UPRS Sodba III U 212/2021-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-01-24

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - odmera nadomestila - nezazidano stavbno zemljišče - zazidano stavbno zemljišče - odstranitev objekta

Sodišče pritrjuje tožniku, da tudi odstranitev objekta pomeni gradnjo in posledično, da se je gradnja po gradbenem dovoljenju začela izvrševati z odstranitvijo obstoječega objekta. Ni namreč sporno, da je bil ta odstranjen. Za postopek odmere NUSZ pa ni pomembno, ali je gradnja izvedena po gradbenih predpisih, ki kot gradnjo štejejo tako odstranitev objekta kot novogradnjo, temveč ali se je (na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja) z gradnjo stavbe začelo. V smislu opredelitve stavbnega zemljišča kot zazidanega zemljišča lahko besedna zveza "začetek gradnje stavbe" po mnenju sodišča pomeni le novogradnjo oziroma gradnjo novega objekta, na kar pravilno opozarja tožena stranka. Razlikovanje med zazidanim in nezazidanim zemljiščem namreč temelji prav na tem, ali se na stavbnem zemljišču nahaja stavba ali ne. Če se na zemljišču stavba nahaja, gre za zazidano stavbno zemljišče, sicer pa je nezazidano. Izjema je zemljišče, na katerem se je gradnja stavbe šele začela; tudi to zemljišče se uvršča med zazidana stavbna zemljišča. Zato začetek gradnje stavbe v smislu drugega in tretjega odstavka 218. člena ZGO-1 in 3. ter 4. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Mestne občine Velenje lahko pomeni le začetek novogradnje, ne pa (že) odstranitev objekta (kar se po gradbenih predpisih sicer šteje za gradnjo). Ob upoštevanju predpisov, ki urejajo NUSZ, ima odstranitev objekta za posledico, da tega na zemljišču ni več in gre zato (ob odmeri NUSZ) za nezazidano stavbno zemljišče. Odstranitev prej obstoječega objekta je zato pravno pomembno dejstvo le v toliko, da z njegovo odstranitvijo postane nepremičnina nezazidano stavbno zemljišče. Ali je nepremičnina po odstranitvi objekta (znova) postala zazidano stavbno zemljišče, pa je odvisno od tega, ali so bila izvedena tudi nadaljnja dejanja, usmerjena v gradnjo nove stavbe, torej izvrševanje tistega dela gradbenega dovoljenja, v katerem je tožniku (in A. A.) na zemljišču s parc. št. 000 in 111, obe k.o. Velenje, dovoljena novogradnja enostanovanjske stavbe.

II. Tožnik trpi sam svoje stroške postopka.

1. Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je tožniku z odločbo, št. DT 4224-556/2020-010522-16-120-02 z dne 18. 5. 2020 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), odmerila nadomestilo za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2020 za parc. št. 000 in 111, vse k.o. Velenje, v znesku 1.109,00 EUR ter določila način obročnega plačila te obveznosti. V obrazložitvi svoje odločitve se sklicuje na določbe 58. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji, v nadaljevanju ZSZ/84), 218. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji, v nadaljevanju ZGO-1) in Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Mestne občine Velenje (Uradni vestnik Mestne občine Velenje, št. 17/2019, v nadaljevanju Odlok). Pojasnjuje, da je v skladu z določbami Odloka višina nadomestila odvisna od lege, namembnosti in smotrne izkoriščenosti uporabe stavbnega zemljišča ter opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti ter napravami individualne in skupne rabe.

2. Tožnik je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložil pritožbo, v kateri je zatrjeval, da se na zemljiščih, za kateri mu je bilo odmerjeno NUSZ, izvajajo gradbena dela in da gre za stavbo v gradnji, za kar je pridobil dokončno in pravnomočno gradbeno dovoljenje. Zato meni, da je višina izračunanega NUSZ nepravilna, saj ni bilo upoštevano, da gre za zazidano stavbno zemljišče, to je zemljišče, na katerem se gradi stavba.

3. Ministrstvo za finance, Direktorat za sistem davčnih, carinskih in drugih javnih prihodkov, Sektor za upravni postopek na II. stopnji s področja carinskih in davčnih zadev (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo, št. DT-499-13-927/2020-4 z dne 29. 9. 2021, tožnikovo pritožbo zavrnilo. V obrazložitvi svoje odločitve pojasnjuje, da je v zadevi sporno, ali je treba parc. št. 000 in 111 k.o. Velenje šteti za zazidano ali nezazidano stavbno zemljišče. Citira določbo 218. člena ZGO-1 in 3. člena Odloka ter ugotavlja, da je za zazidana stavbna zemljišča dopustno šteti le tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb. Za pravilno razumevanje je treba upoštevati pomene posameznih izrazov, kot so opredeljeni v prvem odstavku 2. člena ZGO-1. S pričetkom uporabe Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) dne 1. 6. 2018 se je ZGO-1 sicer prenehal uporabljati, vendar pa se po določbi prvega odstavka 106. člena GZ postopki, začeti pred pričetkom uporabe tega zakona, končajo po določbah ZGO-1. Tožnik je gradbeno dovoljenje, na katerega se sklicuje, pridobil v letu 2014.

