VSRS Sklep X Ips 277/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-10-23

Martina Lippai (preds.), Milica Štern (poroč.), Irena Badovinac-Bjelič

dovoljenost revizije - gradbeno dovoljenje - vodno soglasje - pravica stranke ni izražena v denarni vrednosti - pomembno pravno vprašanje - vezanost upravnega organa na soglasja pristojnih soglasodajalcev - splošno vprašanje - jasno zakonsko besedilo - stroški stranke z interesom

Trditveno in dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije je na revidentu.

Z izpodbijanim gradbenim dovoljenjem izdanim stranki z interesom ni odločeno o revidentovi pravici ali obveznosti, ki bi bila izražena v denarni vrednosti, zato pogoj za dovoljenost revizije iz 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 ni izkazan.

Vprašanji, ki ju revident navaja, nista pomembni pravni vprašanji v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj je odgovor na vprašanji mogoč že z branjem besedila določb ZGO-1 oziroma določb ZUP.

Iz določb ZGO-1D (prvega odstavka 2. člena točke 5.5.2. in prvega odstavka 66. člena), (že na podlagi njihovega branja) izhaja jasen odgovor na revidentovo prvo vprašanje, in sicer: v postopku izdaje gradbenega dovoljenja upravni organ preveri samo, ali so pridobljena vsa predpisana soglasja, ker soglasja po svoji vsebini predstavljajo potrditev pristojnega soglasodajalca, da je projektna dokumentacija v skladu s predpisi iz njegove pristojnosti. Povedano drugače, upravni organ zakonitosti soglasij ne preverja, saj soglasodajalec, za področje za katero je pristojen, z izdajo soglasja potrjuje, da je projektna dokumentacija v skladu s predpisi s tega področja.

Splošen odgovor na revidentovo drugo vprašanje pa izhaja že iz same pravne narave soglasij v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Ta se (običajno) izdajo kot upravni akti, zato jih ni mogoče revidirati. Odpravijo, spremenijo ali razveljavijo se lahko samo na način in po postopku, kot ga določa ZUP, to je na podlagi pritožbe, kot rednega pravnega sredstva (229. člen do 259. člen ZUP) ali na podlagi izrednih pravnih sredstev (260. člen do 280. člen ZUP), če za posamezno področje, na katerega se soglasje nanaša, s posebnim zakonom to vprašanje ni drugače urejeno.

II. Tožeča stranka in stranka z interesom sami trpita vsaka svoje stroške revizijskega postopka.

1. Tožeča stranka (v nadaljevanju revident) je vložila revizijo zoper v uvodu tega sklepa navedeno pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje. Dovoljenost revizije utemeljuje s  sklicevanjem na 1. in 2. točko drugega odstavka 83. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Priglaša stroške revizijskega postopka.

2. Revizija je bila vročena v odgovor strankam v postopku. Tožena stranka odgovora na revizijo ni vložila. Stranka z interesom je v odgovoru na revizijo prerekala vse revizijske navedbe. V odgovoru predlaga, da Vrhovno sodišče revizijo zavrže, ker uveljavljani pogoji za njeno dovoljenost niso izkazani. Podrejeno predlaga zavrnitev revizije, ker tožeča stranka, ki je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja sodelovala kot stranski udeleženec, v reviziji uveljavlja ugovore, s katerimi ščiti javni interes, in ker je bil postopek izdaje gradbenega dovoljenja zakonit. Priglaša stroške odgovora na revizijo.

4. Z izpodbijano sodbo  je sodišče prve stopnje na podlagi  prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo revidentovo tožbo zoper odločbo Republike Slovenije, Upravne enote Ljubljana, št. 351-2675/2007 z dne 5. 9. 2012. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo v (četrtem) ponovljenem postopku, ob upoštevanju napotkov prvostopenjskega sodišča v sodbi I U 134/2012 z dne   14. 6. 2012 investitorju D., d. o. o., Ljubljana (v nadaljevanju stranka z interesom), izdal gradbeno dovoljenje za gradnjo dveh večstanovanjskih hiš na tam navedenih zemljiščih pod tam navedenimi pogoji. V upravnem postopku je bilo ugotovljeno, da je gradnja skladna s prostorskim aktom. V skladu s stališčem prvostopenjskega sodišča v sodbi I U 134/2012 z dne 14. 6. 2012 je upravni organ tudi štel, da je investitor pridobil ustrezno vodno soglasje, v katerem soglasodajalec ni določil projektnih pogojev glede (zacevljenega) vodotoka, zato se šteje, da teh pogojev nima, in je s tem dano tudi njegovo soglasje. Ugotovljeno je še, da je gradbena parcela deloma določena na vodnem zemljišču, vendar prostorski akt omejitev glede na namensko rabo nima. Revidentovo pritožbo zoper odločbo prvostopenjskega organa je tožena stranka zavrnila z odločbo, št. 35108-217/2008-66-06411121 z dne 15. 11. 2012.

5. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Ustavno sodišče RS je že v več sklepih (npr. Up-858/2008 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/2008 z dne 23. 9. 2008, Up-1057/2008 z dne 2. 4. 2009, Up-1186/2008 z dne 23. 4. 2009 in Up-1808/2008 z dne 17. 9. 2009) ugotovilo, da takšno stališče ni v nasprotju z Ustavo RS.

6. Revident uveljavlja dovoljenost revizije po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, po kateri je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločilo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000,00 EUR. Iz navedenega izhaja, da je revizija po tej določbi dovoljena le, če gre za zadeve, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, vrednost izpodbijanega dela pa presega znesek 20.000,00 EUR.

7. V obravnavani zadevi revident izpodbija odločbo, s katero je stranki z interesom izdano gradbeno dovoljenje. Z izpodbijano odločbo torej ni odločeno o revidentovi pravici ali obveznosti, ki bi bila izražena v denarni vrednosti. Za izraz denarne vrednosti gre namreč le pri pravici do prejema določenega zneska (v denarju ali vrednostnih papirjih) in pri obveznosti plačati določen znesek (enako Ustavno sodišče v sklepu U-I-117/09, Up-501/09 z dne 28. 1. 2010). Zato pogoj za dovoljenost revizije po citirani določbi ZUS-1 ni izpolnjen. Tako stališče je Vrhovno sodišče že zavzelo v številnih svojih odločbah (npr. X Ips 233/2008, X Ips 115/2009, X Ips 494/2009, X Ips 407/2009,  X Ips 503/2010, X Ips 182/2011, X Ips 301/2011, X Ips 39/2012,  X Ips 136/2012, X Ips 221/2013 in druge).

8. Po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki jo revident prav tako uveljavlja, je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

9. Pomembnost pravnega vprašanja je po dikciji ZUS-1 treba presojati glede na vsebino zadeve. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 655/2008 z dne 4. 12. 2008) in določbo prvega odstavka 367. a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 je dovoljenost revizije iz tega razloga podana, če je odločitev o tem vprašanju pomembna za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 433/2007 z dne 23. 10. 2008, X Ips 69/2009 z dne 19. 3. 2009, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009) in z določbo četrtega odstavka 367. b člena ZPP mora revident natančno in konkretno navesti sporno pravno vprašanje in pravno pravilo, ki naj bi bilo prekršeno, okoliščine, ki kažejo na njegovo pomembnost, ter na kratko obrazložiti, zakaj je sodišče prve stopnje to vprašanje rešilo nezakonito; zatrjevane kršitve postopka mora opisati natančno in konkretno.

10. Revident je navedel, da gre za odločitev o dveh pomembnih pravnih vprašanjih:

- „Ali je upravni organ pri odločanju o utemeljenosti gradbenega dovoljenja v resnici absolutno dolžan upoštevati priloženo soglasje pristojnih soglasodajalcev na predlagano projektno rešitev, čeprav v okviru ugotovitvenega postopka ugotovi, da so takšna soglasja napačna in v nasprotju z zakonskimi določbami?“ in

- „Kdo je upravičen sprožiti postopek revidiranja napačnega oziroma nezakonitega soglasja na projektno dokumentacijo?“.

Pojasnil je, da v obravnavani zadevi stranka z interesom (investitor) soglasodajalcu ni predložila vseh podatkov, pomembnih za pridobitev vodnega soglasja, in je soglasodajalec po izdaji vodnega soglasja v postopku izdaje gradbenega dovoljenja pojasnil, da vodnega soglasja za takšno gradnjo, kot jo določa gradbeno dovoljenje, ne bi izdal, saj gradbeno dovoljenje ne upošteva odmika objekta od meje vodnega zemljišča. Navedel je še, da novogradnja tudi ne upošteva minimalnega odmika od roba cestišča. Upravni organ je namreč upošteval soglasje soglasodajalca, ki je v nasprotju s prostorskim aktom. Ker kot stranski udeleženec v postopku izdaje gradbenega dovoljenja nima možnosti izpodbijati izdanih soglasij v postopku njihove izdaje, meni, da takih soglasij, za katera se v  postopku izdaje gradbenega dovoljenja ugotovi, da so nezakonita, upravni organ ni dolžan upoštevati.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča vprašanji, ki ju revident navaja, nista pomembni pravni vprašanji v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Vprašanji sta namreč zastavljeni le na načelni (splošni) ravni in zahtevata le splošne odgovore, ki pa jasno izhajajo iz določb Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

