VDSS Sodba Pdp 579/2019
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2020-02-12

Oddelek za individualne in kolektivne delovne spore

mag. Aleksandra Hočevar Vinski (preds.), Jelka Zorman Bogunovič (poroč.), mag. Tanja Pustovrh Pirnat

prepoved opravljanja dela - policist - javni uslužbenec

Pravilen je zaključek sodišča prve stopnje, da je tožnik (policijski inšpektor) s tem, ko je občini svetoval in pomagal pri pripravi občinskih aktov s področja občinskih cest, prometne ureditve javnega reda in miru, ter pri pripravi dokumenta o ureditvi občinskih cest s prometno signalizacijo, opravljal dejavnost, ki je v nasprotju z 2. in 3. točko prvega odstavka 100. člena ZJU.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba sodišča prve stopnje.

II. Tožnik sam krije svoje stroške pritožbe.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje zavrnilo tožbeni zahtevek, da sta izpodbijana sklepa št. ... z dne 27. 3. 2017 in št. ... z dne 7. 6. 2017 nezakonita oziroma se odpravita (točka I izreka). Odločilo je, da je tožnik dolžan povrniti toženi stranki stroške postopka v višini 869,55 EUR, v roku 8 dni, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izteka tega roka dalje do plačila (točka II izreka).

2. Zoper sodbo se pritožuje tožnik iz vseh pritožbenih razlogov po prvem odstavku 338. člena ZPP. Predlaga, da pritožbeno sodišče sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi ter toženi stranki naloži plačilo njegovih stroškov postopka, podredno pa, da jo razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Navaja, da sodišče prve stopnje pri svoji odločitvi ni upoštevalo jasnih in smiselnih izpovedb tožnika o tem, da njegovo delo v okviru s. p. ni v neposredni povezavi z nalogami njegovega delovnega mesta pri toženi stranki, kot tudi, da za svoje delo v okviru s. p. informacij, ki niso javno dostopne, ne potrebuje. Zato nevarnost zlorabe informacij ni podana. Ker se sodišče do njegovih navedb ni opredelilo, je podana bistvena kršitev določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Odločitve ni mogoče preizkusiti, saj ni ustrezno obrazložena. Sodišče prve stopnje zgolj pavšalno obrazloži, da naj bi bilo tožnikovo delo v okviru s. p. v neposredni povezavi z nalogami njegovega delovnega mesta, čeprav te neposredne povezanosti natančneje ne pojasni. Da tožnikovo delo v okviru s. p. ni v neposredni povezavi z nalogami njegovega delovnega mesta, potrjuje dejstvo, da tožnik znanja o gradnji cest, ki ga je potreboval pri opravljanju dela za občino A., ni pridobil pri toženki, saj se je na tem področju sam izobraževal v prostem času in na lastne stroške. Za ustrezno obrazložitev ne zadošča zgolj navajanje delovnih nalog tožnika, saj ne dokazuje neposredne povezave z delovnimi nalogami in deli, ki jih je tožnik opravljal v okviru s. p. Občini A. tožnik ni dajal strokovnih mnenj, temveč zgolj priporočila oziroma predloge. Strokovnih mnenj tožnik v okviru svojih delovnih nalog pri toženki tudi ni more dajati samoiniciativno, temveč zgolj na podlagi zaprosila, ki pa v primeru občine A. ni bilo podano. Občina A. niti ni akceptirala vseh predlogov, ki jih je tožnik podal, ukrepanje tožnika kot policijskega inšpektorja pa ni bilo potrebno, saj ni bilo ugotovljenih nepravilnosti oziroma neskladnosti s predpisi. Sodišče prve stopnje neutemeljeno ni upoštevalo izpovedi tožnika o tem, da občinski odloki, pri pripravah katerih je tožnik v okviru svojega s. p. sodeloval, za policijo niso zavezujoči niti merodajni, zaradi česar s sodelovanjem pri pripravi odlokov ni kršil 100. člena ZJU. Navaja, da izpodbijane odločitve ni mogoče preizkusiti v delu, da naj bi bila podana nevarnost zlorabe informacij, ki niso javne dostopne in do katerih ima tožnik dostop pri opravljanju nalog v službi, saj ni navedeno, katere so te informacije, ki niso javne dostopne in bi jih tožnik lahko zlorabil pri opravljanju svoje dejavnosti, niti kako bi tožnik to lahko storil. Sodišče prve stopnje se tudi ni opredelilo do njegovih navedb glede dolžnosti obveščanja predstojnika. Obveščanje predstojnika s strani javnega uslužbenca sploh ni mogoče, ker ga obvešča preko svojih nadrejenih, kar je tožnik tudi pravočasno in ustrezno storil. Sodišče se zmotno sklicuje na Zakon o inšpekcijskem nadzoru, ki se za tožnika ne uporablja, saj gre pri tožnikovem nazivu "policijski inšpektor" za policijski naziv in ne za inšpektorja v smislu Zakona o inšpekcijskem nadzoru. Sodišče se ne opredeli do očitka, da toženka pred izdajo izpodbijanih sklepov dejanskega stanja ni popolno ugotovila, zaradi česar sta sklepa nezakonita. Toženka bi morala za pravilno in popolno ugotovitev dejanskega stanja zaslišati tudi uslužbenca občine A. in župana občine A., ki bi pojasnila, kaj vsebinsko je bil predmet naročila. Sodišče se tudi ni opredelilo do očitka, da sta sklepa nejasna in neizvršljiva, saj iz njih ni jasno razvidno, katere dejavnosti podjetniškega in poslovnega svetovanja so tiste, ki so v neposredni povezavi z nalogami tožnikovega delovnega mesta in katere niso, ter jih lahko še vedno opravlja. S takšno odločitvijo je bil kršen tudi 14. člen Ustave RS zaradi kršenja enakosti pred zakonom, enako varstvo pravic iz 22. člena Ustave RS, pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS, pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS, kot tudi gospodarska svobodna pobuda iz 74. člena Ustave RS.

