VDSS Sodba Pdp 48/2022
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2022-06-28

Oddelek za individualne in kolektivne delovne spore

Silva Donko (preds.), Helena Papež (poroč.), mag. Klavdija Ana Magič

odmor med delovnim časom - odškodnina za neizkoriščen odmor - povračilo stroškov prevoza na delo in z dela - najkrajša pot - kilometrina

Javnemu uslužbencu je mogoče določiti pot z upoštevanjem avtoceste le v primeru, če gre hkrati za najkrajšo (varno) pot. Javnim uslužbencem namreč pripada kilometrina le za takšno pot. Tako je do maja 2012 izhajalo iz četrtega odstavka 2. člena Uredbe o povračilu stroškov prevoza na delo in z dela javnim uslužbencem in funkcionarjem v državnih organih, sedaj pa je to izrecno določeno v prvem odstavku 5. člena Aneksa h Kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti in četrtem odstavku 3. člena Uredbe o davčni obravnavi povračil stroškov in drugih dohodkov iz delovnega razmerja. Enako stališče je zavzeto tudi v sodni praksi pritožbenega sodišča (Pdp 68/2020 in Pdp 25/2020). Tudi nova navodila glede povračila stroškov za prevoz na delo in z dela določajo, da se pri določitvi razdalje za povračilo kilometrine upošteva najkrajša razdalja, ki jo določi daljinomer.

I. Pritožbi se zavrneta in se potrdi izpodbijana sodba sodišča prve stopnje.

II. Vsaka stranka sama krije svoje stroške pritožbenega postopka.

1. Sodišče prve stopnje je s sodbo toženi stranki naložilo, naj tožniku obračuna in plača manjkajoče potne stroške v skupni višini 1.611,02 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, kot izhajajo iz izreka sodbe (I. točka izreka). Zavrnilo je tožbeni zahtevek za obračun in plačilo nadomestila v višini 3.783,23 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi (II/1. točka izreka) in potnih stroškov v višini 93,49 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi (II/2. točka izreka). Odločilo je, da tožnik nosi svoje stroške postopka, toženi stranki pa je dolžan povrniti stroške postopka v znesku 585,64 EUR, v primeru zamude izpolnitvenega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi (III. točka izreka).

2. Tožnik se pritožuje zoper II. in III. točko izreka sodbe iz pritožbenih razlogov zmotne uporabe materialnega prava in zmotne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da delo na mejnem prehodu A. v nočni izmeni opravljata dva policista, pri čemer je en zadolžen za vstop vozil v državo, drug pa za izstop iz nje, zato je nemogoče, da bi en delavec v času odmora drugega delavca opravljal nadzor na obeh straneh. Nadzor mejnih prehodov B., C., D. in E. pa opravlja samo en policist, ki mejnega prehoda ne sme pustiti brez nadzora. Tožniku ni bilo določeno, kdaj bi lahko koristil odmor oziroma mu ni bila zagotovljena zamenjava. Narava tožnikovega dela ni takšna, da bi lahko brezskrbno zapustil svoje delovno mesto, zato odmora ni mogel koristiti v skladu z njegovim namenom, ki je v tem, da se delavcu omogoči regeneracijo oziroma vzdrževanje psihofizične sposobnosti za opravljanje dela. V času odmora delavec ne opravlja dela, ampak je popolnoma prost delovnih obveznosti. Odmor ne doseže svojega namena, če si tožnik vzame čas za malico, ko na prehodu ni nikogar, pod pritiskom in zavedanjem, da mora kljub temu vseskozi nadzorovati mejni prehod in njegovo okolico in da bo moral, če bo kdo prišel, odmor prekiniti in delo opraviti. Odmor med delovnim časom se po Direktivi 2003/88/ES enači s počitkom in ne z delovnim časom. Odmor pomeni, da delavcu ni treba ostati na delovnem mestu in biti na razpolago delodajalcu, prav tako mu ni treba opravljati svojih nalog in dolžnosti, ampak lahko ta čas posveti lastnim interesom. Koriščenje odmora na delovnem mestu ne predstavlja kršitve, če se v tem času doseže namen odmora. Glede na naravo tožnikovega dela je odmor v skladu z njegovim namenom mogoče koristiti le tako, da se tožniku zagotovi zamenjava. To potrjuje obvestilo komandirja z dne 9. 6. 2010, skladno s katerim je bila tožena stranka tožniku dolžna določiti čas izrabe odmora in mu v tem času zagotoviti zamenjavo. Priča F. F. je izpovedala, da so vodje izmene zagotavljali zamenjave glede na razpoložljivost. Tožena stranka bi morala zatrjevati in dokazati, da je tožniku vsak dan zagotovila zamenjavo. Navaja še, da se sodišče prve stopnje ni opredelilo do nadaljnjih predpostavk odškodninske odgovornosti. Pritožbenemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da zahtevku tožnika ugodi. Priglaša pritožbene stroške.

