UPRS Sodba III U 277/2022-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-10-10

COVID-19 - državna pomoč - delno povračilo nekritih fiksnih stroškov - upravičenec - pogoji - osnovni kapital - načelo enakosti - pravo EU - materialna resnica

Pravilna je ugotovitev toženke, da je bil tožnik na dan 31. 12. 2019 podjetje v težavah in da torej ni upravičen do obravnavane pomoči, ker ne izpolnjuje pogoja iz tretje alineji prvega odstavka 109. člena ZIUOPDVE.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ zavrnil tožnikovo vlogo za izplačilo pomoči v obliki delnega povračilo nekritih fiksnih stroškov za obdobje od 1. 4. 2021 do 30. 6. 2021 (1. točka izreka) in odločil, da ga bremenijo stroški, ki jih ima zaradi postopka, organu pa posebni stroški niso nastali (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je tožnik v vlogi za odobritev pomoči navedel, da je registriran od 21. 7. 2016, povprečno število zaposlenih je 11, prihodki od prodaje v upravičenem obdobju znašajo 195.000 EUR, prihodki od prodaje v obdobju od 1. 4. 2019 do 30. 6. 2019 pa znašajo 408.995 EUR. Upad prihodkov tako znaša 52,32 %. Izračunana višina nekritih fiksnih stroškov znaša 30.195.90 EUR, 90 % neto izgube pa 31.500,00 EUR. Prvostopenjski organ je ugotovil, da tožnik sodi med podjetja v težavah v smislu podtočke a) 18. točke 2. člena Uredbe Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. 6. 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (v nadaljevanju Uredba 651/2014). V 109. členu Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (v nadaljevanju ZIUOPDVE) so določeni upravičenci do pomoči v obliki delnega povračila nekritih fiksnih stroškov. Na dan 31. 12. 2019 je tožnikov celotni kapital (AOP56) znašal - 86.785,47 EUR, vpoklicani kapital (AOP57) pa 7.500,00 EUR. Koeficient AOP56/AOP57 tako znaša -11,57 in je manjši od 0,5. Ker je bil tožnik ustanovljen pred 31. 12. 2016, je prvostopenjski organ zaključil, da do navedene pomoči ni upravičen v skladu s tretjo alinejo prvega odstavka 109. člena ZIUOPDVE. Tožnik po pozivu davčnega organa ni predložil dokazil, iz katerih bi izhajalo, da razlika med večjim vpoklicanim kapitalom in manjšim celotnim (lastniškim) kapitalom ni izračunana pravilno oziroma ni posledica preteklih in tekoče izgube.

3. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil in pritrdil razlogom prvostopenjskega organa. V zvezi z zatrjevanim posojilom družbenikov je pojasnil, da tega ni mogoče šteti za del lastnih sredstev družbe, saj posojila predstavljajo dolžniška in ne lastna sredstva družbe. Tožnikove navedbe o višini kapitala tudi niso skladne s podatki o bilanci stanja na dan 31. 12. 2019. Prav tako ni mogoče pritrditi tožnikovim navedbam o sklepu družbenikov glede financiranja družbe, saj omenjenega sklepa ni med skupščinskimi sklepi poslovnega registra Slovenije. Dodatno je pojasnil, da izjema za mikro in mala podjetja, kot jo predvideva Sporočilo Komisije z naslovom "Začasni okvir za ukrepe državne pomoči v podporo gospodarstvu ob izbruhu COVID-19" (v nadaljevanju Začasni okvir), ni bila implementirana v nacionalno zakonodajo, zato se ne more uporabiti. Uporaba določb Začasnega okvira pa ni zavezujoča. Zavrnil je tudi zatrjevano kršitev načela enakosti pred zakonom.

