VDSS sodba in sklep Pdp 409/2012
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2013-03-22

Oddelek za individualne in kolektivne delovne spore

Ruža Križnar Jager (preds.), Metod Žužek (poroč.), Tatjana Prebil

razlike v plači - začasno znižanje plač - funkcionarji - plača državnega pravobranilca

V kolikor matični zakon za posameznega sodnega funkcionarja (sodnika, državnega pravobranilca, državnega tožilca) kot lex specialis določa, da se lahko le s tem zakonom določi znižanje plače funkcionarja, ni mogoče z nobeno uveljavljeno metodo razlage tega člena v ZDPra (enako v ZSS in v ZDT) razlagati tako, da lahko katerikoli drug zakon, le da ni nižji v hierarhiji pravnih aktov, ki jih sprejme zakonodajalec (npr. Odlok, Resolucija, Deklaracija, itn), določi znižanje plače sodnega funkcionarja.

Znižanje osnovne plače sodnih funkcionarjev je zakonito le od takrat, ko je pričela veljati novela matičnega zakona, torej za državne pravobranilce od 3. 10. 2009 dalje (za sodnike oziroma državne tožilce pa od začetka veljavnosti identičnih sprememb v ZSS-I oziroma v ZDT-G).

Pritožbi se delno ugodi in se sodba sodišča prve stopnje:

- delno razveljavi v delu I. točke izreka, ki se nanaša na zahtevek za prikaz obračuna plače brez odbitka 4% osnovne plače za obdobje od 1. 4. 2009 do 24. 7. 2009 in se tožba v tem delu zavrže;

- delno spremeni v nerazveljavljenem delu I. točke izreka in v II. točki izreka tako, da se v tem delu glasi:

„1. Odločba Generalnega državnega pravobranilca št. Pers. ... z dne 2. 4. 2009 in odločba Vlade RS št. ... z dne 9. 7. 2009 sta nezakoniti glede znižanja osnovne plače tožeče stranke za čas od 1. 4. 2009 do 2. 10. 2009, višji tožbeni zahtevek (za ugotovitev nezakonitosti znižanja osnovne plače za 4% za čas od 3. 10. 2009 do 30. 11. 2009) pa se zavrne.

2. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki za obdobje od 25. 7. 2009 do 2. 10. 2009 obračunati bruto razlike v plači v višini 4% osnovne plače, odvesti davke in prispevke ter ji izplačati neto znesek razlike v plači, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti posamičnih mesečnih zneskov, to je od izplačilnega dne v mesecu za pretekli mesec do plačila, v 8 dneh pod izvršbo, višji tožbeni zahtevek (za plačilo razlike v plači v višini osnovne plače 4% od 3. 10. 2009 do 30. 11. 2009) pa se zavrne.

„II. Vsaka stranka sama krije svoje stroške postopka“.

V preostalem se pritožba zavrne in se potrdi nerazveljavljeni in nespremenjeni del sodbe sodišča prve stopnje.

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje zavrnilo tožbeni zahtevek za ugotovitev, da je odločba Generalnega državnega pravobranilca št. Pers. ... z dne 2. 4. 2009 in odločba Vlade RS št. ... z dne 9. 7. 2009 nezakonita, da je tožena stranka dolžna tožeči stranki za obdobje od 1. 4. 2009 do 24. 7. 2009 prikazati obračun plače brez odbitka 4% osnovne plače, za obdobje od 25. 7. 2009 do 30. 11. 2009 pa obračunati bruto razliko v plači v višini 4% osnovne plače, odvesti ustrezne prispevke in davke ter izplačati neto znesek razlike v plači, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od posameznih mesečnih zneskov razlik od izplačilnega dne v naslednjem mesecu dalje do plačila, in da je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti njene stroške postopka v roku 8 dni od prejema prvostopenjske sodbe (I. točka izreka). Odločilo je, da je tožeča stranka dolžna toženi stranki povrniti stroške postopka v znesku 42,10 EUR v roku 8 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od izteka tega roka do plačila, pod izvršbo (II. točka izreka).

