Sklep I Up 188/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-06-04

Martina Lippai (preds.), mag. Gorazd Kobler (poroč.), Marko Prijatelj

podaljšanje subsidiarne zaščite - varnostna situacija v izvorni državi - resna škoda - individualna grožnja - samovoljno nasilje - kvalifikacijska direktiva - razlaga Sodišča Evropske unije - razlaga Evropskega sodišča za človekove pravice - intenzivnost nasilja - realna grožnja za življenje in osebnost prosilca - časovna veljavnost novele ZMZ

Ker je sodišče prve stopnje glede pojmov „samovoljno nasilje“ in „individualne grožnje“, postavilo svoj standard, ne da bi pravilno upoštevalo sodbo Sodišča Evropske unije v zadevi Elgafaji in 15. c člen Kvalifikacijske direktive, se ni opredelilo do dejanskih ugotovitev (o stopnji samovoljnega nasilja v izvorni državi) v odločbi tožene stranke, ki je zavrnila prosilčevo prošnjo.

Pritožbi se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 1013/2013-5 z dne 3. 4. 2014 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču, da opravi nov postopek.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožbi, ki jo je vložil tožnik, ki trdi da je Z. N., državljan Islamske republike Afganistan, ter odpravilo odločbo tožene stranke, št. 2142-71/2011/37 (1312-09) z dne 28. 6. 2013, in ji zadevo vrnilo v ponoven postopek. Z navedeno odločbo je tožena stranka na podlagi tretjega odstavka 106. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ) zavrnila tožnikovo prošnjo za podaljšanje subsidiarne oblike mednarodne zaščite.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da se je tožena stranka pri odločitvi v izpodbijani odločbi izrecno oprla na stališčeVrhovnega sodišča RS v sodbi I Up 12/2013 z dne 24. 1. 2013, ki pa je bilarazveljavljena z odločbo Ustavnega sodišča RS Up-150/13-21 z dne 23. 1. 2014. Ob upoštevanju stališč Ustavnega sodišča v citirani odločbi sodišče v ponovljenem postopku ocenjuje, da tožena stranka pojma samovoljnega nasilja in individualne grožnje, ki sta odločilna za opredelitev resne škode po tretji alineji 28. člena ZMZ, ni v zadostni meri obrazložila, upoštevajoč vsa merila v sodbi Sodišča Evropske unije C-465/07 v zadevi Elgafaji (četudi tožena stranka na str. 15 izrecno izpostavlja le 39. odstavek te sodbe), saj po mnenju sodišča ni bilo v zadostni meri pojasnjeno, zakaj v konkretnem primeru niso podani pogoji za podaljšanje subsidiarne oblike zaščite iz tretje alineje 28. člena ZMZ. Resna škoda v smislu tretje alineje 28. člena ZMZ je v skladu s to sodbo podana že v primeru, če na nekem območju, kjer poteka oborožen spopad, obstaja možnost, da bi bil kdorkoli, ki bi se ob napačnem času znašel na napačnem kraju, lahko ubit. Tožena stranka bo morala v ponovljenem postopku ponovno oceniti, ali tožnik izpolnjuje pogoje za priznanje subsidiarne oblike zaščite iz tretje alineje 28. člena ZMZ, še zlasti z vidika vprašanj, ali se število civilnih žrtev (mrtvih in ranjenih) povečuje, ali se povečuje število nasilnih incidentov v okoliščinah, ki jih ni mogoče povezati zgolj z usmerjenimi napadi na točno izbrane (necivilne) cilje in ali se povečuje število notranje razseljenih oseb ter kakšno je stanje v zbirnih centrih glede zagotavljanja pogojev za človeka vredno življenje v skladu s smernicami, ki so se izoblikovale v upravnosodni praksi upravnega sodišča.

