Sklep I Up 27/2008
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2008-06-23

SODSTVO - ČLOVEKOVE PRAVICE - PRAVO EVROPSKE UNIJE

enakost pred zakonom - enako obravnavanje - versko ali drugo prepričanje - izbira kandidata za predsednika sodišča - prenos direktive v pravni red

Evropsko pravo ne nalaga uporabe zakonskega predloga, če je rok za prenos direktive v državni pravni red že potekel. V takšnem primeru se lahko uporabi direktiva, če so podane določene predpostavke. Zakon o uresničevanju načela enakega obravnavanja v 1. odstavku 1. člena prepoveduje diskriminacijo zaradi „verskega ali drugega prepričanja“. „Drugo prepričanje“ je torej zakonodajalec razumel kot nekaj, kar je po svoji temeljni zgradbi oziroma vsebini podobno veri in kar se lahko označi tudi kot svetovni nazor. Minister za pravosodje ima široko pravico proste presoje, ali bo sploh izbrala katerega od tistih kandidatov za predsednika sodišča, ki izpolnjujejo določno postavljene predpostavke. Isto velja tudi za izbiro najprimernejšega kandidata med vsemi kandidati, ki izpolnjujejo določno postavljene predpostavke. Merila za to presojo zakonsko niso določena. Takšna odločitev zato ni pravno vezana, temveč je prosta in je ni treba obrazložiti. Nasprotno pa je treba obrazložiti odločitev, če ni izbran noben kandidat, kljub temu, da je Sodni svet odločil, da kandidati izpolnjujejo vse določno opredeljene predpostavke.

1. Pritožba tožeče stranke se zavrže. 2. Pritožbi prve tožene stranke se ugodi, 2. in 3. točka izreka izpodbijane sodbe in sklepa sodišča prve stopnje se razveljavita in se zadeva v tem obsegu vrne sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek.

Z izpodbijano sodbo in sklepom je sodišče prve stopnje v 1. točki izreka na podlagi 4. točke 1. odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1; Uradni list RS, št. 105/06 in 26/07 – sklep US) zavrglo tožbo zoper predlog Sodnega sveta Republike Slovenije z dne 28.6.2007. V 2. točki izreka je na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena in 2. odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo tožbi zoper odločbo Ministra za pravosodje z dne 30.6.2007, tako, da je ugotovilo, da je odločba nezakonita, kolikor posega v tožnikovo pravico do enakega obravnavanja. V 3. točki izreka je na podlagi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 odločilo, da mora tožena stranka tožniku povrniti stroške postopka v znesku 80 EUR v 15 dneh. Z izpodbijano odločbo Ministra za pravosodje z dne 30.6.2007, je bilo odločeno, da se za predsednika Okrožnega sodišča v za šest let imenuje okrožni sodnik na Okrožnem sodišču A.A. .

