Sodba G 25/2010
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2012-03-13

upravni postopek - priče - ustna obravnava - nadzor - odvzem dovoljenja za opravljanje dejavnosti zavarovalnega zastopanja - stranke v postopku dokazovanje - izjava na zapisnik - verodostojnost izjav na zapisnik

Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe zapisnike ustnih izjav oziroma izjave, dane na zapisnik, v procesnem smislu vrednoti kot izjave, dane na ustni obravnavi. Če bi jim hotela dati tako težo, bi morala te osebe dejansko vabiti na ustno obravnavo, ki bi bila res javna in na kateri bi bila navzoča tudi tožeča stranka.

Iz ugovorov tožeče stranke, ki jih je podala že v izjavi o razlogih za začetek postopka, izhaja, da nasprotuje verodostojnosti teh izjav, zato je predlagala tudi njihovo ponovno zaslišanje. To pa je že razlog za opravo ustne obravnave, saj je ta potrebna za razjasnitev oziroma ugotovitev odločilnih dejstev.

Tožbi zoper odločbo, št. 4010 z dne 2. 6. 2010, o odvzemu dovoljenja za opravljanje dejavnosti zavarovalnega zastopanja se ugodi, odločba se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Tožba zoper odločbo, št. 40105 z dne 23. 3. 2010, o začetku postopka za odvzem dovoljenja se zavrne.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti 350,00 EUR stroškov postopka v 15 dneh od vročitve te sodbe, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od šestnajstega dne do plačila.

1. Tožena stranka je s prvo uvodoma navedeno odločbo z dne 23. 3. 2010 začela postopek za odvzem dovoljenja tožeči stranki za opravljanje dejavnosti zavarovalnega zastopanja, ker je ugotovila, da je podan utemeljen sum, da je tožeča stranka huje in ponavljajoče kršila drugi in tretji odstavek 217. člena Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar), s tem ko zavarovalni zastopniki tožeče stranke v obdobju od 1. 7. 2009 do 1. 11. 2009 zavarovalcev pred in ob sklenitvi zavarovalnih pogodb niso pisno seznanjali s podatki, zahtevanimi v navedeni določbi, ter prvi odstavek 230. člena ZZavar, s tem ko so zavarovalni zastopniki tožeče stranke brez dovoljenja Agencije za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja v navedenem časovnem obdobju samostojno (brez prisotnosti zavarovalnega zastopnika z dovoljenjem agencije) opravljali posle zavarovalnega zastopanja.

2. Z drugo uvodoma navedeno odločbo z dne 2. 6. 2010 pa je tožena stranka tožeči stranki odvzela dovoljenje Agencije za opravljanje dejavnosti zavarovalnega zastopanja št. 40110 z dne 11. 5. 2009. Ugotovila je, da je tožena stranka huje in ponavljajoče kršila določbe drugega in tretjega odstavka 217. člena ZZavar in prvega odstavka 230. člena ZZavar, kar v skladu z drugo in šesto alinejo šestega odstavka 238. člena ZZavar predstavlja razlog za odvzem dovoljenja za opravljanje dejavnosti zavarovalnega zastopanja.

3. Tožeča stranka je s tožbo v postopku sodnega varstva zahtevala, da Vrhovno sodišče odpravi obe odločbi in zadevo vrne toženi stranki v novo odločanje iz razlogov bistvene kršitve določb postopka, nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter zmotne uporabe materialnega prava. Priglasila je tudi stroške postopka s tožbo.

4. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo prerekala tožbene navedbe in predlagala zavrnitev tožbe. Priglasila je tudi stroške postopka, ki pa jih ni opredelila.

5. Tožeča stranka je s tožbo predlagala tudi izdajo začasne odredbe. O tem predlogu je Vrhovno sodišče že odločilo s sklepom G 25/2010 z dne 8. 7. 2010.

6. Tožba zoper odločbo o odvzemu dovoljenja je utemeljena.

7. V postopku sodnega varstva se smiselno uporabljajo določbe Zakona o upravnem sporu (drugi odstavek 281. člena ZZavar), za postopek odločanja tožene stranke pa se uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če ni v ZZavar drugače določeno (drugi odstavek 266. člena ZZavar).

8. Tožeča stranka v tožbi uveljavlja kršitve določb postopka, med drugim tudi glede začetka postopka, izvedbe ustne obravnave, zaslišanja prič ter možnosti sodelovanja v postopku.

9. Tožeča stranka v tožbi uveljavlja kršitev načela nepristranskega vodenja postopka ter navaja razloge, zaradi katerih bi po njenem mnenju morala biti iz postopka odločanja izločena uradna oseba M. Z., saj naj bi njegovo ravnanje predstavljalo izločitveni razlog iz prvega odstavka 37. člena ZUP.

