Sodba III Ips 98/2010
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2013-03-20

OBLIGACIJSKO PRAVO - ODŠKODNINSKO PRAVO - USTAVNO PRAVO

povrnitev škode - odgovornost države - nezakonita upravna odločba - izostanek normativne ureditve - implementacija Uredbe - sprejem izvedbenih predpisov - podlage odškodninske odgovornosti - protipravnost - vzročna zveza - dopuščena revizija

Opustitev normodajne aktivnosti, zaradi katere pride do (lahko tudi protiustavnih) pravnih praznin, ne pomeni v vsakem primeru že tudi protipravnega ravnanja iz 26. člena Ustave in s tem enega od temeljev za odškodninsko odgovornost države. Takšne napake države je treba s stališča protipravnosti presojati od primera do primera, podobno, kot je Vrhovno sodišče že izreklo glede protipravnosti pri kršitvah, ki jih zagrešijo državni organi v postopkih odločanja v posamičnih primerih. Ravnanje nosilcev oblasti je protipravno takrat, ko odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti.

Tožena stranka mora v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti tožeči stranki njene revizijske stroške v znesku 350,50 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

1. Sodišče prve stopnje je ugodilo tožbenemu zahtevku za plačilo zneska 3.373,13 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, glede presežka, to je za 1.557,84 EUR s pripadki, pa je zahtevek zavrnilo. Zneski naj bi predstavljali škodo, ki jo je utrpela tožeča stranka zato, ker je, upoštevaje nezakonito upravno odločbo, ki jo je izdala tožena stranka, odpovedala dva turistična izleta z ladjo, enega v Poreč in enega v Trst.

2. Zoper sodbo sodišča prve stopnje sta se pritožili obe pravdni stranki. Pritožbi tožeče stranke je sodišče druge stopnje ugodilo in je prvostopenjsko sodbo spremenilo, tako da je tožbenemu zahtevku ugodilo tudi za 1.557,84 EUR s pripadki. Pritožbo tožene stranke je sodišče druge stopnje zavrnilo.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom III DoR 98/2010 dne 5. oktobra 2010 ugodilo predlogu tožene stranke in dopustilo revizijo zoper sodbo sodišča druge stopnje glede vprašanja:

Ali glede na okoliščine primera obstajata vzročna zveza in protipravnost kot predpostavki odškodninske odgovornosti.

4. Zoper sodbo sodišča druge stopnje je nato tožena stranka vložila revizijo. Uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava. Revizija je bila vročena tožeči stranki. Ta je nanjo odgovorila. Predlaga, naj jo sodišče zavrne.

5. Sodišči prve in druge stopnje sta svojo odločitev oprli na naslednja pravno odločilna dejstva:

- tožeča stranka je lastnica potniške ladje X, s katero v okviru svoje dejavnosti opravlja izletniške prevoze potnikov, med drugim iz Pirana v Poreč in v Trst;

- tožena stranka je dne 28. 6. 2004 izdala odločbo št. 26232-30/2004/2 (upravna odločba), s katero je potniški ladji X prepovedala plovbo izven območja teritorialnega morja in notranjih morskih voda RS, od vključno 1. 7. 2004, dokler si ladja ne pridobi Mednarodnega spričevala o zaščiti oziroma najkasneje do 1. 7. 2007;

- tožeča stranka je odpovedala dve turistični vožnji z ladjo X, in sicer 1. 7. 2004 in 2. 7. 2004, za kateri je že imela rezervacije za potovanje v Poreč in Trst;

- na tožnikovo pritožbo je bila upravna odločba odpravljena.

6. Po revidentkinem stališču upravna odločba ni bila pravno relevanten vzrok za to, da je tožeča stranka odpovedala turistični vožnji dne 1. 7. 2004 in 2. 7. 2004. Obeh voženj ne bi smela opraviti ne glede na upravno odločbo zato, ker ni imela Mednarodnega spričevala o zaščiti (mednarodno spričevalo), ki je bilo za opravljanje mednarodnih potovanj od 1. 7. 2004 obvezno na podlagi Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. 3. 2004 št. 725/2004 (v nadaljevanju Uredba). Povrh tega naj bi nezakonitost upravne odločbe sama po sebi še ne utemeljevala protipravnosti ravnanja tožene stranke.

