UPRS Sodba II U 35/2024-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-04-24

koncesije - prenos - soglasje - materialno pravo

Zgoraj obrazloženo po presoji sodišča pomeni, da bi toženka zahtevo tožnice za izdajo soglasja zaradi statusnega preoblikovanja morala obravnavati ob upoštevanju določbe tretjega odstavka 42. člena ZZDej v povezavi z določbo 74. člena ZJZP in ne samo na podlagi določbe tretjega odstavka 42. člena ZZDej.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za zdravje št. 0142-75/2010/12 z dne 21. 12. 2023 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka za izpolnitev dalje do plačila.

1. Ministrstvo za zdravje (sedaj tožena stranka, v nadaljevanju: toženka) je s sklepom št. 0142-75/2010/12 z dne 21. 12. 2023 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) zavrglo vlogo za izdajo soglasja k prenosu koncesije za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti na sekundarni ravni zaradi statusnega preoblikovanja zasebne zdravstvene delavke A. A., ... (1. točka izreka). Hkrati je bilo odločeno še, da posebni stroški postopka niso nastali (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je vlagateljica (sedaj tožeča stranka, v nadaljevanju: tožnica) dne 7. 3. 2023 podala vlogo za izdajo soglasja k prenosu koncesije zaradi izvedbe postopka statusnega preoblikovanja iz fizične osebe na pravno osebo. Toženka je ob obravnavi vloge ugotovila, da je tožnica vpisana v register zasebnih zdravstvenih delavcev Ministrstva, opravlja zdravstveno dejavnost na področju druge zdravstvene dejavnosti - klinična psihologija, kot zasebni zdravstveni delavec. Tožnici je bila dne 22. 9. 2005 podeljena koncesija za opravljanje javne službe na področju klinične psihologije, za to ima sklenjeno tudi koncesijsko pogodbo. Statusno preoblikovanje tožnice je dopustno in utemeljeno z določbami Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1), vendar po mnenju toženke Zakon o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju: ZZDej) kot specialni zakon instituta prenosa koncesije za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti ne pozna, zato v tem primeru ne gre za materialno pravno določeno pravico posameznika, takšna pravica pa ne izhaja niti iz določb Ustave RS ali prava Evropske unije. Na podlagi prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) je zato toženka zahtevo tožnice zavrgla, saj pristojni organ s sklepom zahtevo zavrže, če stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva ali če vlagatelj v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi.

3. Tožnica se s stališčem toženke ne strinja in vlaga tožbo v upravnem sporu iz razlogov nepravilne uporabe materialnega prava in kršitev določb upravnega postopka. Navaja, da je toženka napačno sprejela odločitev o zavrženju zahteve tožnice za izdajo soglasja k materialnemu statusnemu preoblikovanju z obrazložitvijo, da naj zahteva tožnice ne bi predstavljala pravice ali na zakonu temelječe pravne koristi, o kateri organ določa po pravilih ZUP. Zato je zahtevo tožnice zavrgla na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Odločitev o zavrženju zahteve tožnice je toženka obrazložila z navedbami, da je statusno preoblikovanje dopustno in utemeljeno na podlagi določb ZGD-1, vendar pa ZZDej v tretjem odstavku 42. člena določa, da koncesija ni predmet dedovanja, prodaje, prenosa ali druge oblike pravnega prometa ter da je tak pravni posel ničen. Izdajo takšnega soglasja pa ne predvideva niti ZZDej niti Zakon o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju: ZGJS) niti ZJZP. Toženka je na podlagi navedenih določil sprejela materialno napačno stališče, da je dovoljenje oziroma soglasje javnega partnerja pogoj za prenos razmerja statusnega partnerja v vseh zakonskih ureditvah, s tem pa ni vzpostavljeno upravičenje zasebnega partnerja, ki bi vzpostavljalo samo možnost prenosa tega razmerja v vseh zakonskih ureditvah koncesij, tudi na področju ZZDej. Po mnenju toženke tako ZZDej kot specialni zakon, ki ureja področje koncesij na področju zdravstvene dejavnosti, instituta prenosa koncesije ne pozna, to pa, da ni bil vključen v ZZDej, pomeni zgolj to, da zakonodajalec prenosa kot oblike pridobitve koncesije ni želel določiti in niti ne to, da bi se lahko uporabila določila ZJZP, ki je na tem področju splošni zakon.