4. Pritožbeno sodišče je preizkusilo izpodbijano sodbo v mejah uveljavljenih pritožbenih razlogov, pri čemer je v skladu z določbo drugega odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP; Ur. l. RS, št. 26/1999 in nasl.) po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka iz 1., 2., 3., 6., 7. in 11. točke, razen glede obstoja in pravilnosti pooblastila za postopek pred sodiščem prve stopnje, ter 12. in 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP in na pravilno uporabo materialnega prava. Pri tem preizkusu je ugotovilo, da sodišče prve stopnje ni storilo absolutnih bistvenih kršitev določb pravdnega postopka, ki jih uveljavlja pritožba, niti tistih, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti, dejansko stanje je pravilno in popolno ugotovilo ter pravilno uporabilo materialno pravo. Pritožbeno sodišče se strinja z dejanskimi ugotovitvami in pravnimi stališči sodišča prve stopnje.

5. Ni podana bistvena kršitev določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP, ki naj bi jo sodišče prve stopnje storilo, ker se ni opredelilo do tožnikovih navedb, da njegovo delo v okviru s. p. ni v neposredni povezavi z nalogami njegovega delovnega mesta pri toženi stranki, kot tudi, da za svoje delo v okviru s. p. informacij, ki niso javno dostopne, ne potrebuje. Izpodbijana sodba vsebuje vse razloge o odločilnih dejstvih, ki so jasno obrazloženi in jih je mogoče preizkusiti. Sodišče je odgovorilo, posredno ali neposredno, na vse tožnikove navedbe, pri čemer pritožbeno sodišče pojasnjuje, da sta glede vprašanja, kako se naj sodišče opredeli do posameznih navedb, možna dva pristopa, ki pa sta oba dopustna. Sodišče prve stopnje se lahko opredeli do vsake navedbe posebej, ali pa lahko odgovori tudi drugače, bolj posredno, namreč tako, da sledi strukturi obrazložitve, in skoznjo obrazlaga oziroma odgovarja tudi na to, zakaj nekaterih navedb ne šteje za relevantne (prim. stališče Ustavnega sodišča RS v odločbi Up-312/99-16 z dne 14. 11. 2002 o strukturi obrazložitve). Sodišče prve stopnje je, kot bo sicer obrazloženo v nadaljevanju, pojasnilo, zakaj šteje, da je podana nevarnost zlorabe informacij, razlogi pa niso pavšalni. Tožnik dejansko z uveljavljanjem bistvene kršitve izraža nestrinjanje z materialnopravnim stališčem sodišča prve stopnje.

6. Z izpodbijanim sklepom z dne 27. 3. 2017 je tožena stranka tožniku, zaposlenemu na delovnem mestu policijskega inšpektorja v službi B. Policijske uprave C., šifra delovnega mesta ..., prepovedala opravljanje dejavnosti podjetniškega in poslovnega svetovanja, in sicer na področju, ki je v neposredni povezavi z nalogami delovnega mesta javnega uslužbenca (Sistemizacija delovnih mest za policijsko upravo C.), kar predstavlja dejavnost iz 2. in 3. točke prvega odstavka 100. člena Zakona o javnih uslužbencih (ZJU, Ur. l. RS, št. 56/2002 in nasl.), saj bi to lahko vplivalo na nepristransko opravljanje dela, pri opravljanju dejavnosti pa bi lahko zlorabil informacije, do katerih ima dostop pri opravljanju nalog v službi in ki niso javno dostopne.

