VDSS sklep Pdp 780/2014
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2014-07-24

Oddelek za individualne in kolektivne delovne spore

Samo Puppis (preds.), Metod Žužek (poroč.), Ruža Križnar Jager

DELOVNO PRAVO - IZVRŠILNO PRAVO - ZAVAROVANJE TERJATEV - CIVILNO PROCESNO PRAVO

začasna odredba - zavarovalna - ureditvena - verjetno izkazana terjatev - obnova postopka - izbira in imenovanje generalnega direktorja - javni zavod - druga javnopravna stvar - izredna pravna sredstva - postopek izbire kandidata - litispendenca - bistvena kršitev določb pravdnega postopka - smiselna uporaba ZUP

Upravno sodišče Republike Slovenije je skupaj s tožbo toženi stranki vročilo tudi predlog za izdajo začasne odredbe za zadržanje suspenzivnih učinkov sklepa o obnovi postopka imenovanja generalnega direktorja javnega zavoda. Tožnica je v tem sporu med istima strankama med drugim predlagala tudi prepoved nadaljevanja izvrševanja citiranega sklepa. V tem obsegu sta predloga vsebinsko istovrstna, zato je podana litispendenca. Ker je sodišče prve stopnje (vsebinsko) odločalo o utemeljenosti tega dela predloga za izdajo začasne odredbe, je storilo absolutno bistveno kršitev določb postopka iz 12. točke drugega odstavka 339. člena ZPP.

V skladu s 4. členom ZUP se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Pravila upravnega postopka pa obsegajo tudi izredna pravna sredstva, med katera se uvršča tudi obnova postopka (določbe 260. - 272. člena ZUP). ZZ in ZRTVS-1 nimata posebnih procesnih pravil glede postopka odločanja o izbiri in imenovanju generalna direktorja. Položaj generalnega direktorja in njegove pristojnosti, določene v 22. členu ZRTVS-1, vsebinska in časovna določenost mandata z zakonom (prvi odstavek 21. člena ZRTVS-1) ter pomen, ki ga ima opravljanje poslovodne funkcije pri zagotavljanju svobode medijev v okviru izvajanja javne službe, kažejo na to, da gre pri postopku imenovanja generalnega direktorja tožene stranke za javnopravno stvar. Zato so pomembna pravila postopka, ki naj zagotavljajo tudi varstvo javnega interesa, kar pomeni, da je smiselna uporaba pravil ZUP, s tem pa tudi obnove kot procesnega instituta, v postopku imenovanja generalnega direktorja javnega zavoda pravilna.

Razlogi v prid ugotovitvi, da so odločitve tožene stranke sklepov v okviru "obnove postopka" imenovanja generalnega direktorja tožene stranke, nezakonite, v tej (začetni) fazi sodnega postopka ne prevladujejo nad tistimi, ki kažejo nasprotno. Na podlagi doslej zbranih podatkov v spisu namreč še ni mogoče z zadostno stopnjo verjetnosti zaključiti, da so odločitve tožene stranke, ki jih tožnica izpodbija, nepravilne, čeprav tožnica trdi nasprotno, torej da tožena stranka nima zakonske podlage za "obnovo" postopka imenovanja generalnega direktorja. Ker tožničina terjatev ni verjetno izkazana, njen predlog za izdajo začasne odredbe, ni utemeljen.

Pritožbi se delno ugodi in se izpodbijani del sklepa (II. in III. točka izreka) razveljavi v delu II./1. točke izreka, ki se nanaša na prepoved nadaljevanja izvrševanja sklepa Programskega sveta z dne 14. 5. 2014 o obnovi postopka imenovanja generalnega direktorja, ter se v tem delu predlog za izdajo začasne odredbe, vložen 29. 5. 2014, zavrže.

V preostalem se pritožba zavrne in se v nerazveljavljenem izpodbijanem delu potrdi sklep sodišča prve stopnje.

