Sklep I Up 126/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-06-26

Martina Lippai (preds.), Brigita Domjan Pavlin (poroč.), Peter Golob

strokovni nadzor nad delom državnega tožilca - strokovni pregled v posamezni zadevi - zapisnik - predmet izpodbijanja v upravnem sporu - odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi - zavrženje tožbe

S tožbo izpodbijani Zapisnik ni upravni akt v smislu 1. in 2. člena ZUS-1.

Z izpodbijanim Zapisnikom ni bilo odločeno o kakšni tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi. V njem so vsebovane ugotovitve po opravljenem strokovnem pregledu v konkretni kazenski zadevi, takšne ugotovitve pa po presoji Vrhovnega sodišča ne pomenijo vsebinske odločitve o tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino tožbo zoper zapisnik Republike Slovenije, Vrhovnega državnega tožilstva, Oddelka za izobraževanje in strokovni nadzor, št. Tu 8/2012-60 BO z dne 16. 10. 2012, o opravljenem strokovnem pregledu tožničinega dela, kot okrožne državne tožilke na Okrožnem državnem tožilstvu v Ljubljani, v kazenski zadevi Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani Kt(1)3582/03 (v nadaljevanju Zapisnik).

2. Sodišče prve stopnje je v razlogih izpodbijanega sklepa navedlo, da se izpodbijani Zapisnik ne šteje med akte, ki se jih v smislu 1. in 2. člena ZUS-1 lahko izpodbija v upravnem sporu. Z zapisnikom o strokovnem pregledu dela v posamezni zadevi ni odločeno o posameznikovi pravici in z njim tudi ne more biti poseženo v pravice posameznika, ker gre za akt, ki še ne učinkuje oziroma še ne povzroča pravnih posledic. O tožničini pravici oziroma pravni koristi se bo odločalo šele z odločbo o njeni pravici do napredovanja, ali z odločbo, izdano v disciplinskem postopku. Zato sam, v tem upravnem sporu izpodbijani, zapisnik nima samostojnega pravnega varstva. Pri tem se je sklicevalo na določbe 173. člena Zakona o državnem tožilstvu (v nadaljevanju ZDT-1), ki urejajo strokovni nadzor nad delom tožilcev in tožilstev.

3. Tožnica izpodbija navedeni sklep iz vseh pritožbenih razlogov ter predlaga njegovo spremembo tako, da Vrhovno sodišče tožbi ugodi in izpodbijani Zapisnik v delu, ki se nanjo nanaša, razveljavi oziroma odpravi, oziroma podredno, da pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Izpodbijani Zapisnik vsekakor je upravna odločba oziroma drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije. Odločba, izdana v zvezi z izpodbijanim Zapisnikom, pa je dokončni upravni akt, kar določa že šesti odstavek 173. člena ZDT-1. Sporno je torej zgolj vprašanje, ali je bilo z izpodbijanim Zapisnikom poseženo v pravni položaj tožnice oziroma ali predstavlja izpodbijani Zapisnik posamični akt, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Izpodbijani Zapisnik že sam po sebi vsekakor posega v njen pravni položaj oziroma je z njegovo izdajo odločeno o njeni pravici oziroma vsaj o njeni pravni koristi. Seznanjena je s stališči, sprejetimi med drugim v zadevah U 1345/2003 in  I Up 258/2011, vendar se z njimi nikakor ne more strinjati. Zaradi take napačne uporabe materialnega prava je sodišče prve stopnje tudi zmotno ugotovilo dejansko stanje. Z izdajo izpodbijanega Zapisnika pa je bilo poseženo tudi v pravice, ki so ji zagotovljene že na podlagi Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS). Odločitev je namreč tako na prvi kot drugi stopnji sprejel isti organ, tožnici ni bila zagotovljena ustrezna pravica do pravnega sredstva (25. člen URS), in ob sklicevanju na grozeče kršitve 49. in 14. člena URS bi prvostopenjsko sodišče tožbo lahko obravnavalo tudi kot tožbo o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj v skladu s 4. členom ZUS-1 ter jo v okviru materialno procesnega vodstva pozvalo k ustrezni dopolnitvi tožbenega zahtevka.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. Tožnica v tem upravnem sporu izpodbija pravilnost in zakonitost Zapisnika o  opravljenem strokovnem pregledu tožničinega dela, kot okrožne državne tožilke na Okrožnem državnem tožilstvu v Ljubljani, v kazenski zadevi Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani, ki ga je tožena stranka izdala v postopku strokovnega nadzora nad delom okrožnih državnih tožilcev na podlagi 173. člena ZDT-1, ter predlaga njegovo odpravo. Po presoji Vrhovnega sodišča je tožnica vložila tožbo po 2. členu ZUS-1, zato njeno navajanje v pritožbi, da bi se morala njena tožba obravnavati kot tožba po 4. členu ZUS-1, ni utemeljeno.

