VDSS Sodba Pdp 565/2024
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2025-02-05

Oddelek za individualne in kolektivne delovne spore

mag. Urša Klemenčič (preds.), Jelka Zorman Bogunovič (poroč.), Mojca Dubravica

DELOVNO PRAVO - JAVNI USLUŽBENCI - PRAVO EVROPSKE UNIJE

policist - varovanje državne meje - izredni dogodek - delovni čas - plačilo razlike v plači - sodba SEU - Direktiva 2003/88/ES - odločba Ustavnega sodišča - neuporaba direktive EU

Varovanje državne meje ne utemeljuje izključitve uporabe Direktive 2003/88/ES. Migracijska gibanja ter posledično število dnevnih migrantov so bila v spornem obdobju že predvidljiva za vsaj nekaj dni vnaprej, ker so bila sledljiva glede na gibanja beguncev v predhodnih državah oziroma prečkanjih mej.

V zvezi z vrednotenjem opravljenih ur pripravljenosti na kraju je potrebno uporabiti splošna pravila o plačilu, ki delavcu pripada za delovni čas, torej 100 % plačilo osnovne plače. In čeprav je delavec opravil več ur nad polnim delovnim časom, ni odločilo, da se delavcu prizna plačilo za nadurno delo, saj ni šlo za nobenega od primerov, v katerih je mogoče odrediti nadurno delo po 144. ali 145. členu ZDR-1.

I. Pritožbi se zavrneta in se potrdi izpodbijani del sodbe sodišča prve stopnje.

II. Stranki sami krijeta vsaka svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je razsodilo, da je toženka dolžna tožniku iz naslova 51 ur opravljene pripravljenosti na določenem kraju v oktobru 2015 plačati razliko v plači v višini 300,80 EUR, v 8 dneh, z zakonskimi zamudnimi obrestmi od neto zneska od 6. 11. 2015 dalje do plačila (prvi odstavek točke I izreka). Višji tožbeni zahtevek iz tega naslova (plačilo še zneska 217,17 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi), je zavrnilo (drugi odstavek točke I izreka). Zavrnilo je tožbeni zahtevek, da je toženka dolžna za 51 ur opravljene pripravljenosti na določenem kraju v oktobru 2015 tožniku obračunati dodatek za delo v posebni policijski enoti v skupnem znesku 213,18 EUR bruto, od tega zneska odvesti davke in prispevke in tožniku nakazati neto znesek, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi ter tožniku povrniti stroške predsodnega postopka v znesku 930,00 EUR (točka II izreka). Odločilo je, da je tožnik dolžan toženki plačati stroške postopka v znesku 975,56 EUR v roku 8 dni, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od izteka izpolnitvenega roka dalje do plačila (točka III izreka).

2. Tožnik se pritožuje zoper zavrnitev tožbenega zahtevka v višini 217,17 EUR, torej zoper drugi odstavek točke I izreka iz vseh pritožbenih razlogov. Pritožbenemu sodišču predlaga, da izpodbijani del sodbe spremeni tako, da toženki naloži v plačilo tudi navedeni znesek ter posledično spremeni tudi odločitev o stroških postopka. Glede plačila nadur navaja, da se spornih 51 ur skladno z Direktivo 2003/88/ES in sodno prakso SEU šteje v delovni čas. Ker je v oktobru 2015 poleg 51 ur opravil še 198 ur in 30 minut (dela) ter bil 40 ur odsoten, skupaj 239,5 ur, je imel več kot 51 ur presežka nad povprečno mesečno obremenitvijo 174 ur. Novembra 2015 je opravil 235 ur dela, kar je več kot povprečnih 174 ur, decembra 2015 pa je opravil 115 ur dela in imel 56 ur odsotnosti, skupaj 171 ur. Presežka 51 ur ni mogel koristiti do 31. 12. 2015 (konec referenčnega obdobja), zato mu je toženka dolžna presežek plačati kot nadure (VIII Ips 13/2017). Iz izpisa referenčnega obdobja za leto 2015 je razvidno, da je imel vse ure izravnane, kar pomeni, da bi morale biti ure, ki so mu bile priznane s sodbo sodišča, plačane z dodatkom za nadurno delo. Iz obrazložitve sodbe VS RS opr. št. VIII Ips 149/2018 z dne 4. 12. 2018 izhaja (12. točka), da ure, ki so ob koncu referenčnega obdobja ostale neizravnane (presežne), predstavljajo nadure. Tožnik je upravičen do vtoževanega zneska skupaj s pripadajočimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od 6. dne v naslednjem mesecu po izteku posameznega referenčnega obdobja, to je od 6. 1. 2016 dalje do plačila. Priglaša stroške pritožbe.