4. Toženka zatrjuje, da pravica prenosa koncesije ni pravica imetnika koncesije, ker je ZZDej ne določa izrecno, kar pomeni, da zakonodajalec te pravice ni želel določiti in ne da bi zaradi tega lahko vstopile v splošne določbe ZJZP, iz katerega naj ta pravica prav tako ne bi izhajala. Zavzeto stališče toženke je materialno napačno. Ker ZZDej kot področni zakon določb o načinu prenosa koncesije v postopkih materialnega statusnega preoblikovanja ne vsebuje, je treba na podlagi izrecne določbe četrtega odstavka 42. člena ZZDej uporabiti zakon, ki ureja podeljevanje koncesij. To področje ureja ZJZP v prvem odstavku 74. člena. Iz tega izhaja, da izvajalec javno-zasebnega partnerstva dejavnost lahko prenese na tretjo osebo, če za to predhodno pridobi pisno soglasje javnega partnerja ali če je to s tem zakonom izrecno predpisano. Ker ZZDej tega izrecno ne predpisuje, je tako prenos predmeta javno-zasebnega partnerstva (to je podeljene koncesije) v okviru materialnega statusnega preoblikovanja mogoč, in sicer s soglasjem javnega partnerja oziroma koncedenta. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v zadevi opr. št. IV U 31/2020 z dne 3. 7. 2020, kjer je pojasnilo, da sodišče v upravnem sporu ni dolžno niti pristojno presojati pravilnosti in zakonitosti statusnega preoblikovanja, saj je to utemeljeno na določbah ZGD-1 in ZZDej. Slednji sicer izrecno odgovarja na vprašanje, ali lahko pride na podlagi statusnega preoblikovanja tudi do prenosa koncesije, ne daje, je pa odgovor na to podalo Ustavno sodišče v odločbi opr. št. U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018, s katero je v okviru ocene ustavnosti tretjega odstavka 42. člena ZZDej pojasnilo, da koncept materialnih preoblikovanj sloni na institutu skupnega pravnega nasledstva oziroma univerzalne sukcesije, zanj pa je značilno, da so vse pojavne oblike te vrste statusnih preoblikovanj povezana s prehodom celotnega premoženja oziroma določenega sklopa premoženja družbe, ki se materialno-statusno preoblikuje, na družbo oziroma družbe, ki to premoženje prevzemajo. Poudarilo je, da se tretji odstavek 42. člena ZZDej ne nanaša na materialna preoblikovanja, ker že jezikovna struktura te določbe kaže v smeri brezpogojne prepovedi prenosov koncesij s posameznimi pravnimi posli na način singularnega pravnega nasledstva. Upravno sodišče je pojasnilo tudi, da je treba za pravno dopusten učinkovit prenos upoštevati tudi drugi odstavek 74. člena ZJZP, ki dopušča prenos posebne izključne pravice, tudi koncesije, na druge izvajalce, skladno z zakonom in ob predhodnem soglasju javnega partnerja, kar pomeni, da lahko koncedent tisti prenos zdravstvene koncesije, ki ga vsaj v temelje dopušča zakon, predhodno odobri. Upoštevaje razlago Ustavnega sodišča, da prepoved prenosa koncesije iz tretjega odstavka 42. člena ZZDej ne vpliva na materialna statusna preoblikovanja in odločbo 74. člena ZJZP, ki določa, da je koncesijo mogoče prenesti s soglasjem javnega partnerja, je odločitev toženke očitno materialno nepravilna, tožnici pa je bila v celoti odvzeta njena na zakonu temelječa pravica oziroma pravna korist.

5. Po mnenju tožnice je toženka odločitev o zavrženju vloge sprejela tudi v izrecnem nasprotju z razlago Ustavnega sodišča RS iz odločbe opr. št. U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018, iz katere je jasno, da je treba za pravno dopusten in učinkovit prenos upoštevati tudi drugi odstavek 74. člena ZJZP, ki dopušča prenos posebne in izključne pravice, tudi koncesije, na druge izvajalce "skladno z zakonom in ob predhodnem soglasju javnega partnerja", kar pomeni, da lahko koncedent tisti prenos zdravstvene koncesije, ki ga vsaj v temelju dopušča zakon (samo materialno preoblikovanje) predhodno odobri. Odločitev toženke, da v konkretnem primeru ne gre za upravno zadevo, je nepravilna in nezakonita, toženka pa je s sprejemom takšne odločitve kršila ustavne konvencijske pravice tožnice. Da gre pri zahtevi za izdajo soglasja k materialnemu statusnemu preoblikovanju za upravno zadevo, je odločilo že Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. I U 545/2022-4 z dne 20. 9. 2022, kjer je tožnica prav tako zahtevala izdajo soglasja za prenos koncesije zaradi materialnega statusnega preoblikovanja. Sodišče je zapisalo, da je materialna podlaga za sprejem odločitve izdaja soglasja, ki je v prvem odstavku 74. člena ZJZP, da gre po naravi stvari nedvomno za odločitev, ki mora biti sprejeta po pravilih splošnega upravnega postopka, kar pomeni, da velja za odločanje o vlogi tudi rok, ki ga ZUP določa za odločitev o zahtevi.

