VDSS Sklep Psp 141/2024
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2024-10-16

mag. Lilijana Strban (preds.), Edo Škrabec (poroč.), mag. Biserka Kogej Dmitrovič

zavrženje tožbe - socialni spor - molk organa - zakonski rok za izdajo odločbe - zahteva za izdajo odločbe - vročitev stranki - datum vročitve

Sodišče prve stopnje je štelo, da je bila drugostopenjska odločba izdana 19. 4. 2024, torej še pred vložitvijo tožbe, posledično po stališču sodišča prve stopnje niso bile izpolnjene procesne predpostavke za molk organa, kot so določene v drugem odstavku 72. člena ZDSS-1 in da s tem v zvezi tožba na podlagi prvega odstavka 63. člena ZDSS-1 ni dopustna. Utemeljene so pritožbene navedbe, da glede vprašanja, kdaj je bila izdana odločba, ni odločilen datum, kot je razviden iz drugostopenjske odločbe tožene stranke. Glede vprašanja, kdaj je izdana drugostopenjska odločba, je pritožbeno sodišče že zavzelo stališče v drugi zadevi. Poudarilo je, da je odločba strogo formalen upravni akt. Pisna odločba po tretjem odstavku 210. člena ZUP obsega uvod, izrek, obrazložitev, pravni pouk in podpis pristojne osebe. Vsaka odločba mora imeti na podlagi 164. člena Uredbe o upravnem poslovanju med drugim tudi številko in datum. Potrebna sta zlasti zaradi individualizacije upravnih odločb. Tako sta številka in datum odločbe obvezni sestavini pritožbe (drugi odstavek 238. člena ZUP). Vendar posamični upravni akt skladno s sodno prakso podprto tudi s pravno teorijo začne pravno učinkovati šele z dnem vročitve stranki. Zato se odločba šteje za izdano šele z njeno vročitvijo stranki. Do vročitve odločba nima za stranko niti pravnih niti dejanskih učinkov, nanjo pa ni vezan niti organ, ki jo je izdal. Rok za vložitev pritožbe iz 235. člena ZUP teče od vročitve odločbe dalje. Na potek tega roka pa so vezani dokončnost, pravnomočnost in izvršljivost odločbe. Razen tega tudi iz prvega odstavka 63. člena ZDSS-1 povsem jasno izhaja, da je ključna vročitev, saj je določeno, da kadar se o pravici, obveznosti ali pravni koristi iz sistema socialne varnosti v skladu z zakonom odloča z upravnim aktom, je socialni spor dopusten, če tožeča stranka uveljavlja, da je prizadeta v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi dokončnega upravnega akta ali zaradi tega, ker upravni akt ni bil izdan in ji vročen v zakonitem roku.

Glede na to, da je bila drugostopenjska odločba z dne 19. 4. 2024 tožniku vročena 15. 5. 2024, to pomeni, da je bila odločba izdana že po vložitvi tožbe, kar pomeni, da so bili izpolnjeni z zakonom določeni pogoji po določbi drugega odstavka 72. člena ZDSS-1 v zvezi s prvim odstavkom 63. člena ZDSS-1 za vsebinsko obravnavo tožbe. V primeru, da je bil izdan upravni akt po vložitvi tožbe, pa je potrebno v nadaljevanju postopati po določbi 80. člena ZDSS-1.