3. Toženka se pritožuje zoper ugodilni del točke I izreka in točko III izreka sodbe sodišča prve stopnje zaradi zmotne ugotovitve dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava. Pritožbenemu sodišču predlaga, da izpodbijani del sodbe spremeni tako, da tožbeni zahtevek v celoti zavrne, tožniku pa naloži v plačilo vse stroške postopka. Navaja, da pri migrantski krizi ne gre za dejavnost policije, ki bi se opravljala v običajnih pogojih, zato ne spada na področje relevantnih direktiv (Direktive 2003/88/ES in Direktive 89/391). SEU je v zadevi C-52/04 zavzelo stališče, da je uporaba člena 2(2) Direktive 89/391 za službe na področju zdravja, varnosti in javnega reda upravičena le v primeru izrednih dogodkov, kot so naravne ali tehnološke katastrofe, atentati ali hude nesreče, katerih resnost in obseg zahtevata sprejetje ukrepov, ki so nujni za zaščito življenja, zdravja in varnosti skupnosti ter katerih ustrezna izvršitev bi bila ogrožena, če bi bilo treba upoštevati vsa pravila, določena z direktivo, ter da je v takih primerih upravičeno, da se prizna absolutna prednost cilju varstva prebivalstva v škodo spoštovanja določb navedene direktive, ki se lahko v navedenih službah začasno kršijo. Za presojo je bistveno tudi podobno stališče, zavzeto v zadevi C-742/19. Stalna pripravljenost je bila tožniku odrejena v okviru izrednih dogodkov, katerih resnost in obseg je zahtevala sprejetje ukrepov, ki so nujni za zaščito življenja, zdravja in varnosti skupnosti. Neprimerno bi bilo, če bi se dejavnost izvajala z rotacijami delavcev. Priča A. A. je verodostojno in prepričljivo izpovedala, da se je sredi septembra začel prvi begunski val, v vtoževanem obdobju od 20. do 24. 10. 2015 pa je prišlo do drugega migrantskega vala. Priča B. B. je pojasnila, da so se v spornem obdobju soočali s situacijo, s katero se niso soočali nikdar prej. Šlo je za velik priliv migrantov, zaradi česar področni policisti niso zmogli sami opraviti svojega dela. Posledično so nekateri brez počitka opravljali delo od 19 do 21 ur. Tako je prišlo do odločitve, da se policiste iz C. in D., med njimi tudi tožnika, namesti v vojašnici v E. Priča F. F. je izpovedala, da so bili policisti in PPE aktivirani zato, ker je šlo za izredne razmere. Dejansko so "počrpali" vse policiste, tudi policijski orkester in študente iz Tacna. PPE kot posebno usposobljena enota je bila angažirana v prvi vrsti za njej prilagojene specifike nalog. Največji migrantski val je šel po območju E., od 6.000 do 12.000 migrantov dnevno, pripadniki PPE pa so izvajali spremstvo in varovali konvoje. Stalna pripravljenost na določenem mestu je bila odrejena, ker so bili migrantski valovi povsem nepredvidljivi zaradi ravnanja hrvaških policistov, najbolj pa je bilo obremenjeno območje E. Drži, da je G. G. izpovedal drugače, in sicer, da bi bilo možno naloge opraviti s sistemom rotacij, je pa tudi izpovedal, da je PPE vpoklicana le tedaj, kadar gre za dogodke, ki jih redni policisti ne zmorejo, oziroma zanje niso usposobljeni niti pripravljeni. Iz izpovedi prič izhaja, da je šlo za izredne razmere in da ni bilo policista, ki bi ga bilo možno poklicati na opravljanje nalog, povezanih z obvladovanjem migrantske krize, zato rotacija (torej dejansko razpored dela, v skladu s katerim bi si delavci sledili na določenem delovnem mestu) ni bila več možna. Sodišče prve stopnje je prezrlo določbi 71. člena ZODPol ter 17. člena Kolektivne pogodbe za policiste (KPP), v skladu s katerima je pripravljenost za delo poseben delovni pogoj, zaradi katerega mora biti policist, ki mu je pripravljenost za delo odrejena, v svojem prostem času v pripravljenosti za delo v kraju bivanja ali kraju od koder mu je zagotovljen čas prihoda na delo v 1 uri. Zaradi narave nalog so pripadniki PPE upravičeni tudi do posebnega dodatka za nevarnost in posebne obremenitve (tako za izvajanje nalog kot za usposabljanje) v skladu s 1. in 2. točko prvega odstavka 39. člena KPJS. V nadaljevanju migrantske krize so bili policisti zaradi opravljanje nalog, ki jih je opravljal tudi tožnik, torej zaradi posebnih razmer oziroma rizičnih razmer, upravičeni do dodatka za delo v rizičnih razmerah. Izpodbija tudi odločitev o stroških postopka. Priglaša stroške pritožbe.

