VDSS Sklep Pdp 464/2018
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2018-12-05

Oddelek za individualne in kolektivne delovne spore

Jelka Zorman Bogunovič (preds.), Sonja Pucko Furman (poroč.), mag. Biserka Kogej Dmitrovič

državni tožilec - prenehanje funkcije - negativna ocena - službeno razmerje

V obravnavani zadevi je potrebno izhajati iz stališča Vrhovnega sodišča RS, da je mogoče določbe ZDT-1 v delu, ki se nanašajo na datum prenehanja državnotožilske službe zaradi ugotovitve, da državni tožilec ne ustreza državnotožilski službi, razlagati (le) tako, da državnemu tožilcu preneha službeno razmerje z dnem vročitve odločbe Vlade Republike Slovenije po 74. členu ZDT-1. Tožnici bi torej lahko zakonito prenehalo službeno razmerje šele z vročitvijo odločbe Vlade Republike Slovenije, in ne že z dnem vročitve ocene državnotožilske službe.

I. Pritožbi se ugodi, sodba sodišča prve stopnje se razveljavi v točki I izreka glede dela odločitve, da je tožnici službeno razmerje prenehalo dne 3. 11. 2017 in v točki III. izreka ter se zadeva v tem obsegu vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Pritožbeni stroški so nadaljnji stroški postopka.

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje ugotovilo, da tožeči stranki službeno razmerje pri toženi stranki ni prenehalo dne 2. 11. 2017, ampak dne 3. 11. 2017 (točka I izreka). Toženi stranki je naložilo, da je dolžna v roku 8 dni tožeči stranki vzpostaviti službeno razmerje tudi za dan 3. 11. 2017, ji za ta dan priznati delovno dobo in jo vpisati v matično evidenco pri ZPIZ, prijaviti v vsa obvezna zavarovanja, obračunati bruto nadomestilo plače in po plačilu davkov in prispevkov izplačati neto znesek nadomestila plače, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti plače v plačilo do plačila (točka II izreka). Zavrnilo je, kar je tožeča stranka zahtevala več ali drugače, to je ugotovitev, da ji je delovno razmerje pri toženi stranki dne 2. 11. 2017 nezakonito prenehalo in da še vedno traja, vzpostavitev delovnega razmerja tudi za obdobje po 3. 11. 2017, poziv nazaj na delo, priznanje neprekinjene delovne dobe, vpis v matično evidenco pri ZPIZ, prijavo v vsa obvezna zavarovanja, obračun bruto nadomestila plače od prenehanja do ponovnega nastopa dela, plačilo predpisanih davkov in prispevkov ter izplačilo neto zneskov nadomestil plače, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti posameznega nadomestila plače v plačilo dalje do plačila, priznanje vseh drugih pravic iz delovnega razmerja in plačilo vseh drugih denarnih prejemkov (točka III izreka). Odločilo je, da tožena stranka sama krije svoje stroške postopka, tožeči stranki pa je dolžna povrniti stroške v znesku 34,27 EUR v 8 dneh, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne zamude do plačila (točka IV izreka).

