Sklep I Up 197/2008
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2008-06-04

začasna odredba - pogoji - odločanje na podlagi politične diskrecije

Sodišče prve stopnje lahko odloča o predlogu za izdajo začasne odredbe le, če v predhodnem preizkusu tožbe ugotovi, da niso podani razlogi iz 36. člena ZUS-1.

Pritožbi se ugodi v delu, ki se nanaša na točko II/3 izreka izpodbijanega sklepa in se v tem delu izpodbijani sklep razveljavi ter se zadeva vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek, v preostalem delu pa se pritožba zavrne in se potrdi izpodbijani sklep pod točko II/1 in II/2 izreka.

Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom v izreku pod točko II/1 odločilo, da se zahteva drugo, tretje in četrtotožeče stranke za izdajo začasne odredbe zavrže; v izreku pod točko II/2 odločilo, da se zahteva prvotožeče stranke za izdajo začasne odredbe zoper prvo in tretjetoženo stranko zavrže; v izreku pod točko II/3 pa je zahtevo prvotožeče stranke za izdajo začasne odredbe zoper drugotoženo stranko zavrnilo. Tožeče stranke so predlagale, da sodišče do izdaje pravnomočne odločbe zadrži izvršitev predloga sklepa mandatno volilne komisije Državnega zbora, sklepa Državnega zbora o imenovanju članov sveta F. in sklepa o konstituiranju sveta Fundacije.

V obrazložitvi k točki II/1 in II/2 sodišče prve stopnje navaja, da s tem, ko niso podani pogoji za vložitev tožbe, tudi niso podane procesne predpostavke za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe v smislu 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in 26/07 – sklep US RS), zato je zahtevo drugo, tretje in četrtotožeče stranke za izdajo začasne odredbe zavrglo, kakor tudi zahtevo prvotožeče stranke za izdajo začasne odredbe zoper prvo in tretjetoženo stranko. V obrazložitvi k točki II/3 pa sodišče prve stopnje navaja, da so izpolnjene procesne predpostavke za obravnavanje tožbe prvotožeče stranke zoper sklep drugotožene stranke o imenovanju članov sveta F. Po presoji sodišča prve stopnje gre za akt iz 2. odstavka 2. člena ZUS-1, saj je bilo z aktom poseženo v predlagateljevo (prvotožeča stranka) pravico, ki je urejena z Zakonom o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (ZLPLS), in torej ne gre za akt, ki bi temeljil na politični diskreciji (3. člen ZUS-1). Sodišče prve stopnje poudarja, da je mogoče začasno odredbo v upravnem sporu izdati le v primerih in pod pogoji, ki jih določa zakon v 32. členu ZUS-1. V obravnavanem primeru je prvotožeča stranka opredelila svoj predlog za izdajo začasne odredbe po 2. kot tudi 3. odstavku 32. člena ZUS-1. Eden izmed pogojev, ki mora biti izpolnjen za izdajo začasne odredbe, je nastanek težko popravljive škode. Navedeni pogoj po presoji sodišča prve stopnje v obravnavanem primeru ni izpolnjen, saj tožeča stranka ne izkazuje nikakršnega nastanka težko popravljive škode, zato tehtanje skladnosti po načelu sorazmernosti in upoštevanje prizadetosti javne koristi in koristi nasprotnih strank (2. odstavek 32. člena ZUS-1) niti ni potrebno, saj manjka predpostavka izkazanosti nastanka težko popravljive škode, katere nastanek bi moral biti vsaj verjetno izkazan in je tudi pozneje ne bi bilo mogoče, kolikor bi ta škoda nastala, odpraviti. Prvotožeča stranka pa česa takega niti ne zatrjuje niti verjetno ne izkazuje. Okoliščina, da dejansko ni imela možnosti uresničiti svojih pravic, ki izhajajo iz ZLPLS, kar je v nasprotju z voljo zakonodajalca, ki je v ZLPLS določil ustrezna razmerja oziroma zastopanost posameznega predlagatelja, pa sama zase ne predstavlja nastanka težko popravljive škode.

