VDSS sklep Pdp 380/2013
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2013-11-13

Oddelek za individualne in kolektivne delovne spore

Samo Puppis (preds.), Sonja Pucko Furman (poroč.), Biserka Kogej Dmitrovič

napredovanje v višji naziv - javni uslužbenci - ocena - napredovanje v plačne razrede - točkovanje

Ocene, pridobljene po ZJU do uveljavitve Uredbe o napredovanju v naziv, se lahko točkujejo, kot to predvideva 5. člen Uredbe o napredovanju v plačne razrede (saj na točkovanje oziroma uporabo Uredbe o napredovanje v plačne razrede odkazuje 4. člen Uredbe o napredovanje v nazive), pri čemer se pri točkovanju upoštevajo ocene, ki se ugotovijo na podlagi določbe osmega odstavka 11. člena Uredbe o napredovanju v plačne razrede. Uredba o napredovanju v plačne razrede torej določa metodologijo, ki jo mora delodajalec uporabiti pri določitvi ocene za 2006 in 2007 (ko navedena uredba še ni veljala), ter tako dobljeno oceno upoštevati pri ugotavljanju pogojev za napredovanje.

Pritožbi se ugodi, izpodbijani del sodbe se razveljavi in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

Odločitev o stroških pritožbenega postopka se pridrži za končno odločbo.

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje razsodilo, da se sklep tožene stranke št. ... z dne 31. 1. 2011 in sklep Komisije za pritožbe iz delovnega razmerja št. ... z dne 29. 6. 2011 kot nezakonita razveljavita (točka I izreka); da je tožena stranka dolžna tožečo stranko s 1. 5. 2010 imenovati v naziv policist II, uvrstiti v 24. plačni razred ter z njo zaradi napredovanja v višji naziv skleniti ustrezen aneks k pogodbi o zaposlitvi (točka II izreka); da je tožena stranka dolžna tožeči stranki obračunati razliko v plači od 1. 5. 2010 naprej, za vsak mesec posebej, z upoštevanjem 24. plačnega razreda in ji izplačati premalo izplačano plačo za vsak mesec z zakonitimi zamudnimi obrestmi vsakega 6. v mesecu za pretekli mesec dalje do plačila (prvi odstavek točke III izreka). V presežku, za zakonske zamudne obresti že od 5. dne v mesecu, je tožbeni zahtevek zavrnilo (drugi odstavek točke III izreka). Odločilo je, da tožena stranka krije svoje stroške postopka, tožeči stranki pa je dolžna v roku 8 dni povrniti stroške postopka v višini 159,72 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje do plačila (točka IV izreka).

