VDSS Sodba Psp 211/2021
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2022-01-12

Nada Perič Vlaj (preds.), Elizabeta Šajn Dolenc (poroč.), Edo Škrabec

Zoisova štipendija - epidemija - interventna zakonodaja - izpolnjevanje pogojev

Ustavno skladna je razlaga sodišča prve stopnje, da določba 57. člena ZIUOOPE širi in ne oži pogojev za pridobitev Zoisove štipendije. Pri tem je sodišče pravilno upoštevalo, da je bil namen tega zakona v tem, da se pridobitev Zoisove štipendije omogoči tudi tistim dijakom oziroma študentom, ki zaradi nastalih posledic epidemije niso mogli izpolniti zakonsko določenih pogojev v ZŠtip-1, ne pa nasprotno, da se tistim, ki so kljub epidemiji dosegli izjemne dosežke, le-ti ne upoštevajo. Kot izhaja že iz naziva zakona, je namen tega ravno v tem, da se zmanjšajo oziroma odpravijo posledice epidemije, ne pa da bi se z njegovim sprejetjem določenim kategorijam dijakov oziroma študentov onemogočilo uveljavljanje izjemnih dosežkov, ki so jih dosegli v šolskem oziroma študijskem letu 2019/2020.

Pritožba se zavrne in se potrdi sodba sodišča prve stopnje.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo odpravilo odločbo Javnega štipendijskega, razvojnega, invalidskega in preživninskega sklada Republike Slovenije, št. 11030-993/2020-2 z dne 24. 9. 2020 in odločbo tožene stranke št. 1107-91/2020/2 z dne 10. 12. 2020 ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno upravno odločanje. Hkrati ji je naložilo, da je dolžna izdati nov upravni akt v roku 30 dni od pravnomočnosti te sodbe. Kar je tožnica zahtevala več ali drugače s primarnim zahtevkom, pa je zavrnilo.

2. Zoper sodbo je pritožbo vložila tožena stranka iz vseh pritožbenih razlogov. V pritožbi navaja, da je sodišče prve stopnje zavzelo napačno materialnopravno stališče oziroma je narobe razlagalo določbo 57. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (Ur. l. RS, št. 80/2020 s spremembami, v nadaljevanju ZIUOOPE), da lahko tožnica poleg izjemnih dosežkov, določenih v ZIUOOPE, uveljavlja tudi izjemne dosežke po drugem odstavku 24. člena Zakona o štipendiranju (Ur. l. RS, št. 56/2013 s spremembami, v nadaljevanju ZŠtip-1). Tožena stranka ob uporabi jezikovne razlage pravne norme ugotavlja, da drugi odstavek 57. člena ZIUOOPE ne pušča nobenega dvoma glede možnosti uveljavljanja izjemnih dosežkov tudi iz drugih šolskih oziroma študijskih let, saj jasno določa, iz katerih šolskih oziroma študijskih let so upoštevni izjemni dosežki za pridobitev Zoisove štipendije v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021. Uveljavlja se lahko samo izjemni dosežek, ki ga je vlagatelj dosegel v šolskem oziroma študijskem letu 2017/2018 in v šolskem oziroma študijskem letu 2018/2019. Navedeno jasno pomeni, da ni možno uveljaviti "tudi" izjemnega dosežka iz leta 2019/2020 ali pa kateregakoli drugega šolskega oziroma študijskega leta. Tako je po mnenju tožene stranke povsem jasno in ne more biti nobenega dvoma, da 1. alineja prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE predstavlja izjemo od določbe drugega odstavka 24. člena ZŠtip-1 in ne velja ob njej. Enako razlago 1. alineje prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE utemeljuje tudi uporaba drugih klasičnih metod razlage pravnih norm. Namen zadevne ureditve oziroma prilagoditve je bil namreč omilitev posledic epidemije COVID-19 s ciljem enakopravne obravnave različnih skupin vlagateljev za pridobitev Zoisove štipendije v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021, pri čemer so bili izjemni dosežki iz leta 2019/2020 zaradi neizvedbe večine državnih tekmovanj za dosego tega cilja izrecno izvzeti. Tožena stranka nadalje pojasnjuje, da imajo različne skupine vlagatelj že po naravi stvari različne dejanske možnosti za dosego izjemnega dosežka glede na organiziranost tekmovanj, interese, nadarjenost in drugo. ZŠtip-1 zato omogoča široko paleto različnih kategorij izjemnih dosežkov, ki jih lahko uveljavijo vlagatelji. Popolne dejanske enakosti med vsemi potencialnimi vlagatelji ni mogoče zagotoviti, ne glede na veljavnost splošne oziroma interventne štipendijske zakonodaje. Pri tem je ključno, da je interventna zakonska ureditev v skladu z načelom enakosti pred zakonom in da je vlagateljem zagotovljeno enako varstvo pravic v postopku pred državnimi organi, nosilci javnih pooblastil in tudi pred sodiščem. 57. člen ZIUOOPE sledi cilju zagotavljanja enakih možnosti in enakih rezultatov za izravnavo dejanskih neenakosti. Ob spoštovanju ustavnih načel je bilo vrednotenje izjemnih dosežkov za pridobitev Zoisove štipendije v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021 za vse vlagatelje enako. Ureditev temelji tudi na podlagi podatkov Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, po katerih zaradi posledic epidemije COVID-19 kar 43 od 68 tekmovanj na državni ravni v šolskem oziroma študijskem letu 2019/2020 ni bilo zaključeno. Zaradi načela enake obravnave se izjemni dosežki iz šolskega oziroma študijskega leta 2019/2020 ne morejo upoštevati, saj bi v nasprotnem primeru bili v neenakopraven položaj postavljeni tisti, ki se niso imeli možnosti udeležiti državnega tekmovanja in s tem pridobiti izjemni dosežek v šolskem oziroma študijskem letu 2019/2020. Četudi interventni zakon ne bi bil sprejet, tožnica na tej podlagi ne bi mogla uveljavljati rezultata, prejetega na srečanju mladih raziskovalcev Pomurja, saj se je srečanje odvilo in so bila priznanja podeljena šele septembra 2020. Glede na navedeno nikakor ne drži stališče sodišča prve stopnje, da gre za državno tekmovanje, izvedeno za šolsko leto 2019/2020, čeprav se je odvilo šele v septembru 2020. Citira 238. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 s spremembami, v nadaljevanju ZUP) in poudarja, da tožnica zlatega priznanja na državnem tekmovanju ni uveljavljala z vlogo, temveč šele v pritožbi. Dejstvo oziroma dokazi, ki jih je tožnica uveljavljala v pritožbi, v času odločanja organa prve stopnje še niso obstajali, kar pomeni, da jih tudi v pritožbenem postopku ni mogoče upoštevati. Ne strinja se tudi s stališčem, da naj bi bilo organu prve stopnje že ob izdaji upravne odločbe jasno, da se bo tožnica kot prejemnica zlatega priznanja za raziskovalno nalogo na regijskem tekmovanju uvrstila na državno tekmovanje.

