UPRS Sodba II U 243/2023-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-04-15

INVALIDI - SOCIALNO VARSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

osebna asistenca - mnenje komisije - obrazloženost odločbe - pomanjkljivo obrazložena odločba

Prvi in drugi odstavek 21. člena ZOA izrecno določata, da je komisija (le) izvedenski organ, ki izdela mnenje o vsebini in številu ur osebne asistence, ni pa tista, ki v zadevi odloča. Odloča namreč vedno pristojni organ z odločbo, ki mora biti obrazložena v skladu s standardi, ki jih določa 214. člen ZUP.

Tožbi se ugodi. Odločba Centra za socialno delo Maribor št. 1410-262/2022-31992/6 z dne 24. 4. 2023 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Z izpodbijano odločbo je Center za socialno delo Maribor odločil, da tožnik nima pravice do osebne asistence. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je po prejemu tožnikove vloge za priznanje pravice do osebne asistence Center za socialno delo prejel mnenje strokovne komisije Inštituta Republike Slovenije za socialno varstvo z dne 28. 3. 2023 o številu ur in vsebini storitev osebne asistence. Strokovna komisija na podlagi dejanskega stanja oziroma položaja tožnika in uporabi standardiziranega ocenjevalnega orodja za oceno potreb po storitvah osebne asistence ni ugotovila potrebe po osebni asistenci pri tožniku po 5. alineji drugega odstavka 6. člena Zakona o osebni asistenci (ZOA) v obsegu najmanj 30 ur tedensko.

2. To mnenje je bilo vročeno tožniku v izjavo, ta pa je v svojem odgovoru pojasnil, da se z njim ne strinja. Mnenje strokovne komisije je napisano na splošno in v njem ni navedenih kriterijev točkovanja ali drugih metod, na podlagi katerih bi bilo mogoče slediti zaključku in pavšalni oceni komisije, da ni potreb po osebni asistenci v obsegu najmanj 30 ur tedensko.

3. Meni, da že dopoldan do 14. ure potrebuje za osnovne aktivnosti 8 ur pomoči (razgibavanje telesa v postelji 30 minut, nega telesa 45 minut, opravljanje male in velike potrebe 30 minut, oblačenje in priprava zajtrka 45 minut, nakupovanje 90 minut, kuhanje kosila in pospravljanje 120 minut, osnovno vsakodnevno čiščenje stanovanja 60 minut in pranje posteljnine 60 minut). Razen tega pomoč potrebuje tudi pri aktivnostih, brez katerih ne more ostati socialno bitje, in sicer za vsaj trikrat na teden plavanje, obisk gledališča, kina, knjižnice, razstave, bowlinga, pomoč pri pripravi večerje in pospravljanje, pomoč pri pospravljanju stvari za kopanje in sušenje. Za zdravniške preglede potrebuje 3 ure in pol ure brez čakanja. Pomoč potrebuje tudi pri opravilih okoli hiše - 60 minut na dan ter pri večernih aktivnostih - 120 minut da na dan. Za prostočasne aktivnosti potrebuje 3 ure in pol in pri drugih opravilih 1 uro ter pri večernih opravilih 2 uri. Zaključuje, da skupaj potrebuje 14,5 ur pomoči na dan oziroma 72,5 ur na teden.

4. Center za socialno delo Maribor v odločbi navaja, da je na podlagi spisovne dokumentacije, izjave tožnika ter mnenja strokovne komisije v celoti sledil mnenju strokovne komisije, saj le-ta razpolaga s strokovnim znanjem za ocenjevanje potreb po storitvah osebne asistence. Razen tega je dejansko stanje ugotovila na terenu po osebnem obisku tožnika in opravljenem osebnem razgovoru z njim ter tako zaznala vse pomembne okoliščine za podajo mnenja o obsegu ur in vsebini storitev osebne asistence. Na osnovi navedenega upravni organ zaključuje, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za pridobitev pravice do osebne asistence, ker po mnenju strokovne komisije pri predlagatelju ni ugotovljena potreba po storitvah osebne asistence v obsegu najmanj 30 ur tedensko.

5. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, je tožnikovo pritožbo zoper prej navedeno odločbo kot neutemeljeno zavrnilo. Po pregledu spisovne dokumentacije ugotavlja, da iz mnenja komisije prve stopnje izhaja, da ima tožnik priznano invalidnost po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju. Vzrok zanjo je spastična parapareza na spodnjih okončinah. Zaradi tega uporablja invalidski voziček. Roke ima funkcionalne. Po ravnem in rahlem naklonu se z vozičkom premika samostojno. Iz priložene medicinske dokumentacije so razvidna tudi dodatna zdravstvena stanja. Ko je tožnik doma, gleda televizijo in vsebine na računalniku. Uporablja električni skuter, gre na kavo in če je možnost tudi na kopališče. Uporablja tudi stojko, prilagojen osebni avtomobil in bergle. V stanovanju so prehodi dovolj široki za voziček, na stranišču ima oprijemalo za pomoč pri presedanju na straniščno školjko, ki je prilagojena z nastavkom za invalide. Uporablja zdravniško posteljo. Pri pospravljanju zmore sam opraviti preprostejša opravila. Iz mnenja komisije izhaja, da tožnik potrebuje pomoč pri določenih dnevnih aktivnostih, vendar ne v tolikšni meri, da bi izpolnjeval pogoj za dodelitev pravice do osebne asistence iz 5. alineje drugega odstavka 6. člena, in sicer najmanj 30 ur tedensko. Glede na to je drugostopni organ tožnikovo pritožbo kot neutemeljeno zavrnil.

6. Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu zaradi nepravilno uporabljenega materialnega prava, nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter storjenih bistvenih kršitev postopka. Navaja, da je zaradi invalidnosti in okvar omejen pri tem, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodeloval v družbi, zato tudi potrebuje pomoč v obliki osebne asistence. Zaradi omrtvelosti obeh nog in slabega zdravstvenega stanja so namreč njegove gibalne možnosti zelo omejene. Pri opravljanju vsakodnevnih nalog ni samo počasnejši, ampak vseh nalog brez pomoči niti ne more izvesti. Uporablja invalidski voziček in občasno hojico. Stopnice ali neravna tla predstavljajo zanj nepremagljivo oviro, zato ne more samostojno opravljati niti lažjih gospodinjskih del, kaj šele težjih. Enako je pri umivanju celega telesa in pripravi obrokov. Potrebuje pomoč pri vstopu in izstopu iz avta, saj mora voziček na in raztovoriti tretja oseba. Problem predstavljata sneg in poledica. Za vsa hišna opravila, košenje trave, pometanje dvorišča, kuhanje, pospravljanje, pranje perila, obešanje perila, kurjenje kurišča v peči, dnevno, tedensko, mesečno in letno generalno čiščenje potrebuje pomoč, saj jih sam ne more opraviti. Pomoč potrebuje tudi pri dnevnih nakupih, nakupih oblačil itd. Pomoč potrebuje v obliki osebne asistence, ki je kontinuirano prisotna.

7. V nadaljevanju navaja, da je namen ZOA omogočiti posamezniku z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami, ki ga v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodeloval v družbi na vseh področjih življenja, enake možnosti, večjo neodvisnost, aktivnost in enakomerno vključenost v družbo v skladu z določbami Konvencije o pravicah invalidov. Glede na to tožena stranka v postopku za izdajo upravnega akta ni uporabila oziroma ni pravilno uporabila ZOA, saj ni upoštevala namena in načel tega zakona, ki je prav v tem, da se omogoči posamezniku - kljub njegovim oviram na vseh področjih življenja - enake možnosti, večjo neodvisnost, aktivnost in enakopravno vključenost v družbo. Tožena stranka pa tudi ni pravilno ugotovila dejanskega stanja. Tožnik je invalid, priklenjen na voziček in občasno na stojko, zato potrebuje osebno asistenco, in sicer za več kot 70 ur na teden.

