VDSS Sodba Pdp 92/2024
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2024-03-06

Oddelek za individualne in kolektivne delovne spore

Helena Papež (preds.), mag. Klavdija Ana Magič (poroč.), Katarina Rajgelj

DELOVNO PRAVO - JAVNI USLUŽBENCI - PRAVO EVROPSKE UNIJE

stalna pripravljenost - varovanje državne meje - neposredna uporaba direktive - vojaška oseba

Ugotovljenih okoliščin ni mogoče materialnopravno razlagati kot vojaško operacijo v pravem pomenu besede. Nadzor na meji spada v pristojnost Policije (4. člen ZNDM-2), namen nalog SV oziroma njeno poslanstvo pa je bilo po prvostopenjski ugotovitvi v podpori Policiji pri varovanju državne meje, določenih objektov in območij, s ciljem preprečevanja nezakonitih prehodov državne meje. Opravljanje nalog SV (in s tem tudi tožnika) na meji v navedenih pogojih nima takšne posebne narave, da bi bilo v smislu sodbe C-742/19 absolutno nujno za zagotavljanje učinkovitega varovanja skupnosti, oziroma da bi spoštovanje zahtev Direktive 2003/88/ES med opravljanjem dela na meji pomenilo tveganje za uspeh in s tem za dobro izpolnjevanje temeljnih funkcij varovanja nacionalne varnosti in ohranjanja ozemeljske celovitosti.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi sodba sodišča prve stopnje.

II. Tožena stranka krije sama svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Pritožbeno sodišče v zadevi odloča drugič. S sodno odločbo Pdp 324/2023 je prvostopenjsko sodbo razveljavilo glede stalne pripravljenosti, ki je bila tožniku odrejena zaradi varovanja državne meje. V tem delu je vrnilo zadevo sodišču prve stopnje v novo sojenje z napotilom, naj razišče dejansko stanje glede višine tožbenega zahtevka.

2. Sodišče prve stopnje je v ponovljenem sojenju toženki naložilo, da tožniku plača razlike v plači za mesece in v zneskih, ki so razvidni iz izreka izpodbijane sodbe. Povrniti mu mora odmerjene stroške postopka.

3. Toženka se pritožuje zoper sodbo zaradi vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da je zatrjevala obstoj vseh izjem iz sodbe C-742/19, ki izključujejo uporabo Direktive 2003/88/ES. Sodišče je prepričljivo utemeljilo, da je bilo delo na meji nebojna vojaška operacija, zato ni razumljiv zaključek, da ni šlo za vojaško operacijo v pravem pomenu besede. Ta pojem je ponesrečen prevod sodbe SEU, saj vojaška operacija v nepravem pomenu besede ne obstaja. Ugotovitev sodišča, da bi operacija A. v primeru vojnega stanja potekala podobno, kot je sicer potekalo varovanje meje, dodatno potrjuje, da gre za vojaško operacijo (v pravem pomenu besede). Iz izpovedi B. B. in C. C. izhaja, da delo na državni meji ne spada med dejavnosti iz 69. točke sodbe C-742/19. Sodišče je napačno ugotavljalo, ali je bil sistem rotacij možen. Moralo bi presojati, ali je bil primeren, oziroma ali bi se lahko izvajal le v škodo dobre izvedbe vojaške operacije. Potreba po takojšnji odzivnosti vojaške enote izključuje možnost rotacije. Te so se izvajale do leta 2019, a se je ta sistem izkazal za neučinkovitega. Sodišče je preozko tolmačilo pojem izrednega dogodka. Obrazložitev sodbe o (ne)obstoju izjem ni jasna, zato sta podani kršitvi iz 8. in 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Priglaša stroške pritožbe.

