VDSS Sklep Pdp 720/2017
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2018-02-21

Oddelek za individualne in kolektivne delovne spore

mag. Aleksandra Hočevar Vinski (preds.), Marko Hafner (poroč.), Ruža Križnar Jager

plača - nadomestilo plače - funkcionar - prenehanje funkcije - župan - lokalna skupnost - občinski svet

Sodišče prve stopnje je izhajalo iz napačne materialnopravne podlage, da je o obstoju tožnikove pravice do nadomestila plače že pravnomočno odločeno s strani mandatno-volilne komisije. Sodišče prve stopnje je spregledalo, da se Upravno sodišče RS in Vrhovno sodišče RS v upravnem sporu doslej sploh ni ukvarjalo z vprašanjem, ali je odločba mandatno-volilne komisije po svoji vsebini zakonita oziroma ali je tožnik do vtoževanega nadomestila glede na določila ZFDO upravičen. Nobeno od navedenih sodišč o tem vprašanju ni izdalo odločitve. Iz sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 21/2017 z dne 5. 4. 2017 izhaja le, da (aktualni) župan glede na določila ZLS ne more začeti sodnega postopka zaradi nezakonitosti vseh posameznih odločitev občinskega sveta oziroma njenih komisij in odborov kot delovnih teles, ampak se njegovo pooblastilo nanaša na odločitve v lokalnih zadevah javnega pomena, kamor pa odločanje o pravici do nadomestila plače po prenehanju funkcije župana ne sodi. To pa ne pomeni, da župan kot varuh zakonitosti v lokalni skupnosti ne more preprečiti izvršitve nezakonite odločitve občinskega sveta in njegovih delovnih teles, le aktivne legitimacije za kaj takega nima. To lahko stori v postopku pred sodiščem, ko kot zakoniti zastopnik občine "opravičuje" svoje ravnanje, da noče izvršiti oziroma da ni podlage za izvršitev odločbe mandatno‑volilne komisije.

I. Pritožbi se ugodi, izpodbijani del sodbe se razveljavi in se zadeva v tem obsegu vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Sodišče prve stopnje je naložilo toženki, da tožniku obračuna nadomestilo plače v višini 8.048,55 EUR bruto, od tega zneska plača predpisane davke in prispevke, tožniku pa izplača neto znesek z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 24. 1. 2015 do plačila (I. točka izreka); da je dolžna tožnika za obdobje od 23. 10. 2014 do 23. 1. 2015 prijaviti v zavarovanje in mu za ta čas priznati pokojninsko dobo z vpisom v matično evidenco pri ZPIZ. Kar je tožnik zahteval drugače (priznanje in vpis delovne dobe) je zavrnilo (II. točka izreka). Odločilo je, da je toženka dolžna tožniku plačati stroške postopka v znesku 1.341,96 EUR z obrestmi (III. točka izreka).

