Sodba X Ips 796/2005
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2008-08-21

ukrep urbanističnega inšpektorja - poseg v prostor brez ustreznih dovoljenj - lokacijsko dovoljenje - odločba o dovolitvi priglašenih del - enostavni objekt

Ker se je inšpekcijski postopek začel pred uveljavitvijo Zakona o graditvi objektov in ker ne gre za enostaven objekt, je sodišče prve stopnje odločitev pravilno oprlo na določbo 73. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor. Investitorka za gradnjo spornega objekta ni imela ustreznega dovoljenja, zato je bil pravilno uporabljen inšpekcijski ukrep iz 1. odstavka navedenega člena, s katerim je bila tožnici (investitorki) naložena odstranitev objekta in vrnitev v prejšnje stanje.

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi določbe 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS; Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) zavrnilo tožničino tožbo zoper odločbo tožene stranke z dne 10.2.2004. Z njo je tožena stranka odpravila 2. točko izreka odločbe urbanistične inšpektorice Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote L. z dne 24.7.2002, in jo nadomestila z novo 2. točko, ki določa prepovedi iz 76 c. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN; Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85, 29/86 in Uradni list RS, št. 26/90, 3/91, 18/93, 47/93, 71/93, 44/97, 9/01 in 23/02), sicer pa je tožničino pritožbo zoper odločbo zavrnila. Prvostopni upravni organ je z navedeno odločbo med drugim v 1. točki izreka odločil, da mora investitorka v roku 30 dni po prejemu odločbe na jugovzhodni strani stare hiše odstraniti: enoramne armiranobetonske stopnice, tlorisnih izmer 3,96 x 1,00 m, balkon z armirano betonsko ploščo tlorisnih izmer 3,50 x 2,10 m in nosilni armirani betonski zid dolžine 2,00 m, višine 3,00 m, debeline 15 cm ter podaljšano dvokapno streho nad balkonom tlorisnih izmer 5,00 x 3,00 m, vse na zemljišču parc.št. 10 k.o. ..., ter vzpostaviti prejšnje stanje na lastne stroške.

V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje pritrjuje odločitvi in razlogom tožene stranke, da gre v obravnavanem primeru za ukrep urbanističnega inšpektorja, izrečene na podlagi 1. odstavka 73. člena ZUN. Navaja, da tožnica kot investitorica obravnavanega posega v prostor, zanj pred pričetkom del ni pridobila nobenega dovoljenja, čeprav bi ga morala, kar med strankama niti ni sporno. Do začetka obravnavane gradnje je prišlo leta 1997, v času veljavnosti ZUN, ki je določal, da je za takšen poseg potrebno pridobiti bodisi lokacijsko dovoljenje, bodisi odločbo o dovolitvi priglašenih del, kolikor lokacijsko dovoljenje ne bi bilo potrebno. Zato je nepomemben tožbeni ugovor, da je šlo za nadomestno gradnjo, ki je poprej že obstajala in zanjo po prejšnjih predpisih ni bilo potrebno posebno dovoljenje. Dalje je sodišče prve stopnje ugotovilo, da tožena stranka v uvodu izpodbijane odločbe res ne navaja materialnega zakona ZUN, vendar pa ta napaka ni takšne narave, da bi lahko vplivala na odločitev o stvari, saj je materialna podlaga (1. odstavek 73. člena ZUN) pravilno navedena v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Ta pa je izvršljiva, saj je njen izrek jasen in določljiv. Tožena stranka je ravnala pravilno, ko je tožnici v skladu s 76.c členom ZUN izrekla prepoved uporabe spornega objekta in prepoved prometa z njim, pri čemer se ti dve prepovedi nanašata le na sam nedovoljen poseg in ne na celoten objekt oziroma zemljišče, zato se z njima ne posega v pravice ostalih solastnikov zemljišča. Sodišče prve stopnje je presodilo, da je tožena stranka z izpodbijano odločbo odločila v skladu s sodbo Upravnega sodišča RS, št. U 1137/2003-9 z dne 11.12.2003, s katero je sodišče ugotovilo, da je izrek odločbe tožene stranke z dne 29.5.2003, v nasprotju z njeno obrazložitvijo. Te pomanjkljivosti in napake je tožena stranka s sedaj izpodbijano odločbo odpravila in tako z njo ni kršila pravil postopka.

