VSRS sklep II Ips 278/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-09-25

Anton Frantar (preds.), dr. Mateja Končina Peternel (poroč.), dr. Ana Božič Penko, Aljoša Rupel, mag. Rudi Štravs

javno dobro - pravica uporabe - lastninska pravica - pridobitev lastninske pravice - ureditev meje

SPZ v 19. členu opredeljuje javno dobro kot stvar, ki jo v skladu z njenim namenom ob enakih pogojih lahko uporablja vsakdo. Z razglasitvijo nepremičnine za javno dobro se zagotavlja splošna dostopnost, kar je eden od vidikov socialne funkcije lastnine (67. člen Ustave). Zato so upravičene številne omejitve, ki jim je lastnik in mejaš izpostavljen zaradi življenja v skupnosti.  Javno dobro tako praviloma ni v pravnem prometu. V 70. členu Ustave in v tretjem odstavku 19. člena SPZ je določeno, da se na javnem dobru lahko pridobi (le) posebna pravica uporabe pod pogoji, ki jih določa zakon. Gre za „subjektivno javno pravico“, ki pripada samo individualno določenemu upravičencu na podlagi odločbe pristojnega organa. V prvem odstavku 44. člena SPZ je tudi določeno, da na javnem dobru ni mogoče pridobiti lastninske pravice s priposestvovanjem. Ker gre v obravnavanem primeru za zbirno krajevno cesto, je pomemben tudi drugi odstavek 3. člena  ZCes-1, kjer je izrecno določeno, da na javnih cestah ni mogoče pridobiti lastninske pravice s priposestvovanjem ali drugih stvarnih pravic.

Odločitev sodišč prve in druge stopnje, da je mogoče mejo med javnim dobrim in zemljiščem, ki to ni, urediti le po stanju, kot ga izkazuje kataster in da so izjeme od tega pravila mogoče le v primeru napake ali pomanjkljivosti v katastru, je logična posledica zgoraj naštetih zakonskih omejitev. Pomisleki, izraženi v zahtevi za varstvo zakonitosti, da taka odločitev predstavlja nesorazmeren poseg v lastninsko pravico, so po oceni Vrhovnega sodišča neutemeljeni.

Zahteva za varstvo zakonitosti se zavrne.

1. Predlagatelji so zemljiškoknjižni lastniki nepremičnin parc. št. 77/0 in 78/1 k.o. ... Te mejijo na nepremičnino parc. št. 1244/29 k.o. ..., ki je  kategorizirana kot zbirna krajevna cesta in je javno dobro. Predlagatelji so vložili predlog za sodno določitev meje, ker se na spornem delu zemljišča, ki je del parc. št. 1244/29 k.o. ..., nahaja stopnišče, ki vodi v stavbo predlagateljev.

2. Sodišče prve stopnje je mejo določilo po katastrski meji. Opozorilo je, da po 44. členu Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ) na javnem dobru ni mogoče pridobiti lastninske pravice s priposestvovanjem in da je zato v primeru, ko je eno od zemljišč javno dobro, mejo dovoljeno urediti le na podlagi močnejše pravice.

3. Sodišče druge stopnje je pritožbo predlagateljev zavrnilo in je sklep sodišča prve stopnje potrdilo. Poudarilo je, da se je v sodni praksi izoblikovalo enotno stališče, da je mogoče mejo med javnim dobrim in zemljiščem, ki to ni, urediti le po stanju, kot ga izkazuje kataster in da so izjeme od tega pravila mogoče le v primeru napake ali pomanjkljivosti v katastru, česar pa predlagatelji v tej zadevi niso izkazali. V postopku je bilo namreč ugotovljeno, da je  zemljišče parc. št. 1244/29 k.o. ... že najmanj sto let opredeljeno kot javno dobro. Sodišče druge stopnje je poudarilo, da zgolj postavitev in raba stopnišča za dostop k stavbi ni zadostna podlaga za spremembo lastninskega stanja in še manj za prenehanje funkcije zemljišča kot javnega dobra.

4. Zoper odločitev sodišča druge stopnje v zvezi s sklepom sodišča prve stopnje Vrhovno državno tožilstvo vlaga zahtevo za varstvo zakonitosti. Opozarja, da je bila po navedbah predlagateljev hiša zgrajena 1858, skupaj z njo pa tudi stopnišče s petimi stopnicami, da se zavzemajo za določitev meje po zunanjem robu stopnišča in vztrajajo, da so lastninsko pravico na spornem delu zemljišča pridobili  z gradnjo na tujem svetu, oziroma po predpisih, ki so urejali stavbna zemljišča v družbeni lastnini in na podlagi tranzicijskih predpisov. Vrhovno državno tožilstvo navaja, da res tudi nasprotna udeleženka izkazuje, da je bilo zemljišče razglašeno za javno dobro že pred letom 1891, vendar meni, da je napačna odločitev sodišč, da je v primeru, ko gre za javno dobro, izključeno ugotavljanje zadnje mirne posesti (77. člen SPZ). Poudarja, da se je praksa, na katero se sklicuje sodišče druge stopnje, ustalila po odločbi Vrhovnega sodišča opr. št. II Ips 510/97, ki pa je bila sprejeta še pred uveljavitvijo SPZ in zato ne more biti več pomembna.