4. Tožnik v odgovoru na pritožbo toženke prereka navedbe iz pritožbe, predlaga njeno zavrnitev in potrditev izpodbijanega dela sodbe sodišča prve stopnje. Priglaša stroške odgovora na pritožbo.

6. Pritožbeno sodišče je preizkusilo izpodbijani del sodbe na podlagi 19. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1; Ur. l. RS, št. 2/04 in nadalj.) v povezavi z drugim odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP; Ur. l. RS, št. 26/99 in nadalj.) v mejah pritožbenih razlogov in po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka in na pravilno uporabo materialnega prava. Pri tem preizkusu je ugotovilo, da sodišče prve stopnje ni storilo bistvenih kršitev določb pravdnega postopka, na katere pazi po uradni dolžnosti, niti tistih, ki jih tožnik le pavšalno navaja v uvodu svoje pritožbe. Na pravilno in popolno ugotovljeno dejansko stanje je pravilno uporabilo materialno pravo. Skladno s prvim odstavkom 360. člena ZPP, je pritožbeno sodišče presojalo le pritožbene navedbe, ki so za odločitev o pritožbi bistvene.

7. Tožnik je zahteval, da se mu čas pripravljenosti na določenem kraju po prvem odstavku 71. člena Zakona o organiziranosti in delu v policiji (ZODPol; Ur. l. RS, št. 15/2013 in nasl.) od 20. 10. 2015 do 25. 10. 2015 šteje v delovni čas ter da mu toženka izplača razliko v plači za vse opravljene ure delovnega časa, saj je menil, da pri pripravljenosti za delo na določenem kraju (ki ga določi delodajalec) po ZODPol ni razlike z dežurstvom po 42. členu Zakona o zdravniški službi (Ur. l. RS, št. 98/99 in nasl.), ki pa se šteje v delovni čas. Menil je, da je ureditev v 71. členu ZODPol v nasprotju z Direktivo 2003/88/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. novembra 2003 o določenih vidikih organizacije delovnega časa (v nadaljevanju: Direktiva 2003/88) in Ustavo Republike Slovenije (URS; Ur. l. RS/I, št. 33/91 in nasl.). Svoje stališče je utemeljeval z nekaterimi odločbami Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju: SEU). Zaradi navedenega je tožnik predlagal, da bi sodišče postavilo predhodno vprašanje SEU oziroma da bi prekinilo postopek in pred Ustavnim sodiščem začelo postopek za oceno ustavnosti 71. člena ZODPol.

