Sodba G 9/2007
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2008-05-27

ZAVAROVALNO PRAVO - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

zavarovalni nadzor - ravnanje v skladu z odredbo Agencije - dodatni ukrep po ZZavar - dolžina zamude pri odpravi kršitev - izločitev člana senata - opredelitev do odločilnih dejstev

Že iz sistematike možnih ukrepov nadzora ter glede na drugo in tretjo točko tretjega odstavka 181. člena ZZavar je zaključiti, da se prva točka tretjega odstavka tega člena nanaša na odredbo o odpravi kršitev, ki nujno ne zadeva področja obvladovanj tveganj. Neravnanje v skladu z odredbo, (pa čeprav se ne nanaša na področje obvladovanja tveganj) vsekakor lahko predstavlja tako resno kršitev, da opravičuje razrešitev uprave in imenovanje nove.

Zagotavljanje spoštovanja pravil zakona je mogoče, če se subjekti nadzora držijo rokov, v katerih morajo kršitve odpraviti. Pri tem ni mogoče spregledati, da je izrekanje podanega ukrepa po tretjem odstavku 181. člena ZZavar za najmanjšo prekoračitev roka lahko nesorazmerno strog ukrep. Kdaj je izrek dodatnega ukrepa upravičen, je potrebno presojati v vsakem konkretnem primeru posebej.

2. Vsaka stranka sama trpi svoje stroške postopka.

(1) Agencija za zavarovalni nadzor (tožena stranka) je z izpodbijano odločbo zavrnila ugovor tožeče stranka zoper izpodbijano odredbo z dne 15.6.2007, št. 4/07, s katero je tožena stranka v prvi točki izreka ugotovila, da tožeča stranka ni ravnala v skladu z njeno odredbo št. 3/05 z dne 15.12.2005, v drugi točki izreka je tožeči stranki naložila razrešitev obeh članov uprave ter imenovanje dveh novih članov uprave, v tretji točki je tožeči stranki naložila predložitev poročila o odpravi kršitev in v zadnji točki plačilo pavšalnega nadomestila za opravljanje nadzora.  (2) Tožeča stranka je zaradi zmotne uporabe prava ter bistvenih kršitev postopka vložila tožbo v upravnem sporu pred naslovnim sodiščem, s katero je zahtevala odpravo izpodbijane odločbe in odredbe tožene stranke.

(3) Tožba (z dne 9. 7. 2007) je bila vročena toženi stranki, ki je v odgovoru nanjo prerekala tožbene navedbe. Pri tem se je sklicevala tudi na obrazložitev izpodbijane odločbe in odredbe. Sicer pa je tožena stranka prvenstveno predlagala, da se tožba zavrne kot neutemeljena. V drugi pripravljalni vlogi pa je predlagala, da se tožba zavrže zaradi pomanjkanja pravnega interesa. V odgovoru na tožbo je zahtevala povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zamude do plačila, vendar teh stroškov ni opredeljeno navedla.

(4) Obstoj pravnega interesa je procesna predpostavka za vložitev tožbe v upravnem sporu. Ta mora biti podana ves čas postopka. Zakon o upravnem sporu (ZUS-1; Uradni list RS, št. 105/2006) namreč v 6. točki prvega odstavka 36. člena določa, da sodišče zavrže tožbo (s sklepom), če upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist.

(5) Tožena stranka je obstoju pravnega interesa tožnikov v drugi pripravljalni vlogi nasprotovala.

