VSRS Sklep I Up 200/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-05-09

Martina Lippai (preds.), Milica Štern (poroč.), Irena Badovinac-Bjelič

nadzor nad premoženjskim stanjem funkcionarjev - zaključno poročilo - posamični akt - obrazložitev sodbe

Izpodbijana sodba nima razlogov o odločilnih dejstvih, to je o navedbah in ugovorih, na katerih tožba temelji. To pa predstavlja kršitev pravil postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se po izrecni določbi tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 vselej šteje za bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu.

V novem postopku se bo moralo sodišče prve stopnje konkretno in jasno opredeliti do za odločitev v tej zadevi pomembnih tožbenih ugovorov, na novo presoditi ter konkretno in jasno obrazložiti, ali in kje je pravna podlaga za sprejetje, izdajo in objavo Zaključnega poročila glede na njegovo obliko in vsebino, in posledično, ali je bilo z njim poseženo v tožnikove ustavne pravice, katerih kršitev uveljavlja s tožbo in na podlagi tega na novo odločiti o tožbi.

I. Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani          I U 192/2013-19 z dne 28. 3. 2013 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi 66. člena ob smiselni uporabi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper Zaključno poročilo o nadzoru nad premoženjskim stanjem tam navedenih predsednikov parlamentarnih strank, ki ga je  izdala tožena stranka, št. 06259-1/2013/1 z dne 7. 1. 2013 (v nadaljevanju Zaključno poročilo),  in sicer v delu, ki se nanaša na tožnika (I. točka izreka); in na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (II. točka izreka). Tožnik je s tožbo uveljavljal, da je Zaključno poročilo nezakonito, da so z njim kršene njegove človekove pravice in temeljne svoboščine iz 14. člena (enakost pred zakonom), 22. člena (enako varstvo pravic), 23. člena (pravica do sodnega varstva), 25. člena (pravica do pravnega sredstva), 27. člena (domneva nedolžnosti), 29. člena (pravna jamstva v kazenskem postopku), 33. člena (pravica do zasebne lastnine in dedovanja) Ustave RS (v nadaljevanju URS) in pravica do mirnega uživanja premoženja iz 1. člena Protokola št. 1 k EKČP, ter zato predlagal ukrepe, da se odpravi poseg v te pravice in  vzpostavi zakonito stanje.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe navaja, da Zaključno poročilo tožene stranke v obravnavani zadevi ni upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1 oziroma v obravnavanem primeru glede na določbe 5. in 15. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK) ne gre za upravno zadevo v smislu drugega odstavka 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ker s tožbo tožnik uveljavlja kršitev več človekovih pravic z Zaključnim poročilom, ki je posamični akt in ga je ga je izdal organ - tožena stranka, ter nima zagotovljenega drugega sodnega varstva, so izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo njegove tožbe po prvem odstavku 4. člena ZUS-1. Po presoji sodišča prve stopnje je bil nadzor nad premoženjskim stanjem tožnika kot javnega funkcionarja izveden skladno z določili 45. člena ZIntPK, po postopku, predvidenem v tej določbi, ob upoštevanju določbe 15. člena ZIntPK. Spoštovane so bile vse postopkovne določbe iz ZIntPK ter določbe 7. in 9. člena ZUP. Tožniku je bila dana možnost sodelovanja v postopku, možnost izjaviti se neposredno ustno na zaslišanju dne 14. 6. 2012 in v dodatnem naknadnem roku tudi pisno o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev. Ker je bil ves postopek pravilen in zakonit, v tožnikove človekove pravice na nedovoljen način ni bilo poseženo. Postopek se je nanašal na nadzor nad tožnikovim premoženjskim stanjem, zato je sodno varstvo tožniku na učinkovit način zagotovljeno v upravnem sporu pred Upravnim in Vrhovnim sodiščem. Glavne obravnave sodišče prve stopnje ni razpisalo, saj v dokaznem predlogu tožnik ni obrazloženo pojasnil, v čem oziroma kako bi se njegove izjave na zaslišanju pred sodiščem razlikovale od njegovih navedb na ustnem zaslišanju v postopku pred toženo stranko. Sodišče prve stopnje tudi ni videlo posebnih razlogov za prekinitev postopka in za začetek postopka za oceno ustavnosti ZIntPK pred Ustavnim sodiščem RS.

