Sodba U 529/92, U 530/92
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 1993-12-15

UPRAVNI SPOR - BANČNO JAVNO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

dovoljenje za poslovanje hranilnice - pogoji za poslovanje - dovoljenje je upravni akt - nepopolno ugotovljeno dejansko stanje - združitev upravnih sporov v enoten postopek

Dovoljenje za poslovanje hranilnice je upravna odločba, kar pomeni da se dejansko stanje ugotavlja v upravnem postopku, obrazložitev odločbe pa mora imeti vsebino, določeno v 2. odstavku 209. člena ZUP. Banka Slovenije je pooblaščena, da predpiše natančnejše pogoje za poslovanje, ne pa vsebinsko novih pogojev. V konkretnem upravnem postopku se merila ne določajo, ampak le predpisana merila ugotavljajo.

1. Upravna spora pod opr. št. U 529/92 in U 530/92 se združita. 2. Tožbama se ugodi in se odločba Banke Slovenije z dne 24.6.1992 odpravi.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila izdajo dovoljenja za poslovanje hranilnice. V obrazložitvi odločbe tožena stranka navaja, da je hranilnica vložila vlogo za izdajo dovoljenja 13.3.1992. Po zadnji dopolnitvi vloge z dne 29.5.1992 je zadevo obravnala komisija sveta Banke Slovenije za obravnavanje vlog in pripravo mnenj za izdajo dovoljenj za poslovanje bank in hranilnic (v nadaljevanju:

komisija), ki je dne 22.6.1992 izdelala poročilo in dala mnenje, da hranilnica vsebinsko ne izpolnjuje predpisanih pogojev za izdajo dovoljenja za poslovanje. Svet banke je na seji dne 24.6.1992 ocenil, da niso izpolnjeni pogoji za izdajo dovoljenja, ker ustanavlja hranilnico deset družbenikov, ki so med seboj sorodstveno in poslovno povezani. Tako je formalno sicer zadoščeno zakonitemu pogoju glede števila ustanoviteljev, vsebinsko pa ne, ker take povezave med ustanovitelji niso sprejemljive; tako povezani ustanovitelji bi po mnenju komisije lahko imeli največ 25% ustanovitveni delež v hranilnici.

Zoper navedeno odločbo so vložili tožbo vsi ustanovitelji in tudi hranilnica. V tožbah navajajo, da zaradi varnosti vlagajo dve tožbi. Menijo, da imajo predvsem ustanovitelji aktivno legitimacijo za vložitev tožbe, zavedajo pa se, da je glede na 73. člen zakona o bankah in hranilnicah možno priznati aktivno legitimacijo tudi hranilnici, čeprav še ni pravna oseba. Sodišču prepuščajo, katero tožbo bo obravnavalo, saj je predlog v obeh tožbah enak. V vsebinskem pogledu pa menijo, da stališče tožene stranke, da bi smeli imeti sorodstveno in poslovno povezani družbeniki največ 25 % ustanovitvenega deleža v hranilnici, v zakonu nima podlage. Čeprav se izpodbijana odločba v preambuli sklicuje le na 20/2 in 55. člen zakona o Banki Slovenije, v obrazložitvi pa pravne podlage ne navaja, menijo, da je v konkretnem primeru pravna podlaga vsebovana v določbah 69. do 78. člena zakona o bankah in hranilnicah (Uradni list RS, št. 2/91-I). Menijo, da v določbi člena 74/3 navedenega zakona, ki določa samo, da posamezna ustanovitvena vloga ne sme presegati 25 % celotne ustanovitvene vloge, stališče tožene stranke nima podlage, z določbo člena 77/4 pa je določeno le, da je treba vlogi za dodelitev dovoljenja za poslovanje dodati informacijo o medsebojnih kapitalskih in upravljalskih povezavah med ustanovitelji in o finančnem stanju ustanoviteljev. Navajajo, da so se t.i. "družinske hranilnice" v svetu uveljavile in menijo, da niso problematične sorodstvene ali kapitalske povezave, ampak kvečjemu trenutno sorazmerno nizka ustanovitvena vloga. Njihova vloga je višja od predpisane za 70%, lahko jo še povišajo. Zakon pa ne daje toženi stranki diskrecijske pravice, da bi njena komisija smela izven zakonskih pooblastil ustvarjati kriterije, po katerih bo presojala "sprejemljive povezave" med ustanovitelji. Menijo, da izpolnjujejo vse zakonite pogoje za pridobitev dovoljenja za poslovanje, kar naj bi izhajalo iz predložene dokumentacije, razčlenjujejo posamezne pogoje, enačenje moža in žene kot ene osebe pa označujejo kot poseg v posameznikove ustavno zaščitene pravice (66. in 74. člen ustave). Opozarjajo, da ima Banka Slovenije tudi sicer vso možnost sprotne kontrole hranilnice in predlagajo, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi.

