UPRS Sodba I U 391/2022-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-01-17

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

upravna izvršba - inšpekcijsko nadzorstvo - pravica stranke do izjave - kršitev pravil postopka

Zakonite odločbe v inšpekcijskem postopku ni mogoče izdati, ne da bi bila ugotovljena dejstva in okoliščine, na katera zakon ali podzakonski predpis navezuje določene pravne posledice in ne da bi bila strankam dana možnost, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice oz. pravne koristi. Z uspehom dokazovanja oz. z ugotovitvami inšpekcijskega postopka je potrebno stranko seznaniti pred izdajo inšpekcijske odločbe.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Koper, št. 06122-1782/2020-26 z dne 7. 6. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve sodbe toženi stranki, po preteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Višji stroškovni zahtevek tožeče stranke, se zavrne.

1. V sklepu o dovolitvi izvršbe (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) je prvostopenjski organ sklenil, da je četrta točka izreka odločbe št. 06122-1782/2020-13 z dne 12. 9. 2020, s katero so bile inšpekcijskemu zavezancu A. A. (v nadaljevanju: tožnik), izrečene prepovedi iz prvega odstavka 93. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju: GZ): 1.) izvedba komunalnih priključkov na gospodarsko javno infrastrukturo, 2.) vpisi in spremembe vpisov v zemljiški knjigi, 3.) uporaba ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti, 4.) promet z njimi ali zemljišči, na katerih so, 5.) overitve pogodb, sklepanje pravnih poslov, sklenitev kreditnih, zavarovalnih, najemnih, zakupnih, delovršnih in drugih pravnih poslov ter 6.) določitev hišne številke, postala izvršljiva dne 22. 10. 2020 ter se dovoljuje njena izvršba. (1. točka izreka). Prvostopenjski organ je v nadaljevanju sklenil, da mora tožnik takoj po vročitvi izpodbijane odločbe prenehati z uporabo nelegalnega stanovanjskega objekta B., na zemljišču s pare. št. 3545/9 k.o. ..., stavba št. 1085 k.o. ... (2. točka izreka), ter da v kolikor tožnik tudi takoj po vročitvi izpodbijane odločbe ne bo izvršil naložene mu obveznosti iz druge točke izreka izpodbijane odločbe, bo za prisilitev izvršitve četrte točke izreka odločbe št. 06122-1782/2020-13 z dne 12. 9. 2020 uporabljena denarna kazen v znesku 1.000,00 eurov (3. točka izreka). Prvostopenjski organ je še sklenil, da pritožba zoper izpodbijano odločbo ne zadrži začete izvršbe (4. točka izreka) ter, da v postopku stroški niso nastali (5. točka izreka).

2. Z izpodbijano odločbo se tožnik ni strinjal in je zoper njo vložil pritožbo na drugostopenjski organ. Izpodbijani odločbi očita napačno ugotovljeno dejansko stanje (kršitev po 2. točki prvega odstavka 237. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP)) in bistveno kršitev pravil postopka. Kot bistveno izpostavlja, da mu prvostopenjski organ ni dal možnosti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo sklepa. S tem je prvostopenjski organ kršil prvi odstavek 9. člena ZUP in zakrivil kršitev po 4. točki prvega odstavka 237. člena ZUP v povezavi s 3. točko drugega odstavka 237. člena ZUP. Izpodbijani odločbi očita še, da je v njej navedeno, da gre za gradnjo stanovanjskega objekta, pri čemer pa se izpodbijana odločba do tega sploh ne opredeli, saj je omenjeni objekt nedefiniran. V posledici navedenega drugostopenjskemu organu predlaga, da ugotovi ničnost izpodbijane odločbe, kakor tudi, da ugotovi ničnost postopka po izvršeni nepravilnosti, podredno pa, da naj o zadevi odloči (prvi odstavek 252. člena ZUP).

3. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil. V obrazložitvi svoje odločitve negira obstoj procesnih kršitev, saj je tožnik s tem, ko mu je bila vročena odločba številka 06122-1782/2020-13 z dne 12. 9. 2020 (v nadaljevanju: odločba) (datum vročitve tožniku dne 21. 10. 2020), iz katere iz 4. točke izreka izhaja prepoved uporabe nedovoljenega objekta, za prepoved vedel, saj gre za njemu izdano odločbo. Prvostopenjski organ tudi ni bil dolžan ugotavljati razlogov, zakaj tožnik ni nehal uporabljati spornega objekta (neizvršitev odločbe), saj se v izvršilnem postopku ugotavlja zgolj, ali je odločba postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in se določi način njene izvršitve (290. člen ZUP). Ugotovil je, da organ prve stopnje neuporabo objekta ugotavljal na primeren način (z ogledom dne 2. 6. 2021) ter v roku, ko je čas izpolnitve že potekel in da tožnik ni spoštoval odločbe in v njej izrečene prepovedi. Glede očitka, da je v izpodbijani odločbi navedeno, da gre za gradnjo stanovanjskega objekta pa, da je na podlagi prvega odstavka 292. člena ZUP v upravnem izvršilnem postopku dovoljena pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo in z njo ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje (odločba). Glede uveljavitve ničnosti ugotavlja, da le ta ni predmet tega pritožbenega postopka in je zato v postopku ni obravnaval. Tožnika tudi poduči, da tako ugotovitev lahko doseže v za to predvidenem postopku in nato na tej podlagi uveljavlja odpravo pravnih posledic, ki so iz odločbe nastale (280. in 281. člen ZUP).

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4. Z opisanimi odločitvami se tožnik ne strinja. V tožbi navaja, da je izpodbijana odločba nezakonita in jo izpodbija po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) iz vseh zakonsko določenih razlogov saj se z izpodbijanim upravnim aktom krši tudi 23. člen Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: URS).

5. Izpodbijani odločbi očita nepopolno, nepravilno ugotovitev dejanskega stanja, s tem, ker iz nje ne izhajajo ugotovitve, da bi agregat bil v uporabi, niti kdaj je bil nazadnje uporabljen. Izhaja le, da gre za agregat, ki je zmožen delovanja. Brez jasne opredelitve lastništva agregata ni možno določiti s strani koga in zakaj je bil uporabljen agregat, prav tako pa ni možno ugotoviti v kakšnem časovnem obdobju. Prav tako izpodbijana odločba ne konkretizira redne uporabe objekta. Iz izpodbijane odločbe ni razvidno, kdaj in v kakšnem obsegu je bil objekt uporabljen, prav tako ni razvidno kdo naj bi bil dejanski uporabnik objekta. Sama prisotnost agregata, ki je zmožen proizvajati elektriko ne zadošča, da bi objekt bil lahko redno uporabljen. Sam objekt nima vodne napeljave, prav tako pa bi iz ogleda objekta bilo jasno razvidno, da objekt ni redno vzdrževan s čimer je jasno, da ni mogoče zavzeti stališča, da je nedvomno v uporabi. Toženi stranki očita, da ni podala nobenih navedb, ki bi konkretizirale njeno dokazno breme. Tožena stranka tako na zgolj pavšalni navedbi, da je bil najden agregat, zatrjuje uporabo nepremičnine na naslovu ...

6. Svoja naziranja zaključi z ugotovitvijo, da je jasno izkazano, da se je v postopku izdaje izpodbijane odločbe kršilo 23. člen URS s tem, ko se je o njegovih pravicah odločalo pristransko saj se mu ni dalo možnosti izjave v inšpekcijskem postopku dne 2. 6. 2021, ko je bil opravljen ogled objekta, prav tako je prvostopnejski organ zavzel stališče, da gre za nedvomno uporabo objekta, kljub odsotnosti dokazov, ki bi nakazovali na navedeno.

7. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala je upravni spis zadeve.

8. Sodišče je na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa tudi ni sodelovala prizadeta oseba s položajem stranke.

10. V obravnavani zadevi je med strankama sporno, ali so bili tožniku z izpodbijano odločbo pravilno in zakonito izrečeni v odločbi navedeni ukrepi.

11. Iz 22. člena URS izhaja, da je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Gre za procesna jamstva, kamor sodi tudi pravica stranke, da se v postopku izjavi.

