Sklep X Ips 450/2012
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2013-04-10

ukrep gradbenega inšpektorja - dovoljenost revizije - vrednostni kriterij - odstranitev nelegalne gradnje - počitniška hišica - Triglavski narodni park - pomembno pravno vprašanje - zelo hude posledice

Trditveno in dokazno breme je na revidentu.

Ker je predmet spora presoja zakonitosti odločbe o izrečenem inšpekcijskem ukrepu odstranitve nelegalne gradnje, to ni spor, v katerem bi bila obveznost stranke izražena v denarni vrednosti.

Revizija ni dovoljena zaradi pravnih vprašanj, na katera je mogoče odgovoriti že z jezikovno razlago zakonskega besedila. Pomembno pravno vprašanje je le tisto vprašanje, od katerega je odvisna odločitev v konkretni zadevi.

Revident mora obrazložiti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, navesti razloge, zakaj so te posledice zanj zelo hude, in to tudi izkazati.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Zoper v uvodu tega sklepa navedeno sodbo sodišča prve stopnje sta tožeči stranki (revidentki) vložili revizijo. Njeno dovoljenost utemeljujeta z vsemi tremi točkami drugega odstavka 83. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Priglašata tudi stroške postopka.

3. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo tožbo revidentk zoper odločbo gradbenega inšpektorja Inšpektorata RS za okolje in prostor z dne 15. 12. 2010, s katero je prvostopenjski upravni organ inšpekcijskima zavezankama - revidentkama naložil, da takoj po vročitvi te odločbe ustavita gradnjo tam navedenega lesenega počitniškega objekta na tam navedenem zemljišču (1. točka izreka odločbe), da na svoje stroške objekt iz 1. točke izreka te odločbe odstranita do tam navedenega datuma in na zemljišču vzpostavita prejšnje stanje (2. točka izreka odločbe), ju opozoril, da bo v primeru, če obveznosti ne bosta izpolnili v izpolnitvenem roku, to v izvršilnem postopku storilo pooblaščeno podjetje na njune stroške (3. točka izreka odločbe), izrekel prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (Ur. l. RS, št. 108/09, v nadaljevanju ZGO-1; 4. točka izreka odločbe) ter odločil, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (5. točka izreka odločbe) in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka izreka odločbe). Tožena stranka je z odločbo z dne 23. 2. 2011, pritožbo revidentk zoper citirano odločbo zavrnila (1. točka izreka odločbe) in odločila, da  stroškov postopka ni (2. točka izreka odločbe).

4. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče začeti in tudi ne dovoliti. Ustavno sodišče RS je že v več sklepih (npr. Up-858/08 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/08 z dne 23. 9. 2008, Up-1057/08 z dne 2. 4. 2009, Up-1186/08 z dne 23. 4. 2009 in Up-1808/08 z dne 17. 9. 2009) ugotovilo, da takšno stališče ni v nasprotju z Ustavo RS.

5. Po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločilo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000 EUR.

6. V obravnavani zadevi je predmet spora presoja zakonitosti odločbe o izrečenem inšpekcijskem ukrepu odstranitve nelegalne gradnje, to pa ni spor, v katerem bi bila obveznost stranke izražena v denarni vrednosti. Izpodbijana odločba namreč revidentkama ne nalaga obveznosti plačati določen znesek (sklep Ustavnega sodišča RS U-I-117/09, Up-501/09 z dne 28. 1. 2010). Enako stališče kot v obravnavani zadevi je Vrhovno sodišče že zavzelo v številnih odločbah, na primer X Ips 100/2008, X Ips 233/2008, X Ips 115/2009, X Ips 494/2009, X Ips 407/2009, X Ips 264/2009, X Ips 503/2010, X Ips 182/2011 in X Ips 301/2011. Dejstvo, da je o zadevi odločalo sodišče prve stopnje v senatu treh sodnikov (in ne po sodniku posamezniku), iz katerega revidentki izpeljujeta trditev, da gre za spor, v katerem vrednost spornega predmeta presega 20.000 EUR (in je posledično izpolnjen pogoj za dovoljenost revizije po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1), na drugačno odločitev ne more vplivati. Prav tako na drugačno odločitev  ne more vplivati sklicevanje na odločbe Ustavnega sodišča RS, št. Up-2806/08, Up-2343/08 in Up-2344/08. Te se namreč nanašajo na zadeve s povsem drugačno dejansko in pravno podlago (davki). Pogoj za dovoljenost revizije iz 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 tako ni izpolnjen.

