VDSS Sodba Psp 158/2020
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2020-12-11

Nada Perič Vlaj (preds.), Elizabeta Šajn Dolenc (poroč.), Edo Škrabec

varstveni dodatek - prepoved reformacije in peius

Tudi po stališču pritožbenega sodišča je bila odločitev Centra za socialno delo A. pri odločanju o tožničini pritožbi vloženi zoper odločbo v nasprotju z določbo 253. člena ZUP. Ta v drugem odstavku v zvezi s prvim odstavkom določa, da lahko organ II. stopnje z namenom, da bi se stvar rešila pravilno, ob reševanju pritožbe v mejah zahtevka, ki je bil postavljen v postopku na prvi stopnji, s svojo odločbo spremeni odločbo v škodo pritožnika, vendar samo iz razlogov, ki so določeni v 274., 278. in 279. členu tega zakona. V citirani določbi je urejena t. i. dopustna prekoračitev prepovedi reformatio in peius, kadar organ odloča v škodo pritožnika v tistem delu, ki presega meje preizkusa iz 274. člena ZUP in preizkuša odločbo tudi v delu, v katerem je pritožnik ne izpodbija, oziroma ko jo preizkuša iz razlogov, ki jih pritožnik v pritožbi ne uveljavlja. Poleg tega pogoja pa mora biti izpolnjen še nadaljnji pogoj, da je za spremembo odločbe v škodo pritožnika podan kateri izmed razlogov, ki so določeni v 274. členu, če gre za odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici ali v 278. členu, če gre za izredno razveljavitev ali v 279. členu ZUP, če gre za ničnost odločbe. Če ni podan nobeden od teh razlogov, pritožbeni organ ne more odločiti v škodo pritožnika.

Že na podlagi nespornih dejstev, ki jih ni potrebno dokazovati in jih strankam ni potrebno ugovarjati ter še dodatnih ugotovitev, je zato odločitev tožene stranke, da šteje bivanje tožnice na istem naslovu kot njena hči v stanovanju, ki ni njena last in ne plačuje najemnine in si stroške med seboj delijo, za okoliščino, ki utemeljuje znižanje dodeljenega varstvenega dodatka za 15 %, izdana v okviru mej prostega preudarka in v skladu z njenim namenom.

I. Pritožbi se delno ugodi in se sodba sodišča prve stopnje spremeni tako, da se odpravita odločbi tožene stranke št. ... z dne 23. 10. 2018 in Centra za socialno delo A. št. ... z dne 21. 3. 2018 ter potrdi odločba Centra za socialno delo A. št. ... z dne 15. 1. 2018.

II. Stroški postopka bremenijo proračun Delovnega sodišča v Celju.

IV. Tožnica sama krije svoje stroške odgovora na pritožbo.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo odpravilo odločbo tožene stranke št. ... z dne 23. 10. 2018, odločbo Centra za socialno delo A. št. ... z dne 21. 3. 2018 pa je odpravilo v celoti razen prvega in drugega odstavka in tožnici za čas od 1. 12. 2017 do 30. 11. 2018 priznalo pravico do varstvenega dodatka v višini 198,91 EUR mesečno. Obenem je sklenilo, da je tožena stranka dolžna za tožnico v 15 dneh povrniti stroške postopka v višini 568,72 EUR na račun Delovnega sodišča v Celju.