Tožeče stranke vlagajo pritožbo zoper točko II/1, II/2 in II/3 izpodbijanega sklepa iz vseh pritožbenih razlogov. V pritožbi navajajo, da so drugo, tretje in četrtotožeča stranka v predlogu za izdajo začasne odredbe uveljavljale oziroma izkazale, da so bile z dokončnim upravnim aktom prizadete v svojih pravicah oziroma pravnih koristih in da je zaradi takšne prizadetosti nujno sodno varovanje njihovih pravic in pravnih interesov. Navedeni tožniki so bili v skladu z določbami ZLPLS predlagani za člane sveta F. Zaradi izpodbijanih sklepov, ki so pravno sporni, jim je bilo onemogočeno sodelovati v svetu F., izvoliti predsednika, podpredsednika sveta in tudi kandidirati za ta mesta. Nedvomno je bilo s tem poseženo v njihove pravice, ki izhajajo iz določb ZLPLS in dejstva, da jih je zakonito predlagala prvotožeča stranka. Ne gre le za pravico do sejnin, ki pripadajo članom sveta F., temveč za pravico do odločanja v vseh zadevah, za katere je pristojen svet F. Kršeno je bilo ustavno načelo enakosti pred zakonom, saj je prvotožena stranka brez ustrezne pravne podlage izločila 4 od 17 predlaganih kandidatov, od tega kar tri od sedmih kandidatov prvotožeče stranke in jih s tem postavila v neenakopravni položaj. Na podlagi nezakonitega predloga sklepa prvotožene stranke, drugotožena stranka sploh ni odločala o imenovanju tožečih strank, temveč je le potrdila tiste kandidate, ki jih je predlagala prvotožena stranka in ne po zakonu upravičeni predlagatelj, to je prvotožena stranka. Tretjetožena stranka je na podlagi izpodbijanih sklepov prvo in drugotožene stranke sprejela sklep o konstituiranju sveta F., ki je posledično pravno sporen. Predlog sklepa mandatno volilne komisije Državnemu zboru je sodišče prve stopnje zavrglo z obrazložitvijo, da je ta predlog dejanje v postopku imenovanja in da ne gre za upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Takšno stališče je povsem nasprotno stališču Ustavnega sodišča Republike Slovenije v sklepu opr. št. Up 159/96. V tožbi so se sklicevali na identičen primer, v katerem je ustavno sodišče odpravilo predlog komisije za volitve, imenovanje in administrativne zadeve Državnemu zboru. V tem primeru je ustavno sodišče ocenilo, da pri predlogu komisije Državnega zbora ne gre le za dejanje v postopku imenovanja, temveč za odločitev o pravici posameznika. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi sklepa sploh ni omenilo navedenega judikata ustavnega sodišča, ki so ga kot dokaz predlagale tožeče stranke. Sodišče ni natančno pojasnilo, zakaj je njegovo stališče glede pravne narave predloga sklepa mandatno volilne komisije povsem drugačno kot stališče ustavnega sodišča. Glede akta tretjetožene stranke je sodišče ocenilo, da gre za izvedbeni akt in posledico sklepa Državnega zbora in da zato ne gre za upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Sodišče prve stopnje ne pojasni, zakaj meni, da ne gre za upravni akt, ki se izpodbija v upravnem sporu. S sklepom o konstituiranju sveta F. nastaja prvotoženi stranki težko popravljiva škoda, saj je v svetu F. zastopana le s štirimi člani, kar je v nasprotju z ZLPLS. Če bo sodišče v nadaljnjem postopku ugodilo tožbi, bodo tudi izvedbeni akti tretjetožene stranke in vsi nadaljnji sklepi tretjetožene stranke pravno sporni. Zato prvotožeča stranka meni, da bi ji v času do pravnomočnosti sodbe nastala težko popravljiva škoda in je utemeljen predlog za izdajo začasne odredbe. Ni res, da prvotožeča stranka nastanka težko popravljive škode ne zatrjuje oziroma izkazuje. Vse tožeče stranke zatrjujejo, da bi se jim z izvrševanjem izpodbijanih aktov prizadejala težko popravljiva škoda. Zatrjevana nezmožnost uresničevanja pravic, ki izhajajo iz ZLPLS, sama zase predstavlja nastanek težko popravljive škode. Predlagajo, da pritožbeno sodišče pritožbi ugodi, razveljavi 2. točko izreka izpodbijanega sklepa ter samo odloči o zahtevah za izdajo začasnih odredb oziroma zadevo vrne sodišču prve stopnje v nov postopek, toženim strankam pa naloži plačilo stroškov postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodbe do plačila, v roku 15 dni. Priglašajo stroške pritožb enega postopka.

V tem pritožbenem postopku je pritožbeno sodišče presojalo le zakonitost izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje pod točko II izreka o zahtevah za izdajo začasne odredbe.

