UPRS Sklep I U 956/2025-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-06-18

varstvo konkurence - ravnanje v nasprotju z dobrimi poslovnimi običaji - začasna odredba - odložitvena začasna odredba - ureditvena začasna odredba - neizkazana težko popravljiva škoda - administrativno sankcioniranje pravnih oseb

Prvi odstavek 96. člena ZPOmK-2 izrecno določa, da se administrativna sankcija prisilno izvrši po pravnomočnosti odločbe, s katero je izrečena. Ta določba jasno razmejuje med prostovoljnim plačilom administrativne sankcije v izreku določenem roku in možnostjo prisilne izvršitve, ki je dovoljena šele po nastopu pravnomočnosti odločbe. Vložena tožba v upravnem sporu dejansko odlaga pravnomočnost izpodbijane odločbe do odločitve Upravnega sodišča o vloženi tožbi. S tem tudi ni podana dolžnost plačila administrativne sankcije pred pravnomočnostjo izpodbijane odločbe. Prostovoljno plačilo lahko tožnik opravi že pred pravnomočnostjo odločbe, če se za to sam odloči.

Razlikovanje med prostovoljnim plačilom in prisilno izvršitvijo je pomembno tudi z vidika teka in s tem nastanka zamudnih obresti. Iz argumentacije tožnika izhaja, da bi mu z zapadlostjo administrativne sankcije (po preteku 15-dnevnega roka) začele teči zakonske zamudne obresti, ne glede na to, da prisilna izvršitev še ni možna. To pomeni, da tožnik ni popolnoma zavarovan pred pravnimi posledicami izpodbijane odločbe do nastopa pravnomočnosti le-te, saj mu zaradi določitve kratkega roka za prostovoljno plačilo grozi začetek teka zamudnih obresti še pred pravnomočnostjo odločbe. Sodišče ugotavlja, da navedena argumentacija tožnika seveda drži zgolj v primeru, da izpodbijana odločba ne bi bila odpravljena. V primeru odprave izpodbijane odločbe tudi teka zakonskih zamudnih obresti ne bi bilo, ker odprava deluje ex tunc in bi se štelo, da izpodbijana odločba ni bila izdana. Upoštevajoč navedeno sodišče ugotavlja, da tožnik ima pravni interes za vložitev predloga za izdajo predlagane začasne odredbe, saj se želi izogniti možnemu nastanku obveznosti plačila zamudnih obresti od zneska administrativne sankcije, ki bi začele teči z zapadlostjo obveznosti še pred pravnomočnostjo odločbe v primeru, da bi bila njegova tožba zavrnjena.

Za izdajo odložitvene, kot tudi ureditvene začasne odredbe mora biti izkazano, da bi se z izvršitvijo izpodbijanega akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. 3. točka izreka izpodbijane odločbe ne vsebuje izreka glede zakonskih zamudnih obresti v primeru zamude plačila administrativne sankcije, torej po poteku paricijskega roka. Ta dolžnost tožniku ni naložena z izpodbijano odločbo. Drugi odstavek 96. člena ZDavP-2 določa, da se zamudne obresti, inter alia, ne zaračunavajo od denarnih kazni in glob. Da imajo administrativne sankcije kaznovalno naravo, enako kot denarne kazni in globe, ne more biti sporno. Zakon torej obveznost plačila zakonskih zamudnih obresti določa za davke in ne za oblike kazni, ki se določijo v denarnem znesku. Vendar to za zavrnitev tožnikovega predloga za izdajo začasne odredbe niti ni relevantno. Sodišče je namreč začasno odredbo zavrnilo iz razloga, ker tožnik ni izkazal težko popravljive škode v skladu z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1. Tožnik nastanek težko popravljive škode utemeljuje izključno s finančnimi posledicami, torej s finančno škodo, vendar takšne trditve niso zadostne za izkazovanje težko popravljive škode v smislu drugega in tretjega odstavka 32. člena ZUS-1. Kot je poudarilo Vrhovno sodišče, sama finančna škoda, četudi nastane, še ne predstavlja avtomatično težko popravljive škode v pomenu drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Sodišče ugotavlja, da tožnik s trditvami v postopku ni izkazal, da bi mu zatrjevana izgubljena vrednost denarja v primeru povračila vplačane sankcije, niti samo plačilo administrativne sankcije pred pravnomočnostjo izpodbijane odločbe, predstavljal težko popravljivo škodo za njegovo poslovanje. Celo nasprotno, navedel je, da lahko administrativno sankcijo plača v vsakem trenutku. Ob upoštevanju tožnikovega izrazito močnega finančnega položaja, ki ga navaja sam tožnik v tožbi, takšen strošek ne predstavlja težko popravljive škode, saj ne more ogroziti poslovanja tožnika. Pomembno je tudi, da tožnik sam v svojem predlogu navaja, da je dobro stoječa gospodarska družba, ki lahko plača administrativno sankcijo kadarkoli, kar dodatno potrjuje, da mu stroški izgube zamudnih obresti v primeru uspešnega povračila vplačanega zneska administrativne sankcije, ne more predstavljati težko popravljive škode, če mu niti plačilo celotne administrativne sankcije ne predstavlja težko popravljive škode. Ob upoštevanju tožnikovega finančnega položaja, takšen strošek tako ne predstavlja težko popravljive škode v pomenu drugega odstavka 32. člena ZUS-1.

