Sklep I Up 210/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-06-26

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Celju) IV U 117/2014

Martina Lippai (preds.), Peter Golob (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

ureditvena začasna odredba - težko popravljiva škoda - obnova postopka - gradbeno dovoljenje

Odločitev tožene stranke o zavrženju tožnikovega predloga za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja še ni pravnomočna, saj je odvisna od odločitve sodišča. Začasna ureditev stanja na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1  bi bila zato edina možna sodna pot, da se prepreči realizacija gradbenega dovoljenja.

Ker pa tožnik ni izkazal verjetnosti nastale težko popravljive škode, je sodišče prve stopnje pravilno zavrnilo zahtevo za izdajo začasne odredbe.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo zahtevo za izdajo začasne odredbe, ki jo je tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnik) vložila v zvezi s tožbo zoper sklep RS, Ministrstva za infrastrukturo in prostor, Direktorata za prostor, Sektorja za graditev, št. 35105-46/2010-MOP/40-01031380 PK/NŠ z dne 7. 4. 2014. Z navedenim sklepom je upravni organ zavrgel predlog pritožnika za obnovo postopka gradbenega dovoljenja, št. 35105-46/2010 PK/NŠ z dne 9. 11. 2010, ki ga je izdalo Ministrstvo za okolje in prostor investitorjem Mestni občini A., Občini B. in Občini C. za gradnjo vodovoda X. in rekonstrukcijo zajetja na tam navedenih zemljiščih.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da sporno pravno razmerje v tem upravnem sporu ni izdaja gradbenega dovoljenja, ampak vprašanje lastnosti stranke v postopku njegove izdaje, kar je s predlogom za obnovo postopka na podlagi 9. točke 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) uveljavljal. Ob upoštevanju sodnega varstva, ki ga pritožnik uveljavlja s tožbo, takšne (ureditvene) začasne odredbe ni mogoče uveljavljati. Ugoditev predlogu za izdajo začasne odredbe bi imela za posledico poseg v pravnomočno gradbeno dovoljenje, s tem pa bi se poseglo v ustavno varovano nespremenljivost pravnih razmerij, ki jih varuje določba 158. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS). Sodišče prve stopnje nadalje navaja, da pritožnik tudi ni izkazal težko popravljive škode.

3. Zoper navedeni sklep prvostopenjskega sodišča je pritožnik vložil pritožbo zaradi zmotne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, bistvenih kršitev določb postopka in nepravilne uporabe materialnega prava. Stališče prvostopenjskega sodišča je ozko formalistično. Gradbeno dovoljenje je tisti upravni akt, ki resnično in neposredno posega v njegove pravice in pravne koristi. Upravni spor je edini postopek, znotraj katerega lahko varuje svoj pravni interes, in tudi edini postopek, znotraj katerega ima možnost predlagati začasno ureditev spornih razmerij, ki iz tega gradbenega dovoljenja izhajajo. Ravno take situacije rešuje ureditvena začasna odredba na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1. Sodišče prve stopnje je tudi napačno uporabilo 158. člen URS, saj se s predlagano začasno odredbo ne bi trajno spremenila pravna razmerja, ki so bila urejena s spornim gradbenim dovoljenjem. Treba pa je upoštevati tudi ustavno varovane pravice tožeče stranke, predvsem pravico do pravnega sredstva (25. člen URS) in pravico do sodnega varstva (23. člen URS). Navedbe sodišča prve stopnje o neizkazanosti verjetnosti nastanka težko popravljive škode so posledica zmotno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Razumljivo je, da hidroelektrarna brez dotoka vode ne more obratovati in tega dejstva ni mogoče in ni potrebno dokazovati. Predvideni gradbeni poseg bo spremenil obstoječi vodotok, kar je razvidno iz gradbenega dovoljenja in pripadajoče dokumentacije. Že na podlagi teh dejstev lahko sodišče enostavno ugotovi, da hidroelektrarni do spremembe vodotoka lahko obratujeta, po preusmeritvi vodotoka pa to ne bo več mogoče. To potrjuje tudi dopis Komunalnega podjetja A. z dne 23. 5. 2014. Hidroelektrarna, ki izgubi dotok vode, nima nobene vrednosti več in zatorej je škoda nenadomestljiva. Po presoji pritožnika je pravnemu standardu verjetnosti nedvomno zadostil. Vrhovnemu sodišču predlaga, da izpodbijani sklep spremeni tako, da v celoti ugodi predlogu za izdajo začasne odredbe in investitorjem ter njihovemu izpolnitvenemu pomočniku začasno prepove izvajanje vseh gradbenih del ali posegov v prostor v zvezi z gradnjo na podlagi gradbenega dovoljenja, št. 35105-46/2010 PK/NŠ z dne 9. 10. 2010, ki bi povzročili prekinitev ali zmanjšanje vodotoka vode do njegovih malih hidroelektrarn, do pravnomočne odločitve o obnovi postopka izdaje gradbenega dovoljenja, oziroma podrejeno, da izpodbijani sklep v celoti razveljavi ter zadevo vrne prvostopenjskemu sodišču v ponovno odločanje. Priglaša pritožbene stroške.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. Pritožnik je zahteval izdajo začasne odredbe na podlagi tretjega (v povezavi z drugim) odstavkom 32. člena ZUS-1.

7. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Na podlagi določb tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razloga iz drugega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

8. Začasna odredba predstavlja nujni ukrep, s katerim sodišče ob izpolnjenih zakonskih pogojih (začasno) odloži izvršitev dokončnega upravnega akta, oziroma na ustrezen način začasno uredi sporno pravno razmerje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino škode, predvsem pa mora izkazati, da je taka škoda za njo težko popravljiva. Če predlaga ureditveno začasno odredbo, pa mora poleg navedenega še konkretno predlagati, na kakšen način in kako naj se začasno uredi stanje.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča je napačno stališče sodišča prve stopnje, da začasne odredbe, kakršno je pritožnik predlagal v obravnavanem primeru, glede na sporno pravno razmerje, ni mogoče uveljavljati.

10. Res je, da sporno pravno razmerje v tem upravnem sporu ni izdaja gradbenega dovoljenja, ampak dovolitev obnove postopka v zvezi z vprašanjem položaja stranke (oziroma stranskega udeleženca) v postopku njegove izdaje, torej izpolnjevanje pogojev za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja na podlagi 9. točke 260. člena ZUP. V primeru, kot je obravnavani, izdaja začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 ni mogoča. Izpodbija se namreč procesna odločitev (zavrženje predloga za obnovo postopka) o tem, ali bi pritožnik moral biti udeležen v postopku izdaje spornega gradbenega dovoljenja kot stranka ali stranski udeleženec. Tak procesni sklep se prisilno ne izvršuje po določbah ZUP, zato tudi njegovo zadržanje ni mogoče.

11. Pritožnik je zato pravilno predlagal izdajo začasne odredbe na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, ki po presoji Vrhovnega sodišča predvideva začasno ureditev stanja tudi za primere, kot je obravnavani. Treba je namreč upoštevati, da odločitev tožene stranke o zavrženju pritožnikovega predloga za obnovo postopka ni pravnomočna, saj sodišče o pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega akta še ni odločilo. Pravni učinki predloga za obnovo postopka in sklepa o dovolitvi obnove postopka (ki je posledica izpolnjevanja pogojev po 260. členu ZUP) so določeni v 272. členu ZUP. Predlog za obnovo postopka praviloma ne zadrži izvršitve odločbe, glede katere se predlaga obnova (prvi odstavek 272. člena ZUP), sklep o dovolitvi obnove (drugi odstavek) pa zadrži izvršitev odločbe, glede katere je obnova dovoljena. Glede na to, da odločitev tožene stranke o zavrženju pritožnikovega predloga za obnovo postopka še ni pravnomočna, so morebitni  učinki predloga za obnovo postopka torej odvisni od odločitve sodišča. Začasna ureditev stanja na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 bi bila zato ob taki procesni in dejanski situaciji edina možna sodna pot, da se prepreči realizacija gradbenega dovoljenja.

12. Vendar pa po presoji Vrhovnega sodišča sodišče prve stopnje pravilno navaja, da pritožnik ni verjetno izkazal možnosti nastanka težko popravljive škode, ki je pogoj za ugoditev predlogu za izdajo začasne odredbe tako po drugem kot tretjem odstavku 32. člena ZUS-1.

13. Da bo s pričetkom del po gradbenem dovoljenju prekinjen transport vode preko obstoječih razbremenilnikov sicer res izhaja iz obvestila Komunalnega podjetja A. z dne 23. 5. 2014, vendar pa iz tega obvestila ne izhaja, ali bo ta prekinitev začasna (samo za čas izvajanja gradbenih del), ali pa trajna (tudi po dokončni sanaciji vodotoka). Da bo šlo za trajno ukinjen dotok vode iz reguliranega vodotoka pritožnik sicer zatrjuje, vendar tega z ničemer ne izkaže. Sklicuje se le na gradbeno dovoljenje. Iz gradbenega dovoljenja pa Vrhovno sodišče ne more zanesljivo ugotoviti, kakšne bodo končne rešitve tudi za pritožničini elektrarni po končani regulaciji X., kar je predmet tega gradbenega dovoljenja. Ker torej ni mogoče ugotoviti, ali gre za začasen ali za trajen poseg v delo pritožnikovih elektrarn, tudi ni mogoče presoditi, kakšna škoda bo zaradi izvedbe gradbenega dovoljenja nastala pritožniku in ali bo ta škoda težko popravljiva. Vrhovno sodišče pritrjuje sodišču prve stopnje, da pogoji za izdajo začasne odredbe niso izkazani.

14. Glede na navedeno je po presoji Vrhovnega sodišča odločitev prvostopenjskega sodišča, da pritožnik ni izkazal težko popravljive škode v smislu drugega in tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, pravilna.

15. Odločitev o stroških pritožbenega postopka temelji na določbah prvega odstavka 165. člena in prvega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.