UPRS Sodba I U 1467/2023
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2026-02-18

dovoljenje za opravljanje dejavnosti - odvzem dovoljenja - zagotavljanje dela delavcev drugemu uporabniku - izbris iz registra - izpolnjevanje pogojev za opravljanje dejavnosti - bančna garancija - predložitev garancije - pravica do izjave

Sam rok predložitve bančne garancije po zakonski normi ni bistven, ampak je bistven čas njene veljavnosti. Bistveno je torej, da bančna garancija velja neprekinjeno, tj. za ves čas opravljanja dejavnosti.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 11002-54/2023-1 z dne 15. 9. 2023 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v 15-ih dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo odločila, da se tožnici odvzame dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in se jo izbriše iz registra domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, ki ga vodi Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (1. točka izreka) in da lahko tožnica ponovno pridobi dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, na podlagi katerega se vpiše v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, ki ga vodi Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, po poteku treh let od dneva dokončnosti te odločbe (2. točka izreka). Ugotovila je, da v postopku niso nastali posebni stroški (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica 30. 1. 2015 pridobila dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku. Toženka navaja, da mora delodajalec po drugem odstavku 164. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD) ves čas izpolnjevati pogoje za opravljanje te dejavnosti. Eden od teh pogojev je tudi veljavna bančna garancija v višini najmanj 30.000,00 EUR. Ugotavlja, da je tožnici veljavnost bančne garancije 30. 6. 2023 potekla in da do tedaj ni predložila nove, kot to določa drugi odstavek 5. člena Pravilnika za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku (v nadaljevanju Pravilnik). Zato ji je dovoljenje odvzela. Za tak primer ZUTD določa, da lahko delodajalec pridobi novo dovoljenje za opravljanje dejavnosti po poteku treh let.

3. Tožnica je zoper navedeno odločbo vložila tožbo. V njej zatrjuje, da bi jo morala toženka seznaniti z ugotovitvami o nepravilnostih in jo pozvati, da jih v danem roku odpravi. Odločba je nezakonita tudi zato, ker ji ni bila dana pravica do izjave. Poleg tega je toženka zmotno uporabila predpis, saj je bistveno, da delodajalec predloži bančno garancijo, ki pokriva celotno obdobje njegove dejavnosti, brez prekinitev. To je tožnica storila. Res je, da je bančno garancijo predložila po elektronski pošti dne 6. 10. 2023 vendar z veljavnostjo od 1. 7. 2023. Predložila bi jo že pred izdajo odločbe, če bi ji bila dana pravica do izjave.

4. Uveljavlja še, da sta druga in tretja alineja tretjega odstavka 172. člena ZUTD v zvezi z drugim odstavkom 5. člena Pravilnika, če se razlagajo tako, da zgolj nepredložitev bančne garancije pomeni neizpolnjevanje pogojev za opravljanje dejavnosti, v neskladju s 74. in 2. členom Ustave. Zakonodajalec namreč lahko omeji svobodno gospodarsko pobudo le v skladu s splošnim načelom sorazmernosti. Namen bančne garancije je, da so varovani morebitni denarni zahtevki delavcev, kar je v javno korist. Trdi, da ni v skladu z načelom sorazmernosti, če delodajalcu ni omogočeno, da nepravilnost odpravi v postavljenem roku. V neskladju z Ustavo naj bi bila tudi tretja alineja šestega odstavka 172. člena ZUTD, ki za primer, ko delodajalcu poteče garancija in mu preneha dovoljenje, določa tri letno prepoved opravljanja dejavnosti, brez pravice do ponovnega vpisa naslednja 3 leta, ne da bi imel delodajalec pravico do odprave pomanjkljivosti. Gre za kazensko sankcijo, glede katere tožnici niso bila dana na voljo ustrezna procesna jamstva iz 29. člena Ustave. Sankcija je po njenem prepričanju nesorazmerna in prekomerno posega v svobodo podjetništva iz 74. člena Ustave. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in podrejeno, da jo odpravi in vrne toženki v ponovni postopek. Če bi sodišče presodilo, da ustavno skladna razlaga ni mogoča, predlaga, da postopek prekine in začne postopek za oceno ustavnosti spornih določil ZUTD.

5. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da ni kršila 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj ugotovitev dejanskega stanja ni bila nejasna in izjava tožnice ne bi mogla vplivati na drugačno odločitev. Trdi, da v času od 1. 7. 2023 do 5. 10. 2023 ne bi mogla podati zahteve za vnovčitev bančne garancije, ker z njo ni razpolagala in bi ji zaradi navedenega nastala škoda. Tretja alineja tretjega odstavka 172. člena ZUTD se po njenem mnenju v primeru neizpolnjevanja pogojev za opravljanje dejavnosti ne uporablja. Tožnici svobodna gospodarska pobuda ni kršena, saj ZUTD predpisuje način izvrševanja te pravice. S temi določbami je učinkovito varovana javna korist. Določba naj ne bi bila kaznovalna, zato ni v neskladju z 29. členom Ustave. Predlaga zavrnitev tožbe.

6. Tožnica v obširni pripravljalni vlogi vztraja, da zakon ne določa roka za predložitev bančne garancije in da je bistveno, da zajema celotni čas poslovanja delodajalca. Garancijo, ki pokriva vse obveznosti od 1. 7. 2023 dalje, pa je predložila. Ugovarja temu, da naj bi bili izpolnjeni pogoji za izdajo odločbe po skrajšanem postopku. Ne oporeka omejitvi svobodne gospodarske pobude kot taki in niti legitimnosti cilja, ki ga zasleduje, pač pa omejitev ni skladna z načelom sorazmernosti, če se 164 in 172. člen ZUTD razlagata tako, kot ju razlaga toženka. Tožnici bi morala biti dana možnost izjave že zato, ker s protiustavno razlago zakona ni bila vnaprej seznanjena.

8. Po drugi alineji tretjega odstavka 172. člena ZUTD ministrstvo, pristojno za delo, delodajalcu za zagotavljanje dela po uradni dolžnosti odvzame dovoljenje za opravljanje dejavnosti in ga izbriše iz registra ali evidence, če se ugotovi, da delodajalec za zagotavljanje dela ne izpolnjuje več pogojev za opravljanje dejavnosti iz druge do šeste alineje prvega odstavka 164. člena tega zakona. V drugem odstavku tega člena je določeno, da mora delodajalec pogoje za zagotavljanje dela izpolnjevati ves čas opravljanja dejavnosti. Po drugi alineji šestega odstavka 172. člena ZUTD lahko delodajalec v primeru odvzema dovoljenja za opravljanje dejavnosti in izbrisa iz registra ali evidence v primeru iz drugega odstavka tega člena v skladu s 171. členom tega zakona in tem členom ponovno pridobi dovoljenje za opravljanje dejavnosti in se ponovno vpiše v register ali evidenco v primeru po poteku treh let od dneva, ko je odločba o odvzemu dovoljenja in izbrisu iz registra ali evidence postala dokončna.

9. Toženka tožnici očita, da ni več izpolnjevala pogoja za opravljanje dejavnosti iz šeste alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD, po katerem mora delodajalec predložiti bančno garancijo najmanj v višini 30.000,00 EUR.

10. Med strankama ni sporno, da je tožničina bančna garancija zapadla 30. 6. 2023 in da tožnica do izdaje odločbe ni predložila nove bančne garancije. Sporna je razlaga predpisa in sicer ali bi morala toženka tožnico upoštevaje tretjo alinejo tretjega odstavka 164. člena ZUTD pozvati na odpravo pomanjkljivosti.

