Sodba VI Ips 7/95-9
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 1996-03-20

lokalne skupnosti - aktivna legitimacija - zastopanje

Za presojo, ali je krajevna skupnost lahko bila tožeča stranka (legitimirana za vložitev tožbe) je odločilen predpis, veljaven v času vložitve tožbe in ni pomembno, kako so kasnejše določbe zakona o lokalni samoupravi urejale organizacijo in pristojnosti lokalnih skupnosti.

Krajevne skupnosti (in občine) so pred ukinitvijo občin kot prejšnjih družbenopolitičnih skupnosti po 2. členu ZJP zastopali občinski javni pravobranilci v premoženjskopravnih zadevah, kar pa ukrep urbanističnega inšpektorja ni.

4. člen zakona o ustanovitvi občin in o določitvi njihovih območij določa, da obstoječe KS nadaljujejo z delom do konstituiranja na prvih volitvah izvoljenih svetov novih krajevnih skupnosti oz. do uveljavitve občinskega statuta, če v njem ne bo predvidena delitev občine na KS. Po statutu občine Ž. so ustanovljene krajevne skupnosti, ki so pravne osebe.

Zahteva za varstvo zakonitosti se kot neutemeljena zavrne.

Tožena stranka je z odločbo z dne 6.9.1993 zavrnila pritožbo tožeče stranke proti odločbi Urbanistične inšpekcije občinskega inšpektorata občine z dne 31.5.1993, s katero ji je bilo naloženo, da do 15.6.1993 odstrani mrliško vežico s prizidkom in nadstreškom, grajeno brez predpisanih dovoljenj na zemljišču parc. št. 641 in vzpostavi zemljišče v prejšnje stanje na lastne stroške (1. točka izreka). Za navedeni objekt (iz 1. točke izreka) veljajo prepovedi iz 76.c člena zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju: ZUN, Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85, 29/86, in Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93 in 71/93). Če investitor ne bo opravil naloženega dejanja iz 1. točke izreka do 15.6.1993, bo to na njegove stroške opravilo pooblaščeno podjetje dne 23.6.1993 ob 7,30 uri. V obrazložitvi navaja, da je tožena stranka po uveljavitvi zakona o spremembah ZUN (Uradni list RS št. 18/93), nadaljevala z gradnjo. Zato je bil izpolnjen pogoj za uvedbo postopka po 4. odstavku 17. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor, ki je pričel veljati 10.4.1993, in je organ prve stopnje na podlagi 73. člena ZUN utemeljeno izdal izpodbijano odločbo.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v upravnem sporu tožbi tožeče stranke ugodilo in s sodbo z dne 29.6.1995 odločbo tožene stranke odpravilo iz drugih razlogov. Obvezna sestavina odločbe izdane na podlagi 73. člena ZUN so prepovedi iz 76.c člena ZUN, po katerem so v zvezi s tako grajenim objektom prepovedana vsa glede zakonitih posegov sicer dovoljena ali predpisana dejanja, zlasti pa v tem členu našteta dejanja. Organ prve stopnje je v obrazložitvi svoje odločbe sicer navajal vsebino navedene določbe, medtem ko je v izreku samo navedel, da za objekt iz 1. točke izreka veljajo prepovedi iz 76.c člena ZUN. Ker so navedene prepovedi obvezna sestavina odločbe, morajo biti v izreku odločbe konkretno navedene, saj na vrsto prepovedi vpliva konkreten poseg. Ker postane izvršljiv, dokončen in pravnomočen samo izrek odločbe, mora biti ta konkretno opredeljen (208. člen zakona o splošnem upravnem postopku - prečiščeno besedilo, v nadaljevanju: ZUP, Uradni list SFRJ št. 47/86). Ne zadošča, če se v izreku odločbe navaja le člen zakona, saj se na podlagi takšne odločbe v njej navedene prepovedi vpišejo v zemljiško knjigo po uradni dolžnosti. Točno je sicer, da se v odločbi izdani na podlagi 73. člena ZUN določi tudi način izvršbe, ki se opravi na podlagi izvršljive odločbe (76.c člen). Toda navedeni zakon ne ureja, kdaj postane odločba izvršljiva in tudi nima drugih določb, ki bi urejale prisilno izvršitev takšne odločbe, zato glede tega veljajo določbe ZUP (XVII. poglavje). To pomeni, da mora organ pred prisilno izvršitvijo naložene obveznosti po drugi osebi po določbah ZUP ugotoviti, ali je odločba postala izvršljiva (270. člen ZUP) in šele takrat lahko odloči, kdaj bo opravljena izvršba po drugi osebi (285. člen ZUP). Odločba organa prve stopnje je zato v 2. in 3. točki izreka nezakonita, in ker tožena stranka nezakonitosti ni odpravila, je nezakonita tudi njena odločba.

