Sodba U 945/93-7
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 1995-04-13

ustanovitev hranilnice - dovoljenje za poslovanje hranilnice - nepopolno ugotovljeno dejansko stanje - kršitev pravil postopka

Odločba o zavrnitvi dovoljenja za poslovanje hranilnice je upravna odločba, kar pomeni, da mora imeti vsebino, določeno v 2. odstavku 209. člena ZUP.

Tožbi se ugodi in se odločba Banke Slovenije z dne 23.6.1993 odpravi.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila izdajo dovoljenja za poslovanje ALEA d.d. Hranilnica (v nadaljevanju: hranilnica). V obrazložitvi odločbe tožena stranka navaja, da je hranilnica 9.3.1992 vložila vlogo za izdajo dovoljenja za poslovanje, katero je nazadnje dopolnila 31.7.1992. Komisija Sveta Banke Slovenije za obravnavanje vlog in pripravo mnenj za izdajo dovoljenj za poslovanje bank in hranilnic (v nadaljevanju: komisija) je 9.6.1993 obravnavala poročilo o vlogi za izdajo dovoljenja in dala mnenje, da hranilnica vsebinsko ne izpolnjuje predpisanih pogojev za izdajo dovoljenja za poslovanje. Z omejitvijo poslov, ki bi jih hranilnica lahko opravljala in z omejitvijo poslovanja na majhne pravne osebe, hranilnica ne bi poslovala uspešno, saj predstavlja hranilniška dejavnost največ 1/3 celotne dejavnosti hranilnice. Tudi sama hranilnica je ugotovila, da bi jo omejitve, ki jih določa Banka Slovenije za poslovanje hranilnic, posebej prizadele, zato je prosila, da se ji določi rok, da bi našla rešitev v združitvi z drugo hranilnico oziroma banko. Tak rok ji je bil večkrat dan, vendar ni našla ustrezne rešitve. Svet banke je tako ocenil, da niso izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji za izdajo dovoljenja za poslovanje.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da bi morala svojo dejavnost uskladiti z zakonom o bankah in hranilnicah do 30.6.1992. V ta namen je v mesecu marcu 1992 vložila vlogo za izdajo dovoljenja za poslovanje, katero je na zahtevo tožene stranke dopolnila 31.7.1992. Hranilniško dejavnost je želela prilagoditi tako, da bi izpolnila vse pogoje za poslovanje. Tožena stranka bi morala določiti, katere zakonske pogoje mora izpolniti in določiti rok, če tega ne bi upoštevala, pa bi utemeljeno zavrnila izdajo dovoljenja za poslovanje. Sicer pa meni, da izpolnjuje vse pogoje po zakonu o bankah in hranilnicah, zato meni, da je neutemeljeno zavrnjena njena zahteva. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijano odločbo.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da v obravnavani zadevi gre za staro hranilnico, ki bi morala v skladu s 87. členom zakona o bankah in hranilnicah (Uradni list RS, št. 1/91-I - ZBH) svojo organizacijo, poslovanje in akte uskladiti s tem zakonom najkasneje do 30.6.1992. Izdajo dovoljenja načelno ureja zakon o bankah in hranilnicah. Za izdajo natančnejših pogojev in meril pa zakon pooblašča Banko Slovenije (15. člen), na podlagi katerega je Banka Slovenije s sklepom o natančnejši določitvi pogojev in postopka za pridobitev dovoljenj in soglasij za poslovanje bank in hranilnic določila pogoje in merila za poslovanje bank in hranilnic (v nadaljevanju: sklep, Uradni list RS, št. 27/91, 38/92, 20/93). V skladu s tem sklepom je bilo ugotovljeno, da tožeča stranka vsebinsko ne izpolnjuje predpisanih pogojev za izdajo dovoljenja za poslovanje. Z omejitvijo poslov, ki bi jih hranilnica lahko opravljala in z omejitvijo na majhne pravne osebe, hranilnica ne bi mogla poslovati uspešno, saj bi hranilniška dejavnost predstavljala največ 1/3 celotne dejavnosti hranilnice. Za navedeno presojo uspešnosti je tožena stranka imela pooblastilo v 4. točki v zvezi s 5. točko navedenega sklepa. Tožeča stranka je tudi že prenehala z opravljanjem hranilniške dejavnosti. Predlaga, da sodišče neutemeljeno tožbo zavrne.

Sodišče se ni posebej spuščalo v presojo, če so in koliko so določbe, ki se nanašajo na banke, smiselno uporabljive tudi za hranilnice, na katere se tožena stranka sklicuje v odgovoru na tožbo, ker v izpodbijani odločbi o tem ni nobenih navedb. Sicer pa sodišče ugotavlja, da v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedena ne dejanska in ne pravna podlaga glede tega, katerega predpisanega pogoja hranilnica ne izpolnjuje in samo na taki podlagi bi bila zavrnitev dovoljenja zakonita. Pogoji in kriteriji za poslovanje hranilnice so predpisani z zakonom o bankah in hranilnicah, kar izhaja tudi iz določbe 55. člena zakona o Banki Slovenije (ZBS), na katero se v uvodu izpodbijana odločba sklicuje in po kateri Banka Slovenije ugotovi, ali so izpolnjeni pogoji za poslovanje hranilnice, predpisani z zakonom.

Izpodbijana odločba je upravna odločba. To pomeni, da se dejansko stanje ugotavlja v upravnem postopku, obrazložitev odločbe pa mora imeti vsebino, določeno v 2. odstavku 209. člena zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Obrazložitev torej mora vsebovati ugotovljeno dejansko stanje s presojo dokazov, pravne predpise in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločbo, navedeno v dispozitivu. Če obrazložitev odločbe take vsebine nima, stranka niti nima možnosti, da razloge izpodbija in v takem primeru tudi sodišče ne more preizkusiti zakonitosti odločbe.

V obravnavani zadevi iz obrazložitve odločbe ne izhaja, katerega predpisanega pogoja hranilnica ne izpolnjuje, saj je v obrazložitvi samo navedeno, da vsebinsko ne izpolnjuje predpisanih pogojev za izdajo dovoljenja, ne da bi bilo konkretno navedeno, katerih pogojev ne izpolnjuje. Ne glede na to, da z odgovorom na tožbo ni mogoče odpraviti pomanjkljivosti izpodbijane odločbe, tudi iz odgovora ne izhaja, katerega predpisanega pogoja hranilnica ne izpolnjuje. Že citirani sklep Sveta banke o natančnejši določitvi pogojev za pridobitev dovoljenj v 4. točki, na katero se sklicuje tožena stranka v odgovoru, za oceno o rentabilnem, varnem in likvidnem poslovanju, ne vsebuje natančnejših splošnih meril, ki bi jih morala tožena stranka upoštevati v upravnem postopku, tudi če bi tako izenačevanje s pogoji za poslovanje bank bilo skladno s pooblastili Banke Slovenije. V upravnem postopku, v katerem se odloča o posamezni zadevi, pa se merila ne določajo, ampak se predpisana merila samo ugotavljajo.

Dejanske okoliščine so torej pri bistvenih točkah nepopolno ugotovljene, bila pa so kršena tudi pravila postopka, kar je lahko vplivalo na odločitev o stvari, zato sodišče ne more rešiti spora. Tožbi je zato sodišče ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 2. odstavka 39. člena zakona o upravnih sporih. Določbe ZUP in ZUS je sodišče uporabilo kot republiška predpisa, skladno s 1. odstavkom 4. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I).

ZBH člen 15, 87. ZBS člen 55.ZUP člen 209.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.