Sodba in sklep G 18/2004
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2005-01-07

družba za vzajemno zavarovanje - dopolnilno zdravstveno zavarovanje - povečanje premij - sestava skupščine - načelo medgeneracijske vzajemnosti - odločba Agencije za zavarovalni nadzor o odpravi kršitve - začasna odredba - pravni interes za izdajo začasne odredbe

Družba za vzajemno zavarovanje je urejena predvsem z določbami ZZavar, podredno (smiselno) tudi z določbami Zakona o gospodarskih družbah (ZGD). Skupščina družbe je najvišji organ, v katerem člani družbe uresničujejo svoje pravice, in tudi organ odločanja.

ZZavar, za razliko od na primer ZZVZZ ter Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-1), ni sam določil sestave (in strukture) skupščine niti ni določil sistema volitev oziroma imenovanja predstavnikov posameznih interesov, ampak je to prepustil družbi za vzajemno zavarovanje. Tako je lahko tožeča stranka s statutom (v okviru zakonske avtonomije) določila, da skupščino družbe ne sestavljajo vsi člani, ampak zastopniki članov. Posledično je lahko določila sestavo skupščine in postopek razdelitve zastopnikov članov oziroma "delitveni ključ". S tem je zagotovila enakopravno udeležbo pri odločanju in da lahko uživalci pravic v celoti uveljavijo svoje interese v družbi za vzajemno zavarovanje. Član družbe za vzajemno zavarovanje je namreč do družbe v dvojnem razmerju: v članskem, ki ga ureja statut kot korporacijski akt, in v zavarovalnem, ki ga ureja zavarovalna pogodba.

Ker je tožeča stranka predložila poročilo o odpravi kršitve, bi morala AZN izdati odločbo, s katero bi ugotovila, da je kršitev, ugotovljena z odredbo, odpravljena. Če bi namreč ugotovila, da je poročilo nepopolno oziroma da iz poročila in priloženih dokazov ne izhaja, da je ugotovljena kršitev odpravljena, bi ji morala z odredbo naložiti dopolnitev poročila in ji določiti roka za dopolnitev. Ker pa AZN omenjene odločbe niti omenjene odredbe ni izdala v roku 30 dni po prejemu poročila, se šteje, da je bila kršitev odpravljena.

Ob upoštevanju enajstega odstavka 14. člena ZZavar, ki določa, da dopolnilna zdravstvena zavarovanja predstavljajo javni interes, je z zakonom skladno le takšno zavarovanje, ki ob pričakovanem povečanju rizika zaradi starosti ne pomeni tudi hkratnega povečanja premij.

Tožeča stranka zaradi odločitve o tožbi nima več pravnega interesa za izdajo začasne odredbe.

1. Tožbi glede 1.2. in 2.2. točke izreka odredbe o odpravi kršitev se ugodi ter se odločba Agencije za zavarovalni nadzor, št... z dne 7.12.2004, in odredba Agencije za zavarovalni nadzor, št... z dne 27.10.2004, v tem delu odpravita;

tožba v preostalem delu (to je glede 1.1., 2.1. in 3.-5. točke izreka odredbe o odpravi kršitev) pa se zavrne.

2. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Agencija za zavarovalni nadzor (AZN) je z odredbo o odpravi kršitev (št... z dne 27.10.2004) ugotovila, da VZAJEMNA Zdravstvena zavarovalnica d.v.z. (VZAJEMNA d.v.z.) krši določbo enajstega odstavka 14. člena ZZavar, ker je uprava (s soglasjem nadzornega sveta z dne 17.6.2004) sprejela sklep o spremembi premijskega cenika za dopolnilna zdravstvena zavarovanja brez rezervacij za starost tako, da se te povečajo za 13,5%, sočasno pa se za zavarovance, mlajše od 60 let, odobri popust v takšni višini, da bo njihova premija tudi po spremembi premijskega cenika ostala nespremenjena, s čimer krši načelo medgeneracijske vzajemnosti (1.1. točka izreka), in določbo drugega odstavka 53. člena ZZavar, ker statut ne določa sestave skupščine zastopnikov tako, da bi bila odraz strukture članstva glede na to, ali so v delovnem razmerju ali upokojeni (1.2. točka izreka). Zato je VZAJEMNI d.v.z. naložila, da prvo navedeno kršitev odpravi v roku 8 dni od vročitve odredbe, tako, da uprava in nadzorni svet sprejmeta sklep, s katerim bosta odpravila sporni sklep (2.1. točka izreka), drugo navedeno kršitev pa v roku 3 mesecev od vročitve odredbe, tako, da uprava skliče skupščino, ki bo ustrezno spremenila določbe statuta, in v roku 6 mesecev od vročitve odredbe, tako, da izvede nove volitve v skupščino zastopnikov članov (2.2. točka izreka). Istočasno ji je naložilo, da v roku za odpravo kršitev poroča, poročilu o odpravi kršitev pa priloži potrebne listine in druge dokaze (3. točka izreka). Pri tem je odredila, da ugovor proti odredbi ne zadrži izvršitve (4. točka izreka), in VZAJEMNI d.v.z. naložila, da v roku 15 dni od vročitve odredbe plača 200.000,00 SIT pavšalnega nadomestila za opravljanje nadzora (5. točka izreka).

AZN je z odločbo, št... z dne 7.12.2004, kot neutemeljen zavrnila ugovor VZAJEMNE d.v.z. proti odredbi o odpravi kršitev. AZN je vztrajala pri razlogih iz izpodbijane odredbe. Pri tem je poudarila, da je ZZavar s tem, ko je v 14. členu posebej določil, da se dopolnilna zdravstvena zavarovanja izvajajo po načelu medgeneracijske vzajemnosti, določil, da se starost ne upošteva kot kriterij pri morebitni diferenciaciji premije, saj morajo biti po določbi druge alinee prvega odstavka 62. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ) o enaki obravnavi vse zavarovane osebe obravnavane enako. Ločitev zavarovancev in neenaka višina premije za posamezno skupino zavarovancev (mlajšo od šestdeset let in starejšo od šestdeset let) bi namreč ohranila znotrajgeneracijsko vzajemnost, vendar pa bi odpravila medgeneracijsko vzajemnost.

Poudarila je tudi, da z ZZavar določena zahteva po določitvi sestave skupščine v statutu družbe ni izpolnjena s statutarno določitvijo števila zastopnikov članov skupščine (v konkretnem primeru: 33).

Izpolnjena bi bila namreč šele z določitvijo takšne sestave skupščine, ki bi odražala interesno zastopanost njenih članov.

Zato je VZAJEMNA d.v.z. v postopku sodnega varstva s tožbo v upravnem sporu zahtevala, da se v celoti odpravita odločba in odredba AZN.

Tožba je bila vročena Državnemu pravobranilstvu Republike Slovenije, ki je kot zastopnik javnega interesa prijavilo udeležbo v postopku (redna št. 7), in toženi stranki, ki je nanjo odgovorila. V odgovoru (redna št. 10) je ponovila razloge iz odločbe o zavrnitvi ugovora proti odredbi o odpravi kršitev. Stranki sta svoja pravna naziranja dodatno pojasnili v pripravljalnih vlogah (redni št. 8 in 12b).

(1) ZZavar v drugem odstavku 53. člena določa, da mora statut, če določa, da je skupščina družbe za vzajemno zavarovanje organizirana kot skupščina zastopnikov (ne pa vseh članov), določiti tudi sestavo skupščine in postopek imenovanja zastopnikov.

(2) Iz podatkov sodnega registra (matična št. 1430521, vložna št. 13239600) in iz statuta tožeče stranke izhaja, da je ustanovitelj VZAJEMNE Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije in da je VZAJEMNA družba za vzajemno (zdravstveno) zavarovanje, ustanovljena na podlagi Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 29/98). Glej tudi razloge sklepa UPRS, U 81/2003-13 z dne 22.1.2003.

