UPRS Sodba in sklep I U 398/2022-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-04-04

gradbeno dovoljenje - ukrep gradbenega inšpektorja - zaznamba prepovedi zaradi nedovoljene gradnje - pravni interes

Prepovedi, izrečene v zvezi z določenim objektom, ne predstavljajo ovire v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo ostalih objektov na zemljišču, tudi ne pomožnih objektov kot je oporni zid. Gradbeno dovoljenje investitorju ni bilo izdano, kolikor pa mu je bila zahteva nepravilno zavržena, to ni poseg v tožnikovo pravico ali pravno korist, saj izpodbijani sklep ne pomeni izdanega gradbenega dovoljenja ter tudi ne dovoljenja za gradnjo.

I. Tožba zoper odločbo Upravne enote Idrija št. 351-138/2019-56 z dne 23. 7. 2021 se zavrne.

II. Tožba zoper sklep Upravne enote Idrija št. 351-138/2019-56 z dne 23. 7. 2021 se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo investitorju A. A. dovolil gradnjo opornega zidu - manj zahtevnega objekta, na parceli št. 790/7 k.o. ... (1. točka izreka); navedel obseg gradnje opornega zidu (2. točka izreka); ter obseg gradbene parcele na zemljiški parceli 790/7 k.o. ... (3. točka izreka); opozoril, da mora biti gradnja skladna s projektom za pridobitev gradbenega dovoljenja (4. točka izreka); da je treba pri gradnji upoštevati pogoje iz pridobljenih mnenj (5. točka izreka); da gradbeno dovoljenje preneha veljati, če investitor ne vloži popolne prijave začetka gradnje v petih letih od pravnomočnosti (6. točka izreka); da nameravana gradnja nima škodljivih posledic na naravo (7. točka izreka); da omilitveni ukrepi niso potrebni (8. točka izreka); da predočba ni bila izdana (9. točka izreka); da je zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja in dokumentacija za pridobitev gradbenega dovoljenja sestavni del gradbenega dovoljenja (10. točka izreka); ter da bo o zahtevku, ki se nanaša na gradnjo ABC temeljne plošče odločeno s posebnim sklepom (11. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je investitor k zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja predložil vso dokumentacijo, ki jo predpisuje prvi odstavek 35. člena Gradbenega zakona (GZ). Po prilogi 1 Uredbe o razvrščanju objektov (Uredba) je obravnavani oporni zid uvrstiti med manj zahtevne objekte. V skladu z 31. členom GZ je bilo izdano tudi pozitivno mnenje občine Idrije glede skladnosti s prostorskim aktom. Oporni zid je dovoljeno graditi glede na 3. točko petega odstavka 12. člena Odloka o občinskem prostorskem načrtu občine Idrije (OPN), ki določa splošne prostorske izvedbene pogoje glede gradnje, postavitve in oblikovanja pomožnih objektov. V postopku je sodeloval tudi tožnik kot stranka z interesom, ter v obrazložitvi zavrača vse ugovore, ki jih je ta v postopku postavil, tudi v zvezi s 93. členom GZ. V zvezi s tem pa navaja, da je vpisana zaznamba prepovedi na podlagi odločbe gradbenega inšpektorja za sušilnico, vendar gradnjo opornega zidu dovoljuje, glede na določbo šestega odstavka 93. člena.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil.

3. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel zahtevo tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo AB temeljne plošče - enostavnega objekta, v površini do 50 m², na parceli 790/7 k.o. ..., ker za gradnjo takega objekta ni potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja.

