UPRS Sodba III U 54/2021-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-03-29

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskima aktom - namembnost zemljišča - sprememba prostorskih predpisov

Iz zakona izhaja, da se v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ugotavlja, ali so izpolnjeni v GZ za to predpisani pogoji, in da se takšno dovoljenje izda le, če so ti pogoji izpolnjeni kumulativno. V obravnavanem primeru je sporno, ali je izpolnjen navedeni pogoj skladnosti nameravane gradnje z določbami prostorskega izvedbenega akta v delu, ki se nanaša na graditev objektov, in z določbami predpisov o urejanju prostora.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

1. Upravna enota Piran (v nadaljevanju: UE Piran ali prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo, št. 351-141/2020-6 z dne 27. 8. 2020, zavrnila zahtevo tožnikov za izdajo gradbenega dovoljenja za odstranitev obstoječega in gradnjo novega stanovanjskega objekta na zemljiščih s parc. št. 000, 111, 222 in 333, vsa k.o. Nova vas (2634), ter ugotovila, da ni stroškov postopka.

2. Prvostopenjski organ uvodoma pojasni, da je 31. 7. 2020 prejel navedeno zahtevo in preveril, ali so izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja iz 43. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju: GZ), med slednjimi najprej pogoj skladnosti predvidene gradnje s prostorskim aktom (1. točka prvega odstavka 43. člena GZ). V zvezi s tem je ugotovil, da se strinja z negativnim mnenjem Občine Piran, št. 3506-185/2019 z dne 31. 1. 2020, da predvideni poseg ni skladen s določili prostorskih ureditvenih pogojev (v nadaljevanju: PUP), ki veljajo za območje, na katerem ležijo obravnavane nepremičnine, ter so bili sprejeti z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za ruralno območje planske celote 12 v Občini Piran (Uradne objave Primorskih novic, št. 8/1990, v nadaljevanju: Odlok PUP). Vse z gradnjo obravnavane parcele so namreč v Odloku o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran (Uradne objave Primorskih novic, št. 26/1998, v nadaljevanju: Plan) opredeljene kot stavbno zemljišče znotraj ureditvenega naselja Nova vas, v območju pobarvanem z rdečo barvo in označenem s črko "C" - turizem, oskrbne in storitvene dejavnosti, ter se po Odloku PUP nahajajo v prostorski enoti SC 12/7 - stanovanja, centralne dejavnosti - območje naselja Nova vas. 13. člen Odloka PUP, na katerega sta se pri opisu skladnosti s prostorskim aktom sklicevala tožnika, omogoča novogradnjo in dopolnilno gradnjo stanovanjskih objektov le znotraj območij naselij in zaselkov, označenih z rumeno barvo in oznako "S", obravnavana gradnja pa predstavlja, kot navedeno, (novo)gradnjo v območju "C".

3. Kot dalje pojasni prvostopenjski organ, je bil Odlok PUP (tako v tekstualnem kot v grafičnem delu) spremenjen z Odlokom o spremembi Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za ruralno območje planske celote 12 v Občini Piran (Uradne objave Primorskih novic, št. 31/2001, v nadaljevanju: Odlok o spremembi PUP/2001), pri čemer se je s to spremembo Odlok PUP uskladil z besedilnim in grafičnim delom Plana. V 3. členu Odloka o spremembi PUP/2001 je izrecno določeno, da se v prehodnem obdobju do izdelave in sprejetja novih PUP smiselno upošteva karte sprememba Plana, in sicer: namenska raba površin, območja prostorskih celot in kartografska dokumentacija Plana. Kot še obrazloži prvostopenjski organ, je bistveno spremembo za obravnavano območje prinesla sprememba 13. člena Odloka PUP. Ta je namreč pred spremembo določal pogoje glede vrste posegov v ureditvenih območjih naselij in zaselkov, in sicer je dopustne vrste posegov podrobneje opredelil in razčlenil po dopustnih vrstah objektov glede na namembnost območja, po spremembi pa se ti posegi dopuščajo zgolj v ureditvenih območjih naselij in zaselkov, ki so s Planom grafično prikazani z rumeno barvo in označeni s črko "S". S tem so se izključila vsa prej (tj. pred spremembo) navedena območja drugih namembnosti. Glede na vse povedano 13. člena Odloka PUP v primeru predvidene stanovanjske novogradnje v območju, ki je s Planom označeno z rdečo barvo in oznako "C", ni mogoče uporabiti.

4. Prvostopenjski organ nato ugotavlja, da določbe Odloka PUP še vedno omogočajo določene posege na območju "C", npr. 17., 18. in 19. člen Odloka PUP, vendar te določbe v konkretnem primeru ne pridejo v poštev, saj ne obravnavajo novogradnje stanovanjskega objekta. Tožnika sta sicer navajala, da je bil Odlok o spremembi PUP/2001 nezakonito sprejet in ga upravni organ zato ne bi smel uporabiti, vendar je skladno s 6. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) upravni organ vezan na veljavne predpise ter se ne more spuščati v presojo (ne)skladnosti odloka z Ustavo Republike Slovenije in zakonom. Zato ne more odkloniti uporabe podzakonskega predpisa, predpisa lokalne skupnosti ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, četudi bi menil, da je v nasprotju z Ustavo ali zakonom. Pravna presoja medsebojne skladnosti pravnih pravil, ki jih je treba uporabiti pri odločanju, je namreč pridržana sodni veji oblasti. Ker v konkretni zadevi torej niso izpolnjeni pogoji iz 43. člena GZ,

in sicer pogoj skladnosti s prostorskim aktom, je prvostopenjski organ zahtevo tožnikov zavrnil in se v presojo preostalih pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja ni spuščal.

5. Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo, št. 35108-187/2020-2 z dne 26. 1. 2021 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba), zavrnilo pritožbo, ki sta jo zoper prvostopenjsko odločbo vložila tožnika, in njuno zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

6. V svoji obrazložitvi drugostopenjski organ povzame vsebino pritožbe ter ugotavlja, da ta ni utemeljena. Pri tem citira 35. in 43. člen GZ ter poudarja, da morajo biti za izdajo gradbenega dovoljenja izpolnjeni vsi z zakonom določeni pogoji in da že ko enemu ni zadoščeno, gradbenega dovoljenja ni mogoče izdati. Prvostopenjska odločba temelji na ugotovitvi, da nameravana gradnja ni skladna z določili veljavnega prostorskega akta. Obravnavane nepremičnine se namreč nahajajo v ureditvenem območju SC 12/7 stanovanja, centralne dejavnosti - območje naselja Nova vas, ki je po Planu izven območja "S", in sicer v območju z oznako "C" (centralne dejavnosti), označenem z rdečo barvo, kjer so skladno z določbami 17., 18. in 19. člena Odloka PUP dovoljene določene gradnje, vendar ne novogradnja stanovanjskega objekta. Glede na navedeno drugostopenjski organ pritrjuje ugotovitvi, da ni zagotovljena skladnost s prostorskim aktom, ki je nujni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja po določbah prvega odstavka 43. člena GZ. V zvezi z odstranitvijo obstoječega objekta, ki je tudi predmet obravnavane zahteve, pa pojasni, da za odstranitev, ki skladno s 6. točko prvega odstavka 3. člena GZ šteje kot gradnja, gradbeno dovoljenje od uveljavitve oziroma začetka uporabe GZ (tj. od 1. 6. 2018 dalje) ni več potrebno, pač pa se na podlagi drugega odstavka 5. člena GZ lahko opravi na podlagi prijave začetka gradnje. Zato bi bilo treba zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za odstranitev objekta zaradi neizkazanega pravnega interesa zavreči, kljub temu pa drugostopenjski organ v tem delu ni spreminjal izpodbijane odločitve, saj zaradi tega pravice in pravne koristi strank niso v ničemer prizadete.

7. Kot še pojasnjuje drugostopenjski organ, je bil s spremembo PUP v letu 2001 spremenjen tako tekstualni kot grafični del Odloka PUP, kar jasno izhaja iz 2. člena Odloka o spremembi PUP/2001. V 7. členu Odloka o spremembi PUP/2001 pa je posebej navedeno, da je sprememba PUP na vpogled občanom in podjetjem pri Uradu za okolje in prostor Občinske uprave Občine Piran in Upravne enote Piran. V konkretnem primeru tako ne gre za situacijo, obravnavano v sklepu Vrhovnega sodišča X Ips 331/2013 z dne 7. 10. 2015, na katerega se sklicujeta tožnika (v nadaljevanju: sklep X Ips 331/2013), saj tam obravnavana sprememba odloka ni bila navedena v tekstualnem delu, pač pa le v grafičnem delu, ta pa ni bil objavljen. Glede na povedano drugostopenjski organ zavrača stališče, da Odlok o spremembi PUP/2001 sploh ni začel veljati in zato (še vedno) velja Odlok PUP, ki novogradnjo stanovanjskega objekta na predmetnih zemljiščih dopušča. V zvezi z ugovori tožnikov glede zakonitosti sporne spremembe PUP iz leta 2001, ki naj bi bila neskladna z Zakonom o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju: ZUN), pa se tudi drugostopenjski organ sklicuje na načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP.

Vsebina tožbe in nadaljnji potek upravnega spora

8. Tožnika s tožbo v upravnem sporu izpodbijata prvostopenjsko odločbo iz razlogov po 1. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Sodišču predlagata, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži, da jima povrne stroške sodnega postopka.

9. V tožbi povzemata razloge izpodbijane odločbe, iz katerih izhaja, da je prvostopenjski organ izdajo gradbenega dovoljenja zavrnil, ker nameravana gradnja ni skladna s prostorskim aktom. Tožnika citirata 268. člen Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-2) in poudarjata, da Občina Piran nima sprejetega občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju: OPN), zato se skladno s prvim in drugim odstavkom 268. člena ZUreP-2 uporabljajo prostorske sestavine dolgoročnega in srednjeročnega plana ter prostorski ureditveni pogoji (PUP). Nato citirata še določbe drugega odstavka 25. člena ter 26. in 40. člena ZUN, ki podrobneje urejajo PUP. Kot pojasnjujeta, je bil za to zadevo relevanten Odlok PUP sprejet 6. 2. 1990 in objavljen 23. 2. 1990, veljati pa je začel 3. 3. 1990. Obravnavane parcele so se ob sprejemu Odloka PUP nahajale v ureditvenem območju S 12/8 Nova vas - stanovanja (1. člen Odloka PUP). Plan pa je bil sprejet 4. 6. 1997 in objavljen 31. 7. 1998 ter je stopil v veljavo 8. 8. 1998. Kartografski del Plana je skladno s 6. členom Plana na vpogled na Občini Piran, tekstualni del pa v točki 4.0 ureja razmejitev (zasnovo) namenske rabe na območja za poselitev - stavbna zemljišča (točka 4.2), območja za turizem, šport in rekreacijo (točka 4.3), območja za infrastrukturo izven naselij (točka 4.4), območja za pridobivanje rudnin (točka 4.5), območja za kmetijstvo (točka 4.6), območja za gozdarstvo (točka 4.7) in območja za vodno gospodarstvo (točka 4.8). Območja centralnih dejavnosti Plan ne omenja. Z Odlokom o ugotovitvi, katere sestavine zazidalnih načrtov, ureditvenih načrtov, lokacijskih načrtov in prostorskih ureditvenih pogojev so v nasprotju s sprejetimi spremembami in dopolnitvami prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana občine Piran v letu 1999 (Uradne objave Primorskih novic, št. 19/1999, v nadaljevanju: Odlok o ugotovitvi/1999), ki je bil sprejet 20. 5. 1999, v veljavo pa je stopil 30. 6. 1999, je Občinski svet Občine Piran nato ugotovil, da je Odlok PUP usklajen s Planom, razen v delu, koder je ukinjeno stavbno zemljišče. Z Odlokom o dopolnitvi odloka o ugotovitvi, katere sestavine zazidalnih načrtov, ureditvenih načrtov, lokacijskih načrtov in prostorskih ureditvenih pogojev so v nasprotju s sprejetimi Spremembami in dopolnitvami prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran v letu 1998 (Uradne objave Primorskih novic, št. 17/2005, v nadaljevanju: Odlok o ugotovitvi/2005), ki je bil sprejet 21. 4. 2005 in je začel veljati dne 20. 5. 2005, pa se je ugotovitev, da je Odlok PUP usklajen s Planom, črtala.

