VDSS sodba Psp 269/2016
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2016-10-06

Nada Perić Vlaj (preds.), Edo Škrabec (poroč.), Jože Cepec

pravica do subvencije za tržno stanovanje - najemnik - najemna pogodba

Za priznanje pravice do subvencioniranja najemnine sta odločilna višina dohodka najemnika in oseb, ki se upoštevajo pri ugotavljanju materialnega položaja vlagatelja v skladu z 10. členom ZUPJS in dejstvo, da gre za najemnika v tržnem najemnem stanovanju.

I. Pritožba se zavrne in se potrdi sodba sodišča prve stopnje.

II. Tožeča stranka krije stroške pritožbe sama.

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek, da se odpravita odločbi št. ... z dne 24. 10. 2013 in št. ... z dne 8. 11. 2012 ter da se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Zavrnilo je tudi zahtevek za povrnitev stroškov postopka.

2. Zoper sodbo je pritožbo vložila tožeča stranka iz vseh pritožbenih razlogov. V pritožbi navaja, da v primeru odločanja o dodelitvi subvencije k tržni najemnini, sodišče ne more biti ozko in vezano zgolj na jezikovno metodo razlage osamljene določbe v enem zakonu, temveč mora pri razlagi pravnega pravila, kdo je upravičen do subvencije, upoštevati ustavo in tudi drugo zakonodajo, ki ureja to področje ter glede na celotni pravni sistem izluščiti veljavno pravilo za odločanje v tem sporu. Iz 78. člena Ustave RS izhaja, da država ustvarja možnosti, da si državljani pridobijo primerno stanovanje. Temeljni zakon na področju stanovanjske politike in posebej stanovanjskih najemnih razmerjih pa je Stanovanjski zakonik (v nadaljevanju SZ-1)(1). Navedeni zakon v 10. členu definira tudi pojem primernega stanovanja in s tem zapolni pravni standard podan v Ustavi RS. Med pogoji primernega stanovanja pa je določeno, da mora imeti stanovanje izdano uporabno dovoljenje v skladu s predpisi o graditvi objektov. V delu, ki se nanaša na subvencioniranje najemnine, tudi Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (v nadaljevanju: ZUPJS)(2)  več kot očitno spada pod področje stanovanjske politike države oziroma ukrepov države pri zagotavljanju primernega stanovanja in ga je potrebno uvrstiti pod 78. člen Ustave RS. Ker ZUPJS ne podaja definicije primernega stanovanja oziroma stanovanja (razen v smislu površin) in ker le-to podaja SZ-1, je treba pri odločanju o dodelitvi subvencije presojati tudi dejstvo, ali je predmet najema primeren oziroma ali izpolnjuje kriterije, ki so določeni v 10. členu ZS-1. Glede tega tožeča stranka prilaga tudi sodbo Upravnega sodišča I-U 117/2011. Kljub temu, da se navedena sodba nanaša na drug zakon, pa je sodba pomembna, ker odgovarja na pravno vprašanje, ki je bistveno tudi za presojo sporne zadeve. Sodišče prve stopnje 10. člena SZ-1 ni upoštevalo, se pa je postavilo na stališče, da je v postopku dodelitve neprofitnega stanovanja v najem potrebno uporabiti 87. člen SZ-1. Sodišče ne obrazloži, kakšna je razlika med dodelitvijo neprofitnega stanovanja v najem in med dodelitvijo subvencije za najem tržnega stanovanja in zakaj je potrebno pri prvem upoštevati pravni standard primernega stanovanja, pri drugem pa ne. V skladu z izpodbijano odločbo je tožeča stranka dolžna plačevati subvencijo graditelju nelegalne gradnje, ki oddaja to gradnjo v najem kot končnemu prejemniku subvencije za tržno najemnino. Določbe zakona o ureditvi objektov jasno določajo posledice nedovoljenih gradenj oziroma takoimenovanih črnih gradenj in dajejo inšpekcijskim organom številna pooblastila. Javnopravne omejitve glede uporabe in razpolaganja s „črnimi gradnjami“ so zelo jasne. Objekt oz. gradnjo, ki nima uporabnega dovoljenja se ne sme uporabljati, prav tako je potrebno nelegalen objekt odstraniti. Prepovedan je tudi pravni promet. Izpodbijana sodba pa tožečo stranko sili, da za pravno neobstoječi objekt plačuje subvencijo njegovemu lastniku, kot končnemu prejemniku subvencije. Pri oblikovanju zgornjega sodniškega silogizma