VDSS Sklep Psp 15/2024
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2024-04-17

Edo Škrabec (preds.), mag. Lilijana Strban (poroč.), mag. Biserka Kogej Dmitrovič

zavrženje tožbe - osebni zdravnik - pravna korist za vložitev tožbe - pravica do izjave stranke - absolutna bistvena kršitev določb pravdnega postopka - razveljavitev prvostopenjske sodbe

Sodišče je tožnika prikrajšalo za možnost, da se opredeli do navedb toženca, saj toženčeve pripravljalne vloge tožniku ni vročalo v izjasnitev. Še preden je sodišče sprejelo pomembno procesno odločitev in tožbo zavrglo, bi moralo dati tožniku možnost, da se izjavi o procesnem gradivu, ki je tudi po stališču sodišča v obravnavani zadevi odločilno.

I. Pritožbi se ugodi, izpodbijani sklep sodišča prve stopnje se razveljavi in se zadeva vrne v nov postopek.

II. Pritožbeni stroški so nadaljnji stroški postopka.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zavrglo tožbo na odpravo odločb toženca št. ... z dne 23. 5. 2023 v zvezi s sklepom št. ... z dne 6. 3. 2023 in da se tožniku dodeli osebni zdravnik v Zdravstvenem domu A.

2. Zoper takšen sklep se pritožuje tožnik iz vseh pritožbenih razlogov. Predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbi ugodi ter izpodbijani sklep spremeni tako, da v celoti ugodi tožbi tožnika po modificiranem tožbenem zahtevku z dne 2. 10. 2023 in tožencu naloži v plačilo priglašene stroške pritožbenega postopka, podredno pa da izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne prvostopenjskemu sodišču v novo odločanje.

