Sklep I Up 129/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-05-09

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Celju) IV U 24/2013

Martina Lippai (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), Peter Golob

nadzor nad premoženjskim stanjem funkcionarjev - zaključno poročilo - posamični akt - varstvo ustavnih pravic - subsidiarno sodno varstvo po 4. členu ZUS-1 - pravna podlaga za sprejetje, izdajo in objavo zaključnega poročila - obrazložitev sodbe sodišča prve stopnje - sodba nima razlogov o odločilnih dejstvih

Izpodbijana sodba nima razlogov o odločilnih dejstvih, to je o navedbah in ugovorih, na katerih tožba temelji. To pa predstavlja kršitev pravil postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se po izrecni določbi tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 vselej šteje za bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu.

V novem postopku se bo moralo sodišče prve stopnje konkretno in jasno opredeliti do za odločitev v tej zadevi pomembnih tožbenih ugovorov, na novo presoditi ter konkretno in jasno obrazložiti, ali in kje je pravna podlaga za sprejetje, izdajo in objavo Zaključnega poročila glede na njegovo obliko in vsebino, in posledično, ali je bilo z njim poseženo v tožnikove ustavne pravice, katerih kršitev uveljavlja s tožbo, in na podlagi tega na novo odločiti o tožbi.

I. Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Celju, IV U 24/2013-34 z dne 11. 3. 2013, se razveljavi in zadeva vrne temu sodišču, da opravi nov postopek.

II. Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi 66. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ob smiselni uporabi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo tožnikovo tožbo zaradi kršitve človekovih pravic iz četrtega odstavka 15. člena (uresničevanje in omejevanje pravic), 22. člena (enako varstvo pravic) in 25. člena (pravica do pravnega sredstva) Ustave RS (v nadaljevanju URS), ki naj bi jih kršila tožena stranka z izdajo Zaključnega poročila o nadzoru nad premoženjskim stanjem predsednikov parlamentarnih strank, št. 06259-1/2013/1 z dne 7. 1. 2013 (v nadaljevanju Zaključno poročilo), v delu, ki se nanaša na tožnika.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe navaja, da so v obravnavanem primeru izpolnjene procesne predpostavke za upravni spor po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 (takšno tožbo je tožnik tudi vložil), saj je Zaključno poročilo posamični akt državnega organa, zoper katerega tožnik nima zagotovljenega drugega sodnega varstva. Ocenilo je, da je tožena stranka v obravnavnem primeru postopek vodila skladno z določbami Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK), ki se nanašajo na nadzor nad premoženjskim stanjem (funkcionarjev), da ni uporabila določbe 13. člena ZIntPK, zato so bila spoštovana pravila postopka, ki obenem pomenijo izpeljavo načela varstva pravic strank in varstva javne koristi iz 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter načela zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP. Ocenilo je tudi, da Zaključnemu poročilu ni mogoče očitati, da ne vsebuje vsebinskih razlogov za ugotovitve tožene stranke, zato v tožnikove ustavne pravice, kar uveljavlja v tožbi, ni bilo poseženo, saj se je lahko izjavil o ugotovitvah tožene stranke in ima varstvo svojih pravic zagotovljeno v upravnem sporu.