Argumenti o možnosti nastanka škode zaradi nezmožnosti povrnitve polne vrednosti denarja z zakonskimi zamudnimi obrestmi ob morebitni razveljavitvi odločbe se nanašajo na posledice prostovoljnega predčasnega plačila, ki pa je rezultat tožnikove lastne svobodne odločitve in ne zakonske obveznosti. Obveznost plačila je odložena do pravnomočnosti izpodbijane odločbe. Sodišče tudi zavrača tožnikove trditve o finančnem položaju toženke in njeni domnevni nezmožnosti vračila administrativnih sankcij v primeru tožnikovega uspeha v upravnem sporu. Administrativne sankcije so prihodek Republike Slovenije, torej proračuna. Toženka je javna agencija, ki se financira iz državnega proračuna Republike Slovenije, ki zagotavlja sredstva tudi za vračila morebitnih administrativnih sankcij v primeru odprave njenih odločb. Vračilo vplačanih administrativnih sankcij se uveljavlja proti Republiki Sloveniji kot prejemnici teh sredstev.

I. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

II. Podredni predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

III. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno sodno odločbo.

1. Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence (v nadaljevanju: toženka) je z izpodbijano odločbo št. 3060-31/2024-13 z dne 15. 5. 2025 v postopku ugotavljanja kršitve 61.f in 61.g člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju: ZKme-1) odločila:

1. Podjetje A. je kršilo 23. točko četrtega odstavka 61.f člena ZKme-1 s tem, ko je kot kupec kmetijskih in živilskih proizvodov, ki je v letu 2022 ustvaril 114.229.781.226,00 EUR letnega prometa, s svojo znatno tržno močjo v nasprotju z dobrimi poslovnimi običaji izkoriščal vsaj enega dobavitelja kmetijskih in živilskih proizvodov, in sicer: B., ki je v preteklem letu 2022 ustvaril 2.992.571,88 EUR letnega prometa, na način, da je v obdobju od 12. 1. 2023, ko je vrednost pogodb med njima v koledarskem letu 2023 presegla 15.000,00 EUR, najmanj do 28. 12. 2023 s slednjim posloval na podlagi pisne pogodbe za dobavo sadja in zelenjave oziroma jabolk, ki ni vsebovala vseh obveznih sestavin, t. j. okvirne vrednosti prometa in okvirnega cenika blaga, okvirnega časovnega razporeda dobave blaga ter pravil, ki se uporabljajo za spremembo cene blaga, kot to določa 61.g člen ZKme-1.

2. Podjetje A. mora prenehati s kršitvami 61.f člena ZKme-1 oziroma z nedovoljenimi ravnanji v verigi preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi.

3. Podjetju A. se izreče administrativna sankcija v višini 181.000,00 EUR (sto enainosemdeset tisoč evrov in 00/00), ki jo mora plačati v 15 dneh od vročitve te odločbe na račun št. 0110 0845 0187 819, sklic: 11 16608-7120010-30603124.

4. V postopku izdaje te odločbe posebni stroški niso nastali.

5. Izrek odločbe se objavi na spletni strani toženke.

Predlog tožnika za izdajo začasne odredbe

2. Tožnik je zoper odločbo toženke vložil tožbo v upravnem sporu. Hkrati s tožbo je vložil tudi predlog za izdajo začasne odredbe. V predlogu je na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) predlagal, da sodišče do pravnomočne odločitve o vloženi tožbi zadrži učinkovanje in izvršitev 3. točke izreka odločbe toženke št. 3060-31/2024-13 z dne 15. 5. 2025, v kateri je toženka tožniku izrekla administrativno sankcijo v višini 181.000,00 EUR, ki jo mora plačati v 15 dneh od vročitve odločbe na račun za to določen račun.

3. Tožnik je v pripravljalni vlogi z dne 13. 6. 2025, s katero je odgovoril na podani odgovor toženke, dodatno utemeljil svoj predlog in podredno predlagal izdajo ureditvene začasne odredbe na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, s katero naj se 3. točka izreka izpodbijane odločbe spremeni tako, da mora tožnik administrativno sankcijo plačati v 15 dneh od pravnomočnosti izpodbijane odločbe (in ne od vročitve odločbe).

4. Tožnik utemeljuje svoj predlog z naslednjimi navedbami glede težko popravljive škode:

a) Zapadlost in obračunavanje zamudnih obresti: Čeprav se administrativna sankcija prisilno izvrši šele po pravnomočnosti odločbe v skladu s prvim odstavkom 96. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju: ZPOmK-2), administrative sankcija zapade v plačilo že s potekom 15-dnevnega roka iz 3. točke izreka. Na podlagi 378. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju: OZ) začnejo od dneva zapadlosti teči zamudne obresti, kar tožniku predstavlja finančno breme. Temu se lahko izogne samo, če plača administrativno sankcijo pred potekom paricijskega roka in pred pravnomočnostjo izpodbijane odločbe.

b) Finančni položaj toženke: Toženka je v letu 2024 ustvarila le 7.677,08 EUR presežkov prihodkov nad odhodki, v letu 2023 pa tovrstnega presežka ni niti ustvarila. To pomeni, da toženka v okviru zagotovljenega letnega proračuna nima zagotovljenih sredstev za vračila administrativnih sankcij, ki so bile plačane na podlagi kasneje razveljavljene upravne odločbe.

c) Finančna izguba v primeru morebitnega vračila administrativne sankcije: V skladu z 191. členom OZ, kdor kaj plača, čeprav ve, da ni dolžan, nima pravice zahtevati nazaj, razen če si je pridržal pravico zahtevati nazaj ali če je plačal, da bi se izognil sili. Ker tožnik v predmetni zadevi ne bi plačal zaradi izogibanja sili, bi vračilo vplačane administrativne sankcije nazaj lahko zahteval samo, če bi si ob plačilu pridržal pravico, da jo zahteva nazaj.

