Sodba I Up 250/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2013-07-10

Martina Lippai (preds.), Milica Štern (poroč.), Irena

mednarodna zaščita - status begunca - združenje družine - opredelitev družinskih članov - razmerje do ZTuj-2 - skladnost s pravnim redom EU - implementacija Direktive 2011/95/ES

Opredelitev družinskih članov v ZMZ ni v neskladju s 53. (zakonska zveza in družina) in 56. (pravice otrok) členom v zvezi s 15. (uresničevanje in omejevanje pravic) členom Ustave Republike Slovenije in tudi ne z 8. členom Evropske konvencije o človekovih pravicah.

Organu, ki o mednarodni zaščiti odloča, v ZMZ ni dana diskrecija, da v posebej utemeljenih okoliščinah razširi krog družinskih članov preko predpisanega, take obveznosti mu ne nalagajo oziroma diskrecijske pravice ne dajejo niti pravni akti EU niti EKČP.

Pritožbi se ugodi in se sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 576/2013-7 z dne 15. 5. 2013 spremeni tako, da se tožba zavrne.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) delno ugodilo tožbi tako, da se izpodbijana 1. točka izreka odločbe tožene stranke, št. 2142-268/2010/44 (1312-04) z dne 4. 3. 2013, v delu, ki se nanaša na A.A., odpravi in se zadeva v tem delu vrne toženi stranki v ponoven postopek, v preostalem delu, ki se nanaša na B.B., pa se tožba zavrne. Tožena stranka je z izpodbijano 1. točko izreka odločila, da se prošnja tožnice, ki ima v Republiki Sloveniji od dne 6. 6. 2011 dalje priznan status begunca po Ženevski konvenciji, za združevanje družine, v delu, ki se nanaša na njeno mamo A.A., državljanko Somalije, in očeta B.B., državljana Somalije, zavrne. Z 2. točko izreka navedene odločbe je tožena stranka tožničini prošnji za združevanje družine v delu, ki se nanaša na njene mladoletne otroke, ugodila. S 3. točko izreka navedene odločbe je tožena stranka odločila, da se tam navedenim sedmim tožničinim otrokom, ki so državljani Somalije, po mami prizna status begunca. S 4. točko izreka odločbe pa je tožena stranka odločila, da ta odločba z dnem vročitve velja kot dovoljenje za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji za osebe, navedene pod 3. točko izreka te odločbe.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe navaja, da je tožba utemeljena v delu, ki se nanaša na odločitev o zavrnitvi prošnje za združevanje družine s tožničino materjo, ker to ni bilo narejeno, je izpodbijano odločbo v tem delu odpravilo. V ponovljenem postopku bo treba upoštevati največje koristi otrok in pravico tožničinih otrok do družinskega življenja obravnavati tudi v odnosu do babice in to obravnavati po Direktivi št. 2003/86/ES in v povezavi z drugim odstavkom 24. člena Listine EU o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina). V predpisih in smernicah EU je državam članicam dana možnost, da dovolijo združitev družine z drugimi družinskimi člani, ki niso omenjeni v členu 4, če jih begunec vzdržuje. Sodišče prve stopnje se sklicuje na določbe 16., 16. b in 17. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ), na določbe Listine, Direktive Sveta 2003/86/ES in Direktive 2011/86/ES (pravilno 2011/95/ES).

