VDSS Sodba Psp 274/2022
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2022-11-23

Edo Škrabec (preds.), mag. Lilijana Strban (poroč.), Nada Perič Vlaj

starševski dopust - starševsko nadomestilo - nadomestilo za izgubljeni dohodek - pravnomočna odločba - obnova upravnega postopka

Pri pravici do starševskega nadomestila gre za pokrivanje primarnega socialnega tveganja starševstva, pri pravici do delnega plačila za izgubljeni dohodek pa je primarnemu socialnemu tveganju dodano še sekundarno socialno tveganje odvisnost od oskrbe drugega. Gre torej za istovrstni dajatvi, ki "pokrivata" isto socialno tveganje starševstva. V sistemu socialne varnosti ni dopustno istočasno prejemanje nadomestil, ki nadomeščata izpad dohodka.

Pravilno je razlogovanje sodišča, da za poseg v tožničino pravico za nazaj toženka ni imela zakonske podlage niti v določbah ZUP niti v določbah ZSDP-1.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba sodišča prve stopnje.

II. Stroške odgovora na pritožbo nosi tožeča stranka sama.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo odpravilo odločbo toženke št. ... z dne 2. 12. 2021 in odločbo CSD A. št. ... z dne 1. 6. 2021 ter toženki naložilo povrnitev stroškov postopka tožnice v znesku 223,99 EUR.

2. Zoper sodbo se pritožuje toženka. Napačna je odločitev sodišča, da je tožnici neupravičeno za nazaj prenehala pravica do starševskega dopusta in pravica do starševskega nadomestila za B. B. iz razloga, ker je bila tožnici zaradi nege in varstva hčere C. C. za isto obdobje priznana pravica do delnega plačila za izgubljeni dohodek.

Tožnici je bila v letu 2017 izdana odločba CSD št. ... z dne 1. 8. 2017, v kateri je bilo med drugim odločeno, da je tožnica upravičena do starševskega dopusta v trajanju 260 dni, ki ga bo izrabila v obdobju od 28. 9. 2017 do 14. 6. 2018 v obliki polne odsotnosti z dela in je za to obdobje upravičena do starševskega nadomestila, ki je na dan odločanja znašal 734,15 EUR bruto mesečno. Kasneje je bilo v socialnem sporu, ki je bil pri sodišču prve stopnje voden pod opr. št. VI Ps 1488/2017, pri pritožbenem sodišču pa pod opr. št. Psp 258/2020, med drugim odločeno, da se tožnici prizna pravica do delnega plačila za izgubljeni dohodek mesečno v višini 734,15 EUR bruto od 1. 3. 2017 dokler izpolnjuje pogoje za izplačilo. Odločitev pritožbenega sodišča glede pravice do nadomestila za izgubljeni dohodek je bila sprejeta 15. 12. 2020 in tudi realizirana. Dne 3. 6. 2021 je bilo vloženo potrdilo o prijavi podatkov o pokojninskem in invalidskem ter zdravstvenem zavarovanju, zavarovanju za starševsko varstvo in zavarovanju za primer brezposelnosti, iz katerega izhaja, da je tožnica od 1. 3. 2017 dalje zavarovana na podlagi za zavarovanje pod šifro 074, kar je šifra za prejemnike delnega plačila za izgubljeni dohodek in upravičenec do plačila prispevkov za socialno varnost v primeru štirih ali več otrok. Ta razlog je bil podlaga za zavarovanje tudi po 1. 10. 2018. Podatke glede zavarovanj je bilo potrebno spremeniti zato, ker je vsak zavarovanec lahko zavarovan samo na eni podlagi in se za vsakega zavarovanca prispevki plačajo samo v enkratnem znesku.

