VDSS Sodba in sklep Pdp 163/2020
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2020-06-15

Oddelek za individualne in kolektivne delovne spore

mag. Tanja Pustovrh Pirnat (preds.), Ruža Križnar Jager (poroč.), Silva Donko

plača - dodatki k plači - položajni dodatek - dodatek za posebne življenjske razmere v tujini - določitev območja - misija

Položajni dodatek pripada javnemu uslužbencu za čas dela v tujini, ko opravlja naloge vodenja ali poveljevanja, in sicer vodji predstavništva in začasnemu odpravniku poslov med celodnevno odsotnostjo vodje predstavništva (1. stavek prvega odstavka 20. člena Uredbe o plačah in drugih prejemkih javnih uslužbencev za delo v tujini - Uredba). Po toženčevem pravilniku sta kot korelat delovnih mest vodje predstavništva in začasnega odpravnika poslov v sodelovanju v mednarodni civilni misiji, ki sta določeni v Uredbi, s strani ministrstva določeni delovni mesti vodje kontingenta in osebe, ki vodjo kontingenta nadomešča. Tožnik v kritičnem času ni zasedal delovnega mesta, ki bi po predpisih upravičevalo pravico do položajnega dodatka. Do položajnega dodatka ni upravičen, saj Uredba izrecno določa upravičence do položajnega dodatka, samo sodišče pa za posamezne dolžnosti dodatka ne more določiti. V sodnem postopku ni mogoče dokazovati, da je posamezna funkcija (ki ni navedena v 20. členu Uredbe) primerljiva s funkcijami, za katere Uredba določa dodatek za položaj, ter na tej podlagi uveljavljati izplačila dodatka. Takšno stališče potrjuje tudi sodba Vrhovnega sodišča.

V skladu s 16. členom Uredbe dodatek za posebne življenjske razmere v tujini javnemu uslužbencu pripada le, če je območje, na katerega je napoten, s strani ministra določeno kot območje s posebno težkimi življenjskimi razmerami in okoliščinami dela. Takšna določitev območja oziroma ugotovitev, da so na določenem območju življenjske razmere in okoliščine dela takšne, da opravičujejo priznanje dodatka na podlagi 16. člena Uredbe, je (izključno) v pristojnosti ministra in v to pristojnost sodišče ne more posegati.

I. Pritožbi se ugodi in se izpodbijani del sodbe in sklepa v II., III., IV. in V. točki izreka spremeni tako, da se na novo glasi:

II. Zavrne se tožbeni zahtevek, ki se glasi:

„Razveljavi se 4. točka izreka sklepa tožene stranke št. ... z dne 7. 12. 2017 in sklep Komisije za pritožbe iz delovnega razmerja pri Vladi Republike Slovenije št. ... z dne 7. 2. 2018.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki obračunati bruto položajni dodatek za obdobje od 1. 3. 2013 do 6. 11. 2013 v višini 707,47 EUR, od tega zneska odtegniti in plačati davke ter ji nato plačati neto znesek z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 14. 7. 2014 dalje do plačila, v 8 dneh.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki obračunati bruto dodatek za posebne življenjske razmere v tujini za obdobje od 1. 7. 2012 do 6. 11. 2013 v višini 3.240,00 EUR, od tega zneska odtegniti in plačati neto znesek z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 14. 7. 2014 dalje do plačila, v 8 dneh.“

III. Tožeča stranka mora v 8 dneh od vročitve te sodne odločbe povrniti toženi stranki stroške postopka pred sodiščem prve stopnje v znesku 1.045,29 EUR, z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti do plačila, pod izvršbo.

