Sklep I Up 512/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-05-15

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 109/2012

Martina Lippai (preds.), Peter Golob (poroč.), Milica Štern

dopolnilna sodba v upravnem sporu - tožba zoper več upravnih aktov - odločanje o tožbi - kumulacija zahtevkov - zavrženje tožbe - potrditev odločitve iz drugih razlogov

V upravnem sporu se zakonitost izpodbijanega upravnega akta presoja v mejah tožbenega predloga; v mejah tožbenega zahtevka (glede pravic oziroma obveznosti oziroma pravnih koristi) pa sodišče v upravnem sporu odloča v sporu polne jurisdikcije (65. in 66. člen ZUS-1) in če odloča o adhezijskem zahtevku (67. člen ZUS-1).

Zato glede na naravo odločanja v tem upravnem sporu o presoji zakonitosti upravnega akta določb ZPP o dopolnilni sodbi (325. do 327. člen) ni mogoče primerno uporabiti v tem upravnem sporu.

Predlog za izdajo dopolnilne sodbe je torej nedovoljen, ne pa nepravočasen, kot navaja upravno sodišče, vendar napačen razlog za zavrženje predloga za izdajo dopolnilne sodbe na pravilnost odločitve sodišča prve stopnje ne vpliva.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi drugega odstavka            325. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot prepozen zavrglo predlog tožeče stranke za dopolnitev sodbe sodišča prve stopnje III U 109/2012-26 z dne 19. 6. 2013.

2. Sodišče prve stopnje v razlogih izpodbijanega sklepa navaja, da je bilo s sodbo III U 109/2012-26 z dne 19. 6. 2013, katere dopolnitev je zahtevana, odločeno o tožbi prve in druge tožnice zoper odločbo Republike Slovenije, Upravne enote Koper, št. 351-232/2011-16 z dne 13. 9. 2011 (v nadaljevanju gradbeno dovoljenje), medtem ko je bilo o tožbi tretjega do desetega tožnika zoper gradbeno dovoljenje odločeno s sklepom sodišča prve stopnje III U 109/2012-7 z dne 24. 5. 2012, ki je bil tožečim strankam vročen 28. 5. 2012. Zato je predlog tožečih strank za dopolnitev sodbe III U 109/2012-26 z dne 19. 6. 2013, s katero je bilo odločeno le o tožbi prvo in drugo tožeče stranke zoper gradbeno dovoljenje in ostalim tožečim strankam niti ni bila vročena, prepozen, ker je vložen po poteku 15-dnevnega roka iz prvega odstavka 325. člen ZPP.

3. Tožniki vlagajo pritožbo zaradi bistvenih kršitev postopka in zaradi kršitev             23. člena Ustave RS. Navajajo, da o njihovem delu tožbe zoper sklep z dne               27. 10. 2011 in zoper 2. in 4. točko odločbe z dne 27. 3. 2012 še ni bilo odločeno. Očitno se je sodišče odločilo, da bo zadevo reševalo po delih, saj je sodbo z dne 19. 6. 2013 izdalo „brez predloga“ strank, zato ni jasno, zakaj o ostalih „delih“ tožbe še ni bilo odločeno. Predlagajo presojo ustavnosti 325. člena ZPP in menijo, da te določbe v upravnem sporu ni mogoče primerno uporabiti. Smiselno predlagajo, da sodišče prve stopnje odloči o njihovih tožbah zoper akta Upravne enote Koper, in sicer sklep z dne 27. 10. 2011 in zoper 2. in 4. točko odločbe z dne 27. 3. 2012, o katerih še ni odločilo.

5. Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju predloga za dopolnitev sodbe sicer pravilna, vendar iz drugih razlogov, kar bo pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve. Utemeljeno pa je navajanje tožnikov, in to potrjujejo tudi sodni spisi te zadeve, na to pa je prvostopenjsko sodišče opozorilo že tudi Vrhovno sodišče v obrazložitvi svojega sklepa I Up 289/2012 z dne 21. 6. 2012, da o njihovi tožbi (ne o tožbenem zahtevku) zoper upravna akta, in sicer zoper sklep Upravne enote Koper z dne 27. 10. 2011 in zoper 2. in              4. točko izreka odločbe tožene stranke z dne 27. 3. 2012, sodišče prve stopnje še ni odločilo in bo to še moralo storiti. Iz sodnih spisov te zadeve tudi ne izhaja, da bi sodišče prve stopnje tožbi oziroma dele tožbe, o katerih še ni odločilo, izločilo iz zadeve III U 109/2012-37 in v zvezi z njima odprlo novi zadevi.

6. Iz sodnega spisa te zadeve namreč izhaja, da so tožniki (vseh 10) s tožbo, vloženo priporočeno po pošti 26. 4. 2012 (sodišče prve stopnje jo je prejelo 30. 4. 2012), izpodbijali 3 upravne akte, in sicer:

- gradbeno dovoljenje z dne 13. 9. 2011, ki ga je izdal prvostopenjski upravni organ (Upravna enota Koper);

- sklep prvostopenjskega upravnega organa (Upravna enota Koper), št. 351-232/2011-21 z dne 27. 10. 2011, o zavrženju pritožbe tretjega do desetega tožnika zoper gradbeno dovoljenje (pritožbo zoper ta sklep je tožena stranka zavrnila s 1. točko izreka svoje odločbe, št. 35108-440/2011/NiK-5 z dne              27. 3. 2012);

- 2. in 4. točko izreka odločbe tožene stranke (Ministrstva za infrastrukturo in prostor), št. 35108-440/2011/NiK-5 z dne 27. 3. 2012, s katero je ta odločila, da morajo tretji do deseti tožnik investitorju objekta nerazdelno povrniti njegove stroške postopka v višini 159,03 EUR (2. točka izreka) ter da morata prvi in drugi tožnik investitorju objekta  nerazdelno povrniti njegove stroške postopka v višini 230,10 EUR (4. točka izreka).

7. Sporno tudi ni, da je sodišče prve stopnje:

- s 1. točko izreka sklepa III U 109/2012-7 z dne 24. 5. 2012 zavrglo tožbo tretjega do desetega tožnika zoper gradbeno dovoljenje z dne 13. 9. 2011. Ta sklep je bil tožnikom vročen 28. 5. 2012;

- s sodbo III U 109/2012-26 z dne 19. 6. 2013 zavrnilo tožbo prve in druge tožnice zoper gradbeno dovoljenje. Ta sodba je bila vročena prvi in drugi tožnici po pooblaščencu(1) dne 11. 7. 2013.

8. Glede na takšno stanje zadeve so tožniki 24. 7. 2013 priporočeno po pošti pri sodišču prve stopnje vložili vlogo (to sodišče jo je prejelo 25. 7. 2013), naslovljeno „Predlog(2)“, v kateri predlagajo, da sodišče prve stopnje svojo sodbo z dne 19. 6. 2013 dopolni v smislu 325. člena ZPP še z odločitvijo o tožbi (njenih delih), o kateri še ni bilo odločeno. Sodišče prve stopnje je to vlogo na podlagi drugega odstavka 325. člena v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 kot prepozno zavrglo, ker je 15-dnevni rok za vložitev dopolnilne sodbe (določen v 325. členu ZPP) štelo od vročitve sklepa sodišča prve stopnje III U 109/2012-7 z dne 24. 5. 2012, to je od 28. 5. 2012 dalje.

9. V obravnavani zadevi je glede na navedeno sporno, ali so glede na okoliščine tega primera izpolnjeni pogoji za izdajo dopolnilne sodbe, torej za primerno uporabo določbe 325. člena ZPP, kar bi bilo glede na določbo prvega odstavka 22. člena ZUS-1 sicer mogoče, če bi šlo za okoliščine, ki jih ureja 325. člen ZPP, oziroma, če gre za primer, v katerem je dopustno izdati dopolnilno sodbo, ali je predlog za izdajo dopolnilne sodbe pravočasen.

