VDSS Sklep Psp 361/2018
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2019-01-10

Jože Cepec (preds.), Elizabeta Šajn Dolenc (poroč.), Edo Škrabec

POKOJNINSKO ZAVAROVANJE - UPRAVNI POSTOPEK

starostna pokojnina - spor polne jurisdikcije - sodno varstvo - procesna predpostavka - predsodni postopek

Po ZDSS-1 in sodni praksi je obseg socialnega spora določen z odločitvijo iz predsodnega upravnega postopka. Kadar se o pravici, obveznosti ali pravni koristi iz sistema socialne varnosti v skladu z zakonom odloča z upravnim aktom, je socialni spor dopusten, če tožeča stranka uveljavlja, da je prizadeta v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi dokončnega upravnega akta ali zaradi tega, ker upravni akt ni bil izdan in ji vročen v zakonitem roku (63. člen ZDSS-1). Pravilno je torej stališče toženca, da je predmet obravnavanja in odločanja v sodno socialnem sporu določen že z izpodbijanim posamičnim upravnim aktom, izven predmeta, o katerem je bilo odločeno, pa ni dopustno soditi. Čeprav socialni spor ni pravda, je tudi socialno sodišče vezano na postavljen tožbeni zahtevek.

Način odločanja sodišča v socialnem sporu je določen v 81. in 82. členu ZDSS-1. Po 81. členu ZDSS-1 sodišče s sodbo tožbeni zahtevek kot neutemeljen zavrne, če ugotovi, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta zakonit in da je izpodbijani upravni akt pravilen ter zakonit. Če tožbenemu zahtevku ugodi, s sodbo izpodbijani upravni akt odpravi delno ali pa v celoti in odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi. Pod pogoji iz 82. člena ZDSS-1 lahko sodišče, če tožbenemu zahtevku ugodi, ob odpravi izpodbijanega upravnega akta tožencu naloži izdajo novega upravnega akta, oziroma odpravi izpodbijani upravni akt in odloči o podlagi tožbenega zahtevka, tožencu pa naloži izdajo novega upravnega akta o višini tožbenega zahtevka. Primarno je torej uzakonjeno meritorno sojenje. Ker gre za spore polne jurisdikcije, se s sodno odločbo presodi pravilnost in zakonitost izpodbijanih upravnih odločb in odloči o materialno pravni pravici, o kateri je bilo odločeno v predsodnem upravnem postopku, in zahtevani s tožbenim zahtevkom. Če o pravici zavarovanca s posamičnim dokončnim aktom ni bilo odločeno, procesne predpostavke za sodno varstvo sploh niso izpolnjene in se posledično tožba zavrže (75. člen ZDSS-1).

Pritožbi se ugodi in se izpodbijana sodba razveljavi ter se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

1. Sodišče prve stopnje je zadevo vrnilo tožencu v predsodni upravni postopek, da izda dopolnilno odločbo o priznanju starostne pokojnine tudi od 1. 6. 2013 do 11. 5. 2014.

