Sodba I Up 94/2014
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2014-04-03

Martina Lippai (preds.), Irena Badovinac-Bjelič (poroč.), Brigita Domjan Pavlin

UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK - LOKALNA SAMOUPRAVA - VOLITVE

lokalna samouprava - lokalne volitve - prenehanje mandata občinskega svetnika - pritožba - sprememba stalnega prebivališča - volilna pravica za volitve v občinske svete - izguba volilne pravice - načelo zaslišanja stranke - skrajšani ugotovitveni postopek - podatki iz uradne evidence - kršitev poslovnika- kršitev statuta

Izguba volilne pravice iz 1. alineje prvega odstavka 37. a člena Zakona o lokalni samoupravi se nanaša na izgubo volilne pravice za volitve v občinske svete, ki je kot celota urejena v 5. členu Zakona o lokalnih volitvah. Občinskemu svetniku torej preneha mandat ne samo, če izgubi volilno pravico nasploh (npr. preneha biti slovenski državljan), temveč tudi, če izgubi volilno pravico za volitve v tej občini (npr. nima več stalnega prebivališča v občini).

Glede na okoliščine konkretnega primera (edino odločilno dejstvo spremembe stalnega prebivališča se vodi v registru stalnega prebivalstva, ki je uradna evidenca) zaslišanje tožnika ne bi moglo vplivati na podatke, pridobljene iz uradnih evidenc, in na drugačno odločitev tožene stranke. Za odločanje v obravnavanem primeru so bili torej izpolnjeni pogoji za odločanje v skrajšanem postopku, v katerem pa stranke ni treba posebej zasliševati.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba.

II. Vsaka stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper sklep Občinskega sveta Občine ..., št. 034-5/2013-22 z dne 3. 12. 2013 (I. točka izreka), in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (II. točka izreka). Z navedenim sklepom je tožena stranka ugotovila, da je na podlagi 1. alineje prvega odstavka 37.a člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) z dnem 3. 12. 2013 tožniku prenehal mandat člana Občinskega sveta Občine ...

2. Po presoji sodišča prve stopnje je odločitev tožene stranke pravilna. Svojo odločitev je oprlo na določbe 37.a člena ZLS in 5. člena Zakona o lokalnih volitvah (v nadaljevanju ZLV).

3. Tožnik vlaga pritožbo zoper navedeno sodbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, da sodbo sodišča prve stopnje spremeni in odločbo tožene stranke odpravi, podredno pa, da sodbo sodišča prve stopnje razveljavi in mu zadevo vrne v nov postopek. V upravnem postopku je bilo kršeno načelo zaslišanja stranke (2. točka drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), zato bi moralo sodišče prve stopnje razveljaviti sklep tožene stranke. Do odločitve tožene stranke tožnik ni imel niti enkrat priložnosti podati svojega stališča v zvezi s spremembo bivališča. Sodišče prve stopnje je zmotno razlagalo materialno pravo (37.a člen ZLS). S preselitvijo je tožnik izgubil le možnost, da bi na naslednjih volitvah volil oziroma bil izvoljen v Občini ..., saj se aktivna in pasivna volilna pravica izvršujeta le v času volitev in se v času volitev tudi izčrpata. Sodišče prve stopnje ni ugotavljalo dejanskega stanja, ki se nanaša na kršitev Poslovnika Občinskega sveta Občine... (v nadaljevanju Poslovnik) s strani tožene stranke ter se ni opredelilo do nobene izmed relevantnih tožbenih navedb v zvezi s tem. Sodba o navedenih relevantnih dejstvih nima razlogov, kar pomeni, da je sodišče prve stopnje storilo absolutno bistveno kršitev določb postopka po tretjem odstavku 75. člena ZUS-1 v povezavi s 14. točko drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP).  Upravno sodišče zgolj pavšalno navede, da kršitve Poslovnika niso mogle vplivati na pravilnost odločitve tožene stranke, takšno stališče je tudi materialnopravno zmotno. Za zakonitost odločitve namreč ne zadostuje le, da je oprta na pravilno materialnopravno podlago, temveč tudi, da je bila odločitev sprejeta po pravilnem postopku. Ker niso bili izpolnjeni pogoji za odločanje o prenehanju mandata tožnika na izredni seji tožene stranke, ta o tem vprašanju sploh ne bi smela odločati in posledično ne izdati ugotovitvenega sklepa, s katerim je tožniku odvzet mandat občinskega svetnika. Poleg tega sodišče prve stopnje ni upoštevalo izrecne določbe Statuta Občine ... (v nadaljevanju Statut), ki v drugem odstavku 22. člena določa, da se razlogi za prenehanje mandata člana občinskega sveta iz prve alineje (če občinski svetnik izgubi volilno pravico) iz prvega odstavka 22. člena ugotovijo (šele) na podlagi pravnomočne sodne odločbe. Priglaša stroške postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbo zavrne kot neutemeljeno in potrdi izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje. Zahteva povrnitev stroškov postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

6. V obravnavani zadevi ni sporno, da je imel tožnik v času izdaje sklepa tožene stranke prijavljeno stalno prebivališče na območju druge občine, kot je Občina ..., v kateri je bil izvoljen v občinski svet. Sporno je, ali sprememba stalnega prebivališča občinskega svetnika pomeni podlago za prenehanje njegovega mandata kot člana občinskega sveta ali zgolj izgubo možnosti, da bi na naslednjih lokalnih volitvah volil oziroma bil izvoljen v občini, v kateri več ne živi.

