UPRS Sklep I U 664/2025-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-05-09

inšpekcijski nadzor - telekomunikacije - sprememba pogojev - obvestilo o spremembi - začasna odredba - težko popravljiva škoda - pravni interes

Zadržanje izvršitve upravnega akta, ki predstavlja izvršilni naslov, v posledici implicira tudi suspenzijo učinkov sklepa o izvršbi, ki je bil izdan na podlagi tega akta. Ker je sklep o izvršbi akcesoren izvrševalni akt, ki je po svoji naravi in funkciji odvisen od izvršljivosti temeljnega upravnega akta, začasna odredba, ki bi posebej zadržala še njegovo izvršitev, ne bi imela samostojnega pravnega učinka in bi bila z vidika pravnega sistema odvečna.

I. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

II. Odločitev o stroških postopka v zvezi z izdajo začasne odredbe se pridrži za končno sodno odločbo.

Izpodbijana odločba in dosedanji potek upravnega postopka

1. Toženka je s sklepom o dovolitvi upravne izvršbe s posredno prisilitvijo, št. 06102-3/2025/6 z dne 8. 4. 2025 (v nadaljevanju izpodbijani sklep) v 1. točki izreka ugotovila, da je Odločba Agencije za elektronska komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije št. 06102-3/2025/4 z dne 25. 3. 2025 (v nadaljevanju: Odločba), s katero je bilo tožniku v 1. točki izreka naloženo, da:

"mora v roku 10 dni od vročitve odločbe na svoji spletni strani pod zavihkom "Spremembe pogojev" objaviti obvestilo o spremembi pogojev, določenih v naročniški pogodbi, in sicer o umiku televizijskih programov A. - B., C., D. in E. iz svojih programskih shem z dnem 19. 2. 2025, vključno z obvestilom, da imajo naročniki, ki so imeli na dan ukinitve televizijskih programov A. - B., C., D. in E. iz programskih shem (19. 2. 2025) sklenjene naročniške pogodbe, katerih predmet so tudi storitve televizije, pravico v roku 60 dni od objave obvestila odstopiti od naročniške pogodbe na način iz tretjega odstavka 192. člena ZEKom-2, če se s predlaganimi spremembami ne strinjajo; ter obvestiti o spremembi iz prejšnje alineje te točke izreka vse naročnike, ki so imeli na dan ukinitve televizijskih programov A. - B., C., D. in E. iz programskih shem (19. 2. 2025) sklenjene naročniške pogodbe, katerih predmet so tudi storitve televizije, skupaj z obvestilom, da imajo ti naročniki v roku 60 dni od prejema obvestila pravico odstopiti od naročniške pogodbe na način iz tretjega odstavka 192. člena ZEKom-2, če se s temi spremembami ne strinjajo. Zavezanec mora to obvestilo posredovati naročnikom na način, kot ga določa 4. člen Splošnega akta o obliki in načinu objave obvestila o spremembi pogojev iz naročniške pogodbe (Ur. I. RS, št. 62/13 in 43/17)",

bila zavezancu vročena dne 26. 3. 2025 in je v 1. točki izreka postala izvršljiva dne 6. 4. 2025, zato se dovoljuje njena izvršba. Toženka je še sklenila, če zavezanec v naknadnem roku tri (3) dni od vročitve izpodbijanega sklepa ne bo izpolnil obveznosti iz 1. točke izreka Odločbe in o tem v istem roku ne bo obvestil toženke, bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 1.000,00 EUR (z besedo: tisoč evrov) (2. točka izreka). Toženka je še navedla, da vložitev upravnega spora zoper ta sklep ne zadrži njegove izvršitve (3. točka izreka) in da v tem upravnem postopku niso nastali posebni stroški postopka (4. točka izreka).

