VDSS Sodba Psp 112/2019
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2019-05-23

Elizabeta Šajn Dolenc (preds.), Nada Perič Vlaj (poroč.), Edo Škrabec

izbris iz evidence brezposelnih - procesne kršitve

Pri nadzoru aktivnega iskanja zaposlitve je uradna oseba pooblaščena zahtevati predložitev dokazil, primeroma določenih v 4. odstavku 42. člena Pravilnika o prijavi in odjavi iz evidenc, zaposlitvenem načrtu, pravicah in obveznosti pri iskanju zaposlitev ter nadzoru nad osebami, prijavljenimi v evidenci (Pravilnik). Gre za potrdila delodajalcev o odzivu na napotnice in vabila, fotokopije prijav na prosta delovna mesta s potrdilom pošte, izpise e-sporočil, zapisov v zaposlitvenem dnevniku iskalca zaposlitve, podatke o izbiri kandidata na prosto delovno mesto in druga dokazila, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti aktivno iskanje zaposlitve.

Vendar nepredložitev navedenih listinskih dokazil ne zadošča za zakonitost upravnega akta, da oseba ni aktivni iskalec zaposlitve. Za zakonito odločitev morajo biti stranki zagotovljene temeljne procesne garancije, katerih opustitev same po sebi pomenijo bistveno kršitev postopka in nezakonitost upravne odločbe.

Pritožbi se zavrneta in potrdi sodba sodišča prve stopnje.

1. Sodišče prve stopnje je odpravilo odločbi tožene stranke št. ... z dne 12. 7. 2017 in Zavoda RS za zaposlovanje št. ... z dne 24. 5. 2017 ter zadevo o ugotovitvi, da tožnik ni aktivni iskalec zaposlitve in se ga neha voditi v evidenci brezposelnih oseb, vrnilo v ponovno upravno odločanje.

2. Zoper sodbo se pritožujeta obe stranki.

3. Tožena stranka sodbo izpodbija iz vseh pritožbenih razlogov. Predlaga njeno spremembo in zavrnitev tožbenega zahtevka, oz. podrejeno razveljavitev sodbe ter vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v novo sojenje.

Ni podlage za odpravo odločb in vrnitev v ponovno upravno odločanje, saj takšen zahtevek ni bil postavljen. Opozarja na 73. člen Zakona o delovnih in socialnih sodiščih

(ZDSS-1) o obveznih sestavinah tožbe, med katere sodi tudi zahtevek. Tožnik tožbenega zahtevka ni postavil, glavne obravnave 3. 12. 2018 se ni udeležil, niti izostanka ni opravičil. Sodišče je na tožbeni zahtevek vezano in ga zaradi nepristranosti ne sme generirati samo. Iz nerazumljivih tožbenih navedb ni mogoče ugotoviti, kaj tožnik sploh zahteva in zakaj naj se odločbe izrečejo za nične. V upravnem in sodnem postopku ni prerekal ugotovitve, da ni aktivni iskalec zaposlitve. Stališče sodišča o kršenju 7. in 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku

(ZUP) je napačno in enako se tudi sklicuje na zadevi Psp 92/2017 in Psp 492/2017, čeprav dejanska stanja niso primerljiva.

Povzema potek predsodnega upravnega postopka in tožnikovo neodzivanje k posredovanju podatkov ter dokazil o aktivnem iskanju zaposlitve. Organ prve stopnje zavoda za zaposlovanje mu je 17. 5. 2017 v skladu s 115. členom ZUTD poslal novo vabilo, da se 23. 5. 2017 zglasi pri svetovalcu, tožnik pa je 23. 5. 2017 vložil zahtevo po Zakonu o pristopu do informacij javnega značaja. Organ prve stopnje mu je nato 29. 5. 2017 ponovno poslal dopis, da šteje opravičilo z dne 13. 3. 2017 za opravičeno in ga vabi, da se 28. 6. 2017 zglasi pri svetovalcu zaradi izvedbe osnovnega kariernega svetovanja. Vendar se je tožnik v dopisu z dne 27. 6. 2017 skliceval na posamezne določbe ZUP, Ustave RS, Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter Kazenski zakonik. Navedel je, da se vabilu ne sme odzvati, saj ga je izdala nepristojna oseba. Do navedenih dejstev iz odgovora na tožbo in drugih listin, se sodišče ni opredelilo, s čimer je kršilo 8. točko 2. odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku

