Sodba X Ips 133/2006
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2010-02-18

legalizacija objekta - nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora - zastaranje - ugovor retroaktivne uporabe zakona

Odločba o odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora je vezana na izrečen inšpekcijski ukrep oziroma na legalizacijo nedovoljene gradnje. V času teh postopkov pa nezakonito zgrajen objekt še stoji in je prostor še vedno degradiran. Odmera nadomestila pa v času trajanja degradacije prostora ne zastara. Obveznost plačila nadomestila tudi ni določena za nazaj, temveč je zavezancu obveznost plačila naložena za stanje prostora, ki v času izdaje odločbe še traja.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS  (Ur. l. RS, št. 50/97 in 70/2000) zavrnilo tožbo tožeče stranke (revidentke) zoper odločbo tožene stranke z dne 15. 12. 2004. Z navedeno odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo revidenke zoper odločbo Upravne enote Črnomelj z dne 18. 6. 2004, s katero je prvostopenjski upravni organ revidentki, ki je zaprosila za izdajo gradbenega dovoljenja za legalizacijo nelegalno zgrajenega gospodarskega objekta, odmeril nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora v znesku 2,624.012,82 SIT

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe pritrjuje odločitvi tožene stranke in se pri tem sklicuje na določbo 157. člena ZGO-1 in Uredbo o kriterijih za izračunavanje višine nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora in načinu njegovega plačila. Dodatno navaja, da je revidentka vlogi za legalizacijo priložila ustrezne projekte, iz katerih so razvidni vsi podatki za odmero nadomestila, zato so bili izpolnjeni pogoji za izdajo odločbe v skrajšanem ugotovitvenem postopku po določbi 144. člena ZUP. Iz tega razloga zavrača tožbeni ugovor kršitve določb upravnega postopka, ker revidentka pred izdajo odločbe ni bila zaslišana. Kot neutemeljen zavrača tudi tožbeni ugovor o zastaranju, saj ZGO-1 zastaralnega roka ne določa. Nadomestilo se po ZGO-1 odmeri za vsako nedovoljeno gradnjo ne glede na čas njene gradnje oziroma obstoja.

3. Revizija uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava in bistvene kršitve določb upravnega postopka. Ne strinja se s presojo sodišča prve stopnje, da revidentkino zaslišanje ni bilo potrebno. Meni, da tako stališče krši njeno ustavno pravico, da aktivno sodeluje v upravnem postopku. Ker je v prostor posegla njena pokojna mati leta 1988, za njene obveznosti pa odgovarjajo vsi dediči, je bilo njeno zaslišanje potrebno zaradi ugotovitve, kdo je dolžan plačati nadomestilo, dediči pa niso ugotovljeni. Plačilo nadomestila je zastaralo, saj za zastaranje terjatev veljajo splošni zastaralni roki. Razlaga, da velja obveznost plačila nadomestila, ki jo je uvedel ZGO-1, tudi za posege, izvedene pred njegovo uveljavitvijo, je nezakonita, ker je retroaktivna veljavnost zakonov ustavnopravno omejena. Predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi. Podrejeno predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponoven postopek.

4. Tožena stranka na revizijo (prej pritožbo) ni odgovorila.

6. S 1. 1. 2007 je začel veljati ZUS-1, ki je v prvem odstavku 107. člena določil, da Vrhovno sodišče odloča o vloženih pravnih sredstvih zoper izdane odločbe sodišča prve stopnje po ZUS-1, če ni s posebnim zakonom drugače določeno; v drugem odstavku 107. člena pa, da se zadeve, v katerih je bila vložena pritožba pred uveljavitvijo ZUS-1, obravnavajo kot pritožbe po ZUS-1, če izpolnjujejo pogoje za pritožbo po določbah ZUS-1, v primerih, ko je pravnomočnost sodbe po zakonu pogoj za izvršitev upravnega akta, ter v primerih, ko je pritožba izrecno dovoljena na podlagi posebnega zakona. V drugih primerih se vložene pritožbe, ki jih je vložila upravičena oseba ter so pravočasne in dovoljene po določbah ZUS, obravnavajo kot pravočasne in dovoljene revizije, prvostopenjske sodbe pa postanejo pravnomočne. Glede na to določbo se v obravnavanem primeru vložena pritožba obravnava kot pravočasna in dovoljena revizija po ZUS-1, prvostopenjska sodba pa je postala pravnomočna 1. 1. 2007.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v  obravnavani zadevi.

8. Obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora določa 157. člen Zakona o graditvi objektov – ZGO-1 (Ur. l. RS, št. 110/2002 in 47/2004). Po določbi prvega dostavka 157. člena ZGO-1 je nadomestilo dolžan plačati investitor oziroma lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Glede na določbo petega odstavka 157. člena ZGO-1 je zavezanec dolžan plačati nadomestilo na podlagi odločbe, ki jo izda pristojni upravni organ za gradbene zadeve. Pristojni organ izda odločbo po uradni dolžnosti, kadar v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ugotovi, da se ta nanaša na nedovoljeno gradnjo, ali ko mu pristojni gradbeni inšpektor pošlje odločbo, izdano na podlagi 152. do vključno 155. člena ZGO-1.

