Sklep X Ips 205/2011, enako tudi X Ips 206/2011
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2012-10-10

veterinarska koncesija - dovoljenost revizije - pomembno pravno vprašanje - revizija izbranega koncesionarja - ni po vsebini zadeve - trajanje koncesije - rok za sklenitev koncesijske pogodbe - vsebina koncesijskega akta - gospodarska, negospodarska javna služba

Trditveno in dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije sta na strani revidenta.

Ni izpolnjen pogoj za dovoljenost revizije zaradi pomembnega pravnega vprašanja, če pravno vprašanje ni pomembno po vsebini zadeve.

Način določitve trajanja koncesije in koncesijske pogodbe (kot enega izmed pogojev opravljanja veterinarske javne službe) je v obravnavanem primeru v dispoziciji koncedenta (javnega partnerja) in je določena v koncesijskem aktu (Uredbi). Zato revident dovoljenosti revizije ne more izkazovati z vprašanji, ki se vsa nanašajo na (ne)zakonitost odločitve tožene stranke kot pooblaščenca koncedenta o trajanju koncesije in koncesijske pogodbe, saj v obravnavani zadevi na drugačno odločitev v zadevi ne vplivajo in zato niso pomembna pravna vprašanja po vsebini zadeve v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Zoper v uvodu tega sklepa navedeno pravnomočno sodbo in sklep je tožeča stranka (revident) po odvetnici vložila revizijo. Glede dovoljenosti se sklicuje na 2. točko drugega odstavka 83. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Priglaša stroške revizijskega postopka.

2. Tožena stranka v odgovoru na revizijo pritrjuje razlogom sodišča v izpodbijani sodbi in predlaga, da se revizija kot neutemeljena zavrne.

4. Z 2. točko izreka pravnomočne sodbe in sklepa, ki jo revident izpodbija z revizijo, je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo njegovo tožbo zoper 3. točko izreka odločbe tožene stranke, št. 014-20/2010/124 z dne 24. 9. 2010. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo na podlagi sedmega in devetega odstavka 66. člena ter 67. člena Zakona o veterinarstvu (v nadaljevanju ZVet-1), 3. in 8. člena Uredbe o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev (v nadaljevanju Uredba) ter Javnega razpisa za dodelitev koncesije glede zagotavljanja najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije (v nadaljevanju javni razpis): odločila, da se koncesija v okviru mreže javne veterinarske službe zagotavljanja najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju RS za območje občine Ivančna gorica in za druga tam navedena naselja, podeli Veterini A., d. o. o., revidentova vloga za to območje pa zavrne (1. točka izreka odločbe); revidentu podelila koncesijo za območje občin Grosuplje in Dobrepolje in vlogo drugega prijavitelja za to območje zavrnila (2. točka izreka odločbe); določila tam naveden obseg izvajanja koncesije (3. točka izreka odločbe); določila, da se koncesijska pogodba z izbranim koncesionarjem sklene po pravnomočnosti te odločbe, vendar ne pred 1. 1. 2011, in se sklepa za obdobje do 30. 9. 2020 (4. točka izreka odločbe); določila tam navedene veterinarje, ki bodo izvajali koncesionirano dejavnost (5. in 6. točka izreka odločbe); odločila o stroških postopka (7. točka izreka odločbe). S 1. točko izreka sodbe in sklepa pa je sodišče prve stopnje zavrglo revidentovo tožbo zoper drugi del 2. točke izreka navedene odločbe tožene stranke, s katerim je tožena stranka odločila, da se vloga drugega prijavitelja za isto območje zavrne.

5. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče začeti in je tudi ne dovoliti. Ustavno sodišče RS je že v več sklepih (npr. Up-858/08 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/08 z dne 23. 9. 2008, Up-1057/08 z dne 2. 4. 2009, Up-1186/08 z dne 23. 4. 2009 in Up-1808/08 z dne 17. 9. 2009) ugotovilo, da takšno stališče ni v nasprotju z Ustavo RS.

