Sodba X Ips 502/2009
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2011-07-20

dovoljena revizija - pomembno pravno vprašanje - vloga za odobritev pravnega posla - predložitev pogodbe o sklenjenem pravnem poslu - pravni interes za vodenje upravnega postopka - čas sklenitve pogodbe

Besedilo zadnjega stavka prvega odstavka 22. člena ZKZ, ki določa, da je treba vlogi za odobritev pravnega posla priložiti sklenjeno pogodbo o pravnem poslu, je treba razumeti tako, da je vloga (ki jo je pravočasno vložila oseba, ki je v roku in na predpisan način sprejela ponudbo za nakup naprodaj danega zemljišča) popolna tudi, če ji ni priložen pisno sklenjen pravni posel, ker se po določbi prvega odstavka 21. člena OZ šteje, da je pravni posel sklenjen že s sprejemom ponudbe, vendar za kmetijska zemljišča pod odložnim pogojem naknadne odobritve po ZKZ.

Ne glede na število sprejemnikov ponudbe za prodajo kmetijskih zemljišč, se za vse sprejemnike ponudbe vodi en postopek odobritve pravnega posla, v katerem so stranke postopka vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu z ZKZ, torej ne samo tisti, s katerim je prodajalec sklenil pisno pogodbo.

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani        U 357/2008-29 z dne 13. 10. 2009 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z dne 29. 1. 2008 in sklep Upravne enote Škofja Loka z dne 3. 10. 2006 odpravita ter se zadeva vrne Upravni enoti Škofja Loka v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora v znesku 1.114,71 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe, v primeru zamude pa od zneska 588,31 EUR z zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila.

III. Prizadeta stranka I. I. sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1 zavrnilo tožnikovo (revidentovo) tožbo zoper sklep Upravne enote Škofja Loka z dne 3. 10. 2006, s katerim je ta zavrgla revidentovo vlogo za odobritev pravnega posla za nakup tam navedenih kmetijskih zemljišč po določbah Zakona o kmetijskih zemljiščih – ZKZ. Vloga je bila zavržena na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP, ker revident vlogi ni priložil pogodbe o sklenjenem pravnem poslu, zato v postopku ne uveljavlja nobene svoje pravice ali pravne koristi, za nakup istih nepremičnin pa tudi že teče postopek odobritve pravnega posla, ki ga je prodajalec sklenil z drugim kupcem. Tožena stranka je z odločbo z dne 29. 1. 2008 revidentovo pritožbo zavrnila kot neutemeljeno.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da sta prvostopenjski upravni organ in tožena stranka odločila pravilno in zakonito. Ker revident vlogi za odobritev pravnega posla ni priložil sklenjene pogodbe o pravnem poslu, kot to zahteva 22. člen ZKZ, v postopku ne uveljavlja nobene svoje pravice ali pravne koristi, zato je odločitev o zavrženju njegove vloge pravilna. Navaja še, da bo revident, če bo s tožbo, vloženo pred sodiščem splošne pristojnosti na sklenitev pogodbe in izstavitev zemljiškoknjižnega dovolila, uspel, lahko v 60 dneh po pravnomočnosti sodb pri pristojnem upravnem organu vložil ponovno zahtevo za odobritev pravnega posla.

3. Zoper to sodbo revident vlaga revizijo in njeno dovoljenost utemeljuje z razlogi iz vseh treh točk drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Revizijo vlaga iz revizijskih razlogov bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zmotne uporabe materialnega prava. Sklicuje se na določbe 130. in 147. člena ZUP in določbo 28. člena Obligacijskega zakonika - OZ in vztraja pri tem, da bi moral upravni organ postopek odobritve pravnega posla prekiniti do odločitve pristojnega sodišča o njegovi tožbi na sklenitev pogodbe. Predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi in odpravi odločbo tožene stranke in sklep upravnega organa prve stopnje in zadevo vrne upravnemu organu prve stopnje v ponoven postopek. Zahteva plačilo stroškov revizijskega postopka.

