VDSS Sodba Psp 287/2022
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2023-01-25

mag. Lilijana Strban (preds.), Nada Perič Vlaj (poroč.), Edo Škrabec

varstveni dodatek - relativna bistvena kršitev določb postopka - sprememba sodbe - nesodelovanje vlagatelja v upravnem postopku

Pravno relevantne predpostavke oz. pogoji za uveljavljani varstveni dodatek so v predsodnem upravnem postopku ostali nerazčiščeni izključno zaradi tožničinega nesodelovanja in zavrnitve pisne izjave, da bi CSD lahko kontaktiral njene polnoletne otroke.

Pritožbi se ugodi in se sodba sodišča prve stopnje spremeni tako, da glasi:

„Tožbeni zahtevek na odpravo odločbe tožene stranke št. ... z dne 10. 1. 2022 in Centra za socialno delo A. št. ... z dne 13. 8. 2021 ter priznanje pravice do varstvenega dodatka se zavrne.“

1. Sodišče prve stopnje je odpravilo v izreku te sodbe citirani odločbi, zadevo vrnilo v ponovno upravno odločanje (I. tč. izreka) ter izreklo, da je tožena stranka dolžna v 30 dneh po pravnomočnosti sodbe izdati novo odločbo (II. tč. izreka). Odločbi je odpravilo zaradi bistvene kršitve po 3. točki 2. odst. 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku

(ZUP), ker tožnici ni bila dana možnost izjave o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev.

2. Sodbo izpodbija tožena stranka iz vseh pritožbenih razlogov s predlogom na spremembo v smeri zavrnitve zahtevka, oz. podrejeno predlaga razveljavitev in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v novo sojenje.

Sklicuje se na 7. in 212. člen Zakona o pravdnem postopku

(ZPP), po katerih mora stranka navesti dejstva, na katera opira zahtevek. Kljub načelu materialne resnice in preiskovalnemu načelu iz Zakona o delovnih in socialnih sodiščih

(ZDSS-1) so navedene določbe ZPP pomembne tudi v socialnih sporih, ki pa niso bile upoštevane. Tožba ni popolna niti sklepčna, ker tožnica ni navedla nobenih razlogov, zakaj naj bi bila upravna odločba nezakonita. Toženki je onemogočeno, da bi se vsebinsko opredelila do relevantnih tožbenih navedb. Če stranka šele na glavni obravnavi poda relevantne navedbe, mora biti nasprotni stranki dopuščen rok, da se do njih opredeli, saj v nasprotnem pride do kršitve iz 8. točke 2. odst. 339. člena ZPP. Čeprav je sodišče prve stopnje tožnico zaslišalo, ta dokaz ne more nadomestiti trditvene podlage. Kljub postavitvi tožbenega zahtevka na glavni obravnavi je tožba še vedno nepopolna, tožbeni zahtevek pa nesklepčen. Sodišče je odločalo mimo 7. in 212. člena ZPP in s tem kršilo 1. odst. 339. člena ZPP. Dejansko stanje je zmotno in nepopolno ugotovilo in zmotno uporabilo materialno pravo. Ne drži, da tožnici pred izdajo prvostopenjske upravne odločbe ni bilo posredovano videnje zadeve. Iz poziva z dne 2. 7. 2021 izhaja ravno nasprotno. V njem je navedeno, da Zakon o socialnovarstvenih prejemkih

(ZSVarPre) in Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev

(ZUPJS) od stranke zahtevata aktivnost pri reševanju socialne problematike. Glede na 193. člen Družinskega zakonika

