Sklep X Ips 366/2012
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2013-03-26

dovoljena revizija - postopek izvolitve dekana - procesne predpostavke za tožbo - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - pritožba tožene stranke

Za odločanje o sklepu tožene stranke Univerze A., s katerim je ta odločila, da se razveljavijo vsa volilna opravila in se ustavi postopek volitev kandidata za predlog rektorju Univerze A. Za imenovanje dekana Univerze A.,  ni predvidena pristojnost niti upravnega niti delovnega sodišča ali katerega drugega sodišča. Z izpodbijanim sklepom, se je želelo urejati vprašanja internega delovanja znotraj fakultete, ki se nanašajo na volitve, imenovanja in odpoklic organov v skladu s Statutom, Pravili FHŠ in drugimi internimi akti. To pa so področja, ki so po izrecni določbi osme alineje 6. člena ZViS, na katerih delujejo univerza in fakultete po načelih avtonomije.

I. Reviziji se ugodi, sodba in sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 800/2012-17 z dne 9. 7. 2012 se razveljavita in se tožba zavrže.

II. Tožeča stranka je dolžna v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti toženi stranki stroške upravnega spora v višini 362,40 EUR.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi določbe 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožbi tožnikov in odpravilo izpodbijani sklep tožene stranke (Univerza A.) z dne 8. 5. 2012 ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje (1. točka izreka sodbe in sklepa), zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe (2. točka izreka sodbe in sklepa) in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (3. točka izreka sodbe in sklepa). Z navedenim sklepom je tožena stranka na podlagi 65. člena Statuta Univerze A. (v nadaljevanju Statut), 31. člena Pravil o organizaciji in delovanju Fakultete B. (v nadaljevanju Pravila FB), skladno s 67. členom Statuta in 39. členom Pravil ter na podlagi odločbe o imenovanju vršilca dolžnosti dekana Univerze A., Fakultete B., odločila, da se razveljavijo vsa volilna opravila in se ustavi postopek volitev kandidata za predlog rektorju Univerze na Primorskem za imenovanje dekana Univerze A., Fakultete B., ki se je začel na temelju sklepa bivše dekanje FB z dne 29. 2. 2012 (1. točka izreka) ter da se postopek izvolitve kandidata za dekana FB, skladno s 67. členom Statuta in 39. členom Pravil FB, začne s 5. 10. 2012, to je šest mesecev pred iztekom mandata dosedanjemu vršilcu dolžnosti dekana.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje uvodoma ugotavlja, da imajo tožniki izkazan pravni interes za vodenje postopka. Kot neutemeljen je zavrnilo ugovor tožene stranke o krajevni nepristojnosti upravnega sodišča, zavrnilo pa je tudi ugovor glede stvarne nepristojnosti tega sodišča. Glede samega izpodbijanega sklepa tožene stranke pa je sodišče prve stopnje presodilo, da gre za upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, po katerem v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. Zato ne gre za spor po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 in ker gre za upravni akt, sodišče tudi ni presojalo, ali je bilo z  izpodbijanim sklepom poseženo v pravice tožnika iz 44. in 58. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS). Glede izpodbijanega sklepa tožene stranke pa je presodilo, da ni pravilen in ni zakonit, zato ga je odpravilo.

3. Zoper sodbo sodišča prve stopnje je revizijo vložila tožena stranka, ki uveljavljala revizijska razloga bistvene kršitve določb postopka iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 in zmotne uporabe materialnega prava. Za dovoljenost revizije je uveljavljala razloge iz 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 in Vrhovnemu sodišču predlagala, da izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo zavrže, podrejeno pa, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne prvostopnemu sodišču v ponovno odločanje. Izpostavlja pomembno pravno vprašanje, ponavlja ugovore iz odgovora na tožbo o krajevni in stvarni nepristojnosti Upravnega sodišča v Ljubljani in o neobstoju pravnega interesa. Izpodbija vsebinsko odločitev sodišča prve stopnje o nezakonitosti in nepravilnosti sklepa tožene stranke z dne 8. 5. 2012 in uveljavlja stroške postopka pred sodiščem prve stopnje in stroške revizijskega postopka.

