UPRS Sodba II U 46/2024-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-10-21

INVALIDI - SOCIALNO VARSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

osebna asistenca - pogoji za priznanje pravice - mnenje komisije - obrazloženost odločbe - pomanjkljivo obrazložena odločba

Dejstvo, da je v postopek odločanja o pravici do osebne asistence pritegnjena strokovna komisija, upravnega organa ne odvezuje dolžnosti, da sprejme konkretizirano odločitev, zanjo navede razloge in opravi zaključek glede ocene vrste in obsega osebne asistence vlagatelja.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Centra za socialno delo Maribor št. 1410-75/2023-31992/7 z dne 4. 10. 2023 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Zahteva tožene stranke za povračilo stroškov se zavrne.

1. Center za socialno delo Maribor (v nadaljevanju CSD) je z odločbo št. 1410-75/2023-31992/7 z dne 4. 10. 2023 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) odločil, da ima tožeča stranka (v nadaljevanju tožnik) pravico do 30 ur storitev osebne asistence na teden, in sicer: - storitev namenjenih osebni pomoči uporabnika, - spremstva (1. točka izreka). V 2. točki izreka, je bilo odločeno, da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve pravice do osebne asistence. V 3., 4., 5. in 6. točki izreka so bil določeni način izbire izvajalca osebne asistence, njeno izvajanje, kritje stroškov izvajanja osebne asistence in dolžnost sporočanja sprememb, ki vplivajo na upravičenost do osebne asistence, medtem ko je 7. točka izreka vsebovala odločitev o stroških postopka oziroma odločitev, da ti niso nastali.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik dne 28. 6. 2023 pri CSD vložil vlogo za priznanje pravice do osebne asistence skupaj s prilogami. CSD je dne 14. 9. 2023 prejel izvedensko mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence za uporabnika, iz katerega izhaja, da je pri tožniku ugotovljena potreba po pomoči v obliki osebne asistence v obsegu 30 ur storitev v obliki naslednjih sklopov: storitve, namenjene osebni pomoči uporabnika in spremstvo. Izvedensko mnenje je bilo poslano tožniku v izjasnitev, vendar ta izjasnitve ni podal. CSD se na strokovno mnenje komisije sklicuje kot dokaz in ga po vsebini povzema v nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe ter zaključuje, da tožnik potrebuje pomoč v obsegu 30 ur na teden.

3. Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil pritožbo, ki ji Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti kot drugostopenjski organ z odločbo št. 14109-320/2023/6 z dne 21. 12. 2023 ni ugodilo (1. točka izreka), temveč je potrdilo izpodbijano odločbo (2. točka izreka) in odločilo, da stroški postopka niso nastali (3. točka izreka).

4. Drugostopenjski organ je v pritožbenem postopku pridobil strokovno mnenje komisije druge stopnje št. MOA-OA-2023-1922-P1 o številu ur in vsebini osebne asistence za tožnika, iz katerega prav tako izhaja, da je tožnik upravičen do pomoči v obsegu 30 ur na teden. V obrazložitvi drugostopenjski organ povzema mnenje komisije druge stopnje in zaključuje, da tožnik pri osebni pomoči in izvajanju vsakodnevnih dejavnosti pretežno potrebuje delno pomoč druge osebe, potreba po pomoči pri izvajanju aktivnosti je nizka, zato je pri tožniku ugotovljena potreba po pomoči v obliki osebne asistence v obsegu 30 ur na teden. Iz obrazložitve odločbe ne izhaja, da bi bilo mnenje komisije druge stopnje poslano tožniku v izjasnitev pred izdajo odločbe.

