Sodba III Ips 56/2008
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2009-04-07

povrnitev premoženjske škode - odgovornost države - odreditev merjenja imisij škodljivih snovi - izdaja uporabnega dovoljenja - podlage odškodninske odgovornosti - protipravnost - vzročna zveza - pravno relevantni vzrok - pogoj

Odločba (sama zase) ni posegla v možnost tožeče stranke, da opravlja dejavnost. Zato je lahko le pogoj, brez katerega ne bi bilo nadaljnjega poteka dogodkov, ki so privedli do zatrjevane škode. V okviru nadaljnjih dogodkov pa se izpostavi kot odločilna opustitev tožeče stranke, da postopa skladno odredbi iz te odločbe.

Razloga, ki utemeljujeta, da je pravno odločilna opustitev tožeče stranke, sta dva. Prvi razlog izhaja iz stališča, da niti trditve tožeče stranke niti ugotovljene okoliščine konkretnega primera ne utemeljujejo presoje, po kateri bi nespoštovanju sporne upravne odločbe v kontekstu obravnavanja vzročne zveze lahko pripisali pomen razumne reakcije tožeče stranke v danem položaju. Drugi razlog pa izhaja iz dejstva, da je bilo prav nespoštovanje Odločbe z dne 15. 12. 1998 razlog za zavrnitev izdaje poprejšnjega soglasja k uporabnemu dovoljenju. Zato je šele opustitev tožeče stranke same ustvarila položaj, ki je odločilno vplival na nadaljnji potek dogodkov.

Tožeča stranka sama nosi stroške revizijskega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z vmesno sodbo presodilo, da je po temelju utemeljen tožbeni zahtevek na plačilo odškodnine zaradi zmanjšanja premoženja (»v obliki izgube«) in izgubljenega dobička v letih 1998, 1999 in 2000. Tako je odločilo, ker je presodilo, da je protipravno ravnanje (odreditev izvajanja imisijskega monitoringa kljub temu, da zakon te obveznosti ni določal) organov tožene stranke tožeči stranki onemogočilo pridobitev uporabnega dovoljenja, zaradi česar je morala prenehati obratovati.

2. Sodišče druge stopnje je sodbo sodišča prve stopnje spremenilo in zavrnilo tožbeni zahtevek zaradi plačila odškodnine v znesku 2,645.694,96 EUR. Drugače kot sodišče prve stopnje je presodilo, da ni vzročne zveze med zatrjevanim protipravnim ravnanjem in nastalo škodo. Takšno presojo je sodišče druge stopnje utemeljilo s stališčem, da sporna odreditev merjenja imisij škodljivih snovi v ozračje ni mogla biti neposredni vzrok za nastalo škodo. Sodišče druge stopnje je ugotovilo, da Odločba Zdravstvenega inšpektorata Republike Slovenije, Območne enotes ... z dne 15. 12. 1998 (v prilogi A 14; v nadaljevanju Odločba z dne 15.12.1998), ki je tožeči stranki naložila meritve imisij škodljivih snovi, ki izhajajo v ozračje pri obratovanju lakirnice, po 3. točki izreka te odločbe, ni zadržala njene izvršitve, zaradi česar bi morala tožena stranka to odločbo spoštovati.

3. Tožeča stranka je vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Predlagala je, naj revizijsko sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo glede odločitve o podlagi spremeni tako, da zavrne pritožbo tožene stranke in potrdi vmesno sodbo sodišča prve stopnje, glede višine odškodninskega tožbenega zahtevka pa naj izpodbijano sodbo razveljavi in v tem delu zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

4. Revizija je bila vročena toženi stranki, ki nanjo ni odgovorila, in Vrhovnemu državnemu tožilstvu Republike Slovenije.

5. Vrhovno sodišče je na podlagi drugega odstavka 130. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS 45/2008; ZZP-D) uporabilo Zakon o pravdnem postopku s spremembami, ki so bile uveljavljene pred ZPP-D (Ur. l. RS 73/2007 – uradno prečiščeno besedilo).

