VDSS Sodba Psp 336/2018
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2018-11-15

Jože Cepec (preds.), Elizabeta Šajn Dolenc (poroč.), Edo Škrabec

OBLIGACIJSKO PRAVO - ODŠKODNINSKO PRAVO - SOCIALNO VARSTVO

odškodninska odgovornost države za delo državnih organov - premoženjska škoda - varstveni dodatek - obstoj protipravnosti

Dejstvo je, da tožnica pritožbe zoper odločbo z dne 15. 2. 2016 ni vložila, čeprav bi jo lahko. Zoper drugostopno odločbo, če bi bila zavrnilna, pa bi lahko vložila izpodbojno tožbo pred pristojnim delovnim in socialnim sodiščem z uveljavljanjem kršitve 66. in 68. člena ZSVarPre. Zaradi tega dejstva, ker tožnica ni uveljavljala varstva pravic, je pravilen zaključek sodišča prve stopnje, da tožnica ni dokazala protipravnosti ravnanja toženih strank, s tem pa ni podan dejanski stan iz 148. člena OZ.

Glede na ustaljeno sodno prakso morebitne napake v postopku ali napačna presoja dokazov in materialnega prava, ne predstavlja protipravnega ravnanja, v kolikor so posledice odpravljive v postopku s pravnimi sredstvi, kot v konkretnem primeru. V zvezi s presojo protipravnih ravnanj državnih organov pri izvajanju oblastne funkcije o izdaji posameznih upravnih aktov, so se izoblikovali standardi. Potrebna je kvalificirana stopnja napačnosti oziroma kršitve. Da bi bilo mogoče ravnanje toženih stranki šteti za protipravno v smislu odgovornosti za civilni delikt, bi moralo biti samovoljno oziroma arbitrarno. Brez razumnega razloga bi moralo odstopati od običajne metode dela ali potrebne skrbnosti.

Pritožba se zavrne in potrdi sodba sodišča prve stopnje.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožničin tožbeni zahtevek, da sta ji toženi stranki dolžni plačati denarno odškodnino za premoženjsko škodo v znesku 9.094,23 EUR (6.793,28 EUR glavnice in 2.300,95 EUR zamudnih obresti od 1. 1. 2012 do 31. 2. 2016, pravilno do 1. 12. 2016) ter denarno odškodnino za nepremoženjsko škodo v znesku 5.000,00 EUR. Obenem je sklenilo, da je tožnica dolžna prvotoženi stranki povrniti stroške postopka v višini 631,13 EUR, na račun Državnega odvetništva v roku 15 dni, po poteku tega roka pa skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Obenem je sklenilo, da se tožnico oprosti plačila sodnih taks.

