VSRS Sklep I Up 323/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-10-29

Martina Lippai (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Borivoj Rozman

mednarodna zaščita - omejitev gibanja - pritožba tožene stranke - začasna odredba - odvzem osebne svobode - test sorazmernosti - vložitev prošnje v najkrajšem možnem času

Glede na to, da je sicer po presoji Vrhovnega sodišča odločitev tožene stranke, da se tožniku omeji gibanje, pravilna, vendar pa glede na to, da tožena stranka niti v odgovoru na tožbo niti na ustnem zaslišanju ni z ničemer prerekala tožnikovih navedb o načinu uresničevanja tega ukrepa, pa po presoji Vrhovnega sodišča tožena stranka ni dovolj izčrpno pojasnila, zakaj je v obravnavanem primeru tožniku omejila gibanje na prostore Centra za tujce v Postojni in pod takšnim režimom, kot ga je v tožbi in na ustnem zaslišanju pred  sodiščem prve stopnje navajal tožnik.

I. Pritožbi zoper I. točko izreka sodbe in sklepa Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 1498/2014-13 z dne 18. 9. 2014 se ugodi, navedena točka izreka se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

II. Pritožbi zoper II. točko izreka sodbe in sklepa Upravnega sodišča RS v Ljubljani I U 1498/2014-13 z dne 18. 9. 2014 se ugodi tako, da se izpodbijani sklep sodišča prve stopnje spremeni tako, da se glasi: “Zahtevi za izdajo začasne odredbe se deloma ugodi in se do izdaje pravnomočne sodne odločbe sklep Republike Slovenije, Ministrstva za notranje zadeve, št. 2142-326/2012/40 (1313-06) z dne 9. 9. 2014, izvršuje tako, da se tožniku omeji gibanje na območje Azilnega doma v Ljubljani“.

1. Z izpodbijano sodbo in sklepom je sodišče prve stopnje po opravljeni glavni obravnavi s sodbo (I. točka izreka sodbe in sklepa) odločilo v sporu polne jurisdikcije na podlagi prvega odstavka 65. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), tako da je tožnikovi tožbi zoper sklep tožene stranke, št. 2142-326/2012/40 (1313-06) z dne 9. 9. 2014, ugodilo in navedeni sklep odpravilo. Z navedenim sklepom je tožena stranka tožniku kot prosilcu za mednarodno zaščito na podlagi 51. člena v povezavi s  5. in 6. točko prvega odstavka 55. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ) omejila gibanje na prostore Centra za tujce, Postojna, do prenehanja razlogov, vendar najdlje za tri mesece, z možnostjo podaljšanja še za en mesec, in sicer od  5. 9. 2014 od 13.00 ure do 5. 12. 2014 do 13.00 ure. S sklepom (II. točka izreka sodbe in sklepa) pa je ugodilo tožnikovi zahtevi za izdajo izdajo začasne odredbe in do izdaje pravnomočne sodne odločbe odložilo izvršitev navedenega sklepa tožene stranke in ji naložilo, da mora nemudoma prenehati izvajati ukrep odvzema osebne svobode.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe navaja, da je tožena stranka z izpodbijanim sklepom prekoračila meje prostega preudarka oziroma da ga ni uporabila na način, ki bi ustrezal namenu, za katerega je določen. Po presoji sodišča prve stopnje pogoj za izrek omejitve gibanja iz 6. točke prvega odstavka 55. člena ZMZ v  obravnavani zadevi ni izpolnjen. Je pa izpolnjen pogoj iz 5. točke prvega odstavka 55. člena ZMZ v povezavi z drugo alinejo prvega odstavka 51. člena ZMZ. Vendar glede na določbe drugega odstavka 55. člena ZMZ to pomeni (ob tem, da v tem primeru razlog po 6. točki prvega odstavka za omejitev gibanja ni podan), da tožena stranka svoje odločitve za omejitev gibanja ne more opreti zgolj na 5. točko prvega odstavka 55. člena ZMZ.  Zato  je sodišče prve stopnje s I. točko izreka sodbe izpodbijani sklep odpravilo. Ker pogoji za omejitev gibanja niso izpolnjeni, je bila tožniku z izpodbijanim sklepom kršena pravica do osebne svobode iz prvega odstavka 19. člena Ustave RS in 6. člena Listine EU o temeljnih pravicah, kar očitno predstavlja težko popravljivo škodo že samo po sebi, zato je sodišče prve stopnje zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo in odločilo, da se tožnika nemudoma izusti iz Centra za tujce.