7. Pravno podlago za nadzor tožene stranke nad tožilstvom oziroma tožilcem določa ZDT-1 v 173. členu (strokovni nadzor) in 174. členu (vrste strokovnih pregledov) v poglavju Splošna navodila in strokovni nadzor. Šesti odstavek 174. člena določa, da se strokovni pregled v posamezni zadevi opravi, če je to potrebno za odločanje o nadzorstveni pritožbi, za poročanje in obveščanje oziroma za izvrševanje drugih pristojnosti po tem zakonu. Državnotožilski red (izdan na podlagi 17. člena ZDT-1) pa natančneje določa pravila glede opravljanja strokovnega nadzora. V  97. členu Državnotožilskega reda je določen način strokovnega pregleda v posamezni zadevi, in sicer: (1) Strokovni pregled v posamezni zadevi se opravi v obsegu in na način, ki je potreben za odločanje o nadzorstveni pritožbi, za poročanje in obveščanje oziroma za izvrševanje drugih pristojnosti po zakonu, ki ureja državno tožilstvo. (2) Pregled obsega strokovnost odločitev in aktov ter pravočasnost reševanja zadeve v skladu z merili Državnotožilskega sveta za kakovost dela državnih tožilcev. (3) O opravljenem pregledu se sestavi poročilo in z njim seznani osebo, katere delo je bilo pregledano. Za vročitev poročila, postopek takojšnjega ukrepanja in za ugovorni postopek se smiselno uporabljajo določbe, ki veljajo za splošni strokovni pregled. Dokončno poročilo se pošlje generalnemu državnemu tožilcu.

8. Že iz besedila relevantnih določb zakona ter Državnotožilskega reda izhaja, da gre za strokovni nadzor, katerega namen je obravnava predvsem strokovnih vprašanj s področja tožilskega dela, to je pregled in ocena zakonitosti in pravočasnosti dela, ocena smotrnosti uporabe procesnih pooblastil in pregled pravilnosti strokovnih odločitev glede na uveljavljeno politiko pregona in izdana splošna navodila (tako v obrazložitvi predloga zakona v Poročevalcu Državnega zbora z dne 22. 3. 2011).

9. V obravnavani zadevi je bil dne 12. 7. 2012 na podlagi šestega odstavka                    174. člena ZDT-1 odrejen strokovni pregled tožničinega dela v konkretni kazenski zadevi Okrožnega državnega tožilstva in določen višji državni tožilec za pregledovalca. Ta je o opravljenem strokovnem pregledu sestavil v tem upravnem sporu izpodbijani Zapisnik z dne 16. 10. 2012. Tožnica je nato v skladu z določbo 173. člena ZDT-1 dne 22. 11. 2012 posredovala pojasnila oziroma vložila ugovor na Vrhovno državno tožilstvo (v nadaljevanju VDT), ki ga je tožena stranka obravnavala in na podlagi 95. člena Državnotožilskega reda z odločbo z dne 20. 12. 2012 kot neutemeljenega zavrnila.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje pravilno odločilo, da s tožbo izpodbijani Zapisnik ni upravni akt v smislu 1. in 2. člena ZUS-1. V skladu z drugim odstavkom 2. člena ZUS-1 je namreč upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

