Sodba II Ips 879/2008
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2012-03-29

pravica do povračila škode - odgovornost države - podlage odškodninske odgovornosti - protipravnost - zavrnitev denacionalizacijske zahteve v upravnem postopku - izraba pravnih sredstev

V 26. členu URS je določeno, da ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. To pravilo izhaja iz obveznosti države, da zagotavlja pravno in dejansko varnost. Podrobnejši način in pogoje za uveljavljanje odškodnine je urejen v OZ (prej ZOR),  lahko pa posamezne primere zakonodajalec uredi drugače, kot npr. v ZKP ali ZVPSBNO.

Pravica do povračila škode v razmerju do postopkov, ki naj zagotovijo ustavnost in zakonitost delovanja nosilcev oblasti je sekundarna. Zato bi moral biti uspešen ugovor opustitve pravnega varstva, če prizadeti z njim lahko uveljavi odpravo zatrjevanih protipravnosti in tako prepreči nastanek škode. Tako je določeno celo v posebnih določbah ZKP in ZVPSBNO, ki prizadetega posebej varujejo.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek, s katerim je tožeča stranka (v nadaljevanju tožniki) zahtevala odškodnino v znesku 27.278 euro s pripadki, ker naj bi državni organi pri odločanju o denacionalizacijskem zahtevku nezakonito ravnali.

2. Proti sodbi so se tožniki pritožili, toda  sodišče druge stopnje je pritožbo zavrnilo ter potrdilo izpodbijano sodbo.

3. Proti tej sodbi so tožniki vložili revizijo, ker se jim zdi sodba nezakonita in krivična. Predlagajo ugoditev reviziji in spremembo sodb z ugoditvijo tožbenemu zahtevku, podrejeno pa razveljavitev sodb in vrnitev zadeve v novo odločanje pred sodiščem prve stopnje. V zvezi z zmotno uporabo materialnega oprava navajajo, da njihov tožbeni zahtevek temelji na ustavi, ki zagotavlja pravico do povračila škode, ki jo povzroči javna oblast z neustreznim izvajanjem oblasti. Sodba pa temelji na pravnem mnenju iz leta 1995, ki ne ustreza ustavno varovanim pravicam. Obe sodbi imata podlago v mandatni teoriji, ki uči, da razmerje temelji na zasebnopravni pogodbi med uradnikom in oblastjo in če je uradnik ravnal protipravno, je ravnal v nasprotju z mandatom, zato odgovarja on sam. Država pa je odgovorna samo tedaj, kadar je njen uradnik ravnal očitno protipravno, pri čemer so kriteriji prepuščeni arbitrarnosti sodne oblasti, ki odloča, kdaj je ravnanje sodnika ali uradnika v nasprotju s prakso, ne pa z ustavnimi in zakonskimi določili. To bi pomenilo, da država sploh ne odgovarja, če ne odgovarja njen uradnik. Pri tem je treba izpostaviti vprašanje protipravnega ravnanja. Ustavno sodišče je pri presoji ustavnosti posameznih določb Zakona o denacionalizaciji izrecno zapisalo, da stališče Vrhovnega sodišča Republike Slovenije ni pravilno, ker ZDen izrecno govori o denacionalizaciji podržavljenih stavbnih zemljišč in ne o vračanju zemljišč, vzetih iz uporabe. Zakonodajalec ni imel namena omejevati pravice do vrnitve zemljišč ali odškodnine, zato so sodni in upravni organi kršili Zakon o denacionalizaciji, pravico do zasebne lastnine in pravico do enakega varstva pravic. Sodišče se nima pravice motiti v škodo državljana, brez da bi ta imel učinkovito pravno sredstvo. Ni pravilno stališče, da sodnikovo ravnanje ni protipravno, če je pri odločanju narobe interpretiral jasne in nedvoumne določbe zakona. Ustavno sodišče je pojasnilo, da interpretacija 3. in 4. člena ZDen ni pravilna, torej je šlo za neustavno ali vsaj nezakonito ravnanje. To tudi ni v skladu z načelom pravičnosti in sorazmernosti, saj sta si pred sodnimi in upravnimi organi stala nasproti država in posameznik in je bil državljan v očitno podrejenem položaju. Zemljišče je bilo nacionalizirano na podlagi ZNNZGZ iz leta 1958, izdane so bile kolektivne odločbe in v zemljiški knjigi je bila vpisana družbena lastnina. Spregled teh dejstev in odločanje v nasprotju s 3. in 4. členom ZDen je kršitev dolžnosti. Očitati revidentom, da niso izkoristili vseh pravnih sredstev, pa je neutemeljeno in nedopustno. Predvsem je spekulativno, saj so primeri, ko so revidenti izkoristili vsa pravna sredstva, pa so bili kljub temu njihovi zahtevki zavrnjeni. Ustavna odločba ni samo interpretativne narave in šele tedaj, ko je bila sprejeta, se je izkazalo, da je bilo odločanje upravnih organov nezakonito. Šele takrat so revidenti izvedeli za podlago svojega odškodninskega zahtevka. Ustavna odločba je več kot načelno pravno mnenje. Tožniki tudi trdijo, da je bila kršena Ustava Republike Slovenije. Sodišče se je s stališčem, da ni podana protipravnost kot element škode, postavilo na stališče, da država ne odgovarja za škodo, ki je storjena z očitno kršitvijo predpisa. Tako stališče je v nasprotju s 26. členom Ustave. Tožniki menijo, da je javnopravna oblast objektivno odgovorna za protipravno ravnanje, kadar gre za jasno kršitev prava. Dejstvo, da tožnikom ni bil priznan status upravičenca do denacionalizacije, je poseg v pravico do zasebne lastnine (33. člen) in neenako obravnavanje ter kršitev enakosti pred zakonom  (14. člen).

