VDSS Sodba Psp 4/2022
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2022-02-09

Elizabeta Šajn Dolenc (preds.), Edo Škrabec (poroč.), Nada Perič Vlaj

Zoisova štipendija - epidemija - interventna zakonodaja - izpolnjevanje pogojev

Interventni predpis (ZIUOOPE) ni zožil možnosti za pridobitev pravice do Zoisove štipendije, temveč nasprotno, namen tega zakona je bil, da pridobitev Zoisove štipendije omogoči tudi tistim dijakom oziroma študentom, ki zaradi nastalih posledic epidemije niso mogli izpolniti zakonsko določenih pogojev v ZŠtip-1. Nenazadnje to izhaja že iz samega naziva zakona, ki je bil sprejet zaradi odprave oziroma omilitve posledic, ki jih je povzročila epidemija, ne pa da bi z njegovim sprejetjem določeni kategoriji dijakov oziroma študentov onemogočil uveljavljanje izjemnih dosežkov, ki so jih dosegli v šolskem oziroma študijskem letu 2019/2020.

Pritožba se zavrne in se v izpodbijanem delu (I. in II. točka izreka) potrdi sodba sodišča prve stopnje.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo odpravilo odločbi Javnega štipendijskega, razvojnega, invalidskega in preživninskega sklada Republike Slovenije št. 11030-2405/2018-6 z dne 24. 11. 2020 in tožene stranke št. 11007-154/2020/2 z dne 25. 2. 2021 ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno upravno odločanje. Naložilo ji je, da je dolžna izdati nov upravni akt v roku 30 dni od pravnomočnosti sodbe (I. in II. točka izreka). Sodišče je nadalje odločilo, da tožeča stranka sama nosi stroške postopka (III. točka izreka).

2. Zoper I. in II. točko izreka je pritožbo vložila tožena stranka zaradi zmotne uporabe materialnega prava. V pritožbi navaja, da je sodišče prve stopnje zavzelo napačno materialnopravno stališče oziroma je narobe razlagalo določbo 57. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (v nadaljevanju: ZIUOOPE).

Tožena stranka ob uporabi jezikovne razlage pravne norme ugotavlja, da drugi odstavek 57. člena ZIUOOPE ne pušča nobenega dvoma glede možnosti uveljavljanja izjemnih dosežkov. Tako lahko v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021 štipendist uveljavlja izjemni dosežek, ki ga je dosegel v času izobraževanja na ravni izobraževanja, za katero uveljavlja Zoisovo štipendijo, pri čemer lahko ponovno uveljavlja izjemni dosežek, ki ga je uveljavljal oziroma bi ga lahko uveljavljal v šolskem oziroma študijskem letu 2019/2020. S tem onemogoča razlago, da je možno uveljavljati "tudi" izjemne dosežke iz leta 2019/2020. Navedeno dodatno utemeljuje tudi jasna navedba, da 57. člen ZIUOOPE velja "ne glede na" drugi odstavek 24. člena Zakona o štipendiranju (v nadaljevanju: ZŠtip-1).

