Sodba I Up 1092/2005
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2008-04-09

denacionalizacija - ovira za vračilo v naravi - vrnitev nepremičnine - podržavljeno zazidano stavbno zemljišče - gradnja na tujem svetu

Ni mogoče zahtevati vrnitve nepremičnine, če je bila v času odločanja o denacionalizaciji javna cesta na temelju Zakona o cestah. Zazidano stavbno zemljišče se ne vrača, če ga je zavezanec zazidal še pred izdajo odločbe o nacionalizaciji.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba.

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS; Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo tožene stranke z dne 5.1.2004. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo Upravne enote Kamnik z dne 23.12.2002. Z njo je prvostopenjski upravni organ v prvi točki izreka zavrnil zahtevo Š.U.S. za vrnitev nepremičnine, parc. št. 81, k.o. ... v last in posest, v drugi točki izreka odločil o plačilu odškodnine za podržavljeno stavbno zemljišče s parc. št. 81 v izmeri 374 m2, vl. št..., k.o. ..., v 3. točki izreka pa odpravil odločbo Sekretariata za okolje in prostor Občine K. z dne 14.6.1994 in jo nadomestil s to odločbo. V 4. točki izreka je odločil, da je ta odločba listina, na temelju katere je Občina K. upravičena zahtevati, da se pri nepremičninah par. št. 81 in 80/2, vl. št..., k.o..., vzpostavi zemljiškoknjižno stanje v korist Občine K.

Sodišče prve stopnje navaja, da se je del parc. št. 81 spojil s parc. št. 80 in je sedaj parc. št. 80/2 (poslovna stavba v izmeri 54 m2). V naravi gre za arkadno lopo. Arkade so bile zgrajene z denarjem občine K. Denacionalizacijski upravičenec ni zgradil prizidka arkad in je to potrdil sam. Obstaja torej ovira za vrnitev nepremičnine v naravi (2. odstavek 32. člena Zakona o denacionalizaciji (ZDen; Ur. l. RS, št. 27/97-I, 31/93, 65/98, 66/00 in 54/04). Glede parc. št. 81, k.o..., s površino 320 m2, je ugotovljeno, da zaradi obstoja javnega dobra vračanje ni mogoče v naravi. Ta parcela je del glavnega trga v K. oziroma cesta, kar je ovira za vračanje v naravi (3. točka 1. odstavka 19. člena ZDen). Oviro za vrnitev v naravi predstavlja sedanji pravni položaj spornega dela nepremičnine. Upravni organ namreč odloča po dejanskem stanju, kakor izhaja iz javnih listin in drugih dokazil. Dejansko stanje pa je takšno, kot je bilo opisano zgoraj. Stvar upravičenca pa je, da dokaže, da javne evidence ne izkazujejo pravilnega stanja zemljišča. V javne evidence zapisani podatki štejejo za resnične.

Pritožnik je v pritožbi navedel, da je v zemljiški knjigi Okrajnega sodišča Kamnik vedno obstajala parc. št. 81, k.o... Ta nepremičnina je bila podržavljena. Na temelju naznanilnega lista Geodetske uprave K., se je del parcele s parc. št. 81, k.o..., s površino 320 m2 pripojil k parceli s parc. št. 1411, k.o... Del parcele s parc. št. 81 (s površino 54 m2) pa se je pripojil parc. št. 80, k.o... Ta označba ni bila pravilna, ker je obstajal napaka v geodetskih označbah in nazivih parcel. Geodetska uprava K. je po uradni dolžnosti izdala sklep z dne 16.9.1994, s katerim je zopet vzpostavila par. št. 81, k.o... s površino 320 m2. Del parc. št. 81, k.o..., pa se sedaj vodi kot nova parcela in je poslovna stavba. Pri označitvi in klasifikaciji zemljiških parcel so »pristojni« podatki geodetske službe, ki vodijo ustrezne katastre nepremičnin. Označbe parcel, kultura posamezne nepremičnine in razvrstitev v posamezni bonitetni razred so tisti podatki, ki jih ugotavlja in podeljuje geodetski organ. Ti podatki veljajo kot točni in resnični. Zato tudi ni nobene ovire, da se ne bi nepremičnine vrnile v naravi. Napačne označbe nepremičnine ne morejo biti ovire za zahtevek.