Sodišče prve stopnje je v I. točki izreka sklepa, ki ni predmet obravnavane pritožbe, zavrglo tožbo. V II. točki izreka sklepa je zavrnilo predlog za izdajo začasne odredbe z dne 29. 5. 2014, da se toženi stranki prepoveduje izvrševanje sklepa Programskega sveta z dne 14. 5. 2014 o obnovi postopka imenovanja generalnega direktorja tožene stranke in sklepa o odpravi sklepa o imenovanju tožnice za generalno direktorico z dne 23. 5. 2014 ter s tem ponovno glasovanje o kandidatih (točka II/1. izreka), da je v primeru kršitve prve točke te začasne odredbe tožena stranka dolžna plačati denarno kazen v višini 500.000,00 EUR (točka II/2. izreka), da ugovor zoper začasno odredbo ne zadrži njene izvršitve (točka II/3. izreka) in da začasna odredba stopi v veljavo takoj in traja še 30 dni od izvršljivosti odločbe o glavni stvari (točka II/4. izreka). V III. točki izreka sklepa je zavrnilo predlog za izdajo začasne odredbe z dne 1. 7. 2014, da je tožena stranka dolžna v času veljavnosti te začasne odredbe omogočiti tožnici opravljanje dela in uresničevanje drugih pravic, ki izhajajo iz delovnega razmerja na delovnem mestu generalne direktorice tožene stranke iz 22. člena Zakona o Radioteleviziji Slovenije (točka III/1. izreka), da je tožnica v delovnem razmerju za določen čas od 26. 5. 2014 do 26. 5. 2018 z vsemi pravicami in obveznostmi, ki izhajajo iz delovnega razmerja, zato ji je dolžna tožena stranka izstaviti v podpis pogodbo o zaposlitvi za polni delovni čas, za določen čas od 26. 5. 2014 do 26. 5. 2018, na delovnem mestu generalni direktor, in jo pozvati na delo (točka III/2. izreka), da je za čas veljavnosti te začasne odredbe tožena stranka dolžna tožnici obračunati osnovno plačo, ki bi jo prejemala na delovnem mestu generalni direktor v višini 60. plačnega razreda, skupaj z dodatki, kot izhajajo iz predpisov, jo prijaviti v obvezna zavarovanja in zanjo plačati ustrezne davke in prispevke (točka III/3. točka izreka), da se toženi stranki prepoveduje vpis sklepa Programskega sveta z dne 23. 5. 2014 o imenovanju A.A. za v. d. generalnega direktorja v Sodni register Okrožnega sodišča v Ljubljani (točka III/4. izreka), da je v primeru kršitev začasne odredbe tožena stranka dolžna plačati denarno kazen v višini 50.000,00 EUR (točka III/5. izreka), da ugovor zoper začasno odredbo ne zadrži njene izvršitve (točka III/6. izreka) ter da začasna odredba stopi v veljavo takoj in traja še 30 dni od izvršljivosti odločbe o glavni stvari, najdlje do 26. 5. 2018 (točka III/7. izreka).

Tožnica je vložila pritožbo zoper II. in III. točko izreka sklepa iz vseh pritožbenih razlogov po določilih 338. člena Zakona o pravdnem postopku. Navaja, da sodišče ni pojasnilo, zakaj meni, da je "obnova postopka" v postopku imenovanja generalnega direktorja tožene stranke dopustna in zakonita, niti ni navedlo pravne podlage glede izpolnjevanja pogojev, določenih z zakonom. Prav tako se sodišče ni opredelilo do tega, za kakšno "obnovo postopka" gre in zakaj to fazo postopka šteje za zakonito. V tem delu odločba ni obrazložena, zato je sodišče zagrešilo bistveno kršitev določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Tožnica meni, da pri "obnovi postopka" ne gre za nikakršno fazo v postopku imenovanja, ker takšne faze ne predvideva noben predpis. Glede na to, da je bila dne 7. 4. 2014 tožnica imenovana na funkcijo generalne direktorice, ima Programski svet v skladu z 11. alineo 12. člena Statuta tožene stranke pristojnost in obveznost, da sklene z njo pogodbo o zaposlitvi. Meni, da sklenitev pogodbe o zaposlitvi ni predmet dogovora med strankama, ampak gre za dolžnost Programskega sveta tožene stranke. Neustrezno je sklicevanje sodišča prve stopnje na odločitve Vrhovnega sodišča RS, ki se nanašajo na sklepanje pogodb o zaposlitvi s poslovodnimi osebami. Vrhovno sodišče RS še ni odločalo o vprašanju "obnove postopka" imenovanja direktorja javnega zavoda. Po stališču Vrhovnega sodišča RS v obravnavani zadevi ne gre za upravno zadevo, zato stališče sodišča o nepristojnosti za odločanje v tem sporu tožnici odreka pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS. Kršitev ustavne pravice iz 22. člena Ustave RS pa je podana tudi zato, ker je v bistveno podobnih zadevah (Pdp 239/2009 z dne 6. 5. 2009, Pdp 1023/2009 z dne 3. 12. 2009 in Pdp 832/2010 z dne 15. 7. 2010) delovno sodišče vsebinsko odločilo o zadevi. Navaja, da je bil postopek imenovanja generalnega direktorja tožene stranke pravnomočno končan s potekom rokov za uveljavljanje sodnega varstva s strani neizbranih kandidatov. V nobenem predpisu ni podlage za obnovo postopka. Zato Programski svet tožene stranke ne more spreminjati oziroma odpravljati svojega sklepa o imenovanju generalnega direktorja. V nasprotnem primeru bi imela tožnica mandat do preklica. Višje delovno in socialno sodišče je v zadevi opr. št. Pdp 167/2001 z dne 17. 4. 2003 zavzelo stališče, da je zavod pri odločanju o izbiri direktorja vezan na sprejeti sklep in ga sam ne more razveljaviti v zvezi s pritožbo neizbranega kandidata na njegovo škodo in brez njegovega soglasja. Tožnica zatrjuje, da je z odpravo sklepa o njenem imenovanju dejansko postala neizbrana kandidatka, in ji gre že iz tega razloga varstvo po 36. členu Zakona o zavodih. Napačno je stališče, da tožnica ni neizbrana kandidatka in da bo imela možnost sodnega varstva šele, če ne bo izbrana v "obnovljenem" postopku. Če zoper nezakoniti sklep tožene stranke o odpravi akta o imenovanju tožnice, slednja ne bi imela sodnega varstva, bi ji bila kršena pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS. Tožnica meni, da je ničen sklep o dovolitvi obnove postopka. Zato so po mnenju tožnice podani pogoji za izdajo začasnih odredb.

