UPRS Sklep III U 12/2024-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-07-26

izvršba - odlog izvršbe - predlog za odlog izvršbe - upravni spor - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Sklep, s katerim je odločeno o predlogu za odlog izvršbe, ni upravni akt oziroma drug akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (tako tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 158/2021 z dne 5. 4. 2023).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

1. Gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za naravne vire in prostor, Gradbene in geodetske inšpekcije, Območne enote Koper (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) je z izpodbijanim sklepom, št. 06122-1993/2017-68 z dne 2. 6. 2023, zavrnil tožničin predlog za odlog izvršbe odločbe, št. 06122-1993/2017-50 z dne 7. 10. 2022 (1. točka izreka), ter odločil še, da pri odločanju o predmetnem predlogu niso nastali stroški postopka (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je bil tožnici z odločbo prvostopenjskega organa, št. 06122-1993/2017-50 z dne 7. 10. 2022 (v nadaljevanju: odločba z dne 7. 10. 2022), izrečen inšpekcijski ukrep zaradi nelegalne gradnje lesenega pritličnega počitniškega objekta na parceli št. 2318 k.o. ..., in sicer je bilo tožnici naloženo, da mora v treh mesecih po vročitvi odločbe odstraniti novozgrajen pritličen počitniški objekt tlorisne velikosti 9,5 m x 4,42 m s pritlično shrambo ob severni fasadi tlorisne velikosti 3,23 m x 1,81 m, vse na parceli št. 2318 k.o. ..., ter vzpostaviti prejšnje stanje na svoje stroške. Rok za izvršitev odločbe z dne 7. 10. 2002 je tožnici iztekel 26. 1. 2023. Ker je odločba z dne 7. 10. 2022 postala izvršljiva, obveznost iz nje pa po ugotovitvah kontrolnega inšpekcijskega ogleda dne 30. 1. 2023 ni bila izpolnjena, je prvostopenjski organ s sklepom o dovolitvi izvršbe, št. 06122-1993/2017-64 z dne 31. 1. 2023, začel z izvršilnim postopkom. Tožnica je nato pri prvostopenjskemu organu 31. 5. 2023 podala predlog za odlog izvršbe odločbe z dne 7. 10. 2022, ki ga je utemeljevala z dejstvom, da je ta odločba še vedno v pritožbenem postopku. Prvostopenjski organ v nadaljevanju citira tretji odstavek 293. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Pojasnjuje, da je bilo zoper izvršilni naslov, to je odločbo z dne 7. 10. 2022, res vloženo pravno sredstvo, vendar meni, da z izvršitvijo te odločbe ne bo nastala nepopravljiva škoda, saj se lahko odstranjen počitniški objekt s shrambo kadarkoli zgradi nazaj. Kot še dodaja, je Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017 zavzelo stališče, da z odstranitvijo bivališča nastane nepopravljiva škoda, vendar se v konkretni zadevi ne obravnava tožničin dom, temveč (njen) počitniški objekt.

3. Tožničino pritožbo zoper izpodbijani sklep je Ministrstvo za naravne vire in prostor zavrnilo z odločbo, št. 0612-169/2017-2550/37 z dne 15. 11. 2023 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba), in ob tem še ugotovilo, da stroškov pritožbenega postopka ni bilo. V obrazložitvi navaja, da si mora investitor gradbeno dovoljenje praviloma pridobiti pred gradnjo. Inšpekcijski postopek se prične po uradni dolžnosti z namenom odprave ugotovljenih nepravilnosti in nezakonitosti, zato z izvršitvijo izvršljive inšpekcijske odločbe načeloma ne more priti do nepopravljive škode. V primerih, kot je obravnavani, ko inšpekcijski ukrep ne posega v dom zavezanca, lahko slednji uveljavlja odlog izvršbe na podlagi tretjega odstavka 293. člena ZUP, po katerem mora izkazati, da bi z izvršbo nastala nepopravljiva škoda. Tožnica je v predlogu za odlog izvršbe navedla le, da zanj prosi, ker je odločba še v pritožbi in želi morebitne nepravilnosti v zvezi z gradnjo odpraviti oziroma jo legalizirati ali pridobiti ustrezno uporabno dovoljenje. To po presoji drugostopenjskega organa ni razlog za odlog izvršbe in ne pomeni izkaza nepopravljive škode, ki je tožnica niti ni uveljavljala oziroma dokazovala. Drugostopenjski organ v nadaljevanju zavrača pritožbene ugovore, da že sama izvršitev inšpekcijskega ukrepa predstavlja nastanek nepopravljive škode, glede tožničinih očitkov, da ji prvostopenjski organ ni dal možnosti izjave o pomembnih dejstvih in okoliščinah, pa ponavlja, da tožnica v predlogu za odlog izvršbe nastanka nepopravljive škode ni niti uveljavljala niti dokazovala, zaradi česar prvostopenjski organ ni imel razloga in dolžnosti, da ji nudi možnost izjave.

4. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in je zato vložila tožbo v upravnem sporu zoper izpodbijani sklep in drugostopenjsko odločbo. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep in drugostopenjsko odločbo odpravi ter zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. V tožbi uvodoma povzame pritožbene navedbe, nato pa pojasnjuje, da je vložila tudi tožbo zoper odločbo z dne 7. 10. 2022, saj je že ta izvršilni naslov nezakonit. Iz tega razloga tudi v obravnavani tožbi podaja razloge, ki jih sicer uveljavlja v tožbi zoper odločbo z dne 7. 10. 2022 in odločbo Ministrstva za naravne vire in prostor, št. 0612-169/2017-2550/35 z dne 14. 11. 2023 (v nadaljevanju: odločba z dne 14. 11. 2023), s katero je drugostopenjski organ odločil o tožničini pritožbi zoper odločbo z dne 7. 10. 2022. Drugostopenjski organ je namreč, kot pojasnjuje tožnica, z odločbo z dne 14. 11. 2023 spremenil izvršilni naslov, to je 2. točko izreka odločbe z dne 7. 10. 2022, ki je podlaga izvršbe, dovoljene s sklepom, št. 06122-1993/2017-64 z dne 31. 1. 2023, ki ga tožnica tudi izpodbija s samostojno tožbo v upravnem sporu. S tem, ko je drugostopenjski organ posegel v izvršilni naslov, je dal nejasen rok za izvršitev inšpekcijske odločbe oziroma je izrek odločbe v nasprotju sam s seboj, ker ni jasno, kdaj začne teči trimesečni rok, kar je kršitev 213. člena ZUP. Tožnica se nato opredeljuje glede tega, po katerem predpisu se vodi postopek, obširno pa tudi glede začetka gradnje in legalnosti počitniškega objekta, nadstrešnice in shrambe. Poudarja, da so bila vsa dela na objektu opravljena kot nujna in nikakor ne predstavljajo novogradnje ter da počitniškega objekta in nadstrešnice ni mogoče obravnavati kot enotne stavbe. Počitniški objekt iz leta 1958 ni bil nikoli podrt in na novo postavljen, parcelo 2318 k.o. ... pa je treba obravnavati kot stavbno in ne kmetijsko zemljišče. Tožnica ima željo in namen imeti legalno urejen objekt, ki bo varen, suh in primeren za bivanje, ne pa zanemarjen in posledično nevaren. Kot pojasnjuje, ji je Upravna enota Piran z odločbo, št. 351-57/2018-45 z dne 6. 5. 2019, zavrnila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo počitniške hišice, ker naj ne bi bila dovoljena rekonstrukcija obstoječih stanovanjskih objektov na območju kmetijskih zemljišč. Poudarja, da je ukrep vzpostavitve prejšnjega stanja (odstranitev in porušitev objekta) nesorazmeren in da posega v njeno pravico do zasebne lastnine. Kot dokaze predlaga: izpodbijani sklep, svojo pritožbo zoper izpodbijani sklep, drugostopenjsko odločbo, izpis o sledenju pošiljk z dne 17. 1. 2024, upravne spise zadeve, odločbo z dne 7. 10. 2022 in svojo pritožbo zoper to odločbo, odločbo z dne 14. 11. 2023, mnenje A. z dne 26. 2. 2018, izjavo odgovornega projektanta gradbenih konstrukcij iz februarja 2018, kulturnovarstveno soglasje Zavoda za varstvo kulturne dediščine, Območne enote Piran, št. 35104-430/2018/2 z dne 2. 8. 2018, in sklep tega zavoda, št. 35104-430/2018/4 z dne 21. 8. 2018, fotografijo shrambe in fotografije prvotnega stebrička v steni ter dopis Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, Direktorata za kmetijstvo, Službe za razvoj kmetijskih gospodarstev, št. 33010-32/2020/72 z dne 5. 7. 2022. Predlaga tudi vpogled v listine, pridobljene v upravnem sporu, ki je tekel pred tukajšnjim sodiščem pod opr. št. III U 95/2018, opravo dodatnih poizvedb glede prenove shrambe pri Zavodu za varstvo kulturne dediščine, Območni enoti Piran, postavitev izvedenca gradbene stroke ter svoje zaslišanje in zaslišanje A. A. ter B. B.

