UPRS Sklep I U 648/2024-23
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-05-13

upravni akt - izpodbijani akt ni upravni akt - zavrženje tožbe

Z odločitvijo, da se na območju mejnega prehoda Obrežje organizira izpostava azilnega doma v obliki začasnih nujnih objektov za čas trajanja višje sile, vendar za največ tri leta, Vlada ni odločila o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice ali kakšne druge fizične ali pravne osebe, temveč je odločala o organizacijskih ukrepih iz svoje pristojnosti, to je nastanitve vlagateljev namere in prosilcev za mednarodno zaščito. Navedeno je obveznost Republike Slovenije in, upoštevajoč mednarodno pravo in pravo Evropske unije, urejeno v ZMZ-1.

II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je toženka sklenila, da se za potrebe nastanitve vlagateljev namere in prosilcev za mednarodno zaščito na območju bivših mejnih prehodov Obrežje in Središče ob Dravi organizirata izpostavi azilnega doma (1. točka); da se ti dve izpostavi organizirata v obliki začasnih nujnih objektov za čas trajanja višje sile, vendar za največ tri leta (2. točka); da vsa ministrstva, ki imajo v upravljanju zemljišča na območju navedenih bivših mejnih prehodov, ta zemljišča za čas organiziranja izpostav azilnega doma predajo v upravljanje Uradu Vlade Republike Slovenije za oskrbo in integracijo migrantov (3. točka); da Ministrstvo za obrambo in Uprava Republike Slovenije za zaščito in reševanje navedenemu uradu pri izvrševanju 2. točke izpodbijanega sklepa zagotavljata logistično podporo (4. točka).

2. Tožnica zoper navedeni sklep vlaga tožbo. Pri tem se sklicuje na drugi odstavek 157. člena Ustave Republike Slovenije (Ustava) in 2. člen Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Meni, da je izpodbijani sklep sprejet v nasprotju z določbami Gradbenega zakona (GZ-1) in drugim odstavkom 80. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (ZZSDT-D, pravilno Zakon o mednarodni zaščiti - ZMZ-1, op. sodišča), predvsem pa posega v njene izvirne pristojnosti iz 21. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS), pri čemer izpostavlja svojo pristojnost načrtovanja prostorskega razvoja, opravljanja nalog na področju posegov v prostor in graditve objektov. Nasprotuje enostranski odločitvi toženke, ki je bila sprejeta, ne da bi ji bila dana možnost, da se izjavi. Trdi, da je izpodbijani sklep posamični akt, saj se nanaša na možnost postavitve več objektov azilnega doma na konkretni lokaciji v občini in s tem izključno na njene občane. Meni, da je za socialna, varnostna in druga vprašanja migrantov v celoti odgovorna Republika Slovenija. Izpodbijani sklep pa je treba presojati v luči tretje alineje drugega odstavka 21. člena ZLS, saj je postavitev azilnega doma poseg v prostor. K temu dodaja, da območje mejnega prehoda ureja državni prostorski načrt, to je Uredba o lokacijskem načrtu za avtocesto na odseku Krška vas-Obrežje (v nadaljevanju DLN), in da ima občina v postopku sprejemanja tega akta pravico podajati mnenje in je udeleženec v postopku, v njem pa sodeluje tudi javnost, to je občani. Trdi, da navedeni prostorski akt ne dopušča postavitve začasnih objektov za nastanitev ljudi in spremembe namembnosti stavbe bivšega mejnega prehoda ter da ni nastopila višja sila, ki bi opravičevala izdajo sklepa na podlagi drugega odstavka 4. člena GZ-1. Toženki očita, da jo je s sprejemom izpodbijanega sklepa izločila iz soodločanja o namembnosti prostora. Uveljavlja tudi, da je izpodbijani sklep neobrazložen. Sodišču predlaga, naj ga odpravi, toženki pa naloži povračilo stroškov postopka.

3. Hkrati s tožbo vlaga tudi predlog za izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 in sodišču predlaga, naj odloži izvršitev izpodbijanega sklepa do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu, pri čemer naj začasna odredba velja še 30 dni po pravnomočnosti sodne odločbe.

