UPRS Sodba I U 153/2024-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-06-24

CARINE - SOCIALNO VARSTVO - SOCIALNO ZAVAROVANJE - USTAVNO PRAVO

socialno zavarovanje - dolgotrajna oskrba - načelo enakosti - pravica do zasebne lastnine - obvezno zdravstveno zavarovanje

Ta status je veljal že na podlagi samega zakona (ex lege), zato so na dan uveljavitve ZDOsk vse osebe, ki so izpolnjevale pogoj iz 51. člena ZDOsk, pridobile tudi lastnost zavarovane osebe po tem zakonu. Ta lastnost pa v nobeni določbi ZDOsk ni pogojevana s plačilom prispevka za DO. ZDOsk je veljal od 18. 12. 2021 do 2. 8. 2023, uporabljal pa se je od 18. 1. 2022 do 2. 8. 2023. Dejstvo, da sistem zavarovanja v praksi ni zaživel, za vprašanje statusa zavarovane osebe po 51. členu ZDOsk ni relevantno, saj je ta status veljal ex lege, to je na podlagi samega zakona.

Toženka je v odgovoru na tožbo, po presoji sodišča, razumno pojasnila povezanost potreb po zdravstvenih storitvah z DO in da zagotovljena DO zmanjšuje potrebo starejših po določenih zdravstvenih storitvah, saj se le - te izvajajo v okviru DO oziroma je z DO za starejše ustrezno poskrbljeno. Zato sodišče ne sledi tožniku v zatrjevanju, da vezanost statusa zavarovane osebe za DO s statusom zavarovanca za obvezno zdravstveno zavarovanje ni smiselna.

Sporni prispevek je plačilo za protistoritev države in ni zgolj davek za kritje potreb države, kot to trdi tožnik. Prispevek za DO pa višino obremenitve dohodkov iz zaposlitve ne zvišuje v tolikšni meri, da bi sama višina, četudi je visoka, predstavljala poseg v pravico do zasebne lastnine po 33. členu Ustave in po 1. členu Protokola h EKČP.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je toženka ugotovila, da je tožnik na dan 3. 8. 2023 zavarovana oseba v obveznem zavarovanju za dolgotrajno oskrbo (v nadaljevanju DO). Posebni stroški postopka niso nastali.

2. Toženka se v obrazložiti sklicuje na prvi odstavek 129. člena Zakona o dolgotrajni oskrbi (v nadaljevanju ZDOsk-1), ki določa, da osebe, ki so bile obvezno zavarovane za DO na podlagi Zakona o dolgotrajni oskrbi (v nadaljevanju ZDOsk) in imajo, na dan uveljavitve ZDOsk-1, lastnost zavarovane osebe v obveznem zavarovanju za DO na podlagi ZDOsk in izpolnjujejo pogoje za vključitev v obvezno zavarovanje za DO v skladu s ZDOsk-1, z uveljavitvijo ZDOsk-1 lastnost zavarovane osebe za DO. Lastnost zavarovane osebe za DO ima torej oseba, ki je imela ta status že po ZDOsk in obenem izpolnjuje tudi pogoje za vključitev, kot jih določa ZDOsk-1.

3. Po 51. členu ZDOsk so zavarovane osebe za DO osebe, ki so obvezno zavarovane v zdravstvenem zavarovanju in so stare 18 let. Na podlagi 54. člena ZDOsk-1 so zavarovane osebe zavarovanci za DO in njihovi družinski člani, če so dopolnili 18 let. Po drugem odstavku istega člena so zavarovanci za DO zavarovanci za obvezno zdravstveno zavarovanje za primer bolezni in poškodbe izven dela na podlagi predpisov, ki urejajo obvezno zdravstveno zavarovanje, ali drugih predpisov. ZDOsk-1 je začel veljati 3. 8. 2023 (prvi odstavek 152. člena ZDOsk-1). Toženka je po uradni dolžnosti v uradnih evidencah preverila, ali tožnik na dan 3. 8. 2023 izpolnjuje pogoje za zavarovano osebo za DO in ker je ugotovila, da tožnik izpolnjuje pogoje po 51. členu ZDOsk in po 54. členu ZDOsk-1, je na podlagi 129. člena ZDOsk-1 izdala izpodbijano odločbo.

4. Tožnik zoper odločbo vlaga tožbo, s katero sodišču predlaga, da prekine postopek odločanja in vloži zahtevo za presojo ustavnosti ZDOsk-1 na Ustavno sodišče, po odločitvi Ustavnega sodišča pa odločbo odpravi in ustavi postopek.