2. Zoper del odločitve v izpodbijani sodbi, da službeno razmerje tožnice ne traja po 3. 11. 2017 (točka I izreka), ter ugotovitev, da ji je delovno razmerje nezakonito prenehalo in še traja, vzpostavitev delovnega (službenega) razmerja tudi po 3. 11. 2017 ter poziv nazaj na delo (točka III izreka) se pritožuje tožnica po svojem pooblaščencu iz vseh pritožbenih razlogov po 338. členu ZPP, s predlogom, da pritožbeno sodišče izpodbijani del sodbe spremeniti tako, da zahtevku tožnice ugodi, oziroma podredno, da jo v izpodbijanem delu razveljavi in v tem obsegu vrne zadevo sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Nasprotuje stališču sodišča, da je obstoj državnotožilske službe oz. službenega razmerja državnega tožilca vezan na državnotožilsko funkcijo in bi s prenehanjem državnotožilske funkcije avtomatično prenehalo tudi službeno razmerje oziroma državnotožilska služba, in sicer z dnem, ko ji je bila vročena dokončna negativna ocena oziroma odločba Državnotožilskega sveta. Meni, da odločba (ocena) Državnotožilskega sveta ne more predstavljati podlage za prenehanje delovnega razmerja. Skladno z 72. in nadaljnjimi členi Zakona o državnem tožilstvu (ZDT-1), ugotovljena neustreznost državnotožilski službi predstavlja zgolj in le nastop razloga za prenehanje funkcije, o čemer pristojni vodja državnega tožilstva o tem obvesti Vlado Republike Slovenije, in šele ta lahko izda ugotovitveno odločbo o prenehanju državnotožilske funkcije. Takšna odločba pa tožnici do prenehanja delovnega razmerja ni bila izdana, tako da ni ne pravne ne dejanske podlage za zaključek sodišča prve stopnje. Službeno razmerje obstaja le med državnim tožilcem in Republiko Slovenijo. Prenehanje funkcije državnega tožilstva lahko smiselno, upoštevajoč 2. alinejo prvega odstavka 89. člena ZDR, predstavlja zgolj in le osnovo za uvedbo postopka prenehanja delovnega razmerja. Meni, da ni pravilno sklicevanje sodišča prve stopnje na sodbo Vrhovnega sodišča RS VIII Ips 81/2016 z dne 30. 8. 2016, saj ne obravnava enakega dejanskega stanja. Tožnici ni bila izdana nobena odločba o pravicah iz delovnega oz. službenega razmerja, pač pa ji je tožena stranka delovno razmerje brez vsakršne pravne ali dejanske podlage zaključila zgolj na podlagi odločbe o oceni državnotožilske službe. Sklicuje se na sklep Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 261/2017 z dne 4. 1. 2018. Zatrjuje bistveno kršitev postopka po 14. točki drugega odstavka 339. člena ZPP, ker sodba vsebuje pomanjkljivosti, zaradi katerih je ni mogoče preizkusiti, hkrati pa je kršena tudi tožničina ustavna pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS.

3. V pritožbi, ki jo je vložila tožnica sama, navaja, da izpodbijana sodba nima razlogov o odločilnih dejstvih, oziroma je o odločilnih dejstvih nasprotje med tem, kar se navaja v razlogih sodbe o vsebini in naravi listin ter med samimi temi listinami. Zatrjuje, da je sodišče v nasprotju z Ustavo RS, ustaljeno sodno prakso in v nasprotju ZDT-1 presodilo, da je službeno razmerje tožnice prenehalo z dnem, ko ji je bila vročena negativna ocena Državnotožilskega sveta, to naj bi bilo 3. 11. 2017 s fikcijo vročitve. Meni, da nastop zakonskih posledic ocene iz 72. člena ZDT-1 ne izhaja iz izdelave ocene, saj na njeni podlagi za tožnico niso mogle nastopiti zakonske posledice negativne ocene, to je prenehanje funkcije in s tem prenehanje službenega razmerja. Ocena je formalno izdelana za čas od 5. 11. 2012 do 5. 11. 2015, čeprav je tožnica v tem obdobju opravljala tožilsko službo le do 10. 3. 2013, pa še to s krajšimi bolniškimi odsotnosti, na delu je bila le 91 dni, po 10. 3. 2013, pa zaradi bolniške odsotnosti sploh ni več delala. Navaja, da odločba Vlade RS ni mogla sanirati stanja, saj je bila izdana že več mesecev za tem, ko je bilo tožnici delovno razmerje oziroma službeno razmerje de facto prekinjeno že 3. 11. 2017. Zato ji ni moglo še enkrat prenehati naknadno. Sklicuje se na odločbe ESČP Baka v. Hungary, Vilho Eskelinen and Others v. Finland, Oleksandr Volkov v. Ukraine in dr., v katerih je poudarjeno načelo zakonitosti in enakega obravnavanja ter temeljne ustavne pravice z 22., 23. in 25. ter 2. člena Ustave RS. Iz teh odločb izhaja, da mora biti ocenjevanemu sodniku oziroma državnemu tožilcu že v postopku izdelave ocene zagotovljena kontradiktornost, pritožbena pot, upoštevano načelo načelo sorazmernosti, ocena pa mora postati dokončna tako, da jo potrdi več strokovnih organov. Te pravice so varovane v EKVČP in sicer v 6., 8. in 13. členu.

