UPRS Sodba I U 877/2022-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-06-11

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep gradbenega inšpektorja - sklep o dovolitvi izvršbe - izvršba s prisilitvijo - denarna kazen - uporaba materialnega prava - načelo najmilejšega ukrepa

Pri inšpekcijskem postopku in postopku izvršbe gre za dva postopka, kar izhaja tudi iz sistematične razlage GZ. Organ je pravilno upošteval, da postopek izvršbe predstavlja od inšpekcijskega ločen postopek, tako pa je v tem postopku tudi pravilno uporabil materialne določbe GZ, ki so bile v veljavi ob začetku postopka izvršbe.

Prvi odstavek 285. člena ZUP nalaga organu tako izbiro načina načina in izvršilnega sredstva, ki je za zavezanca najmilejše, pa se z njima doseže namen izvršbe, vendar to ne pomeni, da mora organ vedno najprej določiti izvršbo po drugi osebi, kot to nakazuje tožnik, temveč lahko izreče tudi izvršbo s prisilitvijo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe odločil, da je odločba gradbenega inšpektorja, št. 06122-608/2017-11-35204 z dne 26. 8. 2019, s katero je bilo v 2. točki izreka odrejeno, da mora tožnik v roku 30 dni po vročitvi odločbe na lastne stroške odstraniti pritlični, enoetažni prizidek skladiščne stavbe v tlorisni izmeri 8,7 m x 3,5 m ob severni strani obstoječega objekta ... (danes spremenjena v parc. št. 526/133, k.o. ...), ter vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje, dne 17. 10. 2019 postala izvršljiva v 2. točki izreka in se dovoljuje njena izvršba (1. točka izreka), da se tožnika kot zavezanca opozori, da mora do 15. 6. 2021 odrejeno obveznost iz 2. točke izreka odločbe, št. 06122-608/2017-11-35204 z dne 26. 8. 2019, izpolniti, sicer bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v upravni izvršbi v znesku 1.000,00 EUR (2. točka izreka), da bo o stroških postopka izdan posebni sklep, da pritožba zoper sklep ne zadrži izvedbe izvršbe in da je sklep izdan po uradni dolžnosti in je takse prost (3. - 5. točka izreka).

2. V obrazložitvi je organ navedel, da je bila tožniku izdana inšpekcijska odločba z dne 26. 8. 2019, zoper katero je tožnik vložil pritožbo, ki je bila zavrnjena z odločbo, št. 0612-262/2019-2 z dne 13. 10. 2020. Odločba je tako postala izvršljiva v 2. točki izreka dne 17. 10. 2019 (drugi in četrti odstavek 224. člena Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP). Pri inšpekcijskem pregledu dne 11. 2. 2021 je bilo ugotovljeno, da tožnik ni izpolnil odrejene obveznosti, zato je organ dovolil izvršbo, kot navedeno. Obrazložil je še svojo odločitev po ostalih točkah izreka sklepa.

3. Drugostopenjski organ je s svojo odločbo drugo točko izreka izpodbijanega sklepa spremenil tako, da se ta glasi: ''Inšpekcijskega zavezanca se opozori, da mora do 15. 6. 2021 odrejeno obveznost izpolniti in sicer na zemljišču s parc. št. 526/37, k.o. ... (danes spremenjena v parc. št. 526/133, k.o. ...), na lastne stroške odstraniti pritlični, enoetažni prizidek skladiščne stavbe v tlorisni izmeri 8,7 m x 3,5 m ob severni strani obstoječega objekta ..., v območju nekdanje ... ter vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje, sicer bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v upravni izvršbi v znesku 1.000,00 EUR (1. točka izreka), v preostalem je pritožbo in zahtevek za povračilo pritožbenih stroškov zavrnil (2. in 3. točka izreka).

4. V obrazložitvi je navedel, da je po ugotovitvi, da je izrek izpodbijanega sklepa pomanjkljiv oziroma nedoločen, tega spremenil in ugotovljeno pomanjkljivost odpravil (prvi odstavek 251. člen ZUP). Pritožbene navedbe tožnika je zavrnil.

