UPRS Sodba IV U 172/2020-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-01-26

sprememba delodajalca - soglasje za zamenjavo - zbirna odločba - zavrnitev tožbe

Upravno sodišče v upravnem sporu na podlagi tožbe po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta, sodna presoja (ne)zakonitosti izpodbijanega upravnega akta glede ostalih kršitev pa je omejena na tožbene navedbe oz. tožbene ugovore.

Razlog za odločitev o zavrnitvi pisne odobritve zamenjave delodajalca za delavca, ki je tujec, je dejstvo, da ZRSZ ni podal soglasja k pisni odobritvi zamenjave delodajalca. V obrazložitvi odločbe so navedeni tudi razlogi, da ZRSZ soglasja ni podal, to pa so ugotovitve ZRSZ, da je tujcu bila pravnomočno izrečena globa zaradi kršitve določb 23/3 ZPDZC-1 in da ima tujec na podlagi odločbe, ki je postala pravnomočna, prepoved dela.

Razlogi v izpodbijani odločbi so jasni in razumljivo obrazloženi, ne pavšalni, kot trdi tožeča stranka in po presoji sodišča tožeči stranki s tem ni kršena pravica do izjasnitve.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Celje (v nadaljevanju upravni organ) odločila, da se zavrne prošnja za izdajo odobritve zamenjave delodajalca pri gospodarski družbi B., d.o.o., (v tem upravnem sporu prvi tožnik), za delavca A. A. (v tem upravnem sporu drugi tožnik).

2. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je prvi tožnik 20. 8. 2020 vložil prošnjo za odobritev za zamenjavo delodajalca za drugega tožnika, tujca, ki je državljan Kosova, na podlagi petega odstavka 37. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju Ztuj-2). Povzeta so še določila drugega odstavka 4. člena in petega odstavka 37. člena ZTuj-2.

3. Upravni organ je po uradni dolžnosti prošnjo posredoval Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ), ki je pristojni organ po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, da poda soglasje k izdaji enotnega dovoljenja. ZRSZ je upravni organ 31. 8. 2020 obvestil, da izdaja soglasja k pisni odobritvi na podlagi zaposlitve ni možna in se soglasje ne izda, saj je v ugotovitvenem postopku ugotovil, da na podlagi 1. točke prvega odstavka 17. člena Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju ZZSDT) niso izpolnjeni vsi zakonsko določeni pogoji iz drugega odstavka 42. člena ZZSDT za izdajo soglasja k pisni odobritvi zaradi zamenjave delodajalca, in sicer je bilo z vpogledom v uradno evidenco FURS ugotovljeno, da je tujec kršil Zakon o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (Uradni list RS. št. 32/14, 47/15 - ZZSDT in 43/19; v nadaljevanju ZPDZC-1), za kar mu je bila izrečena kazen globe, ki je postala pravnomočna 27. 6. 2020. V skladu z drugim odstavkom 42. člena ZZSDT je tujcu prepovedano delo za obdobje dveh let od pravnomočnosti odločbe - prepoved dela tujcu velja za obdobje od 28. 6. 2020 do 27. 6. 2022.

4. Upravni organ je stranko in delodajalca z dopisom št. 214-3455/2020-3 z dne 1. 9. 2020 seznanil z dopisom ZRSZ o zaključku postopka izdaje soglasja številka 20200027816, številka dokumenta: 11108-2611/2020-10 z dne 31. 8. 2020, torej da ni izpolnjen eden izmed kumulativno določenih pogojev za izdajo soglasja ter da bo vloga za izdajo odobritve soglasja k pisni odobritvi za zamenjavo delodajalca v Republiki Sloveniji na podlagi petega odstavka 37. člena ZTuj-2 zavrnjena. Prav tako jima je dal možnost, da se v roku 8 dni od prejema dopisa izrečeta o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Dopis je bil delodajalcu vročen 8. 9. 2020 v skladu s 87. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), stranki pa 9. 10. 2020 na naslov, ki je bil na prošnji naveden kot naslov za vročanje.