Tožnica v pritožbi, sedaj reviziji, navaja da je sodišče prve stopnje ravnalo nezakonito in nepravilno, ker je izdalo sodbo brez pravne podlage. Ker sodišče prve stopnje v obrazložitvi, kljub ugotovitvi, da izrek oziroma uvod odločbe ne izhaja iz zakona, takšno napako dopušča, ne sodi po zakonu, ampak po lastni presoji, kar je v nasprotju s Pogodbo o Ustavi za Evropo s Sklepno listino (MPUE) – EPA 84-IV. Sodišče sodbe ni oprlo na noben predpis, ki bi izpodbijal dokazano dejstvo, da v danem primeru ne gre za objekt in poseg v prostor, ampak za nadomestno gradnjo, da je zadeva lahko le predmet Stvarnopravnega zakonika, da je odločbo izdal nepravi organ in da so bili inšpekcija in drugi organi zlorabljeni za dani primer. Smiselno ponavlja tožbene ugovore in navaja, da bi sodišče moralo vpogledati v dekret Municipio di Provincia di Lubiana, v gradbeni požarno varstveni predpis Banovine ter Stvarnopravni zakonik, in ugotoviti, da upravni organ ni imel pravice posegati v njene pridobljene stvarne pravice, saj so bile sporne stopnice zamenjane leta 2001 in ne leta 1997, ter so potrebne po požarnih predpisih in jih je dovoljeno postaviti tudi po 3. odstavku 1. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO). Za tovrstno nadomestitev požarnih stopnic pa ni potrebno upravno dovoljenje, tj. priglasitev del. Po Stvarnopravnem zakoniku je zakonito obnavljati svoje premoženje; za vzdrževalna dela pa dovoljenje sploh ni potrebno, zadošča že lokacijska informacija. V obravnavani zadevi ne gre za nedovoljen poseg, saj v času obnove veljavni ZUN in sedaj veljavni PUP v nobenem členu ne omenjata, da je za postavitev požarnih stopnic potrebno pridobiti lokacijsko in gradbeno dovoljenje. Napačna je tudi razsodba sodišča prve stopnje, da veljajo prepovedi na predmetnem objektu le za omenjeni del oziroma napravo, saj je neizvršljiva in je zato izpodbijana odločba iz tega razloga nična. Tožnica smiselno predlaga, da vrhovno sodišče pritožbi ugodi, razveljavi sodbo sodišča prve stopnje in odpravi nezakonito odločbo.

Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

S 1.1.2007 je začel veljati Zakon o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006 in 26/07 – sklep US), ki je kot izredno pravno sredstvo v upravnem sporu uvedel revizijo. Po določbi 1. odstavka 107. člena ZUS-1 Vrhovno sodišče RS odloča o pravnih sredstvih, vloženih do 1.1.2007, po ZUS-1. Glede na določbo 2. odstavka 107. člena ZUS-1, je vrhovno sodišče ugotovilo, da pred uveljavitvijo po ZUS-1 vložena pritožba tožeče stranke ne izpolnjuje pogojev, da bi bila obravnavana kot pritožba po novem ZUS-1. Zato jo v skladu z isto določbo ZUS-1 obravnava kot pravočasno in dovoljeno revizijo in pri tem v skladu z določbo 1. odstavka 107. člena ZUS-1 uporabilo določbe ZUS-1. Sodba sodišča prve stopnje pa je postala pravnomočna s 1.1.2007 (2. odstavek 107. člena ZUS-1).

