Sodba U 1099/94
Sodna praksa Vrhovnega sodišča, 1994-11-17

lokacijsko dovoljenje - rekonstrukcija in razširitev mejnega prehoda - pogoji

Sodišče v upravnem sporu presoja le, ali je lokacijsko dovoljenje izdano v skladu z zazidalnim načrtom. Za presojo skladnosti zazidalnega načrta z ustavo in zakonom pa je pristojno ustavno sodišče, ker zazidalni načrt ni posamičen akt.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo izdala Republiški upravi za ceste kot investitorju lokacijsko dovoljenje za rekonstrukcijo in širitev mejnega prehoda na zemljišču - parcelah navedenih v tej odločbi, po zazidalnem načrtu za območje mejnega prehoda. Gradnja po tem lokacijskem dovoljenju obsega, med drugim, tudi ureditev parkirno-manipulativnega platoja mejnega prehoda (točka 1. izreka), ki se nanaša na: izgradnjo dovozne in izvozne ceste na mejni plato; izgradnjo parkirnih mest; izgradnjo platoja; izgradnjo dovozne ceste na njive na Z strani platoja; rekonstrukcijo dovozne ceste do stanovanjskih objektov na V strani platoja (po 14. členu zazidalnega načrta); rekonstrukcijo obstoječe magistralne ceste proti mejnemu prehodu ter izvedbo protihrupne in estetske zelene bariere med cesto Dolga vas - meja in stavbnimi parcelami vzhodno od ceste. Podrobnejši mikrolokacijski pogoji pa so določeni v 7., 12., 13. in 14. členu odloka o zazidalnem načrtu za območje mejnega prehoda Dolga vas (Uradni list RS, št. 3/93) in grafičnih kartah tega načrta (št. 7, 8 in 9).

V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka navaja, da investitor ni priložil dokazil o pravici razpolaganja z zemljišči. Ker je mejni plato po svoji namembnosti javna cesta, po določbi 80. člena zakona o cestah (Uradni list SRS, št. 38/81) pred izdajo lokacijskega dovoljenja ni potrebno predložiti dokazila, da je investitor upravičen razpolagati z zemljiščem, pač pa ga je potrebno predložiti pred izdajo gradbenega dovoljenja. Sicer pa je tožena stranka v lokacijskem postopku ugotovila, da je investitor predložil vso ostalo potrebno dokumentacijo, ki je pogoj za izdajo lokacijskega dovoljenja na podlagi 1. odstavka 54. člena zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št.26/90 in 18/93). Zahteva investitorja je v skladu s citiranim zazidalnim načrtom. V postopku so bile zaslišane stranke, med katerimi zlasti stanovalci na vzhodni strani ceste in mejnega prehoda sicer ne nasprotujejo ureditvi mejnega prehoda, ne strinjajo pa se z ureditvijo dovozne ceste k njihovim stanovanjskim hišam. Njihovim zahtevam po ureditvi dovozov direktno iz obstoječe ceste tožena stranka ni mogla ustreči glede na prometno tehnične predpise in pogoje.

