VSRS sodba III Ips 74/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-09-02

Vladimir Balažic (preds.), dr. Miodrag Đorđević (poroč.), dr. Mile Dolenc, Brigita Domjan Pavlin, Aljoša Rupel

ODŠKODNINSKO PRAVO - USTAVNO PRAVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO

povrnitev premoženjske in nepremoženjske škode - izgubljeni dohodek - razžalitev dobrega imena in časti - odgovornost države za delo upravnega organa - inšpekcijski organ - podlage odškodninske odgovornosti - protipravnost - inšpekcijski ukrep

Veterinarska inšpektorica je bila z vidika zagotavljanja zdravstvene neoporečnosti živil, zaradi varovanja zdravja in življenja ljudi, v okoliščinah konkretnega primera prisiljena prvi tožnici začasno prepovedati zbiranje surovega  mleka in proizvodnjo mlečnih izdelkov, saj se ta predhodnih opozoril ni držala, medtem ko izrekanje glob v okviru prekrškovnih postopkov ne more zagotoviti varovanja zdravja in življenja potrošnikov.

Pooblastilo za izrek posebnega ukrepa sta v okoliščinah konkretnega primera inšpektorici dajali tako določba 34. člena ZIN kot tudi določba 1. točke prvega odstavka 27. člena ZZUZIS.

Tožeča stranka sama krije stroške revizije.

Tožeča stranka mora v 15 dneh, od vročitve te sodbe, povrniti toženi stranki stroške revizijskega odgovora v znesku 2.087,30 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka.

1. Tožeča stranka s predmetno tožbo od tožene stranke zahteva plačilo odškodnine za škodo, ki naj bi ji nastala zaradi nezakonitega ter protipravnega ravnanja inšpekcijskih organov, ki so v letu 2003 prvi tožnici (začasno) prepovedali proizvodnjo mlečnih izdelkov ter ji s tem povzročili veliko (materialno in nematerialno) škodo.

2. Sodišče  prve  stopnje  je zavrnilo zahtevek prve tožnice za plačilo            931.726,00 EUR(1) z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 31. 12. 2012 ter zahtevek za plačilo 3,074.383,88 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zneska 2,163.853,90 EUR(2) od 1. 1. 2010 in od zneska 417.292,61 EUR(3) od 26. 10. 2006. Zavrnilo je tudi zahtevke drugega do sedmega tožnika(4), pri čemer je vsak od njih zahteval plačilo 125.187,78 EUR(5) z zakonskimi zamudnimi obrestmi od              26. 10. 2006 (I. točka izreka odločbe). Sklenilo je še, da se gospodarski spor za znesek 3,825.510,57 EUR ustavi (II. točka izreka odločbe) ter da je tožeča stranka dolžna toženi stranki povrniti stroške pravdnega postopka (III. točka izreka odločbe).

3. Sodišče druge stopnje je pritožbo tožeče stranke zavrnilo in sodbo sodišča prve stopnje potrdilo (I. točka izreka sodbe); pravdnima strankama pa je naložilo, da sami krijeta stroške pritožbenega postopka (II. točka izreka sodbe).

4. Tožeča stranka je revizijo vložila zaradi zmotne uporabe materialnega prava ter bistvene kršitve določb pravdnega postopka. Vrhovnemu sodišču predlaga, da reviziji ugodi ter sodbi sodišč druge in prve stopnje spremeni tako, da tožbenemu zahtevku ugodi; podrejeno pa predlaga, da Vrhovno sodišče sodbi sodišč nižjih stopenj razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno sojenje.

5. Revizija sodiščema druge in prve stopnje v pretežnem delu očita zmotno presojo protipravnosti ravnanja organov tožene stranke, saj skupek vseh ravnanj inšpektorice in Veterinarske uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju VURS) nedvomno kaže na nezakonitost ravnanj državnih organov. Inšpekcijski organ je namreč povsem jasne (materialne) norme, ki ne dopuščajo različnih razlag in tolmačenj, uporabil napačno (32. člen Zakona o veterinarstvu, ZVet-1); pri svojem delu pa ravnal neskrbno, nevestno ter v nasprotju s predpisi, ki urejajo inšpekcijsko službo (Zakon o inšpekcijskem nadzoru, v nadaljevanju ZIN, in Zakon o upravnem postopku, ZUP). Inšpektorica je pri svojem odločanju prekoračila načelo sorazmernosti ter izrekla ukrep, ki ni bil sorazmeren zatrjevani kršitvi. Da je bil namen ravnanja inšpektorice oškodovanje tožeče stranke, nakazuje tudi dejstvo, da je ta z nenačrtovanim in neomejenim obveščanjem kupcev in dobaviteljev tožeče stranke o (zoper prvo tožnico) izdanih odločbah, kršila določbo 7. člena ZIN. Z neutemeljeno zavrnitvijo dokaznih predlogov tožeče stranke pa sta sodišči druge in prve stopnje tožeči stranki onemogočili (nepristransko) dokazovanje protipravnosti ravnanja veterinarske inšpektorice.

