Sodba VIII Ips 21/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-06-02

dr. Aleksej Cvetko (preds.), mag. Marjan Debelak (poroč.), Miran Blaha, Marjana Lubinič, mag. Ivan Robnik

stroški prevoza na delo - povračilo stroškov javnega prevoza povračilo - kilometrina

Na podlagi določbe drugega odstavka 168. člena ZUJF (in drugega odstavka 5. člena Aneksa), ki je pomensko jasna, je tožnik upravičen do povračila stroškov javnega prevoza z javnimi prevoznimi sredstvi, saj obstaja možnost prevoza s takšnim javnim sredstvom. Šele v primeru, če možnosti javnega prevoza ne bi bilo, bi se tožniku priznala kilometrina v višini 8% cene neosvinčenega motornega bencina - 95 oktanov. Tožena stranka tudi ne uveljavlja, da tožnik javnega prevoza ne bi mogel uporabiti glede na njegov delovni čas, ali čas trajanja vožnje.

Tožena stranka mora v 8 dneh, od vročitve te sodbe,  povrniti tožeči stranki njene revizijske stroške v znesku 412,36 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo zahtevek tožnika za razveljavitev sklepa Upravne enote Jesenice z dne 16. 7. 2012 in razveljavitev sklepa RS, Vlade RS, Komisije za pritožbe iz delovnega razmerja z dne 7. 11. 2012, da mu je tožena stranka dolžna povrniti razliko med stroški kilometrine in stroški javnega prevoza z javnimi prevoznimi sredstvi na relaciji Spodnje Gorje - Lesce - Jesenice za obdobje od 1. 6. 2012 dalje in mu povrniti stroške postopka. S sklepom je odločilo, da ne dopusti spremembe tožbe za razveljavitev sklepa Upravne enote Jesenice z dne 16. 1. 2013. Odločilo je tudi, da tožnik krije sam svoje stroške postopka, toženi stranki pa je dolžan povrniti stroške v višini 226,70 EUR, v roku 8 dni.

2. V razlogih sodbe je navedlo, da sta izpodbijana sklepa zakonita, ker je tožena stranka pri odločanju o povračilu stroškov prevoza na delo in iz dela za tožnika upoštevala najkrajšo razdaljo in najcenejši možni prevoz, to je prevoz na relaciji Zgornje Gorje - Jesenice, na kateri sicer ni javnega prevoza, in ne na daljši relaciji Spodnje Gorje - Lesce - Jesenice, na kateri pa je javni prevoz zagotovljen. Navedlo je, da je taka odločitev v skladu z „duhom Zakona za uravnoteženje javnih financ (v nadaljevanju ZUJF, Ur. l. RS, št. 40/2012) in Zakona o javnih financah (v nadaljevanju ZJF, Ur. l. RS, št. 97/99 in nadalj.).“ Po ZJF je pri izvrševanju proračuna treba spoštovati načela učinkovitosti in gospodarnosti, sicer pa ZUJF in ZJF delavcu ne dajeta izbirne pravice glede povrnitve stroškov prevoza na delo in z dela (za tisti prevoz oziroma pot, ki bi si jo izbral sam). V nadaljevanju se je sodišče sklicevalo tudi na Aneks h kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju Aneks, Ur. l. RS, št. 40/2012), ki v 5. členu ureja povračilo stroškov prevoza na delo in z dela, vendar je presodilo, da tožbi ni mogoče ugoditi, zlasti ob upoštevanju namena povračila stroškov. Bistveno je, da ima tožnik možnost prihoda na delo tudi po drugi poti, ki je del javnega cestnega omrežja, in je bistveno krajša, ne glede na to, da na tej poti (Spodnje Gorje - Kočna - Lipce - Jesenice) ni javnega prevoza.

