UPRS Sklep I U 849/2022-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-08-09

kulturnovarstveni pogoji - upravni akt - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe - kulturnovarstveno soglasje - dopustnost upravnega spora zoper prvostopni akt

Gre torej za strokovno, konservatorsko nalogo, ki jo izvaja ZVKD na podlagi javnega pooblastila in drugega odstavka 84. člena ZVKD-1. Pogoji, opredeljeni v KVP, pa po presoji sodišča ne pomenijo odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi, temveč le opredeljujejo pogoje, ki morajo biti upoštevani za pridobitev KVS, ki je podlaga za poseg v kulturno dediščino.

Glede na navedeno po presoji sodišča KVP ne vsebujejo oblastvene vsebinske odločitve o tožnikovi materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi, temveč vsebujejo strokovno opredeljene pogoje, pod katerimi bo tožniku izdano KVS, zato izpodbijani KVP niso dokončni upravni akt v smislu zgoraj citiranega prvega odstavka 2. člena ZUS-1, s tem pa tudi ne akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, zato je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

II. vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Javni zavod Republike Slovenije za varstvo kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD) je po zahtevi tožnika kot investitorja na podlagi 1. točke drugega odstavka 84. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD-1) izdal kulturnovarstvene pogoje (v nadaljevanju KVP), ki jih mora tožnik izpolniti za sanacijo ploščadi pod gradom, ki predstavlja poseg v spomenik, tj. Grad ..., in sicer (I.1.) na ploščadi je treba izvesti epoksi talno oblogo ali protiprašno zaščito, ki nivojsko ne sme presegati višine pragu glavnega portala oz. naj bo nižja od njega (barvo in granulacijo pa je treba uskladiti z ZVKD); ter (I.2.) na hodno površino, ki vodi do glavnega portala, je treba položiti tlak iz naravnega kamna, barvno usklajen s portalom in novo talno oblogo ploščadi (izbira kamna in način polaganja morata bi predhodno usklajena z ZVKD). Ti kulturnovarstveni pogoji prenehajo veljati po poteku dveh let od pravnomočnosti; stroški organu niso nastali, investitor pa sam krije svoje stroške (II. in III.).

2. Kot izhaja iz KVP, je tožnik zahtevo za njihovo izdajo podal na podlagi odločbe Inšpektorata za kulturo in medije št. 0612-017/2015-7 z dne 24. 4. 2015, ki je zahtevala izvedbo epoksi talne obloge, brizgane na obstoječe tlakovanje, da se doseže efekt monolitnega tlakovanja. Zoper prvotno izdane KVP se je tožnik pritožil in s pritožbo uspel, zato so sedaj KVP izdani v ponovnem postopku. Grad ... je nepremični kulturni spomenik lokalnega pomena, kot je bilo določeno z aktom o razglasitvi spomenika, tj. v Odloku o razglasitvi kulturnih spomenikov lokalnega pomena na območju Občine Ormož. Območje ploščadi pred gradom je prostor nekdanjega obrambnega jarka, utrdbeni značaj gradu pa je zaščitena prvina spomenika, zato mora biti njihovo vzdrževanje podrejeno ohranjanju spomeniških lastnosti. Posledično je treba pri sanaciji ploščadi, ki je trenutno v nasprotju z izdanimi KVP, namestiti epoksi oblogo ali protiprašno zaščito. Z izvedbo premaza iz 1. točke KVP bo zagotovljena enotnost površine, ki bo aludirala na površino nekdanjega jarka, s tlakom iz 2. točke KVP pa bo vnovič vzpostavljena berljivost varovanih spomeniških lastnosti objekta. Zato je predlagani poseg tožnika mogoč v obsegu in na način. kot izhaja iz izreka teh KVP. Tožnik mora za izvedbeno projektno dokumentacijo, ki upošteva te pogoje, pridobiti po 28. členu ZVKD-1 kulturnovarstveno soglasje (v nadaljevanju KVS), zahtevi zanj pa mora priložiti opis in grafični prikaz posega.

3. Ministrstvo za kulturo je pritožbo zoper KVP zavrnilo. Ugotavlja, da tožnik želi sanirati ploščad pred gradom, a se ne strinja z zahtevanim polganjem naravnega kamna na hodno površino, češ da je to tehnično neizvedljivo, ker ni dovolj prostora brez tanjšanja armiranobetonskih plošč. Po mnenju ministrstva je kulturnovarstveni režim iz KVP pravilen in ustrezno konkretiziran, postavljeni pogoji pa so nujni za ohranjanje spomenika. Višina obstoječe ploščadi je rezultat tožnikovih posegov, napravljenih brez KVS. Ker zaradi teh posegov ni prostora (višine) za primernejši tlak, je bila s KVP predvidena epoksi obloga ali protiprašna zaščita, ki je zelo tanka. Tanjšanje betonske plošče zato ni potrebno, je pa treba zaradi preprečitve dotoka vode finalni tlak napraviti na način, da bo nižji od notranjosti gradu. S tlakovanjem pohodne površine se bo prezentiral nekdanji mostovž z dvižnim mostom, ki je vodil prek obrambnega jarka do glavnega postala.

