VDSS Sodba Psp 163/2021
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2021-10-06

mag. Lilijana Strban (preds.), Edo Škrabec (poroč.), Elizabeta Šajn Dolenc

Zoisova štipendija - interventni ukrep - epidemija - izpolnjevanje pogojev - pravica do Zoisove štipendije

Glede na to, da je bilo v sporni zadevi odprto vprašanje, ali gre za znanstvenoraziskovalno nalogo, pa tudi ali je bila pravilno vnešena v COBISS, po stališču pritožbenega sodišča ni šlo za primer, da bi lahko tožena stranka o zadevi odločila po skrajšanem postopku. Tožniku ni bilo omogočeno sodelovanje v postopku, da bi lahko pojasnil razloge v zvezi s samo nalogo oziroma objavo naloge. Nenazadnje se ta pomanjkljivost vidi že v tem, da je celo drugostopenjski organ ob presoji pritožbe ugotovil, da je bila obrazložitev organa prve stopnje neustrezna, sam pa je nato kljub taki pomanjkljivosti iz drugih razlogov tožnikovo pritožbo zavrnil. Tožniku je bilo tako šele tekom sodnega postopka omogočeno, da je dokazoval, da gre za znanstvenoraziskovalno nalogo. V tem primeru je sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo pomanjkljivosti pri vodenju upravnega postopka. V novem postopku bo namreč potrebno omogočiti stranki, da je slišana v postopku ter da se sporna vprašanja razčistijo v smeri, kot je to nakazalo sodišče prve stopnje v 16. točki obrazložitve izpodbijane sodbe.

Pritožba se zavrne in se potrdi sodba sodišča prve stopnje.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo odpravilo odločbo Javnega štipendijskega, razvojnega, invalidskega in preživninskega sklada Republike Slovenije št. ... z dne 9. 9. 2020 in tožene stranke št. ... z dne 10. 11. 2020 ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno upravno odločanje. Naložilo ji je, da je dolžna izdati nov upravni akt v roku 30 dni po pravnomočnosti sodbe.

2. Zoper sodbo je pritožbo vložila tožena stranka iz vseh pritožbenih razlogov. V pritožbi navaja, da uveljavljeni dosežek tožnika ne izpolnjuje predpisanih pogojev za pridobitev Zoisove štipendije za šolsko leto 2020/2021. Upoštevaje interventno zakonodajo dosežka ni mogoče upoštevati iz razloga, ker je bil dosežen v letu 2019/2020, hkrati ni bil ustrezno vpisan v bazo COBISS in nenazadnje, ker je tožnik z njim dosegel bronasto priznanje. Glede stališča sodišča prve stopnje, da tožena stranka tožniku ni dala možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev in da upravni organ ni zaslišal zakonite zastopnice tožnika, tožena stranka poudarja, da glede na relevantno dejansko stanje izjavljanje zakonite zastopnice in njeno zaslišanje ni bilo potrebno in ne bi v ničemer spremenilo odločitve upravnega organa. V zadevi so bili namreč podani vsi pogoji za odločanje po skrajšanem ugotovitvenem postopku po določbi 144. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP).

Zmoten je tudi očitek sodišča prve stopnje, da tožena stranka ni opravila poizvedb pri organizatorju tekmovanja ZTKS, niti pri IZUM-u in sicer v zvezi z vprašanjem, ali osnovnošolska raziskovalna naloga lahko predstavlja znanstveno ali strokovno delo in kako mora biti vpisana v bazo COBISS. Tožena stranka nadalje navaja, da je materialnopravno zmotno stališče sodišča prve stopnje, da je treba 1. alinejo prvega odstavka 57. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (ZIUOOPE)

razlagati tako, da lahko tožnik poleg izjemnih dosežkov, določenih v ZIUOOPE (dosežki v šolskem oziroma študijskem letu 2017/2018 in 2018/2019) uveljavlja tudi izjemne dosežke po drugem odstavku 24. člena Zakona o štipendiranju (v nadaljevanju: ZŠtip-1),

