VDSS Sodba Pdp 659/2022
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2023-03-14

Oddelek za individualne in kolektivne delovne spore

mag. Urša Klemenčič (preds.), Katarina Rajgelj (poroč.), mag. Tanja Pustovrh Pirnat

ravnatelj - izbirni postopek - kršitev pravil postopka - sklep o imenovanju - razveljavitev sklepa

Pravilen je zaključek sodišča prve stopnje, da predstavlja kandidiranje na lokalnih volitvah politično dejanje (politično udejstvovanje oziroma participacijo) in da sta imela D. D. in C. C. politični stik, ki je od slednjega terjal obvestitev predsednice zavoda o tem oziroma njegovo izločitev iz postopka.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba sodišča prve stopnje.

II. Tožena stranka sama krije svoje stroške pritožbenega postopka, tožeči stranki pa je dolžna v roku 15 dni plačati stroške odgovora na pritožbo v višini 229,50 EUR, z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka izpolnitvenega roka do plačila.

1. Sodišče prve stopnje je v I. točki izreka sodbe ugotovilo, da je postopek tožene stranke glede imenovanja ravnatelja, za katerega je bilo delovno mesto objavljeno v A. dne 12. 3. 2020 na Zavodu za zaposlovanje B., nezakonit. V II. točki izreka je razveljavilo sklep o imenovanju št. ... z dne 25. 8. 2020 in sklep o imenovanju št. ... z dne 2. 9. 2020, ki ju je sprejel svet zavoda tožene stranke. Nadalje je odločilo, da se ugodi ugovoru tožene stranke na prepis zvočnega posnetka zaslišanja zakonite zastopnice z dne 16. 6. 2022 in se prepis spremeni tako, kot je razvidno iz izreka sklepa (III. točka izreka). Odločilo je še, da je tožena stranka dolžna tožnici v roku 8 dni plačati stroške postopka v višini 1.294,55 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od prvega dne po poteku paricijskega roka dalje do plačila (IV. točka izreka).

2. Zoper sodbo se pritožuje tožena stranka iz vseh pritožbenih razlogov. Meni, da je sodišče prve stopnje napačno uporabilo določbe 37. in 38. člena ZIntPK. Tudi ni dovolj konkretizirano obrazložilo, kako je navedena določila uporabilo, zato sodbe ni mogoče preizkusiti. Sodišče sploh ni obrazložilo na podlagi katerega zakonskega določila je štelo C. C. za uradno osebo, ki jo zavezuje ravnanje po 37. in 38. členu ZIntPK in zakaj. V tem delu je sodba brez razlogov in je podana kršitev 14. točke 2. odstavka 339. člena ZPP. Sodišče se sklicuje na napačne določbe zakona. Nepravilen je zaključek, da je dejanje kandidature na lokalnih volitvah politično dejanje in da sta imela D. D. in C. C. politični stik, ki je od slednjega terjal obvestitev predsednice zavoda o tem oziroma njegovo izločitev iz postopka. Ni vsak političen stik takšen, da terja ravnanje v smislu določil ZIntPK. Za opredelitev nekega stika za politični stik je potrebna zadostna mera kvalitete in intenzivnosti stikov, ta pa v konkretnem primeru ni podana. Iz ugotovitev sodišča ne izhaja, da bi bil stik med navedenima takšen, da bi ga bilo mogoče opredeliti kot politični stik. Oba sta namreč izpovedala, da sta se poznala zgolj na videz, da nista člana iste politične stranke, da sta se videla zgolj nekajkrat na lokalnih srečanjih, pri čemer nista govorila ne o postopku izbire in tudi ne o političnih vprašanjih, zgolj dejstvo, da sta kandidirala na isti listi v mestni svet pa ne zahteva ukrepanja po 37. ali 38. členu ZIntPk. D. D. se razen kandidature na isti listi ni udejstvovala glede programa, ni bila udeležena v nobenem organu navedene liste (če ga je slednja sploh imela). Napačen je tudi zaključek sodišča, da je kršitev bistveno vplivala na odločitev, saj ni znano kako je C. C. glasoval. Posledično ni mogoče vnaprej sprejeti stališča, da bi njegova izločitev iz postopka pomenila drugačno odločitev. Predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbeni zahtevek zavrne s stroškovno posledico. Priglaša stroške postopka.

