VDSS sodba Psp 567/2015
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2016-08-18

Edo Škrabec (preds.), Nada Perić Vlaj (poroč.), Jože Cepec

SOCIALNO ZAVAROVANJE - POKOJNINSKO ZAVAROVANJE

negativna uskladitev pokojnin - ustavna odločba - zamudne obresti

Ustavno sodišče RS je z odločbo št. U-I-186/2012-34 z dne 14. 3. 2013 razveljavilo drugi, tretji in četrti odstavek 143. člena ZUJF, saj je ocenilo, da je z njimi kršen 14. člen Ustave RS. Hkrati je odredilo način izvršitve svoje odločitve, in sicer je toženi stranki, ki je nosilka in izvajalka obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, naložilo, da brez odlašanja izda nove odločbe vsem prizadetim uživalcem, ki jim je bila pokojnina zmanjšana na podlagi razveljavljenih zakonskih določb. Res je sicer, da je zakonodajalec z ZOPRZUJF zatem še sam uredil odpravo posledic neustavnih zakonskih določb ZUJF tako, da je določil plačilo nastalih razlik med predhodno priznano pokojnino in negativno usklajeno pokojnino za nazaj v dveh obrokih. Z ZOPRZUJF je povračilo uredil enako za tiste, za katere odločitev o znižanju pokojnine ni postala pravnomočna, kot tudi za tiste, za katere je odločba postala pravnomočna že pred razveljavitvijo drugega, tretjega in četrtega odstavka 143. člena ZUJF.

Odločbo ustavnega sodišča je v konkretni zadevi mogoče pravilno razlagati in uporabiti le na način, da varuje pasivne zavarovance, ki niso vložili pravnih sredstev, ne pa tako, da v slabši položaj v nasprotju s 44. členom ZUstS postavlja tudi uživalce pokojnin, ki so bili aktivni in so vložili pravna sredstva zoper odločitve o negativni uskladitvi pokojnin. Četudi je bila izpodbijana prvostopenjska odločba o plačilu razlike pokojnine že realizirana v dveh obrokih, pritožnik z realizacijo tega dela obveznosti ni izgubil pravice do odprave odločbe o negativni uskladitvi pokojnine, izdane na protiustavni zakonski podlagi, saj je zoper navedeno odločitev v predsodnem postopku uveljavljal redno pravno sredstvo. O pritožbi pa še ni bilo odločeno. Od odprave ali razveljavitve nezakonitega posamičnega upravnega akta o negativni uskladitvi pokojnine je namreč odvisna tudi pravica do plačila zakonskih zamudnih obresti in s tem odprava posledic protiustavnega posega v starostno pokojnino ter izplačila pripadajoče razlike pravnomočno priznane pokojninske dajatve z zamudo. Zato je pritožbeno sodišče izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je odpravilo izpodbijani odločbi toženca in zadevo vrnilo tožencu v ponovno upravno odločanje.

Pritožbi se ugodi in se sodba sodišča prve stopnje spremeni tako, da glasi:

„Odločbi št. ... z dne 28. 1. 2014 in iste št. z dne 24. 6. 2013 se odpravita ter zadeva vrne toženi stranki v ponovno upravno odločanje.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek na odpravo v izreku te sodbe citiranih upravnih odločb ter izplačilo neupravičeno odvzetih zneskov starostne pokojnine (pravilno: razlike starostne pokojnine) skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 1. 6. 2013 dalje. Presodilo je, da sta izpodbijani odločbi pravilni in zakoniti, saj da ni zakonske podlage za dosojo vtoževanih zakonskih zamudnih obresti.

2. Zoper sodbo se pritožuje tožnik zaradi zmotne uporabe materialnega prava, kršitve procesnega prava in temeljnih človekovih pravic o enakosti pred zakonom, načela pravne in socialne države ter nedopustnega zavajanja pri postavitvi tožbenega zahtevka glede zakonskih zamudnih obresti.

