VDSS Sodba Psp 122/2020
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2020-08-26

Edo Škrabec (preds.), Nada Perič Vlaj (poroč.), mag. Lilijana Strban

vračilo štipendije - pravna praznina - nepredvidljive okoliščine in višja sila

Šele po noveliranem 5. odstavku 99. člena ZŠtip-1B, ki se je začel uporabljati za šolsko leto 2018/2019, štipendist ni dolžan vrniti štipendij, izplačanih za ponavljanje letnika iz upravičenih razlogov iz 1. odstavka 87. člena ne glede, ali je letnik uspešno zaključil ali ne. V 5. odstavku 99. člena ZŠtip-1 je šlo za pravno praznino, kot je pritožbeno sodišče že ugotavljalo v istovrstni zadevi, in jo zapolnilo z ustreznimi razlagalnimi argumenti. Poleg teleološke razlagalne metode je uporabilo tudi analogijo legis in argument a simili ad simile - sklepanje od podobnega na podobno, ko sta si neposredno normativno urejeni in neurejeni primer v bistvenih lastnostih podobna10. Ker ZŠtip-1 ni urejal oprostitve odgovornosti, če je do zamude v izpolnitvi obveznosti prišlo iz razlogov, ki jih štipendist ni mogel preprečiti, odpraviti niti se jim izogniti, je v skladu s 3. členom ZS uporabilo 240. člen OZ. Upoštevalo je, da je že v splošni določbi v 3. členu ZŠtip-1 višja sila definirana kot vsak nepredvidljiv izjemen dogodek ali okoliščina zunaj nadzora dodeljevalca štipendij ali štipendista, ki enemu ali drugemu preprečuje izpolnitev obveznosti, ker dogodka ali okoliščine ni bilo mogoče pričakovati, predvideti ali nanj računati ali se mu izogniti ali ga odvrniti. Službena odsotnost mentorja v času pred iztekom študijskega razmerja ob pravočasno oddani magistrski nalogi za zagovor zagotovo sodi v okoliščino iz 3. člena ZŠtip-1, ki je štipendist ne more odvrniti.

Pritožba se zavrne in v izpodbijanem delu (I. in III. točka izreka) potrdi sodba sodišča prve stopnje.

1. Sodišče prve stopnje je delno ugodilo zahtevku tožnice tako, da je odpravilo 1. točko odločbe tožene stranke št. ... z dne 13. 6. 2019 in 2. točko odločbe Centra za socialno delo A. št. ... z dne 16. 5. 2018 (I. tč. izreka) ter toženo stranko zavezalo, da tožnici v 15 dneh povrne 615,98 EUR stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi (III. tč. izreka). Zavrnilo je tožbeni zahtevek na odpravo 2. točke izreka odločbe tožene stranke št. ... z dne 13. 6. 2019 ter 1., 3. in 4. točke izreka odločbe CSD št. ... z dne 16. 5. 2018 (II. tč. izreka). Presodilo je, da je tožnici zakonito prenehala pravica do državne štipendije, vendar štipendij, prejetih za študijski leti 2015/2016 in 2016/2017 ni dolžna vrniti.

2. Zoper I. in III. točko sodbe se pritožuje tožena stranka zaradi bistvene kršitve postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga spremembo sodbe v smeri zavrnitve tudi tega dela zahtevka oziroma podrejeno vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v novo sojenje.

Soglaša z zaključkom sodišča, da je tožnici po 7. alineji 97. člena Zakona o štipendiranju

(ZŠtip-1) štipendijsko razmerje prenehalo in da je odločba CSD z dne 16. 5. 2018 izvršljiva z dnem odpreme. Ne strinja pa se s stališčem, da za vračilo državne štipendije ne zadostuje le prenehanje štipendijskega razmerja po 97. členu ZŠtip-1, kjer je potrebno upoštevati tudi 92. in 96. člen zakona. Po 5. odstavku 99. člena ZŠtip-1 je štipendist dolžan vrniti štipendije za letnik izobraževalnega programa in podaljšan status, če obveznosti ne zaključi pravočasno oz. v roku, določenim z zakonom in Pravilnikom o dodeljevanju državnih štipendij

(Pravilnik). Rok za izpolnitev obveznosti iz 2. alineje 92. člena ZŠtip-1 v zvezi z 2. odstavkom 9. člena Pravilnika je materialno prekluzivne narave. Zamuda roka ima za posledico izgubo pravice. Stališče sodišča da ni relevantno, kdaj štipendist zaključi izobraževanje, je v nasprotju s pravno varnostjo, predvidljivostjo in preglednostjo. Izobraževanje ni časovno neomejeno, saj bi tako lahko študent magistriral kadarkoli, pristojni organ pa nikoli ne bi mogel zahtevati vračila štipendij.

