VDSS Sodba in sklep Psp 8/2018
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2018-02-07

Jože Cepec (preds.), Elizabeta Šajn Dolenc (poroč.), Edo Škrabec

INVALIDI - POKOJNINSKO ZAVAROVANJE - SOCIALNO ZAVAROVANJE - UPRAVNI POSTOPEK

I. kategorija invalidnosti - invalidska pokojnina - zavrženje dela tožbe - molk organa - odškodninska odgovornost Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje - protipravno ravnanje

V konkretnem primeru niso izpolnjene procesne predpostavke za tožbo zaradi molka organa. Tožnica ni izkazala, da je izpolnila pogoje za vložitev tožbe zaradi molka organa. Sodišče prve stopnje pogojev za molk organa po določbi četrtega odstavka 222. člena v zvezi z določbo 255. člena ZUP, niti pogojev po drugem odstavku 72. člena ZDSS-1, ni ugotavljalo.

Toženec odgovarja za škodo le v primeru nezakonitih odločitev, ki so posledica namernega kršenja pravic zavarovancev. Da bi bil toženec odgovoren za nastalo škodo tožnici, bi moralo biti ravnanje njegovih zaposlenih takšno, da bi iz njih izhajala namera, da se izigrajo neke z zakonom določene pravice na način, ki hkrati kaže tudi na očitno ravnanje proti pravilom procesnega prava. Da bi njihovo ravnanje lahko šteli za samovoljno in arbitrarno, bi moralo biti dovolj hudo in brez razlogov. Ravnanje nosilcev oblasti oziroma v obravnavanem primeru nosilca javnih pooblastil, to je delavcev tožene stranke, je protipravno takrat, ko odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti. Pri presoji, ali je bilo ravnanje državnega organa protipravno, je treba izhajati iz narave njegovega dela. Vsaka zmotna uporaba materialnega prava ali kršitev določb postopka, kar je poudarilo tudi že sodišče prve stopnje, nikakor še ne pomeni protipravnega ravnanja. Iz okoliščin konkretnega primera mora biti razvidno, da je državni organ pri izvajanju javne funkcije odstopil od potrebne skrbnosti do te mere, da je njegovo ravnanje postalo protipravno.

I. Pritožbi tožene stranke se ugodi in se sodba sodišča prve stopnje v I. in II. točki izreka spremeni tako, da se tožba v tem obsegu zavrže.

II. Pritožba tožeče stranke se zavrne in se v III. točki izreka potrdi sodba sodišča prve stopnje.

1. Sodišče prve stopnje je toženi stranki zadevo vrnilo v postopek in odločanje in ji naložilo, da v postopku ugotovi, ali so podani pogoji za obnovo upravnega postopka končanega z odločbo št. ... z dne 29. 11. 2011 v zvezi z odločbo št. ... z dne 23. 8. 2011 in z odločbo št. ... z dne 9. 3. 2012 v zvezi z odločbo ... z dne 3. 1. 2012 (I. in II. točki izreka). S III. točko izreka pa je zavrnilo tožbeni zahtevek za povrnitev materialne škode v višini 10.032,81 EUR in nematerialne škode, ki naj bi nastala zaradi blatenja dobrega imena in ugleda v celotnem javnem, zasebnem in poklicnem življenju od 19. 12. 2009 dalje ter zaradi povzročanja novih zdravstvenih težav v višini 7.000,00 EUR.