3. V odgovoru na pritožbo tožnica nasprotuje pritožbenim navedbam in poudarja, da 57. člen ZIUOOPE predstavlja dopolnilno in ne nadomestno pravno normo drugega odstavka 24. člena ZŠtip-1. To pa še toliko bolj, ker tudi v drugem poglavju ZIUOOPE, ki ureja odstop od določb določenih zakonov ZŠtip-1 niti ni omenjen. Pri razlagi pravil je potrebno upoštevati metodo ratio legis, to je namen zakona. Meni, da je ustavno skladna razlaga sodišča prve stopnje, da določba 57. člena ZIUOOPE širi in ne oži pogojev za pridobitev Zoisove štipendije v šolskem letu 2020/2021. Vlagatelj lahko ob prehodu na višjo raven izobraževanja ob pogojih iz 22. in 24. člena ZŠtip-1 za pridobitev Zoisove štipendije uveljavlja tudi izjemni dosežek, ki ga je dosegel v šolskem letu 2017/2018 ter znanstveno raziskovalno nalogo ali znanstveni prispevek v strokovni ali znanstveni publikaciji ali zborniku, objavljeno v šolskem letu 2018/2019 in 2019/2020. Le s takšno razlago določba 57. člena ZIUOOPE sploh lahko predstavlja in dosega svoj namen, to je začasni ukrep za omilitev in odpravo posledice epidemije nalezljive bolezni (COVID-19). Z nasprotno razlago je trajno in nepovratno odvzeta možnost uveljavitve doseženega izjemnega dosežka v šolskem letu 2019/2020 in pri pridobitvi Zoisove štipendije predstavlja ukrep, ki je ne samo v nasprotju z namenom tega zakona, ampak je tudi pretiran in nesorazmeren, ki grobo in nedopustno posega v ustavno zagotovljene človekove pravice in temeljne svoboščine oseb, ne samo tožnice, ampak vseh tistih, ki so v šolskem letu 2019/2020 kljub epidemiji, dosegli izjemni dosežek, pa tega nikoli ne bi mogli uveljaviti ali pridobiti Zoisove štipendije. Dodatno pojasnjuje, da je izjemni dosežek z raziskovalno nalogo, ki je bila izdelana 2020, uveljavljala pri upravnem organu v času podaje vloge za pridobitev Zoisove štipendije. Takrat sicer le zlato priznanje na regijskem nivoju, s katerim je bila uvrščena na državni nivo tekmovanja. Po prejemu potrdila, datiranega dne 14. in 15. 9. 2020, da je z navedeno raziskovalno nalogo pridobila zlato priznanje na državnem nivoju, je to potrdilo predložila v pritožbi dne 9. 10. 2020.