6. Revizija je bila vročena toženi stranki, ki v odgovoru v celoti prereka njene navedbe kot neutemeljene. Opozarja, da revizijske navedbe v pretežni meri zadevajo izpodbijanje dejanskega stanja, kar pa ni predmet revizijskega postopka. Zato predlaga njeno zavrnitev. Zahteva tudi povračilo revizijskih stroškov.

7. Iz dejanskih ugotovitev sodišč druge in prve stopnje, na katere je revizijsko sodišče vezano (tretji odstavek 370. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP), izhaja, da je veterinarska inšpektorica 27. 10. 2003 izdala odločbo, s katero je prvi tožnici začasno (do izpolnitve obveznosti iz 2. točke izreka odločbe) prepovedala zbiranje surovega mleka in proizvodnjo mlečnih izdelkov. V 3. do 6. točki izreka odločbe pa ji je naložila izpolnitev obveznosti, povezanih z vzdrževanjem čistoče v obratu. Razlog za izdajo odločbe je bil, da veterinarska inšpektorica ob kontrolnem pregledu ni imela popolnih podatkov o zdravstveni ustreznosti surovine (mleka) za vse dobavitelje; poleg tega pa je bila prva tožnica že pred izdajo odločbe z dne 27. 10. 2003 v več odločbah opozorjena na redno vzorčenje surovine, vendar se opozoril (še vedno) ni držala. Zoper odločbo z dne 27. 10. 2003 se je prva tožnica pritožila; ministrstvo je njeni pritožbi ugodilo ter jo z odločbo z dne 28. 5. 2004 odpravilo. Drugostopenjski organ je namreč ugotovil, da je bilo pri večini naloženih ukrepov napačno uporabljeno materialno pravo oziroma da so bile nepravilnosti že odpravljene ali da jih sploh ni bilo; poleg tega pa je prva tožnica naknadno pridobila laboratorijske izvide ter jih predložila z dopolnitvijo pritožbe. Drugostopenjski organ je ocenil, da ostale nepravilnosti niso zadostovale za utemeljitev izrečene prepovedi.

Inšpektorica A. A. je po izdaji odločbe o izrečenih ukrepih 29. 10. 2003 obvestila vse večje trgovce v Sloveniji, saj ni imela podatkov o tem, komu vse je prva tožnica svoje izdelke dobavljala; prav tako je obvestila dobavitelje mleka prve tožnice, da ti le-tej ne smejo oddajati mleka. 11. 11. 2003 je prva tožnica podala vlogo oziroma zaprosilo za ponovno zbiranje in skladiščenje mleka, zato je bilo po (13. 11. 2003) opravljenem komisijskim pregledom prvi tožnici ponovno dovoljeno zbiranje mleka in proizvodnja v omejenem  obsegu (nefermentiranih mlečnih izdelkov). Prepoved proizvodnje je tako trajala okoli 14 dni.

20. 11. 2003 je bila prvi tožnici ponovno izdana odločba veterinarske inšpektorice. Tudi zoper to odločbo se je prva tožnica pritožila in uspela, saj je ministrstvo z odločbo z dne 1. 7. 2004 tudi to odločbo odpravilo.

8. Vsakdo ima pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja (26. člen Ustave Republike Slovenije, v nadaljevanju URS). V URS predvidena odgovornost države je podnormirana, zaradi česar se v skladu z ustaljeno sodno prakso uporabljajo natančneje razdelana določila o odgovornosti pravnih oseb iz 147. in 148. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ). Poleg predpostavk iz 26. člena URS morajo biti tako podane tudi druge splošne predpostavke odškodninske odgovornosti.(6)

9. O delu revizije, v katerem revidentka pod krinko konstituiranja postopkovnih kršitev ter zmotne uporabe materialnega prava izpodbija dejansko stanje (s sklicevanjem na vsebino dopisa zdravstvenega inšpektorata, obvestilo dobaviteljev ter strank prve tožnice), se revizijsko sodišče ni dolžno izreči, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (tretji odstavek 370. člena ZPP).

