UPRS Sodba I U 1317/2024-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-11-10

COVID-19 - posledice cepljenja - vzročna zveza - nepremoženjska škoda - pravica do izjave - absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka - ugoditev tožbi

Z vidika spoštovanja strankine pravice do izjave iz 9. člena ZUP iz sodne prakse izhaja, da mora uradna oseba stranki posredovati (tudi) svoje videnje dejanskih in pravnih okoliščin zadeve, med drugim tudi uspeh dokazovanja in predvideno vsebino odločitve, kar je še posebej pomembno v primeru, če je rezultat postopka za stranko neugoden.

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za zdravje št. 492-131/2023-2711-7 z dne 17. 6. 2024 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Predmetni spor se nanaša na vprašanje, ali je tožnica upravičena do odškodnine za škodo, nastalo zaradi cepljenja proti Covid-19. Ministrstvo za zdravje (v nadaljevanju toženka) je namreč z izpodbijano odločbo zavrnilo njen zahtevek za uveljavljanje pravice do odškodnine za škodo na zdravju zaradi cepljenja s cepivom Vaxzevria (prej Vaccine AstraZeneca).

2. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je tožnica 20. 3. 2023 vložila zahtevek za uveljavljanje pravice do odškodnine za škodo na zdravju zaradi cepljenja proti Covid-19. Toženka je zahtevek in prejeto zdravstveno dokumentacijo posredovala Komisiji za ugotavljanje vzročne zveze med cepljenjem proti Covid-19 in nastalo škodo v zdravju (v nadaljevanju Komisija), ki je podala strokovno mnenje o tem, ali je škoda na zdravju resen neželen učinek oziroma dogodek po cepljenju ter ali obstaja vzročna zveza med cepljenjem in škodo na zdravju tožnice. Komisija je izdelala strokovno mnenje z dne 21. 5. 2024, ki ga je toženka posredovala tožnici v izjavo in ga tudi povzema v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Iz strokovnega mnenja izhaja, da se je pri tožnici približno mesec dni po prvem odmerku cepljenja pojavila pareza levega obraznega živca (prizadetost leve polovice obraza o perifernem tipu). Iz več znanstvenih raziskav izhaja povezava med cepljenjem in ohromitvijo možganskega živca. Prav tako je v glavnem povzetku značilnosti zdravila ohromitev obraznega živca opisana med neželenimi dogodki, je pa označen kot zelo redek, s pogostostjo manj kot 1 na 10.000 cepljenih oseb. Na podlagi navedenih dejstev je Komisija podala mnenje, da gre pri tožnici za resen neželen dogodek po cepljenju proti Covid-19, vzročna zveza med cepljenjem in škodo, povzročeno na zdravju, pa je možna, vendar ni gotova. Po pregledu literature in zdravstvene dokumentacije je namreč pri tožnici možen dejavnik tveganja za lezijo obraznega živca tudi sladkorna bolezen.

3. Toženka je odločila na podlagi 72. člena Zakona o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic Covid-19 (v nadaljevanju ZDUPŠOP) v povezavi s 53. č členom Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB). Sledila je mnenju Komisije in se pri odločitvi med drugim oprla na WHO-UMC algoritem za oceno vzročne povezanosti, ki ga je izdala Svetovna zdravstvena organizacija.

Na podlagi navedenega je ocenila, da vzročna povezanost med poslabšanjem zdravstvenega stanja tožnice in cepivom ne dosega mejnega praga zadostne verjetnosti, ki je v skladu s sodno prakso tisti, ki presega 50 odstotkov.

4. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo. V njej navaja, da toženka pred izdajo izpodbijane odločbe ni pridobila mnenja invalidske komisije, kar bi po zakonu morala storiti (53.d člen ZNB). Če bi mnenje pridobila, bi ji ga v skladu z 9. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pred izdajo odločbe morala posredovati in ji dati možnost, da se o njem izjavi. V zvezi z vprašanjem obstoja vzročne zveze pa opozarja, da je toženka, ko ji je poslala mnenje Komisije, ni seznanila z uspehom dokazovanja v postopku. Ni je torej seznanila s svojo oceno, da vzročna zveza ni podana ali vzročno zvezo šteje za dokazano ali ne. Zaradi tega se v postopku do izdaje odločbe ni mogla učinkovito odzvati na navedeno mnenje in je podana absolutna bistvena kršitev postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Mnenje Komisije ni izvedensko delo, saj za njegovo pridobitev niso bile upoštevane relevantne določbe ZUP. Tožnica za dokazovanje obstoja vzročne zveze v tožbi podaja dokazni predlog za postavitev izvedenca ustrezne stroke in sodišču predlaga, naj njeni tožbi ugodi in izpodbijano odločbo spremeni tako, da ugodi njenemu zahtevku za uveljavljanje pravice do odškodnine zaradi cepljenja. Zahteva tudi vračilo stroškov postopka v višini plačane sodne takse.

