VSRS Sklep I Up 196/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-09-18

Martina Lippai (preds.), Irena Badovinac-Bjelič (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

prepozna tožba zoper prvostopenjski akt - tožba na ničnost oziroma na odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici

Stranka mora razveljavitev oziroma odpravo odločbe po nadzorstveni pravici in ničnost upravne odločbe uveljavljati najprej v upravnem postopku, šele zoper zavrnitev tega pravnega sredstva v upravnem postopku je možno sodno varstvo v upravnem sporu, v katerem pa sodišče tudi samo po uradni dolžnosti ves čas postopka pazi na ničnost upravnega akta, kot to določa drugi odstavek 37. člena ZUS-1. Ta določba ZUS-1 je res uvrščena v poglavje „Predhodni preizkus tožbe“, vendar to še ne pomeni, da sodišče neodvisno od izpolnjevanja procesnih predpostavk za tožbo iz 36. člena ZUS-1, ugotavlja oziroma presoja ničnost akta. Ta določba, ki je sicer splošno pravilo postopka, je namreč podlaga za odločanje (extra petetium) in torej določa obseg vsebinske presoje. Vsebinsko presojo akta pa sodišče opravi le, če so za to izpolnjene procesne predpostavke iz 36. člena ZUS-1.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom (2. točka izreka sodbe in sklepa) je sodišče prve stopnje na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot prepozno zavrglo tožničino tožbo zoper Odločbo Republike Slovenije, Upravne enote Žalec, št. 351-489/2008-318 z dne                          10. 5. 2013, s katero je prvostopenjski organ izdal uporabno dovoljenje za bencinski servis Letuš z nadstrešnico in zunanjo ureditvijo na tam navedenih zemljiščih (v nadaljevanju uporabno dovoljenje). S sodbo (1. točko izreka sodbe in sklepa) pa je sodišče prve stopnje delno ugodilo tožničini tožbi, odpravilo sklep tožene stranke, št. 35110-21/2010-215-06411121 z dne 31. 1. 2014, in zadevo v tem obsegu vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. S tem odpravljenim sklepom je tožena stranka zavrgla tožničin predlog za izrek ničnosti uporabnega dovoljenja in predlog za odpravo oziroma razveljavitev uporabnega dovoljenja po nadzorstveni pravici.

2. Sodišče prve stopnje se v obrazložitvi izpodbijanega sklepa (2. točka izreka sodbe in sklepa), s katerim je kot prepozno zavrglo tožničino tožbo zoper prvostopenjsko odločbo (uporabno dovoljenje) sklicuje na prvi odstavek 28. člena ZUS-1. Navaja, da je očitno, da je dne 21. 2. 2014 vložena tožba, vložena prepozno, saj je sodišče že dne 17. 10. 2013 s sodbo I U 1443/2013 zavrnilo tožničino tožbo zoper sklep, s katerim je bila njena pritožba zoper to uporabno dovoljenje zavržena.

3. Tožnica v pritožbi uveljavlja vse pritožbene razloge iz prvega odstavka                          75. člena ZUS-1. Predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijani sklep sodišča prve stopnje spremeni tako, da odpravi izdano uporabno dovoljenje in sklep tožene stranke, oziroma, da uporabno dovoljenje izreče za nično. Priglaša stroške pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka odgovora na pritožbo ni vložila.

6. Tožnica je s tožbo izpodbijala tako sklep tožene stranke, s katerim je ta zavrgla njen predlog za izrek ničnosti uporabnega dovoljenja in predlog za odpravo oziroma razveljavitev tega dovoljenja po nadzorstveni pravici, kot tudi samo uporabno dovoljenje. Predmet presoje v tem pritožbenem postopku je samo sklep sodišča prve stopnje o zavrženju tožničine tožbe zoper uporabno dovoljenje.

7. Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe kot prepozne pravilna. Tožba je vložena prepozno, če je vložena po izteku            trideset dnevnega roka od dneva vročitve akta, s katerim je bil upravni postopek končan (prvi odstavek 28. člena ZUS-1).

