VSRS Sklep I Up 360/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-11-20

Martina Lippai (preds.), Marko Prijatelj (poroč.), Borivoj Rozman

mednarodna zaščita - omejitev gibanja - pridržanje za namen predaje - začasna odredba - znatna nevarnost, da bi oseba pobegnila - sorazmernost ukrepa - možnost uporabe manj prisilnih ukrepov - ugotavljanje istovetnosti - begosumnost - odvzem osebne svobode - test sorazmernosti

Ne glede na to, da sta pa po presoji Vrhovnega sodišča ob upoštevanju vseh okoliščin obravnavanega primera podana oba razloga, na podlagi katerih je tožena stranka tožniku omejila gibanje oziroma ga je pridržala, pa Vrhovno sodišče meni, da je tožnikova pritožba utemeljena v delu, ki se nanaša na izvrševanje izrečenega ukrepa tožene stranke na prostore Centra za tujce oziroma na način izvrševanja tega ukrepa v tem centru.

I. Pritožbi zoper I. točko izreka sodbe in sklepa Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 1623/2014-14 z dne 16. 10. 2014 se ugodi in se izpodbijana sodba razveljavi ter se zadeva vrne istemu sodišču, da opravi nov postopek.

II. Pritožba zoper sklep o začasni odredbi (II. točka izreka izpodbijane sodbe in sklepa) se zavrne.

1. S sodbo (I. točka izreka sodbe in sklepa) je sodišče prve stopnje po opravljeni glavni obravnavi na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper sklep tožene stranke, št. 2142-287/2012/3 (1313-09) z dne 8. 10. 2014. Z navedenim sklepom je tožena stranka tožniku kot prosilcu za mednarodno zaščito na podlagi četrtega odstavka 51. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ) v povezavi s prvo alinejo prvega odstavka 51. člena ZMZ ter na podlagi drugega in tretjega odstavka 28. člena Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta, št. 604/2013 (v nadaljevanju Uredba Dublin III) omejila gibanje na prostore Centra za tujce, Postojna, zaradi ugotavljanja istovetnosti in za namen predaje odgovorni državi članici Republiki Hrvaški do prenehanja razlogov, vendar najdlje za tri mesece, z možnostjo podaljšanja še za en mesec, in sicer od 7. 10. 2014 od 12.00 ure do 7. 1. 2015 do 12.00 ure. S sklepom (II. točka izreka sodbe in sklepa) pa je zavrnilo tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je predlagal, da se zadrži izvrševanje sklepa tožene stranke o omejitvi gibanja do pravnomočne odločitve v tej zadevi.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe sledi utemeljitvi izpodbijanega sklepa tožene stranke glede obstoja obeh razlogov za omejitev gibanja in glede tega v skladu z drugim odstavkom 71. člena ZUS-1 ne ponavlja razlogov za odločitev, ampak se v celoti sklicuje na utemeljitev sklepa tožene stranke. Glede sorazmernosti ukrepa nastanitve v Centru za tujce pa navaja, da ne gre zgolj za dvom v tožnikovo istovetnost, temveč da gre tudi za sklop več razlogov, ki kažejo na nevarnost, da bi tožnik lahko pobegnil, če bi mu bilo omejeno gibanje na območje Azilnega  doma, Ljubljana. Zahtevo za izdajo začasne odredbe pa je zavrnilo, ker je ocenilo, da se z izvršitvijo akta tožene stranke tožniku ne bo prizadela težko popravljiva škoda. Zgolj  navedbi, da se v Centru za tujce počuti slabo in da mu dnevov brez osebne svobode ne bo mogel nihče nadomestiti, pa sta premalo obrazloženi, da bi sodišče lahko ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe.

3. Zoper navedeno sodbo in sklep vlaga tožnik pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov.  V zvezi z razlogom za omejitev gibanja iz prve alineje prvega odstavka 51. člena ZMZ navaja, da poudarek ni na neugotovljeni istovetnosti, niti na tem, ali obstaja utemeljen dvom v zatrjevano istovetnost, temveč na ugotavljanju istovetnosti. Te pa ne bo mogoče ugotoviti, saj tožnik ni nikoli imel kakršnihkoli dokumentov, zato razlog za omejitev gibanja po prvi alineji 51. člena ZMZ ni podan. Tožena stranka bi mu lahko izrekla milejši ukrep (omejitev gibanja na Azilni dom). Ukrep ni sorazmeren in je primerljiv z zaporno kaznijo na zaprtem oddelku, tožena stranka pa ni ustrezno in neposredno pojasnila, zakaj ukrep omejitve gibanja na ograjeni kompleks Azilnega doma, ki je pod stalnim nadzorom varnostne službe, v tožnikovemu primeru ni mogoč. Sklicuje se na odločbe Ustavnega sodišča RS, št. Up-1116/09, Up-360/09, Up 21/11. Vrhovnemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo in sklep spremeni tako, da tožbi ugodi in odpravi izpodbijani sklep tožene stranke, oziroma podrejeno, da tožbi ugodi, sklep tožene stranke odpravi in zadevo vrne istemu organu v ponovni postopek. Predlaga tudi, da se zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodi in se do izdaje pravnomočne sodne odločbe odloži izvršitev izpodbijanega sklepa tožene stranke.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. Tožnik je v postopku predaje pristojni državi članici Republiki Hrvaški, saj je pred prihodom v Republiko Slovenijo tam zaprosil za mednarodno zaščito.