3. Tožnik je odgovoril na pritožbo tožene stranke. Meni, da je ta neutemeljena. Pritožbenemu sodišču predlaga zavrnitev pritožbe in potrditev izpodbijane sodbe. Priglaša pritožbene stroške.

5. Pritožbeno sodišče je preizkusilo izpodbijano sodbo v mejah razlogov, navedenih v pritožbi. V skladu z določbo drugega odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP; Ur. l. RS, št. 26/99 s sprem.) je po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka, navedene v tej določbi, in na pravilno uporabo materialnega prava. Pri tem preizkusu je ugotovilo, da sodišče prve stopnje ni storilo kršitev procesnih pravil, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti, glede vseh za odločitev bistvenih dejstev je pravilno in popolno ugotovilo dejansko stanje in tudi pravilno uporabilo materialno pravo.

6. V predmetni zadevi je sodišče prve stopnje odločalo o zakonitosti postopka izbire kandidata za imenovanje na delovno mesto ravnatelja tožene stranke. Tožnik je sodno varstvo uveljavljal skladno s 36. členom Zakona o zavodih (Ur. l. RS, št. 12/91 in nasl. - ZZ), ker je trdil, da je bil kršen za izvedbo razpisa določen postopek, pri čemer so podane kršitve lahko bistveno vplivale na odločitev o izbiri kandidata, trdil je tudi, da izbrana kandidatka ne izpolnjuje v razpisu določenih pogojev.

7. Iz ugotovitev prvostopenjskega sodišča izhaja, da je tožena stranka v sredstvih javnega obveščanja dne 12. 3. 2020 objavila razpis za delovno mesto ravnatelja. Tožnik se je na navedeno delovno mesto prijavil. Svet zavoda tožene stranke je na 14. seji dne 2. 7. 2020 s 6 glasovi za D. D. in 5 glasovi za tožnika, na delovno mesto ravnateljice imenoval kandidatko D. D. O navedenem imenovanju je bil tožnik obveščen z obvestilom o izbiri z dne 25. 8. 2020 in sklepom o imenovanju z dne 25. 8. 2020. Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da so bile v postopku izbire ravnatelja storjene nekatere kršitve, ki niso bistveno vplivale na odločitev o izbiri ravnatelja, medtem ko je za eno od očitanih kršitev odločilo nasprotno. Po stališču sodišča prve stopnje so bile namreč v zvezi z zadnjo presojano kršitvijo kršene določbe 37. in 38. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK, Ur. l. RS, št. 69/11 s spremembami). S tem v zvezi je ugotovilo, da sta C. C., član sveta zavoda tožene stranke ter kandidatka D. D. leta 2014 kandidirala na isti listi (lista E.) v mestni svet. Skupaj sta kandidirala, skupaj sta se javno angažirala v volilni kampanji, nedvomno sta se poznala. Zaključilo je, da sta imela politične stike, zaradi česar je bila dolžnost C. C., da ob ugotovljenem potencialnem nasprotju interesov oziroma videzu nasprotja interesov, ki nedvomno obstaja, o tem obvesti predsednico sveta zavoda toženke in ji razkrije pretekle politične stike s kandidatko D. D. Predsednica sveta zavoda oziroma svet zavoda pa bi nato s tem v zvezi sprejel odločitev. Ker C. C. tega ni storil in se iz glasovanja tudi ni sam izločil, je kršil 37. člen ZInzPK. Ta kršitev je ob dejstvu tesnega izida (5:6) bistveno vplivala na odločitev, saj bi bila v primeru njegove izločitve, odločitev lahko drugačna.

