Sodba I Up 33/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2013-06-13

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 255/2011

Martina Lippai (preds.), Borivoj Rozman (poroč.), Brigita

UPRAVNI SPOR - JAVNI RAZPISI - KMETIJSTVO

javni razpisi - ugoditev pritožbi - sofinanciranje iz javnih sredstev - odločanje v sporu polne jurisdikcije - odločanje upravnega organa v nasprotju s stališčem sodišča - merila javnega razpisa - enakopravno obravnavanje vseh zainteresiranih subjektov - naložba v kmetijska gospodarstva

Javni razpis ni le ena izmed faz izdaje upravnega akta v zadevah, kot je obravnavana (upravni postopek se začne šele z vlogo kandidata za sredstva), pač pa javni razpis predstavlja materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev. V upravnem sporu se lahko presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oziroma meril z zakonom, ne pa tudi primernost ali ustreznost določenega merila javnega razpisa.

Ustavna pravica enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS se pri javnih razpisih odraža v enakopravnem obravnavanju vseh zainteresiranih subjektov, ki so se prijavili na isti javni razpis, in to na podlagi enakih pogojev in jasnih meril za vse.

Upravni organ, pristojen za odločanje, sme odločiti v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči prvostopenjskega sodišča, če ima za to utemeljene razloge. To pa je zlasti upoštevanje načela zakonitosti.

I. Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije II U 255/2011-13 z dne 19. 12. 2012 se spremeni tako, da:

