VDSS Sodba X Pdp 76/2024
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2024-03-27

Oddelek za individualne in kolektivne delovne spore

Silva Donko (preds.), Mojca Dubravica (poroč.), mag. Tanja Pustovrh Pirnat

kolektivni delovni spor - reprezentativnost sindikata - izstop iz zveze sindikatov - izdaja odločbe - pravica do izjave - odpoved glavni obravnavi

Če se reprezentativnost sindikata določi z odločbo na podlagi dokazil o izpolnjevanju določenih pogojev, ki jih mora sindikat izpolnjevati, da se mu prizna lastnost/kvaliteta reprezentativnosti, je mogoče zastopati stališče, da je v primeru, ko sindikat za reprezentativnost zahtevanih pogojev več ne izpolnjuje, lastnost reprezentativnosti z odločbo mogoče tudi odvzeti.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba sodišča prve stopnje.

II. Predlagatelj sam krije svoje stroške pritožbe.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo predlog predlagatelja za ugotovitev (odločitev), da je Odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. ... z dne 9. 5. 2023 nezakonita in se odpravi (I. točka izreka). Odločilo je še, da je dolžan predlagatelj nasprotni udeleženki v roku 8 dni povrniti stroške postopka v znesku 535,50 EUR, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi (II. točka izreka).

