VDSS Sodba Psp 37/2022
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2022-03-30

mag. Lilijana Strban (preds.), Nada Perič Vlaj (poroč.), Edo Škrabec

Zoisova štipendija - epidemija - izpolnjevanje pogojev - interventna zakonodaja - enakost pred zakonom

Pri interpretaciji 1. odst. 57. člena ZIUOOPE je treba izhajati iz namena zakonodajalca, da se Zoisova štipendija omogoči tudi tistim dijakom oz. študentom, ki zaradi epidemije niso mogli izpolniti pogojev po ZŠtip-1. To nenazadnje izhaja že iz samega poimenovanja zakona o odpravi in omilitvi posledic epidemije COVID-19, ki zagotovo ni sprejet z namenom, da bi določeni skupini dijakov onemogočil uveljavitev izjemnih dosežkov iz šolskega leta 2019/2020. V zvezi z besedno zvezo „ne glede na“ iz 1. odst. 57. člena ZIUOOPE je pritožbeno sodišče že večkrat poudarilo, da sklicevanje na Nomotehnične smernice Službe Vlade RS za zakonodajo v sodnem postopku ne more biti uspešno. Sodišče je pri sojenju vezano na ustavo in zakon in ne na Nomotehnične smernice izvršilne veje oblasti. Zakonske določbe je dolžno interpretirati ustavno skladno ob uporabi v pravni teoriji in sodni praksi uveljavljenih razlagalnih metod.

Pritožba se zavrne in potrdi sodba sodišča prve stopnje.

1. Sodišče prve stopnje je odpravilo odločbo tožene stranke št. 11007-116/2020/2 z dne 21. 1. 2021 in odločbo Javnega štipendijskega, razvojnega, invalidskega in preživninskega sklada Republike Slovenije št. 11030-1869/2020-5 z dne 30. 10. 2020 ter zadevo vrnilo v ponovno upravno odločanje (I. tč. izreka). Hkrati  je izreklo, da je tožena stranka dolžna nov upravni akt izdati v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe (II. tč. izreka).

2. Sodbo izpodbija tožena stranka iz vseh pritožbenih razlogov, s predlogom na spremembo v smeri zavrnitve zahtevka oz. podrejeno predlaga razveljavitev in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v ponovno sojenje. Meni, da je sodišče napačno interpretiralo 57. člen Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19

(ZIUOOPE) v zvezi s 24. členom Zakona o štipendiranju

(ZŠtip-1) in relevantne določbe Pravilnika o dodeljevanju Zoisovih štipendij

(Pravilnik). V šolskem letu 2020/2021 mora dijak v skladu z 22. členom ZŠtip-1 v 1. letniku neposredno po prehodu iz osnovne šole na višjo raven izobraževanja za Zoisovo štipendijo poleg dosežene povprečne ocene najmanj 4,70 izkazati tudi izjemen dosežek iz 1. odst. 24. člena ZŠtip-1, ki ga povzema. Po 10. členu Pravilnika se kot objava znanstveno-raziskovalnega dela oz. naloga šteje prispevek, vpisan v bazo podatkov COBISS najkasneje zadnji dan pred začetkom šolskega ali študijskega leta, za katero se uveljavlja dodelitev štipendije. V skladu s 1. alinejo 1. odst. 57. člena ZIUOOPE lahko uveljavlja izjemni dosežek iz šolskega leta 2017/2018 oz. 2018/2019. Naloga oz. prispevek z naslovom A. je bila v bazi COBISS objavljena kot strokovna objava 17. 9. 2020, kar je prepozno, saj je upoštevna le objava pred začetkom šolskega leta. Že iz tega razloga tožnica ne izpolnjuje pogojev za Zoisovo štipendijo. Dosežek je kot izjemni pripoznan, ko izpolnjuje časovne in vsebinske pogoje, določene z zakonom in s Pravilnikom. Rok iz 10. člena Pravilnika v zvezi s 1. in 2. odst. 24. člena ZŠtip-1 je materialni rok prekluzivne narave, katerega zamuda ima za posledico izgubo pravice. Stališče sodišča, da vlagatelj nima vpliva na trenutek vpisa dela v COBISS ni pravilno. Vrednotenje izjemnih dosežkov le na podlagi zakona brez uporabe 1. odst. 10. člena Pravilnika je presplošno. Da ima lahko neko delo ali tip dela strokovno oz. znanstveno naravo npr. (1.01, 1.02, 1.03 itd.) mora biti objavljeno kot delo v znanstveni reviji z ustreznim recenzentskim postopkom. Kategorizacijo del v bazi COBISS v skladu z bibliotekarskimi standardi je potrebno upoštevati. Ker je bil dosežek vpisan 19. 9. 2020, ga bo mogoče uveljavljati v naslednjem šolskem letu 2021/2022. Pri objavi dela ne gre za izjemo iz 2. alineje 1. odst. 57. člena ZIUOOPE po kateri vlagatelj za pridobitev Zoisove štipendije v šolskem letu 2020/2021 med drugim uveljavlja znanstveno-raziskovalno delo iz šolskih let 2018/2019 in 2019/2020.