5. Tožnik je tožbo vložil iz razlogov zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, bistvenih kršitev pravil postopka ter napačne uporabe materialnega prava. Po prepričanju tožnika sta organa uporabila napačno materialno pravo pri odločitvi. Namesto Gradbenega zakona (GZ) bi se morala opreti Zakon o graditvi objektov (ZGO-1), kot to izhaja iz prvega odstavka 106. člena GZ. Ta postopek se je začel po ZGO-1 in dejstvo je, da tudi še teče. Izdaja sklepa o izvršbi je namreč vezana na pravnomočni izvršilni naslov, ki ga vsebuje odločba inšpektorja z dne 26. 8. 2019, zato je izvršba, ki je sicer samostojni institut po ZUP, nadaljevanje rednega postopka pred organom prve stopnje. Glede tega vprašanja je sodna praksa Upravnega sodišča neenotna (sodba, I U 2357/2018 z dne 4. 2. 2020, in sodba, I U 2044/2017 z dne 24. 1. 2019). Nadalje je tožnik, sklicujoč se pri tem na določbe ZUP, če ZGO-1 ne določa drugače, navedel, da iz izpodbijanega sklepa ne izhaja nobeno odločilno dejstvo za izdajo sklepa z denarno prisilitvijo, ne pa po drugi osebi, kar predstavlja kršitev 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Če je mogoče izvršbo opraviti na več načinov, se opravi izvršba na tak način in s takim sredstvom, ki sta za zavezanca najmilejša, pa se z njima vendarle doseže namen izvršbe (285. člen ZUP). Organ pa z izvršbo po drugih osebah ni niti poskusil, pač pa mu je preprosto izrekel denarno kazen. Prav tako ne gre za dejanje, ki bi ga lahko opravil zgolj tožnik (odločba Ustavnega sodišča, št. Up-1092/07 z dne 21. 6. 2017). Izvršba z izrekanjem denarnih kazni je primerna zgolj takrat, kadar je to edini način, s katerim se lahko doseže cilj. Ni jasno, zakaj naj bi bil tožnik bolj kvalificiran za odstranitev domnevno nelegalne gradnje od gradbenega podjetja. Odločitev je samovoljna in nesorazmerna. Predlagal je, da sodišče po izvedeni obravnavi izpodbijani akt odpravi in o zadevi meritorno odloči, podredno vrne zadevo toženki v ponovni postopek, v obeh primerih pa naloži toženki povrnitev njegovih stroškov postopka.

6. Toženka je poslala upravne spise, odgovora na tožbo ni podala.

7. Sodišče je razpisalo narok za glavno obravnavo 11. 6. 2024, ki sta se ga udeležila tožnik in njegova pooblaščenka. Toženka na narok, kljub izkazanemu vabilu, ni pristopila, niti ni opravičila svoje odsotnosti.

8. Tožnik je na naroku vztrajal pri tožbi in še dodal, da je naknadno pridobil podatke o stanju nepremičnine iz leta 1987, po katerih je objekt v tem obdobju stal v enakih gabaritih kot danes, zato šteje, da gre za objekt daljšega obstoja, zaradi česar bi bilo treba inšpekcijski postopek ustaviti. V spis je vložil skenogram objekta z dne 10. 6. 2024. Pojasnil je še, da zahteve za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja ni vložil zaradi vložene zahteve za presojo ustavnosti 147. člena GZ-1, ki se nanaša na izdajo istovrstnega dovljenja.

9. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v prvostopenjski sklep, drugostopenjsko odločbo (A3, A2), vročilnico za drugostopenjsko odločbo (B2) ter vse listine upravnega spisa.

10. Sodišče je zavrnilo dokazni predlog z vpogledom v skenogram z dne 10. 6. 2024. Tožnik je namreč ta dokaz predložil po poteku prekluzivnega roka za tožbo (28. člen Zakona o upravnem sporu - ZUS-1), hkrati gre za dokaz, ki je nastal po izdaji izpodbijanega upravnega akta. V upravnem sporu se pa preverja pravilnost in zakonitost izpodbijanega akta na dan njegove izdaje.

11. Tožnik je zavrnitvi dokaznega predloga ugovarjal, saj gre dejansko za legalizacijo objekta, izvedba tega dokaza pa postopka ne bi zavlekla.

12. Sodišče ugovor zavrača iz zgoraj povedanih razlogov.

14. V primeru je predmet upravnega spora presoja izpodbijanega sklepa o dovolitvi izvršbe v zvezi s 1. točko izreka drugostopenjske odločbe.

15. S tem aktom je bila dovoljena izvršba inšpekcijske odločbe, št. 06122-608/2017-11-35204 z dne 26. 8. 2019, s katero je bilo tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu odrejena odstranitev pritličnega, enoetažnega prizidka skladiščne stavbe, v navedenih merah, ob severni strani obstoječega objekta ..., v območju nekdanje ... na zemljišču (sedaj) s parc. št. 526/133, k.o. ..., ter vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje do tam določenega datuma.

