VSRS Sodba X Ips 143/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-09-24

Martina Lippai (preds.), Borivoj Rozman (poroč.), mag. Gorazd Kobler

dovoljena revizija - promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - posadna listina - priposestvovanje - izkazanost zakonskih pogojev priposestvovanja

Iz določb petega odstavka 22. člena ZZK, 64. člena ZN in 33. ter 38. člena ZZK-1 izhaja, da je treba vsako listino, ki je podlaga za prenos lastninske pravice na kmetijskem zemljišču predložiti v odobritev oziroma v postopek izdaje potrdila, da odobritev ni potrebna, za to pristojnemu organu, to je upravni enoti, na območju katere nepremičnina leži (prvi odstavek 19. člena ZKZ). S tem se namreč zagotavljajo gospodarska, socialna in ekološka funkcija lastnine (prvi odstavek 67. člena URS) in uresničevanje posebnega varstva kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 71. člena URS). Ali predložena listina izkazuje pridobitev lastninske pravice s pravnim poslom v smislu prvega odstavka 17. člena ZKZ, ali pa gre za drug način pridobitve lastninske pravice in zato odobritev ni potrebna, pa je predmet presoje v upravnem postopku odobritve(pravnega posla) po določbah ZKZ.

Tudi posadno listino, ki lahko izkazuje nastanek lastninske pravice s priposestvovanjem, če so za to izpolnjeni v 43. členu SPZ določeni pogoji, je zato treba predložiti v odobritev po določbah ZKZ, ne glede na to, ali je zapisana v obliki pogodbe ali kot zemljiškoknjižno dovolilo. Le če so v tej listini ugotovljeni in izkazani pogoji za priposestvovanje (drugi odstavek 43. člena SPZ), lahko organ v postopku odobritve pravnega posla oceni, ali taka listina po vsebini predstavlja pravni temelj za pravnoposlovno pridobitev lastninske pravice v smislu 17. člena ZKZ.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožbo tožeče stranke (revidentov) zoper odločbo Republike Slovenije, Upravne enote Krško, št. 330-2054/2010 z dne 2. 2. 2011. Z navedeno odločbo je upravni organ prve stopnje zavrnil zahtevo revidentov za odobritev pravnega posla, posadne listine, pogodbe o priznanju lastninske pravice na podlagi priposestvovanja, sestavljene v obliki notarskega zapisa, SV 1348/2010 z dne 18. 12. 2010, za tam navedeno kmetijsko zemljišče po določbah Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ). Zahteva je bila zavrnjena na podlagi 2. alineje tretjega odstavka 19. člena ZKZ, ker promet s kmetijskim zemljiščem ni potekal po postopku in na način, kot ju določa ZKZ. Pritožbo revidentov zoper odločbo upravnega organa prve stopnje je tožena stranka zavrnila z odločbo, št.         33008-31/2011/2 z dne 20. 9. 2011.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da je odločitev upravnega organa prve stopnje zakonita. Revidenta namreč tudi na poziv upravnega organa nista izkazala niti pogojev, ki jih ZKZ določa za odobritev pravnega posla (17 a., 20., 21., 22. in 23. člena ZKZ), oziroma pogojev, da odobritev ni potrebna (drugi odstavek 19. člena ZKZ), niti nista izkazala in navedla dejstev, na podlagi katerih bi upravni organ lahko ocenil, da ne gre za promet s kmetijskim zemljiščem v smislu 17. člena ZKZ. Čeprav sta navajal, da ne gre za promet, ampak sta lastninsko pravico na kmetijskem zemljišču pridobila s priposestvovanjem na podlagi 43. člena Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ), se sodišče prve stopnje strinja z ugotovitvijo upravnega organa prve stopnje, da s predloženo posadno listino, pogodbo o priznanju lastninske pravice na podlagi priposestvovanja, revidenta tega nista izkazala, saj predložena listina zakonskih pogojev za priposetvovanje ne izpolnjuje. Sodišče prve stopnje še navaja, da s to sodbo spreminja in odstopa od svoje dosedanje upravnosodne prakse glede postopkov odobritve pravnega posla v primerih odobritve pogodb v smislu 1. in 2. točke tretjega odstavka 40. člena Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1) in kot primer navaja svojo odločbo I U 1470/2011 z dne 8. 5. 2012.

