UPRS Sodba II U 260/2023-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-03-26

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - zazidano stavbno zemljišče - verske ustanove in redi

Določba prvega odstavka 59. člena ZSZ/84 se pri odmeri nadomestila tudi za leto 2022 več ne uporablja, saj je bila po načelu lex posterior derogat legi priori razveljavljena že z začetkom veljave ZGO-1, ki je v drugem odstavku 218. člena kot kasnješi predpis drugače opredelil izjeme od odmere nadomestila kot ZSZ/84 v prvem odstavku 59. člena.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo št. DT 4224-5868/2022-002542-09-130-13 z dne 20. 6. 2022 je Finančna uprava Republike Slovenije, Finančni urad Maribor (v nadaljevanju FURS oziroma davčni organ) zavezanki A. (tožnici v tem upravnem sporu) za leto 2022 za objekte, navedene v izreku odločbe, ki se nahajajo na ... v Mariboru, odmerila nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč na območju Mestne občine Maribor v skupnem znesku 2.171,70 EUR. Navedeno obveznost je dolžna zavezanka plačati na PDP-proračun Mestne občine Maribor, naveden izreku odločbe po dvanajstinah do 15. dne v mesecu za tekoči mesec, pri čemer mora obveznost plačila za dvanajstine zapadle do dneva izdaje odločbe plačati skupaj z naslednjim obrokom, ki zapade v plačilo do vročitve te odločbe. Po preteku tega roka bodo zaračunane zamudne obresti, začela se bo pa tudi davčna izvršba.

2. V obrazložitvi odločbe se davčni organ sklicuje na določbe Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84) ter Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč v Mestni občini Maribor (Medobčinski uradni vestnik številka 28/18, v nadaljevanju Odlok), ki je v skladu z ZSZ/84 ter Zakonom o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) predpisal in ustrezno razdelal pogoje in merila za odmero nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč.

3. Zoper navedeno odločbo se je tožnica pritožila, Ministrstvo za finance (v nadaljevanju ministrstvo) pa je pritožbo z odločbo št. DT-499-13-723/2022 z dne 4. 8. 2023 kot neutemeljeno zavrnilo.

4. V obrazložitvi odločbe ministrstvo pojasnjuje, da je bilo z ustavno odločbo št. U-I- 313/13 z dne 21. 3. 2014, s katero je bil razveljavljen Zakon o davku na nepremičnine (v nadaljevanju ZDavNepr) odločeno, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin še naprej uporabljajo predpisi iz 1. do 5. alineje 33. člena ZDavNepr, med katere sodi tudi 6. poglavje ZSZ/84 ter občinski odloki, izdani na podlagi tega poglavja ter določbe od 218. do 218.d člena ZGO-1.

5. Do pritožbenih navedb se je v mnenju številka 422-867/2022-2 z dne 25. 10. 2022 opredelila tudi Mestna občina Maribor, ki je mnenja, da je bilo za leto 2022 nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč od delov stavb v lasti tožnice, ki so v evidencah nepremičnin opredeljeni kot "bivalna enota, del stavbe za pastoralno dejavnost” in "del stavbe za opravljanje verskih obredov”, odmerjena v skladu z določbami zakonskih in podzakonskih aktov. Navedeni deli stavb so bili v odmero nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč vključeni skladno z 218. členom ZGO-1, podlago za to pa predstavlja odločba Ustavnega sodišča RS št. U-I- 11/16-29 z dne 17. 9. 2020 od uveljavitve katere občine v svojih odlokih zemljišč, navedenih v prvem odstavku 59. člena ZSZ/84, ne smejo izvesti iz odmere nadomestila že prejetih odlokov, ki urejajo oprostitve na način, da upoštevajo določbo prvega odstavka 59. člena ZSZ/84, ne smejo pa izvesti odmere nadomestila že sprejetih odlokov, ki urejajo oprostitve na način, da upoštevajo določbe prvega odstavka 59. člena ZSZ/84, pa v letu 2022 po njenem mnenju ni več mogoče uporabljati.

6. Tožnica se z mnenjem Mestne občine Maribor, da se določba prvega odstavka 59. člena ZSZ/84 ne uporablja več, v postopku ni strinjala. Po njenem mnenju se pri odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča še zmeraj uporablja ZSZ/84, ki v prvem odstavku 59. člena med drugim določa, da se za stavbe, ki jih verske skupnosti uporabljajo za versko dejavnost, nadomestilo ne plačuje.