8. Toženka je tožbenemu zahtevku ugovarjala, saj je menila, da navedene odločitve SEU niso uporabljive v tej zadevi in da se čas (neaktivne) pripravljenosti na določenem kraju ne more šteti v delovni čas. Tožniku so bile za čas pripravljenosti za delo na določenem kraju plačane ure opravljanja dela in tudi ustrezen dodatek za čas pripravljenosti. Meni, da se relevantne direktive ne nanašajo na plačilo za delo, zato jih tudi ni mogoče kršiti na način, kot ga zatrjuje tožnik.

9. V obravnavani zadevi je sodišče prve stopnje odločalo drugič. V prvem sojenju je s sodbo opr. št. opr. št. I Pd 1347/2016 z dne 18. 4. 2018 tožbeni zahtevek zavrnilo, saj je štelo, da se pripravljenost na kraju ne šteje v delovni čas, tožniku pa je bil za čas pripravljenosti izplačan dodatek za pripravljenost. Razlogovalo je, da ureditev v ZODPol ni v nasprotju z zakonodajo Evropske unije niti v nasprotju z URS. Pritožbeno sodišče se ni strinjalo z materialnopravnimi stališči sodišča prve stopnje. Zato je s sklepom opr. št. Pdp 671/2018 z dne 27. 3. 2019 postopek prekinilo zaradi vložitve zahteve za oceno ustavnosti prvega, tretjega in petega odstavka 71. člena ZODPol.

10. Ustavno sodišče je s sklepom U-I-165/19-11 z dne 8. 6. 2023 zahtevo za oceno ustavnosti tretjega odstavka 71. člena ZODPol v delu, ki se nanaša na pripravljenost za delo na določenem kraju, in petega odstavka 71. člena ZODPol, zavrglo z obrazložitvijo, da pogoji za ustavno presojo niso podani, ker je glede na jasnost stališč SEU v zvezi z razlago 1. točke 2. člena Direktive 2003/88/ES v številnih odločbah, povsem očiten zaključek, da se obdobje pripravljenosti za delo na kraju, ki ga določi delodajalec, šteje v delovni čas in lahko sodišče že ob neposrednem upoštevanju prava EU doseže ustavnoskladno rešitev v konkretni zadevi.

11. S sklepom opr. št. Pdp 671/2018 z dne 31. 8. 2023 je zato pritožbeno sodišče pritožbi tožnika ugodilo ter sodbo sodišča prve stopnje razveljavilo ter tožbo zavrglo v točki I/1 izreka (glede tožbenega zahtevka za ugotovitev, da se določeno obdobje šteje v delovni čas), v preostalem pa v delu točke I izreka in v točki II izreka zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje z napotkom, da je treba ugotoviti celotne sklope dejstev glede eventualne izključitve določb Direktive 2003/88 in zaradi presoje o utemeljenosti tožbenega zahtevka po višini.

12. V novem sojenju je sodišče prve stopnje v celoti sledilo napotkom pritožbenega sodišča. Iz ugotovitev sodišča prve stopnje izhaja, da so bile tožniku za čas pripravljenosti na določenem kraju plačane ure dejanskega opravljanja dela, za čas t.i. neaktivne pripravljenosti, ko neposredno ni opravljal policijskih nalog, ampak je bil v pripravljenosti za takojšnje posredovanje, pa mu je toženka izplačala zgolj dodatek za pripravljenost v višini 20 % osnovne bruto urne postavke skladno s Kolektivno pogodbo za javni sektor (KPJS; Ur. l. RS, št. 57/2008 in nadalj.). Časa t.i. neaktivne pripravljenosti na določenem kraju mu namreč toženka ni štela v delovni čas.