3. Tožnik s pritožbo izpodbija sodbo prvostopenjskega sodišča zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu in zmotne presoje pravilnosti postopka izdaje izpodbijanega akta. Vrhovnemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi, izpodbijano sodbo spremeni in tožbi ugodi oziroma podrejeno, sodbo sodišča prve stopnje razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe namreč ni razvidno, da bi sodišče obravnavalo in ovrednotilo tožnikove tožbene trditve: glede obsega nadzora (da je šlo v obravnavanem primeru za bistveno širši nadzor, kot ga v okviru zakonskih pristojnosti ima tožena stranka); glede obvezne uporabe 13. člena ZIntPK v vseh postopkih tožene stranke, ki se nanašajo na določene fizične osebe (ta člen spada med splošne določbe zakona in se uporablja za vse nadzorne in preiskovalne postopke ter glede obveznosti seznanitve tožnika z osnutkom poročila in pravico do predhodne izjasnitve, ki jasno izhaja iz poslovnika, predvsem pa iz določb ZUP, saj mora tožena stranka uporabljati določbe ZUP glede na 15. člen ZIntPK, razen če ni v ZIntPK določeno drugače); glede dokazil (s kakšnimi dokazili in pojasnili bi tožnik zadostil mnenju tožene stranke, da gre za zadostno, prepričljivo in razumljivo pojasnilo glede posameznih trditev; glede neobstoja dialoga med tožnikom in toženo stranko glede njenih vsebinskih ugotovitev, ki jih je navedla v Zaključnem poročilu, zaradi česar je Zaključno poročilo neobrazloženo). Zaradi opustitve navedenih opredelitev je tudi sodišče prve stopnje zagrešilo bistveno kršitev določb postopka ter tožniku kršilo ustavno pravico do enakega varstva in učinkovitega pravnega sredstva. Zmotno je presodilo tudi pravilnost postopka izdaje Zaključnega poročila. Očitno napačno pa je tudi stališče glede presoje spornih vprašanj dejanskega stanja. Upravni spor iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1 je res subsidiarno varstvo, vendar to ne pomeni, da je zato manj učinkovito od „rednega“ upravnega spora, katerega predmet je presoja zakonitosti dokončnega posamičnega upravnega akta.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je izpodbijana sodba pravilna in zakonita, tožnikova pritožba pa neutemeljena. Poudarja, da ni vodila postopka iz 13. člena ZIntPK. Postopek je bil začet in voden izključno zaradi ugotavljanja dejstev, pomembnih v zvezi z nadzorom nad premoženjskim stanjem tožnika kot zavezanca za prijavo premoženjskega stanja. Ta nadzor pa predstavlja poseben postopek in tožena stranka ni bila dolžna ravnati v skladu z določbami 13. člena ZIntPK, kar je ugotovilo tudi sodišče prve stopnje. Zaključno poročilo ne predstavlja upravnega akta v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1 in v skladu s 4. členom ZUS-1 je predmet presoje upravnega sodišča le zakonitost posamičnega akta – dejanja, ne pa vsebinska odločitev tožene stranke.

6. V obravnavanem primeru je tožnik vložil tožbo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, po katerem v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V tej določbi je urejeno tako imenovano subsidiarno sodno varstvo v upravnem sporu, ki je zagotovljeno strankam v primeru, ko uveljavljajo posege organov v svoje človekove pravice in temeljne svoboščine, in sicer z akti oziroma dejanji organov, ter nimajo zagotovljenega drugega sodnega varstva. Glede vložene tožbe je sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo, da so za njeno obravnavanje v upravnem sporu izpolnjene procesne predpostavke iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1.

7. Tožnik je s tožbo in njenimi dopolnitvami zahteval, da se zaradi posega v njegove ustavne pravice iz četrtega odstavka 15. člena, 22. in 25. člena URS del Zaključnega poročila, ki se nanaša nanj, odpravi, da tožena stranka v 3 dneh od pravnomočnosti sodbe ta del Zaključnega poročila umakne s svoje spletne strani in tožniku povrne stroške tega postopka.

8. Sodišče prve stopnje je v izpodbijani sodbi ugotovilo, da je bil v obravnavanem primeru nadzor nad premoženjskim stanjem tožnika izveden skladno z določbo 45. člena ZIntPK, po postopku, predpisanem v tej določbi, posledično je presodilo, da v pravilno in zakonito izpeljanem postopku tožena stranka ni kršila tožnikovih ustavnih pravic in je zato tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