3. Tožena stranka s pritožbo izpodbija sodbo sodišča prve stopnje zaradi zmotne uporabe materialnega prava, zmotne presoje pravilnosti presoje izdaje upravnega akta in bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Sodišče prve stopnje ni imelo pravne podlage za odpravo odločbe v  7. členu Listine, saj je priznala pravico do družinskega življenja tožnici in ji dovolila združitev z njenimi otroki, za združitev s tožničino materjo pa nima pravne podlage v ZMZ (glej 17. in 16. b člen) niti v 7. členu Listine. ZMZ glede družinskih članov, ki se jim lahko dovoli vstop in bivanje v državi na podlagi pravice do združevanja družine, v ničemer ne odstopa od določb Direktive 2003/86/ES. Tožničina mati se ne more šteti za družinskega člana, ki bi mu bil lahko omogočen vstop in bivanje v državi. Ne strinja se z napotilom sodišča, da bo morala preko dopolnjenega zaslišanja tožnice in njene matere ugotoviti, ali tožnica v smislu določbe 10(2) Direktive 2003/86/ES vzdržuje tožničino mater, še pred tem pa bo morala ugotoviti, ali tožničina mati sploh ima interes priti v Slovenijo zaradi ohranitve družinskega življenja z vnuki. Ker Republika Slovenija v svoji zakonodaji ni razširila obsega družinskih članov preko 4. člena Direktive 2003/86/ES, je ugotavljanje, ali tožnica vzdržuje svojo mater, popolnoma nerelevantno. Napotila sodišča toženi stranki, da bo morala v ponovljenem postopku pridobiti tudi mnenje najstarejših otrok glede njihovega odnosa do tega, ali bi se zaradi združitve z materjo brez pretirane škode za njihove koristi ločili od babice, so popolnoma neutemeljena in ne spremenijo dejstva, da imajo otroci, ali si to želijo ali ne, na podlagi ZMZ pravico do združevanja družine. Da je UNHCR toženi stranki pomagal pri izpeljavi postopka z izpeljavo osebnih razgovorov z družinskimi člani v izvorni državi oziroma v primeru tožnice v drugi državi, je bila le dobra volja in pripravljenost UNHCR, da pomaga. Napotki sodbe, kako naj se UNHCR vključi v nadaljevanje tega postopka in sledi navodilom sodišča, pa daleč presegajo pristojnost tega sodišča. Predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da se tožba zavrne oziroma podrejeno razveljavi izpodbijana sodba in zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

4. Tožeča stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. Zmotna je trditev tožene stranke, da noben del izpodbijane odločbe ni pravnomočen. Ne glede na to, da iz naslovne strani tožbe izhaja, da je bila vložena zoper celotno izpodbijano odločbo, je iz prvega odstavka tožbe razvidno, da je vložena le zoper 1. točko izreka te odločbe, torej zoper odločitev o zavrnitvi prošnje za združevanje družine, v delu, ki se nanaša na tožničino mamo in očeta. Tožbi je sledilo tudi sodišče prve stopnje in je odpravilo odločbo tožene stranke le v izpodbijanem delu 1. točke njenega izreka. Status begunca v Sloveniji je tožničinim sedmim mladoletnim otrokom torej pravnomočno priznan, kar pomeni, da imajo dovoljenje za vstop v Slovenijo. Pritožbene navedbe, ki so v nasprotju s tem pojasnilom Vrhovnega sodišča, so v celoti neutemeljene.

7. Vrhovno sodišče pa se strinja z odločitvijo in s stališčem tožene stranke, da je bilo v obravnavani zadevi mogoče v skladu z določbami 17. in 16.b člena ZMZ in ob upoštevanju Direktive Sveta 2003/86/ES in Direktive 2011/95/ES ter Listine  ugoditi tožničini prošnji za združevanje le z njenimi otroki in jim v Sloveniji priznati status begunca, kar niti ni sporno. Ni pa bilo mogoče na podlagi navedenih določb ZMZ in tudi ne na podlagi navedenih direktiv EU ter Listine ugoditi tožničini prošnji za združevanje z njeno materjo. Zato je izpodbijana sodba v delu, ki se nanaša na tožničino mater, in je bila v tem delu z njo odločba tožene stranke odpravljena ter zadeva vrnjena toženi stranki v ponoven postopek, nepravilna in nezakonita, saj za tako odločitev ni podlage v predpisih.

8. ZMZ v prvem in drugem odstavku 16. b člena določa, za katere družinske člane lahko oseba s priznano mednarodno zaščito zaprosi za združevanje. To so člani družine, ki je obstajala že v izvorni državi. To so lahko (med drugimi) zakonec prosilca ali osebe, ki ji je priznana mednarodna zaščita, ali zunajzakonski partner in mladoletni otroci, če so neporočeni in nepreskrbljeni.

9. V  7. točki prvega odstavka 16. b člena ZMZ in v členu 2 Direktive 2011/95/ES so med družinskimi člani, za katere lahko prosilec zaprosi, oziroma za katere je država dolžna zagotoviti združevanje z osebo, ki ji je priznana mednarodna zaščita, starši mladoletnika brez spremstva. ZMZ je glede družinskih članov prosilca tudi po presoji Vrhovnega sodišča v celoti usklajen z Direktivo 2003/86/ES, na katero se v izpodbijani odločbi sklicuje tudi tožena stranka. Usmeritve, ki jih daje Direktiva 2011/95/ES, so le možnosti oziroma priporočila državam članicam EU, da (lahko, če se tako odločijo) razširijo krog oseb, ki lahko po načelu združevanja družine pridobijo status begunca v povezavi z družinskim članom, ki mu je tak status iz razlogov Ženevske konvencije v določeni državi članici EU že priznan. Tudi v tem primeru pa bi se za družinskega člana štela le oseba, ki jo begunec vzdržuje.

