Sodba VIII Ips 5/2002
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2002-10-29

plača - zaposleni v občinski upravi - sekretar občinskega sveta

Za odločanje o pravicah in obveznostih zaposlenih v občinski upravi je pristojen župan kot njen predstojnik. Za zaposlene v občinski upravi se uporabljajo predpisi o delovnih razmerjih in plačah, ki veljajo za delavce v državni upravi. Tudi za sekretarja občinskega sveta, ki ga sicer imenuje občinski svet sam, veljajo v primeru sklenitve delovnega razmerja v občinski upravi isti predpisi in iste pristojnosti župana.

Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek za razveljavitev dokončne odločbe župana Občine O., s katero je bila tožniku kot sekretarju občinskega sveta določena plača. Posledično je zavrnilo tudi zahtevek za plačilo razlike v plači. Odločitev župana je spremenilo le v toliko, da učinkuje šele od dneva vročitve dokončnega sklepa in do tega dne je ugodilo tudi denarnemu zahtevku. Sodišče je ugotovilo, da je plačo tožnika določil občinski svet na podlagi Pravilnika o plačah, nadomestilih in nagradah občinskih organov, delovnih teles občinskega sveta in sekretarja občinskega sveta. Ob pregledu izplačil plač funkcionarjem je Računsko sodišče ugotovilo, da sekretar občinskega sveta po Zakonu o lokalni samoupravi ni funkcionar, temveč delavec občinske uprave. Njegovo plačo bi zato moral določiti župan v skladu z Zakonom o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in v organih lokalnih skupnosti. Zato je župan izdal sporno odločbo. Sodišče je tako odločitev župana potrdilo kot zakonito, ker je v pristojnosti župana odločanje o pravicah iz delovnega razmerja zaposlenih v občinski upravi.

Sodišče druge stopnje je pritožbo tožnika zavrnilo kot neutemeljeno in v izpodbijanem zavrnilnem delu potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Strinjalo se je z dejanskimi ugotovitvami in pravno presojo prvostopnega sodišča.

Zoper pravnomočno sodbo sodišča druge stopnje je tožnik vložil revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Sodišče naj bi nepravilno tolmačilo peti odstavek 35. člena Zakona o lokalni samoupravi, po katerem občinski svet imenuje sekretarja in da ta, če opravlja delo na podlagi delovnega razmerja, sklene delovno razmerje v občinski upravi. Sodišče ni upoštevalo odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-58/97 z dne 6. 7. 1995 iz katere izhaja, da koncept Zakona o lokalni samoupravi temelji na ločenosti funkcij občinskega sveta in župana. Zato je sekretar delovno in strokovno podrejen občinskemu svetu. Ne za tožnika ne za toženo stranko ni bilo sporno, da sekretar občinskega sveta ni funkcionar, temveč je delavec občinske uprave. Veljalo pa je, da mu plačo določa občinski svet. Po mnenju tožnika bi bilo nevzdržno, da bi bil sekretar delovno zavezan enemu organu, drug organ pa bi mu določal plačo.

Postopek na prvi stopnji je bil končan pred pričetkom veljavnosti Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 - ZPP), zato je treba v skladu s prvim odstavkom 498. člena ZPP pri odločanju upoštevati prej veljavni Zakon o pravdnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 4/77 in nasl. - ZPP-77).

Revizija je bila v skladu s 390. členom ZPP-77 vročena toženi stranki, ki nanjo ni odgovorila, in Državnemu tožilstvu Republike Slovenije, ki se o njej ni izjavilo.

Po določbi 386. člena ZPP-77 revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v delu, ki se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni. Po uradni dolžnosti pazi le na bistveno kršitev določb pravdnega postopka iz 10. točke drugega odstavka 354. člena ZPP-77, in na pravilno uporabo materialnega prava. Pri preizkusu izpodbijane sodbe revizijsko sodišče kršitve iz 10. točke 354. člena ZPP-77 ni ugotovilo, drugih bistvenih kršitev določb postopka pa tožnik ne uveljavlja.

V pravdnem postopku odloča sodišče v mejah postavljenih zahtevkov (2. člen ZPP-77). V individualnem delovnem sporu, kadar delavec uveljavlja sodno varstvo zoper dokončne odločitve delodajalca glede njegovih pravic, pa delovno sodišče na postavljeni (tožbeni) zahtevek ni vezano (prvi odstavek 23. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih, Uradni list RS, št. 19/94 in 20/98 - ZDSS). V teh primerih določa meje sodnega odločanja (predmet spora) izpodbijana odločba delodajalca. Sodišče odloča o zakonitosti in pravilnosti odločbe, zoper katero delavec uveljavlja sodno varstvo (drugi odstavek 23. člena ZDSS). Vendar odloča o tem le v okviru zatrjevanih nepravilnosti oziroma nezakonitosti. Ta okvir pa postavi tožnik sam, lahko tudi s postavitvijo izrecnega zahtevka, predvsem pa z utemeljitvijo tožbe (tožbenimi navedbami). V presojo odločitve, ki za tožnika samega ni sporna, se sodišče ne more spuščati po uradni dolžnosti.