Revizijo je po 1. odstavku 85. členu ZUS-1 dopustno vložiti le zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz 2. in 3. odstavka 75. člena ZUS-1 oziroma zaradi zmotne uporabe materialnega prava (1. odstavek). Po določbi 2. odstavka 85. člena ZUS-1 pa je ni mogoče vložiti zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Glede na to revizijsko sodišče izpodbijane sodbe glede tovrstnih navedb ni preizkušalo. Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi le v delu, ki se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, po uradni dolžnosti pa pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člena ZUS-1).

Po presoji Vrhovnega sodišča RS je izpodbijana sodba sodišča prve stopnje pravilna in zakonita. Prvostopenjsko sodišče je ugotovilo, da v obravnavani zadevi ni sporno, da tožnica kot investitorka pred pričetkom del (tj. leta 1997) za poseg ni pridobila nobenega upravnega dovoljenja, torej lokacijskega dovoljenja oziroma odločbe o dovolitvi priglašenih del. Na tako ugotovljeno dejansko stanje je po oceni revizijskega sodišča prvostopenjsko sodišče svojo odločitev pravilno oprlo na določbo 1. odstavka 73. člena ZUN, ki je veljal v času pričetka gradnje obravnavanega objekta. Po tej zakonski določbi odredi organ urbanistične inšpekcije v primeru, če se gradi ali drugače posega v prostor brez lokacijskega dovoljenja ali odločbe o dovolitvi priglašenih del, da se objekt ali del objekta odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira poseg v prostor, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna, in sicer na investitorjeve stroške, če investitorja ni mogoče odkriti, pa na stroške lastnika oziroma upravljavca zemljišča. Po določbi 50. člena ZUN, ki je veljal v času izdaje inšpekcijskega ukrepa, si je moral investitor za graditev objektov pridobiti lokacijsko dovoljenje; za dela, za katera pa ni bilo potrebno lokacijsko dovoljenje, pa je moral investitor po določbi 51. člena ZUN pred začetkom del pridobiti dovoljenje pristojnega organa, ki dovoli gradnjo priglašenih del. Če je inšpektor ugotovil, da je investitor posegel v prostor, ne da bi si pred trem pridobil pravnomočno lokacijsko dovoljenje ali pravnomočno odločbo o dovolitvi priglašenih del, je po določbah 73. člena ZUN izdal odločbo o odstranitvi nedovoljenih posegov, ne glede na to, iz kakšnega razloga je investitor opravil nedovoljen poseg v prostor, za kakšno gradnjo je šlo oziroma ali je šlo za nadomestno gradnjo, saj bi tudi za takšno gradnjo tožnica potrebovala upravno dovoljenje. To je tožnici pravilno pojasnilo tudi sodišče prve stopnje. Zato na drugačno odločitev revizijskega sodišča ne morejo vplivati revizijski ugovori tožnice, da se sodišče ni oprlo na noben predpis, ki bi izpodbijal dejstvo, da v obravnavni zadevi ne gre za poseg v prostor z objektom, ampak za nadomestitev stvari. V obravnavani zadevi je namreč odločilno dejstvo, da tožnica kot investitorka za sporno gradnjo pred pričetkom del ni imela nobenega upravnega dovoljenja, ki bi ga po citirani določbi takrat veljavnega ZUN morala imeti. Sodišče prve stopnje je pravilno uporabilo materialno pravo. Za poseg v prostor je bilo treba pred pričetkom gradnje pridobiti lokacijsko dovoljenje oziroma odločbo o dovolitvi priglašenih del, zato niso utemeljeni revizijski ugovori, ki se nanašajo na to, katere predpise bi sodišče prve stopnje namesto ZUN moralo uporabiti.

