VDSS sodba Pdp 699/2013
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2014-03-19

Oddelek za individualne in kolektivne delovne spore

Sonja Pucko Furman (preds.), Borut Vukovič (poroč.), Tatjana Prebil

plačilo razlike plače - plača državnega pravobranilca - znižanje plače - osnova za obračun plače

Pri presoji razmerja med tretjim odstavkom 42. člena ZDPra (po katerem se državnemu pravobranilcu oziroma pomočniku državnega pravobranilca plača med trajanjem funkcije ne sme znižati, razen v primerih, ki jih določa ta zakon) in 2. členom ZZZPF (ki je določil 4% znižanje plač funkcionarjev) je potrebno upoštevati, da glede razmerja med posameznimi zakoni ne velja načelo nadrejenosti. Prav tako določbe 5. oziroma 3. odstavka 42. člena ZDPra ni mogoče razumeti tako, da je možnost sistemskega znižanja plač državnih pravobranilcev pridržana izključno ZDPra in da tega vprašanja ni mogoče urediti tudi v kakšnem drugem zakonu. Zakoni imajo v Republiki Sloveniji enak hierarhični nivo, ne glede na njihovo vsebino, kar pomeni, da sta določbi 42. člena ZDPra in 2. člena ZZZPF enakovredni. Glede razmerja med obema zakonoma je potrebno uporabiti splošna načela razlage in pri tem tudi razlagalna pravila o specialnih in kasnejših predpisih. Oba zakona sta sicer specialna zakona, vendar je ZZZPF kasnejši zakon in ureja zgolj ozko področje delnega znižanja plač funkcionarjev za vnaprej določeno časovno obdobje, zato je glede vprašanja znižanja plač državnim pravobranilcem za sporno obdobje potrebno uporabiti določbo ZZZPF, kot kasnejši in bolj specialni predpis. Obenem je ZZZPF interventni zakon z jasno določenim namenom znižanja plač funkcionarjem plačne skupine A, zaradi omejitve učinkov finančne krize in z naprej določeno omejeno časovno veljavnostjo. Takšno znižanje plač ni nezakonito. Tožena stranka je tožnici z izpodbijano odločbo za obdobje od 1. 4. 2009 do 31. 3. 2010 zakonito znižala plačo za znesek v višini 4 % njene osnovne plače, saj je za takšno odločbo imela podlago v določbi 2. člena ZZZPF.

Pritožbi tožene stranke se ugodi in se izpodbijani del sodbe sodišča prve stopnje (prva odstavka točk I. in II. izreka) spremeni tako, da se v tem delu glasi:

"Odločba Generalnega državnega pravobranilca št. Pers. ... z dne 2. 4. 2009 in odločba Vlade RS št. ... z dne 9. 7. 2009 sta nezakoniti glede znižanja osnovne plače tožnice za čas od 1. 4. 2009 do 2. 10. 2009.

Tožena stranka je dolžna tožnici za obdobje od 1. 4. 2009 do 2. 10. 2009 obračunati bruto razliko v plači v višini 4 % osnovne plače, odvesti ustrezne prispevke in davke ter ji izplačati neto znesek razlike v plači, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti posamičnih mesečnih zneskov, to je od izplačilnega dne v mesecu za pretekli mesec do plačila, v 8 dneh, pod izvršbo."

Tožnica je dolžna toženi stranki povrniti stroške pritožbenega postopka v višini 32,64 EUR, v roku 8 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od prvega dne po izteku paricijskega roka do plačila.

Pritožba tožnice se zavrne in se potrdi izpodbijani del sodbe sodišča prve stopnje (točka III izreka).

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje ugotovilo nezakonitost odločbe Generalnega državnega pravobranilca opr. št. ... z dne 2. 4. 2009 in odločbe Vlade RS št. ... z dne 9. 7. 2009 glede znižanja osnovne plače tožnice za čas od 1. 4. 2009 do 2. 10. 2009 (prvi odstavek točke I izreka). Zavrnilo je višji tožbeni zahtevek za ugotovitev nezakonitosti znižanja osnovne plače za 4 % za čas od 3. 10. 2009 do 30. 11. 2009 (drugi odstavek točke I izreka). Toženi stranki je naložilo, da tožnici za obdobje od 1. 4. 2009 do 2. 10. 2009 obračuna bruto razliko v plači v višini 4 % osnovne plače, odvede ustrezne prispevke in davke ter izplača neto znesek razlike v plači, z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti posameznih mesečnih zneskov, to je od izplačilnega dne v mesecu za pretekli mesec do plačila (prvi odstavek točke II izreka). Zavrnilo je višji zahtevek za plačilo razlike v plači v višini 4 % osnove plače za obdobje od 3. 10. 2009 do 30. 11. 2009 (drugi odstavek točka II izreka). Odločilo je, da tožnica sama krije svoje stroške postopka (točka III izreka).