10. Kot navajata tožnika, je izpodbijana odločba oprta na Odlok o spremembi PUP/2001, ki pa je nezakonit, ne velja in ga ni mogoče uporabiti. Preden je bil namreč sprejet ta odlok, torej v obdobju od 3. 3. 1990 do 18. 8. 2001, je bila kot dopusten poseg na obravnavanih nepremičninah v Odloku PUP navedena tudi stanovanjska novogradnja. Z Odlokom o spremembi PUP/2001 je Občina Piran, kot izhaja iz 2. člena tega odloka, Odlok PUP uskladila s Planom. Skladno s 3. členom Odloka o spremembi PUP/2001 se namesto takratnih grafičnih prilog do sprejetja novih PUP smiselno upošteva karte spremembe Plana. Ureditveno območje S 12/8 Nova vas - stanovanja se je s to spremembo preimenovalo v SC 12/7 stanovanja, centralne dejavnosti - območje naselja Nova vas. Obravnavane parcele se po Planu nahajajo v območju z oznako "C" rdeče barve. S sprejemom Odloka o spremembi PUP/2001, ki se glede namenske rabe sklicuje na Plan, se je torej spremenila (pretežna) namenska raba obravnavanih parcel iz stanovanjske (območje za poselitev) v pretežno rabo "C" (rdeča barva). Kaj rdeča barva oziroma območje "C" pomeni, ne določa niti Odlok o spremembi PUP/2001 niti Plan, je pa to mogoče razbrati iz Legende kartografskega dela Plana, kjer je območje z rdečo barvo "C" opredeljeno kot območje stavbnih zemljišč s pretežno namembnostjo "turizem, oskrbne in storitvene dejavnosti". Z Odlokom o spremembi PUP/2001 se je spremenil tudi 13. člen Odloka PUP, ki določa dovoljene posege v ureditvenem območju naselij in zaselkov, in sicer od spremembe dalje zgolj v ureditvenih območjih naselij in zaselkov, ki so grafično prikazani in označeni z rumeno barvo ter jim je bilo s Planom določeno stavbno zemljišče. V ostalem je 13. člen Odloka PUP nespremenjen. Kot obrazlagata tožnika, od 18. 8. 2001 dalje Odlok PUP (niti katerikoli drug akt) ne določa dovoljenih posegov na obravnavanih parcelah, saj ne določa posegov za ureditveno območje naselij in zaselkov, ki so grafično prikazani in označeni z rdečo barvo (oznaka "C"), temveč zgolj za območje, označeno z rumeno barvo.

11. Tožnika menita, da sprememba namenske rabe oziroma območja urejanja ni bila zakonita in ustavno skladna. Sporen ni sam postopek sprejemanja Odloka o spremembi PUP/2001, temveč to, ali je ugotovitev namenske rabe mogoče opreti na 3. člen Odloka o spremembi PUP/2001, ki je določil, da se v prehodnem obdobju, do izdelave in sprejetja novih PUP, smiselno upošteva karte spremembe Plana. Do spremembe namenske rabe obravnavanih nepremičnin je tako prišlo zgolj na podlagi kartografske dokumentacije k Planu (ki se po spremembi smiselno uporablja tudi za Odlok PUP); v tekstualnem delu Odloka o spremembi PUP/2001 te spremembe niso navedene (spremembe niso navedene niti v Planu). Vrhovno sodišče je v sklepu X Ips 331/2013 odločilo, da v takšnih primerih spremembe ni mogoče uporabiti, saj iz objave ni razvidna vsebina spremembe. Kot je pojasnilo, grafični prikazi ponazarjajo besedilo odloka oziroma v njem določene pogoje in s tem dodatno pojasnjujejo v besedilnem delu odloka določene pogoje oziroma rešitve. V skladu s 154. členom Ustave morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo veljati. Tisti, na katerega se predpis nanaša, mora namreč imeti možnost, da se z vsebino predpisa vnaprej seznani. Zato je pri sprejetju sprememb nujno, da odlok v besedilnem delu ne vsebuje le naznanila o spremembi grafičnega dela, ampak tudi njen opis (konkretno kaj in kako se spreminja), spremembe pa ustrezno prikaže v novi grafiki. Brez tekstualnega dela bi spremenjeni grafični zaris lahko veljal le, če bi bil objavljen in tako omogočena seznanitev z novo vsebino. Tožnika ponavljata, da so v obravnavanem primeru območja urejanja našteta v sedanjem 3. členu Odloka PUP na način, da so opredeljena s pretežno namembnostjo, niso pa opredeljena teritorialno. To vlogo imajo kot sestavni del Odloka PUP grafični prikazi in priloge (3. člen), ki so stalno na vpogled pri organih, naštetih v 7. členu Odloka o spremembi PUP/2001 in v 6. členu Plana. Ker 3. člen Odloka o spremembi PUP/2001 ne omogoča seznanitve naslovnikov z vsebino in obsegom spremembe, spremenjena karta pa ni bila objavljena, ne gre za objavo v smislu ustavne določbe. Odlok o spremembi PUP/2001 v delu, ki se nanaša na spremembo namenske rabe, zato ne velja in se ga ne sme uporabljati. To pa pomeni, da še vedno velja Odlok PUP, ki je na obravnavanih parcelah dopuščal novogradnjo. Odlok o spremembi PUP/2001 tudi sicer ni skladen s Planom, saj se slednji v tekstualnem delu niti z besedo ne dotakne členitve stanovanjske namenske rabe tudi na centralne dejavnosti, temveč ureja zgolj namensko rabo za poselitev. Podlage za spremembo namenske rabe zato ni.

12. Tožnika navajata še, da bi moral Odlok o spremembi PUP/2001 v skladu s 40. členom ZUN med drugim urejati meje obravnavanega območja, funkcije območja s pogoji za izrabo in kvaliteto gradnje ali drugega posega, pogoje za urbanistično oblikovanje območja in za arhitektonsko oblikovanje objektov oziroma posegov v prostor ter druge pogoje, ki so pomembni za izvedbo predvidenih posegov. Skladno s 26. členom ZUN bi moral vsebovati vse v tem zakonu predvidene elemente. To pomeni, da bi moral vsebovati tudi merila in pogoje za graditev ali prenovo objektov na območju "C" (rdeča barva), vendar jih nima. Že Ustavno sodišče je v odločbi U-I-280/00 z dne 19. 9. 2002 pojasnilo, da morajo PUP vsebovati vse elemente, predvidene v 26. členu ZUN, ker ti omogočajo izdelavo ustrezne lokacijske dokumentacije; če teh sestavin nimajo, so v neskladju z zakonom (ZUN). Iz navedenega izhaja, da četudi bi bila kartografska sprememba objavljena na ustavno skladen način in bi veljala, je Odlok o spremembi PUP/2001 nezakonit, ker nima vseh sestavin, določenih z ZUN.

13. Kot ugovarjata tožnika, je Odlok o spremembi PUP/2001 v nasprotju tudi z Evropsko konvencijo o človekovih pravicah (v nadaljevanju: EKČP). Iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) izhaja, da imajo države pri prostorskem načrtovanju široko polje proste presoje, ki je širše kot v zadevah, ki se nanašajo zgolj na varstvo civilnih pravic. Vendar morajo ohraniti pravično ravnovesje med splošnim interesom in pravico posameznika do mirnega uživanja premoženja ter upoštevati, da zahtevanega ravnovesja ni mogoče doseči, če mora prizadeta oseba nositi individualno in pretirano breme. Pri presoji pravičnega ravnovesja ESČP upošteva predvidljivost omejitev pravice do mirnega uživanja premoženja, upravičeno pričakovanje določene rabe nepremičnine oziroma sprejem tveganja ob njenem nakupu, obseg omejitev, obstoj pravnega varstva zoper omejitve pravice do premoženja in/ali dejanski obseg spremembe vrednosti premoženja zaradi spremembe prostorskega načrta. V luči sodne prakse ESČP je tudi Ustavno sodišče spremenilo svojo prakso in najprej v odločbi U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020, nato pa še v odločbi U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 sprejelo stališče, da bi morala občina presoditi, ali je ob spremembi obstoječe namenske rabe zemljišča iz stavbnega v kmetijsko zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, varovanega s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. V obravnavanem primeru je Občina Piran spremenila namembnost, vendar ob odsotnosti meril in pogojev za gradnjo v tem območju, kar pomeni, da gradnja na tem območju ni mogoča. Razlogi za takšen ukrep iz občinskih aktov niso razvidni in so tudi zato v nasprotju z Ustavo. Tudi če bi dejansko prepoved gradnje presojali z vidika začasnih ukrepov za varstvo prostora, ne gre spregledati, da so vsakršne začasne omejitve gradnje časovne omejene, običajno na pet let (tako sklep Vrhovnega sodišča III Ips 15/2016 z dne 22. 6. 2017). Kot še dodajata tožnika, prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi ugotavlja, da so na obravnavanih nepremičninah dopuščeni določeni posegi (ne pa novogradnja), vendar ne pojasni relevantnosti te ugotovitve, tožnika pa iz previdnosti poudarjata, da se 17. člen PUP nanaša na zemljišča, ki so v sklopu obstoječega javnega ali stanovanjskega programa, kar obravnavane parcele niso. Prav tako se na obravnavanih parcelah ne nahajajo infrastrukturni objekti, na katere se nanaša 18. člen PUP. Določba 19. člena PUP pa je brezpredmetna, saj je PUP tako ali tako usklajen s Planom.

14. Toženka je sodišču predložila upravne spise zadeve, odgovora na tožbo pa ni podala.

15. V tem upravnem sporu je odločala sodnica poročevalka kot sodnica posameznica (prvi odstavek 13. člena ZUS-1 in drugi odstavek 25. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnem sporu, ZUS-1C).