5. Prošnja je bila 17. 9. 2020 dopolnjena z izjavo, ki jo je podal C. C. Izjava je bila posredovana na ZRSZ. Upravni organ je 18. 9. 2020 prejel od ZRSZ Obvestilo o zaključku postopka izdaje soglasja, številka 20200027816, številka dokumenta 11108-2611/2020-12 z dne 18. 9. 2020, da je bilo na podlagi izmenjave elektronskih podatkov FURS in uradne evidence Inšpektorata za delo o prekrških za delodajalca ugotovljeno, da je bila tujcu pravnomočno izrečena globa zaradi kršitve določb ZPDZC-1, 23/3 in na podlagi izdane odločbe, ki je postala pravnomočna 27. 6. 2020, ima tujec prepoved dela za obdobje od 28. 6. 2020 do 27. 6. 2022, zato je bilo izdano nesoglasje k pisni odobritvi zaradi zamenjave delodajalca. Glede prejete dopolnitve z dne 17. 9. 2020 pa je ZRSZ pojasnil, da obrazložitev ni razlog za spremembo odločitve in nesoglasje ostane v veljavi, saj je iz pridobljenih podatkov razvidno, da je izdana odločba postala pravnomočna 27. 6. 2020. Prošnja je bila ponovno dopolnjena 21. 9. 2020 po elektronski pošti z izjavo D. D., da stranka ni opravljala dela na črno ter priloženima odločitvijo Ministrstva za notranje zadeve, Policijske uprave Celje, Policijske postaje za izravnalne ukrepe Celje kot prekrškovnega organa, številka: 223-39/2020/3 (3A651-02) z dne 8. 8. 2020 in najemno pogodbo. Tudi to je bilo posredovano ZRSZ. ZRSZ je 22. 10. 2020 poslal ponovno Obvestilo o zaključku postopka, številka 20200027816, številka dokumenta: 11108-2611/2020-16 z dne 22. 10. 2020, v katerem je dodatno pojasnil svojo odločitev tudi glede na dopolnitev z dne 21. 9. 2020, saj odločitev Policijske uprave Celje ne more biti razlog za spremembo odločitve ZRSZ in nesoglasje z dne 31. 8. 2020 ostane v veljavi, saj je razvidno, da je odločitev prekrškovnega organa izdana 8. 8. 2020, torej pred izdajo nesoglasja, ki je bilo izdano dne 31. 8. 2020 ter da je iz podatkov FURS z dne 22. 10. 2020 razvidno, da ima tujec še vedno prepoved dela na podlagi kršitve določb ZPDZC-1. Upravni organ stranke ni ponovno seznanjal z obvestili o zaključku postopka izdanih s strani ZRSZ, ker v teh obvestilih ni bilo navedenih nobenih novih dejstev, ki stranki ne bi bila znana in prav tako ZRSZ svoje odločitve ni spremenil.

6. Upravni organ je v posebnem ugotovitvenem postopku tako ugotovil, da ni izpolnjen eden izmed kumulativno določenih pogojev za izdajo soglasja k pisni odobritvi na podlagi zaposlitve v Republiki Sloveniji, kot jih določa šesti odstavek 37. člena ZTuj-2, in sicer pristojni organ - zavod ni podal soglasja k pisni odobritvi na podlagi zaposlitve.

7. Zoper izpodbijano odločitev sta skupaj vložila tožbo v upravnem sporu prvi tožnik - delodajalec in drugi tožnik - delavec (v nadaljevanju oba skupaj opredeljena kot tožeča stranka). Sodišču predlagata, da izpodbijano odločbo kot nezakonito odpravi in odloči, da je tožena stranka dolžna v 30 dneh odločiti o prošnji za izdajo odobritve zamenjave delodajalca tako, da vlogi ugodi, sicer bo ta sodba nadomestila odločbo. Zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka.

8. Prvi tožnik je v tožbi najprej pojasnil, da je prišlo v času trajanja predmetnega upravnega spora do statusnih sprememb pri navedeni družbi, in sicer je prišlo do menjave lastništva poslovnih deležev, do spremembe firme družbe - prej B., d.o.o., Celje, ki sedaj glasi: E., d.o.o., Celje in do spremembe poslovnega naslova.

9. V tožbi je povzet potek upravnega postopka, da je torej prvi tožnik 20. 8. 2020 pri toženi stranki vložil prošnjo za odobritev za zamenjavo delodajalca za drugega tožnika s prilogami na podlagi petega odstavka 37. člena Ztuj-2. Tožena stranka pa je izdala izpodbijano odločbo, iz katere izhaja, da tožena stranka ni izdala pozitivne odločbe iz razloga, saj na podlagi 1. točke prvega odstavka 17. člena ZZSDT niso izpolnjeni vsi zakonsko določeni pogoji za izdajo soglasja k pisni odobritvi zaradi zamenjave delodajalca, in sicer naj bi bila tujcu pravnomočno izrečena globa zaradi kršitve odločb ZPDZC-1 in na podlagi katere naj bi imel tujec prepoved dela za obdobje 28. 6. 2020 do 27. 6. 2022 ter na podlagi drugega odstavka 42. člena ZZSDT niso izpolnjeni pogoji za izdajo enotnega dovoljenja za namen izdaje pisne odobritve zaradi zamenjave delodajalca za imenovanega tujca pri delodajalcu. Zaradi navedenega naj ne bi bili kumulativno izpolnjeni pogoji za zamenjavo delodajalca, kakor so določeni v 37. členu Ztuj-2.

