Sklep X Ips 475/2012
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2013-06-20

Martina Lippai (preds.), Peter Golob (poroč.), Borivoj

gradbeno dovoljenje - dovoljenost revizije - pomembno pravno vprašanje - splošno načelno vprašanje - zelo hude posledice - niso izkazane

Trditveno in dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije je na revidentu.

Gradbeno dovoljenje ni odločitev o pravici (oziroma obveznosti) izraženi v denarju.

Revizija zoper sklep o stroških, ki je vsebovan v sodbi, ni dovoljena, zato v sporu o zakonitosti izdanega gradbenega dovoljenja tudi s sklicevanjem na zavrnjeni stroškovni del tožbenega zahtevka pogoj za dovoljenost revizije po 1. točki drugega odstavka ni izpolnjen.

Na splošni in načelni ravni zastavljena vprašanja (katere ugovore lahko uveljavlja stranski udeleženec, ali mora izvedenec, ki opravi ogled, omogočiti strankam udeležbo na ogledu, kdaj se šteje, da je dejansko stanje sporno in mora sodišče prve stopnje opraviti glavno obravnavo) zahtevajo le splošne in načelne odgovore. Ti pa jasno izhajajo že iz določb 43. člena, 189. člena, 194. člena, 199. člena, 200. člena in 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter 59. člena ZUS-1 in v pravni teoriji in praksi ne sprožajo dvomov ali dilem. Zato taka vprašanja niso pomembna pravna vprašanja v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, zaradi katerih bi Vrhovno sodišče revizijo vsebinsko obravnavalo.

Zgolj s sklicevanjem na požarno ogroženost, onemogočeno parkiranje, prekomerne imisije in odvzem dnevne svetlobe revidenti ne morejo izkazati zelo hudih posledic zase, saj iz sestavnih delov projekta za gradnjo objekta, katerega izpodbijajo, izhaja ravno nasprotno, kot zatrjujejo. S sklicevanjem na podatke iz Ocene osončenja, ki kasnejšega znižanja višine slemena objekta ne upošteva, revidenti zatrjevanih zelo hudih posledic v smislu 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 niso izkazali.

II. Tožeča stranka in stranka z interesom sami trpita vsaka svoje stroške revizijskega postopka.

1. Zoper v uvodu tega sklepa navedeno pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje je tožeča stranka (revidenti) vložila revizijo. Glede njene dovoljenosti se sklicujejo na vse tri točke drugega odstavka 83. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Priglašajo stroške revizijskega postopka.

2. Tožena stranka na revizijo ni podala obrazloženega odgovora, predlaga le, da Vrhovno sodišče revizijo zavrne.

3. Stranka z interesom A., d. o. o., v odgovoru na revizijo predlaga, da Vrhovno sodišče revizijo zavrže, podrejeno pa zavrne in navaja razloge za takšno odločitev. Priglaša stroške revizijskega postopka.

5. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo tožbo revidentov zoper odločbo Upravne enote Domžale, št. 351-368/2009/91(25239) z dne 6. 12. 2011, s katero je bilo investitorju družbi A., d. o. o. (stranka z interesom), izdano gradbeno dovoljenje za gradnjo zahtevnega objekta Doma starejših občanov B. s komunalno ureditvijo na tam navedenih zemljiščih pod tam navedenimi pogoji. Tožena stranka je z odločbo, št. 35108-82/2010-29-BM z dne 23. 2. 2012, pritožbo revidentov zoper prvostopenjski akt zavrnila.

6. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče začeti in je tudi ne dovoliti. Ustavno sodišče RS je že v več sklepih (npr. Up-858/08 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/08 z dne 23. 9. 2008, Up-1057/08 z dne 2. 4. 2009, Up-1186/08 z dne 23. 4. 2009 in Up-1808/08 z dne 17. 9. 2009) ugotovilo, da takšno stališče ni v nasprotju z Ustavo RS.