Zoper ugodilni del sodbe se je pritožila tožena stranka zaradi zmotne uporabe materialnega prava, smiselno s predlogom za spremembo sodbe z zavrnitvijo tožbenega zahtevka. Navaja, da je sporno vprašanje, kako si razlagati določbo drugega stavka prvega odstavka 5. člena Uredbe o napredovanju uradnikov v nazive v zvezi s 13., 14. in 15. členom prehodnih in končnih določb te uredbe. Meni, da je stališče sodišča prve stopnje napačno, saj v kolikor bi imel zakonodajalec namen, da se ocene spremenijo v točke tudi za leta pred uveljavitvijo navedene uredbe, bi to tudi izrecno zapisal v njenih prehodnih in končnih določbah. Tega ni določil, temveč je v 15. členu uredbe celo določil, da uradniki ne glede na določbo 6. odstavka 11. člena Uredbe o napredovanju javnih uslužbencev v plačne razrede, za potrebe napredovanja v višji naziv, pridobijo prvo oceno v skladu z Uredbo o napredovanju javnih uslužbencev v plačne razrede v letu 2009. Iz navedene določbe izhaja, da je za potrebe napredovanja v višji naziv relevantna ocena in z oceno točke, ki jih je javni uslužbenec pridobil v letu 2009 za leto 2008. Za napredovanje v višji naziv po Uredbi o napredovanjih v nazive so torej relevantne zgolj in samo ocene, pridobljene po uveljavitvi uredbe, torej po 15. 10. 2008. Zato se obdobje štirih let šteje od uveljavitve uredbe, saj ne more veljati za nazaj. Navedena določba pa ni vključena v prehodne določbe, ampak je sestavni del točke II poglavja uredbe oziroma se 13. in 14. člen kot prehodni določbi uredbe ne nanašata tudi na točkovanje oziroma upoštevanje točkovanja ocen. Uredba v 13. in 14. členu namreč določa upoštevanje ocen, pridobljenih na podlagi Zakona o javnih uslužbencih (ZJU) do začetka uporabe uredbe, pri odločanju o napredovanju po se ocene štejejo za ocene, pridobljene v nazivu, ki ga ima uradnik ob uveljavitvi te uredbe. V 5. členu je pogoj za napredovanje namreč določen alternativno, bodisi doseganje določenih ocen v določenem obdobju, bodisi doseganje določenega točkovanja, 16 točk v štirih letih z neupoštevanjem števila točk, določenih z oceno zadovoljivo. V 13. in 14. členu je torej zajeto le upoštevanje ocen, torej prvega alternativnega pogoja (prvi stavek prvega odstavka 5. člena uredbe), ne pa tudi upoštevanje točkovanja kot drugega alternativnega pogoja po drugem stavku prvega odstavka 5. člena uredbe. Navedeno pomeni, da se obdobje štirih let, v katerih se doseže 16 točk, lahko šteje le od dneva uveljavitve uredbe. Uredba ureja napredovanje uradnikov v nazive šele po prehodu na nov plačni sistem, pred tem pa je bilo ocenjevanje in napredovanje uradnikov v nazivu urejeno v ZJU (od 111. do 120. člena), ki je omogočal napredovanje le na podlagi doseganja določenih ocen. Možnosti napredovanja na podlagi točk po ZJU ni bilo, kar pomeni, da gre za novost, uvedeno z uredbo. Določba uredbe glede napredovanja v primeru, ko uradnik doseže 16 točk v štirih letih, se tako nanaša na čas od zadnjega napredovanja, kar pomeni, da je treba ta čas šteti od dneva uveljavitve uredbe, ki je tako možnost določila. Priglaša stroške pritožbe.

Sodišče druge stopnje je preizkusilo izpodbijani del sodbe v mejah razloga, ki ga  je uveljavljala pritožba, in skladno z drugim odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 in nadaljnji; ZPP) po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb postopka iz 1., 2., 3., 6., 7., 11. točke, razen glede obstoja in pravilnosti pooblastila za postopek pred sodiščem prve stopnje, ter 12. in 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP ter na pravilno uporabo materialnega prava. Pri navedenem preizkusu je ugotovilo, da sodišče prve stopnje ni zagrešilo absolutnih bistvenih kršitev določb postopka, na katere pazi pritožbeno sodišče po uradni dolžnosti, vendar je zaradi zmotne uporabe materialnega prava ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno.

Tožeča stranka je zaposlena pri toženi stranki na podlagi pogodbe o zaposlitvi z dne 30. 6. 2006 za nedoločen čas na delovnem mestu policist (A1). Delo opravlja v uradniškem nazivu Policist III. Na podlagi aneksa k pogodbi o zaposlitvi z dne 25. 4. 2009 (A7) je z upoštevanim napredovanjem za dva plačna razreda uvrščena v 23. plačni razred. V letu 2010 je tožeča stranka uveljavljala napredovanje v višji uradniški naziv Policist II, glede na dosežene ocene v letih od 2006 do 2009, ko je pridobila naslednje ocene: dobro (2006), odlično (2007), odlično (2008) in zelo dobro (2009). Tožena stranka je s sklepom z dne 31. 1. 2011 zahtevo za napredovanje zavrnila, takšno odločitev pa je (sicer po poteku 30 dni od vložitve pritožbe) s sklepom z dne 29. 6. 2011 potrdila Komisija za pritožbe iz delovnega razmerja pri Vladi RS.

Svojo odločitev, da tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev za napredovanje v višji naziv, je tožena stranka utemeljila s tem, da ne izpolnjuje pogoja glede ocen, saj ni bila trikrat zapored v nazivu iste stopnje, v času od zadnjega napredovanja,  ocenjena z oceno odlično ali štirikrat najmanj z oceno zelo dobro ali petkrat najmanj z oceno dobro. Torej je štela, da tožeča stranka ne izpolnjuje pogoja za napredovanje v višji uradniški naziv glede doseženih ocen po prvem stavku prvega odstavka 5. člena Uredbe o napredovanju uradnikov v nazive ( Uradni list RS, št. 98/2008, 16/2009 in 19/2010; v nadaljevanju: Uredba o napredovanju v nazive). Zavzela je tudi stališče, da tožeča stranka zmotno meni, da izpolnjuje pogoje za napredovanje po drugem stavku prvega odstavka 5. člena Uredbe o napredovanju v nazive, in sicer, da lahko napreduje tudi, ko glede na točkovanje ocen, določeno v uredbi, ki ureja napredovanje javnih uslužbencev v višji plačni razred, doseže 16 točk v štirih letih, pri čemer se število točk, določenih z oceno zadovoljivo, ne upošteva. Tožena stranka je menila, da se obdobje štirih let šteje od uveljavitve Uredbe o napredovanje v nazivu, to je od 15. 10. 2008 dalje, saj ta uredba ne more veljati za nazaj.

