UPRS Sodba I U 100/2022-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-03-06

sofinanciranje iz javnih sredstev - film - razpisna merila - obrazložitev odločbe

Prvostopenjski organ je po ugotovitvi, da tožnica izkazuje delež zagotovljenih sredstev v višini 60,04%, navedenemu navodilu sledil in matematično izračunal, koliko točk bi po vsaki od zgoraj navedenih razlag pripadalo tožničinem projektu in tožnici dodelil točke po zanjo najugodnejšem izračunu. Takšna razlaga po presoji sodišča zadošča, da lahko tožnica preveri pravilnost izračuna, ki je (matematično) objektiviziran. Taki obrazložitvi pa tožnica konkretizirano niti ne nasprotuje, v smislu, da je izračun napačen.

II. Vsaka stranka krije svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Radiotelevizija Republike Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski organ) odločila, da se v koprodukcijsko sodelovanje ne sprejme celovečerni igrani film za odrasle z naslovom "...", prijavitelja A., d. o. o., prijavljenega na področje B (celovečerni igrani film za odrasle, mladino in otroke 80-90 minut) in predračunske vrednosti 1.670.581,00 EUR.

2. Prvostopenjski organ je 22. 12. 2017 na podlagi prvega odstavka 17. člena Zakona o Slovenskem filmskem centru, javni agenciji Republike Slovenije (v nadaljevanju ZSFCJA) in Pravilnika o postopku javnega razpisa Radiotelevizije Slovenija za izdelavo filmov neodvisnih producentov za javno kinematografsko prikazovanje (v nadaljevanju Pravilnik) objavil Javni razpis za izdelavo filmov neodvisnih producentov za javno kinematografsko prikazovanje 2017 (v nadaljevanju Javni razpis). Tožničin projekt je zavrnil z odločbama z dne 29. 6. 2018 in 8. 1. 2019, Ministrstvo za kulturo (v nadaljevanju drugostopenjski organ) pa je obe odločbi odpravilo in zadevo vrnilo v ponovno odločanje. V tretjič ponovljenem postopku je prvostopenjski organ izdal odločbo z dne 8. 5. 2019, ki jo je Upravno sodišče odpravilo s sodbo I U 1535/2019-17 z dne 21. 10. 2020 in zadevo vrnilo v ponovni postopek. Pri tem je organu dalo napotek, da mora v ponovnem postopku opustiti ocenjevanje po internih kriterijih ocenjevanja finančnega načrta projekta, kriterij "višina zagotovljenih in predvidenih finančnih sredstev", ki je po presoji sodišča nejasen, pa naj se razlaga v korist tožnice.

3. V ponovljenem postopku je prvostopenjski organ z odločbo z dne 3. 12. 2020 tožničin projekt ponovno zavrnil, drugostopenjski organ pa je to odločbo odpravil z navodilom, naj prvostopenjski organ glede na finančni načrt projekta presodi, ali stranki več točk prinaša razlaga, da se pri spornem merilu ocenjuje višina zagotovljenih finančnih sredstev, ali ji več točk prinaša razlaga, da se ocenjuje višina predvidenih finančnih sredstev, ali ji več točk prinaša razlaga, da se ocenjuje razmerje med predvidenimi in zagotovljenimi finančnimi sredstvi. Strokovna komisija je 21. 4. 2021 ponovno ovrednotila tožničino vlogo, tako da je po merilu "ocena scenarija" dosegla 23,60 točke od skupno 45 točk, po merilu "ocena režiserja in direktorja fotografije" 15,80 točke od skupno 20 točk, po merilu "ocena producenta" 14,60 točke od skupno 15 točk in po merilu "ocena finančnega načrta realizacije projekta" 14,80 točke od skupno 20 točk. V seštevku je tožnica dosegla 68,80 točke, v koprodukcijsko sodelovanje pa so bili sprejeti projekti, ki so prejeli vsaj 70 točk.

4. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Ocene in njihove pisne utemeljitve pri vseh merilih, razen pri merilu "ocena finančnega načrta realizacije projekta" so bile že večkrat preverjene in so prestale sodni preizkus. V zvezi z navedenim merilom pa je prvostopenjski organ v ponovljenem postopku pravilno opustil ocenjevanje po internih kriterijih, nejasen podkriterij "višina zagotovljenih in predvidenih finančnih sredstev" pa je razlagal v tožničino korist, kot mu je naložilo sodišče. Postopal je v skladu z napotkom drugostopenjskega organa in preveril, kakšno oceno bi stranka prejela po vsaki izmed treh možnih razlag merila in nato izbral razlago, ki je za tožnico najugodnejša. Ob takšni, za tožnico ugodni razlagi, je le-ta pri merilu "višina zagotovljenih in predvidenih finančnih sredstev" prejela 10,50 točke, oziroma skupaj pri merilu "ocena finančnega načrta realizacije projekta" 14,50 točke. V izpodbijani odločbi je sicer naveden napačen seštevek 14,80 točke, kar pa se obravnava kot očitna računska pomota v tožničino korist in ni bistvena, saj ni vplivala na pravilnost odločitve. Tožnica tudi konkretizirano ne pojasni, na kakšen način bi bilo treba sporno merilo po njenem mnenju razlagati.

5. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov. Sodišču predlaga, da v sporu polne jurisdikcije odloči, da na razpis prijavljeni film sprejme v koprodukcijsko sodelovanje z vložkom organa v višini 296.177,00 EUR in pripadajočim DDV. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka. Iz tožbenih navedb izhaja, da nasprotuje oceni pri kriteriju "ocena finančnega načrta realizacije projekta." Trdi, da se je prvostopenjski organ znova poslužil ocenjevanja po internih kriterijih, ki ne izhajajo iz objavljenega besedila razpisa, tako da ne more preveriti vsebine ocene, kar pomeni kršitev materialnega prava. Sklicuje se na napotila Upravnega sodišča v sodbi I U 1535/2019-17 z dne 21. 10. 2020 in navodila drugostopenjskega organa v odločbi z dne 23. 3. 2020 (pravilno: 2021). Napotek sodišča, da mora prvostopenjski organ sporen kriterij razlagati v korist tožnice, po njenem mnenju pomeni, da bi morala za prijavljeni projekt pridobiti zadostno število točk za uvrstitev filma v koprodukcijsko sodelovanje. Trdi, da prvostopenjski organ ni vsebinsko obrazložil svoje ocene pri spornem kriteriju, temveč je oceno zreduciral na matematičen izračun točk. Komisija bi morala oceniti, ali je narejen realen predračun in ali dosežena stopnja sredstev, skupaj s predvidenimi sredstvi prvostopenjskega organa, zadošča za realizacijo projekta. Tožnica se glede dela komisije pri ocenjevanju spornega kriterija v celoti sklicuje na vsebino svoje pritožbe z dne 22. 12. 2020, ki jo prilaga k tožbi. Meni še, da je pomanjkljivo in protislovno obrazloženo tudi število točk, ki so ji bile dodeljene po kriterijih pod točko 1. "ocena scenarija" in 2. "ocena režiserja in direktorja fotografije," tako da ni možen preizkus izpodbijane odločitve.