Sodišče prve stopnje je v delu sodne odločbe, ki se nanaša na izpodbijano odločbo Ministra za pravosodje, presodilo, da tožnik ne more uspeti z navedbami, da je bilo relevantno dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, ker predlog Sodnega sveta ne vsebuje vseh relevantnih podatkov in tudi ne primerjave med kandidatoma. Določba 7. odstavka 62. člena Zakona o sodiščih (ZS-UPB3; Uradni list RS, št. 27/07) namreč zahteva od sodnega sveta le, da obrazloži, zakaj je določene kandidate predlagalo v izvolitev in drugih ne. Sodnemu svetu pa ni treba opraviti primerjave med predlaganimi kandidati. Iz istih razlogov so neutemeljeni tudi očitki o kršitvah pravil postopka zaradi opustitve priskrbetja vseh podatkov za ocenjevanje kandidatov in izbiro med njimi. S 3. odstavkom 49. člena Ustave RS (URS) je varovana pravica kandidata za predsednika sodišča le tako, da se lahko enakopravno poteguje za položaj s tistimi, ki izpolnjujejo predpisane formalne predpostavke. Relevantni predpostavki sta, da je izbran kandidat, ki je sodnik sodišča enakega ali višjega položaja, in da ga je Sodni svet predlagal v imenovanje. Niti sporno pa ni bilo, da je bil izbran kandidat, ki je obe formalni predpostavki izpolnjeval. Sodišče prve stopnje v izpodbijani sodni odločbi poudarja, da je tožba očitala Ministru za pravosodje diskriminacijo na podlagi prepričanja. Tožnik opisuje štirinajst različnih situacij, dejanske podlage za domneve in dokaze. Na te navedbe prva tožena stranka ni odgovorila konkretno, temveč zgolj na splošno. Dokaznemu bremenu, da ni bilo kršitve načela enakega obravnavanja, prva tožena stranka ni zadostila. Zato se po 22. členu Zakona o uresničevanju načela enakega obravnavanja (ZUNEO-UPB1; Uradni list RS, št. 93/07) šteje, da je bila v postopku izbire in imenovanja predsednika sodišča podana diskriminacija. Razlog za odpravo izpodbijane odločbe po 4. točki 1. odstavka 64. člena ZUS-1 je podan. Sodišče pa ni odpravilo odločbe, saj je bila odločba že izvršena. Izbrani kandidat je namreč že postal predsednik sodišča. Odprava odločbe bi zato nesorazmerno posegla v pridobljene pravice ali pravne koristi oseb, s katerimi je izbrani kandidat stopal v pravna razmerja pri svojem delu. Poleg tega bi bilo lahko zaradi nezasedenega položaja predsednika največjega okrožnega sodišča v državi v daljšem časovnem obdobju ogroženo nemoteno izvajanje sodne oblasti. Sodišče prve stopnje je ugodilo subsidiarnemu tožbenemu predlogu in ugotovilo nezakonitost izpodbijane odločbe, kolikor ta posega v tožnikovo pravico do enakega obravnavanja.

Pritožbo sta vložili tožeča in prva tožena stranka.

Dovoljenost pritožbe utemeljuje prva tožena stranka s tem, da je sodišče prve stopnje v bistvu odločilo o posegu v človekovo pravico do enakega obravnavanja (14. člen URS), in je v teh primerih pritožba izrecno dovoljena (1. odstavek 73. člena in 1. odstavek 66. člena ZUS-1). Poleg tega naj bi samo ugotovilo drugačno dejansko stanje (73. člen ZUS-1). V pritožbenih razlogih je prva tožena stranka podala svoje mnenje, po katerem načelo enakega obravnavanja ni ustavna pravica, temveč se lahko uveljavlja le v povezavi s kršitvijo kakšne druge pravice, zato sploh ne gre za spor iz 4. člena ZUS-1. Sodišče je tudi prekoračilo podrejeni tožbeni zahtevek, saj naj bi tožnik postavil zahtevek po 2. odstavku 64. člena ZUS-1, odločilo pa je kar o kršitvi ustavne pravice, kar naj bi načelo enakega obravnavanja ne bilo. Upravno sodišče bi moralo, ker je samo ugotavljalo dejansko stanje, razpisati glavno obravnavo (51. člen ZUS-1). ZUNEO se ne more nanašati na položajna mesta v pravosodju, ker je predpostavka za zasedbo položajnih mest v pravosodju že obstoječe delovno ali službeno razmerje. Tudi sicer je sodišče prve stopnje uporabilo ZUNEO-A, pa ga ne bi smelo. Izpodbija številne okoliščine, ki jih je tožnik navajal kot tiste, ki naj bi izkazovale diskriminacijo. Meni tudi, da v tej zadevi sploh ni šlo za diskriminacijo na temelju prepričanja. Tožnik se je opredeljeval le do posameznih strokovnih vprašanj, ki pa še ne predstavljajo prepričanja. Prva tožena stranka je imela možnost za izbiro med dvema kandidatoma, ki sta bila po mnenju Sodnega sveta enakovredna. Zato je po njenem mnenju vsaka izbira lahko le strokovne narave. Graja tudi 2. točko izreka izpodbijane sodne odločbe. Meni, da je bila z 2. točko izreka kršena določba 14. točke 2. odstavka 339. člena ZPP. Izrek mora jasno izražati odločitev o tožbenem zahtevku, jasno mora opredeliti kršitev in povedati, za kakšno kršitev gre in urejati pravna razmerja. V izreku sodbe ne bi smelo biti besede »kolikor«, ker sama izraža nejasnost in nedoločnost. V sodbi se sodišče prve stopnje ne opredeljuje do konkretnega razmerja. To vzbuja utemeljene dvome o tem, kaj je in o čem je sodišče sploh odločalo.

