Sklep G 8/2010
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2010-04-20

PRAVO OMEJEVANJA KONKURENCE - UPRAVNI POSTOPEK

načelo kontradiktornosti - varstvo konkurence - omejevanje konkurence - zloraba prevladujočega položaja - začasni ukrepi Urada za varstvo konkurence

Po presoji Vrhovnega sodišča je treba dikcijo „odločba Urada“ razlagati širše, v smislu pojma „upravnega akta“, tako da poleg upravnih odločb v ožjem pomenu besede obsega tudi sklepe, ki vsebinsko odločajo o pravici, obveznosti ali pravni koristi podjetja, proti kateremu se vodi postopek, med katere spada tudi obravnavani sklep o začasnih ukrepih.

Kontradiktornost mora biti zato v obsegu, kot ga dopušča posebna narava začasnih ukrepov, zagotovljena še pred njihovo izdajo po 38. členu ZPOmK-1. Obseg kontradiktornosti se bo kazal predvsem kot pravica stranke do zaslišanja in možnosti dajanja izjav, manj pa kot pravica do vpogleda v spis, ki se lahko zaradi varovanja interesov postopka odloži do kasnejših faz postopka.

Tožbi se ugodi, izpodbijani sklep se odpravi in se zadeva vrne Uradu RS za varstvo konkurence v ponoven postopek.

Tožena stranka mora v 15 dneh od vročitve tega sklepa povrniti tožeči stranki njene stroške postopka v znesku 350,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

1. Urad Republike Slovenije za varstvo konkurence (v nadaljevanju Urad) je z izpodbijanim sklepom, št. …. z dne 19. 3. 2010: (1) tožeči stranki naložil, da mora vsem operaterjem, ki delujejo na trgu telekomunikacijskih storitev, na njihovo zahtevo omogočati dostop do omrežnih elementov oz. naprav in tehničnih vmesnikov ter drugih pripadajočih zmogljivosti, potrebnih za prenos govornih klicev za številski blok 00 386 43 in 00 386 49, navedeno storitev omogočiti pod enakovrednimi in nediskriminatornimi tehničnimi in komercialnimi pogoji v roku 60 dni od prejema zahteve za dostop; tožeči stranki dovolil, da lahko na podlagi utemeljenih razlogov določenemu operaterju ne omogoči navedenega dostopa, vendar mora predhodno za to pridobiti soglasje Urada; (2) tožeči stranki naložil, da mora v roku 5 dni po prejetju vsake zahteve za dostop o tem seznaniti Urad; (3) določil, da začasna ukrepa iz 1. in 2. točke veljata eno leto od datuma vročitve sklepa tožeče stranke in se lahko s sklepom tudi podaljšata.

2. Tožeča stranka sklep izpodbija iz vseh razlogov iz prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi z drugim odstavkom 54. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 36/2008 in 40/2009; v nadaljevanju ZPOmK-1). Predlaga, da se sklep Urada odpravi in tožeči stranki povrnejo stroški tega postopka.

3. Tožena stranka in prizadeta stranka sta odgovorili na tožbo.

5. V obravnavani zadevi je sporno, ali je bila tožeči stranki pri izdaji začasnih ukrepov iz 38. člena ZPOmK-1 kršena pravica do kontradiktornosti, ki se v postopkih pred državnimi organi imenuje načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP).

6. Glede na ustaljeno ustavnosodno presojo Ustavnega sodišča Republike Slovenije zahteva po kontradiktornem postopku izhaja iz pravice do enakega varstva pravic v postopku iz 22. člena Ustave. Zahteva po kontradiktornem postopku mora biti spoštovana v vseh postopkih in v vseh fazah postopka.(1)

7. Na splošno je kontradiktornost v upravnih postopkih zagotovljena v 9. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 s spremembami; v nadaljevanju ZUP) kot načelo zaslišanja stranke. Določba prvega odstavka 9. člena ZUP določa, da "preden se izda odločba, je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke)." Če so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, mora imeti vsaka stranka možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah nasprotne stranke (drugi odstavek 9. člena ZUP). Organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom (tretji odstavek 9. člena ZUP). Tak zakonsko določen primer predvideva med drugim 4. točka prvega odstavka 144. člena ZUP, če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katera se mora opirati odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana. V teh primerih ni potrebno zaslišati stranke (tretji odstavek 144. člena ZUP).