2. Zoper sodbo je pritožbo vložila tožnica zaradi bistvenih kršitev določb pravdnega postopka, zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava. Sklicuje se na Zakon o socialnovarstvenih prejemkih (Ur. l. RS, št. 61/2010 s spremembami, v nadaljevanju: ZSVarPre) in kronološko navaja izdajo posameznih odločb in njeno vsebino. Od 1. 8. 2002 dalje je prejemala družinsko pokojnino od Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, od 1. 1. 2012 pa ji je bila ta pravica odvzeta z odločbo, ki je bila poslana njeni materi. Odločba je bila njej vročena šele po letu dni po posredovanju varuha človekovih pravic. Druga odločba ji je bila vročena 14. 2. 2014, to je dve leti po roku za izdajo. V njej je pisalo, da se je pravici do varstvenega dodatka odpovedala, čeprav to ne drži. Center za socialno delo je napako odpravil šele po inšpekcijskem nadzoru. Tretja odločba o ničnosti predhodnega sklepa ji je bila vročena 18. 9. 2014, šele mesec kasneje pa nova četrta odločba, da ji pravice iz javnih sredstev ne pripadajo, ker so bili upoštevani dohodki mame in sestre, čeprav se že precej let preživlja sama. Sodišče je s sklepom 1045/2015 odločilo, da ji mora Center za socialno delo ponovno izdati odločbo o preoblikovanju varstvenega dodatka, upoštevajoč njeno dejansko bivanjsko stanje in ji denarno dajatev izplačati z zamudnimi obrestmi od 1. 1. 2012 dalje. Poudarja, da ji je center za socialno delo med letoma 2013 in 2016 izdal štiri odločbe o preoblikovanju pravice do varstvenega dodatka. Od tega sta bili dve odločbi razveljavljeni z uporabo izrednih pravnih sredstev, sklep opr. št. Ps 1045/2015 je bil izdan v rednem postopku, ter četrta odločba centra za socialno delo z dne 15. 2. 2016, ki je bila z izjemo obrazložitve, enaka tretji. Namesto ponovnega pritožbenega postopka, s katerim bi reševala napake v zvezi s preoblikovano pravico, je vložila tožbo za odškodnino zaradi pravice do varstvenega dodatka, saj je sodišče že podalo mnenje o tem. Meni, da je odločitev sodišča opr. št. Ps 181/2017 v nasprotju s stališčem istega sodišča v zvezi s postopkom preoblikovanja pravice do varstvenega dodatka po določbah ZSVarPre, višjega sodišča v zvezi z odškodninsko odgovornostjo države in njenih organov, Vrhovnega sodišča. Socialno sodišče je v socialnem sporu 1045/2015 že podalo svoje mnenje o preoblikovanju pravice do varstvenega dodatka in dolžnostih izplačila, ki izhajajo iz odločbe centra za socialno delo, s katero se pravica zavrne, odločba ZPIZ-a pa razveljavi s 1. 1. 2012. Trditev, da pravna sredstva niso bila izkoriščena, ne drži. Za izdajo že četrte odločbe o preoblikovanju dajatve je uporabila vsa redna in izredna pravna sredstva. Zadnje pravno sredstvo, ki ga je izkoristila v zvezi z odločbo o preoblikovanju pravice je bil socialni spor leta 2015, po katerem je sedaj v enakem položaju kot pred sodbo 1045/2015. Stališče sodišča, da naj bi se po štirih letih popravljanja odločb ponovno pritožila zoper odločbo, o kateri je bilo že presojeno, ne more biti pravilno. Če bi bilo mogoče malomarnost ali namenske napake odpraviti z rednim pritožbenim postopkom, bi morala po štirih letih dopisov in navodil Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, Upravne inšpekcije, Urada varuha človekovih pravic in zaključenem rednem postopku na socialnem sodišču, prejeti pravilno odločbo in izplačano preoblikovano pravico do varstvenega dodatka, kot je nalagala sodba 1045/2015. Pravica je v četrti odločbi celo preračunana, izplačilo pa zavrnjeno, ker ni predložila dodatnih dokazil po določbah Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (Ur. l. RS, št. 62/2010 s spremembami, v nadaljevanju: ZUPJS). Sicer je po njenem povsem smiselno, da se od strank v postopku pričakuje, da bodo težavo skušale rešiti najprej izvensodno in z rednimi pritožbenimi postopki. Škoda, ki ji je nastala zaradi odvzema dodatka, do danes ni bila niti delno povrnjena. Postopek se je zaradi takšnih in drugačnih napak štirikrat ponovil, v nobenem primeru center za socialno delo napak ni odpravil na svojo ali njeno pobudo, ampak šele po navodilih drugih organov. Citira več določb ZSVarPre, konkretno določbe 68., 70. in 71. člena. Glede odgovornosti državnega organa pri vodenju postopka je sodišče zavzelo stališče, da mora biti pri odškodninski odgovornosti države izkazana krivdna oblika namena. Nekatera stališča višjih in vrhovnih sodišč so drugačna in med ravnanja, za katera se lahko zahteva odškodnina, uvrščajo tudi hudo malomarnost in pomanjkanje potrebne skrbnosti. Sodišče naj presodi o serijskih napakah organov, ki so bile mogoče rezultat nedopustno visoke stopnje malomarnosti dvojice delavk in direktorice centra za socialno delo, verjetneje pa rezultat načrtnega in namenskega oškodovanja. Sodišče tudi ni presojalo neaktivnosti organa, ki bi lahko v več letih postopek pravilno zaključil, a je le pasivno čakal navodila, ki jih je potem poljubno upošteval. Od 2012 do avgusta 2013 je prejemala le 190,00 EUR družinske pokojnine mesečno, kot redni študent pod 26 letom starosti, od centra za socialno delo ni prejemala nobenih pravic. Tako je bila primorana s 190,00 EUR pokrivati stroške najemnine stanovanja v višini 137,00 in stroške bivanja. Nazadnje uveljavlja, naj se stroške postopka zahteva od države. S pravilnimi in zakonitimi postopki bi že leta 2012 imela v rokah pravilno odločbo o preoblikovanju pravice do varstvenega dodatka, pred izdajo te pa bi prejemala varstveni dodatek in sedaj ne bi imela razloga za vlaganje odškodninske tožbe.