4. Revizija je bila vročena tožeči stranki, ki pa na revizijo ni odgovorila.

6. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po presoji Vrhovnega sodišča je v obravnavani zadevi podan razlog za dovoljenost revizije iz 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj revident izpostavlja pomembno pravno vprašanje, ki je bistveno za odločitev v obravnavani zadevi, in sicer, ali je izpodbijani sklep tožene stranke z dne 8. 5. 2012, zgolj procesni sklep v postopku imenovanja dekana, ki se konča z odločbo rektorja o imenovanju dekana, zoper katero imajo tožniki pravno varstvo v delovnem sporu, in da ne gre za upravni akt, ki ga je mogoče izpodbijati po drugem odstavku 2. člena ZUS-1.

7. V upravnem sporu se po določbi 1. člena ZUS-1 zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ZUS-1. V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu le tedaj, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt pa je po določbi drugega odstavka 2. člena ZUS-1 upravna odločba ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Dokončni upravni akt pa je tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v postopku odločanja (tretji odstavek 2. člena ZUS-1).

8. Po presoji Vrhovnega sodišča sklep tožene stranke z dne 8. 5. 2012, ni upravni akt v smislu citiranih določb ZUS-1. Tudi noben drug zakon v smislu drugega stavka prvega odstavka 2. člena ZUS-1 ne določa, da bi šlo za drug akt, zoper katerega bi sodišče odločalo v upravnem sporu.

9. Izpodbijani sklep je sicer enostranski in posamični akt, vendar pa ni upravna odločba, saj z njim ni odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi s področja upravnega prava. Prav tako izpodbijani sklep ni drug javnopravni akt, saj ne posega v javnopravno sfero, temveč v notranje volilne postopke na fakulteti, ki po določbah osme alineje drugega odstavka 6. člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZViS) izrecno spadajo v področje avtonomnega urejanja univerze oziroma fakultete, ter navzven, zoper tretje, ne učinkuje. Prav tako sklep ni oblastveni posamični akt, saj dekan, ki ga je izdal, ne izvršuje državne oblasti oziroma oblasti samoupravne lokalne skupnosti, temveč je vodstveni delavec fakultete, katerega naloge in pooblastila so določene v drugi alineji prvega odstavka 24. člena ZViS oziroma 65. in 67. členu Statuta ter 31. in 39. členu Pravil FB Tožena stranka sicer ima določena javna pooblastila (npr.: v zvezi s podeljevanjem diplom), kar pa odločanje z izpodbijanim sklepom ni.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje zato napačno presodilo, da je, ker naj bi šlo za upravni akt iz 2. člena ZUS-1, stvarno pristojno za odločanje o zakonitosti sklepa tožene stranke z dne 8. 5. 2012.

11. Ker je sodišče prve stopnje (sicer napačno) štelo, da je sklep v. d. dekana upravni akt, in da so izpolnjeni pogoji za odločanje v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1, ni odločalo o pogojih za odločanje v subsidiarnem upravnem sporu po določbah 4. člena ZUS-1 o kršitvah ustavnih pravic, ki so jih uveljavljali tožniki v tožbi. Tožniki so uveljavljali kršitev pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen URS) in do avtonomije univerze (58. člen URS), vendar pa bi po presoji Vrhovnega sodišča v obravnavani zadevi lahko kvečjemu šlo le za kršitev ustavne pravice do soodločanja po 75. člen URS.

12. O zadevah v zvezi z uresničevanjem pravic iz 75. člena URS (kot tudi o tožbah zoper odločitve rektorja v zvezi z imenovanjem dekana fakultete) je sicer pristojno odločati delovno sodišče. Vprašanje pa je, ali je delovno sodišče pristojno za odločanje tudi o morebitnih tožbah zoper katerikoli akt, ki ga med postopkom za imenovanje dekana izdajo pristojni organi univerze oziroma fakultete. Po presoji Vrhovnega sodišča ne.