Tožnik tudi v reviziji ne oporeka temu, da je bil delavec občinske uprave. Ne v postopku pred sodiščem ne v reviziji ne zatrjuje, da bi mu bila s sporno odločitvijo župana, plača določena v nasprotju s predpisi, ki urejajo plače zaposlenih v občinskih upravah. Bistvo njegovega ugovora je, da bi mu moral, čeprav kot delavcu občinske uprave, plačo določati občinski svet in ne župan.

Revizijsko sodišče je pri materialnopravni presoji izpodbijane sodbe vezano na dejansko stanje, kot ga je ugotovilo sodišče prve stopnje in presojalo sodišče druge stopnje. Bistvene za to presojo so naslednje dejanske okoliščine. Tožnik je bil za sekretarja občinskega sveta imenovan s sklepom občinskega sveta z dne 16. 1. 1995. Plačo mu je določil Občinski svet najprej z začasnim sklepom z dne 17. 2. 1995 (pravilno verjetno 17. 1. 1995), nato pa v Pravilniku o plačah, nadomestilih in nagradah občinskih organov, delovnih teles občinskega sveta in sekretarja občinskega sveta z dne 22. 12. 1995. Na podlagi ugotovitev in priporočila Računskega sodišča v inšpekcijskem pregledu izplačil funkcionarjem Občine O. za leto 1995 (Predhodno poročilo z dne 17. 9. 1996, priloga B3), je Občinski svet 2. 10. 1996 sprejel Pravilnik o določanju plač, drugih prejemkov funkcionarjev in članov delovnih teles in organov občine O.. Z njegovo uveljavitvijo je Pravilnik iz leta 1995 prenehal veljati (enako tudi začasni sklep iz januarja 1995). V novem pravilniku določb o plači sekretarja občinskega sveta ni več.

Za presojo v tem sporu se revizijskemu sodišču ni treba opredeliti do določbe 12. člena Pravilnika iz leta 1996, da se uporablja od 11. 3. 1995 - torej za nazaj, čeprav Ustava v prvem odstavku 155. člena izrecno prepoveduje povratno veljavo predpisov in splošnih aktov. Po drugem odstavku 155. člena Ustave imajo pod določenimi pogoji učinek za nazaj lahko le posamezne določbe zakona. Za obravnavano zadevo je bistveno, da plače tožnika od 18. 10. 1996 dalje ni več določal Pravilnik občinskega sveta. Zato tudi če bi držala trditev tožnika, da bi njegovo plačo moral določiti občinski svet (s posamičnim aktom), bi to zakonito lahko storil le na podlagi in v okviru predpisov, ki urejejo plače zaposlenih v občinski upravi. Torej ob upoštevanju istih predpisov, kot jih je upošteval župan v sporni odločbi z dne 3. 6. 1996. Kolikor tožnik uveljavlja razliko v plači za čas po 18. 10. 1996 do višine, ki jo je določal Pravilnik iz leta 1995, pravne podlage za tak tožbeni zahtevek ni bilo več.

Za obdobje od 6. 6. 1996 do 18. 10. 1996 pa je treba upoštevati, da je Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 14/95), ki je pričel veljati 11. 3. 1995, jasno določil položaj in pravice sekretarja občinskega sveta. V 13. členu (dopolnitev 35. člena ZLS) je dana možnost, da strokovno in administrativno pomoč pri delu občinskega sveta zagotovi župan z zaposlenimi v občinski upravi. Občinski svet lahko imenuje za opravljanje teh del sekretarja in če sekretar svoje delo opravlja na podlagi delovnega razmerja, sklene delovno razmerje v občinski upravi. Po novem 100.b členu ZLS (25. člen novele) pa se za zaposlene v občinski upravi uporabljajo predpisi o delovnih razmerjih in plačah, ki veljajo za delavce v državni upravi, s tem, da so bile občine dolžne uskladiti svoje splošne akte s temi predpisi do 11. 4. 1995. Glede na navedeno so bili zakonita pravna podlaga za določanje plače sekretarja občinskega sveta tudi v tem obdobju isti predpisi, kot jih je upošteval župan v sporni odločbi z dne 3. 6. 1996.

Upoštevati bi jih moral tudi občinski svet, kolikor bi ta organ določal plačo sekretarju.

Ni dvoma, da je za odločanje o posamičnih pravicah iz delovnega razmerja zaposlenih v občinski upravi pristojen župan kot njen predsojnik. Ta pristojnost v ničemer ne posega v pravico občinskega sveta, da sam imenuje sekretarja sveta, torej individualno in poimensko tistega, ki bo zanj opravljaljal strokovno in administranitvno delo. Torej delo, katerega mora v vsakem primeru zagotovljati župan z zaposlenimi v občinski upravi. Pravica občinskega sveta je, da zahteva zagotovitev vse potrebne strokovne in administrativne pomoči, ki jo potrebuje. Dolžnost župana je, da tako pomoč zagotovi. Okvir tega individualnega delovnega spora pa presegajo ugibanja (tudi s sklicevanjem na odločbo Ustavnega sodišča) o možnih nesoglasjih med občinskim svetom in županom. O določitvi plače tožnika je odločil za to pristojni organ na podlagi predpisov, ki jih je bil pri tem dolžan upoštevati.

Ker je glede na navedeno izpodbijana sodba materialno pravno pravilna, je revizijsko sodišče zavrnilo revizijo kot neutemeljeno (393. člen ZPP-77).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.