Sklep VIII Ips 1/2001
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2001-10-09

pasivna legitimacija - pravno nasledstvo - sodni postopek - delovno razmerje v državnih organih - delo v občinskih organih

Prevzem državnih funkcij, ki so jih do 31.12.1994 opravljali organi občin, ne sme in ne more vplivati na tiste pravice in obveznosti iz delovnega razmerja, ki jih je delavec imel, ko je opravljal delo v občinskih organih.

Reviziji se ugodi, sodbi sodišča druge in prve stopnje se razveljavita in zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

Sodišče prve stopnje je s sklepom opr. št. Pd 828/94-18 z dne 11.2.1999 zavrglo tožbo, s katero je tožnik od tožene stranke kot pravne naslednice Sekretariata za inšpekcijske službe skupnosti obalnih občin K. zahteval plačilo razlike v premalo izplačani plači zaradi razporeditve na drugo delovno mesto v času od 1.3.1993 do 30.6.1994 v znesku 426.000,00 SIT, razliko v odpravnini v znesku 240.681,00 SIT, razliko v prenizko izplačanem nadomestilu plače v znesku 72.000,00 SIT in odškodnino za poslabšano zdravstveno stanje v znesku 300.000,00 SIT. Ugotovilo je, da ne obstaja pravno nasledstvo tožene stranke, saj na dan uveljavitve zakona o inšpekciji dela (ZID, Uradni list RS, št. 38/94) - to je 15.7.1994 - tožnik ni postal delavec inšpektorata.

Na pritožbo tožeče stranke je sodišče druge stopnje, ki je o zadevi odločalo drugič, izpodbijani prvostopni sklep spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek zavrnilo kot neutemeljen. Presodilo je, da je utemeljen ugovor tožene stranke, da v tem sporu ni pasivno legitimirana, saj Inšpektorat za delo v sestavi Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, ustanovljen z zakonom o inšpekciji dela, ni univerzalni pravni naslednik Skupnosti obalnih občin K. Ker tožnik zaradi invalidske upokojitve s 1.7.1994 ni na podlagi 1. odstavka 26. člena omenjenega zakona prešel na delo v novo ustanovljeni inšpektorat, tožena stranka ni plačnik obveznosti prejšnjega delodajalca. Svoje terjatve iz naslova pravnih posledic sodbe Vrhovnega sodišča v upravnem sporu bi namreč moral tožnik uveljavljati pri dejanskih pravnih naslednikih takratne tožene stranke Skupnosti obalnih občin. Drugi odstavek 26. člena Zakona o inšpekciji dela, ki govori o prevzemu nedokončanih zadev, se nanaša le na nedokončane upravne zadeve iz pristojnosti inšpekcije za delo, ne pa na nedokončane zadeve o pravicah in obveznostih iz delovnega razmerja.

Proti pravnomočni sodbi sodišča druge stopnje je tožnik vložil revizijo, s katero predlaga, da se sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča razveljavi. V obrazložitvi revizije očita sodišču, da je pri svoji presoji zmotno razlagalo in uporabilo določbo 2.

Revizija je bila v skladu z določbo 390. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 4/77 do 27/90 - ZPP-77, ki jo je glede na 498. člen Zakona o pravdnem postopku - ZPP - še uporabiti) vročena Državnemu tožilstvu Republike Slovenije, ki se o njej ni izjavilo, in toženi stranki, ki nanjo ni odgovorila.

Revizijsko sodišče je izpodbijano sodbo po uradni dolžnosti preizkusilo glede bistvene kršitve določb pravdnega postopka iz 10. točke 2. odstavka 354. člena ZPP-77, vendar take kršitve ni ugotovilo. Druge bistvene kršitve se upoštevajo samo, če jih revident izrečno in določno uveljavlja. Revizija niti formalno opredeljeno niti vsebinsko ne zatrjuje nobene procesne kršitve.

Izhodišči izpodbijane sodbe, da je tožniku pred uveljavitvijo zakona o inšpekciji dela prenehalo delovno razmerje pri Skupnosti obalnih občin oziroma njenem Sekretariatu za inšpekcijske službe in da se odločitev v upravnem sporu ni nanašala na prehod na delo k toženi stranki v smislu 1. odstavka 26. člena ZID, nista pravilni.

Revizijsko sodišče je vezano na dejanske ugotovitve postopka in sme presojati pravilnost uporabe materialnega prava le v okviru dejanskih okoliščin (3. odstavek 385. člena ZPP-77). Mednje sodi ugotovitev, da je tožnik zoper dokončni sklep o razrešitvi in razporeditvi z dne 12.2.1993 štev. 123-162/92-93 s tožbo z dne 18.3.1993 sprožil upravni spor. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je s sodbo opr. št. U 374/93-10 z dne 8.11.1995 (torej po uveljavitvi zakona o inšpekciji dela) njegovi tožbi ugodilo in v celoti odpravilo sklep predstojnika Sekretariata za inšpekcijske službe Skupnosti obalnih občin, s katerim je bila vzdržana v veljavi delno spremenjena odločba z dne 12.2.1993.

V času izdaje sporne razporeditvene odločbe (30.3.1993) še ni veljal zakon o inšpekciji dela, niti zakon o upravi (Uradni list RS, št. 67/94 - ZU), zakon o prevzemu državnih funkcij (Uradni list RS, št. 29/95 - ZPDF) ali zakon o ustanovitvi občin (Uradni list RS, št.

60/94). Veljala pa je že Ustava Republike Slovenije (URS) in tudi Ustavni zakon (UZ) za izvedbo Ustave Republike Slovenije, oba objavljena v Uradnem listu RS, št. 33/91-I, ki sta začela veljati z njuno razglasitvijo. V 138. členu Ustave Republike Slovenije je bila določena nova funkcija občin: uresničevanje lokalne samouprave.

