UPRS Sodba III U 165/2020-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-05-31

stavbna zemljišča - nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - pogoji za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča - obrazložitev odločbe - neobrazložena odločba - bistvena kršitev določb postopka

Izpodbijana odločba nima obrazložitve, ki bi ustrezala opisanemu zakonskemu standardu. Tožnica je namreč že v upravnem postopku ugovarjala ne le, da se predmetno zemljišče uporablja kot kmetijsko, pač pa tudi, da ni opremljeno s komunalnimi priključki, izpostavila pa je tudi, da gre za območje arheološkega spomenika.

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4224-7013/2019-005190-09-130-15 z dne 9. 9. 2019, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega sodnega postopka v znesku 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Finančna uprava Republike Slovenije kot prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožnici kot zavezanki odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: NUSZ) na območju občine Hoče - Slivnica za leto 2019 v znesku 1.381,82 EUR, in sicer, kot izhaja iz izreka odločbe, za stavbno zemljišče s parc. št. 000 k.o. Spodnje Hoče s površino 2.399 m², za katerega je v izpodbijani odločbi kot namen uporabe zemljišča navedeno, da gre za območje centralnih dejavnosti.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe prvostopenjski organ navaja, da se v skladu z 58. členom Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju: ZSZ/1984) NUSZ plačuje na območju mest in naselij mestnega značaja, na območjih, ki so določena za stanovanjsko in drugačno kompleksno graditev, na območjih, za katera je sprejet prostorski izvedbeni načrt, in na drugih območjih, ki so opremljena z vodovodnim in električnim omrežjem. Na podlagi 218. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1) je Občinski svet Občine Hoče - Slivnica z Odlokom o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v občini Hoče - Slivnica (Medobčinski uradni vestnik, št. 34/2017, v nadaljevanju: Odlok) predpisal in razdelal nadaljnje pogoje in merila. Višina NUSZ je določena na podlagi Odloka in je odvisna od lege, namembnosti in smotrne izkoriščenosti uporabe stavbnega zemljišča, opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami individualne rabe ter skupne rabe. Višina NUSZ za m² stavbnega zemljišča se v skladu s 7. členom Odloka določi na podlagi meril in kriterijev iz 8. do 14. člena Odloka. Skladno s 15. členom Odloka je višina NUSZ za m² zemljišča enaka zmnožku skupnega števila točk in vrednosti točke, ki za leto 2019 znaša 0,0004 EUR. Podatke za odmero NUSZ je davčni organ prejel od Občine Hoče - Slivnica ter so del evidence, ki jo vodi občina, ki je pristojna za zbiranje in urejanje teh podatkov. Prvostopenjski organ povzema še določbe Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju: ZDavP-2), ki v 403. členu predpisuje, da zavezanec plačuje NUSZ na podlagi odločbe, ki jo izda davčni organ, kjer nepremičnina leži; v 404. členu, da izda davčni organ odločbo o NUSZ po podatkih, ki mu jih posreduje občina, na podlagi odloka in vrednosti točke na dan 1. januarja leta, za katero se določa NUSZ; v 405. členu pa, da se NUSZ plačuje za leto vnaprej in v obrokih, kot veljajo za odmero davka od premoženja, razen če občinski odlok ne določa drugače.

3. Tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo je Ministrstvo za finance z odločbo, št. DT 499-13-457/2020-2 z dne 11. 8. 2020 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba), zavrnilo kot neutemeljeno. V obrazložitvi uvodoma navede, da tožnica v zvezi z odmero NUSZ ugovarja, da se na parceli 000 izvaja izključno kmetijska dejavnost in da na njej ni urejenih priključkov. Drugostopenjski organ obrazlaga, da se v zvezi z odmero NUSZ kot veljavne uporabljajo določbe VI. poglavja ZSZ/1984 in Odloka. Po citiranju 58. člena ZSZ/1984 dodaja, da območje, na katerem se plačuje NUSZ, določi občinska skupščina oziroma sedaj občinski svet v skladu z ZSZ/1984 ter Dogovorom o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo in za določanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni list SRS, št. 19/1986), ki ga sklenejo občine, pri čemer upoštevajo zlasti: opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve na te objekte in naprave, lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča, izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih in merila za oprostitev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (61. člen ZSZ/1984). Kot nato ugotavlja, izpodbijana odločba temelji na določilih Odloka.

