Sodba X Ips 335/2011
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2012-11-29

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 484/2010

pravni interes - dokazovanje - stranka - stranski udeleženec - dovoljena revizija - okoljevarstveno soglasje - okoljevarstveno dovoljenje

ZVO-1 s svojimi določbami omejuje udeležbo v postopku okoljevarstvenega dovoljenja oziroma okoljevarstvenega soglasja. Po presoji Vrhovnega sodišča pa ni mogoče izključiti možnosti drugih pravnih in fizičnih oseb, da sodelujejo v obeh navedenih postopkih, če seveda dokažejo svoj pravni interes za vstop v postopek.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo (revidentovo) tožbo zoper sklepa Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35407-8/2006-69 z dne 23. 6. 2010 in št. 35407-8/2006-71 z dne 28. 6. 2010. S sklepom z dne 23. 6. 2010 upravni organ prve stopnje revidentu ni priznal lastnosti stranke oziroma stranskega udeleženca v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje naprave, ki lahko povzroča onesnaženje večjega obsega – za napravo za proizvodnjo cementnega klinkerja v rotacijski peči – Skale, in okoljevarstvenega soglasja za posodobitev linije za proizvodnjo klinkerja in gradnjo novih silosov za skladiščenje cementa, stranki A., d. d. S sklepom z dne 28. 6. 2010 je isti organ zavrgel revidentovo vlogo za vročitev okoljevarstvenega soglasja in okoljevarstvenega dovoljenja. Tožena stranka je s sklepom, št. 35402-11/2007-23 z dne 21. 9. 2010, pritožbena postopka zoper navedena sklepa agencije združila v en postopek, z odločbo (z isto številko in istim datumom) pa je obe pritožbi zavrnila.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe se sodišče prve stopnje sklicuje na obrazložitev sklepov upravnega organa prve stopnje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1) ter zavrne tožbene ugovore. Poročilo o vplivih na okolje je bilo izdelano skladno z določbami 54. do 56. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) in revident bi pomanjkljivosti poročila lahko izpodbijal le s poročilom, ki bi ga izdelal okoljski izvedenec oziroma izdelovalec okoljskih poročil in poročil o vplivih na okolje, ki je vpisan v evidenco, ker izpolnjuje predpisane pogoje in je dobil pooblastilo ministra (drugi odstavek 55. člena ZVO-1). Ker revidentu ni bila priznana lastnost stranke oziroma status stranskega udeleženca v navedenih upravnih postopkih, je pravilen tudi sklep z dne 28. 6. 2010 (s katerim je bila zavržena revidentova zahteva za vročitev okoljevarstvenega soglasja in okoljevarstvenega dovoljena za obratovanje naprave).

3. Revident zoper citirano sodbo vlaga revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1. Dovoljenost revizije utemeljuje z razlogi iz 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Nosilni razlog upravnih organov in sodišča prve stopnje, da okoljsko poročilo iz 41. člena ZVO-1 in poročilo o vplivih na okolje lahko izdela le oseba, ki je vpisana v evidenco izdelovalcev okoljskih poročil in poročil o vplivih na okolje, je materialnopravno zmotno, saj se je določba prvega odstavka 55. člena ZVO-1 pričela uporabljati šele s 30. 6. 2010. Iz več sodb Upravnega sodišča (U 508/2006, U 208/2008, I U 2001/2009) izhaja, da zainteresirane stranke, vsaj v relevantnem času, niso bile omejene zgolj z določenimi dokazili glede pravilnosti poročila o vplivih na okolje in glede pravilnosti elaborata o določitvi vplivnega območja naprave. Določba prvega odstavka 55. člena ZVO-1 se nanaša zgolj na obveznosti pripravljalca plana iz 41. člena istega zakona in se ne nanaša na dokazovanje pravnega interesa stranskega udeleženca. ZVO-1 nikjer ne določa, da se lahko okoljsko poročilo in poročilo o vplivih na okolje glede pravnega interesa in glede statusa stranskega udeleženca lahko izpodbija le z enim dokaznim sredstvom, to je z mnenjem drugega izvedenca, ne pa tudi z vsemi dovoljenimi dokazili po ZUP. Ugotovitev upravnih organov o tem, da mnenje in izvid izvedenca B. B., iz katerega izhaja, da se na samih nepremičninah že kažejo posledice agresivnih vplivov polutantov, ki skupaj z meteorskimi padavinami vplivajo na povečano in hitrejše propadanje gradbenih elementov stavb, ni ustrezno za dokazovanje pravnega interesa, je zato materialnopravno zmotno. Napačno je tudi stališče, da revident v svojem zatrjevanju napačne določitve vplivnega območja ni predložil zadostnega dokaza, saj je izvedenec navedel, da so na fotografijah vidni sledovi cementnega prahu in drugih prašnih delcev (ki izhajajo iz predvidene lokacije) tudi izven meja parc. št. industrijskega kompleksa. Z zdravstvenimi dokazili za C. C. pa revident ni uveljavljal in zahteval podelitev statusa navedeni osebi, pač pa je želel samo potrditi svoje navedbe o tem, da živi v istem življenjskem okolju kot C. C. in da je jasno, da obstojijo vplivi na prostor, nepremičnine, okolje, kot tudi zdravje tam živečih ljudi. Vrhovnemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi. Priglaša revizijske stroške.

4. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila, prizadeta stranka A., d. d., pa predlaga njeno zavrnitev.

6. Revizija je dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, po kateri je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločitev sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo. Pomembno pravno vprašanje se nanaša na to, kdo je lahko stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja po 73. členu ZVO-1 in na kakšen način (ter ali sploh) in s kakšnimi dokazili se lahko dokazuje konkretni pravni interes.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi. Vrhovno sodišče ni presojali revizijskih ugovorov, ki se smiselno nanašajo na nepravilno ugotovljeno dejansko stanje.

8. V obravnavanem primeru je sporno vprašanje, ali revident izpolnjuje pogoje za priznanje statusa stranskega udeleženca v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje naprave, ki lahko povzroči onesnaževanje večjega obsega – za napravo za proizvodnjo cementnega klinkerja v rotacijski peči – Skale, in postopku izdaje okoljevarstvenega soglasja za posodobitev linije za proizvodnjo klinkerja in gradnjo novih silosov za skladiščenje cementa.

9. ZVO-1 izrecno določa, kdo je lahko stranka oziroma stranski udeleženec v postopku za izdajo okoljevarstvenega soglasja (64. člen) oziroma v postopku okoljevarstvenega dovoljenja (73. člen). Določbe obeh členov so identične. Na podlagi prvega odstavka 64. člena (oziroma prvega odstavka 73. člena) je stranka v postopku za izdajo okoljevarstvenega soglasja (oziroma okoljevarstvenega dovoljenja) nosilec nameravanega posega (oziroma upravljavec naprave). Oseba, ki na območju, opredeljenem v poročilu o vplivih na okolje iz 6. točke drugega odstavka 54. člena (oziroma elaborata o določitvi vplivnega območja naprave iz drugega in tretjega odstavka 70. člena) ZVO-1, stalno prebiva ali je lastnik ali drug posestnik nepremičnine, in nevladna organizacija iz prvega in četrtega odstavka 153. člena tega zakona, imata pravni interes, da zaradi varstva svojih pravic vstopata v postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja oziroma dovoljenja, njegovega podaljšanja ali spremembe (drugi odstavek 64. oziroma drugi odstavek 73. člena ZVO-1). S citiranimi določbami je torej na podlagi samega zakona priznal pravni interes osebam, ki izpolnjujejo pogoje (stalno prebivanje oziroma lastništvo nepremičnin na vplivnem območju) iz drugega odstavka 64. člena oziroma drugega odstavka 73. člena ZVO-1. V tretjem odstavku 64. člena oziroma 73. člena je določeno, da ima oseba iz prejšnjega odstavka položaj stranskega udeleženca po predpisih o upravnem postopku, če je v roku iz tretjega odstavka 58. člena oziroma tretjega odstavka 71. člena tega zakona vložila zahtevo za vstop v postopek za izdajo okoljevarstvenega soglasja oziroma dovoljenja, njegovega podaljšanja ali spremembe. V navedenih določbah je po presoji Vrhovnega sodišča določen samo rok, v katerem ima stranski udeleženec pravico zahtevati vstop v postopek. Javno naznanilo iz drugega odstavka 72. člena (pravilno drugega odstavka 71. člena) ZVO-1 vsebuje tudi vabilo vsem, ki menijo, da se obratovanje naprave tiče njihovega pravnega interesa in imajo položaj stranskega udeleženca skladno z določbami prejšnjega (tretjega) odstavka. Tudi ta določba ne širi kroga oseb, ki jim je mogoče priznati položaj stranskega udeleženca, ampak določa samo (dodatno) vsebino javnega naznanila.

10. ZVO-1 z navedenimi določbami omejuje udeležbo v postopku okoljevarstvenega dovoljenja oziroma okoljevarstvenega soglasja. Po presoji Vrhovnega sodišča pa ni mogoče izključiti možnosti drugih pravnih in fizičnih oseb, da sodelujejo v obeh navedenih postopkih, če seveda dokažejo svoj pravni interes za vstop v postopek. Taksativna opredelitev (oziroma omejitev) stranskih udeležencev v postopku, ki ne izhaja iz obstoja njihovega pravno varovanega interesa, temveč iz formalnih in na videz objektivnih opravil, pomeni nedopustno izključitev nekaterih oseb iz sodelovanja v upravnem postopku, ki jim materialno pravo priznava pravno varovan položaj (primerjaj odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011).

11. Revident bi torej lahko pridobil status stranskega udeleženca v postopkih izdaje okoljevarstvenega dovoljenja in okoljevarstvenega soglasja za sporne posege, če bi dokazal obstoj pravnega interesa za vstop v oba postopka. Pravni interes pa bi bil seveda nedvomno izkazan, če bi revident dokazal napačno ali pomanjkljivo določitev vplivnega območja v okoljskem poročilu oziroma v elaboratu, in bi s tem posledično izkazal, da izpolnjuje pogoje iz drugega odstavka 64. člena (oziroma drugega odstavka 73. člena) ZVO-1.