3. Tožnik je 20. 2. 2023 pri tožencu vložil vlogo, v kateri ga je obvestil, da nima izbranega osebnega zdravnika. Poskusil si ga je izbrati v ZD A., vendar noben zdravnik ne sprejema novih pacientov. Zato je zahteval dodelitev osebnega zdravnika, kar je toženec s sklepom z dne 6. 3. 2023 zavrgel. Ugotovil je, da ima zavarovanec v skladu z določili ZZVZZ in Pravili OZZ pravico do proste izbire osebnega zdravnika, ki pa jo mora najprej uveljavljati pri konkretnem zdravniku, pri tožencu bi to pravico lahko uveljavljal šele, če bi jo zdravnik zavrnil iz neutemeljenega in neupravičenega razloga. Toženec je sprejel stališče, da tožnikove zahteve ni mogoče šteti za upravno zadevo v skladu s 129. členom ZUP v povezavi z 2. členom ZUP. Tožnik je 21. 6. 2023 vložil tožbo, s katero je zahteval odpravo odločb toženca. Po pozivu sodišča 2. 10. 2023 je tožnik modificiral tožbeni zahtevek in zahteval odpravo izpodbijanih odločb ter vrnitev zadeve v reševanje tožencu. Tožnik je uveljavljal kršitev pravice do proste izbire osebnega zdravnika iz 80. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Ur. l. RS, št. 72/06 s spremembami, v nadaljevanju ZZVZZ), ki je ena izmed pravic iz OZZ. V tožbi je zatrjeval, da je njegovo zahtevo mogoče šteti za upravno zadevo, da je toženec pasivno legitimiran za tožbo in da si je za osebnega zdravnika želel izbrati kateregakoli osebnega zdravnika v ZD A. Toženec bi moral o njegovi zahtevi vsebinsko odločati. Opredelil se je do vsebine pravice do osebnega zdravnika ter poudaril pomen kontinuitete in osebnega odnosa med posameznikom in zdravnikom, ki je Ambulanta za neopredeljene paciente ne more nadomestiti. Tožnik je uveljavljal protiustavnost ureditve pravice do proste izbire osebnega zdravnika. Sodišču je predlagal prekinitev postopka in vložitev zahteve za začetek postopka za oceno ustavnosti določb ZZVZZ, ki se nanašajo na ureditev pravice do proste izbire osebnega zdravnika. Sodišče je tožbo zavrglo, ker je ugotovilo, da je tožnikov pravni interes za tožbo izčrpan, saj je po podatkih toženca opredeljen v Ambulanti za neopredeljene paciente. Postavilo se je na stališče, da je tožniku pravica do uresničitve pravice proste izbire osebnega zdravnika zagotovljena z začasno ureditvijo Ambulant za neopredeljene. Po presoji prvostopenjskega sodišča, je potrebno upoštevati, da lečeči zdravnik v Ambulanti za neopredeljene pridobi vse pravice in dolžnosti ter pristojnosti osebnega zdravnika. Sodišče je v izpodbijanem sklepu zavzelo stališče, da Ambulante za neopredeljene začasno urejajo uresničitev pravice do proste izbire osebnega zdravnika. Kot glavni razlog je opredeljeno, da je lečeči zdravnik v Ambulanti za neopredeljene pridobil vse pravice in dolžnosti ter pristojnosti osebnega zdravnika. Takšno stališče je napačno. Smoter pravice do osebnega zdravnika je v tem, da osebni zdravnik pacienta pozna, zaradi česar ga lahko bolje pozdravi, kar je tudi stališče sodne prakse. Ambulanta za neopredeljene paciente osebnega zdravnika ne more nadomestiti, ker mu ne more nuditi storitve enake kvalitete, kot mu jo lahko zagotovi osebni zdravnik. Je le začasna rešitev, pacient pa se vanjo zateče v nujnih primerih, ko potrebuje zdravstveno varstvo in ima osebnega zdravnika. Zdravstvena obravnava je bistveno drugačna od tiste, ki jo posameznik dobi pri osebnem zdravniku. Na to ne more vplivati dejstvo, da 4. odstavek 18. člena Zakona o nujnih ukrepih za zajezitev širjenja in blaženja posledic nalezljive bolezni Covid-19 na področju zdravstva (Ur. l. RS, št. 141/22) lečečemu zdravniku formalno podeli vse pravice in dolžnosti ter pristojnosti splošnega osebnega zdravnika, vključno s pridobitvijo upoštevne zdravstvene dokumentacije pacienta. Pritožbi je potrebno ugoditi in izpodbijani sklep razveljaviti (341. člen ZPP v zvezi s 3. točko 365. člena ZPP). Ne drži ugotovitev sodišča, da je pritožnik od 21. 4. 2023 opredeljen v Ambulanti za neopredeljene. Tožnik izjave ni podpisal, tako da se upoštevajoč Pravilnik ni opredelil v splošni Ambulanti za neopredeljene, kar bi lahko tožnik potrdil. Preko splošne Ambulante za neopredeljene zavarovane osebe v ZD A. je tožnik urejal zgolj določena administrativna opravila (bolniški stalež) in zaprosil, da se njegov zdravstveni karton pošlje za potrebe zdravniškega pregleda na medicino dela ter uredil napotnico za zdravila, ki jih jemlje zaradi povišanega krvnega tlaka. Ambulante osebno ni nikoli obiskal, vsa opravila je uredil preko telefona, elektronske pošte ali informacijskega sistema ZD A. Nenazadnje Ambulante za neopredeljene, ki zaradi prevelikega števila pacientov novih pacientov ne morejo opredeljevati, tudi same razločujejo med opredeljenimi pacienti in pacienti, ki v Ambulanti niso opredeljeni, pa oskrbo vseeno potrebujejo. Sodišče je z ugotovitvijo, da je tožnik od 21. 4. 2023 opredeljen v splošni Ambulanti za opredeljene zavarovane osebe v ZD A. napačno ugotovilo dejansko stanje, zato je treba tudi iz tega razloga pritožbi ugoditi in izpodbijani sklep razveljaviti (340. člen ZPP v zvezi s 3. točko 365. člena ZPP). Tožnik se pred izdajo sklepa ni imel možnosti opredeliti do ugotovitev sodišča, vezanih na opredelitev v Ambulanti za neopredeljene, zato jih je potrebno šteti v pritožbi kot pravočasne in jih pri odločanju v pritožbi upoštevati. Kot pravočasen naj se šteje tudi dokazni predlog tožnika o zaslišanju. Sodišče je z izpodbijanim sklepom kršilo tožnikovo pravico do izjave, ker mu ni omogočilo, da bi se opredelil do vloge toženca, s katero je sodišče obvestil o tožnikovi domnevni opredelitvi v splošni Ambulanti za neopredeljene zavarovane osebe v ZD A. Sodišče je kršilo tožnikovo pravico do izjave, ker se v izpodbijanem sklepu ni opredelilo do njegovih obširnih tožbenih navedb, vezanih na neustreznost oziroma nemožnost zagotavljanja pravice do osebnega zdravnika preko Ambulante za neopredeljene. Stranki mora biti zagotovljena pravica, da se seznani, da odgovori na navedbe, dokazne predloge in stališča ne le nasprotne stranke, pač pa vsakogar, tudi neodvisnega organa, ki mu je v postopku zagotovljena vloga, da lahko vpliva na odločitev sodišča. Sodišče je tožniku preko njegove pooblaščenke 21. 11. 2023 vročilo vlogo toženca, s katero je toženec sodišču sporočil, da je tožnik od 21. 4. 2023 opredeljen v splošni Ambulanti za neopredeljene zavarovane osebe v ZD A. Tožnik se v Ambulanti za neopredeljene ni opredelil, saj ni nikoli podpisal izjave o opredelitvi, vendar o tem ni imel priložnosti obvestiti sodišča, ker je sodišče že 23. 11. 2023 izdalo izpodbijani sklep, ki je bil pooblaščenki tožnika vročen 24. 11. 2023. Prvostopenjsko sodišče je tožbo zavrglo, ker naj bi bil tožnik opredeljen v Ambulanti za neopredeljene. Od obstoja tega dejstva (opredelitvi v Ambulanti za neopredeljene) je bil po presoji prvostopenjskega sodišča odvisen pravni interes, zato bi prvostopenjsko sodišče, ob ugotovitvi, da tožnik v Ambulanti za neopredeljene ni opredeljen, njegovo tožbo vsebinsko presojalo. S tem, ko sodišče tožniku ni dalo možnosti, da se opredeli do navedb in dokazov toženca, vezanih na domnevno opredelitev za neopredeljene, kršilo njegovo pravico do izjave. Zato je treba pritožbi ugoditi in izpodbijani sklep razveljaviti. Sodišče se ni opredelilo niti do bistvenih navedb tožnika, zakaj Ambulante za neopredeljene ne morejo predstavljati uresničitve pravice do proste izbire osebnega zdravnika in svoje navedbe ustrezno podkrepil z dokazi in stališčem. Če bi sodišče sledilo stališču tožnika, tožnikove tožbe kljub domnevni opredelitvi v Ambulanti za neopredeljene ne bi zavrglo. Sodišče bi se moralo v izpodbijanem sklepu opredeliti do navedb in pojasniti, zakaj se z njimi ne strinja, predvsem glede ureditve Ambulant za neopredeljene in vsebinskega vidika pravice do osebnega zdravnika (vzpostavljanje zaupnega razmerja med zdravnikom in pacientom ter kontinuitete zdravljenja). Zato tožnik ne more biti prepričan, da je sodišče njegove navedbe obravnavalo in jih ni prezrlo. Tudi iz tega razloga je potrebno pritožbi ugoditi in izpodbijani sklep razveljaviti. Iz 51. člena Ustave izhaja pozitivna obveznost države, da vzpostavi obvezno zdravstveno zavarovanje in skrbi za delovanje. Pravica do proste izbire osebnega zdravnika mora nujno vključevati tudi pravico do osebnega zdravnika in če učinkovitost zavarovanja te pravice to terja, tudi do dodelitve osebnega zdravnika, v nasprotnem primeru je pravica do proste izbire osebnega zdravnika izvotlena. O tej pravici mora nekdo odločati, zoper to odločitev pa mora biti zagotovljeno pravno in sodno varstvo. Pravica do proste izbire zdravnika je z zakonom v celoti neopredeljena in nekonkretizirana, prav tako je neopredeljen postopek in pristojnost toženca, ki o tej pravici odloča. Čeprav je pravica do osebnega zdravnika določena z zakonom, gre za pravico, ki predstavlja del ustavne človekove pravice iz 5. odstavka 80. člena ZZVZZ. Pravila so v delu, ki govorijo o načinu izvrševanja pravice do proste izbire osebnega zdravnika v neskladju z 2. odstavkom 15. člena Ustave v zvezi s 1. in 2. odstavkom 51. člena Ustave in 87. člena Ustave. Tožnik predlaga, da v zvezi z določbami Pravil, ki urejajo pravico do proste izbire osebnega zdravnika, uporabi pravilo exceptio illegalis. Pravica do proste izbire osebnega zdravnika že po naravi stvari v prvi vrsti nujno vključuje pravico, da oseba sploh ima možnost izbire osebnega zdravnika, ki je najlažje dosegljiv, praviloma v kraju stalnega ali začasnega prebivališča osebe. Da oseba lahko zdravnika prosto izbere, mora ta najprej obstajati in biti na voljo. Za uresničevanje pravice do proste izbire osebnega zdravnika skrbi toženec, na katero je zakonodajalec z javnim pooblastilom prenesel svojo pozitivno dolžnost zagotavljanja učinkovitega uresničevanja človekove pravice do zdravstvenega varstva. Del slednje krije pravica do osebnega zdravnika. Toženec z interpretacijo te pravice in razlago pristojnosti, ki jo ima v zvezi z uveljavitvijo te pravice, tožnika postavlja v položaj, v katerem je celotno breme uresničevanja pravice do osebnega zdravnika na njemu samemu. S tem je na tožnika prevalil breme zagotavljanja delovanja sistema zdravstvenega zavarovanja, ki je nesporno obveznost države, pri čemer je ta izvajanje OZZ naložil tožencu. Trenutne razmere od toženca terjajo učinkovito in aktivno uresničevanje pravice do proste izbire zdravnika, ki jo je z vlogo v tej zadevi uveljavljal tožnik. Tožnik si osebnega zdravnika ni uspel pridobiti v izbranem zdravstvenem domu in med izbranimi zdravniki, zato je o njeni pravici dolžan odločiti toženec. Šele ko bo tožniku zdravnik dodeljen, se lahko o njegovi izbiri prosto odloča, ga bo izbrala ali pa ne. Toženec je pravico do proste izbire zdravnika te pravice napolnil s protiustavno vsebino, ki tožniku ne zagotavlja ustavne pravice do zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave. Toženec mora tožniku zagotoviti osebnega zdravnika v enem od zdravstvenih zavodov, ki se nahajajo v Mestni občini Ljubljana. Priglaša pritožbene stroške.

