Sklep I Up 86/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-05-28

Martina Lippai (preds.), mag. Gorazd Kobler (poroč.), Marko Prijatelj

zavrženje tožbe - izpodbijana prvostopenjski in drugostopenjski akt - drugostopenjski akt odpravil prvostopenjski akt - sporna odločitev o prekinitvi upravnega postopka

Drugostopenjski upravni akt ne vsebuje vsebinske odločitve o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi stranke, saj je z njim prvostopenjski akt samo odpravljen in zadeva vrnjena v ponoven postopek prvostopenjskemu organu. Ker je bil prvostopenjski akt odpravljen, je nastopilo pravno stanje, ko o tožnikovi zahtevi za denacionalizacijo sploh še ni bilo odločeno in bo moral upravni organ o zahtevi ponovno odločiti. Zato v tej zadevi niso izpolnjene procesne predpostavke za tožbo zoper drugostopenjski akt. Prav tako pa v tej zadevi, glede na to, da je prvostopenjski akt odpravljen, tudi niso izpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe zoper odpravljeni prvostopenjski akt.

V tej zadevi pa tudi niso izpolnjene procesne predpostavke za tožbo v upravnem sporu zoper sklep, s katerim je bilo odločeno o tožnikovi zahtevi za prekinitev postopka in je bila ta zahteva zavrnjena, kot tudi zoper sklep s katerim je pritožbeni organ tožnikovo pritožbo zoper ta sklep zavrnil. Sklep, s katerim je odločeno o predlogu za prekinitev postopka, je namreč sklep procesne narave, z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta ni bil obnovljen, ustavljen ali končan. Tak sklep torej ni eden izmed sklepov iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, zato samostojno sodno varstvo ni dopustno. Ta procesna določitev namreč v tožnikove pravice ali pravne koristi ne posega. Morebitno nepravilnost v zvezi s tem procesnim sklepom in vodenjem postopka bo lahko tožnik uveljavljal v okviru pravnih sredstev zoper odločitev o glavni stvari.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. in 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo  tožnikovo tožbo, s katero je ta primarno izpodbijal odločbo tožene stranke, št.  490-55/2011/2 z dne 13. 12. 2012, in podredno odločbo Republike Slovenije, Upravne enote Gornja Radgona, št. 321-195/1993-154 z dne 6. 7. 2011. Prvostopenjski upravni organ je z navedeno odločbo zavrnil zahtevo za denacionalizacijo solastninskega deleže do ½ tam navedenih kmetijskih zemljišč in stavbnega zemljišča, odvzetega pok. A. A. (1. točka izreka) in zavrnil predlog za prekinitev postopka denacionalizacije premoženja pok. A. A. (2. točka izreka). Tožena stranka pa je z  v tem upravnem sporu izpodbijano odločbo delno ugodila tožnikovi tožbi in odpravila 1. točko izreka prvostopenjske odločbe, razen glede tam navedenega stavbnega zemljišča, in zadevo vrnila prvostopenjskemu organu v ponoven postopek (1. točka izreka), v preostalem delu, to je glede zavrnjenega predloga za prekinitev postopka, je pritožbo zavrnila (2. točka izreka).

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navaja, da izpodbijani drugostopenjski akt, s katerim je tožena stranka pritožbi ugodila, upravni akt odpravila in zadevo vrnila prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, ne izpolnjuje procesnih predpostavk po drugem in tretjem odstavku 2. člena oziroma po prvem odstavku 5. člena ZUS-1, zato zoper njega ni sodnega varstva v upravnem sporu. V tem delu je tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo. Glede podrednega zahtevka, s katerim je tožnik predlagal odpravo že v pritožbenem postopku odpravljenega prvostopenjskega akta, pa je tožniku pojasnilo, da ta odpravljeni akt očitno ne posega v njegovo pravico ali v njegovo neposredno na zakon oprto osebno korist, in je zato tožbo v tem delu zavrglo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

