Sklep X Ips 250/2008
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2008-09-03

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Celju) U 315/2006

končni zapis o nadzoru nad izvajanjem programa zdravstvenih storitev - upravni akt - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - odločanje o civilnopravni pravici - stvarna pristojnost upravnega sodišča - revizija zaradi odstopa od sodne prakse

Končni zapis ni upravni akt, ker se z njim ne odloča o pravicah, obveznostih oziroma pravnih koristih stranke, niti drug akt, ki bi ga bilo mogoče na podlagi določb ZUS-1 izpodbijati v upravnem sporu ali v kakšnem drugem sodnem postopku.

Izpodbijana sodba se razveljavi in se tožba zavrže.

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in 26/07 - sklep US) ugodilo tožbi, odpravilo končni zapis tožene stranke z dne 20.12.2002 in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (1. točka izreka) ter toženi stranki naložilo, da mora tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 487,96 EUR v 15 dneh po prejemu te sodbe brezobrestno, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva zamude so plačila (2. točka izreka).

V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje ugotavlja, da v obravnavani zadevi ni sporno, da je med tožečo in toženo stranko sklenjena Pogodba o izvajanju programa zdravstvenih storitev, po kateri tožeča stranka opravlja javno zdravstveno službo. To pa pomeni, da veljajo za uresničevanje pogodbe pooblastila, ki jih ima tožena stranka na podlagi 4. točke 67. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej) in v 77. členu Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ) o nadzoru nad izvrševanjem programa zdravstvenih storitev. Vsebino, vrsto in obseg nadzorov, ki jih izvaja tožena stranka, določa Pravilnik o nadzoru nad izvajanjem programa zdravstvenih storitev in uresničevanjem pogodb (Pravilnik). Končni zapis, zoper katerega ni bila vložena zahteva za sodno varstvo, postane dokončen in predstavlja osnovo za izrek ukrepov nadzora (17.,18. in 19. člen Pravilnika). Po presoji sodišča prve stopnje je končni zapis, ki ga tožeča stranka izpodbija s tožbo, dokončni posamični akt, ki ga je izdala tožena stranka kot nosilec javnega pooblastila, tak akt pa mora vsebovati vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP. Ustrezna obrazložitev upravnega akta z razlogi, ki so narekovali odločitev, je tudi ena od garancij za zagotovitev pravice do pritožbe in okoliščina, ki omogoča preizkus odločitve. Ker izpodbijani končni zapis vseh teh bistvenih sestavin ne vsebuje, razlogov, zaradi katerih je bila odločitev sprejeta pa sploh ne navaja, nima pa tudi izreka, ki je edini del odločbe, ki postane izvršljiv, tega akta ni mogoče preizkusiti, kar že samo po sebi narekuje njegovo odpravo.

Tožeča stranka je z vlogo dne 15.4.2008 predlagala izdajo dopolnilne sodbe, ker meni, da sodišče ni odločilo o vseh njenih zahtevkih (in navaja katerih), kolikor pa sodišče ne bi sledilo njenemu predlogu, pa naj vrhovno sodišče to vlogo šteje kot revizijo zoper izpodbijano sodbo. Revizijo vlaga zaradi bistvenih kršitev določb postopka, kršitev 22. in 23. člena Ustave RS, zmotne uporabe materialnega prava ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Meni, da je predmetni spor gospodarski spor, zato je o tem stvarno pristojno odločati okrožno sodišče. Odločitev odstopa od uveljavljene sodne prakse. Gre za spor med dvema javnima zavodoma, ki sta oba nosilca javnega pooblastila, spor pa izhaja iz pogodbenega razmerja med njima, in sicer tožečo stranko kot izvajalcem zdravstvenih storitev in toženo stranko kot naročnikom in plačnikom. Materialnopravno je napačno stališče, da naj bi v tej zadevi šlo za upravno stvar. Sporni končni zapis ni posamični upravni akt. Tudi ne drži, da bi ga tožena stranka izdala kot nosilec javnega pooblastila, ampak ga je izdala kot pogodbeni partner. Spor iz pogodbe je spor med dvema enakopravnima subjektoma, ta enakopravnost pa je „imanentna“ pogodbenemu in ne upravnemu razmerju. Po njenem mnenju sporni zapis ni posamični upravni akt. Izpodbija tudi stroškovni del sodbe in zahteva, da ji tožena stranka povrne tudi nadaljnje stroške postopka v višini, kot jo priglaša v stroškovniku.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije je ob reševanju revizije moralo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje razveljaviti in tožbo zavreči.

Po 2. odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je podan eden od tam navedenih pogojev za njeno dovolitev. Revident po vsebini uveljavlja razlog iz 2. točke 2. odstavka 83. člena ZUS-1, saj odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, in sicer, ali je končni zapis upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je končni zapis, ki ga izda nadzorna komisija tožene stranke na podlagi Pravilnika, upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

Po določbah 1. odstavka 2. člena ZUS-1, je predmet izpodbijanja v upravnem sporu dokončni upravni akt, s katerim se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt opredeljuje ZUS-1 v 2. odstavku 2. člena kot upravno odločbo in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Skladno s 1. odstavkom 4. člena ZUS-1 v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

V obravnavanem primeru je bila med tožečo in toženo stranko sklenjena pogodba o izvajanju programa zdravstvenih storitev. Z izpodbijanim končnim zapisom so bile ugotovljene nepravilnosti tožeče stranke v zvezi z izvajanjem navedene pogodbe. Ugotovitve tožene stranke v končnem zapisu pa lahko vplivajo le na pogodbeno razmerje med izvajalcem storitev (tožečo stranko) in med zdravstvenim zavodom (toženo stranko), ki je bilo dogovorjeno z navedeno pogodbo. Tožena stranka o opravljenem nadzoru in izdaji končnega zapisa lahko odločala o morebitnih ukrepih zoper tožečo stranko, vendar pri tem ne gre za oblastno odločanje nosilca javnih pooblastil, temveč za uveljavljanje pogodbenih-civilnopravnih pravic in obveznosti na podlagi sklenjene pogodbe. Končni zapis torej ni upravni akt, ker se z njim ne odloča o pravicah, obveznostih oziroma pravnih koristih stranke, niti drug akt, ki bi ga bilo mogoče na podlagi citiranih določb ZUS-1 izpodbijati v upravnem sporu ali v kakšnem drugem sodnem postopku. Takšno stališče je Vrhovno sodišče RS zavzelo tudi v podobnih primerih (VIII R 9/2005, I Up 663/2007, X Ips 268/2008). Tudi materialna predpisa, ki se uporabljata v obravnavanem primeru, sta ZZVZZ in ZZDej, v katerih pa za opravljanje nadzora nad izvajanjem programov zdravstvenih storitev in uresničevanjem pogodb ni določeno vodenja upravnega postopka, niti izdajanje upravnih odločb.

S svojo odločitvijo je sodišče prve stopnje zagrešilo bistveno kršitev določb postopka, saj je napačno presodilo, da je končni zapis upravni akt, ki ga je mogoče izpodbijati v kakšnem sodnem postopku. Revizijsko sodišče je zato na podlagi 2. odstavka 93. člena ZUS-1 v zvezi s 3. točko 2. odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) razveljavilo sodbo sodišča prve stopnje in tožbo zavrglo.

Ker je sodišče tožbo zavrglo, na podlagi določbe 4. odstavka 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

ZUS-1 člen 2, 2/1, 2/2, 4, 4/1, 93, 93/2.ZPP člen 339, 339/2-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.