4. V odgovoru na revizijo tožena stranka vztraja pri svojo odločitvi in razlogih zanjo ter predlaga zavrnitev revizije.

5. Prizadeta stranka A.A. po pooblaščenki v odgovoru na revizijo navaja, da je s prodajalcem sklenila kupoprodajno pogodbo za nepremičnine, ki so predmet tega postopka, in da je upravna enota sklenjeni pravni posel že odobrila. Zato revident ne more za iste nepremičnine s prodajalcem skleniti veljavnega pravnega posla. Upravna enota pa ne more voditi hkrati dveh upravnih zadev odobritve pravnega posla za iste nepremičnine. Meni, da zahteva revidenta, da bi morala upravna enota postopek odobritve prekiniti, ni utemeljena. Strinja se z odločitvijo obeh upravnih organov in sodišča prve stopnje in predlaga zavrnitev revizije. Zahteva plačilo stroškov revizijskega postopka.

7. Revizija je dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Po presoji Vrhovnega sodišča je revident izkazal zatrjevano neenotno sodno prakso sodišč prve stopnje glede pomembnega pravnega vprašanja, in sicer: ali mora upravna enota postopek odobritve pravnega posla o prodaji kmetijskih zemljišč, ki se vodi po 22. členu ZKZ, prekiniti do odločitve sodišča o sklenitvi pogodbe, če vlagatelj, ki je ponudbo sprejel, vlogi za odobritev pravnega posla ne predloži pogodbe o sklenjenem pravnem poslu, ker je prodajalec z njim noče skleniti. O tem vprašanju je Vrhovno sodišče sicer že odločilo s sodbo X Ips 365/2010 dne 9. 6. 2011, kar je po vložitvi obravnavane revizije in po pravnomočnosti v tem postopku izpodbijane sodbe. Ker pa v tem postopku izpodbijana odločitev ni skladna z odločitvijo Vrhovnega sodišča v sodbi X Ips 365/2010, je Vrhovno sodišče revizijo dovolilo na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

8. Posebnosti prometa s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi (v nadaljevanju kmetijskimi zemljišči) ureja ZKZ (glej 17. do 25. člen ZKZ, predkupno pravico za gozdove pa določa Zakon o gozdovih - ZGozd). Če z ZKZ za tovrsten promet niso predpisane posebnosti, pa veljajo določbe splošnih predpisov, glede pravnega prometa zlasti določbe OZ. Posebnosti prometa s kmetijskimi zemljišči so zlasti: postopek prodaje preko ponudbe, ki mora biti objavljena na način, predpisan v 20. členu ZKZ (oglasna deska na upravni enoti in enotni državni portal E-uprave ter oglasna deska na občini, krajevnem uradu oziroma informacijski pisarni), postopek sprejema ponudbe za prodajo, določen v 21. členu ZKZ, ter postopek odobritve pravnega posla, določen v 22. členu ZKZ, v katerem pa je treba upoštevati posebnosti prometa z zaščitenimi kmetijami (18. člen ZKZ), pogoje za odobritev oziroma neodobritev pravnega posla oziroma za izdajo potrdila, da odobritev ni potrebna (19. člen ZKZ), ter vrstni red predkupnih upravičencev (23. člen ZKZ).

9. Vrhovno sodišče pa ne glede na to, da ZKZ določa posebnosti prometa s kmetijskimi zemljišči in med drugim v prvem odstavku 22. členu določa, da mora fizična ali pravna oseba vlogi za odobritev pravnega posla priložiti sklenjeno pogodbo o pravnem poslu, meni, da tudi pri prometu s kmetijskimi zemljišči velja pravna domneva iz prvega odstavka 21. člena in drugega odstavka 22. člena OZ. Ti dva določata, da je pogodba sklenjena takrat, ko ponudnik prejme od druge stranke (naslovnika) izjavo, da ponudbo sprejema, oziroma da je pogodba sklenjena, ko pogodbeni stranki dosežeta soglasje o bistvenih sestavinah pogodbe. To pa je s sprejemom ponudbe za odkup kmetijskega zemljišča. Torej osebi, ki je pravočasno sprejela ponudbo za odkup kmetijskega zemljišča, sicer popolni in pravočasni vlogi za odobritev pravnega posla ni treba priložiti pisne pogodbe. Taka vloga pa zavezuje upravno enoto, da jo obravnava po vsebini, skupaj z drugimi vlogami za odobritev pravnega posla, vloženimi v zvezi z isto  ponudbo.