Tožnik je na pritožbo odgovoril. V odgovoru je navedel, da je bila v pravnem pouku odločbe sodišča prve stopnje pritožba izključena. Vrhovnemu sodišču je predlagal, da odgovor obravnava kot pritožbo zoper sodbo sodišča 1. stopnje. Ko bo prejel zakonito obvestilo sodišča, bo pritožbo tudi dopolnil s pritožbenimi razlogi in predlogom. Navedel je še različne razloge, zaradi katerih naj bi bila pritožba nedovoljena ali neutemeljena.

K 1. točki izreka V sporih o imenovanju predsednika sodišča je zoper sodbo sodišča prve stopnje dovoljena pritožba (8. odstavek v povezavi z 2. odstavkom 62. člena ZS; glej tudi sklep Vrhovnega sodišča RS, opr. št. X Ips 41/2008). Rok za vložitev pritožbe je 15 dni od vročitve prepisa sodbe strankam (3. odstavek 73. člena ZUS-1).

Sodba sodišča prve stopnje je bila tožniku vročena 28. 11. 2007. Tožnik je vložil pritožbo 28. 12. 2007. Vložil jo je torej že po preteku petnajstdnevnega roka. Tožnikova pritožba je bila glede na 3. odstavek 73. člena ZUS-1 prepozna in jo je zato Vrhovno sodišče RS zavrglo na podlagi 1. odstavka 351. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v povezavi s 1. odstavkom 22. člena ZUS-1.

K 2. točki izreka Pritožba prve tožene stranke je utemeljena.

ZUNEO v 1. odstavku 1. člena določa skupne temelje in izhodišča za zagotavljanje enakega obravnavanja vsakogar pri uveljavljanju pravic na katerem koli področju družbenega življenja. Pojem družbenega življenja je zelo širok, načeloma izključena so le razmerja zasebne narave. Z odločitvijo prve tožene stranke je bilo opredeljeno razmerje tožnika (in tudi izbranega kandidata) do države, namreč kateri od obeh je zasedel mesto predsednika sodišča. Država pa je glede na 3. člen URS država svojih državljank in državljanov in torej kot taka sama predstavlja družbo. Pravosodje je njen del (2. stavek 2. odstavka 3. člena URS). Odločanje o imenovanju predsednika sodišča je torej del družbenega življenja. Sodišče prve stopnje je pravilno odločilo, da se v obravnavani zadevi glede na tožbene navedbe uporabi ZUNEO.

Vendar pa sodišče prve stopnje ni ravnalo pravilno, ker je uporabilo ZUNEO vključno z novelo ZUNEO-A (Uradni list RS, št. 61/2007 z dne 10.7.2007; uveljavitev 17.7.2007). Odločba prve tožene stranke je bila namreč izdana dne 30.6.2007. Izdana je bila torej v času, ko novela ZUNEO-A še ni bila niti sprejeta, v tem času je obstajal le (takrat še nesprejeti) predlog ZUNEO-A. Predlog je bil objavljen v Poročevalcu Državnega zbora, št. 32/2007.

Namen zakonodajalca ob sprejemanju ZUNEO je bil dvojen. Že po 1. odstavku 14. člena URS so vsakomur zagotovljene enake pravice ne glede na »jezik, vero, politično ali drugo prepričanje«. Zakonodajalec je z ZUNEO skušal okrepiti varstvo zoper diskriminacijo, ki ga že tako ali tako prepoveduje URS. Poleg tega je z njim želel še pravočasno prenesti določila Direktive Sveta 2000/78/ES v slovensko pravo (glej Poročevalec, št. 34/2004, str. 47, 48 in 51). Ker je obstajal dvom, ali je slovenski zakonodajalec zadnjemu namenu zadostil (glej Poročevalec, št. 32/2007, Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o uresničevanju načela enakega obravnavanja, str. 2 in nasl.), je bila pripravljena in sprejeta še novela ZUNEO-A.

