Sodba U 1571/94-6 Sodba U 1607/94-5
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 1996-12-04

ECLI:SI:VSRS:1996:U.1571.94.6.U.1607.94.5

vrnitev premoženja - ovire za vrnitev premoženja v naravi

V odločbi, s katero upravni organ zavrne zahtevo po vrnitvi premoženja v naravi zaradi obstoja ovire iz 1. točke 19. člena ZDen (ker nepremičnina služi za opravljanje dejavnosti javne službe), mora navesti tudi pravno podlago (veljavni predpis oz. akt), ki dejavnost opredeljuje kot dejavnost javne službe. Ovire iz 4. točke 19. člena ZDen ni mogoče uporabiti za gozdove.

1. Zadevi se združita v enoten postopek. 2. Tožbama se ugodi in se odpravi odločba z dne 30.9.1994.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka pod točko 1.) zavrnila zahtevo tožnika S. za denacionalizacijo podržavljenih zemljišč v naravi oziroma vrnitev v last prejšnjemu lastniku - upravičencu do denacionalizacije S. in sicer za parcele vpisane v vl. št. 234 in del parc. št. 485, gozd v izmeri 0,25 ha, vpisane v času podržavljenja v vl. št. 141; pod točko 2.) pa je odločila, da za podržavljene nepremičnine pripada upravičencu odškodnina v vrednostnih papirjih - delnicah ali obveznicah Republike Slovenije, za katero je zavezanec Slovenski odškodninski sklad in pod točko; 3.) da nosi vse stroške v zvezi z zahtevo za denacionalizacijo vlagatelj zahteve.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka navaja, da je tožnik v svoji denacionalizacijski vlogi zahteval vrnitev navedenih nepremičnin v naravi, to je z vrnitvijo v last, podrejeno v obliki nadomestnih zemljišč oziroma druge ustrezne restitucije. Nepremičnine, ki so predmet izpodbijane odločbe, so bile podržavljene pokojnemu L.S. z odločbo Okrajne komisije za agrarno reformo z dne 22.1.1946 in odločbo Okrožne komisije za agrarno reformo za okrožje z dne 13.9.1946, in sicer na podlagi zakona o agrarni reformi in kolonizaciji, ki je po 3. členu zakona o denacionalizaciji (ZDen) osnova za denacionalizacijo. Na podlagi zakona o varstvu kulturnih spomenikov in prirodnih znamenitosti so bila navedena zemljišča z odločbo o zavarovanju drevesnega in cvetličnega parka ter gozdnega parka, objavljeno v Uradnem listu LRS št. 35/50, z dne 21.11.1950, razglašena za naravno znamenitost - park oblikovane narave. Po opravljenem ugotovitvenem postopku je tožena stranka odločila, da zahtevanih nepremičnin ni mogoče vrniti v naravi, zaradi omejitev iz 1. in 4. točke 1. odstavka 19. člena ZDen. Navedene nepremičnine so v sredstvih javnega zavoda oziroma njegovega ustanovitelja Republike Slovenije in služijo kulturni dejavnosti. Brez njih javni zavod ne bi mogel opravljati svoje dejavnosti. Nadomestitev z drugimi nadomestnimi nepremičninami ne bi bila mogoča, saj vse nepremičnine tvorijo naravno oblikovano celoto in kompleks, znan v evropskem merilu kot spomenik oblikovane narave. Z vračilom navedenega dela pa bi se okrnila tudi prostorska kompleksnost in namen izrabe prostora in nepremičnin, ki skupaj tvorijo celoto parka oblikovane narave (4. točka 1. odstavka 19. člena). Zato gre upravičencu odškodnina v delnicah ali obveznicah Republike Slovenije, zavezanec za odškodnino v obveznicah ali delnicah pa je Slovenski odškodninski sklad.

