Sodba I Ips 159/2007
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2009-04-02

kršitev kazenskega zakona - obstoj kaznivega dejanja - kazniva dejanja zoper uradno dolžnost in javna pooblastila - zloraba uradnega položaja ali uradnih pravic - uradna oseba - ravnatelj osnovne šole - pristojnosti ravnatelja - razpolaganje z javnimi sredstvi - gospodarska dejavnost

Ravnatelj osnovne šole ima lahko lastnost uradne osebe, saj je poslovodna opravila mogoče šteti za opravljanje uradne dolžnosti, če se nanašajo na razpolaganje z javnimi sredstvi, namenjenimi osnovnošolskemu izobraževanju.

Zahteva za varstvo zakonitosti se zavrne.

1. Z uvodoma navedenim pravnomočnim sklepom je bila zavrnjena zahteva za preiskavo Okrožnega državnega tožilstva v Mariboru I Kt 1/1968/03 z dne 30.12.2003, zoper obdolženega A.H., zaradi kaznivih dejanj zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic po tretjem odstavku 261. člena Kazenskega zakonika (v nadaljevanju KZ), zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic po prvem odstavku 261. člena KZ in kaznivega dejanja goljufije po prvem odstavku 217. člena KZ.

2. Zahtevo za varstvo zakonitosti iz razloga po 1. točki prvega odstavka 420. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP) v zvezi s 1. točko 372. člena ZKP vlaga vrhovni državni tožilec mag. A.F., in sicer glede kaznivega dejanja po tretjem odstavku 261. člena KZ. Navaja, da je bila z izpodbijanim sklepom zavrnjena zahteva za preiskavo zoper ravnatelja osnovne šole v M., ki je v letu 2000 in 2002 sam sprejel sklep in odobril plačilo stroškov ekskurzij v P. in E., čeprav takšna ekskurzija ni pomenila izobraževanja učiteljev, niti ni bila določena z delovnim načrtom šole, na ta način pa je iz proračunskih sredstev neupravičeno potrošil najmanj 665.203,44 SIT. Vrhovni državni tožilec navaja, da je opravljanje te javne službe v skladu z zakonom organizirano v okviru ministrstva za šolstvo. Zaradi poudarjenega javnega interesa so tudi vse finančne naloge podvržene izpolnjevanju temeljnega revizijskega standarda, ki se nanaša na pravilnost (zakonitost) in smotrnost porabe proračunskih sredstev, to je izpolnjevanje kriterijev gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Poraba proračunskega denarja za namene učnovzgojnega procesa po trditvi zahteve odraža ravnateljev uradni položaj in status uradne osebe, ker je prav zagotavljanje učnovzgojnih ciljev, ki so del javnega in državnega interesa, v konkretnem primeru služilo kot navidezno opravičilo za izplačilo sredstev. Prav v tem je bistvo izrabe položaja, ki ga druge osebe, ki niso odgovorne za izvedbo letnega delovnega načrta na področju učnovzgojnega procesa, niti niso imele. Po stališču zahteve zato ravnatelj šole pri odobritvi posameznih izplačil deluje kot uradna oseba, če gre za izplačila, ki so namenjena za zagotavljanje učnovzgojnega procesa. Glede na vezanost sodišča na opis dejanja in ne na pravno kvalifikacijo bi lahko po navedbi zahteve „subsidiarno“ šlo tudi za vse elemente kaznivega dejanja zlorabe položaja ali pravic po 244. členu KZ, saj vsako izplačilo za namene šolanja zapušča finančne sledove. Gre zato najmanj za „drugo finančno poslovanje“ (126. člen KZ), ki odraža gospodarjenje s proračunskimi sredstvi, s katerimi razpolaga javni zavod in ki ni nujno profitno. Finančno poslovanje se torej ne odraža nujno na trgu, kljub temu pa zakonodajalec vzpostavlja zakonski položaj, da gre za gospodarsko poslovanje, ki mora biti pri gospodarjenju s proračunskimi sredstvi podvrženo strožjim kriterijem, kakor če bi šlo za hkratno delovanje in sankcije tržnih zakonitosti. Reakcija z represijo je torej v večji meri upravičena, kakor če bi sankcije nadomestili že negativni učinki trga. Navaja, da je nesprejemljivo stališče izpodbijanih odločb, da očitno nenamenska poraba sredstev, ki je opisana v izreku, ne pomeni niti kaznivega dejanja zlorabe položaja ali pravic po 244. členu KZ niti kaznivega dejanja zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic po 261. členu KZ. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da je bil z izpodbijanim sklepom prekršen tretji odstavek 261. člena KZ na način iz 1. točke 372. člena ZKP.

