Sklep U 120/95-17
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 1997-10-06

Akt, s katerim je država zavrnila izdajo soglasja k pogodbi o ustanovitvi inštituta kot d.o.o., sklenjeni med delavci fakultetnega inštituta in fakulteto, nanaša pa se na pravice na premoženju inštituta, ni akt ne po 1., ne po 2. odstavku 157. člena Ustave RS in zato za odločanje o sporu ni pristojno sodišče, pristojno za upravne spore.

Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom odločila, da ne da soglasja k lastninskemu preoblikovanju instituta v družbo z omejeno odgovornostjo, s katerim bi inštitut prešel v zasebno last v njem zaposlenih delavcev. Premoženje inštituta je s 1.4.1991 prešlo v last Republike Slovenije, zato ni mogoče lastninsko preoblikovanje na podlagi predpisov, ki urejajo lastninjenje družbenega kapitala.

Tožnik je sprva sprožil upravni spor zaradi molka tožene stranke, ker ta ni v predpisanem roku izdala akta o tožnikovi vlogi za izdajo soglasja k "pogodbi o ustanovitvi družbe z omejeno odgovornostjo" inštituta, sklenjeni dne 19.4.1993 med fakulteto in delavci inštituta. Navaja, da je v tej pogodbi bilo ugotovljeno, da so vsa sredstva inštituta rezultat dela in zato last njegovih delavcev v opredeljenih razmerjih in da ti v opredeljenih razmerjih prenašajo vsa njegova - njihova sredstva na novoustanovljeno d.o.o.. Pogodba je bila sklenjena pod predpostavko, da je fakulteta soustanovitelj inštituta p.o.. Vendar pa je stanje drugačno, saj je v sodnem registru vpisan kot ustanovitelj le TOZD inštitut, katerega pravni naslednik je inštitut p.o.. Pomeni, da je ta sam svoj lastni ustanovitelj in s tem po 1. odstavku 65. člena zakona o zavodih (v nadaljevanju: ZZ, Uradni list RS št. 12/91 in 8/96) svoj lastni lastnik. Pogodba o ustanovitvi d.o.o., v katero naj bi se z njo preoblikoval inštitut p.o. in s katero naj bi se preoblikovala premoženjskopravna razmerja med njim in ustanoviteljem, je bila sklenjena na podlagi pooblastil 2. in 3. odstavka 40. člena zakona o raziskovalni dejavnosti (v nadaljevanju: ZRD, Uradni list RS št.

8/91-I). Uporabo teh pooblastil je omogočila okoliščina, da inštitut p.o. po 2. odstavku 64. člena ZZ ni pridobil statusa javnega zavoda, pa tudi ne statusa javnega raziskovalnega zavoda po 1. odstavku 40. člena ZRD (ker ga ni ustanovila družbenopolitična skupnost, je postal zavod s pravico javnosti). Zato v nasprotju z javnimi zavodi, katerih ustanovitelj je država, odloča o svojem premoženju samostojno. ZRD je v smislu 4. odstavka 65. člena ZZ posebni zakon, ki je uredil statusno in lastninsko preoblikovanje na raziskovalnem področju, ki mu pripada inštitut p.o.. Ta ne pogojuje veljavnosti pogodbe o ustanovitvi inštituta d.o.o. s soglasjem tožene stranke. Ker Republika Slovenija ni ustanoviteljica inštituta p.o. in ni to niti posredno kot ustanoviteljica fakultete, tožena stranka nima takšnih pooblastil niti po določbah zakona o Vladi (9. člen). Tožena stranka je torej nepravilno uporabila materialno pravo. Tožnik šteje molk tožene stranke za zavrnilno odločbo. Tožena stranka je v zmoti, če meni, da ji gre pravica do soglasja k razpolaganju s premoženjem zavodov iz določbe 4. odstavka 65. člena ZZ, ki govori o "razpolaganju s premoženjem, ki je kot javna lastnina namenjeno za opravljanje javnih služb". ZZ je v 1. odstavku 65. člena spremenil družbeno lastnino v upravljaju delovnih organizacij, ki jih je s 1. odstavkom 62. člena povišal v zavode, v lastnino njihovega ustanovitelja. V nobenem primeru je ne razglaša za državno. To pomeni, da odloča o njenem lastništvu značaj utanovitelja. Če zavoda ni ustanovila družbenopolitična skupnost ali po njej ustanovljena pravna oseba, je zaradi opravljanja javnih služb sicer pridobil pravico javnosti, hkrati pa ima kot lastnik tudi pravico razpolagati s svojim premoženjem. Ravno iz začasne prepovedi odtujitve ali spremembe namembnosti nepremičnega dela premoženja, ki jo uvaja 4. odstavek 65. člena ZZ, izhaja, da razpolaga s premičnim premoženjem samostojno brez vsake omejitve. Ta omejitev je veljala za raziskovalno področje do uveljavitve ZRD.

