Sklep I Up 72/2008
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2008-04-18

imenovanju in razrešitvi predsednika in članov sveta za avtorsko pravo - politična diskrecija - upravni akt - stvarna pristojnost

Po določbi 3. člena ZUS-1 niso upravni akti tiste odločitve, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil.

Pritožbi se v delu, ki se nanaša na 3. in 4. točko izreka izpodbijanega sklepa ugodi in se v tem delu izpodbijani sklep razveljavi ter zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek, v preostalem delu se pritožba zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje s 1. točko izreka na podlagi 6. točke 1. odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in 26/07 – sklep US) zavrglo tožbo A.A. in B.B. (tretji in četrti tožnik) zoper sklep tožene stranke z dne 3.1.2008; z 2. točko izreka je posledično v zvezi z 2. odstavkom 32. člena ZUS-1 zavrglo njuno zahtevo za izdajo začasne odredbe; s 3. točko izreka je v zvezi z 2. odstavkom 32. člena ZUS-1 zavrnilo zahtevo za izdajo začasne odredbe C. in D.; s 4. točko izreka pa je zavrnilo zahtevo C. in D. (prvi in drugi tožnik) za povrnitev stroškov postopka. Tožena stranka je s svojim v tem upravnem sporu izpodbijanim sklepom imenovala predsednico in člane Sveta za avtorsko pravo (1. točka izreka) in odločila, da preneha veljati sklep tožene stranke z dne 5. 10. 2007, s katerim sta bila za člana Sveta imenovana med drugim tudi tretji in četrti tožnik (2. točka izreka).

V obrazložitvi k 1. točki izreka izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da je izpodbijani sklep akt v smislu določbe 2. člena ZUS-1, da pa z njim očitno ni poseženo v kakšno pravico ali neposredno, na zakon oprto korist tretjega in četrtega tožnika. Zato je podan razlog za zavrženje tožbe iz 6. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1. Ta dva tožnika sta bila namreč s sklepom tožene stranke z dne 5.10.2007, ki je z izdajo izpodbijanega sklepa tožene stranke prenehal veljati, imenovana za člana Sveta v svojstvu predlagateljev kolektivne organizacije, ki ju je predlagala. V obrazložitvi k 2. točki izreka sodišče prve stopnje navaja, da ni izpolnjena procesna predpostavka za odločanje o njuni zahtevi za izdajo začasne odredbe, ker je bila njuna tožba zavržena. V obrazložitvi k 3. točki izreka sodišče prve stopnje navaja, da prvi in drugi tožnik nista izkazala, da bi bil v tem primeru zakonski pogoj iz 2. odstavka 32. člena ZUS-1 za izdajo zahtevane začasne odredbe, to je nastanek težko popravljive škode, izpolnjen. Med tem, ko prvi tožnik (C.) tega, da mu bo nastala težko popravljiva škoda, niti ne zatrjuje, pa drugi tožnik (D.) v zahtevi za izdajo začasne odredbe zatrjuje nastanek neke bodoče materialne škode (stroški Sveta, ki bi nastali v postopku pred Svetom zaradi njegove nezakonite sestave), ki je po višini niti ne opredeli, s čimer pa po presoji sodišča prve stopnje ni izkazal materialnega pogoja za izdajo začasne odredbe. V obrazložitvi k 4. točki izreka izpodbijanega sklepa pa je sodišče prve stopnje zavrnilo zahtevo za povrnitev stroškov postopka za izdajo začasne odredbe ob smiselni uporabi 4. odstavka 25. člena ZUS-1.