7. Kot izhaja iz tožnikovih izjav, povzetih v izpodbijanem sklepu tožene stranke, kar potrjujejo podatki upravnega in sodnega spisa, je tožnik leta 2004 iz Bangladeša odšel v Pakistan s potnim listom druge osebe. Iz Pakistana naprej pa je potoval skozi Iran in Turčijo do Grčije brez potnega lista. Leta 2004, ko je odšel iz Bangladeša, ni bilo treba nujno imeti osebne izkaznice ali kakršnegakoli dokumenta. V Grčiji je imel neko rdečo izkaznico za tujce, ki je bila veljavna šest mesecev, ko je po šestih mesecih prosil za novo, je dobil nek dokument, na  katerem  je pisalo, da mora v enem mesecu zapustiti Grčijo. Po tem je bil v Grčiji  osem let brez dokumentov, in sicer do 15. 6. 2014, zapustil pa jo je zato, ker se tam ne dobi dela, policija aretira tujce in lahko dobi tri leta zapora, česar se je bal. Ciljna država je bila Italija. V Republiki Hrvaški, kjer se je  predstavil pod drugim imenom kot v Sloveniji, ga je prijela policija, ki ga je nastanila v azilnem domu, tam pa je tudi zaprosil za mednarodno zaščito, kar je razvidno iz podatkov EURODAC. Zapustil pa jo je po osmih dneh, ko je slišal, da se tudi tam ne dobi dela, z namenom, da gre  preko Slovenije, kjer ga je prijela policija, v Republiko Italijo.

8. Prosilcu za mednarodno zaščito se lahko na podlagi prve alineje prvega odstavka 51. člena ZMZ začasno omeji gibanje, če je to potrebno zaradi ugotavljanja istovetnosti prosilca. Drugi odstavek 28. člena Uredbe Dublin III pa določa, da kadar obstaja znatna nevarnost, da bo oseba pobegnila, lahko države članice na podlagi presoje vsakega posameznega primera zadevno osebo pridržijo, da bi omogočile izvedbo postopkov za predajo v skladu s to uredbo, vendar le, če je ukrep pridržanja sorazmeren in ni mogoče učinkovito uporabiti drugih manj prisilnih ukrepov. Po tretjem odstavku navedenega člena pa pridržanje traja čim manj časa in ne sme trajati dlje, kot je razumno potrebno za skrbno izvedbo potrebnih upravnih postopkov vse do izvršitve predaje v skladu s to uredbo. Po drugem odstavku 51. člena ZMZ se gibanje lahko omeji na območje azilnega doma oziroma njegove izpostave ali na za to namenjen objekt azilnega doma ali drug ustrezen objekt ministrstva.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje pravilno presodilo, da je podan razlog za omejitev gibanja prve alineje prvega odstavka 51. člena ZMZ, kot tudi pravilno ugotovilo izpolnjenost vseh pogojev, ki jih za ukrep pridržanja določa drugi odstavek 28. člena Uredbe Dublin III (znatna nevarnost, da bo tožnik pobegnil, sorazmernost ukrepa in možnost uporabe manj prisilnih ukrepov), kot pravnega akta EU, ki se v državah članicah EU neposredno uporablja.

10. Glede razloga omejitve gibanja zaradi ugotavljanja istovetnosti je sodišče prve stopnje navedlo utemeljene razloge, zakaj tožniku, ki je brez kakršnihkoli dokumentov, ni mogoče verjeti njegovi zatrjevani istovetnosti. Pojasnilo je, da ta razlog  ne temelji  zgolj na tem, da je tožnik brez dokumentov, ampak tudi na  tem,  da se je na Hrvaškem predstavljal z drugim imenom in priimkom, ne glede na to, da je sicer na ustnem zaslišanju pred sodiščem prve stopnje navedel, da sta obe imeni pravi. Zato tudi po presoji Vrhovnega sodišča tožena stranka upravičeno dvomi v njegovo istovetnost, zato jo je treba tudi ugotoviti, ali vsaj poskušati ugotoviti. Poleg tega, da ima ukrep omejitve gibanja zaradi neugotovljene istovetnosti tudi preventivni namen, saj se v takem primeru niti točno ne ve, kdo prosilec za mednarodno zaščito pravzaprav je, pa sta tožena stranka in sodišče prve stopnje navedla dovolj tehtne razloge, zakaj je tožniku treba omejiti gibanje,  ki zanesljivo kažejo na to, da je tožnik begosumen: tožnik je že dve državi samovoljno zapustil in njegova ciljna država je Italija. Tožnik je Hrvaško zapustil, ne da bi bilo odločeno o njegovi prošnji za mednarodno zaščito, to pa so ob upoštevanju vseh okoliščin tudi razlogi za tožnikovo pridržanje na podlagi Uredbe Dublin III, saj je podana upravičena bojazen tožene stranke, da bo tožnik, če mu gibanje ne bo omejeno, pobegnil in s tem onemogočil svojo predajo pristojni državi članici za obravnavo njegove prošnje za mednarodno zaščito.

