Sodba III Ips 61/2008
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2010-03-09

ničnost pogodbe - posebne predpostavke za veljavnost pogodbe - pravna narava notarskega zapisa - sklenitev pogodbe - dovoljenje in odobritev tretjega - pojem tretjega - vloga občinskega sveta - financiranje občin - zadolževanje občin - veljavnost pogodbe o zadolževanju občine

Zapoved iz prvega odstavka 15. člena ZFO je treba razumeti v povezavi s 16. členom ZFO in pri tem upoštevati, da zadolževanje občine lahko izvira tudi iz drugih tipov obligacijskih razmerjih, ne le posojil ali izdaje vrednostnih papirjev. Pomembno je le, da je denarna obveznost občine odložena. To pa na drugi strani pomeni, da je tudi zadolževanje občine, ki izvira iz drugih tipov obligacijskih pogodb, podvrženo omejitvam iz 16. člena ZFO.

Treba je šteti, da v načelu nasprotuje drugemu odstavku 16. člena ZFO tudi pogodba, v kateri je zadolžitev občine opredeljena na način, ki ne omogoča preizkusa, ali bi morala pogodba izpolnjevati predpostavke iz te določbe.

Tožena stranka sama nosi svoje stroške revizijskega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek, s katerim je tožeča stranka uveljavljala, da je „nična pogodba z dne 12. 5. 1999 in notarski zapis o sklenitvi pogodbe pod opr. št. SV 481/99 z dne 21. 5. 1999, ki so ju sklenile Mestna občina ..., družba B. d.d. in družba H. d.d.“ Ugotovilo je, da mestni svet Mestne občine … ni dal soglasja k omenjenima pravnima aktoma. Zato je menilo, da je treba uporabiti prvi odstavek 29. člena Zakona o obligacijskih razmerjih (v nadaljevanju ZOR). Na tej pravni podlagi je presodilo, da niti pogodba niti njen notarski zapis nista bila sklenjena. Zavrnitev tožbenega zahtevka pa je sodišče prve stopnje utemeljilo s stališčem, da za neobstoječe pravne posle sankcija ničnosti ne pride v poštev.

2. Sodišče druge stopnje je ugodilo pritožbi tožeče stranke in sodbo sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je ugotovilo ničnost pogodbe z dne 12. 5. 1999 in notarskega zapisa o sklenitvi pogodbe z dne 21. 5. 1999. Sodišče druge stopnje je pritrdilo presoji sodišča prve stopnje, da pogodbeno razmerje ni nastalo zaradi pomanjkanja soglasja ali pooblastila mestnega sveta Mestne občine ... Zavzelo pa je stališče, da sta določbi 29. člena ZOR in prvega odstavka 88. člena ZOR kogentni. Ker sta bili ti dve določbi ZOR v obravnavanem primeru po mnenju sodišča druge stopnje kršeni, je sodišče druge stopnje presodilo, da sta pogodba in njen notarski zapis nična na podlagi prvega odstavka 103. člena ZOR.

3. Proti sodbi sodišča prve stopnje je tožena stranka vložila pravočasno revizijo. V reviziji je uveljavljala revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb pravdnega postopka. Revizijskemu sodišču je smiselno predlagala, naj izpodbijano sodbo spremeni, ali pa naj jo razveljavi ter zadevo vrne v novo sojenje sodišču druge stopnje.

4. Revizija je bila vročena Vrhovnemu državnemu tožilstvu in tožeči stranki, ki nanjo ni odgovorila.

5. Revizijsko sodišče je na podlagi 2. odstavka 130. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 45/2008; ZZP-D) uporabilo Zakon o pravdnem postopku s spremembami, ki so bile uveljavljene pred ZPP-D (Ur. l. RS, št. 73/2007 – uradno prečiščeno besedilo; ZPP).

7. Zmotno je stališče revidentke, da bi bilo treba uporabiti določbe ZPP o izpodbijanju sodne poravnave (392. in 393. člen ZPP). Notarski zapis z učinkom neposredne izvršljivosti namreč ni poravnava, ki bi bila sklenjena pred sodiščem (prim. prvi odstavek 306. člen ZPP). Zato nekatere stične točke izvršljivega notarskega zapisa s sodno poravnavo ne utemeljujejo uporabe 392. in 393. člena ZPP. Stališče, da izvršljiv notarski zapis ni sodna poravnava, je bilo v sodni praksi že zavzeto v sklepih Vrhovnega sodišča II Ips 75/2006 z dne 8. 5. 2008 in II Ips 858/2006 z dne 19. 3. 2009. Zmotno je tudi stališče revidentke, da tožeča stranka nima pravnega interesa za ugotovitev ničnosti pogodbe z dne 12. 5. 1999 in notarskega zapisa z dne 21. 5. 1999, ki ju je zanjo podpisal župan. Za obstoj pravnega interesa zadostuje, kot je pravilno presodilo že sodišče prve stopnje, da bo odločitev o vprašanju ničnosti spornih pravnih aktov odpravila (očitno) negotovost glede pravnega položaja tožeče stranke v zvezi z njima. Na pavšalni revizijski očitek o absolutni bistveni kršitvi določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP pa revizijsko sodišče ne more konkretno odgovoriti.