4. Tožnik v odgovoru na pritožbo predlaga njeno zavrnitev.

6. Pritožbeno sodišče je preizkusilo izpodbijano sodbo v mejah uveljavljanih pritožbenih razlogov, pri čemer je v skladu z drugim odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP; Ur. l. RS, št. 26/1999 in nadaljnji) po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka, naštete v tej določbi, ter na pravilno uporabo materialnega prava. Ugotovilo je, da očitane bistvene kršitve niso podane, prav tako ne tiste, na katere je treba paziti po uradni dolžnosti. Na pravilno in popolno ugotovljena dejstva je materialno pravo uporabilo pravilno.

7. Tožnik za čas stalne pripravljenosti, ki mu je bila odrejena v okviru varovanja državne meje, zahteva plačilo razlike med izplačanim dodatkom v višini 50 % urne postavke osnovne plače (46. člen Kolektivne pogodbe za javni sektor; Ur. l. RS, št. 57/2008 in nadaljnji) in 100 % te urne postavke. Sodišče prve stopnje je pravilno upoštevalo, da je za ta spor pomembna sodba Sodišča EU C-742/19, ki opredeljuje izjeme, v katerih je treba člen 1(3) Direktive 2003/88/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. 11. 2003 o določenih vidikih organizacije delovnega časa (v nadaljevanju: Direktiva 2003/88/ES) v povezavi s členom 4(2) PEU razlagati tako, da je dejavnost, ki jo opravlja vojaška oseba, izključena s področja uporabe te direktive. V primeru ugotovitve, da takšna izjema ni podana, se stalna pripravljenost šteje v delovni čas in je utemeljena zahteva za plačilo razlike v plači.

8. Neutemeljena je pritožbena navedba o kršitvi iz 8. in 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP, ker naj bi sodišče prve stopnje ne obrazložilo jasno stališča, da ni podana nobena od izjem za izključitev uporabe Direktive 2003/88/ES. Izpodbijano sodbo je bilo mogoče preizkusiti. Vsebuje ugotovitve o vseh dejanskih okoliščinah, ki so bile odločilnega pomena za presojo (ne)obstoja izjem, opredeljenih v sodbi C-742/19. Tudi pravni zaključek, da obravnavana vojaška dejavnost ne izključuje uporabe Direktive 2003/88/ES, je sodišče prve stopnje ustrezno utemeljilo s sklicevanjem na materialnopravna stališča, ki jih je pritožbeno sodišče obrazložilo že v sodni odločbi Pdp 324/2023.

9. Kot navaja pritožba, so izjeme v sodbi C-742/19 opredeljene alternativno. Ker je toženka zatrjevala obstoj vseh izjem, je bilo sodišče prve stopnje dejansko stanje dolžno ugotavljati v tem obsegu. Iz izpodbijane sodbe pa ne izhaja, da bi izključitev uporabe Direktive 2003/88/ES pogojevalo s hkratnim obstojem vseh štirih izjem, opredeljenih v sodbi C-742/19. Takšen pritožbeni očitek je zato neutemeljen.

10. Zmotne so pritožbene navedbe, da izraz "vojaška operacija v pravem pomenu besede" predstavlja ponesrečen prevod sodbe C-742/19, na kar opozarja tudi D. D. v strokovnem mnenju, ter da npr. v angleškem besedilu te sodbe ni poudarka na "pravi" vojaški operaciji. Pritožbeno sodišče ugotavlja, da je skladno s 36. členom Poslovnika Sodišča EU (UL L 265, 29. 9. 2012; v nadaljevanju: Poslovnik) jezik postopka pred Sodiščem EU tudi slovenščina. V 3. točki 37. člena Poslovnika je določeno, da je v postopkih predhodnega odločanja (kar je bil tudi postopek v zadevi C-742/19) jezik postopka jezik predložitvenega sodišča. V zadevi C-742/19 je bil jezik postopka slovenščina, kar je zabeleženo tudi na koncu sodbe. Na podlagi 41. člena Poslovnika so besedila, ki so sestavljena v jeziku postopka, verodostojna. Sodišče prve stopnje je zato pravilno upoštevalo slovensko besedilo citirane sodbe, v katerem je uporabljen pojem vojaška operacija v pravem pomenu besede (izjema iz 1. alineje izreka sodbe C-742/19).

