Sodba U 686/94-8
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 1995-11-15

Lokacijsko dovoljenje v obravnavani zadevi se nanaša na rekonstrukcijo obstoječega skladišča naftnih derivatov, ki pojmovno obsega kompleks obstoječih stavb in naprav na funkcionalno zaokroženih zemljiščih, ki se bodo v okviru rekonstrukcije posodobile, nadomestile ali dogradile, kolikor merijo tožbene pripombe na nadaljnji obstoj sedanjega skladišča, potem se te pripombe nanašajo v bistvu na družbeni plan mesta in na prostorski izvedbeni načrt, za katerih presojo ustavnosti je pristojno Ustavno sodišče RS. Ugovori, ki se nanašajo na požarno ali siceršnjo varnost pred emisijami iz investicijskega objekta, so že v splošnem interesu dolžni varovati pristojni inšpekcijski organi. Ob pozitivnih soglasjih pristojnih inšpekcij in pridobljenih strokovnih mnenjih priznanih ustanov v študijah sodišča glede pravilnosti lokacijskega dovoljenja nima vsebinskih pomislekov.

Izpodbijana odločba z dne 14.3.1993 je lokacijsko dovoljenje, ki ga je tožena stranka izdala Podjetju za notranjo in zunanjo trgovino kot investitorju za rekonstrukcijo skladišča. Tožena stranka je izpodbijano lokacijsko dovoljenje izdala kot organ prve stopnje na podlagi 2. točke 2. člena odloka o določitvi objektov in naprav ter drugih posegov v prostor, za katere daje lokacijsko dovoljenje za urejanje prostora pristojni republiški upravni organ (Uradni list SRS štev. 28/85). Gradnja po izpodbijanem lokacijskem dovoljenju obsega poleg rušenj objektov in rezervoarjev v servisnem območju in območju nadzemnih rezervoarjev še gradnjo poleg objektov tudi nadomestnih vkopanih podzemnih rezervoarjev ter skupini petih in štirih nadzemnih rezervoarjev, ureditev prometa za cestni in železniški tovorni promet ter ureditev infrastrukture. Lokacija se dovoljuje ob pogojih iz ureditvenega načrta, ki so opredeljeni v izreku v točkah II/1-6 glede: gradbenih linij, gabaritov, oblikovanja, kapacitet rezervoarjev, etapnosti izvajanja posega, v točki II/7 in 8 izreka lokacijskega dovoljenja pa so določeni dodatni pogoji glede vrste in količine sredstev za razmaščenje, pranje in čiščenje, za naftne derivate, glede obveznosti rušenja stanovanjskega objekta, glede zunanje ureditve skladišča, tehnologije in prometa, nadzora, da morajo biti rezervoarji dvoplaščni, da se izvedejo različni varnostni ukrepi, da predvidene kapacitete nadzemnih rezervoarjev ne smejo presegati obstoječih, ter da je treba upoštevati pogoje soglasij organov in organizacij. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedeno, da je investitor predložil dokazila o pravici razpolaganja z zemljišči, da je obravnavana rekonstrukcija predvidena v mestnem območju, za katerega srednjeročni družbeni plan za obdobje 1986/90 zahteva izdelavo ureditvenega načrta. Ta je po 52. členu zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju: ZUN) podlaga za izdajo lokacijskega dovoljenja. Navedeni ureditveni načrt je bil skladno s 37. in 38. členom ZUN v času od 18.6.1991 do 1.10.1991 javno razgrnjen zaradi zbiranja pripomb prizadetih občanov, zaposlenih in prizadetih lastnikov nepremičnin v vplivnem območju skladišča. Določene pripombe zbrane po javnih razpravah v času razgrnitve so bile vključene v ureditveni načrt in v izpodbijano lokacijsko dovoljenje. Poleg soglasij k ureditvenemu načrtu sta bili pridobljeni tudi soglasji k lokacijskemu dovoljenju in sicer soglasje Republiškega sanitarnega inšpektorata z dne 20.5.1993 na podlagi 11. člena zakona o sanitarni inšpekciji, in soglasje Republiškega inšpektorata za požarno varnost z dne 13.4.1992 na podlagi 68. člena zakona o gasilstvu v povezavi z 19. členom zakona o varstvu pred požarom.