II. Tožeča stranka mora v 8 dneh od vročitve te sodne odločbe povrniti toženi stranki stroške pritožbenega postopka v znesku 229,50 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti do plačila, pod izvršbo.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo in sklepom zavrglo tožbo v delu, v katerem tožnik zahteva razveljavitev 1. točke sklepa tožene stranke št. ... z dne 7. 12. 2017 (točka I izreka). Razveljavilo je četrto točko izreka sklepa tožene stranke št. ... z dne 7. 12. 2017 in sklep Komisije za pritožbe iz delovnega razmerja pri Vladi Republike Slovenije št. ... z dne 7. 2. 2018 v delu, s katerim je zavrnjena zahteva tožnika za izplačilo položajnega dodatka za čas od 20. 9. 2013 do 6. 11. 2013 v višini 126,86 EUR in za plačilo dodatka za posebne življenjske razmere v tujini za čas od 1. 6. 2013 do 31. 8. 2013 v višini 683,17 EUR, zavrnilo pa je zahtevek za razveljavitev ostalega dela (točka II izreka sodbe in sklepa). Odločilo je, da je tožena stranka dolžna tožniku plačati položajni dodatek za obdobje od 20. 9. 2013 do 6. 11. 2013 v višini 126,86 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 15. 2. 2015 do plačila, v presežku pa je tožbeni zahtevek za plačilo še 580,61 EUR položajnega dodatka zavrnilo (točka III izreka sodbe in sklepa). Odločilo je, da je tožena stranka dolžna tožniku plačati dodatek za posebne življenjske razmere v tujini za obdobje od 1. 6. 2013 do 31. 8. 2013 v višini 683,17 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 15. 2. 2015 do plačila, v presežku pa je tožbeni zahtevek za plačilo še 2.556,83 EUR dodatka za posebne življenjske razmere v tujini z zahtevanimi zamudnimi obrestmi ter za plačilo zakonskih zamudnih obresti od zneska 683,17 EUR za čas pred 15. 2. 2015, zavrnilo (točka IV izreka sodbe in sklepa). Odločilo je, da je tožnik dolžan toženi stranki povrniti 79 % njenih stroškov prvostopenjskega postopka, tožena stranka pa je dolžna tožniku povrniti 21 % njegovih stroškov prvostopenjskega postopka (točka V izreka sodbe in sklepa).

2. Tožena stranka (toženec; pritožnik) se pritožuje zoper ugodilni del sodbe, to je zoper odločitev v prvem odstavku II. točke izreka sodbe in sklepa, v povezavi s prvim odstavkom III. točke, prvim odstavkom IV. točke in V. točko izreka sodbe in sklepa zaradi zmotne uporabe materialnega prava in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Predlaga spremembo sodbe in sklepa tako, da se tožbeni zahtevek zavrne. Navaja, da je napačno stališče pritožbenega sodišča, da Uredba o plačah in drugih prejemkih javnih uslužbencev za delo v tujini (Uredba, Ur. l. RS, št. 14/2009 in nasl.) priznava položajni dodatek vsem javnim uslužbencem, ki v tujini opravljajo naloge vodenja: tako javnim uslužbencem za katere položajni dodatek izrecno predvideva Uredba (to je vodja predstavništva in začasni odpravnik poslov) kot tudi za tiste javne uslužbence, ki naloge vodenja dejansko opravljajo. Prvostopenjsko sodišče je zmotno uporabilo materialno pravo, saj je določbo drugega stavka četrtega odstavka 20. člena Uredbe razlagalo iztrgano iz konteksta in nepovezano z ostalim besedilom 20. člena Uredbe, s priznanjem pravice do položajnega dodatka pa je tudi odstopilo od uveljavljene sodne prakse. Iz dikcije prvega in četrtega odstavka 20. člena uredbe je razvidno, da uredbodajalec ni imel namena, da s položajnim dodatkom nagradi vse zaposlene v tujini. Po Pravilniku o napotitvi javnih uslužbencev Ministrstva za notranje zadeve in organov v sestavi v mednarodni civilni misiji in mednarodne organizacije vodji predstavništva oziroma začasnemu odpravniku poslov ustrezata samo vodja kontingenta in oziroma njegov namestnik, tožeča stranka (tožnik) pa takšnega statusa v spornem obdobju ni imela. Položajni dodatek je v spornem obdobju upravičeno lahko prejel le vodja kontingenta A.A., kar izhaja tudi iz sodbe VDSS Pdp 697/2019. Pritožba poudarja, da se sodišče ne sme spuščati v notranje delovanje in organizacijo dela toženca, ki s svojimi notranjimi akti predvidi položajne dodatke. Prvostopenjsko sodišče je tudi pri presoji upravičenosti tožnika do dodatka za posebne življenjske razmere napačno uporabilo materialno pravo. Minister za notranje zadeve v kritičnem času za območje Palestine ni ugotovil posebno težkih življenjskih razmer oziroma okoliščin dela, ki bi upravičevale izplačilo dodatka za posebne življenjske razmere. V skladu s 16. členom Uredbe dodatek za posebne življenjske razmere v tujini pripada javnemu uslužbencu le ob določenih pogojih, takšne pogoje pa ugotavlja minister, v kar pa sodišče prav tako ne more posegati. Prvostopenjsko sodišče je neupravičeno odstopilo od sodne prakse in nepravilno uporabilo pravilo exceptio illegalis. Priglaša stroške pritožbe.

