UPRS Sodba I U 1699/2021-27
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-08-28

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za delo - zagotavljanje dela delavcev drugemu uporabniku - prepoved opravljanja delovnega procesa - vpis v register

Za podjemnika šteje pravna oseba, ki zaposluje delavce, ki delo po podjemni pogodbi tudi dejansko opravijo, pri čemer sami delavci nimajo položaja podjemnika; če v takem primeru v skladu s podjemno pogodbo delavci podjemnika prejmejo od naročnika neposredna navodila in so podvrženi njegovemu neposrednemu nadzoru, to ne vpliva na obstoj njihovih pogodb o zaposlitvi z njihovim delodajalcem (podjemnikom); v razmerju do naročnika je namreč nosilec pogodbenih obveznosti in pravic še vedno podjemnik - torej njihov delodajalec, ki nosi tudi odgovornost za to, da je delo opravljeno. Drugače pa je v primeru fizične ali pravne osebe, ki napotuje svoje delavce kot agencija: tedaj delavci, ki delajo pri uporabniku na podlagi pogodbe o zaposlitvi z agencijo kot delodajalcem, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela uporabnikom, namreč opravljajo delo pod nadzorom in po navodilih uporabnika. Pri tem je bistveno, da je napoteni delavec v tem primeru nosilec obveznosti in odgovornosti, da je delo opravljeno, ne pa agencija kot njegov dejanski delodajalec.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata Republike Slovenije za delo, Območna enota Ljubljana, št. 06100-2855/2020-9 z dne 23. 4. 2021 se odpravi in se zadeva vrne organu v nov postopek.

II. Toženka je dolžna povrniti tožniku stroške postopka v višini 347,70 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe toženki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku prepovedal opravljanje delovnega procesa oziroma uporabo sredstev za delo z napoteno delavko A. A., ki pri delodajalcu opravlja delo na podlagi pogodbe o opravljanju storitev glavne pisarne 4300-4/2020 z dne 29. 1. 2021, sklenjene med delodajalcem tožnikom in B., d. o. o., Ljubljana (v nadaljevanju: B.) do odprave nepravilnosti, ki je storjena s tem, da je uporabnik sprejel napotenega delavca od delodajalca za zagotavljanje dela, ki nima dovoljenja iz 167. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD) in ni vpisan v register ali evidenco delodajalcev za zagotavljanje dela uporabnikov, kar je v nasprotju z drugim odstavkom 166. člena ZUTD. V obrazložitvi navaja, da je izdal izpodbijano odločbo, ker je v postopku ugotovil, da A. A., na dan 23. 4. 2021 zaposlena pri delodajalcu B., opravlja pri tožniku delo pod nadzorom tožnika, saj se glede delovnega procesa obrača na zaposlenega pri tožniku, prav tako pa uporablja sredstva tožnika za opravljanje dela. Tožnik s tem ravna v nasprotju z drugim odstavkom 166. člena ZUTD. B. namreč ni vpisan v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in evidenco tujih in pravnih fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanje delavcev uporabniku.

2. Tožnik je zoper odločbo vložil pritožbo, ki pa jo je toženka zavrnila.

3. Tožnik vlaga tožbo iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člen ZUS-1, to je nepravilne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka in ker dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno oziroma je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep o dejanskem stanju. To je privedlo tudi do neposrednega posega v tožnikovo ustavno zavarovano pravico do poštenega postopka pred državnim organom.

4. Toženki očita, da v izpodbijani odločbi prvostopenjski organ ni navedel razlogov o, po njegovi oceni bistvenih dejstvih (ki jih v tožbi konkretizirano navede) in dokazih, ki so pomembni za odločitev in bi privedli do drugačnih zaključkov. Nepravilne in nezakonite so tudi njegove ugotovitve in zaključki v zvezi s tožniku očitanim obstojem okoliščin glede izkazovanja kršitev določb 163. člena ZUTD oziroma 166. člena v povezavi s 167. členom ZUTD. Trdi, da izpodbijana odločba ne vsebuje nobenih razlogov glede vprašanja, ali je proces, v katerem je delala delavka A. A., v resnici delovni proces tožnika. Prvostopenjski organ je sploh ni zaslišal in ni preveril, kdo ji je dajal navodila in kdo je vršil nadzor. Pa bi jo moral, da bi lahko pravilno ugotovil dejansko stanje v celoti. Zato izpodbijana odločba po oceni tožnika ne vsebuje obrazložitve glede vseh znakov očitane kršitve in to tudi ne izhaja iz zapisnikov o inšpekcijskem pregledu. Vse navedeno enako velja tudi za odločbo pritožbenega organa, ki je ni mogoče preizkusiti, s čimer je hkrati poseženo v pravico tožnika do poštenega postopka.