to pomeni tudi dosežke v šolskem oziroma študijskem letu 2019/2020. Besedilo 1. alineje prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE je po mnenju tožene stranke jasno in nedvoumno. Ob uporabi jezikovne razlage navedena določba namreč ne pušča nobenega dvoma glede možnosti uveljavljanja izjemnih dosežkov tudi iz drugih šolskih oziroma študijskih let in sicer 2017/2018 in 2018/2019. Navedeno pa a contrario jasno pomeni, da ni možno uveljavljati "tudi" izjemnega dosežka iz leta 2019/2020 ali pa kateregakoli drugega šolskega oziroma študijskega leta. Določba 1. alineje prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE tako predstavlja izjemo od določbe drugega odstavka 24. člena ZŠtip-1 in ne velja ob njej. Enako razlago utemeljuje tudi uporaba drugih klasičnih metod razlage pravnih norm. Namen zadevne ureditve oziroma prilagoditve je bil namreč v omilitvi posledic epidemije COVID-19 s ciljem enakopravne obravnave različnih skupin vlagateljev za pridobitev Zoisove štipendije v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021, pri čemer so bili izjemni dosežki iz leta 2019/2020 zaradi neizvedbe večine državnih tekmovanj za dosego tega cilja, izrecno izvzeti. Glede na interventno zakonodajo se z navedeno določbo zagotavlja enako varstvo pravic v postopku pred državnimi organi, nosilci javnih pooblastil in tudi pred sodiščem (22. člen Ustave RS). S tem v zvezi tožena stranka še poudarja, da kar 43 od 68 tekmovanj na državni ravni v šolskem oziroma študijskem letu 2019/2020 ni bilo zaključenih. Ureditev v 57. členu ZIUOOPE tudi ni v nasprotju s 155. členom Ustave RS, ki prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov. Navedeni predpis je bil namreč objavljen 30. 5. 2020 in je začel veljati 31. 5. 2020. Javni razpis za Zoisove štipendije za šolsko oziroma študijsko leto 2020/2021 pa je bil objavljen 26. 6. 2020. Doseženo priznanje tudi samo po sebi ne zagotavlja pridobitve Zoisove štipendije. Pravilnik o dodeljevanju Zoisovih štipendij (v nadaljevanju: Pravilnik)