3. Z izpodbijanim pravnomočnim sklepom je bila zavrnjena zahteva za preiskavo Okrožnega državnega tožilstva v Mariboru I Kt 1/1968/03 z dne 30.12.2003, ki je bila vložena zoper obdolženega A.H. zaradi treh kaznivih dejanj, to je dejanj po tretjem odstavku 261. člena KZ, po prvem odstavku 261. člena KZ in po prvem odstavku 217. člena KZ. Vsebina zahteve za varstvo zakonitosti se nanaša na kaznivo dejanje zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic po tretjem odstavku 261. člena KZ, opisano v točki 2 izpodbijanega sklepa. V tem delu naj bi obdolženi kot uradna oseba z namenom, da bi sebi in drugim pridobil protipravno premoženjsko korist, izrabil uradni položaj in prekoračil meje uradnih pravic na ta način, da je v letih 2000 in 2002 sprejel sklep in odobril plačilo stroškov strokovne ekskurzije v P. in E. v nasprotju z 31. členom Zakona o osnovni šoli (ZOsn) in 66. členom Zakona o financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI), saj z letnim delovnim načrtom ni določil vsebine in obsega strokovnega izpopolnjevanja učiteljev ter letnega delovnega načrta ni predložil v sprejem in potrditev svetu osnovne šole, torej odobril izplačilo stroškov ekskurzije v breme osnovne šole, (...), s tem pa Osnovno šolo oškodoval za skupaj 665.203,44 SIT.

4. Sodišče prve stopnje je v izpodbijanem sklepu izhajalo iz očitka zahteve za preiskavo, da je obdolženi obravnavano kaznivo dejanje storil kot ravnatelj osnovne šole, to je kot direktor javnega zavoda (7. člen ZOFVI). Oprlo se je na stališče sodne prakse (t.j odločbo Višjega sodišča v Ljubljani I Kp 1278/99 z dne 15.2.2000), da direktor javnega zavoda, ki opravlja tipične poslovno vodstvene in zastopniške naloge, nima statusa uradne osebe, ker samo opravljanje javne službe ne pomeni izvajanja javnih pooblastil. Ob takšni utemeljitvi (ki sicer vsebinsko prej kaže na presojo, ali je opisano dejanje kaznivo dejanje), je zaključilo, da ne obstaja utemeljen sum, to je da iz predloženih dokazov ne izhaja dovolj visoka stopnja verjetnosti, da bi obdolženi storil očitano kaznivo dejanje. Zoper prvostopenjski sklep je okrožna državna tožilka vložila pritožbo zaradi kršitve kazenskega zakona iz 1. točke 372. člena ZKP v zvezi z vprašanjem, ali ima ravnatelj osnovne šole status uradne osebe. Višje sodišče v Mariboru je pritožbo zavrnilo z utemeljitvijo, da ima takšen status lahko le tista oseba, ki ji ga nedvoumno daje 3. točka drugega odstavka 126. člena KZ v povezavi z drugimi predpisi, in enako kot sodišče prve stopnje zaključilo, da ravnatelj javnega zavoda ni uradna oseba. Povzete razloge je sicer zopet mogoče razumeti tako, da je bila preizkušena prvostopenjska presoja, ali opisano ravnanje predstavlja kaznivo dejanje. Vendar pa je tudi sodišče druge stopnje nato pritrdilo (dejanski) ugotovitvi sodišča prve stopnje, da ni podan utemeljen sum, da naj bi osumljeni storil očitano kaznivo dejanje v statusu uradne osebe.