Tožnica v tožbi zatrjuje, da tožena stranka v postopku ni upoštevala stanovalcev kot strank v postopku. Dovoljenje je izdano za rekonstrukcijo skladišča, iz prilog pa je očitno, da ne gre le za rekonstrukcijo, pač pa za gradnjo 20 novih objektov, od katerih je navedena "gradnja skupine petih in štirih rezervoarjev z lovilnima bazenoma, gradnja železniškega pretakališča, gradnja polnilnice in iztekališče avtocistern", ipd. Nikjer v svetu ni lokacija tako obsežnega skladišča bencina v bližini bivalnih naselij, zato je nedopustno izdati lokacijsko dovoljenje za takšen poseg v območju bivalnih naselij. Dejansko gre za prikrito gradnjo novega skladišča. Bližnji stanovalci že sedaj vonjajo bencinske hlape ob zračenju bencinskih rezervoarjev najmanj dvakrat dnevno. V skladišču pa naj bi hranili poleg vseh vrst bencina tudi white špirit, razne naftne derivate in sredstva za čiščenje in razmaščevanje. Skladišče že sedaj oskrbuje Ljubljano in osrednji del Slovenije, predstavlja pa veliko nevarnost požara v miru in vojni ter nevarnost za onesnaženje podtalnice in zraka. Tožnica predlaga ukrepanje v skladu z 10., 14., 15., 40., 51., 54. in 56. členom zakona o varstvu okolja, zahteva odškodnino v smislu 78. in 80. člena istega zakona ter predlaga obnovo postopka iz razlogov 9. točke 249. člena zakona o splošnem upravnem postopku.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožničine trditve. Navaja, da je bila tožnica udeležena v postopku kot stranka, saj ji je bila izpodbijana odločba vročena dne 2.4.1994. Ni točna trditev, da ne gre za rekonstrukcijo skladišča, marveč za gradnjo 20 novih objektov, kar naj bi bilo razvidno iz prilog, ki niso navedene. Tožničine pripombe so posledica nerazumevanja konteksta besed "rekonstrukcija skladišča", ki je vezana na celotno območje ... skladišč in ne posameznih objektov. Že v fazi priprave ureditvenega načrta je bilo ugotovljeno, da je bil ... na tem območju že od leta 1947, večina objektov in rezervoarjev je bila postavljena leta 1971, naprave so že povsem dotrajane, potrebne temeljite posodobitve v skladu z novimi predpisi. Največjo nevarnost so predstavljali dotrajani podzemni rezervoarji (enoplaščni). Ne gre za prikrito gradnjo, marveč za gradnjo, ki je bila vsestransko predstavljena in obravnavana. Njihova posodobitev ne pomeni gradnje novega skladišča. Stranke so bile celovito seznanjene z obravnavanim ureditvenim načrtom v postopku njegovega sprejemanja. Vsem prizadetim je organ priznal status stranke in vsem vročil izpodbijano odločbo. V fazi priprave strokovnih podlag so bile izdelane študije, ki obravnavajo tudi stanovanjsko naselje ter določajo ukrepe za preprečitev nevarnosti požara ter zmanjšanje ogroženosti. Zavod RS za varstvo pri delu - Center za požarno varnost je izdelal strokovno mnenje, po katerem je verjetnost nastanka požara ali eksplozije na sedanjem južnem delu skladišča, ki meji z območjem ... večja sedaj, kot bo po predvideni rekonstrukciji objektov na območju ... V zaključku istega mnenja je navedeno, da bodo ob upoštevanju varnostnih pogojev in usmeritev zadovoljivo izpolnjeni pogoji za preprečitev nastanka požara. Pozitivno je tudi soglasje pristojnega sanitarnega inšpektorata - ob upoštevanju varnostnih pogojev in ukrepov iz izdelanih protipožarnih študij, ukrepi iz študij pa so povzeti v lokacijsko dovoljenje. Tožena stranka predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne.

