Sodba I Up 790/99
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2003-03-26

imenovanje notarja - odločba o imenovanju

Odločba o imenovanju notarja je posamičen akt, vendar ni upravni akt, ki bi moral biti obrazložen v skladu z določili 2. in 3. odstavka 209. člena ZUP. Kandidati, ki izpolnjujejo pogoje, imajo pravico potegovati se za imenovanje, nimajo pa pravice biti imenovani. Izbira med prijavljenimi kandidati ni odločanje po prostem preudarku.

Pritožba se zavrne in se potrdi sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, št. U 3101/97-38 z dne 17.6.1999.

Sodišče prve stopnje je na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 65/97- v nadaljevanju:

ZUS) zavrnilo tožnikovo tožbo proti odločbi tožene stranke z dne 24.12.1997, s katero je minister za pravosodje na podlagi 10.člena Zakona o notariatu (Uradni list RS, št. 13/94, 48/94 in 82/94 - v nadaljevanju: ZN) imenoval M.Z. za notarko na notarsko mesto v L. O imenovanju je bil tožnik seznanjen dne 30.12.1997, z vročitvijo odločbe o imen-ovanju M.Z. V razlogih izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da tožena stranka ni kršila zakonskih določb, saj je na notarsko mesto imenovala notarko, na predlog Notarske zbornice Slovenije (v nadaljevanju: notarska zbornica). Notarska zbornica na podlagi 1. in 3. odstavka 10. člena ZN opravi prvo izbiro med kandidati, ki izpolnjujejo pogoje za imenovanje, drugo izbiro med njimi pa opravi minister, pristojen za pravosodje. Pri izbiri kandidatov je vezan le na pogoje, ki so določen-i v 1. odstavku 8. člena ZN. Zakon ne zavezuje notarske zbornice niti ministra, da določi kriterije, po katerih opravi izbiro oziroma imenovanje izmed kandidatov, ki sicer izpolnjujejo zakonske pogoje za imenovanje.

Kandidati, ki se prijavijo na razpis, imajo ob izpolnjevanju zakonskih pogojev le pravico potegovati se za imenovanje, ne pa pravico biti imenovani. Izbira med prijavljenimi kandidati ni odločanje po prostem preudarku, zato toženo stranko ne vežejo pogoji, ki jih pri odločanju po prostem preud-arku nalaga pristojnemu organu Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP/86) v 2.

odstavku 4. člena in 3. odstavku 209. člena. Da imenovana notarka izpolnjuje pogoje za imenovanje, določene v 1. odstavku 8. člena ZN, med drugimi tudi, da je oseba vredna javnega zaupanja, sta menila tako notarska zbornica kot tudi tožena stranka. Notarska zbornica je s tajnim glasovanjem uvrstila imenovano notarko na prvo mesto izmed prijavljenih kandidatov. Glede na določbo 5. odstavka 8. člena ZN v povezavi z odloč-bo Ustavnega sodišča Republike Slovenije, št.

U-I-344/94 sodišče prve stopnje meni, da pogoja iz 6. točke 1.

odstavka 8. člena ZN ne izpolnjuje oseba, ki je bila obsojena za kaznivo dejanje, zaradi katerega je moralno nevredna za opravljanje notariata, dokler se kazenska sankcija po zakonu ne izbriše, ali kdor se obnaša tako, da je mogoče na podlagi njegovega ravnanja utemeljeno sklepati, da ne bo pošteno in vestno opravljal notariata. Pri ugotavljanju izpolnjevanja pogoja iz 6.točke 1. odstavka 8. člena ZN se osebna primernost ter vestnost in poštenje kandidata presojajo na podlagi ravnanj v določenem obdobju pred kandidaturo. Akt, ki ga je izdala M.Z. kot ministrica in je Vrhovno sodišče Republike Slovenije ugotovilo, da je bila z njim kršena ustavna pravica kandidata za notarja, ni akt, ki bi bil izdan iz zasebnih razlogov na strani M.Z. ali zaradi njenih osebnostnih lastnosti, zato ni mogoče šteti, da imenovana notarka ne izpolnjuje pogoja iz 6. točke 1. odstavka 8. člena ZN. Neutemelj-en je tožbeni ugovor, da je akt o izbiri nezakonit, ker v njem niso navedeni kriteriji za izbiro. Notarska zbornica in minister morata upoštevati z zakonom predpisane pogoje, za določanje dodatnih kriterijev pa nimata pooblastila v nobenem predpisu. Ker o izbiri kandidata odloča izvršilni odbor s tajnim glasovanjem, že po naravi stvari ni mogoče obrazložiti izbire, saj je znan le rezultat glasovanja, ne pa tudi odločitev posameznih članov, niti razlogi za njihovo odločitev. Sodišče ne more presojati primernosti posameznih kandidatov, saj ZN ni objektiviziral meril, po katerih se opravi izbira. Sodišče je obrazložilo, da glavne obravnave ni opravilo, ker meni, da je bilo dejansko stanje v upravnem postopku popolno ugotovljeno in da glede okoliščin, ki so podlaga za odločitev, dejansko stanje med strankama ni sporno.