(3) Družba za vzajemno zavarovanje je urejena predvsem z določbami ZZavar (36. - 64. člen), podredno (smiselno) tudi z določbami Zakona o gospodarskih družbah (ZGD). Skupščina družbe je najvišji organ, v katerem člani družbe uresničujejo svoje pravice (prvi odstavek 53. člena ZZavar), in tudi organ odločanja (tretji odstavek 53. člena ZZavar).

(4) AZN je VZAJEMNI d.v.z. očitala, da naj bi iz sedanje sestave skupščine, ki jo sestavlja 33 zastopnikov članov, izhajalo, da je razmerje med aktivnimi in neaktivnimi zastopniki članov 32 : 1 v korist zastopnikov aktivnih članov oziroma, izraženo v odstotnih deležih, 97 : 3. Zato naj bi to razmerje (glede na dejansko strukturo aktivnih in neaktivnih članov) bilo, izraženo v odstotnih deležih, 70 : 30 v korist zastopnikov aktivnih članov, kar naj bi pomenilo, da bi upokojenci (glede na njihov delež) morali imeti v skupščini družbe 10 članov (pravilno: zastopnikov).

(5) Vendar pa očitek AZN ni utemeljen, saj ZZavar, za razliko od na primer ZZVZZ ter Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-1) - glej 6.1. in 6.2. točko predmetne obrazložitve, ni sam določil sestave (in strukture) skupščine niti ni določil sistema volitev oziroma imenovanja predstavnikov posameznih interesov, ampak je to prepustil družbi za vzajemno zavarovanje. Tako je lahko VZAJEMNA d.v.z. s statutom (v okviru zakonske avtonomije) določila, da skupščino družbe ne sestavljajo vsi člani, ampak zastopniki članov (prvi odstavek 18. člena statuta). Posledično je lahko določila sestavo skupščine (prvi odstavek 18. člena statuta) in postopek razdelitve zastopnikov članov oziroma "delitveni ključ" (drugi odstavek 18. člena statuta). 33 zastopnikov, ki predstavljajo interese članov, je namreč razdelila glede na število članov po volilnih okrajih, s čimer je zagotovila njihovo enakopravno udeležbo pri odločanju. S tem pa je tudi zagotovila, da lahko uživalci pravic v celoti uveljavijo svoje interese v družbi za vzajemno zavarovanje. Član družbe za vzajemno zavarovanje je namreč do družbe v dvojnem razmerju: v članskem, ki ga ureja statut kot korporacijski akt, in v zavarovalnem, ki ga ureja zavarovalna pogodba.

(6.1) ZZVZZ (Uradni list RS, št. 20/2004 - uradno prečiščeno besedilo) določa, da dejavnost Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije opravlja skupščina (prvi odstavek 70. člena), ki jo sestavlja 45 članov, od tega 20 predstavnikov delodajalcev, organiziranih v zbornicah in v drugih splošnih združenjih, in 25 predstavnikov zavarovancev (prvi odstavek 71. člena), pri čemer se predstavniki zavarovancev izberejo tako, da so ustrezno zastopani po spolu, aktivni zavarovanci, upokojenci in invalidi ter posamezna območja (drugi odstavek 71. člena).

(6.2) ZPIZ-1 (Uradni list RS, št. 106/1999 in nasl.) določa, da je nosilec in izvajalec obveznega zavarovanja Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (prvi odstavek 10. člena), ki ga upravlja skupščina, ki jo sestavlja 30 članov, od tega 8 predstavnikov sindikatov, reprezentativnih za območje države (od tega lahko imenujejo zveze ali konfederacije, ki so po registru reprezentativnih sindikatov reprezentativne za območje države, najmanj enega predstavnika), 8 predstavnikov delodajalskih združenj, 7 predstavnikov Vlade Republike Slovenije ter 7 predstavnikov upokojencev in delovnih invalidov (od tega en predstavnik Zveze delovnih invalidov Slovenije) - prvi odstavek 266. člena.