8. Tožnica tej presoji sodišče prve stopnje v pritožbi ne ugovarja. Zavrženju tožbe ugovarja, ker: tožbe ni vložila znotraj postopka rednih pravnih sredstev, ampak (tako po poimenovanju, vsebini in tožbenem predlogu) kot tožbo na odpravo oziroma razveljavitev uporabnega dovoljenja po nadzorstveni pravici oziroma, kot tožbo na ugotovitev ničnosti uporabnega dovoljenja, in ker bi moralo sodišče, v okviru predhodnega preizkusa tožbe po 37. členu ZUS-1, samo po uradni dolžnosti ugotoviti ničnost uporabnega dovoljenja. Ta pritožbena ugovora pa, kot bo to pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve, nista utemeljena in na drugačno odločitve v obravnavni zadevi ne vplivata.

9. ZUS-1, ki določa in ureja postopek sodnega varstva v upravnem sporu, namreč ne določa, da bi lahko stranka (neposredno) s tožbo v upravnem sporu zahtevala odpravo ali razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici oziroma ugotovitev njene ničnosti. Glede na določbe ZUS-1, lahko stranka s tožbo v upravnem sporu izpodbija dokončen upravni akt (reden upravni spor po 2. člen ZUS-1) oziroma vloži tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin (subsidiaren upravni spor po prvem odstavku 4. člena ZUS-1). V okviru rednega upravnega spora, to je tožbe zoper dokončen upravni akt, pa lahko stranka glede na določbo prvega odstavka 33. člena ZUS-1 zahteva: odpravo akta (izpodbojna tožba), izdajo akt (tožba zaradi molka organa), spremembo akta (tožba v sporu polne jurisdikcije) ali pa ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v njene pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba).

10. Odprava in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici in ugotovitev ničnosti upravnega akta, sta izredni pravni sredstvi, ki ju določa in ureja Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v 274., 275., 276., 277., 279. in 280. členu. O njuni utemeljenosti odloča pristojni upravni organ (276. člen in tretji odstavek 80. člena ZUP) v upravnem postopku. Stranka, ki z odločitvijo upravnega organa ni zadovoljna, pa lahko, če so za to izpolnjene procesne predpostavke po 36. členu ZUS-1, to odločitev upravnega organa izpodbija s tožbo v upravnem sporu. To pa pomeni, da s tožbo v upravnem sporu izpodbija odločbo, ki vsebuje določitev o izrednem pravnem sredstvu po ZUP, ne pa tudi odločbe, zoper katero je izredno pravno sredstvo po ZUP vložila.

11. Stranka mora torej razveljavitev oziroma odpravo odločbe po nadzorstveni pravici in ničnost upravne odločbe uveljavljati najprej v upravnem postopku, šele po zavrnitvi tega pravnega sredstva v upravnem postopku je možno sodno varstvo v upravnem sporu. V vsakem upravnem sporu pa sodišče tudi samo po uradni dolžnosti ves čas postopka pazi na ničnost upravnega akta, kot to določa                    drugi odstavek 37. člena ZUS-1. Ta določba ZUS-1 je res uvrščena v poglavje „Predhodni preizkus tožbe“, vendar to še ne pomeni, da sodišče neodvisno od izpolnjevanja procesnih predpostavk za tožbo iz 36. člena ZUS-1 ugotavlja oziroma presoja ničnost akta. Ta določba, ki je sicer splošno pravilo postopka, je namreč podlaga za odločanje (extra petitum) in torej določa obseg vsebinske presoje(1). Vsebinsko presojo akta pa sodišče opravi le, če so za to izpolnjene procesne predpostavke iz 36. člena ZUS-1.

12. Glede na obrazloženo bi zato sodišče prve stopnje tožničino tožbo zavrglo tudi, če bi tožbo opredelilo oziroma presojalo v skladu s tožničinimi pritožbenimi ugovori. Zato tožnica z njimi ne more uspeti.

13. Vrhovno sodišče je zato na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom                       82. člena ZUS-1 pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

14. Tožnica s pritožbo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 154. člena in prvi odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Op. št. (1) : Zakon o upravnem sporu s komentarjem, J. Breznik in ostali, GV Založba, Ljubljana, 2008, str. 268.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.