UPRS Sodba I U 96/2022-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-04-15

tujci - enotno dovoljenje za prebivanje in delo - domneva nepodrejanja pravnemu redu rs - odločba o prekršku

Sodišče opozarja, da toženka nima pooblastil, da bi smela interpretirati odločitev prekrškovnega organa preko meja prekrška, kot ga je ugotovil in sankcioniral prekrškovni organ. Zato nima pooblastil, da sama presoja olajševalne in obremenilne okoliščine storjenega prekrška. Tehtanje teh je v pristojnosti prekrškovnega organa, ki pa je tožniku izrekel najnižjo predpisano globo. Toženka je zato s presojo "oteževalnih" in "olajševalnih" okoliščin prekrška presegla pooblastilo iz 6. člena ZUP o prostem preudarku. Zaradi napačne uporabe določb o prostem preudarku, pa ni odgovorila na tožbene ugovore tožnika glede izrečene najnižje globe in s tem v povezavi njegovih ravnanj po storitvi prekrška.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Upravne enote Krško št. 214 - 857/2021-6219-15 z dne 21. 12. 2021, odpravi.

II. Tožena stranka mora tožniku povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

1. Upravna enota Krško (v nadaljevanju toženka) je z odločbo št. 214 - 857/2021-6219-15 z dne 21. 12. 2021 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) zavrnila prošnjo delodajalca A., s. p., (v nadaljevanju delodajalec) za izdajo prvega enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujca v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju RS) B. B., rojenem ... 2000, državljanu Kosova (v nadaljevanju tožnik). Ugotovila je, da stroški v postopku niso bili priglašeni.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je delodajalec za tožnika vložil prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo v RS (v nadaljevanju enotno dovoljenje) po 37. členu Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2), na podlagi soglasja Zavoda RS za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ) k izdaji prvega enotnega dovoljenja po 17. členu Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju ZZSDT). ZRSZ je na podlagi zaprosila toženke 21. 7. 2021 izdal soglasje za izdajo enotnega dovoljenja za namen zaposlitve pri delodajalcu.

3. Toženka je na podlagi vpogleda v uradno evidenco registra tujcev dne 21. 7. 2021 in dopisa Policijske postaje Ljutomer (v nadaljevanju PP Ljutomer) z dne 11. 10. 2021 ugotovila, da so pri slednji 13. 11. 2020 obravnavali tožnika zaradi prekrška nedovoljenega prestopa državne meje iz 2. alineje prvega odstavka 12. člena takrat veljavnega ZTuj-2. Na podlagi prvega odstavka 145. člena ZTuj-2 so mu s plačilnim nalogom izrekli globo v višini 500,00 EUR. Tožnik jo je na kraju samem poravnal v polovičnem znesku. Tožnik je tako kršil pravni red RS (določila ZTuj-2), saj se je izognil mejni kontroli zunaj območja mejnega prehoda.

4. Tožnik je v izjavi z dne 17. 11. 2021 priznal storjeni prekršek, ga obžaloval in poudaril, da je globo takoj poravnal. Pri tem je izpostavil, da je to edini prekršek, ki ga je storil, da ni storil nobenega kaznivega dejanja, zato upoštevaje načelo sorazmernosti meni, da to ne more biti podlaga za domnevo, da se ne bo podrejal pravnemu redu RS. Toženka je pojasnila, da tožnik v zvezi s prekrškom ni podal konkretnih obrazložitev, s tem da ga obžaluje in je globo poravnal pa ne izkazuje okoliščin, s katerimi bi lahko opravičeval ali izkazoval navedeno dejanje. Na podlagi vseh ugotovljenih okoliščin, v katerih je prišlo do kršenja pravnega reda, obstajajo razlogi za domnevo, da se ne bo podrejal pravnemu redu RS.

5. Ob sklicevanju na sodbo naslovnega sodišča I U 369/2014 je toženka poudarila, da se dovoljenje za prebivanje v RS tujcu ne izda že zgolj zaradi razlogov za domnevo, da se ne bo podrejal pravnemu redu RS. V tem primeru pa je tožnik prekršek storil. Kršil je določbe ZTuj-2, torej ravnal v nasprotju z zakonodajo s področja prava tujcev, ki določa osnovna pravila za bivanje tujcev v RS. Splošno znano je dejstvo, da se v tujo državo lahko vstopi le na mejnih prehodih, ki so temu namenjeni. Nedovoljen vstop v RS pomeni tudi nedovoljen vstop na schengensko območje, ki je območje odpravljenih notranjih meja držav Evropske unije. Zato so obremenilne okoliščine večje kot olajševalna okoliščina, da v RS tožnik še ni storil prekrška. Tožnik tudi ni izkazal obstoja okoliščin, ki bi odpravile domnevo, da se bo, glede na že storjeni prekršek s področja prava tujcev, pravnemu redu RS v prihodnje podrejal.

