VDSS Sodba Psp 207/2021
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2022-01-19

mag. Lilijana Strban (preds.), Elizabeta Šajn Dolenc (poroč.), Nada Perič Vlaj

Zoisova štipendija - epidemija - interventna zakonodaja - izpolnjevanje pogojev

Ustavno skladna je razlaga sodišča prve stopnje, da določba 57. člena ZIUOOPE širi in ne oži pogojev za pridobitev Zoisove štipendije. Pri tem je sodišče pravilno upoštevalo, da je bil namen tega zakona v tem, da se pridobitev Zoisove štipendije omogoči tudi tistim dijakom oziroma študentom, ki zaradi nastalih posledic epidemije niso mogli izpolniti zakonsko določenih pogojev v ZŠtip-1, ne pa nasprotno, da se tistim, ki so kljub epidemiji dosegli izjemne dosežke, le-ti ne upoštevajo. Kot izhaja že iz naziva zakona je namen tega ravno v tem, da se zmanjšajo oziroma odpravijo posledice epidemije, ne pa da bi z njegovim sprejetjem določenim kategorijam dijakov oziroma študentov onemogočil uveljavljanje izjemnih dosežkov, ki so jih dosegli v šolskem oziroma študijskem letu 2019/2020.

Pritožba se zavrne in se potrdi sodba sodišča prve stopnje.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo dokončno odločbo tožene stranke št. 11007-124/2020/2 z dne 20. 1. 2021 in prvostopenjsko odločbo št.  11030-1139/2020-3 z dne 18. 11. 2020 odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno upravno odločanje. Nadalje je odločilo, da mora tožena stranka izdati novo upravno odločbo v roku 30 dni po pravnomočnosti te sodbe.

