Sklep I Up 109/2010
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2010-04-14

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) III U 65/2010

ukinitev grajenega javnega dobra - ugoditev pritožbi - začasna odredba

Pogoje za ukinitev grajenega javnega dobra ureja 23. člen ZGO-1. To pomeni, da morata o ukinitvi grajenega javnega dobra lokalnega pomena odločati dva organa, in sicer mora pobudo za postopek dati občinski svet občine, kjer se nahaja grajeno javno dobro, odločbo o tem, ali se javno dobo ukine, pa mora po uradni dolžnosti v zvezi s pobudo občinskega sveta izdati občinska uprava.

Letni načrt razpolaganja s stvarnim premoženjem je splošni akt občine, vendar lahko vsebuje le stvarno premoženje, s katerim občina lahko razpolaga v smislu odtujitve oziroma omejitve rabe, to pa javno dobro ni.

I. Pritožbi se ugodi, izpodbijani sklep se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

II. Izrek o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi določbe 4. točke 36. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1 (Ur. l. RS, št. 105/2006 in 107/2009 – odl. US) zavrglo tožnikovo tožbo (1. točka izreka sklepa), na podlagi 32. člena ZUS-1 zavrglo tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe (2. točka izreka sklepa) in na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 odločilo, da tožnik sam trpi svoje stroške postopka. Tožnik je s tožbo izpodbijal sklep Mestnega sveta Mestne občine Nova Gorica z dne 21. 1. 2010, objavljen v Uradnem listu RS, št. 8/2010, o ukinitvi grajenega javnega dobra na parceli št. .. k.o. .. – dvorišče v izmeri 151 m2, ki postane last Mestne občine Nova Gorica. Izpodbijal je tudi sklep istega sveta z istega dne o dopolnitvi letnega načrta razpolaganja s stvarnim premoženjem, s katerim je bilo odločeno, da se ista nepremičnina proda za ocenjeno vrednost 18 EUR za m2.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi k 1. točki izreka sklepa citira določbe 23. člena Zakona o graditvi objektov – ZGO-1 (Ur. l. RS, št. 110/2002 s spremembami), ki urejajo ukinitev grajenega javnega dobra. Meni, da je izpodbijani sklep o ukinitvi grajenega javnega dobra lahko le podlaga za izdajo odločbe o odvzemu statusa javnega dobra in da ne vsebuje določb, ki bi urejale pravice in obveznosti, in tudi ne določb, ki bi lahko imele neposredne pravne učinke, pač pa predstavlja zgolj procesno dejanje v postopku izdaje upravne odločbe. Tudi sklep o dopolnitvi letnega načrta razpolaganja s stvarnim premoženjem po presoji sodišča prve stopnje ni upravni akt oziroma akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu. Ker ni pogojev za obravnavo tožbe, tudi niso izpolnjene procesne predpostavke za obravnavanje predlagane zahteve za izdajo začasne odredbe. O stroških upravnega spora pa je sodišče prve stopnje odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

3. Tožnik s pritožbo izpodbija vse točke izreka sklepa sodišča prve stopnje iz vseh pritožbenih razlogov, zlasti zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijani sklep spremeni tako, da tožbi ugodi, podredno pa, da izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopnemu sodišču. Meni, da sta izpodbijana akta upravna akta oziroma oblastvena posamična akta. Oblastveni posamični akt, s katerim je bilo poseženo v pravno, na zakon oprto korist tožnika, nanaša pa se na konkretno nepremičnino, pa se lahko izpodbija v upravnem sporu. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-294/2006 in navaja tudi pravno teorijo. Izpodbijani sklep ima tudi pravne učinke zlasti za zemljiško knjigo. ZGO-1 je sicer predvidel upravno odločbo, vendar pa se izbris izvede že na podlagi sklepa občinskega sveta. Zato bi moralo sodišče prve stopnje odločiti meritorno. Slednje zlasti poudarja v pravočasni dopolnitvi pritožbe, ko navaja, da je bil drugopis tožbe vročen toženi stranki v odgovor. Prav iz odgovora na tožbo je razvidno, da se po ukinitvi javnega dobra ustvarjajo pravice in obveznosti, saj je tožena stranka že na podlagi tega sklepa poslala potencialnemu kupcu v podpis kupoprodajno pogodbo za nepremičnino, ki nima več statusa javnega dobra. Ker je tožena stranka ponovno pričela s postopkom prodaje te nepremičnine, je utemeljena tudi zahteva za izdajo začasne odredbe. Posledično so napačno odmerjeni stroški upravnega spora.

6. V obravnavani zadevi je sporno, ali je  sodno varstvo zoper sklep občinskega sveta o ukinitvi grajenega javnega dobra lokalnega pomena in zoper sklep občinskega sveta o razpolaganju s stvarnim premoženjem občine zagotovljeno v upravnem sporu.

7. Pogoje za ukinitev statusa grajenega javnega dobra, kot pravilno navaja sodišče prve stopnje, ureja ZGO-1 v svojem 23. členu. Iz prvega odstavka navedenega člena izhaja, da se status grajenega javnega dobra lokalnega pomena lahko odvzame z odločbo, ki jo na podlagi sklepa pristojnega občinskega organa po uradni dolžnosti izda tisti upravni organ, ki je nepremičnini tak status podelil. To pomeni, da morata o ukinitvi grajenega javnega dobra lokalnega pomena odločati dva organa, in sicer mora pobudo za postopek dati občinski svet občine, kjer se nahaja grajeno javno dobro, odločbo o tem, ali se javno dobo ukine, pa mora po uradni dolžnosti v zvezi s pobudo občinskega sveta izdati občinska uprava.