Meni, da je sodba sama s seboj v nasprotju, v kolikor je razlogovano, da je tožnici štipendijsko razmerje zakonito prenehalo, štipendije pa ni dolžna vrniti. Čeprav tožnica ni bila opozorjena, da mora študij zaključiti do 30. 9. 2017, je datum zaključka izobraževalnega programa splošno znano dejstvo. Nanj ni treba posebej opozarjati, saj vsak študent ve, do kdaj traja izobraževalni program in kdaj se izteče študijsko leto. Na nepoznavanje prava se ni mogoče uspešno sklicevati. Glede na 154. člen Ustave RS so predpisi javno objavljeni. Z utemeljevanjem, da bi tožnica morala biti seznanjena z zaključkom študija do 30. 9. 2017 in sankcijo v primeru zamude sodišče priznava dolžnost vračila štipendije tudi v povezavi s procesnim Zakonom o splošnem upravnem postopku

(ZUP). Šele po spremembi 99. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o štipendiranju

(ZŠtip-1B) v primeru neuspešno zaključenega izobraževanja v roku, štipendistu ni treba vračati štipendije za zadnji letnik in absolventski staž, temveč le za zadnji letnik prejemanja. Po ZŠtip-1B ni prost obveznosti, če letnika oz. izobraževanja ne zaključi v roku. Sodna praksa po 49. in 50. členu ZŠtip za obravnavani primer ni relevantna.

3. Tožnica prereka navedbe tožene stranke in predlaga zavrnitev pritožbe. Obveznosti je izpolnila pravočasno in pričakovala, da jih bo tudi izobraževalna ustanova. Magistrsko nalogo je oddala 7. 9. 2017, zagovora pa do 30. 9. 2017 ni mogla opraviti iz razlogov, ki niso bili na njeni strani, temveč v službeni odsotnosti profesorja, ki se je nahajal v tujini. Magisterij je uspešno zagovarjala 25. 10. 2017 in tedaj zaključila vse obveznosti. Ni dolžna vračati štipendije za letnik, ki ga je uspešno zaključila, niti za zamujen zagovor magisterija, za katerega ni odgovorna. Strinja se s stališčem sodišča, da rok 30. 9. ni fiksen. Toženkino stališče je v nasprotju z namenom ZŠtip-1, ki ureja pravico do izobraževanja in šolanja iz 57. člena Ustave RS

(Ustava). Izpostavlja socialno funkcijo državne štipendije, dolžnost države, da študenta opozori na rok za zaključek izobraževanja ter na eventualno vračilo štipendije v posledici zamude. Država je dolžna opozarjati na izgubo pravice če ta presega sorazmernost in namen štipendiranja ter posega v ustavno pravico do izobraževanja, socialne varnosti, pravno varstvo in enakost pred zakonom. Nesorazmerni poseg v pravico do štipendij je narekoval sprejem novele ZŠtip -1B iz leta 2018.

5. Tožena stranka ne navaja ničesar takega, kar bi vplivalo na pravilnost in zakonitost sodbe v izpodbijani I. in III. točki izreka. Ugoditveni del sodbe temelji na odločilnih dejanskih razlogih, na katere materialno pravo sicer ni v celoti pravilno uporabljeno, vendar pa iz razlogov, kot bo obrazloženo v nadaljevanju, to ne pogojuje drugačne razsodbe od izpodbijane.

6. V postopku ni prišlo do kršitev iz 2. odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku

(ZPP), na katere je potrebno paziti po uradni dolžnosti, niti do kršitve iz 14. tč. 2. odstavka 339. člena ZPP zaradi neutemeljeno zatrjevanega nasprotja med zavrnilnim in ugoditvenim delom sodbe.

