UPRS Sodba II U 400/2022-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-06-09

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep inšpektorja za okolje - ravnanje z odpadki - obrazložitev odločbe - bistvena kršitev določb postopka v upravnem postopku

Sodišče ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe tako pomanjkljiva, da ni mogoče preizkusiti, ali so količine odpadne embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, in količine, ki bi jih v tem obdobju morala prevzeti tožnica, pravilno ugotovljene. To pomeni bistveno kršitev pravil postopka ter hkrati ne daje zadostne podlage za zaključek, da je bilo dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Kranj, št. 06182-3420-2021-3 z dne 20. 12. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka rega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Kranj (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo št. 06182-3420-2021-3 z dne 20. 12. 2021 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) odločil, da mora zavezanec A., d. o. o. (v tem postopku tožnica) do 20. 1. 2022 pri izvajalcu občinske gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov B., d. o. o. iz lokacije Zbirnega centra C. na ... v C., zagotoviti prevzem 23,22 ton ostale odpadne embalaže (klas. številka odpadka 15 01 06), ki jo izvajalec javne službe B., d. o. o. na dan 31. 10. 2021 predhodno skladišči v Zbirnem centru C. na ... 1 (točka 1 izreka), da mora zavezanec tako po odpravi nepravilnosti o tem pisno obvestiti inšpektorja (točka 2 izreka), da stroški v tem postopku niso nastali (točka 3 izreka) in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (točka 4 izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je izvajalec javne službe B., d. o. o. prvostopenjski organ in Družbe za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju DROE) na podlagi tretjega odstavka 21. člena Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (Uradni list RS, št. 54/2021, v nadaljevanju Uredba 2021) obvestil, da količina zbrane odpadne embalaže, ki jo kot izvajalec javne službe skladišči na zbirnem mestu v C., presega 80 % količine ostale embalaže, ki jo lahko kot izvajalec javne službe hkrati predhodno skladišči glede na zmogljivosti zbirnega centra v C. Uredba 2021 je sicer podaljšala veljavnost nekaterih določb prej veljavne Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Uradni list RS, št. 84/06, v nadaljevanju Uredba 2006).

3. Prvostopenjski organ je opravil inšpekcijski pregled in ugotovil, da je B., d. o. o. od 1. 1. 2021 do 31. 10. 2021 zbrala 3.474,48 ton ostale embalaže. Od količine 3.474,48 ton je bila tožnica po Sklepu o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2021 dolžna prevzeti 23,30 % delež, kar znaša 809,55 ton. Od tega je DROE A., d. o. o. prevzela 786,33 ton, neprevzete količine embalaže pa je ostalo 23,22 ton. Kot je zavedeno v mesečnem poročilu B., d. o. o. za mesec oktober 2021, je tožnica premalo prevzela ostale embalaže v skupni količini 23,22 ton. Mesečno poročilo o zbrani in oddani komunalni odpadni embalaži za mesec oktober 2021 je B., d. o. o. na podlagi petega odstavka 22. člena Uredbe 2021 posredovala DROE. Tožnica na po e-pošti vročeno mesečno poročilo ni posredovala pripomb, kar pomeni, da se strinja z navedbami glede količin premalo prevzete ostale embalaže.

4. Prvostopenjski organ se sklicuje na Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1J), ki se uporablja od 1. 1. 2021, in navaja, da so s to novelo na zakonski ravni določene nekatere obveznosti proizvajalcev izdelkov glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljevanju PRO) in glede financiranja tega ravnanja. ZVO-1J je določil tudi obveznosti združenja proizvajalcev izdelkov ali druge gospodarske družbe, ki jo proizvajalci pooblastijo za izpolnitev obveznosti PRO, glede prevzemanja vseh odpadkov, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO.

5. Ker tožnica ni prevzela 23,30 % oziroma še 23,22 ton odpadne embalaže, je torej ravnala v nasprotju s predpisi, ki določajo, da mora DROE od izvajalca javne službe prevzemati ostalo embalažo.

6. Zoper izpodbijano odločbo je tožnica vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ, tudi toženka) zavrnilo z odločbo št. 0612-10/2022-2550-2 z dne 29. 9. 2022. Drugostopenjski organ je ugotovil, da je bila tožnica z dopisom prvostopenjskega organa seznanjena z ugotovljeno kršitvijo (da torej do 31. 10. 2021 prevzela premalo embalaže, v količini 23,22 ton) in z zapisnikom št. 06182-3352/2021-3 z dne 16. 11. 2021, povzema pa tudi relevantna določila Uredbe 2006, Uredbe 2021 in ZVOJ-1.

