UPRS Sklep I U 885/2024-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-05-28

upravni postopek - prekrškovni postopek - upravni spor zaradi posega v človekove pravice in temeljne svoboščine - izpodbijanje dejanj

Že to, da tožnik s to tožbo izpodbija ravnanja upravnega organa v dveh formaliziranih postopkih, to je v upravnem in prekrškovnem postopku, ki se zaključita z izdajo aktov, zoper katera je (če posegata v tožnikov pravni položaj) dopustno sodno varstvo, zadostuje za sklep, da tožba po 4. členu ZUS-1 ni dopustna.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnik v tožbi, ob sklicevanju na 4. člen Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), sodišču predlaga, naj odpravi poseg v ustavne pravice in vzpostavi zakonito stanje tako, da

- ugotovi, da poziv na podlagi toženkinega dopisa št. 31221-12/2022-1 z dne 6. 6. 2022 ter obvestilo in pouk pravni osebi, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah prekrška, na podlagi toženkinega dopisa št. 710-1/2024-6 z dne 19. 4. 2024 posegata v tožnikove pravice iz 2., 3., 22., 23., 35., 120. in 137. člena Ustave RS,

- poziv na podlagi toženkinega dopisa št. 31221-12/2022-1 z dne 6. 6. 2022 odpravi,

- obvestilo in pouk pravni osebi, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah prekrška, na podlagi toženkinega dopisa št. 710-1/2024-6 z dne 19. 4. 2024 odpravi,

- toženki prepove izdati odločbo, s katero bi ugotovila tožnikovo kršitev v zvezi z zahtevo na podlagi dopisa št. 31221-12/2022-1 z dne 6. 6. 2022,

- ugotovi, da vodenje postopka št. 31221-12/2022 in postopka št. 710-1/2024 s strani toženke posega v tožnikove ustavne pravice iz 2., 3., 22., 23., 35., 120. in 137. člena Ustave RS,

- toženki prepove nadaljnje vodenje postopka št. 31221-12/2022 in postopka št. 710-1/2024,

- toženki naloži ustavitev postopka št. 31221-12/2022 in postopka št. 710-1/2024

- ter toženki naloži plačilo njegovih stroškov z zakonskimi zamudnimi obrestmi od prvega dne po izteku paricijskega roka dalje do plačila.

2. Sodišču še predlaga, naj upoštevaje, da poseg v njegove ustavne pravice še traja, v skladu z drugim odstavkom 66. člena ZUS-1 odloči brez odlašanja oziroma skladno s tretjim odstavkom 66. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti izda začasno odredbo v skladu z 32. členom ZUS-1.

3. V tožbi toženki očita, da zlorablja svoje pristojnosti za nadzor nad kolektivnimi organizacijami. Trdi, da to počne tako, da z vodenjem postopka št. 31221-12/2022 od njega zahteva posredovanje podatkov in dokumentov o odvetniških stroških, ki mu nastajajo v zvezi s pravdnim postopkom III P 315/2015, ki se vodi pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani zoper Republiko Slovenijo prav zaradi toženkinih kršitev, ter s tem, da zoper njega hkrati vodi tudi postopek o prekršku št. 710- 1/2024, v katerem mu očita storitev prekrška zaradi kršitve obveznosti predložitve podatkov in dokumentov na podlagi zahteve za razkritje v prej navedenem postopku nadzora. Meni, da toženkino ravnanje nima pravne podlage in da je namenjeno pritiskom nanj, da bi prenehal s sodnim uveljavljanjem odškodnine zaradi kršitev, ki jih je storila toženka oziroma Urad Republike Slovenije za intelektualno lastnino. Uveljavlja, da toženkino ravnanje nasprotuje temeljnim načelom pravne države, delitve oblasti, vezanosti uprave na Ustavo Republike Slovenije (Ustava) in zakon, zaupnosti razmerja med odvetnikom in stranko ter posega v njegovo pravico do enakega varstva pravic in pravico do sodnega varstva.

