VDSS Sodba Psp 42/2024
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2024-03-13

Edo Škrabec (preds.), mag. Lilijana Strban (poroč.), mag. Biserka Kogej Dmitrovič

nadomestilo za invalidnost - izpolnjevanje pogojev - ugovor pasivne legitimacije - status invalida

Ključno je, da pri tožnici ni izkazan status invalida po 1. členu ZINNI. Tožnica se neuspešno sklicuje na pridobitev statusa invalida v povezavi z določbo ZSVI. Status invalida, ki ga ima tožnica po določbah ZZRZI, določa drugačne kriterije za pridobitev statusa invalida. Glede statusa invalida se ZINNI v drugem odstavku 3. člena izrecno sklicuje na določbe ZDVDTP, ne pa na določbe drugih zakonov. Tožnica niti ni dokazala izpolnitev ostalih pogojev, določenih v 3. členu ZINNI.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi sodba sodišča prve stopnje.

II. Stroške pritožbe nosi tožeča stranka sama.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo primarni tožbeni zahtevek na odpravo odločbe prvotoženca št. ... z dne 24. 3. 2023 in drugotoženca št. ... z dne 27. 7. 2022, da se zadeva vrne drugotožencu v ponovno odločanje in da je drugotoženec dolžan odločiti o tožničini zahtevi za dodelitev pravice do izplačila neizplačanega nadomestila za invalidnost, tako da ji to pravico prizna, odmeri in naloži v plačilo Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, in podredni tožbeni zahtevek, da se odpravita odločbi prvotoženca št. ... z dne 24. 3. 2023 in drugotoženca št. ... z dne 27. 7. 2022 ter da se tožnici prizna pravica do izplačila neizplačanega nadomestila za invalidnost v višini 36.702,72 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 25. 3. 2023 dalje do plačila, kar se naloži v izplačilo Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije v 30 dneh, ter zavrnilo tožbeni zahtevek zoper drugotoženca. Hkrati je odločilo, da tožnica sama nosi svoje stroške postopka.

2. Zoper takšno sodbo se pritožuje tožnica in predlaga, da pritožbeno sodišče sodbo razveljavi ter zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje, ali pa sodbo razveljavi in samo odloči o zadevi tako, da ugodi tožbenemu zahtevku. Zahteva povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

Tožnica je pri drugotožencu 21. 1. 2022 podala vlogo za pridobitev pravice do izplačila neizplačanega nadomestila za invalidnost po ZINNI. Sodišče je neutemeljeno zavrnilo tožbeni zahtevek in odločilo, da tožnica sama nosi stroške postopka. Zmotno in nepopolno je sodišče ugotovilo dejansko stanje, zmotno uporabilo materialno pravo ter zagrešilo bistvene kršitve pravdnega postopka. Neutemeljeno je zavrnilo zahtevek zoper drugotoženca, ker ta ni pasivno legitimiran. Odločba drugotoženca kot organa na prvi stopnji je postala dokončna. Ob tem toženca nista podala ugovora pasivne legitimacije, niti ni drugotoženec odgovoril na tožbo. Sodišče bi moralo ugoditi tožbenemu zahtevku in izdati zamudno sodbo zoper drugotoženca, saj so ostala navajanja tožnice s strani drugotoženca v celoti neprerekana. Gre za bistveno kršitev določb pravdnega postopka prvega odstavka 339. člena ZPP v povezavi z 277. in 318. členom ZPP. Sodišče ne bi smelo samo po uradni dolžnosti ugotavljati pasivne legitimacije drugotoženca.

