VDSS Sodba Psp 492/2017
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2018-03-01

Edo Škrabec (preds.), Elizabeta Šajn Dolenc (poroč.), Jože Cepec

brezposelna oseba - evidenca brezposelnih oseb - načelo zaslišanja strank - kršitev enakega varstva pravic

V postopku nadzora nad izpolnjevanjem obveznosti brezposelnih oseb zgolj predložitev ali nepredložitev listinskih dokazil v odrejenem roku ne zadošča za izdajo zakonitega upravnega akta o ugotovitvi, da oseba ni aktivni iskalec zaposlitve, temveč morajo biti stranki zagotovljene temeljne procesne garancije, katerih opustitev sama po sebi pomeni bistveno kršitev postopka in nezakonitost posamičnega upravnega akta. Takšna temeljna procesna garancija je tudi načelo varstva pravic iz 7. člena ter načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP, ki organu nalaga, da pred odločitvijo o upravni stvari da stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo.

Pritožbi se ugodi in se sodba sodišča prve stopnje v izpodbijani I. točki izreka spremeni tako, da glasi:

"Odločba tožene stranke št. ... z dne 13. 10. 2016 in odločba Zavoda RS za zaposlovanje št. ... z dne 4. 12. 2015 se odpravita in zadeva vrne v ponovno upravno odločanje."

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožnikov tožbeni zahtevek na odpravo odločb tožene stranke št. ... z dne 13. 10. 2016 in št. ... z dne 4. 12. 2015 (I. točka izreka). Obenem je sklenilo, da stroški sodnega postopka bremenijo proračun Republike Slovenije (II. točka izreka).