5. Uvodoma tožnik navaja, da ni nikoli prejel odločbe o tem, da bi bil zavarovan na podlagi ZDOsk, da po tem zakonu ni plačal nobenega prispevka in da je ZDOsk prenehal veljati po 19 mesecih uporabe, pri čemer se dejansko nikoli ni uporabljal. ZDOsk-1 pa

določa obveznost zavarovanja za DO za vse osebe, ki so zavarovane po Zakonu o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ). DO ni mogoče enačiti z zdravstvenim zavarovanjem, saj sistema vsebinsko nista povezana, zato je takšna ureditev neutemeljena, obenem pa tudi diskriminatorna, ker različno obravnava osebe, ki so v položaju zavezancev za zdravstveno zavarovanje, v primerjavi z osebami, ki to niso. Opozarja na slabo delovanje sistema zdravstvenega zavarovanja, h kateremu se je z ZDOsk-1 dodala še obveznost zavarovanja za DO, ki pa zavezuje le osebe, ki imajo lastnost zavarovanca po 15. členu ZZVZZ, kar niso vse osebe, ki prebivajo v Republiki Sloveniji in ki bi lahko bile koristnice DO (izpostavlja osebe, ki se zaposlijo pri tujem delodajalcu a prebivajo v Sloveniji). 11. člen ZDOsk-1 osebi daje pravico do DO, če ima lastnost zavarovane osebe vsaj 24 mesecev v obdobju zadnjih 36 mesecev pred uveljavljanjem pravic do DO, s čimer se, po mnenju tožnika, sistemsko uvaja možnost zlorabe sistema DO, saj zakon omogoča, da se oseba izogne dolgoletnemu plačevanju zavarovanja za DO in hkrati vseeno uporabi DO tako, da se za navedeno dobo prostovoljno vključi v obvezno zdravstveno zavarovanje.

6. Po mnenju tožnika ZZVZZ in ZDOsk-1 nerazumno in nesorazmerno posegata v pravico do zasebne lastnine po Ustavi RS in po 1. členu 1. protokola k Evropski konvenciji za človekove pravice (v nadaljevanju EKČP), saj silita v obvezno zavarovanje za storitve, ki jih toženka ni sposobna zagotoviti v razumnem roku, kar tožnik dokazuje z izpisom čakalnih dob v zdravstvu in s podatki o številu prostih mest v domovih za starejše. Po teh podatkih je na dan 24. 12. 2023 za 34.828 aktualnih prošenj na voljo 60 prostih mest, kar predstavlja 0,1 % možnosti sprejema. Obenem oba zakona tudi silita k plačevanju po načelu solidarnosti, tako da dejansko niti ne gre za zavarovanje, temveč le za zbiranje sredstev za kritje tekočih izdatkov toženke. Sistem ne razlikuje med zavarovalnim tveganjem in zavarovalnino, kot tudi ne med vplačano zavarovalno vsoto in pravicami iz zavarovanja. Zato prispevek za DO, po mnenju tožnika, predstavlja predvsem obremenitev zaslužka iz dela, še posebej pri samozaposlenih, ki plačujejo prispevke delodajalca in prispevke delojemalca. Obremenitev teh zaslužkov pa je že brez tega prispevka zelo visoka, saj je obremenitev minimalne plače 38 %, obremenitev povprečne plače pa že 42 %, s prispevkom za DO pa se bo povečala na 40 % na minimalno plačo in 44 % za povprečno plačo.

7. Zavarovanje, ki ga vsiljuje ZDOsk-1, tako nudi 0,1 % možnosti storitve v razumnem roku. Ostala upravičenja iz 10. člena ZDOsk-1 so, po oceni tožnika, iluzorna in neuresničljiva v razumnem roku, zato zavarovanje predstavlja nedopusten poseg v premoženje posameznika in s tem kršitev 1. člena prvega protokola EKČP. Gre za samovoljno države in nesorazmerno obremenjevanje posameznikov, kar ni v skladu z načelom vitke države, ki pomeni pristop k vodenju državne uprave, ki temelji na načelih vitkosti, učinkovitosti in odzivnosti z namenom izboljšanja storitev, zmanjšanju stroškov in povečanju zadovoljstva državljanov. Gre za ukrep dejanske nacionalizacije zasebnega premoženja. Kršeno je načelo enakosti, ker obseg pravic ni odvisen od dolžine zavarovanja niti od višine zavarovanja, ker imajo enake pravice tako zavarovanci, ki bojo plačevali 24 mesecev v obdobju zadnjih 36 mesecev pred uveljavljanjem pravic do DO, kot tudi tisti, ki bodo plačevali zavarovanje 40 let. Ureditev zato ne prestane testa sorazmernosti, sploh ob dejstvu, da je zgolj 0,1 % možnosti, da zavarovanec tudi dobi DO, kar je nivo dobitka na igri na srečo.

