UPRS Sklep I U 403/2024-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-06-12

pregled dokumentacije - pravica do vpogleda v spis - upravni akt - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

V obravnavanem primeru gre tudi po sodni presoji za predpostopkovno fazo, v okviru katere je tožena stranka pričela z zbiranjem informacij in dokumentacije, pri čemer se je tožena stranka zaradi odgovora pooblaščene ocenjevalke, da ne namerava podaljšati dovoljenja za opravljanje nalog pooblaščenega ocenjevalca vrednosti, odločila, da s postopkom nadzora nad delom pooblaščene ocenjevalke, niti ne začne (126. člen ZUP v zvezi z drugim odstavkom 102. člena ZRev-2). Zaradi navedenega se v obravnavani zadevi še niso vzpostavili dokumenti upravne zadeve v smislu 82. člena ZUP. Posledično tudi odgovor tožene stranke tožniku, da ne more vpogledati v dokumente navedene zadeve, ne more biti upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim dopisom z dne 23. 1. 2024 je tožena stranka tožniku odgovorila v zvezi z njegovo prošnjo za vpogled v spis dokumentov nadzora, da v skladu z 90. členom Zakona o revidiranju (v nadaljevanju ZRev-2), tožniku ne more omogočiti vpogleda v spis, niti ga ne more seznaniti s potekom postopka.

2. Tožnik je zoper zgoraj navedeni dopis tožene stranke vložil obsežno tožbo. V tožbi navaja, da je bil do 3. 2. 2021 družbenik družbe A., d.o.o., Ljubljana, dne 3. 2. 2021 je postala pravnomočna sodba Višjega sodišča v Ljubljani I Cpg ..., s katero je bil tožnik iz družbe A., d.o.o. izključen. Družba B., d.o.o. oziroma zanj pooblaščena ocenjevalka vrednosti podjetij C. C. je za naročnika izvedla pregled vrednosti poslovnega deleža tožeče stranke in pripravila poročilo o oceni tržne vrednosti 18 % lastniškega deleža v družbi A., d.o.o., ki tožeči stranki ni bilo predloženo. Tožeči stranki je bilo predloženo le obvestilo o izdelani oceni vrednosti lastniškega kapitala družbe A., d.o.o. Tožeča stranka je v postopku ocenjevanja tržne vrednosti poslovnega deleža tožeče stranke zaznala več nepravilnosti, zato je 30. 7. 2023 podala prijavo zoper pooblaščeno ocenjevalko vrednosti podjetij C. C. Ker tožeči stranki ni bila omogočena seznanitev z vsebino poročila o oceni tržne vrednosti, ki zadeva poslovni delež tožeče stranke, je na toženo stranko naslovila prošnjo za vpogled v spis, s katero je med drugim zaprosila za vpogled v spis zadeve ter za dovoljenje za preslikavo določenih dokumentov, med drugim poročila o oceni tržne vrednosti, pri čemer je v prošnji pojasnila obstoj pravnega interesa skladno z določilom 82. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožena stranka je pri izdaji izpodbijanega dopisa bistveno kršila določbe postopka ter napačno uporabila ZUP in ZRev-2. Pri tem se sklicuje na drugi odstavek 102. člena ZRev-2, ki določa, da se v primeru, če ZRev-2 ne določa drugače, za odločanje nadzornega organa v postopkih za izrek ukrepa nadzora uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek. Ker ZRev-2 vpogleda v spis ne ureja, je potrebno glede slednjega uporabiti določila ZUP. Podredno je potrebno uporabiti določilo 82. člena ZUP na podlagi 4. člena ZUP. Glede vpogleda v spis se sklicuje na 82. člen ZUP in pojasni, da v konkretnem primeru pritožba ni mogoča, ker pritožbeni organ zoper odločitve tožene stranke ne obstaja. Zgolj iz previdnosti pa tožeča stranka podredno navaja, da v primeru, če pri izpodbijani odločbi po mnenju sodišča ne bi šlo za upravni akt, gre pri izpodbijani odločbi vsaj za drug akt, za katerega ZRev-2 določa, da o njegovi zakonitosti naslovno sodišče odloča v upravnem sporu (106., 109. in 110. člen ZRev-2). Izpodbijana odločba ne vsebuje nobene od obveznih sestavin, ki jih predpisuje 210. do 218. člen ZUP, kar je bistvena kršitev določb postopka. Nadalje tožnik ponovno pojasni svoj pravni interes za vpogled v spis, ki ga je izkazal že v prošnji za vpogled v spis z dne 16. 1. 2024. Navaja, da tožena stranka pri odločanju ni uporabila 102. člena ZRev-2 in drugega odstavka 82. člena ZUP. Iz 90. člena ZRev-2, na katerega se sklicuje tožena stranka v izpodbijanem dopisu, ne izhajajo razlogi, ki bi utemeljevali zavrnitev prošnje tožeče stranke. V zvezi s sklicevanjem tožene stranke na 38. člen ZRev-2 pojasni, da se navedeno zakonsko določilo nanaša na revizijsko družbo, in ne na toženo stranko, ki je nadzorni organ. Sodišču predlaga, da izpodbijani dopis odpravi ter samo odloči, da ima tožeča stranka pravico do vpogleda v spis zadeve pri toženi stranki, ki teče na podlagi prijave kršitve pravil ocenjevanja vrednosti podjetij in predloga za izvedbo nadzora nad kakovostjo dela, ki jo je tožeča stranka 30. 7. 2023 podala zoper C. C. oziroma podredno, da izpodbijani dopis odpravi ter vrne zadevo v ponovni postopek istemu organu. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka v primeru zamude z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da si tožeča stranka svojega pravnega položaja s predmetno tožbo ne more izboljšati, sicer pa je tožba nedopustna, saj tožena stranka zoper pooblaščeno ocenjevalko ni začela upravnega postopka, posledično nima listin v zvezi s takim postopkom, niti ni izdala upravnega akta, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati skladno z določbami Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ker tožena stranka upravnega postopka zoper pooblaščeno ocenjevalko ni začela, določba 82. člena ZUP ne more priti v poštev. Tožena stranka je pooblaščeno ocenjevalko 30. 1. 2024 obvestila, da bo začela z nadzorom nad njenim delom. Dne 31. 1. 2024 je pooblaščena ocenjevalka toženo stranko obvestila, da ne namerava podaljšati dovoljenja za opravljanje nalog pooblaščenega ocenjevalca vrednosti, ter da ji bo dovoljenje poteklo 4. 3. 2024, kar se je tudi zgodilo. Ker bi pooblaščeni ocenjevalki dovoljenje poteklo še preden bi bil zaključen pripravljalni postopek pregleda dokumentacije, se je tožena stranka odločila, da postopka ne začne, zato niti ni prišlo do začetka upravnega postopka, v katerem bi odločala o pravicah in obveznostih pooblaščene ocenjevalke. Nadzorna organa odločata o pravici, obveznosti in pravni koristi pooblaščenega ocenjevalca zgolj v primeru nadzora z izrekanjem ukrepov po tem zakonu (97. člen ZRev-2). V skladu z zakonom ima pristojnost za izrek ukrepov le Agencija za javni nadzor nad revidiranjem, ne pa tudi tožena stranka. Nadzorni organ v okviru svojih pooblastil samostojno presoja (tretji odstavek 18. člena ZRev-2), ali bo na podlagi okoliščin, s katerimi se seznani, začel postopek po uradni dolžnosti (126. člen ZUP v zvezi z drugim odstavkom 102. člena ZRev-2), ter da druge osebe nimajo pravnega sredstva, s katerim bi lahko izsilile začetek postopka nadzora nad pooblaščenimi ocenjevalci. Opravljene aktivnosti tožene stranke pomenijo predpostopkovno fazo, torej fazo pred uradnim formalnim začetkom postopka, ki sicer v kasnejši fazi poteka pred Agencijo za javni nadzor nad revidiranjem. V pripravljalnem postopku tožena stranka šele pridobiva informacije oziroma dokumentacijo, na podlagi katerih se odloči, ali bo začela postopek nadzora z izrekom ukrepa. Posledično se tudi še niso vzpostavili dokumenti upravne zadeve v smislu 82. člena ZUP in tudi ni šlo za odločanje v smislu 82. člena ZUP. Tožeča stranka s tožbo ne izpodbija upravnega akta, saj tožbo vlaga v zvezi z ravnanjem tožene stranke, ki ni bilo del upravnega postopka, poleg tega pa ne izpodbija kakšnega upravnega akta, ampak dopis tožene stranke, ki pa ne pomeni odločitve v okviru upravnega postopka. Tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrže oziroma podredno zavrne s stroškovno posledico za tožečo stranko.

