VDSS Sodba Pdp 612/2022
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2023-02-21

Oddelek za individualne in kolektivne delovne spore

Helena Papež (preds.), Katarina Rajgelj (poroč.), mag. Urša Klemenčič

sklep o razrešitvi - vršilec dolžnosti ravnatelja - odpoved pogodbe o zaposlitvi - nesposobnost - neobrazloženost sklepa - razlika v plači - pravna analogija - odškodnina - izpodbijanje odpovedi pogodbe o zaposlitvi

Sodišče prve stopnje se je pri presoji zakonitosti sklepa o razrešitvi pravilno sklicevalo na analogno uporabo določb ZOFVI, ki se nanašajo na postopek razrešitve ravnatelja, ter ZZ, ki se nanašajo na postopek razrešitve direktorja javnega zavoda. Drugačno pritožbeno stališče, ki se zavzema za popolno avtonomijo sveta zavoda pri imenovanju in razrešitvi vršilca dolžnosti ravnatelja, ni sprejemljivo.

Ni pomembno, da tožnik ni uveljavljal sodnega varstva zoper redno odpoved iz razloga nesposobnosti, saj je bilo prenehanje pogodbe o zaposlitvi za v. d. ravnatelja objektivna posledica dejstva, da je prenehal mandat za opravljanje funkcije vršilca dolžnosti. Odpoved je bila tako nepotrebna in tožniku, ki je imel zoper razrešitev zagotovljeno samostojno pravno varstvo v skladu s šestim odstavkom 59. člena ZOFVI v povezavi z 39. členom ZZ, sodnega varstva zoper odpoved ni bilo treba uveljavljati.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani del sodbe sodišča prve stopnje.

II. Tožena stranka sama krije svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je v I. točki izreka sodbe odločilo, da je sklep Sveta tožene stranke z dne 26. 9. 2019 o razrešitvi tožnika s funkcije vršilca dolžnosti ravnatelja nezakonit. Kar je tožnik zahteval več ali drugače (odpravo sklepa) je zavrnilo. Toženi stranki je naložilo, da tožniku v roku 15 dni plača odškodnino v višini razlike v plači med izplačano plačo in plačo za delovno mesto vršilca dolžnosti ravnatelja za obdobje od 27. 9. 2019 do 29. 2. 2020 z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Kar je iz naslova plačila odškodnine tožnik zahteval več (zakonske zamudne obresti od 11. 10. 2019 do 23. 3. 2022; zahtevek za plačilo davkov in prispevkov od odškodnine) je zavrnilo (II. točka izreka). Odločilo je še, da je tožena stranka dolžna tožniku povrniti stroške postopka v znesku 701,00 EUR v roku 15 dni, z zakonskimi zamudnimi obrestmi po poteku izpolnitvenega roka (III. točka izreka).

2. Zoper navedeno sodbo v ugodilnem delu se pritožuje tožena stranka iz razloga zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stranka ter zmotne uporabe materialnega prava. Sodišče prve stopnje napačno zaključuje, da tožena stranka ni upoštevala normiranega postopka razrešitve po ZOFVI. Postopek razrešitve vršilca dolžnosti javnega zavoda namreč ni zakonsko reguliran. ZOFVI je resda mogoče uporabiti smiselno, vendar zgolj selektivno, saj kandidatom za vršilca dolžnosti ravnatelja ni potrebno izpolnjevati enakih pogojev kakor ravnateljem, v postopku imenovanja ministrstvo ne sodeluje, ipd. Določba 59. člena ZOFVI tako ni uporabljiva za postopek razrešitve vršilca dolžnosti, enako določb ZOFVI ni moč uporabiti za imenovanje vršilca dolžnosti. Postopek imenovanja in razrešitve vršilca dolžnosti je zaradi začasnosti funkcije prepuščen avtonomnemu urejanju javnih zavodov in njihovim internim pravilnikom, če slednjih ni pa svetu zavoda. Zaradi začasne narave funkcije je tudi nepotrebno, da bi svet zavoda pred sprejemom sklepa o razrešitvi seznanil vršilca dolžnosti z razlogi zanjo ter mu dal možnost, da se o njih izjavi. Ne drži sicer, da tožnik s sprejemom sklepa o razrešitvi, niti z razlogi za razrešitev ni bil seznanjen, niti, da mu ni bila dana možnost, da se o razrešitvi izjavi. Tožnik je namreč kot vršilec dolžnosti ravnatelja sodeloval in prisostvoval seji sveta zavoda z dne 26. 9. 2019, saj je pod točko 5 podal poročilo o realizaciji LDN za šolsko leto 2018/2019. Prav pod to točko je bil nato podan predlog za razrešitev. Na seji je imel tožnik možnost, da se glede razlogov za razrešitev izjavi, kar je tudi storil. ZOFVI ne predpisuje, kdaj prej mora biti ravnatelj seznanjen z razlogi za razrešitev, temveč predpisuje zgolj, da mora biti z njimi seznanjen pred sprejemom sklepa. Tožniku ni nastala nobena škoda. Dejstvo je, da je bil s sklepom sveta zavoda tožene stranke tožnik razrešen in da je bila istega dne za vršilca dolžnosti imenovana A. A. Po imenovanju nove vršilke dolžnosti tožnik ni mogel več opravljati funkcije vršilca dolžnosti ravnatelja, zato ni upravičen do plačila odškodnine. Nenazadnje pa tožnik zoper redno odpoved iz razloga nesposobnosti z dne 10. 10. 2019, ki je sledila prenehanju mandata, ni uveljavljal sodnega varstva, zato ne more zahtevati odškodnine zaradi domnevnega prikrajšanja. Predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbeni zahtevek zavrne s stroškovno posledico. Priglaša stroške postopka.