Zoper odločitev o stroških postopka se tožnica pritožuje iz pritožbenih razlogov bistvenih kršitev določb pravdnega postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da je sodišče prve stopnje odločitev, da tožnica sama krije svoje stroške postopka, utemeljilo s tem, da so stroški z vložitvijo tožbe na Upravno sodišče RS nastali po tožničini krivdi in jih je zaradi tega dolžna sama kriti. Razlog, da je tožnica tožbo vložila na sodišče, ki ni stvarno pristojno, je bil izključno na strani tožene stranke, ki jo je izrecno napotila na nepristojno sodišče.  Navedeno pomeni, da dejstvo, da je tožbo vložila na stvarno nepristojno sodišče ni naključje, ki bi se primerilo tožnici, oziroma da tožnica ni sama kriva za nepravilno vložitev tožbe, temveč je tožena stranka tožnico z napačnim pravnim poukom napotila na stvarno nepristojno sodišče. Tožena stranka med postopkom nikoli ni ugovarjala stvarni pristojnosti upravnega sodišča, na katerega je tožnico sama napotila, zato je toliko bolj neprimerno, da sedaj zatrjuje, da gre za dejstvo, ki se je pripetilo tožnici. Tožnica predlaga, da pritožbeno sodišče izpodbijani del prvostopenjske sodbe spremeni tako, da toženi stranki naloži, da tožnici povrne priglašene stroške postopka.

Zoper ugodilni del izpodbijane sodbe se tožena stranka pritožuje iz pritožbenega razloga zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da je zmotno stališče sodišča prve stopnje, da se 2. člen Zakona o začasnem znižanju plač funkcionarjev (ZZZPF, Ur. l. RS, št. 20/2009) ne uporablja za čas do 3. 10. 2009, češ da je ta določa v nasprotju z Zakonom o državnem pravobranilstvu (ZDPra, Ur. l. RS, št. 20/1997 s spremembami), kot specialnim predpisom. Določba 5. odstavka 42. člena ZDPra o tem, da se državnemu pravobranilcu oziroma pomočniku državnega pravobranilca osnovna plača med trajanjem funkcije ne sme znižati, razen v primerih, ki jih določa ta zakon, je potrebno tolmačiti glede na namen zakonodajalca. Ta pa je bil v varstvu pred znižanjem plače pravosodnega funkcionarja na individualni ravni v času trajanja mandata. Navedeno potrjuje tudi izjema od zakonske prepovedi znižanja plače, določene v 49. členu ZDPra, ki dopušča zmanjšanje plače le v okviru pravnomočne disciplinske sankcije, ki je subjektivne narave in vezana na posameznika. V drugih primerih pa se osnovna plača državnega pravobranilca na individualnem nivoju ne sme znižati. Tudi Ustavno sodišče RS je v odločbah U-I-60/06, U-I-214/06 in U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 zavzelo stališče, da varstvo sodnikov in drugih pravosodnih funkcionarjev pri znižanju plače v času trajanja mandata ni absolutno in da so varčevalni ukrepi kot del ekonomske politike države ustavno dopusten cilj. V kolikor bi obveljalo stališče, da se lahko plača pravosodnega funkcionarja zniža le v primeru, ko to določa matični zakon, razlaga Ustavnega sodišče RS o upravičenem znižanju plač sodnikov v izjemnih primerih ne bi imela nikakršnega smisla. Na sistemski, in ne na individualni ravni, je torej poseg v plače pravosodnih funkcionarjev dopusten v primeru, ko gre za varčevalne ukrepe, kot del ekonomske politike države. ZZZPF je bil sprejet zaradi zmanjšanja javno-finančnih izdatkov in zagotovitve stabilnosti javnih financ v letu 2009, njegov namen pa je bil omiliti posledice, ki jih je povzročila gospodarska kriza. S tem zakonom je bilo določeno začasno znižanje plač funkcionarjev in funkcionark, katere funkcije so uvrščene v plačno skupino A iz 1. odstavka 7. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS, Ur. l. RS, št. 56/2002 s spremembami). Zakoni v Republiki Sloveniji imajo enak hierarhičen nivo, ne glede na njihovo vsebino, kar pomeni, da sta določbi 42. člena ZDPra in 2. člena ZZZPF enakovredni. Z uporabo temeljnih pravnih načel glede veljavnosti predpisov, pa pridemo do razlage, da je določba 2. člena ZZZPF kasnejša in bolj specialna glede na določbo 42. člena ZDPra. Navedeno pomeni, da je znižanje plače tožnice temeljilo na kasnejšem in za obdobje njegove veljavnosti specialnejšem zakonu, kar pomeni, da je bilo zakonito.

