VDSS Sodba Pdp 366/2018
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2018-09-27

Oddelek za individualne in kolektivne delovne spore

mag. Biserka Kogej Dmitrovič (preds.), dr. Martina Šetinc Tekavc (poroč.), Valerija Nahtigal Čurman

izplačilo razlike plače - določitev količnika - imenovanje v naziv - javni uslužbenec - inšpekcijski pregled

Ne ZJU ne drug veljaven predpis za postopek pred Komisijo za razveljavitev pogodbe o zaposlitvi oziroma odločbe o imenovanju v naziv (74. do 77a. člen ZJU) ne predpisuje procesne predpostavke predhodnega inšpekcijskega pregleda ali kakega drugega predhodnega postopka. Noben predpis tudi ne določa, da lahko državni organ oziroma organ lokalne skupnosti preverja izobrazbo svojih zaposlenih le na podlagi izdane inšpekcijske odločbe. Tožena stranka kot delodajalec skladno z določbo tretjega odstavka 16. člena ZJU javnemu uslužbencu namreč ne sme zagotavljati pravic v večjem obsegu, kot je to določeno z zakonom, podzakonskim predpisom ali s kolektivno pogodbo, če bi s tem obremenila javna sredstva, za zagotovitev upoštevanja te določbe pa lahko skladno z ZJU samoiniciativno ukrepa tudi po določbah 74. do 77a. člena.

Zasebni zavod v skladu s slovensko visokošolsko zakonodajo ni izpolnjeval pogojev za izvajanje visokošolske dejavnosti, ker je bil vpisan v razvid izvajalcev zgolj višješolskih (in ne visokošolskih) študijskih programov.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba sodišča prve stopnje.

II. Tožena stranka sama krije svoje stroške odgovora na pritožbo.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo razsodilo, da se zavrne tožbeni zahtevek za odpravo sklepa Komisije za pritožbe iz delovnega razmerja pri Vladi RS, s katerim je bila razveljavljena odločba z dne 15. 4. 2015 o imenovanju tožnika v uradniški naziv višji svetovalec I, za razveljavitev Dogovora o vračilu preveč izplačanih plač z dne 28. 12. 2016, da je tožena stranka dolžna tožnika uvrstiti v 43. plačni razred ter mu izplačati razliko v plači od 23. 9. 2016 dalje do avgusta 2017 v skupni višini 3.720,45 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi ter mu vrniti že plačane obroke na podlagi Dogovora o vračilu preveč izplačanih plač v skupni višini 671,27 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi ter zahtevek za povračilo pravdnih stroškov (I. točka izreka). Tožniku je naložilo, naj toženi stranki povrne stroške postopka v višini 456,94 EUR, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi (II. točka izreka).

