UPRS Sodba I U 149/2021-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-06-20

sprejem v državljanstvo - neprekinjeno bivanje v RS - zakoniti zastopnik - absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka

Tožena stranka je v izpodbijani odločbi opisala potek upravnega postopka in navedla v njem pridobljene in izvedene dokaze, ki pa jih ni dokazno ocenila. Povzela je izjavi tožnikovega zakonitega zastopnika z dne 12. 2. 2020 in 14. 10. 2019, izjavo priče (sosede) z dne 26. 6. 2020 in potrdilo vrtca B., a se do njihove vsebine ni opredelila. Na tej podlagi je presodila, da ni izpolnjen pogoj neprekinjenega življenja tožnika v RS pri roditelju, vsaj eno leto pred vložitvijo vloge (kot tudi v času postopka in odločanja), pri tem pa ni pojasnila razlogov za svojo odločitev, niti ni vestno in skrbno presodila vsakega dokaz posebej in vseh dokazov skupaj.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 213-1278/2020/8 (133-07) z dne 9. 12. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odpravila odločbo Upravne enote Ljubljana št. 213-1280/2018-17 z dne 1. 7. 2020 (1. točka izreka) in ni ugodila vlogi A. A. (v nadaljevanju zakoniti zastopnik tožnika) za sprejem mladoletnega tožnika v državljanstvo Republike Slovenije (2. točka izreka). Ugotovila je še, da v postopku niso nastali posebni stroški (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je uvodoma razvidno, da je Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju UE) z navedeno odločbo odločila, da bo (mladoletni) tožnik sprejet v državljanstvo Republike Slovenije (v nadaljevanju državljanstvo) na podlagi 14. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (v nadaljevanju ZDRS), če bo tožena stranka podala soglasje k tej odločbi. Tožena stranka je v revizijskem postopku presodila, da je UE nepopolno ugotovila dejansko stanje glede izpolnjevanja pogoja neprekinjenega življenja v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju RS) vsaj eno leto pred vložitvijo vloge, kot tudi v času odločanja (od 26. 10. 2017 do 1. 7. 2020), zato je v skladu s pooblastilom iz 27.c člena ZDRS z izpodbijano odločbo odpravila navedeno pomanjkljivost.

3. Tožena stranka je pojasnila, da se v zvezi z ugotavljanjem izpolnjevanja pogoja neprekinjenega življenja poleg meril iz drugega odstavka 14. člena ZDRS upoštevajo tudi merila iz prvega in drugega odstavka 2. člena Uredbe o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva RS v postopku naturalizacije (v nadaljevanju Uredba). Ob tem je povzela še osmi odstavek 10. člena ZDRS. Ugotovila je, da je UE pridobila potrdilo vrtca, iz katerega izhaja, da je bil tožnik v vrtcu do 30. 11. 2019 in "oba potna lista" veljavna v spornem obdobju. Zakoniti zastopnik tožnika se je v dne 14. 10. 2019 dani izjavi opredelil do nekaterih žigov v potnem listu. Predložil je tudi potrdilo o obiskovanju zdravnika z dne 14. 3. 2019.

4. Ob tem je tožena stranka povzela tudi izjavo zakonitega zastopnika tožnika z dne 12. 2. 2020, iz katere izhaja, da tožnik vrtca zaradi selitve od decembra 2019 ne obiskuje več in da ga zato z ženo izmenično pazita, kdaj pa na pomoč priskoči tudi dedek. Tožnik RS zapušča štirikrat letno za en teden, poleti pa za dva. V dokaz prisotnosti je predlagal, da tožnika pripeljejo na UE. Tožena stranka je povzela tudi izjavo priče z dne 26. 6. 2020, iz katere izhaja, da tožnika vsak dan vidi na igrišču in da ga izmenično pazijo starši, saj ne hodi v vrtec.

5. V nadaljevanju je tožena stranka izpostavila, da tožnik od decembra 2019 ni obiskoval vrtca, kar je v izjavi z dne 12. 2. 2020 potrdil tudi njegov zakoniti zastopnik. Pojasnila je, da je slednjega UE pozvala k dopolnitvi vloge in predložitvi dodatnih dokazov, vendar na poziv ni odgovoril. UE je tako izdala odločbo, v kateri je presodila, da je izpolnjen pogoj neprekinjenega življenja tožnika v RS v obdobju enega leta pred vložitvijo vloge, ničesar pa ni navedla za obdobje po vložitvi vloge do izdaje odločbe.

