Sodba I Up 95/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-04-02

Martina Lippai (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Borivoj Rozman

mednarodna zaščita - pritožba tožene stranke - združevanje družine - krog sorodnikov osebe s statusom subsidiarne zaščite - bratje, sestrična in nečak osebe s statusom subsidiarne zaščite - skladnost opredelitve družinskih članov v ZMZ z ustavo - definicija družine po drugih zakonih - načelo lojalne razlage nacionalnega prava s pravom EU - skladnost ZMZ z Direktivo 2011/95 ES - neposredna uporaba prava EU

Širitev kroga družinskih članov, določenega v ZMZ ni mogoča. Organu, ki o mednarodni zaščiti odloča, namreč v ZMZ ni dana diskrecija, da lahko, pa čeprav še zaradi tako utemeljenih razlogov, razširi krog družinskih članov preko kroga, določenega v 16.b členu ZMZ. Take obveznosti mu ne nalagajo oziroma mu diskrecijske pravice ne dajejo niti pravni akti EU niti EKČP.

Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 989/2013-7 z dne 15. 1. 2014 se spremeni tako, da se tožba zavrne.

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 2. (nepopolno ugotovljeno dejansko stanje) in 4. točke (zmotna uporaba materialnega prava) prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožnikovi tožbi ugodilo in odpravilo delno odločbo tožene stranke, št. 2142-26/2012/40 (1312-04) z dne 21. 5. 2013, ter ji zadevo vrnilo v ponoven postopek. Z navedeno odločbo je tožena stranka na podlagi 33. člena v povezavi s 3. točko 3. člena in tretjega odstavka 17. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ) s 1. točko izreka zavrnila tožnikovo prošnjo za združevanje družine, in sicer z bratoma A. M., z bratom M. M., s sestrično I. M. in z nečakom M. A., vsi državljani Somalije, z 2. točko izreka pa, da bo o tožnikovi prošnji za združevanje družine, in sicer z mamo S. S., državljanko Somalije, odločeno z dopolnilno odločbo.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe v zvezi s 1. točko izreka izpodbijane odločbe ugotavlja, da je razlaga tožene stranke, na katero je oprla izpodbijano odločbo, in sicer, da posebno ugotavljanje družinskih vezi v primeru tožnikovih bratov, sestrične in nečaka ni smiselno, ker ZMZ združitve med tožnikom in omenjenimi družinskimi člani ne dopušča, pravno zmotna, ker ne upošteva sekundarnega prava EU, še zlasti direktive 2011/95/EU z dne 13. 12. 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine zaščite (v nadaljevanju Kvalifikacijska direktiva II). Tožena stranka pa v izpodbijani odločbi sekundarnega prava EU sploh ne navaja in tako ni ugotavljala, ali je tožnik v času odhoda iz Somalije imel tesne in pristne družinske vezi s člani družine, ki jih imenuje v prošnji, in ali so bili ti družinski člani v času odhoda tožnika iz izvorne države od tožnika pretežno odvisni v širšem pomenu te besede. Glede 2. točke izreka izpodbijane odločbe pa navaja, da bi mednarodno načelo varovanja največjih koristi tožnika in drugih mladoletnih otrok, ki so predmet postopka, zahtevalo enotno obravnavo vseh, ker se samo na tej podlagi lahko hkrati ugotovi celovito dejansko stanje, opravi morebitno tehtanje nasprotujočih si interesov, zmanjšuje negotovost za stranke in zmanjšuje možnost nepotrebnega kopičenja postopkov.

