VDSS Sodba Psp 438/2017
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2018-03-14

Elizabeta Šajn Dolenc (preds.), Edo Škrabec (poroč.), Jože Cepec

brezposelnost - denarno nadomestilo za čas brezposelnosti - obnova predsodnega upravnega postopka

V 118. členu ZUTD je sicer določen postopek uveljavljanja pravic iz zavarovanja za primer brezposelnosti, vendar kot specialni predpis ZUTD vsebuje le nekatere postopkovne določbe, zato je potrebno na podlagi 1. odstavka 1. člena ZUP subsidiarno uporabiti določbe ZUP. Že ZUTD v 7. odstavku 118. člena eksplicitno določa, da organ odpravi odločbo o priznanju pravice do denarnega nadomestila v primeru, ko gre za odločanje po uradni dolžnosti. ZUP pa v zvezi s pravnomočnimi odločbami predvideva izredna pravna sredstva, na podlagi katerih je dopustno poseči v tako odločbo. Seveda le pod pogoji in na način, ki ga določa zakona. Zaradi pravne varnosti je že v izreku potrebno odločiti o prejšnji odločbi, torej ali se le-ta odpravi, spremeni ali razveljavi.

Po stališču pritožbenega sodišča zakonski pogoji za obnovo postopka, končanega z odločbo z dne 17. 2. 2015, po uradni dolžnosti niso izpolnjeni in sta izpodbijana posamična upravna akta že iz tega razloga nezakonita. V obravnavanem primeru namreč za izdajo odločbe v obnovi postopka ni izpolnjen pogoj, da organ, ki je vodil postopek izdaje odločbe z dne 17. 2. 2015 brez svoje krivde ni vedel za obravnavano dejstvo oziroma ni mogel pridobiti obravnavanega dokaza, ni izpolnjen.

Pritožba se zavrne in se potrdi sodba sodišča prve stopnje.

1. Sodišče prve stopnje je odpravilo odločbi št. ... z dne 7. 10. 2016 in št. ... z dne 30. 12. 2015.

2. Zoper sodbo se pritožuje toženec zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Določbi 2. odstavka 65. člena in 7. odstavka 118. člena ZUTD je treba razlagati skladno z drugimi določili ZUTD. Denarno nadomestilo preneha z dnem, ko zavarovanec sklene pogodbo o zaposlitvi oziroma začne opravljati delo na podlagi drugega pravnega razmerja, ki je podlaga za vključitev v obvezno zavarovanje. Tožnica je bila nedvomno vključena v zavarovanje. Odpravo odločbe o priznanju pravice do denarnega nadomestila ZUTD določa v 3. in 4. odstavku 65. člena in je predvidena za posebne okoliščine priznanja pravice do denarnega nadomestila. Po 118. členu ZUTD zavarovanci uveljavljajo pravice iz zavarovanja za primer brezposelnosti skladno s tem zakonom. Po 7. odstavku 118. člena ZUTD so predvidene le situacije iz 3. in 4. odstavka 65. člena ZUTD, ne pa tudi razlogi prenehanja pravice iz 1. odstavka 65. člena ZUTD. Poleg priznanja pravice do denarnega nadomestila ZUTD določa tudi predčasno prenehanje te pravice, če nastopijo razlogi iz 1. odstavka 65. člena ZUTD. Denarno nadomestilo se priznava za čas, ko so zavarovanci brezposelni. Neustrezno bi bilo, da bi bilo tudi, ko nastopi razlog iz 1. odstavka 65. člena ZUTD, potrebno z uporabo izrednega pravnega sredstva odločbo o priznanju pravice zaradi novega dejstva obnoviti in odločbo odpraviti ali razveljaviti. Gre za specialno ureditev posega v pravnomočno priznano denarno nadomestilo. Sicer pa razlog za obnovo postopka v zvezi s pravnomočno odločbo z dne 18. 6. 2014 zaradi ugotovitve novega dejstva sploh ni podan. Dejstvo opravljanja dela namreč v času uveljavitve pravice do denarnega nadomestila ni obstajalo in je nastalo šele 31. 8. 2014. Obnova postopka, končanega z odločbo z dne 17. 2. 2015 je bila potrebna, ker je bilo po prenehanju pravice ugotovljeno, da se je tožnica ponovno vključila v zavarovanje. Gre za novo dejstvo, ki je obstajalo v času uživanja nadomestila.

