Sodba U 158/95-6
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 1997-09-10

vzgoja in izobraževanje - napredovanje pedagoških delavcev - napredovanje v naziv - naziv svetovalec

Po 2. odstavku 20. člena pravilnika o napredovanju zaposlenih v osnovnem in srednjem izobraževanju v nazive se ne glede na določbo 14. člena istega pravilnika zaposlenemu ob prvem napredovanju po določbah 11. in 13. člena tega pravilnika (izjemno napredovanje) lahko upoštevajo opravljeni programi strokovnega izobraževanja in dodatna strokovna dela, opravljena do uveljavitve tega pravilnika, ne pa do uvedbe postopka o napredovanju v naziv.

Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za šolstvo in šport z dne 22.11.1994 odpravi.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo zahtevo za napredovanje v naziv svetovalec - svetnik na podlagi 4. člena Pravilnika o napredovanju v nazive v osnovnem in srednjem šolstvu (Uradni list RS, št.39/92 in 54/93, v nadaljevanju: pravilnik iz l.1992) ter 4. člena in 2. odstavka 19. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v osnovnem in srednjem izobraževanju v nazive (Uradni list RS št. 41/94 in 43/95, v nadaljevanju: pravilnik iz leta 1994). Tožniku je tožena stranka z odločbo z dnem 23.2.1993 podelila naziv mentor za obdobje desetih let. Glede na navedeno lahko tožnik napreduje v naziv svetovalec na podlagi 1. odstavka 20. člena Pravilnika o napredovanju v nazive v osnovnem in srednjem šolstvu, v naziv svetnik pa na podlagi 2. odstavka istega pravilnika. Stranka lahko napreduje tudi izjemno, in sicer v naziv svetovalec na podlagi 11. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v osnovem in srednjem izobraževanju v nazive, oziroma v naziv svetnik na podlagi 13. člena istega pravilnika. Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je po navedbah v spisu in priloženi dokumentaciji tožnik opravil dodatna strokovna dela v obsegu, ki ga je ravnateljica ovrednotila skupaj s 96 točkami. Točkovana pa so strokovna dela, ki jih je tožnik opravil pred pridobitvijo naziva mentor. Tudi vsa priložena dokazila se nanašajo na drugo strokovno delo, opravljeno pred zadnjim napredovanjem. Po 1. odstavku 20. člena v zvezi s 3. členom pravilnika o spremembah pravilnika iz leta 1992 bi moral za napredovanje v naziv svetovalec nabrati vsaj 9 točk iz razdelkov b, c, č, d, e, ali f istega člena pravilnika, vse po zadnjem napredovanju v naziv. Po 2. odstavku 20. člena pravilnika iz leta 1992 v zvezi s 4. členom pravilnika o spremembah istega pravilnika bi stranka za napredovanje v naziv svetnik morala zbrati najmanj 38 točk po 18. členu pravilnika, od tega pa vsaj 18 točk iz c do f razdelka 18. člena pravilnika, prav tako vse po zadnjem napredovanju v naziv. Po povedanem tožnik ne izpolnjuje pogoja iz opravljenega drugega strokovnega dela in zato ne more napredovati v naziv svetovalec in tudi ne v naziv svetnik. Za izjemno napredovanje v naziv svetovalec 11. člen pravilnika iz leta 1994 določa, da stranka lahko ob prvem takem napredovanju uveljavlja točke, ki jih je že uveljavila pri prejšnjem napredovanju v naziv mentor, vendar mora do uvedbe postopka napredovanja v naziv zbrati skupaj najmanj 18 točk za dodatna strokovna dela, navedena v razdelkih od c do f 18. člena tega pravilnika. Prav tako lahko stranka uveljavlja točke, ki jih je že uveljavila pri prejšnjem napredovanju, pri izjemnem napredovanju v naziv svetnik po 13. členu pravilnika, pri čemer mora zbrati najmanj 38 točk iz c do f točke 18. člena pravilnika. Tega pogoja tožnik ne izpolnjuje, saj ni navedel nobene od navedenih zahtevnejših točk iz drugega strokovnega dela. Zato se tožnikova zahteva zavrne. Na tožnikove trditve, da v prejšnjem postopku ni uveljavljal vseh točk iz drugega strokovnega dela in jih zato uveljavlja v tem postopku, tožena stranka pojasnjuje obnovitveni razlog iz 1. točke 249. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Ker je tožnik imel možnost v prejšnjem postopku uporabiti dejstva in dokaze, zato novo predloženih dejstev in dokazov ni mogoče šteti za nova dejstva in dokaze v smislu 1. odstavka 249. člena ZUP in zato niso podani razlogi za obnovo postopka.