Gre za šolski primer neusposobljenosti sodišča za zakonito sojenje, saj ni opredelitve do tožbenih ugovorov, kar pomeni najhujšo kršitev procesnega prava in posledično napačno uporabo materialnega prava. Vztraja pri ugovorih, uveljavljenih že v pritožbenem upravnem postopku, do katerih ni bilo opredelitve, niti se do njih ni opredelilo prvostopenjsko sodišče. Nezmanjšana pokojnina mu pripada že od 1. 1. 2013, oz. celo 1. 6. 2012 in ne šele od 23. 3. 2013, kot je odločeno v prvostopenjskem upravnem aktu. Prereka plačilo razlike negativno usklajene oz. zmanjšane pokojnine v dveh obrokih in pomanjkljivost upravnega akta, ker z njim ni odločeno o zakonskih zamudnih obrestih. Obrazložitev v predzadnjem odstavku prvostopenjske upravne odločbe, po kateri se ta upravni akt šteje za odločbo, s katero je ugodeno pritožbi uživalca za izplačilo pokojnine brez uskladitve po ZUJF-u, če o njej še ni bilo odločeno, je le povzetek določbe ZOPRZUJF-a, ki je po vsebini globoko protiustavna in formalno brez pravnega učinka glede na to, da gre le za zapis v obrazložitvi in ne v izreku odločbe.

Tožbeni zahtevek na plačilo zakonskih zamudnih obresti je nezakonito zavrnjen. Res je, da odločitev temelji na ZOPRZUJF-u, ki pa je protiustaven in pomeni grobo kršitev ustavnih pravic upokojencev. Sicer se izpodbijana odločba na ZOPRZUJF sploh ne sklicuje, temveč na 197. člen ZPIZ-2, češ da pri izplačilu priznane razlike pokojnine ni prišlo do zamude v izpolnitvi. To pa lahko velja le, ko zoper ugotovitvene odločbe o negativni uskladitvi pokojnin ni bilo uveljavljanega rednega pravnega sredstva in ne v obravnavanem primeru, ko je bila vložena zahteva za izdajo odločbe in pritožba, o kateri še ni odločeno.

ZOPRZUJF je protiustaven, v kolikor razliko med pravnomočno določeno višino pokojnine in nezakonito zmanjšano vrača brez obresti, zato bi sodišče bilo dolžni prekiniti postopek in zahtevati ustavno sodno presojo. Ker v obravnavanem primeru odločba o negativni uskladitvi pokojnin ni pravnomočna, je bila ob pravnomočni odmerni odločbi izdaja nove junija 2013 nezakonita in v nasprotju z odločbo Ustavnega sodišča RS glede na razloge iz 41. in 37. točke obrazložitve. Očita še zavajanje neuke stranke pri modifikaciji tožbenega zahtevka na glavni obravnavi. Sodišče očitno ni pazljivo prebralo 3. točke tožbe, po kateri primarno zahteva obresti za ves čas neizplačevanja nezmanjšane pokojnine od 1. 6. 2012 in le podrejeno od 23. 3. 2013 ali vsaj od 1. 6. 2013 dalje.

4. Ob preizkusu zadeve v mejah pritožbenih razlogov in po uradni dolžnosti v skladu z 2. odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku(1)  (ZPP), pritožbeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana zavrnilna sodba preuranjena. Pisni odpravek sodbe nima odločilnih dejanskih ne pravnih razlogov, zato pravilne uporabe materialnega prava ni mogoče preizkusiti.

Hkrati je potrebno pritrditi pritožnikovim navedbam, da je v okoliščinah konkretnega primera podana kršitev 22. člena Ustave RS, ki zagotavlja enako varstvo pravic v postopku pred sodiščem. Temu ustavnemu standardu zaradi pomanjkljivo obrazložene sodbe, ko do pravno relevantnih tožbenih navedb sploh ni opredelitve, ni zadoščeno.

Dejanske in procesnopravne okoliščine konkretnega primera

5. V obravnavani zadevi gre za spor zaradi vzpostavitve stanja, kakršno je obstajalo pred protiustavnim posegom v pravnomočno pridobljeno pravico do starostne pokojnine. Gre namreč za izpodbojno tožbo in presojo pravilnosti in zakonitosti  drugostopenjske odločbe z dne 28. 1. 2014 o zavrnitvi pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo z dne 24. 6. 2013. S slednjo je izrečeno, da znaša starostna pokojnina od 23. marca 2013 dalje 1.186,24 EUR na mesec; da se pripadajoča razlika v znesku 373,51 EUR izplača z izplačilom pokojnin za mesec junij 2013, razlika v znesku 1.494,06 EUR pa z izplačilom pokojnin za mesec maj 2014 (prvi in drugi odstavek izreka). Hkrati je v tej odločbi izrečeno, da pritožba ne zadrži njene izvršitve, in da ni stroškov postopka (tretji in četrti odstavek izreka). Obrazložitev se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-186/2012-34 z dne 14. 3. 2013(2)  (odločba ustavnega sodišča) in Zakon o odpravi posledic razveljavitve drugega, tretjega in četrtega odstavka 143. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ(3)  (ZOPRZUJF). Iz obrazložitve je razviden izračun razlike pripadajoče starostne pokojnine zaradi protiustavne negativne uskladitve pokojnine od 1. 6. 2012 do vključno 22. 3. 2013. V obeh upravnih aktih je tudi povzet del četrtega odstavka 3. člena ZOPRZUJF-a, po katerem se šteje, da je z izdajo odločbe ugodeno pritožbi zavarovanca za izplačilo pokojnine brez negativne uskladitve po ZUJF-u, če o njej še ni bilo odločeno.