4. Zoper izpodbijano odločbo vlaga tožnik tožbo zaradi zmotne uporabe prava, zmotne oz. nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in bistvene kršitve določb postopka. Sodišču predlaga, naj odpravi izpodbijano odločbo in jo nadomesti s sodbo, tako da se njegovi vlogi za izplačilo pomoči v obliki delnega povračila nekritih fiksnih stroškov v višini 30.195,90 EUR ugodi. Podredno pa predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponoven postopek. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

5. V tožbi trdi, da ni podjetje v težavah in da prvostopenjski organ pri izdaji izpodbijane odločbe ni upošteval točke 3.12 Začasnega okvira, kar mu nalaga 113. člen ZIUOPDVE. Drugačna interpretacija navedene zakonske določbe bi nasprotoval načelu jasnosti in določnosti predpisov iz 2. člena Ustave. Tožnik namreč po številu zaposlenih in letnih prihodkih sodi med majhna podjetja, ni v insolvenčnem postopku, niti ni podvržen omejitvam poslovanja zaradi prejetih državnih pomoči. Zato izpolnjuje vse pogoje iz točke 3.12 podtočke 87.f Začasnega okvira. Začasni okvir pravno ne zavezuje, ima normativno vsebino in pravne učinke, njegov namen pa je zagotoviti pravilno razlago in uporabo prava EU. Na podlagi 228. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU) se uredba splošno uporablja, je zavezujoča v celoti in se neposredno uporablja v vseh državah članicah. To pomeni, da je uporaba določb Začasnega okvira obvezna za vse države članice. Pri izdaji odločbe so bila kršena tudi pravila postopka, in sicer načelo kontradiktornosti in načelo materialne resnice. Prvostopenjski organ ni upošteval vseh predloženih dokazov, kar ima za posledico napačno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, prav tako mu je onemogočena pravica do učinkovitega pravnega sredstva. Kršeno je bilo tudi temeljno načelo iz 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožnik še trdi, da so družbe, registrirane pred 1. 1. 2020, v neprimerljivem in neenakopravnem položaju v primerjavi z družbami, registriranimi po tem datumu. Za takšno neenakopravnost ni nikakršnega razumnega in utemeljenega razloga. Sodišču predlaga prekinitev predmetnega postopek in začetek postopek za oceno zakonitosti 3. alineje prvega odstavka 109. člena ZIUOPDVE

6. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe, za katere ugotavlja, da so povsem enake kot v dosedanjem postopku. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker sta se ji obe stranki pisno odpovedali. Skladno z 279. a členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) namreč sodišče v upravnem sporu lahko odloči na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov strank, če se stranki glavni obravnavi odpovesta. Sodišče je tako v dokaznem postopku vpogledalo v listine, priložene k tožbi (izpodbijana odločba in drugostopenjska odločba) ter v naslednje listine iz upravnega spisa, ki ga je v dokazne namene predložila toženka in katerih vpogled je predlagal tožnik: vloga za povračilo nekritih fiksnih stroškov z dne 27. 5. 2021, poziv davčnega organa z dne 10. 6. 2021, pojasnilo tožnika na poziv z dne 22. 6. 2021 ter pritožba zoper izpodbijano odločbo.

9. Predmet sodne presoje je odločitev toženke, da tožnik ni upravičen do delnega povračila nekritih fiksnih stroškov za obdobje od 1. 4. 2021 do 30. 6. 2021.

10. Izpodbijana odločba temelji na določbah 109. člena ZIUOPDVE in 18. točki 2. člena Uredbe 651/2014, ne pa tudi na določbah Začasnega okvira, za kar se zavzema tožnik.

11. Uveljavljanje pravic iz naslova pomoči v obliki delnega povračila nekritih fiksnih stroškov je urejeno v 109. členu ZIUOPDVE. Za obravnavano zadevo je bistven njegov prvi odstavek, v skladu s katerim je upravičenec do obravnavane pomoči v upravičenem obdobju iz osmega odstavka tega člena pravna ali fizična oseba, ki: - je bila registrirana za opravljanje gospodarske dejavnosti najpozneje do 1. septembra 2020, - ima vsaj enega zaposlenega na dan uveljavitve tega zakona ali je samozaposlen, ki je na dan uveljavitve tega zakona vključen v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje na podlagi 15. člena ZPIZ-2 ali je družbenik ali delničar gospodarske družbe oziroma ustanovitelj zadruge ali zavoda, ki je poslovodna oseba, in je na dan uveljavitve tega zakona v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje vključen na podlagi 16. člena ZPIZ-2, - ni na dan 31. decembra 2019 podjetje v težavah skladno z 18. točko 2. člena Uredbe, - ne more opravljati svoje dejavnosti ali jo opravlja v bistveno zmanjšanem obsegu zaradi posledic epidemije COVID-19 in - zagotavlja, da se nekriti fiksni stroški ne krijejo iz drugih virov, kot so zavarovanja, začasni ukrepi pomoči ali podpora iz drugih virov.

