Sodba III Ips 18/2006
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2006-10-03

ničnost - koncesijska pogodba - odškodninska odgovornost zaradi kršitve pogodbene obveznosti

Za koncesijsko pogodbo je mogoče smiselno uporabiti določbe zasebnega pogodbenega prava.

Ker je za tožečo stranko nastala škoda zaradi kršitve pogodbenih obveznosti, je pravni temelj za njen zahtevek prvi odstavek 262. člena ZOR in ne prvi odstavek 154. člena ZOR.

Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno sodbo.

Dejansko stanje 1. V dnevniku "P." z dne 11.6.1993 je bilo objavljeno, da je Občina A. razpisala "Javni natečaj za zbiranje ponudb za opravljanje predšolske vzgoje s pripravo na osnovno šolo na območju Krajevne skupnosti B.". V tem razpisu je bilo navedeno, da bo koncesija podeljena za pet let. Na javnem natečaju je bila najuspešnejša tožeča stranka.

2. Občina A. je 27.1.1994 izdala odločbo, št. 60 (v nadaljnjem besedilu: Koncesijska odločba). S Koncesijsko odločbo je tožeči stranki dodelila koncesijo za opravljanje javne služba na področju predšolske vzgoje in varstva otrok s pripravo na osnovno šolo. V točki 5 izreka je bila koncesija časovno omejena takole:"Koncesija se daje do 31.8.1998, to je za dobo petih let, z možnostjo ponovnega podaljšanja za enako obdobje in se lahko prične izvajati po podpisu pogodbe o koncesiji.".

3. Tožeča stranka kot koncesionar in Občina A. kot koncedent sta 27.1.1994 sklenili tudi "Koncesijsko pogodbo". Le-ta je v svoji točki 4 glede roka določala naslednje: "Koncesijska pogodba se sklene za čas do 31.8.1998, to je za dobo petih let in jo je mogoče na podlagi skupnega interesa podaljšati za enako obdobje. Šteje se, da je pogodba podaljšana za enako obdobje, če je nobena od pogodbenih strank ne odpove eno leto pred potekom."

4. V točki 5 Koncesijske pogodbe je bilo določeno tudi, da mora koncesionar odpraviti morebitne pomanjkljivosti pri izvrševanju obveznosti, ki so mu jih nalagali različni zakoni in sama Koncesijska odločba. Če bi v roku ne odpravil pomanjkljivosti, potem bi koncedent lahko z odločbo odvzel koncesijo. V tej točki je bilo tudi izrecno dogovorjeno, da velja v takšnem primeru Koncesijska pogodba za razdrto z dnem izdaje odločbe.

5. V teku izvrševanja Koncesijske pogodbe je prišlo do pravnega nasledstva v vse pravice in obveznosti na koncedentovi strani, ki ni v ničemer vplivalo na pravice in obveznosti obeh strank tega postopka.

6. Župan C. je 12.6.1998 z odločbo, št. 6 tožeči stranki odvzel koncesijo z 31.8.1998. Tožeča stranka je vložila tožbo, s katero je zahtevala odpravo odločbe, št. 6 in povrnitev pretrpljene škode. Izpodbijano odločbo je Upravno sodišče Republike Slovenije s sodbo z opr. št. U 189/98-12 odpravilo in zadevo vrnilo občinski upravi. Dajatvenemu zahtevku pa upravno sodišče ni ugodilo, temveč je tožečo stranko napotilo na pravdno pot, na katero se je tožeča stranka podala s tožbo v tej zadevi.

7. Tožeča stranka v tej zadevi očita toženi stranki, da je kršila Koncesijsko pogodbo. Kršila naj bi jo s tem, ker ji je z odvzemom koncesije onemogočila nadaljnje delovanje. S tožbo je zahtevala povrnitev škode, ki ji naj bi nastala v višini 24.521.940,00 SIT.

8. Okrožno sodišče je izdalo vmesno sodbo. Koncesijska pogodba je bila po njegovem mnenju podaljšana še za pet let, tožeči stranki pa je tožena stranka onemogočila opravljanje dejavnosti, in sicer z odvzemom koncesije in z izpraznitvijo prostorov. Po mnenju okrožnega sodišča obstaja podlaga za zahtevek tožeče stranka za plačilo odškodnine za čas med 1.9.1998 in 31.8.2003. Višje sodišče je pritožbo tožene stranke zavrnilo. Tožena stranka želi z revizijo predvsem doseči razveljavitev sodb višjega in okrožnega sodišča in vrnitev zadeve v nov postopek okrožnemu sodišču.