4. Navaja, da mu ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, zato je upravičen do sodnega varstva s to tožbo. Pojasnjuje, da v zvezi z zahtevo za razkritje podatkov urad ni izdal nobene odločbe, ne o uvedbi postopka, ne o obveznosti razkritja, ne o kršitvi, zoper katero bi lahko uveljavljal pravna sredstva. Meni, da pravnega sredstva zoper morebitno odločbo o prekršku ni mogoče šteti za učinkovito sodno varstvo, saj že samo vodenje postopka o prekršku pomeni nedopusten pritisk in poseg v njegove ustavne pravice, česar za nazaj ni mogoče odpraviti. Uradu očita tudi, da zahteve po razkritju ni utemeljil oziroma da jo je utemeljil z napačnimi argumenti ter da ni skladna z Zakonom o upravljanju avtorskih in sorodnih pravic (ZKUASP). Trdi, da je urad prekoračil pooblastila, ki jih ima pri nadzoru. Trdi pa tudi, da zahteva ni utemeljena.

5. Toženka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, naj tožbo zavrže. Podrejeno predlaga naj jo zavrne kot neutemeljeno. Med drugim navaja, da dopis z dne 6. 6. 2022 in obvestilo z dne 19. 4. 2024 nista upravna akta, ki bi ju bilo dopustno izpodbijati v upravnem sporu, niti ne posegata v tožnikov pravni položaj. Meni, da je tožbeni predlog v delu, s katerim tožnik sodišču predlaga, naj ji prepove vodenje postopkov in izdajo odločbo ter naloži ustavitev postopka, v nasprotju s 120. členom Ustave RS.

6. Pri svojih navedbah tožnik vztraja tudi v vlogi, s katero je odgovoril na toženkin odgovor na tožbo.

8. Tožnik s tožbo uveljavlja sodno varstvo zaradi varstva ustavnih pravic po 4. členu ZUS-1, in sicer zaradi posega v njegove pravice iz 2., 3., 22., 23., 35., 120. in 137. člena Ustave.

9. Sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek 4. člena ZUS-1). Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta (drugi odstavek ZUS-1).

10. Navedena določba ZUS-1 je zakonska realizacija drugega odstavka 157. člena Ustave in pomeni tako imenovano subsidiarno sodno varstvo. Z njo se zagotavlja sodno varstvo zoper oblastvene posege v človekove pravice in temeljne svoboščine, zoper katere ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Neobstoj drugega sodnega varstva je zato negativna procesna predpostavka in pomeni, da je subsidiarni upravni spor dopusten le, če tožniku ni na razpolago drugo sodno varstvo, s katerim bi bilo mogoče učinkovito odpraviti zatrjevane nezakonitosti ravnanja oblastvenega organa, s katerim je poseženo v njegove človekove pravice.

11. Sodišče je zato v okviru predhodnega preizkusa dolžno preveriti, ali obstaja drugo (primarno) sodno varstvo, ki izključuje upravni spor po navedenem členu; če obstaja, katero sodno varstvo je to; in ali je tako (primarno) sodno varstvo učinkovito. Da se drugo (primarno) sodno varstvo šteje za učinkovito, pa ni treba, da je prizadeti osebi pred pristojnim sodiščem zagotovljeno uveljavljanje enakih zahtevkov, kot jih lahko uveljavlja v upravnem sporu zaradi varstva človekovih pravic, temveč zadostuje, da lahko oseba v okviru pravnega sredstva ali drugega zahtevka zatrjuje in uveljavlja tudi kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin.

12. Iz tožbenih navedb izhaja, da je toženkin urad 6. 6. 2022 na tožnika naslovil poziv št. 31221-12/2022-1, s katerim je od njega zahteval določene dokumente in podatke, ter da zoper tožnika vodi postopek nadzora z opr. št. 31221-12/2022. Prav tako iz tožbenih navedb izhaja, da je urad 19. 4. 2024 na tožnika naslovil obvestilo s poukom pravni osebi s št. 710-1/2024-6, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah prekrška, ter da zoper tožnika vodi prekrškovni postopek z opr. št. 710-1/2024.

13. Tožnik s tožbo sodišču predlaga, naj ugotovi, da navedeni pisanji urada z dne 6. 6. 2022 in 19. 4. 2024 ter vodenje navedenega postopka nadzora in prekrškovnega postopa posegajo v njegove ustavne pravice iz 2., 3., 22., 23., 35., 120. in 137. člena Ustave RS, da pisanji odpravi, uradu pa prepove vodenje navedenih postopkov in izdajo za tožnika neugodne odločbe ter naloži ustavitev obeh postopkov. Tožnik sodišču v bistvu predlaga, naj toženki (oziroma njenemu uradu) prepove vodenje postopka nadzora in prekrškovnega postopka, ker naj bi urad z vodenjem teh postopkov posegel v njegove ustavne pravice iz navedenih določb Ustave RS.