Tožniki v pritožbi nasprotujejo stališču sodišča prve stopnje, da tretji in četrti tožnik nista aktivno legitimirana za vložitev tožbe. Člani Sveta so samostojni in neodvisni strokovnjaki in zato ne morejo predstavljati nikogar in tudi ne morejo biti člani v svojstvu predlagatelja. Izpodbijani sklep, s katerim sta bila tožnika razrešena kot člana Sveta, ni obrazložen, zato je nezakonit, kar potrjuje tudi sodna praksa, ki je kandidatom v različnih postopkih že priznala pravico do vsaj minimalno obrazložene odločbe (sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, št. U 9/2002). Skladno s sodno prakso vrhovnega sodišča lahko prizadeta stranka, ki uveljavlja nezakonitost imenovanja, sproži upravni spor, po sodni praksi celo v fazi predloga znanstvenega sveta rektorju, ko zakonodajalec ni predvidel sodnega varstva (zadeva št. U 739/2006). Pogoji za imenovanje so formalni in proceduralni in jih določa Zakon o avtorskih in sorodnih pravicah (ZASP- UPB3, Uradni list RS, št. 16/07). Izpodbijani sklep ni zakonit, saj so v Svet imenovani kandidati, ki jih niso predlagale upravičene osebe. Tako stališče je zavzelo Vrhovno sodišče RS v zadevi I Up 1354/2006 in zadevi št. Uv 43/95. Tožniki ne oporekajo politični diskreciji, vendar tudi če gre za odločitev na podlagi politične diskrecije, mora biti postopek izveden skladno z zakonom. Izpolnjeni so tudi pogoji za izdajo začasne odredbe. Po ZUS-1 je pogoj za izdajo začasne odredbe težko popravljiva škoda, pri čemer ZUS-1 ne govori o materialni škodi. Škoda pa je tožnikom nastala, ker je bilo z nezakonitim aktom poseženo v njihove ustavne in zakonske pravice. Preprečitev delovanja nezakonito imenovanih organov z izdajo začasne odredbe pa je v javnem interesu. Z izdajo začasne odredbe vsekakor ne bi bila prizadeta javna korist, saj bi deloval prvotni Svet, ki je bil v svojem delovanju ustavljen prav z izdajo izpodbijanega sklepa. Predlagajo, da vrhovno sodišče kot pritožbeno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep sodišča prve stopnje razveljavi ter mu zadevo vrne v novo sojenje.

Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

Pritožbo zoper 1. točko izreka izpodbijanega sklepa je pritožbeno sodišče zavrnilo zaradi naslednjih razlogov:

V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (1. odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akti so opredeljeni v 2. odstavku 2. člena ZUS-1. To so upravne odločbe in drugi javno pravni, enostranski, oblastveni posamični akti, izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerimi je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Značilnost upravnih aktov glede na navedeno določbo ZUS-1 je, da so izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije in da vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje takega akta.

ZUS-1 v 3. členu vsebuje tudi negativno definicijo upravnega akta. Po navedeni določbi niso upravni akti tiste odločitve, ki jih nosilci zakonodajne in sodne veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti, in tisti akti, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil.

Po presoji pritožbenega sodišča izpodbijani sklep tožene stranke o imenovanju članov Sveta, nima narave upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ampak je akt iz 3. člena ZUS-1. Izpodbijani sklep namreč ne vsebuje nobene vsebinske odločitve o kakšni materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi nobenega od tožnikov in ni bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije. Izpodbijani sklep je kot akt o imenovanju članov Sveta odločitev ministra za gospodarstvo, ki po presoji pritožbenega sodišča temelji na politični diskreciji.

Izpodbijani sklep je izdal minister za gospodarstvo na podlagi zakonskega pooblastila (157.f člen ZASP). Izpodbijani sklep je torej akt nosilca izvršilne veje oblasti, ki ga je minister dolžan izdati zaradi zagotavljanja opravljanja nalog na področju intelektualne lastnine, ki sicer glede na določbo 30. člena Zakona o državni upravi (ZDU-1 – UPB-4, Uradni list RS, št. 113/05, 89/07 – odl. US in 126/07 – ZUP-E) spadajo v delovno področje Ministrstva za gospodarstvo, so pa v delu, ki ga določa 157. e člen ZASP, prav s to določbo kot javno pooblastilo prenesene na Svet kot kolegijski organ, ki ga sestavljajo predsednik in štirje člani.