Tožeča stranka vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov iz 72. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS). Meni, da so bistvene kršitve določb postopka podane, ker je sodišče odločalo brez glavne obravnave, čeprav je bila zahtevana, to pa je vplivalo na pravilnost in zakonitost sodbe (2. odstavek 72. člena ZUS). Sodišče je nepravilno sklenilo, da dejansko stanje med strankama ni sporno in je bilo v upravnem postopku popolno ugotovljeno (13. točka 2.

odstavka 354. člena ZPP). Niso se ugotavljala de-jstva in okoliščine, ki bi dokazovale, da imenovana notarka ne izpolnjuje zakonskega pogoja iz 6. točke 1. odstavka 8. člena ZN, da je oseba vredna javnega zaupanja. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v sodbi ugotovilo kršitev ustavnih pravic pritožnika, kot posledico akta tedanje ministrice, vendar pa se sodba ne ukvarja s subjektivnim razmerjem ministrice do te kršitve. Sodišče ni obravnavalo in navedlo razlogov o očitkih tožnika v ustavni pritožbi z d-ne 17.2.1998, glede kršitve ustavnih pravic (14-., 22., 26. in 49/3 člena ustave).

Bistvena kršitev postopka je podana zaradi nasprotja v sodbi (na drugi strani v 3.odstavku in na tretji strani v 3.odstavku). Sodišče ni zavzelo stališča do ravnanj M.Z., ki jih je navajal. Zmotno je uporabilo materialno pravo, ker je sprejelo stališče, da zakon ne zavezuje notarske zbornice niti ministra za pravosodje, da določi kriterije, po katerih opravi izbiro med kandidati, ki sicer izpolnjujejo zakonske pogoje. Zmotno je uporabilo materialno pravo, ko ni -navedlo, da je izpodbijana odločba tožene stranke sestavljena odločba v smislu 204.člena ZUP/86. Navedba, da izbire notarske zbornice ni mogoče izpodbijati, je kršitev 25. člena ustave. Odločba je pomanjkljiva, ker v njen ni naveden 2. odstavek 209. člena ZUP/86, ki zahteva posebno obrazložitev v primeru, ko organ odloča po prostem preudarku. Minister je vezan le na zakoniti predlog notarske zbornice. V obravnavanem primeru je bil predlog notarske zbornice nezakonit, ker ni vseboval navedbe predpisov in krit-erijev za imenovanje. Predlog notarske zbornice in odločba ministra bi morala biti skladna, sicer bi bila odločba sama s seboj v nasprotju in bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu, takšne odločbe pa so nične. Prvostopno sodišče je zmotno štelo, da je poslovnik notarske zbornice nadomestil materialno pravni predpis. Le-ta ne more nadomestiti ZN in ustavnih določb o enakosti pred zakonom (14.člen), o enakem postopku (22 člen) in pravici, da je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto (3.odstavek 49.člena). Vrstni red kandidatov se oblikuje z glasovanjem, ne more pa biti zakonitega odločanja brez javnih, transparentnih kriterijev in meril (2. člen ustave), ki morajo biti določena vnaprej. Predlog notarske zbornice je brez razlogov, ker notarska zbornica očitno ni postavila vsebinskih kriterijev, jih ni javno objavila, niso transparentni in jih ni mogoče preizkusiti.

