Sklep I Up 130/2009
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2009-04-23

Sklep UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 48/2009

akt politične diskrecije - razrešitev članov nadzornega sveta Filmskega sklada - pogoji in postopek za imenovanje članov - zavrženje tožbe

Akt Vlade o predčasni razrešitvi članov nadzornega sveta Filmskega sklada ni upravni akt, ampak je akt politične diskrecije, ki je Vladi zaupana kot izvajalcu ustanoviteljskih pravic in obveznosti na področju tistega dela kulturne dejavnosti, zaradi katere je bil Filmski sklad ustanovljen.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje s 1. točko izreka na podlagi 4. in 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1 (Ur. l. RS, št. 105/2006) zavrglo tožnikovo tožbo zoper odločbi Vlade Republike Slovenije št. 1 in št. 2 z dne 22. 1. 2009; z 2. točko izreka je zavrnilo zahtevo tožnika za povrnitev stroškov postopka; s 3. točko izreka pa je zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe. S prvo navedeno odločbo je Vlada RS predčasno razrešila tri člane nadzornega sveta Filmskega sklada Republike Slovenije, med njimi tožnika, z drugo navedeno odločbo pa je v nadzorni svet imenovala tri nove člane.

2. V obrazložitvi k 1. točki izpodbijanega sklepa se sodišče prve stopnje sklicuje na Zakon o javnih skladih – ZJS-1 (Ur. l. RS, št. 77/2008), Zakon o filmskem skladu Republike Slovenije – ZFS (Ur. l. RS, št. 17/94) ter Sklep o ustanovitvi Filmskega sklada Republike Slovenije – Sklep (Ur. l. RS, št. 96/2000). Glede na navedeno pravno podlago sta izpodbijana akta posamična akta, vendar z njima ni bilo odločeno o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi. Niti ZJS, niti Sklep namreč ne določata pogojev za imenovanje članov nadzornega sveta in tudi ne določata posebnega postopka za njihovo imenovanje in razrešitev. Imenovanje članov nadzornega sveta torej ni vezano na izpolnjevanje določenih formalnih pogojev, pač pa gre za podeljeno zaupanje predlagatelja in Vlade RS, da bodo člani ravnali s skrbnostjo dobrega gospodarstvenika. Glede na navedeno je akt o predčasni razrešitvi in posledično o imenovanju novih članov nadzornega sveta le izraz tega, da so razrešeni člani izgubili zaupanje ustanovitelja oziroma upravičenega predlagatelja.

3. V obrazložitvi k 2. točki izreka se sodišče prve stopnje sklicuje na določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

4. V obrazložitvi k 3. točki sodišče prve stopnje navaja, da za izdajo začasne odredbe, ker je tožba zavržena, ni izpolnjena procesna predpostavka.

5. Tožnik v pritožbi uveljavlja vse pritožbene razloge. Ne strinja se s stališčem prvostopnega sodišča, da upravni spor ni dopusten. Tudi ni res, da ZJS in ZFS ne določata pogojev in postopka za imenovanje in razrešitev članov nadzornega sveta. Stališče prvostopnega sodišča, da pred razrešitvijo s položaja člana nadzornega sveta javnega sklada ni treba izpeljati postopka zaradi ugotavljanja razlogov za razrešitev, je v nasprotju s sodno prakso Vrhovnega sodišča, in sicer s sklepom VS RS št. I Up 72/2008. Postopek razrešitve članov nadzornega sveta Filmskega sklada RS je upravni postopek, kar izhaja iz določbe 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije. Razrešitev tožeče stranke s položaja člana nadzornega sveta iz krivdnega razloga nedvomno predstavlja obtožbo proti tožniku. Pri takšnem odločanju mora vsakdo že po Ustavi RS imeti možnost do pravnega sredstva (25. člen Ustave RS) in pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave RS). Morda članstvo v nadzornem svetu javnega sklada res ni pravica ali pravna korist, je pa razrešitev iz krivdnih razlogov, glede na taksativno navedene razloge za razrešitev – 19. člen v zvezi s 17. členom ZJS-1 odločanje o tožnikovih obveznostih, ki jih mora po ZJS in Sklepu o ustanovitvi Filmskega sklada izpolnjevati kot član nadzornega sveta. Predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

7. Po presoji pritožbenega sodišča je odločitev sodišča prve stopnje, da se tožba zavrže (1. točka izreka), pravilna. Razlogi, ki jih navaja sodišče so pravilni in imajo podlago v določbi 2. člena in 3. člena ZUS-1 ter v določbah Sklepa o ustanovitvi Filmskega sklada ter Zakona o javnih skladih.