2. Zoper sodbo je pritožbo vložila tožena stranka zaradi nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega prava. Ne strinja se z odločitvijo sodišča, da niso bili podani razlogi za odločanje upravnega organa v škodo tožnice. V kolikor upravni organ odločbe ne bi spremenil ob dejstvu, da ima zagotovljeno 100 % oskrbo, bi bil očitno prekršen materialni predpis. Poudarja, da se z varstvenim dodatkom zagotavljajo sredstva za kritje življenjskih stroškov, ki nastanejo v daljšem časovnem obdobju in niso stroški za zadovoljevanjem minimalnih življenjskih potreb. Glede na namen varstvenega dodatka je potrebno ločiti med stroški, za katere je namenjena denarna socialna pomoč in stroški za katere je namenjen varstveni dodatek. Glede na določbe Zakona o socialno varstvenih prejemkih (Ur. l. RS, št. 61/2010 s spremembami, v nadaljevanju ZSVarPre), ki jih citira, po mnenju tožene stranke Center za socialno delo lahko odloči, da se denarna socialna pomoč ne dodeli ali se dodeli v nižjem znesku. Poudarja, da je glede na dejstvo, da je za kritje življenjskih stroškov, ki nastanejo v daljšem časovnem obdobju kot lastnik odgovoren tožničin vnuk B.B. in navedeni stroški ne bremenijo tožnice. Hči tožnice je sama navedla, da mati najemnine ne plačuje. Iz nobene pravne podlage ne izhaja dolžnost tožnice kriti stroške, katerim je namenjen varstveni dodatek oziroma iz nobene pravne podlage ne izhaja, da tožnico bremenijo ti stroški. Tožnica ne v predsodnem in ne v sodnem postopku tudi ni predložila nobenih dokazov, da dejansko plačuje oziroma prispeva h kritju stroškov, ki jim je namenjen varstveni dodatek. Tožničina hči je zgolj pavšalno navajala, da imajo kot družina večje stroške, česar pa ni izkazala. Sodišče prve stopnje je svojo odločitev večinoma oprlo na izpoved tožničine hčere, ki pa ni verodostojna in na njej ne more sloneti odločitev.

3. V odgovoru na pritožbo tožnica nasprotuje pritožbenim navedbam in predlaga, da se pritožba zavrne. Priglaša stroške odgovora na pritožbo.

5. Po preizkusu zadeve v skladu z drugim odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 s spremembami, v nadaljevanju ZPP) pritožbeno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja zmotno uporabilo materialno pravo.

6. Predmet sodne presoje je dokončna odločba tožene stranke št. ... z dne 23. 10. 2018, s katero je zavrnila tožničino pritožbo vloženo zoper odločbo Centra za socialno delo A. št. ... z dne 21. 3. 2018. S slednjo odločbo je Center za socialno delo nadomestil odločbo št. ... z dne 15. 1. 2018, s katero je odločil, da je tožnica upravičena do varstvenega dodatka v višini 154,28 EUR mesečno za čas od 1. 12. 2017 do 30. 11. 2018 in sicer tako, da je zahtevo za varstveni dodatek zavrnil in hkrati odločil, da je tožnica neupravičeno prejeta javna sredstva za mesec december 2017 v znesku 154,28 EUR, za januar 2018 v znesku 154,28 EUR in za februar 2018 v znesku 154,28 EUR dolžna vrniti v roku 60 dni.

7. V tej zadevi gre primarno za spor o višini varstvenega dodatka, v zvezi s tem pa še za vprašanje o dopustnosti spremembe odločitve v škodo tožnice v upravnem postopku.

8. Sodišče prve stopnje je v točki 5 in v nadaljevanju vključno v točki 8, pravilno štelo, da je center za socialno delo po pritožbi tožnice odločil v njeno škodo, saj 252. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 s spremembami, v nadaljevanju ZUP) v zvezi z 253. členom istega zakona ne daje podlage, da bi zaradi kršitve materialnega predpisa tožena stranka o vloženi pritožbi zoper prvostopno odločbo, odločila v njeno škodo.

9. Tudi po stališču pritožbenega sodišča je bila odločitev Centra za socialno delo A. pri odločanju o tožničini pritožbi vloženi zoper odločbo z dne 15. 1. 2018 v nasprotju z določbo 253. člena ZUP. Ta v drugem odstavku v zvezi s prvim odstavkom določa, da lahko organ II. stopnje z namenom, da bi se stvar rešila pravilno, ob reševanju pritožbe v mejah zahtevka, ki je bil postavljen v postopku na prvi stopnji, s svojo odločbo spremeni odločbo v škodo pritožnika, vendar samo iz razlogov, ki so določeni v 274., 278. in 279. členu tega zakona. V citirani določbi je urejena t. i. dopustna prekoračitev prepovedi reformatio in peius, kadar organ odloča v škodo pritožnika v tistem delu, ki presega meje preizkusa iz 274. člena ZUP in preizkuša odločbo tudi v delu, v katerem je pritožnik ne izpodbija, oziroma ko jo preizkuša iz razlogov, ki jih pritožnik v pritožbi ne uveljavlja. Poleg tega pogoja pa mora biti izpolnjen še nadaljnji pogoj, da je za spremembo odločbe v škodo pritožnika podan kateri izmed razlogov, ki so določeni v 274. členu, če gre za odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici ali v 278. členu, če gre za izredno razveljavitev ali v 279. členu ZUP, če gre za ničnost odločbe. Če ni podan nobeden od teh razlogov, pritožbeni organ ne more odločiti v škodo pritožnika.