11. Sodišče se strinja s toženko, da v obravnavani zadevi ne gre za primer iz tretje alineje tretjega odstavka 172. člena ZUTD, po kateri ministrstvo, pristojno za delo, odvzame dovoljenje za opravljanje dejavnosti, če delodajalec za zagotavljanje dela v postavljenem roku ni odpravil pomanjkljivosti v skladu z ugotovitvami ministrstva, pristojnega za delo, ali drugega pristojnega organa. Neizpolnjevanje pogojev za opravljanje dejavnosti, za katere drugi odstavek 164. člena določa, da jih mora delodajalec za zagotavljanje dela izpolnjevati ves čas opravljanja dejavnosti, je namreč drug razlog za odvzem dovoljenja, ki je urejen v drugi alineji tretjega odstavka 172. člena ZUTD. Pozivanje na odpravo kršitve bi bilo namreč v nasprotju z določbo drugega odstavka 164. člena ZUTD, po katerem morajo biti pogoji izpolnjeni ves čas.

12. Nadalje je med strankama sporna razlaga drugega odstavka 164. člena ZUTD v povezavi s šesto alinejo prvega odstavka tega člena, tj. ali ta določa, da mora biti nova bančna garancija toženki predložena do zapadlosti obstoječe ali pa je bistveno, da krije celotno obdobje opravljanja dejavnosti.

13. Toženka se je v izpodbijani odločbi, ko je zavzela stališče, da mora biti bančna garancija predložena do izteka prejšnje, sklicevala na drugi odstavek 5. člena Pravilnika. V odgovoru na tožbo pa trdi, da že iz drugega odstavka 164. člena ZUTD izhaja, da mora delodajalec predložiti novo bančno garancijo na dan zapadlosti prejšnje, saj s potekom njene veljavnosti ne izpolnjuje več pogoja za opravljanje dejavnosti. Rok naj bi bil v Pravilniku le konkretiziran. Po drugi strani tožnica trdi, da je bistveno, da bančna garancija pokriva obveznosti delodajalca za ves čas njegove dejavnosti, tj. da velja za neprekinjeno obdobje. Rok za predložitev nove garancije, ki ga določa drugi odstavek 5. člena Pravilnika, je po prepričanju tožnice dodatna, strožja in v Pravilniku izvirno določena obveznost delodajalca, za kar minister za delo ni bil pooblaščen z zakonom.

14. Po presoji sodišča iz šeste alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD in drugega odstavka tega člena izhaja, da mora biti v korist ministrstva ves čas opravljanja dejavnosti veljavna bančna garancija v znesku 30.000,00 EUR.

15. Vsebina bančne garancije je podrobneje predpisana v 5. členu Pravilnika. Poleg tega je v drugem odstavku tega člena določeno, da mora naročnik predložiti novo bančno garancijo najkasneje na datum zapadlosti prejšnje bančne garancije.

16. Ustavno sodišče je že večkrat opozorilo, da načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave vsebuje dve zahtevi: (1) podzakonski predpisi in posamični akti izvršilne oblasti so lahko sprejeti le na podlagi zakona, kar pomeni, da morajo temeljiti na (dovolj določni) vsebinski podlagi v zakonu, (2) poleg tega pa morajo biti v okviru zakona, kar pomeni, da ne smejo preseči njegovega možnega pomena. Iz ustaljene presoje Ustavnega sodišča izhaja, da izvršilna oblast za svoje delovanje (tudi normodajno) sicer ne potrebuje izrecnega pooblastila v zakonu (t. i. izvršilne klavzule). Potrebuje pa dovolj jasno in natančno zakonsko ureditev tistih vprašanj, katerih urejanje sodi v izključno pristojnost zakonodajalca, tj. vprašanj, ki so poglavitna, temeljna, osrednja za določen pravni sistem, a hkrati niso tako pomembna, da bi bila urejena že v Ustavi. Izvršilna oblast teh vprašanj ne sme originarno (izvirno) urejati. Pooblastila za tako urejanje ji ne sme dati niti zakon. Kadar zakonodajalec izvršilno oblast pooblasti za izdajo podzakonskega predpisa, mora prej v temelju sam urediti vsebino, ki naj bo predmet predpisa, ter določiti okvire in usmeritve za njeno podrobnejše podzakonsko urejanje. Golo oziroma bianco pooblastilo izvršilni oblasti (tj. pooblastilo, ki ni dopolnjeno z vsebinskimi kriteriji) pomeni opustitev obveznega pravnega urejanja s strani zakonodajalca, ki ni v skladu z ustavnim redom.