2. Predlagatelj sodbo izpodbija iz vseh pritožbenih razlogov po 338. členu ZPP, še posebej zaradi nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava. V okviru pritožbenega razloga nepopolne ugotovitve dejanskega stanja navaja, da sodišče ni ugotavljalo izstopa predlagatelja iz članstva sindikata A. (v nadaljevanju sindikat A.), ampak se je zadovoljilo s preverjanjem po telefonu, ali drži, da predlagatelj ni več član sindikata A. Iz priloženega uradnega zaznamka nasprotne udeleženke je namreč razvidno, da je zaposlena pri nasprotni udeleženki zgolj po telefonu preverjala, ali je predlagatelj res izstopil iz sindikata A., ni pa ugotavljala, ali je bil izstop pravilen. Za odločitev v predmetni zadevi bi bilo po prepričanju predlagatelja potrebno ugotoviti, kako je statut sindikata A. urejal vstop in izstop iz članstva ter ali je imela skupščina predlagatelja v skladu s takrat veljavnim statutom pooblastilo, da odloča v imenu svojih članov o izstopu iz določene zveze ali konfederacije sindikatov. Po izvedenem dokaznem postopku v tej smeri bo moralo sodišče prve stopnje ponovno oceniti, ali je nasprotna udeleženka pri ugotavljanju številčnega pogoja zakonito in pravilno upoštevala članstvo delavcev pri predlagatelju (stališče, zavzeto v sklepu VDSS X Pdp 882/2011). Sodišče navedenih okoliščin ni upoštevalo, temveč je po prepričanju predlagatelja neutemeljeno presodilo, da je nasprotna udeleženka svoji dolžnosti iz prvega odstavka 8. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/1999 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), ki uzakonja načelo materialne resnice, in prvega odstavka 9. člena ZUP, ki določa načelo zaslišanja stranke, zadostila s preverbo prejete informacije o predlagateljevem izstopu pri njegovi zastopnici B. B., od predlagatelja pa ni zahtevala pisne dokumentacije. S tem je po prepričanju predlagatelja ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. V okviru pritožbenega razloga zmotne uporabe materialnega prava predlagatelj izpostavlja, da se v skladu z 10. členom Zakona o reprezentativnosti sindikatov (Ur. l. RS, št. 13/1993, v nadaljevanju ZRSin) reprezentativni sindikati iz 8. člena in drugega odstavka 9. člena določijo z odločbo, ki jo na podlagi dokazil o izpolnjevanju pogojev, določenih s tem zakonom, izda minister. Za sindikate, reprezentativne na podlagi prvega odstavka 9. člena, se šteje, da imajo odločbo o reprezentativnosti, če je bila odločba izdana zvezi oziroma konfederaciji, v katero so združeni. ZRSin pa ne vsebuje nobene druge določbe o odvzemu reprezentativnosti sindikata niti ne določa, da bi bilo to možno. Nasprotna udeleženka v izpodbijani odločbi ni navedla, na kateri pravni podlagi je uvedla postopek odvzema reprezentativnosti sindikata niti pravne podlage za sam odvzem reprezentativnosti. Predlagatelj kot nepravilno graja stališče, zavzeto v 12. točki izpodbijane sodbe, da je "nasprotna udeleženka vodila postopek zoper sindikat A., glede predlagatelja pa je zgolj ugotovila, da zanj več ne velja presumpcija reprezentativnosti. Pri vodenju postopka je upravičeno uporabila analogijo določbe 10. člena ZRSin, sicer bi lahko prihajalo do zaobida zakonskih zahtev glede reprezentativnosti, ki so v primeru zvez in konfederacij milejši, kot če sindikat nastopa samostojno." Predlagatelj izpostavlja, da je analogijo mogoče uporabiti le v primeru pravne praznine, ni pa mogoče z njeno pomočjo širiti področja uporabe pravnega pravila prek zakonskega besedila. Zakonska analogija je dopustna le, če so tipski znaki pravno neurejenega primera tako tesno podobni tipskim znakom abstraktnega dejanskega stanu, da se z njimi ujemajo v bistvenih lastnostih. Analogija je v civilnem pravu načeloma dopustna v vseh situacijah, medtem ko so v javnem pravu pogoji za njeno dopustnost strožji kot v civilnem (še posebej ko je govora o pravicah in obveznostih, ki se po Ustavi RS lahko določajo le z zakonom). Ker ZRSin v ničemer ne dopušča možnosti odvzema statusa reprezentativnosti, je po prepričanju predlagatelja uporaba analogije na način, kot jo je uporabila nasprotna udeleženka in potrdilo sodišče, nedopustna. Priznanje statusa reprezentativnosti sindikata je odvisno od izpolnjevanja pogojev, ki sta jih predlagatelj in sindikat A. v konkretnem primeru izpolnila in pridobila reprezentativnost, zakon pa ne določa preverjanja, zaradi katerega bi se sindikatu odvzelo status reprezentativnosti niti ne določa tega postopka. Opozarja še, da se v vsaki posamezni zvezi in sindikatu v RS nenehno spreminja število članov, bodisi zaradi vstopa ali izstopa članov bodisi zaradi morebitne smrti članov, vendar zakon ne določa, da bi se določenemu sindikatu lahko odvzelo reprezentativnost niti ne določa tega postopka. Zaradi grajanega stališča bi lahko prišlo do neenake obravnave sindikatov in s tem do diskriminacije, saj je nasprotna udeleženka odvzela reprezentativnost predlagatelju in zvezi v obsegu njegove dejavnosti, ob tem pa drugim sindikatom ni bila odvzeta reprezentativnost, čeprav številni ne izpolnjujejo pogojev za reprezentativnost, kar je v nasprotju z namenom reprezentativnosti po ZRSin in v nasprotju s sindikalno svobodo po 76. členu Ustave RS. Da je ureditev v naši zakonodaji pomanjkljiva, je potrdilo tudi VSRS v sklepu VIII Ips 64/2015 z dne 8. 4. 2015, v katerem dopušča možnost, da sindikatu, ki je pridobil reprezentativnost, te ni mogoče odvzeti zaradi naknadnega neizpolnjevanja pogojev, ter opozarja, da postopek in možni predlagatelji (pobudniki) oziroma udeleženci niso jasno določeni. Predlagatelj smiselno predlaga spremembo izpodbijane sodbe v smeri ugoditve predlogu predlagatelja, podrejeno pa njeno razveljavitev in priglaša pritožbene stroške.