Napačno je stališče sodišča, da tožnica do izplačila neizplačanega nadomestila za invalidnost po ZINNI ni upravičena, ker ni izpolnjevala drugega kumulativno določenega pogoja za pridobitev pravice do neizplačanega nadomestila (ker vse do zaključenega šolanja -30. 9. 2014 pa do 31. 12. 2018, ni pridobila odločbe CSD o priznanju pravice do nadomestila za invalidnost in zato ni podala nobene vloge). Sodišče ugotovi, da ZINNI za pridobitev pravice določa dva kumulativna pogoja, kar ne drži. Stališče sodišča v 15. točki o namenu zakonodajalca komu se omogoči izplačilo neizplačanega nadomestila za invalidnost po ZINNI, je napačno. Da obdobja po zaključku šolanja iz prvega odstavka 3. člena ZINNI po stališču sodišča ni mogoče raztezati v obdobje prenehanja veljavnosti ZDVDTP ter da pravice ni mogoče utemeljiti na ZSVI, ker slednji za priznanje določa drugačne pogoje kot ZDVDTP, je materialnopravno zmotno ter protiustavno. Sodišče zavrača priznanje pravice zgolj zaradi formalizma, ne pa na podlagi dejstev, vsebine in resničnega dejanskega stanja zadeve. Tolmačenje 3. člena ZINNI po jezikovni razlagi je zgrešeno. Pogoja po 1. in 2. točki nista kumulativna, saj je v 1. točki zapisana beseda "ali". Pogoji za invalidnost se preverjajo po določbah ZDVDTP, ki so veljali za obdobje, za katero se pravica prizna. Zakon ne določa formalne obveznosti tožnice, da bi morala v predmetnem obdobju vlagati vloge. Zakon predvideva situacijo za osebe, ki vloge niso vložile, saj to ni bilo pomembno, ker so CSD delovali različno in diskriminatorno. Vlaganje kakršnekoli vloge je brezpredmetno, saj glede na prakso ni bilo pričakovati ugodne rešitve. Zakon je potrebno sistemsko in jezikovno razlagati tako, da so upravičenci tisti, ki so vložili vlogo, pa jim pravica ni bila priznana, kakor tudi tisti, ki vloge sploh niso vložili. Zakon je kot upravičence izenačil obe kategoriji. Kumulativnega pogoja karkoli vlagati; ali vloge za status invalida ali za pridobitev pravice do nadomestila, zakon ne predvideva. Tožnica je postavljena v neenak položaj z ostalimi invalidnimi osebami. Pridobitev pravice do nadomestila za invalidnost po zaključku šolanja zakon ne omejuje na veljavnost ZDVDTP. Čas šestih mesecih od uveljavitve tega zakona, v katerem se pravica lahko pridobi določa ZINNI v drugem odstavku 5. člena. Osebe, ki jih določa 1. člen ZINNI je potrebno obravnavati enakopravno, ne glede na starost in časovno oddaljenost od zaključka rednega šolanja in če je potrebno ugotavljati in preverjati pogoje po ZDVDTP. Sodišče samo uzakonja časovne omejitve do kdaj se po zaključku rednega šolanja lahko pridobi pravica do nadomestila, s čimer se postavi sodišče v vlogo zakonodajalca. Nesmiselna je razlaga sodišča, da obdobje po zaključku šolanja iz prvega odstavka 3. člena ZINNI ni mogoče raztezati v obdobje prenehanja veljavnosti ZDVDTP. Jasno je bila tožnica oseba iz prvega odstavka tudi v obdobju veljavnosti ZDVDTP, saj je takšna od rojstva in je še vedno. Sodišče je zmotno pojasnilo, da 5. člen ZINNI določa, da o izplačilu odloča CSD ob upoštevanju odločbe o priznani pravici do nadomestila za invalidnost. Ni določeno, na podlagi katerega predpisa mora biti izdana odločba in v katerem postopku. Ni izključeno odločanje CSD ali sodišča. Tega določila ni mogoče tolmačiti na način, da bi bila odločba pogoj za priznanje pravic do izplačila nadomestila. To bi bilo nesmiselno, ker se o sami pravici odloča na podlagi ZINNI. Če bi bila odločba že izdana, ne bi bilo potrebno odločati. ZINNI je specialni zakon, na podlagi katerega je upravičena samostojno in brez predhodnih postopkov neposredno uveljavljati pravico do nadomestila. Tožnica je ves čas uveljavljala, da se upravičenost lahko ugotavlja ali kot predhodno vprašanje ali pa bi se moralo počakati z odločanjem do pravnomočnosti postopka (o pritožbi zoper odločbo CSD z dne 5. 7. 2022 še ni bilo odločeno). Napačno je stališče, da ni mogoče utemeljevati statusa invalida na podlagi ZSVI, ker ta določa drugačne pogoje kot neveljavni ZDVDTP. ZINNI nikjer ne določa, na kateri pravni podlagi naj bi bilo mogoče utemeljevati status invalida, niti ne določa, da mora biti to po ZDVDTP. Status invalida je bil tožnici priznan s pravico do poklicne rehabilitacije z odločbo ZRSZ z dne 12. 12. 2017, kar dokazuje status tožnice. Glede tega sodišče nima razlogov, zato je zagrešilo bistveno kršitev postopka po 14. točki 339. člena ZPP. Kršen je prvi odstavek 339. člena ZPP v povezavi z 8. členom, saj je sodišče prve stopnje neutemeljeno zavrnilo dokazne predloge tožnice glede imenovanja izvedenca. Tožnica je v pripravljalni vlogi 9. 11. 2023, ki naj se upošteva kot del pritožbenih navedb, navedla in trditveno opredelila, kakšno invalidnost ima, da ni sposobna za normalno in samostojno življenje ter da ji upravičenje do zahtevane invalidnine zagotovo pripada. Sodišče bi moralo razlagati zakon ustavno skladno z namenom zakonske ureditve. Gre za zakon, ki odpravlja pretekle krivice in diskriminatornost invalidnih oseb. Zakon je potrebno razlagati ustavno skladno s 14. členom Ustave RS, pravico do socialne varnosti po 50. členu Ustave RS, 52. člen Ustave RS in enakega varstva pravic po 22. členu Ustave RS. Tožnici je potrebno ugoditi in ji priznati povračilo stroškov sodnega postopka prve stopnje in pritožbenega postopka.