7. Določba prve alineje prvega odstavka 37. a člena ZLS določa, da članu občinskega sveta preneha mandat, če izgubi volilno pravico. Volilno pravico za volitve v občinske svete ureja ZLV. Ta v prvem odstavku 5. člena določa, da ima pravico voliti in biti voljen za člana občinskega sveta vsak državljan Republike Slovenije, ki je na dan glasovanja dopolnil 18 let starosti. ZLV v četrtem odstavku 5. člena določa tudi, da ima volilno pravico iz prvega odstavka tega člena volivec v občini, v kateri ima prijavljeno stalno prebivališče.

8. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje pravilno uporabilo določbo prve alineje prvega odstavka 37. a člena ZLS v povezavi s četrtim odstavkom 5. člena ZLV. Tudi po presoji Vrhovnega sodišče se namreč izguba volilne pravice iz prve alineje prvega odstavka 37. a člena ZLS nanaša na izgubo volilne pravice za volitve v občinske svete, ki je kot celota urejena v 5. členu ZLV. Občinskemu svetniku torej preneha mandat ne samo, če izgubi volilno pravico nasploh (npr. preneha biti slovenski državljan), temveč tudi če izgubi volilno pravico za volitve v tej občini (npr. nima več stalnega prebivališča v občini).(1) Navedeno stališče je logično, saj se v samoupravnih lokalnih skupnostih odloča o interesih, ki se oblikujejo na lokalni ravni, zaradi česar je smiselno, da mora biti predstavnik lokalnih oblasti, ki odloča o teh interesih, ves čas del te skupnosti, to pa je vezano na njegovo prebivanje na določenem območju, to je na območju občine, katere svetnik oziroma župan je.

9. Če bi pritožnikovo stališče, da se aktivna in pasivna volilna pravica izvršujeta le v času volitev in se v času volitev tudi izčrpata, držalo, potem določba prve alineje prvega odstavka 37. a člena ZLS ne bi imela nobenega pomena. V takšnem primeru članu občinskega sveta mandat sploh ne bi mogel prenehati zaradi izgube volilne pravice, ker bi se ta presojala vedno le v času volitev, torej pred nastopom mandata. Smisel določbe prve alineje prvega odstavka 37. a člena ZLS pa je ravno nasproten. Volilna pravica člana občinskega sveta mora obstajati ves čas trajanja njegovega mandata. Če eden izmed pogojev za volilno pravico ni več izpolnjen, je podana pravna podlaga za prenehanje mandata.

10. Tožnikovi ugovori na drugačno odločitev Vrhovnega sodišča ne morejo vplivati. Njegovo zatrjevanje, da bi moral svojo pasivno volilno pravico in mandat občinskega svetnika ponovno pridobiti s tem, ko ima od 17. 1. 2014 dalje stalno prebivališče ponovno v Občini ..., je brez pravne podlage. Medtem ko 37. a člen ZLS jasno določa primere, v katerih mandat preneha, v ZLS nobena določba ne določa, da lahko nekdo, ki mu je mandat prenehal zaradi izgube volilne pravice, v preostali mandatni dobi s ponovno pridobitvijo volilne pravice ponovno pridobi mandat. Obnavljanje mandata ni v dispoziciji osebe (npr. s preselitvijo), temveč je mogoče le v primerih, ki jih določa zakon.

