Sodba VI Ips 5/95-6
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 1996-03-20

ukrepi urbanističnega inšpektorja - odstranitev objekta - odločba - izrek - izvršba

Izrek odločbe urbanističnega inšpektorja ni določen, če je v njem naveden le 76.c člen ZUN, ne pa tudi same prepovedi, ki jih v skladu s tem členom odredi urbanistični inšpektor. Določba 5. odstavka 76. člena ZUN, po kateri se upravna izvršba odločbe iz 2. odstavka tega člena, v kateri se določi tudi njen način, opravi na podlagi izvršljive odločbe, ne pomeni, da izključuje celoten izvršilni postopek, način izvršbe pa tudi ne vključuje datuma za izvršilno dejanje po tretji osebi.

Zahteva za varstvo zakonitosti se zavrne.

Tožena stranka je v upravnem sporu z odločbo z dne 16.7.1993 zavrnila pritožbo tožnikov proti odločbi Urbanistične inšpekcije občinskega inšpektorata občine z dne 5.5.1993, s katero jima je bilo naloženo, da do 15.5.1993 odstranita prizidek gostinskega lokala na parceli št. 110 na južni strani obstoječe stanovanjske hiše ter vzpostavita zemljišče v prejšnje stanje na lastne stroške (1. točka izreka). Za navedeni objekt (iz 1. točke izreka) veljajo prepovedi iz 76.c člena zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju: ZUN, Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85, 29/86, in Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93 in 71/93). Če investitorja ne bosta opravila naloženega dejanja iz prve točke izreka do 15.5.1993, bo to na njune stroške opravilo pooblaščeno podjetje dne 20.5.1993. V obrazložitvi navaja, da sta tožnika po inšpekcijskem pregledu opravljenem dne 16.4.1993 z gradnjo nadaljevala. Zato je bil izpolnjen pogoj za uvedbo novega inšpekcijskega postopka po 4. odstavku 17. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list RS štev. 18/93) in je organ 1. stopnje na podlagi 73. člena ZUN utemeljeno izdal svojo odločbo. Glede na določbo 76. člena ZUN zaslišanje strank v zadevi ni bilo potrebno. Na odločitev ne vpliva dejstvo, da sta tožnika vplačala depozit ali da je uveden postopek za pridobitev lokacijskega dovoljenja.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v upravnem sporu tožbi tožečih strank ugodilo in s sodbo z dne 6.4.1995 odločbo tožene stranke odpravilo iz drugih razlogov, kot jih navaja tožeča stranka. Obvezna sestavina odločbe izdane na podlagi 73. člena ZUN so prepovedi iz 76.c člena ZUN, po katerem so v zvezi s tako grajenim objektom prepovedana vsa glede zakonitih posegov sicer dovoljena ali predpisana dejanja, zlasti pa v tem členu našteta dejanja. Organ prve stopnje je v obrazložitvi svoje odločbe sicer navajal vsebino navedene določbe, medtem ko je v izreku samo navedel, da za objekt iz 1. točke izreka veljajo prepovedi iz 76.c člena ZUN. Ker so navedene prepovedi obvezna sestavina odločbe, morajo biti v izreku odločbe konkretno navedene, saj na vrsto prepovedi vpliva konkreten poseg. Ker postane izvršljiv, dokončen in pravnomočen samo izrek odločbe, mora biti ta konkretno opredeljen (208. člen zakona o splošnem upravnem postopku - prečiščeno besedilo, Uradni list SFRJ št. 47/86, v nadaljevanju ZUP). Po presoji sodišča ne zadošča, če se v izreku odločbe navaja le člen zakona, saj se na podlagi takšne odločbe v njej navedene prepovedi vpišejo v zemljiško knjigo po uradni dolžnosti. V 3. točki izreka je bilo tudi odločeno, da bo v primeru, če investitorja spornega objekta ne bosta odstranila do 15.5.1993, to na njune stroške 20.5.1993 ob 7.30 uri opravilo gradbeno podjetje. Točno je sicer, da se v odločbi izdani na podlagi 73. člena ZUN določi tudi način izvršbe, ki se opravi na podlagi izvršljive odločbe (76.c člen). Toda navedeni zakon ne ureja, kdaj postane odločba izvršljiva in tudi nima drugih določb, ki bi urejale prisilno izvršitev takšne odločbe, zato glede tega veljajo določbe ZUP (XVII. poglavje). To pomeni, da mora organ pred prisilno izvršitvijo naložene obveznosti po drugi osebi po določbah ZUP ugotoviti, ali je odločba postala izvršljiva (270. člen ZUP) in šele takrat lahko odloči, kdaj bo opravljena izvršba po drugi osebi (285. člen ZUP). Iz navedenih razlogov je odločba organa prve stopnje v 2. in 3. točki izreka nezakonita, in ker tožena stranka nezakonitosti ni odpravila, je nezakonita tudi njena odločba.

