Sodba U 924/93
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 1995-08-09

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

načelo zakonitosti - ukrep tržnega inšpektorja

Načelo zakonitosti, izraženo v 4. členu ZUP, zahteva, da smejo pristojni organi z upravnimi določbami nalagati strankam le takšne ukrepe, ki jih določa materialni zakon ali na podlagi zakona izdani predpis. To načelo pa tudi pomeni, da mora obrazložitev odločbe obsegati med drugim tudi navedbo predpisov in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločbo, navedeno v dispozitivu. Ker izrek izpodbijane odločbe nima opore v materialnem predpisu, obrazložitev odločbe pa ni v skladu z 209. členom ZUP, pomeni navedena pomanjkljivost bistveno kršitev pravil postopka (4. in 209. člen ZUP). Inšpekcijski organ ne more izreči ukrepa, če v materialnem predpisu nima pooblastila za ukrepe na področju cen oziroma niso v njem določno navedene obveznosti subjektov, na katere se ukrep nanaša.

Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za ekonomske odnose in razvoj Republike Slovenije z dne 3.6.1993 odpravi.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo Republiškega tržnega inšpektorata z dne 5.5.1993, s katero je organ prve stopnje odločil, da je Javno podjetje ... dolžno vrniti cene komunalnih storitev - proizvodnja in distribucija vode ter prečiščevanje in odvajanje odplak, na raven, ki je bila v skladu s predpisi oblikovana in uporabljena na tržišču na dan 6. marca 1993. Tožena stranka se v izpodbijani odločbi sklicuje na uredbo o načinu oblikovanja cen komunalnih storitev in stanovanjskih najemnin za neprofitna stanovanja (Uradni list RS štev. 12/92), z veljavnostjo od 6. marca 1993, izdano na podlagi 5. člena zakona o cenah, kot podlago za oblikovanje cen komunalnih storitev. Tržni inšpektor Mestne uprave inšpekcijskih služb je dne 1.4.1993 pri inšpekcijskem pregledu ugotovil, da tožeča stranka zaračunava vodo in kanalščino po cenah, ki jih je v Uradnem listu RS štev. 11/93 objavil Izvršni svet Skupščine Mesta Ljubljana z odredbo o spremembi in dopolnitvi odredbe o določitvi najvišjih cen, kar je pomenilo povišanje cen za vodo in za kanalščino, kar je bilo v nasprotju s prej navedeno uredbo. Za določanje cen navedenih storitev Izvršni svet SM Ljubljana ni bil več pristojen. Vlada Republike Slovenije je namreč z odlokom o spremembi odloka o prenosu pristojnosti za določanje cen na izvršne svete skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti odvzela pristojnost za določanje cen komunalnih storitev izvršnim svetom skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti. Z uredbo o prenosu pristojnosti za določanje cen na izvršne svete skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti (Uradni list RS štev. 15/93) je Vlada Republike Slovenije razveljavila vse prejšnje odloke ter določila, da izvršni sveti skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti lahko sprejemajo ukrepe določitve cen s področja komunalne dejavnosti le za čiščenje javnih površin, dimnikarske storitve, pogrebne storitve, urejanje in vzdrževanje pokopališč in druge neomenjene komunalne dejavnosti. Ker odločbe ni izdal pristojni inšpekcijski organ Mestne uprave inšpekcijskih služb, jo je izdal v skladu z 78. členom zakona o sistemu državne uprave in o izvršnem svetu Skupščine Republike Slovenije ter o republiških upravnih organih Republiški tržni inšpektorat. Po oceni tožene stranke je odločba Republiškega tržnega inšpektorata pravilna. Tožena stranka v izpodbijani odločbi ocenjuje, da je bila prej navedena odredba Izvršnega sveta Skupščine Mesta Ljubljana kot po rangu nižji predpis z odlokom Vlade Republike Slovenije razveljavljena.

