VSRS Sklep I Up 53/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-12-18

Martina Lippai (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), Peter Golob

varstvo osebnih podatkov - zbirka osebnih podatkov - aktivna legitimacija za vložitev tožbe - poseg v pravni položaj, pravico ali pravno korist - subjektivni koncept upravnega spora - objektivni koncept upravnega spora - poseg v pristojnost ali pooblastilo - upravni organ - izvrševanje upravne funkcije - naložitev obveznosti - upravna enota - sodno varstvo

S pojmom pravice ali pravne koristi stranke ni mogoče razumeti pristojnosti oziroma pooblastil, ki jih ima upravni organ v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije. To pomeni, da v upravnem sporu sodno varstvo (načina) izvajanja pristojnosti in pooblastil, ki jih ima upravni organ v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije, ni zagotovljeno.

Ker je v obravnavanem primeru tožena stranka (informacijski pooblaščenec) pritožnici (upravni enoti) naložila določene obveznosti v okviru izvrševanja pritožničine upravne funkcije, slednja s tem v zvezi nima sodnega varstva v upravnem sporu.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožeče stranke zoper odločbo tožene stranke, št. 0612-105/2012/15 z dne 26. 10. 2012. S slednjo je tožena stranka zaradi ugotovljenih nepravilnosti v zvezi z izvajanjem določb Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-1) tožeči stranki pod točko I. naložila, da mora: 1. v vseh zbirkah osebnih podatkov, ki predstavljajo elektronsko evidenco dokumentarnega gradiva tožeče stranke oziroma zavezanca in do katerih je mogoče dostopati z aplikacijo SPIS v okolju Lotus Notes, zagotoviti organizacijske, tehnične in logično tehnične postopke in ukrepe, s katerimi bo omogočila poznejše ugotavljanje, kdaj so bili posamezni osebni podatki vneseni v zbirko osebnih podatkov, uporabljeni ali kako drugače obdelani in kdo je to storil; 2. v zbirki osebnih podatkov prejete in poslane pošte v elektronskem predalu ... zagotoviti organizacijske, tehnične in logično tehnične postopke in ukrepe, s katerimi bo omogočila poznejše ugotavljanje, kdaj so bili posamezni osebni podatki vneseni v zbirko osebnih podatkov, uporabljeni ali kako drugače obdelani in kdo je to storil; 3. sprejeti akt, v katerem bo določila osebe, ki so odgovorne za zbirko osebnih podatkov, prejete in poslane pošte v predalu in osebe, ki lahko zaradi narave njihovega dela obdelujejo osebne podatke iz te zbirke osebnih podatkov; 4. za zbirko osebnih podatkov prejete in poslane pošte v elektronskem predalu  vzpostaviti katalog zbirke osebnih podatkov, iz katerega bodo razvidni podatki, ki jih taksativno našteva 26. člen ZVOP-1; 5. za zbirko osebnih podatkov iz prejšnje točke toženi stranki posredovati podatke iz 1., 2., 4., 5., 6., 9., 10., 11., 12. in 13. točke prvega odstavka 26. člena ZVOP-1. Pod točko II. je tožena stranka določila rok za izvršitev ukrepa iz točke I.1 in I.2 do 1. 5. 2013, za ukrepe iz točke I.3, I.4 in I.5 pa je določila rok za izvršitev 14 dni od vročitve te odločbe. Hkrati je z izrekom pod točko III. odločila, da mora o odpravi ugotovljenih nepravilnosti tožeča stranka v roku 3 dni po odpravi nepravilnosti pisno obvestiti toženo stranko in predložiti dokaze o odpravi nepravilnosti.

2. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navedlo, da tožeča stranka ni izkazala, da bi kot pravna oseba oziroma organizacija uveljavljala kakšno svojo pravico ali pravno korist oziroma pravni interes, ki ne bi bil zamejen s „pristojnostmi oziroma pooblastili ter nalogami, ki jih ima upravni organ v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije“. Pri tem se je sklicevalo tudi na stališče Vrhovnega sodišča v sklepu I Up 544/2012 z dne 12. 12. 2012.

3. Tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnica) je vložila pritožbo, v kateri navaja, da je sodišče prve stopnje storilo bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu, zato predlaga, da se pritožbi ugodi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Navaja, da je imela v obravnavani zadevi položaj stranke na podlagi 42. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in da je imela v upravnem postopku vsa procesna upravičenja, ki pritičejo strankam, tožbo pa je vložila na podlagi 10. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (v nadaljevanju ZInfP). Graja stališče sodišča prve stopnje, da izdaja upravnega akta ne posega v njen pravni položaj, saj meni, da ji upravni akt nalaga konkretno materialno obveznost (ravnanje), ki ga mora pod grožnjo izvršbe (tudi globe) izvršiti. Stališče sodišča prve stopnje pomeni odvzem pravice do sodnega varstva iz 23. člen Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS), kar izhaja tudi iz sklepa Ustavnega sodišča Up-199/98 dne 25. 3. 1999. Onemogočeno je, da se na kakršenkoli način preveri zakonitost odločitve. Pri tem se po mnenju pritožnice krši tudi načelo enakega varstva pravic iz 22. člena URS, saj se določenim strankam odreka ustavna jamstva, ki gredo sicer ostalim strankam v podobnih postopkih, njihov položaj pa je pri konkretnih obveznostih enak položaju pritožnice, ne glede na to, ali gre za fizično ali pravno osebo ali drugega nosilca pravic in obveznosti v upravni zadevi. Za presojo pravic iz 22. in 23. člena URS je po mnenju pritožnice bistvena konkretna obveznost in ne različni statusi ali položaj ali normativne obveznosti (pristojnosti) nosilcev pravic in obveznosti. Tretji odstavek 120. člena URS sicer sodno varstvo zoper odločitve in dejanja uprave omejuje na državljane in organizacije, a to določbo in določbo 157. člena URS je treba razlagati ekstenzivno in v skladu z namenom, kot ga opredeljujejo splošna načela (2., 22., 23. in 25. člen URS).

5. V obravnavanem primeru je sporno, ali je pritožnica, ki ji je tožena stranka zaradi ugotovljenih nepravilnosti v zvezi z izvajanjem določb ZVOP-1 naložila določene obveznosti, aktivno legitimirana za vložitev tožbe v tem upravnem sporu, in sicer, ali je izkazala, da je z izpodbijanim aktom poseženo v njen pravni položaj, pravico ali pravno korist.

6. V Republiki Sloveniji (v nadaljevanju RS) prevladuje koncept subjektivnega upravnega spora. To pomeni, da je upravni spor dopusten samo, če stranka utemelji, da je z izpodbijanim aktom ali dejanjem poseženo v njen pravni položaj, pravico ali pravno korist. Navedeno izhaja iz URS (23., 25., 120. in 157. člen) in ZUS-1 (prvi in drugi odstavek 2. člena, prvi odstavek 4. člena, četrti odstavek 5. člena) ter tudi iz sodne prakse, to je odločbe Ustavnega sodišča RS Up-1850/08 z dne 5. 5. 2010 in več odločb Vrhovnega sodišča RS (npr. I Up 405/2008 z dne 18. 9. 2008).

7. Institut, ki je utemeljen na konceptu objektivnega upravnega spora, je urejen v tretjem odstavku 17. člena ZUS-1. Gre za možnost, da kot tožnik nastopa zastopnik javnega interesa, to je državno pravobranilstvo. Koncept objektivnega upravnega spora temelji na sodni presoji aktov z namenom ohranjanja objektivne zakonitosti in celovitosti pravnega reda, zato se poseg v pravni položaj, pravico ali pravno korist tožnika v tem primeru ne zahteva ali ugotavlja.

8. V obravnavanem primeru tožba ni bila vložena na podlagi 17. člena ZUS-1. To pomeni, da je treba poseg v pravni položaj, pravico ali pravno korist stranke v tožbi posebej izkazati. Za navedeno pa ne zadošča dejstvo, da je imela pritožnica v upravnem postopku položaj stranke na podlagi 42. člena ZUP in tudi ne določba 55. člena ZVOP-1, ki določa, da je zoper odločbo, kot jo je izdala tožena stranka, dovoljen upravni spor. Prav tako ni utemeljeno pritožbeno sklicevanje na 10. člen ZInfP, ki se nanaša zgolj na zadeve dostopa do informacij javnega značaja in ne varstva osebnih podatkov.

9. Vrhovno sodišče RS je že v več primerih sprejelo stališče, da s pojmom pravice ali pravne koristi stranke ni mogoče razumeti pristojnosti oziroma pooblastil, ki jih ima upravni organ v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije. Navedeno pomeni, da v upravnem sporu sodno varstvo (načina) izvajanja pristojnosti in pooblastil, ki jih ima upravni organ v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije, ni zagotovljeno (npr. I Up 405/2008 z dne 18. 9. 2008, I Up 550/2008 z dne 27. 11. 2008, I Up 544/2012 z dne 12. 12. 2012). Za rešitev obravnavanega primera je tako bistveno vprašanje, ali je tožena stranka pritožnici naložila določene obveznosti v okviru izvrševanja njene (pritožničine) upravne funkcije.