2. Zoper sodbo v II. in III. točki izreka je pritožbo vložila tožena stranka iz vseh pritožbenih razlogov. Sklicuje se na 63. člen Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Ur. l. RS, št. 2/2004 in 10/2004, v nadaljevanju: ZDSS-1) in poudarja, da je procesna predpostavka za sodno varstvo v socialnih sporih dokončen upravni akt. Ker le-ta ni bil izdan, je tožba nedopustna. Primarno vztraja, da tožničine vloge z dne 25. 11. 2014, 31. 3. 2015, 1. 7. 2015, 10. 7. 2015, 13. 7. 2015, 16. 7. 2015, 31. 7. 2015, 10. 8. 2015 in z dne 8. 9. 2015 niso takšne narave, da bi bilo potrebno o pravici, obveznosti ali pravni koristi iz sistema socialne varnosti odločati z upravnim aktom. Na navedene vloge, ki se nanašajo na pravnomočno končane sodne postopka pod opr. št. V Ps 1023/2010, V Ps 946/2011, V Ps 3115/2011 in V Ps 845/2012 je tožena stranka tožnici odgovarjala tako, da ji je pojasnila pravnomočno končane upravne postopke in postopke, ki so se končali na sodišču in v zvezi z njimi realizacijo izplačila delne invalidske pokojnine, za kar pa glede na določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 s spremembami, v nadaljevanju: ZUP) ni predvidena izdaja (novega) upravnega akta. Tako je tožena stranka postopala v skladu z določbo 7. člena ZUP, ki ga nikakor ni mogoče razmeti tako, da je potrebno v zvezi z vsakršno vlogo izdati tudi odločbo oziroma upravni akt. Ne nazadnje se je tožnici, kot je bilo pojasnjeno že v pripravljalnih vlogah tožene stranke z dne 19. 10. 2016 in 19. 1. 2017, že izplačala delna invalidska pokojnina za celotno obdobje od 4. 9. 2010 do 30. 6. 2015 ter se ji tudi nadalje izplačuje z rednimi mesečnimi nakazili. Opozarja, da ima obnova postopka učinek le za naprej. Ne drži očitek sodišča prve stopnje, da bi morala tožena stranka po uradni dolžnosti začeti obnovo postopka, saj iz določbe 261. člena ZUP to ne izhaja. Obnova postopka po uradni dolžnosti se začne le, če to zahteva javni interes. Ker tožena stranka v zvezi z zgoraj navedenimi vlogami ni bila dolžna odločati z upravnim aktom, je pa nanje pisno odgovarjala. Kot je razvidno iz dokumentacije, tudi ni moglo priti do molka organa, torej do situacije, ko upravni akt ne bi bil izdan in vročen v zakonitem roku. Tudi sicer niso izpolnjene procesne predpostavke za tožbo zaradi molka organa. Tožnica ni izkazala, da je izpolnila pogoje za vložitev tožbe zaradi molka organa. Sodišče prve stopnje tudi ni ugotavljalo pogojev za molk organa po določbi četrtega odstavka 222. člena ZUP v zvezi z določbo 255. člena ZUP, niti pogojev za tožbo zaradi molka upravnega organa po določbi drugega odstavka 72. člena ZDSS-1. Še zlasti ni ugotovilo, katera vloga tožnice naj bi štela kot zahteva, katero je sodišče prve stopnje v I. in II. točki izreka vrnilo toženi stranki v postopek in odločanje, katera vloga predstavlja pritožbo, kot da je organ prve stopnje zavrnil zahtevek in katera vloga predstavlja urgenco drugostopnemu organu, da odloči o pritožbi stranke v nadaljnjih sedmih dneh. Tudi ni jasno, o čem naj bi organ prve stopnje izdal zavrnilno odločbo, organ druge stopnje pa pritožbo zavrnil. Ker je dokončnost upravnega akta procesna predpostavka v socialnem sporu, v konkretnem primeru ni bila izdana ne odločba prve in ne odločba druge stopnje, tožba ni dopustna. Prav tako glede na zgoraj pojasnjeno niso izpolnjeni pogoji za vložitev tožbe zaradi molka organa. Bistveno je vprašanje, ali so izpolnjeni pogoji določeni v 63. oziroma v 72. členu ZDSS-1 in izpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe in ali je tožba dopustna, ni pa relevantno, kako je organ v določeni situaciji postopal in kako bi glede na posamezne predpise moral postopati (prim. sklep VDSS Psp 368/2014 z dne 18. 12. 2014). Meni, da bi sodišče prve stopnje tožbo v izpodbijanem delu moralo v celoti zavreči, saj meritorno odločanje ni dopustno. Poleg vsega navedenega je po mnenju tožene stranke podana tudi bistvena kršitev določb pravdnega postopka iz 14. točke 339. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 s spremembami, v nadaljevanju: ZPP). Izpodbijana sodba ima namreč pomanjkljivosti, zaradi katerih je ni mogoče preizkusiti.