2. Zoper I. točko izreka sodbe je pritožbo vložil tožnik zaradi bistvenih kršitev določb postopka, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in zaradi napačne uporabe materialnega prava. Navaja, da je v dogovorjenem roku predložil dopis z opisom aktivnosti in fotokopijo zaposlitvenega dnevnika. Vendar je sodišče prezrlo dejstvo, da je predložil tudi tri elektronska sporočila, iz katerih je razvidno, da se je prijavil na razpisano delovno mesto. Do tega se sodišče sploh ni opredelilo, zato je v tem delu podana kršitev po 14. in 15. točki drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 s spremembami, v nadaljevanju ZPP). Sodišče prve stopnje je sledilo toženi stranki, da dokazila o aktivnem iskanju zaposlitve niso zadostna, kar pa ne drži. Iz zaposlitvenega načrta z dne 22. 4. 2015 je razvidno, da je prejel zaposlitveni dnevnik od svetovalca A.A. Zaposlitveni dnevnik je vodil že v letu 2014, vedno ga je pokazal svojemu svetovalcu in ga predložil kot dokaz. Ko se je zaposlitveni načrt spremenil, od svojega svetovalca ni dobil nobenih navodil, kako mora voditi zaposlitveni dnevnik, pojasnjeno mu je bilo samo, da je razlika v številu delodajalcev, ki jih mora kontaktirati v roku enega meseca in sicer, da jih je sedaj 8 in ne več 4. Poudarja, da je vedno pisal dnevnik enako in nikoli ni bil opozorjen s strani svojega svetovalca, da je z njegovim načinom vodenja karkoli narobe. H dokumentaciji je predložil kopijo zaposlitvenega dnevnika, ki ga je vodil po starem zaposlitvenem načrtu, iz katerega je razvidno, da je pred tem pisal iste podatke glede kontaktiranja delodajalcev. Navaja, kaj je opisoval v zaposlitveni dnevnik in izpostavlja, da je s predloženim zaposlitvenim dnevnikom dokazal, da je en mesec poiskal vsaj 8 delodajalcev. Tožnik je tudi vsakič na razgovor svojemu svetovalcu prinesel zaposlitveni dnevnik in vse do izdaje odločbe Zavoda RS za zaposlovanje tožniku ni bilo jasno, da je karkoli narobe z načinom vodenja dnevnika. Tožnik je zaslišan pojasnil, enako kot v tožbi, do česar se sodišče tudi ni opredelilo in je zgolj enostransko sledilo pričanju A.A., da je tožnika večkrat opozoril, da mora iskanje zaposlitve izkazati z ustreznimi pisnimi dokazili. Tožnik je pojasnil, da živi visoko v hribih, kjer ni avtobusnih povezav, telefonskih linij, nima interneta, računalnika in tudi ne mobilnega telefona, avtomobila, najbližji sosed je oddaljen 4 km. Z vsemi temi dejstvi je bil seznanjen tudi njegov svetovalec. Iz zaposlitvenega načrta je razvidno, kaj so zaposlitveni cilji tožnika, med drugim gozdar, gozdar sekač, kurir, itd. Povsem jasno je, da so ta dela take vrste, da se je večinoma treba dogovarjati na terenu ali preko telefona, torej ustno, kar je tožnik ves čas počel, to pa je dejanska realizacija zaposlitvenega načrta z dne 22. 4. 2016. Delodajalce je ves čas kontaktiral v domačem okolju, pisem ali elektronske pošte iz zgoraj opisanih okoliščin, ki so povezane z lokacijo prebivanja, res ni pošiljal veliko, ker je bil v tem omejen, je pa predlagal zaslišanje B.B. - mesnica B.B. s. p., C.C. - Sečnja, C.C. s. p., D.D. - zaključna gradbena dela, D.D. s. p. in E.E. - kalkulator, svetovanje v gradbeništvu E.E. s. p. Tožnik je prav tako pojasnil, da se je 24. 7. 2015 javil delodajalcu F. d. o. o., za kar je dokaz potrjena napotnica, ki je bila poslana tožnikovemu svetovalcu gospodu A.A. po priporočeni pošti in se nahaja v upravnem spisu. Prav tako je tožnik kontaktiral delodajalca G., za kar je predložil tri elektronska sporočila, telefonsko pa je kontaktiral po prejeti napotnici preko sms sporočil in telefonsko naslednje delodajalce: H. d. o. o. I., J. d. o. o., K., L. d. o. o., M., N. d. o. o., O. Tožnik je vse navedeno potrdil s svojim zaslišanjem, sodišče pa se do posebnih okoliščin tožnika sploh ni opredelilo, zato je tudi v tem delu podana kršitev po 14. in 15. točki drugega odstavka 339. člena ZPP. Samo dejstvo, ki ga navaja sodišče, da je tožnik zaposljiva oseba, je prav tako navedena zgolj enostransko, brez upoštevanja specifičnih okoliščin in razmer tožnika. Sodišče se prav tako ni opredelilo do stalne prakse med tožnikom in svetovalcem. Samo dejstvo, da je tožnik na zavodu od leta 2009 ne pomeni, da bi moral tožnik nezaupati svojemu svetovalcu glede vodenja dnevnika. Poudarja, da je napačna dokazna ocena sodišča v delu, ko navaja, da je obveznost predložitve pisnih dokazil izhajala iz A.A. zapisa in sicer iz zapisa z dne 22. 4. 2015, ko je sam A.A. navedel, da je tožnik več ali manj klical delodajalce (4 klici na mesec), pri tem pa ni nikjer navedel, da bi tožnika opozoril, da to ni dovolj. Na vprašanje pooblaščenke tožnika je A.A. navedel, da je ta zapis pozabil narediti. Prav tako je navedel: "da je tožnik od leta 2013, ko je bil pri meni vedel, da mora predložiti verodostojna dokazila o iskanju zaposlitve. Imel je zaposlitvene dnevnike, načrte in sem ga posebej na to tudi opozarjal. Res pa je, da tega nisem zapisal". Iz tega sledi, da ni nekega jasnega navodila glede upoštevanja telefonskih klicev oziroma mu svetovalec nikoli ni pojasnil, da telefonski klici ne zadostujejo. Tudi P.P., ki je izdal odločbo na prvi stopnji, je pojasnil, da je bilo v zaposlitvenem načrtu zabeleženo, da bo tožnik opravil 8 kontaktov preko spleta, časopisa ali kako drugače in ustreznim poslal ponudbe. Tožnika P.P. ni nikoli osebno srečal in je z njim komuniciral samo v tem smislu, da je ga je pozval, naj mu predloži dokazila. Tudi s svetovalcem ni kontaktiral, kar pomeni, da ni poznal okoliščin primera in ne more podati ustreznih navedb v zvezi s tem, kako sta se tožnik in svetovalec dogovorila, prav tako pa mu ni poznana praksa svetovalca in tudi ni videl listine - fotokopije dnevnika tožnika, iz katerega so izhajali kontakti delodajalcev in podpis svetovalca. Sodišče prve stopnje se tudi ni opredelilo do navajanj tožnika v pripravljalni vlogi, da bi morala tožena stranka, če je menila, da vsebinsko aktivnosti ne ustrezajo dogovoru, ravnati z njegovo vlogo kot nepopolno, tožnika o tem obvestiti, on pa bi lahko svoje aktivnosti dopolnil, če bi seveda vedel, kaj je težava. Meni, da bi tožena stranka to morala storiti v skladu s splošnim načelom varstva pravic strank v upravnem postopku, po katerem mora organ med drugim skrbeti, da nevednost in neukost stranke nista v škodo njenih pravic (četrti odstavek 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, Ur. l. RS, št. 80/99 s spremembami, v nadaljevanju ZUP). Tudi iz poziva z dne 4. 11. 2015 ni razvidno, da bo vloga zavrnjena tudi, če bi bila nepopolna. Iz tega poziva izhaja zgolj to, da se bo štelo, da tožnik z dokazili ne razpolaga. Tožnik pa je z dokazili razpolagal, a očitno po mnenju tožene stranke, niso zadostna. To je dodaten dokaz, da bi se tožnika moralo pozvati na dopolnitev vloge. Nepopolna, površna ali pavšalna obrazložitev zavrnitve dokaznega predloga brez obrazložitve, stranki ne omogoča polnega, vsebinskega dialoga s sodiščem prve stopnje. Sklicuje se na sodno prakso in na sklep Vrhovnega sodišča RS II Ips 720/2003 z dne 13. 4. 2005. Sodišče kot materialno pravno podlago za svojo odločitev citira 11. člen Zakona o urejanju trga dela (Ur. l. RS, št. 80/10 s spremembami, v nadaljevanju ZUTD), 42. člen Pravilnika o prijavi in odjavi iz evidenc, zaposlitvenem načrtu, pravicah in obveznostih pri iskanju zaposlitve ter nadzoru nad osebami, prijavljenimi v evidencah (Ur. l. RS, št. 106/2010, v nadaljevanju Pravilnik). Prav iz tega Pravilnika izhaja, da so dokazila o aktivnem iskanju zaposlitve tudi druga dokazila, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti aktivno iskanje zaposlitve. Med druga dokazila zagotovo sodijo tudi telefonski klici. Zato meni, da je sodišče materialnopravno zmotno presodilo, da klici ne zadostujejo. Ob upoštevanju, da je tožnik prava neuka stranka, pa ni mogoče zaključiti, da svetovalcu ni upravičeno verjel, sploh ob dejstvu, da sta dlje časa sodelovala. Tudi 11. člen ZUTD ne navaja, da bi bili telefonski klici nezadostno dokazilo. Poudarja tudi, da je v postopku pojasnil, zakaj je dvakrat odklonil ponujeno delo. Vztraja pri tem, da je upošteval zaposlitveni načrt oziroma prakso, ki sta jo imela s svetovalcem, torej brez žigov delodajalcev. Ta zadeva dejansko na zavodu ni dorečena, pač pa se izvaja čisto po prosti presoji.

