Sodba X Ips 1/2011
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2012-07-11

dovoljena revizija - pomembno pravno vprašanje - koncesija za upravljanje, vodenje, razvoj in redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture v koprskem tovornem pristanišču - enovitost koncesije - ekološke storitve

Določitev koncesionarja v 44. členu Uredbe s pravicami in obveznostmi iz pete in sedme alineje prvega odstavka 8. člena ter tretjega odstavka 17. člena (ekološke storitve), ni nezakonita, saj Uredba z navedenimi določbami, katerih neskladnost s PZ uveljavlja revident, ni presegla vsebine koncesijskega razmerja iz 997. člena PZ oziroma izbranemu koncesionarju ne omogoča izvajanja dejavnosti, ki mu jih PZ ne omogoča.

II. Vsaka stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Z izpodbijano sodbo in sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo revidentovo tožbo (1. točka izreka) v delu, ki se nanaša na 44. člen Uredbe o upravljanju koprskega tovornega pristanišča, opravljanju pristaniške dejavnosti, podelitvi koncesije za upravljanje, vodenje, razvoj in redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture v tem pristanišču (Ur. l. RS, 71/2008 in 32/2011, v nadaljevanju Uredba). V preostalem delu je tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo (2. točka izreka) in odločilo, da vsaka stranka sama trpi svoje stroške postopka (3. točka izreka).

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe in sklepa navaja, da je glede na stališče Ustavnega sodišča RS v sklepu, št. U-I-217/08 z dne 2. 10. 2008, da je Uredba v prehodni določbi (44. člen) neposredno določila oziroma izbrala koncesionarja za opravljanje koncesije o upravljanju, vodenju, razvoju in rednem vzdrževanju pristaniške infrastrukture v koprskem tovornem pristanišču, in sicer družbo A., d. d., s tem uredila posamično razmerje, zato ima v tem delu naravo posamičnega akta, katerega zakonitost se presoja v upravnem sporu, zato je tožbo v delu, ki se nanaša na 44. člen Uredbe, obravnavalo po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1. Podlaga za podelitev enovite koncesije za vse te dejavnosti je v 997. členu Pomorskega zakonika (v nadaljevanju PZ). Ni sporno, da je na dan uveljavitve PZ te dejavnosti opravljala  družba A., iz navedene določbe PZ pa izhaja namen zakonodajalca, da se upravljanje vse pristaniške dejavnosti, tako glavne kot tudi spremljajočih, vključno z opravljanjem ekoloških dejavnosti, podeli enemu koncesionarju in to  družbi A. Podlaga za podelitev opravljanja ekoloških dejavnosti je v 41. členu PZ, ki nalaga toženi stranki kot upravljavcu pristanišča tudi skrb za varstvo okolja in voda na območju pristanišča, kar spada skladno z četrtim odstavkom 4. člena Uredbe med vodenje in redno vzdrževanje pristanišča, to pa pomeni, da se v okviru enovite koncesije iz 997. člena PZ, opravlja tudi dejavnost ekoloških storitev.

3. Revident vlaga revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. V reviziji uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Predlaga, da se reviziji ugodi, izpodbijana sodba in sklep spremeni tako, da se tožbenemu zahtevku v celoti ugodi, podrejeno, pa, da se razveljavi in vrne prvostopenjskemu sodišču v ponovno odločanje. Meni, da je Uredba z določili pete in sedme alineje prvega odstavka 8. člena in tretjega odstavka 17. člena določila pravice in obveznosti koncesionarja širše kot je za to dana pravna podlaga v PZ. Sodišče je zato zmotno uporabilo materialno pravo, ko je štelo, da je podlaga za enovito koncesijo podana v 997. in 41. členu PZ. Določbe 41. člena PZ ni mogoče razlagati tako široko, da koncesijsko razmerje vključuje tudi revidentovo dejavnost čiščenja in vzdrževanja okolja ter preprečevanje širjenja posledic onesnaževanja oziroma sanacijo okoljskega onesnaženja in posledic. Te dejavnosti po PZ niso vključene v dejavnost, ki jo opravlja upravljavec pristanišča. Domnevni namen zakonodajalca, da obravnavana koncesija obsega tudi dejavnost revidenta, sodišče ni z ničemer utemeljilo. Uredba pa ne more širiti kroga dejavnosti, ki se opravljajo v okviru koncesije, kot to določa PZ. Priglaša stroške.

