UPRS Sklep I U 1400/2024-56
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-11-07

upravni spor - začasna odredba - ureditvena začasna odredba - izkazanost nastanka težko popravljive škode

Za izdajo ureditvene začasne odredbe mora obstajati verjetnost nastanka težko popravljive škode, neposredno povezane s spornim pravnim razmerjem. Začasna odredba ne sme preseči vsebine tožbenega zahtevka niti zagotavljati zavarovanja, ki ga končna sodba ne bi dala. V obravnavani zadevi je objekt že zgrajen in priključen, zato tožnica ne more zahtevati prepovedi nadaljevanja gradnje, priključitve na električno omrežje ali vzpostavitve prejšnjega stanja. Posegi v lastninska in posestna upravičenja tožnice niso predmet tega postopka.

Tožnica tudi ni izkazala, da ji bo zaradi gradnje in uporabe stolpa nastala težko popravljiva škoda, ki je ne bi bilo mogoče odpraviti kljub uspehu s tožbo. Predlagatelj mora natančno navesti naravo in težo škode ter utemeljiti, zakaj je ta težko popravljiva. Splošna premoženjska škoda sama po sebi ni dovolj.

Tožnica je predlog utemeljila z navedbami o nezakoniti gradnji na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja in možni škodi na obstoječem stolpu zaradi požara ali mehanskih vplivov. Sodišče ugotavlja, da gradnja na lastno odgovornost investitorja po dokončnem gradbenem dovoljenju ni preprečljiva z začasno odredbo, ne glede na morebitno nezakonitost dovoljenja ali ravnanj investitorja. Prav tako nevarnost požara, kot je trdila tožnica, ni izkazana kot težko popravljiva škoda, saj je strelovodna zaščita izvedena in ni dokazov, da bi bila tveganje neodvrnljivo.

I. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

II. Odločitev o stroških postopka za izdajo začasne odredbe se pridrži za končno sodno odločbo.

1. Tožnica s tožbo izpodbija odločbo, s katero je toženka stranki z interesom A., d. d., izdala gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta bazne postaje - antenski stolp ... - ... s klasifikacijo 22242 Lokalna (dostopovna) komunikacijska omrežja na parc. št. 447/13 k. o. . ... Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zoper izpodbijano gradbeno dovoljenje zavrnil.

2. Tožnica v tožbi sodišču primarno predlaga, naj izpodbijano odločbo izreče za nično, podrejeno pa, naj jo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek z navodilom, da gradnjo uvrsti med zahtevne objekte.

3. Toženka na tožbo ni odgovorila, stranka z interesom pa v odgovoru tožbi nasprotuje in sodišču predlaga, naj jo zavrne.

4. Po vložitvi tožbe je tožnica vložila še predlog za izdajo začasne odredbe, ki ga je sodišče prejelo 7. 10. 2025. V njem navaja, da je 2. 10. 2025 stranka z interesom na podlagi nepravnomočnega gradbenega dovoljenja začela gradnjo 45 m visokega stolpa v oddaljenosti 20 m od njenega obstoječega stolpa. Trdi, da ni bil narejen ustrezen projekt za ozemljitev novega stolpa in da bi morala biti stolpa drug od drugega oddaljena vsaj 90 do 100 m. Opozarja, da se oba stolpa nahajata v objemu gozda in da gre zato za veliko požarno ogroženost v primeru udara strele in veliko tveganje za neprimerno izvedbo del ozemljitve novega stolpa glede na obstoječi stolp. Stranki z interesom očita izkoriščanje prevladujočega položaja državnega operaterja in trdi, da bo zaradi motenja s strani novega stolpa onemogočeno normalno delovanje aparatur drugih najemnikov na tožničinem obstoječem stolpu, zaradi česar bodo ti primorani iti na nov stolp, tožnici pa bodo onemogočeni bodoči prihodki iz naslova najemnin. Meni, da stranka z interesom zaradi začasne ustavitve gradnje ne bo utrpela hujših posledic, saj bo gradnjo lahko nadaljevala po pravnomočnosti ustreznega gradbenega dovoljenja. Navaja še, da začasna odredba ne nasprotuje javnemu interesu, saj imajo stranka z interesom in drugi operaterji, ..., ... ter ministrstvi za notranje zadeve in za obrambo svoje aparature nameščene na obstoječem stolpu. Sodišču predlaga, naj stranki z interesom prepove nadaljevanje gradnje telekomunikacijskega stolpa na obravnavani lokaciji do pravnomočnosti gradbenega dovoljenja oziroma do odločitve sodišča o zakonitosti postopka. Predlaga pa tudi, naj sodišče z začasno odredbo prepove morebitno uporabo stolpa, oddajanje stolpa v najem, priključitev na električno napeljavo in priključitev na obstoječi strelovod v lasti B.B..

