VDSS sodba, Psp 204/2010
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2010-09-02

Zoisova štipendija za šolsko leto 2008/2009 se dodeli vsem kandidatom, ki izpolnjujejo vnaprej ( z zakonom ali na podlagi zakona sprejetim pravilnikom) določene pogoje. Pogoje za dodelitev Zoisove štipendije je določil Zakon o štipendiranju, medtem ko pravilnik, veljaven za šolsko leto 2008/2009, meril oziroma vstopnih pogojev ni določil, saj je v 13. členu določil le, da se kandidati, ki imajo v višješolskem ali visokošolskem izobraževanju povprečno oceno najmanj 8,5 ali več, glede na dosežen uspeh, razvrstijo po vrstnem redu glede na povprečno oceno in sicer od najvišje do najnižje povprečne ocene. Te določbe ni mogoče interpretirati tako, da se sredstva delijo glede na povprečno oceno od najvišje do najnižje do njihove porabe, torej glede na namen, ki naj bi ga zasledovala. Metode razlage pridejo v poštev za zapolnjevanje pravnih praznin, kar pa v obravnavanem primeru, kljub temu, da pravilnik ni določil meril oziroma vstopnih pogojev za pridobitev Zoisove štipendije, ni potrebno, saj je te pogoje določil že Zakon o štipendiranju.

Pritožba se zavrne in se potrdi sodba sodišča prve stopnje.

Tožena stranka krije stroške pritožbe sama.

Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo odpravilo odločbi toženca št. ... z dne 15. 7. 2009 in št. ... z dne 25. 11. 2008, tožniku priznalo pravico do Zoisove štipendije za šolsko leto 2008/2009 in tožencu naložilo, da v roku 30 dni po pravnomočnosti sodbe izda odločbo o odmeri Zoisove štipendije. Obenem je sklenilo, da toženec krije stroške postopka sam.

