UPRS Sodba I U 151/2024-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-01-17

osebna asistenca - mnenje komisije - pomanjkljivo obrazložena odločba - bistvena kršitev določb upravnega postopka

Tožniku je bilo prvo mnenje komisije vročeno šele z izpodbijano odločbo. V pritožbi je tožnik uveljavljal razloge glede neseznanitve z mnenjem in glede same vsebine tega mnenja. Do teh ugovorov se drugostopenjski organ v svoji odločbi ni opredelil. Skliceval se je le na novo pridobljeno mnenje komisije, ki pa ga ponovno ni dal tožniku v izjasnitev pred izdajo drugostopenjske odločbe. Ker organ tožniku še pred izdajo odločbe ni vročil vsega za odločitev relevantnega procesnega gradiva (mnenji, ocenjevalni obrazec,...) in mu omogočil, da se o njem izjavi, je s tem kršil njegovo pravica do izjave.

Prvi in drugi odstavek 21. člena ZOA jasno določata, da je komisija le izvedenski organ, ki izdela mnenje o vsebini in številu ur osebne asistence, ni pa komisija tista, ki odloča. Odloča namreč vedno pristojni organ CSD2, ki mora svojo odločitev obrazložiti skladno s prvim odstavkom 214. člena ZUP.

I. Tožbi se ugodi, odločba Centra za socialno delo Primorsko-Notranjska št. 1410-6/2023-31879/5 z dne 29. 6. 2023 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti stroške postopka v višini 285,00 EUR na transakcijski račun Upravnega sodišča RS št. 0110-0637-0461-162, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Center za socialno delo Primorsko-Notranjska (v nadaljevanju CSD) je na podlagi 20. in 21. člena Zakona o osebni asistenci (v nadaljevanju ZOA) in Pravilnika o osebni asistenci (v nadaljevanju Pravilnik) z odločbo št. 1410-6/2023-31879/5 z dne 29. 6. 2023 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) odločil, da ima tožnik pravico do 110 ur storitev osebne asistence na teden, in sicer: - storitev, namenjenih osebni pomoči uporabnika, - storitev, namenjenih pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih, - spremstva, - pomoč na delovnem mestu in v izobraževalnem procesu, - pomoč pri komunikaciji (1. točka izreka), da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve pravice do osebne asistence (2. točka izreka), da izvajalca osebne asistence izbere tožnik iz registra izvajalcev osebne asistence, ki ga vodi ministrstvo, pristojno za invalidsko varstvo (3. točka izreka), da tožnik in izbrani izvajalec storitev osebne asistence skupaj pripravita izvedbeni načrt izvajanja storitev osebne asistence, pri čemer sta dolžna upoštevati, da se število ur osebne asistence v izvedbenem načrtu zmanjša za število ur, ki jih tožnik prebije v programih in storitvah iz drugega in tretjega odstavka 9. člena ZOA (4. točka izreka), da se tožnik zavezuje, da bo polovico zneska denarnih prejemkov, ki ga prejema ali bo prejemal zaradi potrebe po tuji negi in pomoči, nakazal izbranemu izvajalcu storitev osebne asistence (5. točka izreka), da je tožnik dolžan koordinatorju in izvajalcu osebne asistence sporočiti vsako spremembo, ki lahko vpliva na upravičenost do osebne asistence, njen obseg ali obdobje prejemanja storitev, oziroma vključitev, prenehanje ali spremembo programov ali storitev iz 9. člena ZOA, ki lahko vplivajo na izvajanje osebne asistence, takoj, ko je taka sprememba nastala ali je zanjo izvedel (6. točka izreka) ter, da v postopku niso nastali stroški (7. točka izreka). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je CSD 15. 6. 2022 v zadevi prejel izvedensko mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence za tožnika, ki mu je v celoti sledil.

2. Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil pritožbo, ki jo je drugostopenjski organ zavrnil. V obrazložitvi odločbe navaja, da je na podlagi devetega odstavka 20. člena ZOA imenoval drugostopenjsko komisijo, ki je podala mnenje, da je tožnik upravičen do 110 ur osebne asistence na teden. Temu mnenju je v celoti sledil.

