Sklep X Ips 31/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-06-11

Sodba in sklep UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 329/2012

Martina Lippai (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Borivoj Rozman

UPRAVNI SPOR - PRAVO EVROPSKE UNIJE - UPRAVNI POSTOPEK

revizija - pravni interes za revizijo - zavrženje revizije - ni pravnega interesa - prekinitev upravnega postopka - molk tožene stranke - tožba zaradi molka - vprašanje za predhodno odločanje - postopek pred sodiščem EU - načelo lojalnega sodelovanja - vezanost upravnih organov na pravo EU - razlaga prava EU

Ker je tožena stranka s sklepom o prekinitvi prekinila pritožbeni postopek v zvezi s tožničino pritožbo do odločitve Sodišča EU, je posledice tega sklepa (prekinitev postopka) časovno omejila do nastopa bodočega dejstva. Z odločitvijo sodišča EU je odpadla okoliščina, zaradi katere je tožena stranka prekinila postopek in (še) ni odločala o tožničini pritožbi v upravnem postopku. S tem je prenehal tudi pravni interes tožene stranke za revizijo, saj si tožena stranka z odločitvijo o reviziji ne more več izboljšati svojega pravnega položaja.

1. Sodišče prve stopnje je s sklepom (1. točka izreka sodbe in sklepa) na podlagi prvega odstavka 42. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zadevi II U 329/2012 (tožba zaradi molka) ter II U 406/2021 (tožba zaradi izpodbijanja sklepa o prekinitvi postopka) združilo v skupno obravnavo in odločanje; s sodbo (2. točka izreka sodbe in sklepa) na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo tožbi, odpravilo sklep Republike Slovenije, Ministrstva za kmetijstvo in okolje, št. 33050-2/2011/28 z dne 22. 8. 2012 (v nadaljevanju Sklep o prekinitvi postopka), in toženi stranki naložilo, da v roku 60 dni od prejema sodbe in sklepa izda upravni akt, s katerim bo odločila o tožničini pritožbi zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za kmetijstvo in okolje, Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33020-25/2007/67 z dne 9. 9. 2011; in s sklepom (3. točka izreka sodbe in sklepa) odločilo, da je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420, 00 EUR.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da med strankama ni sporno, da tožena stranka v predpisanem roku dveh mesecev in na dodatno tožničino zahtevo ni odločila o njeni pritožbi zoper odločbo prvostopenjskega upravnega organa z dne 9. 9. 2012, zato je bila tožnica v skladu z drugim odstavkom 28. člena ZUS-1 upravičena sprožiti upravni spor, kot da bi bila njena pritožba zavrnjena. Molk tožene stranke v zvezi s pritožbo ni bil upravičen, saj postopek predhodnega odločanja pred Sodiščem EU zaradi vprašanja v zvezi z razlago evropskega prava ne upravičuje zamude tožene stranke pri odločanju o tožničini pritožbi v upravnem postopku in tudi ne predstavlja razloga za prekinitev upravnega postopka, v katerem je treba uporabiti pravo, v zvezi s katerim so bila Sodišču EU (s strani druge države članice) postavljena vprašanja za predhodno odločanje. Upravnim organom (za razliko od sodišč po prvem odstavku 113 a. člena Zakona o sodiščih) v primeru začetka postopka za predhodno odločanje pravni predpisi ne dajejo pooblastila za prekinitev postopka, prekinitev pa tudi ne nastopi po samem zakonu. Vprašanje razlage in veljavnosti prava EU pa tudi sicer ne predstavlja prehodnega vprašanja v smislu prvega odstavka 147. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Pravna ureditev, ki upravnim organom ne daje možnosti prekinitve postopka v primeru predhodnega odločanja Sodišča EU, ni v nasprotju z načelom lojalnega sodelovanja iz 4. člena Pogodbe o Evropski uniji (v nadaljevanju PEU). Razlaga prava - tudi evropskega - je pri odločanju o konkretnih zadevah v pristojnosti in odgovornosti nacionalnih organov (tudi upravnih), ki pa so po izdaji predhodne odločbe vezani na razlago evropskih predpisov, ki jo je podalo Sodišče EU. Nezakonito izdani Sklep o prekinitvi postopka, ki ga je tožena stranka izdala po vložitvi tožničine tožbe zaradi molka tožene stranke, onemogoča učinkovito pravno varstvo, saj predstavlja procesno oviro za odločanje o vloženi pritožbi v upravnem postopku, o kateri bi moralo ministrstvo odločiti najpozneje v roku dveh mesecev od prejema popolne pritožbe (prvi odstavek 256. člena ZUP), in prav zaradi pomembnih pravnih posledic tega sklepa, ga je sodišče presojalo po vsebini.