3. Tožena stranka v pritožbi, ki jo vlaga iz vseh pritožbenih razlogov, navaja, da ne glede na mnenje in stališče sodišča prve stopnje, da bi morala tožena stranka pri pripravi izpodbijane odločbe uporabiti tudi sekundarno pravo EU, poudarja, da je podlaga za odločanje o prošnjah za združevanje družine ZMZ, katerega sprememba (ZMZ-D), ki je črtala določbo 17. člena, se še vedno uporablja, saj 39. člen prehodnih določb določa, da se do uveljavitve določb, ki urejajo združevanje družine oseb s priznano mednarodno zaščito, v zakonu, ki ureja vstop, prebivanje in zapustitev tujcev, v zvezi z združevanjem družine oseb s priznano mednarodno zaščito uporabljajo druga alineja drugega odstavka 1. člena, 16. b člen, 17. člen, drugi in tretji odstavek 92. člena, 93. člen ter 30., 31. in 32. točka 118. člena ZMZ. Kvalifikacijska direktiva II, ki jo je sodišče prve stopnje navedlo kot ključno pri odločanju v obravnavanem primeru, združevanja z družinskimi člani, ki niso v isti državi članici, kot je upravičenec do mednarodne zaščite, sploh ne ureja, zato v tem primeru sploh ne more priti do neskladja med ZMZ in Kvalifikacijsko direktivo II. V tej zvezi je napačno stališče sodišča prve stopnje, da bi morala tožena stranka sama neposredno uporabiti peti odstavek 23. člena Kvalifikacijske direktive II, ker naj bi v ZMZ, ki nima primerljive določbe, glede tega obstajala pravna praznina. Peti odstavek 23. člena Kvalifikacijske direktive II določa, da država članica lahko odloči, da se ta člen uporablja še za druge bližnje sorodnike, kar seveda pomeni, da mora razširitev kroga družinskih članov sprejeti zakonodajni organ določene države članice in ne uradna oseba, ki odloča v nekem upravnem postopku. Direktiva 2003/86/ES (Kvalifikacijska direktiva I), ki je edina relevantna v obravnavani zadevi, v prvem odstavku 4. člena natančno določa družinske člane, v drugem odstavku istega člena pa državam članicam omogoča, da lahko z zakoni ali predpisi na podlagi te direktive in v skladu s pogoji, določenimi v Poglavju IV, dovolijo vstop in bivanje tudi drugim družinskim članom. V povezavi z begunci in združitvijo družine za begunce pa Kvalifikacijska direktiva I v drugem odstavku 10. člena določa, da države članice lahko dovolijo združitev družine z drugimi družinskimi člani, ki niso omenjeni v 4. členu, če jih begunec vzdržuje. Kot izhaja iz navedenih določb, imajo države članice glede širitve kroga družinskih članov možnost, da se same odločijo, ali bodo poleg družinskih članov, ki jih natančno določa prvi odstavek 4. člena te direktive, kot družinske člani štele tudi druge osebe, ki sodijo v krog razširjene družine. Iz recitala 2 Kvalifikacijske direktive I izhaja, da le-ta spoštuje temeljne pravice in načela, ki jih priznavata Listina in 8. člen EKČP. Zato je treba v postopku združevanja oseb, ki imajo v Republiki Sloveniji priznano mednarodno zaščito, upoštevati najprej določbe ZMZ in nato določbe Kvalifikacijske direktive I, nikakor pa ne Kvalifikacijske direktive II. Sklicuje se tudi na sodbe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, in sicer I Up 250/2013 z dne 10. 7. 2013, I U 321/2013 z dne 19. 9. 2013 in I Up 423/2013 z dne 14. 11. 2013. Predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo zavrne in se potrdi njena izpodbijana odločba, podrejeno pa, da se izpodbijana sodba razveljavi in zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

4. Tožnik v odgovoru na pritožbo navaja, da iz izpodbijane sodbe jasno izhaja, zakaj se tožena stranka pri odločanju v tovrstnih primerih ne more opreti zgolj na določbe ZMZ, zato je pavšalna navedba tožene stranke, da je podlaga za odločanje le ZMZ, povsem neutemeljena. Ne drži tudi navedba tožene stranke, da bi moral razširitev kroga družinskih članov sprejeti zakonodajni organ določene države članice in ne uradna oseba, ki odloča v nekem uradnem postopku, saj Kvalifikacijska direktiva II v tem določilu uporablja izraz „lahko odloči“, kar pomeni odločitev v posameznem primeru, ne pa, da to na splošno „določi“ s predpisom. Diskrecijska pravica pa je v skladu z drugim odstavkom 8. člena EKČP vezana zgolj na tehtanje pravičnega ravnovesja med konkurirajočimi interesi tožnika in med javnim interesom države.

