UPRS Sodba II U 144/2023-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-03-03

stroški postopka - stroški upravnega postopka - odločitev o stroških postopka - pravočasna priglasitev stroškov - pravnomočnost odločitve o stroških - zavrženje predloga

V obravnavani zadevi ni sporno, da je upravni organ o stroških postopka odločil s sklepom o ustavitvi postopka z dne 13. 6. 2022, in sicer je odločil, da niso nastali posebni stroški. Prav tako je nesporno, da do dneva izdaje sklepa o ustavitvi postopka pooblaščenec tožnika stroškov postopka (še) ni priglasil, kakor tudi, da ga upravni organ, preden je odločil o ustavitvi postopka in stroških postopka, ni opozoril na pravico do povračil stroškov postopka. Čeprav slednje predstavlja bistveno kršitev pravil postopka, je navedeno lahko zgolj predmet presoje v primeru vložitve pravnega sredstva (pritožbe) zoper takšno odločitev organa I. stopnje, ne more pa biti navedeno predmet odločanja v posebni odločbi o zavrženju stroškovnika.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Maribor je s sklepom št. 351-1430/2011-6227-48 z dne 15. 11. 2022 (v nadaljevanju izpodbijani sklep) odločila, da se vloga odvetnika A. A., ..., z datumom 27. 6. 2022 za povračilo stroškov v znesku 537,58 EUR zavrže (1. točka izreka), da bo s posebnim sklepom odločeno o vračilu takse za pritožbo v znesku 18,12 EUR (2. točka izreka) ter da z izdajo sklepa niso nastali posebni stroški (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je upravni organ izdal sklep št. 351-1430/2011-6227-43 z dne 13. 6. 2022, s katerim je odločil, da se odločba Upravne enote Maribor št. 351-1430/2011/23 (7130) z dne 29. 6. 2015 odpravi in da se postopek uveden na podlagi odločbe Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Maribor, št. 06122-1147/2011/4 z dne 21. 10. 2011, izdane inšpekcijskemu zavezancu B. B. zaradi nelegalne gradnje obdelanega kontejnerja, pokritega z dvokapno strešno konstrukcijo tlorisne velikosti 4,8 m x 10 m v L obliki, igrišča za nogomet z betonskim parapetom, tlorisne velikosti 16 m x 32 m, ter igrišča za odbojko na mivki, tlorisne velikosti 20 m x 10 m, vse zgrajeno na zemljišču parc. št. 43/1 k.o. ..., ustavi. Po izdaji sklepa o ustavitvi postopka je odvetnik A. A. priporočeno po pošti dne 28. 6. 2022 upravnemu organu poslal stroškovnik za povračilo stroškov v znesku 555,70 EUR. Z dopisom z dne 11. 10. 2022 je upravni organ pooblaščenca pozval, da pojasni, ali se stroškovnik z dne 27. 6. 2022 šteje samo kot stroškovnik ali pa kot pritožba zoper sklep št. 351-1430/2011-6227-43 z dne 13. 6. 2022. Pooblaščenec je v dopisu z dne 25. 10. 2022 sporočil, da naj se njegovo pisanje z dne 27. 6. 2022 obravnava kot priglasitev odvetniškega stroškovnika za opravljeno odvetniško delo. Na podlagi takšne izjave je nato upravni organ ugotovil, da je bilo o stroških predmetnega upravnega postopka odločeno v sklepu št. 351-1430/2011-6227-43 z dne 13. 6. 2022, in sicer, da posebni stroški niso nastali, ponovno odločanje o slednjih, glede na to, da pritožba zoper sklep ni bila vložena, pa ni mogoče. Upravni organ je zato vlogo v delu, ki se nanaša na stroške v znesku 537,58 EUR, zavrgel.

3. Tožeča stranka (v nadaljevanju tožnik) se s takšno odločitvijo ni strinjal in je zoper prvostopenjski sklep vložil pritožbo, ki jo je tožena stranka (v nadaljevanju toženka) z odločbo št. 35108-289/2022-2550-2 z dne 13. 4. 2023 kot neutemeljeno zavrnila, zavrnila pa je tudi zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka (1. in 2. točka izreka drugostopenjske odločbe).