8. V obravnavani zadevi pa je občinski svet tožene stranke sprejel sklep o ukinitvi javnega dobra, posledično pa je sprejel še sklep, da se nepremičnina – prej javno dobro – uvrsti v letni načrt razpolaganja s stvarnim premoženjem in da se jo proda za ocenjeno vrednost 18 EUR za m2, ter oba sklepa objavil v Uradnem listu RS, št. 8 z dne 5. 2. 2010. Iz upravnih spisov pa ni razvidno, da bi občinska uprava na podlagi 23. člena ZGO-1 predhodno izdala upravno odločbo o ukinitvi javnega dobra.

9. Čeprav po določbah 23. člena ZGO-1 sklep občinskega sveta o ukinitvi grajenega javnega dobra predstavlja zgolj pobudo za začetek postopka o ukinitvi javnega dobra, ta status pa se javnemu dobru odvzame z upravno odločbo občinske uprave, in se ta status izgubi šele s pravnomočnostjo te odločbe, pa je v tem primeru očitno občinski svet dal svojemu sklepu o ukinitvi javnega dobra večji oblastveni pravni pomen, saj je hkrati sprejel tudi sklep, da se ta nepremičnina – prej javno dobro – uvrsti v letni načrt razpolaganja s stvarnim premoženjem in da se jo proda, torej je tudi ta akt sprejel kot oblastveni akt, ne pa kot akt poslovanja.

10. Glede na to po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijani sklep o ukinitvi javnega dobra že prinaša določene pravne posledice. Zato je treba njegovo pravilnost in zakonitost presojati v upravnem sporu. Gre namreč za posamični oblastveni akt, nanaša se le na konkreten pravni status konkretne nepremičnine, temu aktu je občinski svet dal značaj oblastvenega akta in podlage, da se nepremičnina – prej javno dobro – proda, kar pa že izhaja iz hkrati sprejetega sklepa občinskega sveta o tem, da se ta nepremičnina uvrsti v letni načrt razpolaganja s stvarnim premoženjem občine in se proda, kar pa lahko pomeni poseg v pravice uporabnikov javnega dobra. Zoper take akte pa drugo sodno varstvo ni zagotovljeno.

11. Ker je na podlagi tega sklepa o ukinitvi javnega dobra izdan tudi sklep, da se ta nepremičnina – prej javno dobro - uvrsti v letni načrt razpolaganja s stvarnim premoženjem in da se jo proda, se mora upravni spor razširiti tudi na ta sklep, ki mu občinski svet v tem delu tudi daje značaj oblastvenega akta. Letni načrt razpolaganja s stvarnim premoženjem je splošni akt občine, vendar lahko vsebuje le stvarno premoženje, s katerim občina lahko razpolaga v smislu odtujitve oziroma omejitve rabe, to pa javno dobro ni. Po določbi prvega odstavka 19. člena Stvarnopravnega zakonika je javno dobro stvar, ki jo v skladu z njenim namenom ob enakih pogojih lahko uporablja vsakdo (splošna raba). Po 22.  členu ZGO-1 mora objekt oziroma njegov del, ki ima status grajenega javnega dobra, njegov lastnik oziroma upravljavec vzdrževati v stanju, ki omogoča splošno rabo in v skladu z njegovim namenom; na njem pa ni mogoče pridobiti lastninske pravice ali kakšne druge stvarne pravice s priposestvovanjem, prav tako ne more biti predmet izvršbe.

12. Za pravno pravilno razpolaganje z državnim oziroma lokalnim stvarnim premoženjem morata biti z Zakonom o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin – ZSPDPO (Ur. l. RS, št. 14/2007), izpolnjena pogoja. Navedeni zakon v sedmem odstavku 11. člena določa, da mora svet samoupravne lokalne skupnosti za pridobivanje in razpolaganje z nepremičnim občinskim premoženjem sprejeti sklep o letnem načrtu pridobivanja in razpolaganja s takim premoženjem. Vsako pridobivanje in razpolaganje s stvarnim premoženjem mora imeti torej podlago v letnem načrtu, ki je podlaga za nadaljnje odločanje o usodi stvarnega premoženja občine. Ko je letni načrt sprejet (oziroma dopolnjen), se lahko preide h konkretnim pravnim poslom. Na podlagi 14. člena ZSPDPO o pravnem poslu ravnanja s stvarnim premoženjem občine odloči in sklene pravni posel organ, pristojen za izvajanje proračuna samoupravne lokalne skupnosti, če predpis občine ne določa drugače.

13. Stališče sodišča prve stopnje, da je zoper sklep občinskega sveta o razpolaganju s stvarnim premoženjem občine možno začeti presojo ustavnosti pred Ustavnim sodiščem, pa ni pravilno, saj se je Ustavno sodišče že izreklo, da sklep predstavniškega organa občine o razpolaganju s stvarnim premoženjem ni predpis (U-I-22/92).

14. Vrhovno sodišče je zaradi navedenega pritožbi ugodilo, saj  je sodišče prve stopnje napačno uporabilo določbo 4. točke 36. člena ZUS-1, kar je vplivalo na zakonitost izpodbijanega sklepa (drugi odstavek 75. člena ZUS-1). Zato je na podlagi 77. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 odločilo, kot izhaja  iz I. točke izreka tega sklepa. V ponovljenem postopku bo moralo sodišče prve stopnje odločiti o tožbi meritorno in odločiti tudi o zahtevi za izdajo začasne odredbe.

15. Tožnik je s pritožbo uspel. Zato je Vrhovno sodišče na podlagi določbe tretjega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku – ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 izrek o stroških postopka pridržalo za končno odločbo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.