Sklep I Up 227/2011
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2011-05-25

načelno mnenje - začasna odredba - predhodni preizkus tožbe - dokončen posamični akt

Sodišče prve stopnje je o začasni odredbi odločilo preuranjeno. Njegov preizkus procesnih predpostavk ne temelji na vsebini tožbe in priloženega načelnega mnenja, temveč na pravni argumentaciji, ki je oprta le na normativno ureditev in nekatera stališča iz sodnih oziroma ustavnosodnih odločb, za katere pa ni nujno, da se nanašajo na enak primer, kot je obravnavani. Takšen preizkus procesnih predpostavk pa se ne more šteti za predhodni preizkus tožbe, kakršnega ustaljena upravnosodna praksa (sklep Vrhovnega sodišča I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008 in drugi) zahteva za odločanje o izdaji začasne odredbe.

Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 706/2011-6 z dne 28. 4. 2011 se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zavrnilo tožničino zahtevo za izdajo začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1. Z njo je tožnica zahtevala, da mora tožena stranka s svojih spletnih strani in drugih objav odstraniti načelno mnenje z dne 24. 3. 2011 (v nadaljevanju načelno mnenje), ter mnenja, povzetka mnenja ali drugih objav ne sme več javno objavljati; da tožena stranka in njeni člani ter zaposleni ne smejo dajati izjav za javnost glede načelnega mnenja; da se za vsako kršitev tega sklepa toženi stranki določi kazen v višini 10.000 EUR fizični osebi, ki stori dejanje, pa v višini 5.000 EUR, in da sklep velja do poteka 30 dni po pravnomočnosti odločitve v tej zadevi. Z načelnim mnenjem, katerega zakonitost izpodbija s tožbo, je tožena stranka odločila: „Odgovorna oseba javnega sektorja, ki javna sredstva brez pravne podlage namenja v zavarovanje obveznosti zasebnih subjektov, krši dolžno ravnanje in s tem omogoči korist zasebnemu subjektu, kar ustreza opredelitvi korupcije iz 1. točke 4. člena ZIntPK“.

2. Odločitev sodišča prve stopnje, da se izdaja zahtevane začasne odredbe zavrne, temelji na presoji, da gre pri navedenem načelnem mnenju za dokončni posamični akt v smislu 2. člena ZUS-1, zaradi česar spor spada v pristojnost Upravnega sodišča, vendar pa izdaja predlagane začasne odredbe ni utemeljena, ker možnost nastanka težko popravljive škode, kar je zakonski pogoj za izdajo začasne odredbe, ni dovolj natančno opredeljena in tudi ne v zadostni meri izkazana, in ker je škoda, ki jo tožnica pavšalno zatrjuje, že nastala, zlasti z več objavami v medijih, zato se je z izdajo začasne odredbe ne bi dalo preprečiti.

3. Tožnica v pritožbi navaja, da je nastanek težko popravljive škode v tožbi jasno konkretizirala in tudi predlagala dokaze, da jo je tožeča stranka označila kot osebo, ki ravna koruptivno, kar predstavlja nedopusten poseg v domnevo nedolžnosti, v načelo zakonitosti in v pravice obravnavane osebe iz 34. in 35. člena Ustave Republike Slovenije – Ustave RS. Meni, da sodišče prve stopnje vprašanje nekonkretiziranosti škode neupravičeno utemeljuje s tem, da je v okviru 35. člena Ustave RS zajetih več osebnostnih pravic, tožnica pa niti v tožbi niti v zahtevi ni navedla, v katero izmed njih naj bi bilo poseženo. Navaja, da pravne kvalifikacije osebnostne pravice, v katero ji je bilo poseženo, ni dolžna podajati, temveč je dolžna navesti le dejstva in dokaze za svoje trditve. V obravnavanem primeru gre sicer za poseg v osebnostno pravico do časti in dobrega imena ter osebnostno pravico do lastne podobe, to pa pomeni, da je bilo poseženo v njeno pravico iz 35. člena Ustave RS. Z objavo načelnega mnenja na spletnih straneh tožene stranke tožnici še vedno nastaja dodatna škoda, zato ni utemeljeno stališče sodišča prve stopnje, da nastanka škode ni mogoče preprečiti. Predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep spremeni tako, da zahtevi za izdajo začasne odredbe v celoti ugodi.