2. Zoper sodbo je pritožbo vložila tožena stranka zaradi bistvene kršitve določb pravdnega postopka, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava. V pritožbi navaja, da je sodišče prve stopnje zavzelo napačno materialnopravno stališče oziroma je narobe razlagalo določbo 57. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (Ur. l. RS, št. 80/2020 s spremembami, v nadaljevanju ZIUOOPE). Sodišče je tudi nepopolno ugotovilo dejansko stanje, saj z vlogo uveljavljeni dosežki tožnice (bronasto Cankarjevo priznanje z dne 12. 12. 2017, srebrno Cankarjevo priznanje z dne 23. 1. 2019, zlato Cankarjevo priznanje z dne 7. 3. 2020 in zlato priznanje iz Srečanja mladih raziskovalcev iz septembra 2020), ne izpolnjujejo predpisanih pogojev za pridobitev Zoisove štipendije za šolsko leto 2020/2021, ker so bili dosežki doseženi v letu 2019/2020, pri enem pa gre za bronasto priznanje, ki ne izpolnjuje pogoja iz prvega odstavka 24. člena Zakona o štipendiranju (Ur. l. RS, št. 56/2013 s spremembami, v nadaljevanju ZŠtip-1). Sodišče prve stopnje je določbo 57. člena ZIUOOPE razlagalo tako, da lahko tožnik poleg izjemnih dosežkov, določenih v ZIUOOPE (dosežki v šolskem oziroma študijskem letu 2017/2018 in 2018/2019), uveljavlja tudi izjemne dosežke po drugem odstavku 24. člena ZŠtip-1. Določba 1. alineje prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE namreč velja "ne glede na drugi odstavek 24. člena Zakona o štipendiranju". Prva alineja prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE predstavlja izjemo določbe drugega odstavka 24. člena ZŠtip-1 in ne velja ob njej. Enako razlago 1. alineje prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE utemeljuje tudi uporaba drugih klasičnih metod razlage pravnih norm. Namen zadevne ureditve oziroma prilagoditve je bil namreč omilitev posledic epidemije COVID-19 s ciljem enakopravne obravnave različnih skupin vlagateljev za pridobitev Zoisove štipendije v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021, pri čemer so bili izjemni dosežki iz leta 2019/2020 zaradi neizvedbe večine državnih tekmovanj za dosego tega cilja izrecno izvzeti. Ob stališču, da ureditev v ZIUOOPE ne predstavlja odstopa od splošne ureditve v ZŠtip-1, so bili izničeni tudi ostali učinki oziroma ugodnosti interventne ureditve, kot npr. mirovanje štipendijskega razmerja v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021. Prilagoditev obveznosti iz naslova kadrovskih štipendij je tako v korist štipendistov kot delodajalcev. Tožena stranka nadalje pojasnjuje, da imajo različne skupine vlagateljev že po naravi stvari različne dejanske možnosti za dosego izjemnega dosežka, glede na organiziranost tekmovanj, interese, nadarjenost in drugo. ZŠtip-1 zato omogoča široko paleto različnih kategorij izjemnih dosežkov, ki jih lahko uveljavijo vlagatelji. Popolne dejanske enakosti med vsemi potencialnimi vlagatelji ni mogoče zagotoviti, ne glede na veljavnost splošne oziroma interventne štipendijske zakonodaje. Vendar pa je pri tem ključno, da je interventna zakonska ureditev v skladu z načelom enakosti pred zakonom in da je vlagateljem zagotovljeno enako varstvo pravic v postopku pred državnimi organi, nosilci javnih pooblastil in tudi pred sodiščem. 57. člen ZIUOOPE sledi cilju zagotavljanja enakih možnosti in enakih rezultatov za izravnavo dejanskih neenakosti. Ob spoštovanju ustavnih načel je bilo vrednotenje izjemnih dosežkov za pridobitev Zoisove štipendije v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021 za vse vlagatelje enako. Ureditev temelji tudi na podlagi podatkov Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, po katerih zaradi posledic epidemije COVID-19 kar 43 od 68 tekmovanj na državni ravni v šolskem oziroma študijskem letu 2019/2020 ni bilo zaključeno. Zaradi načela enake obravnave se izjemni dosežki iz šolskega oziroma študijskega leta 2019/2020 ne morejo upoštevati, saj bi v nasprotnem primeru bili v neenakopraven položaj postavljeni tisti, ki se niso imeli možnosti udeležiti državnega tekmovanja in s tem pridobiti izjemni dosežek v šolskem oziroma študijskem letu 2019/2020. Ureditev 57. člena ZIUOOPE tudi ni v nasprotju s 155. členom Ustave RS, ki prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov. Prava retroaktivnost je namreč podana, kadar zakon naknadno in spreminjajoče posega v že nastala dejanska stanja, ki so nastala v preteklosti, to je pred objavo zakona. ZIUOOPE je bil v Uradnem listu Republike Slovenije objavljen 30. 5. 2020 in je začel veljati naslednji dan, to je 31. 5. 2020. Javni razpis za Zoisove štipendije za šolsko oziroma študijsko leto 2020/2021 pa je bil objavljen 26. 6. 2020. Doseženo priznanje samo po sebi nima nobenega pravnega učinka in torej ne predstavlja pravnega položaja oziroma pravnega dejstva, v katerega bi posegel 57. člen ZIUOOPE. Dosežek namreč sam po sebi še ne zagotavlja pridobitve Zoisove štipendije. Ustreznost uveljavljenih dosežkov se ob izpolnjevanju splošnih pogojev za pridobitev štipendije ocenjuje v okviru vsakega javnega razpisa posebej, glede na to, ali priznanje oziroma tekmovanje, na katerem je bilo doseženo, izpolnjuje pogoje predpisane z ZŠtip-1 in podrobneje določene s pravilnikom. Nekatera priznanja oziroma tekmovanja tako v določenih letih izpolnjujejo pogoje, v drugih pa ne. Nadalje je tudi ob uveljavljanju ustreznega izjemnega dosežka izpolnjevanje pogojev za pridobitev Zoisove štipendije odvisno od rangiranja vlagateljev glede na število vlog in višino razpoložljivih sredstev.