10. Kot izhaja iz izpodbijanih odločb, tožbenih navedb in upravnih spisov, ki jih je sodišču predložila tožena stranka, je tožeča stranka dne 28. 4. 2010 podala zahtevo za izločitev uradne osebe M. Z. in razveljavitev vseh njegovih dejanj. Tožena stranka je s sklepom, št. 40105-9 z dne 28. 5. 2010, zavrnila zahtevo za izločitev uradne osebe. Tožeča stranka navaja, da ni izpodbijala citiranega sklepa, torej je zaključiti, da je sklep dokončen oziroma pravnomočen. Glede na to, da je imela tožeča stranka zoper navedeni sklep na voljo druga (z zakonom predvidena) pravna sredstva, se sodišče v tem postopku, v katerem ne presoja pravilnosti in zakonitosti navedenega sklepa, do teh tožbenih ugovorov ni opredeljevalo (sicer pa je iz izpodbijanih odločb razvidno, da ju ni podpisala uradna oseba, katere izločitev je bila predlagana, niti ni vodila postopka izdaje izpodbijanih odločb).

11. Tožeča stranka ugovarja tudi, da je tožena stranka izjave zavarovalnih zastopnikov in zavarovalcev pridobila na ustnih obravnavah, na katere pa v nasprotju z določbami ZUP ni vabila tožeče stranke kot stranke postopka, nad katero tožena stranka opravlja nadzor(1). Po 2. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) se sme odločba izpodbijati tudi zaradi bistvene kršitve določb postopka, ki je vselej podana, če stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe (tretji odstavek 27. člena ZUS-1 v zvezi s 3. točko drugega odstavka 237. člena ZUP).

12. Iz listin v upravnih spisih (priloge k zapisniku o pregledu poslovanja in ugotovitvah v okviru pregleda poslovanja pri subjektu nadzora z dne 18. 1. 2010) izhaja, da je uradna oseba tožene stranke v postopku pred izdajo odločbe o začetku postopka opravila več razgovorov z zavarovanci in zavarovalnimi zastopniki, tako na domovih zavarovancev kot na sedežu tožeče stranke. O opravljenih razgovorih oziroma njihovi vsebini so bili sestavljeni zapisniki, na katerih pa je izrecno navedeno, da so to zapisniki ustnih obravnav, ki so bile javne.

13. Glede na določbe ZUP to niso zapisniki o opravljeni (javni) ustni obravnavi, kot je na nekaterih navedeno, pač pa zapisniki o izjavah drugih oseb v postopku. V skladu s 74. členom ZUP se namreč zapisnik sestavi o ustni obravnavi, o ustnih izjavah strank in drugih oseb in o drugih pomembnejših dejanjih. Ti zapisniki so dokaz o danih izjavah (nekatere so bile dane pri zavarovancih doma, nekatere v prostorih tožeče stranke). Pri tem gre v bistvu za pridobivanje – zbiranje podatkov, na podlagi katerih tožena stranka ugotovi, ali so sploh izpolnjeni pogoji za začetek postopka in posledično za izdajo odločbe o začetku postopka po 317. členu ZZavar.

14. Ker torej ne gre za zapisnike o ustnih (javnih) obravnavah, jih tožena stranka kot take tudi ne bi smela uporabiti oziroma kot take nanje opreti svoje odločitve. Tožena stranka namreč v obrazložitvi izpodbijane odločbe zapisnike ustnih izjav oziroma izjave, dane na zapisnik, v procesnem smislu vrednoti kot izjave, dane na ustni obravnavi. Če bi jim hotela dati tako težo, bi morala te osebe dejansko vabiti na ustno obravnavo, ki bi bila res javna in na kateri bi bila navzoča tudi tožeča stranka. Po določbi 154. člena ZUP lahko uradna oseba, ki vodi postopek, po lastnem preudarku ali na predlog stranke razpiše ustno obravnavo vselej, kadar je to koristno za razjasnitev stvari, mora pa jo razpisati v stvareh, v katerih sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi, ali kadar je treba opraviti ogled ali pa zaslišati priče ali izvedence.

15. Smiselno enako določa tudi ZZavar (kot lex specialis), ki v prvem odstavku 270. člena ZZavar določa, da v postopku odločanja stranke dajejo svoje izjave pisno, agencija pa odloča brez naroka (prvi odstavek 272. člena ZZavar). Ne glede na to pa lahko predsednik senata razpiše ustno obravnavo, če presodi, da je to potrebno za razjasnitev ali ugotovitev odločilnih dejstev (drugi odstavek 272. člena ZZavar).

16. Iz ugovorov tožeče stranke, ki jih je podala že v izjavi o razlogih za začetek postopka, izhaja, da nasprotuje verodostojnosti teh izjav, saj opozarja na „neverjetno identičnost“ izpovedi („dikcija in zaporedje besed je identično“), kar je po njenem mnenju lahko posledica sugestivnih vprašanj ali drugih nepravilnosti vodenja postopka, zato je predlagala tudi njihovo ponovno zaslišanje. To pa je že razlog za opravo ustne obravnave, saj je ta potrebna za razjasnitev oziroma ugotovitev odločilnih dejstev.

17. Zmotno je tudi stališče tožene stranke, da osebe, zaposlene pri tožeči stranki, oziroma zavarovalni zastopniki niso priče v obravnavanem postopku, ampak so stranke v postopku nadzora. V obravnavani zadevi je stranka v postopku tožeča stranka, saj nad njo opravlja tožena stranka nadzor v tej zadevi. Nad zavarovalnimi zastopniki tožena stranka res lahko opravlja nadzor, vendar vodi za to druge postopke, v katerih pa so oni stranke postopka.