V odgovorih na tožbi tožena stranka meni, da ustanovitelji nimajo aktivne legitimacije za vložitev tožbe, ker se dovoljenje izdaja hranilnici. Sklicuje se na določbe 76. in 77. člena zakona o bankah in hranilnicah in navaja, da iz celotnega konteksta zakona izhaja, da se za hranilnice vsaj smiselno uporabljajo tudi določbe, ki neposredno urejajo poslovanje bank, tako zlasti tudi določba 4. člena, ki vsebuje načelo likvidnosti, varnosti in rentabilnosti. Skladno s 56. členom zakona o Banki Slovenije so s sklepom o natančnejši določitvi pogojev in postopka za pridobitev dovoljenj in soglasij za poslovanje bank in hranilnic pri Banki Slovenije (Uradni list RS, št. 27/91-I) v nadaljevanju: sklep), med drugim predpisani natančnejši pogoji za poslovanje hranilnic. Določbe 4. točke sklepa se smiselno uporabljajo tudi pri oceni izpolnjevanja pogojev za izdajo dovoljenja za poslovanje hranilnice. Meni, da zlasti iz določb 1. odstavka 72. člena, 3. odstavka 74. člena ter 4. in 5. točke 77. člena zakona o bankah in hranilnicah izhaja namen zakonodajalca, da se prepreči koncentracija vpliva na politiko in odločitve hranilnice v ožjem krogu medsebojno tesneje povezanih ustanoviteljev in nevarnost prevelikega prepletanja takih vezi. Opozarja na tujo prakso, kjer je hranilništvo že uveljavljeno in izoblikovano. Meni, da v tožbah navajana primerjava z "družinskimi hranilnicami" v tujini ni ustrezna, ker so take hranilnice v svetu družbe z neomejeno odgovornostjo in tako pomeni podjetniški neuspeh tudi zaton družine. Ker gre za izredno občutljivo področje dejavnosti, ki ga urejajo tudi podzakonski predpisi, meni, da mora imeti centralna banka tudi pri ustanavljanju bank in hranilnic odločujočo vlogo. Predlaga, da sodišče oba upravna spora združi in tožbi zavrne.

Glede aktivne legitimacije tožnikov sodišče meni, da jo imajo tako ustanovitelji hranilnice po 1. odstavku 2. člena zakona o upravnih sporih, ker z njo uveljavljajo svojo pravno korist, kot tudi hranilnica, čeprav še ni pravna oseba, kar izhaja iz 2. odstavka 2. člena navedenega zakona. Ker vsi tožniki izpodbijajo isti upravni akt z enakimi razlogi, je sodišče oba upravna spora združilo, kar izhaja iz izreka pod 1. točko.

Glede na tožbene ugovore je v tem upravnem sporu sporno, če je tožena stranka pravilno in popolno ugotovila dejansko stanje glede izpolnjevanja predpisanih pogojev za poslovanje hranilnice in če je na ugotovljeno dejansko stanje pravilno uporabila določbe zakona o bankah in hranilnicah (Uradni list RS, št. 1/91-I - ZBH), v katerih so predpisani pogoji za ustanovitev hranilnic.

