VSRS Sklep I Up 282/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-10-01

Martina Lippai (preds.), Borivoj Rozman (poroč.), mag. Gorazd Kobler

mednarodna zaščita - subsidiarna zaščita - podaljšanje subsidiarne zaščite - notranja (razselitev) zaščita - Afganistan - resna škoda

Odločitev, da prosilec (zaradi notranje zaščite) ne potrebuje mednarodne zaščite, je pogojena z ugotovitvijo, da v delu izvorne države, kamor bo razseljen, ni utemeljenega strahu pred preganjanjem ali utemeljene nevarnosti, da utrpi resno škodo (merilo varnosti), in je mogoče pričakovati, da se bo nastanil v delu države, kamor bo razseljen (test razumnosti).

Treba je ugotoviti, ali je prosilcu v mestu razselitve omogočena ekonomska in socialna eksistenca, vsaj v obsegu, ki presega prag kršitve 3. člena EKČP.

Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1175/2014-18 z dne 25. 7. 2014 se razveljavi in se odpravi odločba Ministrstva za notranje zadeve, št. 2142-296/2009/56 (1312-14) z dne 26. 9. 2013, ter se zadeva vrne toženi stranki v novo odločanje.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo tožene stranke, št. 2142-296/2009/56 (1312-14) z dne 26. 9. 2013. Z navedeno odločbo je tožena stranka zavrnila tožnikovo prošnjo za podaljšanje subsidiarne oblike zaščite, ker je ugotovila, da varnostna situacija v njegovi izvorni državi Afganistanu sama po sebi in tudi ne v povezavi s tožnikovimi osebnimi okoliščinami niti v provinci Ghazni - okraju Malistan niti v Kabulu, ni takšna, da se tožnik tja ne bi mogel vrniti; varnostna situacija v povezavi s tožnikovo takratno mladoletnostjo pa je bila razlog za priznanje subsidiarne zaščite.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da je ob upoštevanju vseh v upravnem postopku izvedenih dokazov, drugače kot tožena stranka, ugotovilo, da tožniku v primeru vrnitve v provinco Ghazni grozi resna škoda v smislu tretje alineje 28. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ). Glede varnostne situacije je provinca Ghazni med bolj prizadetimi, v njej poteka oborožen spopad, potovanje tja je tvegano, saj so glavne in najkrajše poti, ki vodijo v to provinco, tarča upornikov. Enako kot tožena stranka sodišče meni, da bi tožnik lahko prebival v Kabulu, kjer mu ne grozi resna in individualna grožnja za življenje ali osebnost zaradi samovoljnega nasilja v situaciji mednarodnega oziroma notranjega oboroženega spopada. Tožnik je po narodnosti Hazar, njegova narodnostna skupnost v Kabulu predstavlja 40 % prebivalcev. Iz informacij o stanju v Kabulu izhaja, da Hazari tam niso ogroženi in da je to mesto sorazmerno varno kljub nekoliko povečanemu številu varnostnih incidentov v primerjavi z letom 2012. Varnostni incidenti so ciljno usmerjeni zoper točno določene cilje, tožnik pa ne sodi v ciljno skupino oseb, ki so lahko tarča napadov. Pri svoji oceni je sodišče upoštevalo stališče Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi Elgafaji ter stališče Vrhovnega sodišča, izraženo v sklepu I Up 136/2014 z dne 14. 5. 2014, ki pojasnjuje, kako je treba sodbo SEU C-465/07 razlagati. Ob napadih na ciljne (ogrožene) skupine oseb (kot so politiki, vojaške osebe, predstavniki mednarodnih organizacij, itd.) sicer obstaja možnost, da posameznik, ki ni iz ciljne skupine, utrpi škodo, vendar pa je ta nevarnost neznatna. Po letu 2001 se je v domovino vrnilo že približno 4,5 milijona Afganistancev, od leta 2002 do 2010 pa se je v Kabul preselilo več milijonov ljudi. Ob vrnitvi v Kabul tožniku ne grozi, da bi bil podvržen nehumanemu ali poniževalnemu ravnanju, slabe življenjske razmere pa same po sebi ne pomenijo resne grožnje v smislu tretje alineje 28. člena ZMZ. Iz zbranih informacij izhaja, da imajo mladi samski moški možnost, da najdejo službo in živijo v Kabulu, država pa je vsaj prebivalcem Kabula sposobna nuditi dejansko in trajno zaščito.

