Sodba G 4/2004
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2006-09-12

PRAVO VREDNOSTNIH PAPIRJEV - USTAVNO PRAVO

načelo varstva zaupanja v pravo - odvzem dovoljenja za opravljanje poslov borznega posrednika - ponavljajoča kršitev pravil organiziranega trga - navidezni posli - protiustavnost zakonske določbe

Razlaga, po kateri bi določba 247. člena ZTVP-1 zavezovala k dolžnostnemu ravnanju borznoposredniške družbe, ne pa tudi posrednikov, ki so edine osebe, ki v teh družbah takšno ravnanje tudi izvršujejo, res ne prestane logičnega preizkusa. Bistvo vsebine navideznega posla je v tem, da gre za transakcijo, ki ne služi povezovanju ponudbe in povpraševanja, kar se najjasneje pokaže v tem, da po zaključnem poslu ali skupini poslov ist(ovrstn)i vrednostni papir pristane v rokah prvotnega lastnika. Za kršitev pravil zadošča obstoj objektivnih znakov navideznih poslov, motiv za takšno nedopustno ravnanje borznega posrednika za sam obstoj kršitve pravil organiziranega trga ni pomemben. Ureditev, čeprav ne določa zastaranja, ni v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo. Zakonodajalec bi bil med ukrepe v zvezi z izvajanjem nadzora tožene stranke lahko uvrstil tudi druge sankcije, vendar je odločitev o tem v polju njegove proste, ustavno nevezane presoje. Izpodbijana ureditev, za katero je bilo sicer ugotovljeno, da je protiustavna, se lahko uporablja še naprej, vendar mora sodišče pri tem, kako bo zapolnilo ugotovljeno pravno praznino, predpis uporabljati ustavi prijazno in pri tem upoštevati preudarke iz odločitve ustavnega sodišča.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odvzela tožeči stranki dovoljenje za opravljanje poslov borznega posrednika, ker naj bi bil huje kršil pravila organiziranega trga, in sicer prepoved iz 2. alineje 145. člena Pravil in postopkov Ljubljanske borze, d.d. Ljubljana (Pravila) oziroma prepoved iz 2. alineje 194. člena Pravil. Te kršitve naj bi bil storil s tem, da je opravil več (skupaj sedemnajst) v izreku izpodbijane odločbe naštetih navideznih poslov z vrednostnimi papirji (sporni posli) in tako ponavljajoče kršil določbo 247. člena Zakona o trgu vrednostnih papirjev (ZTVP-1, Uradni list RS, št. 56/99, 31/00 in 52/02).

2. Zoper takšno odločbo vlaga tožeča stranka tožbo iz razlogov po prvih treh točkah prvega odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS - Uradni list RS, št. 50/1977 in 70/2000). Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov.

3. Tožena stranka je na tožbo odgovorila in predlagala, naj jo sodišče zavrne. Svojo udeležbo kot zastopnik javnega interesa je prijavilo Državno pravobranilstvo 4. Tožba ni utemeljena.