6. Iz navedenega po presoji tožene stranke izhaja, da v času odločanja dejansko stanje ni bilo raziskano. Zato je v dopolnilnem postopku zakonitega zastopnika tožnika z dopisom z dne 2. 9. 2020 in z dne 23. 10. 2020 pozvala k izjasnitvi glede žigov v tožnikovem potnem listu (danih 30. 12. 2019, 9. 1. 2020, 18. 1. 2020, 23. 2. 2020 in izbrisanega žiga, pri katerem je vidna le še prva številka dvajset) in k predložitvi fotokopije njegovega in ženinega potnega lista. Ob tem ga je opozorila, da bo njegova vloga zavrnjena, če ne bo ravnal tako, saj pogoj neprekinjenega življenja v obdobju od 26. 10. 2018 do 1. 7. 2020 ne bo izkazan, a se kljub temu na dopise ni odzval.

7. Glede na navedeno in na podlagi ponovno pridobljenega potrdila vrtca B. je tožena stranka presodila, da ni izpolnjen pogoj neprekinjenega življenja tožnika v RS vsaj eno leto pred vložitvijo vloge, kot tudi v času postopka in odločanja. Zato je odločila kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

8. Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil tožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, nepravilne uporabe materialnega prava ter nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Predlaga, da jo sodišče odpravi in ohrani v veljavi odločbo UE, podrejeno pa naj vrne zadevo toženi stranki v ponoven postopek. Priglaša tudi stroške postopka v upravnem sporu.

9. Uvodoma pojasnjuje, da je njegov zakoniti zastopnik 26. 10. 2018 pri UE podal vlogo za sprejem tožnika v državljanstvo RS. V zvezi s tem poudarja, da sta UE in tožena stranka prekoračili rok za odločitev. Zato sta bili kršeni njegovi pravici do enakega varstva iz 22. člena in do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Izpostavlja, da v postopku revizije ni bil seznanjen z ugotovitvami, ki jih tožena stranka navaja v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Ker se ni mogel izjaviti o relevantnih in odločilnih dejstvih, je bilo kršeno načelo kontradiktornosti postopka.

10. Njegova starša opremljenosti njegovega potnega lista z vstopnimi in izstopnimi žigi, ki se ne vidijo oziroma niso dovolj čitljivi, nista znala pojasniti, predvsem ne tistih, ki izhajajo iz izpodbijane odločbe. Ker se je moral njegov zakoniti zastopnik ob pridobitvi državljanstva RS matičnemu državljanstvu odpovedati in vrniti vse veljavne dokumente (med njimi tudi potni list), je navedene žige v tožnikovem potnem listu pojasnil kakor je le mogel. Do datumov, ki niso bili vidni v celoti, pa se ni opredeljeval. Opredeljevanje do žigov v potnih listih je zelo zahtevno, saj ni jasno razvidno kateri žigi pomenijo izstop in kateri vstop v RS. Tožnik in njegovi starši ne morejo vplivati na to kako mejni organi RS in drugih držav opravljajo svoje delo, zato okoliščina, da ne evidentirajo vsakega vstopa in izstopa iz RS, ne sme biti v škodo tožnika. Pri tem pa je naloga tožene stranke, da ugotovi kaj pomenijo žigi v potnem listu.

11. Tožnik poudarja, da mora tožena stranka skladno z načelom materialne resnice oceniti vsak dokaz posebej in vse dokaze skupaj. Navaja, da je predložil številne listinske dokaze, tudi UE pa je po uradni dolžnosti pridobila podatke in listine. Potni list ni edini dokaz, s katerim je mogoče dokazati dejstvo fizične prisotnosti posameznika v RS.

