Sodba G 37/2011
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2011-09-27

načelo kontradiktornosti - zavarovalni nadzor - finančni konglomerat - izračun dopolnilnih kapitalskih zahtev - odločba o določitvi metode izračuna - uskladitev z ZFK

18-mesečno prehodno obdobje za uskladitev z zahtevami ZFK bi prišlo v poštev samo v primeru, če bi bil finančni konglomerat ugotovljen v zakonsko določenih rokih na podlagi računovodskih izkazov za leto 2005.

Glede finančnih konglomeratov, ki niso bili ugotovljeni na podlagi računovodskih izkazov za leto 2005, dolžnost predložitve prvega izračuna dopolnilnih kapitalskih zahtev nastopi potem, ko je z odločbo določena metoda izračuna, in to - ob spoštovanju načela zaupanja v pravo - po stanju na prvi možen presečni dan, ki sledi izdaji odločbe.

Pravici stranke, da se v postopku izjavi, ustreza obveznost nosilca javnih pooblastil, ki odloča v konkretni zadevi, da se z navedbami stranke seznani, ter da se, kolikor so dopustne in za odločitev v zadevi bistvene, do njih v obrazložitvi svoje odločbe tudi opredeli.

Tožeča stranka sama trpi stroške postopka v zvezi s tožbo.

1. Tožena stranka (Agencija za zavarovalni nadzor) je v postopku izdaje odločbe o metodi izračuna dopolnilnih kapitalskih zahtev finančnega konglomerata prvi tožnici z izpodbijano odločbo št. ... z dne 29. 6. 2011 naložila, da opravlja izračun kapitala in dopolnilnih kapitalskih zahtev na ravni finančnega konglomerata KD - AS finančni konglomerat (1. točka izreka) ter da prvi izračun dopolnilnih kapitalskih zahtev opravi po stanju na dan 30. 6. 2011 (5. točka izreka). Odločila je, da se izračun dopolnilnih kapitalskih zahtev opravi s kombinacijo metode odbitkov in združevanja ter metode računovodske konsolidacije (2. točka izreka), izračun prilagojenih kapitalskih zahtev za prvo in drugo tožnico kot nenadzorovani osebi oziroma mešana finančna holdinga pa po predpisih bančnega sektorja (3. točka izreka). Hkrati je odločila, da se določene družbe izključijo iz izračuna dopolnilnih kapitalskih zahtev, ker predstavljajo zanemarljivi del poslovanja skupine (4. točka izreka). Tožena stranka je izpodbijano odločbo izdala potem, ko je z odločbo št. 40100-1566/10-5,24,25 z dne 22. 9. 2010 ugotovila, da je skupina, na vrhu katere je druga tožnica, finančni konglomerat.

2. Tožeča stranka s tožbo v postopku sodnega varstva pred Vrhovnim sodiščem izpodbija 5. točko izreka odločbe tožene stranke z dne 29. 6. 2011 zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka (27. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1)). Sodišču predlaga, naj se odločba v 5. točki izreka spremeni oziroma odpravi in vrne toženi stranki v nov postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

3. Tožba je bila vročena toženi stranki, ki je nanjo odgovorila. Kot neutemeljene prereka navedbe tožeče stranke in predlaga zavrnitev tožbe.

5. Tožeča stranka očita toženi stranki zmotno uporabo materialnega prava, ker pri odločitvi ni upoštevala določbe četrtega odstavka 59. člena Zakona o finančnih konglomeratih (Ur. l. RS, št. 43/2006, v nadaljevanju ZFK). Izpodbijana odločba naj bi bila zato materialno nepravilna v 5. točki izreka, saj tožena stranka pri določitvi presečnega dne za izračun dopolnilnih kapitalskih zahtev in prvo poročanje ni upoštevala 18-mesečnega prehodnega obdobja, odkar je prva toženka dne 24. 9. 2010 prejela odločbo tožene stranke z dne 22. 9. 2010 o ugotovitvi finančnega konglomerata. Kot presečni dan za prvi izračun dopolnilnih kapitalskih zahtev bi moral biti po njenem mnenju določen zadnji dan polletja, ki bi sledil poteku prilagoditvenega obdobja, to je 30. 6. 2012.

6. Četrti odstavek 59. člena ZFK, ki je umeščen med prehodne in končne določbe zakona, določa, da mora nadzorovana oseba koordinatorju v 18 mesecih od prejema odločbe ali obvestila o ugotovitvi finančnega konglomerata predložiti poročilo o uskladitvah s tem zakonom in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi. Poročilu mora med drugim priložiti poročilo o izpolnjevanju kapitalskih zahtev.

7. Razlaga tožeče stranke, da je treba dati na voljo 18-mesečno prehodno obdobje za uskladitev z ZFK vsakemu finančnemu konglomeratu, in ne zgolj tistim, ki so obstajali že ob uveljavitvi zakona, je zmotna.

