UPRS Sklep I U 701/2023-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-11-13

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka - stroški inšpekcijskega postopka - pravni interes - zavrženje tožbe

Pravnega interesa za izpodbijanje sklepa o ustavitvi postopka stranka nima, če se je postopek vodil po uradni dolžnosti, saj ustavitev postopka pomeni le, da se pravna situacija ne bo spremenila. Vrhovno sodišče je v sodbi X Ips 30/2017 navedlo, da se v upravnem postopku, ki se vodi po uradni dolžnosti, v primeru, če stranki obveznosti ni mogoče naložiti, ne predvideva izdaje (ugotovitvene) odločbe, temveč se postopek ustavi s sklepom (četrti odstavek 135. člena ZUP). Izdaja sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka pomeni, da je ugotovljeno, da zavezanec ni storil kršitve zakona ali drugega predpisa in je zato treba postopek, ki se vodi po uradni dolžnosti, ustaviti. Ker tožnik nima pravnega interesa za izpodbijanje sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka, so neupoštevne tožbene navedbe, da bi morala biti v njegovem izreku ugotovljena kršitev predpisa.

ZUP v drugem odstavku 113. člena določa, da gredo v primeru, če se je postopek začel po uradni dolžnosti, stroški v breme stranke, če se je postopek končal za stranko neugodno, ali če se v postopku izkaže, da ga je ta povzročila s svojim protipravnim ravnanjem; če se je postopek končal za stranko ugodno, gredo stroški v breme organa, razen osebnih stroškov stranke (stroški za njen prihod, izgubo časa in zaslužka). Iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da je zahtevek za povrnitev stroškov postopka akcesorni zahtevek, ki v celoti deli pravno usodo odločitve o glavni stvari. Povedano drugače: odločitev o stroških ni samostojna pravna celota. Odvisna je od odločitve o glavni stvari, torej od uspeha stranke v postopku. V tem primeru tako odločitev o stroških predstavlja zgolj del odločitve, vsebovane v sklepu, za katerega pa je sodišče presodilo, da ga ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. In ker tožnik ni izkazal pravnega interesa za vsebinsko obravnavo odločitve o ustavitvi postopka, posledično tudi ne izkazuje pravnega interesa za odločanje o stroških postopka.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom ustavil inšpekcijski postopek, št. 06182-2199/2021, zoper tožnika v zadevi neprevzeta količina ostale embalaže 15 01 06 pri izvajalcu javne službe A., d.o.o., ..., na lokaciji zbirnega centra ... na naslovu ..., za obdobje od 1. 1. do 30. 6. 2021 (1. točka izreka), in zavrnil zahtevo za povrnitev priglašenih stroškov pravnega zastopanja (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da gre za odločanje v ponovljenem postopku. V prvotnem postopku je bilo tožniku z odločbo z dne 7. 9. 2021 kot inšpekcijskemu zavezancu naloženo, da mora do 10. 10. 2021 pri IJS zagotoviti prevzem 44,59 ton MKOE, ki se predhodno skladišči v .... Zoper navedeno odločbo je tožnik vložil pritožbo, drugostopenjski organ je pritožbi ugodil in navedeno odločbo odpravil. Inšpekcijski postopek se nanaša na obdobje od 1. 1. 2021 do 30. 6. 2021. Po sklepu Vlade je bil za tožnika določen delež 13,5 %. V ponovnem postopku je bilo ugotovljeno, da je tožnik prevzel vso embalažo 113,37 ton MKOE, saj je v novembru 2021 zagotovil prevzem 45,95 ton MKOE v .... Zaradi navedenega ni več razlogov za nadaljnje vodenje postopka (četrti odstavek 135. člen Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP). Odločitev o zavrnitvi priglašenih stroškov zastopanja je organ utemeljil na 113. členu ZUP.

3. Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo in zahtevo za povračilo pritožbenih stroškov postopka tožnika.