3. Tožena stranka se pritožuje zoper I. in III. točko izreka sodbe iz pritožbenih razlogov zmotne uporabe materialnega prava ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da jezikovna razlaga Stavkovnega sporazuma kaže, da se za izračun najkrajše varne poti lahko v daljinomeru uporabi možnost prevoza po avtocesti. Čeprav se ta možnost uporabi, pa ne gre spregledati dejstva, da gre za izračun najkrajše varne poti ob upoštevanju definicije varne poti. Za izračun razdalje je mogoč izračun tudi z uporabo avtoceste, vendar le ob pogoju, da ta izračun kaže na najkrajšo varno pot. Vlada RS in Policijski sindikat Slovenije se v kolektivni pogodbi nista dogovorila, da je pot po avtocesti a priori varna najkrajša pot. Najkrajša varna pot lahko poteka tudi po avtocesti, vendar pa to za primer tožnika ne velja. Sodišče prve stopnje ni ugotavljalo, ali sta obe poti od H. ulice 18, I., do J. ulice 16, K., varni. Sodnik pri sojenju ni vezan na mnenja ministrstev. Tožnik ni predložil dokaza upravljavcev občinskih cest v občini L. in M., da njihove kategorizirane občinske ceste ne izpolnjujejo standarda varne poti. Sodišče prve stopnje ni razpolagalo s podatki o vzdrževanju ceste. Sodišče prve stopnje je brez pravnega temelja in brez razpoložljivega dokaza opredelilo občinsko cesto kot cesto, ki ni varna. Iz dokaznega postopka – izpovedi tožnika in priče F. F. – izhaja ravno nasprotno, tj. da je pot, za katero je tožnik prejemal povračilo stroškov, varna. Priglaša pritožbene stroške.

4. Obe pravdni stranki sta podali odgovora na pritožbo nasprotne stranke, v katerih sta nasprotovali pritožbenim navedbam in priglasili stroške odgovorov na pritožbo.

6. Pritožbeno sodišče je preizkusilo izpodbijano sodbo na podlagi drugega odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP; Ur. l. RS, št. 26/1999 in nasl.) v mejah razlogov, ki jih uveljavljata pritožbi, pri tem pa je po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka, naštete v navedeni določbi, in na pravilno uporabo materialnega prava. Ugotovilo je, da sodišče prve stopnje ni storilo bistvenih kršitev določb pravdnega postopka, da je pravilno in popolno ugotovilo dejansko stanje in pravilno uporabilo materialno pravo.

7. Tožnik, ki je po ugotovitvah sodišča prve stopnje zaposlen pri toženi stranki kot policist na PU N., delo pa opravlja na Postaji mejne policije K., v tem sporu uveljavlja plačilo razlike v povračilu stroškov prevoza ne delo in z dela v obdobju od maja 2014 do maja 2019 in plačilo nadomestila oziroma odškodnine zaradi neizkoriščenega odmora v obdobju od maja 2014 do novembra 2018.

Povračilo stroškov prevoza na delo in z dela

8. Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da se tožniku od 1. 1. 2013 dalje priznava kilometrina za pot, dolgo 35,49 kilometrov v eno smer na podlagi daljinomera „zemljevidi.najdi.si“, ki ne vodi po avtocesti in predstavlja najkrajšo pot med tožnikovim prebivališčem v I. in njegovim delovnim mestom v K. Tožnik se je zavzemal, da bi mu tožena stranka morala priznati kilometrino za pot, ki vključuje avtocesto in znaša 44 kilometrov. Sodišče prve stopnje je tožbenemu zahtevku v tem delu praktično v celoti ugodilo.