4. Po preizkusu zadeve v skladu z 2. odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP)

pritožbeno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje izpodbijana posamična upravna akta utemeljeno odpravilo kot nepravilna in nezakonita. Na podlagi podanega dejanskega stanja je pravilno uporabilo materialno pravo. V postopku ni prišlo do kršitev določb ZPP, na katere se pazi po uradni dolžnosti.

Predmet spora in dejanske okoliščine konkretnega primera

5. V tej zadevi gre za presojo pravilnosti in zakonitosti odločb, izdanih v obnovi predsodnega upravnega postopka o predčasnem prenehanju pravice do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti.

6. Relevantne okoliščine konkretnega primera, kot jih je ugotovilo sodišče prve stopnje, so:

- Tožnici je bila dokončno in pravnomočno priznana pravica do denarnega nadomestila med brezposelnostjo od 14. 6. 2014 do 13. 3. 2015

- Na tožničin predlog je bilo zaradi sklenitvi pogodbe o zaposlitvi in vključenosti v obvezno zavarovanje v Avstriji z 2. 2. 2015 z dokončno in pravnomočno odločbo z dne 17. 2. 2015 izrečeno, da tožnici 1. 2. 2015 preneha pravica do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti.

- Po ugotovitvi, da je bila tožnica na podlagi opravljanja dela v zavarovanje pri avstrijskem nosilcu vključena že pred 2. 2. 2015 oziroma od 1. 9. 2014 do 8. 10. 2014 je bil po uradni dolžnosti obnovljen postopek prenehanja pravice do denarnega nadomestila, ki je bil končan z odločbo z dne 17. 2. 2015, glede datuma prenehanja nadomestila. V obnovljenem postopku je tožnici ob odpravi odločbe z dne 17. 2. 2015 pravica do denarnega nadomestila prenehala z dnem 31. 8. 2014. Toženec je štel, da je zaradi zaposlitve oziroma vključitve v obvezno zavarovanje od 1. 9. 2014 do 8. 10. 2014, kot izhaja iz obrazca U1 z dne 11. 12. 2015, podan obnovitveni razlog novega dejstva oziroma dokaza, ki bi pripeljal do drugačne odločbe, če bi bil naveden ali uporabljen v prejšnjem postopku.

Procesno in materialno pravno izhodišče za pritožbeno rešitev zadeve

7. Obnova predsodnega upravnega postopka kot izredno pravno sredstvo je urejena v Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP).

Organ, ki je izdal odločbo, na katero se obnovitveni razlog nanaša, lahko začne obnovo postopka tudi po uradni dolžnosti (1. odstavek 261. člen ZUP). Vendar mora biti poleg javnega interesa tudi v primeru obnove postopka po uradni dolžnosti podan eden izmed taksativno določenih obnovitvenih razlogov iz 260. člen ZUP.

8. Po 1. točki 1. odstavka 260. člena ZUP se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, obnovi, če se zve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku. Gre za t. i. staro novo dejstvo, torej dejstvo ki je obstajalo že pred izdajo dokončne odločbe, vendar je bila odločba izdana ne glede na to dejstvo, ker se zanj brez krivde strank postopka ni vedelo. Organ, ki je postopek vodil, torej brez krivde še ni vedel za obstoj določenega dejstva, oziroma dokazov brez svoje krivde ni mogel pridobiti, in je zanje izvedel oziroma jih pridobil šele po zaključki postopka, ki ga obnavlja. Namen obnove postopka je, da se odpravijo pomanjkljivosti v dejanskem stanju, na katerem temelji prejšnja odločba in da se na podlagi naknadno ugotovljenega dejanskega stanja odloči o isti upravni zadevi, o kateri je bilo v prejšnjem postopku že odločeno. Šele, če je podan obnovitveni razlog v smislu 1. točke 1. odstavka 260. člena ZUP in so izpolnjene tudi vse druge zakonsko določene predpostavke za obnovo postopka, se na podlagi naknadno ugotovljenega dejanskega stanja uporabi tudi materialno pravo in o zadevi ponovno odloči.

9. Materialno pravna podlaga je v obravnavani zadevi podana v Zakonu o urejanju trga dela (ZUTD)

, ki prenehanje pravice do denarnega nadomestila ureja v 65. členu. Po 2. alineji 1. odstavka tega člena pravica preneha z dnem, ko zavarovanec začne opravljati delo na podlagi drugega pravnega razmerja, ki je podlaga za vključitev v obvezno zavarovanje za primer brezposelnosti. O predčasnem prenehanju pravice do denarnega nadomestila zavod odloči po uradni dolžnosti (2. odstavek 65. člen ZUTD). Po 7. odstavku 118. člen ZUTD določbe 2., 6. in 7. odstavka tega člena smiselno veljajo tudi za odločbe o predčasnem prenehanju denarnega nadomestila oziroma odločbe, s katerimi se po določbah tega zakona odpravi odločba o priznanju pravice do denarnega nadomestila in ki se izdajajo po uradni dolžnosti. V zvezi z razlago in uporabo 65. člen ZUTD je pritožbeno sodišče

že zavzelo stališče, da je potrebno v primeru, ko se za nazaj posega v pravnomočne odločbe, odločiti tudi o pravnomočni odločbi. Poleg določb ZUTD, ki med drugim vsebuje tudi postopkovne določbe, je potrebno upoštevati tudi določbe ZUP.