4. V nadaljevanju svoje obrazložitve drugostopenjski organ pojasni, da je v zvezi s tožničino pritožbo prvostopenjski organ zaprosil Občino Hoče - Slivnica za mnenje oziroma da se opredeli do pritožbenih navedb. Občina v mnenju z dne 3. 1. 2020 navaja, da je odmera NUSZ skladna s 13. in 14. členom Odloka in tam opredeljenimi merili za odmero NUSZ za nezazidana stavbna zemljišča. Ker je v Odloku kot kriterij točkovanja navedena namenska raba, dejanska raba nepremičnine ne more vplivati na izračun. Namenska raba pa je za konkretno nepremičnino določena kot območje centralnih dejavnosti, ki se v I. coni točkuje s 120 točkami. Kot še navaja, ima nepremičnina možnost priključitve in uporabe javnih komunalnih priključkov (cesta, vodovod, kanalizacija in plinovod), kar je razvidno iz kartograskega izrisa iz Prostorskega informacijskega sistema občin (PISO), ki je priloga k mnenju. Pritožbeni razlogi zato nimajo pravne podlage za oprostitev plačila NUSZ. Kot je še navedeno v obrazložitvi drugostopenjske odločbe, je prvostopenjski organ z dopisom z dne 15. 4. 2020 tožnico seznanil z mnenjem občine, na katerega je odgovorila, da se z mnenjem ne strinja, in vztrajala, da je nepremičnina v kmetijski rabi.

5. Drugostopenjski organ se nato sklicuje na 404. člen ZDavP-2 in četrti odstavek 218.b člena ZGO-1 ter v zvezi z ugovori glede odmere NUSZ poudarja, da so občine tiste, ki so pristojne za določitev območij, za katera se plačuje NUSZ. Tožnica je bila seznanjena z mnenjem Občine Hoče - Slivnica, tudi s podatki, ki se nanašajo na odmero NUSZ; tako ji je bila med drugim pojasnjena pravna podlaga za obračun NUSZ, zlasti, da se to plačuje glede na namensko rabo zemljišča, kot je določena v prostorskem izvedbenem aktu. V tej zvezi drugostopenjski organ dodaja, da je bil za obravnavano območje sprejet Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Hoče - Slivnica (v nadaljevanju: OPN), po katerem je predmetna parcela definirana kot območje centralnih dejavnosti. Tožnica po tem, ko je bila seznanjena z omenjenimi podatki in je torej imela možnost izpodbijati njihovo pravilnost, ni uspela dokazati, da predmetna parcela v okviru komunalne opremljenosti ne izpolnjuje pogojev za nezazidano stavbno zemljišče, saj v zvezi s tem ni posredovala dokazil, iz katerih bi izhajalo drugačno dejansko stanje. Ker je za odmero NUSZ bistveno, da nezazidano stavbno zemljišče izpolnjuje vse predpisane pogoje, in ker tožnica ni uspela dokazati, da parcela ne izpolnjuje pogojev za nezazidano stavbno zemljišče, je pritožbene navedbe šteti kot neutemeljene.