3. V odgovoru na pritožbo tožene stranke tožnica prereka in zavrača vse pritožbene navedbe.

4. Zoper III. točko izreka sodbe je pritožbo vložila tožnica smiselno zaradi nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega prava. Navaja, da v zadnjih sedmih letih nikoli ni bila predložena originalna podpisana pogodba o zaposlitvi in originalno lastnoročno izpolnjen in podpisan obrazec ZPIZ z zahtevo za izplačilo delne invalidske pokojnine. Zato obstoja sum protipravnega ravnanja toženca. Sum protipravnega ravnanja je razviden tudi iz malomarnega opravljanja poklica, saj ZPIZ ne bi mogel izdati odločb brez ustreznih dokumentov. Meni, da je zato zahteva za uveljavitev materialne škode utemeljena. Zaradi kršitve predpisov jo je toženec prikrajšal za izplačilo delne invalidske pokojnine. Dejanje ZPIZ ima za posledico izredno odpoved pogodbe o zaposlitvi. Omenja ničnost odločb in obnovo postopka. Če toženec postopka ne bo obnovil, ni mogoče zakonito izvesti izplačila delne invalidske pokojnine. Uveljavlja povrnitev stroškov, ki jih je imela v upravnih in sodnih postopkih v skupni višini 1.270,00 EUR z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

5. Pritožba tožene stranke je utemeljena, pritožba tožeče stranke pa neutemeljena.

6. Po preizkusu zadeve v skladu z drugim odstavkom 350. člena ZPP pritožbeno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje v izpodbijanem delu I. in II. točke izreka zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, nepravilno odločilo. Po preizkusu zadeve glede izpodbijane III. točke izreka pa je ugotovilo, da je sodišče prve stopnje popolno in pravilno ugotovilo dejansko stanje in pravilno uporabilo materialno pravo. V postopku pa ni prišlo do absolutnih bistvenih kršitev določb ZPP, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti, niti do očitanih kršitev. Tožena stranka je v pritožbi zgolj navedla, da ima izpodbijana sodba takšne pomanjkljivosti, zaradi katerih je ni mogoče preizkusiti in da je podana bistvena kršitev določb pravdnega postopka po 14. točki drugega odstavka 339. člena ZPP, ni pa navedla konkretnih razlogov, zaradi katerih se sodbe ne more preizkusiti. Tudi sicer sodba nima takšnih pomanjkljivosti, da je ne bi bilo mogoče preizkusiti, zlasti glede na razpoložljivo listinsko dokumentacijo.

7. Pritožba tožene stranke utemeljeno opozarja na določbo 63. člena ZDSS-1, v kateri je določeno, da kadar se o pravici, obveznosti ali pravni koristi iz sistema socialne varnosti v skladu z zakonom odloča z upravnim aktom, je socialni spor dopusten, če tožeča stranka uveljavlja, da je prizadeta v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi dokončnega upravnega akta ali zaradi tega, ker upravni akt ni bil izdan in ji vročen v zakonitem roku.

8. Iz citirane določbe jasno izhaja, da je tožba v socialnem sporu dopustna, če je vložena zato, ker je tožnik prizadet v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi dokončnega upravnega akta ali zato, ker upravni akt ni bil izdan in vročen v zakonitem roku. Dokončnost upravnega akta je torej procesna predpostavka v socialnem sporu. Tožbo je mogoče vložiti samo zoper upravni akt, zoper katerega v upravnem postopku ni več rednega pravnega sredstva.

9. Skladno z 72. členom ZDSS-1 se tožba vloži v 30 dneh od vročitve dokončnega upravnega akta. Če pristojni drugostopni organ ni izdal upravnega akta o pritožbi stranke v zakonitem roku in če ga tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh (molk organa), sme stranka vložiti tožbo, kot če bi bila njena pritožba zavrnjena. Enako sme stranka ravnati tudi, če organ prve stopnje ne izda upravnega akta, zoper katerega ni pritožbe.

10. Navedeno pomeni, da če pristojni organ ne izda upravnega akta o pritožbi stranke v zakonitem roku in ga tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh, ko gre za t.i. molk organa, da stranka lahko vloži tožbo, kot če bi bila njena pritožba zavrnjena. Enako ravna stranka in je mogoče vložiti tožbo, če organ prve stopnje ne izda upravnega akta, zoper katerega ni pritožbe.

11. Citirano določbo 72. člena ZDSS-1 je potrebno uporabiti v povezavi z določbo 75. člena ZDSS-1 ob predhodnem preizkusu tožbe, iz katere pa jasno izhaja, da je tožbo mogoče vložiti samo zoper upravni akt, zoper katerega v upravnem postopku ni več rednega pravnega sredstva. V nasprotnem primeru, če tožba ni vložena zoper dokončno odločitev v upravnem postopku in tudi ne gre za molk organa in izpolnjene pogoje, določene v drugem odstavku 72. člena ZDSS-1, sodni postopek ni dopusten in se tožba v skladu z določbo 75. člena ZDSS-1 zavrže.