Tožnik v tožbi navaja, da mu je bil z odločbo tožene stranke z dne 23.2.1993 podeljen naziv mentor. Dne 25.8.1994 je vložil zahtevo za napredovanje v naziv svetnik. Pozneje je navedel, da zahteva revizijo oziroma obnovo postopka, pri čemer uveljavlja tudi vse pridobljene točke strokovnega dela, ki jih je že uveljavljal v postopku za napredovanje v naziv mentor. Tako zahtevo je podal zato, ker je bil seznanjen z navodilom za izvajanje pravilnika o napredovanju zaposlenih v osnovnem in srednjem izobraževanju v nazive, ki ga je izdala tožena stranka dne 20.7.1994. Po tem navodilu je ostal še naprej v veljavi 20. člen prejšnjega pravilnika. Gre za možnost preskoka naziva oziroma neposrednega napredovanja v naziv svetovalec ali svetnik in pridobitve pravice za nazaj od 8.8.1992, če so izpolnjeni predpisani pogoji. Obnovo postopka je predlagal, ker je zvedel za nova dejstva in predložil nove dokaze, ki bi mogli sami zase in v zvezi z že izvedenimi dokazi pripeljati do drugačne odločitve tožene stranke. Te listine so razvidne iz spisov zadeve. Tožena stranka je s svojim navodilom omogočila uveljavljanje preskoka naziva za nazaj, če je tožnik ob prvi podelitvi naziva mentor imel pogoje po pravilniku za višji naziv svetovalca ali svetnika. Zaradi ozkega tolmačenja ravnateljice gimnazije, ki je bila lahko po takrat veljavnem zakonu edini predlagatelj ob prvi podelitvi nazivov v primeru tožnika v naziv mentor, mu je bilo onemogočeno, da bi pridobil višji naziv, čeprav je imel že takrat zadostno število točk tako za svetovalca kot za svetnika. Tožena stranka nima prav, ko trdi, da je imel možnost uporabljati dejstva in dokaze, ki jih sedaj navaja, v prejšnjem postopku, saj v prejšnjem postopku ni mogel vložiti zahtevka. To je lahko storila le gimnazija. Novo dejstvo pa je postala okoliščina, da je možen preskok nazivov do 31.8.1994, ob upoštevanju že pridobljenih točk, če se zahtevek vloži do tega datuma, pri čemer je novo dejstvo tudi "navodilo" tožene stranke, kot izvedbeni akt, ki ga ob prvi podelitvi nazivov ni bilo in je bilo očitno izdelano z namenom, da se uskladijo nekatera nesorazmerja, ki so nastala med profesorji in učitelji v vzgojno izobraževalnih zavodih, posebno na istih šolah. Smiselno predlaga odpravo izpodbijane odločbe.

V odgovoru na tožbo tožena stranka ponovi razloge iz obrazložitve iz izpodbijane odločbe. Na tožnikovo sklicevanje na navodilo tožene stranke za izvajanje pravilnika, s katerim je podaljšana veljavnost 20. člena pravilnika (iz leta 1992), ki omogoča preskok naziva za nazaj, tožena stranka pojasnjuje, da ima določba 20. člena prejšnjega pravilnika značaj prehodne določbe ob prvi uveljavitvi sistema napredovanja v nazive v osnovnem in srednjem izobraževanju. Zato se nanaša izključno na prvo izvolitev v naziv in je ni mogoče uporabiti pri ponovnem napredovanju v isti ali višji naziv. Tožnik pa je pred tem že napredoval oziroma pridobil naziv mentor. Zato lahko ponovno napreduje v skladu z določbami pravilnika, ki veljajo za ponovno napredovanje v naziv. Iz razlogov navedenih v izpodbijani odločbi pa tudi niso podani pogoji za obnovo postopka. Ni točna tožnikova trditev, da za prvo podelitev naziva ni mogel vložiti predloga in da ga je lahko vložila le ravnateljica. Iz spisov je razvidno, da je zahtevo vložil tožnik s pisno zahtevo z dne 19.10.1992, ravnateljica pa je v zvezi s tem oblikovala predlog.