7. Drugostopenjski organ je pritrdil ugotovitvi prvostopenjskega organa, da je tožnica kot DROE ravnala v nasprotju s predpisi, ki urejajo ravnanje z odpadki, saj kljub obvestilu iz tretjega odstavka 21. člena Uredbe 2021 ni prevzela odpadne embalaže, kot to določa 1. točka tretjega odstavka 30. člena Uredbe. S tem tožnica ni ravnala skladno z ZVO-1 in Uredbo. Kot izhaja iz podatkov o poročilu o zbrani in oddani komunalni odpadni embalaži ter stanju količine neprevzete embalaže mesečno za mesec oktober 2021, mora tožnica prevzeti še 23,22 ton.

8. Tožnici je bilo pravilno pojasnjeno, da mora skladno z dvanajstim odstavkom 20. člena ZVO-1 od izvajalcev javnih služb redno prevzemati embalažo in zagotavljati predpisano ravnanje za vso odpadno embalažo. Z uveljavitvijo ZVO-1J je bila obveznost DROE izrecno opredeljena z zakonom, zato niso relevantne tožničine navedbe, da je odpadno embalažo dolžna pobirati le na podlagi okoljevarstvenega dovoljenja. Glede na obveznosti dolžnice iz spremenjenega 20. člena ZVO-1 je bilo v inšpekcijskem postopku pravilno ugotovljeno, da tožnica svoje obveznosti kot DROE ni izpolnila ter ji je bil zato pravilno izrečen inšpekcijski ukrep.

9. Tožnica v tožbi navaja, da mora svojo dejavnost opravljati v skladu z okoljevarstvenim dovoljenjem št. 35477-116/2007-4 z dne 27. 5. 2008, spremenjen z določbami št. 35472-198/2012 z dne 20. 12. 2012, št. 35472-29/2014-1 z dne 17. 2. 2014, št. 35472-45/2017-2 z dne 13. 7. 2017 in št. 35472-38/2019-2 z dne 6. 8. 2019 (v nadaljevanju OVD). Ta določa drugačne obveznosti kot ZVO-1.

10. Meni, da je 20. člen ZVO-1 neustaven. Pojasnjuje, da je eno temeljnih načel varstva okolja načelo plačila za obremenjevanje (t. i. PPP - "Polluter pays principle"), ki ga na ravni Evropske unije določa 191. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije. Zatrjuje, da je določba 20. člena ZVO-1 v neskladju z 2. členom (načelo pravne države), 120. členom (načelo zakonitosti), 33. členom (pravica do zasebne lastnine) in 74. členom (svobodna gospodarska pobuda) Ustave RS.

11. ZVO-1 v 20. členu določa javnopravno obveznost ravnanja z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO za združenja proizvajalcev embalaže in obstoječe družbe za ravnanje z odpadno embalažo. Za DROE se je 20. člen ZVO-1 začel uporabljati 1. 1. 2021. Zakon mora določiti vsebinski okvir podzakonskega predpisa dovolj jasno in določno in ne sme prepustiti podzakonskemu predpisu samostojnega urejanja pravic in obveznosti. Vsebinske določbe podzakonskega predpisa morajo torej imeti zakonsko podlago in biti znotraj vsebinskih okvirov, ki jih mora zakon izrecno določiti ali pa morajo biti iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Zakonodajalec bi moral v 20. členu ZVO-1 ali na drugem mestu v tem zakonu jasno in določno opredeliti vsebinski okvir za izvajanje razširjene obveznosti DROE in za njeno financiranje. Pri tem bi moral upoštevati specifike obstoječe in nove ureditve ravnanja z odpadki z vidika DROE. Zakonodajalec tega ni storil, ZVO-1 pa je mogoče očitati podnormiranost, kar se z vidika vprašanja ustavnosti kaže kot protiustavna pravna praznina in predstavlja kršitev 2. člena Ustave RS.

12. Trinajsti odstavek 20. člena ZVO-1 po mnenju tožnice jasno določa in omejuje obveznost posamezne DROE na prevzemanje in zagotavljanje ravnanja s tolikšno količino odpadkov, kot so jih dali na trg v Republiki Sloveniji zavezanci oziroma proizvajalci, ki se vključujejo v skupni sistem DROE. Novela ZVO-1J pa ni v nobenem delu določila, da lahko oziroma da mora DROE svojo "razširjeno" dejavnost oziroma dodatne obveznosti opravljati še pred spremembo OVD.