Ker je tožena stranka med upravnim sporom izdala izpodbijani sklep, je tožnik razširil tožbo na navedeni akt. Navaja, da je izpodbijani akt nezakonit, ker se opira na določbo 1. odstavka 65. člena ZZ. Po navedeni določbi je namreč postalo lastnina Republike Slovenije le premoženje tistih organizacij posebnega družbenega pomena s področij iz 1. odstavka 62. člena ZZ, ki jih je ustanovila. Republika Slovenija ni ustanovila inštituta niti ni bil ta inštitut proglašen za javni zavod, s čimer bi tožena stranka postala njegov ustanovitelj nakdnadno. Ker je inštitut p.o. pravni naslednik TOZDa inštitut, ki je z nastankom p.o. prenehal obstojati, od njega pa je p.o. prevzel premoženje z vsemi njegovimi pravicami in obveznostmi, je inštitut p.o. sam svoj ustanovitelj in s tem tudi sam svoj lastnik. Kot tak s svojim premoženjem prosto razpolaga. V 4. odstavku 65. člena ZZ se sicer govori o premoženju, ki je po 1. odstavku 65. člena ZZ "kot javna lastnina namenjeno za opravljanje javnih služb", ter o nepremičninah iz tega premoženja, "ki po 1. odstavku tega člena postanejo javna lastnina". Obe formulaciji sta lapsus. Prva zato, ker v 1. odstavku 64. člena javnost služb ni izvedena iz javnosti lastnine, ampak iz "posebnega družbenega pomena". Druga pa zato, ker 1. odstavek 65. člena ne spreminja družbene lastnine zavodov v javno lastnino, ampak v lastnino njihovih ustanoviteljev. Izključno od značaja ustanoviteljev je odvisno, ali bo postala družbena lastnina javna ali zasebna. Po 1. odstavku 65. člena postane javna (državna) lastnina samo premoženje tistih zavodov, ki so jih ustanovile družbenopolitične skupnosti ali po njih ustanovljene pravne osebe, ne pa tudi drugih. S trditvijo, da je premoženje inštituta p.o. prešlo v last Republike Slovenije, se je Republika Slovenija spremenila v pretendenta na ustanoviteljstvo in lastništvo inštituta, s tem pa v stranko v sporu, v katerem lahko nastopa le enakopravno z inštitutom p.o.. To je mogoče le pred sodiščem, ne pa v upravnem postopku, ki ga vodi njena zastopnica - tožena stranka. To je predvideno v 2.

odstavku 65. člena ZZ, po katerem uredi v primeru nesporazuma med ustanovitelji zavoda lastninska razmerja sodišče na zahtevo kateregakoli od ustanoviteljev. Zato naj sodišče samo ugotovi dejansko stanje. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe, sodišče pa naj odloči, da soglasje tožene stranke k prej navedeni pogodbi po zakonu ni potrebno ter naloži toženi stranki plačilo stroškov postopka ter povračilo škode, ki zaenkrat ni določljiva.

Tožena stranka je poslala odgovor na tožbo. Navaja: ker tožnik k svoji vlogi ni priložil nobenega dokumenta, s katerim bi svoje navedbe dokazoval, je tožena stranka izpodbijani sklep izdala na podlagi ugotovitev o lastništvu, ki izhajajo iz dokumentov, s katerimi razpolaga. To so: predlog za ustanovitev fakultetnega ekonomskega inštituta z dne 14.11.1963; sklep Okrožnega gospodarskega sodišča z dne 31.12.1971; mnenje fakultete z dne 8.9.1973; sklep inštituta z dne 8.11.1973; dopise inštituta z dne 13.11.1973, z dne 5.9.1973, z dne 8..11.1973 in z dne 28.1.1991;

odločbo Republiškega komiteja za raziskovalno dejavnost SRS z dne 8.11.1973; strokovno mnenje Sekretariata za zakonodajo Izvršnega sveta SRS z dne 19.11.1973; sklepe zbora delovne skupnosti fakultete z dne 27.12.1973; dopis Okrožnega gospodarskega sodišča z dne 7.12.1976; samoupravni sporazum o sodelovanju delavcev fakultete pri delu inštituta, sprejet na 14. seji zbora delavcev dne 2.9.1976.

