Sodba in sklep G 8/2006
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2006-09-25

ZAVAROVALNO PRAVO - ZDRAVSTVENO ZAVAROVANJE - UPRAVNI SPOR

zavarovalni nadzor - družba za vzajemno zavarovanje - organiziranost skupščine družbe za vzajemno zavarovanje

Tožeča stranka je resda uskladila statut z določbami ZZVZZ-H (glej 13. in 14. člen ZZVZZ-H), toda organiziranost skupščine kot skupščine zastopnikov je ostala do izteka njihovega mandata, to je do dne 15.4.2007. V času nastopa veljavnosti ZZVZZ-I je imela (statutarno in de facto) skupščino organizirano kot skupščino zastopnikov, zaradi česar se določba 2. člena ZZVZZ-I nanjo neposredno nanaša. Ugotovitev tožene stranke o kršitvi določbe 2. člena ZZVZZ-I je tako pravilna.

Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Tožena stranka je pri opravljanju nadzora ugotovila, da je tožeča stranka ravnala v nasprotju z določbo 2. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list Republike Slovenije, št. 38/2006 z dne 11.4.2006; v nadaljevanju ZZVZZ-I). Navedeno kršitev naj bi predstavljal drugi odstavek 17. člena prehodnih in končnih določb statuta, št. SV 51/06 z dne 2.2.2006, in statuta, št. SV 174/06 z dne 19.4.2006 (v nadaljevanju statuta), ki se glasi: "Spremembe 17., 22., 23., 25., 26., 27., 31., 32., 33. in 35. člena ter črtanje 17.a., 18., 19., 20., 21., 28. in 34. člena veljajo od dneva izteka mandatov članov skupščine v sedanji sestavi, katerih mandate je potrdila 1. skupščina Vzajemne Zdravstvene zavarovalnice d.v.z. dne 15.4.2003. Do takrat veljajo in skupščina članov deluje do izteka mandata sedanjih članov po naslednjih določbah statuta, sprejetega na 7. skupščini Vzajemne Zdravstvene zavarovalnice d.v.z. dne 12.10.2005". Odredila je odpravo ugotovljenih kršitev, z odločbo pa odredbo spremenila v delu, ki določa rok za odpravo kršitev. V preostalem delu je ugovor tožeče stranke kot neutemeljen zavrnila.

2. V postopku sodnega varstva tožeča stranka uveljavlja nepravilno uporabo zakona in zmotno ugotovitev dejanskega stanja. Vrhovnemu sodišču Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vrhovnemu sodišču) prvenstveno predlaga odpravo odločbe tožene stranke, ugoditev njenemu ugovoru in razveljavitev odredbe tožene stranke, podredno pa odpravo odločbe tožene stranke.

3. Vrhovno sodišče je tožbo vročilo Državnemu pravobranilstvu Republike Slovenije, ki je kot zastopnik javnega interesa prijavilo udeležbo v postopku. Tožena stranka je (v odgovoru na tožbo) navedbam tožeče stranke nasprotovala ter predlagala zavrnitev tožbe.

5. Povzetek dejanskih ugotovitev tožene stranke:Tožeča stranka je dne 1.2.2006 sklicala 8. redno zasedanje skupščine, na katerem je spremenila in dopolnila svoj statut (statut Vzajemne Zdravstvene zavarovalnice d.v.z., št. SV 51/06 z dne 2.2.2006) v skladu z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list Republike Slovenije, št. 75/2005 z dne 12.8.2005; v nadaljevanju ZZVZZ-H). Dne 12.4.2006 pa je stopil v veljavo nov zakon: ZZVZZ-I. Le-ta je spremenil določbo drugega odstavka 14. člena ZZVZZ-H in družbam za vzajemno zavarovanje, ki že izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje (to je tudi tožeča stranka), naložil uskladitev pravilnikov o volitvah s spremembami statutov in izvedbo volitev v skupščino zastopnikov najpozneje do dne 1.7.2006 (2. člen ZZVZZ-I). 9. redno zasedanje skupščine tožeče stranke je potekalo dne 19.4.2006, sprejete pa so bile dodatne spremembe in dopolnitve statuta (statut Vzajemne Zdravstvene zavarovalnice d.v.z., št. SV 174/06 z dne 19.4.2006).