3. Tožnik vlaga zoper izpodbijano odločbo tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev pravil postopka ter nepravilne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in samo odločbi o zadevi ter mu prizna pravico do polnega obsega 168 ur storitev osebne asistence na teden. Podrejeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. V obeh primerih zahteva tudi povrnitev stroškov postopka. Tožnik se ne strinja s številom ur in vsebino priznane osebne asistence. Uveljavlja, da se je glede mnenja prvostopenjske komisije lahko opredelil šele v pritožbi, z mnenjem drugostopenjske komisije pa je bil seznanjen šele ob prejemu drugostopenjske odločbe in nanj ni mogel podati pripomb. Poleg tega sta obe odločbi neobrazloženi glede določitve obsega ur, saj se sklicujeta le na mnenji komisij, ki ju vsebinsko v odločbo ne povzemata niti ne pojasnita, zakaj upravna organa sledita tema mnenjema. Meni, da obe odločbi nimata razlogov odločilnih za presojo, zato se ju ne da preizkusiti. Poleg tega iz strokovnih mnenj komisij ne izhaja, kako je bilo določenih 110 tedenskih ur asistence. Opozarja tudi na neustrezno sestavo strokovnih komisij. Ne iz mnenj komisij ne iz obeh odločb ne izhaja, kakšno podporno tehnologijo, prilagoditve življenjskega in delovnega okolja ter načrtovanje fizičnega okolja brez grajenih ovir ter socialno mrežo naj bi imel tožnik (21. člen ZOA). Trdi, da mu samostojno življenje in enakopravno vključenost v družbo zagotovi le osebna asistenca v polnem tedenskem obsegu 168 ur. Meni, da strokovna komisija le poda svoje mnenje o potrebah uporabnika, ni pa organ, ki bi odločal o dodelitvi ali utemeljitvi osebne asistence, zato bi morala upravna organa konkretizirano obrazložiti svojo odločitev. Drugostopenjski organ se v pritožbi tudi ni opredelil do njegovih navedb v pritožbi glede pravilnosti prvostopenjskega mnenja.

4. Toženka v odgovoru na tožbo pojasnjuje sestavo strokovne komisije. Navaja, da je pri osebni asistenci pomemben funkcionalni model invalidnosti, ne medicinski. Posamezniki s podobno diagnozo imajo namreč različne potrebe, zato potrebujejo različen obseg ur storitev osebne asistence. Odločba se izda na podlagi mnenja komisije, ki ga ta izdela na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom na njegovem domu. Pri tem se uporablja standardiziran ocenjevalni obrazec in standardizirano orodje za oceno potreb po storitvah osebne asistence. Člani komisij so za uporabo orodja posebno usposobljeni. Točke ne odražajo dejanskega števila ur, ki se dodelijo uporabniku. Ure se izračunajo na podlagi posebnih algoritmov, določenih z orodjem. Dodaja, da je strokovna komisija kot izvedenski organ tista, ki poda mnenje o obsegu in vrsti storitev, ki jih uporabnik potrebuje. Pri svoji odločitvi je organ v celoti sledil mnenju komisije.

6. Predmet sodne presoje v obravnavanem primeru je zakonitost odločbe, s katero je toženka tožniku priznala pravico do osebne asistence v obsegu 110 ur na teden. Tožnik v tožbi uveljavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker je neobrazložena, da drugostopenjski organ ni odgovoril na njegove pritožbene ugovore glede mnenja komisije (prve) stopnje, da sta bili obe strokovni komisiji sestavljeni neustrezno in da mu je bila v postopku izdaje upravnih odločb kršena pravica do izjave.

7. Postopek za uveljavljanje pravice do osebne asistence je urejen v VI. poglavju ZOA (členi 20.-22.a). Odločbo o pravici do osebne asistence izda pristojni CSD na podlagi mnenja dvočlanske strokovne komisije (prvi odstavek 18. člena, četrti in peti odstavek 20. člena ZOA). Komisija izdela mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence. Komisija je izvedenski organ, ki deluje v okviru Inštituta RS za socialno varnost (prvi in drugi odstavek 21 člena ZOA), mnenje pa izdela na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom storitev na njegovem domu na posebnem, vnaprej pripravljenem standardiziranem obrazcu, predpisanem s strani ministra (tretji in šesti odstavek 21. člena ZOA). V odločbi CSD določi obseg in vrsto storitev osebne asistence (peti odstavek 20. člena ZOA). Ministrstvo, ki odloča o pritožbi, lahko pridobi novo izvedensko mnenje (deveti odstavek 20. člena ZOA). V postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence se uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če posamezna vprašanja v ZOA niso urejena drugače (prvi odstavek 5. člena ZOA).

8. Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v prvem odstavku 9. člena določa, da mora upravni organ preden izda odločbo dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (načelo zaslišanja stranke). Organ mora tako pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP). Še več, organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe (četrti odstavek 146. člena ZUP).

9. Iz navedenih zakonskih določb izhaja, da je organ dolžan tožnika še pred izdajo odločbe seznaniti z mnenjem strokovne komisije in mu omogočiti, da se o njem v postopku izjavi. Seznaniti ga mora z vsemi podatki, ki lahko vplivajo na priznanje pravice do osebne asistence in na določitev števila ur osebne asistence, ter mu dati možnost, da se o njih izjavi. Enako velja za ocenjevalni obrazec, ki je bil podlaga za izdelavo mnenja.