Delovno področje samoupravnih lokalnih skupnosti (občin) je bilo določeno v 140. členu, po katerem je občina postala le samoupravna lokalna skupnost, v njeni pristojnosti pa zadeve, ki so 1. po svoji naravi lokalne, 2. so primerne za to, da jih občina samostojno ureja in 3. zadevajo samo prebivalce občine. Prenos izvajanja državnih funkcij z nekdanjih občin (družbenopolitičnih skupnosti, DPS) na državo in njene organe je zahteval določen čas, zato je ustavodajalec v 5. členu UZ določil, da vse dokler država ne prevzame državnih funkcij, te opravljajo občine oziroma njeni organi. Te določbe same po sebi povedo, da občina, čeprav še ni bila organizirana kot lokalna samoupravna skupnost, v tem prehodnem obdobju izvršuje dve vrsti nalog: tiste iz 140. člena URS in tudi tiste, ki so "izvorno"

funkcije države in so jih občine izvajale kot podaljšana roka države. Ni več mogoče govoriti, da je občina opravljala upravne naloge "v svojem imenu in za svoj račun", ampak je to počela v imenu države z njenim - v ustavi - zapisanim pooblastilom. Občine so te naloge nato opravljale skladno s 101. členom ZU, ki je bil sicer razveljavljen z odločbo Ustavnega sodišča, ta razveljavitev je začela učinkovati 1.6.1995. Istega dne (1.6.1995) je začel veljati zakon o prevzemu državnih funkcij - ZPDF, ki so jih do 31.12.1994 opravljali organi občin.

Zakon o prevzemu državnih funkcij je v 4. členu določil, da upravne naloge, ki so s predpisi, izdanimi pred uveljavitvijo ustave, določene kot pristojnosti občinskih organov na področjih geodetske službe, upravnega in inšpekcijskega nadzora, ter obrambe in zaščite, opravljajo neposredno ministrstva oziroma organi v njihovi sestavi. To pomeni, da vse upravne naloge iz 1. člena Zakona o inšpekciji dela izvaja Inšpektorat Republike Slovenije za delo, kot organ v sestavi Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve (2. člen ZID in 2. člen Zakona o organizaciji in delovnem področju ministrstev - Uradni list RS, št. 71/94). Inšpektorji, ki so ob uveljavitvi zakona o inšpekciji dela opravljali delo v organih inšpekcije za delo, postanejo z dnem uveljavitve tega zakona (15.7.1994) delavci inšpektorata (1. odstavek 26. člena). Z dnem uveljavitve tega zakona pa inšpektorat po 2. odstavku istega člena prevzame vso dokumentacijo, arhiv in nedokončane zadeve od dosedanjih organov inšpekcije dela. Enaka obveznost prevzema delavcev, kot tudi dokumentarnega gradiva in nedokončanih zadev, je predpisana v 1.

odstavku 103. člena Zakona o upravi. Inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem zakonov, drugih predpisov, kolektivnih pogodb in splošnih aktov, ki urejajo delovna razmerja je torej upravna naloga, ki po svojem pomenu spada med naloge, katerih izvajanje je v pristojnosti države.

Tožba v sporni zadevi je bila vložena 16.8.1994, torej v času, ko je že veljal zakon o inšpekciji dela, zato je tožnik skladno določilu 18. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Uradni list RS, št. 14/94 - ZDSS) svoj tožbeni zahtevek naslovil na državo. Slednja, po presoji pritožbenega sodišča, ni pasivno legitimirana, ker se je tožnikov upravni spor, začet pred Vrhovnim sodiščem Republike Slovenije, nanašal na pravice iz delovnega razmerja in ni šlo za nedokončano zadevo iz pristojnosti inšpekcije za delo. Takšna razlaga nasprotuje ustavnim načelom pravne varnosti, enake obravnave pred zakonom in zagotovitve učinkovitosti pravnega varstva. Prevzem državnih funkcij, ki so jih do 31.12.1994 opravljali organi občin, ne sme, po presoji revizijskega sodišča, vplivati na tiste pravice in obveznosti iz delovnega razmerja, ki jih je inšpektor imel, ko je opravljal delo v občinskih organih inšpekcije za delo. Zato je za pravne posledice iz sodbe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, izdane dne 8. novembra 1995, torej po uveljavitvi zakona o inšpekciji dela, zakona o upravi in zakona o prevzemu državnih funkcij, odgovorna tožena stranka, ki so ji ustava in omenjeni zakonski predpisi dali položaj univerzalnega naslednika. V času uveljavitve 26. člena Zakona o inšpekciji dela (15.7.1994) oziroma 103. člena Zakona o upravi (10.11.1994) upravni spor, sprožen zaradi njegove nezakonite razrešitve in razporeditve, še ni bil končan.

Ker je očitek tožeče stranke o zmotni uporabi materialnega prava v izpodbijani sodbi utemeljen, je revizijsko sodišče na podlagi določila 2. odstavka 395. člena ZPP-77 obe sodbi nižjih sodišč razveljavilo in zadevo vrnilo prvostopnemu sodišču v novo sojenje.

Določbe ZPP-77 je revizijsko sodišče smiselno uporabilo kot določbe zakona Republike Slovenije, skladno s 1. odstavkom 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I in 45/I/94).

URS člen 138, 140. UZ člen 5.ZU člen 101, 103, 103/2.ZPDF člen 4.ZID člen 1, 2, 26, 26/1, 26/2. ZDSS člen 18.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.