Tožbene navedbe in nadaljnji potek upravnega spora:

6. Tožnica je zoper izpodbijano odločbo vložila tožbo v upravnem sporu iz razlogov kršitve pravil postopka, nepravilne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, podrejeno pa, da ugotovi nezakonitost izpodbijane odločbe. Toženki naj sodišče tudi naloži, da tožnici povrne stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. V tožbi navaja, da jo je Občina Hoče - Slivnica z obvestilom z dne 15. 3. 2019 seznanila z informativnim izračunom za odmero NUSZ za zemljišče s parc. št. 000 za leto 2019 in naslednja. Ker se tožnica z izračunom ni strinjala, se je osebno oglasila na občini in pojasnila, da plačilu NUSZ nasprotuje, saj ne uporablja nobenih komunalnih priključkov; to zemljišče ji pomeni garancijo za primer bolezni in z njo povezanih stroškov zdravljenja, ima pa tudi štiri vnuke, ki bi ga v prihodnosti lahko koristili. Posebej je izpostavila, da gre za arheološko zaščiteno zemljišče, zato bi bila morebitna gradnja zvezana z visokimi stroški. Občina ji je z dopisom z dne 17. 5. 2019 odgovorila, da zemljišče izpolnjuje kriterije za nezazidano stavbno zemljišče, da je z OPN po osnovni namenski rabi opredeljeno kot stavbno zemljišče, po podrobni namenski rabi pa kot območje centralnih dejavnosti, ter da se je tudi po prej veljavnem Odloku o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Hoče - Slivnica (Medobčinski uradni vestnik Štajerske in Koroške regije, št. 8/2008, v nadaljevanju: Odlok/2008) NUSZ plačevalo za nezazidana in zazidana stavbna zemljišča. Tožnica je nato na Občino Hoče - Slivnica naslovila dopis z dne 28. 5. 2019, v katerem je ponovila, da je zemljišče nezazidano, ker so potrebna draga arheološka izkopavanja, ter pojasnila še, da je v lasti njene družine že skoraj sto let. V odgovor je prejela dopis občine z dne 13. 6. 2019, s katerim ji je bilo pojasnjeno, da se je spremenila vrednost točke z 0,00035 EUR na 0,0005 EUR in da je v tej občini 48 parcel s podrobno namensko rabo območje centralnih dejavnosti, med lastniki le-teh pa ni nobenega občinskega svétnika. Tožnica v zvezi s tem prilaga dopis Občine Hoče - Slivnica, št. 42306-00094/2005-002 z dne 20. 4. 2005, s katerim se ji je odmera NUSZ za parcelo 000 za leto 2005 zmanjšala za 50 %, ker parcela leži v območju umetnostnih in kulturnih spomenikov ter je pogoj za gradbeno dovoljenje pridobitev mnenj arheologov in naročilo izkopov; prilaga pa tudi odločbo Mestne občine Maribor, št. 617-1/90 z dne 12. 2. 1991, o začasni razglasitvi območja prazgodovinske in rimske naselbine Hoče za arheološki spomenik, iz katere izhaja, da parcela 111 (iz katere je, kot pojasni, nastala parcela 000) predstavlja širše zavarovano območje, zato so ob spremembi namembnosti zemljišča potrebna arheološka sondiranja ali izkopavanja ter nadzor nad gradnjami. Tožnica navaja, da je res tudi Odlok/2008 določal plačilo NUSZ za nezazidana stavbna zemljišča, vendar primerjava odmere NUSZ za leto 2019 v višini 1.381,82 EUR z odmero iz leta 2005 v višini 90,10 EUR (v polovičnem znesku 45,05 EUR) ne potrebuje posebnega komentarja. Na zadnji dopis občine se je tožnica odzvala z dopisom z dne 17. 6. 2019, v katerem je pojasnila, da gre pri obravnavani parceli za travnik, da nima iz naslova centralnih dejavnosti nobenega dohodka in da na parceli ni nobenega priključka na infrastrukturo. Nato dodaja, da je v dopolnitvi pritožbe navajala tudi, da vrednost nepremičnine po najnovejših podatkih Geodetske uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju: GURS) znaša 4.797,00 EUR, medtem ko je v času pisanja pritožbe (dne 10. 10. 2019) po podatkih iz evidence GURS znašala 146.819,00 EUR, v času pisanja tožbe pa po podatkih Portala Prostor Republike Slovenije 117.455,00 EUR. Navedeni podatki kažejo zelo različne vrednosti parcele, kar tožnici, glede na ravnanje organov, zbuja pomisleke.