11. Tožnikov ugovor, da bi moralo sodišče prve stopnje razveljaviti sklep tožene stranke, ker je v postopku kršila načelo zaslišanja stranke (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), ni utemeljen. Vrhovno sodišče pojasnjuje, da načeloma kršitev načela zaslišanja stranke res pomeni absolutno bistveno kršitev določb postopka na podlagi 3. točke (in ne 2. točke kot navaja tožnik) drugega odstavka 237. člena ZUP, a le, če ta pravica ni omejena z zakonom(2). Tretji odstavek 9. člena ZUP (načelo zaslišanja stranke) določa, da organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom. Določba napotuje na skrajšani ugotovitveni postopek, ki v tretjem odstavku v zvezi z 2. točko prvega odstavka 144. člena ZUP določa, da lahko organ po skrajšanem postopku takoj odloči o zadevi in ni potrebno zaslišati stranke, če se da ugotoviti stanje stvari na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ, in samo za to ni treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi. Po tej točki je možno odločati v skrajšanem postopku vselej, kadar uradni podatki dajejo zadostno podlago za odločitev, ne da bi bilo treba v zvezi s tako ugotovljenimi dejstvi stranko posebej zasliševati.(3) Glede na okoliščine konkretnega primera (edino odločilno dejstvo spremembe stalnega prebivališča se vodi v registru stalnega prebivalstva, ki je uradna evidenca) tudi po presoji Vrhovnega sodišča zaslišanje tožnika ne bi moglo vplivati na podatke, pridobljene iz uradnih evidenc, in na drugačno odločitev tožene stranke. Tožnik nenazadnje ne v tožbi ne v pritožbi ne uveljavlja zmotno ali nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja v zvezi s tem odločilnim dejstvom. Za odločanje v obravnavanem primeru so bili torej izpolnjeni pogoji za odločanje v skrajšanem postopku, v katerem pa stranke ni treba posebej zasliševati. Zatrjevana bistvena kršitev določb postopka s tem zvezi tako ni podana.(4)

12. Po presoji Vrhovnega sodišča sodišče prve stopnje ni bistveno kršilo določb postopka v upravnem sporu iz tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 v povezavi s 14. točko drugega odstavka 339. člena ZPP. Izpodbijana sodba ima razloge o odločilnih dejstvih. Glede na to, da je sodišče prve stopnje presodilo, da gre v primeru domnevnih kršitev Poslovnika za kršitve postopka, ki niso mogle vplivati na pravilnost odločitve (oziroma na edino odločilno dejstvo, ki niti ni sporno) in da je to na kratko tudi obrazložilo (v 11. točki obrazložitve), utemeljeno ni ugotavljalo dejanskega stanja v zvezi s tem in tudi ni storilo zatrjevane bistvene kršitve določb postopka.

13. Tožnikov ugovor, da odločitev tožene stranke ni bila sprejeta po pravilnem postopku, ker niso bili izpolnjeni pogoji za odločanje o prenehanju mandata na izredni seji tožene stranke, je neutemeljen. Iz podatkov v spisu namreč izhaja, da izredne seje tožene stranke ni bilo. Če pa je imel tožnik v mislih izredno sejo Komisije za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja ali redno sejo tožene stranke, bi moral to jasno zapisati in obenem zatrjevati ter dokazati, da bi bila odločitev tožene stranke v primeru odsotnosti domnevnih kršitev Poslovnika drugačna, kot bi bila, če bi bil postopek korekten.(5)

14. Tožnikov ugovor, da sodišče prve stopnje ni upoštevalo izrecne določbe Statuta, ki v drugem odstavku 22. člena določa, da se razlogi za prenehanje mandata člana občinskega sveta iz prve alineje (če občinski svetnik izgubi volilno pravico) iz prvega odstavka 22. člena ugotovijo (šele) na podlagi pravnomočne sodne odločbe, je treba zavrniti. Po drugem odstavku 37. a člena ZLS članu občinskega sveta preneha mandat (že) z dnem, ko občinski svet ugotovi, da so nastali razlogi za prenehanje mandata iz prejšnjega odstavka. Statut ne more drugače urediti materije, ki jo je uredil že zakon, zato pritožbeno sklicevanje na določbe 22. člena Statuta v tem primeru ni utemeljeno.

15. Glede na to, da v obravnavanem primeru niso podani uveljavljani pritožbeni razlogi, niti kršitve, na katere mora pritožbeno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi določbe 76. člena ZUS-1 pritožbo zoper izpodbijano sodbo zavrnilo kot neutemeljeno in izpodbijano sodbo potrdilo.

16. Ker tožnik s pritožbo ni uspel, sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

17. Po določbi prvega odstavka 155. člena ZPP, ki se na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 primerno uporablja za vprašanja postopka, ki v ZUS-1 niso urejena, sodišče pri odločanju o tem, kateri stroški naj se povrnejo stranki, upošteva samo tiste stroške, ki so bili potrebni za pravdo. Ker tožena stranka z navedbami v odgovoru na pritožbo ni prispevala k odločitvi, sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Op. št. (1) : Glej tudi Grad, Lokalna demokracija, Organizacija in volitve, Časopisni zavod UL RS, Ljubljana, 1998, stran 125-126.

Op. št. (2) : Breznik v Breznik et al., Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2008, stran 87.

Op. št. (3) : Breznik v Breznik et al., Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2008, stran 425.

Op. št. (4) : Glej sodbe I Up 871/2000, I Up 746/2002, II Up 1/2001.

Op. št. (5) : Zobec v Ude et al., Pravdni postopek: Zakon s komentarjem, tretja knjiga, Uradni list RS in GV Založba, Ljubljana, 2009, stran 258.

ZUP člen 9, 9/3, 144, 144/1-2, 144/3, 237, 237/2-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.