Tožniku niso bile kršene procesne garancije. Sodišče je prezrlo, da je bil večkrat vabljen k svetovalcu, pa se vabilu ni odzval. Sklicuje se na pravnomočno sodbo VII Ps 306/2018 z dne 7. 11. 2018, v kateri je bilo zavzeto stališče, da ne gre za napako v postopku, če stranka ne izkoristi prihoda in možnosti izjasnitve o dejstvih, pomembnih za odločbo. Enako velja za predmetno zadevo, saj je bil tožnik seznanjen s postopkom, pa se vabilom in dopisom ni odzival. Uresničitev načela zaslišanje stranke je s svojim ravnanjem sam preprečil.

4. Tožnik se pritožuje iz vseh pritožbenih razlogov, odločitev pa prepušča sodišču in ne predlaga ničesar. Kar se njega tiče, lahko pritožbeno sodišče izda (verjetno mišljeno: potrdi) isto sodbo, vendar uredi "status" sodnice A.A.

Citira določbe ZPP od 12., 341., 340., 338. in 339. člena, obširno povzema potek upravnega postopka, postopanje v zvezi z izločitvijo sodnice A.A., meni da je lahko zakoniti sodnik B.B. in predsednica prvostopenjskega sodišča.

5. V pisnem odgovoru na pritožbo tožene stranke izpostavlja, da ni dobil možnosti preslikave in vpogleda v spise pri ZRZZ. Glavne obravnave dne 3. 12. 2018 se ni udeležil, saj je predlagal izločitev razpravljajoče sodnice A.A. Ne razume tožene stranke, zakaj naj bi bila tožba nerazumljiva, ko pa je enostavna in do potankosti obrazložena. Pojasnjuje razloge za ničnost odločb, kritizira postopek nadzora o aktivnem iskanju zaposlitve, nikoli dostavljenega poziva z dne 17. 5. 2017 in številne druge. Najprej mora priti do spisa in sodnega postopka, v katerem bodo kot priče zaslišane uradne osebe zavoda.

7. Ob preizkusu zadeve v mejah pritožbenih razlogov in v skladu z 2. odstavkom 350. člena ZPP tudi po uradni dolžnosti glede pravilne uporabe materialnega prava in absolutnih bistvenih kršitev iz 2. odstavka 339. člena ZPP pritožbeno sodišče ugotavlja, da sta izpodbijani odločbi iz procesnih razlogov utemeljeno odpravljeni in zadeva vrnjena v ponovno upravno odločanje. Pritožbi strank ne moreta biti uspešni iz razlogov, kot bo obrazloženo v nadaljevanju.

Materialno in procesno pravne okoliščine konkretnega primera

8. Gre za socialni spor zaradi presoje odločb o prenehanju vodenja v evidenci brezposelnih oseb z dnem dokončnosti odločbe, saj je v predsodnem postopku, uvedenem po uradni dolžnosti ugotovljeno, da tožnik ni aktivni iskalec zaposlitve.

Pravno podlago za nadzor o aktivnem iskanju zaposlitve, ki se uvede po uradni dolžnosti, predstavlja 155. člen Zakona o urejanju trga dela

(ZUTD) in ga v skladu s 157. členom izvaja nadzornik službe zavoda za zaposlovanje (služba za nadzor). Nadzornik lahko med drugim ugotavlja pogoje za ohranitev statusa brezposelne osebe (156. člen). Po 129. členu ZUTD namreč zavod preneha voditi osebo v evidenci brezposelnih, oz. vključenih v program aktivne politike zaposlovanja, če ni aktivni iskalec zaposlitve. Za aktivnega iskalca zaposlitve po 11. členu ZUTD se šteje brezposelna oseba, če redno spremlja objave prostih delovnih mest, se nanje pravočasno prijavlja, se odziva na napotnice, se udeležuje zaposlitvenih razgovorov in uresničuje vse druge dogovorjene aktivnosti.

9. Pri nadzoru aktivnega iskanja zaposlitve je uradna oseba pooblaščena zahtevati predložitev dokazil, primeroma določenih v 4. odstavku 42. člena Pravilnika o prijavi in odjavi iz evidenc, zaposlitvenem načrtu, pravicah in obveznosti pri iskanju zaposlitev ter nadzoru nad osebami, prijavljenimi v evidenci

(Pravilnik). Gre za potrdila delodajalcev o odzivu na napotnice in vabila, fotokopije prijav na prosta delovna mesta s potrdilom pošte, izpise e-sporočil, zapisov v zaposlitvenem dnevniku iskalca zaposlitve, podatke o izbiri kandidata na prosto delovno mesto in druga dokazila, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti aktivno iskanje zaposlitve.