ZIUOOPE je bil pripravljen v skladu z Nomotehničnimi smernicami Službe Vlade Republike Slovenije za zakonodajo. Navedene smernice glede določanja izjem kot enega od sredstev in načinov ožjega urejanja od splošnega urejanja navajajo, da izjema na svojo naravo in na svoje mesto v predpisu običajno opozarja tudi s praviloma formaliziranim besedilom, s katerim je določena, zlasti z besedami "ne glede na …". Hkrati je za tako izjemo v predpisu značilno, da določitev izjeme vključuje tudi sklicevanje na določbo, v razmerju do katere je izjema določena. Upoštevaje navedeno tako prva alineja prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE predstavlja izjemo od določbe drugega odstavka 24. člena ZŠtip-1 in ne velja ob njej. V 57. členu ZIUOOPE gre za odmik od 24. člena ZŠtip-1. Drugi odstavek pa tako smiselno nadaljuje prvi odstavek in sicer se v prvem odstavku nanaša na vlagatelje za prvo prejemanje, medtem ko se drugi odstavek nanaša na nadaljnje prejemanje štipendije. Enako razlago 57. člena ZIUOOPE utemeljuje tudi uporaba drugih klasičnih metod razlage pravnih norm. Namen zadevne ureditve je bil namreč omilitev posledic epidemije COVID-19 s ciljem enakopravne obravnave različnih skupin vlagateljev za pridobitev Zoisove štipendije v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021, pri čemer so bili izjemni dosežki iz leta 2019/2020 zaradi neizvedbe večine državnih tekmovanj, za dosego tega cilja, izrecno izvzeti. Ob stališču, kot ga je zavzelo sodišče prve stopnje bi bili izničeni tudi ostali učinki oziroma ugodnosti interventne ureditve, kot npr. mirovanje štipendijskega razmerja v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021 in s tem izogib vračilu štipendije vsem štipendistom, ki zaradi posledic epidemije COVID-19 niso napredovali v višji letnik oziroma niso pravočasno zaključili izobraževanja. Različne skupine vlagateljev imajo že po naravi stvari različne dejanske možnosti za dosego izjemnega dosežka. Glede na to, da popolne dejanske enakosti med vsemi potencialnimi vlagatelji ni mogoče zagotoviti, ne glede na veljavnost splošne oziroma interventne štipendijske zakonodaje, je ključno, da je interventna zakonska ureditev v skladu z načelom enakosti pred zakonom in da je vlagateljem zagotovljeno enako varstvo pravic v postopku pred državnimi organi, nosilci javnih pooblastil in tudi pred sodiščem. Z ureditvijo v 57. členu ZIUOOPE se sledi cilju zagotavljanja enakih možnosti in enakih rezultatov za izravnavo dejanskih neenakosti. Tožena stranka še pojasnjuje, da zadevna ureditev temelji na podatkih Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, po katerih zaradi posledic epidemije COVID-19 kar 43 od 68 tekmovanj na državni ravni v šolskem oziroma študijskem letu 2019/2020 ni bilo zaključenih. V primeru izjemnega dosežka, ki ga je tožnik dosegel 9. 11. 2019, pa je potrebno upoštevati, da je relevantna točka presoje datum objave zakona. ZIUOOPE je začel veljati 31. 5. 2020, medtem ko je bil javni razpis objavljen 26. 6. 2020. Glede na navedeno doseženo priznanje samo po sebi nima nobenega pravnega učinka in torej ne predstavlja pravnega položaja oziroma pravnega dejstva, v katerega bi posegel 57. člen ZIUOOPE. Ker gre za zaključena pravna razmerja zaradi tega tudi prava retroaktivnost ni podana. Tožena stranka predlaga, da pritožbeno sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbeni zahtevek v celoti zavrne oziroma podrejeno, da sodbo v izpodbijanem delu razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno sojenje.

3. V odgovoru na pritožbo tožnik navaja, da so neutemeljeni pritožbeni očitki glede zmotne uporabe materialnega prava. Pri tem poudarja, da se vsebina izjeme v 57. členu ZIUOOPE lahko nanaša le na pridobivanje Zoisove štipendije ne pa na nadaljnje prejemanje Zoisove štipendije. V obravnavanem primeru tako ne gre za situacijo, na katero se nanaša prva alineja prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE, temveč za situacijo, na katero se nanaša druga alineja 57. člena ZIUOOPE, v kateri je enako kot v drugem odstavku 24. člena ZŠtip-1 zapisano, da lahko študent v študijskem letu 2020/2021 uveljavlja izjemni dosežek, ki ga je dosegel v času izobraževanja na ravni izobraževanja, za katero uveljavlja Zoisovo štipendijo. Že na podlagi jezikovne razlage ne bi smelo biti dvoma, da kandidati za nadaljnje prejemanje lahko uveljavljajo tudi izjemne dosežke iz leta 2019/2020. Tožnik se s tem v zvezi strinja s stališčem sodišča prve stopnje. Tako razlago pa potrjujejo tudi druge metode interpretacije. Tudi namenska razlaga po eni strani izključuje razlago tožene stranke, po drugi strani pa podpira razlago sodišča. Razlaga, za katero se zavzema tožena stranka pomeni retroaktivno razvrednotenje izjemnih dosežkov, kar prizadane tiste, ki so jih dosegli, drugih pa ne. V tem primeru se dejansko ustvarja neenakost, ne pa da bi se neenakost odpravljala. Taka razlaga je v praksi popolnoma onemogočila pošteno konkurenco med sovrstniki. Tožnikovo generacijo postavlja v izrazito slabši položaj od predhodnih in bodočih generacij kandidatov za štipendije, saj jim je retroaktivno razvrednotila vse izjemne dosežke iz študijskega leta 2019/2020. Jasno je tudi, da taka razlaga prav tožnika in številne v podobnem položaju kaznuje, medtem ko številnim drugim (potencialnim) štipendistom prinaša znatne ugodnosti, kot npr. mirovanje štipendijskega razmerja itd. Dejanska neenakost se torej s tako razlago poveča, kar pa ne more biti skladno z namenom niti ZIUOOPE niti z namenom podeljevanja Zoisovih štipendij. Pritožbenemu sodišču zato predlaga, da pritožbo kot neutemeljeno zavrne in v celoti potrdi sodbo sodišča prve stopnje. Če pa bi pritožbeno sodišče kljub temu štelo, da razlaga, za katero se zavzema tožnik oziroma jo je zavzelo sodišče prve stopnje ni možna, pa podredno predlaga, da pritožbeno sodišče prekine postopek in začne postopek pred ustavnim sodiščem za presojo ustavnosti 57. člena ZIUOOPE.