3. Tožnik v pritožbi uveljavlja vse pritožbene razloge po prvem odstavku 75. člena ZUS-1. Navaja, da sta bili, glede prekinitve postopka denacionalizacije in glede istih zemljišč, na podlagi dveh pritožb izdani dve odločbi različnih pritožbenih organov. O pritožbi je najprej odločilo Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj Ministrstvo za infrastrukturo in prostor), ki je postopek prekinilo do pravnomočne rešitve postopka, ki se vodi pred Okrajnim sodiščem v Novem mestu pod opr. št. N 66/2010. Z v tem upravnem sporu izpodbijano odločbo pa je nato tožena stranka o isti zadevi odločila drugače in odpravila odločbo, ki jo je že potrdilo drugo ministrstvo. O isti upravni zadevi tako obstajata dve različni odločbi. Odločba tožene stranke zato pomeni poseg v pravnomočnost upravne odločbe. Ker je tožena stranka ponovno odločala o zadevi, o kateri je bilo že odločeno, je podan tudi ničnostni razlog po 279. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj je bilo odločeno o zadevi, o kateri se v upravnem postopku sploh ne da odločati. Ker je sodišče prve stopnje  spregledalo, da je tožena stranka z izpodbijano odločbo odpravila prvostopenjsko odločbo, ki jo je že potrdilo drugo ministrstvo, so v tej zadevi podani vsi štirje pogoji, ki jih za odločanje v upravnem sporu določa 157. člen Ustave RS (v nadaljevanju URS). Ker sodišče prve stopnje tožbe ni vsebinsko obravnavalo, so mu bile kršene pravice iz 22., 23. in 25. člena URS. Kršen pa je tudi 158. člen URS, ker je bila odločba enega ministrstva odpravljena z odločbo drugega ministrstva. Predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da odpravi izpodbijano odločbo tožene stranke in toženi stranki naloži plačilo stroškov upravnega spora. Podrejeno predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

4. Tožena stranka odgovora na pritožbo ni vložila.

6. Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev sodišče prve stopnje o zavrženju tožnikove tožbe pravilna in zakonita. Sodišče prve stopnje je za svojo odločitev navedlo tudi pravilne razloge, s katerimi se Vrhovno sodišče strinja.

7. V upravnem sporu se, glede na določbo 2. člena ZUS-1, lahko izpodbijajo le tisti dokončni upravni akti, ki posegajo v pravni položaj stranke, torej tisti dokončni upravni akti, ki vsebujejo vsebinsko odločitev o strankini pravici obveznosti ali pravni koristi. Tožba v upravnem sporu se zato praviloma vloži zoper prvostopenjski akt, s katerim je odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Upravni spor zoper drugostopenjski upravni akt pa je dopusten samo v primeru, da je pritožbeni organ v pritožbenem postopku vsebinsko spremenil odločitev prvostopenjskega organa in sam odločil o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Glede na določbo drugega odstavka 5. člena ZUS-1, pa predmet presoje v upravnem sporu tudi niso procesni sklepi, saj se lahko v upravnem sporu izpodbijajo samo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

8. V tej zadevi je tožnik vložil tožbo zoper prvostopenjski akt, to je odločbo Upravne enote Gornja Radgona, št. 321-195/1993 z dne 6. 7. 2011, v zvezi z odločbo tožene stranke, to je Ministrstva za kmetijstvo in okolje, št. 490-55/2011/2 z dne 13. 12. 2012. S prvostopenjskim aktom je upravni organ zavrnil tožnikovo zahtevo za denacionalizacijo (1. točka izreka) in zavrnil predlog za prekinitev tega denacionalizacijskega postopka (2. točka izreka). Tožena stranka pa je z drugostopenjskim upravnim aktom odpravila izpodbijani prvostopenjski akt v delu, s katerim je bilo odločeno o zavrnitvi zahteve za denacionalizacijo, in v tem delu zadevo vrnila prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (1. točka izreka), pritožbo zoper prvostopenjski sklep, s katerim je bila zahteva za prekinitev denacionalizacijskega postopka zavrnjena, pa zavrnila (2. točka izreka).

9. Glede na to, da v tej zadevi drugostopenjski upravni akt ne vsebuje vsebinske odločitve, ampak je z njim prvostopenjski akt odpravljen in zadeva vrnjena v ponoven postopek prvostopenjskemu organu, s tem aktom o tožnikovi pravici ali pravni koristi ni bilo odločeno. Zaradi odprave prvostopenjskega akta je namreč nastopilo pravno stanje, ko o tožnikovi zahtevi za denacionalizacijo sploh še ni bilo odločeno in bo moral upravni organ o zahtevi ponovno odločiti. Zato v tej zadevi niso izpolnjene procesne predpostavke za tožbo zoper drugostopenjski akt. Prav tako pa v tej zadevi tudi niso izpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe zoper prvostopenjski akt, saj je bil ta odpravljen. Vse to je tožniku pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu.