6. V nadaljevanju tožbe se tožnica dodatno sklicuje še na pravico do svobodne gospodarske pobude po 74. členu Ustave RS ter na ustavno načelo enakosti in predlaga, da sodišče tožbi ugodi, sklep toženke odpravi in da odloči v sporu polne jurisdikcije, da izda soglasje k prenosu koncesije v okviru materialnega statusnega preoblikovanja skupaj s stroškovno posledico.

7. Toženka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe, se sklicuje na obrazložitev, vsebovano v izpodbijanem sklepu. Navaja, da je novela ZZDej-K le podrobnejše uredila področje koncesij v zdravstvu in napotila na subsidiarno uporabo ZJZP, pri tem pa ni določila oziroma uredila vprašanja prenosa koncesije, zato ne spreminja dejstva, da prenos koncesije ni pravica imetnika koncesije. V sodni praksi tudi iz ZJZP ne izhaja pravica do prenosa koncesije. ZJZP se tako uporablja samo glede vprašanj, ki s specialnim zakonom niso urejena drugače. V konkretnem primeru to ne pride v poštev, saj ZZDej izrecno ne pozna prenosa koncesije za opravljanje javne službe, torej ta institut sploh ni bil vključen v ZZDej, kar kaže na to, da zakonodajalec prenosa kot oblike pridobitve koncesije ni želel določiti. Navedeno velja še zlasti zato, ker je novela ZZDej-K sprejeta po sprejetju ZJZP in torej velja načelo lex specialis in lex posterior.

8. V zvezi s tožbenimi navedbami, da gre za upravno zadevo, toženka v odgovoru na tožbo izpostavlja, da tega ne prereka, saj je vlogo tožnice zavrgla iz razloga, ker se v zadevi ne odloča o pravici stranke.

9. Izvajalci zdravstvene dejavnosti so domače in tuje pravne in fizične osebe, ki so pridobile dovoljenje toženke za opravljanje zdravstvene dejavnosti. Enajsti odstavek 3.a člena ZZDej določa, da v primeru statusnega preoblikovanja izvajalec zdravstvene dejavnosti zaprosi za izdajo novega dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti. Glede na navedeno lahko izvajalec zdravstvene dejavnosti opravlja zdravstveno dejavnost v katerikoli pravnoorganizacijski obliki in torej ne prihaja do kršitve pravice iz 74. člena Ustave RS. Navedeno pa ne velja za izbranega koncesionarja, saj bi kasnejša statusna sprememba lahko vplivala na izbiro koncesionarja glede na merila in druge okoliščine za posamezno vrsto zdravstvene dejavnosti, ki je bila predmet javnega razpisa. Dalje četrti odstavek 44.f člena ZZDej določa, da so med trajanjem koncesijskega razmerja ob soglasju koncedenta dovoljene le nebistvene spremembe koncesijskega razmerja, ki jih koncedent odobri v obliki spremembe koncesijske odločbe. Naslednji odstavek taksativno našteje nebistvene spremembe, pri tem pa pravno organizacijska sprememba izvajalca zdravstvene dejavnosti k tem ne sodi. V konkretnem primeru je bila tožnici podeljena koncesija z namenom zagotavljanja zavarovanim osebam dostop do zdravstvene storitve po vrsti in obsegu kot predvideni s koncesijsko odločbo. Potreba po dostopu do tovrstnih zdravstvenih storitev še vedno obstaja. Toženka se z navedbami tožnice v tem oziru strinja in tozadevno poudarja, da lahko tožnica ne glede na izdan sklep v predmetni zadevi zdravstveno dejavnost še vedno nemoteno opravlja kot zasebna zdravstvena delavka, vse skladno z veljavno koncesijsko pogodbo. Glede na obrazloženo zato predlaga, da sodišče tožbo v celoti zavrne.

