Sklep III Ips 34/2001
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2001-06-29

zahteva za varstvo zakonitosti - postopek oddaje javnih naročil - revizija postopka - stroški postopka revizije - sklep Državne revizijske komisije kot izvršilni naslov

Sklep Državne revizijske komisije za revizijo postopkov oddaje javnih naročil o stroških revizije iz 7. odstavka 22. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja, ni upravni akt, ampak izvršilni naslov iz 4. točke 2. odstavka 17. člena ZIZ; zato je sodišče pristojno za odločanje o predlogu za izvršbo na podlagi tega izvršilnega naslova.

Zahtevi za varstvo zakonitosti se ugodi, sklepa sodišč druge in prve stopnje se razveljavita in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje.

Upnik B. d.o.o., S. (kratko B.) je 29.06.2000 vložil na Okrajnem sodišču v Krškem proti dolžniku R. S. d.o.o. (kratko R. S.) "predlog za izvršbo na podlagi verodostojne listine" in sicer na podlagi Sklepa Državne revizijske komisije (kratko DRK) št... z dne 02.06.2000 in to za poplačilo stroškov revizije 198.580,00 SIT in izvršilnih stroškov 21.000,00 SIT - z rubežem dobroimetja na dolžnikovem računu pri Agenciji za plačilni promet Krško.

Okrajno sodišče je s sklepom dne 06.07.2000 v skladu s 108. členom ZPP (15. člen ZIZ) pozvalo upnika, da mora "popraviti predlog za izvršbo tako, da se bo lahko obravnaval in izvršilnemu naslovu dodati še potrdilo o izvršljivosti". V obrazložitvi sklepa sodišče navaja, da je upnik vložil izvršilni predlog in priložil izvršilni naslov, v samem predlogu pa predlagal, da sodišče odloči na podlagi verodostojne listine. Zato mora upnik v skladu s 108. členom ZPP predlog popraviti, in sicer mora v skladu z 42. členom ZIZ predložiti potrdilo o izvršljivosti, sicer bo sodišče predlog zavrglo. Z enako sankcijo je zagrozilo, če upnik ne bo v 15 dneh plačal takse za predlog in sklep o izvršbi.

Upnik je sodno takso plačal, sicer pa je sodišču sporočil, da "so odločbe Državne revizijske komisije za revizijo postopkov oddaje javnih naročil po zakonu izvršljive" in da zato ne dodaja potrdila o izvršljivosti.

Okrajno sodišče je zatem 24.08.2000 s sklepom predlog za izvršbo zavrglo. V obrazložitvi je povedalo, da upnik predloga za izvršbo ni popravil, zato se ne da obravnavati.

Proti zavrženju se je upnik kratko pritožil, "da zoper sklep DRK ni rednega ali izrednega pravnega sredstva - sklep je pravnomočen", pri čemer se sklicuje na tretji odstavek 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (kratko ZRPJN, Ur. l. RS, št. 78/99).

Višje sodišče v Ljubljani je pritožbo zavrnilo in prvostopenjski sklep potrdilo, vendar iz drugih razlogov. Štelo je, da je revizija postopkov oddaje javnih naročil upravna stvar, zato je sklep DRK upravna odločba, se pravi izvršilni naslov iz 2. točke drugega odstavka 17. člena ZIZ, zoper katero ni rednega ali izrednega pravnega sredstva in je zato neposredno izvršljiva (drugi odstavek 19. člena ZIZ). Toda sodišče ni pristojno za prisilno izvršitev upravne odločbe, ki se glasi na denarno terjatev, ker se taka izvršba opravi po upravni poti (prvi odstavek 288. člena ZUP).

Proti sklepoma višjega in okrajnega sodišča vlaga vrhovna državna tožilka zahtevo za varstvo zakonitosti zaradi bistvenih kršitev postopka po prvem odstavku 339. člena ZPP in zmotne uporabe materialnega zakona ter predlaga razveljavitev sklepov in novo odločanje.

Zahteva uveljavlja stališče, da sklep DRK, izdan po ZRPJN, ni upravna odločba, ampak "druga listina, za katero zakon določa, da je izvršilni naslov", saj predstavlja po določilu sedmega odstavka 22. člena ZRPJN "izvršilni naslov", za postopek pa se po petem odstavku 3. člena ZRPJN subsidirano uporabljajo določbe ZPP ne pa ZUP. Kot neodvisno strokovno telo DRK samo ugotavlja zakonitost poslovanja naročnika in njegova odločba je akt te kontrole, ne pa upravni akt.