5. Po preizkusu zadeve pritožbeno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje razčistilo dejstva bistvena za odločitev v zadevi in na podlagi pravilne uporabe materialnega prava tudi pravilno razsodilo. Pri tem ni kršilo postopkovnih določb, na katere pritožbeno sodišče, na podlagi drugega odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP)

6. Sodišče prve stopnje je presojalo drugostopenjsko odločbo tožene stranke št. 11007-154/2020/2 z dne 25. 2. 2021, s katero je bila zavrnjena tožnikova pritožba vložena zoper odločbo Javnega štipendijskega, razvojnega, invalidskega in preživninskega sklada Republike Slovenije, št. 11030-2405/2018-6 z dne 24. 11. 2020. Z navedeno odločbo je prvostopenjski organ zavrnil tožnikovo vlogo za nadaljnje prejemanje Zoisove štipendije v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021, v katerem je vpisan v 3. letnik izobraževanja po programu A., visokošolsko univerzitetno izobraževanje na fakulteti B., Univerze v Ljubljani. Tožniku pravica do Zoisove štipendije pridobljena z odločbo št. 11030-2405/2018-2 z dne 18. 12. 2018, v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021 miruje in se mu štipendija ne izplačuje.

7. V zadevi je sporno, ali se pri ugotavljanju izpolnjevanja pogojev za nadaljnje prejemanje Zoisove štipendije za študijsko leto 2020/2021, upošteva dosežek tožnika na tekmovanju iz logike, ki je bilo izvedeno 9. 11. 2019 in kjer je tožnik prejel srebrno priznanje. Tožena stranka se je pri odločitvi oprla na prvo alinejo prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE, kjer je določeno, da ne glede na drugi odstavek 24. člena ZŠtip-1, vlagatelj vloge za dodelitev Zoisove štipendije ob prehodu med ravnmi izobraževanja v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021 uveljavlja izjemni dosežek, ki ga je dosegel v šolskem oziroma študijskem letu 2017/2018 in v šolskem oziroma študijskem letu 2018/2019. V drugem odstavku pa je določeno, da vlagatelj vloge za dodelitev ali nadaljnje prejemanje Zoisove štipendije v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021 lahko uveljavlja izjemni dosežek, ki ga je dosegel v času izobraževanja na ravni izobraževanja, za katero uveljavlja Zoisovo štipendijo, pri čemer lahko ponovno uveljavlja izjemni dosežek, ki ga je uveljavljal oziroma bi ga lahko uveljavljal v šolskem oziroma študijskem letu 2019/2020. Po mnenju tožene stranke tožnik ne bi mogel uveljavljati nobenega dosežka iz študijskega leta 2019/2020.

8. V nasprotju s takim stališčem se je sodišče prve stopnje postavilo na stališče, da navedena določba interventnega zakona pomeni izjemo, nikakor pa ne izključuje splošne ureditve, kot izhaja iz drugega odstavka 24. člena ZŠtip-1.

9. Pritožbeno sodišče v celoti soglaša z razlago materialnih določb, kot jo je zavzelo sodišče prve stopnje. Stališče v zvezi z uporabo drugega odstavka 57. člena ZIUOOPE je pritožbeno sodišče tudi že zavzelo v več zadevah.

10. Interventni predpis (ZIUOOPE) ni zožil možnosti za pridobitev pravice do Zoisove štipendije, temveč nasprotno, namen tega zakona je bil, da pridobitev Zoisove štipendije omogoči tudi tistim dijakom oziroma študentom, ki zaradi nastalih posledic epidemije niso mogli izpolniti zakonsko določenih pogojev v ZŠtip-1. Nenazadnje to izhaja že iz samega naziva zakona, ki je bil sprejet zaradi odprave oziroma omilitve posledic, ki jih je povzročila epidemija, ne pa da bi z njegovim sprejetjem določeni kategoriji dijakov oziroma študentov onemogočil uveljavljanje izjemnih dosežkov, ki so jih dosegli v šolskem oziroma študijskem letu 2019/2020. Besedilo prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE ne vsebuje besede "tudi", kar bi narekovalo razlago v smeri, da se poleg določb ZŠtip-1 kot izjema uporablja tudi določba prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE, vendar pa prvi odstavek 57. člena ZIUOOPE prav tako ne vsebuje besede "le", kar bi kazalo na ureditev, da je uporaba ZŠtip-1 izključena. Nomotehnične smernice, na katere se sklicuje tožena stranka prav tako ne izključujejo tolmačenja, kot ga je zavzelo sodišče prve stopnje. Sporno določbo je namreč potrebno razlagati upoštevaje razlagalne metode, pri čemer je po stališču pritožbenega sodišča, še posebej ključna namenska razlaga, torej da se zmanjšajo oziroma odpravijo posledice epidemije, ne pa da se povzroči nove krivice. Razlaga, za katero se zavzema tožena stranka vodi v neenakopravno obravnavo dijakov oziroma študentov. Vse to pa vodi v kršitev z ustavo zagotovljene pravice do socialne varnosti.