11. Z izpodbijanim Zapisnikom tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni bilo odločeno o kakšni tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi. V njem so vsebovane ugotovitve po opravljenem strokovnem pregledu v konkretni kazenski zadevi, takšne ugotovitve pa po presoji Vrhovnega sodišča ne pomenijo vsebinske odločitve o tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi. In to, da ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi, odvzema aktu tožene stranke – izpodbijanemu Zapisniku – značaj upravnega akta, zoper katerega bi bil po določbi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 dopusten upravni spor. Zato tudi po presoji Vrhovnega sodišča zoper izpodbijani Zapisnik upravni spor ni dopusten že po ZUS-1, poleg tega pa dopustnost upravnega spora ne izhaja niti iz ZDT-1 (drugi stavek prvega odstavka 2. člena ZUS-1).

12. Sprejeto stališče je smiselno enako stališču, ki ga je Vrhovno sodišče sprejelo že v sklepu I Up 258/2011 z dne 27. 10. 2011, da sodnik v upravnem sporu nima samostojnega sodnega varstva niti zoper oceno sodniške službe niti zoper sklep personalnega sveta neposredno višjega sodišča, s katerim je bilo odločeno o pritožbi zoper to oceno, saj s tema aktoma (še) ni bilo odločeno o kakšni njegovi pravici.

13. V obravnavani zadevi sprejeto stališče pa je v skladu tudi s stališčem, ki ga je sprejelo Ustavno sodišče v sklepu Up-664/02 z dne 7. 1. 2003, ko je presojalo pravno stališče Vrhovnega sodišča, da negativna ocena sodniške službe in odločitev o ugovoru zoper to oceno nista dokončna posamična akta, ki bi ju bilo mogoče glede na določbe 1. člena ZUS samostojno izpodbijati v upravnem sporu.

14. Na drugačno presojo ne vplivajo pritožbeni ugovori, da Zapisnik že sam po sebi neposredno posega v tožničin pravni položaj, ker je bil povzet v odgovoru na nadzorstveno pritožbo, povzetki pa so bili tudi javno objavljeni v članku revije Reporter, s čimer je bilo brez dvoma poseženo v njeno čast in dobro ime. Z vztrajanjem na stališču, da izpodbijani Zapisnik ne povzroča nikakršnih pravnih posledic, je tožnici dejansko odvzeta pravica do popravka in tudi možnost uveljavljanja morebitne odškodninske odgovornosti izdajatelja revije. Izpodbijani sklep oziroma odločitev, ki jo vsebuje, namreč ni ovira za vložitev odškodninske tožbe zoper izdajatelja revije niti ni ovira za vložitev zahteve po objavi popravka po Zakonu o medijih.

15. Prav tako na drugačno presojo ne vplivajo pritožbeni ugovori, da tožnici po izdaji odločbe v zvezi z napredovanjem ali odločbe, izdane v disciplinskem postopku, ne bo dana možnost neposrednega izpodbijanja utemeljenosti in zakonitosti Zapisnika, temveč zgolj možnost izpodbijanja sklepa oziroma odločbe o podani oceni tožilske službe. Tožnica bo namreč v postopku izpodbijanja odločitve (v zvezi z napredovanjem ali v disciplinskem postopku) lahko ugovarjala oziroma izpodbijala vsebino Zapisnika. Določba šestega odstavka 173. člena ZDT-1, ki določa, da je odločitev o ugovoru dokončna, določa „stvarno pristojnost“ in način obravnavanja ugovora in ne pomeni izključevanja vsebinske presoje ugotovitev Zapisnika v postopkih morebitnih pravnih sredstev.