13. Po 75. členu URS delavci sodelujejo pri upravljanju v gospodarskih organizacijah in zavodih na način in pod pogoji, ki jih določa zakon. Za spore, ki izvirajo iz uresničevanja te pravice, je pristojno delovno sodišče, če so za to izpolnjeni pogoji. Sodno varstvo pravice do sodelovanja delavcev pri upravljanju se po določbi 6. d člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (v nadaljevanju ZDSS-1) uveljavlja lahko le v kolektivnem delovnem sporu. V katerih primerih je mogoče sprožiti kolektivni delovni spor, je določeno v 52. členu ZDSS-1. Po prvem odstavku 52. člena ZDSS-1 delovno sodišče odloča v kolektivnem delovnem sporu o zahtevi sveta delavcev za imenovanje delavskega direktorja, o pritožbi zoper sklep volilne komisije o zavrnitvi predlogov kandidatov za člane sveta delavcev oziroma o neveljavnosti volitev članov sveta delavcev in o zahtevi za razveljavitev volitev. V obravnavanem sporu, ko so tožbo vložili posamezni delavci (sicer člani senata fakultete) in ne senat kot organ, zoper sklep dekana o razveljavitvi sklepa o začetku postopka volitev z rokovnikom volilnih opravil, ne gre za nobenega od primerov iz prvega odstavka 52. člena ZDSS-1.

14. Sodno varstvo v zvezi s sodelovanjem delavcev pri upravljanju je poleg naštetih primerov iz 52. člena ZDSS-1 v kolektivnem delovnem sporu dopustno tudi, če tako določa zakon (6. g člen ZDSS-1). Tak zakon je Zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju (v nadaljevanju ZSDU), ki sodno varstvo pred delovnim sodiščem (106. člen ZSDU) predvideva v primerih iz 33., 44., 49., 53., 83., 102. in 104. člena zakona. Vendar nobena od pravnih situacij, ki so zajete v navedenih določbah, v obravnavanem primeru ni podana. Na izvedbo volitev se nanašajo prve štiri citirane določbe, ki pa sodno varstvo predvidevajo le zoper sklepe volilne komisije oziroma v primeru, ko se zahteva razveljavitev že izvedenih volitev.

15. Iz navedenega izhaja, da obravnavanega spora ni mogoče šteti za kolektivni delovni spor o sodelovanju delavcev pri upravljanju, za katerega bi bilo pristojno delovno sodišče. Tožniki, ki izpodbijajo sklep dekana, št. 095-12/12 z dne 8. 5. 2012, o razveljavitvi sklepa o začetku postopka volitev z rokovnikom volilnih opravil, tudi ne uveljavljajo nobene individualne pravice iz delovnega razmerja (5. člen ZDSS-1). Zato pristojnost delovnega sodišča za odločanje v tem sporu ni podana.

16. To pa ne pomeni, da je zato (ker ni zagotovljeno drugo sodno varstvo) podana pristojnost za odločanje upravnega sodišča po 4. členu ZUS-1. Tožniki namreč izpodbijajo enega izmed aktov, ki jih avtonomni predpisi tožene stranke (in fakultete kot njenega dela) določajo v postopku imenovanja dekana fakultete, in v tem okviru zatrjujejo kršitev ustavnih pravic, zato izpodbijani sklep, ki se nanaša zgolj na notranja vprašanja in razmerja, ni bil izdan v okviru javnih pooblastil, temveč na področjih delovanja univerze in v tem okviru fakultet, na katerih je z zakonom določeno avtonomno urejanje zadev.

