Sklep X Ips 96/2011
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2012-07-04

INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - UPRAVNI SPOR

dovoljenost revizije - izgubljeni dobiček - zelo hude posledice - pomembno pravno vprašanje - dostop do informacij javnega značaja - že rešeno vprašanje - jasna zakonska določba - definicija informacije javnega značaja

Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno to, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. V nasprotnem primeru, tako kot v obravnavani zadevi, ko je šlo za tržno dejavnost, ne gre za informacijo javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Zoper v uvodu tega sklepa navedeno pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje je tožeča stranka (revident) vložila revizijo. Glede njene dovoljenosti se sklicuje na 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Priglaša stroške revizijskega postopka.

2. Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrženje, podredno pa njeno zavrnitev.

4. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo revidentovo tožbo zoper odločbo Filmskega studia ... Ljubljana, št. ODL-29/09 z dne 17. 12. 2009, s katero je zavrnil zahtevo revidenta za izročitev prepisa ali fotokopije informacij, ki se nanašajo na celoten projekt snemanja nanizanke „...“- Produkcijske skupine A, d. o. o., in sicer: fotokopije vseh sklenjenih pogodb, ki se nanašajo na projekt, fotokopije izstavljenih računov za storitev najema in za vse storitve, povezane s tem – izposoja svetlobnega parka, najem scenskih delavcev, najem mojstrov za luč, najem garderob, najem prostorov za masko, eventualni najem dodatne opreme za projekt in drugo. Informacijski pooblaščenec je s svojo odločbo, št. 090-12/2010/4 z dne 19. 2. 2010, revidentovo pritožbo zoper navedeno odločbo organa prve stopnje zavrnil.

5. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjenosti pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Ustavno sodišče RS je že v več sklepih (npr. Up-858/2008 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/2008 z dne 23. 9. 2008, Up-1057/2008 z dne 2. 4. 2009, Up-1186/2008 z dne 23. 4. 2009 in Up-1808/2008 z dne 17. 9. 2009) ugotovilo, da takšno stališče ni v nasprotju z Ustavo RS.

6. Po določbi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

7. Pomembnost pravnega vprašanja po dikciji ZUS-1 je treba presojati glede na vsebino zadeve. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 433/2007 z dne 23. 10. 2008, X Ips 655/2008 z dne 4. 12. 2008) in določbo prvega odstavka 367. a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 je dovoljenost revizije iz tega razloga podana le, če je odločitev o tem vprašanju pomembna za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 433/2007 z dne 23. 10. 2008, X Ips 69/2009 z dne 19. 3. 2009, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009) in z določbo četrtega odstavka 367.b člena ZPP mora revident natančno in konkretno navesti sporno pravno vprašanje in pravno pravilo, ki naj bi bilo prekršeno, okoliščine, ki kažejo na njegovo pomembnost, ter na kratko obrazložiti, zakaj je sodišče prve stopnje to vprašanje rešilo nezakonito; zatrjevane kršitve postopka mora opisati natančno in konkretno, na enak način pa mora izkazati tudi obstoj sodne prakse Vrhovnega sodišča, od katere naj bi odločitev odstopala, oziroma neenotnost sodne prakse sodišča prve stopnje. Če se revident sklicuje na sodno prakso Vrhovnega sodišča, mora navesti opravilne številke zadev, kopije sodnih odločb sodišč prve stopnje, na katere se sklicuje, pa mora reviziji priložiti.

8. Revident navaja, da ugotovitev, ali zahtevane informacije sodijo med informacije javnega značaja po 4. členu Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ), predstavlja pomembno pravno vprašanje, o katerem Vrhovno sodišče Republike Slovenije še ni odločalo. Sodba Vrhovnega sodišča I Up 122/2006, na katero se sklicuje sodišče prve stopnje, ne more predstavljati podlage za odločitev v tem postopku, saj ureja drugačen pravni položaj. Informacije, katerih vpogled v tem postopku zahteva, so informacije, ki vplivajo oziroma bi lahko vplivale na izvrševanje javnih nalog. Določanje nižjih tržnih cen javnega zavoda pri opravljanju dejavnosti pomeni ravnanje v škodo sredstev, pridobljenih iz proračuna, saj se del tržne dejavnosti krije ravno iz teh sredstev. Cena mora vključevati tudi stroške brezplačne uporabe osnovnih sredstev, ki jih zagotavlja ustanovitelj javnega zavoda, saj je le tako mogoče preprečiti prevalitev dela stroškov v breme javne službe in javnih sredstev. Z vpogledom v zahtevane listine bi bilo mogoče preveriti, ali cena za opravljanje dejavnosti Filmskega studia ... onemogoča enakopravni položaj vseh subjektov na trgu, kar pa predstavlja pomembno pravno vprašanje. Če bi sodišče prve stopnje pravilno uporabilo materialno pravo (4. člen ZDIJZ), bi prišlo do zaključka, da zahtevane informacije predstavljajo informacije javnega značaja. Glede na naravo javnega zavoda, ki se financira s proračunskimi sredstvi, je javnost v vsakem primeru upravičena do vpogleda v njegovo poslovanje. Prepoved vpogleda v zahtevane informacije ima za revidenta zelo hude posledice. Kot neodvisni producent opravlja dejavnost, ki je konkurenčna dejavnosti Filmskega studia ... in bi le na podlagi vpogleda oziroma prejema fotokopij zahtevanih listin lahko z listinskimi dokazi pred ustreznimi nadzornimi državnimi organi (npr. Uradom za varstvo konkurence RS, Tržnim inšpektoratom RS, in dr.) potrdil in izkazal, da določanje nižjih cen od konkurenčnih s strani Filmskega studia ... pri opravljanju njegove tržne dejavnosti predstavlja kršitev konkurence oziroma nelojalno konkurenco. Filmski studio ... je kot javni zavod pri opravljanju svoje dejavnosti v privilegiranem položaju. Zaradi pridobivanja proračunskih sredstev in na račun teh sredstev posledično lahko tržno dejavnost opravlja po nižjih cenah od svojih konkurentov. Takšno nezakonito ravnanje javnega zavoda pa je mogoče ugotoviti z vpogledom v zahtevane listine.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča revident s svojimi navedbami ni izkazal izpolnjevanja zatrjevanega pogoja za dovoljenost revizije po določbi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj gre po eni strani za jasno zakonsko določbo 4. člena ZDIJZ, ki dodatnih pojasnil ne potrebuje, in po drugi strani za vprašanje, do katerega je Vrhovno sodišče že zavzelo stališče v svoji sodbi I Up 122/2006.

