Sodba X Ips 240/2012
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2012-10-11

UPRAVNI SPOR - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - STEČAJNO PRAVO

dovoljena revizija - nelegalna gradnja - sklep o dovolitvi izvršbe - stečajni postopek nad zavezancem - pomembno pravno vprašanje - osebni stečaj - namen inšpekcijskega ukrepa - vpliv stečaja na inšpekcijski postopek - ničnost inšpekcijske odločbe - protipravno ravnanje

Tudi po začetku stečajnega postopka nad inšpekcijskim zavezancem je dovoljeno izdati sklep o dovolitvi izvršbe na podlagi 152. člena ZGO-1 izrečenega inšpekcijskega ukrepa odstranitve nelegalne gradnje. Namen tega sklepa o dovolitvi izvršbe namreč ni prejeti poplačilo iz stečajne mase, ampak na zemljišču nezakonitega posega vzpostaviti zakonito stanje.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Z izpodbijano sodbo (I. točko izreka sodbe in sklepa) je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju  ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožnikovo tožbo zoper sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Novo mesto, Inšpekcijske pisarne Brežice, št. 06122-310/2009/83 z dne 21. 10. 2010, o dovolitvi izvršbe. S sklepom pa je sodišče prve stopnje: kot prepozno zavrglo tožnikovo tožbo zoper odločbo istega prvostopenjskega inšpekcijskega organa, št. 06122-310/2009/28 z dne 21. 8. 2009, s katero je tožnik zahteval ugotovitev ničnosti citirane inšpekcijske odločbe (II. točka izreka sodbe in sklepa); zavrglo njegovo zahtevo za izdajo začasne odredbe (III. točka izreka sodbe in sklepa) in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (IV. točka izreka sodbe in sklepa). Prvostopenjski upravni organ je s sklepom o dovolitvi izvršbe ugotovil: da je njegova odločba, št. 06122-310/2009/28 z dne 21. 8. 2009, s katero je bilo inšpekcijskemu zavezancu A. A. naloženo, da do 31. 12. 2009 odstrani nedovoljeno dozidavo mizarske delavnice na tam navedenem zemljišču, postala izvršljiva 4. 1. 2010 (1. točka izreka); zavezancu naložil, da v dodatnem roku do 1. 3. 2011 prostovoljno izvrši naloženo obveznost (2. točka izreka), sicer bo odstranitev objekta opravil pooblaščen izvajalec, o datumu bo zavezanec obveščen naknadno (3. točka izreka); navedel, da bo o stroških izvršbe izdan poseben sklep in da pritožba ne zadrži izvršbe (4. in 5. točka izreka). Tožena stranka je z odločbo, št. 0612-217/2011/2 z dne 2. 2. 2012, tožnikovo pritožbo zoper sklep o dovolitvi izvršbe zavrnila.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe (I. točke izreka sodbe in sklepa) navaja, da se s sklepom o dovolitvi izvršbe ne odloča ponovno o pravicah ali pravnih koristih strank, ampak se z inšpekcijsko odločbo naložena obveznost le prisilno izvršuje. Zato s tožbo zoper sklep o dovolitvi izvršbe ni mogoče izpodbijati izvršilnega naslova in zoper tak sklep praviloma upravni spor tudi ni dopusten. Ker tožnik navaja, da za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe glede na določbo 131. člena Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (v nadaljevanju ZFPPIPP) ni pravne podlage in zato ta sklep posega v njegove pravice in pravne koristi, je sodišče ta ugovor vsebinsko obravnavalo. Presodilo je, da v tej zadevi, kjer se sklep o dovolitvi izvršbe nanaša na nelegalno gradnjo, uporaba določb 131. in tudi določb 132. člena ZFPIPP ne pride v poštev. Zato je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

3. Tožnik (v nadaljevanju revident) se glede dovoljenosti revizije sklicuje na 1. in 2. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja  revizijska razloga po prvem odstavku 85. člena ZUS-1. Vztraja pri tem, da za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe, ki je bil izdan po začetku stečajnega postopka, ni pravne podlage (prvi odstavek 131. člena ZFPPIPP). Sodišču prve stopnje očita, da je bistveno kršilo določbe postopka v upravnem sporu (drugi in tretji odstavek 75. člena ZUS-1 v zvezi s 1. točko prvega odstavka 85. člena ZUS-1), ker tožbe ni poslalo v odgovor toženi stranki, ker se ni opredelilo do vprašanja, ali je odločba prvostopenjskega upravnega organa izvršljiva, in ker ni po uradni dolžnosti pazilo in ugotovilo ničnosti inšpekcijske odločbe in sklepa o dovolitvi izvršbe. Sklicuje se na določbi 66. in 67. člena Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ). Navaja, da inšpekcijske odločbe in sklepa o dovolitvi izvršbe ni mogoče izvršiti, ker se nanašata le na enega od dveh soinvestitorjev objekta in solastnikov nepremičnine. Prostovoljna izvršitev bi pomenila protipravno ravnanje, zato je podan ničnostni razlog po 3. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe izreče za ničnega, podrejeno pa, da Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe odpravi, oziroma da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Predlaga tudi, da Vrhovno sodišče izda začasno odredbo, s katero naj do odločitve o reviziji odloži izvršitev sklepa o dovolitvi izvršbe. Zahteva povrnitev stroškov revizijskega postopka.

4. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

6. Revizija je dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, to je zaradi pomembnega pravnega vprašanja, ki ga revident izpostavlja, in sicer: „ali je zoper stečajnega dolžnika po začetku stečajnega postopka mogoče izdati sklep o dovolitvi izvršbe izrečenega inšpekcijskega ukrepa odstranitve nelegalne gradnje, če gre za prisilno izvršitev obveznosti, ki je nastala pred začetkom stečajnega postopka in katere izvršitev bi pomenila strošek za stečajno maso.“ O tem vprašanju Vrhovno sodišče še ni odločalo. Vprašanje pa je pomembno zaradi zagotovitve enake uporabe prava v inšpekcijskih postopkih zaradi nelegalne gradnje.

7. Ker je revizija dovoljena iz navedenega razloga, se Vrhovno sodišče do razlogov za dovoljenost revizije po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 ne opredeljuje.

8. V obravnavani zadevi sta inšpekcijska odločba, s katero je naložena odstranitev nezakonito zgrajenega objekta (152. člen Zakona o graditvi objektov, v nadaljevanju ZGO-1), in sklep o dovolitvi izvršbe (prvi odstavek 290. in prvi odstavek 291. člena ZUP), izdana zoper inšpekcijskega zavezanca A. A., torej zoper fizično osebo. Pred izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe pa je bil s sklepom Okrožnega sodišča v Krškem St 35/2009 z dne 20. 1. 2009, začet stečajni postopek nad samostojnim podjetnikom A. A., s. p., to je revidentom. Stečajni postopek nad revidentom se vodi po pravilih postopka osebnega stečaja (prvi odstavek 381. člena v zvezi z 7. členom ZFPPIPP). V stečajno maso zato spada celotno premoženje fizične osebe, razen izjem, določenih v drugem in tretjem odstavku 389. člena ZFPPIPP. Med te izjeme pa nepremičnina, za katero je izrečen inšpekcijski ukrep odstranitev nelegalne gradnje in v tem sporu izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe, ne spada.

9. Glede na navedeno je nelegalna gradnja, na katero se nanaša sporni sklep o dovolitvi izvršbe, del stečajne mase v stečajnem postopku, ki se vodi nad podjetnikom - revidentom. Vendar to dejstvo tudi po presoji Vrhovnega sodišča na inšpekcijski postopek, uveden zaradi nelegalne gradnje, ne vpliva.

10. Vrhovno sodišče se strinja s presojo sodišča prve stopnje, da stečajni postopek, ne glede na to, kdaj je bil začet, ni ovira za uvedbo ali dokončanje inšpekcijskega postopka zaradi nelegalne gradnje.

11. Namen inšpekcijskega ukrepa, s katerim je naložena odstranitev nelegalne gradnje (152. člen ZGO-1), in spornega sklepa o dovolitvi izvršbe je namreč v tem, da se odstrani nezakonito zgrajen objekt in zemljišče vrne v stanje, kot je bilo pred nezakonitim ravnanjem inšpekcijskega zavezanca. Cilj, ki ga zasledujeta inšpekcijski ukrep in sklep o dovolitvi izvršbe, je torej v tem, da se vzpostavi zakonito stanje na zemljišču nezakonitega posega.

12. Namen stečajnega postopka pa je, da vsi upniki iz premoženja stečajnega dolžnika prejmejo plačilo svojih navadnih terjatev hkrati in v enakih deležih. V pravni teoriji in praksi tudi ni dvomov ali dilem, da je določba 131. člena ZFPPIPP, ki določa, da po začetku stečajnega postopka proti stečajnemu dolžniku ni dovoljeno izdati sklepa o izvršbi ali zavarovanju, namenjena prav enaki obravnavi upnikov. Njen namen je, da se prepreči, da bi upniki na podlagi prisilne izterjave v izvršilnem postopku dosegli ugodnejše plačilo svoje terjatve kot drugi upniki. Zato je jasno, da se to pravno pravilo nanaša le na tiste terjatve (denarne in nedenarne, ki jih je mogoče pretvoriti v denarne), s katerimi želi upnik doseči poplačilo iz stečajne mase.