4. Tožnik v tožbi navaja, da KVP izpodbija v celoti, pri čemer se je s 1. točko KVP strinjal, v zvezi z 2. točko pa je vložil pritožbo. Primarno navaja, da ploščad pred gradom ni sestavni del gradu, nastala je šele pred 120 leti z izdelavo kleti namesto vodnega jarka. Gre torej za streho kleti, ne pa celoto gradu po 11. členu ZVKD-1. Tudi iz prej omenjenega Odloka ne izhaja, da bi bila ploščad del spomenika. V vsakem primeru pa ne potrebuje nobenih posegov, saj svojemu namenu služi takšna, kot je. Izvedba zahtevanega tlakovanja ni možna, saj je celotna ploščad v isti višini kot prag na vhodu, tudi v primeru odstranitve sedanjih plošč pa bo pridobljenih le pet centimetrov, hkrati pa je to vprašljivo z vidika statike ploščadi. Napačno je tudi, da je epoksi obloga ali protiprašna zaščita edina opcija. Tako tožnik nasprotuje KVP, da sta potrebna talna obloga in tlak. Sklene, da je očitek, da je trenutno stanje posledica tožnikovih neavtoriziranih posegov, napačen in neobrazložen, prav tako gre le za laično oceno, za katero bi bilo treba kvečjemu angažirati izvedenca. Sodišču predlaga, naj KVP odpravi in vrne zadevo v nov postopek. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka prereka vse tožbene navedbe in se sklicuje na dosedanje argumente. Meni, da tožnik napak razume KVP iz 2. točke, ki določa pogoj glede tlakovanja, pogoj glede talne obloge pa določa 1. točka. Citira prej omenjeni Odlok, iz katerega po mnenju toženje jasno izhaja, da je območje ploščadi prostor nekdanjega obrambnega jarka. Kljub temu, da je v preteklosti na tem območju prišlo do degradacijskih posegov, vztraja, da je izvedba, kot jo določajo KVP, izvedljiva in tudi potrebna, tožnik pa niti pred omenjenimi degradacijskimi posegi niti po izdaji KVP ni predložil projektne dokumentacije, iz katere bi izhajalo, da sanacijski ukrepi iz KVP niso možni, ali s katero bi tožnik predlagal morebitno boljšo, s spomeniško substanco usklajeno tehnično rešitev obstoječega stanja. Ker tožnik s pritožbo ni izpodbijal KVP v 1. točki, ni dopustno, da to sedaj izpodbija s tožbo. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

7. V skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih upravnih aktov pa le, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

8. Značilnost upravnih aktov glede na navedeno določbo ZUS-1 je med drugim, da vsebujejo meritorno, enostransko, oblastveno odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi prej omenjenih subjektov, s čimer posegajo v njihov pravni položaj (t.i. materialni kriterij). Sporni KVP pa po presoji sodišča tega pogoja ne izpolnjujejo.

9. Za posege v spomenike je skladno s prvim odstavkom 28. člena ZVKD-1 treba pridobiti KVS, pri čemer so posegi skladno s 3. členom ZVKD-1 vsa dela, dejavnosti in ravnanja, ki kakor koli spreminjajo videz, strukturo, notranja razmerja in uporabo dediščine ali ki dediščino uničujejo, razgrajujejo ali spreminjajo njeno lokacijo, med drugim dela pri vzdrževanju dediščine. Pred izdajo KVS pa je treba po 29. členu ZVKD-1 pridobiti KVP (prvi odstavek), s katerimi ZVKD določi zahteve, ki jih mora izpolnjevati dokumentacija v zvezi s projektom, ki je potrebna za izvedbo posegov, in morebitne zahteve glede strokovne usposobljenosti izvajalcev specializiranih del (tretji odstavek). Pri tem se KVP določijo za posege v spomenike skladno z aktom o razglasitvi (četrti odstavek). Če je poseg v neskladju s KVP, se KVS lahko skladno z drugim odstavkom 30. člena ZVKD-1 zavrne.

