Sodba in sklep X Ips 22/2012
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2012-11-08

elektronske komunikacije - telekomunikacije - dovoljena revizija - pomembno pravno vprašanje - predlog za obnovo postopka dodelitve radijskih frekvenc - absolutni razlog za obnovo - javni poziv za dodelitev radijskih frekvenc - objava samo v Uradnem listu in ne na spletnih straneh Agencije - predhodno imetništvo enakovrstnih frekvenc kot negativni pogoj - upravičeni predlagatelj obnove - zainteresirana javnost - neizvedba javnega razpisa - pravni interes za vložitev revizije

Sodišče prve stopnje je glede na določbe tretjega odstavka 267. člena ZUP, 9. točke 260. člena ZUP in četrtega odstavka 38. člena ZEKom napačno presojalo izkazanost revidentovega pravnega interesa za vložitev predloga za obnovo preko vprašanja izpolnjevanja pogojev za dodelitev frekvenc in ga ni štelo za upravičenega predlagatelja iz razloga, ker naj zaradi predhodnega imetništva enakovrstnih frekvenc ne bi bil zainteresirana javnost po četrtem odstavku 38. člena ZEKom. Določba četrtega odstavka 38. člena ZEKom namreč ne daje podlage za zaključek, da operater, ki je že imetnik enakovrstnih frekvenc, ne more biti zainteresirana javnost, ker naj do dodatne dodelitve enakovrstnih frekvenc ne bi bil upravičen, ampak je takšen zaključek lahko zgolj posledica politike Agencije, ki v skladu z drugim odstavkom 32. člena ZEKom skrbi za učinkovito in nemoteno uporabo radiofrekvenčnega spektra Republike Slovenije.

I. Reviziji se delno ugodi. Izpodbijana sodba Upravnega sodišča RS v Ljubljani        I U 1023/2010-34 z dne 18. 10. 2011 se spremeni tako, da se tožbi delno ugodi in se sklep tožene stranke, št. 38115-39/2008-26 z dne 24. 6. 2010, v delu, ki se nanaša na zavrženje predloga tožeče stranke za obnovo postopka in zavrnitev njenega predloga o povrnitvi stroškov postopka, odpravi in se zadeva v tem delu vrne toženi stranki v ponoven postopek. V preostalem delu se revizija zavrže.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora na obeh stopnjah v višini 650,40 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožbo tožeče stranke (sedaj revident) zoper sklep Agencije za pošto in elektronske komunikacije Republike Slovenije (v nadaljevanju Agencija), št. 38115-39/2008-26 z dne 24. 6. 2010. Z navedenim sklepom je Agencija v 1. točki izreka v ponovljenem postopku zavrgla predloga za obnovo postopka dodelitve radijskih frekvenc za UMTS/IMT-2000, končanega z odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc, št. 657509 z dne 8. 4. 2008 (odločba št. 38115-9/2008-7), ki sta ga vložila revident in družba A.,iz razloga po 9. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe pritrjuje zaključkom Agencije, da revident ni izkazal pravnega interesa za sodelovanje v postopku dodelitve frekvenc v radiofrekvenčnem pasu od 1950 MHz do 1955 MHz in od 2140 MHz do 2145 MHz, ki so bile z odločbo, št. 657509 z dne 8. 4. 2008, dodeljene v uporabo družbi B.,saj je revident že imetnik frekvenc za UMTS v pasu 2100 MHz in do dodatne dodelitve enakovrstnih frekvenc ni upravičen. Agencija je pravilno sledila napotkom sodišča prve stopnje iz sodb I U 1605/2008 in I U 1603/2008, obe z dne 20. 10. 2009, v katerih je sodišče prve stopnje zavzelo stališče, da okoliščina, da je bil javni poziv za dodelitev predmetnih radijskih frekvenc nezakonito objavljen le v Uradnem listu (in ne tudi na spletu), posledično pa je bil postopek dodelitve radijskih frekvenc voden z eno stranko brez predhodnega javnega razpisa, terja presojo, ali je treba predlagatelja obnove glede na njune navedbe iz predlogov za obnovo šteti za zainteresirano javnost po prvem odstavku 38. člena Zakona o elektronskih komunikacijah (Ur. l. RS, št.  43/2004, 86/2004, 129/2006 in 102/2007, v nadaljevanju ZEKom), ki bi ji radijske frekvence lahko bile dostopne oziroma, ali bi morala biti udeležena kot stranka v postopku, ki se je končal z odločbo o podelitvi radijskih frekvenc stranki z interesom.