3. Sodišče druge stopnje je pritožbi tožnika delno ugodilo in sodbo sodišča prve stopnje I. in III. točki izreka delno spremenilo tako, da je sklep Upravne enote Jesenice z dne 16. 7. 2012  v zvezi s sklepom Republike Slovenije, Vlade RS, Komisije za pritožbe iz delovnega razmerja z dne 7. 11. 2012 spremenilo tako, da je tožniku priznalo prevoz na delo z javnimi prevoznimi sredstvi, in sicer za obdobje od 1. 6. 2012 dalje na relaciji Spodnje Gorje - Lesce - Jesenice, naložilo toženi stranki, da tožniku povrne razliko med stroški že izplačane kilometrine in stroški javnega prevoza z javnimi prevoznimi sredstvi na relaciji Spodnje Gorje - Lesce - Jesenice za obdobje od 1. 6. 2012 do 1. 3. 2013, višji ali drugačni zahtevek tožnika (tudi za obdobje od 2. 3. 2013 dalje ter razveljavitev sklepov) pa je zavrnilo. Toženi stranki je naložilo, da sama krije svoje stroške postopka, tožniku pa je dolžna povrniti stroške v višini 82,00 EUR, v roku 8 dni, v primeru zamudne pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi. V preostalem delu je pritožbo zavrnilo in v nespremenjenem izpodbijanem delu potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

4. Sklicevalo se je na 168. člen ZUJF ter drugi odstavek 5. člena Aneksa ter navedlo, da v teh določbah ni podlage, da bi tožena stranka lahko od tožnika zahtevala, da za prevoz na delo in z dela uporablja lastno vozilo, ne pa prevoza z javnimi prevoznimi sredstvi. Zato je zahtevku tožnika ugodilo, vendar le za obdobje do datuma odločitve sodišča prve stopnje, saj v skladu s 311. členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP, Ur. l. RS, št. 26/99 in nadalj.) sodišče toženi stranki naloži dajatev le, če je ta zapadla do konca glavne obravnave.

5. Vrhovno sodišče je na predlog tožene stranke dopustilo revizijo glede vprašanje, ali je delodajalec javnemu uslužbencu dolžan povrniti stroške prevoza na delo in z dela v višini cene javnega prevoza, če le ta obstaja, tudi v primeru, če je cena javnega prevoza višja od kilometrine (sklep VIII DoR 67/2013-6 z dne 24. 10. 2013).

6. V pravočasni reviziji tožena stranka najprej navaja, da je bila prekršena določba 168. člena ZUJF, katerega namen je bil zagotoviti vzdržnost javnih financ oziroma obvladovanje javno finančnih izdatkov, zaradi česar so bili uvedeni začasni ukrepi tudi na področju povračila stroškov. Nato opredeli cilje zakona, razloge za sprejem zakona ter oceno predlagatelja zakona - da je bila dosedanja ureditev preveč ohlapna in tudi ni določila omejitve višine zneskov povračil stroškov prevoza na delo in z dela. Poleg znižanja odhodkov iz tega naslova je obstajal namen v poenostavitvi do tedaj veljavne ureditve in uvedba kriterijev razdalje do delovnega mesta kot temeljnega kriterija za določitev višine povračila stroškov. To pomeni, da je zakonodajalec  z ZUJF zasledoval namen najnižjih stroškov oziroma tiste oblike povračila stroškov prevoza na delo in z dela, ki za proračun pomeni najcenejšo varianto od možnih. Z zavzetim stališčem je sodišče druge stopnje odstopilo od namena zakonodajalca. Nadalje navaja, da se pri izračunu najkrajše razdalje upoštevajo vse ceste, tudi lokalne, ker so del javnega omrežja. Relacija, ki jo uporablja tožnik in je del javnih prevozov (Spodnje Gorje - Lesce - Jesenice), ni najkrajša, saj je najkrajša pot na relaciji Spodnje Gorje – Kočna - Lipce - Jesenice, kjer pa javnega prevoza ni. Pritožbeno sodišče se ni opredelilo do vseh pritožbenih navedb, kar predstavlja bistveno kršitev iz 8. in 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Sodišče bi se moralo izrecno opredeliti tudi do spremembe tožbe, ki je sicer sodišče prve stopnje ni dopustilo. Pri tem je pomembno, da je bil sklep tožene stranke z dne 16. 7. 2012 razveljavljen s 1. 2. 2013. V nadaljevanju navaja, da naj bi pritožbeno stališče odstopalo od odločb Vrhovnega sodišča VIII DoR 108/2010 in VIII DoR109/2010 ter prakse v sodbah Pdp 43/2009, Pdp 488/2009, itd. Pravna teorija naj bi poudarjala, da že iz ureditve povračila stroškov za delo pred ZUJF izhaja načelo povrnitve najcenejšega prevoza in najcenejše razdalje ter se sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-444/2006-18 z dne 9. 4. 2009.

