Sklep I Up 518/2012
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2012-11-28

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 403/2012

zakonitost sklepov vlade - združitev vzgojno izobraževalnih zavodov in ustanovitev vzgojno izobraževalnega zavoda - izvrševanje ustanoviteljske pravice države - ni varstva v upravnem sporu - zavrnitev pritožbe

Pri izpodbijanih aktih ne gre za oblastno odločitev, za javnopravni oblastveni posamičen akt, ampak za odločitev v izvrševanju ustanoviteljske pravice države, ki jo v tem primeru izvršuje Vlada. Ko pa gre za odločitve v izvrševanju ustanoviteljskih pravic, sodno varstvo v upravnem sporu ni možno, saj to ni odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi, v tem primeru zadevnih javnih zavodov, ampak izvrševanje ustanoviteljske pravice države, ki jo v imenu države izvršuje Vlada na podlagi zakona.

I. Pritožba zoper 1. točko izreka izpodbijanega sklepa se zavrne in se potrdi ta točka izreka izpodbijanega sklepa.

II. Pritožba zoper 2. točko izreka izpodbijanega sklepa se zavrže.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom (1. točka izreka) na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožeče stranke zoper sklepa Vlade Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vlada), št. 01403-21/2012/7 in št. 01403-21/2012/8, oba z dne 21. 8. 2012 ter (2. točka izreka) zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe. S sklepom, št. 01403-21/2012/7 z dne 21. 8. 2012, o združitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda „Srednja elektro-računalniška šola M.“, javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda „Lesarska šola M.“ in javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda „Tehniški šolski center M.“ je tožena stranka odločila, da se navedeni javni vzgojno - izobraževalni zavodi združijo v nov vzgojno-izobraževalni zavod z imenom „Šolski center M.“ (1. točka izreka); da javni vzgojno-izobraževalni zavod „Srednja elektro-računalniška šola M.“ preneha obstajati kot samostojen pravni subjekt in se izbriše iz sodnega registra ter drugih javnih evidenc pravnih subjektov, njegov pravni naslednik javni vzgojno-izobraževalni zavod „Šolski center M.“ pa prevzame vse njegove pravice in obveznosti v pravnem prometu (2. točka izreka); da javni vzgojno-izobraževalni zavod „Lesarska šola M.“ preneha obstajati kot samostojen pravni subjekt in se izbriše iz sodnega registra ter drugih javnih evidenc pravnih subjektov, njegov pravni naslednik javni vzgojno-izobraževalni zavod „Šolski center M.“ pa prevzame vse njegove pravice in obveznosti v pravnem prometu (3. točka izreka); da javni vzgojno-izobraževalni zavod „Tehnični šolski center M.“ preneha obstajati kot samostojen pravni subjekt in se izbriše iz sodnega registra ter drugih javnih evidenc pravnih subjektov, njegov pravni naslednik javni vzgojno-izobraževalni zavod „Šolski center M.“ pa prevzame vse njegove pravice in obveznosti v pravnem prometu (4. točka izreka); da se vsa statusno-pravna razmerja, pravice in obveznosti ter druga vprašanja v zvezi z združitvijo javnih zavodov iz prejšnjih točk tega sklepa uredijo v Sklepu o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda „Šolski center M.“, ki se sprejme sočasno s tem sklepom (5. točka izreka) ter, da ta sklep začne veljati naslednji dan po sprejetju, učinkuje pa od 1. januarja 2013 (6. točka izreka). S sklepom, št. 01403-21/2012/8 z dne 21. 8. 2012, pa je tožena stranka ustanovila javni vzgojno-izobraževalni zavod „Šolski center M.“.

