VDS sklep Psp 63/2006
Sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča, 2006-10-04

CIVILNO PROCESNO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

Ker je subsidiarni prevzemnik obveznosti, ki bodo nastale za izplačilo odškodnin po ZPPPAI Republika Slovenija, ki je subjekt javnega prava, gre v primeru odškodnin za poklicno bolezen po ZPPPAI zaradi varstva javnega interesa po naravi stvari za upravno stvar po določbi 2. odstavka 2. člena ZUP in s tem v zvezi za pristojnost upravnega, ne pa socialnega sodišča, saj ni podana nobena izmed naveznih okoliščin iz 7. člena ZDSS-1.

Postopek sporazumevanja za priznanje odškodnin v ZPPPAI ni posebej urejen, posebne določbe ima šele ZOPDA, ki v 15. členu določa, da se v postopkih sporazumevanja za priznanje odškodnine, ki so se začeli pred njegovo uveljavitvijo, uporabijo določbe ZPPPAI. Ker pa ZPPPAI posebnih postopkovnih določb ni imel, bi bilo potrebno odločati na podlagi ZUP. Čeprav je mnenje zdravnikov, članov interdisciplinarne komisije, pridobljeno za uveljavljanje neke kasnejše pravice, pa ni upravni akt oz. upravna odločba, temveč javna listina, saj ga ni izdal pristojni organ za odločanje o upravni stvari - pravici do odškodnine oz. pravici do pokojnine pod posebnimi pogoji - in tudi nima sestavnih delov odločbe, kot jih določa ZUP.

Pritožba se zavrne in se potrdi sklep sodišča prve stopnje.

Prvostopenjsko sodišče je s sklepom odločilo:

"Tožba tožeče stranke, s katero zahteva, da se spremeni akt tožene stranke opr. št. 897 z dne 26.2.2004 tako, da se pri tožeči stranki ugotovi, na osnovi izpolnjenih kriterijev iz pravilnika, da je podana poklicna bolezen zaradi izpostavljenosti azbestu, oz. podrejeno, da se akt odpravi in zadeva vrne v nov postopek odločanja, se zavrže."

Ugotovilo je, da ni podana procesna predpostavka za sodno varstvo. Procesna predpostavka za sodno varstvo proti upravnim aktom je dokončen upravni akt (63. čl. Zakona o delovnih in socialnih sodiščih, Ur. l. RS, št. 2/2004 in 10/2004), kar pa zdravniško mnenje, čeprav je pridobljeno za uveljavljanje neke kasnejše pravice, vsekakor ni.

