UPRS Sodba III U 130/2020-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-05-09

obnova postopka - uporabno dovoljenje - predlog za obnovo postopka - predhodni preizkus predloga - aktivna legitimacija za vložitev predloga - stranka v postopku - stranski udeleženec

Kot je opozoril že drugostopenjski organ v svoji odločbi, je skladno s šestim odstavkom 68. člena GZ v postopku izdaje uporabnega dovoljenja stranka le investitor. Kot tožnica sama navaja, je bila izvajalka gradnje na obravnavanem objektu in ne investitor. Vrhovno sodišče je v sodbi X Ips 14/2019 z dne 8. 7. 2020 navedlo, da določba, da je v postopku izdaje uporabnega dovoljenja stranka samo investitor, jasno opredeljuje krog vseh strank tega postopka in ne le strank v ožjem pomenu besede. Njen je namen je v omejitvi udeležbe (drugih) oseb kot stranskih udeležencev v postopku izdaje uporabnega dovoljenja. Izpodbijani sklep o zavrženju tožničine vloge je pravilen in zakonit (prvi in drugi odstavek 267. člena ZUP), saj tožnica ni upravičena oseba, ki bi lahko vložila predlog za obnovo postopka izdaje uporabnega dovoljenja.

Izpodbijani sklep o zavrženju tožničine vloge je pravilen in zakonit (prvi in drugi odstavek 267. člena ZUP), saj tožnica ni upravičena oseba, ki bi lahko vložila predlog za obnovo postopka izdaje uporabnega dovoljenja.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške tega postopka.

1. Upravna enota Koper (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) je s sklepom, št. 351-825/2018-8 z dne 8. 1. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep), zavrgla predlog za obnovo postopka, št. 351-825/2018, "Rekonstrukcija dela objekta zgrajenega 2002 in novogradnjo dela objekta Osnovna šola A.", ki ga je tožnica vložila 24. 5. 2019 (1. točka izreka). Ugotovila je, da stroški do dneva izdaje sklepa niso bili priglašeni, zato nosi vsaka stranka svoje stroške, drugi stroški pa niso nastali (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnica z dopisom z dne 24. 5. 2019 predlagala obnovo prvostopenjskega postopka, št. 351-825/2018, zaključnega z izdanim uporabnim dovoljenjem z dne 16. 11. 2018. Predlogu je tožnica priložila pogodbo z dne 18. 1. 2017 in potrjene začasne gradbene konstrukcije od št. I do VII.

3. Prvostopenjski organ v okviru preizkusa popolnosti tega predloga ugotavlja, da tožnica uveljavlja obstoj razlogov iz 1. oziroma 2. točke 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). V izpodbijanem sklepu poudarja, da lahko oba obnovitvena razloga poda stranka, ki je bila stranka v že zaključenem postopku. Te lastnosti pa tožnica ni imela. Zato prvostopenjski organ zaključi, da predloga za obnovo postopka ni podala upravičena oseba.

4. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: drugostopenjski organ) je z odločbo, št. 35110-2/2020-4 z dne 8. 6. 2020 (v nadaljevanju: odločba drugostopenjskega organa), zavrnilo pritožbo tožnice zoper izpodbijani sklep. Zavrnilo je tudi njeno zahtevo za povračilo pritožbenih stroškov.

5. Ob povzemanju določb 260., 261. in 267. člena ZUP drugostopenjski organ poudarja, da lahko po določbi 261. člen ZUP obnovo upravnega postopka predlaga stranka, to je oseba, ki je sodelovala kot stranka v upravnem postopku. Le iz razloga po 9. točki 260. člena pa lahko obnovo predlaga tudi tretja oseba, torej tista, ki zatrjuje, da bi v postopku morala biti udeležena kot stranka, pa ji ta možnost udeležbe ni bila dana. V zvezi s tem se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča III U 351/2010 z dne 8. 7. 2011. Ob upoštevanju določb 43. ter 44. člena ZUP drugostopenjski organ pojasni, da se ima pravico udeleževati postopka oseba, ki za to izkaže pravni interes. Pri tem gre za korist, ki temelji na materialnem predpisu. Ta je tisti, ki določa, ali ima kdo kakšno pravno korist v upravni zadevi, o kateri se odloča v upravnem postopku. Položaj stranskega udeleženca ima torej oseba, ki ji tak status materialni predpis izrecno priznava, kot tudi oseba, glede katere iz takega predpisa izhaja, da ima v upravni zadevi kakšno pravico ali pravni, ne pa zgolj dejanski interes.