5. Toženka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da je Komisija strokovno telo, njeno mnenje pa izkazuje, da vzročna povezanost med poslabšanjem zdravstvenega stanja tožnice in cepivom ne dosega mejnega praga zadostne verjetnosti, ki je v skladu z odločitvijo Višjega sodišča v Ljubljani tisti, ki presega 50 %. Pojasni še, da v oceno Invalidski komisiji pri Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije pošilja le tiste primere, kjer Komisija oceni, da gre za gotovo ali verjetno vzročno zvezo med poslabšanjem zdravja in prejetim cepivom. Primere, kjer gre za možno vzročno zvezo, pa le takrat, ko je iz obrazložitve strokovnega mnenja jasno razvidno, da bi lahko bil prag zadostne verjetnosti več kot 50 %. Pred izdajo izpodbijane odločbe je imela tožnica vse možnosti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločitev. Tožnica na strokovno mnenje ni podala izjave. V izpodbijani odločbi je obrazloženo, zakaj je odločitev oprla na prepričljivo strokovno mnenje Komisije, tožnica pa v tožbi ne navaja ničesar novega. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

7. Naslednje dejanske okoliščine v zadevi niso sporne. Tožnica je bila 13. 4. 2021 cepljena s prvim odmerkom cepiva Vaxzervia (prej AstraZeneca), z drugim odmerkom s cepivom Comirnaty pa 30. 9. 2021. 32. dan po prejemu prvega odmerka je imela levo polovico obraza povešeno, ni je mogla več premikati, prisotna je bila tudi zbadajoča bolečina v levem očesu in glavobol. Po pregledu pri nevrologu je bila postavljena diagnoza, in sicer okvara 7. možganskega živca po perifernem tipu levo. Opravljen je bil pregled pri okulistu in izdana napotnica za fizioterapijo na Očesni kliniki, kasneje pa tudi magnetna resonanca glave. V juliju 2022 je tožnica vložila vlogo za priznanje telesne okvare pri Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije. Priznana ji je bila pravica do invalidnine za telesno okvaro, v kateri je bila upoštevana tudi pareza levega obraznega živca.

8. Po 1. točki prvega odstavka 70. člena ZDUPŠOP je upravičenec, ki ima pravico do denarne odškodnine za škodo na zdravju po tem zakonu oseba, katere cepljenje proti COVID-19 je opravil izvajalec zdravstvene dejavnosti, ki ima v Republiki Sloveniji izdano dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti v skladu z zakonom, ki ureja zdravstveno dejavnost [...] in ji je nastala škoda na zdravju, ki se kaže v resnem in trajnem zmanjšanju življenjskih funkcij v skladu s predpisom, ki ureja odškodninsko odgovornost za škodo, ki nastane osebi zaradi obveznega cepljenja. Po prvem odstavku 72. člena istega zakona se o načinu in postopku za uveljavljanje pravice do odškodnine po tem zakonu in višini odškodnine za upravičence iz 70. člena tega zakona uporablja predpis, ki ureja odškodninsko odgovornost za škodo, ki nastane osebi zaradi obveznega cepljenja, tako da upravičencu iz 1. točke 70. člena tega zakona pripada odškodnina, ki je določena za osebo, ki ji je z obveznim cepljenjem nastala škoda na zdravju, ki se kaže v resnem in trajnem zmanjšanju življenjskih funkcij.

9. Prvi odstavek 72. člena ZDUPŠOP v postopku odločanja o pravici do denarne odškodnine zaradi posledic cepljenja za COVID-19 predvideva subsidiarno uporabo določb ZNB v delu, ki ureja odškodninsko odgovornost za škodo, ki nastane osebi zaradi obveznega cepljenja.

10. ZNB v prvem odstavku 53. a člena določa, da ima oseba, ki ji je z obveznim cepljenjem po tem zakonu nastala škoda na zdravju, ki se kaže v resnem in trajnem zmanjšanju življenjskih funkcij, pravico do odškodnine. V prvem odstavku 53.d člena pa je nadalje določeno, da o pravici do odškodnine v skladu s tem zakonom odloči minister, pristojen za zdravje, na podlagi strokovnega mnenja Komisije in mnenja invalidske komisije Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljnjem besedilu: invalidska komisija).

