UPRS Sodba I U 247/2023-32
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-01-27

kmetijska zemljišča - promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - krajinski park

Če prodajalec tedaj, ko je dal ponudbo po ZKZ, ni izkazal, da predkupni upravičenec po ZON predkupne pravice ni uveljavljal, je dolžna upravna enota pred odobritvijo pravnega posla stranke pozvati, naj o tem predložijo dokazilo. Ni pa upravna enota pooblaščena, da namesto lastnika izvede postopek po ZON.

Toženka zaradi zmotne uporabe predpisa pravno relevantnih dejstev, tj. ali je ponudbo po ZON dal lastnik zemljišč ali pa je bil pri tem dejanju neupravičeno zastopan in dejanja neupravičenega zastopnika kasneje ni odobril, ni ugotavljala. Zmotno je štela, da to ni pomembno.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Brežice št. 330-590/2021-6202-47 z dne 21. 10. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 2,41 EUR, v 15-ih dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odobril pravni posel, katerega predmet sta nepremičnini parc. št. 1857/2 in 1863/4 k.o. ... za kupnino 18.003,60 EUR med prodajalcem A. A. in kupovalko B. B. (1. točka izreka), zavrnil pa je odobritev pravnega posla za navedene nepremičnine med prodajalcem in C. C. (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik 17. 3. 2021 dal ponudbo za prodajo obeh nepremičnin, ki sta jo sprejela B. B. in C. C. Pravni posel z B. B. je odobril, ker je dokazala, da ima pri nakupu prednostno pravico kot kmetica, katere zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj. Ugotavlja, da je sicer tožnik 2. 3. 2021 že sklenil menjalno pogodbo z D., d.o.o. Vendar je bila ta vpisana v zemljiško knjigo šele 31. 5. 2021, B. B. pa je ponudbo sprejela 13. 4. 2021, s čimer je bil tožnik seznanjen 21. 4. 2021, ko je bil še lastnik zemljišč. Upoštevaje načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča VS 040825 z dne 6. 4. 2021 je relevantno stanje v času sklenitve pogodbe, torej v času, ko prodajalec sprejme izjavo o sprejemu ponudbe.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Navaja, da je prvostopenjski organ pravilno razlagal Zakon o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), ko je ugotavljal lastništvo prodajanih zemljišč v času sklenitve pravnega posla. Zavrača tožnikove trditve, da naj bi bila odločba nična, ker je ni mogoče izvršiti, saj se ne izvršuje, ampak je le priloga zemljiškoknjižnemu predlogu za prenos lastninske pravice na kupca. Zavrača tudi njegove navedbe o ničnosti odločbe po 5. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Pojasni, da se organ prve stopnje o tem ni mogel izreči, ker tožnik tega v postopku na prvi stopnji ni uveljavljal. Ker sta obe nepremičnini zavarovani po Zakonu o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON), je že sklenjen pravni posel po ZKZ mogoče odobriti pod dodatnim pogojem neuveljavljanja predkupne pravice po ZON. Ker po ZON uveljavljanje predkupne pravice ni vezano na posameznega lastnika, bi morala Upravna enota pred izdajo odločbe pridobiti izjavo upravljavca Agencije Republike Slovenije za varstvo okolja (v nadaljevanju ARSO), ali država uveljavlja predkupno pravico. Drži, da zakon določa, da to stori lastnik zavarovane nepremičnine. Vendar lahko v primeru, ko skuša prodajalec neutemeljeno dokazati, da posel po ZKZ ni bil sklenjen, za podatek, ali država uveljavlja predkupno pravico, zaprosi tudi upravna enota. Zato po presoji toženke lažno pooblastilo za vložitev ponudbe na ARSO ne pomeni takega nedovoljenega dejanja, ki bi lahko vplivalo na uradno osebo, ki vodi postopek. Ne drži niti, da bi moral organ prekiniti postopek do pravnomočnega zaključka kazenskega postopka glede ponarejenega pooblastila. Pomembno je le, ali država na prodajanih parcelah uveljavlja predkupno pravico po ZON ali ne. V upravnem spisu pa je izjava o neuveljavljanju predkupne pravice po ZON. Zato ni nobenega predhodnega vprašanja, brez katerega organ ne bi mogel odločiti v zadevi. Četudi bi bilo storjeno kaznivo dejanje v zvezi s pooblastilom za vložitev vloge na ARSO, ta okoliščina po mnenju drugostopenjskega organa ne predstavlja predhodnega vprašanja v tem postopku.

