Sklep I Up 542/2012
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2013-07-03

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 23/2011

Martina Lippai (preds.), Irena Badovinac-Bjelič (poroč.),

koncesija - marina Izola - pravni interes za tožbo - ugoditev pritožbi v upravnem postopku - tožbeni zahtevek v sporu polne jurisdikcije

Ker je tudi po presoji Vrhovnega sodišča tožena stranka pritožbi, s katero je tožeča stranka v celoti izpodbijala prvostopenjsko odločbo, in pritožbenemu zahtevku, da se prvostopenjska odločba odpravi in (upravni) postopek ustavi, v celoti ugodila, v tožbenem zahtevku pa je tožeča stranka v prvem delu zahtevala to, kar je bilo z izpodbijano drugostopenjsko odločbo na njen predlog že izvedeno (odprava prvostopenjske odločbe in ustavitev upravnega postopka), v drugem delu od sodišča prve stopnje zahtevala odločitev o njeni pravici biti koncesionar, brez „odprtega“ upravnega postopka, zase z odločbo sodišča prve stopnje, ki bi sledila tako nasprotujoče postavljenemu tožbenemu zahtevku, ne more doseči ugodnejše rešitve, kot jo je že dosegla v upravnem postopku. Glede na to tudi po presoji Vrhovnega sodišča tožeča stranka za varstvo svojih pravic v upravnem sporu ne izkazuje pravovarstvene potrebe.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. S pravnomočnim sklepom, navedenim v uvodu tega sklepa, je sodišče prve stopnje na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožeče stranke zoper odločbo drugostopenjskega občinskega upravnega organa, Župana Občine Izola, št. 351-58/2009 z dne 15. 12. 2010, v zvezi z odločbo Občinske uprave Občine Izola, št. 351-58/2009 z dne 5. 7. 2010.

2. Prvostopenjski občinski upravni organ je po uradni dolžnosti na podlagi drugega odstavka 73. člena Odloka o koncesiji za upravljanje in izgradnjo posameznih delov pristanišča (pomol A in pomol B; v nadaljevanju Odlok o koncesiji) z odločbo: ugotovil, da je tožeča stranka v pogodbenem razmerju s toženo stranko, urejenem s tam navedenimi pogodbami in odloki (prva alineja 1. točke izreka prvostopenjske odločbe); ugotovil, da ima tožeča stranka pravico do sklenitve koncesijske pogodbe za območje pomola A – na tam določenem delu občinskega pristanišča (druga alineja 1. točke izreka prvostopenjske odločbe); odločil, da mora tožeča stranka v roku 30 dni od dokončnosti odločbe skleniti koncesijsko pogodbo (za upravljanje marine Izola ter za izvajanje gospodarske javne službe za redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture in redno zbiranje odpadkov s plovil ter gospodarske javne službe rednega vzdrževanja objektov za varnost plovbe in plovil) za obdobje 20 let od dneva sklenitve, ki vključuje dosedanje pogodbeno razmerje, določeno v prvi alineji 1. točke izreka te odločbe, in določbe, ki so potrebne za celovito uskladitev z Odlokom o koncesiji (2. točka izreka prvostopenjske odločbe); odločil, da v primeru, če koncesijska pogodba v roku ne bo podpisana, odločba preneha veljati (3. točka izreka prvostopenjske odločbe).

3. Z izpodbijano drugostopenjsko odločbo pa je tožena stranka: ugodila pritožbi tožeče stranke zoper navedeno prvostopenjsko odločbo in le-to odpravila (1. točka izreka odločbe); ustavila postopek izbire koncesionarja za upravljanje marine Izola ter za izvajanje tam navedenih gospodarskih javnih služb v marini Izola, na delu občinskega pristanišča, ki je v obsegu, določenem z Odlokom o občinskem pristanišču Izola, določen kot območje Turističnega pristanišča marina Izola – 7. območje (območje pomola A), z dne 21. 7. 2010 (2. točka izreka odločbe). Tožena stranka je navedla, da je tožeča stranka vložila pritožbo zoper celotno odločbo prvostopenjskega organa, torej tako zoper del, ki napotuje na nadaljnje določanje pravic in obveznosti strank v koncesijski pogodbi (dajatveni del odločbe) kot tudi zoper ugotovitveni del odločbe, s katerim se ugotavlja njegova pravica do sklenitve koncesijske pogodbe za območje pomola A, s čimer je tožeča stranka nedvoumno izrazila voljo, da se koncesiji odpoveduje, zato ni več pogojev za nadaljevanje postopka izbire koncesionarja za navedeno koncesijo in se postopek ustavi, pri čemer se je v obrazložitvi odločbe opredelila tudi do pritožbenih ugovorov.