2. Sodišče prve stopnje je tožbo zavrglo (1. točka izreka), ker je presodilo da izpodbijana sklepa nista akta, ki se lahko izpodbijata v upravnem sporu. Ker zaradi zavrženja tožbe ni izpolnjena procesna predpostavka za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe, je sodišče prve stopnje zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe (2. točka izreka). Pri svoji odločitvi se je sklicevalo na: 2. člen ZUS-1, 4. točko prvega odstavka 36. člena v zvezi z drugim in tretjim odstavkom tega člena ter drugi odstavek 32. člena ZUS-1; 2. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP); 51. člen Zakona o zavodih (v nadaljevanju ZZ), 41. člen Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI); 6. člen in šesti odstavek 21. člena Zakona v Vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju ZVRS) ter 31. člen Poslovnika Vlade Republike Slovenije (v nadaljevanju Poslovnik).

3. V pritožbi zoper izpodbijani sklep sodišča prve stopnje prva tožeča stranka navaja, da se ne strinja s stališčem sodišča prve stopnje, da v tem primeru ne gre za odločitev o upravni zadevi. Meni, da je z združitvijo navedenih javnih

vzgojno-izobraževalnih zavodov tožena stranka posegla v pravice pravne osebe, ki

je izgubila samostojnost, in tudi v pravice dijakov, zaposlenih in staršev, kar

je navajala že v tožbi, pa sodišče prve stopnje tega ni upoštevalo. Svoje stališče utemeljuje tudi s sklicevanjem na odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-249/2001 z dne 11. 9. 2003, ki jo je po njenem mnenju treba upoštevati, čeprav je Ustavno sodišče v navedeni zadevi odločilo na podlagi ZUS iz leta 1997, sodišče prve stopnje pa je v predmetni zadevi odločalo na podlagi ZUS-1, saj sta določbi četrtega odstavka 1. člena ZUS in četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 praktično identični. Navaja, da bi moralo sodišče prve stopnje „presojati aktivno legitimacijo po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, ne pa zavreči tožbe po 2. členu ZUS-1“. Ker je bila zahteva za izdajo začasne odredbe zavržena zgolj kot posledica zavrženja tožbe, sodišče pogojev za izdajo začasne odredbe sploh ni presojalo. Zato meni, da mora Vrhovno sodišče, če bo odpravilo sklep o zavrženju tožbe, odpraviti tudi sklep o zavrženju zahteve za izdajo začasne odredbe, saj so bili za odločanje o začasni odredbi izpolnjeni pogoji. Predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in v celoti odpravi izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

6. V obravnavani zadevi je sporno, ali je sodišče prve stopnje odločilo pravilno in zakonito, ker je v predhodnem preizkusu tožbo tožeče stranke zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Po navedeni določbi sodišče tožbo zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). V drugem odstavku 2. člena ZUS-1 je določeno, da je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. ZUP določa, da je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava in se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (prvi in drugi odstavek 2. člena ZUP).

7. Tožeča stranka v tem upravnem sporu izpodbija sklepa Vlade RS, ki sta bila izdana na podlagi 51. člena ZZ, 41. člena ZOFVI in 6. člena ter šestega odstavka 21. člena ZVRS. Sodišče prve stopnje je pravilno presodilo, da javne poklicne, srednje tehniške in srednje strokovne šole ustanavlja država ( 41. člen ZOFVI); da lahko ustanovitelj odloči, da se zavod pripoji drugemu zavodu, da se dvoje ali več zavodov spoji v en zavod ali da se zavod razdeli na dvoje ali več zavodov (51. člen ZZ) ter, da pravice in dolžnosti, ki pripadajo Republiki Sloveniji kot ustanoviteljici zavodov, gospodarskih družb in drugih organizacij, če ni s posebnim zakonom drugače določeno, izvršuje Vlada (6. člen ZVRS).

