VDSS Sodba Pdp 327/2022
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2023-01-31

Oddelek za individualne in kolektivne delovne spore

mag. Urša Klemenčič (preds.), Helena Papež (poroč.), Silva Donko

javni uslužbenci - plača - položajni dodatek - exceptio illegalis - nezakonitost podzakonskega akta

ZSPJS v tretjem odstavku 24. člena pooblašča vlado zgolj za to, da z uredbo za javne uslužbence določi kriterije za določitev višine položajnega dodatka, ne pa tudi, da določi dodatne pogoje za pridobitev same pravice do tega dodatka. Pravilen je zaključek sodišča prve stopnje, da je Uredba o kriterijih za določitev višine položajnega dodatka za javne uslužbence brez zakonske podlage zožila krog upravičencev do položajnega dodatka, kot ga opredeljuje prvi odstavek 24. člena ZSPJS.

I. Pritožba se zavrne in se v izpodbijanem delu potrdi sodba sodišča prve stopnje.

II. Tožena stranka krije sama svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo odpravilo sklep Komisije za pritožbe iz delovnega razmerja pri Vladi Republike Slovenije št. ... z dne 6. 1. 2021 v drugem odstavku njegovega izreka. Zahtevek za odpravo tega sklepa tudi v prvem odstavku njegovega izreka pa je zavrnilo (I. točka izreka). Toženki je naložilo, da je dolžna tožniku obračunati in izplačati položajni dodatek za mesece od vključno novembra 2016 do vključno januarja 2021 v zneskih in z zakonskimi zamudnimi obrestmi kot izhajajo iz II. točke izreka sodbe. Kar je tožnik iz naslova obračuna in izplačila položajnega dodatka za obdobje od 15. 10. 2016 do 31. 1. 2021 zahteval več, pa je zavrnilo (II. točka izreka). Odločilo je še, da toženka sama krije svoje stroške tega postopka (III. točka izreka).

2. Zoper sodbo (pravilno: zoper njen ugodilni del) se pritožuje toženka. Uveljavlja vse pritožbene razloge. Pritožbenemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbeni zahtevek zavrne, podredno pa, da izpodbijano sodbo razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Priglaša stroške pritožbenega postopka. Navaja, da Uredba o kriterijih za določitev višine položajnega dodatka za javne uslužbence (Ur. l. RS, št. 85/10 in nasl; v nadaljevanju: Uredba) ni v nasprotju z Zakonom o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS; Ur. l. RS, št. 56/02 in nasl.). Meni, da Uredba ni zožila kroga upravičencev do položajnega dodatka brez podlage v 24. členu ZSPJS. Določba tretjega odstavka 24. člena ZSPJS daje pooblastilo Vladi RS, da določi kriterije za določitev višine dodatka z uredbo. Meni, da gre pri določitvi kriterija minimalnega števila zaposlenih na sistemiziranih delovnih mestih za kriterij, s katerim se določa višina položajnega dodatka. Nadalje meni, da uporaba exceptio illegalis (ki pomeni, da se kriterij minimalnega števila zaposlenih ne upošteva) privede do situacije, da so do položajnega dodatka upravičeni tudi tisti javni uslužbenci, ki vodijo notranje organizacijske enote brez zaposlenih podrejenih uslužbencev. Položajni dodatek tako ne bi več izpolnjeval njegovega bistva. Nadalje sodišču prve stopnje očita, da je spregledalo, da pojem notranje organizacijske enote ureja Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih (Ur. l. RS, št. 58/03 in nasl.). Ta v prvem odstavku 14. člena določa, da se lahko v direktoratu oblikuje sektor, če je za področje sistemizirano najmanj pet delovnih mest. Tožnik je bil zaposlen na delovnem mestu sekretar v sektorju A., v katerem je sistemiziranih šest delovnih mest, zasedena pa so (vključno s tožnikovim) le tri. Toženka je vezana na Uredbo, ki določa pogoj zasedenosti delovnih mest (najmanj pet javnih uslužbencev), zato tožniku položajni dodatek za vodenje sektorja ne pripada. Nadalje navaja, da sodišče ne sme spregledati geneze nastanka Uredbe. Dodatno izpostavlja, da bi potrditev izpodbijane sodbe pomenila za javne uslužbence v razmerju do funkcionarjev nesorazmerno ugodnejši položaj, saj je v primeru funkcionarjev že sam zakonodajalec kot kriterij za upravičenost do tega dodatka določil najnižje število zaposlenih, ki jih mora vodja oddelka ali enote voditi. Sklicuje se še na sodbi pritožbenega sodišča Pdp 191/2018 in Pdp 82/2014, v katerih sodišče ni zavzelo stališča, da bi bila Uredba v nasprotju z ZSPJS.

3. Tožnik v odgovoru na pritožbo navaja, da je pritožba neutemeljena, zato pritožbenemu sodišču predlaga njeno zavrnitev.