6. Drugostopenjski organ ugotavlja, da v zadevi ni sporno, da tožnica ni imela statusa stranke v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, št. 351-825/2018. Zato bi lahko uveljavljala zgolj razlog za obnovo postopka iz 9. točke 260. člena ZUP. To pa iz vloge tožnice z dne 24. 5. 2019 ne izhaja.

7. Drugostopenjski organ v nadaljevanju še ugotovi, da tudi če bi iz omenjene vloge tožnice izhajalo, da predlaga obnovo postopka po 9. točki 260. člena ZUP, njenemu predlogu ne bi bilo mogoče ugoditi glede na peti (pravilno: šesti) odstavek 68. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ), ki določa, da je v postopku izdaje uporabnega dovoljenja stranka le investitor. Ta določba v postopku izdaje uporabnega dovoljenja ne predvideva stranskih udeležencev. Izvajalec gradnje obravnavanega objekta torej ne more izkazovati pravnega interesa za vstop v postopek izdaje uporabnega dovoljenja za ta objekt.

8. Tožnica je zoper izpodbijani sklep vložila tožbo v upravnem sporu iz vseh razlogov, navedenih v prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi (pravilno: odpravi) ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, oziroma da ugotovi, da je tožba utemeljena, izpodbijani sklep pa v celoti nezakonit, da ga odpravi in ugodi zahtevi za obnovo postopka.

9. V tožbi navaja, da je izpodbijani sklep nepravilen in nezakonit. Ponovno pojasnjuje, zakaj meni, da je izdano uporabno dovoljenje nezakonito. Po njenem mnenju toženka pri obravnavni njenega predloga za obnovo postopka ni ravnala v skladu s 7. členom ZUP, čeprav je zahtevek za obnovo postopka za izdajo uporabnega dovoljenja vložila sama brez pomoči pooblaščenca. Ni je eksplicitno opozorila na to, da ji pred organom prve stopnje ni bila dana možnost udeležbe v postopku. Do informacij v zvezi z izdajo uporabnega dovoljenja je bila primorana priti na podlagi Zakona o dostopu do informacij javnega značaja. Čeprav ni bila stranka v postopku, je upravičena oseba, saj ima izkazan pravni interes s pogodbo z dne 18. 1. 2017 in potrjenimi začasnimi gradbenimi situacijami št. I do VII, ki jih je priložila predlogu za obnovo postopka. Poleg tega upravna odločba, št. 351-825/2018-8, neposredno vpliva na njene pravice in dolžnosti, saj je bila izvajalka gradbenih del. Zato ima pravico vložiti predlog za obnovo. Sklicuje se na tretji odstavek 43. člena ZUP, po katerem ima oseba, ki izkaže pravni interes s tem, ko zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi, v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa. Ker gre pri obnovi postopka za isti upravni postopek, ima status upravičene osebe za vložitev predloga za obnovo postopka. Z vložitvijo tega predloga pa se je tudi vključila v postopek. Trdi, da je bil z zavrnitvijo njenega predloga brez meritornega odločanja kršen 44. člen ZUP. Navaja, da oseba, ki v upravnem postopku ni imela statusa stranke ali stranskega udeleženca, pa ima materialnopravni interes za izid upravnega postopka in upravnega spora, mora za pridobitev položaja stranke v upravnem sporu najprej doseči položaj stranke ali stranskega udeleženca v upravnem postopku. Če pa je ta že končan, pa ima možnost obnove upravnega postopka po 9. točki 260. člena. Če ji položaj stranskega udeleženca ni bil priznan v predhodnem upravnem postopku, lahko v upravnem sporu izpodbija sklep, s katerim ji ni bila priznana pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta.

10. Toženka je sodišču predložila upravni spis zadeve, na tožbo pa ni odgovorila.

11. Sodišče je v zadevi odločilo brez oprave glavne obravnave, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Sporna je pravilna uporaba postopkovnih določb o obnovi postopka izdaje uporabnega dovoljenja.

13. Predmet presoje v tem upravnem sporu je zakonitost izpodbijanega sklepa, s katerim je prvostopenjski organ zavrgel predlog tožnice za obnovo upravnega postopka izdaje uporabnega dovoljenja za objekt Osnovna šola A.