6. Iz podatkov upravnega in sodnega spisa izhaja, da je tožena stranka tožniku, državljanu Somalije, ki je mladoleten, roj. 7. 7. 1996, priznala status subsidiarne zaščite z odločbo, št. 2142-26/2012/15 (1312-04) z dne 6. 11. 2012, ki je postala pravnomočna 10. 4. 2013, in sicer za dobo treh let oziroma do 27. 11. 2015. Tožnik je s pisno prošnjo, vloženo 18. 2. 2013, zaprosil za združitev z mamo, mladoletnima bratoma in z mladoletnima sestrično in nečakom, ki vsi skupaj živijo v Mogadišu v begunskem centru v delu mesta pod nazivom T. Tožnikova mama ima mobitel, ki ga občasno uporablja tudi njegov brat. Razlog, da prosi za združevanje tudi s sestrično in nečakom, je ta, da sta njuni mami v času spopadov leta 2005 ali 2006 v Somaliji izginili in nihče ne ve, kje sta in ali sta sploh živi. Dodatni razlog pa je ta, da oba ves čas živita z njegovo mamo, ki je njun edini preživeli družinski član v Somaliji. Zakaj za dokazovanje istovetnosti in izkazovanje sorodstvenega razmerja ne more predložiti nobenih osebnih dokumentov, pa je podrobneje pojasnil v tej prošnji in prošnji za mednarodno zaščito z dne 1. 2. 2012. V tožbi je navedel, da je Somalijo zapustil po tem, ko mu je teroristična skupina Al-Shaabab ubila očeta, s smrtjo pa so grozili tudi njemu. Osebe, ki je jih navedel v prošnji za združitev družine, šteje med člane svoje družine, saj so v Somaliji živeli skupaj kot enovita družinska celica, pri čemer je mati s sedaj pokojnim očetom skrbela za vseh pet mladoletnih otrok. Po smrti očeta je prodala vse njihovo premoženje, da mu je lahko financirala pot in ga s tem rešila.

7. Tožena stranka je z izpodbijano delno odločbo ob uporabi 219. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) tožnikovo prošnjo v delu, ki se nanaša na združitev z mladoletnimi bratoma, sestro, sestrično in nečakom zavrnila, ker na podlagi navedenega 16. b člena ZMZ navedene osebe ne štejejo med družinske člane osebe s priznano mednarodno zaščito. O tožnikovi prošnji za združevanje družine z mamo pa bo odločila na podlagi 220. člena ZUP z dopolnilno odločbo.

8. Po prvem odstavku 17. člena ZMZ pristojni organ pri svojem delu upošteva načelo združevanja družine. Po drugem odstavku navedenega člena pa oseba s priznano mednarodno zaščito lahko zaprosi za združevanje s svojimi družinskimi člani, določenimi v prvem in drugem odstavku 16. b člena ZMZ.

9. Tožnik in sodišče prve stopnje sta na stališču, da bi morala tožena stranka pri odločanju o tožnikovi prošnji uporabiti ne le navedene določbe ZMZ, temveč tudi sekundarno pravo EU, ki ga izpodbijana odločba niti ne omenja, in sicer zlasti peti odstavek 23. člena Kvalifikacijske direktive II. Na podlagi ugotovljenega neskladja med navedeno direktivo in ZMZ bi moralo uporabiti načelo lojalne razlage nacionalnega prava s pravom EU. Čeprav na dan izdaje izpodbijane odločbe rok za implementacijo Kvalifikacijske direktive II še ni potekel, bi morala tožena stranka glede na citirano najnovejšo prakso Ustavnega sodišča RS namen določbe petega odstavka 23. člena te direktive v povezavi s sedmim in tretjim odstavkom 24. člena Listine EU o temeljnih pravicah in 8. členom Mednarodne konvencije o človekovih pravicah in Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP) in v skladu z v izpodbijani sodbi navedeni sodni praksi SEU in stališč UNHCR neposredno uporabiti, ker je dovolj razumljiva in določna. Na tej podlagi bi morala z eno odločbo odločiti o združitvi vseh sorodnikov, katerih združitev je tožnik predlagal. Temu stališču pa tožena stranka po presoji pritožbenega sodišča utemeljeno nasprotuje.

10. Po petem odstavku 23. člena Kvalifikacijske direktive II lahko države članice določijo, da se ta člen uporablja tudi za druge bližnje sorodnike, ki so živeli skupaj kot člani družine v času odhoda iz izvorne države in ki so v tem času popolnoma ali pretežno odvisni od upravičenca do mednarodne zaščite.

