Sodba II Ips 140/2010
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2013-01-17

povrnitev nepremoženjske škode - odgovornost države za delo upravnega organa - podlage odškodninske odgovornosti - protipravnost - dovoljenje za izvedbo športne prireditve - cestna dirka - poškodba gledalca na športni prireditvi

Standard skrbnosti upravnega organa v upravnem postopku se tiče vsebine konkretnega upravnega postopka, v obravnavani zadevi postopka izdaje dovoljenja za športno hitrostno prireditev. V tem postopku je moral upravni organ (sam ali s pomočjo policistov ali drugih strokovnjakov) presoditi izpolnjevanje pogojev po Zakonu o javnih shodih in javnih prireditvah in Zakonu o varnosti cestnega prometa. Njegova dolžnost ni bila preverjanje pravilnosti izgradnje ceste, zaščitne ograje ali drugih naprav ob cesti oziroma preverjati, ali je bilo ob njihovi izgradnji zadoščeno vsem zahtevanim standardom.

1. Tožnika s tožbenima zahtevkoma zahtevata povrnitev škode, ki sta jo utrpela kot gledalca športno hitrostne prireditve 19. 7. 1998, ko je (prvi) toženec kot voznik na tej dirki potem, ko je prebil zaščitno in varovalno ograjo ob cesti, zapeljal med gledalce.

2. Sodišče prve stopnje je z vmesno sodbo razsodilo, da sta zahtevka tožnikov po temelju utemeljena zoper oba toženca.

3. Zoper sodbo sodišča prve stopnje sta se toženca pritožila. Sodišče druge stopnje je njuni pritožbi ugodilo in sodbo sodišča prve stopnje v odločitvi glede (prvega) toženca razveljavilo in zadevo v tem obsegu vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje, v odločitvi glede (druge) toženke pa spremenilo in zoper njo tožbena zahtevka zavrnilo.