Revizijsko sodišče je pravilno uporabo materialnega prava presojalo tudi glede na odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-150/04-19 z dne 1.12.2005 (Uradni list RS, št. 11/2005) in presodilo, da navedena odločba ne vpliva na odločitev v tej zadevi. S to odločbo je Ustavno sodišče RS sicer razveljavilo določbo 1. odstavka 200. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1, Uradni list RS, št. 102/04 -UPB1 in 14/05 - popr.), po kateri se po določbah ZUN končajo tisti inšpekcijski postopki, ki so se, tako kot v tem primeru, začeli pred uveljavitvijo tega zakona, to je pred 1.1.2003. Vendar je navedeno določbo ZGO-1 Ustavno sodišče razveljavilo le, kolikor se nanaša na gradnje iz 3. odstavka 3. člena ZGO-1, to je na enostavne objekte. Po presoji revizijskega sodišča v obravnavanem primeru ne gre za gradnjo iz 3. odstavka 3. člena v času odločanja sodišča prve stopnje veljavnega ZGO-1, saj iz podatkov upravnega spisa (izmer, ki so navedene v izreku prvostopenjske upravne odločbe in na podlagi vrste objekta), po oceni revizijskega sodišča sporni objekt, glede na velikost in konstrukcijo, ne predstavlja enostavnega objekta po 1.9. točki 2. člena ZGO-1 in ga ni mogoče uvrstiti v nobeno izmed kategorij po 4. členu Pravilnika o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, ob pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (Uradni list RS, št. 114/03, 130/04 in 100/05). Zato v obravnavani zadevi uporabo v času odločanja sodišča prve stopnje veljavnega ZGO-1 za presojo legalnosti obravnavane gradnje, ki se je začela in končala pred uveljavitvijo ZGO-1, po vsebini ni dopustno uporabiti. Glede na ugotovljeno dejansko stanje, na katerega je vezano revizijsko sodišče pa so bile po določbe 1. odstavka 73. člena ZUN pravilno uporabljene.

Glede na to, da je sodišče prve stopnje v obrazložitvi navedlo materialno podlago, na katero je oprlo svojo odločitev (1. odstavek 73. člena ZUN), niso utemeljeni ugovori revidentke, da je sodišče izdalo sodbo brez pravne podlage. Po mnenju revizijskega sodišča pa je pravilna tudi odločitev prvostopenjskega sodišča, da odločba tožene stranke ni neizvršljiva, ker njen uvod ne vsebuje navedbe materialnega zakona (ZUN). Po ZUP se namreč v uvodu odločbe navede le ZDen, ki daje formalno pristojnostno podlago za odločanje organa, materialna podlaga (1. odstavek 73. člena ZUN) pa se navede v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Izvršljiv pa je le izrek odločbe. To vse je revidentki pravilno razložilo že sodišče prve stopnje, zato ni utemeljen revizijski ugovor, da je sodišče prve stopnje s tem odločilo po lastni presoji.

Po oceni revizijskega sodišča je sodišče prve stopnje pravilno uporabilo tudi 76 c. člen ZUN, ki v 2. odstavku določa, da so prepovedi iz 1. odstavka tega člena obvezna sestavina odločbe iz 73. člena ZUN in pravilno odločilo, da se izrečeni ukrepi iz 76 c. člena ZUN nanašajo le na sam nedovoljen poseg oziroma sporni del objekta. Ugovor revidentke v zvezi s tem zato ni utemeljen. V skladu z določbo 1. odstavka 76 c. člena ZUN so prepovedi določene v zvezi z objektom, delom objekta ali drugim posegom v prostor, ki se gradi ali izvaja v nasprotju z 73. členom ZUN. V obravnavani zadevi nedovoljen poseg obsega betonske stopnice, balkon, streho nad balkonom in armirano betonski zid. Izrečena ukrepa prepovedi uporabe spornega objekta in prepoved prometa z njim se izrecno ne nanašata na celoten objekt (hišo) oziroma na zemljišče.

Ker niso podani revizijski razlogi, je Vrhovno sodišče RS zavrnilo revizijo kot neutemeljeno na podlagi 92. člena ZUS-1.

ZUN člen 73, 73/1, 76c, 76c/1, 76c/2.ZGO-1 člen 2, 3, 3/3.   Pravilnik o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, ob pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči člen 4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.