11. Vrhovno sodišče je o navedenih vprašanjih že odločilo s sodbami I Up 250/2013, I Up 321/2013 in I Up 423/2013, v katerih je sprejelo stališče, da v skladu z določbami 17. in 16. b člena ZMZ in ob upoštevanju Direktive Sveta 2003/86/ES in Direktive 2011/95/ES ter Listine EU ni mogoče ugoditi prošnji za združevanje družine tudi z drugimi osebami, ki niso izrecno navedene v navedenih členih ZMZ (v navedenih zadevah konkretno z materjo polnoletnega prosilca, brati in sestrami in z mladoletno sestro). Vrhovno sodišče je že v teh sodbah pojasnilo, zakaj navedenih direktiv EU ter Listine EU ni mogoče neposredno uporabiti: usmeritve, ki jih določa Kvalifikacijska direktiva II, so le možnosti oziroma priporočila državam članicam EU, da lahko, če se tako odločijo, določijo širši krog oseb, ki lahko po načelu združevanja družine pridobijo status begunca v povezavi z družinskim članom, ki mu je tak status iz razlogov Ženevske konvencije v določeni državi članici EU že priznan.

12. Slovenija Kvalifikacijske direktive II v času odločanja tožene stranke (5. 9. 2013) še ni implementirala v slovenski pravni red (rok za implementacijo se je iztekel 21. 12. 2013), Državni zbor RS še ni odločal o tem, ali bo Slovenija v ZMZ razširila krog „družinskih“ članov. Tako kot je to Vrhovno sodišče pojasnilo že v 11. točki te obrazložitve navedenih zadevah, na katere se sklicuje tudi v tej sodbi, je razširitev kroga družinskih članov, ki na podlagi združitve družine in že pridobljenega statusa begunca ene osebe lahko pridobijo status begunca v določeni državi, predmet zakonskega urejanja. To ni, kot to zatrjujeta tožnik in sodišče prve stopnje, prepuščeno pristojnemu organu, ki odloča v posameznem primeru. Za državo, ki mednarodno zaščito zagotovi, pomeni širitev kroga upravičencev povečanje njenih obveznosti. Zato je taka širitev povezana tudi z možnostjo države, da glede na svoj ekonomski položaj širi število upravičencev in pravic iz naslova združevanja družine, za katere ni ne v predpisih EU niti širše na mednarodni ravni enotne definicije oziroma katere člane zajema. O tem se lahko v Sloveniji odloča le z zakonom. Torej o tem lahko odloča le Državni zbor RS, ki je pristojen za sprejem zakonov.

13. Na navedeno stališče po presoji Vrhovnega sodišča tudi ne vplivajo odločitve Ustavnega sodišča RS, sprejete po navedenih sodbah Vrhovnega sodišča in na katere se sklicuje sodišče prve stopnje, da sprejete Direktive EU zavezujejo organe in sodišča države članice, ne glede na to, da rok za njihovo implementacijo še ni potekel. Glede na to, da Kvalifikacijska direktiva II oziroma pravni red EU ne določata razširitve kroga družinskih članov, ki lahko po načelu združitve družine pridobijo status begunca po osnovnem prosilcu, kot obveznost, ki jo morajo države članice vnesti v svojo zakonodajo, temveč le kot možnost, neposredna uporaba Kvalifikacijske direktive II ni mogoča tudi že zaradi tega razloga. Kogentnih določb ZMZ, ki so s pravnim redom EU usklajene, pa tudi ni mogoče razlagati širše, kot so zapisane.

14. Opredelitev družinskih članov v ZMZ tudi ni v neskladju s 53. (zakonska zveza in družina) in 56. (pravice otrok) členom v zvezi s 15. (uresničevanje in omejevanje pravic) členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS) in tudi ne z 8. členom EKČP. Različni slovenski zakoni za urejanje različnih razmerij (zakonska zveza, preživljanje, davki, socialna varnost) različno definirajo sestavo družine, kar je glede na to, da definicija družine in njena sestava ni ustavna kategorija, ustavno dopustno. Tudi posebne pravice otrok niso določene z URS, temveč z zakonom. Zakonski ureditvi se prepušča tudi varstvo otrokovih pravic. Neposredna uporaba določb URS glede družinskih članov torej ni mogoča, saj jih URS ne določa. Prav tako iz EKČP ne izhaja definicija družinskih članov niti za potrebe mednarodne zaščite niti za druge potrebe. Zato tudi ni mogoče uspešno uveljavljati, da je v tem delu ZMZ v nasprotju z EKČP. Vrhovno sodišče meni, da ureditev glede družinskih članov v ZMZ ni v nasprotju z URS in tudi ne z EKČP. Zato ni prekinilo tega postopka in ni začelo ustavnega spora pred Ustavnim sodiščem RS, kot je tožnik to predlagal v tožbi.