(6) Drugi in tretji tožnik, katerima je bila v postopku pred Agencijo za zavarovalni nadzor, priznan tudi položaj stranskih udeležencev v postopku, svoj pravni interes v vlogah obširno utemeljujeta. Navajata, da izpodbijana akta tožene stranke spreminjata njuno pravno razmerje do družbe, ki jo vodita, da je njuna pravna korist podana v tem, da bi lahko še naprej opravljala svojo funkcijo predsednika/člana uprave, da jima bo v primeru razrešitve s funkcije prenehalo dovoljenje za člana uprave ter jima bo tako nastal „madež“ - de facto ne bosta več veljala za primerni osebi za zasedanje podobnih funkcij. Poudarjata tudi, da je bila A. izpodbijano odredbo (v dobro svojih zavarovancev) primorana izvršiti (sicer bi tvegala, da bi ji tožena stranka odvzela dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov), čeprav se z njo ni strinjala. Z odpravo obeh aktov bi bila po njunem mnenju zagotovljena možnost reintegracije obeh članov uprave, kot tudi avtonomno in neprisiljeno odločanje nadzornega sveta zavarovalnice. Z zavrženjem tožbe bi bilo prejudicirano vprašanje protipravnosti pri uveljavljanju odškodninske odgovornosti države za delo njenih agencij in organov, predvsem pa bi bila tožečima strankama odvzeta pravica do sodnega varstva.

(7) Vrhovno sodišče je v skladu z obstoječo ustavnosodno prakso (glej zadeve npr. Up-134/95, Up-600/04, Up-679/06) ter prakso Vrhovnega sodišča (glej npr. odločitev I Up 143/2006 ter I Up 410/2007) tožnikom pravni interes priznalo.

(9) Izpodbijana odredba tožene stranke je bila izdana na podlagi prve točke tretjega odstavka 181. člena ZZavar in sicer je bilo nadzornemu svetu tožeče stranke naloženo, da razreši člana uprave in imenuje nova člana uprave, ker zavarovalnica ni ravnala v skladu z odredbo o odpravi kršitev z dne 15.12.2005, saj ni v roku za odpravo kršitev do 26.4.2006 vsem 952638 prejemnikom obvestila o odprtju osebnega računa z dne 10.11.2005, poslala obvestila o spremembah statuta A. Zmotna uporaba prava naj bi bila po mnenju tožeče stranke podana, ker je tožena stranka napačno uporabila določbo 181. člena ZZavar, saj dodatni ukrep po tem členu ni namenjen sankcioniranju zamude pri odpravljanju kršitev, prav tako pa za izrek dodatnega ukrepa po tem členu niso bile izpolnjene zakonske predpostavke.

(10) ZZavar v 178. členu kot ukrep nadzora nad zavarovalnico določa tudi odreditev dodatnih ukrepov. Prvenstveno se nadzor nad zavarovalnicami opravlja z odredbami o odpravi kršitev, s katerimi se kršitev ugotovi, subjektu nadzora se določi primeren rok za njeno odpravo ter dostavo poročila o odpravi kršitve (179. in 180. člen ZZavar). Kljub zakonskemu poimenovanju 181. člena ZZavar „Dodatni ukrepi za uresničevanje pravil o obvladovanju tveganj“ je Vrhovno sodišče meni, da se tretji odstavek tega člena uporablja tudi v primerih, ko zavarovalnica ne ravna v skladu z odredbo, ki nalaga odpravo kršitve, ki se ne nanaša na področje obvladovanja tveganj. Prvi odstavek tega člena namreč določa dodatne ukrepe, ki jih Agencija za zavarovalni nadzor (AZN) lahko odredi z odredbo o odpravi kršitev, če ugotovi, da zavarovalnica huje krši pravila o obvladovanju tveganj. V drugem odstavku je določeno, kdaj se šteje, da zavarovalnica huje krši pravila o obvladovanju tveganj. V tretjem odstavku tega člena pa je določeno, v katerih primerih lahko AZN naloži nadzornemu svetu zavarovalnice, da razreši člana uprave in imenuje novega člana uprave in sicer (prvič) če zavarovalnica ne ravna v skladu z odredbo o odpravi kršitev, (drugič) če uprava zavarovalnice ne opravi dodatnih ukrepov iz prvega odstavka tega člena, ki jih je odredil in (tretjič) če zavarovalnica ponavljajoče krši dolžnost pravočasnega in pravilnega poročanja oziroma obveščanja AZN, ali če ovira opravljanje nadzora v skladu z določbami 301. do 306. člena tega zakona. Že iz sistematike možnih ukrepov nadzora ter glede na drugo in tretjo točko tretjega odstavka 181.člena ZZavar je zaključiti, da se prva točka tretjega odstavka tega člena nanaša na odredbo o odpravi kršitve, ki nujno ne zadeva področja obvladovanj tveganj. Neravnanje v skladu z odredbo (pa čeprav se ne nanaša na področje obvladovanja tveganj) vsekakor lahko predstavlja tako resno kršitev, da opravičuje razrešitev uprave in imenovanje nove. To potrjuje tudi tretja točka tretjega odstavka 181. člena ZZavar, ki izrek dodatnega ukrepa predvideva v primeru, ko zavarovalnica ponavljajoče krši dolžnost pravočasnega poročanja.

