VDSS sodba Psp 300/2015
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2015-11-05

Edo Škrabec (preds.), Nada Perić Vlaj (poroč.), Jože Cepec

izredna denarna socialna pomoč - izpolnjevanje pogojev - abstraktni pravni pojmi - prosti preudarek - materialna ogroženost

Abstraktni pravni pojmi ter prosti preudarek vežejo upravni organ pri njihovih uporabi in posledično vplivajo tudi na obseg sodne presoje posamičnih upravnih aktov. Tako je tudi v primerih uveljavljanja izredne denarne socialne pomoči potrebno že v predsodnem postopku razčistiti, ali je vlagatelj materialno ogrožen, ali se je v takšnem položaju znašel iz razlogov, na katere ni mogel ali ne more vplivati, oziroma ali ima takšne izredne stroške za preživljanje, ki jih z lastnim dohodkom ne more pokriti. Zgolj z dejstvom črtanja iz evidence brezposelnih, ker se določenega dne oseba ni javila pri svetovalcu za zaposlitev, ni mogoče zapolniti abstraktnega zakonskega dela norme, ki se nanaša na razlog, zaradi katerega ni mogla ali ne more vplivati na nastali položaj in se odraža skozi preteklo ali sedanjo skrb za dostojno lastno preživljanje. Glede na to, da 1. odstavek 33. člena ZSVarPrev, v katerem so določeni pogoji za priznanje izredne denarne socialne pomoči, v predsodnem postopku ni bil pravilno interpretiran ne uporabljen in tega niti sodišče prve stopnje ni odpravilo, so ostala dejstva oz. pogoji, ki so odločilni za zakonito upravno odločanje po prostem preudarku o pravici do izredne denarne socialne pomoči, nerazčiščeni. Zato je pritožbeno sodišče pritožbi ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da se upravna akta odpravita in se zadeva vrne v ponovno upravno odločanje.

I. Pritožbi se ugodi in se sodba sodišča prve stopnje v izpodbijani I. točki izreka spremeni tako, da glasi:

„Odločbi št. ... z dne 13. 1. 2014 in št. ... z dne 20. 11. 2013 se odpravita ter zadeva vrne v ponovno upravno odločanje.“

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek na odpravo zavrnilnih odločb, citiranih v izreku te sodbe ter priznanje pravice do izredne denarne socialne pomoči (I. tč. izreka). Hkrati je izreklo, da stroški tožnika bremenijo proračun (II. tč. izreka). Pritrdilo je ugotovitvi tožene stranke, da je bil tožnik iz krivdnih razlogov črtan iz evidence brezposelnih, da zato po 33. členu v zvezi z 28. členom ZSVarPre ne more pridobiti pravice do izredne denarne socialne pomoči in posledično presodilo, da sta izpodbijana zavrnilna upravna akt pravilna in zakonita.

2. Zoper I. točko izreka sodbe je tožnik po pooblaščeni odvetnici vložil pravočasno pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Predlaga njeno spremembo v smeri odprave  upravnih aktov in odločitev po temelju.

Poudarja, da je bil precejšnji del tožbe posvečen nepravilnemu pravnemu naziranju pri odločanju v predsodnem postopku, vendar se sodišče do tega sploh ni opredelilo. Kršilo je njegovo pravico do sodnega varstva, saj se do tožbenih navedb ni opredelilo kot bi moralo v skladu s 4. odstavkom 324. člena ZPP. Vztraja pri materialnopravnem stališču glede razlage in uporabe 33. člena ZSVarPre, v katerem je izrecno določeno, da je izredno denarno socialno pomoč posamezniku mogoče dodeliti ne glede na ostale določbe poglavja zakona, torej  ne glede na 28. člen ZSVarPre. Gre za specialno določbo zakona, po kateri razlogi, na katere oseba ni mogla ali ne more vplivati, niso identični tistim iz 28. člena, saj bi v nasprotnem primeru zakonodajalec moral napotiti na uporabo tega določila. Sicer pa je bilo sodišče dolžno odgovoriti na tožbene navedbe, ali je obstoj krivdnega razloga zaradi ne vodenja v evidenci brezposelnih takšne narave, da bi, v kolikor tega ne bi bilo, vplival na prosilčevo pridobitno zmožnost. Enkratna ne zglasitev pri referentu zavoda zagotovo ni takšna okoliščina, zaradi katere bi bilo premoženjsko stanje tistega dne, če bi se tam zglasil, drugačno in bi si lahko sam zagotovil preživljanje. Določbo 33. člena ZSVarPre je potrebno razlagati po namenu. Enako kot v predsodnem postopku ko izpodbijanih odločb niti ni mogoče preizkusiti, saj vsebujejo zgolj pavšalne navedbe oziroma povzemajo zakonske določbe, je tudi v sodnem postopku prišlo do kršitve procesnega prava, ker se do tovrstnih tožbenih navedb sodišče sploh ni opredelilo. Zaradi napačnega materialnopravnega stališča sodišče njegove materialne ogroženosti niti ni ugotavljalo in je posledično ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno.