Proti navedeni sodbi je vložila vrhovna državna tožilka zahtevo za varstvo zakonitosti, v kateri uveljavlja kršitev: 2. člena zakona o upravnih sporih (v nadaljevanju: ZUS, Uradni list SFRJ št. 4/77, 60/77 in Uradni list RS št. 55/92), 2. odstavka 53. člena ZUP, 1. odstavka 54.člena ZUP v zvezi z 2. členom in 2. odstavkom 7. člena zakona o javnem pravobranilstvu (v nadaljevanju: ZJP, Uradni list RS št. 19/76, 31/84 in 5/91). Uveljavlja tudi kršitev 1. odstavka 2. člena zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS, Uradni list RS št. 72/93, 6/94, 45/94, 57/94, 14/95, 20/95 in 63/95) v zvezi s 7. členom istega zakona ter določb 73., 76., in 76.c člena ZUN. Nadalje navaja, da pristojni javni pravobranilec pred sodišči in drugimi organi zastopa tudi krajevne skupnosti glede njihovih premoženjskopravnih pravic in koristi in da je v zadevah, kjer je pristojni javni pravobranilec zakoniti zastopnik stranke, vročanje mimo javnega pravobranilca brez pravnih učinkov, vprašanje pa je, ali je v času izdaje odločbe bila krajevna skupnost pravna oseba. Upravni organ mora ves čas postopka po uradni dolžnosti paziti, ali je tisti, ki nastopa kot stranka, lahko stranka v postopku in ali stranko zastopa zakoniti zastopnik. Po 1.1.1995 javni pravobranilec sicer ni več zakoniti zastopnik krajevne skupnosti (10. člen zakona o začasni ureditvi organizacije in pristojnosti občinskih sodnikov za prekrške in občinskih javnih pravobranilcev, ZZUOPSP, Uradni list RS št. 82/94) in torej lahko krajevne skupnosti zastopajo odvetniki, vendar po zakonu o lokalni samoupravi, ki velja od 15.1.1994 dalje, krajevne skupnosti niso več osebe javnega prava s pravico posedovati, pridobivati in razpolagati z vsemi vrstami premoženja. Temeljne lokalne samoupravne skupnosti so občine (2. in 7. člen zakona o lokalni samoupravi). V času izdaje izpodbijane sodbe (29.6.1995), krajevna skupnost ni mogla biti investitor spornega objekta in torej tudi ne stranka v obravnavanem postopku. Zato bi moralo Vrhovno sodišče RS tožbo zavreči po 3. točki 1. odstavka 30. člena zakona o upravnih sporih. Stališče v izpodbijani sodbi, da bi prepovedi iz 76.c člena ZUN morale biti konkretno navedene v izreku odločbe urbanističnega inšpektorata, ker na vrsto prepovedi vpliva konkreten poseg, pomeni nepravilno uporabo 73., 76.in 76.c člena ZUN ter 141. člena ZUP. ZUN kot specialni predpis združuje skrajšani postopek, v katerem urbanistična inšpekcija izda odločbo o odstranitvi brez lokacijskega dovoljenja zgrajenega objekta po 73. členu ZUN ter postopek izvršbe na podlagi te odločbe, ki postane na podlagi 2. odstavka 76. člena istega zakona izvršljiva takoj, ko je stranki vročena. Zato posebno ugotavljanje, ali je odločba izvršljiva in sprejem dodatne odločitve o opravljanju izvršbe po drugi osebi ni potrebno. Predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo tožeče stranke zavrže, podrejeno pa zavrne.

Zahteva za varstvo zakonitosti ni utemeljena.

