VDSS sodba Psp 409/2016
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2017-01-05

Edo Škrabec (preds.), Jože Cepec (poroč.), Nada Perić Vlaj

ZDRAVSTVENO ZAVAROVANJE - UPRAVNI POSTOPEK

nadomestilo med bolniškim staležem - zavrženje vloge

Toženec je tožnikovo zahtevo za priznanje pravice od nadomestila med bolniškim staležem v spornem obdobju zavrgel, ker je štel, da je o tej pravici že odločil s predhodno izdano pravnomočno upravno odločbo. Ker ni bilo ugotovljeno, naj kaj se ta predhodna odločba sploh nanaša, oziroma o čem je bilo z njo odločeno, je pritožbeno sodišče izpodbijana sklep in odločbo toženca odpravilo ter mu zadevo vrnilo v ponovno upravno odločanje.

I. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana sodba spremeni tako, da se odpravi odločba tožene stranke št. ... z dne 21. 2. 2014 in sklep št. … z dne 25. 11. 2013 ter se zadeva vrne toženi stranki v novo upravno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 673,02 EUR v roku 15 dni po prejemu sodbe, po tem roku z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjsko sodišče je zavrnilo tožbeni zahtevek, da se odpravi odločba tožene stranke št. ... z dne 21. 2. 2014 in sklep št. ... z dne 25. 11. 2013 ter, da je tožena stranka dolžna za sporno obdobje od 1. 10. 1992 do 25. 2. 1993 ter od 15. 4. 1993 do 11. 7. 1994 in od 16. 9. 1994 do 30. 11. 1996 tožniku izdati odločbo, da ima pravico do nadomestila plače in za isto obdobje odločiti o višini tega nadomestila (I. točka izreka) in sklenilo, da tožnik sam nosi svoje stroške zastopanja (II. točka izreka). Prvostopenjsko sodišče se je postavilo na stališče, da predhodni upravni postopek, v katerem je tožena stranka izdala odločbi 1. 7. 2002 in 22. 7. 2003 zaradi nevročitve dokončne odločbe z dne 22. 7. 2003 tožniku, ni končan. Pomeni, da je še vedno odprta upravna zadeva, vodena na zahtevo tožnika z dne 14. 3. 2001 za izplačilo nadomestila plače. Z novo zahtevo, ki jo je tožnik pri toženi stranki vložil 25. 10. 2013 tožnik tako zahteva odločitev o isti upravni zadevi, o kateri se že vodi upravni postopek in je tako odločitev tožene stranke, ki je s prvostopnim sklepom zahtevo tožnika zavrgla pravilna, kljub napačnem sklicevanju v obrazložitvi odločbe, da je o zadevi že pravnomočno odločeno. Pri toženki v tej upravni zadevi še ni bilo pravnomočno odločeno, niti ni podan molk organa ter v primeru molka organa prekoračitev razumnega roka, pri vložitvi zahteve za sodno varstvo. Tožnik bi pri toženki s ponovno vlogo lahko zahteval izdajo odločbe o njegovi pritožbi zoper prvostopno odločbo z dne 1. 7. 2002, po drugi strani pa toženka lahko opravi vročitev drugostopne odločbe tožniku z dne 22. 7. 2003. Od ravnanja tožnika oz. od ravnanja tožene stranke je tako odvisno, da se najprej zaključi postopek v upravni zadevi, voden na podlagi vloge tožnika z dne 14. 3. 2001.

