UPRS Sodba I U 512/2022-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-04-16

razlastitev - načelo proste presoje dokazov - vnaprejšnja dokazna ocena - bistvena kršitev določb postopka

Upravni organ lahko zavrne izvedbo dokaza kot nepotrebnega iz razloga, ker je dejstvo že dokazano, samo če je obstoj dejstva, ki se z zavrnjenim dokaznim predlogom dokazuje, že dokazan, nikakor pa ne takrat, ko upravni organ ugotovi nasprotno. Zavrnitev teh dokaznih predlogov z argumentom, da je dejansko stanje že v zadostni meri razjasnjeno, zato pomeni nedovoljeno vnaprejšnjo dokazno oceno.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana št. 352-207/2020-27 z dne 30. 9. 2021 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ v korist razlastitvene upravičenke Republike Slovenije razlastil tožnikovo nepremičnino parc. št. 1309/4 k. o. ...

2. Iz obrazložitve izhaja, da je navedena nepremičnina del že zgrajene državne ceste HC-H3/0086 LJ (Šmartinska-Tomačevo), saj se nahaja v njeni trasi. Organ še navaja, da je v lokacijskem načrtu zajet del parc. št. 1309/1 k. o. ..., iz katere je nastala obravnavana parcela in da je vpisana v kataster gospodarske javne infrastrukture. Pri tehtanju med posegom v zasebno lastnino in dosegom javne koristi je upošteval, da se nahaja neposredno ob obstoječi cesti je del cestnega telesa, to je severne obvoznice, ki je pomemben del ljubljanskega prometnega sistema. Dodaja še, da pogodba, ki jo je z razlastitveno upravičenko sklenil tožnikov pravni prednik, ni sposobna za vpis v zemljiško knjigo.

3. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej uveljavlja kršitev pravice do izjave, ker je šele s prejemom izpodbijane odločbe izvedel, da naj bi bilo pravnorelevantno dejstvo tudi to, da naj bi bil potek ceste že pravnomočno ugotovljen v okviru dovolitve in izvedbe parcelacije, da je njegova nepremičnina del državne ceste HC-H3/0086 LJ (Šmartinska-Tomačevo) in je vpisana v kataster gospodarske javne infrastrukture. Isto kršitev uveljavlja tudi zato, ker se organ v izpodbijani odločbi ni opredelil do njegovih navedb in dokaznih predlogov, drugostopenjski organ pa te kršitve ni odpravil. Uveljavlja tudi, da je upravni organ kršil načelo neposrednosti, ker je izvajal dokaze izven ustnega naroka, in da tožnika ni seznanil z opredelitvijo razlastitvenega upravičenca o sklenjeni prodajni pogodbi. Trdi, da niso izpolnjeni pogoji za razlastitev. Navaja, da na njegovi nepremičnin ni javne poti, razlastitvena upravičenka pa razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena, to je parc. 1309/3 k. o. ... Toženki očita, da ga je razlastila, ne da bi ugotovila, kakšno je stanje nepremičnine v naravi. Dodaja, da je že izpolnil obveznost iz kupoprodajne pogodbe, ki jo je razlastitvena upravičenka sklenila z njegovim pravnim prednikom, in da to pomeni, da razlastitvena upravičenka z zahtevo za razlastitev zahteva nekaj, kar že ima. Zato meni, da je o zadevi odločil nepristojni organ oziroma da je o zadevi že pravnomočno odločeno. Navaja tudi, da je razlastitvena upravičenka kot upnica sodelovala v zapuščinskem postopku, pa ni uveljavljala izločitvene pravice. Trdi, da obravnavano zemljišče potrebuje kot dostopno pot do parc. št. 1309/1 k. o. ..., ker nima druge povezave z javno potjo. Razlastitvena upravičenka pa te nepremičnine ne potrebuje za izgradnjo avtoceste, ki je že zgrajena, niti ni potrebna za njeno vzdrževanje. Trdi tudi, da grafični izvleček iz lokacijskega načrta ne zajema njegove parcele oziroma da deviacija Jarške ceste ne posega v njegovo parcelo. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo istemu organu v ponoven postopek, toženki pa naloži povračilo stroškov postopka.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, predložila pa je upravni spis zadeve.

6. Stranka z interesom (razlastitveni upravičenec) v odgovoru tožbi nasprotuje. Meni, da očitane bistvene kršitve pravil postopka niso podane. Med drugim navaja še, da je nepremičnina parc. št. 1309/3 k. o. ... brežina objekta hitre ceste, zato dostopna pot po tej parceli ni mogoča, da pa ta poteka po obravnavani parceli. Vztraja, da je podana javna korist na podlagi 9. člena Uredbe o lokacijskem načrtu.