16. Sodišče je v tej zadevi odločilo brez glavne obravnave. Po določbi prvega odstavka 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP), v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in prvim odstavkom 25. člena ZUS-1C, lahko namreč sodišče s soglasjem strank v sporu odloči na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov brez glavne obravnave, če se stranki glavni obravnavi pisno odpovesta. V obravnavanem primeru sta obe stranki podali takšno pisno izjavo.

18. Predmet presoje v tem upravnem sporu je z izpodbijano odločbo sprejeta odločitev o zavrnitvi zahteve tožnikov za izdajo gradbenega dovoljenja za odstranitev obstoječega in za gradnjo novega stanovanjskega objekta.

19. Za odločanje o obravnavani zahtevi in posledično za sodno presojo te odločitve so relevantne določbe ob izdaji prvostopenjske odločbe veljavnega GZ. Ta pogoje za izdajo gradbenega dovoljenja ureja v 43. členu. V skladu s prvim odstavkom tega člena pristojni upravni organ za gradbene zadeve izda gradbeno dovoljenje, če so izpolnjeni v nadaljevanju tega člena določeni pogoji, med katerimi je pod 1. točko opredeljen pogoj, da je gradnja skladna z določbami prostorskega izvedbenega akta v delu, ki se nanaša na graditev objektov, in z določbami predpisov o urejanju prostora. Iz zakona torej izhaja, da se v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ugotavlja, ali so izpolnjeni v GZ za to predpisani pogoji, in da se takšno dovoljenje izda le, če so ti pogoji izpolnjeni kumulativno. V obravnavanem primeru je sporno, ali je izpolnjen navedeni pogoj skladnosti nameravane gradnje z določbami prostorskega izvedbenega akta v delu, ki se nanaša na graditev objektov, in z določbami predpisov o urejanju prostora.

20. Glede na povedno je treba najprej odgovoriti na vprašanje, kateri prostorski izvedbeni akt je treba uporabiti za presojo obravnavane zadeve. Kot sta pravilno v tožbi navedla že tožnika, je ZUreP-2 v 268. členu uredil veljavnost občinskih prostorskih aktov, sprejetih na podlagi drugih predpisov, tudi veljavnost PUP, sprejetih na podlagi ZUN. Ti se po določbi drugega odstavka 268. člena ZUreP-2 spreminjajo po postopku, kot je s tem zakonom predpisan za pripravo občinskega prostorskega podrobnega načrta (OPPN), razen če ta zakon določa drugače, veljati pa prenehajo z dnem uveljavitve OPN, vendar najpozneje 31. decembra 2021. Za območje nameravane gradnje v času izdaje izpodbijane odločbe ni bil sprejet OPN, to med strankama ni sporno. V času izdaje izpodbijane odločbe je bil torej glede na določbo drugega odstavka 268. člena ZUreP-2 za to območje relevanten Odlok PUP kot veljaven izvedbeni prostorski akt.

21. Sodišče ugotavlja, da so bili PUP za območje nameravane gradnje, ki se nahaja v Občini Piran, in sicer na ruralnem območju planske celote 12, določeni z Odlokom PUP, ki je bil sprejet 6. 2. 1990 in objavljen 23. 2. 1990, veljati pa je začel 3. 3. 1990, nato pa je bil trikrat spremenjen: najprej z Odlokom o spremembi Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za ruralno območje planske celote 12 v Občini Piran (Uradne objave Primorskih novic, št. 13/1990, v nadaljevanju: Odlok o spremembi PUP/1990), ki je bil sprejet 27. 3. 1990 in objavljen 3. 4. 1990, veljati pa je začel 11. 4. 1990; nato z Odlokom o spremembi PUP/2001, ki je bil sprejet 5. 7. 2001 in objavljen 10. 8. 2001, veljati pa je začel 18. 8. 2001; in nazadnje z Odlokom o spremembi Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za ruralno območje planske celote 12 v Občini Piran (Uradne objave Primorskih novic, št. 24/2002, v nadaljevanju: Odlok o spremembi PUP/2002), ki je bil sprejet 16. 5. 2002, objavljen 7. 6. 2002, veljati pa je začel 15. 6. 2002.

22. Z Odlokom o ugotovitvi/1999 (ki je bil sprejet 20. 5. 1999, objavljen 29. 6. 1999, v veljavo pa je stopil 30. 6. 1999), je bilo ugotovljeno (glej 2. člen), kateri akti so v celoti usklajeni s Planom; ti akti so taksativno opredeljeni in se lahko izvajajo na način ter v obsegu, kot so bili sprejeti. V 3. členu Odloka o ugotovitvi/1999 pa so našteti akti, ki so s Planom delno usklajeni, zato se lahko izvajajo samo v usklajenih delih, v neusklajenih delih, ki so posebej navedeni, pa se do sprejetja spremembe akta ne morejo izvajati oziroma se izvajajo po navodilih za prehodno obdobje. Ti neusklajeni deli so prikazani na grafični prilogi, ki je sestavni del Odloka o ugotovitvi/1999. Med delno usklajenimi akti sta navedena tudi Odlok PUP in Odlok o spremembi PUP/1990, torej osnovni odlok in njegova prva sprememba (glej 8. točko 3. člena Odloka o ugotovitvi/1999), pri čemer je izrecno določeno, da se za plansko celoto 12 v Občini Piran ne izvajata v območjih, koder je ukinjeno stavbno zemljišče, pač pa se dodatno izvajata na tistih območjih, koder je bila sprejeta zaokrožitev naselij in zaselkov (prikazana na karti namenske rabe Plana - namenska raba spremenjena). Odlok o ugotovitvi/1999 je bil nato prvič spremenjen z Odlokom o dopolnitvi odloka o ugotovitvi, katere sestavine zazidalnih načrtov, ureditvenih načrtov, lokacijskih načrtov in prostorskih ureditvenih pogojev so v nasprotju s sprejetimi Spremembami in dopolnitvami prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran v letu 1998 (Uradne objave Primorskih novic, št. 48/2001, v nadaljevanju: Odlok o ugotovitvi/2001), s katerim je bil med akte iz 2. člena Odloka o ugotovitvi/1999, torej akte, ki so usklajeni s Planom, dodan Odlok o spremembi PUP/2001. Z Odlokom o ugotovitvi/2005 pa je bila sprejeta dopolnitev Odloka o ugotovitvi/1999, s katero so se v 2. člen tega odloka ob posameznih prostorskih aktih, ki so že navedeni, dodale dopolnitve teh prostorskih aktov, ki so bili sprejete po dopolnitvi osnovnega odloka; med temi dodanimi spremembami je tudi Odlok o spremembi PUP/2002. Za obravnavano zadevo je pomemben še 3. člen Odloka o ugotovitvi/2005, v katerem so določeni tisti odstavki 3. člena Odloka o ugotovitvi/1999, torej osnovnega odloka, ki se črtajo, med njimi odstavek, ki se nanaša na (osnovni) Odlok PUP in Odlok o spremembi PUP/1990.

Po navedenem je mogoče zaključiti, da sta bila Odlok PUP in Odlok o spremembi PUP/1990 najprej uvrščena med s Planom delno usklajene akte, od leta 2005 pa nista navedena niti med s Planom usklajenimi niti med delno usklajenimi akti, kar argumentom a contrario pomeni, da gre za s Planom neusklajena akta. Sta pa med usklajenimi akti navedena Odlok o spremembi PUP/2001 (od leta 2001 dalje) in Odlok o spremembi PUP/2002 (od leta 2005 dalje).

23. Kot dalje ugotavlja sodišče, so se z Odlokom PUP (glej 1. člen) sprejeli PUP za ruralno območje planske celote 12, znotraj katere se trajno urejajo notranja ureditvena območja: Z 12/1 kmetijske površine, dolina Dragonje in Drnice, I 12/2 Klavnica Sečovlje, delavnice DO Droga TOZD Vina Koper in Z 12/4 kmetijske in gozdne površine, trajno pa se urejajo tudi ureditvene enote: S 12/5A - Raven, S 12/5B - Raven, S 12/5C - Raven in S 12/5 D - Raven. Začasno pa se urejajo notranja ureditvena območja: S 12/6 Ivankovec - stanovanja, S 12/7 Kortina - stanovanja, S 12/8 Nova vas - stanovanja, S 12/9 Padna - stanovanja, S 12/10 Orešje, Z 12/11 kmetijske in gozdne površine, začasno se ureja tudi ureditvena enota S 12/5 E - Raven. Prostorske ureditvene pogoje, tekstualni in grafični del, ki je sestavni del tega odloka, je januarja 1998 izdelala družba FAGG, VTOZD Arhitektura, št. projekta 43/87. V nadaljevanju Odloka PUP je v 2. členu določeno, da se notranja ureditvena območja pod oznako 12/..x s pretežno kmetijsko in gozdarsko rabo prostora delijo v ureditvene enote: Z 12/..x - (Z 12/11 K) - pretežno kmetijske površine, Z 12/..x GK - (Z 12/4GK, Z 12/11 GK) - gozdne površine s posameznimi kmetijskimi površinami (proizvodni gozd) in Z 12/..xG - (Z 12/4GK, Z 12/11 G) - pretežno gozdne površine (varovalni gozd). Kako se delijo notranja ureditvena območja pod oznako S 12/..x, pa je urejeno v 3. členu, kjer je določeno, da se ta območja s pretežno stanovanjsko namembnostjo delijo v ureditvene enote: S 12/..xA - (S 12/5 A, S 12/8 A, S 12/9A) - vaško jedro, S 12/..xB - (S 12/5 B, S 12/6B, S 12/7B, S 12/1 OB) - območje razpršene pozidave, S 12/..x C - (S 12/5C) - strnjeni zaselek brez možnosti širitve in S 12/..x D - (S 12/5D, S 12/6D, S 12/7D, S 12/8D, S 12/9D in S 12/10D) - potencialni prostor za novo pozidavo. V 4. členu Odloka PUP je določeno še, da so ureditvene enote v prostorsko ureditvenih pogojih z vidika vrste posegov in njihovega oblikovanja podrobneje razčlenjene na morfološke enote: Z 12/..A, a, b, c, d - (S 12/5Aa, S 12/8Aa, S 12/9Aa, S 12/5Ab, S 12/8Ab, S 12/9Ab, S 12/5Ac, S 12/8AC, S 12/9AC, S12/5 Ad, S 12/8Ad). Meje območij prostorskega urejanja, notranjih ureditvenih območij in ureditvenih enot so razvidne iz grafičnih prilog katastrskega načrta v merilu 1:5000, meje morfoloških enot pa so razvidne iz grafičnih prilog katastrskega načrta v merilu 1:1000, ki so sestavni del tega odloka (5. člen Odloka PUP). Po 13. členu Odloka PUP so v ureditvenih območjih naselij in zaselkov, ki so grafično prikazani, dovoljeni tam našteti posegi, med njimi dopolnilna gradnja - novogradnja stanovanjskih in gospodarskih objektov za potrebe stanovanja, kmetijske, obrtniške in turistične dejavnosti ter šport in rekreacijo ter nadomestna gradnja stanovanjskih, gospodarskih ter drugih objektov (1. in 2. alineja 13. člena Odloka PUP).