8. ZUS-1 v 2. členu določa, da v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena). Upravni akti so opredeljeni v drugem odstavku 2. člena ZUS-1. To so upravne odločbe in drugi javno pravni enostranski, oblastveni posamični akti, izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerimi je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Značilnost upravnih aktov glede na navedeno določbo ZUS-1 je, da so izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije in da vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje upravnega akta. Tudi po presoji pritožbenega sodišča odločba Vlade o razrešitvi članov nadzornega sveta Filmskega sklada, nima narave upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. Izpodbijana odločba namreč ne vsebuje nobene vsebinske odločitve o kakšni materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika in ni bila izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije. V ZJS in ZFS pa tudi ni določeno, da je zoper akt o razrešitvi članov nadzornega sveta zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu.

9. Iz Sklepa o ustanovitvi Filmskega sklada Republike Slovenije izhaja, da Filmski sklad, ki ga je ustanovila Republika Slovenija z Zakonom o filmskem skladu leta 1994, nadaljuje z delom kot javni sklad ter da ustanoviteljske pravice in obveznosti izvaja Vlada RS, ki je pristojna tudi za imenovanje in razrešitev članov nadzornega sveta (7. člen Sklepa). Kot pravilno navaja sodišče prve stopnje niti Sklep o ustanovitvi Filmskega sklada niti Zakon o javnih skladih ne določata pogojev za imenovanje članov nadzornega sveta niti postopka za njihovo razrešitev. Glede na navedeno ureditev torej Vlada v izvrševanju svojih ustanoviteljskih pravic in obveznosti, določenih v 13. členu Zakona o javnih skladih, lahko člane nadzornega sveta predčasno razreši, če presodi, da ne ravnajo tako kot jim nalaga Zakon o javnih skladih, to je s skrbnostjo dobrega gospodarstvenika. Glede na navedeno ureditev je akt Vlade RS o predčasni razrešitvi akt politične diskrecije, ki ji je zaupana kot izvajalcu ustanoviteljskih pravic in obveznosti na področju tistega dela kulturne dejavnosti, zaradi katere je bil Filmski sklad ustanovljen.

10. Stališče, da ker zakon ne določa postopka razrešitve, minister odloči o razrešitvi predsednika in članov Sveta za avtorsko pravo na podlagi politične diskrecije, izhaja tudi iz sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 72/2008, na katerega se sklicuje tožnik.

11. Odločitev Vlade o razrešitvi članov nadzornega sveta ni upravni akt, ampak je akt politične diskrecije v smislu določbe 3. člena ZUS-1 in ker niti z ZJS niti z ZFS ni predvideno sodno varstvo zoper akt Vlade o predčasni razrešitvi članov nadzornega sveta, je prvostopno sodišče s tem, ko je tožbo zavrglo, pravilno uporabilo 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Po navedeni določbi namreč sodišče prve stopnje tožbo zavrže, če v predhodnem preizkusu tožbe ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se

12. Ker je pravilna odločitev prvostopnega sodišča, da se tožba zavrže, je sodišče prve stopnje pravilno odločilo tudi o zahtevi tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka (2. točka izreka). Podlaga za tako odločitev je določba četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, na katero se pravilno sklicuje prvostopno sodišče.

13. Sodišče je s tem, ko je zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe (3. točka izreka), pravilno uporabilo tudi določbo drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Po navedeni določbi sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Ena od procesnih predpostavk za odločanje sodišča o zahtevi za izdajo začasne odredbe je torej vložena tožba. V tem primeru pa, ker je bila tožba tožnika s 1. točko izreka izpodbijanega sklepa zavržena, ta procesna predpostavka ni podana.

14. Glede na navedeno je pritožbeno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena v zvezi z drugim odstavkom 82. člena in 32. členom ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.