Tožeča stranka navaja, da odredbe Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubljana, s katero so bile določene cene komunalnih storitev za dovod in odvod vode, ni preklical ne izdajatelj te odredbe, ne Vlada Republike Slovenije. Izvršni svet Skupščine Mesta Ljubljana je ustanovitelj tožeče stranke, ki je le izvršiteljica njegovih odredb, zato tožeča stranka ni pasivno legitimirana za izvršitev odločbe Republiške tržne inšpekcije. Ugotovitev tožene stranke je napačna. Tožeča stranka je za marec 1993 zaračunavala vodarino in kanalščino po cenah, ki so bile uveljavljene in uporabljene od 1.3.1993 dalje in uporabnikom ni zaračunavala višjih cen od onih, ki so veljale 6.3.1993. Sicer pa cene vode in kanalščine, ki jih je oblikoval Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljana 23.2.1993, ne povzročajo niti hudih motenj na trgu, z njimi pa je tožeča stranka pokrila le stroške v zvezi z dobavo pitne vode do uporabnikov in odvajanje odpadnih voda, kar zajema najnujnejša vzdrževalna dela. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe.

Izpodbijano odločbo je sodišče odpravilo iz drugih razlogov, ne pa iz tistih, ki jih uveljavlja tožena stranka.

Načelo zakonitosti, izraženo v 4. členu zakona o splošnem upravnem postopku, zahteva, da smejo pristojni organi nalagati z upravnimi odločbami strankam le takšne obveznosti, ki jih določa materialni zakon ali na podlagi zakona izdani predpis. To načelo pa tudi pomeni, da mora obrazložitev odločbe obsegati med drugim tudi navedbo predpisov in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločbo, navedeno v dispozitivu. Pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe sodišče ugotavlja, da niti odločba organa prve stopnje niti odločba tožene stranke ne navajata materialnega zakona kot pravne podlage za ukrep, ki ga je izrekel organ prve stopnje, da mora tožena stranka vrniti cene komunalnih storitev - proizvodnja in distribucija vode ter prečiščevanje in odvajanje odplak, na raven, ki je bila v skladu s predpisi oblikovana in uporabljena na tržišču na dan 6. marca 1993. Navedena pomanjkljivost pomeni bistveno kršitev pravil postopka - 209. člen zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP).

Tožena stranka v izpodbijani odločbi sicer navaja predpise, na podlagi katerih ugotavlja, da tožena stranka ni bila upravičena obračunavati vodarine in kanalščine po odredbi o spremembi in dopolnitvi odredbe o določitvi najvišjih cen (Uradni list RS štev. 11/93), ki jo izdal Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljana na podlagi 1. člena odloka o prenosu pristojnosti za določanje cen na izvršne svete skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti (Uradni list RS štev. 2/91). Sodišče v nobenem od navedenih predpisov, ki jih navaja tožena stranka v izpodbijani odločbi, ki so uvodoma povzeti, kot tudi ne v zakonu o tržni inšpekciji (Uradni list SRS štev. 27/74), ni našlo določbe oziroma opore za izrek odločbe organa prve stopnje.

Odločba Republiškega tržnega inšpektorata kot organa prve stopnje v obravnavani zadevi se v uvodu odločbe sklicuje na 70. in 78. člen zakona o sistemu državne uprave in o Izvršnem svetu Skupščine SR Slovenije ter o republiških upravnih organih (Uradni list SRS štev. 24/79, 12/82, 39/85, 37/87 in 18/88), vendar pa ti določbi ne moreta biti podlaga za odreditev spornega inšpekcijskega ukrepa. Navedena določba namreč sama zase tržnega inšpektorja ne pooblašča, da naloži vrnitev cen na določeno raven. Zato inšpekcijski organ svoje odločitve ne more opreti samo na navedeno določbo, če v materialnem predpisu nima pooblastila za ukrepe na področju cen oziroma niso v njem določno navedene obveznosti subjektov, na katere se predpis nanaša.

Zaradi navedenih bistvenih kršitev pravil postopka sodišče ni moglo preizkusiti pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe. Sodišče je spoznalo, da na podlagi dejanskih okoliščin, ki so bile ugotovljene v upravnem postopku, ne more rešiti spora zato, ker so v bistvenih točkah nepopolno ugotovljene in ker niso bila dovolj upoštevana pravila postopka, kar bi lahko vplivalo na rešitev zadeve. Zato je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 2. odstavka 39. člena zakona o upravnih sporih (Uradni list SFRJ štev. 4/77, 60/77 in Uradni list RS štev. 55/92), ki ga je, enako kot zakon o splošnem upravnem postopku, uporabilo kot predpis Republike Slovenije v zvezi s 4. členom ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS štev. 1/91-I).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.