17. Minister se sklicuje, da je Pravilnik sprejel na podlagi pooblastila iz prvega odstavka 164. člena zakona. Vendar je pooblastilo določeno le v četrti alineji 164. člena ZUTD, po katerem kadrovske, organizacijske, prostorske in druge pogoje, ki jih mora izpolnjevati delodajalec za zagotavljanje dela, podrobneje predpiše minister, pristojen za delo. Četudi bi bilo mogoče šteti, da je pooblastilo za urejanje vsebine bančne garancije v zakonu vsebovano smiselno, pa se sodišče strinja s tožnico, da bi bil rok, do katerega naj bi bila bančna garancija predložena ministrstvu, poglavitno, tj. osrednje vprašanje, ki bi ga moral določati že zakon.

18. Toženka sicer v odgovoru na tožbo širi razloge izpodbijane odločbe, kar je samo po sebi neupoštevno, češ, da to, da mora biti garancija predložena do izteka prejšnje, izhaja že iz zakona.

19. Iz narave stvari izhaja, da je bančna garancija namenjena kritju neizpolnjenih obveznosti delodajalca za zagotavljanje dela, ki bi jih imel do delavcev. Ta, in drugi strožji pogoji za opravljanje dejavnosti, so bili uvedeni z novelo ZUTD-C, zakonodajalec pa je pojasnil, da je sprememba potrebna zaradi preprečitve številnih zlorab.

Vendar po presoji sodišča sam rok predložitve po zakonski normi ni bistven, ampak je bistven čas njene veljavnosti. Z bančno garancijo namreč banka prevzema obveznost nasproti prejemniku garancije (upravičencu), da mu bo poravnala obveznost, katere tretja oseba ob zapadlosti ne bi izpolnila, če bodo izpolnjeni v garanciji navedeni pogoji (prvi odstavek 1803. člena Zakona o obligacijskih razmerjih, ki se uporablja na podlagi drugega odstavka 1061. člena Obligacijskega zakona). Bistveno je torej, da bančna garancija velja neprekinjeno, tj. za ves čas opravljanja dejavnosti. Če bančna garancija velja ves čas opravljanja dejavnosti neprekinjeno, lahko namreč toženka tako garancijo za obveznosti, nastale v tem času, tudi vnovči.

20. Med strankama je sporno tudi, ali je toženka v obravnavani zadevi lahko odločala v skrajšanem ugotovitvenem postopku, ali pa bi morala izvesti poseben ugotovitveni postopek in tožnici zagotoviti možnost izjave.

21. Organ v skladu z načelom zaslišanja stranke svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom (tretji odstavek 9. člena ZUP; načelo zaslišanja stranke).

22. Načelo zaslišanja stranke je odraz načela enakega varstva pravic. Z jamstvom enakega varstva pravic 22. člen Ustave RS opredeljuje eno od temeljnih pravic v postopkih pred državnimi organi. Bistvena vsebina te pravice je v tem, da se posamezniku zagotavlja možnost, da se udeležuje postopka, v katerem se odloča o njegovi pravici ali pravni koristi, ter možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev o njegovi pravici. Ta zahteva temelji na spoštovanju človekove osebnosti in dostojanstva, saj zagotavlja vsakomur možnost izjaviti se v postopku, ki zadeva njegove pravice in interese in tako preprečuje, da bi postal le predmet postopka.