Zoper sodbo se je pravočasno pritožil toženec zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb pravdnega postopka. Ne strinja se s stališčem sodišča prve stopnje, da je imel tožnik prav, ko ni dvomil v to, da izpolnjuje pogoj povprečne ocene za pridobitev Zoisove štipendije. Zakon o štipendiranju (ZŠtip) namreč po njegovem ne dodeljuje Zoisove štipendije avtomatično vsem kandidatom, ki imajo povprečno oceno 8,5 ali več, ali so glede na povprečno oceno uvrščeni med najboljših 5 % študentov v svoji generaciji, temveč z uporabo besede „lahko“ zgolj dopušča možnost pridobitve Zoisove štipendije. Poudarja, da se sodišče opira na javni poziv za dodelitev Zoisovih štipendij, ki pa ne predstavlja pravne podlage za dodelitev štipendije. Pravno podlago namreč predstavljata ZŠtip in Pravilnik o dodeljevanju Zoisovih štipendij (Pravilnik). Sodišče prve stopnje se je oprlo zgolj na dikcijo „do porabe sredstev“, pri čemer je spregledalo namen določb ZŠtip in Pravilnika o dodeljevanju Zoisovih štipendij (Pravilnik). 4. odstavek 24. člena ZŠtip namreč določa, da je potrebna določitev deležev med osnovno, srednjo, višjo in visoko šolo ter vstopnih pogojev glede na uspeh in metodologijo za rangiranje študentov znotraj generacije. Sprašuje se, čemu bi ZŠtip to določal, če bi bili vsi kandidati avtomatično upravičeni do Zoisove štipendije. Ta določba predvideva, da se proračunska sredstva, ki so rezervirana za Zoisove štipendije razdelijo glede na deleže med osnovno, srednjo, višjo in visoko šolo ter nato znotraj posameznih skupini, kot jih opredeljuje 6. člen Pravilnika. Opozarja, da se 10. člen Pravilnika ne nanaša na razvrstitev kandidatov glede na uspeh v višješolskem ali visokošolskem izobraževanju oziroma na razvrstitev znotraj generacije, temveč na razvrstitev kandidatov v zaključnem razredu osnovne šole. Tožnik je študent, ki je Zoisovo štipendijo uveljavljal na podlagi študijskega uspeha. Nadalje poudarja, da je bila v javnem razpisu navedena okvirna višina sredstev za kandidate, ki so to štipendijo uveljavljali prvič, in je bila razdeljena v skladu s 4. odstavkom 24. člena ZŠtip najprej med osnovno, srednjo, višjo in visoko šolo v skladu z določenimi odstotnimi deleži, nato pa še med skupine, določene v 6. členu Pravilnika. Sredstva so okvirna, ker zajemajo celotno skupino kandidatov, ki dosegajo enako določeno povprečno oceno. Nerazdeljena sredstva za posamezno skupino se v enakem razmerju razporedijo med druge skupine znotraj iste stopnje izobraževanja. Meni tudi, da je obrazložitev sodbe, da javni poziv izrecno ni določil, ali lahko kandidat, ki izpolnjuje dva ali več pogojev, kandidira na podlagi več pogojev, v nasprotju s 1. odstavkom 24. člena Pravilnika. Določeno je namreč, da lahko kandidat pridobi Zoisovo štipendijo, če ima v višješolskem ali visokošolskem izobraževanju povprečno oceno najmanj 8,5 ali – kar pomeni alternativno prvemu pogoju, je glede na povprečno oceno uvrščen med najboljših 5 % študentov v svoji generaciji. Zato lahko kandidira na podlagi tistih pogojev, ki jih izpolnjuje, čeprav tega javni poziv ni izrecno določil. Ne strinja se, da sta bili v upravnem postopku kršeni načeli materialne resnice in zaslišanja stranke. ZŠtip namreč v 4. odstavku 40. člena jasno določa, katera dokazila mora kandidat predložiti pristojnemu organu, smiselno pa to določa tudi 1. odstavek 4. člena Pravilnika. Pri dodelitvi štipendije gre za skrajšani ugotovitveni postopek, v katerem ni potrebno zaslišati stranke. Opozarja, da tožnik sploh ni bil rangiran po 14. členu Pravilnika, ker k vlogi ni oddal dokazila, na podlagi katerega bi uveljavil štipendijo glede na uvrstitev med 5 % najboljših v svoji generaciji. Takšno potrdilo je tožnik priložil šele k pritožbi, vlogo za Zoisovo štipendijo pa je potrebno oddati v roku, ki ga določa javni poziv. Namen tega roka je, da toženec pravno korektno odloča o vseh vlogah kandidatov, oziroma da kandidate tudi ustrezno rangira. V konkretnem primeru tudi ni šlo za nepopolno ali nerazumljivo vlogo, saj je tožnik s tem, ko je označil, da kandidira zgolj na podlagi povprečne ocene in do roka predložil le vlogo z dokazilom o študijskem uspehu, jasno izrazil voljo, da štipendijo uveljavlja zgolj na podlagi povprečne ocene. Zahteva povrnitev stroškov pritožbe.