5. Pritožbeno sodišče je na podlagi prvega in drugega odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP; Ur. l. RS, št. 26/1999 in nasl.) preizkusilo sodbo sodišča prve stopnje v izpodbijanem delu in v mejah pritožbenih razlogov ter pri tem po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka, navedene v tej določbi, in na pravilno uporabo materialnega prava.

6. Pravilna je odločitev sodišča prve stopnje, da je tožnik v vtoževanem obdobju upravičen do izplačila položajnega dodatka. Prvi odstavek 24. člena ZSPJS določa, da je položajni dodatek del plače, ki pripada javnemu uslužbencu ali funkcionarju iz tretjega odstavka 23. člena tega zakona, ki izvršuje pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in izvajanjem dela kot vodja notranje organizacijske enote, vrednotenje teh nalog pa ni vključeno v osnovno plačo delovnega mesta, naziva ali funkcije. Med strankama ni sporno, da je tožnik kot javni uslužbenec v vtoževanem obdobju izvrševal pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in izvajanjem dela kot vodja notranje organizacijske enote (sektorja), vrednotenje teh nalog pa ni bilo vključeno v osnovno plačo delovnega mesta, ki ga zaseda tožnik. S tem so izpolnjeni pogoji za izplačilo položajnega dodatka po prvem odstavku 24. člena ZSPJS.

7. Sodišče prve stopnje pravilno ni uporabilo določila tretjega odstavka 3. člena Uredbe, ki določa (glede na prvi odstavek 24. člena ZSPJS) še dodatni pogoj za izplačilo položajnega dodatka, in sicer, da je v posamezni notranji organizacijski enoti na sistemiziranih delovnih mestih zaposlenih najmanj pet javnih uslužbencev, vključno z javnim uslužbencem, ki izvršuje pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in izvajanjem dela v notranji organizacijski enoti. Kot rečeno, tega pogoja za pridobitev pravice do položajnega dodatka, ki ga tožnik v vtoževanem obdobju ni izpolnjeval (saj so bila v sektorju, ki ga je vodil, zasedena le tri delovna mesta, vključno s tožnikovim), zakon ne določa. ZSPJS v tretjem odstavku 24. člena pooblašča vlado zgolj za to, da z uredbo za javne uslužbence določi kriterije za določitev višine položajnega dodatka,

ne pa tudi, da določi dodatne pogoje za pridobitev same pravice do tega dodatka. Pravilen je torej zaključek sodišča prve stopnje, da je Uredba brez zakonske podlage zožila krog upravičencev do položajnega dodatka, kot ga opredeljuje prvi odstavek 24. člena ZSPJS. Po tej zakonski določbi pripada položajni dodatek vsem javnim uslužbencem, ki izvršujejo pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in izvajanjem dela kot vodja notranje organizacijske enote, vrednotenje teh nalog pa ni vključeno v osnovno plačo delovnega mesta ali naziva. Posledično je sodišče prve stopnje pravilno odklonilo uporabo tretjega odstavka 3. člena Uredbe (exceptio illegalis), saj je pri odločanju vezano le na ustavo in zakon (125. člen Ustave RS

in prvi odstavek 3. člena Zakona o sodiščih

v zvezi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave RS).

8. Toženka je tekom postopka pred sodiščem prve stopnje v zvezi s samim temeljem tožbenega zahtevka navajala zgolj to, da je vezana na Uredbo in jo je dolžna upoštevati ter da lahko njeno uporabo odkloni le sodišče, ne pa upravni organ. Šele v pritožbi je toženka prvič podala obrazložene navedbe glede skladnosti Uredbe z ZSPJS, ki pa so tudi sicer neutemeljene.

9. Tako ne drži pritožbeno stališče, da gre pri določitvi kriterija minimalnega števila zaposlenih na sistemiziranih delovnih mestih (ki ga določa tretji in tudi četrti odstavek 3. člena Uredbe) za kriterij, s katerim se določa višina položajnega dodatka (za kar ima vlada pooblastilo v tretjem odstavku 24. člena ZSPJS). Iz Uredbe namreč jasno izhaja, da je višina položajnega dodatka urejena v njenem 4. členu, in sicer je višina določena glede na število zaposlenih na sistemiziranih delovnih mestih in v nazivih v notranji organizacijski enoti, pri čimer je najnižji zakonsko določen odstotek položajnega dodatka (5 % osnovne plače) določen za primere do 10 zaposlenih na sistemiziranih delovnih mestih in v nazivih v notranji organizacijski enoti. V predhodnem 3. členu pa Uredba določa, kaj sploh je položajni dodatek in kdaj ta pripada javnemu uslužbencu, pri čemer poleg pogojev za pridobitev tega dodatka, ki jih določa že ZSPJS v prvem odstavku 24. člena, določa še dodatni pogoj – najmanjše število zaposlenih javnih uslužbencev v posamezni notranji organizacijski enoti. S tem pa Uredba brez zakonske podlage zoži krog upravičencev do položajnega dodatka, kot ga določa ZSPJS v 24. členu.

