Sodba VIII Ips 212/2012
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2013-04-15

prenehanje delovnega razmerja - odpoved pogodbe o zaposlitvi - pravica do zagovora - obseg sodne presoje - varnostni zadržek - predložitev ponarejenega spričevala

Varnostni zadržek ni institut kazenskega prava in ne obstaja na predpostavki prejšnje pravnomočne obsodbe za kaznivo dejanje. Tudi naknadno ugotovljena, vendar za kazenski pregon že zastarana dejanja, lahko pomenijo razlog za varnostno preverjanje, ob ugotovljenem varnostnem zadržku pa samostojen razlog za odpoved pogodbe o zaposlitvi.

Ugotovitev zadržka je predvsem stvar organa, ki oblikuje takšno oceno, obseg sodne presoje utemeljenosti oziroma upravičenosti takšne ocene pa glede na posebno ureditev na tem področju zelo omejen.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo zahtevek tožnika za odpravo ugotovitvenega sklepa tožene stranke z dne 3. 8. 2010 in odločbe z dne 11. 11. 2010, zahtevek za ugotovitev, da tožniku delovno razmerje pri toženi stranki ni prenehalo in traja od 16. 11. 2010, da ga je tožena stranka dolžna pozvati na delo in mu za čas nezakonitega prenehanja obračunati in plačati nadomestilo plače v višini, kot če bi delal, skupaj s prispevki, davki ter zamudnimi obrestmi, odločilo pa je tudi, da stranki krijeta vsaka svoje stroške postopka.

2. Sodišče prve stopnje je med drugim ugotovilo, da je tožena stranka dne 3. 8. 2010 tožniku izdala ugotovitveni sklep, s katerim mu je enostransko odpovedala pogodbo o zaposlitvi, ker je ugotovila obstoj varnostnega zadržka. Ta sklep je bil ustrezno obrazložen, kar tudi v skladu s stališči Vrhovnega sodišča RS v odločbah VIII Ips 307/2009 in VIII Ips 320/2008 pomeni, da je bila tožniku omogočena učinkovita pravica do obrambe. To pravico je izkoristil z vložitvijo obširnega ugovora, ki pa je bil kasneje zavrnjen z odločbo tožene stranke z dne 11. 11. 2010. Tožnik je bil varnostno preverjan v skladu s 1. točko prvega odstavka 35. člena Zakona o obrambi (v nadaljevanju ZObr – Uradni list RS, št. 103/2004 – UPB1 in nadalj.), sicer pa bi bilo varnostno preverjanje utemeljeno tudi z vidika drugega odstavka 35. člena ZObr. Varnostni zadržek je izhajal iz tega, da je toženi stranki dne 13. 9. 2004 predložil ponarejeno spričevalo Srednje šole ... v Ljubljani, s katerim naj bi pridobil V. stopnjo strokovne izobrazbe, na podlagi ponarejene javne listine pa je dal na upravni enoti dne 28. 7. 2004 vpisati lažno izobrazbo v delovno knjižico in tako overil lažno vsebino. Glede na naravo njegovega dela pri toženi stranki (na delovnem mestu podčastnik – vodja pirotehnike) to utemeljujejo presojo, da obstaja dvom v njegovo verodostojnost, zanesljivost in lojalnost za nadaljnje delo na obrambnem področju, oziroma presojo, da mu zaradi njegovega nepoštenega ravnanja ni več mogoče zaupati in da te okoliščine predstavljajo povečano tveganje z vidika zagotavljanja varnosti, itd. V takem primeru gre lahko tudi za ravnanja, s katerim delodajalec ni seznanjen ob storitvi, temveč kasneje. Sodišče je zavrnilo tožnikov očitek, da zaradi dveh nedokazanih kaznivih dejanj (ponarejanje listin in overitev lažne vsebine) ne morejo nastopiti pravne posledice, saj naj bi kazenski pregon že zastaral, tožena stranka pa tudi ni dokazala elementov kaznivih dejanj. Izpodbijana odpoved namreč ne temelji na storitvi kaznivih dejanj oziroma kazenski odgovornosti. Zavrnjen je bil tudi tožnikov očitek, da izpodbijani sklep izhaja oziroma se sklicuje na Zakon o tajnih podatkih (v nadaljevanju ZTP, Uradni list RS, št. 50/2006 – UPB2 in nadalj.), saj iz sklepa ne izhaja, da bi šlo pri tožniku za preverjanje po tem zakonu, temveč je tožena stranka izpostavila zgolj izsek iz 27. člena tega zakona (1), in sicer da je varnosti zadržek dvom v verodostojnost, zanesljivost in lojalnost preverjanje osebe. Na opredelitev varnostnega zadržka in 9. točke 2. člena ZTP se je v zvezi s predložitvijo ponarejenega spričevala sklicevalo že Vrhovno sodišče RS. Sodišče je nadalje ugotovilo, da je bil tožnik v času predložitve spričevala razporejen na podčastniško dolžnost, kasneje pa je bil preveden v naziv nižjega vojaškega uslužbenca V. stopnje, kar je bilo mogoče le z upoštevanjem ponarejenega spričevala. Tožnik je sicer zadržal količnik osnovne plače, vendar je bil upravičen do višjega dodatka.

