Sodba in sklep II Ips 103/2009
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2011-06-30

CIVILNO PROCESNO PRAVO - ODŠKODNINSKO PRAVO

podlage odškodninske odgovornosti - protipravnost - dokazovanje z izvedencem - odškodninska odgovornost občine - razlaga zakona - pravica do povrnitve škode - napačna urbanistična informacija - pravna narava urbanistične informacije - možnost nadomestne gradnje - postavitev izvedenca v zvezi s pravnim vprašanjem - razlaga člena 243 ZPP

Čeprav lokacijske informacije ni mogoče šteti za „naslednico“ urbanistične informacije, se je mogoče zaradi primerljivosti namena izdaje obeh informacij pri opredelitvi pravne narave urbanistične informacije opreti na stališča teorije glede pravne narave lokacijske informacije. Lokacijska informacija ne pomeni uporabe prava, temveč je samo potrdilo iz uradne evidence, kar pomeni, da gre za javno listino in ne za upravni akt.

Vprašanje katere podatke mora vsebovati urbanistična informacije je pravne narave, vendar to ne pomeni, da sodišče ne more postaviti izvedenca tudi v takem primeru. Če je za vsebinsko konkretizacijo pravne norme (oblikovanje zgornje premise) potrebno posebno strokovno znanje (pravila stroke), s katerim sodišče ne razpolaga, lahko sodišče izvede dokaz z izvedencem. Določbo 243. člena ZPP je tako treba razlagati preko meja njegovega dobesednega pomena. Ravno za takšno situacijo gre v obravnavani zadevi. Ker niti ZUN niti noben drug predpis ne določa vsebine urbanistične informacije, bi bilo mogoče to vprašanje razrešiti le s pomočjo pravil stroke, ta pa ugotoviti s pomočjo izvedenca.

Reviziji se delno ugodi in se sodbi sodišč druge in prve stopnje v delu glede odškodnine zaradi manjvrednosti nepremičnine (101.136,67 EUR, prej 24,236.392 SIT) razveljavita in se zadeva v tem obsegu vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

Sicer se revizija (47.303,88 EUR, prej 11,335.901 SIT) zavrne.

Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Oddelek za urbanizem pri toženi stranki je tožnikoma 4. 6. 2001 izdal urbanistično informacijo, iz katere je izhajalo, da je na nepremičninah (parc. št. …. vse k.o. ...) možna nadomestna gradnja. Na podlagi takšne urbanistične informacije sta tožnika 20. 3. 2002 kupila nepremičnine. Za potrebe projektiranja nadomestne gradnje sta tožnika 5. 8. 2003 pridobila lokacijsko informacijo, iz katere je izhajalo, da se kupljene nepremičnine nahajajo po določilih Odloka prostorsko ureditvenih pogojev za plansko celoto Š4 Dravlje (Ur. l. SRS št. 20/89) v rezervatu daljnovodov, obvozne železniške proge, kjer so dovoljena le vzdrževalna dela na obstoječih objektih, gradnja novih objektov pa je dovoljena le ob soglasju Železniškega gospodarstva Ljubljana (v nadaljevanju ŽGL). Tožnika sta 9. 9. 2003 pridobila mnenje Slovenskih železnic, iz katerega je izhajalo, da v navedenem koridorju novogradnje niso mogoče. Ker ni bila mogoča nadomestna gradnja, sta lahko tožnika obstoječo hišo, ki stoji na zemljišču parc. št. ..., zgolj obnovila. Tožnika v tej pravdi zahtevata plačilo odškodnine zaradi manjvrednosti nepremičnine, in sicer zaradi omejitvenih pogojev, ki tožnikoma onemogočajo nadomestno gradnjo ter zaradi višjih stroškov obnove obstoječega objekta v primerjavi s stroški izgradnje nadomestnega objekta.

2. Sodišče prve stopnjejezahtevka tožnikov zavrnilo.

3. Sodišče druge stopnje je pritožbo tožnikov zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

4. Revizijo vlagata tožnika zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb pravdnega postopka. Predlagata, da se reviziji ugodi ter se sodbi sodišč druge in prve stopnje razveljavita in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

5. Revizija je bila po 375. členu Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) vročena nasprotni stranki, ki je nanjo odgovorila, ter Vrhovnemu državnemu tožilstvu Republike Slovenije.