7. Po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločilo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000,00 EUR.

8. Revidenti dovoljenost revizije po tej določbi ZUS-1 utemeljujejo z navedbo, da so v tožbi označili vrednost spora na 6.683.640,00 EUR in zahtevali povrnitev stroškov zastopanja v skupni višini 58.709,76 EUR. Zavrnjeni stroškovni del zahtevka zato presega vrednost revizije.

9. V obravnavani zadevi je predmet spora presoja zakonitosti odločbe gradbenega dovoljenja. V gradbenem dovoljenju pa pravica oziroma obveznost stranke ni izražena v denarni vrednosti, zato pogoj za dovoljenost revizije po navedeni določbi ZUS-1 ni izpolnjen (enako odločbe Vrhovnega sodišča X Ips 134/2008, X Ips 169/2010, X Ips 65/2012, X Ips 136/2012, X Ips 215/2012, X Ips 4/2013 in druge). Tega ne spremeni sklicevanje na zavrnjeni stroškovni del zahtevka, saj revizija zoper sklep o stroških, ki je vsebovan v sodbi, ni dovoljena.

10. Po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

11. Pomembnost pravnega vprašanja je po dikciji ZUS-1 treba presojati glede na vsebino zadeve. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 433/2007 z dne 23. 10. 2008, X Ips 655/2008 z dne 4. 12. 2008) in določbo prvega odstavka 367. a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 je dovoljenost revizije iz tega razloga podana le, če je odločitev o tem vprašanju pomembna za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 433/2007 z dne 23. 10. 2008, X Ips 69/2009 z dne 19. 3. 2009, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009) in z določbo četrtega odstavka 367. b člena ZPP mora revident natančno in konkretno navesti sporno pravno vprašanje in pravno pravilo, ki naj bi bilo prekršeno, okoliščine, ki kažejo na njegovo pomembnost, ter na kratko obrazložiti, zakaj je sodišče prve stopnje to vprašanje rešilo nezakonito; zatrjevane kršitve postopka mora opisati natančno in konkretno, na enak način pa mora izkazati tudi obstoj sodne prakse Vrhovnega sodišča, od katere naj bi odločitev odstopala, oziroma neenotnost sodne prakse.

12. Dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 revidenti utemeljujejo s pomembnimi pravnimi vprašanji in z odstopom od sodne prakse Vrhovnega sodišča. Kot pomembna pravna vprašanja navajajo vprašanja: 1) katere ugovore lahko stranski udeleženci uveljavljajo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja in, ali lahko uveljavljajo ugovore prevelikih gabaritov, ogrožanja požarne varnosti zaradi premajhnih odmikov oziroma ogroženosti zaradi pomanjkljive sončne osvetljenosti, premajhnega števila parkirnih mest in kršitev določil o zelenem pasu; 2) ali je upravni postopek izdaje gradbenega dovoljenja, v katerem se stranskim udeležencem prepreči podajanje ugovorov in tudi dokazovanje, zakonit in ustaven; 3) ali mora izvedenec, ki opravi ogled, omogočiti udeležbo vseh strank na tem ogledu; 4) pod katerimi pogoji se šteje, da je dejansko stanje v postopku upravnega spora sporno in mora sodišče opraviti glavno obravnavo. Odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča pa utemeljujejo z navedbo, da izpodbijana sodba odstopa od sodne prakse Ustavnega in Vrhovnega sodišča, glede uporabe instituta exceptio illegalis. Menijo tudi, da izpodbijana sodba odstopa od enotne sodne prakse Ustavnega in Vrhovnega sodišča, po kateri morajo biti stranke vabljene na vsa procesna dejanja sodišča in izvedenca, nevabljenje na ogled izvedenca pa pomeni absolutno bistveno kršitev določb tako ZUP kot ZPP. Sklicujejo se na odločbi Ustavnega sodišča U-I-297/02 z dne 12. 2. 2007 in Up-171/00 z dne 12. 7. 2001 ter odločbe Vrhovnega sodišča III Ips 59/2010, I Up 318/2003 in X Ips 413/2009.