Po določbi 1. odstavka 157. e člena ZASP je Svet strokovni, neodvisni in nepristranski organ, ki ga sestavljajo predsednik in štirje člani, ki imajo javno pooblastilo za odločanje o javno pravnih zadevah. Sestava Sveta, pogoji, ki jih morajo izpolnjevati predsednik in člani Sveta ter postopek njihovega imenovanja so urejeni v 157f členu ZASP. Čeprav so v tej določbi predpisani pogoji za predsednika in člane Sveta ter postopek njihovega imenovanja, na katere je minister za gospodarstvo vezan, pa pri izbiri izmed predlaganih kandidatov lahko na podlagi svoje vrednostne sodbe izbere tiste, ki bodo to funkcijo po njegovi presoji najbolje opravljali. To pa pomeni, da v tem delu odloča na podlagi politične diskrecije. Glede na 157. f člen ZASP in glede na to, da ZASP postopka razrešitve predsednika in članov Sveta ne določa, po presoji vrhovnega sodišča minister odloča tudi o razrešitvi predsednika in članov Sveta na podlagi politične diskrecije, ki mu je zaupana na podlagi mandata za izvrševanje oblasti, ki pa zajema tudi odgovornost za stanje na področju, ki spada v njegovo delovno področje.

Pooblastilo za odločanje o imenovanju (in razrešitvi) predsednika in članov Sveta pa je kot politična diskrecija po določbi 3. odstavka 157. f člena ZASP dana izrecno in samo ministru za gospodarstvo kot nosilcu izvršilne veje oblasti. Zato te pristojnosti ne more opravljati državni sekretar (na tem ministrstvu), ker ta po določbah Ustave Republike Slovenije (URS) ni nosilec izvršne veje oblasti, takega status mu ne daje niti ZDU-1 niti kakšen drug zakon, zato ga za odločanje o tem minister ne more pooblastiti. Odločanju o imenovanju predsednika in članov Sveta ni upravna stvar v smislu 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP - UPB-2, Uradni list RS, št. 24/06, 105/06 – ZUS-1 in 126/07- ZUP-E), zato odločanja o tem minister ne more niti na podlagi ZUP prenesti na državnega sekretarja ali uradnika ministrstva.

Izpodbijani sklep je izdal minister za gospodarstvo. Sklep z dne 5.10.2007, na katerega se sklicujejo tožniki, in zatrjujejo, da je bilo že z njim odločeno o imenovanju predsednika in članov Sveta, ni izdal minister, temveč državni sekretar, torej nepristojna oseba. Zato sklep z dne 5.10.2007 po presoji vrhovnega sodišča nima pravnega učinka. S tem ko je minister za gospodarstvo izdal izpodbijani sklep, je po presoji vrhovnega sodišča šele prvič odločil o imenovanju predsednika in članov Sveta, odločil pa je na podlagi predlogov zakonitih predlagateljev (3. odstavek 157. f člena ZASP).

Ker z izpodbijanim sklepom torej ni poseženo v nobeno pravico oziroma pravno korist tretjega in četrtega tožnika, saj biti izbran oziroma biti član Sveta ni pravica ali (neposredna na zakon oprta) pravna korist teh tožnikov kot kandidatov, ki so jih predlagali zakoniti predlagatelji, temveč na podlagi politične diskrecije o izbiri izmed predlaganih kandidatov odloča minister za gospodarstvo, in ker sklepa z dne 5.10.2007 ni izdala pristojna oseba (izdal ga je državni sekretar), torej tretje in četrti tožnik pravno veljavno nista bila člana Sveta, je sodišče prve stopnje v 1. točki izreka izpodbijanega sklepa odločilo pravilno in zakonito, ko je tožbo tretjega in četrtega tožnika zoper izpodbijani sklep tožene stranke zavrglo. S tem, da je svojo odločitev oprlo le na 6. točko 1. odstavka 36. člena ZUS-1 (akt, ki se izpodbija, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno na zakon oprto osebno korist), ne pa tudi na 4. točko 1. odstavka 36. člena ZUS-1 (akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu), ni bistveno kršilo določb postopka v upravnem sporu, saj to ni vplivalo na odločitev.

Glede na navedeno je pritožbeno sodišče pritožbo tretjega in četrtega tožnika zoper 1. točko izreka izpodbijanega sklepa zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 76. člena ZUS-1 in v tem delu potrdilo izpodbijani sklep.