5. Toženka na predlog za izdajo začasne odredbe vsebinsko ni odgovorila.

6. Stranka z interesom v odgovoru nasprotuje izdaji začasne odredbe. Trdi, da je gradnja objekta praktično že končana, vključno z izvedbo strelovodne zaščite, in da naj bi manjkala le še priključitev na električno omrežje, ki pa naj ne bi imela nobenega vpliva na funkcijo strelovodne zaščite. Navaja, da je strelovodno zaščito skladno z načrtom elektrotehnike izvedla tako, da je povezala ozemljitvi obeh stolpov in da zato nevarnost zatrjevane škode ne obstaja. Dodaja, da bi ta nevarnost nastala ravno v primeru, če bi sodišče v fazi nedokončane izgradnje strelovoda prepovedalo nadaljevanje gradnje skladno z izpodbijanim gradbenim dovoljenjem in s tem preprečilo dokončno izgradnjo strelovodne zaščite. Navaja še, da tožnica ni izkazala navedb o domnevni neustreznosti projekta, da iz mnenja izvedenca, na katerega se sklicuje tožnica, ne izhaja, de bi morala biti objekta oddaljena najmanj 90 do 100 m. Trdi tudi, da postavitev stolpa brez namestitve naprav v ničemer ne vpliva na delovanje aparatur na sosednjem objektu. Navaja še, da bo z izgradnjo novega stolpa preprečila nevarnost izpada storitev zaradi nedelovanja svojih lastnih naprav, kot tudi ostalih naprav na obstoječem stolpu.

7. Tožnica in stranka z interesom sta v nadaljnjih vlogah in na naroku, ki ga je v zvezi z izdajo začasne odredbe opravilo sodišče, dopolnjevali svoje navedbe o stanju izvedene gradnje, vsebinsko pa sta vsaka vztrajali pri svojih trditvah. Tožnica je glede na dejanske okoliščine sodišču predlagala še, naj prepove priklop na električno javno infrastrukturo stolpa stranke z interesom oziroma da ji naloži odklop z javne električne infrastrukture, če je ta že izveden; naloži prenehanje posegov v posest na način, da takoj prekine povezavo med valjanci obeh stolpov; naloži vzpostavitev prejšnjega stanja; naloži izvedbo meritev strelovodne zaščite obstoječega stolpa, da bo tehnično ustrezala stanju pred nedovoljenim posegom stranke z interesom in v primeru nezadostnih rezultatov vzpostavitev tehničnega stanja strelovoda na obstoječem stolpu, kot je bilo pred posegom, na lastne stroške.

8. Predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.

9. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka predlaga tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

10. Sodišče ureditveno začasno odredbo po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 (kakršna je glede na naravo izpodbijanega akta predlagana v tem primeru) lahko izda le, če jo stranka izrecno predlaga in ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje ustrezno opredeli ter v zvezi s tem izkaže predpisane zakonske pogoje.