5. Tožnik se z odločitvijo upravnih organov ne strinja in vlaga tožbo v upravnem sporu, v kateri zahteva, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Bistvo njegovih navedb je, da mu nepravilno niso bile priznane pravice do storitev, namenjene pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih in pomoč pri komunikaciji. Mnenje komisije prve stopnje je bilo poslano v izjasnitev tožniku, vendar ima tožnik končano osnovno šolo, celotno življenje je živel na kmetiji ter se posvečal oskrbi za ostarele starše, nadaljnjega šolanja ni opravil. Je prava nevešča stranka, v okolici ni bilo nikogar, ki bi mu pojasnil, kakšne pravne posledice bodo sledile zaradi nepodane izjave. Za Zakon o brezplačni pravni pomoči ni še nikoli slišal. Ko je pridobil pravico do osebne asistence na podlagi izpodbijane odločbe, je poiskal najbližjega izvajalca ter s pomočjo koordinatorke pravočasno spisal pritožbo. Komisija druge stopnje se je dne 27. 11. 2023 ponovno oglasila pri tožniku in vztrajala, da se sama pogovori s tožnikom, ne glede na navzočnost sestre in osebne asistentke ter dejstvu, da ima tožnik težave pri artikuliranju svojih potreb. Izdano je bilo identično mnenje, drugostopenjski organ pa je v odločbi zgolj potrdil pravice prvostopenjskega organa ter se ni izjasnil glede pritožbenega razloga - nepravilnega in nepopolnega dejanskega stanja v zvezi z dodatnimi urami asistence na področju storitev v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih ter pomoč pri komunikaciji. Zakaj tožnik do teh storitev naj ne bi bil upravičen, ni pojasnjeno. Tožnik poleg odobrenih storitev nujno potrebuje tudi storitve, namenjene pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih, ki so navedene v 1.b točki 7. člena Zakona o osebni asistenci (ZOA) - pomoč pri pripravljanju hrane in kuhanju, pomoč pri čiščenju in vzdrževanju bivalnih prostorov, pomoč pri urejanju osebne dokumentacije, pomoč pri oskrbi hišnih ljubljenčkov, pomoč pri vsakodnevnih nakupih in nakupih predmetov trajne rabe, druge storitve namenjene pomoči pri opravljanju podpornih dnevnih opravil. To je v pritožbi obširno pojasnil, drugostopenjski organ pa se do tega ni opredelil. Prav tako tožnik nujno potrebuje storitve pomoči pri komunikaciji (storitve iz 1.e točke 7. člena ZOA), predvsem potrebuje digitalne veščine, da bi se lahko naučil uporabljati internet, elektronsko pošto, se udeleževal obveznih izobraževanj na področju osebne asistence, poskusil uporabljati aplikacijo e-zdravnik in podobno. Nikoli še ni uporabljal mobilnega telefona, v hiši je zgolj stacionarni telefon, do katerega zaradi invalidnosti ne more. S tem so mu onemogočene enake možnosti in enako varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

6. Glede na navedeno predlaga, da sodišče prvostopenjsko in drugostopenjsko odločbo odpravi in zadevo vrne organu v novo odločanje.

7. Tožena stranka (v nadaljevanju toženka) je v odgovoru na tožbo prerekala tožbene navedbe, vztrajala pri odločitvi sprejeti v upravnem postopku ter menila, da v postopku ni izkazano, da bi vlagatelj potreboval osebno asistenco v večjem obsegu od priznanega. Tako prvostopenjska kot drugostopenjska odločba temeljita na mnenju strokovne komisije kot izvedenskega organa, katere člani so ustrezno usposobljene osebe, ki po osebnem razgovoru z uporabnikom na domu podajo strokovno izvedensko mnenje. Osebna asistenca je laična pomoč pri izvajanju aktivnosti, ne nega. Tožnik sam navaja, da bi osebno asistenco potreboval tudi za učenje ravnanja z mobitelom in računalnikom: to niso storitve osebne asistence. Toženka je pri svoji odločitvi v celoti sledila mnenju strokovne komisije, zato je bila tožniku priznana pravica do osebne asistence v obsegu 30 ur tedensko. Tak obseg ur izhaja tako iz mnenja komisije prve kot tudi druge stopnje, zato ni razloga, da toženka podanim mnenjem ne bi v celoti sledila. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno in tožniku naloži plačilo vseh stroškov postopka.

8. Sodišče je na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1

odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi kršitve pravil postopka ugoditi in upravni akt odpraviti, v postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

9. Sodišče dodaja še, da je ob upoštevanju vrste, narave in pomena zadeve (zlasti glede na tožnikovo zdravstveno stanje) predmetno zadevo obravnavalo prednostno (drugi odstavek 13.a člena Zakona o sodiščih (ZS)).