4. Po 375. členu Zakona o pravdnem postopku (ZPP)(1)

, ki se uporablja po 130. členu zadnje novele Zakona o pravdnem postopku(2)

, je bila revizija vročena tožniku, ki nanjo ni odgovoril, in Vrhovnemu državnemu tožilstvu Republike Slovenije.

6. Revizijsko sodišče je preizkusilo izpodbijano sodbo v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer je pazilo po uradni dolžnosti na pravilno uporabo materialnega prava (371. člen ZPP).

7. Sodišči prve in druge stopnje sta pravilno uporabili materialno pravo, ko sta izhajali iz ustavne pravice do povračila škode, ki je zapisana v 26. členu Ustave Republike Slovenije (URS).(3) V tem členu je določeno, da ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. To pravilo izhaja iz obveznosti države, da zagotavlja pravno in dejansko varnost. Podrobnejši način in pogoje za uveljavljanje odškodnine je urejen v Zakonu o obligacijskih razmerjih (ZOR)(4), ki se uporablja na podlagi 1060. člena Obligacijskega zakona (OZ)(5), lahko pa posamezne primere zakonodajalec uredi drugače, kot npr. v Zakonu o kazenskem postopku (zaradi neupravičene obsodbe ali neutemeljeno odvzete prostosti) ali v Zakonu o varstvu pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja (ZVPSBNO).

8. Sodišči sta upoštevali, da je v drugem odstavku 26. člena URS  in v 172. členu ZOR (sedaj 148. členu OZ) določeno, da pravna oseba odgovarja za škodo, ki jo njen organ povzroči tretji osebi pri opravljanju ali v zvezi z opravljanjem svojih funkcij in da je samo izjemoma omogočena tožba neposredno od tistega, ki je škodo povzročil. Zato revizijsko izvajanje v zvezi s teorijo o mandatu ni pravilno. Je pa res, da je država odgovorna za svoje organe, če so izpolnjene predpostavke za nastanek odškodninske obveznosti po ZOR, kjer je določeno načelo krivde z obrnjenim dokaznim bremenom, in ne gre za objektivno odgovornost, ki je lahko določena v  posameznih zakonih, toda tožniki ne trdijo, da bi šlo za tak poseben primer.

9. V 26. členu URS je pravica do povračila škode v razmerju do postopkov, ki naj zagotovijo ustavnost in zakonitost delovanja nosilcev oblasti sekundarna. Zato bi moral biti uspešen ugovor opustitve pravnega varstva, če prizadeti z njim lahko uveljavi odpravo zatrjevanih protipravnosti in tako prepreči nastanek škode. Tako je določeno celo v posebnih določbah ZKP in ZVPSBNO, ki prizadetega posebej varujejo. V obravnavanem primeru so tožniki pred upravnim organom zahtevali denacionalizacijo več parcel in upravni organ je z delno odločbo deloma ugodil njihovi zahtevi, z dopolnilno odločbo pa je zahtevo za vrnitev parcele št. 1859  k.o. ... dedičem po pokojnem I. B. zavrnil. Toda tožniki so uporabili le pravico do pritožbe pred upravnim organom, niso pa se potrudili, da bi zahtevali presojo pred sodiščem. S tem je odločitev postala pravnomočna in o pravici do vrnitve parcele ali plačila odškodnine ni mogoče ponovno razpravljati. V odškodninskem sporu se zato ne more več preverjati pravilnost te odločitve, gre le za vprašanje, ali so bile določbe 3. in 4. člena Zakona o denacionalizaciji(6) res tako jasne,  kot sedaj trdijo tožniki. Če so res bile, potem bi morali toliko bolj uporabiti vsa pravna sredstva, vključno s pravico do presoje Ustavnega sodišča. Sodno varstvo so zahtevali šele po pravnomočnosti odločbe, vendar prepozno in neskladno z Zakonom o upravnem postopku.(7)