5. V zadevi II Ips 510/97 je Vrhovno sodišče ugodilo zahtevi za varstvo zakonitosti in razveljavilo sklepa sodišč prve in druge stopnje. Sodišči sta v tej zadevi ugotovili, da je javna pot nastala s prestavitvijo prejšnje javne poti na novo traso in sta šteli, da je bil del zemljišča priposestvovan v korist javnega dobra in za javne namene. Vrhovno sodišče pa je odločilo, da v sporu zaradi določitve meje med zemljiščem, ki ima status javnega dobra in zemljiščem, ki takega statusa nima, določil 136. člena Zakona o nepravdnem postopku (v nadaljevanju ZNP) ni mogoče razlagati tako, kot sta to storili sodišči druge in prve stopnje. Navedlo je, da Ustava družbene lastnine ne pozna več, da ureditev v zvezi s konkurenco družbene in zasebne lastnine nima več enakega pomena in je zato ZNP v tem delu mogoče le smiselno uporabiti. Nato pa je navedlo, da je pravilna ugotovitev državne tožilke, da je pri določitvi meje med javnim dobrim in zemljiščem, ki to ni, potrebno upoštevati stanje v katastru in bi javno dobro lahko imelo status močnejše pravice po 136. členu ZNP le v primeru, če bi predlagatelj posegal v katastrske meje javne ceste (že ustanovljenega javnega dobra torej) in ne obratno. Navedlo je, da so izjeme od tega pravila mogoče le v primeru napake ali pomanjkljivosti v katastru, kar pa bi moralo biti posebej ugotovljeno. Poudarilo je, da pravni red dopušča omejitev lastninske pravice v javno korist, vendar le pod pogoji, ki jih določa zakon, da mora biti zakon  jasen in je pogoje za omejitev ali odvzem lastninske pravice treba natančno določiti, poleg tega pa je treba predpise, kot je ZNP, če naj ima za posledico poseg v lastninsko pravico zaradi javne koristi, ozko tolmačiti.

Vrhovno državno tožilstvo opozarja, da je Vrhovno sodišče v tej odločbi presojalo ureditev takrat še veljavnega 136. člena ZNP, ki je v petem odstavku izključeval ureditev po zadnji mirni posesti, če je šlo za konkurenco med zemljiščem v družbeni in zasebni lastnini. Vrhovno državno tožilstvo opozarja, da se je takšno stališče v sodni praksi ohranilo tudi po uveljavitvi SPZ in je bila s tem dejansko, brez pravne podlage vzpostavljena domneva obstoja močnejše pravice po meji, ki jo ureja kataster, čeprav za to ni bilo pravne podlage, če meja v katastrskem postopku še ni bila dokončno urejena. Meni, da navedeno stališče pomeni favoriziranje javnega dobra, za katerega ne v Ustavi, ne v sedaj veljavnih določbah 77. člena SPZ ni pravne podlage, saj je Ustava uveljavila enoten koncept lastninske pravice, katero je dopustno zaradi javnih koristi omejiti le na predpisan način, na kar je opozorila tudi odločba II Ips 510/97.

6. Vrhovno državno tožilstvo meni, da v obravnavanem primeru meja v katastrskem postopku še ni bila dokončno ugotovljena, zato bi sodišče obstoj lastninske pravice na spornem mejnem prostoru moralo v okviru predloženega procesnega gradiva ugotavljati po vseh zakonskih podlagah, ki omogočajo pridobitev lastninske pravice po 39. členu SPZ. Meni, da sodišče tega, kljub drugačnim trditvam predlagateljev, zaradi zmotne uporabe 77. člena SPZ, ni ugotavljalo. Meni, da je zato dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno. Predlaga, naj Vrhovno sodišče zahtevi za varstvo zakonitosti ugodi in oba sklepa razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v nov postopek.

7. Na zahtevo za varstvo zakonitosti so odgovorili vsi udeleženci postopka. Predlagatelji pritrjujejo razlogom Vrhovnega državnega tožilstva, nasprotna udeleženka pa meni, da je zahteva za varstvo zakonitosti neutemeljena. Meni, da niso izpolnjeni pogoji iz tretjega odstavka 385. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 365.a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ker je sodna praksa vrhovnega in višjih sodišč enotna. Opozarja, da so predlagatelji nezakonito posegli v javno dobro.