4. Tožnik zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo. V njej uveljavlja, da ne drži, da se na ničnost po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP ni skliceval, saj je ta ugovor uveljavljal že v pritožbi z dne 10. 8. 2021. Zato je prvostopenjski organ kršil postopek, ker se do teh navedb ni opredelil. Drugostopenjski organ bi moral izpodbijano odločbo že iz tega razloga odpraviti. Trdi, da je postopek obremenjen s ponarejenimi listinami in da se je v to prepričal tudi prvostopenjski organ, ki je obvestil organe pregona. Če B. B. oziroma v njenem imenu E. E. na podlagi ponarejenih listin ARSO ne bi spravil v zmoto, ARSO izjave o neuveljavljanju predkupne pravice ne bi podal. Slednji je za pridobitev izjave ARSO potreboval tožnikovo pooblastilo, sicer ga ne bi ponarejal. Vztraja, da bi moral organ postopek vsaj prekiniti, da bi vprašanje obstoja kaznivega dejanja rešil pristojni organ. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

5. Toženka v odgovoru na tožbo ponavlja razloge drugostopenjske odločbe in predlaga, da sodišče tožbo zavrne. Vztraja, da bi moral prvostopenjski organ ugotoviti, ali država uveljavlja predkupno pravico in pri ARSO sam pridobiti njeno izjavo. Zato lažno pooblastilo za vložitev ponudbe na ARSO ne pomeni takega nedovoljenega dejanja, ki bi vplivalo na uradno osebo, ki vodi postopek, da bi ta izdala drugačno odločbo, kot je izpodbijana.

6. Stranka z interesom B. B. se v odgovoru na tožbo pridružuje razlogom drugostopenjskega organa.

8. V drugem odstavku 17. člena ZKZ je določeno, da promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami teče po postopku in na način določen s tem zakonom, če ni glede predkupne pravice kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij z drugim zakonom določeno drugače.

9. V obravnavani zadevi ni sporno, da nepremičnini, ki sta predmet pravnega posla, ležita na zavarovanem območju Kozjanski park.

10. Glede na to je treba v postopku odobritve konkretnega pravnega posla upoštevati 84. člen ZON, v katerem je določeno, da je država predkupni upravičenec pri nakupu zemljišč na zavarovanih območjih, za katere je sprejela akt o zavarovanju, ne glede na določbe drugih zakonov, ki urejajo predkupno pravico na kmetijskih, gozdnih in vodnih zemljiščih (prvi odstavek).

upravljavca zavarovanega območja in ministrstvo.

Ponudba mora vsebovati podatke o zemljišču, ceno in druge prodajne pogoje

(drugi odstavek). Če država ne uveljavi prednostne predkupne pravice tako, da v 30 dneh od prejema obvestila iz prejšnjega odstavka pisno sporoči lastniku zemljišča, da ponudbo sprejema, jo lahko uveljavljajo prednostni upravičenci po vrstnem redu, ki je določen v zakonih iz prvega odstavka tega člena tako, da ima v isti kategoriji prednostnih upravičencev prednost tisti, ki je že lastnik istovrstnega zemljišča na zavarovanem območju (tretji odstavek).

11. Iz ZON tako izhaja, enako pa je tudi stališče sodne prakse, da imajo upravičenci po ZON prednost pred predkupnimi upravičenci, ki jih določa 23. člen ZKZ.

Prav tako ne more biti dvoma, da mora lastnik

predkupnega upravičenca po ZON o nameravani prodaji obvestiti preden da ponudbo po 20. členu ZKZ, kot tudi počakati na njegov odgovor.