Pritožba tožene stranke je utemeljena, pritožba tožnica pa ni utemeljena.

Na podlagi 2. odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP; Ur. l. RS, št. 26/1999 s spremembami), je pritožbeno sodišče izpodbijani del prvostopenjske sodbe preizkusilo v mejah razlogov, ki so navedeni v obeh pritožbah, pri tem pa je po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka iz 1., 2., 3., 6., 7. in 11. točke, razen glede obstoja in pravilnosti pooblastila za postopek pred sodiščem prve stopnje ter 12. in 14. točke 2. odstavka 339. člena ZPP in na pravilno uporabo materialnega prava.

Sodišče prve stopnje je zmotno uporabilo materialno pravo, ko je štelo, da znižanje plač pravosodnih funkcionarjev, kamor ob državnih pravobranilcih uvršča še državne tožilce in sodnike, lahko velja le za čas po sprejetju novel matičnih zakonov, ne pa tudi za čas pred tem. V konkretnem primeru naj bi to pomenilo, da znižanje plač za državne pravobranilce ne bi veljalo za čas od uveljavitve ZZZPF dne 1. 4. 2009 do uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o državnem pravobranilstvu (ZDPra-C; Ur. l. RS, št. 77/2009), ki je pričel veljati 3. 10. 2009. Sodišče prve stopnje je pri tem zmotno tolmačilo pomen določbe 42. člena Zakona o državnem pravobranilstvu (ZDPra, Ur. l. RS, št. 20/97 s spremembami) v razmerju do določb ZZZPF o znižanju plač funkcionarjev, katerih funkcije so uvrščene v plačno skupino A iz 1. odstavka 7. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS, Ur. l. RS, št. 95/2007 s spremembami), kamor sodijo tudi državni pravobranilci, kar je bila funkcija, ki jo je v spornem obdobju opravljala tožnica.

Vrhovno sodišče RS je v istovrstnem sporu ( v njem, je pritožbeno sodišče toženi stranki naložilo, da tožnici - državni pravobranilki obračuna bruto razliko v plači v višini 4 % osnovne plače in ji po odvodu prispevkov in davkov izplača neto znesek razlike v plači) odločalo s sodbo VIII Ips 217/2013 z dne 10. 3. 2014. Reviziji je ugodilo in izpodbijano sodbo v ugodilnem delu spremenilo tako, da je pritožbo tožnice zavrnilo in v nerazveljavljenem delu potrdilo sodbo sodišča prve stopnje, ki je zavrnilo tožničin zahtevek za obračun razlike v plači v višini 4 % osnove plače ter izplačilo ustreznega neto zneska po obračunu davkov in prispevkov.

Tudi za izpodbijano sodbo velja stališče iz navedene sodbe Vrhovnega sodišča RS, da določbe 42. člena ZDPra ni mogoče tolmačiti tako, da do znižanja osnovne plače državnemu pravobranilcu med trajanjem funkcije lahko pride le v primerih, ki jih določa matični zakon (torej ZDPra), in ne pa tudi v primerih, ko je to določeno z drugim zakonom, v konkretnem primeru ZZZPF, ki ima naravo interventnega zakona in je veljal le določeno obdobje. Res je, da je v pretežnem delu spornega obdobja veljavni 5. odstavek 42. člena ZDPra določal, da se državnemu pravobranilcu oziroma pomočniku državnega pravobranilca osnovna plača med trajanjem funkcije ne sme znižati, razen v primerih, ki jih določa ta zakon. V delu spornega obdobja pa je z ZDPra-C dotakratni 5. odstavek 42. člena postal nov 3. odstavek, pri tem pa je bila črtana beseda "osnovna". Po noveli ZDPra-C se je besedilo 3. odstavka 42. člena tako glasilo, da se državnemu pravobranilcu oziroma pomočniku državnega pravobranilca plača med trajanjem funkcije ne sme znižati, razen v primerih, ki jih določa ta zakon.

