UPRS Sklep I U 1586/2025-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-09-22

posredovanje delovne sile - odvzem dovoljenja za opravljanje dejavnosti - začasna odredba ZUS-1 - pogoji za izdajo začasne odredbe - težko popravljiva škoda - neprerekana dejstva - izdaja začasne odredbe

Upoštevna težko popravljiva škoda je podana, če je verjetno izkazan poseg v opravljanje dejavnosti, ki bi tožečo stranko pomembno prizadeval. Za izdajo začasne odredbe v takem primeru ni treba, da bi družba že prenehala s poslovanjem oziroma bi bil stečaj že uveden, saj bi bila s tem nepopravljiva škoda dejansko že povzročena. Zadostuje, da stranka s stopnjo verjetnosti izkaže, da je grozeči stečaj ali nevarnost skorajšnjega prenehanja poslovanja neposredna posledica (izvršitve) akta, ki ga izpodbija s tožbo v upravnem sporu.

I. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi in se izvršitev 1. in 2. točke izreka odločbe Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 11002-35/2025-2611-3 z dne 28. 8. 2025 odloži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

II. Odločitev o stroških zahteve za izdajo začasne odredbe si sodišče pridrži za končno odločitev.

1. Tožeča stranka je vložila tožbo, s katero izpodbija odločbo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 11002-35/2025-2611-3 z dne 28. 8. 2025. Tožena stranka je s to odločbo tožeči stranki odvzela dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in jo izbrisala iz registra domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in hkrati odločila, da lahko tožeča stranka ponovno pridobi dovoljenje za opravljanje te dejavnosti po poteku treh let od dneva dokončnosti odločbe. Kot razlog za svojo odločitev tožena stranka navaja, da tožeča stranka od 31. 5. 2025 do 2. 7. 2025 ni imela veljavne bančne garancije in tako ni ves čas opravljanja dejavnosti izpolnjevala pogoja razpolaganja z veljavno bančno garancijo. Iz določbe drugega odstavka 164. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD) izhaja, da mora delodajalec za zagotavljanje dela pogoje iz druge do šeste alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD izpolnjevati ves čas opravljanja dejavnosti.

2. Tožeča stranka zoper odločbo vlaga tožbo, s katero predlaga, naj sodišče odpravi odločbo tožene stranke in ji vrne zadevo v ponovno odločanje, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka. Hkrati s tožbo tožeča stranka vlaga tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero predlaga, naj sodišče zadrži izvršitev 1. in 2. točke izreka izpodbijane odločbe, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka v zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe. V zahtevi za izdajo začasne odredbe se uvodoma sklicuje na sodne odločbe upravnega in vrhovnega sodišča, iz katerih izhaja, da je bilo predlogom za izdajo začasne odredbe v primerljivih primerih že ugodeno, če je predlagatelj izkazal, da predstavlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev uporabniku skoraj izključen vir prihodkov. Sklicuje se tudi na sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 109/2022 z dne 28. 4. 2022, iz katerega izhaja stališče, da je težko popravljiva škoda pravni osebi izkazana tudi s tem, če ne more uresničiti svojih poslovnih načrtov oziroma izpolniti že dogovorjenih pogodbenih obveznosti, kar pomembno posega v njeno poslovanje. Iz sodne prakse Vrhovnega sodišča tudi izhaja, da ni treba, da bi družba že prenehala s poslovanjem oziroma bi bil stečaj že uveden, saj bi bila s tem nepopravljiva škoda dejansko že povzročena.

