Sodba X Ips 365/2010
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2011-06-09

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Celju) IV U 341/2009

dovoljena revizija - pomembno pravno vprašanje - promet s kmetijskimi zemljišči - popolnost vloge za odobritev pravnega posla - predložitev pogodbe o sklenjenem pravnem poslu - čas sklenitve pogodbe

Besedilo zadnjega stavka prvega odstavka 22. člena ZKZ, ki določa, da je treba vlogi za odobritev pravnega posla priložiti sklenjeno pogodbo o pravnem poslu, je treba razumeti tako, da je vloga (ki jo je pravočasno vložila oseba, ki je v roku in na predpisan način sprejela ponudbo za nakup naprodaj danega zemljišča) popolna tudi, če ji ni priložen pisno sklenjen pravni posel, ker se po določbi prvega odstavka 21. člena OZ šteje, da je pravni posel sklenjen že s sprejemom ponudbe, vendar za kmetijska zemljišča pod odložnim pogojem naknadne odobritve po ZKZ.

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Celju, IV U 341/2009-10 z dne 9. 6. 2010 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z dne 22. 9. 2009 in sklep Upravne enote Slovenske Konjice z dne 13. 11. 2008 odpravita ter se  zadeva vrne Upravni enoti Slovenske Konjice v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora v znesku 866,40 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe, v primeru zamude pa z zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1 zavrnilo tožničino (revidentkino) tožbo zoper sklep Upravne enote Slovenske Konjice z dne 13. 11. 2008, s katerim je upravni organ prve stopnje zavrgel revidentkino zahtevo za odobritev pravnega posla za nakup tam navedenega kmetijskega zemljišča po določbah Zakona o kmetijskih zemljiščih – ZKZ. Zahteva je bila zavržena kot nepopolna na podlagi 67. člena ZUP, ker revidentka zahtevi ni priložila pogodbe o sklenjenem pravnem poslu. Z dopisom je le pojasnila, da prodajalec pogodbe ne želi skleniti, zato je pri pristojnem sodišču vložila tožbo na sklenitev pogodbe. Tožena stranka je z odločbo z dne 22. 9. 2009 revidentkino pritožbo zavrnila.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da sta prvostopenjski upravni organ in tožena stranka odločila pravilno in zakonito. Revidentkina vloga za odobritev pravnega posla ni bila popolna, ker ji ni bila priložena sklenjene pogodbe o pravnem poslu, kot to zahteva 22. člen ZKZ.

3. Revidentka dovoljenost revizije utemeljuje z razlogi iz 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Revizijo vlaga iz revizijskih razlogov bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zmotne uporabe materialnega prava. Sklicuje se na določbe Obligacijskega zakonika - OZ in vztraja pri tem, da bi moral upravni organ postopek odobritve pravnega posla prekiniti do odločitve pristojnega sodišča o njeni tožbi na sklenitev pogodbe. Predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt. Zahteva plačilo stroškov revizijskega postopka.

4. Revizija je bila vročena vsem strankam v postopku. Odgovora na revizijo niso podale.

6. Revizija je dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, to je zaradi pomembnega pravnega vprašanja, ki ga revidentka izpostavlja, in sicer: ali mora upravna enota postopek odobritve pravnega posla o prodaji kmetijskih zemljišč, ki se vodi po 22. členu ZKZ, prekiniti do odločitve sodišča o sklenitvi pogodbe, če vlagatelj, ki je ponudbo sprejel, vlogi za odobritev pravnega posla ne predloži pogodbe o sklenjenem pravnem poslu, ker je prodajalec z njim noče skleniti. O tem vprašanju Vrhovno sodišče še ni odločalo, je pa pomembno zaradi zagotovitve enotne uporabe prava na področju prometa s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami ter pravne varnosti tako prodajalcev kot kupcev kmetijskih zemljišč.

7. Posebnosti prometa s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi (v nadaljevanju kmetijskimi zemljišči) ureja ZKZ (glej 17. do 25. člen ZKZ, predkupno pravico za gozdove pa določa Zakon o gozdovih - ZGozd). Kolikor z ZKZ za tovrsten promet niso predpisane posebnosti, pa veljajo določbe splošnih predpisov, glede pravnega prometa zlasti določbe OZ. Posebnosti prometa s kmetijskimi zemljišči so zlasti: postopek prodaje preko ponudbe, ki mora biti objavljena na način, predpisan v 20. členu ZKZ (oglasna deska na upravni enoti in enotni državni portal E-uprave ter oglasna deska na občini, krajevnem uradu oziroma informacijski pisarni), postopek sprejema ponudbe za prodajo, določen v 21. členu ZKZ, ter postopek odobritve pravnega posla, določen v 22. členu ZKZ, v katerem pa je treba upoštevati posebnosti prometa z zaščitenimi kmetijami (18. člen ZKZ), pogoje za odobritev oziroma neodobritev pravnega posla oziroma za izdajo potrdila, da odobritev ni potrebna (19. člen ZKZ), ter vrstni red predkupnih upravičencev (23. člen ZKZ).

