Sodba II Ips 344/2004
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2005-10-12

pravica do povračila škode - človekove pravice in temeljne svoboščine - odškodninska odgovornost za zakonodajno protipravnost - socialne in ekonomske pravice - socialna varnost otrok

Socialna in ekonomska enakost prav vseh otrok je iluzorna. Tudi ustava, mednarodne konvencije in zakonodaje te vrednote ne morejo zagotavljati. Dolžnost države je, da poskrbi za tak standard socialne varnosti, ki zagotavlja preživetje in ki je v skladu z njenimi ekonomskimi sposobnostmi.

Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbene zahtevke, da mora tožena stranka plačati prvi tožnici 2.716.550.000 SIT, drugemu tožniku 2.259.750.000 SIT in tretjemu tožniku 2.073.700.000 SIT, vsem z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodbe.

Pritožbeno sodišče je zavrnilo pritožbo tožnikov in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Soglaša s pravnim stališčem sodišča prve stopnje, da toženi stranki ni mogoče očitati protipravne opustitve normiranja zakonodaje s področja socialne varnosti otrok.

Zoper to sodbo so tožniki vložili revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Navajajo, da država premalo stori za uresničevanje ustavnih pravic otrok ter da posamični zakoni s področja socialnega varstva otrok ne predstavljajo realizacije obveznosti, ki jih nalaga ustava in mednarodni akti. Uveljavljanje pravic je vezano na obsežen zbirokratiziran postopek, katerega rezultati so glede na dejanske potrebe otrok ničevi: otroške doklade, socialne pomoči, denarni dodatki, subvencije, itd. ne zagotavljajo otrokovega preživetja. Revidenti navajajo, da "Republika Slovenija v vsakem zakonu, s katerim naj bi se pomagalo pri preživetju otrok, veže pravico otroka v bistvu na omejitev pravic njegovih staršev, kar pomeni, da otroci nikoli niso obravnavani kot samostojni subjekti, ki imajo pravice do pomoči, temveč vedno samo kot osebe, ki se jim pomoč daje zaradi gmotnega položaja njihovih staršev. Samo v primeru rejništva država obravnava rejence kot samostojen pravni subjekt, torej kot posameznika, ki ima določene minimalne potrebe, ki jih je potrebno zadovoljiti ne glede na premoženjske razmere njegovih staršev in sorodnikov in ne glede na premoženjsko stanje rejnika, ki otroka vzame v oskrbo". Po mnenju revidentov je tako država z nenormiranjem preživljanja otrok, ki niso v reji, zagrešila kršitev mednarodnih in ustavnih obveznosti.

Pritožbeno sodišče je ugotovilo, da je država prevzela do otrok določene obveznosti, vendar jih ne izpolnjuje zaradi domnevne ekonomske nesposobnosti. S tem je sodišče priznalo podlago odškodninskih zahtevkov tožnikov. Napačno je namreč stališče, da je ekonomska podlaga tožene stranke tako slaba, da se z nenormiranjem svojih obveznosti lahko izogne dolžnosti poskrbeti za otroke. To dokazuje tudi njen proračun, ki namenja veliko sredstev za financiranje služb na področju socialnega varstva. Namesto, da bi država nudila pomoč otrokom, plačuje uradovanje svoje birokracije. Ekonomska sposobnost države zadošča za sprejem zakonov, s katerimi bi bile krite osnovne potrebe vseh otrok, ne glede na njihov položaj. Sklicevanje na slabe ekonomske možnosti ne more biti argument proti pravicam otrok.

Revizija je bila vročena Vrhovnemu državnemu tožilstvu Republike Slovenije in toženi stranki, ki nanjo ni odgovorila.

Odškodninska odgovornost za zakonodajno protipravnost

Ustava (Uradni list RS, št. 33/91-I in nasl. - URS) v 26. členu določa, da ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Ta pravica posamezniku enakovredno zagotavlja na eni strani spoštovanje načela pravne države, na drugi strani pa odpravo posledic, če je bil zaradi kršenja tega načela prizadet.