10. Tožeča stranka v tožbi trdi, da gre v danem primeru za bistveno kršitev postopka, saj v izpodbijani odločbi ni razlogov o odločilnih dejstvih oziroma so ti pomanjkljivi in jih ni mogoče preizkusiti. S tem v zvezi v tožbi navaja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhajajo nobeni razlogi, na podlagi katerih bi upravni organ utemeljil svojo odločitev. Navedbe razlogov so pavšalne in brez konkretnih utemeljitev, zakaj naj ne bi bili kumulativno izpolnjeni pogoji za pridobitev enotnega dovoljenja za zamenjavo delodajalca. Zaradi pavšalnih navedb o razlogih izpodbijane odločbe se tožeča stranka do teh v tožbi ne more opredeliti. Sama izrečena globa in prepoved dela za določeno obdobje namreč še ne prestavljata pogojev, zaradi katerih tožena stranka ne bi mogla ugoditi prošnji.

11. S pavšalnimi navedbami v izpodbijani odločbi je tožeči stranki kršena tudi z Ustavo RS zajamčena pravica do izjasnitve. Tožeča stranka se namreč ne more opredeliti do v obrazložitvi navedenih dejstev in zanje ponuditi nasprotnih dokazov, če ji ni znano, v čem naj bi bila izpadla kumulativnost pogojev.

12. Nadalje pa je kršitev tudi v samem postopku, saj bi v izdani odločbi morala biti s pravnim poukom najprej podučena, da lahko proti izdani odločbi vloži pritožbo na pristojno ministrstvo in šele potem upravni spor.

13. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo pojasnila, da je bila zadeva vodena v skladu z ZTuj-2 in ZZSDT ter povzela potek postopka. Meni, da je obrazložitev temeljito utemeljena. Navaja tudi, da je v tožbi nepravilno navedeno, da v odločitvi ni navedenih razlogov za utemeljitev odločitve ter da so navedbe razlogov zgolj pavšalne. V seznanitvi z dne 1. 9. 2020 in odločbi z dne 4. 11. 2020 je jasno navedeno, da je upravna enota dolžna na podlagi petega odstavka 37. člena ZTuj-2 pred izdajo pisne odobritve za zamenjavo delodajalca po uradni dolžnosti pridobiti soglasje organa, pristojnega po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev (tj. ZRSZ). V navedeni seznanitvi in odločbi je do potankosti navedena celotna obrazložitev zavoda za neizdajo soglasja. V obrazložitvi odločbe pa so še povzete vse navedbe zavoda z dne 18. 9. 2020 in 22. 10. 2020 o vztrajanju pri svoji odločitvi za ne izdajo soglasja. Prav tako je v seznanitvi kot tudi v odločbi jasno navedeno, da mora biti odločitev upravnega organa skupna v sodelovanju z ZRSZ (izdaja njihovega soglasja) in temeljiti na izpolnjevanju pogojev v ZTuj-2, ki jih preverja tukajšnji upravni organ. Tožbene trditve o pavšalnih navedbah upravnega organa in da je stranki s tem kršena ustavna pravica do izjasnitve, so žaljive za upravni organ in neresnične. V obrazložitvi odločbe so zelo natančno navedena vsa dejstva z vsemi vpogledi v uradne evidence, datumi, zakonskimi podlagami, zato je vsa navedena dejstva možno kadarkoli preizkusiti. Pri tem ni razloga za neresnične trditve zastopnika, da navedenih dejstev ni mogoče preizkusiti. Tožbene trditve, da bi morala biti stranka podučena, da lahko proti izdani odločbi vloži pritožbo na pristojno ministrstvo in šele potem upravni spor, so nejasne. V skladu s tretjim odstavkom 87. člena ZTuj-2 pritožba ni dovoljena, je pa dovoljen upravni spor. Pouk o pravnem sredstvu v odločbi je torej pravilno naveden.

15. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost odločbe o zavrnitvi prošnje za odobritev zamenjave delodajalca za delavca, ki je tujec.

16. Upravno sodišče v upravnem sporu na podlagi tožbe po uradni dolžnosti pazi le na ničnost upravnega akta (drugi odstavek 37. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), sodna presoja (ne)zakonitosti izpodbijanega upravnega akta glede ostalih kršitev pa je omejena na tožbene navedbe oz. tožbene ugovore.

17. Tožeča stranka v tožbi uveljavlja več kršitev pravil postopka.

18. Sodišče zavrača tožbene navedbe, da iz obrazložitve ne izhajajo nobeni razlogi za utemeljitev izpodbijane odločitve. Upravni organ je navedel pravno podlago za obravnavo vloge prvega tožnika, ki je v petem in šestem odstavku 37. člena Ztuj-2 in na tej podlagi ugotovljena dejstva v postopku. Tako je v obrazložitvi odločbe naveden razlog za odločitev o zavrnitvi pisne odobritve zamenjave delodajalca za delavca, ki je tujec, in sicer je to dejstvo, da ZRSZ ni podal soglasja k pisni odobritvi zamenjave delodajalca. Te ugotovitve tožeča stranka ne prereka. V obrazložitvi odločbe so navedeni tudi razlogi, da ZRSZ soglasja ni podal, to pa so ugotovitve ZRSZ, da je tujcu-drugemu tožniku bila pravnomočno izrečena globa zaradi kršitve določb 23/3 ZPDZC-1 in da ima tujec na podlagi odločbe, ki je postala pravnomočna 27. 6. 2020, prepoved dela za obdobje od 28. 6. 2020 do 27. 6. 2022, ki jim tožeča stranka prav tako ne nasprotuje. Trdi le, da to - sama izrečena globa in prepoved dela za določeno obdobje - ne predstavlja pogojev, zaradi katerih tožena stranka ne bi mogla ugoditi prošnji. Kot že navedeno, iz izpodbijane sodbe ne izhaja, da je upravna enota zavrnila prošnjo za pisno odobritev zamenjave delodajalca zaradi teh dejstev, pač pa je razlog za zavrnitev prošnje v tem, da ZRSZ ni podal soglasja k pisni odobritvi zamenjave delodajalca.

19. Kolikor je s temi tožbenimi navedbami (da sama izrečena globa in prepoved dela za določeno obdobje ne predstavlja pogojev, zaradi katerih tožena stranka ne bi mogla ugoditi prošnji) izpodbijan materialnopravni zaključek, da zaradi teh dveh odločilnih dejstev ZRSZ ne bi smela odkloniti soglasja, je to neutemeljeno. Kot je pravilno povzela tožena stranka v izpodbijani odločbi, iz petega odstavka 37. člena ZTuj-2 izhaja, da lahko tujec, ki ima enotno dovoljenje, v času njegove veljavnosti zamenja delovno mesto pri istem delodajalcu, zamenja delodajalca ali se zaposli pri dveh ali več delodajalcih, na podlagi pisne odobritve pristojnega organa, ki pisno odobritev v obliki odločbe izda po prejemu soglasja organa, pristojnega po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev. V ZZSDT pa so določeni pogoji za izdajo oz. zavrnitev tovrstnega soglasja. Soglasje k pisni odobritvi zaradi zamenjave delodajalca, ki nadomesti predhodno podano soglasje, zavod poda, če so izpolnjeni pogoji iz 17. člena tega zakona (tretji odstavek 19. člena ZZSDT). Pred tem pa je še v 12. členu, ki je splošna določba k poglavju, ki ureja soglasje zavoda in dovoljenja za sezonsko delo, konkretno v četrtem odstavku 12. člena ZZSDT, določeno, da Zavod soglasja k enotnemu dovoljenju, modri karti EU ali pisni odobritvi ne poda ali se izdaja ali podaljšanje dovoljenja za sezonsko delo zavrne, če je delodajalcu, tujemu delodajalcu, naročniku dela ali tujcu prepovedano zaposlovanje, samozaposlovanje ali delo na podlagi 42. člena tega zakona. Iz izpodbijane odločbe med povzetimi razlogi ZRSZ za zavrnitev soglasja pa izhaja prav to - da niso izdani pogoji za izdajo soglasja na podlagi drugega odstavka 42. člena ZZSDT. Ta med drugim določa, da je tujcu, ki mu je bila pravnomočno izrečena globa po 51. členu tega zakona ali po tretjem odstavku 23. člena ZPDZC-1 prepovedano zaposlovanje in delo tujcev dve leti od pravnomočnosti odločbe. Ob ugotovitvi, da je bila drugemu tožniku - tujcu pravnomočno izrečena globa po tretjem odstavku 23. člena ZPDZC-1 in posledično za dve leti od pravnomočnosti odločbe, ki je postala pravnomočna 27. 6. 2020, prepovedano delo tujcu, je pravilen materialnopraven zaključek, da ZRSZ ni podal soglasja k pisni odobritvi zaradi zamenjave delodajalca.