9. Tožnik v pritožbi uveljavlja vse pritožbene razloge. Navaja, da je že tožena stranka kršila določbe ZIntPK tako glede postopka kot tudi glede uporabe materialnega prava, kar je uveljavljal v tožbi, do vsebine katere pa se sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi ni konkretno opredelilo in je zato izpodbijana sodba obremenjena s takimi kršitvami, da jo je treba razveljaviti oziroma spremeniti.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča se prvostopenjsko sodišče v izpodbijani sodbi do ključnih tožbenih navedb konkretno ni opredelilo, njegova pavšalna ocena, da je bil ves postopek pravilen in da zato do kršitve tožnikovih ustavnih pravic ni prišlo, pa ne ustreza standardu obrazložene sodne odločbe, ki mora biti dosežen, da je tudi dejansko spoštovana pravica do poštenega sojenja in s tem pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena URS. Ustrezna obrazložitev je tudi pogoj za preizkus zakonitosti, pravilnosti in razumnosti sprejete odločitve. Takega preizkusa pa Vrhovno sodišče v takem primeru (zaradi pomanjkljive obrazložitve) ne more opraviti.

11. Vloga in naloge tožene stranke, kot enega izmed organov Republike Slovenije v boju zoper korupcijo, so določene v ZIntPK. Delovanje in ukrepanje tožene stranke kot samostojnega in neodvisnega državnega organa je zelo pomembno. Usmerjeno je v krepitev učinkovitega delovanja pravne države in preprečevanje njenega ogrožanja s koruptivnimi ravnanji, v prepoznavanje in opozarjanje na različne oblike koruptivnih ravnanj, tako na sistemski kot na konkretni ravni (5. člen ZIntPK), kar tožena stranka izvaja na različne načine. Ena od njenih posebnih nalog je tudi nadzor nad premoženjskim stanjem funkcionarjev. Glede na to, da ima njeno delovanje (tako ugotovitve kot tudi mnenja in ukrepi) v konkretnih primerih posebno družbeno težo, so tudi posledice ter učinki njenega delovanja in ukrepanja lahko zelo hudi ter lahko predstavljajo hud poseg v temeljne človekove pravice in svoboščine obravnavane osebe – zavezanca. Zato je še posebej pomembno, da njeno celotno delovanje in ukrepanje temelji na zakonu oziroma na zakonitem predpisu (153. člen URS), torej sme voditi le postopke, za katere je stvarno pristojna, voditi jih mora po predpisanem postopku ter izdajati akte in ukrepati le v skladu in v obsegu svojih pooblastil.

12. V obravnavanem primeru pa je sporno prav to, ali je tožena stranka z izdajo Zaključnega poročila, v delu, ki se nanaša na tožnika, v obliki, z vsebino in na način kot ga je izdala, delovala v skladu s svojimi pristojnostmi in pooblastili po ZIntPK, ter ali sta nadzor, ki ga je opravila, ter akt, ki ga je izdala in javno objavila, v skladu z določbami ZIntPK, ki se nanašajo na nadzor nad premoženjskim stanjem zavezancev.

13. V tem primeru ni sporno, da je tožena stranka glede na določbe ZIntPK pristojna tudi za nadzor nad premoženjskim stanjem funkcionarjev. Ta nadzor je urejen v 32. do 37. členu Zakona o preprečevanju korupcije (za čas do 5. 6. 2010) oziroma 41. do 45. členu ZIntPK (za čas po 5. 6. 2010). Ker so navedene določbe zakonov vsebinsko enake, Vrhovno sodišče povzema le določbe ZIntPK.

14. Na podlagi navedenih določb ZIntPK je tožena stranka pristojna za vodenje postopka nadzora nad premoženjskim stanjem zavezancev, vendar v obsegu in na način ter z ukrepi, kot ji jih daje navedeni zakon (dolžnost zavezancev za prijavo premoženjskega stanja, 41. člen; obseg podatkov o premoženjskem stanju, 42. člen; dolžnost zavezancev za sporočanja sprememb premoženjskega stanja ter pooblastila tožene stranke v zvezi s tem, 43. člen; pooblastila tožene stranke v zvezi s pozivom na predložitev podatkov o premoženjskem stanju, 44. člen; pooblastila in ukrepi tožene stranke v zvezi z nesorazmernim povečanjem premoženja zavezancev, 45. člen; javnost podatkov v zvezi s tem nadzorom, 46. člen).