16. Organ se je v uvodu sklepa skliceval na 290. člen ZUP

, v obrazložitvi sklepa pa še na 298. člen ZUP

17. Tožnik uvodoma ugovarja napačni pravni podlagi, saj meni, da bi moral organ uporabiti določbe ZGO-1 in ne GZ, ker se z izpodbijanim sklepom izvršuje odločba gradbenega inšpektorja, izdana na podlagi določb ZGO-1.

18. GZ v prvem odstavku 106. člena določa, da se postopki začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1.

19. Sodišče sodi, da sta inšpekcijski postopek in postopek izvršbe dva (različna) postopka. To izhaja že iz gramatikalne razlage GZ - ta predpis v drugem in tretjem odstavku 106. člena GZ namreč izrecno (že terminološko) ločuje med inšpekcijskimi postopki in postopki izvršbe.

20. Da gre pri inšpekcijskem postopku in postopek izvršbe za dva postopka, izhaja tudi iz sistematične razlage GZ, ki upošteva sestavo tega pravnega akta, tj. kako je zakonodajalec oblikoval pravna določila v ožje ali širše enote, ki sestavljajo predpis. V zvezi s tem je ugotoviti, da je izvajanje inšpekcijskega nadzora uvrščeno v prvo poglavje sedmega dela, izvršba pa v četrto poglavje GZ. Glede na dejstvo, da je izvršba uvrščena v posebno poglavje GZ, kot je v posebno poglavje uvrščen inšpekcijski nadzor, je po presoji sodišča zakonodajalec postopek izvršbe štel za poseben postopek (kar je skladno tudi z že predstavljeno terminologijo v drugem in tretjem odstavku 106. člena GZ). Tudi ob uporabi analogije z določbami ZUP, po katerih je postopek izvršbe poseben postopek, urejen v samostojnem poglavju ZUP, postopka izvršbe ni šteti za nadaljevanje in del postopka inšpekcijskega nadzora. Organ je po presoji sodišča tako pravilno upošteval, da postopek izvršbe predstavlja od inšpekcijskega ločen postopek, tako pa je v tem postopku tudi pravilno uporabil materialne določbe GZ, ki so bile v veljavi ob začetku postopka izvršbe. Takšno stališče je sodišče že zavzelo v več primerljivih zadevah, npr. v sodbah, I U 2357/2018 z dne 4. 2. 2020 (na katero se sklicuje tudi toženka), I U 368/2021 z dne 26. 1. 2023, ter, I U 623/2021 z dne 12. 4. 2023.

21. Tudi obrazložitev sodbe tega sodišča, I U 2044/2017 z dne 24. 1. 2019, na katero se sklicuje tožnik, ne kaže na stališče, da je v inšpekcijskih postopkih in postopkih izvršbe treba uporabiti isti zakon. Kot izrecno izhaja iz zadnjega stavka 17. odstavka te sodbe, se navedena sodba namreč opredeli le do uporabe pravnega sredstva za zaščito pravice do doma (odloga izvršbe po 156. a členu ZGO-1), tj. glede določbe za varstvo doma v inšpekcijskem postopku (ki je GZ ne vsebuje), ki pa ni predmet izpodbijanega sklepa. S sklicevanjem na odločitev v tej zadevi tožnik v predmetni zadevi tako ne more uspeti.

22. Tožnik nadalje ugovarja pravilnosti izbire izvršilnega sredstva, pri čemer svoje ugovore opira na določbe ZGO-1. Ker je sodišče v predhodnih odstavkih obrazložitve te sodbe že navedlo, da je prvostopenjski organ uporabil pravilen zakon - GZ, je sodišče tožnikove ugovore presodilo v okviru pravilne uporabe GZ in ZUP.

23. V obravnavanem primeru je bil tožniku zagrožen izrek denarne kazni, torej izvršba s prisilitvijo. Tožnik ugovarja, da prvostopenjski organ ni upošteval hierarhije izvršilnih sredstev, saj je izvršba z izrekanjem denarnih kazni mogoča samo takrat, kadar je to edini način za dosego cilja.

24. Iz prvega odstavka 89. člena GZ izhaja, da se v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti začne postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah ali s prisilitvijo. ZUP v prvem odstavku 285. členu določa, da če je mogoče izvršbo opraviti na več načinov in z raznimi sredstvi, se opravi izvršba na tak način in s takim sredstvom, ki sta za zavezanca najmilejša, pa se z njima vendarle doseže namen izvršbe. V 296. členu pa ZUP določa, da se izvršba za izpolnitev zavezančevih nedenarnih obveznosti opravlja po drugih osebah ali s prisilitvijo.