Tožnica smiselno uveljavlja tožbena razloga napačne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega zakona, ker zatrjuje, da se z izpodbijano odločbo dovoljuje lokacijo za prikrito gradnjo novega skladišča naftnih derivatov, ne pa za rekonstrukcijo skladišča, hkrati pa ocenjuje, da lokacija tako obsežnega skladišča bencina nikjer v svetu ni dopustna v bližini bivalnih naselij, saj neposredno ogroža okolico ljudi, vodo, zrak.

Tožena stranka je izpodbijano lokacijsko dovoljenje za rekonstrukcijo skladišča ... izdala na podlagi 52. člena zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljnjem besedilu ZUN, Uradni list SRS štev. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS štev. 26/90 in 18/93, 47/93 in 71/93) po poprejšnjem soglasju pristojnih organov ob pogojih odloka, s katerim je Skupščina prejšnje občine sprejela ureditveni načrt za območje urejanja, ki ga je izdelal urbanistični zavod v juniju 1992 (v nadaljevanju: ureditveni načrt ali UN, Uradni list RS štev. 26/93). Iz lokacijskega dovoljenja kot tudi iz celotne strokovne dokumentacije kot podlage za sprejem ureditvenega načrta je razvidno, da se kapacitete nadzemnih rezervoarjev ne povečujejo, da se podzemni rezervoarji in skupini nadzemnih enoplaščnih rezervoarjev goriv, ki so dotrajani, rušijo in se namesto teh gradi t.i. dvoplaščne rezervoarje, da se posodablja celotni tehnološki proces dela z zahtevnejšimi varnostnimi pogoji. Iz spisov torej sledi, da se dovoljenje nanaša na rekonstrukcijo obstoječega skladišča, ki pojmovno obsega kompleks obstoječih stavb in naprav na funkcionalno zaokroženih zemljiščih iz 5. člena ureditvenega načrta, ki se bodo v okviru rekonstrukcije posodobile, nadomestile ali dogradile. Zmotna so zato tožničina izvajanja, da ne gre za rekonstrukcijo obstoječega skladišča.

Tožbene pripombe, da lokacija tako obsežnega skladišča bencina nikjer v svetu ni dopustna v bližini bivalnih naselij, saj neposredno ogroža okolico, ljudi, vodo, zrak, sodišče ni upoštevalo, ker izpodbijano lokacijsko dovoljenje ne obravnava gradnje novega skladišča, marveč obravnava rekonstrukcijo sedanjega skladišča naftnih derivatov kot njegovo posodobitev v tehnološkem, ekološkem in varnostnem smislu. Kolikor merijo tožbene pripombe nasploh na nadaljnji obstoj sedanjega skladišča naftnih derivatov, potem se te pripombe nanašajo v bistvu na družbeni plan mesta Ljubljana kot tudi na prej navedeni ureditveni načrt, kot izvedbeni akt družbenega plana, za katerih presojo ustavnosti in zakonitosti je pristojno Ustavno sodišče v Ljubljani. V postopku za izdajo lokacijskega dovoljenja kot tudi v tem upravnem sporu navedenih pripomb, ki se smiselno nanašajo na navedena splošna akta, ni mogoče uveljavljati. Namreč, v pristojnost upravnih organov (v lokacijski postopek) ni mogoče prenašati prostorskih planskih odločitev, ki je bilo v pristojnosti občinskih skupščin. Lokacijsko dovoljenje pomeni le konkretizacijo odločitev sprejetih v prostorskih aktih, upravni organ pa je pri tem dolžan spoštovati določbe materialnega predpisa - v ureditvenem načrtu predpisane pogoje posega v prostor. Sodišče pa v upravnem sporu presoja le zakonitost izpodbijanega lokacijskega dovoljenja.

