Sklep I Up 154/2011
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2011-08-25

odpoklic veleposlanika - akt politične diskrecije - kršitev človekovih pravic - subsidiarno sodno varstvo - prekluzivni rok za vložitev tožbe zaradi varstva človekovih pravic

Po presoji Vrhovnega sodišča odpoklic veleposlanika predstavlja akt izvrševanja oblasti, utemeljen na politični diskreciji, zato zoper ukaz predsednika republike o odpoklicu veleposlanika ni dopusten upravni spor po 2. členu ZUS-1. Sodišče prve stopnje je zato takšno tožbo, s katero je pritožnik izpodbijal ukaze predsednika republike kot upravne akte po 2. členu ZUS-1, pravilno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

Ker je pritožnik tožbo zaradi varstva človekovih pravic po 4. členu ZUS-1 vložil dne 23. 9. 2010 po izteku 30-dnevnega prekluzivnega roka za vložitev tožbe, jo je sodišče prve stopnje pravilno zavrglo kot prepozno na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo zoper ukaze predsednika republike z dne 12. 4. 2010. Z navedenimi ukazi je tožena stranka v skladu s prvim odstavkom 107. člena Ustave RS (v nadaljevanju: URS) in četrtim odstavkom 17. a člena Zakona o zunanjih zadevah (v nadaljevanju: ZZZ-1) odpoklicala tožnika (v nadaljevanju: pritožnik) kot izrednega in pooblaščenega veleposlanika Republike Slovenije v ..., s sedežem v ..., s ... 2010. Spremembo tožbe pa je zavrglo na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da pritožnik vlaga zoper ukaze predsednika republike tožbo v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1, ti pa niso akti, ki se lahko izpodbijajo v upravnem sporu. Pritožnikovo spremembo tožbe z dne 24. 9. 2010, s katero je poleg obstoječega zahtevka vložil tudi podredni zahtevek po 4. členu ZUS-1, pa je glede na tridesetdnevni prekluzivni rok za vložitev tožbe (prvi odstavek 28. člena ZUS-1) in glede na možnosti spremembe tožbe v upravnem sporu (prvi odstavek 41. člena ZUS-1) zavrglo kot prepozno.

3. Pritožnik v pritožbi uveljavlja vse pritožbene razloge. Predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep v celoti razveljavi ter odpravi izpodbijane ukaze, podredno pa, da izpodbijani sklep razveljavi ter vrne zadevo sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Navaja, da je ukaz predsednika republike glede odpoklica veleposlanika glede na drugi odstavek 17. člena ZZZ-1 in 45. člen ZZZ-1 upravni akt in ne akt politične diskrecije, odločitev o odpoklicu pa je pravno vezana. Napačen je tudi zaključek sodišča prve stopnje, da je pritožnik v pripravljalni vlogi z dne 24. 9. 2010 poleg obstoječega zahtevka po 2. členu ZUS-1 postavil še nov podredni zahtevek po 4. členu ZUS-1. S tem ko je opozoril na 4. člen ZUS-1, tožbenega zahtevka ni spremenil, saj je ves čas dosledno zahteval odpravo sedmih ukazov predsednika republike ter je pri tem kot pravno podlago navajal 3. in 4. člen ZUS-1. Že v tožbi (IV. poglavje) je opozoril, naj sodišče prve stopnje odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Sodišče prve stopnje je tudi kršilo njegovo pravico do izjave, saj je izpodbijani sklep izdalo dne 11. 1. 2011 (pritožnik ga je prejel dne 31. 1. 2011), pritožnik pa je pripravljalno vlogo tožene stranke z dne 8. 10. 2010 prejel šele po izdaji sklepa, in sicer dne 12. 1. 2011. Priglaša tudi stroške postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo pritrjuje odločitvi sodišča prve stopnje in se strinja z razlogi ter predlaga Vrhovnemu sodišču, da tožnikovo pritožbo zavrne.

6. V obravnavanem primeru je sporno, ali je v upravnem sporu dopustno izpodbijati ukaz predsednika republike o odpoklicu veleposlanika glede na določbi 2. in 3. člena ZUS-1.

7. Po določbi 102. člena URS Republiko Slovenijo predstavlja predsednik republike, ki v okviru svojih pristojnosti po četrti alineji prvega odstavka 107. člena URS tudi postavlja in odpoklicuje veleposlanike in poslanike republike ter sprejema poverilna pisma tujih diplomatskih predstavnikov. Postopek postavitve veleposlanika je podrobneje opredeljen v določbi 17. a člena ZZZ-1. Po prvem odstavku 17. a člena ZZZ-1 minister za zunanje zadeve pripravi predlog za postavitev veleposlanika, vlada pa določi predlog za postavitev veleposlanika po posvetovanju s predsednikom republike. Po drugem odstavku 17. a člena ZZZ-1 se po določitvi predloga vlade kandidat za veleposlanika predstavi delovnemu telesu državnega zbora, pristojnemu za zunanjo politiko, ki o predstavitvi poda mnenje. Po tretjem odstavku 17. a člena ZZZ-1 ministrstvo za zunanje zadeve po predstavitvi na delovnem telesu državnega zbora, pristojnem za zunanjo politiko, zaprosi za agreman državo sprejemnico. Po prejemu agremana vlada pošlje predlog za postavitev predsedniku republike. Po četrtem odstavku 17. a člena ZZZ-1 predsednik republike postavi in odpokliče veleposlanika z ukazom, ki se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Če ukaz o postavitvi ne bo izdan, predsednik republike o tem obvesti vlado. Po drugem odstavku 17. člena ZZZ-1 je veleposlanik postavljen za dobo do štirih let in je lahko izjemoma odpoklican pred potekom časa postavitve na podlagi lastne prošnje, predloga države sprejemnice ali zaradi kršitve posebnih obveznosti in prepovedi iz 45. člena tega zakona. Predlog za odpoklic iz prejšnjega stavka pripravi minister za zunanje zadeve, določi pa ga vlada po posvetovanju s predsednikom republike.

