Sklep I Up 132/2013
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2013-04-18

varstvo ustavnih pravic - postopek zaradi suma korupcije - osnutek ugotovitev - objava ugotovitev o konkretnem primeru - začasna odredba - procesne predpostavke - predhodni preizkus tožbe - pritožba tožene stranke - korupcija

Tožnik je vložil tožbo na ugotovitev nezakonitosti dejanj, s katerimi je tožena stranka posegla v njegove pravice iz 22., 23. in 25. člena Ustave, ker mu ni dala možnosti, da sodeluje v dokaznem postopku pred izdajo osnutka ugotovitev, in ni izpodbijal osnutka ugotovitev kot akta. Že zato je odločitev sodišča prve stopnje v okviru predhodnega preizkusa tožbe napačna.

Osnutek ugotovitev ni akt v smislu ZUS-1, saj z njim ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, niti ni z njim poseženo v tožnikove pravice v smislu 4. člena ZUS-1. V obravnavanem primeru je namreč postopek, ki ga vodi tožena stranka, v fazi obravnave osnutka, torej ugotovitve o konkretnem primeru še niso izdelane. V skladu s sedmim odstavkom 13. člena ZIntPK je tožena stranka osnutek ugotovitev dolžna poslati tožniku v izjasnitev in tožnik ima možnost (pravico), da se na osnutek ugotovitev izjasni. To posledično tudi pomeni, da mora pri izdaji ugotovitev, ki pa se objavijo in predstavijo javnosti, v skladu z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki ga komisija pri svojih postopkih uporablja, če ni z ZIntPK določeno drugače (15. člen ZIntPK), obravnavati tudi tožnikove navedbe v odgovoru oziroma izjasnitvi in se do njih opredeliti.

Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 431/2013-9 z dne 22. 3. 2013 se razveljavi in zadeva vrne sodišču prve stopnje v nov postopek.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje ugodilo tožnikovi zahtevi za izdajo začasne odredbe tako, da je začasno, do izdaje pravnomočne sodne odločbe v tem upravnem sporu, zadržalo javno objavo ugotovitev o konkretnem primeru – imenovanje A. A. za generalnega direktorja Vrhovnega državnega tožilstva. Tožnik je namreč vložil tožbo na ugotovitev nezakonitosti dejanj, s katerimi je tožena stranka posegla v njegove pravice iz 22., 23. in 25. člena Ustave (prvi odstavek 4. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), s predlogom, da sodišče tožbi „ugodi tako, da se ugotovi, da je tožena stranka z vodenjem postopka v zadevi št. 06210-699/2012-22 do izdaje osnutka ugotovitev o konkretnem primeru - imenovanje A. A. za generalnega direktorja Vrhovnega državnega tožilstva z dne 24. 1. 2013 tožniku kršila pravice iz 22., 23. in 25. člena Ustave, ker tožniku ni dala možnosti, da sodeluje v dokaznem postopku in mora te kršitve nemudoma odpraviti“. Z zahtevo za izdajo začasne odredbe pa je predlagal, da „se začasno, do izdaje pravnomočne odločbe v tem upravnem sporu, zadrži javna objava ugotovitev v konkretnem primeru – imenovanje A. A. za generalnega direktorja vrhovnega državnega tožilstva, v delu, v katerem se te ugotovitve nanašajo na tožnika“.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da je po opravljenem predhodnem preizkusu tožbe ugotovilo, da je osnutek ugotovitev o konkretnem primeru z dne 24. 1. 2013 posamični akt iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Predlagane začasne odredbe ni izdalo po 66. členu ZUS-1, pač pa je presojalo obstoj pogojev za njeno izdajo po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1. Ugotovilo je, da je izdaja zahtevane začasne odredbe potrebna, saj postopek pred toženo stranko še traja, ugotovitve v obravnavanem primeru še niso bile objavljene, tožnik pa na nadaljnje postopanje tožene stranke (kako bo obravnavala osnutek ugotovitev) nima nobenega vpliva. Pritrdilo je tožnikovemu zatrjevanju, ki je kot težko popravljivo škodo uveljavljal osebno škodo, ki bi mu nastala že zgolj zaradi očitkov koruptivnega ravnanja, v zvezi z njegovim delom pri Evropskem centru za reševanje sporov (v nadaljevanju ECDR), kar bi v posledici pomenilo izpad dohodka ter ogrozilo obstoj njegove socialne varnosti in tudi dolžnosti preživljanja hčerke. Strinjalo se je, da zaradi teže in narave očitkov to lahko privede do okrnitve ali celo odpovedi sodelovanja z ECDR. Prav tako je ugotovilo, da zaradi izdane začasne odredbe ne bodo prizadete koristi nasprotne stranke, prizadeta pa tudi ne bo javna korist, saj to pomeni le morebitno kasnejšo objavo ugotovitev o konkretnem primeru, ne pa njihove neobjave, kar pa bi bilo v nasprotju z eno od temeljnih nalog tožene stranke, to je obveščanje javnosti. Zadržalo je objavo ugotovitev v celoti in ne le v delu, kjer se ugotovitve nanašajo na tožnika, saj po presoji sodišča izdaja začasne odredbe v obsegu, kot je bila zahtevana, zaradi vsebinske povezanosti ugotovitev ni možna.

