Sodba I Up 206/2005
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2008-09-03

URBANIZEM - GRADBENIŠTVO - UPRAVNI POSTOPEK

lokacijsko dovoljenje - gradbeno dovoljenje - odločanje v obnovljenem postopku

Posledica izdaje sklepa o dovolitvi obnove pomeni zadržanje pravnih učinkov odločbe, na katero se nanaša uvedena obnova, če gre za odločbo, ki se prisilno ne izvršuje, kot sta to v obravnavani zadevi lokacijsko in gradbeno dovoljenje. Šele, ko postane v obnovljenem postopku odločba o razveljavitvi odločbe, s katero je bil pravnomočno končan prejšnji postopek, pravnomočna, odpadejo učinki prejšnje odločbe in so izpolnjeni pogoji za začetek postopka, v katerem se na novo obravnava prvotni zahtevek.

1. Pritožbi tožene stranke se ugodi in se izpodbijana sodba (1. točka izreka sodbe in sklepa) spremeni tako, da se tožba tožene stranke zavrne tudi glede 5. točke izreka odločbe tožene stranke. 2. Pritožba tožeče stranke se zavrne.

Z izpodbijano sodbo (1. točka izreka sodbe in sklepa) je sodišče prve stopnje na podlagi 3. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS,Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) delno ugodilo tožbi in odločbo tožene stranke z dne 30.9.2002, odpravilo v izreku pod točko 5 in v tem obsegu vrnilo zadevo toženi stranki v ponovno odločanje, v preostalem delu pa je tožbo na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS zavrnilo. Z navedeno odločbo je tožena stranka odpravila odločbo Upravne enote Ljubljana z dne 18.1.2002 (1. točka izreka); zavrgla zahtevo za spremembo zahtevka A.A. z dne 14.12.2001 za izdajo lokacijskega in gradbenega dovoljenja v zahtevek za izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo – rušenje stanovanjske hiše in garaže ter gradnjo nadomestnega večstanovanjskega objekta s prometno in komunalno ureditvijo na zemljišču parc. št. 1261/1 in 1261/2 k.o. ... (2. točka izreka); odpravila odločbo Upravne enote Ljubljana, z dne 20.2.2002 (3. točka izreka); odločila, da lokacijsko dovoljenje Upravne enote Ljubljana, z dne 21.11.2000 in njegova sprememba z dne 20.12.2000 ostaneta v veljavi (4. točka izreka); odločila, da gradbeno dovoljenje Upravne enote Ljubljana z dne 4.1.2001 ostane v veljavi (5. točka izreka). Z navedeno odločbo z dne 18.1.2002 je bilo v obnovljenem postopku investitorju A.A. izdano enotno dovoljenje za gradnjo – rušenje stanovanjske hiše in garaže ter gradnjo nadomestnega večstanovanjskega objekta s prometno in komunalno ureditvijo na zemljišču s parc. št. 1261/1 in 1261/2 k.o. ... v skladu s tam navedenimi pogoji. Z odločbo z dne 20.2.2002 je upravni organ prve stopnje odločil, da se odločbe, ki jih je izdal ta upravni organ: lokacijsko dovoljenje z dne 21.11.2000, sprememba lokacijskega dovoljenja z dne 20.12.2000 in gradbeno dovoljenje z dne 4.1.2001, odpravijo (1. točka izreka). Na zahtevo investitorja je bila v isti zadevi izdana nova odločba, in sicer enotno dovoljenje za gradnjo z dne 18.1.2002 (2. točka izreka). Dne 21.11.2000 je upravni organ prve stopnje izdal lokacijsko dovoljenje navedenemu investitorju, s katerim se mu dovoljuje na parc. št. 1261/1 in 1261/2 k.o. ..., rušenje stanovanjske hiše in garaže ter gradnja nadomestnega večstanovanjskega objekta s prometno in komunalno ureditvijo pod v odločbi navedenimi pogoji. Z odločbo z dne 20.12.2000 pa je upravni organ prve stopnje spremenil pravnomočno lokacijsko dovoljenje z dne 21.11.2000, v skladu s pogoji spremenjene lokacijske dokumentacije pod v odločbi navedenimi pogoji. Dne 4.1.2001 pa je upravni organ izdal gradbeno dovoljenje na podlagi pravnomočnega lokacijskega dovoljenja in odločbe o spremembi lokacijskega dovoljenja ter projektne dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja pod v odločbi navedenimi pogoji. Dne 9.4.2001 je upravni organ prve stopnje izdal sklep, s katerim je ugodil predlogu B.B. in dovolil obnovo postopka, končanega z lokacijskim dovoljenjem in z njegovo spremembo ter z gradbenim dovoljenjem. V obrazložitvi izpodbijane