Navaja, da gre za posledico gradnje hitre ceste, zaradi katere je bilo treba na novo urediti tudi spremljajoče cestne ureditve, in da je obravnavano zemljišče del državne ceste, po kateri poteka promet in je vpisana v kataster gospodarske javne infrastrukture.

7. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v upravni spis zadeve in v vse listine sodnega spisa. Zavrnilo pa je izvedbo dokazov s postavitvijo izvedencev cestnoprometne, kmetijske in geodetske stroke, z izvedbo ogleda in z zaslišanjem tožnika.

8. Vsi zavrnjeni dokazni predlogi pa iz razlogov, ki bodo pojasnjeni v nadaljevanju, niso pravno relevantni za sprejem odločitve o tožbi. Dokazni predlog za postavitev izvedenca cestno prometne stroke pa je glede na določbe 52. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1)

tudi prepozen, saj ga tožnik ni predlagal že v postopku izdaje izpodbijanega akta.

10. V tem upravnem sporu sodišče presoja zakonitost odločbe, s katero je upravni organ odločil o razlastitvi nepremičnine s parc. št. 1309/3 k. o. ... v izmeri 415 m2.

11. Med strankami ni sporno, da je parc. št. 1309/3 k. o. ... nastala s parcelacijo parc. št. 1309/1 k. o. ... To izhaja tudi iz odločbe GURS, Območne geodetske uprave Ljubljana, Izpostava Ljubljana, št. 903/12-1813/97-6 z dne 9. 11. 1999. Iz te odločbe še izhaja, da je imela parc. št. 1309/1 pred parcelacijo 3347 m2, po njej pa 2932 m2. Prav tako med njimi ni sporno, da je bila oktobra 1996

med tožnikovim pravnim prednikom in stranko z interesom sklenjena kupoprodajna pogodba namesto razlastitve, katere predmet je bil del nepremičnine parc. št. 1309/1 v izmeri 400 m2. Sporno pa ni niti, da je prav navedeni del nepremičnine parc. št. 1309/1 sedaj zajet v parc. št. 1309/3, ki sicer meri 415 m2, ter da je tožnik zemljiškoknjižni lastnik te parcele.

12. Tožnik je tako v upravnem postopku kakor tudi v tožbi uveljavljal, da je navedena pogodba namesto razlastitve iz leta 1996 ovira za razlastitev.

13. Ker o zahtevi za razlastitev v skladu 196. členom ZUreP-2 odloča upravna enota, tožnik ne more uspeti z ugovorom, da je v navedenih okoliščinah o zadevi odločal nepristojni organ ali da je odločal o stvari iz sodne pristojnosti. Ne gre niti za stvar, o kateri je pravnomočno odločeno, saj sklenjena kupoprodajna pogodba ni ne upravna odločba, niti ni sodna odločba. Vprašanje pa je, ali je stranka z interesom z zahtevo za razlastitev zahtevala nekaj, kar že ima. Vprašanje je torej, ali izkazuje pravni interes za prisilno razlastitev parc. št. 1309/3 k. o. ...

14. Po določbi prvega odstavka 199. člena ZUreP-2 sme razlastitveni upravičenec vložiti zahtevo za razlastitev, če v 30 dneh po vročitvi ponudbe za odkup z lastnikom nepremičnine ni uspel skleniti pogodbe o prodaji nepremičnine. Predpostavka za vložitev zahteve je torej neuspela ponudba za odkup nepremičnine od njenega lastnika. To po eni strani pomeni, da si mora razlastitveni upravičenec pred prisilno razlastitvijo prizadevati za sporazumno pridobitev nepremičnine. Po drugi strani pa to pomeni tudi, da prisilna razlastitev ni potrebna (kar pomeni, da ni podan pravni interes za razlastitev), če je upravičenec nepremičnino že pridobil s pogodbo.

15. Pogodba namesto razlastitve, ki sta jo sklenila tožnikov pravni prednik in stranka z interesom, je bila sklenjena v času veljavnosti Zakona o razlastitvi razlastitvi in prisilnem prenosu nepremičnin v družbeni lastnini (ZRPPN). O naravi pogodbe namesto razlastitve, sklenjene na podlagi navedenega zakona, se je že izrekla sodna praksa.