Zahteva za varstvo zakonitosti neutemeljeno očita izpodbijani sodbi kršitev pravil postopka - 2. člena ZUS, 2. odstavka 53. člena in 1. odstavka 54. člena ZUP v zvezi z 2. členom in 2. odstavkom 7. člena ZJP. Sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost izpodbijane odločbe tožene stranke posredno pa tudi zakonitost odločbe organa prve stopnje v času njene izdaje (dne 31.5.1993), zato ni moglo vplivati na odločitev v upravnem sporu, če tožeča stranka v času izdaje izpodbijane sodbe ne bi mogla biti več investitor spornega objekta in tudi ne stranka v postopku. Za presojo zakonitosti izpodbijanega upravnega akta zato ni pomembno, kako so kasnejši predpisi zakona o lokalni samoupravi urejali organizacijo in pristojnosti lokalnih skupnosti.

Pravilno je ravnalo sodišče, ko je obravnavalo tožbo tožeče stranke in odločalo o stvari. Ob vložitvi tožbe je bila tožeča stranka za to legitimirana po 1. odstavku 2. člena ZUS, sicer pa ima pravico sprožiti upravni spor po 2. odstavku 2. člena ZUS celo naselje ali skupina oseb, čeprav niso pravna oseba, če so lahko imetniki pravic oziroma nosilci obveznosti, o katerih se je odločalo v upravnem postopku, če misli, da mu je z upravnim aktom kršena kakšna pravica ali na zakon oprta neposredna osebna korist. Ni bistveno, če zaradi spremembe pravnega položaja krajevnih skupnosti v okviru novih lokalnih skupnosti ta ni pravna oseba javnega prava. Iz 4. člena zakona o ustanovitvi občin in o določitvi njihovih območij (ZUODNO, Uradni list RS št. 60/94), pa izrecno izhaja, da obstoječe krajevne skupnosti in njihovi organi nadaljujejo z delom do konstituiranja na prvih volitvah izvoljenih svetov novih vaških, krajevnih ali četrtnih skupnosti oziroma do uveljavitve občinskega statuta, če v občinskem statutu ne bo predvidena delitev občine na te skupnosti. Premoženje in delavce obstoječih krajevnih skupnosti prevzamejo nove vaške, krajevne ali četrtne skupnosti oziroma občina v skladu z občinskim statutom. Statut nove občine, na območju katere je tudi naselje G., je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 34/95 z dne 22.junija 1995. Ta v 8. členu določa, da je v občini ustanovljenih 19 krajevnih skupnosti, ki so pravne osebe, med njimi tudi krajevna skupnost G. Po 137. členu istega statuta pa so premoženje in delavce krajevnih skupnosti prevzele z istim statutom ustanovljene krajevne skupnosti. Po navedenem ne drži trditev v zahtevi, da tožeča stranka ni mogla biti več stranka v upravnem sporu.

V upravnih postopkih urbanističnega nadzora se ne odloča o ustanovitvi, ukinitvi ali spremembi premoženjskih pravic glede nepremičnine in tvarine, s katero ali na kateri je bil opravljen poseg v prostor. O premoženjskih pravicah investitorja nedovoljene gradnje se ne odloča v inšpekcijskem postopku, v katerem je urbanistični inšpektor v javnem interesu na področju varstva okolja pristojen odrejati predpisane ukrepe, ne glede na to, ali je investitor - kršitelj predpisa krajevna skupnost, ali pa druga pravna ali fizična oseba. Ker se v 2. členu ZJP predpisano zastopanje nanaša na družbene skupnosti glede varstva njihovih premoženjskih pravic in koristi, v inšpekcijskih postopkih pa za premoženjske pravice sploh ne gre, zato glede na naravo stvari tudi nima opore trditev, da sta bili v inšpekcijskem postopku kršeni določbi 2. odstavka 53. in 1. odstavka 54. člena ZUP. Če pa bi bili, bi bil to kvečjemu dodatni razlog za odpravo inšpekcijske odločbe organa II. stopnje z izpodbijano sodbo.

Ne glede na navedeno pa je sodišče izpodbijano sodbo vročilo pooblaščenki tožeče stranke že po 1.1.1995, torej po uveljavitvi že navedenega zakona o začasni ureditvi organizacije in pristojnosti občinskih sodnikov za prekrške in občinskih javnih pravobranilcev, ki v 10. členu določa, da so do uveljavitve zakona o državnem pravobranilstvu javni pravobranilci po pooblastilu občin dolžni zastopati občine, njihove organe, občinske organizacije in sklade, ki so pravne osebe, kolikor to ni v nasprotju s koristmi in interesi Republike Slovenije. Med zastopanimi subjekti krajevne skupnosti niso naštete.

