Sodba U 458/93-12
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 1995-10-04

odškodnina za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča

Ker je bila popolna vloga za lokacijsko dovoljenje vložena pred 30.3.1990 in sicer 8.1.1990 (7. in 8. člen zakona o spremembah in dopolnitvah ZKZ - Ur.l. RS, št. 9/90) in postopek odmere odškodnine za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča na prvi stopnji še ni bil končan, je prvostopni organ uporabil pravilno vrednost točke, takratnih 5 dinarjev (odlok o določitvi vrednosti točke ... - Ur.l. RS, št. 9/90, ki je tudi začel veljati 30.3.1990); in ni bilo pravne podlage za odmero odškodnine po vrednosti točke, ki je veljala 8.1.1990.

Najprej sta tožeči stranki vložili tožbo zaradi molka tožene stranke po 26. členu zakona o upravnih sporih (ZUS).

Med upravnim sporom je tožena stranka izdala izpodbijano odločbo, s katero je na pritožbo tožečih strank odpravila odločbo Sekretariata za gospodarstvo občine z dne 30.7.1991, s katero je navedeni prvostopni organ odločil, da mora prvotožeča stranka za člana S. in T.J. (drugotožeča stranka) plačati odškodnino zaradi spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča v znesku 308.160,00 takratnih dinarjev v roku 15 dni od prejema prvostopne odločbe na račun občine; če odškodnina ni plačana v navedenem roku, mora zavezanec plačati tudi zakonite zamudne obresti (izrek prvostopne odločbe); in zadevo vrnila prvostopnemu organu v dopolnitev postopka in ponovno odločanje. V obrazložitvi izpodbijane odločbe se tožena stranka sklicuje na določbe 14. člena zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 1/79, 11/81, 1/86 in Uradni list RS, št. 9/90 in 5/91-II), ki jih citira. Komite za gospodarstvo občine je dne 17.7.1990 izdal investitorju splošni obrtni zadrugi lokacijsko dovoljenje za gradnjo obrtniške cone in komunalnih naprav v stari ... na parcelah št. 3154, 3155, 3156/1, 3158/2, 3158/1 in 3159/1 ob pogojih lokacijske dokumentacije Zavoda za družbeni razvoj občine. Iz obrazložitve navedenega lokacijskega dovoljenja je razvidno, da predmetno območje urejajo prostorski ureditveni pogoji v občini (Uradne objave, št. 19/88). Z navedenim lokacijskim dovoljenjem je bilo določeno zemljišče, potrebno za gradnjo in normalno uporabo objektov v izmeri 6.996 m2. Iz obrazložitve lokacijskega dovoljenja je razvidno, da je splošna obrtna zadruga ... (investitor) vložila dne 8.1.1990 zahtevek za izdajo lokacijskega dovoljenja za gradnjo obrtniške cone v stari ... s pripadajočimi komunalnimi napravami. Po mnenju tožene stranke prvostopni organ v neskladju z navedenim lokacijskim dovoljenjem navaja v prvostopni odločbi, da je pristojni upravni organ občine z lokacijskim dovoljenjem z dne 17.7.1990 odločil, da je za gradnjo in normalno uporabo navedenega objekta na zemljišču parc. št. 3155 potrebno določiti 1027 m2 zemljišča, kar predstavlja velikost navedene parcele v celoti ter da je ... vložil popolno vlogo za izdajo lokacijskega dovoljenja za gradnjo stanovanjsko poslovnega objekta za investitorja na parc. št. 3155 v decembru 1989. Zato je zahtevala z dopisom z dne 5.4.1993 od prvostopnega organa vlogo stranke za izdajo lokacijskega dovoljenja, lokacijsko dokumentacijo in lokacijsko dovoljenje. Vendar pa prvostopni organ navedenega ni poslal, zato po njenem mnenju ni mogoče preizkusiti pravilnosti in zakonitosti prvostopne odločbe in je ta odločba nezakonita. Če prvostopni organ ni z lokacijskim dovoljenjem za gradnjo poslovno - stanovanjskega objekta na navedenem zemljišču določil tudi potrebnega zemljišča za gradnjo in normalno uporabo tega objekta, bo moral po njenem mnenju to ugotoviti v smislu 1. odstavka 57. člena zakona o urejanju naselij in drugih posegih v prostor, preden bo ponovno odločil o odškodnini za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča. Tožena stranka tudi citira določbe 7. in 8. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 9/90). Po njenem mnenju je namen zakona, ki izhaja iz navedenih določb 7. in 8. člena citiranega zakona, ta, da se za vse tiste primere, ki do uveljavitve zakona niso bili končani na prvi stopnji, obračuna odškodnina po novi spremenjeni ureditvi. Določbo 1. alinee 8. odstavka 14. člena citiranega zakona o kmetijskih zemljiščih, ki s spremembami zakona ni bila spremenjena, bi po mnenju tožene stranke lahko prvostopni organ uporabil le v primeru, če je bila popolna vloga za lokacijsko dovoljenje vložena po uveljavitvi zakona o spremembah - od 30.3.1990 naprej. Če pa je bila le-ta vložena prej, kar zatrjujejo pritožniki, je prvostopni organ uporabil pravilno vrednost točke, takratnih 5 dinarjev, določene z odlokom o določitvi vrednosti točke za izračun odškodnine zaradi spremembe namembnosti kmetijskih zemljišč in gozda (Uradni list RS, št. 9/90). Zato je po mnenju tožene stranke potrebno pritožnikom pojasniti, da v konkretnem primeru, ko postopek odmere še ni bil končan do 30.3.1990, ni bilo pravne podlage za odmero odškodnine po vrednosti točke, ki je veljala decembra 1989. Po mnenju tožene stranke bo moral prvostopni organ pri ponovni odmeri odškodnine upoštevati vrednost točke, določene z odlokom o določitvi vrednosti točke za izračun odškodnine zaradi spremembe namembnosti kmetijskih zemljišč in gozda (Uradni list RS, št. 7/91), ki je začel veljati 1.8.1991, saj le-ta, podobno kot zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o kmetijskih zemljiščih, v 3. členu določa, da se postopki odmere odškodnine zaradi spremembe namembnosti kmetijskih zemljišč in gozda, ki so bili uvedeni pred uveljavitvijo tega odloka in do uveljavitve še niso končani na prvi stopnji, nadaljujejo po določbah tega odloka, s tem da se uporablja vrednost točke, določena s tem odlokom.

