Sklep X Ips 87/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-04-09

Martina Lippai (preds.), mag. Gorazd Kobler (poroč.), Marko Prijatelj

TUJCI - UPRAVNI SPOR - CIVILNO PROCESNO PRAVO

omejitev gibanja - dovoljena revizija - pomembno pravno vprašanje - nastanitev v Centru za tujce - določitev roka za prostovoljno zapustitev države - nastop trenutka nezakonitega bivanja - odstranitev tujca iz države - obrazložitev zavrnitve predloga za presojo ustavnosti zakonske določbe - skrb organa za pravice nevedne in neuke stranke - kriteriji ustavnega sodišča - bistvena kršitev določb postopka - začasna odredba

Pristojni upravni organ ob odločitvi o nastanitvi revidenta v Center ni razpolagal s podatki o tujčevem slabem psihičnem stanju, zato je bila kot pravna podlaga pravilno uporabljena določba prvega odstavka in ne tretjega odstavka 56. člena ZTuj-1.

V postopku odstranitve tujca iz države obvezno zastopanje tujca v zakonu ni predvideno.

Sodišče prve stopnje je navedlo le, da zakonsko določbo 56. člena ZTuj-1 šteje za ustavno skladno in postopka presoje ustavnosti tega člena ZTuj-1 kljub revidentovemu predlogu ne bo začelo, razlogov za to pa mu ni treba pojasnjevati, s tem pa ni zadostilo kriterijem obrazloženosti razlogov, ki jih je uporabilo pri svoji odločitvi, in zagrešilo bistveno kršitev določb postopka iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 iz razloga po 14. točki drugega odstavka 339. člena ZPP, saj izpodbijana sodba nima razlogov o odločilnih dejstvih.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 351/2011-4 z dne 2. 3. 2011 se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Zahteva za začasno odredbo se zavrže.

1. Z v uvodu tega sklepa navedeno sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper sklep Republike Slovenije, Ministrstva za notranje zadeve, Policije, Policijske uprave Ljubljana, Policijske postaje Ljubljana Vič, št. 2253-6/2011-2 (3E695-126) z dne 12. 1. 2011 (1. točka izreka sodbe in sklepa), s sklepom pa je zavrnilo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe (2. točka izreka sodbe in sklepa) in tožnika oprostilo plačila sodnih taks (3. točka izreka sodbe in sklepa). Z izpodbijanim sklepom je bila (na podlagi prvega in drugega odstavka 56. člena ter prvega odstavka 58. člena tedaj veljavnega Zakona o tujcih, v nadaljevanju ZTuj-1) tujcu (tožniku v tem upravnem sporu) od dne 12. 1. 2011 od 15.50 ure do njegove odstranitve iz države, a ne dalj kot za šest mesecev, odrejena nastanitev v Centru za tujce (v nadaljevanju Center) pri Ministrstvu za notranje zadeve v Velikem otoku 44/z pri Postojni. Tožena stranka je pritožbo zoper prvostopenjski sklep kot neutemeljeno zavrnila z odločbo, št. 2253-3/2011/4 (155-06) z dne 15. 2. 2011.

2. Sodišče prve stopnje v razlogih izpodbijane sodbe kot nesporno šteje dejstvo, da je tožnik v Republiki Sloveniji bival nezakonito. Zavrača njegovo stališče glede omejitve gibanja na prostore Centra, zaradi česar naj bi šlo za protipraven odvzem prostosti in pojasnjuje, da mu ni bilo odrejeno bivanje pod strožjim policijskim nadzorom po 57. členu ZTuj-1, če pa meni, da izpolnjuje pogoje za milejši ukrep iz 59. člena ZTuj-1, lahko vloži prošnjo. Sodišče prve stopnje dodaja, da se tožnik na slabo psihično stanje do izdaje prvostopenjskega sklepa ni skliceval, zato je neupoštevno njegovo sklicevanje na to okoliščino v pritožbi in tožbi. Postopek omejitve gibanja zaradi odstranitve tujca iz države je samostojen postopek, v katerem obvezno zastopanje po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ni predvideno, zato bi moral tožnik o tem postopku sam obvestiti pooblaščenca, ki ga je zastopal v postopku za priznanje mednarodne zaščite, če bi želel, da ga zastopa tudi v tem postopku. Upravni organ stranke na to možnost ni dolžan opozoriti. Glede predloga za sprožitev presoje ustavnosti 56. člena ZTuj-1 pa je sodišče prve stopnje pojasnilo, da to zakonsko določbo šteje za ustavno skladno, razlogov, zakaj ne bo začelo predlaganega postopka, pa sodišču ni treba pojasnjevati. Ker je sodišče prve stopnje presojalo pravilnost in zakonitost izpodbijanega akta, kar je primarno zahteval tožnik, ni odločalo o podrejenem zahtevku – tožbi zaradi kršitve ustavnih pravic po 4. členu ZUS-1.