12. V zvezi s tožbenimi navedbami o dolgotrajnem postopku tožena stranka izpostavlja, da je imel tožnik možnost ravnati skladno z določbo četrtega odstavka 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Pojasnjuje, da je obravnavani postopek dopolnjevala zaradi neugotovljenega dejanskega stanja glede tožnikovega življenja po vložitvi vloge, predvsem v času odločanja. Njena odločitev ni temeljila le na dejstvu nepripravljenosti zakonitega zastopnika do opredelitve žigov v potnem listu, ampak tudi na okoliščini, da zaradi navedenega ni bilo mogoče ugotoviti izpolnjevanja pogoja, upoštevajoč njegove navedbe o prenehanju obiskovanja vrtca. Sama je poskušala preveriti žige, a je kljub temu morala pozvati tožnika k dodatnemu pojasnilu, na kar se, kljub opozorilu o pomembnosti teh podatkov, ni odzval. Iz potnega lista je izhajalo, da je bil tožnik na določene datume v tujini, vendar se ni dalo ugotoviti, koliko časa. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

13. Tožnik navaja, da je njegov zakoniti zastopnik, zaslišan dne 12. 2. 2020, pojasnil, da so se preselili na nov naslov in da sredi leta niso mogli urediti varstva v vrtcu, zato sta se s tožnikovo materjo izmenjavala na delu in njegovem varovanju. Relevantne okoliščine njegovega dejanskega neprekinjenega življenja v RS je verodostojno potrdila tudi naključno izbrana priča, soseda na novem naslovu.

15. V skladu z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) se v upravnem odločanju praviloma uporabi predpis, veljaven v času prvostopenjskega odločanja, razen če zakon ne določa drugače.

Predpis, ki je za obravnavano zadevo bistven, je drugi odstavek 14. člena ZDRS, ki določa, da če eden od staršev pridobi državljanstvo RS z naturalizacijo, ga pridobi tudi njegov otrok, ki še ni star osemnajst let, če ta roditelj za to zaprosi in če otrok živi z njim v RS neprekinjeno eno leto pred vložitvijo prošnje ter ima urejen status tujca. Iz citiranega člena torej izhaja le zahteva po neprekinjenem življenju otroka z roditeljem v RS eno leto pred vložitvijo vloge in ne tudi v času od vložitve vloge do sprejema odločitve. Upravni organ mora skladno s prvim odstavkom 6. člena ZUP in drugim odstavkom 120. člena Ustave v upravni zadevi odločati (med drugim) po zakonu. Merila za ugotavljanje pogoja dejanskega življenja določa Uredba

, ki v 2. členu predpisuje primere, ki predstavljajo prekinitev dejanskega življenja iz 14. člena ZDRS. Glede na šesto alinejo prvega odstavka 2. člena Uredbe se kot prekinitev dejanskega življenja iz 10., 12., 13. in 14. člena šteje tudi večkratna krajša odsotnost, ki v enem letu presega 60 dni.

16. Ob takih izhodiščih je pojem neprekinjenega življenja (v RS pri roditelju vsaj eno leto pred vložitvijo vloge) nedoločen pravni pojem.

Taki pravni pojmi na področju upravnega prava so po svoji pravni naravi oblika zakonskega urejanja, s katero zakonodajalec upravi prepusti vsebinsko opredelitev pomena omenjenega pojma. Sodišče glede na svojo funkcijo zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic v navedeno lahko poseže samo, če je pri tem uprava prestopila meje dovoljenega, torej prekoračila zakonski okvir razlage nedoločenega pravnega pojma.

17. V obravnavani zadevi je sporno ravno to, ali je tožena stranka navedenemu nedoločenemu pravnemu pojmu glede na ustaljene metode razlage dala vsebino, ki izhaja iz določb ZDRS. Presodila je namreč, da tožnik za obdobje enega leta pred vložitvijo vloge roditelja (in v času postopka ter odločanja o vlogi) ni izkazal neprekinjenega življenja v RS z roditeljem.

18. Tako je skladno z zakonom ocena, da je navedeni pogoj pri tožniku izpolnjen primarno prepuščena upravnem organu, ki odloča o sprejemu v državljanstvo, pri tem pa mora svojo oceno in odločitev ustrezno obrazložiti. To pomeni, da mora obrazložitev odločbe vsebovati vse obvezne sestavine, ki izhajajo iz prvega odstavka 214. člena ZUP, in sicer: (1) razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, (2) ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, (3) razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, (4) navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, (5) razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in (6) razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Stranka v postopku ima namreč pravico poznati razloge, zaradi katerih je pristojni organ odločil na določen način. Če je obrazložitev upravne odločbe takšna, da te vsebine nima, ji ni dana možnost za učinkovito pravno varstvo in so zagotovljena pravna sredstva le navidezna.