24. Prva sprememba Odloka PUP je bila sprejeta 27. 3. 1990 ter se je nanašala na spremembo 1. točke 1. člena Odloka PUP (in sicer se je črtalo besedilo "delavnice DO Drozga TOZD Vina Koper"). Obsežnejše spremembe pa so bile nato sprejete z Odlokom o spremembi PUP/2001. Ta je bil, kot je razvidno iz njegovega 2. člena, sprejet kot besedilna in grafična sprememba Odloka PUP, ki se je (s to spremembo) uskladil z besedilnim in grafičnim delom Plana. Z Odlokom o spremembi PUP/2001 so bili črtani 1., 2., 3., 4. in 5. člen Odloka PUP, njihovo vsebino pa je nadomestilo besedilo 3. člena Odloka o spremembi PUP/2001, ki se glasi: "V prehodnem obdobju, do izdelave in sprejetja novih prostorskih ureditvenih pogojev, se smiselno upošteva karte spremembe plana, in sicer: 1. namenska raba površin, 2. območja prostorskih celot in 3. kartografska dokumentacija k planu. Prostorska celota 12 - Padna - Sv. Peter - Nova vas zajema naslednje morfološke enote: Z 1/12 kmetijske površine, čistilna naprava v Orešju, posamezni obcestni objekti in ravnica zahodno od Šmarske ceste; S 12/2 stanovanja - območje naselja Padna; ST 12/3 stanovanja, turizem - območje zaselka Orešje s stanovanjskimi objekti, kmečki turizem; Z 12/4 kmetijstvo, gozdarstvo, akumulacije in razpršeni stanovanjski objekti - območje v zaledju Padne in Nove vasi, vzhodno od Šmarske ceste; S 12/5 stanovanja, območje zaselka Ivankovec; S 12/6 stanovanja - območje zaselka Kortine; SC 12/7 stanovanja, centralne dejavnosti - območje naselja Nova vas; Z 12/8 kmetijske površine, gozdovi in razpršeni stanovanjski objekti - območje v zaledju Ivankovca in Sv. Petra; S 12/9 stanovanja, centralne dejavnosti - območje naselja Sv. Peter." Obenem je bilo v 4. členu Odloka o spremembi PUP/2001 določeno, da se 7. člen Odloka PUP spremeni tako, da se na koncu drugega poglavja - grafični del nadomesti oznake morfoloških enot z novimi, ki so usklajene s spremembo Plana in so navedene v 3. členu Odloka o spremembi PUP/2001. Z Odlokom o spremembi PUP/2001 se je obenem spremenil prvi stavek 13. člena Odloka PUP, ki se odtlej glasi: "V ureditvenih območjih naselij in zaselkov, ki so grafično prikazani in označeni z rumeno barvo in jim je bilo s Spremembami in dopolnitvami prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran (Uradne objave, št. 26/98) določeno stavbno zemljišče, so dovoljeni naslednji posegi."

25. Kot izhaja iz navedenega, je bil Odlok PUP z Odlokom o spremembi PUP/2001 spremenjen tako v tekstualnem kot v grafičnem delu, in sicer so te spremembe sledeče: prvič, območje, ki se ureja s PUP, torej prostorska celota 12 - Padna - Sv. Peter - Nova vas, ni več razdeljena na (trajno in začasno urejena) ureditvena območja, temveč na novo oblikovane morfološke enote. Drugič, črtani so členi, ki so opredeljevali delitev notranjih ureditvenih območij na ureditvene enote (glej 2. in 3. člen Odloka PUP), ki so se nato z vidika vrste posegov in njihovega oblikovanja podrobneje razčlenile na morfološke enote, opredeljene v 4. členu Odloka PUP. Prav tako je bil črtan člen, v katerem je bilo določeno, da so meje območij prostorskega urejanja, notranjih ureditvenih območij, ureditvenih enot in morfoloških enot razvidne iz grafičnih prilog katastrskega načrta. Obenem je bilo s spremembo izrecno določeno (glej 4. člen Odloka o spremembi PUP/2001), da se v grafičnem delu Odloka PUP tam navedene oznake morfoloških enot nadomestijo z novimi, ki so usklajene s Planom. To pomeni, da je grafični del Odloka PUP spremenjen tako, da se tam navedene oznake ureditvenih območij nadomestijo z oznakami novih morfoloških enot, znotraj katerih pa ne velja več delitev, ki je prej posamezno notranje ureditveno območje delila na ureditvene enote in nato (glede na vrsto posegov in njihovega oblikovanja) še na morfološke enote. Povedano drugače, z Odlokom PUP je bila vzpostavljena delitev notranje ureditveno območje - ureditvena enota - morfološka enota, od spremembe v letu 2001 dalje pa PUP poznajo le morfološke enote, ki se grafično ujemajo s prejšnjimi ureditvenimi območji. Ker je s tem nastala situacija, ko je morfološka enota kot enota urejanja sicer določena, ni pa podrobneje razčlenjena glede na namensko rabo in še dalje glede na vrsto tam dovoljenih posegov, je bilo z Odlokom o spremembi PUP/2001 določeno, da se s tega vidika smiselno upošteva Plan. To pa pomeni, da je glede namenske rabe treba upoštevati, kako je posamezna nepremičnina oziroma enota urejena v Planu. Pri tem je pomembna še tretja sprememba, po kateri posegi, opredeljeni v 13. členu Odloka PUP, niso več dovoljeni v vseh ureditvenih območjih naselij in zaselkov, temveč le v tistih ureditvenih območjih, ki so s Planom grafično prikazana na območju, obarvanem z rumeno barvo, in so obenem (prav tako s Planom) opredeljena kot stavbna zemljišča.

26. Za tožnika ni sporen Odlok PUP, temveč Odlok o spremembi PUP/2001, ki je, kot navajata, nezakonit: a) ker sprememba namenske rabe ni določena v tekstualnem, temveč zgolj grafičnem delu tega odloka, ta pa ni bil objavljen, zato ne gre za objavo predpisa v smislu določbe 154. člena Ustave, kar pomeni, da takšna sprememba ni začela veljati in se tudi ne sme uporabljati; b) ker Odlok o spremembi PUP/2001 nima vseh sestavin, določenih z zakonom (ZUN); in c) ker je Odlok o spremembi PUP/2001 v nasprotju z Ustavo in EKČP. Tožnika nezakonitost Odloka o spremembi PUP/2001 zatrjujeta tudi iz razloga, da ni skladen s Planom kot hierarhično višjim aktom, saj Plan, za razliko od Odloka o spremembi PUP/2001, ne določa območja centralnih dejavnosti; opozarjata pa še, da so začasne omejitve gradnje časovno omejene na pet let, kolikor traja obdobje srednjeročnega planiranja.

27. V zadevi ni sporno, da so se obravnavane nepremičnine tožnikov ob sprejemu PUP, torej z Odlokom PUP, nahajale v začasno urejenem notranjem ureditvenem območju S 12/8 Nova vas - stanovanja (1. člen Odloka PUP). Pri tem meje območij prostorskega urejanja oziroma meje notranjih ureditvenih območij in ureditvenih enot ter morfoloških enot niso bile določene v tekstualnem delu Odloka PUP (primerjaj 2., 3. in 4. člen tega odloka), temveč so razvidne iz grafičnih prilog katastrskega načrta, ki je sestavni del odloka (glej 5. člen Odloka PUP). Iz grafične priloge Odloka PUP, naslovljene kot Grafični del, pa je razvidno, da je bilo ureditveno območje Nova Vas S 12/8 prikazano na karti 7a v merilu 1:2000 in karti 7b v merilu 1:1000. Z Odlokom o spremembi PUP/2001 se je ureditveno območje S 12/8 Nova vas - stanovanja preimenovalo v SC 12/7 stanovanja, centralne dejavnosti - območje naselja Nova vas. V obsegu enote urejanja kot celote se torej enota, v kateri ležijo nepremičnine tožnikov, ni spremenila, spremenilo pa se je njeno ime.

a) Glede objave Odloka o spremembi PUP/2001

28. V skladu s 154. členom Ustave morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo veljati. Predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem drugače določeno. Državni predpisi se objavljajo v državnem uradnem listu, predpisi lokalnih skupnosti pa v uradnem glasilu, ki ga te same določijo. Predpis torej šele z objavo in potekom vakacijskega roka postane del veljavnega pravnega reda. Ker je prostorski akt občine predpis, mora biti na podlagi prvega odstavka 154. člena Ustave objavljen pred začetkom veljave.

29. Tožnika ugovarjata, da zanju sporni predpis, Odlok o spremembi PUP/2001 oziroma njegov grafični del, ni bil javno objavljen, kot to določa 154. člen Ustave. Tožbeno argumentacijo opirata predvsem na sklep X Ips 331/2013, v katerem naj bi se Vrhovno sodišče ukvarjalo s situacijo enake narave, zato je po mnenju tožnikov mogoče stališča iz tega sklepa uporabiti tudi za konkretno zadevo. Sodišče ugotavlja, da je bilo v zadevi X Ips 331/2013 sporno, v katerem območju urejanja ležita tam obravnavani zemljišči, od tega je bila namreč odvisna uporaba drugih (za tisto zadevo relevantnih) določb PUP, ki so za različna območja določale predpisovale pogoje za gradnjo. Ker so bila v tam obravnavanem primeru območja urejanja našteta v PUP na način, da so bila opredeljena s pretežno namembnostjo (npr. območje centralnih dejavnosti - trgovina, z oznako Ct), niso pa bila opredeljena teritorialno, je Vrhovno sodišče presojalo, ali v takem primeru za spremembo območja, ki je prikazano le na karti, zadostuje napovedni stavek iz besedilnega dela PUP, da se spremeni oziroma dopolni določen list konkretne karte. Kot je pojasnilo (kar povzemata že tožnika), je temeljni namen določbe 154. člena Ustave, po kateri morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo veljati, zagotoviti pravno varnost državljanov, zato mora tisti, na katerega se predpis nanaša, imeti možnost, da se z vsebino predpisa vnaprej seznani. Glede na navedeno je pri sprejetju sprememb nujno, da odlok v besedilnem delu ne vsebuje le naznanila o spremembi grafičnega dela, ampak tudi njen opis (konkretno kaj in kako se spreminja), spremembo pa ustrezno prikaže v novi grafiki. Brez tekstualnega dela bi spremenjeni grafični zaris lahko veljal le, če bi bil objavljen in na ta način omogočen vpogled oziroma seznanitev z novo vsebino. Po povedanem je Vrhovno sodišče zaključilo, da ker vsebina tam presojane spremembe PUP ne omogoča seznanitve naslovnikov z vsebino in obsegom spremembe, saj v tekstualnem delu ni bila navedena, ugotoviti pa je ni mogoče niti na podlagi spremenjenega kartografskega dela, ker spremenjena karta ni bila objavljena, ne gre za objavo v smislu določbe 154. člena Ustave, zato sprememba ni začela veljati in se ne sme uporabljati.