2. Tožnik vlaga pritožbo zoper navedeno sodbo sodišča prve stopnje v celoti zaradi vseh pritožbenih razlogov in predlaga njeno spremembo tako, da se tožbenemu zahtevku ugodi, oziroma njeno razveljavitev in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v novo sojenje. Trdi, da pri toženi stranki sploh ni bil opravljen inšpekcijski nadzor, zato ne bi smela preverjati pridobljene izobrazbe svojih zaposlenih zgolj na podlagi posredovanega zapisnika o inšpekcijskem nadzoru pri javnem zavodu, katerega ustanoviteljica je tožena stranka, zaradi česar so nezakonite vse odločitve župana tožene stranke in Komisije. Navaja, da je Komisija v letu 2010 v zvezi z izobrazbo tožnika ugotovila, da je primerljiva s 1. stopnjo visokošolskega izobraževanja torej v skladu s 33. členom ZVis, da torej tožnik izpolnjuje natečajni pogoj zahtevane stopnje izobrazbe. Meni, da je bistveno, da je zaključno listino o izobraževanju izdala tuja visokošolska institucija, ki je v svoji državi akreditirana in posledično izvaja javno veljavno stopnjo izobraževanja. Sodišču prve stopnje očita, da je spregledalo listinske dokaze, med njimi tudi dopise istega ministrstva, ki je izdalo dopis z dne 17. 6. 2016, ki ga v spisu ni. Trdi, da se sodišče prve stopnje ni opredelilo do obstoja zatrjevanih novih okoliščin v zvezi z izvajanjem tujega visokošolskega programa v RS. Navaja, da je pridobil naziv oziroma stopnjo izobrazbe s strani Nottingham Trent University UK, ki mu je podelila naziv "univerzitetni diplomirani družboslovec", ne pa s strani Zavoda A., zato ni pravno pomemben zaključek sodišča prve stopnje, da Zavod A. ni bil vpisan v razvid visokošolskih zavodov in ni smel izvajati univerzitetnega izobraževalnega programa. Zanimivo se mu zdi, da je sodišče prve stopnje sledilo zaključkom v neizkazanem dopisu z dne 17. 6. 2016, ne pa vsem ostalim listinam istega ministrstva, v katerih je bilo predhodno navedeno, da je taka zaključena stopnja visokošolskega izobraževanja primerljiva s prvo stopnjo visokošolskega izobraževanja v skladu s 33. členom ZVis. Nasprotuje zaključku sodišča prve stopnje, da spreminjanje ZVis ne pomeni, da je slovenska zakonodaja sama s seboj neusklajena in se sklicuje na Dopolnilni zapisnik z dne 29. 6. 2016, iz katerega izhaja prav to ter tudi neusklajenost z evropsko zakonodajo. Opozarja na odgovor Evropske komisije z dne 12. 12. 2016, iz katerega med drugim izhaja, da slovenska ureditev krši zakonodajo EU. Graja stališče sodišča prve stopnje, da postopek razveljavitve imenovanja v višji uradniški naziv ne predstavlja nesorazmernega posega v tožnikove pridobljene pravice. Trdi, da je bilo na podlagi neizkazanega dopisa ministrstva poseženo v njegove delovnopravne pravice in da mu je bila "odvzeta pridobljena strokovna izobrazba", kar je nedopustna kršitev pridobljenih pravic. Nasprotuje neizvedbi dokazov z zaslišanjem prič: B.B., ki je bil vodja konkretnega programa izobraževanja in je v zvezi z njim vodil postopke pri Evropski komisiji, C.C. v zvezi s sklenitvijo in izvajanjem pogodbe o izobraževanju in ugotavljanjem ustreznosti programa izobraževanja za tožnikovo delovno mesto ter D.D., ki je kot inšpektorica vodila postopek proti javnemu zavodu, v katerem je ugotovila neustreznost izobrazbe, pridobljene po enakem izobraževalnem programu, kot je tožnikov. Trdi, da sodišče prve stopnje ni obrazložilo, kako je lahko dejansko stanje dovolj razčiščeno zgolj na podlagi dopolnilnega zapisnika, ki se nanaša na nadzor in pregled pri drugem zavezancu. Opozarja na neusklajenost slovenske zakonodaje z evropsko in trdi, da je sodišče prve stopnje brez dokazne podlage zaključilo, da Zavod A. ni smel izvajati univerzitetnega izobraževalnega programa angleške univerze. V zvezi z Dogovorom o vračilu preveč izplačanih plač se ponovno sklicuje na sodno prakso Vrhovnega sodišča opr. št. VIII Ips 256/2016 in na navodila Ministrstva za javno upravo v zvezi z razlago 3a. člena ZSPJS v povezavi z njo.

3. Pritožba je bila vročena toženi stranki, ki nanjo odgovarja, predlaga njeno zavrnitev ter naložitev stroškov v plačilo tožniku.