18. Glede na ugotovljene kršitve določb postopka je Vrhovno sodišče v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi delno ugodilo in navedeno odločbo odpravilo ter zadevo v tem delu vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (1. točka izreka). Ker je odločbo odpravilo iz navedenih razlogov, se do ostalih tožbenih razlogov v zvezi s to izpodbijano odločbo ni posebej opredeljevalo.

19. Tožba zoper odločbo o začetku postopka ni utemeljena.

20. Proti odločbi, s katero je tožena stranka začela postopek za odvzem dovoljenja (odločba z dne 2. 3. 2010), ni posebnega sodnega varstva (drugi odstavek 282. člena ZZavar), zato jo je tožeča stranka izpodbijala s tožbo v postopku sodnega varstva proti odločbi o odvzemu dovoljenja z dne 2. 6. 2010 (četrti odstavek 282. člena ZZavar).

21. Tožeča stranka ugovarja, da za začetek postopka ni bil podan predlog v skladu z osmim odstavkom 230. člena ZZavar, ki je procesna predpostavka za začetek postopka odvzema dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja oziroma posredovanja, zato je celoten postopek nezakonit.

22. Po določbi prvega odstavka 125. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) se upravni postopek pred pristojnim organom začne po uradni dolžnosti ali na zahtevo stranke. Torej lahko tudi teče samo na eni izmed teh dveh možnih podlag, to je po uradni dolžnosti ali pa po zahtevi stranke(2). Pristojni organ začne postopek po uradni dolžnosti, če tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis in če ugotovi ali zve, da je treba glede na obstoječe dejansko stanje zaradi javne koristi začeti upravni postopek (prvi odstavek 126. člena ZUP). ZUP pa tudi določa, da kadar se upravni postopek začne po uradni dolžnosti, mora pristojni organ upoštevati tudi morebitne vloge občanov in organizacij ter opozorila organov (drugi odstavek 126. člena ZUP).

23. Ena od temeljnih funkcij tožene stranke je tudi opravljanje nadzora nad zavarovalnicami oziroma pravnimi osebami, povezanimi z zavarovalnico (172. člen ZZavar). Po izrecni določbi 232. člena ZZavar nadzor nad zavarovalnimi zastopniki opravlja Agencija za zavarovalni nadzor. Osmi odstavek 230. člena ZZavar pa določa krog upravičencev, ki lahko podajo predlog za odvzem dovoljenja(3). Iz prvega odstavka 271. člena ZZavar izhaja, da tožena stranka vodi postopek po uradni dolžnosti(4). Prav tako iz 307. člena ZZavar izhaja, da ukrepe nadzora po tem zakonu Agencija za zavarovalni nadzor izreka po uradni dolžnosti(5). Iz navedenega je torej razvidno, da tožena stranka vodi oziroma začne postopek po uradni dolžnosti, kar pomeni, da lahko tožena stranka začne postopek sama, brez (možnih) predlagateljev, naštetih v 230. členu ZZavar.

24. Odločba o začetku postopka je po svoji vsebini procesna odločitev in za njeno izdajo zadošča, da tožena stranka razpolaga s podatki, iz katerih izhaja utemeljen sum, da je podan razlog za izrek ukrepa. Iz razlogov, navedenih v izpodbijani odločbi, na katere se sodišče sklicuje ter jih ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), izhaja, da so bili podani pogoji za začetek postopka za izrek ukrepa v postopku nadzora. Zato je Vrhovno sodišče tožbo zoper odločbo z dne 2. 3. 2010 o začetku postopka v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno (2. točka izreka).

26. Tožena stranka je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 in drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu dolžna povrniti tožeči stranki 350,00 EUR stroškov postopka, s pripadajočimi zamudnimi obrestmi (3. točka izreka).

Op. št. (1): Stranka postopka nadzora je oseba, nad katero Agencija za zavarovalni nadzor opravlja nadzor (v nadaljevanju: subjekt nadzora) (prvi odstavek 295. člena ZZavar).

Op. št. (2): Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem. Janez Breznik in ostali, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 366.

Op. št. (3): Predlog za odvzem dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja oziroma posredovanja lahko da Združenje zavarovalnih agencij, zavarovalnica, delodajalec ali Slovensko zavarovalno združenje (osmi odstavek 230. člena ZZavar).

Op. št. (4): Pred izdajo odločbe, ki jo izda po uradni dolžnosti in proti kateri ni ugovora, mora Agencija za zavarovalni nadzor stranko pozvati, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, v kolikor zakon v posameznem primeru ne določa drugačnega načina zagotovitve možnosti stranki, da se izjavi.

Op. št. (5): Ukrepe nadzora po tem zakonu izreka Agencija za zavarovalni nadzor po uradni dolžnosti.

ZZavar člen 270, 272, 272/2, 295, 295/1. ZUP člen 74, 154.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.