7. V odgovoru na revizijo tožnik prereka revizijske navedbe in predlaga zavrnitev revizije. Navaja, da sta določbi drugega odstavka 168. člena ZUJF in drugega odstavka Aneksa popolnoma jasni, sicer pa tudi sedmi odstavek 168. člena ZUJF dodatno določa, da se povračilo stroškov prevoza na delo in z dela podrobno uredi s kolektivnimi pogodbami dejavnosti ali poklicev, za javne uslužbence, za katere povračila stroškov prevoza na delo in z dela ne ureja kolektivna pogodba, pa z Uredbo. Le če javni uslužbenec nima možnosti prevoza z javnimi prevoznimi sredstvi, se mu prizna kilometrina. V tem sporu ni nastopila nobena od situacij, ki jih določa tretji odstavek 5. člena Aneksa in po kateri bi se štelo, da tožnik nima možnosti javnega prevoza. Nesporno je, da tožnik ima možnost prevoza z javnim prevoznim sredstvom - avtobusom in ga tudi uporablja na razdalji, za katero mu je sodišče prisodilo razliko stroškov. Iz 2. člena Ustave RS izhaja, da je Slovenija pravna in socialna država; iz tega izhaja tudi zapoved jasnosti in določnosti predpisov. Ti so v obravnavanem primeru jasni, razumljivi in nedvoumni. Ne oporeka splošnemu varčevalnemu namenu predpisov, vendar se sklicuje na jasne in nedvoumne norme, ki ne določajo, da bi delodajalec v vsakem konkretnem primeru moral ugotavljati, ali je za organ ceneje, da javnemu uslužbencu izplača kilometrino ali povrne stroške prevoza in pri tem izbere najcenejšo možnost. V zvezi s tem opozarja tudi na okrožnico Ministrstva za pravosodje in javno upravo, Direktorata za javno upravo z dne 20. 6. 2012, ki glede povračila stroškov prevoza na delo in z dela na podlagi ZUJF pojasnjuje, da se javnemu uslužbencu povrnejo stroški prevoza v višini cene javnega prevoza, če ta obstaja, tudi ko je cena javnega prevoza višja od kilometrine. Če bi bil namen zakona takšen, kot zagovarja tožena stranka, bi delodajalci morali pri krajših (npr. mestnih) razdaljah, kjer so priznava strošek mesečne karte, ugotavljati morebitno kilometrsko razdaljo med krajem, iz katerega delavec prihaja na delo in se vrača z dela ter delovnim mestom. Že hitra primerjava cen mesečnih vozovnic za javni prevoz ter kilometrin pokaže, da bi bilo plačevanje kilometrine za razdalje, ki so krajše do 20 km, za delodajalca cenejše od plačevanja stroškov javnega prevoza. V zvezi s sklicevanjem tožene stranke na sodno prakso navaja, da ta ni bila izoblikovana na podlagi ZUJF in Aneksa, torej ni neposredno uporabljiva.

9. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo, izdano na drugi stopnji (prvi odstavek  367. člena ZPP). V primeru dopuščene revizije sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena ZPP). Upoštevajoč to določbo in konkretno pravno vprašanje, glede katerega je bila revizija dopuščena, revizijsko sodišče ne preizkuša izpodbijane sodbe glede zatrjevanih kršitev določb postopka (na katere se tožena stranka sklicuje v reviziji). Prav tako preizkus ni možen glede zatrjevanjih nepravilnosti v zvezi z (ne)upoštevanjem spremembe tožbe oziroma navedb, ki se nanašajo na razveljavitev sklepa z dne 26. 7. 2012.

10. Sodišče lahko upošteva razloge za sprejem določenega zakona, oziroma namene in cilje, ki jih zakon zasleduje, zlasti če so ti opredeljeni v uvodnih določbah zakona. Obenem pa mora predvsem upoštevati, kako se deklariran-i namen-i zakona izraža-jo v konkretnih določbah, iz katerih izhaja ureditev posameznih pravic in obveznosti. Kako bo zakonodajalec razloge za sprejem zakona, namene in cilje, ki jih pri tem zasleduje, itd. udejanjil in do katere mere jih bo uresničil, je namreč  razvidno iz konkretnih določb.

11. Izhodišča, cilji in načela zakona so lahko pomembni za odločanje o posameznih pravicah in obveznostih  predvsem v primerih, ko so zakonske določbe nejasne in zahtevajo dodatno interpretacijo. Če pa gre za določbe, ki so pomensko jasne, prav njihova jasna določenost kaže tudi kako in v kakšnem obsegu je zakonodajalec izpeljal načelne usmeritve in cilje, ki jih je imel pri sprejemu zakona.

12. ZUJF je med začasnimi ukrepi za zagotovitev vzdržnih javnih financ in za zmanjšanje izdatkov proračunov posegel tudi na področje povračila stroškov v zvezi z delom in nekaterimi drugimi prejemki. Iz 164. člena ZUJF izhaja, da se določbe od 164. člena do 181. člena tega zakona uporabljajo do uveljavitve kolektivnih pogodb dejavnosti in poklicev, ki bodo sklenjene po sprejetju tega zakona, s katerimi se uredijo povračila stroškov v zvezi z delom in nekateri drugi prejemki (prvi odstavek). Javni uslužbenci, za katere povračila stroškov in nekaterih drugih prejemkov ne ureja kolektivna pogodba in funkcionarji, povračila stroškov in druge prejemke prejemajo v skladu s tem zakonom (drugi odstavek). Konkretnejša ureditev povračila stroškov prevoza na delo in z dela izhaja iz 168. člena ZUJF. Ta določa, da povračilo stroškov prevoza na delo in z dela pripada zaposlenemu glede na razdaljo od kraja bivališča do delovnega mesta, če ta razdalja znaša več kot 2 km (prvi odstavek). Zaposlenemu pripada povračilo stroškov prevoza na delo in z dela v višini stroškov prevoza z javnimi prevoznimi sredstvi, če zaposleni nima možnosti prevoza z javnimi prevoznimi sredstvi, pa se mu prizna kilometrina v višini 8% cene neosvinčenega motornega bencina - 95 oktanov (drugi odstavek). V tretjem odstavku zakon določa najvišjo mesečno višino povračila stroškov prevoza na delo in z dela (razen izjem), nato primer, ko mora delavec zaradi izrednega dogodka ali zaradi dela izven redno predvidenega dela priti na delo večkrat (četrti odstavek), primer če je organiziran in zagotovljen brezplačni prevoz (peti odstavek), če zaposleni opravlja delo v več krajih (šesti odstavek) in da se povračilo stroškov prevoza na delo in z dela podrobneje uredi s kolektivnimi pogodbami dejavnosti ali poklicev, za javne uslužbence, za katere povračila stroškov prevoza na delo in z dela ne ureja kolektivna pogodba in funkcionarje, pa z uredbo. Iz prvega odstavka 169. člena ZUJF izhaja tudi, da je kraj, iz katerega se zaposleni vozi na delo in z dela, kraj bivanja oziroma bivališča oziroma kraj, iz katerega se zaposleni dejansko vozi na delo in z dela, če je ta bližji delovnemu mestu.