6. Po določbi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

7. Pomembnost pravnega vprašanja je treba po dikciji ZUS-1 in po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča ter ob primerni uporabi 367. a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) presojati glede na vsebino zadeve. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 433/2007 z dne 23. 10. 2008, X Ips 655/2008 z dne 4. 12. 2008) in določbo prvega odstavka 367. a člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 je dovoljenost revizije iz razloga pravnega vprašanja podana le, če je odločitev o tem vprašanju pomembna za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse. Revizija zato ni dovoljena zaradi pravnih vprašanj, ki se nanašajo zgolj na splošno razlago pravnih institutov oziroma pojmov, ki v teoriji in praksi ne sprožajo posebnih dilem, ali zaradi pravnih vprašanj, na katera je mogoče odgovoriti že z branjem oziroma jezikovno razlago zakonskega besedila (odločbe Vrhovnega sodišča X Ips 774/2008, X Ips 776/2008 obe z dne 21. 1. 2009 in X Ips 151/2008 ter X Ips 238/2008 obe z dne 9. 4. 2009).

8. V obravnavanem primeru je vsebina zadeve podelitev koncesije za opravljanje veterinarskih dejavnosti revidentu (2. točka izreka odločbe), pri čemer revident izpodbija le 2. točko izreka izpodbijane sodbe, ta pa se nanaša na 4. točko izreka izpodbijane odločbe tožene stranke, v kateri je določeno, da se koncesijska pogodba z izbranim koncesionarjem (to je revidentom) sklene po pravnomočnosti te odločbe, vendar ne pred 1. 1. 2011.

9. Revident kot pomembna pravna vprašanja v obravnavani zadevi navaja:

da je rok za sklenitev koncesijske pogodbe iz prvega odstavka 8. člena Uredbe o mreži veterinarske službe izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev (v nadaljevanju Uredba) v neskladju z Zakonom o veterinarstvu (v nadaljevanju ZVet-1) oziroma da ta rok ni določen z nobenim predpisom, ki bi se ga lahko smiselno uporabilo;

da je odločitev o roku za sklenitev koncesijske pogodbe iz 4. točke izreka izpodbijane odločbe nična, ker to ni upravna stvar;

da se glede roka za sklenitev koncesijske pogodbe po izdaji dokončne odločbe o izbiri koncesionarja smiselno uporabljajo določbe zasebnega pogodbenega prava, kjer je v 17. členu Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) urejen rok za sklenitev pogodbe, če mora nekdo po zakonu skleniti pogodbo;

da je revidentov interes, da v času do pravnomočnosti odločbe o izbiri oziroma do sklenitve koncesijske pogodbe tudi v tem, kdo bo in da bo v tem času opravljal koncesijsko dejavnost subjekt, ki ne izpolnjuje pogojev za opravljanje koncesijske dejavnosti;

da je pojem in pomen koncesijska pogodba treba ločiti od pojma koncesija in posledično tudi pojem začetek in trajanje koncesijske pogodbe od pojma začetek in trajanje koncesije;

da se koncesijska pogodba sklene takoj oziroma nemudoma po dokončnosti odločbe o izbiri koncesionarja in je njeno trajanje odvisno od trajanja koncesije, določene v koncesijskem aktu ali v javnem razpisu.

10. Vrhovno sodišče meni, da nobeno od vprašanj, povzetih iz revizije v 9. točki te obrazložitve, ni pomembno za odločitev v tej zadevi, v smislu, kot je naveden v 7. točki te obrazložitve.

11. Koncesije za opravljanje javne veterinarske službe ureja ZVet-1, ki vsebuje specialne določbe glede postopka in vsebine koncesij s področja veterinarstva. V prvem odstavku 52. člena določa veterinarske dejavnosti, ki se opravljajo kot javna služba v okviru mreže javne veterinarske službe; v 66. členu določa: da se koncesija za opravljanje javne veterinarske službe dodeli na podlagi javnega razpisa in izjeme od tega pravila (prvi in šesti odstavek); vsebino javnega razpisa, ki med drugim vsebuje tudi navedbo o začetku in trajanju koncesije (drugi odstavek), postopek in način ravnanja z vlogami (tretji do peti odstavek); da o izbiri koncesionarja odloči Veterinarska uprava z odločbo v upravnem postopku, v kateri morajo biti poleg izbrane organizacije navedeni tudi veterinarji, ki bodo dodeljeno veterinarsko dejavnost izvajali (sedmi odstavek); da se medsebojna razmerja med Veterinarsko upravo in koncesionarjem podrobneje uredijo s pogodbo (deveti odstavek); da zoper odločbo o izbiri ni dopustna pritožba, možen pa je upravni spor (deveti odstavek); v 67. členu pa je predpisana vsebina koncesijske pogodbe, v kateri se med drugim določi tudi pričetek in čas trajanja koncesije.