V tožbi, ki sta jo tožeči stranki med upravnim sporom razširili na izpodbijano odločbo, tožeči stranki navajata, da ne soglašata z razlogi v izpodbijani odločbi. Dejstvo je, da stavbna parcela, last tožeče stranke, meri v naravi in po katastru 1027 m2, da bo na večjem delu te parcele prišlo do dejanske spremembe namembnosti in da tožeča stranka nima objektivnih možnosti uporabljati večje površine zemljišča, saj na dveh straneh meji s sosednjimi zasebnimi parcelami, na eni strani s kanalom - hudournikom in na eni strani z javno cesto. Vse to pomeni, da je bila odškodnina odmerjena od pravilne površine, da to dejstvo za tožečo stranko ni sporno in da ne gre za tako kršitev v upravnem postopku, da bi bilo zato potrebno prvostopno odločbo odpraviti. Ne strinjata se z razlago tožene stranke o spremembi in dopolnitvi zakona o kmetijskih zemljiščih in odloka o določitvi vrednosti točke. Po njunem mnenju je odločilno vprašanje veljavnosti 8. odstavka 14. člena zakona o kmetijskih zemljiščih in možnosti upoštevanja vrednosti točke po občinskih odlokih, ki so prenehali veljati. Tožena stranka v pomoč svoji zgrešeni razlagi vpeljuje pojem "posredno izključene uporabe" 8. odstavka 14. člena zakona o kmetijskih zemljiščih, s katero se ne strinjata. Gre nenazadnje za pridobljeno pravico tožeče stranke, da se ji odmeri odškodnina po vrednosti točke na dan vložitve popolne vloge za izdajo lokacijskega dovoljenja, ki je ni možno kar tako "posredno izključiti". Popolno vlogo za izdajo lokacijskega dovoljenja, ki je odločilnega pomena za odmero odškodnine, je vložila pred uveljavitvijo sprememb in dopolnitev zakona o kmetijskih zemljiščih. Odškodnina je bila odmerjena po uveljavitvi sprememb in dopolnitev zakona o kmetijskih zemljiščih, ki pa v določitev dneva, po katerem se določi višina odškodnine, ne posega. Na tendenciozno razlago predpisov kaže tudi nepojmljiva razlaga tožene stranke, da prvostopni organ v ponovnem postopku odmeri odškodnino po odloku o določitvi vrednosti točke, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 7/91 dne 31.7.1991 in je začel veljati 1.8.1991, prvostopno odločbo pa je prvostopni organ izdal že dva dni pred objavo odloka v uradnem listu in tri dni pred njegovo uveljavitvijo. Predlaga, da sodišče ugodi tožbi in naloži toženi stranki odmero odškodnine z uporabo višine točke, ki je veljala na dan vložitve popolne vloge za izdajo lokacijskega dovoljenja.

