VDSS sodba Pdp 345/2013
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2013-06-06

Oddelek za individualne in kolektivne delovne spore

Jelka Zorman Bogunovič (preds.), Samo Puppis (poroč.), Sonja Pucko Furman

prepoved opravljanja dejavnosti - konflikt interesov - javni uslužbenci - delo, ki ni združljivo z dejavnostjo uprave - pooblaščena uradna oseba

Prvi odstavek 229. člena ZIKS-1 določa, da pooblaščena uradna oseba ne sme opravljati dela, ki bi jo oviralo pri opravljanju nalog uprave, ali dela, ki bi škodovala ugledu uprave, oziroma dela, ki ni združljivo z naravo dejavnosti uprave. Direktor tožene stranke je na podlagi drugega odstavka 229. člena ZIKS-1, ki določa, da dela, ki jih pooblaščena uradna oseba ne sme opravljati, določi generalni direktor uprave, sprejel Navodila o opravljanju drugih dejavnosti in konfliktu interesov uslužbencev Uprave RS za izvrševanje kazenskih sankcij. Tožnica (pravosodna policistka) je bila direktorica družbe, ki je opravljala dejavnost posredovanja, sklepanja pogodb ali drugega dela na področju zavarovalništva. V okviru del, ki jih pooblaščena uradna oseba poleg svojega dela ne sme opravljati po 7. točki 5. člena navedenih navodil, spada tudi  poslovodenje družbe, ki se s tako dejavnostjo oziroma takimi deli ukvarja. Ker je podan konflikt interesov glede opravljanja konkretnih del, ki jih pooblaščena uradna oseba poleg svojega dela ne sme opravljati, je tožena stranka tožnici na podlagi 229. člena ZIKS-1 in navedenih navodil lahko izdala izpodbijana sklepa o prepovedi opravljanja takšne dejavnosti.

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba sodišča prve stopnje.

Tožena stranka sama krije svoje stroške pritožbenega postopka.

Sodišče prve stopnje je v I. točki izreka izpodbijane sodbe zavrnilo tožbeni zahtevek tožnice za razveljavitev sklepov tožene stranke z dne 28. 10. 2011 in 18. 1. 2012, s katerima je bilo tožnici, zaposleni na delovnem mestu pravosodni policist, prepovedano opravljanje druge dejavnosti v družbi A. d.o.o.. Zavrnilo je tudi njen tožbeni zahtevek za povrnitev pritožbenega postopka pri toženi stranki v znesku 853,96 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 13. 12. 2011 dalje do plačila, v 15 dneh, pod izvršbo ter njen zahtevek za povrnitev pravdnih stroškov. V II. točki izreka izpodbijane sodbe je naložilo tožnici, da je dolžna toženi stranki povrniti njene pravdne stroške v znesku 1.372,50 EUR, v 15 dneh in pod izvršbo, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po preteku tega roka dalje do plačila.

