VDSS Sodba Pdp 38/2024
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2024-02-28

Oddelek za individualne in kolektivne delovne spore

dr. Martina Šetinc Tekavc (preds.), Jelka Zorman Bogunovič (poroč.), mag. Urša Klemenčič

DELOVNO PRAVO - JAVNI USLUŽBENCI - LOKALNA SAMOUPRAVA

nadomestilo plače - prenehanje funkcije - župan - izpolnitev pogojev za upokojitev - razlaga zakona

Drugi odstavek 14. člena ZFDO treba razlagati kot smiselno celoto skupaj s prvim odstavkom istega člena. Slednji pravico funkcionarja do nadomestila plače veže na prenehanje funkcije in objektivne razloge za nemožnost zaposlitve ali starostne upokojitve, vse dokler se upravičenec ne zaposli, začne opravljati funkcijo ali pridobitno dejavnost ali izpolni pogoje za upokojitev, vendar najdlje za čas treh mesecev od prenehanja funkcije. Namen pravice do nadomestila plače je premostiti socialno tveganje funkcionarja, ki ob prenehanju poklicnega mandata ostane brez dohodka, dokler ne pridobi drugega vira dohodka bodisi iz naslova dela bodisi pokojnine, vendar najdlje do izteka zakonsko določenega obdobja. Podaljšanje te pravice je treba razlagati kot izjemo, kadar od upravičenca ni mogoče pričakovati, da se bo v tem trimesečnem obdobju zaposlil, saj bi se kmalu za tem, v nadaljnjih šestih mesecih, starostno upokojil. Drugi odstavek 14. člena ZFDO tako ureja položaj funkcionarja, ki bi pogoje za starostno upokojitev izpolnil po preteku treh mesecev od prenehanja funkcije, vendar najkasneje v nadaljnjih šestih mesecih.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani del sodbe sodišča prve stopnje.

II. Tožeča stranka sama krije svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek za ugotovitev nezakonitosti odločbe Komisije za mandatna vprašanja volitve in imenovanja Občine A. (v nadaljevanju Komisije) št. ... z dne 13. 6. 2023 v zvezi z odločbo Komisije št. ... z dne 10. 5. 2023 (točka I/1. izreka). Zavrnilo je tudi tožbeni zahtevek, da je toženka dolžna za čas od 15. 3. 2023 do vključno 14. 9. 2023 tožniku obračunati nadomestilo plače v višini 2.515,76 EUR bruto, od tega zneska plačati predpisane davke in prispevke, neto nadomestilo plače pa plačati tožniku z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 15. 3. 2023 dalje (točka I/2. izreka) in tožniku povrniti stroške postopka (točka I/3. izreka). V točki II izreka, ki ni predmet pritožbe, je odločilo, da toženka sama krije svoje stroške postopka.