7. ZJU v prvem odstavku 100. člena med drugim določa, da uradnik ne sme opravljati dejavnosti, če bi opravljanje dejavnosti lahko vplivalo na nepristransko opravljanje dela (2. točka prvega odstavka) in če bi uradnik pri opravljanju dejavnosti lahko zlorabil informacije, do katerih ima dostop pri opravljanju nalog v službi in ki niso javno dostopne (3. točka prvega odstavka).

8. Akt o notranji organizaciji, sistemizaciji delovnih mest in nazivih v policiji med drugim določa, da sektor B. na PU C., v kateri je zaposlen tožnik, sodeluje pri zagotavljanju varnosti cestnega prometa, policijskim postajam zagotavlja strokovno pomoč, izvaja nadzor ter predlaga konkretne organizacijske in funkcionalne ukrepe za izboljšanje varnostnih razmer, sodeluje pri oblikovanju in posredovanju strokovnih mnenj v zvezi z gradnjami in rekonstrukcijo cest in cestnih objektov, na svojem delovnem področju sodeluje z regionalnimi in lokalnimi skupnostmi, njihovimi organi ter organizacijami, sodnimi institucijami ter drugimi organi in organizacijami na območju policijske uprave.

9. Tožnikove delovne naloge, ki jih opravlja kot policijski inšpektor, se nanašajo na naloge, ki jih izvaja PU C., pri čemer tožnik na svojem delovnem mestu izvaja zahtevne naloge in izvaja nadzor ter pripravlja poročila, analize in predlaga sistemske ukrepe na svojem področju (tudi glede cestnoprometne varnosti). Tožnik v okviru svojih nalog sodeluje pri pripravi normativnih aktov in razvojnih projektov; sodelovanje pri izvajanju programov izpolnjevanja in usposabljanja; upravljanje zahtevnih nalog z delovnega področja OE in izvaja nadzor. Prav tako sodeluje pri preiskovanju prometnih nesreč in drugih nezgod, ter izvaja nadzor nad izvajanjem policijskih pooblastil.

10. Pravilen je zaključek sodišča prve stopnje, da je tožnik s tem, ko je v letu 2015 občini A. svetoval in pomagal pri pripravi občinskih aktov s področja občinskih cest, prometne ureditve javnega reda in miru, ter pri pripravi dokumenta o ureditvi občinskih cest s prometno signalizacijo, opravljal dejavnost, ki je v nasprotju z 2. in 3. točko prvega odstavka 100. člena ZJU.

11. Tožnik, ki ima po pravilni ugotovitvi sodišča prve stopnje na delu dostop do podatkov (o prometnih nezgodah, stanju cest, prometni ureditvi, vse v povezavi tudi z odgovornostjo fizičnih in pravnih oseb, tako glede zagotavljanja varnosti v cestnem prometu, kot tudi nadzora in tudi drugih podatkov), torej do informacij, ki niso javno dostopne, lahko pri podjetniškem svetovanju lokalnim skupnostim glede urejanju cest in prometne ureditve zlorabi te informacije z namenom opravljanja dopolnilne dejavnosti podjetniškega in poslovnega svetovanja. Tožnik je namreč občini A. svetoval in pomagal pri pripravi občinskih aktov in pri ureditvi občinskih cest s prometno signalizacijo. Konkretno je pripravil osnutke: odlokov ... ter pripravil predlog ..., kar tudi po stališču sodišča prve stopnje pomeni pravni položaj iz 3. točke prvega odstavka 100. člena ZJU (zloraba notranjih informacij). Pri tem je bistveno, da je uradnikom prepovedano opravljanje dejavnosti, pri katerih obstaja že možnost vplivanja, nepristranskega opravljanje njihovega dela oziroma možnost zlorabe javnosti nedostopnih informacij do katerih imajo dostop pri opravljanju nalog v službi (VSRS sodba VIII Ips 58/2012 z dne 8. 1. 2013). Takšen zaključek potrjuje listinska dokumentacija v spisu, saj je tožnik v okviru opravljanja svojega dela v letu 2016 za Policijsko postajo C. pripravil pregled ... na območju PP C. (priloga B8), torej sodeloval pri pripravi poročila, ki se vsebinsko nanaša na isto področje, za katero je opravljal podjetniško svetovanje občini na območju PU C..

