VDSS sodba Psp 43/2010
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2010-04-08

Ker Pravilnik o dodeljevanju Zoisovih štipendij, veljaven za šolsko leto 2008/2009, ni določil meril, na podlagi katerih se med kandidati, ki izpolnjujejo zakonske pogoje za dodelitev Zoisove štipendije za to šolsko leto, izberejo prejemniki štipendije in s tem določijo vstopni pogoji, za kar je sicer imel pooblastilo v zakonu, se Zoisova štipendija za navedeno šolsko leto dodeli tistim kandidatom, ki izpolnjujejo pogoje določene v ZŠTip. Tožnica, ki je v zaključnem razredu osnovne šole dosegla povprečno oceno 4,79, je izpolnila pogoj povprečne ocene 4, 5 iz 1. alineje 1. odstavka 24. člena ZŠtip.

Pritožba se zavrne in se potrdi sodba sodišča prve stopnje.

Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo ugodilo tožničinemu tožbenemu zahtevku tako, da je odpravilo odločbi toženca št. ... z dne 23. 6. 2009 in št. ... z dne 15. 10. 2008 in tožnici dodelilo Zoisovo štipendijo za šolsko leto 2008/2009. Tožencu je naložilo, da v roku 30 dni po pravnomočnosti sodbe izda odločbo o odmeri Zoisove štipendije.

Zoper sodbo se je pravočasno pritožil toženec zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka. Sklicujoč se na 74. člen Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1) in 75. člen Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) meni, da so bile kršene bistvene določbe postopka v upravnem sporu. Ker se s tožbo v upravnem sporu  izpodbija upravni akt, ki vsebuje vsebinsko odločitev o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi določenega subjekta, ne pa tudi tisti akt, ki pomeni zgolj procesno odločitev, bi tožnica morala tožbo vložiti zoper odločbo Javnega sklada RS za ... z dne 15. 10. 2008, ne pa zoper odločbo Ministrstva za ... z dne 23. 6. 2009. Ker sodišče tožbe ni zavrglo na podlagi 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1, je kršilo bistvene določbe postopka v upravnem sporu. Nadalje meni, da je stališče sodišča prve stopnje, da je bilo staršem v času veljavnosti Pravilnika o dodeljevanju Zoisovih štipendij (Pravilnik) jasno, da bo otrok, ki dosega oceno 4,5 pridobil Zoisovo štipendijo, napačno in v nasprotju z Zakonom o štipendiranju (ZŠtip) in Pravilnikom. Poudarja, da ZŠtip v 24. členu določa le, da dijak, ki izpolnjuje pogoje lahko pridobi Zoisovo štipendijo, in je ne podeljuje avtomatično vsem, ki imajo povprečno oceno 4,5. ZŠtip dopušča zgolj možnost pridobitve Zoisove štipendije. Meni, da javni poziv za dodelitev Zoisovih štipendij ne predstavlja pravne podlage za dodelitev teh štipendij, temveč sta pravna podlaga ZŠtip in Pravilnik. Sodišče je spregledalo namen nekaterih določb ZŠtip in Pravilnika. Iz 4. odstavka 24. člena ZŠtip namreč izhaja, da je potrebna določitev vstopnih pogojev glede na uspeh. To ne bi bilo potrebno, če bi bili vsi kandidati, ki so dosegli povprečno oceno 4,5 in več, avtomatično upravičeni do Zoisove štipendije. Ta določba predvideva, da se določena proračunska sredstva, ki so rezervirana za te štipendije, razdelijo  glede na deleže med osnovno, srednjo, višjo in visoko šolo ter nato znotraj posameznih skupin, kot jih opredeljuje 6. člen Pravilnika. Nadalje meni, da je sodišče napačno interpretiralo določbo 10. člena Pravilnika, ki določa, da se kandidati iz skupine osnovna šola glede na dosežen uspeh v zaključnem razredu osnovne šole razvrstijo po vrstnem redu. Kandidati se znotraj skupin razvrščajo ravno zaradi finančnih sredstev, ki so na voljo. Če bi Zoisovo štipendijo dodelili vsem kandidatom, ki so dosegli povprečno oceno 4,5 ali več, bi negirali 10. člen Pravilnika. Poudarja še, da je bila okvirna višina sredstev za kandidate, ki so to štipendijo uveljavljali prvič, 4 milijone evrov, ki je bila razdeljena najprej med osnovno, srednjo, višjo in visoko šolo v skladu z določenimi odstotnimi deleži, nato pa še med skupine določene v 6. členu Pravilnika. Sredstva so okvirna, ker zajemajo celotno skupino kandidatov, ki dosegajo enako določeno povprečno oceno. Nerazdeljena sredstva za posamezno skupino se v enakem razmerju razporedijo med druge skupine znotraj iste stopnje izobraževanja.