11. Ne glede na to, da sta pa po presoji Vrhovnega sodišča ob upoštevanju vseh okoliščin obravnavanega primera podana oba razloga, na podlagi katerih je tožena stranka tožniku omejila gibanje oziroma ga je pridržala, pa Vrhovno sodišče meni, da je tožnikova pritožba utemeljena v delu, ki se nanaša na izvrševanje izrečenega ukrepa tožene stranke na prostore Centra za tujce oziroma na način izvrševanja tega ukrepa v tem centru. Sodišče prve stopnje tožnikovih navedb v tej zvezi sploh ni preverilo, niti se ni do njih opredelilo.

12. Ustava RS v drugem odstavku 19. člena določa, da se posamezniku lahko odvzame prostost v primeru in po postopku, ki ga določa zakon. Iz odločbe Ustavnega sodišča RS, št. Up-1116/09 z dne 3. 3. 2011, na katero se sklicuje tudi tožnik v tožbi, izhaja, da se v pravico do osebne svobode lahko poseže ob upoštevanju določb tretjega odstavka 15. člena in 2. člena Ustave RS. Vrhovno sodišče v tej zvezi pojasnjuje, da že Ustava RS loči med odvzemom osebne svobode (19. člen Ustave RS) in omejitvijo gibanja (32. člen Ustave RS) in da ima tožena stranka za izrekanje ukrepa omejitve gibanja na podlagi zakonitih razlogov, izrecno določenih v ZMZ, in ob spoštovanju vseh procesnih jamstev iz drugega in tretjega odstavka 19. člena ter 22., 23. in 25. člena Ustave RS, celo pravico (in s tem tudi dolžnost), da o tem, ali bo tak ukrep izrekla posameznemu prosilcu za mednarodno zaščito, celo pravico odločanja po prostem preudarku.

13. Omejitev gibanja je tako zakonit ukrep, ki ga lahko pristojni organ izreče prosilcu za mednarodno zaščito, če so izpolnjeni v ustavi in v ZMZ predpisani pogoji. Ker pa omejitev gibanja pomeni poseg v ustavno zavarovano pravico do svobode gibanja, v določenih primerih pa lahko po svoji vsebini pomeni celo odvzem osebne svobode, mora biti pravna podlaga za izrek navedenega ukrepa jasno in nedvoumno podana. Kot je to že navedlo Ustavno sodišče RS v odločbi Up-1116/09 z dne 3. 3. 2011, pa je presoja, ali izrečeni ukrep pomeni omejitev svobode gibanja (prvi odstavek 32. člena Ustave RS) ali poseg v pravico do osebne svobode (prvi odstavek 19. člena Ustave RS) lahko odvisna že od vsakokratnih specifičnih okoliščin konkretnega primera, v okviru katerih je treba upoštevati celo vrsto kriterijev, kot so vrsta, trajanje, učinki in način izvrševanja ukrepa, ki omejuje posameznikovo prostost. Razlika med odvzemom prostosti in omejitvijo svobode gibanja je zato lahko zgolj v stopnji oziroma intenzivnosti odrejenega ukrepa, in ne nujno v naravi oziroma vsebini tega ukrepa, zato je treba v vsakem primeru posebej ob upoštevanju vseh okoliščin opraviti tudi t. i. test sorazmernosti oziroma ireverzibilnosti.

