Sodba X Ips 21/2012
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2012-12-13

dovoljena revizija - gradbeno dovoljenje - legalizacija - pravica graditi - pravica dostopa do nepremičnine - kategorizirana lokalna cesta v zasebni lasti

Zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja mora investitor priložiti tudi dokazilo o pravici graditi (četrti odstavek 54. člena in 6. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1). To pravico izkazuje z lastninsko ali drugo stvarno pravico (6.1. točka prvega odstavka 2. člena in 56. člen ZGO-1) in v okviru te pravice mora izkazati tudi pravico dostopa do nepremičnine (pri tem ne zadostuje zgolj fizična možnost dostopa, ampak mora biti dostop legalen).

Revident s sklicevanjem na to, da se zemljišče uporablja tudi kot lokalna cesta in je bilo v zemljiško knjigo že vpisano kot javno dobro, kasneje pa je bil vpis razveljavljen, ne more uspeti, saj eventualna kategorizacija poti na lastninska razmerja ne vpliva, ker odlok o kategorizaciji nima razlastitvenega učinka.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revidenta) zoper odločbo Upravne enote Piran, št. 351-87/2010-53 z dne 11. 11. 2010 (v zvezi z odločbo Ministrstva za okolje in prostor, št. 35108-189/2010-5-KB z dne 13. 1. 2011), s katero je bila zavrnjena njena zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da postopek legalizacije dejansko ne pomeni drugega kot izdajo gradbenega dovoljenja, 120. člen ZGO-1, na katerega se revident sklicuje, pa se nanaša le na nezahtevne objekte, tako da revidentove vloge ni bilo mogoče obravnavati drugače kot vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja. Vloga je bila zavrnjena zaradi neizkazane pravice graditi, ki je v obravnavani zadevi izražena kot pravica dostopa do nepremičnine. Ni sporno, da je dostop do objekta, ki je predmet gradbenega dovoljenja, po zemljišču, ki je v zasebni lasti. Služnost, na katero se revident sklicuje, v zemljiško knjigo ni vknjižena, soglasje lastnika zemljišča h gradnji pa ne izkazuje tudi pravice dostopa. Varovalni pas ceste ni javna prometna površina. Ustavno sodišče RS je že večkrat odločilo, da občinski odloki o kategorizaciji, ki brez podlage dejansko nacionalizirajo zemljišča, niso v skladu z Ustavo. Tudi če bi se lahko štelo, da ima objekt gradbeno dovoljenje po samem zakonu, pa to še ne pomeni, da ima tudi legalen dostop do javne ceste.

3. Revident utemeljuje dovoljenost revizije z izpolnjevanjem pogojev po 2. in 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Sodbo izpodbija zaradi nepravilne uporabe materialnega prava. V zvezi z neupoštevanjem spremenjene in dopolnjene tožbe poudarja, da so bila ključna dejstva navedena že v prvotni tožbi. Ugovarja neuporabi določb Zakona o javnih cestah in Zakona o cestah glede vprašanja varovalnega pasu lokalne ceste. Opozarja, da meja parcele, na kateri je tudi javna cesta in „varovalni pas“, sega točno do vhoda v garažo (približno 5 m od cestišča). Ta parcela je bila kot celota leta 2001 že vpisana v zemljiško knjigo kot javno dobro, na podlagi znane odločbe Ustavnega sodišča pa je bil vpis kasneje razveljavljen in zemljišče formalno spet v lasti A., d. d. Ker meje javne ceste znotraj konkretne parcele niso določene, potem so meje parcele hkrati tudi meje javne ceste, ki pa je po zakonu v splošni rabi. Odločbe Ustavnega sodišča, na katere se sklicuje izpodbijana sodba, državi in občinam nalagajo obveznost sklenitve dogovora s posameznimi lastniki, kar pa ne more zadevati posameznikov kot uporabnikov javnih cest. V konkretnem primeru je kot upravljavec javne ceste v katastru vpisana Direkcija za ceste, njeno soglasje glede dostopa pa revident ima. Revident oziroma njegova pravna prednica je za gradnjo pridobila vsa potrebna takrat predpisana soglasja, med katerimi pa res ni izrecnega dokazila o dostopu, saj sploh ni bilo predpisano. Glede tega potrdila izpodbijana sodba napačno (preširoko) uporablja določbo 7. točke prvega odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), saj se zagotovljenost dostopa preverja le, če se gradi nov objekt. V obravnavanem primeru pa ne gre za gradnjo novega objekta, ampak le za zasutje sten garaže in formalno razvrstitev iz nezahtevnega v manj zahteven objekt.