8. Pritožbeno sodišče soglaša s presojo sodišča prve stopnje, da je bil kršen za izvedbo razpisa določen postopek, pri čemer je podana kršitev lahko bistveno vplivala na odločitev o izbiri kandidata.

9. Pritožba neutemeljeno uveljavlja bistveno kršitev določb pravdnega postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP, ki je med drugim podana v primeru, če sodba nima razlogov ali v njej niso navedeni razlogi o odločilnih dejstvih ali so ti razlogi nejasni ali med seboj v nasprotju. Izpodbijana sodba takšnih pomanjkljivosti nima. Iz obrazložitve izpodbijane sodbe jasno izhaja, na podlagi katerih dokazov je sodišče prve stopnje ugotovilo pravno odločilna dejstva in kaj je pri tem upoštevalo. Obrazložitev sodišča prve stopnje je zadostna in omogoča preizkus pravilnosti sodbe. Iz obrazložitve povsem jasno izhaja, kako je sodišče uporabilo določbe 37. in 38. člena ZIntPK. Med strankama ni bilo sporno, da je bil C. C. član sveta javnega zavoda (tožene stranke), ki je oseba javnega prava. V 22. točki je sodišče obrazložilo, da so uradne osebe med drugim tudi člani organa upravljanja v subjektih javnega sektorja, torej člani sveta zavoda (29. člen Zakona o zavodih). Pri tem se je sicer res napačno sklicevalo na 10., namesto pravilno na 9. točko 4. člena ZIntPK, vendar pa ne gre za takšno nepravilnost, ki bi vplivala na zakonitost sodbe.

10. Določbe ZIntPK o dolžnosti izogibanja nasprotju interesov (37. člen), načinu izogibanja nasprotju interesov (38. člen) ter postopku ugotavljanja in posledicah dejanskega nasprotja interesov (39. člen) veljajo za vse uradne osebe po ZIntPK, razen kadar je izločitev uradne osebe urejena z zakonom, ki ureja kazenski postopek, z zakonom, ki ureja pravdni postopek, z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek, ali z drugim zakonom, ki ureja izločitev iz odločanja v pravnem postopku. Uporabljajo pa se tudi za osebe, ki jih subjekt javnega sektorja imenuje kot zunanje člane komisij, sveta, delovnih skupin ali drugih primerljivih teles, kadar ti opravljajo javne naloge oziroma naloge iz delovnega področja subjekta javnega sektorja. Pojem nasprotja interesov je opredeljen v 12. točki 4. člena ZIntPK, kjer je določeno, da so „nasprotje interesov“ okoliščine, v katerih zasebni interes uradne osebe vpliva ali ustvarja videz, da vpliva na nepristransko in objektivno opravljanje njenih javnih nalog. Pojem zasebnega interesa je opredeljen v 13. točki 4. člena ZIntPK, in sicer je zasebni interes uradne osebe premoženjska ali nepremoženjska korist zanjo, za njene družinske člane in za druge fizične osebe ali pravne osebe, s katerimi ima ali je imela osebne, poslovne ali politične stike.

11. Pravilen je zaključek sodišča prve stopnje, da predstavlja kandidiranje na lokalnih volitvah politično dejanje (politično udejstvovanje oziroma participacijo) in da sta imela D. D. in C. C. politični stik, ki je od slednjega terjal obvestitev predsednice zavoda o tem oziroma njegovo izločitev iz postopka. Politična participacija se nanaša na udejstvovanje oziroma angažiranje državljanov v politiki ter na tiste aktivnosti državljanov, ki vplivajo na politične izide v družbi.