10. Revizijsko sodišče se strinja z nosilnim razlogom v sodbah sodišč druge in prve stopnje, da v ravnanju veterinarske inšpektorice ni mogoče najti elementov protipravnosti. Jasno je, da država v okviru izvrševanja svojih pristojnosti v veliki meri posega v premoženjska razmerja državljanov, pri čemer je možna posledica legalnega in legitimnega državnega urejanja teh razmerij tudi nastanek škode. Vendar pa povzročitev škode sama po sebi še ne pomeni nastanka obveznosti, saj mora biti škodljivo dejstvo v prvi vrsti nedopustno, sicer iz njega ne nastane odškodninska obveznost. Presoja protipravnosti ravnanja organa države je seveda odvisna od neskladnosti s pravom, vendar pa vsako neskladje s pravom še ni podlaga za odškodninsko odgovornost. Vrhovno sodišče je namreč že v več odločbah poudarilo, da ravnanje organa tožene stranke ni protipravno zgolj zato, ker je bila njegova odločba zaradi zmotne uporabe materialnega prava ali zaradi postopkovnih kršitev v okviru rednih ali izrednih pravnih sredstev razveljavljena(7), saj je osnovni in primarni način za odpravo škode v tovrstnih primerih vgrajen v pravni sistem [prav] v obliki predvidenih in ustavno zagotovljenih pravnih sredstev.(8) Proces odločanja ni protipravno ravnanje; narava pravnega odločanja pa je taka, da je pogosto mogoča različna presoja izvedenih dokazov in često tudi različna razlaga pravnih predpisov. Podobno velja na področju delovanja upravnih organov, katerim zaradi zmotne ugotovitve dejanskega stanja ali drugačne razlage pravnega predpisa še ni mogoče očitati protipravnega ravnanja, če je njihova razlaga v okviru pooblastil, ki jih imajo za svoje odločanje.(9) Pojem protipravnosti iz 26. člena URS zato v vsakem posameznem primeru napolnjuje sodna praksa; ta je izkazana zlasti v situacijah kot so: (1) nerazumno odstopanje od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene sodne prakse, (2) neuporaba povsem jasne določbe zakona ali namerna razlaga predpisa v nasprotju z ustaljeno sodno prakso zaradi pristranskosti, (3) grobo kršenje pravil postopka, (4) napake, ki so povsem zunaj okvira pravno še dopustnega dejanja (v smislu arbitrarnosti oziroma izdaje odločbe zunaj kakršnegakoli z zakonom predvidenega postopka), ter druge podobne kvalificirane kršitve. Da bi bilo torej o protipravnosti ravnanja organa tožene stranke mogoče govoriti, mora biti protipravnost ravnanja jasna in očitna. Tako v literaturi kot v posameznih sodnih odločbah je bilo opozorjeno na prepletanje pojmov protipravnosti in krivde oziroma zahtevane skrbnosti ravnanja, pri čemer pa je potrebno upoštevati načela, ki definirajo način dela upravnega organa, zlasti prosto presojo dokazov, samostojnost pri odločanju ter odločanje po prostem preudarku. Tako je za presojo protipravnosti ravnanja (tako sodnikovega kot tudi ravnanja upravnega organa) odločilno, ali se je sodnik oziroma oseba, zaposlena v okviru upravnega organa, v dani situaciji pregrešil zoper profesionalne standarde, ki veljajo za opravljanje njegove službe.(10) Na področju odškodninskega prava namreč velja: „kadar je določen za abstraktno merilo standard vedenja človeka, je merilo, kaj se zahteva od človeka, ne samo merilo za presojo krivde, ampak tudi merilo za presojo o protipravnosti“(11). Ta standard obenem opredeljuje okvir za presojo protipravnosti ravnanja, kot predpostavke pravice do povračila škode iz 26. člena URS. Ker sodišče, ki odloča v odškodninskem sporu zoper državo, ni funkcionalno nadrejeno upravnim organom, njegova naloga (tudi zato) ni podrobna analiza posameznih ravnanj ali opustitev ter vrednotenje razčlenjenega postopka, pač pa presoja, ali je postopanje organa, upoštevaje vse okoliščine primera (gledano kot celote), zadostilo zahtevanim standardom.(12)