4. Drugostopenjski organ v nadaljevanju obrazložitve pojasnjuje, da v zadevi ni sporno, da ima tožnik gradbeno dovoljenje za gradnjo objekta, sporno pa je, ali se je gradnja stavbe že začela. Ugotavlja, da ZGO-1 nima posebnih določb o tem, kdaj se prične gradnja, je pa za pravilno razumevanje treba upoštevati pomen izrazov "gradnja", "gradnja novega objekta" in "odstranitev objekta", kot so opredeljeni v 7. točki, 7.1 točki in 7.4 točki prvega odstavka 2. člena tega zakona. Skladno s tem je treba presoditi, ali so dela izvedena in če so, ali so izvedena dela dejansko namenjena postavitvi objekta, ki je predmet gradbenega dovoljenja.

5. Drugostopenjski organ ugotavlja, da je tožnik v pritožbi navajal, da je bila stavba, ki je stala na parcelah, za kateri se mu odmerja nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, že porušena in da se gradi nova stavba. Nasprotno od tega pa je Mestna občina Velenje (v nadaljevanju MOV) v mnenju z dne 8. 7. 2020 navajala, da je bilo pri terenskem ogledu aprila 2020 ugotovljeno, da tožnik z gradnjo stavbe še ni pričel, saj še ni zgradil temeljev bodočega objekta. Drugostopenjski organ je s tem mnenjem seznanil tožnika, ki je nanj podal pisne pripombe, iz katerih izhaja, da pri pritožbi vztraja in da so bila izvedena pripravljalna gradbena dela ter izkop gradbene jame za nov objekt.

6. Glede na tožnikove pripombe ter ob upoštevanju stališč Upravnega sodišča v zadevah III U 128/2019 in III U 204/2019, je drugostopenjski organ presodil, da podatki iz mnenja MOV ne omogočajo popolne slike o dejanskem stanju zadeve in je zato ugotovitveni postopek dopolnil. Pridobil je še mnenje MOV št. 423-06-0126/2017-318 z dne 4. 5. 2021 s prilogami, izpis iz registra nepremičnin za parc. št. 111 k.o. Velenje, posnetek iz javno dostopnega sistema PISO in posnetek iz javnega vpogleda v podatke o nepremičninah. S temi listinami je seznanil tožnika ter mu v skladu s 146. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) dal možnost, da se o teh listinah izjavi, česar pa tožnik, ki mu je bil ta dopis vročen dne 2. 9. 2021, ni storil.

7. Na podlagi vseh zbranih dokazov je drugostopenjski organ ugotovil, da na spornih parcelah niso bila izvedena nobena dela, ki bi bila namenjena postavitvi novega objekta in da sta torej parc. št. 000 in 111, obe k.o. Velenje, nezazidani stavbni zemljišči. Iz mnenja MOV z dne 4. 5. 2021 izhaja, da na terenu ni znakov zakoličenja objekta, pač pa je vidna le jama v gabaritih objekta, ki je tam stal prej in je bil porušen. Po tem mnenju je torej jama posledica rušitve objekta in ne gre za gradbeno jamo za potrebe gradnje bodočega objekta. Drugostopenjski organ, ki tem ugotovitvam MOV pritrjuje, se sklicuje tudi na fotografije stanja na terenu z dne 29. 9. 2016, 19. 9. 2017 in 15. 12. 2020, na posnetke iz javno dostopnega sistema PISO in posnetke javnega vpogleda v podatke o nepremičninah, ki te ugotovitve potrjujejo. Pojasnjuje, da iz vseh zbranih podatkov izhaja, da je jama na parc. št. 111 k.o. Velenje na mestu, kjer je nekoč stala kasneje porušena stavba št. ..., medtem ko na parc. št. 000 te k.o., na kateri bi se glede na gradbeno dovoljenje morala graditi nova stavba, jame ni. Prav tako na terenu ni sledi zakoličenja objekta, ki bi se moralo izvesti še pred izkopom gradbene jame. Ob tem se drugostopenjski organ sklicuje na sodbo Upravnega sodišča II U 309/2015, v kateri je bilo sprejeto stališče, da zakoličenje objekta še ne pomeni gradnje novega objekta, saj se zakoličenje po izrecni zakonski določbi 80. člena ZGO-1 opravi pred začetkom gradnje novega objekta kot geodetska storitev. Ob zakoličenju se sestavi zapisnik, vendar pa takega dokumenta, kolikor obstaja, tožnik ni predložil.

8. Tožnik se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in s tožbo v upravnem sporu sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, toženi stranki pa poda navodilo, na kakšen način sme in mora odločati v konkretnem primeru, to je izdati tožniku odločbo o odmeri NUSZ po prvem odstavku 3. člena Odloka. Navaja, da odločbo, ki temelji na zmotnih strokovnih in pravnih stališčih, izpodbija zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in kršitve določb materialnega prava.

9. Tožnik poudarja, da med strankama ni sporno, da razpolaga z gradbenim dovoljenjem št. 351-105/2014-1205 z dne 13. 10. 2014, ki je postalo pravnomočno dne 12. 11. 2014. Med strankama je sporno zgolj to, ali se je na parc. št. 000 in 111, obe k.o. Velenje, že pričela gradnja objekta. Meni, da je tožena stranka spregledala, da gre za enotno gradbeno dovoljenje, ki zajema tako odstranitev starega objekta, kot tudi novogradnjo. Gradnja se začne prav z rušitvijo in izkopi, sicer gradbeno dovoljenje teh dejanj ne bi dovoljevalo. Pod gradnjo je zato treba šteti vsa ravnanja in vse aktivnosti, ki so navedene v gradbenem dovoljenju. Ker je tožnik začel z rušitvijo in izkopom, je treba ugotoviti, da je pričel z gradnjo in izvrševanjem ter uresničevanjem gradbenega dovoljenja. Tožnik uveljavlja, da vsaka aktivnost s ciljem izvršitve gradbenega dovoljenja že sodi pod termin "izvajanje gradnje", kar je tudi skladno z določbami ZGO-1.