Navaja, da je v skladu s 1. odstavkom 65. člena ZZ premoženje, ki je bilo do 1.4.1991 družbena lastnina v upravljanju delovnih organizacij, ki so opravljale med drugim dejavnost vzgoje in izobraževanja, znanosti, in so nadaljevale delo kot zavodi, z navedenim datumom postalo lastnina ustanovitelja te organizacije, razen če je bil objekt, s katerim je upravljala takšna delovna organizacija, zgrajen s samoprispevkom. Na podlagi naštetih listin ugotavlja, da je ustanovitelj inštituta fakulteta in je ta v skladu s 1. odstavkom 65. člena ZZ tudi lastnik inštituta. Zato je Republika Slovenija (oziroma po zakonitem pooblastilu zanjo tožena stranka) po mnenju tožene stranke kot ustanoviteljica fakultete pristojna dati ali odreči soglasje k lastninskemu preoblikovanju inštituta. Ne glede na tožnikove trditve o ustanoviteljstvu oziroma lastništvu na inštitutu, česar tožnik ob sklicevanju na sporni sklep Okrožnega gospodarskega sodišča ni izkazal, pa je že iz same tožnikove vloge toženi stranki z dne 14.11.1994 razvidno, da se je inštitut decembra 1973 izločil iz dela fakultete. Po takrat veljavnem zakonu o konstituiranju organizacij združenega dela (Uradni list SFRJ št.

22/73) je bila taka izločitev možna, če z njo niso bile kršene pravice delavcev v drugih delih delovne organizacije in tudi ne pravice in interesi delovne organizacije kot celote. Glede razmejitve sredstev je moral biti sklenjen pisni sporazum. Z ustanovitvijo inštituta in sklenjenim sporazumom o razmejitvi sredstev pa so bila sredstva, ki jih je prejel inštitut, še vedno družbena lastnina in niso prešla v last delavcev, zaposlenih v inštitutu. Po določbah navedenega zakona fizične osebe niso mogle ustanoviti delovnih organizacij ali temeljnih organizacij združenega dela, niti ni družbeno premoženje obstoječih delovnih organizacij ali temeljnih organizacij moglo preiti v last fizičnih oseb. Z nadaljnjimi statusnimi spremembami pa se lastnina tudi ni spreminjala. Predlaga, da se tožbeni zahtevek pod 1. točko zavrne, pod 2. in 3. točko pa zavrže, ker Vrhovno sodišče ni pristojno odločati o tem, kdo je lastnik premoženja.

Tožbo je sodišče zavrglo zaradni naslednjih razlogov:

Tožena stranka z izpodbijanim sklepom ni odločila o kakšni tožnikovi na zakon oprti pravici, obveznosti ali pravni koristi, tožnik pa s tem, ko je zaprosil za soglasje k "pogodbi o ustanovitvi družbe z omejeno odgovornostjo" inštituta, sklenjeni dne 19.4.1993 med fakulteto in delavci inštituta, niti ni zahteval, da bi tožena stranka odločila o kakšni njegovi na zakon oprti pravici. V veljavnih predpisih pa tudi ni podlage, po kateri bi morala tožena stranka izdati kakšno soglasje k prej navedeni pogodbi. Izpodbijani sklep, ki po vsebini pomeni izjavo volje, zato ni akt ne po 1. ne po 2.

odstavku 157. člena Ustave Republike Slovenije, za katerega presojo zakonitosti bi bilo pristojno sodišče pristojno za upravne spore.