10. Upravne enote opravljajo upravne naloge (prvi odstavek 14. člena Zakona o državni upravi, v nadaljevanju ZDU-1). Te so določene v II. poglavju ZDU-1. Ena izmed upravnih nalog je tudi vzpostavitev, vodenje, vzdrževanje in povezovanje  zbirk podatkov in evidenc (drugi odstavek 11. člena ZDU-1). V VIII. poglavju ZDU-1 je urejeno elektronsko poslovanje uprave. Opredeljeni so: centralna informacijsko komunikacijska infrastruktura, ki mora zlasti zagotavljati  nemoteno elektronsko poslovanje (med drugim) državnih organov med seboj in s strankami ter omogočati elektronske storitve v upravnih, sodnih in drugih uradnih postopkih, v skladu z veljavnimi predpisi (74. a člen ZDU-1), enotni državni portal in centralni informacijski sistem (74. b člen ZDU-1) ter komunikacijsko omrežje javne uprave in enotni kontaktni center (74. c člen ZDU-1).

11. Glede na navedeno je po presoji Vrhovnega sodišča tožena stranka pritožnici naložila obveznosti (ki so razvidne v 1. točki obrazložitve tega sklepa) v okviru izvrševanja pritožničine upravne funkcije. Pritožnici posledično ne gre sodno varstvo v tem upravnem sporu, zaradi česar Vrhovno sodišče pritrjuje sodišču prve stopnje, tako glede izreka kot obrazložitve izpodbijanega sklepa.

12. Pritožbeno sklicevanje na ustavni pravici do enakega varstva pravic iz 22. člena URS in sodnega varstva iz 23. člen URS ter sklep Ustavnega sodišča RS Up-199/98 z dne 25. 3. 1999 je neutemeljeno. Ustavno sodišče RS je v slednjem primeru res zapisalo, da tudi osebam javnega prava zakonodaja daje pravico, da svoj pravni položaj varujejo v postopkih pred sodišči, a  obravnavani ustavni spor je bil v osnovi premoženjske (zasebnopravne) narave. Sporna je bila lastninska pravica oziroma pravica do upravljanja premoženja. Iz drugih odločitev Ustavnega sodišča RS pa izhaja, da je pri presoji, ali je državnemu organu zagotovljena pravica do sodnega varstva in s tem enako varstvo pravic, utemeljeno razlikovanje med spori, kjer ta državni organ glede na predmet spora nastopa kot zasebnopravni oziroma javnopravni (oblastni) subjekt (sklep Up-387/03 z dne 18. 11. 2004, odločba Up-388/10 in druge z dne 8. 11. 2012, sklep Up-157/08 z dne 4. 11. 2008, sklep Up-98/06 z dne 21. 12. 2006). Po presoji Vrhovnega sodišča RS je v tem smislu treba razlagati tudi 120. in 157. člen URS, na katera se sklicuje pritožnica. Vrhovno sodišče RS opozarja tudi na pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Janeza Šinkovca k odločbi Ustavnega sodišča RS U-I-271/95 z dne 15. 5. 1996, ki je zapisal, da: „Državni organi izvajajo oblast napram tretjim, ne izvajajo svojih pravic, izvajajo le pristojnosti, zato nimajo legitimacije v ustavnosodnih postopkih. /.../ S porazdelitvijo pristojnosti se ne opravi nikakršna personifikacija nosilcev pravic in obveznosti, izvajajo se le obveznosti do subjektov po posameznih interesnih področjih.“

13. Po presoji Vrhovnega sodišča je pritožnica v obravnavanem primeru glede na predmet spora nastopala kot javnopravni (oblastni) subjekt, saj so ji bile obveznosti naložene v okviru izvrševanja njene upravne funkcije. Stališče, da pritožnica v obravnavanem primeru nima sodnega varstva, je glede na zgoraj navedeno torej v skladu tudi z URS.

14. Glede na to, da v obravnavanem primeru niso podani uveljavljani pritožbeni razlogi, niti kršitve, na katere mora pritožbeno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 obravnavano pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in izpodbijani sklep potrdilo.

ZUS-1 člen 2, 2/1, 2/2, 4, 4/1, 5, 5/4, 17, 17/3.

ZDU-1 člen 11, 11/2, 14, 14/1, 74a, 74b, 74c.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.