Pritožbo zoper II/1 in II/2 točko izreka izpodbijanega sklepa je pritožbeno sodišče zavrnilo zaradi naslednjih razlogov:

Ob upoštevanju načela delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno, ki imajo vsaka svojo funkcijo, v jedro katere druga oblast ne sme poseči, so v določbah novega ZUS-1 postavljene meje možnosti preverjanja zakonitosti aktov in dejanj s strani neodvisnih sodnih organov.

V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen ZUS-1). V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (1. odstavek 2. člena ZUS-1). Po določbi 2. odstavka 2. člena ZUS-1 so upravni akti po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastni in posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Značilnost upravnih aktov glede na navedeno določbo ZUS-1 je, da so izdani v okviru izvrševanja upravne funkcije in da vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje takega akta. Po 3. členu ZUS-1 pa upravni akti niso take odločitve, ki jih nosilci zakonodajne in sodne veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti, in tisti akti, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil.

Po določbi 2. odstavka 36. člena ZUS-1 mora na razloge iz 1. odstavka tega člena oziroma na procesne predpostavke za vložitev tožbe sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka.

Ker je sodišče prve stopnje presodilo, da niso podane procesne predpostavke za vložitev tožbe, in da zato niso podane procesne predpostavke za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe v smislu 32. člena ZUS-1, je po presoji pritožbenega sodišča sodišče prve stopnje utemeljeno zavrglo tudi zahtevo drugo, tretje in četrtotožeče stranke za izdajo začasne odredbe, kakor tudi zahtevo prvotožeče stranke za izdajo začasne odredbe zoper prvo in tretjetoženo stranko.

Pritožbi zoper II/3 točko izreka izpodbijanega sklepa pa je pritožbeno sodišče ugodilo iz naslednjih razlogov:

Sodišče prve stopnje sicer o delu tožbenega zahtevka, ki se nanaša na sklep drugotožene stranke, še ni odločalo, je pa presodilo, da so zaradi izpolnjenih procesnih predpostavk podani pogoji za presojo zahteve za izdajo začasne odredbe po vsebini.

Pritožbeno sodišče pa se s takšno presojo sodišča prve stopnje ne strinja. Po presoji pritožbenega sodišča pri sklepu drugotožene stranke o imenovanju članov sveta F. ne gre za upravni akt v smislu 2. odstavka 2. člena ZUS-1, ampak gre za akt iz 3. člena ZUS-1. Sklep o imenovanju članov sveta F. namreč ne vsebuje nobene vsebinske odločitve o kakšni materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi nobenega od tožnikov in ni bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije. Ta sklep je odločitev drugotožene stranke, ki po presoji pritožbenega sodišča temelji na politični diskreciji. Ta sklep je sprejel Državni zbor Republike Slovenije na podlagi zakonskega pooblastila (10. člen ZLPLS). V tem delu pa odloča Državni zbor na podlagi politične diskrecije. Ker sklep Državnega zbora Republike Slovenije o imenovanju članov sveta F. glede na 3. člen ZUS-1 ne more biti predmet upravnega spora, sodišče prve stopnje ni pravilno presodilo izpolnjenosti procesnih predpostavk za izdajo začasne odredbe. Ker pa sodišče prve stopnje lahko odloča o predlogu za izdajo začasne odredbe le, če v predhodnem preizkusu tožbe ugotovi, da niso podani razlogi iz 36. člena ZUS-1, v tem primeru pa tega ni pravilno in zakonito ugotovilo, ni imelo pravne podlage v ZUS-1, da predlagano začasno odredbo obravnava po vsebini. Ker pa jo je, je bistveno kršilo določbo 2. odstavka 32. člena ZUS-1.

Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi določbe 77. člena v zvezi s 6. odstavkom 32. člena ZUS-1 razveljavilo točko II/3 izreka izpodbijanega sklepa in v tem delu zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

Pritožbeno sodišče ni presojalo pritožbenih ugovorov, ki se nanašajo na v upravnem sporu s tožbo izpodbijane sklepe toženih strank, saj je predmet presoje v tem pritožbenem postopku, kot je navedeno, le zakonitost izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje o zahtevi za izdajo začasne odredbe.

Ker je vrhovno sodišče delno ugodilo pritožbi zoper II. točko izreka izpodbijanega sklepa in je v tem delu zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v nov postopek, je odločitev o stroških pritožbenega postopka pridržalo do končne odločbe (3. in 4. odstavek 165. člena ZPP v zvezi s 1. odstavkom 22. člena ZUS-1).

ZUS-1 člen 1, 2, 2/1, 2/2, 3, 32, 36, 36/1, 36/2.ZLPLS člen 10.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.