10. Tožniku je bilo prvo mnenje komisije vročeno šele z izpodbijano odločbo. V pritožbi je tožnik uveljavljal razloge glede neseznanitve z mnenjem in glede same vsebine tega mnenja. Do teh ugovorov se drugostopenjski organ v svoji odločbi ni opredelil. Skliceval se je le na novo pridobljeno mnenje komisije, ki pa ga ponovno ni dal tožniku v izjasnitev pred izdajo drugostopenjske odločbe. Ker organ tožniku še pred izdajo odločbe ni vročil vsega za odločitev relevantnega procesnega gradiva (mnenji, ocenjevalni obrazec,...) in mu omogočil, da se o njem izjavi, je s tem kršil njegovo pravica do izjave. S tem je storil bistveno kršitev pravil postopka iz 3. točke prvega odstavka 237. člena ZUP. Navedene kršitve ni saniral niti drugostopenjski organ. Še več, v svoji odločbi (kot rečeno) se ni niti opredelil do tožnikovih pritožbenih ugovorov glede kršitve pravice do izjave in vsebinskih navedb o priznanem obsegu ur osebne asistence (drugi odstavek 247. člena ZUP v zvezi s 3. točko prvega odstavka 237. člena ZUP).

11. Poleg tega sodišče pritrjuje tožniku, da izpodbijana odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih, saj se sklicuje zgolj sklicuje na mnenje strokovne komisije o številu ur in vsebini osebne asistence. Iz same odločbe pa ne izhajajo konkretni razlogi, ki so vodili organ pri njegovi odločitvi.

12. Prvi in drugi odstavek 21. člena ZOA jasno določata, da je komisija le izvedenski organ, ki izdela mnenje o vsebini in številu ur osebne asistence, ni pa komisija tista, ki odloča. Odloča namreč vedno pristojni organ CSD

, ki mora svojo odločitev obrazložiti skladno s prvim odstavkom 214. člena ZUP. V prvem odstavku 214. člena ZUP je predpisano, kaj mora vsebovati obrazložitev odločbe. Obrazložitev odločbe mora tako poleg razložitve zahtevkov strank in njihovih navedb o dejstvih obsegati zlasti, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovitve dejanskega stanja narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev nima takšne vsebine, je stranki odvzeta možnost, da upravni akt s pravnimi sredstvi učinkovito izpodbija, sodišču pa je v posledici tega onemogočen preizkus njegove zakonitosti.

13. Sodišče ugotavlja, da sta se oba upravna organ v obrazložitvi (zgolj) sklicevala na izvedensko mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence za tožnika, iz same odločbe pa ne izhajajo konkretni razlogi, ki so organ vodili k zaključku in odločitvi, in sicer, zakaj organ šteje, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za polni obseg ur storitev osebne asistence na teden, torej 168 ur. Odločba prvostopenjskega organa razen sklicevanja na mnenje strokovne komisije, ne vsebuje nobene obrazložitve glede katerih aktivnosti tožnik potrebuje pomoč. Drugostopenjski organ v svoji odločbi sicer izpostavil, da tožnik potrebuje pomoč pri določenih aktivnosti, ki jih je v izvedenskem mnenju zapisala komisija, vendar pa prav tako ni pojasnil, zakaj potrebe tožnika vendarle niso takšne, da bi dosegale potrebo po osebni asistenci v obsegu 168 ur tedensko.

14. Sodišče poudarja, da ima zahteva, po kateri je organ še pred izdajo odločbe dolžan stranko seznaniti z vsem gradivom, ki je lahko podlaga za odločitev o stvari, ji omogočiti, da se o tem gradivu izjavi, ter odgovoriti na vse njene pravno relevantne navedbe, podlago v 22. členu Ustave Republike Slovenije.

Razlaga določb 20. in 21. člena ZOA, kot jo zavzema toženka, ko meni, da je njena naloga zgolj pridobiti mnenje komisije in mu slediti, je zato popolnoma pravno zgrešena in ustavno nevzdržna. Določba petega odstavka 20. člena ZOA, po kateri CSD na podlagi mnenja komisije izda odločbo o pravici do osebne asistence, v kateri določi obseg in vrsto storitev osebne asistence, ne pomeni drugega kot, da je CSD pred izdajo odločbe dolžan pridobiti mnenje komisije. Enako velja za mnenje komisije, ki ga v pritožbenem postopku pridobi ministrstvo. Ali bo organ mnenju komisije tudi sledil, pa mora presoditi glede na vse ostale navedbe in dokaze (razgovor, medicinska in druga dokumentacija), zbrane v postopku. Glede toženkinega sklicevanja na standardizirane obrazce in drugo standardizirano orodje, sodišče opozarja, da so to zgolj pripomočki, ki jih organ lahko uporablja pri obravnavi zahtev, ne more pa se nanje sklicevati kot na podlago za odločitev.

