UPRS Sodba I U 890/2022-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-06-19

vpis v register - absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka - pravica do izjave v postopku

Upravna organa sta tekom upravnega postopka (domnevno prek spleta) aktivno pridobivala različne informacije in dokumentacijo, ki se nanaša na delovanje tožnice in njena pogodbena razmerja, odločitev v zadevi pa sta sprejela na podlagi analize posameznih delov te dokumentacije, ki je po njunem stališču pokazala, da tožnica opravlja javno službo. Takšno ravnanje upravnih organov po presoji sodišča bistveno presega okvire, v katerih je v skladu s 144. členom ZUP dopustno izvesti skrajšani ugotovitveni postopek.

Tožbi se ugodi, sklep Zgodovinskega arhiva Ljubljana, št. 62521-8/2022-3751-1 z dne 13. 4. 2022, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

1. Zgodovinski arhiv Ljubljana je kot prvostopenjski organ (v nadaljevanju prvostopenjski organ) z izpodbijanim sklepom sklenil, da se tožnica vpiše v Register ustvarjalcev arhivskega gradiva (v nadaljevanju Register), da vpis v Register izvede Arhiv Republike Slovenije ter da stroški postopka niso zaznamovani.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa se prvostopenjski organ sklicuje na 2., 54. in 55. člen Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (ZVDAGA) in 3. člen Uredbe o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva (Uredba). Navaja, da je tožnica izobraževalni in znanstvenoraziskovalni visokošolski zavod, ki ga je leta 2018 ustanovilo več zasebnih visokošolskih zavodov s sedežem v ... Ustanoviteljice so skladno z zakonom, ki ureja visoko šolstvo, pridobile odločbo Nacionalne agencije za kakovost v visokem šolstvu (NAKVIS), z dne 21. 9. 2017, o akreditaciji tožnice. Tožničini temeljni cilji so sodelovanje, solidarnost in vzajemnost med članicami, izvajanje visokošolskih študijskih programov na območju celotne Slovenije in v tujini, uvajanje novega znanja in sodobnih tehnologij, povezovanje univerze v mednarodni visokošolski prostor ter graditev slovenske univerzitetne samobitnosti. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je glede na določbe 2. člena ZVDAGA in 3. člen Uredbe tožnica javnopravna oseba in ustvarjalka arhivskega gradiva in se vpiše v Register.

3. Tožnica je zoper izpodbijani sklep vložila pritožbo, ki jo je toženka (kot drugostopenjski organ) zavrnila. V zvezi s tožničinim ugovorom, da ne zapade pod ZVDAGA, saj je oseba zasebnega prava, toženka v obrazložitvi svoje odločbe pojasnjuje, da iz tožničinega statuta, objavljenega na spletni strani tožnice, izhaja, da je tožnica avtonomni izobraževalni in znanstvenoraziskovalni visokošolski zavod in izvaja tudi javno službo. Navaja, kdo so tožničine ustanoviteljice, ter izpostavlja, da ima tožnica z Republiko Slovenijo, Ministrstvom za izobraževanje, znanost in šport, sklenjene koncesijske pogodbe o financiranju študijske dejavnosti in interesne dejavnosti študentov (npr. Koncesijska pogodba o financiranju študijske dejavnosti in interesne dejavnosti študentov v obdobju 2017-2020, Koncesijska pogodba o financiranju študijske dejavnosti in interesne dejavnosti študentov v obdobju 2021-2024, v zvezi s katerima kot vir navaja spletne strani (tedanjega) Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport - www.gov.si/...). V konkretnem primeru gre torej za pravno osebo zasebnega prava, ki pa je tudi izvajalec javne službe in zato zapade pod definicijo ustvarjalca iz 11. alineje 2. člena ZVDAGA. Toženka pojasnjuje še, zakaj je Zgodovinski arhiv Ljubljana pristojen za tožnico.

4. Tožnica se z izpodbijanim sklepom (v zvezi z drugostopenjsko odločbo) ne strinja in vlaga tožbo. Uveljavlja, da izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti, saj iz njega ne izhaja, na podlagi katerega zakona naj bi tožnica delovala v javnem interesu. Toženka je zgolj navedla zakonsko določbo 11. alineje 2. člena ZVDAGA, ni pa tudi obrazložila, zakaj naj bi ta veljala za tožnico. Namesto na zakon se toženka sklicuje na koncesijski pogodbi, ki pa nista zakon. Tožnici niti v postopku na prvi stopnji niti v pritožbenem postopku ni bila dana možnost, da se izjavi o okoliščinah, pomembnih za izdajo upravnih aktov. Upravni organ v izpodbijanem sklepu tudi ni pojasnil svoje krajevne pristojnosti. Osebe, ki je vodila pritožbeni postopek, ni na seznamu toženkinih oseb, pooblaščenih za odločanje in vodenje upravnih postopkov. Dejansko stanje v zadevi ni bilo pravilno oziroma popolno ugotovljeno, saj je toženka spregledala, da tožnica študijske programe izvaja tudi kot nekoncesionirani študij. Tožnica sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka v višini plačane takse.

5. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe tožnice, sklicuje se na razloge iz upravnih odločb. Drži, da je tožnica oseba zasebnega prava, a se je njen vpis v razvid ustvarjalcev arhivskega gradiva izvedel na podlagi ugotovitve, da izvaja javno službo, kar pa je bistveno za ugotovitev statusa javnopravne osebe v na podlagi drugega odstavka 54. člena ZVDAGA v zvezi z 11. alinejo 2. člena ZVDAGA. Za izjasnitev tožnice tekom upravnega postopka na obeh stopnjah ni bilo nobene potrebe, ker je bilo za vpis tožnice v razvid ustvarjalcev arhivskega gradiva potrebno ugotoviti le dejstvo, ali gre za javnopravno osebo. Ker je veljaven statut tožnice javno objavljen in iz njega izhaja, da je ta tudi izvajalec javne službe, je prvostopenjski organ dostopal da podatka, ki je potreben za dosego namena postopka, brez sodelovanja tožnice. Dejstvo, da je tožnica javnopravna oseba po ZVDAGA, utemeljuje tudi dejstvo, da ima tožnica sklenjene koncesijske pogodbe o financiranju študijske dejavnosti in interesne dejavnosti študentov. Pri tožnici tako nastaja pomembno arhivsko gradivo, ki ima trajen pomen za zgodovino, druge znanosti in kulturo, oziroma trajen pomen za pravni interes pravnih in fizičnih oseb. Toženka sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

6. Tožnica v nadaljnji pripravljalni vlogi vztraja pri svojih stališčih. Dodatno pojasnjuje, da javna služba v Zakonu o visokem šolstvu (ZViS) ni dovolj opredeljena, glede česar se je že opredelilo tudi Ustavno sodišče (odločba U-I-156/08-16). Če je torej javna služba v ZViS pomanjkljivo definirana oz. ni definirana, to velja tudi za tožničin statut in koncesijsko pogodbo, ki se na ZViS sklicujeta. Tožnica vztraja, da uradna oseba, ki je vodila pritožbeni postopek, za to ni imela ustreznega pooblastila.

7. Tožnica je sodišču predlagala, da predmetni postopek in postopke, vodene pod I U 898/2022, I U 891/2022, I U 892/2022 ter I U 893/2022, združi v skupno obravnavo. Sodišče predlogu tožnice ni sledilo, saj je presodilo, da za to niso izpolnjeni pogoji iz 42. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Navedeni upravni spori se namreč nanašajo na različne izpodbijane akte, ki so bili izdani različnim tožnikom, tako pa v postopkih ne gre za odločanje o istem predmetu.

9. V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega sklepa (v zvezi z drugostopenjsko odločbo), s katero je prvostopenjski organ sklenil, da se tožnica vpiše v Register. Tožnica poleg tega uveljavlja tudi nezakonitost drugostopenjske odločbe, in sicer iz razloga, ker naj bi tega vodila uradna oseba, ki naj za to ne bi imela ustreznega pooblastila.

10. Toženka je z drugostopenjsko odločbo dopolnila obrazložitev izpodbijanega sklepa. Iz upravnih odločb na obeh stopnjah tako izhaja, da podlago za tožničin vpis v Register predstavlja ugotovitev upravnih organov, da je tožnica oseba zasebnega prava, ki pa izvaja javno službo, zaradi česar jo je treba šteti za javnopravno osebo na podlagi drugega odstavka 54. člena ZVDAGA v zvezi z 11. alinejo 2. člena ZVDAGA. Za odločitev v zadevi odločilno dejstvo, da tožnica izvaja javno službo, toženka utemeljuje s sklicevanjem na podatke o tožničinih ustanoviteljih, na tožničin statut ter na koncesijske pogodbe, ki jih je tožnica sklenila z Republiko Slovenijo. Iz upravnega spisa zadeve izhaja, da sta upravna organa tekom upravnega postopka iz različnih virov (na eni izmed listin v spisu so kot viri našteti spletne strani tožnice, spletne strani tedanjega Ministrstva za izobraževanje znanost in šport ter iskanje prek iskalnika "Google") pridobila vse navedene dokumente, ki se tudi nahajajo v upravnem spisu, in sicer tožničin statut, koncesijski pogodbi o financiranju študijske dejavnosti in interesne dejavnosti študentov v obdobju 2017-2020 ter v obdobju 2021-2024, vključno z aneksom k slednji pogodbi, ter notarski zapis akta o ustanovitvi tožnice.

