Sodba X Ips 1539/2006
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2010-02-17

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - GRADBENIŠTVO - UPRAVNI SPOR

ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - rekonstrukcija objekta - nevročitev odgovora na tožbo - neizvedba glavne obravnave

Za rekonstrukcijo objekta je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, v nasprotnem primeru gre za nelegalno gradnjo, pri kateri se lahko izda inšpekcijski ukrep v skladu z določbami ZGO-1.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS (Ur. l. RS, št. 50/97 in 70/2000) zavrnilo tožbo zoper odločbo tožene stranke z dne 1. 4. 2005. Z navedeno odločbo je tožena stranka kot neutemeljeno zavrnila tožnikovo (revidentovo) pritožbo zoper odločbo gradbene inšpektorice Inšpektorata RS za okolje in prostor z dne 7. 1. 2005, s katero je bilo med drugim odločeno, da je revident kot inšpekcijski zavezanec dolžan takoj po vročitvi odločbe ustaviti nadaljnjo rekonstrukcijo skladiščnega objekta na zemljišču s parc. št. .. k.o. ... in na lastne stroške do 1. 6. 2005 sanirati tam izvedena dela tako, da zasuje kletni del objekta od kote talne plošče kleti do kote pritličja na dolžini 23,4 m in v širini cca 10 m, revident pa je bil tudi opozorjen, da bo v primeru neizpolnitve obveznosti opravljena izvršba po drugi osebi.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da je tožena stranka pravilno uporabila določbe Zakona o graditvi objektov – ZGO-1 (1., 2., 3., 152. in 158. člen). Revidentov gradbeni poseg predstavlja rekonstrukcijo, zato bi moral pridobiti gradbeno dovoljenje. Ker je izvedel gradbena dela brez njega, je bil utemeljeno izdan inšpekcijski ukrep.

3. Revident v reviziji, prej pritožbi, uveljavlja vse razloge iz prvega odstavka 72. člena ZUS. Navaja, da je bil gradbeni poseg zakonit, saj je bil izveden na podlagi veljavnega gradbenega dovoljenja iz leta 1981. Poleg tega so bila gradbena dela izvedena zakonito po tretjem odstavku 1. člena ZGO-1 zaradi ogrožanja s strani reke ... Sodišče prve stopnje bi mu moralo vročiti odgovor na tožbo ter opraviti glavno obravnavo.

4. Tožena stranka na revizijo, prej pritožbo, ni odgovorila.

6. S 1. 1. 2007 je začel veljati ZUS-1, ki je v prvem odstavku 107. člena določil, da Vrhovno sodišče odloča o vloženih pravnih sredstvih zoper izdane odločbe sodišča prve stopnje po ZUS-1, če ni s posebnim zakonom drugače določeno; v drugem odstavku 107. člena pa, da se zadeve, v katerih je bila vložena pritožba pred uveljavitvijo ZUS-1, obravnavajo kot pritožbe po ZUS-1, če izpolnjujejo pogoje za pritožbo po določbah ZUS-1, v primerih, ko je pravnomočnost sodbe po zakonu pogoj za izvršitev upravnega akta, ter v primerih, ko je pritožba izrecno dovoljena na podlagi posebnega zakona. V drugih primerih se vložene pritožbe, ki jih je vložila upravičena oseba ter so pravočasne in dovoljene po določbah ZUS, obravnavajo kot pravočasne in dovoljene revizije, prvostopenjske sodbe pa postanejo pravnomočne. Glede na to določbo se v obravnavanem primeru vložena pritožba obravnava kot pravočasna in dovoljena revizija po ZUS-1, prvostopenjska sodba pa je postala pravnomočna 1. 1. 2007.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

8. Dejanske ugotovitve v tej zadevi, na katere je revizijsko sodišče vezano, so naslednje: na obravnavanem objektu je bila odstranjena betonska plošča v površini 23,7 m x cca 10 m; izveden je bil odkop nasutega materiala pod talno ploščo do kote – 3,3 m; klet, ki je bila prej pod delnim nasutjem, je bila hidroizolirana in izveden je bil armirani estrih; odstranjena sta bila dva betonska stebra, ki sta bila nadomeščena z novima armirano betonskima stebroma.

9. Po presoji Vrhovnega sodišča je glede na dejansko stanje zadeve pravilen zaključek sodišča prve stopnje in upravnih organov, da tak poseg predstavlja rekonstrukcijo objekta po 7.2. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Po tej določbi je rekonstrukcija objekta spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta in prilagajanje objekta spremenjeni namembnosti ali spremenjenim potrebam oziroma izvedba del, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost, zunanji izgled in namembnost objekta, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ter izvedejo druge njegove izboljšave. Prvi odstavek 3. člena ZGO-1 določa, da se lahko začne gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta, nadomestna gradnja in odstranitev objekta na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Za obravnavani poseg ni bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje, zato gre za nelegalno gradnjo po 12.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Prvostopenjski upravni organ je tako imel podlago za izdajo svoje odločbe v 152. členu ZGO-1, ki določa, da v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna.

10. Neutemeljen je revizijski ugovor, da je imel revident za obravnavani poseg veljavno podlago v gradbenem dovoljenju iz leta 1981. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi na 1. strani sicer res navedlo kot datum izdaje gradbenega dovoljenja datum 6. 7. 1983, ki pa dejansko predstavlja datum izdaje uporabnega dovoljenja za isti objekt pred rekonstrukcijo. Že na 2. strani obrazložitve pa sodišče pri gradbenem dovoljenju navaja leto 1981, zato gre za pisno pomoto, ki ne vpliva na zakonitost in pravilnost izpodbijane sodbe. Za obravnavani objekt pred rekonstrukcijo je bilo pridobljeno uporabno dovoljenje z izdajo odločbe dne 6. 7. 1983. Na podlagi tega dejstva je sodišče prve stopnje zaključilo, da so bila gradbena dela po gradbenem dovoljenju z leta 1981 na objektu končana. Protispisen je revizijski ugovor, da je bilo izdano delno uporabno dovoljenje, saj to iz njega nikjer ne izhaja. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje pravilno presodilo, da bi zato moral revident za izvedena dela imeti novo gradbeno dovoljenje.