3. Revident se glede dovoljenosti revizije sklicuje na 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Revizijo vlaga iz razloga bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu in zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da je sodišče prve stopnje napačno uporabilo določbo 38. člena ZEKom in kot zainteresirano javnost štelo le tiste subjekte, ki bi izpolnjevali pogoje za dodelitev radijskih frekvenc, čeprav teh pogojev Agencija ni določila in tudi niso določeni v ZEKom. Posledično pa je nepravilno presodilo, da ni izkazal pravnega interesa za vložitev predloga za obnovo postopka dodelitve radijskih frekvenc, ker je že imetnik enakovrstnih frekvenc. Uveljavlja tudi odstop od sodne prakse sodišča prve stopnje in Vrhovnega sodišča (zadeve U 186/94, U 934/94 in I Up 253/2003) in Sodišča Evropske unije (sodba C-380/05 z dne 31. 1. 2008) ter v zvezi s tem predlaga tudi postavitev predhodnega vprašanja Sodišču Evropske unije. Uveljavlja tudi kršitev pravice od izjave, ker sodišče prve stopnje po pripojitvi družbe C., k družbi D., upravnega spora ni prekinilo in ni revidenta (družbe D., kot univerzalne pravne naslednice) povabilo, naj upravni spor prevzame. Predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da revidentovi tožbi ugodi in izpodbijan sklep Agencije v celoti odpravi. Podrejeno predlaga razveljavitev izpodbijane sodbe sodišča prve stopnje in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v ponovno sojenje. Priglaša stroške postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga, da se revizija kot nedovoljena zavrže, podrejeno pa, da se kot neutemljena zavrne. Vsebinsko pritrjuje razlogom sodišča prve stopnje v izpodbijani sodbi.

5. Prizadeta stranka družba B., v odgovoru na revizijo pritrjuje odločitvama Agencije in sodišča prve stopnje. Predlaga, da Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrne.

7. Revizija je dovoljena iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 zaradi pomembnega pravnega vprašanja, ki ga izpostavlja revident in se nanaša na razlago 38. člena ZEKom v povezavi z 9. točko 260. člena ZUP: „Ali se lahko dovoljenost predloga za obnovo po 9. točki 260. člena ZUP presoja skozi izpolnjevanje pogojev za dodelitev radijskih frekvenc, ki niso določeni v ZEKom in niso bili določeni v javnem pozivu Agencije oziroma postopku dodelitve frekvenc?“ O tem vprašanju Vrhovno sodišče še ni odločalo, vprašanje pa je tudi pomembno zaradi zagotovitve enotne uporabe prava v postopku dodelitve radijskih frekvenc. Zato je Vrhovno sodišče revizijo sprejelo v obravnavno.

8. Ker je revizija dovoljena že iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, se Vrhovno sodišče ni opredeljevalo do pogoja za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

9. Iz podatkov upravnega spisa je razvidno, kar med strankama tudi ni sporno, da je:

Agencija za telekomunikacije, radiofuzijo in pošto RS (sedaj Agencija) z Odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc (v nadaljevanju odločba ODRF), št. 652826 z dne 6. 9. 2004, dodelila revidentu v uporabo radijske frekvence v radiofrekvenčnem pasu: 2155 – 2170, 1965 – 1980 in 1900-1905 MHz, za čas od 6. 9. 2004 do 27. 11. 2016;

Agencija objavila javnih poziv za pridobitev mnenj zainteresirane javnosti glede dodelitve radijske frekvence za opravljanje mobilnih javnih radijskih storitev UMTS/IMT-2000 v Ur. l. RS, št. 103/2005 z dne 18. 11. 2005 in na svoji spletni strani, na katerega je prejela štiri prijave;

Agencija na podlagi izvedenega javnega razpisa, na katerega se je prijavil tudi revident, izdala tri odločbe z dne 20. 6. 2009, in sicer:

- z odločbo ODRF št. 655293 je družbi A., dodelila v uporabo radijske frekvence v radiofrekvenčnem pasu 2110 – 2125, 1920 - 1935 in  1915 - 1920 MHz;

- z odločbo ODRF št. 655294 je družbi E., dodelila v uporabo radijske frekvence v radiofrekvenčnem pasu 2125 - 2140, 1935 - 1950 in   1910 - 1915 MHz;

- z odločbo ODRF št. 38114-1/2006-32 je ugotovila, da so radijske frekvence v radiofrekvenčnem pasu 2140 - 2155, 1950 - 1965 in 1905 - 1910 MHz ostale nedodeljene;

Agencija objavila javni poziv za pridobitev mnenj zainteresirane javnosti glede dodelitve radijske frekvence za opravljanje mobilnih javnih radijskih storitev UMTS/IMT-2000 v Ur. l. RS, št. 118/2007 z dne 21. 12. 2007, ni pa tega poziva objavila na svoji spletni strani. Na poziv je Agencija prejela eno prijavo, in sicer družbe B.,(Ur. l. RS, št. 14/2008 z dne 7. 2. 2008);