je nujno potrebno uporabiti sistemsko razlago zakona in zavzeti stališče, da je SZ-1 po argumentu hierarhije in po argumentu specialnosti tisti, ki določa pogoje za stanovanje oziroma posledično za najemnika, ki lahko po sklenitvi najemne pogodbe pridobi subvencijo za najemnino. To je edina mogoča, logična in ustavno skladna razlaga 28. člena ZUPJS. V primeru, da bi pritožbeno sodišče spoznalo, da takšna interpretacija ni mogoča, pa tožeča stranka predlaga prekinitev postopka in ustavno presojo tega člena pred Ustavnim sodiščem RS v skladu s 23. členom Zakona o ustavnem sodišču. Če sodišče ne bo storilo ničesar, pa bo tožeča stranka sama prisiljena vložiti ustavno pritožbo oziroma ustavno presojo omenjenega člena. Tožeča stranka nadalje opozarja tudi na ničnost najemne pogodbe zaradi neobstoja oziroma nedopustnosti predmeta pogodbe. Določila 35. in 37. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju: OZ)(3)  določajo, da v primeru, da je predmet pogodbe nedopusten ali ta ne obstaja, je pogodba nična. Ker je stanovanje na naslovu C. v B. „črna gradnja“, ki ne obstoji v pravnem prometu oz. gre za pravno nedopusten predmet pogodbe, je najemna pogodba, na podlagi katere se je podelila subvencija za najemnino, nična. Sodišče je v 6. točki obrazložitve sprejelo napačen materialnopravni zaključek, da takšna pogodba ni nična. Ker upravičenec do subvencije ne razpolaga z veljavno najemno pogodbo, zato tudi ni upravičen do subvencije. Pogodba je nična tudi zato, ker ne vsebuje sestavin določenih z 91. členom SZ-1, to pa je identifikacijska oznaka stanovanja iz katastra stavb. Zaradi vsega predhodno navedenega je sodišče tudi napačno ugotovilo dejansko stanje. Iz prvostopenjske odločbe izhaja, da se subvencija podeljuje za tržno stanovanje na naslovu A., v B., medtem ko iz najemne pogodbe izhaja, da je le-ta sklenjena za stanovanje na naslovu C.. Odločba in najemna pogodba sta si tako v medsebojnem nasprotju. Ugotovitev, da je najemna pogodba sklenjena za drugo stanovanje, kot pa dodeljena subvencija, bi lahko vodila do razveljavitve izpodbijanih odločb in posledično do drugačne sodne odločbe. Glede bistvenih kršitev določb postopka tožena stranka navaja, da je sodišče kršilo 8. točko drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP)(4). Sodišče se ni opredelilo do navajanj tožeče stranke glede nujnosti uporabe SZ-1 glede kriterija primernega stanovanja oziroma se je do tega opredelilo zgolj pavšalno. Prav tako se ni opredelilo do dejstva nelegalnosti gradnje in kako to vpliva na veljavno sklenjeno najemno pogodbo. Ker je tožeča stranka s tem v zvezi podala obširne navedbe, sodišče pa se nanje ni odzvalo oziroma se je odzvalo zelo pavšalno, je sodišče kršilo pravico do izjavljanja, zato je sodba nezakonita in jo je potrebno razveljaviti. Niti prvostopenjske odločbe niti sodbe ni mogoče preizkusiti, zato je podana kršitev tudi po 14. točki drugega odstavka 339. člena ZPP oziroma sta si odločba in sodba v nasprotju z listinskimi dokazi (15. točka drugega odstavka 339. člena ZPP). Sodbe tako ni mogoče preizkusiti glede vprašanja, zakaj 10. člen SZ-1 ni uporabljen v konkretnem primeru in zakaj navajanja glede „črne gradnje“ niso relevantne za ta spor. Neskladje je tudi glede predmeta pogodbe oz. najema oz. katero stanovanje sploh uporablja upravičenec do subvencije. Prvostopenjski organ je tako sprejel protispisno odločitev, saj je podelil subvencijo za stanovanje, ki ni predmet najemne pogodbe. Tožeča stranka zato predlaga, da pritožbeno sodišče prekine postopek in sproži presojo ustavnosti 28. člena ZUPJS oz. da s pravili interpretacije ugodi pritožbi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da zavrne zahtevek za plačilo subvencije iz naslova tržne najemnine. Podredno pa predlaga, da izpodbijano sodbo razveljavi ter zadevo z jasnimi navodili oziroma usmeritvijo vrne sodišču prve stopnje v ponovno sojenje. Priglaša tudi pritožbene stroške.

