Sodba U 1044/94
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 1996-07-03

V 204. členu ZUP je predpisano ravnanje pristojnih organov, ki odločajo o pravicah in obveznostih strank tudi v soglasju z drugim organom ali s pritrditvijo, dovoljenjem oziroma poprejšnjim mnenjem drugega organa. V vseh primerih takega odvisnega odločanja pa je predpisano, da mora biti obveznost pridobitve oziroma izdaje akcesornega akta pred odločitvijo pristojnega organa predpisana z zakonom. Ker akcesorni akt, ki ga je tožena stranka zahtevala, tožnica pa ne predložila, ni bil predpisan, je iz tega razloga tožena stranka neutemeljeno zavrnila tožničino zahtevo.

Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za kmetijstvo in gozdarstvo RS - Republiške veterinarske uprave z dne 17.6.1994 odpravi.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo odločila o zahtevi tožeče stranke, da se ji ne izda uvoznega dovoljenja za uvoz mladic japonskih kozic. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe sledi, da je tožeča stranka z vlogo z dne 18.3.1994 zaprosila za izdajo uvoznega dovoljenja za uvoz 1.300.000 kosov mladic Penaeus japonicus. Tožena stranka je tožečo stranko dne 30.3.1994 pozvala na predložitev soglasja zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine, ker se zahteva nanaša na živali, ki pri nas niso avtohtone. Tožeča stranka tega soglasja ni predložila. Zavod za varstvo naravne in kulturne dediščine pa je poslal toženi stranki negativno soglasje dne 16.6.1994. Ker niso bili izpolnjeni pogoji za izdajo uvoznega dovoljenja, je tožena stranka izdajo dovoljenja zavrnila v skladu s 1. odstavkom 28. člena zakona o varstvu živali pred kužnimi boleznimi, ki ogrožajo državo.

Tožeča stranka navaja, da je zahtevala z vlogo z dne 18.3.1994 izdajo odločbe o tem, da ni veterinarsko sanitarnih ovir za uvoz 1.300.000 mladic raka Penaeus japonicus. V vlogi se govori o dovoljenju za uvoz, kot se ta odločba v praksi imenuje. Tožeči stranki je bil posredovan dopis tožene stranke, iz katerega je zvedela, da želi tožena stranka za izdajo pozitivne odločbe pridobiti soglasje zavoda za varstvo naravne in kulturne dediščine. Ker takšno soglasje ni nikjer predpisano, je tožeča stranka štela, da je to le posebna želja tožene stranke. Tožeča stranka je urejala vse nadaljnje postopke, ker je menila, da za to ni kakšnih ovir, saj je bila izdana odločba inšpekcijskih služb, da ni ovir za karanteno. Postopek za uvoz je že stekel in ga ni bilo mogoče več ustaviti, ter so tako mladice rakcev dne 14.6.1994 prispele na mejo. Ker zahtevana odločba o tem, da ni veterinarsko sanitarnih ovir za uvoz, ni bila izdana, je veterinarski inšpektor po sili zakona moral izdati odločbo, da ne dovoli uvoza ter so zato rakci v vročini 15. in 16.6.1994 v glavnem pomrli. Zato je tožeča stranka zaprosila za uničenje pošiljke, kar je tožena stranka dovolila z odločbo 16.6.1994 in se tedaj domislila, da o tožničini vlogi sploh še ni odločila. Tožena stranka se v izpodbijani odločbi sicer pravilno sklicuje na 28. člen zakona o varstvu živali pred kužnimi boleznimi, ki ogrožajo vso državo (v nadaljevanju: ZVKBO, Uradni list SFRJ, št. 43/86), v bistvu pa gre za negativno odločbo o tem, da ni sanitarno veterinarskih ovir. Tožena stranka sploh ni ugotovila dejanskega stanja o tem, ali je podana podlaga za zavrnitev odločbe, da ni sanitarno veterinarskih ovir za uvoz navedenih mladic raka. Ugotoviti bi morala, katere sanitarno veterinarske ovire obstoje in zakaj in s čim je to izkazano. Tožeča stranka nikoli ni prejela dopisa na dopolnitev vloge, marveč dopis iz leta poprej, ki se nanaša na drugi primer. Pridobitev soglasja, ki ga je tožena stranka zahtevala, ni nikjer predpisan, zlasti pa ne more tega presojati prej omenjeni zavod. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je iz vloge tožeče stranke razvidno, da je želela gojiti navedene rakce v naravnih kopenskih bazenih, te pa so na podlagi zakona o naravni in kulturni dediščini (v nadaljevanju: ZNKD, Uradni list SRS, št. 1/81, 42/86 in Uradni list RS, št. 26/92) razglašene za krajinski park z odlokom Skupščine občine o razglasitvi Krajinskega parka (Uradne objave, št. 5/90). Imetnik pravice uporabe na večini območja navedenega krajinskega parka je tožeča stranka, Medobčinski zavod za varstvo naravne in kulturne dediščine pa bdi nad tem parkom. 6. člen prej navedenega občinskega odloka določa, da so posegi na območju krajinskega parka možni le s predhodnim soglasjem navedenega zavoda na podlagi sprejetih prostorskih izvedbenih aktov, po 7. členu istega odloka pa je prepovedano naseljevanje tujih rastlinskih in živalskih vrst. Tožena stranka izdaja dovoljenja za uvoz živali na podlagi 28. člena ZVKBO. Čeprav v tem zakonu ni posebej predvideno, da je treba vlogi priložiti tudi dovoljenje pristojnega organa, tožena stranka meni, da uvoznega dovoljenja ne more in ne sme izdati, če bi s tem kršila neki drugi predpis, kar izhaja iz temeljnih načel zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Raki vrste Penaeus japonicus so tuja živalska vrsta ter bi njihovo naselitev moral dovoliti prej navedeni zavod. Zahtevi za izdajo dovoljenja za uvoz bi zato morala tožeča stranka priložiti dovoljenje navedenega zavoda, ta pa je izdajo soglasja zavrnil.