(DZ) je bila tožnica pozvana, da z otroci, ki bi jo bili dolžni in zmožni preživljati, sklene sporazum v obliki izvršljivega notarskega zapisa in ga predloži v 8-ih dneh, dne 26. 7. 2021 pa povabljena, da se zglasi na Centru za socialno delo (CSD). S tem v zvezi je v

zapisano, da je z otroci govorila, da se z njimi ni uspela ničesar dogovoriti in izjava, da z njimi nima stikov. Iz telefonskega pogovora je povzeto, da ve, da tako počnejo tudi drugi, da nima slabe vesti in da naj CSD otroke sam najde in jih kontaktira. Iz

izhaja, da je na poziv CSD, da se zglasi, poklicala in rekla, da na CSD ne bo prihajala, saj je že dala izjavo in da ne ve, kaj mora še pojasniti. V zvezi z pozivom, da otroci podajo izjavo o nezmožnosti preživljanja je izjavila, da sama ne bo ničesar podpisovala, saj otroci zanjo ne skrbijo, da se z njimi ne želi kregati, ker ji ljubezen in dobri odnosi pomenijo več od varstvenega dodatka in da bo na sodišču dokazala svoj prav.

Sodišče napačno zaključuje, da iz spisa ne izhaja, da bi bila tožnica pred izdajo prvostopenjske odločbe opozorjena, da bo vloga zavrnjena, če ne poda soglasja za poziv polnoletnim otrokom k sklenitvi dogovora o preživljanju. Do njega ne bi prišlo, če bi zaslišalo pričo B. B., zato neizvedba tega dokaza predstavlja kršitev po 8. alineji 2. odst. 339. člena ZPP. Zmotno je razlogovanje v 9. točki obrazložitve sodbe, da je tožnica CSD-ju predložila dopis z dne 23. 9. 2021. Iz zapisnika z obravnave z dne 14. 7. 2022 izhaja, da je ministrstvo dopis prejelo 4. 10. 2022, saj je bil posredovan drugostopenjskemu organu. Sklicevanje sodišča na 2. odst. 243. člena ZUP-a, po katerem organ, ki je izdal odločbo dopolni postopek kadar navede pritožnik v pritožbi taka dejstva in dokaze, zaradi katerih bi utegnila biti odločitev drugačna, ni utemeljeno. Tožnici ni bila kršena pravica do izjave, izjava z dne 23. 9. 2021 ni bila priložena pritožbi in CSD z njo ni bil seznanjen. Tožnica bi izjavo z dne 23. 9. 2021 ne le lahko, temveč je bila glede na poziv prvostopenjskega organa celo dolžna predložiti, vendar tega ni storila. Zato te izjave glede na 3. odst. 238. člena ZUP-a ni mogoče upoštevati za pritožbeni razlog. Vsebina izjave je v nasprotju z izjavo, ki jo je podala tožnica na zapisnik 7. 7. 2021 pod kazensko in materialno odgovornostjo.

Sodišče prve stopnje je zagrešilo kršitev iz 15. točke 2. odst. 339. člena ZPP. Ni se opredelilo, zakaj ne sledi navedbam tožene stranke iz odgovora na poziv z dne 5. 7. 2022 ter zakaj ni kot priče zaslišalo B. B. Glede izjave z dne 23. 9. 2021 je zmotno zaključilo, da bi organ moral postopati po 243. členu ZUP-a.

4. Ob preizkusu zadeve v mejah pritožbenih razlogov in v skladu z 2. odst. 350. člena ZPP tudi po uradni dolžnosti glede bistvenih kršitev iz 2. odst. 339. člena ZPP in pravilne uporabe materialnega prava je potrebno ugotoviti, da je toženkina pritožba utemeljena. Zaradi nepravilne uporabe 8. člena ZPP, ki nalaga vestno in skrbno presojo vsakega dokaza posebej, vseh skupaj ter celoten uspeh postopka, je prišlo do bistvene kršitve po 1. odst. 339. člena ZPP, ki vpliva na pravilnost in zakonitost ugoditvene sodbe iz razlogov, kot bo obrazloženo v nadaljevanju.

5. V zadevi gre za izpodbojno tožbo zoper odločbo z dne 10. 1. 2022 (A/1) o zavrnitvi pritožbe zoper odločitev z dne 13. 8. 2021. S slednjo je CSD A. (A/2) izrekel, da tožnica ni upravičena do varstvenega dodatka. Iz obrazložitve upravnih odločb izhaja, da ima vlagateljica polnoletne otroke, da je bila na podlagi 19. člena ZSVarPre pisno pozvana k podaji soglasja, da bo CSD osebe, ki so jo dolžne preživljati, pozval k sklenitvi sporazuma ali dogovora o preživljanju. Ker soglasja ni podala, ji iz krivdnega razloga po 8. točki 28. člena ZSVarPre in neresničnosti izjave z dne 7. 7. 2021 pravica do varstvenega dodatka ni bila priznana.