2. V obrazložitvi toženka ugotavlja, da je tožniku z Odločbo naložila ukrepe iz Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju: ZEKom-2). Odločba je bila tožniku vročena dne 26. 3. 2025 in je v 1. točki izreka postala izvršljiva dne 6. 4. 2025. Pri preverjanju izpolnitve naloženih obveznosti je toženka vpogledala na spletno stran tožnika in opravila poizvedbo o neposrednem obveščanju pri naročniku tožnika ter ugotovila, da tožnik do dne izdaje izpodbijanega sklepa, tj. dne 8. 4. 2025 svoje obveznosti iz 1. točke Odločbe ni izpolnil. Na podlagi teh ugotovitev je toženka skladno z 290. členom, v zvezi z 298. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) izdala sklep o dovolitvi izvršbe s posredno prisilitvijo. Tožniku je naložila da je dolžan v naknadnem roku 3 (tri) dni od prejema sklepa izpolniti obveznost, kot izhaja iz 1. točke izreka Odločbe. Pri določitvi dodatnega roka je toženka upoštevala potrebo po hitri izvršitvi obveznosti zaradi varstva pravic tožnikovih naročnikov, kot tudi organizacijski in tehnični vidik, potreben za izpolnitev obveznosti. V zaključku je toženka dodala, da če zavezanec tudi v naknadnem roku, ki mu je bil določen v 2. točki izreka izpodbijanega sklepa, obveznosti ne bo izvršil, ga bo v skladu z določbami 298. člena ZUP kaznovala s kaznijo 1.000,00 EUR (tisoč evrov). Pri določitvi kazni je upoštevala, da je za učinkovito prisilitev zavezanca, ki je velika gospodarska družba in je imel v letu 2023 preko 300 milijonov EUR prihodkov, izbira vsakršne nižje kazni ne bi dosegla svojega namena, tj. izvršitve obveznosti iz 1. točke izreka Odločbe.

3. Opisanim odločitvam tožnik oporeka. Vlaga tožbo iz tožbenih razlogov iz 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), skupaj s predlogom za izdajo začasne odredbe.

4. Tožnik je skupaj s tožbo vložil predlog za izdajo začasne odredbe skladno z določbo drugega odstavka 32. člena ZUS-1 in predlaga, da se izvršitev izpodbijane odločbe odloži do pravnomočne odločitve sodišča v tem postopku.

5. Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe posredovalo v odgovor toženki, ki je nanj odgovorila in posredovala upravni spis zadeve.

6. Podrobneje so stališča strank glede predloga za izdajo začasne odredbe predstavljena v nadaljevanju obrazložitve oziroma pri presoji razlogov odločitve o podanem predlogu za izdajo začasne odredbe.

8. Predlog za izdajo začasne odredbe ni dovoljen.

9. Sodišče pojasnjuje, da je tožnik vložil tožbo, s katero je izpodbijal Odločbo in izpodbijani sklep. Sodišču je predlagal, naj tožbi ugodi in izpodbijana upravna akta odpravi. Tožnik je skupaj s tožbo vložil predlog za izdajo začasne odredbe skladno z določbo drugega odstavka 32. člena ZUS-1 in predlagal, da se izvršitev Odločbe in izpodbijanega sklepa odloži do pravnomočne odločitve sodišča v tem postopku.

10. Iz razlogov smotrnosti in ekonomičnosti (prvi odstavek 11. člena ZPP in drugi odstavek 22. člena ZUS -1) ter po načelu koncentracije glavne obravnave (drugi odstavek 298 člena ZPP in prvi odstavek 22. člena ZUS-1) je sodišče sklenilo, da bo tožbo zoper Odločbo in tožbo zoper izpodbijani sklep obravnavalo ločeno

11. Sodišče je s sklepom I U 623/2025 z dne 17. 4. 2025 zadržalo izvršitev Odločbe.

12. Tožnik v svojem predlogu izrecno predlaga odložitev izvršitve izpodbijanega sklepa, kar pomeni, da je predlog vložen po drugem odstavku 32. člena ZUS-1.