Zoper navedeno sodbo se je pravočasno pritožila tožeča stranka zaradi bistvenih kršitev določb postopka iz 14. točke 2. odstavka 339. člena ZPP in zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Pritožbenemu sodišču je predlagala, da sodbo spremeni tako, da v celoti ugodi tožbenemu zahtevku in toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka tožeče stranke v 8 dneh od prejema sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje do plačila. Navaja, da iz dikcije 42. člena Zakona o državnem pravobranilstvu (ZDPra) ni mogoče zaključiti, da bi se prepoved zniževanja plač v smislu 3. odstavka 42. člena ZDPra nanašala le na prepoved zniževanja plač s podzakonskim predpisom. Citirana zakonska določba jasno in nedvoumno določa, da se sme plača znižati le v primerih, določenih s tem zakonom. Če bi zakonodajalec želel določiti, tako kot obrazlaga sodba, bi tako tudi zapisal, torej da se plača državnega pravobranilca lahko zniža le z zakonom oziroma, da se ne sme znižati s podzakonskim predpisom, pa tega ni storil. Prvostopenjska sodba sama ugotavlja, da je bila določba 3. oziroma pred njim 5. odstavka 42. člena ZDPra v zakon vnešena zaradi omejevanja možnosti zniževanja plače, pri čemer pa izpodbijana sodba ne ločuje med pojmoma določanjem plače in zniževanjem plače. ZDPra namreč nikjer ne prepoveduje, da bi se plače določale z drugim zakonom, le zniževati se ne smejo z drugim predpisom, bodisi podzakonskimi bodisi zakonom, pač pa se lahko znižajo le v primerih, ki jih določa ZDPra. To je bistvena razlika, zato razlogovanje o tem, da se plače ne smejo zniževati s podzakonskim predpisom, ni bistveno, v zvezi s tem pa tudi sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06, ni ustrezno. Ta odločba se ni opredeljevala do vprašanja, ali se plače lahko znižajo mimo meje varovalne določbe takratnega 4. odstavka 44. člena Zakona o sodniški službi (ZSS), sedaj 3. odstavka 44. člena ZSS in 52. člena ZSS. Enake varovalne določbe sta imela oziroma jo imata tudi ZDPra (5. oziroma 3. odstavek 42. člena in 49. člen ZDPra) in Zakon o državnem tožilstvu - ZDT (3. in 30. člen ZDT oziroma 2. člen, 1. odstavek 49. člena in 51. člen ZDT-1). Enakost urejanja plačnega področja za vse pravosodne funkcionarje pa je zakonodajalec ponovno poudaril tudi v obrazložitvi predloga ZSPJS-L (1. UVOD, 1. Ocena stanja in razlogi za sprejem sprememb in dopolnitev zakona, četrti in peti odstavek). Omemba znižanja plače z odlokom o plačah funkcionarjev (OdPF) z 49. na 48. plačni razred ne more biti relevantna, saj je bil OdPF v neskladju z ustavo in je zato zakonodajalec plačne razrede moral urediti z zakonom tako, da OdPF sploh ni imel dejanskih učinkov. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-60/03 z dne 9. 3. 2006 do končne odločitve zadržalo izvajanje določb OdPF, kolikor se nanašajo na obračunavanje in izplačevanje plač po 1. 3. 2006 in odločilo, da se njihove plače do končne odločitve ustavnega sodišča obračunavajo in izplačujejo po predpisih, na podlagi katerih so se izplačevale do 1. 3. 2006. Izpostavlja stališče, ki ga je Ustavno sodišče Republike Slovenije zavzelo v odločbi U-I-159/08, ki glede plač sodnikov zagotavlja le varstvo pred znižanjem osnovne plače, zato so bili sprejeti ZSPJS-L ter spremembe ZSS, ZDPra in ZDT jeseni leta 2009. Ustavno sodišče je poudarilo, da gre za varstvo pred vsakršnimi posegi, ki povzročijo znižanje plače, s katero je lahko sodnik utemeljeno računal ob nastopu službe. Varovalne določbe v ZSS, ZDPra in ZDT imajo namen, da pravosodni funkcionarji lahko računajo s plačo, v katere višino bo posegel oziroma jo bo lahko znižal le matični zakon. Očitno napačna in arbitrarna je tudi razlaga sodišča, da je določba 3. odstavka 42. člena ZDPra prenehala veljati. Tega ZDPra neposredno ne določa, niti katerikoli drugi zakon ne, do takšnega zaključka tudi ni mogoče priti z ustaljenimi metodami razlage. Z vidika pravne države in pravne varnosti države je taka razlaga sodišča prve stopnje nespremenljiva, saj odpira široko polje svojstvenih razumevanj in morebitnih zlorab, kdaj neka zakonska določba preneha veljati. Sicer pa meni, da so razlogi sodbe med seboj v nasprotju, saj sodišče ugotavlja, da ima ZZZPF začasno naravo, po drugi strani pa, da je določba 3. odstavka 42. člena ZDPra prenehala veljati, ali torej trajno ali pa začasno do prenehanja veljavnosti ZZZPF in nato po prenehanju njegove veljavnosti stopi v veljavo nazaj iz ZDPra. Izpostavlja tudi, da argument lex posterior derogat legi priori kot eden izmed argumentov neveljavnosti predpisov ni pravilen. ZZZPF ni specialnejši zakon od ZDPra, saj se ZDPra nanaša le na eno vrsto funkcionarjev plačne skupine A, ZZZPF pa na vse funkcionarje plačne skupine A. Sicer pa tudi v zvezi s tem velja enak argument kot glede kasnejšega zakona. ZDPra ima lahko vsebinsko pomen le, če varuje pred vsemi posegi, ki niso določeni z ZDPra. Glede novele ZDPra-C se ne strinja s stališčem sodišča prve stopnje, saj ni jasno, kako naj bi ZDPra-C posegel v ZZZPF, saj je ZDPra že pred tem vseboval varovalno določbo (glede znižanja plač). Tudi ne drži, da bi z ZDPra-C zakonodajalec na novo uredil plačni sistem državnih pravobranilcev. Sistem je namreč urejen z ZSPJS. Sodišče v tem delu prihaja do nasprotnih razlogov, saj sodba predhodno izpostavlja, da se plače funkcionarjev določijo z ZSPJS in ne več z odlokom, in da z njegovo uveljavitvijo prenehajo veljati vse določbe zakonov in drugih predpisov, ki urejajo plače zaposlenih v javnih zavodih in državnih organih in lokalnih skupnostih ter drugih osebah javnega prava. ZSPJS namreč ureja določene višine plač oziroma metodologijo določanja njene višine in če bi na primer ZSPJS, ki je temelji zakon, ki ureja sistem plač v javnem sektorju, želel kakorkoli poseči v varovalne določbe o plači in matičnih zakonih pravosodnih funkcionarjev, bi to storil z njihovim črtanjem oziroma razveljavitvijo, pa tega ni storil. Zaradi tega so bile namreč spremenjene druge določbe navedenih zakonov, ki se nanašajo na plačo. Celo ob sprejemanju ZSPJS-L se je zakonodajalec tega zavedal in namena določb, ki so kljub sistemski spremembi urejanja plač ohranile veljavo zaradi svojega pomena in namena. Določba 3. odstavka 42. člena ZDPra tako ne varuje le pred samovoljnim znižanjem plače, temveč tudi pri znižanju plače, ki bi ga določal nek drug zakon. Tožnica navaja, da je ustrezno omejila svoj tožbeni zahtevek od uveljavitve ZDPra-C, to je od 3. 10. 2009 do 30. 11. 2009.