10. Vendar nepredložitev navedenih listinskih dokazil ne zadošča za zakonitost upravnega akta, da oseba ni aktivni iskalec zaposlitve. Za zakonito odločitev morajo biti stranki zagotovljene temeljne procesne garancije, katerih opustitev same po sebi pomenijo bistveno kršitev postopka in nezakonitost upravne odločbe. Do takšne procesne kršitve je prišlo tudi v obravnavanem predsodnem postopku.

11. Izpodbijani prvostopenjski upravni akt je bil izdan po skrajšanem postopku, s čimer ni bil kršen le 2. odstavek 54. člena Pravilnika, ki nadzorniku med drugim izrecno nalaga zaslišanje udeležene osebe, temveč tudi temeljna določba ZUP-a o zaslišanju stranke. Načelo zaslišanja stranke organu nalaga, da pred odločitvijo o upravni stvari, da stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo. Gre za procesno pravico stranke, ki je lahko omejena le z zakonom (3. odst. 9. člena ZUP-a) pa še to le, če je omejitev ustavno dopustna. Da torej ni v nasprotju z 22. členom Ustave RS

. Zaslišanje stranke v skladu z 9. členom ZUP-a je potrebno razlikovati od izjave stranke kot dokaznega sredstva iz 188. člena ZUP-a, ki je subsidiarne narave. Nespoštovanje načela zaslišanja stranke v vsakem primeru šteje za absolutno bistveno kršitev upravnega postopka (3. točka 2. odstavka 237. člena ZUP-a), kar samo po sebi pomeni, da upravni akt s takšno napako ni zakonit. Ker je v obravnavanem predsodnem postopku prišlo do tovrstne procesne kršitve, je sodišče prve stopnje izpodbijani odločbi utemeljeno odpravilo in zadevo vrnilo v ponovno upravno odločanje.

12. Toženkino drugačno pravno naziranje glede predhodno izpostavljenih materialno in procesno pravnih izhodišč je zmotno in zato nesprejemljivo. Je v nasprotju s temeljno določbo 9. člena ZUP-a in s tem tudi z ustavno pravico do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS).

Ob odpravi upravnih aktov zaradi absolutne bistvene kršitve postopka, se sodišču ni bilo potrebno opredeljevati, ali je tožnik zaradi nepredloženih dokazil mogel izkazati aktivno iskanje zaposlitve. Sicer pa se tožena stranka v tem pritožbenem postopku ne more uspešno sklicevati na vabila z dne 17. 5. 2017 in 29. 5. 2017, s katerima naj bi prvostopenjski organ zavoda za zaposlovanje vabil tožnika k svetovalcu zaposlitve zaradi izvedbe osnovnega kariernega svetovanja. Vabili, tudi če sta bili odposlani in vročeni tožniku, nista iz nadzorstvenega predsodnega postopka, zato ne moreta biti relevantni. Tožena stranka niti ne zatrjuje, da bi nadzornik, razen pozivov k predložitvi listinskih dokazil, izdal ali vročal vabilo na ustno zaslišanje in izjasnitev o vodenem nadzorstvenem postopku. V tem pritožbenem postopku se tako ni mogoče uspešno sklicevati na zadevo VII Ps 306/2018.

13. Dejstvo je, da izpodbijana upravna akta zaradi navedene procesne kršitve nista zakonita. V ponovljenem upravnem postopku bo potrebno dosledno spoštovati izpostavljene postopkovne kavtele, tako da bo eventualna ponovna ugotovitev neaktivnosti tožnika pri iskanju zaposlitve zdržala tudi sodni test procesne pravilnosti. Da torej ne bo obremenjena s kršitvijo 237. člena v zvezi z 9. členom ZUP-a ter 22. člena Ustave RS.

14. Preostala pritožbena izvajanja, vključno z očitano kršitvijo 2. odstavka 73. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih

(ZDSS-1) niso utemeljena. Tudi v socialnih sporih mora imeti tožba vse predpisane sestavine, vključno s tožbenim zahtevkom. Tožba, vložena dne 14. 9. 2017 oblikovno sicer ni sestavljena, kot bi bila po kvalificiranem pooblaščencu, vendar pa ni mogoče trditi, da nima tožbenega zahtevka. Že v uvodu tožbe je jasen in določen zapis, da gre za izpodbojno tožbo zaradi odprave odločbe št. ... z dne 12. 7. 2017, kar pomeni, da implicitno vključuje tožbeni zahtevek.