3. Revidenta dovoljenost revizije utemeljujeta z razlogi iz 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Revizijo vlagata zaradi zmotne uporabe materialnega prava in zmotne presoje pravilnosti postopka izdaje upravnega akta. Vztrajata pri tem, da sta lastninsko pravico pridobila na originaren način, s priposestvovanjem na podlagi zakona in ne s pravnim poslom, da se s posadno listino ne vrši pravni promet, zato odobritev po določbah ZKZ ni potrebna. Opozarjata, da je sodišče prve stopnje v odločbi I U 1470/2011 z dne 8. 5. 2012 že sprejelo stališče, da v primeru posadne listine ne gre za pravni promet in je izpodbijana sodba v nasprotju s tem stališčem. Navajata še, da v njunem primeru uporaba 19. člena ZKZ ne pride v poštev, da ZKZ ne določa nobenih omejitev za primere priposestvovanja in da pri pridobitvi lastninske pravice s  priposestvovanjem ne gre za pravni promet ampak za originaren način pridobitve lastninske pravice na podlagi zakona, kar po njunem mnenju izhaja tako iz pravnega mnenja občne seje Vrhovnega sodišča z dne 18. 12. 2001, kot tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča (odločbe II Ips 196/2001, II Ips 630/2009, II DoR 443/2011 in II DoR 161/2009), ter iz odločb Višjega sodišča (II Cp 1437/2000 in I Cp 582/2011). Ne strinjata se s stališčem sodišča prve stopnje, da mora upravni organ v postopku odobritve predloženo listino presoditi po vsebini. To namreč pomeni, da upravni organ tudi v primeru, ko ta listina ni pogodba, ampak le zemljiškoknjižno dovolilo, posadna listina, to listino vsebinsko presoja. Predlagata, da Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremeni, podrejeno, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

4. Revizija je bila vročena toženi stranki, ki je v odgovoru na revizijo navedla: „da prereka vse navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane sodbe, in predlaga, da sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrne“.

6. Revizija je dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, to je zaradi pomembnega pravnega vprašanja, ki ga revidenta izpostavljata, in sicer: „Priposestvovanje. Ali je to originaren (na podlagi zakona) način pridobitve lastninske pravice, in ali je dovoljeno, da stranke to napravijo same brez posredovanja sodišča s posadno listino po 40. členu ZZK-1 (vloga za odobritev pravnega posla se po 65. členu ZUP zavrže, ker ne gre za upravno zadevo)?“

7. V pravni teoriji in sodni praksi sicer ni dvomov oziroma dilem, da je priposestvovanje izviren (originaren) način pridobitve lastninske pravice. Ta se v primeru priposestvovanja pridobi po samem zakonu s potekom priposestvovalne dobe, če so izpolnjeni tudi drugi v 43. členu SPZ določeni pogoji. Vendar, ker Vrhovno sodišče še ni odločilo o pravnem vprašanju, ali se vloga za odobritev pravnega posla po določbah ZKZ v primeru, ko stranke v odobritev predložijo posadno listino oziroma pogodbo o priznanju lastninske pravice na podlagi priposestvovanja, zavrže, ker da ne gre za upravno zadevo in v zvezi s tem o vprašanju, ali upravni postopek odobritve pravnega posla po določbah ZKZ vključuje tudi vsebinsko presojo take listine oziroma pogodbe, je pa to vprašanje pomembno zaradi zagotovitve enotne uporabe prava na področju prometa s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami, je Vrhovno sodišče revizijo sprejelo v vsebinsko obravnavo.