Tožnica v odgovoru na pritožbo poudarja, da je bila tožba na Delovno in socialno sodišče v Ljubljani vložena skladno s pravnim poukom, navedenim v odločbi z dne 23. 6. 2009, tožbeni zahtevek pa je bil  ustrezno oblikovan na glavni obravnavi. Navaja, da Pravilnik v 3. členu določa obveznost objave javnega poziva za dodelitev Zoisovih štipendij in njegovo vsebino, med drugim tudi navedbo pogojev za dodelitev teh štipendij in meril, s pomočjo katerih se med tistimi kandidati, ki izpolnjujejo pogoje, izberejo prejemniki Zoisove štipendije. Javni poziv za leto 2008/2009 ni določal, da se bo glede na razpoložljiva finančna sredstva štipendija dodelila le kandidatom, ki se bodo v posamezni skupini najbolje uvrstili, do porabe sredstev. Takšna določba je bila v Pravilnik vnesena šele z njegovo spremembo. Tožnica v šolskem letu 2009/2010 na podlagi tako  spremenjenega pravilnika ni dosegla višjega kriterija povprečne ocene 4, 75, v primeru prejemanja Zoisove štipendije že v šolskem letu 2008/2009 pa bi za nadaljnje prejemanje te štipendije s povprečno oceno 4,43 izpolnila pogoj povprečne ocene 4,1. Opozarja na načelo zakonitosti.

Pritožbeno sodišče je izpodbijano sodbo preizkusilo v mejah pritožbenih razlogov, pri čemer je po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb postopka iz 2. odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP; Ur. l. RS, št. 26/99 s spremembami), ki se v socialnih sporih uporablja na podlagi 19. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1; Ur. l. RS, št. 2/2004, 10/2004), in na pravilno uporabo materialnega prava. Po preizkusu zadeve je ugotovilo, da je sodišče prve stopnje razčistilo bistvena dejstva za odločitev v tej zadevi ter na podlagi pravilno uporabljenega materialnega prava pravilno odločilo. Pri tem tudi ni kršilo postopkovnih določb, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti, in ne tistih, ki jih toženec uveljavlja v pritožbi.

V obravnavani zadevi gre za spor v zvezi z dodelitvijo Zoisove štipendije. Socialno sodišče je na podlagi točke 3. c 1. odstavka 7. člena ZDSS-1 pristojno za odločanje v socialnih sporih o štipendiji za nadarjene. Socialni spori so spori o pravicah, obveznostih in pravnih koristih fizičnih, pravnih in drugih oseb, če so lahko nosilci pravic in obveznosti iz sistema socialne varnosti, in za katere so v skladu z zakonom pristojna socialna sodišča. Tožnica tako v tem socialnem sporu na podlagi določbe 1. odstavka 63. člena ZDSS-1, po kateri je, kadar se o pravici, obveznosti ali pravni koristi iz sistema socialne varnosti v skladu z zakonom odloča z upravnim aktom, socialni spor dopusten, če tožeča stranka uveljavlja, da je prizadeta v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi dokončnega upravnega akta ali zaradi tega, ker upravni akt ni bil izdan in ji vročen v zakonitem roku, izpodbija dokončno odločbo toženca z dne 23. 6. 2009 v zvezi s prvostopenjsko odločbo toženca z dne 15. 10. 2008, s katero je toženec zavrnil njeno zahtevo za dodelitev Zoisove štipendije za šolsko leto 2008/2009. Gre torej za socialni spor, za katerega pravila postopka urejata ZDSS-1 in ZPP, ne pa Zakon o upravnem sporu (ZUS-1; Ur. l. RS, št. 105/2006). V 74. členu ZDSS-1 je določeno le, da se sme upravni akt izpodbijati iz razlogov, ki jih določa zakon, ki ureja upravni spor. Gre za določbo, ki določa le tožbene razloge. Upoštevaje tudi določbo 81. člena ZDSS-1, ki določa odločitve socialnega sodišča, se v socialnem sporu tako presoja pravilnost in zakonitost dokončne odločbe toženca ter odloča o materialnopravni pravici, vtoževani s tožbenim zahtevkom. Po 2. odstavku 42. člena Zakona o štipendiranju (ZŠtip; Ur. l. RS, št. 59/07) o dodelitvi Zoisove štipendije odloča Javni sklad RS za ..., ki je tožnici s (prvostopenjsko) odločbo z dne 15. 10. 2008 tudi zavrnil dodelitev te štipendije. O pritožbi zoper to odločbo na podlagi 2. odstavka 16. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP; Ur. l. RS, št. 80/99 s spremembami), ki se po 43. členu ZŠtip uporablja pri dodeljevanju Zoisovih štipendij, odloča pristojno ministrstvo, torej Ministrstvo za ... Sodišče prve stopnje torej ni kršilo bistvenih določb postopka v upravnem sporu, kar neutemeljeno uveljavlja pritožba, temveč je na podlagi citiranih določb ZDSS-1 pravilno presojalo pravilnost in zakonitost dokončne odločbe toženca z dne 23. 6. 2009 v zvezi s prvostopenjsko odločbo toženca z dne 15. 10. 2008  in odločalo o dodelitvi Zoisove štipendije.