4. Tožnik se z odločitvijo upravnega organa prve in druge stopnje ne strinja in vlaga tožbo v upravnem sporu. Navaja, da je pooblaščenec dne 27. 6. 2022 upravni enoti posredoval specificiran stroškovnik za opravljene odvetniške storitve in stroške, takšen stroškovnik pa je bil poslan še preden je postal sklep št. 351-1430/2011-6227-43 z dne 13. 6. 2022 dokončen ali pravnomočen. Pred izdajo sklepa o ustavitvi postopka je bila na podlagi 116. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) pooblaščena uradna oseba dolžna stranko opozoriti, da zahteva povrnitev stroškov, pa tega ni storila, kljub temu, da ji je bilo znano, da stranko zastopa pooblaščenec, saj je odločbo vročala pooblaščencu, pooblastilo pa je tudi sicer izhajalo iz upravnega spisa. Pooblaščena uradna oseba tega ni storila, ampak je samovoljno odločila, da v postopku posebni stroški niso nastali, to pa predstavlja nezakonito in šikanozno postopanje. O kakšnih posebnih stroških postopka je uradna oseba odločala, ni jasno. ZUP namreč termina "posebni stroški" ne pozna, vsekakor pa uradna oseba v trenutku izdaje sklepa ni mogla odločati o stroških stranke, ker slednje k priglasitvi ni pozvala. Odločitev o posebnih stroških postopka se zato ne more nanašati na stranko. O stroških zastopanja po odvetniku tako sploh še ni bilo odločeno, posledično pa je zavrženje nepravilno in nezakonito. Pooblaščenčev stroškovnik je bil vložen pravočasno, saj je slednji odločbo organa prejel 20. 6. 2022, stroškovnik pa je vložil v osemdnevnem roku, to je priporočeno, dne 28. 6. 2022, kar je v skladu z določilom drugega odstavka 116. člena ZUP. Tudi Ministrstvo je v drugostopenjski odločbi napisalo, da bi moral upravni organ prve stopnje v skladu z določbo prvega odstavka 116. člena ZUP pritožnika opozoriti, da mora zahtevati povrnitev stroškov do izdaje odločbe oziroma do izdaje sklepa, s katerim se je postopek končal, kar pa ni storil. Vendar pa bi navedeno kršitev lahko pritožnik uspešno uveljavljal le v pritožbenem postopku, kar pa ni storil. Razlogovanja drugostopenjskega organa so neprepričljiva in pravno nesprejemljiva. Podana je zmotna uporaba materialnega prava.

5. Glede na obrazloženo predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi ter zadevo v tem delu vrne istemu organu v ponovni postopek, skupaj s stroškovno posledico.

6. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču dne 6. 9. 2023 poslala v upravni spis zadeve.

7. V predmetni zadevi je sodišče odločilo brez glavne obravnave, saj dejansko stanje, relevantno za sprejem odločitve v predmetni zadevi ni sporno. Predmet presoje v predmetni zadevi je izključno pravilna uporaba materialnega prava, zlasti 13. člena ZUP, prvega odstavka 116. člena ter 129. členom ZUP, kar pomeni, da gre izključno za pravno vprašanje. V takšnih situacijah pa Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) sodišču daje izrecno pooblastilo, da odloči brez glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

9. Pri presoji izpodbijane odločbe sodišče izpodbijani akt preizkusi v mejah navedb oziroma razlogov, ki so navedeni v tožbi (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), hkrati pa je dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1)

10. V predmetni zadevi so nesporna naslednja materialnopravna relevantna dejstva:

- da se je inšpekcijski postopek odmere nadomestila za degradacijo in uzurpacijo zoper zavezanca B. B. pričel po uradni dolžnosti na podlagi petega odstavka 157. člena ZGO-1;

- da je bila v postopku izdana odločba št. 351-1430/2011/23 (7130) z dne 29. 6. 2015, ki je bila zaradi pritožbe odpravljena, postopek pa nato ustavljen s sklepom št. 351-1430/2011-6227-43 z dne 13. 6. 2022, pri tem pa je bilo v zvezi s stroški v 2. točki izreka odločeno, da posebni stroški postopka niso nastali;

- da je pooblaščenec tožnika stroške odvetniškega zastopanja v upravnem postopku prvič priglasil s stroškovnikom z dne 28. 6. 2022;

- da je upravni organ po prejemu stroškovnika pooblaščenega odvetnika pozval na izjasnitev, ali naj se njegov dopis obravnava kot pritožba zoper sklep o ustavitvi z dne 13. 6. 2022 ali kot stroškovnik, odvetnik pa je izrecno navedel, da naj se dopis šteje kot priglasitev stroškov v postopku;

- da pravno sredstvo zoper sklep o ustavitvi postopka z dne 13. 6. 2022 ni bilo vloženo, zato je sklep postal dokončen in pravnomočen, s tem pa je postala dokončna in pravnomočna tudi odločitev o stroških postopka vsebovana v 3. točki izreka sklepa.

11. Predmet presoje v predmetnem upravnem sporu je vprašanje pravilnosti procesne odločitve o zavrženju stroškovnika odvetnika A. A. iz razloga ker je bilo o stroških postopka že odločeno (3. točka prvega odstavka 129. člena ZUP).

