Sklep X Ips 268/2008
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2008-08-28

Sodba UPRS (zunanji oddelek v Celju) U 20/2007

končni zapis - upravni akt - pogodba - stvarna pristojnost upravnega sodišča

Končni zapis ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

1. Reviziji se ugodi, izpodbijana sodba se razveljavi in se tožba zavrže. 2. Predlog tožeče stranke za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje ugodilo tožbi tožnice in toženi stranki naložilo, da v roku 30 dni po vročitvi sodbe odloči o zahtevi tožnice za izdajo odločbe o opravljenem nadzoru nad izvajanjem programov zdravstvenih storitev za leto 2005 (1. točka izreka), toženi stranki pa je tudi naložilo, da tožnici povrne stroške postopka v znesku 63,44 EUR v 15 dneh po vročitvi sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva zamude do plačila (2. točka izreka).

V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje ugotavlja, da je v obravnavanem primeru sporno, ali bi morala tožena stranka kot pogodbena stranka pogodbe o izvajanju programa zdravstvenih storitev, ki je bila sklenjena s tožnico kot izvajalcem javne zdravstvene službe, postopati v skladu s Pravilnikom o nadzorih (Pravilnik), ki je bil izdan na podlagi 77. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ) in na podlagi 76. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej), oziroma ali gre v zadevi za spor, ki je v pristojnosti rednega sodišča, kot to navaja tožena stranka. Tožnica na podlagi pogodbe o izvajanju programa zdravstvenih storitev opravlja javno zdravstveno službo na območju Mestne občine C. To pomeni, da veljajo za uresničevanje pogodbe pooblastila, ki jih ima tožena stranka na podlagi 4. točke 67. člena ZZDej in 77. člena ZZVZZ o nadzoru nad izvrševanjem programa zdravstvenih storitev. Sodišče prve stopnje ugotavlja, da v zadevi ne gre za civilnopravno razmerje in za spor iz pristojnosti rednega sodišča, kajti pooblastilo za nadzor nad izvajanjem javne zdravstvene službe izhaja iz zakonov in podzakonskega predpisa, ki toženo stranko pooblašča za opravljanje nadzora, za tak nadzor pa je predpisan tudi postopek. Glede na zahtevo tožnice bi torej tožena stranka morala opraviti nadzor nad izvajanjem zdravstvenih storitev in o tem izdati končni zapis, ki ga sodišče prve stopnje šteje za upravni akt. Tožba zaradi molka organa je zato utemeljena.

Tožena stranka vlaga revizijo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu ter zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Kot razloge za dovoljenost revizije navaja, da gre v zadevi za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju in da odločitev sodišča prve stopnje neutemeljeno odstopa od uveljavljene sodne prakse vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev. Sodišče prve stopnje bi moralo tožbo tožnice zavreči, saj ne gre za spor iz upravnega področja, temveč za spor iz civilnopravnega razmerja. Tožena stranka na podlagi analize splošnega dogovora za pogodbeno leto 2005 ter določb ZZDej in ZZVZZ zaključuje, da gre v obravnavanem primeru za pogodbeno dogovorjen sistem obračuna zdravstvenih storitev. Sodišče prve stopnje je tudi napačno uporabilo materialno pravo, ko se je sklicevalo na Pravilnik kot pravno podlago za izdajo sodbe. Napačno je odločilo, da mora tožena stranka o zahtevi tožnice odločati in to na način, da izda končni zapis. Sodišče je spregledalo, da o tem, kar je toženi stranki naloženo v izreku, sploh ne more odločati, saj za to ni podlage v zakonih in ne v podzakonskih predpisih. Tožena stranka vlaga revizijo tudi zoper stroškovni del sodbe. Vrhovnemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo razveljavi ter tožbo zavrže oziroma podrejeno, da izpodbijano sodbo spremeni in zahtevek tožeče stranke zavrne.

Skupaj z revizijo je tožena stranka vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe skladno z 2. odstavkom 84. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in 26/07 – sklep US). Revizijskemu sodišču predlaga, da zadrži izvršitev izpodbijane sodbe do odločitve o reviziji, v nasprotnem primeru bo toženi stranki nastala težko popravljiva škoda, saj akta, ki ji je bil naložen v izdajo ne more izdati, saj za to nima pravne podlage.

