VDSS sodba Psp 429/2016
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2017-01-05

Jože Cepec (preds.), Nada Perić Vlaj (poroč.), Edo Škrabec

SOCIALNO ZAVAROVANJE - POKOJNINSKO ZAVAROVANJE

starostna pokojnina - najvišja pokojninska osnova

Ob zakonsko limitirani odmeri pokojninske dajatve od najvišje pokojninske osnove, tožniku starostne pokojnine ni mogoče dosoditi v višjem znesku od priznanega v predsodnem upravnem postopku. Takšna ureditev po stališču pritožbenega sodišča ni v nasprotju z ustavo. Vštetje prejete odškodnine v pokojninsko osnovo, kar uveljavlja v tem sporu, nima nobenega vpliva na zakonitost odmerjene pokojnine.

Pritožba se zavrne in potrdi sodba sodišča prve stopnje.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek na odpravo odločb št. ... z dne 9. 12. 2013 in št. ... z dne 29. 5. 2014 ter vrnitev zadeve toženi stranki v ponovni postopek. Presodilo je, da sta izpodbijana upravna akta o priznani starostni pokojnini v znesku 1.767,11 EUR na mesec od 11. 9. 2013 dalje pravilna in zakonita.

2. Pritožuje se tožnik iz vseh pritožbenih razlogov. Predlaga spremembo sodbe v smeri ugoditve zahtevku, oz. podrejeno razveljavitev in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v novo sojenje. V kolikor pri odločanju pritožbeno sodišče ne bo izločilo ustavno neskladne razlage 36. člena v zvezi s 37. členom Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju(1)  (ZPIZ-2), predlaga prekinitev postopka in vložitev zahteve za ustavnosodno presojo. Z izpodbijano sodbo naj bi bile kršene človekove pravice iz 50., 33. in 67. člena Ustave Republike Slovenije(2)  (Ustava) v zvezi z 22. členom, saj temelji na 36. v zvezi s 37. členom ZPIZ-2, ki ni v skladu s 14. členom Ustave.

Vztraja, da je potrebno upoštevati odškodnino pri oblikovanju pokojninske osnove. Starostna pokojnina je odmerjena le v višini 1.767,11 EUR mesečno, kar je nedopustno in nesorazmerno, saj ne dosega niti 20 % dejanske pokojninske osnove, izračunane od plač, za katere so bili plačani prispevki. Tožena stranka samovoljno, nezakonito in očitno napačno ni upoštevala plačila iz sodne poravnave. S tem je kršila 22. člen Ustave. Zaradi neupoštevanja odškodnine, je podana kršitev 15. točke 2. odstavka 339. člena v zvezi s 1. točko 1. odstavka 338. člena Zakona o pravdnem postopku(3)  (ZPP). Izpostavlja, da je Ustavno sodišče Republike Slovenije (Ustavno sodišče) že večkrat presodilo, da so v okviru pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave varovani tudi vplačani prispevki za socialno varnost. Ravnanje toženke zato ni le šikanozno in samovoljno, temveč pomeni tudi sum kaznivega dejanja zoper delovno razmerje in socialno varnost.

3. V obširnem pritožbenem izvajanju navaja razloge, zaradi katerih naj bi bila 36. in 37. člen ZPIZ-2, protiustavna. Omejitev višine najvišjega zneska starostne pokojnine, ki ne temelji na plačanih prispevkih, ne prenese osnovnega testa legitimnosti. Ne temelji na razumnem razlogu v javnem interesu, niti na sorazmernosti v ožjem pomenu, saj omejitev ni primerna, ne nujna. Sklicuje se na odločbi št. U-I-31/98 z dne 22. 6. 2000 ter Up 360/2005. Izpostavlja, da ima pokojnina dvojno naravo. Je predvsem ekonomska kategorija, ker je odvisna od trajanja in višine plačanih prispevkov. Bistven je zavarovalniški del razmerja. Jedro pravice do pokojnine zajema pravico posameznika, da mu, ko izpolni pogoje, pravica tudi gre. Na pomen plačanih prispevkov je Ustavno sodišče opozorilo v odločbah U-I-67/92 z dne 15. 7. 93 in U-I-246/2013 z dne 5. 5. 2016. V njih naj bi se odmaknilo od načela solidarnosti in poudarilo zavarovalniški princip. Toženka in sodišče sta odstopili od običajnih pravil za odmero starostne pokojnine, ju utemeljili z ustavno neskladno razlago 36. člena ZPIZ-2, ki najvišjo pokojninsko osnovo določa kot 4 - kratnik zneska najnižje pokojninske osnove. Vendar je s 36. členom ZPIZ-2 omejena le najvišja starostna pokojnina, ne pa tudi višina prispevkov za obvezno zavarovanje. Zavarovancem je zapovedano plačevati prispevke v zneskih, ki bistveno presegajo pričakovano starostno pokojnino. Odvzeta je možnost avtonomnega ravnanja pri plačevanju prispevkov in odvzet del premoženja, brez povračila ob nastopu zavarovalnega primera. Ureditev je nesorazmerna in pomeni poseg v načelo pravne države iz 2. člena Ustave, v pravico do socialne varnosti in pravico do zasebne lastnine, varovano s 1. členom Protokola EKČP.