11. Sodišče sodi, da v predmetni zadevi niso izpolnjeni pogoji za vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka po 144. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), upravna organa pa (glede na predhodne ugotovitve) takšnega postopka tudi dejansko nista vodila. Upravna organa dejanskega stanja v zadevi namreč nista ugotovila na podlagi dejstev ali dokazov, ki bi jih predložila tožnica, ali pa na podlagi splošno znanih dejstev oziroma dejstev, ki so upravnima organoma znana (1. alineja prvega odstavka 144. člena ZUP), prav tako stanja stvari nista ugotovila na podlagi uradnih podatkov, s katerimi bi razpolagala (2. alineja prvega odstavka 144. člena ZUP). Ravno nasprotno - upravna organa sta tekom upravnega postopka (domnevno prek spleta) aktivno pridobivala različne informacije in dokumentacijo, ki se nanaša na delovanje tožnice in njena pogodbena razmerja, odločitev v zadevi pa sta sprejela na podlagi analize posameznih delov te dokumentacije, ki je po njunem stališču pokazala, da tožnica opravlja javno službo. Takšno ravnanje upravnih organov po presoji sodišča bistveno presega okvire, v katerih je v skladu s 144. členom ZUP dopustno izvesti skrajšani ugotovitveni postopek.

12. Navedeno posledično pomeni, da bi morala upravna organa v zadevi ravnati skladno s 146. členom ZUP, tj. ustrezno voditi posebni ugotovitveni postopek, v okviru tega pa (skladno s tretjim in četrtim odstavkom 146. člena ZUP) tožnici omogočiti, da bi se še pred izdajo izpodbijanega sklepa lahko izrekla o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za njegovo izdajo.

13. V zadevi je nesporno (temu toženka izrecno pritrjuje v odgovoru na tožbo), da tožnici pred izdajo izpodbijanega sklepa pravica, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so bili pomembni za izdajo upravnih aktov (tj. glede tega, ali tožnica opravlja javno službo in na kakšnih dejanskih in pravnih podlagah jo je treba šteti za zavezanko po ZVDAGA), ni bila omogočena. Kljub temu, da je tožnica to kršitev uveljavljala v pritožbi (s tem ko je navajala, da prvostopenjski organ pred izdajo izpodbijanega sklepa glede statusa tožnice in njene zavezanosti po ZVDAGA ni opravil razgovora s predstavniki tožnice), pravice do izjave tožnici ni omogočila niti toženka. Ob tem je treba upoštevati tudi, da je tožnica s svojo odločbo bistveno dopolnila razloge izpodbijanega sklepa, saj je kot podlago za tožničin vpis v register navajala tudi dejstva in okoliščine, ki izhajajo iz dokumentov (koncesijskih pogodb), na katere se prvostopenjski organ ni skliceval.

14. Z opisanim ravnanjem sta upravna organa po presoji sodišča storila bistveno kršitev pravil postopka po 2. točki prvega odstavka in tretjem odstavku 27. člena ZUS-1 v zvezi s 3. točko drugega odstavka 237. člena ZUP, s tem povezani tožbeni očitki pa so utemeljeni.

15. Tožnica je predlagala, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi (brez vrnitve v ponovno odločanje), s čemer je dejansko predlagala, da sodišče v zadevi odloči v sporu polne jurisdikcije. Sodišče tožničinemu predlogu ni sledilo. Na podlagi 65. člena ZUS-1 sme namreč sodišče meritorno odločiti o stvari le, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. V obravnavanem primeru navedeni pogoji za meritorno odločanje po presoji sodišča niso podani, saj podatki postopka (ob ugotovljeni kršitvi pravice tožnice do izjave) za to ne dajejo zanesljive podlage. Ob tem sodišče izpostavlja tudi načelo delitve oblasti - s sojenjem v sporu polne jurisdikcije sodišče dejansko poseže v izvrševanje upravne funkcije, saj odloči namesto upravnega organa, s čimer poseže v izvršilno vejo oblasti

. Za takšno odločanje ima sicer podlago v citirani določbi 65. člena ZUS-1, vendar le pod zakonsko določenimi pogoji in omejitvami, ki pa jih tožnica ne zatrjuje niti v obravnavani zadevi niso izkazani.

16. Iz predstavljenih razlogov je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo tako, da je izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. V ponovnem postopku je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava ter njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti in peti odstavek 64. člena ZUS-1).

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo že iz predstavljenih razlogov, se ni opredeljevalo do ostalih tožbenih razlogov, ki za odločitev niso relevantni.

18. V zadevi je sodišče odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v postopku pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

19. Tožnica je zahtevala, da ji toženka povrne stroške plačane takse (drugih stroškov ni priglasila).

20. Sodišče s tem v zvezi pojasnjuje, da bo plačana sodna taksa za postopek tožnici vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Glej: B. Domjan Pavlin v Zakonu o upravnem sporu s komentarjem, E. Kerševan (ur.), Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 390-3

Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (2006) - ZVDAGA  - člen 2, 2-11, 54, 54/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.