Sodba I Up 410/2007
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2007-12-13

razrešitev direktorja organa v sestavi iz nekrivdnih razlogov - uporaba zakonske določbe za katero je ustavno sodišče ugotovilo njegovo neskladnost z ustavo

Če Ustavno sodišče RS s svojo odločbo ugotovi, da je določena določba zakona v neskladju z Ustavo RS, se ta določba zakona, če Ustavno sodišče ne odloči drugače, uporablja še naprej, le da (kolikor je mogoče) ustavi prijazno. ZJU ne določa „nekrivdnih“ razlogov za razrešitev položajnih uradnikov, zato pravilnosti in zakonitosti take razrešitve po vsebini v upravnem sporu ni mogoče preizkusiti. Ni podana kršitev ZUP, če v obrazložitvi akta o razrešitvi „nekrivdni“ razlog ni naveden, dovolj je, da je odločba oprta na določbo ZJU, ki tako razrešitev ureja. Ne gre za zlorabo določbe zakona, čeprav je ugotovljena njena neustavnost, če je ta določba zakona uporabljena v skladu z njenim namenom. V takem primeru tudi ne gre za poseg v ustavno pravico do človekovega dostojanstva.

Pritožbi se ugodi, izpodbijana sodba se spremeni tako, da se tožba zavrne.

Z izpodbijano sodbo je prvostopno sodišče na podlagi 3. in 4. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) ugodilo tožnikovi tožbi in odpravilo odločbo tožene stranke z dne 27.12.2005. Z navedeno odločbo je tožena stranka na podlagi določbe 5. odstavka 83. člena Zakona o javnih uslužbencih (ZJU, Uradni list RS, št. 56/02, 110/02 – ZDT-A, 2/04 – ZDSS-1, 23/05, 62/05 – odl. US in 75/05 – odl. US) na predlog ministra za ... na dopisni seji dne 27.12.2005 odločila, da se tožnik z dnem 31.1.2006 razreši s položaja direktorja Urada ... (v nadaljevanju Urad).

Sodišče prve stopnje je odločbo tožene stranke odpravilo. Menilo je, da za takšno odločitev tožena stranka ni imela pravne podlage v tedaj veljavnem 83. členu ZJU. Za to določbo je Ustavno sodišče Republike Slovenije z odločbo, št. U-I-90/05-13 z dne 7.7.2005 (Uradni list Republike Slovenije, št. 75/05 z dne 9.8.2005), ugotovilo, da ni skladna z Ustavo Republike Slovenije (URS) in je naložilo zakonodajalcu, da to neskladnost odpravi v roku šestih mesecev. Ob sklicevanju na 48. in 44. člen Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS, Uradni list RS, št. 15/94) je prvostopno sodišče menilo, da državni organ pri odločanju ne sme uporabiti določbe zakona, za katero je ustavno sodišče ugotovilo njeno neskladnost z URS. Ker pa je sama razrešitev začela učinkovati 31.1.2006, torej po tem, ko je bila že uveljavljena novela ZJU-B, ki je za razrešitev predstojnika organa v sestavi določila enoletni rok od imenovanja ministra oziroma enoletni rok od imenovanja predstojnika organa v sestavi, je odločitev tožene stranke nezakonita zato, ker je enoletni rok od obeh naveznih okoliščin v obravnavanem primeru prekoračen. Menilo je tudi, da je z izpodbijano odločbo kršena tudi določba 2. in 5. točke 1. odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP – UPB2, Uradni list RS, št. 24/06), ker odločba nima ustrezne obrazložitve. Tudi ob razrešitvi po 5. odstavku 83. člena ZJU je treba navesti razloge, ki so bili podlaga za predstojnikovo odločitev o razrešitvi, torej bi morala ta odločba vsebovati t.i. nekrivdne razloge, na katere se je sklicevala tudi Vlada Republike Slovenije v ustavnem sporu U-I-90/05, ki je povzet v točki 3 obrazložitve navedene odločbe ustavnega sodišča. Ker je svoje razloge za to odločitev tožena stranka podala šele v odgovoru na tožbo, s tem ni mogla nadomestiti pomanjkljive obrazložitve in kršitev pravil postopka. Kršeno je bilo torej načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena URS, saj je ustrezna obrazložitev odločbe tudi v funkciji varstva posameznika pred neustavno diskriminacijo na podlagi narodnosti, spola, vere ali katerekoli druge osebne okoliščine. Izpodbijano odločbo je torej odpravilo zaradi zmotne uporabe materialnega prava (5. odstavek 83. člena ZJU, ZJU-A, ZJU-B, v zvezi z odločbo UstS z dne 7.7.2005) in kršenja pravil postopka (5. točka 1. odstavka 214. člena ZUP v zvezi z določbo 25. in 22. člena URS).