5. Tožnikova trditev, da določba 247. člena ZTVP-1, ki je bila ena od podlag za izrek ukrepa, sploh ne predpisuje nobenega dolžnostnega ravnanja borznemu posredniku, ampak se nanaša zgolj in izključno na dolžnostno ravnanje borzno posredniške družbe, ni utemeljena. Sodišče pritrjuje stališču tožene stranke, da je borzni posrednik praktično edina oseba, ki lahko opravlja storitve v zvezi z vrednostnimi papirji. Razlaga, po kateri bi določba 247. člena ZTVP-1 zavezovala k dolžnostnemu ravnanju borznoposredniške družbe (BPD), ne pa tudi posrednikov, ki so edine osebe, ki v teh družbah takšno ravnanje tudi izvršujejo, res ne prestane logičnega preizkusa. Poleg tega določba 7. točke prvega odstavka 112. člena Zakona, ki izrecno naslavlja borznega posrednika kot fizično osebo, zahteva njegovo spoštovanje pravil iz 247. člena Zakona. Takšno razlago je sprejelo in ugotovilo, da ni v neskladju z Ustavo, tudi Ustavno sodišče v zadevi U-I-220/03 (odločba je objavljena v Uradnem listu RS, št. 123/2004 - v nadaljevanju tudi: odločba US). V 18. točki obrazložitve je navedlo, da ni sporno, da se 247. člen ZTVP-1 nanaša tudi na borzne posrednike, čeprav določba navaja kot zavezanca samo BPD in pa, da določbe 247. člena ZTVP-1 zgolj zato, ker ... izrecno ne določajo, da so se po njih dolžni ravnati tudi borzni posredniki, niso nejasne in nedoločne. 6. Ravno tako sodišče ni moglo upoštevati tožnikove navedbe, da nobeden od spornih poslov, ki so bili sklenjeni z njegovim posredovanjem, ni bil navidezen. Vse naj bi bile namreč stranke dejansko sklenile in preko borznega trga tudi izvedle. Res je, da noben predpis ne daje definicije navideznega posla. V tem pogledu gre za nedoločen pravni pojem, vendar je sodna praksa že izoblikovala vsebino tega pojma (gl. npr. odločbe Vrhovnega sodišča G 3/97, G 1/2004, G3/2004, G 5/2004 ....). Bistvo vsebine navideznega posla je v tem, da gre za transakcijo, ki ne služi povezovanju ponudbe in povpraševanja, kar se najjasneje pokaže v tem, da po zaključenem poslu ali skupini poslov ist(ovrstn)i vrednostni papir pristane v rokah prvotnega lastnika. Po nekaj (največkrat dveh) časovno neposredno povezanih pravnih poslih se lastništvo papirja ne spremeni. Taka razlaga ustreza splošnemu jezikovnemu razumevanju pojma "navidezen" in je logična tudi s stališča ekonomskega pomena trga vrednostnih papirjev, ki služi povezovanju ponudbe in povpraševanju po vrednostnih papirjih, poleg tega pa je utemeljena tudi v zahtevi, da mora imeti vsaka pogodbena obveznost dopustno podlago (razlog). Takšnega dopustnega razloga pa pri prodaji samemu sebi ni mogoče najti. Izpodbijana odločba v preglednicah poteka spornih poslov nazorno prikazuje, da so v vseh primerih stranke (bodisi ista stranka ali pa več strank, ki v zaporednih aplikacijah zamenjajo vloge kupec - prodajalec) sočasno podale nasprotna prodajna in nakupna naročila za enako količino enakega vrednostnega papirja, tožeča stranka pa je takšna naročila izvršila s sklenitvijo poslov nekaj minut po njihovem sprejemu.

7. V zvezi s tem tožnik tudi ni mogel uspeti z navajanjem, da je pri presoji (prepovedi) navideznih poslov treba upoštevati, kakšen je sploh namen pravil, ki takšne posle prepovedujejo in pa, kakšne škodljive posledice naj bi nastale zaradi izvedbe domnevno prepovedanih poslov. Navedena določba naj bi imela namen zaščititi integriteto borznega trga, natančneje preprečiti prikazovanje fiktivne prometnosti določenega vrednostnega papirja, kar bi lahko umetno dvignilo njegovo ceno, zavedlo kupce in povzročilo nestabilnost na borznem trgu ter nezaupanje vlagateljev vanj. Sporni posli pa naj bi ne bili sklenjeni z navedenim namenom in naj bi tudi ne imeli opisanih posledic. Šlo naj bi le za to, da so udeleženci teh poslov morebiti skušali vplivati na svoj letni poslovni izid: tudi če bi to bili navidezni posli, pa naj z njimi ne bi bila prizadeta dobrina, ki jo varuje prepoved opravljanja takšnih poslov in naj bi njihovo preprečevanje ne moglo biti stvar nadzora tožene stranke. Tudi glede tega vprašanja se je že izrekla sodna praksa (gl. npr. sodbi VS opr. Št. G 6/2001 in G 7/2001). Za kršitev pravil zadošča obstoj objektivnih znakov navideznih poslov, motiv za takšno nedopustno ravnanje borznega posrednika za sam obstoj kršitve pravil organiziranega trga ni pomemben. Sodišče tu pritrjuje stališču tožene stranke, da elementi, ki jih navaja tožnik kot potrebne znake navideznih poslov, za katerih nadzor naj bi bila toženka edino pristojna, predstavljajo že znake prepovedane manipulacije po 248. členu ZTVP-1, ki pa ni bil podlaga za izrek spornega ukrepa. Namen kršitelja je ravno razlikovalni znak med dejanskim stanom kršitve iz 1. točke drugega odstavka 248. člena in kršitve iz 247. člena Zakona. To je tudi razlog, da za odvzem dovoljenja zadostuje vsaka kršitev prepovedi manipulacije, medtem ko mora biti kršitev pravil organiziranega trga hujša (prim. 4. in 7. točko prvega odstavka 112. člena Zakona).