3. Zoper sodbo sodišča prve stopnje tožnik (v nadaljevanju revident) vlaga revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve pravil postopka v upravnem sporu. Dovoljenost revizije utemeljuje z 2. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Navaja, da bi se zoper njega postopek odstranitve iz države, katerega začetek je nastanitev v Centru, lahko začel šele po izteku paricijskega roka za prostovoljno zapustitev države, ta rok pa mu sploh ni bil določen. Ker sta izpodbijani odločba in sodba v nasprotju s stališčem Ustavnega sodišča v zadevi Up-456/10, U-I-89/10 z dne 24. 2. 2011, sta zaradi napačne uporabe tretje alineje prvega odstavka 98. člena (v zvezi s 47. členom) ZTuj-1 in posledično pojmovanja nezakonitosti prebivanja revidenta nezakoniti. Poudarja, da v tožbi ni zatrjeval, da mu je bila odrejena omejitev gibanja na prostore Centra (po 57. členu ZTuj-1), ampak da mu je bila odrejena samo namestitev v Center po 56. členu ZTuj-1 (brez omejitve gibanja na prostore Centra). Ker iz izpodbijane sodbe izhaja zaključek, da revident zmotno ugovarja, da mu je bilo odrejeno bivanje pod strožjim policijskim nadzorom, je sodišče prve stopnje glede tega napačno ugotovilo dejansko stanje, nato pa napačno uporabilo določbo 56. člena ZTuj-1. Nadalje navaja, da je tožba vsebovala tudi ugovor, da je bil primer zaradi napačne ugotovitve dejanskega stanja nepravilno subsumiran pod prvi odstavek namesto pod tretji odstavek 56. člena ZTuj-1. Sklicuje se tudi na določbo četrtega odstavka 7. člena ZUP. V zvezi z bistvenimi kršitvami določb postopka uveljavlja kršitev 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) zaradi nenavedbe razlogov za zavrnitev predloga za presojo ustavnosti 56. člena ZTuj-1 in neopredelitve sodišča prve stopnje glede ugovora v zvezi z uporabo tretjega odstavka 56. člena ZTuj-1. Vrhovnemu sodišču predlaga izdajo začasne odredbe po 84. členu ZUS-1 in prosi, da se ga oprosti plačila sodnih taks.

4. Tožena stranka v odgovoru na revizijo nasprotuje razlogom za dovoljenost revizije, poudarja da revizija uveljavlja razlog napačne ali zmotne ugotovitve dejanskega stanja, revident pa ne izkazuje več pravnega interesa za revizijo in začasno odredbo. Pojasnjuje, da je na revidentovo prošnjo izdala odločbo o prenehanju bivanja v Centru in mu za čas od 13. 1. 2012 do 12. 6. 2012 dovolila zadrževanje na določenem naslovu v RS.

6. Revizija je dovoljena iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki določa, da je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo. V obravnavani zadevi so pomembna pravna vprašanja vprašanje določljivosti trenutka nastopa nezakonitega prebivanja po ZTuj-1, dolžnosti sodišča prve stopnje, da se argumentirano opredeli do predloga za presojo ustavnosti v obravnavani zadevi uporabljene določbe (56. člena) ZTuj-1 in dolžnosti upravnih organov ravnati po določbi četrtega odstavka 7. člena ZUP.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

8. Odločba tožene stranke št. 2142-1/2010/6 (1232-04), z dne 12. 7. 2010, s katero je bila zavrnjena revidentova prošnja za priznanje mednarodne zaščite je postala pravnomočna 18. 11. 2010 in izvršljiva 3. 1. 2011. Revident po pravnomočnosti te odločbe ni prostovoljno zapustil Republike Slovenije. Ker je bil brez veljavnega potnega lista, policisti niso mogli sami poskrbeti za njegovo odstranitev iz države, zato je bil izdan izpodbijani sklep. V obravnavani zadevi pa je sporno, ali je bilo revidentovo zadrževanje v Republiki Sloveniji pred izdajo izpodbijanega sklepa nezakonito in ali mu je bila zakonito izrečena nastanitev v Centru na podlagi prvega odstavka 56. člena ZTuj-1.