15. Odprava upravnih odločb in vrnitev zadeve v ponovno upravno odločanje pomeni, da je tožnik v sodno socialnem sporu uspel.

Čeprav gre za kasatorno sodbo, saj o zadevi ni meritorno razsojeno, pritožbe ni dopustno zavreči, ker ni mogoče šteti, da zanjo ne bi mogel biti izkazan pravni interes. Uveljavljati bi bilo mogoče izdajo meritorne sodbe v sporu polne iurisdikcije. Da bi sodišče po odpravi upravnih odločb vsebinsko razsodilo o obstoju ali neobstoju razlogov za izbris iz evidence brezposelnih oseb in torej postopalo po 81. in ne 2. alineji 1. odstavka 82. ZDSS-1. Tožnik prvostopenjske sodbe v navedeni smeri ne izpodbija, zato ostaja njegova pritožba že iz tega razloga neuspešna.

16. Enako velja tudi za očitek, da sodnica A.A. ni zakonita sodnica in da bi moral soditi B.B. O tožnikovem predlogu za izločitev z dne 26. 11. 2018 (list. 70 do 76) je odločeno s sklepom Su 379/2008 z dne 10. 12. 2018 (list. št. 84 in 85) ter v njem med drugim podrobno pojasnjena vloga sodnika B.B. v fazi triažnega postopka in dejstva, da po končani triaži zadeva po vnaprej določenih pravilih, ni pripadla v reševanje temu sodniku.

Ne gre za bistveno kršitev iz 2. točke 2. odstavka 339. člena ZPP, saj tudi po presoji pritožbenega sodišča ni izkazan nobeden od zakonskih razlogov, ki bi utemeljeval izločitev sodnice A.A. iz sojenja v predmetni zadevi.

17. Tožnikova preostala obširna izvajanja niso utemeljena ali za pritožbeno rešitev zadeve v tej fazi postopka pravno niso relevantna. To še zlasti velja za njegovo dejansko nesodelovanje v predsodnem upravnem postopku v smislu neodzivanja na pozive nadzornika k predložitvi zahtevanih listinskih dokazil.

Ne glede na navedeno pa pritožbeno sodišče na koncu vendarle opozarja, da aktivno sodelovanje v upravnem postopku ni le pravica, temveč tudi dolžnost stranke, da se ustrezno odziva na pozive in vabila uradne osebe, če si dejansko prizadeva doseči ugoden izid postopka. V okoliščinah tožnikovega primera torej drugačen izid nadzorstvenega postopka, ki je z izpodbijano sodbo ponovno odprt izključno iz razloga, da bo tožniku pred ponovnim odločanjem o aktivnem iskanju zaposlitve in eventualnem izbrisu iz evidence, dana možnost neposrednega zaslišanja.

18. Zaradi vsega obrazloženega je potrebno pritožbi obeh strank na podlagi 353. člena ZPP kot neutemeljeni zavrniti in potrditi sodbo sodišča prve stopnje. Torej razsoditi, kot je razvidno iz izreka te sodne odločbe.

19. V ponovljenem upravnem postopku bo potrebno slediti materialnim in procesno pravnim usmeritvam iz te in prvostopenjske sodne odločbe. Ob uporabi vseh relevantnih materialno in procesno pravnih določb, vključno z 9. členom ZUP-a bo potrebno v okviru nadzorstvenega postopka ponovno ugotavljati, ali je po ZUTD tožnika sploh mogoče šteti za aktivnega iskalca zaposlitve ter posledično odločiti o prenehanju ali eventualnem nadaljnjem vodenju v evidenci brezposelnih oseb.

Ur. l. RS, št. 73/2007, 45/2008 in 10/2017.

Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Janez Breznik in ostali; GV Založba Ljubljana 2004, str. 95.

Zakon o urejanju trga dela (2010) - ZUTD  - člen 129, 155, 156, 157.

Pravilnik o prijavi in odjavi iz evidenc, zaposlitvenem načrtu, pravicah in obveznostih pri iskanju zaposlitve ter nadzoru nad osebami, prijavljenimi v evidencah (2010) - člen 42, 42/4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.