15. Prav tako ne gre za pravno praznino in tudi ne za nedopustno neenako obravnavanje (14. člen URS), če ZMZ nima enakih določb glede družinskih članov, kot jih ima Zakon o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2). Neutemeljeno je sklicevanje tožbe na določbe o družinskih članih v ZTuj-2. Tam so družinski člani opredeljeni širše, vendar to še ne pomeni nedopustnega neenakega obravnavanja tujcev in prosilcev za mednarodno zaščito oziroma beguncev. Že njuna pravna položaja sta različna, kar je že lahko ključni razlog za različno ureditev. Tudi v ZTuj-2 se tujčevi starši štejejo za družinske člena tujca le, če: gre za mladoletnega tujca; če je pred prihodom v Republiko Slovenijo prebival v družinski skupnosti s starši (v bistvu enako kot v ZMZ); če jih je tujec po zakonu države, katere državljan je, dolžan preživljati (tretji odstavek 47. člena). Izjemoma lahko pristojni organ za družinskega člana šteje tudi drugega sorodnika tujca, če posebne okoliščine govorijo v prid združitvi družine v Republiki Sloveniji (četrti odstavek 47. člena ZTuj-2). V tej določbi je dana diskrecijska pravica pristojnemu organu, da iz posebej utemeljenih razlogov razširi krog družinskih članov. Take določbe ZMZ nima, vendar to še ne pomeni, da gre za nedopustno razlikovanje. Poleg tega ZTuj-2 v četrtem odstavku 3. člena izrecno določa, da se ta zakon (namreč ZTuj-2) ne uporablja za tujce, ki so zaprosili za mednarodno zaščito, in za tujce, ki jim je bila v Republiki Sloveniji priznana mednarodna zaščita, razen če ni z zakonom drugače določeno.

16. Ne glede na nekatere specifične okoliščine obravnavanega primera pa te okoliščine pri odločanju o združevanju družine po ZMZ oziroma pri izdaji delne odločbe glede na določbe ZMZ ne morejo biti pravno upoštevne. Širitev kroga družinskih članov, določenega v ZMZ, tudi zaradi takšnih okoliščin ni mogoča. Organu, ki o mednarodni zaščiti odloča, namreč v ZMZ ni dana diskrecija, da lahko, pa čeprav še zaradi tako utemeljenih razlogov, razširi krog družinskih članov preko kroga, določenega v 16. b členu ZMZ. Take obveznosti mu, kot že navedeno, ne nalagajo oziroma mu diskrecijske pravice ne dajejo niti pravni akti EU niti EKČP.

17. Vrhovno sodišče meni, da tožena stranka tako z izdajo delne odločbe, s katero je zavrnila tožnikovo prošnjo za združitev družine z bratoma, sestrično in nečakom in odločila, da bo o preostalem delu zahtevka odločila z dopolnilno odločbo, ni kršila določb ZMZ, ki obveznosti države do take združitve ne predvideva, niti ni kršila določb URS niti Listine in direktiv EU. Iz navedenega razloga v postopkovnem smislu (glede na ZUP) tudi ni nepravilna odločitev tožene stranke, da bo o združitvi družine s tožnikovo materjo odločila z dopolnilno odločbo.

18. Pritožba tožene stranke je zato glede pravilnosti uporabe materialnega prava v njeni odločbi utemeljena, tožba pa v celoti neutemeljena. Odločba tožene stranke je torej pravilna in zakonita, utemeljeni so tudi njeni razlogi.

19. Zato je bilo treba pritožbi tožene stranke ugoditi in izpodbijano sodbo spremeniti tako, da se tožba zavrne kot neutemeljena (3. točka tretjega odstavka 80. člena v zvezi s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1).

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 53, 56

Zakon o mednarodni zaščiti (2007) - ZMZ  - člen 3, 3-3, 16b, 17, 17/1, 17/2, 17/3, 33

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 219, 220

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 3, 3/4, 47, 47/3, 47/4

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 80, 80/3-3

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine - člen 4, 4/1, 10, 10/2, 23

Direktiva 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite - člen 23, 23/5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.