5. Pritožbeno sodišče je preizkusilo izpodbijani del sodbe in sklepa sodišča prve stopnje v mejah razlogov, navedenih v pritožbi, pri čemer je v skladu z določbo 350. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99; v nadaljevanju: ZPP) po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka iz 1., 2., 3., 6., 7. in 11. točke, razen glede obstoja in pravilnosti pooblastila za postopek pred sodiščem prve stopnje ter 12. in 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP in na pravilno uporabo materialnega prava. Pri navedenem preizkusu je ugotovilo, da sodišče prve stopnje ni storilo bistvenih kršitev določb postopka, na katere pazi pritožbeno sodišče po uradni dolžnosti. Sodišče prve stopnje je pravilno in popolno ugotovilo dejansko stanje, vendar pa je nepravilno uporabilo materialno pravo in zato sprejelo napačno odločitev.

6. Tožnik je bil napoten na civilno misijo v Palestino. V obdobju od 7. 5. 2013 do 6. 11. 2013 je opravljal naloge v okviru misije EUPOL COPPS. Prvostopenjsko sodišče je odločalo o tožbenem zahtevku za razveljavitev sklepov toženca glede nepriznanja dodatkov za položaj in za posebne življenjske razmere v tujini tožniku v obravnavanem obdobju ter o denarnem zahtevku s tem v zvezi. Sodišče prve stopnje je tožbenemu zahtevku delno ugodilo. Tožniku je priznalo pravico do dodatka za položaj za obdobje od 20. 9. 2013 do 6. 11. 2013, ko je začasno prevzel vodenje policijske sekcije („B.“). Prav tako je tožniku priznalo pravico do dodatka za posebne življenjske razmere v tujini za mesece junij, julij in avgust 2013, in sicer za dneve, ko je tožnik delo dejansko opravljal. Skupno je sodišče prve stopnje tožniku priznalo 21 % tožbenega zahtevka, to je 810,03 EUR od vtoževanega zneska 3.947,47 EUR. Zaradi uspeha tožnika z zahtevo za izplačilo dodatka za zahtevnost dela v tujini v notranjem postopku pri delodajalcu pa je sodišče prve stopnje tožbo v delu, v katerem zahteva razveljavitev sklepov toženca glede delne ugoditve tožnikovi zahtevi za varstvo pravic, zavrglo (I. točka izreka sodbe in sklepa).