2. Zoper sodbo se pritožuje toženec iz vseh pritožbenih razlogov. Odločitev o izplačilu pokojnine od 1. 6. 2013 do 11. 5. 2014, ki je predmet spora, je vrnjena v predsodni postopek oziroma izdajo dopolnilne odločbe, ne da bi bile za to izpolnjene procesne predpostavke. Socialno sodišče je vezano na tožbeni zahtevek. Obseg socialnega spora je opredeljen z odločitvijo iz predsodnega postopka, kot izhaja iz izpodbijanega dokončnega upravnega akta. Tožnikova zahteva z dne 10. 10. 2016 je jasna. Uveljavljal je nadaljnje izplačevanje pokojnine po sodbi z dne 13. 4. 2016, odpravo neskladnosti pri priznanju pokojnine po odločbah z dne 24. 6. 2016 in 8. 10. 2014 ter ponovno odmero pokojnine z upoštevanjem dejanske pokojninske dobe. Šele v sodnem postopku je uveljavljal priznanje pokojnine tudi za obdobje od 1. 6. 2013 do 11. 5. 2014. Ker z dokončno odločbo z dne 10. 4. 2017 glede na tožnikovo zahtevo o pokojnini za obdobje od 1. 6. 2013 do 11. 5. 2014 ni bilo odločeno, je sodišče preseglo okvir odločanja, ne da bi presodilo pravilnost in zakonitost odločbe z dne 10. 4. 2017. Tožnik je bil v tem obdobju sicer vključen v obvezno zavarovanje, vendar toženec o tem ni odločal, zato takšna tožba sploh ni dopustna. Z dokončno odločbo je bilo odločeno o vseh tožnikovih zahtevah. Odločba z dne 24. 6. 2016 o priznanju pravice do starostne pokojnine od 20. 9. 2012 dalje je bila izdana na podlagi sodbe z dne 13. 4. 2016. Sočasno je bilo odločeno še, da se z 31. 5. 2013 zaradi vključitve v obvezno zavarovanje izplačevanje pokojnine ustavi, od 12. 5. 2014 dalje pa izplačuje po odločbi z dne 8. 10. 2014. Odločbi z dne 24. 6. 2016 in z dne 8. 10. 2014 sta pravnomočni, zato dopolnilne odločbe ni mogoče izdati. Na podlagi vloge z dne 10. 10. 2016 je bila pokojnina na novo odmerjena tudi z upoštevanjem pokojninske dobe od 1. 1. 2010 do 19. 9. 2012 in torej neskladnost pri izplačevanju pokojnine odpravljena. Podana je kršitev 82. člena ZDSS-1, ki je vplivala na pravilnost in zakonitosti izpodbijane sodbe. Sicer pa so razlogi sodbe nejasni in nerazumljivi, zato je podana kršitev iz 14. točke 2. odstavka 339. člena ZPP.

3. V odgovoru na pritožbo tožnik prereka pritožbene navedbe in predlaga potrditev izpodbijane sodbe.

5. Ob preizkusu zadeve v mejah pritožbenih razlogov in po uradni dolžnosti v skladu z 2. odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP)

pritožbeno sodišče ugotavlja, da je z vrnitvijo zadeve tožencu v izdajo dopolnilne odločbe podana kršitev iz 1. odstavka 339. člena ZPP v zvezi z 82. členom Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1)

, ki je vplivala na pravilnost in zakonitost sodbe. O utemeljenosti ali neutemeljenosti tožbenega zahtevka sploh ni odločeno oziroma primarno ni presojana pravilnost in zakonitost izpodbijanih upravnih odločb ter odločeno o vtoževani starostni pokojnini, podredno pa ne o vtoževani odškodnini.

Bistvene dejanske okoliščine konkretnega primera in predmet spora

in vrnitvi zadeve v ponovno upravno odločanje je bila tožniku z dokončno in pravnomočno odločbo z dne 24. 6. 2016 priznana pravica do starostne pokojnine v znesku 1.519,96 EUR mesečno od 20. 9. 2012 dalje. Tožnik je dopolnil 62 let in 4 mesece starosti ter 35 let, 8 mesecev in 2 dni pokojninske dobe.

Zaradi vključitve v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje od 1. 6. 2013 do 11. 5. 2014 in predhodno že pravnomočno priznane pravice do starostne pokojnine v znesku 1.498,97 EUR od 12. 5. 2014 dalje po odločbi z dne 8. 10. 2014 je bilo z odločbo z dne 24. 6. 2016 sočasno odločeno, da se z 31. 5. 2013 izplačevanje starostne pokojnine ustavi, od 12. 5. 2014 dalje pa se izplačuje starostna pokojnina po odločbi z dne 8. 10. 2014. Pri odmeri starostne pokojnine z odločbo z dne 8. 10. 2014 zavarovalna doba za obdobje od 1. 1. 2010 do 19. 9. 2012, za katero je bilo v socialnem sporu zoper zavrnilni odločbi naknadno ugotovljeno, da se šteje v pokojninsko dobo, ni bila upoštevana. Upoštevano je bilo, da je tožnik dopolnil 64 let starosti ter 33 let, 10 mesecev in 24 dni pokojninske dobe brez dokupa.