4. Zoper sodbo, izdano na drugi stopnji, sta tožnika pravočasno vložila obširno revizijo in uveljavljata „revizijski razlog bistvene kršitve določb pravdnega postopka ter napačne uporabe materialnega prava“. Navajata, da nista uveljavljala krivdne odgovornosti toženke le zaradi nestrokovnega dela njenega upravnega organa pri izdaji dovoljenja za izvedbo gorske dirke, pač pa sta zatrjevala tudi, da je toženka odgovorna za izbiro, kdo bo opravil določeno nalogo kot strokovna oseba, in za delo svojih delavcev, ki bi morali poskrbeti, da je zaščitna ograja pravilno nameščena tako, da vzdrži takšno trčenje, kot je bilo konkretno. Zaščitna ograja ni bila postavljena v skladu s predpisanimi standardi, ki definirajo zaščitno ograjo kot tehnično zanesljivo konstrukcijo, katere naloga je, da prepreči drsenje vozila z vozišča. Če bi bila ograja postavljena tako, kot je treba, do škodnega dogodka ne bi prišlo. Toženka je izdala tehnične predpise za javne ceste in določila obvezno uporabo standardov in njeni odgovorni delavci bi morali poskrbeti, da je zaščitna ograja pravilno nameščena, in to preveriti še pred izdajo uporabnega dovoljenja za cesto. Gre za malomarnost toženke v celi vrsti upravnih postopkov. Predpisani standard je pristojni organ toženke kršil že pri gradnji ceste in ponovno pri izdaji uporabnega dovoljenja. Ne drži, da je toženka v konkretnem upravnem postopku ravnala s skrbnostjo, ki se zahteva in pričakuje od skrbnega upravnega strokovnjaka v tovrstnih upravnih postopkih. Organizator je glede na določbe Zakona o javnih shodih in prireditvah dolžan pristojnemu upravnemu organu izkazati, da naprave in tehnična sredstva, ki jih uporablja, niso nevarne za življenje in zdravje udeležencev in drugih oseb. Pri tem se od upravnega organa pričakuje, da bo angažiral strokovnjaka, ki bo glede na svoje strokovno znanje znal preveriti varnost tehničnih sredstev, ki bodo uporabljena na javni prireditvi. Toženka sama za policiste trdi, da takšnega znanja niso imeli, torej niso bili tiste strokovno usposobljene osebe, ki bi lahko preverjale, ali je organizator izkazal, da naprave in tehnična sredstva niso nevarna za življenje in zdravje udeležencev in drugih oseb. Tako kot izvedenec bi tudi vsak drug strokovnjak z ustreznim znanjem lahko prišel do pravilnega zaključka glede varnosti. Toženki torej tožnika očitata napačno izbira „strokovnjaka“ - policista, ki je opravil ogled. Nadalje je mogoče protipravnost očitati Direkciji za ceste, saj je na podlagi določb Zakona o javnih cestah dolžna izvajati nadzor nad stanjem cest. Če bi ga izvajala, kot se od nje kot dobrega strokovnjaka pričakuje, bi že pred škodnim dogodkom morala ugotoviti, da je zaščitna ograja zgrajena napačno, in ukreniti potrebno, da se izvede pravilno. Da je toženka ravnala protipravno, izhaja tudi iz kazenskega spisa, saj je bil kazenski postopek ustavljen zato, ker je do nesreče prišlo zaradi nepravilno postavljene zaščitne ograje. Cesta je dobila uporabno dovoljenje, ki ga pristojni organ ne bi smel izdati. Ravnal je protipravno, toženka pa je zato krivdno odgovorna. Odgovorna je tudi zaradi protipravne izdaje dovoljenja za prireditev, saj organizator ni izkazal, da je ustrezno zavaroval odgovornost proti gledalcem. Upravni organ je pred izdajo dovoljenja pozval organizatorja, da predloži dokazilo o sklenjeni zavarovalni pogodbi, zato se pričakuje, da bo nato skrbno ocenil, kakšen je riziko, da pride do poškodbe gledalca, kakšna škoda lahko gledalcem nastane in ali je kritje tako, da bo škoda poplačana. Toženka je postavila pogoje za prireditev in bi pred izdajo dovoljenja zanjo morala preveriti vsebino police in ustreznost zavarovalne vsote. Iz izvedenskega mnenja in listin v kazenskem spisu izhaja, da je na enaki prireditvi leto pred škodnim dogodkom toženca na tej cesti že zanašalo, zaradi česar bi morala biti upravna enota pred izdajo dovoljenja še bolj stroga glede zadostitve pogojev s strani organizatorja. Napačno zgrajena ograja je predstavljala vir povečane nevarnosti nastanka škode in je zato podana odškodninska odgovornost toženke kot imetnice nevarne stvari. Bistvena kršitev določb pravdnega postopka je podana, ker višje sodišče navaja, da naj bi tožnika zatrjevala, da bi morali policisti opaziti in opozoriti na kritični odsek ceste, v nadaljevanju pa ugotavlja, da ni krivdne odškodninske odgovornosti, ker policisti za to niso ustrezno usposobljeni. Spregledalo je navedbe, da je toženka odgovorna, ker se pred izdajo dovoljenja za dirko glede varnosti ni prepričala s strokovno usposobljenim delavcem ali zunanjim strokovnjakom. S temi navedbami se višje sodišče sploh ni ukvarjalo, kar predstavlja kršitev določb pravdnega postopka. Materialnopravno zmoten je zaključek glede meril o skrbnosti organov toženke, navedbe izvedenca, da je progo z vidika varnosti pregledala vrsta strokovnjakov, ki pri tem ni našla nepravilnosti, pa si je sodišče razlagalo napačno. Funkcionarji in strokovnjaki so si namreč progo ogledovali v smislu športne prireditve, ne pa kot strokovnjaki glede cestišča ter funkcionalnosti zaščitne ograje. Hitrostna dirka se je odvijala na državni cesti, katere lastnik je toženka in ona je tista, ki je v več upravnih postopkih ravnala protipravno – od gradnje ceste, izdaje uporabnega dovoljenja, kot vršilka dolžnosti nadzora nad cestami, kot upravljalec ceste, vse do izdaje dovoljenja za dirko. Tožnika predlagata, da Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da ugotovi, da je tožbeni zahtevek po temelju v celoti utemeljen in je toženka tožnikoma dolžna plačati zahtevano odškodnino ter jima povrniti pravdne stroške.