Konec leta 2020 je bila tožnica istočasno od konca septembra 2017 upravičena tako do starševskega dopusta in starševskega nadomestila kot tudi do pravice do nadomestila za izgubljeni dohodek. Sodišče je napačno ugotovilo, da je tožnica na podlagi obstoja dveh dejanskih podlag v skladu z dvema izdanima odločbama (upravno in sodno), za isto obdobje utemeljeno prejemala dvoje nadomestil po ZSDP- 1. Takšen zaključek je materialnopravno zmoten, saj se pravica do starševskega dopusta in starševskega nadomestila ter pravica do delnega plačila za izgubljeni dohodek že pojmovno izključujeta. Izključujeta se tako v primeru enega otroka kot, če gre za dva otroka. To izhaja iz namena teh pravic. Pravica do starševskega dopusta je namenjena nadaljnji negi in varstvu otroka takoj po izteku materinskega dopusta. Delno plačilo za izgubljeni dohodek je osebni dohodek, ki ga prejme eden od staršev ali druga oseba, kadar zapusti trg dela ali začne delati krajši delovni čas od polnega zaradi nege in varstva otroka iz tretjega odstavka 79. člena tega zakona. Nekdo, ki ostane doma z otrokom, ki potrebuje posebno nego in varstvo zaradi težke motnje v duševnem razvoju ali težke gibalne oviranosti ali bolezni iz seznama hudih bolezni, torej najtežje stopnje motnje oziroma oviranosti otroka, ne more skrbeti še za nadaljnjo nego in varstvo drugega otroka takoj po izteku materinskega dopusta. Namen teh pravic je, da se lahko nekdo v celoti posveti bodisi otroku po izteku materinskega dopusta bodisi otroku, ki potrebuje posebno nego in varstvo zaradi težke motnje v duševnem razvoju ali težke gibalne oviranosti ali bolezni iz seznama hudih bolezni, torej najtežje stopnje motnje oziroma oviranosti otroka ter da za to dobi ustrezno nadomestilo, ki mu omogoči eksistenco v tem obdobju. Pojmovno nemogoče je, da bi se nekdo v istem obdobju s potrebno skrbnostjo posvetil omenjenima kategorijama otrok in za to obdobje prejemal dve nadomestili. To izhaja tudi iz predhodno omenjene ureditve zdravstvenega zavarovanja (smiselno enako tudi za pokojninsko in ostala zavarovanja), ki določa za isto obdobje zgolj in izključno zavarovanje na eni podlagi in s tem plačilo enkratnih prispevkov.

Zaradi navedenega je CSD A. po prejemu sodbe pritožbenega sodišča, glede pravice do nadomestila za izgubljeni dohodek izdal odločbo z dne 1. 6. 2021, s katero je tožnici s 27. 9. 2017 prenehala pravica do starševskega dopusta in pravica do starševskega nadomestila. Materialnopravno napačen je zaključek sodišča prve stopnje, da center za socialno delo za kaj takega ni imel pravne podlage. Pravna podlaga je v četrtem odstavku 101. člena ZSDP-1, na katerega se tudi odločba upravnega organa prve stopnje sklicuje. V tem členu je določeno, da če se ugotovi, da so nastopile okoliščine, zaradi katerih bi bilo treba izdati drugačno odločbo o pravici oziroma odločbo o spremembi priznanja pravice iz tega zakona, center začne postopek po uradni dolžnosti. To je bilo tudi storjeno, pri čemer je potrebno upoštevati tudi specifične okoliščine te zadeve. Višje delovno in socialno sodišče je šele konec leta 2020 (po več kot treh letih po nastopu starševskega dopusta in začetku prejemanja starševskega nadomestila) odločilo, da je tožnica od 1. 3. 2017 upravičena tudi do nadomestila za izgubljeni dohodek. Ta okoliščina je utemeljevala izdajo odločbe CSD A. z dne 1. 6. 2021. Ob vsem navedenem je nepravilna tudi odločitev sodišča prve stopnje o stroških postopka, saj bi bila ob pravilni odločitvi glede tožbenega zahtevka drugačna tudi odločitev glede stroškov postopka, saj bi tožnica morala sama nositi svoje stroške postopka.