3. Sodišče druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Presodilo je, da sodišče prve stopnje ni zagrešilo bistvenih kršitev določb postopka, da je popolnoma ugotovilo dejansko stanje in pravilno uporabilo materialno pravo. Med drugim je obrazložilo, da gre v konkretnem primeru za poseben primer prenehanja delovnega razmerja po šestem odstavku 88. člena ZObr v zvezi s šestim odstavkom 35. člena istega zakona. Zato ni mogoče neposredno uporabiti določb Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR, Uradni list RS, št. 42/2002 in nadalj.). Gre za način prenehanje veljavnosti pogodbe v skladu s sedmo alinejo 75. člena ZDR. Tako kot sodišče prve stopnje je tudi sodišče druge stopnje pritrdilo obstoju varnostnega zadržka.

4. Zoper pravnomočno sodbo sodišča druge stopnje je tožnik vložil revizijo, v kateri uveljavlja revizijska razloga bistvenih kršitev določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da stališče sodišča o tem, da ni prišlo do kršitve 22. in 27. člena Ustave Republike Slovenije, ni pravilno oziroma, da je prišlo do posega v pravico do enakega varstva pravic in domnevo nedolžnosti. V skladu z 78. členom Kazenskega zakonika (v nadaljevanju KZ-1, Uradni list RS, št. 55/2008 in nadalj.) pravne posledice obsodbe ne morejo nastati, če je bila storilcu za kaznivo dejanje izrečena denarna kazen, pogojna obsodba ali sodni opomin, ali če mu je bila kazen odpuščena, to pa velja tudi v primeru, če je pregon kaznivih dejanj že zastaral. Tožnik bi bil v nasprotnem tolmačenju na slabšem in v neenakopravnem položaju glede na delavce pri toženi stranki, ki jim ni prenehalo delavno razmerje – v primeru, ko so storili kaznivo dejanje in so bile pravne posledice obsodbe milejše kot posledice ugotovljenega varnostnega zadržka. Nedokazano kaznivo dejanje ne more predstavljati varnostnega zadržka, saj je glede na 57. člen ZObr povsem jasno, da morajo biti kazniva dejanja dokazana z vsemi znaki in to pravnomočno. Ni res, da se kaznivo dejanje in njegovi znaki niso ugotavljali, češ da je dvom v lojalnost tožnika izkazan zato, ker je tudi sam potrdil predložitev ponarejenega spričevala. Varnostno preverjanje je bila posledica zastaranega kaznivega dejanja, torej se je to kaznivo dejanje skozi stranska vrata, skrito pod varnostni zadržek, ponovno pojavilo, čeprav naj bi bilo storjeno že leta 2004. Na ta način je sodišče obšlo temeljne garancije v kazenskem postopku. 