VDSS Sodba Psp 182/2023
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2023-12-21

mag. Lilijana Strban (preds.), Edo Škrabec (poroč.), Nada Perič Vlaj

evidenca brezposelnih oseb - znanje slovenskega jezika - časovna veljavnost novele - retroaktivna veljava zakona - sprememba izpodbijane sodbe

V tej zadevi ne gre za retroaktivni poseg zakona v že pridobljene pravice oziroma upravičena pravna pričakovanja tožnika. Ne gre namreč za poseg v pravico, saj vodenje v evidenci brezposelnih oseb ne pomeni pravice. Brezposelne osebe, vodene v evidenci brezposelnih oseb, so zaradi učinkovitejše integracije brezposelnih oseb - tujcev dolžne opraviti tečaj in izpit iz znanja slovenskega jezika na ravni A1. Ne gre za pogoj, ki bi moral biti izpolnjen že ob vpisu osebe, ampak za ohranitev vpisa te osebe v navedeno evidenco.

I. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana sodba spremeni tako, da se tožbeni zahtevek na odpravo odločbe tožene stranke št. ... z dne 12. 8. 2022 in odločbe Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje št. ... z dne 3. 6. 2022, zavrne.

II. Stroške postopka pred sodiščem prve stopnje in stroške odgovora na pritožbo krije proračun RS.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo odpravilo odločbo tožene stranke št. ... z dne 12. 8. 2022 in odločbo Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje št. ... z dne 3. 6. 2022. Nadalje je odločilo, da tožena stranka krije stroške postopka v celoti.

2. Zoper sodbo je pritožbo vložila tožena stranka zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Ne strinja se z argumentacijo sodišča, da bi bilo v tožnikovem primeru treba upoštevati 53. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju: ZUTD-E),

ne pa 8.a člen Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju: ZUTD).

53. člen ZUTD-E se nanaša le na pravice, ki so določene v 58. členu ZUTD. Vodenje v evidenci brezposelnih oseb pa ne predstavlja pravice po ZUTD, za katero bi se uporabila prehodna določba 53. člena ZUTD-E. V tožnikovem primeru je potrebno uporabiti prehodno določbo prvega odstavka 54. člena ZUTD-E, ki je določila 4-mesečni zamik začetka teka 12-mesečnega roka iz prvega odstavka novega 8.a člena zakona in sicer za vse brezposelne osebe, ki so bile, pred začetkom teka roka iz 8.a člena ZUTD, že vpisane v evidenci brezposelnih oseb. Za vse ostale brezposelne osebe pa je 12-mesečni rok za opravo izpita iz slovenskega jezika začel teči od dneva prijave v evidenco brezposelnih oseb in sicer na podlagi prvega odstavka 8.a člena ZUTD. Prav tako je napačno stališče sodišča prve stopnje, da je tožena stranka s tem, ko je v tožnikovem primeru uporabila 8.a člen ZUTD, kršila ustavno prepoved retroaktivnosti. Retroaktivnost se deli na t. i. pravo in nepravo retroaktivnost. Prava retroaktivnost je podana, kadar zakon naknadno in spreminjajoče posega v že nastala dejanska stanja, ki so nastala v preteklosti, tj. pred objavo zakona; gre za dejanska stanja, ki se niso v preteklosti samo začela, temveč so se že začela razvijati in pravno učinkovati (Komentar Ustave RS k 155. členu, L. Šturm). Prava retroaktivnost je torej podana, ko zakon naknadno poseže v pravna razmerja, ki so že zaključena in so nastala pred objavo zakona. V obravnavanem primeru ne gre za pravo retroaktivnost, saj vodenje v evidenci brezposelnih oseb ne predstavlja zaključenega pravnega razmerja. Brezposelne osebe so za ohranitev statusa brezposelnosti zavezane k izpolnjevanju določenih dolžnosti. Razen tega 8.a člen ZUTD ne posega za nazaj, torej za čas pred uveljavitvijo ZUTD-E. 12-mesečni rok za opravo izpita je za osebe, ki so že vpisane v evidenci brezposelnih oseb (tako kot tožnik) začel teči 4 mesece po uveljavitvi ZUTD-E. To pa pomeni, da se v status brezposelnosti za čas pred uveljavitvijo ZUTD-E, ne posega. Brezposelne osebe, ki so bile ob uveljavitvi ZUTD-E že vpisane v evidenci brezposelnih oseb, so imele na podlagi 44. člena Zakona o interventnih ukrepih za pripravo na drugi val COVID-19 (v nadaljevanju: ZIUPDV)

