VDSS Sodba in sklep Psp 327/2017
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2018-02-22

Jože Cepec (preds.), Edo Škrabec (poroč.), Elizabeta Šajn Dolenc

plačilo storitev za institucionalno varstvo - oprostitev plačila

Upravičenci in drugi zavezanci so po 1. odstavku 100. člena ZSV dolžni plačati storitve institucionalnega varstva. Na zahtevo upravičenca do socialno varstvene storitve odloči o delni ali celotni oprostitvi plačila storitve center za socialno delo v skladu z merili Uredbe o merilih za določanje oprostitev pri plačilih socialno varstvenih storitev (Uredba). Skladno s 6. členom Uredbe pravico do oprostitve lahko uveljavljajo upravičenci in zavezanci, če ne morejo plačati celotne vrednosti opravljene storitve, po vrstnem redu plačil. Merila, od katerih je odvisna oprostitev, so vrednost opravljene storitve, višina ugotovljenega dohodka, meja socialne varnosti, plačilna sposobnost in prispevek k plačilu storitve (9. člen Uredbe). Primarno je storitev institucionalnega varstva dolžan plačati upravičenec sam, če oskrbnina presega njegovo plačilno sposobnost, ima pravico do oprostitve plačila. Višino oprostitve oziroma razliko je dolžan plačati zavezanec. Če je zavezancev več, pa vsi skupaj. Prispevki zavezancev se, razen v predpisanih primerih, določijo v razmerju, ki veljajo za njihovo plačilno sposobnost (5. odstavek 18. člena Uredbe). Plačilna sposobnost je določena v 15. členu Uredbe.

I. Pritožba se zavrne in se potrdita sodba in sklep sodišča prve stopnje.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek na odpravo odločb št. ... z dne 19. 12. 2016 in št. ... z dne 18. 8. 2016 ter ugotovitev, da tožnica ni zavezanka za plačilo institucionalnega varstva (I. točka izreka). Zavrglo je tožbo v delu na odpravo sklepa št. ...

z dne 22. 8. 2016 in povrnitev stroškov upravnega postopka (II. točka izreka). Sklenilo je, da tožnica krije stroške postopka sama (III. točka izreka).

2. Zoper sodbo in sklep se pritožuje tožnica iz vseh pritožbenih razlogov. Ker se sodišče prve stopnje ni obrazloženo opredelilo do navedb o protiustavnosti 5. odstavka 15. člena Uredbe o merilih za določanje oprostitev pri plačilih socialno varstvenih storitev, je podana kršitev iz 8. točke 2. odstavka 339. člena ZPP. Plačilna sposobnost zavezanca, katerega zakonec ima lastni dohodek, je obratno sorazmerna z višino dohodka zakonca. Višji dohodki pomenijo nižjo plačilno sposobnost zavezanca, nižji pa višjo, kar je v nasprotju z načelom pravne države. Prav to izhaja iz kasnejše odločbe z dne 16. 1. 2017, po kateri je plačilna sposobnost zavezanke A.A. od 1. 2. 2015 izključno zato, ker so moževi dohodki za 357,65 EUR nižji, za 53,64 EUR višja, kot je bila določena z izpodbijano odločbo. Pavšalno stališče sodišča prve stopnje, zavzeto s tem v zvezi, ji krši pravico do izjave in enakega varstva pravic. Z izpodbijano odločbo je dejansko stanje napačno ugotovljeno, kar dokazuje odločba z dne 16. 1. 2017. Po izpodbijani odločbi je dolžna prispevati k plačilu stroškov institucionalnega varstva v znesku 268,10 EUR, po kasnejši odločbi pa 253,28 EUR. Sodišče prve stopnje tudi ni saniralo upravnega posega v njeno pravico do izjave glede dejstev, pomembnih pri ugotavljanju končnih bremen zavezancev. Teh dejstev namreč ne more listinsko dokazovati, zato je predlagala svoje zaslišanje. Napačno je stališče sodišča prve stopnje, da v upravnem postopku zadošča, da so iz odločbe razvidni vsi dohodki in premoženje ostalih zavezancev, saj se plačilna sposobnost ugotavlja za vsakega posamično. Ker je zavezancev več, so njihove pravice in obveznosti odvisne od pravice in obveznosti drugih zavezancev. Če je višja plačilna sposobnost enega od zavezancev, je breme plačila ostalih nižje. Odločba z dne 19. 12. 2017 ji ni bila vročena, zato je ni izpodbijala. Kljub temu bi jo moralo sodišče prve stopnje v skladu z materialno procesnim vodstvom nanjo opozoriti. Posledično ji je tudi zaradi zavrženja tožbe kršilo pravico do enakega varstva in izjave, podana je tudi kršitev iz 8. točke 2. odstavka 339. člena ZPP. Predlaga povrnitev stroškov.