Prvostopenjsko sodišče narobe meni, da je občina K. lastnica stavbe in zemljišča. Upoštevati se mora, da je v letu 1953 veljalo pravilo, da je lastnik zemljišča tudi hkrati lastnik vsega, kar stoji na zemljišču. Tako je tudi sedaj. V letu 1953 je bila tožeča stranka lastnica parc. št. 80/2. Celotna parc. št. 81, je bila podržavljena šele v letu 1959, do takrat je bila parcela nedvomno last tožeče stranke. Kar je občina zgradila na tej parceli, je gradila na tujem zemljišču. To predstavlja nedovoljeno gradnjo, ki ni temelj za pridobitev lastninske pravice.

Tožeča stranka je zahtevala denacionalizacijo parcele, parc. št. 81, v k.o... Tej zahtevi je bilo 14.6.1994 ugodeno.

V letu 1998 je občina K. predlagala obnovo postopka. V obnovljenem postopku je bilo odločeno, da se ta parcela ne vrača v naravi. S takšno odločitvijo upravnih organov se je prvostopenjsko sodišče strinjalo in na to odločitev se nanaša tudi ta zadeva, o kateri odloča Vrhovno sodišče RS.

Dejansko stanje bo v nadaljevanju opisano podrobneje. Vse parcele ležijo v k.o. ..., tako da to dejstvo ne bo več posebej navajano.

Parcela s parc. št. 80 je bila podržavljena že leta 1948. Sosednja parcela s parc. št. 81, je bila v tem času v lasti tožeče stranke in je po površini obsegala 374 m2. Na delu te parcele (v izmeri 54 m2) je v letu 1953 Občina K. zgradila arkadno lopo, ki se je dotikala zgradbe na parc. št. 80. O podržavitvi parcele s parc. št. 81 je bil leta 1959 izdan upravni akt. Preostanek parcele je meril 320 m2 in je bil tedaj in je še sedaj glavni trg v K.

Leta 1960 se je z naznanilnim listom Geodetske uprave K. del parcele s parc. št. 81 pripojil parceli s parc. št. 1411. Pripojeni del je obsegal 320 m2 (glavni trg). Kultura parc. št. 1411 je bila cesta. Preostali del nekdanje parcele s parc. št. 81 je bil pripojen parceli št. 80. Ta del parcele je imel izmero 54 m2. Na njem je stala arkadna lopa.

Denacionalizacijski upravičenec je zahteval vrnitev parcele s parc. št. 81 v naravi. Prvostopenjski upravni organ je zahtevi ugodil 14.6.1994. Zoper to odločbo ni bilo vloženo pravno sredstvo. Pravno in dejansko stanje je bilo v času odločanja o zahtevi za denacionalizacijo še vedno enako, kakršno je nastalo z izdajo naznanilnega lista v letu 1960, saj od takrat pa do 14.6.1994 niso nastala nova, pravno upoštevna dejstva ali pravna razmerja.

Šele po izdaji prvostopenjske upravne odločbe je Geodetska uprava K. ponovno odločala o parcelah. Z dvema odločbama (z dne 16.9.1994 in 10.10.1994) je vzpostavila dve novi parceli in jima opredelila kulturo. Iz nekdanje parcele 81 izločeni del v velikosti 320 m2 (v naravi glavni trg v K.) je postal parcela s parc. št. 81 s kulturo dvorišče. Iz nekdanje parcele izločeni del v izmeri 54 m2 (v naravi arkadna lopa), je postal parcela s parc. št. 80/2 s kulturo poslovna stavba. Obe parceli sta bili v letu 1995 prodani tretji osebi.

V izogib dvomom, ki jih lahko povzroči enaka označba (parc. št. 81) za dve različni parceli, se bosta ti označevali kot parc. št. 81 (stara) in parc. št. 81 (nova).

Najprej bo obrazložena odločitev glede parcele s parc. št. 81 (nove) in potem še glede parcele s parc. št. 80/2.

Iz 31. člena Zakona o zemljiškem katastru (Ur. l. SRS, št. 16/74 in 42/86) je razvidno, da so se sodišča z odločbami geodetskega organa glede sprememb oštevilčbe, površine in vrste rabe zgolj seznanjala. Spremembe so sodišča morala vpisati po uradni dolžnosti. Glede teh lastnosti zemljišča so bile torej odločilne ugotovitve geodetskega organa in ne vpis v zemljiško knjigo.

Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP 1986; prečiščeno besedilo Uradni list SFRJ, št. 47/86) izrecno ne določa, ali se v obnovljenem postopku odloča glede na pravno stanje, kot je obstajalo v času izdaje odločbe, glede katere se predlaga obnova postopka. Smisel obnove postopka je, da se vsaj v obnovljenem postopku izda pravilna odločba, pač ob upoštevanju novih dejstev ali dokazov. To pa je mogoče le, če se uporabijo predpisi, ki so veljali v času izdaje odločbe (glede katere se predlaga obnova postopka). Takšna je že odločba Vrhovnega sodišča RS z opr. št. U 389/95; enaka je bila sodna praksa jugoslovanskih sodišč k 257. členu ZUP 1986 (Androjna, Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, sodno prakso in stvarnim kazalom, Ljubljana 1980, komentar k 257. členu, odločbi št. 2 in 8), mnenje slovenske literature glede podobne določbe ZUP iz leta 1999 pa je še naprej enako (Štucin v: Breznik/Štucin/Marflak, Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, 2. izdaja, Ljubljana 2004, komentar k 270. členu, pod 4 Šstr. 853Ć). Z uporabo materialnega prava, kot je veljalo v času izdaje odločbe, glede katere se predlaga obnova postopka, se tudi prepreči prikrajšanje ali okoriščenje katerekoli od strank v postopku zgolj zaradi naknadnih sprememb predpisov in s tem objektivnost odločbe kot takšne.

Isto pravilo iz istih razlogov pa mora veljati tudi za tiste lastnosti stvari, ki sicer ne nastanejo na temelju predpisov, temveč na temelju upravnih aktov. Odločbe občinskega geodetskega organa, s katerimi je bila določena kultura in velikost parcele, so že takšen primer. Vrhovno sodišče RS se torej strinja s tožečo stranko, da so glede obstoja parcele, njene velikosti in kulture odločilne odločitve Geodetske uprave K. Prav to pa je odločilno za odločitev o tistem delu parcele s parc. št. 81 (stare), katerega velikost znaša 320 m2.

Že zgoraj je bilo navedeno, da je v času izdaje prvostopenjske odločbe, 14. 6. 1994, kultura parc. št. 1411 cesta. V tem času je v Republiki Sloveniji še veljal Zakon o cestah (ZC; Ur. l. SRS, št. 38/81, 7/86 in 37/87). Po 3. odstavku 3. člena ZC so bile javne ceste izven pravnega prometa. Denacionalizacija cele parcele s parc. št. 1411, in tudi vseh njenih sestavnih delov zato ni bila mogoča (3. točka 1. odstavka 19. člena ZDen). Odločitev prvostopenjskega sodišča je pravilna, saj je v resnici obstajala ovira za denacionalizacijo.

Zemljišče s površino 54 m2, na katerem je stala arkadna lopa, je bil v času podržavitve (1959) že zazidano, bilo pa je (še) del parcele s parc. št. 81 (stare). Gradnjo arkadne lope je torej začela Občina K. na tujem zemljišču.

Gradnjo na tujem zemljišču je pred 6. 4. 1941 urejal Občni državljanski zakonik (ODZ). Po sprejetju Odloka o odpravi in razveljavljenju vseh pravnih predpisov, izdanih med okupacijo po okupatorjih in njihovih pomagačih; o veljavnosti odločb, izdanih v tej dobi; o odpravi pravnih predpisov, ki so veljali v trenutku okupacije po sovražniku (Ur. l. DFJ, št. 4/45), pa so bila predvojna pravna pravila odpravljena, kolikor so nasprotovala pridobitvam narodno-osvobodilne borbe, nekaterim izjavam (deklaracijam) in seveda kasneje sprejetim pravnim predpisom (člen 2 navedenega odloka). Z Zakonom o potrditvi in spremembah Odloka o odpravi iz razveljavitvi vseh pravnih predpisov … (Ur. l. FLRJ, št. 86/1946) je bila takšna načelna odločitev potrjena (2. člen navedenega zakona). Določeno pa je bilo v navedenem zakonu, da se lahko sicer še naprej uporabljajo pravna pravila iz razveljavljenih predpisov, vendar le, če niso bila v nasprotju z načeli ustavnega reda in seveda s kasneje sprejetimi predpisi (1. odstavek 4. člena navedenega zakona). Državni organi svojih odločb niso mogli niti opirati neposredno na ta pravila (2. odstavek 4. člena navedenega zakona; prim. tudi nadaljnje določbe v 5. členu). Posledica sprejetega Odloka o razveljavljanju in Zakona o potrditvi in spremembah Odloka o odpravi in razveljavitvi je bila, da je bila odslej sodna praksa tista, ki je lahko v veliki meri spremenila posamezna pravila. To je veljalo tudi za § 418 ODZ, ki je urejal gradnjo na tujem zemljišču.