8. V odgovoru na tožbo toženka uvodoma ugotavlja, da med strankama ni spora glede izpolnjevanja pogojev za zavarovanje za DO. Gre za spor ustavnopravne narave glede ureditve sistema DO, kot ga določa ZDOsk-1. Ker je zakon sprejel zakonodajalec (na predlog pristojnega ministrstva) sodišču predlaga, da v spor kot stranskega intervenienta povabi še Republiko Slovenijo, Ministrstvo za solidarno prihodnost. Glede samega zakona pojasni, da gre za sistem socialnega zavarovanja ranljivejših skupin (starejših), kar je v skladu z načelom socialne države. Pri tem pa ne gre zgolj za pravno varstvo starejših, temveč tudi njihovih družinskih članov. Zakon uvaja vrsto ukrepov, ki so namenjeni osebam, ki so odvisne od pomoči drugih oseb pri opravljanju osnovnih in podpornih dnevnih opravil. Sistem je grajen po načelih univerzalnosti, dostopnosti, enakosti in solidarnosti. Zaradi staranja prebivalstva se pričakuje strmo naraščanje oseb, ki bodo potrebovale DO. Obstoječa ureditev zato ni več ustrezna. Sistem temelji na načelu solidarnosti, saj se z njim želi preprečiti tveganje za socialno izključenost oseb z nizkimi dohodki in nizko izobrazbo. Sistem varuje tudi družinske člane in tudi zdravje starejših, kar preprečuje dodatne potrebe po zdravstvenih storitvah. Financiranje dodatnih storitev je finančno breme, zakonodajalec pa je izhajal iz cilja, da mora biti storitev razpoložljiva, dostopna in kakovostna. Brez dodatnega prispevka bi bilo potrebno bistveno povečati zasebna sredstva za doplačevanje storitev. Predvideva se, da se bo DO financirala iz treh virov, in sicer prispevka za obvezno zavarovanje, sredstev državnega proračuna ter lastne udeležbe uporabnika. Z ZDOsk-1 se želi Slovenijo približati državam EU glede deleža javnih izdatkov, ki jih namenjajo DO. Slovenija trenutno namenja 1,0 % BDP, evropsko povprečje pa znaša 1,7 %. Trenutno je dostopnost storitev DO odvisna od zasebnih sredstev, in sicer doplačila uporabnikov, v kolikor pa uporabniku doplačilo financira država, je potrebno zastaviti nepremičnino, kar je ureditev, ki je državljanom v veliko breme. DO ne potrebujejo vsi prebivalci, zato gre za posebno potrebo starejših in ne za tveganje. Po Bismarcku se za tveganja (pokojninsko, zdravstveno) oblikuje sistem socialnega zavarovanja, posebne potrebe pa naj financira državni proračun. Po drugi strani pa je DO zelo tesno povezan z zdravstvenim sistemom in se v državah, ki temeljijo na Bismarckovem sistemu, večinoma financira iz sistema zdravstvenega. Nekaj držav pa je uvedlo posebno socialno zavarovanje, kot ga predvideva tudi izpodbijani ZDOsk-1. Predlaga zavrnitev tožbe.

10. Sodišče uvodoma ugotavlja, da dejansko stanje v zadevi ni sporno. Tako ni sporno, da tožnik na dan 3. 8. 2023 izpolnjuje pogoje iz 51. člena ZDOsk in tudi iz prvega ter drugega odstavka 54. člena ZDOsk-1, posledično je toženka ravnala v skladu z drugim odstavkom 129. členom ZDOsk-1

, s tem ko je izdala izpodbijano odločbo.

11. Tožnik kljub nesporno izpolnjenim pogojem po 51. členu ZDOsk in ZDOsk-1 ugovarja statusu zavarovane osebe za DO, in sicer zato, ker mu po ZDOsk ni bila izdana nobena ugotovitvena odločba o statusu zavarovane osebe, prav tako ni plačal nobenega prispevka za to zavarovanje. To drži, saj ZDOsk ni predvideval ugotovitvenih odločb v zvezi s statusom zavarovane osebe (kot jih določa ZDOsk-1), kar pa ne pomeni, da tožnik ni imel lastnosti zavarovane osebe za DO po tem zakonu. Ta status je namreč veljal že na podlagi samega zakona (