4. Tožena stranka in stranka z interesom vsaka v svojem odgovoru na revizijo predlagata, da se ta zavrže zaradi nedovoljenosti, podrejeno pa, da se zavrne kot neutemeljena in navajata razloge za to, pri čemer pritrjujeta razlogom sodišča prve stopnje v izpodbijani sodbi. Stranka z interesom priglaša stroške postopka.

6. Revizija je dovoljena iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj je v obravnavani zadevi pomembno pravno vprašanje: ali je Uredba kot koncesijski akt glede obsega koncesije, za katero je bila s 44. členom Uredbe določena družba A., presegla vsebino koncesije kot jo določata 997. in 41. člen PZ.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v  obravnavani zadevi.

8. V obravnavanem primeru ni sporno: da je bila s 44. členom Uredbe, ki se šteje za posamičen akt, izdan v obliki predpisa, družba A. (stranka z interesom), določena za opravljanje koncesije o upravljanju, vodenju, razvoju in rednem vzdrževanju pristaniške infrastrukture v koprskem tovornem pristanišču (v nadaljevanju koprsko pristanišče); da je preostali del Uredbe splošni pravni akt, ki je tudi koncesijski akt za sklenitev enovitega koncesijskega razmerja (javno-zasebnega partnerstva), ki ureja bistvene sestavine koncesijskega razmerja (glej sklepa Ustavnega sodišča RS, št. U-I-222/08 in U-I-217/08 oba z dne 2. 10. 2008 ter sklepa Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 3/2011 in I Up 239/2010); da izbira oziroma določitev koncesionarja brez javnega razpisa temelji na prehodni določbi 997. člena PZ, ki določa, da se prva koncesijska pogodba o upravljanju, vodenju, razvoju in rednem vzdrževanju pristaniške infrastrukture v koprskem pristanišču sklene z osebo zasebnega prava, ki opravlja te dejavnosti na dan uveljavitve tega zakona; da je na dan uveljavitve PZ te dejavnosti opravljala stranka z interesom – družba A.; da je revident registriran za opravljanje varnostnih ukrepov za preprečitev onesnaževanja morja in širjenja izlitih tekočin v morje ter načrtovanje in izvedbo ukrepov pri opravljanju pristaniške dejavnosti ter skrb za čistočo kopnega in vodnega prostora pristanišča ter vzdrževanje morskih globin in čiščenje vodnih površin.

9. Revident zatrjuje, da je  Uredba z določili pete in sedme alineje prvega odstavka 8. člena in tretjega odstavka 17. člena določila pravice in obveznosti koncesionarja širše kot je za to dana pravna podlaga v PZ.  Uredba v 5. in 7. alineji prvega odstavka 8. člena določa, da vodenje pristanišča obsega tudi: skrb za varstvo okolja, ki zajema zagotovitev vseh predpisanih varnostnih ukrepov za preprečitev onesnaženja morja in širjenja izlitih tekočin v morje ter načrtovanje in izvedbo ukrepov pri opravljanju pristaniških dejavnosti na način, ki čim manj obremenjujejo okolje; skrb za čistočo kopnega in vodnega prostora v pristanišču (usklajevanje dejavnosti za nemoteno izvajanje predpisanih ukrepov ravnanja z odpadki ter dejavnosti izvajanja gospodarske javne službe zbiranja odpadkov s plovil). V tretjem odstavku 17. člena pa določa, da v okvir rednega vzdrževanja pristaniške infrastrukture sodi tudi redno vzdrževanje akvatorija, ki je sestavni del pristaniške infrastrukture in vključuje vzdrževanje obstoječih globin celotnega akvatorija pristanišča in čiščenje vodnih površin morja ter zagotavljanje drugih pogojev za potekanje pomorskega prometa. V nadaljevanju obrazložitve je za navedene dejavnosti uporabljen skupni izraz, ekološke storitve.

10. Revident za presojo zakonitosti 44. člena Uredbe po presoji Vrhovnega sodišča izkazuje pravni interes le glede vprašanja, ali bi bilo treba glede na ureditev po PZ ločeno oziroma samostojno podeliti koncesijo za opravljanje ekoloških storitev v koprskem pristanišču. Revident si namreč v primeru ugoditve tožbi svoj pravni položaj lahko izboljša le s tem, da pridobi možnost sodelovanja v postopku podeljevanja koncesije za opravljanje ekoloških storitev. Iz sodnega spisa namreč ne izhaja, da bi revident izkazoval pravni interes za izvajanje enovite koncesije za upravljanju, vodenju, razvoju in rednem vzdrževanju pristaniške infrastrukture v koprskem tovornem pristanišču po 997. členu PZ. Tako je v obravnavanem primeru za odločitev bistveno, ali je po PZ treba za opravljanje ekoloških storitev v koprskem pristanišču podeliti samostojno koncesijo oziroma ali je dopustno, da se te storitve opravljajo v okviru enovite koncesije za upravljanje, vodenje, razvoj in redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture v koprskem tovornem pristanišču po 997. členu PZ.