2. tožeča stranka trpi svoje stroške postopka.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z v uvodu te sodbe navedeno sodbo je sodišče prve stopnje v ponovnem postopku v zvezi s svojo sodbo U 636/2007 na podlagi (2. točke) prvega odstavka 65. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) po opravljeni glavni obravnavi tožbi ugodilo, odločbo Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija), št. 325-012-40/2006-24 z dne 30. 9. 2010, odpravilo (I. točka izreka sodbe), vlogi kmetijskega gospodarstva ..., KMG-MID: 100365000 (katerega nosilec je tožeča stranka v tem upravnem sporu) za dodelitev nepovratnih sredstev iz kmetijske strukturne politike, sofinancirane iz usmerjevalnega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), ukrep Naložbe v kmetijska gospodarstva, Sklop I, točka 6, ugodilo in tožeči stranki priznalo nepovratna sredstva v višini 48.150,70 €, odločilo, da je Agencija dolžna v roku 30 dni od pravnomočnosti te sodbe s tožečo stranko skleniti pogodbo o sofinanciranju v skladu z Javnim razpisom za ukrep Naložbe v kmetijska gospodarstva iz Enotnega programskega dokumenta 2004 – 2006 (EPD) za leto 2006 (II. točka izreka sodbe; v nadaljevanju Javni razpis), toženi stranki pa naložilo povrnitev stroškov tega postopka tožeči stranki v tam navedenem znesku (III. točka izreka sodbe). Agencija je s citirano odločbo v ponovljenem postopku v zvezi s sodbo sodišča prve stopnje U 636/2007 zgoraj navedeno vlogo Kmetijskega gospodarstva ... zavrnila (1. točka izreka odločbe) ter odločila, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (2. točka izreka odločbe) in da v postopku izdaje te odločbe ni bilo posebnih stroškov (3. točka izreka odločbe). Tožena stranka je pritožbo tožeče stranke z odločbo, št. 33110-12/2010/2 z dne 12. 5. 2011, zavrnila (1. točka izreka odločbe) ter ugotovila, da stroški postopka niso bili priglašeni (2. točka izreka odločbe), s sklepom pa je zavrnila zahtevo za vračilo upravne takse.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe navaja, da Agencija in tožena stranka v ponovljenem postopku nista upoštevali njegovega stališča, kakršnega je zavzelo v sodbi U 636/2007 z dne 21. 10. 2009. Ugotavlja, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za odločanje v sporu polne jurisdikcije in se sklicuje na določbo 2. točke prvega odstavka 65. člena ZUS-1. Navaja, da iz ocenjevalne lestvice V. poglavja Javnega razpisa: Merila za izbor pod točko 11 (v nadaljevanju merilo 11) izhaja, da obstaja zelo velika razlika med vlagatelji, ki v preteklem (petletnem) obdobju niso prejeli javnih sredstev iz državnega oziroma občinskih proračunov ali sredstev EU za naložbe v kmetijska gospodarstva, in tistimi, ki so prejeli zanemarljivo majhna sredstva, po drugi strani pa ni bistvenega razlikovanja med slednjimi in tistimi vlagatelji, ki so prejeli sredstva nad 10 milijonov SIT, za takšno točkovanje pa ni našlo podlage v omenjenih načelih EPD in Programskega dopolnila RS za obdobje 2004 do 2006 (v nadaljevanju PD). Tožena stranka ni pojasnila razloga za takšno ponderiranje pri tem merilu, čeprav je dala soglasje k vsebini Javnega razpisa in razpisni dokumentaciji, ki ju je sicer pripravila Agencija. Kot neupoštevno sodišče prve stopnje zavrača stališče upravnega organa, da se je tožnik strinjal s pogoji Javnega razpisa, saj njegova vloga brez izjave o seznanitvi s pogoji razpisa in strinjanju z njimi ne bi bila popolna in je organ ne bi obravnaval. Pojasnjuje, da je javni razpis le eno od procesnih dejanj v postopku izdaje posamičnega akta, ki sicer ustvarja materialno podlago, vendar pa sodišče v okviru preizkusa izpodbijanega akta hkrati preizkusi pravilnost in zakonitost celotnega postopka, vključno z javnim razpisom in njegovimi pogoji. Presodilo je, da določba Javnega razpisa, ki se nanaša na točkovanje merila 11, ni skladna z načelom enakosti iz 14. člena Ustave RS. Ker je v relevantnem obdobju tožnik nesporno prejel nepovratna javna sredstva v znesku 67.000,00 SIT, kar je zanemarljiv znesek glede na najvišji določen znesek v merilu 11, je to merilo ob ustavno skladni razlagi določb Javnega razpisa po presoji sodišča prve stopnje treba razlagati tako, kot da tožnik v relevantnem obdobju ni prejel javnih sredstev za naložbe v kmetijsko gospodarstvo, zato je upravičen do 15 točk po navedenem merilu. To pa ob že priznanih točkah po ostalih merilih znese 66 točk, kar zadošča za ugoditev njegovi vlogi. Po izračunu tožene stranke, ki mu tožnik ni ugovarjal, je odločilo, da je tožnik na podlagi Javnega razpisa upravičen do sredstev v višini 48.150,70 €, ki mu jih je sodišče prve stopnje tudi priznalo. Pojasnilo je tudi naložitev obveznosti Agenciji, da s tožnikom sklene pogodbo o sofinanciranju in odločitev glede višine stroškov, ki jih mora tožena stranka povrniti tožniku.

3. Zoper sodbo prvostopenjskega sodišča je tožena stranka vložila pritožbo iz razloga zmotne uporabe materialnega prava in zmotne ugotovitve dejanskega stanja. V njej pojasnjuje dosedanji postopek in se sklicuje na stališče Vrhovnega sodišča, da ima upravni organ, pristojen za odločanje, možnost odločiti v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči prvostopenjskega sodišča, če ima za to utemeljene razloge, to pa je zlasti upoštevanje načela zakonitosti. Zatrjuje, da je Agencija v izpodbijani odločbi razloge za odločitev, nasprotno pravnemu stališču sodišča prve stopnje, tudi pojasnila. Sklicuje se na določbo 30. člena in 33. člena Uredbe o programih kmetijske strukturne politike in kmetijske politike razvoja podeželja za leti 2005 in 2006 (v nadaljevanju Uredba) in kot bistveno poudarja, da so bila merila in točkovalnik za ocenjevanje vlog vlagateljem znana v naprej. Tožnik je skupaj za vlogo poslal podpisano izjavo, da je seznanjen z vsebino Javnega razpisa in razpisne dokumentacije ter da z njim brez kakršnihkoli zadržkov v celoti soglaša. V zvezi z očitkom, da ni pojasnila razlogov za ponderiranje v okviru merila 11, poudarja, da je njena naloga v pritožbenem postopku preverjanje pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, ne pa preverjanje morebitne nepravičnosti oziroma primernosti vsebine javnega razpisa. Opozarja na stališče v izpodbijani sodbi, da javni razpis ustvarja materialno podlago za odločanje, in pojasnjuje, da se kot pritožbeni organ ne more spuščati v odločitve, ki se nanašajo na kmetijsko politiko in cilje, ki jih je ta za Javnim razpisom zasledovala. Poudarja, da bi v primeru, če izpodbijana sodba obstane, dejansko prišlo do neenakosti strank v postopku. Vrhovnemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi ter I. in II. točko izreka izpodbijane sodbe spremeni tako, da tožbo tožeče stranke zavrne, III. točko izreka izpodbijane sodbe pa spremeni tako, da stroškovni zahtevek tožeče stranke zavrne.