d) Škoda zaradi inflacije: V zvezi z (morebitnim) vračilom vplačanega zneska 181.000 EUR se postavlja pravno vprašanje utemeljenosti zahtevka za plačilo zakonskih zamudnih obresti od vplačanega zneska. V okoliščinah inflacije (v letu 2024 je inflacija dosegla stopnjo 1,9 %; v letu 2023 pa je znašala 4,2 %) denar izgublja na vrednosti. Če bi odločanje o predmetni tožbi trajalo 16 mesecev (povprečni čas reševanja zadev na vpisniku "U" Upravnega sodišča RS), bi tožnik ob upoštevanju inflacije zgolj na račun nezmožnosti razpolaganja z vplačanim zneskom utrpel škodo najmanj 6.787,50 EUR (znesek iz prve pripravljalne vloge) oziroma 11.104,00 EUR (znesek iz predloga za izdajo začasne odredbe).

e) Nepopravljivost škode: Tožnik niti v primeru plačila s pridržkom v skladu z 191. členom OZ od toženke ne bi mogel zahtevati vračila polne vrednosti denarja (torej zneska 181.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi), saj je v skladu s 193. členom OZ zamudne obresti od vrnjenega zneska mogoče zahtevati samo, če je bil pridobitelj nepošten. Ker toženka v konkretnem primeru ne bi bila nepoštena, saj bi tožnik vplačilo izvedel na podlagi izdane dokončne upravne odločbe, tožnik v civilnem postopku ne bi imel pravne podlage, da zahteva vračilo zneska z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Tožnik navaja, da javni interes z izdajo začasne odredbe ne bo prizadet, saj je tožnik dobro stoječa gospodarska družba (639 mio EUR prihodkov, bonitetna ocena B1+), ki lahko plača administrativno sankcijo kadarkoli. Po njegovem se generalna in specialna prevencija kaznovalnega prava lahko izpolnita tudi v primeru zadržanja izvršitve 3. točke izreka izpodbijane odločbe, brez škode za javni interes.

6. Toženka je v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe predlagala, da sodišče predlog zavrže, saj tožnik nima pravnega interesa za vložitev predloga, oziroma podredno, da sodišče predlog zavrne, saj za izdajo začasne odredbe niso izpolnjeni pogoji nastanka težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1.

7. Toženka poudarja, da je v izpodbijani odločbi določila rok 15 dni od vročitve odločbe za prostovoljno izpolnitev naložene denarne obveznosti v skladu z drugim odstavkom 92. člena ZPOmK-2, ki določa, da toženka določi rok za plačilo administrativne sankcije, ki ne sme biti krajši od osmih dni in ne daljši od treh mesecev.

8. Toženka navaja, da ZPOmK-2 določa, da se administrativna sankcija prisilno izvrši šele po pravnomočnosti odločbe, s katero je izrečena (prvi odstavek 96. člena ZPOmK-2). Pravnomočnost nastopi, ko zoper odločbo ni več mogoče uveljavljati sodnega varstva v upravnem sporu. Zaradi navedenega meni, da tožnik nima pravnega interesa za vložitev predloga za izdajo začasne odredbe, saj lahko sodišče na podlagi 32. člena ZUS-1 na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Ker v obravnavanem primeru že sedaj ni možna izvršitev naložene administrativne sankcije pred pravnomočnostjo, tožnik ne more izboljšati svojega pravnega položaja.

9. Podredno toženka navaja, da niso izpolnjeni pogoji za nastanek težko popravljive škode, saj višina izrečene sankcije predstavlja zanemarljivo majhen (manj kot) odstotek letnega prometa tožnika.

10. Tožnik je v pripravljalni vlogi z dne 13. 6. 2025 dodatno utemeljil svoj predlog za začasno odredbo in se opredelil do navedb toženke v odgovoru. Glede navedbe toženke, da ni imela drugačne možnosti oblikovanja izreka, tožnik navaja, da drugi odstavek 92. člena ZPOmK-2 od toženke ne zahteva, da v izreku odločbe začetek roka za plačilo veže na vročitev odločbe. Toženka bi ravnala v skladu z drugim odstavkom 92. člena ZPOmK-2 tudi, če bi začetek teka roka za plačilo administrativne sankcije pravilno vezala na pravnomočnost izpodbijane odločbe. Tožnik poudarja razlikovanje med zapadlostjo in izvršljivostjo administrativne sankcije. Na podlagi 378. člena OZ dolguje dolžnik, ki je v zamudi z izpolnitvijo denarne obveznosti, poleg glavnice tudi zamudne obresti, ki začnejo teči z dnem zapadlosti obveznosti plačila terjatve. Ker gre pri obveznosti plačila administrativne sankcije za terjatev toženke do tožnika, bi toženka v primeru neplačila administrativne sankcije v postavljenem roku od tožnika lahko zahtevala tudi plačilo zakonskih zamudnih obresti od zneska administrativne sankcije. Toženka v odgovoru na predlog nikjer ne navede, da tega ne bo storila. Tožnik pojasnjuje, da bi toženka od administrativne sankcije lahko zahtevala plačilo zamudnih obresti na temelju 378. člena OZ, saj zaračunavanje zamudnih obresti od zneska administrativne sankcije na podlagi drugega odstavka 96. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju: ZDavP-2) ni izrecno izključeno. Tožnik navaja, da se v skladu z drugim odstavkom 96. člena ZPOmK-2 plačilo administrativne sankcije prisilno izvršuje po postopku, predpisanem za izvršbo davčnih obveznosti, pri čemer ZDavP-2 v drugem odstavku 96. člena sicer omejuje, da se zamudne obresti ne plačajo od "denarnih kazni" in "glob", vendar te izjeme ne uvaja za "administrativne sankcije". Glede na navedeno bi toženka v morebitnem izvršilnem postopku od tožnika lahko zahtevala tudi plačilo zakonskih zamudnih obresti od izrečene administrativne sankcije, saj takšno postopanje ne bi bilo v izrecnem nasprotju z drugim odstavkom 96. člena ZDavP-2. Če se tožnik želi izogniti tej posledici, mora administrativno sankcijo plačati ob njeni zapadlosti pred pravnomočnostjo izpodbijane odločbe.

