Sodba III Ips 49/2005
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2006-06-13

ODŠKODNINSKO PRAVO - OBLIGACIJSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

upravni postopek - razveljavitev upravne odločbe - vračilo komunalnega prispevka - neupravičena pridobitev - odpadla pravna podlaga - pravica do odškodnine - vrnitev upravne zadeve v ponovno odločanje

Tožeča stranka je plačala komunalni prispevek in zato dobila gradbeno dovoljenje. Čeprav je bila odločba upravnega organa, s katero je bil komunalni prispevek odmerjen, odpravljena in zadeva vrnjena v ponovni postopek, s tem ni pridobila podlage za zahtevek za vrnitev plačanega prispevka. Zahtevek na vrnitev (dela) plačanega prispevka bo pridobila šele, potem ko bo v upravnem postopku končno odločeno o odmeri prispevka.

Tožeča stranka sama nosi svoje stroške revizijskega postopka.

A. Dejansko stanje, ki ga je ugotovilo sodišče prve stopnje 1. Upravna enota Maribor je z odločbo z dne 13.2.1996 odmerila tožeči stranki, da naj na račun Sklada stavbnih zemljišč Mesta Maribor pred izdajo gradbenega dovoljenja plača komunalni prispevek v znesku 159.572.000,00 SIT. Tožeča stranka je ta znesek plačala dne 25.3.1996, z dopisom z dne 22.3.1996 pa si je pridržala pravico zahtevati njegovo vrnitev. Dne 7.6.1996 se je tožeča stranka zoper navedeno odločbo pritožila. Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo z dne 7.1.1998 odpravilo odločbo organa prve stopnje in mu vrnilo zadevo v novo odločanje. Odločba druge stopnje je bila organu prve stopnje vročena 13.1.1998. Ta pa je ni vročil tožeči stranki takoj, ampak šele 1.2.1999. Tožeča stranka je dne 18.1.1999 zahtevala vrnitev plačanega komunalnega prispevka, a do vrnitve ni prišlo. Pač pa je dne 29.5.2000 Upravna enota Maribor izdala novo odločbo, s katero je tožeči stranki naložila plačilo komunalnega prispevka v višini 163.484.420,00 SIT. Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo z dne 23.3.2001 pritožbo tožeče stranke zavrnilo. Tožeča stranka je zoper dokončno odločbo vložila tožbo v upravnem sporu, o kateri v trenutku izdaje sodbe prve stopnje še ni bilo odločeno (pripomba revizijskega sodišča, ki za njegovo odločitev nima nobenega pomena: že po pravnomočnosti sodbe je bila odločba zaradi nepristojnosti organa prve stopnje za njeno izdajo odpravljena in zadeva ponovno vrnjena organu prve stopnje v novo odločanje).

B. Tožbeni zahtevek 2. Tožeča stranka od tožene stranke uveljavlja plačilo odškodnine za gmotno škodo. Trdi, da ima podlago za vrnitev plačanega komunalnega prispevka, ker je bila odločba Upravne enote Maribor, s katero je bil ta prispevek odmerjen, odpravljena (zadeva pa vrnjena organu prve stopnje v novo odločanje). Od takrat naprej, ko je zavezanec za vrnitev prispevka zvedel za dolžnost vrnitve, najkasneje pa od vložitve tožbe na njegovo vrnitev, ima proti njemu tudi zahtevek na plačilo zamudnih obresti po določbi 214. člena ZOR. Ker je dne 24.6.1999 vložila vrnitveno tožbo, ima od takrat dalje proti zavezancu na vrnitev prispevka tudi zahtevek na plačilo zamudnih obresti. Če pa bi odločbo, s katero je Ministrstvo za okolje in prostor odpravilo odločbo o plačilu prispevka, prejela pravočasno, torej v dveh mesecih od dneva, ko je organ prejel popolno pritožbo (v skladu z določbo 247. člena takrat veljavnega ZUP), bi lahko zamudne obresti uveljavljala že od takrat dalje. Ker je pritožbo vložila dne 6.3.1996, bi morala odločbo druge stopnje prejeti najkasneje dne 6.5.1996. Zaradi ravnanja Ministrstva za okolje in prostor, ki o pritožbi ni odločilo v dveh mesecih, ampak šele dne 7.1.1998, odločbe pa tudi ni pravočasno vročilo organu prve stopnje, je zavezanec za vrnitev plačanega prispevka za to obveznost zvedel šele z vložitvijo tožbe dne 24.6.1999. Ker za čas od 6.5.1996 do 24.6.1999 ne more uveljavljati zahtevka na plačilo zamudnih obresti od zavezanca za vrnitev prispevka, ji je nastala škoda v višini teh zamudnih obresti, torej 166.480.530,50 SIT. Povzročila ji jo je tožena stranka s krivdnim ravnanjem njenega organa.