3. Nasprotna udeleženka ni vložila odgovora na pritožbo.

5. Sodišče druge stopnje je preizkusilo sodbo sodišča prve stopnje na podlagi drugega odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 s s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZPP) v mejah razlogov, ki jih uveljavlja pritožba, pri tem pa je po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka, naštete v navedeni določbi, in na pravilno uporabo materialnega prava. Ugotovilo je, da sodišče prve stopnje ni storilo bistvenih kršitev določb pravdnega postopka, na katere je treba paziti po uradni dolžnosti, niti teh kršitev, ki jih pavšalno in nekonkretizirano uveljavlja pritožba. V okviru pravočasno podanih trditev udeležencev je bilo pravilno in popolno ugotovljeno pravno relevantno dejansko stanje, na njegovi podlagi pa tudi materialno pravo pravilno uporabljeno.

6. Predmet tega kolektivnega delovnega spora je odvzem kvalitete/lastnosti reprezentativnosti predlagatelju C. (v nadaljevanju predlagatelja C.) zaradi njegovega izstopa iz zveze ali konfederacije sindikatov (sindikat A.) oz. natančneje ugotovitev nasprotne udeleženke v 2. točki napadene Odločbe z dne 9. 5. 2023, da se za predlagatelja C. z izstopom iz sindikata A. ne šteje več, da je reprezentativen, ker ni več združen v sindikat A. Tako odločitev je nasprotna udeleženka sprejela hkrati s tem, ko je v 1. točki te Odločbe odločila, da se sindikatu A. odvzame lastnost reprezentativnosti, ki jo je dobila z odločbo Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve z dne 23. 6. 1993 v dejavnosti, ki je razvidna iz imena predlagatelja C., ki je bil včlanjen v sindikat A. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo, ki je predmet pritožbe, zavrnilo predlog predlagatelja za ugotovitev nezakonitosti in odpravo navedene Odločbe nasprotne udeleženke z dne 9. 5. 2023. Zavzelo je stališče, da gre v obravnavani zadevi za pravno vprašanje, ki se nanaša na status reprezentativnosti sindikata po izstopu iz zveze ali konfederacije sindikatov. Po tem, ko sta se oba udeleženca glavni obravnavi v skladu s 24. členom Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Ur. l. RS, št. 2/04 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDSS-1) odpovedala, je o navedenem pravnem vprašanju sodišče prve stopnje tudi odločilo.

7. ZDSS-1 v 50. členu ureja kolektivni delovni spor o reprezentativnosti sindikata. Predlog za začetek postopka v zvezi z določitvijo reprezentativnosti sindikata lahko vloži sindikat zoper odločbo pristojnega ministra oziroma odločitev delodajalca, s katero je ugotovljeno, da sindikat ne izpolnjuje pogojev za določitev reprezentativnosti (prvi odstavek).

