VDSS Sodba Psp 3/2020
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2020-02-27

Elizabeta Šajn Dolenc (preds.), mag. Lilijana Strban (poroč.), Nada Perič Vlaj

denarna socialna pomoč - prosti preudarek - diskrecijska pravica

Odločanje upravnega organa po prostem preudarku ni samovoljno in pravno nevezano. Predstavlja pravico in odgovornost upravnega organa, da po presoji vseh okoliščin ugotovljenih v upravnem postopku, na podlagi zakonsko določenih kriterijev, pooblastil in navedenih ustavnih načel odloči o vlogi stranke. Norma, ki organu nalaga odločitev v konkretni zadevi, ne določa bistvenih vsebinskih meril za njegovo odločitev, zato je potrebno po presoji sodišča slednje razlagati kot pooblastilo za odločanje po prostem preudarku (diskrecijska pravica). S tem je zakonodajalec pooblastil upravni organ, da ob upoštevanju namena denarne socialne pomoči, sam ugotovi vsebino pravne norme, ki jo je potrebno uporabiti v tem primeru. Ko odloča po prostem preudarku tako organ pri istem dejanskem stanju izbere izmed več pravno enakih možnih odločitev tisto, za katero meni, da je z vidika namena denarne socialne pomoči najbolj smotrna. Pri tem je vezan na namen in obseg danega mu pooblastila (drugi odstavek 6. člena ZUP) ter ustavni načeli enakosti in sorazmernosti. Namen in obseg pooblastila za odločanje po prostem preudarku sta razvidna iz norme, ki tako pooblastilo določa, sicer pa ju je potrebno ugotoviti iz ciljev, ki ju zasleduje celoten predpis ali s pomočjo predzakonskih aktov.

Odločitev tožene stranke, da bivanje tožeče stranke pri staršem na skupnem naslovu šteje za okoliščino, ki utemeljuje znižanje dodeljene denarne socialne pomoči za 10 %, je izdana v okviru mej prostega preudarka in v skladu z njegovim namenom.

Pritožba se zavrne in se potrdi sodba sodišča prve stopnje.

1. Prvostopenjsko sodišče je zavrnilo tožbeni zahtevek, da se odpravijo odločbe tožene stranke št. ... z dne 7. 1. 2019 in odločba št. ... z dne 29. 6. 2018 v drugem odstavku izreka glede višine denarne socialne pomoči in odločba tožene stranke št. ... z dne 24. 1. 2019 in odločba št. ... z dne 9. 10. 2018 v drugem odstavku izreka glede višine denarne socialne pomoči in da se tožnici denarna socialna pomoč zviša. Štelo je, da tožeča stranka biva skupaj s staršema, kar predstavlja okoliščino, ki utemeljuje znižanje dodeljene denarne socialne pomoči za 10 % osnovne oskrbe in je CSD A. zakonito uporabil pooblastilo za odločanje po prostem preudarku.

2. Zoper sodbo se pritožuje tožeča stranka. V laični pritožbi opozarja, da niti CSD niti sodišče nista upoštevala, da je v preteklem obdobju prispevala k hišnim stroškom 2/3 socialne pomoči, zaradi česar ni dosegala minimuma za preživetje. Primer bi bilo potrebno obravnavati celostno z vidika širšega časovnega obdobja in dejanskih razmer v družini, saj ima glede na porabo še nekaj prispevanih sredstev "v dobrem".

4. Pritožbeno sodišče je preizkusilo izpodbijano sodbo v mejah uveljavljanih pritožbenih razlogov, pri čemer je v skladu z drugim odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 s sprem., v nadaljevanju ZPP) po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka naštete v tej določbi in na pravilno uporabo materialnega prava. Ugotovilo je, da sodišče prve stopnje ni storilo bistvenih kršitev določb pravdnega postopka iz drugega odstavka 339. člena ZPP, na katere je potrebno paziti tudi po uradni dolžnosti. Sodba vsebuje razloge o odločilnih dejstvih, ki temeljijo na pravilnih materialno pravnih izhodiščih, strinja pa se tudi z dejanskimi ugotovitvami in pravnimi stališči sodišča prve stopnje.