8. V postopku pred Uradom je načelo kontradiktornosti zagotovljeno v 19. členu ZPOmK-1, ki določa, da se zaradi zagotovitve pravice do obrambe odločba urada ne sme opirati na dejstva in dokaze, glede katerih podjetju, proti kateremu se vodi postopek, ..., ni bila dana možnost, da se o njih izjavi. Po presoji Vrhovnega sodišča je treba dikcijo „odločba Urada“ razlagati širše, v smislu pojma „upravnega akta“, tako da poleg upravnih odločb v ožjem pomenu besede obsega tudi sklepe, ki vsebinsko odločajo o pravici, obveznosti ali pravni koristi podjetja, proti kateremu se vodi postopek, med katere spada tudi obravnavani sklep o začasnih ukrepih.(2)

9. Kljub temu pa je treba upoštevati, da so v postopkih za izdajo začasnih odredb (kamor spada tudi sklep o začasnih ukrepih po 38. členu ZPOmK-1) zaradi posebnosti, ki izhajajo iz njihove narave, utemeljena in dopustna nekatera odstopanja od siceršnjih zahtev, ki izhajajo iz 22. člena Ustave.(3) V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo Ustavnega sodišča Republike Slovenije je tako v postopku za izdajo začasne odredbe (upoštevajoč da gre za ukrep zavarovanja zahtevka, da za izdajo začasne odredbe zadošča verjetnost utemeljenosti zahtevka ter da lahko ta ukrep doseže svoj namen le, če je izdan v hitrem postopku, v določenih primerih tudi brez vnaprejšnjega opozorila nasprotni stranki) dopustna takšna ureditev, ki načelo kontradiktornosti učinkovito zagotavlja naknadno - vendar še vedno v okviru postopka na prvi stopnji - z možnostjo vložitve ugovora zoper začasno odredbo.(4)

10. Določbe ZPOmK-1 v postopku odločanja Urada ne predvidevajo procesnopravne varovalke v obliki ugovora, ki bi ga naknadno presojala tista stopnja, kot ga je tudi izrekla. Učinkovite naknadne kontradiktornosti prav tako ni mogoče zagotoviti v postopku enostopenjskega sodnega varstva pred Vrhovnim sodiščem, ki praviloma odloča brez obravnave (56. člen ZPOmK-1 v zvezi s 59. členom ZPOmK-1 in 61. členom ZPOmK-1). Kontradiktornost mora biti zato v obsegu, kot ga dopušča posebna narava začasnih ukrepov, zagotovljena še pred njihovo izdajo po 38. členu ZPOmK-1. Obseg kontradiktornosti se bo kazal predvsem kot pravica stranke do zaslišanja in možnosti dajanja izjav, manj pa kot pravica do vpogleda v spis, ki se lahko zaradi varovanja interesov postopka odloži do kasnejših faz postopka.

11. V skladu z načelom lojalne razlage(5) je Vrhovno sodišče pri presoji obsega predhodne kontradiktornosti pri izrekanju začasnih ukrepov pri razlagi določb ZPOmK-1 kot razlagalni pripomoček upoštevalo tudi Uredbo Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 in 82 Pogodbe o evropski skupnosti (v nadaljevanju Uredba 1/2003). Pravica do zaslišanja je podjetjem, proti katerim se vodi postopek, v okviru postopka pred Komisijo priznana na podlagi prvega odstavka 27. člena Uredbe 1/2003, ki določa, da "pred izdajo odločb po členih ... 8 [t. j. odločb, ki odredijo začasne ukrepe] ... Komisija podjetjem..., podrejenim postopkom, ki jih vodi Komisija, da priložnost za zaslišanje v zvezi z zadevami, proti katerim Komisija ugovarja. Odločbe Komisije temeljijo samo na ugotovitvah, h katerim so zadevne stranke imele priložnost dati pojasnila. Pritožniki so v tesni povezavi s postopki."

12. Za razliko od pravice podjetij do zaslišanja in možnosti dajanja izjav v postopku izdaje začasnih ukrepov pravica podjetij do pregleda spisa ni absolutna. Pravico do pregleda spisa ureja tretji odstavek 18. člena ZPOmK-1, ki določa, da v postopku omejevalnih ravnanj stranke pridobijo pravico do pregleda dokumentov zadeve po izdaji sklepa o uvedbi postopka. Če direktor urada presodi, da je to v nasprotju z interesi postopka, lahko s sklepom odloži pravico do pregleda dokumentov, vendar ne dlje kot do vročitve povzetka relevantnih dejstev (tretji odstavek 18. člena ZPOmK-1). Ker lahko Urad začasne ukrepe zaradi interesov postopka ter nujnosti primera izreče še pred vročitvijo povzetka relevantnih dejstev, v teh primerih ZPOmK-1 podjetjem pravice do pregleda spisa ne zagotavlja.

13. Vrhovno sodišče še pripominja, da ZPOmK-1 v okviru pravice do vpogleda v spis ex lege strankam ne omogoča pregledovanja podatkov, ki so poslovna skrivnost podjetij (druga alineja petega odstavka 18. člena ZPOmK-1), ampak je pristojnost za njihovo razkritje v diskreciji Urada. Urad lahko namreč podjetju, proti kateremu se vodi postopek, razkrije podatke, ki so poslovna skrivnost, če presodi, da njihovo razkritje zaradi zagotovitve pravice do obrambe objektivno prevlada nad interesom varovanja teh podatkov kot poslovne skrivnosti, pri čemer lahko Urad pregled podatkov tudi odloži (sedmi odstavek 18. člena ZPOmK-1). Urad mora tudi odločitev o dovolitvi ali zavrnitvi vpogleda v podatke, ki so poslovna skrivnost, - kolikor je to glede na naravo stvari mogoče - ustrezno obrazložiti.