6. Tožnica je nato v spis vložila še izjavo C. C. z dne 15. 1. 2024.

7. Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, odgovora na tožbo ni podala.

8. Sodišče je moralo tožbo zavreči iz naslednjih razlogov:

9. Pred vsebinskim odločanjem o tožbi v upravnem sporu mora sodišče preizkusiti, ali so za to izpolnjene z zakonom predpisane predpostavke. Tako mora preizkusiti tudi, ali ni podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), zaradi katerih je treba tožbo zavreči. Na te razloge mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, sodišče po uradni dolžnosti paziti ves čas trajanja postopka. Na navedeni podlagi se tožba s sklepom zavrže, med drugim, če sodišče ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

10. Iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1 izhaja, da se s tožbo v upravnem sporu lahko izpodbijajo dokončni upravni akti, ki posegajo v tožnikov pravni položaj, drugi akti pa samo, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Pogoj za dopustnost upravnega spora je torej, da je z upravnim aktom vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločbe kažejo kot sprememba strankinega pravnega položaja, ki se z odločitvijo bodisi izboljša (s tem, ko se pravica, ki izhaja iz materialnega prava, prizna) bodisi poslabša (z zavrnitvijo omenjene pravice ali naložitvijo materialnopravne obveznosti). Zakonodajalec je s citiranimi določbami ZUS-1 predpisal, da če se s tožbo izpodbija akt, ki pomeni zgolj procesno odločitev, je ta akt lahko predmet presoje v upravnem sporu le, če tako določa zakon. Pri tem je pomemben drugi odstavek 5. člena ZUS-1, ki določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan, za kar pa v obravnavanem primeru ne gre.

11. V tem upravnem sporu namreč tožnica izpodbija sklep, s katerim je prvostopenjski organ na podlagi določb 293. člena ZUP zavrnil njen predlog za odlog upravne izvršbe odločbe z dne 7. 10. 2022. ZUP v drugem odstavku 293. člena določa, da se upravna izvršba odloži, če se ugotovi, da je za izpolnitev obveznosti dovoljen odlog ali da je namesto začasne odločbe, ki naj bi se izvršila, izdana odločba o glavni zadevi, ki se razlikuje od začasne odločbe. Odložitev izvršbe dovoli organ, ki je izdal sklep, s katerim jo je dovolil, vendar ne več kot za šest mesecev. Po tretjem odstavku 293. člena ZUP pa se upravna izvršba lahko izjemoma odloži tudi na predlog zavezanca ali upravičenca, če je bilo zoper izvršbo oziroma zoper izvršilni naslov vloženo pravno sredstvo, pa bi z izvršbo verjetno nastala nepopravljiva škoda. Na to se je smiselno sklicevala tudi tožnica v predlogu, ki je predmet izpodbijanega sklepa, saj je, kot je razvidno iz njenega predloga z dne 31. 5. 2023, v njem navedla, da predlog za odlog izvršbe podaja, ker pritožbeni postopek zoper odločbo z dne 7. 10. 2022 še ni zaključen.

