Sodba VIII Ips 46/2003
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2003-12-16

zakonitost razporeditve in napredovanja v državni upravi - subjektivnost ocenjevanja - omejitve subjektivnega ocenjevanja

Z določbami o pogojih napredovanja iz 8. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v državni upravi in njegovega ovrednotenja v 9., 10., 11. in 12. členu ter ustreznega obrazca je subjektivnost predstojnika pri oblikovanju ocene dovolj omejena, z določbami od 9 - 13. člena pa je zagotovljena preverljivost.

Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek, da se razveljavi odločba Komisije Vlade Republike Slovenije za kadrovske in administrativne zadeve z dne 26.4.1996 v celoti, oziroma prvi odstavek izreka odločbe z dne 21.7.1995, ki se nanaša na razporeditev tožnika v plačilni razred in določi, da tožnik napreduje po 3. točki 35. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v državni upravi ter ga na podlagi 1. odstavka 37. člena navedenega pravilnika razporedi v plačilni razred s količnikom 5,30 in tožencu naloži plačilo stroškov tega postopka, v osmih dneh pod izvršbo. Sodišče je sprejelo pravno presojo, da je bil tožnik v skladu z izpodbijanima odločbama pravilno razporejen v plačilni razred s količnikom 5,00.

Sodišče druge stopnje je zavrnilo pritožbo tožeče stranke in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje, ker je sprejelo njegove dejanske ugotovitve in pravno presojo kot pravilno.

Proti pravnomočni sodbi sodišča druge stopnje je tožnik vložil revizijo, s katero uveljavlja revizijska razloga bistvenih kršitev določb pravdnega postopka po 1. točki 1. odstavka 370. člena ZPP v zvezi s 14. točko 2. odstavka 339. člena ZPP in zmotne uporabe materialnega prava po 3. točki 1. odstavka 370. člena ZPP. V obrazložitvi revizije navaja, da je sodišče prve stopnje odločilna dejstva razlogovalo v nasprotju z listinami v spisu in izpovedbami prič, kar je nedvomno vplivalo na zakonitost in pravilnost odločitve. Ker je sodišče druge stopnje sprejelo razloge prvostopenjskega sodišča v svojo obrazložitev, je prav tako storilo očitano bistveno kršitev določb postopka iz 14. točke 2. odstavka 339. člena ZPP. Pri oceni pogoja delovne uspešnosti je sodišče prve stopnje sprejelo zmoten zaključek, da je imel tožnik najnižji dodatek na delovno uspešnost. Temu pa ni tako, saj je imel tožnik višjo delovno uspešnost kot vodja izpostave J. K., kar izhaja tudi iz plačilne liste za mesec avgust 1993. Sicer pa mesečna delovna uspešnost po pravilniku o napredovanju zaposlenih v državni upravi po mnenju revizije ni bila kriterij za oceno napredovanja. Presojo ocene samostojnosti in zanesljivosti, kot pogoja za napredovanje, je sodišče oprlo na izpovedbo zaslišanega upravnika, ki se bistveno razlikuje od izpovedi tožnika samega in ostalih dveh zaslišanih prič A. Š. in P. M. Ker se sodišče do teh izpovedb ni opredelilo, čeprav gre za odločilna dejstva, je bistveno kršilo določbe procesnega prava, kar je vplivalo na pravilnost in zakonitost sodne odločbe. Zaključek sodišča druge stopnje, da je upravnik kot nadrejeni delavec in kot predstojnik carinske uprave ves čas spremljal tožnikove delovne zadolžitve, pa ne izhaja iz izvedenih dokazov. Po 35. členu Pravilnika o napredovanju je pristojni organ dolžan pisno utemeljiti razloge, ki dokazujejo, da zaposleni ne izpolnjuje posameznega pogoja. Tožnikovo izpolnjevanje pogojev iz naslova delovne uspešnosti, samostojnosti in zanesljivosti ter ustvarjalnosti je utemeljil nadrejeni delavec J. L. Razlogi, opisani v obrazcu št. 2 pod rubriko 1 a, 2 in 4, pa so pavšalni, nedoločni in arbitrarni, zato njihov preizkus ni mogoč. Ker jih je sodišče pri svoji odločitvi upoštevalo, je kršilo temeljne človekove pravice, opredeljene v Ustavi RS v 22. členu, ki nalaga sodišču dolžnost poštenega obravnavanja in sojenja. V obravnavanem primeru, ko je sodilo na podlagi pavšalnih in splošnih pogojev, ki dopuščajo arbitriranje, tožniku ni bila zagotovljena pravica do enakopravnosti strank. Zato predlaga, da revizijsko sodišče sodbo sodišča druge stopnje razveljavi, sodbo sodišča prve stopnje pa spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi.