4. V odgovoru na pritožbo toženec soglaša z odločitvijo sodišča in opozarja na pravni temelj za vzpostavitev Ambulant za neopredeljene zavarovane osebe, ki je v 18. členu ZNUBZ. Navedene Ambulante so bile vzpostavljene z namenom izboljšanja in povečanja dostopnosti do zdravstvenih storitev oziroma zagotovitvi dostopnosti do zdravstvenih storitev za vse zavarovane osebe, ki nimajo izbranega osebnega zdravnika. Lečeči zdravnik v Ambulanti za neopredeljene ne šteje za izbranega osebnega zdravnika, vendar slednji na podlagi izbire in opredelitve na Ambulanto za neopredeljene zavarovane osebe pridobi vse pravice in dolžnosti ter pristojnosti splošnega zdravnika vključno s pridobitvijo upoštevane zdravstvene dokumentacije zavarovane osebe. Izbira oziroma opredelitev na Ambulanto za neopredeljene zavarovance velja 1 leto z možnostjo avtomatskega podaljšanja. Zavarovanec se za termin v Ambulanti skladno s 3. členom Pravilnika naroči elektronsko prek elektronske pošte ali spletne strani javnega zavoda, telefonsko ali osebno. Z opredelitvijo v Ambulanti za neopredeljene zavarovane osebe je tožencu zagotovljena pravica do izbire osebnega zdravnika in ji ni kršena pravica iz 51. člena Ustave. Zavarovana oseba bi bila lahko deležna popolne zdravstvene obravnave, če bi jo potrebovala, s čimer ji je zagotovljen enak položaj kot drugim zavarovanim osebam, ki dejansko imajo izbranega osebnega zdravnika, kar pomeni dosego pravne koristi, ki jo želi tožnik doseči z vloženo tožbo. Tudi, če bi obstajal pravni interes tožnika za vložitev te tožbe, ne držijo navedbe pritožbe, da bi sodišče tožbeni zahtevek vsebinsko presojalo, saj v konkretnem primeru ne gre za upravno stvar, kot je toženec odločil v izpodbijanih upravnih odločbah in v odgovoru na tožbo.