7. Iz Odločbe z dne 15. 12. 1998 izhaja, da je bila izdana po takrat veljavnem Zakonu o sanitarni inšpekciji. Ta je v drugem odstavku 16. člena predpisoval, da pritožba ne odloži izvršitve odrejenih ukrepov. Revizijsko sodišče zato pritrjuje pritožbenemu sodišču, da bi bila morala tožeča stranka Odločbo z dne 15. 12. 1998 spoštovati in izvršiti odrejene ukrepe ne glede na vloženo pritožbo.

8. Za presojo o vzročni zvezi je v obravnavanem primeru pomembno, da z Odločbo z dne 15. 12. 1998 organ tožene stranke ni posegel v možnost (takrat še poskusnega) opravljanja dejavnosti tožeče stranke. S to odločbo zato ni bil prizadet niti interes tožeče stranke, da opravlja svojo dejavnost, niti njen interes, da pridobi, če bi se izkazalo, da izpolnjuje vse pogoje, dokončno uporabno dovoljenje. S to odločbo je organ tožene stranke posegel (zgolj) v interes tožeče stranke, da se ji ne nalaga obveznosti, za katere bi se izkazalo, da zanje ni podlage v zakonu (kot se tudi je v obravnavanem primeru v sodnem in nadaljnjem upravnem postopku). Takšen njen interes pa je bil na premoženjskem področju zavarovan s posebej opredeljeno odškodninsko podlago v drugem odstavku 2. člena takrat veljavnega Zakona o upravnem sporu (ZUS; Ur. l. RS 50/97, 65/97 in 70/2000). Po tej določbi je imel tožnik možnost, da s tožbo v upravnem sporu pod pogoji, določenimi v ZUS, (med drugim) zahteva, da se mu povrne škoda, ki mu je nastala z izvršitvijo izpodbijanega upravnega akta. Zakon je tako predvidel posebno odškodninsko varstvo za primer izvršitve izpodbijanega upravnega akta pred pravnomočnostjo.

9. Iz dejanskih ugotovitev sodišča druge stopnje izhaja, da tožeča stranka ni spoštovala Odločbe z dne 15. 12. 1998. Razlogov za opustitev postopanja, skladnega odredbi posamičnega akta državnega organa, tožeča stranka ni navedla. Zato opustitve spoštovanja odločbe državnega organa ni mogoče opravičevati niti z morebitno dejansko nezmožnostjo izvršitve odrejenih ukrepov niti z razumnostjo obrambe zaradi morebitnega nesorazmernega bremena izpolnitve obveznosti, naloženih z upravnim aktom. Opustitev tožeče stranke, da ravna skladno z odločbo upravnega organa, tako ne izraža le nepokorščine (proti) zapovedanemu ravnanju z odločbo državnega organa. V kontekstu presoje o vzročni zvezi se sporna opustitev pokaže kot reakcija, ki je ni mogoče šteti za razumno v dani situaciji. Zato pri presoji o vzročni zvezi ni mogoče izhajati iz predpostavke, da je bila opustitev spoštovanja upravne odločbe morda (upravičeno) izzvana s položajem, v katerem se je znašla tožeča stranka po odreditvi spornega merjenja imisij škodljivih snovi.

10. Ker mora dokončno odločbo (Odločba z dne 15. 12. 1998 je postala dokončna, ko je 5. 3. 1999 Ministrstvo za zdravstvo zavrnilo pritožbo tožeče stranke proti tej odločbi) spoštovati tudi organ, ki jo je izdal, je razumljivo, da je opustitev izvršitve naloženih ukrepov z Odločbo z dne 15. 12. 1998, vplivala na odločanje Zdravstvenega inšpektorata v postopku izdaje poprejšnjega soglasja k odločbi o uporabnem dovoljenju. Zdravstveni inšpektorat je poprejšnje soglasje odrekel, kot sledi iz tožbenih trditev, z odločbo z dne 25. 12. 1999, takšno svojo odločitev pa je utemeljil z opustitvijo izvršitve odrejenih meritev imisij. Šele nato je sledila zavrnitev uporabnega dovoljenja, ki pa je posegla v možnost opravljanja dejavnosti. Iz nadaljnjih tožbenih trditev sledi še, da je sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Novi Gorici, U 84/99 z dne 6. 10. 2000, opozorila na zmotno presojo o predpostavkah za odreditev merjenja imisij iz lakirnice tožeče stranke, Ministrstvo za zdravstvo pa je 19. 2. 2001 na podlagi te sodbe odpravilo Odločbo z dne 15. 12. 1998.