Po 2. odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je podan eden od tam navedenih pogojev za njeno dovolitev. Trditveno in dokazno breme o obstoju pogojev za dovolitev revizije je na strani revidenta. V obravnavani zadevi je po presoji vrhovnega sodišča podan razlog iz 2. točke 2. odstavka 83. člena ZUS-1, saj odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, in sicer, ali je končni zapis upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je končni zapis, ki ga izda nadzorna komisija tožene stranke na podlagi Pravilnika o nadzorih, upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Od tega vprašanja pa je odvisno, ali lahko tožeča stranka v smislu 28. člena ZUS-1 zahteva od tožene stranke izdajo končnega zapisa in ali v primeru neaktivnosti tožene stranke lahko vloži tožbo zaradi molka organa na podlagi navedene določbe ZUS-1.

Po določbi 1. odstavka 2. člena ZUS-1 je predmet izpodbijanja v upravnem sporu dokončni upravni akt, s katerim se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt opredeljuje ZUS-1 v 2. odstavku 2. člena kot upravno odločbo in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Skladno s 1. odstavkom 4. člena ZUS-1 v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

V obravnavanem primeru je bila med tožnico in toženo stranko sklenjena pogodba o izvajanju programa zdravstvenih storitev, po kateri tožnica opravlja javno zdravstveno službo na območju Mestne občine C. Ugotovitve, ali so bila tožnici odtegnjena sredstva iz naslova opravljanja zdravstvenih storitev (prekoračitev napotitev iz naslova uresničevanja pravice varovanih oseb), ne predstavljajo odločitve o kakšni tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi v smislu zgoraj citiranih določb ZUS-1. Ugotovitve tožene stranke v končnem zapisu lahko vplivajo le na pogodbeno razmerje med zdravstvenim zavodom in izvajalcem storitev, ki je bilo dogovorjeno s pogodbo o izvajanju programa zdravstvenih storitev. Tožena stranka o opravljenem nadzoru in izdaji končnega zapisa lahko odloča o morebitnih ukrepih zoper tožnico, vendar pri tem ne gre za oblastno odločanje nosilca javnih pooblastil, temveč za uveljavljanje pogodbenih – civilnopravnih pravic in obveznosti na podlagi sklenjene pogodbe. Končni zapis torej ni upravni akt, ker se z njim ne odloča o pravicah, obveznostih oziroma pravnih koristih stranke, niti drug akt, ki bi ga bilo mogoče na podlagi citiranih določb ZUS-1 izpodbijati v upravnem sporu, ali v kakšnem drugem sodnem postopku. Materialna predpisa, ki se uporabljata v obravnavanem primeru, sta ZZVZZ in ZZDej, v katerih pa za opravljanje nadzora nad izvajanjem programov zdravstvenih in uresničevanjem pogodb ni določeno vodenje upravnega postopka, niti izdajanje upravnih odločb. Identično stališče je Vrhovno sodišče RS zavzelo tudi v zadevah I Up 972/2004, I Up 303/2005 in X Ips 322/2008. Ker torej končni zapis ni upravni akt v smislu določb ZUS-1, pa tudi ni mogoče zahtevati njegove izdaje na podlagi 28. člena ZUS-1 in tudi ne vložiti tožbe v upravnem sporu (ali v kakšnem drugem sodnem postopku) zaradi molka organa.

S svojo odločitvijo je sodišče prve stopnje zagrešilo bistveno kršitev določb postopka, saj je napačno presodilo, da je končni zapis upravni akt, ki ga je mogoče izpodbijati (ali doseči njegovo izdajo) v kakšnem sodnem postopku. Revizijsko sodišče je zato na podlagi 2. odstavka 93. člena ZUS-1 v zvezi s 3. točko 339. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) ugodilo reviziji, razveljavilo sodbo sodišča prve stopnje in tožbo zavrglo.

Ker je sodišče tožbo zavrglo, na podlagi določbe 4. odstavka 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Na podlagi 2. odstavka 84. člena ZUS-1 lahko vrhovno sodišče na zahtevo revidenta izda začasno odredbo do odločitve o reviziji zaradi razlogov iz 2. odstavka 32. člena tega zakona. Ker je v obravnavanem primeru sodišče o reviziji odločilo s tem sklepom, je odpadla procesna predpostavka za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe, zato jo je vrhovno sodišče zavrglo.

ZUS-1 člen 2, 2/1, 2/2, 4, 4/1.ZZVZZ člen 77.ZZDej člen 67, 67/1-4, 76.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep I Up 26/2009, enako tudi I Up 21/2009

Sklep I Upr 9/2008, enako tudi I Upr 8/2008