12. Sodišče ugotavlja, da je v zvezi s sklepi, kot je izpodbijani, Vrhovno sodišče RS že večkrat, med drugim v sklepu I Up 158/2021 z dne 5. 4. 2023,

zavzelo stališče, da sklep, s katerim je odločeno o predlogu za odlog izvršbe, ni upravni akt oziroma drug akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. V obrazložitvi sklepa I Up 158/2021 z dne 5. 4. 2023 je Vrhovno sodišče pojasnilo, da iz predhodno citiranih določb prvega in drugega odstavka 2. člena ZUS-1 izhaja, da so predmet presoje v upravnem sporu dokončni upravni akti, ki posegajo v tožnikov pravni položaj, drugi akti pa samo, če tako določa zakon. Ena od značilnosti upravnega akta je vsebinska odločitev o v predpisu določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločitve kažejo kot sprememba njenega pravnega položaja. Navedeni učinki sprejete odločitve morajo torej nastati z upravnim aktom. Po presoji Vrhovnega sodišča se sklep o odložitvi izvršbe po tretjem odstavku 293. člena ZUP po vsebini nanaša izključno na čas, v katerem bodo opravljena izvršilna dejanja, ne pa na njihov obseg ali vsebino. Tako se tudi sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe nanaša zgolj na časovni potek izvršilnega postopka po izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe. Po vsebini svoje odločitve ustvarja zgolj učinek za potek konkretnega postopka. Z njim ni odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. Sklep o odlogu izvršbe oziroma o zavrnitvi predloga za odlog, sam po sebi tudi ne spreminja tožnikovega pravnega položaja, niti z njim ni odločeno o tožnikovi pravni koristi. Gre za vmesno odločitev v času trajanja izvršilnega postopka, ki ima le začasen procesni učinek, to je začasno prekinitev že začetega izvršilnega postopka, v trajanju največ šestih mesecev (drugi odstavek 293. člena ZUP). V nadaljevanju obrazložitve sklepa I Up 158/2021 z dne 5. 4. 2023 je Vrhovno sodišče navedlo še, da odlog izvršbe ni pravica, ki bi izvirala iz materialnega prava; procesno upravičenje predlagati takšen odlog ne izhaja iz materialnega prava in ne predstavlja podlage za varstvo tožnikovih pravic ali pravnih koristi v drugih postopkih, niti ni podlaga za začetek samostojnega upravnega postopka. Zgolj to, da zakon tožniku daje procesno upravičenje predlagati odlog izvršbe v že začetem izvršilnem postopku in s tem možnost, da se postopek začasno prekine, ne pomeni, da sklep, s katerim je o tem odločeno, vsebuje odločitev o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. Na to stališče se je nato Vrhovno sodišče sklicevalo tudi v sklepu I Up 247/2022 z dne 6. 9. 2023.

13. Po navedenih stališčih Vrhovnega sodišča izpodbijani sklep torej ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu. Prav tako akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, glede na že citirane določbe (2. člena) ZUS-1 ni drugostopenjska odločba, saj tudi z njo ni bilo odločeno tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi (tako tudi Zakon o upravnem sporu s komentarjem, ur. dr. E. Kerševan, Lexpera in GV založba, Ljubljana 2019, str. 22). Zato je moralo tukajšnje sodišče tožbo v tem upravnem sporu na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči. Ob tem tožniku v pojasnilo dodaja, da bo ugovore, s katerimi izpodbija zakonitost inšpekcijske odločbe z dne 7. 10. 2022 oziroma sklepa o dovolitvi izvršbe z dne 31. 1. 2023, kot tudi morebitno začasno pravno varstvo, lahko uveljavljal v upravnih sporih, ki jih je sprožil zoper navedena upravna akta.

14. Sodišče je odločitev o tožbi v tem upravnem sporu sprejelo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, ker gre za procesno odločitev, sprejeto ob formalnem preizkusu pogojev za vsebinsko obravnavanje tožbe.

15. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Prim. tudi odločitve Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 289/2008, I Up 99/2009, I Up 303/2009, I Up 235/2009, X Ips 294/2010, I Up 100/2011, I Up 83/2013 in I Up 451/2013.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 293, 293/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.