6. Toženka v odgovoru na tožbo prereka trditev, da prvostopenjski organ ni imel ustreznih kriterijev za ocenitev utemeljenosti finančnega načrta in finančnega predračuna v posameznih postavkah glede na prijavljeno avdiovizualno (v nadaljevanju AV) delo. Pri tožničinem projektu gre za ocenjevanje kulturno-umetniškega projekta, ki je kljub postavljenim kriterijem in čeprav je opravljano s strani strokovnjakov, vedno do določene mere subjektivno. Zato je presoja primernosti ocen strokovne komisije omejena. Tožnica napačno tolmači sporni kriterij. Razpisni kriterij pod točko 4 je bil namreč razdeljen na dva podkriterija, ki sta ga pojasnjevala: prvi podkriterij je bil "utemeljenost finančnega načrta in finančnega predračuna v posameznih postavkah glede na prijavljeno AV delo," drugi podkriterij pa "višina zagotovljenih in predvidenih finančnih sredstev." Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je bila vloga naprej ocenjena po prvem podkriteriju, pri katerem je tožničin projekt prejel 4 točke od 5 možnih. V nadaljevanju je bil projekt ocenjen še po drugem podkriteriju. V tem delu je bil projekt preizkušen po treh možnih razlagah, pri čemer se je upošteval način ocenitve, ki je bil za tožnico najugodnejši in ji je prinesel največje število točk, to je 10,80. Tožbene navedbe o oceni po drugem podkriteriju so pavšalne in se jih ne da preizkusiti, saj tožnica ne poda nikakršnega pojasnila, kako bi bilo treba ta podkriterij pravilno vrednotiti. Materialno pravo je bilo pravilno uporabljeno, prav tako postopkovne določbe, vsa dejstva pa ustrezno preverjena in ugotovljena. V skladu s 94. členom Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK), ki se smiselno uporablja, se kot nedopustne upoštevajo le kršitve kriterijev vrednotenja in ocenjevanja, ki so očitne. Do takšnih kršitev ni prišlo oziroma bi bila kršitev očitna, če kriterij iz javnega razpisa sploh ne bi bil uporabljen ali če bi bil ocenjen v nasprotju s svojo vsebino ali predloženimi dokazili.

7. Tožnica v pripravljalni vlogi prereka navedbe toženke in vztraja pri že predstavljenih stališčih.

8. Tudi na glavni obravnavi sta stranki vztrajali vsaka pri svojih stališčih. Tožnica je še dodala, da v javnem razpisu kriteriji niso bili izraženi v desetinkah od celote, ampak je bilo možno pridobiti le cele točke.

9. Sodišče je vpogledalo v listine sodnega spisa, tj. listinske dokaze, ki jih je predložila tožnica: elektronsko sporočilo od B. B. z dne 3. 9. 2018 (A2), elektronsko sporočilo od C. C. z dne 3. 9. 2018 (A3) in dopis prvostopenjskega organa z dne 1. 2. 2019 (A4). Vpogledalo je tudi v listine upravnega spisa, ki ga je v dokazne namene sodišču predložila toženka, del katerega je tudi na glavni obravnavi predložena odločba Ministrstva za kulturo (B2). Dokazni predlog za zaslišanje priče B. B. je tožnica na naroku umaknila.

11. V zadevi je sporna ocena prvostopenjskega organa pod točko 4. "ocena finančnega načrt realizacije projekta". Tožnica nasprotuje zgolj oceni po podkriteriju "višina zagotovljenih in predvidenih finančnih sredstev." Sporno je, ali je prvostopenjski organ v ponovljenem postopku sledil stališču Upravnega sodišča, ki je v sodbi I U 1535/2019-17 z dne 21. 10. 2020 prvostopenjskemu organu glede ponovljenega postopka dalo navodilo, da mora opustiti ocenjevanje po internih kriterijih, zgoraj navedeni kriterij "višina zagotovljenih in predvidenih finančnih sredstev" pa mora razlagati v tožničino korist.

12. Sodišče tožnici uvodoma pojasnjuje, da je tožba samostojno pravno sredstvo, zaradi česar mora tožnik razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Navedeno izhaja iz prvega odstavka 30. člena ZUS-1, po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi. Ker mora tožnik v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, se sodišče v tem upravnem sporu do tožničinih pritožbenih navedb, na katere napotuje v tožbi, ne opredeljuje.