Tudi v zvezi z zlatim priznanjem za raziskovalno nalogo, prejetim dne 15. 9. 2020 na ... državnem Srečanju mladih raziskovalcev je napačno stališče sodišča, da je 1. alinejo 1. odst. 57. člena ZIUOOPE potrebno razlagati tako, da lahko poleg izjemnih dosežkov iz let 2017/2018 in 2018/2019 uveljavlja tudi dosežek iz šolskega leta 2019/2020. Določbe 57. člena ZIUOOPE že ob jezikovni razlagi ter Nomotehničnih smernicah Službe Vlade RS za zakonodajo ni mogoče razlagati na takšen način. Ob stališču, da ureditev ZIUOOPE ne odstopa od splošne ureditve v ZŠtip-1, bi bili izničeni ostali učinki oz. ugodnosti interventne ureditve, kot so mirovanja štipendijskega razmerja in drugo. Prilagoditev v interventni zakonodaji je bila sprejeta zaradi omilitev posledic epidemije COVID-19 s ciljem enakopravne obravnave vlagateljev za pridobitev štipendij v letu 2020/2021. Zakon je za vse skupine enako določil, da se dosežki iz šolskega leta 2019/2020 za pridobitev štipendije za šolsko leto 2020/2021 ne upoštevajo. Po stališču tožene stranke 57. člen ZIUOOPE ni v nasprotju s 155. členom Ustave RS

(Ustava) o prepovedi povratne veljave pravnih aktov. Zakon je bil v Uradnem listu RS objavljen 30. 5. 2020 in je začel veljati 31. 5. 2020. Javni razpis za Zoisove štipendije je bil uveljavljen 26. 6. 2020. Doseženo priznanje samo po sebi ne predstavlja pravnega dejstva, v katerega bi posegel 57. člen interventnega zakona. Nepravo retroaktivnost oz. učinkovanje zakona na zatečena, toda še ne zaključena stvarna in pravna stanja z učinkom za naprej, Ustava ne prepoveduje.

Sodišče prvostopenjskemu organu neutemeljeno očita, da ni zaslišal tožnice, niti opravil poizvedbe pri organizatorju tekmovanja. V upravnem postopku nista bili kršeni načeli varstva pravic strank ali zaslišanja strank iz 7. člena oz. 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku

(ZUP). Bili so izpolnjeni pogoji za odločanje po skrajšanem postopku. Posebni ugotovitveni postopek ni bil potreben, saj zaslišanje tožnice ne bi vplivalo na drugačno odločitev od izpodbijane.

3. Tožnica prereka pritožbene navedbe, meni da tožena stranka nerazumno vztraja pri neutemeljenih navedbah in argumentih, opozarja na že sprejeta stališča v zadevah Psp 94/2021 in Psp 163/2021 ter predlaga zavrnitev pritožbe.

5. Po preizkusu zadeve v mejah pritožbenih razlogov in v skladu z 2. odst. 350. člena Zakona o pravdnem postopku

(ZPP) tudi po uradni dolžnosti glede bistvenih kršitev iz 2. odst. 339. člena ZPP pritožbeno sodišče ugotavlja, da je zaradi nepravilne uporabe materialnega prava ostalo dejansko stanje v predsodnem postopku pomanjkljivo razčiščeno. Posledično je utemeljeno izdana izpodbijana kasatorna sodba s pravilnimi pravnimi in dejanskimi razlogi, ki jih pritožbeno sodišče ne ponavlja, temveč na pritožbene navedbe poudarja predvsem naslednje.

6. Gre za izpodbojno tožbo zoper drugostopenjsko odločbo z dne 21. 1. 2021 o zavrnjeni pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo z dne 30. 10. 2020. S slednjo je zavrnjena tožničina vloga za pridobitev Zoisove štipendije v šolskem letu 2020/2021 za vpis v 1. letnik gimnazije B. V upravnem postopku je bilo ugotovljeno, da tožnica sicer izkazuje povprečno oceno 4,92, vendar pa nobeden od dosežkov v letu 2019/2020 ni izjemni dosežek po zakonu ali Pravilniku, ki bi ga bilo mogoče upoštevati za dodelitev Zoisove štipendije (5. tč. obrazložitve).