10. Bistvo načela prepovedi spremembe odločbe v škodo pritožnika je v tem, da mu v polni meri omogoča uporabo v 25. členu Ustave RS zagotovljene pravice do pritožbe proti odločbam državnih in drugih organov, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. To pravico pa bo mogel izkoristiti le v primeru, ko jo bo lahko vložil brez tehtanja in strahu, da se bo z vložitvijo pritožbe njegov položaj poslabšal. Zaradi tega je treba po mnenju pritožbenega sodišča vse izjeme od tega pravila razlagati restriktivno. Presojo o tem, kako uravnotežiti na eni strani strankino popolno pravico do pritožbe, na drugi strani pa varstvo javnih koristi, je opravil zakonodajalec s tem, ko je določil pogoje za odstop od prepovedi odločitve v škodo pritožnika. Že iz tega razloga po mnenju pritožbenega sodišča ravnanje Centra za socialno delo A. in tožene stranke ni bilo pravilno, ko je mimo pogojev iz drugega odstavka 253. člena ZUP bilo odločeno v škodo tožnice.

11. V konkretnem primeru je sodišče prve stopnje pravilno štelo, da ne gre za očitno kršitev materialnega predpisa, ki je po določbi drugega odstavka 274. člena ZUP razlog za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici. Za očitno kršitev materialnega predpisa namreč gre, če se materialni predpis glede na dejansko stanje, ugotovljeno z upravno odločbo, uporablja napačno. Kršitev je očitna, če jo je glede na z upravno odločbo ugotovljeno dejansko stanje mogoče ugotoviti neposredno, ne pa tudi v primeru, če jo je mogoče ugotoviti posredno, s preverjanjem pravilnosti dejanskega stanja, na katero se odločba opira. V obravnavanem primeru je Center za socialno delo A. presojal po prostem preudarku in na podlagi na novo ugotovljenega dejanskega stanja odločil, da tožnica nima pravice do varstvenega dodatka, ker nima stroškov, ki nastanejo v daljšem časovnem obdobju in se pokrivajo iz varstvenega dodatka ter s tem odločil drugače kot z odločbo z dne 15. 1. 2018, ko je tožnici priznal pravico do zmanjšanega varstvenega dodatka. Sodišče prve stopnje je pravilno zaključilo, da v obravnavanem primeru ne gre za dejanski stan iz 274. člena ZUP, niti za katerikoli razlog iz 278. člena ali 279. člena ZUP. Posledično je tudi pravilno zaključilo, da v predsodnem postopku niso bili podani razlogi iz drugega odstavka 253. člena ZUP za spremembo odločbe toženca z dne 15. 1. 2018 v tožničino škodo.

12. Varstveni dodatek je kot socialno varstveni prejemek, skupaj z denarno socialno pomočjo, urejen v ZSVarPre. Po 3. točki 4. člena citiranega zakona se z varstvenim dodatkom upravičencu do njega za čas prebivanja v Republiki Sloveniji zagotavljajo sredstva za kritje življenjskih stroškov, ki nastanejo v daljšem časovnem obdobju (stroški za vzdrževanje stanovanja, nadomeščanje trajnih potrošnih dobrin ipd.) in niso stroški za zadovoljevanje minimalnih življenjskih potreb. Zaradi zagotovitve socialne varnosti imajo to pravico po 49. členu ZSVarPre osebe, ki so trajno nezaposljive ali trajno nezmožne za delo ali so starejše od 63 let ženske oziroma 65 let moški in so upravičene do denarne socialne pomoči, oziroma bi do nje lahko bile upravičene, ali katerih lastni dohodek oziroma lastni dohodek družine, ugotovljen na način, kot velja za ugotavljanje upravičenosti do denarne socialne pomoči po tem zakonu, presega višino njihovega minimalnega dohodka oziroma seštevka minimalnih dohodkov posameznih družinskih članov družine, ugotovljenega na način, kot velja za ugotavljanje upravičenosti do denarne socialne pomoči, in zaradi tega niso upravičene do denarne socialne pomoči, ne presega pa višine njihovega minimalnega dohodka oziroma seštevka minimalnih dohodkov določenega na način iz 50. člena tega zakona.

