Sklep X Ips 343/2012
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2012-10-17

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 197/2011

imenovanje direktorja javnega zavoda - dovoljenost revizije - pomembno pravno vprašanje - jasno zakonsko besedilo - zelo hude posledice - izbira na razpisu kot negotovo dejstvo - neuresničeno pričakovanje

Trditveno in dokazno breme za dovoljenost revizije je na revidentu.

Po presoji Vrhovnega sodišča revidentovo vprašanje ni pomembno pravno vprašanje po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj iz določb 36. člena ZUJIK, 19. člena Odloka in 23., 38. in 39. člena Statuta jasno izhaja, da je za pripravo predloga o imenovanju direktorja javnih zavodov pristojna Komisija. To pomeni, da pripravi konkretni predlog, o katerem nato najprej podata predhodno mnenje svet in strokovni svet javnega zavoda, nato pa, če je njuno mnenje pozitivno, o predlogu Komisije odloča mestni svet, ki predlaganega kandidata oziroma enega izmed predlaganih kandidatov imenuje ali pa ne. Komisija torej ni dolžna predlagati vseh kandidatov, za katere ugotovi, da sicer izpolnjujejo razpisne pogoje, saj je glede na določbe Statuta nalogo preverjanja ustreznosti oziroma primernosti nanjo prenesel mestni svet.

Zelo hudih posledic ni mogoče izkazati z zatrjevanjem, da te nastanejo, če revident ni bil izbran na javnem razpisu za direktorja javnega zavoda kot najbolj primeren kandidat, saj gre pri tem za pričakovanje oziroma negotovo dejstvo, neuresničeno pričakovanje pa ne more biti zelo huda posledica za kandidata na javnem razpisu.

II. Tožeča stranka trpi sama svoje stroške revizijskega postopka.

1. Zoper v uvodu tega sklepa navedeno pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje je tožeča stranka (revident) vložil revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z razlogi iz 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

3. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo revidentovo tožbo zoper sklep Mestnega sveta Mestne občine Maribor (v nadaljevanju Mestni svet), št. 10003-48/2010 090208 z dne 1. 4. 2011, s katerim je Mestni svet imenoval A. A. za generalno direktorico Javnega zavoda Maribor 2012 – Evropska prestolnica kulture (v nadaljevanju Javni zavod EPK) s 1. 4. 2011 za čas trajanja projekta EPK, vendar najdlje do 1. 7. 2013, ali prej, če bo tako določeno s strateškim načrtom EPK.

4. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče začeti in tudi ne dovoliti. Ustavno sodišče RS je v več sklepih (npr. Up-858/08 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/08 z dne 23. 9. 2008, Up-1057/08 z dne 2. 4. 2009, Up-1186/08 z dne 23. 4. 2009 in Up-1808/08 z dne 17. 9. 2009) ugotovilo, da takšno stališče ni v nasprotju z Ustavo RS.

5. Po določbi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki jo revident uveljavlja, je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo. Pomembnost pravnega vprašanja je po dikciji ZUS-1 treba presojati glede na vsebino zadeve.

6. Revident kot pomembno pravno vprašanje izpostavlja vprašanje razlage določbe 36. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK) v zvezi z 19. členom Odloka o ustanovitvi Javnega zavoda Maribor 2012 – Evropska prestolnica kulture (v nadaljevanju Odlok) ter 39. členom Statuta Mestne občine Maribor (MUV, št. 27/95 do 26/05; v nadaljevanju Statut) v zvezi z vprašanjem: „Ali lahko Komisija za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja (v nadaljevanju Komisija) izmed več kandidatov, ki izpolnjujejo pogoje po razpisu, izbere le enega in šele nato pozove strokovne organe zavoda, da podajo mnenje o tem kandidatu, ki ga nato predlaga pristojnemu organu javnega zavoda v imenovanje?“ Navaja, da Komisija glede na citirane določbe ne bi smela sama ocenjevati primernosti kandidatov in izmed treh, ki so vsi izpolnjevali pogoje po razpisu, Mestnemu svetu predlagati v imenovanje le enega, ampak bi morala zgolj preveriti, ali vsi prijavljeni kandidati izpolnjujejo pogoje po razpisu, nato pa vse tiste, ki te pogoje izpolnjujejo, posredovati svetu in strokovnemu svetu v predhodno mnenje ter nato Mestnemu svetu v izbiro in imenovanje.

7. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 433/2007 z dne 23. 10. 2008, X Ips 655/2008 z dne 4. 12. 2008) in glede na določbo prvega odstavka 367. a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 je dovoljenost revizije zaradi pravnega vprašanja podana le, če je odločitev o tem vprašanju pomembna za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse. Revizija zato ni dovoljena zaradi pravnih vprašanj, ki se nanašajo zgolj na splošno razlago pravnih institutov oziroma pojmov, ki v teoriji in praksi ne sprožajo posebnih dilem, ali zaradi pravnih vprašanj, na katera je mogoče odgovoriti že z branjem oziroma jezikovno razlago zakonskega besedila (odločbe Vrhovnega sodišča X Ips 774/2008, X Ips 776/2008 obe z dne 21. 1. 2009 in X Ips 151/2008 ter X Ips 238/2008 obe z dne 9. 4. 2009). Prav takšno pa je vprašanje razlage 36. člena ZUJIK v zvezi z 19. členom Odloka in 39. členom Statuta, ki ga izpostavlja revident.

8. Po prvem odstavku 36. člena ZUJIK namreč direktorja na podlagi javnega razpisa imenuje ustanovitelj javnega zavoda po predhodnem mnenju sveta in strokovnega sveta za dobo petih let z možnostjo ponovnih imenovanj. Poleg javnega razpisa lahko ustanovitelj javnega zavoda povabi posamezne kandidate tudi neposredno. Po drugem odstavku 36. člena ZUJIK je za direktorja lahko imenovan, kdor strokovno pozna področje dela javnega zavoda in ima vodstvene sposobnosti. Po tretjem odstavku 36. člena ZUJIK mnenje iz prvega odstavka tega člena ni omejeno na kandidata po ustanoviteljevem izboru. Po četrtem odstavku 36. člena ZUJIK se, če svet oziroma strokovni svet ne da mnenja iz prejšnjega odstavka v roku 30 dni, šteje, da je mnenje pozitivno. Po 34. členu Zakona o zavodih (v nadaljevanju ZZ) se direktor zavoda imenuje na podlagi javnega razpisa, če ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi drugače določeno. Po 36. členu ZZ mora organ, ki je pristojen za imenovanje, v roku, določenem v razpisu, obvestiti vsakega prijavljenega kandidata o izbiri in ga poučiti, da ima pravico pregledati razpisno gradivo in v 15 dneh po prejemu obvestila zahtevati sodno varstvo pri pristojnem sodišču, če misli, da je bil kršen za izvedbo razpisa določen postopek in da je kršitev lahko bistveno vplivala na odločitev o izbiri kandidata, ali da izbrani kandidat ne izpolnjuje v razpisu določenih pogojev.

9. Po 19. členu Odloka generalnega direktorja imenuje na podlagi javnega razpisa ustanovitelj zavoda po predhodnih pozitivnih mnenjih sveta zavoda in programskega sveta zavoda. Ustanovitelj Javnega zavoda EPK je Mestna občina Maribor, po drugem odstavku 23. člena Statuta pa je za imenovanje direktorja pristojen Mestni svet. Po 38. členu Statuta Mestni svet ustanovi Komisijo. Delovna telesa, ki jih Mestni svet ustanovi za posamezna področja v okviru svojih pristojnosti z nalogo, da v okviru svojega področja obravnavajo zadeve iz svoje pristojnosti Mestnega sveta in dajejo v zvezi s tem Mestnemu svetu mnenja in predloge, so sestavljena iz članov Mestnega sveta. Po 39. členu Statuta je ena izmed pristojnosti Komisije tudi predlaganje kandidatov za člane delovnih teles Mestnega sveta, nadzornega odbora, ravnateljev, direktorjev in predstavnikov ustanovitelja v organih javnih podjetij, javnih zavodov, javnih agencij in javnih skladov.