13. Poudarja, da bi prevzemanje odpadne embalaže v večjih količinah pomenil opravljanje dejavnosti v nasprotju z OVD, kar bi ob upoštevanju zgoraj navedenega lahko vodilo v odvzem okoljevarstvenega dovoljenja ali celo prepoved opravljanja dejavnosti. DROE nimajo pooblastil, da enostransko spreminjajo vsebino OVD, pobiranje večje količine embalaže, kot izhaja iz OVD, pa pomeni ravnanje v nasprotju z OVD in presega njegov okvir. Tudi če je tako ravnanje v skladu z veljavno zakonodajo, je še vedno v nasprotju z izdanimi OVD.

14. Dejansko stanje je bilo zmotno in nepopolno ugotovljeno, saj je toženka pri izračunu količine odpadne embalaže, ki jo mora prevzeti tožnica, upoštevala celotno količino odpadne embalaže, skladno z OVD pa bi morala upoštevati le delež odpadne embalaže, ki so jo ustvarili tožničini zavezanci.

15. Tožnica še navaja, da odločba ni obrazložena, saj toženka ni navedla, zakaj bi morala tožnica svoje obveznosti pobiranja odpadne embalaže opravljati v nasprotju z OVD. Zadostno obrazložena odločba je nujna za zagotovitev ustavno varovanih pravic do izjave (22. člen Ustave) in pritožbe (25. člen Ustave).

16. Tožnica še pripominja, da jo je prvostopenjski organ pred izdajo izpodbijane odločbe sicer pozval k izjasnitvi o vseh relevantnih dejstvih in okoliščinah, vendar ni pregledal vse relevantne dokumentacije. Prav tako se pred izdajo odločbe ni prepričal, da odpadki pri izvajalcu javne službe res predstavljajo odpadno embalažo.

17. Tožnica sodišču predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi.

18. Toženka je sodišču posredovala upravni spis, odgovora na tožbo pa ni vložila.

19. Sodišče je tožbo posredovalo tudi stranki z interesom B., d. o. o., ki prav tako ni odgovorila na tožbo in tudi sicer v tem postopku ni aktivno sodelovala.

20. V skladu z drugim odstavkom 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) lahko sodišče odloči brez glavne obravnave tudi, kadar je dejansko stanje sporno

, če gre za spor med istima strankama, pa gre za podobno dejansko in pravno podlago ter je o tem vprašanju sodišče že pravnomočno odločilo. Sodišče je namreč ugotovilo, da je s sodbama II U 122/2022-10 z dne 21. 8. 2024 in II U 200/2021-11 z dne 15. 5. 2022 že pravnomočno odločilo o sporu med istima strankama (pri tem je imela možnost sodelovanja v postopku tudi ista stranka z interesom). Ker prej navedeni sodbi temeljita na isti dejanski in pravni podlagi kot obravnavana zadeva, pri čemer so tudi tožbene navedbe v bistvenem enake, je sodišče odločilo brez naroka in je navedbe strank upoštevalo v pisni obliki.

22. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, s katero je prvostopenjski organ tožnici za obdobje od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021 odredil prevzem še neprevzetih količin odpadne embalaže pri B., d. o. o. kot izvajalcu gospodarske javne službe ravnanja z odpadki.

23. Prvostopenjski organ je izpodbijano odločbo izdal na podlagi prvega odstavka 17. člena ZVO-1, ki je določal, da ima inšpektor pravico in dolžnost odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi, če pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon, drug predpis ali da naprava ali obrat ne delujeta v okviru OVD, okoljevarstvenega soglasja ali potrdila, izdanega na podlagi zakona.

24. Po noveli ZVO-1J je deveti odstavek 20. člena ZVO-1 določal, da morajo pravne ali fizične osebe, ki v okviru dejavnosti razvijajo, izdelujejo, predelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo izdelke PRO, za izdelke, za katere velja PRO, v skladu z ZVO-1 zagotavljati obveznosti PRO. V nadaljevanju te določbe je pojasnjeno, da obveznosti PRO pomenijo obveznost ravnanja z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, da se spodbuja recikliranje in drugi postopki predelave odpadkov (2. točka) in delno ali celotno financiranje ravnanja z odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (3. točka).