7. Iz dejanskih ugotovitev sodišča izhaja, da gre za spor zaradi Zoisove štipendije za šolsko leto 2020/2021 za izobraževanje po programu gimnazije za vpisani 1. letnik. Sporno je vprašanje, ali je objavo raziskovalne naloge A. iz šolskega leta 2019/2020 ter osvojeno zlato priznanje na Srečanju mladih raziskovalcev v šolskem letu 2019/2020 mogoče šteti kot izjemni dosežek pri odločanju o Zoisovi štipendiji v šolskem letu 2020/2021 na podlagi 24. člena ZŠtip-1 v zvezi s 57. členom ZIUOOPE.

Potrebno je sicer pritrditi toženi stranki, da skrajšani upravni postopek v okoliščinah obravnavanega primera ne pomeni kršitve 7. niti 9. člena ZUP-a, saj tovrstno razlogovanje prvostopenjskega sodišča za presojo izpodbijanih odločb ni odločilno. Upravni odločbi sta namreč na podlagi 82. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih

(ZDSS-1) utemeljeno odpravljeni, ker so zaradi nepravilne uporabe materialnega prava ostala odločilna dejstva v zvezi z objavo dela v bazi COBISS ter osvojeno zlato priznanje na Srečanju mladih raziskovalcev v šolskem letu 2020/2021 nepopolno ugotovljena. Odločilna dejstva za dodelitev Zoisove štipendije v šolskem letu 2020/2021 in njeni višini niso bila razčiščena.

8. Pravne podlage za vtoževano Zoisovo štipendijo, podrobno predstavljene v 7., 8., 9. in 10. tč. obrazložitve sodbe, pritožbeno sodišče ne ponavlja v celoti. Posebej poudarja, da pravico do Zoisove štipendije ureja matični ZŠtip-1. Po 21. členu ZŠtip-1 je Zoisova štipendija namenjena dijakom kot spodbuda za doseganje izjemnih dosežkov in ustvarjanje dodane vrednosti na področju znanja, raziskovanja, razvoja dejavnosti in umetnosti. V skladu s 1. alinejo 1. odst. 22. člena ZŠtip-1 lahko Zoisovo štipendijo pridobi dijak, ki izpolnjuje pogoje iz 11. do 13. člena, je dosegel izjemni dosežek in je v zaključnem razredu osnovne šole dosegel povprečno oceno najmanj 40,70 točk. Med izjemne dosežke v skladu z 1. odst. 24. člena ZŠtip-1 med drugim šteje zlato in srebrno priznanje iz znanja ali raziskovanja na državnih tekmovanjih, sofinanciranih iz javnih sredstev (2. alineja) ter objava znanstveno-raziskovalne naloge ali znanstvenega prispevka v strokovni in znanstveni publikaciji ali zborniku (6. alineja). Glede na 2. odst. 24. člena ZŠtip-1 lahko vlagatelj ob prehodu med ravnmi izobraževanja uveljavlja izjemni dosežek iz zadnjih dveh šolskih let.

9. Zaradi omilitve in odprave posledic epidemije COVID-19 je bil sprejet interventni ZIUOOPE. Ta med drugim v 1. odst. 57. člena določa, da ne glede na 2. odst. 24. člena ZŠtip-1 vlagatelj za dodelitev Zoisove štipendije ob prehodu med ravnmi izobraževanja v šolskem letu 2020/2021 uveljavlja izjemni dosežek iz šolskega leta 2017/2018 oz. 2018/2019 (1. alineja) oz. znanstvenoraziskovalno nalogo ali prispevek v strokovni ali znanstveni publikaciji, objavljen v šolskem letu 2018/2019 oz. v šolskem letu 2019/2020 (3. alineja). Vendar pa cit. določbe ZIUOOPE ni mogoče pravilno razlagati na način, kot vztraja pritožba.

10. V sodni praksi je pritožbeno sodišče v večjem številu zadev (npr. Psp 212/2021, Psp 242/2021, Psp 226/2021, Psp 207/2021, Psp 4/2022), zoper katere je Vrhovno sodišče RS zavrnilo toženkine predloge za dopustitev revizije

, zavzelo povsem jasno stališče, da 57. člena ZIUOOPE ni mogoče pravilno interpretirati na način, kot se zavzema pritožba. Razlaga, po kateri bi ZIUOOPE ožil možnost pridobitve pravice do Zoisove štipendije, bi glede na namen intervencijskega zakona bila naravnost absurdna.