Zoper prvostopno sodbo se pritožuje tožena stranka, in sicer iz razloga zmotne uporabe materialnega prava ter zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Poudarja, da je svojo odločbo izdala na podlagi takrat veljavnega predpisa, to je bil ZJU-A in v skladu s stališči in kriteriji, ki so obrazloženi v odločbi ustavnega sodišča, št. U-I-90/05-13 z dne 7.7.2005. Sklicuje se na obrazložitev navedene odločbe ustavnega sodišča ter na vsebino ter veljavnost posameznih določb ZJU ter njegovih novel. Za nerazumljivo, nelogično in pravno zmotno šteje stališče prvostopnega sodišča, da je bil z dnem 16.12.2005, ko je bil v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 113/05, objavljen ZJU-B, ki je bil sprejet tudi na podlagi prej omenjene odločbe ustavnega sodišča, vzpostavljena zakonita podlaga za razrešitev tožnika kot predstojnika organa v sestavi, če bi to tožena stranka storila v obdobju enega leta od nastopa naveznih okoliščin (imenovanje vlade oziroma predstojnika organa v sestavi). Toženi stranki namreč ni jasno, kako naj bi na zakoniti podlagi, ki naj bi bila po mnenju prvostopnega sodišča vzpostavljena 16.12.2005 (objava ZJU-B), razrešila tožnika za nazaj oziroma najkasneje do 3.12.2005. Napačna je ugotovitev prvostopnega sodišča, da je izpodbijana odločba tožene stranke v nasprotju z 2. odstavkom 120. člena URS. Napačna je tudi njegova ugotovitev, da izraz „razreši“ iz 5. odstavka 83. člena noveliranega ZJU pomeni skrajni datum razrešitve in ne datum izdaje akta o razrešitvi. Ključnega pomena je seveda datum izdaje odločbe, ki je bila izdana dne 27.12.2005 v skladu s tedaj veljavno določbo 83. člena ZJU (to je z vključeno novelo ZJU-A), dejanska razrešitev pa je nastopila z 31.1.2006. Ta datum je bil določen zato, da je tožniku omogočila vročitev odločbe pred nastopom razrešitve in nastop dokončnosti odločbe pred samo razrešitvijo. Neutemeljeno je tudi stališče sodišča prve stopnje, da ima odločba procesno napako, ker nima ustrezne obrazložitve. Razlogi za razrešitev uradnika na najvišjem uradniškem položaju so taksativno navedeni v 2. odstavku 83. člena ZJU, 5. odstavek 83. člena ZJU, ki ureja razrešitev funkcionarja organa v sestavi, pa omogoča njegovo razrešitev brez ugotavljanja razlogov iz 2. odstavka 83. člena ZJU. Ta določba pa izhaja iz ugotovitve, da je za kvalitetno delo vsake organizacije potrebno sodelovanje in timsko delo, ki pa seveda ni možno oziroma je lahko oteženo, če prihaja do konceptualnih neskladij in različnih pogledov na področje dela. Iz izpodbijane odločbe tožene stranke pa je jasno razvidno, da gre za razrešitev na podlagi 5. odstavka 83. člena ZJU, ki daje funkcionarju možnost, da zamenja sodelavca, s katerim ne more sodelovati. Takšna odločitev ni vezana na ugotavljanje kakršnihkoli posebnih dejstev, temveč je mogoča na podlagi proste presoje funkcionarja. Neobstoja razlogov za razrešitev po 2. odstavku 83. člena ZJU v takem primeru ni smiselno razlagati. Prav tako ni treba niti ni smiselno posebej razlagati odločitve funkcionarja, ki ima v skladu z določbo 5. odstavka 83. člena ZJU pravico predlagati vladi razrešitev položajnega uradnika, ne glede na predpisane krivdne razloge za razrešitev. Vsaka obrazložitev, ki bi kazala na krivdo oziroma razloge za razrešitev na strani razrešenega uradnika, bi bila glede na navedeno nekorektna in neustrezna. Opozarja tudi na to, da ustavno sodišče s prej omenjeno odločbo ni postavilo pod vprašaj ustavnost celotne določbe 1. člena ZJU-A (oziroma 5. odstavka 83. člena ZJU), temveč le dejstvo, da sicer ustavno dopustno ravnanje razrešitve ni časovno omejeno. Kot neustavno pa je štelo tudi dejstvo, da za razrešene predstojnike organov v sestavi ministrstev, ki so bili na položaju ob uveljavitvi novele ZJU-A, za primer predčasne razrešitve brez krivdnih razlogov ni bila z zakonom zagotovljena možnost drugega delovnega mesta do izteka petletnega obdobja (kolikor je trajal mandat) ali pa odpravnina, ki bi ustrezala izgubljenemu zaslužku za obdobje, za katerega je bil razrešeni imenovan na položaj. V obravnavanem primeru je bila tožniku ob razrešitvi dne 31. 1.2006, upoštevajoč 7. odstavek 83. člena ZJU (1. odstavek 83. člena ZJU-B), zagotovljena možnost premestitve na drugo delovno mesto, ki ustreza njegovemu nazivu, če takšnega delovnega mesta ne bi bilo, pa bi imel pravico do odpravnine, ki pripada v skladu s predpisi, ki urejajo delovno razmerje. Tako je bilo tožniku zagotovljeno varstvo njegovih pravic. Glede na to tožena stranka predlaga, da pritožbeno sodišče odpravi izpodbijano sodbo in o zadevi meritorno odloči oziroma podrejeno zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

