Sodba VIII Ips 140/2000
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 2001-03-13

delovno razmerje v državnih organih - prenehanje delovnega razmerja - hujša kršitev delovne obveznosti - zloraba položaja oziroma pravic - kršitev pravne norme - ravnanje čez dopustno mero

Zloraba položaja oziroma pravice je v tem, da storilec izhaja iz pravno dopustnega abstraktnega upravičevanja, ki ga konkretizira in materializira tako, da njegovo ravnanje presega meje upravičevanja. Pravica ima namreč svoje meje in ravnanje čez dopustno mejo, pomeni kršitev pravne norme.

Sodišče prve stopnje je z obravnavano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek na razveljavitev sklepov tožene stranke z dne 10.1.1995 in 30.3.1995, na podlagi katerih je bil tožniku zaradi hujših kršitev delovnih obveznosti iz 5. točke 1. odstavka 45. člena Zakona o delavcih v državnih organih (zlorabe položaja ali prekoračitve pooblastila)

izrečen disciplinski ukrep prenehanja delovnega razmerja. Sodišče je pritrdilo oceni disciplinskih organov tožene stranke, da je tožnik s tem, da je trem prosilcem, ki so bili prijavljeni na javni natečaj Ministrstva za sofinanciranje projektov na področju energetike v mesecu juliju 1994, izdelal investicijski program za gradnjo malih hidroelektrarn ter za njihovo izdelavo neupravičeno zaračunal po 1000 DEM, izpolnil znake očitane hujše kršitve delovne obveznosti. Zato mu je bil zakonito izrečen najstrožji disciplinski ukrep.

Sodišče druge stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo pritožbo tožeče stranke in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje, saj je v celoti soglašalo z njegovimi dejanskimi ugotovitvami in pravno presojo.

Proti pravnomočni sodbi sodišča druge stopnje je tožeča stranka vložila pritožbo, ki jo je po popravi z dne 13.4.2000 (list. št. 55) šteti za revizijo, v kateri uveljavlja bistvene kršitve določb predhodnega disciplinskega postopka in kršitve človekovih pravic tožnika. V obrazložitvi revizije navaja, da je zahtevo za uvedbo disciplinskega postopka predlagal isti organ, kot mu je izrekel ukrep, kar pomeni bistveno kršitev disciplinskega postopka. V reviziji tudi ponavlja predhodne trditve, da je sporni izvedeniški elaborat izdelal kot sodni izvedenec in cenilec. Takšno ravnanje ni imelo nobenega vpliva na odločanje komisije za izbor ponudb, katere član je bil tudi sam. Nadrejeni delavci ga vse do uvedbe disciplinskega postopka niso opozorili na nezdružljivost opravljanja cenitev in delovnih nalog višjega svetovalca, na katere je bil razporejen, niti ni podpisal nobene klavzule, ki bi to prepovedovala. Zato predlaga, da se drugostopna in prvostopna sodba spremenita tako, da se njegovemu tožbenemu zahtevku v celoti ugodi.

Revizija je bila v skladu s 3. odstavkom 390. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 4/77 do 27/90 - v nadaljevanju: ZPP v zvezi s 498. členom Zakona o pravdnem postopku - Uradni list RS, št. 26/99) vročena Državnemu tožilstvu Republike Slovenije, ki se o njej ni izjavilo, in toženi stranki, ki nanjo ni odgovorila.

Revizijsko sodišče uvodoma poudarja, da je pri odločanju o reviziji Vrhovno sodišče Republike Slovenije omejeno na preizkus samo tistih kršitev zakona, na katere se sklicuje stranka v svoji reviziji. To pomeni, da postavlja revident s svojo dispozicijo revizijskemu sodišču okvire njegovega odločanja. Ker tožeča stranka bistvenih kršitev določb pravdnega postopka - sklicuje se le na kršitve disciplinskega postopka - ni utemeljevala niti jih obrazložila, je revizijsko sodišče opravilo preizkus izpodbijane sodbe samo glede obstoja bistvenih kršitev določb pravdnega postopka iz 10. točke 2. odstavka 354. člena ZPP, na katere mora paziti po uradni dolžnosti. Absolutne bistvene kršitve iz omenjenega procesnega določila revizijsko sodišče ni ugotovilo.

Revizijske trditve, ki se nanašajo na dokazno oceno ugotovljenih dejstev in okoliščin, zaradi katerih je tožnikovo ravnanje šteti za nedopustno, pa predstavljajo izpodbijanje ugotovljenega dejanskega stanja. To pa na revizijski stopnji ni več dovoljeno, saj po izrecni določbi 3. odstavka 385. člena ZPP revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja.