Uredba o napredovanju v nazive v prvem odstavku 5. člena določa:

„Uradnik napreduje, ko v nazivu iste stopnje, v času od zadnjega napredovanja, doseže trikrat oceno odlično ali štirikrat najmanj oceno zelo dobro ali petkrat najmanj oceno dobro. Uradnik napreduje tudi, ko glede na točkovanje ocen, določeno v uredbi, ki ureja napredovanje javnih uslužbencev v višji plačni razred, doseže 16 točk v štirih letih, pri čemer se število točk, določenih za oceno zadovoljivo, ne upošteva.„

Do uveljavitve Uredbe o napredovanju v nazive je ocene za napredovanje uradnikov v nazive urejal Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 56/2002 s spremembami; ZJU), ki je v 113. členu določal ocene odlično, dobro, zadovoljivo ter nezadovoljivo, v prvem odstavku 120. člena pa, da uradnik v nazivu drugega do petega kariernega razreda napreduje v eno stopnjo višji naziv, ko petkrat doseže najmanj oceno "dobro" ali ko trikrat doseže oceno "odlično".  Uredba o napredovanju v nazive pa v 4. členu določa, da se za določitev ocene uradnika uporabljajo ocene, način in postopek ocenjevanja v skladu s predpisom, ki ureja napredovanje javnih uslužbencev v višji plačni razred, v organih državne uprave, pravosodnih organih in v upravah lokalnih skupnosti. Gre za Uredbo o napredovanju javnih uslužbencev v plačne razrede (Uradni list RS, št. 51/2008 s poznejšimi spremembami, nadaljevanje Uredbe o napredovanju v plačne razrede), ki je pričela veljati 24. 5. 2008. Ta v drugem odstavku 3. člena določa, da so ocene uspešnosti javnega uslužbenca odlično, zelo dobro, dobro, zadovoljivo, nezadovoljivo. Poleg tega v prvem odstavku 5. člena določa, da se ocene, ki jih pridobijo javni uslužbenci, točkujejo in sicer ocena odlično s 5 točkami, ocena zelo dobro s 4 točkami, ocena dobro s 3 točami in ocena zadovoljivo z 2 točkama.

Uredba o napredovanju v nazive v 13. členu določa, da se ocene, pridobljene na podlagi ZJU do začetka uporabe te uredbe, upoštevajo pri odločanju o napredovanju po tej uredbi. Nadalje 14. člen uredbe določa, da se ocene, pridobljene na podlagi ZJU do začetka uporabe te uredbe, štejejo za ocene, pridobljene v nazivu, ki ga ima uradnik ob uveljavitvi te uredbe, 15. člen uredbe pa določa, da ne glede na določbo šestega odstavka 11. člena Uredbe o napredovanju javnih uslužbence v plačne razrede (Uradni list RS, št. 51/08 in 91/08) uradniki za potrebe napredovanja v višji naziv pridobijo prvo oceno v skladu z Uredbo o napredovanju javnih uslužbencev v plačne razrede v letu 2009.

V obravnavani zadevi je treba odgovoriti na vprašanje, ali (in tudi kako) se ocene, ki jih je tožeča stranka, ki opravlja delo na delovnem mestu policist v nazivu policist III, pridobila na podlagi ZJU do začetka uporabe Uredbe o napredovanju  v nazive, to je za leto 2006 in 2007, upoštevajo pri napredovanju v višji naziv in sicer:

- ali (le) po prvem stavku prvega odstavka 5. člena Uredbe o napredovanju uradnikov v nazive, torej le pri napredovanju na podlagi ocen,

- ali pa se ocene, pridobljene po ZJU pred Uredbo o napredovanju v nazive, tudi točkujejo (tako kot ocene po uveljavitvi uredbe, to je po 15. 10. 2008) in se po drugem stavku prvega odstavka 5. člena Uredbe pogoji za napredovanje v naziv ugotavljajo s seštevkom (vseh) točk v napredovalnem obdobju štirih let.