3. Zoper 2. in 3. točko izreka navedene sodbe in sklepa je tožena stranka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo. Njeno dovoljenost utemeljuje z razlogom iz 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Meni, da gre v zadevi za pomembno pravno vprašanje, o katerem Vrhovno sodišče še ni odločalo, in sicer „da pravo EU (tretji odstavek 4. člena PEU) nasprotuje določbam nacionalnih predpisov (ZUP in ZUS-1) oziroma aktom pristojnih instančnih državnih organov (izpodbijana sodba), ki prisiljujejo državne organe nižjih stopenj, da morajo v predpisanih rokih odločiti o vlogah strank, ne da bi počakali na izid že sproženega postopka za razlago relevantnega prava EU pred Sodiščem EU.“ Revizijo vlaga iz razlogov bistvenih kršitev določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga ugoditev reviziji in spremembo 2. in 3. točke izreka sodbe, tako da se tožba in stroškovni zahtevek tožnice zavrneta.

4. Tožnica v odgovoru na revizijo prereka revizijske navedbe in predlaga, da Vrhovno sodišče revizijo zavrže kot nedovoljeno, ker vprašanje, ki ga je revidentka postavila, ni pomembno pravno vprašanje za odločitev po vsebini te zadeve, podredno pa predlaga zavrnitev revizije. Sklicuje se in ponavlja tožbene navedbe iz obeh svojih tožb.

6. Iz sodnih spisov obravnavane zadeve izhaja, da:

- je upravni organ prve stopnje 9. 9. 2011 izdal odločbo, s katero je tožnici naložil vrnitev sredstev, ki jih je prejela na podlagi njegove odločbe, št. 311-1/2007/10 z dne 16. 6. 2008, iz naslova ukrepa prestrukturiranja industrije sladkorja kot pomoč za prestrukturiranje po predloženem Načrtu prestrukturiranja in plačilo kazni s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi. Odločitev temelji na Uredbi o izvajanju ukrepov v zvezi z ustanovitvijo sheme za prestrukturiranje industrije sladkorja v zvezi z Uredbo Komisije (ES) št. 968/2006 z dne 27. junija 2006 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 320/2006 o ustanovitvi začasne sheme za prestrukturiranje industrije sladkorja v Skupnosti (v nadaljevanju Uredba 968/06/ES);

- tožnica je 20. 9. 2011 zoper odločbo prvostopenjskega upravnega organa z dne 9. 9. 2011 vložila pritožbo,

- o tej tožničini pritožbi tožena stranka v prepisanem roku dveh mesecev iz prvega odstavka 256. člena ZUP ni odločila, niti ni tega storila na tožničino dodatno zahtevo v nadaljnjih sedmih dneh (drugi odstavek 28. člena ZUS-1), kar med strankama ni sporno,

- tožnica je 18. 7. 2012 vložila tožbo zaradi molka tožene stranke (zadeva se je vodila pred sodiščem prve stopnje pod opr. št. II U 329/2012),

- v odgovoru na tožbo z dne 10. 10. 2012 je tožena stranka navedla, da je dne 22. 8. 2012 na podlagi prvega odstavka 147. člena v zvezi s 5. točko prvega odstavka 153. člena ZUP izdala Sklep o prekinitvi pritožbenega postopka zoper odločbo z dne 9. 9. 2011 do odločitve Sodišča EU v združenih zadevah C -178/12 do C -189/12. V razlogih je navajala, da je pritožbeni postopek prekinila, ker je italijansko upravno sodišče pred Sodiščem EU v zgoraj navedenih zadevah sprožilo tri postopke predhodnega odločanja glede razlage pojma »proizvodne zmogljivosti« iz 4. člena Uredbe 968/2006/ES in od razlage tega pojma je odvisna tudi odločitev v tem upravnem postopku, zato je Republika Slovenija Sodišču EU podala tudi pisna stališča,

