VDSS sodba Psp 643/2015
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2016-04-14

Elizabeta Šajn Dolenc (preds.), Nada Perić Vlaj (poroč.), Jože Cepec

plačilo vrtca - znižanje plačila - sprememba zakona - učinkovanje

Z 78. členom ZUJF je bil 4. odstavek 32. člena ZVrt-D spremenjen tako, da se plačilo staršev za vrtec določi v skladu z zakonom, ki ureja uveljavljanje pravic iz javnih sredstev. Določil je, da starši, ki imajo v vrtec hkrati vključena dva ali več otrok, plačajo za mlajšega otroka 30 % obveznosti, določene v skladu z zakonom kot znižano plačilo vrtca, za vsakega nadaljnjega mlajšega otroka pa so plačila oproščeni. Sredstva v višini razlike do znižanega plačila vrtca se vrtcem zagotavljajo iz državnega proračuna. Ker je ZUJF pričel veljati 31. 5. 2012, je tega dne pričel veljati tudi spremenjeni 4. odstavek 32. člena ZVrt-D. Pomeni, da dejansko ni bilo razlogov za postopanje po 67. členu ZUP-a v zvezi z zahtevo vlagateljice, vloženo 27. 12. 2011, za oprostitev plačila vrtca za drugega otroka zgolj zato, ker ni bila izpolnjena IV. točka vloge (o premoženju, ki ni razvidno iz uradnih evidenc). O tožničini vlogi je bilo v obravnavanem predsodnem postopku potrebno odločati po vsebini. Pooblaščeni organ je bil že v predsodnem upravnem postopku med drugim dolžan zavzeti materialnopravno stališče do veljavnega 4. odstavka 32. člena ZVrt-D vse do vključno 30. 5. 2012 ter pomena pričetka uporabe ZUPJS s 1. 1. 2012. Torej do razmerja med seboj neusklajenih zakonov, ki se po pravni teoriji razrešuje z ustreznimi razlagalnimi argumenti. Zato je pritožbeno sodišče izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je izpodbijana upravna akta odpravilo in zadevo vrnilo v ponovno upravno odločanje.

Pritožbi se ugodi in se izpodbijana sodba spremeni tako, da glasi:

Odločba številka ... z dne 7. 7. 2014 in sklep številka ... z dne 29. 6. 2012 se odpravita in zadeva vrne v ponovno upravno odločanje.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo primarni tožbeni zahtevek na odpravo odločbe tožene stranke št. ... z dne 7. 7. 2014 (prvi stavek I. tč. izreka). Posledično je zavrnilo tudi zahtevek, da tožnica za prvega otroka plačuje polno ceno programa vrtca, za drugega otroka pa vrtca ne plačuje, ker je v obdobju od 1. 1. 2012 do 31. 5. 2012 plačila oproščena, od 1. 6. 2012 dalje pa upravičena do sofinanciranja v višini 70 % programa vrtca, preostalih 30 % od polne cene programa pa plačuje sama do šolskega leta 2011/2012 (drugi stavek I. tč. izreka). Zavrnilo je še podredni tožbeni zahtevek na razveljavitev drugostopenjske odločbe z dne 7. 7. 2014 ter vrnitev zadeve toženi stranki v ponovno upravno odločanje (II. tč. izreka).

2. Zoper sodbo se pritožuje tožnica iz vseh pritožbenih razlogov. Predlaga njeno spremembo tako, da se tožbenemu zahtevku ugodi, oziroma podrejeno razveljavi in zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

Vztraja pri trditvah, da ni vložila zahteve za znižano plačilo vrtca, temveč zahtevo, da drug otrok obiskuje vrtec brezplačno od 1. 9. 2011 do 31. 8. 2012 v skladu z Zakonom o vrtcih, ki je 27. 11. 2011 določal, da država 100 % financira program za drugega otroka, od 30. 5. 2012 dalje pa, da sofinancira za 70 %. Glede na dohodke družine sodi v najvišji plačni razred in ne izpolnjuje pogojev za znižano plačilo vrtca. Poudarja, da pravica do brezplačnega vrtca za drugega otroka po zakonodaji, veljavni na dan vložitve vloge ni bila vezana na premoženjsko stanje družine. V predsodnem postopku zato ni bil potreben noben podatek o premoženjskem stanju. Ne tisti, ki jih je mogoče zbirati na podlagi 51. člena ZUPJS-a, niti tisti, ki naj bi jih posredovala z vlogo. Zahtevala je pravico do brezplačnega vrtca za drugega otroka, kar ni bilo vezano na premoženjsko stanje družine. Vpogled v premoženjsko stanje ni bil potreben, niti ni bilo potrebno dopolnjevati vloge o morebitnem premoženju v tujini. Takšno postopanje je bilo nesorazmerno in v nasprotju z zakonom ter Ustavo RS. Tudi sicer je navajala, da nima nobenega premoženja v tujini. V predsodnem postopku bi bilo lahko odločeno o vlogi brez zahteve za njeno dopolnjevanje.