8. Tožeča stranka v nadaljevanju podrobno opisuje aktivnosti, pri katerih potrebuje osebno asistenco in čas njenega trajanja. Dopoldan potrebuje 8 ur pomoči (razgibavanje telesa 30 minut, nega telesa 45 minut, opravljanje male in velike potrebe 30 minut, oblačenje in priprava zajtrka 45 minut, nakupovanje živil in drugega 90 minut, pomoč pri kuhanju kosila in pospravljanje 120 minut, vsakodnevno čiščenje stanovanja 60 minut, pranje perila 60 minut). Popoldan potrebuje pomoč za opravljanje aktivnosti, brez katerih ne more ostati socialno bitje (plavanje, obisk gledališča, kina, knjižnice, razstave). Tudi za obisk zdravnika potrebuje 3 ure in pol, za opravila okoli hiše 1 uro, za pomoč pri pripravi večerje 2 uri. Skupaj tožnik potrebuje osebno asistenco 14,5 ur na dan oziroma 72,5 ur na teden. Tožena stranka v obrazložitvi upravnega akta ni opredelila, zakaj je odločila, kot je, oziroma ni obrazložila, zakaj meni, da tožnik ni upravičen do osebne asistence, to pa pomeni, da preizkus materialne zakonitosti ni mogoč. Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi oziroma spremeni tako, da prizna tožeči stranki osebno asistenco za 72,5 ur na teden.

9. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi, v kateri je v celoti sledila mnenju strokovne komisije. Iz mnenja izhaja, da je tožnik relativno samostojen, pomoč tretje osebe pa potrebuje le občasno. Tožniku je priznana prva kategorija invalidnosti po ZPIZ, ni pa prejemnik dodatka za pomoč in postrežbo. Pri oceni potreb po obsegu osebne asistence tožena stranka ni izhajala iz medicinskega modela, ampak sta pomembni oviranost in potrebe upravičenca. Tožnik večino aktivnosti opravi samostojno, brez pomoči druge osebe. Osebna asistenca je namenjena najtežjim invalidom, zato je tudi pogoj za pridobitev pravice do osebne asistence potreba po najmanj 30 urah le-te tedensko. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

10. Stranki sta pri svojih stališčih vztrajali tudi na glavni obravnavi dne 15. 4. 2025. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo listine sodnega in upravnega spisa ter po tako izvedenem dokaznem postopku odločilo, da je tožba utemeljena. Dokazni predlog po zaslišanju tožnika kot stranke je tožeča stranka po pooblaščencu na naroku, na katerega sicer tožnik osebno ni pristopil, umaknila.

12. Predmet presoje v tem upravnem sporu je odločitev, da tožnik ni upravičen do osebne asistence. Namen osebne asistence je, da se s tujo pomočjo posamezniku z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami, ki ga v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, omogoči, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodeloval v družbi na vseh področjih življenja, da se mu zagotovijo enake možnosti, večja neodvisnost, aktivnost in enakopravna vključenost v družbo, skladno z določbami Konvencije o pravicah invalidov (1. člen ZOA).

13. Osebna asistenca predstavlja pomoč uporabniku pri vseh tistih opravilih in dejavnostih, ki jih uporabnik ne more izvajati sam zaradi vrste in stopnje invalidnosti, a jih vsakodnevno potrebuje doma in izven doma, da lahko živi neodvisno, aktivno in je enakopravno vključen v družbo (prvi odstavek 2. člena ZOA). Pri izvajanju osebne asistence mora imeti uporabnik nadzor nad organizacijo in oblikovanjem storitev osebne asistence glede na lastne potrebe, zmožnosti, življenjske okoliščine, pogoje ter želje (drugi odstavek 2. člena ZOA). Kot osebna asistenca se šteje pomoč pri temeljnih dnevnih opravilih in pomoč pri komunikaciji in obvezna prisotnost pri uporabniku v primeru najtežjih invalidnosti, pomoč pri podpornih dnevnih opravilih, spremstvo, pomoč na delovnem mestu in izobraževalnem procesu ter pomoč pri drugih dejavnostih in aktivnostih, v katere je uporabnik vključen (tretji odstavek 2. člena ZOA).