2. Pritožuje se tožnik. V pritožbi navaja, da tudi sodišče prve stopnje nadaljuje z ravnanjem vseh predhodnih sodišč in upravnih organov ter prelaga odločitev na druge organe. Tožnik odločitev sodišča šteje za sprenevedanje o tem, da je tožnik že leta brez meritorne odločitve o svoji ustavno socialni pravici. V predmetni zadevi bolniški stalež tožnika ni sporen. V zadevnem obdobju ima tožnik bolniški stalež priznan, sporna je le pravica do nadomestila in posledično neizplačano nadomestilo, ki ga tožnik za sporno obdobje še ni prejel. Iz odločbe z dne 1. 7. 2002 je očitno, da z njo ni odločeno o nadomestilu za sporno obdobje, pač pa le za obdobje od 9. 4. 1999 do 1. 5. 1999. Tudi, če bi se štelo, da je z odločbo z dne 1. 7. 2002 zavrnjen zahtevek tožnika za odločitev o pravici do nadomestila, pa s to odločbo in niti z nobeno drugo, še ni bilo odločeno o višini nadomestila v tem spornem obdobju. Da naj bi že tekel neki drug upravni postopek za isto sporno obdobje tudi glede višine nadomestila, prvostopenjska sodba ne navaja. Odločba z dne 22. 7. 2003 ni bila tožniku nikoli vročena, kar toženka ni prerekala. Tožniku še vedno ni bila vročena odločba z dne 22. 7. 2003, niti te odločbe tožena stranka ni predložila v tem postopku, da bi se lahko ugotovilo, ali sploh gre dejansko za isto stvar in je tako vprašanje, kako je lahko sodišče zaključilo, da o isti stvari že teče postopek. S sodbo z dne 22. 11. 2007 je bila tožba pred sodiščem zavržena, ker naj bi bila preuranjena. V primeru zavrženja tožbe ni mogoče govoriti o odločeni stvari. Toženka v pravdi stoji na ugovoru, da bi moral tožnik v razumnem roku reagirati, ne pa da je bilo o njegovi zahtevi že odločeno. Toženka bi morala vsaj sedaj, po tej izdani sodbi, končno tožniku poslati odločbo z dne 22. 7. 2003, sicer pa bi že na njegovo prvotno zahtevo z dne 28. 10. 2013 lahko odreagirala na tak način, da bi vsaj to odločbo tožniku vročila. Pritožbi pooblaščenke je priložena tudi pritožba samega tožnika. Tožnik meni, da gre v danem primeru za zavlačevanje, izmikanje in ignoranco, ki traja že 25 let in pri tem podaja kronološki pregled dogodkov od 8. aprila 1990, ko je prišlo pri njemu do poškodbe pri delu do 10. septembra 2009 oziroma 21. 10. 2009, ko je vložil predlog za dovolitev upravne izvršbe, kateri se je po sedmih letih končal z zavrnilno sodbo Upravnega sodišča IU 733/2015-7 z dne 21. 1. 2016, iz katerega izhaja, da odločbi ZZZS v izreku ne navajata, do kakšnega zneska glavnice je upravičen pritožnik, ter da izdane odločbe nimajo narave izvršilnega naslova. Navaja, da je invalid v invalidskem postopku od leta 1998, ki še ni končan in po toliko letih šikaniranja materialno in eksistenčno ogrožen, med tem vrsto let brez vsakršnih dohodkov in zavarovanja in posledično zdravljenja.