14. Po presoji Vrhovnega sodišča iz podatkov spisa izhaja, da obravnavani primer ni bil tako nujen, da ne bi omogočal izvedbe kontradiktornega postopka. Zgolj izvedba sestanka z dne 19. 1. 2010 med predstavniki tožeče stranke, prizadete stranke in Urada kot izhaja iz uradnega zaznamka št. 306-94/2009-42 še ni zadostila ustavni pravici po izvedbi - sicer okrnjenega, vendar še vedno predhodnega - kontradiktornega postopka, saj mora Urad dialog med svojimi argumenti ter argumenti tožeče in prizadete stranke vzpostaviti tudi v obrazložitvi sklepa o začasnih ukrepih.

15. Ker na podlagi povedanega tožeči stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo sklepa o začasnih ukrepih, ji je bila s tem kršena pravica do obrambe, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka (tretji odstavek 27. člena ZUS-1 in 3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi z drugim odstavkom 15. člena ZPOmK-1).

16. V skladu z 42. členom ZPOmK se sodno varstvo zoper odločbe Urada zagotavlja v upravnem sporu, zato se v tem postopku smiselno uporabljajo določbe ZUS-1. Ker je Vrhovno sodišče spoznalo, da v postopku pred Uradom niso bila upoštevana pravila postopka in Vrhovno sodišče v postopku sodnega varstva teh kršitev ni moglo odpraviti, je tožbi ugodilo, odpravilo izpodbijani sklep in zadevo vrnilo Uradu v ponoven postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1).

17. V ponovljenem postopku bo moral Urad upoštevati izražena procesnopravna stališča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Urad naj tožeči stranki zlasti zagotovi pravico do zaslišanja ter ji da možnost, da se izjavi o dejstvih in dokazih, na katerih bo oprl svoj začasni ukrep. Če bo tožena stranka v ponovljenem postopku ponovno izdala sklep o začasnih ukrepih, bo morala v njem argumentirano obravnavati vsa izražena stališča tožeče stranke, ki so po razumni presoji lahko relevantna pri takšnem odločanju. Poleg tega mora tožena stranka konkretizirano argumentirati čas potrebnega trajanja začasnega ukrepa, saj pavšalna določitev razmeroma dolgega, enoletnega roka ne more zadostovati.

18. Ker je Vrhovno sodišče izpodbijani sklep odpravilo že zaradi procesnopravnih kršitev, se do ostalih tožbenih navedb v tej fazi še ni opredelilo. Ugovore materialnopravne in dejanske narave bo Vrhovno sodišče namreč lahko vsebinsko presojalo šele po izvedenem kontradiktornem postopku pred Uradom.

19. Ker je Vrhovno sodišče ugodilo tožbi in izpodbijani sklep odpravilo, se tožeči stranki prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v višini 350,00 evrov (tretji odstavek 25. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/2007)).

Op. št. (1): Določba 22. člena Ustave Republike Slovenije se glasi: "Vsakomur je zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih." Glej npr. Sklep Ustavnega sodišča Up-498/08 z dne 15. 4. 2008.

Op. št. (2): Primerjaj prvi odstavek 2. člena ZUP, ki opredeljuje upravno stvar, ter drugi odstavek 2. člena ZUS-1, ki opredeljuje upravni akt. V pravdnem postopku je smiselno enako stališče zavzelo tudi Ustavno sodišče (npr. Sklep Ustavnega sodišča št. Up-131/00z dne 30. 5. 2000), ki se sklicuje na pravno teorijo (Galič A., Pravica do poštenega sojenja v pravdnem postopku. Doktorska disertacija, Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, Ljubljana, 1998, str. 235, 236), da je treba pravico do izjave zagotoviti tudi v postopkih izdaje procesnih sklepov, ki predstavljajo vsebinsko odločitev o kakšni strankini pravici ali obveznosti, ne pa tudi v postopkih izdaje sklepov, ki jih je mogoče označiti kot procesnoteshnično odločitev.

Op. št. (3): Sklep Ustavnega sodišča Up-498/08 z dne 15. 4. 2008, Up-321/96-3 z dne 15. 1. 1997.

Op. št. (4): Sklep Up-321/96-3 z dne 15. 1. 1997.

Op. št. (5): Nacionalne predpise je treba razlagati v luči prava Evropske skupnosti, kar pomeni, da jih je treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropskih skupnosti. Glej sodbo Sodišča Evropskih skupnosti z dne 8. 10. 1987 v zadevi Kopinghuis Nijmegen BV, C-80/86, Recueil 1987, str. 3969, sodbo Sodišča Evropskih skupnosti z dne 10. 4. 1984 v zadevi Von Colson and Kamann, št. 14/83, Recueil 1984, str. 1891, sodbo Sodišča Evropskih skupnosti z dne 27. 6. 2000 v zadevi Oceano Grupo, združeni primeri C-240/98 do C-244/98, Recueil 2000, str. I – 4941.

Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence (2008) - ZPOmK-1  - člen 18, 18/3, 18/5, 19, 38, 56, 59, 61

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.