VDSS Sodba Psp 34/2022
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2022-03-02

mag. Lilijana Strban (preds.), Edo Škrabec (poroč.), Elizabeta Šajn Dolenc

POKOJNINSKO ZAVAROVANJE - SOCIALNO ZAVAROVANJE

ugotavljanje invalidnosti - priznanje položaja stranskega udeleženca v postopku - pravni interes

Tožeča stranka v pritožbi navaja, da ima za udeležbo v postopku pravni interes v tem, da se breme plačevanja za zavarovanca prevali na toženo stranko. Zavarovanec je namreč v bolniškem staležu in tožeča stranka zanj plačuje nadomestilo zaradi začasne nezmožnosti za delo. Njen interes je torej v tem, da se sedaj zavarovancu priznajo pravice iz invalidskega zavarovanja in da se na tej podlagi finančno breme (plačevanje nadomestila) prevali na toženo stranko. Gre torej za povsem ekonomski interes. Kot to izhaja iz Zakona o splošnem upravnem postopku je stranski udeleženec kot stranka v upravnem postopku lahko le pravni interesent – tisti, ki uveljavlja ali varuje kakšno svojo pravno korist (interes). Tisti, ki zasleduje kakšno svojo materialno ali moralno korist, zaradi katere je zainteresiran, kako se bo končal upravni postopek v določeni upravni stvari, je lahko le dejanski interesent, vendar ne more biti stranka v tem postopku.

Pritožba se zavrne in se potrdi sodba sodišča prve stopnje.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek, da se odpravi sklep tožene stranke št. 10333-11410/2020 z dne 3. 5. 2021 in da se tožeči stranki Zavodu za zdravstveno zavarovanje Slovenije prizna lastnost stranskega udeleženca v postopku priznanja pravic iz invalidskega zavarovanja za zavarovanca A. A. ter da se odločanje o pritožbi stranskega udeleženca Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, zoper odločbo št. 10333-11410/2020 z dne 4. 2. 2021, vrne toženi stranki v ponovno upravno odločanje. Sodišče je nadalje odločilo, da tožeča stranka krije sama svoje stroške postopka.

2. Zoper sodbo je pritožbo vložila tožeča stranka iz vseh pritožbenih razlogov. V pritožbi navaja, da predmet spora ni zahteva tožeče stranke po priznanju pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, temveč se tožbeni zahtevek glasi na priznanje stranske udeležbe na strani zavarovanca. Tožeča stranka ima namreč interes, da zavarovana oseba uveljavi svoje pravice, ki pa jih očitno kot prava nevešča stranka ne zna in ne zmore uveljavljati. Iz priglasitve stranske udeležbe pritožnice jasno izhaja, da se v postopku priznanja pravic iz invalidskega zavarovanja, v kateri je stranka zavarovana oseba, pritožnica želi kot stranska udeleženka pridružiti zavarovani osebi zato, da bo le-ta prejela pravice iz invalidskega zavarovanja. Osebna korist je v tem primeru očitna. Če bo zavarovanec prejel pravice iz invalidskega zavarovanja, jih bo posledično prenehal prejemati iz druge vrste zavarovanja (obveznega zdravstvenega zavarovanja). Za rešitev spora je tako bistveno le, ali ima pritožnica v skladu z določbami Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju: ZPIZ-2)

in določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP)

pravni interes, da se postopka udeležuje na strani zavarovane osebe kot stranska udeleženka. Pritožnica bi torej od sodišča pričakovala, da bo obrazložilo, zakaj nima pravnega interesa. Pritožnica res ni nosilka pravic in obveznosti iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, vendar pa omenjeno za rešitev zadeve ni relevantno. Glede na navedeno je brezpredmetna obrazložitev iz 8. točke izpodbijane sodbe, ki je povrh vsega še napačna. Sodišče je namreč spregledalo, da se postopek za uveljavljanje pravic iz invalidskega zavarovanja začne tudi na predlog zavarovančevega osebnega zdravnika ali imenovanega zdravnika. Le-ta pa je zdravnik, ki deluje v skladu s pristojnostmi, ki mu jih daje Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju: ZZVZZ).