V dopolnitvi pritožbe z dne 18. 5. 2012 tožeča stranka opozarja na odločbo Višjega delovnega in socialnega sodišča opr. št. Pdp 1151/2011 z dne 23. 3. 2012, v kateri je sodišče odločilo, da mora Republika Slovenija sodniku za obdobje od 1. 1. 2011 dalje izplačati razliko v plači med plačo po 16. členu ZSPJS-L in dejansko izplačano plačo, saj je določitev plače po 17. členu ZSPJS-L veljala (le) do 1. 12. 2010, od 1. 12. 2010 pa po 16. členu ZSPJS-L. Zavrnilo je neutemeljeno sklicevanje tožene stranke na uporabo 9. člena ZIU ter izpostavilo, da ima po 1. odstavku 44. člena ZSS sodnik pravico do osnovne plače, ki ustreza plačnemu razredu za sodniški naziv, v katerega je imenovan ali položaja, na katerega je imenovan, ter se v skladu s 3. odstavkom sodniku plača ne sme znižati, razen v primerih, ki jih določa ta zakon. ZSS pa predvideva znižanje plače po 52. členu, ki določa, da se lahko zniža le na podlagi pravnomočne sodbe ali odločbe pristojnega organa za čas, ko je začasno odstranjen iz sodniške službe ali zoper njega odrejen pripor, ter da je razen v teh primerih bilo znižanje plač z ZSS predvideno še v 12. členu ZSS-1, ki določa, da se pri določanju osnovnih plač uporablja ZZZPF, s katerim so bile sodniške plače znižanje za 4% za obdobje od 1. 4. 2009 do 1. 4. 2010 oziroma do 31. 12. 2010 na podlagi ZZZPF-A. Ker ima ZDPra identične določbe glede načina in možnosti znižanja plače, je izpostavljeno stališče v celoti relevantno za odločanje tudi o zadevi oziroma o zniževanju plač državnega pravobranilca. To mu narekuje tudi ustavno načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena ustave oziroma načelo pravne države iz 2. člena ustave.

Pritožbeno sodišče ni upoštevalo prepozne dopolnitve pritožbe z dne 18. 5. 2012. Sodba sodišča prve stopnje je bila tožnici vročena 5. 3. 2012, 15-dnevni pritožbeni rok pa je potekel 20. 3. 2012. Torej je dopolnitev prepozna, saj je vložena po preteku pritožbenega roka.