8. Sodišče prve stopnje je po presoji Vrhovnega sodišča pravilno presodilo, da izpodbijana sklepa nista upravna akta oziroma akta, ki se lahko izpodbijata v upravnem sporu. V tem primeru ne gre za odločbo ali drug javnopravni, enostranski oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije (drugi odstavek 2. člena ZUS-1), temveč gre za akta, ki ju izda Vlada v okviru izvrševanja ustanoviteljskih pravic države (6. člen ZVRS). Akta tudi nista bila izdana o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge stranke v okviru izvrševanja upravne funkcije, kot zmotno meni tožeča stranka, ampak je bilo z njima odločeno o statusnih spremembah javnih vzgojno- izobraževalnih zavodov. Takšna odločitev pa tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni odločitev v upravni zadevi. Noben zakon, na podlagi katerega sta bila sprejeta izpodbijana sklepa, tudi ne določa, da o zakonitosti teh aktov odloča sodišče v upravnem sporu (prvi odstavek 2. člena ZUS-1).

9. Pritožbeni ugovor, da bi moralo sodišče presojati zadevo po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, upoštevajoč odločbo Ustavnega sodišča RS (U-I-105/92), na drugačno odločitev ne more vplivati. Tožeča stranka ima sicer prav, da sta določbi četrtega odstavka 1. člena prej veljavnega ZUS-a in četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 primerljivi, vendar v obravnavanem primeru ne gre za odločitev v obliki predpisa. Po določbi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 namreč v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. V obravnavanem primeru sicer gre za posamična akta, vendar po ZUS-1 to ni dovolj za sodno varstvo takšnega akta v upravnem sporu. ZUS-1 je namreč omejil posamične akte, zoper katere je upravni spor dopusten. Po določbah ZUS-1 v upravnem sporu ni zagotovljeno sodno varstvo vsakega posamičnega akta, ampak le tistega, ki izpolnjujejo tako formalne kot materialne kriterije za pojem upravnega akta. Kot že navedeno, pri izpodbijanih aktih ne gre za oblastno odločitev, za javnopravni oblastveni posamičen akt, ampak za odločitev v izvrševanju ustanoviteljske pravice države, ki jo v tem primeru izvršuje Vlada. Ko pa gre za odločitve v izvrševanju ustanoviteljskih pravic, sodno varstvo v upravnem sporu ni možno, saj to ni odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi, v tem primeru zadevnih javnih zavodov, ampak izvrševanje ustanoviteljske pravice države, ki jo v imenu države izvršuje Vlada na podlagi zakona.

10. Upoštevajoč navedeno je odločitev sodišča prve stopnje, ki je tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo, pravilna in zakonita.

11. Vrhovno sodišče je pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

12. Pritožbo zoper 2. točko izreka izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje je Vrhovno sodišče zavrglo kot prepozno.

13. Zoper sklep sodišča prve stopnje, s katerim sodišče odloči o zahtevi za izdajo začasne odredbe, je dovoljena pritožba, ki jo lahko stranke vložijo v treh dneh od vročitve sklepa (šesti odstavek 32. člena ZUS-1), o čemer je sodišče prve stopnje v obravnavani zadevi poučilo stranke v pouku o pravnem sredstvu v izpodbijanem sklepu.

14. Iz podatkov v predloženih spisih izhaja, da je bil izpodbijani sklep sodišča prve stopnje vročen prvi tožeči stranki dne 15. 10. 2012 in da je pritožbo zoper sklep sodišča prve stopnje prva tožeča stranka poslala sodišču prve stopnje priporočeno po pošti dne 30. 10. 2012. Ker je bila pritožba zoper izpodbijani sklep sodišča prve stopnje v delu, ki se nanaša na odločitev o zahtevi za izdajo začasne odredbe (2. točka izreka izpodbijanega sklepa), vložena po preteku tridnevnega roka, to je po preteku zakonskega roka iz šestega odstavka 32. člena ZUS-1, jo je moralo Vrhovno sodišče kot prepozno zavreči na podlagi 1. točke prvega odstavka 365. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

ZUS-1 2, 2/1, 2/2, 5, 5/4, 32, 32/6, 36, 36/1-4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.