4. Tožeča stranka v odgovoru na pritožbo pritrjuje zaključkom sodišča prve stopnje in predlaga zavrnitev pritožbe. Priglaša stroške odgovora na pritožbo.

6. Sodišče prve stopnje je v obravnavani zadevi odločilo v sporu polne jurisdikcije na podlagi 2. točke prvega odstavka 65. člena ZUS-1, ki določa, da sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek. Sodišče prve stopnje je namreč ugotovilo, da Agencija v ponovljenem postopku ni sledila njegovemu stališču iz sodbe U 636/2007-10 z dne 21. 10. 2009. Ob izpolnjenih pogojih je v ponovnem postopku zato samo odločilo o stvari in presodilo, da merilo 11, določeno v javnem razpisu, ni skladno z načelom enakosti z 14. člena Ustave RS, saj v okviru tega merila obstaja prevelika razlika med vlagatelji, ki v relevantnem obdobju niso prejeli sredstev, in tistimi, ki so prejeli samo zanemarljivo majhna sredstva. Kljub nesporno prejetim sredstvom v višini 67.000,00 SIT, je prvostopenjsko sodišče sporno merilo 11 zato razlagalo tako, da tožnik v relevantnem obdobju ni prejel javnih sredstev za naložbe v kmetijsko gospodarstvo, zato je upravičen do 15 točk po navedenem merilu, kar ob doseganju točk po ostalih merilih znese skupaj 66 točk, to pa zadošča za ugoditev njegovi vlogi. Zaključilo je, da je tožnik upravičen do sredstev v višini, navedeni v II. točki izreka izpodbijane sodbe.

7. Vrhovno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje s tako odločitvijo in razlogi zanjo odstopilo od svoje odločitve v prejšnjem postopku, ko je prvostopenjskemu upravnemu organu naložilo, da mora tožnikovo vlogo v delu, ki se nanaša na uporabo merila 11, ponovno točkovati in projektu tožnika (ne glede na v razpisni dokumentaciji določen točkovalnik) dodeliti število točk, ki je sorazmerno znesku javnih sredstev, ki ga je stranka za namen naložb v kmetijsko gospodarstvo prejela v zadnjem petletnem obdobju.

8. Tudi sicer po presoji Vrhovnega sodišča odločitev sodišča prve stopnje v obravnavani zadevi ni pravilna in tudi ni zakonita. V tej zadevi je sporno točkovanje merila 11 med merili za izbor in ocenjevanje vlog v V. poglavju Javnega razpisa (Merila za izbor), ki določa, da lahko vsaka vloga glede na že prejeta javna sredstva iz državnega oziroma občinskih proračunov ali EU za naložbe v kmetijska gospodarstva v preteklem obdobju prejme največ 15 točk. Javni razpis je v VII. Poglavju določil, da merila in točkovalnik za ocenjevanje vlog vsebuje razpisna dokumentacija. Ta pa v zvezi z merilom 11 določa, da kmetijsko gospodarstvo, ki v zadnjih petih letih še ni prejelo sredstev za naložbe v kmetijska gospodarstva iz omenjenih virov, prejme 15 točk, kmetijsko gospodarstvo, ki je prejelo manj kot 5 mio SIT nepovratnih sredstev, prejme 2 točki, tisto, ki je prejelo od 5 do 10 mio SIT nepovratnih sredstev prejme 1 točko, nobene točke pa ne prejme kmetijsko gospodarstvo, ki je prejelo več kot 10 mio SIT sredstev.

