VDSS Sodba Psp 341/2018
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2018-11-15

Edo Škrabec (preds.), Jože Cepec (poroč.), Elizabeta Šajn Dolenc

OBLIGACIJSKO PRAVO - ODŠKODNINSKO PRAVO - POKOJNINSKO ZAVAROVANJE - SOCIALNO VARSTVO

dodatek za nego otroka - dodatek za pomoč in postrežbo - odškodninska odgovornost države za delo državnih organov

Protipravnost pri izdaji upravnih odločb ni podana pri vsaki zmotni uporabi materialnega predpisa ali kršitvi postopka, temveč je ravnanje protipravno le, če gre za kvalificirano stopnjo napačnosti oziroma kršitev, ki je zavestna, namerna in očitna. Torej, če gre zlasti za nerazumno odstopanje od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene sodne prakse, neuporabo jasne določbe zakona ali namerno razlago predpisov v nasprotju z ustaljeno sodno prakso zaradi pristranskosti, če je podano grobo kršenje pravil postopka in napake, ki so povsem zunaj okvira pravno še dopustnega dejanja v smislu arbitrarnosti oziroma izdaje odločbe zunaj z zakonom predvidenega postopka. Celo ugotovljena nezakonitost, sama po sebi še ne pomeni nujno nastanka odškodninske odgovornosti, saj se za obstoj odškodninskega elementa protipravnosti pri postopanju upravnih organov zahteva hujše odstopanje od pričakovanih standardov postopanja. Le v primeru težjih kršitev, kot so zloraba, samovolja in podobno, ki očitno odstopajo od nekega pravnega standarda postopanja, je izkazan odškodninski namen protipravnosti.

Toženima strankama ni mogoče očitati, da sta pri izdaji spornih odločb, nerazumno odstopili od materialnega prava. Četudi je bil ustavljen dodatek za nego otroka za nazaj drugotoženi stranki ni mogoče očitati grobega kršenja pravil postopka niti napake, ki bi bila povsem zunaj okvira pravno še dopustnega dejanja v smislu arbitrarnosti oziroma izdaje odločbe zunaj z zakonom predvidenega postopka. Enako velja glede dajanja navodil prvotožene stranke drugotoženi stranki, saj ne gre za obvezna navodila glede tolmačenja zakonodaje.

Pritožba se zavrne in se potrdi sodba sodišča prve stopnje.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek tožnice, da sta ji toženi stranki dolžni plačati denarno odškodnino za utrpelo materialno škodo v znesku 21.200,00 EUR ter sklenilo, da tožnica sama krije svoje stroške postopka, nastale pred 9. 12. 2016, stroški, ki so nastali po 9. 12. 2016 se krijejo iz proračuna, prvotoženi stranki pa je tožeča stranka dolžna plačati stroške postopka v višini 1.951,23 EUR (sklep o popravi sodbe z dne 23. 8. 2018 in sklep o popravi sklepa z dne 6. 9. 2018).