Sodišče soglaša z navedbami v zahtevi: da je zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor oziroma novela tega zakona iz leta 1993 poenostavila v 76. členu prejšnjega besedila zakona določen skrajšani postopek odstranitve brez lokacijskih dovoljenj zgrajenega objekta, kot tudi vročanje pošiljk zavezancu ter izvršbo (76. člen ter 77.a člen istega zakona ZUN), da je po 2. odstavku 141. člena ZUP za sestavljanje odločb iz 1.in 2. točke 1. odstavka 141. člena ZUP dovoljeno uporabljati elektronske računalnike ter da je odločba urbanistične inšpekcije (organa prve stopnje) bila izdana v skrajšanem postopku v skladu z 2. točko 1. odstavka 141. člena ZUP na podlagi med strankami nesporne ugotovitve, da je krajevna skupnost mrliško vežico gradila brez lokacijskega dovoljenja in ugotovitve inšpekcijskega pregleda z dne 19.5.1993, da je investitor po uveljavitvi sprememb navedenega zakona z gradnjo nadaljeval. Tudi ni sporno, da se na podlagi 4. odstavka 76. člena ZUN v odločbi iz 2. odstavka tega člena, torej v odločbi iz 73. člena, določi tudi način izvršitve in da se upravna odločba opravi na podlagi izvršljive odločbe.

Sodišče zgolj ob pavšalno zatrjevanih kršitvah določb 73., 76., in 77.a člena ZUN v zvezi s 141. členom ZUP dejanskih kršitev navedenih določb zakona v izpodbijani sodbi ni zasledilo. Izpodbijana sodba se na določbo 73. člena ZUN in 141. člena ZUP, ki ureja skrajšani postopek, ne sklicuje, prav tako pa ne na določbe 1. do 4. odstavka 76. člena ZUN, torej ne temelji na navedenih zakonskih določbah.

V določbah 76. člena ZUN ni podlage za trditev v zahtevi, da je po tej določbi razumeti, da je v postopku za izdajo odločbe urbanističnega inšpektorja združen t.i. skrajšani postopek in postopek izvršbe na podlagi te odločbe, ki da postane izvršljiva takoj, ko je stranki vročena. Postopek izvršbe se začne šele po izdani odločbi o stvari, s katero je postopek na prvi stopnji končan. Izvršba se opravi na podlagi izvršljive odločbe, torej potem, ko postane izvršljiva, v primeru danega roka stranki za izvršitev odrejenih dejanj torej po preteku izpolnitvenega roka, ne pa z dnem vročitve.

Ne drži trditev v zahtevi, da je izrek odločbe urbanističnega inšpektorja dovolj določen, če je v njej naveden zgolj 76.c člen ZUN, v katerem so določeni z zakonom predvideni ukrepi - prepovedi dejanj, ki jih lahko izreče urbanistični inšpektor, med drugim tudi vpisi in spremembe v zemljiški knjigi in drugih geodetskih evidencah. Obvezna sestavina odločbe inšpektorja, to je izreka odločbe, ki pomeni odločbo v ožjem pomenu besede, ki se izvršuje, so v 1. odstavku 76.c člena navedene prepovedi, ne pa navedba zgolj številke člena. Z vsebino prepovedi se mora stranka seznaniti iz izreka odločbe, ki mora biti določen tudi glede na določbe 208. člena ZUP. Da niso vse prepovedi iz 1. odstavka 76.c člena nujno obvezna sestavina odločbe, marveč tiste, ki jih bo na podlagi tega člena odredil inšpektor, izhaja tudi iz 73. člena ZUN. Ta v 1. odstavku določa, da organ urbanistične inšpekcije v primeru, če se gradi ali drugače posega v prostor brez lokacijskega dovoljenja ali brez odločbe o priglasitvi del, odredi, da se objekt ali del objekta odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira poseg v prostor. Če sanacija iz prejšnjega odstavka predstavlja poseg v prostor po določbah tega zakona, odredi zavezancu pridobitev dovoljenja zanj. V primeru, ko gre za poseg v prostor na tujem zemljišču oziroma na nepremičnini, ki zemljiškoknjižno ni prenesena na ime investitorja - zavezanca, bi prepoved prometa z zemljiščem neposredno onemogočala inšpektorjevo odredbo, saj si investitor ustreznega dovoljenja niti ne bi mogel pridobiti, ker ne bi mogel pravnoveljavno pridobiti v last zemljišča in s tem dokaza o pravici razpolaganja. Prepoved prometa z nepremičnino je torej potrebno konkretizirati.

