UPRS Sodba in sklep I U 2186/2024-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-01-30

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Daša Sikošek (poroč.), Borut Smrdel

upravni spor - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - pomanjkljiva obrazložitev

Če ima izpodbijani akt pomanjkljivosti, ki so bistvene, njegova presoja sploh ni mogoča. Gre za očitne, na prvi pogled spoznavne pomanjkljivosti izpodbijanega akta, ki ne terjajo podrobnejše analize in zato tudi ne izjave strank v sodnem postopku. Med takšne pomanjkljivosti lahko sodi tudi pomanjkanje (izpad) obrazložitve (dela) akta.

I. Tožbi se ugodi, sklep Upravne enote Ljubljana, št. 352-132/2024-6224-3 z dne 8. 8. 2024 se odpravi in se zadeva vrne organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek.

II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 814,35 EUR v roku 15 dni od vročitve te odločbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. V tej zadevi je tožnik tožbo vložil zoper sklep o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice, ki ga je 8. 8. 2024 izdala Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju izpodbijani sklep). Ta je sklenila, da se uvede postopek omejitve lastninske pravice s pravico začasne uporabe v korist upravičenke Republike Slovenije, za namen prenove na nepremičninah parc. št. 27/9, 27/12, 843-na delu in 842-na delu, vse k. o. ..., ki predstavlja pripadajoče zemljišče tudi k stavbi št. 327, k. o. ..., pri kateri je na posameznem delu št. 6 (ID znak: del stavbe ...) vknjižena lastninska pravica v korist zavezanca A. A. do 1/2 (1. točka izreka). Dokler postopek omejitve lastninske pravice ni pravnomočno končan, brez soglasja upravičenke ni dopusten promet z nepremičninami iz prejšnje točke, niti njihovo bistveno spreminjanje, pravni posel, sklenjen v nasprotju z navedenim, pa je ničen (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožena stranka odločitev o uvedbi postopka sprejela na podlagi 220., 221. in 210. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3) in po ugotovitvi, da je zahteva za omejitev lastninske pravice s pravico začasne uporabe, ki jo je kot upravičenka vložila Republika Slovenija, popolna. Iz zahteve izhaja, da je omejitev lastninske pravice na nepremičninah v lasti zavezanca s pravico začasne uporabe nujno potrebna za gradnjo in prevzem objektov družbene infrastrukture - konkretno za potrebe dostopa in ureditve gradbišča ter izkopa in zaščite gradbene jame za čas prenove stavbe. Nadalje tožena stranka v obrazložitvi navaja, da je postopek omejitve lastninske pravice začet in dokler ni pravnomočno končan, brez soglasja upravičenke ni dopusten promet z nepremičninami niti njihovo bistveno spreminjanje; pravni posel, sklenjen v nasprotju z navedenim, je ničen.