11. Predmet sodne presoje v obravnavani zadevi je odločba, izdana na podlagi vloge tožnika za priznanje pravice do osebne asistence. Na podlagi pridobljenih mnenj Komisije prve in druge stopnje je bilo v postopku odločanja o vlogi ugotovljeno, da tožnik potrebuje storitve osebne asistence v obsegu 30 ur tedensko, in sicer za storitve namenjene osebni pomoči uporabnika in spremstva.

12. Iz 1. člena ZOA izhaja, da je namen pravice do osebne asistence omogočiti posamezniku/ci z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami, ki jo v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodeloval/a v družbi na vseh področjih življenja, in da ima na ta način enake možnosti, večjo neodvisnost, aktivnost in enakopravno vključenost v družbo, skladno z določbami Konvencije o pravicah invalidov.

13. Osebna asistenca predstavlja pomoč uporabniku pri vseh tistih opravilih in dejavnostih, ki jih uporabnik ne more izvajati sam zaradi vrste in stopnje invalidnosti, a jih vsakodnevno potrebuje doma in izven doma, da lahko živi neodvisno, aktivno in je enakopravno vključen v družbo (prvi odstavek 2. člena ZOA). Pri izvajanju osebne asistence mora imeti uporabnik nadzor nad organizacijo in oblikovanjem storitev osebne asistence glede na lastne potrebe, zmožnosti, življenjske okoliščine, pogoje ter želje (drugi odstavek 2. člena ZOA). Kot osebna asistenca se šteje pomoč pri temeljnih dnevnih opravilih in pomoč pri komunikaciji in obvezna prisotnost pri uporabniku v primeru najtežjih invalidnosti, pomoč pri podpornih dnevnih opravilih, spremstvo, pomoč na delovnem mestu in izobraževalnem procesu ter pomoč pri drugih dejavnostih in aktivnostih, v katere je uporabnik vključen (tretji odstavek 2. člena ZOA).

14. Postopek uveljavljanja pravice do osebne asistence je urejen v VI. poglavju ZOA (20-22.a člen ZOA). Vloga za pridobitev pravice do osebne asistence se vloži na krajevno pristojnem centru za socialno delo (prvi odstavek 20. člena ZOA). Odločba o pravici do osebne asistence se izda na podlagi mnenja dvočlanske strokovne komisije Inštituta RS za socialno varstvo, ki izdela mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence (četrti odstavek 20. člena in prvi odstavek 21. člena ZOA). Pri tem je komisija izvedenski organ, ki deluje v okviru inštituta (drugi odstavek 21. člena ZOA), mnenje pa izdela na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom storitev na njegovem domu na posebnem, vnaprej pripravljenem standardiziranem obrazcu predpisanem s strani ministra (tretji in šesti odstavek 21. člena ZOA). Določbe ZOA urejajo tudi sestavo in imenovanje komisije, ki jo sestavljata dva izvedenca, ki ju center za socialno delo imenuje z liste izvedencev, ki jo vodi ministrstvo, pristojno za invalidsko varstvo, in v katero se imenujejo strokovnjaki s področja socialnega varstva, strokovnjaki s področja zdravstvenega varstva in strokovnjaki - predstavniki uporabnikov po vrsti invalidnosti (drugi odstavek 21. člena ZOA).

15. V primeru pritožbe zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, odloča ministrstvo, ki lahko pri odločanju o pritožbi pridobi novo izvedensko mnenje (peti odstavek 20. člena ZOA), kar je v konkretnem primeru drugostopenjski organ storil ter se pri odločanju o pritožbo skliceval (tudi) na mnenje Komisije druge stopnje.

16. V postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence se uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če posamezna vprašanja v ZOA niso urejena drugače (5. člen ZOA).

17. Sodišče je pri presoji izpodbijane odločbe po uradni dolžnosti dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih in materialnih določb zakona, pri čemer mora preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1),

neustrezno obrazloženost pa v tožbi uveljavljal tudi tožnik.