Na podlagi drugega odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list  RS, št. 26/99 in naslednji; ZPP), v zvezi s prvim odstavkom 366. člena ZPP, je pritožbeno sodišče preizkusilo izpodbijano sodbo v mejah razlogov, navedenih v pritožbi, pri tem pa je po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka iz 1., 2., 3., 6., 7., 11. točke, razen glede obstoja in pravilnosti pooblastila za postopek pred sodiščem prve stopnje, ter 12. in 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP in na pravilno uporabo materialnega prava. Pri tem preizkusu je ugotovilo, da sodišče prve stopnje ni storilo absolutnih bistvenih kršitev določb postopka, na katere pazi pritožbeno sodišče po uradni dolžnosti, niti tiste, ki jo uveljavlja pritožba. Pravilno in popolno je ugotovilo dejansko stanje, vendar je delno zmotno uporabilo materialno pravo.

Tožeča stranka uveljavlja za del obdobja, ko je bila na dopustu zaradi nege in varstva otroka, in je na podlagi pravnomočne odločbe CSD ... št. ... z dne 3. 9. 2008 prejemala nadomestilo za nego in varstvo otroka, to je za čas od 1. 4. 2009 do 24. 7. 2009, izstavitev pravilnega obračuna plače, iz katerega bo razvidno, da znižanje osnovne plače za 4% ni bilo zakonito. Pritožbeno sodišče ima sicer pomisleke glede pravnega interesa tožene stranke za uveljavljanje tovrstnega zahtevka, saj je tožnica od centra za socialno delo prejemala obračun nadomestila za čas porodniškega staleža (obračun starševskih nadomestil za marec 2009 - priloga v B), torej je prejemala ustrezna dokazila o pravici do denarnega nadomestila za čas bolniškega staleža, kar predstavlja tudi dokazilo za eventualno uveljavljanje pravic iz drugih naslovov, saj prikazuje tožničine prihodke v spornem obdobju. Ne glede na to pa pritožbeno sodišče ugotavlja, da je tožnica izpodbijala le odločbi tožene stranke, ki se nanašata na znižanje osnovne plače, vendar pa v predsodnem postopku za čas, ko je bila na porodniškem staležu in ni prejemala znižane osnovne plače, ni uveljavljala zahtevka za izdajo pravilnega obračuna plače. V tem delu gre namreč za zahtevek, ki bi ga morala tožeča stranka predhodno uveljavljati pri toženi stranki v skladu s 1. in 2. odstavkom 204. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/2002, s spremembami; ZDR). Zahtevek za ugotovitev nezakonitosti znižanja plače namreč ne „pokriva“ tudi zahtevka za izdajo pravilnega obračuna, saj je v spornem obdobju prejemala nadomestilo plače in znižanje na nadomestilo ni imelo vpliva.

Če namreč delavec meni, da delodajalec ne izpolnjuje obveznosti iz delovnega razmerja ali krši katero od njegovih pravic iz delovnega razmerja, ima v skladu s 1. odstavkom 204. člena ZDR pravico pisno zahtevati, da delodajalec kršitev odpravi oziroma da svoje obveznosti izpolni. Če v skladu z drugim odstavkom 204. člena ZDR delodajalec v nadaljnjem roku osmih delovnih dni po vročeni pisni zahtevi delavca ne izpolni svoje obveznosti iz delovnega razmerja oziroma ne odpravi kršitve, lahko delavec v roku 30 dni od poteka roka za izpolnitev obveznosti oziroma odpravo kršitev s strani delodajalca, zahteva sodno varstvo pred pristojnim delovnim sodiščem. Ker tožnica ni ravnala v skladu s 1. in 2. odstavkom 204. člena ZDR, temveč je tožbeni zahtevek za izstavitev pravilnih obračunov postavila šele v pripravljalni vlogi z dne 11. 1. 2012, tožba v tem delu ni dopustna. Zato bi jo moralo že sodišče prve stopnje zavreči v skladu s prvim odstavkom 274. člena ZPP, ker ni procesne predpostavke za sodno varstvo. Ker tega ni storilo, je pritožbeno sodišče v skladu s 354. členom ZPP pritožbi ugodilo, izpodbijano sodbo v tem delu razveljavilo in tožbo zavrglo.

K odločitvi glede zakonitosti znižanja osnovne plače tožnice na podlagi Zakona o začasnem znižanju plač funkcionarjev (Uradni list RS, št. 20/2009 in  13/2010  – ZZZPF):

Sodišče prve stopnje ni bistveno kršilo določb postopka iz 14. točke drugega dostavka 339. člena ZPP, kot to uveljavlja pritožba. Razlogi sodbe namreč niso sami s seboj v nasprotju, sodišče prve stopnje le materialnopravno zmotno izvaja zaključke glede medsebojnega razmerja med Zakonom o državnem pravobranilstvu (Uradni list RS, 20/97, št. 56/2002-ZJU, 17/2006, 41/2006-UPB1, 1/2007 Odl.US: U-I-60/06-200, U-I-214/06-22, U-I-228/06-16, 57/2007, 94/2007-UPB2, 77/2009; v nadaljevanju: ZDPra) in ZZZPF, pri čemer svoje stališče utemeljuje z različnimi argumenti, kar daje vtis, da so razlogi v sodbi nejasni in sami s seboj v nasprotju.