I. Pritožbi se ugodi in se izpodbijani sklep razveljavi ter se zadeva vrne sodišču prve stopnje v nov postopek.

II. Pritožbeni stroški so nadaljnji stroški postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom tožbo zavrglo.

2. Zoper sklep je pritožbo vložil tožnik iz vseh pritožbenih razlogov. V pritožbi navaja, da se kot sporno odpira vprašanje časovnega trenutka izdaje drugostopenjske upravne odločbe, pri čemer je sodišče prve stopnje pri zavrženju tožbe napravilo materialnopravno napačen sklep. Prvostopenjski organ je v predsodnem upravnem postopku 20. 11. 2023 izdal prvostopenjsko upravno odločbo, ki jo je tožnik prejel 8. 12. 2023. Zoper njo je 27. 12. 2023 vložil pravočasno pritožbo. 15. 4. 2024 je tožnik na drugostopenjski upravni organ (toženo stranko) naslovil poziv na odločitev o pritožbi zoper prvostopenjsko upravno odločbo v nadaljnjih sedmih dneh. 19. 4. 2024 je tožena stranka "izdala" odločitev o pritožbi zoper prvostopenjsko upravno odločbo. Navedeno odločitev je tožnik prejel šele 15. 5. 2024. Že pred tem pa je 25. 4. 2024 na prvostopenjsko sodišče vložil predmetno tožbo zaradi molka organa. Pravni zaključki sodišča prve stopnje, da je bila drugostopenjska upravna odločba izdana pred potekom sedem dni od vložitve zahteve za izdajo upravnega akta, so materialno pravno zmotni in neutemeljeni. Odločba, ki še ni bila vročena stranki, pravno še ne obstaja in zato ne veže stranke in tudi ne organa, ki je formuliral vsebino odločbe. S tem v zvezi se tožnik sklicuje na pravno teorijo

. Dokler pisanje ni pravilno vročeno ali brez bistvenih napak, to je tako, da se dejansko vsaj omogoči seznanitev oseb z vsebino pisanja, se ne šteje za izdano. Zato pravna teorija pravi, da je vročitev procesna predpostavka za nastop pravnih učinkov pisanja, kar je posebej pomembno pri odločbah in sklepih, še zlasti v uradnih postopkih, ko se strankam nalagajo javnopravne obveznosti ali odvzemajo pravice oziroma pravne koristi.

Navsezadnje lahko organ odločbo pred vročitvijo stranki, ko ima odločba še značaj internega akta, odločbo tudi spremeni ali umakne.

Enako stališče izhaja tudi iz sklepa Vrhovnega sodišča RS

, kjer je navedeno, da se odločba šteje za izdano šele z dnem vročitve stranki. Tudi iz sodbe opr. št. III U 225/2013 z dne 4. 10. 2014 izhaja, da upravna odločba začne pravno učinkovati, ko se izda. Trenutek izdaje nastopi z vročitvijo oziroma seznanitvijo stranke. Do tega trenutka pa odločba nima pravnih ali dejanskih učinkov niti v razmerju do stranke, niti nanjo ni vezan organ. Upoštevaje navedeno, kljub temu, da je odločba datirana z 19. 4. 2024, je naravo upravne odločbe in pravnih učinkov pridobila šele z dnem vročitve, to je s 15. 5. 2024. V posledici navedenega je bila predmetna tožba vložena pravočasno in nikakor ne preuranjeno. Vložena je bila namreč pred izdajo (vročitvijo) drugostopenjske upravne odločbe tožniku. V tem primeru so izpolnjene vse procesne predpostavke za obravnavanje tožbe. Neutemeljene so tudi navedbe sodišča prve stopnje, da je z izdajo drugostopenjske odločbe in vročitvijo le-te, tožniku prenehala pravna korist za vložitev tožbe zaradi molka organa, to pa iz razloga, ker tožnik v tožbi zahteva izdajo drugostopenjske odločbe in ne zahteva spremembe odločitve prvostopenjskega organa glede zavrnitve zahteve za dodelitev Zoisove štipendije. Prvostopenjsko sodišče bi moralo ob pravilnem procesnem postopanju namesto izpodbijanega sklepa (zavrženja tožbe) od tožnika na podlagi jasne in nedvoumne določbe drugega odstavka 80. člena ZDSS-1 zahtevati, da v 15 dneh sporoči, ali vztraja in v kakšnem delu vztraja pri tožbi oziroma ali jo razširja tudi na izdani upravni akt. Šele v tej procesni situaciji bi tožnik lahko ustrezno modificiral tožbeni zahtevek, s katerim bi namesto izdaje drugostopenjske odločbe zahteval spremembo odločitve prvostopenjskega oziroma drugostopenjskega organa. Prav tako je neustrezno stališče sodišča prve stopnje, da bi lahko tožnik zoper drugostopenjsko odločbo pravočasno vložil tožbo, torej v roku 30 dni od vročitve dokončnega upravnega akta. Tožnik se s tem v zvezi sklicuje na že omenjeno določbo 80. člena ZDSS-1, kjer je urejeno, kako postopati v primeru, ko gre za molk organa. Po mnenju tožnika so v tej zadevi podane tudi okoliščine, ki vzbujajo dvom v nepristranskost konkretnega senata, ki je izdal izpodbijani sklep. Iz izpodbijanega sklepa je namreč na več mestih zaznati nagnjenost senata k prejudiciranju končne odločitve, s tem, da iz izpodbijanega sklepa niti ne izhaja sestava konkretnega senata, ki ga je izdal, temveč je naveden zgolj njegov predsednik. Pritožbenemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v nov postopek, pri čemer naj se zadeva v sojenje dodeli drugemu senatu. Obenem priglaša pritožbene stroške.

