Sodba III Ips 65/2003
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2004-01-28

ničnost pogodbe zaradi podlage - razlaga zakona - pristojnosti Republiške uprave za javne prihodke (RUJP) - obračunavanje in pobiranje nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč - podlaga pravnega posla (kavza) - genetična razlaga

ZOR z določbami 51. in 52. člena ni imel v mislih zakonske podlage (causa efficiens) pač pa iz francoskega prava prevzeti pojem kavze (causa finalis). Pri dvostranskih (vzajemnih) pogodbah je razvidna iz same pogodbe.

Pogodba, s katero se pogodbena stranka zaveže, da bo za drugo pogodbeno stranko odplačno izvajala storitve, čeprav je te storitve (tudi) zanjo dolžna opravljati že po samem zakonu in je za njihovo opravljanje financirana iz proračuna, je zaradi neobstoječe kavze nična.

Reviziji se ugodi, izpodbijana sodba se spremeni tako, da se pritožba zoper sodbo sodišča prve stopnje zavrne in se prvostopenjska sodba potrdi. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki njene stroške pritožbenega in revizijskega postopka v višini 471.900,00 SIT, v 15 dneh.

Sodišče prve stopnje je (skoraj v celoti) ugodilo tožbenemu zahtevku. Pogodbo o obračunavanju in pobiranju nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki sta jo sklenili pravdni stranki, je izreklo za nično in naložilo toženi stranki plačilo 20.306.016,05 SIT z zamudnimi obrestmi in povrnitev pravdnih stroškov.

Pritožbi tožene stranke je pritožbeno sodišče ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek zavrnilo.

Sodbo pritožbenega sodišča izpodbija z revizijo tožena stranka zaradi bistvene kršitve določb pravdnega postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Revizijskemu sodišču predlaga spremembo, podrejeno pa razveljavitev izpodbijane sodbe.

Revizija je bila vročena tožeči stranki, ki nanjo ni odgovorila.

I. Glede bistvenih kršitev določb pravdnega postopka

Revidentu ni mogoče pritrditi, ko uveljavlja, da naj bi pritožbeno sodišče bistveno kršilo določbe pravdnega postopka (navaja kršitvi iz 1. odst. 339. člena ZPP in 14. točke 2. odst. 339. člena ZPP).

Kršitve naj bi bile v tem, ker pritožbeno sodišče "ni preizkušalo sodbe v mejah razlogov, ki so navedeni v pritožbi in ni zgolj po uradni dolžnosti pazilo na pravilno uporabo materialnega prava", pač pa naj bi, kot pravi revident, "vzelo stvar v svoje roke" in o zadevi "celovito" razsodilo. Pri tem naj bi pritožbeno sodišče zanemarilo določbe 337. člena ZPP.

Pritožbeno sodišče je spremenilo prvostopenjsko sodbo na podlagi določbe 4. točke 358. člena ZPP, ker se je strinjalo z ugotovljenim dejanskim stanjem, mislilo pa je, da je treba drugače uporabiti materialno pravo. Določbe 337. člena ZPP zadevajo dejansko stanje (navajanje novih dejstev in predlaganje novih dokazov v pritožbenem postopku). Ker pritožbeno sodišče ni poseglo v ugotovljeno dejansko stanje, je očitno, da ni ravnalo v nasprotju z določbami 337. člena ZPP. Revident ima pri tem, ko uveljavlja, da pritožbeno sodišče ni preizkušalo sodbe v mejah razlogov, ki so navedeni v pritožbi, najbrž v mislih argumentacijo, ki jo je pritožbeno sodišče uporabilo v zvezi z uporabo materialnega prava. Ta se res razlikuje od tiste, ki jo je ponujala tožena stranka. Vendar pa sodišče ni vezano na pravne argumente, ki jih ponudi pravdna stranka. Zato tudi ni razlike med preizkusom pravilne uporabe materialnega prava po uradni dolžnosti in preizkusom na podlagi izrecnega (argumentiranega) izpodbijanja sodne odločbe zaradi zmotne uporabe materialnega prava. V določbah ZPP za tako razlikovanje ni nobene podlage. Po povedanem revident neutemeljeno izpodbija sodbo sodišča druge stopnje zaradi bistvenih kršitev določb pravdnega postopka.