Tožnica v zadevi kot glavno pravno vprašanje izpostavlja, ali je lahko ZZZPF znižal plačo državnega pravobranilca mimo določb o plačah iz ZDPra. Navedeni zakon v 49. členu določa, da se plača državnega pravobranilca, določena po določbah tega zakona, lahko zmanjša na podlagi pravnomočne sodbe, izdane v disciplinskem postopku ali odločbe pristojnega organa, za čas ko je državni pravobranilec ali pomočnik državnega pravobranilca začasno odstavljen z dela ali je zoper njega odrejen pripor. V tretjem odstavku 42. člen ZDPra določa, da se državnemu pravobranilcu oziroma pomočniku državnega pravobranilca plača med trajanjem funkcije ne sme znižati, razen v primerih, ki jih določa ta zakon. Za odločitev je pomembna tudi določba Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o državnem pravobranilstvu (Uradni list RS, št. 77/2009; ZDPra-C), ki v 8. členu določa, da se pri določanju osnovnih plač pomočnikov državnih pravobranilcev in državnih pravobranilcev upošteva Zakon o začasnem znižanju plač funkcionarjev (Uradni list RS, št. 20/2009). ZDPra-C je bil objavljen 2. 10. 2009 ter je pričel veljati 3. 10. 2009.

Smiselno enako kot ZDPra-C je bil v podobnem časovnem obdobju spremenjen tudi Zakon o sodniški službi z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi (ZSS-I) (Uradni list RS, št. 91/2009) in Zakon o državnem tožilstvu z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o državnem tožilstvu (ZDT-G) (Uradni list RS, št. 89/2009), torej tudi za ti dve skupini sodnih funkcionarjev, za katere naj bi veljalo znižanje osnovne plače iz  ZZZPF. V 12. členu ZSS-I je določeno, da se pri določanju osnovnih plač sodnikov uporablja Zakon o začasnem znižanju plač funkcionarjev (veljavnost od 14. 11. 2009), enako določa tudi 5. člen ZDT-G, ki je pričel veljati 3. 11. 2009. Torej so za vse tri skupine sodnih funkcionarjev novele matičnih zakonov določale, da ZZZPF velja tudi za obračunavanje plač za te skupine funkcionarjev, glede katerih matični  zakoni enako v osnovnem tekstu določajo, da se lahko plača zniža le s tem zakonom, torej z ZSS in ZDT.

Znižanje plač državnih pravobranilcev je treba presojati v kontekstu ureditve znižanja plač vseh sodnih funkcionarjev v obravnavanem obdobju (od 1. 4. 2009 do 30. 11. 2009, na katerega se nanaša tožbeni zahtevek), tako sodnikov, državnih tožilcev kot tudi državnih pravobranilcev. Glede znižanja plač sodnikov je bila z 20. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi (ZSS-F) (Uradni list RS, št. 57/2007) spremenjena določba 44. člena Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94 in nadaljnji; ZSS), tako da se po četrtem odstavku 44. člena ZSS osnovna plača sodniku v času trajanja sodniške službe ne sme znižati, razen v primerih, ki jih določata ta zakon in odlok, ki ureja plače funkcionarjev. Po tem, ko je Ustavno sodišče Republike Slovenije z odločbo št.

U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 12. 7. 2006 (Uradni list RS, št. 1/2007) odločilo, da je

o plačah funkcionarjev (Uradni list RS, št. 14/06 – v nadaljevanju OdPF) v celoti v neskladju z Ustavo RS, ter da je v neskladju z Ustavo tudi določba četrtega odstavka 44. člena ZSS, kolikor prepoveduje zgolj posege v osnovno plačo sodnika, je bil sprejet Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi (ZSS-H) (Uradni list RS, št. 57/2007), ki je v 20. členu spremenil tekst 44. člena ZSS, tako da se novelirani četrti odstavek 44. člena ZSS glasi: „Sodniku se osnovna plača v času trajanja sodniške službe ne sme znižati, razen v primerih, ki jih določa ta zakon.“