10. V 118. členu ZUTD je sicer določen postopek uveljavljanja pravic iz zavarovanja za primer brezposelnosti, vendar kot specialni predpis ZUTD vsebuje le nekatere postopkovne določbe, zato je potrebno na podlagi 1. odstavka 1. člena ZUP subsidiarno uporabiti določbe ZUP. Že ZUTD v 7. odstavku 118. člena eksplicitno določa, da organ odpravi odločbo o priznanju pravice do denarnega nadomestila v primeru, ko gre za odločanje po uradni dolžnosti. ZUP pa v zvezi s pravnomočnimi odločbami predvideva izredna pravna sredstva, na podlagi katerih je dopustno poseči v tako odločbo. Seveda le pod pogoji in na način, ki ga določa zakona. Zaradi pravne varnosti je že v izreku potrebno odločiti o prejšnji odločbi, torej ali se le-ta odpravi, spremeni ali razveljavi.

11. Po stališču pritožbenega sodišča zakonski pogoji za obnovo postopka, končanega z odločbo z dne 17. 2. 2015, po uradni dolžnosti sploh niso izpolnjeni in sta izpodbijana posamična upravna akta že iz tega razloga nezakonita. V obravnavanem primeru namreč za izdajo odločbe v obnovi postopka ni izpolnjen pogoj, da organ, ki je vodil postopek izdaje odločbe z dne 17. 2. 2015 brez svoje krivde ni vedel za obravnavano dejstvo oziroma ni mogel pridobiti obravnavanega dokaza, ni izpolnjen. Čeprav je bila odločba z dne 17. 2. 2015 o predčasnem prenehanju pravice do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti s 1. 2. 2015 izdana na podlagi tožničinega predloga za prenehanje

, bi se že v postopku izdaje te odločbe lahko ugotovilo, da je bila tožnica na podlagi opravljanja dela v zavarovanje pri avstrijskem nosilcu vključena že pred 2. 2. 2015 oziroma od 1. 9. 2014 do 8. 10. 2014.

12. Sicer pa že sodišče prve stopnje pravilno razloguje, da odločba o priznanju pravice do denarnega nadomestila ni bila odpravljena (niti razveljavljena ali spremenjena) in še vedno velja in torej tudi učinkuje. Z izpodbijanima odločbama, torej odločbama, izdanima v obnovi postopka, končanega z odločbo z dne 17. 2. 2015, niti s samo odločbo z dne 17. 2. 2015, o predhodno izdani in pravnomočni odločbi o priznanju pravice do denarnega nadomestila med brezposelnostjo sploh ni bilo odločeno. Pojasniti pa je potrebno še, da drugačno pritožnikovo stališče lahko pomeni celo poseg v pravnomočno urejena pravna razmerja in torej kršitev 158. člena Ustave RS

, ki izrecno določa, da je v pravnomočno urejeno pravno razmerje mogoče poseči zgolj v primerih in po postopku, določenim z zakonom. Po ustaljeni sodni praksi

na področju pokojninskega in invalidskega zavarovanja, na katerem se pravice tako kot pravice iz zavarovanja za primer brezposelnosti priznavajo s posamičnimi upravnimi akti, prav zaradi spoštovanja pravnomočnosti kot ustavne kategorije in zagotavljanja nespremenljivosti pravnomočno urejenih pravnih razmerij, v takšna pravnomočna pravna razmerja ni mogoče posegati za nazaj. Že po načelu enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS je potrebno bistveno enake primere obravnavati enako.

13. Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 353. člena ZPP pritožbo toženca s to dodatno obrazložitvijo zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

Ur. l. RS, št. 73/2003 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami.

Ur. l. RS, št. 24/2006 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen  260, 260, 260/1, 260/1-1, 261, 261/1.

Zakon o urejanju trga dela (2010) - ZUTD  - člen 65, 65/1, 65/1-2, 65/2, 118, 118/7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.