11. Enako kot pri odložitveni začasni odredbi je temeljni vsebinski pogoj za izdajo ureditvene začasne odredbe verjetnost nastanka težko popravljive škode. Gre za pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravno sodno prakso gre za takšno škodo, ki je resna in tožniku neposredno preti, začasno pa jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano ureditvijo stanja.

12. Navedeno hkrati pomeni, da mora biti podana neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti.

Namen začasne odredbe je zagotoviti učinkovitost sodnega varstva. Pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 pa postavlja zahtevo, da stranka izkaže, da brez izdane začasne odredbe v konkretni zadevi kljub njenemu uspehu, ne bo dosežen namen upravnega spora. Ta pogoj mora biti izpolnjen tudi za izdajo ureditvene začasne odredbe iz tretjega odstavka istega člena. Zato morata vsebina in učinek začasne odredbe ostati v mejah tožbenega zahtevka. Z začasno odredbo tožnik ne sme doseči zavarovanja, ki mu ga ne bo dajala niti sodba, s katero bo ugodeno njegovemu tožbenemu zahtevku.

V skladu s prvim odstavkom 33. člena ZUS-1 pa se lahko s tožbo v upravnem sporu zahteva: - odprava upravnega akta (izpodbojna tožba), - ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba), - izdaja oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka) in - sprememba upravnega akta (tožba v sporu polne jurisdikcije). S tožbo v upravnem sporu tako ni mogoče zahtevati vzpostavitve prejšnjega stanja.

13. Če sodišče v upravnem sporu zaradi zakonitosti gradbenega dovoljenja, ugotovi, da je tožba utemeljena, gradbeno dovoljenje odpravi. Če je bila gradnja na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja, ki je bilo s sodbo v upravnem sporu odpravljeno, že izvedena, to pomeni, da je zgrajeni objekt nelegalen in je lahko predmet inšpekcijskega postopka, v okviru katerega inšpekcijski organ lahko naloži ustavitev gradnje in odstranitev objekta. Ker sodišče v upravnem sporu o zakonitosti gradbenega dovoljenja tako ne odloča o odstranitvi objekta, tega v skladu z citiranimi določbami ZUS-1 ne more naložiti s sodbo (in sicer niti v sporu polne jurisdikcije) in posledično tudi ne z začasno odredbo.

14. V obravnavani zadevi med strankama ni sporno, da je objekt že zgrajen. To smiselno izhaja že iz navedb in dokazov (fotografije na A12) v predlogu za izdajo začasne odredbe. Iz odgovora na predlog za izdajo začasne odredbe z dne 20. 10. 2025 pa izhaja, da je objekt tudi že dokončan, vključno s strelovodno zaščito (izpis iz gradbenih dnevnikov z dne 22. 7. 2025 in 25. 8. 2025 na C8 ter z dne 20. 10. 2025 na C26). Ko je stranka z interesom odgovorila na predlog, je manjkala zgolj še priključitev na električno omrežje, ki pa je bila do trenutka, ko so se stekli pogoji za odločitev o predlogu, prav tako že izvršena (fotografije A23 in A24).

15. Glede na takšno stanje stvari tožnica ne more izposlovati začasne odredbe s prepovedjo nadaljevanja gradnje in priključitve na električno omrežje. Prav tako pa na prej pojasnjeno naravo spora ne more uspeti s predlogi za vzpostavitev prejšnjega stanja z odstranitvijo objekta, niti s prekinitvijo povezave med strelovodoma in odklopom z električnega omrežja. Obravnavano sporno pravno razmerje pa presega tudi tožničina zahteva, naj sodišče prepove posege v njena lastninska in posestna upravičenja. Lastninsko in posestno varstvo se namreč lahko zahteva v ustreznih postopkih pred sodiščem splošne pristojnosti.

16. Po presoji sodišča pa tožnica tudi ni izkazala, da ji bo zaradi gradnje in uporabe stolpa stranke z interesom na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja nastala težko popravljiva škoda, ki je kljub morebitnem uspehu s tožbo v tem upravnem sporu, ne bi bilo mogoče odpraviti.