4. Po preizkusu zadeve v skladu z drugim odstavkom 350. člena ZPP pritožbeno sodišče ugotavlja, da je v predsodnem postopku prišlo do procesne kršitve, zaradi katere sta izpodbijana upravna akta nezakonita in ju je potrebno odpraviti.

5. V tem sporu je sodišče prve stopnje v skladu z določbo 81. člena v zvezi s 63. členom Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Ur. l. RS, št. 2/2004 in 10/2004, v nadaljevanju ZDSS-1) presojalo pravilnost in zakonitost dokončne odločbe tožene stranke št. ... z dne 13. 10. 2016, s katero je zavrnila tožnikovo pritožbo vloženo zoper prvostopno odločbo Zavoda RS za zaposlovanje št. ... z dne 4. 12. 2015. S slednjo odločbo je odločil, da tožnik brezposelna oseba, ni aktivni iskalec zaposlitve, kar je razlog za prenehanje vodenja v evidenci brezposelnih oseb in da se imenovani preneha voditi v evidenci brezposelnih oseb z dnem dokončnosti odločbe organa prve stopnje o prenehanju vodenja v evidenci brezposelnih oseb. Takšni odločbi je sodišče prve stopnje štelo za pravilni in zakoniti, ker je enako kot pred tem toženec zaključilo, da tožnik ni aktivni iskalec zaposlitve, ker ni izpolnil obveznosti iz sklenjenega zaposlitvenega načrta.

6. Iz listinske dokumentacije izhaja, da je bil nad tožnikom, ki je bil prijavljen pri Zavodu RS za zaposlovanje kot iskalec zaposlitve, po uradni dolžnosti uveden postopek nadzora in sicer na ta način, da ga je Zavod Republike Slovenije z dopisom z dne 4. 11. 2015 pozval, da predloži dokazila, sladno s četrtim odstavkom 42. člena Pravilnika in iz katerih je razvidna tožnikova aktivnost za dosego zaposlitvenih ciljev na podlagi sklenjenega zaposlitvenega načrta in druga dokazila na podlagi katerih je mogoče ugotoviti aktivno iskanje zaposlitve.

7. Glede na takšno postopanje tožnik v pritožbi utemeljeno smiselno opozarja, da je bilo v predsodnem postopku kršeno načelo zaslišanja stranke iz 9. člena in načelo varstva pravic iz 7. člena ZUP. Zaradi takšnih kršitev pa je vsebinska odločitev o prenehanju vodenja v evidenci brezposelnih oseb nezakonita.