Povzročitelj škode je lahko kdorkoli, ki mu je zaupano izvrševanje oblasti ali javnih pooblastil. Zato ni pomembno, ali je protipravno dejanje storil sam nosilec oblasti ali javnih pooblastil. Za odškodninsko odgovornost na podlagi 26. člena ustave morajo biti (poleg tega, da je prišlo do škode v zvezi z izvrševanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa) izpolnjeni predvsem dve predpostavki: dejanje mora biti protipravno in storiti ali opustiti ga mora nosilec oblasti ali javnih pooblastil. Zato v načelu ne more biti izključena protipravnost ravnanja nobene veje oblasti, tudi ne zakonodajne (op1).

Zakonodajna protipravnost (za katero naj bi šlo po mnenju revidentov v tem primeru) je sicer lahko problematična, ker je abstraktnost zakona v nasprotju z zahtevo po neposrednem učinkovanju spornega protipravnega delovanja oblasti na položaj prizadetega posameznika; razen tega tudi ni mogoče mimo postopka presoje ustavnosti in zakonitosti splošnih pravnih aktov (op2). Vendar je situacija drugačna v primerih ko gre za opustitev zakonske ureditve ustavne ali konvencijske pravice pozitivnega statusa, ki od države zahteva aktivno delovanje (da z ustreznimi ukrepi, najprej z zakonodajno aktivnostjo, zagotovi učinkovito uresničevanje posamične temeljne pravice). Za neizpolnitev (svojih) ustavnih (in konvencijskih) obljub je zakonodajalec (ki je hkrati tudi ustavodajalec) lahko tudi odškodninsko odgovoren. Tu namreč odpade pomislek (ki bi bil lahko utemeljen v primerih protipravnega oziroma protiustavnega predpisa), da abstraktnost zakona izključuje individualno razmerje, ki lahko nastane le na podlagi pravnega akta, katerega določbe se nanašajo na konkretno naslovljene osebe. Prav tako ugovor, da ima prizadeti možnost sprožiti postopek za presojo ustavnosti (op3). Edino (še)

učinkovito varstvo je zato odškodninsko. V primerih opustitve zakonodajne protipravnosti ima prizadeta oseba pravico zahtevati povrnitev škode po 26. členu URS (op4).

Zadostnost zakonodajne ureditve socialnih pravic otrok

Vendar v konkretnem primeru toženi stranki ni mogoče očitati, da zakonodajna oblast ne bi sprejela predpisov, ki zagotavljajo ustavno učinkovite ukrepe za uresničevanje otrokovih pravic. V tretjem odstavku 56. člena URS določa, da otroci in mladoletniki, za katere starši ne skrbijo, ki nimajo staršev ali so brez ustrezne družinske oskrbe, uživajo posebno varstvo države. Zakonodajalcu nalaga, da mora položaj teh otrok urediti z zakonom. To dolžnost je zakonodajna oblast tudi izpolnila. S predpisi na družinskopravnem, delovnopravnem in socialnem področju je poskrbela za otroke, za katere starši ne skrbijo ali so brez ustrezne družinsko oskrbe. Tako Zakon o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list SRS, št.15/76 in nasl. - ZZZDR) podrobneje ureja rejništvo, skrbništvo in posvojitev kot posebne oblike varstva otrok, za katere ne skrbijo starši. Z zakonodajo na socialnem področju je poskrbljeno tudi za t.i.