10. Po določbi prvega odstavka 325. člena ZPP, ki ureja institut dopolnilne sodbe, lahko stranka v primeru, če sodišče ni odločilo o vseh (tožbenih) zahtevkih, o katerih bi moralo odločiti s sodbo, ali če ni odločilo o delu zahtevka, v 15 dneh od prejema sodbe predlaga sodišču, naj se sodba dopolni.

11. Vrhovno sodišče pa meni, da za uporabo določbe 325.člena ZPP v tem primeru, ko naj ne bi bilo odločeno o tožbi (oziroma njenem delu) določenih tožnikov, vloženi v rednem upravnem sporu po prvem odstavku 2. člena ZUS-1, ki je v širšem pomenu pravno sredstvo zoper odločitev upravnih organov, ne pa tožba za odločitev o pravici ali pravni koristi stranke (ne gre za odločanje o tožbenih zahtevkih), niso izpolnjeni predpisani pogoji, da bi se lahko uporabila določba 325. člena ZPP, torej uporaba te določbe v tem primeru ne bi bila primerna. Glede na to je torej sodišče prve stopnje sicer odločilo pravilno, ko je predlog za izdajo dopolnilne sodbe zavrglo, vendar za to svojo odločitev ni navedlo pravih razlogov.

12. V rednem upravnem sporu (upravni spor po prvem odstavku 2. člena ZUS-1) upravno sodišče na podlagi izpodbojne tožbe (prva alineja prvega odstavka                 33. člena ZUS-1), taka je tožba z dne 26. 4. 2012, vložena v obravnavanem primeru, po izrecni zakonski določbi (prvi odstavek 40. člena ZUS-1) presoja upravni akt v mejah tožbenega predloga. Na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUS-1 je sodišče vezano na tožbeni zahtevek samo v primerih iz drugega odstavka 30. člena ZUS-1, to je v primerih, ko se s tožbo zahteva odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi (spor polne jurisdikcije v smislu 65. člena ZUS-1) oziroma, če se s tožbo zahteva odločitev o vrnitvi stvari ali odškodnina (odločanje o adhezijskem zahtevku v smislu 67. člena ZUS-1). V obravnavnem primeru pa ne gre za nobenega od primerov iz prejšnjega stavka.

13. Tožba z dne 26. 4. 2012 je torej izpodbojna tožba (pravno sredstvo zoper odločitev uprave), ne pa tožba za priznanje pravic ali pravnih koristi. Zato tudi ne vsebuje tožbenih zahtevkov (tožbeni zahtevek je uveljavljanje določene pravice, ki jo daje materialno pravo; na področju upravnega prava je to na primer zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja, vendar mora o tej zahtevi najprej odločiti pristojni upravni organ, saj take zahteve neposredno na sodišče ni dopustno vložiti), temveč vsebuje le tožbene predloge (kaj naj sodišče na podlagi tožbe napravi z izpodbijanim aktom). Glede na to uporaba 325. člena ZPP, ki ureja primere, ko s sodbo ni odločeno o vseh tožbenih zahtevkih (pravicah oziroma obveznostih, zahtevanih s tožbo), v obravnavnem primeru sploh ni primerna, torej bi bilo treba predlog za izdajo dopolnile sodbe zavreči kot nedovoljenega. Ker je odločitev sodišča prve stopnje, ki je predlog zavrglo, pravilna iz razloga, ki ga navaja Vrhovno sodišče v tej točki obrazložitve, se Vrhovno sodišče do tega, ali je predlog za izdajo dopolnilne sodbe bil pravočasen, niti ne opredeljuje.