Točkovanje ocen je uvedla Uredba o napredovanju v plačne razrede. Vendar pa ni pravilno, da se ocene za leto 2006 in 2007 lahko upoštevajo le kot ocene, ne morejo pa se spremeniti v točke. Ocene se namreč lahko upoštevajo tudi tako, da se spremenijo v točke. Podlago za takšen zaključek daje že omenjeni 13. člen Uredbe o napredovanju v nazive, zato se oceni, ki jih je pridobil tožnik v letu 2006 in 2007, točkujeta v skladu z Uredbo o napredovanju v plačne razrede. Sodišče prve stopnje je glede upoštevanja in točkovanja ocen, pridobljenih po ZJU, zavzelo pravilno stališče, da se te ocene upoštevajo in točkujejo. Ugotovilo je, da je tožnik v letu 2006 pridobil oceno dobro (3 točke), v letu 2007 oceno odlično (5 točk), v letu 2008 oceno odlično (5 točk) in v letu 2009 oceno zelo dobro (4 točke), v štirih letih skupaj 17 točk. Zato je zaključilo, da izpolnjuje pogoj za napredovanje v naziv v skladu s drugim stavkom prvega odstavka 5. člena Uredbe o napredovanju v nazive. Stališče tožene stranke, da ocen ni dopustno točkovati, bi pomenilo, da se ocene uradnikov, pridobljene po določbah ZJU, ne bi upoštevale, če uradnik že pred uveljavitvijo Uredbe o napredovanju v naziv ne bi izpolnil pogojev za napredovanje. To bi bilo v nasprotju s 13. členom Uredbe o napredovanju v nazive. Zato je mogoče ocene oziroma pogoje za napredovanje upoštevati tako po prvem kot tudi po drugem stavku prvega odstavka 5. člena Uredbe o napredovanju v nazive. To pa tudi pomeni, da se ocenjevalno oziroma napredovalno obdobje pri točkovanju ne začne šele od uveljavitve Uredbe o napredovanju v nazive dalje, temveč se upošteva od tistega leta, v katerem je uradnik prejel prvo oceno (v konkretnem primeru je to leto 2006), ki še ni bila upoštevana pri napredovanju. Sodišče prve stopnje je ob stališču, da se ocene, pridobljene po ZJU, lahko točkujejo, štelo, da se točkovanje v smislu določbe prvega odstavka 5. člena Uredbe o napredovanju v plačne razrede izvede tako, da se „stara“ ocena dobro točkuje „po novem“ s 3 točkami, „stara“ ocena odlično pa s 5 točkami. Takšno točkovanje ni materialnopravno pravilno. Pri upoštevanju ocen iz leta 2006 in 2007 za napredovanje v naziv je treba izhajati iz istega izhodišča,  kot pri upoštevanju ocen iz leta 2006 in 2007 pri napredovanju v plačnem razredu.   To pomeni, da je potrebno v skladu s 4. členom Uredbe o napredovanju v nazive (ki določa uporabo Uredbe o napredovanju v plačne razrede za določitev ocene uradnika) upoštevati osmi odstavek 11. člena Uredbe o napredovanju v plačne razrede, v katerem je določen način, po katerem se ocene, pridobljene pred uveljavitvijo Uredbe o napredovanju v plačne razrede, prevedejo v ocene po novi Uredbi o napredovanju v plačne razrede. S tem se zagotovi enako upoštevanje kriterijev tako pri napredovanju v plačne razrede kot tudi pri napredovanju v naziv.

Uredba o napredovanju v plačne razrede v osmem odstavku 11. členu določa, da se javnim uslužbencem iz prejšnjega odstavka (to je tistim, ki niso napredovali v letu 2008) na podlagi ugotovljenih točk in ocene nadrejenega določi ocena na naslednji način:

a) če bi javni uslužbenec na podlagi ugotovljenega števila točk in ocene nadrejenega na podlagi predpisov, ki so se uporabljali do začetka izplačila plač po ZSPJS, imel pravico napredovati:

- za dva plačilna razreda, se mu za posamezno pretečeno leto napredovalnega obdobja določi ocena odlično,

- za en plačilni razred, se mu za posamezno pretečeno leto napredovalnega obdobja določi ocena zelo dobro;

b) če zbrane točke in ocena nadrejenega ne zadostujejo za napredovanje, se javnemu uslužbencu za posamezno pretečeno leto napredovalnega obdobja določi ocena dobro.

