Sodba I Up 387/2005
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2008-11-03

imenovanje notarja - predlagalna funkcija notarske zbornice

Prizadeta stranka bi lahko bila imenovana za notarja le na podlagi novega razpisa po postopku, izvedenem na podlagi 10. člena ZN, ker pa je ministrica odločila, ne da bi si pridobila predlog Notarske zbornice, je njena odločitev nezakonita in presega njene z zakonom določene pristojnosti.

Pritožbi se zavrneta in se potrdi sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, št. U 1668/2003-83 z dne 20.1.2005.

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje, v ponovnem odločanju po odločbi Ustavnega sodišča Republike Slovenije z dne 25.9.2003, po opravljeni glavni obravnavi, na podlagi 3. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/1997 in 70/2000) ugodilo tožbi tožeče stranke in odpravilo odločbo tožene stranke z dne 25.8.2000; s sklepom (2. točka izreka) pa je zavrnilo predlog prizadete stranke za povrnitev stroškov postopka. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo odločila, da za notarja na prvo prosto notarsko mesto v ... imenuje prizadeto stranko A.A. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka navaja, da je Ministrstvo za pravosodje na podlagi 2. odstavka 10. člena Zakona o notariatu (ZN) v Uradnem listu RS, št. 43/1994 z dne 15.7.1994 objavilo razpis tridesetih notarskih mest, med drugim tudi dveh notarskih mest s sedežem v.... Komisija, imenovana na podlagi določbe 2. odstavka 125. člena ZN, je za notarski mesti s sedežem v ... podprla dva kandidata, na prvem mestu prizadeto stranko. Dne 23.10.1994 je Ministrica za pravosodje Državnemu zboru RS predlagala imenovanje prizadete stranke za notarja z notarskim sedežem v ...., vendar pa je kasneje ta predlog umaknila. Na podlagi tožbe prizadete stranke je Vrhovno sodišče RS s sodbo z dne 17.3.1995 odločilo, da je umik predloga za imenovanje kandidata A.A. za notarja na notarsko mesto s sedežem v ... nezakonit, Ustavno sodišče Republike Slovenije pa je z odločbo z dne 19.12.1996 zavrnilo ustavno pritožbo A.A. Tožena stranka po ugotovitvi, da je bil umik predloga nezakonit ugotavlja, da obstaja pozitivno mnenje tričlanske komisije, predlog za imenovanje za notarja in s tem tudi izbor kandidata s strani ministrice, kar vse je potekalo po postopku, veljavnem za imenovanje prvih trideset notarjev. V tistem času je imel Državni zbor RS enkratno pravico imenovanja notarjev (2. odstavek 125. člena ZN); po imenovanju prvih tridesetih notarjev pa je na podlagi določb ZN pravica imenovanja notarjev prešla na Ministra za pravosodje. Na podlagi zakonito izvedenega razpisnega postopka je bilo v obravnavanem primeru potrebno izdati le še odločbo o imenovanju prizadete stranke za notarja v ..., s tem pa se odpravijo posledice nezakonitega akta, s katerim so bile kršene človekove pravice in temeljne svoboščine. Ker je Komisija Državnega zbora RS za volitve, imenovanja in administrativne zadeve (KVIAZ) že potrdila izbor ministrice za imenovanje prvih tridesetih notarjev, in je bil potrjeni predlog nezakonito umaknjen, po mnenju tožene stranke ni razloga za dvom, da bi bila prizadeta stranka imenovana v državnem zboru, če do umika ne bi prišlo, saj je tudi sicer Državni zbor RS v celoti sprejel predlog ministrice. Glede na določbo 2. odstavka 11. člena ZN Minister za pravosodje spremeni število in sedeže notarskih mest na predlog tožeče stranke (Notarske zbornice Slovenije) ob določenih pogojih. Ker v tem primeru ni pogojev za spremembo števila notarskih mest, je tožena stranka odločila, da je prizadeta stranka imenovana na prvo prosto notarsko mesto v ...