10. Tožena stranka je po tožnikovem mnenju nepravilno ugotovila dejansko stanje. Ob odločanju se je oprla na terenski ogled MOV, ki je v mnenju z dne 29. 9. 2016 zapisala, da tožnik z gradnjo še ni pričel. Tožnik je zoper tako ugotovitev podal pritožbo, nakar je MOV v novem mnenju z dne 15. 12. 2016 navajala, da zatečeno stanje nepremičnine predstavlja šele začetek pripravljalnih del gradnje novega objekta, s tem pa da še niso izpolnjeni pogoji za začetek gradnje objekta (izgradnja temeljev). Tudi zoper to mnenje je tožnik podal pritožbo z utemeljitvijo, da je glede na enotno gradbeno dovoljenje treba kot začetek gradnje šteti že odstranitev objekta in da torej ne drži, da bi se kot začetek gradnje štela izgradnja temeljev. Tožnik navaja, da je na parcelah, poleg tega, da je odstranil objekt, izvedel tudi ostala pripravljalna dela (izkop in zakoličbo) in s tem začel z gradnjo. ZGO-1 termina "začetek pripravljalnih del gradnje novega objekta" ne razlaga, MOV pa za razlago tega pomena nima niti strokovnih niti pravnih temeljev. Ker je tožena stranka argumentom MOV neupravičeno in nezakonito sledila, je s tem napačno ugotovila dejansko stanje, hkrati pa kršila materialno pravo in procesna pravila.

11. Tožnik meni, da je napačno stališče tožene stranke, da je, ne glede na enotno gradbeno dovoljenje in splošno definicijo iz 7. točke 2. člena ZGO-1, za odločitev o tem, ali gre za zazidano stavbno zemljišče v smislu določil 218. člena ZGO-1 in 3. člena Odloka bistveno, ali se je pričelo z gradnjo stavbe. V 7. točki 2. člena ZGO-1 je namreč jasno določeno, kaj je gradnja, v zadevi pa je bistveno, da se ugotovi, kdaj se je izgradnja objekta pričela. Tožnik se ne strinja s stališčem, da se gradnja prične šele takrat, ko so zgrajeni temelji. Po taki razlagi bi namreč izkop gradbene jame in vsa pripravljalna dela za izgradnjo temeljev, ki še niso zgrajeni oziroma niso zgrajeni v celoti (čeprav bi bila že položena celotna armatura in zalita praktično vsa površina), predstavljala dela, ki ne sodijo v noben termin gradnje. Ker ima tožnik enovito gradbeno dovoljenje, je zato treba ugotoviti, da se je gradnja pričela z izvrševanjem tega dovoljenja, to je z odstranitvijo objekta, izkopom ter zakoličenjem. NUSZ bi mu zato moralo biti odmerjeno po prvem odstavku 3. člena Odloka.

12. Tožnik dodaja, da je zoper toženo stranko vložil dve tožbi tudi zaradi odmere NUSZ na območju MOV za leti 2017 in 2o18. Sodbe, ki so bile izdane v teh zadevah, so bile zanj ugodne, tožnik pa je nato prejel nove odločbe o odmeri NUSZ, in sicer odločbo št. DT4224-7337/2017-19 z dne 5. 10. 2021 (NUSZ za leto 2017) in odločbo št. DT4224-3542/2018-22 z dne 5. 10. 2011 (NUSZ za leto 2018). V vseh teh odločbah je tožena stranka sledila sodbam sodišča. Navajala je, da je po pridobitvi mnenja Ministrstva za okolje in prostor in končnega stališča občine odločila, da se za zemljišče s parc. št. 000 in 111, obe k.o. Velenje, obračuna NUSZ za zazidano zemljišče. Glede na navedeno torej ni dvoma, da je tožena stranka v obravnavani zadevi odločala arbitrarno.

13. Tožena stranka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, je v odgovoru na tožbo prerekala tožnikove tožbene navedbe, vztrajala pri sprejeti odločitvi in razlogih zanjo, sodišču pa predlagala, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

15. Tožena stranka je tožniku z izpodbijano odločbo odmerila NUSZ za uporabo nepremičnin s parc. št. 000 in 111, obe k.o. Velenje. Obe zemljišči je štela za nezazidani stavbni zemljišči. Kot materialno podlago svoje odločitve je uporabila Odlok, VI. poglavje ZSZ/84 in 218. ter 218.a do 218.d člen ZGO-1.

16. Sodišče uvodoma poudarja, da se pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe presoja po dejanskem in pravnem stanju na dan njene izdaje, torej na dan 18. 5. 2020. Pojasnjuje, da je bila obveznost plačila NUSZ določena v VI. poglavju ZSZ/84, ki se je v tem delu uporabljal v skladu s 5. točko prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) in prvo alinejo prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 - v nadaljevanju ZSZ). Ta ureditev je ostala nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), saj ta v svojem 103. členu ni določil prenehanja veljavnosti ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na plačevanje NUSZ.