Zoper sklep se pritožuje tožnica po pooblaščencu (list. št. 41 in 42 v spisu prvostopenjskega sodišča) iz vseh pritožbenih razlogov. Iz vsebine pritožbe pa izhaja, da uveljavlja napačno uporabo materialnega prava. Ne strinja se s stališčem prvostopenjskega sodišča, da mnenja toženke ni mogoče šteti za odločitev državnega organa, marveč zgolj za javno listino po 171. čl. ZUP, ki je zato ni mogoče izpodbijati v socialnem sporu. Pritožba poudarja, da mnenje, ki ga izda - po pritožbenem stališču v obliki odločbe - toženka, ni le navadna javna listina, marveč odločba toženke, s katero se pri določeni osebi ugotovi obstoj poklicne bolezni. Ta pa je bistven pri ugotavljanju tako pravice do upokojitve pod ugodnejšimi pogoji kot tudi pri uveljavljanju odškodninskih zahtevkov po ZPPAI. Po pritožbenem stališču ima mnenje naravo odločbe, saj z njo država preko komisije ugotavlja pri posamezniku socialni status, ki je predpogoj za uveljavljanje socialnih pravic. Sodišče (prvostopenjsko) navaja, da lahko vsak oboleli za poklicno boleznijo uveljavlja svoje pravice pri komisiji, ki jo imenuje Vlada in nato odločitev komisije izpodbija pred sodiščem. To je lahko res, vendar ni bistvo tožbe v tem, marveč v vprašanju postopka, ko posameznik, kot v konkretnem primeru tožnica, niti ne pride do uradne potrditve obstoja poklicne bolezni. Verifikacija bolezni (kot poklicne) pri tožnici je namreč pogoj za vse nadaljnje postopke. Po pritožbenem stališču ima tožnica zato pravico (s tožbo) izpodbijati že odločitev te komisije (pravilno: interdisciplinarne skupine) in ne šele komisije, ki ugotavlja pravico do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji. Pritožba nadalje poudarja, da je bilo tožnici z odločitvijo toženke (njene interdisciplinarne skupine) onemogočeno uveljavljanje pravic po ZPPAI. Ker je ugotovitev toženke (mnenje interdisciplinarne skupine) nasprotovala zdravniškim izvidom, se je tožnica, ki se z njo ni strinjala, odločila takšno napačno odločitev izpodbijati v sodnem postopku. V ta namen je tudi predlagala sodnega izvedenca medicinske stroke, ki bi s primerjavo medicinske dokumentacije ugotovil, ali je pri tožnici podana poklicna bolezen. Pritožba se sklicuje tudi na sklep Upravnega sodišča RS z dne 23.4.2004, št. U 107/2004, ki mu je sledilo tudi Vrhovno sodišče RS (sklep z dne 14.4.2005, št. Up 691/2004; list. št. 13 - 15) in poudarja, da je Upravno sodišče RS navedlo, da ima tožnica zagotovljeno sodno varstvo pred socialnim sodišče prav za izpodbijane mnenja toženke. Prav zato se je Upravno sodišče RS izreklo za stvarno nepristojno in stvar po pravnomočnosti sklepa odstopilo socialnemu sodišču.

Nadalje pritožba poudarja, da bi moralo socialno sodišče, v kolikor je menilo, da je stvarno nepristojno, to ugotoviti že ob formalnem pregledu tožbe in pred Vrhovnim sodiščem RS o tem sprožiti spor o pristojnosti. Posledica izmikanja meritornemu odločanju o zadevi s strani prvostopenjskega sodišča potem, ko je Upravno sodišče RS nakazalo na pristojnost ravno socialnega sodišča, je v tem, da je tožnica ponovno ostala brez sodnega varstva. Zato pritožba ponavlja, da mnenje, ki se izpodbija, vsekakor predstavlja odločbo, saj se v njej ugotavlja socialni status posameznika, ki je pogoj za uveljavljanje pravic po ZPPAI.

Po preizkusu zadeve pritožbeno sodišče ugotavlja, da je prvostopenjsko sodišče pravilno ugotovilo bistvena dejstva ter na podlagi pravilno uporabljenega materialnega prava pravilno odločilo. Postopkovnih določb, na katere se pazi po uradni dolžnosti, ni kršilo. Sklep je obrazložilo z bistveno pravilnimi dejanskimi in pravnimi razlogi. Pritožbeno sodišče se z njimi strinja. V izogib ponavljanju jih ne navaja znova. Glede na pritožbena izvajanja pa poudarja in dodaja naslednje.