Sodišče prve stopnje je s sodbo z dne 20.11.2002 ugodilo tožbi tožeče stranke (Notarske zbornice Slovenije) in odpravilo odločbo tožene stranke, Vrhovno sodišče Republike Slovenije pa je s sodbo z dne 2.4.2003 zavrnilo pritožbi tožene in prizadete stranke ter potrdilo predhodno navedeno sodbo Upravnega sodišča RS. Ustavno sodišče RS je po vloženi ustavni pritožbi stranke z interesom z odločbo z dne 25.9.2003 sodbi Vrhovnega in upravnega sodišča razveljavilo in zadevo vrnilo v novo odločanje, v razlogih za razveljavitev pa je navedlo, da je stranka z interesom predlagala opravo glavne obravnave, ki pa je sodišče ni opravilo.

Prvostopno sodišče v obrazložitvi izpodbijane sodbe zavrne tožbene ugovore glede aktivne in pasivne legitimacije ter glede umika primarnega tožbenega predloga (da sodišče izreče izpodbijano odločbo za nično), predlagano zaslišanje C.C. pa šteje za nepotrebno.

Sodišče prve stopnje se strinja s tožečo stranko, da je glede na stališči Vrhovnega sodišča RS v sodbi, št. I Uv 5/95 z dne 17.3.1995 in Ustavnega sodišča RS v odločbi, št. Up 4/95-26 z dne 19.12.1996, zmotna ocena tožene stranke, da postopek imenovanja prizadete stranke, ki je bil začet na podlagi razpisa 1994, še ni končan. Ministrica za pravosodje za izdajo s tožbo izpodbijane odločbe ni imela zakonite podlage, saj je bil razpis iz leta 1994 in postopek, ki je tekel po prehodni določbi 125. člena ZN, zaključen z imenovanjem prvih tridesetih notarjev. Določba 125. člena ZN je glede na zakonsko umestitev prehodna določba, njen namen pa je bil, da se imenuje prvih trideset notarjev, ki bodo oziroma so oblikovali Notarsko zbornico, sedanjo tožečo stranko. Tožena stranka tako ni imela zakonite podlage za svojo odločitev v določbah ZN, tako tudi ne v določbi 10. člena ZN, ker predlog Notarske zbornice za imenovanje stranke z interesom na prosto notarsko mesto v ... ni obstajal. Ugovor stranke z interesom, da so se pooblastila tožeče stranke zaradi spremembe 10. člena ZN spremenila, je prvostopno sodišče zavrnilo, saj sprememba materialnega zakona po izdaji odločbe ne more vplivati na odločitev sodišča. Vzpostavitev stanja, ki bi odpravilo posledice nezakonitega umika predloga, z nepravilno in nezakonito odločbo ni mogoče sanirati, ugovor, da je bila izpodbijana odločba izdana na podlagi 4. odstavka 15. člena Ustave, pa ni utemeljen. Posledice določene kršitve se lahko odpravijo le z upoštevanjem narave stvari, tako kršitve kot sredstva, s katerim se kršitev lahko odpravi. Izpodbijana odločba ni bila primerno sredstvo, saj je bila izdana nezakonito. Prvostopno sodišče je zato izpodbijano odločbo odpravilo, zadeve pa ni vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, ker Ministrica za pravosodje za izdajo izpodbijane odločbe ni imela zakonite podlage.

Tožena stranka v pritožbi izpodbija pasivno legitimacijo Ministrice za pravosodje, ki jo kot toženo stranko opredeljuje izpodbijana sodba. Ministrica za pravosodje je v postopku imenovanja prizadete stranke nastopala kot nosilka javnih pooblastil in ne kot predstavnica državnega organa. Prvostopenjsko sodišče z navedbo tožene stranke ne more spreminjati tožbe, ker pa je tožeča stranka tožila državni organ, ki ne more biti stranka v tem upravnem sporu, tožena stranka predlaga, da pritožbeno sodišče izpodbijano sodbo razveljavi in tožbo zavrže.