Pri interpretaciji 1. odst. 57. člena ZIUOOPE je namreč potrebno izhajati iz namena zakonodajalca, da se Zoisova štipendija omogoči tudi tistim dijakom oz. študentom, ki zaradi epidemije niso mogli izpolniti pogojev po ZŠtip-1. To nenazadnje izhaja že iz samega poimenovanja zakona o odpravi in omilitvi posledic epidemije COVID-19, ki zagotovo ni sprejet z namenom, da bi določeni skupini dijakov onemogočil uveljavitev izjemnih dosežkov iz šolskega leta 2019/2020. V zvezi z besedno zvezo „ne glede na“ iz 1. odst. 57. člena ZIUOOPE je pritožbeno sodišče že večkrat poudarilo, da sklicevanje na Nomotehnične smernice Službe Vlade RS za zakonodajo v sodnem postopku ne more biti uspešno. Sodišče je pri sojenju vezano na ustavo in zakon in ne na Nomotehnične smernice izvršilne veje oblasti. Zakonske določbe je dolžno interpretirati ustavno skladno ob uporabi v pravni teoriji in sodni praksi uveljavljenih razlagalnih metod.

Glede na dosedanjo sodno prakso je tudi v okoliščinah obravnavanega primera 57. člen ZIUOOPE v zvezi s 24. členom ZŠtip-1 mogoče pravilno uporabiti le ob teleološki razlagalni metodi. Samo na takšen način je mogoče doseči, da uporaba interventnega zakona ne bi povzročila novih krivic, saj prav razlaga za katero se zavzema pritožba vodi v neenako obravnavo učencev, ki so se v šolskem letu 2020/2021 vpisali v srednji izobraževalni program in posledično tudi kršitev z ustavo zagotovljene pravice do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave. Povsem pravilna je zato interpretacija prvostopenjskega sodišča v 18. tč. obrazložitve izpodbijane sodbe, da je 1. alinejo 1. odst. 57. člena ZIUOOPE potrebno uporabiti tako, da lahko tožnica poleg izjemnih dosežkov iz šolskih let 2017/2018 in 2018/2019 uveljavlja tudi izjemne dosežke iz šolskega leta 2019/2020 po 2. odst. 24. člena ZŠtip-1. To velja tako za osvojeno zlato priznanje na ... Srečanju mladih raziskovalcev Slovenije septembra 2020 v C., kot strokovno objavo v zajemni bazi COBISS, čeprav je do nje prišlo 17. 9. 2020 in ne pred pričetkom šolskega leta s 1. 9. 2020.

11. Pritožbeno sodišče nadalje soglaša z razlogi iz 20. in 21. tč. obrazložitve izpodbijane sodbe vključno z usmeritvami, da je v ponovljenem upravnem postopku potrebno kot izjemne dosežke upoštevati zlato priznanje, pridobljeno v šolskem letu 2019/2020 ter ne glede na 10. člen Pravilnika ob uporabi instituta exceptio illegalis tudi septembra 2020 v COBISS vpisano objavo tožničinega raziskovalnega dela, saj v 24. členu ZŠtip-1 ni zakonske podlage za upoštevanje najkasneje zadnji dan pred začetkom šolskega leta vpisanih del.

12. Do toženkinih stališč, da ZIUOOPE ne velja retroaktivno, da bi imel učinke v nasprotju z 155. členom Ustave, obširnega prikazovanja razlike med pravo in nepravo retroaktivnostjo, da je rok za vpis raziskovalne naloge v bazo COBISS po 10. členu Pravilnika prekluzivne narave in nekaterih drugih, ki za rešitev pritožbe niso relevantna, se pritožbeno sodišče v skladu s 360. členom ZPP posebej ne opredeljuje.

13. Iz predhodno navedenih razlogov je sodišče pritožbo na podlagi 353. člena ZPP kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. V ponovljenem upravnem postopku bo potrebno upoštevati materialna stališča in napotila iz prvostopenjske in te sodne odločbe.

Ur. l. RS, št. 73/2007, 45/2008 in 10/2017.

VIII DoR 22/2022, VIII DoR 35/2022, DoR 40/2022 in DoR 49/2022.

Zakon o štipendiranju (2013) - ZŠtip-1  - člen 21, 22, 22/1, 22/1-1, 24, 24/1, 24/1-2, 24/1-6, 24/2.

Zakon o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (2020) - ZIUOOPE  - člen 57, 57/1, 57/1-1, 57/1-3.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 7, 9.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.