3. Tožena stranka v pritožbi zoper sodbo (I. točka izreka izpodbijane sodbe in sklepa), ki jo vlaga iz vseh pritožbenih razlogov iz prvega odstavka 75. člena ZUS-1, predlaga da pristojno sodišče pritožbi ugodi  in izpodbijano sodbo v I. točki izreka razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje oziroma spremeni tako, da se tožba zoper izpodbijani sklep tožene stranke zavrne. Odločitev sodišča prve stopnje je v nasprotju z uveljavljeno sodno prakso, odločitev, da 6. točka prvega odstavka 55. člena ZMZ ni podana, pa je v nasprotju s  sodno prakso Upravnega sodišča (I U 1263/2014). Nasprotuje ugotovitvi sodišča prve stopnje, da iz upravnega spisa zadeve in tudi iz izpodbijanega sklepa ne izhaja, da bi bil tožnik že v postopku odstranitve iz države oziroma da bi mu le-ta grozila. Ne strinja se niti s presojo sodišča prve stopnje, da obstoj razloga iz 5. točke prvega odstavka 55. člena ZMZ glede na drugi odstavek tega člena ne more biti samostojna podlaga za izrek omejitve gibanja.

4. Tožena stranka v pritožbi, ki jo vlaga zoper sklep (II. točka izreka izpodbijane sodbe in sklepa) iz vseh pritožbenih razlogov iz prvega odstavka 75. člena ZUS-1, predlaga, da pristojno sodišče pritožbi ugodi in začasno odredbo odpravi. Navaja, da izdaja začasne odredbe ni povezana s samo odločitvijo o tožbi, temveč predstavlja samostojno odločitev, zato je sklicevanje sodišča prve stopnje na svojo odločitev iz I. točke izreka sodbe napačno, saj bo tožena stranka zoper to odločitev v predpisanem roku vložila pritožbo in glede na to izpodbijani sklep tožene stranke ni pravnomočno odpravljen in je torej še vedno v veljavi.

5. Tožeča stranka na pritožbi ni odgovorila.

7. Prosilcu za mednarodno zaščito se lahko na podlagi prvega odstavka 51. člena ZMZ začasno omeji gibanje med drugim, če je to potrebno zaradi suma zavajanja in zlorabe postopka iz razlogov, navedenih v 4., 5., 6., 7., 8., 9., 10., 12., 14. in 15. točki 55. člena ZMZ. Po drugem odstavku 51. člena ZMZ se gibanje lahko omeji na območje azilnega doma oziroma njegove izpostave ali na za to namenjen objekt azilnega doma ali drug ustrezen objekt ministrstva. Po prvem odstavku 55. člena ZMZ  lahko pristojni organ v pospešenem postopku obravnavano prošnjo kot očitno neutemeljeno zavrne, med drugim tudi, če prosilec brez utemeljenega razloga ni izrazil namena za vložitev prošnje v najkrajšem možnem času, če je za to imel možnost (5. točka), oziroma je prosilec vložil prošnjo samo zato, da bi odložil ali onemogočil odstranitev iz države (6. točka). Prošnja za mednarodno zaščito se ne more zavrniti v pospešenem postopku zgolj na podlagi 5. točke prejšnjega odstavka tega člena (drugi odstavek 55. člena ZMZ).

8. Presoja sodišča prve stopnje, da v obravnavanem primeru okoliščina iz 6. točke prvega odstavka 55. člena ZMZ (tožnik je vložil prošnjo samo zato, da bi odložil ali onemogočil odstranitev iz države), ni podana; razlaga sodišča prve stopnje, da 5. točka navedenega odstavka (tožnik brez utemeljenega razloga ni izrazil namena za vložitev prošnje v najkrajšem možnem času, če je za to imel možnost), glede na drugi odstavek 55. člena ZMZ ne more biti samostojna podlaga za izrek omejitve gibanja, ni pravilna.

