Sklep I Up 113/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-06-05

Martina Lippai (preds.), Irena Badovinac-Bjelič (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

tožba zaradi molka organa - zavrženje tožbe - tožba stranskega udeleženca - podelitev prve dimnikarske koncesije - postopek po uradni dolžnosti

S tožbo zaradi molka organa lahko zahteva izdajo upravnega akta le oseba, ki je bila stranka v upravnem postopku (oseba, na zahtevo katere je bil upravni postopek uveden - aktivna stranka, oziroma oseba, zoper katero teče upravni postopek - pasivna stranka) in ne stranski udeleženec upravnega postopka.

Tožeča stranka kot stranska udeleženka v upravnem postopku podeljevanja prvih dimnikarskih koncesij, ki se ni začel na zahtevo stranke, temveč po uradni dolžnosti, ne more vložiti tožbe zaradi molka organa, s katero bi zahtevala, da tožena stranka izda odločbo v postopku, ki ne teče zoper njo niti se ni začel na njeno zahtevo.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožeče stranke, vloženo zaradi molka organa.

2. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi navedlo, da je določbo tretjega odstavka 5. člena ZUS-1 treba razlagati tako, da je z upravnim aktom mišljen akt, s katerim se v upravnem postopku odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. V obravnavanem primeru bo to akt, s katerim bo odločeno o izbiri ali neizbiri A., d. o. o. (v nadaljevanju A.), za koncesionarja, torej o pravici, obveznosti ali pravni koristi te stranke. O vlogah tožeče stranke, s katerimi je zahtevala položaj stranke z interesom v tem postopku, pa je že bilo odločeno. Odločbo o izbiri ali neizbiri koncesionarja za upravljanje dimnikarske javne službe na dimnikarskem območju Mestne občine Kranj lahko organ v nadaljevanju postopka izda le na podlagi vloge o zainteresiranosti A., zato uveljavljanje molka s strani tožeče stranke kot stranke z interesom v tem postopku ni dopustno.

3. Tožeča stranka v pritožbi uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava in bistvene kršitve pravil postopka. Ne strinja se s stališčem sodišča prve stopnje, da stranski udeleženec nima pravnega interesa za vložitev tožbe zaradi molka organa. Meni, da je takšno stališče nesmiselno, saj pomeni, da bi bilo priznanje položaja stranskega udeleženca samemu sebi namen. S tem ji je odvzeta možnost aktivnega vplivanja na postopek, kadar upravni organ ne izda odločbe. Sklicuje se na prvi odstavek 17. člena ZUS-1 in zatrjuje, da je upravni organ po določbah ZUP dolžan vročiti odločbo tudi stranskim udeležencem. Njen pravni interes za tožbo zaradi molka je v tem, da bi upravni organ moral z odločbo zavrniti tudi vlogo A., s čimer bi tožeča stranka kot stranka z interesom pridobila možnost opravljati koncesijsko dejavnost na podlagi predhodne koncesijske pogodbe. Predlaga, da se izpodbijani sklep sodišča prve stopnje spremeni tako, da se tožbi zaradi molka organa v celoti ugodi, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka. Priglaša stroške pritožbenega postopka.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. V obravnavani zadevi je sporen sklep, s katerim je sodišče prve stopnje zavrglo tožbo tožeče stranke, ki jo je vložila zaradi molka organa v upravnem postopku, v katerem se na podlagi 187. člena in 188. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) odloča o podelitvi prve koncesije za izvajanje gospodarske javne službe dejavnosti izvajanja meritve, pregledovanja in čiščenja kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov (v nadaljevanju dimnikarska služba) na območju Mestne občine Kranj brez javnega razpisa, A.

7. Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe tožeče stranke, ki je bila vložena zaradi molka organa v zvezi z izkazanim interesom A. za pridobitev prve dimnikarske koncesije brez javnega razpisa, pravilna. Tožeča stranka kot stranska udeleženka v upravnem postopku, ki se ni začel na zahtevo A., temveč po uradni dolžnosti, ne more vložiti tožbe zaradi molka organa, s katero bi zahtevala, da tožena stranka izda odločbo v postopku, ki ne teče zoper njo niti se ni začel na njeno zahtevo.