Zoper navedeno sodbo se iz vseh pritožbenih razlogov pritožuje tožnica in predlaga pritožbenemu sodišču, da njeni pritožbi ugodi, izpodbijano sodbo spremeni tako, da njenemu tožbenemu zahtevku stroškovno v celoti ugodi in toženo stranko obveže na plačilo stroškov te pritožbe. V pritožbi navaja, da je sodišče prve stopnje napačno štelo, da je Navodilo o opravljanju drugih dejavnosti in konfliktov interesov uslužbencev Uprave RS za izvrševanje kazenskih sankcij z dne 1. 7. 2004 skladno z Ustavo RS in da je sploh stopilo v veljavo. Sodišče prve stopnje ni navedlo, zakaj šteje, da podzakonskega predpisa ni bilo potrebno objaviti v uradnem glasilu. To Navodilo ima podlago v 229. členu ZIKS-1 in je zaradi tega predstavljalo izvršilni predpis, izdan na podlagi zakona. To Navodilo bi moralo biti objavljeno v Uradnem listu RS. Ker Navodilo ni bilo objavljeno v javnem glasilu, ni pričelo veljati. Ker to Navodilo ne vsebuje kazenskih norm, je navedba sodišča, da je mogoče tožnico sankcionirati na podlagi tega Navodila, materialnopravno zmotno. Navodilo ne vsebuje nobene kazenske norme, zato je napačna ugotovitev sodišča, da je sporno Navodilo podlaga za kaznovanje. V tem Navodilu tudi ni nikjer zapisano, da se sme delavcu prepovedati opravljanje del, oziroma da se sme delavcu prepovedati opravljanje funkcije direktorja podjetja. Takšno prepoved je mogoče dati le na podlagi izrečenega varstvenega ukrepa prepovedi opravljanja poklica po 255. členu Zakona o gospodarskih družbah oziroma na podlagi 67. člena Kazenskega zakonika, ki pa jo lahko izreče le sodišče. Objava Navodila na oglasni deski delodajalca oziroma objava na internetni strani Urada za izvrševanje kazenskih sankcij ne izpolnjuje ustavno zahtevanih pogojev za veljavnost predpisa. Do konflikta interesov med deli in nalogami, ki jih opravlja tožnica kot pravosodna policistka in funkcijo direktorja družbe, ki jo je tožnica prav tako opravljala, ni prišlo. Tožnica ne opravlja nobene dejavnosti zavarovalništva in nima niti licence zavarovalnega zastopnika. Vse zavarovalne pogodbe družbe A. d.o.o. je sklepal tožničin oče s pomočjo svojega sina. Funkcija poslovodenja družbe ni enaka s pojmom dejavnosti, ki jo družba opravlja, saj ne gre za dva enaka pravna in ekonomska pojma. Sodišče je bilo tožnici pri odločanju o tej zadevi nenaklonjeno. V skladu z določbo 285. člena ZPP bi lahko sodišče opravilo tudi dokaz s poizvedbami pri zavarovalnem biroju, kolikor je štelo, da izpovedba tožnice ni verodostojna, ker naj bi njen oče dejal, da ima tožnica licenco zavarovalnega zastopnika (tožnica pa je to zanikala). Tožnica tega dokaza ni predlagala, ker ni mogla vedeti, da bo sodišče prve stopnje prav to okoliščino štelo za odločujočo. V pritožbi še navaja, da Navodilo v svojem 5. členu opredeljuje prepoved opravljanja del (in ne poslovodne funkcije). Poslovodna funkcija pa ni niti posredovanje niti sklepanje pogodb niti drugo delo na področju zavarovalništva. Sodišče tudi ni argumentirano obrazložilo, zakaj obstaja konflikt interesov med pravosodno policistko in funkcijo poslovodje družbe glede na 100. člen ZJU. Odločitve sodišča tudi ni mogoče preizkusiti, zaradi česar je podana bistvena kršitev določb postopka. Tožnica v pritožbi navaja še dva primera sodelavcev, ki jih je tožena stranka obravnavala drugače kot tožnico.

Pritožbeno sodišče je preizkusilo izpodbijano sodbo v mejah uveljavljanih pritožbenih razlogov, pri čemer je v skladu z določbo drugega odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP, Ur. l. RS, št. 26/99 in nadalj.) po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb postopka, navedene v citirani določbi in na pravilno uporabo materialnega prava. Pri tem preizkusu je ugotovilo, da sodišče prve stopnje ni storilo niti v pritožbi zatrjevane bistvene kršitve določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP niti preostalih bistvenih kršitev določb postopka, na katere pazi pritožbeno sodišče po uradni dolžnosti, da je dejansko stanje popolno in pravilno ugotovilo in da je na tako ugotovljeno dejansko stanje sprejelo tudi materialnopravno pravilno odločitev.