3. Tožnik v tožbi navaja, da je solastnik dela stavbe z ID znakom ..., ki v naravi predstavlja stanovanje v stavbi z ID znakom ... na naslovu ... (t. i. Nemška hiša). Parc. št. 27/9, 27/12, 843 in 842, vse k. o. ..., predstavljajo splošni skupni del te stavbe, ki ni v samostojnem pravnem prometu. Republika Slovenija je kot razlastitvena upravičenka podala zahtevo za pridobitev pravice začasne uporabe na parc. št. 27/9 in 27/12 ter na delu parc. št. 843 in 842, vse k. o. ... Tožena stranka je na podlagi omenjene zahteve izdala izpodbijani sklep, ki je dokončen, saj zoper sklep ni pritožbe. S sklepom je bilo poseženo v tožnikov pravni položaj, zoper sklep pa ni drugega sodnega varstva z izjemo te tožbe. Tožnik meni, da je sklep nezakonit, saj pogoji za uvedbo postopka niso bili podani, in sicer iz razloga, ker bi morala tožena stranka - ker gre za pripadajoče zemljišče k stavbi - postopek, kljub določbi šestega odstavka 221. člena ZUreP-3, zoper vse etažne lastnike stavbe voditi skupaj. Postopek torej ni bil voden zoper pravo stranko. Nadalje tožnik navaja, da je s tem, ko mu tožena stranka pred izdajo izpodbijanega sklepa zahteve ni vročila, prišlo do kršitve pravice do izjave. Tožniku je znano, da je tožena stranka v postopkih zoper druge etažne lastnike v isti stavbi postopala drugače, saj jim je bila zahteva še pred odločitvijo o uvedbi postopka vročena v izjavo. S tem je prišlo do neutemeljene neenake obravnave etažnih lastnikov (zavezancev). Zahteva upravičenke tudi ni popolna, saj so grafični deli Odloka o občinskem lokacijskem načrtu za območja urejanja CO2/43 Drama, CO2/44 Mali nebotičnik in del območja urejanja CT29 Križišče Drama (Ur. l. RS, št. 109/07, 78/10, 27/11 in 54/18) zastareli in v neskladju z gradbenim projektom, za katerega se zahteva začasna pravica uporabe. V zvezi z omejitvijo prometa z nepremičninami za čas upravnega postopka pa je tožnik v tožbi navedel, da gre iz razloga neločljive povezanosti med lastnino posameznega dela stavbe in solastnino skupnih delov stavbe dejansko za nezakonito omejitev razpolaganja z njegovim stanovanjem. Tožniku je zaradi uvedbe postopka za ves čas postopka in čas nameravane gradnje bistveno omejena možnost razpolaganja z njegovo nepremičnino in je odvisna od volje upravičenke. Gre za grob in prekomeren poseg v njegovo lastninsko pravico ter kršitev 33. člena Ustave. Ukrep prepovedi razpolaganja z nepremičninami, ki so skupni deli stavbe, za čas postopka, je neprimeren in pravno nepotreben ukrep, ki dodatno omejuje tudi njegovo lastninsko pravico na posameznem delu, kar je neustavno in nezakonito. Čeprav zaznamba uvedbe postopka v zemljiško knjigo ne bo vpisana pri posameznem delu, ampak le na splošnem skupnem delu, to še ne pomeni, da bo pravni promet s posameznim delom veljaven. Uvedba predmetnega postopka je torej nesorazmerno poslabšala tožnikov pravni položaj, saj mu nalaga posebne obveznosti v pravnem prometu, v smislu, da potencialne kupce v izogib odgovornosti za pravne napake opozori na omejitve javnopravne narave. Poleg tega omejitev znižuje vrednost njegove nepremičnine ter zmanjšuje njegovo kreditno sposobnost. Tožnik je s tožbo sodišču predlagal, da izpodbijani sklep odpravi.

4. Skupaj s tožbo je tožnik vložil tudi predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim je sodišču predlagal, naj izvršitev izpodbijanega sklepa zadrži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

5. Sodišče je tožbo s predlogom za izdajo začasne odredbe vročilo toženi stranki in stranki z interesom. Tožena stranka je v odgovoru navedla, da sklep o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice predstavlja procesni sklep, ki ne uživa samostojnega pravnega varstva, ter da se glede na to, da je postopek omejitve lastninske pravice še v teku, o tožbenih navedbah in predlaganih dokazih ne more izreči. Tudi stranka z interesom je v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe opozorila, da v tej zadevi procesne predpostavke za tožbo niso izpolnjene, saj izpodbijani akt predstavlja procesni sklep, ki ni dokončni upravni akt v smislu prvega odstavka 2. člena ZUS-1 in zato ne uživa samostojnega pravnega varstva.

6. Ker gre v tej zadevi za zapleteno zadevo glede pravnih vprašanj, je podpredsednica sodišča na predlog sodnice posameznice, ki ji je bila zadeva dodeljena v reševanje, na podlagi 1. točke drugega odstavka 13. člena ZUS-1 sklenila, da se o tej zadevi odloča v senatu treh sodnikov.

7. Naslovno sodišče je s sklepom z dne 30. 9. 2024 na podlagi ugotovitve, da izpodbijani sklep ni upravni akt ne kakršenkoli drug akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, in ob upoštevanju 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), tožnikovo tožbo zavrglo. Zaradi posledičnega pomanjkanja procesne predpostavke za vsebinsko odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe je sodišče z istim sklepom zavrglo tudi ta predlog. Tožnik je zoper omenjeni sklep vložil pritožbo, ki ji je Vrhovno sodišče s sklepom I Up 269/2024 z dne 11. 12. 2024 ugodilo in sklep tega sodišča z dne 30. 9. 2024 v celoti razveljavilo in zadevo vrnilo naslovnemu sodišču v nov postopek.