3. V odgovoru na pritožbo tožnica po zakonitem zastopniku navaja, da je sodišče v nasprotju z zatrjevanjem pritožbe ugotovilo relevantno dejansko stanje, saj je hči A.A. med drugim izkazala dva izjemna dosežka, to je dve zlati priznanji, česar ne more izbrisati in niti izničiti nobena zakonodaja. Ne strinja se z razlogovanjem glede upoštevanja bronastega priznanja za Cankarjevo tekmovanje za šolsko leto 2017/2018. Nadalje ministrstvo tudi napačno navaja, da se 24. člen ZŠtip-1 in 57. člen ZIUOOPE izključujeta, saj je namen intervencijskega zakona olajševanje krizne situacije in je zato v bistvu namenjen širjenju pravic in ne njihovemu oženju. Napačno je obrazloženo, da 57. člen ZIUOOPE dovoljuje samo dve šolski leti, čeprav omenjeni zakon nikjer ne določa, da se 24. člen ZŠtip-1 za zadnji dve šolski leti ne bi smel upoštevati. Izjeme so vedno mišljene zgolj kot dopolnitev in ali konkretiziranje in ne izključujejo veljavnosti izhodiščnega člena. Nadalje navaja, da z izključevanjem posameznih dosežkov ne more zagotavljati enakopravne obravnave. Obravnava ni enakopravna niti poštena, če se nasilno enači prejemnika dveh zlatih priznanj z neprijemniki priznanj. 57. člen ZIUOOPE nikjer eksplicitno ne izključuje uporabe dosežka iz leta 2019/2020, ampak v zvezi s 24. členom ZŠtip-1 omogoča upoštevanje dodatnega leta. Z neupoštevanjem izjemnih dosežkov se vpeljuje večjo neenakost pri obravnavi vlagateljev, kakor bi bila morebitna neenakost ob upoštevanju izjemnih dosežkov konkretnih učencev, ki so dosežke dejansko izkazali. Meni, da izjemni dosežki, ki jih je dosegla tožnica izpolnjujejo pogoje za priznanje Zoisove štipendije ter da je pritožba tožene stranke v celoti neutemeljena.

5. Po preizkusu zadeve v skladu z drugim odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 s spremembami, v nadaljevanju ZPP) pritožbeno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje popolno in pravilno ugotovilo dejansko stanje in pravilno uporabilo materialno pravo. Pri tem tudi ni prišlo do absolutnih bistvenih kršitev določb ZPP, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti. Sodišče prve stopnje je sodbo ustrezno obrazložilo s pravilnimi dejanskimi in pravnimi razlogi.

6. Predmet sodne presoje je dokončna odločba tožene stranke št. 11007-124/2020/2 z dne 20. 1. 2021, s katero je zavrnila tožničino pritožbo vloženo zoper prvostopno odločbo št. 11030-1139/2020-3 z dne 18. 11. 2020. S slednjo je Javni štipendijski, razvojni, invalidski in preživninski sklad Republike Slovenije zavrnil tožničino vlogo za dodelitev Zoisove štipendije za šolsko leto 2020/2021. Iz obrazložitve citiranih odločb izhaja, da doseženi zlati priznanji na državnem tekmovanju iz slovenščine ter Srečanju mladih raziskovalcev, ki ju je tožnica dosegla 7. 3. 2020 oziroma 15. 9. 2020, ne izpolnjujeta pogoja iz 1. alineje prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE, saj ju je tožnica dosegla v šolskem letu 2019/2020.

7. Sporno v tej zadevi je priznanje Zoisove štipendije. V zvezi s tem pa je bistveno vprašanje, ali se izjemna dosežka, ki jih je tožnica dosegla v šolskem letu 2019/2020, to je dve zlati priznanji na državnem tekmovanju in sicer 7. 3. 2020 na tekmovanju slovenščine za Cankarjevo priznanje ter 15. 9. 2020 na Srečanju mladih raziskovalcev, upoštevata pri upravičenju do pridobitve Zoisove štipendije, glede na to, da sta bila dosežena v času epidemije COVID-19 v šolskem letu 2019/2020.