7. Pritožba utemeljeno očita sodišču prve stopnje, da je napačno uporabilo 20. člen Uredbe, ko je tožniku delno ugodilo glede zahtevka za izplačilo položajnega dodatka za čas, ko je začasno opravljal naloge vodenja policijske sekcije. Položajni dodatek pripada javnemu uslužbencu za čas dela v tujini, ko opravlja naloge vodenja ali poveljevanja, in sicer vodji predstavništva in začasnemu odpravniku poslov med celodnevno odsotnostjo vodje predstavništva (1. stavek prvega odstavka 20. člena Uredbe). Po toženčevem Pravilniku o napotitvi javnih uslužbencev Ministrstva za notranje zadeve in organov v sestavi v mednarodne civilne misije in mednarodne organizacije št. ... z dne 13. 5. 2008 sta kot korelat delovnih mest vodje predstavništva in začasnega odpravnika poslov v sodelovanju v mednarodni civilni misiji, ki sta določeni v Uredbi, s strani ministrstva določeni delovni mesti vodje kontingenta in osebe, ki vodjo kontingenta nadomešča (22. člen Pravilnika). Tožnik v kritičnem času ni zasedal delovnega mesta, ki bi po predpisih upravičevalo pravico do položajnega dodatka (zasedal je delovno mesto policijskega svetovalca, „C.“). Do položajnega dodatka ni upravičen, saj Uredba izrecno določa upravičence do položajnega dodatka, samo sodišče pa za posamezne dolžnosti dodatka ne more določiti. V sodnem postopku ni mogoče dokazovati, da je posamezna funkcija (ki ni navedena v 20. členu Uredbe) primerljiva s funkcijami, za katere Uredba določa dodatek za položaj, ter na tej podlagi uveljavljati izplačila dodatka. Takšno stališče potrjuje tudi sodba Vrhovnega sodišča RS opr. št. VIII Ips 24/2019. Prav tako sodna praksa VDSS zavzema stališče (sicer glede poveljniškega dodatka, stališče pa se lahko uporabi za obravnavani primer), da so do dodatka upravičeni le tisti, ki so imenovani na dolžnosti, za katere je ta dodatek določen in da za posamezne dolžnosti dodatka ne more določiti sodišče (Pdp 894/2018, Pdp 199/2019, Pdp 927/2018, Pdp 841/2018 in Pdp 38/2017). Sodišče prve stopnje se neutemeljeno sklicuje na 2. stavek četrtega odstavka 20. člena Uredbe, ki res določa, da se „vsem drugim javnim uslužbencem, ki na delu v tujini opravljajo naloge vodenja, pripada za ta čas dodatek iz prvega odstavka tega člena v višini 5 % osnovne plače za delo v tujini“, vendar pri tem prvostopenjsko sodišče spregleda, da navedeni četrti odstavek 20. člena Uredbe opredeljuje le višino položajnega dodatka, ne pa upravičencev do tega dodatka. Tožniku položajni dodatek ne pripada, zato je pritožbeno sodišče v tem delu pritožbi ugodilo in spremenilo prvostopenjsko sodbo tako, da je zahtevek za izplačilo položajnega dodatka v celoti zavrnilo.

8. Prvostopenjsko sodišče je napačno uporabilo 16. člen Uredbe, ki določa dodatek za posebne življenjske razmere v tujini, ki je v obravnavanem obdobju določal, da ta poseben dodatek pripada javnim uslužbencem v tujini, ki opravljajo naloge na območjih, na katerih so življenjske razmere ali okoliščine dela težke (zlasti izjemno visoke ali nizke temperature, slabe higienske razmere, huda onesnaženost, izpostavljenost kužnim nalezljivim boleznim in epidemijam, obstoj zdravju škodljivih in strupenih snovi ter radioloških, bioloških in kemičnih snovi). Območja s posebno težkimi življenjskimi razmerami in okoliščinami dela ter višino dodatka določi minister, pristojen za javnega uslužbenca (za tožnika je to minister za notranje zadeve). V skladu s 16. členom Uredbe dodatek za posebne življenjske razmere v tujini javnemu uslužbencu pripada le, če je območje, na katerega je napoten, s strani ministra določeno kot območje s posebno težkimi življenjskimi razmerami in okoliščinami dela. Takšna določitev območja oziroma ugotovitev, da so na določenem območju življenjske razmere in okoliščine dela takšne, da opravičujejo priznanje dodatka na podlagi 16. člena Uredbe, je (izključno) v pristojnosti ministra in v to pristojnost sodišče ne more posegati (VDSS Pdp 697/2019, Pdp 464/2019, Pdp 325/2019), kot tudi ne more samo določati višine dodatka. Dodatek za posebne življenjske razmere za območje Palestine je bil za javne uslužbence prvič določen šele s sklepom ministra za notranje zadeve št. ... z dne 18. 3. 2016, torej v kritičnem času takšen sklep ni obstajal. Uporaba pravila exceptio illegalis v konkretnem primeru s strani sodišča prve stopnje je napačna, tožnik pa ni upravičen do izplačila dodatka za posebne življenjske razmere, zato je pritožba tudi v tem delu utemeljena in je pritožbeno sodišče odločitev sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek zavrnilo tudi v tem delu.