13. Kot izhaja iz vsebine citirane določbe 32. člena ZUS-1, je začasna odredba v upravnem sporu institut, ki tožniku omogoča, da ob določenih izpolnjenih pogojih doseže odložitev izvršitve izpodbijanega akta (odložitvena začasna odredba). Kot temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe je treba presoditi izkazanost težko popravljive škode.

14. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

15. Začasna odredba tako predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki predlaga izdajo začasne odredbe, mora že v samem predlogu konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda za njo težko popravljiva. Na tožniku je torej tako trditveno kot dokazno breme.

16. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča gre za težko popravljivo škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Obstajati mora neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki bi jih bilo mogoče z izdajo začasne odredbe preprečiti. Na podlagi razvoja spoznanj pravne teorije in prakse pa Vrhovno sodišče pojem težko popravljive škode v novejši praksi razlaga tako, da od stranke ni mogoče terjati, da poleg škode, ki neposredno izvira iz izpodbijanega upravnega akta, utemeljuje obstoj nadaljnje (težko popravljive) škode, ki je ZUS-1 ne predvideva kot pogoja za izdajo začasne odredbe. Tožnik lahko torej upravičeno predlaga, da se nastanek take škode prepreči z izdajo začasne odredbe, če so za to izpolnjeni drugi zakonski pogoji. Verjetnost nastanka težko popravljive škode mora biti predvidljiva in konkretna. Samo pavšalno navajanje in sklepanje na hipotetične in nepredvidljive posledice ne zadosti standardu verjetnosti, ki opravičuje izdajo začasne odredbe. Dokazi, s katerimi se utemelji izdajo začasne odredbe, morajo biti konkretizirani na določene realno izkazane posledice in takšni, da jih je mogoče dokazno ovrednotiti.

17. Po novejši praksi Vrhovnega sodišča RS (npr. sklep I Up 96/2022 z dne 8. 6. 2022) sodišče glede ugotavljanja dejanskega stanja predlagatelju začasne odredbe ne sme nalagati večjega procesnega bremena kot toženi stranki. Upoštevna dejstva morajo zatrjevati tako predlagatelj začasne odredbe kot tudi druge stranke postopka in zanje ponuditi dokaze. Predlagatelj začasne odredbe mora s svojimi navedbami in dokazi ustrezno vsebinsko napolniti nedoločen pravni pojem težko popravljive škode, tožena stranka in druge stranke upravnega spora pa so dolžni ustrezno utemeljiti javni interes oziroma druge interese, ki bi bili lahko nesorazmerno prizadeti z izdajo začasne odredbe. Teh dejstev sodišče ne ugotavlja po uradni dolžnosti.

18. Tožnik v utemeljitvi predloga uvodoma navaja, da Odločba do nadaljnjega ni izvršljiva, s tem pa je odpadel temeljni zakonski pogoj za dovolitev in opravo upravne izvršbe s posredno prisilitvijo. V posledici navedenega navaja, da če bi sodišče ugodilo predlogu za izdajo začasne odredbe in odložilo izvršitev Odločbe do pravnomočne odločitve v upravnem sporu, Odločba ne bi bila več izvršljiva in bi s tem odpadla pravna podlaga za upravno izvršbo. Tožnik zato meni, da je treba z začasno odredbo odložiti tudi izvršitev izpodbijanega sklepa. Ob tem meni, da bi do pravno nevzdržne situacije oziroma celo pojmovno shizofrene situacije prišlo, če bi ostal v veljavi izpodbijani sklep, katere izvršljivost je začasno zadržana, oziroma še več, če bi se še naprej opravljala izvršba. Navaja, da na podlagi sodne odločbe sodišča Odločbe ni zavezan izpolniti. Zatrjuje, da izpodbijani sklep odpira možnost uporabe prisilnih sredstev zoper tožnika in tako pomeni njegovo nadaljnjo izpostavljenost, da bo "kaznovan" zaradi tega, ker želi pred izpolnitvijo ukrepa preizkusiti zakonitost Odločbe (s katero se ne strinja) in ker želi izkoristiti svojo pravico do sodnega varstva ter pravico do pravnega sredstva