Na pritožbo tožene stranke je odgovoril tožnik. Ugotavlja, da v pritožbi tožena stranka ne navaja nobenih novih dejstev ali pravno relevantnih podatkov, ki jih ni navajala že v svojem odgovoru na tožbo. Zato predlaga, da pritožbeno sodišče potrdi izpodbijano sodbo prvostopnega sodišča, s katero je odpravljena odločba tožene stranke. Meni, da prvostopno sodišče toženi stranki ni očitalo, da svoje odločbe ni izdala na podlagi veljavnega predpisa, temveč to, da jo je izdala v nasprotju s stališči ustavnega sodišča, navedenimi v odločbi, št. U-I-90/05-13. To je zatrjeval tudi tožnik v tožbi, na katero se sklicuje. Meni, da si tožena stranka določbo 5. odstavka 83. člena ZJU neupravičeno razlaga tako, da je možna razrešitev predstojnika organa v sestavi ministrstva brez kakršnegakoli razloga. Takšna razlaga je pravno nedopustna in napačna, saj 5. odstavek dovoljuje razrešitev ne glede na razloge iz 2. odstavka 83. člena ZJU, ne pa brez kakršnegakoli razloga. Do enake ugotovitve in razlage 5. odstavka 83. člena ZJU kot tožnik je prišlo tudi prvostopno sodišče, pri čemer se je sklicevalo na 20. točko obrazložitve odločbe ustavnega sodišča ter 14. člen URS. Če razlogov ni treba navesti, bi funkcionar predlagal razrešitev predstojnika organa v sestavi iz pravno nerelevantnih ali nezakonitih razlogov, torej tudi v primeru, če ne bi hotel izvršiti nezakonitega ukaza, ki bi mu ga dal minister. Z opustitvijo navedbe kakršnihkoli razlogov za razrešitev v izpodbijani odločbi je tožena stranka dejansko onemogočila presojo le-teh z vidika zakonitosti in pravne relevantnosti ter s tem posledično tudi uveljavljanje tožnikovih njegovih pravic v (pri)tožbi. Glede sklicevanja tožene stranke na to, da je bila tožniku ob razrešitvi zagotovljena možnost premestitve na drugo delovno mesto, ki ustreza njegovemu nazivu, navaja, čeprav ve, da to ni relevantno za odločitev v tem upravnem sporu, da so mu bila sicer ponudena delovna mesta, ki sicer ustrezajo njegovi formalni izobrazbi, vendar nimajo zveze s področjem preprečevanja in odkrivanja pranja denarja, s katerim se je ukvarjal zadnjih enajst let in pol. Poleg tega pa za navedeno delo dobiva bistveno nižjo plačo, kot jo je dobival kot predstojnik organa v sestavi. S tem pa je tožena stranka ravnala v nasprotju z 18. točko obrazložitve prej omenjene odločbe ustavnega sodišča.

