Sklep I Up 509/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-05-08

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 48/2013

Martina Lippai (preds.), Irena Badovinac-Bjelič (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

ukrep gradbenega inšpektorja - sklep o dovolitvi izvršbe - ukrep ob neskladni gradnji - način izvršbe - izvršba po drugih osebah - izvršba s prisilitvijo - poseg v tožničine pravice - pouk o pravnem sredstvu - poprava napake v upravnem aktu - bistvena kršitev določb postopka - ugoditev pritožbi - naložitev obveznosti povečanja tlorisa objekta

Ali se v posameznem primeru s sklepom o izvršbi odloča oziroma posega v  pravice, obveznosti ali pravni koristi inšpekcijskega zavezanca, je odvisno od vsebine vsakega posameznega sklepa in okoliščin vsakega posameznega primera, kar mora sodišče v okviru tožbenih navedb, če pa gre za procesne predpostavke, pa po uradni dolžnosti (drugi odstavek 36. člena ZUS-1), presoditi v vsakem primeru posebej.

Prvostopenjsko sodišče se v izpodbijanem sklepu ni opredelilo do neskladja med izvršilnim naslovom in sklepom o dovolitvi izvršbe glede načina izvršbe, pa bi se moralo, ker bi moralo presoditi, ali je zaradi tega neskladja s sklepom o dovolitvi izvršbe poseženo v tožničine pravice.

Sodišče prve stopnje se tudi ni opredelilo do vprašanja, ali se z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe posega v tožničine pravice s tem, ko se ji zaradi uresničitve inšpekcijskega ukrepa uskladitve njene gradnje z izdanim gradbenim dovoljenjem odreja povečanje (dograditev) prizidka na tlorisno površino, določeno v gradbenem dovoljenju, in se odreja izvršba tega po tretjih osebah (torej dograditev prizidka na njene stroške po tretjih osebah), če tega ne bo storila sama v danem roku.

Določba drugega odstavka 153. člena ZGO-1 inšpektorja zavezuje k odreditvi odstranitve objekta, kolikor ni zgrajen skladno z gradbenim dovoljenjem, ne daje pa navedena zakonska določba pravne podlage za inšpekcijski ukrep povečanja (tlorisnih dimenzij) v nasprotju z gradbenim dovoljenjem zgrajenega objekta, še manj pa, da se tak ukrep celo izvrši po tretjih osebah.

Pouk o pravnem sredstvu je obvezna sestavina odločbe, vendar sam po sebi ne more dati ali odvzeti stranki pravice do sodnega varstva. Končna odločitev o tem, ali ima stranka zoper izpodbijani upravni akt sodno varstvo po določbah ZUS-1, ni stvar upravnega organa, temveč je odvisna od presoje sodišča o tem, ali je izpodbijani upravni akt po vsebini akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, oziroma ali so izpolnjene procesne predpostavke, ki jih za postopek v upravnem sporu določa ZUS-1 v 36. členu.

Upravni organ lahko vsak čas popravi svoje napake v upravnem aktu, to velja tudi za izvršilni naslov in izvršilni sklep, bodisi s sklepom o popravi pomote v aktu (222. člen ZUP), če so za to izpolnjeni predpisani pogoji, ali pa s spremembo odločbe oziroma sklepa z uporabo katerega od zakonitih pravnih sredstev, določenih v ZUP (260. do 280. člen ZUP), če so izpolnjeni predpisani pogoji za uporabo katerega od teh pravnih sredstev.