7. Na podlagi tožnikove zahteve z dne 11. 10. 2016 za odpravo neskladnosti v postopku priznanja pravice do starostne pokojnine, v kateri je uveljavljal, da bi morala odločba z dne 24. 6. 2016 veljati od 20. 9. 2012 dalje brez ustavitve izplačevanja pokojnine in da bi se v odločbi z dne 8. 10. 2014 upoštevala dejanska pokojninska doba, je bila z izpodbijanima posamičnima upravnima aktoma z dne 13. 10. 2016 in 10. 4. 2017 pravnomočno priznana starostna pokojnina po odločbi z dne 8. 10. 2014 odstotno povečana za zavarovalno dobo od 1. 1. 2010 do 19. 9. 2012 in odmerjena v znesku 1.624,68 EUR, vendar šele od 12. 10. 2016 dalje. Tožnik je bil od 1. 6. 2013 do 11. 5. 2014 vključen v zavarovanje.

8. Predmet spora je torej presoja pravilnosti in zakonitosti odločb z dne 13. 10. 2016 in z dne 10. 4. 2017 o novi odmeri starostne pokojnine od 12. 10. 2016 dalje. Sporno je, ali ima tožnik pravico do starostne pokojnine oziroma njenega izplačevanja tudi pred 12. 10. 2016 oziroma v obdobju od 1. 6. 2013 do 11. 5. 2014, oziroma podredno ali je zaradi neizplačevanja pokojnine v tem obdobju podana odškodninska odgovornost toženca. Tožnik je s tožbenim zahtevkom

uveljavljal odpravo dokončne odločbe z dne 10. 4. 2017 in spremembo odločbe z dne 13. 10. 2016 tako, da se mu starostna pokojnina v znesku 1.624,68 EUR prizna tudi v obdobju od 1. 6. 2013 do 11. 5. 2014. Podredno je uveljavljal plačilo odškodnine in sicer v znesku 12.474,00 EUR, v višini razlike med pokojnino in plačo v obdobju od 1. 6. 2013 do 11. 5. 2014, oziroma v znesku 16.731,00 EUR v višini pokojnine za to obdobje.

Materialno in procesno pravno izhodišče za pritožbeno rešitev zadeve

9. V predsodnem upravnem postopku za uveljavljanje pravic iz obveznega zavarovanja, ki se na podlagi 1. odstavka 178. člena ZPIZ-2 začne na zahtevo zavarovanca, toženec odloča po Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP)

. Na podlagi dejstev, ugotovljenih v postopku, izda odločbo o zadevi, ki je predmet postopka. Odloči o vseh zahtevkih stranke (207. člen ZUP). O pravici, ki je predmet postopka, se torej v predsodnem upravnem postopku izda odločba, s katero se reši predmet postopka v celoti. Če z odločbo ni odločeno o vseh vprašanjih, ki so bila predmet postopka, se izda posebna odločba o vprašanjih, ki v že izdani odločbi niso zajeta (220. člen ZUP). Gre za t. i. dopolnilno odločbo, s katero se dopolnjuje že izdana odločba o predmetu postopka. Izda se, kadar določeno vprašanje, ki je bilo predmet postopka, z izdano odločbo ni bilo rešeno ali ni bilo rešeno v celoti. Odločiti je torej mogoče le o nerešenih vprašanjih, ki so bila predmet postopka, zato ni mogoče dopolnjevati razlogov prej izdane odločbe, s katero je bilo odločeno o vseh vprašanjih oziroma zahtevkih, ki so bili predmet postopka.

V postopku priznanja pravice do pokojnine ali nove odmere že priznane pokojnine se pravica prizna ali dajatev na novo odmeri od takrat dalje, ko so za to izpolnjeni vsi predpisani zakonski pogoji. Z odločbo o priznanju pravice ali nove odmere, se torej odloči tudi o datumu priznanja pravice ali nove odmere. Čeprav v izreku odločbe priznanje pravice pred določenim datumom ni eksplicitno zavrnjeno, pred tem datumom seveda pravica ni priznana niti dajatev na novo odmerjena. Z odločitvijo o datumu priznanja pravice oziroma nove odmere je odločeno tudi o tem, da se pred datumom priznanja pravica ne prizna, zato o tem ni dopustno ponovno odločati z dopolnilno odločbo.

je obseg socialnega spora določen z odločitvijo iz predsodnega upravnega postopka. Kadar se o pravici, obveznosti ali pravni koristi iz sistema socialne varnosti v skladu z zakonom odloča z upravnim aktom, je socialni spor dopusten, če tožeča stranka uveljavlja, da je prizadeta v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi dokončnega upravnega akta ali zaradi tega, ker upravni akt ni bil izdan in ji vročen v zakonitem roku (63. člen ZDSS-1). Pravilno je torej stališče toženca, da je predmet obravnavanja in odločanja v sodno socialnem sporu določen že z izpodbijanim posamičnim upravnim aktom, izven predmeta, o katerem je bilo odločeno, pa ni dopustno soditi. Čeprav socialni spor ni pravda, je tudi socialno sodišče vezano na postavljen tožbeni zahtevek.