17. Glede na ustaljeno sodno prakso je predlagatelj tisti, ki mora določno navesti škodo, ki mu grozi z izvršitvijo odločbe, vključno z njeno težo in naravo, in utemeljiti okoliščine, zakaj je taka škoda v njegovem primeru (to je individualno) težko popravljiva.

18. Premoženjska škoda sama po sebi ne predstavlja težko popravljive škode.

Praviloma je taka škoda nadomestljiva. Kot tako škodo je Vrhovno sodišče priznalo le tisto materialno škodo, ki bi povzročila pomemben poseg v strankino poslovanje.

Po presoji sodišča zadostuje, da stranka s stopnjo verjetnosti izkaže, da je grozeči stečaj ali nevarnost skorajšnjega prenehanja poslovanja neposredna posledica (izvršitve) akta, ki ga izpodbija s tožbo v upravnem sporu.

19. Tožnica je predlog za izdajo začasne odredbe vložila, ker je stranka z interesom začela z gradnjo kljub nepravnomočnosti gradbenega dovoljenja.

20. Izpodbijano gradbeno dovoljenje je bilo v skladu s prvim odstavkom 128. člena Gradbenega zakona (GZ-1) izdano na podlagi določb GZ, ki je v prvi alineji prvega odstavka 4. člena sicer določal, da je za novogradnjo treba imeti pravnomočno gradbeno dovoljenje, kar pomeni, da ima tožba zoper izdano gradbeno dovoljenje suspenzivni učinek. Vendar pa na podlagi enajstega odstavka 128. člena GZ investitor ne glede na prvi odstavek tega člena lahko na lastno odgovornost prijavi začetek gradnje objekta in začne gradnjo po dokončnosti gradbenega dovoljenja, izdanega na podlagi GZ, če ne gre za objekt z vplivi na okolje ali gre za objekt, ki ne potrebuje presoje sprejemljivosti po predpisih, ki urejajo ohranjanje narave. V tem smislu učinkuje že dokončno gradbeno dovoljenje. Če se investitor odloči za gradnjo na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja na lastno odgovornost, te gradnje ni mogoče preprečiti z začasno odredbo zgolj zato, ker naj bi bila nezakonita. O zakonitosti gradbenega dovoljenja sodišče namreč odloči šele, ko odloči o tožbi. Tožnica zato izdaje začasne odredbe ne more utemeljiti z navedbami o nezakonitosti izdanega gradbenega dovoljenja. Tega ne more uspešno storiti niti z navedbami o nezakonitosti ravnanj investitorja (kot npr. navedbe o neizvedeni prijavi gradnje). Presoja zakonitosti izvajanja gradnje, to je z vidika njene skladnosti z zakonom in izdanim dokončnim gradbenim dovoljenjem, je namreč v pristojnosti gradbene in drugih inšpekcij. Posledično so za odločitev o tožničinem predlogu za izdajo začasne odredbe nepomembne vse navedbe in z njimi povezani dokazni predlogi, ki se nanašajo na zakonitost gradbenega dovoljenja in ravnanj stranke z interesom.

21. Nastanek težko popravljive škode tožnica utemeljuje še z navedbo, da ji bo zaradi gradnje novega stolpa v neposredni bližini nastala škoda na obstoječem stolpu zaradi morebitnega požara ali drugih mehanskih vplivov (npr. rušitve).

22. Nevarnost požara tožnica utemeljuje z navedbami o lokaciji stolpa v gozdu na izpostavljeni višinski toči in neustreznostjo ozemljitve ter vztraja, da bi morala biti stolpa medsebojno oddaljena najmanj 90 do 100 metrov.