V odgovoru na tožbo tožena stranka vztraja pri izpodbijani odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve. Predlaga, da sodišče zavrne tožbo kot neutemeljeno.

Po določbi 3. odstavka 14. člena citiranega zakona o kmetijskih zemljiščih se odškodnina za spremembe namembnosti kmetijskega zemljišča plača od površine zemljišča, ki je po lokacijskem dovoljenju določeno za gradnjo objekta in od površine zemljišča, ki je z lokacijskim dovoljenjem namenjeno za redno rabo objekta (prvi stavek 3. odstavka); odškodnina zaradi spremembe namembnosti kmetijskih zemljišč ali gozda se določi v znesku na m2 ob upoštevanju lege in kakovosti zemljišč; kakovost in lega kmetijskega zemljišča se ovrednotita s številom točk na m2 glede na katastrsko kulturo, katastrski razred in katastrski okraj po tabeli 1, ki je sestavni del zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 9/90) - (5. odstavek); vrednost točke določi z odlokom Izvršni svet Skupščine SR Slovenije (smiselno sedaj: Vlada Republike Slovenije); občinski upravni organ, ki odmerja odškodnino valorizira to vrednost mesečno v skladu z indeksom cen na drobno v Republiki Sloveniji, ki ga na koncu vsakega meseca objavlja Zavod Republike Slovenije za statistiko (6. odstavek); odškodnina se obračuna: za gradnje, za katere se vloži vloga za lokacijsko dovoljenje oziroma priglasi dela, po višini, ki velja na dan, ko je bila vložena popolna vloga (1. alinea 8. odstavka).

Po določbah 7. in 8. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 9/90), se postopki odmere odškodnine zaradi spremembe namembnosti kmetijskih zemljišč in gozda, ki so bili uvedeni pred uveljavitvijo tega zakona in do njegove uveljavitve še niso končani na prvi stopnji, nadaljujejo po določbah tega zakona (1. odstavek 7. člena); z dnem uveljavitve tega zakona (30.3.1990) se prenehata uporabljati: dogovor o skupnih osnovah in merilih za določitev odškodnine zaradi spremembe namembnosti kmetijskih zemljišč ali gozda (Uradni list SRS, št. 5/82 in 7/85) in odloki občinskih skupščin o določitvi odškodnine zaradi spremembe namembnosti kmetijskih zemljišč ali gozda (8. člen).

