Sklep in sodba X Ips 395/2011
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2012-11-08

Sodbi UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 397/2010, II U

dovoljena revizija - pomembno pravno vprašanje - veterinarska koncesija - prijava območja opravljanja koncesije - upravna enota - občina

V specifičnih okoliščinah obravnavanega primera, kjer sporna naselja, po (neenotni) teritorialni razdelitvi območij občin in upravnih enot, sodijo v eno upravno enoto, hkrati pa so del občine, ki je del druge upravne enote, se koncesija za območje teh naselij podeli v okviru prijave za območje občine, v katero sporna naselja spadajo.

I. Zadevi, ki se pri Vrhovnem sodišču vodita kot X Ips 395/2011 in X Ips 396/2011, se združita v skupno obravnavanje in odločanje tako, da postane osnovni spis X Ips 395/2011.

III. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskih postopkov.

1. Z izpodbijanima sodbama, navedenima v uvodu tega sklepa in sodbe, je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo revidentovi tožbi zoper dve odločbi tožene stranke o podelitvi koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe zagotavljanja najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju RS, ki se financira iz proračunskih sredstev, izdani na podlagi Uredbe o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev (v nadaljevanju Uredba) ter Javnega razpisa za dodelitev koncesije glede zagotavljanja najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije (v nadaljevanju javni razpis). Tožena stranka je z odločbo, št. 014-20/2010/143 z dne 24. 9. 2010, odločila, da se revidentu podeli koncesija za območje občine Ruše, Lovrenc na Pohorju in Selnica ob Dravi, ki predstavljajo Upravno enoto Ruše, in v Upravni enoti Maribor za območje občin Duplek, Maribor, Rače – Fram, Starše, Hoče – Slivnica, Miklavž na Dravskem polju, razen za območje naselij Dragučova, Ložane, Pernica, Vosek in Vukovje (1. točka izreka odločbe). Z odločbo, št. 014-20/2010/152 z dne 24. 9. 2010, pa je tožena stranka odločila, da se stranki z interesom (A., d. o. o.) podeli koncesija v okviru mreže javne veterinarske službe zagotavljanja najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju RS za območje občin Kungota, Pesnica in Šentilj, ki vse tri predstavljajo Upravno enoto Pesnica, vključno za območje naselij Dragučova, Ložane, Pernica, Vosek in Vukovje, ki sodijo v Občino Pesnica, vendar pripadajo Upravni enoti Maribor (1. točka izreka odločbe).

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvah izpodbijanih sodb (smiselno enako) navaja, da iz prvega in drugega odstavka 3. člena Uredbe in javnega razpisa izhaja, da se kot najmanjše območje, na katerem je možno podeliti koncesijo, šteje območje občine kot celote, katere delitev pri odločanju o podelitvi koncesije ni mogoče. Ker se revident za podelitev koncesije za preostali del občine Pesnica, razen za naselja Dragučova, Ložane, Pernica, Vosek in Vukovje, ki so del Upravne enote Maribor, vendar spadajo v Občino Pesnica, ni prijavil, je bila tako mogoča podelitev koncesije za sporna naselja le stranki z interesom, ki se je potegovala za podelitev koncesije na celotnem območju Občine Pesnica.

3. Zoper prvostopenjski sodbi je revident vložil reviziji, katerih dovoljenost utemeljuje z razlogi po vseh treh točkah drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga, da revizijama ugodi in izpodbijani sodbi spremeni oziroma podredno razveljavi, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopkov. Navaja, da je v dopisu z dne 16. 6. 2010 izrecno navedel, da želi podelitev koncesije tudi za območja naselij Dragučova, Ložane, Pernica, Vosek in Vukovje, ki so del občine Pesnice, vendar spadajo pod Upravno enoto Maribor. Uredba in javni razpis sta omogočala alternativno možnost prijave območja opravljanja koncesijske dejavnosti, in sicer bodisi za celotno območje upravne enote bodisi za območje občin kot del upravne enote. Na navedenem območju naselij je prišlo do konkurence dveh veterinarskih organizacij, zato bi morala tožena stranka koncesijo podeliti upoštevaje prednostna merila iz VII. in VIII. točke javnega razpisa tisti organizaciji, ki je pridobila več točk. Priglaša stroške revizijskih postopkov.

