VDSS Sodba Psp 43/2017
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2017-06-01

Nada Perič Vlaj (preds.), Edo Škrabec (poroč.), Jože Cepec

Sodišče prve stopnje je zavzelo pravilno stališče, da je tudi v primeru, ko pride do poračuna dolga iz naslova neupravičeno prejetih javnih sredstev z drugo pravico iz javnih sredstev, ki je zakon izrecno ne izključuje, mogoče ob za to izpolnjenih pogojih dolg odpisati. Vendar o tem odloča upravni organ po prostem preudarku, zato je nezakonito dolg tudi odpisalo.

I. Pritožbi se delno ugodi in se izpodbijana sodba v II. točki izreka spremeni tako, da se zadeva vrne tožencu v ponovno upravno odločanje.

II. V preostalem se pritožba zavrne in v nespremenjenem delu (I. in III. točka izreka) potrdi sodba sodišča prve stopnje.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo odpravilo sklep toženca št. ... z dne 5. 5. 2016 (I. točka izreka). Odločilo je, da se tožniku odpiše dolg iz naslova neupravičeno prejetih denarnih sredstev po odločbi št. ...7 z dne 2. 2. 2016 (II. točka izreka). Obenem je tožencu naložilo, da za tožnika povrne 171,35 EUR stroškov postopka na račun sodišča (III. točka izreka).

2. Zoper sodbo se pritožuje toženec zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Poudarja, da ima organ, ki odloča o odpisu dolga, pri odločanju pravico do prostega preudarka. Dolg lahko odpiše, ni pa ga dolžan odpisati niti v primeru, če so za to izpolnjeni pogoji. Sklicuje se na zadevo opr. št. VIII Ips 152/2016, v kateri je bilo zavzeto stališče, da je preverjanje zakonitosti upravnega akta, izdanega na podlagi prostega preudarka, v socialnem sporu omejeno na preizkus meja in namena prostega preudarka. Prosti preudarek je bil v izpodbijani odločbi uporabljen v mejah in glede na namen. Sodišče prve stopnje je nezakonito vsebinsko poseglo v izpodbijano odločbo. Vztraja pri stališču, da odpis dolga ni možen, kadar je možen poračun, saj to izhaja iz vrstnega reda 44. člena ZUPJS in namena te določbe. Pri presoji kriterijev za odpis dolga je potrebno upoštevati vse dohodke. Le na takšen način so vsi dolžniki postavljeni v enakopravni položaj, saj bi sicer prejemniki pravic iz javnih sredstev lahko bili v boljšem položaju kot na primer prejemniki pokojnin. Smiselno to izhaja iz sodbe opr. št. II U 342/2011. Pravilnik o izvajanju davčnega postopka v 30. členu našteva dohodke, ki se ne upoštevajo, med njimi pa ni denarne socialne pomoči niti varstvenega dodatka. Opozarja na sodbo opr. št. I U 1846/2010. Tožnik prejema trajno denarno socialno pomoč v višini 288,81 EUR in varstveni dodatek v višini 181,95 EUR, kar pomeni, da prejema dohodek, ki presega osnovni znesek minimalnega dohodka. Pogoji za odpis dolga zato niso izpolnjeni. Na mnenje centra za socialno delo ni vezan (opr. št. I U 2030/2011). Glede uporabe 38. člena Pravilnika pa opozarja, da je odpis možen le v primerih, ko je davek zapadel v plačilo največ tri mesece pred nastankom relevantnih okoliščin, kar pomeni, da mora dolg nastati in zapasti v plačilo, šele na to pa nastopi določena okoliščina (opr. št. II U 272/2013). V obravnavanem primeru je invalidnost nastopila že pred nastankom dolga, zato te okoliščine ni mogoče šteti kot izjemne. Tožniku je preživljanje zagotovljeno z denarno socialno pomočjo, med tem ko se dolg poračunava z varstvenim dodatkom.

4. Po preizkusu zadeve v mejah pritožbenih razlogov in po uradni dolžnosti v skladu z 2. odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP)

, pritožbeno sodišče ugotavlja, da sodišče prve stopnje ni kršilo določb postopka, na katere se pazi po uradni dolžnosti, je pa delno zmotno uporabilo materialno pravo.

5. Predmet presoje tega socialnega spora je pravilnost in zakonitost sklepa o zavrnitvi odpisa dolga iz naslova neupravičeno prejete denarne socialne pomoči v znesku 774,35 EUR in varstvenega dodatka v znesku 501,00 EUR po dokončni in pravnomočni odločbi z dne 2. 2. 2016.