8. ZRSin v II. poglavju ureja pridobitev lastnosti reprezentativnosti sindikatov. Ob pogojih iz 6. člena tega zakona (demokratičnost, svoboda včlanjevanja, delovanja in uresničevanja članskih pravic in obveznosti; neprekinjeno delovanje zadnjih 6 mesecev; neodvisnost od državnih organov in delodajalcev; financiranje pretežno iz lastnih virov; določeno število članov v skladu z določili ZRSin, ki se ugotavlja na podlagi podpisanih pristopnih izjav članov sindikata) se kot reprezentativne določijo zveze ali konfederacije sindikatov za območje države, v katere se povezujejo sindikati iz različnih panog, dejavnosti ali poklicev, in v katere je včlanjenih najmanj 10 % delavcev iz posamezne panoge, dejavnosti ali poklica (8. člen ZRSin). V panogi, dejavnosti, poklicu, občini oziroma širši lokalni skupnosti ali v organizaciji so reprezentativni sindikati, ki so združeni v zvezo ali konfederacijo sindikatov, ki je reprezentativna za območje države (prvi odstavek 9. člena ZRSin). Ne glede na določbe 8. člena tega zakona je v panogi, dejavnosti, poklicu, občini oziroma širši lokalni skupnosti reprezentativen tudi tisti sindikat, ki ni včlanjen v zvezo ali konfederacijo iz prejšnjega odstavka, če izpolnjuje pogoje iz 6. člena tega zakona in če je vanj včlanjenih najmanj 15 % delavcev posamezne panoge, dejavnosti, poklica, občine oziroma širše lokalne skupnosti (drugi odstavek 9. člena ZRSin). Zveze in konfederacije sindikatov (prvi odstavek 8. člena ZRSin) in sindikati, ki niso združeni v zvezo ali konfederacijo sindikatov (drugi odstavek 9. člena ZRSin) pridobijo lastnost reprezentativnosti z odločbo, ki jo na podlagi dokazil o izpolnjevanju pogojev izda minister. Za sindikate, včlanjene v zvezo oz. konfederacijo, se šteje, da imajo odločbo o reprezentativnosti, če je bila odločba izdana zvezi oz. konfederaciji, v katero so združeni (prvi in drugi drugi odstavek 10. člena ZRSin).

9. V tem sodnem postopku na prvi stopnji je predlagatelj Odločbo nasprotne udeleženke z dne 9. 5. 2023 izpodbijal z navajanjem dveh sklopov razlogov. Prvi so bili materialnopravne in procesne narave in so se nanašali na vprašanje pravne podlage za uvedbo postopka za odvzem reprezentativnosti, saj zakon po stališču predlagatelja takega postopka ne predvideva niti ne določa preverjanja izpolnjevanja pogojev, zaradi katerega bi se sindikatu (ob neizpolnjevanju pogojev) odvzelo status reprezentativnosti. Drugi sklop razlogov predlagatelja se je nanašal na obrazloženost Odločbe v zvezi z izstopom predlagatelja (kdaj in na podlagi česa je prišlo do izstopa) ter glede konkretnih okoliščin o neizpolnjevanju zakonskih pogojev za reprezentativnost. Predlagatelj je zastopal stališče, da zgolj izstop iz zveze ne more biti razlog za odvzem statusa reprezentativnosti predlagatelju.

10. Kot povzeto zgoraj predlagatelj v postopku na prvi stopnji ni prerekal samega dejstva izstopa iz sindikata A., kar je v obrazložitvi izpodbijane sodbe pravilno izpostavilo tudi sodišče prve stopnje (obrazložitev prvostopne sodbe v točki 10) in ob tem zavzelo pravilno stališče, da je navedena okoliščina bistvenega pomena za odločitev v tem sporu. S pavšalnimi pritožbenimi navedbami nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, v okviru katerih izpostavlja, da nasprotna udeleženka ob dejstvu izstopa ni ugotavljala tudi, ali je bil izstop pravilen, predlagatelj ne more uspeti, saj tega, da ni bil, niti v pritožbenem postopku ne zatrjuje, navedb v tej smeri pa tudi v postopku na prvi stopnji ni podal. Preverjanje konkretnih okoliščin izstopa predlagatelja iz sindikata A. (npr. ali je o tem odločala skupščina predlagatelja ali je bil izstop podan na podlagi individualnih izstopnih izjav članov predlagatelja ter kolikšnega števila teh članov) posledično povsem utemeljeno ni bilo predmet obravnave in preizkusa v postopku na prvi stopnji.