Pritožbo zoper 2. točko izreka izpodbijanega sklepa je pritožbeno sodišče zavrnilo zaradi naslednjih razlogov:

Po 2. odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Ena od procesnih predpostavka za odločanje sodišča o zahtevi za izdajo začasne odredbe je torej vložena tožba. V tem primeru pa, ker je bila tožba tretjega in četrtega tožnika s 1. točko izreka izpodbijanega sklepa zavržena, ta procesna predpostavka ni podana. Zato je pravilna odločitev sodišča prve stopnje, ki je zahtevo za izdajo začasne odredbe teh dveh tožnikov zavrglo s sklicevanjem na določbo 2. odstavka 32. člena ZUS-1.

Glede na navedeno je sodišče prve stopnje na podlagi 76. člena v zvezi z 2. odstavkom 82. člena in 32. členom ZUS-1 pritožbo zoper 2. točko izreka izpodbijanega sklepa zavrnilo ko neutemeljeno in v tem delu potrdilo izpodbijani sklep.

Pritožbi zoper 3. in 4. točko izreka izpodbijanega sklepa je pritožbeno sodišče ugodilo iz naslednjih razlogov:

Kot že navedeno, po 2. odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Pred odločanjem o zahtevi za izdajo začasne odredbe po vsebini mora sodišče prve stopnje v predhodnem preizkusu preizkusiti, ali so izpolnjene procesne predpostavke za tožbo (31., 36. in 37. člen ZUS-1) in ustrezno ukrepati.

Po presoji vrhovnega sodišča pa v tem primeru glede na razloge, ki jih je vrhovno sodišče v tem sklepu navedlo v svojem stališču do pritožbe zoper 1. točko izreka izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje, ki sta jo vložila tretji in četrti tožnik, glede na okoliščino, da imata prvi in drugi tožnik po določbi 3. odstavka 157. f člena ZASP kot dva izmed predlagateljev članov Sveta zgolj pravico predlagati člane sveta, to pravico pa sta s predlaganjem tretjega in četrtega tožnika za člana Sveta konzumirala, torej z izdajo izpodbijanega sklepa v njuno pravico predlaganja ni bilo poseženo in glede na to, da je izbira med predlaganimi kandidati za člane Sveta po 3. odstavku 157. f člena ZASP v politični diskreciji ministra, zaradi česar v tem delu izpodbijani sklep ministra v skladu s 3. členom ZUS-1 ni predmet upravnega spora, sodišče prve stopnje ni pravilno presodilo izpolnjenosti procesnih predpostavk za tožbo.

Ker pa sodišče lahko odloča o predlogu za izdajo začasne odredbe le, če je v predhodnem preizkusu tožbe ugotovilo, da niso podani razlogi iz 36. člena ZUS-1, v tem primeru pa tega ni pravilno in zakonito ugotovilo, tudi ni imelo pravne podlage v ZUS-1, da s strani prvega in drugega tožnika predlagano začasno odredbo obravnava po vsebini. Ker pa jo je, je bistveno kršilo določbo 2. odstavka 32. člena ZUS-1.

Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi določbe 77. člena v zvezi s 6. odstavkom 32. člena ZUS-1 razveljavilo 3. točko izreka izpodbijanega sklepa in v tem delu zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek. Posledično je pritožbeno sodišče razveljavilo tudi 4. točko izreka izpodbijanega sklepa in tudi v tem delu zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v nov postopek.

Ker je vrhovno sodišče delno ugodilo pritožbi prvega in drugega tožnika zoper 3. točko izreka izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje, in je v tem delu zadevo vrnilo prvostopnemu sodišču v nov postopek, je odločitev o stroških pritožbenega postopka pridržalo do končne odločbe (3. in 4. odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku, ZPP – UPB3, Uradni list RS, št. 73/07, v zvezi s 1. odstavkom 22. člena ZUS-1).

ZUS-1 člen 2, 3, 32, 32/4, 32/6, 36, 36/1-4, 36/1-6.ZASP člen 157.e, 157.f.ZDU-1 člen 30.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.