4. Toženka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe navaja, da tožba ni dopustna in zato niso izpolnjene procesne predpostavke za odločitev o predlogu za izdajo začasne odredbe. Trdi, da odločitev o organizaciji izpostave azilnega doma na območju mejnih prehodov Obrežje in Središče ob Dravi ni upravni akt, saj jo je Vlada Republike Slovenije (Vlada) sprejela kot nosilka izvršne veje oblasti in je utemeljena na politični diskreciji, ki ima podlago v ZMZ-1. Trdi tudi, da izpodbijani sklep ni posamični upravni akt v smislu določb ZUS-1, ker ne vsebuje vsebinske odločitve o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Meni, da iz tožbenih navedb ne izhaja, na kakšen način naj bi bilo poseženo v tožničin pravni položaj, zato ne izkazuje pravnega interesa za tožbo. Meni tudi, da tožnica nima zakonske podlage, da bi v upravnem sporu varovala javni interes. Dodaja, da niso izpolnjeni pogoji niti za obravnavo tožbe na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1. V zvezi z zatrjevano podlago v drugem odstavku 157. člena Ustave pa dodaja, da tožnica v tožbi ni navedla konkretnih spornih dejanj, s katerimi naj bi prišlo do posega v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika v smislu 4. člena ZUS-1. Podrejeno navaja tudi razloge, zaradi katerih meni, da niso izpolnjeni pogoji za izdajo začasne odredbe.

5. Tožnica v pripravljalni vlogi vztraja pri tožbenih navedbah in prereka toženkine navedbe iz odgovora. Navaja, da se je toženka v odgovoru izognila nezakonitemu ravnanju pri sprejemu sklepa na podlagi 4. člena GZ-1. Poudarja, da je toženka z izpodbijanim sklepom nezakonito in samovoljno posegla v njeno izvirno pristojnost urejanja prostora, saj je 4. člen GZ-1 izrabila za nedovoljen poseg v prostor. Vztraja tudi pri trditvah, da so izpolnjeni pogoji za izdajo začasne odredbe.

6. Toženka je pri stališču, da niso izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe, vztrajala tudi v odgovoru na tožbo. Tožnica je v svoji pripravljalni vlogi temu stališču nasprotovala.

8. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da tožnica s tožbo izpodbija v uvodu naveden sklep Vlade v celoti, čeprav je razumeti, da nasprotuje le tistemu delu, ki zadeva bivši mejni prehod Obrežje. Ker je sodišče iz razlogov, ki bodo navedeni v nadaljevanju, tožbo v celoti zavrglo, ta pomanjkljivost tožbe na odločitev ne vpliva.

9. V okviru predhodnega preizkusa tožbe sodišče preizkusi, ali so izpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe v upravnem sporu. Skladno z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1 mora sodišče na procesne predpostavke iz prvega odstavka istega člena paziti po uradni dolžnosti. Obstoj procesnih predpostavk za dopustnost tožbe je pogoj za vsebinsko odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe.

10. Ena od procesnih predpostavk, ki jo mora sodišče preizkusiti v skladu s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1, je, ali je akt, ki se izpodbija s tožbo, upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Gre za to, da se skladno s 1. členom ZUS-1 v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov (posameznik) in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (organi) na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo.

11. Tožnica se v tožbi v zvezi s tem sklicuje na 2. člen ZUS-1, ki ureja tako imenovani redni upravni spor zoper upravne akte in je zakonska realizacija prvega odstavka 157. člena Ustave. Sklicuje pa se tudi na drugi odstavek 157. člena Ustave, ki določa tako imenovano subsidiarno sodno varstvo v upravnem sporu zaradi varstva ustavnih pravic posameznika, njegova zakonska realizacija pa je urejena v 4. členu ZUS-1.