O sklepu Vrhovnega sodišča I Up 269/2024 z dne 11. 12. 2024

8. Iz obrazložitve sklepa Vrhovnega sodišča I Up 269/2024 z dne 11. 12. 2024 izhaja, da gre pri izdaji sklepa o uvedbi postopka na podlagi 210. člena ZUreP-3 za upravni akt iz 2. člena ZUS-1, saj z zakonom predpisane posledice izdaje tega sklepa posegajo v pravni položaj lastnika nepremičnine, za katero je uveden postopek začasne omejitve lastninske pravice, in sicer prav v njegov lastninskopravni položaj. Gre namreč za prepoved razpolaganja z nepremičnino, ki je ena bistvenih upravičenj lastninske pravice. Zato odločitvi o uvedbi postopka, v primerih kot je obravnavani, ni mogoče pripisati zgolj procesne narave; prav zaradi predpisanih učinkov izdaje takega sklepa pa je pomembno, da so za njegovo izdajo izpolnjeni vsi zakonski pogoji, zaradi česar mora imeti lastnik nepremičnine, ki mora v primeru uvedbe postopka po navedeni ureditvi ZUreP-3 trpeti poseg v svojo lastninsko pravico, možnost ugovarjati, da niso.

Iz navedenih razlogov je Vrhovno sodišče v tej zadevi odstopilo od svojega stališča v 20. točki obrazložitve sklepa I Up 199/2017 z dne 18. 10. 2017, po katerem sklep o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice ni akt, ki bi bil lahko predmet izpodbijanja v upravnem sporu, ker zgolj naznanja nadaljnje posledice njegove izdaje, ki jih določa že sam zakon. V zvezi s tem Vrhovno sodišče v sklepu I Up 269/2024 z dne 11. 12. 2024 dodaja, da mora imeti lastnik nepremičnine prav zaradi učinkov izdaje takega sklepa možnost sodnega varstva za izpodbijanje zakonitosti tega sklepa.

Z vsebino II. točke izreka izpodbijanega sklepa je tožena stranka sama ustvarila pravne učinke (torej ne gre le za prepis zakonske posledice iz četrtega odstavka 210. člena ZUreP-3) in omejila tožnikovo lastninsko pravico, s tem pa posegla v njegov pravni položaj.

Glede na navedeno je Vrhovno sodišče naslovnemu sodišču naložilo, da v ponovljenem postopku upošteva njegovo stališče, da izpodbijani sklep je upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 ter opravi preizkus še drugih procesnih predpostavk, in šele če so izpolnjene, tožbo obravnava po vsebini.

10. Kot izhaja iz predhodno povzetega, izpodbijani sklep predstavlja upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, zato je izpolnjena procesna predpostavka, ki izhaja iz 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Sodišče je v skladu z navodili Vrhovnega sodišča v sklepu I Up 269/2024 z dne 11. 12. 2024 po vrnitvi zadeve v nov postopek nadaljevalo s predhodnim preizkusom tožbe zoper izpodbijani sklep, pri čemer je ugotovilo, da so izpolnjene tudi vse ostale procesne predpostavke, ki izhajajo iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Sodišče je med drugim ugotovilo, da je bila tožba vložena v 30-dnevnem roku iz 28. člena ZUS-1,

ter da zoper izpodbijani akt pritožba ni mogoča (prim. prvi odstavek 210. člena ZUreP-3).

11. Kot relevantno za odločitev v tej zadevi je sodišče prepoznalo določbo prvega odstavka 37. člena ZUS-1, na podlagi katere sme sodišče upravni akt s sodbo odpraviti, ne da bi poslalo tožbo v odgovor, če ugotovi, da ima akt take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne. Določba je uvrščena v zakonski oddelek "Predhodni preizkus tožbe", gre pa za preizkus, ki je komplementaren preizkusu tožbe iz 36. člena ZUS-1, saj je prav tako namenjen predhodnemu preverjanju, ali je upravni spor, ki po vsebini pomeni odločanje o zakonitosti upravnih aktov, sploh mogoč. Poleg tožbe, ki je vložena ob upoštevanju procesnih predpostavk, določenih v 36. členu ZUS-1, je torej potreben tudi upravni akt z vsebino, ki omogoča presojo njegove zakonitosti.

Če ima izpodbijani akt pomanjkljivosti, ki so bistvene, namreč njegova presoja sploh ni mogoča. Gre za očitne, na prvi pogled spoznavne pomanjkljivosti izpodbijanega akta, ki ne terjajo podrobnejše analize in zato tudi ne izjave strank v sodnem postopku. Med takšne pomanjkljivosti lahko sodi tudi pomanjkanje (izpad) obrazložitve (dela) akta.