7. Ministrstvo se v obrazložitvi odločbe strinja z mnenjem Mestne občine Maribor, da navedene zakonske določbe pri odmeri nadomestila ni več mogoče uporabiti iz razloga, ki ga je v odločbi št. U-I-11/16-29 z dne 17. 9. 2020 navedlo Ustavno sodišče RS.

8. Kot pojasnjuje, je Zakon o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju: ZSZ/97), ki je razveljavil ZSZ/84, v prvi alineji 56. člena izrecno ohranil v veljavi določbe VI. poglavja ZSZ/84 o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča. Dne 1. 1. 2003 uveljavljeni ZUreP-1 pa je razveljavil ZSZ/97, razen prve alineje 56. člena v delu, ki se nanaša na nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (5. točka prvega odstavka 179. člena ZUreP-1), pri čemer se je prva alineja 56. člena ZSZ/97 uporabljala za tista stavbna zemljišča, ki jih je kot taka določil zakon, ki je urejal graditev objektov (drugi odstavek 180. člena ZUreP-1). Zakon, ki je urejal graditev objektov, pa je bil ZGO-1, ki je bil prav tako uveljavljen s 1. 1. 2003.

9. ZGO-1 je v prvem odstavku 218. člena določal, da se prva alineja 56. člena ZSZ/97 uporablja samo za tista zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, ki jih določa ta člen zakona. V drugem in tretjem odstavku 218. člena pa je ZGO-1 podrobneje opredelil zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, od katerih se plačuje in od katerih se ne plačuje nadomestilo. Po navedenih določbah se za zazidana stavbna zemljišča štejejo zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti v gospodarske javne infrastrukture, in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začela gradnja stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Za nezazidana zemljišča po tem zakonu pa se štejejo tista zemljišča, za katera je z izvedbenim prostorskim aktom določeno, da je na njih dopustna gradnja stanovanjskih in poslovnih stavb, ki niso namenjene za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave in da je na njih dopustna gradnja gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tudi niso namenjeni za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave. Na ta način so določbe 218. člena ZGO-1 razveljavile določbo prvega odstavka 59. člena ZSZ/84 oziroma so po vsebini predrugačile ureditev nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča iz ZSZ/84 (v zvezi z ZSZ/97), s tem pa so bile iz obveznosti plačevanja nadomestila izvzete tudi stavbe, ki jih verske skupnosti uporabljajo za svojo versko dejavnost.

10. Kot nadalje pojasnjuje ministrstvo, je Ustavno sodišče RS določilo tudi način izvršitve svoje odločbe št. U-I-313/13, s katero je razveljavilo določbe ZDavNepr, s tem ko je določilo, da se do drugačne zakonske ureditve davka na nepremičnine uporabljajo predpisi iz 1. do 5. alineje 33. člena ZDavNepr. Navedeno po mnenju ministrstva pomeni, da se glede obveznosti plačila nadomestila oziroma njegove odmere še naprej uporabljajo določbe VI. poglavja ZSZ/84, na njegovi podlagi sprejeti občinski odloki o nadomestilu in določbe ZGO-1 od 218. do 218.d člena.

11. Na podlagi navedenega ter upoštevaje kronološki argument lex posterior derogat legi priori pri opredeljevanju veljavnosti določila, je potrebno od uveljavitve ZUreP-1 in ZGO-1 (to je od 1. 1. 2003 dalje) ureditev nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča razlagati tako, da stavbe, ki jih uporabljajo verske skupnosti za svojo versko dejavnost, niso več izvzete iz plačila nadomestila.

12. Kot še pojasnjuje ministrstvo, pri tem ni mogoče slediti pritožbenim navedbam, da je ZGO-1 v celoti prenehal veljati s 1. 6. 2018, to je z začetkom uporabe Gradbenega zakona (v nadaljevanju: GZ). Člene 218., 218.a, 218.b, 218.c, 218.č in 218.d ZGO-1 je namreč razveljavil že ZDavNepr in so prenehali veljati s 1. 1. 2014. Pri odločanju pa je treba upoštevati, da je Ustavno sodišče RS v svoji odločbi št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 med drugim odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr, med katere sodijo tudi določbe 218. do 218.d člena ZGO-1. Te določbe se uporabljajo še danes, saj drugačna ureditev obdavčitve nepremičnin ni bila sprejeta. Tako po mnenju ministrstva ni mogoče slediti pritožbenim navedbam, da je pravna situacija identična tisti pred sprejetjem ZUreP-1 in ZGO-1, torej pred 1. 1. 2003, in da bi bilo zato pri odmeri nadomestila treba uporabiti zgolj določbe ZSZ/84.