Glede dopustnosti tožbe v rednem upravnem sporu na podlagi 2. člena ZUS-1

12. Osrednja funkcija upravnega spora je sodno varstvo fizičnih ali pravnih oseb pred oblastnim delovanjem izvršilne veje oblasti. Gre torej za sodno varstvo v sporih glede javno pravnih razmerij med nosilci oblasti in tej oblasti podrejenimi osebami, ki se lahko nanašajo na nastanek, preoblikovanje ali ukinitev takih razmerij. V upravnem sporu je mogoče izpodbijati le tiste upravne akte, ki izpolnjujejo formalne in materialne pogoje za pojem upravnega akta, kot ga definira ZUS-1, druge posamične akte pa le, če tako določa zakon.

13. Upravni akt je za potrebe upravnega spora izrecno definiran v 2. členu ZUS-1: V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

14. Upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je torej tisti akt, s katerim je bilo vsebinsko odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe. Akt, ki ne vsebuje vsebinske odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi tega subjekta, posledic v smislu posega v pravni položaj (bodisi posameznika bodisi pravne osebe) nima. Po presoji sodišča izpodbijani sklep nima navedene vsebine in zato nima pravne narave upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1. Posledično ga ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

15. Z odločitvijo, da se na območju mejnega prehoda Obrežje organizira izpostava azilnega doma v obliki začasnih nujnih objektov za čas trajanja višje sile, vendar za največ tri leta, namreč Vlada ni odločila o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice ali kakšne druge fizične ali pravne osebe, temveč je odločala o organizacijskih ukrepih iz svoje pristojnosti, to je nastanitve vlagateljev namere in prosilcev za mednarodno zaščito. Navedeno je obveznost Republike Slovenije in, upoštevajoč mednarodno pravo in pravo Evropske unije, urejeno v ZMZ-1. Vsebinsko gledano se s tem aktom o nameri Vlade obveščajo ministrstva in službe, ki sestavljajo Vlado v skladu z Zakonom o Vladi Republike Slovenije (ZVRS), sicer pa z njim ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi kogarkoli in nič v vsebini izpodbijanega sklepa ne nakazuje na manifestacijo njegove vsebine v realnem svetu.

16. Izpodbijani sklep se v uvodu sklicuje na drugi odstavek 4. člena GZ-1 in drugi odstavek 80. člena ZMZ-1. Prvi določa, da se začasni nujni objekt, ki je potreben za izvajanje nalog iz pristojnosti države, postavi, če tako odloči vlada s sklepom, pri čemer se v sklepu določi tudi čas postavitve takega objekta v skladu z 2. točko prvega odstavka. Ta določa čas trajanja začasnega objekta za najdlje tri leta. Drugi odstavek 80. člena ZMZ-1 pa določa, da lahko Vlada RS, če se pričakuje povečano število prosilcev, ki bi lahko preseglo nastanitvene zmogljivosti azilnega doma, za nastanitev prosilcev organizira izpostave azilnega doma. Sklicevanje na te zakonske določbe pa ne pomeni, da je ta sklep mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

17. Za nastanitev prosilcev za mednarodno zaščito je Vlada na podlagi prvega odstavka 80. člena ZMZ-1 dolžna ustanoviti azilni dom. Organizacija izpostave azilnega doma, to je organiziranje prostorov, v katerih bo država lahko nastanila prosilce za mednarodno zaščito, sama po sebi nima narave upravne stvari, v kateri bi država v upravnem postopku odločala o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih fizičnih ali pravnih oseb. Gre, kot pove že samo besedilo citirane zakonske določbe, za organizacijski ukrep v smislu prvega odstavka 2. člena ZVRS,

ki ga Vlada zaradi izvajanja svojih zakonskih pooblastil v skladu z 21. členom ZVRS

18. Tudi sklep o organizaciji izpostave v obliki postavitve začasnih objektov ne pomeni odločitve o pravicah in obveznostih tožnice. Ta odločitev nima vsebine upravnega dovoljenja. Namen sklepa iz drugega odstavka 4. člena GZ-1 je zgolj v ugotovitvi obstoja okoliščin iz 2. točke prvega odstavka 4. člena GZ-1 ter določitve časa trajanja postavitve začasnih nujnih objektov. Nobena od teh okoliščin pa ne pomeni odločitve o tožničinih pravicah, obveznostih in pravnih koristih. Poleg tega pa tožnica ne trdi niti, da se izpodbijani sklep nanaša na postavitev začasnih objektov na nepremičninah v njeni lasti,

niti ne trdi, da sklep posega v kakšno drugo pravico, ki jo ima kot pravna oseba.