14. Postopek uveljavljanja pravice do osebne asistence je urejen v VI. poglavju ZOA (20-22.a člen ZOA). Vlagatelj ali njegov zakoniti zastopnik vloži vlogo za pridobitev pravice do osebne asistence na centru za socialno delo, ki je krajevno pristojen glede na stalno ali začasno prebivališče vlagatelja (prvi odstavek 20. člena ZOA). Pristojni center za socialno delo pred imenovanjem strokovne komisije vlogo pregleda in preveri izpolnjevanje pogojev za dodelitev pravice do osebne asistence. Če ugotovi, da vlagatelj ne izpolnjuje pogojev, zavrne priznanje pravice do osebne asistence (tretji odstavek tega člena). Kadar pristojni center za socialno delo ugotovi, da so izpolnjeni pogoji iz prejšnjega odstavka, dvočlanska strokovna komisija inštituta poda mnenje o obsegu ur in vrsti storitev osebne asistence (četrti odstavek 20. tega člena). Na podlagi mnenja komisije pristojni center za socialno delo izda odločbo o pravici do osebne asistence, v kateri določi obseg in vrsto storitev osebne asistence (peti odstavek tega člena).

15. Komisija izdela mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence (prvi odstavek 21. člena ZOA). Komisija je izvedenski organ, ki deluje v okviru inštituta. Člani izvedenskega organa so strokovnjaki, ki imajo najmanj štiri leta strokovnega in praktičnega znanja s področja invalidskega, socialnega in zdravstvenega varstva. Vsaj en član komisije mora imeti stalno prebivališče v statistični ali sosednji statistični regiji, v kateri ima stalno ali začasno prebivališče uporabnik osebne asistence. Člane izvedenskega organa imenuje upravni odbor inštituta na predlog direktorja inštituta. Izvedenski organ se financira iz proračuna Republike Slovenije (drugi odstavek tega člena). Komisija izdela mnenje iz prvega odstavka tega člena na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom oziroma njegovim zakonitim zastopnikom na domu uporabnika. Pri ocenjevanju vrste, vsebine in obsega potreb komisija in uporabnik oziroma zakoniti zastopnik uporabljata standardiziran ocenjevalni obrazec o aktivnostih, za katere uporabnik potrebuje pomoč in jih sam ne more opraviti (tretji odstavek tega člena).

16. V primeru pritožbe zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, odloča ministrstvo, ki lahko pri odločanju o pritožbi pridobi novo izvedensko mnenje (deveti odstavek 20. člena ZOA). V postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence se uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, torej Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP), če posamezna vprašanja v ZOA niso urejena drugače (5. člen ZOA).

17. Pogoje za upravičenost do osebne asistence določa ZOA v 6. členu, za predmetno zadevo pa je relevantna določba 5. alineje drugega odstavka tega člena, po kateri je do osebne asistence upravičen uporabnik, ki potrebuje pomoč najmanj 30 ur tedensko.

18. Sodišče po pregledu izpodbijane odločbe ugotavlja, da sta se prvostopenjski in drugostopenjski organ v obrazložitvi (zgolj) sklicevala na izvedensko mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence za tožnika, iz same odločbe pa ne izhajajo konkretni razlogi, ki so organ vodili k zaključku in odločitvi, da tožnik ne izpolnjuje pogoja iz 5. alineje drugega odstavka 6. člena ZOA za dodelitev pravice do osebne asistence v obsegu najmanj 30 ur tedensko. Odločba prvostopenjskega organa razen sklicevanja na mnenje strokovne komisije ne vsebuje nobene obrazložitve. Drugostopenjski organ v postopku odločanja o pritožbi ni imenoval nove komisije (kot izrecno omogoča deveti odstavek 20. člena ZOA), temveč je v celoti sledil mnenju pridobljenem na prvi stopnji odločanja.

19. Prvi in drugi odstavek 21. člena ZOA izrecno določata, da je komisija (le) izvedenski organ, ki izdela mnenje o vsebini in številu ur osebne asistence, ni pa tista, ki v zadevi odloča. Odloča namreč vedno pristojni organ z odločbo, ki mora biti obrazložena v skladu s standardi, ki jih določa 214. člen ZUP.