(11) Se pa zastavlja vprašanje, ali zamuda pri odpravi kršitev predstavlja ravnanje, ki ni v skladu z odredbo o odpravi kršitev, zaradi česar bi bilo subjektu nadzora moč izreči dodatni ukrep iz tretjega odstavka 181. člena ZZavar. V konkretnem primeru ni sporno, da je tožeča stranka kršitve, ki so ji bile naložene izpodbijano odredbo, odpravila, vendar z zamudo. Rok za odpravo kršitev je sestavni del odredbe o odpravi kršitev (drugi odstavek 179. člena in prvi odstavek 309. člena ZZavar). Zavarovalništvo je pomemben del finančnega sistema, katerega funkcija je (zgoščeno in poenostavljeno povedano) zbiranje (koncentracija) prihrankov in usmerjanje teh prihrankov v investicije in s tem gospodarski razvoj. Delovanje zavarovalništva tako predstavlja pomemben (makro) ekonomski interes vsake države, zato se z zakonskim urejanjem tega področja želi zagotoviti trdnost (stabilnost) in zanesljivo delovanje zavarovalništva (trga zavarovalnih produktov) in zaupanje vlagateljev (potencialnih zavarovancev) v ta trg. Ne more biti dvoma, da prepozno izvrševanje odredb o odpravi kršitev praviloma ne dosega cilja, zaradi katerega je zavarovalništvo posebej urejeno. Zagotavljanje spoštovanja pravil zakona je mogoče le, če se subjekti nadzora držijo rokov, v katerih morajo kršitve odpraviti. Pri tem ni mogoče spregledati, da je izrekanje dodatnega ukrepa po tretjem odstavku 181. člena ZZavar za najmanjšo prekoračitev roka lahko nesorazmerno strog ukrep. Kdaj je izrek tega dodatnega ukrepa upravičen, je potrebno presojati v vsakem konkretnem primeru posebej. V tem konkretnem primeru je AZN z odredbo že 15.12.2005 tožeči stranki naložila, da mora vsem 952638 prejemnikom obvestila o odprtju osebnega računa z dne 10.11.2005, poslati obvestilo o spremembah statuta A. AZN je 5.7.2006 izdala odredbo o dopolnitvi poročila, ker iz priloženih dokazil ni izhajalo da bi tožeča stranka kršitev odpravila. O zakonitosti prvotne odredbe in odredbe o dopolnitvi poročila je tožeča stranka sprožila upravni spor. S sodbo št. G1/2006-15 z dne 13.6.2006 je Vrhovno sodišče zavrnilo tožbo A. v delu, ki se je nanašal na kršitve iz 1.2-1.5 točke izreka in v delu, ki se je nanašal na 2. točko izreka odredbe. S sodbo G9/2006-9 z dne 24.4.2007 pa je Vrhovno sodišče tožbo A. zavrnilo in je odredba o dopolnitvi poročila postala pravnomočna. AZN je nato 4.6.2007 na podlagi drugega odstavka 307. člena ZZavar A. poslala obvestilo o izreku ukrepa nadzora in iz izjave A. z dne 13.6.2007 je razvidno, da je preostalih 160302 zavezancev o spremembah statuta obvestila šele 6.6.2007, čeprav se je rok za odpravo kršitev iztekel že 26.4.2006. Iz vsega navedenega izhaja, da ne gre za minimalno prekoračitev roka za odpravo kršitev, da je bil ta rok podaljšan (z dopolnilno odredbo) in da izrek dodatnega ukrepa po tretjem odstavku 181. člena ZZavar v tem primeru ne predstavlja nesorazmerno strogega ukrepa, saj je neizvrševanje odredb tožene stranke že dobilo dimenzije „sistematičnosti“. Vložitev tožbe v upravnem sporu je namreč nesuspenzivno pravno sredstvo, kar pomeni, da ne zadrži izvršitve odločbe, ki se izpodbija, razen če zakon določa drugače (prvi odstavek 32. člena ZUS-1) in zato subjekt nadzora z vložitvijo tožbe v upravnem sporu ne doseže odloga izvršljivosti odredbe.  (12) Iz tretjega odstavka 316. člena ZZavar izhaja, da v primeru odprave kršitev AZN izda pozitivno ugotovitveno odločbo, kar je tožena stranka v predmetni zadevi tudi storila. Vrhovno sodišče pri tem pripominja, da odprave kršitev in ravnanja, ki ni v skladu z odredbo, ne gre enačiti. Kljub temu, da subjekt nadzora kršitev odpravi, vendar z zamudo, je takšno ravnanje šteti za ravnanje, ki ni v skladu z odredbo.