11. Toženka glede na zgoraj citirano zakonsko podlagi o pravici do odškodnine odloča na podlagi strokovnega mnenja Komisije, ki poda oceno, ali je nastala škoda na zdravju in ali obstaja vzročna zveza s cepljenjem, in mnenja Invalidske komisije, ki poda mnenje ali gre za resno trajno zmanjšanje življenjskih funkcij (prvi odstavek 53.d člena ZDUOPŠOP). Poleg strokovnih mnenj komisij pa lahko tudi sama pridobi ali preveri podatke iz zdravstvene dokumentacije osebe, ki je vložila zahtevek (tretji odstavek 53.č člena ZNB).

12. Toženka mnenja invalidske komisije v obravnavnem primeru ni pridobila, odločila je zgolj na podlagi strokovnega mnenja Komisije in zdravstvene dokumentacije, naštete na 2. strani izpodbijane odločbe, ki jo je svoji vlogi priložila tožnica. Na tej podlagi je ocenila, da je vzročna zveza med cepljenjem in škodo, povzročeno na tožničinem zdravju, možna. Kljub temu je potem, ko tožnica na poslano mnenje Komisije ni odgovorila, njen zahtevek za priznanje odškodnine zavrnila z obrazložitvijo, da mora verjetnost nastanka škode kot posledice cepljenja presegati 50 odstotkov.

13. V konkretnem primeru je okoliščina glede obstoja vzročne zveze med cepljenjem in škodo odločilna za (ne)priznanje pravice do odškodnine. Tožnica utemeljeno opozarja, da iz dopisa, ki ji ga je toženka poslala skupaj z mnenjem Komisije, ni mogoče ugotoviti, ali toženka vzročno zvezo šteje za izkazano ali ne. Iz mnenja Komisije izhaja, da je povezava možna, kar glede na vsebino mnenja, ki se nahaja v upravnem spisu, po razumevanje sodišča pomeni, da je podana 50-odstotna verjetnost, torej da je enako verjetno, da je okvara živca pri tožnici posledica cepljenja proti Covid-19 ali da je posledica sladkorne bolezni. Z drugimi besedami, toženka tožnice pred izdajo izpodbijane odločbe ni seznanila s stališčem, da za upravičenost do odškodnine zaradi cepljenja zahteva prag verjetnosti povezave med škodo in cepljenjem, ki presega 50 odstotkov, in da take verjetnosti Komisija v njenem primeru ni ugotovila. Zato je tožnica na podlagi prejetega strokovnega mnenja lahko utemeljeno sklepala, da je vzročna zveza izkazana z zadostno verjetnostjo in da je upravičena do odškodnine. V tej zvezi z vidika spoštovanja strankine pravice do izjave iz 9. člena ZUP iz sodne prakse izhaja,

da mora uradna oseba stranki posredovati (tudi) svoje videnje dejanskih in pravnih okoliščin zadeve, med drugim tudi uspeh dokazovanja in predvideno vsebino odločitve, kar je še posebej pomembno v primeru, če je rezultat postopka za stranko neugoden.

14. Ker toženka v obravnavanem primeru slednjega ni storila, je kršila tožničino pravico do izjave, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka v upravnem postopku (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Zato je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženki, v ponovni postopek. O ostalih tožbenih razlogih se ni izreklo, ker so odpravo odločbe narekovali že zgoraj navedeni razlogi.

15. V obravnavani zadevi je že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, zato je sodišče v zadevi odločilo brez glavne obravnave (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

16. Plačano sodno takso bo sodišče tožnici vrnilo po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife istega zakona). Sodišče ni posebej odločalo o zahtevku za vračilo stroškov sodnega postopka, saj je tožnica zahtevala zgolj vračilo plačanega zneska sodne takse, ki ji glede na odločitev pripada po samem zakonu.

Navedeni algoritem določa več možnih stopenj vzročne zveze med neželenim dogodkom in zdravilom oziroma cepivom, in sicer je vzročna zveza lahko "gotova", "verjetna", "možna", "ni verjetna/malo verjetna" ali "ni dovolj podatkov".

Sodba Vrhovnega sodišča VIII Ips 254/2015 z dne 5. 4. 2016. Da bi organ stranki moral predočiti nameravano odločitev, ki je zanjo negativna, ter ji dati možnost, da se o tem izjavi, izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča I U 1593/2022-12 z dne 18. 11. 2024. Organ stranki ni v zadostni meri pojasnil, na katerih materialnih predpisih temelji njegova presoja o utemeljenosti izrečenega ukrepa. Podobno tudi sodba I U 642/2022-27 z dne 17. 9. 2024.

Zakon o dodatnih ukrepih za preprečevanje širjenja, omilitev, obvladovanje, okrevanje in odpravo posledic COVID-19 (2022) - ZDUPŠOP  - člen 72, 72/1

Zakon o nalezljivih boleznih (1995) - ZNB  - člen 53d

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 237, 237/2, 237/2-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.