19. Tudi odločitev Vlade, da izpostavo azilnega doma v obliki začasnih nujnih objektov organizira na območju nekdanjega mejnega prehoda Obrežje in s tem na teritoriju tožnice, ne pomeni, da je s tem odločeno o kakšni njeni pravici, obveznosti ali pravni koristi. Tožnica se sicer sklicuje na 140. člen Ustave

in v zvezi s tem na tretjo alinejo drugega odstavka 21. člen ZLS. Ta določba ZLS določa izvirne naloge občine, da potrebe svojih prebivalcev zadovoljuje z načrtovanjem prostorskega razvoja ter da v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov. Gre za naloge in pristojnosti občine, ki so javnopravne narave. O njih z izpodbijanim sklepom ni bilo odločeno. Zato (kot bo pojasnjeno v nadaljevanju) tudi ne gre za spor iz tretjega odstavka 7. člena ZUS-1.

20. Izpodbijani sklep torej ni upravni akt, s katerim bi bilo odločeno o tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Prav tako ne gre za drug upravni akt, za katerega bi zakon določal, da o njegovi zakonitosti odloča sodišče v upravnem sporu.

Glede dopustnosti tožbe v subsidiarnem upravnem sporu

21. V tako imenovanem subsidiarnem upravnem na podlagi drugega odstavka 157. člena Ustave RS oziroma 4. člena ZUS-1 sodišče odloča o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

22. Glede na to, da po pojasnjenem izpodbijani akt ne ustvarja nobenih učinkov, torej nobenih posegov v pravice, obveznosti ali pravne koristi, teh tudi v sferi ustavnih pravic ne more imeti. Že zato pogoji za obravnavo tožbe v upravnem sporu tudi na tej podlagi niso podani. Poleg tega (kar je glede na navedeno za odločitev sicer nebistveno) pa tožnica ni postavila niti trditvene podlage niti ni svojega zahtevka oblikovala tako, da bi bilo razvidno, katere kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin zatrjuje.

23. K navedenemu sodišče še dodaja, da tožnica kot samoupravna lokalna skupnost in kot taka oseba javnega prava po ustaljeni sodni praksi Ustavnega sodišča

(razen v omejenem obsegu) ni nosilka ustavnih pravic, saj to ni združljivo s konceptom človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Pravne osebe javnega prava so lahko nosilke določenih ustavnih pravic le, kadar delujejo ex iure gestionis, tj. v prirejenih razmerjih zasebnopravnega značaja, pri čemer je Ustavno sodišče pravnim osebam javnega prava v teh razmerjih do zdaj priznalo le temeljna ustavna procesna jamstva. To stališče je relevantno tudi za dopustnost tožničine tožbe v subsidiarnem upravnem sporu. Bistvo tega spora je namreč sodno varstvo pred posegi v človekove pravice in temeljne svoboščine.

Teh pravic pa tožnica kot pravna oseba javnega prava, razen v omejenem obsegu (varstvo temeljnih ustavnih procesnih jamstev v sporih iz prirejenih razmerij zasebnopravnega značaja), nima.

Glede dopustnosti tožbe na podlagi tretjega odstavka 7. člena ZUS-1

24. V okviru predhodnega preizkusa je sodišče presojalo še dopustnost presoje izpodbijanega sklepa v upravnem sporu na podlagi tretjega odstavka 7. člena ZUS-1. Po tej določbi sodišče v upravnem sporu odloča tudi v javnopravnih sporih med državo in lokalnimi skupnostmi, če zakon tako določa ali če ni z ustavo ali zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo.

25. Za javnopravni spor med navedenimi subjekti, o katerem sodišče odloča v upravnem sporu, gre nedvomno v primeru, kadar zakon tako določa.