8. Posebnosti prometa s kmetijskimi zemljišči ureja ZKZ v III. poglavju (glej 17. do 25. člen ZKZ). Te posebnosti so zlasti: postopek prodaje preko ponudbe, ki mora biti objavljena na način, predpisan v 20. členu ZKZ, postopek sprejema ponudbe za prodajo, določen v 21. členu ZKZ, ter postopek odobritvepravnega posla, določen v 22. členu ZKZ, v katerem pa je treba upoštevati posebnosti prometa z zaščitenimi kmetijami (18. člen ZKZ), pogoje za odobritev oziroma neodobritev pravnega posla oziroma za izdajo potrdila, da odobritev ni potrebna (19. člen ZKZ), ter vrstni red predkupnih upravičencev (23. člen ZKZ). S temi določbami, ki določajo omejitve v zvezi s prometom kmetijskih zemljišč, zakonodajalec uresničuje v drugem odstavku 71. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS) določeno posebno varstvo kmetijskih zemljišč. Z zakonom določena omejitev pri razpolaganju s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami je namreč namenjena usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije, saj se na ta način zagotavlja socialna, ekološka in gospodarska funkcija lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih (67. člen URS). Zato je promet s kmetijskimi zemljišči omejen in mogoč le v skladu s pravili, ki jih določa zakon.

9. Poleg omejitev pa je zakonodajalec določil tudi nadzor nad prometom s kmetijskimi zemljišči. Ta se zagotavlja tudi z obvezno pridobitvijo odobritve pravnega posla oziroma izdajo potrdila, da odobritev ni potrebna (19. člen in prvi, drugi ter tretji odstavek 22. člena ZKZ) in z določitvijo pogojev za overitev podpisov na listinah, ki so podlaga za vknjižbo lastninske pravice (peti odstavek 22. člena ZKZ, prvi in drugi odstavek 33. člena ter prvi, drugi in tretji odstavek 38. člena ZZK-1 in 64. člen Zakona o notariatu (v nadaljevanju ZN)).

10. ZKZ tako v petem odstavku 22. člena določa, da je overitev podpisa na zemljiškoknjižnem dovolilu mogoča le na podlagi odločbe o odobritvi (pravnega posla) oziroma potrdila, da odobritev ni potrebna. Tudi ZN v 64. členu notarje zavezuje, da morajo pri svojem poslovanju upoštevati vsebino listine, kolikor predpis veže overitev podpisa na izpolnitev določenih pogojev. Pri overitvi podpisa na listini, katere predmet je prenos lastninske pravice na kmetijskem zemljišču, mora zato notar upoštevati tako 22. člen ZKZ, kot tudi prvi in drugi odstavek 33. člena v zvezi s 38. členom ZZK-1. ZZK-1 namreč v prvem odstavku 33. člena določa, da se za overitev podpisov na zemljiškoknjižnem dovolilu uporabljajo splošna pravila ZN o overitvah podpisov, če v tem razdelku (to je razdelku 4.1.3, ki obsega člene 33 do 38 a) ni drugače določeno. V drugem odstavku 33. člena pa ZZK-1 določa, da overitev podpisa na zemljiškoknjižnem dovolilu ni dovoljena, če je v tem razdelku določeno, da mora biti zemljiškoknjižnemu dovolilu priložena določena listina, pa ta listina ni priložena. Listine, ki morajo biti zemljiškoknjižnemu dovolilu za vpis pridobitve lastninske pravice priložene, da je overitev podpisov mogoča, pa določa 38. člen ZZK-1, in sicer med drugimi tudi:  potrdilo o namenu rabe nepremičnine (prvi odstavek), in če je zemljiškoknjižno dovolilo izstavljeno v zvezi s pravnim poslom, za katerega je po zakonu, glede na namen rabe zemljišča, potrebno soglasje oziroma odobritev pristojnega organa, oziroma potrdilo pristojnega organa, da takšno soglasje oziroma odobritev ni potrebna, tudi tako soglasje, odobritev oziroma potrdilo (drugi odstavek).