30. Tukajšnje sodišče pojasnjuje, da v tem upravnem sporu obravnavana situacija ni enaka situaciji, kot jo je obravnavalo Vrhovno sodišče v zadevi X Ips 331/2013. V tam presojani zadevi je bilo namreč sporno, v katerem območju urejanja ležita zemljišči investitorjev po spremembi PUP, in sicer, ali ležita v območju centralnih dejavnosti (Ct), kot je presodil upravni organ, ali v območju stanovanj nižje gostote (Sn), kot sta trdila investitorja. Pri tem je bilo sporno, ali je ugotovitev omenjene okoliščine (območja) mogoče opreti na člen spremembe PUP, ki je določil, da se "v kartografskem delu odloka spremeni oziroma dopolni: Karta Razmejitve merila in pogoji, list št. 5". Po tej karti naj bi zemljišče investitorjev ležalo v območju Sn, pri čemer je do tega prišlo zgolj z omenjeno grafično spremembo, medtem ko v tekstualnem delu spremembe niso bile navedene. V tu obravnavanem primeru pa je, kot je razvidno iz predhodno povedanega, v Odloku o spremembi PUP/2001 že v besedilnem delu navedeno, kaj in kako se - tako v tekstualnem kot grafičnem delu - spreminja. To pomeni, da stališč iz sklepa X Ips 331/2013 ni mogoče neposredno uporabiti za zaključke v tej zadevi, kjer gre za drugačno stanje. Zato je sodišče dalje presojalo, ali je bil Odlok o spremembi PUP/2001 sprejet in objavljen na predpisan način.

31. Podlaga za sprejem Odloka PUP in Odloka o spremembi PUP/2001 je bil ZUN, ki v 21. členu določa, da so PUP prostorski izvedbeni akti (poleg prostorskih izvedbenih načrtov, v nadaljevanju: PIN), s katerimi se ob upoštevanju usmeritev dolgoročnega plana podrobneje obdelajo v srednjeročnem družbenem planu družbenopolitične skupnosti sprejete odločitve o graditvi, širitvi in prenovi naselij ter drugih posegih v prostor (22. člen ZUN). Iz drugega odstavka 25. člena ZUN izhaja, da se PUP pripravijo za posamezno prostorsko in funkcionalno zaokroženo območje izven ureditvenih območij naselij, za ureditveno območje naselja ali za posamezno funkcionalno zaokroženo območje v naselju. Kaj se ureja s PUP, je predpisano v 26. členu ZUN, pri čemer je bila vsebina prostorskih izvedbenih aktov nato podrobneje predpisana v Navodilu o vsebini posebnih strokovnih podlag in o vsebini prostorskih izvedbenih aktov (Uradni list SRS, št. 14/1985, v nadaljevanju: Navodilo PIA), ki v 12. členu določa, da PUP vsebujejo prikaze prostorskih ureditev na obravnavanem območju iz prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana občine (prva alineja prvega odstavka) in prikaze meril in pogojev za posege v prostor na obravnavanem območju (druga alineja prvega odstavka). Po določbah 24. člena ZUN se prostorski izvedbeni akti grafično prikažejo na reambuliranih temeljnih topografskih načrtih obstoječega stanja, dopolnjenih s katastrskimi podatki o parcelah. Merilo načrtov iz prejšnjega odstavka se določi glede na potrebno podrobnost obdelave. Da prostorski izvedeni akt vsebuje tako tekstualno kot grafično gradivo, izrecno izhaja tudi iz 43. člena Navodila PIA, ki določa, da osnutek prostorskega izvedbenega akta, ki se javno razgrne, vsebuje tekstualno in grafično gradivo, pri čemer grafično gradivo med drugim vsebuje prikaze meril in pogojev za posege v prostor na obravnavanem območju (prva alineja tretjega odstavka). Tekstualni in grafični del prostorskega izvedbenega akta torej predstavljata celoto, ki določa med drugim tudi merila in pogoje za graditev objektov glede na njihovo lego.

32. Postopek priprave in sprejema prostorskih izvedbenih aktov je bil podrobneje urejen v 4. poglavju ZUN. Iz teh zakonskih določb izhaja, kdo sprejme program priprave prostorskih izvedbenih aktov (prvi odstavek 34. člena ZUN) in kaj se z njim določi (prvi odstavek 36. člena ZUN), pri čemer se za zazidalne oziroma ureditvene načrte pripravijo praviloma variantne strokovne rešitve. Kako se pripravijo te rešitve in kakšen je nadaljnji postopek z njimi, je urejeno v tretjem odstavku 36. člena ZUN, kdo odloča o izbiri rešitve, ki je podlaga za pripravo prostorskega izvedbenega načrta, pa je urejeno v četrtem odstavku 36. člena ZUN. Sam postopek sprejema prostorskega izvedbenega akta je nato urejen v 37., 38. in 39. členu ZUN. Sprejeti prostorski izvedbeni akt mora biti stalno na vpogled pri subjektih, opredeljenih v 40. členu ZUN. Prostorski izvedbeni akt se lahko spremeni oziroma dopolni po postopku, ki je predpisan za njegov sprejem (43. člen ZUN). V 44. členu ZUN je urejena še uskladitev prostorskih izvedbenih aktov - če rešitve v prostorskih izvedbenih aktih niso več v skladu z novim srednjeročnim družbenim planom oziroma z njegovimi spremembami, se prostorski izvedbeni akti ne smejo izvajati, dokler se ne uskladijo (drugi odstavek).

33. Kot navedeno, se po določbah 24. člena ZUN in 43. člena Navodila PIA prostorski izvedbeni akti grafično prikažejo. To pomeni, da ima prostorski izvedbeni akt grafično prilogo, v kateri je tekstualni del grafično konkretiziran, kar je razumljivo, saj sicer območja, razen če bi potekalo točno po urejenih parcelnih mejah, ni mogoče jasno in določno opredeliti. V konkretni zadevi je obseg spremembe določen v 2., 3. in 4. členu tekstualnega dela Odloka o spremembi PUP/2001, in sicer je v 2. členu določeno, da se sprememba PUP nanaša tako na besedilni kot na grafični del Odloka PUP, ki se uskladi z besedilnim in grafičnim delom Plana, v 3. členu se z besednim opisom opredeljujejo (nove) morfološke enote prostorske celote 12 Padna - Sv. Peter - Nova vas, v 4. členu pa je nato opredeljeno, kako se spreminjajo posamezni členi Odloka PUP, med drugim je določeno, da se 7. člen Odloka PUP spremeni na ta način, da se v grafičnem delu nadomestijo oznake morfoloških enot z novimi, 13. člen Odloka PUP pa se spremeni tako, da v tem členu našteti posegi niso več dovoljeni v vseh ureditvenih območjih naselij in zaselkov, temveč samo tistih, ki so s Planom grafično prikazani in označeni z rumeno barvo ter jim je bilo s Planom določeno stavbno zemljišče. Iz povedanega v obravnavani zadevi izhaja drugačna situacija, kot jo zatrjujeta tožnika, ki navajata, da tekstualni del spremembe ne opredeljuje. Iz vsega navedenega je namreč razvidno, da je bil Odlok PUP spremenjen z Odlokom o spremembi PUP/2001, ki je imel tudi tekstualni del, v katerem je navedeno, kako se spreminja osnovni odlok; kar se grafičnega dela tiče, pa se Odlok o spremembi PUP/2001 navezuje na karte Plana in grafični del osnovnega odloka, torej Odloka PUP (sprejem in veljavnost slednjega pa za tožnika, kot izrecno navajata, nista sporna). Opisane spremembe v besedilnem delu Odloka o spremembi PUP/2001 pa so po presoji sodišča dovolj jasne, da je iz njih mogoče razbrati, kako se Odlok PUP spreminja. Pri tem sodišče dodaja, da tudi z Odlokom PUP določena ureditvena območja, ureditvene enote in morfološke enote niso bile v celoti prikazane že v besedilnem delu, temveč so bile tam zgolj opisno opredeljene, konkretno prikazane pa so bile nato (šele) v grafičnem delu.

b) Glede pomanjkanja sestavin, določenih z zakonom (ZUN)

34. Tožnika nezakonitost Odloka o spremembi PUP/2001 argumentirata tudi s sklicevanjem, da morajo PUP, ker so podlaga za izdelavo ustrezne lokacijske dokumentacije, vsebovati vse elemente, predvidene v 26. členu ZUN. Če teh sestavin nimajo (kot v konkretnem primeru, kjer ni jasno, katera merila in pogoji za graditev objektov veljajo v območju "C", označenem z rdečo barvo), so v neskladju z zakonom.

35. Kot je sodišče pojasnilo, so bili v skladu z 21. členom ZUN, PUP in PIN prostorski izvedbeni akti. Katera območja občine se urejajo s PUP, je določal 25. člen ZUN, in sicer so to območja, za katera ni predvidena izdelava PIN, ter območja, za katera je predvidena izdelava PIN, pa ti načrti še ne bodo sprejeti v tekočem planskem obdobju (prvi odstavek). PUP pa se pripravijo za posamezno prostorsko in funkcionalno zaokroženo območje izven ureditvenih območij naselij, za ureditveno območje naselja ali za posamezno funkcionalno zaokroženo območje v naselju (drugi odstavek 25. člena ZUN). V 26. členu tega zakona je bila predpisana vsebina PUP, in sicer se z njimi ob upoštevanju strokovnih podlag iz 23. člena ZUN podrobneje določajo urbanistični, oblikovalski in drugi pogoji za posege v prostor ter ukrepi za ohranjanje in razvijanje naravnih in z delom pridobljenih vrednot človekovega okolja, zlasti pa: merila in pogoji za graditev ali prenovo objektov in naprav glede na njihovo lego, funkcijo, velikost in oblikovanje; merila in pogoji za izvajanje drugih posegov, ki trajno spreminjajo prostor; merila za določanje gradbenih parcel; merila in pogoji za komunalno urejanje stavbnih zemljišč; merila in pogoji za ohranjanje in razvijanje naravnih in z delom pridobljenih vrednot človekovega okolja; in druga merila in pogoji za usklajevanje različnih interesov pri gradnji objektov ali naprav oziroma pri drugih posegih v prostor (prvi odstavek). PUP so podlaga za pripravo lokacijske dokumentacije za posamezen objekt ali drug poseg v prostor na območju, ki ga urejajo (drugi odstavek 26. člena ZUN). Tudi iz prvega odstavka 55. člena ZUN izhaja, da se lokacijska dokumentacija pripravi na podlagi določb o PUP. Podrobnejša vsebina PUP je nato predpisana z Navodili PIA, ki v 12. členu določajo, da PUP vsebujejo prikaze prostorskih ureditev na obravnavanem območju iz prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana občine (prva alineja prvega odstavka) in prikaze meril in pogojev za posege v prostor na obravnavanem območju (druga alineja prvega odstavka). Da morajo PUP vsebovati vse elemente, predvidene v 26. členu ZUN, se je (kot pravilno navajata tožnika) izreklo že Ustavno sodišče v odločbi U-I-280/2000 z dne 19. 9. 2002, v kateri je sicer presojalo skladnost ureditve, ki je predvidevala, da mora investitor v primerih nameravane gradnje večstanovanjskega objekta izdelati še urbanistično arhitekturno rešitev, ki jo potrdi mestna uprava, takšna ureditev, ko je med PUP in lokacijsko dokumentacijo predvidena izdelava še drugih dokumentov, pa po presoji Ustavnega sodišča ni imela pravne podlage v ZUN.