Zastopnik javnega interesa na pritožbo ni odgovoril.

O obravnavani pritožbi je Vrhovno sodišče Republike Slovenije (VSRS) že odločilo s sodbo, opr. št. 659/2006-2 z dne 24.5.2006, v kateri je sprejelo enako odločitev kot v tej sodbi. Vendar pa je prvo sodbo ustavno sodišče s svojo odločbo, opr. št. Up 1165/06-22 z dne 12.4.2007, razveljavilo in vrnilo temu sodišču v novo odločanje (1. točka izreka), mu naložilo, da ponovno odloči o pritožbi (2. točka izreka), hkrati pa je zadržalo postopek imenovanja novega direktorja Urada na podlagi natečaja, objavljenega v Uradnem listu RS, št. ... z dne ... Utemeljitev za razveljavitev prve sodbe je v 10. in 11. točki obrazložitve odločbe ustavnega sodišča. Ustavno sodišče je sicer pritrdilo stališčem VSRS, da razrešitev položajnega uradnika iz nekrivdnih razlogov dopustna in da je v popolni diskreciji funkcionarja, ki o tem odloča, ter da zato obrazložitev take odločbe ni potrebna, temveč je dovolj že navedba ustrezne pravne podlage za tako razrešitev. Morebitne ugovore, da razrešitev temelji na kakšnih drugih razlogih, ki ne morejo utemeljiti razrešitve iz nekrivdnih razlogov, pa lahko prizadeti uveljavlja v tožbi zoper tak akt (na primer ugovor diskriminacije). Glede tega pa je trditveno breme na tožniku. Prvo sodbo VSRS pa je ustavno sodišče razveljavilo, ker VSRS ni odgovorilo na tožnikove očitke, da je Vlada RS z izdajo odločbe na podlagi 5. odstavka 83. člena ZJU zlorabila pooblastila, ki so ji bila podeljena s to zakonsko določbo. Ker je med tem začel veljati ZUS-1, ki po ugotovitvah ustavnega sodišča izključuje možnost pritožbe v takih primerih, ne rešuje pa vprašanja, kot kakšno pravno sredstvo se obravnava prej vložena pritožba, o kateri je treba ponovno odločiti, če ustavno sodišče razveljavi predhodno sodbo, je odločilo, da je treba o prej vloženi pritožbi v tem primeru ne glede na 2. odstavek 107. člena ZUS-1 odločati kot o pritožbi.

Po presoji pritožbenega sodišča je v obravnavanem primeru prvostopno sodišče zmotno uporabilo materialno pravo, zato njegova sodba ni pravilna in ni zakonita.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je tožena stranka v tem upravnem sporu izpodbijano odločbo, izdala 27.12.2005, ko je veljal ZJU, vključujoč novelo ZJU-A. Ni niti sporno, da je tedaj še učinkovala odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, št. U-I-90/05-13 z dne 7.7.2005 (Uradni list RS, št. 75/2005 z dne 9.8.2005). S to odločbo je Ustavno sodišče Republike Slovenije v 1. točki odločilo, da je 1. odstavek 1. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah ZJU (Uradni list RS, št. 23/05) v delu, v katerem določa, da se v 5. odstavku 83. člena ZJU-A (Uradni list RS, št. 56/02) črta besedilo „v prvih treh mesecih od nastopa funkcije funkcionarja, pristojnega za imenovanje oziroma predlaganje imenovanja“, v neskladju z ustavo. V 3. točki izreka svoje odločbe pa je ustavno sodišče določilo, da mora državni zbor ugotovljeno neskladje odpraviti v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu RS.