Materialno in procesnopravno izhodišče za pritožbeno rešitev zadeve

6. Po 2. členu ZSVarPre je varstveni dodatek namenjen posameznikom, ki si materialne varnosti ne morejo zagotoviti zaradi okoliščin, na katere ne morejo vplivati. Upravičencu se v skladu z namen iz 3. odst. 4. člena ZSVarPre zagotavljajo sredstva za kritje življenjskih stroškov, ki nastanejo v daljšem časovnem obdobju (stroški vzdrževanja stanovanja, nadomeščanje trajnih potrošniških dobrin in podobno) in niso stroški zadovoljevanja minimalnih življenjskih potreb. Za upravičence štejejo osebe, ki so trajno nezaposljive, trajno nezmožne za delo ali nezaposlene starejše od 63 oz. 65 let moški (1. odst. 7. člena) in katerih lastni dohodek oz. dohodek družine, ugotovljen na način, kot velja za upravičenost do denarne socialne pomoči, ne presega višine minimalnega dohodka za upravičenost do denarne socialne pomoči. Po 8. členu ZSVarPre znaša osnovni znesek minimalnega dohodka 392,75 EUR

in se usklajuje po zakonu, ki ureja usklajevanje transferjev posameznikom in gospodinjstvom v RS. V skladu s 50. členom ZSVarPre se višina minimalnega dohodka za družinskega člana za upravičenost do varstvenega dodatka v razmerju do osnovnega zneska minimalnega dohodka iz 8. člena določi na enak način, kot za upravičenost do denarne socialne pomoči in se po 2. odst. 50. člena v razmerju do osnovnega zneska minimalnega dohodka poveča za 0,47 % za samsko osebo.

7. Pri ugotavljanju pogojev za varstveni dodatek je potrebno tudi upoštevati izključitvene razloge iz 27. člena in krivdne razloge iz 28. člena ZSVarPre. Po slednjem do varstvenega dodatka ni upravičena oseba, ki ne dosega minimalnega dohodka iz razlogov, na katere je mogla vplivati oz. lahko vpliva, ali ki brez utemeljenih razlogov zavrača, se izogiba ali opušča aktivnosti, ki lahko privedejo do zaposlitve oz. do drugega načina izboljšanja socialnega položaja. Mednje je uvrščena tudi nepripravljenost k sklenitvi dogovora o preživljanju. CSD je z 19. členom ZSVarPre zavezan, da s soglasjem upravičenca pozove osebe, ki so ga dolžne preživljati k sklenitvi ali izvrševanju sporazuma ali dogovora o preživljanju. Po 185. členu Družinskega zakonika

(DZ) mora polnoletni otrok po svojih zmožnostih preživljati starše, če ti nimajo dovolj sredstev za življenje in si jih ne morejo pridobiti, vendar najdlje toliko časa, kot so starši preživljali njega. Seveda ima glede na 195. člen DZ preživljanje otrok prednost pred preživljanjem staršev.

8. Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev

(ZUPJS) v 1. členu med drugim predvideva enoten postopek uveljavljanja pravic iz javnih sredstev. V skladu s 34. členom ZUPJS-a o pravicah iz javnih sredstev odloča CSD po ZUP-u, če posamezna vprašanja niso drugače urejena, o pritožbi pa po 38. členu istega zakona ministrstvo pristojno za socialne zadeve. V postopkih uveljavljanja pravic je potrebno spoštovati temeljna načela ZUP-a, med drugim tudi 7. člen o varstvu pravic strank in varstvu javnih koristi, po kateri mora organ pri postopanju in odločanju stranki omogočiti, da čim lažje zavaruje in uveljavi svoje pravice ter skrbeti, da stranke ne uveljavljajo pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom. Enako velja za načelo iz 9. člena ZUP-a, po katerem mora organ dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev. Načelo je vgrajeno v 145. člen ZUP-a, ki določa, da se posebni ugotovitveni postopek izvede v vseh primerih, razen pri skrajšanem ugotovitvenem postopku iz 144. člena ZUP-a. Poseben ugotovitveni postopek se izvede za ugotovitev dejstev in okoliščin, ki so pomembne za razjasnitev stvari ali za to, da se da strankam možnost, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi.