Po presoji sodišča je tožena stranka utemeljeno v skladu s citirano določbo 3. odstavka 14. člena zakona o kmetijskih zemljiščih odpravila prvostopno odločbo zaradi tega, ker je bilo s citiranim lokacijskim dovoljenjem določeno zemljišče, potrebno za gradnjo in normalno uporabo objektov, v izmeri 6.996 m2, prvostopni organ pa v neskladju s tem navaja v prvostopni odločbi, da je z navedenim lokacijskim dovoljenjem odločeno, da je za gradnjo in normalno uporabo stanovanjsko - poslovnega objekta na parc. št. 3155 potrebno določiti 1027 m2 zemljišča. Seveda bo moral prvostopni organ v novem postopku ugotoviti, katero zemljišče in v kakšni izmeri je potrebno za gradnjo in normalno uporabo navedenega objekta. Če je bila lokacija navedenega objekta vsebovana v odločbi z dne 17.7.1990, s katero je bilo dano lokacijsko dovoljenje za vso obrtniško cono v stari ..., po tem lokacijskem dovoljenju sicer ni mogoče odmeriti navedene odškodnine. Zato jo bo treba odmeriti (ne z dopolnitvijo lokacijskega dovoljenja, na kar napotuje tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe) z uporabo določbe 7. odstavka 14. člena citiranega zakona o kmetijskih zemljiščih, po kateri, če se odškodnina ne da odmeriti po 3. odstavku tega člena, odmeri odškodnino upravni organ, pristojen za lokacijske zadeve, po tem, ko je dobil mnenje občinskega upravnega organa, pristojnega za kmetijsko inšpekcijo.

Tožena stranka, glede na citirane določbe 7. in 8. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o kmetijskih zemljiščih, v obrazložitvi izpodbijane odločbe pravilno razlaga, da v konkretnem primeru, ko postopek odmere še ni bil končan do 30.3.1990 kot dneva uveljavitve navedenega zakona, ni bilo pravne podlage za odmero odškodnine po vrednosti točke, ki je veljala na dan, ko je bila vložena popolna vloga, to je 8.1.1990 (citirana 1. alinea 8. odstavka 14. člena zakona o kmetijskih zemljiščih).

Ni pa pravilno njeno napotilo, da bo moral prvostopni organ pri ponovni odmeri odškodnine upoštevati vrednost točke, določene z odlokom o določitvi vrednosti točke za izračun odškodnine zaradi spremembe namembnosti kmetijskih zemljišč in gozda (Uradni list RS, št. 7/91), ki je začel veljati 1.8.1991, ki v 3. členu določa, da se postopki odmere odškodnine zaradi spremembe namembnosti kmetijskih zemljišč in gozda, ki so bili uvedeni pred uveljavitvijo tega odloka in do njegove uveljavitve še niso končani na prvi stopnji, nadaljujejo po določbah tega odloka, tako, da se uporablja vrednost točke, določena s tem odlokom. Tožeči stranki imata glede tega prav, ko v tožbi poudarjata, da gre v zvezi s tem odlokom za zgrešeno razlago tožene stranke. Po presoji sodišča je namreč citirana določba 3. člena navedenega odloka v nasprotju s citiranimi določbami zakona o kmetijskih zemljiščih (1. alineo 8. odstavka 14. člena in 7. in 8. členom citiranega zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o kmetijskih zemljiščih), kar pomeni, da prvostopni organ v ponovnem postopku pri odločitvi o stvari ne more uporabiti druge vrednosti točke, kot jo je pravilno uporabil že v svoji prvi odločbi z dne 30.7.1991. Ker pa je tožena stranka utemeljeno odpravila prvostopno odločbo že zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja glede površine zemljišča, potrebnega za gradnjo in normalno uporabo navedenega objekta, je sodišče zavrnilo tožbo kot neutemeljeno na podlagi 2. odstavka 42. člena ZUS. Sodišče je ZUS uporabilo kot republiški predpis v skladu z določbo 1. odstavka 4. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I in 45/I/94).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.