14. Tožnica v tožbi ne izpodbija ugotovitev iz izpodbijanega sklepa, da v postopku izdaje omenjenega uporabnega dovoljenja ni imela položaja stranke. Prav tako ne navaja, da bi imela položaj stranske udeleženke ali da bi si ta položaj v postopku izdaje uporabnega dovoljenja prizadevala doseči. Zato so za odločitev v tej zadevi brezpredmetne navedbe tožnice, da lahko oseba, ki ji položaj stranskega udeleženca ni bil priznan v upravnem postopku, v upravnem sporu izpodbija sklep o zavrnitvi njene udeležbe v tem upravnem postopku.

15. Kot je opozoril že drugostopenjski organ v svoji odločbi, je skladno s šestim odstavkom 68. člena GZ v postopku izdaje uporabnega dovoljenja stranka le investitor. Po 11. točki prvega odstavka 3. člena GZ je investitor udeleženec pri graditvi objektov, ki vloži zahtevo za pridobitev gradbenega dovoljenja ali prijavi gradnjo, jo naroči ali jo za lastne potrebe izvaja sam. Kot tožnica sama navaja, je bila izvajalka gradnje na obravnavanem objektu in ne investitor.

16. Vrhovno sodišče je v sodbi X Ips 14/2019 z dne 8. 7. 2020 navedlo, da določba, da je v postopku izdaje uporabnega dovoljenja stranka samo investitor, jasno opredeljuje krog vseh strank tega postopka in ne le strank v ožjem pomenu besede. Njen je namen je v omejitvi udeležbe (drugih) oseb kot stranskih udeležencev v postopku izdaje uporabnega dovoljenja. Že zaradi tovrstne formalne omejitve stranske udeležbe ni mogoče uporabiti 43. člena ZUP za določitev stranskih udeležencev v postopku izdaje uporabnega dovoljenja. Uporabno dovoljenje po svoji vsebini kot javnopravni akt dovoljuje začetek uporabe objekta z vidika razmerja med investitorjem in državo kot nosilcem oblasti. Taka javnopravna odobritev uporabe objekta ali njegovega posameznega dela pa ne posega niti v (so)lastninsko pravico lastnikov objekta ali v njihov pravni položaj. Izdaja uporabnega dovoljena, ki oblikuje javnopravno razmerje med investitorjem in državo, ima za posledico, da v tako dovoljeno uporabo objekta država ne bo posegla v okviru svojih oblastvenih pristojnosti, npr. prek ukrepa inšpektorja ali naložitve kazni za prekršek. Po presoji Vrhovnega sodišča je namen zakonodajalca, da z izrecno zakonsko določbo razbremeni upravne postopke izdaje uporabnih dovoljenj nepotrebnega obremenjevanja, ki bi lahko nastalo s preširokim krogom dopuščanja stranske udeležbe v praksi teh postopkov, razumen in skladen z javnim interesom. Navedeno stališče Vrhovnega sodišča izhaja iz določbe drugega odstavka 96. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1), ki v času izdaje izpodbijanega sklepa ni več veljal. A ker je ta določba po vsebini enaka določbi šestega odstavka 68. člena GZ, ni razlogov za to, da bi sodišče slednjo razlagalo na drugačen način. Upravno sodišče je določbo šestega odstavka 68. člena GZ v drugih zadevah že razlagalo v pomenu, da ta jasno opredeljuje krog vseh strank postopka izdaje uporabnega dovoljenja in da zaradi formalne omejitve stranske udeležbe v šestem odstavku 68. člena GZ ni mogoče uporabiti 43. člena ZUP za določitev stranskih udeležencev v postopku izdaje uporabnega dovoljenja (prim. sodbo in sklep I U 661/2020 z dne 31. 3. 2022 ter sodbo I U 1091/2020 z dne 11. 2. 2021).

17. Navedeno narekuje zaključek, da je izpodbijani sklep o zavrženju tožničine vloge pravilen in zakonit (prvi in drugi odstavek 267. člena ZUP), saj tožnica ni upravičena oseba, ki bi lahko vložila predlog za obnovo postopka izdaje uporabnega dovoljenja. Ostale tožbene navedbe na odločitev ne bi mogle vplivati, zato se sodišče do njih ni opredeljevalo.

18. Glede na navedeno je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo.

19. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43, 44

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 68, 68/6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.