Sodba U 706/92-8
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 1993-02-18

lokacijsko dovoljenje - dokaz o pravici razpolaganja

V zemljiški knjigi vpisana pravica uporabe na stavbnem zemljišču v družbeni lastnini je dokaz o obstoju pravice razpolaganja po 53. členu ZUNDPP, če je nameravana gradnja v skladu s prostorskimi izvedbenimi akti.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo pritožbo zoper odločbo, s katero je Sekretariat za varstvo okolja in urejanje prostora občine dne 13.1.1992 izdal investitorju lokacijsko dovoljenje za razširitev garaže, gradnjo skladišča in obrtne delavnice na zemljiščih parc. št. 1552/4 in 1553/11.

Tožnik, ki je sosed investitorja, je v pritožbi navedel, da sporni gradnji nasprotujejo vsi neposredni sosedje in tudi krajevna skupnost. Poleg tega odločba prve stopnje napačno uporablja 8. člen odloka o prostorsko ureditvenih pogojih za plansko celoto Š 6 - (v nadaljevanju: PUP). 9. alinea 8. člena PUP dovoljuje na funkcionalnih zemljiščih le postavitev pomožnih objektov. Predlagane gradnje niso pomožni objekti. Nadalje je izpodbijal utemeljitev v odločbi prve stopnje, po kateri je na funkcionalnih zemljiščih možna gradnja vseh objektov, na ostalih stavbnih parcelah pa gradnja pomožnih objektov ni dovoljena. Ravno tako je nezakonito, da je organ prve stopnje dovolil pozidavo celotne parcele št. 1552/4, ki jo je investitor pridobil kot funkcionalno zemljišče. S tem je kršena določba 46. člena zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor, po kateri je funkcionalno zemljišče tisti del parcele, ki je potreben za redno rabo stavbišča. Še konkretneje opredeljuje pojem funkcionalnega zemljišča 9. člen stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91), ki določa, da je funkcionalno zemljišče stanovanjske hiše tisto zemljišče, ki je neposredno namenjeno njeni rabi in brez katerega le-ta ne more funkcionirati. Predvideni objekt bo ostal sploh brez funkcionalnega zemljišča, ki je potrebno za normalno uporabo in vzdrževanje objekta na treh obodnih stenah. Nesprejemljivo je, da se dovoljuje gradnja proizvodnega objekta v stanovanjskem naselju. Poleg tega objekt nima ustreznega dostopa oziroma dovoza. Investitor že sedaj ne more obrniti avtomobila na svojem dvorišču in mora voziti v eno smer vzvratno. Lokacijsko dovoljenje govori o tem, da bodo v delavnici zaposlene tri osebe. Že sedaj jih dela več. Ni realno pričakovati, da se bo po razširitvi delavnice zmanjšalo število zaposlenih. Nerealna je tudi določba 8. točke odločbe prve stopnje, ki zahteva ureditev treh parkirnih mest.

Tožena stranka je v izpodbijani odločbi zavrnila vse navedene ugovore. Utemeljuje, da 8. člen PUP določa, da se pomožni objekti lahko gradijo na funkcionalnih zemljiščih stanovanjskih kiš, kar pomeni, da pomožnih objektov drugje kot na funkcionalnih zemljiščih ni mogoče graditi. V primeru sporne gradnje ne gre za pomožni objekt, zato zanj ne velja določba 9. alinee 8. člena PUP. Drugi objekti se namreč s pogoji, določenimi v PUP, lahko grade na stavbnih zemljiščih, zato pravno ni pomembno, ali gre za gradnjo na funkcionalnem zemljišču ali ne. Iz celotnega 8. člena PUP izhaja, da se na funkcionalnih zemljiščih lahko gradijo pomožni in drugi objekti, pač pa se pomožni objekti lahko gradijo le na funkcionalnih zemljiščih. Predvideni odmik objekta od meja znaša najmanj 0,5 m, kar zadostuje za vzdrževanje in uporabo objekta, v skladu z 20. členom PUP. Objekt ima na voljo že obstoječi dovoz, predvidena so tudi parkirna mesta.

Proti takšni odločitvi je tožnik sprožil upravni spor. V tožbi ponavlja pritožbene navedbe, te pa dopolnjuje še z naslednjim. Investitor je nezakonito pridobil funkcionalno zemljišče parc. št. 1552/4. Ta parcela je bila določena kot funkcionalno zemljišče, čeprav ni bila investitorjeva last. Z lokacijskim dovoljenjem je bila prekvalificirana v gradbeno parcelo, zato je bil z dodelitvijo v uporabo investitorju kršen zakon, ki določa, da mora biti gradbena parcela v družbeni lastnini dodeljena investitorju preko javnega razpisa. S tem je bil kršen tudi z zakonom predpisani moratorij na promet z zemljišči v družbeni lastnini. Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi. Sklicuje se na razloge, navedene v izpodbijani odločbi in predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