V lastni obsežni pritožbi zatrjuje enako kot v tožbi. Predvsem graja zmotno uporabo 33. člena ZSVarPre glede pooblastila za odločanje po prostem preudarku. Zaradi diskrecijske pravice lahko center za socialno delo pri istem dejanskem stanju izbere med več pravno enako možnimi odločitvami tisto, ki jo glede na konkreten primer šteje za najbolj smotrno oziroma primerno.

4. Ob preizkusu zadeve v mejah pritožbenih razlogov in po uradni dolžnosti v skladu z 2. odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku ( Ur. l. RS št. 73/2007 in 45/2008: v nadaljevanju ZPP), pritožbeno sodišče ugotavlja, da je ostalo dejansko stanje zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, povsem nerazčiščeno. Izpodbijana zavrnilna sodba posledično nima odločilnih dejanskih niti pravnih razlogov.

5. Pravna podlaga za pritožbeno rešitev zadeve je podana v 33. členu Zakona o socialno varstvenih prejemkih (Ur. l. RS št. 61/2010 s poznejšimi spremembami; v nadaljevanju ZSVarPre), ki ureja namen, pogoje za dodelitev, višino in število zneskov izredne denarne socialne pomoči, ki jih je dopustno dodeliti v enem koledarskem letu. Prvi odstavek 33. člena ZSVarPre izrecno določa, da se lahko samski osebi ali družini ne glede na določbe tega poglavja, kot posebna oblika denarne socialne pomoči dodeli izredna denarna socialna pomoč, če se ugotovi, da se je iz razlogov, na katere ni mogla ali ne more vplivati, znašla v položaju materialne ogroženosti oziroma če izkazuje izredne stroške, ki so vezani na preživljanje, ki jih z lastnim dohodkom ne more pokriti. Gre torej dejansko za specialno določbo, ki ne glede na ostale določbe zakona celovito ureja „namen in dodelitev“ navedene denarne dajatve in hkrati predpisuje pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, da jo lahko pooblaščeni organ po prostem preudarku prizna glede na okoliščine vsakokratnega primera. Z besedno zvezo „ne glede na določbe tega poglavja...“, je s 1. odstavkom 33. člena ZSVarPre seveda izključena neposredna  uporaba 28. člena istega zakona. Vloge za izredno denarno socialno pomoč ni dopustno zavrniti zgolj z upoštevanjem t.i. krivdnega razloga iz 28. člena ZSVarPre(1) ,,. Izredna denarna socialna pomoč je namenjena za reševanje materialne ogroženosti ali izrednih stroškov, vezanih na preživljanje, ki jih samska oseba iz razlogov, na katere ni mogla ali ne more vplivati, z lastnimi dohodki ne more pokriti.

6. Določba 1. odstavka 33. člena ZSVarPre je vsaj delno sestavljena iz kombinacije nedoločnih pravnih pojmov in pooblastila za odločanje po prostem preudarku.

Pri abstraktni opredelitvi razloga, zaradi katerega nekdo ni mogel ali ne more vplivati na to, da se ne bi znašel v položaju materialne ogroženosti, gre za  nedoločni (raztegljiv) pravni pojem. Tovrstnega načina pravnega urejanja se zakonodajalec poslužuje zlasti tedaj, ko ne more določno vnaprej predvideti vseh možnih dejanskih položajev. Vsebina norme se prilagaja raznolikim dejanskim okoliščinam ravnanja in vedenja subjektov, na katere se obrača. Takšen del pravne norme se zato šele soustvarja s t.i. tipologičnim argumentom(2)  vzorcev vedenja in ravnanja in na ta načina izoblikuje pravni standard. Za interpretacijski argument  pri takšni razlagi seveda ni mogoča le gola uporaba eksplicitno določenih krivdnih razlogov v 28. členu ZSVarPre, temveč je potrebno upoštevati, kako bi se naslovljenec vedel in ravnal, če bi se znašel v podobnem položaju, kot je tožnikov. Gre za vprašanje pravilne uporabe materialnega prava in sočasno konkretni dejanski stan, relevanten za odločanje o pravici sami.