13. V zvezi s pritožbenim očitkom, da je Ustavno sodišče RS v odločbi št. U-I-11/16-19 z dne 17. 9. 2020 presojalo ustavnost in zakonitost 4. točke 4. člena Odloka Občine Postojna po stanju pred 1. 6. 2018, in da se je kasneje situacija spremenila ter da Ustavno sodišče RS ni upoštevalo, da sta bila ZUreP-1 in ZGO-1 razveljavljena, pa pritožbeni organ ponovno poudarja, da je Ustavno sodišče RS z odločbo št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 odločilo, da se do drugačne ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr.

14. Po mnenju ministrstva tudi ni mogoče slediti pritožbeni navedbi, da je Ustavno sodišče RS stališče pritožnice potrdilo s sklepom št. U-I-173/02 z dne 16. 12. 2014. Iz 6. točke obrazložitve navedenega sklepa je razvidno, da je prvi odstavek 59. člena ZSZ/84 prenehal veljati, ker ga je razveljavil 218. člen ZGO-1. Ustavno sodišče RS je v 6. točki obrazložilo, da je po 5. točki prvega odstavka 179. člena ZUreP-1 prenehal veljati ZSZ/97, razen prve alineje 56. člena v delu, ki se nanaša na nadomestilo. Na podlagi te določbe ZSZ/97 je v veljavi ureditev plačevanja nadomestila, kot izhaja iz VI. poglavja ZSZ/84, ki vključuje tudi izpodbijano določbo. Vendar sta tej ureditvi 180. člen ZUreP-1 in 218. člen ZGO-1 dodala opredelitve stavbnih zemljišč, za katere se nadomestilo lahko odmerja. Po določbi 218. člena ZGO-1 se ureja nadomestilo tako, da se določbe prve alineje 56. člena ZSZ/97 uporabljajo samo za tista zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, ki jih določa ta člen zakona. Po drugem odstavku 218. člena ZGO-1 je mogoče odmeriti nadomestilo za gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture, in za tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začela z gradnjo stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture, kar po mnenju ministrstva pomeni, da je bila določba prvega odstavka 59. člena ZSZ/84 z drugim odstavkom 218. člena ZGO-1 razveljavljena.

15. Glede na obrazloženo po mnenju ministrstva niso utemeljene navedbe v pritožbi, da se za verske objekte nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč ne plačuje. Ministrstvo je zato pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

16. Zoper odločbo o odmeri nadomestila je tožbo v upravnem sporu vložila tožnica, in sicer zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, zaradi katere tudi dejansko stanje zadeve ni bilo pravilno in nepopolno ugotovljeno. Kot navaja, je v obravnavani zadevi sporno vprašanje, ali se za odmero nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč za leto 2022 uporabljajo določbe ZSZ/84, kot meni to tožnica, ali pa določbe od 218. do 218.d člena ZGO-1, kot meni to toženka. Od odgovora na navedeno vprašanje je odvisno, ali se od zemljišč, ki jih verske skupnosti uporabljajo za svojo versko dejavnost, plačuje nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč ali ne. Ker je določba prvega odstavka 59. člena ZSZ/84 po mnenju tožnice še zmeraj v veljavi, ji davčni organ nadomestila za leto 2022 z izpodbijano odločbo ne bi smel odmeriti.