4. Po preizkusu zadeve v skladu z 2. odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP)

pritožbeno sodišče ugotavlja, da sta izpodbijana zavrnilna sodba in sklep o zavrženju dela tožbe izdana na podlagi pravilno in popolno ugotovljenega dejanskega stanja ter pravilno uporabljenega materialnega prava. V postopku ni prišlo do procesnih kršitev, na katere se pazi po uradni dolžnosti, niti do zatrjevane kršitve iz 8. točke 2. odstavka 339. člena ZPP.

K pritožbi v delu zoper sodbo o zavrnitvi dela tožbenega zahtevka v I. točki izreka

5. Sodišče prve stopnje z ničemer ni kršilo tožničine pravice do izjave, ki je neposredni izraz enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS.

Kršitev dolžnosti opredelitve bi sicer lahko predstavljala kršitev po 8. točki 2. odstavka 339. člena ZPP, vendar v obravnavanem primeru ni podana. Pravici stranke do izjavljanja ustreza obveznost sodišča, da se z njenimi navedbami seznani in se do njih tudi opredeli. Vendar se sodišče ni dolžno opredeliti do vseh navedb strank, temveč le do tistih, ki so za odločitev bistvenega pomena. Sodišče prve stopnje se je opredelilo do vseh tožničinih navedb, bistvenih za odločitev v tem sporu. Izrecno in dovolj utemeljeno se je opredelilo

tudi do zatrjevane neustavnosti Uredbe o merilih za določanje oprostitev pri plačilih socialno varstvenih storitev (Uredba)

. Kot bo obrazloženo v nadaljevanju te odločbe, niti po stališču pritožbenega sodišča 5. odstavek 15. člena Uredbe ni v nasprotju z 2. členom Ustave RS.

6. Pravica do izjave pa tožnici ni bila kršena niti v predsodnem upravnem postopku. Načelo zaslišanja stranke iz 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP)

organu nalaga, da pred odločitvijo o upravni stvari da stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo. Gre za procesno pravico stranke, ki je lahko omejena samo z zakonom, pa še to le, če ni v nasprotju z 22. členom Ustave RS. Organu nalaga dolžnost, da da stranki pred izdajo odločbe možnost, da se seznani z rezultatom ugotovitvenega postopka in se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo ter ji s tem da možnost zavarovati svoje pravice. Vendar je bila tožnici v obravnavanem predsodnem postopku ta možnost nedvomno dana. V ponovljenem postopku na prvi stopnji je bila vabljena, da se glede plačilne sposobnosti oziroma prispevka k oprostitvi plačila socialno varstvene storitve in vloge za višjo oprostitev osebno oglasi.

Pojasnjena sta ji bila tako možnost višje oprostitve kot predvidena določitev njene plačilne sposobnosti. Čeprav je bila torej tožnici dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo, pa je ni izkoristila, saj pred prvostopenjskim organom, kamor se je sicer zglasila, ni želela počakati na prosto uradno osebo, ki je postopek vodila.

Načelo iz 9. člena ZUP pa ne pomeni, da bi stranka morala izkoristiti pravice, ki jih ima v postopku. Uradna oseba ji mora dati le možnost, da jih izkoristi.

7. Glede na pritožbene navedbe pa pritožbeno sodišče še pojasnjuje, da je načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP potrebno ločiti od ustne izjave stranke, ki jo da v dokazne namene v ugotovitvenem postopku. V obravnavnem primeru so bila dejstva in okoliščine glede premoženjskega stanja upravičenke in vseh zavezancev ugotovljena na podlagi podatkov iz zbirk podatkov upravljavcev

v skrajšanem postopku (138. člen ZUP). Čeprav ustna obravnava ni bila razpisana, to v okoliščinah konkretnega primera, ni vplivalo na pravilnost in zakonitost odločitve. Ker je bilo dejansko stanje glede plačilne sposobnosti ugotovljeno na podlagi obstoječih zbirk podatkov in hkrati tožnici dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločbo, ustna obravnava ne bi mogla privesti do drugačne odločitve.

