Sodba X Ips 410/2009
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2011-06-23

dovoljena revizija - pomembno pravno vprašanje - določitev števila točk za uporabo radijskih frekvenc - merila za določitev števila točk

Pri določitvi števila točk za uporabo radijskih frekvenc se uporabijo merila iz drugega odstavka 56. člena ZEKom, bodisi posamezno ali v kombinaciji. Uporaba merila števila občin pri ovrednotenju faktorja E po 13. členu Pravilnika, ki spada v merilo „pokrivanja“ (ne pa v merilo gostote prebivalstva), je zato zakonita.

II. Revidentka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožbo tožeče stranke – revidentke zoper odločbo Agencije za pošto in elektronske komunikacije Republike Slovenije (v nadaljevanju: Agencija) z dne 19. 11. 2007. Z navedeno odločbo je Agencija na podlagi prvega odstavka 118. člena Zakona o elektronskih komunikacijah (Ur. l. RS, št. 13/2007 – UPB1; v nadaljevanju ZEKom) in Pravilnika o načinu izračuna plačil na podlagi obvestila za uporabo radijskih frekvenc in za uporabo elementov oštevilčenja (Ur. l. RS, št. 184/2004, 90/2005 in 22/2007; v nadaljevanju: Pravilnik) v 1. točki izreka revidentki kot imetnici odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc določila 9.600 točk za uporabo radijskih frekvenc za fiksno storitev za lokacijo S.; v 2. točki izreka je odločila, da ta odločba začne veljati dne 1. 1. 2008; v 3. točki izreka, da dne 31. 12. 2007 preneha veljati odločba o določitvi števila točk z dne 6. 12. 2006; v 4. točki izreka, da v tem postopku stroški postopka niso nastali; v 5. točki izreka, da zoper to odločbo ni pritožbe.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje ugotavlja, da je Pravilnik za posamezne sklope radijskih frekvenc uporabil merila, ki jih je alternativno določil ZEKom, uporaba konkretnih parametrov in določenih formul za izračun števila točk za posamezne frekvence pa je stvar dognanj stroke. Ovrednotenje faktorja E s številom občin je strokovna izbira, različen faktor E glede pokrivanja lokalnih območij pa še ne pomeni samovoljnega razlikovanja med operaterji; povečanje faktorja za posebne primere uporabe (14. člen Pravilnika) je sorazmerno glede na cilj optimalnega izkoriščanja radijskih frekvenc, katerih omejenost tudi opravičuje pobiranje pristojbin; povečanje je združljivo tudi z načelom svobodne konkurence, saj so različnim gospodarskim subjektom za uporabo istih radijskih frekvenc zagotovljene enake možnosti.

3. Zoper navedeno sodbo revidentka vlaga revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z razlogi iz 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava in bistveno kršitev pravil postopka. Vrhovnemu sodišču predlaga, da reviziji ugodi in izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje spremeni tako, da tožbi ugodi, podredno pa, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Navaja, da Pravilnik ni v skladu s 56. členom ZEKom in Direktivo o odobritvi, ker kot kriterij „pokrivanje ali gostota prebivalstva na območju pokrivanja“ določa število občin, ki jih pokriva imetnik določenega radijskega dovoljenja in ker je faktor E  nesorazmeren glede na območje pokrivanja z radijskimi frekvencami, saj imajo najvišjo obveznost ravno tisti, ki pokrivajo najmanjša območja. Faktor E prav tako tudi ne ločuje več med mestnimi in drugimi občinami. Dodaja še, da so kriteriji nezakoniti, v zvezi s tem pa je napačen zaključek sodišča prve stopnje, da gre za strokovne kriterije. Sodišče prve stopnje se tudi ni vsebinsko opredelilo do vseh navedb in predlaganih dokazov (priloženi seznam občin v RS in seznam občin s številom prebivalstva). Priglaša stroške postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga, da se ta zavrže zaradi nedovoljenosti, podrejeno pa, da se zavrne kot neutemeljena. Vsebinsko pritrjuje razlogom sodišča prve stopnje v izpodbijani sodbi.

