Sklep X Ips 16/2012
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2013-07-10

Martina Lippai (preds.), Milica Štern (poroč.), Irena

UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK - ZAPOSLOVANJE

dovoljena revizija - pomembno pravno vprašanje - priznavanje izobrazbe za namen zaposlovanja - enakovrednost v tujini pridobljenega naziva slovenskemu nazivu/naslovu - obnova postopka po uradni dolžnosti - pravočasnost - subjektivni enomesečni rok - kvalificiranost dokazov - novo dejstvo in nov dokaz - pristna listina - Državno pravobranilstvo RS kot pooblaščenec tožene stranke

Za nov dokaz v obliki listine v smislu 1. točke 260. člena ZUP se lahko šteje le pristna listina in da enomesečni rok za uvedbo obnove postopka po uradni dolžnosti iz drugega odstavka 263. člena ZUP začne teči z dnem, ko za odločanje o obnovi postopka pristojni organ prejme tako pristno listino.

Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 78/2010-18 z dne 14. 11. 2011 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in odpravilo odločbo (pravilno sklep) RS, Ministrstva za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo, št. 60121-1192/2005 z dne 5. 2. 2009, izdan na podlagi 268. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). S tem sklepom je bilo odločeno, da se postopek priznavanja izobrazbe za namen zaposlovanja, ki ga je na zahtevo A.A. z dne 15. 11. 2005 vodilo in ga z izdajo odločbe, št. 60121-1192/2005 z dne 27. 2. 2006, zaključilo navedeno ministrstvo, iz razloga po 1. točki 260. člena ZUP obnovi (1. točka izreka sklepa), da se postopek obnovi glede odločitve o enakovrednosti v tujini pridobljenega naziva/naslova slovenskemu nazivu/naslovu (2. točka izreka sklepa) in da stroški v tem postopku niso nastali (3. točka izreka sklepa). Vlada RS je kot pritožbeni organ tožnikovo pritožbo zoper citirani sklep z odločbo, št. 60100-2/20009/6 z dne 17. 12. 2009, kot neutemeljeno zavrnila (I. točka izreka odločbe) in odločila, da stroški v tem postopku niso nastali (II. točka izreka odločbe).

2. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijane sodbe sprejelo stališče, da je upravni organ prve stopnje v tem primeru izdal sklep o obnovi postopka po poteku enomesečnega roka iz prvega odstavka v zvezi z drugim odstavkom 263. člena ZUP, saj je za novo dejstvo oziroma dokaz zvedel 30. 6. 2009 (pravilno 2008), ko je prejel anonimni dopis z dne 20. 6. 2008, da je tožnik prepisal del magistrske naloge dr. B.B. iz Srbije, kot tudi predlog Zakona o dohodnini, ki je bil poslan v prvo obravnavo v Državni zbor RS že dne 8. 1. 2004, najpozneje 11. 9. 2008, ko je od anonimnega pošiljatelja prejel CD s skeniranim besedilom magistrske naloge in besedilom predloga Zakona o dohodnini ter CD s skeniranim besedilom doktorske naloge, obnovo postopka pa je uvedel šele 5. 2. 2009. Za dovolitev oziroma uvedbo obnove postopka morajo biti okoliščine v zvezi z obnovo izkazane s stopnjo verjetnosti, ne pa gotovosti.

3. Državno pravobranilstvo RS kot pooblaščenec tožene stranke (Republike Slovenije) in kot prizadeta stranka po 19. členu ZUS-1 zoper sodbo sodišča prve stopnje vlaga revizijo. Njeno dovoljenost utemeljuje s pomembnim pravnim vprašanjem, glede katerega odločitev v izpodbijani sodbi odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča in v zvezi s tem navaja številke odločb tega sodišča. Revizijo vlaga zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu (ki jih ne navaja in ne obrazloži), zmotne uporabe materialnega prava (1. točka 260. člena ZUP v zvezi z drugim odstavkom 263. člena ZUP) in kršitve zakona v škodo javnega interesa. Sklep o obnovi postopka je pravočasen. Ob taki razlagi določb ZUP, kakršno je sprejelo prvostopenjsko sodišče, je zakon kršen v škodo javnega interesa. Vrhovnemu sodišču predlaga, da reviziji ugodi in spremeni izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje tako, da tožbo zavrne, oziroma podrejeno, da reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje, v obeh primerih pa tožeči stranki naloži v plačilo stroške postopka, vključno z revizijskimi stroški tožene stranke.