Stranka z interesom enako kot tožena stranka ugovarja pasivno legitimacijo tožene stranke, ker pa je tožeča stranka v tožbi kot toženo stranko navedla Ministrstvo za pravosodje, v tožbenem zahtevku pa uveljavljala ničnost odločbe Ministrice za pravosodje, je podana tudi nesklepčnost tožbe. Podana je tudi bistvena kršitev določb ZPP (načelo dispozitivnosti), saj je prvostopno sodišče mimo razpolagalne pravice tožeče stranke, da navede toženo stranko, opredelilo toženo stranko kot Ministrico za pravosodje, sedaj Minister za pravosodje, čeprav Minister za pravosodje stranki z interesom ni izdal nobene odločbe. Prvostopno sodišče ni odločilo o ugovoru stranke z interesom, da tožeča stranka (Notarska zbornica Slovenije) ne more biti stranka v postopku izdaje odločbe imenovanja za notarja po 10. členu ZN, kar predstavlja bistveno kršitev po 14. točki 2. odstavka 339. člena ZPP. Podana je tudi kršitev materialnega prava, saj je sodišče kot pravno podlago za imenovanje prizadete stranke navedlo 10. člen ZN namesto 4. odstavek 15. člena Ustave RS, ki je bil podlaga za izdajo izpodbijane odločbe. Prvostopenjska sodba napačno razlaga sodbo Vrhovnega sodišča RS, št. I Uv 5/95 in odločbo Ustavnega sodišča, št. Up 4/95, saj Vrhovno in Ustavno sodišče Republike Slovenije nista odločala o odpravi kršitve človekovih pravic z neposredno rabo Ustave. Sodišči Ministrici za pravosodje nista prepovedali neposredne uporabe Ustave pri odpravi kršitve človekovih pravic. Prvostopno sodišče se je negativno, samo z vidika 10. člena ZN opredelilo do vzpostavitve stanja, ki bi saniralo posledice nezakonitega umika predloga, ni pa navedlo, kdaj je mogoče sanirati posledice kršitve človekovih pravic neposredno z uporabo 4. odstavka 15. člena Ustave. Nesprejemljivo je stališče, da narava stvari ne dopušča odprave posledic kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin, saj je kandidat – prizadeta stranka še vedno živ in sposoben opravljati notarski poklic. Prizadeta stranka predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbi ugodi in prvostopno sodbo spremeni tako, da tožbo tožeče stranke zavrže, podrejeno pa, da tožbeni zahtevek tožeče stranke zavrne.

Tožeča stranka v odgovoru na pritožbo pritrjuje odločitvi prvostopnega sodišča in predlaga, da se pritožbi tožene stranke in stranke z interesom kot neutemeljeni zavrneta.

S 1.1.2007 je začel veljati Zakon o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006 in 26/2007 – sklep US). Ta v 1. odstavku 107. člena določa, da se glede pravnih sredstev zoper izdane odločbe sodišča uporabljajo določbe ZUS-1, če ni s posebnim zakonom drugače določeno. Pritožbeno sodišče torej o pritožbah, vloženih pred uveljavitvijo ZUS-1, ki glede na določbo 2. odstavka 107. člena ZUS-1 izpolnjujejo pogoje, da se obravnavajo kot pritožbe, odloča po ZUS-1.