5. Po preizkusu zadeve v skladu z drugim odstavkom 350. člena zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 s spremembami) pritožbeno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje popolno in pravilno ugotovilo dejansko stanje in pravilno uporabilo materialno pravo. Pri tem tudi ni prišlo do absolutnih bistvenih kršitev določb ZPP, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti. Sodišče prve stopnje je ustrezno obrazložilo s pravilnimi dejanskimi in pravnimi razlogi.

6. Predmet sodne presoje je dokončna odločba tožene stranke št.: 1100791/2020/2 z dne 10. 12. 2020, s katero je zavrnila tožničino pritožbo, vloženo zoper prvostopno odločbo št. 11030-993/2020-2 z dne 24. 9. 2020. S slednjo odločbo je Javni štipendijski, razvojni, invalidski in preživninski sklad Republike Slovenije zavrnil tožničino vlogo za dodelitev Zoisove štipendije z obrazložitvijo, da niso izpolnjeni pogoji za dodelitev Zoisove štipendije, saj nobeden od izjemnih dosežkov ne izpolnjuje predpisanih pogojev po 24. členu ZŠtip-1 in 57. člena ZIUOOPE.

Sporno v tej zadevi je, ali zlato priznanje na 54. srečanju mladih raziskovalcev Slovenije 2020 z dne 15. 9. 2020 predstavlja izjemni dosežek in se upošteva pri dodelitvi Zoisove štipendije v šolskem letu 2020/2021 skladno s 24. členom ZŠtip-1 in 57. členom ZIUOOPE.

7. Iz dejanskih ugotovitev sodišča prve stopnje izhaja, da je tožnica dne 25. 8. 2020 vložila vlogo za dodelitev Zoisove štipendije za šolsko leto 2020/2021, v katerem je vpisana v I. letnik gimnazije A., za izobraževanje po programu gimnazija. Vlogi je poleg diplom in priznanj, ki jih je v celoti povzelo že sodišče prve stopnje ter zaključni spričevali dne 24. 6. 2019 in z dne 15. 6. 2020, priložila tudi zlato priznanje za 28. regijsko srečanje mladih raziskovalcev Pomurja, maj 2020. S pritožbo vloženo zoper prvostopno odločbo z dne 24. 9. 2020 pa je tožnica uveljavljala še zlato priznanje, doseženo na srečanju mladih raziskovalcev Slovenije 2020 z dne 15. 9. 2020.

8. Čeprav tožnica zlatega priznanja doseženega na srečanju mladih raziskovalcev dne 15. 9. 2020, ob vložitvi vloge za dodelitev Zoisove štipendije še ni uveljavljala, je pa predložila zlato priznanje, doseženo na 28. regijskem srečanju mladih raziskovalcev Pomurja, maj 2020, tudi po prepričanju pritožbenega sodišča ne gre za novo dejstvo oziroma nov dokaz. S tem, ko je tožnica prejela zlato priznanje na 28. regijskem srečanju mladih raziskovalcev Pomurje in ga je k vlogi za priznanje pravice do Zoisove štipendije tudi predložila, je izpolnjevala osnovni pogoj za udeležbo na državnem srečanju mladih raziskovalcev Slovenije. Tega se je tožnica tudi udeležila in na njem dne 15. 9. 2020 na državni ravni dosegla zlato priznanje, ki predstavlja izjemni dosežek na področju raziskovalnega dela kot najboljša raziskovalna naloga. Tega dokaza o pridobitvi izjemnega dosežka tožnica do zaključka razpisa za dodelitev štipendij, to je do dne 7. 9. 2020 tako še ni mogla predložiti, ker z njim takrat še ni razpolagala, predložila pa ga je v pritožbi zoper prvostopno odločbo. Srečanje mladih raziskovalcev Slovenije je bilo izvedeno šele 15. 9. 2020 zaradi razglašene epidemije, to je iz razloga, ki ga ni bilo mogoče predvideti in ne pričakovati, prav tako pa ne preprečiti, da bi se tekmovanje izvedlo že prej. Takšen razlog, ki ne izvira iz tožničine sfere, zato ne more iti v njeno škodo, kot je pravilno zaključilo že sodišče prve stopnje in takšno tekmovanje štelo, da je bilo izvedeno za šolsko leto 2019/2020.