4. Tožeča stranka v odgovoru na revizijo navaja, da je ugotovitev začetka teka subjektivnega roka (za uvedbo obnove postopka po uradni dolžnosti) dejansko vprašanje, zaradi katerega revizije ni mogoče vložiti. Državno pravobranilstvo RS ni prijavilo udeležbe v tem upravnem sporu, zato je revizija tudi iz tega razloga nedovoljena, poleg tega pa državni pravobranilec ni zakoniti zastopnik tožene stranke, v reviziji pa ni izkazal, da bi bilo z izpodbijano sodbo poseženo v javni interes. Predlaga, da Vrhovno sodišče revizijo kot nedovoljeno zavrže oziroma kot neutemeljeno zavrne.

6. Po presoji Vrhovnega sodišča je revizijo vložila pravilno zastopana tožena stranka Republika Slovenija. Vlada RS, ki je v obravnavani zadevi drugostopenjski upravni organ in zato v upravnem sporu v skladu s petim odstavkom 17. člena ZUS-1 zastopa toženo stranko, je namreč s svojim sklepom, št. 60100-2/2009/22 z dne 29. 12. 2011, na podlagi petega odstavka 17. člena ZUS-1 za zastopanje tožene stranke za vložitev revizije v tem upravnem sporu pooblastila Državno pravobranilstvo RS. Peti odstavek 17. člena ZUS-1 med drugim določa, da je toženec država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala akt, s katerim je bil postopek odločanja končan. Toženca v upravnem sporu zastopa organ, ki je izdal akt iz prejšnjega stavka, razen če v primeru tožbe zoper državo Vlada RS po vložitvi tožbe za zastopnika določi drug organ države. Državno pravobranilstvo RS pa je brez dvoma državni organ. Državno pravobranilstvo RS v obravnavani zadevi v revizijskem postopku torej tožene stranke ne zastopa kot zakoniti zastopnik, kot zmotno meni tožnik, temveč kot njen pooblaščenec.

7. Ker je v tem primeru vložena le ena (skupna) revizija, ki jo je vložila pravilno zastopana tožena stranka, in je ta dovoljena, Vrhovno sodišče vprašanja aktivne legitimacije Državnega pravobranilstva RS, ki je isto revizijo vložilo na podlagi tretjega odstavka 83. člena ZUS-1, niti ni presojalo.

8. Revizija je dovoljena iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Gre namreč za pomembno pravno vprašanje, ki izhaja iz celotne revizije, in sicer vprašanje: kako kvalificirani morajo biti nova dejstva oziroma dokazi za odločitev o uvedbi obnove postopka po uradni dolžnosti, da lahko začne teči  rok iz drugega v zvezi s prvim odstavkom 263. člena ZUP, v katerem lahko pristojni organ iz razloga po 1. točki 260. člena ZUP uvede obnovo upravnega postopka po uradni dolžnosti, kar je povezano tudi z 267. členom ZUP. Glede tega, kako je to vprašanje rešeno v obravnavani zadevi, revidentka zatrjuje tudi odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča RS v podobnih zadevah I Up 331/2000, I Up 492/2000, I Up 607/2004, VIII Ips 150/96, X Ips 280/2004, X Ips 58/2004 in številnih drugih zadevah.

9. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v  obravnavani zadevi.

10. V obravnavani zadevi gre za presojo pravočasnosti uvedbe obnove postopka po uradni dolžnosti iz razloga po 1. točki 260. člena ZUP (če se zve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi bili mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku) v zvezi s prvim in drugim odstavkom 263. člena ZUP (na rok iz prejšnjega odstavka – en mesec – je vezan tudi organ, če začne obnovo postopka po uradni dolžnosti, pri čemer rok v primeru iz 1. točke 260. člena ZUP začne teči za organ od dneva, ko za odločanje o obnovi postopka pristojni organ zve za nova dejstva oziroma nove dokaze).