(7) Zato je Vrhovno sodišče v skladu s 1. in 2. točko prvega odstavka 61. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS) in v zvezi z drugim odstavkom 281. člena ZZavar tožbi glede 1.2. in 2.2. točke izreka odredbe o odpravi kršitev ugodilo ter odločbo Agencije za zavarovalni nadzor, št... z dne 7.12.2004, in odredbo Agencije za zavarovalni nadzor, št... z dne 27.10.2004, v tem delu odpravilo (prvi odstavek 1. točke izreka predmetne odločbe).

(8) Pri vprašanju sestave skupščine zastopnikov VZAJEMNE d.v.z. gre namreč za pravno vprašanje, za razlago drugega odstavka 53. člena ZZavar (1. točka prvega odstavka 61. člena ZUS); delna odprava odločbe AZN in ponovno odločanje o ugovoru proti odredbi o odpravi kršitve zaradi neustrezne sestave skupščine zastopnikov pa bi glede na tek rokov iz 2.2. točke izreka odredbe in iz tretjega odstavka 282. člena ZZavar (oziroma glede na njihov morebiten potek in odreditev dodatnih ukrepov za odpravo kršitve) lahko VZAJEMNI d.v.z. prizadela težko popravljivo škodo (2. točka prvega odstavka 61. člena ZUS).

(9) ZZavar v enajstem odstavku 14. člena določa, da dopolnilna zdravstvena zavarovanja iz sedmega odstavka 2. člena tega zakona predstavljajo javni interes Republike Slovenije in se izvajajo po načelu medgeneracijske vzajemnosti.

(10) Iz spisa AZN izhaja, da je AZN z odredbo, št... z dne 27.10.2004, VZAJEMNI d.v.z. odredila odpravo kršitve načela medgeneracijske vzajemnosti. Iz poročila o odpravi kršitev z dne 5.11.2004 (v spisu) pa izhaja, da je VZAJEMNA d.v.z. odpravila (in ne zgolj "zamrznila") sklep o spremembi premijskega cenika za dopolnilna zdravstvena zavarovanja brez rezervacij za starost. To potrjuje priloženi sklep uprave (z dne 2.11.2004), h kateremu je nadzorni svet podal soglasje (dne 4.11.2004), iz katerega izhaja, da je VZAJEMNA d.v.z. sporni sklep odpravila (razveljavila z učinkom za nazaj) in ne samo začasno zadržala njegovo izvrševanje.

(11) Iz 10. točke predmetne obrazložitve torej izhaja, da je VZAJEMNA d.v.z. AZN predložila poročilo o odpravi kršitve (prvi odstavek 316. člena ZZavar). Zato bi morala AZN izdati odločbo, s katero bi ugotovila, da je kršitev načela medgeneracijske vzajemnosti, ugotovljena z odredbo, odpravljena (tretji odstavek 316. člena ZZavar). Če bi namreč ugotovila, da je poročilo nepopolno oziroma da iz poročila in priloženih dokazov ne izhaja, da je ugotovljena kršitev odpravljena, bi ji morala z odredbo naložiti dopolnitev poročila in ji določiti roka za dopolnitev (drugi odstavek 294. člena v zvezi s tretjim odstavkom 180. člena ZZavar). Ker pa AZN omenjene odločbe niti omenjene odredbe ni izdala v roku 30 dni po prejemu poročila, se šteje, da je bila kršitev odpravljena (drugi odstavek 294. člena v zvezi s četrtim odstavkom 180. člena ZZavar).

(12) Vendar pa je bila kršitev načela medgeneracijske vzajemnosti odpravljena potem, ko je AZN izdala odredbo o odpravi kršitev, kar pomeni, da je bila odredba o odpravi kršitev v tem delu utemeljena, ugovor VZAJEMNE d.v.z. proti odredbi pa neutemeljen.

(13) Zato je Vrhovno sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS in v zvezi z drugim odstavkom 281. člena ZZavar tožbo v preostalem delu (to je glede 1.1., 2.1. in 3. - 5. točke izreka odredbe o odpravi kršitev) kot neutemeljeno zavrnilo (drugi odstavek 1. točke izreka predmetne odločbe).