Pravice državnih tožilcev so se v obravnavanem obdobju navezovale na ureditev v ZSS, saj je takrat veljavni Zakon o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 63/94, 59/99, 110/02,14/03 – ur. p. b., 17/06, 20/06, 50/06 – ur. p. b.; v nadaljevanju ZDT) (1) v prvem odstavku 28. člena določal, da se plača državnega tožilca določi po enakih osnovah, z enakimi dodatki ter na enak način kot plača sodnika ustreznega naziva oziroma položaja. Za odločitev je pomembna tudi določba prvega odstavka 30. člena ZDT, po kateri imata državni tožilec oziroma pomočnik državnega tožilca poleg plače pravico do prejemkov, dodatkov, plačil, nadomestil in povračil v enakih primerih in v enaki višini, kot sodnik ustreznega naziva oziroma položaja, če ta zakon ne določa drugače. V skladu z drugim odstavkom 30. člena ZDT pa se tudi za odločanje o pravicah iz prvega odstavka 30. člena ZDT smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja sodniško službo.

Ker se sporno obdobje nanaša na čas od 1. 4. 2009 do 30. 11. 2009, ko je že veljala novela ZSS-H glede znižanja osnovne plače sodnika, se tudi glede plač državnih tožilcev ob smiselni uporabi ZSS lahko šteje, da se lahko zakonito znižajo le v primerih, ki jih določa ZDT, saj ZDT nima določbe, ki bi dovoljevala drugačno znižanje (npr. z drugim zakonom). Glede ureditve znižanja plače v ZDPra pa je obrazloženo že zgoraj, da ZDPra izrecno določa, da se lahko zniža plača le v primerih, ki jih določa ta zakon. Navedeno pomeni, da so v  obravnavanem obdobju vsi trije matični zakoni, ki se nanašajo na pravosodne funkcionarje (ZSS in ZDPra izrecno, ZDT pa z odkazovanjem na ZSS), dovoljevali znižanje osnovne plač sodnega funkcionarja le v primerih, ki jih ti matični zakoni sami določijo.

Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek zavrnilo, ker je štelo, da je treba določbo ZDPra, ki določa, da se plača zniža s tem zakonom, razlagati tako, da ni pomembno, kateri zakon določa znižanje. Bistveno je le, da gre za zakon in ne za akt, ki bi bil nižje v hierarhiji pravnih aktov, ki jih izda državni zbor. Glede na specifiko ureditev plač sodnih funkcionarjev, po kateri je vsak (matični) zakon izrecno določal, da se lahko le s tem zakonom plača zniža, ter tudi upoštevaje dejstvo, da je bilo za vse tri skupine funkcionarjev šele z novelami zakonov izrecno določeno, da zanje velja znižanje po ZZZPF, je takšna pravna presoja zmotna. Prav iz tega razloga, ker so vsi specialni (matični) zakoni vsebovali izrecno določbo, da se le s tem zakonom lahko zniža plača (sodniki, državni pravobranilci, državni tožilci), so bile te novele nujne. To pa pomeni, da so lahko znižanja plače veljala le od uveljavitve novel zakonov na matičnem področju, ki so odkazovale na uporabo ZZZPF, ne pa za čas pred tem, torej od uveljavitve ZZZPF (1. 4. 2009). V kolikor matični zakon za posameznega sodnega funkcionarja (sodnika, državnega pravobranilca, državnega tožilca) kot lex specialis določa, da se lahko le s tem zakonom določi znižanje plače funkcionarja, ni mogoče z nobeno uveljavljeno metodo razlage tega člena v ZDPra (enako v ZSS in v ZDT) razlagati tako, da lahko katerikoli drug zakon, le da ni nižji v hierarhiji pravnih aktov, ki jih sprejme zakonodajalec (npr. Odlok, Resolucija, Deklaracija, itn), določi znižanje plače sodnega funkcionarja. Takšna razlaga je namreč v nasprotju z ustavnim načelom zaupanja v pravo oziroma ustavnim načelom pravne države iz drugega odstavka Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS/I, št. 33/1991, 42/1997, 66/2000, 24/2003, 69/2004 in 68/2006; v nadaljevanju: Ustava), saj ignorira  jasno zakonsko določbo oziroma vzpostavlja nelogično in nesistematično razlago predpisa. Dokler zakon (ZDPra) velja, ga je treba upoštevati, tako kot jasno izhaja iz njegove določbe o znižanju plač. Po stališču sodišča druge stopnje je mogoče tretji odstavek 44. člena ZDPra razlagati ustavnoskladno le tako, da se upošteva določba v specialnem zakonu, ki določa pogoje za znižanje plače sodnega funkcionarja.