V upravnem sporu tožnik S. izpodbija odločbo, ker ta ni skladna z določbami ZDen. S tem, ko bi se nepremičnine vrnile v last denacionalizacijskemu upravičencu, ne bi bila v ničemer okrnjena možnost za nadaljnje opravljanje dejavnosti, saj je tudi sedaj park v lasti Republike Slovenije, park pa neokrnjeno opravlja svojo dejavnost. Lastništvo ni pogoj za opravljanje dejavnosti, v tem primeru pa je obstoj parka zagotovljen z zakoni (zakon o urejanju prostora, po katerem sprejeti dolgoročni in srednjeročni družbeni plan opredeljujeta območje naravnega spomenika in predstavljata obvezno usmeritev in obvezujočo namembnost za izdelavo prostorskih izvedbenih aktov, zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor, po katerem je za območje navedenih nepremičnin izdelan prostorski izvedbeni akt, ki te površine, skladno z že omenjenimi planskimi akti, namenja parku in rekreaciji, ter zakon o varstvu naravne in kulturne dediščine, ki onemogoča spreminjanje namembnosti razglašenih znamenitosti). Iz navedenega razloga je utemeljitev izpodbijane odločbe, da navedenih nepremičnin ni možno nadomestiti, brezpredmetna, ker takih nepremičnin v nobenem primeru ne bi bilo treba nadomestiti. Parka statusno tudi ni mogoče obravnavati kot javni zavod (v sodnem registru je še vedno vpisan kot delovna organizacija). Po zakonu o zavodih, bi načeloma sicer od 1.4.1991 dalje lahko nadaljeval delo kot zavod, vendar le načeloma, ker je iz študije razvidno, da več kot 3/4 celotnega prihodka pridobi po povsem tržnih predpisih. Po določbi 1. točke 1. odstavka 19. člena ZDen, nepremičnine ni mogoče vrniti, če služi za opravljanje dejavnosti s področja .... javnih služb. Z izrazom javne službe so, kot to razlagajo tudi avtorji komentarja ZDen (stran 78) mišljene le vrste dejavnosti, ki se opravljajo kot javne službe po javnih zavodih. Tožena stranka ni obrazložila, zakaj šteje, da je park javni zavod in na področju parka opravlja javno službo. Meni, da stališče tožene stranke nima opore ne v registrskem stanju, ne v veljavnih predpisih. Iz zakonov, ki so veljali ob uveljavitvi zakona o zavodih, tudi ni razvidno, da bi park opravljal dejavnosti posebnega družbenega pomena. Ta tudi nima značaja strokovne organizacije iz 70. člena zakona o naravni in kulturni dediščini (organizacije za varstvo naravne in kulturne dediščine), saj ta ne opravlja take dejavnosti, kot je opredeljena v 82. členu tega zakona. Nekdanje organizacije za varstvo naravne in kulturne dediščine iz 82. člena so današnji regionalni oziroma občinski javni zavodi za varstvo naravne in kulturne dediščine in ne podjetja ali zavodi, ki so bili imetniki pravice uporabe na nepremičnini, ki sodi med naravne znamenitosti. Iz določb zakona o varstvu naravne in kulturne dediščine tudi jasno izhaja, da imetništvo pravice uporabe nad nepremičninami, ki štejejo za naravno znamenitost ali njihovo lastništvo, samo po sebi ne predstavlja dejavnosti posebnega družbenega pomena in zato park, samo zaradi tega, ker je bil ob uveljavitvi zakona o zavodih imetnik pravice uporabe na nepremičninah, ki štejejo za naravno znamenitost, ni mogel nadaljevati svojega dela kot javni zavod. Tožena stranka je tudi napačno ugotovila, da je Republike Slovenije zavezanec v tem postopku. Po 1. odstavku 65. člena zakona o zavodih, bi premoženje, ki je bilo v uporabi parka, (če je njegova dejavnost negospodarska), s 1. 4.1991 res postalo lastnina ustanovitelja, to je Republike Slovenije, vendar pa bi bilo treba upoštevati tudi 2. odstavek 14. člena zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov, po katerem so se v sklad prenesla tudi kmetijska zemljišča, kmetije in gozdovi, ki so postali last Republike Slovenije po drugih predpisih (zakon o zavodih). Po 20. členu navedenega zakona pa je zavezanec za vračilo teh nepremičnin v skladu s predpisi o denacionalizaciji Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov. Zato je v tem primeru, ne glede na to, ali je park zavod ali podjetje, zavezanec za vračilo Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov.

Tožnik zahteva odpravo izpodbijane odločbe in izdajo nove odločbe, s katero naj se vse v odločbi navedene nepremičnine vrnejo v last prvotnemu lastniku L.S. Podrejeno pa smiselno zahteva odpravo odločbe in izvedbo celotnega denacionalizacijskega postopka, ker vanj ni bil vključen Slovenski odškodninski sklad, ki mu je z izpodbijano odločbo naložena obveznost izplačila odškodnine.