Tožnik v odgovoru na pritožbo soglaša z izpodbijano sodbo in v njej zavzetim stališčem sodišča prve stopnje. Navaja, da toženec v pritožbi ni pojasnil, katere določbe pravdnega postopka so bile kršene, pritožbeno sodišče pa po uradni dolžnosti preizkuša le kršitve, kot jih določa 2. odstavek 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP). Meni, da bi moralo pritožbeno sodišče zavreči pritožbo v delu, kjer toženec navaja določbe materialnega prava, ki jih sodišče ni uporabilo, pa bi jih moralo, to je glede 68., 99. in 144. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Pritožbeno sodišče po njegovem po uradni dolžnosti preizkuša le pravilnost uporabljenega materialnega prava, ne pa tudi odsotnost uporabe določb materialnega prava. Določbi 68. in 99. člen ZUP se nanašata na del postopka, ki ni sporen, to je do izdaje zavrnilne odločbe Javnega sklada za razvoj kadrov in štipendije (Sklad). Toženec ima dvojno vlogo, saj je nadzorstveni organ Sklada in hkrati samostojen drugostopenjski organ. Navaja, da je že v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo pojasnil, zakaj ni kandidiral na podlagi pogoja uvrščenosti med 5 % najboljših študentov v svoji generaciji. Ob upoštevanju načela varstva pravic strank in materialne resnice bi moral toženec kot drugostopenjski organ ugotoviti bistveno kršitev določb postopka, ker prvostopenjski organ ni ravnal v skladu z 2. odstavkom 243. člena ZUP in postopati po 251. členu ZUP ali pa postopati po 252. členu ZUP. Meni, da so predpisi nejasni, zato je tudi Pravna svetovalnica Š. organizacije na toženca naslovila vprašanja, povezana z novim zakonom in pravilnikom o štipendiranju, tudi glede alternativnosti vstopnih pogojev. Nadalje meni, da sta 1. odstavek 6. člena Pravilnika in 3.2 točka javnega poziva za dodelitev Zoisovih štipendij za študijsko leto 2008/2009 jasni. Šele v javnem pozivu za leto 2009/2010 je bil dodan nov odstavek, po katerem lahko vlagatelj kandidira za Zoisovo štipendijo po več pogojih, kar v javnem razpisu za leto 2008/2009 ni bilo navedeno. Sklad je kot samostojno pravno osebo ustanovil toženec prav z namenom neodvisnega dodeljevanja Zoisovih štipendij. V zvezi s 24. členom ZŠtip meni, da ne gre za kumulacijo pogojev iz 1., 2. in 3. alineje. Poudarja, da je že v postopku pred sodiščem prve stopnje zatrjeval, da se je po prejemu zavrnilne odločbe pogovarjal s sošolci, ki so imeli nižje povprečne ocene in so prejeli Zoisovo štipendijo, in ugotovil, da je bil zaveden. Meni, da bi bilo potrebno spoštovati načelo zaslišanja strank tudi pred izdajo zavrnilne odločbe toženca in bi se moral toženec prepričati o navedbah, podanih v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo, česar pa toženec ni storil. Sklad je organ, ki mora postopati po zakonu in tudi dopolnjevati vloge in spreminjati odločbe, če je to v skladu z ZUP. Če tega ne stori Sklad, mora to storiti toženec. Meni, da se je znotraj pogojev iz 6. člena Pravilnika in 3. 2. točke javnega poziva oblikovalo dodatno aleatorno merilo, to je denar. Četudi kandidat izpolnjuje pogoje, ni nujno, da se mu dodeli štipendija, saj je to odvisno od obsega finančnih sredstev. Sodišče je vsebinsko pravilno uporabilo 13. člen Pravilnika, sicer pa je 10. člen Pravilnika enak kot njegov 13. člen. Odgovoru na pritožbo prilaga članek z dne 9. 3. 2010, objavljen v časopisu X.

Pritožbeno sodišče je izpodbijano sodbo preizkusilo v mejah pritožbenih razlogov, pri čemer je po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb postopka iz 2. odstavka 339. člena v zvezi z 2. odstavkom 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP; Ur. l. RS, št. 26/99 s spremembami), ki se v socialnih sporih uporablja na podlagi 19. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1; Ur. l. RS, št. 2/2004, 10/2004), in na pravilno uporabo materialnega prava iz 341. člena ZPP. Po preizkusu zadeve je ugotovilo, da je sodišče prve stopnje razčistilo bistvena dejstva za odločitev v tej zadevi ter na podlagi pravilno uporabljenega materialnega prava pravilno odločilo. Toženec kljub temu da sodbo izpodbija tudi iz razloga bistvenih kršitev določb postopka, v pritožbi ni pojasnil, katere kršitve določb pravdnega postopka, na katere pritožbeno sodišče ne pazi po uradni dolžnosti, uveljavlja, zato pritožbeno sodišče teh kršitev ni preizkušalo. Ugotovilo pa je, da sodišče prve stopnje ni  kršilo postopkovnih določb, na katere pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti.