11. Po presoji Vrhovnega sodišča iz v prejšnji točki te obrazložitve citiranih določb ZKZ, ZN in ZZK-1 izhaja, da je treba vsako listino, ki je podlaga za prenos lastninske pravice na kmetijskem zemljišču, že zaradi overitve podpisa na tej listini, predložiti v odobritev (oziroma izdajo potrdila, da odobritev ni potrebna) za to pristojnemu organu, to je upravni enoti, na območju katere nepremičnina leži (prvi odstavek 19. člena ZKZ).  S tem se namreč zagotavljajo gospodarska, socialna in ekološka funkcija lastnine (prvi odstavek 67. člena URS) ter uresničevanje posebnega varstva kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 71. člena URS). Ali predložena listina izkazuje pridobitev lastninske pravice s pravnim poslom v smislu prvega odstavka 17. člena ZKZ, ali pa gre za drug način pridobitve lastninske pravice in zato odobritev ni potrebna, pa je predmet presoje v upravnem postopku odobritve (pravnega posla) po določbah ZKZ. Smiselno enako stališče je Vrhovno sodišče sicer že zavzelo v svojih odločbah X Ips 1636/2006 z dne 30. 9. 2009 in X Ips 563/2007 z dne 22. 9. 2010, na kateri se pravilno sklicuje tudi sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi.

12. Posadna listina, ki lahko izkazuje nastanek lastninske pravice s priposestvovanjem, če so za to izpolnjeni v 43. členu SPZ določeni pogoji, ni izjema. Tudi posadno listino je treba predložiti v odobritev po določbah ZKZ, ne glede na to, ali je zapisana v obliki pogodbe ali kot zemljiškoknjižno dovolilo. Zemljiškoknjižno dovolilo je namreč po svoji vsebini razpolagalni pravni posel. Ali ta temelji na  pravnem poslu, ki po vsebini pomeni promet s kmetijskimi zemljišči v smislu 17. člena ZKZ ali na v zakonu določenih dejanskih okoliščinah, katerih pravna posledica je izvirna pridobitev lastninske pravice, pa je predmet presoje v upravnem postopku odobritve. V postopku odobritve namreč upravni organ ob upoštevanju dejanskih okoliščin konkretnega primera odloči, ali v konkretni zadevi gre za promet v smislu 17. člena ZKZ, oziroma, ali so podane  okoliščine, zaradi katerih odobritev ni potrebna.

13. Kot je revidentoma pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, se pravni temelj za pridobitev izvirne lastninske pravice na nepremičnini s priposestvovanjem lahko dokazuje tudi z listino o priznanju take izvirne pridobitve lastninske pravice v korist druge osebe (posadna listina v smislu 1. točke tretjega odstavka 40. člena ZZK-1), v kateri pa morajo biti ugotovljeni in izkazani pogoji za priposestvovanje (drugi odstavek 43. člena SPZ), tako da organ v postopku odobritve pravnega posla lahko oceni, ali taka listina po vsebini predstavlja pravni temelj za pravnoposlovno pridobitev lastninske pravice v smislu 17. člena ZKZ. Glede na drugi odstavek 43. člena SPZ mora biti zato v taki listini ugotovljena in izkazana ne samo zakonsko določena doba za nastop lastninske pravice s priposestvovanjem, ampak mora biti ugotovljena in izkazana tudi dobroverna lastniška posest v smislu 27. in 28. člena SPZ. Da mora listina, ki kot temelj pridobitve lastninske pravice navaja priposestvovanje, vsebovati ugotovitev vseh dejstev, s katerimi se izkazuje izpolnjevanje pogojev za priposestvovanje, pa izhaja tudi iz obrazložitve Pravnega mnenja Vrhovnega sodišča z dne 18. 12. 2001 in sklepa VS II Ips 196/2011, na katera se revidenta sklicujeta. To pa pomeni, da lahko stranke tudi same z zasebno listino (posadno listino) ugotovijo in priznajo priposestvovanje, če so za to izpolnjeni zakonski pogoji, ki morajo biti v taki listini, ugotovljeni, izkazani in priznani. Da tudi taka notarsko overjena listina predstavlja podlago za vknjižbo lastninske pravice na priposestvovalca, je navedlo tudi Vrhovno sodišče v svojem pravnem mnenju z dne 18. 12. 2001, na katerega se revidenta sklicujeta. Vendar pa je bilo to pravno mnenje sprejeto na podlagi tedaj veljavnega Zakona o zemljiški knjigi (ZZK, Uradni list RS, št. 33/1995).