II. Glede zmotne uporabe materialnega prava

Pravna prednika pravdnih strank sta sklenili dne 5.10.1992 pogodbo o obračunavanju in pobiranju nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Z njo se je Republiška uprava za javne prihodke zavezala, da bo preko svojih izpostav obračunavala in pobirala nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za fizične in pravne osebe, Sklad stavbnih zemljišč pa se je zavezal, da bo za opravljeno delo plačeval nadomestilo v višini 6% (za fizične osebe) oziroma 3% (za pravne osebe) od plačanega in na ustrezen način odvedenega nadomestila.

Prvostopenjsko sodišče se je najprej vprašalo, ali predstavljajo dela, ki so predmet sklenjene pogodbe, izvrševanje upravnih nalog tožene stranke, torej takih, ki jih je bila dolžna opravljati že na podlagi zakonskih določil. Na podlagi analize določb Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 18/84, 32/85, 33/89 in 24/92), zlasti 1. odst. 58. in 3. odst. 62. člena, je sklepalo, da ima nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča značaj javne dajatve in da je bila do uveljavitve Zakona o davčni službi (Uradni list RS, št. 14/92 - ZDS/92) odmera in pobiranje nadomestila upravna naloga občinske uprave za družbene prihodke. Ta dva zaključka ne moreta biti sporna. Tožena stranka pa nasprotuje nadaljnjemu sklepanju prvostopenjskega sodišča v zvezi s prenosom pooblastil občinskih uprav za družbene prihodke na Republiško upravo za družbene prihodke (RUJP), ustanovljeno z ZDS/92.

Prvostopenjsko sodišče je na podlagi določb 24., 26. in 28. člena ZDS/92 sklepalo, da je RUJP prevzela vse pristojnosti prejšnjih občinskih uprav za družbene prihodke. Po določbi 1. odst. 24. člena je RUJP prevzel (vse) delavce občinskih uprav za družbene prihodke, po določbi 26. člena je prevzela vso njihovo dokumentacijo, arhiv in nedokončane zadeve, v 1. odst. 28. člena pa je določeno, da opravljajo izpostave RUJP dela in naloge v prostorih, ki so jih do tedaj uporabljale občinske uprave za družbene prihodke. Na podlagi teh določb so ostale občine brez delavcev, brez dokumentacije, arhiva in nedokončanih zadev in brez prostorov. Vse je po zakonskih določbah prešlo na RUJP. Taka rešitev je bila skladna z novo sistemsko ureditvijo, uveljavljeno z ZDS/92, po kateri je od 1. aprila 1992 davčno službo opravljala RUJP s svojimi izpostavami (2. odst. 1. člena ZDS/92. Še posebej jasno je predstavil novo ureditev predlagatelj, ko je v Poročevalcu Skupščine RS št. 27/91 z dne 22.11.1991 uvodoma zapisal: "S tem bi služba opravljala celotno odmero, kontrolo in inšpekcijsko nadzorstvo ter pobiranje davkov in drugih obveznosti za fizične in pravne osebe." Zato je pritrditi stališču prvostopenjskega sodišča, da je z uveljavitvijo ZDS/92 prešla na RUJP vsa dejavnost dotedanjih občinskih uprav za družbene prihodke in s tem tudi izvajanje nalog v zvezi z odmero in pobiranjem dajatev, ki so bile določene z zakonom, pobirale pa so se v korist lokalnih skupnosti, torej tudi obračunavanje in pobiranje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča.

Prvostopenjsko sodišče se je v nadaljevanju ukvarjalo z iskanjem pravne podlage za sklenitev sporne pogodbe. Tožena stranka je zatrjevala, da je zakon predvideval sklenitev takih pogodb, kot je sporna, v določbi 19. člena ZDS/92, ki glasi: "Sredstva, ki jih doseže na podlagi pogodb, s katerimi zaračuna pobiranje prispevkov in drugih obveznosti, uporablja uprava kot namenska sredstva za modernizacijo in izboljšanje materialnega položaja uprave." Določba sama po sebi sicer ne ureja sklepanje pogodb o pobiranju prispevkov in drugih obveznosti, pač pa le uporabo zbranih sredstev. Kljub temu je razumno sklepati, da je zakonodajalec s tem, ko je uredil uporabo zbranih sredstev, vsaj implicitno dopustil možnost sklepanja takih pogodb, s katerimi RUJP zaračuna pobiranje prispevkov in drugih obveznosti. Stališče revidenta, da pogodbena ureditev ni bila niti predvidena niti predpisana, zato ni sprejemljivo. Vprašanje je le, ali je RUJP lahko sklepala take pogodbe s komerkoli in za pobiranje kakršnihkoli prispevkov in obveznosti, ali pa je bila pri tem omejena.