36. Tožnika zahtevata izdajo gradbenega dovoljenja za novogradnjo. Za območje nameravane gradnje je relevanten prostorski akt Odlok PUP, kot je s spremembami veljal v času izdaje izpodbijane odločbe. 3. člen Odloka PUP v okviru prostorske celote 12 Padna - Sv. Peter - Nova vas zajema morfološko enoto SC 12/7 stanovanja, centralne dejavnosti - območje naselja Nova vas, v kateri so parcele tožnikov. 13. člen Odloka PUP (na katerega sta se v svoji zahtevi sklicevala tudi tožnika) določa, da so v tem členu opredeljeni posegi, med katerimi je tudi stanovanjska novogradnja (glej prvo alinejo), dovoljeni (le) v ureditvenih območjih naselij in zaselkov, v Planu označenih z rumeno barvo in s črko "S", kamor (to ni sporno) nameravana gradnja ni uvrščena, saj je območje nameravane gradnje v Planu na rdečem polju in označeno s črko "C". To, da prve alineje 13. člena Odloka PUP za obravnavano gradnjo ni mogoče uporabiti, pa ne pomeni, kot zatrjujeta tožnika, da za to območje s prostorskim aktom sploh ni določeno, katera merila in pogoji veljajo - takšne razlage sodišče ne sprejema. V Odloku PUP so namreč v IV. Poglavju (naslovljenem kot Splošna merila in pogoji za urbanistično urejanje) opredeljena splošna merila in pogoji, ki se nanašajo na vse tiste posege v prostor, za katere je predviden upravni postopek (glej 9. člen Odloka PUP), kar pomeni, da splošna merila in pogoji veljajo za vsa območja urejanja, navedena v 3. členu Odloka PUP, če ni za posamezna območja s posebnimi merili in pogoji določeno drugače. Zato je treba zagovarjati razlago, da so v posameznih morfoloških enotah, za katere velja posebna ureditev, dovoljeni samo posegi, ki so izrecno določeni, in glede na tako razlago ni nikakršne potrebe, da bi bilo izrecno določeno, kateri izmed posegov, določenih v splošnih merilih in pogojih, v posamezni morfološki enoti niso dovoljeni. V morfološki enoti SC 12/7 stanovanja, centralne dejavnosti - območje naselja Nova vas, kolikor gre za ureditvena območja naselij in zaselkov, ki v Planu niso zajeta z območjem, grafično prikazanim z rumeno barvo in označenim s črko "S", novogradnje stanovanjskih objektov niso dovoljene. To pa ne pomeni, kot je pojasnil že prvostopenjski organ, da na območju "C" niso dovoljeni nobeni posegi, temveč so za posamezno območje, ob izpolnjevanju pogojev, določenih v PUP, dopustni drugi posegi. Po povedanem sodišče tožbene ugovore, da Odlok o spremembi PUP/2001 ni skladen z zakonom, ker nima sestavin, določenih z ZUN, zavrača kot neutemeljene.

Glede neskladnosti Odloka o spremembi PUP/2001 s Planom kot hierarhično višjim aktom

37. Odlok o spremembi PUP/2001 je bil sprejet na podlagi ZUN. Sodišče ob tem pojasnjuje, da so bili na področju urejanja prostora v letu 1984 sprejeti trije zakoni, ki so bili osnova za planiranje prostora in urbanistično načrtovanje naselij, in sicer poleg ZUN še Zakon o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/1984, v nadaljevanju ZUreP) in Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/1984, v nadaljevanju: ZSZ/84). ZUreP je določal pogoje za varovanje in smotrno rabo dobrin splošnega pomena, usmeritve za razvoj dejavnosti v prostoru in določanje namenske rabe prostora, hkrati pa je opredeljeval tudi vsebino prostorskih sestavin dolgoročnih in srednjeročnih planskih aktov in urejal razmerja med njimi. ZUN pa je podal vrsto, namen in vsebino prostorskih izvedbenih aktov. ZUreP in ZUN sta hkrati z istočasno sprejetim ZSZ/84 predstavljala usklajeno celoto prostorske zakonodaje oziroma urbanističnega načrtovanja.

38. Po ZUN se prostor urbanistično načrtuje s prostorskimi izvedbenimi akti (PIN in PUP). S PIN se ureja graditev, širitev ali prenova naselij ter izvajanje drugih posegov v prostor (prvi odstavek 27. člena ZUN), s PUP pa se v ureditvenih območjih naselij ali posameznih funkcionalno zaokroženih območjih v naseljih urejajo le komunalne ureditve in adaptacije, dozidave ali nadzidave ter dopolnilne gradnje objektov oziroma naprav, ki so nujno potrebne za vzdrževanje obstoječe gradbene strukture ali za bivanje in delo prebivalcev na teh območjih, in gradnje, ki pomenijo zaokrožitev obstoječih gradbenih struktur (tretji odstavek 25. člena ZUN). Iz navedenega izhaja, da sta oba prostorska izvedbena akta, vsak za svoje območje urejanja, določala pogoje za gradnjo objektov ter da je kasnejši PIN, sprejet za določeno območje urejanja, nadomestil na istem območju dotlej veljavni PUP. Tako PUP kot PIN pa so morali biti usklajeni s hierarhično višjima aktoma, to je dolgo- in srednjeročnim planom občine. Iz navedenih določb je še razvidno, da predmet urejanja s PUP in PIN niso bile prostorske sestavine. Te je obravnaval ZUreP, ki je z navedenim pojmom opredelil prostorske usmeritve in rešitve v zvezi z nalogami, ki se nanašajo na varovanje in smotrno rabo dobrin splošnega pomena in na razvoj dejavnosti v prostoru ter s katerimi se usklajuje namenska raba prostora; prostorske sestavine so sestavni del dolgoročnih in srednjeročnih planov ter letnih aktov za njihovo uresničevanje (drugi in tretji odstavek 4. člena ZUreP). Na podlagi usmeritev dolgoročnega plana ter ob upoštevanju potreb socialnega in gospodarskega razvoja, je srednjeročni družbeni plan občine v prostorskih sestavinah podrobno določil prostorsko organizacijo dejavnosti in namensko rabo prostora na območjih, kjer so po dogovoru o temeljih srednjeročnega družbenega plana v planskem obdobju bili predvideni posegi v prostor ali druge obveznosti v zvezi z urejanjem prostora, ter za te posege oziroma obveznosti določil način in dinamiko izvedbe (prvi odstavek 43. člena ZUreP). Med drugim so se v prostorskih sestavinah srednjeročnega plana posebej določila območja stavbnih zemljišč, na katerih se bodo gradila, širila ali prenavljala naselja oziroma izvajali drugi posegi in se bo zanje izdelal prostorski izvedbeni načrt (drugi odstavek 43. člena ZUreP). Za ta območja so se na podlagi 4. alineje drugega odstavka istega člena ZUreP v prostorskih sestavinah določili pogoji, potrebni za opredelitev predvidenih prostorskih ureditev, med drugim pogoji za urbanistično, arhitektonsko in krajinsko oblikovanje.

V času veljavnosti ZUreP in ZUN so torej občine strateške odločitve prostorskega razvoja, kamor je spadalo tudi določanje namenske rabe prostora oziroma podrobnejše določanje območij namenske rabe prostora, urejale v dolgoročnih in srednjeročnih planih, s temi akti kot hierarhično višjimi akti pa so morali biti usklajeni prostorski izvedbeni akti (PUP in PIN), sprejeti na podlagi ZUN. Prostorsko planiranje po ZUreP in ZUN je glede na pojasnjeno temeljilo na strogo formalnem načinu določanja stavbnih zemljišč po načelu, da so stavbna zemljišča le tista, ki jih kot taka občina določi v prostorskem planu.

Iz navedenega izhaja, da so se s prostorskimi izvedbenimi akti dolgoročni in srednjeročni plani le izvajali; z njimi so se predpisala konkretna merila in pogoji za graditev ali prenovo objektov na zemljiščih, ki so bila v srednjeročnem planu že opredeljena kot stavbna zemljišča. Z njimi se torej ni urejala namembnost zemljišč. Vsebinsko vezanost prostorskih izvedbenih aktov na dolgoročni in srednjeročni plan je v svojih odločitvah vedno upoštevalo tudi Ustavno sodišče.

39. Glede na to, da je za tožnika sporna namenska raba oziroma njena opredelitev, sodišče še pojasnjuje, da se definicija namenske rabe v zakonodaji s področja urejanja prostora pojavi z Zakonom o urejanju prostora iz leta 2002 (v nadaljevanju: ZUreP-1), ki namensko rabo opredeli kot s prostorskimi akti določeno rabo zemljišč in objektov (4. točka prvega odstavka 2. člena ZUreP-1). V enaki obliki to definicijo nato povzame Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju: ZPNačrt) iz leta 2007 (9. točka prvega odstavka 2. člena). V ZUreP torej ni bilo najti definicije namenske rabe, je pa razvidno (glej 31. člen), da so bile osnovne vrste namenske rabe po ZUreP: območje kmetijskih zemljišč in gozdov, raziskovanje in pridobivanje rudnin, območja vodnih virov ter območja naravnih znamenitosti in kulturnih spomenikov; ureditvena območja naselij v občini in druga ureditvena območja za zaposlitev (industrijska območja, turistična območja); območja za rekreacijo v naravnem okolju; nevarna in ogrožena območja; območja odlagališč odpadkov; območja za posebne namene ter za druge potrebe splošne ljudske obrambe in družbene samozaščite; območja pomembnejših vodnogospodarskih ureditev in območja za varovanje in razvoj naravnih in z delom pridobljenih vrednot človekovega okolja. ZUreP pa je poznal tudi že podrobnejšo zasnovo namenske rabe, in sicer se je ta delila npr. na območja, namenjena bivanju, območja, namenjena oskrbnim in turističnim dejavnostim in območja za proizvodnjo (primerjaj 34. člen tega zakona) ter območja kmetijskih zemljišč in območja gozdov z njihovimi funkcijami, območja za raziskovanje in pridobivanje rudnin in drugo primarno rabo (primerjaj 35. člen ZUreP). Definicijo namenske rabe nato, kot povedano, prinese ZUreP-1, ki je v zvezi z namensko rabo v 64. členu določal še, da prostorski red občine določi za celotno območje občine območja osnovne namenske rabe prostora (prvi odstavek), pri čemer se območja osnovne namenske rabe prostora lahko delijo na površine podrobnejše namenske rabe po načelih pretežnosti, združljivosti in dopolnjevanja posameznih dejavnosti. Podrobnejša namenska raba mora biti v okvirih osnovne namenske rabe; površine podrobnejše namenske rabe vključujejo tudi površine namenjene javnemu dobru. Območja osnovne namenske rabe oziroma površine podrobnejše namenske rabe prostora morajo biti v prostorskem redu občine prikazane tako natančno, da je njihove meje možno določiti v naravi in prikazati v zemljiškem katastru (drugi in tretji odstavek 64. člena ZUreP-1). Opredelitev osnovnih in podrobnejših območij namenske rabe pa je urejal na podlagi ZUreP-1 sprejet Pravilnik o pripravi prostorskih sestavin dolgoročnih in srednjeročnih družbenih planov občin v digitalni obliki. Ta je delitev in poimenovanje vrst namenske rabe (osnovne in podrobne) urejal v Prilogi 1, po kateri so vrste osnovne namenske rabe npr. območja stanovanj, območja proizvodnih dejavnosti, mešana območja, posebna območja, območja družbene infrastrukture itd., ki se nato delijo glede na podrobnejšo namensko rabo, npr. čiste stanovanjske površine in splošne stanovanjske površine znotraj območja stanovanj ali osrednje površine in mešane površine znotraj mešanih območij.