11. S tem je revizijsko sodišče odgovorilo na kar nekaj revizijskih očitkov in izvajanj o protipravnosti ter zmotni uporabi materialnega prava v obravnavanem upravnem postopku. Tožeča stranka namreč protipravnost ravnanja veterinarske inšpektorice v bistvenem (vendar neutemeljeno) gradi na tem, da sta bili odločbi z dne 27. 10. 2003 in 20. 11. 2003 s strani pritožbenega organa odpravljeni. Vendar pa s takšnimi revizijskimi očitki tožeča stranka glede na zgoraj navedeno ne more uspeti, saj ni uspela izkazati kvalificiranosti kršitve tožene stranke, kot tudi ne ravnanj veterinarske inšpektorice, ki bi kazala na to, da se je veterinarska inšpektorica pregrešila zoper profesionalne standarde opravljanja inšpekcijske službe. Ker VURS v okviru izvrševanja svojih nalog opravlja tudi inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem zakonov, drugih predpisov in mednarodnih pogodb, ki se nanaša na zdravstveno ustreznost in zdravstveno nadzorstvo nad živili, z namenom varovanja zdravja in življenja ljudi ter zagotavljanja zdravstvene neoporečnosti živil, ki so namenjene potrošniku, se v konkretnem primeru izkaže, da je veterinarska inšpektorica glede na ugotovljeno dejansko stanje postopala v zakonsko predvidenem postopku ter v skladu s pooblastili, ko je prvi tožnici začasno (do izpolnitve obveznosti iz 2. točke izreka odločbe) prepovedala zbiranje surovega mleka in proizvodnjo mlečnih izdelkov. Ker so bile pred izdajo spornih odločb prvi tožnici že izrečene številne odločbe s strani inšpekcijskega organa, v katerih je bila večkrat opozorjena na redno izvajanje vzorčenja ter na zagotavljanje sledljivosti surovine, z zatrjevanjem kršitve načela sorazmernosti v inšpekcijskem postopku pač ne more uspeti (7. člen ZIN). Kljub temu, da se je v pritožbenem postopku izkazalo, da je bila odločba veterinarske inšpektorice nepravilna (zaradi zmotne uporabe materialnega prava, pomanjkljive obrazložitve ter zaradi naknadno prejetih laboratorijskih izvidov – torej spremenjenega dejanskega stanja), je veterinarska inšpektorica, ki ob kontrolnem pregledu ni imela podatkov, ali so surovine in živila zdravstveno ustrezna, zaradi narave svojega dela, zlasti zaradi zagotavljanja zdravstvene neoporečnosti živil ter varovanja zdravja in življenja ljudi, v okoliščinah konkretnega primera utemeljeno in upravičeno prvi tožnici začasno prepovedala zbiranje surovega mleka in proizvodnjo mlečnih izdelkov. Prva tožnica se namreč predhodnih opozoril ni držala, medtem ko izrekanje glob v okviru prekrškovnih postopkov ne more zagotoviti varovanja zdravja in življenja potrošnikov, čemur je veterinarsko nadzorstvo v prvi vrsti namenjeno.(13) Poleg tega sta veterinarski inšpektorici, glede na ugotovljeno nespoštovanje predhodnih inšpekcijskih odločb, pooblastilo za izrek posebnega ukrepa v okoliščinah konkretnega primera dajali tako določba 34. člena ZIN kot tudi določba 1. točke prvega odstavka 27. člena ZZUZIS, iz katere izhaja, da sme inšpektor začasno prepovedati proizvodnjo in promet živil ter izdelkov in snovi, ki prihajajo v stik z živili, za katere se sumi, da so zdravstveno neustrezni, dokler se z laboratorijskim preskušanjem ne ugotovi njihova zdravstvena ustreznost.