Pri političnem udejstvovanju ni pomembno, ali nekdo kandidira v okviru politične stranke ali pa na listi s podpisi volivcev (68. člen Zakona o lokalnih volitvah), torej neodvisno od političnih strank, še vedno gre za politično participacijo, saj je pri tem bistveno, da gre za skupino ljudi, ki jo združuje isti politični program ter ideje o tem, kako upravljati skupne stvari v lokalnem okolju. Politični stiki pa so zlasti stiki med posamezniki, ki se dogajajo pri dejavnostih političnih strank ali list. Dejstvo, da sta dva posameznika zgolj člana iste politične stranke ali da sta istočasno bila kandidata na volitvah na isti listi, resda še ne pomeni nujno oziroma avtomatično, da sta v političnih stikih po določbah ZIntPK. Za opredelitev nekega stika za politični stik je potrebna zadostna mera kvalitete in intenzivnosti stikov oziroma večja stopnja intenzitete skupnega dela, srečanj, zlasti znotraj organov političnih strank, ki jih praviloma ne sestavljajo vsi člani politične stranke, pač pa manjša skupina le-teh. Ta predpostavka je v konkretnem primeru izpolnjena, kot to pravilno ugotavlja sodišče prve stopnje. Ker gre za listo in ne politično stranko, (ne)udejstvovanje v organih stranke ne more biti odločilna okoliščina za presojo v tem sporu, še posebej ob dejstvu, da iz dokaznega postopka ne izhaja, da bi konkretna lista, ki je tudi sicer glede na izpoved D. D. štela le 10-14 članov, imela kakršnekoli organe (nobena od strank ni trdila, da bi jih imela), v kateri bi se C. C. in D. D. sploh lahko udejstvovala. Politični stik tako lahko pomeni tudi povezanost med kandidati, katere namen je skrb za uresničevanje skupnih idej razvoja občine, torej skupnega političnega programa. Le-ta pa se lahko uresničuje tudi skozi t.i. kadrovanje oziroma zaposlovanje javnih uslužbencev, uradnih oseb ali funkcionarjev. Del uresničevanja političnega programa na področju šolstva oziroma orodje za njegovo uresničevanje, je gotovo tudi glasovanje o kandidatih za ravnatelje javnih zavodov, pa tudi npr. imenovanje predstavnikov občine kot ustanoviteljice v svete javnih zavodov.

12. Kot izhaja iz obrazložitve, je sodišče prve stopnje vsekakor vzelo v obzir trditve, da sta se D. D. in C. C. poznala le bežno, vendar na podlagi ocene izpovedb samih zase in v povezavi z drugimi dokazi pravilno temu ni sledilo. Pravilno je ocenilo, da sta se imenovana nedvomno poznala, ter da kandidiranje na listi neodvisnih kandidatov na lokalnih volitvah, pri čemer je bil namen kandidature D. D. kot je to sama izpovedala, prav doseganje skupnih političnih ciljev v lokalnem okolju, zaradi česar sta se z C. C. tudi skupaj angažirala v volilni kampanji, pomeni politični stik, ki je kot tak prepoznan tudi v splošni javnosti. Pritožbeno sodišče pritrjuje tožniku, ki v odgovoru na pritožbo izpostavlja, da je tudi sicer neživljenjsko in nelogično, da se posamezniki združijo za skupnimi idejami in z namenom dobiti politično moč na lokalnem nivoju, ko jim to uspe (C. C. je bil mestni svetnik od leta 2014-2018, kot to izhaja iz neprerekanih navedb tožnika), pa se o političnih projektih nato nikoli več niti ne pogovarjajo. Drži tudi, da ni jasno, kaj bi bil potemtakem namen skupne kandidature, če ne ravno kasnejše uresničevanje skupnih idej in projektov. Iz zaslišanja D. D. tudi sicer povsem jasno izhaja, da je bilo v listo združenih malo kandidatov (10-14), da je vedela, kakšen je politični program liste, da je bil vodilni z liste E. takrat F. F., ki je imel ideje in vizije in da so vsak po svoje prispevali k tej ideji in viziji (pri čemer je pojasnila, da so jo povabili, da kandidira na listi, ker je delala v gospodarstvu, medtem ko je C. C. pojasnil, da je bil zadolžen prav za program v gospodarstvu), da jo je nato prav F. F., ki je bil na občini tajnik, leta 2017 povabil h kandidaturi v svet zavoda za Kulturo, šport, turizem in mladinske dejavnosti v G. (KŠTM), kjer je bila kot predstavnica občine članica in nato predsednica sveta zavoda. Pri tem iz neprerekanih navedb izhaja, da je o njej glasoval in jo v svet zavoda KŠTM imenoval občinski svet, katerega član je bil v istem času C. C. (slednje je C. C. na zaslišanju tudi potrdil, pri čemer je dopustil možnost, da jo je v svet zavoda KŠTM predlagala prav lista, katere članica je bila D. D. Gre torej za prevelika naključja, da bi sodišče prve stopnje lahko sledilo navedbam tožene stranke, da se D. D. in C. C. nista poznala (oz. da sta se poznala bežno) in da nista imela političnih stikov. Posledično je sodišče prve stopnje pravilno zaključilo, da je bila dolžnost C. C., da ob ugotovljenem potencialnem nasprotju interesov in videzu nasprotja interesov, ki nedvomno obstaja, postopa po citiranih določbah ZIntPK. Držijo sicer pritožbene navedbe, da je treba okoliščine, ki bi lahko ustvarile videz konflikta interesov presojati v vsakem konkretnem primeru posebej, vendar pa je ključno, da te presoje ne opravlja uradna oseba sama, temveč mora biti presoja prepuščena tretji neodvisni osebi (v konkretnem primeru predsednici sveta tožene stranke), ki prevzame odgovornost za to, da je glasovanje z vidika ZIntPK zakonito in da ni ogrožena integriteta in verodostojnost same odločitve. Zato je nujni ukrep za zaščito integritete delovanja določene uradne osebe ali javnega subjekta proaktivna transparentnost- vnaprejšnje razkritje povezav in interesov ali njihovega videza, ki bi lahko obremenili postopek.