9. Sodišče prve  stopnje je svojo presojo, da okoliščina iz 6. točke prvega odstavka 55. člena ZMZ ni podana, oprlo na tožnikove navedbe v prvih dveh prošnjah za mednarodno zaščito in na izpovedbe, dane na ustnem zaslišanju pred sodiščem prve stopnje, in sicer, da je bil v izvorni državi preganjan od afganistanske vojske, da so mu grozili tudi talibani, predvsem pa, da iz upravnih spisov in iz izpodbijanega  sklepa ne izhaja, da je tožnik bil že v postopku odstranitve iz države oziroma da bi mu le-ta grozila.

10. Dejstvo, da je tožnik v prošnjah za mednarodno zaščito in na ustnem zaslišanju navajal razloge, zakaj zaproša za mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji, v okviru presoje razlogov za omejitev njegovega gibanja samo po sebi še ne pomeni, da je tožnikov dejanski namen, da se o njegovi prošnji tudi odloči, oziroma da prošnje ni vložil samo zato, da bi odložil ali pa celo onemogočil svojo odstranitev iz države. Ocena sodišča prve stopnje, iz katere izhaja ravno nasprotno, po presoji Vrhovnega sodišča torej ni pravilna. Prav tako ni pravilno stališče sodišča prve stopnje, da se ta okoliščina lahko uporabi le takrat, ko prosilcu za mednarodno zaščito že grozi neposredna nevarnost, da bo odstranjen iz države, saj za tako stališče ni neposredne podlage v ZMZ.  Zato je presoja, ali je navedena okoliščina podana, odvisna od vseh dejstev in okoliščin vsakega posameznega primera posebej, še posebej pa od prosilčevih (preteklih) ravnanj.

11. Ta pa tudi po presoji Vrhovnega sodišča kažejo na to, da je sum, da bo tožnik tudi v tretje zlorabil postopek mednarodne zaščite in ponovno zapustil Republiko Slovenijo, ali pa bival v Republiki Sloveniji, ne da bi poročal, kje se nahaja, in tako ne bi bil dosegljiv pristojnim organom v Republiki Sloveniji, ali bi tako onemogočal dokončanje postopka o njegovi prošnji za mednarodno zaščito, utemeljen. Tožnik je vložil že tretjo prošnjo za mednarodno zaščito, na odločitev o prvih dveh prošnjah pa ni počakal, temveč je obakrat samovoljno zapustil Azilni dom v Ljubljani. To pa dejansko utemeljuje sum, da svoje prošnje vlaga zgolj zato, da bi odložil ali celo onemogočil odstranitev iz države, in s tem zavaja in zlorablja postopek mednarodne zaščite. Nadaljnje toleriranje tožnikovih ravnanj, to je samovoljnih zapustitev azilnega doma ali centra za tujce, pa bi tako lahko teoretično celo pomenilo, da bi tožnik s takimi ravnanji podaljševal svoje nezakonito prebivanje v državah EU v nedogled, saj bi tožena stranka morala vsakič izdati sklep o ustavitvi postopka, ker o njegovi prošnji za mednarodno zaščito sploh ne bi bilo mogoče odločiti. Zanemarljive pa tudi niso druge posledice takega tožnikovega ravnanja, kot so npr. povečani stroški zanj in obremenjevanje tožene stranke in sodišč z novinci in novimi postopki.

12. Ukrep omejitve gibanja je izreden preventivni ukrep, katerega splošen namen je, da se (odvisno od posameznega primera) prepreči nastop neželenih posledic, ki niso v javnem interesu, njihov morebitni nastanek pa posredno lahko izhaja že iz same ugotovitve določenih dejanskih stanj. Zato v obravnavani zadevi tožnikova begosumnost ni neko hipotetično dejstvo, temveč so njegova pretekla ravnanja (že dvakratna samovoljna zapustitev azilnega doma) dovolj realna podlaga za verjetnost, da bo ponovno, še pred odločitvijo o njegovi prošnji, samovoljno zapustil azilni dom ali celo Republiko Slovenijo.