9. Pritožbeno sodišče se v celoti strinja tudi s stališčem, ki ga je sodišče prve stopnje zavzelo v zvezi z razlogovanjem ZIUOOPE in določbe 57. člena.

10. ZŠtip-1 v drugem odstavku 24. člena določa, da lahko vlagatelj za pridobitev ali nadaljnje prejemanje Zoisove štipendije ob prehodu med ravnmi izobraževanja, uveljavlja izjemni dosežek iz zadnjih dveh šolskih ali študijskih let iz predhodne ravni izobraževanja, v vseh ostalih primerih pa izjemni dosežek, ki ga je dosegel v času izobraževanja na ravni izobraževanja, za katero uveljavlja Zoisovo štipendijo, pri čemer se posamezni dosežek lahko uveljavlja le enkrat. ZIUOOPE pa v prvem odstavku 57. člena določa, da ne glede na drugi odstavek 24. člena ZŠtip-1, vlagatelj vloge za dodelitev Zoisove štipendije ob prehodu med ravnmi izobraževanja v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021 uveljavlja izjemni dosežek, ki ga je dosegel v šolskem oziroma študijskem letu 2017/2018 in v šolskem oziroma študijskem letu 2018/2019 (1. alineja prvega odstavka) oziroma v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021 uveljavlja znanstveno raziskovalno nalogo ali znanstveni prispevek v strokovni ali znanstveni publikaciji ali zborniku, objavljeno v šolskem oziroma študijskem letu 2018/2019 in v šolskem oziroma študijskem letu 2019/2020 (3. alineja prvega odstavka).

11. Ob takšnem zapisu določbe 57. člena ZIUOOPE pri sklicevanju na drugi odstavek 24. člena ZŠtip-1 konkretno "ne glede na drugi odstavek 24. člena ZŠtip-1", ne da bi bilo izrecno določeno, da se izjemni dosežki iz šolskega leta 2019/2020 ne upoštevajo, pač pa le izjemni dosežki iz leta 2017/2018 in 2018/2019, se po prepričanju pritožbenega sodišča upošteva poleg določbe 57. člena ZIUOOPE določba 24. člena ZŠtip-1, to pomeni tudi dosežki v letu 2019/2020. Čeprav ima pritožba prav, da besedilo prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE ne vsebuje besedice "tudi" navedeno ne pomeni, da je uporaba ZŠtip-1 izključena. Poleg tega je v 3. alineji prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE izrecno določeno, da se kot izjemen dosežek uveljavlja tudi znanstveno raziskovalna naloga objavljena v šolskem letu 2019/2020.

12. Ustavno skladna je razlaga sodišča prve stopnje, da določba 57. člena ZIUOOPE širi in ne oži pogojev za pridobitev Zoisove štipendije. Pri tem je pravilno upoštevalo, da je bil namen tega zakona v tem, da se pridobitev Zoisove štipendije omogoči tudi tistim dijakom oziroma študentom, ki zaradi nastalih posledic epidemije niso mogli izpolniti zakonsko določenih pogojev v ZŠtip-1, ne pa nasprotno, da se tistim, ki so kljub epidemiji dosegli izjemne dosežke, le-ti ne upoštevajo. Kot izhaja že iz naziva zakona je namen tega ravno v tem, da se zmanjšajo oziroma odpravijo posledice epidemije, ne pa da bi se z njegovim sprejetjem, določenim kategorijam dijakov oziroma študentov onemogočilo uveljavljanje izjemnih dosežkov, ki so jih dosegli v šolskem oziroma študijskem letu 2019/2020.

13. Ob takšni interpretaciji spornih določb zakona, je zadoščeno načelu enake obravnave različnih skupin vlagateljev. Posamezniki, ki v letu 2019/2020 niso imeli možnosti udeležbe na državnih tekmovanjih iz področja, na katerem so izjemni, saj zaradi epidemije niso bile izvedene, še vedno lahko uveljavljajo izjemne dosežke, dosežene v zadnjih dveh predhodnih šolskih letih, to je v šolskem letu 2018/2019 in 2017/2018. Na takšen način je zadoščeno tudi načelu varstva zaupanja v pravo oziroma prepovedi retroaktivne veljave predpisov.

