UPRS Sodba I U 1221/2021-23
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-06-12

upravna izvršba - odlog izvršbe - sorazmernost posega - pravica do spoštovanja doma

Tožnik je pred izvršbo izpodbijane inšpekcijske odločbe varovan z določbami 104. in 105. člena GZ-1, ki urejata odlog izvršbe zaradi nesorazmernosti posega inšpekcijskega ukrepa v dom in sodno presojo nesorazmernosti posega inšpekcijskega ukrepa v dom. Po ureditvi v 105. členu GZ-1 se v okviru sodne presoje nesorazmernosti posega inšpekcijskega ukrepa v dom upošteva tudi, ali si je predlagatelj prizadeval pridobiti ustrezna dovoljenja za odpravo nelegalnosti objekta.

II. Stroškovni zahtevek tožeče stranke se zavrne.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ, tudi inšpekcijski organ) je z izpodbijano odločbo odločil, da mora tožnik kot inšpekcijski zavezanec takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo dveh stanovanjskih objektov, bazena in opornega zidu, ki se nahajajo na zahodnem delu zemljišča s parc. št. 1051/21 k.o. .., saj se gradnja izvaja brez gradbenega dovoljenja (v 1. točki izreka) in da mora tožnik nelegalno gradnjo odstraniti do 30. 4. 2021 na svoje stroške in vzpostaviti prejšnje stanje (v 2. točki izreka), tožnika opozoril, da bo v primeru neizpolnitve obveznosti začet postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (v 3. točki izreka), za nelegalno gradnjo določil prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) (v 4. točki izreka), navedel, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (v 5. točki izreka) in odločil, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (v 6. točki izreka).

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 29. 6. 2021 zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo inšpekcijskega organa.

Bistvene navedbe strank v postopku upravnega spora

3. Tožnik v tožbi navaja, da je prvostopenjski organ izpodbijano odločbo med drugim utemeljil na 152. členu ZGO-1. Ustavno sodišče Republike Slovenije pa je z odločbo U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017 odločilo, da je 152. člen ZGO-1 v neskladju z Ustavo. Po oceni Ustavnega sodišča je 152. člen ZGO-1 v neskladju s prvim delom drugega odstavka 36. člena Ustave in nedopustno omejuje ustavno pravico do spoštovanja doma, zagotovljeno v prvem odstavku 36. člena Ustave. Tožnik dalje navaja, da je rok za odpravo protiustavnosti že potekel. Odločitev, sprejeta na podlagi 48. člena Zakona o ustavnem sodišču, ima ob smiselni uporabi 43. in 44. člena tega zakona učinek razveljavitve. To pomeni, da je potrebno šteti, da 152. člen ZGO-1 razveljavljen in na njegovi podlagi ni več mogoče izdati nobene odločbe. Do dneva 24. 11. 2017, ko je bila objavljena citirana odločba Ustavnega sodišča, ni bilo pravnomočno odločeno v konkretni upravni zadevi. Iz tega razloga sta odločbi organa prve in druge stopnje nepravilni in nezakoniti, ker se opirata na razveljavljen zakon - 152. člen ZGO-1. Tožnik dalje navaja, da predstavlja nepremičnina, na katero se nanaša izpodbijana odločba, dom tožnika. Njena izvršitev bi predstavljala poseg v pravico tožnika do spoštovanja doma. V skladu z navedenim tožnik meni, da organ prve stopnje določbe 152. člena ZGO-1 v konkretnem upravnem postopku ne bi smel uporabiti.

Tožnik dalje navaja, da je pri pristojnem organu vložil vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za posege, ki jih je tožnik izvedel na zemljiščih 1051/21, 1574/35, 1050/8, 1574/1, 1574/17, 1051/198, 1051/2 in 866/2, vse k.o. ... Nepremičnina, ki stoji na citiranih zemljiških parcelah, predstavlja dom tožnika. Glede na okoliščino, da prostorski akt dopušča gradnjo, kot jo je izvedel tožnik in glede na to, da je tožnik vložil vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja, bi bilo nesorazmerno, če bi se začel postopek izvršbe zaradi odstranitve gradnje.