10. V predmetni zadevi je sodišče odločitev sprejelo izven glavne obravnave, saj dejansko stanje v predmetni zadevi ni bilo sporno, predmet presoje pa je bilo pravilno tolmačenje 42. člena ZZDej v zvezi z 74. členom ZJZP, kar pomeni, da gre za pravno vprašanje. V takšnih situacijah Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) sodišču daje izrecno pooblastilo, da odloči brez glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Hkrati koncentracija postopka na pravna vprašanja predstavlja tudi dopustno izjemo od izvedbe glavne obravnave v skladu s prvim odstavkom 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP) po judikaturi Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP).

11. Pri presoji izpodbijane odločbe sodišče izpodbijani akt preizkusi v mejah navedb oziroma razlogov, ki so navedeni v tožbi (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), hkrati pa je dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).

12. Predmet presoje sodišča v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost odločitve toženke o zavrženju zahteve tožnice za izdajo soglasja k prenosu koncesije za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti zaradi statusnega preoblikovanja tožnice iz zasebne zdravstvene delavke v pravno osebo (d.o.o.).

13. V predmetni zadevi je med strankama nesporno, da je tožnica kot zasebna zdravstvena delavka nosilka koncesije za opravljanje javne službe na področju dejavnosti klinične psihologije na podlagi odločbe toženke št. 503-212/2005 z dne 22. 9. 2005, s toženko pa ima sklenjeno Koncesijsko pogodbo št. 307/2005 z dne 27. 9. 2005. Tožnica želi izdajo soglasja k prenosu koncesije zaradi izvedbe postopka statusnega preoblikovanja iz fizične na pravno osebo. Zaradi navedenega je tožnica na podlagi 74. člena ZJZP toženko zaprosila za izdajo soglasja k prenosu koncesije zaradi statusnega preoblikovanja.

14. Nosilni razlog toženke za zavrženje tožničine zahteve za izdajo soglasja je, da prenos koncesije ni materialno pravna pravica imetnik koncesije, saj ZZDej prenosa koncesije ne predvideva, subsidiarna uporaba 74. člena ZJZP pa ni predvidena. Tožnica temu nasprotuje, posledično pa je med strankama sporna pravna razlaga tretjega odstavka 42. člena ZZDej, kot je veljal v času izdaje izpodbijanega sklepa, v zvezi z 74. členom ZJZP, zlasti vprašanje, ali se pri vprašanjih prenosa koncesije, ki je ZZDej ne ureja, subsidiarno uporabijo določila 74. člena ZJZP (kot to meni tožnica), ali pa je (kot to razlaga toženka) v skladu z namenom zakonodajalca prenos koncesije po ZZDej izrecno izključen, zato izvajalec zdravstvene dejavnosti nima zakonske podlage za prenos koncesije, posledično pa je vlogo za izdajo soglasja potrebno zavreči po 129. členu ZUP.

15. Na začetku, glede na to, da iz izpodbijanega sklepa ni jasno razvidno, ali je toženka zahtevo tožnice za izdajo soglasja zavrgla tudi iz razloga, ker ne gre za upravno zadevo (1. točka prvega odstavka 129. člena ZUP), sodišče pojasnjuje, da gre skladno z 2. členom ZUP za upravno zadevo, kadar gre za odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP). Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (drugi odstavek 2. člena ZUP). V zvezi z izdajo soglasij k prenosu koncesij, je upravnosodna praksa že zavzela enotno stališče, da gre po sami naravi stvari v predmetnih zadevah za upravno zadevo, ki mora biti obravnava po pravilih splošnega upravnega postopka,

zato sodišče v tem oziru pritrjuje pravnemu naziranju tožnice. Je pa v odgovoru na tožbo v zvezi s tožbenimi navedbami, da zahteva za izdajo soglasja predstavlja upravno zadevo, toženka izpostavila, da teh navedb tožnice ne prereka, saj je vlogo tožnice zavrgla iz razloga, ker se v zadevi ne odloča o pravici stranke (str. 3 odgovora na tožbo). Dejstvo, da gre v konkretnem primeru za upravno zadevo tako med strankama v postopku pred sodiščem ni več sporno.