11. Glede finančnih posledic plačila administrativne sankcije pred pravnomočnostjo izpodbijane odločbe tožnik navaja, da če bi bila izpodbijana odločba kasneje odpravljena, bi sicer lahko zahteval vračilo administrativne sankcije na podlagi 191. člena OZ, vendar si bo ob plačilu pridržal pravico, da zahteva vračilo zneska. Ob upoštevanju povprečnega časa reševanja zadev na vpisniku "U" Upravnega sodišča (16 mesecev) bi tožnik s plačanim zneskom ne mogel razpolagati najmanj 16 mesecev. Zaradi inflacije bi se vrednost denarja, torej zneska 181.000,00 EUR, v tem času znižala.

12. Tožnik izračunava škodo zaradi inflacije: ob upoštevanju letne inflacije v preteklih dveh zaključenih koledarskih letih (približno 3 % letno) bi v obdobju 16 mesecev utrpel škodo v obliki znižanja vrednosti vplačanega denarja v znesku najmanj 6.787,5 EUR (3 % letno od zneska 181.000 EUR v obdobju 16 mesecev). Ključno po mnenju tožnika je, da ne bi mogel zahtevati povračila te škode. V skladu s 193. členom OZ zamudne obresti od morebiti vrnjenega zneska administrativne sankcije lahko zahteva samo, če je bil pridobitelj nepošten. Ker bi se toženka lahko sklicevala na to, da je pošteni pridobitelj (saj je znesek prejela na podlagi izdane izpodbijane odločbe), tožnik v postopku vračila administrativne sankcije ne bi mogel zahtevati plačila izgubljene vrednosti denarja v obliki zakonskih zamudnih obresti.

13. Podredno je tožnik predlagal izdajo ureditvene začasne odredbe na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, s katero naj se 3. točka izreka izpodbijane odločbe spremeni tako, da mora tožnik administrativno sankcijo plačati v 15 dneh od pravnomočnosti izpodbijane odločbe.

14. Sodišče je dne 18. 6. 2025 opravilo glavno obravnavo, na kateri je obravnavalo samo predlog tožnika za izdajo začasne odredbe. Na obravnavi je bil prisoten pooblaščenec tožnika, medtem ko se predstavniki toženke obravnave niso udeležili. Sodišče je neposredno pred obravnavo prejelo prošnjo direktorja toženke, da se obravnava prestavi zaradi službene odsotnosti direktorja. Sodišče predlogu ni sledilo zaradi nujnosti zadeve in iz razloga, ker ima toženka zaposlenih več oseb, tudi takšne, ki imajo opravljen pravniški državni izpit in lahko zastopajo toženko v postopkih pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije (kar je tudi sicer običajna praksa toženke). Na naroku je sodišče v okviru materialno procesnega vodstva pojasnilo, da je v obeh primerih, odložitvene in ureditvene začasne odredbe, potrebno izkazati obstoj težko popravljive škode v skladu z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1, ter, da je finančna škoda, ki bi se lahko utrpela v primeru plačila administrativne sankcije, zgolj izjemoma priznana kot težko popravljiva škoda. Zato morajo biti v skladu z upravno sodno prakso so podani še dodatni razlogi, ne samo izguba denarnega prihodka oziroma denarnega zneska. Pooblaščenec tožnika je vztrajal pri predlogu za izdajo začasne odredbe in pojasnil, da ne gre samo za težko popravljivo škodo, ampak v primeru prostovoljnega plačila pred pravnomočnostjo izpodbijane odločbe tudi za nepopravljivo škodo, ker bo zaradi inflacije zmanjšana vrednost denarja. Posebej je poudaril, da je težava v tem, ker tožnik v primeru, da s tožbo uspe in bo lahko zahteval vračilo prostovoljno plačane administrativne sankcije, zaradi omejitev iz 193. člena OZ ne bo mogel zahtevati plačila zamudnih obresti, ki bi predstavljale nekakšno odškodnino za zmanjšano vrednost denarja.

Predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen. Podredni predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.

15. Uvodoma sodišče ugotavlja, ali ima tožnik pravni interes za vložitev predloga za izdajo začasne odredbe. Prvi odstavek 32. člena ZUS-1 določa, da tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. Drugi odstavek istega člena nadalje določa, da sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda.

16. V obravnavani zadevi gre za presojo odločbe upravnega organa, s katero je bila tožniku na podlagi postopka administrativnega sankcioniranja po ZPOmK-2 izrečena administrativna sankcija zaradi kršitve določb ZKme-1 o nedovoljenih ravnanjih v verigi preskrbe s kmetijskimi in živilskimi proizvodi.

17. Ključno vprašanje v predmetni zadevi je razmerje med določitvijo roka za prostovoljno plačilo administrativne sankcije v 3. točki izreka izpodbijane odločbe in določbo prvega odstavka 96. člena ZPOmK-2, ki določa, da se administrativna sankcija prisilno izvrši po pravnomočnosti odločbe, s katero je izrečena.

18. Prvi odstavek 96. člena ZPOmK-2 izrecno določa, da se administrativna sankcija prisilno izvrši po pravnomočnosti odločbe, s katero je izrečena. Ta določba jasno razmejuje med prostovoljnim plačilom administrativne sankcije v izreku določenem roku in možnostjo prisilne izvršitve, ki je dovoljena šele po nastopu pravnomočnosti odločbe.