10. Tudi niso izpolnjene procesne predpostavke za tožbo v upravnem sporu zoper sklep, s katerim je bilo odločeno o tožnikovi zahtevi za prekinitev postopka in je bila ta zahteva zavrnjena, kot tudi zoper sklep, s katerim je pritožbeni organ tožnikovo pritožbo zoper ta sklep zavrnil. Sklep, s katerim je odločeno o predlogu za prekinitev postopka, je namreč sklep procesne narave, z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta ni bil obnovljen, ustavljen ali končan. Tak sklep torej ni eden izmed sklepov iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, zato samostojno sodno varstvo ni dopustno. Taka je tudi ustaljena upravnosodna praksa Vrhovnega sodišča (npr. sklepi I Up 531/2008, I Up 74/2008, I Up 57/2009 in I Up 195/2013).

11. Na drugačno odločitev tožnikove pritožbene navedbe ne vplivajo. Predmet presoje v tem pritožbenem postopku je namreč zavrženje tožbe zoper akt Ministrstva za kmetijstvo in okolje in zavrženje tožbe zoper že odpravljeni prvostopenjski akt. Res je, da je drug pritožbeni organ, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, v pritožbenem postopku zoper isti prvostopenjski akt, z odločbo, št. 4904-4/2011 z dne 17. 11. 2011, zoper katero pa tožba v upravnem sporu ni bila vložena, nepravilno odločil tudi o pritožbi v delu, ki se je nanašala na kmetijska zemljišča, namesto, da bi odločil le o pritožbi v zvezi z zavrnjeno zahtevo za denacionalizacijo stavbnega zemljišča. Vendar ta nepravilnost ni eden od ničnostnih razlogov, ki so taksativno določeni v prvem odstavku 279. člena ZUP. Zato ta tožnikov pritožbeni ugovor ni utemeljen. Pa tudi sicer je odločitev obeh pritožbenih organov v zvezi z zahtevo za denacionalizacijo (torej odločitev, ki se nanaša na samo tožnikovo  pravico oziroma pravno korist) enaka. Oba pritožbena organa sta prvostopenjsko denacionalizacijsko odločbo odpravila, in do situacije, ki jo opisuje tožba, v tem delu ni prišlo.

12. Neutemeljeni so tudi drugi pritožbeni ugovori. Protispisna je pritožbena navedba, da je tožena stranka z izpodbijanim aktom odpravila prvostopenjsko odločbo, ki jo je že potrdilo drugo ministrstvo. Iz podatkov upravnih spisov izhaja, kar je pojasnjeno že v prejšnji točki te obrazložitve, da sta oba pritožbena organa  glede prvostopenjske denacionalizacijske odločbe odločila enako, in sicer sta prvostopenjsko odločbo odpravila ter zadevo vrnila prvostopnemu organu v ponoven postopek. Ni torej res, da bi o isti upravni zadevi, to je o zahtevi za denacionalizacijo, dve ministrstvi odločili drugače. Samo to, da sta pritožbena organa sprejela različni odločitvi, glede procesnega vprašanja prekinitve postopka, pa izpodbijanemu aktu tudi ne daje narave upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1. Ta procesna odločitev namreč v tožnikove pravice ali pravne koristi ne posega. Tega ne zatrjuje niti tožnik v svoji pritožbi. Morebitno nepravilnost v zvezi s tem procesnim sklepom in vodenjem postopka bo lahko tožnik uveljavljal v okviru pravnih sredstev zoper odločitev o glavni stvari. Zasledovanje objektivne zakonitosti same, kar dejansko s pritožbo uveljavlja tožnik, pa za dovoljenost upravnega spora ne zadošča.

13. Vrhovno sodišče kot neutemeljen zavrača tudi pritožbeni ugovor o posegu v tožnikove ustavne pravice 22., 23. in 25. člena URS, ki jih tožnik utemeljuje s tem, da mu je zaradi zavrženja tožbe kršena ustavna pravica do enake obravnave, ustavna pravica do zakonitega sodišča in ustavna pravica do pritožbe. Tožnik je namreč imel in izkoristil pravico do pritožbe zoper prvostopenjski akt in ni bil neenako obravnavan. Sodno varstvo  je tožnik uveljavljal pri pristojnem (zakonitem) sodišču. O njegovi tožbi je bilo odločeno v skladu z določbami    ZUS-1.

14. Ker niso podani uveljavljani pritožbeni razlogi in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

15. O stroškovnem zahtevku Vrhovno sodišče ni odločalo, ker tožnik v pritožbi ni opredeljeno navedel stroškov, katerih vračilo zahteva (prvi in drugi dostavek 163. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

ZUS-1 člen 2, 5, 5/2, 36, 36/1-4, 36/1-6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.