18. Sodišče po pregledu izpodbijane odločbe prve stopnje in odločbe druge stopnje ugotavlja, da sta se prvostopenjski in drugostopenjski organ v obrazložitvi (zgolj) sklicevala na izvedenski mnenji (organ prve stopnje na izvedensko mnenje pridobljeno na prvi stopnji in organ druge stopnje na izvedensko mnenje pridobljeno na drugi stopnji, s poudarkom, da je to mnenje enako mnenju komisije prve stopnje) o številu ur in vsebini osebne asistence za tožnika. Pri tem pa iz same odločbe ne izhajajo konkretni razlogi, ki so organ vodili k zaključku in odločitvi, in sicer, zakaj organ šteje, da tožnik storitve osebne asistence potrebuje le 30 ur na teden in le za storitve namenjene osebni pomoči uporabnika in za storitve spremstva (ne pa tudi za druge storitve osebne asistence, ki jih predvideva 7. člen ZOA

). Odločba prvostopenjskega organa je v celoti obrazložena zgolj s sklicevanjem in povzemanjem mnenja strokovne Komisije, enako je ugotoviti tudi za odločbo drugostopenjskega organa: tudi ta v utemeljitev svoje odločitve povzema izvedensko mnenje in odloči, da tožnik ne potrebuje pomoči več kot 30 ur na teden ter samo za storitve namenjene osebni pomoči uporabnika in za spremstvo.

19. Prvi in drugi odstavek 21. člena ZOA jasno določata, da je Komisija le izvedenski organ, ki izdela mnenje o vsebini in številu ur osebne asistence, ni pa Komisija tista, ki na koncu odloča. Odloča namreč vedno pristojni organ z ustrezno obrazloženo odločbo, skladno s prvim odstavkom 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

20. Iz obrazloženega izhaja, da so tako v prvostopenjski kot drugostopenjski odločbi izostali konkretni razlogi, ki so organ vodili k zaključku in odločitvi o pravici tožnika, in sicer zakaj organ šteje, da ima tožnik pravico do osebne asistence 30 ur na teden in to za storitve namenjene osebni pomoči uporabnika in za storitve spremstva, ne pa tudi za druge storitve osebne asistence, ki jih predvideva ZOA. Glede na namen osebne asistence, kot je opredeljen v 1. členu ZOA, bi moral po presoji sodišča organ jasno obrazložiti, zakaj konkretno tožniku pripada pravica do osebne asistence v obsegu 30 ur na teden ter samo za dve vrsti storitev, saj v nasprotnem primeru predmetne odločbe ni mogoče preizkusiti. Obrazložitve v tem oziru ni dopolnil niti drugostopenjski organ. V kolikor je namreč odločba pomanjkljiva in v njej niso navedeni ocena zakonskega dejanskega stanja stvari, ki je pomembna za zakonito in pravilno odločitev, oziroma ni konkretizirano obrazloženo, katere so tiste okoliščine, ki so organ vodili k sprejetem zaključku, dokazi, ki utemeljujejo obstoj takih dejstev in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju, gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva in so tako lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.

21. Sodišče ugotavlja, da ne iz odločbe organa prve stopnje, kakor tudi ne iz odločbe organa druge stopnje, ne izhajajo ustrezno obrazloženi razlogi za odločitev organa. Drži sicer, da Komisija, ki jo določi organ, skladno z 21. členom ZOA, izdela mnenje o potrebnosti osebne asistence posameznika ter o številu potrebnih ur in vsebini osebne asistence, vendar pa navedeno ne pomeni, da Komisija odloča tudi o pravici posameznika do osebne asistence. Slednje je, glede na tretji odstavek 20. člena ZOA, vselej naloga upravnega organa. Dejstvo, da je v postopek odločanja o pravici do osebne asistence pritegnjena strokovna komisija, upravnega organa ne odvezuje dolžnosti, da sprejme konkretizirano odločitev, zanjo navede razloge in opravi zaključek glede ocene vrste in obsega osebne asistence vlagatelja. Pri tem se mora konkretno in obrazloženo opredeliti do navedb ali pritožbenih očitkov, ki jih v vlogi ali pritožbi izpostavlja tožnik: v kolikor so ti odločilnega pomena, kot bi to lahko bilo v konkretnem primeru, organ prve in druge stopnje, ko nanje ne odgovorita, storita bistveno kršitev pravil upravnega postopka, ki bi lahko vplivala na zakonitost odločbe.