17. V nadaljevanju tožbe tožnica podaja kronologijo spreminjanja predpisov, ki urejajo odmero nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč. Kot navaja, je ZSZ/97 v prvi alineji 56. člena ZSZ/97 razveljavil ZSZ/84, razen določb o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč. Določbe ZSZ/97 pa je razveljavil ZUreP-1, razen določbe prve alineje 56. člena ZSZ/97, ki se nanaša na nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč (5. točka prvega odstavka 179. člena ZUreP-1). Določba 148. člena ZUreP-1 je glede definicije stavbnega zemljišča za potrebe odmere nadomestila napotovala na zakon, ki ureja graditev objektov, to je ZGO-1, ki je v 218. členu določal izjeme od obveznosti plačila nadomestila glede na namen zemljišča, kar je potrdilo tudi Ustavno sodišče RS v odločbi št. U-I-173/02 z dne 16. 12. 2004. Takšna ureditev je veljala do sprejetja ZDavNepr, ki je začel veljati dne 1. 1. 2014 in je z določbo 33. člena izrecno razveljavil tako določbe ZSZ/84 kot tudi določbe od 218. do 218.d člena ZGO-1. Navedeni zakon je veljal le kratek čas, saj je bil razveljavljen z odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, s katero je bilo odločeno, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin še naprej uporabljajo predpisi iz pete alineje 33. člena ZDavNepr, med njimi torej tudi določbe ZSZ/84 in določba 218. člena ZGO-1.

18. Navedena kronologija med strankama ni sporna, sporno pa je vprašanje, ali je po sprejetju odločbe Ustavnega sodišča RS iz leta 2014 prišlo do drugačne ureditve obdavčitve nepremičnin. Po mnenju toženke po sprejemu navedene odločbe do spremembe zakonodaje glede obdavčitve nepremičnin ni prišlo, zaradi česar se glede načina izvršitve odločbe iz leta 2014 še vedno uporablja ZGO-1. Navedeno stališče je po mnenju tožnice napačno. Kot navaja, je namreč ZGO-1 sicer res prenehal veljati s 1. 1. 2014, vendar pa toženka spregleda, da je bil z odločbo Ustavnega sodišča RS iz leta 2014 ZDavNepr razveljavljen. Na podlagi 43. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju: ZUstS) pa začne razveljavitev zakona učinkovati naslednji dan po objavi odločbe v Uradnem listu RS, in sicer le za naprej. Ker je bila odločba Ustavnega sodišča RS št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 v Uradnem listu RS objavljena dne 31. 3. 2014, je ZGO-1 začel dne 1. 4. 2014 ponovno veljati, prenehal pa je veljati šele dne 1. 6. 2018, ko ga je razveljavil GZ (125. člen). V kolikor bi ZGO-1 prenehal veljati že dne 1. 1. 2014, kot to navaja toženka, potem ne bi bilo potrebe, da bi GZ kot kasnejši zakon vseboval določbo o prenehanju uporabe ZGO-1. Tudi iz Pravno informacijskega sistema RS izhaja, da se je ZGO-1 prenehal uporabljati šele 1. 6. 2018, od takrat dalje pa je po mnenju tožnice mogoče šteti, da je prišlo do spremembe zakonodaje obdavčitve nepremičnin, saj GZ glede nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč ni določal ničesar. Glede na navedeno bi se torej nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč moralo odmeriti po ZSZ/84, ki je ponovno pričel veljati 1. 4. 2014, torej dan po objavi odločbe Ustavnega sodišča RS iz leta 2014. Po sprejetju navedene odločbe, ki je določala način svoje izvršitve, je torej prišlo do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin, zaradi česar se določbe ZGO-1 za potrebe odmere nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč po mnenju tožnice ne uporabljajo več. Sedanja situacija je zato identična tisti pred začetkom veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1, kar pomeni, da je treba pri odmeri nadomestila ponovno uporabiti le ZSZ/84, ki v prvem odstavku 59. člena med drugim določa, da se nadomestilo za zemljišča, ki jih verske skupnosti uporabljajo za versko dejavnost, ne plačuje.

19. Glede odločbe Ustavnega sodišča RS št. U-I-11/16 z dne 17. 9. 2020 pa tožnica meni, da je v njej podana kronologija spreminjanja predpisov glede odmere nadomestila le do trenutka sprejetja odločbe št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, kar pomeni, da Ustavno sodišče RS v odločbi ni upoštevalo kasnejšega obdobja sprejemanja relevantnih zakonskih predpisov, ki je pomembno za odmero nadomestila v tej zadevi. Ker je torej Ustavno sodišče RS v svoji odločbi iz leta 2020 ustavnost in zakonitost Odloka Občine Postojna presojalo le glede njegove skladnosti s prvim odstavkom 59. člena ZSZ/84 do leta 2018, ni upoštevalo, da sta bila ZUreP-1 in ZGO-1 kasneje razveljavljena in da je bila zakonodaja na področju obdavčitve nepremičnin spremenjena. Za presojo veljavnosti prvega odstavka 59. člena ZSZ/84 pri odmeri nadomestila za leto 2022 zato stališče, ki ga je Ustavno sodišče RS zavzelo v odločbi iz leta 2020, ni relevantno.