3. Tožeči stranki nastaja škoda že od vročitve izpodbijane odločbe dalje, ker ji je onemogočeno opravljati njeno poglavitno gospodarsko dejavnost. Dejavnost zagotavljanja dela delavcev uporabniku predstavlja primarno in poglavitno ter dejansko izključno dejavnost tožeče stranke. V letu 2025 je ustvarila 1.119.782,47 EUR prihodkov od prodaje proizvodov in storitev na domačem trgu, od tega 1.098.823,83 EUR iz naslova dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku. V letu 2024 pa je tožeča stranka ustvarila 2.052.901,85 EUR prihodkov od prodaje proizvodov in storitev na domačem trgu, od tega 2.008.956,14 EUR iz naslova dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku. To oboje izhaja iz priloženih konto kartic za posamezne uporabnike. To pomeni, da je dejavnost zagotavljanja dela delavcev uporabniku v letu 2025 predstavljala 98,12 % prometa, v letu 2024 pa 97,86 % prometa. Tožeča stranka je 3. 9. 2025 zaposlovala 64 delavcev, od tega je 62 delavcev zaposlovala zaradi napotitve uporabnikom. Glede na vse navedeno bi izvršitev odločbe pomenila padec praktično celotnega prihodka tožeče stranke. Gre za bistven poseg v praktično edino dejavnost tožeče stranke, ki bi jo bistveno prizadel, vsled česar je izkazana težko popravljiva škoda. Izvršitev odločbe bi glede na navedeno v kratkem času nedvomno privedla do likvidacije oziroma stečaja, saj tožeča stranka ne bi več imela prilivov za kritje svojih stroškov. Takšna škoda bi bila nepopravljiva. V primeru izvršitve izpodbijane odločbe bi tožeča stranka bila primorana zaključiti pogodbe o zaposlitvi z napotenimi delavci, posledično pa bi tako zaposlitev izgubilo vsaj 62 zaposlenih delavcev, v primeru likvidacije in stečaja pa vseh 64 zaposlenih. Tožeča stranka ne razpolaga z nikakršnimi osnovnimi sredstvi, s katerimi bi lahko zaposlenim zagotovila drugo primerno delovno mesto. Delavci bi bili upravičeni do odpravnine, kar bi predstavljalo še dodatno finančno breme za tožečo stranko in strošek, ki ga brez prihodkov iz njene poglavitne dejavnosti ne bi mogla kriti. Izvršitev odločbe bi za tožečo stranko pomenila tudi neizpolnitev pogodbenih obveznosti do uporabnikov - poslovnih partnerjev, s katerimi ima sklenjene pogodbe za daljše časovno obdobje. V primeru izvršitve odločbe tožeča stranka ne more več izpolnjevati svojih pogodbenih zavez, kar bi imelo za posledico, da bi uporabniki poiskali druge delodajalce, ki zagotavljajo delo delavcev uporabnikom. Izvršitev odločbe bi privedla tudi do izgube ugleda in zaupanja tožeče stranke. Vse navedeno predstavlja absolutno nepopravljivo škodo, ki bo nastala neposredno zaradi izvršitve izpodbijane odločbe.

4. Ker mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank tožeča stranka s tem v zvezi pojasnjuje, da k predlogu za izdajo začasne odredbe prilaga tudi veljavno bančno garancijo z dne 3. 7. 2025, katere trenutna veljavnost je do 30. 6. 2028. Tudi v času izdaje izpodbijane odločbe je tožeča stranka izpolnjevala vse pogoje za svojo dejavnost. Tožena stranka bo lahko kljub izdani začasni odredbi še naprej ves čas nadzorovala tožečo stranko v smislu, ali izpolnjuje zakonsko določene pogoje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku. Tudi iz tega razloga javna korist v primeru izdaje začasne odredbe ne bi bila prizadeta. Začasna odredba bi bila pa tudi v prid javnemu interesu, saj bi zaposleni pri tožeči stranki ohranili svojo zaposlitev.

5. Tožena stranka v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe pojasnjuje razloge, zaradi katerih je izdala izpodbijano odločbo in navaja, da se z odvzemom dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in z izbrisom iz registra zavaruje javni interes in javna korist ter posledično interes tožene stranke, saj delodajalci za zagotavljanje dela, katerim je tožena stranka izdala dovoljenje, ne smejo kršiti zakonodaje. Vztraja pri navedbah, ki izhajajo iz odločbe o odvzemu dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in izbrisa iz registra in sicer, da tožeča stranka v skladu z zakonskimi določbami zaključi s posli. Odločba je že izvršena, kar pomeni, da je bilo tožeči stranki dovoljenje odvzeto in da je bil opravljen izbris iz registra. Sprašuje se, kako se izvršitev odločbe lahko odloži, če je odločba že izvršena. Nadalje se sprašuje, ali to pomeni, da se stranki izda novo dovoljenje za opravljanje dejavnosti. Postavlja se tudi vprašanje, kako urediti stanje, če stranka ne sme več opravljati dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku od dneva dokončnosti odločbe oziroma kako urediti vzajemne pravice in obveznosti med toženo in tožečo stranko od dokončnosti odločbe dalje. Meni, da niso podani razlogi za izdajo začasne odredbe.

6. Sodišče je zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo iz naslednjih razlogov:

7. Na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče v skladu z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

8. Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zato že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma oblike škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda zanjo težko popravljiva.

9. Sodišče je presodilo, da je tožeča stranka dovolj konkretno navedla, zakaj bi v primeru izvršitve akta zanjo nastala težko popravljiva škoda. Sledilo je njenim navedbam, da zagotavljanje dela delavcev uporabniku predstavlja njeno primarno in poglavitno ter skoraj izključno dejavnost, saj je to svojo trditev podkrepila s konkretnimi številkami in s predložitvijo ustreznih dokazov (priloženih konto kartic). Prav tako je v zadostni meri utemeljila razlog nepopravljive škode z navedbo števila zaposlenih delavcev, od katerih jih je večino zaposlovala zaradi napotitve uporabnikom. Tudi po presoji sodišča bi z izvršitvijo odločbe prišlo do bistvenega posega v skoraj edino dejavnost tožeče stranke, kar nedvomno zanjo predstavlja težko popravljivo škodo. Obstaja tudi verjetnost, da bi zaradi tega lahko prišlo do likvidacije oziroma stečaja, ker tožeča stranka ne bi več imela prilivov za kritje svojih stroškov. Sodišče je sledilo tudi temu, da bi v primeru izvršitve izpodbijane odločbe bila primorana tožeča stranka zaključiti pogodbe o zaposlitvi z napotenimi delavci ter da bi uporabniki poiskali druge delodajalce, ki zagotavljajo delo delavcev uporabnikom. Tudi v primeru uspeha s tožbo uporabniki ne bi ponovno začeli sodelovati s tožečo stranko, saj bi v vmesnem času že poiskali drugega ponudnika teh storitev.