Glede na navedeno pravno podlago se za potrebe napredovanja v naziv (in s tem tudi točkovanja po novem) za posamezno pretečeno leto napredovalnega obdobja uradniku določi ocena odlično, če bi uradnik na podlagi ugotovljenega števila točk in ocene nadrejenega na podlagi predpisov, ki so se uporabljali do začetka izplačila plač po ZSPJS, imel pravico napredovati za dva plačilna razreda, oziroma ocena zelo dobro, če bi imel pravico napredovati za en plačilni razred. Če pa zbrane točke in ocena nadrejenega ne zadostujejo za napredovanje, se uradniku za posamezno pretečeno leto napredovalnega obdobja določi ocena dobro. Iz navedenega izhaja, da se ocene, pridobljene po ZJU do uveljavitve Uredbe o napredovanju v naziv, lahko točkujejo, kot to predvideva 5. člen Uredbe o napredovanju v plačne razrede (saj na točkovanje oziroma uporabo Uredbe o napredovanje v plačne razrede odkazuje 4. člen Uredbe o napredovanje v nazive), pri čemer se pri točkovanju upoštevajo ocene, ki se ugotovijo na podlagi določbe osmega odstavka 11. člena Uredbe o napredovanju v plačne razrede. Uredba o napredovanju v plačne razrede torej določa metodologijo, ki jo mora delodajalec uporabiti pri določitvi ocene za 2006 in 2007, ter tako dobljeno oceno upoštevati pri ugotavljanju pogojev za napredovanje.

Zaradi nepravilnega materialnopravnega stališča sodišče prve stopnje ni ugotovilo ocene tožnika po metodologiji iz osmega odstavka 11. člena Uredbe o napredovanju v plačne razrede. Zato dejansko stanje ni bilo popolno ugotovljeno. Zaradi navedenega je pritožbeno sodišče pritožbi ugodilo ter izpodbijani del sodbe razveljavilo in zadevo v tem obsegu vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje (355. člen ZPP). Sodišče prve stopnje bo moralo v novem sojenju ugotoviti, kako se prevedeta oceni tožnika za leto 2006 in 2007, pri čemer si bo lahko pomagalo z izpolnjenim evidenčnim listom ocene za javnega uslužbenca za leti 2006 in 2007 (katerega vzorec je predviden kot priloga IV.a Uredbe o napredovanju v plačne razrede). Po tako dopolnjenem dokaznem postopku bo sodišče prve stopnje ponovno odločilo o tožbenem zahtevku tožnika. Pri tem pritožbeno sodišče pojasnjuje, da bo lahko sodišče prve stopnje ugotovilo morebitno izpolnjevanje pogojev za napredovanje v naziv, ne bo pa smelo toženi stranki naložiti imenovanja tožnika v naziv ter sklenitve aneksa k pogodbi o zaposlitvi s točno določenim plačnim razredom. Tak izrek ni dopusten, saj sodišče ne more samo delavca napredovati v višji naziv ali delodajalcu nalagati sklenitve aneksa k pogodbi o zaposlitvi za točno določeni plačni razred.

Ker v obravnavani zadevi sodišče prve stopnje zaradi zmotno uporabljenega materialnega prava ni ugotovilo nekaterih pravno odločilnih dejstev, je pritožbeno sodišče razveljavilo izpodbijani del sodbe, saj je ocenilo, da ne gre za pomanjkljivost, ki bi jo bilo mogoče odpraviti z dopolnitvijo postopka pred sodiščem druge stopnje. Sodišče druge stopnje bi v tem primeru prevzelo pristojnosti sodišča prve stopnje, kar pa ni namen 355. člena ZPP, strankam pa bi bila tudi kršena z Ustavo RS zajamčena pravica stranke do pritožbe zoper ugotovljeno dejansko stanje. Zato je sodišče druge stopnje sodbo sodišča prve stopnje razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje.

Odločitev o stroških pritožbenega postopka temelji na določbi 3. odstavka 165. člena ZPP.

Uredba o napredovanju uradnikov v nazive člen 4, 5, 5/1, 13. ZJU člen 113, 120, 120/1.  Uredbe o napredovanju javnih uslužbence v plačne razrede člen 3, 3/2, 11, 11/6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.