40. ZPNačrt, s katerimi so prenehale veljati določbe ZUreP-1 (razen določb, potrebnih za spreminjanje in dopolnjevanje ter dokončanje postopkov priprave državnih in občinskih prostorskih aktov), območja namenske rabe ureja v 42. členu, po katerem se v enoti urejanja prostora določijo oziroma prikažejo območja stavbnih, kmetijskih, gozdnih, vodnih in drugih zemljišč (prvi odstavek), ki se določijo tako natančno, da je njihove meje mogoče določiti v naravi in prikazati v zemljiškem katastru (drugi odstavek); območja namenske rabe prostora se lahko delijo na območja podrobnejše namenske rabe prostora (tretji odstavek), pri čemer minister predpiše vrste podrobnejše namenske rabe prostora (četrti odstavek). Na tej podlagi sprejeti Pravilnik o vsebini, obliki in načinu priprave občinskega prostorskega načrta ter pogojih za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in širitev naselij kot vrste osnovne namenske rabe določa območja stavbnih zemljišč, območja kmetijskih zemljišč, območja gozdnih zemljišč, območja vodnih zemljišč in območja drugih zemljišč (glej prvi odstavek 15. člena), med vrstami podrobnejše namenske rabe prostora pa (med drugim) območja stanovanj, območja centralnih dejavnosti, območja proizvodnih dejavnosti, območja zelenih površin itd. (drugi odstavek 15. člena). Sodišče dalje ne opisuje drugih sprememb prostorske zakonodaje, saj je že iz vsega povedanega razvidno, da sta se poimenovanje in razdelitev vrst namenske rabe (tako osnovne kot podrobne) s spremembami prostorske zakonodaje spreminjala. To pa je privedlo do situacije, ko se iste vrste namenske rabe prostora v različnih prostorskih aktih glede na poimenovanje razlikujejo, oziroma so imele občine uveljavljene različne vrste namenske rabe prostora, s tem pa je otežena medsebojna primerljivost prostorskih aktov občin, celo prostorskih aktov iste občine, sprejetih v različnih časovnih obdobjih. S povedanim sodišče zavrača ugovor tožnikov, da Plan izraza centralne dejavnosti ne omenja, saj Plan tega izraza ne omenja, ker je prvič, ta izraz, kot je razvidno iz prej navedenega, v slovenski pravni red vnesen z ZPNačrt oziroma na njegovi podlagi sprejetim pravilnikom, ki je bil sprejet kasneje kot Plan, in drugič, ker v času, ko se je sprejemal Plan, vrste osnovne in podrobne namenske rabe niso bile opredeljene na način, kot je to urejala poznejša zakonodaja, zato tudi primerjava med prostorskimi akti (celo iste lokalne skupnosti), ki so bili sprejeti v različnih časovnih obdobjih, pokaže, da ta opredelitev ni in glede na zakonodajne spremembe niti ne more biti dobesedno, temveč je lahko le smiselno enaka.

41. Tudi sicer pa je Plan delitvi vrst namenske rabe iz ZUN sledil. Tako je v 3. poglavju, naslovljenem Zasnova poselitve in organizacije dejavnosti v prostoru, v točki 3.1.2 Funkcije naselij v omrežju naselij, določeno, da se bo za zagotovitev družbeno in gospodarsko smotrne prostorske organizacije oskrbnih, storitvenih in proizvodnih dejavnosti ter za zagotovitev ustrezne stopnje bivalnega in družbenega standarda v vseh območij občine razvijala v nadaljevanju navedena hierarhija centralnih naselij, pri čemer je v nadaljevanju navedeno še, da so v tabeli (ki je priloga k poglavju 3.1.3) "Tipologija naselij in omrežje centralnih dejavnosti" prikazane prevladujoče funkcije (oskrbne in storitvene dejavnosti, proizvodne dejavnosti) za posamezne tipe oziroma centralna naselja. V 4. poglavju, naslovljenem Zasnova namenske rabe prostora, pa je opredeljena razmejitev območja Občine Piran glede na namensko rabo; razmejitve namenske rabe prostora so v merilu 1:5000 prikazane tako, da je mogoča dokončna razmejitev po parcelnih mejah na ravnih prostorskih izvedbenih aktov. Plan v točki 4.2, v kateri opredeljuje ureditvena območja naselij (območja za poselitev), določa še, da so ureditvena območja naselij ter območja, namenjena urbani rabi izven naselij, prikazana v kartografskem delu Plana na kartah TTN 1:5000, in sicer je prikazana členitev namenske rabe znotraj ureditvenih območij po pretežni namembnosti; za dolgoročni razvoj poselitve so planirana stavbna zemljišča, znotraj ureditvenih območij naselij, določenih s Planom. Sodišče po vsem povedanem ugotavlja, da Plan pozna oziroma določa osnovno in podrobnejšo namensko rabo, pri čemer pozna oziroma določa tudi podrobnejšo namensko rabo območja centralnih dejavnosti, vendar jo zgolj drugače poimenuje s takrat uporabljenim izrazom območja oskrbne in storitvene dejavnosti (razloge za to pa je sodišče že pojasnilo).

42. Sodišče v zvezi z opredelitvijo oziroma določitvijo namenske rabe pojasnjuje še, da ne samo, da je podrobna namenska raba območja centralnih dejavnosti, kot izhaja iz navedenega, določena že v Planu, temveč je to vrsto podrobne namenske rabe za ureditveno območje, v katerem ležijo nepremičnine tožnikov, poznal že Odlok PUP. Z Odlokom PUP so bila zemljišča tožnikov uvrščena v notranje ureditveno območje S 12/8 Nova vas - stanovanja, pri čemer za to ureditveno območje ni bila določena zgolj ena podrobna namenska raba, tj. območje stanovanj, temveč je že iz tekstualnega dela Odloka PUP razvidno, da se notranja ureditvena območja pod oznako S 12/..x (gre za območja s pretežno stanovanjsko namembnostjo) delijo na ureditvene enote A - vaško jedro, B - območje razširjene pozidave, C - strnjeni zaselek brez možnosti širitve in D - potencialni prostor za novo pozidavo, te ureditvene enote pa se nato, z vidika vrste posegov in njihovega oblikovanja, podrobneje delijo na morfološke enote (glej 3. in 4. člen Odloka PUP). Iz Grafičnega dela Odloka PUP (list 7a) pa je razvidno, da je ureditveno območje S 12/8 Nova vas - stanovanja razčlenjeno na dve ureditveni enoti S 12/8A - vaško jedro in S 12/8D - potencialni prostor za novo pozidavo, pri čemer iz lista 7b dalje izhaja, da se ureditvena enota S12/8A deli na morfološke enote: S 12/8 Aa - 1. morfološka enota - vaško jedro, S 12/8 Ab - 2. morfološka enota - območje centralnih dejavnosti, S 12/8 Ac - 3. morfološka enota - obrobne domačije in S 12/8 Ad - 4. morfološka enota - vzhodni ambient. Iz obeh navedenih listov Grafičnega dela Odloka PUP (list 7a in 7b) je tako razvidno, da sta bili z Odlokom PUP v ureditvenem območju Nova vas S 12/8 Nova vas - stanovanja opredeljeni dve ureditveni enoti (ena od njiju se je delila tudi na morfološke enote), preostala območja znotraj tega ureditvenega območja pa so na grafičnem prikazu označena s črko B in C, kar pomeni, da je šlo (skladno s 3. členom Odloka PUP) za območja razširjene pozidave in območja strnjenih zaselkov brez možnosti širitve.

43. Z Odlokom o spremembi PUP/2001 pa so se nepremičnine tožnikov uvrstile v morfološko enoto SC 12/7 stanovanja, centralne dejavnosti - območje naselja Nova vas, s to spremembo se to območje torej opredeli kot območje, v katerem prevladujeta dve podrobni namenski rabi: območje stanovanj in območje centralnih dejavnosti, glede delitve med njima pa se upošteva karte Plana. Po povedanem sodišče sodi, da ne držijo tožbeni ugovori, da je prišlo z Odlokom o spremembi PUP/2001 do uvedbe namenske rabe obravnavanih nepremičnin, ki je neskladna s Planom, temveč ravno obratno - ker so bili z Odlokom PUP posegi, opredeljeni v 13. členu tega odloka, dovoljeni tudi v območjih, ki s Planom niso bila uvrščena med stavbna zemljišča s podrobno namensko rabo območja stanovanj (v obravnavanem primeru konkretno na območju z namembnostjo turizem, oskrbne in storitvene dejavnosti), kar je bil razlog za spremembo Odloka PUP z Odlokom o spremembi PUP/2001, je torej šlo za spremembo, ki je (z Odlokom PUP nastalo) neskladje s Planom odpravila.

c) Glede neskladnosti Odloka o spremembi PUP/2001 z Ustavo in EKČP

44. Tožnika ugovarjata, da je Odlok o spremembi PUP/2001 v nasprotju z Ustavo in EKČP. Kot navajata, iz sodne prakse ESČP izhaja, da je pri prostorskem načrtovanju treba ohraniti ravnovesje med splošnim interesom in pravico posameznika do uživanja premoženja, zato je tudi Ustavno sodišče že sprejelo stališče, da bi morala občina ob spremembi namenske rabe iz stavbnega v kmetijsko zemljišče presoditi, ali je zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika, ki je varovan s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.

45. Po določbi 125. člena Ustave je sodišče pri odločanju vezano na ustavo in zakon, ne pa tudi na podzakonske predpise. Zato ne uporabi takšnega predpisa, če meni, da podzakonski akt ni v skladu z Ustavo ali zakonom (exceptio illegalis), vendar v obravnavanem primeru podlage za to ni našlo.