15. Glede na navedeno sodišče še enkrat poudarja, da o pravici do osebne asistence odloča pristojni upravni organ (na prvi stopnji CSD, na drugi pa ministrstvo, ki v tem upravnem sporu zastopa toženko). Ta organ je dolžan sam vsebinsko preizkusiti vso v postopku zbrano gradivo. To vključuje vsebinsko presojo vseh zbranih podatkov, to je osebnega razgovora, ki ga je z uporabnikom oziroma njegovim zakonitim zastopnikom opravila komisija, zdravstvene in druge dokumentacije, navedb stranke ter mnenja komisije. To odločitev mora obrazložiti tako, da bo jasno, katera dejstva je ugotovil in kako jih je ugotovil ter zakaj iz njih sledi odločitev, ki jo je sprejel. Če pri tem ni sledil kakšni od navedb in dokazov, ki jih je podala stranka (uporabnik), mora pojasniti, zakaj je tako ravnal.

16. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da so tako v prvostopenjski odločbi kot v drugostopenjski odločbi izostali konkretni razlogi, ki so organa vodili k njuni odločitvi. Poleg tega je bila tožniku v postopku kršena pravica do izjave. S tem so podane bistvene kršitve pravil postopka iz 3. in 7. točke prvega odstavka 237. člena ZUP. To pomeni, da je tožba utemeljena iz razloga po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1.

17. Sodišče je v postopku odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, upravnih spisov in izpodbijanega akta očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti, v postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Poleg tega glede na naravo kršitve (neobrazloženost) sodišče ni imelo podlage v zakonu, da opravi glavno obravnavo in kršitev na njej samo odpravi. Z dejanskim stanjem, ki ga sodišče ugotovi na glavni obravnavi, razen v izjemnih primerih, ko lahko odloča v sporu polne jurisdikcije (za kar v tem primeru niso izpolnjeni pogoji iz 65. člena ZUS-1), namreč ne more nadomestiti dejanskega stanja, ki ga je dolžan ugotoviti upravni organ, saj bi v tem primeru stranki odvzelo pravico do ustavno zajamčenega pravnega sredstva. Zato je sodišče zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V tem postopku je organ dolžan tožniku omogočiti, da se izjavo o vsem gradivu, ki lahko vpliva na odločitev, celovito ugotoviti dejansko stanje ter svojo odločitev ustrezno obrazložiti (kar pomeni tudi, da se mora v obrazložitvi opredeliti do vseh pravno relevantnih navedb tožnika), tako da jo bo sodišče v primeru nove tožbe lahko preizkusilo.

18. V ponovnem odločanju je organ vezan na stališča sodišča, ki zadevajo postopek. Organ je dolžan o zadevi nemudoma izdati nov upravni akt oziroma najkasneje v roku 30 dni od dneva, ko dobi sodbo (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

19. V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je toženka dolžna tožniku povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožnik, ki ga je v postopku zastopal pooblaščen odvetnik, zadeva pa je bila rešena na seji (izven glavne obravnave), upravičen do povrnitve stroškov v višini 285,00 EUR, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženki.

20. V predmetni zadevi je bila tožniku z odločbo Bpp 6/2024-8 z dne 21. 2. 2024 odobrena brezplačna pravna pomoč za sestavo predmetne tožbe v upravnem sporu. Organ za Bpp Upravnega sodišča RS je tožnikovi odvetnici na podlagi odločbe o odmeri stroškov izvajanja brezplačne pravne pomoči Bpp 6/2024‑12 izplačal znesek v višini 306,00 EUR iz naslova brezplačne pravne pomoči. Za take primere Zakon o brezplačni pravni pomoči (v nadaljevanju ZBPP) določa, da so nagrada in stroški dodeljenega pooblaščenca stroški sodnega postopka (prvi odstavek 46. člena ZBPP). Posledično je sodišče, ob upoštevanju drugega odstavka 3. člena Pravilnika in v skladu s tretjim odstavkom 46. člena ZBPP, toženi stranki naložilo, da znesek v višini 285,00 EUR nakaže v korist proračuna Republike Slovenije.

21. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ) v zvezi s 378. členom OZ).

Tako npr. sodba I U 751/2021 z dne 25. 3. 2023, 14. točka obrazložitve.

V odločbi CSD določi obseg in vrsto storitev osebne asistence (peti odstavek 20. člena ZOA).

Vsakomur je zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih.

Zakon o osebni asistenci (2017) - ZOA  - člen 5, 20, 21

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.