Vendar pa je namen te določbe, kot utemeljeno opozarja pritožba v tem, da se na individualni ravni onemogoči, da se z morebitnimi posegi v plače vpliva na neodvisnost in nepristranskost posameznega pravosodnega funkcionarja pri izvrševanju funkcij. Obenem pa to ne pomeni, da ni možen sistemski poseg v osnovne plače državnih pravobranilcev, kot je bilo to storjeno z interventnim zakonom, to je ZZZPF. V zvezi s tem pritožba utemeljeno opozarja na stališče Ustavnega sodišča RS, v odločbah U-I-6/06, U-I-214/06 in U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 o tem, da varstvo sodnikov in drugih pravosodnih funkcionarjev pri znižanju plač, v času trajanja mandata ni absolutno in da so varčevalni ukrepi, kot del ekonomske politike države, ustavno dopusten cilj, ki upravičuje takšno znižanje. Res je, na kar opozarja pritožba, da v kolikor bi obveljalo stališče izpodbijane sodbe, da se plača pravosodnega funkcionarja lahko zniža le v primerih, ki jih določa matični zakon, potem razlagi Ustavnega sodišča RS o upravičenem znižanju plač sodnikom (in drugim pravosodnim funkcionarjem) v izjemnih primerih ne bi imeli nikakršnega smisla.

Pri presoji razmerja med 42. členom ZDPra in 2. členom ZZZPF je potrebno upoštevati, da glede razmerja med posameznimi zakoni ne velja načelo nadrejenosti. Prav tako določbe 5. oziroma 3. odstavka 42. člena ZDPra ni mogoče razumeti tako, da je možnost sistemskega znižanja plač državnih pravobranilcev pridržana izključno ZDPra in da tega vprašanja ni mogoče urediti tudi v kakšnem drugem zakonu. Že Vrhovno sodišče RS je v citirani sodbi VIII Ips 217/2011 opozorilo, da gre v primeru urejanja določenih pravic in obveznosti v več zakonih, predvsem za vprašanje ustreznosti normativnega urejanja (zakonodajne tehnike) ne pa (razen izjemoma) za vprašanje ustavnosti in zakonitosti. Tožena stranka se zato utemeljeno sklicuje na to, da imajo zakoni v Republiki Sloveniji enak hierarhični nivo, ne glede na njihovo vsebino, kar pomeni, da sta določbi 42. člena ZDPra in 2. člena ZZZPF enakovredni. Navedeno pomeni, da je glede razmerja med obema zakonoma potrebno uporabiti splošna načela razlage in pri tem tudi razlagalna pravila o specialnih in kasnejših predpisih. Oba zakona sta sicer specialna zakona, vendar je ZZZPF kasnejši zakon in ureja zgolj ozko področje delnega znižanja plač funkcionarjev za vnaprej določeno časovno obdobje, kar pomeni, da je glede vprašanja znižanja plač državnim pravobranilcem za sporno obdobje potrebno uporabiti določbo ZZZPF, kot kasnejšega in bolj specialenega  predpisa. Obenem je ZZZPF interventni zakon z jasno določenim namenom znižanja plač funkcionarjem plačne skupine A, zaradi omejitve učinkov finančne krize in z naprej določeno omejeno časovno veljavnostjo. Takšno znižanje plač ni nezakonito.

Zmotno je stališče sodišča prve stopnje, da razlago, da noben drug zakon, razen ZSS, ZDPra in ZDT ne more določiti znižanja plače sodnega funkcionarja, ker bi bilo to v nasprotju z ustavnim načelom zaupanja v pravo oziroma ustavnim načelom pravne države. Zgolj mimogrede je potrebno opozoriti, da sodišče prve stopnje povsem zgrešeno na večih mestih tudi državne pravobranilce in državne tožilce uvršča med sodne funkcionarje. Navedeni sicer so pravosodni funkcionarji, niso pa sodniki, ne izvršujejo sodniške funkcije in niso del sodne veje oblasti. Zgolj to, da je zakonodajalec z istim interventnim zakonom uredil začasno znižanje plač za vse funkcionarje plačne skupine A ne more pomeniti kršitve ustavnega načela zaupanja v pravo oziroma ustavnega načela pravne države iz 2. člena Ustave RS (Ur. l. RS, št. 33/1991 s spremembami). Začasno znižanje plač funkcionarjev, katerih funkcije so uvrščene v plačno skupino A samo po sebi ne pomeni posega, ki bi bil očitno nesorazmeren oziroma prekomeren. Zgolj to, da je ta ukrep za vse funkcionarje določen v enem zakonu, namesto da bi bil za vsako od funkcij določen v matičnem zakonu, pa ne more pomeniti kršitve načela zaupanja v pravo. Nasprotno, zaupanje v pravo bi bilo kršeno s tolmačenjem zakona, ki bi priviligiral samo eno skupino funkcionarjev, v konkretnem primeru pravosodne funkcionarje to je sodnike, državne tožilce in državne pravobranilce. V ZZZPF je povsem jasno določen namen zakonske ureditve znižanja plač, to je omejitev učinkov finančne krize, kar je tudi s stališča ustavnih načel dopusten razlog za začasno znižanje plač funkcionarjem. Prav tako je iz zakona razvidno, da se uporablja za vse funkcionarje skupine A. Iz 1. odstavka 7. člena ZSPJS pa je tudi povsem jasno razvidno, za katero obdobje se plače znižujejo in tudi odstotek tega znižanja. Tudi revizijsko sodišče je v sodbi VIII Ips 217/2011 z dne 10. 3. 2013 zavzelo povsem nedvoumno stališče, da ne ugotavlja razlogov za protiustavnost ZZZPF in s tem razlogov za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem RS.