5. Tožnik trdi, da v konkretnem primeru ni moč govoriti o izvajanju dejavnosti zagotavljanja delavcev uporabniku, saj ni šlo ne za prikrito izvajanje take dejavnosti s strani družbe B., niti samega tožnika. Šlo je za izvajanje storitve izvajalca za naročnika na podlagi poslovne pogodbe, na podlagi katere je družba B. kot podizvajalec uporabila za izvedbo tega posla ne le svoje delavce, ampak tudi delavce zaposlitvene agencije C. Slednji so, enako kot delavci, zaposleni v družbi B., opravljali delo v procesu in pod nadzorom oziroma po navodilih družbe B. Vendar glede delavcev zaposlitvene agencije C. inšpektor ni ugotovil nezakonitosti, kar je povsem nelogično.

6. Dalje navaja, da se z družbo B. ni dogovarjal o delovnopravnem statusu delavcev, ki so opravljali storitev, za katero je z družbo B. sklenil podjemno pogodbo. Ker je družba B. za izvajanje take storitve tudi registrirana, ne gre za izvajanje dejavnosti agencije za zagotavljanje delavcev uporabniku, temveč sta obe pogodbeni stranki imeli namen izvedbe storitve po podjemni pogodbi. Bistveno je, da se za podjemnika šteje pravna oseba, ki zaposluje delavce. Delavci delo po podjemni pogodbi tudi dejansko opravijo, a pri tem nimajo položaja podjemnika. Navaja še, da je enako stališče izrazilo že Vrhovno sodišče v sklepu VIII SM 2/2021.

7. Tožnik primarno predlaga, da naj sodišče odpravi izpodbijano odločbo in postopek zoper njega ustavi, podredno pa, da naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek toženki. V vsakem primeru naj toženki naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

8. Tožena stranka je na tožbo odgovorila zgolj z navedbo, da naj sodišče tožbo zavrne iz razlogov, ki so obrazloženi in utemeljeni v izpodbijani odločbi.

9. Sodišče je po predlogu tožnika s sklepom IU 1699/2021-5 dne 2. 12. 2021, v zadevi izdalo začasno odredbo, s katero je zadržalo izvršitev izpodbijane odločbe do pravnomočne sodbe v tem upravnem sporu.

11. Po prvem odstavku 163. člena ZUTD je opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev vsako zagotavljanje dela delavcev s strani pravne ali fizične osebe, s katero ima delavec sklenjeno pogodbo o zaposlitvi, uporabniku, pri katerem: 1. delavec opravlja delo pod nadzorom in v skladu z navodili uporabnika, ali 2. pretežno uporablja sredstva za opravljanje dela, ki so del delovnega procesa uporabnika. Zagotavljanje dela delavcem s strani pravne ali fizične osebe je izvršeno že, če je torej izpolnjen eden od navedenih (alternativno) zakonsko določenih pogojev.

12. Vendar pa se v dani zadevi tožnik utemeljeno sklicuje na citirano svetovalno mnenje

Vrhovnega sodišča. To je razmejilo med situacijami, ki ustrezajo podjemni pogodbi v smislu 619. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) in situacijami, ki jih lahko označimo za posredovanje delavcev v skladu s 163. členom ZUTD. Tožnik pravilno povzema citirano mnenje, da namreč za podjemnika šteje pravna oseba, ki zaposluje delavce, ki delo po podjemni pogodbi tudi dejansko opravijo, pri čemer sami delavci nimajo položaja podjemnika; če v takem primeru v skladu s podjemno pogodbo delavci podjemnika prejmejo od naročnika neposredna navodila in so podvrženi njegovemu neposrednemu nadzoru, to ne vpliva na obstoj njihovih pogodb o zaposlitvi z njihovim delodajalcem (podjemnikom); v razmerju do naročnika je namreč nosilec pogodbenih obveznosti in pravic še vedno podjemnik - torej njihov delodajalec, ki nosi tudi odgovornost za to, da je delo opravljeno. Drugače pa je v primeru fizične ali pravne osebe, ki napotuje svoje delavce kot agencija: tedaj delavci, ki delajo pri uporabniku na podlagi pogodbe o zaposlitvi z agencijo kot delodajalcem, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela uporabnikom, namreč opravljajo delo pod nadzorom in po navodilih uporabnika. Pri tem je bistveno, da je napoteni delavec v tem primeru nosilec obveznosti in odgovornosti, da je delo opravljeno, ne pa agencija kot njegov dejanski delodajalec.