5. Revidentka v repliki na odgovor na revizijo ponavlja revizijske navedbe in dodaja, da so se zaradi spremembe Pravilnika njene obveznosti povečale za približno 300 %. Kriterij gostote prebivalstva zagotavlja večjo pravičnost in konkurenčnost kot kriterij števila občin, povečanje faktorja po četrtem odstavku 14. člena Pravilnika pa bi moral imeti razlog v povečanju stroškov nadzora in upravljanju frekvenc v frekvenčnem pasu 11,7 – 12,5 GHz.

7. Revizija je dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 zaradi odločitve o pomembnem pravnem vprašanju. To se nanaša na pravilno uporabo določbe drugega ostavka 56. člena ZEKom in Direktive o odobritvi glede kriterija „število občin“ pri izračunu višine pristojbine. O tem pravnem vprašanju za tak primer Vrhovno sodišče doslej ni zavzelo podrobno obrazloženega stališča.

8. Iz podatkov upravnega spisa izhaja, in to med strankama ni sporno, da je bila na revidentkino vlogo za obdobje od 31. 12. 2006 do dne 31. 3. 2013 izdana odločba o dodelitvi radijskih frekvenc z dne 6. 12. 2006. Revidentki so bile dodeljene radijske frekvence v območju 11,7 – 12,5 GHz. Z odločbo o določitvi števila točk z dne 6. 12. 2006, je bilo revidentki za uporabo radijskih frekvenc za fiksno storitev za lokacijo S. določeno 2.400 točk, zaradi sprememb Pravilnika pa je bilo z izpodbijano odločbo o določitvi št. točk revidentki za isto uporabo radijskih frekvenc določeno 9.600 točk.

9. V Direktivi o odobritvi niso določena konkretna merila za določanje pristojbin, ampak je državam članicam prepuščena izbira oblike in metod za dosego obvezujočega cilja. V uvodni izjavi 32 Direktive je določeno, da se poleg upravnih pristojbin zaračunavajo tudi pristojbine za uporabo radijskih frekvenc in števil, s čimer bi se zagotovila optimalna uporaba takih virov, morajo pa biti take, da ne ovirajo razvoja inovatnih storitev in konkurence na trgu; po določbi 13. člena te Direktive pa morajo biti pristojbine objektivno utemeljene, transparentne, nediskriminacijske in sorazmerne glede na njihov predviden namen ter upoštevajo cilje po 8. členu Direktive 2002/21/ES (Okvirna direktiva).

10. V prvem odstavku 56. člena ZEKom je določeno, da so imetniki odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc zavezanci za letno plačilo Agenciji za uporabo dodeljenih radijskih frekvenc. Plačila krijejo stroške, ki jih ima Agencija z upravljanjem in nadzorom radiofrekvenčnega spektra. V drugem odstavku 56. člena ZEKom je določeno, da minister predpiše način izračuna plačil Agenciji na podlagi tega člena. Izračun je odvisen od pokrivanja ali gostote prebivalstva na območju pokrivanja ali radijske frekvence ali širine radifrekvenčnega pasu ali vrste radiokomunikacij ali kombinacije naštetega, ne sme pa omejevati konkurence ali ovirati vstopa na trg.

11. V 13. členu Pravilnika je za izračun števila točk za plačilo za uporabo radijske ferkvence, kot je obravnavana (saj ni zajeta v 9. oziroma 12. členu Pravilnika) določena formula (B x C x E točk), upoštevnih za plačilo za uporabo radijskih frekvenc, pri čemer so kot parametri upoštevani: skupna širina radijskih frekvenc (faktor C), uporabljeno radiofrekvenčno območje (faktor B) in področje (mišljeno je območje) uporabe (faktor E). Po četrtem odstavku 13. člena Pravilnika je faktor E odvisen od področja (območja) uporabe, in sicer: - za uporabo radijskih frekvenc na celotnem območju Republike Slovenije: E = 50; - za lokalno uporabo radijskih frekvenc - največ 100 občin: E = 35; - za lokalno uporabo radijskih frekvenc - največ 50 občin: E = 20; - za lokalno uporabo radijskih frekvenc - največ 5 občin: E = 5; - za lokalno uporabo radijskih frekvenc v sistemu z eno bazno postajo: E = 10; - za usmerjeno zvezo (točka - točka): E = 1. V četrtem odstavku 14. člena Pravilnika, ki opredeljuje posebne primere uporabe, je določeno, da se izračunano število točk za uporabo radijskih frekvenc 11,7-12,5 GHz pomnoži s faktorjem 0,2 (pred spremembo Pravilnika Ur. l. RS, št. 22/2007 je bil ta faktor 0,05).