7. Tožeča stranka v odgovoru na revizijo opozarja na okoliščino, da Uredba sama ni dajala zadostne izvedbene podlage za izvajanje vseh zaščitnih ukrepov. Opozarja na pravilo Priloge I Uredbe, ki določa, da vlade pogodbenice najkasneje do 1. julija 2004 sporočijo imena vseh priznanih organizacij za izvajanje zaščitnih ukrepov, torej tudi organizacije, ki je pooblaščena za izdajanje mednarodnega spričevala. To naj bi Republika Slovenija storila šele z Odločbo o imenovanju organizacij, pristojnih za izvajanje zaščitnih ukrepov na ladjah in v pristaniščih, ki je bila objavljena v Uradnem listu 72/2004 dne 2. 7. 2004, veljati pa je začela naslednji dan. S tem naj bi tožena stranka prekršila Pravilo 13 Uredbe, zaradi te kršitve – v povezavi z nezakonito upravno odločbo – pa tožeča stranka dne 1. 7. in 2. 7. 2004 ni mogla opraviti predvidenih dveh plovb z ladjo.

8. Tožeča stranka je v postopku na prvi stopnji navajala dve domnevno nezakoniti revidentkini ravnanji. Spor se je osredotočil na presojo, ali je izdaja upravne odločbe, ki je bila pozneje odpravljena, pravno relevanten vzrok za škodo, ki naj bi nastala tožeči stranki s tem, da v času, na katerega se je nanašala nezakonita upravna prepoved plovbe, ni opravila dveh potovanj z ladjo X. V zvezi s tem še na vprašanje, ali izdaja odločbe, za katero se je v pritožbenem postopku izkazalo, da je bila nezakonita, predstavlja protipravno ravnanje, ki utemeljuje odškodninsko odgovornost države.

9. Poleg tega nezakonitega ravnanja pa je tožeča stranka že v postopku pred sodiščem prve stopnje (v pripravljalni vlogi z dne 24. 11. 2005) navajala, da je bilo treba Uredbo  konkretizirati, da bi se lahko uporabljala tudi v Sloveniji, zaradi česar je bilo treba vzpostaviti sistem, določiti organe in organizirati samo izvajanje dela. Šlo naj bi za zakonodajno neurejenost. V času predvidenih plovb naj bi način pridobitve mednarodnega spričevala ne bil predpisan.

10. Po določbi drugega odstavka 371. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (dopuščeno vprašanje). Dopuščeno vprašanje, povzeto v 3. točki te obrazložitve, se sklicuje na „okoliščine primera“. Iz navedb v predlogu za dopustitev revizije in priloženih listin je izhajalo, da so relevantne „okoliščine primera“ povezane  z dejanskim stanjem, opisanim v 8. točki te obrazložitve. Ne da bi šlo izven okvira dopuščenega vprašanja, pa revizijsko sodišče lahko preizkuša vzročno zvezo in protipravnost ravnanja (v tem primeru opustitve) tožene stranke – glede na okoliščine primera - tudi v luči navedb, opisanih v 9. točki te obrazložitve. Zlasti problem protipravnosti pri opustitvi normodajne aktivnosti državnih organov zastavlja pravno vprašanje, ki je pomembno za razvoj prava preko sodne prakse (prvi odstavek 367.a člena ZPP).

11. Med strankama ni bilo sporno, da tožeča stranka 1. 7. 2004 in 2. 7. 2004 s svojo ladjo X ni mogla zakonito opraviti predvidene plovbe v Poreč oziroma v Trst (tudi) zato, ker ni imela mednarodnega spričevala. Revizijsko sodišče se je lahko prepričalo, da je Minister za promet 24. 6. 2004 izdal Odločbo o imenovanju organizacij, pristojnih za izvajanje zaščitnih ukrepov na ladjah v pristaniščih, v kateri je imenoval tri takšne organizacije. Odločba je bila objavljena v uradnem listu RS 72/2004 dne 2. 7. 2004, veljati pa je začela naslednji dan po objavi, to je 3. 7. 2004. Dejstvo, da do tega datuma ni bilo organizacije, ki bi bila v Republiki Sloveniji pooblaščena izdati mednarodno spričevalo, je vzrok, da takšnega spričevala tožeča stranka ni mogla pridobiti, to pa je bil vzrok, da tožeča stranka od 1. 7. 2004, ko je Uredba začela neposredno učinkovati v slovenskem pravnem redu, ni mogla zakonito opravljati plovbe. Opustitev pravočasne normodajne aktivnosti države je očiten pravno upošteven vzrok za to, da je dne 1. in 2. 7. 2004 P., ki je bil sicer namenjen v Poreč in v Trst, moral ostati privezan.