Tožniki v tožbi navajajo, da so njihove stanovanjske hiše, ki so zgrajene v skladu s potrebnimi dovoljenji, le 4-6 m oddaljene od ceste. Zaradi povečanega prometa na tem mejnem prehodu po letu 1991 so njihove življenjske razmere postajale vse težje (zaradi hrupa, tresljajev in izredne koncentracije izpušnih plinov). Meritve opravljene v letu 1993 so pokazale, da jakost hrupa podnevi in ponoči daleč presega dopustno mejo. Z izpodbijanim upravnim aktom pa se še bolj grobo posega v njihovo življenjsko okolje. Z lokacijskim dovoljenjem se jim zapirajo obstoječi dovozi k njihovim hišam in se določa izgradnja dovozne ceste z zadnje (vzhodne) strani njihovih stavbnih parcel ter dovozi do posameznega stanovanjskega objekta vzdolž vsake stavbne parcele v dolžini cca 20 m in širini 2 m. Ti novi dovozi so za tožnike nesprejemljivi glede na lego njihovih stanovanjskih in gospodarskih poslopij. Tožniki bi tako izgubili po 40 m2 stavbnih zemljišč. Poslabšali bi se njihovi pogoji preživljanja, saj bi se morali odpovedati vrtu, sadnemu drevju, nekateri pa tudi pomožnim objektom kot so drvarnice, prostori za orodje in kmetijske pridelke. Onesnaženost zraka se bo še bolj povečala, izpušnim plinom, treslajem in hrupu pa bodo izpostavljeni z vseh štirih strani in ne le z ene kot so dosedaj. Pri tožnikih ... zaradi lege objektov v obliki črke L, dovozne poti sploh ni mogoče graditi brez rušenja obstoječih stavb, pri tožniku A.G. pa nova dovozna pot ni mogoča zaradi širine parcele. Pri tem tožeča stranka opozarja, da vsi objekti niso vrisani v priloženih skicah in da zato le te ne odražajo dejanskega stanja. Tožeča stranka tudi nasprotuje načrtovanemu voznemu pasu za tovorna vozila neposredno ob stanovanjskih hišah. Vztrajajo pri dosedanji rešitvi, ki omogoča, da lahko na carinski plato zapelje le omejeno število vozil, ostala pa stojijo pred prvo hišo. Predvideni poseg v okolje tožnikov tudi ni nujen, saj bi se širitev oziroma rekonstrukcija lahko opravila v zahodno smer, kjer ni nobenih objektov. Pri izdaji izpodbijanega akta oziroma pri načrtovanju posega v prostor niso bila upoštevana določila zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor. Po tem zakonu je bila tožena stranka dolžna ugotoviti vpliv posega na gospodarski in socialni razvoj obmejne skupnosti in sploh na vrednote človekovega okolja. Predvideni poseg bo negativno vplival na nadaljnji razvoj te skupnosti in ustavno pravico vsakega do zdravega življenjskega okolja. Tožeča stranka predlaga, da sodišče opravi presojo zakonitosti izpodbijane odločbe s tolmačenjem ustavnih določb, odpravi izpodbijani akt in toženi stranki naloži povrnitev vseh stroškov tožeče stranke. Tožbi so tožniki priložili tudi izjavo krajevne skupnosti, ki podpira njihovo tožbo.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe. Navaja, da je upravni organ dolžan izdati lokacijsko dovoljenje skladno s sprejetim zazidalnim načrtom in da lahko upošteva le tiste zahteve strank, ki so skladne s tem načrtom. Vpliv posega na gospodarski in socialni razvoj določene skupnosti pa so dolžni presojati organi, ki pripravljajo zazidalni načrt in skupščina, ki ta načrt sprejme. V postopku priprave zazidalnega načrta imajo posamezniki in krajevne skupnosti možnost sodelovati in zavarovati svoje interese. Kolikor tožniki menijo, da razmere na konkretnem območju, vpliv posega nanje in ukrepi za njihovo preprečitev niso bili korektno in objektivno presojeni, bi lahko oziroma morali napasti zazidalni načrt in ne lokacijsko dovoljenje, ki ga je tožena stranka izdala skladno z zazidalnim načrtom.

Investitor kot prizadeta stranka v odgovoru na tožbo navaja, da tožniki v tožbi ne navajajo nobenega zakonskega razloga za izpodbijanje upravnega akta v upravnem sporu. Tožena stranka je lokacijsko dovoljenje izdala na podlagi prostorsko izvedbenega načrta - zazidalnega načrta, ki ga je v predpisanem postopku spejela pristojna skupščina občine Lendava. Ta zazidalni načrt določa prav zaradi zmanjšanja neizbežnih škodnih vplivov mejnega prehoda na stanovanjske hiše tožnikov, da je potrebno med obstoječo cesto in hišami tožnikov postaviti protihrupno in estetsko zeleno fizično bariero. Ta bariera nujno zahteva ukinitev dosedanjih dovoznih priključkov in zgraditev nadomestne dovozne poti. Vse to so izrecni pogoji zazidalnega načrta, ki jih je tožena stranka pri izdaji izpodbijane odločbe pravilno upoštevala. Ukinitev dosedanjih dovoznih priključkov pa narekujejo tudi določila zakona o nadzoru državne meje (Uradni list RS, št.1/91-I). Hiše tožnikov so v neposredni bližini državne meje. Njihovo izločitev iz območja mejnega prehoda, kjer velja poseben režim gibanja, je možno dejansko izvesti le s fizično razmejitvijo in ukinitvijo dovoznih priključkov. Pri tem investitor opozarja tudi na določbe 108. in 109. člena zakona o cestah (Uradni list SRS št.2/88- prečiščeno besedilo), da morajo biti dovozni priključki praviloma navezani na stransko cesto in s skupnim priključkom na cesto. Sprememba lokacije dovoznega priključka k stanovanjskim hišam ne predstavlja takšne nepremostljive težave kot skušajo prikazati tožniki. Nova dovozna cesta bo potekala izven funkcionalnih zemljišč posameznih hiš. Dovoz do posamezne hiše bo zasedel določeno površino, pri čemer pa se bo sprostila površina obstoječega dovoza. Tožnikom pa je že z zazidalnim načrtom zagotovljena ustrezna odškodnina za vse potrebne preureditve in utesnitve njihovih hiš in funkcionalnih zemljišč, ki bodo nastale s spremembo dovoza. Povsem neutemeljene so tožbene navedbe, da se bo z izgradnjo nadomestne poti povečal hrup in emisija izpušnih plinov. V zvezi s tožbenimi navedbami, da predvideni poseg ni nujen, ker je možna širitev mejnega prehoda na zahodno stran, pa investitor poudarja, da se mejni prehod ne bo širil v smeri proti hišam tožnikov, pač pa v nasprotno stran. Odlok o zazidalnem načrtu v 12. členu določa, da osnovno prometno omrežje predstavlja že obstoječa cesta in se ta ne prestavlja. Z gradnjo svojih hiš v neposredni bližini že takrat obstoječe magistralne ceste in državne meje pa so tožniki nase prevzeli vse rizike, ki iz tega izhajajo. Promet na tem mejnem prehodu se je po letu 1991 zaradi političnih sprememb in vojnih razmer v bivši Jugoslaviji zelo povečal. S tem so nastale tudi številne težave, ki jih je možno deloma odpraviti ali vsaj omiliti z ureditvijo tega mejnega prehoda. Investitor predlaga, da sodišče zavrne tožbo kot neutemeljeno.