C. Sodba sodišča prve stopnje 3. Sodišče prve stopnje je ugodilo tožbenemu zahtevku za znesek 143.790.227,58 SIT, v presežku (za 22.690.302,92 SIT) pa ga je zavrnilo. Ugotovilo je, da dejstva o poteku upravnih postopkov med strankama niti niso sporna. Ker je bila odločba Upravne enote Maribor odpravljena, je odpadla podlaga za plačilo prispevka, in tožeča stranka lahko utemeljeno zahteva njegovo vrnitev (četrti odstavek 210. člena ZOR). Od trenutka, ko zavezanec za vrnitev ni več upravičeno zadrževal plačanega prispevka, bi lahko tožeča stranka od njega zahtevala tudi plačilo zamudnih obresti. Ker Ministrstvo za okolje in prostor o pritožbi tožeče stranke ni odločilo in ji vročilo svoje odločbe v dveh mesecih od prejema pritožbe, zamudnih obresti ni mogla uveljavljati proti zavezancu za vrnitev prispevka, s čimer ji je nastala škoda. Ob ugotovitvi, da je tožeča stranka pritožbo zoper upravno odločbo vložila dne 7.3.1996 (in ne 6.3.1996), odločbo Ministrstva za okolje in prostor pa je prejela dne 1.2.1999, ji je prisodilo odškodnino za škodo v višini zakonskih zamudnih obresti v tem obdobju. Postavilo se je na stališče, da bi z dnem prejema odločbe druge stopnje lahko sama obvestila o njej organ prve stopnje in hkrati zahtevala vrnitev plačanega prispevka z zamudnimi obrestmi vred. Po 1.2.1999 torej ni storila vsega, kar je treba, da se škoda zmanjša, zaradi česar nima pravice do odškodnine za škodo, nastalo od 1.2.1999 do 24.6.1999.

Č. Sodba pritožbenega sodišča 4. Zoper sodbo sodišča prve stopnje sta se pritožili obe pravdni stranki. Pritožbeno sodišče je pritožbi tožene stranke ugodilo in sodbo sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je zavrnilo tožbeni zahtevek tožeče stranke v delu, s katerim je na prvi stopnji uspela. Pritožbo tožeče stranke pa je zavrnilo kot neutemeljeno in z njo izpodbijani del sodbe prve stopnje potrdilo. Na pritožbeni očitek, da sodbe prve stopnje ni mogoče preizkusiti, ker nima razlogov o dokazni oceni dogovora z dne 7.2.1996 med tožečo stranko in Mestno občino ... (z njim se je tožeča stranka zavezala, da bo plačala komunalni prispevek, Mestna občina ... pa, da bo umaknila ugovor na lokacijsko dovoljenje), je odgovorilo, da je ta dogovor za odločitev o tožbenem zahtevku popolnoma nepomemben in ga zato ni treba upoštevati. Soglašalo je z ugotovitvijo sodišča prve stopnje, da je bilo ravnanje tožene stranke v upravnem postopku nedopustno (protipravno). Posebej je poudarilo, da odločitev v tej zadevi ni odvisna od vprašanja, ali tožeča stranka sploh ima zahtevek na vrnitev plačanega prispevka; tudi če ga ima, po stališču pritožbenega sodišča njen v tej pravdi uveljavljani odškodninski zahtevek ni utemeljen. Pritožbeno sodišče je namreč zavzelo stališče, da je materialnopravno zmotna ugotovitev sodišča prve stopnje glede obstoja vzročne zveze in škode. Če bi upravni organi ravnali zakonito, potem bi morala biti po odločbi o odpravi prve upravne odločbe nova prvostopenjska odločba o plačilu prispevka izdana v enem mesecu od takrat, ko je organ prve stopnje prejel zadevo v novo odločanje. Glede na datum, ko bi Ministrstvo za okolje in prostor moralo izdati prvo odločbo (7.5.1996), bi morala biti torej nova odločba prve stopnje izdana 7.6.1996 in že takrat bi za tožečo stranko ponovno nastala obveznost plačila (še nekoliko višjega od že plačanega) prispevka. Za ugotovitev vzročne zveze in škode je treba torej po stališču pritožbenega sodišča upoštevati tako zamudo pri izdaji prve odločbe o odpravi odločbe organa prve stopnje, posledično pa tudi zamudo pri izdaji nove odločbe prve stopnje.