4. Sodišče prve stopnje je tožbo tožeče stranke zavrglo, ker je tožena stranka v pritožbenem postopku v celoti sledila njenemu zahtevku, zaradi česar tožeča stranka za tožbo nima pravnega interesa, saj je bila njena zahteva po pravnem varstvu z izpodbijano odločbo v celoti izpolnjena. Tožeča stranka je namreč pritožbenemu upravnemu organu predlagala, da prvostopenjsko upravno odločbo odpravi in postopek ustavi, čemur je tožena stranka v drugostopenjski upravni odločbi v celoti sledila.

5. V pritožbi tožeča stranka navaja, da ima pravni interes za izpodbijanje odločbe tožene stranke. Tožena stranka je namreč v izpodbijani odločbi prekoračila meje njenih pritožbenih navedb. Odločbe ni izpodbijala v delu, ki se nanaša na obstoj njene pravice za območje pomola A. V nobeni točki svoje pritožbe ni izrazila volje, da se odpoveduje koncesiji. Z odklanjanjem sklenitve koncesijske pogodbe se ni odpovedala položaju koncesionarja, le z vsebino koncesijskega razmerja se ni strinjala. Zahtevala je varstvo svojega pravnega položaja in temeljnih človekovih pravic, v katere se posega z obema upravnima odločbama in samim Odlokom o koncesiji. Sodišče prve stopnje je zagrešilo bistveno kršitev pravil postopka, ker ni presojalo, kaj je dejansko tožeča stranka s pritožbo v upravnem sporu izpodbijala in ni navedlo razlogov, zakaj ugoditev tožbenemu zahtevku v tem delu ne predstavlja njenega pravnega interesa. Predlaga, da se pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadeva vrne v ponoven postopek, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov postopka.

6. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

8. V obravnavani zadevi je sporna odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe tožeče stranke, ker zanjo ne izkazuje pravnega interesa. Sodišče prve stopnje je pri svoji odločitvi izhajalo iz dejstva, da je tožena stranka v pritožbenem postopku v celoti sledila (pritožbenemu) zahtevku tožeče stranke, s čimer je bila njena zahteva po pravnem varstvu z izpodbijano odločbo v celoti izpolnjena, zato sodnega varstva ne potrebuje, saj si z njim, glede na svoj pritožbeni predlog, dan v upravnem postopku in v tožbi, svojega pravnega položaja ne more izboljšati.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča tožeča stranka za tožbo glede na njeno vsebino in postavljeni tožbeni zahtevek, odločitev prvo in drugostopenjskega organa ter svojo pritožbo v upravnem postopku, ni izkazala pravnega interesa za sodno varstvo.

10. Iz upravnega spisa obravnavane zadeve izhaja, da je tožeča stranka v pritožbi zoper prvostopenjski upravni akt (odločbo, s katero je bilo ugotovljeno, da ima tožeča stranka pravico skleniti koncesijsko pogodbo in da jo je dolžna skleniti v roku 30 dni od dokončnosti te odločbe), ki jo je vložila po kvalificiranem pravnem pooblaščencu, izrecno in nedvoumno navedla, da prvostopenjsko upravno odločbo izpodbija v celoti (I.2. točka pritožbe), torej tudi v delu, v katerem je bilo ugotovljeno, da ima tožeča stranka pravico do sklenitve koncesijske pogodbe za obravnavano koncesijo (druga alineja 1. točke izreka), in v pritožbenem predlogu (IX. točka pritožbe) predlagala, da prvostopenjski organ na podlagi 242. oziroma 243. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) „spozna utemeljenost pritožbe in (prvostopenjsko) odločbo odpravi ter cel postopek ustavi, …“, podrejeno pa, da  drugostopenjski organ „… odpravi odločbo prve stopnje in cel postopek ustavi...“.