6. Vendar pa drugostopenjske v zvezi s prvostopenjsko upravno odločbo ni mogoče preizkusiti. Podana je bistvena kršitev iz sedme točke 2. odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku(4)  (ZUP). Izrek prvostopenjske odločbe v okoliščinah konkretnega primera ni popoln, ker ne vsebuje odločitve o upravnem aktu o negativni uskladitvi pokojnine, niti drugostopenjski o pritožbeni zahtevi za plačilo zakonskih zamudnih obresti. Tudi sicer je izrek prvostopenjske odločbe nejasen, v kolikor je z njim ugotovljena višina pokojnine od 23. 3. 2013 dalje, pripadajoča razlika pokojnine pa glede na obrazložitev obračunana od 1. 6. 2012 s predvidenima izplačiloma v dveh obrokih. Prvostopenjska protiustavna odločitev o negativni uskladitvi pokojne je tako še vedno ohranjena v veljavi, čeprav je v obrazložitvi izpodbijanih odločb zapisano, da se šteje, da je s tem odločeno tudi o pritožbi zoper upravni akt o negativni uskladitvi pokojnine.

Izpodbijana prvostopenjska odločba je zaradi množičnosti posega v pravnomočno priznane pokojninske dajatve na protiustavni zakonski podlagi očitno posledica vzorčno pripravljenega posamičnega upravnega akta, ne da bi bili pri tem upoštevani različni pravni položaji posameznih uživalcev pokojnin glede na to ali so ali niso uveljavljali pravnih sredstev zoper odločitve o negativni uskladitvi pokojnin po Zakonu za uravnoteženje javnih financ(5)  (ZUJF).

Materialnopravno izhodišče za pritožbeno rešitev zadeve

7. Pritožnik pravilno poudarja, da je v obravnavani zadevi enako kot v predsodnem postopku tudi materialno pravo zmotno uporabljeno.

8. Ustavno sodišče RS je z odločbo št. U-I-186/2012-34 z dne 14. 3. 2013 razveljavilo drugi, tretji in četrti odstavek 143. člena ZUJF-a, saj je ocenilo, da je z njimi kršen 14. člen Ustave RS. Hkrati je odredilo način izvršitve svoje odločitve, Toženi stranki, ki je nosilec in izvajalec obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja je naložilo, da brez odlašanja izda nove odločbe vsem prizadetim uživalcem, ki jim je bila pokojnina zmanjšana na podlagi razveljavljenih zakonskih določb. Res je sicer, da je zakonodajalec z ZOPRZUJF-om zatem še sam uredil odpravo posledic neustavnih zakonskih določb ZUJF-a tako, da je določil plačilo nastalih razlik med predhodno priznano pokojnino in negativno usklajeno pokojnino za nazaj v dveh obrokih. Z ZOPRZUJF-om je povračilo uredil enako za tiste, za katere odločitev o znižanju pokojnine ni postala pravnomočna, kot tudi za tiste, za katere je odločba postala pravnomočna že pred razveljavitvijo drugega, tretjega in četrtega odstavka 143. člena ZUJF-a.

9. Odločbo ustavnega sodišča je seveda v konkretni zadevi mogoče pravilno razlagati in uporabiti le na način, da varuje pasivne zavarovance, ki niso vložili pravnih sredstev, ne pa tako, da v slabši položaj v nasprotju s 44. členom Zakona o ustavnem sodišču(6)  (ZUstS) postavlja tudi uživalce pokojnin, ki so bili aktivni in so vložili pravna sredstva zoper odločitve o negativni uskladitvi pokojnin(7).