16. V primerih statusnih preoblikovanj izvajalcev zdravstvene dejavnosti je potrebno ločiti med dvema pravnima vprašanjema oziroma pravnima podlagama, in sicer med vprašanjem dopustnosti materialnega statusnega preoblikovanja, ter od njega ločeno vprašanje dopustnosti singularnega prenosa koncesije.

17. Kot je izpostavilo Ustavno sodišče RS v odločbi št. U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018 in kot enotno izhaja tudi iz upravnosodne prakse,

je statusno preoblikovanje zdravnikov zasebnikov utemeljeno z določbami ZGD-1. Kot je to pojasnilo Ustavno sodišče RS v okviru ocene ustavnosti tretjega odstavka 42. člena ZZDej, koncept materialnih preoblikovanj sloni na institutu skupnega pravnega nasledstva oziroma univerzalne sukcesije, zanj pa je značilno, da so vse pojavne oblike te vrste statusnih preoblikovanj povezane s prehodom (prenosom) celotnega premoženja oziroma določenega sklopa premoženja družbe, ki se materialno statusno preoblikuje, na družbo oziroma družbe, ki to premoženje prevzemajo. Celotno premoženje oziroma posamezni sklop premoženja posamezne prenosne družbe preide na drugo družbo z enovitim korporacijsko pravnim razpolagalnim enostranskim ali dvostranskim pravnim poslom. Zgolj izvzetje materialnih preoblikovanj iz dosega tretjega odstavka 42. člena ZZDej, tako Ustavno sodišče RS, ohrani smisel 6. alineje prvega odstavka 44.d člena ZZDej, ki določa, da koncedent z odločbo odvzame koncesijo, če koncesionar prenese koncesijo na drugega izvajalca zdravstvene dejavnosti, ter da je pravno učinkovit prenos mogoč le z materialnimi preoblikovanji in univerzalno sukcesijo. Gre za stališče, ki v obravnavani zadevi ni sporno. Odgovor na prvo vprašanje je torej pozitiven: statusno preoblikovanje zdravnikov zasebnikov je glede na zgoraj obrazloženo v celoti dopustno.

18. Drugače je z drugim vprašanjem, to je z vprašanjem dopustnosti prenosa koncesije: kot že obrazloženo, je toženka mnenja, da to ni dopustno, ker ZZDej prenosa koncesije ne ureja, subsidiarna uporaba ZJZP pa v obravnavanih situacijah ne pride v poštev, medtem ko se tožnica s tem ne strinja in zagovarja stališče, da je subsidiarna uporaba ZJZP predvidena, zato je o vlogi tožnice potrebno meritorno odločiti.

19. ZJZP koncesijsko razmerje obravnava kot razmerje javno zasebnega partnerstva, v katerem javni partner podeli zasebnemu pravico opravljati storitve, ki so v javnem interesu, to pa velja tudi za zdravstveno dejavnost, kadar se ta opravlja kot javna služba na podlagi koncesije (drugi odstavek 3. člena ZZDej).

20. Koncesija za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti je prvenstveno urejena v ZZDej v 41. do 44. členu, kjer je določeno, da lahko javno službo v zdravstveni dejavnosti na podlagi koncesije opravljajo domače in tuje pravne in fizične osebe, če izpolnjujejo z ZZDej določene pogoje (41. člen ZZDej).

21. V času vložitve zahteve za izdajo soglasja in izdaje izpodbijane odločitve je veljaven 42. člen ZZDej določal, da je koncesija pooblastilo, ki se podeli fizični ali pravni osebi za opravljanje javne zdravstvene službe. Zdravstveno dejavnost na podlagi koncesije opravlja koncesionar v svojem imenu in za svoj račun na podlagi pooblastila koncedenta (prvi odstavek). Koncesija se podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev (drugi odstavek). Koncesija ni predmet dedovanja, prodaje, prenosa ali druge oblike pravnega prometa. Pravni posel v nasprotju s prejšnjim stavkom je ničen (tretji odstavek). Za koncesije po tem zakonu, vključno z ureditvijo pravnega varstva, se uporablja zakon, ki ureja podeljevanje koncesij, če s tem zakonom posamezno vprašanje ni posebej urejeno (četrti odstavek). Zakon, v katerem so vsebovane splošne določbe o koncesijah za izvajanje gospodarske oziroma druge javne službe oziroma dejavnosti, je ZJZP kot sistemski zakon za urejanje razmerij javno-zasebnega partnerstva. Ta zakon se uporablja tudi za koncesijska razmerja, saj je po določbi prve alineje 26. člena ZJZP ena od oblik pogodbenega partnerstva tudi koncesijsko partnerstvo. ZJZP koncesijsko razmerje v prvi alineji 26. člena opredeljuje kot dvostransko pravno razmerje med državo oziroma samoupravno lokalno skupnostjo ali drugo osebo javnega prava kot koncedentom in pravno ali fizično osebo kot koncesionarjem, v katerem koncedent podeli koncesionarju posebno ali izključno pravico izvajati gospodarsko javno službo oziroma drugo dejavnost v javnem interesu. Če posamezni institut v ZZDej ni urejen, je torej na podlagi četrtega odstavka 42. člena ZZDej potrebno uporabiti ZJZP. Enako stališče je veljalo že pred novelo ZZDej-K