20. Razlogi v izpodbijani odločbi so jasni in razumljivo obrazloženi, ne pavšalni, kot trdi tožeča stranka in po presoji sodišča tožeči stranki s tem ni kršena pravica do izjasnitve. V obrazložitvi izpodbijane odločbe so navedeni vsi pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za ugoditev zamenjave delodajalca, ki jih določa 37. člen ZTuj-2, in tudi, kateri od teh pogojev ni izpolnjen ter zakaj. Glede na to, da gre za t.i. zbirno odločbo, ki jo izda pristojna upravna enota s sodelovanjem drugega organa (ZRSZ)

, vsebuje obrazložitev tudi dejanske in pravne razloge, ki so narekovali zavrnitev soglasja s strani ZRSZ. Sodišče zato zavrača tožbene navedbe, da se tožeča stranka zaradi pavšalne obrazložitve v izpodbijani odločbi ne bi mogla v svoji zahtevi za presojo zakonitosti te odločbe opredeliti do ugotovljenih dejstev ter ponuditi nasprotnih dokazov.

21. Neutemeljen je tudi tožbeni očitek o nepravilnem pravnem pouku. Skladno s tretjim odstavkom 87. člena Ztuj-2 je zoper odločbe in sklepe, ki jih je na prvi stopnji izdal organ iz drugega odstavka prejšnjega člena (to so pristojne upravne enote) glede izdaje enotnega dovoljenja po 37., 37.a, 37.b, 39., 41., 45., 45.a, 45.b, 45.c, 45.d, 46. in 48. členu tega zakona in pisne odobritve po 37. in 39. členu tega zakona, ni dovoljena pritožba, je pa dovoljen upravni spor. Zato v predmetni zadevi, saj gre za odločbo upravne enote, ki jo je izdala glede pisne odobritve po 37. členu Ztuj-2, stranka nima pravice do pritožbe, ampak tožbo v upravnem sporu. Pravni pouk v izpodbijani odločbi je torej pravilen. Tožeča stranka pa ga je pravilno upoštevala in za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe vložila tožbo v upravnem sporu.

22. Sodišče ugotavlja, da tožeča stranka ni uspela izkazati nepravilnosti ali nezakonitosti izpodbijanega akta, upravni akt pa tudi ni ničen, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

23. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1, saj relevantno dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločitev, med strankama postopka ni bilo sporno. Presoja sodišča je bila namreč na podlagi vložene tožbe omejena na preizkus procesnih kršitev v zvezi z obrazložitvijo izpodbijane odločbe (njen obstoj in razumljivost) in pravilnosti pravnega pouka ter na preizkus pravilne uporabe materialnega prava, kar predstavlja na zakonu utemeljeno in dopustno izjemo od izvedbe glavne obravnave v upravnem sporu.

24. Sodišče je o stroških upravnega spora odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem trpi v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka svoje stroške postopka.

Primerjaj sklep VSRS X Ips 17/2022 z dne 7. 6. 2023, sklep VSRS I Up 83/2023 z dne 15. 6. 2023, sodba VSRS X Ips 17/2023 z dne 30. 11. 2023, sklep VSRS X Ips 40/2019 z dne 11. 11. 2020 in druge.

Soglasje kot dejanje, s katerim drug organ sodeluje v postopku, je v odnosu do izpodbijane odločbe akcesorni akt, ki pa nima lastnosti upravne odločbe, saj se z njim ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika v upravni zadevi, in tudi nima neposrednega učinka nasproti stranki. Takšen učinek ima šele izpodbijana odločba.

Primerjaj sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 114/2020 z dne 17. 11. 2020, sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 58/2020 z dne 19. 4. 2023 in druge.

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 37, 37/5, 37/6

Zakon o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (2015) - ZZSDT  - člen 12, 12/4, 19, 19/3, 42, 42/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.