3. V odgovoru na pritožbo je tožnica predlagala, da sodišče zavrne pritožbo toženke in ji naloži povrnitev stroškov odgovora na pritožbo.

5. Pritožbeno sodišče je preizkusilo izpodbijano sodbo v mejah uveljavljanih pritožbenih razlogov, pri čemer je na podlagi drugega odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 s spremembami – v nadaljevanju ZPP) po uradni dolžnosti pazilo na absolutno bistvene kršitve določb pravdnega postopka naštete v navedeni določbi ter na pravilno uporabo materialnega prava. Ugotovilo je, da sodišče prve stopnje ni storilo bistvenih kršitev določb pravdnega postopka, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti, da je pravilno in popolno ugotovilo dejansko stanje, je pa v delu, ki se nanaša na dopustnost hkratnega izplačevanja za isto obdobje starševskega nadomestila in delnega plačila za izgubljeni dohodek zmotno uporabilo materialno pravo. Slednje ne vpliva na pravilnost izpodbijane odločitve.

6. V pritožbeni obravnavi ostaja sporno, ali je lahko tožnici za isto obdobje hkrati priznana pravica do starševskega nadomestila za sina B. B. in pravica do delnega plačila za izgubljeni dohodek za hči C. C.

7. Pritožbeno sodišče sicer soglaša z razlogovanjem toženke, da tožnica za isto obdobje ne more biti prejemnica starševskega nadomestila za sina B. B. in nadomestila iz naslova pravice do delnega plačila za izgubljeni dohodek zaradi nege in varstva hčere C. C.

8. Ugotoviti je, da se namen dajatev starševstva ne odraža le v nadomeščanju izpadlega dohodka in čimprejšnji ponovni vključitvi v delovno življenjsko skupnost, temveč tudi kritju (dela) povečanih stroškov družine zaradi preživljanja, nege, varstva, vzgoje in izobraževanje otrok.

To urejajo pravice do družinskih prejemkov, med katere spada tudi pravica do delnega plačila za izgubljeni dohodek.

Zagotavljajo varnost dohodka ob nastanku socialnih primerov in družinskega bremena. Namen družinskih prejemkov je pokritje dela povečanih stroškov družine in s tem predvsem preprečevanje, ne šele odpravljanje revščine.

izključujeta, ne samo v primeru, ko gre za istega otroka, temveč tudi, če gre za dva različna otroka. Slednje je pogojeno s pravno naravo teh pravic oziroma zaščiti socialnega tveganja, kateremu je namenjeno priznanje teh pravic.

10. Pravica do starševskega nadomestila je namenjena nadomestitvi izpadle plače ali drugega dohodka v primerih odsotnosti z dela zaradi priprave na porod, poroda ter nege in varstva otroka določeno obdobje po njem.

Zavarovana oseba to obdobje ni zmožna pridobivati dohodka ali iskati zaposlitve oziroma se od nje tega ne pričakuje. Zaradi začasnega izpada dohodka je potrebno staršem zagotoviti ohranitev določenega življenjskega standarda in preprečiti, da bi se zaradi rojstva otroka znašli pod pragom revščine.

11. Pravica do delnega plačila za izgubljeni dohodek pa zagotavlja osebni prejemek enemu od staršev, ki odpove pogodbo o zaposlitvi ali sklene pogodbo o zaposlitvi za krajši delovni čas od polnega zaradi nege in varstva otroka s težko motnjo v duševnem razvoju ali težko gibalno oviranega otroka.

Načeloma velja, da so pravice vezane na otroka.

Izjema pa velja pri pravici do delnega plačila za izgubljeni dohodek.