Proti navedeni sodbi je vložila vrhovna državna tožilka zahtevo za varstvo zakonitosti, v kateri uveljavlja bistveno kršitev pravil postopka 1. odstavka 354. člena zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP, Uradni list SFRJ št. 4/77, 36/80. 69/82, 58/84, 74/87, 57/89, 20/90, in 27/90) v zvezi s 60. členom zakona o upravnih sporih (v nadaljevanju: ZUS, Uradni list SFRJ št. 4/77, 60/77 in Uradni list RS št. 55/92) zaradi nepravilne uporabe 73., 76. in 76.c člena ZUN, kar je vplivalo na zakonitost in pravilnost sodbe. V zvezi s kršitvami pravil postopka zahteva navaja, da je zmotno stališče v izpodbijani sodbi, da bi prepovedi iz 76. c člena ZUN morale biti v odločbi konkretno navedene ter da zgolj navedba tega člena v izreku odločbe ne zadošča, saj je izrek odločbe z navedbo člena konkreten, določen in izvršljiv. Odločitev v izpodbijani sodbi pomeni kršitev tudi določb 73. in 76. člena. Navedeni določbi sta namreč specialni predpis, saj urejajo tudi prisilno izvršitev odločbe na podlagi istih določb in se zato splošni predpisi glede izvršbe ne morejo uporabljati. Specialni predpis določa, da se odločba izdana po prej navedenih določbah opravi na podlagi izvršljive odločbe, v kateri se določi tudi način izvršbe, to pa pomeni, da se v odločbo vnesejo določbe sklepa o dovolitvi izvršbe, določi pa se tudi dan, ko naj bi se dejanje izvršbe opravilo po tretji osebi, če ga prostovoljno ne bi opravil sam investitor.

Zahteva za varstvo zakonitosti ni utemeljena.

Zahteva za varstvo zakonitosti izpodbijani sodbi neutemeljeno očita kršitev določb 73., 76 in 76. c člena ZUN ter določb ZPP.

Sodišče zgolj ob pavšalno zatrjevanih kršitvah določb 73., 76., in 76. c člena ZUN dejanskih kršitev navedenih določb zakona v izpodbijani sodbi ni zasledilo. Izpodbijana sodba se na določbe 73. člena ter 1. do 4. odstavka 76. člena ZUN ni opirala, sodišče v upravnem sporu teh določb ni uporabilo in jih tudi ni bilo dolžno uporabiti.

Sodišče soglaša z navedbami v zahtevi, da je ZUN poenostavil skrajšani postopek odločanja o odstranitvi brez lokacijskih dovoljenj grajenega objekta ter izvršbo. Tudi ni sporno, da se na podlagi 5. odstavka 76. člena ZUN v odločbi iz 2. odstavka tega člena, torej v odločbi iz 73. člena določi tudi način izvršitve in da se upravna izvršba opravi na podlagi izvršljive odločbe brez posebnega sklepa o dovolitvi izvršbe ter da se samo izvršljivost odločbe organa prve stopnje lahko ugotovi s potrdilom na sami odločbi, ki jo je treba izvršiti.

Ne drži pa trditev v zahtevi, da je izrek odločbe urbanističnega inšpektorja dovolj določen, če je v njej naveden zgolj 76.c člen ZUN, v katerem so določeni z zakonom predvideni ukrepi - prepovedi dejanj, ki jih lahko izreče urbanistični inšpektor, med drugim tudi vpisi in spremembe v zemljiški knjigi in drugih geodetskih evidencah. Obvezna sestavina odločbe inšpektorja, to je izreka odločbe, ki pomeni odločbo v ožjem pomenu besede, ki se izvršuje, so v 1. odstavku 76.c člena navedene prepovedi, ne pa navedba zgolj številke člena. Z vsebino prepovedi se mora stranka seznaniti iz izreka odločbe, ki mora biti določen tudi glede na določbe 208. člena ZUP. Da niso vse prepovedi iz 1. odstavka 76.c člena nujno obvezna sestavina odločbe, marveč tiste, ki jih bo na podlagi tega člena odredil inšpektor, izhaja tudi iz 73. člena ZUN. Ta v 1. odstavku določa, da organ urbanistične inšpekcije v primeru, če se gradi ali drugače posega v prostor brez lokacijskega dovoljenja ali brez odločbe o priglasitvi del, odredi, da se objekt ali del objekta odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira poseg v prostor. Če sanacija iz prejšnjega odstavka predstavlja poseg v prostor po določbah tega zakona, odredi zavezancu pridobitev dovoljenja zanj. V primeru, ko gre za poseg v prostor na tujem zemljišču oziroma na nepremičnini, ki zemljiškoknjižno ni prenesena na ime investitorja - zavezanca, bi prepoved prometa z zemljiščem neposredno onemogočala inšpektorjevo odredbo, saj si investitor ustreznega dovoljenja niti ne bi mogel pridobiti, ker ne bi mogel pravnoveljavno pridobiti v last zemljišča in s tem dokaza o pravici razpolaganja. Prepoved prometa z nepremičnino je torej potrebno konkretizirati.