2. Zoper sodbo se pritožuje tožnica iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da je sodišče v ponovljenem postopku ugotavljalo, ali je podano protipravno ravnanje toženih strank po prejemu sodbe Psp 92/2012 z dne 22. 3. 2012 ter zaključilo, da ob izdaji ukinitvene odločbe za nego otroka dne 19. 2. 2007 in kasneje, po seznanitvi prvotožene in drugotožene stranke s pritožbeno sodbo, toženima strankama ni mogoče očitati protipravnega ravnanja, saj sodišče pri izdaji odločbe z dne 19. 2. 2007 ni ugotovilo zavestne, namerne in očitne kršitve, ker v času izdaje ukinitvene odločbe ni bilo jasno določeno, katere dajatve se medsebojno izključujejo. Pritožba meni, da so razlogi izpodbijane sodbe kontradiktorni. Sodišče je ugotavljalo, da je pravica do dodatka za nego otroka mogoče uveljavljati samo z vlogo in v določenem roku, upravni organ pa o uvedbi dodatka za nego otroka ne odloča po uradni dolžnosti. Hkrati pa ugotavlja, da je drugotožena stranka tožnici z upravno odločbo z dne 19. 2. 2017, ki jo je izdala po uradni dolžnosti ukinila že dodeljeno pravico do dodatka za nego otroka, ki je tožnici po odločbi z dne 30. 7. 2003 pripadala do 30. 9. 2025. Tako kot dodatka za nego otroka ni mogoče upravičencu dodeliti po uradni dolžnosti, ga tudi ni bilo mogoče po uradni dolžnosti brez poprešnjega upravnega ugotovitvenega postopka odvzeti. Ravnanje drugotožene stranke je tako ob izdaji ukinitvene odločbe ne samo protipravno ampak predstavlja poseg v ustavno zajamčene človekove pravice. To pa pomeni standard kvalificirane stopnje napačnosti. Nadalje pritožba meni, da je odločitev sodišča v izpodbijani sodbi v nasprotju z odločitvijo in razlogi sodbe pritožbenega sodišča v zadevi Psp 92/2012, ko ta sodba opozori na nezakonitost akta upravnega organa, če je upravni organ posegel v pravico upravičenca za nazaj. Pri tem se citirana sodba sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča RS VIII Ips 216/2010, ki je razsodilo, da lahko odločba, ki poseže v pravnomočno urejeno razmerje, velja le za naprej, saj bi sicer posegla v institut pravnomočnosti. Drugotožena stranka je z odločbo storila prav to, posegla je v pravnomočno urejeno razmerje in to za nazaj in tako prekršila tudi načelo varstva zaupanja v pravo. Materialno pravo je bilo v času izdaje sporne odločbe jasno in nedvoumno. Ni naključja, da prvotožena stranka drastično posega v pravico do dodatka za nego otroka v letu 2003, ko je sredi tega leta z rebalansom proračuna posegla v javne finance in ko je država začela kar naenkrat drugače tolmačiti pravico do dodatka za nego otroka in pravico do dodatka za pomoč in postrežbo. Nato so Centri za socialno delo začeli vsem upravičencem dodatka za nego otroka "po uradni dolžnosti" tolmačiti, da pravic iz obeh naslovov ni več mogoče prejemati. Pritožba drugotoženi stranki pri vodenju postopka in izdaji odločbe z dne 19. 2. 2007 očita kvalificirano stopnjo napačnosti pri izdaji upravnega akta. Očita se ji kršitev materialnega zakona z nerazumnim odstopanjem od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene sodne prakse, kot tudi vodenje postopka izven zakonsko določenega pravnega okvira in opustitev ustrezne obrazložitve, ki dosega prag grobega kršenja pravil postopka. Razlogi sodbe v delu, da tožnica ni mogla pravice do dodatka za nego otroka ponovno uveljaviti brez vloge v letu 2015, saj drugotožena stranka upravičencem te pravice ne more vzpostaviti po uradni dolžnosti, so pravno nevzdržni, saj je na drugi strani dejstvo, da tožnici ta pravica v letu 2007 tudi ni mogla biti odvzeta po uradni dolžnosti. Če je bil dodatek za nego otroka odvzet enostransko in oblastno, potem bi bilo možno, korektno in dopustno, da bi v tako hudem in krivičnem oškodovanju pri izplačevanju dodatka za nego otroka prvotožena stranka, po pozivu CSD A., poskrbela za uresničitev in izpolnjevanje ustavnih pravic mladoletni B.B.. Pritožba nadalje meni, da razlogov sodbe ni mogoče preveriti, saj sodišče samo navaja, da je v ponovljenem postopku izvedlo dokaze z vpogledom v listinsko dokumentacijo ter da je zaslišalo pričo C.C.. Razlogov pa sodišče ni obrazložilo.

3. Na pritožbo je odgovorila drugotožena stranka, ki se z odločitvijo sodišča v celoti strinja in nasprotuje pritožbi tožnice ter pritožbenemu sodišču predlaga, da pritožbo tožnice zavrne in potrdi izpodbijano sodno odločbo.

5. Po preizkusu zadeve v skladu z drugim odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP, Ur. l. RS, št. 73/2007 in naslednji) pritožbeno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje na podlagi pravilno in popolno ugotovljenega dejanskega stanja pravilno uporabilo materialno pravo. V postopku tudi ni prišlo do kršitev določb ZPP, na katere se pazi po uradni dolžnosti, niti do zatrjevanih v pritožbi.