Tožnik dalje navaja, da sta v povezavi z izvedenimi gradbenimi posegi oba upravna organa zavzela stališče, da je potrebno posege obravnavati kot ločene gradbene posege in da bi bilo pogojno 66. člen Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) mogoče uporabiti samo za stavbo št. ... Tožnik pa meni, da je potrebno vse posege šteti za enoten gradbeni poseg, kar pomeni, da je potrebno šteti, da je bil gradbeni poseg izvršen na podlagi gradbenega dovoljenja in ugotoviti njegova morebitna odstopanja. Organ prve stopnje in organ druge stopnje bi morala vsebinsko preveriti, ali je dopustna uporaba 66. člena GZ za gradbeni poseg kot celoto. V zvezi z vprašanjem dopustnih manjših odstopanj od gradbenega dovoljenja v skladu s 66. členom GZ je organ prve stopnje v konkretnem upravnem postopku kršil tudi uvodna načela, opredeljena v ZUP, konkretno načelo materialne resnice iz 8. člena ZUP. Organ prve stopnje vprašanja dopustnih manjših odstopanj od gradbenega dovoljenja ni pretresal, pa bi ga ob upoštevanju načela materialne resnice moral. V tem pogledu je dejansko stanje v izpodbijani odločbi ugotovljeno nepopolno.

Tožnik dalje navaja, da je izpodbijana odločba za tožnika odločba presenečenja, saj mu nalaga večje breme kot odločba, izdana leta 2015. Tožnik se pri tem sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča II Ips 75/2016.

V preostalem se tožnik sklicuje na svoje navedbe, podane v pritožbi, in navaja, naj se štejejo za sestavni del navedb tožbe.

Tožnik meni, da sta odločbi organov prve in druge stopnje nepravilni in nezakoniti ter sodišču predlaga, naj odločbi organov obeh stopenj odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka z zamudnimi obrestmi.

5. V naknadni pripravljalni vlogi tožnik ponavlja navedbe iz tožbe ter navaja, da je bil v zvezi z odločbo Ustavnega sodišča U-I-64/14 v letu 2018 začet postopek za sprejem novele GZ. V gradivu predloga so bile ocenjene posledice za socialno področje in sicer je navedeno, da bo zakon imel posledice na socialnem področju, saj bo posameznik, če mu bo priznana pravica do spoštovanja doma, še naprej nemoteno bival v nelegalnem objektu; zagotavlja pa se tudi učinkovito sodno varstvo pravice do spoštovanja doma. Tožnik še navaja, da v celoti vztraja pri tožbenih navedbah in tožbenem predlogu.

6. V obravnavani zadevi je odločeno po sodnici posameznici na podlagi prvega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Na glavni obravnavi prisotna stranka na sestavo sodišča ni imela pripomb.

7. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v naslednje listine: - izpodbijano odločbo (A2), drugostopenjsko odločbo (A1), - pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo (A8), - ugotovitveni zapisnik z dne 12. 3. 2020 (A9), vabilo na inšpekcijski pregled z dne 4. 12. 2019 (A10), odločbo Ustavnega sodišča U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017 (A4), pooblastilo (A12) in ostale listine upravnega spisa.

Sodišče pa je zavrnilo dokaze z vpogledom v naslednje listine: inšpekcijsko odločbo z dne 20. 1. 2015 (A3), sodbo I U 1804/2014 (A5), zahtevo za izdajo GD (A6), poštno potrdilo (A7), odločbo z dne 22. 9. 2016, ker gre za nerelevantne dokaze. Zavrne se tudi dokaz z vpogledom v spletne strani, ker sta dokaza nerelevantna.

