VDSS Sodba Psp 114/2020
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2020-06-24

Edo Škrabec (preds.), Elizabeta Šajn Dolenc (poroč.), Nada Perič Vlaj

MEDNARODNO JAVNO PRAVO - POKOJNINSKO ZAVAROVANJE

starostna pokojnina - zavarovalna doba, dopolnjena v različnih državah

V obravnavanem primeru ni sporno, da je tožnik določeno zavarovalno dobo dopolnil v BiH in ne pri slovenskem nosilcu zavarovanja. Ker gre za dobo, dopolnjeno v dveh sedaj samostojnih državah, je vprašanje upoštevanja teh dob in pa določitev dajatev uredil Sporazum o socialnem zavarovanju, ki predstavlja mednarodno pogodbo.

Sodišče prve stopnje in že pred tem toženec, pri upoštevanju pokojninske dobe za odmero starostne pokojnine pravilno v zvezi z drugim odstavkom 22. člena Sporazuma ni upoštevalo pokojninske dobe, ki jo je tožnik dopolnil v BiH. Doba prebita in dopolnjena v BiH se v vsakem primeru šteje le glede izpolnjevanja pogojev za priznanje pravice do starostne pokojnine, ne upošteva pa se pri odmeri pokojnine. Izjema bi bila le doba, krajša od 12 mesecev, za katero je v 23. členu Sporazuma o socialnem zavarovanju izrecno določeno, da mora to zavarovalno dobo nosilec druge države pogodbenice, v konkretnem primeru bi bila to Slovenija, pri pridobitvi, ohranitvi ali ponovnem priznanju pravice do dajatve upoštevati pri izračunu tako, kot če bi bila dopolnjena po njegovih pravnih predpisih. Vendar v tožnikovem primeru ne gre za dobo krajšo od 12 mesecev, ampak za daljšo dobo. V tožnikovem primeru gre za situacijo, ko je izpolnil pogoje za priznanje pravice do samostojne pokojnine že s slovensko zavarovalno dobo in mu je bila skladno z 21. členom Sporazuma priznana pravica do pokojnine, upoštevaje le slovensko zavarovalno dobo.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi sodba sodišča prve stopnje.

II. Tožnik sam trpi svoje stroške pritožbe.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek, da se odpravita odločbi tožene stranke št. zadeve ..., št. dosjeja ... z dne 8. 1. 2019 in št. ... z dne 31. 8. 2018 ter da se zadeva vrne toženi stranki v ponovno upravno odločanje. Ob enem je sklenilo, da tožeča stranka krije sama svoje stroške postopka.

