UPRS Sodba in sklep I U 893/2022-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-02-05

upravni postopek - načelo kontradiktornosti - skrajšani ugotovitveni postopek - bistvena kršitev določb postopka

Načelo kontradiktornosti je eno temeljnih načel upravnega postopka in je neposreden izraz pravice do enakega varstva pravic v postopku in ga kot takega zagotavlja Ustava RS v 22. členu. Strankam jamči, da se v postopku lahko opredelijo do vseh vprašanj, pomembnih za odločitev, ter da branijo svoje pravice in interese.

Stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe.

I. Predlog za združitev tega postopka v skupno obravnavo s postopki v zadevah I U 890/2022, I U 891/2022, I U 892/2022 ter I U 898/2022 se zavrne.

II. Tožbi se ugodi, sklep Zgodovinskega arhiva Ljubljana št. 62521‑11/2022‑3751-1 z dne 13. 4. 2022 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

III. Zahtevek za povrnitev plačila stroškov v višini sodne takse se zavrne.

1. Z izpodbijanim sklepom je Zgodovinski arhiv Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) po uradni dolžnosti odločil, da se tožnica vpiše v Register ustvarjalcev arhivskega gradiva

(1. točka izreka), da vpis v Register izvede Arhiv Republike Slovenije (2. točka izreka) ter da stroški postopka niso zaznamovani (3. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa se prvostopenjski organ sklicuje na 2., 54. in 55. člen Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (v nadaljevanju ZVDAGA) in 3. člen Uredbe o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva (v nadaljevanju Uredba). Ugotavlja, da je tožnica visokošolski zavod, ki opravlja visokošolsko izobraževalno raziskovalno dejavnost, dejavnost knjižnic, izdajanje knjig, revij in periodike ter je ustanoviteljica in članica Univerze v ... Tožnica izvaja javno službo na področju visokošolskega izobraževanja na podlagi podeljene koncesije za izvajanje javne službe ter v ta namen akreditiranih študijskih programov. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je glede na določbe 2. člena ZVDAGA in 3. člen Uredbe tožnica javnopravna oseba in ustvarjalka arhivskega gradiva in se vpiše v Register.

3. Toženka je kot drugostopenjski organ pritožbo tožnice zoper izpodbijani sklep zavrnila. Ni sledila ugovoru tožnice, da kot oseba zasebnega prava ne zapade pod določbe ZVDAGA. Na podlagi tožničinega statuta je ugotovila, da je tožnica izobraževalni in znanstveno raziskovalni visokošolski zavod in izvaja tudi javno službo. Z Republiko Slovenijo, Ministrstvom za izobraževanje, znanost in šport, ima sklenjene koncesijske pogodbe o financiranju študijske dejavnosti in interesne dejavnosti študentov (npr. Koncesijska pogodba o financiranju študijske dejavnosti in interesne dejavnosti študentov v obdobju 2017-2020 -

www.gov.si/teme/financiranje-visokosolskega-studija/

). V obravnavani zadevi gre torej za pravno osebo zasebnega prava, ki pa je tudi izvajalec javne službe, zato ustreza definiciji ustvarjalca iz 11. alineje 2. člena ZVDAGA. Toženka še pojasnjuje, zakaj je Zgodovinski arhiv Ljubljana krajevno pristojen za tožnico.

4. Zoper izpodbijani sklep, v povezavi z drugostopenjsko odločbo, tožnica vlaga tožbo in dopolnitev tožbe. Uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava, zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter kršitev pravil postopka. V dopolnitvi tožbe predlaga, da sodišče odpravi izpodbijani sklep. Priglaša stroške postopka v višini plačane takse.

5. Tožnica trdi, da izpodbijanega sklepa in odločitve drugostopenjskega organa ni mogoče preizkusiti. Ni razvidno, na kateri zakonski podlagi naj bi tožnica delovala v javnem interesu. Prvostopenjski organ tega ni pojasnil, toženka pa se namesto na zakon sklicuje na koncesijsko pogodbo. Tožnici niti v postopku na prvi stopnji niti v pritožbenem postopku ni bila dana možnost, da se izjavi o okoliščinah, pomembnih za izdajo upravnih aktov. Upravni organ v izpodbijanem sklepu tudi ni pojasnil svoje krajevne pristojnosti. Osebe, ki je vodila pritožbeni postopek, ni na seznamu toženkinih oseb, pooblaščenih za odločanje in vodenje upravnih postopkov. Dejansko stanje v zadevi ni bilo pravilno oziroma popolno ugotovljeno, saj je toženka spregledala, da so se s 1. 1. 2021 koncesijska sredstva za izvedbo rednega študija visokošolskega strokovnega študijskega programa 1. stopnje prenesla na Univerzo v ...

6. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in se sklicuje na razloge iz izpodbijanega akta. Tožnica sicer je oseba zasebnega prava, vendar izvaja javno službo. To je bistveno za ugotovitev statusa javnopravne osebe na podlagi drugega odstavka 54. člena ZVDAGA, v zvezi z 11. alinejo 2. člena ZVDAGA. Tekom upravnega postopka na obeh stopnjah ni bilo nobene potrebe, da bi se tožnica izjasnjevala. Za vpis v razvid ustvarjalcev arhivskega gradiva je bilo treba ugotoviti le, ali gre za javnopravno osebo. Ker je veljaven statut tožnice javno objavljen in iz njega izhaja, da je tudi izvajalka javne službe, je prvostopenjski organ lahko pridobil ta podatek brez njenega sodelovanja. Da je tožnica javnopravna oseba po ZVDAGA, utemeljuje tudi dejstvo, da ima sklenjene koncesijske pogodbe o financiranju študijske dejavnosti in interesne dejavnosti študentov. Pri tožnici tako nastaja pomembno arhivsko gradivo, ki ima trajen pomen za zgodovino, druge znanosti in kulturo, oziroma trajen pomen za pravni interes pravnih in fizičnih oseb. Toženka sodišču predlaga, da naj tožbo zavrne.

7. Tožnica v pripravljalni dodatno navaja, da po stališču Ustavnega sodišča v zadevi U-I-156/08-16 javna služba v Zakonu o visokem šolstvu (ZVis) ni dovolj opredeljena. Če je torej javna služba v ZViS pomanjkljivo definirana oziroma ni definirana, to velja tudi za tožničin statut in koncesijsko pogodbo, ki se sklicujeta na ZViS.

8. Tožnica je v pripravljalni vlogi sodišču tudi predlagala, da se v zadevah I U 890/2022, I U 891/2022, I U 892/2022 ter I U 898/2022 postopa po 42. členu ZUS-1.

9. Po določbi prvega odstavka 42. člena ZUS-1 lahko sodišče s sklepom več pri oddelku sodišča odprtih postopkov o istem predmetu, združi v skupno obravnavo in odločanje, lahko pa tudi odloči, da se več v enem postopku vloženih zahtevkov obravnava in o njih odloči v ločenem postopku. V danem primeru pogojev za združitev predlaganih postopkov ni. Zadevi I U 890/2022 in I U 892/2022 sta že pravnomočno zaključeni (torej ne gre več za odprta postopka). Upravna spora v zadevah I U 891/2022 in I U 898/2022 pa se nanašata na različna izpodbijana akta, ki sta bila izdana različnima tožnikoma. To pomeni, da v navedenih postopkih ne gre za odločanje o istem predmetu.

11. Upravna organa na na obeh stopnjah sta torej ugotovila, da podlago za tožničin vpis v Register predstavlja okoliščina, da je tožnica oseba zasebnega prava, ki izvaja javno službo. Tožnica ima prav, da izpodbijani sklep nima razlogov o tem, od kje je prvostopenjski organ črpal podatke za sklep, da tožnica izvaja javno službo na področju visokošolskega izobraževanja na podlagi podeljene koncesije za izvajanje javne službe ter v ta namen akreditiranih študijskih programov. Prav tako ni navedel nobenih podrobnejših podatkov glede tega, za kakšno koncesijo naj bi šlo.

12. Toženka je ob reševanju pritožbe obrazložitev izpodbijanega sklepa dopolnila. Odločilno dejstvo o tožničinem izvajanju javne službe je utemeljila s sklicevanjem na tožničin statut ter na koncesijsko pogodbo, ki jo je tožnica sklenila z Republiko Slovenijo. V upravnem spisu je dokument z dne 30. 5. 2022 z naslovom "Ugotovitve v postopku". Iz dokumenta izhaja, da je toženka pregledala spletno stran ..., ter na internetnih naslovih, ki ju citira v dokumentu, očitno pridobila statut tožnice z dne 1. 2. 2022 in Koncesijsko pogodbo o financiranju študijske dejavnosti in interesne dejavnosti študentov v obdobju 2017-2020 z aneksi. Pri tem tožnici, za katero je sporno ravno dejstvo, ali je izvajalka javne službe, ni omogočila pravice do izjave. Toženka to jasno priznava v odgovoru na tožbo.