12. Splošne(jše) določbe o koncesijah za izvajanje gospodarske oziroma druge javne službe oziroma dejavnosti so vsebovane v Zakonu o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP), kot splošnem zakonu za urejanje razmerij javno-zasebnega partnerstva, katerega uporaba je sicer po določbi 3. člena ZJZP subsidiarna glede na specialne predpise. Po določbi prve alineje 26. člena ZJZP je ena od oblik pogodbenega partnerstva tudi koncesijsko partnerstvo (7. točka 5. člena ZJZP), ki je opredeljeno kot koncesijsko razmerje, to je dvostransko pravno razmerje med državo (oziroma samoupravno lokalno skupnostjo ali drugo osebo javnega prava) kot koncedentom in (zasebno) pravno ali fizično osebo kot koncesionarjem, v katerem koncedent podeli koncesionarju posebno ali izključno pravico(1) izvajati (gospodarsko) javno službo oziroma drugo dejavnost v javnem interesu. "Gospodarska javna služba" je dejavnost, pri kateri ima oseba, ki jo izvaja, posebne obveznosti v javnem interesu. Gospodarsko javno službo določa zakon, ki hkrati določi tudi, katere dejavnosti in zadeve obsega (14. točka 5. člena ZJZP). "Druga javna služba" pa je po opredelitvi ZJZP dejavnost, ki je z zakonom opredeljena kot negospodarska, družbena, socialna ali druga javna služba in ne gre za dejavnost gospodarske javne službe (15. točka 5. člena ZJZP). ZJZP se torej nanaša tako na koncesije za opravljanje gospodarskih kot tudi negospodarskih javnih služb. Zato niti ni pomembno, ali se dejavnosti veterinarske javne službe, ki so predmet obravnavane zadeve, uvrščajo v gospodarsko ali negospodarsko javno službo.

13. V 36. členu ZJZP je predvidena izdaja akta o javno-zasebnem partnerstvu, ki se v primeru koncesije za izvajanje javne službe imenuje koncesijski akt in se v primeru kot je obravnavani, ko gre za podelitev izvajanja državne javne službe, izda v obliki uredbe Vlade. V takem aktu se zaradi varstva javnega interesa uredijo (zlasti) predmet, pravice in obveznosti koncedenta in koncesionarja in druge sestavine posameznega razmerja koncesijskega partnerstva ter postopek izbire koncesionarja. S koncesijskim aktom torej koncedent predpiše pogoje za opravljanje javne službe, med katere (lahko) spada tudi začetek in čas trajanja koncesije, rok za sklenitev koncesijske pogodbe, čas prenehanja koncesijske pogodbe (primerjaj z določbo 33. člena ZGJS, ki se po določbi 24. člena ZJZP tudi uporablja pri izvajanju koncesijskega partnerstva).

14. V obravnavanem primeru je za koncesije s področja veterinarstva te pogoje Vlada predpisala z Uredbo, izdano na podlagi 75. člena ZVet-1 in 86. člena Zakona o veterinarskih merilih skladnosti (v nadaljevanju ZVMS). Ker niti ZVet-1 kot specialni zakon za urejanje koncesij za opravljanje javne veterinarske službe niti ZJZP(2) kot splošni zakon za urejanje razmerij koncesijskega partnerstva niti noben drug zakon, na katerega uporabo napotuje ZJZP, trajanja koncesije oziroma koncesijske pogodbe in načina določitve tega trajanja izrecno ne predpisujejo, je Vlada pogoj trajanja koncesijskega razmerja določila (med drugimi pogoji) v prvem, drugem in tretjem odstavku 8. člena Uredbe (koncesijskem aktu).