6. Pritožbeno sodišče se v celoti strinja z ugotovljenim dejanskim stanjem in pravnimi zaključki sodišča prve stopnje in jih v izogib ponavljanju ponovno ne navaja.

7. Neutemeljene so pritožbene navedbe, da so razlogi v izpodbijani sodbi sami s seboj v nasprotju, da so nejasni in, da izpodbijane sodbe ni mogoče preizkusiti. Tožnica s tem uveljavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka po 14. točki drugega odstavka 339. člena ZPP. Ta kršitev bi bila podana, če bi imela sodba pomanjkljivosti, zaradi katerih se ne bi mogla preizkusiti, zlasti pa, če bi bil izrek nerazumljiv, če bi nasprotoval samemu sebi ali razlogom ali če sploh ne bi imela razlogov ali v njej ne bi bili navedeni razlogi o odločilnih dejstvih ali bi bili nejasni ali med seboj v nasprotju. Izpodbijana sodba takšnih pomanjkljivosti ne vsebuje in jo je mogoče preizkusiti. Samo nestrinjanje s sodbo pa ne pomeni, da je s tem podana kršitev 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Sodišče prve stopnje je v ponovljenem postopku izvedene dokaze (zaslišanje priče C.C. in listinski dokazi) ustrezno dokazno ovrednotilo (10., 11., 12. in 13. točka obrazložitve izpodbijane sodbe). Razlogi odločitve so jasni in med seboj niso v nasprotju, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju.

8. Tožnica s tožbo uveljavlja plačilo odškodnine za škodo, ki ji je nastala zaradi tega, ker je bila mladoletna hčerka B.B. 8 let in 10 mesecev brez pravice do dodatka za nego otroka. Za tako stanje pa naj bi nosile odgovornost obe toženi stranki.

9. Iz dejanskih ugotovitev prvostopenjskega sodišča izhaja, da je drugotožena stranka z odločbo št. ... z dne 30. 7. 2003 odločila, da je tožnica upravičena do dodatka za nego otroka za čas od 1. 5. 2003 do 30. 9. 2025. Mladoletna B.B., rojena 7. 9. 1999 trpi za slepoto. Z odločbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije št. ... z dne 9. 1. 2007 je bila otroku priznana pravica do dodatka za pomoč in postrežbo v znesku 258,65 EUR na mesec od 1. 12. 2006 dalje. Drugotožena stranka je z odločbo št. ... z dne 19. 2. 2007, po uradni dolžnosti, odločila, da tožnica ni upravičena do dodatka za nego otroka od 1. 12. 2006 dalje. Obveščena je bila, da otrok v skladu z ZPIZ-1 pridobi pravico do dodatka za pomoč in postrežbo od 1. 12. 2006 dalje. Na podlagi tožničine zahteve je drugotožena stranka z odločbo št. ... z dne 24. 7. 2015 odločila, da je tožnica upravičena do dodatka za nego otroka za obdobje od 1. 7. 2015 do 30. 9. 2017, ob pogoju, da so ga po 18 letu starši dolžni preživljati v skladu z določbami zakona, ki ureja družinska razmerja.

10. Kot je navedlo pritožbeno sodišče v svojem sklepu opr. št. Psp 404/2017 z dne 18. 1. 2018 je pravica do socialne varnosti človekova pravica, kot eden izmed gradnikov socialne države. Posamezniku, ki se je znašel v neugodnem socialnem položaju naj se z aktivnim ravnanjem države omogoči, da ta položaj ne bo pogubno vplival na njegovo dostojno življenje. Posebej so varovani otroci in mladina.

11. Iz dosedanjega postopka je razvidno, da je tožeča stranka ob uveljavnju pravice do dodatka za nego otroka zaupala ustaljeni praksi prvo in drugotožene stranke, da je možno istočasno koristiti ali dodatek za nego otroka po 81. členu ZSDP ali dodatek za pomoč in postrežbo po 142. členu ZPIZ-1. Na podlagi tega zaupanja je izbrala bolj ugodno rešitev in se v posledici tega odpovedala dodatku za nego pri drugotoženi stranki.