19. Čeprav je toženka v 3. točki izreka izpodbijane odločbe določila 15-dnevni rok za plačilo administrativne sankcije, ta določitev sama po sebi ne more spremeniti zakonske določbe prvega odstavka 96. člena ZPOmK-2, ki prisilno izvršitev administrativne sankcije in s tem izvršljivost odlaga do pravnomočnosti odločbe. Sodišče določbo 1. odstavka 96. člena ZPOmK-2 razume in razlaga na enak način, kot je svojo razlago podala toženka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe. Torej, da vložena tožba v upravnem sporu dejansko odlaga pravnomočnost izpodbijane odločbe do odločitve Upravnega sodišča o vloženi tožbi. S tem tudi ni podana dolžnost plačila administrativne sankcije pred pravnomočnostjo izpodbijane odločbe. Tudi rok za prostovoljno plačilo (15 dni) je bil določen v skladu z drugim odstavkom 92. člena ZPOmK-2, ki toženki nalaga, da določi rok za plačilo administrativne sankcije, ki ne sme biti krajši od osmih dni in ne daljši od treh mesecev.

20. Vendar pa je pomembno razlikovati med prostovoljnim plačilom administrativne sankcije v določenem roku in prisilno izvršitvijo v primeru zamude plačila. Prostovoljno plačilo lahko tožnik opravi že pred pravnomočnostjo odločbe, če se za to sam odloči. Prisilna izvršitev 3. točke izreka odločbe pa je možna šele po pravnomočnosti odločbe.

21. Sodišče pri tem ugotavlja, da je razlikovanje med prostovoljnim plačilom in prisilno izvršitvijo pomembno tudi z vidika teka in s tem nastanka zamudnih obresti. Iz argumentacije tožnika izhaja, da bi mu z zapadlostjo administrativne sankcije (po preteku 15-dnevnega roka) začele teči zakonske zamudne obresti, ne glede na to, da prisilna izvršitev še ni možna. To pomeni, da tožnik ni popolnoma zavarovan pred pravnimi posledicami izpodbijane odločbe do nastopa pravnomočnosti le-te, saj mu zaradi določitve kratkega roka za prostovoljno plačilo grozi začetek teka zamudnih obresti še pred pravnomočnostjo odločbe. Sodišče ugotavlja, da navedena argumentacija tožnika seveda drži zgolj v primeru, da izpodbijana odločba ne bi bila odpravljena. V primeru odprave izpodbijane odločbe tudi teka zakonskih zamudnih obresti ne bi bilo ker odprava deluje ex tunc in bi se štelo, da izpodbijana odločba ni bila izdana.

22. Upoštevajoč navedeno sodišče ugotavlja, da tožnik ima pravni interes za vložitev predloga za izdajo predlagane začasne odredbe, saj se želi izogniti možnemu nastanku obveznosti plačila zamudnih obresti od zneska administrativne sankcije, ki bi začele teči z zapadlostjo obveznosti (po preteku 15-dnevnega paricijskega roka) še pred pravnomočnostjo odločbe v primeru, da bi bila njegova tožba zavrnjena. V okviru sodne presoje je sodišče opravilo tudi presojo navedb tožnika, da bi utrpel težko popravljivo škodo, in sicer finančno škodo, v primeru, če bi plačal znesek administrativne sankcije v paricijskem roku, oziroma pred pravnomočnostjo izpodbijane odločbe. Po njegovi presoji v tem primeru ne bi mogel od toženke izterjati zakonskih zamudnih obresti (kot oblike nadomestila za inflacijsko zmanjšanje vrednosti denarja) in bi bil zato oškodovan za zmanjšanje vrednosti denarja najmanj v višini predvidene inflacije.

23. Ker je pravni interes izkazan, je sodišče presojalo, ali so izpolnjeni pogoji za izdajo odložitvene začasne odredbe po drugem in tretjem odstavku 32. člena ZUS-1. Za izdajo odložitvene, kot tudi ureditvene začasne odredbe mora biti izkazano, da bi se z izvršitvijo izpodbijanega akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

24. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravno sodno prakso gre za takšno škodo, če je resna in tožniku neposredno preti, odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve akta ali z začasno ureditvijo stanja glede na sporno pravno razmerje.

, je v davčnih zadevah težko popravljiva škoda lahko že v izgubi sredstev, s katerimi bi sicer tožnik lahko razpolagal, če mu ne bi bila odvzeta na podlagi nepravnomočno ugotovljene in naložene davčne obveznosti. Ta načela se lahko smiselno uporabljajo tudi v postopkih administrativnega sankcioniranja, ker tožnik kot težko popravljivo škodo zatrjuje izgubo vrednosti denarnih sredstev, torej finančno izgubo.

26. Težko popravljivost škode je mogoče utemeljevati (predvsem) s posledicami, ki tožnika prizadenejo zato, ker denarnih sredstev, ki bi jih potreboval za plačilo nepravnomočno naložene davčne ali druge denarne obveznosti, nima. Te posledice so lahko na primer težko popravljive, če bi zaradi prisilne izvršitve obveznosti iz izpodbijane davčne odločbe tožniku bilo poseženo v sredstva, ki jih potrebuje za izpolnjevanje svojih zakonskih obveznostih (na primer dolžnosti preživljanja otrok) oziroma v sredstva, potrebna za uresničevanje drugih bistvenih vidikov tožnikovega življenja in dela. Kot je pojasnilo Vrhovno sodišče

, je težko popravljivo škodo mogoče utemeljevati (predvsem) s posledicami, ki tožnika prizadenejo zato, ker denarnih sredstev, ki bi jih potreboval za plačilo nepravnomočno naložene davčne obveznosti, nima.

