Sklep I Up 1210/2006
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2008-07-16

soglasje k razrešitvi ravnateljice - izpodbijanje akcesornega akta v upravnem sporu - zbirna odločba

Soglasje tožene stranke glede na določbe Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja ni samostojen dokončen posamični akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Tak akt, ki je v razmerju do odločbe (o razrešitvi) akcesorni akt, je mogoče izpodbijati samo s pravnimi sredstvi zoper (zbirno) odločbo.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 3. točke 1. odstavka 34. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/2000) zavrglo tožničino tožbo zoper soglasje tožene stranke z dne 20.6.2005, s katerim je tožena stranka na podlagi 3. odstavka 53. člena in 2. odstavka 55. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI-UPB 3, Uradni list RS,št. 115/2003) podala soglasje k razrešitvi tožnice s funkcije ravnateljice Srednje šole, z dnem 31.7.2005.

Sodišče prve stopnje se v obrazložitvi izpodbijanega sklepa sklicuje na 1. in 2. odstavek 1. člena, 1. odstavek 3. člena in 1. odstavek 4. člena ZUS (ki je veljal v času odločanja) ter 2. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Po njegovi presoji soglasje, ki ga s tožbo izpodbija tožnica, nima pravne narave akta, izdanega v upravni stvari v smislu 2. člena ZUP, niti z njim ni odločeno o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi, izhajajoči iz predpisa. Zato ga tudi ni mogoče šteti za dokončen posamični akt iz 2. odstavka 1. člena ZUS. Tožnica s tožbo izpodbija navedeno soglasje, za katerega po mnenju sodišča zmotno šteje za (upravno) odločbo. Iz določb 1. odstavka 209. člena ZUP, po kateri zaprošeni organ pisno sporoči svoje soglasje ali razloge za odklonitev soglasja ne izhaja, da se soglasje izda v obliki (upravne) odločbe v smislu 210. člena ZUP. Sodišče prve stopnje je ob predhodnem preizkusu ugotovilo, da so v tem primeru izpolnjene procesne predpostavke iz 3. točke 1. odstavka 34. člena ZUS in je na tej pravni podlagi tožbo zavrglo.

Tožnica v pritožbi zoper izpodbijani sklep sodišča prve stopnje meni, da ima navedeno soglasje „težo“ posamičnega akta, saj če minister ne bi izdal soglasja k razrešitvi, do te ne bi prišlo. Navaja, da ne more pristati na razrešitev iz krivdnih razlogov, da je bila osebno in strokovno diskreditirana in da je bila ministrova vloga pri tem odločujoča - njegovo soglasje je imelo moč odločitve, zato meni, da gre za posamični akt. Čeprav ne želi več opravljati funkcije ravnateljice, potrebuje pravno formalno rehabilitacijo. Predlaga, da pritožbeno sodišče vrne zadevo v ponovno presojo toženi stranki.

Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

Po določbi 2. odstavka 1. člena ZUS, ki je veljal v času odločanja sodišča prve stopnje, je predmet izpodbijanja v upravnem sporu dokončni upravni akt, katerega opredeljuje ZUS v 1. odstavku 3. člena kot dokončni posamični akt, s katerim državni organ, organ lokalne skupnosti oziroma nosilec javnega interesa odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe oziroma druge osebe, ki je lahko stranka v upravnem postopku. Upravna zadeva pa je po določbi 2. člena ZUP odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava; za upravno zadevo pa se šteje tudi, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča o upravnem postopku ali izda upravno odločbo, oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari.

V obravnavani zadevi gre za spor zaradi soglasja ministra k razrešitvi ravnateljice šole. Po določbah ZOFVI (53. člen), ki je bil pravna podlaga za izdajo soglasja, ravnatelja javne šole imenuje in razrešuje svet šole; k imenovanju in razrešitvi pa si mora svet pridobiti soglasje ministra.

Če je v zakonu ali predpisu, ki temelji na zakonu določeno, da odloča en organ v soglasju z drugim organa, se izda odločba o tem (v konkretni zadevi o razrešitvi ravnateljice), ko je drugi organ dal soglasje. V takih primerih, ko zakon ali predpis v skladu z zakonom določa, da je v zvezi z izdajo odločbe potrebno sodelovanje drugih organov, gre za izdajo t.i. zbirne odločbe. V vseh primerih takega akcesornega odločanja pa mora biti v skladu z 209. členom ZUP obveznost pridobitve oz. izdaje navedenih akcesornih aktov pred odločitvijo pristojnega organa predpisana z zakonom. V obravnavani zadevi je prav z ZOFVI predpisana pridobitev soglasja ministra. Zato po presoji pritožbenega sodišča navedeno soglasje tožene stranke glede na določbe ZOFVI ni samostojen dokončen posamični akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Tak akt, ki je v razmerju do odločbe (o razrešitvi) akcesorni akt, je mogoče izpodbijati samo s pravnimi sredstvi zoper (zbirno) odločbo. Iz določb 1. odstavka 209. člena ZUP niti iz določb ZOFVI tudi ne izhaja, kot je pravilno ugotovilo sodišče prve stopnje, da se soglasje izda v obliki (upravne) odločbe v smislu 210. člena ZUP. Glede na navedeno se pritožbeno sodišča strinja s presojo sodišča prve stopnje, da so bili v obravnavani zadevi izpolnjeni pogoji za uporabo 3. točke 1. odstavka 34. člena v času odločanja sodišča prve stopnje veljavnega ZUS.

Pritožbeni ugovori, ki se po vsebini nanašajo na akt o razrešitvi, ki ni predmet tega upravnega spora, na drugačno odločitev sodišča ne morejo vplivati.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo sklep sodišča prve stopnje na podlagi 76. člena v zvezi s 1. odstavkom 82. člena ZUS-1.

Pritožba tožnice je bila vložena še pred uveljavitvijo ZUS-1. Ker se je s 1.1.2007 začel uporabljati ZUS-1, je bilo treba glede na kriterije iz 2. odstavka 107. člena tega zakona obravnavano pritožbo, vloženo po ZUS, obravnavati kot pritožbo po ZUS-1.

ZOFVI člen 53.ZUP člen 2, 209, 210. ZUS člen 1, 1/2, 3, 3/1, 34, 34/1-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.