Sodišče je pri oceni zakonitosti izpodbijane odločbe presojalo utemeljenost vseh tožnikovih tožbenih navedb, tudi tistih, ki jih ni uveljavljal v pritožbi. Ne glede na to, da gre s stališča obravnavanja tožnikove vloge za novote, pa te novote zajemajo dejanske okoliščine, ki jih je tožena stranka ugotavljala in obravnavala v okviru navedb drugih sosedov investitorja, ki so sodelovali v postopku kot stranke. Glede na to je sodišče skladno z določbo 1. odstavka 39. člena zakona o upravnih sporih (Uradni list SFRJ, št. 4/77), obravnavalo tudi nove navedbe glede domnevne nezakonitosti podlag, na katerih je investitor pridobil pravico uporabe na zemljišču parc.št. 1552/4.

Tožena stranka je iz izpiska zemljiške knjige ugotovila, da ima investitor pravico uporabe na parc.št. 1553/11 in da je pri parc.št. 1552/4 vknjižena pravica uporabe v korist vsakokratnega lastnika hiše na parc.št. 1553/11. Zemljiškoknjižni izpisek je izdalo sodišče v mejah svojih pristojnosti in tako predstavlja javno listino v smislu 164. člena zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86 - p.b. - ZUP). Po navedeni določbi takšna listina dokazuje tisto, kar se v njej potrjuje oziroma določa. V skladu z načelom materialne resnice je sicer po določbi 3. odstavka 164. člena zakona dovoljeno dokazovati, da so v taki listini dejstva neresnično potrjena oz. da je sama listina nepravilno sestavljena. Vendar tožnik tega ne zatrjuje. Zatrjuje le, da je do vpisa v zemljiško knjigo prišlo na podlagi nezakonitih postopkov. Ta vprašanja pa se ne presojajo v (tem) upravnem postopku. Sodišče v zvezi s tem še pripominja, da je bila podlaga za vpis pravice uporabe v zemljiško knjigo pogodba o oddaji funkcionalnega zemljišča v uporabo in da tudi oddaja zemljišča v uporabo ne predstavlja upravnega akta, katerega zakonitost bi se lahko presojala po pravilih upravnega postopka.

Na tej podlagi je tožena stranka napravila pravilen sklep, da je investitor predložil dokazilo, da je upravičen razpolagati z zemljišči parc.št. 1553/11 in 1552/4, na katerih namerava graditi, v smislu določbe 53. člena zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90 - v nadaljevanju tudi: ZUN). Pravica razpolaganja po navedeni določbi namreč pomeni pravico uporabe parcele za graditev. Ali pravica uporabe vključuje tudi pravico gradnje, pa je treba presojati glede na izpolnjevanje pogojev, določenih v prostorskih izvedbenih aktih. Takšna določitev vsebine pravice uporabe na zemljišču v družbeni lastnini je tudi v skladu s pravnim položajem, ki je nastal po novi ustavi Republike Slovenije, ki je začela veljati 23.12.1991. Ta v 33. členu zagotavlja pravico do zasebne lastnine. Na konceptu zasebne lastnine je že amandma XCIX k ustavi Republike Slovenije, ki je začel veljati 20.2.1991, razveljavil določbe ustave iz leta 1974, ki so izključevale lastninsko pravico na stavbnih zemljiščih v mestih in v naseljih mestnega značaja. Na enakih načelih temelji odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, št. U-I-105/91 (Uradni list RS, št. 24/92), s katero so bile dne 23.4.1992 razveljavljene določbe 9. do 28. člena zakona o stavbnih zemljiščih. Razveljavitev določb, ki urejajo pridobivanje stavbnih zemljišč v družbeno lastnino, mora imeti, ob pričakovani spremembi vsebine pravice uporabe kot obremenitve družbene lastnine, posledice tudi na presojo, ali v konkretnem primeru pravica uporabe vključuje tudi pravico gradnje. Ali ima imetnik pravice uporabe tudi pravico graditi, se zato v takšnem primeru presoja s stališča predpisov o gradnji in ne z ustvarjanjem omejitev v pravnem prometu, ki so vezane na dejstvo, da je zemljišče v družbeni lastnini.

Iz navedene razlage vsebine pravice razpolaganja v smislu 53. člena zakona o graditvi objektov pa izhaja, da je tožena stranka sprejela pravilno stališče tudi do tožnikovih navedb, da je z izdajo spornega lokacijskega dovoljenja kršena določba 9. alinee 8. člena PUP. Ta določa, da je v morfoloških enotah z oznako 2 - v takšni enoti se nahajata obe parceli, o čemer ni spora - dovoljena postavitev pomožnih objektov na funkcionalnih zemljiščih stanovanjskih hiš. Pri gradnji, ki je predmet spornega lokacijskega dovoljenja, ne gre za pomožen objekt. Zato se je obrazložitev odločbe prve stopnje in tudi obrazložitev izpodbijane odločbe po nepotrebnem ukvarjala z vprašanjem, ali se pomožni objekti lahko gradijo samo na funkcionalnih zemljiščih ali tudi drugje. Razlaga 9. alinee 8. člena PUP ima lahko določen pomen za interpretacijo celotnega 8. člena PUP, ne more pa biti za pravilno odločitev v tej zadevi odločilno vprašanje, na kakšnih zemljiščih se lahko gradijo pomožni objekti. Dejstvo je, da sporni objekt ne predstavlja pomožnega objekta in za rešitev tega tožnikovega ugovora je treba odgovoriti na vprašanje, ali se po določbi 8. člena PUP in po določbah drugih predpisov takšni objekti lahko gradijo tudi na funkcionalnih zemljiščih. Po presoji sodišča je tožena stranka pravilno pozitivno odgovorila na to vprašanje.