ima stranka pravico udeležiti se ugotovitvenega postopka, uradna oseba pa ji mora med drugim omogočiti, da se

, ki so bila ugotovljena v postopku. Odločbe ne sme izdati, preden ne da stranki možnosti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba (4 odst. 146. člena).

Materialne in procesne okoliščine predsodnega in sodnega postopka

9. Glede na listine sodnega in upravnega spisa je potrebno pritrditi pritožbi, da v predsodnem postopku ni prišlo do bistvene kršitve iz 3. točke 2. odst. 237. člena ZUP-a, ki bi sama po sebi utemeljevala odpravo izpodbijanih upravnih odločb in vrnitev v ponovno upravno odločanje, kot je postopalo prvostopenjsko sodišče. Ravno nasprotno. Ob pravilni dokazni oceni razpoložljivih listin bi lahko sodišče zaključilo le, da sta zavrnilna posamična upravna akta pravilna in zakonita iz naslednjih razlogov.

2. 7. 2021 je CSD A. vlagateljici pisno pojasnil

pogoje za priznanje pravice do varstvenega dodatka vključno z dolžnostjo preživljanja polnoletnih otrok po Družinskem zakoniku, izključenost njihove dolžnosti glede na ZUPJS, jo pozval, da v 8-ih dneh predloži ustrezna dokazila oz. se v tem času oglasi na CSD. Opozoril jo je na posledice, če v roku ne bo predložila dokazil o preživnini v obliki notarskega zapisa oz. nezmožnosti ali neobstoju dolžnosti preživljanja s strani otrok, ali se oglasila na CSD, saj bo v nasprotnem postopal po 140. členu ZUP-a.

izhaja, da se je vlagateljica tega dne zglasila na CSD. Opozorjena na posledice krive izpovedbe je

izjavila, da ima štiri otroke, s katerimi že več let nima nobenih stikov, da v kolikor ji je znano še sami sebe ne zmorejo preživljati, da živi sama in prejema nizko pokojnino, s katero se ne more preživljati.

nadalje izhaja, da je vlagateljica tega dne ob 10.15 uri poklicala referentko B. B., ji povedala, da je z otroci govorila, da se z njimi ni uspela ničesar dogovoriti in se zato odločila, da bo izjavila, da nima stikov. Povedala je celo, da ve, da naj bi tako počeli tudi drugi ljudje, in da zato nima nobene slabe vesti. Zabeleženo je, da je iz uradnih podatkov razvidno, da je v preteklem letu ob vlogi za NA bil na najemni pogodbi zaveden tudi njen sin C. C. Uradna oseba je še zapisala, „

da bo vlagateljico pozvala, da se zglasi na CSD in podpiše soglasje, s katerim dovoli, da stopi v stik z njenimi otroci“.

da za odločanje potrebuje dodatna pojasnila,

Izola ter opozoril, da bo postopal po 140. členu ZUP-a, če se ne bo zglasila na CSD. Iz

pa v zvezi z navedenim pozivom izhaja, da je vlagateljica

poklicala in izjavila, da na CSD ne bo prihajala, da soglasja za kontaktiranje z otroci ne bo podpisovala,

saj da oni zanjo finančno ne skrbijo, da se z njimi ne želi kregati, ker ljubezen in dobri medsebojni odnosi pomenijo več od varstvenega dodatka.