15. Način določitve trajanja koncesije in koncesijske pogodbe (kot enega izmed pogojev opravljanja obravnavane javne službe) je torej (v obravnavanem primeru) v dispoziciji koncedenta (javnega partnerja), saj dolžina trajanja koncesijskega razmerja predstavlja takšen element urejanja koncesijskega razmerja, ki je zaradi varstva javnega interesa kot tudi enakopravne obravnave vseh zainteresiranih oseb (12. člen ZJZP) in zaradi spoštovanja načela transparentnosti (13. člen ZJZP) vnaprej in enostransko določen s strani koncedenta v koncesijskem aktu (Uredbi) in tudi ni stvar pogajanj pri sklenitvi koncesijske pogodbe, s katero se medsebojna razmerja med koncesionarjem in koncedentom natančneje uredijo.

16. Ker se z izpodbijano 4. točko izreka odločbe tožene stranke ne odloča o ničemer, kar ne bi izhajalo iz določbe 8. člena Uredbe (koncesijskega akta) in pogojev javnega razpisa, na vsebino katerih revident, ki se je na tak javni razpis, kjer je bil tudi ta pogoj objavljen, prijavil in je bil celo izbran, ne more vplivati, vključitev tega besedila v izrek odločbe na (drugačno) vsebino koncesijskega razmerja ne učinkuje.

17. Izbrani koncesionar, kateremu je bila koncesija z odločbo o izbiri podeljena (ob odsotnosti z ZVet-1 in ZJZP določenega trajanja koncesije in koncesijske pogodbe) in je v njej povzet čas trajanja koncesijskega razmerja, kot je  določen v Uredbi in javnem razpisu, zato ne more z ugovori o (ne)zakonitosti Uredbe in javnega razpisa v tem delu, posegati v pravico koncedenta, da samostojno predpisuje pogoje za podeljevanje koncesije in urejanje koncesijskega razmerja.

18. Zato revident tudi dovoljenosti revizije ne more izkazovati z vprašanji, ki se vsa nanašajo na (ne)zakonitost odločitve tožene stranke kot pooblaščenca koncedenta o trajanju koncesije in koncesijske pogodbe, saj glede na pojasnjeno, v obravnavani zadevi na drugačno odločitev v zadevi ne vplivajo in zato niso pomembna pravna vprašanja po vsebini zadeve v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

19. Ker revident ni izkazal izpolnjevanja zatrjevanega pogoja za dovoljenost revizije iz drugega odstavka 83. člena ZUS-1, je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1.

20. V skladu z določbo prvega odstavka 165. člena ZPP v zvezi z določilom prvega odstavka 22. člena ZUS-1 revident sam trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Op. št. (1): Po določbi 11. točke 5. člena ZJZP je „posebna ali izključna pravica" definirana kot pravica, ki jo podeli javni partner in katere namen ali posledica je omejitev pravic izvajanja dejavnosti na eno ali več oseb, vendar je število oseb omejeno, če pri tem druge osebe, ki te pravice nimajo, na istem geografskem območju iste dejavnosti pod enakovrednimi pogoji ne morejo izvajati. Če se z upravnim ali drugim aktom podeli pravica v smislu te točke, se, ne glede na poimenovanje po posebnem zakonu (koncesija, licenca, dovoljenje, pooblastilo …), taka pravica šteje za posebno ali izključno pravico.

Op. št. (2): ZJZP v prvem in drugem odstavku 71. člena določa, da je razmerje javno-zasebnega partnerstva dolgoročno razmerje, sklenjeno za določen čas. Trajanje razmerja javno-zasebnega partnerstva se določi tako, da se izvajalcu javno-zasebnega partnerstva omogočijo stabilnost in varnost naložbe, možnost učinkovitega in varnega financiranja naložbe in povrnitev vložkov ter da glede na naravo predmeta partnerstva v času razmerja povrne v partnersko razmerje vložena sredstva in doseže nanje normalen tržni donos, hkrati pa ohrani, prevzema in upravlja, odvisno od narave razmerja javno-zasebnega partnerstva, del poslovnega tveganja.

Uredba o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog

Opr. št: X Ips 206/2011, ECLI:SI:VSRS:2011:X.IPS.206.2011

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep X Ips 204/2011, enako tudi X Ips 317/2011, X Ips 388/2011, X Ips 203/2011, X Ips 394/2011, X Ips 205/2011, X Ips 206/2011