Sodba I Up 763/99
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2003-03-19

Odločba o imenovanju notarja, ki jo izda minister za pravosodje potem, ko prejme predlog Notarske zbornice, ki izmed na prvi razpis prijavljenih kandidatov izbere 3 in predlaga tudi vrstni red, ni upravna odločba. Zato zanjo ne veljajo določbe ZUP glede obrazložitve in tudi ne glede ugotovitvenega postopka; zato tudi ni sestavljena odločba in tudi ni izdana po prostem preudarku. Niti minister za pravosodje niti Notarska zbornica nimata zakonske podlage, da bi predpisovala dodatna merila oz. kriterije za imenovanje notarjev. Oseba ima pravico kandidirati za notarja, nima pa pravice biti imenovana. Niti ministru niti Notarski zbornici ni treba posebej obrazložiti izbire izmed prijavljenih kandidatov. Sodišče tudi ni pristojno presojati, kateri od prijavljenih kandidatov najbolje izpolnjuje z zakonom predpisane pogoje za imenovanje.

Pritožba se zavrne in se potrdi sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, št. U 1/98 z dne 17.6.1999.

Sodišče prve stopnje je na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000) zavrnilo tožničino tožbo proti odločbi tožene stranke z dne 24.12.1997, s katero je minister za pravosodje na podlagi 10. člena Zakona o notariatu (ZN, Uradni list RS, št. 13/94, 48/94 in 82/94) imenoval M.Z. za notarko na notarsko mesto s sedežem v L. O tem imenovanju je bila tožnica, ki je na to mesto kandidirala in ni bila izbrana, seznanjena z vročitvijo odločbe o imenovanju M.Z. V razlogih izpodbijane sodbe sodišče prve stopnje navaja, da tožena stranka ni kršila zakonskih določb, saj je na prosto notarsko mesto v Ljubljani imenovala notarko po vrstnem redu, ki ga je predlagala Notarska zbornica Slovenije. Notarska zbornica Slovenije namreč po določbi 3. odstavka 10. člena ZN opravi prvo izbiro med kandidati, ki izpolnjujejo zakonske pogoje za imenovanje, drugo izbiro med njimi pa opravi minister, pristojen za pravosodje. Kandidati, ki se prijavijo na razpis, imajo ob izpolnjevanju zakonskih pogojev le pravico potegovati se za imenovanje, ne pa pravico biti imenovani. Tudi izbira med prijavljenimi kandidati ni odločanje po prostem preudarku. Zato toženo stranko ne vežejo pogoji, ki jih pri odločanju po prostem preudarku nalaga pristojnemu organu Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP/86, 2. odstavek 4. člena in 3. odstavek 209. člena). Da imenovana notarka izpolnjuje tudi pogoj iz 6. točke 1. odstavka 8. člena ZN, to je, da je oseba, vredna javnega zaupanja, sta očitno menila tako notarska zbornica (ki je imenovano notarko s tajnim glasovanjem uvrstila na 1. mesto izmed treh kandidatov, ki jih je izbrala izmed prijavljenih kandidatov), kot tudi tožena stranka, ki je temu predlogu sledila. Prvostopno sodišče pa glede na določbo 5. odstavka 8. člena ZN v povezavi z odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije, št. U-I-344/94-19, meni, da navedenega pogoja ne izpolnjuje oseba, ki je bila obsojena za kaznivo dejanje, zaradi katerega bi bila nevredna za opravljanje notariata, dokler se kazenska sankcija po zakonu ne izbriše, ali kdor se obnaša tako, da je mogoče na podlagi njegovega ravnanja utemeljeno sklepati, da ne bo pošteno in vesto opravljal notariata. Pri oceni izpolnjevanja pogoja iz 6. točke 1. odstavka 8. člena ZN se torej vrednotijo osebna primernost in vestnost ter poštenje kandidata v določenem obdobju pred kandidaturo. Ker akt, ki ga je izdala M.Z. kot ministrica in je Vrhovno sodišče RS ugotovilo, da je bila z njim kršena ustavna pravica kandidata za notarja, ni akt, ki bi bil izdan iz zasebnih razlogov na strani M.Z., ali zaradi njenih osebnih lastnosti, ni mogoče šteti, da v obravnavanem primeru ni izpolnjen pogoj iz 6.