8. Zahteva za varstvo zakonitosti ni utemeljena.

9. Vrhovno državno tožilstvo je zahtevo za varstvo zakonitosti v tej zadevi vložilo zato, ker meni, da zaradi uveljavitve SPZ v letu 2003, s katerim so bile razveljavljene določbe 136. in 137. člena ZNP, stališče, ki ga je zavzelo Vrhovno sodišče v zadevi II Ips 510/97, ni več pravilno. Vrhovno sodišče tako ocenjuje, da ni utemeljen ugovor nasprotne udeleženke, da za vložitev zahteve za varstvo zakonitosti niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 367.a člena ZPP.

10. Javno dobro se v zemljiško knjigo vpisuje z zaznambo na podlagi odločbe pristojnega organa države ali lokalne skupnosti. Glede katastrskih izmer nepremičnine, ki je razglašena za javno dobro, je izvorna evidenca zemljiški kataster. Mejaš, ki trdi, da se je katastrska meja premaknila, mora seveda dokazati, da za premik obstaja pravna podlaga. Materialnopravne kriterije za odločanje v mejnem sporu ureja SPZ v 77. členu.  Določa, da je primarni kriterij za ureditev meje močnejša pravica, kadar pa dokaz močnejše pravice nobenemu izmed udeležencev ne uspe, ali ko ni dopusten, pa se meja uredi glede na zadnjo mirno posest. Kot zadnji kriterij sodišče lahko uporabi pravično oceno.

11. SPZ v 19. členu opredeljuje javno dobro kot stvar, ki jo v skladu z njenim namenom ob enakih pogojih lahko uporablja vsakdo. Z razglasitvijo nepremičnine za javno dobro se zagotavlja splošna dostopnost, kar je eden od vidikov socialne funkcije lastnine (67. člen Ustave). Zato so upravičene številne omejitve, ki jim je lastnik in mejaš izpostavljen zaradi življenja v skupnosti.  Javno dobro tako praviloma ni v pravnem prometu. V 70. členu Ustave in v tretjem odstavku 19. člena SPZ je določeno, da se na javnem dobru lahko pridobi (le) posebna pravica uporabe pod pogoji, ki jih določa zakon. Gre za „subjektivno javno pravico“, ki pripada samo individualno določenemu upravičencu na podlagi odločbe pristojnega organa(1). V prvem odstavku 44. člena SPZ je tudi določeno, da na javnem dobru ni mogoče pridobiti lastninske pravice s priposestvovanjem. Ker gre v obravnavanem primeru za zbirno krajevno cesto, je pomemben tudi drugi odstavek 3. člena  Zakona o cestah (ZCes-1), kjer je izrecno določeno, da na javnih cestah ni mogoče pridobiti lastninske pravice s priposestvovanjem ali drugih stvarnih pravic.

12. Odločitev sodišč prve in druge stopnje, da je mogoče mejo med javnim dobrim in zemljiščem, ki to ni, urediti le po stanju, kot ga izkazuje kataster in da so izjeme od tega pravila mogoče le v primeru napake ali pomanjkljivosti v katastru, je logična posledica zgoraj naštetih zakonskih omejitev. Pomisleki, izraženi v zahtevi za varstvo zakonitosti, da taka odločitev predstavlja nesorazmeren poseg v lastninsko pravico, so po oceni Vrhovnega sodišča neutemeljeni. Ustavno sodišče je že odločilo, da je sicer res pravica do zasebne lastnine zagotovljena v 33. členu Ustave, da pa je v 67. členu Ustave določeno, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Ta člen daje pooblastilo zakonodajalcu, da določi vsebino lastninske pravice v okviru teh njenih funkcij. Zato sta določbi 33. in 67. člena SPZ neločljivo povezani, kar morata upoštevati tako zakonodajalec kot sodišče pri odločanju v posamičnem primeru (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-51/95). Po oceni Vrhovnega sodišča je  izpodbijana odločitev sodišča druge stopnje v skladu s splošnim ustavnim načelom sorazmernosti, po katerem je poseg ustavnopravno dopusten, če izhaja iz ustavno dopustnega cilja, če so izbrana sredstva za dosego tega cilja primerna in nujna in niso zunaj razumnega razmerja do družbene ali politične vrednosti cilja oziroma, je bilo vzpostavljeno proporcionalno sorazmerje med prizadetostjo ustavne  pravice posameznika, ki jo povzroči uporaba sredstva, in med ustrezno koristjo, ki jo pridobimo z uporabo sredstva za varstvo pravic drugih in na ta način v prid skupnosti.(2)

13. Vrhovno sodišče je zato zahtevo za varstvo zakonitosti zavrnilo na podlagi 378. člena ZPP v povezavi z drugim odstavkom 391. člena ZPP.

Op. št. (1):     M. Juhart in ostali, Stvarnopravni zakonik s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2004, str. 129 in M. Tratnik, R. Vrenčur, Javno dobro, priloga Pravne prakse, št. 38/2010, str. III.

Op. št. (2):     L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske, državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 56 in 691.

URS člen 67, 70. SPZ člen 33, 44, 44/1, 67. ZCes-1 člen 3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.