13. Enako kot v prvem, drugem in tretjem odstavku 168. člena ZUJF določa tudi Aneks v prvem, drugem in četrtem odstavku 5. člena, v tretjem odstavku pa tudi, kdaj javni prevoz ni možen: če ne obstaja, če ga glede na delovni čas javnega uslužbenca ni  možno uporabiti ali če bi uporabo javnega prevoza glede na vozni red in delovni čas javnega uslužbenca, ne upoštevaje čas trajanje vožnje, za javnega uslužbenca pomenila več kot eno uro dnevne časovne izgube v eno smer.

14. Iz dejanskih ugotovitev v tem sporu izhaja, da tožnik (na delovnem mestu referent II) uporablja javni prevoz, ki je zagotovljen iz njegovega doma do tožene stranke na relaciji Spodnje Gorje - Lesce - Jesenice. Obenem obstaja tudi najkrajša pot od tožnikovega doma do delovnega mesta na relaciji Spodnje Gorje – Kočna - Lipce - Jesenice, kjer pa javnega prevoza ni.

15. Na podlagi določbe drugega odstavka 168. člena ZUJF (in drugega odstavka 5. člena Aneksa), ki je pomensko jasna, je tožnik je upravičen do povračila stroškov javnega prevoza z javnimi prevoznimi sredstvi, saj obstaja možnost prevoza s takšnim javnim sredstvom. Šele v primeru, če možnosti javnega prevoza ne bilo, bi se tožniku priznala kilometrina v višini 8% cene neosvinčenega motornega bencina - 95 oktanov. Tožena stranka tudi ne uveljavlja, da tožnik javnega prevoza ne bi mogel uporabiti glede na njegov delovni čas, ali čas trajanja vožnje.

16. Tožnik pravilno opozarja na to, da sodbe pritožbenega sodišča, na katere se sklicuje tožena stranka v reviziji, niso primerljive, saj v prvi vrsti ne izhajajo iz navedenih pravnih podlag, niti ne gre za podobne primere. Tudi v citiranih DoR zadevah revizijsko sodišče ni izrazilo vsebinskih stališč, ki bi bila drugačna. To ne izhaja niti iz citirane določbe Ustavnega sodišča RS (1).

17. Glede na navedeno v skladu s 378. členom ZPP je revizijsko sodišče zavrnilo revizijo kot neutemeljeno.

18. Posledica takšne odločitve je tudi, da mora tožena stranka povrniti tožniku stroške odgovora na revizijo, in sicer nagrado za postopek z revizijo, ki po tarifni številki 3300 tarife po Zakonu o odvetniški tarifi (ZOdvT, Ur. l. RS,. št. 67/08 in nadalj.) znaša 318,00 EUR, materialne stroške 20,00 EUR in 22% DDV, oziroma skupaj 412,36 EUR.

Op. št. (1):   V zvezi s tem je treba upoštevati, da je bilo povračilo stroškov pred spornim obdobjem urejeno z Zakonom o višini povračil stroškov v zvezi z delom in nekaterih drugih prejemkov (ZPSDP, Ur. l. RS, št. 87/97 in nadalj.) ter z Uredbo o povračilu stroškov prevoza na delo in z dela javnim uslužbencem in funkcionarjem v državnih organih (Ur. l. RS, št. 95/2006 in nadalj.), ki pa je s          1. 6. 2012 prenehala veljati (Uredba o prenehanju veljavnosti Uredbe o povračilu stroškov prevoza na delo in z dela javnim uslužbencem in funkcionarjem v državnih organih - Ur. l. RS, št. 41/2012) in da je bila kasneje sprejeta tudi Uredba o povračilu stroškov prevoza na delo in z dela za funkcionarje (Ur. l. RS, št. 57/2012), ki pa ni podlaga za odločanje v tem sporu.

Aneks h Kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji (Ur. l. št. 40/2012) člen 5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.