4. Tožnik je vložil tožbo zoper izpodbijani sklep. V njej je uvodoma poudaril, da iz vsebine izpodbijanega sklepa izrecno izhaja, da ni šlo za prostovoljno izpolnitev obveznosti, temveč za izvršitev inšpekcijske odločbe, s prevzemom dodatnih količin MKOE, ki jih tožnik sicer ne bi prevzel. Pri izpodbijanem sklepu gre tako de facto za odločbo, s katero je bilo ugotovljeno, da je obveznost tožnika za prevzem dodatne količine 44,59 ton MKOE v juniju 2021 obstajala, vendar ukrep v ponovljenem inšpekcijskem postopku ni bil izrečen izključno iz razloga, ker je tožnik obveznost izpolnil, in sicer ne prostovoljno, kot bi kazalo iz navedb v drugostopenjski odločbi, temveč, ker mu je bilo tako naloženo. Glede na povedano je podana kršitev postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, saj ustavitev postopka v takih primerih ni pravilna oziroma dopustna. Po 28. členu Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) je ustavitev postopka možna le v primeru, ko kršitev predpisa ni ugotovljena. V tem primeru temu ni tako. Izrek sklepa je zato nezakonit. Organ svoje odločitve o kršitvi predpisa tudi ni obrazložil in tožniku pred izdajo izpodbijanega sklepa ni vročil v izjavo nobene dokumentacije in podatkov. S tem je bilo poseženo v njegov pravni položaj in mu je treba priznati pravni interes za vložitev tožbe. Slednje mu je priznal tudi drugostopenjski organ. Pravni interes je podan tudi s tem, da je njegov položaj bistveno različen v primeru, ko se postopek ustavi, ker kršitev ni ugotovljena, kot pa v primeru, kot je obravnavani. Od odločitve v ponovljenem postopku je odvisno, ali bo tožnik po prvem odstavku 281. člena ZUP upravičen do vzpostavitve v prejšnje stanje in odprave vseh posledic, ki so nastala iz izvršene upravne odločbe. Tožnik ima interes, da se v ponovljenem postopku ugotovi obstoj ali neobstoj njegove obveznosti za prevzem dodatnih količin MKOE za obdobje od 1. 1. do 30. 6. 2021. Smiselno enako velja glede pravice stranke do povračila stroškov inšpekcijskega postopka.

5. Navedel je še, da ZIN ne predvideva ustavitve postopka v takem primeru, določbe ZUP pa se uporabljajo samo subsidiarno glede postopkovnih vprašanj, ki niso urejena z ZIN ali drugim področnim zakonom. V takem primeru mora organ ravnati po 32. členu ZIN in izdati ugotovitveno odločbo. Tako tudi sodišče v sodbi, I U 2250/2018 z dne 30. 10. 2019. Drži sicer, da ima organ podlago za ustavitev postopka po četrtem odstavku 135. člena ZUP, vendar samo v primeru, če ne ugotovi kršitve predpisa. Prvostopenjski organ bi tudi moral slediti napotilom iz odločbe drugostopenjskega organa z dne 26. 4. 2022. Akt bi tako moral vsebovati vse sestavine (210. do 214. člen ZUP). Posledično je bilo tudi nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in napačno uporabljeno materialno pravo. Organ sploh ni ugotavljal relevantnega dejanskega stanja, ni upošteval, da je bil delež tožnika po sklepu Vlade za leto 2021 7,89 %. Posledično je bilo napačno odločeno o povrnitvi stroškov postopka. Tožnik je predlagal, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep v celoti odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek oziroma se ugotovi, da tožnik ni kršil svoje obveznosti in se mu prizna povračilo stroškov, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

6. Toženka je poslala upravne spise, odgovora na tožbo ni podala.

8. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti izpolnjeni temeljni pogoji (tako imenovane procesne predpostavke). Na izpolnjevanje procesnih predpostavk mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1). Če niso izpolnjene, mora tožbo s sklepom zavreči (prvi odstavek 36. člena ZUS-1). Med drugim sodišče tožbo zavrže tudi, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto korist (6. točka).

9. Po 2. členu ZUS-1 v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek).

10. Zakon v drugem odstavku 5. člena ZUS-1 sicer določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Vendar je tudi v tem primeru za dopustnost upravnega spora bistvena presoja, ali so izpolnjene vse procesne predpostavke, torej tudi, ali je z navedenim procesnim sklepom poseženo v pravico ali pravno varovan interes stranke, saj ima le v takem primeru pravni interes za njegovo izpodbijanje v upravnem sporu. Če takega interesa nima, je treba tožbo zavreči. Tako je pravni interes podan, če se je upravni postopek začel na zahtevo stranke, njena zahteva pa je bila s sklepom zavržena še pred izdajo upravne odločbe. Pravnega interesa za izpodbijanje sklepa o ustavitvi postopka pa stranka nima, če se je postopek vodil po uradni dolžnosti, saj ustavitev postopka pomeni le, da se pravna situacija ne bo spremenila.