9. V nadaljevanju se bodo uporabljale naslednje kratice: ZOFVI 1991 za Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Ur. l. RS-I, št. 12/1991 z dne 6.11.1991), ZOFVI 1996 za Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Ur. l. RS, št. 12/1996 z dne 29.2.1996) in ZZ za Zakon o zavodih (Ur. l. RS, št. 12/1991 z dne 22.3.1991).

Razlogi 10. Višje sodišče je menilo, da Koncesijska pogodba ni bila v nasprotju s kakšnim predpisom. Tako ZOFVI 1991 kot ZZ naj ne bi prepovedovali niti sklenitve Koncesijske pogodbe brez kakršnegakoli roka, to je za vnaprej nedoločen čas. Torej po mnenju višjega sodišča ni razloga, da ne bi bila dovoljena sklenitev koncesijske pogodbe z možnostjo podaljšanja roka. Za delno ničnost točke 4 Koncesijske pogodbe (prvi odstavek 105. člena ZOR) po njegovem mnenju torej ni pravnega temelja, saj točka 4 ni v nasprotju s kakšnim predpisom, niti z ustavnimi načeli, niti z moralo.

11. Tožena stranka je v postopku vseskozi menila, da točka 4 Koncesijske pogodbe ne velja. V reviziji je zlasti podrobno utemeljila svoje mnenje, da naj bi opisana točka Koncesijske pogodbe nasprotovala javnemu natečaju.

12. Pri iskanju odgovora na vprašanje, ali določen del Koncesijske pogodbe velja, je potrebno najprej ugotoviti, katero pravo se zanjo uporablja.

Pri koncesijskih pogodbah je pravni položaj drugačen kot pri pogodbah civilnega prava. Pravna oseba javnega prava s koncesijsko odločbo dovoli izvrševanje javnopravne naloge osebi zasebnega prava. Tudi še po sklenitvi koncesijske pogodbe pravna oseba javnega prava ostane nosilec javnopravnih pravic in dolžnosti, saj se s koncesijsko pogodbo uredi le, kako oseba zasebnega začasno opravlja naloge, ki so sicer javnopravne narave. Položaj javnopravne osebe ostaja tako nesorazmerno močan: v času izvrševanja koncesijske pogodbe lahko z odločbo odvzame koncesijo (drugi odstavek 34. člena ZOFVI 1991 in drugi odstavek 76. člena ZOFVI 1996). Kljub temu so medsebojna razmerja strank pri koncesijskih pogodbah v veliki meri podobna tistim pri pogodbah zasebnega prava. Pravice in obveznosti so kljub nekaterim posebnostim določene pogodbeno, in ne enostransko, z upravno odločbo. Prav zaradi tega je tudi za koncesijsko pogodbo mogoče smiselno uporabiti določbe zasebnega pogodbenega prava.

Glede na ugotovljeno dejansko stanje pride ob smiselni uporabi civilnega prava v poštev le delna ničnost Koncesijske pogodbe. Nanjo se je tožena stranka v teku postopka vseskozi sklicevala. Nična bi bila lahko določba o roku bodisi zato, ker nasprotuje kakšnemu določilu o roku iz ZOFVI 1991 ali pa zato, ker je v nasprotju z javnim razpisom.

13. ZZ se za koncesijske pogodbe s področja vzgoje in izobraževanja ni mogel uporabljati, ker je to področje urejal poseben zakon, to je ZOFVI 1991, ki je bil poleg tega tudi sprejet kasneje kot ZZ. Vsebino Koncesijske pogodbe je torej v zelo splošnih potezah določal le ZOFVI 1991. Delno nična bi torej lahko bila Koncesijska pogodba le, če bi nasprotovala predpisu, ki je veljal v času sklenitve za koncesijske pogodbe te vrste o roku. To je bil ZOFVI 1991, in ne ZOFVI 1996, ki je bil glede koncesijskih pogodb vsebinsko sicer enak svojemu predhodniku.

14. Delno nična bi bila točka 4 Koncesijske pogodbe le, če bi nasprotovala kakšnemu ustavnemu načelu, prisilnemu predpisu ali morali (prvi odstavek 105. člena ZOR smiselno). Ker se niti ustavna načela niti morala ne ukvarjata z rokom za veljavnost koncesijske odločbe, to ne more biti razlog za delno ničnost Koncesijske pogodbe.

15. ZOFVI 1991 ni prepovedoval podelitve koncesije za nedoločen čas (prim. 31. do 34. člen ZOFVI 1991). Pristojnemu organu pravnega prednika tožene stranke je bilo glede oblikovanja dolžine morebitnega roka in ostalih podrobnosti torej prepuščena popolna prostost. Nobenih zakonskih ovir tudi ni bilo za določitev roka v Koncesijski pogodbi. Drugi odstavek 34. člena ZOFVI 1991 je določal le, katera sestavine mora vsebovati vsaka koncesijska pogodba. Iz besede "predvsem" pa je mogoče sklepati, da sta pogodbeni stranki lahko uredili še druge pravice in obveznosti, tudi glede roka. Razlog za ničnost Koncesijske pogodbe torej ne more biti nasprotovanje določbam ZOFVI 1991 o roku.