11. Tožena stranka je glede na takšno vsebino in strukturiranost pritožbe ter glede na to, da gre za odločanje o pravic tožeče stranke, ki te pravice ni dolžna izkoristiti, temveč se ji lahko odreče, pravilno sledila nedvoumnemu zahtevku tožeče stranke in prvostopenjsko upravno odločbo v celoti odpravila ter postopek izbire koncesionarja ustavila.

12. Protispisne in zato neutemeljene so pritožbene navedbe v upravnem sporu, da je tožena stranka v izpodbijani odločbi prekoračila meje njenih pritožbenih navedb; da prvostopenjske upravne odločbe ni izpodbijala v delu, ki se nanaša na obstoj njene pravice za območje pomola A; da v nobeni točki svoje pritožbe ni izrazila volje, da se odpoveduje koncesiji; da se z odklanjanjem sklenitve koncesijske pogodbe ni odpovedala položaju koncesionarja, le z vsebino koncesijskega razmerja se ni strinjala; da je zahtevala le varstvo svojega pravnega položaja in temeljnih človekovih pravic, v katere se posega z obema upravnima odločbama in samim Odlokom o koncesiji, saj iz vsebine pritožbe in pritožbenega zahtevka zoper prvostopenjsko upravno odločbo izhaja prav nasprotno. Sodišče prve stopnje glede na to tudi ni kršilo pravil postopka, ker ni presojalo, kaj je dejansko tožeča stranka s pritožbo v upravnem postopku izpodbijala, saj sta bila njena pritožba in pritožbeni zahtevek v upravnem postopku jasna in nedvoumna.

13. V tožbenem zahtevku (tudi tožbo je vložila po kvalificiranem pravnem pooblaščencu) pa je tožena stranka zahtevala, da sodišče prve stopnje „... tožbi ugodi in s sodbo drugostopenjsko odločbo Župana Občine Izola odpravi ter samo odloči o stvari tako, da postopek št. 351-58/2009 (to je opravilna številka postopka pred prvostopenjskim upravnim organom, op. sodišča) ustavi ter ugotovi, da tožeča stranka že ima pravico biti koncesionar ..., na delu občinskega pristanišča, ki je v obsegu, določenim z Odlokom o občinskem pristanišču Izola določen kot območje Turističnega pristanišča marina Izola – 7. območje (t. i. Območje pomola A) in da sta tožena in tožeča stranka dolžni v roku 30 dni skleniti koncesijsko pogodbo, skladno z veljavno zakonodajo ob upoštevanju že obstoječih pravic in obveznosti, brez omejitev, ki jih določa Odlok o koncesiji … z dne 7. 1. 2010 (Uradne objave Občine Izola, št. 1/10).“

14. V prvem delu tožbenega zahtevka, ki se nanaša na že opravljeni upravni postopek (da sodišče prve stopnje tožbi ugodi in s sodbo drugostopenjsko odločbo Župana Občine Izola odpravi ter samo odloči o stvari tako, da postopek št. 351-58/2009 ustavi), je tožeča stranka zahtevala isto, kot s pritožbo v upravnem postopku, to pa pomeni, da je zahtevala to, kar je bilo v upravnem postopku z drugostopenjsko odločbo že realizirano, zato za takšno tožbo in tožbeni zahtevek tudi po presoji Vrhovnega sodišča nima pravnega interesa.

15. V drugem delu tožbenega zahtevka pa je tožeča stranka zahtevala, da sodišče prve stopnje (po tem, ko odpravi izpodbijani - drugostopenjski upravni akt in postopek, v katerem je bila izdana prvostopenjska odločba, ustavi) samo ugotovi, da ima pravico biti koncesionar, torej je od sodišča prve stopnje zahtevala ugotovitev, da ima pravico biti koncesionar brez omejitev po Odloku o koncesiji, vendar ob predhodno ustavljenem, torej končanem upravnem postopku. O takem zahtevku pa v končanem upravnem postopku sodišče v upravnem sporu ne more odločati, saj upravno sodišče nima izvirne pristojnosti za odločanje o upravnih zadevah (pravice, obveznosti oziroma pravne koristi s področja upravnega prava, glej 2. člen Zakona o splošnem upravnem postopku), temveč o tem lahko odloča le namesto upravnega organa v sporu polne jurisdikcije, če so izpolnjeni predpisani pogoji (česar se v tem primeru niti ne presoja), pri čemer upravni postopek ne sme biti (pravnomočno) končan.