Ustanovitev družbe z omejeno odgovornostjo je pred uveljavitvijo zakona o gospodarskih družbah (ZGD, Uradni list RS št. 30/93 z dne 10.6.1993), ko je tožnik zaprosil za izdajo soglasja k že navedeni pogodbi, urejal bivši zakon o podjetjih (dalje: ZPod, Uradni list SFRJ št. 77/88, 40/89, 46/90 in 61/90). Vendar ZPod za ustanovitev družbe z omejeno odgovornostjo (d.o.o.) ni določal omejitev glede pravnih oseb kot ustanoviteljev d.o.o., omejitev pa tudi ne določa ZGD. Če družba do uveljavitve ZGD ni bila ustanovljena, se d.o.o. ustanovi po pravilih ZGD s pogodbo v obliki notarskega zapisa, ki ga podpišejo vsi družbeniki (1. odstavek 409. člena ZGD). ZGD sicer v 408. členu določa, da družbo lahko ustanovi ena ali več fizičnih oziroma pravnih oseb, ki postanejo z ustanovitvijo družbe družbeniki, družba pa z vpisom v sodni register pravna oseba. Ta zakon daje možnost ustanoviti d.o.o. vsem pravnim osebam, vendar pa so morebitne omejitve, da bi kakšna vrsta pravnih oseb ustanavljala kakršnokoli vrsto ali pa določeno vrsto gospodarskih družb, lahko vsebovane v drugih predpisih.

Statusna vprašanja visokošolskih zavodov (to pa je tudi fakulteta Univerze), statusna vprašanja knjižnic in inštitutov ter drugih zavodov, katerih dejavnost je potrebna za uresničevanje visokošolske dejavnosti, če so ustanovljeni v okviru univerz (v nadaljevanju:

drugi zavodi - članice univerz) se urejajo z zakonom o visokem šolstvu (dalje: ZVis, Uradni list RS št. 67/93, 1.člen tega zakona). Visokošolskim zavodom, ki delujejo po načelih avtonomije, jim ta zagotavlja med drugim (le) upravljanje s premoženjem v skladu z namenom, za katerega je bilo pridobljeno (zadnja alinea 6. člena ZVis). Ali razpolaganje fakultete z njenim premoženjem presega z ZVis določeni okvir upravljanja s premoženjem (v skladu z namenom, za katerega je bilo pridobljeno), presoja sodišče pri vpisu d.o.o. v sodni register.

Po določbi 9. člena zakona o Vladi Republike Slovenije (po noveli zakona: 6. člen, ZVRS, Uradni list RS št. 4/93 in 23/96) Vlada izvršuje pravice in dolžnosti, ki pripadajo Republiki Sloveniji kot ustanoviteljici zavodov, gospodarskih družb in drugih organizacij, če s posebnim zakonom ni drugače določeno.

Ob tožnikovih navedbah, da se je s trditvijo tožene stranke, "da je premoženje inštituta p.o. prešlo v last Republike Slovenije", s tem tožena stranka spremenila v pretendenta na ustanoviteljstvo in lastništvo inštituta, s tem pa v stranko v sporu, v katerem lahko nastopa le enakopravno z inštitutom p.o. (ob tem pa se sklicuje tudi na določbe ZZ), sodišče pripominja, da reševanje morebitnega premoženjskega spora med tožnikom in toženo stranko ni mogoče v upravnem sporu, pač pa pred sodiščem, ki je pristojno za reševanje premoženjskih sporov, kot je to predvideno v 2. odstavku 65. člena ZZ. Po tej določbi uredi v primeru nesporazuma med ustanovitelji zavoda lastninska razmerja sodišče na zahtevo kateregakoli od ustanoviteljev. ZZ je namreč določil v 1. odstavku 62. člena, da obstoječe delovne organizacije, ki so ob uveljavitvi opravljale dejavnost vzgoje in izobraževanja ali znanosti, od 1. aprila 1991 dalje nadaljujejo z delom kot zavodi pod pogoji, pod katerimi so vpisane v sodni register, v 1. odstavku 65. člena pa, da premoženje, ki je družbena lastnina v upravljanju teh zavodov, postane s 1.

aprilom 1991 last ustanovitelja te organizacije, če ni s tem zakonom drugače določeno (66. člen ZZ). Odločitev o tožbi v tem upravnem sporu pa ne vpliva na odločanje v morebitnem premoženjskem sporu.

Ker izpodbijani akt ni posamični oziroma dokončni posamični akt v smislu 157. člena Ustave RS, je sodišče tožbo zavrglo ob primerni uporabi določbe 2. točke 30. člena zakona o upravnih sporih (ZUS), ki ga je smiselno uporabilo kot predpis Republike Slovenije na podlagi 1. odstavka 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS št. 1/91-I in 45/I/94).

URS člen 157, 157/1, 157/2.ZZ člen 62, 62/1, 65, 65/1, 65/2.ZVis člen 6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.