3. Tožnik s pritožbo izpodbija navedeno sodbo iz vseh pritožbenih razlogov iz prvega odstavka 75. člena ZUS-1. Ne strinja se z utemeljitvijo sodišča prve stopnje, da Zaključno poročilo ni upravni akt, saj je z njim odločeno o tožnikovi obveznosti oziroma njegovih kršitvah obveznosti, ki se nanašajo na zakonsko dolžnost prijave premoženja. To poročilo predstavlja skladno z enajsto alinejo 77. člena ZIntPK podlago za izrek globe. Ponavlja tožbene ugovore glede nezakonitega in neustavnega posega v človekove pravice. Obrazložitev izpodbijane sodbe je skopa, sodišče pa se do posameznih vsebinsko bistvenih navedb niti ni opredelilo. Tožena stranka nima ustavne in ne zakonske pristojnosti, da bi vodila postopek, kot ga je vodila v tej zadevi, prav tako pa tudi ne, da bi sprejela akt, kot je izpodbijano Zaključno poročilo. Tožena stranka po določbah V. poglavja ZIntPK ni pooblaščena, da bi ugotavljala izvor zavezančevega premoženja, takšnemu izvoru sledila, svoje ugotovitve pa objavila in tudi komentirala z vidika sumov storitve kaznivih dejanj ter korupcijskih tveganj. Posegi v posamezne ustavne pravice so dopustni, če so skladni z načelom sorazmernosti. Takšno načelo sorazmernosti pa v obravnavani zadevi ni z ničemer izkazano. Pravica stranke, da se v postopku izjavi, mora biti spoštovana v vseh fazah postopka. Predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi oziroma skladno z določbo 77. in 79. člena ZUS-1 razveljavi izpodbijano sodbo in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo predlaga, da jo Vrhovno sodišče zavrne kot neutemeljeno. Med drugim poudarja, da se je Vrhovno sodišče v postopku odločanja o začasni odredbi v isti zadevi opredelilo do tega, da je izpodbijano Zaključno poročilo akt iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Potem, ko je ugotovila kršitve v zvezi z dolžnim posredovanjem podatkov o premoženjskem stanju, je uvedla postopek o prekršku, ki ga je vodila ločeno. Meni, da je sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe jasno povedalo, da je tožena stranka ravnala zakonito in pravilno tekom samega postopka kot tudi z izdajo Zaključnega poročila.

6. V obravnavanem primeru je tožnik vložil tožbo zoper Zaključno poročilo, in sicer  kot upravni akt po 2. členu ZUS-1, podrejeno pa tožbo zaradi kršitve ustavnih pravic po prvem odstavku 4. člena ZUS-1. S tožbo je uveljavljal, naj sodišče ugotovi, da je tožena stranka z izdajo v tem upravnem sporu izpodbijanega Zaključnega poročila, z delom, ki se nanaša nanj, posegla v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine iz 14. člena, 22. člena, 23. člena, 25. člena, 27. člena, 29. člena, 33. člena URS in pravico do mirnega uživanja premoženja iz 1. člena Protokola št. 1 k EKČP. Zahteval je, da se odpravi poseg v te pravice in  vzpostavi zakonito stanje, in to tako, da se navedeni del Zaključnega poročila odpravi, ker je nezakonit; da se prepove njegovo izvrševanje; da se članom tožene stranke prepove dajati izjave v javnosti o tem delu Zaključnega poročila; da mora tožena stranka ta del Zaključnega poročila umakniti s svoje spletne strani in tožniku povrniti stroške tega postopka.

7. Sodišče prve stopnje je v izpodbijani sodbi ugotovilo, da gre v obravnavanem primeru za posamični akt v smislu prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Ocenilo je, da je bil v obravnavanem primeru nadzor nad premoženjskim stanjem tožnika izveden skladno z določbo 45. člena ZIntPK, po postopku, predpisanem v tej določbi, posledično je presodilo, da v pravilno in zakonito izpeljanem postopku tožena stranka ni kršila tožnikovih ustavnih pravic in je zato tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