19. Glede škode pa, da če sodišče ne bi zadržalo izvršitve izpodbijanega sklepa, bi bil izpostavljen morebitnemu nadaljnjemu kaznovanju s strani toženke, kljub temu, da ni dolžan izpolniti obveznosti iz Odločbe. Takšnega pravnega stanja, v kateri je določen pravni subjekt lahko podvržen kaznovanju, kljub temu, da ni v pravni kršitvi, sodišče ne bi smelo dopustiti, saj je v nasprotju s načeli pravne varnosti in zaupanja v pravo. Meni, da je podvržen celo možnosti stopnjevanja kaznovanja, saj ni izključeno, da toženka v primeru, da ukrepi niso izpolnjeni, prepove nadaljnje zagotavljanje elektronskih komunikacijskih omrežij ali storitev ali pa začasno ali trajno odvzame pravico uporabe radijskih frekvenc ali elementov oštevilčenja (prim, člen 290 ZEKom-2). V kolikor bi toženka, tako kot je na svojih spletnih straneh objavila obvestilo o izdaji Odločbe, objavila, da zoper tožnika zaradi neizpolnjevanja ukrepov iz Odločbe vodi upravno izvršbo, potem bi to lahko po navedbah tožnika imelo za posledico škodo v obliki okrnitve ugleda. Pri naročnikih bi se tako lahko ustvaril zmoten vtis, da je tožnik v njihovo škodo kršil določbe ZEKom-2, kar bi verjetno vplivalo na zmanjšanje zaupanja v poštenost in zakonitost siceršnjega poslovanja tožeče stranke. Okrnjeno zaupanje ima že po splošno znanih ekonomskih zakonitostih negativen vpliv na sposobnost operaterja v prihodnosti sklepati nove naročniške pogodbe, istočasno pa s tem odpira priložnost konkurenčnim operaterjem, da prevzamejo del trga, ki bi ga sicer zasedala tožeča stranka. Ko se to enkrat zgodi, je takšno škodo težko popraviti, sploh pa ne v razumno kratkem času.

20. Toženka nasprotno, navaja, da je izpodbijani sklep zakonit, ker pogoj za izvršbo ni pravnomočnost odločbe, na kar se neutemeljeno sklicuje tožnik, temveč njena izvršljivost. Čim in dokler je odločba izvršljiva je toženka izvršbo dolžna brez odlašanja začeti in jo tudi voditi in jo dokončati. Tožnik po navedbah toženke ni izkazal pogojev za izdajo začasne odredbe, saj gre v primeru sklepa o dovolitvi izvršbe zgolj za potek izvršilnega postopka in z njim ni bilo odločeno o pravici ali obveznosti tožnika (o tem je bilo odločeno z Odločbo) in ki se lahko izpodbija v posebnem upravnem sporu.

21. Sodišče je uvodoma ugotavljalo, ali ima tožnik pravni interes za izdajo predlagane začasne odredbe. Pravni interes za upravni spor je podan, če bi morebitni uspeh s tožbo pomenil za tožnika določeno pravno korist na način, da lahko privede do izboljšanja njegovega pravnega položaja, to je položaja, o katerem je bilo odločeno z izpodbijanim upravnim aktom.

22. Pravni interes je procesna predpostavka, katere pomanjkanje vodi do zavrženja tožbe oziroma drugega pravnega sredstva. V skladu z 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče s sklepom zavrže tožbo, če ugotovi, upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist. Navedeno določbo je treba per analogiam aplicirati tudi za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe.

23. V danem primeru je izvršitev Odločbe, ki je izvršilni naslov za izpodbijani sklep, (že) zadržana s sklepom sodišča. Načelo formalne legalitete terja, da izvršilni naslov, ki začasno nima izvršilnih učinkov, tudi ne more biti pravna podlaga za izvedbo izvršilnih dejanj. Z zadržanjem izvršitve Odločbe je bila namreč odvzeta izvršilna moč izvršilnemu naslovu, ki je podlaga za izpodbijani sklep. Skladno s temeljnimi načeli izvršilnega prava se izvršba lahko opravi samo na podlagi (izvršljivega) izvršilnega naslova.