13. Pravilna je sicer ugotovitev sodišča prva stopnje, da tožnik za mednarodno zaščito ni zaprosil v najkrajšem možnem času, čeprav je za to imel možnost. Ni pa pravilno njegovo stališče, da ni mogoče ukrepa omejitve gibanja opreti zgolj na 5. točko prvega odstavka 55. člena ZMZ. Odločanje o tožnikovi prošnji za mednarodno zaščito in odločanje o izrekanju ukrepa omejitve gibanja sta dva ločena pravna instituta in postopka, zato ni mogoča analogija inter legem, to je, da se določba drugega odstavka 55. člena, ki se nanaša na odločanje o t. i. prepovedi odločanja tožene stranke v pospešenem postopku v primeru, da je podana zgolj okoliščina iz 5. točke, razteza tudi na odločanje o omejitvi gibanja, in sicer tako, da zgolj na tej podlagi ni mogoče izreči navedenega ukrepa. Prepoved iz drugega odstavka 55. člena ZMZ se namreč nanaša izključno na način obravnave prošnje za mednarodno zaščito (v pospešenem oziroma rednem postopku), zato ne more biti podlaga za derogacijo druge alineje prvega odstavka 51. člena ZMZ, po kateri se prosilcu lahko začasno omeji gibanje, če je to potrebno zaradi suma zavajanja postopka. Med razlogi za sum zavajanja postopka pa je v navedeni določbi izrecno določena tudi 5. točka prvega odstavka 55. člena ZMZ. Zakon bi moral tako izjemo, kot jo določa za obravnavanje prošnje v pospešenem postopku, tudi izrecno določiti za izrek omejitve gibanja, če bi takšno omejitev želel.

14. Glede na to,  da je že sodišče prve stopnje ugotovilo, da je podan razlog za omejitev gibanja po 5. točki prvega odstavka 55. člena ZMZ, to je, da tožnik ni zaprosil  za mednarodno zaščito  v najkrajšem možnem času, čeprav je za to imel možnost, s to ugotovitvijo pa se Vrhovno sodišče strinja, sta tako podana razloga iz obeh točk prvega odstavka 55. člena ZMZ, na podlagi katerih je tožena stranka tožniku ob pooblastilu iz druge alineje prvega odstavka 51. člena ZMZ utemeljeno omejila gibanje.

15. Sodišče prve stopnje je v izreku sklepa ter v obrazložitvi izpodbijane sodbe in sklepa navedlo, da gre v obravnavani zadevi zato, ker niso izpolnjeni pogoji za omejitev gibanja, na katere se odločitev tožene stranke opira, za omejitev osebne svobode. Zato opozorila tožene stranke v pritožbah, da takšno stališče lahko pomeni, da vsaka omejitev gibanja že avtomatično pomeni tudi odvzem osebne svobode, niso utemeljena.

16. Ustava Republike Slovenije v drugem odstavku 19. člena določa, da se posamezniku lahko odvzame prostost v primeru in po postopku, ki ga določa zakon. Iz odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije Up-1116/09 z dne 3. 3. 2011, na katero se sklicuje tudi tožnik v tožbi, izhaja, da se v pravico do osebne svobode lahko poseže ob upoštevanju določb tretjega odstavka 15. člena in 2. člena Ustave RS. Ustava RS torej loči med odvzemom osebne svobode (19. člen Ustave RS) in omejitvijo gibanja (32. člen Ustave RS). Tožena stranka pa ima za izrekanje ukrepa omejitve gibanja na podlagi zakonitih razlogov, izrecno določenih v ZMZ, in ob spoštovanju vseh procesnih jamstev iz drugega  in tretjega odstavka 19. člena ter 22., 23, in 25. člena Ustave RS, celo pravico (in s tem tudi dolžnost), da o tem, ali bo tak ukrep izrekla posameznemu prosilcu za mednarodno zaščito, odloči po prostem preudarku.