5. Pritožbeno sodišče je preizkusilo izpodbijani del sodbe v mejah razlogov, navedenih v pritožbi. V skladu z določbo drugega odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP; Ur. l. RS, št. 26/99 s sprem.) je po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka, navedene v tej določbi, in na pravilno uporabo materialnega prava. Pri tem preizkusu je ugotovilo, da sodišče prve stopnje ni storilo kršitev procesnih pravil, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti, glede vseh za odločitev bistvenih dejstev je pravilno in popolno ugotovilo dejansko stanje in tudi pravilno uporabilo materialno pravo.

6. Sodišče prve stopnje je po izvedenem dokaznem postopku ugotovilo sledeče dejansko stanje: tožnik je bil s sklepom toženke z dne 3. 6. 2019 imenovan za vršilca dolžnosti ravnatelja. Na tej podlagi je s toženko dne 2. 8. 2019 sklenil pogodbo o zaposlitvi za čas trajanja mandata, do imenovanja ravnatelja, največ za dobo enega leta, ki začne teči z dnem 1. 9. 2019. Tožnik je bil s sklepom sveta zavoda dne 26. 9. 2019 razrešen s funkcije vršilca dolžnosti. Toženka mu je po razrešitvi pogodbo o zaposlitvi za v. d. ravnatelja redno odpovedala iz razloga nesposobnosti. Tožnik odpovedi ni izpodbijal. Toženka je takoj imenovala novega vršilca dolžnosti ravnatelja. Tožnik pred sprejemom sklepa ni bil seznanjen s samo razrešitvijo in razlogi zanjo, ni mu bila dana možnost, da se o razrešitvi izjavi. Za razrešitev niso bili podani utemeljeni razlogi. Sklep o razrešitvi je neobrazložen.

7. Sodišče prve stopnje je pravilno interpretiralo tako določbe Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI)

. Tožnik je bil imenovan za vršilca dolžnosti ravnatelja javnega zavoda, za katerega velja Zakon o zavodih kot krovni predpis, kot