20. Tožnica glede na obrazloženo sodišču predlaga, da tožbi ugodi in odpravi izpodbijano odločbo, zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

21. V odgovoru na tožbo toženka vztraja pri razlogih za odločitev, ki so navedeni v obrazložitvah upravnih aktov in dodaja, da je v zadevi sporno vprašanje predpisov, ki se uporabljajo za odmero nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč za leto 2022. Meni, da ni mogoče slediti navedbam tožnice v tožbi, da je ZGO-1 v celoti prenehal veljati s 1. 6. 2018, to je z začetkom uporabe GZ. Kot ponavlja, je Ustavno sodišče RS v odločbi št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 med drugim odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr, med katere sodijo tudi določbe od 218. do 218.d člena ZGO-1, ki se uporabljajo še danes, saj doslej še ni bila sprejeta drugačna ureditev obdavčitve nepremičnin. Zato ni mogoče slediti navedbam tožnice v tožbi, da je danes pravna situacija identična tisti pred sprejemom ZUreP-1 in ZGO-1, torej pred 1. 1. 2003, zaradi česar naj bi se pri odmeri nadomestila še zmeraj uporabljale le določbe ZSZ/84. Toženka zato sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Nadaljnje navedbe tožnice v upravnem sporu:

22. V prvi pripravljalni vlogi z dne 14. 12. 2023 tožnica vztraja, da stališče Ustavnega sodišče RS v odločbi iz leta 2020 za presojo veljavnosti prvega odstavka 59. člena ZSZ/84 glede na stanje zakonodaje v letu 2022 ni relevantno. Kot navaja, so z odločitvijo sodišča v zadevi št. U-I-313/13 dne 1. 4. 2014 ponovno začeli veljati vsi predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr, kar pomeni, da je od tega dne ponovno v veljavi zakonska ureditev, ki je veljala pred sprejetjem ZDavNepr. Tožnica ponavlja navedbe iz tožbe in nasprotuje stališču toženke, da je bila določba prvega odstavka 59. člena ZSZ/84 po načelu lex posterior derogat legi priori razveljavljena z 218. členom ZGO-1.

24. Predmet sodne presoje je vprašanje, ali je davčni organ na prvi stopnji ravnal pravilno, ko je za leto 2022 nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč tožnici na območju Mestne občine Maribor odmeril tudi za zazidana stavbna zemljišča v k. o. ... Med strankama ni spora o tem, da so navedena zemljišča v uporabi tožnice ter da so stavbe na navedenih zemljiščih namenjene verski dejavnosti, ki jo opravlja tožnica. Sporno med njima pa je vprašanje, ali je treba določbo prvega odstavka 59. člena ZSZ/84, ki določa izjeme od splošne obveznosti plačila nadomestila, uporabiti tudi pri odmeri nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč tožnice za leto 2022.

25. Tožnica meni, da za zazidana zemljišča, na katerih se nahajajo stavbe, ki služijo opravljanju njene verske dejavnosti, davčni organ nadomestila ne bi smel odmeriti glede na določbo prvega odstavka 59. člena ZSZ/84, v skladu s katero se nadomestilo med drugim ne plačuje tudi za stavbe, ki jih verske skupnosti uporabljajo za svojo versko dejavnost.1 Davčni organ te določbe pri izdaji izpodbijane odločbe ni uporabil, ker je mnenja, da se ta določba, kot naj bi to izhajalo iz odločb Ustavnega sodišča RS, pri odmeri nadomestila več ne uporablja.