8. Glede na vse navedeno tožnica meni, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker je prvostopenjski organ napačno ugotovil dejansko stanje, zlasti rabo parcele, kot tudi, da tožnica uporablja komunalne priključke, popolnoma pa je tudi ostalo prezrto, da gre za arheološko zaščiteno zemljišče in da ima parcela kar tri različne vrednosti. Izpodbijana odločba je pomanjkljiva, ker ni dovolj obrazložena, te kršitve pa ni odpravil niti drugostopenjski organ. Ta se tudi ni opredelil do pritožbenih navedb o tem, da vrednost parcele po podatkih GURS znaša 4.797,00 EUR, kar utemeljuje zatrjevano rabo zemljišča. Tožnica navaja še, da po določbi 61. člena ZSZ/84 NUSZ določi občina, ki pri tem med drugim upošteva smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča, zato 7. člen Odloka, ki navedenega kriterija ne upošteva, ni skladen z zakonom. Zaradi načel sorazmernosti in enakosti pred zakonom ter varovanja zasebne lastnine je potrebna presoja ustavnosti in zakonitosti Odloka. Tožnica, kot še ugovarja, v postopku ni imela možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, kršena ji je bila torej pravica do izjave. V dokaznem smislu se sklicuje na izpodbijano in drugostopenjsko odločbo, svojo pritožbo z dne 10. 10. 2019, dopis prvostopenjskega organa z dne 15. 4. 2020, dopolnitev pritožbe z dne 20. 4. 2020, dopis Občine Hoče - Slivnica z dne 15. 3. 2019, uradni zaznamek navedene občine z dne 1. 4. 2019 in odgovor občine z dne 17. 5. 2019, svoje pripombe z dne 28. 5. 2019, odgovor Občine Hoče - Slivnica z dne 13. 6. 2019, dopis navedene občine, št. 42306-00094/2005-002 z dne 20. 4. 2005, odločbo Mestne občine Maribor, št. 617-1/90 z dne 12. 2. 1991, svoj dopis, naslovljen na Občino Hoče - Slivnica, z dne 17. 6. 2019, izpisa iz evidence GURS z dne 29. 11. 2019 in z dne 20. 11. 2013, izpis iz Portala Prostor z dne 15. 9. 2020 ter Odlok, predlaga pa tudi zaslišanje strank.

9. Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, v odgovoru na tožbo splošno prereka tožbene navedbe in vztraja pri razlogih iz obrazložitev upravnih odločb. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

10. V tem upravnem sporu je odločala sodnica poročevalka kot sodnica posameznica (prvi odstavek 13. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1, ter drugi odstavek 25. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnem sporu, ZUS-1C).

12. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost s tožbo izpodbijane odločbe, s katero je bilo tožnici odmerjeno NUSZ na območju Občine Hoče - Slivnica za leto 2019.