5. Revizija je bila po 375. členu Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) vročena toženi stranki, ki nanjo ni odgovorila.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo, izdano na drugi stopnji, z omejenim obsegom in tudi omejenimi razlogi izpodbijanja v primerjavi s pritožbo kot rednim pravnim sredstvom zoper sodbo sodišča prve stopnje. Z uveljavitvijo novele ZPP-D so bila Vrhovnemu sodišču odvzeta vsa pooblastila presojanja pravilnosti ali zakonitosti pravnomočne sodne odločbe po uradni dolžnosti. Po noveliranem prvem odstavku 371. člena ZPP tako revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in tudi samo v mejah razlogov, ki so v njej navedeni. Revizijski razlogi morajo biti navedeni natančno in konkretizirano; ne zadošča le sklicevanje na zakonsko predvidene revizijske razloge, saj bi to pomenilo prevalitev bremena iskanja nepravilnosti ali nezakonitosti izpodbijane sodbe na Vrhovno sodišče. Zato mora stranka tako kršitve procesnih določb kot tudi kršitve materialnega prava s strani sodišč, ki so sodelovala v pravnomočno končanem postopku, natančno obrazložiti in opredeljeno pojasniti, v čem so podane. Takšna skrbnost stranke se utemeljeno pričakuje glede na obvezno zastopanje strank pri vlaganju izrednih pravnih sredstev po odvetniku (tretji odstavek 86. člena ZPP). Ker revizija kot izredno pravno sredstvo predstavlja preizkus pravnomočne sodbe, je tudi ni mogoče razširjati preko dejanskih ugotovitev sodišč prve in druge stopnje oziroma uveljavljenega zahtevka utemeljevati s sklicevanjem na druge (nove) dejanske podlage, drugačne od tistih, zatrjevanih v dosedanjem postopku. Zakon zato izrecno določa, da revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (tretji odstavek 370. člena ZPP). Glede na to revizijsko sodišče ni moglo in smelo upoštevati navedb revizije, s katerimi tožnika odškodninsko odgovornost toženke utemeljujeta na njenem protipravnem ravnanju pri izdaji uporabnega dovoljenja za cesto ter pri nadzoru in vzdrževanju ceste, saj pri tem zatrjuje ne le drugačno pravno podlago odgovornosti toženke, pač pa tudi nova dejstva, ki v postopku pred sodiščema prve in druge stopnje niso bila in upoštevajoč razpravno načelo pri zbiranju procesnega gradiva niso mogla in smela biti obravnavana. Tako tožnika v postopku na prvi stopnji nista zatrjevala kakšnih nepravilnosti pri izdaji uporabnega dovoljenja. Okoliščina, da to izhaja iz podatkov kazenskega spisa, na presojo nima vpliva, saj je zbiranje dokaznega gradiva v rokah pravdnih strank in zato pravdno sodišče pomembnih dejstev, tudi tistih, ki so bila odkrita v drugih postopkih ali naključno, ne sme samoiniciativno sprejeti v podlago sodbe. Enako velja za trditve o neustreznem nadzoru in vzdrževanju ceste. Tudi tu gre za nova, v reviziji prvič navedena dejstva in torej novo, drugačno podlago odgovornosti tožene stranke.