pa se uporabljajo določbe ZOFVI. Slednji v 54. členu opredeljuje imenovanje vršilca dolžnosti, ne vsebuje pa posebnih določb za razrešitev vršilca dolžnosti ravnatelja. Tudi ZZ vsebuje le določbe glede razrešitve direktorja (38. člen), ne pa tudi določb glede razrešitve vršilca dolžnosti direktorja. Iz določb ZOFVI izhaja, da je namen imenovanja vršilca dolžnosti začasno opravljanje vodstvenih del in nalog, da se zagotovi kontinuiteta zastopanja in vodenja javnega zavoda. ZOFVI izrecno nalog vršilca dolžnosti ravnatelja ne določa, pač pa določa naloge ravnatelja, kar pomeni, da mora vršilec dolžnosti ravnatelja opravljati tiste naloge, ki jih ZOFVI določa za ravnatelja. Glede na tak položaj vršilca dolžnosti ravnatelja, se je sodišče prve stopnje pri presoji zakonitosti izpodbijanega sklepa pravilno sklicevalo na analogno uporabo določb ZOFVI, ki se nanašajo na postopek razrešitve ravnatelja ter ZZ, ki se nanašajo na postopek razrešitve direktorja javnega zavoda. Drugačno pritožbeno stališče, ki se zavzema za popolno avtonomijo sveta zavoda pri imenovanju in razrešitvi vršilca dolžnosti ravnatelja ni sprejemljivo, saj bi, kot je to pravilno pojasnilo že prvostopenjsko sodišče, omogočalo arbitrarno nameščanje poslovodnih oseb in onemogočalo pravno varstvo razrešenim vršilcem dolžnosti ravnatelja.

8. Pravilno je materialnopravno stališče sodišča prve stopnje, da bi morala tožena stranka pri razrešitvi tožnika s funkcije vršilca dolžnosti ravnatelja upoštevati določila 59. člena ZOFVI. Zoper odločitev sveta o razrešitvi ravnatelja in tako tudi vršilca dolžnosti ravnatelja je možno sodno varstvo v skladu zakonom, ki ureja zavode (6. odstavek 59. člena ZOFVI). Slednji pa v 39. členu določa, da ima zoper sklep o razrešitvi prizadeti pravico zahtevati sodno varstvo, če meni, da je bil kršen za razrešitev določeni postopek in da je ta kršitev lahko bistveno vplivala na odločitev ali da niso podani razlogi za razrešitev, določeni v drugem odstavku 38. člena tega zakona. S tem v zvezi je po presoji pritožbenega sodišča v obravnavani zadevi najbolj ključna (neprerekana) ugotovitev sodišča prve stopnje, da izpodbijani sklep o razrešitvi ni obrazložen, čeprav bi moral biti. V postopku varstva pravic delavcev v delovnem razmerju je namreč potrebno upoštevati načelo pravičnega obravnavanja, v okvir katerega sodi tudi pravica do obrazloženosti odločb. Sklep o razrešitvi je imel v tožnikovem primeru po drugem odstavku VIII. člena pogodbe o zaposlitvi za neposredno posledico prenehanje pogodbe o zaposlitvi za delovno mesto v. d. ravnatelja, zaradi česar je obrazloženost sklepa nedvomno njegova nujna sestavina. Tudi sicer je v postopkih izbire in imenovanja ter razrešitve direktorjev javnih zavodov (ravnateljev, v. d. direktorjev oziroma v. d. ravnateljev) treba smiselno uporabiti Zakon o upravnem postopku (ZUP).

To pomeni, da mora biti sklep o razrešitvi obrazložen tako, da bo sodišče lahko opravilo presojo v obsegu, kot jo določa prvi odstavek 39. člena ZZ. Kakor izhaja iz določb ZZ, je zoper sklep o razrešitvi možno sodno varstvo. Učinkovito sodno varstvo pa je možno le ob predpostavki, da so razlogi za razrešitev obrazloženi in je izpodbijani sklep mogoče preizkusiti. Ker izpodbijani akt ni obrazložen na način, ki bi omogočal sodni preizkus v obsegu, predpisanem v prvem odstavku 39. člena ZZ, je ta akt nezakonit že iz tega razloga. Pri tem gre pojasniti, da sodni postopek ni namenjen odpravljanju pomanjkljivosti izpodbijanega akta, temveč podrobnejši obrazložitvi stališč stranke v njem, ki pa so v konkretnem primeru v sklepu povsem izostala. Kakršnokoli navajanje razlogov toženke v sodnem postopku, zato v ničemer ni moglo vplivati na drugačno odločitev v zadevi. Neobrazloženost izpodbijanega akta sodišču tako pravzaprav niti ne daje podlage za vsebinsko presojo. Posledično se je sodišče prve stopnje po nepotrebnem, pa čeprav povsem pravilno, opredelilo tudi do tega, da za razrešitev tožnika tudi sicer niso bili podani utemeljeni razlogi. Slednje je prav tako pritožbeno nesporno, saj tudi tej ugotovitvi toženka v pritožbi ne oporeka.