Če namreč država uveljavi prednostno predkupno pravico po ZON, ponudba po 20. členu ZKZ ni dopustna oziroma organ takega posla, če prodajalec nepremičnine kljub temu ponudi v odkup tudi drugim potencialnim kupcem, ne sme odobriti. Stališče, da ne zadošča, da se ponudba objavi na način, kot ga določa ZKZ, ampak je treba upravičenca iz ZON obvestiti osebno oziroma mu osebno ponuditi odkup, je zavzela tudi sodna praksa.

12. Sodišče sodi, da je v primeru, ko prodajalec opusti to obveznost, pomanjkljivost sicer mogoče odpraviti na način, da prodajalec kasneje, med postopkom odobritve pravnega posla, dokaže, da predkupni upravičenec po ZON ne uveljavlja predkupne pravice. Če prodajalec tedaj, ko je dal ponudbo po ZKZ, ni izkazal, da predkupni upravičenec po ZON predkupne pravice ni uveljavljal, je dolžna upravna enota pred odobritvijo pravnega posla stranke pozvati, naj o tem predložijo dokazilo. Ni pa upravna enota pooblaščena, da namesto lastnika izvede postopek po ZON.

13. Ne gre namreč za potrdilo, izpisek in druge podatke o dejstvih iz uradnih evidenc, ki jih vodijo upravni in drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti ali nosilci javnih pooblastil, ki bi jih moral po tretjem odstavku 139. člena ZUP pridobiti organ. ZON jasno določa, da o nameravani prodaji predkupnega upravičenca po ZON obvesti lastnik, pri čemer je bistveno, da po 84. členu ZON ne gre zgolj za "obvestilo" oziroma "poizvedbo" o tem, ali bi predkupni upravičenec kupil nepremičnino ali ne. Obvestilo je po vsebini ponudba, saj zakon določa, da mora vsebovati podatke o zemljišču, ceno in druge prodajne pogoje. Gre torej za razpolagalno dejanje, ki ga lahko opravi zgolj lastnik nepremičnine, saj je edino lastnik tisti, ki lahko svojo nepremičnino ponudi v nakup. Če predkupni upravičenec ponudbo (vsebovano v obvestilu) sprejme, je pogodba sklenjena. Upravna enota tako s svojimi poizvedbami tega lastnikovega dejanja ne more nadomestiti.

14. Zato je po presoji sodišča v postopku odobritve pravnega posla s kmetijskim zemljiščem, ki se nahaja na zavarovanem območju, pomembno, ali je prodajalec ponudil nepremičnino v nakup predkupnemu upravičencu po ZON. Šele, če je takšno ponudbo dal, jo lahko sprejme oseba, ki je predkupni upravičenec po ZKZ.

15. Prvi odstavek 73. člena Obligacijskega zakonika določa, da pogodba, ki jo sklene nekdo kot pooblaščenec v imenu drugega brez njegovega pooblastila, zavezuje neupravičeno zastopanega samo, če jo ta pozneje odobri. Če bi torej država sprejela ponudbo nepooblaščene osebe, bi lastnika zemljišča pogodba zavezovala le, če bi jo pozneje odobril. Enako mora veljati za samo ponudbo v smislu prvega odstavka 84. člena ZON, tj. lahko se šteje, da jo je dal lastnik le, če ponudbo nepooblaščene osebe kasneje odobri. Dejstvo, ali je bila oseba, ki je dala ponudbo, za to pooblaščena, je torej pomembno za pravilno odločitev o odobritvi pravnega posla. Če ni bila pooblaščena, je pomembno tudi, ali je prodajalec ponudbo kasneje odobril.