Ob ugotovitvi, da je tožnik od 1. 1. 2016 do 31. 12. 2016, poleg denarne socialne pomoči upravičen do varstvenega dodatka v višini 98,20 EUR

, in se dolg s slednjim poračuna po samem zakonu, je toženec, čeprav je center za socialno delo podal pozitivno mnenje

6. Sodišče prve stopnje je zavzelo pravilno stališče, da je tudi v primeru, ko pride do poračuna dolga iz naslova neupravičeno prejetih javnih sredstev z drugo pravico iz javnih sredstev, ki je zakon izrecno ne izključuje, mogoče ob za to izpolnjenih pogojih dolg odpisati. Vendar o tem odloča upravni organ po prostem preudarku, zato je nezakonito dolg tudi odpisalo.

7. Pravna podlaga za pritožbeno rešitev zadeve je podana v Zakonu o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (ZUPJS)

. Po 4. odstavku 44. člena ZUPJS center za socialno delo, če je oseba kljub razveljavitvi odločbe na podlagi 1. odstavka 43. člena ZUPJS še upravičena do posamezne pravice iz javnih sredstev, razen ob upravičenosti do denarne socialne pomoči, subvencije najemnine, pravice do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev in pravice do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje, po preteku roka za vračilo iz 3. odstavka to pravico mesečno zmanjša glede na višino neupravičeno prejetih javnih sredstev in število mesecev do izteka pravice. V 4. odstavku 44. člena ZUPJS je predviden poračun dolga z drugo pravico iz javnih sredstev, razen s tisto, ki je izrecno izključena. Do poračuna pride po samem zakonu oziroma ex lege. Vendar to ne pomeni, da dolga ob za to izpolnjenih kriterijih zaradi zakonskega poračuna ne bi bilo mogoče odpisati.

8. Sodišče prve stopnje namreč pravilno razloguje, da 4. odstavek 44. člena ZUPJS ureja poračun, med tem ko so odpis dolga in pogoji zanj določeni v 7. odstavku istega člena ZUPJS. Po 7. odstavku 44. člena ZUPJS lahko izplačevalec pravice na predlog osebe po predhodnem mnenju centra za socialno delo odloči, da se dolg deloma ali v celoti odpiše, vendar največ do višine vrednosti predmetov in prejemkov, ki so po predpisih, ki urejajo izvršbo in zavarovanje, izvzeti iz izvršbe. Vlogo za odpis ali delni odpis oseba vloži pri izplačevalcu pravice. Izplačevalec pravice lahko center za socialno delo zaprosi za mnenje o odpisu. Dolg se odpiše po kriterijih za odpis davčnega dolga davčnim zavezancem - fizičnim osebam.

9. Obravnavana instituta, torej poračun in odpis dolga, se med seboj tudi po stališču pritožbenega sodišča, ki je bilo v sodni praksi že zavzeto,

ne izključujeta. Razlaga 7. odstavka 44. člena ZUPJS, za katero se zavzema toženec, torej da odpis dolga ni možen, kadar gre za poračun po zakonu, je zato zmotna in nesprejemljiva. Iz tega razloga je sodišče prve stopnje utemeljeno odpravilo izpodbijani sklep, zato so pritožbene navedbe v tej smeri neutemeljene.

10. Vendar pa toženec o odpisu dolga zaradi zavzetega zmotnega materialno pravnega izhodišča, da le-ta ni možen, sploh še ni vsebinsko odločal. Pritrditi je potrebno pritožniku, da o odpisu dolga odloča diskrecijsko oziroma po prostem preudarku. Pooblaščen je namreč, da lahko na predlog osebe po predhodnem mnenju centra za socialno delo odloči, da se dolg deloma ali v celoti odpiše. Pri uporabi prostega preudarka upošteva kriterije za odpis davčnega dolga davčnim zavezancem - fizičnim osebam. Ključen kriterij za odpis (celotni ali delni) je premoženjsko stanje dolžnika oziroma mesečni dohodki na družinskega člana. Med te dohodke, torej dohodke, ki se upoštevajo pri ugotavljanju kriterijev za odpis dolga iz naslova neupravičeno prejetih javnih sredstev, pa po stališču pritožbenega sodišča ni mogoče šteti denarne socialne pomoči.