12. Ključna je pravna narava pravic in ne njihovo poimenovanje. Primerjava spornih pravic pokaže, da se s pravico do starševskega nadomestila nadomešča izpadli dohodek zaradi starševske skrbi, s pravico do delnega plačila za izgubljeni dohodek, pa se nadomešča izguba dohodka zaradi odvisnosti od oskrbe drugega. Bistveno je, da se v obeh primerih nadomešča izpadli dohodek. Pri pravici do starševskega nadomestila gre za pokrivanje primarnega socialnega tveganja starševstva, pri pravici do delnega plačila za izgubljeni dohodek, pa je primarnemu socialnemu tveganju dodano še sekundarno socialno tveganje odvisnost od oskrbe drugega. Gre torej za istovrstni dajatvi, ki "pokrivata" isto socialno tveganje starševstva.

13. V sistemu socialne varnosti ni dopustno istočasno prejemanje nadomestil, ki nadomeščata izpad dohodka.

Ni pa pravno nedopustno hkratno prejemanje dajatev iz naslova pravic iz sistema socialne varnosti, ki "pokrivajo" različna socialna tveganja.

14. Je pa pravilna obrazložitev sodišča v 11. točki, da je toženka z izpodbijanimi odločbami nezakonito posegla v pravnomočno urejeno razmerje.

Po prvem odstavku 225. člena ZUP postane upravna odločba, ki se ne more več izpodbijati v upravnem sporu ali v drugem sodnem postopku, pa je stranka z njo pridobila določene pravice oziroma so ji bile z njo naložene kakšne obveznosti, pravnomočna. Ustavno sodišče RS je v odločbi U-I-272/18 z dne 7. 4. 2022

ugotovilo, da je dopustno poseči v pravnomočno odločbo tudi brez formalne odprave odločbe o priznani pravici, vendar mora zakon, ki to pravico ureja posebej določiti izredno pravno sredstvo, ki to omogoča. Če tega ne določa, mora ob uporabi določb ZUP o obnovi postopka, iz razloga po 1. točki 260. člena ZUP

postopati po uradni dolžnosti. Zakon o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 s spremembami, v nadaljevanju ZUP)

določa možnost odprave, razveljavitve ali spremembe pravnomočne odločbe samo na podlagi pravnih sredstev, določenih z zakonom (četrti odstavek 225. člena ZUP) in ne v rednem postopku, kot je to storila toženka.

15. Sprememba, ki naj bi vplivala na upravičenost tožnice do starševskega dopusta in starševskega nadomestila za sina B. B., je nastopila s kasneje izdano sodbo VDSS pod opr. št. Psp 258/2020.

S to sodbo je bila tožnici za nazaj (za isto obdobje - 28. 9. 2017 do 14. 6. 2018) priznana pravica do delnega plačila za izgubljeni dohodek. Toženec je sicer v četrtem odstavku 101. člena ZSDP-1 imel pravno podlago za začetek postopka po uradni dolžnosti za spremembo, vendar ne za poseg nazaj v pravnomočno priznano pravico. Zakonitost izpodbijanih odločb je bilo tako potrebno presojati tudi ob upoštevanju dejstva, da ZSDP-1 ne ureja posebnega izrednega pravnega sredstva. Prvostopni organ bi moral tako postopati po določbah ZUP o obnovi postopka,

Nenazadnje je tožnica v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo ugovarjala neupravičenemu posegu v priznano pravico za nazaj.

16. Pravilno je razlogovanje sodišča, da za poseg v tožničino pravico za nazaj, toženka ni imela zakonske podlage niti v določbah ZUP niti v določbah ZSDP-1, zaradi česar je bilo potrebno,

potrditi izpodbijano odločitev sodišča. Ker je posledično pravilna tudi odločitev sodišča o stroških postopka, je potrebno pritožbo zavrniti kot neutemeljeno in potrditi izpodbijano sodbo (353. člen ZPP).

17. Tožnica v odgovoru na pritožbo ni navajala ničesar, česar ni uveljavljala že v samem postopku, zaradi česar stroški odgovora na pritožbo niso potrebni stroški postopka v smislu 155. člena ZPP in jih mora tožnica nositi sama.