5. O izdaji začasne odredbe (po 32. členu oziroma po tretjem odstavku 66. člena ZUS-1) je mogoče odločati le, če tožba izpolnjuje procesne predpostavke za meritorno obravnavo v upravnem sporu, torej je treba opraviti predhodni preizkus tožbe, kar posledično vpliva tudi na odločanje o izdaji začasne odredbe.

6. Sodišče prve stopnje je v izpodbijanem sklepu zavzelo stališče, da gre pri načelnem mnenju, ki je predmet tožbe, za dokončen posamični akt iz 2. člena ZUS-1. Stališče je oprlo na argument, da je postopek izdaje načelnega mnenja v Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije – ZIntPK urejen drugače, kot je bil po Zakonu o preprečevanju korupcije – ZPKor. Podlago za presojo, da gre pri načelnem mnenju za upravni akt, vidi v določbah 13. člena ZIntPK, ki urejajo postopek oblikovanja in vsebino načelnega mnenja, ter predvsem v 15. členu ZIntPK, katerega določbi urejata dvoje splošnih pravil o postopku (da tožena stranka pri svojih postopkih subsidiarno uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek – prvi odstavek; da zoper odločbo tožene stranke ni pritožbe, dopusten pa je upravni spor – drugi odstavek tega člena). Razlogovanje stališča podkrepi s sklicevanjem na stališče iz sodne prakse Vrhovnega sodišča, da pri presoji pravne narave akta ni pomembno samo njegovo poimenovanje, ampak tudi, v kakšne pravice stranke posega, ter na stališče Ustavnega sodišča, da ni izključena možnost, da načelno mnenje, ne glede na zakonsko prepoved individualizacije zadeve, v posameznem primeru vendarle poseže v posameznikovo pravico. Podlaga za njegovo stvarno pristojnost za reševanje spora o načelnem mnenju je podana v drugem stavku prvega odstavka 2. člena ZUS-1 v zvezi s prvim in drugim odstavkom 15. člena ZIntPK. Zaradi zagotovitve tožničine pravice do učinkovitega sodnega varstva sodišče meni, da je v istem sodnem postopku treba obravnavati tudi vse preostale dele tožbe, ki se nanašajo na posamična dejanja, za katera je sicer po stališčih sodne prakse praviloma zagotovljeno sodno varstvo v civilnopravnih postopkih.

7. V obravnavanem primeru je tožeča stranka, kot izhaja iz tožbenih navedb (drugi odstavek uvoda, drugi odstavek točke IV.) in tožbenega predloga, tožbo vložila na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, ki določa, da v upravnem sporu sodišče odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Za take primere je torej sodno varstvo v upravnem sporu le subsidiarno, zato so procesne predpostavke zanj izpolnjene (med drugim) le v primeru, če stranke nimajo zagotovljenega drugega sodnega varstva (sklep Vrhovnega sodišča I Up 503/2008 z dne 30. 10. 2008).

8. Iz navedenega po presoji Vrhovnega sodišča sledi, da je sodišče prve stopnje o začasni odredbi odločilo preuranjeno. Njegov preizkus procesnih predpostavk ne temelji na vsebini tožbe in priloženega načelnega mnenja, temveč na pravni argumentaciji, ki je oprta le na normativno ureditev in nekatera stališča iz sodnih oziroma ustavnosodnih odločb, za katere pa ni nujno, da se nanašajo na enak primer, kot je obravnavani. Takšen preizkus procesnih predpostavk pa se ne more šteti za predhodni preizkus tožbe, kakršnega ustaljena upravnosodna praksa (sklep Vrhovnega sodišča I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008 in drugi) zahteva za odločanje o izdaji začasne odredbe.

9. Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 77. člena v zvezi z drugim odstavkom 75. člena in prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 ugodilo pritožbi, razveljavilo izpodbijani sklep in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v nov postopek. V novem postopku bo moralo sodišče prve stopnje opraviti preizkus procesnih predpostavk za izdajo zahtevane začasne odredbe ob upoštevanju gornjih stališč, kar pomeni konkretnih okoliščin obravnavane zadeve.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.