16. ZOFVI 1991 je v prvem odstavku 32. člena opredelil razmerje med koncesijsko odločbo in javnim natečajem takole: "Koncesija za opravljanje javne službe se dodeli z odločbo, na podlagi javnega natečaja." Niti iz prvega odstavka 32. člena ZOFVI 1991 niti iz 33. člena ZOFVI 1991 ni mogoče sklepati, da bi bila koncesijska pogodba nična, če nasprotuje javnemu natečaju. Povedano ne pomeni, da nasprotovanje koncesijske odločbe javnemu natečaju ne more imeti sploh nobenih pravnih posledic, če bi jih na primer uveljavljal koncesionarjev tekmec. Ker za takšen primer ne gre, nadaljnja obrazložitev v to smer ni potrebna.

Naloga koncesijske pogodbe je, da podrobneje uredi medsebojne pravice in dolžnosti obeh pogodbenih strank (prvi in drugi odstavek 33. člena ZOFVI 1991). Vendar oboje določa tudi koncesijska odločba. V predloženem primeru sta rok določali tako Koncesijska pogodba kot tudi Koncesijska odločba. Dokler Koncesijska odločba velja, zavezuje koncedenta in koncesionarja. Pravna varnost bi bila ogrožena, če bi bilo mogoče uveljavljati neveljavnost Koncesijske pogodbe glede roka, Koncesijska odločba pa bi glede istega (t. j. roka) veljala še naprej, če - kot v tem primeru - nobena od obeh opredelitev roka ne nasprotuje ZOFVI 1991. To je dodaten razlog, zaradi katerega v tem primeru Koncesijska pogodba ne more biti nična.

17. Tudi prvi odstavek 105. člena ZOR, ki se, kot je bilo obrazloženo, uporablja le smiselno, ne pripelje do ničnosti Koncesijske pogodbe zaradi nasprotovanja javnemu natečaju. Javni natečaj ne velja za vnaprej nedoločeno število primerov, in mu že zato ni mogoče pripisati značaja predpisa. Nasprotovanje javnemu natečaju torej ne more pripeljati do istih posledic, kot bi pripeljalo nasprotovanje predpisu.

18. Tožena stranka je že v pritožbi menila, da koncesijska odločba in koncesijska pogodba ne smeta biti v nasprotju z javnim razpisom. Po njenem mnenju to izhaja iz besedila prvega odstavka 32. člena ZOFVI 1991. Opozorila je tudi, da vsebuje podobno besedilo tudi prvi odstavek 73. člena ZOFVI 1996. Takšno mnenje je tožena stranka obrazložila na razmeroma obširen način. Višje sodišče se je o temu mnenju izreklo le posredno. O njegovem stališču je mogoče sklepati le iz njegovega stališča, da veljavna zakonodaja dopušča sklepanje koncesijske pogodbe za nedoločen čas in da koncesijska pogodba ne nasprotuje nobenemu predpisu. Takšen odgovor je res kratek, vendar pove, da koncesijska pogodba ni v nasprotju z nobenim predpisom, torej niti ne z navedenima določbama ZOFVI 1991 in ZOFVI 1996. To pa je za veljavnost Koncesijske pogodbe odločilno.

19. Ker je za tožečo stranko nastala škoda zaradi kršitve pogodbenih obveznosti, je pravni temelj za njen zahtevek prvi odstavek 262. člena ZOR, ki se uporablja smiselno. Zmotno je torej stališče višjega sodišča, ki ga je mogoče razbrati iz njegove obrazložitve, da je pravni temelj za morebitno odškodninsko odgovornost v primeru kršitve pogodbenih obveznosti prvi odstavek 154. člena ZOR. Ne glede na zmotno opredelitev pravnega temelja pa ne more biti dvoma o odgovornosti tožene stranke za morebiten nastanek škode pri tožeči stranki. Z neutemeljenim odvzemom koncesije in izpraznitvijo prostorov je namreč tožeči stranki onemogočila opravljanje dejavnosti; s tem ji je lahko povzročila škodo. Ali je škoda nastala in kakšna je njena višina, pa bo ugotovljeno v nadaljevanju tega postopka. IV.

20. Sklep o stroških temelji na 164. členu ZPP.

ZOR člen 154, 154/1, 262. ZOFVI/91 člen 32, 43.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.