Vsebinski ugovori, ki se nanašajo na požarno varnost ali siceršnjo varnost pred emisijami iz obravnavanega investicijskega objekta v zvezi z varstvom zraka in vode, so že v splošnem interesu dolžni varovati pristojni inšpekcijski organi. Iz obrazloženega soglasja sanitarnega inšpektorata z dne 12.6.1992 k spredaj navedenemu ureditvenemu načrtu je razvidno, da UN upošteva program sanacije, da so kapacitete nadzemnih rezervoarjev nespremenjene, kapacitete podzemnih rezervoarjev pa se povečajo za ca. 23 % . Investitor pa mora upoštevati tudi pogoje poprejšnjega soglasja Republiškega sanitarnega inšpektorata z dne 20.5.1993 in drugih navedenih organov. Tožničine trditve o ogroženosti podtalnice ne držijo, saj se nasprotna ocena glede varovanja okolja tudi o tem vprašanju opira na strokovno oceno Univerzitetnega zavoda za zdravstveno in socialno varstvo z dne 13.3.1989 (od 147. do 162. strani elaborata). Iz ocene istega zavoda sledi, da bo izbrana tehnologija bistveno zmanjšala emisije hlapov v primerjavi z obstoječo tehnologijo. Elaboratu UN je priloženo pozitivno strokovno mnenje Univerzitetnega zavoda za zdravstveno in socialno varstvo ter Zavoda za varstvu pri delu RS, ki obravnavata varstvo okolja glede na možnost onesnaževanja kot tudi varstvo pred hrupom. Brez zadržkov je izdano tudi soglasje Republiškega inšpektorata za požarno varnost k navedenemu projektu. Ob pozitivnih soglasjih pristojnih inšpekcij in ob navedenih strokovnih mnenjih priznanih ustanov v študijah, ki so bile podlaga za razprave in za sprejem ureditvenega načrta, sodišče glede pravilnosti izpodbijanega lokacijskega dovoljenja, ki ga je presojalo v okviru tožbenih navedb, nima vsebinskih pomislekov. Iz istih razlogov tudi ne dvomi v pravilnost ugotovljenega dejanskega stanja, zasledilo pa tudi ni kršitev materialnega predpisa.

Tožničinega splošnega predloga za ukrepanje v skladu z 10., 14., 15., 40., 51., 54. in 56. členom zakona o varstvu okolja (Uradni list RS štev. 32/93) sodišče ni upoštevalo, ker se ne nanaša na izpodbijano lokacijsko dovoljenje, predlaganih ukrepov pa v tem postopku ni mogoče uveljavljati. V tem postopku je neutemeljena tudi zahteva glede odškodnine, kar je sicer stvar sodnega, ne pa lokacijskega postopka. Kolikor pa se tožnica v svojem zahtevku sklicuje tudi na 80. člen zakona o varstvu okolja, sodišče pripominja, da navedena zakonska določba ureja takse in povračila, ki jih morajo plačati tisti, ki z emisijami obremenjujejo okolje, v korist države ali lokalne skupnosti.

Ker tožbeni ugovori ne bi mogli vplivati na odločitev o stvari, tudi če bi jih tožnica uveljavljala v postopku pred izdajo lokacijskega dovoljenja, dejstvo, da tožnica pred izdajo odločbe ni bila zaslišana kot stranka, ne pomeni bistvene kršitve pravila postopka.

Po vsem navedenem je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 2. odstavka 42. člena zakona o upravnih sporih. Določbe zakona o upravnih sporih je sodišče smiselno uporabilo kot predpis Republike Slovenije skladno z določili 1. odstavka 4. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (uradni list RS štev. 1/91).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.