12. Iz pravice do enakega varstva pravic po 22. členu URS med drugim izhaja tudi pravica stranke do izjavljanja v postopku. Za pošten postopek je namreč bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti ali pravni interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kot glede pravnih vidikov zadeve. To pa velja tudi za inšpekcijske postopke. Iz te pravice izhaja, da mora biti stranki zagotovljena pravica, da se lahko izjavi o celotnem procesnem gradivu, ki je v spisu in ki lahko vpliva na odločitev. Stranki mora biti zagotovljena pravica, da se seznani in da odgovori na navedbe, dokazne predloge in stališča vsakogar, tudi npr. neodvisnega organa, ki lahko vpliva na odločitev. Povedano drugače, stranka pravice do izjave ne more učinkovito uresničevati, če ji ni predhodno dana možnost seznanitve s celotnim procesnim gradivom.

13. V skladu s prvim odstavkom 9. člena ZUP je preden se izda odločba, treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke). Z vidika namenskega izvrševanja 9. člena ZUP je pomembno poudariti, da ima vsaka oseba s položajem stranke pravico izjaviti se še pred izdajo odločbe, kar izhaja neposredno iz tretjega odstavka 9. člena ZUP, po katerem organ odločbe ne sme opreti na tista dejstva, o katerih se stranke niso mogle izjaviti. Določbe 9. in povezanih členov ZUP so opredeljene tudi v operativnih določbah ZUP, v katerih predvsem norme o posledicah kršitev načela zaslišanja stranke kažejo njegov pomen, saj poseg v zadevno načelo pomeni bistveno postopkovno napako, ki je samostojen razlog za pritožbo (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

14. Ves čas inšpekcijskega postopka je tožnik ugovarjal, da mu ni bila dana možnost, da se v inšpekcijskem postopku izjavi, saj mu ni bil vročen Zapisnik o inšpekcijskem pregledu, ki je bil opravljen po uradni dolžnosti dne 2. 6. 2021 (v nadaljevanju: zapisnik). Tudi po presoji sodišča iz upravnega spisa zadeve nesporno ne izhaja, da je bil ta zapisnik tožniku vročen. Tožena stranka predmetnega dejstva v postopku ni prerekala, zato sodišče to dejstvo šteje za neprerekano.

15. V posledici nevročitve zapisnika je tako izostal tudi poziv stranki, da naj se v danem roku pisno ali ustno izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah. Na podlagi četrtega odstavka 29. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju: ZIN)

je potrebno pred izdajo odločbe vročiti zavezancu zapisnik in ga pozvati, da se v določenem roku, ki ne sme biti krajši od 48 ur, pisno ali ustno izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah. Povedano drugače: zakonite odločbe v inšpekcijskem postopku ni mogoče izdati, ne da bi bila ugotovljena dejstva in okoliščine, na katera zakon ali podzakonski predpis navezuje določene pravne posledice in ne da bi bila strankam dana možnost, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice oz. pravne koristi. Z uspehom dokazovanja oz. z ugotovitvami inšpekcijskega postopka je potrebno stranko seznaniti pred izdajo inšpekcijske odločbe.

16. Ker inšpekcijski organ tega ni storil, tožniku ni omogočil, da se izjavi o v inšpekcijskem postopku ugotovljenih dejstvih in okoliščinah, s čimer je kršil pravila postopka. Te kršitve ni odpravil niti drugostopenjski organ, saj je pritožbo tožnika v celoti zavrnil.

17. Prvostopenjski organ je v odločbi ugotovil, da tožnik ni spoštoval odločbe in v njej izrečene prepovedi. Da je organ do take ugotovitve prišel, je ugotavljal dejstva in okoliščine (dejansko stanje), ki so vsekakor pomembne za zaključek, kot izhaja iz izpodbijane odločbe. Povedano drugače: šele po ugotovljeni uporabi nedovoljenega objekta je prvostopenjski organ izdal izpodbijano odločbo. Že iz pritožbe tožnika na drugostopenjski organ izhaja, da je ugovarjal ugotovljenim dejstvom in okoliščinam, ki izhajajo iz izpodbijane odločbe. Prvostopenjski organ bi vrednostno oceno vseh dejstev lahko naredil šele potem, ko bi dal tožniku možnost izjave. Le v tem primeru bi po izvedenem dokaznem postopku lahko izpeljal obrazložen zaključek. Tako po oceni sodišča tožnik povsem utemeljeno ugovarja, da mu je bila v predmetnem postopku kršena pravica do izjave.