To svojo odločbo je ustavno sodišče sprejelo na podlagi 48. člena ZUstS. Ta določa, da v primerih, če ustavno sodišče oceni, da je zakon, drug predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, protiustaven ali nezakonit zato, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja ali ga ureja na način, ki ne omogoča razveljavitve oziroma odprave, sprejme o tem ugotovitveno odločbo (1. odstavek). Zakonodajalec oziroma organ, ki je izdal protiustaven oziroma nezakonit predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, mora ugotovljeno protiustavnost oziroma nezakonitost odpraviti v roku, ki ga določi ustavno sodišče (2. odstavek).

V 48. členu ZUstS ni določeno, kako se predpis, za katerega je ugotovljena neskladnost z ustavo, uporablja v času do izteka roka, določenega za njegovo uskladitev oziroma do njegove uskladitve z ustavo. Vendar glede na pravno teorijo in tudi prakso ustavnega sodišča pritožbeno sodišče meni, da se zakonska določba, za katero je ugotovljena neustavnost, uporablja vse do njene razveljavitve, pri čemer pa se smiselno upošteva odločba ustavnega sodišča, s katero je neustavnost ugotovljena. Razveljavitev zakona pa se praviloma zgodi z (spremembo) zakonom, ki to neustavnost odpravi. V pravni teoriji velja osnovo načelo, da predpisi (praviloma) veljajo, dokler niso izrecno razveljavljeni, z novim predpisom ali z odločbo ustavnega sodišča. Obstojajo tudi izjeme, ki pa se ne nanašajo na obravnavani primer, kot na primer: časovno omejena veljavnost ali uporaba predpisa; predpis za določen namen, ki se preneha uporabljati, ko je ta namen konzumiran, čeprav predpis ni izrecno razveljavljen. Ugotovitev neustavnosti predpisa s strani ustavnega sodišča pa ne pomeni njegove razveljavitve in tudi ne prenehanja njegove uporabe, razen če ustavno sodišče določi način njegove uporabe v času do uskladitve. Ugotovitev neustavnosti predpisa tudi nima enakih pravnih poledic kot razveljavitev predpisa s strani ustavnega sodišča po določbi 44. člena ZUstS.

Ker torej ustavno sodišče določbe 1. odstavka 1. člena ZJU-A ni razveljavilo, temveč je ugotovilo le njeno neskladje z ustavo in dalo zakonodajalcu rok, da to neskladje odpravi, je bilo po presoji pritožbenega sodišča dopustno na podlagi 1. odstavka 1. člena ZJU-A razrešiti predstojnika organa v sestavi ministrstva brez časovnih omejitev vse do uveljavitve novele ZJU-B, to je bilo do 31.12.2005.

Z odločbo ustavnega sodišča, U-I-90/05-13 z dne 7.7.2005, ni bila ugotovljena neskladnost 1. člena ZJU-A (oziroma 5. odstavka 83. člena ZJU) v celoti, temveč le v delu, kolikor se je črtal rok za razrešitev v navedeni določbi navedenih funkcionarjev brez krivdnega razloga. Ustavno sodišče v navedeni odločbi tudi ni določilo, da se v obdobju od ugotovitve neustavnosti tega dela zakona pa do poteka šest mesecev oziroma do uskladitve zakona z navedeno odločbo ustavnega sodišča uporablja kot rok za razrešitev prejšnji (trimesečni) ali katerikoli drug rok.

Glede na navedeno pritožbeno sodišče meni, da je tožena stranka za izdajo izpodbijane odločbe uporabila pravilno pravno podlago, torej 5. odstavek 83. člena ZJU v besedilu, v katerem je vključena tudi novela ZJU-A, kljub temu da je ustavno sodišče s prej omenjeno odločbo ugotovilo njeno neustavnost v delu, ki se nanaša na črtanje roka za razrešitev položajnih uradnikov. Toženi stranki ni mogoče očitati, da je to določbo uporabila v nasprotju z določbo ustavnega sodišča U-I-90/05-13, torej da je ni uporabila ustavno prijazno, saj ustavno prijazna razlaga te določbe tudi po presoji VSRS ne more pomeniti spremembe ugotovitvene odločbe ustavnega sodišča v razveljavitveno.