protektivne materialne pravice. Že Zakon o socialnem skrbstvu (Uradni list RS, št. 54/92 in nasl.) ureja pravico do denarne socialne pomoči, s katero se zagotavljajo sredstva za zadovoljevanje minimalnih življenjskih potreb v višini, ki omogoča preživetje (prim. 19. člen). Zakon o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (Uradni list RS, št. 97/2001 in nasl.) ureja vrsto družinskih prejemkov, kot so starševski dodatek, pomoč ob rojstvu otroka, otroški dodatek, dodatek za veliko družino, dodatek za nego otroka in delno plačilo za izgubljen dohodek (57. člen), izjemno višino otroškega dodatka pa določa za otroke, ki živijo v enostarševski družini (66. člen). Ustanovljen je Jamstveni in preživninski sklad Republike Slovenije (Zakon o jamstvenem in preživninskem skladu, Uradni list RS, št. 25/97 in nasl.), s katerim se povečuje socialna varnost določenih kategorij otrok, ohranja in krepi preživninska odgovornost preživninskih zavezancev ter zaostruje in pospešuje izterjava preživninskega dolga.

Revizijsko sodišče zato soglaša z zaključkom sodišča prve stopnje, da država programske določbe ustave (op5) ureja na način, ki državljanom zagotavlja vsaj minimalen eksistenčni prag preživetja ter da je na področju socialne varnosti sprejela predpise, ki izpolnjujejo ustavne in konvencijske zahteve.

Doktrina parens patriae le za določene kategorije otrok

Pravilno pa je tudi stališče sodišča prve stopnje, da "država ... ne more biti skrbnik, ki bi bdela nad državljani in izenačevala njihov socialni status, ampak ta posreduje le v primeru, kadar je za to izražena potreba, torej zahtevek prizadetega za pridobitev posamezne vrste pomoči". Zagotavljanje spoštovanja človeka kot svobodne in voljne osebe narekuje takšno ureditev, ki mu nalaga odgovornost za uveljavljanje svojih (tudi socialnih) pravic in ki ga ne degradira v položaj, ko bi po doktrini parens patriae vsa odgovornost za njegovo preživetje ležala na državi. Za otroke so dolžni skrbeti starši. Zato so oni tisti, ki morajo prevzeti tudi skrb za uveljavljanje otrokovih socialnih pravic. Le če so otroci brez staršev, ali če ti za njih ne skrbijo (drugi tožnik in tretji tožnik seveda imata starše in vsaj njuna mati /prva tožnica/ za njiju evidentno skrbi /oz. je skrbela/), država neposredno (po doktrini parens patriae (op6)) skrbi za tako ogrožene otroke (tretji odstavek 56. člena URS) (op7) V tem je tudi ustavno utemeljena razlika med "rejniškimi" in "ostalimi" otroki (ki jo problematizirajo revidenti). Rejništvo in skrbništvo sta namreč inštrumenta države kot parens patriae, s katerimi neposredno (prek centrov za socialno delo) poskrbi za otroke, ki nimajo svoje družine, ki iz različnih vzrokov ne morejo živeti pri starših, ali katerih telesni in duševni razvoj je ogrožen v okolju, v katerem živijo (rejništvo - prim. prvi odstavek 157. člena ZZZDR) in za otroke, ki nimajo staršev ali za katere starši ne skrbijo (skrbništvo - prim. 201. člen ZZZDR). Za drugega in tretjega tožnika taka neposredna skrb države vsekakor ne prihaja v poštev.

Medtem ko so državljanske in politične pravice razglašene zaradi zagotavljanja svobode posameznika nasproti državi in so zato absolutne ter imajo univerzalen pomen v času in prostoru, je mogoče socialne in ekonomske pravice uresničevati le prek skupnosti (praviloma države). Socialne pravice (otrok) zato predpostavljajo intervencijo države ter zato nosijo v sebi neko relativnost (op8). Ustrezajo le določeni stopnji tehničnega, gospodarskega in družbenega razvoja. Njihova vsebina je različna glede na prostor in glede na čas. Konvencijske in ustavne socialne pravice je treba zato pojmovati bolj kot programska načela (kot pravila za akcijo, s katero naj bi človek humaniziral življenjske razmere) in manj kot absolutne kategorije (kot so svoboda, enakost, življenje) (op9). Višina denarnih pravic in kvaliteta socialnih storitev je zato odvisna tudi od finančnih možnosti družbe. Ker niso absolutne, temveč relativne, so nujno odvisne od ekonomskega in socialnega stanja v družbi.