2. Zoper navedeno sodbo (pravilno le zoper ugodilni del) se pritožuje toženka s predlogom, da pritožbeno sodišče sodbo sodišča prve stopnje spremeni in tožbeni zahtevek v celoti zavrne. Toženka najprej ugovarja stvarno pristojnost sodišča, saj je sodišče prve stopnje samo navedlo, da vprašanje o upravičenosti do nadomestila plače po Zakonu o funkcionarjih v državnih organih (ZFDO, Ur. l. RS, št. 30/1990 in nasl.) sodi v pristojnost Komisije Občinskega sveta in ne v pristojnost sodišča. Po 5. členu Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1, Ur. l. RS, št. 70/2004 in nasl.) je delovno sodišče pristojno za odločanje le v taksativno naštetih individualnih delovnih sporih, med katere pa spor za določitev višine nadomestila po ZFDO ne sodi, ker gre za plačilo, ki je vezano na status oziroma izgubo statusa funkcionarja. Zato je potrebno izpodbijano sodbo razveljaviti in zahtevek zavreči. Toženka nadalje ugovarja napačno uporabo materialnega prava. Po ZFDO pripada nadomestilo le državnim funkcionarjem, ne pa tudi bivšim funkcionarjem lokalnih skupnosti. ZFDO v 1. členu našteva, kdo so funkcionarji, nato pa v 14. členu določa osebe, ki so upravičene do nadomestila, med njimi pa ni župana občine. Zgolj dejstvo, da se za nekdanji državni organ in sedanjo lokalno skupnost uporablja ista beseda (občina), ne daje pravne podlage za priznanje nadomestila nekdanjemu funkcionarju lokalne skupnosti. Tudi v primeru, da bi se ZFDO uporabljal za funkcionarja lokalne samouprave tožnik ni upravičen do nadomestila zaradi okoliščin na njegovi strani. Tožnik je bil od 22. 9. 1989 do 15. 10. 2014 direktor in družbenik družbe A. d. o. o., kar je od uveljavitve 16. člena ZPIZ-2 (dne 1. 1. 2013) podlaga, da se takšna oseba šteje za zavarovanca in s tem za osebo, ki ni upravičena do nadomestila plače. Po volitvah je sam povzročil, da nima več podlage za zavarovanje, saj je sam prenehal s funkcijo direktorja in tako sam povzročil svojo brezposelnost. Nadalje je bil tožnik že pred nastopom funkcije župana brezposeln, kar pomeni, da je njegova sedanja brezposelnost le vrnitev v enako stanje, v katerem je bil že prej. Po 14. členu ZFDO je do nadomestila upravičen le tisti funkcionar, pri katerem je izpolnjen dodatni pogoj, da iz objektivnih razlogov ne more nadaljevati z opravljanjem prejšnje funkcije ali nadaljevati prejšnjega dela ali dobiti druge ustrezne zaposlitve.

3. Tožnik v odgovoru na pritožbo meni, da je prvostopno sodišče pravilno ugotovilo, da je na podlagi pravnomočne odločbe Komisije za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja Občine B. (dalje: Komisija) upravičen do nadomestila plače v višini 8.048,55 EUR. Zato naj pritožbeno sodišče pritožbo zavrne.

5. Na podlagi drugega odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP, Ur. l. RS, št. 26/99 s sprem.) je pritožbeno sodišče preizkusilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje v mejah razlogov, navedenih v pritožbi, pri tem pa po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka iz 1., 2., 3., 6., 7., 11. točke, razen glede obstoja in pravilnosti pooblastila za postopek pred sodiščem prve stopnje, ter 12. in 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP in na pravilno uporabo materialnega prava. Ugotovilo je, da sodišče prve stopnje ni storilo absolutnih bistvenih kršitev določb postopka, na katere pazi po uradni dolžnosti, je pa zaradi zmotne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovilo dejansko stanje in o zadevi vsaj preuranjeno odločilo.

6. Pritožba neutemeljeno ugovarja stvarno pristojnost delovnega sodišča. V sklepu Komisije ni naveden natančen znesek nadomestila, zaradi česar sklep ni neposredno izvršljiv. Zato je imel tožnik pravico, da se znesek ugotovi v postopku pred pristojnim (delovnim) sodiščem in da uveljavi tudi njegovo plačilo.

Iz določil ZFDO izhaja, da ima (ob določenih pogojih) funkcionar, ki mu je prenehala funkcija, pravico do nadomestila plače (prvi odstavek 14. člena). V tretjem odstavku 14. člena ZFDO je določeno, da se čas prejemanja nadomestila šteje v pokojninsko dobo, v tem času je funkcionar tudi socialno zavarovan po predpisih, ki urejajo socialno zavarovanje oseb v delovnem razmerju. Vse to jasno kaže na naravo spora, da gre za spor o premoženjskih oziroma posamičnih pravicah iz delovnega razmerja oziroma za spor o pravicah, obveznostih in odgovornostih iz delovnega razmerja med delavcem in delodajalcem po b) točki 5. člena ZDSS-1, za katere je stvarno pristojno delovno sodišče. Tak zaključek je v podobni zadevi sprejelo tudi Vrhovno sodišče RS (sklep opr. št. VIII R 12/2001), na kar je pravilno opozorilo že prvostopenjsko sodišče.