3. Toženka je podala odgovor na pritožbo, v katerem nasprotuje pritožbenim navedbam tožeče stranke. Tožnik v predsodnem in tudi ne v sodnem postopku z ničemer ni dokazal, zakaj ni pisno ponovno zahteval vročitev drugostopenjske odločbe z dne 22. 7. 2013 oziroma zakaj je to zahteval šele 11 let kasneje, torej dne 25. 10. 2013. V zvezi s temi dejstvi je dokazno breme na strani tožnika in ne toženke. Dolžnost stranke v postopku je tudi prevzem odločbe, v zvezi s katero uveljavlja svoje pravice, v kolikor pa stranka odločbe ne prevzame, oziroma ji le-ta ni vročena, je potrebno ravnati v skladu z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Tožnik se neutemeljeno sklicuje na sodbo VDSS, opr. št. Psp 197/2007 z dne 22. 11. 2007, da o tožnikovi pravici do nadomestila v zvezi s citirano odločbo še ni bilo dokončno odločeno. Potrebno je upoštevati določbe Obligacijskega zakonika glede zastaranja terjatev, ki v drugem odstavku 366. člena izrecno določa, da tudi vložena tožba na pristojno sodišče, ki je bila zavrnjena ali zavržena ne pretrga zastaranja. Toženka vztraja pri stališču, da so terjatve zavarovanca oziroma tožnika za izplačilo nadomestila plače s strani zavoda za čas zadržanosti od dela od 1. 10. 1992 do 30. 11. 1996, ob vložitvi zahteve, torej dne 25. 10. 2013 že zastarale in tako tudi preneha pravica zahtevati izpolnitev obveznosti. Pri tem je potrebno upoštevati, da gre za občasne terjatve s triletnim zastaralnim rokom. Ne drži, da tožniku ni bila vročena odločba zavoda z dne 22. 7. 2003, saj je ta del predložene pisne dokumentacije. Iz izreka te odločbe je razvidno, da se pritožba zoper odločbo z dne 1. 7. 2002, ki se nanaša na nadomestilo za čas od 9. 4. 1999 do 1. 5. 1999 zavrne ter da se zahteva o odločanju o pravici do nadomestila plače za čas od 1. 10. 1992 do 8. 4. 1999 zavrže. Odgovor toženke se v nadaljevanju sklicuje na določilo 28. člena Zakona o upravnem sporu, toženka meni, da stranke lahko aktivno uveljavljajo svoje pravice iz obveznega zdravstvenega zavarovanja v razumnem roku. Tudi zahteva za sodno varstvo v primeru molka organa mora biti vložena v razumnem roku. Analogno temu, mora biti podana v razumnem roku tudi zahteva za izdajo odločbe v primeru molka organa, ki je naslovljena na upravni organ. Toženka se pri tem sklicuje na sodbe VDSS, opr. št. Pdp 1415/1998, Pdp 932/1999 in Pdp 1757/2000 in na sodbo Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 626/2002 in sodbo VS RS, opr. št. I Up 232/2002. Meni, da pritožnik svoje pravice v zvezi z molkom organa oz. neuspelo osebno vročitvijo izdane odločbe z dne 22. 7. 2003 ni uveljavljal v razumnem roku oz. jih je uveljavljal v roku, ki presega razumni rok.

5. Pritožbeno sodišče je opravilo preizkus izpodbijane sodbe prvostopenjskega sodišča v obsegu pritožbenih navedb in kakor ga določa drugi odstavek 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP, Ur. l. RS, št. 26/99 s spremembami). V okviru navedenega preizkusa pritožbeno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje napačno uporabilo materialno pravo, ko je tožbo tožnika zavrglo, češ da v njej zahteva odločitev o zadevi, ki v predhodnem upravnem postopku še ni končana.

6. Prvostopenjsko sodišče je v skladu s prvim odstavkom 81. člena v zvezi s 63. členom Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Ur. l. RS, št. 2/2004 in naslednji, ZDSS-1) presojalo pravilnost in zakonitost dokončne odločbe toženke št. ... z dne 21. 2. 2014, s katero se je pritožba tožnika zoper sklep Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije, Območna enota A., št. ... z dne 25. 11. 2013 kot neutemeljena zavrnila. Prav tako se je zavrnila zahteva zavarovanca v zvezi s povrnitvijo stroškov pravnega zastopanja s tem, da posebni stroški postopka niso nastali. S sklepom z dne 25. 11. 2013 se je zavrgla vloga odvetnice B.B., pooblaščenke zavarovanca C.C., za izdajo odločbe o pravici do nadomestila plače in o višini tega nadomestila za obdobje od 1. 10. 1992 do 30. 11. 1996.