11. Kot se je sodišče opredelilo že v zadevi z identičnim dejanskim in pravnim stanjem istih strank, I U 1044/2021 z dne 16. 5. 2023

Kot je pojasnilo Vrhovno sodišče v zadevi, I Up 107/2020, bistvo inšpekcijskega nadzora ni golo ugotavljanje kršitev zakona, ampak izrekanje inšpekcijskih ukrepov, torej ukrepov, katerih izvršitev pomeni vzpostavitev z zakonom skladnega stanja in ukrepov s ciljem preprečevanja nadaljnjih bodočih nezakonitih ravnanj. Iz ZIN pa ne izhaja, da mora nadzorni organ v primeru, ko oceni, da niso več podane okoliščine, ki bi utemeljevale izrek inšpekcijskega ukrepa z namenom odprave ugotovljenih nepravilnosti oziroma z namenom preprečitve nadaljnjega izvajanja dejanj v nasprotju z zakonom, vseeno izdati odločbo, in sicer odločbo o ugotovljenih kršitvah zakona (čeprav te ne zahtevajo naložitve inšpekcijskih ukrepov). O tem je Vrhovno sodišče tudi v sodbi, X Ips 30/2017, navedlo, da v upravnem postopku, ki se vodi po uradni dolžnosti, v primeru, če stranki obveznosti ni mogoče naložiti, ne predvideva izdaje (ugotovitvene) odločbe, temveč se postopek ustavi s sklepom (četrti odstavek 135. člena ZUP). Sklep o ustavitvi postopka, ki se je vodil po uradni dolžnosti, temelji na vsebinski ugotovitvi organa, da javni interes za vodenje postopka ni več podan, da niso (več) izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji za vodenje postopka po uradni dolžnosti oziroma da dejstva, ki bi utemeljevala izdajo upravne odločbe in naložitev obveznosti stranki skladno z zakonom, niso podana. Izdaja sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka tako pomeni, da je ugotovljeno, da zavezanec ni storil kršitve zakona ali drugega predpisa in je zato treba postopek, ki se vodi po uradni dolžnosti ustaviti.

12. Ker torej tožnik nima pravnega interesa za izpodbijanje sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka, so neupoštevne tožbene navedbe, da bi morala biti v njegovem izreku ugotovljena kršitev predpisa. Z navedenim namreč tožnik dejansko uveljavlja nasprotje med izrekom sklepa (v smislu, da se postopek ustavi, ker ni bila ugotovljena kršitev zakona) in njegovo obrazložitvijo, torej bistveno kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Vendar pa se na to kršitev lahko sklicuje le oseba, če si s pravnim sredstvom lahko izboljša pravni položaj. Tudi če je odločitev napačna, je v korist tožniku, saj iz nje ne izhajajo nobene pravne posledice. Nenazadnje tak zaključek izhaja že iz tožbenih navedb, saj tožnik sam navaja, da je bila odločba, ki mu je nalagala prevzem dodatnih količin MKOE, kasneje z učinkom ex-tunc odpravljena in da je z odpravo odločbe odpadla vsaka podlaga, ki mu je narekovala prevzem dodatnih količin MKOE. Tožnik prav tako pravilno opozarja, da o kršitvi ni odločeno z izrekom. Iz tega razloga ne drži tožbena trditev, da mu je onemogočeno, da zavaruje svoje pravice, saj v njegove pravice z obrazložitvijo izpodbijanega sklepa ni poseženo. Že iz navedenih razlogov tožnik pravnega interesa ne more izkazati niti z zatrjevanjem, da prvostopenjski organ v ponovljenem postopku ni sledil navodilom iz drugostopenjske odločbe, št. 0612-153/2021-2 z dne 26. 4. 2022. Vezano na navedeno sodišče sicer pripominja, da citirana odločba prvostopenjskemu organu ni onemogočala, da v ponovljenem postopku preveri, ali so (še) izpolnjeni pogoji za vodenje upravnega postopka (ki se vodi po uradni dolžnosti), posledično pa tudi ne sprejema odločitve, ki temelji na ugotovitvi, da ti pogoji niso izpolnjeni. S takšnim ravnanjem prvostopenjskega organa (s katerim - kot že pojasnjeno - ni bilo poseženo v pravice ali pravno varovan interes tožnika) tudi niso bile kršene tožnikove ustavne pravice do enakega varstva pravic, sodnega varstva in pravnega sredstva. Sodišče pripominja še, da lahko tožnik morebitne zahtevke, ki bi izvirali iz njegove izpolnitve obveznosti po inšpekcijski odločbi (ki po tožnikovim prepričanju niso bile upravičene), uveljavlja na druge načine, npr. s tožbo zoper toženko pred sodiščem splošne pristojnosti, ne more pa jih uveljavljati v inšpekcijskem postopku, za vodenje katerega ni (več) pogojev.