2. Zoper izpodbijani del navedene sodbe se pritožuje tožnik iz vseh pritožbenih razlogov in pritožbenemu sodišču predlaga, naj sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi oziroma podrejeno, naj sodbo razveljavi in vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje, vse s stroškovno posledico. Nasprotuje zaključku sodišča prve stopnje, da na podlagi drugega odstavka 14. člena Zakona o funkcionarjih v državnih organih (ZFDO, Ur. l. RS, št. 30/90 in nadalj.) ni upravičen do podaljšanja pravice do nadomestila plače. Interpretacija sodišča prve stopnje je v nasprotju z jezikovno in namensko razlago zakonskega besedila. Sodišče prve stopnje je zakonskim pogojem, ki omogočajo podaljšanje pravice do nadomestila plače do izpolnitve pogojev za upokojitev, vendar najdlje za šest mesecev, arbitrarno dodalo dodatni pogoj, da mora funkcionar v obdobju podaljšanja izpolniti pogoje za upokojitev. Posledično je napačno zaključilo, da tožnik ni upravičen do podaljšanja pravice do nadomestila plače, ker v obdobju podaljšanja ne bi izpolnil pogojev za upokojitev. Pravni položaj državnih funkcionarjev po prenehanju funkcije je sodišče prve stopnje neustrezno vzporedilo s položajem poslancev Državnega zbora, ki je določen v Zakonu o poslancih (ZPos, Ur. l. RS, št. 48/92 in nadalj.) in ne v ZFDO. Pred novelo ZFDO‑E je bilo v zakonu izrecno določeno, da se lahko pravica do nadomestila podaljša pod pogojem, da upravičenec v tem času izpolni pogoje za upokojitev. Ker je v veljavni ureditvi zakonodajalec ta pogoj izpustil, je možnost podaljšanja pravice do nadomestila plače omejena zgolj še časovno. Ker je sodišče prve stopnje ugotovilo, da se je ureditev pravice do nadomestila plače z novelo ZFDO-E spremenila, vendar kljub temu štelo, da je pomen novelirane določbe drugega odstavka 14. člena ostal enak, je storilo bistveno kršitev določb pravdnega postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP; Ur. l. RS, št. 26/99 in nasl.). Zaradi takšne presoje so si namreč razlogi sodbe med seboj v nasprotju. Priglaša pritožbene stroške.

3. Toženka v odgovoru nasprotuje pritožbenim navedbam. Pritrjuje presoji sodišča prve stopnje, ki je pravilno interpretiralo pogoje za podaljšanje pravice do nadomestila iz 14. člena ZFDO in svojo odločitev jasno obrazložilo. Pritožbenemu sodišču predlaga, naj pritožbo tožnika zavrne.

5. Pritožbeno sodišče je skladno z določbo 19. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1, Ur. l. RS, št. 2/2004 in naslednji) na podlagi drugega odstavka 350. člena ZPP preizkusilo izpodbijani del sodbe v mejah uveljavljanih pritožbenih razlogov, pri čemer je po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka, naštete v tej določbi, ter na pravilno uporabo materialnega prava. Pri tem preizkusu je ugotovilo, da sodišče prve stopnje ni storilo bistvenih kršitev določb postopka, na katere pazi pritožbeno sodišče po uradni dolžnosti. Glede vseh odločilnih dejstev je pravilno in popolno ugotovilo dejansko stanje, odločitev pa je tudi materialnopravno pravilna.

6. Iz ugotovitev sodišča prve stopnje izhaja, da je tožnik do 14. 12. 2022, ko se je iztekel njegov mandat, pri toženki poklicno opravljal funkcijo župana. Pri toženki je uspešno uveljavljal pravico do nadomestila plače po prenehanju funkcije za čas treh mesecev po prenehanju mandata, nakar je bila njegova zahteva za podaljšanje pravice do nadomestila plače za nadaljnjih šest mesecev s strani Komisije z odločbo z dne 10. 5. 2023 zavrnjena. Tožnikov ugovor zoper navedeno odločbo je Komisija z odločbo z dne 13. 6. 2023 prav tako zavrnila z utemeljitvijo, da tožnik v obdobju podaljšanja pravice do nadomestila plače ne bo izpolnil pogojev za pridobitev starostne pokojnine.

7. V zgornjem odstavku opisano dejansko stanje je sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo. Ustrezno je presojalo upravičenost tožnika do podaljšanja pravice do nadomestila plače in svojo presojo pravilno utemeljilo z razlago 14. člena ZFDO. Prav tako se je, kot je obrazloženo v nadaljevanju, pravilno opredelilo do novele ZFDO-E in smiselno ter razumljivo pojasnilo svojo odločitev, zato so neutemeljeni pritožbeni očitki, da je podana bistvena kršitev določb pravdnega postopka po 14. točki drugega odstavka 339. člena ZPP.