Ne drži pritožbeno stališče, da prvostopenjsko sodišče v zadevi ni meritorno odločilo zato, ker je menilo, da je stvarno nepristojno. Pač pa o zadevi ni meritorno odločilo iz razloga, ker je pravilno ugotovilo, da ni izkazana že navedena procesna predpostavka - dokončna upravna odločba ter je tožbo zavrglo zaradi pomanjkanja procesne predpostavke. Po določbi 1. odst. 63. čl. ZDSS-1 je socialni spor dopusten, kadar se o pravici, obveznosti ali pravni koristi iz sistema socialne varnosti v skladu z zakonom odloča z upravnim aktom, če tožeča stranka uveljavlja, da je prizadeta v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi dokončnega upravnega akta, ali zaradi tega, ker upravni akt ni bil izdan in ji vročen v zakonitem roku. Dokončen upravni akt (dokončen pa je tudi upravni akt, zoper katerega v upravnem postopku ni dovoljena pritožba), je torej procesna predpostavka za dovoljenost tožbe v socialnem sporu in če le-ta ni izkazana, sodišče mora glede na določbe 1. odst. 274. čl. Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 in spremembe) v zvezi z 19. čl. ZDSS-1 tožbo zavreči, ne pa o zadevi meritorno odločiti. Zato s tem, ko prvostopenjsko sodišče ni meritorno odločilo v zadevi, ne gre za v pritožbi očitano izmikanje meritornemu odločanju, pač pa za pravilno odločitev prvostopenjskega sodišča glede na pravilno ugotovljen dejanski in pravni stan.

Iz spisa prvostopenjskega sodišča tudi ne izhaja, da bi le-to pred Vrhovnim sodiščem RS v zadevi sprožilo spor o pristojnosti (negativni kompetenčni spor), zato so tudi pritožbene trditve v tej smeri brez dejanske podlage. Glede vprašanja stvarne pristojnosti socialnega sodišča pritožbeno sodišče še pripominja, da za le-to po mnenju pritožbenega sodišča v zadevi ni podlage iz naslednjih razlogov. Socialni spori, za katere je pristojno odločati socialno sodišče, so določeni 7. čl. ZDSS-1 in v zadevi ne gre za nobeno od področij socialne varnosti iz te zakonske določbe. Ni mogoče zaključiti niti, da bi šlo za pristojnost oz. za socialni spor po 5.b točki 1. odst. 7. čl. ZDSS-1, saj za priznanje odškodnine po ZPPPAI premoženjski cenzus upravičenca sploh ni relevanten in zato seveda tudi ne odločilen. Ne gre niti za socialni spor po 3. odst. 7. čl. ZDSS-1, po katerem je socialno sodišče pristojno odločati tudi v socialnih sporih, za katere tako določa zakon, saj ne ZPPPAI in tudi ne noben drug zakon, ne določa pristojnost socialnega sodišča za spore o odškodninah iz ZPPPAI. Zato in ker je subsidiarni prevzemnik obveznosti, ki bodo nastale za izplačilo odškodnin po ZPPPAI Republika Slovenija (v konkretnem primeru toženka), ki je subjekt javnega prava, - po mnenju pritožbenega sodišča pa gre v konkretni zadevi za upravno stvar po določbi 2. odst. 2. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 in spremembe), po kateri se šteje, da gre za upravno stvar tudi v primeru, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari, - gre v primerih odškodnin za poklicno bolezen iz ZPPPAI za upravno stvar in s tem za pristojnost upravnega sodišča po 2. ali 3. odst. 1. čl. Zakona o upravnem sporu (Ur. l. RS, št. 50/97 in spremembe). V konkretni zadevi gre zato po mnenju pritožbenega sodišča pri izpodbijanem sklepu prvostopenjskega sodišča za bistveno kršitev določb pravdnega postopka po 4. tč. 2. odst. 339. čl. ZPP v zvezi s 366. čl., na katero pa pritožbeno sodišče glede na določbe 2. odst. 350. čl. ZPP ne pazi po uradni dolžnosti. Zato in ker pritožba te kršitve ne uveljavlja, na pravilnost izpodbijanega sklepa pa ni vplivala, pritožbeno sodišče v konkretni zadevi nima podlage za razveljavitev sklepa iz tega razloga ter za nadaljnje postopanje po določbah 1. odst. 24. čl. (s tem v zvezi določba 2. odst. 25. čl.) ZPP.

O materialnopravni ter predsodni postopkovni naravi zadeve pa pritožbeno sodišče glede na vsa ostala pritožbena izvajanja poudarja naslednje.

