VSRS Sklep I Up 52/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-02-14

Martina Lippai (preds.), Irena Badovinac-Bjelič (poroč.), Peter Golob

mednarodna zaščita - sklicevanje na direktive - cilj direktive - Kvalifikacijska direktiva - subsidiarna oblika zaščite - dovoljenje za začasno prebivanje - status begunca - neposredna uporaba direktive

Tožnik se je že v tožbi izrecno skliceval na drugi stavek odstavka 1 (a) 12. člena Kvalifikacijske direktive, ki bi jo prvostopenjsko sodišče moralo neposredno uporabiti, saj v tem delu ta določba ni (bila) prenesena v slovenski pravni red.

Posamezniki se lahko pred nacionalnim sodiščem proti državi članici vedno sklicuje na določbe direktive (ki so po svoji vsebini nepogojne in dovolj natančne), kadar popolna uporaba teh ni učinkovito zagotovljena, torej ne le v primeru, ko direktiva ni bila prenesena ali je bila nepravilno prenesena, temveč tudi v primeru, ko se nacionalni ukrepi, ki so pravilno prenesli direktivo, ne uporabljajo tako, da bi se zagotovil cilj direktive.

Pritožbi se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani                I U 1656/2013-8 z dne 3. 1. 2014 se razveljavi, odločba Ministrstva za notranje zadeve, št. 2142-148/2013/7 (1312-13) z dne 11. 9. 2013, se odpravi in zadeva vrne temu ministrstvu v novo odločanje.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi  prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo tožene stranke, št. 2142-148/2013/7 (1312-13) z dne 11. 9. 2013. Z navedeno odločbo je tožena stranka  ugodila tožnikovi prošnji za priznanje mednarodne zaščite tako, da mu je priznala status subsidiarne oblike zaščite                 (1. točka izreka); odločba velja kot dovoljenje za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji za obdobje treh let, s tem, da lahko pristojni organ v skladu z zakonskimi določili uvede postopek za odvzem in prenehanje tega statusa (2. točka izreka). Tožena stranka je s takim izrekom odločbe smiselno zavrnila tožnikovo prošnjo za priznanje statusa begunca (kot ene izmed dveh oblik mednarodne zaščite), v obrazložitvi pa je navedla svoje razloge za zavrnitev priznanja statusa begunca.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da so razlogi, zaradi katerih tožniku ni bila priznana mednarodna zaščita v obliki statusa begunca, pravilni in utemeljeni. Odločilno za tako odločitev pa je, da tožnik že uživa status palestinskega begunca pod zaščito Agencije združenih narodov za pomoč palestinskim beguncem na bližnjem vzhodu (v nadaljevanju UNRWA). Tožnik je bil nastanjen v begunskem taboru Al Yarmouk (v Siriji), ki je pod zaščito UNRWA. Zato je podan razlog za izključitev iz prve alineje prvega odstavka              5. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ). Tožbeni ugovor, da je bil begunski center napaden, na odločitev v zadevi ne vpliva. Tožena stranka je namreč na podlagi pridobljenih poročil presodila, da so izpolnjeni pogoji za priznanje subsidiarne zaščite, ker bi tožnik ob vrnitvi v izvorno državo utrpel resno in individualno grožnjo za življenje na podlagi tretje alineje 28. člena ZMZ. Tožena stranka je tudi pravilno presodila tožnikove navedbe, da bi bil ob vrnitvi v izvorno državo podvržen smrtni kazni (ker se noče odzvati vojaškemu pozivu sirske vojske). Ne gre namreč za situacijo, da bi bil tožnik obravnavan kot dezerter, ki bi prestopil na nasprotno stran. Le v tem primeru bi tožnika lahko, glede na pridobljena poročila, doletela smrtna kazen. Te okoliščine tožnik v postopku ni zatrjeval, niti za to ni predložil ali predlagal dokazov. Šele v tožbi je izpostavil dejstvo, da bi bil lahko obravnavan tudi kot dezerter, ki je prestopil na nasprotno stran, vendar sodišče to dejstvo obravnava kot nedovoljeno tožbeno novoto.