V času izdaje odločbe prve tožene stranke je torej veljal ZUNEO v osnovnem besedilu. Uporabe predloga ZUNEO-A ni mogoče opravičiti z domnevnim neprenosom direktive v slovenski pravni red. Evropsko pravo, kakor ga je razvila sodna praksa Sodišča Evropskih skupnosti, namreč ne nalaga uporabe zakonskega predloga, če je rok za prenos direktive v državni pravni red že pretekel. V takšnem primeru se lahko kvečjemu uporabi direktiva. Še celo direktiva se lahko uporabi le, če so podane določene predpostavke (prim. Grilc, Ilešič, Pravo Evropske unije, 1. knjiga, Ljubljana 2001, str. 114 in nasl.; Müller-Graf v: Five Challenges for European Courts: The Experiences of German and Slovenian Courts, Pet izzivov za evropska sodišča: izkušnje nemških in slovenskih sodišč, Ljubljana 2004, str. 721 in 722 (pod 3); Sladič v: Knez, Mužina, Sladič, Vesel v: Odločitve sodišča Evropskih skupnosti in sodišča prve stopnje s pojasnili, Ljubljana 2004, str. 95 in nasl.).

Sodišče prve stopnje je v začetnem delu obrazložitve izpodbijane sodne odločbe najprej podalo štirinajst tožnikovih trditev o dejstvih, iz katerih naj bi izhajala diskriminacija. Poleg tega je navedlo še dodatnih deset razlogov, na katerih je tožnik posebej utemeljeval svoje mnenje, da je bil diskriminiran zaradi prepričanja. Svojo odločitev glede diskriminacije je sodišče prve stopnje v razlogih sodbe oprlo na dvoje: na tožnikove navedbe o štirinajstih dejstvih, ki naj bi kazala na diskriminacijo zaradi prepričanja (str. 17, drugi odstavek sodne odločbe sodišča prve stopnje) in na dve oceni prve tožene stranke o lastnostih izbranega kandidata. Obširno je obrazložilo le svoje stališče glede obeh ocen. Glede štirinajstih dejstev, iz katerih naj bi izhajala diskriminacija, se je zgolj sklicevalo na tožnikove navedbe. Dokazanih dejstev, iz katerih naj bi izhajala domneva diskriminacije, pa ni navedlo. Sodišče prve stopnje je torej predpostavljalo, da so tožnikove navedbe dokazane. Manjka tudi obrazložitev, zakaj naj bi zatrjevana dejstva opravičevala domnevo diskriminacije (2. odstavek 22. člena ZUNEO). V tem delu je sodba ostala neobrazložena glede okoliščin, ki so bile bistvene za odločitev sodišča. Celotne sodbe zato ni mogoče preizkusiti glede na navedeno določbo ZUNEO. Ker je sodišče prve stopnje samo ugotavljalo dejstva, bi glede na 51. in 59. člen ZUS-1 moralo razpisati glavno obravnavo, ne glede na to, da je prva tožena stranka (domnevni kršitelj) v odgovoru na tožbo dejstva prerekala le pavšalno. Ker glavne obravnave ni razpisalo, je kršilo 4. odstavek 75. člena ZUS-1. To predstavlja bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu (14. točka 2. odstavka 339. člena ZPP v povezavi z 2., 3. in 4. odstavkom 75. člena ZUS-1), zaradi katere je treba izpodbijano sodbo razveljaviti.

Sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi ni obrazložilo, kako razume pojem »prepričanje«, ki je ključnega pomena za uporabo ZUNEO v tej zadevi. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe je mogoče zgolj sklepati, da lahko prav vsaka razlika v mnenjih zadošča za utemeljitev očitka diskriminacije na podlagi prepričanja. Takšno stališče pa je materialnopravno zmotno. Zmotno bi bilo celo, če se sodba ne bi opirala na besedilo ZUNEO, kot ga ima po sprejetju ZUNEO-A, temveč na prvotno besedilo.