5. Kaznivo dejanje zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic po 261. členu KZ je uvrščeno v poglavje o kaznivih dejanjih zoper uradno dolžnost in javna pooblastila in ga lahko stori le uradna oseba (delictum proprium). Vsebina pojma uradne osebe je določena v drugem odstavku 126. člena KZ. Pravna podlaga za presojo vprašanja, ali ima ravnatelj osnovne šole status uradne osebe, je lahko le 3. točka drugega odstavka 126. člena KZ (sedaj podobno besedilo vsebuje 4. točka prvega odstavka 99. člena KZ-1). Ta določa, da je uradna oseba po tem zakoniku lahko tudi „druga oseba, ki opravlja določene uradne dolžnosti na podlagi pooblastil, katera ji daje zakon ali na podlagi zakona izdani predpisi ali na podlagi zakona sklenjena pogodba o arbitraži“. Vrhovno sodišče je vprašanje obsega pomena 3. točke drugega odstavka 126. člena KZ med drugim presojalo v sodbi I Ips 146/98 z dne 29.8.2002. Ob izhodišču, da te določbe ni dopustno razlagati ekstenzivno, je v zvezi s položajem učitelja med drugim presodilo, da pedagoška dejavnost sama po sebi ne predstavlja opravljanja uradne dolžnosti. Tudi učitelj pa bi lahko po stališču navedene sodbe imel v določenih primerih lastnost uradne osebe, ko na primer izdaja spričevala in druge uradne listine, pri čemer bi veljal takšen status le v zvezi s temi dolžnostmi, ne pa tudi ob opravljanju pedagoškega dela. Pomen navedene odločbe je v obravnavani zadevi v načinu presoje oziroma v poudarku, da pojma uradne osebe ni mogoče gledati ločeno od dejanja, ki se storilcu očita. Določeno ravnanje namreč ne postane kaznivo dejanje (zoper uradno dolžnost), ker ga je storila uradna oseba, temveč obratno, javnopravna narava položaja oziroma pravic in dolžnosti, ki (in le ko) jih na podlagi zakona ali na njem temelječega predpisa njihov nosilec izvršuje, predstavlja podlago statusa uradne osebe. Status uradne osebe torej ni nekaj, kar obstaja samo zase, temveč le v povezavi s storjenim oziroma opuščenim dejanjem, ki pomeni zlorabo uradnega položaja (samega po sebi) oziroma zlorabo z njim povezanih uradnih pravic.

6. Ključno vprašanje (ki ga izpostavlja tudi zahteva) zato je, ali v zahtevi za preiskavo očitana ravnanja ravnatelja osnovne šole sodijo v okvir opravljanja uradnih dolžnosti. Določba 49. člena ZOFVI ravnatelja opredeljuje kot pedagoškega vodjo in poslovodni organ javnega vrtca oziroma šole. Med njegove pristojnosti po tej določbi med drugim spadajo vodenje dela učiteljskega zbora, priprava predloga letnega delovnega načrta in odgovornost za njegovo izvedbo, odločanje o vzgojnih ukrepih, spodbujanje strokovnega izobraževanja in izpopolnjevanja strokovnih delavcev, predlaganje napredovanj delavcev v nazivih, odločanje o napredovanjih v plačnih razredih, določanje sistemizacije delovnih mest, zastopanje in predstavljanje šole itd. Obdolžencu se očita opustitev priprave letnega delovnega načrta (ki po 31. členu ZOsn vsebuje tudi obseg strokovnega izpopolnjevanja učiteljev) in njegove predložitve svetu osnovne šole, ter odobritev izplačila stroškov ekskurzije v breme osnovne šole. Zahteva za varstvo zakonitosti se osredotoča na drugi (aktivni) del očitka, ki se, ob upoštevanju, da je posamezne pristojnosti ravnatelja težko strogo ločiti, pretežno nanaša na njegovo poslovodno funkcijo.

7. Vrhovni državni tožilec v zahtevi utemeljeno izpostavlja javni interes, povezan z osnovnim šolanjem ter na način financiranja osnovnega izobraževanja in s tem povezane kriterije razpolaganja s sredstvi. Osnovnošolsko izobraževanje je namreč že na podlagi drugega odstavka 57. člena Ustave obvezno in se financira iz javnih sredstev. Vire financiranja vzgoje in izobraževanja podrobneje opredeljuje 78. člen ZOFVI, in sicer gre za javna sredstva, sredstva ustanovitelja (v konkretni zadevi Mestne občine M.), prispevke gospodarskih združenj in zbornic, neposredne prispevke delodajalcev za izvajanje praktičnega pouka, donacije idr. Na tej podlagi torej glavnino sredstev za delo šole prispevata državni in lokalni proračun, razmejitev financiranja pa je natančno urejena v 81. členu (državni proračun) oziroma 82. členu (lokalni proračun) ZOFVI. Po izrecni določbi 79. člena ZOFVI porabo javnih sredstev v vzgoji in izobraževanju nadzoruje Računsko sodišče Republike Slovenije, namensko porabo sredstev v šolah pa nadzoruje (tudi) organ šolske inšpekcije. Javni zavodi, katerih ustanovitelj je država ali lokalna skupnost, torej tudi Osnovna šola  M., poleg tega v skladu s 6. točko prvega odstavka 3. člena Zakona o javnih financah (ZJF) spadajo med posredne proračunske uporabnike. Ti so v skladu s prvim odstavkom 100. členom ZJF enako kot neposredni proračunski uporabniki (državni organi ipd.) dolžni vzpostaviti še sistem notranjega nadzora javnih financ. Takšen nadzor je namenjen zagotovitvi, da finančno poslovodenje deluje v skladu z načeli zakonitosti, preglednosti, učinkovitosti, uspešnosti in gospodarnosti (drugi odstavek 99.a člena ZJF) oziroma da bodo sredstva zavarovana pred izgubo, oškodovanji in prevarami (drugi odstavek 100. člena ZJF), zanj pa je odgovoren predstojnik posrednega uporabnika (prvi odstavek 100. člena ZJF). Poleg tega je odgovornost ravnatelja za zakonitost dela po določbi 18. alineje prvega odstavka 49. člena ZOFVI izrecno poudarjena tudi pri zastopanju in predstavljanju šole navzven. Na navedeni podlagi je ravnatelj kot poslovodni organ javne osnovne šole odgovoren za zakonitost in namenskost razpolaganja s sredstvi. Ta odgovornost je primerljiva z odgovornostjo predstojnikov neposrednih proračunskih uporabnikov (drugi odstavek 65. člena ZJF), katerih položaj uradne osebe bo praviloma temeljil na določbi 2. točke drugega odstavka 126. člena KZ (uradna oseba pri državnem organu). Vrhovni državni tožilec ima zato prav, da ima ravnatelj lahko lastnost uradne osebe oziroma da je očitana (po vsebini poslovodna) opravila, mogoče šteti za opravljanje uradne dolžnosti, če se nanašajo na razpolaganje z javnimi sredstvi, namenjenimi osnovnošolskemu izobraževanju. V zvezi s tem velja dodati, da je v osmi alineji sedmega odstavka 81. člena ZOFVI izrecno določeno, da se sredstva za izobraževanje in izpopolnjevanje strokovnih delavcev zagotavljajo iz državnega proračuna.