13. Razlikovalni kriterij torej je, ali predmet pogodbene obveznosti vsebuje dogovor o opravljenem poslu. To pa je bistven del tožnikovih navedb, ki trdi, da je družba B. prevzela izvajanje sprejemne pisarne kot svoj podjem. Ali je temu tako, je po presoji sodišča, v izpodbijani odločbi ostalo neodgovorjeno. V izpodbijanem aktu in v odločbi toženke, s katero je pritožbo tožnika zavrnila, ni razlogov glede navedb tožnika, da pogodba med tožnikom in družbo B. predstavlja takšno pogodbeno razmerje, ki bi ga lahko opredelili kot podjemno pogodbo iz 619. člena OZ.

14. Organ prve stopnje v obrazložitvi sicer meni, da sta pri tožniku podana oba zakonska pogoja iz prvega odstavka 163. člena ZUTD. V zvezi s prvim pogojem navaja, da je ugotovljeno, da osebe, ki so v delovnem razmerju pri družbi B., opravljajo delo pod nadzorom tožnika in se glede delovnega procesa lahko obračajo na zaposlenega pri tožniku, poleg tega pa lahko tožnik ob ugotovljenem neustreznem delu posamezne osebe, zahteva pri izvajalcu del zamenjavo neustreznega delavca. Organ ne pove, na podlagi katerih izvedenih dokazov to ugotavlja, ker pa je v postopku zaslišal priče D. D. (direktorico), E. E. (skrbnika pogodbe) in F. F. (zaposlena pri družbi B.) gre sklepati, da navedeno izpeljuje iz njihovih izjav. V zvezi s tem pa tožnik utemeljeno ugovarja nepravilno ugotovitev dejanskega stanja. Iz izpovedb zaslišanih (kot jih je organ povzel v obrazložitvi) in predložene pogodbe o opravljanju storitev glavne pisarne 4300-4/2020 (dejstev, ki jih je povzel na podlagi te pogodbe v obrazložitev) ne izhaja, da tožnik izvaja nadzor in daje navodila delavcem B., ki izvajajo dela glavne pisarne. Le F. F. je povedala, da se v primeru vprašanj v zvezi z delom obrača na vodjo glavne pisarne, ki je zaposlen pri tožniku in vodjo delovne skupine. Navedeno pa po presoji sodišča ne zadošča za zaključek o delu pod nadzorom in v skladu z navodili uporabnika. Predvsem ob upoštevanju dejstva, da je bil nadzor izveden v uvodnem obdobju sodelovanja med tožnikom in B. (česar toženka ne prereka), in ob tem, da je bil E. E. skrbnik pogodbe, ter da je on komuniciral z vodjo delovne skupine G. G. (zaposleno pri B.).

15. Drugi pogoj iz 163. člena ZUTD je, da delavec pretežno uporablja sredstva za opravljanje dela, ki so

uporabnika (tožnika). V zadevi ni sporno, da so delavci B. izvajali dejavnost glavne pisarne v prostorih tožnika in z njegovimi delovnimi sredstvi. Sporno pa je, ali je delovni proces, ki so ga izvajali delavci B., glede na predloženo pogodbo o opravljanju storitev glavne pisarne 4300-4/2020, šteti za delovni proces tožnika. Iz navedenih pogodbe in izjave direktorice izhaja, da je tožnik delovni proces glavne pisarne izločil iz svoje organizacije in ga ne opravlja več. Kljub temu zatrjevanju in predloženih dokazilih, pa se organ do vprašanja, ali je sporni delovni proces proces tožnika, ni opredelil. To pa je, glede na to, da gre za izrecen zakonski znak iz prvega odstavka 163. člena ZUTD, bistvena okoliščina pri ugotavljanju, ali gre za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku.