6. Povzetek nosilnih razlogov tožene stranke:Tožena stranka je v odredbi o odpravi kršitev in v izpodbijani odločbi zavzela stališče, da ima tožeča stranka skupščino organizirano kot skupščino zastopnikov. Določbe statuta o skupščini vseh članov začnejo veljati šele z dnem 15.4.2007. Poudarila je, da taka ureditev ni bila v nasprotju s takrat veljavnim 14. členom ZZVZZ-H, vendar pa se je ta člen v celoti spremenil s kasnejšo novelo (ZZVZZ-I). Le-ta v 2. členu določa, da morajo družbe za vzajemno zavarovanje, ki že izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje, uskladiti pravilnike o volitvah s spremembami statutov in izvesti volitve v skupščino zastopnikov najkasneje do dne 1.7.2006. To pa po mnenju tožene stranke pomeni, da sme sedanja skupščina tožeče stranke obstajati in delovati največ do dne 30.6.2006. Določbe statuta tožeče stranke, ki urejajo organiziranost skupščine kot skupščine vseh članov šele z dnem preteka mandata dotedanji skupščini, naj bi torej bile v nasprotju z določbo 2. člena ZZVZZ-I. Skupščina tožeče stranke mora biti od dne 1.7.2006 organizirana bodisi kot skupščina zastopnikov bodisi kot skupščina vseh članov. Najkasneje do tega dne bi morala tožeča stranka izvesti volitve v skupščino zastopnikov ter ustrezno spremeniti in dopolniti statut in pravilnik o volitvah ali pa določiti, da je od tega dne skupščina organizirana kot skupščina vseh članov. Poudarila je, da je skupščina tožeče stranke de facto in de iure organizirana kot skupščina zastopnikov. Še vedno se namreč uporabljajo določbe statuta, ki urejajo skupščino zastopnikov; kot skupščina vseh članov pa bo skupščina organizirana šele z iztekom mandata sedanjih zastopnikov, dne 15.4.2007.

7. Razlogi Vrhovnega sodišča o neutemeljenosti tožbe: 13. člen ZZVZZ-H je spremenil 53. člen Zakona o zavarovalništvu (Uradni list Republike Slovenije, št. 13/2000 z dne 17.2.2000, št. 91/2000 z dne 6.10.2000 - popravek, št. 21/2002 z dne 11.3.2002, št. 50/2004 z dne 6.5.2004; uradno prečiščeno besedilo - Uradni list Republike Slovenije, št. 8/2006 z dne 26.1.2006; v nadaljevanju ZZavar), tako da se glasi: "Skupščina je lahko organizirana kot skupščina vseh članov (skupščina članov) ali kot skupščina zastopnikov članov, ki morajo tudi sami biti člani (skupščina zastopnikov). Če statut določa, da je skupščina družbe za vzajemno zavarovanje organizirana kot skupščina zastopnikov, mora določiti tudi sestavo skupščine ter pogoje in način predlaganja elektorjev, ki volijo zastopnike članov v skupščino. Statut in pravilnik, ki urejata način in postopek volitev v skupščino, stopita v veljavo, ko da nanju soglasje minister, pristojen za zdravje." Naslednji člen ZZVZZ-H (14. člen) je časovno opredelil uskladitev statutov in pravilnikov o volitvah družb za vzajemno zavarovanje, ki že izvajajo dopolnilno zavarovanje (statutov: v roku šestih mesecev po uveljavitvi ZZVZZ-H; pravilnikov o volitvah: v roku treh mesecev po sprejetju sprememb statuta oziroma v roku, ki bo omogočal izvedbo volitev v skupščine zastopnikov za naslednji mandat).

8. Tožeča stranka je svoj statut uskladila s citiranima členoma na naslednji način: (1) odločila se je za skupščino vseh članov (17. člen statuta) in (2) v prehodnih in končnih določbah je zapisala, da ta določba (o skupščini vseh članov; 17. člen statuta) stopi v veljavo šele z iztekom mandatov sedanje skupščine zastopnikov, torej dne 15.4.2007. Citirano: "Spremembe 17., 22., 23., 25., 26., 27., 31., 32., 33 in 35. člena ter črtanje 17.a., 18., 19., 20., 21., 28., in 34. člena veljajo od dneva izteka mandata članov skupščine v sedanji sestavi, katerih mandate je potrdila 1. skupščina Vzajemne Zdravstvene zavarovalnice d.v.z. dne 15.4.2003. Do takrat veljajo in skupščina članov deluje do izteka mandata sedanjih članov po naslednjih določbah statuta, sprejetega na 7. skupščini Vzajemne Zdravstvene zavarovalnice d.v.z. dne 12.10.2005".

9. Opisana statutarna ureditev je bila, kot je pravilno ugotovila že tožena stranka, v skladu s tedaj veljavnim ZZVZZ-H. Toda ZZVZZ-I je dne 12.4.2006 spremenil drugi odstavek 14. člena ZZVZZ-H (2. člen ZZVZZ-I), tako da se glasi: "Družbe za vzajemno zavarovanje, ki že izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje, morajo uskladiti pravilnike o volitvah s spremembami statutov iz prejšnjega odstavka in izvesti volitve v skupščine zastopnikov najpozneje do 1. julija 2006." Bistvo predmetnega spora je torej v odgovoru na vprašanje: ali navedena določba 2. člena ZZVZZ-I velja tudi za tožečo stranko? Oziroma na vprašanje: ali je imela tožeča stranka v trenutku, ko je stopil v veljavo ZZVZZ-I, skupščino organizirano kot skupščino zastopnikov (kar trdi tožena stranka) ali kot skupščino vseh članov (kar trdi tožeča stranka)?