13. Merila za določitev višine minimalnega dohodka za varstveni dodatek so določena v 50. členu ZSVarPre. Višina minimalnega dohodka za posameznega družinskega člana za ugotavljanje upravičenosti do varstvenega dodatka se v razmerju do osnovnega zneska minimalnega dohodka iz 8. člena tega zakona določi na enak način, kot velja za ugotavljanje upravičenosti do denarne socialne pomoči po tem zakonu.

14. Po drugem odstavku 51. člena ZSVarPre se višina varstvenega dodatka za samsko osebo, ki izpolnjuje pogoje iz 49. člena tega zakona in ima lastni dohodek, določi v višini razlike med minimalnim dohodkom za varstveni dodatek, ki pripada tej osebi, in njenim lastnim dohodkom. V 52. členu citiranega zakona pa je nadaljnje določeno, da se med drugim pri presoji upravičenosti do varstvenega dodatka v zvezi z ugotavljanjem družine oziroma družinskih članov, lastnega dohodka, premoženja, dodeljevanjem, zmanjševanjem, izplačevanjem in povečevanjem varstvenega dodatka za dodatek za pomoč in postrežbo, uskladitvijo višine dodeljenega varstvenega dodatka, zaznambo prepovedi odtujitve in obremenitve nepremičnine, v korist Republike Slovenije, pristojnostjo organa, ugotavljanjem razlogov za nedodelitev oziroma neupravičenost, smiselno uporabljajo določbe, ki veljajo za ugotavljanje upravičenosti do denarne socialne pomoči po tem zakonu. Ta določba pri presoji upravičenosti do varstvenega dodatka napotuje na smiselno uporabo določb, ki veljajo za ugotavljanje upravičenosti do denarne socialne pomoči in sicer tudi določb o zmanjševanju, torej napotuje tudi na uporabo 31. člena ZSVarPre.

15. Skladno s 31. členom ZSVarPre lahko center za socialno delo v primerih iz 1., 2. in 3. točke prvega odstavka tega člena odloči, da se denarna socialna pomoč ne dodeli ali se dodeli v nižjem znesku samski osebi ali družini, za katero je mogoče sklepati, da ji je dohodek v višini minimalnega dohodka v celoti ali delno zagotovljen. V 3. točki prvega odstavka 31. člena ZSVarPre gre za primer, ko oseba živi z osebami, oziroma ji pri preživljanju pomagajo osebe, ki niso družinski člani po tem zakonu, ali je njeno preživetje zagotovljeno na drug način. Po drugem odstavku 31. člena ZSVarPre center za socialno delo upošteva osnovni namen denarne socialne pomoči tako, da od denarne socialne pomoči, ki bi pripadala samski osebi ali družini, v tem primeru odšteje mesečno vrednost osnovne oskrbe, ugotovljeno v skladu z metodologijo iz tretjega odstavka tega člena, ki jo ima upravičenec zagotovljeno (bivanje, prehrana).

16. Na podlagi tretjega odstavka 31. člena ZSVarPre je bil sprejet Pravilnik o načinu ugotavljanja premoženja in njegove vrednosti pri dodeljevanju pravic iz javnih sredstev ter o razlogih za zmanjševanje v postopku dodelitve denarne socialne pomoči (Ur. l. RS, št. 8/2012 s spremembami, v nadaljevanju Pravilnik). Mesečna vrednost osnovne oskrbe se skladno z 12. členom Pravilnika upošteva v razmerju do minimalnega dohodka, ki bi upravičencu pripadal, če ne bi imel drugih dohodkov. Kadar mu je zagotovljeno bivanje, se po tretjem odstavku 12. člena Pravilnika šteje, da mu je zagotovljena osnovna oskrba v mesečni vrednosti 15 % minimalnega dohodka, ki bi mu pripadal, če ne bi imel drugih dohodkov.

17. Organ, ki odloča o pravici do varstvenega dodatka ima po 31. členu ZSVarPre diskrecijsko pravico, da zniža denarno socialno pomoč upoštevaje 52. člen ZSVarPre pa tudi varstveni dodatek, ki bi samski osebi oziroma družini pripadala glede na višino lastnega dohodka, kadar so za to podani v zakonu določeni razlogi. V primeru, ko upravičenec do varstvenega dodatka živi na istem naslovu kot druge osebe, ki niso družinski člani po tem zakonu oziroma ima zagotovljeno bivanje, to lahko pomeni tudi porazdelitev nekaterih stroškov.