7. Pritožbeno sodišče ugotavlja, da je tožena stranka izdala prvostopenjski sklep in zahtevo tožnika zavrgla, ker je štela, da je o pravici do nadomestila plače za začasno zadržanost od dela za čas od 1. 10. 1992 do 1. 5. 1999 že odločila z upravno odločbo št. ... z dne 19. 10. 1999, z odločbo št. ... z dne 20. 7. 1999 ter z odločbo št. ... z dne 1. 7. 2012. Navaja, da je bilo o pravici do nadomestila plač za sporno obdobje že odločeno, da to izhaja iz sodnih aktov, ki jih je v zvezi s tem izdalo Delovno in socialno sodišče kot tudi Višje delovno in socialno sodišče. Kot pravno podlago za svojo odločitev navede 4. točko prvega odstavka 129. člena ZUP.

8. Dokončna odločba tožene stranke z dne 21. 2. 2014 navaja, da je v predmetni zadevi sporno vprašanje, ali je bilo o nadomestilu med začasno nezmožnostjo za delo za obdobje od 1. 10. 1992 do 30. 11. 1996 že pravnomočno odločeno. Po pregledu dokumentacije ugotovi, da je bila v zvezi z nadomestilom plače za čas od 1. 10. 1992 do 30. 11. 1996 izdana odločba št. ... z dne 1. 7. 2002. Zoper navedeno odločbo je zavarovanec dne 6. 9. 2012 vložil pritožbo. O pritožbi zoper navedeno odločbo je bila izdana upravna odločba št. ... z dne 1. 7. 2003. Iz obrazložitve sodbe Višjega delovnega in socialnega sodišča opr. št. Psp 197/2007 z dne 22. 11. 2007 izhaja, da navedena odločba zoper zavarovanca nima pravnega učinka, saj mu ni bila vročena. Ponovno izdajo odločbe o pravici do nadomestila plače med začasno zadržanostjo od dela za obdobje od 1. 10. 1992 do 30. 11. 1996 je zavarovanec predlagal šele dne 25. 10. 2013. Organ druge stopnje je bil mnenja, da zavarovanec svoje pravice ni uveljavljal v razumnem roku. Od vložene pritožbe pa do vložitve nove zahteve za izdajo odločbe je namreč preteklo že več kot 10 let. V kolikor zavarovanec zahteve ne vloži v razumnem roku, je torej potrebno takšno zahtevo skladno s 129. členom ZUP kot prepozno zavreči. Nadalje iz previdnosti organ druge stopnje še navaja, da je zahteva zavarovanca za izplačilo denarnega nadomestila za obdobje od 1. 10. 1992 do 30. 11. 1996 tudi že zastarala.

9. Odločitev prvostopenjskega sodišča o zavrnitvi tožbenega zahtevka temelji na tem, da naj bi bila še vedno odprta upravna zadeva, vodena na zahtevo tožnika z dne 14. 3. 2001, za izplačilo nadomestila plače za ves čas zadržanosti od dela in je tako tožnik z novo zahtevo, vložena 25. 10. 2013, od toženke zahteval odločitev o isti upravni zadevi, o kateri se že vodi upravni postopek.

10. Pravna podlaga za odločitev je podana v določbah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Ur. l. RS, št. 9/92 s spremembami, ZZVZZ), ki v 85. členu določa, da se za postopek, v katerem se odloča o pravicah iz obveznega zdravstvenega zavarovanja uporablja Zakon o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/2006, ZUP), če s tem zakonom ni drugače določeno. V 129. členu ZUP je v 4. točki prvega odstavka določeno, da organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti. Enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenila.

11. Iz do sedaj navedenega izhaja, da je tožena stranka v predsodnem postopku tožnikovo vlogo zavrgla, na prvi stopnji, ker je štela, da je bilo o pravici do nadomestila plače za sporno obdobje že pravnomočno odločeno, drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil, ker je menil, da tožnik svoje pravice ni uveljavljal v razumnem roku, ta pa je tudi že zastarala, sodišče prve stopnje pa, ker je štelo, da gre za odprti predhodni upravni postopek, ki še ni končan.