3. V odgovoru na pritožbo tožena stranka meni, da je pritožba neutemeljena in pritožbenemu sodišču predlaga njeno zavrnitev. Uvodoma pojasnjuje, da je tožeča stranka pred sodiščem že vložila več tožb, s katerimi je izpodbijala odločbe o dodelitvi subvencionirane najemnine v večstanovanjskem objektu, v katerem živi tudi D.D.. V predmetnem socialnem sporu je dejansko stanje identično kot v zadevah, ki so se pred naslovnim sodiščem vodile pod opr. št. V Ps 3167/2013, V Ps 3218/2014 in V Ps 3166/2013. V zadevi V Ps 3167/2013 z dne 24. 6. 2015 je tožeča stranka pritožbo umaknila, v drugih dveh zadevah pa je bila njena pritožba s sodbama pritožbenega sodišča opr. št. Psp 162/2015 z dne 24. 9. 2015 in Psp 328/2015 z dne 29. 10. 2015, zavrnjena. Pritožbeno sodišče je v navedenih zadevah že zavzelo stališče, ki je bistveno tudi za predmetni socialni spor, in sicer da je najemna pogodba veljavno sklenjena, saj vsebuje vse bistvene sestavine, ki jih zahteva SZ-1 v 91. členu. Med obveznimi sestavinami, določenimi v navedenem členu namreč ni navedene legalne gradnje v smislu 10. člena SZ-1, ki definira primerno stanovanje. Gre za veljavno sklenjeno najemno pogodbo, s tem da ZUPJS sodišču ne daje nobene pravne podlage, da bi presojalo, ali navedena najemna pogodba vsebuje očitane pomanjkljivosti. Okoliščina, da gre za nelegalno gradnjo oz. da stavba ni vpisana v ustrezen register, na odločitev ne vpliva, saj takšna pogodba ni nična in tudi ne izpodbojna.

5. Po preizkusu zadeve pritožbeno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje razčistilo dejstva, bistvena za odločitev v zadevi ter na podlagi pravilne uporabe materialnega prava tudi pravilno razsodilo. Pri tem ni kršilo postopkovnih določb, na katere pritožbeno sodišče na podlagi drugega odstavka 350. člena ZPP pazi po uradni dolžnosti. Sodišče tudi ni kršilo postopkovnih določb, na katere v pritožbi opozarja tožeča stranka. Obrazložitev sodbe namreč ne vsebuje pomanjkljivosti zaradi katerih se ta ne bi mogla preizkusiti, kot bo to pojasnjeno kasneje.

6. Prav tako tudi ni podana kršitev po 15. točki drugega odstavka 339. člena ZPP. Sodba namreč ni v nasprotju z listinskimi dokazi. V zvezi z izrekom prvostopenjske odločbe, ki v 2. točki izreka navaja, da je D.D. upravičen do subvencionirane tržne najemnine za tržno stanovanje na naslovu A. v B., v najemni pogodbi pa je naveden naslov stanovanja C. v B., pa je že sodišče prve stopnje ustrezno obrazložilo, da omenjeno za odločitev ni bistveno, temveč je odločilna najemna pogodba z dne 1. 1. 2012, na katero se prvostopenjski organ v izreku odločbe tudi izrecno sklicuje, kar pomeni, da je subvencionirana tržna najemnina namenjena le stanovanju, ki je bilo oddano v najem z najemno pogodbo z dne 1. 1. 2012. V tem primeru torej ne gre niti za kršitev po 15. točki drugega odstavka 339. člena ZPP niti ne za nepopolno oz. zmotno ugotovljeno dejansko stanje, kot to v pritožbi uveljavlja tožeča stranka. Sodišče tudi ni kršilo pravice do izvajanja tožeče stranke (8. točka drugega odstavka 339. člena ZPP). Sodišče se je namreč opredelilo do navedb tožeče stranke tako glede uporabe SZ-1, kot tudi glede vprašanja nelegalnosti gradnje in vpliva tega dejstva na podelitev subvencije.