V zvezi s tem vprašanjem je prvostopenjsko sodišče upravičeno opozorilo na določbe Zakona o upravah za družbene dohodke (Uradni list SRS, št. 3/81 in 6/83 - ZUDP), ki je veljal do uveljavitve ZDS/92. Po določbi 2. odst. 3. člena ZUDP so lahko uprave za družbene prihodke odmerjale in pobirale prispevke in druge obveznosti občanov tudi za druge samoupravne organizacije in skupnosti, če so se tako sporazumele z ustrezno organizacijo oziroma skupnostjo. Z 4.odstavkom istega člena pa je bilo določeno, da lahko občinska skupščina z odlokom predpiše, da se sredstva, ki jih uprava za družbene prihodke pridobi na ta način, (med drugim) v celoti ali delno uporabijo kot namenska sredstva za modernizacijo in zboljšanje materialnega položaja uprave. Podobnost med ureditvijo iz 3. člena ZUDP in ureditvijo iz 19. člena ZDS/92 je očitna. V obeh primerih gre za "pobiranje prispevkov in drugih obveznosti", pa tudi za namensko porabo na tej podlagi zbranih sredstev - za "modernizacijo in izboljšanje materialnega položaja uprave." Na podlagi gradiva iz zakonodajnega postopka ob sprejemanju ZDS/92, torej na podlagi t.i. genetične razlage, je sklepati, da zakonodajalec z določbo 19. člena ni imel namena vpeljati v pravni red drugačno ureditev od tiste, ki je veljala po določbah ZUDP, saj razlage za določbo 19. člena ZDS/92 ni najti v nobenem gradivu. Tako se ravna v zakonodajnem postopku praviloma tedaj, ko se z novim zakonom zgolj prevzame dotedanjo pravno ureditev.

Razlaga, po kateri je zakonodajalec z določbo 19. člena ZDS/92 zgolj povzel ureditev, kot je veljala po določbah ZUDP, je tudi skladnejša z ustavo kot bi bila razlaga, po kateri bi RUJP lahko sklepala pogodbe o obračunavanju in pobiranju prispevkov in drugih obveznosti brez jasnega zakonskega okvira, npr. že v primeru, če v republiškem proračunu za kakšno od njenih dejavnosti niso zagotovljena sredstva ali ta niso zagotovljena v zadostni višini. Po določbi 2. odst. 120. člena ustave opravljajo namreč upravni organi svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Le prva razlaga pripelje do rezultata, po katerem je bilo delovanje RUJP pri sklepanju spornih pogodb utemeljeno na zakonu in z njim jasno zamejeno.

Po povedanem Vrhovno sodišče pritrjuje taki razlagi določbe 19. člena ZDS/92, po kateri je bilo z njo RUJP omogočeno, da kot pravni naslednik občinskih uprav za družbene prihodke sklepa pogodbe za opravljanje odmere in pobiranja prispevkov in drugih obveznosti le za primere, ko odmera in pobiranje obveznosti ni bila njena zakonska pristojnost. Obravnavanje in pobiranje nadomestil za uporabo stavbnega zemljišča je sodilo v okvir njenih pristojnosti in zato ni bilo zakonske podlage za sklenitev sporne pogodbe.

Tudi pritožbeno sodišče je pri odločanju o pritožbi tožene stranke izhajalo iz odsotnosti zakonske podlage za sklenitev sporne pogodbe. Različni odločitvi nižjih sodišč o utemeljenosti tožbenega zahtevka so posledica različnih stališč obeh sodišč o tem, kakšne pravne posledice ima odsotnost zakonske podlage na veljavnost sporne pogodbe. Prvostopenjsko sodišče je zavzelo stališče, da je pogodba zaradi tega nična in se pri tem oprlo na določbo 52. člena ZOR. Ta določa, da je pogodba nična, če pogodbena obveznost nima podlage ali če je ta nedopustna.