5. Uvodoma pritožbeno sodišče ugotavlja, da za odločanje o razveljavitvi sklepa Komisije za pritožbe iz delovnega razmerja o razveljavitvi imenovanja javnega uslužbenca v (višji) naziv, sicer ni stvarno pristojno (gre za upravno stvar, prim. s sklepom Vrhovnega sodišča opr. št. VIII R 20/2010 z dne 2. 11. 2010), vendar pa se sodišče prve stopnje ni po uradni dolžnosti izreklo za stvarno nepristojno ob predhodnem preizkusu tožbe niti ni ugovora stvarne nepristojnosti podala tožena stranka v odgovoru na tožbo (drugi odstavek 19. člena Zakona o pravdnem postopku, ZPP; Ur. l. RS, št. 26/99 in nasl.), zato je pritožbeno sodišče preizkusilo celotno sodbo v mejah uveljavljanih pritožbenih razlogov, pri čemer je v skladu z drugim odstavkom 350. člena ZPP po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka, naštete v navedeni določbi, ter na pravilno uporabo materialnega prava. Ugotovilo je, da sodišče prve stopnje ni storilo bistvenih kršitev določb pravdnega postopka, ki jih uveljavlja pritožba, niti tistih, na katere pazi pritožbeno sodišče po uradni dolžnosti. Prav tako je pravilno in popolno ugotovilo dejansko stanje ter na tako ugotovljeno dejansko stanje pravilno uporabilo materialno pravo.

6. Ni podana bistvena kršitev določb pravdnega postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP, ki jo uveljavlja pritožba, saj izpodbijana sodba vsebuje jasne razloge o vseh odločilnih dejstvih, med njimi pa tudi ni nikakršnih nasprotij, niti niso v nasprotju z izrekom, zato jo je pritožbeno sodišče lahko preizkusilo. Tožnik to kršitev dejansko uveljavlja zaradi nestrinjanja z materialnopravnimi zaključki sodišča prve stopnje, kar pomeni pritožbeni razlog zmotne uporabe materialnega prava.

7. Uveljavljane kršitve določb postopka, ki naj bi jih storilo sodišče prve stopnje zaradi neizvedbe predlaganih dokazov, niso podane. Nobena stranka v postopku ni predlagala kot dokaz dopisa ministrstva z dne 17. 6. 2016, zato sodišče prve stopnje ni imelo podlage za njegovo izvedbo. Zaslišanje priče B.B. je bilo predlagano za dokazovanje postopkov pri Evropski komisiji ter za pojasnitev vprašanja veljavnosti diplom, pridobljenih s predmetnim izobraževanjem. Glede prvega vprašanja je tožnik predložil listinske dokaze, drugo vprašanje pa je pravno vprašanje, na katero je moralo odgovoriti sodišče prve stopnje, mnenje priče kot vodje tega programa pa na to presojo ne more imeti vpliva. Nebistvene za odločitev so okoliščine sklepanja pogodbe o izobraževanju med strankama, zato zaslišanje C.C. (vodje pravne službe pri toženi stranki), ni bilo potrebno. Ker je zaslišanje inšpektorice D.D. predlagala tožena stranka, pritožbeni očitek tožnika v zvezi s tem ni upošteven.

8. Sodišče prve stopnje je tožnikov tožbeni zahtevek za razveljavitev izpodbijanega sklepa Komisije za pritožbe iz delovnega razmerja pri Vladi RS (v nadaljevanju: Komisija) o razveljavitvi tožnikovega imenovanja v višji naziv na podlagi določb Zakona o visokem šolstvu (ZVis; Ur. l. RS, št. 67/93 in nasl.) in Zakona o priznavanju in vrednotenju izobraževanja (ZPVI; Ur. l. RS, št. 87/2011 in nasl.) zavrnilo na podlagi ugotovitve, da je pri tožnikovem izobraževanju šlo za franšizno izvajanje izobraževanja na podlagi gospodarske pogodbe na instituciji (A.), ki v skladu s slovensko visokošolsko zakonodajo ni izpolnjevala pogojev za izvajanje visokošolske dejavnosti, ker je bila vpisana v razvid izvajalcev zgolj višješolskih študijskih programov. Posledično je zavrnilo tudi tožbeni zahtevek za plačilo razlike v plači in zahtevek za razveljavitev Dogovora o vračilu preveč izplačanih plač. Odločitev sodišča prve stopnje je pravilna, zanjo je tudi navedlo ustrezne razloge, pritožbeno sodišče pa jih sprejema in se nanje sklicuje.