8. Pooblaščenec tožnika zavrnitvi dokazov, kot izhaja iz zapisnika glavne obravnave, ni nasprotoval.

10. V obravnavani zadevi je predmet sodne presoje odločitev v dokončni odločbi, ki jo je sprejel inšpekcijski organ na podlagi 152. člena ZGO-1, da mora tožnik kot inšpekcijski zavezanec takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo dveh stanovanjskih objektov, bazena in opornega zidu, ki se nahajajo na zahodnem delu zemljišča s parc. št. 1051/21 k.o. ..., ker se gradnja izvaja brez gradbenega dovoljenja, in da mora tožnik nelegalno gradnjo odstraniti do 30. 4. 2021 na svoje stroške in vzpostaviti prejšnje stanje, ker bo sicer sledila prisilna izvršba.

11. Tožnik ugovarja, da nepremičnina, na katero se nanaša inšpekcijski ukrep, predstavlja njegov dom; zato glede na odločbo Ustavnega sodišča U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, s katero je ugotovljeno, da sta 152. in 156.a člen ZGO-1 v neskladju z Ustavo, ter je tudi že pretekel rok za odpravo ugotovljene protiustavnosti, inšpekcijski organ izpodbijane odločbe na 152. člen ZGO-1 ne bi mogel opreti. Ker je tožnik že vložil vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja, bi bilo tudi nesorazmerno, če bi se začel postopek izvršbe zaradi odstranitve gradnje. Dalje ugovarja, da bi moral inšpekcijski organ vse gradbene posege šteti kot enoten gradbeni poseg ter ga obravnavati ob uporabi 66. člena GZ. Dalje meni, da mu inšpekcijski organ nedopustno nalaga večje breme kot v letu 2015 izdana inšpekcijska odločba. Zaključno se sklicuje na svoje navedbe v pritožbi in navaja, naj se štejejo za sestavni del tožbenih navedb.

Inšpekcijski ukrepi v primeru nelegalne gradnje

, je določeno, da v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Ustavno sodišče je z odločbo U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017 za 152. člen ZGO-1 in 156.a člen, k

i ureja odlog izvršbe inšpekcijskih ukrepov v primeru nelegalne gradnje

, odločilo, da sta v neskladju z Ustavo, ker ureditev inšpekcijskega postopka pri nelegalni gradnji v navedenih členih ne zagotavlja, da bi poseg v pravico do spoštovanja doma zaradi odstranitve objekta temeljil na sodni odločbi, s katero bi sodišče presojalo sorazmernost posega. Razlogovalo je, da navedeni določbi nedopustno omejujeta ustavno pravico do spoštovanja doma, zagotovljeno v prvem odstavku 36. člena Ustave. Ker bi zgolj ugotovitev protiustavnosti pomenila možnost nadaljnjih nedopustnih posegov v pravico do spoštovanja doma, je Ustavno sodišče določilo tudi način izvršbe: določilo je, da

je do odprave ugotovljene protiustavnosti inšpekcijskim zavezancem zoper dokončen sklep o zavrnitvi odloga izvršbe iz 156.a člena ZGO-1 zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu ter da vložitev predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1, vložitev pritožbe zoper sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe iz 156.a ZGO-1 in vložitev tožbe na Upravno sodišče zadržijo izvršitev inšpekcijskega ukrep iz 152. člena ZGO-1, pri čemer se sme izvršba odložiti večkrat.

13. Glede na navedeno uporaba 152. člena ZGO-1 (v povezavi s prvim odstavkom 106. člena Gradbenega zakona) v predmetnem inšpekcijskem postopku ne posega nedopustno v tožnikov pravni položaj. Sploh pa je tožnik pred izvršbo izpodbijane inšpekcijske odločbe varovan z določbami 104. in 105. člena GZ-1, ki urejata

odlog izvršbe zaradi nesorazmernosti posega inšpekcijskega ukrepa v dom in sodno presojo nesorazmernosti posega inšpekcijskega ukrepa v dom.