13. Kot je sodišče prve stopnje pravilno upoštevalo, je za ta spor pomembna sodba SEU C-742/19 z dne 15. 7. 2021, ki opredeljuje izjeme, v katerih je treba člen 1(3) Direktive 2003/88/ES razlagati tako, da je dejavnost, ki jo opravlja policist, izključena s področja uporabe te direktive. Sodišče prve stopnje je pri presoji izjem pravilno uporabilo merila iz sodbe SEU C‑742/19 in pravilno presodilo, da varovanje državne meje ne utemeljuje izključitve uporabe Direktive 2003/88/ES. S svojo odločitvijo je sodišče prve stopnje pravilno sledilo tudi novejši enotni sodni praksi Vrhovnega sodišča RS (ki se sicer nanaša na vojaške osebe, vendar pa gre po vsebini za primerljive naloge), in sicer opr. št. VIII Ips 11/2024, VIII Ips 13/2024, VIII Ips 15/2024 in VIII Ips 17/2024, vse z dne 14. 5. 2024, ter VIII Ips 16/2024 z dne 28. 5. 2024. Zato ne gre za primer možne izključitve uporabe Direktive 2003/88/ES iz druge alineje prve točke izreka sodbe C-742/19, ki omogoča izvzetje vojaške dejavnosti v primeru posebnih dejavnosti, za katere sistem rotacije ni primeren.

14. Iz navedenega sledi, da upoštevaje načelo primarnosti evropskega prava, ni mogoče upoštevati določb nacionalne zakonodaje (tretjega odstavka 71. člena ZODPol, petega odstavka 17. člena KPP), ki določa, da se pripravljenost na kraju ne všteva v delovni čas, kadar se uporablja Direktiva 2003/88/ES, saj je nacionalna zakonodaja z njo v nasprotju.

15. Sodišče prve stopnje je pravilno ocenilo izvedene dokaze in zaključilo, da toženka z zatrjevano nenadnostjo in nepredvidljivostjo begunske krize ter s tem povezanih migrantskih gibanj in obsežnostjo dnevnih migrantov sodišča ni prepričala v obstoj izrednega dogodka. Kot takšnega namreč ni mogoče šteti spremljanja postopkov beguncev, ki je trajalo že toliko časa (vsaj mesec dni), da so se naloge (vsaj do določene mere) logično ustalile in je bilo mogoče njihovo izvajanje zagotoviti z vnaprejšnjo organizacijo zaposlenih po razporedu oziroma sistemu rotacije (in brez odrejene pripravljenosti na kraju). Pravilno je razlogovalo, da so bila v konkretnem primeru migracijska gibanja ter posledično število dnevnih migrantov v spornem obdobju že predvidljiva za vsaj nekaj dni vnaprej, ker so bila sledljiva glede na gibanja beguncev v predhodnih državah oziroma prečkanjih mej. V tem delu se je pravilno oprlo tudi na izpoved A. A., da je bil drugi migrantski val, ki se je začel ravno nekje v spornem obdobju, že označen za "kontroliranega", za razliko od prvega "nekontroliranega", zato se tudi pritožbeno sodišče strinja z zaključkom sodišča prve stopnje, da v drugem valu ni šlo za izredni dogodek. Pritožba s povzemanjem izpovedi prič A. A., B. B. in F. F. ne omaja takšnega pravilnega dokaznega zaključka sodišča prve stopnje, saj iz njihove izpovedi ne izhaja zaključek o nepredvidljivosti drugega migrantskega vala oziroma da bi šlo za nekontrolirane okoliščine v zvezi z varovanjem državne meje.

16. Pritožba s tem v zvezi tudi neutemeljeno izpostavlja nekatere specifike v naravi in delovanju Posebne policije enote (PPE), saj to na oceno okoliščin varovanja državne meje ne vpliva na način, da bi bila podana izjema od uporabe Direktive 2003/88/ES. Za njeno uporabo v okoliščinah konkretnega primera tudi niso bistvene pritožbene navedbe, da je po določbi 71. člena ZODPol ter 17. člena KPP pripravljenost za delo poseben delovni pogoj, zaradi katerega mora biti policist, ki mu je pripravljenost za delo odrejena, v svojem prostem času v pripravljenosti za delo v kraju bivanja ali kraju od koder mu je zagotovljen čas prihoda na delo v 1 uri.