točke 1. odstavka 8. člena ZN. Po presoji prvostopnega sodišča je neutemeljena tudi tožbena navedba, da je akt o izbiri nezakonit, ker v njem niso navedeni kriteriji za izbiro. Niti notarska zbornica niti minister namreč v nobenem predpisu nimata podlage za določanje dodatnih kriterijev za izbiro, pač pa morata upoštevati z zakonom predpisane pogoje. Ker o prvi izbiri izmed kandidatov odloča izvršilni odbor notarske zbornice s tajnim glasovanjem, že po naravi odločanja ni mogoče obrazložiti izbire, saj je znan le rezultat odločanja, ne pa tudi odločitev posameznega člana in tudi ne razlog za njegovo odločitev. Niti odločanje organa notarske zbornice niti odločanje ministra pa ni odločanje po prostem preudarku, zato tudi ne veljajo pravila ZUP o odločanju po prostem preudarku. Zato tudi sodišče ne more presojati primernosti posameznih kandidatov. Sodišče je tožnici pojasnilo tudi, da glavne obravnave ni opravilo, ker meni, da je bilo dejansko stanje v upravnem postopku popolno ugotovljeno in da glede okoliščin, ki so podlaga za odločitev, med strankami niti ni sporno.

Tožnica vlaga pritožbo iz vseh treh pritožbenih razlogov iz 72. člena ZUS. Meni, da so bistvene kršitve določb postopka podane, ker je sodišče o zadevi odločilo brez glavne obravnave, čeprav je bila zahtevana, kar je vplivalo na pravilnost in zakonitost izpodbijane sodbe (2. odstavek 72. člena ZUS); tožnici ni dalo možnosti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev, saj ji ni vročilo odgovora tožene stranke na tožbo; tožnici v upravnem postopku ni bil omogočen vpogled v upravne spise (80. člen ZUP/86), kar ji je onemogočila izbrana kandidatka, da ji to ne bi škodovalo v postopku interpelacije, torej iz osebnih razlogov; je protispisna ugotovitev sodišča prve stopnje, da dejansko stanje med strankama ni sporno in da je popolno ugotovljeno, saj tožena stranka o ugovoru, da izbrana notarka ne izpolnjuje zakonskega pogoja, da bi bila oseba, vredna zaupanja, ni izvedla dokazov, ki jih je predložila tožnica, in se do teh ni opredelila v izpodbijani odločbi, prav tako ni navedla predpisa, na podlagi katerega je bila izdana odločba. Zmotna uporaba materialnega prava je podana s tem, ko sodišče ni navedlo, da je izpodbijana odločba tožene stranke sestavljena odločba v smislu 204. člena ZUP/86. Navedba, da izbire notarske zbornice ni mogoče izpodbijati, je kršitev 25. člena Ustave Republike Slovenije. V odločbi tožene stranke tudi ni naveden 2. odstavek 209. člena ZUP/86, ki zahteva posebno obrazložitev v primeru, ko organ odloča po prostem preudarku. Minister je vezan le na zakonit predlog notarske zbornice, ne pa tudi na nezakonitega. V obravnavanem primeru pa je bil predlog notarske zbornice nezakonit, saj ni vseboval navedbe predpisov, na katere je oprla svoj predlog, in ni navajal kriterijev in meril za imenovanje. Predlog zbornice in odločba ministra pa bi morala biti glede na to, da gre za sestavljeno odločbo, skladna, sicer bi bila odločba sama s seboj v nasprotju in bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu, takšne odločbe pa so nične. Poslovnik notarske zbornice kot postopkovni predpis zbornice tudi ne more nadomestiti ZN in ustavnih določb o enakosti pred zakonom (14. člen), o enakem postopku (22. člen) in pravici, da je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto (3. odstavek 49. člena). Vrstni red kandidatov se oblikuje z glasovanjem. Vendar pa ne more biti glasovanja brez javnih, transparentnih kriterijev in meril (2. člen ustave), ki morajo biti določena vnaprej. Očitno notarska zbornica ni postavila vsebinskih kriterijev, ni jih javno objavila, niso transparentni, zato jih ni mogoče preizkusiti. Zato je predlog notarske zbornice brez razlogov. Zmotna uporaba materialnega prava (14., 22. in 25. člen ustave) pa je podana tudi zato, ker se prvostopno sodišče ni opredelilo do stališča dr. Toneta Jerovška v Pravni praksi št. 18/95, in tudi zato, ker sodišče od notarske zbornice ni zahtevalo vnaprej določenih objektivnih kriterijev. Izpodbijana odločba tožene stanke ni bila izdana na podlagi pooblastila, ki ga je imel minister v predpisih, in tudi ne v skladu z namenom, zaradi katerega mu je bilo to pooblastilo dano. Prvostopno sodišče je nepopolno ugotovilo dejansko stanje, ker ni napravilo primerjave glede izpolnjevanja strokovnih kriterijev za tožnico in izbrano kandidatko. To je opustilo zaradi očitne pristranosti. Res je, da se ne da za posameznega člana izvršilnega odbora notarske zbornice ugotoviti razlogov za njegovo glasovanje, treba pa je navesti, na podlagi katerega materialnega predpisa je bilo odločeno in ali je bil predpis pri odločanju upoštevan.