13. V času izdaje izpodbijane odločbe je bila obveznost plačila NUSZ določena v VI. poglavju ZSZ/1984, ki se je v tem delu uporabljal v skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/1997) in prvim odstavkom 179. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1), s tem, da je ZUreP-1 v 180. členu določil še, da se NUSZ odmerja samo za tista stavbna zemljišča, ki jih kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov. V tem smislu je ZGO-1 v določbah 218. člena natančneje opredelil zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, za katera se lahko odmeri NUSZ. Po tretjem odstavku 218. člena ZGO-1 se za nezazidana stavbna zemljišča po tem členu z dnem, ko se začne uporabljati ta zakon, štejejo tista zemljišča, za katera je z izvedbenim prostorskim aktom določeno, da je na njih dopustna gradnja stanovanjskih in poslovnih stavb, ki niso namenjene za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave in da je na njih dopustna gradnja gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tudi niso namenjeni za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave. V drugi alineji prvega odstavka 218.b člena ZGO-1 je dalje določeno, da se z dnem uveljavitve tega zakona šteje, da so s tretjim odstavkom 218. člena tega zakona kot nezazidana stavbna zemljišča določene tiste zemljiške parcele, za katere je z izvedbenim prostorskim aktom določeno, da je na njih dopustna gradnja določene vrste objekta iz tretjega odstavka 218. člena tega zakona, če je za njih zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto in če ležijo znotraj območja, za katerega je občina z odlokom o nadomestilu določila, da se plačuje nadomestilo za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča. V četrtem odstavku 218.b člena ZGO-1 pa je določeno, da se šteje, da je za zemljiške parcele iz druge alineje prvega odstavka tega člena zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto, če je za območje, na katerem ležijo, sprejet državni ali občinski lokacijski načrt. Če je za območje, na katerem ležijo zemljiške parcele iz druge alinee prvega odstavka tega člena, sprejet občinski prostorski red, se šteje, da je za njih zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov, če imajo takšne parcele urejen dostop do javnega cestnega omrežja, za njih pa je tudi možno izvesti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav.

14. Uskladitev pridobivanja podatkov za odmero nadomestila za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča je nato urejena v 218.č členu ZGO-1. Ta določa, da občina za namene odmere nadomestila za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča pridobi iz lastnih evidenc podatke o namenski rabi prostora, določene z veljavnimi prostorskimi sestavinami občinskega dolgoročnega plana za obdobje od leta 1986 do leta 2000 in občinskega srednjeročnega družbenega plana za obdobje od leta 1986 do leta 1990 oziroma občinskim prostorskim planom in veljavnimi izvedbenimi prostorskimi akti. Podatke o površini zemljiških parcel, ki so vključene v območja, za katera je občina določila, da se na njih plačuje nadomestilo za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča, pridobi občina brezplačno iz uradnih evidenc zemljiškega katastra. Podatke o nezazidanih stavbnih zemljiščih, za katere je določeno, da je na njih dopustna gradnja stanovanjskih in poslovnih stavb, ki niso namenjene za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave in da je na njih dopustna gradnja gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tudi niso namenjeni za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave, pridobi občina iz veljavnih občinskih in državnih izvedbenih prostorskih aktov (prvi odstavek 218.č člena ZGO-1). Občina obvesti lastnike zemljiških parcel, ki se po določbah tega zakona štejejo za nezazidano stavbno zemljišče, o podatkih za odmero nadomestila za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča, ki jih pridobi na način, kot to določa prejšnji odstavek, z javnim naznanilom, ki se ga lahko objavi hkrati z javnim naznanilom iz drugega odstavka prejšnjega člena in mora vsebovati tudi enake sestavine in rok, v katerem lahko zavezanci za plačilo nadomestila za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča podajo pripombe in ki ne sme biti krajši od osem dni po objavi javnega naznanila (drugi odstavek 218.č člena ZGO-1). Če se zavezanec za plačilo nadomestila za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča s podatki občine ne strinja, mora v roku 30 dni od javnega naznanila predlagati vpis novih podatkov ali predlagati vpis sprememb podatkov iz prvega odstavka tega člena pri občinskem upravnem organu, pristojnem za urejanje prostora, v skladu s predpisi, ki urejajo evidentiranje nepremičnin (tretji odstavek 218.č člena ZGO-1). Če zavezanec za plačilo nadomestila za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča ne predlaga vpisa novih ali spremenjenih podatkov v skladu z določili prejšnjega odstavka, se šteje, da so podatki občine pravilni (četrti odstavek 218.č člena ZGO-1). V skladu s 404. členom ZDavP-2 davčni organ NUSZ določi na podlagi podatkov občine. Sodišče še pojasnjuje, da se na podlagi odločbe Ustavnega sodišča U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014, s katero je bil razveljavljen Zakon o davku na nepremičnine, ZSZ/1984 oziroma VI. poglavje tega predpisa ter občinski odloki, izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/1984 in določbe členov 218, 218.a, 218.b, 218.c, 218.č in 218.d ZGO-1, do nove zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo kot materialnopravna podlaga pri odmeri NUSZ.