15. Ključna zakonska določba glede nalog in pooblastil tožene stranke v okviru nadzora nad premoženjskim stanjem je 45. člen ZIntPK, ki nosi naslov „nesorazmerno povečanje premoženja“ ter določa: (1) Če komisija na podlagi podatkov o premoženjskem stanju ali na podlagi drugih podatkov ugotovi, da se je premoženje zavezanca, od zadnje prijave nesorazmerno povečalo glede na njegove dohodke iz opravljanja funkcije ali dejavnosti, ki jo sicer opravlja v skladu z določbami in omejitvami iz tega in drugih zakonov ali pa da vrednost njegovega dejanskega premoženja, ki je osnova za odmero davčnih obveznosti, znatno presega prijavljeno vrednost premoženjskega stanja, pozove zavezanca, da najkasneje v 15 dneh pojasni način povečanja premoženja oziroma razliko med dejanskim in prijavljenim premoženjem. (2) Če zavezanec iz prejšnjega odstavka ne pojasni načina povečanja premoženja ali razlike med dejanskim in prijavljenim premoženjem ali tega ne stori na razumljiv način, komisija o tem obvesti organ, pri katerem zavezanec opravlja funkcijo, oziroma organ, pristojen za izvolitev ali imenovanje zavezanca, v primeru suma storitve drugih kršitev pa tudi druge pristojne organe. (3) Organ, pri katerem zavezanec opravlja funkcijo ali delo, oziroma organ, pristojen za izvolitev ali imenovanje zavezanca, lahko razen pri neposredno izvoljenih funkcionarjih, na podlagi obvestila komisije iz prejšnjega odstavka, v skladu z ustavo in zakonom začne postopek za prenehanje mandata ali za razrešitev ali druge postopke in o tem obvesti komisijo. (4) Organi iz drugega in prejšnjega odstavka komisijo o svojih ugotovitvah in odločitvah obvestijo v treh mesecih od prejetja obvestila komisije. (5) Če komisija utemeljeno sumi, da se je premoženje zavezanca iz prvega odstavka tega člena znatno povečalo, pa za to povečanje zavezanec ni podal utemeljenega pojasnila, hkrati pa obstaja utemeljena nevarnost, da bo zavezanec s tem premoženjem razpolagal, ga skril ali odtujil, lahko komisija državnemu tožilstvu ali pristojnemu organu s področja preprečevanja pranja denarja, davkov ali finančnega nadzora predlaga, da ta v okviru svojih zakonskih pristojnosti ukrene vse potrebno za začasno zaustavitev transakcij ali zavarovanja denarja in premoženja z namenom odvzema protipravno pridobljene premoženjske koristi oziroma denarja in premoženja nezakonitega izvora. (6) Državno tožilstvo ali drug organ iz prejšnjega odstavka mora komisiji najpozneje v roku 72 ur pisno sporočiti, katere ukrepe je sprejel.

16. Iz 45. člena ZIntPK torej jasno izhajajo pristojnosti in pooblastila tožene stranke: da spremlja premoženjsko stanje zavezancev in da v primeru ugotovitve nesorazmernega povečanja premoženja pri določenem zavezancu tega pozove, da ji v določenem roku pojasni to povečanje premoženja; da v primeru, če pojasnila ne dobi ali pojasnilo ni dano na razumljiv način, obvesti o tem zavezančevega „delodajalca“ in druge pristojne organe; če pa v primeru ugotovljenega nesorazmernega povečanja premoženja komisija utemeljeno sumi, da se je premoženje zavezanca znatno povečalo brez utemeljenega pojasnila, hkrati pa obstaja utemeljena nevarnost, da bo zavezanec s tem premoženjem razpolagal, ga skril ali odtujil, lahko državnemu tožilstvu ali pristojnemu organu s področja preprečevanja pranja denarja, davkov ali finančnega nadzora predlaga, da ta z začasnimi ukrepi v skladu s svojimi zakonskimi pristojnostmi zavezancu tako razpolaganje prepreči. Drugi organi („delodajalec“, državno tožilstvo, organ za preprečevanje pranja denarja, davčni organi, organi finančnega nadzora in drugi) pa zoper zavezanca ukrepajo v okviru svojih pristojnosti in pooblastil, predpisanih v ustreznih zakonih, o svojih ukrepih pa so toženo stranko dolžni obvestiti.