6. Po preizkusu zadeve v skladu z drugim odstavkom 350. člena ZPP pritožbeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijani sklep obremenjen z zatrjevano kršitvijo pravice do izjave (8. točka 2. odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku; Ur. l. RS, št. 74/1999 v nadaljevanju ZPP), zato je potrebno pritožbi ugoditi, sklep sodišča prve stopnje razveljaviti in mu zadevo vrniti v nov postopek (3. točka 365. člena ZPP).

7. Pravica do izjave kot oblika pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS se izraža tudi v kontradiktornosti, kjer mora biti vsaki stranki omogočeno, da poda svoje navedbe ter odgovori na navedbe nasprotne stranke. Slednje v tem postopku ni bilo izkazano.

8. Že iz odločbe Ustavnega sodišča RS, št. Up-969/13 z dne 17. 9. 2015 je razvidno, da pravica do izjave ni le sredstvo za čim bolj popolno razjasnitev spornih vprašanj, pač pa kot izraz spoštovanja človekove osebnosti in zahteve po enakopravni obravnavi strank v postopku pred sodiščem tudi sredstvo, ki stranki omogoča, da se izjavi o vseh upoštevanih vidikih zadeve, ki posegajo v njene interese in ji s tem daje možnost, da vpliva na odločitev sodišča. Strankam mora biti omogočeno, da se opredelijo do celotnega procesnega gradiva, ki lahko vpliva na odločitev sodišča.