Neizpodbijani zavrnilni del sodbe (II. tč. izreka) glede prenehanja štipendijskega razmerja po odločbi z dne 13. 11. 2015, je pravnomočen. Sodišče sicer res razloguje, da je štipendijsko razmerje tožnici zakonito prenehalo, kar pa samo po sebi ne predstavlja edine zakonite podlage odrejenemu vračilu štipendij za šolski leti 2015/2016 in 2016/2017. Predsodna upravna ugotovitev prenehanja pravice do državne štipendije je deklaratorne narave in odločba izdana potem, ko je tožnici štipendijsko razmerje zaradi uspešnega zagovora magistrske naloge de facto z dnem 25. 10. 2017 že itak prenehalo. V izreku upravne odločbe ni konkretiziran datum prenehanja pravice do državne štipendije, niti ni bilo postopano po 42. in 43. členu Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev

(ZUPJS). Pravnomočna odločba o priznani državni štipendiji z dne 13. 11. 2015 ni razveljavljena niti odpravljena. Ni zakonita odreditev vračila štipendij, prejetih na podlagi pravnomočnih upravnih aktov, ne da bi bilo vanje poseženo s katerim od izrednih pravnih sredstev. Za prejete mesečne zneske štipendij obstaja pravni temelj, ki ni nikoli odpadel.

, je pritožbeno sodišče že zavzelo stališče, da opisan način upravnega odločanja pomeni bistveno kršitev po 7. točki 2. odstavka 237. člena ZUP-a. Enaka kršitev bi tudi v predmetni zadevi narekovala odpravo 1. točke izreka prvostopenjske odločbe z dne 16. 5. 2018, vendar zaradi pravnomočnosti zavrnilnega izreka sodbe vanjo ni mogoče poseči. Kljub temu navedena procesna situacija iz razlogov, utemeljenih v nadaljevanju, ne narekuje spremembe izpodbijanega ugoditvenega dela sodbe.

7. V obravnavani zadevi gre za socialni spor na podlagi izpodbojne tožbe zoper drugostopenjsko odločbo z dne 13. 6. 2019 o zavrnjeni pritožbi zoper odločbo CSD z dne 16. 5. 2018. S slednjo je med drugim izrečeno, da tožnici preneha pravica do državne štipendije, priznane z odločbo z dne 13. 11. 2015 (1. tč. izreka), da je dolžna štipendije, prejete v šolskih letih 2015/2016 in 2016 /2017 v skupni višini 4.470,00 EUR vrniti v 60-ih dneh od izvršljivosti odločbe (2. tč. izreka) in da je odločba izvršljiva z dnem odpreme vlagateljici (3. tč. izreka). V upravnem postopku je ugotovljeno, da je bila tožnici v šolskem letu 2015/2016 dodeljena štipendija za prvi letnik podiplomskega študija na B. fakulteti - program ... ter absolventski status v letu 2016/2017 in da v času izobraževalnega programa do 30. 9. 2017 šolanja ni zaključila, temveč šele 25. 10. 2017, kar ima za posledico, da je prejeto štipendijo dolžna vrniti.

Materialno pravno izhodišče za pritožbeno rešitev zadeve

8. Dejstvo, da tožnica ni pravočasno opravila študijskih obveznosti, saj ji je štipendijsko razmerje prenehalo pred zagovorom magistrske naloge, v okoliščinah konkretnega primera ne pogojuje spremembe ugoditvenega dela sodbe o odpravi upravnih odločb v delu, ki se nanašata na odrejeno vrnitev štipendij.

9. Zmotno je materialno stališče tožene stranke, da je zadevo potrebno presojati le ob jezikovni razlagi relevantne zakonske podlage. ZŠtip-1 v drugi alineji 92. člena sicer res določa, da mora štipendist izobraževalni program zaključiti do 30. 11. naslednjega koledarskega leta po zaključenem letniku, v sedmi alineji 97. člena prenehanje štipendijskega razmerja, če ne dokonča izobraževalnega programa v roku iz druge alineje 92. člena, v 5. odstavku 99. člena pa nalaga vračilo štipendij, če obveznosti iz izobraževalnega programa ne zaključi v roku iz druge alineje 92. člena ZŠtip-1. Vrniti mora štipendije za zaključeni letnik izobraževalnega programa ali za dodatno študijsko leto po izteku programa, če je bil do štipendije upravičen.