13. Po presoji Vrhovnega sodišča so vprašanja, ki jih revidenti navajajo kot pomembna pravna vprašanja, zastavljena le na splošni in načelni ravni in zahtevajo le splošne in načelne odgovore, ki jasno izhajajo že iz določb 43., 189., 194., 199., 200. in 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter 59. člena ZUS-1, in v pravni teoriji in praksi ne sprožajo dvomov ali dilem. Zato ta vprašanja niso pomembna pravna vprašanja v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, zaradi katerih bi Vrhovno sodišče revizijo vsebinsko obravnavalo (enako odločbe Vrhovnega sodišča X Ips 774/2008, X Ips 387/2010, X Ips 279/2010, X Ips 201/2011,  X Ips 447/2011, X Ips 294/2012, X Ips 452/2012, X Ips 464/2012).

14. ZUP v 43. členu določa, da se stranski udeleženec udeležuje (tujega) postopka zaradi varstva svojega pravnega interesa, to je svojih pravnih koristi. Pravna korist je neposredno na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Stranski udeleženec pa ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa drugače. Iz te določbe ZUP jasno izhaja, kar v pravni teoriji in praksi tudi ne sproža posebnih dilem, da lahko stranski udeleženec v (tujem) postopku varuje le svoje neposredne pravice in pravne koristi (osebno korist), ne more pa uspešno uveljavljati dejanskega interesa ali varovati javno korist (enako odločba Ustavnega sodišča U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011, odločbe Vrhovnega sodišča I Up 1180/2002 z dne 13. 7. 2005, I Up 1435/2003 z dne 31. 3. 2005, I Up 183/2006 z dne 8. 4. 2009, X Ips 329/2010 z dne 18. 5. 2011). Katere svoje pravice in pravne koristi v upravnem postopku varuje, je odvisno od relevantnega materialnega prava in dejanskih okoliščin primera. V tem obsegu, torej izključno zaradi varstva svoje neposredno na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi, pa lahko izvršuje tudi svoje procesne pravice. V primeru, da mu v postopku ni dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo (zakonite) odločbe, pa je podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka, kar določa 237. člena ZUP.

15. Iz določb ZUP (189., 194., 199. in 200. člen) izhaja, da sta dokazovanje z izvedencem in ogled dve ločeni procesni dejanji, namenjeni ugotavljanju dejanskega stanja, ki jih izvede uradna oseba, ki vodi postopek. Pri dokazovanju z ogledom pa je lahko prisoten tudi izvedenec. Izvedenec torej ogleda kot procesnega dejanja v smislu 199. členu ZUP ne izvaja, saj to procesno dejanje, glede na jasne zakonske določbe, opravi uradna oseba, ki vodi postopek, če meni, da je to potrebno, da se na ta način ugotovijo dejstva ali okoliščine, pomembne za odločitev.

16. Tudi vprašanje, ki se nanaša na sporno dejansko stanje in odločanje na seji, je zastavljeno le na splošni in načelni ravni. Pogoje, pod katerimi lahko sodišče prve stopnje odloči tudi na seji, čeprav je dejansko stanje sporno, določa drugi odstavek 59. člena ZUS-1. Ta določba pa je jasna in v pravni teoriji in praksi ne sproža posebnih dilem.