12. Vrhovno sodišče je v sklepu I Up 269/2024 z dne 11. 12. 2024 opozorilo, da je zaradi v četrtem odstavku 210. člena ZUreP-3 predpisanih učinkov izdaje sklepa o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice s pravico začasne uporabe pomembno, da so za njegovo izdajo izpolnjeni vsi zakonski pogoji, zaradi česar mora imeti lastnik nepremičnine, ki mora v primeru uvedbe postopka po navedeni ureditvi ZUreP-3 trpeti poseg v svojo lastninsko pravico, možnost ugovarjati, da niso. To pa nadalje pomeni, da mora omenjeni sklep vsebovati obrazložitev glede ugotovljenih dejstev, ki se nanašajo na pogoje za uvedbo postopka zoper zavezanca, ter glede dokazov, na katere je svoje ugotovitve o dejstvih oprlo; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev - konkretno uvedbo postopka omejitve lastninske pravice po 210. členu ZUreP-3 (prim. prvi odstavek 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku). Ob tem morajo navedene ugotovitve tožene stranke vsebovati tudi njeno opredelitev do ugovorov zavezanca zoper obstoj zakonskih pogojev za uvedbo postopka (če so ti podani) in tudi v zvezi s posledicami, ki jih uvedba postopka prinese za njegova lastninskopravna upravičenja (omejitev razpolaganja).

13. Tožena stranka je v skladu s sodno prakso, ki je obstajala v času izdaje izpodbijanega sklepa, pri izdaji izhajala iz predpostavke, da ne gre za upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, ampak za akt, ki ni izpodbojen v upravnem sporu. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je najprej povzela vsebino dne 23. 5. 2024 vložene zahteve upravičenke ter navedla dokumente, ki so bili zahtevi priloženi (prvi odstavek obrazložitve). Nato je navedla relevantne določbe ZUreP-3, in sicer 220., 221. in 210. člen ZUreP-3 (drugi odstavek obrazložitve) in ugotovila, da je zahteva popolna, pri čemer je naštela, katere podatke oz. dokumente je vsebovala vloga upravičenke ter pri nekaterih tudi, kaj iz njih izhaja - in glede na navedeno odločila, kot izhaja iz I. točke izreka izpodbijanega sklepa (tretji odstavek obrazložitve). V zadnjem odstavku obrazložitve je tožena stranka smiselno prepisala določbo četrtega odstavka 210. člena ZUreP-3 - in glede na to odločila, kot izhaja iz II. točke izpodbijanega izreka sklepa.

14. Sodišče ugotavlja, da iz presojane obrazložitve ne izhaja, kako je tožena stranka prejeto zahtevo obravnavala po vsebini, saj v njej ni najti ugotovitev oz. razlogov, o obstoju zakonskih (vsebinskih) pogojev, ki morajo biti izpolnjeni v fazi izdaje sklepa o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice po 210. členu ZUreP-3.

Poleg tega obrazložitev izpodbijanega sklepa tudi ne vsebuje kakršnihkoli konkretnih ugotovitev oz. razlogov v zvezi z II. točko izreka izpodbijanega sklepa, ampak v zvezi s tem le prepis zakonske določbe četrtega odstavka 210. člena ZUreP-3. Glede na to, da že iz I. točke izreka izpodbijanega sklepa izhaja, da gre za pripadajoče zemljišče tudi k stavbi št. 327, k. o. ..., tožnik pa v tožbi trdi, da gre za splošni skupni del stavbe, v kateri je etažni lastnik, bi morala obrazložitev II. točke izpodbijanega sklepa vsebovati vsaj opredelitev v zvezi z določbo četrtega odstavka 105. člena Stvarnopravnega zakonika (SPZ), po katerem je solastnina vseh etažnih lastnikov na skupnih delih neločljivo povezana z lastnino na posameznem delu.

15. Zgoraj opisana odsotnost obrazložitve izpodbijanega akta je bistvena, saj upoštevaje tožnikove tožbene navedbe, iz katerih izhaja njegovo nasprotovanje odločitvi organa v zvezi s tem, da za uvedbo postopka omejitve lastninske pravice s pravico začasne uporabe niso podani vsebinski razlogi, ter o tem, kakšne posledice ima izrečena omejitev razpolaganja za njegovo lastninsko pravico na posameznem delu stavbe, onemogoča preizkus zakonitosti izpodbijanega sklepa. Opisana pomanjkljivost obrazložitve je po spremembi stališča Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 269/2024 glede pravne narave sklepa o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice tudi očitna oz. na prvi pogled spoznavna in se za njeno prepoznavo ne zahteva nikakršna podrobnejša analiza.