9. Ker so podani uveljavljeni pritožbeni razlogi oziroma razlogi, na katere pazi sodišče po uradni dolžnosti, je pritožbeno sodišče pritožbi ugodilo ter izpodbijani del sodbe in sklepa sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek v celoti zavrnilo (351. člen, 5. alineja 358. člena ZPP), in zaradi spremenjenega uspeha spremenilo tudi odločitev o stroških prvostopenjskega postopka.

10. Tožnik v pravdi ni uspel, zato je dolžan tožencu povrniti njegove pravdne stroške (154. člen ZPP). Pritožbeno sodišče je tožencu na podlagi njegovega stroškovnika in v skladu z določili Odvetniške tarife (Ur. l. RS, št. 2/2015 in nasl. - OT) priznalo naslednje utemeljeno priglašene stroške prvostopenjskega postopka: 300 točk za nagrado za odgovor na tožbo, 3 x 225 točk za pripravljalne vloge z dni 26. 3. 2019, 21. 5. 2019 in 20. 9. 2019, 3 x 50 točk za kratke obrazložene vloge s predlogom za podaljšanje roka z dni 8. 4. 2019, 24. 4. 2019, 12. 6. 2019, 3 x 20 točk za kratke vloge z dni 8. 5. 2019, 23. 8. 2019, 26. 8. 2019, 300 točk za nagrado za narok dne 27. 3. 2019, 150 točk za nagrado za narok dne 8. 11. 2019 točk in 80 točk za odsotnost iz pisarne za dva naroka, skupaj 1.715 točk. Pritožbeno sodišče je tožencu priznalo tudi 27,15 točke za materialne stroške (v višini 2 % do 1000 točk in 1 % nad 1000 točk), kar vse skupaj s priznanimi opravljanimi storitvami znaša 1.742,15 točk. Ob upoštevanju vrednosti odvetniške točke v višini 0,60 EUR znašajo stroški toženca 1.045,29 EUR.

11. Pritožbeno sodišče ni priznalo ostalih priglašenih stroškov prvostopenjskega postopka, ker so že zajeti v že priznanih stroških (posvet s stranko; pregled spisov; dopis stranki; končno poročilo stranki) ali ker niso izkazani (čakanje na narok; urnina za vsake nadaljnje pol ure nad eno uro).

12. Toženec je v pritožbenem postopku uspel, zato je tožnik dolžan tožencu povrniti tudi njegove pritožbene stroške (154. in 165. člen ZPP). V skladu z določili OT toženčevi pritožbeni stroški znašajo 375 točk za sestavo pritožbe ter 2 % za materialne stroške, skupaj torej 382,5 točk. Pritožbeno sodišče ni priznalo priglašenih stroškov končnega poročila stranki. Ob upoštevanju vrednosti odvetniške točke v višini 0,60 EUR je dolžan tožnik tožencu iz naslova uspešne pritožbe povrniti 229,50 EUR.

Uredba o plačah in drugih prejemkih javnih uslužbencev za delo v tujini (2009) - člen 16, 20, 20/1, 20/4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.