10. V prvem odstavku 20. člena ZKZ je za prodajalčev poziv za pridobivanje kupcev za nakup kmetijskega zemljišča izrecno določeno, da gre za ponudbo. Ponudba je po prvem odstavku 22. člena OZ določeni osebi dan predlog za sklenitev pogodbe, ki vsebuje vse bistvene sestavine pogodbe, tako da bi se z njegovim sprejemom pogodba lahko sklenila. Ureditev iz prvega odstavka 20. člena ZKZ je drugačna kot v tretjem odstavku 22. člena OZ, ki določa, da se predlog (za prodajo), naslovljen nedoločenemu številu oseb, ki vsebuje vse bistvene sestavine ponudbe, šteje kot vabilo k dajanju ponudb, če iz okoliščin ne izhaja drugače. Ta razlika bistveno vpliva na čas sklenitve pogodbe, ki je po določbi prvega odstavka 21. člena OZ takrat, ko ponudnik prejme od druge stranke (naslovnika) izjavo, da ponudbo sprejema. Za kmetijska zemljišča je čas sklenitve pogodbe torej takrat, ko prodajalec prejme sprejem ponudbe, dan na predpisan način, in je ta sprejem na predpisan način dan tudi upravni enoti (glej prvi odstavek 21. člena ZKZ). Ponudba o prodaji kmetijskega zemljišča mora vsebovati podatke, ki so določeni v drugem odstavku 20. člena ZKZ in so hkrati bistvene (15. člen OZ) ter obvezne sestavine pogodbe, ki jo prodajalec mora skleniti (glej 17. člen OZ). Zato se šteje, da je pogodba o prodaji kmetijskega zemljišča sklenjena s sprejemom ponudbe, vendar pod odložnim pogojem naknadne odobritve po ZKZ s strani upravne enote. Tako je tudi novejše stališče Vrhovnega sodišča v zadevi II Ips 835/2007 z dne 28. 1. 2009.

11. Da ponudbe za prodajo kmetijskih zemljišč po ZKZ ni mogoče razumeti kot vabilo k dejanju ponudb po OZ, izhaja tudi iz dosedanje ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča, namreč: da lahko ponudnik v skladu z določbo tretjega odstavka 28. člena OZ umakne svojo ponudbo za prodajo kmetijskega zemljišče le dokler ne prejme prve izjave o sprejemu ponudbe (odločbi Vrhovnega sodišča II Ips 433/2006 z dne 4. 12. 2008 in II Ips 835/2007 z dne 28. 1. 2009) in da je Vrhovno sodišče v sporih zaradi sklenitve pogodbe za prodajo kmetijskih zemljišč vedno priznalo aktivno legitimacijo osebi, ki je izkazala pravočasen in ustrezen sprejem ponudbe za prodajo kmetijskih zemljišč.

12. Po določbi petega odstavka 22. člena ZKZ je overitev podpisa na zemljiškoknjižnem dovolilu (posledično pa vpis v zemljiško knjigo) mogoča le na podlagi odločbe pristojne upravne enote o odobritvi pravnega posla oziroma potrdila, da odobritev ni potrebna. Pri prodaji kmetijskih zemljišč torej izbira kupca in s tem sopogodbenika ni v celoti prepuščena prodajalcu. Vedno je namreč treba od upravne enote pridobiti odločbo o odobritvi pravnega posla oziroma potrdilo, da taka odobritev ni potrebna. V primeru več zainteresiranih kupcev, ki zahtevajo odobritev pravnega posla, je krajevno pristojna upravna enota tista, ki z odobritvijo pravnega posla ob upoštevanju vrstnega reda predkupnih upravičencev, določenega v 23. členu ZKZ, izmed zainteresiranih kupcev, ki so zahtevali odobritev pravnega posla, v bistvu določi kupca.

13. V postopku odobritve pravnega posla so stranke postopka vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu z ZKZ (drugi odstavek 22. člena ZKZ). Postopek se začne z vlogo za odobritev, ki jo vloži oseba, ki sklene pravni posel s prodajalcem (prvi odstavek 22. člena ZKZ). To pa ni samo tisti, s katerim je prodajalec sklenil pisno pogodbo (če jo je sploh s kom), temveč tudi tisti, ki je v skladu z ZKZ sprejel ponudbo in to na predpisan način sporočil prodajalcu in upravni enoti. Če je ponudbo sprejelo več sprejemnikov (in jih je več vložilo vlogo za odobritev pravnega posla v zvezi z isto ponudbo), je treba šteti, da je vsak izmed njih s prodajalcem sklenil pravni posel pod odložnim pogojem naknadne odobritve s strani upravne enote in zato tudi vsak sprejemnik ponudbe izkazuje pravni interes, da upravna enota o njegovi vlogi za odobritev pravnega posla vsebinsko odloči. Upravna enota namreč v skladu z ZKZ za vse sprejemnike ponudbe vodi enoten postopek odobritve pravnega posla in s tem, ko odobri pravni posel, sklenjen med prodajalcem in tistim sprejemnikom ponudbe (če jih je več), ki ima najmočnejšo predkupno pravico (23. člen ZKZ) in je pravočasno vložil zahtevo za odobritev pravnega posla, pravzaprav določi kupca.