10. Iz vseh zgoraj navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je tožeča stranka izkazala pogoj nastanka težko popravljive škode, saj jo je utemeljila s konkretnimi podatki in s predložitvijo ustreznih dokazov. V zvezi z navedbami tožene stranke v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe sodišče ugotavlja, da tožena stranka konkretno ne oporeka navedbam tožeče stranke o tem, da zagotavljanje dela delavcev uporabniku predstavlja primarno in poglavitno ter skoraj izključno dejavnost tožeče stranke, ne oporeka konkretno navedenim podatkom, ki se nanašajo na to trditev, ne oporeka trditvam, da obstaja verjetnost, da bi zaradi izvršitve odločbe lahko prišlo do likvidacije oziroma stečaja in ne oporeka trditvam, da bi uporabniki poiskali druge delodajalce, ki zagotavljajo delo delavcem uporabnikom. V skladu z drugim odstavkom 214. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pa se šteje, da se dejstva, ki jih tožena stranka ne zanika, štejejo za priznana. Tožena stranka zgolj na splošno oporeka navedbam tožeče stranke v zahtevi za izdajo začasne odredbe.

11. Sodišče nadalje še pojasnjuje, da je v povsem primerljivi zadevi Vrhovno sodišče s sklepom I Up 38/2023 z dne 1. 2. 2023 zahtevi za izdajo začasne odredbe že ugodilo. V tem sklepu je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da je upoštevna škoda podana, če je verjetno izkazan poseg v opravljanje dejavnosti, ki bi tožečo stranko pomembno prizadeval. Nadalje je v tem sklepu navedeno, da je Vrhovno sodišče že izpostavilo, da za izdajo začasne odredbe v takem primeru ni treba, da bi družba že prenehala s poslovanjem oziroma bi bil stečaj že uveden, saj bi bila s tem nepopravljiva škoda dejansko že povzročena. Zadostuje, da stranka s stopnjo verjetnosti izkaže, da je grozeči stečaj ali nevarnost skorajšnjega prenehanja poslovanja neposredna posledica (izvršitve) akta, ki ga izpodbija s tožbo v upravnem sporu (točka 10 obrazložitve citiranega sklepa). Nadalje je Vrhovno sodišče v tem sklepu še navedlo, da tožena stranka utemeljuje javni interes za zakonsko ureditev, ki je bila podlaga za odvzem dovoljenja, ne pa, da bo z odložitvijo učinkov izpodbijane odločbe za določen čas nesorazmerno poseženo v javno korist (točka 12 obrazložitve citiranega sklepa).

12. Ker po presoji sodišča za izdajo začasne odredbe zadostujejo že predloženi listinski dokazi, sodišče v tej fazi postopka - ko se odloča le o zahtevi za izdajo začasne odredbe - ni izvajalo še dodatnih dokazov z zaslišanjem oseb, kot je to predlagala tožeča stranka.

13. Odložitev izvršitve izpodbijane odločbe pa tudi ne nasprotuje javni koristi. Javna korist namreč v ničemer ne more biti prizadeta, če bo tožeča stranka še naprej opravljala svojo dejavnost, saj je s predložitvijo bančne garancije izkazala, da izpolnjuje vse pogoje za nadaljnje opravljanje svoje dejavnosti. V tem postopku pa tudi ne sodeluje stranka z nasprotnim interesom, v korist katere bi izdana začasna odredba lahko posegla.

14. V zvezi s pomisleki tožene stranke, kako naj se izvršitev izpodbijane odločbe odloži, pa sodišče pojasnjuje, da odložitev izvršitve izpodbijane odločbe pomeni, da od izdaje začasne odredbe dalje pa do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu odločba ne učinkuje več, kar pomeni, da je odvzem dovoljenja zadržan, torej da tožeča stranka obdrži dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku.

15. Iz vseh navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da so v obravnavani zadevi podani pogoji za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1.

16. Tožeča stranka je v zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe priglasila tudi stroške postopka. Vsi stroški, ki so nastali s predlogom za izdajo začasne odredbe, so del stroškov upravnega spora in o tem, kdo bo nosil stroške tega spora, vključno s stroški, nastalimi v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe, bo sodišče lahko odločilo šele, ko bo znan končni uspeh strank v postopku v tej zadevi. Iz navedenih razlogov bo sodišče o vseh stroških postopka odločalo ob izdaji končne odločbe.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.