V tem socialnem sporu tožnik, ki na podlagi 58. člena ZDSS-1, po katerem so socialni spori spori o pravicah, obveznostih in pravnih koristih fizičnih, pravnih in drugih oseb, če so lahko nosilci pravic in obveznosti iz sistema socialne varnosti, in za katere so v skladu z zakonom pristojna socialna sodišča, in v katerem se zagotavlja sodno varstvo proti odločitvam in dejanjem državnih organov in nosilcev javnih pooblastil v zadevah iz prejšnjega odstavka na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, izpodbija dokončno odločbo toženca z dne 15. 7. 2009 v zvezi s prvostopenjsko odločbo toženca z dne 25. 11. 2008, uveljavlja Zoisovo štipendijo za šolanje v 2. letniku P. fakultete, Univerze v ..., v študijskem letu 2008/2009. Toženec tožniku Zoisove štipendije za šolsko leto 2008/2009 kljub ugotovitvi, da je tožnik v 1. letniku P. fakultete dosegel povprečno oceno 9, ni dodelil, ob sklicevanju na 1. in 4. odstavek 24. člena Zakonu o štipendiranju (ZŠtip; Ur. l. RS, št. 59/2007) in 13. člen Pravilnika o dodeljevanju Zoisovih štipendij (Ur. l. RS, št. 51/2008 – v nadaljevanju: Pravilnik) ter zavzetem stališču, da ZŠtip določa le najnižji pogoj povprečne ocene v visokošolskem izobraževanju, pri katerem kandidat še lahko kandidira in lahko pridobi Zoisovo štipendijo (ocena 8,5), ki pa je dodeljena le tistim kandidatom, ki so v posamezni skupini glede na uspeh najbolje uvrščeni, do porabe sredstev, kar v šolskem letu 2008/2009 za študente pomeni povprečno oceno 9,43. Nadalje je toženec zavzel stališče, da je tožnik z vlogo z dne 30. 9. 2008 kandidiral za dodelitev Zoisove štipendije le na podlagi pogoja povprečne ocene v skupini višješolskega in visokošolskega izobraževanja, ne pa tudi na podlagi pogoja najboljših študentov določene generacije, kar je sicer tožnik uveljavljal v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo z dne 25. 11. 2009, ki ji je predložil tudi dokazilo o uvrstitvi med najboljše študente.

Zoisova štipendija, pogoji za pridobitev štipendije, višina štipendije in postopki v zvezi s štipendiranjem za šolsko leto 2008/2009 so urejeni v citiranem ZŠtip. Tako je v 1. odstavku 24. člena ZŠtip določeno, da Zoisovo štipendijo med drugim lahko pridobi študent, ki izpolnjuje splošne pogoje po tem zakonu (7. do 9. člen ZŠtip) in ima v višješolskem ali visokošolskem izobraževanju povprečno oceno najmanj 8,5 ali več ali je glede na povprečno oceno uvrščen med najboljših 5 % študentov v svoji generaciji (4. alineja 1. odstavka 24. člena ZŠtip). Nadalje 4. odstavek 24. člena ZŠtip pooblašča ministra, pristojnega za delo, v soglasju z ministrom, pristojnim za šolstvo za natančnejšo določitev metodologije za določitev deleža štipendistov med osnovno šolo, srednjo šolo, višjo in visoko šolo ter vstopnih pogojev za štipendiste glede na uspeh. Na tej podlagi je bil sprejet citiran Pravilnik, ki podrobneje ureja tudi postopek in vstopne pogoje za dodelitev Zoisovih štipendij študentom. Skladno s 1. odstavkom 13. člena Pravilnika (smiselno enako se 10. člen Pravilnika nanaša na kandidate v zaključnem razredu osnovne šole) se kandidati, ki imajo v višješolskem ali visokošolskem izobraževanju povprečno oceno najmanj 8,5 ali več, glede na dosežen uspeh razvrstijo po vrstnem redu glede na povprečno oceno, in sicer od najvišje do najnižje povprečne ocene. Dosežen uspeh se določi tako, da se izračuna povprečje vseh številčno izraženih ocen, doseženih od 1. oktobra do vključno 30. septembra v preteklem študijskem letu. Če je v navedenem obdobju kandidat opravil manj kot tri izpite, se poleg ocen teh izpitov upoštevajo tudi vse ocene iz predhodnega študijskega leta (2. odstavek 13. člena Pravilnika).