25. Novela ZVO-1J je še določila, da združenje proizvajalcev izdelkov ali druga gospodarska družba iz desetega odstavka 20. člena ZVO-1 zagotavlja v svojem imenu in za račun proizvajalcev prevzemanje in ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (dvanajsti odstavek 20. člena ZVO-1). Če proizvajalci izdelkov za izpolnjevanje svojih obveznosti PRO pooblastijo več združenj proizvajalcev ali drugih gospodarskih družb, posamezno združenje proizvajalcev ali gospodarska družba zagotavlja ravnanje z odpadki za delež odpadkov, ki je enak količniku med maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci izdelkov, ki so za izpolnjevanje svojih obveznosti glede ravnanja z odpadki, nastalimi iz izdelkov PRO, pooblastili to združenje proizvajalcev ali gospodarsko družbo, in maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO (trinajsti odstavek 20. člena) in jih prevzemajo od izvajalcev javne službe, določena že z zakonom.

26. Po povedanem glede očitka, da bi s prevzemanjem embalaže v večjih količin odpadne embalaže, kot je bila določena v OVD, kršil OVD, sodišče izpostavlja, da je obveznost DROE, da ravnajo z odpadki iz izdelkov PRO in jih prevzemajo od izvajalcev javne službe, od uveljavitve ZVO-1J, določena z zakonom, kasnejša sprememba OV pa na obstoj te obveznosti nima vpliva.

27. Direktiva (EU) 2018/854 Evropskega parlamenta in sveta z dne 30. 5. 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih (v nadaljevanju Direktiva o odpadkih) v 8. členu določa, da lahko države članice za namene ponovne uporabe ter preprečevanja nastajanja, recikliranja in drugih načinov predelave odpadkov sprejmejo zakonodajne in druge ukrepe, s katerimi zagotovijo, da za vse fizične ali pravne osebe, ki poklicno razvijajo, proizvajajo, izdelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo proizvode in ravnajo z njimi (proizvajalec proizvoda), velja razširjena odgovornost proizvajalca. Po členu 3(21) "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca" pomeni sklop ukrepov, ki jih sprejmejo države članice, da zagotovijo, da proizvajalci proizvodov nosijo finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda. Po Direktivi o odpadkih torej države niso dolžne uvesti sistema razširjene odgovornosti proizvajalca za odpadke.

Obveznost uvedbe razširjene odgovornosti proizvajalca določa člen 7(2) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži,

po katerem morajo države članice zagotoviti, da se do 31. 12. 2024 vzpostavijo sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca za vso odpadno embalažo v skladu z 8. in 8.a členom Direktive o odpadkih.

28. Po 8. členu Direktive o odpadkih se v primeru, ko država vzpostavi sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, uporabljajo minimalne zahteve iz 8.a člena. Ta določa, da morajo države članice, kadar so v skladu s členom 8(1) vzpostavljeni sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, med drugim zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov, brez nalaganja nesorazmernega upravnega bremena proizvajalcem, vključno z malimi in srednjimi podjetji, z majhnimi količinami proizvodov (člen 8.a (1)(d) Direktive o odpadkih). Po členu 8.a(4)(a) Direktive o odpadkih države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da finančni prispevki posameznega proizvajalca proizvoda za uskladitev z njegovimi obveznostmi razširjene odgovornosti proizvajalca pokrijejo naslednje stroške za proizvode, ki jih proizvajalec da na trg v zadevni državi članici: - stroške ločenega zbiranja odpadkov in poznejšega prevoza in obdelave, vključno z obdelavo, ki je potrebna za izpolnjevanje ciljev EU glede ravnanja z odpadki, in stroške, potrebne za izpolnjevanje drugih ciljev iz točke (b) odstavka 1, ob upoštevanju prihodkov iz ponovne uporabe, prodaje sekundarnih surovin iz njegovih proizvodov in iz nevrnjenih kavcij, - stroške zagotavljanja ustreznih informacij imetnikom odpadkov v skladu z odstavkom 2, - stroške zbiranja in sporočanja podatkov v skladu s točko (c) odstavka 1.