8. Neutemeljene so tudi tožnikove navedbe, da okoliščina, da ZTVP-1 glede ugotavljanja kršitev, nadziranja oziroma možnosti izrekanja sankcij nima določenih časovnih omejitev - smiselno določb o zastaranju - pomeni kršitev načel pravne države po 2. členu Ustave, pravice enakosti pred zakonom (14. člen Ustave) in enakega varstva pravic (22. člen Ustave). Zato naj bi tožena stranka ne smela začeti postopka odvzema dovoljenja več kot tri leta potem, ko so bile domnevne kršitve storjene. Tudi kazenske določbe ZTVP-1, ki so vezane na določbe Zakona o prekrških, ki določa relativen enoletni in absoluten dvoletni zastaralni rok, naj bi govorile za to, da po več kot treh letih zoper borznega posrednika ni mogoče začeti postopka. Ureditev, ki naj bi bila ustavno sporna, je tudi s tega stališča že presodilo Ustavno sodišče v prej navedeni odločbi in je zavrnilo smiselno enake argumente. V 23. točki obrazložitve odločbe US izrecno utemeljuje, zakaj ureditev, čeprav ne določa zastaranja, ni v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo (eno od podnačel pravne države - 2. člen Ustave), pri zavrnitvi tega očitka pa se sklicuje tudi na 10., 11. in 12. točko obrazložitve, kjer so kot merilo presoje uporabljene tudi določbe 14. in 22. člena Ustave.

9. Sodišče nadalje ni moglo upoštevati tožnikovih navedb o neustavnosti določb 112. člena ZTVP-1, ki naj bi bila v tem, da je za kršitev po 7. točki prvega odstavka v zvezi z drugim odstavkom 112. člena ZTVP-1 predvidena samo ena sankcija. To naj bi predstavljalo kršitev načel pravne države (2. člen Ustave), ker da bi morale biti sankcije, ki so določene za posamezne kršitve predpisov, v sorazmerju s kršitvijo. Tudi ta očitek je, ravno v luči domnevne kršitve 2. člena Ustave, zavrnilo Ustavno sodišče - glej zlasti točke 19, 20 in 21 odločbe US. Ustavno sodišče ugotavlja, da bi bil zakonodajalec med ukrepe v zvezi z izvajanjem nadzora tožene stranke lahko uvrstil tudi druge sankcije, vendar je odločitev o tem v polju njegove proste, ustavno nevezane presoje (21. točka obrazložitve odločbe US). V zvezi s tem Vrhovno sodišče opozarja na stališče Ustavnega sodišča, da (morebiten) odvzem dovoljenja sam po sebi še ni ovira za izdajo novega dovoljenja (tč. 20 odločbe US) in torej ne drži tožnikova navedba, da je izrečena sankcija zanj enaka doživljenjski prepovedi opravljanja poklica, za katerega se je izobraževal. V tem smislu torej tudi ne gre za časovno neomejen ukrep.