Pritožbi se ugodi. Sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 48/2013-8 z dne 2. 10. 2013 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču, da opravi nov postopek.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo zoper sklep Republike Slovenije, Ministrstva za infrastrukturo in prostor,  Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor, Območne enote Maribor - Murska Sobota, št. 06122-1979/2009/29 z dne 5. 11. 2012. Z navedenim sklepom o dovolitvi izvršbe je gradbena inšpektorica ugotovila, da je 1. točka izreka  inšpekcijske odločbe tega organa, št. 06122-1979/2009/19 z dne 24. 10. 2011 (s katero je bilo inšpekcijski zavezanki - tožnici v tem upravnem sporu - v 1. točki izreka odrejeno, da mora v roku šest mesecev po vročitvi te odločbe odstraniti in uskladiti na lastne stroške neskladno gradnjo, prizidek k obstoječemu objektu na tam navedenem zemljišču, tam navedenih tlorisnih dimenzij in maksimalne višine, na SV fasadi v pritličju dve okni, v etaži balkon z oknom in vrati ter v etaži samostojno okno tako, da zniža višino prizidka (od tal do slemena) na 6,75 m, poveča tlorisne dimenzije objekta na 7,00 m x 6,75 m, na SV fasadi odstrani okna v pritličju in na isti fasadi v etaži vse stavbno pohištvo ter balkon in vzpostavi stanje, določeno v tam navedenem gradbenem dovoljenju) postala izvršljiva dne 28. 4. 2012 in je dovolila njeno izvršitev (1. točka izreka sklepa), ter odločila, da je inšpekcijska zavezanka dolžna izvršiti odrejeno obveznost iz 1. točke izreka navedene odločbe in v naknadnem roku štirih mesecev po vročitvi tega sklepa odstraniti in uskladiti prizidek iz 1. točke izreka navedene odločbe, po preteku tega roka bo opravil izvršbo pooblaščeni izvajalec na stroške inšpekcijske zavezanke; o datumu izvršbe pa bo zavezanka obveščena z obvestilom (2. točka izreka sklepa), da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvedbe izvršbe (3. točka izreka sklepa), in da bo o stroških izvršbe izdan poseben sklep (4. točka izreka sklepa). Tožena stranka je z odločbo, št. 0612-12/2010-13-06411116 z dne 8. 1. 2013, tožničino pritožbo zavrnila kot neutemeljeno (1. točka izreka odločbe) in ugotovila, da stroškov postopka ni (2. točka izrekla odločbe).

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje pojasnjuje, da je bil sklep o dovolitvi izvršbe izdan na podlagi 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Navaja, da izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe ne vsebuje vsebinske odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice in zato ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1, poleg tega pa tudi ne gre za sklep, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu po drugem odstavku 5. člena ZUS-1.

3. Tožnica izpodbija navedeno sodbo iz vseh pritožnih razlogov. Navaja, da je odločitev sodišča prve stopnje nezakonita, ker je v nasprotju z dokončno odločbo, ki s pravnim poukom stranko napoti na tožbo v upravnem sporu. Pojasnjuje, da je v tožbi natančno navedla dejstva in okoliščine, zaradi katerih primarne odločbe - izvršilnega naslova - ne more izvršiti, čeprav ji to nalaga sklep o izvršbi. Ta je zato neizvršljiv, pri čemer je nepomembno, če je pri tem zmoten oziroma nezakonit že izvršilni naslov, ki ga sklep o izvršbi povzema. Upravni organ, ki je odločbo izdal, bi moral poskrbeti za primernost in izvršljivost sklepa o izvršbi, saj zakon upravnim organom nalaga, da po uradni dolžnosti popravijo napake v odločbah. Gre za ugotovljene mere njenega zagrajenega objekta in inšpekcijski ukrep, ki ji nalaga mere, do katerih oziroma v katerih naj objekt poveča. Ker upravni organi tožnici niti v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za prizidek k objektu niti v postopku ugotavljanja neskladne gradnje niti v postopku izdaje izpodbijanega sklepa niso dopustili, da izkaže pomoto, napake pa niso odpravili niti sami, je tožnica prisiljena v uveljavljanje svoje pravice  v upravnem sporu. Če ji to ni dopuščeno, ji je kršena ustavna pravice enakega varstva pravic po 22. členu Ustave RS. Vrhovnemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi ter izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek oziroma „spremeni odločitev tako, da tožbo dopusti“.

5. V obravnavani zadevi je sporno, ali je izpodbijani sklep akt, ki se lahko izpodbija v (rednem) upravnem sporu (2. člen oziroma drugi odstavek 5. člena ZUS-1).

6. Pri tem ni sporno, da izpodbijani akt - sklep o dovolitvi izvršbe - ni eden od sklepov, navedenih v drugem odstavku 5. člena ZUS-1, ker je v upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča ustaljeno stališče (na primer I Up 268/2009, I Up 319/2011, I Up 312/2012, I Up 429/2012 in številni drugi). To pa pomeni, da upravni spor za presojo zakonitosti izpodbijanega sklepa na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1 ni dopusten in so torej v tem primeru razlogi za zavrženje tožbe na tej podlagi, navedeni v izpodbijanem sklepu sodišča prve stopnje,  utemeljeni.