3. Navedeno sodbo tožnik izpodbija s pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Soglaša s stališčem sodišča, da so v okraju Ghazni podane okoliščine iz tretje alineje 28. člena ZMZ. Glede možnosti notranje razselitve v Kabul pa bi sodišče poleg (ne)obstoja resne škode moralo ugotoviti še, ali bo prosilec v Kabul varno in zakonito potoval in ali je od njega razumno pričakovati, da se bo v tem mestu nastanil (merilo razumnosti). Pri presoji tega merila se upoštevajo humanitarne in ekonomsko-socialne razmere ter obstoj morebitnih hudih kršitev bistvenih človekovih pravic. Glede instituta notranje razselitve ter spoštovanja človekovih pravic se sklicuje na primera, ki ju je obravnavalo Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) in SEU v zadevi Sufi in Elmi proti Veliki Britaniji ter Salahadin Abdulla in drugi proti Nemčiji, ter prakso nekaterih evropskih držav v zvezi z razselitvijo beguncev iz Afganistana v Kabul (švedska migracijska komisija je v primeru prosilca iz province Ghazni odločila, da notranja razselitev v Kabul oziroma Herat ni mogoča, ker bi bil prosilec tam soočen z razmerami nepotrebne stiske humanitarnega značaja; belgijski državni svet pa je odločil, da je informacije, da so begunci, vrnjeni v Kabul, izpostavljeni ponižujočim razmeram), treba upoštevati pri ugotavljanju utemeljenosti notranje zaščite. Prav tako je nemško zvezno upravno sodišče v januarju 2013 presodilo, da je pri ugotavljanju možnosti notranje razselitve treba upoštevati merilo razumnosti. To merilo pa v zvezi s pojmom notranje razselitve poleg presoje obstoja resne škode v smislu 15(c) člena Kvalifikacijske direktive (Direktiva Sveta 2004/83/ES z dne 29. 4. 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebujejo mednarodno zaščito in vsebini te zaščite) zajema še druge kriterije, kot so na primer humanitarne razmere. Tudi iz smernic UNCHR o notranji razselitveni alternativi izhaja, da je v zvezi z notranjo razselitvijo treba presoditi osebne okoliščine prosilca, obstoj preganjanja, varnost ter spoštovanje človekovih pravic in ekonomske razmere. Za preživetje v Kabulu tožnik potrebuje zagotovitev osnovnih življenjskih potreb, kot so streha nad glavo, hrana, vir dohodka, zdravstvena oskrba in podobno. Na urbanih območjih so notranje razseljene osebe bolj ranljive kot nerazseljeno revno prebivalstvo, saj so prizadete zaradi brezposelnosti, omejenega dostopa do primernega stanovanja, omejenega dostopa do vode in sanitarij in negotove preskrbe s hrano. Iz poročil tako danske službe za priseljevanje kot afganistanske neodvisne komisije za človekove pravice izhaja, da država Afganistan ni sposobna nuditi ustrezne zaščite notranjerazseljeni populaciji v Kabulu, ker jim ni sposobna zagotoviti niti minimalnih standardov za preživetje.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. V obravnavani zadevi je tožena stranka na podlagi tretjega odstavka 106. člena ZMZ zavrnila tožnikovo prošnjo za podaljšanje subsidiarne oblike zaščite. O pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe tožene stranke je sodišče prve stopnje najprej odločilo s sodbo I U 1585/2013-6 z dne 3. 1. 2014, s katero je ugodilo tožnikovi tožbi ter odpravilo odločbo tožene stranke in ji zadevo vrnilo v novo odločanje. Svojo odločitev je oprlo na zaključek, da je tožena stranka zmotno uporabila materialno pravo (prvi odstavek 106. člena ZMZ), ker naj bi razloge za podaljšanje oziroma nepodaljšanje subsidiarne zaščite presojala le v okviru razlogov, zaradi katerih je bila tožniku priznana subsidiarna oblika zaščite, ne pa v okviru razlogov, s katerimi je utemeljeval svojo prošnjo. Po ugotovitvi, da se je tožena stranka v odločbi opredelila do vseh relevantnih razlogov, ki jih je v postopku uveljavljal tožnik, je Vrhovno sodišče s sklepom z dne 13. 2. 2014 pritožbi tožene stranke ugodilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje. V ponovljenem postopku je prvostopenjsko sodišče ponovno ugodilo tožnikovi tožbi in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Tokrat je s sklicevanjem na stališča Ustavnega sodišča v zadevi Up-150/13-21 z dne 23. 1. 2014 ocenilo, da tožena stranka pojmov samovoljno nasilje in individualna grožnja, ki sta odločilna za opredelitev resne škode po tretji alineji 28. člena ZMZ (in podaljšanje subsidiarne oblike zaščite) ni obrazložila glede na merila, določena v sodbi SEU C 465/07 (zadeva Elgafaji). V povezavi s to sodbo je sodišče prve stopnje štelo, da je resna škoda po tretji alineji 28. člena ZMZ podana, „čim obstaja na nekem območju možnost, da bi kdorkoli, ki bi se ob napačnem času znašel na napačnem kraju, lahko bil ubit, ker tam poteka oborožen spopad“. Vrhovno sodišče je ponovno s sklepom ugodilo pritožbi tožene stranke in razveljavilo izpodbijano sodbo ter zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v ponoven postopek. V tem postopku je sodišče prve stopnje vsebinsko presodilo odločbo tožene stranke ter s sodbo zavrnilo tožbo. Po presoji Vrhovnega sodišča je ta (vsebinska) odločitev preuranjena.

