Sklep X Ips 471/2011
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2012-09-20

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 383/2010

dovoljena revizija - pomembno pravno vprašanje - okoljevarstveno soglasje - odlagališče odpadkov - širitev - odmik - akti relavantni za izdajo soglasja

Določba 31. člena Uredbe se ne nanaša zgolj na fazo sprejemanja prostorskega akta, pač pa tudi na nadaljnje faze, torej tudi na projektiranje in gradnjo. Z upoštevanjem te določbe pri umestitvi v prostor (pri sprejemu ustreznega prostorskega akta) se ta določba ne „izčrpa“, ampak jo je treba upoštevati tudi v nadaljnjih postopkih, torej tudi v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja. Uredba je kot izvedbeni predpis za varstvo okolja relevantna skozi celoten postopek, saj ne velja samo za prostorsko načrtovanje, ko se nek poseg umešča v prostor, ampak tudi za gradnjo.

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 383/2010-9 z dne 12. 10. 2011 se razveljavi in zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revidentka) zoper odločbo Agencije RS za okolje, št. 35402-13/2009-28 z dne 28. 5. 2010 (v zvezi z odločbo Ministrstva za okolje in prostor, št. 35402-13/2009-4 z dne 2. 9. 2010), s katero je bil zavrnjen njen zahtevek za izdajo okoljevarstvenega soglasja za izgradnjo II. faze odlagalnih polj na CERO v Gajkah pri Spuhlji na tam navedenih zemljiščih.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe je sodišče prve stopnje zavrnilo tožbene trditve, da prvi odstavek 31. člena Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih(1) (v nadaljevanju Uredba) ne velja oziroma se ne uporablja v obravnavanem primeru pridobivanja okoljevarstvenega soglasja za nameravani poseg, ker se ta določba nanaša le na fazo prostorskega načrtovanja, za gradnjo pa že obstaja podlaga v prostorskem aktu. Pojasnilo je, da ta določba velja za prostorsko načrtovanje, projektiranje in gradnjo ter da je v obravnavani zadevi relevantna ugotovitev, da nameravani poseg predstavlja novo odlagališče.

3. Revidentka utemeljuje dovoljenost revizije z izpolnjevanjem pogojev po 2. in 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Sodbo izpodbija zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Poudarja, da je prostorsko načrtovanje zaključeno s sprejemom ustreznega prostorskega akta, ki v konkretnem primeru za gradnjo II. faze odlagališča že obstaja, kar ni sporno. Omejitve iz 31. člena Uredbe pa se nanašajo le na prostorsko planiranje in torej na fazo sprejemanja prostorskih aktov, ne pa tudi za fazo projektiranja oziroma gradnje.

4. Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev ter poudarja, da Zakon o prostorskem načrtovanju(2) (v nadaljevanju ZPNačrt) jasno določa, da prostorsko načrtovanje vključuje tako fazo prostorske ureditve kot tudi fazo, ko se načrtujejo sami posegi v prostor (projektiranje in gradnja). Veljaven prostorski akt pomeni samo dejstvo, da je določen poseg umeščen v prostor, ne pomeni pa, da je konkreten poseg oziroma gradnja dovoljena z vidika sprejemljivosti za okolje. V konkretni zadevi gre za II. fazo izgradnje odlagališča, ki bo potekala na novih zemljiščih, s čimer se bo povečala zmogljivost odlagališča, s tem pa tudi območje vpliva le-tega na zdravje ali premoženje ljudi, zato je pomembna tudi oddaljenost po 31. členu Uredbe.

6. Vrhovno sodišče je revizijo dovolilo iz razloga 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Gre za vprašanje, ali se določba 31. člena Uredbe uporablja tudi v fazi projektiranja in gradnje oziroma ali uporaba te določbe v fazi izdaje okoljevarstvenega soglasja v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja (za objekt, ki je v celoti skladen s prostorskimi akti) ni več relevantna. Vprašanje je pomembno glede na vsebino obravnavane zadeve, odločitev o tem vprašanju pa bo pomembna za zagotovitev pravne varnosti in enotne uporabe prava. Ker je revizija dovoljena že iz navedenega razloga, Vrhovno sodišče ni preizkušalo pogojev za njeno dovoljenost še na podlagi 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v  obravnavani zadevi.