27. V tej zadevi tožnik zatrjuje naslednje oblike težko popravljive škode, in sicer: škodo zaradi nastanka obveznosti plačila zamudnih obresti od administrativne sankcije, škodo zaradi inflacije in izgube vrednosti denarja v času trajanja postopka, škodo zaradi nezmožnosti zahtevati vračilo polne vrednosti denarja z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Sodišče ugotavlja, da v vseh primerih zatrjevane možnosti nastanka težko popravljive škode tožnik uveljavlja (zgolj) nastanek materialne (finančne) škode.

28. Glede tožnikove trditve o teku zamudnih obrestih po poteku paricijskega roka in pred pravnomočnostjo izpodbijane odločbe sodišče ugotavlja, da ZPOmK-2 v drugem odstavku 96. člena določa, da se plačilo administrativne sankcije prisilno izvršuje po postopku, predpisanem za izvršbo davčnih obveznosti, vendar ne ureja izrecno vprašanja teka zakonskih zamudnih obresti v času pred nastopom pravnomočnosti. Drži sicer navedba tožnika, da Zakon o davčnem postopku (Uradni list RS 117-5018/2006 s spremembami; v nadaljevanju: ZDavP-2) v drugem odstavku 96. člena ne določa izrecno, da se zakonske zamudne obresti v primeru izrečene administrativne sankcije ne zaračunavajo. Navedeno določba navaja samo denarne kazni, globe, stroške postopka pobiranja davka in neplačane zamudne obresti. Pri tem sodišče ponovno poudarja, da seveda v primeru morebitne odprave odločbe do teka zakonskih zamudnih obresti sploh ne bi prišlo. Vprašanje nastanka oziroma teka zakonskih zamudnih obresti je relevantno zgolj v primeru, da sodišče zavrne tožbo in ne odpravi izpodbijane odločbe in tožnik v paricijskem roku 15 dni ni prostovoljno izpolnil odločbe toženke v delu, ki od njega zahteva plačilo administrativne sankcije.

29. Sodišče pripominja, da 3. točka izreka izpodbijane odločbe ne vsebuje izreka glede zakonskih zamudnih obresti v primeru zamude plačila administrativne sankcije, torej po poteku paricijskega roka. Ta dolžnost tožniku ni naložena z izpodbijano odločbo. Sodišče nadalje pripominja, da drugi odstavek 96. člena ZdavP-2 določa, da se zamudne obresti, inter alia, ne zaračunavajo od denarnih kazni in glob. Da imajo administrativne sankcije kaznovalno naravo, enako kot denarne kazni in globe, ne more biti sporno. Po mnenju sodišča ni razloga, da se določba drugega odstavka 96. člena ZdavP-2 ne bi uporabila tudi za administrativne sankcije, saj gre za v bistvenem enake pravne položaje in sicer v vseh primerih gre za kaznovalne sankcije, ki se izrečejo v denarnem znesku. Navedeno potrjuje tudi določba prvega odstavka 96. člena ZDavP-2, da se zakonske zamudne obresti plačujejo od davkov, ki jih zavezanec ni plačal v predpisanem roku. Sam zakon torej obveznost plačila zakonskih zamudnih obresti določa za davke in ne za oblike kazni, ki se določijo v denarnem znesku. Vendar to za zavrnitev tožnikovega predloga za izdajo začasne odredbe niti ni relevantno. Sodišče je namreč začasno odredbo zavrnilo iz razloga, ker tožnik ni izkazal težko popravljive škode v skladu z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1.

30. Tožnik namreč nastanek težko popravljive škode utemeljuje z navedbo, da ne bi bil upravičen od toženke zahtevati zakonskih zamudnih obresti v primeru, da plača znesek administrativne sankcije v paricijskem roku, nato pa bi bil uspešen v upravnem sporu in bi dosegel razveljavitev (pravilno: odpravo) izpodbijane odločbe. K temu bi ga naj sililo dejstvu, da v primeru neplačila administrativne sankcije v paricijskem roku, poleg samega zneska administrativne sankcije 181.000,00 EUR, utrpi še plačilo zakonskih zamudnih obresti od dne poteka paricijskega roka do dne plačila. Tožnik ni predložil izračuna zneska zakonskih zamudnih obresti za takšen primer, je pa opravil okviren izračun zatrjevane finančne škode za primer, če bi v primeru uspeha v upravnem sporu zahteval vračilo vplačanega zneska, vendar brez zakonskih zamudnih obresti, ker naj do teh ne bi bil upravičen (toženka je pošteni pridobitelj sredstev), ker bi se morala uporabiti določba 193. člena OZ, po kateri je mogoče zahtevati zakonske zamudne obresti od vrnjenega zneska zgolj od nepoštenega pridobitelja. Na strani 15 tožbe tako zatrjuje ( tožbena navedba številka 64) da bi v primeru, če bi odločanje o predmetni tožbi trajalo dve leti, bi tožnik ob upoštevanju inflacije v preteklih dveh koledarskih letih zgolj na račun nezmožnosti razpolaganja z vplačanim zneskom utrpel finančno škodo v višini 11.041,00 EUR, kar predstavlja 6,1 % od zneska 181.000 EUR, ker bi realna vrednost denarja v dveh letih padla za 6,1 odstotka. V pripravljalni vlogi je sicer navedel zmanjšani znesek 6.787,5 EUR (3% letno od zneska 181.000,00 EUR). Pri tem navaja, da bi škoda, ki bi utegnila nastati tožniku, lahko še bistveno višja, če bo inflacija v letih 2025 in 2026 višja. Tožnik je pri izračunu kot izhodišče uporabil povprečno trajanje upravnega spora na vpisniku "U" Upravnega sodišča RS, za katerega navaja, da traja 16 mesecev in kot bolj verjetno možnost navaja, da bo sodišče odločilo v dveh letih in ne v 16 mesecih. Razlika v obeh navedenih zneskih finančne škode za presojo sodišča ni pomembna in je sodišče pri presoji upoštevalo višji navedeni znesek, ki ga tudi navaja v nadaljevanju obrazložitve.