18. Glede na navedeno je ta pomanjkljivost, ko tožena stranka tožnika ni pozvala, da se v postopku izjasni, (lahko) vplivala na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe. S tem je inšpekcijski organ storil bistveno kršitev določb postopka Posledično je bilo tudi nepopolno ugotovljeno dejansko stanje v zadevi.

19. Sodišče pritrjuje toženi stranki, da prvostopenjski organ ni bil dolžan ugotavljati razlogov, zakaj tožnik ni izvršil izpodbijane odločbe, vendar pa kot navedeno je prvostopenjski organ dejansko stanje, s katerim utemeljuje uporabo objekta, ugotavljal še pred izdajo izpodbijane odločbe.Tožnik bi lahko pravico, da se izjavi o relevantnih dejstvih in okoliščinah udejanjil le, če bi ga prvostopenjski organ predhodno seznanil z njimi.

20. Glede na tožbene navedbe sodišče še dodaja, da ni kršeno načelo zaslišanja stranke, če je bila stranki posredovana dokumentacija in ji je bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev pred izdajo odločbe. Povedano drugače: ne gre za bistveno kršitev pravil upravnega postopka, če ni bila opravljena ustna obravnava oziroma, če stranka na inšpekcijskem pregledu ni bila prisotna.

21. Glede na gornje ugotovitve sodišča je izpodbijana odločba nezakonita že iz razloga, ker je bila v predmetnem inšpekcijskem postopku storjena bistvena kršitev določb postopka, ki sama zase pomeni kršitev procesnih jamstev, zagotovljenih v okviru procesnih jamstev iz 22. člena URS, 9. člena ZUP in četrtega odstavka 24. člena ZIN, kamor sodi tudi pravica stranke, da se v postopku izjavi.

22. Ker je bilo potrebno tožbi ugoditi že zaradi predhodno navedenih bistvenih kršitev določb postopka, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo. Ob tem sodišče pritrjuje ugotovitvam drugostopenjskega organa, da je na podlagi prvega odstavka 292. člena ZUP v upravnem izvršilnem postopku dovoljena pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo in z njo ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje (odločba).

23. Sodišče sodi, da so bile v obravnavani zadevi pri izdaji izpodbijane odločbe o ukrepih storjene bistvene kršitve določb postopka, posledično je ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Izpodbijana odločba je nepravilna in nezakonita, zato jo je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V ponovljenem postopku naj prvostopenjski organ upošteva stališča sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) in predhodno navedene kršitve postopka odpravi ter tožniku omogoči pravico do izjave.

24. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnik upravičen do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Tožnika je zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica, zato se mu priznajo stroški v znesku 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena v zvezi z drugo povedjo prvega odstavka 2. člena Pravilnika), povečano za 22 % DDV, ki znaša 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Višjo stroškovno zahtevo tožnika je sodišče zavrnilo, saj za njeno priznanje podlage v veljavnih predpisih ni najti. Toženka je dolžna tožniku stroške povrniti v 15 dneh od vročitve sodbe.

25. Obresti od zneska stroškov postopka je sodišče prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov tožnika ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006).

26. Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (Opomba 6.1: c) Taksne tarife Zakona o sodnih taksah (ZST-1)).

Polonca Kovač, Komentar ZUP, 1. knjiga, stran 139.

Četrti odstavek 29. člena ZIN glasi:"Če ne gre za nujne in neodložljive ukrepe, inšpektor v primeru iz prejšnjega odstavka pred izdajo odločbe vroči zavezancu zapisnik in ga pozove, da se v določenem roku, ki ne sme biti krajši od 48 ur, pisno ali ustno izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah. Poziv in zapisnik se lahko zavezancu v tem primeru vročita tudi tako, da se ju izroči kateremu od zaposlenih oziroma, če to ni mogoče, pusti v objektu. Po preteku tega roka inšpektor izda odločbo, ne da bi bilo potrebno dodatno zaslišanje stranke."

O tem smiselno sodba VSRS I Up 836/2003 z dne 24. 9. 2003.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 29, 29/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep I Up 283/2009, enako tudi I Up 284/2009