3. Tožena stranka vlaga pritožbo zoper prvostopenjsko sodbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu, zmotne uporabe materialnega prava in zmotne presoje pravilnosti postopka izdaje upravnega akta. Predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da pritožbi ugodi in potrdi njeno odločbo oziroma podrejeno, da pritožbi ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Iz izpodbijane odločbe je jasno razvidno, da je tožena stranka svojo oceno, zakaj meni, da bi tožeča stranka lahko bivala v Kabulu, podrobno obrazložila, pri čemer je v to oceno vključila tudi aktualne informacije o Kabulu in se opredelila do informacij, ki jih je v zvezi s tem v postopku predložila tožeča stranka, ter ob upoštevanju osebnih okoliščin tožeče stranke, podrobno obrazložila, zakaj v obravnavanem primeru niso izpolnjeni pogoji za podaljšanje subsidiarne oblike zaščite. Meni, da je v zadostni meri upoštevala merila iz sodbe Elgafaji. Navodila sodišča prve stopnje (13. točka izpodbijane sodbe) so v popolnem nasprotju z razlago 35. točke sodbe Sodišča EU v zadevi Elgafaji, ki jo je podalo sodišče prve stopnje. Ob upoštevanju izredno nizkega praga, ki ga je postavilo sodišče prve stopnje, da se izpolnijo pogoji za podelitev subsidiarne zaščite na podlagi tretje alineje 28. člena ZMZ, ki je mimogrede unikum v Evropski uniji, je namreč popolnoma nepotrebno ugotavljati, ali se je število civilnih žrtev povečalo, saj je za izpolnitev kriterija, ki ga je določilo sodišče, dovolj že ena sama civilna žrtev v oboroženem spopadu. Iz izpodbijane sodbe izhaja, da sodišče prve stopnje ocenjuje, da je nasilje, kakršno je glede na informacije v domači provinci tožeče stranke in v Kabulu, takšno, da dosega prag resne škode v smislu tretje alineje 28. člena ZMZ, zato se ob tem postavlja vprašanje, zakaj ob takšnem mnenju o zadevi ni odločilo samo in podaljšalo subsidiarno obliko zaščite tožeči stranki. Poleg tega je tožena stranka v izpodbijani odločbi v okviru razpoložljivih informacij že navedla, ali se število civilnih žrtev povečuje in ali se povečuje število incidentov samovoljnega nasilja, sodišče prve stopnje pa ni nikjer konkretno navedlo, zakaj je bila ocena tožene stranke v tem delu napačna ali nepopolna.

4. Tožeča stranka v obširnem odgovoru na pritožbo pritrjuje odločitvi sodišča prve stopnje in predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbo tožene stranke kot neutemeljeno zavrne.

6. V obravnavanem primeru je sporno, ali so izpolnjeni z ZMZ predpisani pogoji, da se tožniku podaljša mednarodna zaščita v obliki subsidiarne zaščite. Subsidiarna zaščita mu je bila sprva podeljena zaradi njegove mladoletnosti in varnostne situacije v Afganistanu. Ob odločanju o podaljšanju mednarodne zaščite pa tožnik ni bil več mladoleten, torej je pomembna le varnostna situacija v izvorni državi s poudarkom na Kabulu, od koder prihaja. Tožena stranka je ocenila, da je varnostna situacija v Kabulu takšna, da tožniku ob vrnitvi ne grozi resna škoda v smislu tretje alineje 28. člena ZMZ in mu subsidiarne zaščite ni podaljšala. Sodišče prve stopnje pa je njeno odločbo odpravilo zaradi zmotne uporabe materialnega prava, predvsem tretje alineje 28. člena ZMZ v povezavi s sodbo SEU C-465/07 v zadevi Elgafaji.