Po določbi 1. odstavka 54. člena že citiranega zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju: ZUN) se lokacijsko dovoljenje za objekte, naprave in druge posege v prostor na območjih, za katere je sprejet izvedbeni načrt, izda v skladu s pogoji, ki jih določa ta načrt. V določbah 27. do 45.člena ZUN je določen postopek sprejema prostorsko izvedbenega načrta in njegova vsebina. Prostorsko izvedbeni načrt, ki ga po določbi 2. odstavka 39. člena ZUN z odlokom sprejme občinska skupščina, je tudi zazidalni načrt (1. točka 1. odstavka 27. člena ZUN).

V obravnavanem primeru je tožena stranka izdala lokacijsko dovoljenje na podlagi odloka o zazidalnem načrtu za območje mejnega prehoda, ki ga je sprejela pristojna skupščina občine dne 28.12.1992. V tem odloku je določeno, da se kompleks individualnih stanovanjskih objektov, vzhodno od ceste (torej kompleks, v katerem so hiše tožnikov) izvzame iz območja režima mejnega prehoda; pogoj za to izvzetje pa je fizična zapora proti cesti in graditev dovozne ceste, ki poteka ob vzhodnih parcelnih mejah teh stanovanjskih objektov (5. člen). Vse prometne površine je potrebno projektirati in izvajati v skladu z zazidalnim načrtom (11. člen). Osnovno prometno omrežje na območju zazidalnega načrta predstavlja že obstoječa cesta proti mejnemu prehodu (12. člen). Med cesto in stavbnimi parcelami vzhodno od te ceste je obvezna protihrupna in estetska zelena bariera (13. člen). Dovoz do individualnih stanovanjskih objektov se zagotovi po novi cesti na vzhodni strani stavbnih parcel (14. člen).

Sodišče na podlagi podatkov spisov v tej zadevi ugotavlja, da je tožena stranka izpodbijano lokacijsko dovoljenje izdala v skladu z navedenim zazidalnim načrtom. Tudi tožniki v svoji sicer zelo obširni tožbi ne trdijo, da je izpodbijano lokacijsko dovoljenje izdano v nasprotju z zazidalnim načrtom. Tožbena navedba, da pri izdaji izpodbijanega akta niso bila upoštevana določila ZUN (navedbe pod IV tožbe) ni z ničemer konkretizirana. Tožbena navedba, da je bila tožena stranka pri načrtovanem posegu dolžna ugotoviti vpliv posega na gospodarski in socialni razvoj obmejne skupnosti, pa je pravno zmotna. Ta vpliv morajo namreč presoditi organi, ki so pristojni za pripravo in sprejem zazidalnega načrta in ne upravni organ, ki je dolžan lokacijsko dovoljenje izdati v skladu s sprejetim zazidalnim načrtom (29. člen ZUN). Zazidalni načrt pa lahko spremeni ali dopolni po predpisanem postopku le organ, ki ga je sprejel (43. člen ZUN). Tožniki z izpodbijanjem ureditve prometnega režima v lokacijskem dovoljenju v bistvu izpodbijajo zazidalni načrt. Zato je po presoji sodišča, tudi neutemeljen tožbeni predlog, da naj sodišče opravi presojo zakonitosti izpodbijanega akta s tolmačenjem ustavnih določb, ker da gre za izreden poseg v življenjsko okolje tožnikov in v njihovo ustavno pravico do zdravega okolja. Sodišče namreč v upravnem sporu presoja zakonitost upravnega akta. V konkretnem primeru je ta upravni akt izdano lokacijsko dovoljenje, ki ni nezakonito, saj ima podlago v zazidalnem načrtu. Zazidalni načrt, ki ga je z odlokom sprejela skupščina občine pa ni upravni akt in tudi ni posamičen akt v smislu določbe 66. člena zakona o upravnih sporih oziroma 157.člena ustave. Zato za presojo njegove skladnosti z zakonom in ustavo ni pristojno to sodišče temveč ustavno sodišče (21. člen zakona o ustavnem sodišču - Uradni list RS, št. 15/94).

Glede na navedeno je tožba neutemeljena, zato jo je moralo sodišče na podlagi določbe 2. odstavka 42. člena zakona o upravnih sporih zavrniti. Navedeni zakon je sodišče smiselno uporabilo kot predpis Republike Slovenije skladno z določbo 1. odstavka 4. člena ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.