8. Tožnika pravno ne opredelita, katero od bistvenih kršitev določb pravdnega postopka, ki jih je dopustno uveljavljati v revizijskem postopku, uveljavljata. Trdita pa, da je bistvena kršitev določb pravdnega postopka podana, ker se je sodišče druge stopnje pri očitkih tožnikov o neustreznem ogledu ceste pred izdajo dovoljenja za prireditev osredotočilo le na delo policistov, ni pa se opredelilo tudi do navedb o tem, da bi moral upravni organ v postopku angažirati ustreznega, po potrebi tudi zunanjega strokovnjaka. Ne glede na to, ali tožnika merita s tem na kršitev po 8. točki(1) ali po 14. točki(2) drugega odstavka 339. člena ZPP, Vrhovno sodišče ugotavlja, da nobena od teh ni podana. Višje sodišče je v izpodbijani sodbi (zadnji odstavek na 7. strani in 8. stran obrazložitve sodbe) opredelilo standard skrbnosti upravnega organa v upravnem postopku izdaje dovoljenja za prireditev, ki po njegovi presoji ni bil kršen. Standard skrbnosti ravnanja upravnega organa se ne presoja po tem, ali je upravni organ v postopku, v katerem je sprejel odločitev, angažiral policiste, strokovnjake ali izvedence. Merilu skrbnosti dobrega strokovnjaka bo zadoščeno, če upravni organ v konkretnem upravnem postopku postopa zakonito (v skladu s predpisi) in (sam ali s pomočjo strokovnjakov ali koga drugega) pred izdajo ustrezne odločbe stori vse, kar se od njega zahteva. Zato obrazložitev sodišča druge stopnje, da neustreznost ob cesti postavljene jeklene zaščitne ograje v smislu neupoštevanja veljavnih gradbenih standardov ob njeni postavitvi ne spada v strokovno področje upravnega organa v postopku izdaje dovoljenja za prireditev, s procesnega vidika zadostuje, napačna opredelitev standarda dobrega strokovnjaka pa bi lahko predstavljala zmotno uporabo materialnega prava. Drugih procesnih kršitev tožnika ne zatrjujeta, kot že rečeno, pa revizijsko sodišče nanje ne pazi po uradni dolžnosti.

9. Preostale relevantne trditve revizije se tičejo zmotne uporabe materialnega prava in jih je mogoče strniti v sklope (1) o objektivni odgovornosti toženke za nevarno stvar, (2) o njeni krivdni odgovornosti zaradi protipravne izdaje dovoljenja za prireditev, ker organizator ni izkazal, da bi imel sklenjena ustrezna zavarovanja gledalcev, in ker zaradi nepravilno postavljene zaščitne ograje ni bilo poskrbljeno za varstvo življenja in zdravja tretjih oseb (gledalcev), in (3) o krivdni odgovornosti toženke, ker zaščitna ograja ni bila postavljena v skladu s predpisanimi standardi.

10. Sodišče prve stopnje je pravilno presodilo (in tem razlogom je sodišče druge stopnje pritrdilo kot pravilnim v predzadnjem odstavku na 8. strani obrazložitve), da tožena stranka ne odgovarja po pravilih o objektivni odgovornosti kot imetnica nevarne stvari. Odškodninsko pravo temelji na pravilu o krivdni odgovornosti (prvi odstavek 154. člena Zakona o obligacijskih razmerjih, v nadaljevanju ZOR), zato je odgovornost ne glede na krivdo ali objektivna odgovornost izjema, ki jo je treba ozko, utesnjujoče razlagati. Ne glede na krivdo se odgovarja za škodo od tiste stvari ali dejavnosti, iz katere izvira večja škodna nevarnost za okolico (drugi odstavek 154. člena ZOR). Ograja sama po sebi ne predstavlja nevarne stvari, na kakršno se nanašata določbi 173. in 174. člena ZOR. Če je ograja postala „nevarna“ oziroma pravilneje ni služila svojemu namenu, ker ni bila postavljena v skladu s predpisi in standardi, gre za okoliščine, za katere (če so za to izpolnjene tudi druge potrebne predpostavke odškodninskega delikta) lahko odgovarja tisti, ki ni upošteval predpisov in standardov pri postavitvi ograje. Te okoliščine torej zopet utemeljujejo krivdno in ne objektivno odgovornost.