22. Po mnenju sodišča gre tako v predmetni zadevi pri obeh izpodbijanih odločbah za neustrezno in pomanjkljivo obrazloženost, saj ne zadoščata standardu obrazloženosti upravne odločbe (214. člen ZUP). Izdana odločba v upravnem postopku mora biti obrazložena v skladu z zakonom tako, da je njeno materialno zakonitost mogoče preizkusiti. Pomanjkljivosti pa lahko toženka sanira le v ponovnem postopku.

23. Sodišče še pripominja, da lahko tožnik v postopku upravnega spora uveljavlja samo kršitve podane v postopku pred organom in nanašajoče se na izpodbijano odločbo organa, ne pa tudi napake izvida in mnenja komisije, ki ga je pridobil organ. Mora pa biti tožniku, pred izdajo izpodbijane odločbe, v zvezi z izvedenskem mnenjem zagotovljena pravica do izjave, saj je v nasprotnem primeru kršena njegova pravica do izjave v postopku, to pa je v nasprotju z načelom poštenega vodenja postopka, za katerega je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti, in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih, kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve, ki izhajajo iz odločbe odločevalca.

24. Sodišče na podlagi obrazloženega ugotavlja, da je bila v postopku storjena bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1, kar je razlog za odpravo odločbe, saj gre pri odločitvi organa za strokovno odločitev organa, ki jo bo moral sam sprejeti.

25. Glede na obrazloženo, je sodišče skladno s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo. V skladu s petim odstavkom 64. člena ZUS-1 je zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral organ odpraviti navedeno kršitev upravnega postopka in svojo odločitev ustrezno obrazložiti v izdani odločbi v skladu z 214. členom ZUP. Odločitev organa mora namreč temeljiti na dokazih in tudi materialnopravni podlagi, kar mora biti vse konkretizirano na način, da je mogoče preizkusiti, kateri so bili tisti razlogi, ki so organ vodili k sprejeti odločitvi, pri tem pa je ocena Komisije zgolj eden izmed dokazov v postopku.

26. V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je toženka dolžna tožniku povrniti stroške postopka, saj je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo. Tožnik povračila stroškov ni zahteval. Povračilo stroškov je v postopku zahtevala toženka (v odgovoru na tožbo, čeprav specifikacije stroškov ni podala (spis, list. št. 16)), vendar le ta v postopku ni uspela, zato do povrnitve stroškov ni upravičena. Sodišče je zato njeno zahtevo za povračilo stroškov zavrnilo, kot izhaja iz II. točke izreka sodbe.

Kerševan E. (ur), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 333, tč. 6.

Kerševan E. (ur), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 266, točka 5. in 7.

Storitve osebne asistence so: storitve, namenjene osebni pomoči, uporabnika; storitve, namenjene pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih; spremstvo; pomoč na delovnem mestu in izobraževalnem procesu; pomoč pri komunikaciji.

Prim. UPRS sodba opr. št. II U 39/2020 z dne 27. 1. 2023, sodba opr. št. II U 190/2020 z dne 30. 6. 2023 ter VSRS sodba opr. št. I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004.

UPRS sodba in sklep opr. št. I U 1918/2020 z dne 18. 12. 2020.

Iz upravnega spisa izhaja, da je organ prve stopnje pred odločitvijo izvedensko mnenje posredoval tožniku v izjavo, medtem ko je bilo izvedensko mnenje pridobljeno na drugi stopnji tožniku poslano v vednost šele skupaj z odločbo o pritožbi.

Tako tudi sodbe UPRS opr. št. II U 39/2020-11 z dne 27. 1. 2023, opr. št. II U 174/2023-11 z dne 16. 9. 2024, opr. št. II U 81/2024-8 z dne 19. 6. 2024 in druge.

Zakon o osebni asistenci (2017) - ZOA  - člen 20, 20/3, 21, 21/1, 21/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.