5. Sodišče mora ob predhodnem preizkusu tožbe v skladu s 36. členom ZUS-1 preveriti, ali so za meritorno obravnavo tožbe kumulativno podane vse procesne predpostavke, opredeljene v 1. do 8. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, na katere mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka.

6. Sodišče tožbo zavrže tudi v primeru, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

7. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

8. Iz zakona tako izhajata dva temeljna pogoja, ki ju je treba pri presoji, ali je posamezna odločitev upravni akt, upoštevati. Prvi pogoj je formalni, saj so upravni akti lahko le tisti akti, ki jih izdajajo državni organi, organi lokalnih skupnosti oziroma nosilci javnih pooblastil (organi v 1. členu ZUS-1). Drugi pogoj je materialni, po katerem so upravni akti tisti akti, ki vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta in s tem posegajo v njen pravni položaj. Zato akt, ki ne vsebuje vsebinske odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi, in ki ni utemeljen na normi javnega prava, ki organ pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu, v pravni položaj tožnika ne posega. Tako se v upravnem sporu lahko izpodbija le tisti akt, ki v izreku vsebuje meritorno odločitev, torej vsebinsko opredelitev do pravice ali obveznosti stranke oziroma zavrnitev strankinega zahtevka o priznanju pravice ali pravne koristi, ki izhaja iz materialnega prava. Navedeno pomeni, da v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati vsakega upravnega akta, ampak le tistega, ki vsebuje vsebinsko odločitev o tožnikovi materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi, če pa gre za akte, ki pomenijo zgolj procesno odločitev, so ti predmet presoje samo, če tako določa zakon.