10. Sodišče v postopku sodnega varstva proti odločbam Agencije za trg vrednostnih papirjev preizkusi odločbo v mejah tožbenega zahtevka in v mejah razlogov, ki so navedeni v tožbi, pri tem pa pazi po uradni dolžnosti (samo) na bistvene kršitve določb postopka iz tretjega odstavka 25. člena ZUS (330. člen ZTVP-1). Tožnik sicer ni imel pomislekov zoper uporabo določbe 2. točke drugega odstavka 112. člena Zakona, ki opredeljuje, katere kršitve pravil iz 247. člena ZTVP-1 predstavljajo hujšo kršitev, med tožbenimi razlogi pa je navedel tudi zmotno uporabo materialnega prava. Navedeno določbo 2. točke drugega odstavka 112. člena Zakona, ki je predstavljala eno od pravnih podlag za izpodbijano odločbo, je presojalo Ustavno sodišče v navedeni odločbi in ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo, ker krši načelo jasnosti in določnosti pravnih norm. Sporna določba je nejasna zato, ker ne določa časovnega obdobja, v katerem morajo biti storjene ponavljajoče se kršitve. Iz obrazložitve navedene odločbe US je razvidno, da bi moralo biti obdobje, v katerem morajo biti storjene ponavljajoče se kršitve, popolnoma objektivizirano in tudi omejeno (tč. 16 obrazložitve). Ustavno sodišče pa določbe, za katero je ugotovilo, da je protiustavna, ni razveljavilo, ampak se je zadovoljilo z golo ugotovitvijo njene protiustavnosti (48. člen Zakona o ustavnem sodišču). Razloge za takšno odločitev navaja Ustavno sodišče v 49. točki obrazložitve, vendar iz njih ni mogoče dovolj jasno razbrati, kateri od zakonsko določenih razlogov je bil odločilen: ker se pri tem sklicuje na razloge iz 16. točke, je mogoče skleniti, da se ni odločilo za razveljavitev določbe, ker je njena protiustavnost le v tem, da določenega vprašanja ne ureja (pravna praznina). To pa ne more biti razlog, da bi se tako pomanjkljivi predpis sploh ne uporabljal (če bi želelo doseči to, bi Ustavno sodišče določbi 7. točke prvega odstavka in 2. točke drugega odstavka 112. člena ZTVP-1 lahko razveljavilo, saj za to ni nobenih nomotehničnih ovir). Izpodbijana ureditev, za katero je bilo sicer ugotovljeno, da je protiustavna, se zato lahko uporablja še naprej, vendar mora sodišče pri tem, kako bo zapolnilo ugotovljeno pravno praznino, predpis uporabljati ustavi prijazno in pri tem upoštevati preudarke iz odločitve ustavnega sodišča. Vrhovno sodišče tudi ob takšni presoji glede pravilnosti uporabe materialnega prava v izpodbijani odločbi nima pomislekov. Če sporna zakonska ureditev res pušča kršitelja v negotovosti, koliko kršitev bo potrebnih in kolikšen največji razmak med posameznimi kršitvami bo dopusten, da bo še mogoče trditi, da so kršitve "ponavljajoče", pa je v konkretnem primeru, ko gre za ugotovljenih sedemnajst istovrstnih, vendar pa po načinu izpeljave ne enakih kršitev, storjenih v osmih trgovalnih dneh, moral računati s tem, da takšno ravnanje predstavlja ponavljanje kršitev. Ne nazadnje je takšno razumevanje pojma "ponavljajoča kršitev" potrjeno tudi s poznejšo določbo 59. člena ZTVP-1B (Uradni list RS, št. 28/2006), ki je z uveljavitvijo novega tretjega odstavka 112. člena ZTVP-1 opredelil kot ponavljajočo se takšno kršitev, pri kateri borzni posrednik kršitev ponovno stori vsaj enkrat v obdobju petih let po storitvi istovrstne kršitve. Navedena določba predstavlja ravno zakonodajalčevo reakcijo na ugotovljeno protiustavnost Zakona. Tožnikova ravnanja izpolnjujejo tako določene zakonske znake.

11. Vrhovno sodišče je po povedanem ugotovilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Zato je neutemeljeno tožbo na podlagi določbe prvega odstavka 59. člena ZUS v zvezi z drugim odstavkom 324 člena ZTVP-1 zavrnilo.

12. Sodišče je zavrnilo tožbo tudi v delu, kjer tožnik zahteva povrnitev stroškov. Ta del odločitve temelji na smiselni uporabi določbe prvega odstavka 154. člena ZPP v povezavi s 16. členom ZUS.

ZTVP-1 člen 112, 112/2-2, 247, 248, 330. ZTVP-1B člen 59.URS člen 2, 14, 22.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.