12. Izpodbijana odločba temelji na ugotovitvi, da je bil tožnik na dan 31. 12. 2019 podjetje v težavah (tretja alineja prvega odstavka 109. člena ZIUOPDVE). Med strankama ni sporno, da je tožnik družba z omejeno odgovornostjo. Za to vrsto družbe je opredelitev podjetja v težavah urejeno v podtočki a) 18. točke 2. člena Uredbe 651/2014, ki določa, da se podjetje šteje za podjetje v težavah, če je v primeru družbe z omejeno odgovornostjo (razen malega in srednjega podjetja (MSP), ki obstaja manj kot tri leta ali, za namene upravičenosti do pomoči za financiranje tveganja, MSP v 7 letih po njegovi prvi komercialni prodaji in ki je upravičeno do naložb v financiranje tveganja po skrbnem pregledu izbranega finančnega posrednika) zaradi nakopičenih izgub izginila več kot polovica vpisanega osnovnega kapitala. To je v primeru, ko nakopičene izgube, ki se odštejejo od rezerv (in vseh drugih elementov, ki se na splošno štejejo kot del lastnih sredstev družbe), povzročijo negativen kumulativni znesek, ki presega polovico vpisanega osnovnega kapitala.

13. Za odgovor na vprašanje, ali je tožnik podjetje v težavah, mora sodišče naprej presoditi, ali je Republika Slovenija s 113. členom ZIUOPDVE v slovenski pravni red prenesla izjemo iz drugega stavka 87.f odstavka Četrte spremembe Začasnega okvira, ki je v njegovi 3.12 točki. Ta določa, da so do pomoči v obliki delnega povračila nekritih fiksnih stroškov upravičena mikro in mala podjetja, ki so bila v težavah že 31. 12. 2019, če v skladu z nacionalno zakonodajo niso v kolektivnem postopku zaradi insolventnosti in niso prejela pomoči za reševanje ali prestrukturiranje.

14. V skladu s 113. členom ZIUOPDVE se ukrep dodelitve pomoči v obliki delnega povračila nekritih fiksnih stroškov izvaja v skladu s točko 3.12 in točko 3.1 Začasnega okvira za ukrepe državnih pomoči. Upravno sodišče je v sodbi I U 635/2022-7 z dne 19. 10. 2022 že sprejelo stališče, da Začasni okvir glede na svoj namen in vsebino nima zavezujočega učinka za države članice

in se v državah članicah ne uporablja neposredno.

Z Začasnim okvirjem oziroma sporočilom so namreč določene le vrste in obsegi pomoči, ki jih posamezna država članica lahko uporabi. Navedeno izhaja tudi iz dikcije točke 1.3 Začasnega okvirja, ki med drugim določa, da Začasni okvir določa možnosti, ki jih imajo na podlagi pravil EU države članice za zagotavljanje likvidnosti in dostopa do financiranja podjetjem, ki se soočajo z nenadnim pomanjkanjem. Enako izhaja iz 12. točke Začasnega okvirja, ki določa, da je Komisija z Začasnim okvirjem določila različne možnosti, ki so na voljo državam članicam zunaj področja uporabe nadzora EU nad državno pomočjo, in ki jih lahko uvedejo brez sodelovanja Komisije. Tudi v 288. členu PDEU, na katerega se sklicuje tožnik, sporočila Komisije niso navedena med zavezujočimi pravnimi akti.