11. Povzeti dejstveni kompleks obravnavanega škodnega dogodka ne omogoča presoje, da so očitane pomanjkljivosti v zvezi z Odločbo z dne 15. 12. 1998 pravno relevantni vzrok za zatrjevano škodo, ki naj bi izvirala iz onemogočanja opravljanja dejavnosti v letih 1998, 1999 in 2000. Ta odločba (sama zase) ni posegla v možnost tožeče stranke, da opravlja dejavnost (prim. 8. točko te obrazložitve). Zato je lahko le pogoj, brez katerega ne bi bilo nadaljnjega poteka dogodkov, ki so privedli do zatrjevane škode. V okviru nadaljnjih dogodkov pa se izpostavi kot odločilna opustitev tožeče stranke, da postopa skladno odredbi iz te odločbe. Razloga, ki utemeljujeta, da je pravno odločilna opustitev tožeče stranke, sta dva. Prvi razlog izhaja iz stališča, da niti trditve tožeče stranke niti ugotovljene okoliščine konkretnega primera ne utemeljujejo presoje, po kateri bi nespoštovanju sporne upravne odločbe v kontekstu obravnavanja vzročne zveze lahko pripisali pomen razumne reakcije tožeče stranke v danem položaju (prim. 8. in 9. točko te obrazložitve). Drugi razlog pa izhaja iz dejstva, da je bilo prav nespoštovanje Odločbe z dne 15. 12. 1998 razlog za zavrnitev izdaje poprejšnjega soglasja k uporabnemu dovoljenju. Zato je šele opustitev tožeče stranke same ustvarila položaj, ki je odločilno vplival na nadaljnji potek dogodkov. Presoja sodišča druge stopnje, da ni vzročne zveze med očitanim protipravnim ravnanjem organov tožene stranke in zatrjevano škodo, je zato pravilna. Drugačno revizijsko stališče o pomenu nespoštovanja upravne odločbe z dne 15. 12. 1998 za presojo o vzročni zvezi pa je zmotno.

12. Dogajanje po času, ki je relevanten za obravnavani odškodninski primer (obdobje 1998, 1999 in 2000, v katerem naj bi prišlo do zatrjevane škode), ni moglo imeti vpliva na opisani potek dogodkov. Enako velja za očitke protipravnosti ravnanja organov tožene stranke iz obdobja po letu 2000, ki jih revident ponavlja v reviziji. Revizijsko sodišče zato ne odgovarja na tiste revizijske trditve, ki izpostavljajo ravnanje organov tožene stranke po letu 2000.

13. Revizijske trditve o naklepnem protizakonitem delovanju zdravstvenega inšpektorata, o naklepnem ravnanju na škodo tožeče stranke in o zlorabi predpisov v škodo tožeče stranke so nedovoljene revizijske novote (arg. 372. člen ZPP). Nanje revizijsko sodišče zato ne odgovarja. Pojasnjuje le, da iz podatkov spisa izhaja, da je tožeča stranka na naroku za glavno obravnavo, ki je bil 11. 6. 2002 (zapisnik s tega naroka, l. št. 22), Ministrstvu za zdravje (očitno v zvezi s pomanjkljivostmi pri izdaji Odločbe z dne 15. 12. 1998) očitala hudo malomarnost.

14. Revizijsko sodišče je ugotovilo, da ni podan nobeden od revizijskih razlogov. Zato je zavrnilo revizijo proti sodbi na podlagi 378. člena ZPP.

15. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na prvem odstavku 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 26

Zakon o upravnih sporih (1977) - ZUS  - člen 2, 2/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.