Ustrezna obrazložitev odločbe pa je zaradi zahteve po pravnem varstvu stranke še posebej pomembna v primeru, ko organ njeni zahtevi ne ugodi.

19. Tožena stranka mora v skladu z 8. členom ZUP ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Njena dokazna ocena (v tej zadevi spornega pogoja neprekinjenosti enoletnega bivanja) mora biti vestna, skrbna ter analitično sintetična, torej v skladu s formalnimi okviri proste dokazne ocene. Tožnik zato po oceni sodišča pravilno opozarja, da mora tožena stranka o tem katera dejstva šteje za dokazana, presoditi po svojem prepričanju, na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka (10. člen ZUP).

20. Sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da je tožena stranka v izpodbijani odločbi opisala potek upravnega postopka in navedla v njem pridobljene in izvedene dokaze, ki pa jih ni dokazno ocenila. Povzela je izjavi tožnikovega zakonitega zastopnika z dne 12. 2. 2020 in 14. 10. 2019, izjavo priče (sosede) z dne 26. 6. 2020 in potrdilo vrtca B., a se do njihove vsebine ni opredelila. Na tej podlagi je presodila, da ni izpolnjen pogoj neprekinjenega življenja tožnika v RS pri roditelju, vsaj eno leto pred vložitvijo vloge (kot tudi v času postopka in odločanja), pri tem pa ni pojasnila razlogov za svojo odločitev, niti ni vestno in skrbno presodila vsakega dokaz posebej in vseh dokazov skupaj.

21. Izpodbijana odločba zato ne vsebuje razlogov odločilnih za presojo posameznih dokazov (3. točka prvega odstavka 214. člena ZUP) in razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (5. točka prvega odstavka 214. člena ZUP), zato se je ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi z 2. točko prvega odstavka 27. člena ZUS-1). Izpodbijana odločba glede na navedeno nima razlogov o odločilnem dejstvu, to je o tožnikovem neprekinjenem življenju v RS z roditeljem vsaj eno leto pred vložitvijo vloge, zato sodišče ne more preizkusiti, ali je tožena stranka prekoračila zakonski okvir nedoločnega pravnega pojma, posledično pa tudi ne tožnikovih tožbenih navedb.

22. Ob upoštevanju navedenega je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (četrti odstavek 64. člena ZUS-1), v katerem bo morala odpraviti ugotovljeno pomanjkljivost in o zadevi ponovno odločiti. Pri tem je vezana na stališča sodišča, ki se tičejo postopka (peti odstavek 64. člena ZUS-1). Ko bo tožena stranka v izpodbijani odločbi presojala dokaze, bo morala skladno z 10. členom ZUP vestno in skrbno presoditi vsak dokaz posebej in vse dokaze skupaj. Uporabiti bo morala načelo proste presoje dokazov (139. člen ZUP), ki pomeni tudi, da organ, ki vodi upravni postopek, pri presoji, ali je podano oziroma resnično neko dejstvo, ni omejen in vezan na nobena posebna formalna dokazna pravila ali pogoje, ob katerih bi moral šteti neko dejstvo za dokazano.

Omejevanje možnosti dokazovanja določene vrste dejstev je namreč poseg v ustavno določbo o enakem varstvu pravic strank v vseh postopkih pred državnimi organi (22. člen Ustave), zato je omejevanje možnosti dokazovanja določenih dejstev zgolj na določene vrste dokazov mogoče le na podlagi zakona, če je tak poseg ustavno dopusten, torej skladen z načelom sorazmernosti, kar pomeni tri pogoje za dopustnost takih omejitev ali posegov (nujnost, primernost in sorazmernost v ožjem smislu).

Če se ista okoliščina dokazuje npr. z listinami, pričami in drugimi dokazili, imajo vse vrste dokaznih sredstev po zakonu enako moč.

Ker je bilo treba izpodbijano odločbo iz navedenega razloga odpraviti, se sodišče do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo.

23. Zaradi učinkovitosti nadaljnjega vodenja upravnega postopka pa sodišče pripominja, da bi morala obrazložitev izpodbijane odločbe vsebovati tudi podatke o tem kdaj je zakoniti zastopnik tožnika vložil vlogo za sprejem tožnika v državljanstvo RS in jasen podatek o časovnem okviru v katerem je tožena stranka ugotavljala dejansko stanje oziroma preverjala izpolnjevanje spornega pogoja iz drugega odstavka 14. člena ZDRS. Ravno tako bi morala tožena stranka jasno opredeliti pravno podlago, na kateri temelji izpodbijana odločba in subsumirati konkretni dejanski stan pod uporabljeno pravno pravilo.