11. Sodišče druge stopnje nadalje ni spregledalo, da je iz vsebine pritožbene graje v zvezi z izstopom predlagatelja iz sindikata A. in preverjanjem te informacije pri zakoniti zastopnici predlagatelja v pritožbi razbrati tudi očitek kršitve procesnih določb v postopku izdaje napadene Odločbe nasprotne udeleženke v smislu kršitve načela zaslišanja strank (možnost stranke, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo - prvi odstavek 9. člena ZUP). Čeprav bi bilo tako postopanje nasprotne udeleženke s procesnega vidika lahko problematično, so bile po presoji sodišča druge stopnje očitane procesne nedoslednosti v postopku izdaje izpodbijane Odločbe sanirane v tem postopku v sporu o reprezentativnosti sindikata na prvi stopnji, v katerem je imel predlagatelj možnost udeležbe in izčrpnega vsebinskega preizkusa izpodbijane odločitve, da ne izpolnjuje pogojev reprezentativnosti oz. da se zanj ne šteje več, da je reprezentativen. Predlagatelj v postopku na prvi stopnji tudi ni navajal, da izpolnjuje pogoje reprezentativnosti, določene v drugem odstavku 9. člena ZRSin (kot sindikat, ki ni včlanjen v zvezo ali konfederacijo, če izpolnjuje pogoje iz 6. člena ZRSin in je vanj včlanjenih najmanj 15% delavcev posamezne panoge, dejavnosti, poklica, občine). V kolikor bi predlagatelj podal konkretne navedbe v tej smeri (pa jih ni), bi bil na prvi stopnji mogoč tudi številčni preizkus njegovega izpolnjevanja pogojev 15 % članstva, kar bi mu lahko omogočalo, da pridobi (oz. obdrži) lastnost reprezentativnosti kot "samostojni" sindikat, ki ni združen v zvezo ali konfederacijo sindikatov. Ob tem je sodišče prve stopnje predlagatelju tudi pravilno pojasnilo, da ima možnost na nasprotno udeleženko kadarkoli nasloviti zahtevo za pridobitev lastnosti reprezentativnosti kot samostojni sindikat, seveda ob izpolnjevanju pogojev po drugem odstavku 9. člena ZRSin. V primeru konkretnih navedb glede neveljavnosti izstopa iz sindikata A., ki so po zgoraj pojasnjenem povsem izostale, bi sodišče v postopku na prvi stopnji lahko preizkusilo tudi te okoliščine. Predlagatelj je imel po vsem obrazloženem v predmetnem postopku možnost preizkusa pravilnosti izpodbijane Odločbe, s katero se mu odreka reprezentativnost, v sporu polne jurisdikcije, česar pa glede na podano trditveno podlago v tem postopku sicer ni v celoti izkoristil.

12. Bistvo pritožbenih navedb pa se osredotoča na materialnopravno vprašanje, ali je mogoče z odločbo odvzeti reprezentativnost sindikatu, čeprav zakon (ZRSin) takega postopka ne predvideva, saj v prvem odstavku 10. člena ureja samo postopek določitve reprezentativnega sindikata (odločbo o tem izda minister na podlagi dokazil o izpolnjevanju pogojev, določenih s tem zakonom). Za sindikate, reprezentativne na podlagi prvega odstavka 9. člena (ki so združeni v zvezo ali konfederacijo sindikatov) se šteje, da imajo odločbo o reprezentativnosti, če je bila odločba izdana zvezi oziroma konfederaciji, v katero so združeni. Odgovor na v pritožbi izpostavljeno pravno dilemo je po prepričanju sodišča druge stopnje pozitiven. Če se reprezentativnost sindikata določi z odločbo na podlagi dokazil o izpolnjevanju določenih pogojev, ki jih mora sindikat izpolnjevati, da se mu prizna lastnost/kvaliteta reprezentativnosti, je mogoče zastopati stališče, da je v primeru, ko sindikat za reprezentativnost zahtevanih pogojev več ne izpolnjuje, lastnost reprezentativnosti z odločbo mogoče tudi odvzeti. Tako načelno stališče je razbrati tudi iz sklepa VSRS VIII Ips 64/2015 z dne 8. 4. 2015, na katerega se v svoji pritožbi sklicuje tudi predlagatelj, čeprav ga razume nekoliko drugače. Iz navedenega sklepa (opombe št. 6) izhaja, da je ureditev v naši zakonodaji pomanjkljiva; težko bi bilo sicer zagovarjati stališče, da sindikatu, ki je pridobil reprezentativnost, te ni mogoče odvzeti zaradi naknadnega neizpolnjevanja pogojev, vendar postopek in možni predlagatelji (pobudniki) oziroma udeleženci niso (jasno) določeni. Tudi iz sodne prakse tega sodišča, in sicer odločbe, na katero se sklicuje tudi VSRS