8. V zadevi gre za izdajo okoljevarstvenega soglasja, za katerega je revidentka zaprosila v skladu s 57. členom Zakona o varstvu okolja(3) (v nadaljevanju ZVO-1), za izgradnjo II. faze odlagalnih polj na CERO v Gajkah pri Spuhlji. Za gradnjo obravnavanega Centra za ravnanje z odpadki Gajke v Spuhlji sta bila sprejeta Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana za območje Mestne občine Ptuj(4) in Odlok o ureditvenem načrtu za Center za ravnanje z odpadki Gajke pri Spuhlji(5), iz katerih je razvidna predvidena izvedba po fazah in zemljišča, na katerih je predviden poseg.

9. V 57. členu ZVO-1 je določeno, da mora nosilec nameravanega posega iz 51. člena tega zakona ministrstvo zaprositi za izdajo okoljevarstvenega soglasja in sicer z vlogo, ki vsebuje projekt in poročilo o vplivih na okolje. Če ministrstvo ugotovi, da je nameravani poseg v očitnem nasprotju s predpisi in ga zato ni dovoljeno izvesti, izda odločbo, s katero zavrne okoljevarstveno soglasje. Uredba, izdana na podlagi tretjega odstavka 17. člena in petega odstavka 20. člena ZVO-1, določa (med drugim) obvezna ravnanja in druge pogoje za odlaganje odpadkov ter pogoje in ukrepe v zvezi z načrtovanjem, gradnjo, obratovanjem in zapiranjem odlagališč (1. člen Uredbe). Uredba v poglavju Prostorsko načrtovanje, projektiranje in gradnja odlagališča v 31. členu (zahteva za varovanje zdravja ljudi) v prvem odstavku določa, da je pri načrtovanju odlagališča treba zagotoviti, da je odlagališče najmanj 300 m oddaljeno od območij, namenjenih poselitvi in rekreaciji, javnih parkov, zdravilišč in okrevališč, kmetijskih površin, namenjenih poljedelstvu, ter vodotokov in drugih vodnih teles; v tretjem odstavku pa določa, da je ne glede na določbo prvega odstavka tega člena lahko pri prostorskem načrtovanju odlagališča na ali ob obstoječi lokaciji odlagališča zunanji rob telesa odlagališča oddaljen od roba kmetijskih površin, namenjenih poljedelstvu, manj kot 300 m, vendar ne manj kot 50 m (tretji odstavek 31. člena Uredbe(6)).

10. Po presoji Vrhovnega sodišča se določba 31. člena ne nanaša zgolj na fazo sprejemanja prostorskega akta, pač pa tudi na nadaljnje faze, torej tudi na projektiranje in gradnjo. Z upoštevanjem te določbe pri umestitvi v prostor (pri sprejemu ustreznega prostorskega akta) se ta določba ne „izčrpa“, ampak jo je treba upoštevati tudi v nadaljnjih postopkih, torej tudi v postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja. Uredba je kot izvedbeni predpis za varstvo okolja relevantna skozi celoten postopek, saj ne velja samo za prostorsko načrtovanje, ko se nek poseg umešča v prostor, ampak tudi za gradnjo. Čeprav so v določbi 31. člena Uredbe uporabljeni vsi pojmi, Vrhovno sodišče meni, da niso uporabljeni dosledno, zato je po presoji Vrhovnega sodišča določbo 31. člena Uredbe treba razlagati tako, da veljajo pogoji glede oddaljenosti odlagališča od drugih nepremičnin za celoten postopek „načrtovanja“, to je od umestitve v prostor do gradnje in da torej tretji odstavek velja tudi za fazo gradnje in ne samo za „prostorsko načrtovanje“, torej za umestitev v prostor.