Sklenitev pogodbe namesto razlastitve pomeni specifično pravno sredstvo pri urejanju razmerij v primerih, ko gre za takšen splošni interes, ki terja razlastitev nepremičnine (1. in 2. člen ZRPPN). Pogodba nadomešča odločbo o razlastitvi (prvi odstavek 23. člena ZRPPN) in sporazum o odškodnini (50. člen ZRPPN) oziroma sodno odločbo o njej (51. člen ZRPPN). Gre torej za pogodbo, ki ni rezultat prostega urejanja obligacijskih razmerij enega od pogodbenikov, ki mu zaradi ugotovljenega splošnega interesa (16. člen ZRPPN) grozi razlastitev nepremičnine (20. člen ZRPPN). Pridobitev lastninske pravice na tak način je zato treba enačiti s pridobitvijo lastninske pravice na podlagi odločbe državnega organa. To pomeni, da ima že sama pogodba, sklenjena namesto razlastitve, učinek v lastninski pravni sferi in da ima vknjižba v zemljiško knjigo zgolj publicitetni ali deklaratorni učinek.

16. Navedeno stališče pa ne pomeni, da je pogodba namesto razlastitve, sklenjena na podlagi ZRPPN, upravna odločba, temveč zgolj, da do prehoda lastninske pravice na njeni podlagi pride že s samo sklenitvijo pogodbe, ne pa šele z vpisom v zemljiško knjigo. To posledično pomeni, da na podlagi tako sklenjene pogodbe za vpis pridobitve lastninske pravice v zemljiško knjigo zemljiškoknjižno dovolilo (intabulacijska klavzula) ni bilo potrebno.

17. Ima pa toženka prav, da v pogodbi, ki sta jo sklenila tožnikov pravni prednik in stranka za interesom, predmet kupoprodaje ni določen, saj se je predmet pogodbe le del nepremičnine, ki ni določen niti določljiv. Predmet pogodbe je opredeljen le kot parc. št. 1309/1 v površini 400 m2, medtem ko je bila takrat površina celotne nepremičnine 3347 m2. Poleg tega iz VIII. točke pogodbe izrecno izhaja, da je površina kupljenega zemljišča določena približno. Aneks, predviden v isti točki pogodbe, s katerim naj bi pogodbeni stranki dokončno uredili medsebojna razmerja po izvedeni parcelaciji (do katere je prišlo z odločbo GURS z dne 9. 11. 1999), pa ni bil sklenjen. Stranki z interesom zato ni mogoče odreči pravnega interesa za vložitev zahteve za razlastitev nepremičnine s parc. št. 1309/3 k. o. ... Ker tožnik ni pristal na sklenitev pogodbe o uskladitvi zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim, je upravni organ pravilno presodil tudi, da je izpolnjena predpostavka za vložitev zahteve za razlastitev iz prvega odstavka 199. člena ZUreP-2.

18. Skladno z 69. členom Ustave in določbami ZUreP-2 je razlastitev dopustna le, če to zahteva javna korist. Javna korist mora obstajati na dveh ravneh. Prva raven je obstoj ti. abstraktne javne koristi, ki jo je opredelil že zakonodajalec in je predpostavka za uvedbo razlastitvenega postopka (ti. razlastitveni namen). Druga pa je ti. konkretna javna korist, ki mora biti ugotovljena za konkretno nepremičnino.

19. Iz izpodbijane in drugostopenjske odločbe izhaja, da sta se upravna organa pri presoji obstoja javne koristi za razlastitev oprla na določbe 193. in 194. člena ZUreP-2, ki se nanašajo na prevzem objektov in omrežij javne infrastrukture. V tem smislu sta opravila tudi presojo obstoja konkretne javne koristi na podlagi določb 192. člena ZUreP-2. Oba sta se namreč oprla na ugotovitev, da je zemljišče s parc. št. 1309/4 k. o. ... del že zgrajene državne ceste HC-H3/0086 LJ (Šmartinska-Tomačevo), ki je bila kategorizirana z Uredbo o kategorizaciji državnih cest (Ur. l. RS, št. 33/98).

20. Tožnik v zvezi s tem (med drugim) uveljavlja, da po nepremičnini, ki je predmet razlastitve, promet ni nikoli potekal (trdi, da je zemljišče v naravi njiva), organu pa očita, da v zvezi s tem ni izvedel predlaganih dokazov. Trdi, da parc. št. 1309/4 ni bila nikoli uporabljena za izgradnjo, niti po izgradnji za potrebe avtoceste, da se po njej ni nikoli vozilo, da nima nobene funkcije za vzhodno avtocesto in severno obvozno cesto, da na njej ne poteka niti deviacija Jarške ceste ter da je stranka z interesom ne potrebuje. S povzetimi navedbami smiselno uveljavlja, da obravnavana nepremičnina ni del cestnega sveta in s tem obstoječega objekta javne infrastrukture ter da za njegovo funkcioniranje niti ni potrebna.