Vrednostna presoja osebne primernosti, vestnosti in poštenja notarskega kandidata se opravijo v javnem postopku, v katerem se ocenjujejo konkretna ravnanja in obnašanja. Vendar tega prvostopno sodišče ni hotelo opraviti, čeprav so dejanja izbrane kandidatke, ki jih navaja tožnica, zavržna. Tako sodišče ni ugotovilo dejanskega stanja skladno z določbo 3. točke 1. odstavka in 2. odstavka 25.

člena ZUS. Zato tožnica predlaga, da pritožbeno sodišče zadevo prednostno obravnava, samo opravi javno glavno obravnavo in prvostopno sodbo tako spremeni, da tožbenemu zahtevku ugodi.

Tožena stranka v odgovoru na pritožbo ponavlja stališča prvostopnega sodišča iz izpodbijane sodbe in predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbo zavrne.

Pritožbeno sodišče se strinja s pravno presojo sodišča prve stopnje, da je, glede na postopek iz 10. člena ZN in glede na to, da je notariat javna služba, odločba o imenovanju notarja sicer posamični akt, toda ni upravni akt, ki bi moral imeti vse sestavne dele odločbe iz 1. odstavka 207. člena in iz 2. ter 3. odstavka 209. člena ZUP/86, poleg tega za njegovo izdajo tudi ni treba predhodno opraviti dokaznega postopka po določbah ZUP. Akt o imenovanju iz navedenega razloga tudi ni sestavljena odločba v smislu 204. člena ZUP/86.

Odločba o izbiri med prijavljenimi kandidati tudi ni izdana po prostem preudarku (2. odstavek 4. člena ZUP/86), ki bi ga moral minister posebej obrazložiti, saj zakon tega ne predpisuje. ZN predpisuje le postopek izbire med kandidati, ki izpolnjujejo z zakonom predpisane pogoje. Kot je pravilno navedlo že sodišče prve stopnje, ZN ne daje niti ministru niti notarski zbornici pooblastila, da bi poleg z ZN predpisanih pogojev izdelala še dodatne kriterije in merila za ocenjevanje primernosti kandidatov. ZN tudi ne določa, da bi morala notarska zbornica oziroma minister pri odločanju vrednotiti vsak predpisni pogoj posebej oziroma da bi moral vsak član izvršilnega odbora zbornice utemeljiti razloge za svoj glas, temveč določa le, da notarska zbornica izmed prijavljenih kandidatov, ki izpolnjujejo razpisane pogoje, torej tudi osebnostne lastnosti, zaradi katerih je določena oseba vredna zaupanja, da postane notar, pripravi predlog in vrstni red treh kandidatov, ki po njenem mnenju te pogoje najbolje izpolnjujejo (to opravi s tajnim glasovanjem članov izvršilnega odbora). Predlog notarske zbornice ministru pa ni odločba in tudi ne del odločbe o imenovanju, zato tudi ni treba, da bi bil obrazložen. Izbiro izmed treh od zbornice predlaganih kandidatov pa opravi minister z odločbo o imenovanju notarja.