3. V odgovoru na pritožbo toženec opozarja, da je socialni spor možen le zoper akt, s katerim se postopek odločanja konča, kar je odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. ... z dne 24. 3. 2023. Socialni spor zoper odločitev organa prve stopnje CSD ni možen, zato je sodišče pravilno zavrnilo tožbeni zahtevek zoper drugotoženca zaradi pomanjkanja pasivne legitimacije, zato ugovor stranke ni potreben. Sodišče o utemeljenosti odloči na podlagi zatrjevanih oziroma ugotovljenih dejstev. Pojasnjeni so razlogi za sprejem ZINNI, cilje in namen tega zakona. Zakon dejansko odpravlja krivice za nazaj. Nekateri CSD so kategorično zavračali priznanje statusa invalida po 18. letu, če so se vlagatelji šolali, drugi pa so ta status priznavali le tistim, ki so se šolali v posebnem programu vzgoje in izobraževanja, ne pa tistim, ki so bili vključeni v redni program šolanja in so se usposabljali za samostojno življenje in delo. Sklicevali so se na določbe ZDVDTP. Drži ugotovitev sodišča prve stopnje v 14. točki obrazložitve, da morata biti za priznanje pravice po ZINNI izpolnjena dva kumulativna pogoja. Zmotno je stališče pritožbe, da zakon ne določa, da bi morala tožnica v predmetnem obdobju vlagati kakršnekoli vloge, saj je določba 3. člena ZINNI jasna. Za drugi alternativni pogoj, ko je upravičenec pridobil pravico po zaključku rednega šolanja, je potrebna tudi vloga. Tožnica je vlogo vložila po zaključku šolanja, ko CSD ni več imel možnosti zavrnitve iz razloga, ker se še vedno redno šola in usposablja za samostojno življenje in delo. V vsakem primeru je potrebno, da je upravičenec po ZINNI že predhodno vložil vlogo za nadomestilo za invalidnost, vsekakor pred začetkom veljavnosti ZINNI in ne kot v primeru tožnice, ko je vlogo za priznanje statusa invalida vložila 19. 6. 2022, njena vloga pa je bila zavrnjena z odločbo CSD z dne 5. 7. 2022. Namen ZINNI ni bil zagotoviti dodatno podlago za priznanje pravice do statusa invalida, ampak odprava krivic za nazaj. Med drugim je tožnica redni študij zaključila že pred študijskim letom 2014/2015, ko se je vključila v izredni študij in ga končala z diplomo z dne 17. 12. 2017. Med strankama ni sporno, da tožnica pred 19. 6. 2022 ni vložila vloge za priznanje statusa invalida in/ali priznanje pravice do nadomestila za invalidnost. Ni brezpredmetno, da tožnica ni vložila vloge, ker je bilo postopanje CSD neenotno. Upravičenec po ZINNI je moral zahtevati priznanje svojega položaja. Namen ZINNI ni v izenačitvi vseh potencialnih upravičencev, ampak tistih, ki so vložili vlogo za priznanje pravice. Podobno je bilo v primeru Zakona o izplačilu neizplačanega dodatka za nego otroka (ZINDNO). Vlagatelj je moral oddati vlogo, ki je bila zaradi nepravilne razlage materialnega prava neutemeljeno zavrnjena. Potrebna je namenska razlaga določb ZINNI, ki celotno besedilo poveže v celoto. Zakon ne predstavlja nove podlage za priznanje statusa invalida in nadomestila za invalidnost. Razlaga tožnice privede do ustavne neskladnosti. Namen je izenačiti upravičence, ki jim pravica ni bila priznana, ali jim je bila priznana takoj, ko je odpadel razlog (zaključek rednega šolanja) za zavrnitev in ne v izenačitvi z vlagatelji, ki priznanje pravic iz naslova invalidnosti zahtevajo tudi sedem let po zaključku rednega šolanja, sedaj tudi na drugi pravni podlagi (ZSVI).