: Vrhovno sodišče RS je namreč že pred pričetkom veljavnosti novele v sodni praksi zavzelo stališče, da se v primerih vprašanj, ki v v ZZDej niso urejena, subsidiarno uporablja ZJZP.

22. Uporaba ZJZP v razmerju do specialnih zakonov po določbi 3. člena ZJZP je subsidiarna. Subsidiarnost uporabe pomeni, da se določbe ZJZP uporabijo le v primeru, če posebni zakon istovrstnih vprašanj, ki jih ureja ZJZP, ne ureja drugače (izraz pravila lex specialis derogat legi generali). V primeru obstoja posebnega zakona se torej glede vprašanj, ki jih ureja poseben zakon, uporabijo določbe tega posebnega zakona in ne ZJZP. Če pa posebni zakon določenih vprašanj sploh ne ureja, ureja pa jih splošni zakon (ZJZP), se glede teh vprašanj uporabijo določbe splošnega zakona (ZJZP).

23. V obravnavanem primeru je ZZDej (pred in po noveli ZZDej-K) v razmerju do ZJZP specialni zakon, kar pomeni, da se ZJZP uporablja le za vprašanja, ki v ZZDej niso posebej urejena (kot že obrazloženo).

24. Da vprašanje prenosa koncesije izvajalca zdravstvene dejavnosti ZZDej ne predvideva, ni sporno. Vendar pa odsotnost takšne ureditve, ob upoštevanju izrecnega sklicevanja zakonodajalca na sistemski zakon, ki ureja vprašanja javno zasebnega partnerstva in ustaljeno sodno prakso, ki izpostavlja, da je glede koncesij v zdravstveni dejavnosti v zvezi z vprašanji, ki v ZZDej niso izrecno urejena, potrebno uporabiti ZJZP,

po presoji sodišča ne pomeni, da na področju zdravstvene dejavnosti prenos koncesije sploh ni možen, temveč je v teh situacijah potrebno uporabiti ZJZP, natančneje 74. člen ZJZP. Skladno z navedenim je na podlagi sicer dopustnega materialno pravnega preoblikovanja prenos koncesije dopusten na podlagi soglasja koncedenta, slednje pa si je koncesionar dolžan pridobiti tako, da izvajalec dejavnosti javno - zasebnega partnerstva predhodno pridobi pisno soglasje javnega partnerja (drugi odstavek 74. člena ZJZP).

Enako je zaključiti tudi na podlagi odločbe Ustavnega sodišča RS opr. št. U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018. Slednje je namreč v opombi št. 73 pojasnilo, da pravno dopusten in učinkovit prenos praviloma šteje za kršitev obveznosti koncesionarja iz koncesijskega razmerja, zato je v izogib posledice iz 6. alineje prvega odstavka 44.j člena ZZDej treba upoštevati določbo drugega odstavka 74. člena ZJZP, ki dopušča prenos posebne in izključne pravice, tudi koncesije, na druge izvajalce "skladno z zakonom in ob predhodnem soglasju javnega partnerja", kar pomeni, da lahko koncedent tisti prenos zdravstvene koncesije, ki ga vsaj v temelju dopušča zakon (samo materialno preoblikovanje), predhodno odobri. Navedeno stališče Ustavnega sodišča RS po presoji sodišča jasno izpostavlja, da je prenos koncesije možen, pravno podlago za slednje pa predstavlja drugi odstavek 74. člena ZJZP, pritrjuje pa tudi zgoraj zavzetemu stališču, da je v situacijah prenosa koncesij predvidena subsidiarna uporaba ZJZP.