17. Tako ZUreP-1, kot ZPNačrt (z izjemo 89. člena) sta prenehala veljati z uveljavitvijo novega Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2; 299. člen), ZGO-1 pa je prenehal veljati z uveljavitvijo Gradbenega zakona (GZ; prvi odstavek 125. člena). Oba zdaj veljavna zakona kot datum začetka uporabe in s tem razveljavitve prej veljavnih zakonov določata 1. 6. 2018, kar je pred izdajo v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe (20. 7. 2020). Pri tem ZUreP-2 v prehodnih določbah (členi 266 do 303) izrecno našteva postopke, pričete pred njegovo ureditvijo, ki naj se končajo po prej veljavni zakonodaji, med njimi pa ni postopkov za odmero NUSZ. GZ sicer v prvem odstavku 106. člena določa, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1, vendar postopek za odmero NUSZ - kot že rečeno - ni začet na podlagi ZGO-1, temveč ZSZ/84. Ob upoštevanju načela zakonitosti bi to torej pomenilo, da je treba kot pravilno materialnopravno podlago pri odmeri NUSZ (glede na prvo alinejo prvega odstavka 56. člena ZSZ) upoštevati izključno določbe VI. poglavja ZSZ/84, in seveda določbe zakonodaje, veljavne v času izdaje izpodbijane odločbe, torej predvsem ZUreP-2, saj prehodne določbe zakonov, veljavnih v času izdaje izpodbijane odločbe, ne dajejo podlage za uporabo določb ZUreP-1, ne ZPNačrt, ne ZGO-1 v tem postopku. Vendar pa po oceni sodišča takšno stališče ne vzdrži sodne presoje.

18. Ustavno sodišče RS je namreč v postopku za oceno ustavnosti Zakona o davku na nepremičnine z odločbo št. U-I-313/13-86 z 21. 3. 2014 med drugim odločilo, da se Zakon o davku na nepremičnine razveljavi (1. točka izreka), določilo pa je tudi način izvrševanja te odločbe, in sicer da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi od prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (3. točka izreka), med katerimi so (tudi) našteti prva in tretja alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja ZSZ/84, občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, ter 218. člen, 218.a člen, 218.b člen, 218.c člen, 218.č člen in 218.d člen ZGO-1. Torej, ne glede na prenehanje veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1 (in uveljavitve ZUreP-2 ter GZ), je (glede na določitev načina izvršitve citirane ustavne odločbe, tj. do sprejema ustrezne zakonske ureditve) treba v postopkih za odmero NUSZ kot materialnopravno podlago uporabljati VI. poglavje ZSZ/84, citirane določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča ter občinske odloke, izdane na navedeni pravni podlagi.

19. ZSZ/84 v 58. členu določa, da se za uporabo stavbnega zemljišča na območju, ki ga določi občinska skupščina, plačuje nadomestilo, in sicer: na območju mest in naselij mestnega značaja; na območjih, ki so določena za stanovanjsko in drugačno kompleksno graditev; na območjih, za katere je sprejet prostorski izvedbeni načrt in na drugih območjih, ki so opremljena z vodovodnim in električnim omrežjem. NUSZ določi občinska skupščina v skladu z dogovorom o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo in za določanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki ga sklenejo občine (60. člen ZSZ/84).

20. Ustavno sodišče je v prej navedeni odločbi tudi pojasnilo, da predpisi, ki jim je veljava prenehala, kljub temu da se še uporabljajo, ne morejo biti predmet nadaljnjih sprememb oziroma dopolnitev. Vendar pa je zakonodajalec v 58. členu Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (v nadaljevanju ZIPRS1617) prvič določil, da se kot uporaba prve in tretje alineje 41. člena ter določb VI. poglavja ZSZ ter uporaba 218. člena, 218.a člena, 218.b člena, 218.c člena, 218.č člena in 218.d člena ZGO-1 šteje tudi sprejemanje občinskih odlokov v skladu s VI. poglavjem ZSZ. Enako določbo kot 58. člen ZIPRS1617 vsebuje tudi nadaljnja zakonodaja o izvrševanju proračunov, to je 59. člen ZIPRS1718, 55. člen ZIPRS1819, 55. člen ZIPRS2021, 55. člen ZIPRS2022, 60. člen ZIPRS2223 in 59. člen ZIPRS2324. Ta ureditev je torej veljala tudi v času, ko je bil sprejet in objavljen Odlok, ki je podlaga za odmero NUSZ v obravnavanem primeru.

21. Po drugem odstavku 218. člena ZGO-1 in po 3. členu Odloka se za zazidana stavbna zemljišča štejejo tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Če določena stavba gradbene parcele še nima določene, se do njene določitve za zazidano stavbno zemljišče šteje tisti del površine zemljiške parcele, na kateri stoji takšna stavba (fundus), pomnožena s faktorjem 1,5, preostali del površine takšne zemljiške parcele pa se šteje za nezazidano stavbno zemljišče. Po tretjem odstavku 218. člena ZGO-1 in po prvem odstavku 4. člena Odloka se za nezazidana stavbna zemljišča štejejo tista zemljišča, za katera je z izvedbenim prostorskim aktom določeno, da je na njih dopustna gradnja stanovanjskih in poslovnih stavb, ki niso namenjene za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave in da je na njih dopustna gradnja gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tudi niso namenjeni za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave. Drugi odstavek 4. člena Odloka poleg tega določa, da se za nezazidana stavbna zemljišča štejejo tudi zemljišča, na katerih se na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja še ni začelo z gradnjo stavb.