5. Predmet presoje je dokončna odločba tožene stranke št. ... z dne 7. 1. 2019 v zvezi z odločbo št. ... z dne 29. 6. 2018 in dokončna odločba tožene stranke št. ... z dne 24. 1. 2019 v zvezi z odločbo št. ... z dne 9. 10. 2018. Spor v predmetni zadevi se nanaša na dejstvo upoštevanja, da je tožnici zagotovljena osnovna oskrba v mesečni vrednosti 10 % minimalnega dohodka, ki bi ji pripadal, če ne bi imela drugih dohodkov, ker ima zagotovljeno bivanje.

6. Pravno podlago za odločitev v predmetni zadevi predstavljajo določila Zakona o socialno varstvenih prejemkih (ZSVarPre, Ur. l. RS, št. 61/2010 s sprem.) in Pravilnika o načinu ugotavljanja premoženja in njegove vrednosti pri dodeljevanju pravic iz javnih sredstev ter razlogi za zmanjševanje v postopku dodelitve denarne socialne pomoči (Ur. l. RS, št. 8/2012 s sprem., v nadaljevanju Pravilnik). Po določbi 3. točke prvega odstavka 31. člena ZSVarPre lahko center za socialno delo določi, da se denarna socialna pomoč ne dodeli ali se dodeli v nižjem znesku samski osebi ali družino, za katero je mogoče sklepati, da ji je dohodek v višini minimalnega dohodka v celoti ali delno zagotovljen, ker živi z osebami oziroma ji pri preživljanju pomagajo osebe, ki niso družinski člani po tem zakonu ali je njeno preživetje zagotovljeno na drug način. Na tej podlagi sprejet Pravilnik v prvem odstavku 12. člena določa, da se mesečna vrednost osnovne oskrbe upošteva v razmerju do minimalnega dohodka, ki bi upravičencu pripadal, če ne bi imel drugih dohodkov. Po tretjem odstavku istega člena se šteje, da mu je zagotovljena oskrba v mesečni vrednosti 15 % minimalne dohodka, ki bi mu pripadal, če ne bi imel drugih dohodkov, kadar je upravičencu zagotovljeno bivanje. Določilo 13. člena Pravilnika pa celo določa, da se ne glede na določbo prejšnjega člena šteje, da je upravičencu zagotovljena osnovna oskrba v nižji mesečni vrednosti, kot je določeno v prejšnjem členu, če tako ugotovi pristojni center za socialno delo.

7. Odločanje upravnega organa po prostem preudarku je določeno v ZSVarPre in Pravilniku. Takšna ureditev je v skladu z ustavnim načelom vezanosti delovanja upravnih organov na ustavo, zakonsko podlago in okvir. Po legalitetnem načelu,

ki je eno od temeljnih načel pravne države, upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Odločanje upravnega organa po prostem preudarku torej ni samovoljno in pravno nevezano. Predstavlja pravico in odgovornost upravnega organa, da po presoji vseh okoliščin ugotovljenih v upravnem postopku, na podlagi zakonsko določenih kriterijev, pooblastil in navedenih ustavnih načel odloči o vlogi stranke. Norma, ki organu nalaga odločitev v konkretni zadevi, ne določa bistvenih vsebinskih meril za njegovo odločitev, zato je potrebno po presoji sodišča slednje razlagati kot pooblastilo za odločanje po prostem preudarku (diskrecijska pravica).

S tem je zakonodajalec pooblastil upravni organ, da ob upoštevanju namena denarne socialne pomoči, sam ugotovi vsebino pravne norme, ki jo je potrebno uporabiti v tem primeru. Ko odloča po prostem preudarku tako organ pri istem dejanskem stanju izbere izmed več pravno enakih možnih odločitev tisto, za katero meni, da je z vidika namena denarne socialne pomoči najbolj smotrna. Pri tem je vezan na namen in obseg danega mu pooblastila (drugi odstavek 6. člena Zakon o upravnem postopku, Ur. l. RS, št. 80/99 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP) ter ustavni načeli enakosti in sorazmernosti.