8. Po 154. členu ZUTD Zavod RS za zaposlovanje (v nadaljevanju: Zavod) opravlja nadzor nad osebami, prijavljenimi v evidencah zavoda. Po uradni dolžnosti ali po lastni presoji ga uvede pristojna organizacijska enota zavoda. V postopku se uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če ta zakon ne določa drugače. Na podlagi 157. člena ZUTD ga opravi nadzornik službe zavoda, ki lahko med drugim ugotavlja tudi izpolnjevanje pogojev za ohranitev statusa brezposelne osebe (156. člen ZUTD). Po 129. členu ZUTD zavod preneha voditi osebo v evidenci brezposelnih oseb, če ni aktivni iskalec zaposlitve. Šteje se, da brezposelna oseba aktivno išče zaposlitev, če redno spremlja objave prostih delovnih mest in se nanje pravočasno prijavlja, se odziva na napotnice zavoda, se udeležuje zaposlitvenih razgovorov in uresničuje vse druge dogovorjene aktivnosti (11. člen ZUTD).

9. Pri nadzoru aktivnega iskanja zaposlitve nadzor zahteva predložitev dokazil, ki so primeroma določene v četrtem odstavku 42. člena Pravilnika. Gre za potrdila delodajalcev o odzivu na napotnice in vabila, fotokopije prijav na prosta delovna mesta s potrdilom Pošte, izpise e-sporočil, zapise v zaposlitvenem dnevniku, ki ga vodi iskalec zaposlitve, podatke o izbiri kandidata na prosto delovno mesto in druga dokazila, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti aktivno iskanje zaposlitve. Med drugim pa je v drugem odstavku 54. člena Pravilnika izrecno nadzorniku naloženo zaslišanje udeležene osebe.

10. Pritožbeno sodišče je že zavzelo stališče (sodba opr. št. Psp 92/2017), da v postopku nadzora nad izpolnjevanjem obveznosti brezposelnih oseb zgolj predložitev ali nepredložitev navedenih listinskih dokazil v odrejenem roku ne zadošča za izdajo zakonitega upravnega akta o ugotovitvi, da oseba ni aktivni iskalec zaposlitve, temveč morajo biti stranki zagotovljene temeljne procesne garancije, katerih opustitev sama po sebi pomeni bistveno kršitev postopka in nezakonitost posamičnega upravnega akta. Takšna temeljna procesna garancija je tudi načelo varstva pravic iz 7. člena ter načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP, ki organu nalaga, da pred odločitvijo o upravni stvari da stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo. Gre za procesno pravico stranke, ki je lahko omejena samo z zakonom, pa še to le, če ni v nasprotju z 22. členom Ustave RS. Pomen načela zaslišanja stranke v upravnem postopku, posebej pa še v postopku uveljavljanja socialnih pravic, je poudarjen tudi v sodni praksi revizijskega sodišča (sodba opr. št. VIII Ips 254/2015). Pomeni, da z izdajo izpodbijanih upravnih aktov ni bil kršen le drugi odstavek 54. člena Pravilnika, temveč tudi 7. in 9. člen ZUP, zaradi česar izpodbijani odločbi ne moreta biti zakoniti.

11. Zaradi ugotovljene procesne kršitve upravnega postopka, bi moralo že sodišče prve stopnje izpodbijani odločbi na podlagi 1. alineje prvega odstavka 82. člena ZDSS-1 kot nezakoniti odpraviti in zadevo vrniti v ponovno predsodno odločanje. Ker tega ni storilo, je pritožbeno sodišče na podlagi 358. člena v zvezi s prvim odstavkom 351. člena ZPP sodbo sodišča prve stopnje v izpodbijanem delu (I. točka izreka) spremenilo tako, kot je razvidno iz izreka te sodne odločbe. Izpodbijana upravna akta je odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno upravno odločanje.

12. V ponovljenem upravnem postopku bo toženec dopolnil postopek v nakazani smeri. Torej tako, da bo upošteval določbi 7. člena in 9. člena ZUP ter 22. člen Ustave RS in o zadevi ponovno vsebinsko odločil. Vse ostale pritožbene navedbe glede aktivnega iskanja zaposlitve oziroma izpolnjevanja obveznosti iz zaposlitvenega načrta, vključno do očitanih kršitev v zvezi z opredeljevanjem sodišča prve stopnje do določenih dejstev, so za pritožbeno rešitev zadeve glede na predhodno obrazložitev pravno irelevantne.

Zakon o urejanju trga dela (2010) - ZUTD  - člen 11, 129, 154, 156, 157.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 7, 9.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.