V tem individualnem delovnem sporu je tožnica vtoževala razveljavitev sklepa tožene stranke z dne 28. 10. 2011 (A1), ki je bil potrjen s sklepom drugostopenjskega organa tožene stranke z dne 18. 1. 2012 (A3). Na podlagi citiranih sklepov je tožena stranka tožnici, ki je bila zaposlena na delovnem mestu pravosodni policist v Zavodu za prestajanje mladoletniškega zapora in kazni zapora A., prepovedala opravljanje druge dejavnosti v družbi A. d.o.o.. Poleg tega je iz tega naslova tožnica vtoževala tudi izplačilo stroškov, ki so ji nastali v zvezi z vloženo pritožbo zoper prvostopenjski sklep tožene stranke z dne 28. 10. 2011.

Neutemeljen je pritožbeni očitek tožnice, da je izpodbijana sodba obremenjena z bistveno kršitvijo določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Ta kršitev je podana, če ima sodba pomanjkljivosti, zaradi katerih se ne more preizkusiti, zlasti pa, če je izrek sodbe nerazumljiv, če nasprotuje samemu sebi ali razlogom sodbe, če sodba nima razlogov o odločilnih dejstvih oziroma če sodba sploh nima razlogov kot tudi, če so ti razlogi nejasni ali med seboj v nasprotju. Pritožbeno sodišče ugotavlja, da izrek izpodbijane sodbe ni niti nerazumljiv niti sam s seboj v nasprotju, prav tako pa ne nasprotuje razlogom sodbe, da ima izpodbijana sodba razloge o vseh odločilnih dejstvih in jo je mogoče preizkusiti, tako da ta v pritožbi smiselno zatrjevana bistvena kršitev določb postopka ni podana.

V dokaznem postopku pred sodiščem prve stopnje je bilo ugotovljeno, da je tožnica pri toženi stranki zaposlena na delovnem mestu pravosodni policist, da je od 30. 11. 2007 dalje tudi direktorica družbe A. d.o.o., da o imenovanju na to funkcijo tožnica tožene stranke ni obvestila in da ji je tožena stranka po tem, ko je ugotovila, da tožnica to funkcijo opravlja, izdala sklep o prepovedi opravljanja dejavnosti. Iz podatkov spisa izhaja, da je imela tožena stranka s tožnico nazadnje sklenjeno pogodbo o zaposlitvi z dne 1. 8. 2008, ki jo je tožnica podpisala 25. 8. 2008 (B1) (tožnica je bila sicer pri toženi stranki zaposlena že od 1. 5. 1992 – izpovedba tožnice, podana na naroku za glavno obravnavo dne 16. 1. 2013). 21. člen te pogodbe je določal, da v času trajanja pogodbe o zaposlitvi javni uslužbenec ne sme opravljati enakega ali podobnega dela, kot je vsebina te pogodbe, kakor tudi drugih dejavnosti, ki jih opredeljuje posebno navodilo predstojnika o opravljanju drugih dejavnosti javnih uslužbencev in o konfliktu interesov. Prvi odstavek 229. člena Zakona o izvrševanju kazenskih sankcij (ZIKS-1, Ur. l. RS, št. 22/2000 in nadalj.) določa, da pooblaščena uradna oseba ne sme opravljati dela, ki bi jo oviralo pri opravljanju nalog uprave, ali dela, ki bi škodovala ugledu uprave, oziroma dela, ki ni združljivo z naravo dejavnosti uprave. Drugi odstavek citiranega člena določa, da dela, ki jih pooblaščena uradna oseba ne sme opravljati, določi generalni direktor uprave. Dne 1. 7. 2004 je direktor tožene stranke sprejel Navodilo o opravljanju drugih dejavnosti in konfliktu interesov uslužbencev Uprave RS za izvrševanje kazenskih sankcij (v nadaljevanju Navodilo). 3. člen Navodila je določal, da mora uradnik svojo odločitev, da začne opravljati dejavnost, za katero meni, da je zaradi obstoja razlogov iz prvega odstavka 100. člena Zakona o javnih uslužbencih (ZJU, Ur. l. RS, št. 52/2002 in nadalj.) ne sme ali morebiti ne sme opravljati, takoj, ko je to mogoče, predhodno pisno sporočiti upravniku. 5. člen citiranega Navodila pa je določal konkretna dela, ki jih pooblaščene uradne osebe tožene stranke ne smejo opravljati poleg svojega dela, ki bi jih ovirale pri opravljanju nalog uprave. Med navedenimi deli je v 7. točki 5. člena Navodila navedeno tudi posredovanje, sklepanje pogodb ali drugo delo na področju zavarovalništva.