7. Po prvem odstavku 106. člena ZMZ, veljavnem v času odločanja tožene stranke (28. 6. 2013), v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite pristojni organ opravi osebni razgovor z osebo, za katero se v skladu s šestim odstavkom 105. člena ZMZ ugotovi, da je v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite, ter preveri obstoj razlogov za podaljšanje subsidiarne zaščite, in sicer v okviru razlogov, podanih v prošnji za mednarodno zaščito, na podlagi katere ji je že bila priznana subsidiarna zaščita. Na podlagi tretjega odstavka 106. člena ZMZ pristojni organ izda odločbo, s katero zavrne prošnjo za podaljšanje subsidiarne zaščite, če oseba ne izpolnjuje pogojev za podaljšanje. Po tretjem odstavku 2. člena ZMZ se status subsidiarne oblike zaščite prizna državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva, ki ne izpolnjuje pogojev za status begunca, če obstaja utemeljen razlog, da bi bil ob vrnitvi v izvorno državo ali državo zadnjega običajnega bivališča, če gre za osebo brez državljanstva, soočen z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo, kot jo določa 28. člen tega zakona. Po 28. členu ZMZ resna škoda zajema smrtno kazen ali usmrtitev (prva alineja); mučenje ali nečloveško ali poniževalno ravnanje ali kazen prosilca v izvorni državi (druga alineja); resno in individualno grožnjo za življenje ali osebnost civilista zaradi samovoljnega nasilja v situacijah mednarodnega ali notranjega oboroženega spopada (tretja alineja).

8. Vrhovno sodišče pa meni, da je materialno pravo zmotno uporabilo sodišče prve stopnje. Sodišče prve stopnje je v obravnavanem postopku ugodilo tožnikovi tožbi, odpravilo izpodbijano odločbo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, pri tem pa ni opravilo presoje, ki izhaja iz navedene odločbe Ustavnega sodišča in sodbe SEU, temveč je glede pojmov „samovoljno nasilje“ in „individualne grožnje“ postavilo svoj pravni standard, in sicer da čim obstaja na nekem območju možnost, da bi kdorkoli, ki bi se ob napačnem času znašel na napačnem kraju, lahko bil ubit, ker tam poteka oborožen spopad, s tem nahajanje na tem območju ustreza definiciji resne škode iz tretje alineje 28. člena ZMZ.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča je razlaga sodbe SEU v zadevi Elgafaji, kot jo je podalo prvostopenjsko sodišče, napačna. Obstoj utemeljenih razlogov za prepričanje, da se bo prosilec že zaradi svoje navzočnosti na določenem kraju soočil z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo, je SEU v zadevah Elgafaji in Aboubakar Diakitá povezalo z izjemnimi okoliščinami. Sodišče prve stopnje pa 15.(c) člen Kvalifikacijske direktive razlaga tako, da je prag resne škode dosežen že v primeru, ko vsem oziroma nobenemu civilistu ni mogoče zagotoviti, da ne bodo postali žrtve nasilja, oziroma v primeru, če je kdorkoli ubit, ker se je ob nepravem času znašel na nepravem mestu. Standard resne škode je sodišče prve stopnje spustilo na verjetnost oziroma naključje, kar pomeni, da so v primeru kateregakoli oboroženega spopada, ki poteka v določeni državi, izpolnjeni kriteriji iz 15.(c) člena Kvalifikacijske direktive, saj v situaciji oboroženega spopada vedno obstaja možnost, da se bo posameznik ob napačnem času znašel na napačnem kraju.