12. V obravnavani zadevi je bil postopek izdaje gradbenega dovoljenja začet z vlogo dne 4. 12. 2007. V tem upravnem sporu izpodbijano gradbeno dovoljenje pa je bilo izdano dne 5. 9. 2012.  Glede na določbo prvega odstavka 30. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 57/2012 z dne 27. 7. 2012, v nadaljevanju ZGD-1D), veljavnega v času izdaje gradbenega dovoljenja, ki določa, da se postopki, začeti pred uveljavitvijo tega zakona, končajo po določbah tega zakona, je treba upoštevati določbe ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/2002) z vsemi dopolnitvami in spremembami, vključno z določbami ZGO-1D (Uradni list RS, št. 97/2003 - odločba US, 47/2004, 62/2004  - odločba US, 102/2004-u.p.b, 111/2005 - odločba US, 120/2006 - odločba US, 126/2007, 108/2009, 20/2011 - odločba US in 57/2012), ki so veljale na dan izdaje obravnavanega gradbenega dovoljenja.

13. ZGO-1, veljaven v času izdaje spornega gradbenega dovoljenja, je v prvem odstavku 2. člena v točki 5. 5. 2. določal vsebino pojma soglasje, in sicer: soglasje je potrditev pristojnega soglasodajalca, da je projektna dokumentacija v skladu s predpisi iz njegove pristojnosti. V prvem odstavku 66. člena pa je v sedmih točkah določal obseg presoje, ki jo upravni organ opravi pred izdajo gradbenega dovoljenja. V skladu s prvim odstavkom 66. člena ZGO-1 mora tako upravni organ pred izdajo gradbenega dovoljenja preveriti: ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom; ali je projekt izdelala oseba, ki izpolnjuje  s tem zakonom predpisane pogoje za projektanta, ter ali je odgovorni projektant izpolnjeval pogoje za odgovornega projektanta; ali so k predvideni gradnji pridobljena vsa predpisana soglasja; ali ima projekt predpisane sestavine in ali je bila opravljena revizija projektne dokumentacije, kadar je predpisana, ter ali so revidenti in odgovorni revidenti, ki so jo opravili, med revidiranjem izpolnjevali pogoje za revidenta in odgovornega revidenta; ali so dajatve in prispevki, določeni z zakonom, plačani oziroma so na drug zakoniti način izpolnjene investitorjeve obveznosti; ali ima investitor pravico graditi in ali iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja izhaja, da bo zagotovljena minimalna komunalna oskrba objekta.

14. Iz citiranih določb ZGO-1 po presoji Vrhovnega sodišča (že na podlagi njihovega branja) izhaja jasen odgovor na revidentovo prvo vprašanje, in sicer: da upravni organ v postopku izdaje gradbenega dovoljenja preveri samo, ali so pridobljena vsa predpisana soglasja, ker soglasja po svoji vsebini predstavljajo potrditev pristojnega soglasodajalca, da je projektna dokumentacija v skladu s predpisi iz njegove pristojnosti. Povedano drugače, upravni organ zakonitosti soglasij ne preverja, saj soglasodajalec, za področje, za katero je pristojen, z izdajo soglasja potrjuje, da je projektna dokumentacija v skladu s predpisi s tega področja.

15. Splošen odgovor na revidentovo drugo vprašanje pa izhaja že iz same pravne narave soglasij (v smisli drugega odstavka 2. člena točke 5. 5. 2. ZGO-1D). Ta se (običajno) izdajo kot upravni akti, zato jih ni mogoče revidirati. Odpravijo, spremenijo ali razveljavijo se lahko samo na način in po postopku, kot ga določa ZUP, to je na podlagi pritožbe kot rednega pravnega sredstva (229. člen do 259. člen ZUP), ali na podlagi izrednih pravnih sredstev (260. člen do 280. člen ZUP), če za posamezno področje, na katerega se soglasje nanaša, s posebnim zakonom to vprašanje ni drugače urejeno.

16. Glede na navedeno vprašanji, ki ju revident navaja, nista pomembni pravni vprašanji v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj je odgovor na vprašanji mogoč že z branjem zakonskega besedila določb ZGO-1 oziroma določb ZUP. Taka vprašanja pa po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča za dovoljenost revizije ne zadoščajo (določbe Vrhovnega sodišča, kot npr.: X Ips 387/2009, X Ips 387/2010, X Ips 398/2011,  X Ips 89/2012, X Ips 206/2012, X Ips 408/2012, X ips 44/2013,  X Ips 253/2013 in druge).

17. Ker revident ni izkazal izpolnjevanja uveljavljanih pogojev za dovoljenost revizije iz drugega odstavka 83. člena ZUS-1, je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1.

18. Revident z revizijo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Ker stranka z interesom z odgovorom na revizijo ni prispevala k odločitvi oziroma pojasnitvi zadeve, glede na določbe prvega odstavka 155. člena ZPP ni upravičena do povrnitve stroškov, ki so ji nastali z vložitvijo odgovora.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.