26. Iz obrazložitve odločbe, izdane v pritožbenem postopku, ki je dopolnila obrazložitev izpodbijane prvostopenjske odločbe, je razvidno, da sta organa v davčnem postopku pri razlagi določb predpisov, ki jih je treba pri odmeri nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč uporabiti tudi v obravnavani zadevi, sledila pravnemu stališču, ki ga je Ustavno sodišče RS zavzelo v postopku ocene ustavnosti prvega odstavka 59. člena ZSZ/84 (odločba št. U-I-173/02 z dne 16. 12. 2004), v postopku ocene ustavnosti ZDavNepr ter Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin (odločba št. U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014) ter v postopku ocene ustavnosti in zakonitosti Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Postojna (odločba št. U-I-11/16-29 z dne 17. 9. 2020).

27. V navedenih odločbah se je Ustavno sodišče RS (med drugim) ukvarjalo (tudi) s vprašanjem veljavnosti določbe prvega odstavka 59. člena ZSZ/84, ki opredeljuje stavbna zemljišča, za katera se nadomestilo za njihovo uporabo ne plačuje. Ustavno sodišče RS je tako že dne 16. 12. 2004 v sklepu št. U-I-173/02 z ugotovilo, da je bila v delu, ki se nanaša na oprostitev plačila nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč za nepremičnine, ki se uporabljajo za potrebe ljudske obrambe, določba prvega odstavka 59. člena ZSZ/84 razveljavljena, in sicer iz razloga, ker navedena zemljišča iz odmere nadomestila po drugem odstavku 218. člena ZGO-1 niso več izvzeta.2

28. Navedeno stališče je Ustavno sodišče RS potrdilo in podrobneje obrazložilo v odločbi št. U-I-11/16-29 z dne 17. 9. 2020, v kateri je pojasnilo, da je bila določba prvega odstavka 59. člena ZSZ/84 razveljavljena s kasneje sprejetim ZGO-13, in sicer z drugim odstavkom (za zazidana stavbna zemljišča) oziroma s tretjim odstavkom (za nezazidana stavbna zemljišča) 218. člena ZGO-1, ki sta določila zemljišča, za katera se plačuje nadomestilo, določila pa sta izrecno - drugače, kot je to pred tem urejal prvi odstavek 59. člena ZSZ/84 - tudi izjeme oziroma zemljišča, od katerih se nadomestilo ne plačuje. Zazidana stavbna zemljišča, za katere se (ne) plačuje nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč, je ZGO-1 določil v drugem odstavku 218. člena, po katerem se za zazidana stavbna zemljišča štejejo tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture, in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začela gradnja stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture.4 ZGO-1 je torej z novo opredelitvijo stavbnih zemljišč določil tudi izjeme, ki se zaradi vrste dopustne gradnje (objekti gospodarske javne infrastrukture) oziroma zaradi namena njihove uporabe (potrebe zdravstva, socialnega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave) ne štejejo za zazidana ali nezazidana stavbna zemljišča.5 Po presoji Ustavnega sodišča RS so bile s tem izjeme, določene v prvem odstavku 59. člena ZSZ/84, po vsebini predrugačene z ureditvijo v ZGO-1,6 ki v 218. členu po ugotovitvi sodišča v tem upravnem sporu iz obveznosti plačila nadomestila (za razliko od ureditve v ZSZ/84) ni izvzela zazidanih stavbnih zemljišč, na katerih se nahajajo stavbe, ki jih verske skupnosti uporabljajo za svojo versko dejavnost.7 Do zaključka, da je bil prvi odstavek 59. člena ZSZ/84 razveljavljen s kasnejšim predpisom (to je z 218. členom ZGO-1), ki je drugače kot pred tem veljavni ZSZ/84 urejal izjeme od plačila nadomestila, je Ustavno sodišče RS prišlo, kot je pojasnilo, ob uporabi sistematične razlage in kronološkega argumenta lex posterior derogat legi priori (da mlajši zakon razveljavi starejšega), saj je vprašanje, od katerih zemljišč se (ne) odmerja nadomestilo, skozi daljše časovno obdobje urejalo več določb različnih predpisov, ki so bili v razmerju starejši : mlajši predpis.8