17. Tožena stranka je v tem primeru začela postopek po določbah navedenega poglavja, predvsem 45. člena ZIntPK, kot pravilno ugotavlja sodišče prve stopnje, vendar ga je nadaljevala in končala s sprejetjem, izdajo in objavo Zaključnega poročila, kot svojega akta, v obliki in z vsebino, kot ju ima (vključno z dodatnimi odločitvami, da se Zaključno poročilo pošlje organu, pri katerem zavezanec opravlja funkcijo; da se s tem poročilom seznani javnost itd.). Pri tem je kot pravno podlago za sprejetje Zaključnega poročila v njegovem uvodu med drugim navedla 45. člen ZIntPK (poleg tega pa še 3. točko 2. člena(1) in triindvajseto alinejo 12. člena(2) ZIntPK), ki ji daje pristojnosti in pooblastila, ki so podrobneje predstavljena v 15. in 16. točki te obrazložitve.

18. Do tega, ali in v katerih določbah ZIntPK ima tožena stranka pooblastilo, da sprejme, izda in objavi Zaključno poročilo v obliki, z vsebino in na način ter po postopku, kot je v tem primeru, kar je bistvo tožbe, pa se sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi ni opredelilo, temveč je na podlagi pavšalne ocene, da je bilo vse v skladu s 45. členom ZIntPK in da zato ni podana zatrjevana kršitev ustavnih pravic, tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

19. Glede na navedeno po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijana sodba nima razlogov o odločilnih dejstvih, to je o navedbah in ugovorih, na katerih tožba temelji. To pa predstavlja kršitev pravil postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se po izrecni določbi tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 vselej šteje za bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu, saj Vrhovno sodišče pravilnosti in zakonitosti izpodbijane sodbe iz navedenih razlogov ne more preizkusiti.

20. Zato je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena ZUS-1 izpodbijano sodbo s tem sklepom razveljavilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu sodišču, da opravi nov postopek.

21. Glede na to, da je Vrhovno sodišče zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v nov postopek že iz navedenega razloga, se do ostalih pritožbenih ugovorov ni posebej opredelilo, saj se bo moralo do vseh tožbenih ugovorov, ki so v bistvu enaki pritožbenim, najprej opredeliti sodišče prve stopnje. V novem postopku se bo moralo sodišče prve stopnje konkretno in jasno opredeliti do za odločitev v tej zadevi pomembnih tožbenih ugovorov, na novo presoditi ter konkretno in jasno obrazložiti, ali in kje je pravna podlaga za sprejetje, izdajo in objavo Zaključnega poročila glede na njegovo obliko in vsebino, in posledično, ali je bilo z njim poseženo v tožnikove ustavne pravice, katerih kršitev uveljavlja s tožbo, in na podlagi tega na novo odločiti o tožbi.

22. Ker je tožnik s pritožbo uspel in je bila izpodbijana sodba razveljavljena ter zadeva vrnjena sodišču prve stopnje v nov postopek, je Vrhovno sodišče odločitev o stroških tega pritožbenega postopka na podlagi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pridržalo za končno odločbo.

Op. št. (1) : Namen tega zakona se uresničuje tako, da se: (3) z nadzorom nad premoženjem in sprejemanjem daril funkcionarjev, preprečevanjem in odpravljanjem nasprotja interesov ter koruptivnih ravnanj ter nadzorom nad lobiranjem vzpodbuja in krepi transparentnost v procesih in postopkih izvrševanja javne oblasti pri opravljanju javnih funkcij in pri upravljanju javnih zadev.

Op. št. (2) : Komisija: (23) opravlja druge naloge, določene s tem zakonom in drugimi zakoni.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.