8. V obravnavani zadevi gre za presojo pravilnosti in zakonitosti odločbe z dne 18. 8. 2016, potrjene z dokončno odločbo z dne 19. 12. 2016 o določitvi višine oprostitev in prispevkov upravičenke ter zavezancev za plačilo storitev institucionalnega varstva za upravičenko, med drugim tudi za tožnico,

ki je kot hči upravičenke skupaj z bratom in sestrama zavezanka za plačilo. Razliko med oprostitvijo upravičenke in prispevki zavezancev krije občina. Višina tožničinega prispevka oziroma oprostitve je bila upoštevaje njene dohodke in premoženje ter dohodke in premoženje njenega zakonca določena glede na plačilno sposobnost, predlogu za višjo oprostitev pa ni bilo ugodeno.

9. Pravna podlaga za pritožbeno rešitev zadeve je podana v Zakonu o socialnem varstvu (ZSV)

in na njegovi podlagi sprejeti Uredbi. Upravičenci in drugi zavezanci so po 1. odstavku 100. člena ZSV dolžni plačati storitve institucionalnega varstva. Na zahtevo upravičenca do socialno varstvene storitve odloči o delni ali celotni oprostitvi plačila storitve center za socialno delo v skladu z merili Uredbe. Skladno s 6. členom Uredbe pravico do oprostitve lahko uveljavljajo upravičenci in zavezanci, če ne morejo plačati celotne vrednosti opravljene storitve, po vrstnem redu plačil. Merila, od katerih je odvisna oprostitev, so vrednost opravljene storitve, višina ugotovljenega dohodka, meja socialne varnosti, plačilna sposobnost in prispevek k plačilu storitve (9. člen Uredbe). Primarno je storitev institucionalnega varstva dolžan plačati upravičenec sam, če oskrbnina presega njegovo plačilno sposobnost, ima pravico do oprostitve plačila. Višino oprostitve oziroma razliko je dolžan plačati zavezanec. Če je zavezancev več, pa vsi skupaj. Prispevki zavezancev se, razen v predpisanih primerih, določijo v razmerju, ki veljajo za njihovo plačilno sposobnost (5. odstavek 18. člena Uredbe). Plačilna sposobnost je določena v 15. členu Uredbe.

10. Ureditev plačilne sposobnosti zavezanca, katerega zakonec ali oseba, s katero živi v dalj časa trajajoči življenjski skupnosti, ima lastni dohodek, v 5. odstavku 15. člena Uredbe kot presežek ugotovljenega dohodka zavezanca, povečanega za višino ugotovljenega dohodka zakonca oziroma zunaj zakonskega partnerja, vendar ne več kot za polovico meje socialne varnosti družine, nad mejo socialne varnosti družine, niti po stališču pritožbenega sodišča ni v nasprotju z načelom pravne države iz 2. člena Ustave RS. Takšna ureditev namreč pomeni, da se pri izračunu meje socialne varnosti in plačilne sposobnosti dohodek zakonca, ki je višji od polovice meje socialne varnosti družine, ne upošteva v celoti, temveč se upošteva le del dohodka, torej največ v višini polovice meje socialne varnosti družine. Po 131.b členu Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (ZZZDR)

ima namreč preživljanje otrok in zakonca, ki jih je zavezanec dolžan preživljati po tem zakonu, prednost pred preživljanjem staršev zavezanca. S 3. odstavkom 100. člena ZSV je zakonodajalec Vlado Republike Slovenije pooblastil, da predpiše merila, po katerih se za upravičence in druge zavezance delno ali v celoti določajo oprostitve pri plačilu storitev. S 5. odstavkom 15. člena Uredbe ta zakonska pooblastila niso prekoračena.