Tožena stranka je izdala izpodbijano odločbo na podlagi 28. člena ZVKBO. Ta med drugim določa, da je uvoz pošiljk živali, s katerimi se lahko prenese kužna bolezen, dovoljen na podlagi odločbe funkcionarja, ki vodi organ pristojen za varstvo živali pred kužnimi boleznimi, s katero se ugotovi, da ni veterinarsko sanitarnih ovir za njihov uvoz v skladu z določbami istega zakona. Isti organ v svoji odločbi predpiše veterinarsko sanitarne pogoje za uvoz. V 3., 4. in 5. odstavku 28. člena ZVKBO so predvideni ukrepi pristojnega organa v primeru, če je v državi izvoznici ali v državah, skozi katere gre tranzit pošiljk, kužna bolezen ali če je nevarnost, da se kužna bolezen vnese v državo.

Po 123. členu ZUP se upravni postopek uvede na zahtevo stranke ali pa po uradni dolžnosti, v vsakem primeru pa pristojni upravni organ odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih stranke v skladu z materialnim zakonom, če je s tem zakonom določena pristojnost za odločanje na določenem upravnem področju (1. člen ZUP).

Po 126. členu ZUP lahko stranka zahteva uvedbo upravnega postopka v stvareh, v katerih je po zakonu ali po naravi stvari za postopek potrebna njena zahteva, naj ji bo priznana ali povečana kakšna pravica oziroma oproščena ali zmanjšana kakšna obveznost. Za odločitev, kakršno zahteva stranka, mora biti v predpisu podana podlaga za odločanje, ki hkrati pomeni stvarno pristojnost določenega organa.

Če je v zakonu ali v predpisu, ki temelji na zakonu, določeno, da odloča en organ s poprejšnjim soglasjem drugega organa, se izda odločba potem, ko da drugi organ soglasje. Organ, ki izda odločbo, mora v svoji odločbi navesti akt, s katerim je drugi organ dal ali odrekel soglasje oziroma da tega v predpisanem roku ni storil (1. odstavek 204. člena zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju: ZUP). V tej zakonski določbi je predpisano ravnanje pristojnih organov, ki odločajo o pravicah in obveznostih strank tudi v soglasju z drugim organom, ali potrditvijo, dovoljenjem oziroma poprejšnjim mnenjem drugega organa. V vseh primerih takega odvisnega odločanja pa je predpisano, da mora biti obveznost pridobitve oziroma izdaje navedenih akcesornih aktov pred odločitvijo pristojnega organa predpisana z zakonom. Zahteva tožene stranke, po kateri bi morala tožnica predložiti zahtevano soglasje prej navedenega zavoda, v ZVKBO nima podlage, prav tako pa ne v ZNKD, na katerega se opira prej navedeni odlok Skupščine občine o razglasitvi Krajinskega parka.

Po 1. odstavku 159. člena ZUP se dejstva, ki so podlaga za odločitev, ugotovijo z dokazi. Pristojni organ mora dejansko stanje in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločitev, navedeno v izreku odločbe (2. odstavek 209. člena ZUP), razložiti v obrazložitvi odločbe oziroma upravnega akta. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka ni navedla niti vsebine predpisa, ki je bil podlaga za odločanje, ni navedla dejstev, ki utemeljujejo njeno odločitev, prav tako pa ne pravne podlage za svoj sklep. Pomanjkljiva obrazložitev izpodbijane odločbe pomeni bistveno kršitev pravil postopka.

Ker sodišče glede na pomanjkljivo obrazložitev izpodbijane odločbe ne more preizkusiti pravilnosti in zakonitosti odločitve, je izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 2. odstavka 39. člena v povezavi z 2. odstavkom 42. člena zakona o upravnih sporih, ki se enako kot ZUP in ZVKBO, po določbi 1. odstavka 4. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I), smiselno uporablja kot predpis Republike Slovenije.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.