4. Po preizkusu zadeve v skladu z drugim odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 s spremembami, v nadaljevanju: ZPP) pritožbeno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje popolno in pravilno ugotovilo dejansko stanje in pravilno uporabilo materialno pravo. V postopku pa tudi ni prišlo do absolutnih bistvenih kršitev določb ZPP, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti, drugih kršitev pa pritožba ne navaja.

5. V obravnavani zadevi gre za spor zaradi odškodnine iz naslova premoženjske škode zaradi prekinitve izplačevanja varstvenega dodatka v znesku 9.094,23 EUR (6.793,28 EUR glavnice in 2.300,95 EUR zamudnih obresti od 1. 1. 2012 do 1. 12. 2016) in do odškodnine za nepremoženjsko škodo, ker tožnici v določenem obdobju treh mesecev ni bila izdana odločba o preoblikovanju pravice do varstvenega dodatka.

6. Iz dejanskih ugotovitev sodišča prve stopnje izhaja, da je bila tožnica na podlagi odločbe Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije št. ... z dne 8. 11. 2004 po Zakonu o varstvenem dodatku (Ur. l. RS, št. 10/2008 s spremembami, v nadaljevanju: ZvarDoh) upravičena do varstvenega dodatka. S sklepom Centra za socialno delo A. z dne 18. 4. 2012 se je postopek preverjanja upravičenosti do socialnovarstvenih prejemkov po ZSVarPre ustavil zaradi izjave o odpovedi pravici. Citirani sklep Centra za socialno delo A. z dne 18. 4. 2012, ki je bil tožnici šele po posredovanju Upravne inšpekcije vročen kasneje in na podlagi tožničine izjave, da se varstvenemu dodatku ni odpovedala, je bil s strani Centra za socialno delo A. z odločbo z dne 18. 9. 2014 izrečen za ničnega. Nato je Center za socialno delo A. po uradni dolžnosti na podlagi 66. oziroma 68. člena ZSVarPre in 5. odstavka 56. člena ZUPJS izdal odločbo z dne 27. 10. 2014, s katero je razveljavil odločbo ZPIZ Slovenije z dne 8. 11. 2014 z dnem 1. 1. 2012 ter odločil, da tožnica oziroma družina ni upravičena do denarne socialne pomoči, do varstvenega dodatka, do pravice do plačila prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje in do pravice do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev. Takšno odločbo je drugostopni organ z odločbo z dne 6. 5. 2015 potrdil in zavrnil tožničino pritožbo. V sodnem postopku pa je Delovno in socialno sodišče v Ljubljani opr. št. VIII Ps 1045/2015 z dne 11. 11. 2015 izpodbijani odločbi z dne 6. 5. 2015 in z dne 27. 10. 2014 odpravilo in zadevo vrnilo v ponovno upravno odločanje o izpolnjevanju pogojev tožnice za dodelitev socialnovarstvenih prejemkov od 1. 1. 2012 dalje s tem, da bo tožnica obravnavana kot samska oseba in zaostali zneski socialnovarstvenih prejemkov izplačani skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Na podlagi citirane sodbe je Center za socialno delo A. izdal odločbo z dne 15. 2. 2016 o upravičenosti do pravice iz javnih sredstev za varstveni dodatek in denarno socialno pomoč za obdobje od 1. 1. 2012 dalje in tožnico upošteval kot samsko osebo. S citirano odločbo je bila odločba ZPIZ Slovenije št. ... z dne 8. 11. 2004 razveljavljena z dnem 1. 1. 2012 ter odločeno, da tožnica ni upravičena do denarne socialne pomoči, varstvenega dodatka, pravice do plačila prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje, pravice do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev.