Sodišče prve stopnje zmotno utemeljuje svoje stališče s tem, da je ta določba prišla v ZDPra z 19. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o državnem pravobranilstvu (ZDPra-A) (Uradni list RS, št. 17/2006), ki je med drugim določil, da se Državnemu pravobranilcu oziroma pomočniku državnega pravobranilca osnovna plača med trajanjem funkcije ne sme znižati, razen v primerih, ki jih določa ta zakon in Odlok o plačah funkcionarjev (peti odstavek 42. člena ZDPra). Sodišče prve stopnje pri tem navaja, da je nedopustno le, da bi se plača znižala z odlokom Državnega zbora RS, ki je hierarhično nižji akt od zakona. Veljavnost Odloka  o plačah funkcionarjev (OdPF) (Uradni list RS, št. RS, št. 14/2006, 27/2006 Skl.US: U-I-60/06-12, 1/2007 Odl.US: U-I-60/06-200, U-I-214/06-22, U-I-228/06-16, in 57/2007-ZSPJS-G) namreč v ničemer ne vpliva na določbo, da lahko le ZDPra določi znižanje plače pravobranilcev. Po prenehanju veljavnosti OdPF na podlagi določbe 29. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS-G) (Uradni list RS, št. 57/2007), ki je pričel veljati 20. 6. 2007, je istočasno, istega dne pričela veljati novela ZDPra in sicer Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o državnem pravobranilstvu (ZDPra-B) (Uradni list RS, št. 57/2007), ki je v  4. členu določil na novo tekst 42. člena ZDPra, ki v noveliranem tekstu v petem odstavku določa: „Državnemu pravobranilcu oziroma pomočniku državnega pravobranilca se osnovna plača med trajanjem funkcije ne sme znižati, razen v primerih, ki jih določa ta zakon.“ V kolikor bi veljalo stališče sodišča prve stopnje (da se lahko plača zniža le z zakonom, ne pa z odlokom), ker naj bi to izhajalo iz 19. člena ZDPra-A, potem bi se novelirano besedilo 42. člena ZDPra (po noveli ZDPra-B) moralo glasiti povsem drugače in sicer, da se lahko le z zakonom (in ne s podzakonskim predpisom) določi znižanje plače. Vendar ZDPra-B ni določil takšnega besedila 42. člena ZDPra. V kolikor je bilo mogoče prej, pred ZSPJS-G, razumeti takrat veljavni tekst  petega odstavka 42. člena ZDPra tako, da se lahko plača zniža z ZDPra in z OdPF, pa je sedaj jasno, da se zaradi prenehanja veljavnosti OdPF ta določba nanaša izključno na ZDPra. Pri tem pritožbeno sodišče dodaja, da se tudi po prej veljavnem besedilu ZDPra iz ZDPra-A (ki se nanaša na ZDPra in OdPF skupaj) plača ni mogla znižati z nobenim drugim aktom državnega zbora, bodisi z zakonom ali pa z aktom, nižjim od zakona. Zato poanta petega odstavka 42. člena ZDPra ni bila v prepovedi zniževanja plač z aktom, nižjim od zakona, temveč v prepovedi, da bi katerikoli drug akt (bodisi zakon ali nižji akt v hierarhiji predpisov) določil znižanje plač pravobranilcev, če na to ne bi odkazovala ZDPra in OdPF.

Sodišče prve stopnje nadalje zmotno zaključuje, da 42. člen ZDPra v razmerju do 2. člena ZZZPF sploh ne velja, pri čemer svoj zaključek izvaja iz Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/2002 in naslednji; ZSPJS), po kateri z njegovo uveljavitvijo prenehajo veljati vse določbe zakonov in drugih predpisov, ki urejajo plače zaposlenih v javnih zavodih, državnih organih in lokalnih skupnostih ter drugih osebah javnega prava. Čeprav sodišče prve stopnje ne navede pravne podlage, gre očitno za določbo

prvega odstavka 52. člena ZSPJS, ki je v tej obliki v zakonu od osnovnega teksta dalje. V kolikor bi z uveljavitvijo ZSPJS postali neveljavni predpisi, ki se nanašajo na določbe o plači državnih pravobranilcev, se določba 42. člena ZDPra ne bi po uveljavitvi ZSPJS trikrat spreminjala, najprej z 19. členom ZDPra-A, nato s 4. členom ZDPra-B, ter končno s 1. členom ZDPra-C, ki se je spremenila celo že po uveljavitvi ZZZPF. (2)