8. Revizijsko sodišče ne sme upoštevati revizijskih trditev, s katerimi je revidentka sporno pogodbo in notarski zapis prvič postavila v širši kontekst izgradnje bazenov in drugih nepremičnin v sklopu teh bazenov v ... Enako velja glede argumentov, ki jih je revidentka navedla v prid stališča, da je bilo soglasje mestnega sveta Mestne občine ... k spornim pravnim aktom dano konkludentno. S temi trditvami tožena stranka namreč doslej ni utemeljevala svoje obrambe. Zato gre za nedovoljene revizijske novote (arg. 372. člen ZPP).

9. Po 29. členu Zakona o lokalni samoupravi (s spremembami Ur. l. RS, št. 72/93 – Ur. l. RS, št. 16/99; v nadaljevanju ZLS) je občinski svet organ občine, občina pa je pravna oseba javnega prava (7. člen ZLS). Zato občinski svet ni „tretji,“ od soglasja katerega bi bil po 29. členu ZOR odvisen nastanek pogodbe, ki jo v imenu in za račun občine podpiše župan kot njen zakoniti zastopnik (prvi odstavek 33. člena ZLS). Pojem „tretjega“ iz prvega odstavka 29. člena ZOR je treba razumeti v povezavi s smislom te določbe, to pa je omejitev avtonomije volje pogodbenih strank. Pojem „tretjega“ iz prvega odstavka 29. člena ZOR tako označuje nekoga, ki je izven pogodbenega razmerja, za nastanek katerega velja posebna predpostavka iz te določbe, to je „soglasje koga tretjega“. Zmotno je zato stališče sodišč prve in druge stopnje, da 29. člen ZOR ureja situacijo, (i) v kateri je odločanje o pridobitvi ali odtujitvi premoženja ene izmed pogodbenih strank, ki je pravna oseba, v pristojnosti enega njenega organa, (ii) zakonsko upravičenje za izjavo volje za sklenitev pogodbe, ki vodi k pridobitvi ali odtujitvi premoženja, pa je dano drugemu njenemu organu. Uporaba 29. člena ZOR v obravnavanem primeru zato ne pride v poštev.

10. Po prvem odstavku 15. člena Zakona o financiranju občin (Ur. l. RS, št. 80/94 – 56/98, v nadaljevanju ZFO) se je občina smela zadolževati z izdajo vrednostnih papirjev ali z najetjem posojil. Ker se sme občina zadolžiti samo pod pogoji, določenimi z zakonom (55. člen ZLS), bi bilo z nasprotnim razlogovanjem prvega odstavka 15. člena ZFO mogoče izpeljati pravilo, da se občina na drugačen način kot s posojilom (ali z izdajo vrednostnih papirjev) sploh ne bi smela zadolževati. Takšno razumevanje prvega odstavka 15. člena ZFO pa bi bilo preozko, saj denarni dolg, ki je temeljna obveznost posojilojemalca, izvira še iz mnogih drugih obligacijskih razmerij, v katera lahko vstopa občina. Bistven za razumevanje zakonsko opredeljenih možnosti zadolževanja občin (55. člen ZLS) tako ne more biti (zgolj) tip obligacijske pogodbe, ki se je razvil v obligacijskem pravu. Zato je treba razumeti zapoved iz prvega odstavka 15. člena ZFO v povezavi s 16. členom ZFO(1) in pri tem upoštevati, da zadolževanje občine lahko izvira tudi iz drugih tipov obligacijskih razmerjih. Pomembno je le, da je denarna obveznost občine odložena. To pa na drugi strani pomeni, da je tudi zadolževanje občine, ki izvira iz drugih tipov obligacijskih pogodb, podvrženo omejitvam iz 16. člena ZFO. Če za takšne oblike zadolževanja občine ne bi veljale omejitve iz 16. člena ZFO, bi bilo lahko ogroženo uresničevanje načela, da se z viri prihodkov, ki so določeni z zakonom, zagotovi nemoteno financiranje nujnih nalog občine,(2) izpolnjevanje katerih je v javnem interesu. Zato je treba tudi pogodbe z odloženim plačilom denarne obveznosti občine obravnavati enako kot zadolževanje občine, pa čeprav denarni dolg formalno ne izvira iz posojilne pogodbe, ki je definirana v 557. členu ZOR.