13. Glede tožbenih ugovorov pa sodišče pojasnjuje sledeče: kaj mora vsebovati besedilo javnega razpisa, določa 114. člen ZUJIK. Med drugim mora vsebovati tudi umetniške, kulturnopolitične, strokovne in druge kriterije, po katerih se bo posamezen prijavljeni kulturni program ali projekt ocenjeval oziroma vrednotil (tretja alineja prvega odstavka). Nadalje drugi odstavek 119. člena ZUJIK določa, da strokovna komisija razvrsti vse kulturne programe oziroma kulturne projekte, ki so vsebovani v ustreznih vlogah, glede na kriterije za ocenjevanje in vrednotenje kulturnega programa oziroma kulturnega projekta, kot so bili določeni v objavi razpisa. V skladu s pooblastilom iz devetega odstavka 11. člena ZSFCJA je direktor RTV Slovenija sprejel Pravilnik, ki v 25. členu določa, da se merila za ocenjevanje projektov, skupaj z maksimalnim številom prejetih točk pri posameznem merilu in maksimalnim številom vseh točk, določijo z vsakokratnim besedilom razpisa (prvi odstavek), pri čemer v drugem odstavku določa izhodišča, ki naj se pri tem praviloma upoštevajo. V četrti točki drugega odstavka 25. člena Pravilnika je določeno, da se pri določitvi meril praviloma upošteva presoja ustreznosti finančnega načrta realizacije projekta (npr. finančne konstrukcije in finančnega predračuna, realnost predračunskih vrednosti, predvideni in zagotovljeni viri financiranja, zanesljivost drugih koprodukcijskih partnerjev in njihovih virov financiranja, realnost terminskega načrta).

14. Tožbena trditev, da je strokovna komisija v ponovljenem postopku vlogo znova ocenjevala po neobjavljenih kriterijih za oceno finančnega načrta za realizacijo projekta, ki ne izhajajo iz objavljenega razpisa, po presoji sodišča ne drži. Tožnica se sklicuje na dopis prvostopenjskega organa z dne 1. 2. 2019 (dokaz A4), ki ji ga je prvostopenjski organ posredoval v prvotnem postopku, iz razlogov izpodbijane odločbe in odločbe drugostopenjskega pa ni razvidno, da bi bili kriteriji, ki se omenjajo v navedenem dopisu, kakor koli upoštevani. Izpodbijana odločba se tudi ne sklicuje na navedeni dopis, tako da nasprotne tožbene trditve ostajajo zgolj na ravni domnev. Prvostopenjski organ je tožničino vlogo ocenil ob upoštevanju stališč Upravnega sodišča, ob hkratnem upoštevanju navodil oziroma razlogov drugostopenjskega organa iz predhodnega postopka, kot bo obrazloženo v nadaljevanju.

15. V javnem razpisu je, kot pravilno navede toženka, kriterij pod številko 4, "ocena finančnega načrta realizacije projekta" razdeljen v dva podkriterija. Oceni po prvemu podkriterij "utemeljenost finančnega načrta in finančnega predračuna v posameznih postavkah glede na prijavljen film," kjer je prejela 4 od 5 možnih točk, tožnica ne nasprotuje. Sporna je obrazložitev ocene po drugemu podkriteriju "višina zagotovljenih in predvidenih finančnih sredstev", kjer je tožnica prejela 10,50 (oziroma 10,80) točke od 15 možnih. Glede tega podkriterija je Upravno sodišče v prejšnjem postopku izpostavilo, da gre za nejasno določeno merilo, ki ga je treba razlagati v korist tožnice in ponovno presoditi, ali se je tožnica ob upoštevanju tega podkriterija uvrstila v izbor za sofinanciranje. V zvezi s spornim podkriterijem je drugostopenjski organ v odločbi z dne 23. 3. 2021 odločil, da so možne tri razlage, zato je moral prvostopenjski organ presoditi, ali stranki več točk prinaša razlaga, da se pri navedenem podkriteriju ocenjuje višina zagotovljenih finančnih sredstev ali ji več točk prinaša razlaga, da se ocenjuje višina predvidenih finančnih sredstev ali ji več točk prinaša razlaga, da se ocenjuje razmerje med predvidenimi in zagotovljenimi finančnimi sredstvi. Nato pa naj vlogo oceni po najugodnejši izmed treh razlag in projektu dodeli ustrezno število točk. Po oceni sodišča je drugostopenjski organ s tem, ko je sprejel takšno interpretacijo, ostal znotraj okvira jezikovne in logične razlage nejasnega razpisnega kriterija. Nejasnost tega podkriterija je tako drugostopenjski organ razrešil in ga s svojo z razlago določno opredelil, tako da je na podlagi te razlage prvostopenjski organ lahko sprejel preverljivo odločitev.