14. Glede na navedeno, zlasti pa upoštevaje prvi odstavek 21. člena in drugi odstavek 22. člena OZ, je treba besedilo zadnjega stavka prvega odstavka 22. člena ZKZ, ki določa, da je treba vlogi za odobritev pravnega posla priložiti sklenjeno pogodbo o pravnem poslu, razumeti tako, da je vloga (ki jo je pravočasno vložila oseba, ki je v roku in na predpisan način sprejela ponudbo za nakup naprodaj danega zemljišča) popolna tudi, če ji ni priložen pisno sklenjen pravni posel, ker se po določbi prvega odstavka 21. člena OZ šteje, da je pravni posel sklenjen že s sprejemom ponudbe, vendar za kmetijska zemljišča pod odložnim pogojem naknadne odobritve po ZKZ. Zato upravni enoti v primeru prejema zahteve za odobritev pravnega posla, vložene od pravočasnega sprejemnika ponudbe, brez priložene pisne pogodbe ni treba prekiniti postopka odobritve do odločitve sodišča o sklenitvi pogodbe, temveč tako vlogo obravnava skupaj z drugimi, prispelimi na isto ponudbo. Drugačna razlaga določbe prvega odstavka 22. člena ZKZ bi pomenila, da je izbira kupca prepuščena prodajalcu oziroma bi povzročila (in povzroča) številne nepotrebne postopke ugotavljanja sklenitve pogodb pred sodišči in posledično naknadno izpodbijanje že odobrenih pravnih poslov, po nepotrebnem bi upočasnila promet s kmetijskimi zemljišči in povzročala strankam nepotrebne stroške.

15. Ker je v tej zadevi sodišče prve stopnje s tem, ko je pritrdilo toženi stranki in upravnemu organu prve stopnje, ki je vlogo tožnika za odobritev pravnega posla zavrgel, ker tožnik, ki vlogi ni priložil pogodbe o sklenjenem pravnem poslu, ne izkazuje pravnega interesa za vodenje postopka oziroma ker je o odobritvi pravnega posla glede prodaje istih kmetijskih zemljišč drugemu sprejemniku ponudbe že odločil v ločenem postopku, zmotno uporabilo materialno pravo, je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani sklep in odločbo tožene stranke ter zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponoven postopek.

16. Revident je z revizijo v celoti uspel, zato mu je tožena stranka dolžna na podlagi drugega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 ter v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 in z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu – Pravilnik (Ur. l. RS, št. 24/2007) ter 25. členom Zakona o odvetniški tarifi - ZOdvT povrniti stroške postopka v višini 1.114,71 EUR. Vrhovno sodišče je revidentu priznalo stroške sestave tožbe po Pravilniku v znesku 350,00 EUR, stroške sestave revizije v znesku 282,00 EUR (ODT tar. št. 330 ob upoštevanju 25. člena ZOdvT), pavšalni znesek poštnih in telekomunikacijskih storitev v znesku 20,00 EUR, skupaj 652,00 EUR, povečano za 20 % DDV (v znesku 130,40 EUR), kar znaša 782,40 EUR. Vrhovno sodišče je revidentu priznalo tudi stroške sodnih taks v skupnem znesku 332,31 EUR. Vrhovno sodišče revidentu ni priznalo višjih priglašenih stroškov za tožbo in revizijo ter stroškov konference s stranko, stroškov poročila stranki, stroškov fotokopij. Ti priglašeni stroški namreč niso v skladu s Pravilnikom, ZOdvT in ODT. Ker je revident zahteval zamudne obresti le za stroške, priglašene v tožbi, je Vrhovno sodišče v tem delu odločilo v skladu z revidentovim zahtevkom in mu za primer zamude priznalo zamudne obresti od zneska 588,31 EUR.

17. Prizadeta stranka s svojo vlogo ni uspela, zato na podlagi prvega odstavka 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.