22. Med strankama ni sporno, da je tožnik (skupaj s A. A.) pri Upravni enoti Velenje pridobil gradbeno dovoljenje, št. 351-105/2014-1205 z dne 13. 10. 2014, ki je postalo pravnomočno dne 12. 11. 2014 za odstranitev takrat obstoječe stanovanjske hiše in gospodarskega objekta na zemljišču s parc. št. 111 k.o. Velenje ter za novogradnjo enostanovanjske stavbe na obeh spornih zemljiščih. Med strankama tudi ni sporno, da je tožnik prej obstoječe objekte odstranil. Sporno pa je, ali je tožnik na zemljiščih s parc. št. 000 in 111 k.o. Velenje pričel s predvideno gradnjo, ki mu jo dovoljuje izdano gradbeno dovoljenje. Tožnik trdi, da je treba upoštevati, da je bilo izdano gradbeno dovoljenje enotno in da je s tem, ko je odstranil prejšnji objekt, pričel z izkopom ter novi objekt zakoličil, tudi pričel z gradnjo, kar pomeni, da je treba zemljišči šteti za zazidani stavbni zemljišči. Tožena stranka pa drugače navaja, da je tožnik zgolj odstranil prejšnji objekt, da je na zemljišču s parc. št. 111 k.o. Velenje jama, ki je posledica te odstranitve, da gradbene jame na zemljišču s parc. št. 000 te k.o. ni in da bodoči objekt tudi ni zakoličen, kar vse jo vodi do zaključka, da gre zemljišči šteti za nezazidani stavbni zemljišči.

23. Sodišče ugotavlja, da tožena stranka razloge za svojo odločitev, da sta zemljišči s parc. št. 000 in 111 k.o. Velenje nezazidani stavbni zemljišči, utemeljuje tudi na določbah ZGO-1, ki opredeljujejo pomen posameznih izrazov, povezanih z gradnjo (7., 7.1. in 7.2. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Utemeljuje, da uporabo teh določb določa prvi odstavek 106. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ), saj je bilo gradbeno dovoljenje, na katerega se sklicuje tožnik, pridobljeno leta 2014. Takšno stališče je po presoji sodišča pravno zmotno. Sodišče namreč ugotavlja, da je bila izpodbijana odločba prvostopenjskega organa izdana 18. 5. 2020, ko je veljal in se uporabljal GZ (ta je bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije št. 61/17 z dne 2. 11. 2017, veljal je od 17. 11. 2017 do 30. 12. 2021, uporabljati pa se je začel 1. 6. 2018). Res je prvi odstavek 106. člena GZ določal, da se postopki, začeti na podlagi ZGO-1 pred začetkom uporabe GZ, končajo po določbah ZGO-1, vendar pa to velja le za primere postopkov izdaje gradbenih dovoljenj, ki so bili začeti pred začetkom uporabe GZ in ob začetku uporabe GZ še niso bili končani. V konkretnem primeru se torej pri sprejemu odločitve o odmeri NUZS na določbo prvega odstavka 106. člena GZ ni mogoče opreti, saj tožena stranka ni odločala o postopku po predpisih o graditvi objektov (postopek izdaje gradbenega dovoljenja za rušenje starega objekta in novogradnjo na parc. št. 000 in 111 k.o. Velenje pravnomočno zaključen že leta 2014), temveč v postopku odmere NUSZ. V obravnavani zadevi, torej odmeri NUSZ, je treba odločitev sprejeti na podlagi razlage določb ZGO-1 in Odloka, ki opredelitev stavbnega zemljišča kot zazidanega oziroma nezazidanega vežejo na začetek gradnje objekta na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja. Prehodna določba prvega odstavka 106. člena GZ v prej opisanem smislu pa ne velja za situacije, ko mora organ odločanja podati razlago (razumevanje) vsebine pravnega pravila. To razlago opravi v okviru uveljavljenih metod razlage, pri kateri se mora primarno opreti na pozitivno (veljavno) pravo, to je GZ, ki je v času odločanja tožene stranke opredeljeval pomen izrazov na področju gradnje.

24. GZ v 6. točki prvega odstavka 3. člena definira gradnjo kot izvedbo gradbenih in drugih del, povezanih z gradnjo, ki obsega novogradnjo, rekonstrukcijo, vzdrževanje objekta, vzdrževalna dela v javno korist, odstranitev in spremembo namembnosti. Po 23. točki prvega odstavka 3. člena GZ je novogradnja tista gradnja, katere posledica je novo zgrajen objekt ali prizidava. Novo zgrajen objekt je objekt, ki je popolnoma zgrajen na novo in prej ni obstajal (24. točka prvega odstavka 3. člena GZ). Po 28. točki prvega odstavka 3. člena GZ je odstranitev izvedba del, s katerimi se odstranijo, porušijo ali razgradijo vsi nadzemni in podzemni deli objekta. K temu sodišče dodaja, da tudi ZGO-1 (na katerega se je pri razlagi pojmov oprla tožena stranka) ključnih pojmov za odločitev v tej zadevi ni razlagal bistveno drugače, zato napačna uporaba zakona ne vpliva na pravilnost izpodbijane odločbe. ZGO-1 je gradnjo opredeljeval kot izvedbo gradbenih in drugih del, povezanih z gradnjo, ki obsega novogradnjo, rekonstrukcijo, vzdrževanje objekta, vzdrževalna dela v javno korist, odstranitev in spremembo namembnosti (7. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Gradnjo novega objekta je definiral kot izvedbo del, s katerimi se zgradi nov objekt oziroma se objekt dozida ali nadzida in zaradi katerih se bistveno spremeni njegov zunanji izgled (7.1 točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Odstranitev objekta pa je opredelil kot izvedbo del, s katerimi se objekt odstrani, poruši ali razgradi in vzpostavi prejšnje stanje (7.4 točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