29. Države članice, ki uvedejo "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca", morajo torej zagotoviti, da finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda nosijo proizvajalci proizvodov. Člen 8.a(4)(c) določa, v katerih primerih lahko države članice odstopijo od finančne odgovornosti iz člena 8.a(4)(a) tako, da proizvajalci krijejo (le) 80 ali 50 odstotkov potrebnih stroškov, pri čemer pa je pogoj, da preostale stroške nosijo izvirni povzročitelji odpadkov (to so tisti, katerih delovanje povzroča nastajanje odpadkov) ali distributerji. Enako izhaja tudi iz 14. in 15. člena Uredbe 2021.

30. Obveznost ravnanja z odpadki je tako po Direktivi o odpadkih obveznost proizvajalcev. Enako določata deveti in deseti odstavek 20. člena ZVO-1.

31. Direktiva o odpadkih državam članicam ne prepoveduje, da sistem razširjene odgovornosti proizvajalca organizirajo tako, da proizvajalci svojo obveznost prenesejo na družbe, ki se profesionalno ukvarjajo z ravnanjem z odpadki, niti ne prepoveduje, da bi bile te družbe po samem zakonu zavezane, da ravnajo z odpadki, vendar pa to lahko velja le za tiste odpadke, za katere so po pogodbi prevzele odgovornost od proizvajalcev. Zato je po presoji sodišča z Direktivo o odpadkih v skladu tudi določba ZVO-1, po kateri lahko proizvajalci svoje obveznosti glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov PRO, in financiranja tega ravnanja, izpolnjujejo skupaj z drugimi proizvajalci izdelkov, tako da za to pooblastijo združenje proizvajalcev izdelkov ali drugo gospodarsko družbo (2. točka desetega odstavka 20. člena ZVO-1; skupno izpolnjevanje obveznosti PRO), ali to obveznost izpolnjujejo sami (1. točka desetega odstavka 20. člena ZVO-1; samostojno izpolnjevanje obveznosti PRO).

32. Med strankama postopka je sporna uporaba dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1, po katerem morajo DROE v svojem imenu zagotavljati ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju RS nastanejo iz izdelkov PRO, ki pa jo je treba razlagati v skladu z zahtevami Direktive o odpadkih. Če pa to ob uporabi uveljavljenih metod razlage prava ne bi bilo mogoče in bi bila zato z njimi v nasprotju, bi bilo naslovno sodišče v skladu s stališčem Sodišča EU, da pristojno sodišče po potrebi zakona, ki je v nasprotju s pravom EU, ne uporabi,

dolžno uporabo dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 odkloniti.

33. Sodišče ugotavlja, da je razlaga, ki je v skladu s pravom EU, tista, po kateri so DROE po zakonu dolžne zagotavljati v svojem imenu in za svoj račun ravnanje z vsemi odpadki iz tistih izdelkov PRO, glede katerih je za vse njihove proizvajalce določena obveznost, da morajo svojo odgovornost PRO prenesti na DROE. Če temu ni tako, pa so ex lege dolžne zagotavljati ravnanje s tisto odpadno embalažo, glede katere so proizvajalci odgovornost PRO s pogodbami prenesli nanje.

34. Ker pa je zakonska določba dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 presplošna, le na njeni podlagi ni mogoče zaključiti, da je v nasprotju z 9. in 10. členom ZVO-1 oziroma z zahtevami Direktive o odpadkih. Do nasprotja lahko pride pri izvedbi z zakonom določene PRO oziroma natančnejši določitvi njene vsebine, za kar je po enajstem odstavku 20. člena ZVO-1 pooblaščena Vlada Republike Slovenije. Ta tako predpiše izdelke PRO, proizvajalce takih izdelkov, obveznosti proizvajalcev in obveznosti DROE, ki se med drugim nanašajo tudi na način in pogoje za samostojno ter skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in druge pogoje izpolnjevanja te obveznosti.

35. V obdobju, v katerem je bila MKOE, na katero se nanaša izpodbijana odločba, zbrana pri izvajalcu javne službe (B., d. o. o.), je do 23. 4. 2021 veljala Uredba 2006, od 24. 4. 2021 dalje pa Uredba 2021. Uredba 2006 bi morala biti v skladu z zakonom in zagotavljati skladnost z zahtevami Direktive o odpadkih. To pa v primeru, ko zakon DROE nalaga, da ravnajo z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, in je določeno, da je embalaža izdelek PRO, pomeni, da bi morala zagotavljati ureditev, po kateri bi za ravnanje z mešano odpadno embalažo veljala obveznost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.