7. Tožnika v tej pravdi zahtevata odškodnino za povračilo škode, ki jima je nastala zaradi napačne urbanistične informacije toženke glede možnosti nadomestne gradnje (odškodnina zaradi višjih stroškov obnove) in glede poteka železniškega koridorja (odškodnina zaradi manjvrednosti nepremičnine). Pravni red predvideva odškodninsko odgovornost za protipravno ravnanje, do katerega je prišlo pri izvajanju oblasti oziroma javnih pooblastil. V skladu s prvim odstavkom 26. člena Ustave RS lahko namreč posameznik zahteva povračilo škode tudi od lokalne skupnosti, če mu njen organ pri opravljanju službe ali dejavnosti povzroči škodo. Ta določba pa ne uvaja specialnega delikta. Zato je treba pojem protipravnosti iz 26. člena Ustave RS razlagati v skladu z splošnimi elementi civilnega delikta.(1)

8. V obravnavani zadevi je za presojo protipravnosti ravnanja toženke pomembno vprašanje pravne narave urbanistične informacije - ali predstavlja zgolj informacijo ali pa gre za odločanje in uporabo prava, kot to meni sodišče druge stopnje. Če gre pri izdaji urbanistične informacije za odločanje in uporabo prava, bi bilo potrebno morebitne nepravilnosti odpraviti s pravnimi sredstvi, občina pa bi lahko odškodninsko odgovarjala le v primeru samovoljne uporabe prava.(2)

9. Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18-931/1984; v nadaljevanju ZUN) pojma urbanistična informacija sicer ni uporabljal, vendar so bile občine na podlagi 67. člena ZUN pristojne izdajati urbanistične informacije o možnih lokacijah za graditev in druge posege v prostor ter druge informacije v zvezi z urejanjem prostora. Namen izdaje urbanistične informacije je primerljiv namenu lokacijske informacije, ki podaja vse relevantne javnopravne režime (prostorske režime), ki jih morajo pri razpolaganju z nepremičninami upoštevati investitorji in na katere morajo biti pozorne stranke v pravnem prometu oziroma pri razpolaganju z nepremičninami (Zakon o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) in Pravilnik o obliki lokacijske informacije ter o načinu njene izdaje, Ur. l. RS, št. 35/2004). Namen obeh informacij je torej v zagotavljanju investicijske varnosti.(3) Čeprav lokacijske informacije ni mogoče šteti za „naslednico“ urbanistične informacije, se je mogoče zaradi primerljivosti namena izdaje obeh informacij pri opredelitvi pravne narave urbanistične informacije opreti na stališča teorije glede pravne narave lokacijske informacije. Lokacijska informacija ne pomeni uporabe prava, temveč je samo potrdilo iz uradne evidence, kar pomeni, da gre za javno listino in ne za upravni akt.(4) Glede pravne narave urbanistične informacije je tako treba pritrditi tožnikoma, da je zmotno stališče sodišča druge stopnje, ki je pri presoji protipravnosti ravnanja toženke izdajo urbanistične informacije štelo za proces odločanja in uporabe prava.

10. Pri presoji protipravnosti ravnanja toženke je tako treba upoštevati, da gre pri izdaji urbanistične informacije zgolj za posredovanje informacije. Revizijsko sodišče še pojasnjuje, da ureditev po ZGO-1, ki je predvidela odškodnino zaradi zaupanja v lokacijsko informacijo, in sicer v primeru, ko lokacijska informacija ni vsebovala opozorila, da se pripravljajo spremembe oziroma nov prostorski akt (52. člen ZGO-1), ni izključevala odškodninske odgovornosti zaradi napačne informacije po splošnih pravilih odškodninskega prava.(5) Zato je zmotno stališče sodišč druge in prve stopnje, da bi tožnika lahko zahtevala odškodnino zaradi napačne urbanistične informacije le v primerih, ki jih je urejal ZGO-1, torej le v primeru spremembe planske ureditve. Glede na zgoraj zavzeto stališče, da lokacijska informacija ni „naslednica“ urbanistične informacije, pa se razpravljanje o odgovornosti toženke po 52. členu ZGO-1 izkaže za brezpredmetno.