Izpodbijana odločba tožene stranke je bila izdana v času pred uveljavitvijo novele ZJU-B, ki pomeni uskladitev z odločbo ustavnega sodišča, in znotraj šestmesečnega roka, ki ga je določilo ustavno sodišče za odpravo neustavnosti. Za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe je torej pomembno, katero besedilo ZJU je veljalo ob njeni izdaji, to pa je bil ZJU-A. Za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe tožene stranke po presoji pritožbenega sodišča ni pomembno, kdaj je nastopila dejanska razrešitev. Ta je v tem primeru res nastopila, ko je že veljal ZJU-B, vendar to na zakonitost izpodbijane odločbe, ki je bila izdana pred uveljavitvijo ZJU-B ne vpliva. Ker je izpodbijana odločba začela učinkovati 31.1.2006, torej po uveljavitvi novele ZJU-B, je imel tožnik tudi pravico iz 1. odstavka 83. člena ZJU-B, ki jo je tudi uveljavil, kar navaja tudi sam v odgovoru na pritožbo.

Izpodbijana odločba tožene stranke je akt o razrešitvi delavca v državnih organih po 2. odstavku 3. člena ZUS, torej je posamičen akt. Ker se z njo ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke s področja upravnega prava, to ni upravna odločba. Razrešitev položajnega uradnika je druga javnopravna stvar v smislu 4. člena ZUP. Po 4. členu ZUP pa se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Postopek razrešitve položajnega uradnika je urejena v 5. odstavku 83. člena ZJU, v Zakonu o vladi in v njenem poslovniku. Ker pa nobeden od navedenih predpisov ne določa oblike akta o razrešitvi, se za tak akt smiselno uporabljajo določbe ZUP o odločbi. Zato mora imeti tudi akt o razrešitvi ustrezno obrazložitev.

Izpodbijana odločba izrecno temelji na 5. odstavku 83. člena ZJU (z vključeno novelo A), torej gre nedvomno za razrešitev iz „nekrivdnih“ razlogov, ki v zakonu niso navedeni. V 5. odstavku 83. člena ZJU (niti v osnovnem besedilu niti v besedilu katerekoli novele) ni navedeno, iz katerih „nekrivdnih“ razlogov se lahko položajni uradnik razreši. Kateri so ti razlogi, je Državni zbor primeroma navedel zlasti v odgovoru na pobudo za oceno ustavnosti 1. člena ZJU-A (5. odstavek 83. člena ZJU v besedilu z novelo ZJU-A). Iz predloga ministra za razrešitev tožnika, iz postopka, ki je bil opravljen pred izdajo izpodbijane odločbe, in iz same odločbe po presoji pritožbenega sodišča ne izhaja, da bi bila izdana zaradi katerega od krivdnih razlogov za razrešitev, navedenih v 2. odstavku 83. člena ZJU. Tega ne zatrjuje niti tožnik.

Glede na takšno stanje stvari pritožbeno sodišče meni, da s tem, če v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni izrecno navedeno, kateri od v odgovoru na pobudo za oceno ustavnosti ZJU primeroma naštetih (ali pa kateri drugi) „nekrivdni“ razlog za razrešitev je v tem primeru podan, izpodbijana odločba pa je izrecno oprta na 5. odstavek 83. člena ZJU, ni onemogočena presoja pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe. Iz istih razlogov meni tudi, da izpodbijana odločba ni nepravilna oziroma nezakonita, ter da je ni treba odpraviti. Takšno je tudi stališče ustavnega sodišča (glej 8. in 9. točko obrazložitve njegove odločbe, Up -1165/06-22 z dne 12.4.2007).

To, da „nekrivdni“ razlog razrešitev tožnika ni naveden v obrazložitvi izpodbijane odločbe tožene stranke, glede na zgoraj navedeno po presoji pritožbenega sodišča ne posega v tožnikovo ustavno pravico do (pri)tožbe. Namen inštituta razrešitve položajnega uradnika iz nekrivdnih razlogov je v tem, da lahko funkcionar oziroma drugi pristojni organ razreši položajnega uradnika, zaradi (političnih) nesoglasij med uradnikom in funkcionarjem, kar vsakokratni oblasti zagotavlja (nujen) vpliv na kadrovsko zasedbo najvišjih položajev. To pa pomeni, da so razlogi za tako razrešitev razvidni že iz same pravne podlage za razrešitev in njihovo izrecno navajanje v obrazložitvi odločbe o razrešitvi ne bi moglo prispevati k večji učinkovitosti sodnega varstva razrešenega uradnika zoper tako odločbo. Odločitev funkcionarja za razrešitev položajnega uradnika brez krivdnih razlogov, ki ostaja v okviru namena tega instituta, je namreč v popolni diskreciji funkcionarja, kar pomeni, da se sodišče ne more spuščati v preverjanje utemeljenosti teh razlogov.