4. Tožena stranka in stranka z interesom vsaka v svojih odgovorih na reviziji predlagata, da se ti zavržeta zaradi nedovoljenosti, podrejeno pa, da se zavrneta kot neutemeljeni in navajata razloge za to, pri čemer pritrjujeta razlogom sodišča prve stopnje v izpodbijanih sodbah.

5. Ker gre v obravnavanih zadevah za dva postopka o istem predmetu, saj revident v obeh primerih z vsebinsko povsem enakimi razlogi (identičnima revizijama) izpodbija sodbi, izdani na isti pravni podlagi in ob bistveno enakem dejanskem stanju, in ker so v obeh primerih iste tudi stranke spora, so izpolnjeni pogoji za združitev postopkov na revizijski stopnji. Zato je Vrhovno sodišče – ob upoštevanju načela pospešitve in ekonomičnosti postopka iz prvega odstavka 11. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 – smiselno uporabilo določbo prvega odstavka 42. člena ZUS-1 in v uvodu navedeni zadevi združilo v skupno obravnavanje in odločanje.

7. Reviziji sta dovoljeni iz razloga po 2. točki prvega odstavka 83. člena ZUS-1 zaradi pomembnega pravnega vprašanja, ki ga izpostavlja revident in se nanaša na razlago drugega odstavka 3. člena Uredbe ter V. in VI. točke javnega razpisa glede vprašanja, ali se koncesija za opravljanje veterinarske dejavnosti za posamezna naselja, ki spadajo v eno upravno enoto (Maribor), hkrati pa pripadajo občini (Pesnica), ki ni del te ampak druge upravne enote (Pesnica), podeli na podlagi prijave območja upravne enote ali na podlagi prijave območja občine.

8. Ker sta reviziji dovoljeni že iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, se Vrhovno sodišče ni opredeljevalo do pogojev za dovoljenost revizije po 1. in 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

9. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v  obravnavani zadevi.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijani sodbi nista obremenjeni z zmotno uporabo materialnega prava, ki jo revident uveljavlja kot edini revizijski razlog.

11. V obravnavanih primerih iz upravnih spisov izhaja in ni sporno: da je revident v prijavi na javni razpis v obrazcu prijava območja (Obrazec 6) pod točko A navedel, da se prijavlja za Upravno enoto Maribor in Upravno enoto Ruše, pod točko B pa, da se prijavlja za občine Duplek, Maribor, Rače-Fram, Starše, Hoče-Slivnica, Miklavž za Dravskem polju, Ruše, Lovrenc na Pohorju, Selnica ob Dravi; da je stranka z interesom v svoji prijavi na javni razpis v obrazcu prijava območja pod točko A navedla Upravno enoto Pesnica in po točko B občine Kungota, Pesnica, Šentilj; da Obrazec 6 vsebuje tudi opozorilo, da mora biti točka B izpolnjena tudi v primeru uveljavljanja celotnega območja upravne enote in da bo veterinarska uprava v primeru, da prijavitelj ne bo izpolnjeval kadrovskega pogoja (en veterinar s polnim delovnim časom na vsakih začetih 300 kmetijskih gospodarstev) za vsa vpisana območja občin, za katera se prijavlja, upoštevala le tista območja občin, za katera bo prijavitelj izpolnjeval kadrovski pogoj, pri čemer se bo izpolnjevanje kadrovskega pogoja ugotavljalo po vrstnem redu vpisanih območij občin; da je v seznamu kmetijskih gospodarstev, ki je priloga javnega razpisa, navedeno, da Upravno enoto Maribor sestavljajo občine Duplek, Maribor, Rače - Fram, Starše, Hoče - Slivnica, Miklavž za Dravskem polju, Upravno enoto Pesnica pa občine Kungota, Pesnica, Šentilj z opombo, da naselja Dragučova, Ložane, Pernica, Vosek in Vukovje sodijo v Občino Pesnica, vendar pripadajo Upravni enoti Maribor; da sta revident in stranka z interesom na poziv tožene stranke za pojasnitev in dopolnitev vsak svoje vloge oba navedla, da sta podala prijavo za koncesijo tudi za naselja Dragučova, Ložane, Pernica, Vosek in Vukovje, ki sodijo v Občino Pesnica, vendar pripadajo Upravni enoti Maribor.