9. Pritožbena navedba, da tožena stranka brez predhodno opravljenega inšpekcijskega nadzora ne bi smela preverjati pridobljene izobrazbe svojih zaposlenih oziroma da so zaradi ukrepanja brez take podlage nezakonite vse odločitve župana tožene stranke in Komisije, je neutemeljena. Ne Zakon o javnih uslužbencih (ZJU; Ur. l. RS, št. 56/02 in nasl.) ne drug veljaven predpis za postopek pred Komisijo za razveljavitev pogodbe o zaposlitvi oziroma odločbe o imenovanju v naziv (74. do 77a. člen ZJU) ne predpisuje procesne predpostavke predhodnega inšpekcijskega pregleda ali kakega drugega predhodnega postopka. Noben predpis tudi ne določa, da lahko državni organ oziroma organ lokalne skupnosti preverja izobrazbo svojih zaposlenih le na podlagi izdane inšpekcijske odločbe. Tožena stranka kot delodajalec skladno z določbo tretjega odstavka 16. člena ZJU javnemu uslužbencu namreč ne sme zagotavljati pravic v večjem obsegu, kot je to določeno z zakonom, podzakonskim predpisom ali s kolektivno pogodbo, če bi s tem obremenila javna sredstva, za zagotovitev upoštevanja te določbe pa lahko skladno z ZJU samoiniciativno ukrepa tudi po določbah 74. do 77a. člena.

10. Pritožnik uveljavlja, da je sodišče prve stopnje pri presoji vprašanja, ali je njegova pridobljena izobrazba visokošolska izobrazba, zmotno presodilo predložene dokaze, zlasti predhodne ugotovitve Ministrstva za šolstvo in Komisije. Tožnik s to kritiko dokazne ocene sodišča prve stopnje dejansko nasprotuje materialnopravnemu stališču sodišča prve stopnje, da je pri franšiznem izobraževanju treba upoštevati slovensko pravo v zvezi s statusom naše izobraževalne institucije, ki je sodelovala s tujim partnerjem. Tožnikovo zavzemanje, da bi njegova izobrazba štela za visokošolsko izobrazbo za potrebe zaposlovanja v organu lokalne skupnosti, ker je diplomo izdala tuja visokošolska institucija, ni utemeljeno. Tožnik je sicer januarja 2010 res pridobil diplomo, izdano s strani Nottingham Trent University v Združenem kraljestvu Velike Britanije in Severne Irske, s katero mu je bil podeljen naziv univerzitetni diplomirani družboslovec (1. stopnja), vendar pa je izobraževanje neposredno izvajal Zavod A. v Sloveniji v slovenskem jeziku, le diplomsko listino je izdala angleška univerza (franšizno izvajanje izobraževanja). Pravilno je stališče sodišča prve stopnje, da Zavod A. v skladu s slovensko visokošolsko zakonodajo ni izpolnjeval pogojev za izvajanje visokošolske dejavnosti, ker je bil vpisan v razvid izvajalcev zgolj višješolskih (in ne visokošolskih) študijskih programov. Tako stališče je skladno tudi z odločitvami Upravnega sodišča v postopkih o priznanju istega izobraževanja za namen zaposlitve (prim. z zadevami opr. št. I U 651/2009