12. Naslednje vprašanje, ki terja odgovor zato je, na kakšen način in s kakšnimi dokazili lahko stranka, ki zatrjuje obstoj pravnega interesa za vstop v navedena postopka, dokazuje svoj pravni interes.

13. V obravnavanem primeru revident smiselno zatrjuje napačno določitev vplivnega območja oziroma „širši“ vpliv nameravanih posegov na okolje, kot je bil ugotovljen in določen. V ta namen je predložil mnenje izvedenca B. B. Sodišče prve stopnje je v izpodbijani sodbi mnenja, da bi revident pomanjkljivosti poročila o vplivih na okolje lahko izpodbijal le s poročilom, ki bi ga izdelal okoljski izvedenec oziroma izdelovalec okoljskih poročil in poročil o vplivih na okolje, ki je vpisan v evidenco, ker izpolnjuje predpisane pogoje in je dobil pooblastilo ministra (glej drugi odstavek na sedmi strani izpodbijane sodbe). Tako stališče je po presoji Vrhovnega sodišča napačno. Ne glede na to, da se določba prvega odstavka 55. člena ZVO-1, ki določa, da lahko okoljsko poročilo iz 41. člena tega zakona in poročilo o vplivih na okolje iz prejšnjega člena izdela le oseba, ki je vpisana v evidenco izdelovalcev okoljskih poročil in poročil o vplivih na okolje, v času izdaje sklepov prvostopenjskega upravnega organa še ni uporabljala, je treba upoštevati, da citirana določba zavezuje nosilca posega oziroma upravljavca naprave, in ne drugih, ki bi hoteli dokazovati svoj pravni interes za vstop v postopek. Po presoji Vrhovnega sodišča bi torej stranke, ki bi hotele dokazovati svoj pravni interes, to lahko storile ne samo z (izvedenskim) mnenjem osebe, ki izpolnjuje pogoje iz 55. člena ZVO-1, ampak tudi z drugimi dokazili, ki pa bi seveda morala dosegati strokovne in kvalitetne standarde, ki jih za izdelovalce okoljskih poročil in poročil o vplivih na okolje določa ZVO-1. V obravnavanem primeru pa revident takšnih dokazil ni predložil.

14. Sodišče prve stopnje je sicer zavzelo napačno stališče glede uporabe prvega odstavka 55. člena ZVO-1 v spornem obdobju in možnosti dokazovanja pravnega interesa zainteresiranih oseb za vstop v postopka izdaje okoljevarstvenega soglasja in okoljevarstvenega dovoljenja, se je pa v obrazložitvi sodbe sklicevalo na določbo drugega odstavka 71. člena ZUS-1, na podlagi katere sodišču ni treba navajati razlogov za odločitev, če sledi utemeljitvi upravnega akta in to v sodbi ugotovi. Organ prve stopnje, ki je v obravnavani zadevi odločal na prvi stopnji, pa je, kljub ugotovitvi, da izvedenec B. B., katerega mnenje je revident predložil kot dokazilo o obstoju njegovega pravnega interesa, ne izpolnjuje pogoja iz prvega odstavka 55. člena ZVO-1 (kar je sicer, glede na stališče v tej sodbi, pravno nepomembno), vsebinsko presojal izvedensko mnenje navedenega izvedenca. Organ prve stopnje je tudi navedel razloge, zakaj izvedenskemu mnenju ni mogoče slediti oziroma ga upoštevati (11. stran sklepa z dne 23. 6. 2010). Navedeni izvedenec B. B. je namreč kot podlago za izdelavo mnenja (v katerem sicer prevladujejo osnove gradbene stroke in ne okoljevarstvene, kar pravilno ugotavlja upravni organ) upošteval okoljsko poročilo, ki je bilo pripravljeno leta 2005 za namene sprejemanja prostorskega akta in ne za izvedbo postopkov, kakršna sta obravnavana (okoljevarstveno dovoljenje in okoljevarstveno soglasje). Iz mnenja tudi ni razvidno, kdaj naj bi do preseganja mejnih vrednosti polutantov in drugih emisij prihajalo, iz samih meritev pa večinoma tudi ne izhaja, kdaj (in kje) naj bi bile opravljene. Vrhovno sodišče navedene razloge (ki so obširneje navedeni v prvostopenjskem sklepu z dne 23. 6. 2010) sprejema kot pravilne ter logično utemeljene in predstavljajo zadostno podlago za sklep, da revident zatrjevane določitve vplivnega območja ni uspel dokazati.

15. Revizija je bila vložena tudi zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1. Na te kršitve revizijsko sodišče ne pazi po uradni dolžnosti. Revizija pa ne obrazloži, katere kršitve postopka naj bi storilo sodišče prve stopnje, zato se Vrhovno sodišče glede postopkovnih kršitev ni moglo opredeljevati.

16. Vrhovno sodišče je zato revizijo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 92. člena ZUS-1.

17. Revident z revizijo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 154. člena in prvi odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

ZVO-1 člen 54, 54/2, 55, 55/1, 58, 64, 71, 72, 73, 153.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.