Pritožbeno sodišče je preizkusilo izpodbijani del sklepa v mejah pritožbenih razlogov, pri čemer je v skladu z določbo drugega odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP, Ur. l. RS, št. 26/99 s spremembami) v povezavi s prvim odstavkom 366. člena ZPP po uradni dolžnosti pazilo na absolutne bistvene kršitve določb pravdnega postopka iz 1., 2., 3., 6., 7., in 11. točke, razen glede obstoja in pravilnosti pooblastila za postopek pred sodiščem prve stopnje, ter 12. in 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP in na pravilno uporabo materialnega prava.

V postopku odločanja o izdaji začasne odredbe se po četrtem odstavku 43. člena Zakona o delovnih sodiščih (ZDSS-1, Ur. l. RS, št. 2/2004 in nadalj.) v zvezi s 15. členom Zakona o izvršbi in zavarovanju (ZIZ, Ur. l. RS, št. 51/1998 in nadalj.) uporabljajo določbe ZPP o nedovoljenosti odločanja zaradi litispendence (274. člen ZPP), ne glede na vrsto sodišča. Institut litispendence preprečuje možnost obstoja nasprotujočih si odločb in s tem uresničuje načelo pravne varnosti. Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da je Upravno sodišče Republike Slovenije dne 21. 5. 2014 skupaj s tožbo toženi stranki vročilo tudi predlog za izdajo začasne odredbe za zadržanje suspenzivnih učinkov sklepa o obnovi postopka z dne 14. 5. 2014. Tožnica pa je v tem sporu med istima strankama v 1. točki predloga za izdajo začasne odredbe z dne 29. 5. 2014 med drugim predlagala tudi prepoved nadaljevanja izvrševanja citiranega sklepa. V tem obsegu sta predloga vsebinsko istovrstna, zato je podana litispendenca, kar pomeni, da vsebinsko obravnavo predloga oziroma njegovega istovrstnega dela v tem sporu ovira visečnost prvega predloga za izdajo začasne odredbe, ki bo skupaj s tožbo odstopljen v reševanje Delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani. Ker je sodišče prve stopnje (vsebinsko) odločalo o utemeljenosti tega dela predloga za izdajo začasne odredbe, je storilo absolutno bistveno kršitev določb postopka iz 12. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Pritožbeno sodišče je zato na pritožbo tožnice izpodbijani del sklepa v II. točki izreka razveljavilo ter predlog zavrglo v obsegu, razvidnem iz I. točke izreka tega sklepa (3. točka 365. člena v zvezi z drugim odstavkom 354. člena ZPP ter 15. členom ZIZ).

