VDSS sklep X Pdp 1167/2011
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2012-01-25

Oddelek za individualne in kolektivne delovne spore

kolektivni delovni spor - podzakonski akt - sodna pristojnost

Uredba o uvrstitvi formacijskih dolžnosti in nazivov Slovenske vojske v plačne razrede (enako kot uredba, s katero je bila ta uredba spremenjena), za katero predlagatelj trdi, da je v nasprotju z ZSPJS, je podzakonski predpis. O skladnosti podzakonskih predpisov z ustavo in zakoni pa odloča ustavno sodišče, ki ni del sodstva v smislu 17. člena ZPP. Iz tega razloga je sodišče prve stopnje, ob ugotovitvi, da za sojenje ni pristojno, tožbo oziroma predlog v kolektivnem delovnem sporu utemeljeno zavrglo (in ne odstopilo za odločanje pristojnemu sodišču/organu).

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje zavrglo predlog predlagatelja (1. točka izreka) in predlagatelju naložilo, da nasprotnemu udeležencu povrne stroške postopka v višini 520,00 EUR v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka dalje do plačila (2. točka izreka).

Zoper takšen sklep se predlagatelj pritožuje iz pritožbenih razlogov zmotne ugotovitve dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da je sodišče prve stopnje predlog zavrglo na podlagi predpostavke, da sporna uredba Vlade Republike Slovenije ni splošen akt delodajalca in da Vlada Republike Slovenije pri njeni izdaji ni bila v vlogi delodajalca. Uredba vlade ni bila sprejeta v socialnem dialogu, kakor to določa 8. člen Zakona o delovnih razmerjih (ZDR, Ur. l. RS, št. 42/2002, 103/2007), ampak je bila sprejeta, kot določa tretji odstavek istega člena, čeprav so takrat v S. delovali trije sindikati, s katerimi pa Ministrstvo za ... oziroma Vlada Republike Slovenije nista želela voditi kolektivnih pogajanj. Takšno ravnanja vlade je nezakonito. Določba Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS, Ur. l. RS, št. 56/2002 s spremembami), da se za pripadnike S. umestitev v plačno lestvico izvede z uredbo vlade, je arbitrarna tudi zaradi določb Zakona o kolektivnih pogodbah (ZKolP, Ur. l. RS, št. 43/2006), ki vsem zaposlenim dajejo pravico do kolektivnih pogodb. Sodišče prve stopnje bi zaradi kolizije treh zakonov opisano neskladje moralo dati v presojo ustavnemu sodišču in šele nato bi lahko odločalo o zavrženju predloga. Vsebina sporne uredbe je vsebinsko primerljiva s kolektivno pogodbo in ima kot takšna naravo splošnega akta delodajalca. Sodišče prve stopnje je zmotno uporabilo materialno pravo, ko je ugotovilo, da Vlada Republike Slovenije ni delodajalec predlagatelja, temveč je to Republika Slovenija, Ministrstvo za .... Drugi odstavek 2. člena ZKolP določa, da je Vlada Republike Slovenije ali ministrstvo, ki ga pooblasti, oziroma drug z zakonom pooblaščen organ, stranka na strani delodajalca pri sklepanju kolektivnih pogodb, ki se sklepajo za zaposlene v državnih organih Republike Slovenije. Vlada Republike Slovenije je torej delodajalec vsem zaposlenim v državni ter lokalni samoupravi, saj zastopa državo Republike Slovenije pri izvajanju oblasti v imenu ljudstva kot izvršilna veja oblasti. Nadalje pritožba navaja, da „kakor je sodišče sledilo nasprotnemu udeležencu in v obrazložitvi zatrdilo, da sporna uredba predstavlja podzakonski akt in da je zato na podlagi tretjega odstavka 160. člena Ustave Republike Slovenije za presojo le-te pristojno ustavno sodišče, je enako sporno to, da 6. člen Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1, Ur. l. RS, št. 2/2004, 10/2004) določa, da je delovno sodišče pristojno za odločanje v kolektivnih delovnih sporih o skladnosti splošnih aktov delodajalca z zakonom in kolektivnimi pogodbami.“ Zaradi navedenega bi sodišče prve stopnje pred sprejemom izpodbijanega sklepa Ustavnemu sodišču moralo odstopiti presojo skladnosti navedenega zakona z ustavo. Urejanje materije, ki določa plače z uredbo, je v neskladju z ZKolP in ZDR, še posebej ob dejstvu, da so ob sprejetju uredbe v S. delovali trije sindikati. Glede na to, da je vsebina sporne uredbe takšna, da se običajno ureja v kolektivnih pogodbah oziroma najmanj v splošnih aktih delodajalca, bi sodišče prve stopnje moralo ugotoviti v skladu z drugim odstavkom 47. člena ZDSS-1 podan pravni interes predlagatelja in da ni pomembna reprezentativnost sindikata. Predlagatelj predlaga, da pritožbeno sodišče izpodbijani sklep odpravi, ugotovi, da je sodišče prve stopnje pristojno za odločanje v tem sporu in mu naloži, da sodi oziroma podrejeno, da samo razsodi v tem sporu.