Ker se je predsodni postopek pričel, kot se to da sklepati na podlagi datuma pregleda (15.12.2003) v decembru 2003 na podlagi dokumentacije in diagnostičnega postopka, ki ga je vodil zdravnik specialist medicine dela, prometa in športa dr. M.R. iz Dispanzerja za medicino dela, prometa in športa, ZD - Osnovno varstvo NN (priloga A/4 v spisu prvostopenjskega sodišča), se morajo kot pravna podlaga uporabiti določbe Zakona o prepovedi proizvodnje in prometa z azbestnimi izdelki ter o zagotovitvi sredstev za prestrukturiranje azbestne proizvodnje v neazbestno (ZPPPAI, Ur. l. RS št. 56/96 - 86/2000). Uvodoma je potrebno poudariti, da je ZPPPAI uvedel pravico do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji ter izplačilo odškodnin delavcem, obolelim za poklicno boleznijo zaradi izpostavljenosti azbestnemu prahu. Iz celotnega besedila zakona je jasno, da gre za dva popolnoma različna pravna instituta, glede katerih zakon določa tudi različne organe, kot pristojne za odločanje ter določa tudi povsem različen postopek. Tako je za uveljavitev pravice do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji glede na 9. čl. zakona pristojna Komisija Vlade RS za uveljavljanje pravice do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji; odmero in izplačevanje teh pokojnin pa izvaja Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije. Za postopke sporazumevanja za priznanje odškodnin pa je pristojen glede na določbo 4. odst. 12. čl. zakona povsem drug organ in sicer komisija Vlade RS, ki jo sestavljajo predstavniki ministrstva za zdravstvo, ministrstva za delo ter ministrstva za pravosodje; torej t.i. medresorska komisija. Zakon v besedilu, kot je veljalo do 25.2.2005 in torej tudi na dan izdaje mnenja z dne 26.2.2004 (priloga A/3), izpodbijanega s tožbo, v 12. čl., v katerem edinem ureja izplačilo odškodnin, določa tudi, da verifikacijo poklicne bolezni in oceno zmanjšanja življenjskih funkcij izvaja interdisciplinarna skupina strokovnjakov, ki jo imenuje minister, pristojen za zdravstvo (3. odst. 12. čl.). V 5. odst. 12. čl. pa določa, da Ministrstvo za zdravstvo v 3 mesecih po uveljavitvi tega zakona izda predpis, ki bo nadomestil določbe o poklicni bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu v Samoupravnem sporazumu o seznamu poklicnih bolezni (Ur. l. SFRJ, št. 38/83). Na tej podlagi je minister za zdravstvo izdal pravilnik, ki je bil objavljen v Ur. l. RS št. 26/97, z dne 16.5.1997 (Pravilnik o določitvi poklicnih bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu). V konkretni zadevi je tožnica predložila s tožbo izpodbijano že navedeno mnenje z dne 26.2.2004, podpisano s strani članov interdisciplinarne skupine; specialista medicine dela; specialista internista pulmologa in specialista radiologa (priloga A/3) in za katerega v tožbi navaja, da ne vsebuje obrazložitve in pravnega pouka o pravnem sredstvu za izpodbijanje. Pritožbeno sodišče s tem v zvezi še poudarja, da iz navedb tako v tožbi (zadnji stavek na str. 2 tožbe), zlasti jasno pa iz tožničine pritožbe (list. št. 8 - 10) zoper že navedeni sklep Upravnega sodišča RS, izhaja, da tožničin pravni interes ne izhaja iz pravice do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji - za uveljavitev te pravice mnenje o obstoju poklicne bolezni tudi ni predpisano, ne z ZPPPAI, ne s katerim drugim zakonskim ali podzakonskim aktom -, ampak je njen namen doseči izpodbijanje navedenega mnenja toženke (tožnica ga vseskozi poimenuje "odločba") o (ne)obstoju poklicne bolezni v sodnem postopku, saj, kot navaja tožnica v že navedeni pritožbi, le-to predstavlja podlago (temelj) za uveljavljanje odškodnine od toženke ter nadalje poudarja, da je odškodninska odgovornost posledica civilnega delikta in ne socialne pravice.