Štipendije, pogoji za pridobitev štipendije, višina štipendije in postopki v zvezi s štipendiranjem za šolsko leto 2008/2009 so določeni ZŠtip, ki Zoisovo štipendijo ureja v 24. in nadaljnjih členih. Tako je v 1. odstavku 24. člena ZŠtip določeno, da Zoisovo štipendijo med drugim lahko pridobi dijak, ki izpolnjuje splošne pogoje po tem zakonu (določeni so v 7. do 9. členu ZŠtip) in ima v zaključnem razredu osnovne šole povprečno oceno najmanj 4,5 ali več ter je bil v skladu s konceptom: odkrivanje in delo z nadarjenimi učenci v devetletni osnovni šoli identificiran kot nadarjen učenec (1. alineja 1. odstavka 24. člena ZŠtip). Nadalje 4. odstavek 24. člena ZŠtip pooblašča ministra, pristojenega za delo, v soglasju z ministrom, pristojnim za šolstvo za natančnejšo določitev metodologije za določitev deleža štipendistov med osnovno šolo, srednjo šolo, višjo in visoko šolo ter vstopnih  pogojev za štipendiste glede na uspeh. Na tej podlagi je bil sprejet Pravilnik o dodeljevanju Zoisovih štipendij (Ur. l. RS, št. 51/2008 – v nadaljevanju: Pravilnik), ki podrobneje ureja tudi postopek in vstopne pogoje za dodelitev Zoisovih štipendij.  Skladno s 1. odstavkom 10. člena Pravilnika se kandidati, ki so bili v skladu s konceptom: odkrivanje in delo z nadarjenimi učenci v devetletni osnovni šoli identificirani kot nadarjeni učenci, glede na dosežen uspeh v zaključnem razredu osnovne šole razvrstijo po vrstnem redu glede na povprečno oceno, in sicer od najvišje do najnižje povprečne ocene.

Tožnica izpolnjuje splošne pogoje za pridobitev Zoisove štipendije, identificirana je kot nadarjena učenka, v skupini osnovne šole je dosegla povprečno oceno 4,79. Kljub temu ji je toženec s  sklicevanjem na 1. in 4. odstavek 24. člena ZŠtip in 10. člen Pravilnika, ob stališču, da ZŠtip določa le najnižji pogoj, pri katerem kandidat še lahko kandidira in lahko pridobi Zoisovo štipendijo, ki pa bo dodeljena le tistim kandidatom, ki bodo v posamezni skupini glede na uspeh najbolje uvrščeni, do porabe sredstev, zavrnil zahtevo za dodelitev Zoisove štipendije, ker ni dosegla najmanj povprečno oceno 4,87.