14. Že to, da tožnik s to tožbo izpodbija ravnanja upravnega organa v dveh formaliziranih postopkih, to je v upravnem in prekrškovnem postopku, ki se zaključita z izdajo aktov, zoper katera je (če posegata v tožnikov pravni položaj) dopustno sodno varstvo, zadostuje za sklep, da tožba po 4. členu ZUS-1 ni dopustna. Kajti subsidiarni upravni spor ni namenjen temu, da bi sodišče še pred izdajo upravnega akta, presojalo, ali upravni postopek poteka v skladu z zakoni in Ustavo RS. Enako velja za prekrškovni postopek, ki ga vodi prekrškovni organ. Zoper odločbo, izdano v upravnem postopku, kakor tudi zoper odločbo o prekršku, ki jo izda prekrškovni organ, je namreč dopustno sodno varstvo.

15. V postopku nadzora se skladno s četrtim odstavkom 70. člena ZKUASP uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek (torej Zakon o splošnem upravnem postopku - ZUP), če ta zakon ne določa drugače. Zoper odločitve upravnih organov, sprejete v upravnem postopku, s katerimi se posega v pravni položaj posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, je skladno z 2. členom ZUS-1 dopusten upravni spor. V tako imenovanem rednem upravnem sporu po 2. členu ZUS-1 zaradi zakonitosti upravnega akta pa je mogoče uveljavljati tudi vse ugovore glede morebitnih kršitev ustavnih pravic v postopku izdaje tega akta. V tem sporu Upravno ima sodišče poleg kasatornih pooblastil (prva alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1) tudi pooblastilo odločiti v sporu polne jurisdikcije o stvari sami (četrta alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1), če so za to izpolnjeni pogoji iz 65. člena ZUS-1. V okviru spora polne jurisdikcije sodišče lahko postopek nadzora tudi ustavi. Poleg tega je zaradi nesuspenzivnosti tožbe v upravnem sporu, na podlagi določb 32. člena ZUS-1 mogoče tudi predlagati izdajo začasne odredbe, če bi izvršitev oziroma učinkovanje izpodbijanega akta tožniku povzročila težko popravljivo škodo.

16. Po povedanem, ugovore, ki jih tožnik uveljavlja v tej tožbi, to je, da bi morala toženka postopek nadzora začetki s sklepom, da niso izpolnjeni pogoji za vodenje postopka, da toženka nima pravne podlage za to, da od njega zahteva predložitev dokumentacije, ki jo navaja v dopisu z dne 6. 6. 2022, da postopek vodi v nasprotju z ZUP in ZKUASP ter druge v tožbi očitane kršitve, vključno s tem, da toženkino ravnanje posega v njegove ustavne pravice, bo lahko uveljavljal v morebitnem upravnem sporu zoper odločbo, s katero bo (dokončno) odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi.

17. Navedene pravne narave, to je narave upravnega akta, ki posega v tožnikov pravni položaj, pa ni mogoče pripisati pozivu št. 31221-12/2022-1 z dne 6. 6. 2022, saj z njim ni o ničemer odločeno. Ta dopis ne spreminja tožnikovega pravnega položaja, niti ga ni mogoče prisilno izvršiti. Gre zgolj za poziv, s katerim je toženka v postopku nadzora tožnika pozvala, naj ji posreduje določene podatke in predloži določene listine. Ali toženka ima podlago za takšen poziv, pa bo sodišče (kot rečeno) lahko presojalo v morebitnem upravnem sporu zoper odločbo, izdano v postopku nadzora.

18. Na drugačno presojo o tem, da je v zadevi dopustno drugo učinkovito sodno varstvo, ne vpliva okoliščina, da v navedenem postopku nadzora še ni izdana nobena odločba. To ne pomeni, da tožnik v postopku nima zagotovljenega drugega učinkovitega sodnega varstva. Tudi v postopkih, začetih po uradni dolžnosti, je namreč dopustna tožba zaradi molka organa v smislu tretjega odstavka 5. člena ZUS-1.