10. Po določbi 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Ta določba ZDIJZ je povsem jasna, saj iz nje izhaja, da informacija javnega značaja izvira iz delovnega področja organa in je torej nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma dejavnosti organa. Ko gre za izvajalce javnih služb, je njihovo delovno področje opredeljeno z javno službo, ki jo opravljajo, informacije javnega značaja pa so vse tiste informacije, ki se nanašajo na opravljanje javne službe. Le tista informacija, ki je povezana z izvajanjem javnopravnih nalog, ima lahko lastnost informacije javnega značaja.

11. V obravnavani zadevi ni sporno, da je v 5. členu Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda Filmski studio ... med dejavnostmi zavoda navedeno tudi trženje njegovih prostih kapacitet. Med trženje prostih kapacitet pa sodi tudi sklenitev pogodbe med Filmskim studiom ... in Produkcijsko skupino A., d. o. o., katere vsebino bi želel vpogledati revident, pa mu je bila zahteva po vpogledu zavrnjena. Ni bila torej sklenjena pogodba, ki se zahteva za izvajanje javne službe.

12. Vrhovno sodišče je v sodbi I Up 122/2006, na katero se sklicujeta sodišče prve stopnje in informacijskih pooblaščenec, zavzelo stališče, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ le tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Tako je pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja odločilno to, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. V nasprotnem primeru, tako kot v obravnavani zadevi, ko je šlo za tržno dejavnost, ne gre za informacijo javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ. Zato je organ, ki z njo razpolaga, ni dolžan posredovati osebi, ki tako informacijo zahteva. Ta interpretacija ZDIJZ je tudi skladna z namenom omogočanja dostopa do informacij javnega značaja, ki je v nadzoru javnosti nad organi oblasti, nosilci javnih pooblastil in drugimi nosilci javnih funkcij glede njihovega izvrševanja javnih nalog, za izvajanje tega nadzora pa javnost ne potrebuje in tudi ni upravičena do informacij, ki s tem niso povezane. Ker gre torej za vprašanje, ki je v sodni praksi že rešeno, pogoj za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 ni izkazan.

13. Po določbi 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če ima odločitev, ki se izpodbija v upravnem sporu, zelo hude posledice za stranko. Zelo hude posledice kot pogoj za dovoljenost revizije so pravni standard, katerega izpolnjevanje je treba ugotavljati v vsakem primeru posebej, zato mora revident upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu in ustaljeno upravnosodno prakso (X Ips 535/2007, X Ips 97/2009, X Ips 428/2009, X Ips 477/2009, X Ips 168/2010, X Ips 273/2010) opisane posledice in razloge, zaradi katerih so te posledice zanj zelo hude, tudi izkazati.

14. Po presoji Vrhovnega sodišča pa v tem primeru ni izpolnjen niti pogoj iz določbe 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Ker gre pri sklepanju pravnih poslov za pričakovanje morebitne pridobitve dobička, revident zelo hudih posledic ni izkazal z navedbo, da mu je zaradi nesklenitve pogodbe s Produkcijsko skupino A., d. o. o., nastala poslovna škoda v obliki izgube dobička. Tudi s sklicevanjem na nelojalno konkurenco revident ni uspel izkazati zelo hudih posledic, saj v obravnavani zadevi ne gre po vsebini zadeve za nelojalno konkurenco, temveč za dostop do informacij javnega značaja.

15. Ker revident ni izkazal nobenega pogoja za dovoljenost revizije iz drugega odstavka 83. člena ZUS-1, je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1.

16. Ker je bila revizija zavržena, revident sam trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.