9. Iz nespornih dejanskih ugotovitev v obravnavani zadevi (ki jih tudi sicer v reviziji ni dovoljeno izpodbijati) izhaja, da je revidentka kot lastnica nedovoljene gradnje pri upravnem organu za gradbene zadeve vložila vlogo za legalizacijo te gradnje. Upravni organ prve stopnje je bil zato dolžan po uradni dolžnosti izdati odločbo in revidentki naložiti plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora, saj ga k temu zavezuje določba petega odstavka 157. člena ZGO-1.  Glede na določbo prvega odstavka 157. člena ZGO-1 je bilo nadomestilo tudi pravilno odmerjeno revidentki, ki je kot lastnica nedovoljene gradnje in vlagateljica zahteve za legalizacijo te gradnje zavezanka za plačilo nadomestila. Revizijski ugovor, da bi morali nadomestilo plačati dediči, in da, ker ti niso bili ugotovljeni, za izdajo odločbe ni zakonske podlage, zato ni utemeljen.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča tudi ni utemeljen ugovor zastaranja odmere oziroma plačila nadomestila. Pravilna je presoja sodišča prve stopnje, da ZGO-1 zastaralnega roka za uvedbo postopka in izdajo odločbe o odmeri nadomestila ne določa. ZGO-1 namreč izdajo odločbe o nadomestilu veže na izrečen inšpekcijski ukrep oziroma vlogo za legalizacijo. V času teh postopkov pa nezakonito zgrajen objekt še stoji in je zato prostor še vedno degradiran. Tako stanje prostora pa zavezancu nalaga plačilo nadomestila. Zato odmera nadomestila v času trajanja degradacije prostora ne more zastarati in bi bila določitev zastaralnega roka neprimerna. Tudi v obravnavanem primeru je bila odločba o nadomestilu izdana na podlagi revidentkine vloge za legalizacijo objekta, torej v času trajanja degradacije prostora, zato ugovor zastaranja ni utemeljen. Ker izterjava odmerjenega nadomestila ni predmet obravnavane zadeve, se Vrhovno sodišče do revidentkinih navedb o zastaranju plačila ni opredelilo, saj v tem postopku niso pravno pomembne.

11. Sodišče prve stopnje je v izpodbijani sodbi revidentki pravilno pojasnilo, da obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora po določbi 157. člena ZGO-1 ni odvisna od časa posega in velja za vse nesanirane posege, ne glede na čas posega. Taka ureditev ni v neskladju z drugim odstavkom 155. člena URS, ki določa, da samo zakon lahko določi, da imajo lahko posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Po presoji Vrhovnega sodišča ureditev ne posega v pridobljene pravice zavezancev za plačilo, saj ti z nelegalno gradnjo niso pridobili pravic, ki bi jih varoval pravni red (enako Ustavno sodišče v odločbi U-I-107/93 z dne 9. 12. 1993). Iz obrazložitve ZGO-1 v Poročevalcu DZ, št. 50 z dne 25. 5. 2002 in št. 74. z dne 18. 6. 2002, pa izhaja, da je javna korist take ureditve glede na obstoječo razširjenost nedovoljenih gradenj, ob dejstvu, da večina investitorjev takih gradenj, kljub možnosti za legalizacijo, ki jim je bila dana z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o urejanju naselij in drugih posegih v prostor (Ur. l. RS, št. 18/93), te možnosti niso izkoristili, v tem, da se doseže čim prejšnja sanacija prostora in prepreči nove nedovoljene posege. Po presoji Vrhovnega sodišča pa tudi sicer določba 157. člena ZGO-1 ne določa plačila obveznosti za nazaj, temveč določa plačilo obveznosti za stanje (degradacijo in uzurpacijo prostora), ki še traja.

12. Revidentkine navedbe, ki se nanašajo na kršitev določb Zakona o splošnem upravnem postopku – ZUP, v revizijskem postopku niso upoštevne, saj revizije zaradi presoje postopka izdaje upravnega akta ni dopustno vložiti. Te ugovore namreč o odločanju o tožbi preuči sodišče prve stopnje in se do njih opredeli v svoji odločbi. V tem primeru je sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi njen tožbeni ugovor glede njenega sodelovanja v upravnem postopku zavrnilo s pravilnimi razlogi, s katerimi se Vrhovno sodišče v celoti strinja. Revizijski ugovor o posegu v ustavno pravico torej ni utemeljen.

13. Ker je bilo v obravnavani zadevi  materialno pravo pravilno uporabljeno, revizijski ugovori pa niso utemeljeni, je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 92. člena ZUS-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.