10. Iz sodbe SEU v zadevi Elgafaji (C-465/07) izhaja, da je člen 15.(c) Kvalifikacijske direktive v povezavi s členom 2.(e) iste direktive treba razlagati tako, da obstoj resne in individualne grožnje za življenje ali osebnost prosilca za subsidiarno zaščito ni odvisen od tega, da zadnji predloži dokaz, da ga posamično zadeva zaradi elementov, ki so značilni za njegove osebne okoliščine; ter da se lahko obstoj te grožnje izjemoma šteje za dokaznega, kadar samovoljno nasilje, ki je značilno za potekajoči oboroženi spopad, po presoji pristojnih nacionalnih organov, ki so zaprošeni za subsidiarno zaščito, ali po presoji sodišč države članice, ki se jim predloži odločba o zavrnitvi te prošnje, doseže tako visoko stopnjo, da obstajajo utemeljeni razlogi za prepričanje, da se bo civilist, če se vrne v zadevno državo ali, odvisno od primera, v zadevno pokrajino, samo zaradi navzočnosti na tem ozemlju soočil z utemeljenim tveganjem, da utrpi navedeno škodo. V 44. točki obrazložitve sodbe v zadevi Elgafaji se SEU sklicuje na prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) oziroma sodbo v zadevi NA proti Združenemu kraljestvu, predvsem točke od 115 do 117 te sodbe. V 116. točki sodbe NA proti Združenemu kraljestvu je ESČP sprejelo stališče, da se v izjemnih primerih prosilcu, ki je navajal, da je član skupine, ki je podvržena sistematičnemu trpinčenju, lahko prizna zaščita na podlagi 3. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP), če je izkazal, da obstajajo resni razlogi, ki kažejo, da praksa sistematičnega trpinčenja obstaja in da je prosilec član preganjane skupine. V 117. točki te sodbe pa je ESČP sprejelo stališče, da zgolj možnost pridržanja in trpinčenja ne zadostuje za priznanje zaščite po 3. členu EKČP, temveč mora prosilec izkazati posebne okoliščine v lastnem primeru, zaradi katerih je mogoče predvideti, da se bo dejansko soočil s trpinčenjem oziroma ravnanjem v nasprotju s 3. členom EKČP.

11. Tudi v zadevi C-285/2012 (Aboubacar Diakité z dne 30. 1. 2014) je SEU glede priznanja subsidiarne zaščite na podlagi 15.(c) člena Kvalifikacijske direktive sprejelo stališče, da obstoj oboroženega spopada lahko vodi do priznanja subsidiarne zaščite zgolj takrat, ko je izjemoma treba šteti, da spopadi med vladnimi silami in eno ali več oboroženimi skupinami povzročajo resno in individualno grožnjo za življenje ali osebnost prosilca za subsidiarno zaščito v smislu 15.(c) člena Kvalifikacijske direktive, ker samovoljno nasilje v teh spopadih doseže tako visoko stopnjo, da obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da se bo prosilec, če se vrne v zadevno državo ali zadevno pokrajino, samo zaradi navzočnosti na tem ozemlju soočil z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno in individualno grožnjo.

12. Vrhovno sodišče meni, da nikomur ni mogoče zagotoviti življenja povsem brez tveganja; še posebej ne v situaciji oboroženega spopada; golo naključje ali zgolj verjetnost, da bo posameznik utrpel resno škodo, pa ne dosegata standarda prepričanja. O prepričanju lahko govorimo, kadar o udejanjanju možnosti, da bo prosilec izpostavljen grožnji samovoljnega nasilja, ne dvomi noben razumen človek. Utemeljeno tveganje, da se bo prosilec soočil z resno in individualno grožnjo za življenje ali njegovo osebnost zaradi samovoljnega nasilja na ozemlju, kjer poteka oborožen spopad (tretja alineja 28. člena ZMZ oziroma 15.(c) člen Kvalifikacijske direktive), pomeni realno možnost (ne zgolj hipotetično – nahajati se ob nepravem času na nepravem mestu), da bo postal žrtev nediskriminatornega nasilja. Ocena, kdaj bo intenzivnost nasilja oziroma tveganja dosegla prag, določen v 15.(c) členu Kvalifikacijske direktive oziroma tretji alineji 28. člena ZMZ, je odvisna od različnih kriterijev (od primera do primera). Odgovor lahko podajo naslednje pomembne okoliščine, in sicer: ali je konflikt lokalen oziroma zajema območje celotne države, ali strani v oboroženem spopadu uporabljajo metode in taktiko vojskovanja, zaradi katerih obstaja nevarnost civilnih žrtev oziroma ciljno in neselektivno merijo na civilno prebivalstvo in ali so takšne metode in taktika razširjene oziroma predstavljajo način vojskovanja v konflikt vpetih strani. Prav tako je relevantno število ubitih, ranjenih in razseljenih oseb, kot posledica vojnega spopada (glej 241. točko sodbe ESČP, primer Sufi in Elmi proti Združenemu kraljestvu z dne 28. 11. 2011), ter zmožnost oziroma nezmožnost države, da prebivalcem zagotovi najbolj osnovna sredstva, kot so dostop do hrane, vode in zdravstvene pomoči. Humanitarne in socialno ekonomske razmere so za priznanje subsidiarne zaščite lahko relevantne le v primeru, če predstavljajo realno nevarnost, da bo prosilec v primeru vrnitve v izvorno državo izpostavljen nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju, ali kaznovanju po 3. členu EKČP; če razmere ne dosegajo praga kršitve 3. člena EKČP, tudi po praksi ESČP ni ovir, da se prosilec ne bi vrnil v izvorno državo. Enako pravno stališče je Vrhovno sodišče že sprejelo v zadevah I Up 125/2014, I Up 136/2014 in I Up 145/2014.