Sodišče je zmotno -uporabilo materialno pravo (14, 22. in 25. člen ustave), ker se ni opredelilo do stališča dr. Toneta Jerovška v Pravni praksi št.18/95 in ker od notarske zbornice ni zahtevalo vnaprej določenih objektivnih kriterijev. Izpodbijana odločba ni bila izdana na podlagi pooblastila, ki ga je imel minister v predpisih in tudi ne v skladu z namenom, zaradi katerega mu je bilo to pooblastilo dano. Sodišče je nepopolno ugotovilo dejansko stanje, ker ni napravilo primerjave glede izpolnjevanja strokovnih kriterijev med M.Z. in njim. Odločanje sodišča je očitno pristransko. Zmotno je stališče sodišča, da izbire kandidata, opravljene s tajnim glasovanjem, že po naravi stvari ni možno obrazložiti, ker je znan rezultat glasovanja. Glasovanja posameznega člana izvršilnega odbora res ni mogoče obrazložiti, potrebno pa je navesti, na podlagi katerega materialnega predpisa je bilo odločeno in ali -je bil predpis pri odločanju upoštevan. Vrednostna presoja osebne primernosti, vestnosti in poštenja notarskega kandidata se presoja na temelju javnega postopka, v katerem se dokazujejo konkretna ravnanja in obnašanja, na podlagi katerih je mogoče sklepati, da kandidat ne bo pošteno opravljal notariata. Teh dejstev sodišče ni obravnavalo.

Sodišče ni ugotovilo dejanskega stanja skladno z določbo 3. točke 1. odstavka in 2. odstavka 25. člena ZUS. Predlaga, da pritožbeno sodišče prednostno obravnava zadevo, samo opravi glavno obravnavo in prvostopno sodbo tako spremeni, da tožbenemu za-htevku ugodi.

Tožena stranka v odgovoru na pritožbo navaja, da so pritožbeni razlogi neutemeljeni in predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbo zavrne kot neutemeljeno.

Pritožbeno sodišče se strinja s pravno presojo sodišča prve stopnje, da je, glede na postopek iz 10. člena ZN in glede na to, da je notariat javna služba, odločba o imenovanju notarja posamičen akt, toda ni upravni akt, ki bi moral imeti vse sestavne dele odločbe iz 1. odstavka 207. člena ter iz 2. in 3. odstavka 209. člena ZUP/86. Akt o imenovanju ni sestavljena odločba v smislu 204.člena ZUP/86. Izbira med prijavljenimi kandidati ni odločanje po prostem preudarku (2. odstavek 4. člena ZUP/86), ki bi ga mora-l minister posebej obrazložiti, ker mu zakon tega ne predpisuje. ZN predpisuje le dvakratni postopek izbire med kandidati, ki izpolnjujejo zakonske pogoje. ZN ne daje niti notarski zbornici niti ministru pooblastila za določitev še dodatnih kriterijev in meril za ocenjevanje primernosti kandidatov, poleg že predpisanih z ZN. Na podlagi določil ZN tudi ni obveznosti, da bi moral vsak član izvršilnega odbora utemeljiti razloge za odločitev. Po določbah 1.in 2. odstavka 10. člena ZN imenuje notarja za pro-sto notarsko mesto minister za pravosodje na predlog notarske zbornice, ki na podlagi 3. odstavka istega člena opravi izbiro med kandidati, ki izpolnjujejo zakonske pogoje in za vsako razpisano mesto predlaga za imenovanje tri kandidate. Izbiro med predlaganimi tremi kandidati pa opravi minister z odločbo o imenovanju notarja. Kandidati, ki se prijavijo na razpis, imajo ob izpolnjevanju zakonitih pogojev le pravico potegovati se za imenovanje, nimajo pa pravice biti imenovani. Določbe, da je vsakemu pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto (3. odstavek 49.