11. Način odločanja sodišča v socialnem sporu je določen v 81. in 82. členu ZDSS-1. Po 81. členu ZDSS-1 sodišče s sodbo tožbeni zahtevek kot neutemeljen zavrne, če ugotovi, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta zakonit in da je izpodbijani upravni akt pravilen ter zakonit. Če tožbenemu zahtevku ugodi, s sodbo izpodbijani upravni akt odpravi delno ali pa v celoti in odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi. Pod pogoji iz 82. člena ZDSS-1 lahko sodišče, če tožbenemu zahtevku ugodi, ob odpravi izpodbijanega upravnega akta tožencu naloži izdajo novega upravnega akta, oziroma odpravi izpodbijani upravni akt in odloči o podlagi tožbenega zahtevka, tožencu pa naloži izdajo novega upravnega akta o višini tožbenega zahtevka. Primarno je torej uzakonjeno meritorno sojenje. Ker gre za spore polne jurisdikcije, se s sodno odločbo presodi pravilnost in zakonitost izpodbijanih upravnih odločb in odloči o materialno pravni pravici, o kateri je bilo odločeno v predsodnem upravnem postopku, in zahtevani s tožbenim zahtevkom. Če o pravici zavarovanca s posamičnim dokončnim aktom ni bilo odločeno, procesne predpostavke za sodno varstvo sploh niso izpolnjene in se posledično tožba zavrže (75. člen ZDSS-1).

12. Predhodno navedeno pomeni, da je potrebno v obravnavani zadevi, ko je tožnik, kot je pravilno ugotovilo sodišče prve stopnje, že v predsodnem postopku zahteval tudi izplačilo pokojnine brez ustavitve v spornem obdobju, odločeno pa je tudi o datumu priznanja pokojnine, glede na postavljen tožbeni zahtevek primarno presoditi pravilnost in zakonitost izpodbijanih odločb z dne 10. 4. 2017 in 13. 10. 2016 ter odločiti o vtoževani starostni pokojnini za obdobje od 1. 6. 2013 do 11. 5. 2014, oziroma podredno o odškodninski odgovornosti zavoda. O tem pa sodišče prve stopnje sploh ni sodilo, zato je podana kršitev iz 1. odstavka 339. člena ZPP v zvezi z 82. členom ZDSS-1, ki je vplivala na pravilnost in zakonitost sodbe. Pritožbi je zato potrebno ugoditi in izpodbijano sodbo na podlagi 1. odstavka 354. člena ZPP razveljaviti.

Zadevo je potrebno vrniti v ponovno sojenje sodišču prve stopnje, saj glede na naravo stvari in okoliščine primera pritožbeno sodišče ne more odpravljati pomanjkljivosti postopka pred sodiščem prve stopnje, ki o tožbenem zahtevku sploh še ni odločilo. Tovrstne opustitve namreč sodišče druge stopnje ne more nadomestiti, saj bi s tem moralo v celoti samo odločati o utemeljenosti ali neutemeljenosti tožbenega zahtevka. S tem pa bi v celoti prevzelo sojenje, ki bi ga moralo izvesti sodišče prve stopnje, in posledično nesorazmerno poseglo v pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS.