13. Inšpekcijska odločba, izdana na podlagi 152. člena ZGO-1, s katero je inšpekcijskemu zavezancu naložena odstranitev nelegalne gradnje in vzpostavitev zakonitega stanja na zemljišču, pa ni taka terjatev. S tako inšpekcijsko odločbo naložena obveznost namreč v primeru neizpolnitve ni niti denarna niti nedenarna terjatev, ki bi jo bilo mogoče pretvoriti v denarno terjatev. Pa tudi namen inšpekcijske odločbe, izdane na podlagi 152. člena ZGO-1, in sklepa o dovolitvi izvršbe te odločbe ni prejeti poplačilo iz stečajne mase, ampak vzpostaviti zakonito stanje na zemljišču. Zato je tudi po začetku stečajnega postopka nad inšpekcijskim zavezancem dovoljeno izdati sklep o dovolitvi izvršbe na podlagi 152. člena ZGO-1 izrečenega inšpekcijskega ukrepa.

14. Glede na navedeno revizijski ugovor zmotne uporabe materialnega prava ni utemeljen.

15. Vrhovno sodišče kot neutemeljen zavrača tudi revizijski ugovor bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Iz sodnega spisa izhaja, da je sodišče tožbo vročilo v odgovor toženi stranki. Izpodbijana sodba tudi nima pomanjkljivosti, ki jih očita revizija, in sicer, da se sodišče prve stopnje ni opredelilo do vprašanja izvršljivosti inšpekcijske odločbe in da bi moralo po uradni dolžnosti ugotoviti ničnost inšpekcijske odločbe. Revident namreč v tožbi ni navajal pravno pomembnih ugovorov, ki bi lahko vplivali na izvršljivost inšpekcijske odločbe (kot npr., da odločba inšpekcijskemu zavezancu ni bila vročena, da je z inšpekcijsko odločbo naložena obveznost izpolnjena, oziroma da je inšpekcijska odločba, ki predstavlja izvršilni naslov, odpravljena ali razveljavljena). O ničnosti inšpekcijske odločbe pa je sodišče prve stopnje odločilo s sklepom (II. točko izreka sodbe in sklepa). Zoper ta sklep je imel revident možnost vložiti pritožbo. V tem revizijskem postopku, kjer se presoja pravilnost in zakonitost sodbe, s katero je bilo odločeno o tožbi zoper sklep o dovolitvi izvršbe (I. točka izreka sodbe in sklepa), pa revident ne more z uspehom uveljavljati ugovorov, ki se nanašajo na sam izvršilni naslov (inšpekcijsko odločbo), ki ni predmet te presoje in v zvezi s katero je bila tožba zavržena.

16. Neutemeljen je tudi revizijski ugovor, da bi moralo sodišče prve stopnje po uradni dolžnosti ugotoviti ničnost sklepa o dovolitvi izvršbe in v zvezi s tem revizijski predlog, da naj Vrhovno sodišče sklep o dovolitvi izvršbe izreče za ničnega. Za nično se namreč glede na določbo 279. člena ZUP izreče le odločba oziroma sklep, če je bilo z njim odločeno o vsebinskih vprašanjih. Sklep o dovolitvi izvršbe pa ne vsebuje vsebinske odločitve o pravicah oziroma obveznostih, saj se z njim z inšpekcijsko odločbo naložena obveznost le prisilno izvršuje, kar je revidentu pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje. Zato tak sklep, ki ne vsebuje vsebinske odločitve, glede na določbo 279. člena ZUP tudi ni mogoče izreči za ničnega. Pa tudi sicer prostovoljna izvršitev pravnomočne inšpekcijske odločbe, izdane na podlagi 152. člena ZGO-1, ki nalaga odstranitev nelegalno zgrajenega objekta, pomeni samo to, da se rušenje objekta izvede v skladu z zakonom. Zato tako ravnanje ni protipravno ravnanje (odločba Vrhovnega sodišča II Ips 417/2011), kot to zmotno navaja revident.

17. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče revizijo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 92. člena ZUS-1.

18. Ker lahko na podlagi drugega odstavka 84. člena ZUS-1 Vrhovno sodišče na zahtevo tožnika izda začasno odredbo zaradi razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 le do odločitve o reviziji, Vrhovno sodišče pa je revizijo s to sodbo zavrnilo, je ob smiselni uporabi 89. člena ZUS-1 zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo.

19. Revident z revizijo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.