Napredovanje zaposlenih v osnovnem in srednjem izobraževanju ureja od 27.7.1994 dalje že prej navedeni Pravilnik o napredovanju zaposlenih v osnovnem in srednjem izobraževanju v nazive in njegove spremembe (iz leta 1994), ko je po izrecni določbi 24. člena prenehal veljati prejšnji pravilnik iz leta 1992 s svojimi kasnejšimi spremembami, razen določb 14., 15., 16., 17. in 20. člena. Po 1. odstavku 19. člena pravilnika iz leta 1994 se zahteve zaposlenih, ki so bile vložene do uveljavitve tega pravilnika, obravnavajo po določilih pravilnika iz leta 1992, razen, če so določbe pravilnika iz leta 1994 zanje ugodnejše. Tožnik pa je vložil svojo zahtevo že po uveljavitvi novega pravilnika.

Tožena stranka kljub formalno pomanjkljivi in nejasni tožnikovi vlogi (naknadno opredeljeni za revizijo oziroma obnovo postopka), od tožnika ni zahtevala, da vlogo dopolni in se opredeli, ali zahteva obnovo postopka končanega z odločbo št. 1711 z dne 23.2.1993, ali zahteva naziv svetovalec oziroma svetnik po 11. oziroma 13. členu v povezavi z 20. členom pravilnika iz leta 1994, saj je s formalnega stališča pravilno štela navedeno vlogo za novo zahtevo za napredovanje v naziv. Namreč, v obnovljenem postopku se odpravijo morebitne pomanjkljivosti v dejanskem stanju, na katerem je zasnovana prejšnja odločba, ter se odloči v isti upravni stvari, v kateri je bilo v prejšnjem postopku odločeno z dokončno odločbo, ni pa možna obnova postopka zaradi spremembe ali razširitve prvotnega zahtevka, za kar bi v tem primeru lahko šlo, saj tožnik z vlogo z dne 25.8.1994 zahteva podelitev naziva svetovalec oziroma svetnik. Po zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) pa ne morejo biti razlog za obnovo postopka sprememba materialnega predpisa, kakor tudi ne avtentična razlaga materialnega predpisa ali spremenjena upravna ali sodna praksa glede kakšnega pravnega vprašanja po izdaji prejšnje dokončne odločbe. Ker je torej predmet odločanja v obnovi postopka lahko samo upravna stvar, zaradi katere je bil začet prejšnji upravni postopek, ki se je končal z dokončno in v tem primeru tudi pravnomočno odločbo, v tem primeru ne gre za obnovo postopka, ampak za nov postopek.

Po vpogledu v spisno dokumentacijo in predpise, na katere tožena stranka opira svojo odločitev, je sodišče ugotovilo, da je tožena stranka v postopku, ki je predmet upravnega spora, kršila pravila postopka in napačno razlagala določbe pravilnika o napredovanju zaposlenih v osnovnem in srednjem izobraževanju v nazive (pravilnik iz leta 1994), predvsem prehodno določbo 20. člena.