23. Dejstvo, da je stolp stranke z interesom v gozdu in na višinski točki, lahko pomeni večjo verjetnost za udar strele in posledično nastanek požara. Vendar pa to samo po sebi (brez dodatne trditvene in dokazne podpore) ne izkazuje takšne povečane nevarnosti požara, ki je ne bi bilo mogoče odvrniti z ustrezno strelovodno zaščito. Tožnica namreč ne prereka trditve stranke z interesom, da bi bila v situaciji, ko je bila kovinska konstrukcija že postavljena (kot izhaja iz fotografij, priloženih predlogu - A12), požarna nevarnost zaradi udara strele večja, če strelovodna zaščita ne bi bila (dokončno) izvedena.

24. Tožnica je v dodatni vlogi, ki jo je sodišče prejelo 22. 10. 2025, sicer tudi trdila, da strelovodna zaščita ni bila izvedena in v zvezi s tem predložila fotografije (A17), iz katerih naj bi izhajalo, da strelovodna zaščita ni zaključena. Stranka z interesom je v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe, ki ga je sodišče prejelo istega dne, trdila ravno nasprotno, to je, da je bila strelovodna zaščita že izvedena, kar je utemeljevala z izpisi iz gradbenega dnevnika z dne 22. 7. 2025 in 25. 8. 2025 (C8). Stranka z interesom je v nadaljevanju z vlogo z dne 27. 10. 2025 (v odgovor na navedeno vlogo z dne 22. 10. 2025) predložila še izpis iz gradbenega dnevnika z dne 20. 10. 2025 (C26), iz katerega izhaja, da so vse ozemljitve zaključene, in fotografije (C22-C25), iz katerih izhaja drugačno (očitno kasnejše) dejansko stanje kot iz fotografij tožnice (A1). Glede na navedeno sodišče šteje, da je stranka z interesom strelovodno zaščito zaključila in da zato ni izkazana nevarnost za tožničin stolp, ki bi lahko izhajala iz neizvedene strelovodne zaščite na stolpu stranke z interesom.

25. Glede zatrjevane neustreznosti strelovodne zaščite se tožnica sklicuje na mnenje izvedenca za požarno varnost C.C. z dne 25. 6. 2021 (Č1), in trdi, da iz tega mnenja izhaja, da bi stolpa morala biti oddaljena vsaj 90 do 100 m oziroma da bi morala biti med strelovodoma vsaj 20 m razdalja. Sodišče pritrjuje stranki z interesom, da to mnenje ne potrjuje tožničinih trditev. Iz tega mnenja sicer izhaja, da so odmiki med objektoma pomembni za izdelavo načrta požarne varnosti, vendar pa iz njega ne izhaja, kakšna mora biti oddaljenost med stolpoma, in sicer niti to, da mora biti med ozemljili vsakega od njiju 20 m razdalje, pri čemer vztraja tožnica. V bistvu ta izvedenec v svojem mnenju navaja, da nima ustreznih podatkov, na podlagi katerih bi lahko preveril, ali je zagotovljen ustrezen nivo požarne varnosti. Tožničine navedbe tako ostajajo na pavšalni ravni. Ker trditveno in dokazno breme za nastanek zatrjevane nepopravljive škode nosi predlagatelj začasne odredbe, sodišče sodi, da tožnica s svojimi navedbami in dokazi ni izkazala, da bi požarna nevarnost zaradi delovanja strele in s tem nevarnost za tožničin obstoječi stolp lahko izvirala iz izvedene strelovodne zaščite za novi stolp stranke z interesom. Posledično tožnica ni omajala niti nasprotnih trditev stranke z interesom o ustreznosti izvedene strelovodne zaščite.