3. Tožena stranka vlaga zoper citirani sklep pritožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Meni, da niso izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo tožbe ter da tožnik ni izkazal nastanka težko popravljive škode s potrebno stopnjo verjetnosti. Poudarja, da je sodišče sicer ugotavljalo izpolnjevanje pogojev glede pravočasnosti tožbe - morebitne prepoznosti, ne pa glede morebitne prezgodaj vložene tožbe. Res je mogoče osebo identificirati, kot je ugotovilo sodišče v izpodbijanem sklepu, vendar gre v obravnavani zadevi dejansko za postopkovni dokument, ki navzven nima nikakršnih pravnih posledic, ki ne pomeni zaključnega dokumenta ali akta komisije in ki ne bo nikoli javno objavljen. Gre zgolj za obliko postopkovnega dokumenta, ki je namenjen temu, da imajo osebe, ki so v postopku komisije neposredno ali posredno obravnavane, pravico izjasniti se o dejstvih in okoliščinah, ki so jih do tedaj ugotovile strokovne službe komisije. Osnutka ugotovitev ni mogoče šteti niti za akt iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1, niti za akt iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1, saj ne pomeni odločanja o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe, niti ne gre za nek drug dokončen akt, zoper katerega prizadeta oseba ne bi imela drugega učinkovitega varstva. Poleg tega je tožnik uveljavljal poseg v svoje pravice zaradi dejanja tožene stranke in ne zaradi akta, sodišče pa je vezano na tožbeni zahtevek, zaradi česar je kršena tudi določba 40. člena ZUS-1. Glede na tožnikov predlog je sodišče v nasprotju s 66. členom ZUS-1 po uradni dolžnosti izdalo začasno odredbo mimo predloga. Prav tako pa tožnik ni izkazal nastanka in višine škode, ki mu preti zaradi dejanja tožene stranke, in tudi ne tega, da je škoda zanj težko popravljiva. Višine škode niti ni zatrjeval, saj je bil podatek iz predložene pogodbe izbrisan, prav tako ni z ničemer izkazal, da izključno sam preživlja svojo družino. Vrhovnemu sodišču predlaga, da izpodbijani sklep razveljavi ter tožbo zavrže oziroma podrejeno, da sklep sodišča prve stopnje spremeni tako, da zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrne oziroma izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje.

6. V obravnavani zadevi je tožena stranka v zvezi z imenovanjem A. A. za generalnega direktorja Vrhovnega državnega tožilstva Republike Slovenije na podlagi prijave uvedla postopek po 13. členu Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK) zaradi suma korupcije.

7. Na podlagi sedmega odstavka 13. člena  ZIntPK je osnutek ugotovitev pred javno objavo poslala (tudi) tožniku. V skladu z navedeno določbo namreč v primeru, kadar se ugotovitve komisije nanašajo na določeno ali določljivo fizično ali pravno osebo, komisija osnutek ugotovitev pred javno objavo pošlje tej osebi, ki se lahko v roku sedmih delovnih dni izjasni o navedbah v ugotovitvah. Če se obravnavana oseba do navedb v osnutku ugotovitev ne izjasni, to ni ovira, za izdajo ugotovitev komisije. Komisija ugotovitve o konkretnem primeru skupaj z odgovorom obravnavane osebe predstavi javnosti z objavo na svoji spletni strani in na drug primeren način (osmi odstavek 13. člena ZIntPK).