4. Drugostopenjski organ je pritožbo zoper sklep zavrnil.

5. Tožnik izpodbija gradbeno dovoljenje, ker meni, da odločitev ni skladna z določbami prostorskega izvedbenega akta in določbami predpisov o urejanju prostora, pa tudi, da investitor nima pravice graditi. OPN v 12. členu definira pomožne objekte, kot objekte, ki niso namenjeni bivanju in ne smejo imeti samostojnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture, pač pa so lahko priključeni le na obstoječe priključke. Po definiciji iz Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3) pomožni objekt funkcionalno dopolnjuje glavne obstoječe objekte oziroma načrtovane objekte tako, da izboljšuje in dopolnjuje njihove bivalne, delovne oziroma obratovalne pogoje. Gradbena parcela po tem zakonu pa obsega prostorsko oziroma funkcionalno medsebojno povezano zemljišče na katerem, nad in pod katerim je načrtovan objekt, obstoječ objekt ali drugo zemljišče, ki je trajno namenjeno za redno rabo tega objekta. Iz zemljiškoknjižnega izpiska izhaja, da sta na nepremičnini 790/7 razvidni zaznambi prepovedi zaradi nedovoljenih gradenj. V odločbi toženke se pojasnjuje, da so prepovedi izrečene na podlagi prvega odstavka 93. člena GZ vezane na objekte, na katere se nanašajo, ter ne veljajo, če so dejanja potrebna zaradi pridobitve dovoljenj in drugih predpisanih dejanj po tem zakonu. Tožnik meni, da se obravnavano dovoljenje ne nanaša na nelegalna objekta, pač pa na gradnjo opornega zidu. To pomeni, da navedene izjeme ni dopustno interpretirati tako, da je gradnja opornega zidu tako ali drugače povezana z legalizacijo obstoječega glavnega objekta, ki predstavlja nelegalno gradnjo. Če torej glavni objekt predstavlja nelegalno gradnjo, potem ni dopustna izdaja gradbenega dovoljenja za pomožni objekt, ki služi glavnemu objektu, pač pa bi to bilo dopustno šele po legalizaciji glavnega objekta. Da gradnja pomožnega objekta nelegalnemu objektu ni dopustna, potrjuje tudi zakonsko določilo, ki predvideva merila za ugotavljanje pomanjkljivega stanja nepremičnine - 257. člen ZUreP-3. Iz navedenega razloga dopuščena gradnja pomožnega objekta ni v skladu s predpisi o urejanju prostora oziroma investitor nima pravice graditi pomožnega objekta na nepremičnini, kjer se nahaja nelegalna gradnja glavnega objekta. Iz odločbe toženke izhaja povzetek poročila, ki ga je izdelal ZAG dne 10. 7. 2018, da pri pregledu območja znakov plazenja ali nestabilnosti podlage niso opazili, da pa so opazne lokalne nestabilnosti v smislu izpadanja manjših blokov hribine, kot posledice miniranja in lokalnih združkov preperine na zahodni brežini, ki jih je povzročila dejavnost investitorja. Tožena stranka navaja, da ta dejstva na presojo skladnosti z OPN ne vplivajo. To pomeni, da se gradnja opornega zidu utemeljuje z nedopustno gradnjo nelegalnega objekta, vse to pa utemeljuje razveljavitev gradbenega dovoljenja. Zmotna je presoja toženke, da razlogov, ki naj bi pripeljali do nevarnosti rušenja ali plazenja terena ni treba upoštevati. Investitor je v teku upravnega postopka spremenil stališče o namenu opornega zidu, tako je pričel zatrjevati, da se oporni zid postavlja z namenom protihrupne sanacije ne pa zaradi domnevnega rušenja ali plazenja terena. Tožnik je že ves čas zaman opozarjal, da gre za gradnjo v okviru celotnega kompleksa. Predlaga postavitev izvedenca s področja geomehanske oziroma geološke stroke zaradi opredelitve o obstoju nevarnosti rušenja ali plazenja terena. Strokovno mnenje je treba obravnavati le kot del trditvene podlage stranke, ki se na takšno mnenje sklicuje.

6. V zvezi z AB temeljno ploščo pa meni, da je dejansko stanje zmotno ugotovljeno. Iz 5. člena Uredbe izhaja, da se objekt lahko razvrščajo kot samostojen objekt glede na pretežno namembnost. Stališča o nepovezanosti ni mogoče preizkusiti. Iz skice izhaja, da se AB plošča stika z objektom mizarske delavnice, oziroma, da oba objekta predstavljata funkcionalno celoto. Mizarska delavnica, za katero je investitor pridobil gradbeno in uporabno dovoljenje je že večkrat povečana, zato predstavlja nelegalno gradnjo. Meni, da je za opredelitev o konstrukcijski in vsebinski povezanosti potrebno strokovno znanje ter bi moral organ angažirati izvedenca gradbene stroke, kar predlaga tožnik v upravnem sporu. Predlaga odpravo odločbe in sklepa in zahteva povrnitev stroškov postopka.

7. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

8. Stranka z interesom v tem postopku - investitor je na tožbo odgovoril ter predlagal zavrnitev oziroma zavrženje tožbe.