12. V skladu z ZUP organ najprej preizkusi procesne predpostavke za uvedbo postopka. Gre za formalne pogoje, ki jih mora izpolnjevati vloga stranke, da se začne obravnavati z vidika utemeljenosti zahteve. V 129. členu ZUP določa štiri procesne predpostavke za začetek upravnega postopka, vezane na preizkus zahteve, ki jo stranka vloži, ko uveljavlja pravico ali pravno korist z upravnega področja. Po 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP, na katero se sklicujejo vsi dosedanji organi, ki so o zadevi odločali, je mogoče novo zahtevo zavreči tako v primeru, kadar o isti upravni zadevi že teče postopek, kot v primeru, kadar je o njej že pravnomočno odločeno, bodisi formalno, bodisi materialno pravnomočno oziroma tudi v skladu s 3. točko prvega odstavka 129. člena, če zahteva ni bila vložena v predpisanem roku.

13. Da bi lahko postavili trditev o tem, da je bilo o zadevi že pravnomočno odločeno, ali da je zadeva v predhodnem upravnem postopku in še vedno odprta, je potrebno najprej ugotoviti, o čem je tožena stranka do sedaj v predmetni zadevi odločala in na kaj se nanaša izdana odločba z dne 1. 7. 2002 in z dne 22. 7. 2003. Glede zadnje navedene odločbe je bilo tekom sodnega postopka, ki se je končal s sklepom Višjega delovnega in socialnega sodišča, opr. št. Psp 197/2007 ugotovljeno, da tožniku odločba z dne 22. 7. 2003 ni bila vročena. Toženka v odgovoru na pritožbo navaja, da je odločba del predložene pisne dokumentacije. Pritožbeno sodišče po pregledu prilog spisa ugotavlja, da tožniku drugopis prilog, ki jih je toženka priložila odgovoru na tožbo z dne 30. 4. 2014 do sedaj sploh še ni bil vročen. V upravnem spisu pa ni akta, ki bi se lahko imenoval odločba z dne  22. 7. 2003, je pa v njem osnutek odločbe brez imena organa, podpisa uradne osebe in pečata organa, ki se imenuje sicer odločba ter je datiran na 22. 7. 2003. Pritožbeno sodišče navedenega osnutka zaradi pomembnih pomanjkljivosti ne more šteti za odločbo, saj ne izpolnjuje pogojev iz tretjega odstavka 210. člena ZUP.

14. Ker torej „odločba“ z dne 22. 7. 2003 do sedaj tožniku ni bila vročena, je potrebno ugotoviti, o čem je odločala toženka z odločbo z dne 1. 7. 2002. Iz izreka izhaja, da je odločala o začasni zadržanosti od dela tožnika za čas od 9. 4. 1999 do vključno 1. 5. 1999. Tako ni mogoče slediti obrazložitvi prvostopenjskega sodišča, da je bila vloga tožnika pravilno zavržena, ker predhodni upravni postopek ni končan in je tako še vedno odprta upravna zadeva, vodena na zahtevo tožnika z dne 14. 3. 2001 za izplačilo nadomestila plače za ves čas zadržanosti od dela. Ne gre za isti sklop dejstev istega historičnega dogodka, saj se sedanja zadeva ne nanaša na čas od 9. 4. 1999 do 1. 5. 1999, o čemer je bilo odločeno z odločbo tožene stranke z dne 1. 7. 2002, temveč na obdobje od 1. 10. 1992 do 30. 11. 1996 s prekinitvami. Na navedeno pritožba tožnika pravilno opozarja, prav tako pravilno opozarja, da tožena stranka nikoli do sedaj ni odločala in odločila z odločbo o višini nadomestila za sporno obdobje.