11. Glede na predhodno opisan način pisnega in ustnega vodenja postopka ter komunikacijo pooblaščene osebe CSD z vlagateljico zagotovo ni mogoče zaključiti, da bi v predsodnem upravnem postopku prišlo do bistvene kršitve iz 3. tč. 2. odst. 237. člena ZUP-a in posledične nezakonitosti prvostopenjske ter drugostopenjske upravne odločbe. Ne samo zato, ker je tožnica v svojih pisnih in ustnih izjavah kljub opozorilu na posledice krive izpovedbe prihajala sama s seboj v nasprotje, ko je izjavljala, da stika s polnoletnimi otroci sploh nima, nato pa da ima z njimi ljubeč odnos, vendar brez finančnih razmerij, temveč zato, ker je bila vsaj dvakrat pisno pozvana, da se zglasi na CSD zaradi razjasnitve dejstev, relevantnih za odločanje, pa se vabilu ni odzvala. Pozvana je bila k podaji pisnega soglasja po 19. členu ZSVarPre, ki CSD-ju nalaga, da v soglasju z upravičencem (v obravnavani zadevi tožnico) osebe, ki so ga dolžne preživljati pozove k sklenitvi ali izvrševanju sporazuma ali dogovora o preživljanju. Tožnica soglasja ni podala in ga je celo izrecno zavrnila. Tako je postopala kljub temu, da do sporazuma ali dogovora s polnoletnimi otroci vlagatelja lahko pride le, če sami niso socialno ogroženi in če poleg lastnega preživljanja lahko preživljajo še starše.

Pravno relevantne predpostavke oz. pogoji za uveljavljani varstveni dodatek so v predsodnem upravnem postopku ostali nerazčiščeni izključno zaradi tožničinega nesodelovanja in zavrnitve pisne izjave, da bi CSD lahko kontaktiral njene polnoletne otroke. Še več! Ko je tožnica na pisni poziv dne 3. 8. 2021 celo izrecno izjavila, da na CSD ne bo prihajala, je sama povzročila, da do kršitve po 3. tč. 2. odst. 237. člena ZUP-a v zvezi z pridobitvijo njene izjave ni prišlo, niti ni moglo priti. Ker je uživalka starostne pokojnine v višini 546,54 EUR mesečno, bi glede na 30. in 51. člen ZSVarPre sicer bila upravičena do varstvenega dodatka v višini 44,66 EUR, če upravičenje iz krivdnega razloga po 8. tč. 2. odst. 28. člena ZSVarPre ne bi bilo izključeno. Posledično je njena vloga v predsodnem postopku zakonito zavrnjena. V zvezi z izjavo z dne 23. 9. 2021 (A/6) ki nima niti naslovnika in naj bi ga tožena stranka prejela 4. 10. 2021, stališče prvostopenjskega sodišča, da bi CSD pri reševanju pritožbe moral postopati po 243. členu ZUP-a, v okoliščinah konkretnega primera ni sprejemljivo, kot pravilno poudarja tožena stranka.

12. Iz predhodnih dejanskih, materialnih in procesnih razlogov je potrebno pritožbi ugoditi in sodbo sodišča prve stopnje na podlagi 358. člena ZPP spremeniti ter razsoditi, kot je razvidno iz izreka te sodne odločbe.

Ker sta zavrnilni upravni odločbi pravilni in zakoniti, je pritožbeno sodišče na podlagi 81. člena ZDSS-1 tožbeni zahtevek na njuno odpravo ter priznanje pravice do varstvenega dodatka kot neutemeljen zavrnilo.

Ur. l. RS, št. 73/2007, 45/2008 in 10/2017.

V pravno relevantnem obdobju je usklajen znašal 402,18 EUR

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 8, 339, 339/1

Zakon o socialno varstvenih prejemkih (2010) - ZSVarPre  - člen 2, 4, 4/3, 7, 7/1, 8, 19, 27, 28, 28/2, 28/2-8, 30, 50, 50/2, 51

Družinski zakonik (2017) - DZ  - člen 185, 195

Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (2010) - ZUPJS  - člen 1, 34, 38

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 7, 9, 140, 145, 146, 146/4, 237, 237/2, 237/2-3, 243

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.