11. Sodišče prve stopnje je s sklicevanjem na strokovno mnenje D. D. ocenilo, da je varovanje državne meje nebojna vojaška operacija. Zaradi takšne ocene je po mnenju pritožbe nerazumljivo zaključilo, da ni šlo za vojaško operacijo v pravem pomenu besede. Pritožbena navedba ni utemeljena. Kot izhaja iz prvostopenjskih razlogov, nebojna vojaška naloga pomeni zaporedne, usklajene in načrtovane dejavnosti, ki so namenjene doseganju operativnih in strateških ciljev. Pritožbeno sodišče ugotavlja, da te okoliščine še ne utemeljujejo obstoja vojaške operacije v pravem pomenu besede v smislu sodbe C-742/19, kar bo pojasnjeno v nadaljevanju.

12. V sodbi C-742/19 (zlasti točke 56, 77, 78) so opredeljena ključna izhodišča za vojaško operacijo v pravem pomenu besede: posebna narava nalog, ki upravičuje odstopanje od pravil na področju zaščite varnosti in zdravja delavcev zaradi absolutne nujnosti zagotavljanja učinkovitega varovanja skupnosti; vpoklicani za sodelovanje pri operacijah, ki vključujejo vojaško posredovanje oboroženih sil države članice, opravljajo dejavnost, ki mora biti v celoti izključena s področja uporabe Direktive 2003/88/ES; spoštovanje zahtev direktive med trajanjem operacij bi pomenilo tveganje za njihov uspeh (ta je pogojen s tem, da je mogoče zahtevati popolno predanost vpletenih pripadnikov oboroženih sil v daljših obdobjih) ter zato za dobro izpolnjevanje temeljnih funkcij varovanja nacionalne varnosti in ohranjanja ozemeljske celovitosti držav članic. Pritožbeno sodišče ugotavlja, da je vojaška operacija v pravem pomenu besede pravni standard, ki ga je bilo sodišče prve stopnje dolžno razlagati v smislu navedenih izhodišč in upoštevajoč dejanske okoliščine primera, kar je tudi storilo.

13. Iz prvostopenjskih ugotovitev izhaja, da so bile z Ukazom za delovanje sil SV v podporo Policiji pri širšem varovanju državne meje z dne 24. 7. 2019 med drugim formirane namenske sile za delo na meji, ki so bile napotene na petdnevno opravljanje nalog, določena je bila organizacija delovanja (poveljevanje skladno z linijo E.) in večja angažiranost tehničnih sredstev, poenoteni so bili standardi specialističnega usposabljanja, določene so bile naloge SV (opazovanje, mešane patrulje s policisti, samostojne patrulje, logistična podpora policiji ...). Patruljiranje v mešanih patruljah se je izvajalo po standardih Policije, ostale naloge pa po standardih SV. Tožnik je opravljal delo v 12-urnih ciklusih, v preostalem pa je bil v pripravljenosti v vojašnici in čakal na morebiten prihod večjega števila migrantov, v primeru katerega bi moral nastopiti z delom na meji.

14. Pritožbeno sodišče soglaša, da teh okoliščin ni mogoče materialnopravno razlagati kot vojaško operacijo v pravem pomenu besede. Nadzor na meji spada v pristojnost Policije (4. člen Zakona o nadzoru državne meje - ZNDM-2; Ur. l. RS, št. 60/2007 in nadaljnji), namen nalog SV oziroma njeno poslanstvo pa je bilo po prvostopenjski ugotovitvi v podpori Policiji pri varovanju državne meje, določenih objektov in območij, s ciljem preprečevanja nezakonitih prehodov državne meje. Opravljanje nalog SV (in s tem tudi tožnika) na meji v navedenih pogojih nima takšne posebne narave, da bi bilo v smislu sodbe C-742/19 absolutno nujno za zagotavljanje učinkovitega varovanja skupnosti, oziroma da bi spoštovanje zahtev Direktive 2003/88/ES med opravljanjem dela na meji pomenilo tveganje za uspeh in s tem za dobro izpolnjevanje temeljnih funkcij varovanja nacionalne varnosti in ohranjanja ozemeljske celovitosti.