36. V 26. členu Uredbe 2006 je bilo določeno, da morajo proizvajalci (to so embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže) v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti iz 25. člena Uredbe 2006, to je prevzemanjem odpadne embalaže od izvajalcev javne službe in plačilom stroškov prevzemanja odpadne embalaže, skleniti pogodbo z DROE. Če bi ta obveznost veljala brez izjeme za vse proizvajalce izdelkov PRO, iz katerih nastajajo predmetni odpadki, tudi obveznost DROE, da ravnajo z vso odpadno embalažo teh proizvajalcev, dano na trg v Republiki Sloveniji, ne bi mogla biti sporna. Vendar je Uredba 2006 določala izjeme, ko proizvajalci za ravnanje z odpadno embalažo niso bili dolžni skleniti pogodbe z DROE. Izjema je bila določena v 27. členu Uredbe 2006, ki je pod tam določenimi pogoji dopuščala samostojno prevzemanje tiste odpadne embalaže, ki ni komunalni odpadek. Ker iz izpodbijane odločbe izhaja, da gre v obravnavani zadevi za odpadno embalažo, zbrano iz mešanih komunalnih odpadkov, ta izjema za obravnavano zadevo ni pomembna.

37. Naslednja izjema je bila določena v prvem odstavku 36. člena Uredbe 2006, po kateri osebam iz prvega odstavka 25. člena in končnemu uporabniku iz 34. člena Uredbe 2006 ne glede na določbe od 25. do 34. člena te uredbe ni treba zagotavljati predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, če letna količina embalaže ne presega 15.000 kg.

38. Peti odstavek 19. člena Uredbe 2006 je določal, da če ravnanje z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ureja več DROE, deleže prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za tekoče koledarsko leto določi Vlada s sklepom do 30. junija tekočega koledarskega leta po metodologiji iz priloge 2B, ki je sestavni del Uredbe 2006. Sklep iz prejšnjega stavka se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Iz priloge 2B je razvidno, da se delež izračuna kot količnik med maso embalaže posameznega embalažnega materiala, za katero je posamezna DROE zagotavljala ravnanje, in skupno maso embalaže, za katero so zagotavljale ravnanje vse družbe z odpadno embalažo. Iz tega izhaja, kot je naslovno sodišče pojasnilo že v sodbi v zadevi I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, in na katero se sklicuje tudi v drugih sodnih odločbah, da deleži, ki so določeni s sklepom Vlade, niso obračunani od celotne količine zbrane embalaže, ampak od tiste količine zbrane embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.

Tako izračunan delež ni v nasprotju niti z zakonom niti z Direktivo o odpadkih.

39. Iz opisanega izhaja, da v času veljavnosti Uredbe 2006 ni veljala obveznost PRO za vse proizvajalce v tej zadevi obravnavanih izdelkov PRO (embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže) oziroma iz njih nastalih odpadkov (mešana odpadna embalaža), ker jo je Uredba 2006 izrecno izključila. To pomeni, da vsi proizvajalci niso bili dolžni pooblastiti DROE, da ravna z odpadki, nastalimi iz njihovih proizvodov. Posledično teh proizvajalcev niso bremenile organizacijske in finančne obveznosti ravnanja z mešano odpadno embalažo. Hkrati pa je drugi odstavek 19. člena Uredbe 2006 določal, da mora DROE prevzeti vso odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, od izvajalca javne službe brezplačno. Prav tako je prvi odstavek 39. člena Uredbe 2006 določal, da mora DROE na celotnem območju Republike Slovenije zagotavljati predpisano ravnanje z vso odpadno embalažo, ki nastane po uporabi embalaže iz 2. člena te Uredbe, razen za tisto odpadno embalažo, za katero je zagotovljeno ravnanje v skladu s 27. členom in 2. točko prvega odstavka 34. člena te Uredbe.

40. Sodna praksa je že zavzela stališče, da DROE ni dopustno nalagati obveznosti ravnanja s tisto odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev, ki svoje obveznosti za ravnanje z odpadno embalažo izpolnjujejo sami, in za ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero ne velja obveznost PRO.