- tožnica je po pozivu sodišča prve stopnje, ali vztraja pri tožbi zaradi molka, navajala, da je 24. 9. 2012 vložila tudi tožbo zoper Sklep o prekinitvi postopka z dne 22. 8. 2012 (ta zadeva se je vodila pod opr. št. II U 406/2012),

- sodišče prve stopnje je na podlagi prvega odstavka 42. člena ZUS-1 obe zadevi (tožbo zaradi molka tožene stranke in tožbo zaradi izpodbijanja Sklepa o prekinitvi postopka) združilo v skupno obravnavo in odločanje (1. točka izreka sodbe in sklepa) in odločilo o tožbah z izpodbijano sodbo in sklepom (2. in 3. točka izreka sodbe in sklepa),

- tožena stranka je revizijo zoper izpodbijano sodbo vložila 29. 1. 2013.

7. Vsakdo, ki v upravnem sporu zahteva varstvo svojih pravic in pravnih koristi, mora ves čas postopka izkazovati svoj pravni interes oziroma pravovarstveno potrebo. To pomeni, da mora kot verjetno izkazati, da bi ugoditev njegovi zahtevi pomenila zanj določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči, oziroma, da bi si v primeru ugoditve izboljšal svoj pravni položaj. Kadar pa si stranka ne more več izboljšati svojega pravnega položaja, preneha tudi pravovarstvena potreba za odločanje v upravnem sporu. Na obstoj pravovarstvene potrebe mora sodišče paziti po uradni dolžnosti več čas trajanja upravnega spora, tudi Vrhovno sodišče v postopku z revizijo.

8. V četrtem odstavku 83. člena ZUS-1 je določeno, da revizija ni dovoljena, če jo vloži nekdo, ki zanjo nima pravnega interesa.

9. Ne da bi se spuščalo v presojo pravilnosti odločitve in razlogov sodišča prve stopnje glede odprave sklepa o prekinitvi postopka in naložitve toženi stranki, naj odloči o tožničini pritožbi v upravnem postopku, Vrhovno sodišče meni, da tožena stranka za predmetno revizijo nima več pravnega interesa.

10. Tožena stranka je po presoji Vrhovnega sodišča ob vložitvi revizije pravni interes zanjo imela. Vendar pa je ob odločanju o reviziji, po vpogledu v bazo sodnih odločb Sodišča EU(1), Vrhovno sodišče ugotovilo, da je Sodišče EU v združenih zadevah C -178/12 do C -189/12 v postopku predhodnega odločanja po 267. členu Pogodbe o delovanju Evropske Unije, na katero je čakala tožena stranka v tem primeru, odločilo s sodbo 14. 11. 2013.

11. Ker je tožena stranka s Sklepom o prekinitvi z dne 22. 8. 2012 pritožbeni postopek v zvezi s tožničino pritožbo prekinila do odločitve Sodišča EU v združenih zadevah C -178/12 do C -189/12 (to izhaja iz izreka sklepa o prekinitvi postopka) in je posledice tega sklepa (prekinitev postopka) časovno omejila do nastopa bodočega dejstva, je z dnem odločitve Sodišča EU odpadla okoliščina, zaradi katere je tožena stranka prekinila postopek. Z odločitvijo sodišča EU je torej prenehal razlog, zaradi katerega tožena stranka kot pritožbeni upravni organ (še) ni odločala o tožničini pritožbi v upravnem postopku. ZUP ne predvideva, da bi organ po tem, ko preneha razlog, zaradi katerega je prekinil postopek po 5. točki prvega odstavka 153. člena (kot je to storila tožena stranka v obravnavanem primeru), moral izdati sklep o nadaljevanju postopka. S tem je po presoji Vrhovnega sodišča odpadel tudi pravni interes tožene stranke za to revizijo, saj si z odločitvijo o reviziji ne more več izboljšati svojega pravnega položaja.

12. Ker torej Vrhovno sodišče meni, da od sprejetja odločitve Sodišča EU tožena stranka nima več pravnega interesa za revizijo zoper izpodbijano sodbo prvostopenjskega sodišča, je revizijo na podlagi 89. člena ZUS-1 zavrglo kot nedovoljeno.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.