8. Prva koncesija se po prvem odstavku 187. člena in drugem odstavku 188. člena ZVO-1 lahko podeli prejšnjemu izvajalcu dimnikarske službe brez javnega razpisa (to je osebi, ki ima na dan uveljavitve Uredbe o načinu, predmetu in pogojih izvajanja obvezne državne gospodarske javne službe izvajanja meritev, pregledovanja in čiščenja kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov zaradi varstva okolja in učinkovite rabe energije, varstva človekovega zdravja in varstva pred požarom - v nadaljevanju Uredba, z občino sklenjeno veljavno koncesijsko pogodbo) na podlagi izkazanega interesa za nadaljnje izvajanje teh del na določenem območju, če so izpolnjeni tudi drugi predpisani pogoji. Vlada pa izda odločbo o izboru za koncesionarja osebi, ki je izkazala interes in izpolnjuje tam določene pogoje (četrti odstavek 187. člena ZVO-1).

9. Pri tem je treba upoštevati, da sta določbi 187. člena in 188. člena ZVO-1 prehodni določbi, ki urejata prehod predmetne javne službe iz lokalne v državno pristojnost. Ureditev postopka podelitve koncesije po teh določbah brez javnega razpisa pa je omejena le na podelitev prvih koncesij, če zainteresirani dosedanji izvajalci za takšno obliko podelitve koncesije izpolnjujejo določene pogoje. To pa pomeni, da se postopek podelitve prve koncesije začne in vodi po uradni dolžnosti (127. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP) v zvezi s tistimi osebami, ki so imele na določenem območju v relevantnem trenutku (z občino) že sklenjene koncesijske pogodbe za izvajanje dimnikarske službe.(1) Zato vlog o zainteresiranosti teh oseb ni mogoče šteti kot zahtev za začetek postopka na zahtevo stranke v smislu 126. člena ZUP.

10. Iz upravnega spisa obravnavane zadeve izhaja in niti ni sporno, da sta po javnem pozivu tožene stranke za pridobitev prve koncesije brez javnega razpisa (med drugim tudi) za dimnikarsko območje Mestne občine Kranj (z dne 17. 12. 2004), izkazali zainteresiranost tožeča stranka in A. Tožena stranka je o izkazanem interesu tožeče stranke odločila z odločbo z dne 18. 1. 2007, in sicer je njeno vlogo zavrnila, tožba tožeče stranke zoper to odločitev je bila zavrnjena s sodbo U 2727/2006 z dne 5. 4. 2007, revizija tožeče stranke zoper to sodbo pa je bila zavrnjena s sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 437/2007 z dne 21. 4. 2010, kjer je bilo potrjeno, da tožeča stranka v zakonsko relevantnem trenutku ni imela sklenjene veljavne koncesijske pogodbe z občino. Tožena stranka je nato z odločbo z dne 8. 11. 2007 prvo koncesijo podelila A. Vendar pa je bila ta odločba po tožbi tožeče stranke zaradi molka organa v zvezi z njeno zahtevo, da kot stranka z interesom vstopi v postopek odločanja o vlogi A., s sodbo Upravnega sodišča RS v Ljubljani U 2354/2007 z dne 5. 11. 2008 odpravljena in zadeva vrnjena toženi stranki v ponoven postopek. Tožena stranka je nato 24. 6. 2009 izdala sklep, s katerim je ugodila zahtevi tožeče stranke za vstop v postopek podelitve koncesije v zvezi z vlogo A. kot osebi s pravnim interesom, pri čemer iz obrazložitve sklepa izhaja, da ji je tožena stranka priznala status stranskega udeleženca. Ker tožena stranka v ponovnem upravnem postopku v več kot treh letih ni odločila o vlogi A., niti ni odločila v nadaljnjih sedmih dneh po pozivu tožeče stranke z dne 26. 3. 2013, da naj izda odločbo, je tožeča stranka kot stranska udeleženka v tem postopku vložila obravnavano tožbo zaradi molka organa.