11. Za veljavnost pogodb, s katerimi se občina zadolžuje, so zaradi varstva javnega interesa (prim. 10. točko obrazložitve) predpisane v drugem odstavku 16. člena ZFO posebne predpostavke. Četrti odstavek 16. člena ZFO namreč predpisuje, da so nične pogodbe, ki so sklenjene v nasprotju z drugim odstavkom 16. člena ZFO. Ali gre za pogodbo o zadolževanju, za veljavnost katere je treba izpolniti te posebne predpostavke, pa mora biti (v načelu) razvidno že iz same pogodbe. To pomeni, da mora biti odložena denarna obveznost občine (ki izvira iz pridobitve nekega premoženja) v pogodbah opredeljena na način, ki omogoča ta preizkus. Brez zahteve po jasnosti in nedvoumnosti opredeljevanja odloženih denarnih obveznosti občine bi bilo mogoče obiti varovalke, ki so v ZFO glede zadolževanja občin predpisane v javnem interesu. Zato je treba šteti, da v načelu nasprotuje drugemu odstavku 16. člena ZFO tudi pogodba, v kateri je zadolžitev občine opredeljena na način, ki ne omogoča preizkusa, ali bi morala pogodba izpolnjevati predpostavke iz te določbe.

12. Zaradi jasnosti revizijsko sodišče povzema bistveni del besedila IV. točke iz sporne pogodbe, ki opredeljuje pogodbeno obveznost tožeče stranke: „Mestna občina plača terjatev iz II. člena te pogodbe Družbi H. d.d. s pridobitvijo koncesijskih dajatev od posebnih iger na srečo in sicer tako, da kupnino v višini 322.684.317,00 SIT [...] in revalorizacijo te vsote od dne 1. 10. 1998 […] do dne plačilapobota s koncesijsko dajatvijo od posebnih iger na srečo Družbe H. d.d. do te višine.“ Tako opredeljena obveznost občine v spornih pogodbah ni opredeljena na način, da bi bilo mogoče izključiti predpostavke iz drugega odstavka 16. člena ZFO. Ker tožena stranka ni navedla ničesar, kar bi sodišče lahko utrdilo v prepričanju, da pogodba s povzetim zapisom ni bila sklenjena v nasprotju z zahtevami iz 16. člena ZFO, je treba, skladno materialnopravnemu izhodišču iz 11. točke te obrazložitve, šteti, da sta bila pogodba in njen notarski zapis sklenjena v nasprotju z drugim odstavkom 16. člena ZFO. Zato sta nična na podlagi četrtega odstavka 16. člena ZFO. Na to pravno podlago za uveljavljeno ničnost je pravilno opozarjala tožeča stranka.

13. Izpodbijana odločitev se je tako izkazala za pravilno, čeprav jo je revizijsko sodišče utemeljilo z drugačnimi razlogi, kot sodišče druge stopnje. O reviziji je revizijsko sodišče odločilo na podlagi 378. člena ZPP.

14. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na prvem odstavku 154. člena v zvezi s prvim odstavkom 165. člena ZPP.

Op. št. (1): Določba 5. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o financiranju občin (ZFO-A) se je glasila:

Občine se lahko dolgoročno zadolžujejo za investicije, ki jih potrdi občinski svet.

Pogodbe o zadolževanju sklepa župan na podlagi sprejetega proračuna in ob predhodnem soglasju ministra, pristojnega za finance. Soglasje je sestavni del pogodbe o zadolževanju.

O zahtevi za izdajo soglasja minister, pristojen za finance, odloči v desetih dneh po vložitvi zahteve. Zahteva mora biti vložena na način, ki ga predpiše minister, pristojen za finance. Soglasja se ne izda, če je zahteva v nasprotju z zakonom.

Pogodba, sklenjena v nasprotju z določbami drugega odstavka tega člena, je nična.“

Op. št. (2): Prim. predlog Zakona o financiranju Občin, Poročevalec Državnega zbora Republike Slovenije, številka 47/1994, stran 5.

Zakon o lokalni samoupravi (1993) - ZLS  - člen 7, 29

Zakon o financiranju občin (1994) - ZFO  - člen 15, 15/1, 16, 16/2, 16/4, 55

Zakon o obligacijskih razmerjih (1978) - ZOR  - člen 29, 29/1, 557

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.