12. Pritožba utemeljeno opozarja, da v konkretnem primeru niso izpolnjene procesne predpostavke za tožbo zaradi molka organa. Utemeljeno opozarja na to, da tožnica ni izkazala, da je izpolnila pogoje za vložitev tožbe zaradi molka organa in da tudi sodišče pogojev za molk organa po določbi četrtega odstavka 222. člena v zvezi z določbo 255. člena ZUP, niti pogojev po drugem odstavku 72. člena ZDSS-1 ni ugotavljalo.

13. Nadalje pritožba utemeljeno vztraja, da tožničine vloge z dne 25. 11. 2014, 31. 3. 2015, 1. 7. 2015, 10. 7. 2015, 13. 7. 2015, 16. 7. 2015, 31. 7. 2015, 10. 8. 2015 in z dne 8. 9. 2015 niso takšne narave, da bi bilo potrebno o pravici, obveznosti ali pravni koristi iz sistema socialne varnosti odločati z upravnim aktom. Tudi zato posledično ni moglo priti do molka organa. Ker je toženec na navedene vloge, ki se nanašajo na pravnomočno končane sodne postopke pod opr. št. V Ps 1023/2010, V Ps 946/2011, V Ps 3115/2015 in V Ps 845/2012, tožnici tudi odgovarjal in ji pojasnjeval pravnomočno končane upravne postopke in postopke, ki so se končali na sodišču in v zvezi z njimi realizacijo izplačila delne invalidske pokojnine, tožencu ni mogoče očitati kršitve določbe 7. člena ZUP. Že v pripravljalnih vlogah z dne 19. 10. 2016 in 19. 1. 2017 pa je tožena stranka tudi pojasnila, da je bila tožnici delna invalidska pokojnina za celotno obdobje od 4. 9. 2010 do 30. 6. 2015 izplačana in se ji tudi nadalje izplačuje z rednimi mesečnimi nakazili.

14. Pritožbene navedbe, ki se nanašajo na obnovo postopka, za pritožbeno rešitev zadeve niso relevantne, saj zaradi neizpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe že formalni pogoji niso izpolnjeni, s tem pa tudi ne pogoji za vsebinsko obravnavanje zadeve glede obnove postopka. Posledično je irelevantno, zakaj je sodišče prve stopnje naložilo tožencu ugotavljanje pogojev za obnovo postopka končanega s posameznimi odločbami.

15. Glede na vse navedeno je pritožbeno sodišče toženčevi pritožbi ugodilo in v skladu s 5. alinejo 358. člena ZPP I. in II. točko izreka sodbe spremenilo tako, da je tožbo v tem obsegu v skladu z določbo 75. člena ZDSS-1 zavrglo.

16. Tožnica brez podlage in neutemeljeno uveljavlja povrnitev materialne škode v višini 10.032,81 EUR in nematerialno škodo, ki naj bi nastala zaradi blatenja dobrega imena in ugleda v celotnem javnem, zasebnem in poklicnem življenju od 19. 12. 2009 dalje ter zaradi povzročanja novih zdravstvenih težav v višini 7.000,00 EUR.

17. Toženec na podlagi prvega odstavka 196. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Ur. l. RS, št. 96/2012 s spremembami), v nadaljevanju: ZPIZ-2) odgovarja za škodo, ki jo povzroči zavarovancu pri opravljanju ali v zvezi z opravljanjem svoje dejavnosti v skladu z določbami Obligacijskega zakonika (Ur. l. RS, št. 83/2001 s spremembami, v nadaljevanju: OZ). Oškodovanec lahko zahteva povračilo povzročene škode, če so izpolnjeni naslednji pogoji odškodninskega delikta: protipravno ravnanje povzročitelja škode, obstoj pravno priznane škode, vzročna zveza med nedopustnim ravnanjem in nastalo škodo ter odgovornost na strani povzročitelja škode. V prvem odstavku 131. člena OZ je uzakonjeno načelo krivdne odgovornosti z obrnjenim dokaznim bremenom, ki pomeni, da je oškodovanec dolžan zatrjevati in dokazati nastanek škode, protipravno ravnanje in obstoj vzročne zveze med njima, četrtega izmed navedenih elementov civilnega delikta (krivde) pa oškodovancu ni potrebno dokazati. Da je škoda nastala brez njegove krivde, mora namreč dokazati povzročitelj škode. Vsi navedeni elementi civilnega delikta morajo biti podani kumulativno.