Sklicuje se na 15. člen Ustave Republike Slovenije, ki določa, da so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ustava. Za rešitev predmetne zadeve je relevanten 32. člen Zakona o vrtcih, veljaven do 30. 5. 2012 ter 34. člen ZUJF-a. Cilj zakona je bil, da drugi otrok vrtec obiskuje zastonj, oziroma da 70 % cene programa po 30. 5. 2012 financira državni proračun.

4. Pritožbeno sodišče je preizkusilo izpodbijano sodbo v mejah pritožbenih razlogov in v skladu z 2. odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 73/2007 in 45/ 2008; v nadaljevanju ZPP) po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve procesnega prava in pravilno uporabo materialnega prava.

Ugotavlja, da je tožničina pritožba utemeljena. Ne sicer zaradi neutemeljeno zatrjevane kršitve 3. odstavka 15. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava), po katerem so lahko človekove pravice(1) in svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava, temveč iz razlogov, kot bo obrazloženo v nadaljevanju.

5. Kljub temu, da je v predsodnem postopku zahteva vlagateljice (v sodnem postopku: tožnice) z dne 23. 12. 2011, vložena 27. 12. 2011 zavržena na temelju 2. odstavka 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/2006 s poznejšimi spremembami; v nadaljevanju: ZUP), ker vloga v odrejenem roku ni bila dopolnjena v skladu z zahtevo Centra za socialno delo A. (v nadaljevanju: CSD) in takšni procesni rešitvi v celoti pritrjuje tudi prvostopenjsko sodišče, je z izpodbijano I. točko izreka sodbe, razsojano meritorno. Drugi stavek I. točke izreka ima celo vsebino(2) (gre npr. za del besedila, ki glasi: „Tožnica za prvega otroka plačuje polno ceno,“), ki bi lahko bila kvečjemu predmet obrazložitve. Hkrati je z II. točko izreka odločano o podrednem zahtevku, ki je v bistvu že vsebovan v primarnem zahtevku in tako sploh ne gre za razmerje primarnosti in podrednosti tožbenih zahtevkov (3. odstavek 182. člena ZPP).

V pisnem odpravku sodbe je torej prišlo do kršitve iz 14. točke 2. odstavka 339. člena ZPP. Izrek sodbe ne samo da ni dovolj določen, temveč je delno sam s seboj v nasprotju in hkrati v nasprotju z vodilnimi razlogi obrazložitve sodbe.

6. Vendar kršitev ZPP ni edino odločilna za pritožbeno rešitev predmetne zadeve. Bistveno je, da v predsodnem postopku ni bilo razloga za postopanje po 67. členu ZUP-a. Tožničina vloga z dne 23. 12. 2011 ni bila nerazumljiva (3), niti je ob vložitvi (dne 27. 12. 2011) ter v nadaljnjih petih delovnih dneh, ko mora organ v skladu s 1. odstavkom 67. člena ZUP-a zahtevati odpravo morebitne pomanjkljivosti, ni bilo mogoče šteti za nepopolno, kot pravilno poudarja pritožba.

Ugotovljena upravno procesna kršitev ima za posledico, da v predsodnem postopku materialno pravo, ki bi moralo biti, sploh ni bilo uporabljeno. Slednje pomanjkljivosti v sodnosocialnem sporu, v katerem že načeloma gre za presojo pravilnosti in zakonitosti upravnih odločb, ni mogoče sanirati. Ker izpodbijana upravna akta nimata materialno pravnih razlogov, tudi prvostopenjske sodbe poleg upravno procesnih ni bilo mogoče dodatno utemeljevati z materialnopravnimi razlogi.

7. Dne 1. 1. 2012 se je pričel uporabljati Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (Ur. l. RS, št. 62/2010 s poznejšimi spremembami; v nadaljevanju: ZUPJS), ki prinaša pomembne sistemske novosti. Ni le specialen procesni zakon  za odločanje o socialnih transferjih. Je sočasno tudi materialni predpis, saj ureja vrsto socialnovarstvenih pravic in določa pogoje za njihovo priznanje. ZUPJS temelji na načelih enotnosti, pravične razdelitve javnih sredstev, ekonomičnosti, ciljne usmerjenosti prejemkov in spoštovanju človekovega dostojanstva (2. člen). Ureja veliko večino denarnih prejemkov, subvencij in plačil iz javnih sredstev, meje dohodkov, ki se upoštevajo pri uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, ki so odvisne od materialnega položaja, enoten način ugotavljanja materialnega položaja, višino pravic in postopek njihovega uveljavljanja (1. člen). Med drugim uzakonjuje tudi pogoje za znižanje plačila vrtca (24. člen). ZUPJS v 5. točki 64. člena izrecno določa, da se z dnem pričetka njegove uporabe, prenehajo uporabljati 1., 2. in 3. odstavek 32. člena Zakona o vrtcih (Ur. l. RS, št. 100/05; ZVrt). Isti zakon pa ne določa prenehanja uporabe 4. odstavka 32. člena Zakona o vrtcih (Ur. l. RS, št. 25/2008, v nadaljevanju ZVrt-D). Slednji je namreč eksplicitno določal oprostitev plačila za mlajše otroke. Če je bil v vrtec vključen več kot en otrok iz družine, so bili starši za starejšega otroka dolžni plačevati za en razred nižjo ceno, za mlajše otroke pa so bili plačila oproščeni.