9. V tej zadevi je Vrhovno sodišče s sklepom X Ips 245/2011 z dne 26. 4. 2012 revizijo zaradi pomanjkanja revidentovega pravnega interesa zavrglo kot nedovoljeno (I. točka izreka sklepa), zavrglo je tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka sklepa) ter odločilo, da tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (III. točka izreka sklepa). Ustavno sodišče pa je z odločbo Up-680/12-13 z dne 21. 2. 2013 ta sklep Vrhovnega sodišča razveljavilo in mu zadevo vrnilo v novo odločanje.

10. Vrhovno sodišče na podlagi napotkov v navedeni odločbi Ustavnega sodišča pri ponovni presoji pravnega interesa revidenta za revizijo upoštevaje odločbo Ustavnega sodišča U-I-181/09, Up-860/09, Up 222/10 z dne 10. 11. 2011, ocenjuje, da je pravni interes revidenta podan, čeprav je z izpodbijanim sklepom odrejena nastanitev v Centru nesporno že prenehala. Če bi namreč z revizijo uspel, bi v ponovljenem postopku pred sodiščem prve stopnje lahko dosegel tudi ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega sklepa, s tem pa bi si lahko izboljšal svoj pravni položaj.

11. Revident v reviziji poudarja, da bi moralo sodišče prve stopnje pri svoji odločitvi glede nezakonitosti njegovega bivanja v državi upoštevati odločbo Ustavnega sodišča Up-456/10, U-I-89/10 z dne 24. 2. 2011, v skladu s katero bi se postopek odstranitve revidenta iz države lahko začel šele po izteku paricijskega roka za prostovoljno zapustitev države. Revidentu ta rok ni bil določen. Odločba Ustavnega sodišča Up-456/10, U-I-89/10 je bila objavljena šele 8. 4. 2011, sodišče prve stopnje pa je v zadevi razsodilo 2. 3. 2011, zato stališča Ustavnega sodišča v tej zadevi (še) ni moglo oziroma ni bilo dolžno upoštevati. Revident sicer zatrjuje neenotno sodno prakso prvostopenjskega sodišča v zvezi z upoštevanjem citirane odločbe Ustavnega sodišča in se pri tem sklicuje na sodbo I U 232/2011 z dne 6. 4. 2011, vendar te sodbe ne predloži (peti odstavek 367. b člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Kljub temu Vrhovno sodišče pojasnjuje, da je šlo v zadevi I U 232/2011 za postopek priznanja mednarodne zaščite in ne za omejitev gibanja tujcu, iz sodbe Vrhovnega sodišča I Up 245/2011 z dne 25. 5. 2011, ki je pritožbo zoper to sodbo zavrnilo, pa med drugim izhaja, da se je sodišče prve stopnje neutemeljeno sklicevalo na citirano odločbo Ustavnega sodišča, saj določba 3. točke 93. člena v zvezi s prvim, drugim in četrtim odstavkom 47. členom ZTuj-1, katere protiustavnost je Ustavno sodišče ugotovilo, ni bila podlaga za odločanje tožene stranke v tistem postopku.

12. Po presoji Vrhovnega sodišča je prvostopenjsko sodišče tudi v zadostni meri obrazložilo, zakaj je bila kot pravna podlaga uporabljena določba prvega odstavka in ne tretjega odstavka 56. člena ZTuj-1. Tretji odstavek tega člena ZTuj-1 določa, da se tujca iz prvega odstavka tega člena ZTuj-1, ki ga zaradi posebnih razlogov ali potreb ni mogoče nastaniti v Centru, v soglasju s socialnovarstvenim zavodom na stroške Centra nastani v socialnovarstvenem zavodu ali zagotovi drugo ustrezno institucionalno varstvo. Sodišče prve stopnje je med drugim namreč pojasnilo, da pristojni upravni organ ob odločitvi o nastanitvi revidenta v Center ni razpolagal s podatki o njegovem slabem psihičnem stanju, česar revident niti ne zanika. Revizijski ugovor neopredelitve do tega tožbenega ugovora je torej treba zavrniti.