9. V vtoževanem obdobju veljavni Aneks h Kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji (Ur. l. RS, št. 40/2012 in nasl.) je v drugem odstavku 5. člena določal, da se javnim uslužbencem, ki nimajo možnosti prevoza z javnimi prevoznimi sredstvi, prizna kilometrina v višini 8 % cene neosvinčenega motornega bencina – 95 oktanov. Prvotna navodila za uporabo daljinomera „zemljevid.najdi.si“

z dne 25. 1. 2013 (B12) so določala, da se razdalja za priznanje kilometrine ugotovi tako, da se izbere najkrajša pot brez izbora „najraje po avtocesti“. Dne 31. 5. 2013 je bil med Sindikatom policistov Slovenije, Vlado RS, Ministrstvom za notranje zadeve in Policijo sklenjen Sporazum (Ur. l, RS, št. 54/2013), ki je v 6.a točki določil, da se, kadar ima uslužbenec policije možnost prevoza po avtocesti, za izračun najkrajše varne poti v digitalnem merilniku označi prevoz po avtocesti.

Na njegovi podlagi so bila sprejeta nova navodila za uporabo daljinomera z dne 31. 5. 2013 (A2), ki so določila, da se pri izračunu najkrajše varne poti označi „najraje po avtocesti“.

10. Sodišče prve stopnje se je postavilo na zmotno stališče, da bi tožena stranka morala glede na Sporazum in nova navodila tožniku, ki je imel možnost prevoza po avtocesti, pot določiti z upoštevanjem avtoceste. Tožena stranka v pritožbi utemeljeno navaja, da je javnemu uslužbencu mogoče določiti pot z upoštevanjem avtoceste le v primeru, če gre hkrati za najkrajšo (varno) pot. Javnim uslužbencem namreč pripada kilometrina le za takšno pot. Tako je do maja 2012 izhajalo iz četrtega odstavka 2. člena Uredbe o povračilu stroškov prevoza na delo in z dela javnim uslužbencem in funkcionarjem v državnih organih (Ur. l. RS, št. 95/06 in nasl.), sedaj pa je to izrecno določeno v prvem odstavku 5. člena Aneksa h Kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti (Ur. l. RS, št. 88/2021 in nasl.) in četrtem odstavku 3. člena Uredbe o davčni obravnavi povračil stroškov in drugih dohodkov iz delovnega razmerja (Ur. l. RS, št. 140/2006 in nasl.). Enako stališče je zavzeto tudi v sodni praksi pritožbenega sodišča (Pdp 68/2020 in Pdp 25/2020). Tudi nova navodila glede povračila stroškov za prevoz na delo in z dela določajo, da se pri določitvi razdalje za povračilo kilometrine upošteva najkrajša razdalja, ki jo določi daljinomer. Glede na to, da so prvotna navodila prepovedovala določitev poti ob upoštevanju avtoceste, je jasno, da je bil namen Sporazuma zgolj v tem, da se javnim uslužbencem omogoči določitev poti tudi ob upoštevanju uporabe avtoceste. Vendar pa to ne pomeni, da se javnemu uslužbencu lahko prizna kilometrina za kakšno drugo pot, kot najkrajšo (varno) pot. Ob jezikovni razlagi Sporazuma in novih navodil, pregledu prej in sedaj veljavnih predpisov o povračilu stroškov za prevoz na delo in z dela javnih uslužbencev, namenu, zaradi katerega je prišlo do sprejetja Sporazuma, ter načelu, da je treba v javnem sektorju javna sredstva uporabljati gospodarno in učinkovito, ni mogoč zaključek, da so Sporazum in nova navodila vplivala na načelno pravilo o povračilu stroškov za prevoz na delo in z dela le za najkrajšo varno pot.

11. Tako zmotno stališče sodišča prve stopnje pa ne vpliva na pravilnost izpodbijane odločitve o potnih stroških. Sodišče prve stopnje je namreč na podlagi izvedenega dokaznega postopka ugotovilo, da pot, za katero so tožniku priznavali potne stroške, ni varna pot.