, je razvidno, da je to sodišče brez pomislekov o zakonitosti (in postopkovni dopustnosti) takega postopka odločalo v kolektivnem delovnem sporu, v katerem je predlagatelj zahteval ugotovitev nezakonitosti odločbe nasprotnega udeleženca, s katero je ta odločil, da se predlagatelju odvzame lastnost reprezentativnega sindikata v dejavnosti iz razloga izstopa sindikata iz konfederacije (zaradi česar ta sindikat ni več izpolnjeval zakonskega pogoja, ki določa število članstva). Gre torej za povsem primerljivo zadevo obravnavani zadevi (s to razliko, da je v tistem postopku predlagatelj konkretno zatrjeval izpolnjevanje zahtevanega številčnega pogoja kljub izstopu sindikata).

13. Po obrazloženem je po presoji sodišča druge stopnje odvzem reprezentativnosti sindikata mogoč na enak način kot njeno priznanje oz. določitev (prvi odstavek 10. člena ZRSin): z odločbo ministra. Nedopuščanje takega postopka sklicujoč se na ozko razlago zakonskega besedila bi privedla do absurdne situacije, ko bi posamezni sindikati uživali status reprezentativnosti, podeljen v daljni preteklosti, kljub evidentnemu neizpolnjevanju pogojev iz 6. člena ZRSin (na primer, če sploh ne bi imeli več članov). V zvezi s pritožbeno grajo, da bi lahko prišlo do neenake obravnave sindikatov in s tem do diskriminacije, saj je nasprotna udeleženka odvzela reprezentativnost predlagatelju in zvezi v obsegu njegove dejavnosti, ob tem pa drugim sindikatom ni bila odvzeta reprezentativnost, čeprav številni ne izpolnjujejo pogojev za reprezentativnost, je dodati, da predlagatelj ni konkretiziral, v razmerju do katerih sindikatov naj bi bil neenako obravnavan (kateri sindikati pogojev za reprezentativnost ne izpolnjujejo več). Zato je taka pritožbena navedba ostala na ravni pavšalnih zatrjevanj, na katera sodišče druge stopnje ne odgovarja.

14. V obravnavani zadevi je potrebno poudariti, da je predlagatelj C. svojo reprezentativnost v skladu s prvim odstavkom 9. člena ZRSin užival prav na podlagi svojega članstva v zvezi oz. konfederaciji sindikatov A., ki je bila reprezentativna za območje države. Ker je iz nje izstopil, na tej podlagi zanj ne velja več presumpcija reprezentativnosti po prvem odstavku 9. člena ZRSin, kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje.

15. Ker niso podani s pritožbo uveljavljani pritožbeni razlogi niti tisti, na katere je treba paziti po uradni dolžnosti, je sodišče druge stopnje po vsem pojasnjenem pritožbo predlagatelja zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje (353. člen ZPP).

16. Predlagatelj s pritožbo ni uspel, zato sam krije svoje pritožbene stroške (prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 165. člena istega zakona).

Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (2004) - ZDSS-1  - člen 24, 50, 50/1

Zakon o reprezentativnosti sindikatov (1993) - ZRSin  - člen 6, 8, 8/1, 9, 9/1, 9/2, 10, 10/1, 10/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 9/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.