8. Tožnik je vložil tožbo na ugotovitev nezakonitosti dejanj, s katerimi je tožena stranka posegla v njegove pravice iz 22., 23. in 25. člena Ustave, ker mu ni dala možnosti, da sodeluje v dokaznem postopku pred izdajo osnutka ugotovitev, in ni izpodbijal osnutka ugotovitev kot akta. Že zato je odločitev sodišča prve stopnje v okviru predhodnega preizkusa tožbe, da je osnutek ugotovitev akt iz 4. člena ZUS-1, napačna, saj ni opravilo predhodnega preizkusa tožbe v okviru tožbenega zahtevka. Tožnik s tožbo izpodbija dejanja (oziroma opustitve) tožene stranke v postopku priprave osnutka ugotovitev, do slednjega pa se sodišče prve v stopnje okviru predhodnega preizkusa tožbe ni opredelilo.

9. Ne glede na navedeno pa po presoji Vrhovnega sodišča osnutek ugotovitev ni akt v smislu ZUS-1, saj z njim ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, niti ni z njim poseženo v tožnikove pravice v smislu 4. člena ZUS-1. V obravnavanem primeru je namreč postopek, ki ga vodi tožena stranka, v fazi obravnave osnutka, torej ugotovitve o konkretnem primeru še niso izdelane. V skladu s sedmim odstavkom 13. člena ZIntPK je tožena stranka osnutek ugotovitev dolžna poslati tožniku v izjasnitev in tožnik ima možnost (pravico), da se na osnutek ugotovitev izjasni. To posledično tudi pomeni, da mora pri izdaji ugotovitev, ki pa se objavijo in predstavijo javnosti, v skladu z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki ga komisija pri svojih postopkih uporablja, če ni z ZIntPK določeno drugače (15. člen ZIntPK), obravnavati tudi tožnikove navedbe v odgovoru oziroma izjasnitvi in se do njih opredeliti.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča je torej odločitev sodišča prve stopnje o izdaji predlagane začasne odredbe preuranjena, saj temelji na zmotni presoji, da so procesne predpostavke za to odločanje, to je tožba, ki je primerna za vsebinsko obravnavo v upravnem sporu, izpolnjene. Prav tako pa sodišče prve stopnje ni ocenilo ali obstaja neposredna povezava med s tožbo izpodbijanim spornim pravnim razmerjem in razmerjem, ki naj bi se uredilo s predlagano začasno uredbo, kajti stanje, ki se lahko po določbi tretjega 32. člena ZUS-1 uredi z začasno uredbo, se mora nanašati na samo sporno pravno razmerje ali biti z njim v neposredni zvezi.

11. Ker glede na navedeno sodišče prve stopnje ni opravilo pravilnega predhodnega preizkusa izpolnjenosti procesnih predpostavk za odločanje o začasni odredbi, je preuranjeno odločilo o začasni odredbi in jo celo izdalo (ob tem so utemeljeni tudi pritožbeni ugovori tožene stranke, da je bil z izdajo začasne odredbe v tej vsebini prekoračen zahtevek). S tem pa je bistveno kršilo določbe postopka v upravnem sporu, in je to vplivalo na zakonitost in pravilnost izpodbijanega sklepa (drugi odstavek 75. člena ZUS-1).

12. Zato je Vrhovno sodišče pritožbi tožene stranke ugodilo in na podlagi 77. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 izpodbijani sklep razveljavilo ter zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

13. Sodišče prve stopnje o tožbi še ni odločilo, opravilo je le njen predhodni preizkus v smislu izpolnjenosti pogojev za vsebinsko obravnavanje začasne odredbe, zato tudi Vrhovno sodišče ne more odločiti o tožbi oziroma se ne more natančneje opredeljevati do mnenj in stališč strank v zvezi s tožbo.

ZUS-1 člen 4, 32, 32/2, 32/3, 75, 75/2, 77, 82.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.