24. Zadržanje izvršitve upravnega akta, ki predstavlja izvršilni naslov, v posledici implicira tudi suspenzijo učinkov sklepa o izvršbi, ki je bil izdan na podlagi tega akta. Ker je sklep o izvršbi akcesoren izvrševalni akt, ki je po svoji naravi in funkciji odvisen od izvršljivosti temeljnega upravnega akta, začasna odredba, ki bi posebej zadržala še njegovo izvršitev, ne bi imela samostojnega pravnega učinka in bi bila z vidika pravnega sistema odvečna.

25. Pri presoji pravnega interesa za izdajo začasne odredbe sodišče ugotavlja, da tožnik z morebitno izdajo začasne odredbe zoper izpodbijani sklep ne bi izboljšal svojega pravnega položaja. Pravni interes kot procesna predpostavka namreč obstaja le, če bi tožnik z ugodnim izhodom postopka lahko dosegel določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči. V obravnavanem primeru je izvršilni naslov (Odločba) že suspendiran (s prej izdano začasno odredbo sodišča), kar skladno z načelom koneksitete pomeni, da je izvrševanje odločbe v celoti odloženo. Ker je tudi izpodbijani sklep odvisen od obstoja in izvršljivosti izvršilnega naslova, je torej že po samem zakonu začasno neizvršljiv. To stanje traja ipso iure in ne potrebuje dodatne sodne intervencije v obliki nove začasne odredbe.

26. Pravni položaj tožnika je tako (že) varovan s prvotno začasno odredbo. Izdaja dodatne začasne odredbe ne bi imela nobenih dodatnih pravnih učinkov na položaj tožnika.

27. Pravni interes za izdajo začasne odredbe mora namreč izkazovati specifičnost in konkretnost, kar pomeni, da mora tožnik izkazati, da bi z izdajo začasne odredbe preprečil nastanek konkretne škode, ki bi mu nastala kljub že obstoječi začasni odredbi. V obravnavanem primeru tožnik tovrstne specifične okoliščine ni izkazal, niti jih iz narave stvari ni mogoče izpeljati. S stališča izvršilnega prava je potrebno upoštevati, da je sklep o izvršbi instrumentalen akt, ki nima samostojne eksekutivne funkcije brez izvršljivega izvršilnega naslova. Suspenzija izvršljivosti izvršilnega naslova ima zato za neposredno in takojšnjo posledico tudi suspenzijo vseh izvedbenih aktov, izdanih na njegovi podlagi. Sodišče ob tem ugotavlja, da smiselno enako zatrjuje tožnik, pri čemer (ob tem) ne poda razlogov, zakaj je zadržanje izpodbijanega sklepa glede na zadržano Odločbo v tem trenutku, nujno, saj (ravno) iz njegovih navedb izhaja, da je z zadržanjem Odločbe dosegel učinek, ki ga želi doseči z vložitvijo predloga za izdajo začasne odredbe v tem postopku.

28. Glede na navedeno je sodišče tožnikov predlog za izdajo začasne odredbe zavrglo ob smiselni porabi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, saj zanj ne izkazuje pravnega interesa. Ker je sodišče tožnikov predlog zavrglo iz predstavljenega razloga, se ni opredeljevalo do ostalih navedb, ki za odločitev niso relevantne.

29. Ker so stroški začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Primerjaj sodbo Višjega sodišča v Ljubljani, II Cp 2079/2020 z dne 5. 2. 2021, 7. točka.

Odločba sodišča se nahaja v prilogah C1 spisa. Zadeva se vodi med istima strankama in sta stranki z odločitvijo seznanjeni.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 36, 36/1, 36/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.