11. Namen zakona je bil, da tistim dijakom oziroma študentom, ki zaradi COVID-19 niso mogli sodelovati na tekmovanjih, na katerih bi lahko dosegli izjemne dosežke, ki se upoštevajo pri ugotavljanju izpolnjevanja pogojev za pridobitev pravice oziroma nadaljnje izplačevanje Zoisove štipendije omogoči, da uveljavljajo tudi dosežke iz šolskega oziroma študijskega leta 2017/2018 in 2018/2019. Nikakor pa to ne pomeni, da so s tem izključeni dosežki iz šolskega oziroma študijskega leta 2019/2020. Kot to velja za primer tožnika je le-ta sodeloval na tekmovanju iz logike, ki je bilo opravljeno 9. 11. 2019 (torej še preden je sploh prišlo do epidemije COVID-19), vendar pa se mu po razlagi, kot jo je zavzela tožena stranka, navedeno tekmovanje ne more upoštevati pri ugotavljanju izpolnjevanja pogojev za nadaljnje prejemanje Zoisove štipendije. Tako tolmačenje ni sprejemljivo. Tožnik je pričakoval, da bo navedeni dosežek upoštevan pri ugotavljanju izpolnjevanja pogojev za pridobitev pravice do Zoisove štipendije. Nedvomno je šlo za upravičeno pričakovanje, v katero pa je posegel interventni zakon, ki je pogoje z 31. 5. 2021 spremenil. Do spremembe je prišlo še pred razpisom za pridobitev Zoisove štipendije, vendar to ne spremeni dejstva, da je tožnik sodeloval na uradnem tekmovanju, ki je bilo izvedeno in kjer so bile tudi podeljene nagrade oziroma priznanja. Tega dejstva namreč ni mogoče zaobiti z navajanjem, da veliko tekmovanj zaradi epidemije ni bilo opravljenih. Ravno za te primere je interventni zakon omogočil uveljavljanje dosežkov iz šolskega oziroma študijskega leta 2017/2018 in šolskega oziroma študijskega leta 2018/2019, saj bi bili namreč dijaki in študentje, ki se niso mogli udeležiti tekmovanj (v nasprotju s tožnikom, ki se je tekmovanja udeležil) prikrajšani oziroma onemogočeni pri uveljavljanju pravice do Zoisove štipendije.

12. Kot je to poudarilo pritožbeno sodišče v drugi zadevi

je sporno določbo potrebno ustavno skladno razlagati in sicer tako, da določba 57. člena ZIUOOPE širi in ne oži pogojev za pridobitev Zoisove štipendije. Ob takšni interpretaciji spornih določb zakona je zadoščeno načelu enake obravnave različnih skupin vlagateljev. Na takšen način je zadoščeno tudi načelu varstva zaupanja v pravo oziroma načelu prepovedi retroaktivne veljave predpisov.

13. Glede na navedeno je sodišče prve stopnje ob pravilni uporabi materialnega prava utemeljeno odpravilo izpodbijani odločbi z dne 24. 11. 2020 in z dne 25. 2. 2021 ter zadevo vrnilo v ponovno upravno odločanje. V ponovnem postopku bo potrebno ovrednotiti tožnikov dosežek na tekmovanju iz logike z dne 9. 11. 2019 ter nato ponovno odločiti o pravici do nadaljnjega prejemanja Zoisove štipendije.

14. Pritožbeno sodišče je zato na podlagi 353. člena ZPP pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in v izpodbijanem delu (I. in II. točka izreka) potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

Glej Psp 226/2021 z dne 7. 12. 2021, Psp 212/2021 z dne 5. 1. 2022, Psp 242/2021 z dne 5. 1. 2022, Psp 226/2021 z dne 7. 12. 2021, Psp 207/2021 z dne 19. 1. 2022.

Zakon o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (2020) - ZIUOOPE  - člen 57, 57/1, 57/1-1, 57/2.

Zakon o štipendiranju (2013) - ZŠtip-1  - člen 24, 24/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.