4. V odgovoru na pritožbo tožena stranka prereka navedbe iz pritožbe, predlaga njeno zavrnitev ter potrditev izpodbijane sodbe sodišča prve stopnje.

6. Pritožbeno sodišče je preizkusilo izpodbijani del sodbe v mejah pritožbenih razlogov, pri čemer je v skladu z določbo drugega odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP, Ur. l. RS, št. 26/99 s sprem.) in po uradni dolžnosti pazilo na absolutne bistvene kršitve določb pravdnega postopka iz 1., 2., 3., 6., 7., 11. točke, razen glede obstoja in pravilnosti pooblastila za postopek pred sodiščem prve stopnje, ter 12. in 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP in na pravilno uporabo materialnega prava. Pri navedenem preizkusu je ugotovilo, da sodišče ni storilo bistvenih kršitev pravil postopka, vendar pa zaradi zmotne uporabe materialnega prava ni pravilno in popolno ugotovilo dejanskega stanja.

7. Pritožba neutemeljeno uveljavlja obstoj bistvene kršitve določb pravdnega postopka iz 14. točke 2. odstavka 339. člena ZPP, ker se sodišče prve stopnje naj ne bi opredelilo do stališča, da šele odločba Vlade Republike Slovenije lahko pomeni podlago za prenehanje službenega razmerja državnega tožilca. Sodišče prve stopnje je zavzelo drugačno stališče, in sicer, da službeno razmerje preneha že na podlagi vročitve ocene državnotožilske službe, zato je posredno odgovorilo tudi na stališče tožnice. Sodbo je torej v tem delu mogoče preizkusiti. Posledično tožnici tudi ni bilo kršeno ustavno načelo enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije.

8. Zakon o državnem tožilstvu (Ur. l. RS, št. 58/2011 in nasl.; ZDT-1):

- v 7. točki prvega odstavka 72. člena določa, da državnemu tožilcu preneha funkcija, če iz ocene njegove službe izhaja, da ne ustreza državnotožilski službi;

- v skladu s 5. alinejo drugega odstavka 72. člena ZDT-1 se v primeru iz 7. točke prvega odstavka šteje, da je razlog za prenehanje funkcije nastopil z dnem z dnem, ko je državnemu tožilcu vročena dokončna negativna ocena;

- 74. člen ZDT-1 določa, da o nastopu razlogov za prenehanje državnotožilske funkcije pristojni vodja državnega tožilstva obvesti Vlado Republike Slovenije, ki izda ugotovitveno odločbo o prenehanju državnotožilske funkcije.

9. Državnotožilski svet je z dne 30. 8. 2017 ugotovil, da tožnica ne ustreza državnotožilski službi. Ker je bila odločba puščena v tožničinem poštnem nabiralniku dne 19. 10. 2017 (vročilnica B3), je sodišče prve stopnje ugotovilo, da je bila navedena odločba tožnici vročena dne 3. 11. 2017, saj je s tem dnem nastopila fikcija vročitve po 87. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 in nasl.; ZUP). Glede na to, da je tožena stranka tožnico že z 2. 11. 2017 odjavila iz zavarovanj, je sodišče prve stopnje v tem delu tožbi ugodilo ter ugotovilo trajanje službenega razmerja do 3. 11. 2017. Po tem datumu pa je tožbeni zahtevek za priznanje službenega razmerja zavrnilo, pri čemer je datum prenehanja službenega razmerja vezalo da datum vročitve ocene, ki jo je za tožnico sprejel Državnotožilski svet.

10. Takšno materialno stališče pa ni pravilno, saj ni upoštevalo, da bi o prenehanju službenega razmerja lahko odločila šele Vlada Republike Slovenije z odločbo, ki jo predvideva 74. člen ZDT-1. Sodišče prve stopnje je namreč štelo, da je določba Vlade Republike Slovenije po 74. členu le deklaratorne narave ter posledično zaključilo, da odločitev vlade ne vpliva na datum prenehanja službenega razmerja, kot ga opredeljuje 72. člen ZDT-1. Za odločitev o pritožbi je bistveno stališče, ki ga je zavzelo Vrhovno sodišče RS v sklepu opr. št. I Up 261/2017 z dne 4. 1. 2018