Že po § 418 stavek 3 ODZ je zidanje na tujem zemljišču lahko pripeljalo do tega, da je pošteni graditelj lahko postal lastnik zemljišča, če lastnik zemljišča gradnje ni takoj prepovedal kljub temu, da je zanjo vedel. To pravilo je sodna praksa spremenila (sodba Vrhovnega sodišča Ljudske Republike Srbije, Gž 2729/56, objavljena v Zbirki sudskih odluka, knjiga prva, sveska treča, Beograd 1956, pod št. 686), to pa je sprejela kot pravilno tudi literatura. Glej Finžgar, Stvarno pravo, lastnina, Ljubljana 1972 (skripta), str. 199. Novo pravilo je bilo, da je lahko pridobil lastninsko pravico na zemljišču tudi nepošteni graditelj celo v primeru, če se je lastnik zemljišča gradnji uprl in je bil torej graditelj nepošten. Pogoj za pridobitev lastninske pravice pa je bil, da je bila vrednost zgradbe večja od vrednosti zemljišča.

Opisano pravno pravilo je omogočilo pridobitev lastninske pravice na civilnopravni način in je dejansko pomenilo zanikanje načela, da je lastnik zemljišča hkrati tudi lastnik vsega, kar stoji na njem in je z njim trajno spojeno (v latinščini: »superficies solo cedit«). Vse do sprejetja Zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerjih v letu 1980 je to pravilo dejansko pomenilo delno spremembo drugačnega pravila, ki je bilo v § 418 stavek 3 ODZ. V tedanjih državnopravnih razmerah je bilo treba opisano pravilo razumeti kot veljavno pravno podlago za pridobitev lastninske pravice. Lastninsko pravico na zemljišču je bilo mogoče torej pridobiti ne glede na poštenost in zoper v zemljiško knjigo vpisanega lastnika. Hkrati je to pomenilo izvenknjižno pridobitev lastninske pravice.

V dosedanjem postopku sicer ni bilo ugotovljeno, ali je bil graditelj (občina K.) poštena ali ne. Glede na povedano to niti ni pomembno.

2. odstavek 32. člena ZDen določa, da se podržavljena zazidana stavbna zemljišča ne vračajo, razen če je na njih zgrajeni trajni objekt v lasti upravičenca. To pravilo izrecno ne določa, ali se nanaša le na po podržavitvi zazidana zemljišča, ali tudi na tista, ki so bila zazidana še pred podržavitvijo. Pravilo o zidanju na tujem zemljišču je v veliki večini primerov dejansko omogočila pridobitev lastninske pravice vsakemu graditelju (ne glede na njegovo poštenost). Ob upoštevanju tega pravila in okoliščin tega primera je Vrhovno sodišče RS odločilo, da denacionalizacije zemljišča v izmeri 54 m2, ki je bil nekoč del parcele s parc. št. 81 (sedaj parc. št. 80/2) ni mogoče zahtevati. Prvostopenjsko sodišče je torej tudi glede tega dela parcele s parc. št. 81 (stare) odločilo pravilno.

Vrhovno sodišče RS je zavrnilo neutemeljeno pritožbo in potrdilo sodbo upravnega sodišča. Podani niso namreč niti razlogi, zaradi katerih je bila vložena, in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti (76. člen ZUS-1).

ZDen člen 19, 19/1-3, 32, 32/2. ZC 3, 3/3. ODZ 418, 418/3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.