sodbe se sodišče prve stopnje strinja z odločitvijo tožene stranke v delu, ki se nanaša na štiri točke izreka odločbe tožene stranke. Ne strinja pa se z odločitvijo v 5. točki izreka njene odločbe. Po presoji sodišča prve stopnje tožena stranka ni imela podlage za odločanje o gradbenem dovoljenju pred pravnomočnostjo lokacijskega dovoljenja. Zato je sodišče prve stopnje v tem delu tožbi delno ugodilo in 5. točko odločbe tožene stranke odpravilo ter v tem delu zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. V preostalem delu pa je tožbo zavrnilo. Sodišče prve stopnje se sklicuje na Odlok o zazidalnem načrtu za del območja urejanja VS 3/2 (Uradni list SRS, št. 20/89) in navaja, da novi objekt nima negativnih vplivov na obstoječe objekte. Takih vplivov v obravnavanem primeru niti ne more biti, saj je tožnikova parcela še nepozidana, seveda pa je treba upoštevati tudi vpliv na sosednja zemljišča. Glede tega vprašanja je treba upoštevati zapisnik o ustni obravnavi, združeni z ogledom na kraju samem z dne 18.12.2001, kjer je upravni organ ugotovil, da je nova ograja ob zgrajenem stanovanjskem objektu umaknjena 60 cm od obstoječe žičnate ograje, ki razmejuje zemljišči investitorja in soseda, ter da balkoni, ki so bili sporni, ne posegajo na zemljišča tožnika oziroma čez gradbeno mejo in so znotraj nove ograje na gradbeni parceli, ki je predmet posega. Obstoječi objekt ne vpliva negativno na sosednje objekte, saj so vsi objekti večstanovanjski (bloki), prav tako ne presega višinskega gabarita teh objektov, saj so višine pritličja in najmanj tri etaže ter da sosednje zemljišče tožnika ni pozidano in nameravani poseg ne vpliva negativno na to zemljišče. Tudi glede ostalih pogojev, ki jih za novogradnjo v morfološki enoti 4 določa zazidalni načrt, sodišče ugotavlja, da so v obravnavanem primeru podani. Velikost celotnega zemljišča je 957 m2, pozidanost pa znaša 365,20 m2, kar ne presega 40%. Uvoz oziroma dovozna pot in zunanja parkirišča se v skladu z uveljavljeno upravno in sodno prakso ne vštevajo v stavbišče. Glede gabaritov mora biti po zazidalnem načrtu nov objekt usklajen z obstoječo zazidavo in je največ K+P+1+M v obravnavanem primeru pa se z lokacijskim dovoljenjem z dne 21.11.2000 dovoljuje delno vkopana klet, pritličje, nadstropje in mansarda. Napačno pa je tožnikovo stališče tožeče stranke, da bi bil po odločbi z dne 18.10.2001 prvostopenjski organ dolžan ponovno odločati o pritožbi tožeče stranke in odločiti v skladu z 243. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Tožnik je zoper lokacijsko dovoljenje z dne 21.11.2000 in gradbeno dovoljenje z dne 4.1.2001 vložil pritožbi, ki pa sta bili obravnavani kot predloga za obnovo postopka in na tej podlagi je bil izdan sklep z dne 9.4.2001, s katerim se je predlogu B.B. za obnovo postopkov lokacijskega in gradbenega dovoljenja ugodilo. Z odločbo z dne 18.10.2001 postopek ni bil vrnjen v fazo odločanja o pritožbah tožnika, temveč je bil vrnjen na stopnjo, na kateri se je odločalo v obnovljenem postopku na prvi stopnji o tem, ali sporno lokacijsko dovoljenje s spremembo in gradbeno dovoljenje ostaneta v veljavi. Postopek pa ni bil vrnjen pred sklep o dovolitvi obnove z dne 9.4.2001. Iz investitorjeve vloge z dne 14.12.2001 izhaja, da gre za spremembo zahtevka in ne za umik. Ko je postopek začet, lahko stranka do odločbe na prvi stopnji razširi postavljeni zahtevek, ali postavi namesto prejšnjega zahtevka drug zahtevek, ne glede na to, ali ima razširjeni ali spremenjeni zahtevek isto pravno podlago ali ne, če se tak zahtevek opira na bistveno enako dejansko stanje in če je organ za njegovo reševanje pristojen (1. odstavek 133. člena ZUP). Glede na citirano določbo lahko stranka spremeni zahtevek do izdaje odločbe prve stopnje, ne more pa ga spremeniti niti v pritožbenem postopku niti v obnovljenem postopku. V obravnavanem primeru je investitor skušal spremeniti zahtevek v obnovljenem postopku (po pravnomočnosti sklepa o dovolitvi obnove), česar pa ne more storiti.