Celotna vsebina 8. člena PUP namreč kaže na to, da 9. alinee navedenega člena ni mogoče razlagati tako, da taksativno našteva vse možne posege v prostor na funkcionalnih zemljiščih. Na to nedvomno kaže n.pr. določba 2. alinee prvega odstavka 8. člena, ki omogoča tudi prizidave obstoječih objektov. Te se že pojmovno opravljajo na funkcionalnih zemljiščih in ni mogoče sprejeti stališča tožnika, da na funkcionalnih zemljiščih po 8. členu PUP ni dovoljeno graditi drugega kot pomožnih objektov. Zakon o urejanju prostora in drugih posegov v prostor v 46. členu res določa, da funkcionalno zemljišče predstavlja stavbno zemljišče, potrebno za redno rabo objekta. Vendar je treba pojem funkcionalnega zemljišča obravnavati v kontekstu določb vseh predpisov, ki urejajo režim stavbnih zemljišč in prometa z njimi. Navedena določba ZUN in določba 2. odstavka 2. člena zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in 32/85), ki na enak način določa pojem funkcionalnega zemljišča, ne pomenita, da funkcionalno zemljišče predstavlja le tisti minimum zemljišča, brez katerega uporaba objekta sploh ne bi bila mogoča. Če bi bilo tako, potem bi bile v nasprotju s pojmom funkcionalnega zemljišča tudi določbe PUP, ki izrecno dovoljujejo pozidavo takšnega zemljišča s pomožnimi objekti, vsaj smiselno pa tudi s prizidki. Kateri od posegov v prostor, dovoljeni v 8. členu PUP so dovoljeni tudi na funkcionalnih zemljiščih, je zato treba presojati z upoštevanjem drugih pogojev, določenih v PUP, navedeno vprašanje zlasti z upoštevanjem določbe o dovoljeni intenzivnosti izrabe prostora, določeni v 3. odstavku 8. člena PUP. Pri tem je treba obravnavati obe sporni parceli kot celoto, saj mejita ena na drugo in ima pravico uporabe na njih ista oseba. Na enak način je treba presojati tudi tožnikov ugovor, da bo z izvedbo dovoljene gradnje pozidano funkcionalno zemljišče v celoti in da bo predvideni objekt brez funkcionalnega zemljišča. Organ prve stopnje je ugotovil, da tudi po predvideni gradnji intenzivnost izrabe navedenih zemljišč ne bo presegala predpisanega razmerja največ 40% pozidane od skupne parcelne površine. S tem je tudi izraba funkcionalnega zemljišča v okvirih, določenih s sprejetimi prostorsko izvedbenimi akti.

Glede tožnikovih ugovorov, da predvideni objekt nima urejenega dostopa in parkirnih mest, se sodišče v celoti sklicuje na obrazložitev izpodbijane odločbe. V lokacijski dokumentaciji so predvidena tri parkirna mesta, k prometnemu delu lokacijske dokumentacije pa je dal soglasje sekretariat za komunalno gospodarstvo, promet in zveze, št. dne 19.4.1991.

Glede tožnikove navedbe o številu oseb, ki da jih namerava zaposliti investitor, pa sodišče ugotavlja, da je med pogoji lokacijskega dovoljenja v tč II. 6. izrecno določeno, da mora projekt upoštevati, da so zaposleni trije domači. Upravi organ lahko po 1. odstavku 57. člena določi pogoje, ki jih je treba izpolniti pri nameravani graditvi, ne more pa ob izdaji lokacijskega dovoljenja ocenjevati, ali bo investitor tudi dejansko izpolnjeval vse predpisane oz. določene pogoje.

Iz navedenega izhaja, da je tožena stranka pravilno ocenila tožnikove pritožbene navedbe in zavrnila njegovo pritožbo. Izpodbijana odločba je zato pravilna in zakonita, tožba pa neutemeljena in jo je sodišče zavrnilo.

Sodišče je odločilo s smiselno uporabo določbe 2. odstavka 42. člena zakona o upravnih sporih. To določbo in določbe drugih zveznih predpisov je uporabilo kot republiški predpis po določbi 1. odstavka 4. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91 - I).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.