(14) Sicer pa se je Vrhovno sodišče v sodbi, G 15/2003 z dne 23.11.2004, že opredelilo do povečanja premij pri dopolnilnih zdravstvenih zavarovanjih. Tako je zavzelo stališče, da "je ob upoštevanju devetega (pravilno: enajstega) odstavka 14. člena ZZavar, ki določa, da dopolnilna zdravstvena zavarovanja predstavljajo javni interes, z zakonom skladno le takšno zavarovanje, ki ob pričakovanem povečanju rizika zaradi starosti ne pomeni tudi hkratnega povečevanja premij".

VZAJEMNA d.v.z. je (dne 10.12.2004) zahtevala odložitev izvršitve odločbe, vendar pa je predsednik senata AZN njeno zahtevo s sklepom, št... z dne 13.12.2004, zavrgel. Svojo odločitev je utemeljil s tem, da odredbe o odpravi kršitev glede na 331. člen ZZavar ni mogoče prisilno izvršiti. Če pa je ni mogoče prisilno izvršiti, tudi ni mogoče odložiti njene izvršitve.

Zato je VZAJEMNA d.v.z. v postopku sodnega varstva zahtevala izdajo začasne odredbe (redna št. 6), s katero bi se do odločitve naslovnega sodišča o tožbi odložila izvršitev 2.2. točke odredbe o odpravi kršitev, št... z dne 27.10.2004 (to je točke, po kateri mora uprava tožeče stranke v roku 3 mesecev od vročitve odredbe sklicati skupščino, ki bo spremenila določbe statuta tako, da bo sestava skupščine odraz strukture članstva, glede na to, ali so člani Vzajemne v delovnem razmerju ali upokojeni, v roku šestih mesecev od vročitve odredbe pa izvesti nove volitve zastopnikov članov v skupščino). Podredno pa je zahtevala izdajo začasne odredbe, s katero naj bi navedena roka (namesto od vročitve odredbe) tekla od dneva pravnomočnosti odredbe.

Zahteva za izdajo začasne odredbe je bila vročena AZN, ki je nanjo odgovorila. V odgovoru (redna št. 12a) je oporekala obstoju pogojev za njeno izdajo (obstoju hujših škodljivih posledic oziroma grozečega nasilja) ter predlagala zavrnitev zahteve.

Zahteva za izdajo začasne odredbe ni dovoljena.

(15) Iz vsebine zahteve izhaja, da je tožeča stranka prvenstveno predlagala izdajo odložitvene začasne odredbe po prvem odstavku 69. člena (v zvezi z drugim odstavkom 30. člena ZUS in drugim odstavkom 281. člena ZZavar), za odložitev izvršbe 2.2. točke odredbe tožene stranke oziroma za odložitev teka rokov iz 2.2. točke njenega izreka; podredno pa izdajo ureditvene začasne odredbe po drugem odstavku 69. člena ZUS (v zvezi z drugim odstavkom 281. člena ZZavar). Slednja predstavlja posebno obliko odredbe, katere namen je začasna ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje do odločitve sodišča o tem razmerju. Njen namen ni začasno zadržanje izvršitve v upravnem sporu izpodbijanega akta, saj je za to predviden poseben postopek po 30. členu in prvem odstavku 69. člena ZUS, temveč začasna ureditev stanja, nastalega (v zvezi ali zaradi spornega razmerja) zaradi izvrševanja izpodbijanega akta, v posledici česar so se pojavile okoliščine iz drugega odstavka 69. člena ZUS.

(16) Vendar pa se Vrhovnemu sodišču ni bilo treba opredeliti do utemeljenosti zahteve, ker VZAJEMNA d.v.z. zaradi odločitve o tožbi nima več pravnega interesa za izdajo začasne odredbe. Zato je njeno zahtevo kot nedovoljeno zavrglo (2. točka izreka predmetne odločbe).

ZZavar člen 14, 14/11, 36, 53, 53/1, 53/2, 53/3, 64, 180, 180/3, 180/4, 281, 281/2, 282, 282/3, 294,  294/2, 316, 316/1.  ZUS člen 30, 30/2, 69, 69/1, 69/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.