21. Tožnik ima prav, da je bila v upravnem postopku kršena njegova pravica do izjave in da izpodbijane odločbe glede pravno odločilne ugotovitve, da je parc. št. 1309/4 del državne ceste HC-H3/0086 LJ (Šmartinska-Tomačevo), ni mogoče preizkusiti.

22. Prvostopenjski in drugostopenjski upravni organ ob upoštevanju določb Uredbe o lokacijskem načrtu navedeno pravno odločilno ugotovitev opirata na grafični izsek iz lokacijskega načrta, parcelacijsko odločbo, skico geodetske odmere, ki je priložena vlogi stranke z interesom z dne 22. 7. 2021, ortofotoposnetke in fotografije ter podatke o namenski rabi, ki so vpisani v Javno informacijskem sistemu podatkov Mestne občine Ljubljana (Urbinfo). Vse to so relevantna dokazna sredstva. Z njimi je stranka z interesom, ki kot razlastitvena upravičenka nosi dokazno breme za obstoj javne koristi, lahko dokazovala svoje trditve v zahtevi za razlastitev.

23. Vendar pa je sestavni del pravice do izjave, ki jo ima tožnik kot razlastitveni zavezanec v postopku razlastitve, tudi pravica, da zatrjuje nasprotna dejstva in v dokaz njihovega obstoja predlaga dokaze. Prav tako sestavni del te tožnikove pravice je tudi obveznost upravnega organa, da se do njegovih trditev in dokaznih predlogov opredeli. Tožnik je v upravnem postopku predlagal več dokazov, med drugim ogled. Neizvedbo tega dokaznega predloga je kot kršitev očital že v pritožbenem postopku. S tem in drugim v upravnem postopku predlaganimi dokazi (zaslišanje tožnika in postavitev izvedenca geodetske stroke) je dokazoval, da razlastitev obravnavane nepremičnine za dosego javne koristi, to je uporabo navedene hitre ceste, ni potrebna.

24. Upravni organ dejansko stanje ugotavlja na podlagi izvedenih dokazov. Zato, da bi lahko opravil dokazno oceno v skladu z metodološkim napotkom iz 10. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), bi moral najprej izvesti vse dokaze ter nato na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka ugotoviti obstoj relevantnih dejstev.

25. Načelo proste presoje dokazov (10. člen ZUP) namreč pomeni, da nobeno dokazno sredstvo samo po sebi nima večje teže od ostalih in da je uspeh dokaznega postopka odvisen od presoje izvedenih dokazov, ki jo v skladu z načelom proste presoje dokazov opravi upravni organ, ki mora to presojo tudi obrazložiti. Upravni organ pa lahko presoja le dokaze, ki jih je izvedel. Tudi za upravni postopek namreč (kot že rečeno) velja, da je mogoče obstoj dejstev presoditi šele po tem, ko je bil dokazni postopek izveden in dokazi tudi ustrezno vsebinsko pretehtani, ne pa obratno, da bi se vpliv predlaganih dokazov na dejansko stanje lahko presojal, še preden so bili izvedeni.

26. Upravni organ je torej dolžan izvesti vse predlagane dokaze. Vnaprejšnja dokazna ocena, to je presoja dokazov, ki sploh niso bili izvedeni, ni dopustna. Izvedbo dokazov zato lahko organ zavrne le, če za to obstajajo utemeljeni formalni (npr. dokaz je nesubstanciran) ali vsebinski razlogi, to je, če je dokaz (1) nepotreben, ker je dejstvo že dokazano, (2) nerelevanten, ker dejstvo, ki naj bi se dokazovalo, za odločitev ni pravno pomembno, oziroma je dokaz (3) neprimeren za ugotovitev zatrjevanega dejstva.