Okoliščina, da je ZDPra-C, ki je začel veljati 3. 10. 2009, v 8. členu določil, da se pri določanju osnovnih plač pomočniku državnih pravobranilcev in državnih pravobranilcev upošteva ZZZPF ne pomeni, da se pred tem datumom ZZZPF ne upošteva. Z navedeno novelo sta oba predpisa (ZDPra in ZZZPF) sicer postala bolj usklajena, vendar pa novela ZDPra-C ne more pomeni, da se ZZZPF pred njeno uveljavitvijo ni uporabljal za državne pravobranilce.

Tožena stranka je tako ravnala zakonito, ko je tožnici z izpodbijano odločbo z dne 2. 4. 2009 za obdobje od 1. 4. 2009 do 31. 3. 2010 znižala plačo za znesek v višini 4 % njene osnovne plače. Za takšno odločbo je tožena stranka imela podlago v zgoraj citirani določbi 2. člena ZZZPF. Zakonita je tudi odločba vlade RS z dne 9. 7. 2009 o zavrnitvi tožničine pritožbe zoper izpodbijano odločbo generalnega državnega pravobranilca z dne 2. 4. 2009. Pritožbeno sodišče soglaša s stališčem iz navedene odločbe, da so pravne posledice ZZZPF nastale že na podlagi samega zakona, zaradi česar je bila odločba, ki je bila izdana tožnici, zgolj ugotovitvene narave. Prav tako je pravilno stališče pritožbenega organa, da je začasno znižanje plač funkcionarjev zaradi zagotovitve stabilnosti javnih financ v razumnem sorazmerju z zasledovanim, ustavno dopustnim ciljem. Pri tem se je odločba utemeljeno sklicevala na stališče Ustavnega sodišča RS, da so varčevalni ukrepi, kot del ekonomske politike države, lahko ustavno dopusten cilj.

Glede na vse navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 5. alinee 358. člena ZPP izpodbijani ugodilni del prvostopenjske sodbe spremenilo tako, da je zavrnilo tožničin zahtevek za ugotovitev nezakonitosti izpodbijanih odločb tožene stranke glede znižanja njene osnovne plače za čas 1. 4. 2009 do 2. 10. 2009 in zahtevek, da se toženi stranki naloži, da tožnici za čas od 1. 4. 2009 do 20. 10. 2009 obračuna bruto razliko v plači v višini 4 % osnovne plače, odvede ustrezne davke in prispevke, ter tožnici izplača neto znesek razlike v plači z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti posameznih mesečnih zneskov, to je od izplačilnega dne v mesecu za pretekli mesec do plačila.

Glede na to, da je pritožbeno sodišče izpodbijani ugodilni del prvostopenjske sodbe na pritožbo tožene stranke spremenilo tako, da je sedaj tožničin zahtevek v celoti zavrnjen, je pravilna tudi odločitev sodišča prve stopnje, da tožnica sama krije svoje stroške postopka. Tožnica z zahtevkom ni uspela, zato v skladu z načelom odgovornosti za uspeh, kot ga določa 154. člen ZPP, sama krije svoje stroške pritožbenega postopka.

- K odločitvi o stroških pritožbenega postopka:

Tožena stranka je s pritožbo uspela v celoti, zato je v skladu z načelom odgovornosti za uspeh, kot ga določa 154. člen ZPP upravičena do povrnitve utemeljeno priglašenih pritožbenih stroškov. Ti znašajo 32,64 EUR (nagrada za postopek po tar. št. 3210 ZOdvT, v višini 27,20 EUR in plačilo poštnih in telekomunikacijskih storitev po tar. št. 6002 ZOdvT v višini 5,44 EUR).

ZDPra člen 42, 42/5, ZSPJS člen 7, 7/1. ZZZPF člen 2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.