2. Zoper sodbo je pritožbo vložil tožnik iz vseh pritožbenih razlogov s predlogom, da se sodba spremeni tako, da se tožbenemu zahtevku v celoti ugodi in toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka. Citira 50. člen, 15. člen in 8. člen Ustave Republike Slovenije in poudarja, da ima pravica do pokojnine dvojno Ustavno varstvo, da je varovana kot človekova pravica tako po prvem odstavku 50. člena kot po 33. členu. Nadalje navaja, da nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v upravnih aktih, ki veljajo v Sloveniji, ni dopustno omejevati z izgovorom, da je ta Ustava ne priznava in da jo priznava v manjši meri. V skladu z 8. členom Ustave Republike Slovenije morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Ob razpadu nekdanje SFRJ se je pet držav naslednic dogovorilo o ureditvi medsebojnih pravic in obveznosti glede vprašanj nasledstva po nekdanji skupni državi in podpisalo Sporazum o vprašanjih nasledstva. Meni, da je v obravnavanem primeru potrebno pravno podlago uporabiti Sporazum o vprašanjih nasledstva, ker je delovna doba iz SFRJ vprašanje nasledstva. Prav iz navedenega sporazuma izhaja obveznost Republike Slovenije, da pridobi podatke od druge države o dopolnjeni pokojninski dobi zavarovancev drugi podpisnici, nato pa za dobo, dopolnjeno v BiH tožeči stranki nuditi plačevanje pokojnine. Vztraja, da gre v obravnavanem primeru za neenako obravnavo zavarovalne dobe v SFRJ. Obveznost enakega obravnavanja zavarovalnih dob v obeh državah pogodbenicah izhaja iz Zakona o ratifikaciji sporazuma o socialnem zavarovanju med Republiko Slovenijo in Bosno in Hercegovino ter Administrativnega dogovora o izvajanju sporazumov o socialnem zavarovanju med Republiko Slovenijo in BiH. Tako velja, da če je zavarovanec dopolnil zavarovalni dobi po zakonodaji obeh pogodbenic, se pri uveljavitvi, ohranitvi ali ponovni pridobitvi pravice do dajatev seštejeta, če se ne nanašata na isto obdobje. Da se zavarovalni dobi ne nanašata na isto obdobje pa je tožnik že zatrjeval v postopku pred sodiščem prve stopnje. Navaja, da je plačeval prispevke iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja in pridobil pokojninsko dobo v nekdanji skupni državi SFRJ in ne v BiH, s katero je Republika Slovenija leta 2008 sklenila socialni sporazum. Navedene plačane prispevke in pokojninsko dobo pa je Republika Slovenija prevzela nase v okviru nasledstva. Tako bi moral toženec prevzeti celotno tožnikovo dobo kot slovensko. Zaradi navedenega je povsem neutemeljeno, da mu toženec dobo, priznano v BiH šteje kot tujo dobo, ob upoštevanju dejstva, da sta bili Bosna in Hercegovina in Republika Slovenija nekoč ista država. S tem, ko toženec šteje navedeno dobo kot tujo dobo, ne le, da gre za neenakopravno obravnavo tožnika, temveč gre tudi za to, da ne spoštuje socialnega sporazuma. Namen socialnega sporazuma je v tem, da se izboljša položaj tistih zavarovancev, ki doslej niso izpolnjevali pogojev za priznanje pravice do pokojnine, zdaj pa jo bodo lahko izpolnili s seštevanjem zavarovalne dobe, dopolnjene v obeh državah. Citira tretji odstavek 34. in prvi odstavek 35. člena Socialnega sporazuma in meni, da ni pravilna obrazložitev sodišča, da ni v skladu s Sporazumom o socialnem zavarovanju, da bi slovenski nosilec zavarovanja tožniku odmeril in izplačeval znesek pokojnine, ki tožniku pripada glede na zavarovalno dobo, ki jo je dopolnil v BiH. Sklicuje se na Administrativni dogovor o izvajanju sporazuma o socialnem zavarovanju med Republiko Slovenijo in Bosno in Hercegovino in meni, da v obravnavanem primeru toženec očitno ni spoštoval niti določbe 12. člena Administrativnega dogovora. Poudarja, da je bil tožnik vključen v sistem obveznega zavarovanja v SFRJ na ozemlju BiH. Glede na navedeno bi moral upravni organ uvesti in izvesti po uradni dolžnosti ugotovitveni postopek po določbi četrtega odstavka 194. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Ur. l. RS, št. 106/99 s spremembami, v nadaljevanju ZPIZ-1). Nelogična je navedba toženca v odločbi z dne 8. 1. 2019, da ni pravne podlage za izvedbo ugotovitvenega postopka po določbi četrtega odstavka 194. člena ZPIZ-1 za dobo, dopolnjeno v BiH. Vztraja, da bi toženec moral izvesti posebni ugotovitveni postopek. Navedeno toliko bolj velja v obravnavanem primeru, ker tožnik na dan 31. 12. 2012 še ni izpolnil pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine po ZPIZ-1. Tako se tožnik zaradi manjka dopolnjene zavarovalne dobe ni mogel starostno upokojiti izključno na podlagi pokojninske dobe, dopolnjene na ozemlju Republike Slovenije. Ker toženec ni pravilno ugotovil, da je tožnik dopolnil bistveno več zavarovalne dobe, mu posledično ni pripadal tudi višji dodatek za delo preko starosti, ki je potrebna za dopolnitev pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine na podlagi 53. člena ZPIZ-1. Ne strinja se tudi z obrazložitvijo, ki se nanaša na posamezne dokumente, ki jih je toženec prejel s strani bosansko-hercegovskega nosilca zavarovanja. Vztraja, da iz ravnanja toženca izhaja namerno zavlačevanje postopka. Nasprotno od toženca sodišče ugotavlja, da naj bi tožnik do dne uveljavitve pravice dopolnil 64 let in 11 mesecev starosti (kar je pravilno) in da ima v Republiki Sloveniji dopolnjenih 30 let, 4 mesece in 26 dni pokojninske dobe in ne 30 let, 6 mesecev in 15 dni pokojninske dobe. V odločbi toženca z dne 31. 8. 2018 je jasno navedeno, da naj bi tožnik dopolnil starost 64 let, 11 mesecev in pokojninsko dobo 30 let, 6 mesecev in 5 dni. Če bi toženec upošteval pravilno dobo 40 let, 9 mesecev in 9 dni, to ne bi bilo sporno in tožnik ne bi vložil predmetne tožbe. Problem pa je ravno v tem, ker toženec v citirani odločbi te pokojninske dobe ni pravilno upošteval. Nadalje navaja, da sodba v obravnavanem primeru sploh ni v zadostni meri obrazložena. Nadalje očita tudi, da je bil zaradi ravnanj toženca onemogočen pri podaji vloge za priznanje 20 % dodatka. Priglaša stroške pritožbe.