25. Sodišče pritrjuje tožniku, da prvi odstavek 285. člena ZUP (v skladu s temeljnim načelom varstva pravic strank (tretji odstavek 7. člena ZUP)) nalaga organu tako izbiro načina načina in izvršilnega sredstva, ki je za zavezanca najmilejše, pa se z njima doseže namen izvršbe

, vendar to ne pomeni, da mora organ vedno najprej določiti izvršbo po drugi osebi, kot to nakazuje tožnik, temveč lahko izreče tudi izvršbo s prisilitvijo.

26. Ugovoru tožnika o odsotnosti razlogov za izbiro izvršbe s prisilitvijo sodišče tudi ne sledi. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa namreč jasno in nedvoumno izhaja, da je prvostopenjski organ v utemeljitev izbranega načina izvršbe in izvršilnega sredstva pojasnil, da je izbral izvršbo s prisilitvijo, ker bi lahko pri izvršbi po drugi osebi zaradi rušitve nastale negativne posledice na mehansko odpornost in stabilnost ter uporabnost legalnega dela objekta, ker je prizidava konstrukcijsko in funkcionalno povezana v celoto z legalnim delom objekta. Ker pa iz izjave tožnika z dne 4. 5. 2019 izhaja, da je tožnik sam opravil vsa dela, bi bila po oceni organa izvršba po drugi osebi zaradi povzetih dejstev neprimeren ukrep, način izvršbe s prisilitvijo pa je zato za tožnika ugodnejši (tudi stroškovno). Način izvršbe in izvršilnega sredstva je tako v izpodbijanem sklepu obrazložena, zato do zatrjevane absolutne bistvene kršitve pravil postopka ni prišlo. Organu tako tudi ni mogoče očitati samovoljnosti in arbitrarnosti odločitve.

27. Tožnik pa niti ne pojasni, s katerimi milejšimi sredstvi je mogoča odstranitev objekta, zato očitku o nesorazmernosti izrečenega ukrepa že iz tega razloga ni mogoče pritrditi.

28. V zvezi z navedbo tožnika, podano na naroku za glavno obravnavo, da gre za objekt daljšega obstoja, sodišče ugotavlja, da gre za navedbo, podano izven prekluzivnega roka za tožbo

. V kolikor je ta ugovor razumeti kot materialnopravni ugovor, pa sodišče pojasnjuje, da ima gradbeni inšpektor po 82. členu GZ (ki je veljal v času izdaje izpodbijanega sklepa) in po 152. oziroma 153. členu ZGO-1 (ki je veljal v času izdaje inšpekcijske odločbe) izključno stvarno pristojnost za ugotavljanje, ali je tožnikov objekt zgrajen skladno s predpisi za urejanje prostora, v primeru ugotovitve, da je nelegalen, pa tudi pooblastilo za izrek inšpekcijskih ukrepov (82. člen GZ, 152. oziroma 153. člen ZGO-). Prav tako ne gre za vprašanje, ki bi ga moral rešiti drug pristojni organ (npr. upravna enota v primeru izdaje dovoljenja za objekt daljšega obstoja), temveč ga reši gradbeni inšpektor v okviru inšpekcijskega postopka (147. člen ZUP). V konkretni zadevi pa tudi ni sporno, da tako dovoljenje za obravnavani objekt še ni bilo izdano.

29. Sodišče je glede na povedano tožbo zavrnilo, saj je presodilo, da je bila odločitev pravilna in zakonita, hkrati pa tudi ni našlo kršitev, na katere pazi po uradni dolžnosti (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

30. Sodišče je o zadevi odločilo na podlagi glavne obravnave (51. člen ZUS-1).

31. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izda po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca sklep o dovolitvi izvršbe. S sklepom se ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe. Zoper ta sklep je dovoljena pritožba na pristojni organ druge stopnje (prvi odstavek).

Če je zavezanec dolžan kaj storiti, dopustiti ali kaj trpeti, pa ravna v nasprotju s to obveznostjo, ali je če predmet izvršbe kakšno zavezančevo dejanje, ki ga ne more namesto njega opraviti nihče drug, ali če narava izvršbe to terja, prisili organ, ki opravlja izvršbo, zavezanca k izpolnitvi z denarno kaznijo (prvi odstavek).

Pri izvršbi s prisilitvijo je prva izrečena denarna kazen: - za fizično osebo: od 1.000 do 10.000 EUR (druga alineja prvega odstavka).

Tako tudi Vrhovno sodišče v sodbi, X Ips 169/2014 z dne 25. 5. 2016.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 285, 285/1, 296

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 89, 89/1, 106, 106/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.