Tega stališča sodišče ne spreminja, saj bi zahteva, da DROE ravnajo tudi z odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev iz prvega odstavka 36. člena Uredbe 2006, pomenila, da niso spoštovane zahteve Direktive o odpadkih, da finančno odgovornost za ravnanje z odpadki nosijo proizvajalci proizvodov, to je povzročitelji odpadkov, in zahteve 8.a (1)(d) Direktive o odpadkih, po kateri mora država, ki je v skladu s členom 8(1) vzpostavila sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov. Ker tista dela 19. in 39. člena Uredbe 2006, ki od DROE zahtevata, da zagotavlja predpisano ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, za katero je bila po prvem odstavku 36. člena Uredbe 2006 določena izjema od zakonske obveznosti PRO, nista v skladu z zakonom in Direktivo o odpadkih, ju v tem obsegu ni mogoče uporabiti (exceptio illegalis) ter DROE ni mogoče naložiti, da od izvajalca javne službe prevzame tudi to odpadno embalažo.

41. Glede na opisano je v obravnavani zadevi pomembno, ali je toženka obveznost tožnice ugotovila upoštevaje MKOE, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, to je, ali je iz skupne količine pri izvajalcu javne službe v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021 zbrane MKOE, od katere mora tožnica prevzeti 23,30 %, izključena MKOE, ki izvira iz embalaže tistih proizvajalcev, za katere je z Uredbo 2006 obveznost PRO izključena in je zato niso prenesli na DROE. Prav tako je pomembno, ali je bila celotna količina zbrana v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021, saj je v letu 2020 za odvoz s strani DROE neprevzete odpadne embalaže veljal 100.a člen Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo, po katerem stroške ravnanja s to odpadno embalažo plača Republika Slovenija.

42. Iz izpodbijane odločbe o relevantnih količinah mešane komunalne odpadne embalaže izhaja (le), da je IJS od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021 zbral 3.474,48 ton ostale embalaže (št. odpadka 15 01 06), da je bila tožnica v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021 dolžna prevzeti 809,55 ton mešane embalaže, da je prevzela 786,33 ton te odpadne embalaže in da bi morala prevzeti še 23,22 ton. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe tako ne izhaja, ali gre pri vseh zbranih količinah MKOE za obdobje od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021 pri navedenem izvajalcu gospodarske javne službe za MKOE, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.

43. Glede na predstavljeno sodišče ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe tako pomanjkljiva, da ni mogoče preizkusiti, ali so količine odpadne embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, in količine, ki bi jih v tem obdobju morala prevzeti tožnica, pravilno ugotovljene. To pomeni bistveno kršitev pravil postopka iz 2. točke prvega odstavka in tretjega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi s 7. točko drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter hkrati ne daje zadostne podlage za zaključek, da je bilo dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno.

44. Sodišče je zato na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s četrtim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava ter njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti in peti odstavek 64. člena ZUS-1).

45. Ker je sodišče tožbi ugodilo že iz navedenega razloga, se do drugih tožbenih ugovorov ni posebej opredeljevalo.

46. Odločitev o zahtevku tožnice za povrnitev stroškov postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov).

47. Ker tožnica v postopku ni imela pooblaščenca, ki je odvetnik, zadeva pa je bila rešena brez glavne obravnave, se tožnici v skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov priznajo stroški v višini 15,00 EUR.

48. Zakonske zamudne obresti od zneska stroškov v tem upravnem sporu je sodišče tožnici prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v sodno določenem roku za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, v nadaljevanju OZ, v zvezi z 378. členom OZ).

49. Stranka z interesom stroškov ni priglasila.

Do okoliščine, ali je dejansko stanje v obravnavani zadevi sporno, se sodišče ob upoštevanju pomanjkljive obrazložitve, ki se deloma nanaša tudi na dejansko stanje, ni posebej opredeljevalo.

Sodba Upravnega sodišča RS II U 67/2022-11 z dne 14. 6. 2024.

So pa dolžne sisteme, ki so bili vzpostavljeni pred 4. 7. 2018, uskladiti z določbo 8.a člena Direktive o o odpadkih do 5. 1. 2023 (člen 8.a(7)).

Spremenjena z Uredbo 1882/2003, Direktivo 2004/12/ES, Direktivo 2005/20/ES, Uredbo 219/2009, Direktivo komisije 2013/2/EU, Direktivo 2015/720 in Direktivo 2018/852.

Glej sodbe Sodišča EU C-128/09 do C 131/09, C-664/15.

Glej sodbo Upravnega sodišča RS I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, točko 16.

Glej sodbi Upravnega sodišča RS I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, točko 16, in I U 1522/2019 z dne 21. 11. 2019, točko 14.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-7

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 20, 20/12

Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (2006) - člen 36, 36/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.