Nasprotni udeleženec je v odgovoru na pritožbo navedel, da uredbe vlade ni mogoče šteti za splošni akt delodajalca v smislu določbe c točke 6. člena ZDSS-1 in da obravnavana zadeva ne spada v sodno pristojnost. Ni pravne podlage za stališče predlagatelja, da bi sodišče prve stopnje medsebojno neskladje ZDR, ZKolP in ZSPJS moralo dati v presojo ustavnemu sodišču, saj 106. člen Ustave Republike Slovenije ne predvideva pristojnosti ustavnega sodišča za odločanje o koliziji zakonov. Razen tega predlagatelj tudi ni obrazložil, s katero ustavno določbo naj bi bili zakoni v neskladju. Nasprotni udeleženec predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbo predlagatelja zavrne kot neutemeljeno in potrdi izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

Na podlagi drugega odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP – Ur. l. RS, št. 26/99, 2/2004, 52/2007, 45/2008) v zvezi s prvim odstavkom 366. člena ZPP je pritožbeno sodišče izpodbijani sklep preizkusilo v mejah razlogov, ki so navedeni v pritožbi, pri tem pa je po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka iz 1., 2., 3., 6., 7., 11. točke, razen glede obstoja in pravilnosti pooblastila za postopek pred sodiščem prve stopnje ter 12. in 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP in na pravilno uporabo materialnega prava.

Zmotno je pritožbeno stališče, da bi sodišče prve stopnje najprej moralo prekiniti postopek in sprožiti postopek pred ustavnim sodiščem zaradi domnevne neskladnosti določb ZSPJS, ZKolP in ZDR ter da bi šele nato lahko izdalo izpodbijani sklep. Glede na to, da je sodišče prve stopnje predlog zavrglo, ker je ugotovilo, da odločanje v tem sporu sploh ne spada v sodno pristojnost, bi eventualna prekinitev postopka lahko prišla v poštev le v primeru, če bi sodišče prve stopnje štelo, da je določba prvega odstavka 174. člena ZPP, na podlagi katere je sodišče prve stopnje izdalo izpodbijani sklep, v nasprotju z Ustavo Republike Slovenije (URS – Ur. l. RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/00, 24/03,69/04 in 68/06). Vendar pa takšnega neskladja tožnik ne zatrjuje in tudi sodišče prve stopnje ni imelo nikakršna razloga, da bi štelo, da je ta določba v neskladju z zakonom. V skladu s 156. URS mora sodišče prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če pri odločanju meni, da je protiustaven zakon, ki bi ga moralo uporabiti. Pri odločanju o tem, ali spor, ki ga je sprožil predlagatelj, spada v sodno pristojnost, pa ni potrebno uporabiti določb ZDR, ZSPJS in ZKolP, temveč določbo 160. člena URS in že citirano določbo prvega odstavka 274. člena ZPP.

Predlagatelj je zahteval, da sodišče ugotovi, da sta Uredba o uvrstitvi formacijskih dolžnosti in nazivov S. v plačne razrede (Ur. l. RS, št. 71/2008) in Uredbo o spremembe Uredbe o uvrstitvi formacijskih dolžnosti in nazivov v Slovenski vojski v plačne razrede (Ur. l. RS, št. 78/2008) v izpodbijanem delu v neskladju z ZSPJS. V nadaljevanju se za oba citirana podzakonska predpisa uporablja izraz uredbi. Vsi nadaljnji zahtevki (odprava izpodbijanih delov uredb); njihova nadomestitev z vsebino, kakršno predlaga predlagatelj; nova umestitev v plačne razrede pripadnikov S.; odprava vseh izdanih individualnih aktov, prepoved sistemizirati delovna mesta pripadnikov SV z nazivi iz uredbe ter prepoved novega razporejanja delavcev, kakor tudi priznanje odškodnin za člane predlagatelja), so posledica zatrjevane neskladnosti obeh uredb z zakonom.

Uredbi, za kateri predlagatelj zatrjuje, da sta v nasprotju z ZSPJS, sta podzakonski predpis. Glede skladnosti podzakonskih predpisov z ustavo in z zakoni pa 3. alinea prvega odstavka 160. člena URS izrecno določa, da o njej odloča ustavno sodišče. Navedeno pomeni, da odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov z ostalimi zakoni ne spada v sodno pristojnost. Ustavno sodišče ni del sodstva v smislu določbe 17. člena ZPP, temveč ga je v kontekstu drugega odstavka 18. člena ZPP potrebno šteti za drug organ, ki je pristojen za odločitev. Navedeno pomeni, da je sodišče prve stopnje ravnalo pravilno, ko je predlog zavrglo. Drugi odstavek 18. člena ZPP namreč določa, da se sodišče izreče za nepristojno, razveljavi opravljena pravdna dejanja in zavrže tožbo, če med postopkom ugotovi, da za odločitev v sporu ni pristojno sodišče, temveč kakšen drug organ.