Iz spisovnih podatkov izhaja, da je tožnica direktorica družbe A. d.o.o. (B6, B7, B8), pri čemer je iz akta o ustanovitvi te družbe (B3) razvidno, da je njena dejavnost dejavnost zavarovalniških agentov. Iz Rednega izpisa iz sodnega/poslovnega registra (B6) in izpovedbe tožnice, podane na naroku dne 16. 1. 2013, izhaja, da je tožnica direktorica navedene družbe od 30. 11. 2007. Glede na zgornje ugotovitve je sodišče prve stopnje tudi po stališču pritožbenega sodišča pravilno ugotovilo, da je tožena stranka tožnici na podlagi 229. člena ZIKS-1 in Navodila lahko izdala izpodbijana sklepa o prepovedi opravljanja dejavnosti. Neutemeljene so pritožbene navedbe tožnice, da niti tožena stranka niti sodišče prve stopnje svoje odločitve ne bi smela opreti na omenjeno Navodilo zato, ker to ni bilo objavljeno v Uradnem glasilu. V dokaznem postopku je bilo namreč ugotovljeno, da so bili z Navodilom seznanjeni vsi zaposleni v zaporih, saj je bilo objavljeno na oglasni deski in dostopno na spletnih straneh tožene stranke (izpovedbi zaslišanih prič A.A. in B.B.). Pravilno je stališče sodišča prve stopnje, da takšna objava Navodila (ki jo sicer Navodilo izrecno opredeljuje v 9. členu) ni v nasprotju s 154. členom Ustave RS, kot to tožnica obširno navaja v pritožbi, da je potrebno zaključiti, da je bilo to Navodilo (ki je bilo po svoji naravi splošni akt delodajalca o pravicah oziroma obveznostih delavcev) objavljeno na običajen način in da je zato stopilo v veljavo kljub temu, da ni bilo objavljeno v Uradnem listu RS. To Navodilo ima podlago tudi v 16. členu ZJU v zvezi s pravicami in obveznostmi javnih uslužbencev. Glede na navedeno za njegovo veljavnost tudi po stališču pritožbenega sodišča ni bila potrebna objava v Uradnem listu RS, kot to zatrjuje tožnica v pritožbi.

Tožnica se ob tem neutemeljeno sklicuje tudi na določbo 255. člena Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1, Ur. l. RS, št. 42/2006 in nadalj.) oziroma na 67. člen Kazenskega zakonika (KZ-1, Ur. l. RS, št. 55/2008 in nadalj). 255. člen   ZGD-1 se nanaša na to, da član organa vodenja ali nadzora delniške družbe ne more biti med drugim tudi oseba, ki ji je bil izrečen varnostni ukrep prepovedi opravljanja poklica, medtem ko se 67. člen KZ-1 nanaša na posledice neizpolnjevanja navodil obsojenca med preizkusno dobo. Navedeni določbi nimata nikakršnega vpliva na pravilnost odločitve sodišča prve stopnje o zavrnitvi tožničinega tožbenega zahtevka.