Po ureditvi v 105. členu GZ-1 se v okviru sodne presoje nesorazmernosti posega inšpekcijskega ukrepa v dom upošteva tudi, ali si je predlagatelj prizadeval pridobiti ustrezna dovoljenja za odpravo nelegalnosti objekta. Pri tem sodišče poudarja, da je v 128. členu GZ-1 določeno, da se predlog za odlog izvršbe iz 104. in 105. člena GZ-1 lahko vloži tudi v postopkih izvršbe, ki so se začeli pred začetkom uporabe tega zakona (to je 1. 6. 2022), če inšpekcijski ukrep do začetka uporabe tega zakona še ni bil izvršen (peti odstavek).

14. Tožnik neutemeljeno ugovarja tudi, da bi moral inšpekcijski organ vse gradbene posege šteti kot enoten gradbeni poseg ter ga obravnavati ob uporabi 66. člena GZ. Že drugostopenjski organ je tožniku pravilno razložil, da se 66. člen GZ lahko uporabi samo za objekte, za katere je pridobljeno gradbeno dovoljenje, saj to izrecno izhaja iz prvega odstavka tega člena ("da so pri izvajanju gradnje v času veljavnosti gradbenega dovoljenja dopustna manjša odstopanja od gradbenega dovoljenja in potrjene dokumentacije za pridobitev gradbene dokumentacije"). Vendar so za uporabo 66. člena GZ določeni še drugi pogoji, npr. dopustna so le manjša odstopanja od gradbenega dovoljenja, ki jih pred izvedbo mora projektant potrditi vnaprej in jih mora nadzornik vpisati v gradbeni dnevnik, itd. - pogojev po tem členu pa tožnik ni izkazal. Od njegovih nelegalnih objektov pa je le objekt - stavba št. ... zgrajen v neskladju z gradbenim dovoljenjem, preostali gradbeni objekti pa so bili grajeni brez gradbenega dovoljenja. To velja tudi za objekt št. ... Za ta objekt je že v ugotovitvenem zapisniku z dne 12. 3. 2020, ki ga je tožnik po pooblaščencih izkazano prejel 2. 6. 2020, ugotovljeno, da gre za nelegalen objekt, zgrajen brez gradbenega dovoljenja, pa zoper ugotovitve ni ugovarjal. Kot nelegalen je objekt obrazloženo opredeljen v izpodbijani inšpekcijski odločbi v obrazložitvi k tč. 1 do 2 izreka. Enako velja za bazen in oporni zid. Tako da tožnik neutemeljeno ugovarja tudi, da dejansko stanje glede njegovih objektov, obravnavanih kot nelegalne gradnje, ni bilo pravilno ugotovljeno.

15. Sodišče kot neutemeljene presoja tudi navedbe tožnika, da mu inšpekcijski organ nedopustno nalaga večje breme kot pred tem v letu 2015 izdana inšpekcijska odločba. Inšpekcijski organ je po presoji sodišča namreč mogel z izpodbijano odločbo izreči inšpekcijski ukrep - glede na ugotovitve inšpekcijskega postopka - za vse nelegalne gradnje. In zoper to odločbo ima tožnik zagotovljeno sodno varstvo, tako da z izdaj0 druge odločbe ni nedopustno poseženo v njegov pravni položaj. Postopek, v katerem je bila izdana odločba z dne 20. 1. 2015 (za le nekatere od tožnikovih nelegalnih objektov), pa bo moral biti zaključen ločeno od navedene zadeve, in tožniku bo moralo biti v navedenem postopku tudi zagotovljeno ustrezno pravno varstvo.

16. Kolikor tožnik uveljavlja, naj se kot del tožbenih navedb upoštevajo tudi njegove navedbe v pritožbi zoper izpodbijano inšpekcijsko odločbo, pa sodišče odgovarja, da je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo, pri reševanju katerega sodišče upošteva zgolj v tožbi podane navedbe (prvi odstavek 30. člena ZUS-1). Pritožbene navedbe kot del tožbene vsebine torej ne morejo biti upoštevne.

17. Ker je sodišče presodilo, da so tožbene navedbe neutemeljene, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

18. Tožnikov stroškovni zahtevek pa je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče (med drugim) tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Gradbeni zakon (2021) - GZ-1  - člen 104, 105

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.