UPRS Sklep IV U 29/2025-5
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-05-22

upravni spor - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - javna korist - razlastitev

Zgolj z ugotovitvijo, da je izvedba rekonstrukcije ceste na tožnikovi nepremičnini nujno potrebna in je v javno korist, ni bilo vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, tako da bi bilo z učinki izpodbijanega sklepa poseženo v njegov pravni položaj. Čeprav izpodbijani sklep konkretno opredeljuje nepremičnino (z navedbo parcelne številke in katastrske občine), na katero se nanaša ugotovitev o nujni potrebnosti in izkazani javni koristi, to samo po sebi ne vpliva na lastninska upravičenja tožnika, zlasti ne na način, ki bi imel za posledico omejitev njegove lastninske pravice.

II. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške postopka.

1. Mestna občina Celje (v nadaljevanju toženka) je na redni seji 12. 2. 2025 sprejela Sklep o ugotovitvi javne koristi za rekonstrukcijo ulice Heroja Šarha v k. o. Medlog, ki je bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije št. 13/2025 z dne 28. 2. 2025 (v nadaljevanju izpodbijani sklep). Z izpodbijanim sklepom je toženka ugotovila, da je izvedba rekonstrukcije ulice Heroja Šarha, torej nekategorizirane občinske ceste LC 032032 Medlog-Celje (Cesta na Ostrožno), na delu nepremičnine parc. št. 000, k. o. 1076 - Medlog, nujno potrebna in je v javno korist (1. člen). Nadalje je odločila, da toženka za zagotovitev izvedbe tega projekta na podlagi 207. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-3) poskrbi za odkup dela prej navedene nepremičnine oziroma da bo, če sporazumni odkup ne bo mogoč, pri pristojni upravni enoti na podlagi 209. člena ZUreP-3 vložila zahtevo za razlastitev delov nepremičnin (2. člen).

2. Zoper izpodbijani sklep je tožnik vložil tožbo, v kateri navaja, da izpodbijani akt posega v njegov pravni položaj, interese in človekove pravice, saj vzpostavlja prisilni poseg v njegovo lastninsko pravico. Poudarja, da nima drugega pravnega sredstva zoper izpodbijani sklep oziroma pravnega sredstva za varovanje ter preprečitev kršitve človekovih pravic. Njegova lastninska pravica na nepremičnini parc. št. 000, k. o. 1076 - Medlog, je obremenjena z nepravilnim in nezakonitim izpodbijanim sklepom o domnevni javni koristi, ki ne obstaja. Zaradi izpodbijanega sklepa je njegova lastninska pravica spremenjena v smislu ožanja. Toženka ni predstavila niti enega argumenta, ki bi utemeljeval javno korist. Meni, da toženka zlorablja postopek razlastitve. Izpodbijani sklep je tudi popolnoma neobrazložen, ravnanje toženke pa posega v tožnikove človekove pravice. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi na podlagi 2. člena oziroma, podredno, na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

4. Sodišče mora v skladu s 36. členom ZUS-1 najprej preveriti, ali so za vsebinsko obravnavo tožbe izpolnjene procesne predpostavke, opredeljene v 1. do 8. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Na to sodišče na podlagi drugega odstavka 36. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti pazi ves čas trajanja postopka. Če te predpostavke niso izpolnjene, mora sodišče tožbo s sklepom zavreči.

5. Ena od procesnih predpostavk, ki jih mora sodišče preizkusiti v skladu s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je, ali je akt, ki se izpodbija s tožbo, upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

6. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). V upravnem sporu je zato mogoče izpodbijati le tiste upravne akte, ki izpolnjujejo formalne in materialne pogoje za pojem upravnega akta, kot ga definira ZUS-1, druge posamične akte pa le, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). V formalnem pogledu gre za tak akt, če ga izda državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila (1. člen ZUS-1), materialno pa so to akti, ki vsebujejo vsebinske odločitve o materialnopravno določenih pravicah, obveznostih ali pravnih koristi osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (in s tem posegajo v njen pravni položaj), ter so utemeljeni na normi javnega prava, ki pooblašča organ za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu.

7. Izpodbijani sklep je predpis, ki ga je toženka kot samoupravna lokalna skupnost izdala v okviru svojih pooblastil. Četrti odstavek 5. člena ZUS-1 dopušča, da sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja; to pomeni, da lahko sodišče v upravnem sporu presoja pravilnost in zakonitost predpisa, kolikor ta izpolnjuje vsebinske pogoje za upravni akt.

8. Pogoj za dopustnost upravnega spora je torej, da izpodbijani akt vsebuje vsebinsko opredelitev pravic ali obveznosti stranke ali zavrnitev strankinega zahtevka o priznanju pravice, ki izhaja iz materialnega prava, ter s tem posega v njen pravni položaj. Ob odsotnosti izrecne zakonske določbe, ki bi določala drugače, pa sodišče v upravnem sporu ni pristojno odločati o zakonitosti aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, in tistih aktov, ki v pravni položaj tožnika ne posegajo.

9. Izpodbijani sklep je bil izdan (tudi) na podlagi 204. člena ZUreP-3, ki v drugem odstavku kot enega od pogojev za vzpostavitev zakonske domneve o obstoju javne koristi za konkretne nepremičnine določa sklep občinskega sveta, s katerim ta ugotovi, da je gradnja objekta na teh nepremičninah nujno potrebna in v javno korist.