Pritožbeno sodišče ima zato prav, ko poudarja tudi vidik ekonomske sposobnosti države (op10). Socialno stanje in življenjska raven otroka sta tesno povezana s položajem družine, v katero je otrok vključen, in je njen integralni del. Pravice otroka se uresničujejo v družini in so odvisne od materialnega in socialnega stanja v družini (op11). Socialna in ekonomska enakost prav vseh otrok je zato iluzorna. Tudi ustava, mednarodne konvencije in zakonodaja te vrednote ne morejo zagotavljati. To, kar je dolžnost države, je, da poskrbi za tak standard socialne varnosti, ki zagotavlja preživetje in ki je v skladu z njenimi ekonomskimi sposobnostmi (op12).

Ker je torej materialno pravo pravilno uporabljeno, je revizijsko sodišče revizijo zavrnilo.

Opomba 1: Prim. D. Jadek Pensa v Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, 2002, str. 296; prim. tudi M. Šipec, Odškodninska odgovornost države zaradi napake državnega organa, Pravna praksa, 1993, št. 281, str. 20, enako za implementacijo evropskega prava L. Varanelli, Pravna praksa, 2003, št. 34, Priloga I-XIV.

Opomba 2: Prim. D. Jadek Pensa, op. cit., str. 296 in 297, opomba 1. Opomba 3: Možnost, ki jo daje 88. člen ustave, je le virtualna in ne predstavlja učinkovitega varstva ustavne pravice pozitivnega statusa. Opomba 4: V tem smislu M. Bukovec, Odškodninska odgovornost države, Podjetje in delo 2004, št. 6-7, str. 1187. Tako se je opredelilo tudi VS RS v sodbi II Ips 342/2004 z dne 14.4.2005.

Opomba 5: In Konvecije o otrokovih pravicah (Konvencija združenih narodov o otrokovih pravicah - Zakon o ratifikaciji Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah, Uradni list SFRJ, MP 15/90 - KOP) - gl. op. 12.

Opomba 6: Prim. M. Končina Peternel v Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, 2002, str. 580.

Opomba 7: V ta namen mora država z ustavno organiziranostjo strokovno usposobljenih služb zagotoviti pravočasno odkrivanje ogroženih otrok (ibidem, str. 580 in 581). Nima pa te dolžnosti glede zdravih, odraslih in poslovno sposobnih oseb.

Opomba 8: Prim. P. Končar, Delo in človekove pravice, Zbornik znanstvenih razprav, Pravna fakulteta, Ljubljana, 1990, str. 133.

Opomba 9: V tem smislu P. Končar, ibidem, str. 133, 134.

Opomba 10: V tem smislu tudi A. Bubnov Škoberne, Pravice otroka v sistemu socialnega in zdravstvenega varstva, v Pravni vidiki otrokovih pravic, ČZ Uradni list, Ljubljana 1992, str. 156. Da je ekonomska sposobnost države ustavno dopusten regulator obsega določenih (tudi socialnih) pravic izhaja iz številnih odločb ustavnega sodišča (npr. U-I-223/96, U-I-22/99, U-I-130/01, itd.). Gl. tudi op. 12.

Opomba 12: To jasno izhaja iz 27. člena KOP, ki v tretjem odstavku določa, naj države podpisnice v skladu z nacionalnimi pogoji in svojimi zmožnostmi (poud. VS) sprejemajo ustrezne ukrepe, s katerimi bodo staršem in drugim, ki so odgovorni za otroka, pomagale uveljaviti to pravico (pravico do življenjskih pogojev, potrebnih za otrokov razvoj - prip. VS) in naj, če je potrebno, zagotovijo gmotno pomoč in programe pomoči, še posebej, kar se tiče prehrane, obleke in stanovanja.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.