10. Drugi odstavek 17. člena prehodnih in končnih določb statuta je veljavnost določbe o organiziranosti skupščine kot skupščine vseh članov odložil: ta določba velja šele od izteka mandatov skupščine zastopnikov, torej od dne 15.4.2007. Do tega dne pa "skupščina članov deluje" in zanjo veljajo določbe "statuta, sprejetega na 7. skupščini Vzajemne Zdravstvene zavarovalnice d.v.z. dne 12.10.2005". Tako ne drži, da tožeča stranka "že od 01.02.2006 statutarno skupščine nima organizirane kot skupščine zastopnikov". Njena statutarna ureditev je jasna: do dne 15.4.2007 ima skupščino organizirano kot skupščino zastopnikov, od tega dne dalje pa kot skupščino vseh članov. Do take rešitve pripelje tako jezikovna kakor tudi teleološka razlaga drugega odstavka 17. člena prehodnih in končnih določb statuta.

11. Stališče tožeče stranke je torej zmotno. Tožeča stranka je resda uskladila statut z določbami ZZVZZ-H (glej 13. in 14. člen ZZVZZ-H), toda organiziranost skupščine kot skupščine zastopnikov je ostala do izteka njihovega mandata, to je do dne 15.4.2007. V času nastopa veljavnosti ZZVZZ-I je imela (statutarno in de facto) skupščino organizirano kot skupščino zastopnikov, zaradi česar se določba 2. člena ZZVZZ-I nanjo neposredno nanaša. Ugotovitev tožene stranke o kršitvi določbe 2. člena ZZVZZ-I je tako pravilna.

12. Glede zatrjevanega posega v mandat zastopnika skupščine tožeče stranke, ki naj bi pomenil "poseg v njegovo pasivno volilno pravico (pravico biti voljen), ki je ustavnopravno varovana kategorija", pa Vrhovno sodišče ugotavlja naslednje: Pasivna volilna pravica v smislu drugega odstavka 43. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list Republike Slovenije, št. 33/1991 z dne 28.12.1991, št. 42/1997 z dne 17.7.1997, št. 66/2000 z dne 26.7.2000, št. 24/2003 z dne 7.3.2003, št. 69/2004 z dne 24.6.2004 in št. 68/2006 z dne 30.6.2006) pomeni, da ima vsak državljan, ki je dopolnil 18 let, pravico, da se pod enakimi pogoji (z drugimi) poteguje za izvolitev za člana kakšnega državnega organa ali organa lokalne skupnosti. V to ustavnopravno kategorijo pa ne sodijo volitve v organe tožeče stranke.

13. S tem je Vrhovno sodišče odgovorilo na tožbene navedbe odločilnega pomena. Izpodbijana odločba je pravilna in na zakonu utemeljena, pravilen pa je bil tudi postopek pred njeno izdajo (prvi odstavek 59. člena Zakona o upravnem sporu; Uradni list Republike Slovenije, št. 50/97 z dne 18.8.1997, št. 65/97 z dne 24.10.1997 - popravek in št. 70/2000 z dne 8.8.2000; v nadaljevanju ZUS; v zvezi drugim odstavkom 281. člena ZZavar). Vrhovno sodišče je zato tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (s sodbo).

14. Zahteva za odložitev izvršitve odredbe tožene stranke ni dovoljena.

15. Tožeča stranka je predlagala, da Vrhovno sodišče odloži izvršitev odredbe tožene stranke do izdaje odločbe Vrhovnega sodišča o tožbi proti izpodbijani odločbi tožene stranke.

16. Sodišče lahko (pod zakonsko določenimi pogoji) na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe (prvi odstavek 69. člena v zvezi z drugim odstavkom 30. člena ZUS). Navedena določba se smiselno uporablja tudi v postopku sodnega varstva (drugi odstavek 281. člena ZZavar).

17. Vrhovno sodišče je o tožbi odločilo in izdalo (pravnomočno) sodbo. Tožeča stranka posledično nima pravnega interesa za predlagano odložitev izvršitve. Zato je Vrhovno sodišče njen predlog kot nedovoljen zavrglo (s sklepom).

ZZVZZ-I člen 2. ZZVZZ-H člen 13, 14.ZZVZZ člen 14, 14/2.ZZavar člen 53, 53/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.