čas opraviti izpit iz slovenskega jezika do 31. 12. 2021. V primeru neoprave izpita so izgubile status brezposelne osebe od potega roka za opravo izpita dalje. O nepravi retroaktivnosti pa je mogoče govoriti, kadar gre za zakon, ki ureja konkretni dejanski stan, ki je sicer nastal že pred objavo tega zakona, ni pa še bil v celoti zaključen (Komentar Ustave RS k 155. členu, L. Šturm). S prepovedjo neprave retroaktivnosti so varovane pridobljene pravice in upravičena pravna pričakovanja posameznika. V obravnavani zadevi je jasno, da ne gre za poseg v pridobljeno pravico, saj vodenje v evidenci brezposelnih oseb ne predstavlja pridobljene pravice. Prav tako ni mogoče govoriti o posegu v pričakovano pravico. O pričakovanih pravicah govorimo takrat, ko je pridobitev pravice tako gotova, da predstavlja zavarovan položaj. Pričakovana pravica je ekvivalent pridobljeni pravici, loči ju zgolj časovna komponenta. Razlika med pravicama je zgolj v tem, da je pridobljena pravica že nastala, pričakovana pa šele bo (njen nastanek ni vprašljiv).

ZUTD-E ne izključuje uporabe 8.a člena za brezposelne osebe, ki so bile v trenutku uveljavitve novele že vpisane v evidenci brezposelnih oseb. Vodenje v evidenci brezposelnih oseb je namenjeno osebam, ki so se pripravljene vključevati v programe aktivne politike zaposlovanja, kamor (za brezposelne osebe, ki so državljani tretjih držav) sodi tudi vključitev v tečaj iz slovenskega jezika in oprava izpita iz slovenskega jezika na A1 ravni. V skladu z 8. členom ZUTD, ki opredeljuje, kdo se lahko šteje za brezposelno osebo, je eden od pogojev tudi aktivno iskanje zaposlitve (k čemur se je tožnik zavezal ob vpisu v evidenco brezposelnih oseb). V konkretnem primeru je dolžnost tožnika kot brezposelne osebe, da pogoj aktivnega iskanja zaposlitve izkaže z opravo izpita iz slovenskega jezika na A1 ravni. Pritožbenemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbeni zahtevek zavrne oziroma podredno zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno sojenje.

3. V odgovoru na pritožbo tožnik navaja, da je sodišče prve stopnje v celoti pravilno utemeljilo in obrazložilo prvostopenjsko sodbo. Pravilno je tudi utemeljilo, da je v tej zadevi potrebno upoštevati 53. člen ZUTD-E. Navedena določba se namreč ne nanaša le na pravice iz 58. člena ZUTD. Pravilno je stališče sodišča prve stopnje, da je tožena stranka s tem, ko je v tožnikovem primeru uporabila 8.a člen ZUTD, kršila ustavno prepoved retroaktivnosti. Ob prijavi v evidenco brezposelnih oseb 6. 4. 2018 je namreč tožnik izpolnjeval vse pogoje določene v 8. členu ZUTD in 8. členu ZZDT. Pogoj opravljenega izpita iz znanja slovenskega jezika tedaj ni bil določen. V tem primeru tožena stranka izpolnjevanja tega pogoja ne more zahtevati. Vodenje v evidenci predstavlja pridobljeno pravico. Razen tega ima izbris iz evidence brezposelnih oseb hude posledice za socialno varnost tožnika, zaradi česar je nedvomno nedopusten. Tožnik se sklicuje na načelo varstva zaupanja v pravo. Tožnik je že veliko let voden v evidenci brezposelnih oseb. Že leta 1986 je opravljal preizkus za delovodjo v A. Ima pa tudi hude zdravstvene težave. Pritožbenemu sodišču predlaga, da pritožbo kot neutemeljeno zavrne. Obenem priglaša stroške odgovora na pritožbo.