Namen in obseg pooblastila za odločanje po prostem preudarku sta razvidna iz norme, ki tako pooblastilo določa, sicer pa ju je potrebno ugotoviti iz ciljev, ki ju zasleduje celoten predpis ali s pomočjo predzakonskih aktov.

8. Odločitev tožene stranke je tudi po oceni pritožbenega sodišča v skladu z namenom podeljene diskrecije, saj niti ZSVarPre niti Pravilnik ne urejata vseh možnih položajev upoštevanja preživljanja. Toženi stranki je na ta način omogočeno, da glede na številne življenjske primere ustrezno zniža denarno socialno pomoč, če zaradi določenih okoliščin pri upravičencu ugotovi nižje stroške preživljanja. Odločitev tožene stranke, da bivanje tožeče stranke pri staršem na skupnem naslovu šteje za okoliščino, ki utemeljuje znižanje dodeljene denarne socialne pomoči za 10 %, je tudi po oceni pritožbenega sodišča izdana v okviru mej prostega preudarka in v skladu z njegovim namenom.

9. Neutemeljena je tako pritožbena navedba o zmotni dokazni oceni, zaradi nepravilnega ovrednotenja tožničinega prispevka k plačilu stroškov preteklega obdobja. Pravilne so dejanske ugotovitve prvostopnega sodišča, ki so skladne z ugotovitvami toženca v predsodnem postopku.

Konkretnega dejanski stan pravno relevantnega določila niti sodišče niti tožena stranka nista mogla obravnavati z vidika širšega časovnega obdobja, saj zakon točno določa, dohodki katerega obdobja se presojajo pri priznanju denarne socialne pomoči. Denarna socialna pomoč je namenjena osebam, ki si v določenem obdobju življenja ne morejo zagotoviti sredstev v višini minimalnega dohodka.

10. Tudi po oceni pritožbenega sodišča predstavlja 10 % znižanje denarne socialne pomoči razumno in sorazmerno pravno posledico.

11. Ker niso podani uveljavljani pritožbeni razlogi, niti niso podani razlogi, na katere mora paziti sodišče po uradni dolžnosti, je sodišče v skladu s 353. členom ZPP pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

Opredeljeno v drugem odstavku 120. člena Ustave RS (Ur. l. RS, št. 33/1991 s sprem., v nadaljevanju Ustava RS).

Iz ZSVarPre in Pravilnika ni razvidno, da bi bilo upoštevanje zagotovljene osnovne oskrbe v nižji mesečni vrednosti pogojena z izpolnjevanjem kakršnihkoli pogojev ali predpostavk.

Npr. odločba Ustavnega sodišča RS, št. Up-84/94 z dne 11. 7. 1996 in št. U-I-18/93 z dne 11. 4. 1996.

Če organ s svojo odločitvijo preseže meje ali namen pooblastila je potrebno šteti, da pooblastila ni pravilno uporabil in je zato tako odločba nezakonita iz razlogov nepravilne uporabe materialnega prava. Niti zakon niti pravilnik izrecno ne predvidevata brezplačnega bivanja kot edini možni pravni nasledek pri presoji pravice.

Tako tudi sodba Vrhovnega sodišča RS, opr. št. VIII Ips 152/2016 z dne 11. 10. 2016, ki je obravnavala identičen življenjski in pravni primer.

Tožnica, ki je bila obravnavana kot samska oseba, je v času odločanja o denarni socialni pomoči, kot tudi tri mesece pred tem, živela in še živi v hiši staršev. V svojem nadstropju ima svojo sobo, kuhinjo in kopalnico. Števec je za celotno hišo skupni. Do jeseni 2017 je staršem prispevala 160,00 EUR iz naslova stroškov po položnicah, od jeseni 2017 pa staršem za plačilo stroškov ni več prispevala, pri čemer ločenih položnic ne plačuje.

Zakon o socialno varstvenih prejemkih (2010) - ZSVarPre  - člen 31, 31/1, 31/1-3.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 6, 6/2.

Pravilnik o načinu ugotavljanja premoženja in njegove vrednosti pri dodeljevanju pravic iz javnih sredstev ter o razlogih za zmanjševanje v postopku dodelitve denarne socialne pomoči (2012) - člen 12, 12/1, 12/3, 13.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.