Ni pa podana bistvena kršitev določb postopka po 14. točki drugega odstavka 339. člena ZPP, ki jo izrecno uveljavlja tudi pritožba. Četudi se sodišče do trditev tožnice o dopustnosti "obnove postopka" ni natančneje opredeljevalo v izpodbijanem sklepu, to ne pomeni očitane bistvene kršitve določb postopka, saj izpodbijani sklep v delu, ki se nanaša na odločitev o začasnih odredbah, vsebuje razloge o odločilnih dejstvih, ki jih je sodišče prve stopnje štelo za pomembne za tako odločitev in ga je mogoče preizkusiti. S pritožbenimi navedbami v zvezi s to kršitvijo tožnica v bistvu izraža nestrinjanje z odločitvijo sodišča oz. uveljavlja druge pritožbene razloge (zmotno uporabo materialnega prava), vendar prav tako neutemeljeno, kot bo obrazloženo v nadaljevanju.

Obseg pritožbenega preizkusa je v obravnavanem primeru v skladu s pritožbo omejen izključno na odločitev prvostopenjskega sodišča o predlaganih začasnih odredbah. Namen začasnih odredb je bodisi zavarovanje kasnejše izvršbe (zavarovalna začasna odredba, vložena 29. 5. 2014), bodisi začasna ureditev spornega razmerja (ureditvena začasna odredba, vložena 1. 7. 2014), pogoji za izdajo začasne odredbe v zavarovanje nedenarne terjatve pa so določeni v 272. členu ZIZ. Po prvem odstavku tega člena sodišče izda začasno odredbo v zavarovanje nedenarne terjatve, če izkaže upnik za verjetno, da terjatev obstoji ali da mu bo terjatev zoper dolžnika nastala. Upnik pa mora verjetno izkazati tudi eno izmed predpostavk, določenih v drugem odstavku istega člena.

Sodišče prve stopnje je v izpodbijanem sklepu zavzelo pravilno stališče, da terjatev ni verjetno izkazana. Tudi po stališču pritožbenega sodišča namreč razlogi v prid ugotovitvi, da so odločitve tožene stranke sklepov v okviru "obnove postopka" imenovanja generalnega direktorja tožene stranke, nezakonite, v tej (začetni) fazi sodnega postopka ne prevladujejo nad tistimi, ki kažejo nasprotno. Na podlagi doslej zbranih podatkov v spisu namreč še ni mogoče z zadostno stopnjo verjetnosti zaključiti, da so odločitve tožene stranke, ki jih tožnica izpodbija, nepravilne, čeprav tožnica trdi nasprotno, torej da tožena stranka nima zakonske podlage za "obnovo" postopka imenovanja generalnega direktorja.

Ocena verjetnosti terjatve oziroma uspeha s tožbenim zahtevkom v konkretnem primeru je torej povezana s pravnim vprašanjem, tj. obstojem pravne podlage za izdajo odločitev tožene stranke, s tem pa dopustnosti uporabe procesnih institutov iz Zakona o splošnem upravnem postopku, konkretno obnove dela postopka imenovanja. Izbira in imenovanje generalnega direktorja sta namreč samo zadnje dejanje oziroma akt razpisnega postopka. Tožena stranka je glede na 1. člen Zakona o Radioteleviziji Slovenija (ZRTVS-1, Ur. l. RS, št. 96/2005 s spremembami) javni zavod in s tem vrsta zavoda iz prvega odstavka 3. člena Zakona o zavodih (ZZ, Ur. l. RS, št. 12/91 s spremembami), ustanovljen za opravljanje javne službe. Vrhovno sodišče RS je v zadevi I Up 51/2007 z dne 8. 10. 2008, katere predmet je bilo soglasje ministra k imenovanju direktorja javnega zavoda, že sprejelo stališče o možnosti uporabe 4. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Ur. l. RS, št. 80/99 s spremembami) v tovrstnih postopkih. V skladu s 4. členom ZUP se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Pravila upravnega postopka pa obsegajo tudi izredna pravna sredstva, med katere se uvršča tudi obnova postopka (določbe 260. - 272. člena ZUP). ZZ in ZRTVS-1 nimata posebnih procesnih pravil glede postopka odločanja o izbiri in imenovanju generalna direktorja. Položaj generalnega direktorja in njegove pristojnosti, določene v 22. členu ZRTVS-1, vsebinska in časovna določenost mandata z zakonom (prvi odstavek 21. člena ZRTVS-1) ter pomen, ki ga ima opravljanje poslovodne funkcije (1) pri zagotavljanju svobode medijev v okviru izvajanja javne službe, kažejo na to, da gre pri postopku imenovanja generalnega direktorja tožene stranke za javnopravno stvar. Zato so pomembna pravila postopka, ki naj zagotavljajo tudi varstvo javnega interesa. Vse navedeno pomeni, da je smiselna uporaba pravil ZUP, s tem pa tudi obnove kot procesnega instituta, v postopku imenovanja generalnega direktorja javnega zavoda pravilna. Stališče tožnice, da v nobenem predpisu ni podlage za obnovo postopka in da zato Programski svet tožene stranke v nobenem primeru ne more spreminjati oziroma odpravljati svojih sklepov o imenovanju generalnega direktorja, je tako zmotno.