11. Ker vsaka napačna informacija občine še ne pomeni protipravnega ravnanja, je treba odgovoriti na vprašanje, v katerih primerih predstavlja napačna informacija protipravno ravnanje, ki lahko pripelje do odškodninske odgovornosti ponudnika informacije (prvi odstavek 154. člena Zakona o obligacijskih razmerjih; v nadaljevanju ZOR).

12. V skladu z načelnim izhodiščem teorije in prakse, da vsaka napačna informacija še ne pomeni protipravnega ravnanja, torej ne obstaja splošna odškodninska odgovornost zaradi napačnih informacij, priporočil, mnenj. V nasprotnem primeru bi bila namreč vsakdanja komunikacija zaradi bremena morebitne odškodninske odgovornosti povsem onemogočena. Napačna informacija pa lahko pod določenimi pogoji vseeno predstavlja protipravno ravnanje kot predpostavko odškodninske odgovornosti zaradi napačne informacije.(6) Prvi pogoj je, da sta ponudnik in prejemnik informacije v posebnem, bližnjem odnosu. Tak odnos je podan, ko se prejemnik informacije lahko upravičeno zanese na pravilnost informacije in ko ponudnik informacije ve oziroma bi moral vedeti (predvideti), da se bo prejemnik zanesel na dano informacijo. Ta bližnji odnos pa vzpostavlja na strani ponudnika informacije dolžnost skrbnega (profesionalnega) ravnanja,(7) kršitev katere pomeni drugi pogoj. Kriterij za presojo o profesionalnem standardu ravnanja ponudnika informacije je, ali je mogoče konkretno ravnanje zagovarjati kot sprejemljivo v danih okoliščinah.(8) Napačna informacije bo torej predstavljala protipravno ravnanje, če bo med ponudnikom in prejemnikom informacije podan bližnji odnos ter ob ugotovljeni kršitvi dolžnosti skrbnega ravnanja oziroma profesionalnih standardov, ki veljajo za opravljanje službe.

13. Vprašanje torej je, ali razmerje med občino in tožnikoma, ki zahtevata urbanistično informacijo, dosega tisto stopnjo zaupnosti, ko napačnost/nepopolnost posredovane informacije v primeru kršitve dolžnosti skrbnega ravnanja (profesionalnega standarda) pomeni protipravno ravnanje. Po oceni revizijskega sodišča sta se tožnika lahko upravičeno zanesla na informacijo toženke, saj sta naslovila na toženko vlogo (ne dopis), za katero je treba plačati upravno takso, in to na urbanistični oddelek toženke, ki je pristojen za dajanje teh informacij. Pomembno je tudi dejstvo, da se skrbnost strank pri ravnanju v pravnem prometu z nepremičninami presoja ravno na podlagi dejstva, ali so stranke zaprosile za informacijo o namembnosti nepremičnine. Toženka je bila tudi na podlagi določb ZUN organ, ki je moral občanom posredovati informacije o možnih lokacijah za graditev in druge posege v prostor ter druge informacije v zvezi z urejanjem prostora. Urbanistična informacija tako ni pomenila zgolj splošne informacije, temveč je bila instrument, ki je posamezniku omogočal določeno stopnjo investicijske varnosti pred nakupom nepremičnine. Zato ni dvoma, da je toženka vsaj morala vedeti, da se bosta tožnika pri nakupu nepremičnine zanesla na podatke iz urbanistične informacije. Čeprav ZUN ne opredeljuje podrobnejše vsebine urbanistične informacije in tudi ne posledic napačno izdane urbanistične informacije, lahko pod zgoraj navedenimi pogoji napačna informacija predstavlja protipravno ravnanje in pripelje do odškodninske odgovornosti občine (prvi odstavek 154. člen ZOR). Tako je zmotno stališče nižjih sodišč, da zaradi napačne informacije ni mogoča odškodninska odgovornost občine.