5. Pritožbeno sodišče je preizkusilo sodbo sodišča prve stopnje v mejah razlogov, navedenih v pritožbi. Po drugem odstavku 350. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 s spremembami - v nadaljevanju ZPP) je po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka ter na pravilno uporabo materialnega prava. Ugotovilo je, da sodišče prve stopnje ni storilo bistvenih kršitev določb pravdnega postopka, na katere je potrebno paziti po uradni dolžnosti, niti tistih, ki jih je zatrjevala tožnica. Dejansko stanje je pravilno in popolno ugotovilo ter sprejelo pravilno materialnopravno odločitev.

6. Sodišče prve stopnje je presojalo drugostopenjsko odločbo št. ... z dne 24. 3. 2023, s katero je bila zavrnjena tožničina pritožba zoper prvostopenjsko odločbo št. ... z dne 27. 7. 2022. Z navedeno odločbo je prvostopenjski organ (CSD) vlogo za izplačilo neizplačanega nadomestila za invalidnost zavrnil.

7. V pritožbeni obravnavi je ostalo sporno, ali tožnica izpolnjuje pogoje za priznanje pravice do neizplačanega nadomestila za invalidnost po ZINNI.

8. Utemeljen ni pritožbeni očitek o bistveni kršitvi določb pravdnega postopka iz 8. točke drugega odstavka 339. člena ZPP, ker je sodišče neutemeljeno zavrnilo dokazni predlog o imenovanju izvedenca. V 5. točki obrazložitve je sodišče ustrezno obrazložilo zavrnitev dokaznega predloga tožnice, saj ni dolžno slediti stranki pri njenih dokaznih predlogih.

9. Sodišče je v 9. točki obrazložitve povzelo pravno podlago za odločitev v sporu, ki jo pritožbeno sodišče v celoti povzema. Pravilno je sodišče pojasnilo, da morata biti skladno z določili Zakona o izplačilu neizplačanega nadomestila za invalidnost (Ur. l. RS, št. 202/2021, v nadaljevanju ZINNI) izpolnjena za priznanje pravice dva pogoja, in sicer: 1. izpolnjevanje pogojev za pridobitev pravice do nadomestila za invalidnost po določbah ZDVDTP v času njenega rednega šolanja med dopolnjenim 18. in 26. letom starosti, vendar največ do 31. 12. 2018, in 2. eden od alternativno določenih pogojev, da je v upravičenem obdobju upravičenec vložil vlogo za nadomestilo za invalidnost, vendar mu pravica ni bila priznana iz razloga, ker se še redno šola, ali v upravičenem obdobju ni vložil vloge za nadomestilo za invalidnost, pravico do nadomestila za invalidnost pa je pridobil po zaključku šolanja. Bistveno je, da se pogoji za pridobitev pravice do izplačila neizplačanega nadomestila za invalidnost preverjajo po določbah ZDVDTP, ki so veljala za obdobje, za katero se pravica prizna.