8. Prvi odstavek 14. člena ZFDO funkcionarja, ki mu je prenehala funkcija in iz objektivnih razlogov ne more nadaljevati z opravljanjem prejšnje funkcije ali nadaljevati prejšnjega dela ali dobiti druge ustrezne zaposlitve in ne izpolnjuje minimalnih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine brez zmanjšanja v skladu s predpisi, ki urejajo obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, oziroma s posebnimi predpisi, v katerih je urejena pravica do starostne pokojnine, upravičuje do nadomestila plače v višini 80 odstotkov zadnje mesečne plače, ki jo je prejel, ko je opravljal funkcijo, dokler se ne zaposli ali začne opravljati funkcije ali začne opravljati pridobitne dejavnosti oziroma dokler ne izpolni navedenih pogojev za upokojitev, vendar najdlje tri mesece od prenehanja funkcije. V istem odstavku je določeno še, da se funkcionarju, ki je namesto zadnje plače prejel nadomestilo, nadomestilo plače iz tega odstavka odmeri od zadnje mesečne plače, ki bi jo prejel, če bi opravljal funkcijo. Po drugem odstavku 14. člena ZFDO se pravica do nadomestila plače lahko podaljša do izpolnitve pogojev za upokojitev, navedenih v prejšnjem odstavku, vendar najdlje še za šest mesecev.

9. Kot je to pravilno storilo sodišče prve stopnje, je drugi odstavek 14. člena ZFDO treba razlagati kot smiselno celoto skupaj s prvim odstavkom istega člena. Slednji pravico funkcionarja do nadomestila plače veže na prenehanje funkcije in objektivne razloge za nemožnost zaposlitve ali starostne upokojitve, vse dokler se upravičenec ne zaposli, začne opravljati funkcijo ali pridobitno dejavnost ali izpolni pogoje za upokojitev, vendar najdlje za čas treh mesecev od prenehanja funkcije. Namen pravice do nadomestila plače je premostiti socialno tveganje funkcionarja, ki ob prenehanju poklicnega mandata ostane brez dohodka, dokler ne pridobi drugega vira dohodka bodisi iz naslova dela bodisi pokojnine, vendar najdlje do izteka zakonsko določenega obdobja. Podaljšanje te pravice je treba razlagati kot izjemo, kadar od upravičenca ni mogoče pričakovati, da se bo v tem trimesečnem obdobju zaposlil, saj bi se kmalu za tem, v nadaljnjih šestih mesecih, starostno upokojil. Drugi odstavek 14. člena ZFDO tako ureja položaj funkcionarja, ki bi pogoje za starostno upokojitev izpolnil po preteku treh mesecev od prenehanja funkcije, vendar najkasneje v nadaljnjih šestih mesecih. V takšnih primerih se socialni položaj funkcionarjev tik pred upokojitvijo varuje z možnostjo podaljšanja pravice do nadomestila plače.

10. Neutemeljene so pritožbene navedbe, da je sodišče prve stopnje zakonskemu besedilu drugega odstavka 14. člena ZFDO arbitrarno pripisalo dodatni pogoj, da mora funkcionar v obdobju podaljšanja pravice do nadomestila plače izpolniti pogoje za upokojitev. Tožnik se zavzema za napačno razlago te določbe, ki naj bi podaljšanje pravice do nadomestila plače omejevala zgolj časovno, do upokojitve oziroma do poteka šestih mesecev. Takšno stališče ni skladno z jezikovno razlago zakonskega besedila, saj ne upošteva sklica drugega odstavka 14. člena ZFDO na prejšnji odstavek istega člena. Ta glede pogojev za upokojitev napotuje na predpise, ki urejajo pravico do starostne pokojnine. Minimalne pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine določa Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2, Ur. l. RS, št. 96/12 in nadalj.) glede na starost in zavarovalno dobo. Tako pridobi zavarovanec pravico do starostne pokojnine pri starosti 65 let, če je dopolnil najmanj 15 let zavarovalne dobe (prvi odstavek 27. člena ZPIZ-2) oziroma če je dopolnil 60 let starosti in 40 let pokojninske dobe brez dokupa dobe (četrti odstavek 27. člena ZPIZ-2).