25. Zgoraj obrazloženo po presoji sodišča pomeni, da bi toženka zahtevo tožnice za izdajo soglasja zaradi statusnega preoblikovanja morala obravnavati ob upoštevanju določbe tretjega odstavka 42. člena ZZDej v povezavi z določbo 74. člena ZJZP in ne samo na podlagi določbe tretjega odstavka 42. člena ZZDej. Ker je toženka tako zmotno uporabila materialno pravo, je sodišče tožbi na podlagi četrte točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijan sklep odpravilo in vrnilo zadevo v ponovno odločanje toženki, ki je v ponovljenem postopku vezana na stališča sodišča glede uporabe materialnega prava, o vlogi tožnice pa je toženka dolžna odločiti v 30 dneh od dneva prejema sodbe (peti odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovljenem postopku bo toženka morala zahtevo tožnice obravnavati meritorno ter o njeni vlogi odločiti ob upoštevanju določb ZZDej v zvezi z ZJZP, pri tem pa v zvezi s podajo soglasja sodišče še dodaja, da ZJZP ne določa nobenih pogojev za izdajo soglasja k prenosu koncesije, zato gre v tem oziru za odločanje po prostem preudarku. Slednje pa ne pomeni samovoljnega in pravno nevezanega odločanja, temveč predstavlja pravico in odgovornost upravnega organa, da po presoji vseh okoliščin ugotovljenih v upravnem postopku, na podlagi zakonsko določenih kriterijev, pooblastil in navedenih ustavnih načel odloči o vlogi stranke. Ko odloča po prostem preudarku tako organ pri istem dejanskem stanju izbere izmed več pravno enakih možnih odločitev tisto, za katero meni, da je z vidika namena najbolj smotrna, pri tem pa je vezan na namen in obseg danega mu pooblastila (drugi odstavek 6. člena ZUP) ter ustavni načeli enakosti in sorazmernosti. Namen in obseg pooblastila za odločanje po prostem preudarku sta razvidna iz norme, ki tako pooblastilo določa, sicer pa ju je potrebno ugotoviti iz ciljev, ki ju zasleduje celoten predpis.

26. V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je toženka dolžna tožnici, ki je v postopku uspela, povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožnica, ki jo je v postopku zastopal odvetnik, zadeva pa je bila rešena izven glavne obravnave, upravičena do povrnitve stroškov v višini 285,00 EUR z 22% DDV v znesku 62,70 EUR, skupno 347,70 EUR, kar je sodišče naložilo v plačilo toženki (II. točka izreka).

27. Obresti od zneska stroškov je sodišče tožnici prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena OZ v zvezi s 378. členom OZ

28. Sodna taksa bo tožnici vrnjena po uradni dolžnosti.

ESČP, Ramo Nune de Varovalca en S proti Portugalski z dne 6. 11. 2018, 190. točka obrazložitve; VSRS sodba opr. št. X Ips 114/2020 z dne 17. 11. 2020.

Enako Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 266, točka 5. in 7.

UPRS sodba opr. št. I U 542/2022-13 z dne 5. 10. 2022, opr. št. I U 545/2022-14 z dne 20. 9. 2022.

Denimo UPRS sodba opr. št. IV U 31/2020-19 z dne 3. 7. 2020.

Novela ZZDej-K je bila objavljena v Uradnem listu št. 64/17 dne 17. 11. 2017, začela pa je veljati dne 17. 12. 2017.

VSRS opr. št. X Ips 220/2014 z dne 11. 2. 2016, opr. št. X Ips 208/2013 z dne 17. 3. 2015.

Kranjc V., Zakon o javno-zasebnem partnerstvu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2009, str. 51.

Zgoraj citirani odločbi VSRS ter UPRS sodba opr. št. I U 924/2018-10 z dne 3. 9. 2019.

Prim. UPRS sodba in sklep opr. št. IV U 31/2020-19 z dne 3. 7. 2020, točka 33 obrazložitve. Enako tudi opr. št. II U 13/2024 z dne 14. 4. 2025.

Enako tudi načelno pravno mnenje VSRS z dne 13. 12. 2006.

Zakon o zdravstveni dejavnosti (1992) - ZZDej  - člen 42, 42/3

Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (2006) - ZJZP  - člen 74

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.