Kadar sodišče prve stopnje ugotovi, da že prvi pogoj za izdajo začasne odredbe, to je verjetno izkazana terjatev, ni izpolnjen, ni dolžno preverjati obstoja drugih predpostavk za izdajo začasne odredbe po citiranih določbah ZDSS-1 oz. ZIZ. Kljub temu pa tožnica s predlaganima začasnima odredbama po presoji pritožbenega sodišča ne izkazuje niti nastanka težko nadomestljive škode, v primeru ureditvene začasne odredbe pa ne nenadomestljive škode. Tega pogoja tožnica ne more utemeljevati z navedbami, da bi v primeru neizdaje predlagane začasne odredbe tudi nasprotni stranki nastajala škoda zaradi oteženega strateškega planiranja ter ogrožanja vizije in možnosti razvoja. Za izdajo začasne odredbe mora biti namreč izkazana škoda, ki bi v takšni meri posegla v pravni položaj tožnice (ne pa nasprotne stranke), da bi jo bilo težko nadomestiti oziroma je sploh ne bi bilo mogoče nadomestiti. Trditev tožnice, da bi ji bil zaradi neizdaje začasnih odredb skrajšan mandat, pa nima podlage v prvem odstavku 21. člena ZRTVS-1, ki jasno določa mandat generalnega direktorja v trajanju štirih let.

Tožnica je v 4. točki predloga za izdajo ureditvene (regulacijske) začasne odredbe z dne 1. 7. 2014 predlagala prepoved vpisa sklepa Programskega sveta z dne 23. 5. 2014 o imenovanju A.A. za v. d. generalnega direktorja v sodni register. V tem delu predlagane začasne odredbe tožnica nima sodnega varstva, saj z njo skuša (vsaj začasno) urediti svoje sporno razmerje s toženo stranko v breme/na račun A.A. ki je bil imenovan za vršilca dolžnosti generalnega direktorja, torej z osebo, ki ni stranka v tem sporu. Zato namen tega dela začasne odredbe ne more biti dosežen.

Ker v preostalem niso podani niti uveljavljani pritožbeni razlogi niti tisti, na katere je potrebno paziti po uradni dolžnosti, je pritožbeno sodišče v tem obsegu pritožbo zavrnilo in po določbi 2. točke 365. člena ZPP potrdilo nerazveljavljeni izpodbijani del sklepa sodišča prve stopnje.

Pritožbeno sodišče se je v razlogih tega sklepa opredelilo zgolj do tistih pritožbenih navedb, ki so odločilne za odločitev o predlagani začasni odredbi z dne 29. 5. 2014 in z dne 1. 7. 2014, ki je predmet tega pritožbenega preizkusa (prvi odstavek 360. člena ZPP).

Pritožbeno sodišče o pritožbenih stroških tožnice ni odločalo, ker jih ta ni priglasila.

Op. št. (1): Prim. odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije, ki je v zadevi U-I-172/94 z dne 6. 10. 1994 navedlo, da generalni direktor opravlja javno funkcijo v javnem interesu. Poudarilo je, da imenovanja na poslovodno funkcijo z določitvijo mandata ni mogoče šteti za pridobljeno pravico, ki jo Ustava določa v drugem odstavku 155. člena.

ZZ člen 3, 3/1. ZDSS-1 člen 43, 43/4. ZPP člen 189, 189/3, 274, 339, 339/2, 339/2-12. ZIZ člen 15, 272, 272/1. ZRTVS-1 člen 1, 21, 21/1. ZUP člen 4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.