17. Pravilna je tudi ugotovitev sodišča prve stopnje, da je bilo mogoče tudi v spornem obdobju delo organizirati po vnaprejšnjem razporedu, torej z upoštevanjem določil direktive o počitku, s tem pa ne bi bila ogrožena dobra izvedba ukrepov, ki jih je toženka zasledovala z odreditvijo pripravljenosti na kraju v spornem obdobju. Pritožbene navedbe o angažiranosti vseh policijskih kapacitet zato ne morejo biti utemeljene. Na drugačno odločitev tudi ne vpliva pritožbena navedba, da je bil tožniku za delo v vtoževanem obdobju izplačan poseben dodatek za nevarnost in posebne obremenitve v skladu s 1. in 2. točko prvega odstavka 39. člena KPJS, saj to ne vpliva na zaključek sodišča prve stopnje o trajanju delovnega časa tožnika zaradi odrejene stalne pripravljenosti.

18. Neutemeljeno je zavzemanje tožnika, da bi mu moralo sodišče prve stopnje za priznanih 51 ur delovnega časa (oziroma pravilno 51,5 ure) dosoditi tudi dodatek za nadurno delo, ker teh ur ni mogel izrabiti do konca referenčnega obdobja, ki se je zaključilo z 21. 12. 2015, pri čemer se je skliceval na sodbo VS RS opr. št. VIII Ips 149/2018 z dne 4. 12. 2018. Sodišče prve stopnje je namreč pravilno upoštevalo stališče, ki ga je Vrhovno sodišče RS zavzelo v VIII Ips 196/2018 z dne 1. 2. 2022 v zvezi z vrednotenjem opravljenih ur pripravljenosti na kraju, in sicer, da je potrebno uporabiti splošna pravila o plačilu, ki delavcu pripada za delovni čas, torej 100 % plačilo osnovne plače. In čeprav je delavec opravil več ur nad polnim delovnim časom, ni odločilo, da se delavcu prizna plačilo za nadurno delo, ker je zaključilo, da ni šlo za nobenega od primerov, v katerih je mogoče odrediti nadurno delo po 144. ali 145. členu Zakona o delovnih razmerjih (Ur. l. RS, št. 21/2013 in nadalj.). Tožnik ne pojasni, zakaj bi bil njegov položaj drugačen oziroma da bi čas odrejene pripravljenosti, ko na kraju ni opravljal dela, sledil potrebam dela preko polnega delovnega časa in ustrezal namenu nadurnega dela. Ker v zadevi VIII Ips 149/2018 ni šlo za priznanje nadur v času odrejene stalne pripravljenosti, stališča v navedeni zadevi niso uporabljiva v konkretnem primeru.

19. Ker torej niso podani niti uveljavljani pritožbeni razlogi niti razlogi, na katere mora pritožbeno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbeno sodišče pritožbi kot neutemeljeni zavrnilo in potrdilo izpodbijani del sodbe sodišča prve stopnje (353. člen ZPP).

20. Stranki s pritožbama nista uspeli, zato sami krijeta vsaka svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena ZPP v povezavi s prvim odstavkom 154. člena ZPP).

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva 2003/88/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. novembra 2003 o določenih vidikih organizacije delovnega časa - člen 1, 1-3, 2, 2-1

Zakon o organiziranosti in delu v policiji (2013) - ZODPol  - člen 71, 71/1, 71/3, 71/5

Zakon o zdravniški službi (1999) - ZZdrS  - člen 42

Kolektivna pogodba za javni sektor (2008) - KPJS  - člen 39, 39/1, 39/1-1, 39/1-2

Kolektivna pogodba za policiste (2012) - člen 17, 17/5

Zakon o delovnih razmerjih (2013) - ZDR-1  - člen 144, 145

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.