7. Kot je ugotovilo sodišče prve stopnje tožnica zoper odločbo Centra za socialno delo A. z dne 15. 2. 2016, s katero je bila razveljavljena odločba ZPIZ Slovenije z dne 8. 11. 2004 z dnem 1. 1. 2012 ter odločeno, da tožnica ni upravičena do denarne socialne pomoči, varstvenega dodatka, pravice do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje, pravice do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev, ni vložila pritožbe. Torej ni uveljavljala rednega pravnega sredstva v predsodnem postopku, čeprav je odločba vsebovala ustrezen pravni pouk in bila na ta način poučena, kako mora postopati. Glede na navedeno torej tožnica ni uveljavljala ne rednega pravnega sredstva v upravnem postopku, niti sodnega varstva pravic. To pa je za odločitev v obravnavanem primeru odločilnega pomena. Tožnica se ne more kot razlog za opustitev uveljavljanja pravic sklicevati na to, da je pred izdajo odločbe z dne 15. 2. 2016 uporabila vsa redna in izredna pravna sredstva, čeprav to povsem drži. Prav tako pa ne morejo biti upoštevni razlogi, zakaj ni vložila pritožbe, in sicer, da je obupala nad delom drugotožene stranke. Dejstvo je, da tožnica pritožbe zoper odločbo z dne 15. 2. 2016 ni vložila, čeprav bi jo lahko. Zoper drugostopno odločbo, če bi bila zavrnilna, pa bi lahko vložila izpodbojno tožbo pred pristojnim delovnim in socialnim sodiščem z uveljavljanjem kršitve 66. in 68. člena ZSVarPre.

8. Zaradi tega dejstva, ker tožnica ni uveljavljala varstva pravic, je edino pravilen zaključek sodišča prve stopnje, da tožnica ni dokazala protipravnosti ravnanja toženih strank, s tem pa ni podan dejanski stan iz 148. člena Obligacijskega zakonika (Ur. l. RS, št. 81/2001 s spremembami, v nadaljevanju: OZ). Po tej določbi pravna oseba odgovarja za škodo, ki jo njen organ povzroči tretji osebi pri opravljanju ali v zvezi z opravljanjem svojih funkcij po splošnih pravilih odškodninskega prava. V prvem odstavku 131. člena OZ je predvidena splošna, krivdna odgovornost. Temeljno načelo odškodninskega prava je, da vsakdo lahko zahteva povračilo škode, če so podani štirje elementi in sicer: 1. nedopustno ravnanje, 2. škoda, 3. vzročna zveza med nedopustnim ravnanjem in škodo ter 4. odgovornost povzročitelja škode. Glede zadnjega elementa odškodninske odgovornosti je uzakonjeno načelo obrnjenega dokaznega bremena, saj je tisti, ki povzroči drugemu škodo, to dolžan povrniti, če ne dokaže, da je nastala brez njegove krivde. Za povračilo premoženjske škode morajo biti torej izpolnjene štiri, kumulativno predpisane predpostavke. Če samo ena predpostavka manjka, pogoji za povračilo premoženjske škode, niso izpolnjeni.