7. Sporno pa je, ali je izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe akt iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1, torej, ali gre za dokončni upravni akt, s katerim se posega v pravni položaj tožnice. Da gre v tem primeru za dokončni akt, ni dvoma, saj zoper njega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v upravnem postopku, ker je bila pritožba zoper ta sklep v upravnem postopku izčrpana (primerjaj tretji odstavek 2. člena ZUS-1). Sporno je torej le, ali gre za upravni akt  po ZUS-1, torej, ali gre za odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (v tem primeru tožnice), ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (primerjaj drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Ni dvoma, da je sklep o  dovolitvi izvršbe javnopravni (izda ga organ javne oblasti), enostranski (ustvari ga inšpektor enostransko), oblastveni (je oblastvene narave) posamični akt, ki ga inšpekcijski organ izda v izvrševanju upravne (nadzorne) funkcije. Vprašanje pa je, ali z njim organ odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, ki je lahko stranka tega postopka, pri čemer ni dvoma, da je inšpekcijski zavezanec, torej oseba, ki ji inšpektor naloži ukrepe, lahko stranka inšpekcijskega postopka.

8. Tudi glede vprašanja, ali je s sklepom o dovolitvi izvršbe poseženo v pravice oziroma pravne koristi stranke, je v upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča na načelni ravni ustaljeno stališče, da sklep o dovolitvi izvršbe, izdan na podlagi 290. člena (oziroma 297. člena) ZUP, ni upravni akt v smislu določbe 2. člena ZUS-1, ker se s tem sklepom praviloma ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (primerjaj sklepe I Up 268/2009, I Up 319/2011, I Up 312/2012, I Up 429/2012), temveč gre le za realizacijo izvršilnega naslova, s katerim je odločno o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi stranke.

9. Ali pa se v posameznem primeru s sklepom o izvršbi odloča oziroma posega v  pravice, obveznosti ali pravni koristi inšpekcijskega zavezanca, je odvisno od vsebine vsakega posameznega sklepa in okoliščin vsakega posameznega primera, kar pa mora sodišče v okviru tožbenih navedb, če pa gre za procesne predpostavke, pa po uradni dolžnosti (drugi odstavek 36. člena ZUS-1), presoditi v vsakem primeru posebej.

10. V obravnavanem primeru je po presoji Vrhovnega sodišča prvostopenjsko sodišče preuranjeno zavrglo tožbo, ker da izpodbijani akt ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Ni namreč presodilo tožbenih navedb, s katerimi tožnica smiselno ugovarja v izpodbijanem sklepu o izvršbi določenemu načinu izvršbe. V tem sklepu se v 2. točki v zvezi s 1. točko izreka tožnici nalaga ne le odstranitev dela prizidka, ki presega gradbeno dovoljenje, temveč tudi povečanje njegovih tlorisnih dimenzij do dimenzij, določenih v gradbenem dovoljenju (kar je enako kot v 1. točki izreka izvršilnega naslova, torej odločbi istega inšpektorja, št. 06122-1979/2009/19 z dne 24. 10. 2011, za katerega se v 1. točki izpodbijanega izvršilnega sklepa ugotavlja, da je postal izvršljiv) in odreja prisilno izvršbo, torej med drugim tudi dograditev prizidka do dimenzij, določenih v gradbenem dovoljenju, na račun tožnice po tretjih osebah, če tega sama v postavljenem roku ne bo storila, medtem ko je 2. točki izreka izvršilnega naslova za primer, če tožnica ne bo sama realizirala naloženih obveznosti, predvidena izvršba s prisilitvijo.

11. Gre torej že za neskladje med izvršilnim naslovom in sklepom o dovolitvi izvršbe glede načina izvršbe, do katerega se prvostopenjsko sodišče v izpodbijanem sklepu ni opredelilo, pa bi se moralo, ker bi moralo presoditi, ali je zaradi tega neskladja s sklepom o dovolitvi izvršbe poseženo v tožničine pravice.

12. V prvem odstavku 285. člena ZUP je določeno, da se v primeru, če je mogoče opraviti izvršbo na več načinov in z raznimi sredstvi, opravi izvršba na tak način in s takim sredstvom, ki sta za zavezanca najmilejša, pa se z njima vendarle doseže namen izvršbe. Glede izvršbe po drugih osebah je v prvem odstavku 297. člena ZUP tako določeno, da če je zavezanec dolžan storiti kaj takega, kar lahko stori tudi kdo drug, pa te obveznosti sploh ne izpolni ali je ne izpolni popolnoma, se tako dejanje opravi po drugi osebi na zavezančeve stroške, na kar je treba zavezanca poprej opozoriti. Glede izvršbe s prisilitvijo pa je v prvem odstavku 298. člena ZUP določeno, da če je zavezanec dolžan kaj storiti, dopustiti ali kaj trpeti, pa ravna v nasprotju s to obveznostjo, ali če je predmet izvršbe kakšno zavezančevo dejanje, ki ga ne more namesto njega opraviti nihče drug, ali če narava izvršbe to terja, ali če izvršba po drugih osebah ni bila uspešna ali ni primerna, prisili organ, ki opravlja izvršbo, zavezanca k izpolnitvi obveznosti z denarno kaznijo.

