UPRS Sklep II U 137/2023-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-02-26

izločitev uradne osebe - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - nedovoljena tožba - zavrženje tožbe

Zavrnitev predloga za izločitev uradne osebe je procesne narave. Ne gre za presojo materialnopravno določene pravice, obveznosti ali pravne koristi, temveč le za procesno odločitev, ki se nanaša na izvedbo (upravnega) inšpekcijskega postopka. Tožba v upravnem sporu zoper njega ni dopustna.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je Inšpektorat Republike Slovenije za delo (v nadaljevanju prvostopenjski organ) zavrnil predlog tožnika, glede izločitve pooblaščene uradne osebe A. A., inšpektorice za delo Inšpektorata za delo, Območne enote ..., v zadevi opravljanja inšpekcijskega nadzora, ki se je vodil pod opravilno številko 06106-59/2023 (I. točka izreka) in odločil, da posebni stroški niso nastali (II. točka izreka). Prvostopenjski organ je v obrazložitvi pojasni, da se tožnik pod opr. številko inšpekcijskega nadzora 06106-59/2023 sklicuje na več drugih inšpekcijskih in prekrškovnih postopkov, ki med seboj načeloma tečejo ločeno. Navedbe tožnika, da o vseh zahtevah za sodno varstvo še ni bilo pravnomočno odločeno, v tem postopku niso bile relevantne. Uvedba novega inšpekcijskega postopka pri zavezancu ne zahteva predpostavke, da morajo biti morebitni drugi postopki zoper zavezanca pravnomočno zaključeni.

2. Prvostopenjski organ je ugotovil, da se je zahteva za izločitev nanašala na opravljanje dejanj inšpekcijskega nadzora v zvezi s prekrškovnim postopkom, ki pa niso predmet tega postopka in ugotovil, da je nadzorna dejanja mogoče opraviti šele, ko bo inšpektorica v zadevi odločala. O izločitvi uradne osebe se odloča ločeno za prekrškovni in inšpekcijski postopek. Nestrinjanje z vodenjem postopka in odločitvami uradnih oseb, tudi glede vlaganja pritožb v smislu pooblaščene uradne osebe prekrškovnega organa, same po sebi niso izločitve razlog. Prvostopenjski organ še dodaja, da se postopek za izdajo oziroma morebitni odvzem dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev, uporabniku na podlagi določb Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD) vodi in o njem odloča pristojno ministrstvo in poteka ločeno od inšpekcijskega postopka. Odločitve iz drugih postopkov ne morejo vplivati. Iz podanih navedb tožnika ne izhajajo druge okoliščine, ki bi vzbujale dvom o nepristranskosti pooblaščene urade osebe, saj presoja vseh zatrjevanih okoliščin ne izkazuje utemeljenosti izločitvenega razloga. Prvostopenjski organ še pojasni, da je sklep za izločitev uradne osebe procesne narave.

3. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je pritožbo tožnika zavrnil (I. točka izreka) in odločil, da posebni stroški postopka niso nastali (II. točka izreka). V obrazložitvi je pojasnil, da je pritožnik v pritožbi navajal iste argumente, ki jih je poslal že predlogu za izločitev uradne osebe iz postopka. Kot neutemeljene šteje navedbe tožnika, da je ista inšpektorica vodila že druge postopke, predstavlja izločitveni razlog v tem postopku. Vsak postopek se vodi ločeno, zato bi tožnik v vsakem od teh postopkov podal predlog za izločitev, če je ocenjeval, da je inšpektorica nepristranska. Izločitveni razlog, bi tako obstajal le ob določenem ravnanju uradne osebe. Nestrinjanje z vodenjem postopka in z odločitvami postopka ne more biti izločitveni razlog, ki utemeljuje nepristranskost. Neutemeljene so nadalje še navedbe, da je inšpektorica že vnaprej odločila od izidu postopka ali delo inšpektorja pri izrekanju ukrepov drugim osebam. Organ mora najprej ugotoviti in pridobiti vsa pravno relevantna dejstva in dokaze, šele nato opravi pravno presojo. Drugostopenjski organ tudi ni našel kršitev 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), izpodbijani sklep pa se da preizkusiti. Drugostopenjski organ pritrdi prvostopenjskemu organu, da je izpodbijani akt, akt procesne narave. Če bi pritožnik imel ugovore glede okoliščin, ki vzbujajo dvom o nepristranskosti uradne osebe, in s tem povezano nezakonitostjo upravnega akta, tožniku ne onemogoča, da jih uveljavlja v sporu zoper dokončno upravno odločbo.