9. V obravnavanem primeru je tožena stranka tožečo stranko z izpodbijanim dopisom z dne 23. 1. 2024 obvestila, da v skladu z 90. členom ZRev-2, tožeči stranki ne more omogočiti vpogleda v spis, niti je ne more seznaniti s potekom postopka. Tožnik se v tožbi sklicuje na določilo 102. člena ZRev-2 in drugi odstavek 82. člena ZUP. Po drugem odstavku 102. člena ZRev-2 se za odločanje nadzornega organa v postopkih za izrek ukrepa nadzora, če ta zakon ne določa drugače, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek. Prvi odstavek 82. člena ZUP med drugim določa, da imajo stranke pravico pregledovati dokumente zadeve in na svoje stroške prepisati ali preslikati potrebne dokumente v fizični ali elektronski obliki. Po drugem odstavku 82. člena ZUP ima pravico iz prejšnjega odstavka tudi vsakdo drug, ki verjetno izkaže, da ima od tega pravno korist. Iz navedene pravne podlage je razvidno, da 82. člen ZUP predstavlja pravno podlago za pregled in preslikavo dokumentov upravne zadeve, ne pa dokumentov, ki nastanejo izven upravnega postopka.

10. Skladno z določbo 4. točke prvega odstavka 9. člena ZRev-2 tožena stranka opravlja nadzor nad kakovostjo dela pooblaščenih ocenjevalcev vrednosti, Agencija za javni nadzor nad revidiranjem pa je skladno s prvim odstavkom 18. člena ZRev-2 nadzorni in regulatorni organ na področju revidiranja in nadzorni organ na področju ocenjevanja vrednosti. Agencija za javni nadzor nad revidiranjem odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi pooblaščenega ocenjevalca le v primeru nadzora z izrekanjem ukrepov po tem zakonu (97. člen ZRev-2). V skladu s tretjim odstavkom 18. člena ZRev-2 Agencija za javni nadzor nad revidiranjem samostojno presoja, ali bo na podlagi okoliščin, s katerimi se seznani, začel postopek po uradni dolžnosti (126. člen ZUP v zvezi z drugim odstavkom 102. člena ZRev-2). Pri tem pa druge osebe nimajo pravnega sredstva, s katerim bi lahko izsilile začetek postopka nadzora nad pooblaščenimi ocenjevalci.

11. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo pojasnila, da v obravnavanem primeru do uvedbe upravnega postopka zoper pooblaščeno ocenjevalko ni prišlo, ker je slednja 31. 1. 2024 toženo stranko obvestila, da ne namerava podaljšati dovoljenja za opravljanje nalog pooblaščenega ocenjevalca vrednosti, ter da ji bo dovoljenje poteklo 4. 3. 2024, kar se je tudi zgodilo. Opravljena dejanja pa sodijo v predpostopkovno fazo. V predpostopkovni fazi se še ni odločalo o pravicah, obveznostih in pravnih koristih pooblaščenega ocenjevalca, posledično se tudi niso vzpostavili dokumenti upravne zadeve v smislu 82. člena ZUP.

12. Glede na vse zgoraj navedeno gre v obravnavanem primeru tudi po sodni presoji za predpostopkovno fazo, v okviru katere je tožena stranka pričela z zbiranjem informacij in dokumentacije, pri čemer se je tožena stranka zaradi odgovora pooblaščene ocenjevalke, da ne namerava podaljšati dovoljenja za opravljanje nalog pooblaščenega ocenjevalca vrednosti, odločila, da s postopkom nadzora nad delom pooblaščene ocenjevalke, niti ne začne (126. člen ZUP v zvezi z drugim odstavkom 102. člena ZRev-2). Zaradi navedenega se v obravnavani zadevi še niso vzpostavili dokumenti upravne zadeve v smislu 82. člena ZUP. Posledično tudi odgovor tožene stranke tožniku, da ne more vpogledati v dokumente navedene zadeve, ne more biti upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Ker gre v tej fazi za predpostopkovno fazo, torej fazo pred uvedbo upravnega postopka, tožnik tudi po sodni presoji ne more biti uspešen s sklicevanjem na 4. člen ZUP, niti ne na določila 106., 109. in 110. člena ZRev-2.

13. Glede na navedeno je sodišče tožbo zoper dopis z dne 23. 1. 2024 kot nedopustno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker naveden akt, glede na zgoraj citirane določbe, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Z izpodbijanim dopisom po presoji sodišča ni bilo odločeno o nobeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke, niti ne gre za akt izdan v drugi javno-pravni zadevi, kot tudi ne za posamični akt, izdan v obliki predpisa (2. in 5. člen ZUS-1), zato izpodbijanega dopisa ni dopustno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu.

14. Odločitev o zavrnitvi tožnikovega stroškovnega zahtevka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče postopek ustavi ali tožbo zavrne ali zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Primerjaj sklep Upravnega sodišča RS I U 889/2020-25 z dne 21. 6. 2022.

Zakon o revidiranju (2008) - ZRev-2  - člen 102, 102/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.