9. Javni razpis je Agencija objavila na podlagi 33. člena v zvezi s 30. členom Uredbe, 12. člena Uredbe o izvajanju postopkov pri porabi sredstev strukturne politike v RS (v nadaljevanju Uredba o izvajanju postopkov), EPD in PD. V 12. členu Uredbe o izvajanju postopkov je določeno, kaj mora vsebovati javni razpis za izbiro projektov za dodelitev sredstev strukturne politike, med drugim merila za izbor končnih prejemnikov (5. točka drugega odstavka 12. člena Uredbe o izvajanju postopkov). Po drugem odstavku 33. člena Uredbe se sredstva v okviru poglavja Postopek za pridobitev sredstev za ukrepe kmetijske strukturne politike, ki so sofinancirani iz usmerjevalnega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada, upravičencem dodelijo na podlagi javnih razpisov, ki jih v Uradnem listu RS objavi Agencija, v katerih se podrobneje razložijo pogoji, določijo kriteriji in postopki za dodelitev in koriščenje sredstev. Agencija mora pridobiti soglasje ministrstva na vsebino javnih razpisov in razpisne dokumentacije pred oddajo v Uradni list RS (tretji odstavek 33. člena Uredbe).

10. Javni razpis ni le ena izmed faz izdaje upravnega akta v zadevah, kot je obravnavana, upravni postopek se začne šele z vlogo kandidata za sredstva; pač pa, kot je to sicer pravilno ugotovilo tudi sodišče prve stopnje, javni razpis predstavlja materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev. V upravnem sporu se lahko presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oziroma meril z zakonom, ne pa tudi primernost ali ustreznost določenega merila javnega razpisa. Zakon o kmetijstvu, Uredba o izvajanju postopkov, Uredba niti EPD ali PD ne vsebujejo podrobnejše opredelitve posameznih razpisnih meril, temveč pojasnjujejo le, da bodo ta podrobneje določena v javnih razpisih in torej točkovanja, kakršno je določeno pri merilu 11 v obravnavanem Javnem razpisu, ne  prepovedujejo. Po presoji Vrhovnega sodišča točkovanje v okviru merila 11, kakršno je bilo (vnaprej) določeno v razpisni dokumentaciji Javnega razpisa, ni nezakonito. Čeprav je sicer mogoče pritrditi ugotovitvi, da je razlika med številom točk, ki jih lahko pridobijo posamezne kategorije prijaviteljev glede na predhodno prejeta nepovratna javna sredstva, velika, pa to na drugačno odločitev v zadevi ne more vplivati.

11. Ustavna pravica enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS se pri javnih razpisih odraža v enakopravnem obravnavanju vseh zainteresiranih subjektov, ki so se prijavili na isti javni razpis, in to na podlagi enakih pogojev in jasnih meril za vse. S stališčem, kakršnega je v izpodbijani sodbi zavzelo sodišče prve stopnje glede merila 11, bi bila ta ustavna pravica kršena drugim prijaviteljem na Javni razpis, še zlasti tistim, ki so v predhodnem obdobju prejeli primerljiv znesek nepovratnih javnih sredstev za naložbe v kmetijska gospodarstva in posledično njihova vloga ni prejela dovolj točk, da bi jim bila sredstva odobrena.

12. Tožnik je s tožbo zahteval, da sodišča prve stopnje izpodbijano odločbo Agencije odpravi in s sodbo samo odloči o vlogi za dodelitev tam navedenih nepovratnih sredstev, zahteval pa je tudi povrnitev stroškov. Kot sporno je izpostavil dejstvo, da upravna organa nista sledila stališču sodišča prve stopnje iz prejšnje sodbe in vprašanje, kdaj se šteje, da so bila sredstva prejeta za isti namen, saj trdi, da podpora (v višini 67.000,00 SIT), ki jo je prejel za izvedbo agromelioracij (apnenje tal) ni bila predmet ukrepa Naložbe v kmetijska gospodarstva v letu 2006 in ni mogoče šteti, da so bila pridobljena sredstva iz merila 11.