11. Možnost celotnega ali delnega odpisa plačila davka je urejena v 101. členu Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2)

. Davčni organ lahko dovoli odpis ali delni odpis, če bi se s plačilom davčne obveznosti lahko ogrozilo preživljanje davčnega zavezanca in njegovih družinskih članov (1. odstavek 101. člena ZDavP-2). Na podlagi pooblastila iz 4. odstavka 101. člena ZDavP-2, da podrobnejše kriterije za odpis določi minister, pristojen za finance, upoštevaje raven zadovoljevanja minimalnih življenjskih potreb, ki omogočajo preživetje in so določene s predpisi na področju socialnega varstva, je bil sprejet Pravilnik o izvajanju zakona o davčnem postopku (Pravilnik)

. V 37. členu določa merila za odpis in delni odpis, v 38. členu pa odpis, delni odpis, odlog in obročno plačilo v izjemnih primerih.

12. Na podlagi 1. odstavka 37. člena Pravilnika se zapadle obveznosti lahko delno odpiše, če mesečni dohodki na družinskega člana, ugotovljeni v skladu s 30. in 31. členom Pravilnika, ne presegajo 1,5-kratnika osnovnega zneska minimalnega dohodka po zakonu, ki ureja socialno varstvene prejemke, in obveznosti ni mogoče delno ali v celoti plačati iz dohodkov, premoženja in prihrankov davčnega zavezanca in njegovih družinskih članov. Obveznost pa se lahko odpiše v celoti, če mesečni dohodki na družinskega člana, ugotovljeni v skladu s 30. in 31. členom Pravilnika, ne presegajo osnovnega zneska minimalnega dohodka po zakonu, ki ureja socialno varstvo, in obveznosti ni mogoče delno ali v celoti plačati iz premoženja in prihrankov davčnega zavezanca in njegovih družinskih članov (2. odstavek 37. člena Pravilnika).

13. Dohodki po 1. odstavku 30. člena Pravilnika so vsi dohodki in prejemki davčnega zavezanca in njegovih družinskih članov po Zakonu o dohodnini (ZDoh-2),

ne glede na vrsto in obliko, v kateri so prejeti, in ne glede na to, ali so obdavčljivi ali ne, zmanjšani za normirane ali dejanske stroške, priznane po ZDoh-2, ter za davek in obvezne prispevke za socialno varnost, obračunane od teh dohodkov. Kot sicer pravilno opozarja toženec v pritožbi, se ne štejejo le dohodki, ki so prejeti z določenim namenom porabe, ki ni preživljanje davčnega zavezanca in njegovih družinskih članov (2. odstavek 30. člena Pravilnika).

Kaj se šteje med dohodke po zakonu o dohodnini, je določeno v 18. členu ZDoh-2, med drugim se štejejo tudi drugi dohodki. Med eksplicitno določenimi prejemki, ki se po 19. členu tega zakona ne šteje med dohodke, ni denarne socialne pomoči niti varstvenega dodatka, čeprav se po 8. točki 20. člena ZDoh-2 od pomoči in prejemkov, ki jih država zagotavlja socialno ogroženim v skladu z zakonom, ki ureja socialno varstvo, ne plača dohodnina.

14. Vendar je citirani 37. člen Pravilnika mogoče pravilno razlagati in uporabljati le v povezavi z namenom denarne socialne pomoči, ki prav v višini osnovnega zneska minimalnega dohodka

zagotavlja sredstva za zadovoljevanje minimalnih življenjskih potreb,

in v zvezi s 4. odstavkom 44. člena ZUPJS, po katerem poračun dolga z denarno socialno pomočjo zaradi zagotavljanja minimalnih sredstev za preživetje ni možen

, tako da med dohodke, ki se upoštevajo pri ugotavljanju kriterijev za odpis dolga iz naslova neupravičeno prejetih javnih sredstev, denarne socialne pomoči, za razliko od varstvenega dodatka

ni mogoče upoštevati. Le takšno tolmačenje 37. člena Pravilnika je skladno s 4. odstavkom 101. člena ZDavP-2, ki na zakonski ravni nalaga, da se pri kriterijih za odpis in delni odpis dolga upošteva raven zadovoljevanja minimalnih življenjskih potreb, ki omogoča preživetje. Drugačno pritožnikovo stališče zato ni sprejemljivo.