15. Sodišče dalje pojasnjuje, da je v zvezi s predhodno opisano zakonsko ureditvijo Vrhovno sodišče v sodbi in sklepu X Ips 6/2020 z dne 10. 6. 2020 (23. točka obrazložitve) sprejelo stališče, da navedene zakonske določbe ne vzpostavljajo neizpodbojne domneve o resničnosti podatkov občine in da tudi v primeru opustitve pravočasnega predloga zavezanca za NUSZ občini za spremembo podatkov ne izključujejo možnosti uporabe pravnih sredstev za izpodbijanje dejanskega stanja, ki je bilo podlaga za odmero NUSZ temu zavezancu. Takšen poseg v pravico do navajanja in dokazovanja nasprotnih dejstev ter učinkovitega pravnega sredstva bi bil po presoji Vrhovnega sodišča nesorazmeren. Svoje stališče je Vrhovno sodišče potrdilo v sklepu I Up 80/2020 z dne 16. 9. 2020, v katerem je pojasnilo (9. točka obrazložitve), da ne glede na to, da je že v postopku ugotavljanja za odmero NUSZ potrebnih podatkov na občini predvideno sodelovanje davčnega zavezanca, se ta postopek ne zaključi z upravnim aktom (občine), temveč se o tem, kdo je zavezanec za plačilo NUSZ in v kakšni višini, odloči šele z odmerno odločbo davčnega organa, izdano na podlagi ZDavP-2. To pomeni, da je davčni organ tisti, ki skladno z ZDavP-2 vodi davčni in s tem tudi ugotovitveni postopek odmere NUSZ. Tudi dejstva, ki jih v svoje evidence zabeleži občina in posreduje davčnemu organu za potrebe odmere NUSZ, so torej predmet preizkusa na podlagi pravnih sredstev zoper odmerno odločbo toženke. Kot izhaja iz stališč Vrhovnega sodišča, je razlogovanje, da so za odmero NUSZ pomembni le podatki, navedeni v uradnih evidencah, materialnopravno napačno. Kolikor torej drugostopenjski organ odločitev utemeljuje na takšnem razlogovanju, gre za nepravilno uporabo materialnega prava.

16. V postopku izdaje odločbe o odmeri NUSZ mora davčni organ, kot izhaja iz določb ZDavP-2 (ob 403. in 404. členu glej še tretji odstavek 2. člena tega zakona), upoštevati tudi določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP, glej tudi 1. do 3. člen tega zakona). Tako mora med drugim upoštevati določbe ZUP, ki predpisujejo, kako mora biti obrazložena odločba. Prvi odstavek 214. člena ZUP določa, da obrazložitev odločbe obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku stranke. V skladu s prvim odstavkom 254. člena ZUP se določbe tega zakona, ki se nanašajo na odločbo, smiselno uporabljajo tudi za odločbo o pritožbi, pri čemer je v drugem odstavku istega člena ZUP določeno, da se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe; (le) če je že prvostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločbe pravilno presodil navedbe, ki se uveljavljajo v pritožbi, se lahko drugostopenjski organ sklicuje na razloge iz prvostopenjske odločbe. Iz citiranih zakonskih določb izhaja (tudi) zahteva (ki ima ustavnopravni temelj v pravici iz 22. člena Ustave Republike Slovenije), da se mora upravni organ v obrazložitvi odločitve konkretno opredeliti do vseh navedb in ugovorov stranke, ki niso očitno nerelevantni za odločitev. Z zakonom predpisana obrazložitev upravne odločbe, ki vsebuje jasno opredelitev do navedb in ugovorov, ki jih je stranka podala v upravnem postopku, namreč tej omogoča, da lahko učinkovito (s konkretiziranimi, obrazloženimi nasprotnimi argumenti) uveljavlja sodno varstvo zoper upravno odločbo, sodišču pa, da polno preizkusi njeno pravilnost in zakonitost.

