Sklep I Up 26/2009, enako tudi I Up 21/2009
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2009-03-26

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) U 584/2008

končni zapis - akt, ki se izpodbija v upravnem sporu - pogodba - sodno varstvo

Končni zapis ni upravni akt, ker se z njim ne odloča o pravicah, obveznostih oziroma pravnih koristih stranke, niti drug akt, ki bi ga bilo mogoče na podlagi določb ZUS-1 izpodbijati v upravnem sporu ali v kakšnem drugem sodnem postopku.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 1. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1 (Ur. l. RS, št. 105/2006) zavrglo tožbo zoper izpodbijani končni zapis z dne 24. 9. 2008, ki ga je izdala tožena stranka po opravljenem rednem nadzoru pri tožeči stranki kot pogodbenem partnerju.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da s končnim zapisom ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke, ampak je z njim nadzorna komisija tožene stranke ugotovila določene nepravilnosti, ki pa lahko vplivajo le na pogodbeno razmerje med tožečo in toženo stranko. Končni zapis zato nima pravne narave akta, izdanega v upravni stvari, v smislu določb 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku – ZUP. Zato v tej zadevi ni podana stvarna pristojnost sodišča v upravnem sporu. Prav tako tudi ni podana pristojnost v kakšnem drugem sodnem sporu.

3. Tožeča stranka vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov in predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek. Navaja, da je možnost izpodbijanja končnega zapisa o nadzoru s tožbo predvidena v Splošnem dogovoru iz 63. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ). Če je zdravstvena dejavnost javna služba, je tudi tožena stranka, ki opravlja nadzor, nosilec javnih pooblastil. V 83. členu ZZDej je določeno, da Zavod nadzira izpolnjevanje pogodb, ki jih je sklenil za opravljanje zdravstvene dejavnosti. Vsebino nadzora nad izvajanjem programov zdravstvenih storitev in uresničevanje pogodb določa Pravilnik o nadzorih nad izvajanjem programov zdravstvenih storitev in uresničevanjem pogodb (Pravilnik), izdan na podlagi ZZVZZ, ZZDej in Splošnega dogovora, ki določa, da lahko izvajalec zoper končni zapis zahteva sodno varstvo pri pristojnem sodišču v petnajstih dneh od prejema pisnega izvoda končnega zapisa. Tožena stranka ima pooblastilo za nadzor v določbi 77. člena ZZVZZ in 76. člena ZZDej. Tožena stranka s končnim zapisom odloči o pripombah in ugovorih nadzorovanega pogodbenega partnerja zoper zapisnik o ugotovitvah tožene stranke pri opravljenem nadzoru. Zoper končni zapis je mogoče zahtevati sodno varstvo pri pristojnem sodišču. Končni zapis, ki ga tožnik izpodbija s tožbo, je dokončni posamični akt, ki ga je izdala tožena stranka kot nosilec javnih pooblastil. Tak akt pa se lahko izpodbija v upravnem sporu. Sklicuje se na sklepe Vrhovnega sodišča, kjer je Vrhovno sodišče tako odločilo v identičnih zadevah ( I Up 1/2004, I Up 679/2003 in I R 119/2006).

4. V odgovoru na pritožbo tožena stranka navaja, da se s končnim zapisom ne odloča o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi, pač pa z njim nadzorna komisija ugotavlja določene nepravilnosti, ki lahko vplivajo na pogodbeno razmerje med tožečo in toženo stranko. Končni zapis predstavlja le zapis o kršitvah sklenjene pogodbe in je podlaga za izrekanje morebitnih ukrepov. Enako stališče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče v sklepu I Up 663/2007.

6. Po določbi 2. člena ZUS-1 je predmet izpodbijanja v upravnem sporu dokončni upravni akt, s katerim se posega v pravni položaj tožnika. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Upravna zadeva pa je po določbi 2. člena ZUP odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek). Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (drugi odstavek).

7. V obravnavani zadevi z izpodbijanim aktom ni bilo odločeno o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke. Izpodbijani končni zapis tudi nima pravne narave akta, izdanega v upravni zadevi, v smislu določbe 2. člena ZUP. V končnem zapisu ugotovljene nepravilnosti namreč lahko vplivajo le na pogodbeno razmerje med tožečo in toženo stranko, saj bo na podlagi teh ugotovitev tožena stranka odločala o ukrepih zoper tožečo stranko, pri čemer pa ne gre za oblastveno odločanje nosilca javnih pooblastil, temveč za uveljavljanje pogodbenih pravic in obveznosti na podlagi sklenjene pogodbe. Zato končni zapis (ki vsebuje ugotovitve nadzorne komisije tožene stranke) ne uživa samostojnega sodnega varstva. To pa pomeni, da ni predvidena niti pristojnost sodišča splošne pristojnosti niti pristojnosti specializiranih sodišč, torej sodna pristojnost nasploh (o tem se je izreklo Vrhovno sodišče v sklepu VIII R 9/2005 z dne 18. 5. 2005, ki je v identični zadevi ugotovilo, da ne gre za socialni spor, prav tako pa tudi ne za spor iz premoženjskih in drugih civilnopravnih razmerij fizičnih in pravnih oseb, ki jih ureja Zakon o pravdnem postopku – ZPP). Tudi ZZVZZ in ZZDej, ki se uporabljata v obravnavanem primeru, za opravljanje nadzora nad izvajanjem storitev in uresničevanjem pogodb ne določata vodenja upravnega postopka niti izdajanja upravnih odločb. Zato je sodišče prve stopnje tožbo utemeljeno zavrglo na podlagi 1. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

8. V zadevah, ki jih navaja pritožba, je vrhovno sodišče res sprejelo drugačno stališče, vendar gre za posamične primere. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča (sklepi št.: VIII R 9/2005, I Up 663/2007, X Ips 268/2008, I Up 280/2008, I Up 245/2008, X Ips 250/2008) pa končni zapis, ki ga je izdala tožena stranka, ni upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu, pa tudi ne v postopku pred kakšnim drugim sodiščem.

9. Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 76. člena v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo tožeče stranke zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo sklep sodišča prve stopnje.

Opr. št: I Up 21/2009, ECLI:SI:VSRS:2009:I.UP.21.2009

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.