14. Predpogoj za presojo protipravnosti toženkinega ravnanja pa je napačnost/nepopolnost vsebine urbanistične informacije. Ob ugotovitvi, da je bila urbanistična informacija glede možnosti nadomestne gradnje pravilna, sta sodišči utemeljeno zavrnili zahtevek za plačilo odškodnine zaradi višjih stroškov obnove obstoječega objekta. Revizijsko sodišče je zato revizijo v tem delu zavrnilo (378. člen ZPP). Glede poteka železniškega koridorja pa je sodišče prve stopnje ugotovilo, da je urbanistična informacija nepopolna in obrazložilo, da ta pomanjkljivost še ne pomeni protipravnega ravnanja. Sodišče prve stopnje je sicer glede vsebine urbanistične informacije dopustilo izvedbo dokaza z zaslišanjem izvedenca urbanistične stroke, vendar ga kasneje zaradi tožnikovega ugovora pristranskosti izvedenca ni izvedlo, novega izvedenca pa ni postavilo. Sodišče druge stopnje je zavzelo stališče, da je urbanistična informacija glede na namen tožnikov, izražen v vlogi za njeno izdajo, popolna. Pritožbeni očitek tožnikov, da bi moralo sodišče prve stopnje izvesti dokaz z izvedencem, je zavrnilo, saj naj bi bilo vprašanje vsebine urbanistične informacije pravno vprašanje.

15. Stališče sodišča druge stopnje o nepotrebnosti postavitve izvedenca za pravilno ugotovitev vsebine izdane urbanistične informacije je zmotno. Revizijsko sodišče se sicer strinja, da je vprašanje, katere podatke mora vsebovati urbanistična informacije, pravne narave, vendar to še ne pomeni, da sodišče ne more postaviti izvedenca tudi v primeru, ko gre za pravno vprašanje. Če je za vsebinsko konkretizacijo pravne norme (oblikovanje zgornje premise(9)) potrebno posebno strokovno znanje (pravila stroke), s katerim sodišče ne razpolaga, lahko sodišče izvede dokaz z izvedencem. Določbo 243. člena ZPP je tako treba razlagati preko meja njegovega dobesednega pomena.(10) Ravno za takšno situacijo gre v obravnavani zadevi. Ker niti ZUN niti noben drug predpis ne določa vsebine urbanistične informacije, bi bilo mogoče to vprašanje razrešiti le s pomočjo pravil stroke, ta pa ugotoviti s pomočjo izvedenca. Sodišči sta tako zaradi zmotne uporabe 243. člena ZPP nepopolno ugotovili zgornjo premiso,(11) posledično pa sta tudi nepopolno ugotovili dejansko stanje. Revizijski očitek tožnikov, da bi moralo sodišče postaviti izvedenca, je tako utemeljen. Revizijsko sodišče je zato reviziji glede odločitve o manjvrednosti nepremičnine ugodilo, izpodbijani sodbi v tem delu razveljavilo in vrnilo zadevo v tem obsegu sodišču prve stopnje v novo sojenje (drugi odstavek 380. člena ZPP). V kolikor bo v nadaljnjem postopku ugotovljeno, da bi morala urbanistična informacija vsebovati tudi podatek o poteku železniškega koridorja, bo moralo sodišče prve stopnje presojati, ali je tožena stranka pri izdaji urbanistične informacije kršila dolžnost skrbnega ravnanja (profesionalni standard) ter še ostale predpostavke odškodninske odgovornosti, in pri tem upoštevati zgoraj zavzeta stališča revizijskega sodišča glede presoje protipravnosti ravnanja.

16. V zvezi s tem revizijsko sodišče še dodaja, da pri določitvi vsebine urbanistične informacije ni mogoče izhajati iz vsebine lokacijske informacije, saj te informacije, kot je bilo že zgoraj povedano, ni mogoče šteti za „naslednico“ urbanistične informacije. Po ZUN tudi sicer ni bilo sredstva, ki bi posameznikom omogočal tako doseganje investicijske varnosti (celovito pridobitev informacij o možnih posegih na posamezni nepremičnini še pred njenim nakupom), kot to omogoča lokacijska informacija po ZureP-1.