12. Sporno pa je, ali je tožena stranka ravnala skladno z določbami Uredbe in javnega razpisa, ko je prijavo za območje naselij Dragučova, Ložane, Pernica, Vosek in Vukovje presojala in koncesijo podelila v okviru prijave stranke z interesom za območje Občine Pesnica in ne v okviru revidentove prijave območja Upravne enote Maribor.

13. Uredba v prvem odstavku 3. člena določa, da mora biti izvajanje dejavnosti, ki se financira iz proračunskih sredstev, organizirano tako, da je na območju ene upravne enote zagotovljeno delo najmanj ene veterinarske organizacije s koncesijo, na način, da ne prihaja do podvajanj del na posameznih kmetijskih gospodarstvih. V drugem odstavku istega člena pa določa, da morajo veterinarske organizacije v prijavi na javni razpis navesti območje, na katerem želijo opravljati dejavnosti, ki se financirajo iz proračunskih sredstev, in sicer kot območje upravne enote ali del upravne enote z navedbo območja celotnih občin, ki je zaokrožena celota.

14. Po presoji Vrhovnega sodišča je sicer res, na kar opozarja revizija, da na podlagi besedne razlage drugega odstavka 3. člena Uredbe ni mogoče zaključiti, da prijave območja podelitve koncesije ni mogoče podati kot prijave območja upravne enote, vendar pa je za pravilno uporabo Uredbe v zvezi s prijavo območja koncesije treba prav tako upoštevati, da iz besedne razlage te določbe Uredbe izhaja tudi, da upravno enoto sestavljajo občine, ki so zaokrožene celote. Pri tem je treba vzeti v obzir tudi način presoje izpolnjevanja osnovnega kadrovskega pogoja prijaviteljev za pridobitev koncesije. Uredba namreč v tretjem odstavku 3. člena določa, da mora imeti prijavitelj zaposlenega enega veterinarja s polnim delovnim časom na vsakih začetih 300 registriranih kmetijskih gospodarstev (v nadaljevanju KMG) na območju, ki ga uveljavlja. Podatki o številu registriranih kmetijskih gospodarstev, kot izhajajo iz seznama kmetijskih gospodarstev, ki je priloga javnega razpisa, pa se nanašajo na občine, podatek o številu KMG v posamezni upravni enoti pa je le seštevek števila KMG po občinah, ki sestavljajo to upravno enoto. Iz navedenega sledi, da so podatki o KMG in s tem način presoje kadrovskega pogoja vezani na teritorij občine (kot celote) in ne na teritorij območja upravne enote.

15. Po presoji Vrhovnega sodišča tako pojasnjena besedna razlaga določbe drugega odstavka 3. člena Uredbe in način presoje izpolnjevanja kadrovskega pogoja za posamezno upravno enoto potrjujeta zaključek sodišča prve stopnje, da je osnovna enota teritorialne razdelitve (mreže) izvajanja nalog javne veterinarske službe, na podlagi katere se podeljujejo koncesije, občina, in sicer občina kot celota, celotne občine pa so sestavni deli upravnih enot, za katere prijavitelji skladno s citirano določbo Uredbe lahko podajo prijavo območja. To pa pomeni, da se koncesijo za celotno upravno enoto podeli v okviru prijave območja vseh občin (in posledično naselij znotraj občin), ki so del posamezne upravne enote. Način prijave območja, kot ga je zahtevala razpisna dokumentacija na Obrazcu 6, kjer je bilo poleg navedbe upravne enote treba po izrecnem opozorilu navesti tudi posamezne občine, ki sestavljajo upravno enoto, je tako skladen z Uredbo.