Določba 5. odstavka 76. člena ZUN, po kateri se upravna izvršba odločbe iz drugega odstavka tega člena, v kateri se določi tudi njen način, opravi na podlagi izvršljive odločbe, ne pomeni, da izključuje celoten izvršilni postopek, "način izvršbe" pa tudi ne vključuje določitve datuma za izvršilno dejanje po tretji osebi. Ugotovitev dejstva, da je postala odločba izvršljiva, je nujen pogoj za začetek izvršbe, čeprav izdaja posebnega sklepa o dovolitvi izvršbe ni potrebna. Zato je pravilno stališče v izpodbijani sodbi, da bi moral pristojni organ pred prisilno izvršbo naložene obveznosti po drugi osebi, v obravnavanem primeru je to pooblaščeno podjetje, po določbah XVII. poglavja ZUP preveriti, ali je odločba postala izvršljiva (270. člen), in da naložena obveznost ni bila izpolnjena ter šele nato določiti, kdaj bo opravljena izvršba po drugi osebi (285.člen ZUP). Vsebina odločanja do izdaje odločbe urbanističnega inšpektorja je drugačna od vsebine izvršilnega postopka. Upravni postopek o stvari se konča na prvi stopnji z izdajo odločbe in z njeno vročitvijo stranki. Izvršilni postopek se začne šele po ugotovitvi izvršljivosti odločbe, ki jo je treba izvršiti. Dejstvo, da ZUN ne predvideva izdaje posebnega sklepa o dovolitvi izvršbe, ne pomeni, da ni nikakega izvršilnega postopka. Izvršba je upravno procesno dejanje upravnega organa, ki je izdal odločbo. Postopek vodi pooblaščena uradna oseba, ki o vseh procesnih dejanjih organa, strank in drugih udeležencev sestavi zapisnik ter skrbi pri tem za red, ugotavlja morebitne stroške postopka in odloča o njih. V primeru motenja izvršilnih dejanj in izvršilnega postopka, ko bi bila izvršba brezuspešena, bo potrebno določiti nov rok za izvedbo izvršbe, po potrebi zagotoviti pomoč organov za notranje zadeve oziroma policije (4. odstavek 277. člena ZUP). Tudi take odredbe ne spadajo v izrek odločbe urbanističnega inšpektorja, ki jo bo treba izvršiti in za njihovo umestitev v odločbo tudi ni podlage v zakonu.

V izpodbijani sodbi se ne zatrjuje, da je potrebno sprejeti dodatno odločitev o opravljanju izvršbe po drugi osebi, pač pa le, da je pred začeto izvršbo potrebno ugotoviti, da je odločba urbanističnega inšpektorja postala izvršljiva in da se šele zatem lahko določi rok za izvedbo izvršbe (torej po poteku izpolnitvenega roka). Prisilna izvršba se opravi, če zavezanec odrejene obveznosti ne opravi.

Zato je pravilna in zakonita odločitev v izpodbijani sodbi, da je odločba tožene stranke nezakonita, saj določitev časa, kdaj bo opravljeno izvršilno dejanje po tretji osebi, ni določitev načina izvršbe in za določitev tega roka v zakonu ni bilo podlage. Pravilno je tudi stališče, da z neopredelitvijo prepovedi, ki jih abstraktno za nedoločeno število primerov določa zakon, izrek odločbe ni določen. Na druge določbe ZUN, kakor tudi ZUP, kot pravni temelj za odpravo odločbe tožene stranke pa se sodišče v izpodbijani sodbi ni sklicevalo. V zahtevi za varstvo zakonitosti zatrjevana kršitev določb 73., 76., 76.c in 77.a člena ZUN torej ni podana.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije je po vsem navedenem na podlagi 2. odstavka 50. člena ter 60. člena ZUS ob smiselni uporabi 408. člena zakona o pravdnem postopku (ZPP) odločilo, kakor se glasi izrek te sodbe. Določbe ZUS, ZUP in ZPP je na podlagi 1. odstavka 4. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS štev. 1/91-I in 45/1/94) smiselno uporabilo kot predpis Republike Slovenije.

ZUODNO člen 4.ZJP člen 2, 7.ZZUOPSP člen 10.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.