16. V okviru preizkusa izpodbijanega sklepa glede tega, ali je upravni spor, ki po vsebini pomeni odločanje o zakonitosti upravnega akta, sploh mogoč, sodišče tako ugotavlja, da glede na navedeno bistveno pomanjkljivost obrazložitve izpodbijani sklep nima vsebine, ki bi bila lahko predmet presoje zakonitosti in s tem sklep predmet upravnega spora.

17. Sodišče je tako na podlagi določbe prvega odstavka 37. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo, zadevo pa ob smiselni uporabi določb četrtega in petega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo organu, ki je izpodbijani sklep izdal, v ponoven postopek, v katerem mora organ upoštevati stališča sodišča.

18. Kadar sodišče na podlagi določbe prvega odstavka 37. člena ZUS-1 upravni akt odpravi, ker ima take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne, sme takšno odločitev sprejeti, ne da bi tožbo poslalo v odgovor. V obravnavani zadevi je sicer tožbo že poslalo v odgovor toženi stranki in stranki z interesom, vendar pa zaradi navedenega pri uporabi 37. člena ZUS-1 ni prekludirano (o tem obstaja ustaljena sodna praksa tega sodišča)

, zlasti tudi zato, ker je Vrhovno sodišče v sklepu I Up 269/2024 z dne 11. 12. 2024 naslovnemu sodišču izrecno naložilo, naj nadaljuje s predhodnim preizkusom tožbe.

19. Ker je sodišče ugodilo tožbi že iz razloga po prvem odstavku 37. člena ZUS-1, tudi ni izvedlo glavne obravnave.

20. Začasna odredba se na podlagi določb 32. člena ZUS-1 lahko izda le do pravnomočnosti odločitve v upravnem sporu. Z odločitvijo o tožbi s predmetno sodbo je odločitev v tem upravnem sporu postala pravnomočna, saj zoper sodbo v tej zadevi ni pritožbe (prim. 73. člen ZUS-1). Glede na to tožnikov predlog za izdajo začasne odredbe ni več dopusten in ga je sodišče zavrglo, saj tožnik te procesne pravice nima več (prim. 6. točko 36. člena ZUS-1).

21. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker v zadevi ni bila opravljena glavna obravnava, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Poleg stroškov, ki so mu nastali v postopku pred tem sodiščem, je tožnik priglasil tudi stroške pritožbenega postopka. Ker je tožnik s pritožbo zoper sklep tega sodišča z dne 30. 9. 2024 uspel, mu je tožena stranka dolžna povrniti tudi potrebne stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), saj Vrhovno sodišče v sklepu z dne 11. 12. 2024 o njih ni odločilo, ampak je odločitev o tem pridržalo za končno odločbo v tem sporu. Sodišče je zato tožniku priznalo nagrado za sestavo pritožbe v višini 625 točk (tar. št. 34/4 OT) ter 2 % materialne stroške oz. 12,5 točk, skupaj 637,5 točk, kar ob vrednosti točke 0,60 EUR znese 382,50 EUR. Znesek skupaj priznanih stroškov 667,50 EUR je sodišče povišalo še za 22 % DDV, ker je tožnikov pooblaščenec zavezanec za DDV, kar skupaj znaša 814,35 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ).

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 269/2024 z dne 11. 12. 2024, 11. točka obrazložitve.

Sklep o uvedbi postopka omejitve lastninske pravice je bil tožniku vročen 12. 8. 2024, tožba pa je bila vložena priporočeno po pošti 11. 9. 2024.

Kmecl A., Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 251.

ZUreP-3 organu ne omogoča, da odloči, preden pošlje zahtevo zavezancu v izjavo. Če se zavezanec na zahtevo odzove, se mora organ v obrazložitvi odločitve opredeliti do njegovih ugovorov zoper uvedbo postopka omejitve lastninske pravice in njene posledice. V tej zadevi zahteva zavezancu ni bila poslana v izjavo, zato ugovorov sploh ni mogel podati in zato seveda v izpodbijanem sklepu tudi ni opredelitve organa do njih.

Prim. odločbe Upravnega sodišča RS I U 41/2021 z dne 30. 3. 2023, I U 1878/2024 z dne 7. 1. 2025, I U 146/2021 z dne 21. 11. 2023, IV U 166/2014 z dne 29. 4. 2015 ...

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 37, 37/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.