15. Tukajšnje sodišče je prav tako že presodilo,

da je treba 113. člen ZIUOPDVE razlagati tako, da se v skladu z zgoraj navedenima točkama Začasnega okvira izvajajo le tisti pogoji, za katere so se države članice odločile, da jih bodo predpisale v nacionalni zakonodaji. Z obravnavano določbo zato ni mogoče širiti zakonsko predpisanih pogojev za dodelitev tu obravnavane državne pomoči, zato 113. člena ZIUOPDVE ni mogoče razlagati na način, da mora Republika Slovenija med prejemnike državne pomoči vključiti tudi mikro in mala podjetja, ki so v težavah. Iz druge povedi 87.f odstavka Četrte spremembe Začasnega okvira jasno izhaja, da država lahko šteje med prejemnike pomoči takšna podjetja, pri čemer je iz 109. do 112. člena ZIUOPDVE razvidno, da Slovenija te izjeme v svoj pravni red ni prenesla. To pomeni, da morajo tudi mikro in mala podjetja izpolnjevati pogoj iz tretje alineje prvega odstavka 109. člena ZIUOPDVE.

16. Po presoji sodišča na sprejeto stališče ne vpliva zakonodajalčeva nomotehnična metoda, saj iz 113. člena ZIUOPDVE jasno izhaja, da se sklicevanje na točko 3.12 Četrte spremembe Začasnega okvira nanaša le na izvedbo ukrepa, kot je predpisan v tem poglavju. To pomeni, da se tisto, kar je zakonodajalec z ZIUOPDVE v 109. do 112. členu prenesel iz Začasnega okvira, izvede v okviru omejitev v navedenih točkah Začasnega okvira. Zakonodajalec se v sedmem in osmem odstavku 109. člena ZIUOPDVE izrecno sklicuje na točki 3.1 in 3.12 Začasnega okvira glede najvišje dovoljene pomoči v upravičenem obdobju. Komisija je v okviru obravnavane točke Začasnega okvira v 87. odstavku določila le, kateri pogoji morajo biti izpolnjeni, da jih bo štela za združljive z notranjim trgom, če se država članica odloči prenesti to pomoč v svoj pravni red. Vendar je Republika Slovenija po povednem prenos 3.12 točke Četrte spremembe Začasnega okvira omejila le na izvedbo z zakonom predpisanih pogojev.

17. Zato na odločitev ne vplivajo dejstva, da tožnik, ki je majhno podjetje, ni v insolvenčnem postopku in ni podvržen omejitvam poslovanja zaradi prejetih državnih pomoči. Te okoliščine so glede na razlago materialnega prava, ki jo je potrdilo sodišče v tej sodbi, nerelevantne za odločitev. Posledično dejansko stanje v zadevi ni bilo nepopolno niti zmotno ugotovljeno.

18. Podane niso niti zatrjevane kršitve pravil oziroma temeljnih načel upravnega postopka. Pred izdajo izpodbijane odločbe je bil tožnik seznanjen s podatki, na katerih temelji odločitev davčnega organa, torej da je njegov celotni kapital (AOP 56) na dan 31. 12. 2019 znašal -86.785,47 EUR, vpoklicani kapital (AOP 57) pa 7.500,00 EUR. Prenesena izguba je tako presegla polovico osnovnega kapitala. Tožnik je med drugim trdil in dokazoval, da ni podjetje v težavah, ker so družbeniki 20. 12. 2019 sprejeli sklep o financiranju, na podlagi katerega so sorazmerno s svojimi lastniškimi deleži družbi zagotovili 100.000 EUR finančnih sredstev v obliki zunajbilančnega posojila. Do navedenega se je opredelil drugostopenjski organ (glej 4. stran drugostopenjske odločbe), s čimer je v skladu s pooblastilom iz 248. člena ZUP dopolnil razloge prvostopenjskega organa, zato postopkovna kršitev v tej zvezi ni podana, prav tako ni bila kršena pravica do pritožbe. Ne drži, da prvostopenjski organ ni upošteval predlaganih dokazov, ampak jih je le presodil drugače, kot si prizadeva tožnik. Posledično tudi ni bilo kršeno načelo materialne resnice.