11. Gre torej za sprejem stališča, kako kvalificiran mora biti dokaz, da od dneva, ko ga pristojni organ pridobi, začne teči enomesečni rok za uvedbo obnove postopka po uradni dolžnosti. To vprašanje je povezano tudi z 267. členom ZUP (prvi odstavek: pristojni organ mora preizkusiti, ali je predlog dovoljen, popoln in pravočasen, ali ga je podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana; drugi odstavek: če pogoji iz prejšnjega odstavka niso izpolnjeni, pristojni organ zavrže predlog s svojim sklepom; in tretji odstavek: če so pogoji iz prvega odstavka tega člena izpolnjeni, preizkusi pristojni organ, ali so okoliščine oziroma dokazi, ki se navajajo kot razlog za obnovo, taki, da bi lahko pripeljali do drugačne odločbe – razen v primeru iz 9. in 10. točke 260. člena ZUP; če ugotovi, da niso, zavrne predlog s svojo odločbo).

12. Kaj se v smislu ZUP šteje za dokaz, je navedeno v drugem odstavku 164. člena, in sicer je to vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja stvari in kar ustreza posameznemu primeru, zlasti pa listine, priče, izjave strank, izvedenci in ogledi. Glede listine kot dokazila v upravnem postopku je treba upoštevati določbe 169. in nadaljnjih členov ZUP, v katerih se ureja pravna narava listine (javna; zasebna, ki je izenačena z javno; navadna zasebna), njena dokazna moč glede na njeno pravno naravo in obliko zapisa  itd.

13. Obnova postopka je izredno pravno sredstvo, s katerim se poseže v dokončno odločbo, izdano v upravnem postopku (prvi odstavek 260. člena ZUP). Sklep o uvedbi (po uradni dolžnosti, glej prvi odstavek 261. člena ZUP) oziroma dovolitvi (na zahtevo stranke, državnega tožilca oziroma državnega pravobranilca, glej prvi in peti odstavek 261. člena ZUP) obnove postopka ima namreč za stranko, ki je s prvotno izdano odločbo pridobila kakšne pravice, hude pravne posledice, saj namreč zadrži izvršitev odločbe, glede katere je obnova dovoljena (glej drugi odstavek 272. člena ZUP). Zato morajo za takšno odločitev organa obstajati tehtni razlogi, kar po presoji Vrhovnega sodišča pomeni, da morajo biti za odločanje o uvedbi oziroma dovolitvi obnove pravno relevantna dejstva ugotovljena na pravno relevanten način.

14. Glede na navedene določbe ZUP (1. točka 260. člena, drugi odstavek 263. člena, 164. člen, 169. in nadaljnji členi, ki se nanašajo na listine), Vrhovno sodišče vztraja na svojem v upravnosodni praksi uveljavljenem stališču, da se za nov dokaz v obliki listine v smislu 1. točke 260. člena ZUP lahko šteje le pristna listina in da enomesečni rok za uvedbo obnove postopka po uradni dolžnosti iz drugega odstavka 263. člena ZUP začne teči z dnem, ko za odločanje o obnovi postopka pristojni organ prejme tako pristno listino. Smiselno enako stališče izhaja iz številnih odločitev Vrhovnega sodišča (na primer X Ips 574/2008 in številnih drugih, ki jih navaja tudi revizija).

15. Šele na podlagi pristne listine kot novega dokaza je namreč mogoče na pravno relevanten način presojati, ali bi taka listina sama zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi vsaj verjetno pripeljala do drugačne odločbe, če bi bila kot dokaz uporabljena v prejšnjem postopku. Ali pa bo upoštevanje takega novega dokaza v obnovljenem postopku dejansko pripeljalo do nove odločbe, pa je stvar nadaljnjega postopka, torej postopka odločanja v obnovljenem postopku.