Zmotno je naziranje v zahtevi, da je z določbo 5. odstavka 76. člena ZUN, po kateri se določi v sami odločbi način izvršbe, smiselno izključena uporaba določb XVII. poglavja ZUP (določbe o upravni izvršbi) in da je zato v zakonu podana podlaga, da se v odločbo o stvari vnese vse odredbe, ki so sicer vsebina sklepa o dovolitvi izvršbe, kadar ta sklep na drugih upravnih področjih ni izključen. Zato je pravilno stališče v izpodbijani sodbi, da se vnaprejšnje določitve roka ali celo datuma o izvedbi izvršilnega dejanja po tretji osebi ne šteje za način izvršbe po določbi 5. odstavka 76. člena ZUN.

Določba 5. odstavka 76. člena ZUN, po kateri se upravna izvršba odločbe iz drugega odstavka tega člena, v kateri se določi tudi njen način, opravi na podlagi izvršljive odločbe, ne pomeni, da izključuje celoten izvršilni postopek, "način izvršbe" pa tudi ne vključuje določitve datuma za izvršilno dejanje po tretji osebi. Ugotovitev dejstva, da je postala odločba izvršljiva (sodišče se strinja, da se to dejstvo lahko ugotovi le s potrdilom na sami odločbi), je nujen pogoj za začetek izvršbe, čeprav izdaja posebnega sklepa o dovolitvi izvršbe ni potrebna. Zato je pravilno stališče v izpodbijani sodbi, da bi moral pristojni organ pred prisilno izvršbo naložene obveznosti po drugi osebi, v obravnavanem primeru je to pooblaščeno podjetje, po določbah XVII. poglavja ZUP preveriti, ali je odločba postala izvršljiva (270. člen), in da naložena obveznost ni bila izpolnjena ter šele nato določiti, kdaj bo opravljena izvršba po drugi osebi (285.člen ZUP).

Vsebina odločanja do izdaje odločbe urbanističnega inšpektorja je drugačna od vsebine izvršilnega postopka. Upravni postopek o stvari se konča na prvi stopnji z izdajo odločbe in z njeno vročitvijo stranki. Izvršilni postopek se začne šele po ugotovitvi izvršljivosti odločbe, ki jo je treba izvršiti. Dejstvo, da ZUN ne predvideva izdaje posebnega sklepa o dovolitvi izvršbe, ne pomeni, da ni nikakega izvršilnega postopka. Izvršba je upravno procesno dejanje upravnega organa, ki je izdal odločbo. Postopek vodi pooblaščena uradna oseba, ki o vseh procesnih dejanjih organa, strank in drugih udeležencev sestavi zapisnik ter skrbi pri tem za red, ugotavlja morebitne stroške postopka in odloča o njih. V primeru motenja izvršilnih dejanj in izvršilnega postopka, ko bi bila izvršba brezuspešena, bo potrebno določiti nov rok za izvedbo izvršbe, po potrebi zagotoviti pomoč organov za notranje zadeve oziroma policije (4. odstavek 277. člena ZUP). Tudi take odredbe ne spadajo v izrek odločbe urbanističnega inšpektorja, ki jo bo treba izvršiti in za njihovo umestitev v odločbo tudi ni podlage v zakonu.

V izpodbijani sodbi se ne zatrjuje, da je potrebno sprejeti dodatno odločitev o opravljanju izvršbe po drugi osebi, pač pa le, da je pred začeto izvršbo potrebno ugotoviti, da je odločba urbanističnega inšpektorja postala izvršljiva in da se šele zatem lahko določi rok za izvedbo izvršbe (torej po poteku izpolnitvenega roka). Prisilna izvršba se opravi, če zavezanec odrejene obveznosti ne opravi.

Z izpodbijano sodbo je sodišče pravilno presodilo, da z neopredelitvijo prepovedi v izreku odločbe, ki jih sicer abstraktno za nedoločeno število primerov določa zakon, izrek odločbe ni določen ter da določitev časa, kdaj bo opravljeno izvršilno dejanje po tretji osebi, ni določitev načina izvršbe in za določitev tega roka v zakonu ni bilo podlage ter je za svojo odločitev podalo pravilne razloge. Sodišče je presodilo, da v zahtevi za varstvo zakonitosti zatrjevane kršitve določb 73., 76. in 76.c člena ZUN in 1. odstavka 354. člena ZPP niso podane.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije je po vsem navedenem na podlagi 1. odstavka 50. člena ter 60. člena ZUS ob smiselni uporabi 393. člena v zvezi s 408. členom zakona o pravdnem postopku (ZPP) odločilo, kakor se glasi izrek te sodbe. Določbe ZUS, ZUP in ZPP je na podlagi 1. odstavka 4. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS štev. 1/91-I in 45/1/94) smiselno uporabilo kot predpis Republike Slovenije.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.