4. Pritožbeno sodišče je preizkusilo sklep sodišča prve stopnje v mejah razlogov, navedenih v pritožbi. Po drugem odstavku 350. člena v zvezi s 366. členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP)

v zvezi z 19. členom Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (v nadaljevanju: ZDSS-1)

je po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka, navedene v drugem odstavku 350. člena ZPP. Ugotovilo je, da sodišče prve stopnje ni storilo bistvenih kršitev določb pravdnega postopka, na katere je treba paziti po uradni dolžnosti. Je pa sodišče prve stopnje glede vprašanja, kdaj je bila izdana drugostopenjska odločba tožene stranke, zmotno ugotovilo dejansko stanje in posledično nepravilno štelo, da niso izpolnjene procesne predpostavke za nastop molka organa po drugem odstavku 72. člena ZDSS-1 in da zaradi tega tožba na podlagi prvega odstavka 63. člena ZDSS-1 ni dopustna.

5. Iz dokumentacije v spisu je razvidno, da je tožnik 25. 4. 2024 vložil tožbo zaradi molka organa. Tožba je bila vložena zoper prvostopenjsko odločbo upravnega organa opr. št. ... z dne 20. 11. 2023, s katero je bila zavrnjena tožnikova zahteva za priznanje pravice do Zoisove štipendije.

6. Sodišče prve stopnje je najprej presojalo, ali so izpolnjeni pogoji, določeni v drugem odstavku 72. člena ZDSS-1, da se lahko vloži tožba na sodišče zaradi molka organa.

7. V drugem odstavku 72. člena ZDSS-1 je določeno, da, če pristojni drugostopni organ ni izdal upravnega akta o pritožbi stranke v zakonitem roku in če ga tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh (molk organa), sme stranka vložiti tožbo, kot če bi bila njena pritožba zavrnjena.

8. Kot ugotavlja sodišče prve stopnje, med strankama ni sporno, da drugostopenjski organ ni izdal odločbe v zakonitem roku, torej najkasneje v roku dveh mesecev po vložitvi popolne pritožbe (prvi odstavek 256. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju: ZUP).

Nadalje tudi ni sporno, da je tožnik 15. 4. 2024 podal zahtevo za izdajo odločbe v nadaljnjih sedmih dneh.

9. Tožena stranka je o pritožbi odločila z drugostopenjsko odločbo št. ... z dne 19. 4. 2024.

10. Sodišče prve stopnje je štelo, da je bila drugostopenjska odločba izdana 19. 4. 2024, torej še pred vložitvijo tožbe, posledično po stališču sodišča prve stopnje niso bile izpolnjene procesne predpostavke za molk organa, kot so določene v drugem odstavku 72. člena ZDSS-1 in da s tem v zvezi tožba na podlagi prvega odstavka 63. člena ZDSS-1 ni dopustna.

11. Utemeljene so pritožbene navedbe, da glede vprašanja, kdaj je bila izdana odločba, ni odločilen datum, kot je razviden iz drugostopenjske odločbe tožene stranke. Glede vprašanja, kdaj je izdana drugostopenjska odločba, je pritožbeno sodišče že zavzelo stališče v drugi zadevi.

Poudarilo je, da je odločba strogo formalen upravni akt. Pisna odločba po tretjem odstavku 210. člena ZUP obsega uvod, izrek, obrazložitev, pravni pouk in podpis pristojne osebe. Vsaka odločba mora imeti na podlagi 164. člena Uredbe o upravnem poslovanju

med drugim tudi številko in datum. Potrebna sta zlasti zaradi individualizacije upravnih odločb. Tako sta številka in datum odločbe obvezni sestavini pritožbe (drugi odstavek 238. člena ZUP). Vendar posamični upravni akt skladno s sodno prakso

začne pravno učinkovati šele z dnem vročitve stranki. Zato se odločba šteje za izdano šele z njeno vročitvijo stranki. Do vročitve odločba nima za stranko niti pravnih niti dejanskih učinkov, nanjo pa ni vezan niti organ, ki jo je izdal. Rok za vložitev pritožbe iz 235. člena ZUP teče od vročitve odločbe dalje. Na potek tega roka pa so vezani dokončnost, pravnomočnost in izvršljivost odločbe.