3. V odgovoru na pritožbo toženec nasprotuje pritožbenim navedbam in vztraja, da je pritožba v celoti neutemeljena. Sodišče prve stopnje je pravilno in zakonito zavrnilo tožbeni zahtevek. Izrecno nasprotuje navedbam o namernem zavlačevanju postopka.

5. Po preizkusu zadeve v skladu z drugim odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 s spremembami, v nadaljevanju ZPP) pritožbeno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje popolno in pravilno ugotovilo dejansko stanje in pravilno uporabilo materialno pravo. V postopku pa tudi ni prišlo do absolutnih bistvenih kršitev določb ZPP, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti. Utemeljena je z odločilnimi dejanskimi in materialno pravnimi razlogi, ki niso v nasprotju z Ustavo in Evropsko Konvencijo o človekovih pravicah.

6. V obravnavanem primeru gre za zadevo, v kateri je sporno ali bi se tožniku zavarovalna doba, ki jo je dopolnil v BiH, morala upoštevati kot slovenska zavarovalna doba in posledično odmeriti starostna pokojnina v višjem znesku.

7. Iz dejanskih ugotovitev sodišča prve stopnje in iz listinske dokumentacije izhaja, da je tožnik pri tožencu zahtevo za priznanje starostne pokojnine vložil dne 15. 5. 2015 na podlagi Sporazuma o socialnem zavarovanju med Republiko Slovenijo in Bosno in Hercegovino (Ur. l. RS, št. 37/2008, mednarodne pogodbe št. 10/2008, v nadaljevanju Sporazum o socialnem zavarovanju), ker je poleg zavarovalne dobe v Republiki Sloveniji, dopolnil tudi zavarovalno dobo v BiH. Toženec je zahtevo že 27. 5. 2015 posredoval bosansko-hercegovskemu nosilcu socialnega zavarovanja, ki je dne 16. 8. 2017 tožencu posredoval obrazec BIH/SI 25 z dne 4. 8. 2017 o dopolnjeni zavarovalni dobi v BiH v skupnem trajanju 11 let, 3 mesece in 13 dni (pred tem pa v letu 2016, 17. 3. 2016 in 27. 9. 2016 potrdili z drugačnimi podatki o skupni zavarovalni dobi dopolnjeni v BiH). Skladno s Sporazumom o socialnem zavarovanju toženec lahko upošteva le dobo, ki jo potrdi bosanski nosilec zavarovanja.

8. V peti alineji 129. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Ur. l. RS, št. 96/2012 s spremembami, v nadaljevanju ZPIZ-2) je določeno, da pokojninska doba, ki je določena kot pogoj za pridobitev in uveljavitev pravic iz obveznega zavarovanja obsega tudi čas, dopolnjen do 31. 12. 1999, ki se je po ZPIZ-1 všteval državljanu Republike Slovenije v pokojninsko dobo, razen če ni s tem zakonom ali mednarodno pogodbo drugače določeno.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je tožnik določeno zavarovalno dobo dopolnil v BiH in ne pri slovenskem nosilcu zavarovanja. Ker gre za dobo, dopolnjeno v dveh sedaj samostojnih državah, je vprašanje upoštevanja teh dob in pa določitev dajatev uredil Sporazum o socialnem zavarovanju, ki predstavlja mednarodno pogodbo. Iz odločb Ustavnega sodišča Republike Slovenije in sodb Vrhovnega sodišča Republike Slovenije izhaja, da lahko mednarodne pogodbe tudi v razmerju do Ustave Republike Slovenije in slovenske zakonodaje na specifičen način urejajo vprašanja z mednarodnimi elementi in to velja tudi za pravice iz socialnih zavarovanj. Sporazum o socialnem zavarovanju med BiH in Republiko Slovenijo je pravice in obveznosti državljanov obeh pogodbenic, ki so bile v različnih obdobjih vključeni v pokojninsko in invalidsko zavarovanje pri nosilcih zavarovanj ene in druge pogodbenice, specifično uredil in s tem v teh razmerjih izključil veljavnost ZPIZ-1 oziroma ZPIZ-2. Vsaka država namreč s svojimi predpisi ureja pokojninsko in invalidsko zavarovanje, med tem ko skupna vprašanja, ki se nanašajo na socialno zavarovanje, države med seboj urejajo z mednarodnimi pogodbami oziroma v konkretnem primeru z že citiranim Sporazumom o socialnem zavarovanju. Tožniku je bila priznana pravica do pokojnine z upoštevanjem zavarovalne dobe v tisti državi, pri kateri so se tudi plačevali prispevki.