8. Vrhovno sodišče pa ne glede na to, da ZKZ določa posebnosti prometa s kmetijskimi zemljišči in med drugim v prvem odstavku 22. členu določa, da mora fizična ali pravna oseba vlogi za odobritev pravnega posla priložiti sklenjeno pogodbo o pravnem poslu, meni, da tudi pri prometu s kmetijskimi zemljišči velja pravna domneva iz prvega odstavka 21. člena in drugega odstavka 22. člena OZ. Ti dve določata, da je pogodba sklenjena takrat, ko ponudnik prejme od druge stranke (naslovnika) izjavo, da ponudbo sprejema, oziroma, da je pogodba sklenjena, ko pogodbeni stranki dosežeta soglasje o bistvenih sestavinah pogodbe. To pa je s sprejemom ponudbe za odkup kmetijskega zemljišča. Torej osebi, ki je pravočasno sprejela ponudbo za odkup kmetijskega zemljišča, sicer popolni in pravočasni vlogi za odobritev pravnega posla ni treba priložiti pisne pogodbe. Taka vloga pa zavezuje upravno enoto, da jo obravnava po vsebini, skupaj z drugimi vlogami za odobritev pravnega posla, vloženimi v zvezi z isto  ponudbo.

9. V  prvem odstavku 20. člena ZKZ je za prodajalčev poziv za pridobivanje kupcev za nakup kmetijskega zemljišča izrecno določeno, da gre za ponudbo. Ponudba je po prvem odstavku 22. člena OZ določeni osebi dan predlog za sklenitev pogodbe, ki vsebuje vse bistvene sestavine pogodbe, tako da bi se z njegovim sprejemom pogodba lahko sklenila. Ureditev iz prvega odstavka 20. člena ZKZ je drugačna kot v tretjem odstavku 22. člena OZ, ki določa, da se predlog (za prodajo), naslovljen nedoločenemu številu oseb, ki vsebuje vse bistvene sestavine ponudbe, šteje kot vabilo k dajanju ponudb, če iz okoliščin ne izhaja drugače. Ta razlika bistveno vpliva na čas sklenitve pogodbe, ki je po določbi prvega odstavka 21. člena OZ takrat, ko ponudnik prejme od druge stranke (naslovnika) izjavo, da ponudbo sprejema. Za kmetijska zemljišča je čas sklenitve pogodbe torej takrat, ko prodajalec prejme sprejem ponudbe, dan na predpisan način, in je ta sprejem na predpisan način dan tudi upravni enoti (glej prvi odstavek 21. člena ZKZ). Ponudba o prodaji kmetijskega zemljišča mora vsebovati podatke, ki so določeni v drugem odstavku 20. člena ZKZ in so hkrati bistvene (15. člen OZ) ter obvezne sestavine pogodbe, ki jo prodajalec mora skleniti (glej 17. člen OZ). Zato se šteje, da je pogodba o prodaji kmetijskega zemljišča sklenjena s sprejemom ponudbe, vendar pod odložnim pogojem naknadne odobritve po ZKZ s strani upravne enote. Tako je tudi novejše stališče Vrhovnega sodišča v zadevi II Ips 835/2007 z dne 28. 1. 2009.

10. Da ponudbe za prodajo kmetijskih zemljišč po ZKZ ni mogoče razumeti kot vabilo k dejanju ponudb po OZ, izhaja tudi iz dosedanje ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča, namreč: da lahko ponudnik v skladu z določbo tretjega odstavka 28. člena OZ umakne svojo ponudbo za prodajo kmetijskega zemljišče le dokler ne prejme prve izjave o sprejemu ponudbe (odločbi Vrhovnega sodišča II Ips 433/2006 z dne 4. 12. 2008 in II Ips 835/2007 z dne 28. 1. 2009) in da je Vrhovno sodišče v sporih zaradi sklenitve pogodbe za prodajo kmetijskih zemljišč vedno priznalo aktivno legitimacijo osebi, ki je izkazala pravočasen in ustrezen sprejem ponudbe za prodajo kmetijskih zemljišč.

11. Po določbi petega odstavka 22. člena ZKZ je overitev podpisa na zemljiškoknjižnem dovolilu (posledično pa vpis v zemljiško knjigo) mogoča le na podlagi odločbe pristojne upravne enote o odobritvi pravnega posla oziroma potrdila, da odobritev ni potrebna. Pri prodaji kmetijskih zemljišč torej izbira kupca in s tem sopogodbenika ni v celoti prepuščena prodajalcu. Vedno je namreč treba od upravne enote pridobiti odločbo o odobritvi pravnega posla oziroma potrdilo, da taka odobritev ni potrebna. V primeru več zainteresiranih kupcev, ki zahtevajo odobritev pravnega posla, je krajevno pristojna upravna enota tista, ki z odobritvijo pravnega posla ob upoštevanju vrstnega reda predkupnih upravičencev, določenega v 23. členu ZKZ, izmed zainteresiranih kupcev, ki so zahtevali odobritev pravnega posla, v bistvu določi kupca.