člena ustave) in izpolnjujejo z zakonom določene pogoje, ne gre razumeti tako, da bi vsakemu, ki kandidira za opravljanje javne službe notariata (2. odstavek 137. člena ustave) in izpolnjuje z zakonom določene pogoje, zagotavljala to delovno mesto. Po isti določbi ustave ureja javno službo notariata zakon. Vsakdo, kdor se poteguje za mesto notarja, mora upoštevati možnost, da ne bo izbran. Pritožbeni ugovor, da sodišče prve stopnje ni presodilo ugovora o zatrjevanih kršitvah človekovih pravic, ni utemeljen in nima podlage v razlogih izpodbijane sodbe. Sodišče prve stopnje se je do zatrjevanih kršitev človekovih pravic, opredelilo. Obrazložilo je, da akta, s katerim je po mnenju Vrhovnega sodišča Republike Slovenije M.Z. kršila ustavne pravice, le-ta ni izdala iz osebnih razlogov ali zaradi svojih osebnih lastnosti, temveč v funkciji ministrice za pravosodje, česar pa ni mogoče šteti za neizpolnjevanje pogoja iz 6. točke 1. odstavka 8. člena ZN. Neizpolnjevanja pogoja tudi ni mogoče dokazovati z mnenji, objavljenimi v časopisih. Sodišče prve stopnje je odgovorilo na ugovore o zatrjevanih kršitvah človekovih pravic, o politični in koruptivni naravi razlogov za to, da tožnik ni bil izbran, tudi s tem, ko je sprejelo in obrazložilo stališče, da imajo kandidati, ki se prijavijo -na razpis, ob izpolnjevanju zakonitih pogojev, pravico potegovati se za imenovanje, nimajo pa pravice biti imenovani. Iz navedenega razloga tudi po presoji pritožbenega sodišča niso kršene določbe 2., 14., 22., 25. in 49. člena Ustave Republike Slovenije.

Ko je sodišče prve stopnje presodilo odločilna dejstva, in sicer, da ima tožnik, ob izpolnjevanju zakonitih pogojev, pravico potegovati se za imenovanje, ne pa tudi pravice biti izbran na to mesto, da pri izbiri ne gre za odločanje po prostem preudarku v smislu 2. odstavka 4. člena ZUP/86 ter da niso predpisana merila in kriteriji, ki bi si jih morala postaviti tožena stranka sama ter da izbire toženi stranki ni potrebno obrazložiti, mu ni bilo potrebno še posebej odgovarjati na tožbene trditve o tem, da i-zbrana kandidatka ni primerna za opravljanje notariata in o zatrjevanih drugih kršitvah postopka, materialnih predpisov in nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju.

Sodišče prve stopnje je res odločalo in izdalo sodbo brez glavne obravnave, čeprav jo je tožnik v tožbi zahteval. Zaradi razlogov, ki izhajajo iz obrazložitve te sodbe, pa po presoji pritožbenega sodišča to ni vplivalo na zakonitost in pravilnost sodbe sodišča prve stopnje, zaradi česar ne gre za bistveno kršitev določb postopka.

Po presoji pritožbenega sodišča ni protispisna ugotovitev sodišča prve stopnje, da med strankama dejansko stanje, ki je relevantno za odločanje, ni sporno. Tudi po presoji pritožbenega sodišča je predmet sodne presoje le, ali izbrani kandidat izpolnjuje zakonske pogoje za imenovanje za notarja, ni pa pristojno presojati kateri izmed prijavljenih kandidatov je najbolj primeren.

Predlogu pritožbe, da opravi glavno obravnavo pritožbeno sodišče ni sledilo, ker je ugotovilo, da pogoji iz 1. odstavka 77. člena ZUS niso izpolnjeni.

Glede na datum vročitve sodbe tožniku (dne 28.6.1999) in datum vložitve dopolnitve pritožbe (20.12.1999) pritožbeno sodišče ugotavlja, da je bila le-ta vložena po preteku pritožbenega roka, zato je sodišče ni obravnavalo. Pritožbeni rok je namreč strogo prekluzivni rok in ga ni mogoče podaljšati. Pritožbenega roka ni mogoče podaljšati niti iz razloga naknadno pridobljenih dokazov, pa čeprav jih pritožnik ni imel možnosti predložiti že v pritožbenem roku.

Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 73. člena ZUS pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

ZN člen 8, 10, 10/1, 10/2, 10/3. ZUP (1986) člen 204, 207, 209, 209/2, 209/3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.