14. Nasprotno pa bi ob drugačni razlagi, za katero se zavzema pritožba, bila vlagateljem, ki so kljub epidemiji dosegli izjemni dosežek v šolskem letu 2019/2020 odvzeta možnost in pravica uveljavljati izjemen dosežek pri pridobitvi Zoisove štipendije, kar bi predstavljalo ukrep, ki bi bil ne samo v nasprotju z namenom ZIUOOPE, ampak bi bil tudi nesorazmeren in bi nedopustno posegel v ustavno zagotovljene pravice tožnice. Poleg tega bi posegel v ustavne pravice vseh tistih vlagateljev, ki so v šolskem letu 2019/2020 dosegli izjemni dosežek iz 22. člena ZŠtip-1, pa ga nikoli ne bi mogli uveljaviti.

15. V tej zadevi ni nepomembno, da je ZIUOOPE vstopil v veljavo 31. 5. 2020 in da je za nazaj določil, da se bodo pri vlogah za dodelitev štipendije v šolskem letu 2020/2021 upoštevali izjemni dosežki, doseženi v dveh predzadnjih šolskih letih, to je za šolsko leto 2017/2018 in 2018/2019. Drugače ZŠtip-1 že od same uveljavitve dalje, to je 17. 7. 2013, določa, da se upoštevajo izjemni dosežki iz zadnjih dveh šolskih let. Konkretno bi to za tožnico pomenilo, da bi se upošteval izjemni dosežek dosežen v šolskem letu 2018/2019 in 2019/2020, torej tudi sporni izjemni dosežek, to je zlato priznanje, doseženo 15. 9. 2020 na srečanju mladih raziskovalcev Slovenije. Zato je upravičeno pričakovala, da je s tem zadostila pogojem, določenim v 24. členu ZŠtip-1. Do spremenjenih pogojev je prišlo z uveljavitvijo interventnega zakona, ki je vstopil v veljavo 31. 5. 2021. Do spremembe je res prišlo še pred razpisom za pridobitev Zoisove štipendije, vendar to ne spremeni dejstva, da je tožnica sodelovala na državnem tekmovanju, ki je bilo izvedeno in kjer so bile tudi podeljene nagrade oziroma priznanja. Tega dejstva ni mogoče obiti niti z navajanjem, da veliko tekmovanj zaradi epidemije ni bilo opravljenih.

16. Glede na vseh navedeno je sodišče prve stopnje pravilno zaključilo, da je bilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, v predsodnem postopku nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, ter da sta posledično izpodbijani odločbi z dne 24. 9. 2020 in z dne 10. 12. 2020 nepravilni in nezakoniti. Edino pravilen je namreč zaključek, da je tožnica v šolskem letu 2019/2020 dosegla izjemen dosežek, to je zlato priznanje na državnem tekmovanju in da je s tem zadostila pogojem, določenim v 24. členu ZŠtip-1. Ker pa toženec drugih pogojev, določenih v tretjem odstavku 22. člena ZŠtip-1 za priznanje Zoisove štipendije ni ugotavljal, je skladno z 82. členom Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Ur. l. RS, št. 2/2004 in 10/2004, v nadaljevanju ZDSS-1) vrnilo zadevo toženi stranki v ponovljen upravni postopek, v katerem bo ugotovila, ali tožnica, ki izpolnjuje pogoj doseženega izjemnega dosežka in ustrezne povprečne ocene, upravičena do Zoisove štipendije. Skladno s tretjim odstavkom 22. člena ZŠtip-1 namreč v primeru, da se na javni razpis prijavi več vlagateljev za Zoisovo štipendijo, ki izpolnjujejo pogoje po prvem in drugem odstavku tega člena kot je razpoložljivih sredstev, do Zoisove štipendije upravičeni vlagatelji, ki so dosegli višjo povprečno oceno ali več točk za izjemne dosežke.

17. Glede na vse obrazloženo je pritožbeno sodišče v skladu z določbo 353. člena ZPP pritožbo tožene stranke zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

Zakon o štipendiranju (2007) - ZŠtip  - člen 22, 22/3, 24, 24/2.

Zakon o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (2020) - ZIUOOPE  - člen 57, 57/1, 57/1-1, 57/1-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.