8. Iz citiranih ustavnih in zakonskih določb tudi po presoji Vrhovnega sodišča izhaja, da je odpoklic veleposlanika akt, ki ga sprejme predsednik republike kot predstavnik države in je utemeljen na politični diskreciji, podeljeni na podlagi navedenih ustavnih in zakonskih pooblastil. Iz navedenih določb ZZZ-1, ki sicer določajo pravila postopka postavitve veleposlanika, ne izhaja, da bi bilo pred vladino določitvijo predloga za postavitev veleposlanika treba izvesti javni razpis ali natečaj. Postavitev veleposlanika ni pravica, ki bi bila iztožljiva, ampak predstavlja odločanje predsednika republike na podlagi demokratično podeljenega mandata za izvrševanje oblasti. Njegova odločitev je pravno nevezana in usmerjena v oblikovanje javnega interesa na podlagi njegovih vrednostnih sodb. Smiselno enaka pravila pa veljajo tudi za odpoklic veleposlanika, saj pri tem ne gre za odločanje o pravici do mesta veleposlanika, temveč za odločitev o predstavljanju Republike Slovenije v tretji državi. Zato Vrhovno sodišče pritrjuje sodišču prve stopnje, da predsedniku republike svoje odločitve o (ne)postavitvi ali odpoklicu veleposlanika ni treba posebej pojasnjevati. Predsednik republike namreč ne odloča o predlogu vlade, saj vlado zgolj obvesti o postavitvi oziroma nepostavitvi veleposlanika (četrti odstavek 17. a člena ZZZ-1), smiselno enako pa velja tudi za odpoklic. Ker glede na navedeno odpoklic veleposlanika predstavlja akt izvrševanja oblasti, ki je utemeljen na politični diskreciji (3. člen ZUS-1), tudi po presoji Vrhovnega sodišča zoper ukaz predsednika republike o odpoklicu veleposlanika ni dopusten upravni spor po 2. členu ZUS-1. Zato je pravilna odločitev sodišča prve stopnje, ki je pritožnikovo tožbo, s katero je ta izpodbijal ukaz predsednika republike kot upravni akt po 2. členu ZUS-1, zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča je pravilen tudi zaključek sodišča prve stopnje, da je pritožnik šele v pripravljalni vlogi z dne 24. 9. 2010, po izteku prekluzivnega roka za vložitev tožbe, postavil poleg obstoječe tožbe z dne 14. 5. 2010 po 2. členu ZUS-1 tudi podredno tožbo po 4. členu ZUS-1. Iz vsebine tožbe z dne 14. 5. 2010 je namreč razvidno, da jo je pritožnik vložil zoper ukaze predsednika republike kot upravne akte in ne zaradi varstva človekovih pravic. Pritožnik je sicer v IV. poglavju tožbe z dne 14. 5. 2010 res opozoril na kršitev človekovih pravic in neustavnost določb ZZZ-1 ter predlagal sodišču prve stopnje postopek za oceno ustavnosti ZZZ-1 v delu, ki se nanaša na izjemni odpoklic veleposlanika po drugem odstavku 17. člena v zvezi s 45. členom ZZZ-1. Vendar pa je zmotno pritožnikovo naziranje, da bi moralo sodišče prve stopnje, če je ugotovilo, da upravni spor o zakonitosti ukaza predsednika republike ni dopusten, šteti vloženo tožbo z dne 14. 5. 2010 za tožbo po 4. členu ZUS-1, pripravljalno vlogo z dne 24. 9. 2010 pa zgolj kot dopolnitev pravne podlage, in jo kot tako obravnavati. Sodišče namreč ne vodi upravnega spora glede na tožbene navedbe, temveč glede na tožbene predloge oziroma zahtevke. Če tožba tudi po vsebini zahtevka ni vložena kot tožba zaradi varstva človekovih pravic, kar v obravnavani zadevi tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni bila, je torej kot take sodišče prve stopnje ne sme obravnavati, saj je v primeru subsidiarne tožbe na tožbeni zahtevek vezano (drugi odstavek 40. člena ZUS-1).

10. Ker je pritožnik tožbo zaradi varstva človekovih pravic po 4. členu ZUS-1 vložil dne 23. 9. 2010, torej po izteku tridesetdnevnega prekluzivnega roka za vložitev tožbe, jo je sodišče prve stopnje pravilno zavrglo kot prepozno na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

11. Neutemeljen je tudi pritožbeni očitek o kršitvi pritožnikove pravice do izjave, ker je pripravljalno vlogo tožene stranke prejel po izdaji izpodbijanega sklepa. Po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijani sklep, izdan na podlagi opravljenega predhodnega preizkusa tožbe po 36. členu ZUS-1, zaradi tega ni nezakonit.

12. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 zavrnilo pritožbo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

13. Ker pritožnik s pritožbo ni uspel, sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. členom ZPP, ki se po določbi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 primerno uporablja za vprašanja postopka, ki niso urejena v ZUS-1).

ZUS-1 člen 2, 3, 4, 36, 36/1-2, 361, 361-4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.