To velja tudi za pomembne procesne odločitve.

9. Sodišče je zavrglo tožbo, ker je ugotovilo, da skladno z 274. členom ZPP ni podana pravna korist tožnika za vložitev tožbe. V 6. točki obrazložitve je sodišče pojasnilo, da je bila tožniku že pred vložitvijo tožbe od 21. 4. 2023 dalje zagotovljena pravica do uresničitve izbire osebnega zdravnika z izbiro in opredelitvijo v Ambulanti za neopredeljene zavarovane osebe v ZD A. Izpostavilo je, da je tožnik zasledoval pravico do uresničitve pravice do proste izbire osebnega zdravnika, kar mu je glede na začasno ureditev po 18. členu Zakona o nujnih ukrepih za zajezitev širjenja in blaženja posledic nalezljive bolezni Covid-19 na področju zdravstva (Ur. l. RS, št. 141/2022, v nadaljevanju ZNUZBZ) zagotovljeno.

Sodišče je v opredelitvi tožnika v Ambulanti za neopredeljene torej prepoznalo realizacijo cilja, ki ga je tožnik zasledoval z vložitvijo vloge pri tožencu dne 24. 2. 2023,

zaradi česar je zaključilo, da je pravni interes za vložitev tožbe izčrpan.

10. Kot utemeljeno zatrjuje tožnik, je sodišče tožnika prikrajšalo za možnost, da se opredeli do navedb toženca, vezanih na domnevno opredelitev v Ambulanti za neopredeljene, saj toženčeve pripravljalne vloge z dne 15. 11. 2023,

tožniku ni vročalo v izjasnitev. Še preden je sodišče sprejelo pomembno procesno odločitev in tožbo zavrglo, bi moralo dati tožniku možnost, da se izjavi o procesnem gradivu,

ki je tudi po stališču sodišča v obravnavani zadevi odločilno.

11. Pritožbeno sodišče je ugotovilo, da pritožba utemeljeno uveljavlja bistveno kršitev določb pravdnega postopka po 8. točki 2. odstavka 339. člena ZPP, zato je pritožbi že iz tega razloga ugodilo, pri čemer se do ostalih dveh preostalih pritožbenih razlogov (zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in zmotna uporaba materialnega prava) ni natančneje opredeljevalo.

12. Ker gre za takšno postopkovno kršitev, ki je pritožbeno sodišče samo, namesto sodišča prve stopnje ne more sanirati, je pritožbeno sodišče na podlagi 1. odstavka 354. člena ZPP izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v nov postopek. Navedene določbe ne gre razumeti v smislu prelaganja sojenja s prvostopenjskega na pritožbeno sodišče, saj je temeljna funkcija pritožbenega sodišča v kontroli nad prvostopenjskim, ki mora v ponovljenem postopku sanirati procesno kršitev glede kršitve pravice do izjave.

13. V novem postopku se bo moralo sodišče prve stopnje opredeliti do pravnorelevantnih navedb glede tožnikove opredelitve v Ambulanti za neopredeljene in ponovno sprejeti ustrezno odločitev.

14. Upoštevajoč obrazloženo je sodišče druge stopnje pritožbi ugodilo, sklep sodišča prve stopnje razveljavilo in mu zadevo vrnilo v nov postopek (3. točka 365. člena ZPP).

15. Odločitev o pritožbenih stroških je sodišče druge stopnje pridržalo za končno odločbo v skladu z določilom 3. odstavka 165. člena ZPP.

Odločba Ustavnega sodišča RS, št. Up-520/16 z dne 7. 6. 2016.

Galič. A. Ustavno civilno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 253.

Upoštevajoč izrecno zakonsko določbo bo takšna ureditev trajala do 31. 12. 2024.

Da mu je v okviru sistema obveznega zdravstvenega zavarovanja uresničena izbira osebnega zdravnika, četudi ga ni poimensko zahteval.

Odgovor na opravljeno poizvedbo z dne 10. 11. 2023.

Sporočilu toženca z dne 15. 11. 2023 glede opredelitve v Ambulanti za neopredeljene.

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 274, 339, 339/2, 339/2-8

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

Zakon o nujnih ukrepih za zajezitev širjenja  in blaženja posledic nalezljive bolezni  COVID-19 na področju zdravstva (2022) - ZNUNBZ  - člen 18

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.