Zgolj na podlagi dejstva, da je v drugem odstavku 13. člena ZSPJS za plačno skupino C4 (V.) izrecno predvideno, da se delovna mesta oziroma nazivi uvrščajo v plačne razrede z uredbo, za plačne podskupine C1, C2, C3, C5 in C6 pa je določeno, da se to uvrščanje opravi s kolektivno pogodbo dejavnosti, ni mogoče šteti, da imata obe uredbi status splošnega akta delodajalca, kot zmotno meni pritožba. Uredba Vlade Republike Slovenije ni splošni akt delodajalca v smislu določbe 8. člena ZDR, saj kot pravilno ugotavlja sodišče prve stopnje Vlada Republike Slovenije ni delodajalec pripadnikom S., temveč je to Republika Slovenija. Razen tega uredba Vlade Republike Slovenije po svoji naravi ni splošen akt delodajalca, temveč poseben z zakonom o Vladi Republike Slovenije (ZVRS – Ur. l. RS, št. 4/93 s spremembami), predviden pravni akt Vlade Republike Slovenije kot izvršilne veje oblasti. Prvi odstavek 21. člena ZVRS določa, da Vlada Republike Slovenije z uredbo lahko podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali drugem aktu Državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in kriteriji zakona oziroma drugega predpisa. Pooblastilo Vladi Republike Slovenije za izdajo obeh spornih uredb je vsebovano v določbi tretjega odstavka 13. člena ZSPJS in tretjega odstavka 58. člena Zakona o službi v Slovenski vojski (ZSSloV – Ur. l. RS, št. 68/2007 s spremembami). Slednji namreč določa, da se druga vprašanja, ki se v skladu z ZSPJS urejajo v kolektivni pogodbi dejavnosti, za S. uredijo z Uredbo Vlade Republike Slovenije.

Res je sicer, da v kolikor bi se tudi za V. uvrščanje v plačne razrede opravilo s panožno kolektivno pogodbo, bi predlagatelj v kolektivnem sporu lahko uveljavljal, da takšna panožna kolektivna pogodba ni v skladu z zakonom. Vendar pa to ne pomeni, da je uredbi v okviru sodnega varstva pred delovnim in socialnim sodiščem možno dati enak status kot kolektivni pogodbi in da je zato predlagatelju v kolektivnem delovnem sporu zagotovljeno sodno varstvo za uveljavljanje neskladnosti obeh spornih uredb z zakonom. Kakor je že navedeno zgoraj je za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov z zakoni pristojno Ustavno sodišče Republike Slovenije in zato morebitna neskladnost določb obeh uredb z zakonom ne more biti predmet niti kolektivnega niti individualnega delovnega spora, temveč je lahko v skladu s prvim odstavkom 23. a člena Zakona o Ustavnem sodišču (ZUstS – Ur. l. RS, št. 64/2007 s spremembami) lahko le predmet zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti obeh uredb. Postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko začne tudi reprezentativni sindikat za območje države za posamezno dejavnost ali poklic, če so ogrožene pravice delavcev.

V skladu s prakso ustavnega sodišča je vprašanje ali gre za podzakonski akt, ki ga je potrebno ugotavljati tudi z uporabo materialnega kriterija in torej ne zadošča zgolj to, da ima tak akt ime, s katerim se navadno označujejo podzakonski predpisi (uredba, odredba, odlok ipd.). Obe sporni uredbi temu kriteriju ustrezata, saj gre za splošni in abstraktni pravni normi, s katerima se urejajo pravice in obveznosti zaposlenih v S. in te norme tudi navzven povzročajo učinke. Uredbi nista posamična pravna akta, to so šele na njuni podlagi izdane odločbe in sklepi.

Stvarna pristojnost delovnega sodišča v kolektivnih delovnih sporih ne zajema presoje skladnosti podzakonskih aktov z zakoni in ker je odločanje o tem v URS izrecno predvideno kot pristojnost Ustavnega sodišča Republike Slovenije, je sodišče prve stopnje predlog pravilno zavrglo.

Pritožbeno sodišče ugotavlja, da s pritožbo uveljavljani razlogi niso podani, prav tako ne razlogi, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti, zato je na podlagi 2. točke 365. člena ZPP pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

URS člen 160. ZPP člen 17, 18. ZUstS člen 23.a. ZSPJS člen 13. ZSSloV člen 58. ZVRS člen 21.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.