13. Prav tako je treba zavrniti revizijski ugovor glede (ne)uporabe četrtega odstavka 7. člena ZUP. Ta določa, da mora organ skrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu. V postopku, kot je obravnavani, obvezno zastopanje tujca v zakonu ni predvideno, kot sta pravilno ugotovila tako tožena stranka kot sodišče prve stopnje. Revidenta je v postopku za priznanje mednarodne zaščite, ki je sicer drug postopek, zastopal pooblaščenec. Kljub temu pa ga revident v obravnavanem postopku za zastopanje na prvi stopnji sam ni pooblastil, je pa to svojo pravico izkoristil že za postopek s pritožbo zoper izpodbijani prvostopenjski sklep.

14. Revident pa v reviziji zatrjuje tudi, da se sodišče prve stopnje ni argumentirano izreklo o tožbenem predlogu za presojo ustavnosti uporabljene določbe 56. člena ZTuj-1, če se ta razlaga tako, kot v dosedanji praksi.

15. V izpodbijani sodbi je sodišče prve stopnje v zvezi s tem navedlo le, da zakonsko določbo 56. člena ZTuj-1 šteje za ustavno skladno in postopka presoje ustavnosti tega člena ZTuj-1 kljub revidentovemu predlogu ne bo začelo, razlogov za to pa mu ni treba pojasnjevati. Dodalo je, da pri odločitvi o prekinitvi (sodnega) postopka in začetku postopka pred Ustavnim sodiščem po 156. členu Ustave RS ni vezano na predlog strank, ampak gre za suvereno odločitev sodišča. Po presoji Vrhovnega sodišča sodišče prve stopnje z navedeno opredelitvijo glede tožbenega predloga za presojo ustavnosti zakonske določbe ZTuj-1 ni zadostilo kriterijem obrazloženosti razlogov, ki jih je uporabilo pri svoji odločitvi. S tem, ko ni obrazložilo, zakaj šteje določbo 56. člena ZTuj-1 za ustavno skladno in ne bo začelo postopka za presojo ustavnosti teh določb ZTuj-1, je zagrešilo bistveno kršitev določb postopka iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 iz razloga po 14. točki drugega odstavka 339. člena ZPP, saj izpodbijana sodba nima razlogov o odločilnih dejstvih. Tudi Ustavno sodišče je že v več zadevah sprejelo stališče, da je obrazložena sodna odločba bistveni del poštenega postopka in da je z njo sodišče dolžno na konkreten način in z zadostno jasnostjo opredeliti razloge, na podlagi katerih je sprejelo svojo odločitev, v nasprotnem primeru krši pravico stranke do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave (npr. Up-958/09, U-I-199/09, Up-1357/11, Up-147/09). V novem sojenju bo moralo sodišče prve stopnje upoštevati navedena stališča ter se z razumnimi pravnimi argumenti opredeliti do tožbenega predloga za presojo ustavnosti navedenega člena ZTuj-1, ob upoštevanju relevantnih odločb Ustavnega sodišča (npr. Up 456/10, U-I-89/10) pa ponovno tudi do drugih tožbenih ugovorov.

16. Ker je Vrhovno sodišče v obravnavani zadevi ugotovilo bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu, je na podlagi prvega odstavka 93. člena ZUS-1 reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo prvostopenjskega sodišča razveljavilo in zadevo vrnilo temu sodišču v novo sojenje.

17. V zvezi s ponovno prošnjo za oprostitev plačila sodnih taks Vrhovno sodišče pripominja, da je revident plačila sodnih taks oproščen s sklepom sodišča prve stopnje.

18. Na podlagi drugega odstavka 84. člena ZUS-1 lahko Vrhovno sodišče na zahtevo tožnika izda začasno odredbo zaradi razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 le do odločitve o reviziji. Ker je Vrhovno sodišče o reviziji s tem sklepom odločilo, je ob smiselni uporabi 89. člena ZUS-1 zahtevo za izdajo začasne odredbe kot nedovoljeno zavrglo.

ZTuj-1 člen 56, 56/1, 56/3, 58, 58/1, 98, 98/1-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.