), zato so na dan uveljavitve ZDOsk vse osebe, ki so izpolnjevale pogoj iz 51. člena ZDOsk, pridobile tudi lastnost zavarovane osebe po tem zakonu. Ta lastnost pa v nobeni določbi ZDOsk ni pogojevana s plačilom prispevka za DO. ZDOsk je veljal od 18. 12. 2021 do 2. 8. 2023, uporabljal pa se je od 18. 1. 2022 do 2. 8. 2023. Dejstvo, da sistem zavarovanja v praksi ni zaživel, za vprašanje statusa zavarovane osebe po 51. členu ZDOsk ni relevantno, saj je ta status veljal

12. Sporna ostaja torej skladnost ZDOsk-1 z Ustavo RS, in sicer z načelom enakosti po 14. členu Ustave RS in z ustavno pravico do zasebne lastnine po 33. členu Ustave RS in po 1. členu 1. protokola k EKČP. Iz razlogov v nadaljevanju sodišče sodi, da ti ugovori niso utemeljeni, zato sodišče ne sledi tožnikovemu predlogu po vložitvi zahteve za presojo ustavnosti ZDOsk-1. Ugovor glede neenake obravnave oseb, ki imajo status zavarovanca, glede na osebe, ki tega statusa nimajo (ker niso zavarovane za obvezno zdravstveno zavarovanje), tožnik navaja povsem pavšalno. Tožnik namreč z ničemer ne utemelji, zakaj bi ti dve skupini morali biti enako obravnavani v sistemu zavarovanja za DO. Enako pavšalno tožnik ugovarja ureditvi, po kateri največjo skupino oseb v status zavarovanca za DO "pripelje" status zavarovanca za obvezno zdravstveno zavarovanje. Tožnik meni, da takšna ureditev ni logična, sodišče pa meni ravno obratno. V sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja je vključen širok krog oseb, predvsem pa so obvezno zdravstveno zavarovane vse osebe, ki na eni od pravnih podlag, ki jih našteva prvi odstavek 15. člena ZZVZZ, dosegajo dohodke, posledično so tudi finančno zmožne plačevati prispevke za obvezno socialno zavarovanje (zdravstveno oziroma za DO). Potrebe po zdravstvenih storitvah ima po naravi stvari vsak posameznik, po naravi stvari pa se tudi vsak posameznik stara, posledično pri vsakem lahko pride do potrebe po DO, kar zahteva širok krog zavarovancev. Toženka je v odgovoru na tožbo, po presoji sodišča, razumno pojasnila povezanost potreb po zdravstvenih storitvah z DO in da zagotovljena DO zmanjšuje potrebo starejših po določenih zdravstvenih storitvah, saj se le - te izvajajo v okviru DO oziroma je z DO za starejše ustrezno poskrbljeno. Zato sodišče ne sledi tožniku v zatrjevanju, da vezanost statusa zavarovane osebe za DO s statusom zavarovanca za obvezno zdravstveno zavarovanje ni smiselna.

13. Tožnik diskriminacijo utemeljuje tudi z navajanjem izjem od statusa zavarovanca za DO, češ da bodo tudi te osebe lahko potrebovale to storitev. V presojo tega argumenta se sodišče ne rabi spuščati, saj četudi argument drži (po naravi stvari drži, da se pri vsakem posamezniku lahko pojavi potreba po DO), to ne bi vplivalo na tožnikov status zavarovanca za DO, temveč bi kvečjemu kazalo na potrebo po vključitvi tudi teh oseb v sistem DO. Enako velja glede presoje ustreznosti pogojev za pridobitev pravic do DO, kot jih določa prvi odstavek 11. člena ZDOsk-1. Tožnik nakazuje na tveganje za zlorabo te ureditve, kar pa, če bi se v praksi izkazalo za utemeljeno, ne bi bil razlog za spreminjanje pogojev za pridobitev statusa zavarovanca za DO, temveč kvečjemu razlog za spremembo pogojev za pridobitev pravic do DO.