11. Razen zatrjevane neustavnosti 5. odstavka 15. člena Uredbe, tožnica upoštevanja njenih dohodkov in premoženja ter dohodkov in premoženja njenega zakonca v ugotavljanje materialnega položaja za določitev višine prispevka oziroma oprostitve, konkretizirano sploh ne izpodbija. Zaključek sodišča prve stopnje, da je ob upoštevanju meril Uredbe višina oprostitve in prispevka tožnice v predsodnem upravnem postopka določena zakonito, je pravilen. Ob 1.719,75 EUR skupnega mesečnega dohodka tožnice in njenega moža, ki torej predstavlja dohodek družine, in 490,98 EUR minimalnega dohodka družine, znaša meja socialne varnosti družine 1.006,90 EUR.

Plačilna sposobnost tožnice je presežek ugotovljenega dohodka tožnice v znesku 900,66 EUR, povečanega za dohodek moža v višini polovice meje socialne varnosti družine v znesku 503,45 EUR, torej skupaj 1.404,11 EUR, nad mejo socialne varnosti družine v znesku 1.006,90 EUR in znaša 397,21 EUR. Glede na razmerje plačilnih sposobnosti drugih zavezancev, ki jim tožnica konkretizirano ne nasprotuje, znaša tožničin delež 43,79 %, oziroma 268,10 EUR prispevka in 344,18 EUR oprostitve. Sodišče prve stopnje je torej pravilno zaključilo, da je višina tožničine oprostitve in posledično prispevka glede na plačilno sposobnost v predsodnem upravnem postopku določena pravilno. Pravilen pa je tudi zaključek sodišča prve stopnje, da ob tako določenem prispevku tožnica ni materialno ogrožena, da bi bili izpolnjeni pogoji za višjo oprostitev kot po splošnih merilih.

12. Po 6. odstavku 100. člena ZSV lahko center za socialno delo upravičencu oziroma zavezancu določi višjo oprostitev, kot bi jo določil po merilih Uredbe, če upravičenec storitev nujno potrebuje in bi prišlo do ogrožanja njegovega zdravja ali življenja, če mu storitev ne bi bila omogočena, ali če to narekujejo posebne socialne razmere ali iz drugih pomembnih razlogov v korist upravičenca oziroma zavezanca. Enako določbo vsebuje tudi Uredba. Pri odločanju o plačilih institucionalnega varstva je center za socialno delo z 2. odstavkom 31. člena Uredbe pooblaščen, da lahko brez predhodnega soglasja plačnika določi višjo oprostitev, če upravičenec storitev nujno potrebuje in bi prišlo do ogrožanja njegovega zdravja ali življenja ali to narekujejo posebne socialne razmere ali iz drugih pomembnih razlogov v korist upravičenca oziroma zavezanca.

13. Vendar je odločanje o višji oprostitvi diskrecijsko. Glede na 2. odstavek 6. člena ZUP mora center za socialno delo odločbo izdati v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je pooblastilo dano. Po pravni teoriji

odločanje po prostem preudarku ne sme biti samovoljno, temveč v mejah vsebinskih pogojev, ki morajo biti izpolnjeni, da je odločitev po prostem preudarku sploh lahko zakonita. Organ je vezan na meje pooblastila in namen, za katerega je pooblastilo dano. Pri uporabi prostega preudarka je po 3. odstavku 31. člena Uredbe potrebno upoštevati premoženjsko stanje, skrb za upravičenca in druge sorodnike, preživninske obveznosti do drugih, povečane življenjske stroške zaradi bolezni ali invalidnosti, bivalne okoliščine ali druge obveznosti po izvršljivem pravnem naslovu in podobne druge, primeroma naštete okoliščine. V obravnavanem primeru je bilo diskrecijsko odločanje glede upoštevanja kredita in drugih stroškov, ki jih je tožnica uveljavljala pri višji oprostitvi, v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je pooblastilo dano. Pritožbene navedbe v smeri višje oprostitve po 31. členu Uredbe zato niso utemeljene.

14. Iz vseh predhodno navedenih razlogov je torej tožbeni zahtevek na odpravo izpodbijanih posamičnih upravnih aktov ter ugotovitev, da tožnica ni zavezanka za plačilo institucionalnega varstva, utemeljeno zavrnjen. Pritožba v delu zoper sodbo je torej morala ostati brezuspešna. Pojasniti pa je še potrebno, da presoja pravilnosti in zakonitosti odločbe z dne 16. 1. 2017, s katero je tožnici določen prispevek v nižjem znesku, ni predmet tega postopka. Ob enako ugotovljeni plačilni sposobnosti tožnice tudi sicer ne vpliva na odločitev v tej zadevi.