10. Neutemeljen je pritožbeni očitek, da sodišče ne bi smelo brez ugovora ugotavljati pomanjkanja pasivne legitimacije drugotoženca. V 4. točki obrazložitve je sodišče pravilno ugotovilo, da je vprašanje pasivne legitimacije vezano na tožbeni temelj. Ker se stvarna legitimacija nanaša na vprašanje utemeljenosti tožbenega zahtevka, ugovor stranke ni potreben. Določilo 63. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Ur. l. RS, št. 2/2004 s spremembami - v nadaljevanju ZDSS-1) potrjuje, da je v socialnih sporih lahko pasivno legitimirana tista stranka oziroma upravni organ, ki je izdal dokončni upravni akt in je lahko nosilec pravic in obveznosti. V tem sporu je to prvotoženec, zaradi česar je sodišče tožbeni zahtevek zoper drugotoženca, ki ne more biti nosilec obveznosti iz materialnopravnega razmerja, utemeljeno zavrnilo.

11. Pritožbeno sodišče ne more slediti pritožbenemu razlogovanju, da gre v primeru ZINNI za samostojno, dodatno podlago, na podlagi katere je tožnica upravičena samostojno in brez predhodnih postopkov uveljavljati pravico do izplačila neizplačanega nadomestila ter ugotavljanja statusa invalida kot predhodnega vprašanja, kot to zmotno zatrjuje tožnica. Da temu ni tako je razvidno iz jasne določbe 3. člena ZINNI, da je upravičenec tudi tisti, ki sicer vloge ni vložil v upravičenem obdobju, pravico do nadomestila pa je dobil po zaključku rednega študija. Tudi drugi alternativni pogoj, kot pravilno pojasni sodišče, domneva predhodno vložitev vloge, ki jo je upravičenec vložil po zaključku šolanja, ko odločevalec ni imel več možnosti zavrnitve iz razloga, ker se upravičenec še vedno redno šola ali usposablja za samostojno življenje in delo. Do slednjega se je sodišče argumentirano opredelilo v točkah 10. do 14. obrazložitve.

Potrebno je upoštevati izrecen namen ZINNI, ki se odraža v odpravi točno določenih krivic za nazaj, ko je bilo na podlagi prejšnje področne zakonodaje Zakona o družbenem varstvu duševno in telesno prizadetih oseb (Ur. l. SRS, št. 41/83, v nadaljevanju ZDVDTP) odločanje CSD še neenotno.

12. Tudi pritožbeno sodišče soglaša s toženčevim razlogovanjem, da namen ZINNI ni v zagotovitvi dodatne podlage za priznanje pravice do statusa invalida, kot je bilo predhodno obrazloženo. Slednje potrjuje postopek sprejemanja ZINNI, ki ga je sodišče podrobno povzelo v 11. točki obrazložitve in evidentno izkazuje zasledovani cilj.

13. Neutemeljen je pritožbeni očitek, da vprašanje pridobitve pravice do izplačila neizplačanega nadomestila za invalidnost po zaključku šolanja zakon časovno ne omejuje, saj celoten ZINNI veže presojo kriterijev za invalidnost vse do 31. 12. 2018. Gre nenazadnje za priznanje pravice v obdobju veljavnosti ZDVDTP, saj se pogoji za pridobitev pravice do izplačila neizplačanega nadomestila za invalidnost preverjajo po določbah ZDVDTP. Ker ne gre za

odpadejo ugovori v smeri časovne veljavnosti kot preverjanja kriterijev oziroma ugotavljanja statusa invalida po ZDVDTP.