Revizijsko sodišče zato presoja uporabo materialnega prava na podlagi dejanskega stanja, ki ga je ugotovilo sodišče prve stopnje in preizkušalo sodišče druge stopnje (3. odstavek 385. člena ZPP).

Podlaga za preizkus pravilne uporabe materialnega prava so zato določbe Zakona o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/90, 5/91, 18/91, 22/91, 2/91-I, 4/93 - ZDDO), s katerimi je urejena disciplinska odgovornost delavcev za kršitve delovnih obveznosti in dolžnosti (od 43. do 52. člena). Po določbi 49. člena omenjenega zakona začne disciplinski postopek predstojnik po lastni odločitvi ali na zahtevo vodje organizacijske enote oziroma višjega upravnega delavca, in po 47. členu tudi odloča o disciplinski odgovornosti delavcev na prvi stopnji. Zato očitek revizije, ki se nanaša na pristojnost organov za uvedbo disciplinskega postopka in njegovo izvedbo, nima pravne podlage.

V 45. členu Zakona o delavcih v državnih organih so opredeljene hujše kršitve delovnih obveznosti, med njimi v 5. točki 1. odstavka zloraba položaja ali prekoračitev pooblastila, za katero se - v primeru, da je delavcu dokazana - po 2. odstavku obvezno izreče disciplinski ukrep prenehanja delovnega razmerja. Iz izpodbijane sodbe izhaja ugotovitev, da je bil tožnik - sicer višji svetovalec pri Ministrstvu - član komisije za vodenje postopka javnega razpisa za oddajo del na programih obnovljivih virov energije in geotermalne energije. V tej funkciji je sodeloval pri odločitvah za izbor najustreznejših ponudb, med njimi tudi o nepovratnem sofinanciranju male hidroelektrarne F. A.. Investicijski program za njeno gradnjo je prvotno izdelal J. K., na predlog tožnika pa ga je ponovno izdelal tožnik sam (15.7.1994) kot izvedenec in sodni cenilec za strojno stroko (priloga B 61), za kar mu je A. izplačal 1000 DEM. Na podlagi poročila komisije za izbor ponudb je minister za gospodarske dejavnosti izdal sklep o nepovratnem sofinanciranju v višini 1.413.774,00 SIT.

V dispozitivu odločbe disciplinske komisije Vlade Republike Slovenije opisano in tožniku dokazano ravnanje ima tudi po presoji revizijskega sodišča vse znake disciplinske kršitve po 5. točki 1. odstavka 45. člena ZDDO (zloraba položaja oziroma prekoračitev pooblastila).

Storitev takšne kršitve je povezana s položajem tožnika kot višjega svetovalca v Ministrstvu, z delom in nalogami, ki jih je bil dolžan opravljati in z njegovimi pooblastili in dolžnostmi, izhajajočimi iz predpisov, internih aktov ali odločitev pristojnih organov. Zloraba položaja oziroma pravice je namreč v tem, da storilec izhaja iz pravno dopustnega abstraktnega upravičenja, ki ga konkretizira in materializira tako, da njegovo ravnanje presega meje upravičenja. Pravica ima namreč svoje meje, in ravnanje čez dopustno mejo (določeno s pravno ali moralno normo), pomeni kršitev pravne norme. V obravnavani zadevi je tožnik, sklicujoč se na svojstvo izvedenca in sodnega cenilca, izdelal za postopek javnega razpisa, ki ga je vodila komisija, katere član je bil, izvedensko mnenje, za katero je prejel 1000 DEM. Postopek za izvajanje javnega razpisa za oddajo javnih naročil je določen v odredbi ministra za finance, objavljeni v Uradnem listu RS, št. 28/93 in 19/94, ki v 8. členu opredeljuje organ (komisijo) pristojen za izvedbo postopka, samega poteka postopka pa ne predpisuje. Na osnovi poročila komisije se sprejme odločitev o izbiri izvajalca (26. člen), zoper katero ima ponudnik, nezadovoljen z odločitvijo, pravico do revizije (27. člen), o kateri odloča minister za finance. Ponudnik, ki ni zadovoljen s sklepom pristojnega ministrstva, lahko v skladu s 30. členom odredbe uveljavlja svoje pravice v postopku pred sodiščem.

Prikaz omenjene ureditve je potreben za ugotovitev narave tako predpisanega postopka in uporabe pravnih pravil za njegovo izvedbo. V tem postopku se odloča o pravicah, obveznostih in pravnih koristi ponudnikov za oddajo javnih naročil, konkretno za sofinanciranje malih hidroelektrarn, v katerem Ministrstvo - kot državni organ - odloča (priznava, odobrava, daje dovoljenja, zavrača) o konkretni pravici, obveznosti oziroma pravni koristi in s tem ustanavlja nova pravna razmerja. Ker posebnosti tega postopka omenjena odredba ne ureja, je uporabiti pravna pravila, ki urejajo upravni postopek (3. člen v času nastanka spornega razmerja veljavnega Zakona o splošnem upravnem postopku - Uradni list SFRJ, št. 47/86 in 55/92 - ZUP). Zato je pri presoji tožniku očitanega ravnanja upoštevati temeljna načela in posamezna druga pravila splošnega upravnega postopka, predvsem njegov 42. člen (izločitev uradne osebe) in 185. člen (postavitev izvedenca).