11. Po določbi tretjega odstavka 5. člena ZUS-1 je upravni spor, če zakon ne določa drugače, dopusten tudi, če upravni akt tožniku ni bil izdan ali mu ni bil vročen v predpisanem roku. Po drugem odstavku 28. člena ZUS-1 sme stranka sprožiti upravni spor, kot če bi bila njena pritožba zavrnjena, če organ druge stopnje v dveh mesecih ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, ne izda odločbe o strankini pritožbi zoper odločbo prve stopnje in če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh. Po določbi tretjega odstavka 28. člena ZUS-1 sme po prejšnjem odstavku ravnati tožnik tudi, če organ prve stopnje ne izda odločbe, zoper katero ni pritožbe, ter v primeru, če organ v treh letih od začetka postopka ni izdal dokončnega upravnega akta, ne glede na to, ali so v tem postopku že bila uporabljena redna ali izredna pravna sredstva, razen če je bil postopek ustavljen.

12. Iz besedne razlage navedenih določb izhaja, da lahko s tožbo zahteva izdajo upravnega akta oseba, ki je bila stranka v upravnem postopku (oseba, na zahtevo katere je bil postopek uveden - aktivna stranka, oziroma oseba, zoper katero teče upravni postopek - pasivna stranka) in ne stranski udeleženec upravnega postopka. Le takšno razumevanje te določbe pa vodi tudi v sistemsko skladno ureditev postopanja v primeru molka organa po določbah ZUP in ZUS-1. Po vsebini 28. člena ZUS-1 se namreč predpostavke za vložitev tožbe zaradi molka organa, zaradi neizdaje odločbe v upravnem sporu vežejo na postopanje strank v upravne postopku, v katerem pa ima po določbi četrtega odstavka 222. člena ZUP pravico do pritožbe ob molku organa le stranka in ne stranski udeleženec(2), ne glede na to, da se odločba v upravnem postopku vroči tudi stranskim udeležencem.

13. V obravnavanem primeru gre za situacijo, kjer tožena stranka v postopku, začetem po uradni dolžnosti v zvezi z izkazanim interesom A., podeljuje prvo dimnikarsko koncesijo na območju Mestne občine Kranj. Tožeča stranka, kateri je bil sicer v tem upravnem postopku priznan položaj stranske udeleženke, s tožbo zaradi molka zahtevala izdajo in vročitev odločbe v tem postopku, ob tem, da je tožena stranka ob izkazanem interesu tožeče stranke za pridobitev te iste prve koncesije, že pravnomočno odločila, da tožeča stranka ni oseba, ki bi imela na predmetnem območju v relevantnem trenutku sklenjeno koncesijsko pogodbo za izvajanje dimnikarske službe (glej 9. točko te obrazložitve). To pa glede na ureditev podeljevanja prvih koncesij po 187. in 188. členu ZVO-1 pomeni, da tožeča stranka niti ni več oseba, ki bi A. sploh lahko konkurirala za pridobitev te predmetne prve koncesije.

14. Ker je bila torej tožeča stranka v obravnavanem postopku, začetem po uradni dolžnosti v zvezi z izkazanim interesom A., stranska udeleženka, izdajo odločbe pa lahko s tožbo zaradi molka organa zahteva le stranka, ob tem, da je tožena stranka ob izkazanem interesu tožeče stranke za pridobitev te iste prve koncesije, že pravnomočno odločila, da tožeča stranka ni oseba, ki bi imele na predmetne območju v relevantnem trenutku z občino sklenjeno veljavno koncesijsko pogodbo za izvajanje dimnikarske službe, tožeča stranka ne more vložiti tožbe zaradi molka organa, s katero bi zahtevala, da tožena stranka izda odločbo v postopku, ki ne teče zoper njo niti se ni začel na njeno zahtevo.

15. Glede na obrazloženo je sodišče prve stopnje pravilno odločilo, ko je tožbo zavrglo iz razloga po 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče tožbo zavrže, če ugotovi, da tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka.

16. Na podlagi navedenega je Vrhovno sodišče pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1.

17. Ker tožeča stranka ni uspela s pritožbo, na podlagi določbe prvega odstavka 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi z 22. členom ZUS-1, sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Op. št. (1) : 126. člena ZUP določa, da pristojni organ začne postopek po uradni dolžnosti, če tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis in če ugotovi ali zve, da je treba glede na obstoječe dejansko stanje zaradi javne koristi začeti upravni postopek.

Op. št. (2) : Tako tudi V. Androjina, E. Kerševan, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, Pravna obzorja, GV Založba, Ljubljana 2006, stran 527.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.