17. Izpodbijana odločba nima obrazložitve, ki bi ustrezala opisanemu zakonskemu standardu. Tožnica je namreč že v upravnem postopku ugovarjala ne le, da se predmetno zemljišče uporablja kot kmetijsko, pač pa tudi, da ni opremljeno s komunalnimi priključki, izpostavila pa je tudi, da gre za območje arheološkega spomenika. Ob množičnosti postopkov odmere NUSZ je mogoče razumeti, da so obrazložitve v tovrstnih zadevah izdanih prvostopenjskih odmernih odločb, ki so praviloma izdane brez posebnega ugotovitvenega postopka, skope, vendar pa v obravnavanem primeru niti obrazložitev drugostopenjske odločbe predpisanemu standardu ne zadosti in je bistveno pomanjkljiva. Drugostopenjski organ sicer navede, da se NUSZ plačuje glede na namensko rabo, kot je določena v prostorskem izvedbenem aktu, in ne glede na dejansko rabo zemljišča, zato uporaba zemljišča v druge namene še ni razlog, da se ne bi štelo za nezazidano stavbno zemljišče. Drugih navedb, ki jih je tožnica podala v pritožbi in v svojem odgovoru na mnenje občine, pa ni primerno predstavil. Navedel je zgolj, da tožnica potem, ko je bila v upravnem postopku seznanjena s podatki iz mnenja Občine Hoče - Slivnica, ki jih je imela možnost izpodbijati, ni uspela dokazati, da predmetna parcela v okviru komunalne opremljenosti ne bi izpolnjevala pogojev za nezazidano stavbno zemljišče, oziroma da ni posredovala dokazil, iz katerih bi izhajalo drugačno dejansko stanje. V zvezi s tem pa drugostopenjski organ zgolj povzame vsebino mnenja občine, ne da bi konkretno navedel, kakšno dejansko stanje je sam ugotovil na podlagi po vloženi tožničini pritožbi izpeljanega ugotovitvenega postopka, in ne da bi obrazložil, ali je oziroma zakaj je mnenju občine v celoti sledil. Kolikor se zavzema za stališče, da podatkom, ki jih davčnemu organu sporoči občina, v postopku odmere NUSZ ni moč oporekati, sodišče temu ne more slediti iz razlogov, ki so navedeni že v predhodnih točkah te obrazložitve.

18. Sodišče izpostavlja, da ugovorov, ki se nanašajo na komunalno opremljenost zemljišča, ni mogoče opredeliti kot očitno nepomembnih za odločitev, zato bi se drugostopenjski organ do njih moral vsebinsko opredeliti in pri tem utemeljiti, katere konkretne določbe predpisov so podlaga za zavzeta stališča. Ob tem sodišče dodaja, da stranki praviloma ni mogoče nalagati bremena, da dokazuje negativna dejstva, pač pa je na organu, da ugotovi in v odločbi navede dejstva, ki so pomembna za odmero obveznosti, ter v celoti obrazloži pravno podlago za odmero. Razlogi odločitve pa so s tega vidika ostali pomanjkljivi, in sicer tudi zato, ker drugostopenjski organ ob splošni navedbi, da izpodbijana odločba temelji na določilih Odloka, ne pojasni, katere določbe Odloka so relevantne za odločitev glede na podane tožničine ugovore. Njegovega sklicevanja, da je bila pravna podlaga za zaračunavanje NUSZ tožnici pojasnjena že v mnenju občine, ni mogoče sprejeti, saj mora biti, kot izhaja iz predhodno citiranih določb ZUP, tudi pravna podlaga del obrazložitve upravne odločbe. Povedano drugače, drugostopenjski organ lahko svoje razloge nadomesti le s sklicevanjem na razloge prvostopenjskega organa, in to samo, ko(likor) je že ta presodil pritožbene navedbe (za takšno situacijo pa v obravnavanem primeru očitno ne gre). Ob navedenih pomanjkljivostih pa je posledično obrazložitev ostala pomanjkljiva tudi z vidika zakonske zahteve, da mora obrazložitev vsebovati razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo.