9. Sporazum o socialnem zavarovanju v konkretnem primeru predstavlja tudi pravno podlago za samo odločitev ter ZPIZ-2.

Mednarodni sporazum v četrtem poglavju ureja priznavanje dajatev za primer starosti, invalidnosti in smrti. Če po zakonodaji ene pogodbenice obstajajo pravice brez seštevanja zavarovalnih dob, ta pogodbenica zagotavlja samostojno denarno dajatev le po svoji zakonodaji (21. člen). V nasprotnem primeru se zavarovalni dobi seštevata. Tako prvi odstavek 20. člena Sporazuma o socialnem zavarovanju izrecno določa, da se zavarovalni dobi, ki jo je zavarovanec dopolnil po zakonodaji obeh pogodbenic, pri uveljavitvi, ohranitvi in ponovni pridobitvi pravice do dajatve seštejeta, če se ne nanašata na isto obdobje. V kolikšni meri in kako se upošteva zavarovalna doba, določa zakonodaja pogodbenice, po kateri jo je zavarovanec dopolnil. Ne glede na to se zavarovalne dobe, dopolnjene do 8. 10. 1991, po zakonodajah obeh pogodbenic, ki sta veljali v času, ko sta obe pogodbenici uporabljali zakonodajo nekdanje Socialistične Federativne Republike Jugoslavije, upoštevajo v trajanju, kot so bile priznane po teh zakonodajah (peti odstavek 34. člena). Po določbi 21. člena Sporazuma o socialnem zavarovanju velja glede določitve samostojne dajatve, da če obstaja po zakonodaji ene pogodbenice pravica do dajatve brez seštevanja zavarovalnih dob, nosilec te pogodbenice zagotovi ustrezno dajatev le na podlagi zavarovalne dobe, ki jo upošteva po svoji zakonodaji.

10. Glede na takšno pravno ureditev sodišče prve stopnje in že pred tem toženec, pri upoštevanju pokojninske dobe za odmero starostne pokojnine pravilno v zvezi z drugim odstavkom 22. člena Sporazuma ni upoštevalo pokojninske dobe, ki jo je tožnik dopolnil v BiH. Doba prebita in dopolnjena v BiH se v vsakem primeru šteje le glede izpolnjevanja pogojev za priznanje pravice do starostne pokojnine, ne upošteva pa se pri odmeri pokojnine. Izjema bi bila le doba, krajša od 12 mesecev, za katero je v 23. členu Sporazuma o socialnem zavarovanju izrecno določeno, da mora to zavarovalno dobo nosilec druge države pogodbenice, v konkretnem primeru bi bila to Slovenija, pri pridobitvi, ohranitvi ali ponovnem priznanju pravice do dajatve upoštevati pri izračunu tako, kot če bi bila dopolnjena po njegovih pravnih predpisih. Vendar v tožnikovem primeru ne gre za dobo krajšo od 12 mesecev, ampak za daljšo dobo. V tožnikovem primeru gre za situacijo, ko je izpolnil pogoje za priznanje pravice do samostojne pokojnine že s slovensko zavarovalno dobo in mu je bila skladno z 21. členom Sporazuma priznana pravica do pokojnine, upoštevaje le slovensko zavarovalno dobo.

11. V tem primeru torej ne gre za kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, niti določb Ustave Republike Slovenije. Neutemeljena je zatrjevana kršitev 50. člena Ustave, po katerem imajo državljani pod pogoji, določenimi z zakonom pravico do socialne varnosti vključno s pravico do pokojnine, državi pa nalaga, da uredi tudi obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje. V zvezi s pravico do socialne varnosti je Ustavno sodišče Republike Slovenije že večkrat poudarilo, da zakonodajalec ni zavezan k sprejemu določenih ukrepov, temveč ima možnost izbire. Ima široko polje proste presoje pri urejanju človekove pravice do socialne varnosti, vključno s pravico do pokojnine. Pravica do pokojnine je vključena v 50. člen Ustave (pravice do socialne varnosti) in ne v 33. členu Ustave (pravice do zasebne lastnine in dedovanja). Primarno ima zato pokojnina socialnovarstveno in ne lastninsko komponento, čeprav ima dvojno naravo.