z dne 5. 1. 2011 in I U 1345/2010 z dne 21. 12. 2011). Iz njih kot bistveno izhaja, da se v primerih transnacionalnega izobraževanja, pri katerem tuji visokošolski izobraževalni program v celoti izvaja izobraževalna ustanova na ozemlju Republike Slovenije, priznavanje izobraževanja za namen zaposlitve tako presoja po določbah predpisov države, ki je listino izdala, poleg tega pa še po določbah, ki urejajo javno veljavnost visokošolskega zavoda izvajalca izobraževanja in izobraževalnega programa v slovenski zakonodaji. Zahteve po akreditaciji visokošolskega zavoda in izobraževalnega programa lahko tožena stranka opravičuje z zagotavljanjem kakovosti javnoveljavnega visokošolskega sistema, kar je kot upravičen razlag sprejelo tudi Sodišče EU v zadevi Neri. V postopku odločanja o zahtevku za priznanje izobraževanja pa je treba ZPVI uporabiti tudi v povezavi z ZVis. Statusna vprašanja visokošolskih zavodov in pogoje za opravljanje visokošolske dejavnosti v RS namreč določa ZVis. Pritožbeno sodišče dodaja, da za ugotovitev, da gre za izobraževanje na stopnji visokošolskega študija, torej ne zadostuje, da je zaključno listino o tožnikovem izobraževanju izdala tuja visokošolska institucija, ki je v svoji državi akreditirana in posledično izvaja javnoveljavno stopnjo izobraževanja. Ne gre za neusklajenost slovenske zakonodaje z evropsko, kar izhaja tudi iz citiranih sodb upravnega sodišča, nič drugače pa ne izhaja iz dopisa Evropske komisije z dne 12. 12. 2016, s katerim ta sporoča, da namerava primer zapreti.

11. Pritožnik se neutemeljeno zavzema za to, da bi moralo sodišče prve stopnje pri odločanju upoštevati listine, ki jih je predložil in iz katerih izhaja, da je njegovo izobrazbo treba upoštevati kot visokošolsko izobrazbo. Ni odločilno, da je Komisija v postopku s pritožbo neuspešnega kandidata za zasedbo delovnega mesta višjega svetovalca za zaščito in reševanje - vodja službe 9. 6. 2010 (listina A 5) štela, da gre pri tožnikovi izobrazbi za visokošolsko izobrazbo, saj taka odločitev v predmetni zadevi ni dokaz. Enako velja za mnenje Ministrstva za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo z dne 13. 5. 2009 (A 6) in elektronsko sporočilo E.E. brez datuma (A 9). Gre za izključno pravno vprašanje, saj med strankama niso sporne okoliščine konkretnega izobraževanja (izvajanje programa v Sloveniji s strani Zavoda A., ki ni vpisan kot visokošolska institucija, izdaja diplome s strani tuje univerze). Sodišče je pristojno za reševanje pravnega vprašanja, izpodbijana odločitev pa ni posledica tehtanja prepričljivosti vsebine dopisa z dne 17. 6. 2016 oziroma ugotovitev iz inšpekcijskega nadzora pri ... službi ... F., kot izhajajo iz Dopolnilnega zapisnika (A 7), in navedenih listin, pač pa uporabe prava. Sodišču prve stopnje se tako ni bilo treba opredeljevati do vprašanja obstoja novih okoliščin v zvezi z izvajanjem tujega visokošolskega programa v RS, za kar se v pritožbi zavzema tožnik.