10. Navedene določbe ZUJIK, Odloka in Statuta dajejo jasen odgovor, da je za pripravo predloga o imenovanju direktorja javnih zavodov pristojna Komisija. To pa pomeni, da pripravi konkretni predlog, o katerem nato najprej podata predhodno mnenje svet in strokovni svet javnega zavoda, nato pa, če je njuno mnenje pozitivno, o predlogu Komisije odloča Mestni sveti, ki predlaganega kandidata oziroma enega izmed predlaganih kandidatov imenuje ali pa ne. Komisija torej ni dolžna predlagati vseh kandidatov, za katere ugotovi, da sicer izpolnjujejo razpisne pogoje, saj je glede na določbe Statuta nalogo preverjanja ustreznosti oziroma primernosti nanjo prenesel Mestni svet. V tem smislu je v izpodbijani sodbi določbe 36. člena ZUJIK, 19. člena Odloka in določbe Statuta interpretiralo in uporabilo tudi sodišče prve stopnje.

11. Revident uveljavlja tudi dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Navaja, „da je bil pobudnik, avtor koncepta, strategije in projekta EPK, na katerem je s svojo ekipo („...“) delal vse od leta 2005, da je izpolnjeval vse razpisne pogoje, da ima številne reference, da je najbolj kompetenten za vodenje in realizacijo projekta EPK, zato je utemeljeno pričakoval, da bo izbran na razpisu kot najbolj primeren kandidat. Izbor druge kandidatke je tako porušil njegova poklicna pričakovanja ter njegovo kariero, ki je zaradi angažiranja v EPK ni izgrajeval. Njegov mesečni dohodek na mestu svetovalca v okviru EPK je tudi za vsaj 2.000,00 EUR manjši kot mesečni dohodek, ki bi ga prejemal kot direktor zavoda.“

12. Po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če ima odločitev, ki se izpodbija v upravnem sporu, zelo hude posledice za stranko. Zelo hude posledice, ki so nedoločen pravni pojem, je treba izkazati v vsakem primeru posebej. Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremeni in ustaljeno upravnosodno prakso (npr. sklepi Vrhovnega sodišča X Ips 346/2010, X Ips 149/2010, X Ips 159/2010), mora revident natančno navesti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, in konkretne razloge, zaradi katerih bi bile posledice zanj zelo hude, ter vse to tudi izkazati.

13. Revident ni z ničemer pojasnil oziroma konkretiziral posledic, ki jih zanj predstavlja izpodbijana odločitev. Izbira na javnem razpisu za direktorja EPK je negotovo dejstvo, odvisno od izpolnjevanja z javnim razpisom določenih pogojev ter ocenjevanja meril, in kot tako pomeni zgolj pričakovanje. Zelo hudih posledic pa ni mogoče izkazovati s tem, da se neko pričakovanje ni uresničilo (smiselno enako stališče je Vrhovno sodišče že zavzelo v več primerih, na primer X Ips 535/2007, X Ips 149/2009, X Ips 201/2009, X Ips 334/2009). Glede na navedeno revizija tudi iz razloga po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 ni dovoljena.

14. Glede na to, da revident ni izkazal izpolnjevanja zatrjevanih pogojev za dovoljenost revizije iz 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, je Vrhovno sodišče revizijo v obravnavanem primeru zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1.

15. Ker je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo, revident na podlagi prvega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sam trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Statut Mestne občine Maribor člen 23, 23/2, 38, 39.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.