Agencija z odločbo ODRF, št. 657509 z dne 8. 4. 2008, dodelila družbi B. v uporabo radijske frekvence v radiofrekvenčem pasu: 1950 - 1955 in 2140 - 2145 MHz;

revident vložil predlog za obnovo postopka dodelitve radijskih frekvenc za UMTS/IMT-2000 z dne 7. 5. 2008, ki se je končal z odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc z dne 8. 4. 2008  družbi B;

Agencija s sklepom, št. 38115-39/2008-4 z dne 11. 6. 2008, v 2. točki izreka zavrgla revidentov predlog za obnovo postopka dodelitve radijskih frekvenc z dne 7. 5. 2008;

sodišče prve stopnje s sodbo U 1603/2008-37 z dne 20. 10. 2009 sklep Agencije z dne 11. 6. 2008 v 2. točki izreka odpravilo in ji zadevo vrnilo v nov postopek;

Agencija z izpodbijanim sklepom, št. 38115-39/2008-26 z dne 24. 6. 2010, v  1. točki izreka ponovno zavrgla revidentov predlog za obnovo;

sodišče prve stopnje z izpodbijano sodbo I U 1023/2010-34 z dne 18. 10. 2011 revidentovo tožbo zoper sklep Agencije z dne 24. 6. 2010 zavrnilo.

10. V obravnavani zadevi je odločilno vprašanje, ali je Agencija pravilno zavrgla revidentov predlog za obnovo postopka dodelitve predmetnih radijskih frekvenc družbi B., ki ga je revident vložil iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP. Agencija  je z izpodbijanim sklepom o revidentovem predlogu za obnovo odločala v ponovljenem postopku po izdaji sodbe sodišča prve stopnje U 1603/2008-37 z dne 20. 10. 2009, v kateri je sodišče prve stopnje zavzelo stališče, da je bila faza objave javnega poziva glede na določbe 38., drugega odstavka 117. in 121.  člena ZEKom ter drugi odstavek 13. člena Statuta Agencije (Ur. l. RS, št. 68/2005), nezakonita, kolikor je bil javni poziv objavljen zgolj v Uradnem listu (in ne tudi na spletni strani Agencije), čemur Vrhovno sodišče pritrjuje.

11. Vendar pa po presoji Vrhovnega sodišča ni pravilen zaključek sodišča prve stopnje v izpodbijani sodbi, da revident ni izkazal pravnega interesa za sodelovanje v postopku dodelitve predmetnih frekvenc, ker ga razlogi, ki jih je navedel v predlogu za obnovo, ne upravičujejo do pridobitve predmetnih frekvenc, glede na to, da je že imetnik enakovrstnih frekvenc in zato do dodatne delitve enakovrstnih frekvenc ni upravičen.

12. Po 9. točki 260. člena ZUP se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva (odločba, dokončna v upravnem postopku), obnovi, če osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena, ni bila dana možnost udeležbe v postopku. Po prvem odstavku 267. člena ZUP mora organ, ki je pristojen za odločanje o predlogu za obnovo, ko prejme predlog, preizkusiti, ali je predlog dovoljen, popoln in pravočasen, ali ga je podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana. Po tretjem odstavku 267. člena ZUP pristojni organ, če so pogoji iz prvega odstavka tega člena izpolnjeni, preizkusi, ali so okoliščine oziroma dokazi, ki se navajajo kot razlog za obnovo, taki, da bi lahko pripeljali do drugačne odločbe, razen v primeru iz 9. in 10. točke 260. člena; če ugotovi, da niso, zavrne predlog s svojo odločbo. Obnovitveni razlog iz 9. točke 260. člena ZUP torej deluje absolutno in predloga za obnovo na podlagi tretjega odstavka 267. člena ZUP ni mogoče zavrniti, saj ni mogoče vnaprej predvideti, kakšne učinke bo imelo sodelovanje stranke na odločitev po obnovljenem postopku.