Tožnik vlaga pritožbo zoper zavrnilni del sodbe iz vseh pritožbenih razlogov po 72. členu ZUS in predlaga, da vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo v zavrnilnem delu spremeni tako, da tožbi v celoti ugodi oziroma podrejeno, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno sojenje. V pritožbi navaja, da je investitor sam priznal, da je bil namen njegovega dejanja dne 14.12.2001 (poimenovanega sprememba zahtevka) razpolaganje z zahtevkom na način, da je prvotni zahtevek umaknil in vložil nov (glede na prvotnega tudi spremenjenega) zahtevek. To možnost ima investitor ves čas trajanja postopka. Če sočasno vloži nov (morda le spremenjen) zahtevek pa je potrebno zaradi takšnega zahtevka sprožiti tudi nov upravni postopek. Pravilno je sicer stališče prvostopenjskega sodišča, da na podlagi 133. člena ZUP niti v pritožbenem postopku niti v obnovljenem postopku svojega zahtevka ne more spremeniti. Vendar pa, zahtevek lahko vselej umakne. Nepravilno in nepotrebno je ugotavljanje prvostopenjskega sodišča, da iz investitorjeve vloge z dne 14.12.2001 izhaja, da gre za spremembo zahtevka in ne za umik. Določbe 134. člena ZUP ni mogoče tolmačiti tako, da v postopku, ki je ponovno v teku zaradi uspešnega izrednega pravnega sredstva (obnove postopka), ni mogoče umakniti zahtevka. Tožena stranka je odločila mimo zahtevka investitorja, takšna odločba pa je v skladu z 279. členom ZUP nična. Ni logično stališče, da so pravice tožeče stranke varovane le v primeru, če bi na njegovem zemljišču že stal objekt. Tudi če takšnega objekta ni in gre za golo zemljišče, je treba ugotavljati morebitne negativne vplive nameravanega posega. Investitor spornega objekta je sam sprožil postopek za ureditev meje, kar kaže na to, da je meja sporna oziroma da ni določena, pa če se tožeča stranka z mejo, ugotovljeno na mejni ugotovitveni obravnavi, strinja ali ne. Nestrinjanje z mejo v naravi po oceni tožnika neposredno vpliva na predmetno upravno zadevo, saj v takšnem primeru ni mogoč zaključek o usklajenosti gradbene parcele in parcele v lasti investitorja.

Tožena stranka vlaga pritožbo zoper izpodbijano sodbo zaradi zmotne uporabe določb ZUP. V pritožbi navaja, da se v obnovi postopka, če je ta dovoljena, ugotavlja, ali se že izdana odločba glede na določbe 270. člena ZUP pusti v veljavi ali se odpravi oziroma razveljavi. Torej, če ostane v veljavi, pomeni, da ostane v veljavi takšna, kot je bila pred obnovo postopka – dokončna oziroma pravnomočna, saj v obnovi postopka tedaj dokončnost oziroma pravnomočnost ne ugasne. V obravnavani zadevi gre za primer, ko je drugostopenjski organ odločil, da lokacijsko in gradbeno dovoljenje ostaneta v veljavi. Torej ostane v veljavi pravnomočno lokacijsko dovoljenje ter gradbeno dovoljenje (za katerega pa je dovolj dokončnost, da se izvrši glede na to, da ZGO ne določa drugače kot ZUP).

Po presoji pritožbenega sodišča je odločitev tožene stranke, ki se nanaša na 5. točko izreka njene odločbe, pravilna. Na podlagi podatkov, ki so bili zbrani v prejšnjem in v obnovljenem postopku, je bilo v upravnem postopku utemeljeno odločeno, da se navedeno lokacijsko in posledično tudi gradbeno dovoljenje pustita v veljavi. V obravnavani zadevi namreč lokacijsko dovoljenje ni bilo razveljavljeno v obnovljenem postopku. Posledica izdaje sklepa o dovolitvi obnove pa pomeni zadržanje pravnih učinkov odločbe, na katero se nanaša uvedena obnova, če gre za odločbo, ki se prisilno ne izvršuje, kot sta to v obravnavani zadevi lokacijsko in gradbeno dovoljenje. Šele, ko postane v obnovljenem postopku odločba o razveljavitvi odločbe, s katero je bil pravnomočno končan prejšnji postopek, pravnomočna, odpadejo učinki prejšnje odločbe in so izpolnjeni pogoji za začetek postopka, v katerem se na novo obravnava prvotni zahtevek. V obravnavani zadevi pa je tožena stranka odločila, da se vzdrži v veljavi lokacijsko dovoljenje, ki je bilo v prejšnjem postopku kot pravnomočno podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja, za katerega pa ZGO ni določal pravnomočnosti kot pogoja za gradnjo. Zato je odločitev tožene stranke kot organa druge stopnje o tem, da se hkrati vzdržita v veljavi lokacijsko in posledično gradbeno dovoljenje, utemeljena. Enako stališče je sprejelo vrhovno sodišče v svoji sodbi, št. X Ips 1480/2004 z dne 7.2.2008.