14. Sodišče tudi ne sledi tožnikovi argumentaciji glede (ne)zmožnosti države, da zagotovi sistem DO, kot ga "obljublja" zakon. Prav v podatkih, ki jih v dokaz svojih trditev prilaga tožnik (podatki o čakalnih dobah v zdravstvu in razpoložljivosti postelj v domovih za starejše), sodišče vidi razlog, ki državi, ob ustavnem načelu Slovenije kot socialne države, narekuje urediti to področje, čemur je namenjen sporni zakon. Splošno znano je, da se ob podaljševanju življenjske dobe in nizki nataliteti starost prebivalstva zahodnega sveta povečuje, čemur po naravi stvari sledi povečevanje potreb po zdravstveni oskrbi, rast izdatkov za pokojnine in povečevanje potreb po oskrbi starejših oseb, ki niso več zmožne skrbeti zase. Zaradi poznega vstopanja na trg dela in dolge delovne dobe za pridobitev pravice do pokojnine je upokojitvena starost tolikšna, da družinski člani pogosto ne morejo poskrbeti za ostarele sorodnike. Potrebe po DO oskrbi torej nedvomno so in se povečujejo, prepustitev urejanja teh potreb posameznikom in trgu pa, po presoji sodišča, ne bi bilo v skladu s socialno državo, obenem pa je v diskreciji zakonodajalca, kako bo uredil to področje. Tožnikovo nezadovoljstvo nad obstoječim stanjem je razumljivo in je tudi vsesplošno, a vendar prav to stanje in potrebe po DO narekujejo potrebo po ureditvi tega področja, kar pa neizbežno zahteva tudi ureditev virov in načina financiranja. Toženka je v odgovoru na tožbo pojasnila, da Slovenija temu področju primerjalno z drugimi državami Evropske unije namenja manjši delež BDP.

15. Da se je zakonodajalec odločil, da sistem uredi po principih solidarnosti, enakopravnosti in široke dostopnosti za vse, je, po presoji sodišča, v prosti presoji zakonodajalca. Takšna ureditev, po oceni sodišča, sledi načelu socialne države, posameznike z nizkimi dohodki varuje bolj kot sistem, kjer bi bile pravice odvisne od vplačane zavarovalnine. Drži, da bo novo uvedeni prispevek obremenil že sedaj visoko obremenitev dohodkov, vendar pa je Ustavno sodišče že povedalo, da na davčnem področju ni mogoče pričakovati nespremenljivosti ureditve, da ima država široko polje proste presoje glede predmeta in tudi glede višine obremenitve, pri čemer tudi dvojno obdavčenje samo po sebi ni neustavno. Sporni prispevek je plačilo za protistoritev države in ni zgolj davek za kritje potreb države, kot to trdi tožnik. Prispevek za DO pa višino obremenitve dohodkov iz zaposlitve ne zvišuje v tolikšni meri, da bi sama višina, četudi je visoka, predstavljala poseg v pravico do zasebne lastnine po 33. členu Ustave in po 1. členu Protokola h EKČP.

16. Da država ne sledi načelo vitke države, pa je vprašanje, ki presega okvir predmetnega spora, kjer se presoja ureditev sistema socialnega zavarovanja za DO in ne organiziranost države nasploh ter racionalnost trošenja javnih sredstev. Zato se sodišču v presojo tega tožbenega ugovora (ki je prav tako povsem splošen) ni treba spuščati.

17. Sodišče pa ni sledilo predlogu toženke, da naj v spor kot stranskega intervenienta povabi Republiko Slovenijo, Ministrstvo za solidarno prihodnost iz razloga, ker ni toženka sprejela spornega zakona, temveč ga je sprejel Državni zbor kot zakonodajalec na predlog Ministrstva. Toženka je izdala izpodbijano odločbo in je po ZDOsk-1 tudi izvajalec sistema DO, predmet presoje tega upravnega spora je izpodbijana odločba. Vlada in Državni zbor bosta pritegnjena v morebitni postopek za oceno ustavnosti ZDOsk-1 pred Ustavnim sodiščem, ne moreta pa imeti položaja stranke po 19. členu ZUS-1 oziroma položaja prizadete osebe po 16. členu ZUS-1, saj za to niso izpolnjeni zakonski pogoji.

18. Glede na navedeno, sodišče ni našlo razlogov za zatrjevane neustavnosti ZDOsk-1, zato ne sledi tožniku v predlogu za prekinitev postopka in vložitvi zahteve za presojo ustavnosti na Ustavno sodišče. Sodišče namreč ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

19. Ker dejansko stanje v zadevi ni sporno, je sodišče na podlagi pooblastila iz prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

20. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Ki določa, da ZZZS o priznanju lastnosti zavarovane osebe v obvezno zavarovanje za DO za osebe iz prejšnjega odstavka izda odločbo v roku treh mesecev po uveljavitvi tega zakona.

Zakon o dolgotrajni oskrbi (2021) - ZDOsk  - člen 51

Zakon o dolgotrajni oskrbi (2023) - ZDOsk-1  - člen 129, 129/1, 129/2

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 14, 33

Protokol 1 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin - člen 1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.