Iz prvega odstavka 222. člena ZUP namreč izhaja, da je tudi v postopkih, ki tečejo po uradni dolžnosti predpisan rok za izdajo odločbe.

Če upravni organ tega roka ne spoštuje, ima stranka pravico do sodnega varstva s tožbo zaradi molka organa.

Pogoji za tožbo zaradi molka organa so določeni v drugem do tretjem odstavku 28. člena ZUS-1. Kot izhaja iz 69. člena ZUS-1, pa ima sodišče pooblastilo, da tudi na podlagi tožbe zaradi molka organa pod pogojem, da so za to izpolnjene predpostavke iz 65. člena ZUS-1, odloči v sporu polne jurisdikcije.

19. Tudi zoper odločbo o prekršku, ki jo toženka oziroma njen urad izda kot prekrškovni organ, je na podlagi 59. člena Zakona o prekrških (ZP-1) dopustno sodno varstvo. Na podlagi drugega odstavka navedenega člena ZP-1 zahteva za sodno varstvo zadrži izvršitev odločbe o prekršku. V tej zahtevi v skladu z 62. členom ZP-1 stranka lahko uveljavlja tako zmotno in nepopolno ugotovitev dejanskega stanja ter kršitev materialnega prava kakor tudi bistvene kršitve procesnih kavtel, med njimi tudi kršitve pravice do enakega varstva pravic in do poštenega postopka.

Sodno varstvo pa je v skladu z navedeno določbo ZP-1 dopustno izpodbijati tudi zaradi izrečenih sankcij. V okviru vseh navedenih ugovorov je nedvomno mogoče uveljavljati tudi, da gre za ravnanje, ki posega v strankine ustavne pravice Tožnik zato nima prav, da zoper odločitev prekrškovnega organa ni zagotovljeno učinkovito sodno varstvo.

20. Na drugačno presojo o učinkovitosti sodnega varstva v obeh navedenih postopkih ne vplivajo tožbene trditve, iz katerih izhaja, da naj bi toženka postopek nadzora vodila zaradi vplivanja na izid pravdnega postopa III P 315/2015 (ki teče po tožbi tožnika zoper toženko) in da naj bi z vodenjem prekrškovnega postopka poskušala vplivati na tožnikovo ravnanje v postopku nadzora. Za presojo učinkovitosti sodnega varstva je po presoji sodišča odločilno, da tožnik lahko doseže sodno presojo o tem, ali je toženkino postopanje v postopku nadzora zakonito, in sicer kljub temu da toženka v tem postopku še ni izdala odločbe. To namreč (kot že rečeno) lahko doseže s tožbo zaradi molka organa.

21. Za drugačno odločitev o tožbi pa ni relevantno niti tožbeno sklicevanje na sodno prakso Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (Vrhovno sodišče) in tega sodišča. Ta se namreč nanaša na primere, ki z obravnavano zadevo niso primerljivi.

22. V sodbi I U 1515/2019 je sodišče obravnavalo tožbo zaradi obvestila policije, da ne bo obravnavala pritožbe zoper delo policista. Šlo je torej za situacijo, ko je upravni organ zavrnil dostop do meritorne presoje zatrjevanih kršitev v

pritožbenem postopku po Zakonu o nalogah in pooblastilih policije (ZNPPol). V obravnavani zadevi ne gre za primerljivo zadevo, saj gre v tem primeru za upravni in prekšrkovni postopek, ki se v skladu z relevantno procesno zakonodajo zaključita z odločbo, zoper katero je po pojasnjenem dopustno sodno varstvo.

23. V zadevi U 974/2007 je sodišče odločalo o posegu v osebno svobodo (19. člen Ustave) brez izdaje upravnega akta oziroma sodne odločbe. Kot izhaja iz obrazložitve, je o tožbi izjemoma odločilo na podlagi 4. člena ZUS-1, ne da bi uporabilo določbe ZUS-1 o molku organa, zgolj zato ker je šlo za poseg v eno od najbolj temeljnih človekovih pravic, to je pravice do osebne svobode.

24. V zadevi I U 104/2021 je sodišče na podlagi 4. člena ZUS-1 dopustilo tožbo, ki jo je vložil stranski udeleženec v upravnem postopku, ker je presodilo, da ta (kot stranski udeleženec) nima tožbe zaradi molka organa. V obravnavani zadevi pa gre (drugače kot v navedeni zadevi) za postopek nadzora, ki se vodi po uradni dolžnosti zoper tožnika, ta pa ima (kot pojasnjeno) možnost vložiti tožbo zaradi molka organa.

