Sklep I Up 280/2008, enako tudi I Up 245/2008
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2008-09-03

končni zapis (nadzor nad opravljanjem zdravstvenih storitev) - akt, ki se izpodbija v upravnem sporu - sodno varstvo

V končnem zapisu ugotovljene nepravilnosti lahko vplivajo le na pogodbeno razmerje med tožečo in toženo stranko, saj bo na podlagi teh ugotovitev tožena stranka odločala o ukrepih zoper tožečo stranko, pri čemer pa ne gre za oblastveno odločanje nosilca javnih pooblastil, temveč za uveljavljanje pogodbenih pravic in obveznosti na podlagi sklenjene pogodbe. Zato končni zapis (ki vsebuje ugotovitve nadzorne komisije tožene stranke) ne uživa samostojnega sodnega varstva.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 1. točke 1. odstavka 34. člena Zakona o upravnem sporu ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in 26/07 - sklep US) zavrglo tožbo zoper izpodbijani končni zapis z dne 4.1.2006, s katerim je tožena stranka ocenila izvajanje nege oskrbovancev tožeče stranke.

V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da s končnim zapisom ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi, zato ga ni mogoče šteti za posamični akt, ki sicer nima značaja upravnega akta. Hkrati ne gre za akt ali dejanje, ki bi pomenilo poseg v ustavne pravice posameznika, niti za akt, izdan v obliki predpisa. Zato v tej zadevi ni podana stvarna pristojnost sodišča v upravnem sporu. Prav tako tudi ni podana pristojnost v kakšnem drugem sodnem sporu. Vrhovno sodišče je v sklepu, opr. št. VIII R 9/2005 z dne 18.5.2005, v identični zadevi ugotovilo, da tudi ne gre za socialni spor, prav tako pa tudi ne gre za spor iz premoženjskih in drugih civilnopravnih razmerij fizičnih in pravnih oseb, ki jih ureja Zakon o pravdnem postopku (ZPP). Ker tožeča stranka ne izpodbija pogodbe, sklenjene s toženo stranko na podlagi 65. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ), ker spora v tej zadevi tudi ni mogoče opredeliti kot spora iz osebnih, družinskih, premoženjskih in drugih civilnopravnih razmerij iz 1. člena ZPP, ni predvidena pristojnost niti sodišča splošne pristojnosti niti pristojnosti specializiranih sodišč, zato je sodišče ugotovilo, da zadeva ne spada v sodno pristojnost in je tožbo iz razloga po 1. točki 1. odstavka 34. člena ZUS zavrglo.

Tožeča stranka vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov in predlaga, da vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek. V pritožbi navaja, da stališča sodišča prve stopnje, da ne gre za akt iz 2. člena ZUS, ni pravilno. Po določbi 3. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej) se zdravstvena dejavnost opravlja kot javna služba. Če je zdravstvena dejavnost javna služba, je tudi tožena stranka, ki opravlja nadzor, nosilec javnih pooblastil. ZZDej vsebuje poglavje Nadzorstvo in v 76. členu predvideva več vrst nadzora, med drugim tudi nadzor, ki ga izvaja Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS). V 83. členu ZZDej je določeno, da Zavod nadzira izpolnjevanje pogodb, ki jih je sklenil za opravljanje zdravstvene dejavnosti. Vsebino nadzora nad izvajanjem programov zdravstvenih storitev in uresničevanje pogodb določa Pravilnik o nadzora nad izvajanjem programov zdravstvenih storitev in uresničevanjem pogodb (Pravilnik), izdan na podlagi ZZVZZ, ZZDej in Statuta tožene stranke, ki v 22. členu določa, da lahko izvajalec zoper končni zapis zahteva sodno varstvo pri pristojnem sodišču v petnajstih dneh od prejema pisnega izvoda končnega zapisa. Zato bi moralo upravno sodišče, če je menilo, da ni pristojno, tožbo odstopiti pristojnemu sodišču. Tožena stranka ima pooblastilo za nadzor v določbi 77. člena ZZVZZ in 4. točki 76. člena ZZDej. Tožena stranka s končnim zapisom odloči o pripombah in ugovorih nadzorovanega pogodbenega partnerja zoper zapisnik o ugotovitvah tožene stranke pri opravljenem nadzoru. Zoper končni zapis je mogoče zahtevati sodno varstvo pri pristojnem sodišču. Končni zapis, ki ga tožnik izpodbija s tožbo, je dokončni posamični akt, ki ga je izdala tožena stranka kot nosilec javnih pooblastil. Tak akt pa se po določbi 2. odstavka 1. člena ZUS izpodbija v upravnem sporu. Sklicuje se na sklepa vrhovnega sodišča: opr. št. I Up 1/2004 in I Up 679/2003, kjer je vrhovno sodišče tako odločilo v identični zadevi.

Po določbi 2. odstavka 1. člena ZUS, ki se pri odločanju sodišča prve stopnje v obravnavani zadevi uporablja na podlagi določbe 104. člena ZUS-1, je predmet izpodbijanja v upravnem sporu dokončni upravni akt, katerega opredeljuje ZUS v 1. odstavku 3. člena kot dokončni posamični akt, s katerim je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi tistega, ki je lahko stranka v upravnem postopku. Upravna zadeva pa je po določbi 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (1. odstavek). Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (2. odstavek).

V obravnavani zadevi z izpodbijanim aktom ni bilo odločeno o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke. Izpodbijani končni zapis tudi nima pravne narave akta, izdanega v upravni zadevi v smislu določbe 2. člena ZUP. V končnem zapisu ugotovljene nepravilnosti namreč lahko vplivajo le na pogodbeno razmerje med tožečo in toženo stranko, saj bo na podlagi teh ugotovitev tožena stranka odločala o ukrepih zoper tožečo stranko, pri čemer pa ne gre za oblastveno odločanje nosilca javnih pooblastil, temveč za uveljavljanje pogodbenih pravic in obveznosti na podlagi sklenjene pogodbe. Zato končni zapis (ki vsebuje ugotovitve nadzorne komisije tožene stranke) ne uživa samostojnega sodnega varstva. To po pomeni, da ni predvidena niti pristojnost sodišča splošne pristojnosti niti pristojnosti specializiranih sodišč, torej sodna pristojnost nasploh. Tudi ZZVZZ in ZZDej, ki se uporabljata v obravnavanem primeru, za opravljanje nadzora nad izvajanjem storitev in uresničevanjem pogodb ne določata vodenja upravnega postopka niti izdajanja upravnih odločb. Zato je sodišče prve stopnje tožbo utemeljeno zavrglo na podlagi 1. točke 1. odstavka 34. člena ZUS.

V zadevah, ki jih navaja pritožba, je vrhovno sodišče res sprejelo drugačno stališče, vendar gre za posamične primere. Po ustaljeni sodni praksi vrhovnega sodišča (sklepi Vrhovnega sodišča Republike Slovenije št.: VIII R 9/2005, I Up 663/2007, X Ips 268/2008) pa končni zapis, ki ga je izdala tožena stranka, ni upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem spisu, pa tudi v postopku pred kakšnim drugim sodiščem ne.

Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 76. člena v zvezi z 2. odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo tožeče stranke zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo sklep sodišča prve stopnje.

Opr. št: I Up 245/2008, ECLI:SI:VSRS:2008:I.UP.245.2008

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.