15. Na drugačno presojo ne more vplivati pritožbeno sklicevanje, da glede na izvedensko mnenje F. F. in strokovno mnenje D. D. operacija A. vključuje posredovanje oboroženih sil. Pritožbeno sodišče ugotavlja, da je bil po navedbah toženke namen dela na meji kontrola nad migracijami, pri čemer iz izpodbijane sodbe izhaja, da SV sodeluje s Policijo pri širšem varovanju državne meje že od septembra 2015, kar le dodatno potrjuje, da gre za kontinuirano, že nekajletno običajno podporno nalogo SV. Nenazadnje niti ukaz z dne 24. 7. 2019 ne govori o vojaški operaciji (v pravem pomenu besede) na državni meji, temveč zgolj o vojaških nalogah. Pritožba neutemeljeno izpostavlja izpovedi B. B. in C. C. o tem, da bi v primeru vojnega stanja operacija potekala podobno, saj nenazadnje pritožba sama navaja, da bi bile v tem primeru pristojnosti SV drugačne.

16. Pritožba navaja, da le tistih vojaških dejavnosti, ki jih zajema 69. točka sodbe C-742/19, ni mogoče v celoti izključiti iz uporabe Direktive 2003/88/ES. Pritožbeno sodišče ugotavlja, da iz citirane točke sodbe to ne izhaja - njeno bistvo je le v tem, da dejavnosti pripadnikov oboroženih sil, ki so povezane z upravno, vzdrževalno in zdravstveno službo, službo za ohranjanje javnega reda in za odpravo škode, spadajo na področje uporabe direktive, kadar jih pod podobnimi pogoji opravljajo delavci v javni upravi, ki nimajo statusa vojaške osebe. Kot navaja sama pritožba, operacija A. ni dejavnost v smislu 69. točke. To pa pomeni, da je sodišče prve stopnje utemeljeno presojalo, ali spada v okvir katere od izjem iz izreka sodbe C-742/19, ki uporabo direktive izključujejo.

17. Prvostopenjsko sodišče je štelo, da sta bili glede varovanja meje dve fazi: pred ukazom z dne 24. 7. 2019, ki je za to delo odredil stalno pripravljenost, je bilo varovanje meje organizirano z rotacijami zaposlenih, ki so se vozili na delo in iz dela. Tudi po presoji pritožbenega sodišča dejstvo, da so bile pred tem ukazom organizirane rotacije, glede varovanja meje izključuje obstoj izjeme iz 2. alineje prvega odstavka izreka sodbe C-742/19, ki jo je toženka tudi uveljavljala (sicer posplošeno). Pritožbena navedba, da se je sistem rotacij izkazal za neučinkovitega, je neutemeljena. Iz prvostopenjskih ugotovitev namreč ne izhaja, da bi varovanje meje (tudi po 24. 7. 2019) imelo takšne posebnosti, da bi bilo v primeru uporabe določb Direktive 2003/88/ES poseženo v bistveni vidik te naloge.

18. Po pritožbeni navedbi dokazuje neprimernost rotacij prvostopenjska ugotovitev, da je bil sistem pripravljenosti v bližini meje odrejen zaradi kratkega odzivnega časa pripadnikov SV na morebiten prihod večjega števila migrantov. Pritožbena navedba ni utemeljena, saj v postopku ni bilo ugotovljeno, da pričakovane odzivnosti ne bi bilo mogoče doseči tudi z opravljanjem naloge v sistemu rotacij.

