VDSS Sodba Psp 192/2018
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2018-11-29

Edo Škrabec (preds.), Nada Perič Vlaj (poroč.), Elizabeta Šajn Dolenc

INVALIDI - POKOJNINSKO ZAVAROVANJE - UPRAVNI POSTOPEK

nadomestilo za invalidnost - III. kategorija invalidnosti - neprava obnova postopka - odprava ali razveljavitev upravne odločbe po nadzorstveni pravici

Po ustaljeni sodni praksi zgolj zaradi pridobitve novih pravic iz invalidskega zavarovanja ni dopustno ustavljati izplačevanja pravnomočno priznanih invalidskih dajatev vse dotlej, dokler novo priznane vsebinske pravice na podlagi preostale delazmožnosti niso realizirane. Ustavitev izplačevanja je načeloma dopustna le ob sočasnem priznanju in odmeri nove denarne dajatve. V pravnomočna pravna razmerja je glede na 158. člen Ustave RS dopustno posegati le v postopku, na način in pod pogoji, ki jih predpisuje zakon. Torej jih odpraviti, razveljaviti ali spremeniti z izrednimi pravnimi sredstvi, urejenimi z ZUP ali na temelju t. i. neprave obnove postopka po ZPIZ-2.

Z razveljavitvijo odločbe po nadzorstveni pravici ni mogoče doseči učinka za nazaj.

Vtoževanih učinkov, torej priznanja oziroma izplačevanja nadomestila za invalidnost tudi od 13. 6. 2015 do 31. 5. 2016, kljub zmotni uporabi materialnega prava, ni mogoče doseči z nepravo obnovo postopka po 183. členu ZPIZ-2, kot je bilo odločeno v predsodnem postopku, niti z izrednim pravnim sredstvom iz 274. člena ZUP, kot je ob tudi sicer že zamujenem roku iz 277. člena ZUP zmotno zaključilo sodišče prve stopnje. Vendar pa dokončna in s tem izvršljiva odprava odločbe z dne 20. 4. 2015 o priznanju novih pravic iz invalidskega zavarovanja na temelju spremenjene invalidnosti predstavlja razlog iz 4. točke 260. člena ZUP za obnovo postopkov, končanih z odločbo z dne 12. 6. 2015 o zavrnitvi priznanja pravice do nadomestila za invalidnost, z odločbo z dne 12. 6. 2015 o prenehanju pravice in ustavitvi izplačevanja nadomestila za invalidnost ter z odločbo z dne 19. 8. 2015 o vrnitvi preplačila.

I. Pritožba se zavrne in potrdi sodba sodišča prve stopnje.

II. Tožeča stranka krije stroške odgovora na pritožbo sama.

1. Sodišče prve stopnje je odpravilo odločbo št. ... z dne 20. 1. 2017 in zadevo vrnilo v ponovno upravno odločanje. Tožencu je naložilo, da tožnici povrne 471,23 EUR stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. Zoper sodbo se pritožuje toženec iz vseh pritožbenih razlogov. Predlaga spremembo v smeri zavrnitve tožbenega zahtevka oziroma podredno razveljavitev ter vrnitev v novo sojenje.

Tožnica v vlogi z dne 10. 1. 2016 niti v pritožbi, vloženi po odvetniku, ni izrecno uveljavljala izrednega pravnega sredstva iz 275. člena ZUP, zato za odločanje o tem ni podlage. Z odločbo z dne 12. 6. 2015 in z dne 19. 8. 2015 materialno pravo ni bilo zmotno uporabljeno, še manj je bilo očitno zmotno uporabljeno. Z izvršljivo odločbo je bila ugotovljena sprememba v stanju invalidnosti, pravice na temelju invalidnosti pa veljajo, dokler obstaja stanje invalidnosti, na podlagi katerega je bila pravica priznana. Tudi sicer je zaradi zmotne uporabe materialnega prava odločbo po nadzorstveni pravici mogoče le razveljaviti, ne pa odpraviti. Razveljavitev po nadzorstveni pravici in v nepravi obnovi postopka ne more imeti učinka za nazaj, temveč le za naprej. 1-letni rok iz 277. člena ZUP za odločanje po nadzorstveni pravici je že potekel. Ker niso izpolnjeni pogoji za odločanje po nadzorstveni pravici, sta kršena 81. in 82. člen ZDSS-1. Sodišče prve stopnje bi moralo samo odločiti meritorno, ne pa zadeve vračati v ponovno upravno odločanje.