16. Vrhovno sodišče se strinja s sodiščem prve stopnje, da temu zaključku ne nasprotuje niti določba prvega odstavka 3. člena Uredbe, ki določa, da mora biti izvajanje dejavnosti organizirano tako, da je na območje ene upravne enote zagotovljeno delo najmanj ene veterinarske organizacije s koncesijo, na način, da ne prihaja do podvajanj del na posameznih kmetijskih gospodarstvih.

17. Glede na navedeno je v specifičnih okoliščinah obravnavanega primera, kjer sporna naselja, po (neenotni) teritorialni razdelitvi območji občin(1) in upravnih enot(2), sodijo v eno upravno enoto, hkrati pa so del občine, ki ne spada v to, temveč v drugo upravno enoto, pravilna odločitev tožene stranke, ki jo je potrdilo sodišče prve stopnje, da je koncesijo za območje naselij Dragučova, Ložane, Pernica, Vosek in Vukovje podelila stranki z interesom v okviru prijave za območje Občine Pesnica, ne pa revidentu, ki je podal prijavo za pridobitev koncesije za območje celotne Upravne enote Maribor, ni pa dal prijave za območje Občine Pesnica, ob tem da je bil revident na podlagi seznama kmetijskih gospodarstev, ki je bil priloga javnega razpisa, seznanjen, da sporna naselja sodijo v Občino Pesnica, čeprav pripadajo Upravni enoti Maribor, in da je imel v razpisni dokumentaciji (Obrazec 6) izrecna navodila, da tudi v primeru uveljavljanja celotnega območja upravne enote navede tudi občine, na katerih želi opravljati koncesionirano dejavnost.

18. Ob navedeni vsebini Obrazca 6 razpisne dokumentacije in navedeni opombi na seznamu kmetijskih gospodarstev (11. točka te obrazložitve) na drugačno odločitev v obravnavani zadevi tudi ne moreta vplivati poziv tožene stranke revidentu in stranki z interesom, da naj pojasnita obseg svoje prijave območja, in njun odgovor na ta poziv.

19. Vrhovno sodišče kot neutemeljenega zavrača revizijski ugovor, da bi morala tožena stranka za sporna naselja koncesijo podeliti na podlagi prednostnih meril iz VIII. točke javnega razpisa. Ta se namreč glede na navedeno točko javnega razpisa uporabijo le v primeru, ko se za območje iste občine prijavita dva (ali več) prijavitelja, takšna situacija pa glede na revidentovo prijavo območja v obravnavanem primeru ni bila podana.

20. Ker je Vrhovno sodišče ugotovilo, da ni podan razlog, zaradi katerega sta bili reviziji vloženi, in na katerega mora paziti sodišče tudi po uradni dolžnosti (86. člen ZUS-1), je reviziji zavrnilo kot neutemeljeni na podlagi 92. člena ZUS-1.

21. Revident z revizijama ni uspel, zato sam trpi svoje stroške revizijskih postopkov (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Op. št. (1): Zakona o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij v 103. točki prvega člena določa, da v Občino Pesnica med drugim spadajo tudi naselja Dragučova, Ložane, Pernica, Vosek in Vukovje.

Op. št. (2): Uredba o teritorialnem obsegu upravnih enot v Republiki Sloveniji v 27. točki drugega odstavka 1. člena določa naselja, ki obsegajo Upravno enoto Maribor.

Uredba o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog

odobrenih veterinarjev člen 3, 3/1, 3/2, 3/3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.