16. Če torej prodajalec osebi, ki trdi, da je dala ponudbo po njegovem pooblastilu, ni dal pooblastila, to dejstvo za pravilno odločitev v zadevi ni nepomembno, kot zmotno šteje toženka. Pomeni, da ni bilo pogojev, da bi lahko domnevni "pooblaščenec" ravnal po tretjem odstavku 84. člena ZON, tj. ponudil nepremičnino v odkup predkupnim upravičencem po ZKZ. Pri tem ne gre prezreti, da je pridobitev lastninske pravice s pravnimi posli na nepremičninah na zavarovanih območjih možna le s soglasjem upravne enote (prvi odstavek 86. člena ZON). Odločba o soglasju iz prvega odstavka tega člena pa se ne izda: -

če niso bile upoštevane določbe o predkupni pravici iz 84. člena tega zakona

; - če pridobitelj nepremičnine ne da izjave, da soglaša z varstvenimi režimi in razvojnimi usmeritvami na zavarovanem območju (tretji odstavek).

17. Povedanega ne spremeni okoliščina, na katero se sklicuje drugostopenjski organ, češ da skuša prodajalec neutemeljeno dokazati, da posel po ZKZ ni bil sklenjen. Organ v nobenem primeru ne more "zaprositi za podatek o tem, ali država uveljavlja predkupno pravico". Kot je namreč sodišče že pojasnilo, ne gre za pridobivanje podatka o tem, ali država uveljavlja predkupno pravico, ampak za posredovanje ponudbe za prodajo oziroma nakup, ki jo lahko posreduje le lastnik nepremičnine ali njegov pooblaščenec. Sodišče se sicer strinja z oceno organa, da ravnanje, ko nekdo ponudi zemljišče v odkup po ZKZ, ne da bi prej izvedel postopek po ZON, ni v skladu z zakonom in da tudi ni pravilno, da ga ponudi v odkup po tem, ko je že sklenil menjalno pogodbo. Vendar to za odločitev v obravnavani zadevi ni relevantno.

18. Po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP je nična odločba, ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska, ali drugega nedovoljenega dejanja.

19. Ponareditev pooblastila je gotovo nedopustno dejanje. O tem, ali je bilo storjeno kaznivo dejanje, organ ne more odločati sam, ampak mora na podlagi 148. člena ZUP postopek prekiniti. Pri tem pa sodišče opozarja, da za pravna pravila velja načelo, da jih toženka in sodišče poznata po uradni dolžnosti (iura novit curia). Zato je treba upoštevati, da akt upravnega organa ni nezakonit le, če je ničen ampak tudi v primeru, če temelji na zmotni uporabi predpisa. Zmotno uporabo predpisa pa tožnik s tem, ko trdi, da ponudbe po ZON ni dal, saj sina stranke z interesom za to dejanje ni pooblastil in zato organ ne bi smel odobriti posla po ZKZ, tudi zatrjuje.

20. Toženka tako zaradi zmotne uporabe predpisa pravno relevantnih dejstev, tj. ali je ponudbo po ZON dal lastnik zemljišč ali pa je bil pri tem dejanju neupravičeno zastopan in dejanja neupravičenega zastopnika kasneje ni odobril, ni ugotavljala. Zmotno je štela, da to ni pomembno.

21. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. Ker je bilo treba tožbi ugoditi že iz navedenega razloga, se o tem, ali bi prvostopenjski organ moral obravnavati navedbe tožnika iz pritožbe z dne 10. 8. 2021 ni bilo treba izrekati. Pri tem sodišče še pripominja, da lahko tožnik v upravnem sporu uveljavlja tudi tiste materialnopravne ugovore, ki jih v postopku pred upravnim organom ni uveljavljal.

22. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj se je tožnik ni udeležil, čeprav je bil nanjo pravilno vabljen (tretji odstavek 58. člena ZUS-1).

23. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnik upravičen do povračila stroškov sodnega postopka. Tožnik bi bil sicer po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik) upravičen do zneska 15 oziroma 25 EUR, vendar je uveljavljal zgolj stroške za poštnino, kar mu je sodišče tudi priznalo. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve sodbe. V skladu s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo. Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Glej III U 206/2022 z dne 6. 12. 2023, I Cp 1192/2008 z dne 23. 7. 2008, II Cp 706/2022 z dne 9. 8. 2022.

Zakon o ohranjanju narave (1999) - ZON  - člen 84

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 20, 21

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.