12. Pritožbeno sodišče je prav tako že poudarilo, da ima posledica opustitve uveljavljanja pravnih sredstev učinek pretrganja vzročne zveze. Če prikrajšana stranka ni izkoristila pravnih sredstev, celo najhujše kršitve poštenosti postopka, ne bodo podlaga za odškodninsko odgovornost. To velja tudi v tem primeru. V razveljavitvenem sklepu je pritožbeno sodišče napotilo sodišče prve stopnje, da v ponovljenem postopku glede dejanskega stanja ugotovi in razčisti, kako je bilo z dajanjem navodil prvotožene stranke drugotoženi stranki v zvezi z izdajo odločb v tovrstnih primerih, ali so bila ta navodila zavezujoča ter kako je v tovrstnih primerih postopala prvo in drugotožena stranka, kdaj je bila prvotoženi stranki vročena sodba opr. št. Psp 92/2012 z dne 22. 3. 2012 in zakaj je šele v letu 2015 prišlo do očitne spremembe pravne prakse pri toženima strankama v zvezi s priznavanjem pravice do dodatka za nego otroka.

13. Splošna in druga pravila, ki urejajo povračilo premoženjske in nepremoženjske škode, so urejena v Obligacijskem zakoniku (OZ, Ur. l. RS, št. 83/2001 s spremembami). Kdor povzroči drugemu škodo, jo je dolžan povrniti, če ne dokaže, da je škoda nastala brez njegove krivde (prvi odstavek 131. člena OZ). Pravna oseba odgovarja za škodo, ki jo njen organ povzroči tretji osebi pri opravljanju ali v zvezi z opravljanjem svojih funkcij (148. člen OZ). Kot pravilno razloguje sodišče prve stopnje, morajo biti za odškodninsko odgovornost izpolnjene kumulativno predpisane štiri predpostavke in sicer nedopustno ravnanje povzročitelja, obstoj pravno priznane škode, vzročna zveza ter odgovornost povzročitelja. Če vse štiri predpostavke niso izpolnjene sočasno, odškodninska odgovornost ni podana.

14. Protipravnost pri izdaji upravnih odločb ni podana pri vsaki zmotni uporabi materialnega predpisa ali kršitvi postopka, temveč je ravnanje protipravno le, če gre za kvalificirano stopnjo napačnosti oziroma kršitev, ki je zavestna, namerna in očitna. Torej, če gre zlasti za nerazumno odstopanje od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene sodne prakse, neuporabo jasne določbe zakona ali namerno razlago predpisov v nasprotju z ustaljeno sodno prakso zaradi pristranskosti, če je podano grobo kršenje pravil postopka in napake, ki so povsem zunaj okvira pravno še dopustnega dejanja v smislu arbitrarnosti oziroma izdaje odločbe zunaj z zakonom predvidenega postopka. Celo ugotovljena nezakonitost, sama po sebi še ne pomeni nujno nastanka odškodninske odgovornosti, saj se za obstoj odškodninskega elementa protipravnosti pri postopanju upravnih organov zahteva hujše odstopanje od pričakovanih standardov postopanja. Le v primeru težjih kršitev, kot so zloraba, samovolja in podobno, ki očitno odstopajo od nekega pravnega standarda postopanja, je izkazan odškodninski namen protipravnosti.

15. Tožnica v pritožbi ponovno uveljavlja, da je podana protipravnost ravnanja drugotožene stranke v zvezi z izdajo prvostopenjske odločbe. V zvezi s tem pritožbeno sodišče meni, da ravnanje drugotožene stranke ni bilo protipravno in da tožnica drugotoženi stranki neutemeljeno očita nerazumno odstopanje od jasnih določb materialnega prava in uveljavljanje sodne prakse.

16. V času izdaje odločbe v letu 2007 ni obstajala sodna praksa v zvezi s tolmačenjem 142. člena ZPIZ-1. Drugotožena stranka je materialno pravo razlagala na način, da se pravica do dodatka za pomoč in postrežbo in pravica do dodatka za nego otroka med seboj izključujeta in da lahko upravičenec uživa le eno od teh pravic. Taka je bila tudi tedanja upravna praksa. Tožnica je imela možnost, da negativno odločbo, s katero je bilo odločeno, da nima več pravice do omenjenega dodatka, izpodbija pred drugostopenjskim organom ter kasneje tudi možnost sodnega varstva, kar pa ni izkoristila. Odločba je tako postala dokončna in pravnomočna. Glede na navedeno so torej pritožbene navedbe, ki se nanašajo na vprašanje protipravnosti ravnanja toženih strank v zvezi z izdajo odločbe z dne 19. 2. 2007 neutemeljene.