11. Po določbi prvega odstavka 32. člena PZ Republika Slovenija prepusti upravljanje, vodenje in razvoj pristaniške infrastrukture upravljalcu pristanišča s podelitvijo koncesije. Med pristaniško infrastrukturo spada tudi akvatorij(1) (tretji odstavek 32. člena PZ). Prvo koncesijsko pogodbo o upravljanju, vodenju, razvoju in rednem vzdrževanju pristaniške infrastrukture v koprskem tovornem pristanišču sklene Republika Slovenija z osebo zasebnega prava, ki opravlja te dejavnosti na dan uveljavitve tega zakona (prvi odstavek 997. člena PZ). Po določbi 41. člena PZ mora upravljalec pristanišča organizirati delovanje pristanišča tako, da zagotavlja varno plovbo in varstvo okolja in voda ter zaščito pristanišča in zagotavlja dejavnosti, ki so potrebne za nemoteno delovanje pristanišča, za katera je pristanišče namenjeno (pilotaža, vleka plovil, izvajanje prekladalnih storitev ter podobno). PZ v 44. členu taksativno določa storitve na področju pomorskih dejavnosti koprskega tovornega pristanišča, ki so gospodarska javna služba, in sicer: redno vzdrževanje pristaniške infrastrukture, namenjene za javni promet; redno zbiranje odpadkov s plovil; redno vzdrževanje objektov za varnost plovbe in plovnih poti.(2)

12. Iz navedenih določb po presoji Vrhovnega sodišča izhaja, da je zakonodajalec za območje koprskega pristanišča predvidel možnost podelitve koncesije za upravljanje, vodenje in razvoj pristaniške infrastrukture (41. člen PZ) in možnost opravljanja taksativno naštetih dejavnosti, ki so gospodarska javna služba (prvi odstavek 44. člena PZ) v eni izmed treh organizacijskih oblik izvajanja gospodarskih javnih služb (prvi odstavek 47. člena PZ), med drugim tudi z dajanjem koncesij osebam zasebnega prava. Takšni sistemski ureditvi sledi tudi prehodna določba 997. člena PZ, ki določa, da se koncesija podeli oziroma prva koncesijska pogodba sklene kot enovito koncesijsko razmerje, in sicer za opravljanje dejavnosti, ki obsegajo upravljanje, vodenje in razvoj pristaniške infrastrukture, in so predmet koncesije po 41. členu PZ, in za opravljanje obvezne gospodarske javne službe rednega vzdrževanja pristaniške infrastrukture, namenjene za javni promet, določene v 1. alineje prvega odstavka 44. člena PZ, z enim subjektom, in sicer osebo, ki je na dan uveljavitve PZ opravljala te dejavnosti, to pa je nesporno stranka z interesom –  družba A.

13. Navedena zakonska ureditev pa po presoji Vrhovnega sodišča koncendenta ne obvezuje, da za območje koprskega pristanišča ekološke storitve podeli v upravljanje samostojno v obliki posebej podeljene koncesije in ne prepoveduje podelitve enovite koncesije za vse te dejavnosti enemu izvajalcu. Opravljanje ekoloških storitev je tako zaupano koncesionarju, ki opravlja koncesijo za upravljanje, vodenje in razvoj pristaniške infrastrukture, to pa je glede na določbo 997. člena PZ nesporno stranka z interesom. Ta mora zagotoviti nemoteno delovanje pristanišča, v okviru česar pa v celoti skrbi in odgovarja tudi za varstvo okolja in voda na območju pristanišča (41. člen PZ), tako v obliki izvajanje preventivnih ukrepov oziroma ukrepov za preprečevanje nastanka onesnaževanja pri opravljanju dejavnosti v pristanišču, kot tudi v obliki ukrepanja v primeru onesnaženja morskega okolja na območju pristanišča. Navedeno pa ne pomeni, da mora upravljalec (koncesionar) sam izvajati predmetne storitve, temveč, da mora v okviru svoje odgovornosti za izvajanje teh storitev, zagotoviti in poskrbeti, da bodo te izvršene, kar pomeni, da lahko za to pridobiti ustreznega izvajalca, ki bo v njegovem imenu in na njegov račun opravil te storitve. Po presoji Vrhovnega sodišča, zato ni utemeljen revizijski ugovor, da ukrepanja v primeru onesnaženja in sanacijo onesnaženja ni mogoče vključiti v obveznosti koncesionarja, ki izhajajo iz 41. člena PZ.