15. Glede na 2. odstavek 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP)

mora toženec odločbo izdati v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je pooblastilo dano. Po pravni teoriji

namreč odločanje po prostem preudarku ne sme biti samovoljno, temveč v mejah vsebinskih pogojev, ki morajo biti izpolnjeni, da je odločitev po prostem preudarku sploh lahko zakonita. Organ je vezan na meje pooblastila in namen, za katerega je pooblastilo dano. Ker torej toženec v obravnavani zadevi zaradi zmotnega materialno pravnega stališča, da zaradi poračuna dolga odpis ni možen, o odpisu po vsebini sploh še ni odločal, sodišče preizkusa meja in namena prostega preudarka, na kar utemeljeno opozarja toženec v pritožbi, ni moglo opraviti, temveč bi moralo postopati po 3. alineji 1. odstavka 82. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1)

in zadevo vrniti tožencu v ponovno upravno odločanje.

16. Na podlagi navedenega je pritožbeno sodišče na temelju 351. člena ZPP delno ugodilo pritožbi in spremenilo prvostopenjsko sodbo v II. točki izreka tako, da je zadevo vrnilo tožencu v ponovno upravno odločanje, v katerem bo potrebno ob upoštevanju materialno pravnega izhodišča, zavzetega v tej sodbi, razjasniti zlasti okoliščine, ki so pomembne za pravilno uporabo 37. člena Pravilnika, in šele za tem po prostem preudarku v skladu z namenom, zaradi katerega je pooblastilo dano, odločati o morebitnem odpisu dolga iz naslova neupravičeno prejetih zneskov denarne socialne pomoči in varstvenega dodatka. V preostalem pa je bilo iz že navedenih razlogov in dodatno, ker odločitev pritožbenega sodišča ni vplivala na tožnikov uspeh v sporu, ki ga je v postopku pred sodiščem prve stopnje zastopala odvetnica po brezplačni pravni pomoči,

potrebno pritožbo na podlagi 353. člena ZPP zavrniti in v nespremenjenem delu (I. in III. točka izreka) potrditi sodbo sodišča prve stopnje. Ostale pritožbene navedbe, vključno z nekaterimi judikati Upravnega sodišča RS, ki se nanašajo zlasti na vračilo davčnega dolga, na katere se sklicuje toženec v pritožbi, glede na predhodno obrazloženo za odločitev v tej zadevi niso pravno relevantne.

Ur. l. RS, št. 73/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami.

S to odločbo je bila z dnem 1. 8. 2015 razveljavljena odločba z dne 23. 12. 2013, po kateri je bil tožnik upravičen do višje denarne socialne pomoči in višjega varstvenega dodatka, in odločeno, da je od 1. 8. 2015 do 31. 12. 2015 upravičen do denarne socialne pomoči in varstvenega dodatka v nižjem znesku ter je neupravičeno prejeta javna sredstva dolžan vrniti.

V mnenju z dne 18. 2. 2016 center za socialno delo poudarja, da gre za dolgotrajnega prejemnika denarne socialne pomoči, brez premoženja in prihrankov. Je trajno nezmožen za pridobitno delo, prejema tudi subvencijo najemnine ter občasno izredno socialno pomoč, zaradi česar ni zmožen plačati dolga (v sodnem spisu na prilogi A-6).

Ur. l. RS, št. 13/11 uradno prečiščeno besedilo s spremembami.

Na primer pomoči in drugi podobni prejemki, prejeti za odpravo posledic naravnih nesreč, pomoč ob rojstvu otroka, dodatek za pomoč in postrežbo, povračila stroškov, neobdavčljiva po ZDoh-2, subvencije.

8. člen Zakona o socialno varstvenih prejemkih, ZSVarPre, Ur. l. RS, št. 61/2010 s spremembami.

Predlog Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, Poročevalec DZ, št. 55/2010.

Ur. l. RS, št. 24/2006 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami.

J. Breznik in ostali: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV založba Ljubljana 2004, str. 64 in nasl.

Na primer v odločbi Up-84/94 z dne 1. 6. 1996, Psp 300/2015.

Odločba BPP, št. 158/2016 z dne 19. 5. 2016.

V obrazložitvi sodbe mora sodišče druge stopnje po 360. členu ZPP presoditi le tiste navedbe pritožbe, ki so odločilnega pomena.

Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (2010) - ZUPJS  - člen 43, 43/1, 44, 44/4.

Zakon o davčnem postopku (2006) - ZDavP-2  - člen 101, 101/1, 101/4.

Zakon o dohodnini (2006) - ZDoh-2  - člen 18, 19, 20.

Pravilnik o izvajanju Zakona o davčnem postopku (2006) - člen 30, 30/2, 37, 37/2, 38.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.