13. Zaradi napačne razlage 15.(c) člena Kvalifikacijske direktive v zvezi s sodbo SEU v zadevi Elgafaji se sodišče prve stopnje ni opredelilo do dejanskih ugotovitev tožene stranke v odločbi, s katero je zavrnila tožnikovo prošnjo za podaljšanje subsidiarne zaščite. Posledično sodišče ni ugotovilo, ali samovoljno nasilje v prosilčevi izvorni državi, konkretno v Kabulu, kamor naj bi bil vrnjen, dosega takšno stopnjo (so podane take izjemne okoliščine), da bi za tožnika po prepričanju tožene stranke (oziroma vsakega razumnega človeka) v primeru vrnitve pomenilo resno in individualno grožnjo za njegovo osebnost ali življenje.

14. V novem postopku se bo moralo sodišče prve stopnje v skladu z razlago sodbe SEU, kot jo je podalo Vrhovno sodišče v tem sklepu, opredeliti do dokazne ocene tožene stranke v izpodbijani odločbi. Če bo presodilo, da je dokazna ocena tožene stranke napačna oziroma se z njo ne bo strinjalo, bo moralo jasno in določno obrazložiti, katere dejanske ugotovitve šteje za odločilne pri presoji, ali samovoljno nasilje v tožnikovi izvorni državi, konkretno v Kabulu, v primeru tožnikove vrnitve, lahko pomeni resno in individualno grožnjo za njegovo življenje ali osebnost, oziroma bo na podlagi izvedenih dokazov sprejelo svojo – drugačno oceno in jo ustrezno obrazložilo, oziroma, če bo menilo, da niso bili izvedeni vsi dokazi, bo lahko izvedlo dodatne dokaze na glavni obravnavi ter ustrezno uporabilo materialno pravo.

15. Ker se zadeva ne vrača v novi postopek toženi stranki, temveč sodišču, ki bo ponovno presojalo zakonitost izpodbijane odločbe tožene stranke v zvezi z vloženo tožbo, in ker se zakonitost odločbe presoja glede na pravno ureditev v času izdaje odločbe, če z zakonom ni drugače določeno, bo sodišče prve stopnje izpodbijano odločbo presojalo glede na ZMZ kot je veljal v času njene izdaje. Spremenjena določba prvega odstavka 106. člena ZMZ-D namreč velja za naprej. Novela ZMZ-D ne določa, da se spremenjeni zakon uporablja tudi v postopkih presoje zakonitosti aktov, izdanih pred njegovo uveljavitvijo, pred sodišči.

16. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena ZUS-1 izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

Direktiva Sveta 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite člen 15, 15-c.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.