UPRS Sklep IV U 80/2024-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-01-08

upravna stvar - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zakup kmetijskih zemljišč - obvestilo - zakupna pogodba

Obvestilo, s katerim je Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS obvestil subjekte, ki so sprejeli javno objavljeno ponudbo za oddajo kmetijskih zemljišč v lasti države v zakup, o izboru prednostnega upravičenca, s katerim bo sklenjena zakupna pogodba, po svoji vsebini ne predstavlja odločitve o kakšni pravici ali pravni koristi tožeče stranke (ali kateregakoli drugega sprejemnika ponudbe) v smislu 2. člena ZUS-1. Upravno sodišče je zato tožbo kot nedopustno zavrglo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim obvestilom št. 47801-1059/2023-19 PPL z dne 20. 3. 2024 je Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju tožena stranka ali Sklad) obvestil ponudnike, ki so oddali prijavo na ponudbo za oddajo kmetijskih zemljišč v zakup, ki je bila na oglasni deski Upravne enote Slovenske Konjice od 1. 2. 2024 do 16. 2. 2024, med drugim tudi tožečo stranko, da je bil za zakupnika kmetijskih zemljišč na parc. št. 130/1 in 131/3 vse k.o. A. izbran B. B., za parc. št. 663/1 k.o. A. pa C. C. Za izbranega zakupnika se je to obvestilo štelo kot obvestilo o dodelitvi, za vse ostale prejemnike obvestila (med katerimi je tudi tožeča stranka) pa kot obvestilo o nedodelitvi zemljišča v zakup. V obvestilu so bili prejemniki še opozorjeni, da imajo v skladu s četrtim odstavkom 8. člena Pravilnika o zakupu kmetij in kmetijskih zemljišč (v nadaljevanju Pravilnik) možnost podati ugovor v roku 8 dni od dneva prejema izpodbijanega obvestila.

2. Zoper navedeno obvestilo je tožeča stranka vložila ugovor, na katerega je Komisija za ugovore in licitacije pri Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije odgovorila v dopisu št. 47801-1059/2023 z dne 25. 4. 2024, v katerem je ugovor kot neutemeljen zavrnila.

3. Zoper izpodbijano obvestilo je tožeča stranka vložila tožbo v kateri sodišču predlaga, da tožbi ugodi ter odpravi izpodbijano obvestilo in Odgovor na ugovor zoper izpodbijano obvestilo, zahteva pa tudi vrnitev stroškov postopka. Iz tožbenih navedb izhaja, da naj bi tako tožeča stranka kot izbrani zakupnik, B. B. imela prednostno pravico do zakupa po Zakonu o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ). Tožena stranka bi naj v izpodbijanem obvestilu povzela napačne ugotovitve. Izbrani zakupnik namreč ne izpolnjuje pogojev za pridobitev statusa kmeta (27. člen ZKZ), saj ima namreč že več let prazen hlev, je brez živine in ne izvaja kmetijske dejavnosti, zato ne more uveljaviti prednostne pravice do zakupa zemljišč. Tožeča stranka nadalje še zatrjuje, da je odločba UE Slovenske Konjice št. 330-77/2024-6247 z dne 12. 2. 2024 nepravilna in temelji na neresničnih podatkih izbranega zakupnika. Tožeča stranka v tistem postopku ni bila stranka upravnega postopka in zato ni mogla uveljavljati ugovorov v zvezi z zmotnimi ugotovitvami UE Slovenske Konjice. Nadalje tožeča stranka še navaja, da glede prednosti izbranega zakupnika, in sicer večja zaokrožena strnjena površina v lasti ali zakupu, kot to določa 5. točka prvega odstavka 6. člena Pravilnika, tožena stranka to pravilo ni pravilno upoštevala. Tožeča stranka bi naj namreč imela bistveno večjo površino kmetijskih zemljišč. Tožena stranka pa tudi ni upoštevala 1. točke prvega odstavka 6. člena Pravilnika, ki se nanaša na kriterij glede površin na vodovarstvenem območju. Tožeča stranka toženi stranki nadalje še očita, da je svojo odločitev glede izbranega ponudnika oprla na to, da je izbrani ponudnik že obstoječi zakupnik in ima zato pravico do zakupa z boljšim vrstnim redom kot tožeča stranka, ki je zgolj lastnik sosednjega mejnega zemljišča. Tožena stranka naj bi pri tem spregledala, da izbrani ponudnik ne izpolnjuje pogoja za pridobitev statusa kmeta, ki je predpogoj za uveljavljanje prednostne pravice do zakupa, zato je določitev tožene stranke napačna. Tožeča stranka sodišču predlaga, da odloči kot je zahtevala uvodoma.

5. Na podlagi prvega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt pa je po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

6. Po navedeni določbi je upravna stvar odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava, za upravno stvar pa se šteje tudi, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo, oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari.

7. V obravnavani zadevi tožeča stranka izpodbija obvestilo, s katerim je Sklad subjekte, ki so sprejeli javno objavljeno ponudbo za oddajo kmetijskih zemljišč v lasti države v zakup, obvestil o izboru prednostnega upravičenca po določbi drugega odstavka 27. člena ZKZ, s katerim bo sklenjena zakupna pogodba. Obvestilo po presoji sodišča po svoji vsebini ne predstavlja odločitve o kakšni pravici ali pravni koristi tožeče stranke (ali kateregakoli drugega sprejemnika ponudbe) v smislu 2. člena ZUS-1. Pri izboru prednostnega zakupnega upravičenca, s katerim bo sklenjena zakupna pogodba, namreč Sklad ni odločal oblastno v upravni stvari na področju upravnega prava, predpisi, ki urejajo postopek izbora zakupnika, pa tudi ne določajo, da organ v zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo. Da bi bilo zaradi varstva javnega interesa treba v zadevi voditi upravni postopek, pa ne izhaja niti iz narave stvari.