17. Po presoji Vrhovnega sodišča revidenti tudi niso izkazali zatrjevanega odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča. Niso namreč konkretno navedli pri uporabi katerih podzakonskih določb in v zvezi s katerim pravnim vprašanjem naj bi bilo kršeno načelo exceptio illegalis in s tem podan odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča. Samo povzemanje vsebine tega načela in sklicevanje na odločbe Ustavnega in Vrhovnega sodišča, kot tudi sama obrazložitev revizijskih razlogov, pa njihovega trditvenega in dokaznega bremena, glede izpolnjevanja pogojev za dovoljenost revizije, ne nadomešča. Revidenti tudi niso konkretno in jasno pojasnili, v čem naj bi izpodbijana sodba odstopala od procesnega jamstva, ki strankam zagotavlja udeležbo in pravico do izjave v procesnih dejanjih. V zvezi s tem niso konkretno pojasnili, glede katerega pravnega vprašanja v zvezi s tem procesnim jamstvom naj bi izpodbijana sodba odstopala od odločb, na katere se sklicujejo. Prva tako niso opravili primerjave dejanskega in pravnega stanja izpodbijane določbe z odločbo Ustavnega sodišča Up 171/00 in odločbami Vrhovnega sodišča, na katere se v zvezi s tem sklicujejo. Zato zatrjevanega odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča niso izkazali.

18. Glede na navedeno revidenti niso izkazali dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

19. Revidenti tudi niso izkazali izpolnjevanja pogoja za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Po navedeni določbi ZUS-1 je revizija dovoljena, če ima odločitev, ki se izpodbija v upravnem sporu, zelo hude posledice za stranko. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu in ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 412/2009, X Ips 501/2009, X Ips 375/2010, X Ips 457/2010, X Ips 389/2011, X Ips 450/2011, X Ips 153/2012, X Ips 163/2012), bi morali revidenti natančno navesti, kakšne konkretne posledice ima zanje izpodbijana odločitev, in konkretne razloge, zaradi katerih bi bile posledice zanje zelo hude, ter vse to tudi izkazati.

20. Revident so kot zelo hude posledice navedli: požarno ogroženost, onemogočeno parkiranje, prekomerne imisije in da jim bo objekt odvzel večino dnevne svetlobe.

21. Revidenti navedb o imisijah, onemogočenem parkiranju in požarni ogroženosti niso konkretizirali. Iz izpodbijanega akta pa izhaja, da je število parkirnih mest za nameravani objekt v skladu z določbami prostorskega akta in da so upoštevani požarno varstveni normativi, saj je del projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja tudi študija požarne varnosti, ki jo je izdelala za to usposobljena strokovna organizacija, pridobljeno pa je tudi požarno soglasje Uprave RS za zaščito in reševanje, Ljubljana. Prekomerno osenčenost objektov so sicer utemeljili s sklicevanjem na podatke iz Ocene osončenja njihovih objektov zaradi gradnje Doma starejših občanov (v nadaljevanju Ocena osončenja) z dne 4. 9. 2009, ki jo je na njihovo zahtevo izdelalo podjetje C., d. o. o., in so jo reviziji priložili. Vendar pa ta Ocena osončenja temelji na drugih višinskih gabaritih, kot je višinski gabarit objekta, za katerega je gradbeno dovoljenje izdano. Ocena osončenja namreč temelji na projektu, ki je določal višino slemena 14,60 m in ne upošteva spremembe projekta v novembru 2009, ko je bilo sleme objekta znižano na 14,25 m. Tako višino slemena (14,25 m) pa določa tudi izpodbijani akt. Zato revidenti s sklicevanjem na podatke iz Ocene osončenja, ki kasnejšega znižanja višine slemena objekta ne upošteva, zatrjevanih zelo hudih posledic niso izkazali.

22. Ker revidenti niso izkazali izpolnjevanja zatrjevanih pogojev za dovoljenost revizije iz drugega odstavka 83. člena ZUS-1, je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1.

23. Ker je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo, revidenti sami trpijo svoje stroške revizije na podlagi prvega odstavka 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Stranka z interesom pa z odgovorom na revizijo ni v ničemer pripomogla k odločitvi v tej zadevi, zato na podlagi prvega odstavka 155. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške odgovora na revizijo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep X Ips 688/2008, enako tudi X Ips 527/2008