12. V postopku odobritve pravnega posla so stranke postopka vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu z ZKZ (drugi odstavek 22. člena ZKZ). Postopek se začne z vlogo za odobritev, ki jo vloži oseba, ki sklene pravni posel s prodajalcem (prvi odstavek 22. člena ZKZ). To pa ni samo tisti, s katerim je prodajalec sklenil pisno pogodbo (če jo je sploh s kom), temveč tudi tisti, ki je v skladu z ZKZ sprejel ponudbo in to na predpisan način sporočil prodajalcu in upravni enoti. Če je ponudbo sprejelo več sprejemnikov (in jih je več vložilo vlogo za odobritev pravnega posla v zvezi z isto ponudbo), je treba šteti, da je vsak izmed njih s prodajalcem sklenil pravni posel pod odložnim pogojem naknadne odobritve s strani upravne enote. Upravna enota pa v skladu z ZKZ odobri pravni posel, s tem v bistvu določi kupca, sklenjen med prodajalcem in tistim sprejemnikom ponudbe, (če jih je več), ki ima najmočnejšo predkupno pravico (23. člen ZKZ) in je  pravočasno vložil zahtevo za odobritev pravnega posla.

13. Glede na navedeno, zlasti pa upoštevaje prvi odstavek 21. člena in drugi odstavek 22. člena OZ, je treba besedilo zadnjega stavka prvega odstavka 22. člena ZKZ, ki določa, da je treba vlogi za odobritev pravnega posla priložiti sklenjeno pogodbo o pravnem poslu, razumeti tako, da je vloga (ki jo je pravočasno vložila oseba, ki je v roku in na predpisan način sprejela ponudbo za nakup naprodaj danega zemljišča) popolna tudi, če ji ni priložen pisno sklenjen pravni posel, ker se po določbi prvega odstavka 21. člena OZ šteje, da je pravni posel sklenjen že s sprejemom ponudbe, vendar za kmetijska zemljišča pod odložnim pogojem naknadne odobritve po ZKZ. Zato upravni enoti v primeru prejema zahteve za odobritev pravnega posla, vložene od pravočasnega sprejemnika ponudbe, brez priložene pisne pogodbe ni treba prekiniti postopka odobritve do določitve sodišče o sklenitvi pogodbe, temveč tako vlogo obravnava skupaj z drugimi, prispelimi na isto ponudbo. Drugačna razlaga določbe prvega odstavka 22. člena ZKZ bi pomenila, da je izbira kupca prepuščena prodajalcu oziroma bi povzročila (in povzroča) številne nepotrebne postopke ugotavljanja sklenitve pogodb pred sodišči in posledično naknadno izpodbijanje že odobrenih pravnih poslov, po nepotrebnem bi upočasnila promet s kmetijskimi zemljišči in povzročala strankam nepotrebne stroške.

14. Ker je v tej zadevi sodišče prve stopnje s tem, ko je pritrdilo toženi stranki in upravnemu organu prve stopnje, ki je vlogo tožnice za odobritev pravnega posla kot nepopolno zavrgel, ker tožnica vlogi ni priložila pogodbe o sklenjenem pravnem poslu, zmotno uporabilo materialno pravo, je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani sklep in odločbo tožene stranke ter zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponoven postopek.

15. Na revizijske ugovore, da upravni organ ni upošteval revidentkinega potrdila o statusu kmeta, Vrhovno sodišče pojasnjuje le, da je v postopku odobritve pravnega posla treba upoštevati izpolnjevanje pogojev za štetje za kmeta oziroma kmetijsko organizacijo na dan sprejema ponudbe in da je treba v primeru dvoma, ali so ti pogoji izpolnjeni, skladno z določbo šestega odstavka 24. člena ZKZ to ugotoviti v postopku odobritve pravnega posla  v okviru ugotavljanja dejanskega stanja.

16. Revidentka je z revizijo v celoti uspela, zato ji je tožena stranka dolžna na podlagi drugega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 ter v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 in z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu – Pravilnik (Ur. l. RS, št. 24/2007) povrniti stroške postopka v višini 866,40 EUR. Vrhovno sodišče je revidentki priznalo vse priglašene stroške in sicer: sestave tožbe po Pravilniku v znesku 350,00 EUR, stroške sestave revizije v znesku 112,00 EUR (ODT tar. št. 330 ob upoštevanju v tožbi naveden vrednosti spornega predmeta 1.000,00 EUR), skupaj 462,00 EUR povečano za 20% DDV (v znesku 92,40 EUR), kar znaša 554,40 EUR. Vrhovno sodišče je revidentki priznalo tudi stroške sodnih taks v skupnem znesku 312,00 EUR.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.