12. Odločanje o stroških upravnega postopka je postransko vprašanje postopka, stroški postopka, ki so predmet odločanja pa so v obliki generalne klavzule opredeljeni v prvem odstavku 113. člena ZUP kot stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka. V tem oziru govorimo o tako imenovanih posebnih stroških postopka, za katere je značilno, da je njihov nastanek na strani organa ali stranke pogojen z vodenjem postopka in odločanjem o posamični pravici, pravni koristi ali obveznosti

Zakon med njimi primeroma našteje najbolj tipične: potne stroške uradnih oseb, izdatke za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, strokovno pomoč, odškodnino pri ogledu (prvi odstavek 113. člena ZUP). Stroški gredo v breme tistega, na zahtevo katerega se je postopek začel (prvi odstavek 113. člena ZUP). Če se je postopek začel po uradni dolžnosti, gredo stroški v breme stranke, če se je postopek končal za stranko neugodno, ali če se v postopku izkaže, da ga je ta povzročila s svojim protipravnim ravnanjem. Če se je postopek končal za stranko ugodno, gredo stroški v breme organa, razen osebnih stroškov stranke (stroški za njen prihod, izgubo časa in zaslužka, drugi odstavek istega člena). Po definiciji posebnih stroškov postopka bi mednje spadali tudi stroški stranke, ki jih ima v zvezi s prihodom, bivanjem ali izgubo časa in dohodka, vendar so omenjeni taksativno določeni osebni stroški stranke obravnavani posebej. Zakon jih izključuje iz omenjenega okvira, s tem ko določi, da jih nosi stranka sama, zato jih ne more uspešno uveljaviti kot preostale posebne stroške, ki jih ima zaradi postopka. Enako velja za takso, le da je ta predmet specialne ureditve, zato se pravila ZUP o stroških v zvezi z vprašanji upravne takse ne uporabljajo. Na drugi strani pa med stroške postopka ne spadajo stroški organa, ki nastanejo neodvisno od tega, ali organ vodi postopek odločanja o posamični pravici, pravni koristi ali obveznosti. V tem oziru gre za splošne ali materialne ali rezijske stroške, ki se nanašajo na obstoj organa in izvajanje njegovih zakonitih pristojnosti

ZUP ureja le posebne stroške in osebne stroške stranke. Kadar se uporablja generični pojem stroški, so mišljeni posebni stroški.

13. Pravica stranke, da od organa zahteva povrnitev stroškov, ki jih je imela v postopku ali zaradi postopka, je časovno omejena. Uveljavlja jo lahko do izdaje odločbe ali do izdaje sklepa, s katerim se postopek konča. V primeru ustavitve postopka, ki je bil začet po uradni dolžnosti, bi stranka pravico do povračila stroškov lahko uveljavljala do izdaje sklepa o ustavitvi postopka. Vendar je treba upoštevati, da se z ustavitvijo postopka seznani šele z vročitvijo sklepa o ustavitvi, zato ji je treba dati možnost, da jih priglasi v določenem roku, po izdaji sklepa (analogija z drugim odstavkom 116. člena ZUP).

Rok, v katerem je treba uveljaviti pravico do povrnitve stroškov, je prekluzivni, zato zamuda povzroči izgubo pravice do povračila. Prepozen zahtevek se s sklepom zavrže. Ob tem pa je že na temelju načela varstva pravic stranke in varstva javnih koristi organ dolžan opozoriti stranko, da ima pravico zahtevati povrnitev stroškov, če bi glede na dejansko stanje ugotovil, da bi lahko uveljavila pravico do povrnitve. Načelna obveznost se v 116. členu ZUP konkretizira s tem, ko zakon izrecno vzpostavi obveznost organa oziroma uradne osebe, da mora stranko opozoriti na pravico do povračila stroškov in posledice zamude roka. V skladu s tem bi uradna oseba morala izkazati, da je bila stranka opozorjena bodisi z vročitvijo poziva, v katerem jo seznani s pravico bodisi z zapisom opozorila na zapisnik, kadar se o procesnih dejanjih piše zapisnik ali z zapisom poziva v izrek sklepa, s katerim se postopek konča. Opustitev opozorila na pravico do povračila stroškov pomeni kršitev pravil postopka: če stranka ne uveljavi pravice do izdaje odločbe zaradi dejstva, ker organ ni izpolnil svoje procesne obveznosti, gre v tem delu lahko za bistveno kršitev pravil postopka, ki se uveljavlja v pritožbenem postopku, in sicer skupaj z zahtevkom za povračilo stroškov. To pomeni, da bo o zahtevku moral odločati drugostopenjski organ v okviru pritožbenega postopka, če zaradi ekonomičnosti odločitve ne bo prepustil prvostopenjskemu organu. Kot za preostale kršitve materialnega ali procesnega prava velja tudi za kršitev opustitve opozarjanja stranke na pravico do povrnitve stroškov, da se lahko uveljavlja le s pravnimi sredstvi. Kolikor jih prizadeta stranka ne uveljavi oziroma jih ne uporabi pravočasno, velja, da je postopek končan. Zato poznejše odločanje o stroških postopka kot postranskem vprašanju postopka ni več mogoče.