Glede na podano obrazložitev je pritožbeno sodišče na podlagi 3. točke 3. odstavka 80. člena ZUS-1 ugodilo pritožbi zaradi zmotne uporabe materialnega prava spremenilo 1. točko izreka izpodbijane sodbe in sklepa tako, kot je navedeno v izreku te sodbe.

V obravnavani zadevi je bila v obnovljenem postopku tožniku dana možnost udeležbe v postopku, ki je v postopku izdaje lokacijskega in gradbenega dovoljenja ni imel. Tožena stranka pa je na podlagi podatkov, ki so bili zbrani v prejšnjem postopku in ki jih je upravni organ zbral v obnovljenem postopku, po presoji pritožbenega sodišča pravilno odločila, da lokacijsko dovoljenje in njegova sprememba ter gradbeno dovoljenje ostanejo v veljavi. Takšna odločitev tožene stranke je skladna s podatki spisa. Ni sporno, da je poseg, ki je predmet presoje v tem upravnem sporu, izveden v območju, ki se ureja z Odlokom o zazidalnem načrtu za del območja urejanja VS 3/2, in sicer v morfološki enoti 4, kjer so dovoljene nadomestne gradnje s tem, da za nadomestne objekte veljajo pogoji, ki so navedeni za novogradnje. Za morfološko enoto 4 odmiki novogradenj od parcelnih meja niso določeni konkretno, temveč samo opisno, in sicer, da novi objekt nima negativnih vplivov na obstoječe objekte. V postopku izdaje lokacijskega in gradbenega dovoljenja za gradnjo je investitor predložil vso potrebno dokumentacijo, pridobljena so bila tudi vsa ustrezna z zakonom predpisana soglasja. Iz predložene lokacijske dokumentacije tudi ne izhaja, da bi bila meja sporna, kot to zatrjuje tožnik v pritožbi. Iz lokacijske dokumentacije, ki je med predloženimi spisi, izhaja, da meja poteka tako, kot izhaja iz skice terenske meritve z dne 11.9.2001, s katero se je tožnik strinjal. Če pa investitor ni gradil v skladu s pogoji predmetnega dovoljenja, je to stvar ukrepanja pristojnih inšpekcijskih služb, ne pa upravnega organa, ki je takšno dovoljenje izdal. Če bo tožnik izkazal, da sporna gradnja negativno vpliva na njegovo zemljišče, bo lahko uveljavljal odškodnino po pravilih odškodninskega prava. To pa ne more biti predmet odločanja v obnovljenem postopku za izdajo lokacijskega in gradbenega dovoljenja.

V obravnavani zadevi po presoji pritožbenega sodišča niso izpolnjeni pogoji za izrek ničnosti odločbe tožene stranke iz razloga po 4. točki 1. odstavka 279. člena ZUP. Zato tožnikov ugovor, da je bila ta odločba izdana brez zahteve investitorja in da gre za nično odločbo, ni utemeljen. Kot izhaja iz predloženih spisov, investitor izrecno navaja v svojem odgovoru na tožbo z dne 25.11.2002, da je upošteval stališče tožene stranke, da ob pravnomočnem lokacijskem in gradbenem dovoljenju ne more zaprositi še (ne namesto) za enotno gradbeno dovoljenje za isti objekt. Zato ni mogoče niti njegove vloge za izdajo enotnega dovoljenja za isto gradnjo, za katero sta bili že izdani pravnomočni lokacijsko in gradbeno dovoljenje, razlagati v nasprotju s tem, kar izhaja iz njegove izrecne izjave in kar sodi v osebno sfero investitorja, da razpolaga s svojim zahtevkom. Res je, da lahko stranka v skladu z določbo 134. člena ZUP umakne svojo zahtevo. Toda, v obravnavani zadevi iz predloženih spisov ne izhaja, da bi prišlo do umika investitorjeve zahteve za izdajo lokacijskega in gradbenega dovoljenja ter posledično do ustavitve postopka. Po presoji vrhovnega sodišča bi lahko tožnik uveljavljal nov zahtevek za izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo spornega objekta le, če bi bil upravni postopek za izdajo lokacijskega in gradbenega dovoljenja na podlagi umika njegove prvotne zahteve ustavljen, do česar pa ni prišlo.

Glede na podano obrazložitev tožnikovi pritožbeni ugovori niso utemeljeni in ne morejo vplivati na drugačno odločitev pritožbenega sodišča. Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 tožnikovo pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

Ker sta bili pritožbi vloženi pred 1.1.2007, ko je začel veljati ZUS-1, je Vrhovno sodišče Republike Slovenijo obravnavalo pritožbi na podlagi 2. odstavka 107. člena ZUS-1 kot pritožbi po tem zakonu.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.