Revizija je bila na podlagi 375. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 in 96/02 - ZPP) vročena toženi stranki, ki je nanjo odgovorila in Državnemu tožilstvu Republike Slovenije.

Tožena stranka predlaga, da se revizija kot neutemeljena zavrne.

V postopku pred obema sodiščema ni prišlo do uveljavljenih procesnih kršitev. Sodišče druge stopnje je za svojo materialnopravno presojo povzelo vse odločilne dejanske ugotovitve sodišča prve stopnje.

Povzetek teh ugotovitev na 3. strani obrazložitve je za sprejeto materialnopravno presojo popoln in ni v nasprotju z dejanskimi ugotovitvami prvega sodišča. Revizija sicer skuša prikazati neskladnost z uveljavljanjem kršitev iz 14. točke 2. odstavka 339. člena ZPP, ko zatrjuje protispisnost ugotovitve o neizpolnjevanju pogojev za tožnikovo napredovanje, ki temelji zgolj na izpovedbi upravnika. Revizijsko sodišče ugotavlja, da ne gre za zatrjevano nasprotje med zapisnikom o izpovedi te priče in razlogi sodišča druge stopnje. Obrazložitev sodišča prve stopnje je jasna, sprejelo je razloge upravnika kot resnične in utemeljene, pri čemer ni prezrlo drugačne izpovedbe tožnika in obeh drugih prič. Revizijska izvajanja, da sodišče ni upoštevalo pri svoji odločitvi drugačne izpovedbe priče A. Š. in P. M., zato predstavljajo drugačno dokazno oceno v postopku izvedenih dokazov. Drugačno vrednotenje dokazov pomeni drugačno ugotavljanje dejanskega stanja, česar pa na revizijski stopnji zaradi prepovedi iz 3. odstavka 370. člena ZPP ni mogoče uveljavljati.

Iz ugotovljenega dejanskega stanja revizijsko sodišče povzema naslednja odločilna dejstva, ki so podlaga za odločanje v tej zadevi. Tožnikova delovna uspešnost je bila iz naslova odnosa do delovnih nalog (0,5), dodatnih funkcionalnih znanj (1,5) in interdisciplinarne usposobljenosti (2) pozitivno ocenjena (4); negativno oziroma z 0 točkami pa je bila ocenjena njegova delovna uspešnost, ki se nanaša na obseg in kakovost, samostojnost in zanesljivost pri delu ter ustvarjalnost. Ker je tožnikov seštevek točk znašal manj kot 5, ni bil izpolnjen pogoj za napredovanje v višji plačilni razred.

Pravna podlaga za odločanje je vsebovana v Pravilniku o napredovanju zaposlenih v državni upravi (Uradni list RS, št. 41/94 do 33/95), ki v 8. členu določa pet pogojev za napredovanje na delovnem mestu. To so dodatna funkcionalna znanja, interdisciplinarna usposobljenost delavca za opravljanje del na različnih delovnih mestih v okviru poklica, samostojnost in zanesljivost pri delu, ustvarjalnost in nadpovprečna delovna uspešnost, izkazana v daljšem času (1.

odstavek). Posamezni kriteriji v okviru predpisanih pogojev se ovrednotijo s točkami oziroma s pisno oceno (2. odstavek). Po določbi 33. člena je zaposleni ob prvi razporeditvi v skladu z določili Zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in v organih lokalnih skupnosti ter tega pravilnika uvrščen v plačilni razred na podlagi števila dejanske delovne dobe, ki jo je dopolnil do uveljavitve tega pravilnika na delovnih mestih enake ali podobne zahtevnosti, kot je zahtevnost delovnega mesta, na katerega je zaposleni razporejen ob uveljavitvi tega pravilnika in ocene pristojnega organa o izpolnjevanju pogojev za napredovanje (v nadaljnjem besedilu: ocena). Določitev plačilnega razreda se po 2. odstavku 33. člena opravi na obrazcu št. 2, ki je sestavni del tega pravilnika. Oceno izpolnjevanja posameznih pogojev na omenjenem obrazcu opravi po določilu 35. člena pristojni organ, ki mora v primerih iz 1. in 2. točke tega določila pisno utemeljiti razloge, ki dokazujejo, da zaposleni ne izpolnjuje posameznega pogoja, v primeru iz 4. točke prejšnjega odstavka pa razloge, ki dokazujejo, da zaposleni izpolnjuje vsak posamezen pogoj.