Ureditev, kot jo določa Sporazum tudi ne predstavlja diskriminacije zavarovalnih dob, dopolnjenih po zakonodaji obeh pogodbenic, kot je pravilno pojasnilo že sodišče prve stopnje. Brez podlage je tudi očitek, da je kršen 12. člen Administrativnega dogovora o izvajanju Sporazuma. Sodišče prve stopnje je pravilno pojasnilo, da v primerih odločanja z uporabo Sporazuma o socialnem zavarovanju določilo 194. člena ZPIZ-1 o ugotavljanju zavarovalnih dob, ki niso evidentirane pri slovenskem nosilcu zavarovanja, ne pride v upoštev. Enako je neutemeljen očitek o onemogočanju pri podaji vloge za izplačevanje 20 % pokojnine. Ker gre za pravico iz obveznega zavarovanja in gre torej za osebno pravico, se skladno s prvim odstavkom 178. člena ZPIZ-2 ta pravica uveljavlja izključno na zahtevo zavarovanca. Glede na predhodno pisno informacijo z dne 25. 8. 2017 pa je bil tožnik na možnost uveljavljanja te pravice tekom predsodnega postopka seznanjen.

12. Pritožbeno sodišče soglaša s pravno presojo sodišča prve stopnje, da Sporazum o vprašanjih nasledstva - MSVN (Zakon o ratifikaciji, Ur. l. RS, - MP, št. 20/2002) v obravnavanem primeru ne more predstavljati pravne podlage za odločitev o tožnikovi zahtevi za priznanje pravice do starostne pokojnine. Tožnikova zahteva za priznanje pravice v Republiki Sloveniji se lahko obravnava in prizna le v obsegu in na način, kot je to urejeno z nacionalnimi predpisi, kar vključuje tudi obveznosti, sprejete z mednarodnimi pogodbami. Pritožbeno sodišče je o nemožnosti neposredne uporabe MSVN že zavzelo stališče v več obravnavanih zadevah (kot npr. sodba opr. št. Psp 236/2008). Iz 7. člena Sporazuma izhaja, da je za dokončno ureditev medsebojnih pravic in obveznosti držav naslednic glede vprašanj nasledstva, med katerimi so tudi vprašanja pokojnin, potrebno skleniti podrobnejše sporazume. Določbe MSVN torej predstavljajo le podlago za sprejetje morebitnih dvostranskih ali večstranskih dogovorov, ki podrobneje urejajo medsebojne pravice in obveznosti držav. MSVN je z ratifikacijo in objavo postal del notranjega pravnega reda Republike Slovenije in se glede na določbo 8. člena Ustave Republike Slovenije uporablja neposredno, vendar to ne pomeni, da so njegove določbe tudi neposredno uporabljive pri odločanju o pravicah in obveznostih posameznikov. Neposredna uporaba določb mednarodnih pogodb je mogoča le v primerih, ko te ne urejajo le razmerij med državami podpisnicami mednarodne pogodbe, pač pa jasno in konkretno določajo tudi pravice in obveznosti posameznikov.

13. Sodišče prve stopnje je pravilno presodilo, da sta izpodbijani odločbi pravilni in zakoniti in tožbeni zahtevek na podlagi 81. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Ur. l. RS, št. 2/2004 in 10/2004, v nadaljevanju ZDSS-1) na njuno odpravo ter vrnitev zadeve v ponovno upravno odločanje utemeljeno zavrnilo. Iz istih razlogov ostaja tudi pritožba neuspešna.

14. Ostala pritožbena izvajanja, od nejasnosti prvostopenjske sodbe in nekatere druge, za pritožbeno sodišče pravno niso odločilna, zaradi česar se pritožbeno sodišče do njih ni posebej opredeljevalo.

15. Zaradi obrazloženega je potrebno pritožbo na podlagi 353. člena ZPP kot neutemeljeno zavrniti in potrditi sodbo sodišča prve stopnje. Ker tožnik s pritožbo ni uspel, je pritožbeno sodišče v skladu z določbo 165. člena v zvezi s 154. členom ZPP sklenilo, da sam trpi svoje stroške pritožbe, saj z njo ni uspel.

Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (2012) - ZPIZ-2  - člen 129.

Zakon o ratifikaciji Sporazuma o socialnem zavarovanju med Republiko Slovenijo in Bosno in Hercegovino ter Administrativni dogovor o izvajanju Sporazuma o socialnem zavarovanju med Republiko Slovenijo in Bosno in Hercegovino - BBHSZ  - člen 20, 21, 22, 22/2, 23.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.