Pri tem se je oprlo na odgovor Direkcije RS za infrastrukturo (v nadaljevanju: direkcija) pri Ministrstvu za infrastrukturo z dne 1. 4. 2019 (A4), iz katerega izhaja, da pot, ki se priznava tožniku po daljinomeru, tj. po najkrajši poti, poteka čez lokalne ceste in javne poti, ki niso primerne širine za vsakodnevno varno uporabo. Tožena stranka v pritožbi neutemeljeno navaja, da je sodišče pri sojenju vezano na ustavo in zakon, ne pa tudi na mnenje Ministrstva. Mnenje Ministrstva je sodišče prve stopnje upoštevalo kot listinski dokaz in je na njegovi podlagi pravilno ugotavljalo varnost priznane poti tožniku. Tožnik je navedeno dejstvo dokazoval s svojim zaslišanjem in omenjeno listino. Ker je mnenje izdala direkcija kot upravljavec državnih cest in državnih kolesarskih povezav (54. člen Zakona o cestah – ZCes-1; Ur. l. RS, št. 109/2010 in nasl.), je tožnik s takšnim mnenjem uspel dokazati nevarnost priznane poti. Tožena stranka, na katero je tako prešlo procesno dokazno breme, nasprotnega s svojimi predlaganimi dokazi (zaslišanjem prič O. O., P. P. in F. F.) ni zmogla dokazati. Ni mogoče slediti pritožbeni navedbi, da bi moral tožnik predložiti še mnenje upravljavcev občinskih cest, saj je mnenje direkcije sodišče prve stopnje pravilno štelo za zadosten dokaz dejstva, da je bila tožniku kilometrina priznana za pot, ki ni varna. V pritožbi tožena stranka neutemeljeno opozarja še na splošno izpoved komandirja Postaje mejne policije K. F. F., da je pot varna. Ker ta priča ni strokovnjak na področju cest, njegova izpoved nima takšne dokazne vrednosti kot mnenje direkcije.

12. Sodišče prve stopnje je zavrnilo zahtevek tožnika, ki se nanaša na nezagotovljen odmor oziroma na kršeno pravico do odmora v obdobju od maja 2014 do novembra 2018. Prvi odstavek 154. člena ZDR-1 določa, da ima delavec, ki dela polni delovni čas, med dnevnim delom pravico do odmora, ki traja 30 minut. V petem odstavku istega člena pa je določeno, da se čas odmora med dnevnim delom všteva v delovni čas, kar pomeni, da je čas odmora, v katerem delavec ne dela, plačan kot normalna delovna obveznost in za ta čas delavec prejme plačilo, kot če bi delal (tretji odstavek 126. člena ZDR-1). Glede na takšno zakonsko ureditev pravice do odmora med delovnim časom ni mogoče razlagati na način, da ima delavec povsem proste možnosti posvečanja svojim osebnim interesom in razpolaganja s svojim časom. Zato odmora med delovnem časom tudi ni mogoče enačiti s pojmom počitek po Direktivi 2003/88/ES (za kar se neutemeljeno zavzema pritožba).

13. Iz dejanskih ugotovitev sodišča prve stopnje izhaja, da je bilo na mejnih prehodih D., E., C. in B. delo organizirano na način, da je delal en mejni policist, na mejnem prehodu A. pa dva, en na vstopu in en na izstopu iz države, vendar ni bila mogoča menjava med njima. Z decembrom 2018 se je organizacija dela spremenila tako, da je bil določen delavec, ki je prišel na mejne prehode in je za čas odmora zamenjal delavce, ki so tam delali. Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da frekventnost na navedenih mejnih prehodih ni bila takšna, da ne bi bilo mogoče koristiti odmora, saj prehajanje meje ni potekalo ves čas, lahko se je zgodilo, da tudi eno ali celo dve uri ni bilo nobenega za prehod meje.

14. Do kršitve pravice do odmora med delovnim časom ne pride že zgolj zato, ker mora biti delavec prisoten na delovnem mestu. Ključno je, kakšna je bila narava in intenzivnost dela ter ali je imel tožnik v času trajanja izmen, v katerih je bil na mejnem prehodu sam oziroma ni imel zamenjave, glede na neenakomerno in/ali nižjo frekvenco prehodov meje dejansko možnost izrabe odmora med delovnim časom. Ali je narava dela tožniku omogočala izrabo odmora, je pravno vprašanje, ki je v pristojnosti sodišča in ne komandirja policijske postaje. Zato v pritožbi tožnik neutemeljeno navaja, da obvestilo komandirja dokazuje, da je bila tožena stranka mnenja, da je odmor mogoče izrabiti le v primeru zagotovljene zamenjave. Zamenjavo je sicer dolžna zagotoviti tožena stranka, a to ni odločilno v primerih, kot je konkretni, ko zaradi manjšega števila predvidenih nalog v času izmene delovni proces sam po sebi ne zahteva posebnih zamenjav zaradi koriščenja odmora (VIII Ips 54/2021). Sodišče prve stopnje je zato po nepotrebnem ugotavljalo, ali so bile tožniku zamenjave omogočane in ali je do njih dejansko prihajalo. Pritožbeno sodišče tako ne odgovarja na pritožbene navedbe, ki tem dejanskim ugotovitvam sodišča prve stopnje nasprotujejo.