15. Prvostopenjsko sodišče v točki 8 obrazložitve izpodbijane sodbe pravilno ugotavlja, da pri toženi stranki v tej upravni zadevi še ni bilo pravnomočno odločeno ter niti ne gre za prekoračitev razumnega roka pri vložitvi zahteve za sodno varstvo. Pritožbeno sodišče tudi ne more slediti navedbam v odgovoru na tožbo, da mora biti zahteva za sodno varstvo v primeru molka organa vložena v razumnem roku in da je tožnik ta razumni rok prekoračil. Tožnik je s svojo zahtevo z dne 24. 10. 2013 zahteval, da toženka odloči o pravici tožnika do nadomestila plače za čas od 1. 10. 1992 do 30. 11. 1996 in da o odloči tudi o višini tega nadomestila. Tožena stranka do sedaj ni izkazala, da bi meritorno odločala o navedenem, zato je njeno ravnanje, ko je s sklepom zahtevo zavrgla, nezakonito.

16. Tožena stranka sicer pravilno navaja zastaralne roke in tudi pravilno navedene, da z zastaranjem preneha pravica zahtevati izpolnitev obveznosti, vendar gre samo za prenehanje pravice zahtevati izpolnitev obveznosti. O sami obveznosti in višini te obveznosti pa toženka do sedaj ni odločala.

17. Iz navedenih razlogov je bilo potrebno pritožbi tožnika ugoditi in sodbo sodišča prve stopnje spremeniti ter izpodbijane odločitve tožene stranke razveljaviti in zadevo vrniti v odločanje toženi stranki, da odloči po vsebini. Odločitev pritožbenega sodišča o vrnitvi zadeve v novo upravno odločanje temelji na 1. alineji prvega odstavka 82. člena ZDSS-1.

18. Zadeva traja nerazumno dolgo. Tožena stranka mora v ponovljenem postopku o zahtevi tožnika odločiti in pri tem upoštevati ves priznani bolniški stalež v spornem obdobju, odločiti o pravici do nadomestila plače med začasno zadržanostjo od dela in v kolikor tožnik to pravico ima, mora izrek vsebovati tudi v kakšni mesečni višini ima tožnik to pravico, tako da bo izdana odločba sposobna eventualne izvršbe. Tožnik namreč z vlogo zahteva oboje, odločitev o sami pravici in o višini te pravice, kar je njegovo upravičenje. V upravnem spisu, predloženem s strani tožene stranke so sicer navedbe, da naj bi tožnik v spornem obdobju že dobil izplačano nadomestilo osebnega dohodka, tudi za sporno obdobje, ni pa izkazano, za katero obdobje in koliko, kar vse bo toženka morala v nadaljevanju izkazati, vizogib nadaljnjemu nepotrebnemu pravdanju. Gre za pravice iz naslova socialne varnosti, glede katerih je potrebno odločati takoj, brez nepotrebnega odlašanja in jih tudi takoj realizirati.

19. Tožena stranka je dolžna tožniku povrniti nastale stroške postopka, ki so odmerjene v skladu s sodno prakso in odvetniško tarifo. Pritožbeno sodišče je kot potrebne stroške tožeči stranki priznalo 183,30 EUR po tar. št. 3100 za postopek in po tar. št. 3102 169,20 EUR za narok, nadalje za prevozne stroške pooblaščenke iz D. do E. in nazaj, dvakrat skupaj 17,00 EUR in dvakrat parkiranje, skupaj 2,80 EUR, 20,00 EUR po tar. št. 6002, kar skupaj znaša 392,30 EUR. Za stroške pritožbe je pritožbeno sodišče priznalo za sestavo pritožbe po tar. št. 3210 225,60 EUR, 2 % za pisarniške stroške in 22 % DDV, kar je skupaj 280,72 EUR, skupaj s stroški pred prvostopenjskim sodiščem 673,02 EUR, kar je tožena stranka dolžna plačati tožniku v roku 15 dni po prejemu sodbe, po tem roku z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

20. Pritožbeno sodišče je svojo odločitev sprejelo v skladu z 2. alinejo 358. člena ZPP in sodbo sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je tožbenemu zahtevku ugodilo, izpodbijani odločitvi tožene stranke razveljavilo ter zadevo vrača toženi stranki v novo upravno odločanje.

ZZVZZ člen 85. ZUP člen 129, 129/1, 129/1-4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.