11. Osrednje težišče očitkov tožnikov toženki se je v postopku do izdaje pravnomočne sodbe nanašalo na protipravno delo njenih organov v upravnem postopku izdaje dovoljenja za prireditev. Vrhovno sodišče pritrjuje pravilni opredelitvi pravne podlage v izpodbijani sodbi za odgovornost toženke. Po 26. členu Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) je država odškodninsko odgovorna za škodo, ki jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa ali nosilca javnih funkcij s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Ker 26. člen Ustave določa le predpostavke za obstoj odškodninske obveznosti države (protipravnost ravnanja osebe ali organa, ki opravlja službo ali dejavnost državnega organa oziroma nosilca javnih pooblastil, škoda in vzročna zveza med njima), je treba za vsa ostala vprašanja po analogiji uporabiti določbe ZOR.

12. V obravnavanem primeru to pomeni, da bi toženka odgovarjala, če bi upravni organ v postopku izdaje dovoljenja za prireditev ravnal protipravno. Pogoje in postopek za izdajo dovoljenja za športno ali drugo prireditev na cesti sta v času škodnega dogodka urejala Zakon o javnih shodih in javnih prireditvah in Zakon o varnosti cestnega prometa. Ker je ravnanje protipravno, če je v nasprotju s kakšno pravno normo, sodišče druge stopnje pa ni ugotovilo, da bi upravni organ ravnal v nasprotju s kakšno od v navedenih zakonih vsebovano pravno normo, je pravilno zaključilo, da tožena stranka na tej podlagi ne more biti odškodninsko odgovorna. Pravilno je namreč presojalo protipravnost in skrbnost ravnanja upravnega organa v konkretnem postopku, to je postopku izdaje dovoljenja za športno hitrostno prireditev. V tem postopku je moral upravni organ (sam ali s pomočjo policistov ali drugih - „zunanjih“ - strokovnjakov) presoditi izpolnjevanje pogojev po navedenih zakonih. Njegova dolžnost ni bila preverjanje pravilnosti izgradnje ceste, zaščitne ograje ali drugih naprav ob cesti oziroma preverjati, ali je bilo ob njihovi izgradnji zadoščeno vsem zahtevanim standardom. To tudi ne sodi med „naprave in tehnična sredstva“, ki jih uporablja organizator in za katera mora po 15. členu Zakona o javnih shodih izkazati, da niso nevarna za življenje in zdravje udeležencev ali drugih oseb. Standard skrbnosti upravnega organa v upravnem postopku se tiče vsebine konkretnega upravnega postopka, v katerem pa ob presoji izkazanosti pogojev za športno hitrostno prireditev kakšnih nepravilnosti na cesti in njej pripadajočih napravah ni zaznal, tudi ne po opravljenem ogledu cestišča, za kar je zaprosil policiste. Revizija torej nima prav, ko meni, da bi bilo treba pri tem ogledu strokovno pregledati cestišče in funkcionalnost ograje, saj to presega vsebino v tem upravnem postopku obravnavanih pravnih razmerij.

13. Sodišče prve stopnje protipravnosti ravnanja organov tožene stranke tudi ni videlo v okoliščini, da naj bi organizator ne imel sklenjenih ustreznih pogodb o zavarovanju gledalcev prireditve, saj obveznosti preverjanja vsebine sklenjenih zavarovalnih pogodb zakoni upravnemu organu v postopku izdaje dovoljenja za prireditev ne nalagajo. Stališče, ki ga je sodišče druge stopnje potrdilo kot pravilno, tožnika izpodbijata s trditvami, da je bila naloga upravnega organa, ki je organizatorja pozval, da vlogo za izdajo dovoljenja dopolni tako, da predloži zavarovalne pogodbe, da skrbno preveri vsebino in ustreznost predloženih pogodb. Tudi v tem delu revizija zahteva od upravnega organa, da bi opravil presojo, ki presega vsebino razmerja, ki se obravnava v konkretnem upravnem postopku. Presoja natančne vsebine in po potrebi celo interpretacija nejasnih določil sklenjenih zavarovalnih pogodb(3) pa presega tako potrebe konkretnega upravnega postopka kot tudi potrebno skrbnost upravnega organa. Stališče revizije, da bi morala biti upravna enota pred izdajo dovoljenja bolj stroga glede zadostitve pogojev s strani organizatorja, ker iz izvedenskega mnenja in listin v kazenskem spisu izhaja, da je na enaki prireditvi leto pred škodnim dogodkom toženca na tej cesti že zanašalo, pa je neutemeljeno že zato, ker s temi dejstvi tožnika v postopku do pravnomočnosti odločitve v tej zadevi nista utemeljevala odgovornosti toženke. Sicer pa ob presoji, da upravni organi v postopku izdaje dovoljenja za športno hitrostno prireditev ni ravnal protipravno in torej škoda ni posledica njegovega protipravnega ravnanja, te navedbe ne morejo vplivati na (drugačno) odločitev.