in sicer, da je zakonska posledica ocene, da državni tožilec ne ustreza državnotožilski službi res v tem, da mu preneha funkcija (7. točka prvega odstavka 72. člena ZDT-1) z dnem, ko je državnemu tožilcu vročena dokončna negativna ocena v skladu s peto alinejo drugega odstavka 72. člena, vendar pa je pojasnilo, da ta posledica po svoji naravi lahko nastane le na podlagi posamičnega in konkretnega upravnega akta, ki ga izda pristojni organ. Vrhovno sodišče je zavzelo stališče do vprašanja, ali je ustavno skladna zakonska ureditev, po kateri lahko prenehanje funkcije časovno odstopa od izdaje akta, s katerim se o tem odloči. Poudarilo je, da bi moral tak učinek, glede na zahteve Ustave Republike Slovenije, nastopiti šele po (oziroma najprej ob) vročitvi odločbe, s katero Vlada RS kot pristojni organ odloči o prenehanju funkcije. Na ta način se namreč zagotovi učinkovito sodno varstvo ter pravno varnost prizadeti osebi. Pojasnilo je, da navedeno vprašanje ne preraste v ugotovitev neustavnosti obstoječe zakonske ureditve, saj je morebitne neustavne posledice mogoče preprečiti z razlago in izvajanjem ZDT-1 na način, po katerem bi se trenutek vročitve navedene odločbe vlade časovno, kolikor je mogoče ujemal z vročitvijo negativne ocene državnotožilske službe (npr. s hkratno vročitvijo obeh aktov). To pa se v konkretnih primerih lahko udejanja, saj ZDT-1 tega ne preprečuje. Izpostavilo je, da je izdelava ocene državnotožilske službe po svoji vsebini strokovno opravilo in ne upravno odločanje, ker iz ZDT-1 ne izhaja, da bi Državnotožilski svet v zvezi z izdelavo ocene moral izdati upravno odločbo, niti da bi z izdelavo ocene Državnotožilski svet odločil o posledicah, ki iz take ocene izvirajo. To je tudi sistemsko ustrezno, saj prenehanje državnotožilske funkcije lahko izhaja zgolj iz ene same odločitve pristojnega organa, ker o prenehanju funkcije državnega tožilca ni mogoče odločiti dvakrat. Izpostavilo je, da je iz ZDT-1 očitno, da vlada izda ugotovitveno odločbo, ki posega v pravni položaj državnega tožilca, in da ima zoper njo prizadeti državni tožilec zagotovljeno tudi sodno varstvo v upravnem sporu. V takem upravnem sporu pa se lahko izpodbijajo tudi določeni vidiki, povezani z oceno državnotožilske službe, saj na tem vsebinsko temelji odločitev Vlade o prenehanju funkcije državnega tožilca.

11. Glede na to, da po določbi 109. člena Zakona o sodiščih (ZS, Ur. l. RS, št. 19/1994 in nasl.) Vrhovno sodišče RS skrbi za enotno sodno prakso, ter da so nižja sodišča vezana na odločitev Vrhovnega sodišča RS, je pri odločitvi v obravnavani zadevi potrebno izhajati iz zgoraj zavzetega stališča Vrhovnega sodišča RS, da je mogoče določbe ZDT-1 v delu, ki se nanašajo na datum prenehanja državnotožilske službe zaradi ugotovitve, da državni tožilec ne ustreza državnotožilski službi, razlagati (le) tako, da državnemu tožilcu preneha službeno razmerje z dnem vročitve odločbe Vlade Republike Slovenije po 74. členu ZDT-1. Tožnici bi torej lahko zakonito prenehalo službeno razmerje šele z vročitvijo odločbe Vlade Republike Slovenije, in ne že z dnem vročitve ocene državnotožilske službe. Glede na to, da iz podatkov v spisu izhaja, da je Vlada Republike Slovenije takšno odločbo sprejela dne 25. 1. 2018 (B4), sodišče prve stopnje pa ni ugotovilo, kdaj je bila ta odločba vročena tožnici, čeprav je nedvomno, da ji je bila vročena (tožnica je navedla, da je tudi zoper to odločbo sprožila upravni spor ter predložila kopijo tožbe z dne 9. 3. 2018 - A13).