Kandidati, ki se prijavijo na razpis, imajo ob izpolnjevanju z zakonom predpisanih pogojev le pravico potegovati se za imenovanje, nimajo pa pravice biti imenovani. Določbe, da je vsakemu pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto (3. odstavek 49. člena Ustave RS), ne gre razumeti tako, da bi vsakemu, ki kandidira za opravljanje javne službe notariata (2. odstavek 137. člen Ustave RS) in izpolnjuje z zakonom določene pogoje, zagotavljala to delovno mesto. Po isti določbi Ustave RS ureja javno službo notariata zakon. Vsakdo, kdor se poteguje za mesto notarja, mora upoštevati možnost, da ne bo izbran. Pritožbeni ugovor, da sodišče prve stopnje ni presodilo ugovora o zatrjevanih kršitvah človekovih pravic, nima podlage v izpodbijani sodbi. Sodišče se je do tega opredelilo s tem, ko je pojasnilo, da akta, s katerim je po mnenju Vrhovnega sodišča RS M.Z. kršila ustavne pravice, M.Z. ni izdala iz osebnih razlogov ali zaradi svojih osebnih lastnosti, temveč v funkciji ministrice za pravosodje, česar pa ni mogoče šteti za neizpolnjevanje pogoja iz 6. točke 1. odstavka 8. člena ZN, in s tem, ko je sprejelo in obrazložilo stališče, da imajo kandidati, ki se prijavijo na razpis, ob izpolnjevanju z zakonom predpisanih pogojev pravico potegovati se za imenovanje, nimajo pa pravice biti imenovani. Zato tudi po presoji pritožbenega sodišča v obravnavani zadevi niso kršene določbe 2., 14., 22., 25. in 49. člena Ustave Republike Slovenije.

Ko je sodišče prve stopnje presodilo odločilna dejstva, in sicer, da ima tožnica (ob izpolnjevanju z zakonom predpisanih pogojev) pravico potegovati se za imenovanje za notarja, ne pa tudi pravice biti izbrana, da pri izbiri ne gre za upravno odločbo in tudi ne za odločanje po prostem preudarku v smislu 2. odstavka 4. člena ZUP/86 ter da razlogov za izbiro določenega kandidata ni treba posebej obrazložiti, da ni zakonske podlage, da bi tožena stranka ali notarska zbornica predpisali dodatna merila in kriterije, mu ni bilo treba še posebej odgovarjati na tožničine tožbene trditve o zatrjevanih drugih kršitvah postopka ter materialnih predpisov in pomanjkljivo ugotovljenem dejanskem stanju.

Po presoji pritožbenega sodišča ne gre za bistveno kršitev določb postopka, če je sodišče prve stopnje izdalo sodbo brez glavne obravnave, čeprav je tožnica v tožbi to zahtevala, ker v obravnavanem primeru zaradi razlogov, ki izhajajo iz obrazložitve te sodbe, po presoji pritožbenega sodišča to ni vplivalo na zakonitost in pravilnost odločitve sodišča prve stopnje. Prvostopno sodišče tudi ni kršilo pravil postopka, ko tožnici ni vročilo odgovora tožene stranke na njeno tožbo, saj prvostopno sodišče svoje odločitve ni oprlo na navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo. Če tožnici v upravnem postopku ni bil omogočen vpogled v upravne spise, bi ga lahko zahtevala, in bi bilo treba o tem odločiti s posebnim sklepom, zoper katerega bi imela tožnica možnost sprožiti samostojen upravni spor. Zato tega ne more uveljavljati v tem upravnem sporu, katerega predmet je izbira notarja, ne pa vpogled v upravne spise.

Po presoji pritožbenega sodišča tudi ni protispisna ugotovitev sodišča prve stopnje, da med strankama dejansko stanje, ki je relevantno za odločanje, ni sporno. Prvostopno sodišče je tožnici pravilno pojasnilo, da v tem sporu ni pristojno presojati, kateri izmed prijavljenih kandidatov je najbolj primeren za notarja, saj ZN ni objektiviziral meril, po katerih se opravi izbira. Predmet sodne presoje je tudi po presoji pritožbenega sodišča le, ali izbrani kandidat izpolnjuje zakonske pogoje za imenovanje za notarja. Te pa v obravnavanem primeru izbrana kandidatka tudi po presoji pritožbenega sodišča izpolnjuje.

Pritožbeno sodišče ni sledilo pritožbenemu predlogu in ni opravilo glavne obravnave, saj za to v tem primeru ni bilo potrebe.

Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 73. člena ZUS pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

ZUS člen 73.ZUP člen 4, 204, 207, 209.ZN člen 8, 10.URS člen 2, 14, 22, 25, 49.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.