K pritožbi zoper sklep o zavrženju dela tožbe v II. točki izreka

15. Pritožba ni utemeljena niti v delu zoper sklep o zavrženju dela tožbe. Tožbo v delu na odpravo sklepa z dne 22. 8. 2016 in povrnitev stroškov upravnega postopka je sodišče prve stopnje zakonito zavrglo z II. točko izreka.

16. Čeprav je bila tožba zoper sklep z dne 22. 8. 2016 vložena 22. 12. 2016 po 2. odstavku 72. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1)

zaradi molka organa, je bila že 19. 2. 2016 izdana tudi dokončna odločba, s katero je bil prvostopenjski sklep potrjen. Kljub temu tožnica dokončne odločbe niti po njeni izdaji ni izpodbijala. Pomeni, da procesne predpostavke za meritorno sojenje v tem delu niso bile izpolnjene.

17. Tožnica v postopku pred sodiščem prve stopnje ni zatrjevala, da ji dokončna odločba ne bi bila vročena. Obvestilo o vročitvi z dne 4. 1. 2017 se nahaja v upravnem spisu toženca, zato so pritožbene navedbe v tej smeri neutemeljene. Po sodni praksi lahko sodišče v okviru materialnega procesnega vodstva iz 285. člena ZPP poda tudi pobudo za spremembo stvarnega (tožbenega) predloga, vendar z omejitvijo, da mora ta ostati v okviru tožbenega zahtevka. Načela materialno procesnega vodstva torej v obravnavnem primeru ni mogoče tolmačiti tako široko, kot se zavzema pritožnica.

18. Sodišče prve stopnje je zato postopalo zakonito, ko je tožbo v tem delu na podlagi 63. in 75. člena ZDSS-1 zavrglo. Posledično zatrjevana kršitev iz 8. točke 2. odstavka 339. člena ZPP niti zatrjevana kršitev 22. člena Ustave RS nista podani. Kljub temu pa pritožbeno sodišče zgolj pojasnjuje, da po sodni praksi

in 114. členu ZUP stroške predsodnega upravnega postopka, začetega na predlog stranke, krije stranka sama.

19. Iz istih dejanskih, procesnih in materialno pravnih razlogov je bilo potrebno pritožbo zavrniti kot neutemeljeno in na podlagi 353. člena ter 2. odstavka 365. člena ZPP potrditi sodbo in sklep sodišča prve stopnje.

20. Ob takšnem pritožbenem izidu je bilo na temelju temelju 165. člena v zvezi s 154. členom ZPP potrebno odločiti še, da tožnica stroške pritožbe krije sama.

Ur. l. RS, št. 73/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami.

12. točka obrazložitve izpodbijane sodne odločbe.

Vabilo z dne 1. 8. 2016 v upravnem spisu toženca.

Uradni zaznamek z dne 12. 8. 2016 v upravnem spisu toženca.

51. člen Zakona o socialno varstvenih storitvah - ZUPJS, Ur. l. RS, št. 62/2010 s spremembami.

Tožnica je oproščena plačila v višini 344,18 EUR, njen prispevek pa znaša 268,10 EUR.

Ur. l. RS, št. 3/2007 – uradno prečiščeno besedilo s spremembami.

Ur. l. RS, št. 69/04 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami.

490,98 EUR minimalnega dohodka družine plus 30 % 1.719,75 EUR ugotovljenega dohodka družine.

J. Breznik in ostali: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV založba Ljubljana 2004, str. 64 in nasl.

Na primer v odločbi Up-84/94 z dne 1. 6. 1996, Psp 300/2015.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 138.

Zakon o socialnem varstvu (uradno prečiščeno besedilo) (2007) - ZSV-UPB2  - člen 100, 100/1, 100/3, 100/6.

Zakon o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (uradno prečiščeno besedilo) (2004) - ZZZDR-UPB1  - člen 131b.

Uredba o merilih za določanje oprostitev pri plačilih socialno varstvenih storitev (2004) - člen 6, 9, 15, 18, 18/5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.