Iz določb 10., 106. in 125. člena Zakona o notariatu (ZN, Uradni list RS, št. 13/1994, 48/1994, 82/1994 in 51/1995) izhaja, da je notarska zbornica pravna oseba s pooblastili določenimi z zakonom, med drugim ima predlagalno funkcijo, Minister za pravosodje pa lahko imenuje notarje le na njen predlog. Na podlagi 107. člena ZN Notarska zbornica skrbi za verodostojnost in razvoj notariata ter zastopa interese notarjev in notarskih kandidatov (enako določa 6. člen Statuta Notarske zbornice Slovenije, Uradni list RS, št. 18/1995). Ker tožeča stranka kljub zakonskemu pooblastilu ni sodelovala v postopku imenovanja notarja A.A. (prizadete stranke), je podana njena aktivna legitimacija za sprožitev upravnega spora. Na podlagi 1. in 2. odstavka 125. člena ZN (prehodne in končne določbe) je bil Minister za pravosodje pristojen za razpis 30 prostih  notarskih mest ter za podajo predloga Državnemu zboru Republike Slovenije za izvolitev prvih 30 notarjev v Republiki Sloveniji. Ker v obravnavanem primeru ne gre za tak primer, saj je imela ta določba zgolj prehoden namen, da se imenuje prvih 30 notarjev, ki bodo med drugim oblikovali tudi Notarsko zbornico Slovenije (ki ji je zakon podelil predlagalno funkcijo v postopku imenovanja nadaljnjih notarjev), je bil postopek izpeljan na podlagi razpisa, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 43/1994, končan in kot tak ni mogel več predstavljati podlage za imenovanje prizadete stranke za notarja. Po izčrpanosti 125. člena ZN se lahko imenuje notarja le na podlagi 10. člena ZN, torej na podlagi (aktivnega) predloga tožeče stranke, ki je zato in ob upoštevanju njenih pristojnosti, ki jih določata ZN in statut zbornice aktivno legitimirana za sprožitev upravnega spora. Prvostopno sodišče je v izpodbijani sodbi tudi s sklicevanjem na 2. in 3. odstavek 3. člena in 18. člen Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/1997 in 70/2000) v zadostni meri odgovorilo zakaj ima Notarska zbornica položaj stranke v upravnem sporu, zato se pritožbeno sodišče v izogib ponavljanju na to obrazložitev sklicuje.

Neutemeljeni so tudi pritožbeni ugovori tožene in prizadete stranke glede pasivne legitimacije tožene stranke (bodisi kot Ministrstvo za pravosodje bodisi kot Ministrica za pravosodje – sedaj Minister za pravosodje). Tožeča stranka izpodbija odločbo Ministrice za pravosodje z dne 25.8.2000, pravilna označitev tožene stranke pa izhaja tako iz akta, ki ga izpodbija tožeča stranka kot tudi iz njenega tožbenega zahtevka. Z imenovanjem v Državnem zboru minister pridobi status javnega funkcionarja, ki vodi ministrstvo, kot organ državne uprave. V skladu s 110. členom in 1. odstavkom 114. člena Ustave ministri skupaj s predsednikom vlade sestavljajo vlado, pri čemer je vsak minister odgovoren za delo svojega ministrstva. Položaj ministrske funkcije je razviden tudi iz 16. člena Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/2005 – ZDU-1-UPB4), po katerem minister vodi in predstavlja ministrstvo, izdaja predpise in druge akte v skladu z zakonom ter sprejema druge odločitve iz pristojnosti ministrstva. Pojem pristojnosti zajema pravico in dolžnost, da pristojna oseba o nečem odloči oziroma opravlja določeno nalogo, zato pristojnost ministra, da izvrši  posamezno nalogo uprave sodi v okvir pristojnosti ministrstva. Posebnost izrecnega zakonskega pooblastila ministru za izvršitev posamezne naloge (oziroma pristojnosti ministrstva) je ta, da minister v takem primeru pooblastila ne more prenesti na drugo osebo, temveč mora odločitev sprejeti sam. Zato minister v zadevah nalog uprave vedno odloča kot predstojnik ministrstva, ne pa kot član vlade. Stališče tožene stranke, da je Ministrica za pravosodje v postopku imenovanja prizadete stranke za notarja nastopala kot nosilka javnih pooblastil, ne pa kot predstavnica državnega organa, je zato napačno, saj pooblastilo Ministra za pravosodje izhajajo iz dejstva, da je bil imenovan za ministra in da vodi in predstavlja ministrstvo hkrati kot predstavnik državnega organa in nosilec javnih pooblastil. S poimenovanjem oziroma označitvijo tožene stranke „Ministrica za pravosodje, sedaj Minister za pravosodje“, prvostopno sodišče ni kršilo določb postopka oziroma načela dispozitivnosti strank;  zaradi različne označbe tožene stranke v uvodu tožbe (Ministrstvo za pravosodje) ter v aktu, ki ga izpodbija s tožbo in tožbenem predlogu (Ministrica za pravosodje) pa tudi ni podana nesklepčnost tožbe, saj je strankam upravnega spora ves čas postopka znana identiteta udeležencev spora (strank) in katero odločbo izpodbija tožeča stranka ter kdo je to odločbo izdal.