9. Tožnica je utemeljevala protipravnost toženih strank na podlagi ugotovitev Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani v sklepu opr. št. VIII Ps 1045/2015 z dne 11. 11. 2015 v socialnem sporu, v katerem je sodišče presojalo pravilnost in zakonitost odločb z dne 6. 5. 2015 in z dne 27. 10. 2014 in naložilo Centru za socialno delo A., da v roku 30 dni od pravnomočnosti sodbe ponovno odloči o izpolnjevanju pogojev tožnice za dodelitev socialnovarstvenih prejemkov od 1. 1. 2012 dalje s tem, da bo tožnico obravnaval kot samsko osebo in zaostale zneske socialnovarstvenih prejemkov izplačal skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Ugotovilo je, da je drugotožena stranka kršila določbo 66. in 68. člena ZSVarPre, ko ni izdala ustrezne odločbe v roku treh mesecev od uveljavitve navedenega zakona, to je do 31. 3. 2012. Hkrati je ugotovilo, da je drugotožena stranka, to je Center za socialno delo A., kršila tudi določbo, da se pravica do varstvenega dodatka izplačuje do zadnjega dne v mesecu, v katerem je izdana nova odločba, v konkretnem primeru do 31. 10. 2014, ker je bila nova odločba izdana šele 27. 10. 2014.

10. Kot je ugotovilo sodišče prve stopnje drugotožena stranka odločbe očitno ni izdala v roku treh mesecev od uveljavitve ZSVarPre, ker je pomotoma štela, da se je tožnica odpovedala pravici do varstvenega dodatka in postopek s sklepom z dne 18. 4. 2012 ustavila. Povsem pravilen je zaključek sodišča prve stopnje, da navedena napaka predstavlja napačno ravnanje državnega organa, ni pa drugotoženi stranki mogoče očitati zavestne in namerne kršitve oziroma namenskega izigravanja zakona. Sklep z dne 18. 4. 2012 je bil izrečen za ničnega, tožnici pa je bila nato izdana nova odločba z dne 27. 10. 2014, zoper katero je tožnica tudi uveljavljala pravna sredstva.

11. Nadalje je sodišče prve stopnje tudi povsem pravilno zaključilo, da je drugotožena stranka, to je Center za socialno delo A., kršil tudi določbo, da se pravica do varstvenega dodatka izplačuje do zadnjega dne v mesecu, v katerem je izdana nova odločba, saj bi morala, glede na to, da je bila nova odločba tožnici izdana šele 27. 10. 2014, varstveni dodatek tožnici izplačevati do 31. 10. 2014 in odločbo ZPIZ Slovenije razveljaviti šele z dnem 31. 10. 2014.

12. Glede na ustaljeno sodno prakso morebitne napake v postopku ali napačna presoja dokazov in materialnega prava, ne predstavlja protipravnega ravnanja, v kolikor so posledice odpravljive v postopku s pravnimi sredstvi, kot v konkretnem primeru. V zvezi s presojo protipravnih ravnanj državnih organov pri izvajanju oblastne funkcije o izdaji posameznih upravnih aktov, so se izoblikovali standardi. Potrebna je kvalificirana stopnja napačnosti oziroma kršitve. Da bi bilo mogoče ravnanje toženih stranki šteti za protipravno v smislu odgovornosti za civilni delikt, bi moralo biti samovoljno oziroma arbitrarno. Brez razumnega razloga bi moralo odstopati od običajne metode dela ali potrebne skrbnosti.