7. Po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, na katero se sklicujeta revidentki, je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

8. Pomembnost pravnega vprašanja je po dikciji ZUS-1 treba presojati glede na vsebino zadeve. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 433/2007 z dne 23. 10. 2008, X Ips 655/2008  z dne 4. 12. 2008) in določbo prvega odstavka 367. a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 je dovoljenost revizije iz tega razloga podana le, če je odločitev o tem vprašanju pomembna za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 433/2007 z dne 23. 10. 2008, X Ips 69/2009 z dne 19. 3. 2009, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009) in z določbo četrtega odstavka 367. b člena ZPP mora revident natančno in konkretno navesti sporno pravno vprašanje in pravno pravilo, ki naj bi bilo prekršeno, okoliščine, ki kažejo na njegovo pomembnost, ter na kratko obrazložiti, zakaj je sodišče prve stopnje to vprašanje rešilo nezakonito; zatrjevane kršitve postopka mora opisati natančno in konkretno, na enak način pa mora izkazati tudi obstoj sodne prakse Vrhovnega sodišča, od katere naj bi odločitev odstopala, oziroma neenotnost sodne prakse sodišča prve stopnje. Če se revident sklicuje na sodno prakso Vrhovnega sodišča, mora navesti opravilne številke zadev, kopije sodnih odločb sodišč prve stopnje, na katere se sklicuje, pa mora reviziji priložiti.

9. Revizija po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 92/2010 z dne 22. 4. 2010 in X Ips 660/2008 z dne 14. 11. 2010) ni dovoljena zaradi pravnih vprašanj, ki se nanašajo zgolj na splošno razlago pravnih institutov oziroma pojmov, ki v teoriji in praksi ne sprožajo posebnih dilem, ali zaradi pravnih vprašanj, na katera je mogoče odgovoriti že z jezikovno razlago zakonskega besedila. Pomembno pravno vprašanje je le tisto vprašanje, od katerega je odvisna odločitev v konkretni zadevi.

10. Revidentki zatrjujeta, da gre v obravnavanem primeru za pomembni pravni vprašanji, in sicer, „ali je za ta enostaven objekt – poseg št. 114 sploh potrebno gradbeno dovoljenje in kaj po vsebini pomeni vzpostavitev v prejšnje stanje – ali to pomeni postavitev pastirskega stanu v izmeri 17 m2, ki je dokazano stal in po prostorskih predpisih sme stati na njunem zemljišču v smislu postavitve pomožnega objekta iz 1.9.1. točke (prvega odstavka) 2. člena (ZGO-1) ali odstranitev objekta in zatravitev zemljišča“.

11. Uredba o prostorskih ureditvenih pogojih za sanacijo degradiranega prostora na območju Triglavskega narodnega parka v občini Bohinj (v nadaljevanju Uredba) je počitniško hišico revidentk (št. posega 114) uvrstila med posege, ki jih ni mogoče legalizirati in je zato potrebna odstranitev objekta ter vzpostavitev v naravno stanje (4. člen Uredbe). Ta določba Uredbe je jasna in ne potrebuje razlage. Odločitev v zadevi, v kateri se presoja zakonitost odločbe o izrečenem inšpekcijskem ukrepu odstranitve nelegalne gradnje, tako ni odvisna od odgovora na vprašanje, ali obravnavana počitniška hišica predstavlja enostavni objekt niti od odgovora na drugo izpostavljeno vprašanje, ki se dejansko nanaša na izvršitev izpodbijane upravne odločbe. Vrhovno sodišče zgolj še pripominja, da je bila določba 1.9.1. točke (prvega odstavka) 2. člena (ZGO-1) črtana (Ur. l. RS, št. 126/07 z dne 31. 12. 2007).

12. Revidentki pri obrazložitvi izpolnjevanja pogoja za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 sicer še zatrjujeta, da je prvostopenjsko sodišče štelo za pomembni pravni vprašanji določbi tretjega odstavka 13. člena in 5. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, vendar pa vprašanj nista izpostavili na način iz 8. točke obrazložitve tega sklepa, poleg tega pa odločitev v zadevi (in ne na odločitev glede dovoljenosti revizije) od odgovora nanju ni odvisna. Izpostavljena vprašanja tako niso pomembna pravna vprašanja, s katerimi bi revidentki izkazali izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

13. Po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 pa je revizija dovoljena, če ima odločitev, ki se izpodbija v upravnem sporu, zelo hude posledice za stranko. Zelo hude posledice, ki so nedoločen pravni pojem, je treba izkazati v vsakem primeru posebej. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu ter ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 212/2008 z dne 4. 11. 2010, X Ips 85/2009 z dne 19. 8. 2010 in X Ips 148/2010 z dne 19. 8. 2010) mora revident obrazložiti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, navesti razloge, zakaj so te posledice zanj zelo hude, in to tudi izkazati.