25. V zadevi IV 100/2017 je sodišče obravnavalo tožbo zoper opozorilo, izdano na podlagi 53. člena ZP-1,

torej zoper končno odločitev organa v prekrškovnem postopku, zoper katero pa ni sodnega varstva po ZP-1. To varstvo je skladno s prvim odstavkom 59. člena ZP-1 namreč dopustno le zoper odločbo o prekršku. Iz tožnikovih navedb sicer izhaja, da se na sodbo IV U 100/2017 sklicuje v zvezi s tožbenimi trditvami o poseganju upravnega organa v pravdni postopek, ki teče med strankama. Da ta tožbena trditev ne vpliva na dopustnost tožbe v tej zadevi, je sodišče že pojasnilo, ko je presojalo učinkovitost sodnega varstva po 2. členu ZUS-1 oziroma po tretjem odstavku 5. člena ZUS-1.

26. Sodba in sklep I U 1686/2020 se v delu, v katerem je sodišče odločalo na podlagi 4. člena ZUS-1,

nanaša na materialna dejanja zavrnitve vstopa ali odstranitve iz Slovenije in predaje Hrvaški na podlagi tam navedenega sporazuma in protokola, ki sta bila sklenjena med Republiko Sloveniji in Republiko Hrvaško, o čemer ni bil izdan neben upravni akt. V navedeni zadevi torej ni šlo za oblastna dejanja, izvršena v postopku izdaje akta, kakršen je sicer v tem upravnem sporu obravnavani primer.

27. Enako velja tudi za sklep Vrhovnega sodišča I Up 44/2022. Iz tega sklepa namreč izhaja, da je sodišče obravnavalo tožbo zaradi odprave toženkinih ustnih navodil, s katerim je tožnikoma postavila določene zahteve in ob njihovem neizpolnjevanju preprečevala, da bi se udeleževala šolanja v šolskih prostorih.

28. Navedeno pomeni, da ima tožnik zoper izpodbijana dejanja v upravnem postopku nadzora in prekrškovnem postopku zagotovljeno drugo sodno varstvo in da je to učinkovito. Tožba v tej zadevi zato ni dopustna.

29. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrglo ob smiselni uporabi 4. točke 36. člena ZUS-1, po katerem sodišče tožbo zavrže, če akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

30. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Gl. npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 38/2022.

Če zakon ne določa drugače, je upravni spor dopusten tudi, če upravni akt tožniku ni bil izdan ali mu ni bil vročen v predpisanem roku.

Kadar se začne postopek na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, pa pred odločitvijo ni potreben poseben ugotovitveni postopek, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki čimprej, najpozneje pa v enem mesecu od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka, oziroma od dneva, ko je bil začet postopek po uradni dolžnosti. V drugih primerih, ko se začne postopek na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih (prvi odstavek 222. člena ZUP).

Gl. npr. sklep tega sodišča I U 1663/2022 z dne 9. 1. 2023, 5. in 6. točka obrazložitve. Gl. tudi Dobravec Jalen, M.: 28. člen, v: Kerševan, E. (ur.): Zakon o upravnem sporu s komentarjem. Lexpera d. o. o. (GV Založba), Ljubljana 2019, str. 176, in Žuber, B.: 222. člen, v: Kovač, P. In Kerševan, E. (ur.): Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, d. o. o., in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 490.

Gl. tudi Domjan Pavlin, B.: 69. člen, v: Kerševan, E. (ur.): Zakon o upravnem sporu s komentarjem. Lexpera d. o. o. (GV Založba), Ljubljana 2019, str. 390 - 391.

Gl. tudi Zgaga, S.: (Ustavnopravna) procesna jamstva v prekrškovnem postopku, Pravosodni bilten, št. 1/2018.

Pooblaščena uradna oseba prekrškovnega organa lahko namesto izreka sankcije, kršitelja opozori, če je storjeni prekršek neznatnega pomena in če pooblaščena uradna oseba oceni, da je glede na pomen dejanja opozorilo zadosten ukrep (prvi odstavek 53. člena ZP-1).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.