3. Tožnica v odgovoru na pritožbo prereka pritožbene navedbe. Predlaga potrditev sodbe in povračilo stroškov. Z odločbami z dne 12. 6. 2015 in 19. 8. 2015 je bilo kršeno materialno pravo. S sklepom o dovolitvi obnove postopka, končanega z odločbo z dne 20. 4. 2015, se je izvršitev te odločbe po zakonu zadržala. Zadržanje izvršitve odločbe pomeni tudi zadržanje pravnih učinkov odločbe, na katero se nanaša uvedena obnova. Z izdajo odločbe z dne 5. 12. 2016 je bilo vzpostavljeno pravno stanje, kot je bilo pred izdajo obnovljene odločbe.

5. Po preizkusu zadeve v skladu z 2. odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP)

pritožbeno sodišče ugotavlja, da je bil z ugoditveno sodbo ob ugotovljenem dejanskem stanju izpodbijan posamičen upravni akt toženca utemeljeno odpravljen in zadeva vrnjena v ponovno upravno odločanje. V postopku ni prišlo do procesnih kršitev, na katere se pazi po uradni dolžnosti, niti do zatrjevane kršitve 81. in 82. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1).

Predmet spora in dejanske okoliščine konkretnega primera

6. Predmet tega socialnega spora je presoja pravilnosti in zakonitosti odločbe z dne 20. 1. 2017

o zavrnitvi zahteve za razveljavitev odločbe z dne 12. 6. 2015 o zavrnitvi pravice do nadomestila za invalidnost, odločbe z dne 12. 6. 2015 o prenehanju pravice in ustavitvi izplačevanja nadomestila za invalidnost ter odločbe z dne 19. 8. 2015 o vrnitvi preplačila. Toženec je zahtevo obravnaval v nepravi obnovi postopka in jo zavrnil zaradi učinkovanja razveljavitve le za naprej.

Sodišče prve stopnje je na podlagi načela varstva pravic strank in javnih koristi pravilno štelo, da je toženec o tožničini zahtevi dolžan odločiti še o drugih izrednih pravnih sredstvih. Vendar pa po stališču pritožbenega sodišča ne o razveljavitvi odločb po nadzorstveni pravici, temveč o odpravi odločb v obnovi postopka.

7. Tožnici je bila na temelju invalidnosti III. kategorije s pravico do premestitve na drugo delovno mesto s stvarnimi razbremenitvami od 8. 8. 2011 dalje

priznana pravica do nadomestila za invalidnost od 15. 12. 2011 dalje

. Z dokončno in pravnomočno odločbo z dne 20. 4. 2015 ji je bila ob odpravi zavrnilne prvostopenjske odločbe z dne 26. 1. 2015 zaradi sprememb v stanju invalidnosti iste kategorije priznana pravica do premestitve na drugo delovno mesto z dodatnimi stvarnimi razbremenitvami od 1. 12. 2014 dalje. Ker ni bila premeščena skladno z novo obliko invalidnosti, je bilo 12. 6. 2015 dokončno in pravnomočno odločeno, da nima pravice do nadomestila za invalidnost. Sočasno je bilo z drugo dokončno in pravnomočno odločbo z dne 12. 6. 2015 izrečeno, da ji zaradi spremenjene invalidnosti s 4. 5. 2015 preneha pravica do nadomestila za invalidnost in se z 12. 6. 2015 izplačevanje ustavi. Posledično je bilo 19. 8. 2015 dokončno in pravnomočno ugotovljeno preplačilo obravnavane denarne dajatve za obdobje od 5. 5. do 31. 5. 2015 v višini 197,09 EUR in vrnitev naložena tožnici.

Vendar je bil postopek, končan z odločbo z dne 20. 4. 2015, obnovljen

in z dokončno in torej izvršljivo odločbo z dne 5. 12. 2016

ob zavrnitvi pritožbe, odločba z dne 26. 1. 2015 odpravljena ter odločeno, da zdravljenje ni končano in da tožnica nima novih pravic iz invalidskega zavarovanja. Nadomestilo za invalidnost ji je bilo ponovno priznano od 1. 6. 2016 dalje.

Materialno in procesno pravno izhodišče za pritožbeno rešitev zadeve

zgolj zaradi pridobitve novih pravic iz invalidskega zavarovanja ni dopustno ustavljati izplačevanja pravnomočno priznanih invalidskih dajatev vse dotlej, dokler novo priznane vsebinske pravice na podlagi preostale delazmožnosti niso realizirane. Ustavitev izplačevanja je načeloma dopustna le ob sočasnem priznanju in odmeri nove denarne dajatve. V pravnomočna pravna razmerja je glede na 158. člen Ustave RS

dopustno posegati le v postopku, na način in pod pogoji, ki jih predpisuje zakon. Torej jih odpraviti, razveljaviti ali spremeniti z izrednimi pravnimi sredstvi, urejenimi z Zakonom o splošnem upravnem postopku (ZUP)

ali na temelju t. i. neprave obnove postopka po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2).