13. V ponovljenem postopku bo potrebno izhajati iz navedenega pravnega izhodišča. Glede na postavljen tožbeni zahtevek bo potrebno presoditi pravilnost in zakonitost izpodbijanih odločb z dne 10. 4. 2017 in 13. 10. 2016 ter presoditi, ali je pravilna odločitev, da se starostna pokojnina, odmerjena na podlagi pokojninske dobe, dopolnjene od 1. 1. 2010 do 19. 9. 2012, izplačuje od 12. 10. 2016 dalje, ne pa tudi od 1. 6. 2013 do 11. 5. 2014, ko je bil tožnik vključen v zavarovanje, izplačilo pokojnine pa z 31. 5. 2013 pravnomočno ustavljeno z odločbo z dne 24. 6. 2016. Če bo primarno postavljen tožbeni zahtevek zavrnjen, bo nadalje potrebno odločiti še o podrednem tožbenem zahtevku na plačilo odškodnine. Ugotoviti bo torej potrebno, ali so glede na trditveno podlago in podana dejstva izpolnjeni pogoji za odškodninsko odgovornost toženca. Potrebno bo oceniti že izvedene dokaze in po potrebi dopolniti dokazni postopek, šele nato bo mogoče pravilno presoditi zakonitost izpodbijanih posamičnih upravnih aktov oziroma pravilno odločiti o utemeljenosti ali neutemeljenosti postavljenega tožbenega zahtevka.

Zoper sklep je dovoljena pritožba iz razlogov, določenih v 2. odstavku 357. a člena ZPP. Sklep se sme izpodbijati samo iz razloga, da je sodišče druge stopnje razveljavilo odločbo sodišča prve stopnje in zadevo vrnilo v novo sojenje, čeprav bi kršitve postopka glede na njeno naravo lahko samo odpravilo (1. in 2. odstavek 347. člena ZPP) ali bi glede na naravo stvari in okoliščine primera lahko samo dopolnilo postopek oziroma odpravilo pomanjkljivosti (1. odstavek 355. člena ZPP) ali če bi moralo samo opraviti novo sojenje (2. odstavek 354. člena in 2. odstavek 355. člena ZPP).

Pritožba se lahko vloži v 15 dneh od vročitve prepisa sklepa pri sodišču prve stopnje v zadostnem številu izvodov za sodišče in nasprotno stranko, o njej bo odločalo Vrhovno sodišče Republike Slovenije. Če se pošlje pritožba po pošti priporočeno ali brzojavno, se šteje dan oddaje na pošto za dan izročitve sodišču, na katero je naslovljena.

Pritožba mora obsegati navedbo sklepa, zoper katerega se vlaga, izjavo, da se sklep izpodbija v celoti ali v določenem delu, pritožbene razloge in podpis pritožnika. Če pritožba ni razumljiva in ne vsebuje vsega, kar je treba, da bi se lahko obravnavala, jo sodišče zavrže, ne da bi pozivalo vložnika, naj jo popravi ali dopolni. Ob vložitvi pritožbe mora biti plačana sodna taksa, če je predpisana. Če ta ni plačana niti v roku, ki ga določi sodišče v nalogu za njeno plačilo in tudi niso izpolnjeni pogoji za njeno oprostitev, odlog ali obročno plačilo, se šteje, da je pritožba umaknjena. Če pritožbo vloži pooblaščenec, je ta lahko samo odvetnik ali druga oseba, ki je opravila pravniški državni izpit.

Ur. l. RS, št. 73/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami.

Sodba in sklep sodišča prve stopnje opr. št. XI Ps 1577/2015 z dne 13. 4. 2016.

Odločbi toženca z dne 6. 3. 2013 in 14. 5. 2013.

Z upoštevanjem dodane dobe je izpolnil pogoje za priznanje pravice do starostne pokojnine po 36. členu Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju - ZPIZ-1 (Ur. l. RS, št. 106/1999 s spremembami).

Izpolnil je pogoje po 3. odstavku 27. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju - ZPIZ-2 (Ur. l. RS, št. 96/2012 s spremembami).

Zapisnik z naroka z dne 20. 1. 2017 v sodnem spisu na listovni številki 8 in zapisnik z naroka 28. 5. 2018 v sodnem spisu na listovni številki 21.

Ur. l. RS, št. 24/2006 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami.

Dr. Vilko Androjna, Upravni postopek in upravni spor, Šesta, predelana in dopolnjena izdaja, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1985, stran 185.

Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (2012) - ZPIZ-2  - člen 178, 178/1.

Zakon o splošnem upravnem postopku (uradno prečiščeno besedilo) (2006) - ZUP-UPB2  - člen 207, 220.

Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (2004) - ZDSS-1  - člen 63, 81, 82.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.