Sodišče prve stopnje je v izpodbijani sodbi zavzelo drugačno stališče kot toženec in tožnici dodelilo Zoisovo štipendijo za šolsko leto 2008/2009. Pri tem je sicer zmotno izhajalo zlasti iz javnega poziva za dodelitev Zoisovih štipendij za šolsko leto 2008/2009, iz katerega ni razvidno, da bodo Zoisove štipendije dodeljene le vlagateljem, ki se bodo v posamezni skupini glede na uspeh najbolje uvrstili, do porabe sredstev, vendar to na odločitev ni vplivalo. Pritožba  pravilno opozarja, da pravno podlago za dodelitev Zoisove štipendije in s tem za odločitev v tej zadevi predstavljajo določbe ZŠtip in Pravilnika, vendar po stališču pritožbenega sodišča tudi na tej podlagi Zoisovih štipendij za šolsko leto 2008/2009 ni mogoče dodeljevati na način, za katerega se zavzema toženec, torej le tistim kandidatom, ki ob izpolnjevanju pogojev  iz  1. alineje 1. odstavka 24. člena ZŠtip, izpolnjujejo tudi pogoj višje povprečne ocene, ki je določena glede na uspeh oziroma povprečno oceno kandidatov znotraj posamezne skupine in glede na določena razpoložljiva finančna sredstva. Določbe, po kateri bi se štipendije dodelile le tistim vlagateljem, ki bi se v posamezni skupini najbolje uvrstili  glede na uspeh do porabe sredstev, niti ZŠtip niti za šolsko leto 2008/2009 veljavni Pravilnik, nista vsebovala. Šele Pravilnik o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o dodeljevanju Zoisovih štipendij (Ur. l. RS, št. 45/2009), ki velja od 16. 6. 2009 dalje,  uporablja pa se od 1. 9. 2009 dalje, je v 3. odstavku 10. člena Pravilnika določil, da okvirno višino sredstev določi minister, štipendije pa se dodelijo vlagateljem, ki se v posamezni skupini najbolje uvrstijo, do porabe sredstev. Prav to pa je, upoštevaje načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP, bistvenega pomena za odločitev v tej  zadevi. Na podlagi 1. odstavka 6. člena ZUP namreč organ odloča v upravni zadevi po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravne lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. V upravnih zadevah, v katerih je organ po zakonu ali po predpisu samoupravnih lokalne skupnosti upravičen odločati po prostem preudarku, mora biti odločba izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo dano. Namen in obseg pooblastila določa zakon ali predpis lokalne skupnosti, ki vsebuje pooblastilo za odločanje po prostem preudarku (2. odstavek 6. člena ZUP).

Zoisova štipendija se po stališču pritožbenega sodišča dodeli vsem kandidatom, ki izpolnjujejo v naprej (z zakonom ali na podlagi zakona sprejetim pravilnikom) določene pogoje.  Toženec namreč ne more glede na okoliščine posameznega primera presojati, ali bo Zoisovo štipendijo kandidatu, ki te pogoje izpolnjuje, dodelil ali ne. Pogoje za dodelitev Zoisove štipendije je določil že ZŠtip, in sicer glede na dosežen uspeh v osnovni šoli v 1. alineji 1. odstavka  24. člena, v 4. odstavku 24. člena pa je  pooblastil ministra, da s podzakonskimi akti natančneje določi tudi vstopne pogoje za štipendiste glede na uspeh, torej glede na povprečno oceno. To pomeni, da bi na podlagi tega pooblastila Pravilnik lahko določil merila, po katerih se med tistimi, ki izpolnjujejo zakonske pogoje, torej oceno vsaj 4,5, izberejo prejemniki Zoisove štipendije, kar bi lahko pomenilo tudi (nove) vstopne pogoje. Pravilnik, veljaven za šolsko leto 2008/2009, teh meril oziroma vstopnih pogojev ni določil – določeni so bili šele s spremembo Pravilnika za šolsko leto 2009/2010, saj je v 10. členu določil le, da se kandidati glede na dosežen uspeh v zaključnem razredu osnovne šole razvrstijo po vrstnem redu glede na povprečno oceno.  Te določbe pa ni mogoče interpretirati tako, da se sredstva delijo glede na povprečno oceno od najvišje do najnižje do njihove porabe, torej glede na namen, ki naj bi ga zasledovala. Metode razlage namreč pridejo v poštev za zapolnjevanje pravnih praznin, kar pa v obravnavanem primeru, kljub temu da Pravilnik ni določil meril oziroma vstopnih pogojev za pridobitev Zoisove štipendije, ni potrebno, saj je te pogoje določil ZŠtip.

Ker torej Pravilnik, ni določil meril, na podlagi katerih se med kandidati, ki izpolnjujejo zakonske pogoje za dodelitev Zoisove štipendije za šolsko leto 2008/2009, izberejo prejemniki in s tem določijo vstopni pogoji, za kar je sicer imel pooblastilo v zakonu, se Zoisova štipendija za navedeno šolsko leto dodeli tistim kandidatom, ki izpolnjujejo pogoje, določene v ZŠtip. Tožnica, ki je dosegla povprečno oceno 4, 79, je izpolnila pogoje iz  1. alineje 1. odstavka 24. člena ZŠtip.

Na podlagi navedenega je pritožbeno sodišče ob tej dodatni razlagi pritožbo v skladu s 353. členom ZPP zavrnilo, ker ni utemeljena, in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

ZDSS-1 člen 7, 7/1, /1-3c, 63, 63/1, 74, 81. ZUP člen 6, 6/1,6/2, 16, 16/2. ZŠtip člen 24, 24/1, 24/1-1, 24/4, 43. Pravilnik o dodeljevanju Zoisovih štipendij člen 10.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.