25. Ob upoštevanju pomena izrazov, povezanih z gradnjo, sodišče pritrjuje tožniku, da tudi odstranitev objekta pomeni gradnjo in posledično, da se je gradnja po gradbenem dovoljenju začela izvrševati z odstranitvijo obstoječega objekta. Ni namreč sporno, da je bil ta odstranjen. Za postopek odmere NUSZ pa ni pomembno, ali je gradnja izvedena po gradbenih predpisih, ki kot gradnjo štejejo tako odstranitev objekta kot novogradnjo, temveč ali se je (na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja) z gradnjo stavbe začelo. V smislu opredelitve stavbnega zemljišča kot zazidanega zemljišča lahko besedna zveza "začetek gradnje stavbe" po mnenju sodišča pomeni le novogradnjo oziroma gradnjo novega objekta, na kar pravilno opozarja tožena stranka. Razlikovanje med zazidanim in nezazidanim zemljiščem namreč temelji prav na tem, ali se na stavbnem zemljišču nahaja stavba ali ne. Če se na zemljišču stavba nahaja, gre za zazidano stavbno zemljišče, sicer pa je nezazidano. Izjema je zemljišče, na katerem se je gradnja stavbe šele začela; tudi to zemljišče se uvršča med zazidana stavbna zemljišča. Zato začetek gradnje stavbe v smislu drugega in tretjega odstavka 218. člena ZGO-1 in 3. ter 4. člena Odloka lahko pomeni le začetek novogradnje, ne pa (že) odstranitev objekta (kar se po gradbenih predpisih sicer šteje za gradnjo). Ob upoštevanju predpisov, ki urejajo NUSZ, ima odstranitev objekta za posledico, da tega na zemljišču ni več in gre zato (ob odmeri NUSZ) za nezazidano stavbno zemljišče. Odstranitev prej obstoječega objekta je zato pravno pomembno dejstvo le v toliko, da z njegovo odstranitvijo postane nepremičnina nezazidano stavbno zemljišče. Ali je nepremičnina po odstranitvi objekta (znova) postala zazidano stavbno zemljišče, pa je odvisno od tega, ali so bila izvedena tudi nadaljnja dejanja, usmerjena v gradnjo nove stavbe, torej izvrševanje tistega dela gradbenega dovoljenja, v katerem je tožniku (in A. A.) na zemljišču s parc. št. 000 in 111, obe k.o. Velenje, dovoljena novogradnja enostanovanjske stavbe. Po presoji sodišča je torej tožena stranka v zadevi pravilno razložila relevantno materialno pravo, medtem ko je stališče tožnika, ki vztraja, da bi morala tožena stranka v postopku odmere NUSZ pojem gradnje presojati v skladu z definicijo iz 7. točke (prvega odstavka) 2. člena ZGO-1, zmotno. Kot je že bilo pojasnjeno, je pojem gradnje, ki ga definirata ZGO-1 in GZ, drugačen (širši) od pojma začetka gradnje stavbe iz 218. člena ZGO-1 in 3. ter 4. člena Odloka.

26. Sodišče ugotavlja, da je tožnik v pritožbi zoper izpodbijano odločbo navajal, da se na parc. št. 000 in 111, obe k.o. Velenje, gradi enostanovanjska stavba oziroma da je stavba v gradnji. Svoje navedbe je dokazoval z izdanim in pravnomočnim gradbenim dovoljenjem. Drugostopenjski organ je pred odločitvijo o pritožbi v skladu z določbo prvega odstavka 251. člena ZUP postopek dopolnil, in sicer je pridobil izjavo MOV z dne 8. 7. 2020, iz katere izhaja, da je bil aprila 2020 opravljen terenski ogled, ob katerem je bilo ugotovljeno, da tožnik še ni začel z gradnjo stavbe, saj še niso bili zgrajeni niti temelji objekta, ki se štejejo za začetek gradnje. MOV se je sklicevala na priložen dopis Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Celje z dne 22. 5. 2018, v katerem je inšpekcijski organ navajal, da v zakonu, ki je trenutno v uporabi (ZGO-1), ni navedena definicija začetka gradnje, da pa v postopkih gradbene inšpekcije načeloma upoštevajo, da se je gradnja začela z izvedbo betonskih del (navadno temeljev). Tožnik se je na te ugotovitve odzval z dopisom, v katerem je navajal, da je najprej izvedel rušitev obstoječe stavbe, da so bila tudi že izvedena pripravljalna gradbena dela za postavitev novega objekta in izveden tudi izkop gradbene jame v okviru gradnje nove stavbe. Dokazov za svoje trditve tožnik ni predložil ali predlagal.