10. KVP po presoji sodišča tako predstavljajo konkretizacijo varstvenih režimov, ki jih določajo določbe relevantnih prostorskih aktov ali aktov o razglasitvi idr. relevantnih dokumentov, saj z njimi ni mogoče vnaprej določiti vseh možnosti, ki bi prišle v poštev v različnih primerih. Gre torej za strokovno, konservatorsko nalogo, ki jo izvaja ZVKD na podlagi javnega pooblastila in drugega odstavka 84. člena ZVKD-1. Pogoji, opredeljeni v KVP, pa po presoji sodišča ne pomenijo odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi, temveč le opredeljujejo pogoje, ki morajo biti upoštevani za pridobitev KVS, ki je podlaga za poseg v kulturno dediščino.

11. Tudi iz točk I.-III. KVP, ki so bili izdani tožniku, ne izhaja, da bi se tožniku z njimi nalagala kakšna obveznost ali dodeljevala kakšna pravica ali omogočala kakšna pravna korist. Njihova formulacija kaže, da gre za pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za legalen poseg (sanacijo spomenika), pri čemer mora tožnik, kot izhaja iz obrazložitve KVP, za izvedbeno projektno dokumentacijo, ki upošteva te pogoje, predhodno pridobiti KVS.

12. Tudi iz samega ZVKD-1 ne izhaja, da bi bili KVP upravni akt. Drugače je denimo določal predhodno veljavni Zakon o varstvu kulturne dediščine (ZVKD) v 44. členu, namreč da so kulturnovarstveni akti, med drugim tudi kulturnovarstveni pogoji, upravni akti.

Sedanji ZVKD-1 tovrstnega določila ne vsebuje, tudi iz predloga tega zakona kaj takšnega ne izhaja, temveč, nasprotno, izhaja, da naj bi bili KVS upravni akt.

13. Nenazadnje pa je treba tudi upoštevati genezo te zadeve, namreč KVP so bili tožniku izdani vsled predhodno izdane inšpekcijske odločbe št. 0612-017/2015-7 z dne 24. 4. 2015. Iz te odločbe izhaja, da mora rožnik v postavljenem osemmesečnem roku na lastne stroške strokovno izvesti sanacijo nedovoljenih del, in sicer na ploščadi pred gradom izvesti epoksi talno oblogo, kar je dolžan opraviti pod strokovnim vodstvom in skladno z navodili pooblaščene osebe krajevno pristojnega ZVKD. Navedeno po presoji sodišča jasno kaže, da je bilo dejansko s to inšpekcijsko odločbo odločeno o tožnikovi obveznosti, da sanira zatečeno stanje. Vendar pa se tožnik, kot izhaja iz vpisnika tega sodišča, ni poslužil možnosti upravnega spora zoper to inšpekcijsko odločbo, temveč se je ob strinjanju s to inšpekcijsko obrnil na ZVKD s prošnjo za nadzor in strokovno vodstvo, iz katere izhaja, da je pripravljen izvesti sanacijo ploščadi in prosi za potrebne napotke. Temu je sledila izdaja spornih KVP.

14. Glede na navedeno po presoji sodišča KVP ne vsebujejo oblastvene vsebinske odločitve o tožnikovi materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi, temveč vsebujejo strokovno opredeljene pogoje, pod katerimi bo tožniku izdano KVS, zato izpodbijani KVP niso dokončni upravni akt v smislu zgoraj citiranega prvega odstavka 2. člena ZUS-1, s tem pa tudi ne akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, zato je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

15. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka, ker je sodišče tožbo zavrglo (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

V posledici česar je bila tudi sprejeta denimo odločitev pritožbenega sodišča, sklep VSRS I Up 1351/2005 z dne 28. 2. 2007, ki je vsebovala izrecno stališče, da so kulturnovarstveni pogoji prvostopenjski upravni akt.

Iz obrazložitve k členom 83-85 izhaja, da ima ZVKD poleg s tem zakonom določenih nalog javne službe tudi

javno pooblastilo za izdajanje upravnih aktov (kulturnovarstveno soglasje)

in izvajanje strokovnega nadzora nad posegi v dediščino (83. člen). Prim. besedilo EVA 2004-3511-0014, dostopno na https://www.dz-rs.si/wps/portal/Home/zakonodaja/izbran/!ut/p/z1/04_Sj9CPykssy0xPLMnMz0vMAfIjo8zivSy9Hb283Q0N3E3dLQwCQ7z9g7w8nAwsnMz1w9EUGAWZGgS6GDn5BhsYGwQHG-pHEaPfAAdwNCBOPx4FUfiNL8gNDQ11VFQEAAXcoa4!/dz/d5/L2dBISEvZ0FBIS9nQSEh/?uid=C12565D400354E68C1257324002082A0&db=kon_zak&mandat=IV&tip=doc.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 2/2, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o varstvu kulturne dediščine (2008) - ZVKD-1  - člen 29, 29/1, 84, 84/2, 84/2-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.