4. Tožena stranka je v odgovoru na revizijo navedla le, da je ta neutemeljena in predlaga njeno zavrnitev.

6. Vrhovno sodišče je revizijo dovolilo iz razloga po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 glede vprašanja izkazovanja pravice dostopa do nepremičnine v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja, kadar je sporno zemljišče ob lokalni cesti, vse pa je še v zasebni lasti. Vprašanje je pomembno glede na vsebino obravnavane zadeve, odločitev o tem vprašanju pa bo pomembna za zagotovitev pravne varnosti in enotne uporabe prava. Ker je revizija dovoljena že iz navedenega razloga, Vrhovno sodišče ni preizkušalo pogojev za njeno dovoljenost še na podlagi 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

8. V zadevi gre za izdajo gradbenega dovoljenja, kar je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi. Legalizacija objekta pomeni pridobitev gradbenega dovoljenja. Na drug način objekta, za katerega je po zakonu predpisano gradbeno dovoljenje, ni mogoče legalizirati. Sporna garaža spada glede na Uredbo o vrstah objektov glede na zahtevnost (Ur. l. RS, št. 37/08, 99/08) med manj zahtevne objekte (in kot tako jo je revident opredelil v dopolnitvi vloge za izdajo gradbenega dovoljenja), za katere je predpisano gradbeno dovoljenje, kar vse je sodišče prve stopnje izčrpno pojasnilo v izpodbijani sodbi.

9. Zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja mora investitor priložiti tudi dokazilo o pravici graditi (četrti odstavek 54. člena in 6. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1). To pravico izkazuje z lastninsko ali drugo stvarno pravico (6.1. točka prvega odstavka 2. člena in 56. člen ZGO-1) in v okviru te pravice mora izkazati tudi pravico dostopa do nepremičnine (pri tem ne zadostuje zgolj fizična možnost dostopa, ampak mora biti dostop legalen(1)). Pravilno je stališče prvostopenjskega sodišča, da revident s soglasjem lastnika sosednjega zemljišča za gradnjo garaže ne izkazuje tudi pravice dostopa.

10. V obravnavani zadevi ni sporno, da je dostop do garaže, ki je predmet legalizacije, po zemljišču, ki je v zasebni lasti (vpisano v zemljiško knjigo in brez vpisanih bremen oziroma omejitev). Na to ne vpliva dejstvo, da je del tega zemljišča v naravi lokalna cesta, prav tako ne dejstvo, da je v katastru kot upravljavec ceste vpisana Direkcija za ceste.

11. Revident namreč s sklicevanjem na to, da se zemljišče uporablja kot lokalna cesta in je bilo v zemljiško knjigo že vpisano kot javno dobro, kasneje pa je bil vpis razveljavljen, ne more uspeti, saj eventualna kategorizacija poti na lastninska razmerja ne vpliva, ker odlok o kategorizaciji nima razlastitvenega učinka (tako tudi odločbe Vrhovnega sodišča npr. X Ips 180/2010, I Up 1194/2004). Ne glede na kategorizacijo z odlokom, brez ustreznega postopka pridobitve zemljišča za javno pot, kot ga predvideva zakon, je torej zemljišče še vedno v zasebni lasti in lastnik ima v skladu z zakonom vsa lastninska upravičenja na tem zemljišču. Glede tega vprašanja je Ustavno sodišče sprejelo preko 50 odločb, s katerimi je razveljavilo člene odlokov o kategorizaciji občinskih cest, s katerimi je bilo poseženo v lastninsko pravico(2). V odločbi U-I-208/10 je še posebej poudarilo, da je v preteklih letih v zvezi z občinskimi odloki sprejelo veliko vsebinsko enakih odločitev, da pa kljub temu še vedno pogosto ugotavlja protiustavnost občinskih odlokov, ki kategorizirajo javne ceste in da gre še vedno za očitno protiustavno ravnanje občin, s katerim te posegajo v lastninsko pravico posameznikov (10. točka obrazložitve)(3). Vrhovno sodišče se strinja z navedbami revidenta, da Ustavno sodišče nalaga državi in občinam obveznost sklenitve dogovora s posameznimi lastniki, saj občina po ugotovitvi, da je posamezna javna cesta zgrajena na zemljišču, ki je v zasebni lasti, zgolj zaradi tega ne sme opustiti njene kategorizacije, vendar pa je dolžna prej s pravnim poslom ali po zakonito izvedenem postopku pridobiti to zemljišče(4). Tudi dejstvo, da je v katastru Direkcija za ceste RS vpisana kot začasni upravljavec ceste, na lastništvo ne vpliva.