3. Zoper navedeno sodbo je tožnik vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Sodišče prve stopnje je nepravilno uporabilo materialno pravo, saj ni upoštevalo prvega odstavka 12. člena Direktive Sveta 2004/83/ES. Določba je bila že predmet razlage Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU). Tožena stranka bi morala neposredno uporabiti navedeno direktivo in proučiti vse okoliščine konkretnega primera ter ugotoviti, ali je bil tožnik prisiljen zapustiti območje, ker je bila zelo ogrožena njegova varnost, ter ali UNRWA lahko zagotovi na obravnavanem območju življenjske razmere v skladu z nalogo, ki ji je zaupana. Tožena stranka tega ni presojala, zato je dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno. Sodišče prve stopnje je nepravilno uporabilo materialno pravo, ko je štelo za pravno nerelevantno dejstvo, da je bil begunski center, v katerem je tožnik prebival, napaden. UNRWA v Siriji ni več sposobna nuditi ustrezne zaščite Palestincem.  Opozarja na neobrazloženost sodne odločbe glede verjetnosti, da bo tožnik ob vrnitvi v izvorno državo podvržen smrtni kazni. Tožena stranka je v zadevi, ki je po dejanski in pravni podlagi enaka tožnikovi, odločila povsem nasprotno, in sicer, da osebi, ki se je izognila vpoklicu v vojsko, v primeru vrnitve v izvorno državo, grozi smrt. Tožnik je predlagal vpogled v ta upravni spis, vendar sodišče temu dokaznemu predlogu ni ugodilo (tudi zavrnilo ga ni). Sodišče v nasprotju z 51. členom ZUS-1 ni opravilo glavne obravnave, pri čemer se do tega ni opredelilo. Vrhovnemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. Tožniku je bila z izpodbijano odločbo priznana subsidiarna oblika mednarodne zaščite (tega tožnik ne izpodbija), ni pa mu bil priznan status begunca in v tem obsegu je tožnik izpodbijal odločbo tožene stranke.

7. Tožnik je državljan Palestine, ki pa je od svojega rojstva dalje živel v Siriji, v begunskem taboru Al Yarmouk. Navedeno begunsko taborišče sodi pod zaščito UNRWA, to je Agencija združenih narodov za pomoč palestinskim beguncem na bližnjem vzhodu. Taborišče in Sirijo je zapustil zaradi vojne v Siriji (begunsko taborišče je bilo večkrat napadeno in bombardirano, zapustilo ga je več kot 80 % Palestincev) predvsem pa zaradi poziva, da se zglasi v sirski vojski. V Siriji je sicer leta 2007 služil vojsko, vendar v sedanji vojni noče sodelovati, saj hoče, tako kot večina Palestincev, v tej vojni ostati nevtralen.

8. Tožnik je torej svojo prošnjo za priznanje mednarodne zaščite utemeljeval z izpolnjevanjem pogojev iz pete alineje drugega odstavka 26. člena ZMZ, ki določa, da so dejanja preganjanja v skladu s 1.a členom Ženevske konvencije predvsem pregon ali kazen zaradi zavrnitve služenja vojaškega roka v spopadu, če bi služenje vojaškega roka vključevalo kaznivo dejanje ali dejanja, ki spadajo med razloge za izključitev iz prvega odstavka 5. člena tega zakona.

9. Tožena stranka in sodišče prve stopnje sta se pri zavrnitvi tožnikove prošnje za priznanje statusa begunca sklicevala na izključitveni razlog iz prve alineje prvega odstavka 5. člena ZMZ, ki določa, da se status begunca prosilcu ne prizna, če že uživa pomoč ali zaščito organov in agencij združenih narodov, razen Visokega komisariata.