9. Sodišče je dne 4. aprila 2024 izvedlo javno glavno obravnavo, v kateri je odločalo o izvedbi dokazov. Dopustilo je vpogled v vse listinske dokaze tožnika in na glavni obravnavi predložene zemljiškoknjižna sklepa stranke z interesom, oba izdana po vložitvi tožbe, s katerimi je stranka z interesom izkazovala izbris prepovedi zaradi nedovoljene gradnje. Zavrnilo pa je dokazni predlog za postavitev izvedenca geomehanske oziroma geološke stroke, ki ga je tožnik predlagal v zvezi z izpodbijanjem odločbe in izvedenca gradbene stroke predlaganega v zvezi s sklepom. Razlogi so razvidni v nadaljevanju obrazložitve.

11. Predmet presoje v upravnem sporu je gradbeno dovoljenje izdano za gradnjo opornega zidu, opredeljenega po Uredbi za manj zahteven objekt.

12. Tožnik kot stranka z interesom v upravnem postopku - sosed investitorja, ugovarja, da gradnja ni skladna z določbami prostorskega izvedbenega akta v delu, ki se nanaša na graditev objektov, z določbami predpisov o urejanju prostora oziroma, da investitor tudi nima pravice graditi, kot določa prvi odstavek 43. člena GZ. Meni, da gradnja opornega zidu kot pomožnega objekta po definiciji iz ZUreP-3 (pomožni objekt funkcionalno dopolnjuje glavne objekte), glede na zaznambo prepovedi nedovoljene gradnje na parceli, na kateri je lociran oporni zid, ne bi smela biti dovoljena. Povedano tudi, če glavni objekt predstavlja nelegalno gradnjo, potem ni dopustna izdaja gradbenega dovoljenja za pomožni objekt, ki služi glavnemu objektu, pač pa bi bilo to dopustno šele po legalizaciji glavnega objekta.

13. Tudi po mnenju sodišča dejstvo, da je oporni zid pomožni objekt, ni razlog za zavrnitev izdaje gradbenega dovoljenja v obravnavani zadevi, kljub vpisani prepovedi zaradi nedovoljene gradnje na isti parceli. Namreč prepovedi izrečene na podlagi prvega odstavka 93. člena GZ, ki so sestavni del inšpekcijske odločbe in tudi zaznamovane v zemljiški knjigi, so vezane na objekte, na katere se nanašajo. V obravnavani zadevi je kot prvo ugotoviti, da pri izdanem gradbenem dovoljenju ne gre za nobeno od dejanj naštetih v prvem odstavku 93. člena GZ, ampak za pridobitev gradbenega dovoljenja, torej za izdajo upravne odločbe. Poleg tega pa šesti odstavek 93. člena GZ določa, da prepovedi iz prvega odstavka tega člena ne veljajo, če so dejanja potrebna zaradi izvršitve izrečenih inšpekcijskih ukrepov ali pridobitve dovoljenj in drugih predpisanih dejanj po tem zakonu, s čemer so dovoljenja izrecno omenjena kot tista, ki v prvi odstavek 93. člena GZ ne sodijo. Torej prepovedi izrečene v zvezi z določenim objektom, ne predstavljajo ovire v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo ostalih objektov na zemljišču, tudi ne pomožnih objektov kot je oporni zid.

14. Da bi bila gradnja pomožnega objekta možna šele po legalizaciji glavnega objekta, ne izhaja iz nobene od zakonskih določb, tudi ne iz drugega odstavka 43. člena GZ, ki določa, da mora biti pri gradnji, ki se nanaša na obstoječi objekt, na katerem se namerava izvajati gradnja, izpolnjen tudi pogoj, da obstoječi objekt ni zgrajen brez gradbenega dovoljenja. V obravnavanem primeru gre za samostojno gradnjo, novo zgrajen objekt, v smislu 24. točke 3. člena GZ, zato drugi odstavek 43. člena GZ ni podlaga za nedopustnost dovolitve gradnje pomožnega objekta. Poleg tega pa iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da je bilo za gradnjo objektov na parceli 790/7 k.o. ..., izdanih več gradbenih dovoljenj (glej stran 12), torej je obravnavani oporni zid pomožni objekt več glavnim objektom.