95. člen ZObr se na ZTP sklicuje le v delu, ki določa preverjanje podatkov osebe, ki je v postopku varnostnega preverjanja. Širše tolmačenje pomeni zmotno uporabo materialnega prava, ki ima za posledico nezakonito odločitev. Pojasnjevanje varnostnega zadržka iz ZTP ni utemeljeno, ker ZObr jasno definira, v kakšnem obsegu se sklicuje na ZTP, postopka v obeh zakonih pa sta različna in ne omogočata zakonske analogije. Varnostno preverjanje ni namenjeno saniranje nepravočasnih ravnanj vojaških organov in pregona nedokazanih kaznivih dejanj, temveč ugotavljanju verodostojnosti in lojalnosti osebe, ki je varnostnemu preverjanju podvržena. Tožnik je v pritožbi zatrjeval tudi kršitev pravice do obrambe, vendar se sodišče druge stopnje do vseh bistvenih pritožbenih navedb ni opredelilo. Dejstvo, da je bil pri delodajalcu izveden dvostopenjski postopek, mu še ne zagotavlja učinkovitega uresničevanja pravice do obrambe, zlasti ker se tožena stranka o bistvenem vprašanju ogroženosti, kot pogoja za varnostno preverjanje, ni izjasnila. Dopis OVS z dne 18. 6. 2010 mu ni bil predložen in ni bil seznanjen z njegovo vsebino. Ob zatrjevanju delodajalca, da je varnostni zadržek pravzaprav ponarejeno spričevalo, je utemeljeno zaključiti, da gre ves čas le za očitek kaznivega dejanja in da se dopis OVS ni spuščal v razloge in ugotavljanje nelojalnosti, nezanesljivosti in opravičljivosti zaposlitve pri toženi stranki. Sodišči druge in prve stopnje se o tožnikovem očitku, da ogroženost kot pogoj za varnostno preverjanje ni bila konkretizirana, nista izrekli in sodbe v tem delu ni mogoče preizkusiti. Očitek dvoma v njegovo zanesljivost in lojalnost ni bil nikoli konkretiziran. Meni, da je treba vendarle upoštevati tudi časovni vidik zadeve in dosedanja ravnanja tožnika kot delavca pri toženi stranki. Spričevalo je bilo delodajalcu predloženo leta 2004, šele po šestih letih pa je le-ta začel postopek varnostnega preverjanja. Vse do takrat je bil tožnik vesten, zanesljiv, strokoven in zgleden delavec, na njegovo delo ni bilo pripomb, itd. Nedvomno bi moralo biti pojasnjeno, zakaj je kljub dvajsetletnemu stažu pri delodajalcu kar naenkrat, ob priznanju svoje napake, postal nezanesljiv in nelojalen. Poseg delodajalca bi bilo treba presoditi tudi z vidika sorazmernosti, zlasti zato, ker njegovo ravnanje za toženo stranko ni imelo nobenih posledic in ne predstavlja grožnje za nastanek posledic. Tudi tožena stranka je delavce, ki so ji predložili ponarejena spričevala, obravnavala različno.

6. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo, izdano na drugi stopnji, oziroma zoper sklep sodišča druge stopnje, s katerim je bil postopek pravnomočno končan (prvi odstavek 367. člena Zakona o pravdnem postopku – ZPP in prvi odstavek 371. člena ZPP, v povezavi z 19. členom členom Zakona o delovnih in socialnih sodiščih – ZDSS-1). Revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni (prvi odstavek 371. člena ZPP).