19. Pri tem je nelogična in protispisna tožbena trditev, da je prvostopenjski organ tožniku izredno pomoč že odobril in izplačal, nato pa jo je z izpodbijano odločbo zahteval nazaj. Iz izpodbijane odločbe in podatkov upravnega spisa namreč izhaja, da je organ zavrnil izplačilo pomoči, kar pomeni, da tožnik do nje nikoli ni bil upravičen in je posledično tudi ni dobil izplačane. V zadevi tako ne gre za postopek nadzora nad izplačanimi sredstvi v skladu s 112. členom ZIUOPDVE, zato sodišče zavrača tudi s tem povezano zatrjevano kršitev temeljnega načela varstva pravic stranke in varstva javnih koristi iz 7. člena ZUP. Ob tem še dodaja, da navedeno načelo ne pomeni, da organ v postopku nadzora ne bi smel zahtevati vračila izplačanih sredstev, če bi se ugotovilo, da so bila ta odobrena neupravičeno.

20. Po presoji sodišča je neutemeljen tudi ugovor kršitve drugega odstavka 14. člena Ustave. Tožnik v tej zvezi trdi, da zakonodajalec brez utemeljenega razloga različno obravnava družbe, ki so na dan 31. 12. 2019 podjetja v težavah, medtem ko imajo družbe, ustanovljene po tem datumu prosto pot do pridobivanja pomoči, ne glede na uspešnost poslovanja. Navedeno po presoji sodišča ne drži.

21. Načelo enake obravnave po ustaljeni ustavnosodni presoji terja, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, pa mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. Načelo enakosti pred zakonom torej ne pomeni, da predpisi ne bi smeli različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, ampak da tega ne smejo početi samovoljno, tj. brez razumnega razloga, stvarno povezanega s predmetom urejanja.

Iz osmega odstavka 109. člena ZIUOPDVE izhajajo omejitve za upravičence, ki so bili registrirani od vključno 1. 10. 2019 do 1. 9. 2020. Družbe, ustanovljene v navedenem obdobju, so namreč pričele s poslovanjem ravno v času pred izbruhom epidemije COVID-19, torej v času pred upadom prihodkov od prodaje zaradi omejitev gospodarske dejavnosti. Že pred tem delujoče družbe (tožnica je bila ustanovljena julija 2016) pa so se lahko z upadom prihodkov soočale že pred izbruhom epidemije, zato je zanje relevanten presečni datum 31. 12. 2019, to je dan, na katerega se ugotavlja, ali gre za podjetja v težavah. Družbe, ki so poslovale že v letih pred izbruhom epidemije, in družbe, ki so bile v času tik pred oziroma v začetku epidemije šele ustanovljene, zato glede na namen obravnavane pomoči niso v enakem položaju, zato so zanje lahko predpisani različni pogoji za dodelitev pomoči. Sodišče po navedenem ni sledilo tožnikovemu predlogu za prekinitev postopka in začetek postopka za presojo ustavnosti določb ZIUOPDVE.

22. Podane niso niti ostale kršitve ustavnih pravic, tj. 22., 23. in 25. člena Ustave. Kot že pojasnjeno, je bil postopek voden skladno z ZUP, tožnikovi ugovori in dokazi so bili presojeni, sodišče pa se je v tej sodbi tudi po vsebini opredelilo do vseh relevantnih tožbenih ugovorov.

23. Glede na navedeno je pravilna ugotovitev toženke, da je bil tožnik na dan 31. 12. 2019 podjetje v težavah in da torej ni upravičen do obravnavane pomoči, ker ne izpolnjuje pogoja iz tretje alineji prvega odstavka 109. člena ZIUOPDVE. To pomeni, da je tožba neutemeljena, zato jo je sodišče zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

24. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca v zadevi C-526/14 z dne 18. 2. 2016, Kotnik in drugi proti Republiki Sloveniji, 25., 28., 38. in 39. točka obrazložitve.

Prim. sodbo Upravnega sodišča I U 682/2022-10 z dne 24. 8. 2022.

Že omenjena sodba I U 635/2022-7 z dne 19. 10. 2022.

Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-217/14 z dne 7. 2. 2018, 10. točka obrazložitve.

Zakon o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (2020) - ZIUOPDVE  - člen 109, 109/1, 109/1-3, 109/8

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe - člen 2, 2-18, 2-18a

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.