6. Toženka je tako zaključila, da pri tožniku obstajajo razlogi za domnevo, da se ne bo podrejal pravnemu redu RS in na podlagi 6. alineje prvega odstavka 55. člena v zvezi z drugim odstavkom 37. člena ZTuj-2 zavrnila prošnjo tožnikovega delodajalca za izdajo enotnega dovoljenja tožniku.

7. Tožnik vlaga tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Predlaga, da naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in razveljavi in zadevo vrne toženki v ponoven postopek. Priglaša tudi stroške postopka v upravnem sporu.

8. Navaja, da ni sporno, da je storil prekršek, a poudarja, da je to edini prekršek, ki ga je storil in tudi poravnal globo v polovičnem znesku na kraju samem, ravno tako ni storil nobenega kaznivega dejanja. S takojšnjim plačilom globe je izkazal spoštovanje pravnega reda RS, da se bo pravnemu redu RS podrejal in ga spoštoval, izkazal pa je tudi zavedanje, da ni ravnal pravilno.

9. Zakonska dikcija razlogov za domnevo je splošna, zato je pri ugotavljanju njihovega obstoja treba upoštevati vse okoliščine konkretnega primera, česar toženka ni storila. Tožnik meni, da izpodbijana odločba zanj predstavlja dodatno sankcijo, ki je nesorazmerna v primerjavi s težo storjenega prekrška po ZTuj-2, pri presoji, ali obstajajo razlogi za navedeno domnevo, pa je treba upoštevati načelo sorazmernosti. Poudarja, da prekršek ni bil tako hud, saj mu je bila odmerjena najnižja globa za storjeni prekršek, zato ni mogoče zaključiti, da so podani razlogi za domnevo, da se ne bo podrejal pravnemu redu RS. Sodba, na katero se sklicuje toženka, ni relevantna. Razlogi za obstoj domneve iz 6. alineje prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 lahko obstajajo le, če jih je več. Zato je toženka nepravilno uporabila materialno pravo, ko je na podlagi zgolj enega storjenega prekrška, pa četudi po ZTuj-2, zaključila, da je pri tožniku nesporno izkazana domneva, da se v bodoče ne bo podrejal pravnemu redu RS.

10. Toženki očita še, da je nepravilna navedla, da v izjavi z dne 17. 11. 2021 ni podal "konkretnih obrazložitev" in da je obrazložitev izpodbijane odločbe sama s seboj v nasprotju. V četrtem odstavku na 3. strani je toženka namreč enkrat zapisala, da je storil prekršek po Zakonu o javnem redu in miru, drugič pa po ZTuj-2, pri tem pa iz obrazložitve izhaja, da je storil le en prekršek. Zato bi bilo treba izpodbijano odločbo odpraviti že iz tega razloga.

11. Toženka je posredovala upravni spis, ki se nanaša na zadevo, na tožbo pa ni odgovorila.

13. Enotno dovoljenje je dovoljenje za začasno prebivanje in delo, ki tujcu omogoča da vstopi, prebiva in dela v RS (prvi odstavek 37. člena ZTuj-2). Prvo enotno dovoljenje se tujcu izda za čas veljavnosti pogodbe o zaposlitvi ali pogodbe, sklenjene za opravljanje dela, vendar ne dlje od enega leta (tretji odstavek istega člena). Tujcu, ki želi prebivati v RS zaradi zaposlitve ali dela, se lahko izda enotno dovoljenje za prebivanje in delo, če izpolnjuje pogoje iz tretjega odstavka 33. člena tega zakona, če pristojni organ po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, poda soglasje k izdaji enotnega dovoljenja in če ne obstajajo razlogi za zavrnitev izdaje dovoljenja iz prve, druge, tretje, četrte, pete, šeste, sedme, devete, desete, enajste ali dvanajste alineje prvega odstavka 55. člena tega zakona (drugi odstavek 37. člena ZTuj-2). Iz take dikcije zakonske določbe (t. j. beseda "lahko") izhaja, da je zakonodajalec upravnemu organu, ki odloča o izdaji enotnega dovoljenja, podelil diskrecijsko pooblastilo za odločanje o prošnji tujca za izdajo enotnega dovoljenja, torej zakonsko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku.

14. Ko upravni organ odloči po prostem preudarku, mora biti odločba v upravnih zadevah izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo za tako odločanje dano (drugi odstavek 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), v obrazložitvi odločbe pa morajo biti navedeni razlogi za sprejeto odločitev (5. točka prvega odstavka 214. člena ZUP). Obseg sodne kontrole je v tem primeru omejen v smislu, da sodišče preveri le, ali so bile upoštevane meje prostega preudarka in, ali je bil prosti preudarek uporabljen na način, ki ustreza namenu, za katerega je v zakonu določen (tretji odstavek 40. člena ZUS-1).

15. Tožnik ugotovitvam toženke glede storjenega prekrška nedovoljenega vstopa v RS ni nasprotoval, tega je celo priznal, zato relevantno dejansko stanje za izdajo izpodbijane odločbe med strankama ni sporno. Sporno ostaja vprašanje, ali je to že samo po sebi zadosten razlog za domnevo, da se tožnik ne bo podrejal pravnemu redu RS in predvsem, ali je toženka tožnikove ugovore pravilno obravnavala (oz. pravilno uporabila prosti preudarek) in, ali je temu ustrezno obrazložila izpodbijano odločbo.