14. Predlog tožnikov, da naj bi Vrhovno sodišče začelo postopek za oceno ustavnosti  325. člena ZPP, izhaja iz zmotne uporabe 325. člena ZPP, kar je v izpodbijanem sklepu napravilo sodišče prve stopnje, kar pa je Vrhovno sodišče v tem sklepu pojasnilo in podalo svoje drugačno pravno mnenje, to je, da je uporaba 325. člena ZPP v tem primeru izključena. Že zato presoja skladnosti navedene določbe z Ustavo pred Ustavnim sodiščem ni potrebna.

15. Vrhovno sodišče pa opozarja sodišče prve stopnje, da so pritožbene navedbe tožnikov, da o tožbi tretjega do desetega tožnika zoper sklep Upravne enote Koper z dne 27. 10. 2011 v zvezi s 1. točko izreka odločbe tožene stranke, št. 35108-440/2011/NiK-5 z dne 27. 3. 2012 in o tožbi vseh tožnikov zoper 2. in 4. točko izreka odločbe z dne 27. 3. 2012 še ni bilo odločeno (kar je navedeno tudi v 8. točki te obrazložitve), utemeljene. Vrhovno sodišče tudi opozarja, da je bila odločitev sodišča prve stopnje v sodbi, s katero je zavrnilo tožbo tretjega do desetega tožnika zoper gradbeno dovoljenje najmanj preuranjena, saj bi moralo najprej odločiti o zakonitosti sklepa Upravne enote Koper z dne 27. 10. 2011 o zavrženju pritožbe tretjega do desetega tožnika zoper gradbeno dovoljenje, čemur je z zavrnitvijo njihove pritožbe pritrdila tožena stranka v 1. točki izreka svoje odločbe z dne 27. 3. 2012, o čemer še zdaj ni odločilo.

16. Sodišče prve stopnje bi se zapletom, opisanim v 15. točki te obrazložitve, ki so posledica napačno vložene tožbe (ena tožba več tožnikov – pri čemer so eni v upravnem postopku sodelovali kot stranke oziroma stranski udeleženci, drugi pa ne, zoper več aktov prvostopenjskega organa oziroma tožene stranke) lahko izognilo, če bi sledilo pravilom ZUS-1, da je v upravnem sporu mogoče z eno  tožbo izpodbijati le en upravni akt  (27. in 28. člen ter prvi odstavek 30. člena ZUS-1) in da se v rednem upravnem sporu odloča o tožbi in ne o tožbenih zahtevkih (36., 63. in 64. člen ZUS-1), da je združitev več postopkov o istem predmetu možna le ob izpolnjevanju pogojev, predpisanih v prvem odstavku                45. člena ZUS-1, in da tožnik lahko z eno tožbo uveljavlja več tožbenih zahtevkov proti istemu tožencu le, če vsi zahtevki temeljijo na isti dejanski in pravni podlagi in je za vse zahtevke pristojno isto sodišče (35. člen ZUS-1).

17. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, vendar iz razlogov, ki so navedeni v tem sklepu. Sodišče prve stopnje pa bo moralo odločiti še o tožbi tretjega do desetega tožnika zoper sklep Upravne enote Koper z dne 27. 10. 2011 in o tožbi vseh tožnikov zoper 2. in 4. točko izreka odločbe tožene stranke z dne 27. 3. 2012, saj o tej tožbi (delu tožbe oziroma tožbi določenih tožnikov) po podatkih sodnega spisa tega upravnega spora še ni odločeno.

Op. št. (1) : Vseh deset tožnikov v tem upravnem sporu zastopa isti pooblaščenec.

Op. št. (2) : Z njo so predlagali, da sodišče prve stopnje odloči še o tožbi tretjega do desetega tožnika zoper sklep z dne 27. 10. 2011 in o tožbi vseh tožnikov zoper 2. in 4. točko izreka odločbe z dne 27. 3. 2012.

ZUS-1 člen 22, 22/1, 35, 40, 40/1, 65, 66, 67.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.