13. V konkretnem primeru že zaradi tožničine opustitve ustrezne skrbnosti varovanja svojih pravic, tega ni mogoče očitati. Tožnica bi namreč lahko vložila pritožbo zoper odločbo drugotožene stranke z dne 15. 2. 2016, ki je bila izdana v novem upravnem postopku skladno s sodbo sodišča opr. št. VIII Ps 1045/2015 z dne 11. 11. 2015. Za odpravo škode v tovrstnih primerih je v pravni sistem vgrajen način v obliki predvidenih in ustavno zagotovljenih pravnih sredstev. To pomeni, da morajo stranke same poskrbeti za svoje pravice z vlaganjem pravnih sredstev, ki predstavljajo primarni način za odpravo škode. Zato je tudi zavzeto stališče, da ravnanja organov toženih strank niso protipravna zgolj zato, ker bi bile njihove odločbe razveljavljene v okviru rednih ali izrednih pravnih sredstev, ki so na voljo stranki v določenem pravnem postopku, na drugi strani pa strankam dana možnost, da z uveljavljanjem pravnih sredstev poskrbijo za svoje pravice.

14. Vse navedeno pomeni, da bi tožnica torej morala že v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo z dne 15. 2. 2016 vložiti pritožbo in uveljavljati razveljavitev odločbe ZPIZ Slovenije z dnem 31. 10. 2014 in upravičenost do socialnovarstvenih prejemkov. Tožnica zaradi opustitve uveljavljanja rednega pravnega sredstva in sodnega varstva pravic, toženima strankama ne more uspešno očitati protipravnosti iz naslova civilnega delikta.

15. Sodišče prve stopnje je na podlagi vsega povedanega utemeljeno tožničin tožbeni zahtevek v zvezi z zatrjevano premoženjsko škodo zaradi prekinitve izplačevanja varstvenega dodatka, zavrnilo.

16. Sodišče prve stopnje je tudi pravilno zavrnilo tožbeni zahtevek za nepremoženjsko škodo v višini 5.000,00 EUR. Tožnica namreč ni zatrjevala, niti dokazala pravno priznane nepremoženjske škode v skladu z določbo 179. člena OZ. Tožnica je v zvezi z nepremoženjsko škodo zatrjevala zgolj, da zahteva odškodnino iz naslova nepremoženjske škode v takšni višini zaradi ravnanja v nasprotju z namenom določb ZSV, kar je pripomoglo k nastanku njene socialne stiske in kršenja 66. in 68. člena ZSVarPre. Pravno priznane nepremoženjske škode po tej določbi so telesne bolečine, duševne bolečine (zaradi zmanjšanja življenjske aktivnosti, skaženosti, razžalitve dobrega imena in časti, okrnitve svobode, osebnostne pravice, smrti bližnjega, posebno težke invalidnosti bližnjega, kršitve dostojanstva, kršitve moralnih avtorskih pravic), strah in okrnitev ugleda pravne osebe.

17. Ker tožnica nobene od oblik pravno priznane nepremoženjske škode ni zatrjevala, še manj dokazala, kot naprimer ni dokazala zatrjevanega večletnega strahu in da je porušeno njeno duševno ravnovesje. Kot izhaja iz dokumentacije je tožnica le posplošeno navajala, da želi odškodnino za nepremoženjsko škodo v višini, ki se sodišču zdi primerna glede na storjene nepravilnosti, ki so negativno vplivale na njeno bivanjsko situacijo, osebni občutek varnosti, okrnile njeno svobodo in ji povzročile več let strahu. Prav strahu tožnica ni izkazala z verodostojnimi dokazi, kot npr. s predložitvijo listin s strani osebnega ali drugega zdravnika specialista.

18. Glede na vse obrazloženo je pritožbeno sodišče tožničino pritožbo v skladu z določbo 353. člena ZPP kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje, vključno skladno s 154. členom ZPP glede stroškov postopka, saj tožnica v postopku ni uspela.

Zakon o socialno varstvenih prejemkih (2010) - ZSVarPre  - člen 66, 68.

Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (2010) - ZUPJS  - člen 56, 56/5.

Obligacijski zakonik (2001) - OZ  - člen 131, 131/1, 148, 179.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.