5. Pritožbeno sodišče je preizkusilo sodbo sodišča prve stopnje v mejah razlogov, navedenih v pritožbi. Po drugem odstavku 350. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP)

je po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka, navedene v drugem odstavku 350. člena ZPP ter na pravilno uporabo materialnega prava. Ugotovilo je, da sodišče prve stopnje ni storilo bistvenih kršitev določb pravdnega postopka, na katere je treba paziti po uradni dolžnosti. Je pa sodišče prve stopnje glede na ugotovljeno dejansko stanje, zmotno uporabilo materialno pravo.

6. Sodišče prve stopnje je presojalo drugostopenjsko odločbo tožene stranke št. ... z dne 12. 8. 2022, s katero je bila zavrnjena tožnikova pritožba vložena zoper prvostopenjsko odločbo št. ... z dne 3. 6. 2022. Z navedeno odločbo je prvostopenjski organ odločil, da se tožnik preneha voditi v evidenci brezposelnih oseb. Odločitev se izvrši z dnem dokončnosti odločbe. Odločitev je bila sprejeta na podlagi 11. alineje prvega odstavka 129. člena ZUTD, kjer je določeno, da zavod preneha voditi osebo v evidenci brezposelnih oseb oziroma v evidenci oseb, vključenih v programe APZ, če oseba, ki je državljan tretje države, v rokih, določenih v prvem in četrtem odstavku 8.a člena ZUTD, ne opravi izpita iz znanja slovenskega jezika na vstopni ravni (raven zahtevnosti A1). Po prenehanju vodenja v evidenci brezposelnih oseb, se oseba vanjo ne more ponovno prijaviti dokler uspešno ne opravi izpita iz znanja slovenskega jezika na vstopni ravni (raven zahtevnosti A1), kar se izkaže s pridobitvijo javno veljavnega spričevala o uspešno opravljenem izpitu. Tožnik je bil tudi poučen, da se zaradi opcije ohranitve invalidskega nadomestila, lahko prijavi v evidenco iskalcev zaposlitve.

7. Iz dejanskih ugotovitev sodišča prve stopnje izhaja, da se je tožnik v evidenco brezposelnih oseb vpisal 6. 4. 2018. Tožnik je državljan Bosne in Hercegovine.

8. Glede na pritožbene navedbe je odločilno, ali novela ZUTD-E velja tudi za tožnika, ki je bil v evidenco brezposelnih oseb vpisan že pred uveljavitvijo navedene novele.

9. Z novelo ZUTD-E je bil dodan nov 8.a člen, ki v prvem odstavku določa, da brezposelna oseba, ki je državljan tretje države, mora znati slovenski jezik, kar izkaže s pridobitvijo javno veljavnega spričevala o uspešno opravljenem izpitu iz znanja slovenskega jezika na vstopni ravni (raven zahtevnosti A1) najpozneje v 12 mesecih po prijavi v evidenco brezposelnih oseb. Morebitna odjava in ponovna prijava v evidenco brezposelnih oseb, izvedeni v tem času, na tek roka ne vplivata. V nadaljevanju je med drugim urejeno tudi vprašanje prekinitve teka roka in pa tudi v katerih primerih se šteje, da je pogoj iz prvega odstavka navedenega člena izpolnjen. V prvem odstavku 54. člena ZUTD-E pa je določeno, da rok iz prvega odstavka novega 8.a člena zakona začne teči štiri mesece od uveljavitve tega zakona.

10. Sodišče prve stopnje se je postavilo na stališče, da v času, ko se je tožnik vpisal v evidenco brezposelnih oseb (6. 4. 2018) določba 8.a člena ZUTD ni veljala. Veljati je začela šele 27. 12. 2019. Za tožnika tako po stališču sodišča prve stopnje dodatni pogoj (znanje slovenskega jezika na ravni A1) ne velja. Pri tem se sodišče prve stopnje sklicuje na prepoved retroaktivne veljave ZUTD-E.