Novela ZUNEO-A je namreč prvotno besedilo 1. odstavka 1. člena, 2., 5. in 6. člena ZUNEO spremenila, dodana pa sta bila še 1.a in 2.a člen. Diskriminacija zaradi kakšne osebne okoliščine, med katere spadata tudi »versko ali drugo prepričanje« (3. člen v povezavi s 1. odstavkom 4. in 1. odstavka 1. člena ZUNEO), je bila prepovedana že po ZUNEO. V sedaj veljavnem besedilu, ki upošteva že novelo ZUNEO-A, je prepoved diskriminacije oprta na 3. člen v povezavi s 2. in 4. členom ZUNEO. Po sedaj veljavnem besedilu je prepovedana diskriminacija zaradi »vere ali prepričanja« (začetni del 2. člena ZUNEO v veljavnem besedilu). Novela ZUNEO-A torej ni vsebinsko spremenila varstva pred diskriminacijo zaradi prepričanja, ki je bilo zagotovljeno še pred njeno uveljavitvijo. Za odločitev v tej zadevi pomembni 22. člen ZUNEO pa doslej z novelo sploh ni bil spremenjen.

Do diskriminacije zaradi prepričanja bi lahko prišlo le, če bi prva tožena stranka tožnika v čem prikrajšala zaradi njegovega prepričanja. Zatrjevane okoliščine, ki naj bi kazale na diskriminacijo, morajo zato biti v zvezi s tožnikovim prepričanjem. Odločilnega pomena je zato najprej, kako je treba razumeti pojem prepričanja (1. odstavek 1. člena ZUNEO v prvotnem besedilu) in potem še, katere okoliščine, ki jih zatrjuje tožnik, so takšne, da opravičujejo domnevo, da je bila kršena prepoved diskriminacije (2. odstavek 22. člena ZUNEO).

ZUNEO kot okoliščini, ki ne smeta pripeljati do razlikovanja, navaja »versko ali drugo prepričanje«. »Versko prepričanje« je opredeljiv pojem, niti ZUNEO niti Direktiva Sveta 2000/78/ES pa ne opredeljujeta pojma »drugo prepričanje«, zato bi moralo sodišče prve stopnje ta nedoločni pojem napolniti z vsebino.

Slovar slovenskega knjižnega jezika (Ljubljana 1994; v nadaljevanju SSKJ) opredeljuje tri različne pomene besede »prepričanje«:- prvi pomen se nanaša na to, »kar nekdo glede na logiko, izkustvo upravičeno misli, sodi, da je resnično, pravilno«; - pri drugem pomenu pomeni prepričanje toliko kot »prepričanost«;- pri tretjem pomenu gre za skupek med seboj povezanih misli, pojmov, sodb:a) bodisi o temeljnih, splošnih vprašanjih sveta, družbe, človeka: braniti, zatajiti prepričanje; za svoje prepričanje so bili pripravljeni tudi umreti; versko prepričanje/ biti po prepričanju marksist b) bodisi v zvezi s kakim delom stvarnosti: njegovo politično prepričanje.

Po presoji Vrhovnega sodišča RS mnenje (sodba) o resničnosti - prvi pomen besede prepričanje - in odraz osebnega pogleda na neko okoliščino (drugi pomen besede prepričanje) nista predmet varovanja po ZUNEO. Ni namreč videti razloga, da bi zakonodajalec v okviru prepovedi diskriminacije varoval prav vsako človekovo sodbo o katerikoli okoliščini ali osebni pogled na katerokoli okoliščino. To kaže na to, da je zakonodajalec hotel varovati človekovo drugo prepričanje le, če ustreza prvemu delu tretjega pomena besede »prepričanje«.

Ker je bil namen zakonodajalca, kot je že bilo povedano, prenesti določila Direktive Sveta št. 2000/78/ES v slovensko pravo, je treba pri razlagi pojma »drugo prepričanje« upoštevati tudi besedilo navedene direktive.

URS člen 14, 14/1.ZUNEO člen 1, 1/1, 2, 3, 4, 4/1, 5, 6, 22, 22/2.ZS člen 62, 62/2, 62/3, 62/5, 62/7.ZUS-1 člen 1, 51, 51/1, 59.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.