12. Ker sodišče prve stopnje zaradi zmotne uporabe materialnega prava ni ugotavljalo, kdaj je bila tožnici odločba Vlade Republike Slovenije vročena, je bilo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Zato je v skladu s prvim odstavkom 355. člena ZPP pritožbi ugodilo, izpodbijani del sodbe razveljavilo in v tem obsegu zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje, ki bo moralo ugotoviti, kdaj je bila odločba Vlade Republike Slovenije vročena tožnici ter v skladu s to ugotovitvijo odločiti o trajanju službenega razmerja. Pomanjkljivost je takšne narave, da jo pritožbeno sodišče samo ne more sanirati v smislu določbe drugega odstavka 347. člena ZPP. Zato posledična vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v novo sojenje tudi ne more biti relevantna z vidika vprašanja hujše kršitve strankine pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja.

13. Glede na zgoraj sprejeto materialnopravno stališče, da je za odločitev o trajanju službenega razmerja relevanten datum vročitve odločbe Vlade Republike Slovenije z dne 25. 1. 2018, se pritožbeno sodišče do ostalih pritožbenih navedb tožnice ni posebej opredeljevalo, saj niso odločilnega pomena za odločitev o pritožbi. V skladu s prvim odstavkom 360. člena ZPP mora namreč sodišče druge stopnje v obrazložitvi sodbe oziroma sklepa presoditi le tiste navedbe pritožbe, ki so odločilnega pomena, in navesti razloge, ki jih je upoštevalo po uradni dolžnosti.

14. Odločitev o pritožbenih stroških temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP.

Zoper sklep je dovoljena pritožba iz razlogov, določenih v drugem odstavku 357.a člena ZPP. Sklep se sme izpodbijati samo iz razloga, da je sodišče druge stopnje razveljavilo odločbo sodišča prve stopnje in zadevo vrnilo v novo sojenje, čeprav bi kršitve postopka glede na njeno naravo lahko samo odpravilo (prvi in drugi odstavek 347. člena ZPP) ali bi glede na naravo stvari in okoliščine primera lahko samo dopolnilo postopek oziroma odpravilo pomanjkljivosti (prvi odstavek 355. člena ZPP) ali če bi moralo samo opraviti novo sojenje (drugi odstavek 354. člena in drugi odstavek 355. člena ZPP).

Pritožba se lahko vloži v 15 dneh od vročitve prepisa sklepa pri sodišču prve stopnje v zadostnem številu izvodov za sodišče in nasprotno stranko, o njej bo odločalo Vrhovno sodišče Republike Slovenije. Če se pošlje pritožba po pošti priporočeno ali brzojavno, se šteje dan oddaje na pošto za dan izročitve sodišču, na katero je naslovljena. Pritožba mora obsegati navedbo sklepa, zoper katerega se vlaga, izjavo, da se izpodbija v celoti ali v določenem delu, pritožbene razloge in podpis pritožnika. Če pritožba ni razumljiva in ne vsebuje vsega, kar je treba, da bi se lahko obravnavala, jo sodišče zavrže, ne da bi pozivalo vložnika, naj jo popravi ali dopolni. Ob vložitvi pritožbe mora biti plačana sodna taksa, če je predpisana. Če ta ni plačana niti v roku, ki ga določi sodišče v nalogu za njeno plačilo in tudi niso izpolnjeni pogoji za njeno oprostitev, odlog ali obročno plačilo, se šteje, da je pritožba umaknjena. Če pritožbo vloži pooblaščenec, je ta lahko samo odvetnik ali druga oseba, ki je opravila pravniški državni izpit.

Z navedenim sklepom je v upravnem sporu odločalo o tožničini pritožbi zoper zavrnitev zahteve za izdajo začasne odredbe, s katero bi se do pravnomočne odločitve v upravnem sporu zadržalo učinkovanje odločbe Državnotožilskega sveta z dne 30. 8. 2017.

Zakon o državnem tožilstvu (2011) - ZDT-1  - člen 72, 72/1, 72/1-7, 72/2, 72/2-5, 74.

Zakon o sodiščih (1994) - ZS  - člen 109.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 87.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.