16. Izhajajoč iz stališča, podanega v 14. točki te obrazložitve, je Vrhovno sodišče presodilo, da je sodišče prve stopnje v obravnavanem primeru zmotno uporabilo materialno pravo, in sicer določbe 1. točke 260. člena in drugega odstavka 263. člena ZUP, in na tej zmotni uporabi materialnega prava sprejelo stališče, da je pristojni organ izdal sklep o obnovi postopka prepozno. Zmotno je namreč štelo, da je enomesečni rok za uvedbo obnove postopka začel teči, če že ne od prejema anonimnega obvestila o tožnikovem prepisovanju iz magistrske naloge dr. B.B. in Predloga Zakona o dohodnini (z dne 30. 6. 2008), pa najpozneje takrat, ko je prvostopenjski organ od anonimnega pošiljatelja prejel CD s skeniranim besedilom magistrske naloge dr. B.B. in Predlogom Zakona o dohodnini ter CD s skeniranim besedilom tožnikove doktorske naloge (dne 11. 9. 2008). Pristno listino – magistrsko nalogo – dr. B.B. je namreč prvostopenjski upravni organ od pristojnega organa v Republiki Srbiji (Enic/Naric center Srbije) prejel 6. 1. 2009, kar ni sporno, sklep o uvedbi obnove postopka pa je izdal 5. 2. 2009, torej znotraj enomesečnega roka. Po drugem odstavku 100. člena ZUP se rok, ki je določen po mesecih, konča s pretekom tistega dneva v mesecu, ki se po svoji številki ujema z dnem, ko je bilo komu kaj vročeno ali sporočeno, oziroma z dnem, ko se je zgodil dogodek, od katerega se šteje rok.

17. Prvostopenjski upravni organ je namreč v tem primeru uvedel obnovo postopka, v katerem je bila izdana odločba, s katero je bila tožniku na podlagi njegovega potrdila o pridobitvi naslova doktor znanosti na tuji univerzi, ki je poleg spričevala o doktorskem nazivu temeljil (tudi) na njegovi doktorski dizertaciji, na njegovo zahtevo za namen priznavanja izobrazbe za namen zaposlovanja priznana enakovrednost v tujini pridobljenega naziva/naslova slovenskemu nazivu/naslovu, šele po tem, ko je od pristojnega organa v Republiki Srbiji prejel pristno listino. To je magistrska naloga, ki je bila podlaga za pridobitev naziva magister za sedaj že doktorico B.B. iz Srbije, iz katere naj bi tožnik dobršen del prepisal v svojo doktorsko dizertacijo. Le od pristojnega organa Republike Srbije pridobljena magistrska naloga, ki je bila podlaga za priznanje magistrskega naziva dr. B.B., namreč lahko služi kot nov dokaz v smislu 1. točke 260. člena ZUP in s tem kot podlaga za obnovo postopka izdaje odločbe, s katero je bila tožniku priznana enakovrednost v tujini pridobljenega naziva/naslova slovenskemu nazivu/naslovu.

18. Šele uradna pridobitev tega dokumenta od pristojnega tujega organa je prvostopenjskemu upravnemu organu omogočila presojo, ali obstoja verjetnost, da bi upoštevanje tega dokaza lahko pripeljalo do drugačne odločitve v obnovljenem postopku (tretji odstavek 267. člena ZUP). Do tega, ali je ta presoja pravilna, se prvostopenjsko sodišče niti ni opredelilo, saj je tožbi ugodilo in sklep o uvedbi obnove odpravilo že zaradi prepoznosti, ki pa jo je ugotovilo zmotno.

19. Ker je v tem primeru sodišče prve stopnje materialno pravo zmotno uporabilo, posledično pa je ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno oziroma se sodišče prve stopnje do drugih tožbenih ugovorov niti ni opredelilo in ni v celoti preizkusilo pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega sklepa o uvedbi obnove postopka, je Vrhovno sodišče reviziji na podlagi drugega odstavka 94. člena    ZUS-1 ugodilo, izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje razveljavilo in zadevo vrnilo temu sodišču v novo sojenje. Pri tem bo moralo prvostopenjsko sodišče upoštevati stališče tega sodišče glede začetka štetja subjektivnega roka iz drugega odstavka 263. člena ZUP in preizkusiti pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa v celoti v okviru tožbenih navedb in razlogov, na katere pazi po uradni dolžnosti.

20. O stroškovnem zahtevku Vrhovno sodišče ni odločalo, ker Državno pravobranilstvo RS v reviziji ni opredeljeno navedlo stroškov, za katere zahteva povračilo toženi stranki (drugi odstavek 163. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri tem Vrhovno sodišče še pripominja, da v izreku izpodbijane sodbe ni odločitve o stroških, iz obrazložitve sodbe pa izhaja obrazložitev odločitve o njih, čeprav jih tožnik v tožbi niti ni priglasil.

ZUP člen 164, 164/2, 169, 260, 260-1, 261, 263, 263/1, 263/2,

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.