Da bi bil v obravnavanem primeru tožnik razrešen iz diskriminatornih razlogov, niti sam ne zatrjuje. Zato glede na določbo 4. odstavka 6. člena Zakona o delovnih razmerjih (ZDR, Uradni list RS, št. 42/02), ki se na podlagi 1. odstavka 5. člena ZJU subsidiarno uporablja tudi za delovna razmerja javnih uslužbencev, ZJU pa glede prepovedi diskriminacije nima posebnih določb, sodišče v tem upravnem sporu tudi ni ugotavljalo, ali je bilo v tem primeru kršeno načelo o prepovedi diskriminacije iz 6. člena ZDR. Tudi ustavno sodišče je v odločbi z dne 12.4.2007 pojasnilo, da niso utemeljeni tožnikovi očitki, da se mu s tem, ko se od njega zahteva, da sam zatrjuje obstoj takšnih nedopustnih razlogov, nalaga prehudo breme. Tudi v primeru, ko bi se zahtevala podrobnejša obrazložitev odločbe o razrešitvi, bi bilo trditveno breme, da gre za razrešitev na podlagi diskriminatornih razlogov, na tožniku. Ni namreč realno pričakovati, da bi funkcionar odločbo o razrešitvi brez krivdnih razlogov utemeljeval z navajanjem razlogov, ki bi presegali namen inštituta razrešitve brez krivdnih razlogov.

Pritožbeno sodišče meni, da ni utemeljen niti tožbeni ugovor (tožnik se namreč v pritožbi sklicuje tudi na svoje ugovore v tožbi), da je tožena stranka z izdajo izpodbijane odločbe zlorabila svoje pooblastilo iz 5. odstavka 83. člena ZJU.

Pritožbeno sodišče meni, da bi bila zloraba pooblastila iz 5. odstavka 83. člena ZJU podana, če bi tožena stranka razrešila položajnega uradnika na podlagi te določbe v nasprotju z njenim namenom in bi s tem posegla v kakšno tožnikovo pravico. Da gre za zlorabo predpisa, pooblastila ali pravice le takrat, kadar je ta uporabljen(a) v nasprotju s svojim namenom, je pojasnilo tudi ustavno sodišče v več svojih odločbah (na primer: U-I-413/98 z dne 25.5.2000, U-I-149/99 z dne 3.4.2003, U-I-40/00 z dne 16.1.2003, Up 346/04, Up 678/05).

Namen določbe 5. odstavka 83. člena ZJU je pritožbeno sodišče pojasnilo že v prvotni sodbi in je temu pritrdilo tudi ustavno sodišče. Ponovno je ta namen pojasnjen tudi v tej sodbi, namreč, da je namen inštituta razrešitve položajnega uradnika iz nekrivdnih razlogov v tem, da lahko funkcionar oziroma drugi pristojni organ razreši položajnega uradnika, zaradi (političnih) nesoglasij med uradnikom in funkcionarjem, kar vsakokratni oblasti zagotavlja (nujen) vpliv na kadrovsko zasedbo najvišjih položajev. Da bi tožena stranka uporabila določbo 5. odstavka 83. člena ZJU v nasprotju z njenim namenom, izrecno ne zatrjuje niti tožnik.

Ustavno sodišče meni, da bi bila razrešitev tožnika, ki bi temeljila na zlorabi zakonskega pooblastila, lahko v neskladju s pravico do osebnega dostojanstva iz 34. člena URS. Ta določa, da ima vsakdo pravico do osebnega dostojanstva in varnosti. VSRS se strinja, da gre v primeru razrešitve položajnega uradnika, pa četudi iz nekrivdnih razlogov, za trk najmanj dveh pravic, in sicer pravice funkcionarja do popolne diskrecije pri taki razrešitvi (urejeni v 5. odstavku 83. člena ZJU) in pravice razrešenega položajnega uradnika do osebnega dostojanstva in varnosti. Slednja pa zajema prepoved vsem, na prvem mestu pa državi, da nezakonito ali z zlorabo svojih pravic po zakonu posega v človekovo dostojanstvo in varnost. To pa zajema eksistenčno varnost, prepoved ponižujočega ravnanja, možnost poklicnega in osebnega razvoja, vključno z doseganjem in razvojem statusa, položaja oziroma ugleda v delovnem in življenjskem okolju (glej odločbe ustavnega sodišča U-I25/95, Up 183/97).