8. ZŠtip-1 v drugem odstavku 24. člena določa, da lahko vlagatelj za pridobitev ali nadaljnje prejemanje Zoisove štipendije, ob prehodu med ravnmi izobraževanja, uveljavlja izjemni dosežek iz zadnjih dveh šolskih ali študijskih let iz predhodne ravni izobraževanja, v vseh ostalih primerih pa izjemni dosežek, ki ga je dosegel v času izobraževanja na ravni izobraževanja, za katero uveljavlja Zoisovo štipendijo, pri čemer se posamezni dosežek lahko uveljavlja le enkrat. ZIUOOPE pa v prvem odstavku 57. člena določa, da ne glede na drugi odstavek 24. člena ZŠtip-1, vlagatelj vloge za dodelitev Zoisove štipendije ob prehodu med ravnmi izobraževanja v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021 uveljavlja izjemni dosežek, ki ga je dosegel v šolskem oziroma študijskem letu 2017/2018 in v šolskem oziroma študijskem letu 2018/2019.

9. Ob takšnem zapisu določbe 57. člena ZIUOOPE pri sklicevanju na drugi odstavek 24. člena ZŠtip-1, konkretno "ne glede na drugi odstavek 24. člena ZŠtip-1", ne da bi bilo izrecno določeno, da se izjemni dosežki iz šolskega leta 2019/2020 ne upoštevajo, pač pa le izjemni dosežki iz leta 2017/2018 in 2018/2019, se po prepričanju pritožbenega sodišča upošteva poleg določbe 57. člena ZIUOOPE določba 24. člena ZŠtip-1. Čeprav ima pritožba prav, da besedilo prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE ne vsebuje besedice "tudi", navedeno ne pomeni, da je uporaba ZŠtip-1 izključena.

10. Ustavno skladna je razlaga sodišča prve stopnje, da določba 57. člena ZIUOOPE širi in ne oži pogojev za pridobitev Zoisove štipendije. Pri tem je pravilno upoštevalo, da je bil namen tega zakona v tem, da se pridobitev Zoisove štipendije omogoči tudi tistim dijakom oziroma študentom, ki zaradi nastalih posledic epidemije niso mogli izpolniti zakonsko določenih pogojev v ZŠtip-1, ne pa nasprotno, da se tisti, ki so kljub epidemiji dosegli izjemne dosežke, le-ti ne upoštevajo. Kot izhaja že iz naziva zakona je namen tega ravno v tem, da se zmanjšajo oziroma odpravijo posledice epidemije, ne pa da bi z njegovim sprejetjem določenim kategorijam dijakov oziroma študentov onemogočil uveljavljanje izjemnih dosežkov, ki so jih dosegli v šolskem oziroma študijskem letu 2019/2020.

11. Ob takšni interpretaciji spornih določb zakona, je zadoščeno načelu enake obravnave različnih skupin vlagateljev. Posamezniki, ki v letu 2019/2020 niso imeli možnosti udeležbe na državnih tekmovanjih iz področja, na katerem so izjemni, saj zaradi epidemije niso bile izvedene, še vedno lahko uveljavljajo izjemne dosežke, dosežene v zadnjih dveh predhodnih šolskih letih, to je v šolskem letu 2018/2019 in 2017/2018. Na takšen način je zadoščeno tudi načelu varstva zaupanja v pravo oziroma prepovedi retroaktivne veljave predpisov.

12. Nasprotno pa bi ob drugačni razlagi, za katero se zavzema pritožba, bila vlagateljem, ki so kljub epidemiji dosegli izjemni dosežek v šolskem letu 2019/2020, odvzeta možnost in pravica uveljavljati izjemen dosežek pri pridobitvi Zoisove štipendije, kar bi predstavljalo ukrep, ki bi bil ne samo v nasprotju z namenom ZIUOOPE, ampak bi bil tudi nesorazmeren in bi nedopustno posegel v ustavno zagotovljene pravice tožnice. Poleg tega bi posegel v ustavne pravice vseh tistih vlagateljev, ki so v šolskem letu 2019/2020 dosegli izjemni dosežek iz 22. člena ZŠtip-1, pa ga nikoli ne bodo mogli uveljaviti.