Sodišče se ni posebej spuščalo v presojo, če so in koliko so določbe, ki se nanašajo na banke, smiselno uporabljive tudi za hranilnice, na kar tožena stranka opozarja v odgovorih na obe tožbi, ker v izpodbijani odločbi o tem ni nobenih navedb. Tudi sicer sodišče ugotavlja, da v obrazložitvi izpodbijane odločbe sploh ni navedena ne dejanska in ne pravna podlaga glede tega, katerega predpisanega pogoja hranilnica pravzaprav ne izpolnjuje; zavrnitev izdaje dovoljenja za poslovanje bi bila samo na taki podlagi zakonita. Ne v zakonu o bankah in hranilnicah in ne v zakonu o Banki Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I) namreč ni pooblastila, da bi tožena stranka smela dati ali odkloniti dovoljenje za poslovanje hranilnice po prostem preudarku upoštevajoč namen zakona. Pogoji in kriteriji so predpisani z zakonom, kar izhaja že iz določbe 55. člena zakona o Banki Slovenije, na katero se v uvodu izpodbijana odločba sklicuje in po kateri Banka Slovenije ugotovi, ali so izpolnjeni pogoji za poslovanje hranilnice, predpisani z zakonom. Po 2. odstavku 56. člena istega zakona je Banka Slovenije sicer pooblaščena, da predpiše natančnejše pogoje za poslovanje, ne pa vsebinsko novih pogojev.

Izpodbijana odločba je upravna odločba. To pomeni, da se dejansko stanje ugotavlja v upravnem postopku, obrazložitev odločbe pa mora imeti vsebino, določeno v 2. odstavku 209. člena zakona o splošnem upravnem postopku; obrazložitev mora torej vsebovati zlasti dejansko stanje s presojo dokazov, pravne predpise in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločbo, navedeno v dispozitivu. Če obrazložitev odločbe take vsebine nima, stranke niti nimajo možnosti, da razloge izpodbijajo, pa tudi sodišče v takem primeru ne more preizkusiti zakonitosti odločbe.

V tem primeru iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, katerega predpisanega pogoja hranilnica ne izpolnjuje. Če naj bi bil to pogoj iz 3. odstavka 74. člena zakona o bankah in hranilnicah, po katerem posamezna ustanoviteljska vloga ne sme presegati 25% celotne ustanovitvene vloge, potem po presoji sodišča navedena določba ni bila pravilno uporabljena, če jo je tožena stranka uporabila tako, da je vloge vseh desetih ustanoviteljev štela za eno vlogo.

Ne glede na to, da z odgovorom na tožbo ni mogoče odpraviti pomanjkljivosti izpodbijane odločbe, tudi sicer iz odgovora ne izhaja, katerega predpisanega pogoja tožniki ne izpolnjujejo. Sklep sveta Banke Slovenije o natančnejši določitvi pogojev in postopka za pridobitev dovoljenj in soglasij za poslovanje bank in hranilnic pri Banki Slovenije v 4. točki, na katero se sklicuje tožena stranka, za oceno o rentabilnem, varnem in likvidnem poslovanju, tudi če je tako izenačevanje s pogoji za poslovanje bank skladno s pooblastili Banke Slovenije, namreč ne vsebuje natančnejših splošnih meril, ki bi jih morala upoštevati tožena stranka v upravnem postopku. V konkretnem upravnem postopku se merila ne določajo, ampak le predpisana merila ugotavljajo.

Ker torej v upravnem postopku dejanske okoliščine v bistvenih točkah niso bile popolno ugotovljene in so bila kršena pravila postopka, kar bi lahko vplivalo na odločitev o stvari, sodišče ne more rešiti spora. Zato je tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 2. odstavka 39. člena zakona o upravnih sporih.

ZBH člen 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78. ZBS člen 55.ZUP člen 209, 209/2. ZUS (1977) člen 60. ZPP (1977) člen 188.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.