Navedeno odločbo s tožbo izpodbija tudi Slovenski odškodninski sklad, ker mu v postopku pred izdajo odločbe, tožena stranka ni dala možnosti sodelovanja v postopku, kljub temu, da iz izreka izpodbijane odločbe izhaja, da naj bi šla upravičencu odškodnina v obliki delnic ali obveznic Republike Slovenije, za katere naj bi bil zavezanec sklad. Meni, da je v izpodbijani odločbi tožena stranka prekoračila zahtevo denacionalizacijskega upravičenca, ki je zahteval vrnitev zemljišč v naravi, podrejeno pa v obliki nadomestnih zemljišč oziroma druge restitucije. Iz navedenega ni mogoče ugotoviti, ali je bila oblika odškodnine v obliki delnic oziroma obveznic sploh zahtevana. Tožena stranka tudi ni pravilno uporabila določb ZDen. Zemljišča s parcelnimi številkami 33 in 35 in parc. št. 485 so glede na navedbo iz odločbe, gozdovi. Za gozdove se določba 4. točke 1. odstavka 19. člena ZDen ne uporablja. Pomisleki pa obstajajo tudi glede ovire iz 1. točke 1. odstavka 19. člena ZDen, saj odločba nima dovolj podatkov o tem, kaj so zemljišča, ki so predmet denacionalizacije, predstavljala v času podržavljenja, in sicer, ali so bile upravičencu odvzete parkovne površine, ali pa zgolj kmetijska zemljišča. Tožena stranka pa tudi napačno navaja, da naj bi bil sklad zavezanec za odškodnino v obveznicah Republike Slovenije. Takšne oblike odškodnine ZDen ne predvideva. Glede na določbi 3. in 4. odstavka 51. člena ZDen je sklad zavezanec za odškodnino v obliki obveznic Slovenskega odškodninskega sklada in delnic v lasti Republike Slovenije. Ker je tožena stranka kršila določbe postopka, nepopolno ugotovila dejansko stanje in napačno uporabila materialno pravo, predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo.

Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise, na tožbi pa ni odgovorila neposredno, pač pa se v dopisu z dne 20.2.1995, s katerim je sodišču poslala te spise, sklicuje v celoti na obrazložitvi izpodbijanih odločb.

Tožbi sta utemeljeni iz nasledjih razlogov:

Iz listin, zbranih v upravnih spisih, ni razvidno, da bi v denacionalizacijskem postopku, ki je predmet upravnega spora, kot stranka sodeloval tudi Slovenski odškodninski sklad, ki je po 2. točki izpodbijane odločbe zavezanec za odškodnino za podržavljeno premoženje v vrednostnih papirjih - delnicah ali obveznicah Republike Slovenije. Po 1. odstavku 60. člena ZDen (Uradni list RS, št. 27/91 in 31/93) je v postopku za denacionalizacijo stranka v postopku tudi zavezanec. Zato je tovrstni tožbeni ugovor Slovenskega odškodninskega sklada pravno utemeljen.

Utemeljena pa je tudi tožbena navedba, da iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, ali je bila odškodnina v obliki delnic ali obveznic sploh zahtevana. Navedba tožene stranke v izpodbijani odločbi, da je tožnik zahteval vrnitev zemljišč v naravi, podrejeno pa v obliki nadomestnih zemljišč oziroma druge restitucije, sicer drži, vendar, ker pojem "restitucija" zajema lahko odškodnino v obliki vrednostnih papirjev (delnice Republike Slovenije ali obveznice Slovenskega odškodninskega sklada), ali v denarju, bi moral upravni organ od upravičenca zahtevati, da ta jasno opredeli svoj zahtevek, saj je od tega odvisno, katere stranke bodo kot zavezanci sodelovale v postopku (3. in 4. odstavek 51. člena ZDen). Glede na navedeno mora upravni organ v izreku odločbe izrecno opredeliti tudi vrsto vrednostnih papirjev, ki upravičencu pripadajo kot odškodnina za podržavljeno premoženje (ni dovolj, da se v odločbi navede delnice ali obveznice Republike Slovenije, kot to navaja tožena stranka izpodbijani odločbi, pa še to napačno, saj se odškodnina po 43. členu ZDen povrne lahko le v obliki obveznic Slovenskega odškodninskega sklada in ne Republike Slovenije).