Glede postopka sporazumevanja za priznanje odškodnin pritožbeno sodišče ugotavlja, da v ZPPPAI praktično ni posebej urejen. Posebne določbe o tem ima šele Zakon o odpravljanju posledic dela z azbestom (Ur. l. RS, št. 38/2006 z dne 11.4.2006), ki pa določa tudi, da se (tudi) v postopkih sporazumevanja za priznanje odškodnine, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega zakona, uporabljajo predpisi, ki so veljali do uveljavitve tega zakona (15. čl.), kar za konkreten primer pomeni uporabo že navedenega ZPPPAI. Ker, kot že rečeno, ta ni imel posebnih postopkovnih določb, bi po mnenju pritožbenega sodišča toženka morala odločati po določbah ZUP. Ta določa, da izda organ, ki je pristojen za odločanje, na podlagi dejstev, ugotovljenih v postopku, odločbo o stvari, ki je predmet postopka in da se z odločbo odloči o vseh zahtevkih stranke, tudi če se postopek začne po uradni dolžnosti (1. in 2. odst. 207. čl.). Obliko in sestavne dele odločbe določa ZUP v določbah od 210. do 218. člena. Že navedeno mnenje zdravnikov, članov interdisciplinarne skupine, pa, kot je pravilno zaključilo prvostopenjsko sodišče, čeprav je pridobljeno za uveljavljanje neke kasnejše pravice, vsekakor ni upravni akt oz. upravna odločba in je pravilen tudi zaključek prvostopenjskega sodišča, da ima samo značaj javne listine po 171. čl. ZUP, ne pa značaj odločbe. K temu pritožbeno sodišče še dodaja, da ne more imeti značaja odločbe, saj ga ni izdal pristojen organ za odločanje o stvari, ki je bila predmet predsodnega postopka - ta pa je lahko, kot že povedano, po ZPPPAI samo, ali pravica do pokojnine pod posebnimi pogoji, ali pravica do odškodnine - in navedeno mnenje zdravnikov, ki se po ZPPPAI izda v postopku uveljavljanja odškodnine, seveda tudi nima oblike ter sestavnih delov odločbe, kot jih določa ZUP.

Zaradi vsega obrazloženega je prvostopenjsko sodišče z izpodbijanim sklepom pravilno odločilo s tem, ko je tožbo zaradi pomanjkanja procesne predpostavke, torej dokončne upravne odločbe, ob uporabi 63. čl. ZDSS-1 zavrglo, saj je taka tožba nedovoljena.

Pritožbeno sodišče še pojasnjuje, da imajo stranke glede na določbe 72. čl. ZDSS-1 sicer možnost vložiti tožbo v roku, predpisanem v 72. čl., tudi v primerih molka organa druge stopnje iz 2. odst. 72. čl. ter v primerih molka organa prve stopnje iz 3. odst. 72. čl. ZDSS-1. Vendar v konkretnem primeru ni izkazano in tožnica tega tudi ne navaja, da bi pred vložitvijo tožbe postopala po določbah 3. odst. v zvezi z 2. odst. 72. čl. ZDSS-1.

Zaradi vsega obrazloženega je pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno ter s to dodatno obrazložitvijo potrdilo izpodbijani sklep.

ZPPPAI člen 9, 12, 9, 12. ZUS člen 1, 1/2, 3, 1, 1/2, 3. ZPP člen 339, 339/2, 339/2-4, 350, 350/2, 366, 339, 339/2, 339/2-4, 350, 350/2, 366. ZUP člen 2, 171, 207, 207/1, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218. ZDSS-1 člen 7, 7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.