Torej ZZZPF kot zakon, ki je začasno znižal osnovno plačo funkcionarjev, ne samo sodnih, ni mogel pomeniti neveljavnosti 42. člena ZDPra, niti to ne izhaja iz prvega odstavka 52. člena ZSPJS. Sodišče prve stopnje nelogično sklepa, da bi ZDPra posegel v ZZZPF, če ne bi z določbo 8. člena ZDPra podaljšal veljave ZZZPF. Podaljšanje ZZZPF je določila novela ZZZPF-A, ZDPra-C je le določil pravno podlago za upoštevanje 4% znižanja osnovne plače državnega pravobranilca, glede na določbo petega, oziroma po noveli ZDPRa-C tretjega odstavka 42. člena ZDPra, ki določa, da lahko le ZDPra določa primere, ko se plača državnega funkcionarja zakonito zniža. ZDPra-C je torej v 8. členu določil pravno podlago za upoštevanje 4% znižanja osnovne plače za državne pravobranilce iz ZZZPF. Zato lahko takšno znižanje velja le od takrat, ko to matični zakon določi, ne pa tudi prej (od uveljavitve ZZZPF) oziroma za nazaj. Znižanje osnovne plače sodnih funkcionarjev je torej zakonito le od takrat, ko je pričela veljati novela matičnega zakona, torej za državne pravobranilce od 3. 10. 2009 dalje (za sodnike oziroma državne tožilce pa od začetka veljavnosti identičnih sprememb v ZSS-I oziroma v ZDT-G, kot je obrazloženo zgoraj).

Pritožbeno sodišče je na podlagi takšnega materialnopravnega stališča pritožbi delno ugodilo ter sodbo delno spremenilo tako, da je za obdobje od 25. 7. 2009 do 2. 10. 2009, ko je bila tožnica na delu, tožbenemu zahtevku delno ugodilo ter v tem delu ugotovilo nezakonitost izpodbijanih odločb ter toženi stranki naložilo obračun 4% osnovne plače, odvod davkov in prispevkov in izplačilo neto zneska z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti posameznega mesečnega zneska prikrajšanja dalje do plačila (5. točka 358. člena ZPP). V preostalem, za čas od 3. 10. 2009 do 30. 11. 2009, pa je pritožbo zavrnilo in potrdilo nerazveljavljeni in nespremenjeni del sodbe sodišča prve stopnje (353. člen ZPP), saj znižanje po ZZZPF za državne pravobranilce velja že od uveljavitve ZDPra-C dalje, to je od 3. 10. 2009, in ne šele od 1. 12. 2009, ko je za tožnico veljalo novo znižanje osnovne plače za 4% na podlagi odločbe št. Pers. št. ... z dne 14. 12. 2009 (A3), zoper katero tožnica po lastnih navedbah ni ugovarjala in je odločba postala pravnomočna.

Zaradi delnega uspeha v pritožbenem postopku se je spremenil uspeh strank pred sodiščem prve stopnje. Zato je sodišče druge stopnje spremenilo odločitev o stroških postopka sodišča prve stopnje, tako da na podlagi 154. člena ZPP vsaka stranka sama krije svoje stroške postopka. Uspeh tožnice je mogoče oceniti v višini 50%.

Tožnica je priglasila stroške pritožbenega postopka, ki naj bi jih predstavljala sodna taksa za pritožbo. Ker se po določbi 2.2. Taksne tarife Zakona o sodnih taksah (Uradni list RS, št. 37/2008 in 97/2010; ZST-1) sodna taksa plača v postopku o individualnih delovnih sporih o posamičnih pravicah in obveznostih iz delovnega razmerja ali v zvezi z delovnim razmerjem, ki niso premoženjske narave, obravnavani spor pa je premoženjske narave, tožnica ni taksni zavezanec za pritožbo. Zato je izrek o stroških pritožbenega postopka odpadel, morebitno preveč plačano takso pa lahko tožnica uveljavlja po določbah ZST-1.

1. ZDT je prenehal veljati 6. 8. 2011 z dnem uveljavitve Zakona o državnem tožilstvu (ZDT-1) (Uradni list RS, št. 94/07, 77/09 – popr. in 87/09). ZDT-1 glede znižanja plače v  51. členu  (zmanjšanje plače) določa, da se lahko plača državnega tožilca zmanjša le na podlagi pravnomočne sodbe disciplinskega sodišča ali odločbe pristojnega organa za čas, ko je državni tožilec začasno odstranjen iz državnotožilske službe ali je zoper njega odrejen pripor. Sicer pa je pomembna tudi določba drugega odstavka 4. člena ZDT-1, ki določa, da se glede pravic in dolžnosti državnega tožilca v zvezi z državnotožilsko službo, ki niso urejene s tem zakonom, smiselno uporabljajo določbe zakona, ki velja za sodnike. V kolikor torej nek zakon določa znižanje plače državnega tožilca, mora ob smiselni uporabi ZSS na to znižanje odkazovati (matični) ZDT-1 oziroma ZSS.

2. Prav tako se je po uveljavitvi ZSPJS spreminjala določba 44. člena ZSS o plači sodnika, z ZSS-F in ZSS-H.

ZDPra člen 42. ZDPrav-C člen 8. ZSS-I člen 12. ZDT-G člen 5. ZSS-F člen 20. ZSS člen 44, 44/4. ZDT člen 30.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.