13. Sodišče ugotavlja, da sta upravna organa postopek napačno vodila, kot bi šlo za skrajšani ugotovitveni postopek po 144. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Vendar po presoji sodišča, o čemer se je že izreklo v primerljivih zadevah I U 890/2022 in I U 892/2022, tudi v obravnavani zadevi za to niso bili izpolnjeni pogoji. Upravna organa dejanskega stanja v zadevi namreč nista ugotovila na podlagi dejstev ali dokazov, ki bi jih predložila tožnica, ali na podlagi splošno znanih dejstev oziroma dejstev, ki so upravnima organoma znana (1. točka prvega odstavka 144. člena ZUP). Prav tako stanja stvari nista ugotovila na podlagi uradnih podatkov, s katerimi bi razpolagala (2. točka prvega odstavka 144. člena ZUP). Tekom upravnega postopka sta očitno aktivno pridobivala različne informacije in dokumentacijo, ki se nanaša na delovanje tožnice in njena pogodbena razmerja (domnevno prek spleta - kot povedano, prvostopenjski organ vira ne navede). Odločitev v zadevi pa sta sprejela na podlagi analize posameznih delov te dokumentacije, ki je po njunem stališču pokazala, da tožnica opravlja javno službo.

14. Opisano ravnanje upravnih organov bistveno presega okvire, v katerih je v skladu s 144. členom ZUP dopustno izvesti skrajšani ugotovitveni postopek. Zato bi morala v skladu s 146. členom ZUP voditi posebni ugotovitveni postopek, znotraj tega pa bi morala tožnici omogočiti, da se v skladu s tretjim in četrtim odstavkom 146. člena ZUP pred izdajo izpodbijanega sklepa izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za njegovo izdajo.

Sodišče pojasnjuje, da je načelo kontradiktornosti eno temeljnih načel upravnega postopka in je neposreden izraz pravice do enakega varstva pravic v postopku in ga kot takega zagotavlja Ustava RS v 22. členu. Strankam jamči, da se v postopku lahko opredelijo do vseh vprašanj, pomembnih za odločitev, ter da branijo svoje pravice in interese.

15. Po določbi tretjega odstavka 27. člena ZUS-1 je bistvena kršitev določb postopka vselej podana, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP ali drug zakon, ki ureja postopek izdaje upravnega akta. V skladu s 3. točko drugega odstavka 237. člena ZUP je bistvena kršitev pravil upravnega postopka vselej podana, če stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe.

16. Že ta bistvena kršitev pravil upravnega postopka je sodišču narekovala, da je izpodbijani sklep odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek, v katerem bo moral odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti (3. točka prvega odstavka in četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Zato se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo. Dodaja le, je bila definicija javne službe v ZViS dodana šele z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (ZViS-M), objavljenim v Uradnem listu RS 102/2023.

17. Tožnica je predlagala, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi brez vrnitve v ponovno odločanje, s čimer je dejansko predlagala, da sodišče v zadevi odloči v sporu polne jurisdikcije. Sodišče pojasnjuje, da sme na podlagi 65. člena ZUS-1 meritorno odločiti o stvari le, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. V obravnavanem primeru navedeni pogoji niso podani, saj podatki postopka (ob ugotovljeni kršitvi pravice tožnice do izjave) za to ne dajejo zanesljive podlage. Ob tem sodišče izpostavlja tudi načelo delitve oblasti. S sojenjem v sporu polne jurisdikcije sodišče odloči namesto upravnega organa, s čimer poseže v izvršilno vejo oblasti

. Za takšno odločanje ima sicer podlago v citirani določbi 65. člena ZUS-1, vendar le pod zakonsko določenimi pogoji in omejitvami, ki pa jih tožnica tudi ne zatrjuje in ne izkaže.

18. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave. Že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa je bilo očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v postopku pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

19. Če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, se tožniku v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Prisojeni znesek plača toženka. Iz tožbe je razvidno, da je tožnica zahtevala povrnitev stroškov za plačano takso. Sodna taksa za postopek bo tožnici vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah). To pomeni, da jo je tožnici dolžno vrniti sodišče in ne toženka. Zahtevek tožnice v stroškovnem delu je tako zavrnilo, saj tožnica drugih stroškov ni priglasila .

Primerjaj že izpostavljeno sodbo v zadevi I U 890/2022 z dne 19. 6. 2022.

Glej: B. Domjan Pavlin v Zakonu o upravnem sporu s komentarjem, E. Kerševan (ur.), Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 390-3.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 144

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 27, 27/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.