8. Tožnik v pritožbi uveljavlja vse pritožbene razloge. Navaja, da je že tožena stranka kršila določbe ZIntPK tako glede postopka kot tudi glede uporabe materialnega prava, kar je uveljavljal v tožbi, do vsebine katere pa se sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi ni konkretno opredelilo in je zato izpodbijana sodba obremenjena s takimi kršitvami, da jo je treba razveljaviti oziroma spremeniti.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča se prvostopenjsko sodišče v izpodbijani sodbi do ključnih tožbenih navedb konkretno ni opredelilo, njegova pavšalna ocena, da je bil ves postopek pravilen in da zato do kršitve tožnikovih ustavnih pravic ni prišlo, pa ne ustreza standardu obrazložene sodne odločbe, ki mora biti dosežen, da je tudi dejansko spoštovana pravica do poštenega sojenja in s tem pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena URS. Ustrezna obrazložitev je tudi pogoj za preizkus zakonitosti, pravilnosti in razumnosti sprejete odločitve. Takega preizkusa pa  Vrhovno sodišče v takem primeru (zaradi pomanjkljive obrazložitve) ne more opraviti.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje pravilno presodilo, da gre v obravnavanem primeru za upravni spor po prvem odstavku 4. člena ZUS-1. Po tej določbi sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Ta določba ureja tako imenovano subsidiarno varstvo, ki je zagotovljeno strankam v primeru, ko uveljavljajo posege v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika ter nimajo zagotovljenega drugega sodnega varstva. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča namreč Zaključno poročilo ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, čeprav gre za posamični akt, ki ga je izdal državni organ v izvrševanju upravne funkcije, vendar z njim ni odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, v tem primeru tožnika. Zato v tem delu pritožba ni utemeljena.

11. Vloga in naloge tožene stranke, kot enega izmed organov Republike Slovenije v boju zoper korupcijo, so določene v ZIntPK. Delovanje in ukrepanje tožene stranke kot samostojnega in neodvisnega državnega organa je zelo pomembno. Usmerjeno je v krepitev učinkovitega delovanja pravne države in preprečevanje njenega ogrožanja s koruptivnimi ravnanji, v prepoznavanje in opozarjanje na različne oblike koruptivnih ravnanj, tako na sistemski kot na konkretni ravni (5. člen ZIntPK), kar tožena stranka izvaja na različne načine. Ena od njenih posebnih nalog je tudi nadzor nad premoženjskim stanjem funkcionarjev. Glede na to, da ima njeno delovanje (tako ugotovitve kot tudi mnenja in ukrepi) v konkretnih primerih posebno družbeno težo, so tudi posledice ter učinki njenega delovanja in ukrepanja  lahko zelo hudi ter lahko predstavljajo hud poseg v temeljne človekove pravice in svoboščine obravnavane osebe - zavezanca. Zato je še posebej pomembno, da  njeno celotno delovanje in ukrepanje temelji na zakonu oziroma na zakonitem predpisu (153. člen URS), torej sme voditi le postopke, za katere je stvarno pristojna, voditi jih mora po predpisanem postopku ter izdajati akte in ukrepati le v skladu in v obsegu svojih pooblastil.

12. V obravnavanem primeru pa je sporno prav to, ali je tožena stranka z izdajo Zaključnega poročila, v delu, ki se nanaša na tožnika, v obliki, z vsebino in na način kot ga je izdala, delovala v skladu s svojimi pristojnostmi in  pooblastili po ZIntPK, ter ali sta nadzor, ki ga je opravila, ter akt, ki ga je izdala in javno objavila, v skladu z določbami ZIntPK, ki se nanašajo na nadzor nad premoženjskim stanjem zavezancev.

13. V tem primeru ni sporno, da je tožena stranka glede na določbe ZIntPK pristojna tudi za nadzor nad premoženjskim stanjem funkcionarjev. Ta nadzor je urejen v 32. do 37. členu Zakona o preprečevanju korupcije (za čas do 5. 6. 2010) oziroma 41. do 45. členu ZIntPK (za čas po 5. 6. 2010). Ker so navedene določbe zakonov vsebinsko enake, Vrhovno sodišče povzema le določbe ZIntPK.