17. Omejitev gibanja je zakoniti ukrep, ki ga lahko pristojni organ izreče prosilcu za mednarodno zaščito, če so izpolnjeni v ustavi in v ZMZ predpisani pogoji. Ker pa omejitev gibanja pomeni poseg v ustavno zavarovano pravico do svobode gibanja, v določenih primerih pa lahko po svoji vsebini pomeni celo odvzem osebne svobode, mora biti pravna podlaga za izrek navedenega ukrepa jasno in nedvoumno podana. Kot je to že navedlo Ustavno sodišče v odločbi Up-1116/09 z dne 3. 3. 2011, pa je presoja, ali izrečeni ukrep pomeni omejitev svobode gibanja (prvi odstavek 32. člena Ustave) ali poseg v pravico do osebne svobode (prvi odstavek 19. člena Ustave) odvisna že od vsakokratnih specifičnih okoliščin konkretnega primera, v okviru katerih je treba upoštevati celo vrsto kriterijev, kot so: vrsta, trajanje, učinki in način izvrševanja ukrepa, ki omejuje posameznikovo prostost. Razlika med odvzemom prostosti in omejitvijo svobode gibanja je lahko zgolj v stopnji oziroma intenzivnosti odrejenega ukrepa, in ne nujno v naravi oziroma vsebini tega ukrepa.

18. Tožnik pa je v obravnavani zadevi v tožbi in na ustnem zaslišanju navedel taka dejstva in okoliščine o razmerah in načinu uresničevanja izrečenega ukrepa omejitve gibanja, za katere Vrhovno sodišče ugotavlja, da gre za enake oziroma podobne okoliščine, kot jih je Ustavno sodišče Republike Slovenije navedlo v že citirani sodbi, zato gre lahko v tožnikovemu primeru dejansko za odvzem osebne svobode, ne pa za omejitev gibanja. Glede na to, da je sodišče prve stopnje ob sicer nepravilni uporabi materialnega prava odločilo, da niso podani zakoniti razlogi za omejitev gibanja, oziroma kot je samo navedlo, za odvzem osebne svobode, se do teh tožnikovih navedb niti ni opredeljevalo in ni opravilo t. i. testa sorazmernosti, to je, ali nista izrečeni ukrep oziroma njegovo neposredno izvrševanja prekomerna glede na okoliščine obravnavanega primera in ali bi ga bilo mogoče izvrševati z milejšimi sredstvi.

19. Ker izpodbijane sodbe v tem delu ni bilo mogoče preizkusiti, je podana bistvena kršitev postopka v upravnem sporu (tretji odstavek 75. člena ZUS-1 oziroma 14. točka drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku). Zato je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena ZUS-1 izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje razveljavilo in mu zadevo vrnilo, da opravi nov postopek, v katerem naj  presodi tudi tožnikove navedbe o načinu izvrševanja izrečenega ukrepa omejitve tožnikovega gibanja v prostorih Centra za tujce v Postojni.

20. Po določbi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda.

21. Glede na to, da je sicer po presoji Vrhovnega sodišča odločitev tožene stranke, da se tožniku omeji gibanje, pravilna, vendar pa glede na to, da tožena stranka niti v odgovoru na tožbo niti na ustnem zaslišanju ni z ničemer prerekala tožnikovih navedb o načinu uresničevanja tega ukrepa, pa po presoji Vrhovnega sodišča tožena stranka ni dovolj izčrpno pojasnila, zakaj je v obravnavanem primeru tožniku omejila gibanje na prostore Centra za tujce v Postojni in pod takšnim režimom, kot ga je v tožbi in na ustnem zaslišanju pred  sodiščem prve stopnje navajal tožnik.

22. Zato je Vrhovno sodišče pritožbi tožene stranke zoper II. točko izreka izpodbijane  sodbe in sklepa le deloma ugodilo in je na podlagi prvega odstavka v zvezi z 2. točke tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 in v povezavi z 32. členom ZUS-1 odločilo, da se do izdaje pravnomočne sodne odločbe izpodbijani sklepa tožene stranke izvršuje tako, da se tožniku omeji gibanje na območje Azilnega doma v Ljubljani.

ZMZ člen 51, 51/1-2, 55, 55/1-5, 55/2. URS člen 19, 32. ZPP člen 339, 339/2-14. ZUS-1 člen 77.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.