Veljavna ureditev v ZPIZ-2 pomeni svojevrstno diskriminacijo oz. ustavno neenako obravnavo zavezancev za plačilo prispevkov. Izpostavlja položaj samozaposlenih in lastnikov d. o. o., ki lahko sami določijo višino plače in zavarovalnih osnov ter s tem vplivajo na višino prispevkov, medtem ko sam kot delavec na to ni imel tega vpliva. 36. člen v zvezi s 37. členom ZPIZ-2 sta diskriminatorna tudi glede na spol, saj je odmerni odstotek za ženske pri nižji pokojninski dobi, višji. Omejitev najvišje starostne pokojnine, ki zagotavlja povračilo 20 % plačanih prispevkov, nesorazmerno posega v pravico do starostne pokojnine in v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.

V primerljivih državah EU, zlasti v Nemčiji, je bila dopustnost prekomernega posega države v pravico do pokojnine že predmet ustavne presoje. Sprejeto je bilo stališče, da pravica do pokojnine na podlagi plačanih prispevkov, uživa ustavnopravno varstvo enako, kot lastninska pravica. Navaja odločbi Nemškega zveznega sodišča št. BVR 824/03 in BVR 1247/07 z dne 26. 7. 2007.

5. Ob preizkusu zadeve v mejah pritožbenih razlogov in po uradni dolžnosti v skladu z 2. odstavkom 350. člena ZPP, pritožbeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana sodba izdana ob dovolj razčiščenem dejanskem stanju in pravilno uporabljenem materialnem pravu. Zavrnilna sodba ne temelji na ustavno neskladni interpretaciji, niti protiustavnih določbah ZPIZ-2, kot neutemeljeno zatrjuje pritožba.

6. V postopku ni prišlo do zatrjevane procesne kršitve iz 2. odstavka 339. člena ZPP. Dokazna presoja sodišča, da sta odločbi tožene stranke pravilni in zakoniti, čeprav pri oblikovanju pokojninske osnove ni bil upoštevan znesek odškodnine, ne pomeni procesne kršitve 15. tč. 2. odstavka 339. člena ZPP. O odločilnih dejstvih ni nasprotja med tem, kar je navajano v razlogih sodbe in vsebino listin, oz. izvedenih dokazih. Logično pravilno je sklepanje sodišča, da bi bila višina starostne pokojnine enaka, tudi če bi bil v predsodnem upravnem postopku v pokojninsko osnovo vštet znesek odškodnine, saj je že brez njegovega upoštevanja dejanska pokojninska osnova višja od zakonsko določene najvišje pokojninske osnove, od katere je mogoče odmeriti pokojnino.

Predmet spora in pravno relevantna dejstva za pritožbeno rešitev zadeve

7. V obravnavani zadevi gre za spor o višini starostne pokojnine zaradi nevštetih 181.200,00 EUR odškodnine v pokojninsko osnovo in odmere pokojnine od domnevno protiustavne zakonske ureditve najvišje pokojninske osnove. Z izpodbijanima upravnima aktoma je namreč priznana starostna pokojnina od 11. 9. 2013 dalje v višini 1.767,11 EUR mesečno. Ob dopolnjenih 60 letih in 5 mesecih starosti ter 40 letih in 3 mesecih pokojninske dobe brez dokupa, je pokojninska dajatev odmerjena v višini 58,25 % najvišje pokojninske osnove (3.033,68 EUR), saj dejanska pokojninska osnova iz najugodnejših zaporednih let zavarovanja od 1992 do 2010 znaša 6.400,27 EUR in presega zakonsko določeno najvišjo pokojninsko osnovo.