Tožnik se v tem postopku sicer ne strinja zlasti s stališčem toženca, da je za dodelitev Zoisove štipendije kandidiral le na podlagi pogoja povprečne ocene, ne pa tudi na podlagi pogoja najboljših študentov določene generacije, v zvezi s čimer tožencu očita kršitev temeljnih načel splošnega upravnega postopka, zlasti načela varstva pravic strank, vendar to za odločitev v tej zadevi ni bistveno. Po stališču pritožbenega sodišča je ključnega pomena namreč dejstvo, da je tožnik, ki izpolnjuje splošne pogoje za pridobitev Zoisove štipendije, v visokošolskem izobraževanju, to je v 1. letniku Pravne fakultete, dosegel povprečno oceno 9. Že sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo pravilno zaključilo, da je tožnik v visokošolskem izobraževanju dosegel višjo povprečno oceno, kot jo, kot pogoj za pridobitev Zoisove štipendije za šolsko leto 2008/2009 določa zakon, torej višjo od 8,5. Zato mu je Zoisovo štipendijo dodelilo, čemur pritožbeno sodišče pritrjuje.

Pritožbeno sodišče je namreč že večkrat doslej zavzelo stališče (na primer v zadevi opr. št. Psp 43/2010, ki se sicer nanaša na dodelitev Zoisove štipendije dijaku na podlagi povprečne ocene v zadnjem razredu osnovne šole, gre pa za isto pravno vprašanje), da pravno podlago za dodelitev Zoisove štipendije predstavljajo citirane določbe ZŠtip in Pravilnika, na podlagi katerih pa Zoisovih štipendij za šolsko leto 2008/2009 ni mogoče dodeljevati na način, za katerega se zavzema toženec, torej le tistim kandidatom, ki ob izpolnjevanju pogojev iz 4. alineje 1. odstavka 24. člena ZŠtip, torej povprečne ocene najmanj 8,5, izpolnjujejo tudi pogoj višje povprečne ocene, ki je določena glede na uspeh oziroma povprečno oceno kandidatov znotraj posamezne skupine in glede na določena razpoložljiva finančna sredstva. Določbe, po kateri bi se štipendije dodelile le tistim vlagateljem, ki bi se v posamezni skupini najbolje uvrstili glede na uspeh do porabe sredstev, namreč niti ZŠtip niti za šolsko leto 2008/2009 veljaven Pravilnik, nista vsebovala. Šele Pravilnik o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o dodeljevanju Zoisovih štipendij (Ur. l. RS, št. 45/2009), ki velja od 16. 6. 2009 dalje, uporablja pa se od 1. 9. 2009 dalje, je v 3. odstavku 3. člena Pravilnika določil, da okvirno višino sredstev določi minister, štipendije pa se dodelijo vlagateljem, ki se v posamezni skupini najbolje uvrstijo, do porabe sredstev, kar je pravilno upoštevalo tudi sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi. Na podlagi 1. odstavka 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP; Ur. l. RS, št. 80/99 s spremembami) organ odloča v upravni zadevi po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih lokalne skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. V upravnih zadevah, v katerih je organ po zakonu ali po predpisu lokalne skupnosti upravičen odločati po prostem preudarku, mora biti odločba izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo dano. Namen in obseg pooblastila določa zakon ali predpis lokalne skupnosti, ki