8. Vrhovno sodišče pritrjuje toženi stranki, da je treba pri razlagi četrtega odstavka 59. člena ZFK upoštevati njegovo umestitev med prehodne in končne določbe zakona, kar pomeni, da se določbe tega člena nanašajo le na določeno omejeno časovno obdobje po uveljavitvi zakona dne 6. 5. 2006. Prav tako je za pravilno razumevanje treba četrti odstavek 59. člena ZFK brati skupaj s preostalimi določbami tega člena. Iz prvega in drugega odstavka 59. člena ZFK jasno izhaja, da se ta člen nanaša zgolj na finančne konglomerate, ki bi bili ugotovljeni na podlagi računovodskih izkazov za leto 2005. 18-mesečno prehodno obdobje za uskladitev z zahtevami ZFK bi tako prišlo v poštev samo v primeru, če bi bil finančni konglomerat ugotovljen v zakonsko določenih rokih na podlagi računovodskih izkazov za leto 2005.

9. Avtomatično določeno prehodno obdobje za uskladitev z ZFK je imelo svoj smisel ob uveljavitvi zakona, ko še ni bilo izvedbenih predpisov in je zakonodajalec dal na voljo za njihovo sprejetje 12 mesecev. Razlog za prehodno obdobje je zato z izoblikovanjem sistema dopolnilnega nadzora odpadel. Ker bi bil glede na navedeno finančni konglomerat, identificiran na podlagi računovodskih izkazov za leto 2005, v drugačnem položaju, kot finančni konglomerati, ugotovljeni kasneje, razlaga četrtega odstavka 59. člena ZFK, ki prehodnega obdobja ne širi na vse finančne konglomerate, ni v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom.

10. Prav tako bi avtomatično določeno prehodno obdobje oviralo doseganje ciljev dopolnilnega nadzora, kot so opredeljeni v drugem odstavku 1. člena ZFK. V celotnem prehodnem obdobju bi bil onemogočen učinkovit nadzor. Osebam v finančnemu konglomeratu ta čas ne bi bilo treba ravnati v skladu z zahtevami ZFK, nadzorni organ pa ne bi imel na voljo mehanizmov za identificiranje in odpravljanje groženj, ki nastajajo na ravni finančnega konglomerata. Takšno stanje v času prehodnega obdobja bi lahko negativno vplivalo na varnost delovanja finančnega trga oziroma na stabilnost finančnega sektorja, to pa bi bilo v nasprotju s cilji, ki jih zasleduje zakon. Bojazen oseb, vključenih v finančni konglomerat, da bodo izračuni dopolnilnih kapitalskih zahtev pokazali kapitalsko neustreznost na ravni finančnega konglomerata, ne more biti argument v podporo 18-mesečnemu prehodnemu obdobju, saj bi ravno takšna situacija terjala takojšnjo reakcijo oseb, vključenih v finančni konglomerat, kot tudi ukrepanje nadzornih organov.

11. Gornja razlaga četrtega odstavka 59. člena ZFK tudi ni v nasprotju z načelom pravne varnosti. ZFK, razen za finančne konglomerate, ugotovljene na podlagi računovodskih izkazov za leto 2005, izrecno res ne določa roka za predložitev prvega izračuna dopolnilnih kapitalskih zahtev na določen presečni dan po identifikaciji finančnega konglomerata, je pa mogoče ta rok oziroma presečni dan ugotoviti glede na preostale določbe zakona. Izrecno je določeno le, da je izračun kapitala in dopolnilnih kapitalskih zahtev treba opraviti enkrat v šestih mesecih (24. člen ZFK), in sicer po stanju na zadnji dan polletja (14. člen Pravilnika za izračun dopolnilnih kapitalskih zahtev nadzorovanih oseb in za izračun prilagojenih kapitalskih zahtev nenadzorovanih oseb v finančnem konglomeratu (v nadaljevanju Pravilnik)). Po naravi stvari je mogoče pripraviti prvi izračun dopolnilnih kapitalskih zahtev šele potem, ko je znana metoda za njihov izračun. Metodo, ki se uporablja za konkreten finančni konglomerat, pa mora v skladu z drugim odstavkom 26. člena ZFK z odločbo določiti koordinator finančnega konglomerata. Glede na navedeno je jasno, da predložitev prvega izračuna ne more biti vezana na odločbo o ugotovitvi finančnega konglomerata, saj takrat oseba, zavezana za poročanje, še ne razpolaga z izhodišči za izračun. Glede finančnih konglomeratov, ki niso bili ugotovljeni na podlagi računovodskih izkazov za leto 2005, je zato edina možna razlaga ta, da zanje dolžnost predložitve prvega izračuna dopolnilnih kapitalskih zahtev nastopi šele potem, ko je z odločbo določena metoda izračuna, in to - ob spoštovanju načela zaupanja v pravo - po stanju na prvi možen presečni dan, ki sledi izdaji odločbe. V skladu s 14. členom Pravilnika ima oseba, zavezana za poročanje, po zaključku polletja na voljo razumen rok treh oziroma štirih mesecev,(1) da zbere vse potrebne informacije, opravi izračune in koordinatorju posreduje poročilo o izračunu kapitala in dopolnilnih kapitalskih zahtev po stanju na zadnji dan polletja. V obravnavanem primeru je bila izpodbijana odločba z določitvijo metode izračuna prvi tožnici vročena 30. 6. 2011, kar pomeni, da ima oziroma je imela za pripravo poročila na voljo celotno trimesečno obdobje.