26. Na drugačno presojo ne vpliva niti dejstvo, da je stranka z interesom, kot priznava sama, povezala oba strelovoda. Da bi bila s tem povečana požarna nevarnost zaradi udara strele, tožnica trdi zgolj pavšalno, saj tega v ničemer ne pojasni. Vztraja namreč zgolj pri (kot zgoraj navedeno) dokazno nepodprtih trditvah o zahtevani oddaljenosti strelovodov. Trditev, da je stranka z interesom s takim ravnanjem posegla v njene lastninske in posestne pravice, za odločitev o začasni odredbi ni relevantna, saj sama po sebi ne utemeljujejo povečane nevarnosti za požar zaradi udara strele. Tožničina lastninska oziroma posestna upravičenja pa so predmet varstva v ustreznih postopkih pred sodiščem splošne pristojnosti.

27. Glede na navedeno sodišče tako pritrjuje stranki z interesom, da zatrjevana požarna nevarnost, ki bi lahko fizično ogrožala tožničin stolp, ni izkazana. Prav tako ni izkazana zatrjevana nevarnost porušitve stolpa stranke z interesom iz drugih razlogov. Res je, da bi, če bi do takšne porušitve prišlo, to lahko ogrozilo tožničin stolp, vendar bi tožnica morala verjetnost porušitve konkretizirano zatrjevati in izkazati. Tega pa zgolj z navedbami o gabaritih stolpa stranke z interesom in njegove bližine svojemu stolpu ni storila.

28. Obstoj težko popravljive škode tožnica zatrjuje tudi z navedbo, da bo zaradi bližine spornega stolpa prišlo do motenj pri delovanju naprav, nameščenih na njenem stolpu. V zvezi s tem navaja bojazen, da bodo zato najemniki na njenem stolpu primorani iti na stolp stranke z interesom, s čimer ji bo povzročena nepopravljiva gospodarska škoda v obliki izgube najemnin, njena investicija (obstoječi stolp) pa bo razvrednotena.

29. Tudi te škode tožnica ne konkretizira. Zgolj pavšalno namreč zatrjuje prikrajšanje na račun prihodkov, ne pove pa, za kakšno konkretno prikrajšanje gre, niti kako naj bi ta izguba vplivala na njeno poslovanje. Ne pojasni namreč obsega svoje dejavnosti in ne pove, kaj naj bi zatrjevana izguba najemnikov na njenem stolpu pomenila za njeno poslovanje kot celoto. Že iz tega razloga ni mogoče oceniti teže zatrjevane škode za tožnico. Še manj pa tožnica pojasni, zakaj naj bi bila taka škoda, v primeru njenega uspeha s tožbo nepopravljiva.

30. Enako velja za tožničine navedbe o zlorabi monopolnega položaja s strani stranke z interesom in s tem povezano trditvijo, da jo bo stranka z interesom izpodrinila z lokacije ... Tudi v tem pogledu gre za gospodarsko, torej materialno, škodo, ki je praviloma popravljiva. Tožnica pa (kot že rečeno) ne pove, kako naj bi izguba te lokacije vplivala na njeno poslovanje in zakaj ta škoda v primeru njenega uspeha s tožbo ne bi bila popravljiva.

31. Po povedanem tožnica ni izkazala temeljnega pogoja za izdajo začasne odredbe, to je težko popravljive škode. Ker sodišče opravi presojo sorazmernosti z vidika prizadetosti javne koristi ter koristi morebitnih nasprotnih strank le v primeru, če je navedeni temeljni zakonski pogoj za izdajo začasne odredbe izpolnjen, je zato brez nadaljnje presoje trditev o neprizadetosti javne koristi in koristi nasprotne stranke zahtevo za izdajo začasne odredbe kot neutemeljeno zavrnilo.

32. ZUS-1 stroškov postopka za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe ne ureja posebej, zato si je sodišče odločanje o stroških postopka, ki jih je priglasil tožnik, pridržalo za končno sodno odločbo.

Gl. npr. sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 188/2025.

Gl. sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 133/2024.

Gl. sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 155/2025.

Gl. sklepe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 50/2023, I Up 38/2023, I Up 247/2021, I Up 162/2022.

Gl. sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 38/2023, točka 10.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.