UPRS Sklep I U 1571/2022-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-01-27

zaposlovanje invalidov - prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov - upravni postopek - dopustnost upravnega spora - aktivna legitimacija

Spor med določenimi javno-pravnimi subjekti je sicer možen po tretjem odstavku 7. člena ZUS-1, vendar ne v konkretnem primeru, saj gre za spor med dvema državnima organoma.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

1. Javni štipendijski, razvojnega, invalidski in preživninski sklad Republike Slovenije (v nadaljevanju organ prve stopnje) je kot prvostopenjski organ z odločbo, izdano po uradni dolžnosti, na podlagi 65. členu Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (v nadaljevanju ZZRZI) odločil, da je Ministrstvu za obrambo, Inšpektorat Republike Slovenije za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami (v nadaljevanju Inšpektorat) kot zavezanec za zaposlovanje invalidov dolžan plačati organu prve stopnje prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidom za marec 2022 glavnico v višini 752,10 EUR in zamudne obresti v višini 9,66 EUR, skupaj 761,76 EUR (1. točka izreka). Odločil je še, da je zavezanec dolžan plačati navedeni dolg s nadaljnjimi zakonskimi zamudnimi obrestmi od glavnice, izračunani po v predpisih določeni obrestni meri od 21. 6. 2022 do plačila na podračun organa prve stopnje (2. točka izreka) in da bo odločba predana organu, pristojnemu za začetek davčne izvršbe, če obveznost ne bo poravnana (3. točka izreka). Ugotovil je, da pritožba ne zadrži njene izvršitve in je takse prosta (4. točka izreka) ter da v postopku niso nastali posebni stroški (5. točka izreka).

2. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti je kot drugostopenjski organ zavrgel pritožbo Ministrstva za obrambo (1. točka izreka) in ugotovil, da v tem postopku niso nastali stroški postopka (2. točka izreka). Organ druge stopnje je ugotovil, da je organ prve stopnje izdal odločbo zaradi neizpolnjevanja obveznosti Inšpektorata kot zavezanca. Organ druge stopnje je zaključil, da za vložitev pritožbe tožnik ni upravičena oseba, saj ima drugo davčno in matično številko kot Inšpektorat, ki je pravni subjekt, kateremu je bila odločba izdana, zato je organ druge stopnje zavrnil pritožbo.

3. Zoper izpodbijani sklep organa druge stopnje v zvezi z odločbo organa prve stopnje vlaga tožnik tožbo na podlagi 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določbo postopka. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in vrne zadevo toženi stranki v ponoven postopek. Priglaša stroške postopka v tem upravnem sporu po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.

4. Iz tožbenih navedb izhaja, da je tožnik v pritožbi zoper odločbo organa prve stopnje o plačilu prispevkov za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov, v skladu s katero je zavezanec Inšpektorat, ugovarjal pasivno legitimacijo z zatrjevanjem, da Inšpektorat ne more biti zavezanec za zaposlovanje invalidov, ker ni samostojni delodajalec. Organ druge stopnje je po mnenju tožnika nepravilno in nezakonito zavrgel tožnikovo pritožbo s pomanjkljivo obrazložitvijo, da jo je vložila neupravičena oseba, ker ima Inšpektorat drugačno matično in davčno številko kot tožnica, saj za takšno odločitev ni navedel materialno pravne podlage, temveč je stranko opredelil glede na odločbo organa prve stopnje, čeprav je nepravilna opredelitev zavezanca pritožbeni očitek. Zmotno je stališče organa druge stopnje, da je pasivno legitimiran Inšpektorat, saj ta ni samostojen delodajalec in zavezanec za zaposlovanje invalidov, temveč je to Republika Slovenija, pri čemer pravice in dolžnosti delodajalca izvršuje minister za obrambo, ki je predstojnik Ministrstva za obrambo kot državnega organa, v okviru katerega je tudi Inšpektorat kot organ v sestavi. Inšpektorat, ki ni samostojen pravni subjekt, ne more biti stranka v postopku izdaje odločbe pred organom prve stopnje in ne more vložiti pritožbe. V skladu z Zakonom o državni upravi (v nadaljevanju ZDU-1), 42. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in sodno prakso je le tožnik lahko stranka v postopku in upravičen vložiti pritožbo, ne pa Inšpektorat, čeprav je bila zoper njega izdana s pritožbo izpodbijana odločba organa prve stopnja. Nezakonit je zaključek organa druge stopnje, da je Inšpektorat samostojen pravni subjekt in upravičena stranka v postopku.

5. Iz nadaljnjih tožbenih navedb izhaja, da je zaradi zmotne uporabe materialnega prava nezakonita tudi odločba organa prve stopnje. Po mnenju tožnika je ključno vprašanje, ali ima Inšpektorat položaj delodajalca, saj je zavezanec za plačilo obravnavanega prispevka delodajalec, pri čemer ZZRZI ne določa, kdo je delodajalec, zato je treba upoštevati delovnopravno zakonodajo in s tem povezano pravo, ki ureja državo in njene organe. Trdi, da Inšpektorat ne more neposredno odločati o zaposlovanju delavcev, skleniti delovnega razmerja in podpisati pogodbe o zaposlitvi, zato ni delodajalec v smislu ZZRZI in zavezanec za plačilo prispevkov za vzbujanje invalidov. Organ prve stopnje je zmotno uporabil ZZRZI, ZJU in Uredbo o organih v sestavi in posledično kršil pravila določb postopka.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da ZZRZI poudarja vidik varstva invalidov v zvezi z zaposlitvijo. Gre za ukrep pozitivne diskriminacije. Republika Slovenija se je zavezala spoštovati človekove pravice z ratifikacijo Konvencije o pravicah invalidov. V slovenski pravni red je bil z ZZRZI vpeljan kvotni sistem, ki prispeva k zagotavljanju in ohranjanju delovnih mest za invalide. Denarna sredstva, pridobljena s plačilom zaradi neizpolnjevanja kvote, organ prve stopnje uporablja za subvencije plač invalidov po ZZRZI in za financiranje drugih vzpodbud iz 67. člena ZZRZI.