Utemeljen je tudi tožbeni ugovor, da je dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Tožena stranka je izpodbijano odločbo oprla na 1. in 4. točko 1. odstavka 19. člena ZDen. Ti določata, da nepremičnine ni mogoče vrniti, 1) če služi za opravljanje dejavnosti javnih služb, pa bi bila s tem bistveno okrnjena možnost za opravljanje teh dejavnosti, ker je ni mogoče nadomestiti z drugo nepremičnino ali bi bila nadomestitev povezana z nesorazmernimi stroški oziroma: 4.) če bi se bistveno okrnila prostorska kompleksnost oziroma namen izrabe prostora in nepremičnin. Iz navedene določbe 1. točke torej izhaja, da obstaja ovira za vračanje nepremičnin, če nepremičnine služijo za opravljanje dejavnosti javnih služb. V izpodbijani odločbi je tožena stranke le ugotovila, da so navedene nepremičnine družbena lastnina, z imetnikom pravice uporabe - javnim zavodom ter da je ustanoviteljica javnega zavoda Republika Slovenija. V konkretnem primeru torej so zemljišča z vsemi nasadi in hortikulturo last Republike Slovenije, kot je to določeno v 65. členu, v povezavi z 62. členom zakona o zavodih (Uradni list Republike Slovenije, št. 12/91). Sodišče pri tem pripominja, da je po že navedeni 1. točki 19. člena ZDen dana ovira za vrnitev le, če nepremičnina služi za opravljanje dejavnosti javnih služb, kar pomeni, da mora upravni organ v postopku to tudi ugotoviti. Določba 64. člena zakona o zavodih določa, da dokler ne bodo s posebnimi zakoni ter občinskimi oziroma mestnimi odloki opredeljene javne službe, se za javne službe štejejo dejavnosti oziroma zadeve, ki so z zakonom ali odlokom skupščine družbenopolitične skupnosti, ki temelji na zakonu, določene kot dejavnosti oziroma zadeve posebnega družbenega pomena. Tožena stranka v izpodbijani odločbi ne navaja predpisa, na podlagi katerega šteje, da je park javni zavod, torej, da opravlja dejavnost s področja javnih služb. Določba 65. člena zakona o zavodih, v povezavi z 62. členom, na katero se tožena stranka sklicuje, pa se nanaša na zavode, ne pa na javne zavode, na katere se nanaša določba 1. točke 19. člena ZDen. Le splošna ugotovitev tožene stranke, da je javni zavod - park zavod, ki opravlja dejavnost kulture - varstva naravne in kulturne dediščine kot javne dejavnosti, brez opredelitve veljavnega predpisa oziroma akta, ki daje tej ugotovitvi pravno oporo, sama po sebi še ne more predstavljati ovire po že navedeni 1. točki 19. člena ZDen.

Drži tudi tožbena navedba, da se določba 4. točke 19. člena ZDen, na katero se v tem primeru tudi sklicuje tožena stranka, ne uporablja za gozdove. Ker pa iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe izhaja, da so predmet denacionalizacije v tem primeru tudi zemljišča parc. št. 33., 35 in parc. št. 485, ki so gozdovi, je sklicevanje na navedeno zakonsko določbo glede teh zemljišč neutemeljeno.

V ponovnem postopku bo morala tožena stranka nepravilnosti, na katere opozarja sodišče v tej sodbi, odpraviti in popolno ugotoviti dejansko stanje in šele po tako ugotovljenem dejanskem stanju bo lahko uporabila materialni zakon, seveda z upoštevanjem pravnih stališč, na katere opozarja sodišče. Glede na navedeno se sodišče do drugih tožbenih navedb ni posebej opredelilo.

Ker je po presoji sodišča izpodbijana odločba nezakonita, je ugodilo tožbama in odpravilo odločbo na podlagi 2. odstavka 39. člena v povezavi s 1. odstavkom 42. člena zakona o upravnih sporih, ki ga je smiselno uporabilo kot republiški predpis, skladno s 1. odstavkom 4. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I in 45/I/95).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.