14. Ob tem je treba upoštevati tudi, da koncesijsko razmerje, ki se je oblikovalo s 44. členom Uredbe, ni novo pravno razmerje, temveč predstavlja kontinuiteto (najemnega) razmerja, ki je bilo že vzpostavljeno na dan uveljavitve PZ (997. člen PZ) in je z navedenim členom Uredbe tudi časovno omejeno na obdobje 35 let(3). Kontinuiteto obstoječega pogodbenega razmerja, pa po presoji Vrhovnega sodišča predstavlja tudi opravljanje spornih ekoloških storitev, saj tako iz navedb revidenta kot stranke z interesom (glej navedbe na list št. 71, 75, 147 v spisu) izhaja, da je revident posamezne ekološke storitve na pogodbenem temelju opravljal za stranko z interesom že pred določitvijo koncesionarja s 44. členom Uredbe, iz česar je mogoče sklepati, da je bila odgovornost za njihovo izvajanje tudi pred tem, na stranki z interesom.

15. Kontinuiteta pravnega razmerja med toženo stranko in stranko z interesom v prenovljeni pravni obliki (v obliki koncesije), ki temelji na prehodni določbi 997. člena PZ, je utemeljena s preteklimi investicijskimi vlaganji stranke z interesom v pristanišče.  Družba A. je namreč ves čas obstoja pristanišča z njim upravljala in izvajala pristaniško dejavnost, kar med strankami ni sporno. Ob upoštevanju posebnih okoliščin nastanka tega pravnega razmerja zato podelitev enovite koncesije kot izključne pravice stranki z interesom ne predstavlja kršitve določbe prvega odstavka 106. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije.

16. Glede na navedeno določitev koncesionarja v 44. členu Uredbe s pravicami in obveznostmi iz pete in sedme alineje prvega odstavka 8. člena ter tretjega odstavka 17. člena, ni nezakonita, saj Uredba z navedenimi določbami, katerih neskladnost s PZ uveljavlja revident, ni presegla vsebine koncesijskega razmerja iz 997. člena PZ oziroma izbranemu koncesionarju ne omogoča izvajanja dejavnosti, ki mu jih PZ ne omogoča.

17. Vrhovno sodišče kot neutemeljenega zavrača tudi uveljavljani revizijski razlog bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Izpodbijana sodba po presoji Vrhovnega sodišča nima pomanjkljivosti, ki jih očita revizija. Sodba se da preizkusiti, je ustrezno obrazložena in vsebuje razumne razloge o vseh za odločitev odločilnih dejstvih.

18. Vrhovno sodišče je zato revizijo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 92. člana ZUS-1.

19. V skladu z določbami prvega odstavka 154. člena in prvega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku - ZPP v zvezi z določilom prvega odstavka 22. člena ZUS-1 revident in stranka z interesom sami trpita svoje stroške revizijskega postopka.

Op. št. (1): Akvatorij je vodni prostor, ki služi pristanišču (25. točka prvega odstavka 3. člena PZ).

Op. št. (2): Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Pomorskega zakonika (PZ-D), ki je začel veljati 20. 11. 2010, sta bili kot izbirni gospodarski javni službi dodani še pomorska pilotaža in obvezna vleka plovil.

Op. št. (3): Evropska komisija je v Interpretativnem sporočilu o koncesijah po Evropskem pravu (OJ 2000 - C - 121) zavzela stališče, da načelo sorazmernosti zahteva, da je trajanje koncesije takšno, da ne omejuje konkurence dlje časa kot je potrebno, da se investicija poplača, pri čemer se ohranja koncesionarjevo tveganje.

Uredba o upravljanju koprskega tovornega pristanišča,

opravljanju pristaniške dejavnosti, podelitvi koncesije za

upravljanje, vodenje, razvoj in redno vzdrževanje pristaniške

infrastrukture v tem pristanišču člen 8, 8/1-5, 8/1-7, 17, 17/3,

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.