9. Toženka v izpodbijanem aktu ni podala vsebinske obrazložitve in se tako tudi ni opredelila do navedb tožnika, ki jih je podal na seji sveta zavoda dne 26. 9. 2019, zaradi česar sodišče ni moglo preizkusiti, zakaj jih je smatrala za nezadostne oziroma takšne, ki ne spreminjajo sprejete odločitve o razrešitvi. Možnost izjave tožnika je bila tako zgolj navidezna, saj iz sklepa o razrešitvi ne izhaja, da bi pristojni organ podana pojasnila tožnika obravnaval in jih obrazloženo zavrnil. Pritožbena navedba, da je bila tožniku zagotovljena ustrezna pravica do izjave tako ne drži.

10. Ker je izpodbijani sklep o razrešitvi tožnika glede na vse obrazloženo nezakonit že iz zgoraj navedenih razlogov, se pritožbeno sodišče ne opredeljuje do pritožbenih navedb, ki oporekajo smiselni uporabi preostalih določb 59. člena ZOFVI, saj ne morejo vplivati na drugačno odločitev (360. člen ZPP).

11. Pritožba neutemeljeno vztraja pri navedbah, da tožniku ni nastala nobena škoda, ter da do odškodnine ni upravičen, ker po imenovanju nove vršilke dolžnosti ni mogel več opravljati funkcije vršilca dolžnosti ravnatelja. Kot je pravilno zapisalo že sodišče prve stopnje v 26. in 27. točki obrazložitve, je tožniku v posledici protipravnega ravnanja toženke nastala škoda v višini razlike med prejemki, ki bi jih prejemal, če ne bi bil nezakonito razrešen z mesta vršilca dolžnosti ravnatelja in prejemki, ki jih je prejel v času od nezakonite razrešitve do imenovanja ravnateljice toženke. S tem v zvezi je pravilno izpostavilo tudi, da ni pomembno, ali je bila nemudoma po razrešitvi tožnika imenovana druga vršilka dolžnosti ali ne, saj iz prvega odstavka I. točke pogodbe o zaposlitvi izhaja dogovor o (rednem) trajanju mandata tožnika na funkciji vršilca dolžnosti do imenovanja ravnatelja in ne morebiti do imenovanja (drugega) vršilca dolžnosti ravnatelja.

Na presojo o upravičenosti do odškodnine tudi ne more vplivati dejstvo, da tožnik ni uveljavljal sodnega varstva zoper redno odpoved iz razloga nesposobnosti, saj je bilo prenehanje pogodbe o zaposlitvi za v. d. ravnatelja, kot to pravilno ugotavlja sodišče prve stopnje, objektivna posledica dejstva, da je prenehal mandat za opravljanje funkcije vršilca dolžnosti (drugi odstavek VIII točke pogodbe o zaposlitvi). Odpoved je bila tako nepotrebna in tožniku, ki je imel zoper razrešitev zagotovljeno samostojno pravno varstvo v skladu s šestim odstavkom 59. člena ZOFVI v povezavi z 39. členom ZZ, sodnega varstva zoper odpoved ni bilo potrebno uveljavljati.

12. Ker je dejansko stanje pravilno ugotovljeno in ker je prvo sodišče po ugotovitvi pravnorelevantnih okoliščin o tožbenem zahtevku materialnopravno pravilno odločilo, pri odločitvi pa ni storilo uradno upoštevnih postopkovnih kršitev, je pritožbeno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani del sodbe sodišča prve stopnje (353. člen ZPP).

13. Pritožbeno sodišče je na podlagi 165. člena ZPP odločilo o stroških pritožbenega postopka. Ker tožena stranka s pritožbo ni uspela, v skladu s 154. členom ZPP, sama krije svoje pritožbene stroške.

Po 4. členu ZUP se namreč upravni postopek smiselno uporablja tudi v "drugih javnopravnih stvareh", ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Tako "drugo javnopravno stvar" pomeni tudi odločitev o izbiri ali razrešitvi direktorja javnega zavoda. Standard obrazloženosti določa 214. člen ZUP.

Primerjaj VSRS, opr. št. VIII Ips 1/2020.

Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (1996) - ZOFVI  - člen 54, 59, 59/6

Zakon o zavodih (1991) - ZZ  - člen 38, 38/2, 39, 39/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 4, 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.