v 10. členu ne določa dodatnih pogojev za pridobitev Zoisove štipendije. Rok iz 10. člena Pravilnika je materialni rok prekluzivne narave. Zamuda (iz katerihkoli razlogov) ima za posledico izgubo pravice. To pa pomeni, da razlogov za kasnejšo objavo prispevka v bazi COBISS ni mogoče upoštevati. ZŠtip-1 v 24. členu določa, da natančnejšo opredelitev in uveljavljanje izjemnih dosežkov s podzakonskim aktom določi minister, pristojen za delo. S tem je glede na hierarhijo pravnih aktov podana pravna podlaga za konkretizacijo potrebnega načina objave znanstvenoraziskovalne naloge ali znanstvenega prispevka in način točkovanja. Šele ob uporabi Pravilnika je omogočena opredelitev konkretnega dosežka kot izjemnega tako glede na pravočasnost objave kot ustrezne kategorizacije dela, pa tudi vrednotenje tega izjemnega dosežka. Tožena stranka poudarja, da je na kategorizacijo del in na datum vpisa v vzajemni bazi COBISS vezana. Kakršnokoli opravljanje poizvedb pri ZTKS ali IZUM-u glede vprašanja tipologije, ne bi bilo na mestu. Da ima lahko neko delo tip dela kot strokovno oziroma znanstveno delo, mora biti objavljeno v znanstveni reviji z ustreznim recenzentskim postopkom ali v strokovni reviji ali v zborniku ali pa mora iziti kot recenzirana samostojna znanstvena ali strokovna monografija. V predmetni zadevi je bila raziskovalna naloga, ki jo je tožnik uveljavljal kot izjemni dosežek v vzajemni bazi COBISS objavljena dne 11. 2. 2021, vendar gre za objavo po končanem upravnem postopku (in celo po začetku predmetnega sodnega postopka) in v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021. Upoštevaje navedeno sta izpodbijani odločbi pravilni in zakoniti. Uveljavljenega dosežka tudi ni mogoče vrednotiti v smislu izjeme iz 3. alineje (pravilno: 2. alineje) prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE, na podlagi katere se lahko za pridobitev Zoisove štipendije v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021 uveljavlja znanstvenoraziskovalno nalogo ali znanstveni prispevek v strokovni ali znanstveni publikaciji ali zborniku, ki je bila objavljena v šolskem letu 2018/2019 in v šolskem letu 2019/2020. Določba je bila ZIUOOPE umeščena predvsem zato, ker se na srednješolski in visokošolski ravni ne organizira in izvaja veliko državnih tekmovanj. Priprava znanstvenoraziskovalnega dela je dolgotrajno delo. Gre za poseben proces, ki ga ne moremo primerjati z osnovnošolskimi raziskovalnimi nalogami, pripravljenimi v okviru posameznega študijskega leta. Osnovnošolsko raziskovalno nalogo vlagatelj, ki je dijak 1. letnika za pridobitev Zoisove štipendije sicer lahko uveljavlja kot izjemni dosežek na podlagi 2. alineje prvega odstavka 24. člena ZŠtip-1, če zanj prejme zlato ali srebrno priznanje na državnem srečanju mladih raziskovalcev. Tožnik je za raziskovalno nalogo prejel bronasto priznanje. V tem primeru pa ne izpolnjuje pogoja iz prvega odstavka 24. člena ZŠtip-1, saj za izjemne dosežke štejejo najvišja mesta oziroma prejeta zlata in srebrna priznanja na državnih tekmovanjih. Na navedeno je tožena stranka opozorila že v odgovoru na tožbo, vendar pa se sodišče do njenih navedb ni opredelilo. S tem je sodišče zagrešilo tudi bistveno kršitev določb postopka po 8. točki drugega odstavka 339. člena ZPP. Tožena stranka predlaga, da pritožbeno sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbeni zahtevek v celoti zavrne oziroma podrejeno, da izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno sojenje.

4. Po preizkusu zadeve pritožbeno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje razčistilo dejstva bistvena za odločitev v zadevi ter na podlagi pravilne uporabe materialnega prava tudi pravilno razsodilo. Pri tem ni kršilo postopkovnih določb, na katere pritožbeno sodišče, na podlagi drugega odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP)

, pazi po uradni dolžnosti. Sodišče prve stopnje tudi ni zagrešilo kršitve po 8. točki drugega odstavka 339. člena ZPP, kot to v pritožbi uveljavlja tožena stranka. Kot to izhaja iz obrazložitve izpodbijane sodbe je sodišče upoštevalo navedbe tožene stranke. Ker pa je ugotovilo določene pomanjkljivosti v postopku in pa kršitev materialnega prava, je že zaradi navedenega odpravilo izpodbijani odločbi tožene stranke ter zadevo vrnilo v ponovno upravno odločanje. Sodišče je namreč presodilo, da je preuranjeno odločanje o sami pravici do Zoisove štipendije.

5. Sodišče prve stopnje je presojalo drugostopenjsko odločbo tožene stranke št. ... z dne 10. 11. 2020, s katero je bila zavrnjena tožnikova pritožba vložena zoper prvostopenjsko odločbo, ki jo je izdal Javni štipendijski, razvojni, invalidski in preživninski sklad Republike Slovenije št. ... z dne 9. 9. 2020. Navedeni organ je odločil, da se vloga, ki jo je tožnik vložil za dodelitev Zoisove štipendije v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021, v katerem je bil vpisan v 1. letnik na srednji šoli A., izobraževalni program B., zavrne.