Ker gre za organ tožeče stranke je pritožnica na podlagi drugega odstavka 178. člena ZPIZ-2 legitimirana za začetek postopka uveljavljanja pravic iz invalidskega zavarovanja in ne samo to, zavarovanec v takem primeru sploh ne more predlagati umika predloga. Navedena zakonska določba vpliva na pravni položaj zavarovane osebe in tožeči stranki daje pravni interes, da se postopka udeležuje kot stranska intervenientka. Ne gre namreč le zato, da se breme iz zdravstvenega zavarovanja prevali na breme invalidskega zavarovanja, temveč gre za izvajanje ustavne pravice do socialne varnosti po načelu, da je treba zavarovanim osebam dati pravice, ki jim po zakonu pripadajo. Če se namreč en nosilec ali vsi nosilci socialnih zavarovanj izmikajo obveznostim in ravnanjem, za katere so bili ustanovljeni, morajo biti vzpostavljeni mehanizmi, ki takšna nezaželena stanja preprečujejo. Osebna korist je lahko različna, vsekakor lahko tudi premoženjska. Neposrednost pravne koristi je tožeča stranka že utemeljevala s tem, da pravice iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja neposredno učinkujejo tudi na tožečo stranko, pa tudi s tem, da na podlagi 181. člena ZPIZ-2 v postopku pred izdajo izvedenskega mnenja sodelujejo izvedenski organi zavoda z zavarovančevim osebnim zdravnikom, imenovanim zdravnikom, službo medicine dela, specialistično službo oziroma z zavodi za usposabljanje invalidnih oseb in z delodajalci in njihovimi izvajalci medicine dela. Odločanje tožene stranke posega oziroma opredeljuje tudi položaj tožeče stranke nasproti zavarovancu. Da ima tožeča stranka na zakon oprto neposredno pravno korist izhaja tudi iz določbe 178. člena ZPIZ-2 (ki ji omogoča, da tudi sama začne postopek) in 181. členu ZPIZ-2 (ki omogoča imenovanemu zdravniku enako kot delodajalcu tudi sodelovanje v postopku pred izdajo izvedenskega mnenja invalidskih komisij). Tožeči stranki bi tako moral biti priznan položaj stranskega intervenienta v vseh zadevah, kjer je zavarovanec v času trajanja invalidskega postopka hkrati tudi v bolniškem staležu, saj tožeča stranka v tem primeru varuje svoje koristi, pa tudi dolžnosti. Tožeča stranka nadalje še navaja, da je sama v bistveno enakem položaju kot delodajalec, ki mu že sam zakon priznava status stranke v postopku. Materialnopravno je tudi napačen zaključek sodišča v 11. točki obrazložitve, da se stranski udeleženec v upravnem postopku približuje položaju stranke, torej da s stransko udeležbo posamezna fizična ali pravna oseba pridobi podobne pravice kot stranka. Tudi iz odločbe Ustavnega sodišča RS U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011 izhaja, da stranski udeleženci v upravnih postopkih niso stranke in nimajo enakega procesnega položaja kot stranke. V teh postopkih imajo po določbah ZUP enake procesne pravice in dolžnosti kot stranke, vendar pa jih lahko izvajajo le v obsegu, s katerim se zagotavlja varstvo njihovih pravnih koristi, torej omejeno. Glede na vse navedeno je sodišče zagrešilo tudi bistveno kršitev določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP),

saj sodba nima razlogov in v njej niso navedeni razlogi o odločilnih dejstvih, oziroma so razlogi nejasni in med seboj v nasprotju. Prav tako je bilo napačno ugotovljeno dejansko stanje ter tudi napačno uporabljeno materialno pravo. Tožeča stranka pritožbenemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi oziroma podrejeno, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno sojenje.