14. Glede na v tem postopku ugotovljeno dejansko stanje pa tudi po presoji Vrhovnega sodišča listina, ki sta jo revidenta predložila v odobritev, pogojev za priposestvovanje ne vsebuje in ne izkazuje. V predloženi listini (pogodbi) so pogodbene stranke namreč navedle le, da revidenta tam navedeno zemljišče uživata že od kar pomnita, in da je izpolnjen pogoj desetih leta za priposestvovanje. Na poziv upravnega organa, da naj vlogo dopolnita in predložita dokazila o izpolnjevanju pogojev za odobritev pravnega posla po določbah ZKZ oziroma pogojev, da odobritev ni potrebna (drugi odstavek 19. člena ZKZ), pa sta revidenta navedla, da za predmetno nepremičnino v preteklosti nista sklepala nobenega pravnega posla, saj sta revidenta nepremičnino uživala in vzdrževala kot svojo v dobri veri, da sta lastnika, in sta lastninsko pravico pridobila s priposestvovanjem na podlagi drugega odstavka 43. člena SPZ. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča revidenta s temi navedbami in predloženo listino nista izkazala, da so izpolnjeni pogoji za priposestvovanje, da torej v tej zadevi ne gre za promet v smislu 17. člena ZKZ. Ker revidenta tudi nista izkazala, da je v tej zadevi izpolnjen kateri od pogojev za izdajo potrdila, da odobritev ni potrebna, je odločitev sodišča prve stopnje, ki je pritrdilo odločitvi obeh upravnih organov, da se odobritev predložene listine zavrne, pravilna.

15. Revidenta tudi ne moreta uspeti s sklicevanjem na druge odločbe Vrhovnega sodišča. V teh odločbah je namreč Vrhovno sodišče le pritrdilo ugotovitvi nižjih sodišč, da je tožnica lastninsko pravico na nepremičnini pridobila na originaren način s priposestvovanjem, ker je izkazala obstoj z zakonom določenih pogojev  (II Ips 196/2001), oziroma revizijo dovolilo zaradi pravnih vprašanj, ki se nanašajo na izkazovanje dobrovernosti pridobitelja (II DoR 443/2011 in               II DoR 161/2009). Sklicevanje na odločbi Višjega sodišča (II Cp 1437/2000 in      I Cp 582/2001) pa je v tem revizijskem postopku pravno nepomembno. Vrhovno sodišče le pripominja, da tudi novejša sodna praksa višjih sodišč v zemljiškoknjižnem postopku spremembe vpisa lastninske pravice na kmetijskem zemljišču, ne glede na naziv listine, ki je predložena, zahteva, da je tej listini v skladu s 38. členom ZZK-1 priložena odobritev pristojnega organa oziroma potrdilo, da odobritev ni potrebna  (npr. odločbe CDn 8000000146/2011 in      CDn 231/2013).

16. Glede na navedeno revizijski ugovor zmotne uporabe materialnega prava ni utemeljen.

17. Revidenta v reviziji uveljavljata tudi ugovor zmotne presoje pravilnosti postopka izdaje upravnega akta. Ker je revizija izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1) in se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta, Vrhovno sodišče tega ugovora, ki sicer ni konkretiziran, ni presojalo.  Revizijsko sodišče namreč preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1).

18. Ker torej niso podani revizijski razlogi, zaradi katerih je bila revizija vložena, in ne razlogi, na katere pazi Vrhovno sodišče po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče revizijo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 92. člena ZUS-1.

ZUS-1 člen 83, 83/2-2. SPZ člen 43. ZKZ člen 17, 19, 19/1, 19/3, 19/3-2, 22, 22/5. ZZK-1 člen 33, 38, 40, 40/3-1, 40/3-2. ZN člen 64. URS člen 67, 71, 71/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.