10. V zadevi ni sporno, da je UNRWA agencija v smislu citirane določbe ZMZ in da je tožnik pred odhodom iz Sirije v begunskem taborišču Al Yarmouk užival pomoč in zaščito te agencije.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča pa je v obravnavanem primeru, ob upoštevanju določb Direktive Sveta 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna mednarodna zaščita (v nadaljevanju Kvalifikacijska direktiva) v povezavi s Konvencijo o statusu beguncev (Ženevska konvencija) in sodbo SEU v zadevi C 364/11 z dne 19. 12. 2011, glede priznanja statusa begunca upoštevati predvsem okoliščine, zaradi katerih je tožnik zapustil begunsko taborišče in Sirijo ter dejstva, ki se nanašajo na (z)možnost UNRWA, da v Siriji (v trenutnih razmerah) opravlja funkcijo in naloge, zaradi katerih je bila ustanovljena.

12. Kvalifikacijska direktiva v 12. členu odstavek 1(a), ki vsebuje dva stavka, s katerima sta povzeta pododstavka člena 1(D) Ženevske konvencije, določa: državljan tretje države ali oseba brez državljanstva ne more biti begunec, če: sodi na področje uporabe člena 1(D) Ženevske konvencije glede zaščite ali pomoči organov ali agencij Združenih narodov, razen Visokega komisarja Združenih narodov za begunce. Kadar je takšna zaščita ali pomoč prenehala iz kateregakoli razloga, ne da bi se položaj takšne osebe dokončno uredil skladno z ustreznimi resolucijami, ki jih je sprejela generalna skupščina Združenih narodov, so takšne osebe samodejno upravičene do ugodnosti iz te direktive.

13. V ZMZ je v prvi alineji prvega odstavka 5. člena povzet samo prvi stavek iz citirane določbe direktive (izključitveni razlog za priznanje statusa begunca), ne pa tudi drugi stavek, ki ureja položaj oseb, kadar je zaščita in pomoč organa ali agencije iz kateregakoli razloga prenehala.

14. Tožnik se je že v tožbi izrecno skliceval na drugi stavek odstavka 1 (a) 12. člena Kvalifikacijske direktive, ki bi jo prvostopenjsko sodišče moralo neposredno uporabiti, saj v tem delu ta določba ni (bila) prenesena v slovenski pravni red. Ta ugovor tožnik ponavlja v pritožbi. Po presoji Vrhovnega sodišča utemeljeno.

15. Posamezniki se pred nacionalnimi sodišči proti državi članici lahko sklicujejo na določbe direktive, ki so po vsebini nepogojne in dovolj natančne, v vseh primerih, ko njihova uporaba ni učinkovito zagotovljena (tako Sodišče EU v zadevi C-62/00, Marks & Spencer, z dne 11. 7. 2002). Direktiva mora namreč biti prenesena tako, da je zagotovljena njena popolna uporaba (petindvajseti odstavek iste sodbe). To pomeni, da se učinki direktive ne izčrpajo s sprejetjem nacionalnih predpisov, ki direktivo implementirajo, temveč države članice ostanejo zavezane zagotoviti popolno uporabnost direktive tudi po sprejetju ustreznih nacionalnih predpisov. Posamezniki se torej lahko pred nacionalnim sodiščem proti državi članici vedno sklicuje na določbe direktive (ki so po svoji vsebini nepogojne in dovolj natančne), kadar popolna uporaba teh ni učinkovito zagotovljena, torej ne le v primeru, ko direktiva ni bila prenesena ali je bila nepravilno prenesena, temveč tudi v primeru, ko se nacionalni ukrepi, ki so pravilno prenesli direktivo, ne uporabljajo tako, da bi se zagotovil cilj direktive.

16. Kot že navedeno, slovenski zakonodajalec v slovenski pravni red ni prenesel drugega stavka odstavka 1 (a) 12. člena Kvalifikacijske direktive. Ta določba je po presoji Vrhovnega sodišča dovolj jasna, natančna in brezpogojna, da bi jo prvostopenjsko sodišče moralo neposredno uporabiti. Ker tega ni storilo in je svojo odločitev oprlo samo na 1. točko prvega odstavka 5. člena ZMZ (ki predstavlja samo implementacijo prvega odstavka odstavka 1 (a) 12. člena Kvalifikacijske direktive), je napačno uporabilo materialno pravo.