27. Upravni organ lahko zavrne izvedbo dokaza kot nepotrebnega iz razloga, ker je dejstvo že dokazano, samo če je obstoj dejstva, ki se z zavrnjenim dokaznim predlogom dokazuje, že dokazan, nikakor pa ne takrat, ko upravni organ ugotovi nasprotno. Zavrnitev teh dokaznih predlogov z argumentom, da je dejansko stanje že v zadostni meri razjasnjeno, zato pomeni nedovoljeno vnaprejšnjo dokazno oceno. Tožnik ima prav, da je upravni organ s tem, ko se do predlaganih dokazov sploh ni opredelil (saj ni navedel niti tega, da je izvedbo dokazov zavrnil), storil prav to kršitev. Te kršitve, ki jo je tožnik v pritožbi sicer uveljavljal zgolj glede ogleda, pa ni odpravil niti drugostopenjski organ.

28. Z opisano nedovoljeno vnaprejšnjo dokazno oceno je upravni organ zagrešil bistveno kršitev pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Za to kršitev gre zato, ker upravni organ na ta način ni pravilno vsebinsko odgovoril na strankin dokazni predlog, tak odgovor pa je (kot rečeno) sestavni del strankine pravice, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev (9. člen ZUP). Ker upravni organ ni izvedel s strani tožnika predlaganih dokazov, niti jih ni obrazloženo zavrnil, pa tudi ni mogoče preizkusiti pravilnosti in popolnosti ugotovljenega dejanskega stanja, na katerem temelji izpodbijana odločba. To pomeni, da je podana tudi kršitev iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

29. S0dišče dodaja, da ni imelo podlage za to, da bi samo odpravilo ugotovljene kršitve, saj bi to pomenilo, da je nanj prenesen pretežni del bremena dokaznega postopka, ki ga zakon sicer nalaga upravnemu organu.

Upravni spor ni namenjen ugotavljanju pravno relevantnega dejanskega stanja, ki ga je dolžan v upravnem postopku ugotoviti upravni organ, saj bi to pomenilo prenos dokaznega postopka in odločitve na Upravno sodišče, za kar v ZUS-1 ni podlage. Razlogi za sprejeto odločitev morajo biti navedeni v obrazložitvi izpodbijanega akta, saj je predmet sodne presoje v upravnem sporu njegova zakonitost. Z dopolnjevanjem (celotnega ali pretežnega dela) dejanskega stanja, ki bi moralo biti ugotovljeno v upravnem postopku in bi ga za sprejem zakonite odločitve moral vsebovati že izpodbijani akt, pa bi bila strankam tudi odvzeta možnost do učinkovitega pravnega sredstva. Prav do tega pa bi prišlo, če bi šele sodišče prvo izvedlo dokaze, ki jih je v upravnem postopku predlagal tožnik, na tej podlagi ugotovilo dejansko stanje in nanj oprlo odločitev. Sodišče je zato v tožbi predlagane dokaze zavrnilo kot pravno nerelevantne za sprejem odločitve o tožbi.

30. Ker je že iz navedenih razlogov izpodbijana odločba nezakonita in je bilo zato treba tožbi ugoditi, sodišče ni presojalo drugih tožbenih očitkov. V ponovljenem postopku bo moral upravni organ bodisi izvesti predlagane dokaze, bodisi (upoštevaje stališča, izražena v tej sodbi) obrazložiti, zakaj je izvedbo dokaznih predlogov zavrnil. Po izvedbi vseh pravno relevantnih dokazov bo moral, upoštevaje napotek iz 10. člena ZUP, opraviti vestno in skrbno presojo vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter o tem, katera dejstva je šteti za dokazana, odločiti na podlagi uspeha celotnega postopka.

31. Iz navedenih razlogov je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter na podlagi četrtega odstavka istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo upravnemu organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek. Upravni organ je v skladu s petim odstavkom istega člena ZUS-1 v ponovljenem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

32. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnika v postopku zastopal odvetnik, se mu po četrtem odstavku 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 385,00 EUR, kar povečano za 22 % DDV znaša 469,70 EUR. Stroške je toženka dolžna tožniku povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila. Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

Uredba o lokacijskem načrtu za vzhodno avtocesto od Malenc do Šentjakoba in del severne obvozne ceste od Tomačevega do Zadobrove v Ljubljani (Uredba o lokacijskem načrtu)

Ta določa: "V tožbi lahko tožnik navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta."

Dan podpisa pogodbe v oktobru 1996 s strani kupca ni čitljiv.

Gl. npr. sodni odločbi Vrhovnega sodišča Republike Slovenije II Ips 264/2014 z dne 23. 6. 2016 in II Ips 126/2018 z dne 19. 7. 2018.

Prim. tudi sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 2042/2014.

Gl. npr. sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 220/2016.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 10, 237, 237/2, 237/2-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.