8. Vendar je tudi po presoji pritožbenega sodišča starostna pokojnina v predsodnem upravnem postopku

odmerjena v zakoniti višini, četudi v pokojninsko osnovo ni bilo vštetih 181. 200,00 EUR, prejetih na temelju sodne poravnave II Pd 346/2006 z dne 26. 6. 2007 v zvezi z odpovedjo pogodbe o zaposlitvi pri gospodarski družbi A. d. d. Ob zakonsko limitirani odmeri pokojninske dajatve od najvišje pokojninske osnove, tožniku starostne pokojnine ni mogoče dosoditi v višjem znesku od priznanega v predsodnem upravnem postopku. Nevštetje odškodnine v pokojninsko osnovo v okoliščinah konkretnega primera samo po sebi nima nobenega vpliva na zakonitost odmerjene pokojnine.

Povsem neutemeljeni so tako očitki toženi stranki in prvostopenjskemu sodišču o samovoljnem, šikanoznem in celo kaznivem ravnanju v zvezi s sporno višino pokojninske dajatve. Enako velja za navedbe o ustavno neskladni uporabi materialnega prava. Določbi 36. in 37. člena ZPIZ-2 nista protiustavni iz razlogov, kot bo obrazloženo v nadaljevanju.

Materialno pravna podlaga za pritožbeno rešitev zadeve

9. Pravna podlaga za pritožbeno rešitev zadeve, ki jo je pravilno uporabilo sodišče prve stopnje in pred njim že tožena stranka, je podana v ZPIZ-2, ki med drugim ureja najnižjo in najvišjo pokojninsko osnovo ter odmerne odstotke glede na pokojninsko dobo.

10. ZPIZ-2 tako v 36. členu izrecno določa, da se najnižja pokojninska osnova določi 1. januarja posameznega koledarskega leta v višini 76,5 % povprečne mesečne plače, izplačane v Republiki Sloveniji v preteklem koledarskem letu, zmanjšane za davke in prispevke, ki se plačujejo od plače po povprečni stopnji v republiki (1. odstavek). Najvišja pokojninska osnova se določi v višini štirikratnika najnižje pokojninske osnove (2. odstavek). Starostna pokojnina se odmeri od najnižje ali najvišje pokojninske osnove, če s pripadajočimi uskladitvami v letu uveljavitve, odmerjena glede na dopolnjeno pokojninsko dobo od zavarovančeve pokojninske osnove, ne dosega ali presega znesek pokojnine za enako pokojninsko dobo, odmerjeno od najnižje ali najvišje pokojninske osnove (3. odstavek).

Določno in povsem jasno so nadalje v 37. členu ZPIZ-2 urejeni začetni in končni odstotki za odmero pokojninske dajatve, vključno z vrednotenjem leta, ali krajšega časovnega obdobja pokojninske dobe. Tako se moškemu za najmanj 15 let zavarovalne dobe pokojnina odmeri v višini 26 % pokojninske osnove, oz. v višini 29 % ženski in se nato za vsako nadaljnje dopolnjeno leto poveča za 1,25 %, brez gornje omejitve. Odmerni % za 40 let pokojninske dobe za moške znaša 57,25 %, pri ženskah pa 60,25 % (1. odstavek), oz. je v prehodnem obdobju do konca leta 2016 znašal 64,25 %.

11. Predhodno citirani določbi ZPIZ-2 sta v obravnavani zadevi interpretirani in uporabljeni ustavno skladno. Iz razlogov, ki jih navaja pritožba, nista protiustavni, kot pravilno razloguje že sodišče prve stopnje, zato pritožbeno sodišče bistveno pravilnih argumentov izpodbijane sodbe ne navaja znova. Ker ni niti razloga, da bi postopalo po 156. členu Ustave RS(4)  (Ustava), na obširno pritožbeno izvajanje dodaja predvsem naslednje.

12. Pritrditi je potrebno sicer pritožniku, da se ustavno sodna praksa glede „dopustnosti limitiranja“ višine starostne pokojnine po ZPIZ-2 še ni izrekla. Vendar pa ni mogoče slediti pritožbenemu izvajanju, da naj bi se že odmaknila od načela solidarnosti, in da je pri odločitvah vse bolj prisoten zavarovalniški princip. Sklicevanje pritožnika na nekatere odločitve Ustavnega sodišča(5) , v katerih z ustavno pravnega vidika ni bilo obravnavano vprašanje, kot je sporno v predmetni zadevi, ne more biti odločilno.