14. Pravilna je obrazložitev sodišča v 15. točki glede preuranjenosti izdaje o izpodbijanih odločitvah, saj status invalida tožnice po ZSVI ne predstavlja ustreznega temelja za priznanje pravice do neizplačanega nadomestila za invalidnost po ZINNI, kot zmotno zatrjuje tožnica.

15. Neutemeljeno mora ostati pritožbeno razlogovanje, da ni pomembno ali je tožnica podala vlogo za uveljavitev pravic, ker so CSD postopali različno. Če gre za postopke, ki se začenjajo na podlagi vloge oziroma na predlog upravičenca oziroma tam, kjer ne gre za postopke po uradni dolžnosti, mora upravičenec zahtevati priznanje svojega položaja, saj kot pravilno izpostavlja toženec, namen ZINNI ni v izenačitvi vseh potencialnih upravičencev, temveč tistih, ki so vložili vlogo za priznanje pravice.

Ključno je, da je vlagatelj podal vlogo, ki je bila zaradi nepravilne razlage materialnega prava, neutemeljeno zavrnjena.

16. Neuspešno mora ostati sklicevanje tožnice na uporabo jezikovne razlage določb ZINNI, saj le namenska razlaga določb lahko privede do pravilne uporabe določb ZINNI. Bistvo ZINNI je v odpravi točno določene krivice in ne predstavlja nove podlage za priznanje statusa invalida in pravice do nadomestila za invalidnost, kot to skozi celotno pritožbo skuša prikazati tožnica.

17. Ključno je, da pri tožnici ni izkazan status invalida

po 1. členu ZINNI. Tožnica se neuspešno sklicuje na pridobitev statusa invalida v povezavi z določbo ZSVI. Status invalida, ki ga ima tožnica po določbah Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov določa drugačne kriterije za pridobitev statusa invalida. Glede statusa invalida se ZINNI v drugem odstavku 3. člena izrecno sklicuje na določbe ZDVDTP, ne pa na določbe drugih zakonov. Tožnica niti ni dokazala izpolnitev ostalih pogojev, določenih v 3. členu ZINNI.

18. Ker tožnica ni izpolnila z zakonom določenih pogojev za priznanje pravice do izplačila neizplačanega nadomestila za invalidnost po določbah ZINNI, je pritožbeno sodišče na podlagi 353. člena ZPP pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje.

19. Ker tožnica s pritožbo ni uspela, je pritožbeno sodišče na podlagi prvega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP odločilo, da tožnica sama nosi stroške pritožbe.

Pojasnilo je razloge za sprejem ZINNI, cilje in namen tega zakona.

Nekateri CSD so kategorično zavračali priznanje statusa invalida po 18. letu, če so se vlagatelji šolali, drugi pa so ta status priznali le tistim, ki so se šolali v posebnem programu vzgoje in izobraževanja, ne pa tistim, ki so bili vključeni v redni program šolanja in so se usposabljali za samostojno življenje in delo. Pri tem so se sklicevali na določbe ZDVDTP, da se status invalida priznava le osebam, ki se ne morejo usposobiti za samostojno življenje in delo, oseba, ki se redno šola pa se vendarle usposablja za samostojno življenje.

K sprejemu ZINNI sta vzpodbudila Varuh človekovih pravic RS in Komisija za peticije, človekove pravice in enake možnosti.

Nenazadnje je sodišče v 14. točki obrazložitve pravilno izpostavilo, da je tožnica redni študij zaključila pred študijskim letom 2014/2015, izredni študij pa z diplomo 17. 12. 2017, vlogo pa je vložila šele 19. 6. 2022.

Ustrezna je primerjava pri uveljavitvi pravice do dodatka za nego otroka in zakona o izplačilu neizplačanega dodatka za nego otroka (ZINDNO).

Kot je predložitev dokaza o vložitvi vloge za nadomestilo za invalidnost po določbah ZDVDTP v obdobju med dopolnjenim 18. in 26. letom starosti in da ji pravica ni bila priznana iz razloga, ker se je šolala.

Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (2004) - ZDSS-1  - člen 63

Zakon o izplačilu neizplačanega nadomestila za invalidnost (2021) - ZINNI  - člen 1, 3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.