V zvezi s tožilkino zahtevo je treba pojasniti: Po Zakonu o javnih naročilih (Ur. l. RS, št. 24/97, 78/99, kratko ZJN) morajo naročniki, se pravi uporabniki proračuna (poenostavljeno) z izvedbo javnega naročila in izborom ponudbe zagotoviti najbolj gospodarno porabo sredstev. Nezadovoljni ponudnik lahko vloži zahtevo za revizijo postopka in če mu naročnik ne ugodi, odloči o zahtevi revizijske komisije (63. in 66. člen ZJN).

Postopek z revizijo je sedaj posebej urejen v že omenjenem Zakonu o reviziji postopkov javnega naročanja, (ki velja od 25.09.1999 in se v skladu z določbo prvega in drugega odstavka 35. člena uporablja tudi za to zadevo). Pravno varstvo ponudnikov zagotavlja sedaj "Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil" - skrajšano Državna revizijska komisija (kratko DRK). Po prvem odstavku 23. člena zakona DRK s sklepom zavrne zahtevek za revizijo kot neutemeljen ali pa delno ali v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila; istočasno mora odločiti o stroških postopka in po sedmem odstavku 22. člena zakona je "odločitev o stroških izvršilni naslov". Proti odločitvi DRK po tretjem odstavku 23. člena "ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev škode od naročnika".

Iz predlogu za izvršbo priloženega sklepa DRK izhaja, da je R. S. kot naročnik objavil v Uradnem listu RS, št. 19/99 dne 26.03.1999 javni razpis za izbiro izvajalca za javno naročilo za sofinanciranje investicijskih programov novih delovnih mest za zaposlovanje delavcev R. S. v vrednosti 70 milijonov SIT. Prispelo je pet ponudb, veljavna in popolna pa je bila le ponudba B.. Vendar naročnik iz določenih razlogov investicijskega programa vlagatelja B. ni sprejel. B. je vložil pri naročniku zahtevo za revizijo postopka oddaje javnega naročila, ki pa ga je naročnik s sklepom 22.07.1999 zavrnil. Toda (bivša) revizijska komisija za javna naročila je 10.09.1999 reviziji ugodila in naročnikov sklep s 22.07.1999 odpravila. - Tak postopek z enakim izidom se je še dvakrat ponovil in R. S. je nazadnje 26.04.2000 ponovno zavrnil vlagateljevo zahtevo za revizijo.

Vlagatelj je v skladu z določilom prvega odstavka 17. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja nadaljeval postopek z revizijo pred (novoustanovljeno) Državno revizijsko komisijo z vlogo z dne 11.05.2000 in DRK je izdala sedaj v izvršilnem sodnem postopku obravnavani sklep št... z dne 02.06.2000, da je zahtevek za revizijo utemeljen in da je naročnik R. S. dolžan povrniti vlagatelju B.

stroške postopka v znesku 198.580,00 SIT v 15 dneh, da ne bo izvršbe (ti stroški so sedaj predmet obravnavanega predloga za izvršbe).

Zahteva za varstvo zakonitosti je utemeljena.

Za obravnavano zadevo je odločilna ugotovitev, ali je sklep DRK o stroških, nastalih v reviziji, upravni akt. DRK je po določbi prvega odstavka 4. člena ZRPJN "poseben, neodvisen in samostojen državni organ nadzora nad zakonitostjo postopkov oddaje javnih naročil".

Odločitev DRK je zato akt revizijske kontrole zakonitosti naročnikovega postopka. Sestavni del tega akta je tudi odločitev o stroških, nastalih z revizijo. Po določilu sedmega odstavka 22. člena "odločitev o stroških je izvršilni naslov", proti kateri po določilu tretjega odstavka 23. člena ni rednega ne izrednega pravnega sredstva.

Tožilkina zahteva upravičeno opozarja na gornje določbe in dodatno tudi na določbo petega odstavka 3. člena ZRPJN, da se v postopku revizije oddaje javnih naročil podredno uporabljajo določbe Zakona o pravnem postopku. Ne uporabljajo se tedaj določbe Zakona o splošnem upravnem postopku, ki se sicer po določilu prvega in drugega člena zakona uporablja pri odločanju o upravnih stvareh.

Že iz teh razlogov je treba pritrditi zahtevi, da sklep DRK o stroških revizijskega postopka ni upravni akt.