10. Slovenija Direktive 2011/95/ES niti še ni implementirala v slovenski pravni red, kar je razvidno tudi iz 1. člena ZMZ, rok za implementacijo je 21. december 2013 (glej člen 39). Torej se v Državnem zboru še ni niti odločalo o tem, ali bo Slovenija v ZMZ razširila krog „družinskih“ članov. Razširitev kroga družinskih članov, ki na podlagi združitve družine in že pridobljenega statusa begunca ene osebe lahko pridobijo status begunca v določeni državi, za državo, ki mednarodno zaščito zagotovi, pomeni povečanje njenih obveznosti. Ob širitvi kroga upravičencev obstaja večja verjetnost, da bo na tej podlagi pridobilo status begunca večje število oseb, kar pa pomeni, da bo treba večjemu številu oseb zagotoviti pravice, ki iz takega statusa izhajajo. Takšna širitev je torej povezana tudi z zmožnostjo države, da glede na svoj ekonomski položaj širi število upravičencev in pravic, ki jih mora potem tudi zagotavljati. O tem pa se lahko v Sloveniji odloča le z zakonom, torej o tem lahko odloča le Državni zbor, ki je pristojen za sprejem zakonov.

11. Ker torej pravni red EU ne določa razširitve kroga družinskih članov, ki lahko po načelu združitve družine pridobijo status begunca po osnovnem prosilcu, kot obveznost, ki jo morajo države članice vnesti v svojo zakonodajo, temveč le kot možnost, neposredna uporaba Direktive Sveta 2003/86/ES niti Direktive 2011/95/ES ni mogoča že zaradi njiju samih, kogentnih določb ZMZ, ki so s pravnim redom EU usklajene, pa tudi ni mogoče razlagati širše, kot so zapisane. Iz navedenega razloga tudi ni utemeljena tožbena trditev, da naj bi bil ZMZ v tem delu v neskladju s pravnim redom EU in da bi bilo zato treba zastaviti predhodno vprašanje Sodišču EU.

12. Opredelitev družinskih članov v ZMZ ni v neskladju s 53. (zakonska zveza in družina) in 56. (pravice otrok) členom v zvezi s 15. (uresničevanje in omejevanje pravic) členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS) in tudi ne z 8. členom Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP). Različni slovenski zakoni za urejanje različnih razmerij (zakonska zveza, preživljanje, davki, socialna varnost) različno definirajo družino, kar je glede na to, da definicija družine ni ustavna kategorija, ustavno  dopustno. Tudi posebne pravice otrok niso določene z URS, temveč z zakonom, zakonski ureditvi se prepušča tudi  varstvo otrokovih pravic. Neposredna uporaba določb URS glede družinskih članov torej ni mogoča, saj jih URS ne določa. Prav tako iz EKČP ne izhaja definicija družinskih članov niti za potrebe mednarodne zaščite niti za druge potrebe, zato tudi ni mogoče uspešno uveljavljati, da je v tem delu ZMZ v nasprotju z EKČP. Vrhovno sodišče meni, da ureditev glede družinskih članov v  ZMZ ni v nasprotju z URS in tudi ne z EKČP, zato ni prekinilo tega postopka in ni začelo ustavnega spora pred Ustavnim sodiščem RS.