Za obravnavani primer zakon tega ne določa. Po presoji sodišča pa ni izpolnjen niti drugi pogoj za dopustnost upravnega spora, to je, da gre za drug javnopravni spor, za katerega ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V tem primeru namreč ne gre za spor, ki izvira iz javno pravnega razmerja med lokalno skupnostjo (tožnico) in državo (toženko).

26. Tožnica se v tožbi sicer sklicuje na svoje izvirne naloge na področju urejanja prostora iz tretje alineje drugega odstavka 21. člena ZLS in drugega odstavka 5. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3).

Vendar pa v tem primeru ne gre za javnopravni spor v zvezi z urejanjem prostora. Med strankama ni sporno, da je območje nekdanjega mejnega prehoda Obrežje, ki ga zadeva izpodbijani sklep, predmet državnega prostorskega urejanja in da je urejeno z Uredbo o lokacijskem načrtu za avtocesto na odseku Krška vas-Obrežje. Izpodbijani akt pa ni izdan v postopku normativnega urejanja prostora, niti veljavnega prostorskega akta ne spreminja. Da bi šlo za spor o katerem drugem javnopravnem razmerju med občino in državo, tožnica ne zatrjuje. Zato tudi na tej podlagi tožba zoper izpodbijani akt v upravnem sporu ni dopustna.

27. Glede na navedeno je sodišče tožbo zoper izpodbijani akt zavrglo na podlagi 4. točke 36. člena ZUS-1, po katerem sodišče tožbo zavrže, če akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

28. Po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 je tožba v upravnem sporu nesuspenzivno pravno sredstvo, saj vložena tožba praviloma ne ovira izvršitve izpodbijanega akta, zoper katerega je uperjena, razen v izjemnih primerih, če zakon ne določa drugače. Sodišče na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 odloži na predlog tožnika izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda (odložitvena začasna odredba).

29. Iz navedene določbe 32. člena ZUS-1 tako med drugim izhaja, da je zakonodajalec kot enega izmed formalnih pogojev oziroma procesnih predpostavk za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi določil tudi obstoj dopustne tožbe. Ta procesna predpostavka pa v konkretnem primeru ni podana, ker je sodišče ob odločanju o predlogu za izdajo začasne odredbe z izrekom pod točko I odločilo tudi že o tožničini tožbi. Predlog za izdajo začasne odredbe je sodišče zato zavrglo (smiselno 4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

30. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prim. E. Kerševan v Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV založba 2019, str. 19-20.

Po tej določbi Vlada v skladu z ustavo, z zakoni in z drugimi splošnimi akti Državnega zbora določa, usmerja in usklajuje izvajanje politike države. V ta namen izdaja predpise in sprejema druge pravne, politične, ekonomske, finančne, organizacijske in druge ukrepe, ki so potrebni za zagotovitev razvoja države in za urejenost razmer na vseh področjih iz pristojnosti države.

Po šestem odstavku 21. člena ZVRS Vlada, kadar ne odloči z drugim aktom, sprejme sklep.

Nasprotno iz 3. točke izpodbijanega sklepa izhaja, da gre za nepremičnine v lasti države.

Po prvem odstavku tega člena Ustave v pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine.

Npr. sklep Ustavnega sodišča U-I-157/16, Up-729/16, Up-55/17 z dne 19. 4. 2018, tč. 21, ter sklepa Up-585/17 z dne 16. 11. 2020 in Up-1543/18 z dne 17. 1. 2022, v katerih se glede dopustnosti ustavne pritožbe zaradi varstva ustavnih pravic pravne osebe javnega prava sklicuje na isto stališče, zavzeto v navedenem sklepu U-I-157/16, Up-729/16, Up-55/17.

Gl. P. Golob v Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 39.

Gl. T. Steinman v Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 64.

Prim. Vrhovnega sodišča I Up 223/2017 z dne 12. 9. 2018, tč. 15.

Med drugim po tretji alineji drugega odstavka 5. člena ZUreP-3 občina sodeluje pri pripravi prostorskih aktov države.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.