Po prepričanju pritožbenega sodišča ni odločilnega pomena dejstvo, v kakšnem obsegu oziroma če sploh je tožnica dejansko opravljala dejavnost posredovanja, sklepanja pogodb ali drugega dela na področju zavarovalništva. Bistveno je, da je bila tožnica direktorica družbe, ki se je s takšno dejavnostjo ukvarjala (kar pa je bilo v postopku jasno ugotovljeno – izpovedba C.C.). V okviru del, ki jih pooblaščena uradna oseba poleg svojega dela ne sme opravljati po 7. točki 5. člena Navodila, spada poleg opravljanja konkretnih del prav gotovo tudi  poslovodenje družbe, ki se s tako dejavnostjo oziroma takimi deli ukvarja. Ker je podan konflikt interesov že glede opravljanja konkretnih del, ki jih pooblaščena uradna oseba poleg svojega dela ne sme opravljati, je ta konflikt toliko večji, če je pooblaščena uradna oseba poslovodja (direktor) takšne družbe (ki že po zakonu vodi posle družbe in jo zastopa – člen 515/1 ZGD-1). Prav tako pa ni odločilnega pomena dejstvo, kakšno plačilo je tožnica za svojo funkcijo direktorja prejela oziroma ali je razpolagala z licenco za opravljanje zavarovalniških del. Bistveno je, da je po ugotovitvi prvostopenjskega sodišča (s čimer soglaša tudi pritožbeno sodišče) obstajal konflikt interesov med tožničinim delom pri toženi stranki in dejavnostjo družbe, katere direktorica je tožnica bila. Glede na navedeno sodišču prve stopnje tudi ni bilo potrebno opravljati poizvedb o obstoju tožničine licence zavarovalnega zastopnika, zato smiselno zatrjevana relativna bistvena kršitev določb postopka iz 339/1 člena ZPP v zvezi z 285. členom ZPP (ki jo je sicer tožnica uveljavljala šele s pritožbo, torej prepozno – člen 286.b ZPP) ni podana.

V zvezi s pritožbenim očitkom tožnice, da sporno Navodilo ne vsebuje kazenskih določb (oziroma da je napačna ugotovitev sodišča prve stopnje, da je lahko tožena stranka na podlagi tega navodila sankcionirala tožnico), pritožbeno sodišče zaključuje, da je sodišče prve stopnje besedo sankcioniranje uporabilo v povezavi s kršitvijo tega Navodila oziroma 229. člena ZIKS-1, torej kot posledico za neupoštevanje citirane določbe ZIKS-1 in določb Navodila, ne pa v smislu kaznovalne funkcije (kot je na primer opredeljena bodisi v kazenski bodisi v prekrškovni zakonodaji).

Neutemeljen je nadalje tudi pritožbeni očitek tožnice o zatrjevanem neenakopravnem obravnavanju tožnice oziroma ostalih delavcev. Pritožbeno sodišče ob tem uvodoma ugotavlja, da je tožnica v spis vložila dve prilogi (A7, A8) šele s pritožbo, pri čemer ni izkazala, da teh dokazov ni mogla vložiti v spis v skladu z določbo 337. člena ZPP, zato jih pritožbeno sodišče že iz teh razlogov ni smelo upoštevati. Ob tem pa pritožbeno sodišče kljub temu dodaja, da tudi iz teh listin ni mogoče zaključiti, da druga dva delavca, ki jih omenja tožnica v pritožbi, opravljata delo, ki bi bilo v nasprotju z deli, naštetimi v 5. členu Navodila.

Ker niso bili podani niti s pritožbo uveljavljani razlogi in ne razlogi, na katere pazi pritožbeno sodišče po uradni dolžnosti, je bilo potrebno pritožbo tožnice zavrniti kot neutemeljeno in potrditi izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje (353. člen ZPP).

Odločitev o pritožbenih stroških temelji na prvem odstavku 165. člena ZPP. Ker tožnica s pritožbo ni uspela, sama krije svoje stroške pritožbenega postopka.

ZIKS-1 člen 229, 229/1, 229/2. ZJU člen 100, 100/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.