V zvezi z uporabo materialnega prava pritožnik nadalje pravilno opozarja še na diskrecijsko pooblastilo, ki ne daje podlage za izdajanje pravno nevezanih upravnih odločb. V skladu z 2. odstavkom 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 s poznejšimi spremembami; v nadaljevanju: ZUP) mora biti namreč odločba v upravnih zadevah, v katerih je organ pooblaščen odločati po prostem preudarku, izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je pooblastilo dano. V pravni teoriji(3) , sodni in ustavno sodni praksi(4)  so zavzeta jasna stališča, da odločanje po prostem preudarku ne sme biti samovoljno, temveč v mejah pooblastila, ki so v zakonu praviloma določena kot vsebinski pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, da je odločanje po prostem preudarku sploh dopustno. Organ je pri odločanju vezan na meje pooblastila v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo dano.

7. Abstraktni pravni pojmi ter prosti preudarek vežeta upravni organ pri njuni uporabi in posledično vplivata tudi na obseg sodne presoje posamičnih upravnih aktov. Ob predhodno navedenem materialno in procesno pravnem izhodišču je tako tudi v primerih uveljavljanja izredne denarne socialne pomoči potrebno že v predsodnem postopku razčistiti, ali je vlagatelj materialno ogrožen, ali se je v takšnem položaju znašel iz razlogov, na katere ni mogel ali ne more vplivati, oziroma ali ima takšne izredne stroške za preživljanje, ki jih z lastnim dohodkom ne more pokriti. Zgolj z dejstvom črtanja iz evidence brezposelnih, ker se določenega dne oseba ni javila pri svetovalcu za zaposlitev, ni mogoče zapolniti abstraktnega zakonskega dela norme, ki se nanaša na razlog, zaradi katerega ni mogla ali me more vplivati na nastali položaj in se odraža skozi preteklo ali sedanjo skrb za dostojno lastno preživljanje. Izbris iz evidence brezposelnih bi bil kot tak lahko kvečjemu  relevanten le, če bi že sam po sebi povzročil materialno eksistenčno ogroženost, oz. takšne izredne stroške za preživljanje, ki jih vlagatelj z lastnim dohodkom ne more kriti.

8. Glede na to, da 1. odstavek 33. člena ZSVarPrev v predsodnem postopku ni bil pravilno interpretiran ne uporabljen in tega niti sodišče prve stopnje ni odpravilo, so ostala dejstva oz. pogoji, ki so odločilni za zakonito upravno odločanje po prostem preudarku o pravici do izredne denarne socialne pomoči, povsem nerazčiščeni.

Izpodbijanih upravnih odločb, s katerima je zavrnjena tožnikova zahteva za dodelitev izredne denarne socialne pomoči, neizogibno potrebne za golo preživetje, in sicer za prehrano, kritje najemnine ter tekoče stroške, dejansko ni mogoče niti preizkusiti. Pritožbi tožnika je zato potrebno ugoditi, zavrnilno prvostopenjsko sodbo na temelju 358. v zvezi s 1. odstavkom 351. člena ZPP spremeniti, izpodbijana upravna akta odpraviti ter zadevo vrniti v ponovno upravno odločanje.

V ponovljenem upravnem postopku bo potrebno izhajati iz materialno in procesno pravnega izhodišča iz te sodne odločbe. Ne glede na izbris tožnika iz evidence brezposelnih bo potrebno ugotavljati pogoje, določene v 1. odstavku 33. člena ZSVarPre. Šele ko bodo razčiščeni vsi pogoji iz navedene abstraktne pravne norme ter torej ugotovljen obstoj ali neobstoj pravno relevantnih dejstev, bo mogoče po prostem preudarku, uporabljenim v skladu z namenom, zaradi katerega je pooblastilo dano, izdati pravilno in zakonito odločbo o izredni denarni socialni pomoči. Seveda bodo morali biti v posamičnem upravnem aktu jasno navedeni  pravno odločilni dejanski in materialnopravni razlogi, zaradi katerih bo izdana bodisi pozitivna ali ponovno negativna odločitev o uveljavljani izredni denarni dajatvi.

(1) Ki določa izključitvene krivdne razloge, med drugim tudi prenehanje vodenja v evidenci iskalcev zaposlitve, za nedoseganje minimalnega dohodka, kot kriterija za pridobitev pravice do socialne pomoči

(2) M. Pavčnik, Argumentacija v pravu, Cankarjeva založba Ljubljana 1991; str. 142

(3) J. Breznik in ostali: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV založba Ljubljana 2004, str. 64 in nasl.

(4) npr. v odločbi Up-84/94 z dne 1. 6. 1996

ZSVarPre člen 28, 33, 33/1. ZUP člen 6, 6/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.