14. Revidentki zatrjujeta, da rušitev objekta, ki ga je obnovil njun oče, predstavlja nenadomestljivo izgubo, saj sta na objekt navezani, ker predstavlja del njunega odraščanja in očetove zapuščine, česar se ne da nadomestiti v denarju. Prav tako predstavlja izvršitev izpodbijane odločbe zanju ogromne stroške, saj je dostop do objekta mogoč le peš in del ni mogoče izvesti s stroji. Z izvršitvijo bi se tako nepopravljivo poseglo v njun socialni in ekonomski položaj, vezan na osebno sfero, zaradi česar bi bil morebitni uspeh v obravnavanem postopku kasneje brez pomena. Njuni dohodki ne omogočajo ponovne vzpostavitve tega objekta v prejšnje stanje, saj imata obe nizke dohodke, prva revidentka ima dolžnost preživljanja mladoletnega otroka, druga revidentka pa je upokojenka z nizko pokojnino. Nadalje navajata, da gre tudi za neenakost pred zakonom, saj je Uredba nekatere objekte, ki so od obravnavanega oddaljeni le nekaj metrov, razvrstila med objekte, ki jih je mogoče legalizirati. Poleg tega pa trdita, da iz dejstva, da je o zadevi na prvi stopnji odločal senat treh sodnikov, izhaja, da vrednost spornega predmeta presega 20.000 EUR, torej vrednost iz 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, zaradi česar so zelo hude posledice izpodbijane odločitve (kot pogoj za dovoljenost revizije) izkazane.

15. Vrhovno sodišče je že v več zadevah (npr. X Ips 225/2009, X Ips 407/2009, X Ips 375/2010, X Ips 387/2010 in X Ips 508/2010) zavzelo stališče, da odstranitev nelegalno zgrajenega objekta, ki je zakonsko določena posledica nedopustnega ravnanja zavezanca (oziroma njegovega prednika), sama po sebi ne more predstavljati zelo hudih posledic za zavezanca, ampak morajo biti za njihov obstoj podane in izkazane posebej kvalificirane okoliščine. To torej velja tudi za odstranitev nelegalno zgrajene počitniške hišice, v kateri revidentki ne prebivata. Drugih konkretnih posledic, na katere se sklicujeta, pa revidentki nista izkazali. Z ničemer nista izkazali višine stroškov, potrebnih za izvršitev izpodbijane odločbe, niti kako bi ti stroški vplivali na njun (slab) finančni položaj, ki ga prav tako nista izkazali. Prav tako ne moreta uspeti s pavšalnim zatrjevanjem kršitve ustavne pravice enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS) v zvezi z bližnjimi objekti, ki jih je v nasprotju z obravnavanim na podlagi Uredbe mogoče legalizirati, ne da bi navedli relevantne dejanske okoliščine in pravne podlage, ki vplivajo na položaj teh objektov. Glede trditve, da naj bi bil pogoj za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 izpolnjen v primeru, kadar vrednost spornega predmeta presega 20.000 EUR (iz 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1), kar naj bi v obravnavani zadevi izhajalo iz dejstva, da je o zadevi odločalo sodišče prve stopnje v senatu treh sodnikov in ne sodnik posameznik, pa Vrhovno sodišče  pojasnjuje, da je navedena vrednost spornega predmeta po drugem odstavku 13. člena ZUS-1 eden od kriterijev za sojenje po sodniku posamezniku in to le v primeru, če gre za zadevo, v kateri je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti. Kot je že bilo pojasnjeno v 6. točki obrazložitve tega sklepa, obravnavana zadeva ni takšna zadeva. Ker revidentki tako nista izkazali, da ima izpodbijana odločba zanju zelo hude posledice, nista izkazali izpolnjevanja pogoja za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

16. Vrhovno sodišče je zato revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1.

17. Revidentki sta Vrhovnemu sodišču predlagali, da v primeru, če bi pri odločanju menilo, da je zakon ali podzakonski predpis, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, postopek prekine in po določbi 156. člena Ustave RS začne postopek pred Ustavnim sodiščem RS. Vrhovno sodišče je revizijo zavrglo kot nedovoljeno in o zadevi ni meritorno odločalo, zato o predlogu za sprožitev postopka za oceno ustavnosti zakona ni odločalo.

18. Revidentki z revizijo nista uspeli, zato sami trpita svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Uredba o prostorskih ureditvenih pogojih za sanacijo

degradiranega prostora na območju Triglavskega narodnega parka

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.