16. Toženka v svoji odločitvi navaja, da se ni spuščala v podrobnosti ugotovitev organa prve stopnje glede vprašanja, kdo je nadzoroval delo delavcev, ki delajo v imenu družbe B. in kdo je delavcem dajal navodila za delo (prvi pogoj), saj meni, da je podan drugi pogoj iz prvega odstavka 163. člena ZUTD. Vendar se kljub tej navedbi do pritožbenih navedb o delovnem procesu, za katerega je tožnik zatrjeval, da ni njegov, temveč družbe B., ni opredelil. Navaja, da je pri posameznih pravnih oziroma pogodbenih razmerjih (pri tem najverjetneje meni predloženo pogodbo o opravljanju storitev glavne pisarne 4300-4/2020) treba upoštevati tudi omejitve in prepovedi, določene s predpisi ter, da je treba takrat, ko se dejansko stanje nekega pravnega razmerja v praksi pokaže za drugačno, upoštevati ugotovitve o dejanskem stanju in na tej podlagi presoditi o zakonitosti takšnega razmerja. Katere so tiste ugotovitve o dejanskem stanju, ki kažejo na nezakonitost pogodbenega razmerja, ki izhaja iz pogodbe o opravljanju storitev glavne pisarne 4300-4/2020, ni navedla. Zakaj naj bi iz zapisnika o opravljenem inšpekcijskem nadzoru z dne 4. 2. 2021 in 19. 4. 2021, za katera navaja, da izkazujeta, da so v času inšpekcijskega pregleda pri tožniku poleg njegovih delavcev opravljali delo tudi drugi delavci zaposleni pri družbi B., izhajalo, da gre za tožnikov delovni proces, ni pojasnila. Da naj bi to izhajalo iz zaslišanj direktorice ali E. E., pa ni razvidno.

17. Ustava v 25. členu zagotavlja pravico do pravnega varstva. To jamstvo pa je lahko učinkovito le, če je odločba v vsaki bistveni točki obrazložena na tako konkreten način, da je mogoča presoja njene pravne pravilnosti.

Konkretizacijo te ustavne določbe ureja Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v 214. členu. Tako mora obrazložitev odločbe vsebovati: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

18. V konkretnem primeru prvostopenjski organ ni pojasnil, kateri dokazi podpirajo ugotovitev, da delavka A. A. opravlja delo pod nadzorom tožnika in da gre za delovni proces tožnika. Prav tako ni pojasnil, zakaj ni upošteval tožnikove trditve, podane že v postopku pred prvostopenjskim organom in tudi v pritožbenem postopku, da gre za delovni proces družbe B. Sodišče zato zaradi nezadostne obrazložitve izpodbijane odločbe ne more preizkusiti.

19. Po določbi tretjega odstavka 27. člena ZUS-1 je bistvena kršitev določb postopka vselej podana, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta. V skladu s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP je bistvena kršitev pravil upravnega postopka vselej podana, če se odločbe ne da preizkusiti. Ta je podlaga za odpravo odločbe na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in vrnitev zadeve organu, ki je upravni akt izdal, v ponovno odločanje (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Ker je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo že iz navedenega razloga, ni presojalo ostalih tožbenih navedb. V skladu s petim odstavkom 64. člena ZUS-1 je organ dolžan izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo. Pri tem je vezan na stališča sodišča, ki se tičejo postopka in so izražena v tej sodbi.

20. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, upravnih spisov in izpodbijanega akta očitno, da je treba tožbi ugoditi in akt v izpodbijanem delu odpraviti, v postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

21. Ker je tožnik s tožbo uspel in je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, pri čemer je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR, povečano za 22 % DDV (pooblaščenec je zavezanec za DDV). Skupaj je sodišče tako tožniku priznalo in odmerilo stroške postopka v višini 347,70 EUR (tretji odstavek 25. člena ZUS-1 v zvezi s 3. členom Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu).

22. Kar je tožnik zahteval več, mu sodišče ni priznalo. Sodišče tožniku tudi ni priznalo posebnih stroškov v zvezi z začasno odredbo, saj je bil predlog podan skupaj s tožbo in ne v posebni vlogi (4. člen Pravilnika) in so tako stroški v zvezi z začasno odredbo zajeti v pavšalnem znesku iz tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Sodišče ni odločalo v postopku iz prvega odstavka 25. člena ZUS-1 in tako ni podlage za odločanje o stroških postopka po določbah Zakona o pravdnem postopku. Stroške mu je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od prejema sodbe.

Glej VSRS Sklep VIII SM 2/2021 z dne 5. 10. 2021 - svetovalno mnenje Vrhovnega sodišča - posredovanje delavcev drugemu uporabniku - registrirana dejavnost, tč. 10 obrazložitve.

Primerjaj Odl. US VII, 227, Up-118/95 z dne 11. 6. 1998.

Zakon o urejanju trga dela (2010) - ZUTD  - člen 163, 166, 166/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.