27. Drugostopenjski organ se v obrazložitvi svoje odločitve opira predvsem na nadaljnje zbrane dokaze, in sicer na izjavo MOV z dne 4. 5. 2021, iz katere izhaja, da na terenu ni znakov zakoličenja in da je vidna le jama na parc. št. 111 k.o. Velenje na mestu, kjer je nekoč stala kasneje porušena stavba, medtem ko jame na parc. št. 000 te k.o., na kateri bi se po gradbenem dovoljenju morala prav tako graditi stavba, ni. Skladno s tem zaključuje, da je jama posledica rušenja objekta in da ne gre za gradbeno jamo za potrebe gradnje bodočega objekta. Drugostopenjski organ se sklicuje tudi na fotografije stanja na terenu z dne 29. 9. 2016, 19. 9. 2017 in 15. 12. 2020, ki jih je predložila MOV, ki jih primerja s posnetki iz javno dostopnega sistema PISO in javnega vpogleda v podatke o nepremičninah, kar vse po njegovi oceni potrjuje take zaključke.

28. Sodišče ugotavlja, da je bila v upravnem postopku pravilno upoštevana določba prvega odstavka 138. člena ZUP (v zvezi z določbo prvega odstavka 251. člena ZUP), ki upravnemu organa nalaga, da pred izdajo odločbe ugotovi vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogoči, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Po vloženi pritožbi je upravni organ tožnika sproti seznanil z vsakim pridobljenim dokazom in mu omogočil, da se o njem izreče. Sodišče pritrjuje toženi stranki, da je na enak način tožnika seznanila tudi z izjavo MOV z dne 4. 5. 2021 s prilogami, z izpisom iz registra nepremičnin za parc. št. 111 k.o. Velenje ter s posnetki iz javno dostopnega sistema PISO in javnega vpogleda v podatke o nepremičninah. V skladu z določbami 146. člena ZUP ga je pozvala, naj se o teh listinah izjavi, česar pa tožnik, kljub opozorilu tožene stranke, da bo o njegovi pritožbi odločeno na podlagi podatkov spisa, če v roku izjave ne bo podal, ni storil.

29. Tožnikove trditve o začetku gradnje stanovanjske hiše in o izvedbi pripravljalnih gradbenih del, dane v upravnem postopku, so po presoji sodišča pavšalne, saj niso konkretizirane z navedbo del oziroma dejanj, ki naj bi bila opravljena. Šele taka konkretizacija bi upravnemu organu, oziroma sedaj sodišču, omogočala presojo, ali gre za takšna dela, ki pomenijo začetek gradnje stavbe. Trditev o začetku gradnje stavbe tožnik tudi ni dokazno podprl in kasneje tudi ni oporekal dokazom, ki jih je zbral upravni organ in ki nasprotujejo navedbam o začetku gradnje. Ti dokazi ne podpirajo niti tožničinih predhodnih trditev, da je bil opravljen izkop za novogradnjo. Dokazna ocena tožene stranke o tem, da je bila na podlagi gradbenega dovoljenja opravljena zgolj odstranitev prej obstoječe stavbe št. ... in da se jama nahaja zgolj na parceli 111 k.o. Velenje kot posledica odstranitve podkletenega objekta, ne pa izkopa za novozgrajen objekt (ki bi se v skladu z gradbenim dovoljenjem moral nahajati tudi na parc. št. 000 k.o. Velenje), je po presoji sodišča celovita ter temelji na dosledni in pravilni uporabi metodološkega napotka iz 10. člena ZUP. Takšne dokazne ocene, do katere se tožnik ne opredeljuje, zato ne more uspešno izpodbiti z dokazno nepodprtim vztrajanjem, da je izvedel ostala pripravljalna dela (izkop).

30. Sodišče ugotavlja, da je tožnik šele v tožbi prvič navajal, da je bilo izvedeno zakoličenje za nov objekt. V zvezi s to navedbo sodišče primarno ugotavlja, da gre za novo dejstvo, kar pa je v postopku upravnega spora omejeno s pravili tretjega odstavka 20. člena in 52. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Iz dokazov, zbranih v upravnem postopku (ugotovitve MOV v izjavi z dne 4. 5. 2021) pa tudi sicer izhaja, da na obravnavanih nepremičninah ni znakov zakoličenja, kar potrjujejo tudi priložene fotografije. S temi dokazi je bil tožnik seznanjen že v upravnem postopku pred izdajo odločbe drugostopenjskega organa o njegovi pritožbi in jim ni ugovarjal oziroma predložil nasprotnih dokazov. Sodišče zato meni, da gre za nedovoljeno novoto v upravnem sporu, ki je ne sme upoštevati. Ne glede na to pa opozarja, da je v času izdaje izpodbijane odločbe veljavni GZ začetek gradnje definiral kot začetek izvajanja gradbenih, obrtniških ali inštalacijskih del (43. točka prvega odstavka 3. člena GZ). Kot pravilno opozarja tožena stranka, zakoličenje v gradbeni zakonodaji, tako aktualni kot pretekli, ni opredeljeno kot gradbeno delo, temveč kot geodetska storitev, ki se izvaja pred začetkom novogradnje (75. člen Gradbenega zakona-1, 60. člen GZ, 80. člen ZGO-1). Ob zakoličenju se sestavi tudi zapisnik, ki pa ga tožnik ni predložil.

