Sodba U 291/94-7
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 1995-11-16

Po 5. točki 267. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki vsebuje takšno nepravilnost, ki je po izrecni zakonski določbi razlog za ničnost. Ničnostna posledica iz 2. odstavka 88. člena zakona o denacionalizaciji je v tem zakonu določena le za akte civilnega prava, navedene v 1. odstavku 88. člena, ne pa tudi za upravne akte v smislu 5. točke 267. člena ZUP.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila predlog tožeče stranke in predlog temeljnega javnega tožilstva, za izrek ničnosti lokacijskega dovoljenja, ki ga je izdal Sekretariat za varstvo okolja in urejanje prostora občine dne 13.1.1992. Svojo odločitev je utemeljila z ugotovitvijo, da ničnostna razloga, ki jih uveljavljata predlagatelja, nista podana. Tožniki so predlog za izrek lokacijskega dovoljenja za ničnega oprli na 1. točko 267. člena zakona o splošnem upravnem postopku (dalje: ZUP), kar so utemeljevali s tem, da investitor k zahtevi za izdajo lokacijskega dovoljenja ni mogel predložiti dokazila, da je upravičen razpolagati z zemljiščem, saj je bila odločba o funkcionalnosti parc. št. ... z dne 25.6.1990 kasneje izrečena za nično, pogodba za to parcelo pa sklenjena šele 20.2.1992, to je po izdaji lokacijskega dovoljenja. Drugi predlagatelj pa je svoj predlog oprl na 5. točko 267. člena ZUP z utemeljitvijo, da je bila parc. št. ... ob izdaji lokacijskega dovoljenja v družbeni lasti s pravico uporabe za ..., zaradi česar ni bilo zakonite podlage za izdajo lokacijskega dovoljenja. Po mnenju tožene stranke dejstvo, da nekdo ne razpolaga z zemljiščem, tudi če bi bilo podano, ne predstavlja razloga, zaradi katerega bi bilo lokacijsko dovoljenje nično. To bi bilo le v primeru, če bi tako določal materialni zakon, kot to določa 5. točka 267. člena ZUP. Zakon o urejanju prostora in drugih posegov v prostor pa nima take določbe. Poleg tega ne gre za odločbo, ki bi bila izdana v upravnem postopku v stvari iz sodne pristojnosti ali v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku, kot to menijo tožniki, saj gre pri izdaji lokacijskega postopka za upravno stvar in sporno lokacijsko dovoljenje je bilo izdano v upravnem postopku na zahtevo stranke.

Tožniki v tožbi navajajo, da je stališče tožene stranke, da v primeru kot je obravnavani, ni mogoče izreči ničnosti lokacijskega dovoljenja po 5. točki 267. člena ZUP, ker zakon posebej ne določa takšne sankcije, zmotno. Zakon predvsem predvideva, da ga bo upravni organ pravilno uporabil. Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor dejansko nima določbe, da je lokacijsko dovoljenje, izdano brez potrdila o razpolaganju z zemljiščem, nično, ker ne predvideva situacije, da bo upravni organ zakon kršil. Kadar je upravna odločba izdana, ne da bi bili zanjo izpolnjeni pogoji, določeni v zakonu, pa se ničnostni razlog iz 5. točke 267. člena ZUP predpostavlja. Z lokacijskim dovoljenjem za gradnjo na parc. št. ... pa je tudi dovoljena trajna sprememba namembnosti, kar je poseg, ki ga kot ničnega razglaša 88. člen zakona o denacionalizaciji. Parcela št. ... je namreč vključena v postopek denacionalizacije na podlagi zahteve, ki jo je na občini Ljubljana Šiška dne 17.11.1993 vložila A.P. Določba 88. člena zakona o denacionalizaciji zavezuje upravne organe, da ne dovolijo posegov na zemljišča, katerih vrnitev je zahtevana s strani nekdanjih lastnikov oziroma njihovih pravnih naslednikov. Sporno lokacijsko dovoljenje je torej nično iz dveh razlogov - po izrecni določbi 88. člena zakona o denacionalizaciji ter "smiselni določbi 53. člena zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor." Tožniki zato predlagajo, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe in predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene.

Po 5. točki 267. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki vsebuje tako nepravilnost, ki je po izrecni zakonski določbi razlog za ničnost. Med strankama ni spora o tem, da zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90, dalje ZUN), na podlagi katerega je bilo izdano sporno lokacijsko dovoljenje, takšne izrecne zakonske določbe nima. Tožeča stranka meni, da je ničnostni razlog iz 5. točke 267. člena v obravnavanem primeru kljub temu podan, ker ga ZUN za primere odločb, ki niso izdane v skladu z zakonsko določenimi pogoji, predpostavlja. Takšno pravno razlogovanje tožeče stranke pa po mnenju sodišča ni sprejemljivo. Ničnost odločbe je procesna sankcija, ki jo je mogoče uporabiti samo v primerih, ki so v zakonu izrecno določeni, to je v primerih iz 1. do 4. točke 267. člena ZUP ali pa v primeru, ko ničnost odločbe izrecno določa poseben zakon (5. točka 267. člena ZUP). ZUN pa takšne določbe nima niti glede kršitve 53. člena niti glede kršitve katerekoli druge njegove določbe. Zakonsko "predpostavljenega" (domnevnega) razloga za izrek ničnosti odločbe pa ZUP ne pozna niti v 5. točki niti v ostalih določbah 267. člena. Zmotno je tudi stališče tožeče stranke, ki ga uveljavlja šele v tožbi, da ničnost spornega lokacijskega dovoljenja izhaja iz določbe 88. člena zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91-I in 31/93, dalje: ZDen). Prvi odstavek 88. člena ZDen namreč določa, da z dnem uveljavitve tega zakona ni dopustno nobeno razpolaganje z nepremičninami oziroma premoženjem, glede katerega po določbah tega zakona obstoja dolžnost vrnitve; 2. odstavek istega člena pa določa, da so pravni posli in enostranske izjave volje, ki so v nasprotju s prejšnjim odstavkom, nični. Z enostranskimi izjavami volje so po mnenju sodišča mišljeni zgolj akti civilnopravne narave, saj se določba 2. odstavka 88. člena nanaša na 1. odstavek istega člena, ki govori o razpolaganju s premoženjem oziroma nepremičninami, ne pa tudi akti upravnopravne narave. Ničnostna posledica je torej v tem zakonu določena le za navedene akte civilnega prava, ne pa tudi za upravne akte v smislu 5. točke 267. člena ZUP. Po navedenem tožba ni utemeljena, zato jo je moralo sodišče zavrniti.

Svojo odločitev je sodišče oprlo na 2. odstavek 42. člena zakona o upravnih sporih. Ta zakon in ZUP je sodišče skladno s 1. odstavkom 4. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I) smiselno uporabilo kot predpisa Republike Slovenije.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.