S stališčem tožene stranke v izpodbijani odločbi, ki se nanaša na razlago 20. člena pravilnika iz leta 1994 in ki ima lahko odločujoč vpliv na rešitev same stvari, pa se sodišče ne strinja. V izpodbijani odločbi tožena stranka izrecno navaja (za kar pa po mnenju sodišča nima podlage v določbah pravilnika iz leta 1994, na katere se sklicuje), da je na podlagi 11. oziroma 13. člena pravilnika iz leta 1994 možno tudi izjemno napredovanje v naziv svetovalec oziroma svetnik s tem, da stranka ob prvem takem napredovanju lahko uveljavlja točke, ki jih je že uveljavila pri prejšnjem napredovanju v naziv, vendar mora do uvedbe postopka napredovanja v naziv zbrati skupaj najmanj 18 točk oziroma 38 točk za dodatna strokovna dela navedena v razdelkih od c) do f) 18. člena tega pravilnika. Sodišče posebej pripominja, da 11. oziroma 13. člen tega pravilnika določata pogoje za izjemno napredovanje v naziv svetovalec oziroma svetnik, torej napredovanje v navedena naziva izven pogojev določenih v 10. oziroma 12. členu tega pravilnika. Prehodna določba 20. člena tega pravilnika pa omogoča zaposlenim v osnovnem in srednjem šolstvu, ki so pridobili naziv pred uveljavitvijo tega pravilnika, da obdržijo naziv do izteka obdobja, za katerega jim je bil podeljen, da pa lahko ponovno napredujejo v skladu s tem pravilnikom. V 2. odstavku tega člena pa ta pravilnik omogoča zaposlenim v prehodnem obdobju, da, ne glede na določbo 14. člena pravilnika (da se dodatna strokovna dela kot eden izmed pogojev za napredovanje v naziv, točkujejo in uveljavljajo le enkrat in da zaposleni, ki je naziv že pridobil, lahko pri naslednjem napredovanju uveljavlja strokovna dela, ki jih je opravil po vložitvi predloga za napredovanje, na podlagi katerega je pridobil naziv), se lahko zaposlenemu ob prvem napredovanju po določbah 11. in 13. člena pravilnika upoštevajo dodatna strokovna dela, opravljena do uveljavitve tega pravilnika. Ob upoštevanju, da ima določba 20. člena tega pravilnika prehodni značaj, kar pomeni, da v prehodnem obdobju posebej rešuje vprašanje izjemnega napredovanja, ki ga prejšnji pravilnik ni omogočal in ob upoštevanju namena, ki ga ta prehodna določba glede na svoj značaj zasleduje (delavcem, ki so po prejšnjem pravilniku že uveljavljali pridobitev naziva, pa jim kljub morebitnemu izpolnjevanju pogojev pravilnik ni omogočal izjemnega napredovanja), je po mnenju sodišča treba besedilo te določbe "dodatna strokovna dela, opravljena do uveljavitve tega pravilnika", smiselno razlagati tako, da se pri napredovanju, ki ga omogoča ta določba pravilnika, upoštevajo vsa dodatna strokovna dela določena v 11. oziroma 13. členu pravilnika, ki jih je zaposleni opravil do uveljavitve tega pravilnika, kar pomeni tako tista, ki jih je zaposleni uveljavljal že v postopku pridobljenega naziva po prej veljavnem pravilniku, kot tudi tista, ki jih v prejšnjem postopku, zaradi pogojev, ki jih je prejšnji pravilnik iz leta 1992 za posamezne nazive zahteval (oziroma ni zahteval), ni uveljavljal, pa bi jih lahko upravičeno uveljavljal, če bi tedanji pravilnik tako izjemno napredovanje omogočal. Po mnenju sodišča daje le taka razlaga določbi 20. člena pravilnika iz leta 1994 smiselni pomen, ki naj bi ga ta po svojem značaju imela. Če bi navedena določba zasledovala namen, ki ji ga pripisuje tožena stranka v izpodbijani odločbi, torej uveljavljanje le tistih točk, ki jih je zaposleni uveljavljal že pri prejšnjem napredovanju v naziv, bi morala ta določba to izrecno navajati tako, da bi namesto besede v zadnjem delu 2. odstavka 20. člena "opravljena", uporabila besedo "uveljavljena" vendar bi bil v takem primeru, po mnenju sodišča, izničen namen te določbe, kot določbe prehodnega značaja. K taki razlagi 2. odstavka 20. člena pravilnika iz leta 1994 pa po mnenju sodišča napotuje že tudi sama ta določba, ki izključuje uporabo 1. odstavka 14. člena tega pravilnika, ki za redno napredovanje v nazive posebej določa, da se opravljena strokovna dela za napredovanje v naziv lahko točkujejo in uveljavljajo le enkrat.

Glede na navedeno, sodišče drugih tožbenih navedb ni posebej obravnavalo, ker na odločitev ne morejo vplivati.

O predlogu za povrnitev stroškov postopka sodišče ni odločalo, ker po določbi 61. člena Zakona o upravnih sporih (ZUS) trpi vsaka stranka svoje stroške.

Zaradi kršitve pravil postopka in materialnih predpisov je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 2. odstavka 39. člena v povezavi z 2. odstavkom 42. člena Zakona o upravnih sporih, ki ga je smiselno uporabilo kot republiški predpis, skladno z določbo 1. odstavka 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I in 45/I/94).

Pravilnik o napredovanju v nazive v osnovnem in srednjem šolstvu (1992) - člen 19, 19/1, 20, 20/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.