Sklep I Up 169/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2013-07-04

Martina Lippai (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.),    Peter Golob

sprememba namembnosti zemljišča - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - postopek sprejemanja občinskega prostorskega načrta - obsvetilo občine - odločanje v upravni stvari - pobuda za spremembo namembnosti

Po presoji Vrhovnega sodišča je pravilno stališče sodišča prve stopnje, da obravnavani dopis – obvestilo Občine G. ni upravni akt v smislu določb               ZUS-1.

Z obvestilom se je občina le opredelila do pritožnikove pobude, z njim torej ni bilo odločeno v upravni stvari (o pravici, obveznosti ali pravni koristi) in z njim zato tudi ni bilo poseženo v pritožnikov pravni položaj.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka trpi sama svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju pritožnika), s katero je v upravnem sporu izpodbijal obvestilo Občine G., ki ga je prejel dne 4. 1. 2013, iz katerega izhaja, da je zavrnjen njegov predlog, da se v občinskem prostorskem načrtu za G. (v nadaljevanju OPN), ki je v postopku sprejemanja, spremeni namembnost njegovih zemljišč iz kmetijskih v stavbne parcele.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navaja, da obvestilo Občine G. ni upravni akt v smislu določb ZUS-1. Z njim je občina pritožnika le seznanila s svojimi stališči glede njegove pobude o spremembi namembnosti njegovih zemljišč. Ker obvestilo ni akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu in zahtevati njegovo odpravo, je tožbo zavrglo.

3. Pritožnik v pritožbi zoper sodbo (pravilno: sklep) navaja, da jo vlaga zaradi zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in posledično zmotne uporabe materialnega prava ter Vrhovnemu sodišču predlaga, da sodbo (pravilno: sklep) odpravi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje, toženi stranki pa naloži v plačilo stroške tega postopka. Obvestilo je bilo izdano v okviru izvrševanja javnih pooblastil tožene stranke. Z njim je bilo dokončno odločeno o njegovi pobudi za spremembo namembnosti njegovih zemljišč in zato ne more več doseči spremembe prostorskega akta, zato gre za dokončno odločitev tožene stranke. Izpodbija odločitev lokalne skupnosti in posebnih postopkov za sodno varstvo pravic lastnikov v takih primerih ni, zato je upravni spor edini možni postopek za uresničitev pravice do sodnega varstva. Napačno je stališče, da bi lahko to uveljavljal v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo na teh zemljiščih. Pri zahtevi za spremembo namembnosti gre za obliko razpolaganja in upravljanja lastnika s svojo lastnino. S tem se uresničuje lastninska pravica. Tožena stranka je na javni obravnavi soglašala, da bo njegovo pobudo za spremembo namembnosti podprla, v izpodbijanem obvestilu o zavrnitvi pa se je sklicevala na zavrnitev soglasja nosilcev urejanja prostora (kmetijsko ministrstvo). Pritožnikove pobude tudi ni predložila v nadaljnji postopek, zato je obvestilo – upravni akt, dokončna zavrnitev pritožnikove zahteve in ker ni predviden noben drug postopek sodnega varstva, je po ZUS-1 Upravno sodišče dolžno sprejeti tožbo v obravnavo.

5. ZUS-1 v 2. členu določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javno pravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Dokončni upravni akt pa je tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v postopku odločanja. V skladu s 4. členom ZUS-1 pa v upravnem sporu sodišče odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

6. Po presoji Vrhovnega sodišča je pravilno stališče sodišča prve stopnje, da obravnavani dopis – obvestilo Občine G. ni upravni akt v smislu določb ZUS-1. Kot je pravilno pojasnilo sodišče prve stopnje iz izpodbijanega obvestila izhaja, da Občina G. pritožnika seznanja s svojimi stališči glede njegove pobude o spremembi namembnosti njegovih zemljišč, ki naj bi se upoštevala pri pripravi OPN. Tako je v tem obvestilu Občina G. med drugim navedla, da bi predlagana sprememba namembnosti pritožnikovih zemljišč „pomenila poseg na sklenjeno območje zemljišč, ki so po razvrstitvi Ministrstva za kmetijstvo in okolje razvrščena v skupino najboljših kmetijskih zemljišč (K1).“

7. Kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, je občina pristojna za pripravo in sprejem OPN. Pri pripravi osnutka OPN upošteva pobude (ne zahteve, kot navaja pritožnik v pritožbi) za spremembo namenske rabe zemljišč, če izpolnjujejo pogoje glede skladnosti s cilji prostorskega razvoja občine, upoštevanja varstvenih in varovalnih omejitev v prostoru, ustreznosti z vidika urbanističnih meril in možnosti opremljanja zemljišč za gradnjo (šesti odstavek 47. člena ZPNačrt). Pri tem gre torej za opredeljevanje občine do pobud za spremembo namenske rabe zemljišč v eni od faz postopka sprejemanja OPN (občina vlagateljem pobud pa izda pisno opredelitev glede njihove pobude) in ne gre za odločanje o pravici ali obveznosti stranke – pritožnika v upravni zadevi v smislu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). ZUP namreč v 2. členu določa, da je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno stvar, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari.

8. Z obravnavanim obvestilom se je, kot že navedeno, občina le opredelila do pritožnikove pobude, z njim torej ni bilo odločeno v upravni stvari (o pravici, obveznosti ali pravni koristi) in z njim zato tudi ni bilo poseženo v pritožnikov pravni položaj oziroma lastninsko pravico, kot sicer zatrjuje v pritožbi. Sam OPN kot splošni upravni akt sicer lahko posega v lastninsko pravico (jo omejuje npr. glede načina rabe), vendar pa samega OPN kot splošnega upravnega akta ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Določitev konkretne namembnosti za konkretno zemljišče ni posameznikova (lastnikova) pravica, temveč je to odločitev države oziroma občine, ki mora pri planiranju prostorskega razvoja države in občine v čim večji meri zavarovati javni interes, to je rabo zemljišč v skladu z njihovimi naravnimi danostmi, kar pa je posebej opredeljeno v predpisih, ki urejajo kmetijska zemljišča, gozdove, vode itd., ter v predpisih s področja prostorskega načrtovanja. Omejitve lastninske pravice glede na naravne danosti zemljišč izhajajo že iz Ustave RS tako glede same lastnine (npr. 67. člen: Zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija.), kot posebej glede varstva zemljišč (npr. 71. člen Ustave RS: Zakon določa zaradi smotrnega izkoriščanja posebne pogoje za uporabo zemljišč. Zakon določa posebno varstvo kmetijskih zemljišč.) Ker torej določanje namembnosti zemljišč ni lastnikova pravica, o tem tudi ne more biti odločeno v upravnem postopku.

9. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

10. Ker pritožnik s pritožbo ni uspel, v skladu s prvim odstavkom 154. člena ZPP in prvim odstavkom 165. člena ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1 sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.