12. Tožnik v pritožbi uveljavlja, da je postopek razveljavitve imenovanja v višji uradniški naziv nesorazmeren poseg v njegove pridobljene pravice oziroma da gre za odvzem pridobljene strokovne izobrazbe. Pritožbeno sodišče odgovarja, da tožniku ni bila odvzeta pridobljena strokovna izobrazba, saj tožnik diplomo še vedno ima, in je ta veljavna, res pa je, da je isti organ (Komisija) v postopku pritožbe neizbranega kandidata v postopku zaposlitve na tožnikovo delovno mesto leta 2010 zavzel stališče, da gre za izobrazbo, primerljivo visokošolski izobrazbi, z izpodbijanim stališčem pa je zavzel drugačno stališče. Vendar pa to ne pomeni nedopustnega posega v pridobljene pravice. Tožena stranka je z razveljavitvijo imenovanja tožnika v naziv zasledovala legitimen cilj, to je, da se javnim uslužbencem ne zagotavlja pravic v večjem obsegu, kot je to določeno z zakonom, podzakonskim predpisom ali s kolektivno pogodbo, če bi s tem obremenila javna sredstva. Ker je na podlagi zmotne presoje, da ima tožnik doseženo višokošolsko izobrazbo, tožniku priznala višji naziv in posledično višjo plačo, gre za primer obremenitve javnih sredstev. Tožena stranka je pri razveljavitvi sklepa o imenovanju v naziv ravnala skladno z določbami zakona, med ukrepom (razveljavitvijo sklepa o imenovanju v naziv) in legitimnim ciljem (obremenitev javnih sredstev le v obsegu, ki ga dovoljujejo predpisi) pa obstaja razumna povezava. Tožena stranka ni imela na razpolago milejšega ukrepa, da bi dosegla isti cilj, hkrati pa je ta nujen za zagotovitev zahteve, da so javni uslužbenci imenovani v nazive, za katere izpolnjujejo vse pogoje, tudi izobrazbenega. Pritožbeno sodišče ugotavlja, da je glede na vse okoliščine primera (tudi obseg in čas trajanja znižanja plače ter dejstvo, da je tožnik podpisal dogovor, po katerem je vrnil preveč izplačano plačo v višini dveh osnovnih plač in v 24. mesečnih obrokih v višini 83,92 EUR) ukrep sorazmeren v ožjem pomenu besede.

13. Glede pritožbe zoper odločitev sodišča prve stopnje, da se zavrne tožbeni zahtevek za razveljavitev Dogovora o vračilu preveč izplačanih plač, pritožbeno sodišče ponavlja, da se sodba Vrhovnega sodišča opr. št. VIII Ips 256/2016 z dne 20. 12. 2016 nanaša na v bistvenem drugačen primer, v katerem dogovor ni bil podpisan. Iz navodil Ministrstva za javno upravo z dne 4. 4. 2017 (A 14) pa izhaja, da se že sklenjeni dogovori o vračilu preveč izplačanih plač izvršijo. Sodišče prve stopnje je kot posledico odločitve, da se zavrne tožbeni zahtevek za razveljavitev sklepa Komisije o razveljavitvi imenovanja tožnika v višji naziv, pravilno zavrnilo tudi tožbena zahtevka za razveljavitev dogovora z dne 28. 12. 2016 in uvrstitev tožnika v 43. plačni razred od 23. 9. 2016 ter plačilo razlik v plači do vključno avgusta 2017.

14. Druge pritožbene navedbe za odločitev niso pravno odločilne, zato pritožbeno sodišče nanje skladno z določbo prvega odstavka 360. člena ZPP ne odgovarja.

15. Ker niso podani niti uveljavljani pritožbeni razlogi niti razlogi, na katere mora pritožbeno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbeno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje (353. člen ZPP).

16. O stroški pritožbe pritožbeno sodišče ni odločalo, saj jih tožnik ni priglasil.

17. Tožena stranka sama krije stroške odgovora na pritožbo, saj odgovor na pritožbo ni v ničemer pripomogel k odločanju pritožbenega sodišča in tako ni bil potreben za postopek (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 155. člena ZPP).

Enako tudi: I U 1682/2009, I U 1683/2009, I U 1652/2009, I U 1664/2009, I U 1658/2009, I U 1697/2009, I U 1665/2009, I U 1696/2009, I U 1661/2009, I U 1667/2009, I U 1690/2009, I U 1649/2009, I U 1655/2009, I U 1653/2009, I U 1657/2009, I U 437/2010, I U 1663/2009, I U 1578/2009, I U 1666/2009, I U 1654/2009, I U 1687/2009, I U 1650/2009, I U 1662/2009, I U 1659/2009, I U 1656/2009

Zakon o javnih uslužbencih (2002) - ZJU  - člen 16, 16/3, 74, 77a.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.