D. Revizija in razlogi za njeno zavrnitev 5. Zoper sodbo sodišča druge stopnje je tožeča stranka pravočasno vložila revizijo. Vložila sta jo pooblaščeni odvetnik M. Š., nato pa še pooblaščena Odvetniška pisarna M. S. Z njo so uveljavljani vsi revizijski razlogi iz 370. člena ZPP, s predlogom za spremembo sodbe pritožbenega sodišča, podredno pa za njeno razveljavitev in vrnitev zadeve sodišču druge stopnje v novo sojenje.

6. Revizija je bila vročeni toženi stranki, ki nanjo ni odgovorila, in Vrhovnemu državnemu tožilstvu Republike Slovenije.

8. Obrazložitev sodbe sodišča druge stopnje ima o odločilnih dejstvih dovolj razlogov, da jo je mogoče preizkusiti. Z revizijo zatrjevane bistvene kršitve določb pravdnega postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP torej ni. Pritožbeno sodišče je sodbo sodišča prve stopnje spremenilo zaradi tega, ker je ocenilo, da je sodišče prve stopnje zmotno uporabilo materialno pravo in samo ni ugotavljalo nobenih odločilnih dejstev, ki jih ne bi ugotovilo že sodišče prve stopnje, pri čemer ni prekoračilo predpisanih mej preizkusa sodbe prve stopnje. Tako ni kršilo niti določb drugega odstavka 7. člena niti drugega odstavka 350. člena ZPP, kot mu očita revizija odvetnika mag. M. Š.

9. Za odgovor na vprašanje, ali je glede na trditveno podlago tožbeni zahtevek tožeče stranke na plačilo odškodnine utemeljen, je odločilen odgovor na vprašanje, ali je imela tožeča stranka po odpravi prve odločbe upravnega organa prve stopnje o plačilu komunalnega prispevka in vrnitvi zadeve v novo odločanje pravico zahtevati vrnitev že plačanega komunalnega prispevka. Glede na to, da je bilo plačilo komunalnega prispevka odmerjeno z upravno odločbo, revizijsko sodišče ugotavlja, da podlaga za vrnitev ne more biti v obligacijskem pravu (210. člen ZOR, ki sta ga uporabili sodišči prve in druge stopnje), ampak v upravnem pravu, ker je obveznost plačila upravna obveznost.