17. Na podlagi tretjega odstavka 165. člena ZPP se odločitev o revizijskih stroških pridrži za končno odločbo.

Op. št. (1): Prim. D. Jadek Pensa, Sodnikovo protipravno ravnanje in civilni delikt, v: Pravnik, 51 (1996) 4-5, str. 156.

Op. št. (2): Kriterij za presojo protipravnosti bi bil podoben kot pri presoji odgovornosti države zaradi nepravilne sodne odločbe. Več o kriteriju protipravnosti v procesu odločanja kot procesu uporabe prava v prispevku M. Juhart, Odgovornost države za nepravilno (protipravno) odločbo, v: Odgovornost države, lokalne skupnosti in drugih nosilcev javnih pooblastil za ravnanje svojih organov in uslužbencev: zbornik Inštituta za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana 2005, str. 11-18.

Op. št. (3): Zagotavljanju investicijske varnosti pred nakupom nepremičnine pa nista namenjena lokacijsko dovoljenje oziroma lokacijska dokumentacija, ki sta bila predvidena v času veljavnosti ZUN in ki ju je v postopku izpostavljala toženka. Lokacijsko dovoljenje je namreč pomenilo že prvo fazo postopka pridobivanja gradbenega dovoljenja (postopek pridobitve gradbenega dovoljenja je z ureditvijo po ZGO-1 postal enofazen), za pridobitev lokacijske dokumentacije, ki je bila podlaga za izdajo lokacijskega dovoljenja, pa je posameznik že moral izkazati pravico razpolaganja z nepremičnino (lastništvo).

Op. št. (4): Prim. J. Breznik, v: Zakon o graditvi objektov (ZGO-1): s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2005, str. 113-115.

Op. št. (5): Tudi J. Breznik opozarja, da gre primeru po 52. členu ZGO-1 dejansko za odškodninsko odgovornost zaradi napake pri poslovanju občine ali države. Prim. J. Breznik, v: Zakon o graditvi objektov (ZGO-1): s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2005, str. 130-131. Sedaj veljavni ZGO-1 je to določbo črtal.

Op. št. (6): V tuji sodni praksi se kot tipični primeri odškodninske odgovornosti zaradi napačnih informacij navajajo primeri nakupa vrednostnih papirjev zaradi napačnih informacij o uspešnosti poslovanja družbe, primeri odškodninske odgovornosti bank zaradi napačne informacije o kreditni sposobnosti komitentov, ali pa odškodninska odgovornost cenilca nepremičnin, ker se je banka pri odobritvi kredita zanesla na njegovo cenitev. Prim. H. McGregor, H. McGregor on Damages, 18. edition, Sweet & Maxwell, 2009, str. 1667-1711.

Op. št. (7): Prim. C. v. Bar in E. Clive, Principles, Definition and Model Rules of European Private Law, Draft Common Frame of Reference, 2009, Sellier, European Law Publishers, vol. 4, str. 3350-3351. Škoda zaradi napačne informacije je pravno priznana, če je ponudnik informacije podal informacije v okviru opravljanja poklica oziroma poslovanja in če je vedel ali bi lahko vedel (predvidel), da se bo prejemnik pri odločitvi zanesel na to informacijo.

Op. št. (8): Prim. odločbo VS RS III Ips 123/2009 z dne 29. 3. 2011.

Op. št. (9): Prim. A. Galič in D. Wedam Lukić, v: Pravdni postopek: zakon s komentarjem. Prva knjiga: 1. do 150. člen, GV Založba in Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2005, str. 81.

Op. št. (10): Prim. J. Zobec, v: Pravdni postopek: zakon s komentarjem. Druga knjiga: 151. do 305. člen, GV Založba in Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2006, str. 477.

Op. št. (11): Pravila stroke v konkretni zadevi služijo oblikovanju zgornje premise.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.