10. Navedene določbe ZŠtip-1 je v okoliščinah konkretnega primera mogoče pravilno uporabiti le v skladu z namenom štipendiranja in upoštevanju razlogov, zaradi katerih študij ni bil zaključen v roku. Po splošni določbi 2. člena ZŠtip-1, so štipendije namenjene spodbujanju izobraževanja, doseganju višje ravni izobrazbe, vzpostavljanju enakih možnosti izobraževanja za deficitarne poklice, spodbujanju mednarodne mobilnosti, doseganju izjemnih dosežkov, odgovornosti študentov za izobraževanje in izbiro izobraževalnega programa, krajšanju dobe in izboljšanju zaposljivosti. Za doseganje namena štipendiranja mora štipendist po 92. členu ZŠtip-1 uspešno zaključiti letnik, za katerega je prejemal štipendijo, razen v primerih, ki jih določa zakon. Po 1. odstavku 87. člena ZŠtip-1 se štipendijsko razmerje in prejemanje štipendije podaljša, če ponavlja letnik zaradi starševstva, opravičljivih zdravstvenih razlogov, izjemnih družinskih in socialnih okoliščin in neizpolnjenih študijskih obveznosti zaradi višje sile.

Vendar slednji razlogi niso bili vgrajeni v 5. odstavek 99. člena ZŠtip-1. Šele po noveliranem 5. odstavku 99. člena ZŠtip-1B, ki se je začel uporabljati za šolsko leto 2018/2019, štipendist ni dolžan vrniti štipendij, izplačanih za ponavljanje letnika iz upravičenih razlogov iz 1. odstavka 87. člena ne glede, ali je letnik uspešno zaključil ali ne. V 5. odstavku 99. člena ZŠtip-1 je šlo za pravno praznino, kot je pritožbeno sodišče že ugotavljalo v istovrstni zadevi

, in jo zapolnilo z ustreznimi razlagalnimi argumenti. Poleg teleološke razlagalne metode je uporabilo tudi analogijo legis in argument a simili ad simile - sklepanje od podobnega na podobno, ko sta si neposredno normativno urejeni in neurejeni primer v bistvenih lastnostih podobna

. Ker ZŠtip-1 ni urejal oprostitve odgovornosti, če je do zamude v izpolnitvi obveznosti prišlo iz razlogov, ki jih štipendist ni mogel preprečiti, odpraviti niti se jim izogniti, je v skladu s 3. členom Zakona o sodiščih

(ZS) uporabilo 240. člen Obligacijskega zakonika

(OZ). Upoštevalo je, da je že v splošni določbi v 3. členu ZŠtip-1 višja sila definirana kot vsak nepredvidljiv izjemen dogodek ali okoliščina zunaj nadzora dodeljevalca štipendij ali štipendista, ki enemu ali drugemu preprečuje izpolnitev obveznosti, ker dogodka ali okoliščine ni bilo mogoče pričakovati, predvideti ali nanj računati ali se mu izogniti ali ga odvrniti. Službena odsotnost mentorja v času pred iztekom študijskega razmerja ob pravočasno oddani magistrski nalogi za zagovor zagotovo sodi v okoliščino iz 3. člena ZŠtip-1, ki je štipendist ne more odvrniti.

11. Že načeloma se res ni mogoče uspešno sklicevati na nepoznavanje prava in s tem izogniti sankcijam za neizpolnjene obveznosti, kot pravilno poudarja pritožba. Ne glede na to pa rok za končanje letnika ali izobraževalnega programa z zaključnim izpitom, diplomo ali magisterijem tudi po stališču pritožbenega sodišča ni bistvena sestavina študijskega razmerja, niti sam po sebi odločilni razlog za vračilo štipendij. Nesprejemljivo je toženkino pravno naziranje, da gre pri zamudi izpolnitve obveznosti iz 2. alineje 92. člena ZŠtip v zvezi z 2. odstavkom 9. člena Pravilnika za materialni prekluzivni rok, katerega iztek ima (ne glede na razloge) za posledico izgubo pravice do štipendije in obveznost vračila prejetih zneskov celo za uspešno zaključen letnik in uspešno zaključen izobraževalni program. Toženčev očitek, da stališče sodišča nasprotuje načelom pravne varnosti, predvidljivosti in preglednosti je v popolnem nasprotju s temeljno socialno funkcijo štipendiranja in dolžnostjo države iz 57. člena Ustave RS, ki ji nalaga ustvarjanje možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo. Še več. Restriktivno tolmačenje prekoračitve roka za dokončanje štipendijskega razmerja in štetje roka za bistveno sestavino obveznosti ne glede na razloge iz 3. člena ZŠtip-1 pomeni popolno izvotlitev pravice same