13. Po prvem odstavku 36. člena ZEKom Agencija izda odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc v skladu s splošnim aktom o načrtu uporabe radijskih frekvenc, po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek, ter po predhodno izvedenem postopku javnega razpisa v primerih, ko to določa zakon. Po prvem odstavku 38. člena ZEKom, Agencija, če oceni, da bi interes za določene radijske frekvence lahko presegel njihovo razpoložljivost in zato ne bi bila mogoča njihova učinkovita uporaba, objavi javni poziv za pridobitev mnenj zainteresirane javnosti o pogojih uporabe teh radijskih frekvenc, zlasti o omejitvi števila imetnikov odločb o dodelitvi radijskih frekvenc. Takšen javni poziv pa mora objaviti vedno, kadar s strani zainteresiranega za uporabo določenih radijskih frekvenc prejme pobudo za javni razpis. Po četrtem odstavku 38. člena ZEKom, mora Agencija, če na podlagi odziva zainteresirane javnosti ugotovi, da določene radijske frekvence ne bodo dostopne vsem interesentom, pred izdajo odločb o dodelitvi radijskih frekvenc izvesti javni razpis. V nasprotnem primeru Agencija izda odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc na podlagi zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Po 45. členu ZEKom imajo položaj stranke vsi ponudniki, ki so v roku, določenem v javnem razpisu, predložili pravilno označene ponudbe.

14. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje glede na zgoraj citirane določbe tretjega odstavka 267. člena ZUP, 9. točke 260. člena ZUP in četrtega odstavka 38. člena ZEKom napačno presojalo izkazanost revidentovega pravnega interesa za vložitev predloga za obnovo preko vprašanja izpolnjevanja pogojev za dodelitev frekvenc in ga ni štelo za upravičenega predlagatelja, iz razloga, ker naj zaradi predhodnega imetništva enakovrstnih frekvenc ne bi bil zainteresirana javnost po četrtem odstavku 38. člena ZEKom. Določba četrtega odstavka 38. člena ZEKom namreč ne daje podlage za zaključek, da operater, ki je že imetnik enakovrstnih frekvenc, ne more biti zainteresirana javnost, ker naj do dodatne dodelitve enakovrstnih frekvenc ne bi bil upravičen, ampak je takšen zaključek lahko zgolj posledica politike Agencije, ki v skladu z drugim odstavkom 32. člena ZEKom skrbi za učinkovito in nemoteno uporabo radiofrekvenčnega spektra Republike Slovenije.

15. Vrhovno sodišče se je na podlagi prvega odstavka 360. člena v zvezi s 383. členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) opredelilo le do revizijskih navedb, ki so odločilnega pomena za odločitev v obravnavani zadevi, ostale revizijske navedbe pa ocenjuje kot nebistvene in se zato do njih ne opredeljuje.

16. Ker sta sodišče prve stopnje in Agencija napačno uporabila določbe četrtega odstavka 38. člena ZEKom v zvezi z 9. točko 260. člena ZUP, je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 reviziji delno ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi delno ugodilo in odpravilo izpodbijan sklep Agencije v delu, ki se nanaša na zavrženje revidentovega predloga za obnovo postopka in zavrnitev njegovega predloga o povrnitvi stroškov postopka, ter ji zadevo vrnilo v ponoven postopek, v preostalem pa je revizijo zavrglo. Ker v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožeče stranke (torej v obravnavani zadevi revidenta), je Vrhovno sodišče glede na to, da je revident s tožbo zahteval odpravo izpodbijanega sklepa Agencije v celoti (torej tudi odpravo v delu, ki se nanaša na zavrženje predloga za obnovo postopka družbe A.), revizijo v tem delu zaradi pomanjkanja pravnega interesa revidenta zavrglo (četrti odstavek 83. člena ZUS-1). V ponovnem postopku je Agencija glede uporabe četrtega odstavka 38. člena ZEKom vezana na pravno mnenje Vrhovnega sodišča, navedeno v tej sodbi.

17. Revident je z revizijo uspel, in ker je Vrhovno sodišče prvostopenjsko sodbo spremenilo in samo odpravilo odločbo Agencije in ji zadevo vrnilo v ponovni postopek, je odločilo tudi o stroških upravnega spora pred sodiščem prve stopnje ter o stroških revizijskega postopka. Stroški upravnega spora pred sodiščem prve stopnje se odmerijo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Vrhovno sodišče je revidentu priznalo povračilo plačane sodne takse za tožbo v višini 148,00 EUR, drugih stroškov za postopek pred sodiščem prve stopnje pa revident  niti ni opredeljeno navedel (prvi in drugi odstavek 163. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Stroški revizijskega postopka temeljijo na določbi prvega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in so odmerjeni na podlagi drugega odstavka 25. člena ZOdvT. Na podlagi tarifne številke 3.300 je revidentu ob upoštevanju vrednosti spornega predmeta  priznalo 282,00 EUR nagrade za postopek z revizijo, povečane za 20 % DDV (56,40 EUR) ter povračilo plačane sodne takse za revizijo v višini 164,00 EUR, skupno torej  650,40 EUR. Agencija je tako dolžna revidentu povrniti stroške postopka v višini 650,40 EUR, v 15 dneh od vročitve te sodbe.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.