13. Poleg tega pa Vrhovno sodišče meni, da je v obravnavanem primeru pomembno tudi vprašanje, ali se z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe posega v tožničine pravice s tem, ko se ji zaradi uresničitve inšpekcijskega ukrepa uskladitve njene gradnje z izdanim gradbenim dovoljenjem odreja povečanje (dograditev) prizidka na tlorisno površino, določeno v gradbenem dovoljenju, in se odreja izvršba tega po tretjih osebah (torej dograditev prizidka na njene stroške po tretjih osebah), če tega ne bo storila sama v danem roku. Tudi do tega vprašanja se sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu ni opredelilo, pa bi se moralo.

14. V zvezi s prejšnjo točko te obrazložitve Vrhovno sodišče opozarja tudi na določbe  153. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), na podlagi katerih je bil izdan izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe. Ta člen se nanaša na  inšpekcijske ukrepe pri neskladni gradnji. V zadnjem stavku drugega odstavka 153. člena ZGO-1 je za primer, ko je postopek pred izdajo sklepa o izvršbi tekel tako, kot v obravnavani zadevi, med drugim določeno, da pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se tisti del objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, na investitorjeve stroške odstrani ter vzpostavi stanje, določeno v gradbenem dovoljenju. Taka določba inšpektorja torej zavezuje k odreditvi odstranitve objekta, kolikor ni zgrajen skladno z gradbenim dovoljenjem, ne daje pa navedena zakonska določba pravne podlage za inšpekcijski ukrep povečanja (tlorisnih dimenzij) v nasprotju z gradbenim dovoljenjem zgrajenega objekta, še toliko manj pa, da se tak ukrep celo izvrši po tretjih osebah.

15. Ker se sodišče prve stopnje do zgoraj navedenih ključnih vprašanj ni opredelilo in ni ocenilo, ali je z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe poseženo v tožničine pravice, kar tožnica ves čas postopka zatrjuje, je preuranjeno zavrglo tožničino tožbo. S tem pa je zagrešilo bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu po drugem odstavku 75. člena ZUS-1, saj je nepravilno uporabilo določbo 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, kar je vplivalo na pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa.

16. Tožničin pritožbeni ugovor v zvezi s poukom o pravnem sredstvu v odločbi pritožbenega organa v zvezi z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe, pa ni utemeljen. Pouk o pravnem sredstvu je obvezna sestavina odločbe, vendar sam po sebi ne more dati ali odvzeti stranki pravice do sodnega varstva (primerjaj I Up 319/2011, I Up 373/2012, I Up 55/2013). Končna odločitev o tem, ali ima stranka zoper izpodbijani upravni akt sodno varstvo po določbah ZUS-1, ni stvar upravnega organa, temveč je odvisna od presoje sodišča o tem, ali je izpodbijani upravni akt po vsebini akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, oziroma ali so izpolnjene procesne predpostavke, ki jih za postopek v upravnem sporu določa ZUS-1 v 36. členu. Takšno stališče je Vrhovno sodišče že sprejelo v več zadevah (npr. I Up 373/2012, I Up 55/2013 in I Up 319/2011).

17. Utemeljen pa je tožničin pritožbeni ugovor, da lahko upravni organ vsak čas popravi svoje napake v upravnem aktu, to velja tudi za izvršilni naslov in izvršilni sklep, bodisi s sklepom o popravi pomote v aktu (222. člen ZUP), če so za to izpolnjeni predpisani pogoji, ali pa s spremembo odločbe oziroma sklepa z uporabo katerega od zakonitih pravnih sredstev, določenih v ZUP (260. do 280. člen ZUP), če so izpolnjeni predpisani pogoji za uporabo katerega od teh pravnih sredstev.

18. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena ZUS-1 pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep sodišča prve stopnje razveljavilo in zadevo vrnilo temu sodišču, da opravi nov postopek.

ZUS-1 člen 2, 5, 5/2, 36, 36/1-4, 36/2, 77.

ZUP člen 222, 285, 285/1, 290, 297, 297/1, 298, 298/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.