Po 274. členu ZUP je pravnomočno odločbo po nadzorstveni pravici mogoče odpraviti, če jo je izdal stvarno nepristojni organ, če je bilo o isti stvari že pravnomočno odločeno, če je odločba izdana brez soglasja, potrditve ali dovoljenja drugega organa ali če jo je izdal krajevno nepristojni organ (1. odstavek). Odločbo, s katero je očitno prekršen materialni predpis, je po nadzorstveni pravici dopustno le razveljaviti (2. odstavek). V skladu s 1. odstavkom 277. člena ZUP je upravno odločbo po nadzorstveni pravici zaradi razloga iz 2. odstavka 274. člena ZUP, torej očitne kršitve materialnega prava, mogoče zahtevati le v enem letu od dneva, ko je bila odločba izdana in vročena. S 1. odstavkom 183. člena ZPIZ-2 je pristojni organ tožene stranke pooblaščen, da lahko razveljavi ali spremeni dokončno odločbo, s katero je bila kršena materialna določba zakona ali podzakonskega akta, tudi zaradi očitno napačno ugotovljenega dejanskega stanja v škodo ali v korist zavarovanca.

9. Vendar pa, kar je bilo v sodni praksi pritožbenega sodišča

že poudarjeno, z razveljavitvijo odločbe po nadzorstveni pravici ni mogoče doseči učinka za nazaj. Glede na 2. odstavek 281. člena ZUP, ki eksplicitno ureja pravne posledice posegov v pravnomočne posamične upravne akte, razveljavitev učinkuje le ex nunc. Torej le za naprej. Pri razveljavitvi pravnomočne odločbe se ne odpravijo pravne posledice, ki so iz nje že nastale. Enako velja za učinek razveljavitve ali spremembe dokončne odločbe na temelju 183. člena ZPIZ-2. Razveljavitev ali sprememba odločbe ob uporabi tega izrednega pravnega sredstva glede na 3. odstavek 183. člena ZPIZ-2 učinkuje le od prvega dne naslednjega meseca po dani zahtevi, oziroma od prvega dne naslednjega meseca po izdaji odločbe, če je bil postopek uveden po uradni dolžnosti.

10. Drugačni pa so učinki odprave odločbe. Odprava namreč učinkuje ex nunc, saj se, če se odločba odpravi, odpravijo tudi pravne posledice, ki so iz nje nastale. V obnovi postopka je pod zakonskimi pogoji odločbo, ki se obnavlja, med drugim mogoče tudi odpraviti (1. odstavek 270. člena ZUP). Obnovitveni razlogi so taksativno določeni v 1. odstavku 260. člena ZUP. Po 4. točki 260. člena ZUP se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni več rednega pravnega sredstva, obnovi, če se odločba organa, ki je postopek vodil, opira na kakšno predhodno vprašanje, pa je pristojni organ pozneje to vprašanje v bistvenih točkah rešil drugače. Za predhodno vprašanje v skladu s 1. odstavkom 147. člena ZUP gre, kadar je neka pravica oziroma obveznost oziroma pravno razmerje sestavni del dejanskega stanja, od katerega je odvisna odločitev v upravni zadevi, odločanje o tem vprašanju pa je v pristojnosti sodišča ali kakšnega drugega organa, če o obstoju oziroma neobstoju takšne pravice, obveznosti oziroma pravnega razmerja še ni bilo pravnomočno odločeno. Drug organ iz 1. odstavka 147. člena ZUP je po pravni teoriji

11. Priznanje pravic iz invalidskega zavarovanja, tudi kratkoročnih invalidskih dajatev je seveda pogojeno s samo invalidnostjo. Po 1. odstavku 94. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-1)

je imel pravico do nadomestila za invalidnost zavarovanec, pri katerem je nastala invalidnost II. kategorije po dopolnjenem 50. letu starosti ali invalidnost III. kategorije, če je zavarovančeva delovna zmožnost za svoj poklic zmanjšana za manj kot 50 % ali če še lahko dela v svojem poklicu s polnim delovnim časom, vendar pa ni zmožen za delo na delovnem mestu, na katero je razporejen. Invalidnost v smislu 60. člena ZPIZ-1

je torej pogoj za priznanje pravic iz invalidskega zavarovanja oziroma sestavni del dejanskega stanja, od katerega je odvisna odločitev o priznanju pravic na temelju invalidnosti, zato za priznanje invalidskih pravic, vključno z denarnimi dajatvami, predstavlja predhodno vprašanje v smislu 1. odstavka 147. člena ZUP.