14. Odgovor terjajo še navedbe revizije o zmotni uporabi materialnega prava glede krivdne odgovornosti toženke, ker zaščitna ograja ni bila postavljena v skladu s predpisanimi standardi. Vrhovno sodišče ugotavlja, da izpodbijana sodba ne daje odgovora na morebitno odgovornost toženke na tej podlagi, čeprav sta v eni od vlog(4) pred sodiščem prve stopnje tožnika navedla, da je toženka krivdno odgovorna, ker bi morala poskrbeti, da je zaščitna ograja pravilno nameščena tako, da vzdrži takšno trčenje, kot je bilo konkretno; če bi bila, bi ograja zadržala avtomobil, ki tako ne bi zapeljal med gledalce; ograja ni bila nameščena po predpisih (standardih) in zato ni služila namenu, zaradi katerega je bila postavljena; zaradi te opustitve je prišlo do škodnega dogodka, RS pa tožnikoma odgovarja krivdno. Čeprav so te navedbe podane v sklopu obširnejših navedb o protipravnem ravnanju upravnega organa toženke v postopku izdaje dovoljenja za gorsko hitrostno dirko, merijo tudi na odgovornost toženke na drugi dejanski in pravni podlagi. Sodišče prve stopnje je videlo odgovornost toženke v nepravilnem ravnanju toženke v upravnem postopku izdaje dovoljenja, zato te podlage ni obravnavalo, moralo pa bi jo višje sodišče, saj mora, kadar spremeni odločitev sodišča prve stopnje tako, da tožbeni zahtevek zavrne, v obrazložitvi odgovoriti ne samo na pritožbene navedbe nasprotne stranke, temveč tudi na vse upoštevne tožbene navedbe tožnika.(5) Ker pa tožnika v zvezi s tem ne izrecno ne smiselno ne zatrjujeta kakšne procesne kršitve (v smislu izostanka odgovora na njune bistvene navedbe ali prikrajšanja za ustrezno obrazložitev), Vrhovno sodišče tega – glede na uvodoma pojasnjeno strogo vezanost na razloge revizije – ni moglo upoštevati, saj se ta pomanjkljivost ne kaže v zatrjevani materialnopravni nepravilnosti izpodbijane sodbe.

15. Revizijsko sodišče je tako ugotovilo, da revizija ni utemeljena, saj niso podani razlogi, zaradi katerih je bila vložena. Na podlagi 378. člena ZPP jo je zato zavrnilo in s tem tudi v njej vsebovano zahtevo po povrnitvi stroškov revizijskega postopka.

Op. št. (1): Ker naj bi jima bila s tem, da se sodišče ni opredelilo do tega sklopa navedb, kršena pravica do izjave.

Op. št. (2): Ker naj bi sodbe zaradi izostanka razlogov o teh navedbah ne bilo mogoče preizkusiti.

Op. št. (4): Na koncu tretje stani vloge z dne 26. 8. 2008.

Op. št. (5): Odločba Ustavnega sodišča Up-728/08.

Zakon o obligacijskih razmerjih (1978) - ZOR  - člen 154, 154/1, 154/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.