20. V predmetni zadevi so tako v prvostopenjski kot drugostopenjski odločbi izostali konkretni razlogi, ki so organ vodili k zaključku, da tožnik nima pravice do 30 ur osebne asistence na teden, kar posledično, upoštevajoč 5. alinejo drugega odstavka 6. člena ZOA, pomeni, da ne izpolnjuje pogojev za upravičenost do osebne asistence. Tako prvostopni kot drugostopni organ sicer (izhajajoč iz mnenja komisije) opisujeta tožnikove omejitve v vsakdanjem življenju, pri tem pa niso pojasnjeni razlogi, koliko pomoči (oziroma koliko ur pomoči) zaradi tega potrebuje in ni obrazložen zaključek, zakaj kljub tem omejitvam, pomoči oziroma osebne asistence ne potrebuje v obsegu 30 ur na teden.

21. Pri tem je izpostaviti, da v upravnem postopku ne na prvi in ne na drugi stopnji na navedbe tožeče stranke, s katerimi zatrjuje nasprotno, ni bilo odgovorjeno. Glede na namen in definicijo osebne asistence, kot sta opredeljena v 1. in 2. členu ZOA, bi moral organ jasno obrazložiti, zakaj konkretno tožniku ne pripada pravica do osebne asistence niti v obsegu 30 ur na teden, saj v nasprotnem primeru predmetne odločbe ni mogoče preizkusiti. Zgolj pavšalno sklicevanje na izvedensko mnenje namreč ne pomeni, da obrazložitev ustreza standardom, ki jih določa ZUP.

22. Sodišče zaključuje, da ne iz odločbe organa prve stopnje, kakor tudi ne iz odločbe organa druge stopnje, ne izhajajo ustrezno obrazloženi razlogi za odločitev organa. Drži sicer, da komisija, ki jo določi organ, skladno z 21. členom ZOA, izdela mnenje o potrebnosti osebne asistence posameznika ter o številu potrebnih ur in vsebini osebne asistence, vendar pa navedeno ne pomeni, da komisija odloča tudi o pravici posameznika do osebne asistence. Slednje je, glede na tretji odstavek 20. člena ZOA, vselej naloga upravnega organa. Dejstvo, da je v postopek odločanja o pravici do osebne asistence pritegnjena strokovna komisija, upravnega organa ne odvezuje dolžnosti, da sprejme konkretizirano odločitev, zanjo navede razloge in opravi zaključek glede ocene vrste in obsega osebne asistence vlagatelja. Pri tem se mora konkretno in obrazloženo opredeliti do navedb ali pritožbenih očitkov, ki jih v vlogi ali pritožbi izpostavlja tožnik. Ko nanje ne odgovori, je s tem storjena bistvena kršitev pravil upravnega postopka, ki lahko vpliva na zakonitost odločbe.

23. Ker torej izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, s čimer je podana bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), je sodišče v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo treba odpraviti storjeno kršitev pravil upravnega postopka in odločiti z aktom, ki bo imel vse sestavine, ki jih predpisuje ZUP, s posebnim poudarkom na elementih, ki jih mora vsebovati obrazložitev in jih določa 214. člen ZUP (četrti

Če sodišče upravni akt odpravi, vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek, v primeru iz 1. točke prvega odstavka tega člena pa pošlje zadevo v odločitev pristojnemu organu. Glede na vsebino zadeve lahko sodišče odpravi tudi druge akte, izdane v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta. Zadeva se vrne v stanje, v katerem je bila, preden so bili odpravljeni upravni akti izdani.

V primerih iz prvega odstavka tega člena mora pristojni organ izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo, oziroma v roku, ki ga določi sodišče; pri tem je vezan na izrek sodbe iz prvega odstavka tega člena in na dejansko stanje, ki ga je sodišče ugotovilo na glavni obravnavi v postopku, v katerem je tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, ter na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

Zakon o osebni asistenci (2017) - ZOA  - člen 6, 6/2, 6/2-5, 20, 20/3, 21, 21/1, 21/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 214/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.