8. Vendar pa pri presoji utemeljenosti zahteve ni mogoče mimo tega, da je bila zahteva za preiskavo v tej zadevi zavrnjena na podlagi ugotovitve, da ne obstaja utemeljen sum storitve očitanega kaznivega dejanja zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic po tretjem odstavku 261. člena KZ. Odločitev o zavrnitvi zahteve za preiskavo glede na izrecno zapisani zaključek tako prvostopenjskega kot tudi drugostopenjskega sklepa ni bila rezultat (pravne) presoje, da v tenorju opisano dejanje ni kaznivo dejanje (1. točka 372. člena ZKP). Ob sicer preozkem in kategoričnem stališču, da vodenje poslov in zastopanje s strani vodilnih v javnih zavodih nikoli ne predstavlja opravljanja uradne dolžnosti, torej izpodbijani sklep temelji na (sicer pomanjkljivo obrazloženi) ugotovitvi dejanske narave, da iz predloženih dokazov ne izhaja dovolj visoka stopnja verjetnosti, da bi obdolženi storil očitano kaznivo dejanje. Pravilnosti in popolnosti ugotovljenega dejanskega stanja v postopku s tem izrednim pravnim sredstvom ni dopustno izpodbijati (drugi odstavek 420. člena ZKP), vprašanj v zvezi obstojem razlogov o odločilnih dejstvih, ki predstavljajo podlago izpodbijanega sklepa (11. točka prvega odstavka 371. člena ZKP) pa zahteva za varstvo zakonitosti ne problematizira. Ker uveljavljana kršitev po 1. točki prvega odstavka 420. člena ZKP v zvezi s 1. točko 372. člena ZKP torej ni podana, je Vrhovno sodišče zahtevo vrhovnega državnega tožilca za varstvo zakonitosti na podlagi 425. člena ZKP zavrnilo kot neutemeljeno.

9. Ob upoštevanju stališča v točki 7 obrazložitve te sodbe, zahteva neutemeljeno (sicer podredno) navaja, da bi lahko glede na opis dejanja šlo za kaznivo dejanje zlorabe položaja ali pravic po 244. členu KZ. Vrhovni državni tožilec se pri tem sklicuje na 1. točko petega odstavka 126. člena KZ, po katerem se za gospodarsko dejavnost po tem zakoniku šteje med drugim tudi bančno in drugo finančno poslovanje. Vendar pa dejavnosti vzgoje in izobraževanja v javni osnovni šoli, ki se po izrecni določbi petega odstavka 7. člena ZOFVI ne sme opravljati zaradi pridobivanja dobička (zahteva za preiskavo ne trdi drugače), ni mogoče opredeliti kot gospodarsko dejavnost. Navedeno velja tudi glede plačilnega prometa, ki se opravlja zaradi te dejavnosti.

KZ člen 126, 126/2-3, 126/5-1, 261, 261/3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.