Sodba VIII Ips 172/2001
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2002-05-21

delovno razmerje v državnih organih - razporeditev - splošni akti - veljavnost predpisov in njihovo objavljanje - pravna posledica neobjave

V vseh predpisih, ki se nanašajo na delovno razmerje, so vsebovani tako elementi civilnega (zasebnega) kot javnega prava. Zato tega razmerja ni mogoče pojmovati kot razmerja, ki bi imelo zgolj zaseben pomen za delodajalca in delavca, temveč ga je upoštevati kot razmerje izredne družbene pomembnosti.

Sodišče prve stopnje je ugodilo tožbenemu zahtevku in razveljavilo odločbo tožene stranke RS, M... št. 0433-2-13446 z dne 16.2.1996 (pravilno 15.2.1996), na podlagi katere je bil tožnik razporejen na delovno mesto pomočnika komandirja Postaje mejne policije K.. Sodišče je ugotovilo, da spremembe in dopolnitve pravilnika o sistemizaciji del in nalog MNZ z dne 1.12.1995 niso začele veljati, ker niso bile objavljene. Na podlagi neveljavne sistemizacije je razporeditev delavca na delovno mesto, ki ga taka sistemizacija vsebuje, nezakonita. V posledici te odločitve je zavezalo toženo stranko, da plača tožniku od 1.8.1996 dalje 10 % dodatek k osnovni plači za vodenje, z zamudnimi obrestmi od mesečno dospelega zneska od prvega dne v naslednjem mesecu.

Sodišče druge stopnje je pritožbi tožene stranke delno ugodilo tako, da je spremenilo izrek pod točko 2 prvostopne sodbe glede začetka teka zamudnih obresti (namesto od prvega dne v naslednjem mesecu - od petega dne v naslednjem mesecu za pretekli mesec). V ostalem je pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

Proti pravnomočni sodbi sodišča druge stopnje je vložila tožena stranka revizijo, s katero uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava. V obrazložitvi revizije ponavlja pritožbene navedbe, da objave akta kot pogoja za njegovo veljavnost ne določajo niti delovnopravni predpisi niti kolektivna pogodba za negospodarske dejavnosti. Določbo 154. člena Ustave RS pa si obe sodišči razlagata preširoko. Iz določbe, da morajo lokalne skupnosti objavljati svoje predpise v uradnem glasilu, ni mogoče sklepati, da morajo to obveznost izpolnjevati tudi delodajalci. Splošni akti delodajalca so akti interne narave, ki učinkujejo in veljajo samo za določen krog ljudi in jih ni mogoče enačiti s splošnimi predpisi, ki učinkujejo za vse državljane na državni in lokalni ravni. Bistveno je, da delodajalec s sprejetimi predpisi obvesti in seznani delavce, na kakšen način to stori, je v njegovi presoji. Tožena stranka je storila vse potrebno, da so bili delavci - tudi tožnik - obveščeni o spremembah sistemizacije, ki nosi oznako "uradna tajnost - strogo zaupno". Zato predlaga, da se reviziji ugodi, in drugostopna sodba spremeni tako, da se tudi v zavrnilnem delu ugodi pritožbi in tožbeni zahtevek v celoti zavrne.

V postopku po 390. členu Zakona o pravdnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 4/77 do 27/90 - ZPP-77, ki ga je glede na določbo 498.

člena Zakona o pravdnem postopku - Uradni list RS, št. 26/99 - ZPP - v tem postopku še uporabiti) je bila revizija vročena Državnemu tožilstvu Republike Slovenije, ki se o reviziji ni izjavilo, in tožeči stranki, ki nanjo ni odgovorila.

V okviru preizkusa po uradni dolžnosti (386. člen ZPP-77) revizijsko sodišče ni ugotovilo bistvene kršitve določb ZPP-77 iz 10. točke 2. odstavka 354. člena.

Tudi uveljavljeni revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava ni podan. Po določbi 2. člena Ustave Republike Slovenije je Slovenija pravna država. Ustavno načelo pravne države in pravne varnosti državljanov in drugih pravnih subjektov se odraža (med drugim) v ustavnih določbah o usklajenosti pravnih aktov (153. člen), objavljanju pravnih predpisov (154. člen) in v prepovedi povratne veljavnosti pravnih aktov (155. člen). Po določbi 1. odstavka 154. člena Ustave RS morajo biti predpisi objavljeni, preden začno veljati. Sklicevanje revizije, da splošnih aktov delodajalca ni mogoče šteti za predpis, na katerega se nanaša omenjeno ustavno določilo, je pravno zmotno.