29. Opisana ureditev odmere nadomestila, po kateri torej stavbe, ki so verskim skupnostim služile za opravljanje verske dejavnosti, niso bile izvzete iz plačila nadomestila, je veljala do 1. 1. 2014, ko vstopil v veljavo ZDavNepr, ki je med drugim z drugo alinejo 33. člena izrecno razveljavil tako določbe VI. poglavja ZSZ/84 (v kolikor niso bile te razveljavljene že pred tem na kateri drugi pravni podlagi - npr. prvi odstavek 59. člena ZSZ/84, ki je bil razveljavljen že s 1. 1. 2003, to je z začetkom veljave ZGO-1), s tretjo alinejo 33. člena pa je ZDavNepr razveljavil tudi določbe od 218. do 218.d člena ZGO-1. ZDavNepr pa je veljal le do 27. 3. 2014, ko je začela učinkovati odločba Ustavnega sodišča RS št. U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014.9 Da občine v obdobju do uveljavitve z Ustavo RS usklajene zakonodaje za odmero davka na nepremičnine ne bi ostale brez prihodkov, ki so jih iz naslova davščin na nepremičnine prejemale po prej veljavnih predpisih, je Ustavno sodišče RS v navedeni odločbi določilo tudi način njene izvršitve.10 To je storilo tako, da je v 3. točki izreka navedene odločbe odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin še naprej uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr - torej tudi VI. poglavje ZSZ/84 ter določbe od 218 do 218.d člena ZGO-1. Kot je v odločbi št. U-I-11/16-29 z dne 17. 9. 2020 pojasnilo Ustavno sodišče RS,11 to pomeni, da se v skladu z navedenim načinom izvršitve glede obveznosti plačila nadomestila oziroma njegove odmere še naprej

218. do 218.d člen ZGO-1 ter v obsegu, navedenem v 40. točki odločbe št. U-I-11/16-29, tudi določbe VI. poglavja ZSZ/84.

30. Pravne posledice razveljavitve zakona določa 44. člen Zakona o ustavnem sodišču, ki določa, da se zakon ali del zakona, ki ga je Ustavno sodišče RS razveljavilo, ne uporablja za razmerja, ki so nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. Pri tem pa po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne "oživi” prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi razveljavljenih določb. Ustavno sodišče RS lahko namreč pravno praznino, ki nastane z razveljavitvijo predpisa, začasno samo zapolni, na primer tako, da odloči, da se do nove zakonske ureditve še naprej uporablja ureditev, kakršna je veljala pred uveljavitvijo razveljavljenih določb. Navedeno v obravnavanem primeru pomeni, da s citirano odločbo Ustavnega sodišča RS, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, določbe VI. poglavja ZSZ/84 in določbe 0d 218 do 218.d člena ZGO-1 niso začele ponovno veljati, temveč se začasno še naprej uporabljajo v vsebini, kot je veljala ob prenehanju njihove veljave, in sicer vse dotlej, ko bo zakonodajalec obdavčitev nepremičnin z zakonom uredil drugače.12

31. Iz obrazloženega po presoji sodišča izhaja, da se določba prvega odstavka 59. člena ZSZ/84 pri odmeri nadomestila tudi za leto 2022 več ne uporablja, saj je bila po načelu

razveljavljena že z začetkom veljave ZGO-1 (s 1. 1. 2003), ki je v drugem odstavku 218. člena kot kasnješi predpis drugače opredelil izjeme od odmere nadomestila kot ZSZ/84 v prvem odstavku 59. člena. Določba drugega odstavka 218. člena ZGO-1, čeprav je bila s 1. 1. 2014 (to je z uveljavitvijo ZDavNepr) razveljavljena, pa se na podlagi odločitve Ustavnega sodišča RS v odločbi št. U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014 uporablja še naprej - vse dokler ne bo uveljavljena drugačna zakonska ureditev obdavčitve nepremičnin, kot je začasno v uporabi po odločbi Ustavnega sodišča RS. Ker zakonodajalec obdavčitve nepremičnin v Republiki Sloveniji vse od sprejema odločbe Ustavnega sodišča RS št. U-I-313/13-86 zakonsko ni uredil drugače13 - tega ni storil niti z GZ,14 ki odmere nadomestila niti ni urejal (kar priznava tudi sam tožnik) - je davčni organ ravnal pravilno, ko je z izpodbijano odločbo nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč tožnici odmeril tudi za leto 2022, v katerem se določba prvega odstavka 59. člena ZSZ/84, kot že obrazloženo, pri odmeri nadomestila za stavbna zemljišča, ki jih verske skupnosti uporabljajo za verske namene, ni več uporabljala, saj je, kot je obrazložilo Ustavno sodišče RS, še zmeraj v uporabi določba drugega odstavka 218. člena ZGO-1, ki izključuje njeno uporabo.