16. V zvezi s pritožbenim sklicevanjem, da bo izpodbijani Zapisnik lahko predstavljal tudi podlago pri odločanju v določenih drugih zadevah, v katerih izdaja kakršnekoli odločbe ali sklepa sploh ni predvidena in s tem tožnica ne bo imela možnosti njegovega izpodbijanja ter da je v primerih morebitnega izrednega napredovanja ali kandidiranja na sodniško mesto kandidatu odvzeto kakršnokoli ustrezno pravno sredstvo, s katerim bi lahko ustrezno zaščitil svoje pravice ali pravni položaj, kar se še bolj potrjuje v primerih, ko zaradi negativne vsebine Zapisnika do podaje ustreznega predloga s strani pristojnega organa sploh ne bo prišlo, pa gre sicer za sklicevanje na bodoča negotova dejstva, vendar bo tudi v primeru kandidature ali predloga za napredovanje še vedno možno ugovarjati oziroma izpodbijati vsebino Zapisnika (prim. odločba Ustavnega sodišča                     Up-1096/06).

17. Neutemeljeno je tudi pritožbeno zatrjevanje kršitev ustavne pravice iz 25. člena URS. Ta člen določa, da je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Ker po presoji Vrhovnega sodišča z zapisnikom ni bilo odločeno o tožničini pravici, obveznosti oziroma pravni koristi, do kršitve pravice do pritožbe ni moglo priti. Do kršitev te ustavne pravice iz istega razloga ni prišlo niti s tem, ko je o tožničinem ugovoru zoper Zapisnik odločal vrhovni državni tožilec. Strokovni nadzor nad delom tožilstva in tožilcev izvaja VDT, prav tako o ugovoru odloča vrhovni državni tožilec. Vendar je v šestem odstavku 173. člena ZDT-1 izrecno določeno, da o ugovoru odloča vrhovni državni tožilec, ki ni opravljal pregleda in ki ga posebej določi generalni državni tožilec. Tudi iz obrazložitve predloga ZDT-1, objavljenega v Poročevalcu Državnega zbora z dne 22. 3. 2011 izhaja, da je določen tak način obravnavanja ugovora, ker to pripomore k objektivnosti. Po presoji Vrhovnega sodišča iz istega razloga, torej ker z Zapisnikom ni bilo odločeno o tožničini pravici, obveznosti oziroma pravni koristi, tudi ni utemeljeno tožničino sklicevanje na morebitne bodoče kršitve 49. člena (svoboda dela) in 14. člena (enakost pred zakonom) URS. Tožnica pa tudi sicer ni obrazložila oziroma utemeljila, do kakšnih kršitev naj bi s samim Zapisnikom prišlo.

18. Glede na navedeno tudi po presoji Vrhovnega sodišča v obravnavani zadevi niso izpolnjene predpostavke za vložitev tožbe v upravnem sporu (po 2. členu ZUS-1) zoper izpodbijani zapisnik, zato je odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe pravilna.

19. Neutemeljen je pritožbeni ugovor, da bi sodišče tožnico v okviru materialno procesnega vodstva moralo pozvati k ustrezni dopolnitvi tožbenega zahtevka skladno s 4. členom ZUS-1. Takšnega ravnanja namreč sodišču prve stopnje ne nalaga nobena določba ZUS-1, pa tudi nobena izmed določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se na podlagi 22. člena ZUS-1 v upravnem sporu uporabljajo primerno za vprašanja postopka, ki v ZUS-1 niso urejena. Tako po ZPP kot po ZUS-1 je namreč odločitev o tem, ali bo vložil tožbo, kakšne vrste tožbo bo vložil ter kakšne tožbene zahtevke bo uveljavljal, v dispoziciji tožnika. Sodišče, ki vodi postopek v upravnem sporu na prvi stopnji, je skladno z                     31. členom ZUS-1 dolžno tožnika pozvati le na takšne dopolnitve tožbe, ki se nanašajo na njeno popolnost ali razumljivost, ne pa na dopolnitve, ki zadevajo ustreznost oziroma utemeljenost tožbe ali tožbenega predloga oziroma zahtevka.

20. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

21. Ker tožnica s pritožbo ni uspela, v skladu s prvim odstavkom 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.