7. Pritožba neutemeljeno ugovarja napačno uporabo materialnega prava, češ da ZFDO sploh ne predstavlja pravne podlage za priznanje spornega nadomestila, saj v 14. členu določa, da to nadomestilo pripada le državnim funkcionarjem, naštetim v 1. členu, med katerimi ni župana občine. O tem ugovoru, ki ga je toženka izpostavila že v postopku pred prvostopnim sodiščem, se to sodišče sicer ni izjasnilo, je pa smiselno štelo, da ZFDO vendarle velja tudi za tožnika, ki je bil župan pri toženki. S takim zaključkom soglaša tudi pritožbeno sodišče. Da ZFDO velja tudi za občinske funkcionarje nenazadnje izhaja iz prvega odstavka 15. člena tega zakona, ki določa, da o pravicah občinskih funkcionarjev odloča delovno telo predstavniškega organa. Konkretno je to bila mandatno-volilna komisija, katere pristojnost je zapisana v 23. členu Statuta Občine B., da izdaja akte v zvezi s pravicami in obveznostmi funkcionarjev, kot je ugotovilo Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 21/2017 z dne 5. 4. 2017 (A15).

8. Pritožba pa utemeljeno izpostavlja vprašanja ter navaja nekatera dejstva, na podlagi katerih naj tožnik ne bi bil upravičen do nadomestila plače po 14. členu ZFDO. V zvezi z izpostavljenimi vprašanji toženke je sodišče prve stopnje izhajalo iz napačne materialnopravne podlage, da je o obstoju tožnikove pravice do nadomestila plače že pravnomočno odločeno s strani mandatno-volilne komisije. Sodišče prve stopnje je spregledalo, da se Upravno sodišče RS in Vrhovno sodišče RS v upravnem sporu doslej sploh ni ukvarjalo z vprašanjem, ali je odločba mandatno-volilne komisije po svoji vsebini zakonita oziroma ali je tožnik do vtoževanega nadomestila glede na določila ZFDO upravičen. Nobeno od navedenih sodišč o tem vprašanju ni izdalo odločitve. Iz sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 21/2017 z dne 5. 4. 2017 izhaja le, da (aktualni) župan glede na določila Zakona o lokalni samoupravi (ZLS, Ur. l. RS, št. 94/07 in nasl.) ne more začeti sodnega postopka zaradi nezakonitosti vseh posameznih odločitev občinskega sveta oziroma njenih komisij in odborov kot delovnih teles, ampak se njegovo pooblastilo nanaša na odločitve v lokalnih zadevah javnega pomena, kamor pa odločanje o pravici do nadomestila plače po prenehanju funkcije župana ne sodi. To pa ne pomeni, da župan kot varuh zakonitosti v lokalni skupnosti ne more preprečiti izvršitve nezakonite odločitve občinskega sveta in njegovih delovnih teles, le aktivne legitimacije za kaj takega nima. To lahko stori v postopku pred sodiščem, ko kot zakoniti zastopnik občine "opravičuje" svoje ravnanje, da noče izvršiti oziroma da ni podlage za izvršitev odločbe mandatno‑volilne komisije.

Na podlagi navedenega je materialnopravno zmoten zaključek prvostopenjskega sodišča, da je bilo z odločbo mandatno-volilne komisije pravnomočno odločeno o obstoju tožnikove pravice do nadomestila plače, zaradi česar ni presojalo trditev toženke v zvezi s to pravico niti ne upoštevalo v ta namen izvedenih dokazov, nekaterih dokazov, predlaganih v zvezi s tem, pa tudi ni izvedlo, kot je obrazložilo v 6. točki obrazložitve izpodbijane sodbe.

9. Ker sodišče prve stopnje zaradi zmotne uporabe materialnega prava ni preizkušalo odločitve mandatno-volilne komisije tudi po vsebini, je dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno. Pritožbeno sodišče ocenjuje, da glede na naravo stvar in okoliščine primera ne more samo dopolniti postopka. Zato je na podlagi 355. člena ZPP razveljavilo sodbo sodišča prve stopnje v izpodbijanem delu in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje.

10. Sodišče prve stopnje naj v novem sojenju preizkusi trditve toženke in izvede predlagane dokaze ter po vsebini preizkusi, ali je tožnikov zahtevek za plačilo nadomestila utemeljen.

11. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo (tretji odstavek 165. člena ZPP).

Zakon o funkcionarjih v državnih organih (1990) - ZFDO  - člen 14, 14/1.

Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (2004) - ZDSS-1  - člen 5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.