16. Kot že navedeno, po določbi 2. člena ZUS-1 odloča v upravnem sporu sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožeče stranke. Tudi v sporu polne jurisdikcije (prvi odstavek 7. člena, četrta alineja prvega odstavka 33. člena in 65. člen ZUS-1) sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost upravnega akta in ga odpravi ter s sodbo odloči o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotavljalo dejansko stanje, ob izpolnitvi nadaljnjih pogojev, določenih v nadaljevanju te določbe (prvi odstavek 65. člena ZUS-1). Ta določba pomeni, da sodišče v sporu polne jurisdikcije o zakonitosti akta, če ugotovi, da je izpodbijani upravni akt nezakonit, tak akt odpravi in hkrati namesto upravnega organa tudi meritorno odloči o upravni zadevi, to je o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Presojo zakonitosti akta, njegovo odpravo in odločanje o pavici, obveznosti oziroma pravni koristi stranke namesto upravnega organa pa lahko sodišče v sporu polne jurisdikcije opravi le v okviru obstoječega „odprtega“, ne pa ustavljenega (in posledično končanega) upravnega postopka.

17. Ker je tudi po presoji Vrhovnega sodišča tožena stranka pritožbi, s katero je tožeča stranka v celoti izpodbijala prvostopenjsko odločbo, in pritožbenemu zahtevku, da se prvostopenjska odločba odpravi in (upravni) postopek ustavi, v celoti ugodila, v tožbenem zahtevku pa je tožeča stranka v prvem delu zahtevala to, kar je bilo z izpodbijano drugostopenjsko odločbo na njen predlog že izvedeno (odprava prvostopenjske odločbe in ustavitev upravnega postopka), v drugem delu pa od sodišča prve stopnje zahtevala odločitev o njeni pravici biti koncesionar, brez „odprtega“ upravnega postopka, zase z odločbo sodišča prve stopnje, ki bi sledila tako nasprotujoče postavljenemu tožbenemu zahtevku, ne more doseči ugodnejše rešitve, kot jo je že dosegla v upravnem postopku. Glede na to tudi po presoji Vrhovnega sodišča tožeča stranka za varstvo svojih pravic v upravnem sporu ne izkazuje pravovarstvene potrebe.

18. Vsakdo, ki v upravnem sporu uveljavlja varstvo svojih pravic oziroma pravnih koristi, pa mora izkazovati pravni interes oziroma pravovarstveno potrebo. To pomeni, da mora stranka ves čas postopka izkazovati, da bi ugoditev njeni tožbi pomenila zanjo določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogla doseči. Pravovarstveni interes namreč pomeni možnost, da si stranka s tožbo v upravnem sporu izboljša svoj pravni položaj.

19. Ker si v tem primeru glede na zgoraj navedeno tožeča stranka svojega položaja z vloženo tožbo, tudi če bi ji bilo ugodeno, ne bi mogla izboljšati svojega pravnega položaja, je odločitev prvostopenjskega sodišča, ki je z izpodbijanim sklepom tožbo zavrglo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 (tožba se zavrže s sklepom, če upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist), torej pravilna in zakonita.

20. Sodišče prve stopnje ni bistveno kršilo pravil postopka v upravnem sporu, saj izpodbijani sklep vsebuje razloge o odločilnih dejstvih. Sodišče prve stopnje je namreč v 9. točki obrazložitve izpodbijanega sklepa navedlo, da si tožeča stranka ne more izboljšati pravnega položaja s tožbo, s katero zahteva isto, kot je bilo na podlagi njene pritožbe, ki ji je bilo v celoti ugodeno, že odločeno v drugostopenjskem upravnem postopku. Obrazložitev v izpodbijanem sklepu je sicer zelo kratka in skopa, kar pa po presoji Vrhovnega sodišča na drugačno odločitev o obstoju pravnega interesa tožeče stranke ne more vplivati. To pa pojasnjuje Vrhovno sodišče v tej obrazložitvi.

21. Ker uveljavljani pritožbeni razlogi niso utemeljeni, razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, pa v tem primeru niso podani, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena v zvezi z drugim odstavkom 82. člena    ZUS-1 tožnikovo pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

22. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

ZUS-1 člen 2, 7, 7/1, 33, 33/1-4, 36, 36/1-6, 40, 40/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.