17. Drugi stavek odstavka 1 (a) 12. člena Kvalifikacijske direktive, ki ga je treba uporabiti neposredno, je bil tudi predmet presoje SEU v zadevi C-364/11, kjer je šlo v bistvenem za enake ali podobne dejanske okoliščine kot v obravnavanem primeru. V tej sodbi je SEU razsodilo: člen 12 (1)(a), drugi stavek, Direktive Sveta 2004/83/ES je treba razlagati tako, da prenehanje zaščite ali pomoči organa ali agencije Združenih narodov, ki ni Visoki komisar Združenih narodov za begunce, „iz kateregakoli razloga“ velja tudi za položaj osebe, ki po tem, ko je dejansko prejemala to zaščito ali pomoč, to preneha prejemati iz razloga, nad katerim nima nadzora in ki ni odvisen od njene volje. Pristojni nacionalni organi države članice, ki je odgovorna za obravnavo prošnje za azil, ki jo vloži taka oseba, morajo na podlagi posamezne preučitve prošnje preveriti, ali je bila ta oseba prisiljena zapustiti območje delovanje tega organa ali te agencije, kar je podano, če je osebna varnost te osebe zelo ogrožena in če ji zadevni organ ali agencija na tem območju ne moreta zagotoviti življenjskih razmer v skladu z nalogo, ki jima je zaupana. Člen 12 (1)(a), 2. stavek Direktive 2004/83/ES je treba razlagati tako, da kadar pristojni organi države članice, ki je odgovorna za obravnavo prošnje za azil, ugotovijo, da je glede prosilca izpolnjen pogoj v zvezi s prenehanjem zaščite ali pomoči Agencije združenih narodov za pomoč in zaposlovanje palestinskih beguncev na bližnjem vzhodu (UNRWA), dejstvo, da je „samodejno upravičen do ugodnosti iz te direktive“, pomeni, da država članica takemu prosilcu prizna status begunca v smislu člena 2(c) navedene direktive in da se temu prosilcu po samem zakonu prizna status begunca, vendar le, če ne spada med primere iz odstavkov 1(b) ali 2 in 3 tega člena 12.

18. Glede na navedeno sta torej sodišče prve stopnje in tožena stranka zmotno uporabila materialno pravo, saj določbe drugega stavka odstavka 1 (a) 12. člena Kvalifikacijske direktive nista uporabila, pa bi jo morala. Zato je tudi dejansko stanje napačno ugotovljeno, saj bi morala tožena stranka na podlagi preučitve tožnikove prošnje preveriti, ali je tožnik bil prisiljen zapustiti območje delovanja UNRWA, ker je bila njegova osebna varnost ogrožena, in ali UNRWA na  območju begunskega tabora Al Yarmouk še lahko zagotavlja življenjske razmere v skladu z nalogami, ki so ji bile zaupane. Če bi ugotovila, da je glede tožnika izpolnjen pogoj v zvezi s prenehanjem zaščite ali pomoči v smislu drugega stavka odstavka 1 (a) 12. člena Kvalifikacijske direktive, bi mu morala priznati status begunca v smislu člena 2 (c) direktive, ker tega ni storila, bo morala to storiti v novem odločanju.

19. Na podlagi navedenega je Vrhovno sodišče na podlagi drugega odstavka v povezavi s prvim odstavkom 79. člena ZUS-1 izpodbijano sodbo s sklepom razveljavilo, odpravilo odločbo tožene stranke in ji zadevo vrnilo v novo odločanje.

20. Vrhovno sodišče ob tem poudarja, da je treba v primeru, če bi tožena stranka ugotovila, da tožniku ne gre mednarodna zaščita v obliki statusa begunca, smiselno upoštevati načelo iz 81. člena ZUS-1, da mu njegova (pri)tožba ne more biti v škodo, in mu priznati mednarodno zaščito v obliki in trajanju, kot mu je bila priznana z v tem upravnem sporu odpravljeno odločbo.

Direktiva Sveta o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna mednarodna zaščita, št. 83/2004 z dne 29. aprila 2004 (Direktiva  2004/83/ES) člen 12, 12-1a.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.