10. Ker je zakonodajalec v prvem odstavku 24. člena ZSPJS jasno določil, kdaj pripada javnemu uslužbencu položajni dodatek (ko izvršuje pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in izvajanjem dela kot vodja notranje organizacijske enote, vrednotenje teh nalog pa ni vključeno v osnovno plačo delovnega mesta ali naziva), in ker je sodišče prve stopnje ugotovilo nezakonitost tretjega odstavka 3. člena Uredbe z učinkom le za konkretni spor, niso relevantne pritožbene navedbe, da bi bili glede na razlogovanje sodišča prve stopnje do položajnega dodatka upravičeni tudi tisti javni uslužbenci, ki vodijo notranje organizacijske enote brez zaposlenih podrejenih uslužbencev.

11. Nadalje ni razumljivo pritožbeno sklicevanje na pojem notranje organizacijske enote in s tem v zvezi na določilo prvega odstavka 14. člena Uredbe o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih, ki določa, da se v direktoratu lahko za izvajanje nalog na delu delovnega področja oziroma za izvajanje posameznih funkcij oblikuje sektor, če je za področje sistemizirano najmanj pet delovnih mest. V nadaljevanju pritožbe namreč toženka navaja, da je bilo v sektorju, ki ga je vodil tožnik, v vtoževanem obdobju sistemiziranih šest delovnih mest, kar je torej skladno z omenjeno uredbo. Poleg tega pa med strankama tekom postopka pred sodiščem prve stopnje niti ni bilo sporno, da sektor, ki ga je vodil tožnik, ustreza opredelitvi notranje organizacijske enote iz drugega odstavka 3. člena Uredbe.

12. Pritožbene navedbe o genezi nastanka Uredbe in stavkovnih zahtevah v okviru stavke dela javnega sektorja v letu 2010 predstavljajo nedovoljene pritožbene novote (prvi odstavek 337. člena ZPP), glede na že obrazloženo pa tudi niso bistvene.

13. Nadalje niso utemeljene pritožbene navedbe, da stališče, ki ga je zavzelo sodišče prve stopnje, pomeni za javne uslužbence ugodnejši položaj v razmerju do funkcionarjev, ki so skladno z ZSPJS upravičeni do položajnega dodatka. Kot rečeno, je sodišče prve stopnje ugotovilo nezakonitost tretjega odstavka 3. člena Uredbe z učinkom le za konkretni spor. Ne glede na to, pa pritožbeno sodišče dodaja, da so skladno s peto alinejo prvega odstavka 32. b člena ZSPJS do položajnega dodatka upravičeni tudi sodniki in državni tožilci, ki vodijo zunanji oddelek ali oddelek z manj kot petimi na ta oddelek razporejenimi sodniki in državnimi tožilci.

14. Končno je neutemeljeno tudi pritožbeno sklicevanje na zadevi pritožbenega sodišča Pdp 191/2018 in Pdp 82/2014, saj ne gre za primerljivi zadevi. V zadevi Pdp 82/2014 je bilo v organizacijski enoti, ki jo je vodil tožnik, skupaj s tožnikom zaposlenih pet uslužbencev (kot to določa sporni tretji odstavek 3. člena Uredbe), zato sodišču ni bilo treba zavzeti stališča o skladnosti Uredbe z ZSPJS. Zadeva Pdp 191/2018 pa se nanaša na uporabo druge uredbe (Uredbe o uvrstitvi formacijskih dolžnosti in nazivov v Slovenski vojski v plačne razrede – Ur. l. RS, št. 71/08 in nasl.), je pa v njej sicer zavzeto enako stališče kot v tem sporu, in sicer, da uredba ne sme izničiti zakonsko določenih pogojev za pridobitev same pravice.

15. Ker je pritožbeno sodišče ugotovilo, da niso podani uveljavljani pritožbeni razlogi niti pritožbeni razlogi, na katere pazi pritožbeno sodišče po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in v izpodbijanem delu potrdilo sodbo sodišča prve stopnje (353. člen ZPP).

16. Ker toženka s pritožbo ni uspela, krije sama svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP).

Skladno z drugim odstavkom 24. člena ZSPJS znaša višina položajnega dodatka najmanj 5 % osnovne plače in največ 12 % osnovne plače.

Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (2002) - ZSPJS  - člen 24, 24/1, 24/3, 32b, 32b/1, 32b/1-5

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 125, 153, 153/3

Zakon o sodiščih (1994) - ZS  - člen 3, 3/1

Uredba o kriterijih za določitev višine položajnega dodatka za javne uslužbence (2010) - člen 3, 3/3, 3/4, 4, 14, 14/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.