31. Sodišče ugotavlja, da tožnik nastanek težko popravljive škode utemeljuje izključno s finančnimi posledicami, torej s finančno škodo, vendar takšne trditve niso zadostne za izkazovanje težko popravljive škode v smislu drugega in tretjega odstavka 32. člena ZUS-1. Kot je poudarilo Vrhovno sodišče

, sama finančna škoda, četudi nastane, še ne predstavlja avtomatično težko popravljive škode v pomenu drugega odstavka 32. člena ZUS-1.

32. Sodišče ugotavlja, da tožnik s trditvami v postopku ni izkazal, da bi mu strošek 11.041,00 EUR, torej zatrjevana izgubljena vrednost denarja v primeru povračila vplačane sankcije, niti samo plačilo administrativne sankcije v višini 181.000 EUR pred pravnomočnostjo izpodbijane odločbe, predstavljal težko popravljivo škodo za njegovo poslovanje. Celo nasprotno, navedel je (str. 16 tožbe, tožbena navedba št 68), da lahko administrativno sankcijo plača v vsakem trenutku. Ob upoštevanju tožnikovega izrazito močnega finančnega položaja, ki ga navaja sam tožnik v tožbi, takšen strošek ne predstavlja težko popravljive škode, saj ne more ogroziti poslovanje tožnika. Pri tem je pomembno tudi, da tožnik sam v svojem predlogu navaja, da je dobro stoječa gospodarska družba (639 mio EUR prihodkov, bonitetna ocena B1+), ki lahko plača administrativno sankcijo kadarkoli, kar dodatno potrjuje, da mu stroški izgube zamudnih obresti v primeru uspešnega povračila vplačanega zneska administrativne sankcije, ne more predstavljati težko popravljive škode, če mu niti plačilo celotne administrativne sankcije ne predstavlja težko popravljive škode. Ob upoštevanju tožnikovega finančnega položaja, kot ga zatrjuje v tožbi (str. 16, tožbena navedba št. 68), takšen strošek tako ne predstavlja težko popravljive škode v pomenu v pomenu drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Tožnik ni izkazal, da bi v primeru izvršitve izpodbijane upravne odločbe utrpel finančno škodo, ki bi bila vsaj znatna glede na velikost podjetja oziroma glede na obsega poslovanja tožnika. Vrhovno sodišče

je v svoji sodni praksi glede težke popravljivosti poslovne škode že večkrat poudarilo, da je ta podana, če gospodarski subjekti ne morejo uresničiti svojih poslovnih načrtov oziroma izpolniti že dogovorjenih pogodbenih obveznosti, kar pomembno posega v njihovo poslovanje. Podobno je tudi Vrhovno sodišče v svoji sodni praksi glede težke popravljivosti poslovne škode že večkrat poudarilo, da je ta podana, če gospodarski subjekti ne morejo uresničiti svojih poslovnih načrtov oziroma izpolniti že dogovorjenih pogodbenih obveznosti, kar pomembno posega v njihovo poslovanje (npr. nabava osnovnih in obratovalnih sredstev, plačilo surovin, novih investicij)

, pri čemer je opozorilo, da je na tak bistven poseg mogoče sklepati šele na podlagi celovitega prikaza predlagateljevega finančnega stanja, poslovanja oziroma obsega celotne dejavnosti

. Tožnik v predlogu za izdajo začasne odredbe ni podal trditev, ki bi omogočale takšno sklepanje sodišča, njegov predlog temelji (zgolj) na trditvah o morebitni finančni škodi, brez kakršnihkoli zatrjevanih posledic za poslovanje tožnika.

33. Glede tožnikove navedbe o težko popravljivi škodi v primeru plačila administrativne sankcije pred nastopom pravnomočnosti izpodbijane odločbe zaradi inflacije in s tem zmanjšane vrednosti denarja v času povrnitve plačane administrativne sankcije (v primeru odprave odločbe), sodišče še ugotavlja, da gre za posledice tožnikove morebitne lastne odločitve za prostovoljno plačilo administrativne sankcije pred izvršljivostjo in v tem primeru pred pravnomočnostjo odločbe. K temu ni zavezan, kar kot nesporno ugotavlja tudi sam tožnik v pripravljalni vlogi. Ker prisilna izvršitev pred pravnomočnostjo odločbe po izrecni določbi 92. člena ZPOmK-2 ni možna, tožnik ni dolžan plačati administrativne sankcije pred pravnomočnostjo in mu zaradi tega ne grozi nobena neposredna pravna posledica in s tem tudi ne finančna posledica. Argumenti o možnosti nastanka škode zaradi nezmožnosti povrnitve polne vrednosti denarja z zakonskimi zamudnimi obrestmi ob morebitni razveljavitvi odločbe se nanašajo na posledice prostovoljnega predčasnega plačila, ki pa je rezultat tožnikove lastne svobodne odločitve in ne zakonske obveznosti. Obveznost plačila je odložena do pravnomočnosti izpodbijane odločbe.

34. Sodišče tudi zavrača tožnikove trditve o finančnem položaju toženke in njeni domnevni nezmožnosti vračila administrativnih sankcij v primeru tožnikovega uspeha v upravnem sporu. V skladu s prvim odstavkom 14. člena ZPOmK-2 se prihodki za delo toženke zagotavljajo iz sredstev državnega proračuna in nadomestila stroškov, ki jih prejema. Administrativne sankcije pa so prihodek Republike Slovenije, torej proračuna (sedmi odstavek 85. člena ZPOmK-2). Toženka je javna agencija, ki se financira iz državnega proračuna Republike Slovenije, ki zagotavlja sredstva tudi za vračila morebitnih administrativnih sankcij v primeru odprave njenih odločb. Vračilo vplačanih administrativnih sankcij se uveljavlja proti Republiki Sloveniji kot prejemnici teh sredstev. Argument o omejenem proračunu toženke torej ne more biti utemeljen razlog za izkazovanje težko popravljive škode, saj za vračila administrativnih sankcij jamči Republika Slovenija preko državnega proračuna. Dejstvo, da je toženka v posameznem letu ustvarila manjše presežke prihodkov nad odhodki, ne pomeni, da ne razpolaga z ustreznimi viri za izpolnjevanje svojih obveznosti, vključno z vračili administrativnih sankcij.

35. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da tožnik ni izkazal nastanka težko popravljive škode, ki bi izhajala neposredno iz izpodbijane odločbe. Težko popravljiva škoda v smislu 32. člena ZUS-1 mora izhajati iz izpodbijanega akta, in torej prizadevati posameznika v njegovem pravno varovanem položaju kot je poudarilo Vrhovno sodišče v sklepu I Up 43/2019 z dne 27. 3. 2019

. Višina administrativne sankcije v znesku 181.000 EUR predstavlja zanemarljivo majhen delež tožnikovega finančnega obsega. Če upoštevamo tožnikove navedbe o 639 mio EUR prihodkov letno, administrativna sankcija predstavlja le približno 0,028 % njegovih prihodkov, kar ne more predstavljati težko popravljive škode za gospodarsko družbo tožnikove velikosti. Tako nizek odstotek potrjuje, da gre za zanemarljivo majhen finančni vpliv na tožnikovo poslovanje.

36. Glede na vse navedeno sodišče zaključuje, da niso izpolnjeni pogoji za izdajo odložitvene začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1.

Glede podrednega predloga za izdajo ureditvene začasne odredbe

37. Tožnik je podredno predlagal izdajo ureditvene začasne odredbe na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, s katero naj se 3. točka izreka izpodbijane odločbe spremeni tako, da mora administrativno sankcijo plačati v 15 dneh od pravnomočnosti izpodbijane odločbe.

38. Tretji odstavek 32. člena ZUS-1 določa, da lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka tega člena predlaga tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

39. Začasno ureditev stanja je mogoče predlagati le v zvezi s spornim pravnim razmerjem, ki pa je tisto, o katerem je bilo odločeno z dokončnim posamičnim aktom, ki se izpodbija s tožbo in o katerem lahko sodišče odloči na podlagi vložene tožbe. Zahteva, da se uredi stanje glede na sporno pravno razmerje, tudi pomeni, da mora med njim in posledicami, ki naj se z začasno ureditvijo stanja preprečijo, obstajati neposredna zveza.

40. V obravnavani zadevi je sporno pravno razmerje določeno z izpodbijano odločbo, ki tožniku nalaga plačilo administrativne sankcije v 15 dneh od vročitve odločbe. Predlagana ureditvena začasna odredba se nanaša na isto pravno razmerje, saj zahteva spremembo roka za plačilo iste administrativne sankcije. Med spornim pravnim razmerjem in predlagano ureditvijo torej obstaja neposredna zveza.

41. Vendar pa mora biti za izdajo ureditvene začasne odredbe izkazano, da se začasna ureditev stanja kot verjetna izkaže za potrebno. To pomeni, da mora biti izkazana verjetnost, da je začasna ureditev potrebna za preprečitev težko popravljive škode.

42. Kot je sodišče že ugotovilo pri presoji odložitvene začasne odredbe, tožnik ni izkazal nastanka težko popravljive škode. Glede na navedeno tudi za izdajo ureditvene začasne odredbe niso izpolnjeni zakonski pogoji iz tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 .

43. Ker tožnik ni uspel izkazati obstoja težko popravljive škode, ki bi nastala zaradi izvršitve izpodbijane odločbe, niti ni izkazal, da bi bilo potrebno urediti sporno razmerje zaradi potrebe po preprečitvi težko popravljive škode, tako niso izpolnjeni pogoji za izdajo odložitvene in tudi ne ureditvene začasne odredbe po 32. členu ZUS-1. Sodišče je tako njegov predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo s sklepom na podlagi petega odstavka 32. člena ZUS-1.

44. Ker je sodišče zavrnilo tožnikov predlog za izdajo začasne odredbe zaradi neizkazane težko popravljive škode, se sodišče do pogojev po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 (prizadetost javne koristi), ni opredeljevalo.

45. Ker so stroški postopka za izdajo začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je sodišče odločilo, da si odločitev o teh stroških pridrži za končno sodno odločbo (prvi odstavek 151. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Sklep I Up 93/2025 z dne 10. 6. 2025 (točke 14-16 obrazložitve).

Sklepa Vrhovnega sodišča I Up 109/2022 z dne 8. 6. 2022 (13. točka obrazložitve) in I Up 202/2024 Z dne 29. 8. 2024 (8. točka obrazložitve).

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 152/2024 z dne 14. 6. 2024, 12. točka obrazložitve.

VSRS I Up 43/2019 z dne 27. 3. 2019: "Škoda v smislu 32. člena ZUS-1 mora izhajati iz izpodbijanega akta, in torej prizadevati posameznika v njegovem pravno varovanem položaju. Pritožnica bi v obravnavanem primeru morala tako zatrjevati in utemeljiti, da želi preprečiti nastanek določene (oblike, vrste) premoženjske ali nepremoženjske škode, ki izhaja iz posega v njeno pravico ali pravno varovan interes."

Sklep VS RS opr. št. I Up 216/2024 z dne 22. 9. 2024, I Up 110/2024 z dne 20. 5. 2024.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3

Zakon o preprečevanju omejevanja  konkurence (2022) - ZPOmK-2  - člen 96, 96/1

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 61f, 61g

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.