(13) Bistvene kršitve določb postopka tožeča stranka utemeljuje s tem, da se tožena stranka v izpodbijani odločbi do pravnega mnenja dr. P. in do večine argumentov v njem ni opredelila ter da tožena stranka pred izdajo izpodbijane odločbe ni odločila o zahtevi tožeče stranke za izločitev dveh članov senata, mag. G. pa je kljub temu sodeloval v senatu, ki je izdal izpodbijano odločbo. Navedbe tožeče stranke so neutemeljene. Iz izpodbijane odločbe tožene stranke izhaja, da se je le-ta opredelila do odločilnih dejstev, ki se nanašajo na dejansko in pravno podlago za izdajo izpodbijane odredbe, saj je na strani 5 obrazložitve pojasnila svoje razumevanje sistematike izrekanja ukrepov po ZZavar. Prav tako ni podana kršitev procesnih pravil v zvezi z zahtevo tožeče stranke po izločitvi dr. P. in mag. G. Pravilno je razlogovanje tožene stranke, da je mag. J. G., v skladu z drugim odstavkom 37. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v povezavi z 266. členom ZZavar, lahko sodeloval kot član senata, ki je odločal o ugovoru tožeče stranke zoper izpodbijano odredbo. Prav tako je pravilno razlogovanje tožene stranke, da 268. in 269. člen ZZavar kot specialni predpis derogira četrto točko 35. člena ZUP in zatorej odločanje v postopku z odredbo ne predstavlja izločitvenega razloga v postopku odločanja o ugovoru zoper odredbo.

(14) Ker se je izkazalo, da niti s tožbo uveljavljani niti uradoma upoštevni razlogi (286. člen ZZavar) niso podani, je Vrhovno sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (1. odstavek 63. člena ZUS-1). Vsaka stranka na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUS-1 v zvezi s četrtim odstavkom tega člena sama trpi svoje stroške postopka (2. točka izreka predmetne odločbe).

ZUP člen 35, 37.ZUS-1 člen 25, 36, 36/1-6, 63, 63/1.ZZavar člen 179, 180, 181, 266, 268, 269, 286, 288, 316, 316/3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.