12. Prvi odstavek 26. člena Ustave določa, da ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Opustitev normodajne aktivnosti, zaradi katere pride do (lahko tudi protiustavnih) pravnih praznin, ne pomeni v vsakem primeru že tudi protipravnega ravnanja iz 26. člena Ustave in s tem enega od temeljev za odškodninsko odgovornost države.  Nobena država nima pravno urejenih vseh položajev, ki kličejo po takšni ureditvi in v vsakem takšnem primeru si je praviloma mogoče zamisliti škodo subjektov, ki se znajdejo v takšnih – pravno neurejenih – položajih. Podobno velja za položaj subjektov, ki so bili prizadeti z zakonsko ureditvijo, za katero se je pozneje izkazalo, da ni bila v skladu z Ustavo. Normodajna dejavnost države je preveč kompleksna naloga, da bi vsako pomanjkljivost pri tem šteli že kar za protipravno ravnanje, ki daje podlago za odškodninsko odgovornost države po 26. členu Ustave. Takšne napake države je treba s stališča protipravnosti presojati od primera do primera, podobno, kot je Vrhovno sodišče že izreklo glede protipravnosti pri kršitvah, ki jih zagrešijo državni organi v postopkih odločanja v posamičnih primerih.  Vrhovno sodišče je večkrat poudarilo, da je ravnanje nosilcev oblasti protipravno takrat, ko odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti. Pri presoji, ali je bilo ravnanje državnega organa protipravno, je treba izhajati iz narave njegovega dela. Iz okoliščin konkretnega primera mora biti razvidno, da je državni organ pri izvajanju javne funkcije odstopil od potrebne skrbnosti do te mere, da je njegovo ravnanje postalo protipravno(1) (v odškodninskopravnem pomenu).

13. Okoliščine spornega primera podpirajo ugotovitev, da opisana opustitev normodajne ureditve odstopa od pričakovane metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti. Iz uredbe izhaja jasna obveznost države, da uredi notranje postopke, ki bodo omogočili njeno izvajanje. Naloga države je bila razmeroma enostavna: določiti organizacijo, ki je pooblaščena za izdajanje mednarodnega spričevala. Rok, do katerega je treba to urediti, je bil jasen, posledice neureditve pa tudi. Da se je država te svoje obveznosti zavedala, izhaja med drugim iz tega, da je pohitela in že 28. 6. 2004 skušala (na plečih tožeče stranke) urediti pravni položaj, za katerega se je očitno zavedala, da bo nastal s 1. 7. 2004. Ravnanje državnega organa, ki je šele 3. 7. 2004 uveljavil predpis, na podlagi katerega so osebe, ki so opravljale prevoz z ladjami po morju, lahko pridobile mednarodno spričevalo, brez katerega že od 1. 7. 2004 niso smele opravljati svoje dejavnosti, zato predstavlja protipravno opustitev, ki utemeljuje enega od pogojev za odškodninsko odgovornost države.

14. Glede na navedeno je revizijsko sodišče ugotovilo, da, upoštevaje meje preizkusa, ki jih določa drugi odstavek 371. člena ZPP, niso podani razlogi, zaradi katerih je bila revizija vložena. Zato je revizijo zavrnilo (378. člen ZPP).

15. Odločba o stroških temelji na določbi prvega odstavka 165. člena in prvega odstavka 154. člena ZPP. Znesek 350,50 EUR predstavlja stroške, ki jih je imela tožeča stranka z zastopanjem pri vložitvi odgovora na revizijo, odmerjene skladno z odvetniško tarifo. Od priznanih stroškov gredo tožeči stranki za primer zamude tudi zahtevane zamudne obresti (Pravno mnenje občne seje Vrhovnega sodišča z dne 13. 12. 2006 – Pravna mnenja I/2006).

Op. št. (1):    Sklep VS II Ips 645/2009, s podobnimi argumenti VS tudi v sodbi III Ips 56/1998 z dne17. 6. 1998, III Ips 92/1999 z dne 21. 2. 2000, II Ips 556/2002 z dne 13. 11. 2003, II Ips 49/2009 z dne 19. 5. 2011, III Ips 114/2009 z dne 17. 12. 2012,  III Ips 48/2010 z dne 17. 12. 2012  in v številnih drugih.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.