46. Drži, kot navajata tožnika, da je Ustavno sodišče sprejelo stališče (glej zlasti odločbe U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019, U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 in U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020), da je ustavna omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskega akta pri opredelitvi vsebine prostorskih aktov, tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Lastninska svoboda posameznikov, ki jo varuje 33. člen Ustave, pa ni neomejena. V sodobnih družbah se je uveljavilo spoznanje, da ravnanje s stvarjo oziroma pravico ne sme ostati samo v sferi odločitev njenega imetnika, temveč se morajo upoštevati tudi splošni interesi. Iz tega spoznanja o t. i. socialni in ekološki vezanosti lastnine izhaja tudi prvi odstavek 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, da določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Citirana ustavna določba torej daje zakonodajalcu pooblastilo, da uredi način pridobivanja in uživanja lastnine. Vendar ima navedeno pooblastilo mejo - kje je ta meja, pa je odvisno ne le od narave stvari, ki je predmet lastnine, temveč tudi od tega, kakšne obveznosti je zakonodajalec naložil lastniku v okviru določitve načina uživanja lastnine. Ustava posameznikom ne zagotavlja pravice do ohranitve obstoječe namenske rabe njihovih zemljišč. Spremenljivost namenske rabe zemljišča je namreč vgrajena v sam koncept socialne vezanosti lastnine na zemljiščih in je nujni pogoj za udejanjanje ustavnopravno varovanega smotrnega izkoriščanja zemljišč in načela prevlade javnega interesa v postopku prostorskega načrtovanja. Vendar avtonomija občine ni neomejena, saj je tudi pri prostorskem načrtovanju občina vezana na Ustavo in zakone, odločitve o namenski rabi prostora oziroma o pogojih umeščanja objektov v prostor pa morajo biti pripravljene po predpisanih postopkih za pripravo in sprejetje prostorskih aktov. Ustavna omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskega akta pri opredelitvi vsebine prostorskih aktov, je torej tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in z njo povezana zahteva po spoštovanju načela sorazmernosti med omejitvami lastninske pravice in javnim interesom na področju prostorskega planiranja.

47. V odločbi U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 je Ustavno sodišče pojasnilo, da sprememba namenske rabe iz zazidljivega v nezazidljivo zemljišče intenzivno poseže v pričakovanja lastnika zemljišča in s tem tudi intenzivno na novo sooblikuje upravičenja, ki izhajajo iz lastninske pravice, zato je, ob upoštevanju sodne prakse ESČP, delno prilagodilo svoja dotedanja stališča pri presoji občinskih prostorskih aktov, s katerimi se namenska raba zemljišča spreminja iz zazidljivega v nezazidljivo, in sprejelo argument, da tovrstna sprememba obstoječe namenske rabe zemljišča pomeni poseg v pravico do zasebne lastnine. Zato mora lokalna skupnost pri sprejemanju prostorskih aktov pretehtati, ali je izpolnjen pogoj pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi posameznika. Kot je poudarilo Ustavno sodišče, pa zahtevanega ravnovesja ni mogoče doseči, če mora prizadeta oseba nositi pretirano individualno breme. To stališče je Ustavno sodišče nato ponovilo v odločbi U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020, v kateri je navedlo, da mora lokalna skupnost pri pripravi občinskega prostorskega načrta, s katerim spremeni obstoječo namensko rabo zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, izkazati posebno skrbnost in ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali je v načrtovanem ukrepu, s katerim zasleduje javni interes po zagotavljanju varstva zemljišč, ustrezno upoštevala tudi interes lastnika pri tovrstni spremembi obstoječe namenske rabe. Pri pripravi prostorskih načrtov, s katerimi se spreminja obstoječa namenska raba zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, je vedno treba upoštevati konkretne okoliščine primera. Okoliščine, ki jih mora lokalna skupnost upoštevati, so predvidljivost omejitev pravice do premoženja, upravičeno pričakovanje določene rabe nepremičnine oziroma sprejem tveganja ob njenem nakupu, obseg omejitev ter ali in v kolikšnem obsegu so spremembe prostorskega načrta dejansko vplivale na premoženjske interese lastnika zemljišča oziroma ali je bila vrednost njegovega premoženja bistveno zmanjšana.

48. Kot izhaja iz predhodne obrazložitve, se osnovna namenska raba obravnavanih nepremičnin tožnikov ni spreminjala, saj so ta zemljišča od sprejema Plana dalje uvrščena v območje stavbnih zemljišč. V zvezi s podrobno namensko rabo pa je sodišče pojasnilo, da z Odlokom o spremembi PUP/2001 nastala nova morfološka enota SC 12/7 stanovanja, centralne dejavnosti - območje naselja Nova vas, v smislu vrst podrobne namenske rabe ne prinaša ničesar, kar ne bi poznal že Odlok PUP. Bistvena sprememba Odloka PUP se je leta 2001 zgodila s spremembo njegovega 13. člena, ki je prej (v grafično prikazanem ureditvenem območju, torej tudi v morfoloških enotah s podrobno namensko rabo, drugačno od območja stanovanj) dopuščal tam opredeljene posege, med njimi stanovanjsko novogradnjo; z uveljavitvijo Odloka o spremembi PUP/2001 pa so ti posegi dovoljeni le na tistih območjih, ki so s Planom opredeljena kot območja stavbnih zemljišč na rumeno obarvanem območju. Pri tem sodišče poudarja, da je že iz samega Odloka PUP, na katerega se sklicujeta tožnika, razvidno, da je bila ureditev predvidena do sprejema novih PUP, kar pomeni, da sta tožnika mogla in morala pričakovati, da se bodo s spremembo oziroma sprejemom novih PUP drugače uredila območja, ki so se začasno urejala, posledično pa bodo drugačna tudi merila in pogoji za urbanistično urejanje. V obravnavanem primeru, kjer je bila osnovna namenska raba torej določena s Planom kot hierarhično višjim aktom, v katerem je predvidena temeljna zasnova nadaljnjega prostorskega urejanja, za tožnika sporna sprememba pa pomeni prav uskladitev s Planom, po presoji sodišča ni mogoče govoriti o nepredvidljivem posegu v obstoječo pravico ali utemeljeno pričakovanje tožnikov. Ob tem sodišče dodaja, da tožnika tudi sicer nista podala konkretnih navedb, na podlagi katerih bi sodišče lahko napravilo drugačen zaključek. V vlogi z dne 19. 5. 2023 sta navedla zgolj, da želita z nameravano gradnjo rešiti svoj stanovanjski problem ter da do odločitve z gradnjo ne moreta začeti, nista pa v upravnem sporu npr. navedla niti, da bi postala lastnika zadevnih nepremičnin že pred sprejemom Plana ali vsaj pred sporno spremembo Odloka PUP iz 2001, in ne konkretizirano obrazložila, kako je sprememba nepredvideno vplivala na njune premoženjske interese oziroma zmanjšanje vrednosti njunega premoženja. Zato sodišče, ob odsotnosti tovrstnih navedb, protiustavnosti v tem smislu ne more (dalje) presojati.

49. Tožnika se sklicujeta še, da je Odlok o spremembi PUP/2001 nezakonit tudi iz razloga, ker so vsakršne začasne omejitve gradnje časovno omejene, običajno na pet let (obdobje srednjeročnega planiranja), vendar jima tudi pri tem sodišče ni sledilo.

50. Kot je pojasnilo Vrhovno sodišče v sklepu III Ips 15/2016 z dne 22. 6. 2017, ki ga v zvezi s tem ugovorom izpostavljata tožnika, občinski odlok, sprejet na podlagi zakona, velja, dokler ne poteče čas, za katerega je bil izdan, oziroma dokler ni na predpisan način (npr. z novim predpisom, z odločbo Ustavnega sodišča, s sodbo na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1) razveljavljen. Tukajšnje sodišče dodaja, da je v tam obravnavanem primeru šlo za presojo časovne veljavnosti odloka o prepovedi gradnje, sprejetega na podlagi 49. člena ZUN, ki je določal, da lahko občinska skupščina v skladu s srednjeročnim družbenim planom občine z odlokom razglasi splošno prepoved delitve obstoječih parcel, prepoved graditve ali prepoved spremembe kulture zemljišča na posameznih območjih, za katera se predvideva izdelava prostorskega izvedbenega načrta (prvi odstavek). Ta splošna prepoved velja za čas, ki ga določi občinska skupščina, vendar ne more veljati dalj kot za tekoče srednjeročno plansko obdobje (drugi odstavek). To obdobje pa je ob sprejemu ZUN določal prvi odstavek 20. člena Zakona o sistemu družbenega planiranja in o družbenem planu SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 1/1980), po katerem je srednjeročni plan temeljni plan družbenega razvoja in se sprejema za obdobje petih let. Vendar v tu obravnavani zadevi ne gre za presojo veljavnosti tovrstnega odloka, ki bi bil po zakonu časovno omejen, saj ni sporen odlok, sprejet na podlagi 49. člen ZUN, temveč odlok, sprejet na podlagi 43. člena ZUN, ki ureja spremembo prostorskih izvedbenih aktov. Kar se tiče veljavnosti PUP kot prostorskega akta, pa je veljavnost, kot je sodišče že pojasnilo, uredil zakonodajalec, ki je v drugem odstavku 268. člena ZUreP-2 določil, da PUP prenehajo veljati z dnem uveljavitve OPN (do takrat se lahko spreminjajo in dopolnjujejo po določbah tega zakona, ki urejajo OPPN, razen če ta zakon določa drugače), najpozneje 31. decembra 2021. Ob tem sodišče zgolj še pripominja, da je veljavnost starejših občinskih prostorskih aktov urejena tudi v sedaj veljavnem Zakonu o urejanju prostora (ZUreP-3), ki v drugem odstavku 295. člena določa, da z dnem uveljavitve tega zakona ostanejo v veljavi prostorski ureditveni pogoji, sprejeti na podlagi ZUN; ti prenehajo veljati z dnem uveljavitve OPN v skladu s tem zakonom, najpozneje pa 31. decembra 2024.

51. Na podlagi vsega navedenega je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

52. Odločitev o stroških upravnega spora temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

V izpodbijani odločbi je sicer napačno navedena kratica ZGO-1 (ki se nanaša na pred GZ veljavni Zakon o graditvi objektov), vendar je iz uvoda in celotne obrazložitve izpodbijane odločbe razvidno, da je bila izdana na podlagi določb GZ, zato gre po presoji sodišča za očitno pomoto, ki na zakonitost odločitve ne vpliva.

Ob tem sodišče pripominja, da so bile pozneje sprejete tudi druge dopolnitve Odloka o ugotovitvi/1999 kot osnovnega odloka, ki pa za obravnavano zadevo niso relevantne, zato se sodišče do teh sprememb ne opredeljuje.

Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča U-I-227/00 z dne 14. 2. 2002.

Glej tudi sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 31/2019 z dne 19. 2. 2020.

Glej Poročevalec DZ, št. 102 z dne 31. 12. 2001.

Glej odločbi Ustavnega sodišča U-I-24/96 z dne 9. 12. 1999 in z dne 9. 7. 2004.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 43, 43/1, 43/1-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.