V 4. odstavek 32. člena ZVrt-D je posegel šele Zakon za uravnoteženje javnih financ (Ur. l. RS, št. 40/2012 z dne 30. 5. 2012, v nadaljevanju: ZUJF), ki je pričel veljati 31. 5. 2012 in se uporabljati s 1. 6. 2012. Z 78. členom ZUJF-a je bil 4. odstavek 32. člena ZVrt-D spremenjen tako, da se plačilo staršev za vrtec določi v skladu z zakonom, ki ureja uveljavljanje pravic iz javnih sredstev. Določil je, da starši, ki imajo v vrtec hkrati vključena dva ali več otrok, plačajo za mlajšega otroka 30 % obveznosti, določene v skladu z zakonom kot znižano plačilo vrtca, za vsakega nadaljnjega mlajšega otroka pa so plačila oproščeni. Sredstva v višini razlike do znižanega plačila vrtca se vrtcem zagotavljajo iz državnega proračuna.

8. Ker je ZUJF pričel veljati 31. 5. 2012, je tega dne pričel veljati tudi spremenjeni 4. odstavek 32. člena ZVrt-D. Pomeni, da dejansko ni bilo razlogov za postopanje po 67. členu ZUP-a v zvezi z zahtevo vlagateljice, vloženo 27. 12. 2011 za oprostitev plačila vrtca za drugega otroka zgolj zato, ker ni bila izpolnjena IV. točka vloge (o premoženju, ki ni razvidno iz uradnih evidenc), kot pravilno zatrjuje pritožnica.

9. Tudi po stališču pritožbenega sodišča je bilo o tožničini vlogi, vloženi 27. 12. 2011 v obravnavanem predsodnem postopku potrebno odločati po vsebini. Pooblaščeni organ je bil že v predsodnem upravnem postopku med drugim dolžan zavzeti materialno-pravno stališče do veljavnega 4. odstavka 32. člena ZVrt-D vse do vključno 30. 5. 2012 ter pomena pričetka uporabe ZUPJS-a s 1. 1. 2012. Torej do razmerja med seboj neusklajenih zakonov, ki se po pravni teoriji razrešuje z ustreznimi razlagalnimi argumenti.

Iz predhodno ugotovljenih postopkovnih in materialno pravnih razlogov je potrebno prvostopenjsko zavrnilno sodbo na temelju 1. odstavka 351. člena ZPP spremeniti, izpodbijana upravna akta kot nepravilna in nezakonita ob uporabi 82. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Ur. l. RS, št. 2/2004; v nadaljevanju ZDSS-1) odpraviti in zadevo vrniti v ponovno upravno odločanje.

V ponovljenem upravnem postopku bo potrebno upoštevati materialnopravno stališče in usmeritev pritožbenega sodišča. O tožničini vlogi z dne 23. 12. 2011 (vloženi 27. 12. 2011) za oprostitev plačila vrtca za drugega otroka za vtoževano obdobje od 1. 1. 2012 do 31. 5. 2012, upoštevaje pri tem tudi izrecni zapis v vlogi, da pravice do znižanega plačila vrtca za prvega otroka ne uveljavlja, bo potrebno izdati meritorno upravno odločitev.

(1) V odločbi št. U-I-122/15-11; U-I-199/15-6 z dne 17. 3. 2016 o ustavno sodni presoji 222. člena ZUJF-a, je Ustavno sodišče RS zavzelo stališče, da določbe 53. člena, ne kakšne druge določbe Ustave ni mogoče razlagati tako, da bi država morala zagotavljati brezplačen vrtec. Med drugim je zavzelo jasno stališče, da je dolžnost vzdrževanja, izobraževanja in vzgoje otrok, po Ustavi obveznost staršev (1. odstavek 54. člena Ustave).

(2) Ki v celoti sledi postavljenemu tožbenemu zahtevku, ne da bi bilo postopano po 2. odstavku 73. člena ZDSS-1,  neglede na to, da ima tožnica kvalificiranega pooblaščenca.

(3) Zahtevala je izključno brezplačno varstvo drugega otroka!

ZUP člen 67, 67/1, 67/2. ZPP člen 182, 182/3. ZUPJS člen 1, 2, 24, 64, 64-5. ZVrt-D člen 32, 32/4. ZUJF člen 78.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.