11. Neutemeljen je revizijski ugovor, da je obravnavani poseg dovoljen po tretjem odstavku 1. člena ZGO. Ta določa, da ZGO-1 ne velja za gradnjo objektov, ki so potrebni zaradi neposredno grozečih naravnih in drugih nesreč ali zato, da se preprečijo oziroma zmanjšajo njihove posledice, za objekte za zaščito, reševanje in pomoč ob naravnih in drugih nesrečah in za gradnjo vojaških inženirskih objektov, zaklonišč in drugih zaščitnih objektov med izrednim ali vojnim stanjem. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje pravilno presodilo, da v obravnavani zadevi ni podan zakonski dejanski stan iz te določbe, saj pri obravnavanem posegu ni šlo za nujni ukrep zaradi nenadnega in nepredvidenega dogodka v okviru izrednih razmer.

12. Neutemeljen je revizijski ugovor o bistvenih kršitvah določb postopka v upravnem sporu, ki naj bi nastale z opustitvijo vročitve odgovora na tožbo. Po presoji Vrhovnega sodišča je moralo sodišče prve stopnje v skladu s takrat veljavnim 16. členom ZUS (22. člen ZUS-1) za vprašanje postopka, ki jih ZUS ni urejal, primerno uporabiti določbe Zakona o pravdnem postopku – ZPP. Glede na določbo 279. člena ZPP, bi tako moralo tožniku vročiti odgovor tožene stranke na tožbo. Po določbah ZUS-1 (drugi odstavek 75. člena) je taka opustitev lahko bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu, če je to vplivalo na zakonitost in pravilnost odločitve. To pa v tem primeru po presoji Vrhovnega sodišča ni. Pravica stranke, da je seznanjena z navedbami nasprotne stranke, ne zahteva od sodišča, da ji vroči vse vloge. Sodišče je sicer dolžno seznaniti stranko z novimi navedbami nasprotne stranke, če so te navedbe odločilne za odločanje o stvari. Kršitev je torej podana le, če sodišče stranki ne vroči vloge, ki vsebuje navedbe, na katere bi oprlo svojo odločitev, nasprotna stranka pa z njimi še ni bila seznanjena in nanje ni imela možnosti odgovoriti. V obravnavanem primeru je tožena stranka v odgovoru na tožbo navedla le, da "prereka tožbene trditve in se sklicuje na obrazložitev izpodbijane odločbe, pri kateri vztraja, ter predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne“. Ta odgovor torej ni vseboval nič bistvenega, zaradi česar bi ga bilo treba revidentu poslati v seznanitev in mu dati možnost, da se o njem izjavi, poleg tega nanj odločitev prvostopnega sodišča ni oprta. Glede na navedeno opustitev vročitve odgovora na tožbo ni imela narave bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu.

13. Po določbi drugega odstavka 75. člena ZUS-1 v zvezi s 1. točko prvega odstavka 85. člena ZUS-1 se opustitev glavne obravnave pred prvostopenjskim sodiščem šteje za bistveno kršitev določb postopka le, če je bila ta opustitev v nasprotju z ZUS-1, pa je to vplivalo na pravilnost in zakonitost sodbe. Takšna kršitev določb ZUS-1 po presoji Vrhovnega sodišča v obravnavani zadevi ni podana, do enakega sklepa pa pripelje tudi uporaba četrtega odstavka 72. člena, ki je veljal v času odločanja sodišča prve stopnje. Revident je v tožbi predlagal izvedbo dokaza z zaslišanjem strank v zvezi z vsemi svojimi tožbenimi navedbami. Sodišče prve stopnje je predlog za opravo glavne obravnave zavrnilo, ker ni niti navedel niti obrazložil, kaj bi s predlaganim zaslišanjem strank dokazoval. Poleg tega je ocenilo, da revident ni predlagal dokaza, ki bi lahko privedel do drugačne odločitve. Tudi po presoji revizijskega sodišča tožbene navedbe ne opravičujejo izvedbe glavne obravnave (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Ker tako sodišče prve stopnje ni izdalo sodbe brez glavne obravnave v nasprotju z zakonom, ni podana bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu.

14. Kot je bilo že pojasnjeno, revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, zato revizijsko sodišče revizijskih navedb, s katerimi izpodbija ugotovljeno dejansko stanje, ni presojalo.

15. Vrhovno sodišče pri svoji odločitvi tudi ni moglo upoštevati reviziji priloženih listin (izjave z dne 18. 5. 2005 in zahteve za sodno varstvo z dne 18. 6. 2006) ter predlaganih zaslišanj prič, gradbene inšpektorice ter izvedenca gradbene stroke, saj gre za nedovoljene revizijske novote, ki si ne nanašajo na bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu (87. člen ZUS-1).

16. Tožnikov predlog, da Vrhovno sodišče samo opravi glavno obravnavo, ni utemeljen, saj po 91. členu ZUS-1 Vrhovno sodišče o reviziji odloča brez obravnave.

17. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče Republike Slovenije na podlagi 92. člena ZUS-1 zavrnilo revizijo kot neutemeljeno.

ZGO-1 člen 1, 1/3, 2, 2/1-7, 2/1-12, 3, 3/1, 152.

ZUS-1 člen 22, 22/1, 59, 59/2-2, 75, 75/2, 85, 85/1-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.