Določbe o tem, kako se izvršujejo upravne odločbe, ureja ZUP. V obdobju, v katerem je potekal upravni postopek, iz katerega izvira tožbeni zahtevek v tej zadevi, je še veljal in se kot predpis Republike Slovenije uporabljal Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ 47/86, v nadaljevanju: ZUP/86). Vprašanje, kakšna je situacija, ko je v pritožbenem postopku odpravljena upravna odločba in zadeva vrnjena upravnemu organu prve stopnje v novo odločanje, v njem ni bilo urejeno (tudi v sedaj veljavnem ZUP ni). Pač pa je ZUP/86 v 288. členu urejal situacijo, ko je bila na podlagi pravnomočne upravne odločbe opravljena izvršba, odločba pa je bila kasneje odpravljena. To je bila po prvem odstavku navedene zakonske določbe podlaga za zahtevek za vrnitev tistega, kar je bilo v izvršbi vzeto zavezancu. V komentarju k 300. členu sedaj veljavnega ZUP (ki je enak 288. členu ZUP/86) je zavzeto stališče, da mora enako veljati tudi za primer, ko je zavezanec prostovoljno izpolnil tisto, kar mu je bilo naloženo z upravno odločbo (glej Janez Breznik, Zdenka Štucin in Jonika Marflak: Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2001, stran 795). Pri tem se komentar sklicuje še na določbo 281. člena ZUP (ki je vsebinsko enak 269. členu ZUP/86), po kateri se v primeru, ko je po izrednem pravnem sredstvu odločeno, da se odločba odpravi, odpravijo tudi pravne posledice, ki so iz nje nastale (med ostalim seveda tudi vrnitev tistega, kar je zavezanec plačal na njeni podlagi). Vendar komentar opozarja, da to velja samo za primer, ko je odločba odpravljena, ne pa tudi za primer, ko je odpravljena, zadeva pa vrnjena v ponovni postopek. Če je bil na podlagi odločbe plačan komunalni prispevek kot pravna posledica, ki je nastala iz nje, bi torej sledila po njeni odpravi tudi odprava te posledice, torej vrnitev plačanega komunalnega prispevka. Vendar samo, če bi bila odločba odpravljena, ne pa tudi, če je bila zadeva vrnjena upravnemu organu prve stopnje v nov postopek. Lahko je vprašljivo, ali stališče, da stranka, ki je nekaj plačala na podlagi upravne odločbe, tega ne more zahtevati nazaj, če je odločba kasneje odpravljena, zadeva pa vrnjena v nov postopek, velja v vseh primerih. Po prepričanju Vrhovnega sodišča pa zagotovo velja v obravnavanem primeru.

10. Iz dejanskih ugotovitev sodišč prve in druge stopnje namreč sledi, da je tožeča stranka komunalni prispevek plačala zato, da je pridobila gradbeno dovoljenje za izgradnjo poslovno trgovskega centra C. Pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja je bil namreč predložitev potrdila o plačilu komunalnega prispevka (glej določbo takrat veljavnega drugega odstavka 45. člena Zakona o stavbnih zemljiščih, Ur. l. RS 18/84, 33/89 in 24/92). Ta dejstva med strankama sploh niso sporna. Ni sporno niti to, da je bilo gradbeno dovoljenje po plačilu komunalnega prispevka izdano, gradnja centra pa zaključena. Odločba z dne 13.2.1996 je bila tako samo odločba o odmeri komunalnega prispevka, ne pa tudi odločba, ki bi bila sama po sebi izvršilni naslov za plačilo. Sankcija za neplačilo bi bila v tem primeru namreč v tem, da tožeča stranka ne bi dobila gradbenega dovoljenja. Ob takem dejanskem stanju je po prepričanju revizijskega sodišča mogoče razlagati določbo prvega odstavka 288. člena ZUP/86 samo tako, da lahko tožeča stranka zahteva vrnitev plačanega komunalnega prispevka (v celoti ali deloma) šele potem, ko bo v upravnem postopku dokončno odločeno koliko komunalnega prispevka mora tožeča stranka plačati.

11. Iz tega, kar je bilo obrazloženo v 10. točki, sledi, da tožeča stranka na podlagi odprave odločbe prvostopenjskega upravnega organa z dne 13.2.1996 in vrnitve zadeve v novo odločanje ni imela pravice zahtevati vrnitve plačanega komunalnega prispevka. Ravno na pravici do njegove vrnitve pa v osnovi temelji odškodninski tožbeni zahtevek, postavljen v tej pravdi. Ker pravice zahtevati vrnitev plačanega komunalnega prispevka ni imela, ne more biti utemeljen njen tožbeni zahtevek na plačilo odškodnine, kakršnega je postavila v tej pravdi. Tako se pokaže, da je odločitev pritožbenega sodišča materialnopravno pravilna, čeprav iz drugih razlogov, kot jih je za zavrnitev tožbenega zahtevka našlo sodišče druge stopnje.

12. Revizijsko sodišče je tako ugotovilo, da ni podan nobeden od revizijskih razlogov, zato je neutemeljeno revizijo na podlagi določbe 378. člena ZPP zavrnilo.

13. Tožeča stranka z revizijo ni uspela, zato mora sama nositi stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 154. člena v zvezi s prvim odstavkom 165. člena ZPP).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.