12. Ker že potencialna možnost zadošča za prepoved opravljanja dejavnosti v smislu določbe 100. člena ZJU, je sodišče prve stopnje pravilno postopalo, ko ni ugodilo dokaznemu predlogu tožnika za zaslišanje uslužbenca občine A. in župana občine A., ki naj bi pojasnila, kaj vsebinsko je bil predmet naročila. Glede na navedeno niso odločilne pritožbene navedbe, da naj bi tožnik znanja, ki jih je uporabil pri sodelovanju z občino A., pridobil z lastnim izobraževanjem. Prav tako je irelevantno, da občina A. ni akceptirala vseh tožnikovih predlogov. Posledično ni utemeljen pritožbeni očitek, da izpodbijane odločitve ni mogoče preizkusiti v delu, da naj bi bila podana nevarnost zlorabe informacij, ki niso javne dostopne in do katerih ima tožnik dostop pri opravljanju nalog v službi, saj naj ne bi bilo navedeno, katere so te informacije, ki niso javne dostopne in bi jih tožnik lahko zlorabil pri opravljanju svoje dejavnosti.

13. Takšno ravnanje je po stališču pritožbenega sodišča nedopustno tudi iz razloga, ker je sodišče prve stopnje ugotovilo, da tožnik v primeru, če pri nadzoru cest ugotovi nepravilnosti, ni dolžan o tem obvestiti upravljavca ceste, ampak policijsko postajo, na katere območju je. Z vidika nepristranskega opravljanja dela v smislu 2. točke prvega odstavka 100. člena ZJU je nesprejemljivo, če tožnik podjetniško svetuje lokalni skupnosti kot upravljalcu lokalne ceste, po drugi strani pa v okviru opravljanja svojih delovnih nalog v primeru ugotovljenih nepravilnosti policijski postaji odredi opravo ukrepov in hkrati tudi nadzira izvedbo teh ukrepov. Zato njegovo ravnanje po pravilnem zaključku sodišča prve stopnje lahko vpliva na interes policije, ker bi lahko interesi njegovih strank v primeru opravljanja s tem sklepom prepovedanih dejavnosti, bili v koliziji z interesi policije, kot izrazito represivnega organa.

14. Pritožba nadalje neutemeljeno izpodbija zaključek sodišča prve stopnje, da je tožnik kršil svojo obveznost obvestiti predstojnika o opravljanju dejavnosti iz 100. člena ZJU. Sedmi odstavek 100. člena ZJU določa, da mora uradnik, ki oceni, da je nastal položaj, v katerem bi njegov osebni interes lahko vplival na nepristransko in objektivno opravljanje njegovih nalog oziroma v katerem okoliščine vzbujajo dvom o njegovi nepristranskosti in objektivnosti, o tem takoj, ko je glede na okoliščine mogoče, obvestiti predstojnika in ravnati v skladu z njegovimi navodili. Sodišče prve stopnje je glede tega zavzelo pravilno stališče, da tožena stranka ob prvotnem tožnikovem obvestilu nadrejenega delavca, da je tožnik odprl s. p., ni mogla vedeti, da bo tožnik opravljal dejavnost v smislu 100. člena ZJU, ki bi jo morala prepovedati. Šlo je za pavšalno obvestilo, zato je pravilno sklepanje sodišča prve stopnje, da je tožnik kršil dolžnost obveščanja s tem, ko tožene stranke ni obvestil o opravljanju dejavnosti, ko so nastopile konkretne okoliščine, ki bi bile podlaga za odločitev tožene stranke o tem, ali je dejavnost v nasprotju s 100. členom ZJU, torej ko je prejel ponudbo občine A. oziroma je zanjo opravil naročilo.

15. Sodišče prve stopnje je glede jasnosti in izvršljivosti izpodbijanih sklepov navedlo, da je sklep številka ... z dne 27. 3. 2017 zadostno obrazložen. V njem je konkretno navedeno, kaj tožena stranka očita tožniku in zakaj je opravljanje dejavnosti kot s. p. sporno oziroma ni dovoljeno. Dodatno pa je kršitve tožena stranka obrazložila v drugostopenjskem sklepu. Zato ni utemeljen pritožbeni očitek, da se sodišče prve stopnje ni opredelilo do očitka, da sta sklepa nejasna in neizvršljiva. Zato so posledično tudi neutemeljeni povsem pavšalni in nekonkretizirani očitki o kršitvi načela enakosti 14. člena Ustave RS (Ur. l. RS, št. 33/91-I in nasl.), enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS, pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS, pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS ter svobodna gospodarska pobuda iz 74. člena Ustave RS.

16. Ker niso podani s pritožbo uveljavljeni razlogi, kot tudi ne razlogi, na katere pazi po uradni dolžnosti, je pritožbeno sodišče pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje (353. člen ZPP).

17. Odločitev o pritožbenih stroških temelji na 165. in 154. členu ZPP. Tožnik s pritožbo ni uspel, zato sam krije svoje pritožbene stroške.

Zakon o javnih uslužbencih (2002) - ZJU  - člen 100, 100/1, 100/1-2, 100/1-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.