Določba 36. člena ZPIZ-2 sicer še ni bila predmet ustavne presoje, je pa Ustavno sodišče že leta 2003(6)  obravnavalo bistveno enako ureditev odmere starostne pokojnine od najvišje pokojninske osnove. Tedaj je ocenilo, da 8. in 49. člen ZPIZ-1 nista bila v neskladju z Ustavo. Poudarilo je, da je pravica do socialne varnosti iz 50. člena Ustave, med katero je umeščena tudi pravica do pokojnine, z ustavo zagotovljena človekova pravica, ki se ne uresničuje neposredno po ustavi. Pri pokojnini gre za pravico, ki je z 2. odstavkom 50. člena v zvezi s 15. členom Ustave prepuščena zakonodajni ureditvi. Pri presojanju zakonske ureditve pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja je že večkrat izpostavilo, da ima zakonodajalec široko polje avtonomnega urejanja, in da pravice iz tega zavarovanja niso odvisne le od prispevkov posameznika na podlagi dela, temveč tudi načela vzajemnosti in solidarnosti. Namen socialnega zavarovanja namreč ni v zagotavljanju nadpovprečno visoke pokojnine, temveč takšne prejemke, ki zagotavljajo socialno varnost. Višina pokojnine se zato lahko določa tako, da se le v določeni meri zagotavlja kontinuiteta življenjskega standarda, ki ga je imel zavarovanec v aktivni dobi.

Ob ustavni presoji 49. člena ZPIZ-1, ki je določal enako razmerje med najnižjo in najvišjo pokojninsko osnovo, je bilo sicer ugotovljeno, da je razkorak med vplačanimi prispevki za pokojninsko in invalidsko zavarovanje in pokojnino, kadar se ta odmerja od najvišje pokojninske osnove velik, vendar še vedno v mejah dopustnega. Čeprav se Ustavno sodišče ni posebej spuščalo v primernost ureditve plačevanja prispevkov in odmere pokojnine, je zavzelo jasno stališče, da je zakonodajalec z določitvijo najnižje in najvišje pokojninske osnove sledil načelu solidarnosti, in da ureditev ne nasprotuje načelu socialne države (2. člen Ustave), niti iz njega izvirajoče pravice do socialne varnosti (50. člen Ustave). Hkrati je bilo posebej poudarjeno, da odmera pokojnine ni odvisna od razmerja med dajatvijo (plačani prispevki) ter protidajatvijo (pokojnino), in zato ne more predstavljati posega v lastninsko pravico, niti kršitve 33., 67. in 69. člena Ustave.

13. Pritožnikovemu stališču, da veljavna ureditev limitiranja pokojnine zaradi odmere od najvišje pokojninske osnove po eni strani in neomejena višina prispevkov (t.i. socialna kapica) ne prenese osnovnega testa legitimnosti in sorazmernosti, ni mogoče pritrditi. Namen socialne varnosti, kot se zagotavlja z obveznim pokojninsko invalidskim zavarovanjem iz prvega stebra, ni zagotavljanje neomejeno visokih pokojnin. Hkrati je država dolžna zagotoviti razmere za dostojne pokojnine, ki zagotavljajo preživetje tudi tistim z najnižjimi dejanskimi pokojninskimi osnovami. Veljavna zakonska ureditev najvišje in najnižje pokojninske osnove je povsem v skladu z obvezujočim načelom Ustave, da je Slovenija socialna država, ter načeli solidarnosti, vzajemnosti in medgeneracijske redistribucije. Zaradi upoštevanja navedenih načel veljavni ureditvi ni mogoče očitati kršitve 2. odstavka 14. člena Ustave o enakosti pred zakonom. Že zaradi distributivne neenakosti in pogosto celo nepravičnosti, ko veliko število zavarovancev z dohodki iz dela v aktivni dobi ne more zagotoviti niti minimalnih življenjskih potreb, zakonodajalec lahko raven pokojninskih dajatev v sistemu socialne varnosti, v skladu z načelom solidarnosti in medgeneracijske redistribucije, enake položaje uredi neenako oziroma različne položaje enako. Ne glede na višino plačanih prispevkov je v javnem interesu glede na neugodno demografsko strukturo, neugodno razmerje med številom zaposlenih in številom upokojencev ter finančno vzdržnostjo pokojninske blagajne, višino pokojnine limitiral ustavno skladno z odmero od najvišje pokojninske osnove.