13. V tej zadevi ni nepomembno, da je ZIUOOPE vstopil v veljavo 31. 5. 2020 in da je za nazaj določil, da se bodo pri vlogah za dodelitev štipendije v šolskem letu 2020/2021 upoštevali izjemni dosežki, doseženi v dveh predzadnjih šolskih letih, to je za šolsko leto 2017/2018 in 2018/2019. Drugače ZŠtip-1 že od same uveljavitve dalje, to je od 17. 7. 2013, določa, da se upoštevajo izjemni dosežki iz zadnjih dveh šolskih let. Konkretno bi to za tožnico pomenilo, da bi se upoštevali izjemni dosežki doseženi v šolskih letih 2018/2019 in 2019/2020, torej tudi sporna izjemna dosežka. Kot je že uvodoma navedeno, je tožnica v šolskem letu 2019/2020 dosegla dva izjemna dosežka, saj je prejela dve zlati priznanji na državnem tekmovanju in sicer 7. 3. 2020 na tekmovanju iz slovenščine za Cankarjevo priznanje ter 15. 9. 2020 na Srečanju mladih raziskovalcev. Zato je upravičeno pričakovala, da je s tem zadostila pogojem določenim v 24. členu ZŠtip-1. Do spremenjenih pogojev je prišlo z uveljavitvijo interventnega zakona, ki je vstopil v veljavo 31. 5. 2021. Do spremembe je res prišlo še pred razpisom za pridobitev Zoisove štipendije, vendar to ne spremeni dejstva, da je tožnica sodelovala na uradnem tekmovanju, ki je bilo izvedeno in kjer so bile tudi podeljene nagrade oziroma priznanja. Tega dejstva ni mogoče obiti z navajanjem, da veliko tekmovanj zaradi epidemije ni bilo opravljenih.

14. Glede na vse navedeno, je sodišče prve stopnje pravilno zaključilo, da je bilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, v predsodnem postopku nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter da sta posledično izpodbijani odločbi z dne 20. 1. 2021 in z dne 18. 11. 2020 nepravilni in nezakoniti. Edino pravilen je namreč zaključek, da je tožnica v šolskem letu 2019/2020 dosegla dva izjemna dosežka, to je dve zlati priznanji na državnem tekmovanju in da je s tem zadostila pogojem določenim v 24. členu ZŠtip-1. Ker pa toženec drugih pogojev določenih v tretjem odstavku 22. člena ZŠtip-1 za priznanje Zoisove štipendije ni ugotavljal, je skladno z 82. členom Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Ur. l. RS, št. 2/2004 in 10/2004, v nadaljevanju ZDSS-1) vrnilo zadevo toženi stranki s konkretnimi napotki za izvedbo dodatnih dokazov v ponovljenem upravnem postopku za ugotovitev, ali je tožnica, ki izpolnjuje pogoje doseženega izjemnega dosežka in ustrezne povprečne ocene, upravičena do Zoisove štipendije. Skladno s tretjim odstavkom 22. člena ZŠtip-1 so namreč v primeru, da se na javni razpis prijavi več vlagateljev za Zoisovo štipendijo, ki izpolnjujejo pogoje po prvem in drugem odstavku tega člena, kot je razpoložljivih sredstev, do Zoisove štipendije upravičeni vlagatelji, ki so dosegli višjo povprečno oceno ali več točk za izjemne dosežke ali več točk pri zlati maturi.

15. Glede na vse obrazloženo je pritožbeno sodišče v skladu z določbo 353. člena ZPP pritožbo tožene stranke zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

Zakon o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (2020) - ZIUOOPE  - člen 57, 57/1, 57/1-1.

Zakon o štipendiranju (2013) - ZŠtip-1  - člen 22, 22/3, 24, 24/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.