16. Prekrškovni organ je tožniku 13. 11. 2020 izdal plačilni nalog zaradi prekrška iz 2. alineje prvega odstavka 12. člena takrat veljavnega ZTuj-2. Ta je določal, da se za nedovoljen vstop tujca v RS šteje, če se tujec izogne mejni kontroli. Na podlagi prvega odstavka 145. člena takrat veljavnega ZTuj-2 mu je prekrškovni organ za ta prekršek s plačilnim nalogom izrekel globo v višini 500,00 EUR. Tujca se je za ta prekršek lahko kaznovalo z globo od 500 do 1.200 EUR.

17. Toženka težo prekrška, ki jo tožnik ugovarja, gradi na argumentaciji, da je ravnal v nasprotju z zakonodajo s področja prava tujcev, ki določa osnovna pravila za bivanje tujcev v RS. Poleg tega pa tožniku očita, da je z nedovoljenim vstopom v RS, nedovoljeno vstopil tudi v schengensko območje, to je območje odpravljenih notranjih meja Evropske unije, kjer so bile odpravljene vse mejne kontrole v Evropski uniji, skupaj s carinskimi kontrolami oseb. Zato sklene, da so obremenilne okoliščine prekrška večje kot olajševalna okoliščina, da tožnik v RS še ni storil prekrška.

18. Sodišče opozarja, da toženka nima pooblastil, da bi smela interpretirati odločitev prekrškovnega organa preko meja prekrška, kot ga je ugotovil in sankcioniral prekrškovni organ. Zato nima pooblastil, da sama presoja olajševalne in obremenilne okoliščine storjenega prekrška. Tehtanje teh je v pristojnosti prekrškovnega organa, ki pa je tožniku izrekel najnižjo predpisano globo. Toženka je zato s presojo "oteževalnih" in "olajševalnih" okoliščin prekrška presegla pooblastilo iz 6. člena ZUP o prostem preudarku. Zaradi napačne uporabe določb o prostem preudarku, pa ni odgovorila na tožbene ugovore tožnika glede izrečene najnižje globe in s tem v povezavi njegovih ravnanj po storitvi prekrška.

19. Tožnik poudarja, da prekršek obžaluje, da je globo poravnal nemudoma, na licu mesta, da po tem prekršku ni storil več nobenega prekrška in nobenega kaznivega dejanja. Niti to med strankama ni sporno. Tožnik se je torej takoj po kršitvi podredil pravnemu redu RS in poravnal naloženo sankcijo. Glede slednjega pa se je toženka izrekla le v povezavi z golim dejstvom storjenega prekrška, ki mu je neutemeljeno dodala domnevno oteževalne okoliščine zaradi nelegalega vstopa tožnika v schengensko območje. To sodišče je v sodbi I U 531/2016 z dne 22. 2. 2017 že opozorilo, da zakonodajalec v ZTuj-2 ni določil, da je domneva iz 6. točke prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 o ne podrejanju pravnemu redu avtomatično podana, čim prosilec izvrši katerikoli prekršek oziroma je spoznan za krivega njegove storitve, pač pa so pri presoji pomembni tudi teža prekrška oz. druge okoliščine. Kot obrazloženo, glede teže prekrška tožnik poudarja, da mu je bila izrečena najnižja predpisana kazen, toženka pa razlogov glede te pravno pomembne okoliščine nima.

20. Sodišče tako zaradi pomanjkljive obrazložitve, ki je posledica napačne uporabe 6. člena ZUP, ne more preizkusiti sklepa toženke, da obstajajo razlogi za domnevo, da se tožnik ne bo podrejal pravnemu redu RS. Zato je podana bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Ta je sodišču narekovala, da je izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponoven postopek (3. točka prvega odstavka in četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Ker je odločbo moralo odpraviti že iz opisanih razlogov, se ni izrekalo do ostalih tožbenih navedb. Kaj mora toženka v ponovnem postopku upoštevati, je razvidno iz gornje obrazložitve.

21. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave. Že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov je bilo očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

22. Ker je sodišče tožbi tožnika ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, mu je toženka po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 dolžna povrniti stroške postopka v pavšalnem znesku, vse v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena zunaj naroka, tožnika je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik in ni zavezanec za DDV, zato se mu priznajo stroški v pavšalni višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika v povezavi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika). Toženka mora stroške tožniku povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka roka za izpolnitev dalje pa tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Glej sodbe tega sodišča III U 285/2015 z dne 12. 2. 2016 (6. točka obrazložitve), I U 1038/2014 z dne 15. 4. 2015 (14-16. odstavek obrazložitve), IV U 194/2015 z dne 12. 5. 2016 (11. točka obrazložitve) in I U 773/2015 z dne 28. 9. 2016 (7. točka obrazložitve).

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 37, 37/2, 55, 55/1, 55/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.