31. Sodišče po navedenem ugotavlja, da so tožbene navedbe o nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju in nepravilno uporabljenem materialnem pravu neutemeljene. Tožena stranka je ugotavljala dejstva, ki ustrezajo abstraktnim pojmom iz pravnih norm in opredeljujejo zazidano in nezazidano stavbno zemljišče. V tem okviru je tudi ugotavljala dejstva o začetku gradnje stavbe, o tem zbrala dokaze in napravila pravilen sklep o dejanskem stanju ter nazadnje tudi pravilno ocenila, ali ugotovljena dejstva ustrezajo abstraktnim pojmom iz pravnih pravil, ki urejajo zazidano in nezazidano stavbno zemljišče.

32. Sodišče ne spregleda, da je v zvezi z odmero NUSZ za iste nepremičnine za predhodna leta med istima strankama, pa A. A. (drugo solastnico obravnavanih nepremičnin) in toženo stranko potekalo več upravnih sporov. Sodišče s sprejeto odločitvijo le na videz odstopa od dosedanjih odločitev, ko je sodišče tožbam ugodilo in izpodbijane odločbe odpravilo (sodbe v zadevah IV U 41/2018, IV U 126/2019, IV U 170/2019, IV U 58/2020-16, III U 128/2019, III U 204/2019 in III U 139/2020-18). Odprave upravnih aktov so bile namreč posledice tega, da v predhodnih zadevah upravni organ ni ugotavljal, katera dela so bila izvedena na predmetnih zemljiščih in kakšen je bil njihov namen, zlasti ali jih je mogoče umestiti med dela, ki so bila izvedena s ciljem zgraditve objekta. Pri tem sodišče opozarja zlasti na sodbi IV U 58/2020-16 in III U 139/2020-18, ki se nanašata na odmero NUSZ za predmetni parceli za leto 2019. V navedenih sodbah sodišče solastnikoma parc. št. 000 in 111 k.o. Velenje, pritrdi, da rušenje stavbe sicer sodi v pojem gradnje, a ju opozori, da je pri odmeri NUSZ oziroma za opredelitev zazidanega ali nezazidanega stavbnega zemljišča bistveno, ali je imetnik gradbenega dovoljenja začel z gradnjo novega objekta. V zvezi s takratnimi trditvami upravnega organa, da začetek gradnje pomeni postavitev temeljev, sodišče ni izključilo, da se že izkop gradbene jame in zakoličenje lahko upoštevata kot del gradnje novega objekta, ob tem pa poudarilo, da je treba v vsakem primeru posebej ugotoviti, katera dela so bila izvedena in ali so bila izvedena v povezavi z gradnjo novega objekta. Ker pa je sodišče v obeh zadevah ugotovilo, da upravni organ vseh dejstev, pomembnih za presojo, ali sta solastnika začela z gradnjo stavbe, ni ugotovilo, je tožbama ugodilo in izpodbijani odločbi odpravilo. Pomembno za konkretno zadevo pa je, da se je upravni organ v obeh predhodnih zadevah prav tako skliceval na izjavo MOV z dne 4. 5. 2021 in priloženih šest barvnih fotografij stanja zemljišč na dan 29. 9. 2016, 19. 9. 2017 in 15. 12. 2020 ter posnetke iz sistema PISO in javni vpogled v podatke nepremičnin, vendar pa to šele v upravnem sporu. Sodišče je zato na podlagi tretjega odstavka 20. člena in 52. člena ZUS-1 zavrnilo obravnavo teh navedb in dokazov tožene stranke in poudarilo, da pri presoji zakonitosti upravne odločbe ne more upoštevati navedb in dokazov, ki so bili podani šele v upravnem sporu. Izpodbijana odločba, ki je predmet konkretne zadeve, pa temelji na drugačnem dejanskem stanju. Ključnega pomena je, da je tožena stranka relevantne dokaze pridobila že v upravnem postopku, jih dokazno ocenila in ugotovila za odločitev pomembna dejstva. Kot je že obrazloženo zgoraj, v obravnavni zadevi sodišče pritrjuje toženi stranki, da v teh zbranih dokazih in ugotovljenih dejstvih ni podlage za ugotovitev, da je tožnik po odstranitvi stare stavbe izvedel katerokoli (gradbeno) delo s ciljem gradnje nove stavbe. Sodišče zato ne soglaša s tožnikom, da je v vseh spornih zadevah iz naslova odmere NUSZ podano isto dejansko in pravno stanje. Odločitev v obravnavani zadevi temelji na v tej zadevi ugotovljenem dejanskem stanju, že iz zgoraj analiziranih sodb pa je razvidno, da dejansko stanje v drugih zadevah ni identično dejanskemu stanju predmetne zadeve, kakor poskuša prikazati tožnik.

33. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožnikovo tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

34. Sodišče je v zadevi sprejelo odločitev, ne da bi izvedlo glavno obravnavo, saj je odločilo le na podlagi listin, obe stranki pa sta se strinjali, da se glavna obravnava ne opravi (peta alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

35. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne. Ker je stroške postopka priglasil le tožnik, sodišče pa je tožbo zavrnilo, je odločilo, da tožnik sam trpi priglašene stroške postopka.

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 58

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218, 218/2, 218/3

Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Mestne občine Velenje (2012) - člen 3, 4, 4/1, 4/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.