7. Prvostopenjsko sodišče je, drugače kot tožena stranka, presodilo, da se tožnik ne more vrniti v izvorni kraj oziroma provinco, s čimer se tožnik strinja. Torej je v tem upravnem sporu sporno le, ali se tožnik brez nevarnosti, da bo utrpel resno škodo, lahko vrne v izvorno državo Afganistan, in sicer z notranjo razselitvijo v Kabul, pri čemer mora biti izkazano, da so za to izpolnjeni pogoji iz 68. člena ZMZ.

8. ZMZ v 68. členu določa, da notranja zaščita pomeni zaščito v delu izvorne države, kjer ni utemeljenega strahu pred preganjanjem ali utemeljene nevarnosti, da prosilec utrpi resno škodo ali če ima prosilec dostop do zaščite v skladu s 25. členom tega zakona, če lahko v ta del države varno in zakonito potuje ter ima dostop do tega dela države in se od njega lahko razumno pričakuje, da se bo v tem delu države nastanil. Pri ugotavljanju se upoštevajo splošne okoliščine, ki prevladujejo v tem delu države, ter osebne okoliščine prosilca. Odločitev, da prosilec (zaradi notranje zaščite) ne potrebuje mednarodne zaščite, je pogojena z ugotovitvijo, da v delu izvorne države, kamor bo razseljen, ni utemeljenega strahu pred preganjanjem ali utemeljene nevarnosti, da utrpi resno škodo (merilo varnosti), in je mogoče pričakovati, da se bo nastanil v delu države, kamor bo razseljen (test razumnosti).

9. Iz sodne prakse ESČP izhaja, da je v postopku notranje razselitve treba ugotoviti, ali so izpolnjeni naslednji pogoji: (1) ali lahko posameznik varno potuje na alternativno - relevantno območje, (2) ali lahko pričakuje, da bo tam sprejet in (3) ali se tam lahko nastani. Test razumnosti se nanaša na nastanitev, zajema pa oceno, ali je od prosilca, glede na splošne razmere v delu države, kamor bo razseljen, in njegove osebne okoliščine, mogoče pričakovati, da se bo tam nastanil (ustalil) oziroma bo kraj nastanitve zaradi nečloveških in ponižujočih razmer prisiljen zapustiti. V okviru tega testa je treba ugotoviti, ali so glede prosilca v kraju razselitve izpolnjeni naslednji pogoji: (1) varnost in zaščita, (2) spoštovanje osnovnih človekovih pravic in (3) možnost ekonomskega preživetja ob upoštevanju njegovih osebnih okoliščin. V zadevi Salah Sheekh proti Nizozemski je ESČP standard razumnega pričakovanja v točki 141 izrazilo s pričakovano zmožnostjo prosilca, da se v delu države, kamor bo razseljen, nastani. Pojem nastanitve po tolmačenju ECRE (Evropskega sveta za begunce in izgnance) zajema tudi možnost ekonomskega preživetja na območju razselitve ob upoštevanju osebnih okoliščin prosilca. Če gre za razselitev v begunsko taborišče, je treba prosilcu zagotoviti (njegov) individualiziran delež dobrin za zadovoljitev njegovih najosnovnejših potreb, kot so hrana, higiena, zavetje, ob hkratnem upoštevanju njegovih osebnih okoliščin. V primerih notranje razselitve je tako treba ob upoštevanju prosilčevih osebnih okoliščin ugotoviti, ali ima prosilec realno možnost ekonomskega preživetja (glej Kay Hailbronner, EU Immigration and asylum law - commentary on EU regulations and directives).

10. Za odločitev, da so izpolnjeni pogoji za prosilčevo notranjo razselitev, ne zadostuje hipotetična domneva, da si bo sam priskrbel bivališče ter poskrbel za svojo socialno in ekonomsko varnost oziroma da si bo kot mlad moški lahko našel delo in preživel. Treba je ugotoviti, ali je praviloma v mestu razselitve omogočena ekonomska in socialna eksistenca, vsaj v obsegu, ki presega prag kršitve 3. člena EKČP. Morebitne težave pri iskanju dela ali stanovanja ob (izkazani) domnevi, da imajo prosilci dostop do zdravstvene oskrbe in finančne ter druge pomoči UNCHR ali lokalnih oblasti, ter ob domnevi, da je mogoč zaslužek, ne predstavljajo kršitve 3. člena EKČP, hkrati pa izpolnitev teh pogojev izključuje nevarnost, da bi se prosilec izselil v drug del države, kjer mu grozi preganjanje oziroma resna škoda (glej sodbi ESČP A.A.M. proti Švedski z dne 3. 4. 2014 in W.H. proti Švedski z dne 27. 3. 2014).

11. Ker tožena stranka in prvostopenjsko sodišče nista ocenila, ali je od prosilca razumno pričakovati, da se bo v Kabulu nastanil, sta nepravilno uporabila materialno pravo, posledično pa je bilo nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Vrhovno sodišče je zato na podlagi drugega odstavka v povezavi s prvim odstavkom 79. člena ZUS-1 razveljavilo sodbo sodišča prve stopnje ter odpravilo odločbo tožene stranke in ji zadevo vrnilo v novo odločanje.

Direktiva Sveta 2004/83/ES z dne 29. 4. 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebujejo mednarodno zaščito in vsebini te zaščite člen 15, 15-c.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.