12. Neutemeljeni so tudi očitki, ki se nanašajo na kršitev pravdnega postopka. Odločitev o tem, da sodišče ni izvedlo predlaganih dokazov, ne predstavlja kršitve določb pravdnega postopka. Presoja o tem, katera dejstva se dokazujejo in s katerimi dokazi, je namreč prepuščena sodišču (220. člen ZPP). Zavrnitev dokaznih predlogov ima lahko za posledico zmotno ali nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, ni pa s tem stranki odvzeta možnost obravnavanja pred sodiščem. Ker je bila zavrnitev predlaganih dokazov s sodbama sodišč nižjih stopenj tudi ustrezno in pravilno argumentirana, revizijsko sodišče ugotavlja, da zatrjevanih kršitev pravdnega postopka niti ni bilo. Glede na to, da je bilo v konkretnem primeru procesno pravo uporabljeno pravilno, tožničino nestrinjanje z ne-izvedbo nekaterih (z njene strani podanih) dokaznih predlogov predstavlja neupoštevno izpodbijanje dokazne ocene (tretji odstavek 370. člena ZPP).(14)

13. Glede na obrazloženo je Vrhovno sodišče ugotovilo, da niso podani razlogi, zaradi katerih je bila revizija vložena, zaradi česar jo je kot neutemeljeno zavrnilo (378. člen ZPP) – I. točka izreka.

Odločitev o stroških revizijskega postopka

14. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na prvem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP. Tožeča stranka z revizijo ni uspela, zato sama krije svoje stroške revizijskega postopka (II. točka izreka). Istočasno pa mora toženi stranki povrniti njene stroške revizijskega postopka. Gre za stroške sestave odgovora na revizijo in materialne stroške, kar skupaj znaša 2.087,30 EUR (III. točka izreka).

Op. št. (1):    Znesek predstavlja izpad dobička zaradi manjše proizvodnje kravjega in ovčjega mleka za leta 2010 – 2012, ki je posledica prepovedi iz leta 2003.

Op. št. (2):    Znesek predstavlja premoženjsko škodo, ki je izračunana na podlagi poročila mag. V.

Op. št. (3):    Znesek predstavlja nepremoženjsko škodo, ki naj bi prvi tožnici nastala zaradi okrnitve ugleda in dobrega imena.

Op. št. (4):    Četrta tožnica je družbenica prve tožnice; ostali tožniki pa so mož, mati in otroci četrte tožnice. Ti so vse svoje delo in napore vložili v preživetje kmetije, ki je povezana s prvo tožnico, zaradi česar naj bi bil pri njih prisoten strah pred izgubo vira preživljanja in doma.

Op. št. (5):     Znesek predstavlja nepremoženjsko škodo zaradi zmanjšanja življenjske aktivnosti ter strahu, do česar naj bi pri drugemu do sedmemu tožniku prišlo zaradi izdaje spornih inšpekcijskih odločb.

Op. št. (6):     Dr. Damjan Možina; Odškodninska odgovornost države v sistemu obligacijskega prava, Dnevi civilnega in gospodarskega prava, Portorož 11. in 12. april 2013, str. 56. Glej tudi prvi odstavek 131. člena OZ.

Op. št. (7):    Tako tudi sodba VS RS III Ips 114/2009 z dne 17. 12. 2012.

Op. št. (8):    Glej tudi sodbo VS RS III Ips 5/2014 z dne 25. 3. 2014.

Op. št. (9):    Tako tudi sodba VS RS II Ips 101/2010 z dne 15. 12. 2011.

Op. št. (10):    Glej sodbo VS RS III Ips 123/2009 z dne 29. 3. 2011.

Op. št. (11):    S. Cigoj, Komentar obligacijskih razmerij, I.-IV. knjiga, ČZ Uradni list SRS, Ljubljana 1984-1986, str. 599.

Op. št. (12):    Tako tudi odločba Ustavnega sodišča Up-1082/12 z dne 29. maja 2014.

Op. št. (13):    Glej 5. točko prvega odstavka 2. člena ZVet-1 ter 1. člen Zakona o zdravstveni ustreznosti živil in izdelkov ter snovi, ki prihajajo v stik z živili (v nadaljevanju ZZUZIS).

Op. št. (14):    Da gre lahko za vprašanje dejanskega stanja izhaja že iz sodbe VS RS III Ips 82/93 z dne 20. 1. 1994. Enako stališče izhaja tudi iz sodb II Ips 367/98 z dne 5. 5. 1999, II Ips 488/2008 z dne 27. 10. 2011 in II Ips 373/2011 z dne 8. 11. 2012.

URS člen 26. OZ člen 131, 147, 148. ZIN člen 7, 34. ZZUZIS člen 1, 27, 27/1-5. ZVet-1 člen 2, 2/1-5, 32.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.