7. Očitek bistvenih kršitev določb pravnega postopka je v reviziji splošen, nekoliko bolj konkretiziran pa le v zvezi s tem, ko tožnik navaja, da je že v pritožbi zoper sodbo sodišča prve stopnje zatrjeval kršitev pravice do obrambe, vendar se sodišče druge stopnje do tega ni opredelilo in da se sodišči prve in druge stopnje o njegovem očitku, da ogroženost, kot pogoj za varnostno preverjanje, ni bila konkretizirana, nista izrekli. Teh navedb v prvi vrsti ni mogoče upoštevati, saj jih v nadaljevanju tožnik ne obrazloži dovolj, temveč jih poveže z očitkom zmotne uporabe materialnega prava. Sicer tudi ne drži, da se sodišči ne bi izrekli, v čem so obstajali pogoji za tožnikovo varnostno preverjanje. Ta revizijski očitek je celo protispisen, saj je sodišče prve stopnje (na 3. strani sodbe) jasno navedlo, da je tožnik opravljal dela na delovnem mestu vojaške osebe, ki opravlja operativno dolžnost v vojski, da se v takšnem primeru delovno razmerje na obrambnem področju lahko sklene brez javne obravnave (tretja alineja prvega odstavka 89. člena ZObr) in da v takšnem primeru utemeljenost varnostnega preverjanja osebe izhaja že iz določbe 1. točke prvega odstavka 35. člena ZObr, pa tudi drugega odstavka iste zakonske določbe. Iz zakonskega testa izhaja, da je varnostno preverjanje namenjeno ne le odkrivanju in preiskovanju ogrožanja oseb, delovnih mest in dolžnosti oziroma opravljanja vojaške službe na posameznih dolžnostih, temveč tudi preprečevanju takšnega ogrožanja. Sicer pa tožnik v zvezi s tem zanemari, da je za varnostno preverjanje podal predhodno privolitev (četrti odstavek 35. člena ZObr). Podobno je tožniku pojasnilo tudi sodišče druge stopnje, in sicer da izpodbijani sklep tožene stranke ni pomanjkljiv glede zahtevanih elementov varnostnega preverjanja, navedenih v drugem odstavku 35. člena ZObr.

8. Iz šestega odstavka 35. člena ZObr izhaja, da oseba, za katero se z varnostnim preverjanjem ugotovi obstoj varnostnega zadržka, ne more začeti delati oziroma nadaljevati z delom na določenem delovnem mestu oziroma dolžnosti in ji delovno razmerje v ministrstvu preneha z dnem dokončnega akta o prenehanju delovnega razmerja. Tudi iz šestega odstavka 88. člena ZObr izhaja, da delavcu, za katerega se ugotovi, da ne izpolnjuje splošnih ali posebnih pogojev, določenih s tem zakonom za poklicno delo na obrambnem področju preneha delovno razmerje v ministrstvu z dnem dokončnosti akta o prenehanju delovnega razmerja. Med posebnimi pogoji iz tretjega odstavka 88. člena ZObr je določena tudi zahteva po varnostni preveritvi osebe in tem, da ne obstaja varnostni zadržek v skladu s tem zakonom. Iz 94. člena istega zakona izhaja, da ministrstvo lahko pripadniku stalne sestave enostransko odpove pogodbo o zaposlitvi v primeru, če preneha izpolnjevati posebne pogoje iz 88. člena tega zakona ali se ne udeležuje obveznih oblik dopolnilnega vojaškega prostovoljnega usposabljanja. Podobno je določeno tudi v ZSSloV, ki ob ugotovitvi varnostnega zadržka, ki predstavlja oviro za delo na obrambnem področju, predvideva enostransko odpoved pogodbe o zaposlitvi z dnem dokončnosti akta, in sicer v obliki ugotovitvenega sklepa o odpovedi pogodbe o zaposlitvi (62. in 63. člen ZSSloV). Gre za poseben način prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi oziroma odpovedi – mimo določbe 88. člena ZDR (v povezavi s 5. členom ZJU in prvim odstavkom 88. člena ZObr, ki sicer določa, da za delavce na obrambnem področju veljajo predpisi o javnih uslužbencih, če s tem zakonom ni določeno drugače).