11. Pritožba utemeljeno opozarja, da v konkretnem primeru ni mogoče govoriti o retroaktivni uporabi ZUTD-E. Tožnik je bil vpisan v evidenco brezposelnih oseb. V tem primeru ne gre za pravico, kot so le-te taksativno določene v 58. členu ZUTD. Določba 8.a člena ZUTD torej ni posegla v tožnikove pravice. Glede na navedeno ni mogoče uporabiti določbe 53. člena ZUTD-E, ki govori o dokončanju postopkov in na katero se sklicuje sodišče prve stopnje. 53. člen ZUTD-E namreč določa, da se o vlogah za priznanje pravic, ki so bile vložene pred uveljavitvijo tega zakona, odloči po ZUTD. Ker v primeru vodenja v evidenci brezposelnih oseb ne gre za pravico, kot so določene z ZUTD, za odločitev v tej zadevi določba 53. člena ZUTD-E ni relevantna.

12. Iz predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju trga dela (EVA 2019-2611-0050) izhaja, da predlog zakona uvaja tudi poseben ukrep, namenjen aktivaciji in integraciji tujih brezposelnih oseb, ki nimajo znanja slovenskega jezika, na slovenski trg dela, v obliki zahteve po znanju slovenskega jezika na ravni A1. Iz komentarja k 54. členu izhaja, da prehodna določba prvega odstavka tega člena določa 4-mesečni zamik začetka teka 12-mesečnega roka iz prvega odstavka novega 8.a člena zakona in sicer za vse brezposelne osebe, ki bodo ob začetku uporabe vpisane v evidenci brezposelnih oseb. Torej tudi iz navedenega pojasnila povsem jasno izhaja, da se določba 8.a člena nanaša tudi na brezposelne osebe, ki so ob začetku uporabe že vpisane v evidenco brezposelnih oseb. Za ostale, ki se šele vpišejo, namreč velja rok 12-ih mesecev po prijavi v evidenco brezposelnih oseb. Za tožnika, ki je bil že vpisan v evidenco brezposelnih oseb velja rok 12 mesecev + 4 mesece, za na novo vpisane pa rok 12 mesecev.

13. V tej zadevi torej ne gre za retroaktivni poseg zakona v že pridobljene pravice oziroma upravičena pravna pričakovanja tožnika. Kot je bilo že pojasnjeno namreč ne gre za poseg v pravico, saj vodenje v evidenci brezposelnih oseb ne pomeni pravice. Brezposelne osebe, vodene v evidenci brezposelnih oseb, so zaradi učinkovitejše integracije brezposelnih oseb - tujcev dolžne opraviti tečaj in izpit iz znanja slovenskega jezika na ravni A1, kot to izhaja iz že omenjene obrazložitve predloga novele zakona. Ne gre za pogoj, ki bi moral biti izpolnjen že ob vpisu osebe, ampak za ohranitev vpisa te osebe v navedeno evidenco.

14. Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 358. člena ZPP pritožbi tožene stranke ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je zavrnilo tožbeni zahtevek na odpravo izpodbijanih odločb tožene stranke z dne 3. 6. 2022 in 12. 8. 2022.

15. Ker je bila tožniku priznana brezplačna pravna pomoč za postopek pred sodiščem prve stopnje in pa za vložitev odgovora na pritožbo,

je pritožbeno sodišče odločilo, da stroški postopka pred sodiščem prve stopnje in stroški odgovora na pritožbo bremenijo proračun RS.

Ur. l. RS, št. 98/2020 in 152/2020 - ZZUOOP.

Sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 115/2015 z dne 20. 1. 2016.

Zakon o urejanju trga dela (2010) - ZUTD  - člen 8a, 8a/1, 54, 54/1, 58, 129, 129/1, 129/1-11

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju trga dela (2019) - ZUTD-E  - člen 53, 54, 54/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.