7. Sodišče prve stopnje je tudi pravilno uporabilo materialno pravo. Predmet presoje pred sodiščem je bila dokončna odločba št. ... z dne 24. 10. 2013, s katero je bila zavrnjena pritožba tožeče stranke vložena zoper prvostopenjsko odločbo št. ... z dne 8. 11. 2012. Z omenjeno odločbo je bilo odločeno, da je D.D. upravičen do subvencionirane tržne najemnine za tržno stanovanje na naslovu A. v B., oddano v najem z najemno pogodbo z dne 1. 1. 2012, v višini 405,00 EUR mesečno za obdobje od 1. 3. 2012 do 28. 2. 2013. Občina B. (tožeča stranka) izplačuje znesek subvencije najemniku stanovanja s tržno najemnino.

8. Pravna podlaga za priznanje pravice do subvencije tržne najemnine je podana v 28. členu ZUPJS, kjer je določeno, da je do subvencioniranja najemnine upravičen najemnik v neprofitnem stanovanju, namenskem najemnem stanovanju, bivalni enoti, tržnem najemnem in hišniškem stanovanju. V nadaljevanju je določeno, kako se določi višina subvencije. V tretjem odstavku istega člena pa je nadalje določeno, da najemnik v tržnem stanovanju, ki sklene najemno pogodbo z najemodajalcem, s katerim je sam ali kateri izmed uporabnikov stanovanja v krogu zakonitih dedičev do drugega dednega reda po predpisih, ki urejajo dedovanje, ni upravičen do subvencije najemnine. Šele z novelo ZUPJS-C(5)  je bil na koncu dosedanjega tretjega odstavka, ki je postal četrti odstavek dodan nov odstavek, in sicer da je najemnik tržnega stanovanja upravičen do subvencije najemnine, če ima na naslovu tržnega stanovanja prijavljeno stalno ali začasno prebivališče. Navedena novela pa je bila sprejeta že po izdaji izpodbijanih odločb, tako da za odločitev v sporni zadevi ni relevantna.

9. Za priznanje pravice do subvencioniranja najemnine je torej odločilna višina dohodka najemnika in pa oseb, ki se upoštevajo pri ugotavljanju materialnega položaja vlagatelja v skladu z 10. členom ZUPJS in pa nadalje da gre za najemnika v tržnem najemnem stanovanju. Da je upravičenec D.D. najemnik tržnega stanovanja, pa je v predsodnem postopku upravni organ ugotavljal z vpogledom v najemno pogodbo z dne 1. 1. 2012. Fotokopija najemne pogodbe se tudi nahaja v dokumentaciji upravnega spisa.

10. Najemna pogodba je pogodba med najemodajalcem in najemnikom. Najemodajalec se najemniku zaveže izročiti določeno stvar v rabo, ta pa se zaveže, da mu bo zato plačeval najemnino (587. člen OZ). Razmerje med najemodajalcem in najemnikom predstavlja tudi stanovanjski najem v smislu 84. člena SZ-1. Po tej določbi lastnik stanovanja odda stanovanje v najem s sklenitvijo najemne pogodbe. Z najemno pogodbo se najemodajalec zavezuje izročiti stanovanje najemniku v rabo, slednji pa se zavezuje, da mu bo zato plačeval določeno najemnino. Najemno pogodbo je treba skleniti pred začetkom najemnega razmerja v pisni obliki za določen ali nedoločen čas. Najemna pogodba mora vsebovati vse obvezne sestavine, ki jih določa 91. člen SZ-1. Med drugim mora vsebovati opis stanovanja, identifikacijsko oznako iz katastra stavb, ime in priimek lastnika, davčno številko ter ime in priimek najemnika in oseb, ki bodo skupaj z najemnikom uporabljale stanovanje, določbe o medsebojnih pravicah in obveznostih pogodbenih strank. Med obveznimi sestavinami določenimi v 91. členu ZS-1 pa ni navedene legalne gradnje v smislu 10. člena SZ-1, ki definira primerno stanovanje. Vse omenjeno je pritožbeno sodišče poudarilo tudi že v dveh pravnomočno zaključenih zadevah, kjer je šlo za isto tožečo stranko in je bilo predmet spora tudi vprašanje subvencije tržne najemnine(6). Iz 1. člena fotokopije najemne pogodbe za stanovanje izhaja tudi identifikacijska oznaka stavbe oz. vsi potrebni podatki, kot so zahtevani v 91. členu SZ-1.