17. Drugotoženi stranki ni mogoče očitati protipravnega ravnanja v času po izdaji sodbe Psp 92/2012 z dne 23. 3. 2011. Kot izhaja iz izpovedi zaslišane priče C.C. prvostopenjski organ CSD z omenjeno sodbo ni bil seznanjen. Ta tudi ni imel nobene pravne podlage, da bi tožnici izdal novo odločbo o pravici do dodatka za nego otroka. O tej pravici se namreč odloča na podlagi zahteve stranke, kar izhaja iz 96. člena ZSDP oziroma ZSDP-1. Ne gre torej za odločanje po uradni dolžnosti. Podlaga za novo odločitev je CSD imel šele potem, ko je tožnica v letu 2015 vložila novo zahtevo za priznanje pravice do omenjenega dodatka. Torej četrti odstavek 102. člena ZSDP ne daje podlage, da bi v tovrstnem primeru prvostopenjski organ po uradni dolžnosti izdal novo odločbo o pravici do dodatka za nego otroka. Sodišče prve stopnje v zvezi s tem pravilno pojasnjuje, da se navedeni člen nanaša na odločanje prvostopenjskega organa v primeru, če pride v času trajanja določene pravice do spremembe dejstev oziroma okoliščin, ki vplivajo na pogoje za priznavanje pravice, ki morajo biti izpolnjeni ves čas. Za tak primer pa v sporni zadevi ne gre, saj tožnica vse do izdaje nove odločbe ni bila upravičena do dodatka za nego otroka.

18. Tudi prvotoženi stranki ni mogoče očitati protipravnega ravnanja. Sodbo Psp 92/2012 z dne 23. 3. 2012 je prvotožena stranka izvršila. Po izpovedi priče je bila sodba Psp 92/2012 posredovana prvostopenjskemu Centru za socialno delo, ki je odločal v predsodnem upravnem postopku. Dolžnost drugostopenjskega organa, da bi moral o stališču pritožbenega sodišča, zavzetem v eni zadevi, obvestiti vse prvostopenjske organe ni formalno predpisana.

19. Prvotoženi stranki niti v zvezi z dajanjem navodil drugotožencu ni mogoče očitati protipravnega ravnanja. Gre zgolj za navodila drugostopenjskega upravnega organa prvostopenjskemu glede tolmačenja zakonodaje. Skladno s prvim odstavkom 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Ur. l. RS, št. 80/99 s spremembami) se v upravni stvari odloča po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Priča C.C. je prepričljivo izpovedala, da Centri za socialna delo na navodila ministrstva niso neposredno vezani.

20. Pritožbeno sodišče tako zaključuje, da toženima strankama ni mogoče očitati, da sta pri izdaji odločb v letu 2007, nerazumno odstopili od materialnega prava. Četudi je bil ustavljen dodatek za nego otroka za nazaj drugotoženi stranki ni mogoče očitati grobega kršenja pravil postopka niti napake, ki bi bila povsem zunaj okvira pravno še dopustnega dejanja v smislu arbitrarnosti oziroma izdaje odločbe zunaj z zakonom predvidenega postopka. Enako velja glede dajanja navodil prvotožene stranke drugotoženi stranki, saj ne gre za obvezna navodila glede tolmačenja zakonodaje.

21. Ker protipravnosti ravnanja toženih strank tožnica ni dokazala, je sodišče prve stopnje pravilno, ne da bi ugotavljajo ostale predpostavke odškodninske odgovornosti, zahtevek na plačilo odškodnine, zavrnilo.

22. Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 353. člena ZPP pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje. Pritožbeno sodišče o stroških pritožbenega postopka ni odločalo, saj jih ne tožeča stranka ne drugotožena stranka pri odgovoru na pritožbo, nista priglasili.

Zakon o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (2001) - ZSDP  - člen 81.

Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (1999) - ZPIZ-1  - člen 142.

Obligacijski zakonik (2001) - OZ  - člen 131, 148.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.