12. Vrhovno sodišče se strinja s sodiščem prve stopnje, da so bila za določitev načina izračuna izplačil za radijske frekvence v obravnavani zadevi pravilno uporabljena merila, določena v drugem odstavku 56. člena ZEKom. Ta določa merila alternativno, kar pomeni, da ni obvezna uporaba vsakega od naštetih meril (npr. gostota prebivalstva), ampak se pri konkretni določitvi formule za izračun števila točk za plačilo Agenciji uporabi eno izmed naštetih meril ali njihova kombinacija, ob pogoju, da to ne omejuje konkurence ali ovira vstopa na trg. Navedeno pa je v skladu tudi z Direktivo o odobritvi. V obravanavani zadevi so bila uporabljena tri merila, in sicer: širina radiofrekvenčnega pasu, radijska frekvenca in pokrivanje. Zato je uporaba kriterija števila občin pri ovrednotenju faktorja E, ki spada v merilo pokrivanja (ne pa v merilo gostote prebivalstva), zakonita. Konkretna določitev formule za izračun plačil in ovrednotenje posameznih faktorjev je tudi po presoji Vrhovnega sodišča prepuščena strokovni oceni, zato niso pravno upoštevni revizijski očitki o njeni neprimernosti (navedbe o nepravičnosti uporabe kriterija števila občin namesto gostote poselitve občin, navedbe o nesorazmerni določitvi posameznih elementov faktorja E ter ukinitev razlikovanja na mestne in lokalne občine). Tudi sicer pa novo število točk, določeno z izpodbijano odločbo ni posledica meril, ter je bila enaka tudi po prejšnji odločbi, temveč spremembi faktorja v 14. členu Pravilnika, in sicer od 0,05 na 0,2.

13. Revidentka po presoji Vrhovnega sodišča tudi ni izkazala, da bi bila glede na ostale primerljive operaterje zaradi navedene določitve faktorja E v podrejenem položaju ter da bi takšna določitev faktorja E omejevala konkurenco ali ovirala vstop na trg. Tudi po spremenjenem Pravilniku so namreč vsi operaterji glede plačila pristojbin za pravico uporabe istih radijskih frekvenc v enakem položaju, različne višine plačil pa so po Pravilniku predpisane glede na različno določene radijske frekvence, glede na njihove tehnične značilnosti in glede na različno področje uporabe.

14. Neutemeljene so tudi revizijske navedbe, da povečanje faktorja za posebne primere uporabe po četrtem odstavku 14. člena Pravilnika ne zagotavljata konkurenčnosti, saj tudi ta faktor velja za vse uporabnike istega ferkvenčnega spektra enako.  Neutemeljen je tudi revizijski očitek o neutemeljenem povečanju tega faktorja. Vrhovno sodišče pritrjuje sodišču prve stopnje, ki je sledilo Agenciji, da je višanje plačil dopustno zaradi večje gospodarske vrednosti radijskih frekvenc, saj razvoj novih tehnologij na področju elektronskih komunikacij širi možnosti njihove uporabe. S tem pa ni kršeno načelo o optimalni uporabi radijskih frekvenc iz 32. uvodne izjave Direktive o odobritvi. Kolikšno pa je zvišanje, pa je stvar primernosti, ne pa zakonitosti.

15. Vrhovno sodišče tudi zavrača revizijski ugovor bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu, ker da se sodišče prve stopnje ni vsebinsko opredelilo do vseh navedb. Po presoji Vrhovnega sodišča se je sodišče prve stopnje v zadostni meri opredelilo do vseh za odločitev pravno pomembnih tožbenih navedb, ni pa obveznost sodišča, da se opredeli do tistih navedb stranke, ki za odločitev o zadevi niso bistvene ali so očitno neutemeljene.

16. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 92. člena ZUS-1.

17. Ker revidentka z revizijo ni uspela, sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (165. člen v zvezi s 154. členom Zakona o pravdnem postopku – ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Pravilnik o načinu izračuna plačil na podlagi obvestila za

uporabo radijskih frekvenc in za uporabo elementov oštevilčenja

Direktiva 2002/20/ES uvodna izjava 32, člen 13.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.