11. ZUPJS kot specialni predpis ne odkazuje na uporabo SZ-1 glede vprašanja primernosti stanovanja. V tem je tudi razlika med Zakonom o nacionalni stanovanjski varčevalni shemi in subvencijah mladim družinam za prvo reševanje stanovanjskega vprašanja (v nadaljevanju: ZNSVS)(7). Navedeni predpis se v 26.a členu izrecno sklicuje na 10. člen SZ-1 in s tem v zvezi tudi na vprašanje primernosti stanovanja. Ker ZUPJS take določbe nima, torej za rešitev sporne zadeve tudi ni odločilna odločba Upravnega sodišča RS, št. I-U 117/2011, na katero se sklicuje tožeča stranka v pritožbi.

12. Za odločitev tudi ni odločilno vprašanje, ali je predmet najema (stanovanje) „črna gradnja“, kot to uveljavlja tožeča stranka. Pogodba je bila veljavno sklenjena in tudi ni nična. Potrebno je namreč ločiti položaj najemodajalca in pa najemnika. Tudi v primeru, če bi šlo za stanje, da najemodajalec stanovanje ne bi smel oddati v najem, pa posledic ne more nositi najemnik, kot je to določeno v drugem odstavku 86. člena OZ. V primeru, če je sklenitev določene pogodbe prepovedana samo eni stranki, ostane pogodba v veljavi, razen če ni v zakonu za posamezen primer določeno kaj drugega, stranko, ki je prekršila zakonsko prepoved, pa zadenejo ustrezne posledice. V sporni zadevi se je odločalo o priznanju subvencije najemnine najemniku, ki je na podlagi sklenjene najemne pogodbe v spornem obdobju živel v najetem stanovanju. Pravico do subvencije najemnine je očitno tudi imel priznano že pred spornim obdobjem, kajti nova odločba je bila izdana zaradi spremembe števila članov, saj je bila prejšnja odločba razveljavljena s 1. 3. 2012. Od tega datuma dalje pa je bila priznana nova višina subvencije. Ker so bili na strani upravičenca, torej najemnika stanovanja izpolnjeni vsi z zakonom določeni pogoji, je tožena stranka utemeljeno upravičencu priznala pravico do subvencije tržne najemnine.

13. V zvezi s predlogom tožeče stranke, da naj pritožbeno sodišče prekine postopek in predlaga ustavno presojo 28. člena ZUPJS, pa pritožbeno sodišče poudarja, da je bila navedena določba že predmet presoje pred Ustavnim sodiščem RS. Z odločbo št. U-I 109/15  z dne 19. 5. 2016 je Ustavno sodišče RS odločilo, da je člen 28 ZUPJS v neskladju z Ustavo RS in da mora Državni zbor RS ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta po objavi odločbe v Uradnem listu RS. Do odprave ugotovljenega neskladja se upravičencem do subvencije v tržnih in hišniških stanovanjih, ki izpolnjujejo dohodkovne in druge pogoje za pridobitev neprofitnega stanovanja, prizna tudi subvencija do priznane neprofitne najemnine na način, kot je določen za subvencije neprofitnih najemnin. Ker je v sporni zadevi tožeča stranka Občina B., ne pa upravičenec, odločba ustavnega sodišča na rešitev sporne zadeve ne vpliva. Sama vsebina člena (razen prej omenjenega vprašanja glede enakopravne obravnave upravičencev do subvencije najemnine), pa po stališču pritožbenega sodišča ni protiustavna. Določba jasno določa postopek in pogoje za pridobitev pravice do subvencije tržne najemnine, zato se pritožbeno sodišče ni odločilo za prekinitev postopka ter sprožitev presoje navedene določbe pred Ustavnim sodiščem RS, kot je to v pritožbi predlagala tožeča stranka.

14. Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 353. člena ZPP pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje. Ker tožeča stranka s pritožbo ni uspela, je pritožbeno sodišče na podlagi prvega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP odločilo, da tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbe.

(1) Ur. l. RS, št. 69/2003 s spremembami.

(2) Ur. l. RS, št. 62/2010 s spremembami.

(3) Ur. l. RS, št. 83/2001 s spremembami.

(6) Opr. št. Psp 162/2015 z dne 24. 9. 2015 in Psp 328/2015 z dne 29. 10. 2015.

(7) Ur. l. RS, št. 86/2000 s spremembami.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.