vsebuje pooblastilo za odločanje po prostem preudarku (2. odstavek 6. člena ZUP). To pa pomeni, da se Zoisova štipendija za šolsko leto 2008/2009 dodeli vsem kandidatom, ki izpolnjujejo v naprej (z zakonom ali na podlagi zakona sprejetim pravilnikom) določene pogoje. Pogoje za dodelitev Zoisove štipendije je določil že ZŠtip, in sicer glede na doseženo povprečno oceno v visokošolskem izobraževanju v 4. alineji 1. odstavka  24. člena, v 4. odstavku 24. člena pa je pooblastil ministra, da s podzakonskimi akti natančneje določi tudi vstopne pogoje za štipendiste glede na uspeh, torej glede na povprečno oceno. Na podlagi tega pooblastila bi Pravilnik lahko določil merila, po katerih se med tistimi, ki izpolnjujejo zakonske pogoje, torej oceno vsaj 8,5, izberejo prejemniki Zoisove štipendije, kar bi lahko pomenilo tudi (nove) vstopne pogoje. Pravilnik, veljaven za šolsko leto 2008/2009, teh meril oziroma vstopnih pogojev ni določil, saj je v 13. členu določil le, da se kandidati, ki imajo v višješolskem ali visokošolskem izobraževanju povprečno oceno najmanj 8,5 ali več, glede na dosežen uspeh razvrstijo po vrstnem redu glede na povprečno oceno, in sicer od najvišje do najnižje povprečne ocene. Te določbe pa ni mogoče interpretirati tako, da se sredstva delijo glede na povprečno oceno od najvišje do najnižje do njihove porabe, torej glede na namen, ki naj bi ga zasledovala. Metode razlage namreč pridejo v poštev za zapolnjevanje pravnih praznin, kar pa v obravnavanem primeru, kljub temu da Pravilnik ni določil meril oziroma vstopnih pogojev za pridobitev Zoisove štipendije, ni potrebno, saj je te pogoje določil ZŠtip.

Tožnik, ki je v 1. letniku Pravne fakultete dosegel povprečno oceno, ki je višja od 8,5, je s tem izpolnil pogoj povprečne ocene iz 4. alineje 1. odstavka 24. člena ZŠtip in mu je sodišče prve stopnje že iz tega razloga oziroma na podlagi tega pogoja in ne glede na, to da je uvrščen tudi med najboljše študente svoje generacije, ob odpravi izpodbijanih odločb utemeljeno priznalo pravico do Zoisove štipendije. O višini Zoisove štipendije bo na podlagi 2. alineje 1. odstavka 82. člena ZDSS-1 odločil toženec skladno s 25. členom in nadaljnjimi členi ZŠtip.

Na podlagi navedenega je pritožbeno sodišče pritožbo v skladu s 353. členom ZPP zavrnilo, ker ni utemeljena, in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Skladno s 1. odstavkom 360. člena ZPP mora sodišče druge stopnje v obrazložitvi sodbe presoditi tiste navedbe pritožbe, ki so odločilnega pomena, in navesti razloge, ki jih je upoštevalo po uradni dolžnosti. Do ostalih pritožbenih navedb in navedb v odgovoru na pritožbo se pritožbeno sodišče ni opredelilo, saj v tej zadevi glede na vse obrazloženo niso odločilnega pomena.

Ker toženec s pritožbo ni uspel, je pritožbeno sodišče sklenilo, da na podlagi 1. odstavka 165. člena ZPP v zvezi s 1. odstavkom 154. člena ZPP stroške pritožbe krije sam.

ZŠtip člen 7, 8, 9, 24. Pravilnik o dodeljevanju Zoisovih štipendij člen 13.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.