Razen tega tudi iz prvega odstavka 63. člena ZDSS-1 povsem jasno izhaja, da je ključna vročitev, saj je določeno, da kadar se o pravici, obveznosti ali pravni koristi iz sistema socialne varnosti v skladu z zakonom odloča z upravnim aktom, je socialni spor dopusten, če tožeča stranka uveljavlja, da je prizadeta v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi dokončnega upravnega akta ali zaradi tega, ker upravni akt ni bil izdan in ji vročen v zakonitem roku.

12. Glede na to, da je bila drugostopenjska odločba z dne 19. 4. 2024 tožniku vročena 15. 5. 2024, to pomeni, da je bila odločba izdana že po vložitvi tožbe, kar pomeni, da so bili izpolnjeni z zakonom določeni pogoji po določbi drugega odstavka 72. člena ZDSS-1 v zvezi s prvim odstavkom 63. člena ZDSS-1 za vsebinsko obravnavo tožbe. V primeru, da je bil izdan upravni akt po vložitvi tožbe, pa je potrebno v nadaljevanju postopati po določbi 80. člena ZDSS-1.

13. Zaradi navedenega je pritožbeno sodišče ugodilo pritožbi tožnika ter na podlagi tretje točke 365. člena ZPP izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v nov postopek. Upoštevaje navedeno za odločitev v zadevi ni odločilno nadaljnje razlagovanje sodišča prve stopnje v zvezi s pravnim interesom za vložitev tožbe. V socialnih sporih v primeru, ko gre za presojo v predsodnem postopku izdanih upravnih aktov, je namreč socialni spor dopusten in se pravni interes ne ugotavlja (63. člen ZDSS-1).

14. V zvezi s pritožbenimi navedbami, da se je sodišče prve stopnje že nagnilo k prejudiciranju končne odločitve, s tem, ko je v opombi sklepa omenjalo tudi sodno odločbo Vrhovnega sodišča RS glede vprašanja pridobitve štipendije in da je zaradi tega po mnenju tožnika zadevo potrebno predložiti drugemu senatu, pritožbeno sodišče ugotavlja, da so s tem v zvezi pritožbene navedbe neutemeljene. Pritožbeno sodišče pojasnjuje, da je izpodbijani sklep skladno z 270. členom ZPP izdal predsednik senata. V primeru vsebinskega sojenja pa bo o zadevi, skladno s prvim odstavkom 14. člena ZDSS-1, odločal senat. Predsedniku senata, glede na vsebino izdanega sklepa, tudi ni mogoče očitati nepristranskega ravnanja in tudi ne nagnjenosti k prejudiciranju končne odločitve.

15. Na podlagi tretjega odstavka 165. člena ZPP je pritožbeno sodišče priglašene pritožbene stroške pridržalo za končno odločbo.

Glej Erik Kerševan, Vilko Androjna, Upravno procesno pravo: Upravni postopek in upravni spor (druga izdaja), GV založba, Ljubljana 2018, stran 183 do 184.

Glej Polonca Kovač, Vročanje v prekrškovnih zadevah: Kdaj in kako uporabljati ZUP, Pravosodni bilten, št. 2/2020, stran 215.

Glej sodbo Upravnega sodišča RS, opr. št. I U 1308/2012 z dne 4. 4. 2013.

Glej sodba in sklep Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 353/2005 z dne 25. 9. 2008 in sodba Upravnega sodišča RS, št. III U 225/2013 z dne 4. 10. 2014.

Glej Androjna, Kerševan, Upravno procesno pravo, GV založba, stran 227.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 210, 210/3, 224, 224, 235, 238, 238/2, 256, 256/1

Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (2004) - ZDSS-1  - člen 63, 63/1, 72, 72/2, 80

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 165, 165/3, 270, 350, 350/2, 365, 365/3, 366,

Uredba o upravnem poslovanju (2018) - člen 164

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.