13. Specifične razmere tega primera, ko mati sedmih mladoletnih otrok zaradi razmer v izvorni državi Somaliji že več kot 6 let ne živi z njimi, ko je njihov oče mrtev,  in ko so ti otroci po podatkih upravnega spisa v begunskem taborišču v Keniji skupaj s svojo staro mamo (ki pa ima poleg tožnice še dva mladoletna otroka, s katerima ne živi skupaj: mladoletna hči živi pri svoji teti in materi občasno pomaga, kadar je ta bolna; o mladoletnem sinu pa nimajo informacij), kažejo na to, da so se ti otroci čustveno in socialno navezali na svojo staro mamo in da bi bilo v korist teh otrok, da se zveza s staro mamo zaradi združitve z biološko materjo ne prekine. Vendar ta vidik pri odločanju o združevanju družine po ZMZ glede na določbe ZMZ ni pravno upošteven, zato širitev kroga družinskih članov, določenega v ZMZ, tudi zaradi takšnih okoliščin ni mogoča. Organu, ki o mednarodni zaščiti odloča, v ZMZ ni dana diskrecija, da v posebej utemeljenih okoliščinah razširi krog družinskih članov preko predpisanega, take obveznosti mu ne nalagajo oziroma diskrecijske pravice ne dajejo niti pravni akti EU niti EKČP.

14. Na drugačno odločitev tožbeni ugovori ne morejo vplivati. Ne gre za pravno praznino in tudi ne za nedopustno neenako obravnavanje (14. člen URS), če ZMZ nima enakih določb glede družinskih članov kot jih ima Zakon o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2). Neutemeljeno je sklicevanje tožbe na določbe o družinskih članih v ZTuj-2. Res so tam družinski člani opredeljeni širše, vendar to še ne pomeni nedopustnega neenakega obravnavanja tujcev in prosilcev za mednarodno zaščito oziroma beguncev. Že njuna pravna položaja sta različna, kar je že lahko ključni razlog za različno ureditev. Tudi v ZTuj-2 pa se tujčevi starši štejejo za družinske člane tujca le, če: gre za mladoletnega tujca, če je pred prihodom v Republiko Slovenijo prebival v družinski skupnosti s starši (v bistvu enako kot v ZMZ); če jih je tujec po zakonu države, katere državljan je, dolžan preživljati (tretji odstavek 47. člena). Izjemoma lahko pristojni organ za družinskega člana šteje tudi drugega sorodnika tujca, če posebne okoliščine govorijo v prid združitvi družine v Republiki Sloveniji (četrti odstavek 47. člena ZTuj-2). V tej določbi je dana diskrecijska pravica pristojnemu organu, da iz posebej utemeljenih razlogov razširi krog družinskih članov. Take določbe ZMZ nima, vendar to še ne pomeni, da gre za nedopustno razlikovanje. Poleg tega ZTuj-2 v četrtem odstavku 3. člena izrecno določa, da se ta zakon (namreč ZTuj-2) ne uporablja za tujce, ki so zaprosili za mednarodno zaščito, in za tujce, ki jim je bila v Republiki Sloveniji priznana mednarodna zaščita, razen če ni z zakonom drugače določeno.

15. Ker je bilo treba pritožbi ugoditi že zaradi zmotne uporabe materialnega prava v izpodbijani sodbi, se Vrhovno sodišče do drugih pritožbenih navedb niti ne opredeljuje. Strinja pa se z navedbami tožene stranke, da s sodbo sodišča ni mogoče nalagati obveznosti in dajati napotkov UNHCR, ki ni stranka tega postopka, in da vprašanje, ali in kako bodo tožničini otroci z izpodbijano odločbo priznano pravico do statusa mednarodne zaščite izkoristili, ni stvar tega postopka.

16. Vrhovno sodišče meni, da tožena stranka z zavrnitvijo tožničine zahteve za združitev z njeno materjo (zaradi skupnega življenja s tožničinimi otroki v begunskem taborišču v Keniji) ni kršila določb ZMZ, ki obveznosti države do take združitve ne predvideva, niti ni kršila določb Ustave RS niti Listine in direktiv EU. Pritožba tožene stranke je torej glede pravilnosti uporabe materialnega prava v njeni odločbi utemeljena, tožba pa v celoti neutemeljena. Odločba tožene stranke je torej pravilna in zakonita, utemeljeni so tudi njeni razlogi, na katere se  Vrhovno sodišče, da se izogne ponavljanju, glede razlogov za zavrnitev tožbe izrecno sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V izpodbijani sodbi pa je materialno pravo zmotno uporabljeno, zato je bilo treba pritožbi ugoditi in izpodbijano sodbo razveljaviti ter tožbo zavrniti kot neutemeljeno (3. točka tretjega odstavka 80. člena v zvezi s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1) .

Direktiva 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13.

decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo

izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez

državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede

enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne

zaščite, in glede vsebine te zaščite člen 2.

Direktiva sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.