14. Niti tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega sklepa, na katero se sicer sklicuje sodišče prve stopnje, niti sodišče prve stopnje samo pa tudi ne pojasnita, kakšna je pravzaprav razlika med omejitvijo gibanja na območje Azilnega doma v Ljubljani in med omejitvijo gibanja na prostore Centra za tujce v Postojni in na tej podlagi, zakaj je treba tožniku omejiti gibanje na prostore Centra za tujce v Postojni, in nadaljnje, zakaj je treba v Centru za tujce, ki naj bi bil že kot kompleks ustrezneje varovan kot Azilni dom v Ljubljani, izvajati ukrep omejitve gibanja oziroma pridržanja na način, ki ga tožnik navaja v tožbi in pritožbi in ki lahko pomeni oziroma ga je mogoče po navedenih odločbah Ustavnega sodišča RS šteti za odvzem osebne svobode, oziroma zakaj ni mogoče teh ukrepov učinkovito izvajati tudi v Centru za tujce z drugimi manj prisilnimi ukrepi, na podlagi katerih bi bilo mogoče prav tako uresničevati namena omejitve gibanja oziroma pridržanja, ki je v tem, da se prepreči samovoljna zapustitev tega centra.

15. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena ZUS-1 zaradi absolutne bistvene kršitve določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim in tretjim odstavkom 75. člena ZUS-1 razveljavilo sodbo sodišča prve stopnje oziroma I. točko izreka izpodbijane sodbe in sklepa sodišča prve stopnje, ter zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

16. V ponovljenem postopku bo moralo sodišče prve stopnje podrobneje ugotoviti in obrazložiti ustreznost izvrševanja izpodbijanega sklepa tožene stranke tako po lokaciji kot po načinu. Če bo treba pa bo dopolnilo postopek in na podlagi ugotovljenih dejstev glede na okoliščine obravnavanega primera ponovno opravilo t. i. test sorazmernosti izrečenega ukrepa oziroma njegovega neposrednega izvrševanja, ki ga zahteva tudi že omenjeni drugi odstavek 28. člena Uredbe Dublin III, po katerem se tožnik sicer lahko pridrži, vendar le, če je ukrep pridržanja sorazmeren in ni mogoče učinkovito uporabiti drugih, manj prisilnih ukrepov.

18. Tožnik je s pritožbo izpodbijal tudi sklep prvostopenjskega sodišča (II. točka izreka izpodbijane sodbe in sklepa), s katerim je zavrnilo njegovo zahtevo za izdajo začasne odredbe, vloženo po 32. členu ZUS-1.

19. Na podlagi drugega odstavka navedenega člena ZUS-1 sodišče na pritožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta pritožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku pa se iz navedenih razlogov lahko zahteva tudi izdaja začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

20. Omejitev gibanja je že zaradi svoje narave in posega v svobodo gibanja časovno omejen ukrep, ki ga tožena stranka izreka, kadar meni, da je nujno potreben zaradi varstva javnega interesa ali zaradi drugih v ZMZ oziroma v Ustavi RS določenih dopustnih razlogih. ZMZ zato tudi zaradi tega določa izredno kratke roke, določene v petem odstavku 51. člena ZMZ, za odpravek pisnega sklepa, vložitev pritožbe in za odločanje sodišča prve stopnje (48 ur oziroma tri delovne dneve). Rok za odločitev sodišča prve stopnje o zakonitosti izrečenega ukrepa je torej bistveno krajši, kot ga za odločanje o začasni odredbi sicer določa 32. člen ZUS-1 (7 dni), rok za odločanje Vrhovnega sodišča o vloženi pritožbi zoper odločitev sodišča prve stopnje pa je po obeh zakonih enak, in sicer 15 dni.

21. Iz navedenega izhaja, da je odločanje sodišč o zakonitosti izrečenega ukrepa hitro, zato načeloma ni nobene dejanske potrebe, da se, tako kot je v obravnavani zadevi, odloča še o začasni odredbi, katere zahtevek je enak tožbenemu zahtevku.

22. To pa pomeni, da izdaja začasne odredbe v zadevah, kot je obravnavana, pomeni nepotrebno (skoraj istočasno) podvajanje odločanja o isti stvari oziroma bi morali biti razlogi za njeno izdajo v primerih, ko je tožbeni zahtevek v bistvu enak zahtevi za izdajo začasne odredbe, še posebej in nedvoumno izkazani (npr. zdravstveni).

23. Takih razlogov pa tožnik v tožbi oziroma zahtevi za izdajo začasne odredbe z navedbo, da se v Centru za tujce slabo počuti, ni izkazal, niti jih ni izkazal v pritožbi s splošnim sklicevanjem, da gre glede na režim izvrševanja ukrepa omejitve gibanja v Centru za tujce v Postojni za odvzem svobode. Že sodišče prve stopnje pa je tožniku pravilno pojasnilo, da zgolj to, da je tožniku omejeno gibanje, še ne more pomeniti tudi težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1.

24. Vrhovno sodišče je zato tožnikovo pritožbo zoper sklep o zavrnitvi zahteve za izdajo začasne odredbe zavrnilo na podlagi 32. člena ZUS-1.

Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva

(Uredba Dublin III) člen 28, 28/2, 28/3. URS člen 19, 19/2. ZPP člen 339, 339/2-14. ZUS-1 člen 77.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.