Z interpretacijo, ki jo je uporabilo prvostopenjsko sodišče in pred njim tožena stranka bi bili enako obravnavani pasivni in aktivni zavarovanci, čeprav so glede na 44. člen ZUstS v različnih pravnih položajih in jih je zato potrebno obravnavati različno. Četudi je bila izpodbijana prvostopenjska odločba o plačilu razlike pokojnine že realizirana v dveh obrokih, pritožnik z realizacijo tega dela obveznosti ni izgubil pravice do odprave odločbe o negativni uskladitvi pokojnine, izdane na protiustavni zakonski podlagi, saj je zoper navedeno odločitev v predsodnem postopku uveljavljal redno pravno sredstvo(8). O pritožbi z dne 10. 9. 2012 pa še sploh ni bilo odločeno. Izpodbijani prvostopenjski upravni akt je izdan na temelju prvega stavka četrtega odstavka 3. člena ZOPRZUJF-a. Drugi stavek četrtega odstavka 3. člena istega zakona sicer določa, da se z izdajo odločbe na temelju prvega stavka šteje, da je organ ugodil pritožbi uživalca za izplačilo pokojnine brez uskladitve po ZUJF-u, če o njej še ni odločil. Slednjega besedila pa v predsodnem postopku ni bilo mogoče pravilno uporabiti le z golim povzemanjem v obrazložitvi, temveč tako, da bi v prvostopenjski odločbi z dne 24. 6. 2013 bila tudi v izreku sprejeta odločitev bodisi o razveljavitvi ali odpravi odločbe, izdane leta 2012 o negativni uskladitvi pokojnine na razveljavljeni protiustavni zakonski podlagi.

10. Od odprave ali razveljavitve nezakonitega posamičnega upravnega akta o negativni uskladitvi pokojnine je namreč odvisna pravica do plačila zakonskih zamudnih obresti in s tem odprava vseh škodljivih posledic protiustavnega posega v starostno pokojnino, vključno zaradi izplačila pripadajoče razlike pravnomočno priznane pokojninske dajatve z zamikom oz. z zamudo.

11. Iz predhodno navedenih procesnih, materialnih in ustavno pravnih razlogov je potrebno pritožbi tožnika ugoditi in zavrnilno prvostopenjsko sodbo na temelju 358. člena v zvezi s 351. členom ZPP spremeniti tako, da se ob uporabi 82. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih(9)  (ZDSS-1) izpodbijana upravna akta odpravita ter zadeva vrne toženi stranki v ponovno upravno odločanje.

V ponovljenem upravnem odločanju bo potrebno upoštevati materialno ter procesnopravno izhodišče iz te sodne odločbe. Glede na to, da je bila razlika v pokojnini zaradi negativne uskladitve že realizirana, bo ob uporabi 44. člena ZUstS(10)  potrebno izdati takšen posamični upravi akt, da bo z njim med drugim z izrekom odločeno tudi o uveljavljanem rednem pravnem sredstvu zoper odločbo o negativni uskladitvi pokojnin. Ob pravilni uporabi 197. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju(11)  (ZPIZ-2) v povezavi z vsebinsko enakim 277. členom prej veljavnega Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju(12)  (ZPIZ-1) bo potrebno nadalje odločiti še o zakonskih zamudnih obrestih, ki jih v primeru odprave ali razveljavitve odločitve o negativni uskladitvi pokojnine glede na dejanski pravni položaj v predmetni zadevi, tožniku ne bo mogoče odreči. Priznati bo potrebno zakonske zamudne obresti od zapadlosti vsakokratnega zneska razlike starostne pokojnine v plačilo do plačila.

12. Do preostalih navedb pritožnika se pritožbeno sodišče ni opredeljevalo, ker ne pogojujejo drugačne odločitve, kot je razvidna iz izreka te sodne odločbe. Ni postopalo niti po 156. členu Ustave Republike Slovenije zaradi predlagane ustavnosodne presoje ZOPRZUJF-a, saj je ob ustavno skladni razlagi in uporabi materialnega prava, kot predhodno že obrazloženo, mogoče v ponovljenem predsodnem postopku izdati zakonito odločitev.

(4) Ur. l. RS, št. 80/99 s poznejšimi spremembami.

(7) Takšno stališče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS v zadevi VIII Ips 52/2016.

(8) Kot je razvidno iz obrazložitve izpodbijane drugostopenjske odločbe, glede na to, da tega dejstva drugače ni mogoče preizkusiti, saj tožena stranka upravnega spisa v postopku pred sodiščem prve stopnje sploh ni predložila.

(10) Ki izrecno določa, da se zakon ali del zakona, ki ga je ustavno sodišče razveljavilo, ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno.

(12) Ur. l. RS, št. 106/1999 s spremembami.

ZOPRSZUJF člen 3, 3/4. ZUP člen 237, 237/2, 237/2-7. ZUstS člen 44.  ZPIZ-2 člen 197. ZPIZ-1 člen 277.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.