SEU je v zadevi C-347/12 Wiring, EU: C:214:300 razlogovalo, da družinske prejemke (Family Allowances) ni mogoče enačiti z otroškimi dodatki (Child Benefit), ker je njihov namen zagotavljanje standarda življenja staršev, ki se začasno odrečejo dela, da lahko skrbijo za svoje otroke (ti prejemki so vezani na plačo in na osebo, roditelja).

Ta pravica se ne uvršča med socialna zavarovanja, saj se prispevki zanjo ne plačujejo.

Do starševskega dopusta in na tej podlagi starševskega nadomestila in pravice do delnega plačila za izgubljeni dohodek.

Starševsko nadomestilo je pravica iz socialnega zavarovanja. Upravičenci do pravice do starševskega nadomestila so med drugim osebe, ki imajo pravico do starševskega dopusta in so bile pred dnevom nastopa dopusta zavarovane za starševsko varstvo. Glej Anjuta Bubnov Škoberne, Grega Strban, Pravo socialne varnosti, 2010, str. 353 in naslednje.

Pravice do delnega plačila za izgubljeni dohodek eden od staršev nima, če je otrok v celodnevni brezplačni oskrbi v zavodu ali rejništvu.

Otrok je oseba, zaradi katere so starši upravičeni do družinskih prejemkov.

Čeprav pri pravici do starševskega nadomestila iz naslova starševske skrbi, pri družinskem prejemku pravice do nadomestila za izgubljeni dohodek pa odvisnost od oskrbe drugega.

Na primer pravica do starševskega nadomestila in pravica do dodatka za nego in varstvo otroka s posebnimi potrebami ali otroški dodatek.

Razveljavitev prvostopenjske odločbe z dne 1. 8. 2017.

V zadevi so bila sicer izpodbijana določila ZUTD, pa vendarle je v citirani odločbi oblikovano stališče uporabljivo tudi v tem primeru.

Postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva (v upravnem postopku dokončna odločba) se obnovi, če se izve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi bili mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi, pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku.

Ki se uporablja tudi v primeru uveljavljanja pravic do družinskih prejemkov, če ZSDP-1 ne določa drugače (87. člen ZSDP-1).

V zvezi s sodbo opr. št. VI Ps 1488/2017, s katero je bila tožnici priznana pravica do delnega plačila za izgubljeni dohodek v višini 734,15 EUR bruto od 1. 3. 2017.

Po prvem odstavku 261. člena ZUP lahko obnovo upravnega postopka predlaga stranka, organ, ki je odločbo izdal in na katero se obnovitveni razlog nanaša, pa lahko začne obnovo postopka po uradni dolžnosti. Po drugem odstavku tega člena sme stranka zaradi okoliščin iz 1., 6., 7. in 8. točke 260. člena tega zakona predlagati obnovo le, če v končanem prejšnjem postopku brez svoje krivde ni mogla navesti okoliščin, zaradi katerih predlaga obnovo. Drugi odstavek 261. člena ZUP veže tako le stranko, ne tudi organ, ki začne obnovo postopka po uradni dolžnosti.

Sodišče se ne spušča v presojo, ali bi bila obnova iz razloga po 1. točki 260. člena ZUP uspešna.

V dokončni odločbi z dne 2. 12. 2021, s katero je bila pritožba tožnice zavrnjena kot neutemeljena, pa je bila v obrazložitvi le povzeta ugotovitev, da so bile v postopku na prvi stopnji sicer določene pomanjkljivosti, ki pa jih pritožbeni organ ni prepoznal kot bistvene.

Kljub napačnemu materialno pravnemu stališču sodišča o dopustnosti hkratnega prejemanja uveljavljanja dajatev.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 225, 225/1, 225/4, 260, 260-1.

Zakon o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (2014) - ZSDP-1  - člen 101, 101/4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.