3. V odgovoru na pritožbo tožena stranka navaja, da je izpodbijana sodba pravilna in zakonita. Institut stranske udeležbe, ki ga določa 43. člen ZUP je izjema. Izjeme pa je potrebno razlagati ozko. V obravnavani zadevi tožena stranka meni, da tožeča stranka nima pravnega interesa. Mogoče ima dejanski interes, ki pa ni pravno varovan. Korist tožeče stranke ni na zakon oprta, saj tožeča stranka nima zakonske podlage, da bi posegala v postopke ugotavljanja invalidnosti. Prav tako ne gre za neposredno korist, saj tožečo stranko ne zanimajo pravice zavarovancev in njihove koristi, temveč jo zanima le, kaj to posredno pomeni zanjo oziroma kakšno je njeno finančno breme. Gre torej kvečjemu za posredno ekonomsko korist. Tožeča stranka ne more imeti pravno varovanega interesa, da bi vstopala v tuje postopke, v katerih se nenazadnje ugotavljajo zelo občutljivi osebni podatki. Tožena stranka nadalje meni, da tožeča stranka ni in ne more biti aktivno niti pasivno legitimirana v zvezi s pravicami iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja ureja ZPIZ-2, medtem ko sistem zdravstvenega zavarovanja ureja ZZVZZ. Gre za dva ločena sistema zavarovanj. Postopek v zvezi s priznanjem pravic iz invalidskega zavarovanja se vodi v soglasju ali brez soglasja zavarovanca, vendar pa v korist zavarovanca. Zato so tudi nepravilne navedbe tožeče stranke, češ da gre za prava neveščo osebo in je prav, da tudi tožeča stranka stoji na njeni strani in se poteguje, da bo prejela pravice iz invalidskega zavarovanja. Taka pomoč pa nujno niti ni vedno dobrodošla. Obstajajo zavarovanci, ki si tega pravzaprav ne želijo in želijo še delati. Preuranjena invalidska pokojnina pa na dolgi rok v vseh postopkih niti ni finančno ugodnejša za zavarovanca. To pa pomeni, da bi lahko v primeru dovoljene stranske intervencije prišlo do nasprotja interesov. Pravice iz invalidskega zavarovanja se lahko priznajo le v primeru ko in če so izpolnjeni v zakonu predpisani pogoji. Tožeča stranka pa je glede na odločitve o pravicah iz invalidskega zavarovanja dolžna upoštevati odločitve tožene stranke, tudi če to zanjo pomeni finančno breme. Imenovani zdravnik lahko enako kot osebni zdravnik vloži zahtevo za uveljavljanje pravic in v njej tudi poda svoje mnenje, vendar pa je končna odločitev glede delazmožnosti prepuščena toženi stranki. Tako odločitev pa lahko v primeru, če meni, da ni pravilna, izpodbija zavarovanec. Vključitev tožeče stranke v postopek bi odprlo možnost za poseg v osebnostne pravice zavarovancev. Zakonodajalec bi, če bi ob sočasnem teku bolniškega staleža in postopka ugotavljanja invalidnosti, imel v mislih enotne postopke, vključitev tožeče stranke v postopek, v zakonu tudi izrecno določil in predvidel. Dokler temu ni tako, je potrebno ločiti postopka, saj sta nenazadnje instituta začasne nezmožnosti in trajne invalidnosti bistveno drugačna. Prav tako tudi ne drži, da je tožeča stranka v bistveno enakem položaju kot delodajalec. Delodajalec je namreč tisti, ki izvrši odločbe tožene stranke in ne tožeča stranka. Poleg tega zakon izrecno navede, kakšne pravice in obveznosti ima delodajalec, medtem ko za tožečo stranko te niso navedene. Tožena stranka predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Po preizkusu zadeve pritožbeno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje razčistilo dejstva, bistvena za odločitev v zadevi ter na podlagi pravilne uporabe materialnega prava tudi pravilno odločilo. Pri tem ni kršilo postopkovnih določb, na katere pritožbeno sodišče na podlagi drugega odstavka 350. člena ZPP pazi po uradni dolžnosti.

6. Neutemeljene so pritožbene navedbe, da naj bi sodišče prve stopnje zagrešilo kršitev po 14. točki drugega odstavka 339. člena ZPP. Taka kršitev bi bila podana v primeru, če bi imela sodba pomanjkljivosti, zaradi katerih se ne bi mogla preizkusiti, zlasti pa, če bi bil izrek nerazumljiv, če bi nasprotoval samemu sebi ali razlogom, ali če sodba sploh ne bi imela razlogov, ali v njej ne bi bili navedeni razlogi o odločilnih dejstvih, ali bi bili nejasni ali med seboj v nasprotju. Izpodbijana sodba nima takšnih pomanjkljivosti in jo je mogoče preizkusiti. Utemeljena je s pravilnimi dejanskimi in pravnimi razlogi.

7. Sodišče prve stopnje je presojalo sklep tožene stranke št. zadeve: 10333-11410/2020, št. dosjeja: 9207489 z dne 3. 5. 2021, s katerim je bilo odločeno, da se zahteva za priglasitev stranske udeležbe, ki jo je vložil Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije, zavrže. Zavržena je bila tudi pritožba, ki jo je vložil navedeni zavod zoper odločbo območne enote tožene stranke št. zadeve: 10333-11410/2020-2, št. dosjeja: 2 1 9207489 z dne 4. 2. 2021, v zvezi s priznanjem pravic zavarovancu iz invalidskega zavarovanja.

8. V zadevi je sporno, ali ima lahko tožeča stranka v postopku glede priznanja pravic iz invalidskega zavarovanja zavarovancu, status stranskega udeleženca in s tem, ali se lahko udeležuje postopka in vlaga pravna sredstva.

9. Iz dejanskih ugotovitev sodišča prve stopnje in pa iz listinske dokumentacije v spisu izhaja, da pred toženo stranko teče postopek v zvezi s priznanjem pravic iz invalidskega zavarovanja za zavarovanca A. A. Postopek se je začel na predlog zavarovančevega osebnega zdravnika. Z odločbo št. zadeve: 10333-11410/2020-2, št. dosjeja: 2 1 9207489 z dne 4. 2. 2021 je bila zahteva za priznanje pravic iz invalidskega zavarovanja zavrnjena. Zoper tako odločbo zavarovanec ni vložil pritožbe. Je pa dne 16. 2. 2021 tožeča stranka vložila vlogo za priglasitev stranske udeležbe in hkrati pritožbo zoper odločbo z dne 4. 2. 2021.