ZOR z določbami 51. in 52. člena ni imel v mislih zakonske podlage (causa efficiens) pač pa iz francoskega pravnega reda prevzeti pojem kavze (causa finalis). Daje odgovor na vprašanje, iz katerih poglavitnih razlogov je pogodbena stranka prevzela pogodbeno obveznost (cur debetur). Pri dvostranskih (vzajemnih) pogodbah je razvidna iz same pogodbe. S pogodbo o obračunavanju in pobiranju nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča se je tožeča stranka zavezala k plačilu (v višini 6% za fizične osebe oziroma 3% za pravne osebe od plačanega in na ustrezen način odvedenega nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča) zato, da bo zanjo tožena stranka preko svojih izpostav obračunavala in pobirala nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. V tem je bil razlog (kavza), zaradi katerega je sklenila pogodbo. Ker pa je bilo obračunavanje in pobiranje nadomestil za stavbna zemljišča, kot je zgoraj prikazano, zakonska dolžnost tožene stranke, se pokaže, da se je tožeča stranka zavezala plačevati dejavnost tožene stranke, ki jo je bila ta dolžna opravljati ne glede na sklenjeno pogodbo. Zato gre pri prevzeti pogodbeni obveznosti tožeče stranke za neobstoječ, pa tudi nedopusten razlog. Ker podlage za obveznost tožeče stranke ni, je pogodba na podlagi določbe 52. člena ZOR nična.

Pritožbeno sodišče je iskalo in našlo podlago pogodbene obveznosti izven same pogodbe. Ker je tožena stranka nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča pobirala za tožečo stranko, so toženi stranki pri tem nastajali materialni stroški, pobrana nadomestila (sodba govori pomotoma o davku) pa so se v celoti stekala v proračun tožeče stranke. To je za pritožbeno sodišče nesprejemljivo, saj bi na ta način "vse proračunske plačnike, to je državljane Republike Slovenije, bremenili izdatki za naloge, ki zagotovijo premoženje izključno občini." Stroški pobiranja nadomestil se morajo odraziti tam, kamor se stekajo nadomestila. Sklenitev sporne pogodbe je po mnenju pritožbenega sodišča zasledovala prav ta cilj in je šlo zato za dopustno kavzo v smislu 51. člena ZOR. Razlogovanje pritožbenega sodišča, po katerem je bil cilj sporne pogodbe pravzaprav korekcija pomanjkljive zakonske ureditve (ki ni zagotovila, da bi stroški pobiranja nadomestil za uporabo stavbnega zemljišča nastajali pri njegovemu prejemniku), bi bilo morda sprejemljivo, če bi se tako razpoznana "kavza" odrazila v sami pogodbi (pa se ni) ali če bi bil tak skupen namen strank ugotovljen kot del dejanskega stanja v dokaznem postopku. Ker temu ni tako, je ni mogoče sprejeti.

Ker se je po povedanem izkazalo, da je pritožbeno sodišče na popolno ugotovljeno dejansko stanje zmotno uporabilo materialno pravo, je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je pritožbo zoper prvostopenjsko sodbo zavrnilo in sodbo sodišča prve stopnje potrdilo (1. odst. 380. člena ZPP). Pri tem Vrhovno sodišče sprejema kot pravilno stališče prvostopenjskega sodišča, ki je zavrnilo ugovor zastaranja tožene stranke. Z dajatvenim delom tožbenega zahtevka uveljavlja tožeča stranka obogatitveno terjatev, ki zastara v splošnem zastaralnem roku, ki znaša pet let. Ker začne teči z dnem vsakega nakazila tožeče stranke, do vložitve tožbe ta rok še ni potekel.

Odločitev o stroških pritožbenega postopka, v katerem je tožeča stranka priglasila stroške za odgovor na pritožbo (214.500,00 SIT) in revizijskega postopka (257.400,00 SIT) temelji na določbi 2. odst. 165. člena ZPP.

ZOR člen 51, 52. ZDS (1992) člen 19, 24, 24/1, 26, 28, 28/1. ZUDP člen 3, 3/2, 3/4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.