10. Z izpodbijanim sklepom je toženka, kot že povzeto, ugotovila obstoj javne koristi za rekonstrukcijo ceste na delu nepremičnine, ki jo je opredelila s parcelno številko in katastrsko občino. Ob tem je poudarila, da bo, če sporazumni odkup te nepremičnine ne bo mogoč, vložila zahtevo za razlastitev na podlagi 209. člena ZUreP-3 (1. člen izpodbijanega sklepa).

11. Glede na navedeno in citirane določbe je jasno, da lahko razlastitveni upravičenec šele po izdaji sklepa, kakršen je izpodbijani sklep, začne postopek na podlagi 202. člena ZUreP-3, ki določa, da se lastninska pravica na nepremičnini lahko odvzame proti odškodnini ali nadomestilu v naravi (v nadaljevanju razlastitev) ali omeji s pravico uporabe za določen čas in tudi obremeni z začasno ali trajno služnostjo. Šele v postopku razlastitve bo tako lahko prišlo do posega v pravni položaj tožnika in njegova lastninska upravičenja z vidika pravice do uporabe, uživanja in razpolaganj. V tem postopku pa bo tožnik lahko uveljavljal tudi ugovore glede izkazane javne koristi ter ugovore zakonitosti sklepa ter v nadaljevanju po potrebi uveljavljal sodno varstvo v upravnem sporu.

12. Zgolj z ugotovitvijo, da je izvedba rekonstrukcije ceste na tožnikovi nepremičnini nujno potrebna in je v javno korist, torej ni bilo vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, tako da bi bilo z učinki izpodbijanega sklepa poseženo v njegov pravni položaj. Šele na podlagi tega sklepa bo lahko razlastitveni upravičenec začel postopek razlastitve na podlagi 202. in naslednjih členov ZUreP-3. Namen izpodbijanega sklepa pa je zgolj rešiti vprašanje nujne potrebnosti rekonstrukcije in njene javne koristi, ki bo odločilno za rešitev pravnih razmerij, o katerih bo pristojna upravna enota na podlagi ustrezne zahteve toženke odločala v postopku razlastitve. Čeprav izpodbijani sklep konkretno opredeljuje nepremičnino (z navedbo parcelne številke in katastrske občine), na katero se nanaša ugotovitev o nujni potrebnosti in izkazani javni koristi, to samo po sebi ne vpliva na lastninska upravičenja tožnika, zlasti ne na način, ki bi imel za posledico omejitev njegove lastninske pravice.

Glede na navedeno je treba zavrniti tožnikove navedbe, da že sam izpodbijani sklep neposredno učinkuje na njegovo lastninsko pravico.

13. Tožnik tožbo podredno vlaga (tudi) po 4. členu ZUS-1, ki v prvem odstavku določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Kot izhaja iz citiranega zakonskega besedila prvega odstavka 4. člena ZUS-1, je tudi tožba na tej podlagi dopustna le, če gre za posamični akt ali dejanje, s katerim organ posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, in če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

14. Tožnik tožbo v tem delu utemeljuje s tem, da je toženka s svojim postopanjem in s sprejetjem izpodbijanega sklepa poseglo v tožnikove človekove pravice. Ker 4. člen ZUS-1 dopušča tožbe zoper (pravne) akte in (materialna) dejanja organov, sodišče najprej izpostavlja, da nezakonitosti predpisa ni mogoče uveljavljati kot nezakonitost dejanja, saj je rezultat tega dejanja predpis kot pravni akt. Pravna podlaga za upravni spor zoper akte, izdane v obliki predpisa, pa ni 4. člen ZUS-1, temveč četrti odstavek 5. člena istega zakona. Možnost upravnega spora na tej podlagi pomeni "drugo sodno varstvo" v smislu prvega odstavka 4. člena ZUS-1, zato je uporaba 4. člena ZUS-1 v takih primerih izključena.

Posledično tudi tožba po 4. členu ZUS-1 ni dopustna.

15. Po presoji sodišča izpodbijanega sklepa, ki predstavlja podzakonski predpis, ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu, ampak le pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije (3. alineja prvega odstavka 160. člena Ustave RS in 24. člen Zakona o ustavnem sodišču).

16. Po povedanem sodišče zaključuje, da čeprav gre za javnopravni, enostranski oblastveni akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije in ki se nanaša na konkretne nepremičnine, z izpodbijanim sklepom ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi in s tem poseženo v pravni položaj tožnika, zato ga po nobeni od zgoraj navedenih podlag ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Sodišče je zato tožbo zavrglo v skladu s 4. točko prvega odstavka ter drugim in tretjim odstavkom 36. člena ZUS-1.

17. Tudi kolikor tožnik trdi, da je izpodbijani sklep nezakonit in neustaven, s tem ne more uspeti, kajti nedopustne tožbe, ki jo je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 treba zavreči, kot to velja za predmetno, sodišče ne more vsebinsko reševati in presojati zakonitosti izpodbijanega akta.

18. Odločitev o tožnikovi zahtevi za povrnitev stroškov tega upravnega spora je sodišče sprejelo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da kadar sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Sklep Vrhovnega sodišča RS št. I Up 6/2020 z dne 6. 5. 2020, sodba in sklep VSRS I Up 170/2021 z dne 30. 11. 2023.

Sklep Upravnega sodišča RS št. II U 101/2024-20 z dne 13. 5. 2024.

Sklep Ustavnega sodišča RS Up-804/20-4, U-I-355/20-4 z dne 21. 9. 2020.

Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 58/2024 z dne 21. 6. 2024. Glej tudi sklepa Upravnega sodišča RS I U 215/2022-27 z dne 29. 1. 2024 in I U 803/2021-12 z dne 5. 1. 2023.

Tako tudi sklep Upravnega sodišča I U 215/2022-27 z dne 29. 1. 2024, točka 10.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.