4. Tožnik zoper izpodbijani akt vlaga tožbo zaradi bistvenih kršitev pravil upravnega postopka, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter zmotne uporabe materialnega prava. Izpostavlja, da toženka ni pojasnila zakaj razlogov iz predloga za izločitev uradne osebe ni upoštevala ter zakaj so bila ravnanja inšpektorice običajna in kot taka nepristranska. Očita, da je izpodbijana odločba brez obrazložitve, in je posledično ni mogoče preizkusiti, saj se toženka ni opredelila do konkretnih očitanih kršitev. Tožnik v nadaljevanju našteje ravnanja inšpektorice, ki naj bi bila podlaga za vložitev predloga za izločitev uradne osebe, pri tem izpostavi še tiste, ki vzbujajo resen dvom v njeno nepristranskost (veliko število izdanih plačilnih nalogov, vlaganje nedopustnih pritožb, neupoštevanje dokazov, nesodelovanje s sodiščem). Na koncu zaključi, da izpostavljena ravnanja inšpektorice niso običajna, zato so bila tožniku v škodo. Sodišču predlaga, da se izpodbijani sklep in odločba drugostopenjskega organa spremenita na način, da postopek prevzame drug inšpektor za delo in zahteva povrnitev stroškov. Podredno pa še, da se izpodbijani sklep in odločba drugostopenjskega organa odpravita, zadeva se naj vrne v ponovni postopek in zahteva stroške postopka.

6. Pri predhodnem preizkusu tožbe mora sodišče preveriti, ali ni podan kateri od razlogov iz prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Nanje mora paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

7. Med drugim se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt je upravna odločba ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). V upravnem sporu se lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek 5. člena ZUS-1).

8. V obravnavani zadevi tožnik izpodbija sklep, ki je glede na vsebino sprejete odločitve (zavrnitev predloga za izločitev uradne osebe) procesne narave.

Ne gre za presojo materialnopravno določene pravice, obveznosti ali pravne koristi, temveč le za procesno odločitev, ki se nanaša na izvedbo (upravnega) inšpekcijskega postopka. To pomeni, da izpodbijani sklep ne izpolnjuje materialnega pogoja za upravni akt, zato tožba zoper njega ni dopustna. Ker zakon tega ne določa, izpodbijani sklep tudi ni drug akt po prvem odstavku 2. člena ZUS-1. Končno izpodbijani sklep ni sklep, s katerim bi bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan, torej sklep, ki ga je dopustno izpodbijati na podlagi izrecnega pravila drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Upravni spor zoper njega ni dopusten, kar pa ne pomeni, da pritožnik nima (ni imel) na voljo pravnega varstva.

Na drugačno presojo ne vpliva niti napačen pravni pouk, po katerem bi bila tožba v upravnem sporu zoper izpodbijani sklep mogoča. Pravni pouk tožniku ne more dati več pravic, kot mu jih daje zakon.

9. Ker izpodbijani sklep ni (upravni) akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1

10. Sodišče v navedeni zadevi ni opravilo glavne obravnave ter izvajalo dokazov, ker niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe, kot je predhodno pojasnjeno.

11. Odločitev o stroških v temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem med drugim, če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Glej na primer sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v zadevi I Up 6/2019 z dne 24. 4. 2019, v katerem je to pojasnilo, da procesni sklepi niso upravni akti v smislu 2. člena ZUS-1.

Tako tudi Dobravc Jalen M., Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, Ljubljana, str. 30.

Glej na primer sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 109/2016 z dne 22. 11. 2017.

V 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep I Up 470/2008, enako tudi I Up 121/2010 in I Up 436/2009, I Up 414/2009