11. Sodišče prve stopnje je na podlagi dopisa Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje pravilno ugotovilo, da bo tožnik pogoje za starostno upokojitev izpolnil šele 9. 11. 2025, po koncu obdobja podaljšanja pravice do nadomestila plače, ki bi se izteklo devet mesecev po koncu mandata, t.j. 15. 9. 2023. Pravilno je štelo, da tožnik v šestmesečnem obdobju podaljšanja pravice do nadomestila plače ne bi izpolnil pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine niti po prvem niti po četrtem odstavku 27. člena ZPIZ-2. Pritožbeno sodišče pritrjuje zaključku sodišča prve stopnje, da tožnik ni izpolnjeval vseh pogojev po drugem odstavku 14. člena ZFDO, zato ni upravičen do podaljšanja pravice do nadomestila plače.

12. Takšen zaključek je skladen tudi z namensko razlago zakonskega besedila. Sodišče prve stopnje je namen zakonodajalca pri urejanju pravic funkcionarjev po prenehanju mandata ustrezno ugotavljalo na podlagi predloga novele ZFDO‑E. Iz tega predloga izhaja, da je sprememba ZFDO usmerjena v racionalnejšo rabo proračunskih sredstev z namenom omejitve izplačil in pravic funkcionarjev po prenehanju funkcije. Ker se predlog novele ZFDO-E sklicuje na rešitve iz novele ZPos-E, je sodišče prve stopnje pri razlagi smiselno upoštevalo ureditev položaja poslancev Državnega zbora po prenehanju funkcije. Pritožbeno sodišče soglaša z argumentacijo sodišča prve stopnje, da cilj novele ZPos-E, ki možnost podaljšanja nadomestila z enega leta skrajšuje na šest mesecev, če gre za tako imenovano čakanje na pokojnino, velja tudi za ureditev po ZFDO-E. Navedeni argument in namenska razlaga tako podpirata presojo sodišča prve stopnje, ki je pravilno zaključilo, da bivšemu funkcionarju pravica do podaljšanja nadomestila pripada le v primeru, če v obdobju čakanja na pokojnino, ki ga je zakonodajalec omejil na šest mesecev, izpolni pogoje za upokojitev.

13. Sodišče prve stopnje je pravilno zaključilo, da se sprememba noveliranega 14. člena ZFDO nanaša zgolj na višino in čas prejemanja nadomestila plače, ne pa tudi na pogoje za upravičenost do te pravice. Tožnik se v pritožbi zavzema za napačno razlago, da je z novelo ZFDO-E zakonodajalec izpustil pogoj upokojitve v obdobju podaljšanja pravice do nadomestila plače, ki je bil izrecno zapisan v prejšnji ureditvi (tretji odstavek 14. člena ZFDO, Ur. l. RS, št. št. 30/90, 2/91-I, 18/91, 22/91, 4/93, 18/94 - ZRPJZ). Presoja sodišča prve stopnje, da se z drugačno ubeseditvijo 14. člena ZFDO ni spremenil pomen prejšnje ureditve, je smiselno obrazložena, zato so neutemeljeni tudi pritožbeni očitki, da so si v tem delu razlogi sodbe med seboj v nasprotju.

14. Ker niso podani niti uveljavljani pritožbeni razlogi niti razlogi, na katere mora pritožbeno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbeno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani del sodbe sodišča prve stopnje (353. člen ZPP).

15. Odločitev o stroških pritožbenega postopka temelji na prvem odstavku 165. člena ZPP. Tožnik s pritožbo ni uspel, zato sam krije svoje pritožbene stroške (prvi odstavek 154. člena ZPP).

Zakon o funkcionarjih v državnih organih (1990) - ZFDO  - člen 14, 14/1, 14/2

Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (2012) - ZPIZ-2  - člen 27, 27/1, 27/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.