16. Prvostopenjski organ je po ugotovitvi, da tožnica izkazuje delež zagotovljenih sredstev v višini 60,04%, navedenemu navodilu sledil in matematično izračunal, koliko točk bi po vsaki od zgoraj navedenih razlag pripadalo tožničinem projektu in tožnici dodelil točke po zanjo najugodnejšem izračunu. Takšna razlaga po presoji sodišča zadošča, da lahko tožnica preveri pravilnost izračuna, ki je (matematično) objektiviziran. Taki obrazložitvi pa tožnica konkretizirano niti ne nasprotuje, v smislu, da je izračun napačen.

17. Sodišče ne more pritrditi tožničinemu argumentu, da bi razlaga nejasnega merila v njeno korist pomenila, da se ji pri spornem kriteriju dodelijo vse možne točke oziroma toliko točk, da bi bi njen projekt izbran v sofinanciranje. Takoj je namreč razumeti tožbeni ugovor, da bi projekt moral pridobiti več kot 1,20 točke in doseči 70 točk ter s tem uvrstitev filma v koprodukcijsko sodelovanje s prvostopenjskim organom. Tako stališče namreč iz sodbe tega sodišča I U 1535/2019-17 z dne 21. 10. 2020 ne izhaja. Prav tako ni mogoče trditi, da v javnem razpisu finančni kriterij za dodeljevanje sredstev oziroma sprejem v koprodukcijo sploh ni bil določen, le dovolj jasno ni bil določen, zato se je moral v dvomu razlagati v tožničino korist. Napotkov sodišča zato ni mogoče razumeti v smeri, da se kriterija sploh ne bi smelo uporabiti in da je zato kakšna koli njegova razlaga izven okvira javnega razpisa, kot zmotno meni tožnica. Če bi sodišče v prvem postopku menilo, da prvostopenjski organ spornega kriterija sploh ne sme uporabiti pri ponovnem ocenjevanju tožničine vloge, bi to jasno zapisalo v svojo sodbo. Da ocena vloge ne bi smela biti izražena v decimalnih številkah, pa iz javnega razpisa tudi izrecno ne izhaja.

18. Tožnica v tožbi podaja po njenem mnenju še četrto možno razlago spornega podkriterija, in sicer da bi bilo treba najprej oceniti, ali je resnično narejen realen predračun ob upoštevanju poštenega plačila vsem sodelujočim oziroma ali dosežena stopnja zagotovljenih sredstev, skupaj s predvidenimi sredstvi prvostopenjskega organa, zadošča za realizacijo projekta. Glede navedenega sodišče sodi, da je prvostopenjski organ oceno realnosti predračuna v smislu zagotovitve financiranja filma napravil v okviru prvega podkriterija "utemeljenost finančnega načrta in finančnega predračuna v posameznih postavkah glede na prijavljen film." Po presoji sodišča je obrazložitev te ocene zadostna in preverljiva, v izpodbijani odločbi je natančno obrazloženo, zakaj je bil tožničin projekt po tem kriteriju ocenjen s 4 točkami od 5 možnih, oziroma zakaj tožnica ni prejela vseh možnih točk. Tožnica pa oceni po tem podkriterju v tožbi konkretizirano ne ugovarja.

19. Po navedenem je torej prvostopenjski organ sledil navodilom sodišča iz sodbe I U 1535/2019-17 z dne 21. 10. 2020 (64. člen Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Glede tožbenega ugovora pomanjkljive oziroma protislovne obrazložitve po kriterijih pod točko 1. "ocena scenarija" in 2. "ocena režiserja in direktorja fotografije," pa sodišče sodi, da je navedeni ugovor pavšalen, zato se do njega ne more opredeliti.

20. Izpodbijana odločba je po navedenem pravilna in zakonita, tožbene navedbe pa neutemeljene. Ker sodišče tudi ni našlo kršitev, na katere pazi uradoma, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

21. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prim. odločitev Vrhovnega sodišča v sodbi in sklepu I Up 476/2013 z dne 5. 2. 2015.

Zakon o Slovenskem filmskem centru, javni agenciji Republike Slovenije (2010) - ZSFCJA  - člen 17, 17/1

Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo (2002) - ZUJIK  - člen 94

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.