8. Pravna razmerja, ki nastanejo pri zakupu kmetijskih zemljišč, ureja zaradi posebnosti zakupa teh zemljišč specialno ZKZ v IV. poglavju z naslovom: "Zakup kmetijskih zemljišč" (členi od 26 do 38), ki predstavlja v odnosu do splošnega obligacijskega zakonika poseben predpis.

To izrecno izhaja tudi iz petega odstavka 27. člena ZKZ, ki določa, da se za zakupna razmerja po tem zakonu uporabljajo določbe zakona o obligacijskih razmerjih, kolikor s tem zakonom ni drugače odločeno. ZKZ v 26. členu določa predmet zakupa, vsebino zakupne pogodbe ter njeno obliko, v drugem, tretjem in četrtem odstavku 27. člena določa vrstni red prednostnih zakupnih upravičencev, v šestem odstavku 27. člena pa ZKZ določa tudi posebnost, ki velja v primeru, ko so predmet zakupa nepremičnine, ki so v lasti Republike Slovenije. V takšnem primeru namreč dovoljenje upravne enote pri izbiri zakupnika ni potrebno. S kmetijskimi zemljišči, ki so v lasti Republike Slovenije, po Zakonu o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju ZSKZ) gospodari Sklad (prvi odstavek 2. člena ZSKZ), gospodarjenje pa po izrecni zakonski določbi zajema tudi upravljanje, v okvir katerega sodi (poleg ostalega) oddajanje zemljišč v zakup (tretji odstavek 2. člena ZSKZ). Obveznosti in pravice zakupodajalca in zakupnika pa so v splošnem urejene v OZ v X. poglavju z naslovom: "Zakupna (najemna) pogodba" (členi od 587 do 618).

9. Iz navedenih zakonskih določb izhaja, da pravice in obveznosti strank iz naslova zakupne pogodbe v celoti urejajo predpisi s področja obligacijskega prava, kar velja tudi v primeru, kakršen je obravnavani, ko so predmet zakupa kmetijska zemljišča v lasti države. Varstvo teh pravic, ki sodijo na področje civilnopravnih razmerij, je zato strankam zagotovljeno pred sodišči splošne pristojnosti in ne v upravnem sporu.

To potrjuje tudi sodna praksa civilnih sodišč, v skladu s katero ima neizbrani kandidat, ki je sprejel ponudbo za oddajo kmetijskih zemljišč v zakup, na voljo tožbo, ki jo lahko vloži pred sodiščem splošne pristojnosti, v kateri od sodišča zahteva, da zakupno pogodbo, sklenjeno med Skladom in izbranim kandidatom, razveljavi ter Skladu naloži, da zakupno pogodbo sklene z njim kot prednostnim zakupnim upravičencem.

10. Vrhovno sodišče RS je zavzelo stališče, da aktov poslovanja ni mogoče šteti za upravne odločbe, saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih oseb na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUP). Ti akti so izdani v postopkih upravljanja z javnim premoženjem in ne pomenijo oblastvenega ravnanja, temveč ravnanje tožene stranke kot vsakega drugega lastnika. Gre za upravljanje s premoženjem Republike Slovenije. Zakonodajalec je namreč Sklad ustanovil z ZSKZ in mu podelil pooblastilo, da gospodari s kmetijskimi zemljišči in kmetijami v lasti Republike Slovenije (prvi odstavek 2. člena ZSKZ). Gospodarjenje pa obsega razpolaganje in upravljanje, ki vključuje tudi oddajanje v zakup. Država je s tem eno izmed svojih neoblastnih funkcij (upravljanje nepremičnega premoženja) prenesla na Sklad, ki opravlja svoje naloge v imenu Republike Slovenije in za njen račun (peti odstavek 2. člena ZSKZ). Pri tem pa ne ZSKZ, ne ZKZ in tudi ne Pravilnik ne določajo, da Sklad za postopek izbire zakupnika vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo. Zaradi navedenega Sklad na podlagi določb ZSKZ glede oddajanja kmetijskih zemljišč v zakup ni nosilec javnega pooblastila, na podlagi katerega izdaja upravne akte.

11. Ker torej akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt v smislu 2. člena ZUS-1, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, sodno varstvo pravic v zvezi s sklenitvijo zakupnega razmerja pa je tožeči stranki zagotovljeno pred sodiščem splošne pristojnosti, je Upravno sodišče iz razloga po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo kot nedopustno zavrglo.

12. Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Ker je sodišče tožbo zavrglo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1.

Točka 17. odločbe Ustavnega sodišča RS št. U-I-176/94-19 z dne 5. 10. 1995.

Sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 861/2003 z dne 28. 9. 2005.

Na primer sklep Višjega sodišča v Kopru opr. št. Cp 543/2008 z dne 18. 3. 2009 in sodba opr. št. I Cp 578/2019 z dne 5. 5. 2020 ter sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. II Ips 88/2020 z dne 13. 1. 2021 ter sodba opr. št. II Ips 144/2019 z dne 29. 5. 2020.

Sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 194/2021 z dne 3. 11. 2021.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 27, 27/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.