10. ZPIZ-2 v 169. členu določa, kdo lahko pri toženi stranki uveljavlja pravice. Določeno je, da pravice iz obveznega zavarovanja lahko uveljavi pri zavodu oseba, ki je bila zavarovana pri zavodu in sicer tudi tedaj, ko gre za pravice na podlagi mednarodnih pogodb. Povsem jasno je torej, da tožeča stranka ne more uveljavljati pravic iz invalidskega zavarovanja in da torej ni nosilka pravic iz invalidskega zavarovanja. V drugem odstavku 178. člena je res določeno, da se postopek za uveljavljanje pravic iz invalidskega zavarovanja začne tudi na predlog zavarovančevega osebnega zdravnika ali imenovanega zdravnika in da v takem primeru zavarovanec ali njegov zakoniti zastopnik ne moreta predlagati umika predloga. Vendar to še ne pomeni, da ima zaradi navedene določbe tožeča stranka položaj stranke oziroma stranskega udeleženca. ZPIZ-2 ji izrecno take pravice ne daje. Kot je to določeno v 170. členu, se zoper odločbo izdano na prvi stopnji lahko pritoži zavarovanec ter glede na drugi odstavek navedenega člena v postopkih priznavanja pravic na podlagi invalidnosti, tudi delodajalec. Tožeča stranka glede na navedeno zakonsko določbo, te pravice nima.

11. Zakon o splošnem upravnem postopku v prvem odstavku 43. člena določa, da ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Skladno z drugim odstavkom mora biti pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Oseba iz prvega odstavka 43. člena ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa drugače.

12. Res je, kot to v pritožbi navaja tožeča stranka, da stranski intervenient ni stranka v postopku. Tega ne navaja tudi sodišče prve stopnje, kot to nepravilno zatrjuje tožeča stranka v pritožbi. Sodišče prve stopnje zgolj opozarja, da se v primeru stranske udeležbe v upravnem postopku udeleženec približuje položaju stranke in s stransko udeležbo pridobi podobne pravice kot stranka. Kot izhaja iz strokovne literature

ima oseba, kateri je priznan položaj stranskega udeleženca v upravnem postopku, v tem postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa drugače (43. člen ZUP), zato ga lahko vključimo tudi v pojem stranke v širšem pomenu besede.

13. Stranski udeleženec vstopi v postopek zaradi varstva svojega pravnega položaja. Tako so tudi neutemeljene pritožbene navedbe, da gre v primeru zavarovanca za pravo neuko osebo in da se želi tožeča stranka kot stranska udeleženka pridružiti zavarovancu zato, da bo le-ta prejel pravice iz invalidskega zavarovanja. Varovanje svojega pravnega položaja še ne pomeni, da s tem varuje tudi položaj zavarovanca. Interes zavarovanca je lahko drugačen kot pa interes tožeče stranke, kot to v odgovoru na pritožbo pravilno pojasnjuje tudi tožena stranka.

14. Tožeča stranka sama v pritožbi navaja, da ima za udeležbo v postopku pravni interes v tem, da se breme plačevanja za zavarovanca prevali na toženo stranko. Zavarovanec je namreč v bolniškem staležu in tožeča stranka zanj plačuje nadomestilo zaradi začasne nezmožnosti za delo. Njen interes je torej v tem, da se sedaj zavarovancu priznajo pravice iz invalidskega zavarovanja in da se na tej podlagi finančno breme (plačevanje nadomestila) prevali na toženo stranko. Gre torej za povsem ekonomski interes. Kot to izhaja iz Zakona o splošnem upravnem postopku

je stranski udeleženec kot stranka v upravnem postopku lahko le pravni interesent – tisti, ki uveljavlja ali varuje kakšno svojo pravno korist (interes). Tisti, ki zasleduje kakšno svojo materialno ali moralno korist, zaradi katere je zainteresiran, kako se bo končal upravni postopek v določeni upravni stvari, je lahko le dejanski interesent, vendar ne more biti stranka v tem postopku. Stranski udeleženec je samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravico ali pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka in v kolikor jo v tem upravnem postopku lahko varuje. Obstajati mora določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje ureja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima kdo oziroma kdo ima lahko kakšno pravico ali pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku.

15. V predmetni zadevi materialni predpis (ZPIZ-2), kot je bilo že rečeno, tožeči stranki ne daje pravice, da v postopku uveljavljanja pravic iz invalidskega zavarovanja nastopa kot stranska udeleženka.

16. Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 353. člena ZPP pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje.

Glej dr. Erik Kerševan in dr. Vilko Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2018, stran 135.

Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, avtorjev Janeza Breznika, Zdenke Štucin in Jonike Marflak, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 171.

Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (2012) - ZPIZ-2  - člen 169, 170, 170/2, 178, 178/2.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43, 43/1, 43/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.