19. Niti prvo- niti drugostopenjski organ se tudi nista opredelila do tožničinih ugovorov v smeri, da ima obravnavana parcela status arheološkega spomenika, ki jih ni mogoče opredeliti kot očitno nerelevantnih, saj iz tožbenih navedb, ki jih potrjujejo tudi podatki spisa, izhaja, da je bila tožnica v preteklosti za predmetno zemljišče že delno oproščena plačila NUSZ. Zato bi se moral drugostopenjski organ do teh navedb vsebinsko opredeliti in pri tem pojasniti, katere konkretne določbe predpisov so podlaga za zavzeta stališča. V zadevi je torej ostalo neodgovorjeno, ali okoliščina, da ima zemljišče status arheološkega spomenika (kolikor ga, glede na začasno narave odločbe o razglasitvi z dne 12. 2. 1991, še ima), po Odloku - za razliko od prej veljavnega Odloka/2008 - ni več relevantna za oprostitev plačila NUSZ, ali pa tožnica morebiti niti ni podala pisne zahteve za oprostitev plačevanja NUSZ ali pa je bila ta zavrnjena.

20. Zaradi, kot je opisano, bistveno pomanjkljive obrazložitve, izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. To pa je absolutna bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, v zvezi z 2. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

21. Iz vseh navedenih razlogov je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo, v skladu z nadaljnjimi določbami istega člena ZUS-1, vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral upoštevati pravno mnenje in stališča iz te sodbe. Zaradi ponovnega postopka sodišče dodaja, da je v načelu pravilno stališče, da je za odmero NUSZ za nezazidana stavbna zemljišča pomembna namenska raba in ne dejanska raba, vendar se bo moral davčni organ opredeliti tudi do ostalih tožničinih ugovorov. V tej zvezi sodišče dodaja, da je odmera NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče praviloma upravičena, če ima zemljišče dejansko možnost priklopa oziroma dostopa do javnega komunalnega omrežja oziroma infrastrukture, četudi priklop na navedena omrežja še ni izveden. Pred ponovno odločitvijo naj prvostopenjski organ tožnico seznani z rezultatom ugotovitvenega postopka in tudi s svojimi stališči glede vse za odločitev relevantne pravne podlage ter ji da možnost, da se o tem konkretno izreče (prim. prvi odstavek 138. člena in 5. točko tretjega odstavka 146. člena ZUP ter sklep Vrhovnega sodišča X Ips 326/2014 z dne 25. 11. 2015), nato sprejeto odločitev pa naj obrazloži, kot to zahteva zakon, in se pri tem obrazloženo opredeli do vseh tožničinih navedb in ugovorov.

22. Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave, in sicer na podlagi določbe prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov zadeve tožbi očitno treba ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

23. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, se po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 tožnici glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Glede na to, da je bila tožba vložena po odvetnici A. A. kot tožničini pooblaščenki, odločitev o tožbi pa je bila sprejeta brez glavne obravnave, je sodišče na navedeni podlagi tožnici prisodilo pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR (glej 3. člen omenjenega Pravilnika, drugi odstavek). Ta pavšalni znesek vključuje vse stroške upravnega spora na prvi stopnji, razen sodnih taks. Toženka mora prisojeni znesek povračila stroškov tožnici plačati v roku 15 dni od prejema te sodbe, po poteku tega roka tečejo tudi zakonske zamudne obresti (313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in 299. člen Obligacijskega zakonika, OZ).

24. Za tožbo plačano sodno takso pa bo tožnici vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218, 218/3, 218b, 218b/1, 218b/1-2, 218č

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 214/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.