32. Ker je torej izpodbijana odločitev pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

33. Ker je bilo v zadevi ključno le vprašanje pravilne razlage in uporabe predpisov (zakonov), ki določajo zemljišča, za katera se (ne) odmerja nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč, upoštevaje veljavno ustavnosodno prakso, ni pa bilo med strankama spora o dejstvih, na katerih temelji izpodbijana odločba (da zemljišča s pripadajočimi deli stavb, za katera je bilo odmerjeno nadomestilo, tožnica uporablja za opravljanje svoje verske dejavnosti), je sodišče o tožbi v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

35. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, je odločitev o stroških oprlo na četrti odstavek 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

1 Poleg stavb, namenjenih verski dejavnosti verskih skupnosti, določba prvega odstavka 59. člena ZSZ/84 določa, da se nadomestilo ne plačuje tudi za zemljišča, ki se uporabljajo za potrebe ljudske obrambe, za objekte tujih držav, ki jih uporabljajo tuja diplomatska in konzularna predstavništva ali v njih stanuje njihovo osebje, za objekte mednarodnih in meddržavnih organizacij, ki jih uporabljajo te organizacije ali v njih stanuje njihovo osebje, če ni v mednarodnem sporazumu drugače določeno.

2 Tako Ustavno sodišče RS v odločbi št. U-I-173/02 z dne 16. 12. 2004, 6. točka obrazložitve.

3 ZGO-1 je vstopil v veljavo dne 1. 1. 2003.

4 Če določena stavba gradbene parcele še nima določene, se do njene določitve za zazidano stavbno zemljišče po drugem odstavku 218. člena ZGO-1 šteje tisti del površine zemljiške parcele, na kateri stoji takšna stavba (fundus), pomnožena s faktorjem 1,5, preostali del površine takšne zemljiške parcele pa se šteje za nezazidano stavbno zemljišče.

5 Tako Vrhovno sodišče RS v sodbi opr. št. III Ips 24/2023, 15. točka obrazložitve.

6 Tako Ustavno sodišče RS v odločbi št. U-I-11/16-29 z dne 17. 9. 2020, 40. točka obrazložitve.

7 Enako stališče je Ustavno sodišče RS zavzelo v 40. točki obrazložitve odločbe št. U-I-11/16-29 z dne 17. 9. 2020 glede zemljišč, namenjenih potrebam ljudske obrambe, ki jih je prvi odstavek 59. člena ZSZ/84 - za razliko od 218. člena ZGO-1 - prav tako izvzemal iz plačila nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč. Glej s tem v zvezi tudi sodbo Upravnega sodišča RS opr. št. II U 362/2022 z dne 24. 10. 2024.

8 Podrobneje o kronologiji predpisov, ki so skozi različna obdobja urejali plačilo nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč, glej točke od 38 do 41 obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča RS št. U-I-11/16-29 z dne 17. 9. 2020.

9 Iz 8. točke izreka odločbe št. U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014 izhaja, da je začela navedena odločba učinkovati z dnem njene javne razglasitve.

10 Tako Ustavno sodišče RS v odločbi št. U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014, 90. točka obrazložitve.

11 Ustavno sodišče RS v odločbi št. U-I-11/16-29 z dne 17. 9. 2020, 41. točka obrazložitve.

12 Tako tudi Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. III U 100/2020 z dne 15. 11. 2022, 16. točka obrazložitve.

13 Glej s tem v zvezi tudi sodbo Upravnega sodišča RS III U 51/2020 z dne 24. 5. 2024, 37. točka obrazložitve.

14 ZGO-1 je prenehal veljati 17. 11. 2017 s sprejemom GZ, uporabljati pa se je prenehal s 1. 6. 2018, to je z začetkom uporabe GZ (prvi odstavek 125. člena GZ) - kar pa ne velja za določbe od 218. do 218.d člena ZGO-1, ki se nanašajo na odmero nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč, katerih uporabo je do drugačne zakonske ureditve podaljšalo že Ustavno sodišče RS v odločbi št. U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014.

Zakon o stavbnih zemljiščih (1997) - ZSZ  - člen 59, 59/1

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.