17. Izpodbijani sklep se torej nanaša izključno na področja avtonomnega notranjega organiziranja in delovanja univerze oziroma njene članice in ni bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije. Izpodbijani sklep je izdal v. d. dekana v okviru svojih lastnih pristojnosti (druga alineja prvega odstavka 24. člena ZViS oziroma 65. in 67. člena Statuta ter 31. in 39. člena Pravilnika FB. Zato ne glede na siceršnje pooblastilo rektorja v. d. dekana, na katero se med drugim v preambuli, predvsem pa v obrazložitvi sklicuje izpodbijani sklep, to ne pomeni, da v primeru njegove nezakonitosti rektor na podlagi 28. alineje prvega odstavka 28. člena Statuta ne bi mogel zadržati izvedbe tudi akta v. d. dekana. Da bi tožniki tak predlog rektorju posredovali in tako obravnavani spor poskušali reševati v okviru internih postopkov, pa iz dokumentacije spisa ne sledi, niti ne sledi, da bi bila dana pobuda ali predlog (šesti odstavek 64. člena Statuta) za razrešitev v. d. dekana zaradi razlogov, npr. iz 2., 3., in  4. točke  64. člena Statuta.

18. Ne glede na to, da tožniki s tožbo uveljavljajo kršitev ustavnih pravic in da se sicer človekove pravice in temeljne svoboščine, med katere spada tudi pravica iz 23. člena URS (pravica do sodnega varstva), uresničuje neposredno na podlagi URS (prvi odstavek 15. člena URS), in da mora biti zagotovljeno sodno varstvo človekovih pravic ter pravica do odprave posledic njihove kršitve (četrti odstavek 15. člena URS), pa to ne pomeni, da je mogoče po 2. in 4. členu ZUS-1 iz navedenih razlogov v upravnem sporu uveljavljati kakršnokoli morebitno kršitev ustavnih pravic zoper katerikoli akt, saj je po tem členu mogoče uveljavljati le tiste kršitve oziroma morebitne posege v ustavne pravice, ki so storjene z akti (in/ali dejanji), definiranimi s tema členoma, ali z drugim zakonom. Zato ne zadostuje, da je sodno varstvo zagotovljeno že zgolj s tem, da se tožniki sklicujejo na kršitev ustavnih pravic.

19. Glede na navedeno po presoji Vrhovnega sodišča za odločanje o sklepu tožene stranke z dne 8. 5. 2012, ni predvidena pristojnost niti upravnega niti delovnega sodišča ali katerega drugega sodišča, pač pa se je z izpodbijanim sklepom, kot je bilo že navedeno, želelo urejati vprašanja internega delovanja znotraj fakultete, ki se nanašajo na volitve, imenovanja in odpoklic organov v skladu s Statutom, Pravili FB in drugimi internimi akti. To pa so področja, ki so po izrecni določbi osme alineje 6. člena ZViS, na katerih delujejo univerza in fakultete po načelih avtonomije.

20. Ker je Vrhovno sodišče ugotovilo, da je sodišče prve stopnje odločilo o tožbenem zahtevku v sporu, ki ne spada v sodno pristojnost (3. točka drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), je na podlagi drugega odstavka 93. člena ZUS-1 razveljavilo sodbo in sklep sodišča prve stopnje ter tožbo zavrglo.

21. Ker je revident z revizijo uspel, je Vrhovno sodišče odločilo tudi o stroških postopka pred sodiščem prve stopnje ter o stroških revizijskega postopka. Pri odmeri stroškov postopka pred sodiščem prve stopnje je Vrhovno sodišče upoštevalo določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Za postopek pred Vrhovnim sodiščem je revident upravičen do povračila stroškov na podlagi drugega odstavka 165. člena in prvega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Glede na določbo drugega odstavka 25. člena Zakona o odvetniški tarifi gredo revidentu stroški za postopek z izrednimi pravnimi sredstvi po tarifni št. 3300 v znesku 282 EUR in po tarifni št. 6002 v znesku 20 EUR, kar z 20 % DDV skupaj znaša 362,40 EUR. Zamudnih obresti revident ni zahteval. O vračilu plačanih sodnih taks pa bo skladno z določbo točke c. Opombe 6.1. Taksne tarife odločilo sodišče prve stopnje.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.