13. V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožnik v letu 2005, torej v predhodnem relevantnem petletnem obdobju, prejel sredstva v višini 67.000,00 SIT za apnenje tal. Po presoji Vrhovnega sodišča je pravilno stališče sodišča prve stopnje, da je ta sredstva treba upoštevati med sredstva, pridobljena za naložbe v kmetijska gospodarstva iz merila 11. Taka opredelitev namena sredstev (za naložbe v kmetijska gospodarstva) izhaja tudi iz potrdila o prejemu sredstev iz proračuna občine Dravograd (priloga A4 v sodnem spisu), ne glede na navedbo, da je šlo pri tem za sredstva za druge namene, kot so nameni, ki se navajajo v vlogi za javni razpis. Merilo 11 Javnega razpisa niti točkovalnik namreč ne določata, da se že prej pridobljena sredstva pri tem merilu upoštevajo zgolj v primeru, če so bila pridobljena za isti namen, kot izhaja iz obravnavanega Javnega razpisa.

14. Vrhovno sodišče je že v več zadevah sprejelo stališče, da sme upravni organ, pristojen za odločanje, odločiti v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči prvostopenjskega sodišča, če ima za to utemeljene razloge. To pa je zlasti upoštevanje načela zakonitosti, po katerem mora organ (v smislu ZUP) odločati na podlagi Ustave, veljavnih zakonov in drugih predpisov (tretji odstavek 153. člena Ustave RS), kar mora v obrazložitvi nove odločbe posebej pojasniti (na primer zadeve X Ips 738/2008, X Ips 519/2007. Po presoji Vrhovnega sodišča, ki torej ni ugotovilo nezakonitosti (točkovanja) merila 11 Javnega razpisa, sta Agencija in tožena stranka tudi v ponovljenem postopku utemeljeno vztrajali pri svojem prvotnem stališču glede dodelitve le 2 točk tožniku pri merilu 11 Javnega razpisa in utemeljeno nista sledili stališču sodišča prva stopnje v sodbi U 636/2007-10 z dne 21. 10. 2009. Razloge za svojo odločitev sta tudi primerno in v zadostni meri obrazložili. Tožbene navedbe glede zatrjevanega nespoštovanja stališča sodišča prve stopnje iz prejšnje sodbe je treba zato zavrniti kot neutemeljene.

15. Doseganje točk po ostalih merilih Javnega razpisa v obravnavani zadevi ni sporno. Tožnikova vloga je z 2 točkami iz merila 11 dosegla skupno 53 točk, za odobritev sredstev pa bi glede na razpoložljiva sredstva morala doseči vsaj 59 točk, zato je bila zavrnitev vloge utemeljena. Prav tako v obravnavani zadevi ni sporna pravilnost in zakonitost samega postopka objave Javnega razpisa in njegove vsebine.

16. Ker je sicer sodišče prve stopnje dejansko stanje pravilno ugotovilo, vendar je  zmotno uporabilo materialno pravo, je Vrhovno sodišče na podlagi 3. točke tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 pritožbi ugodilo in izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je tožbo zavrnilo kot neutemeljeno, saj je presodilo, da je bil postopek pred izdajo odločbe, izpodbijane v tem upravnem sporu, pravilen, odločba pa pravilna in na zakonu utemeljena.

17. Ker je Vrhovno sodišče pritožbi ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je tožnikovo tožbo zavrnilo, je na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 odločilo, da tožnik trpi svoje stroške postopka, katerih povrnitev je zahteval s tožbo.

18. Tožnik je v pritožbenem postopku priglasil stroške odgovora na pritožbo. Glede na sprejeto odločitev o pritožbi tožene stranke, je Vrhovno sodišče odločilo, da tožnik sam trpi svoje stroške odgovora na pritožbo (155. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Uredba o programih kmetijske strukturne politike in kmetijske

politike razvoja podeželja za leti 2005 in 2006 člen 30, 33.

Uredba o izvajanju postopkov pri porabi sredstev strukturne

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.