Po navedbah revizije pa je prav ta pismena ocena prepuščena subjektivni presoji pristojnega organa oziroma v konkretni zadevi - upravniku. Ta očitek ni utemeljen. Pravica do plače ni izrecno navedena kot ustavna pravica. Kot splošno človekovo pravico jo navaja splošna deklaracija o človekovih pravicah (23. člen), posebej pa tudi Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (7. člen). Zakon zagotavlja delavcem za delo osebni dohodek (plačo) v skladu s splošnim aktom usklajenim s kolektivno pogodbo in zakonom (1. odstavek 49. člena Zakona o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja, Uradni list SFRJ, št. 60/89 in 42/90 - ZTPDR) ter pravico do zajamčenega osebnega dohodka (plače) v skladu z zakonom in splošnim aktom oziroma kolektivno pogodbo (51. člen ZTPDR). To velja tudi za zaposlene v državni upravi.

Po določbi 3. odstavka 2. člena ZTPDR in 2. odstavka 1. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90, 5/91 in 71/93 - ZDR) je v pristojnosti zakonodajalca, da zaradi narave dejavnosti, ki se opravljajo v javnih službah in državnih organih, da lahko vprašanja pravic iz delovnega razmerja za zaposlene posebej uredi. Znotraj te ureditve je stvar njegove presoje, kakšno težo bo dal tudi nemerljivim elementom podlage za plačo posameznika, komu bo prepustil tehtanje obstoja teh elementov v posamičnem primeru, kakšna vodila in pomagala za postopek bo predpisal ter koliko in komu bo prepustil podrobnejše oblikovanje teh pomagal. Ko je pogoje za napredovanje taksativno določil z zakonom, podrobnejšo ureditev pa prepustil podzakonskim predpisom, in ko pravilnik o napredovanju zaposlenih v državni upravi za prvo razporeditev predpisuje uporabo obrazca 2, v katerem so zajeti vsi uzakonjeni pogoji za napredovanje in vzpostavljena vrednostna razmerja med njimi, posebej za vsako od tarifnih skupin, ocenjevanje pa naloženo pristojnemu organu (35.

člen), takega pristopa in take izpeljave ni mogoče ocenjevati kot nerazumnih in jima odrekati tehtnih razlogov. Zakonodajalec je tako v naravi dejavnosti kot v interesu kvalitete dela lahko našel razloge za to, da se je odločil za sistem, s katerim se je mogoče bolj približati kriteriju nagrajevanja po delu, čeprav je ta sistem nujno bolj zapleten in je v njem tudi delež subjektivne presoje nepogrešljiv oziroma neizbežen. Z določbami o pogojih napredovanja iz 8. člena in njihovega ovrednotenja v 9., 10., 11. in 12. členu pravilnika ter obrazca 2 je subjektivnost upravnika pri oblikovanju ocene dovolj omejena, z določbami od 9. do 13. člena pa zagotovljena preverljivost. Takšno presojo je sprejelo tudi Ustavno sodišče RS v zadevi U-I-91/97 ob oceni ustavnosti in zakonitosti Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vrtcih ter osnovnem in srednjem šolstvu v plačilne razrede. Zato očitek o kršitvi 22. člena Ustave ni utemeljen.

Ker sodišče druge stopnje ni kršilo ne procesnega ne materialnega prava, je revizijsko sodišče na podlagi 378. člena ZPP revizijo zavrnilo kot neutemeljeno.

Splošna deklaracija o človekovih pravicah člen 23. Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah člen 7. ZTPDR člen 49, 49/1, 51. ZDR (1990) člen 1, 1/2, 2, 2/3,.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.