Pravilno je tudi stališče prvostopnega sodišča, ki temelji na analogni uporabi 3. odstavka 184. člena ZPP, da privolitev prizadete stranke k skrčitvi tožbenega predloga (tožeča stranka je na glavni obravnavi umaknila primarni predlog, da sodišče izpodbijano odločbi izreče za nično, vztrajala pa je pri predlogu, da se izpodbijana odločba odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek) ni bila potrebna. Istovetnost spora je v obravnavanem primeru povsem jasna, skrčitev že postavljenega predloga pa ne pomeni spremembe tožbe, saj je ostal prvotni tožbeni predlog v bistvu nespremenjen. Sodišče bi moralo v vsakem primeru, razen če bi izpodbijano odločbo izreklo za nično, odločiti tudi o podredno postavljenem tožbenem predlogu, to je o zakonitosti s tožbo izpodbijane odločbe.

Prizadeta stranka bi lahko bila imenovana za notarja le na podlagi novega razpisa po postopku, izvedenem na podlagi 10. člena ZN, ker pa je ministrica odločila, ne da bi si pridobila predlog Notarske zbornice, je njena odločitev nezakonita in presega njene z zakonom določene pristojnosti. ZDU-1 v 16. členu določa, da ministrica oziroma minister izda akte v skladu z zakonom, kar pomeni, da lahko odloči le v okviru pooblastil, ki mu jih dajeta Ustava in zakon. V konkretnem primeru tožena stranka kljub dejstvu, da je bil predlog za imenovanje prizadete stranke umaknjen nezakonito, ni imela podlage, da mimo določb ZN in svojih pristojnosti, z neposrednim sklicevanjem na 15. člen Ustave, in trditvijo, da obstaja zakonska praznina procesnega značaja, imenuje A.A. na prvo prosto notarsko mesto v ... V obravnavanem primeru je bil razpisni postopek določen v 125. členu ZN zaključen, ker je bilo prvih trideset notarjev že imenovanih. Narava stvari, kot je pravilno s sklicevanjem na sodbo Vrhovnega sodišča RS, št. I Uv 5/95 z dne 17.3.1995, in odločbo Ustavnega sodišča RS, št. Up-4/95-26 z dne 19.12.1996, ugotovilo prvostopno sodišče pa ne dopušča, da bi se vzpostavilo stanje, ki je obstajalo pred kršitvijo, ko je bil umaknjen predlog, da se tožnik imenuje za notarja. Zaradi izčrpanosti 2. odstavka 125. člena ZN in drugačne ureditve imenovanja notarjev (10. člen ZN) prizadeta stranka ne more pridobiti enakega pravnega položaja, kot bi ga imela, če predlog za njeno imenovanje ne bi bil umaknjen. Zaradi spremenjenega pravnega položaja Ministrica za pravosodje ni imela zakonske podlage, da prizadeto stranko, mimo novega razpisa in novega kandidacijskega postopka ter predloga notarske zbornice, imenuje za notarja. Zaradi nezakonitega umika kandidature in s tem posega v pravice prizadete stranke pa lahko A.A. v skladu z določbo 1. odstavka 26. člena Ustave zahteva odškodnino za morebitno škodo, ki mu je bila povzročena z delom državnega organa.

Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 pritožbi kot neutemeljeni zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

Ker prizadeta stranka s pritožbo ni uspela nosi sama svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.