14. Na podlagi navedenih določb ZIntPK je tožena stranka pristojna za vodenje postopka nadzora nad premoženjskim stanjem zavezancev, vendar  v obsegu in na način ter z ukrepi, kot ji jih daje navedeni zakon (dolžnost zavezancev za prijavo premoženjskega stanja, 41. člen;  obseg podatkov o premoženjskem stanju, 42. člen; dolžnost zavezancev za sporočanja sprememb premoženjskega stanja ter pooblastila tožene stranke v zvezi s tem, 43. člen; pooblastila tožene stranke v zvezi s pozivom na predložitev podatkov o premoženjskem stanju, 44. člen; pooblastila in ukrepi tožene stranke v zvezi z nesorazmernim povečanjem premoženja zavezancev, 45. člen; javnost podatkov v zvezi s tem nadzorom, 46. člen).

15. Ključna zakonska določba glede nalog in pooblastil tožene stranke v okviru nadzora nad premoženjskim stanjem je 45. člen ZIntPK, ki nosi naslov „nesorazmerno povečanje premoženja“ ter določa: (1) Če komisija na podlagi podatkov o premoženjskem stanju ali na podlagi drugih podatkov ugotovi, da se je premoženje zavezanca, od zadnje prijave nesorazmerno povečalo glede na njegove dohodke iz opravljanja funkcije ali dejavnosti, ki jo sicer opravlja v skladu z določbami in omejitvami iz tega in drugih zakonov ali pa da vrednost njegovega dejanskega premoženja, ki je osnova za odmero davčnih obveznosti, znatno presega prijavljeno vrednost premoženjskega stanja, pozove zavezanca, da najkasneje v 15 dneh pojasni način povečanja premoženja oziroma razliko med dejanskim in prijavljenim premoženjem. (2) Če zavezanec iz prejšnjega odstavka ne pojasni načina povečanja premoženja ali razlike med dejanskim in prijavljenim premoženjem ali tega ne stori na razumljiv način, komisija o tem obvesti organ, pri katerem zavezanec opravlja funkcijo, oziroma organ, pristojen za izvolitev ali imenovanje zavezanca, v primeru suma storitve drugih kršitev pa tudi druge pristojne organe. (3) Organ, pri katerem zavezanec opravlja funkcijo ali delo, oziroma organ, pristojen za izvolitev ali imenovanje zavezanca, lahko razen pri neposredno izvoljenih funkcionarjih, na podlagi obvestila komisije iz prejšnjega odstavka, v skladu z ustavo in zakonom začne postopek za prenehanje mandata ali za razrešitev ali druge postopke in o tem obvesti komisijo. (4) Organi iz drugega in prejšnjega odstavka komisijo o svojih ugotovitvah in odločitvah obvestijo v treh mesecih od prejetja obvestila komisije. (5) Če komisija utemeljeno sumi, da se je premoženje zavezanca iz prvega odstavka tega člena znatno povečalo, pa za to povečanje zavezanec ni podal utemeljenega pojasnila, hkrati pa obstaja utemeljena nevarnost, da bo zavezanec s tem premoženjem razpolagal, ga skril ali odtujil, lahko komisija državnemu tožilstvu ali pristojnemu organu s področja preprečevanja pranja denarja, davkov ali finančnega nadzora predlaga, da ta v okviru svojih zakonskih pristojnosti ukrene vse potrebno za začasno zaustavitev transakcij ali zavarovanja denarja in premoženja z namenom odvzema protipravno pridobljene premoženjske koristi oziroma denarja in premoženja nezakonitega izvora. (6) Državno tožilstvo ali drug organ iz prejšnjega odstavka mora komisiji najpozneje v roku 72 ur pisno sporočiti, katere ukrepe je sprejel.

16. Iz 45. člena ZIntPK torej jasno izhajajo pristojnosti in pooblastila tožene stranke: da spremlja premoženjsko stanje zavezancev in da v primeru ugotovitve nesorazmernega povečanja premoženja pri določenem zavezancu tega pozove, da ji v določenem roku pojasni to povečanje premoženja; da v primeru, če pojasnila ne dobi ali pojasnilo ni dano na razumljiv način, obvesti o tem zavezančevega „delodajalca“ in druge pristojne organe; če pa v primeru ugotovljenega nesorazmernega povečanja premoženja komisija utemeljeno sumi, da se je premoženje zavezanca znatno povečalo brez utemeljenega pojasnila, hkrati pa obstaja utemeljena nevarnost, da bo zavezanec s tem premoženjem razpolagal, ga skril ali odtujil, lahko državnemu tožilstvu ali pristojnemu organu s področja preprečevanja pranja denarja, davkov ali finančnega nadzora predlaga, da ta z začasnimi ukrepi v skladu s svojimi zakonskimi pristojnostmi zavezancu tako razpolaganje prepreči. Drugi organi („delodajalec“, državno tožilstvo, organ za preprečevanje pranja denarja, davčni organi, organi finančnega nadzora in drugi) pa zoper zavezanca ukrepajo v okviru svojih pristojnosti in pooblastil,  predpisanih v ustreznih zakonih, o svojih ukrepih pa so toženo stranko dolžni obvestiti.