14. Zmotno je pritožnikovo stališče o neenakopravnem položaju zavarovancev na različnih pravnih temeljih, kot je pravilno obrazloženo že v izpodbijani sodbi. Enako velja za zatrjevanje neenakih položajev med nosilcem obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja(7) , in komercialnimi zavarovalnicami po drugi strani. V obveznem pokojninskem in invalidskem zavarovanju ni financiranja po naložbenem, oz. t. i. kapitalskem principu. Gre za dokladni model financiranja, ki temelji na načelih medgeneracijske solidarnosti in vzajemnosti (2. člen ZPIZ-2). S prispevki aktivne generacije se zagotavljajo sredstva za financiranje tekočih upravičenosti uživalcev pokojninsko invalidskih prejemkov. Torej za redno mesečno izplačevanje denarnih dajatev iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Prvi pokojninski steber se torej financira na podlagi medgeneracijske solidarnosti s prispevki aktivne generacije in v precejšnjem obsegu s proračunskimi sredstvi, saj zbrana sredstva s prispevki ne krijejo mesečnih odhodkov za pokojninske dajatve.

15. ZPIZ-2 v 37. členu sicer res različno vrednoti pokojninsko dobo glede na spol, saj izhodiščni, niti končni odmerni odstotek pri enaki pokojninski dobi, nista identična. Za ženske je vrednost posameznega dela pokojninske dobe ugodnejša kot za moške, čeprav se z novim ZPIZ-2 razlika v vrednotenju v primerjavi z ureditvijo z ZPIZ-1, zmanjšuje (tako kot tudi pogoji za pridobitev pravice). Z veljavno zakonsko ureditvijo je torej še vedno ohranjena določena raven pozitivne diskriminacije žensk, kar seveda ni nedopustno. Ugodnejši položaj določenih skupin glede posameznih pravic sam po sebi ne pomeni kršitve načela enakosti pred zakonom v primerjavi z drugimi skupinami, če so posebne ugodnosti logično utemeljene in ne presegajo obsega, ki ga opravičuje razlog, zaradi katerega so dane. Ustavno sodišče je prav pri presojanju pokojninsko invalidske zakonodaje že večkrat poudarilo(8) , da je dopustno razlikovanje po spolu, kadar služi vzpostavljanju dejanske enakosti (enakopravnosti) med spoloma tam, kjer sicer obstajajo objektivne, biološke in funkcionalne razlike med njima. V takšnem primeru zakonodajalca ne zavezuje le prepoved razlikovanja, ampak tudi dolžnost pozitivnega ravnanja v smislu zagotovitve zmožnosti za dejansko enakopravnost med moškimi in ženskami. Različno obravnavanje moških in žensk je upravičeno tedaj, ko izravnava neugodnosti, ki izvirajo iz tradicionalno in zgodovinsko pogojenih različnih družbenih vlog in položajev. Prav iz tovrstnih razlogov pritožbeno zatrjevanje protiustavnosti 37. člena ZPIZ-2 zaradi očitane kršitve načela enakosti pred zakonom, ni utemeljeno.

16. Glede na predhodno utemeljene dejanske, materialne ter ustavnopravne razloge je morala pritožba ostati neuspešna. Do preostale obširne, že skoraj nepregledne množice pritožbenih navedb, vključno z izpostavljanjem nemške sodne prakse, se pritožbeno sodišče ni opredeljevalo, saj ne pogojuje drugačne odločitve od izpodbijane.

S prvostopenjsko sodbo je utemeljeno zavrnjena odprava izpodbijanih pravilnih in zakonitih odločb tožene stranke in vrnitev zadeve v ponovno upravno odločanje, saj zgolj dejstvo, da v pokojninsko osnovo ni bila všteta odškodnina v višini 181.200,00 EUR, ne pogojuje drugačnih odločitev od izpodbijanih. Tudi če bi bila sporna odškodnina upoštevana pri oblikovanju pokojninske osnove, pritožniku pokojninska dajatev zaradi limitirane odmere od najvišje pokojninske osnove, ne bi mogla biti priznana v višjem znesku.

17. Zaradi obrazloženega je potrebno pritožbo na podlagi 353. člena ZPP kot neutemeljeno zavrniti in potrditi sodbo sodišča prve stopnje.

(1) Ur. l. RS, št. 96/2012 s spremembami.

(2) Ur. l. RS, št. 33/1991 s spremembami.

(5) Npr. Up 360/05 z dne 2. 10. 2008, izdane v postopku reševanja ustavne pritožbe, vložene zoper sodbo revizijskega sodišča glede uporabe 177. člena ZPIZ-1; U-I-246/13 z dne 21. 4. 2016 (in ne z dne 5. 5. 2016) o ustavno sodni presoji 4. in 5. odstavka 27. člena ZPIZ-2 o pokojninski dobi brez dokupa; itd.

(6) Odločba U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003.

(7) Torej Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije.

(8) Npr. odločba U-I-298/96 z dne 11. 11. 1999.

URS člen 14, 22, 33, 50, 67, 156. ZPIZ-2 člen 36, 37.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.