Dokazovanje z izvedencem odredi uradna oseba, ki vodi postopek, po uradni dolžnosti ali na predlog stranke, če sodi, da je to potrebno. Če pa ima uradna oseba, ki vodi postopek potrebno strokovno znanje, ni izkazana potreba po izvedbi dokaza z izvedencem (183. člen ZUP). Oseba, zaposlena v državnem organu pa se mora oprostiti dolžnosti izvedenca, če je tega oproščena po posebnih predpisih (2. odstavek 187. člena ZUP). V obravnavani zadevi so torej obstajali zakonski zadržki, da bi tožnik lahko opravil izvedensko delo, saj ni bil imenovan za izvedenca niti po uradni dolžnosti, niti na predlog stranke F. A. (1. odstavek 185. člena ZUP) - ampak se je predlagal kar sam -, poleg tega pa je imel kot član komisije, ki je vodila postopek, ustrezno strokovno znanje, zato ni obstajala potreba za postavitev izvedenca (183. člen). Tudi v primeru, da bi bil imenovan skladno določilu 1. odstavka 185. člena ZUP, pa bi za tožnika obstajali na podlagi 1. odstavka 188. člena in 2. odstavka 187. člena ZUP izločitveni razlogi.

Po 1. odstavku 188. člena se glede izločitve smiselno uporabljajo določbe o izločitvi uradnih oseb. Ker je v postopku za izvajanje javnega razpisa za oddajo javnih naročil, ki se v celoti ali delno financirajo iz proračuna Republike Slovenije, potrebno ugotoviti izpolnitev vseh z zakonom oziroma odredbo predpisanih pogojev za uporabo sredstev, je v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločanje (7. člen ZUP). Zaradi pravilne uporabe materialnega prava je v konkretni zadevi potrebno zagotoviti nepristranost pri delu in odločanju v postopku. Zagotovitvi objektivnosti v postopku je namenjen institut izločitve uradne osebe, ki v 42. členu ZUP prepoveduje uradni osebi odločati ali opravljati posamezna dejanja v postopku (42. člen), med drugim tudi v primeru, če je v zadevi, v kateri teče postopek - izvedenec (1. alinea).

Tožnik bi torej iz istega razloga kot član strokovne komisije - torej v razmerju do predmeta obravnave in strank v tem postopku - ne smel opravljati dolžnosti izvedenca, saj zaradi tega ni bila zagotovljena njegova nepristranost pri delu. Če pa je kot sodni izvedenec že prevzel izdelavo mnenja, bi moral zaradi obstoja navedenega izločitvenega razloga iz 1. alinee 42. člena ZUP v nadaljevanju postopka predlagati svojo izločitev (43. člen ZUP). K takemu ravnanju ga je zavezovala tudi določba 2. odstavka 27. člena ZDDO, ki prepoveduje višjemu upravnemu delavcu poleg opravljanja posameznih del v drugem državnem organu, podjetju, drugi organizaciji in skupnosti in pri zasebnem delodajalcu, tudi tisto samostojno osebno dejavnost, ki ni neposredno povezana z delom v državnem organu.

Ker je tožnik kot član komisije in izvedenec v istem postopku za izvajanje javnega razpisa za oddajo javnih naročil uporabljal tako pravice pooblaščene uradne osebe kot tudi pravice izvedenca v nasprotju z namenom, ki izhaja iz zakonskih določil, pomeni to njihovo zlorabo in prekoračitev pooblastil. S tem pa je storil hujšo kršitev delovne obveznosti iz 5. točke 1. odstavka 45. člena ZDDO, za katero mu je bil na podlagi 2. odstavka zakonito izrečen disciplinski ukrep prenehanja delovnega razmerja. Zato je odločitev obeh nižjih sodišč, s katerimi je bila vzdržana v veljavi odločitev disciplinskih organov tožene stranke, materialnopravno pravilna.

Revizijsko sodišče je zato revizijo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrnilo (393. člen ZPP).

Določbe ZPP, na katerih temelji odločitev revizijskega sodišča, se uporabljajo na podlagi 1. odstavka 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I in 45/I/94).

ZDDO člen 45, 45/1-5, 47, 49.ZUP člen 3, 42, 43, 183, 185, 187, 188.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.