13. Tožnik se pri utemeljevanju tožbenih razlogov sklicuje na sodbo naslovnega sodišča, I U 2250/2018, v kateri je sodišče zavzelo stališče, da mora inšpektor, če ugotovi, da je zavezanec kršil postopek, kršitev ugotoviti v izreku. Sodišče v zvezi s tem pripominja, da sodba le navidezno odstopa od ustaljene sodne prakse. Če namreč inšpektor v ponovljenem postopku ugotovi kršitev, ravna tako kot za tak primer določa zakon, zavezancu torej naloži odpravo te kršitve, kar vsebuje tudi ugotovitev, da je bila kršitev storjena. Pri tem pa je iz upravne prakse razvidno, da inšpekcijski organi hkrati, ko naložijo obveznost, ugotovijo, da je bila že izvršena. Na ta način je omogočeno sodno varstvo tudi tedaj, ko je izvršitev ukrepa naložena z odločbo, kar pa v obravnavani zadevi ni bila, saj je bil postopek ustavljen.

14. Tožnik v tožbi tudi uveljavlja nezakonitost odločitve v zvezi s stroški postopka. To odločitev je organ sprejel na podlagi drugega odstavka 113. člena ZUP.

15. ZUP v drugem odstavku 113. člena določa, da gredo v primeru, če se je postopek začel po uradni dolžnosti, stroški v breme stranke, če se je postopek končal za stranko neugodno, ali če se v postopku izkaže, da ga je ta povzročila s svojim protipravnim ravnanjem; če se je postopek končal za stranko ugodno, gredo stroški v breme organa, razen osebnih stroškov stranke (stroški za njen prihod, izgubo časa in zaslužka).

16. Glede navedene določbe iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da je zahtevek za povrnitev stroškov postopka akcesorni zahtevek, ki v celoti deli pravno usodo odločitve o glavni stvari. Povedano drugače: odločitev o stroških ni samostojna pravna celota. Odvisna je od odločitve o glavni stvari, torej od uspeha stranke v postopku. V tem primeru tako odločitev o stroških predstavlja zgolj del odločitve, vsebovane v sklepu, za katerega pa je sodišče presodilo, da ga ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu

. In ker tožnik ni izkazal pravnega interesa za vsebinsko obravnave odločitve o ustavitvi postopka, posledično tudi ne izkazuje pravnega interesa za odločanje o stroških postopka

. Tako tudi naslovno sodišče v pravnomočnem sklepu, I U 1044/2021 z dne 10. 9. 2024. Ob tem pa sodišče še dodaja, da tudi sicer tožnik odločitve o stroških postopka konkretizirano sploh ne izpodbija, temveč se v celoti navezuje na razloge, s katerimi izpodbija odločitev o ustavitvi postopka. O teh razlogih pa se je sodišče opredelilo že zgoraj.

17. Ker po povedanem izpodbijani sklep očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist, je sodišče njegovo tožbo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, zavrglo.

18. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je presodilo, da niso izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko odločanje o tožbi.

19. Tožnik je zahteval povrnitev stroškov upravnega spora.

20. Odločitev o zavrnitvi stroškov postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zoper ta sklep je dovoljena pritožba v roku 15 dni od vročitve pisnega odpravka sklepa. Pritožba se vloži priporočeno po pošti ali neposredno pri tem sodišču v zadostnem številu izvodov za sodišče in stranke.

Pritožba mora obsegati navedbo sklepa, zoper katerega se vlaga, izjavo, da se sklep izpodbija v celoti ali v določenem delu, pritožbene razloge in podpis pritožnika (335. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Če je pritožba nerazumljiva ali ne vsebuje vsega, kar je treba, da bi se lahko obravnavala, jo sodišče zavrže, ne da bi pozivalo vložnika, naj jo popravi ali dopolni (336. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Pritožbo se lahko vloži le po osebi, ki je opravila pravniški državni izpit (drugi odstavek 22. člena ZUS-1), sicer sodišče pritožbo kot nedovoljeno zavrže (drugi odstavek 89. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Ob vložitvi pritožbe mora biti plačana sodna taksa. Če sodna taksa ni plačana niti v roku, ki ga določi sodišče v nalogu za njeno plačilo in tudi niso podani pogoji za oprostitev, odlog ali obročno plačilo sodnih taks, se šteje, da je pritožba umaknjena (tretji odstavek 105. a člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Glej Kerševan E. v Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 49.

Ta je bil potrjen tudi s sklepom Vrhovnega sodišča, I Up 208/2023 z dne 29. 5. 2024;

Glej X Ips 30/2017, I Up 119/2021, I Up 107/2020, I Up 27/2021, IV U 159/2018 in druge.

Glej sklep Vrhovnega sodišča RS, I Up 299/2023, X Ips 7/2014,

Tako tudi naslovno sodišče v sklepu in sodbi, I U 1044/2021 z dne

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36/1, 36/1-6, 25/4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 113, 113/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.