Tudi po vsebinski strani je treba ugotoviti, da v postopkih oddaje javnih naročil po ZJN naročniki ne nastopajo avtoritativno kot izvrševalci oblasti nad ponudniki (kar je značilno za odločanje v upravnih stvareh), ampak kot enakovredni pogodbeni partnerji na podlagi gospodarske računice, h kateri so zakonsko zavezani zaradi čim bolj gospodarne uporabe sredstev javnih financ. V takem svojstvu nastopajo naročniki na trgu blaga in storitev in vstopajo v premoženjska pogodbena razmerja z drugimi subjekti. Zato se za presojo pravic in obveznosti, izhajajočih iz teh razmerij, uporabljajo določila zasebnega - zlasti obligacijskega prava. Na tako civilnopravno opredelitev ne vpliva dejstvo, da se pri javnih naročilih kaže javni interes v zahtevi in reviziji po smotrni uporabi proračunskih sredstev, se pravi v fazi sklepanja pogodbe z izbranim ponudnikom. Neoblastveno nastopanje in enakopravnost strank ostaneta pri tem neprizadeta (glej o tem V. Kranjc: Upravni spor in pravno varstvo v postopkih oddaje javnih naročil, Podjetje in delo št.

3-4/99, stran 470 in naslednje). Prisilni predpisi tudi sicer niso redkost v obligacijskem pravu (za katerega sicer velja načelo svobodnega urejanja razmerij med strankami).

Ni odveč opozoriti tudi na sklep upravnega oddelka Vrhovnega sodišča RS, ki je v zadevi opr. št. I U339/99 z dne 14.10.1999 odločil enako, da oddaja javnega razpisa ni upravni akt. Jedro tega sklepa se glasi:

"Ko upravni organ kot naročnik javnega razpisa nastopa kot gospodarski subjekt, oddaja javnega razpisa ni upravni akt, ampak akt poslovanja. Ta akt ne dobi lastnosti upravnega akta niti tedaj, kadar o zakonitosti postopka javnega naročila odloča revizijska komisija. Gre za poseben kontrolni postopek, v katerem se ocenjuje ravnanje naročnika, vendar se ne odloča o pravici, obveznosti ali javni koristi organa, katerega akt je predmet revizije...".

Glede na tako stanje stvari ima zahteva za varstvo zakonitosti prav, da je sodišče druge stopnje neutemeljeno štelo sklep DRK o revizijskih stroških za upravni akt in zato odreklo pristojnost sodišča za opravo izvršbe. Zahteva ima prav, da je pri tem sodišče druge stopnje nepravilno uporabilo določilo 2. točke drugega odstavka 17. člena ZIZ, ki govori o izvršljivi odločbi v upravnem postopku kot izvršilnem naslovu in v zvezi s tem tudi nepravilno uporabilo določila 1. in 2. člena ZUP o materialnopravni opredelitvi upravne stvari; da tudi ni upoštevalo določbe 4. točke citiranega člena, da je izvršilni naslov tudi "druga listina, za katero zakon določa, da je izvršilni naslov" in pri tem spregledalo določilo sedmega odstavka 22. člena ZRPJN, da je sklep DRK o stroških revizije izrecno tak izvršilni naslov, ter petega odstavka 3. člena istega zakona, da se podredno uporabljajo določila ZPP v postopku revizije. Zato zahteva utemeljeno očita sodišču prve stopnje, da je glede na navedeno opredelitev sklepa DRK kot posebnega izvršilnega naslova napačno zavrglo upnikov predlog za izvršbo po četrtem odstavku 108. člena ZPP in nepravilno postopalo po prvem odstavku 41. člena ZIZ, ki govori o izdaji sklepa o izvršbi na podlagi verodostojne listine.

Zaradi kršitev citiranih določil ZIZ in ZPP (v zvezi s 15. členom ZIZ) sta sodišči druge in prve stopnje bistveno kršili določila postopka po prvem odstavku 339. člena ZPP, kar je privedlo do nepravilne odločitve o upnikovem izvršilnem predlogu. Glede na to je bilo treba v skladu z določilom prvega odstavka 379. člena v zvezi z določilom drugega odstavka 391. člena ZPP razveljaviti sklepa sodišč druge in prve stopnje ter vrniti zadevo sodišču prve stopnje v novo odločanje. V novem postopku bo sodišče moralo upoštevati gornja izvajanja in nato o stvari pravilno odločiti.

ZIZ člen 2, 17, 17/2-2, 17/2-4, 19, 19/2, 41, 41/1,42.ZUP člen 1, 2.ZRPJN člen 3, 3/5, 4, 4/1, 22, 22/7, 23, 23/1, 23/3. ZJN člen 63, 66.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.