Le na ta način bi sodišče dejansko lahko preizkusilo pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe v smislu 1. člena ZUS-1. Da bi bila namreč možna naknadna sodna presoja pravne pravilnosti odločbe upravnega organa, mora biti ta ustrezno obrazložena. S tem pa je zagotovljeno tudi spoštovanje ustavnih načel, in sicer načela pravne države (2. člen Ustave), enakega varstva pravic (22. člen Ustave) in pravice do pravnega sredstva (25. člen Ustave).

24. O zadevi je sodišče odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov brez glavne obravnave skladno s prvim odstavkom 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, saj sta se tako tožnik kot tožena stranka glavni obravnavi pisno odpovedala.

Glede zahteve za odločanje v sporu polne jurisdikcije

25. Ob upoštevanju izhodišč o presoji pravilnosti zapolnitve nedoločenih pravnih pojmov, iz katerih je razvidno, da je skladno z zakonom ocena, ali je v tožnikovem primeru izpolnjen pogoj neprekinjenega življenja, primarno prepuščena organu, ki odloča o sprejemu v državljanstvo, sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije. Pri tem pa je treba vzeti v obzir tudi, da tožnik niti ne utemeljuje, zakaj bi mu nov postopek pri pristojnem organu prizadel težko popravljivo škodo (prva točka prvega odstavka 65. člena ZUS-1).

26. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Zadeva je bila rešena brez glavne obravnave, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika v zvezi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika), povečani za 22% DDV (odvetnik je zavezanec za DDV), kar skupaj znaša 347,70 EUR. Sodišče je tožniku dosodilo tudi zakonske zamudne obresti od stroškov postopka, ki tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika) do prenehanja obveznosti.

Tako stališče je Vrhovno sodišče že sprejelo v svojih številnih odločbah (npr. X Ips 1642/2006 z dne 10. 3. 2010, X Ips 224/2007 z dne 1. 7. 2010, X Ips 496/2010 z dne 1. 9. 2011, X Ips 243/2013 z dne 5. 2. 2014).

Uredba z določitvijo meril za ugotavljanje pogoja dejanskega življenja in okoliščin, v primeru katerih je kljub odsotnosti prosilca izpolnjen pogoj neprekinjenega prebivanja, po presoji Vrhovnega sodišča daje zadostno podlago za razlago pojma dejanskega življenja (sklep VSRS X Ips 13/2019, 9. točka obrazložitve).

Glej sklep Vrhovnega sodišča X Ips 13/2019, (8. točka obrazložitve).

Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 182/2017 (21. in 22. točka obrazložitve) in sklep Vrhovnega sodišča I Up 59/2019 (7. in 8. točka obrazložitve), oba z dne 9. 10. 2019, sodba Vrhovnega sodišča X Ips 9/2018 z dne 4. 12. 2019 (11. in 12. točka obrazložitve), sklep Vrhovnega sodišča X Ips 37/2022 z dne 7. 12. 2022 (16. točka obrazložitve), sodba tega sodišča I U 468/ 2021 z dne 11. 3. 2024 (28. točka obrazložitve) in sodba tega sodišča I U 1513/2020 z dne 28. 5. 2024 (15. točka obrazložitve).

Glej sodbo Vrhovnega sodišča RS I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004 (13. odstavek obrazložitve).

Glej tudi E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 93, drugi odstavek.

Prav tam; glej tudi sodbo tega sodišča I U 468/ 2021 z dne 11. 3. 2024 (34. točka obrazložitve) in I U 1513/2020 z dne 28. 5. 2024 (16. točka obrazložitve).

Tožena stranka je namreč le navedla različne pravne podlage, in sicer določbo drugega odstavka 14. člena in osmega odstavka 10. člena ZDRS ter prvega in drugega odstavka 2. člena Uredbe.

Glej sodba tega sodišča I U468/2021 z dne 11. 3. 2024 (36. točka obrazložitve) in I U 1513/2020 z dne 28. 5. 2024 (23. točka obrazložitve).

Zakon o državljanstvu Republike Slovenije (1991) - ZDRS  - člen 14, 14/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.