19. Neprimernost rotacij pritožba neuspešno utemeljuje s sklicevanjem na strokovno mnenje D. D. o tem, da so vse vojske, tudi SV, kolektivni organ delovanja, zaradi česar bi bilo neprimerno, da bi se na mejo napotilo posamezne vojake, ki bi rotirali; ključna je odzivnost enote, ki lahko deluje le skupaj. Iz prvostopenjske sodbe resda izhaja, da so bile enote namensko usposobljene za delo na meji, kar pa po presoji pritožbenega sodišča še ne pomeni, da je bil primeren način izvedbe naloge le v obliki stalne pripravljenosti posameznikov te enote, ne pa tudi v obliki njihove rotacije.

20. Zmoten je pritožbeni očitek, da je sodišče prve stopnje napačno ugotavljalo, ali je bil sistem rotacij možen, namesto da bi ugotavljalo, ali je bil primeren. Pritožbeno sodišče ugotavlja, da se je sodišče prve stopnje do vprašanja rotacije pravilno opredelilo upoštevajoč naravo izvajanja varovanja meje. Prvostopenjske dokazne ocene v tem delu zato ni mogoče razlagati drugače kot utemeljitev primernosti sistema rotacij v smislu sodbe C-742/19.

21. Pritožba neutemeljeno meni, da bi sodišče prve stopnje moralo ugotoviti izjemo iz 4. alineje izreka sodbe C-742/19. Ta je podana, kadar bi se uporaba direktive za vojaško dejavnost z naložitvijo dolžnosti, da se uvede sistem rotacije, lahko izvedla le v škodo dobre izvedbe vojaških operacij v pravem pomenu besede. Izjema je torej pogojena z obstojem vojaške operacije v pravem pomenu besede, ki pa (kot že obrazloženo) v tem sporu ni bila ugotovljena.

22. Sodišče prve stopnje je pravilno zaključilo, da varovanje državne meje ne utemeljuje niti izjeme iz 3. alineje izreka sodbe C-742/19. Ta izjema je pogojena z dejstvom, da se dejavnost opravlja v okviru izrednih dogodkov, katerih resnost in obseg zahtevata sprejetje ukrepov, ki so nujni za zaščito življenja, zdravja in varnosti skupnosti ter katerih dobra izvedba bi bila ogrožena, če bi bilo treba upoštevati vsa pravila, določena z Direktivo 2003/88/ES. Zmotno je pritožbeno sklicevanje, da je treba za takšen izreden dogodek šteti tudi večletno trajanje vdora migrantov, glede katerega policija ni mogla sama opravljati svoje naloge in je prosila za pomoč SV. Glede na 59. točko citirane sodbe je o pravno relevantnem izrednem dogodku mogoče govoriti v primeru okoliščin, ki so po svoji teži in obsegu izredne, kot so npr. naravne in tehnološke nesreče, atentati ali hude nesreče ... Takih okoliščin sodišče prve stopnje pravilno ni ugotovilo, saj ne izhajajo niti iz trditev strank niti iz izvedenih dokazov.

23. Ker delo na meji ni predstavljalo nobene od izjem za izključitev uporabe Direktive 2003/88/ES, se v zvezi s tem delom odrejena stalna pripravljenost tožnika šteje v delovni čas. Sodišče prve stopnje mu je zato utemeljeno prisodilo plačilo razlike med 100 % plačilom osnovne plače in že plačanim dodatkom za stalno pripravljenost.

24. S pritožbo uveljavljani razlogi niso utemeljeni, zato jo je pritožbeno sodišče zavrnilo in izpodbijano sodbo potrdilo (353. člen ZPP).

25. Toženka s pritožbo ni uspela, zato krije sama svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena ZPP).

Kolektivna pogodba za javni sektor (2008) - KPJS  - člen 46

Zakon o nadzoru državne meje (2007) - ZNDM-2  - člen 4

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2003/88/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. novembra 2003 o določenih vidikih organizacije delovnega časa - člen 1, 1-3

Poslovnik Sodišča Evropske unije (2012) - člen 36, 37, 37-3, 41

Pogodba o Evropski uniji (PEU) - člen 4, 4-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.