Če je vprašanje obstoja ali neobstoja invalidnosti oziroma obstoja ali neobstoja sprememb v stanju invalidnosti kasneje v obnovi postopka rešeno drugače, to seveda učinkuje tudi na priznanje ali nepriznanje pravic iz invalidskega zavarovanja oziroma priznanje ali nepriznanje novih pravic iz invalidskega zavarovanja. Ni sprejemljivo niti logično, da bi zavarovanec, ki so mu zaradi ugotovljenih sprememb v stanju invalidnosti priznane nove pravice iz invalidskega zavarovanja, pa je v obnovi postopka ugotovljeno, da do sprememb v stanju invalidnosti sploh ni prišlo in posledično pogoji za priznanje novih pravic iz invalidskega zavarovanja niso izpolnjeni, obdržal novo priznane pravice. Zaradi učinkov odprave odločbe o spremenjeni invalidnosti bi obdržal prej priznane invalidske pravice. To velja še toliko bolj, če so mu zaradi spremenjene invalidnosti prej priznane invalidske dajatve nezakonito ustavljene brez priznanja novih pravic. Vzpostaviti je potrebno stanje, kot je obstajalo pred odpravo odločb o spremenjeni invalidnosti.

12. Glede na predhodno navedeno je torej potrebno pritrditi tožencu, da vtoževanih učinkov, torej priznanja oziroma izplačevanja nadomestila za invalidnost tudi od 13. 6. 2015 do 31. 5. 2016, kljub zmotni uporabi materialnega prava, ni mogoče doseči z nepravo obnovo postopka po 183. členu ZPIZ-2, kot je bilo odločeno v predsodnem postopku, niti z izrednim pravnim sredstvom iz 274. člena ZUP, kot je ob tudi sicer že zamujenem roku iz 277. člena ZUP zmotno zaključilo sodišče prve stopnje. Vendar pa dokončna in s tem izvršljiva odprava odločbe z dne 20. 4. 2015 o priznanju novih pravic iz invalidskega zavarovanja na temelju spremenjene invalidnosti predstavlja razlog iz 4. točke 260. člena ZUP za obnovo postopkov, končanih z odločbo z dne 12. 6. 2015 o zavrnitvi priznanja pravice do nadomestila za invalidnost, z odločbo z dne 12. 6. 2015 o prenehanju pravice in ustavitvi izplačevanja nadomestila za invalidnost ter z odločbo z dne 19. 8. 2015 o vrnitvi preplačila. Toženec bi zato moral tožnico kot prava neveščo in neuko stranko, ki je z laično vlogo sicer res uveljavljala razveljavitev citiranih odločb, na to po 7. členu ZUP opozoriti. Sodišče prve stopnje je zato izpodbijano odločbo na podlagi 82. člena ZDSS-1 utemeljeno odpravilo in zadevo vrnilo v ponovno upravno odločanje.

13. V ponovljenem predsodnem postopku bo potrebno izhajati iz materialno pravnega stališča pritožbenega sodišča, da v obravnavani zadevi obstaja obnovitveni razlog iz 4. točke 260. člena ZUP. Ob takšnem izhodišču bo toženec postopal po XVI poglavju ZUP, ki ureja izredna pravna sredstva. Torej po določbah ZUP o obnovi upravnega postopka, ki je sestavljen iz faze formalnega odločanja o uvedbi obnove postopka in meritornega odločanja o predlogu samem. V kolikor bosta združeni obe fazi, bo v skladu z 270. členom ZUP na podlagi podatkov, ki so bili zbrani v prejšnjih, pravnomočno končanih postopkih, in podatkov, oziroma dejstev, ugotovljenih v obnovitvenih postopkih, odločil o zadevah, ki so predmet obnovitvenega postopka. Ob vsebinskem odločanju v nadomestitvenem postopku bo glede na 270. člen ZUP prejšnje odločbe odpravil.

14. Glede na vse predhodno navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 353. člena ZPP pritožbo toženca s to materialno pravno obrazložitvijo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Čeprav toženec s pritožbo ni uspel, tožnica po 154. členu in 1. odstavku 155. člena ZPP stroške odgovora na pritožbo krije sama. K pritožbeni rešitvi zadeve ni pripomogla.

Ur. l. RS, št. 73/2003 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami.

Tožba je bila vložena ob molku organa, dokončna odločba z dne 17. 7. 2018 pa je bila izdana šele po izdaji izpodbijane sodbe.

Zoper to odločbo je tožnica vložila izpodbojno tožbo (V Ps 84/2016), zato še ni pravnomočna.

Odločba z dne 19. 1. 2017, potrjena 16. 7. 2018.

Ur. l. RS, 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo s spremembami.

Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV založba Ljubljana 2004, str. 501.

Zakon o splošnem upravnem postopku (uradno prečiščeno besedilo) (2006) - ZUP-UPB2  - člen 260, 260-4, 270, 270/1, 274, 277, 277/1, 281, 281/2.

Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (2012) - ZPIZ-2  - člen 183, 183/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.