13. Pritožba ne more biti uspešna niti s trditvami, da ni mogoče vnaprej sprejeti stališča, da bi morebitna izločitev C. C. iz glasovanja lahko pomenila drugačno odločitev, ker ni znano, kako je glasoval. S tem v zvezi je sodišče prve stopnje v točki 25 obrazložitve prepričljivo pojasnilo, da je šlo za tesen izid glasovanja, saj je v korist D. D. pretehtal zgolj en glas. Kako je C. C. glasoval ni relevantno, bistveno je, da bi v primeru njegove izločitve, odločitev lahko bila drugačna. To pa zadošča za ugotovitev, da gre za bistveno kršitev in posledično nezakonitost postopka imenovanja.

14. Ker niso podani razlogi, iz katerih se sodba izpodbija in ne razlogi, na katere pazi po uradni dolžnosti, je pritožbeno sodišče pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje (353. člen ZPP).

15. Odločitev o pritožbenih stroških temelji na določbi prvega odstavka 165. člena ZPP. Tožena stranka, ki s pritožbo ni uspela, sama krije svoje stroške pritožbe, tožeči stranki pa je dolžna po načelu uspeha v pravdi (prvi odstavek 154. člena ZPP) plačati potrebne stroške postopka (prvi odstavek 155. člena ZPP). Pritožbeno sodišče je po Odvetniški tarifi (OT; Ur. l. RS, št. 2/2015 in nadalj.) v okviru priglašenih stroškov priznalo 375 točk za pritožbo in 2 % materialnih stroškov, skupaj 229,50 EUR.

Ekman, Joakim in Erik Amna. 2009. Political Participation and Civic Engagement: Towards A New Typology. Dostopno prek: http://www.oru.se/PageFiles/14371/Ekman%20and%20Amn%C3%A5%202009-1.pdf (1. marec 2014).

Zakon o zavodih (1991) - ZZ  - člen 29, 36

Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (2010) - ZIntPK  - člen 4, 4-9, 4-12, 9-13, 37, 38, 39

Zakon o lokalnih volitvah (1993) - ZLV  - člen 68

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.