23. Načelo enakega varstva pravic oziroma načelo zaslišanja stranke torej organu nalaga dolžnost, da stranki pred izdajo odločbe omogoči, da se seznani z rezultatom ugotovitvenega postopka in se izjavi o dejstvih in okoliščinah (vključno s pravnimi), pomembnih za odločbo. S tem ji je dana možnost braniti, zavarovati in uveljaviti svoje pravice in z zakonom varovane koristi. Zakon res predvideva, da lahko organ odloči po skrajšanem ugotovitvenem postopku, ki predstavlja izjemo od splošnega načela zaslišanja strank. To lahko stori tudi, kadar se da dejansko stanje v celoti ugotoviti na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je navedla oziroma predložila stranka v svoji zahtevi ali na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ. Vendar zakon v tem primeru določa še nadaljnji pogoj, če "samo za to ni treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi." (2. točka prvega odstavka 144. člena ZUP). Za odločanje po skrajšanem ugotovitvenem postopku tako ni dovolj zgolj to, da je mogoče dejansko stanje in materialno resnico ugotoviti brez izvedbe posebnega ugotovitvenega postopka in v njem vključenega načela zaslišanja strank, pač pa mora biti tako dejanje nepotrebno tudi za uveljavitev ter za zavarovanje strankine pravice in pravne koristi. Zato je še posebej v primeru, če je rezultat postopka za stranko neugoden, pomembno, da ji uradna oseba pred izdajo odločbe posreduje svoje videnje dejanskih in pravnih okoliščin zadeve, med njimi tudi uspeh dokazovanja in predvideno vsebino odločitve.

24. Kot je sodišče že pojasnilo, je treba v okoliščine, pomembne za odločitev, uvrstiti tudi pravna stališča, na katera je tožena stranka oprla svojo odločitev. Ustavno sodišče je v več zadevah

pojasnilo, da se pravica do izjavljanja in obveznost do opredelitve o relevantnih vprašanjih, v prvi vrsti sicer nanaša na dejanske navedbe, vendar tudi glede pravnih naziranj ni brez pomena. Ustavno sodišče poudarja pomen pravice do izjave v vseh sodnih postopkih, pri čemer pri opredeljevanju njene vsebine upošteva posebnosti posameznih postopkov.

Po presoji sodišča tudi ob upoštevanju posebnosti upravnega postopka, v katerem niso udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, ampak stranka in organ oblasti, ni videti razlogov, da se pravica do izjave ne bi nanašala tudi na pravico opredeliti se do (drugačnih) pravnih naziranj organa. Pravica do izjavljanja o pravnih vprašanjih, je še posebej pomembna, kadar gre za odločbo, s katero organ zahtevku stranke ne ugodi, saj ravno v tem primeru pravica do izjave služi kot sredstvo zavarovanja strankinih pravic oziroma pravnih koristi.

25. Nenazadnje je od (pravilne) uporabe materialnega prava odvisno tudi dejansko stanje, ki ga organ ugotavlja kot pravno relevantnega. Pri tem je v obravnavani zadevi očitno, da tožnica uveljavlja drugačno razlago in uporabo predpisa kot toženka, pri čemer je po presoji sodišča toženkina razlaga zmotna. Ker je zmotno razlagala predpis, pa relevantnega dejanskega stanja, tj. ali je imela tožnica morebitne obveznosti do delavcev ves čas opravljanja dejavnosti zavarovane z bančno garancijo v znesku 30.000,00 EUR, ni ugotavljala.

26. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 4., 3. in 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

27. Ker je sodišče ugodilo tožbi, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. V zadevi ni bil opravljen narok za glavno obravnavo, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška družba. Zato je po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičena do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22% DDV pa v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ). Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

Glej I-U-8/21, I-U-79/20 in I-U 295/12 in v njih navedene določbe Ustavnega sodišča.

Glej Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o urejanju trga dela (ZUTD-C), EVA 2013-2611-0073.

Glej Up-879/12, U-I-234/12 z dne 24. 4. 2014, Up - 785/15, Up-788/15 z dne 27. 10. 2016 in druge.

Glej Up-373/97-15 z dne 22. 2. 2001, Up- 969/13-23 z dne 17. 9. 2015 .

Glej odločbi Up-696/13-23 z dne 17. 9. 2015, Up 785/15-14 z dne 27. 10. 2016

Zakon o urejanju trga dela (2010) - ZUTD  - člen 164, 164/1, 164/6, 172, 172/3, 172/3-2

Pravilnik za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku (2014) - člen 5, 5/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.