12. Nepravilno je končno toženkino stališče, da se za odločanje v zadevi uporablja le ZŠtip-1. Čeprav je ZŠtip-1 materialni lex specialis, ki ureja vrste štipendij, pogoje za dodelitev, višino in dodatke k štipendiji, postopke dodeljevanja, sofinanciranje kadrovskih štipendij, vire financiranja, vodenje evidenc, dolžnost vročanja in nadzor nad izvajanjem zakona, se pri njegovem izvajanju uporabljajo tudi procesni predpisi. Poleg ZUP-a, na katerega uporabo odkazuje 6. člen ZŠtip, je potrebno uporabljati še relevantni določbi 42. in 43. člena ZUPJS-a, ki urejata poseg v pravnomočne upravne odločbe zaradi spremenjenih okoliščin z razveljavitvijo ali odpravo odločitev, ter posledično učinkovanje posega bodisi ex nunc ali ex tunc.

Dejanske okoliščine predmetne zadeve in odločitev pritožbenega sodišča

13. Dejanske ugotovitve sodišča, da je bila tožnici državna štipendija dodeljena za magistrski študij v šolskem letu 2015/2016 na B. fakulteti Univerze v C., da je imela tudi leta 2016/2017 status študentke, ki se je iztekel 30. 9. 2017 in da je magistrirala 25. 10. 2017, med strankama niso sporne. Logično pravilna je zato ocena sodišča, da je tožnica uspešno zaključila letnik izobraževalnega programa in z zagovorom magisterija dne 25. 10. 2017 uspešno dokončala študij. Izpolnila je namen, zaradi katerega ji je bila štipendija dodeljena čeprav zagovora magistrske naloge do 30. 9. 2017 ni mogla opraviti zaradi službene odsotnosti mentorja. Prav slednje dejstvo pa ne pogojuje drugačne razsodbe od izpodbijane.

Ob ustrezni interpretaciji relevantnih določb ZŠtip-1 in zapolnitvi pravne praznine je potrebno zaključiti, da tožnica študija do 30. 9. 2017 ni dokončala iz razloga, ki ga ni mogla preprečiti, saj ji fakulteta ni omogočila pravočasnega zagovora magistrske naloge. Zamuda pri zaključku obveznosti, ko je magistrsko nalogo zagovarjala šele 25. 10. 2017, ne izhaja iz njene sfere. Gre za ekskulpacijski razlog iz 240. člena OZ v zvezi s 3. členom ZŠtip-1, zato tožnica prejetih štipendij ni dolžna vrniti. Iz tega razloga sta na podlagi 81. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih

(ZDSS-1) izpodbijani upravni odločbi v delu, ki se nanašata na odrejeno vračilo štipendij kot nezakoniti utemeljeno odpravljeni. Pritožba v tej smeri ne more biti uspešna.

Čeprav je s prvostopenjskim posamičnim upravnim aktom v 1. točki izrečeno le, da tožnici preneha pravica do državne štipendije po odločbi z dne 13. 11. 2015, tega dela upravne odločbe zaradi pravnomočnosti zavrnilnega izreka sodbe iz razlogov, utemeljenih v 6. točki obrazložitve te sodbe, ni mogoče odpraviti. Kljub temu navedeno pravno procesno stanje samo po sebi ne narekuje spremembe izpodbijanega ugoditvenega dela sodbe.

14. Zaradi predhodno obrazloženega in ker toženkina preostala izvajanja za rešitev zadeve pravno niso odločilna, je potrebno pritožbo na podlagi 353. člena ZPP zavrniti in v izpodbijanem ugoditvenem delu potrditi sodbo sodišča prve stopnje.

Ur. l. RS, št. 73/2007, 45/2008 in 10/2017.

Sodba opr. št. Psp 47/2020 z dne 6. 5. 2020.

Marjan Pavčnik, argumentacija v pravu CZ 1998, stran 145.

Takšno stališče je zavzeto v sodbi opr. št. Psp 123/2020 z dne 5. 8. 2020.

Zakon o štipendiranju (2013) - ZŠtip-1  - člen 2, 87, 87/1, 92, 99, 99/5.

Obligacijski zakonik (2001) - OZ  - člen 240.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.