6. V zadevi je sporno, ali tožnik izpolnjuje predpisane pogoje za pridobitev pravice do Zoisove štipendije za šolsko leto 2020/2021. ZŠtip-1 v 22. členu določa pogoje za pridobitev Zoisove štipendije. Poleg predpisane dosežene ocene je bistveno, da je dijak dosegel tudi izjemni dosežek. Kaj se šteje za izjemni dosežek pa je določeno v 24. členu ZŠtip. Natančnejša opredelitev in uveljavljanje izjemnih dosežkov je določena s Pravilnikom (četrti odstavek 24. člena ZŠtip). Iz vloge za dodelitev Zoisove štipendije izhaja, je tožnik kot izjemen dosežek uveljavljal objavo znanstvenoraziskovalne naloge "C.", ki naj bi bila v sistem COBISS vnešena 17. 8. 2020. Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da tožnik naj ne bi izkazal vsaj enega ustreznega izjemnega dosežka, medtem ko iz obrazložitve dokončne odločbe izhaja, da izjemni dosežek, kot ga je tožnik uveljavljal z vlogo, ne izpolnjuje pogoja iz 1. alineje prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE, ker gre za dosežek iz šolskega oziroma študijskega leta 2019/2020 in ga kot takega ni možno ovrednotiti. Ne glede na navedeno pa tožena stranka dodatno še navaja, da izjemni dosežek ne izpolnjuje pogoja iz 2. alineje prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE, to pa iz razloga, ker raziskovalna naloga v vzajemni bazi COBISS ni označena kot znanstveni oziroma strokovni prispevek in da zato navedeni dosežek ne more biti upošteven za uveljavitev Zoisove štipendije v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021.

7. Glede na tožnikovo vlogo, s katero uveljavlja izjemni dosežek po 6. alineji 24. člena ZŠtip, pritožbeno sodišče ugotavlja, da je pri presoji sporne zadeve potrebno uporabiti 2. alinejo prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE, kjer je določeno, da ne glede na drugi odstavek 24. člena ZŠtip, vlagatelj vloge za dodelitev Zoisove štipendije ob prehodu med ravnmi izobraževanja (v predmetni zadevi iz osnovne šole na srednjo šolo) v šolskem oziroma študijskem letu 2020/2021 uveljavlja znanstvenoraziskovalno nalogo ali znanstveni prispevek v strokovni ali znanstveni publikaciji ali zborniku, objavljeno v šolskem oziroma študijskem letu 2018/2019 in v šolskem oziroma študijskem letu 2019/2020. Res je sodišče prve stopnje pri presoji uporabilo tudi 1. alinejo prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE, ki pa po stališču pritožbenega sodišča za presojo sporne zadeve ni odločilna, saj ne gre za stanje, kot je urejeno v 1. alineji prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE. Za rešitev sporne zadeve so posledično brezpredmetne pritožbene navedbe, ki se nanašajo na 1. alinejo prvega odstavka 57. člena. Je pa sodišče prve stopnje v nadaljevanju pravilno izhajalo iz 2. alineje prvega odstavka 57. člena ZIUOOPE, enako kot drugostopenjski organ tožene stranke.

8. Za odločitev v sporni zadevi je torej bistvena ugotovitev, ali gre v primeru tožnikove naloge "C." za znanstvenoraziskovalno nalogo ali znanstveni prispevek v strokovni ali znanstveni publikaciji ali zborniku, ki je bil objavljen v šolskem oziroma študijskem letu 2019/2020. Pravilnik v prvem odstavku 10. člena določa, da se kot objava znanstvenoraziskovalne naloge ali znanstvenega prispevka šteje prispevek, vpisan v vzajemno bazo podatkov COBISS najkasneje zadnji dan pred začetkom šolskega ali študijskega leta, za katerega vlagatelj uveljavlja dodelitev ali nadaljnje prejemanje štipendije. Objava mora biti v vzajemni bazi COBISS označena kot znanstvena ali strokovna v skladu s specifikacijo, objavljeno v dokumentu "Tipologija dokumentov/del za vodenje bibliografij". Pravilnik sicer res določa rok, do kdaj naj bi bil prispevek vpisan v vzajemno bazo podatkov COBISS. S tem vprašanjem se je pritožbeno sodišče že srečalo v drugi zadevi.