14. V obravnavani zadevi ni sporno, da je upravni organ o stroških postopka odločil s sklepom o ustavitvi postopka z dne 13. 6. 2022 (odločil je, da niso nastali posebni stroški). Prav tako je nesporno, da do dneva izdaje sklepa o ustavitvi postopka pooblaščenec tožnika stroškov postopka (še) ni priglasil, kakor tudi, da ga upravni organ preden je odločil o ustavitvi postopka in stroških postopka, ni opozoril na pravico do povračil stroškov postopka. Čeprav slednje predstavlja bistveno kršitev pravil postopka, je navedeno lahko zgolj predmet presoje v primeru vložitve pravnega sredstva (pritožbe) zoper takšno odločitev organa I. stopnje, ne more pa biti navedeno predmet odločanja v posebni odločbi o zavrženju stroškovnika: kot je tožniku pravilno pojasnil drugostopenjski organ, tožnik pritožbe zoper sklep o ustavitvi postopka v delu, v katerem se ta nanaša na odločitev o stroških postopka, ni vložil, odločitev o stroških postopka pa je (tudi) v tem delu postala dokončna in pravnomočna (kot to tudi sicer med strankama ni bilo sporno ne v upravnem sporu in ne v postopku pred sodiščem). Po presoji sodišča bi tožnik, v kolikor bi zoper sklep o ustavitvi postopka vložil pravočasno pritožbo, v slednji lahko uspešno uveljavljal opustitev opozorila na pravico do povračila stroškov postopka ter pravilno (analogno) uporabo drugega odstavka 116. člena ZUP. Ker pa tega tožnik ni storil, se upravni organ pa tudi sodišče v upravnem sporu v dokončno in pravnomočno odločitev z dne 13. 6. 2022 ne moreta več spuščati. Dokončnost in pravnomočnost namreč sanirata vsebinske in procesne napake, načelo materialne resnice pa se mora umakniti pred načelom pravne varnosti. Sprememba takšnih odločitev je možna izključno z izrednimi pravnimi sredstvi predvidenimi v ZUP.

15. Glede na obrazloženo je po presoji sodišča toženka ravnala pravilno, ko je zahtevo pooblaščenca tožnika, potem ko zoper sklep o ustavitvi postopka pritožba ni bila vložena, zavrgla iz razloga, ker je bilo o stroških postopka že odločeno. V tem oziru se sodišče v celoti sklicuje na obrazložitev organa prve in druge stopnje kot pravilno in ju v izogib ponavljanju povzema (drugi odstavek 71. člena ZUP). Ob tem sodišče dodaja še, da se ni mogoče strinjati s tolmačenjem tožnika, da o stroških odvetniškega zastopanja še ni bilo odločeno, zato ker ZUP termina posebni stroški ne pozna ter da upravni organ v tem oziru svoje odločitve ni ustrezno obrazložil. Kot že pojasnjeno, ZUP stroške opredeljuje z generalno klavzulo (113. člen ZUP), našteva najbolj tipične, stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka pa se štejejo za posebne stroške (vezane na sam tek postopka), četudi ZUP uporablja zgolj izraz stroški. Pravna teorija si je v tem oziru enotna,

navedbe tožnika so tozadevno neutemeljene. Odločitev upravnega organa o tem, da posebni stroški niso nastali tako zajema tudi odvetniške stroške, kar pomeni, da je bilo o njih že odločeno. Odločitev toženke vsebovana v izpodbijanem procesnem sklepu o zavrženju stroškovnika, ki je edina, ki je predmet presoje sodišča v tem postopku, kot že obrazloženo, pa je po presoji sodišča tudi v zadostni meri obrazložena.

16. Glede na obrazloženo sodišče zaključuje, da je odločitev upravnega organa pravilna in zakonita, materialno pravo je bilo pravilno uporabljeno, spoštovana pa so bila tudi vsa pravila postopka. Sodišče je zato tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

17. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Enako Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 266, točka 5. in 7.

Kovač P., Kerševan E. (ur.), Komentar Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP), Ljubljana 2020, 1. knjiga, str. 694.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 113, 113/1, 116, 116/1, 116/2, 129, 129/1, 129/1-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.