15. Iz navedenega izhaja, da ni odločilno, na kar tožnik opozarja v pritožbi, da mejnega prehoda ni mogel pustiti nenadzorovanega, saj to dejstvo še ne pomeni, da ne bi mogel koristiti odmora ali da izrabljen odmor ne ustreza njegovemu namenu, tj. povrnitvi nekaterih psihofizičnih sposobnosti. Glede na majhno obremenjenost mejnih prehodov, na katerih je delal tožnik, je bila narava in intenziteta tožnikova dela takšna, da mu ni bila onemogočena izraba odmora med delovnim časom, čeprav tega ni smel zapustiti in čeprav bi moral odmor prekiniti in opraviti mejno kontrolo, če bi bilo to v danem trenutku treba. V zvezi s tem je pomembno, na kar je opozorilo že sodišče prve stopnje, da delavec lahko odmor izrabi tudi v več delih.

16. Neutemeljena je še pritožbena navedba, da se sodišče prve stopnje ni opredelilo do drugih predpostavk odškodninske odgovornosti. Ker je sodišče prve stopnje ugotovilo, da tožnikova pravica do odmora ni bila kršena, da torej ni protipravnosti ravnanja tožene stranke, se do drugih predpostavk ni bilo dolžno opredeljevati.

17. Tožnik vlaga pritožbo zoper celotno II. točko izreka sodbe, torej tudi zoper odločitev, da se v presežku zavrne zahtevek za povračilo stroškov prevoza na delo in dela. Ker pa pritožbenih ugovorov zoper to odločitev v pritožbi ne podaja, je pritožbeno sodišče to odločitev preizkusilo zgolj po uradni dolžnosti in ugotovilo, da je pravilna in zakonita.

18. Glede na zgoraj obrazloženo je sodišče prve stopnje pravilno odločilo o zahtevkih iz naslova povračila stroškov prevoza na delo in z dela ter iz naslova neizrabljenega odmora med delovnim časom. Ker niso podani niti s pritožbama uveljavljani razlogi niti tisti, na katere se pazi po uradni dolžnosti, je pritožbeno sodišče pritožbi zavrnilo kot neutemeljeni in potrdilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje (353. člena ZPP).

19. Odločitev o pritožbenih stroških temelji na prvem odstavku 165. člena ZPP. Nobena stranka s pritožbo ni uspela, odgovora na pritožbo pa nista bila potrebna, zato vsaka stranka sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 154. člena ZPP in 155. člena ZPP).

Vlada RS je s sklepom dne 10. 1. 2013 (B9) določila, da se vsem zaposlenim v državni upravi prizna kilometrina z uporabo daljinomera „zemljevid.najdi.si“.

Zelo podobno določbo vsebuje tudi Stavkovni sporazum med Vlado RS, Ministrstvom za notranje zadeve, Policijo in Policijskim sindikatom Slovenije (Ur. l. RS, št. 67/2013), ki v 13.c točki določa, da se, kadar ima uslužbenec Policije ali MNZ možnost prevoza po avtocesti, lahko za izračun najkrajše varne poti v digitalnem merilniku razdalje označi prevoz po avtocesti.

Zato ne drži pritožbena navedba, da sodišče prve stopnje ni ugotavljalo, ali je pot, za katero so tožniku priznani potni stroški, varna.

Prim. sklep VSRS VIII Ips 54/2021 in VIII Ips 35/2021.

Aneks h Kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji (2012) - člen 5, 5/2.

Aneks h Kolektivni pogodbi za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji  (2021) - člen 5, 5/1.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 54.

Zakon o delovnih razmerjih (2013) - ZDR-1  - člen 126, 126/3, 154, 154/1, 154/5.

Uredba o povračilu stroškov prevoza na delo in z dela javnim uslužbencem in funkcionarjem v državnih organih (2006) - člen 2, 2/4.

Uredba o davčni obravnavi povračil stroškov in drugih dohodkov iz delovnega razmerja (2006) - člen 3, 3/4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.