17. Tožena stranka je v tem primeru začela postopek po določbah navedenega poglavja, predvsem 45. člena ZIntPK, kot pravilno ugotavlja sodišče prve stopnje, vendar ga je nadaljevala in končala s sprejetjem, izdajo in objavo Zaključnega poročila, kot svojega akta, v obliki in z vsebino, kot ju ima (vključno z dodatnimi odločitvami, da se Zaključno poročilo pošlje organu, pri katerem zavezanec opravlja funkcijo; da se s tem poročilom seznani javnost itd.). Pri tem je kot pravno podlago za sprejetje Zaključnega poročila v njegovem uvodu med drugim navedla 45. člen ZIntPK (poleg tega pa še 3. točko 2. člena(1) in triindvajseto alinejo 12. člena(2) ZIntPK), ki ji daje pristojnosti in pooblastila, ki so podrobneje predstavljena v 15. in 16. točki te obrazložitve.

18. Do tega, ali in v katerih določbah ZIntPK ima tožena stranka pooblastilo, da sprejme, izda in objavi Zaključno poročilo v obliki, z vsebino in na način ter po postopku, kot je v tem primeru, kar je bistvo tožbe, pa se sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi ni opredelilo, temveč je na podlagi pavšalne ocene, da je bilo vse v skladu s 45. členom ZIntPK in da zato ni podana zatrjevana kršitev ustavnih pravic, tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

19. Glede na navedeno po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijana sodba nima razlogov o odločilnih dejstvih, to je o navedbah in ugovorih, na katerih tožba temelji. To pa predstavlja kršitev pravil postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se po izrecni določbi tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 vselej šteje za bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu, saj Vrhovno sodišče pravilnosti in zakonitosti izpodbijane sodbe iz navedenih razlogov ne more preizkusiti.

20. Zato je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena ZUS-1 izpodbijano sodbo s tem sklepom razveljavilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu sodišču, da opravi nov postopek.

21. Glede na to, da je Vrhovno sodišče zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v nov postopek že iz navedenega razloga, se do ostalih pritožbenih ugovorov ni posebej opredelilo, saj se bo moralo do vseh tožbenih ugovorov, ki so v bistvu enaki pritožbenim, najprej opredeliti sodišče prve stopnje. V novem postopku se bo moralo sodišče prve stopnje konkretno in jasno opredeliti do za odločitev v tej zadevi pomembnih tožbenih ugovorov, na novo presoditi ter konkretno in jasno obrazložiti, ali in kje je pravna podlaga za sprejetje, izdajo in objavo Zaključnega poročila glede na njegovo obliko in vsebino, in posledično, ali je bilo z njim poseženo v tožnikove ustavne pravice, katerih kršitev uveljavlja s tožbo in na podlagi tega na novo odločiti o tožbi.

22. Ker je tožnik s pritožbo uspel in je bila izpodbijana sodba razveljavljena ter zadeva vrnjena sodišču prve stopnje v nov postopek, je Vrhovno sodišče odločitev o stroških tega pritožbenega postopka na podlagi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridržalo za končno odločbo.

Op. št. (1) : Namen tega zakona se uresničuje tako, da se: (3) z nadzorom nad premoženjem in sprejemanjem daril funkcionarjev, preprečevanjem in odpravljanjem nasprotja interesov ter koruptivnih ravnanj ter nadzorom nad lobiranjem vzpodbuja in krepi transparentnost v procesih in postopkih izvrševanja javne oblasti pri opravljanju javnih funkcij in pri upravljanju javnih zadev;

Op. št. (2) : Komisija: (23) opravlja druge naloge, določene s tem zakonom in drugimi zakoni.

ZUS-1 člen 4, 75, 77. ZIntPK člen 41, 42, 43, 44, 45.                 ZPP člen 165, 339,

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.