7. Pojasnjuje, da ima vsak organ v sestavi svojo davčno in matično številko, ki ga opredeljujeta v podatkih poslovnega registra Slovenije AJPES in na M obrazcih prijave v zavarovanje na ZZZS. Sistemsko se delodajalce vodi po matični številki, na podlagi katere organ prve stopnje pridobi za vsakega delodajalca podatke, ki so temelj za obračun kvote. Sam obračun kvote je avtomatski s prenosom s strežnika ZZZS na strežnik organa prve stopnje. ZZRZI sicer res ne opredeljuje delodajalca, vendar mora delodajalec v skladu s prvim odstavkom 66. člena ZZRZI v prijavi označiti, da gre za invalida. Organ prve stopnje vsem pravnim osebam, ki prvič postanejo dolžniki, posreduje splošno obvestilo, da ne izpolnjujejo kvote in imajo zato status zavezanca. Hkrati tudi pozove zavezanca, da preveri, ali so podatki, s katerimi razpolaga enaki podatkom, ki jih je posredoval ZZZS. Inšpektorat je bil seznanjen, da je zavezanec za plačilo vzpodbude za zaposlovanje invalidov, ki temu ni oporekal in ni spremenil podatkov, zato je Inšpektorat samostojen pravni subjekt in zavezanec za zaposlovanje invalidov in za plačilo. Predlaga zavrnitev tožbe.

9. Po Ustavi RS in temeljnih določbah Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) je upravni spor namenjen sodnemu varstvu pravic, obveznosti ali pravnih koristi posameznikov, organizacij, zasebnih pravnih oseb v zvezi z dokončnimi posamičnimi akti državnih organov, lokalnih skupnosti ali nosilcev javnih pooblastil.

V konkretnem primeru pa je upravni spor sprožil državni organ, in sicer Ministrstvo za obrambo po Državnem odvetništvu, višji državni odvetnici. Tožba je vložena zoper drug državni organ, to je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti.

10. Upravni spor med dvema državnima organoma sicer z določbama 157. člena Ustave in 1. členom ZUS-1 na področju plačevanja prispevkov za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov ni izključen, kajti pristojnost za presojo zakonitosti drugih aktov, ki niso dokončni upravni akti v smislu prvega odstavka 2. člena ZUS-1, bi lahko določal ZUS-1 ali drug specialen zakon.

Zakon o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (Uradni list RS, št. 63/04 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) posebej ne predvideva sodnega varstva za državni organ, zato tudi pravno sredstvo zoper zavrženje pritožbe državnega organa zoper odločitev o plačilu prispevka za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov ni dopustno. V tem pravnem okviru tožba zato ni dopustna.

11. Spor med določenimi javno-pravnimi subjekti je sicer možen po tretjem odstavku 7. člena ZUS-1,

vendar pogoj iz prvega dela tega določila v konkretnem primeru ni izpolnjen, saj gre za spor med dvema državnim organoma. Glede pogoja - "

če ni z ustavo ali zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo

", pa sodišče ugotavlja, da tudi ni izpolnjen iz razloga, ker je v konkretnem primeru zagotovljeno drugo sodno varstvo in sicer bi tožbo zoper Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti lahko vložil zastopnik javnega interesa.

12. Po tretjem odstavku 17. člena ZUS-1 je tožnik lahko tudi zastopnik javnega interesa v primerih, ki jih določa ta zakon. Po prvem odstavku 18. člena je zastopnik javnega interesa v upravnem sporu državno pravobranilstvo oziroma državno odvetništvo. Po določbi drugega odstavka 18. člena ZUS-1 na zahtevo vlade v posamezni zadevi mora državno odvetništvo vložiti tožbo zaradi kršitve zakona v škodo javnega interesa. V predmetni zadevi pa tožba ni bila vložena na podlagi tretjega odstavka 17. člena in 18. člena ZUS-1 iz razloga, ker naj bi bil zakon kršen v škodo javnega interesa.

13. Sodišče je zato upoštevajoč 3. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo kot nedopustno. Po tej določbi sodišče tožbo zavrže s sklepom, če tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi, oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka.

14. V skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, saj je sodišče zavrglo tožbo.

Prvi in drugi odstavek 157. člena Ustave; 1. člen ZUS-1.

To možnost ureja drugi stavek prvega odstavka 2. člena ZUS-1.

Po tej določbi v upravnem sporu lahko odloča sodišče tudi o javnopravnih sporih med državo in lokalnimi skupnostmi, med lokalnimi skupnostmi ter o sporih med njimi in nosilci javnih pooblastil, če zakon tako določa ali če ni z ustavo ali zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo.

Glej primerljivo interpretacijo Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 100/2023 z dne 30. 11. 2023, s katero je Vrhovno sodišče potrdilo sodbo Upravnega sodišča v zadevi I U 1457/2020 z dne 8. 3. 2023.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 7, 7/3, 36, 36/1, 36/1-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.