S splošnimi akti se ustvarijo splošna pravna pravila (pravne podlage), ki so formalni pravni viri za nastajanje posamičnih pravnih aktov za uveljavljanje prava sploh. S splošnim pravnim aktom se namreč urejajo družbena razmerja na abstrakten način, gre torej za pravno normo, ki na splošen način, v posebnem postopku, določa pravila obnašanja. S posamičnimi, konkretnimi, individualnimi pravnimi akti (in izpodbijana razporeditvena odločba je tak akt) se oblikujejo konkretna in posamična pravna pravila, ki zavezujejo pravne subjekte k predpisanemu ravnanju.

V 2. odstavku 23. člena Zakona o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (Uradni list SFRJ, št. 60/89, 42/90 - ZTPDR) je določeno, da se o uresničevanju posamičnih pravic, obveznosti in odgovornosti delavca odloča s pisnim sklepom, torej s posamičnim aktom. V obrazložitvi tega sklepa je praviloma navedena tudi pravna podlaga, na katero se opira odločitev, ki je razvidna iz izreka (v obravnavanem primeru pravilnik o spremembah in dopolnitvah pravilnika o sistemizaciji del in nalog MNZ z dne 1.12.1995). S splošnim aktom oziroma kolektivno pogodbo pa se natančneje uredijo pravice, obveznosti in odgovornosti delavca, način in postopek njihovega uresničevanja ter organi, ki odločajo o pravicah, obveznostih in odgovornostih (prvi odstavek).

Ker morajo biti po določbi 2. in 3. odstavka 153. člena Ustave RS podzakonski predpisi in drugi splošni akti usklajeni ne samo z ustavo in zakoni, temveč tudi z drugimi ratificiranimi mednarodnimi pogodbami, je pri njihovi vsebini upoštevati zlasti obveznosti iz konvencij mednarodne organizacije dela o minimalnih pravicah v delovnem razmerju, kot na primer določbe o maksimalno dopustnem normalnem delovnem času, o obveznosti plačila nadur, o minimalnih mezdnih postavkah, o prepovedi dela otrok, o prepovedi težkega fizičnega in za življenje nevarnega dela mladoletnikov in žensk, obveznost socialnega zavarovanja, higienski in tehnični varnostni predpisi glede delovnih pogojev, priznanje reprezentativnim organizacijam delavstva (sindikatom) itd.. To pomeni, da so v vseh predpisih, ki se nanašajo na delovno razmerje, vsebovani tako elementi civilnega (zasebnega) kot javnega prava. Zato tega razmerja ni mogoče več pojmovati kot razmerja, ki bi imelo zgolj zaseben pomen za delodajalca in delavca, temveč ga je upoštevati kot razmerje izredne družbene pomembnosti.

Ker pomeni - kot že povedano - posamična odločba pravno dejanje, ki obstoji v neposredni uporabi abstraktnega materialnega predpisa na dejansko stanje, ugotovljeno v konkretnem primeru, mora biti tak predpis, še predno začne veljati, objavljen. Preizkus zakonitosti (formalne in materialne) odločbe, s katero pravno razmerje nastane, se spremeni ali preneha, je namreč mogoč le na podlagi predpisa, ki je objavljen. Iz abstraktnih znakov dejanskega stanja ter krajevnih in časovnih mej pravne norme, se presoja obstoj dejanskih predpostavk za njeno uporabo. V obravnavanem primeru, ko spremembe in dopolnitve pravilnika tožene stranke o sistemizaciji del in nalog MNZ z dne 1.12.1995 niso bile objavljene, je materialnopravno pravilna odločitev obeh sodišč, da je izpodbijana razporeditvena odločba tožnika, temelječa prav na tem splošnem aktu, brez pravnega učinka.

Na drugačno odločitev ne morejo vplivati zatrjevanja revizije, da je bil tožnik seznanjen z vsebino noveliranega pravilnika, niti trditve o uradni tajnosti tega dokumenta. Po določbi 1. odstavka 7. člena pravilnika o določanju zaupnih podatkov in varovanju zaupnih in osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 8/93) so kot uradna tajnost določeni le podatki MNZ, ki so tako pomembni, da bi z njegovo izdajo nastale ali bi lahko nastale hujše škodljive posledice za delovanje služb MNZ. Med taksativno določenimi podatki, ki se štejejo kot uradna tajnost in je glede na njihov pomen določena kot stopnja zaupnosti: "uradna tajnost - strogo zaupno" ni naveden noben akt, s katerim se urejajo delovna razmerja zaposlenih v tem državnem organu (3. odstavek 7. člena).

Ker je bilo materialno pravo v izpodbijani sodbi pravilno uporabljeno in ker uveljavljeni revizijski razlog ni utemeljen, je revizijsko sodišče revizijo na podlagi 393. člena ZPP-77 zavrnilo.

URS člen 153, 154, 154/1, 155. ZTPDR člen 23, 23/2. Pravilnik o določanju zaupnih podatkov in varovanju zaupnih in osebnih podatkov člen 7, 7/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.