9. V zvezi z razlogi za odpoved pogodbe o zaposlitvi oziroma prenehanjem veljavnosti te pogodbe so v ZObr in ZSSloV številne posebnosti, pri tem pa je jasno, da odpovedi zaradi varnostnega zadržka in odpovedi zaradi obsodbe zaradi kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolžnosti oziroma obsodbe za nepogojno zaporno kazen za kakšno drugo kaznivo dejanje v trajanju več kot treh mesecev, ali kršitve vojaške discipline za dejanje, ki pomeni kaznivo dejanje in ki je lahko poseben razlog za prenehanje delovnega razmerja (2) (prvi, tretji, šesti in sedmi odstavek 88. člena, 57. člen, 58. člen, 94. člen ZObr in 62. ter 63. člen ZSSloV), ni mogoče mešati. Obstoj varnostnega zadržka je poseben pogoj, ki ne sme obstajati za zaposlitev delavcev na obrambnem področju, dejstvo takšnega zadržka pa je lahko že samo po sebi razlog za prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi oziroma enostransko odpoved pogodbe. Gre skratka za različne možne razloge za prenehanje veljavnosti pogodbe. Pri tem je pri varnostnem zadržku jasno, da ne gre za institut kazenskega prava in ne obstaja na predpostavki prejšnje pravnomočne obsodbe za kaznivo dejanje. Instituti kazenskega prava, na katere se sklicuje tožnik (obstoj kaznivega dejanja, nastanek posledic obsodbe oziroma zastaranje kazenskega pregona), zato v primeru tega razloga za prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi niso uporabljivi. Razloga za odpoved pogodbe o zaposlitvi zaradi obstoja varnostnega zadržka in „postopka,“ ki je predviden ob takšni odpovedi – kot instituta delovnega prava, tudi ni mogoča mešati z temeljnimi garancijami v kazenskem postopku. To nadaljnje pomeni, da tudi naknadno ugotovljena, vendar za kazenski pregon že zastarana dejanja, lahko pomenijo razlog za varnostno preverjanje, ob ugotovljenem varnostnem zadržku pa samostojen razlog za odpoved pogodbe o zaposlitvi.

10. Tožnik v nadaljevanju pravilno opozarja na varnostno preverjanje oziroma varnostni zadržek po ZTP in 35. členu ZObr, vendar samo po sebi to ne predstavlja razloga za drugačno odločitev. ZObr v tretjem in sedmem odstavku 35. člena dejansko loči med varnostnim preverjanjem oseb v skladu s tem zakonom ter predpisi za pridobitev dovoljenj za dostop do tajnih podatkov na obrambnem področju. ZObr tudi ne opredeljuje izrecno varnostnega zadržka, ki je določen v ZTP (3), temveč določa, da se varnostno preverjanje opravi zaradi preprečevanja, odkrivanja in preiskovanja ogrožanja oseb, delovnih mest, dolžnosti, opravljanje vojaške službe, itd. To ne pomeni, da bi se varnostno preverjanje oziroma varnostni zadržki po ZObr in po ZTP izključevali oziroma, da je opredelitev varnostnega zadržka po ZTP neustrezna v primeru varnostnega preverjanja po ZObr. Pomembno je tudi, da tožena stranka v izpodbijanih odločbah ne izhaja le iz dvoma o zanesljivosti, verodostojnosti in lojalnosti tožnika, temveč je v zvezi z dejanjem, ki se tožniku očita, podala tudi oceno povečanega tveganja, ki je nesprejemljivo z vidika zagotavljanja varnosti za delo na obrambnem področju oziroma predstavlja povečano stopnjo tveganja (ki za toženo stranko ni več sprejemljiva). Tožena stranka je varnostni zadržek torej opredelila tudi v smislu preprečevanja ogrožanja oseb, delovnih mest, dolžnosti, vojaške službe, itd. in s tem upoštevala namen in cilje preverjanja iz 35. člena ZObr.