18. Sodišče prve stopnje je v izpodbijani sodbi presodilo, da odškodninska odgovornost toženca v obravnavanem primeru ni podana, ker ni podanega elementa protipravnega ravnanja. Sodišče prve stopnje je štelo, da napačna odločitev upravnega organa sama po sebi še ne pomeni krivdnega ravnanja njenih delavcev, poudarilo pa je tudi, da v tožničinem primeru ni šlo za ravnanje organa z namenom škodovanja tožnici, s čimer pritožbeno sodišče v celoti soglaša. Protipravnost je pravni standard, ki se oblikuje za vsak konkreten primer posebej in se presoja po pravilih zakonitosti, ki veljajo za določeno vrsto oblastnega ravnanja organa, pri posamičnih aktih, torej gre za materialnopravno ali procesnopravno nepravilnost ali kršitev dolžnosti o pravilni in popolni ugotovitvi dejanskega stanja. Že sodišče prve stopnje je pri presoji protipravnosti toženčevega ravnanja pravilno upoštevalo sodno prakso, ki je že zavzela tudi stališče, da toženec odgovarja za škodo le v primeru nezakonitih odločitev, ki so posledica namernega kršenja pravic zavarovancev. Da bi bil toženec odgovoren za nastalo škodo tožnici, bi moralo biti ravnanje njegovih zaposlenih takšno, da bi iz njih izhajala namera, da se izigrajo neke z zakonom določene pravice na način, ki hkrati kaže tudi na očitno ravnanje proti pravilom procesnega prava. Da bi njihovo ravnanje lahko šteli za samovoljno in arbitrarno, bi moralo biti dovolj hudo in brez razlogov. Ravnanje nosilcev oblasti oziroma v obravnavanem primeru nosilca javnih pooblastil, to je delavcev tožene stranke, je protipravno takrat, ko odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti. Pri presoji, ali je bilo ravnanje državnega organa protipravno, je treba izhajati iz narave njegovega dela. Vsaka zmotna uporaba materialnega prava ali kršitev določb postopka, kar je poudarilo tudi že sodišče prve stopnje, nikakor še ne pomeni protipravnega ravnanja. Iz okoliščin konkretnega primera mora biti razvidno, da je državni organ pri izvajanju javne funkcije odstopil od potrebne skrbnosti do te mere, da je njegovo ravnanje postalo protipravno.

19. V konkretnem primeru po prepričanju pritožbenega sodišča ne predložena podpisana pogodba o zaposlitvi in obrazec toženca z zahtevo za izplačilo delne invalidske pokojnine, ne predstavlja protipravnega ravnanja toženca. Enako pa ne gre za protipravno ravnanje toženca zaradi napak v postopku pri presoji dokazov in pri uporabi materialnega prava, ki so odpravljive v postopku s pravnimi sredstvi in tudi same po sebi ne pomenijo protipravnega ravnanja kot zmotno navaja pritožba in vztraja, da je zaradi kršitve predpisov tožnica bila prikrajšana za izplačilo delne invalidske pokojnine.

20. Ker je sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo, da v tem primeru že prva od štirih predpostavk civilnega delikta, ki morajo biti za priznanje povrnitve škode izpolnjene kumulativno, ni podana, je utemeljeno tožničin tožbeni zahtevek na povrnitev materialne in nematerialne škode zavrnilo.

21. Pritožba neutemeljeno in brez pravne podlage uveljavlja povračilo stroškov, ki so ji nastali v upravnih in v posameznih sodnih postopkih. V upravnem postopku mora stranka povrnitev stroškov zahtevati do izdaje odločbe, sicer izgubi pravico do povrnitve stroškov (116. člen ZUP), enako pa velja tudi v sodnem postopku, da jih mora uveljavljati do konca glavne obravnave. Če so stroški priglašeni pravočasno, se v upravnem postopku stranki priznajo pod pogoji, ki so določeni v ZUP oziroma se sodni stroški priznajo pod pogoji, določenimi v ZPP po načelu uspeha v pravdi. V konkretnem primeru je tožničina zahteva za povračilo stroškov postopka vložena v pritožbi ne samo prepozna, ampak iz zahteve niti ne izhaja, za kakšne stroške gre ter na kakšni podlagi jih tožnica uveljavlja.

22. Glede na vse obrazloženo je pritožbeno sodišče tožničino pritožbo v skladu s 353. členom ZPP kot neutemeljeno zavrnilo in v izpodbijanem delu (III. točka izreka) potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (2004) - ZDSS-1  - člen 63, 72, 72/2, 75.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 7, 222, 222/4, 255.

Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (2012) - ZPIZ-2  - člen 196, 196/1.

Obligacijski zakonik (2001) - OZ  - člen 131, 131/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.