11. Glede na navedeno je po presoji Vrhovnega sodišča sodišče prve stopnje (enako kot upravna organa) napačno oprlo svojo odločitev samo na prvi odstavek 31. člena Uredbe. Tudi določba tretjega odstavka 31. člena je po presoji Vrhovnega sodišča relevantna za odločitev v obravnavani zadevi. Če bi vsako razširitev odlagališča šteli za načrtovanje (novega) odlagališča in bi veljala le določba prvega odstavka 31. člena Uredbe, se postavlja tudi vprašanje smisla določbe tretjega odstavka, ki se sicer nanaša na „prostorsko načrtovanje“ ob obstoječi lokaciji in določa izjemo glede odmika za kmetijske površine. Drugačna razlaga pa bi lahko pripeljala celo do te nelogičnosti, da bi ob prostorskem načrtovanju (umeščanju v prostor) bil dopusten manjši odmik kot kasneje pri izvedbenih aktih in sami gradnji. Zato bi torej morali biti presojani pogoji za izdajo okoljevarstvenega soglasja v obravnavani zadevi tudi po tretjem odstavku 31. člena Uredbe.

12. Glede na obrazloženo, izhajajoč iz dejanskega stanja, gre v obravnavani zadevi za izgradnjo II. faze, ki je bila predvidena že v Odloku o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana za območje Mestne občine Ptuj in Odloku o ureditvenem načrtu za Center za ravnanje z odpadki Gajke v Spuhlji, ki sta bila sprejeta že v letu 2002, torej že umeščena v prostor. V postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja pa je, glede na obrazloženo, treba upoštevati tudi določbo tretjega odstavka 31. člena Uredbe, ki določa izjemo pri širitvi odlagališča „na ali ob“ obstoječi lokaciji glede odmika od kmetijskih površin, namenjenih poljedelstvu.

13. Vrhovno sodišče pa ugotavlja, da je zaradi napačne uporabe materialnega prava ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijane sodbe med drugim navedlo, da se v 50 m pasu, zlasti pa še v 300 m pasu od zunanjega roba telesa odlagališča, nahajajo kmetijske površine (po katastrskih podatkih namenjene poljedelstvu). Iz obrazložitve izpodbijane sodbe pa ni razvidno, katera zemljišča naj bi se nahajala v 50 m pasu. Iz odločbe upravnega organa prve stopnje nasprotno izhaja, da je v dopolnjenih vlogah, ki jih je posredovala revidentka, rob območja deponije oblikovan tako, da so kmetijske površine namenjene poljedelstvu, oddaljene od roba območja deponije 50 m. S temi dopolnitvami je po mnenju prvostopenjskega upravnega organa stranka zadostila pogoju iz tretjega odstavka 31. člena Uredbe, ni pa zadostila pogoju iz prvega odstavka. Če so v 50 m pasu od zunanjega roba telesa odlagališča kmetijske površine, namenjene poljedelstvu, pa to pomeni, da niso bili izpolnjeni pogoji glede odmika po tretjem odstavku 31. člena Uredbe, ki, kot že navedeno, dopušča izjemo od prvega odstavka pri odmiku za kmetijske površine, namenjene poljedelstvu, če gre za načrtovanje odlagališča na ali ob že obstoječi lokaciji.

14. Ker je bilo zaradi zmotne uporabe materialnega prava dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, je Vrhovno sodišče na podlagi drugega odstavka 94. člena v zvezi s 86. členom ZUS-1 reviziji ugodilo, sodbo sodišča prve stopnje razveljavilo in mu zadevo vrnilo v novo sojenje.

15. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo (tretji odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Op. št. (1): Ur. l. RS, št. 32/06, 89/07, 62/08, 53/09, 61/11.

Op. št. (2): Ur. l. RS, št. 33/07, 70/08 - ZVO-1B, 108/09, 80/10 - ZUPUDPP, 34/11 - ZKZ-C, 57/12, 57/12 – ZUPUDPP-A.

Op. št. (3): Ur. l. RS, št. 41/04, 17/06 - ORZVO187, 20/06,28/06 - Sklep US, 49/06 - ZMetD, 66/06 - Odl. US, 33/07 - ZPNačrt, 57/08 - ZFO-1A, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12.

Op. št. (4): Uradni vestnik Mestne občine Ptuj, št. 1/2002, 8/2004 in 10/2007.

Op. št. (5): Uradni vestnik Mestne občine Ptuj, št. 5/2002 in 10/2005.

Op. št. (6): Uredba o spremembah in dopolnitvah Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih, Ur. l. RS, št. 53/09.

Uredba o odlaganju odpadkov na odlagališčih člen 31.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.