10. Ne glede na to, sta sodišči presojali podlago za odškodninsko obveznost toženke po splošnih načelih odškodninskega prava, po katerem morajo biti izpolnjene naslednje štiri predpostavke: nedopustno ravnanje, škoda, vzročna zveza med njima in krivda. Nedopustno ravnanje je pravni standard, katerega vsebino mora tisti, ki tako normo uporablja, najprej vsebinsko zapolniti. Tega ne stori arbitrarno, kot menijo tožniki, zapolni jo tako, da upošteva pomen pojma ter družbene in krajevne okoliščine. Sodišči prve in druge stopnje sta pri presoji ravnanja uradnika (ali sodnika) pravilno izhajali iz narave njegovega dela, ki je v tem, da procesno pravilno ugotovi dejansko stanje, nato pa v množici predpisov, ki se neprestano spreminjajo, pravilno uporabi ustrezno pravno normo. Vsaka nepravilnost pri uporabi procesnega ali materialnega prava, ki je odpravljiva s pravnimi sredstvi, sama zase ne pomeni protipravnega ravnanja. Sankcionirano je le tisto ravnanje, ki je naklepno, ali ki je v očitnem nasprotju z zakonom ali (sodno) prakso. Takega ravnanja sodišči nista zasledili, saj bi lahko tožniki z ustreznimi pravnimi sredstvi terjali novo preverjanje razlage, ki ni bila preprosta, saj celo ustavni sodniki pri odločanju o spornem vprašanju niso bili enotni. Tožniki poudarjajo, da je sodišče odločalo o protipravnosti na podlagi pravnega mnenja Vrhovnega sodišča, ki ni ustrezno, ker je bilo sprejeto leta 1995. Ne pojasni, zakaj ni primerno mnenje, ki je bilo sprejeto po osamosvojitvi Republike Slovenije in po sprejemu URS. Zato velja na splošno pojasniti, da po Zakonu o sodiščih(8) Vrhovno sodišče na občni seji sprejema tudi načelna pravna mnenja, ki so pomembna za enotno uporabo zakonov, in pravna mnenja o vprašanjih sodne prakse, toda ta mnenja so obvezna za senate Vrhovnega sodišča, sicer pa delujejo na sodno prakso s svojo prepričljivostjo in jih je treba v sodbah razložiti, kar sta sodišči prve in druge stopnje storili.

11. Tudi bistvenih kršitev določb pravdnega postopka ni. Tožniki jih niti ne navajajo, navajajo le kršitev ustave. Poleg kršitve iz 26. člena URS, za katero je Vrhovno sodišče že razložilo odklonilno stališče, navajajo kršitev 33. in 14. člena URS, vendar vsaka odločba, s katero se nalaga plačilo ali zavrača pravica do plačila, ni kršitev pravice do zasebne lastnine, pa tudi enakost pred zakonom zaradi tega ni kršena.

12. Tako se izkaže, da revizija ni utemeljena, zato jo je sodišče po 378. členu ZPP zavrnilo. S tem je zavrnilo tudi predlog za povrnitev stroškov revizije (prvi odstavek 154. člena v zvezi s prvim odstavkom 165. člena ZPP).

Op. št. (1):    Uradni list RS, št. 26/1999-73/2000.

Op. št. (2):    Uradni list RS, št. 45/2008.

Op. št. (3):    Uradni list RS, št. 33-I/1991- 68/2006.

Op. št. (4):    Uradni list SFRJ, št. 29/1978-57/1989.

Op. št. (5):    Uradni list RS, št. 83/2001-40/2007.

Op. št. (6):    Uradni list RS, št. 271/91-113/2008.

Op. št. (7):    Uradni list RS 80/1990-8/2010

Op. št. (8):    Uradni list RS, št. 19/1994-33/2011.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.