12. Kot izhaja iz odločbe o ugotovitvi finančnega konglomerata z dne 22. 9. 2010, je bil predmetni finančni konglomerat KD - AS ugotovljen na podlagi podatkov po stanju na dan 31. 12. 2008. Ker se določba 59. člena ZFK nanaša izključno na finančne konglomerate, ugotovljene na podlagi računovodskih izkazov za leto 2005, tožena stranka s tem, ko določbe četrtega odstavka 59. člena ZFK ni upoštevala pri določitvi presečnega dneva za prvi izračun dopolnilnih kapitalskih zahtev v zvezi s finančnim konglomeratom KD - AS, ni zmotno uporabila materialnega prava.

13. Tožeča stranka nadalje zatrjuje, da je tožena stranka kršila določbe postopka, ker se v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni opredelila do argumentov prve tožnice glede razlage prehodnih določb ZFK, ki jih je ta izrazila v svojem dopisu z dne 21. 6. 2011, s čimer naj bi bilo kršeno načelo kontradiktornosti. Procesna kršitev pa naj bi bila podana tudi zato, ker naj bi bila 5. točka izreka izpodbijane odločbe neobrazložena.

14. Kontradiktornost je v upravnem postopku na splošno zagotovljena z načelom zaslišanja stranke, skladno s katerim je treba dati stranki pred izdajo odločbe možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (9. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v zvezi 42. členom ZFK in 266. členom Zakona o zavarovalništvu). V postopku pred koordinatorjem dopolnilnega nadzora se načelo kontradiktornosti izraža v drugem odstavku 26. člena ZFK, ki določa, da se pred določitvijo metode izračuna dopolnilnih kapitalskih zahtev opravi posvetovanje z nadzorovano osebo na vrhu finančnega konglomerata oziroma z mešanim finančnim holdingom.

15. Pravici stranke, da se v postopku izjavi, ustreza obveznost nosilca javnih pooblastil, ki odloča v konkretni zadevi, da se z navedbami stranke seznani, ter da se, kolikor so dopustne in za odločitev v zadevi bistvene, do njih v obrazložitvi svoje odločbe tudi opredeli. Pravica do izjavljanja in obveznost nosilca javnih pooblastil do opredelitve se sicer prvenstveno nanaša na dejanske navedbe, vendar pa tudi glede pravnih naziranj ni brez pomena.(2) V obravnavani zadevi je prva tožnica v dopisu z dne 21. 6. 2011 dovolj opredeljeno in argumentirano navedla, zakaj bi bilo treba po njenem mnenju uporabiti določbo četrtega odstavka 59. člena ZFK za vsak finančni konglomerat. Njene navedbe niso bile očitno neutemeljene ali za odločitev nerelevantne, zato bi se tožena stranka morala do njih v obrazložitvi svoje odločbe opredeliti. Ker ni ravnala tako, je storila kršitev po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. Ne glede na to Vrhovno sodišče ugotavlja, da razlogov za ugoditev tožbi ni, saj je naslovno sodišče v svojem postopku kršitev odpravilo s tem, ko se je opredelilo, zakaj je pravno naziranje tožeče stranke napačno (druga alineja drugega odstavka 63. člena ZUS-1).

16. Očitek neobrazloženosti 5. točke izreka izpodbijane odločbe ni utemeljen. Posamezne točke izreka so medsebojno povezane, zato je treba upoštevati celotno obrazložitev. Iz te pa izhaja, da je tožena stranka upoštevaje 24. člen ZFK in 14. člen Pravilnika naložila izračun dopolnilnih zahtev po stanju na prvi možen datum.

17. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, zato jo je zavrnilo (prvi odstavek in druga alineja drugega odstavka 63. člena ZUS-1).

18. Ker tožeča stranka s tožbo ni uspela, na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 sama trpi stroške postopka v zvezi s tožbo.

Op. št. (1): V skladu s četrtim odstavkom 14. člena Pravilnika je rok za predložitev poročil najpozneje do 30. aprila tekočega leta za stanje na dan 31. decembra preteklega leta in najpozneje do 30. septembra za stanje na dan 30. junija tekočega leta.

Op. št. (2): Primerjaj odločbo US RS Up 373/97 z dne 22. 2. 2001.

ZFK člen 1, 1/2, 24, 26, 26/2, 42, 59, 59/4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.