Zavzelo je stališče, da je sodišče pri odločanju vezano na ustavo in zakon ter splošna načela mednarodnega prava in na ratificirane mednarodne pogodbe, zato nezakonitih podzakonskih aktov ni dolžno upoštevati.

V določbah ZŠtip-1 ni podlage za takšno omejevanje pravice do štipendije, do katere pride z upoštevanjem prvega odstavka 10. člena Pravilnika. Urejanje vprašanj, ki so v izvirni pristojnosti zakonodajalca ni dopuščeno prepuščati izvršilni veji oblasti, saj lahko pravice in obveznosti nalaga samo zakon. Iz vsebine 6. alineje prvega odstavka 24. člena ZŠtip-1 ne izhaja, da lahko podzakonski akt določi objavo v zbirki podatkov COBISS do začetka šolskega ali študijskega leta, kot condictio sine qua non. Objava v COBISS je neodvisna od aktivnosti samega štipendista. Nikjer v Pravilniku ni namreč določen rok, do kdaj oziroma s kakšnim časovnim zamikom mora upravljalec vzajemne baze podatkov COBISS vpisati določen prispevek oziroma nalogo. Štipendistu iz tega razloga ni mogoče naprtiti pravnih posledic, ki so izven obsega njegove pravne sfere. Podzakonski akt sme zakonsko normo razčleniti le do te mere, da s tem sam ne opredeljuje izvirno pravic in obveznosti in da zlasti z zakonom urejenih pravic ne zožuje. V takem primeru prvega odstavka 10. člena Pravilnika, upoštevaje institut exceptio illegalis, ni mogoče uporabiti.

9. Glede na to, da je bilo v sporni zadevi odprto vprašanje, ali gre za znanstvenoraziskovalno nalogo, pa tudi ali je bila pravilno vnešena v COBISS, po stališču pritožbenega sodišča ni šlo za primer, da bi lahko tožena stranka o zadevi odločila po skrajšanem postopku. Tožniku ni bilo omogočeno sodelovanje v postopku, da bi lahko pojasnil razloge v zvezi s samo nalogo oziroma objavo naloge. Nenazadnje se ta pomanjkljivost vidi že v tem, da je celo drugostopenjski organ ob presoji pritožbe ugotovil, da je bila obrazložitev organa prve stopnje neustrezna, sam pa je nato kljub taki pomanjkljivosti iz drugih razlogov tožnikovo pritožbo zavrnil. Tožniku je bilo tako šele tekom sodnega postopka omogočeno, da je dokazoval, da gre za znanstvenoraziskovalno nalogo. V tem primeru je sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo pomanjkljivosti pri vodenju upravnega postopka. V novem postopku bo namreč potrebno omogočiti stranki, da je slišana v postopku ter da se sporna vprašanja razčistijo v smeri, kot je to nakazalo sodišče prve stopnje v 16. točki obrazložitve izpodbijane sodbe.

10. V zvezi s pritožbenimi navedbami, da bi bilo potrebno upoštevati dejstvo, da je tožnik za raziskovalno nalogo prejel zgolj bronasto priznanje, pa pritožbeno sodišče pojasnjuje, da je v 24. členu določeno, kaj se šteje za izjemne dosežke. V predmetni zadevi tožnik ni uveljavljal izjemni dosežek po 2. alineji prvega odstavka 24. člena, temveč, kot je to že bilo pojasnjeno, na podlagi 6. alineje prvega odstavka 24. člena in so torej s tem v zvezi pritožbene navedbe neutemeljene.

11. Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 353. člena ZPP pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje.

Zakon o štipendiranju (2013) - ZŠtip-1  - člen 22, 24, 24/1, 24/1-6, 24/2, 24/4.

Zakon o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (2020) - ZIUOOPE  - člen 57, 57/1, 57/1-1, 57/1-2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.