18. Sodišče prve stopnje je po predhodni pravilni odpravi dokončne odločbe tožene stranke z dne 23. 10. 2018 in odločbe Centra za socialno delo A., ko je ugotovilo, da je bilo zaradi ukinjenega varstvenega dodatka s citirano odločbo z dne 21. 3. 2018 odločeno v tožničino škodo pri odločanju o tožničini pritožbi vloženi zoper prvostopno odločbo z dne 15. 1. 2018, po izvedenem dokaznem postopku tožnici za obdobje od 1. 12. 2017 do 30. 11. 2018 priznalo varstveni dodatek v polni višini 198,91 EUR mesečno. Na ta način je sodišče prve stopnje odločilo o sami pravici oziroma višini varstvenega dodatka po vsebini po načelu polne jurisdikcije, čeprav gre v predsodnem postopku za odločanje po prostem preudarku. Ko gre za odločanje po prostem preudarku, ima sodišče omejene pristojnosti pri presoji zakonitosti odločitve tožene stranke glede na določbo 3. točke 82. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Ur. l. RS, št. 2/2004 in 10/2004, v nadaljevanju ZDSS-1). V takih sporih namreč pri rešitvah ni primarno odločanje po načelu polne jurisdikcije, pač pa preverjanje upravnega akta izdanega v predsodnem postopku, ali je bil prosti preudarek zakonito uporabljen, torej v okviru mej prostega preudarka in v skladu z njegovim namenom.

19. V konkretnem primeru med strankama ni sporno, da ima tožnica prijavljeno bivališče in dejansko biva na istem naslovu kot hči, v drugem stanovanju velikem 90 m2, ki ni njena last, ampak last njenega vnuka in zanj ne plačuje najemnine. V sodnem postopku pa je bilo še dodatno ugotovljeno, da si tožnica in hčerina družina stroške med seboj delijo.

20. Že na podlagi nespornih dejstev, ki jih ni potrebno dokazovati in jih strankam ni potrebno ugovarjati ter še dodatnih ugotovitev, je zato odločitev tožene stranke, da šteje bivanje tožnice na istem naslovu kot njena hči v stanovanju, ki ni njena last in ne plačuje najemnine in si stroške med seboj delijo, za okoliščino, ki utemeljuje znižanje dodeljenega varstvenega dodatka za 15 %, izdana v okviru mej prostega preudarka in v skladu z njenim namenom.

21. Glede na okoliščine konkretnega primera in med strankama nesporna relevantna dejstva, da ima tožnica zaradi delitve stroškov in brezplačnega stanovanja, nižje stroške bivanja in omejenim obsegom presoje zakonitosti upravne odločbe, je sodišče prve stopnje neutemeljeno in v nasprotju z določbami ZDSS-1, poseglo v odločbo Centra za socialno delo A. z dne 15. 1. 2018. Na podlagi navedenega je pritožbeno sodišče v skladu s 5. alinejo 358. člena ZPP, pritožbi delno ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako kot je razvidno v izreku, in sicer je odpravilo odločbi z dne 23. 10. 2018 in z dne 21. 3. 2018 ter potrdilo odločbo Centra za socialno delo A. z dne 15. 1. 2018 kot pravilno in zakonito. V ostalem, torej, da tožnica do varstvenega dodatka sploh ni upravičena, pa je pritožbo tožene stranke zavrnilo.

22. Ker tožnica v postopku ni uspela, je pritožbeno sodišče v skladu z določbo 154. člena ZPP in priznano brezplačno pravno pomoč z odločbo z dne 22. 11. 2018 sklenilo, da stroški postopka bremenijo proračun Delovnega sodišča v Celju.

23. Glede stroškov odgovora na pritožbo pa je v skladu s 155. členom ZPP sklenilo, da jih tožnica trpi sama, saj z njim ni v ničemer pripomogla k razjasnitvi sporne zadeve.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 253, 253/2, 274, 274/2, 279.

Zakon o socialno varstvenih prejemkih (2010) - ZSVarPre  - člen 4, 31, 31/1, 31/1-3, 31/2, 49, 50, 51, 51/2, 52.

Pravilnik o načinu ugotavljanja premoženja in njegove vrednosti pri dodeljevanju pravic iz javnih sredstev ter o razlogih za zmanjševanje v postopku dodelitve denarne socialne pomoči (2012) - člen 12.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.