11. Nadalje tožnik očita sodišču zmotno presojo v zvezi z njegovo pravico do obrambe v postopku pri toženi stranki, vendar je ta ugovor neutemeljen. Nepomembno je namreč, ali je bil tožnik seznanjen z dopisom OVS z dne 18. 6. 2010, temveč je odločila vsebinska opredelitev očitkov o varnostnem zadržku v prvostopni odločitvi o odpovedi, saj je ta dovolj konkretizirana, in kot takšna omogoča ustrezno obrambo. Ta obramba mu je bila v skladu z določbo 105. člena ZObr zagotovljena v dvostopenjskem postopku pri delodajalcu, in sicer v obliki pravice do ugovora (4). Nesprejemljivo je tožnikovo zatrjevanje, da naj bi varnostni zadržek obstajal že v dejstvu, da je ponaredil spričevalo Srednje šole ... v Ljubljani, saj mu je tožena stranka v prvostopenjskem ugotovitvenem sklepu na podlagi dejstev v zvezi s ponarejenim spričevalom očitala tudi, da mu ni mogoče več zaupati in da njegovo ravnanje predstavlja oziroma kaže na povečano tveganje, itd.. Ta obrazložitev je dovolj jasna in je tožniku omogočala ustrezno obrambo v ugovornem postopku.

12. V zvezi z revizijskimi navedbami o nezakonitosti enostranske odpovedi iz vidika sorazmernosti (ob upoštevanju tožnikovega dela pri toženi stranki, poteka časa od predložitve ponarejenega spričevala, itd.), revizijsko sodišče napotuje na gornjo obrazložitev o posebni ureditvi razlogov za prenehanje veljavnosti pogodbe o zaposlitvi na obrambnem področju tudi v smislu varnostnega preverjanja oseb oziroma varnostnih zadržkov, ki so prav na obrambnem področju (kjer je zelo pomemben tudi vidik varnostne izpostavljenosti) namenjeni preprečevanju ogrožanja opravljanja vojaške službe, itd. Takšno preverjanje se v določenem obsegu lahko nanaša tudi na osebne podatke ter preveritev podatkov o ožjih družinskih članih, prejšnjih delodajalcih in predkaznovanosti (tretji odstavek 35. člena ZObr). Pri varnostnem preverjanju lahko tudi osebne lastnosti posameznika, ki je preverjen, že same po sebi predstavljajo povečano stopnjo tveganja in s tem ogrožanja, h takšni oceni pa lahko pripomore tudi razkritje o preteklih (nezakonitih) dejanjih posameznika. Konkretna ocena o obstoju varnostnega zadržka tudi ne more biti odvisna od do tedaj uspešnega dela vojaške osebe. Treba je tudi poudariti, da je ugotovitev zadržka predvsem stvar organa, ki oblikuje takšno oceno, obseg sodne presoje utemeljenosti oziroma upravičenosti takšne ocene pa glede na posebno ureditev na tem področju zelo omejen.

13. Glede na navedeno in v skladu s 378. členom ZPP je revizijsko sodišče zavrnilo revizijo kot neutemeljeno.

Op. št. (1): ZObr in Zakon o službi v slovenski vojski (v nadaljevanju ZSSloV, Uradni list RS, št. 68/2007 in nadalj.) namreč ne vsebujeta definicije varnostnega zadržka.

Op. št. (2): Tožnik neutemeljeno navaja, da se za disciplinski ukrep prenehanja delovnega razmerja v primeru kršitve iz 12. točke četrtega odstavka 57. člena ZObr zahteva pravnomočna sodba za kaznivo dejanje - „dejanje, ki pomeni kaznivo dejanje“ v skladu z opredelitvijo iz navedene določbe tega ne pomeni. Disciplinski ukrep prenehanja delovnega razmerja tudi sicer ni predviden le za dejanja, ki pomenijo kaznivo dejanje zoper uradno dolžnost, itd., temveč za številna ostala dejanja, ki pomenijo težjo kršitev vojaške discipline (peti odstavek 58. člen ZObr).

Op. št. (3): Po tem zakonu so varnostni zadržki ugotovitve varnostnega preverjanja, iz katerih izhaja, da obstajajo dvomi o zanesljivosti in lojalnosti osebe, ki naj bi dobila dovoljenje za dostop do tajnih podatkov (9. točka 2. člena ZTP), oziroma gre za utemeljene dvome v posameznikovo verodostojnost, zanesljivost in lojalnost za varno obravnavanje tajnih podatkov (četrta alineja drugega odstavka 27. člena ZTP).

Op. št. (4): Glej tudi sklep in sodbo Vrhovnega sodišča VIII Ips 307/2009 z dne 9. 3. 2010.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.