Ker je ustavno sodišče v odločbi U-I-90/05 določbo ZJU o razrešitvi položajnih uradnikov iz nekrivdnih razlogov ocenilo za ustavno neskladno le, ker ne določa razumnega roka, v katerem je dopustno to pooblastilo izvajati, je s tem smiselno dopustilo poseg v ustavno pravico do osebnega dostojanstva in varnosti, seveda če se taka razrešitev izvaja v skladu z namenom tega inštituta. Zato je za presojo, ali je v posameznem primeru ta inštitut uporabljen v skladu s svojim namenom in ne posega prekomerno v ustavno pravico posameznika do osebnega dostojanstva in varnosti, pomemben tudi kraj, čas in način izvajanja tega inštituta. V tem primeru sta po mnenju tožnika sporna predvsem čas in način izvajanja tega inštituta. Glede načina izvajanja tega inštituta, torej z izpodbijano odločbo, v kateri ni naveden poseben razlog za razrešitev, ki pa temelji na določbi 5. odstavka 83. člena ZJU, kar jasno pove, da gre za razrešitev iz nekrivdih razlogov, je VSRS v tej sodbi že zavzelo stališče, da je ta način pravilen in zakonit in da primernosti njegove uporabe v tem primeru v upravnem sporu ni mogoče presojati. Glede časa uporabe tega inštituta, to je po tem, ko je bila v zvezi z odločbo ustavnega sodišča že sprejeta in v Uradnem listu RS objavljena novela ZJU-B, ki je za tako razrešitev določila 1 letni rok od nastopa funkcionarja oziroma postavitve položajnega uradnika, ki pa tedaj še ni veljala, pa VSRS meni, da izpodbijana odločba, ki tega roka (ki še ni veljal) ni upoštevala, ni niti nezakonita, saj je tedaj še veljal ZUJ vključno z novelo ZUJ-A (brez roka za nekrivdno razrešitev v 5. odstavku 83. člena), da tudi ne pomeni zlorabe uporabe tega inštituta, saj ni bil uporabljen v nasprotju s svojim namenom (popolna diskrecija funkcionarja) in da ne pomeni niti ustavi neprijazne uporabe tega inštituta, saj ustavi prijazna razlaga te določbe tudi po presoji VSRS ne more pomeniti spremembe ugotovitvene odločbe ustavnega sodišča v razveljavitveno. Če namreč funkcionar ali tožena stranka v času do uveljavitve z ustavno odločbo usklajene določbe ZJU obstoječe določbe 5. odstavka 83. člena ZJU ne bi (smela) uporabljati, bi to pomenilo, da je imela odločba ustavnega sodišča razveljavitveno posledico, kar pa ni bil njen namen. Ustavno sodišče je v navedeni odločbi posebej pojasnilo, da je neustavnost le ugotovilo, da pa do uskladitve ni smo določilo roka, v katerem je mogoče tak inštitut uporabiti. Ker je torej obravnavani inštitut v tem primeru po presoji VSRS uporabljen legalno in legitimno, že to samo po sebi hkrati izključuje, da gre nelegalen, neligitimen oziroma nesorazmeren poseg v tožnikovo ustavno pravico do osebnega dostojanstva in varnosti.

Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 3. točke 3. odstavka 80. člena ZUS-1 pritožbi ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo tožnika zoper odločbo tožene stranke zavrnilo kot neutemeljeno iz razlogov, navedenih v tej sodbi.

ZJU člen 5, 5/1, 83, 83/2, 83/5. ZJU-A člen 1, 1/1.   ZJU-B člen 43, 43/2, 83, 83/1.ZUstS člen 44, 48.ZUP člen 2, 4.URS člen 2, 34.ZDR člen 6, 6/4, 6/5.ZUS-1 člen 63, 63/1, 80, 80/3-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.