12. Revident se tudi ne more uspešno sklicevati na določbe Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC) oziroma Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) glede vprašanja varovalnega pasu lokalne ceste. Varovalni pas je prostor ob javni cesti, v katerem je raba omejena (2. člen ZCes-1 oziroma 14. člen ZJC), na samo lastništvo zemljišča, na katerem je, pa nima vpliva (npr. v smislu razlastitve). Za javno cesto pa ZJC posebej določa, da mora biti vpisana v zemljiško knjigo kot javno dobro (tretji odstavek 13. člena ZJC). Revident ne trdi, da bi mu lastnik preprečeval uporabo ceste ali dostopa do zemljišča, na katerem je garaža, ki jo želi legalizirati. Revident ne izkazuje pravice dostopa, kot je bilo že pojasnjeno (ki mora biti legalen in ne zadostuje zgolj fizična možnost). Za legalen dostop, ki mora biti izkazan za pridobitev gradbenega dovoljenja, potrebuje soglasje lastnika zemljišča, preko katerega bo dostopal do svojega zemljišča, oziroma ima na voljo druge pravne poti za ureditev legalnega dostopa.

13. Neutemeljeno je tudi sklicevanje na „vsa potrebna soglasja“, ki naj bi jih za gradnjo pridobila že revidentova pravna prednica. V okviru pravice graditi (6. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1) je moral investitor pred pridobitvijo gradbenega dovoljenja izkazati tudi pravico dostopa, taka je (bila) ustaljena upravnosodna praksa, torej bi morala tudi revidentova pravna prednica imeti izkazano pravico dostopa do zemljišča (prej gradbene parcele). Sodišče prve stopnje pa se pri svojem odločanju v zvezi s tem vprašanjem ni oprlo na 7. točko prvega odstavka 66. člena ZGO-1, zato so ugovori o preširoki uporabi te določbe neutemeljeni. Prav tako so neutemeljeni ugovori, da ne gre za gradnjo novega objekta, ampak le za zasutje sten garaže in formalno razvrstitev iz nezahtevnega v manj zahtevni objekt. Kot je bilo že pojasnjeno, za tak poseg revident potrebuje gradbeno dovoljenje. Legalizacija objekta, zgrajenega brez gradbenega dovoljenja, pomeni pridobitev gradbenega dovoljenja in kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje, mora investitor izkazati pravico graditi tako za izdajo gradbenega dovoljenja za osnovni objekt kot za morebitna nadaljnja gradbena dovoljenja v zvezi s tem objektom.

14. S tem je Vrhovno sodišče odgovorilo na revizijske ugovore, ki so bili (po njegovi materialnopravni presoji) bistvenega pomena  za odločitev. Če na katere na njih ni odgovorilo izrecno, pa je odgovor razviden iz konteksta celotne obrazložitve sodbe.

15. Ker je bilo v obravnavani zadevi materialno pravo pravilno uporabljeno, revizijski ugovori pa niso utemeljeni, je Vrhovno sodišče na podlagi 92. člena ZUS-1 revizijo kot neutemeljeno zavrnilo.

16. Revident z revizijo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Op. št. (1): Sodba Vrhovnega sodišča RS, U 895/92 z dne 15. 7. 1995.

Op. št. (2): Glej tudi Marija Krisper Kramberger: Lastninskopravni režim javnih cest – občinske javne ceste v praksi, Podjetje in delo, št. 7/2011.

Op. št. (3): Odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I-208/10 z dne 20. 1. 2011.

Op. št. (4): Odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I-387/02 z dne 20. 5. 2004.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.