15. Ni sporno v zadevi, da že definicija pomožnega objekta, objektu, ki služi glavnemu, kaže na povezavo med njima, vendar pa sodišče ne soglaša s tožnikom, da naj bi podlaga, ki ne dopušča gradnje pomožnega objekta nelegalnemu objektu, izhajala iz drugega odstavka 257. člena ZUreP-2.

16. Zakaj naj bi tožnik ne imel pravice graditi (v smislu GZ) v tožbi tožnik ne pojasni. Sodišče glede na navedeno tožnikovih trditev o funkcionalnem razmerju med predlagano gradnjo opornega zidu in obstoječim objektom, ki predstavlja nelegalno gradnjo, ni štelo za pravno relevantne, saj kljub funkcionalni povezavi med objektoma, ta razlog ni pravno opredeljen kot podlaga za zavrnitev (kot na primer pri prizidku). Tožnik se kot argument sklicuje na sodbo tega sodišča I U 1197/2012 z dne 14. 3. 2013, vendar te sodbe glede na pravno in dejansko stanje v obravnavani zadevi, ki je različno sodbi na katero se tožnik sklicuje, ni možno uporabiti. Sodišče glede na navedeno še navaja, da svoje odločitve ne opira na sklepe Okrajnega sodišča v Domžalah in Škofji Loki o izbrisu prepovedi, prvič ker iz njih ne izhaja, da sta pravnomočna in drugič, stranka z interesom bi dejstvo nevpisanih prepovedi lahko izkazovala z novejšim zemljiškoknjižnim izpiskom za parcelo.

17. Gradnja opornega zidu kot pomožnega objekta je dovoljena v skladu z 12. členom OPN. Ker je obravnavani oporni zid višji od 1,5 metra, OPN določa še nadaljnji pogoj, da je taka gradnja dopustna, kadar geomehanska oziroma geološka presoja pokaže nevarnost rušenja ali plazenja terena. Tožnik ugovarja, da iz poročila ZAG izhaja, da pri pregledu območja znakov plazenja ali nestabilnosti podlage niso opazili, tako da geomehanska oziroma geološka presoja ne utemeljuje zaključkov o nevarnosti rušenja ali plazenja terena, opazne lokalne nestabilnosti v smislu izpadanja manjših blokov hribine kot posledice miniranja ter lokalnih združkov preperine na zahodni brežini, pa je povzročil investitor, kar pomeni, da se gradnja opornega zidu utemeljuje z nedopustno gradnjo nelegalnega objekta, navedeno dejstvo pa naj bi utemeljevalo razveljavitev gradbenega dovoljenja.

18. Iz 3. točke petega odstavka 12. člena OPN izhaja, da je gradnja opornih zidov višjih od 1,5 metra dovoljena ob ugotovljeni nevarnosti rušenja ali plazenja terena. Iz poročila ZAG na več mestih izhaja, da je nevarnost rušenja in plazenja izkazana, iz zaključka poročila pa tudi, da ugotavljajo, da je potrebna izgradnja opornih zidov za zaščito izkopnih brežin pred rušenjem v okolici dvorišča. Določba 3. točke petega odstavka 12. člena OPN, razen pogoja nevarnost rušenja in plazenja terena, torej odklonitvenih razlogov za zavrnitev gradbenega dovoljenja ne navaja, torej navajano dejstvo, da je nevarnost rušenja povzročil investitor, ni podlaga za zavrnitev izdaje gradbenega dovoljenja za oporni zid.

19. V zvezi z navedbo, da je investitor v teku upravnega postopka spremenil stališče o namenu gradnje opornega zidu, ter pričel zatrjevati, da se oporni zid postavlja z namenom protihrupne sanacije, ne pa zaradi domnevne nevarnosti rušenja ali plazenja terena, sodišče ugotavlja, da se na navedeno "spremembo stališča" odločbi ne opirata, torej navedeno ni relevantno. Gradnja obravnavanega opornega zidu v višini nad 1,5 metra je bila dovoljena, ker je investitor izkazal nevarnost rušenja oziroma plazenje terena, ne pa iz razloga hrupa, ki ga povzroča njegova dejavnost. Tudi kolikor investitor predvideva na oporni zid izvesti sekundarne protihrupne ukrepe, ki se nanašajo na opravljanje njegove dejavnosti, to ni predmet obravnavane zadeve in ni bilo predmet njegove zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja.

20. Sodišče je zavrnilo dokazni predlog za postavitev izvedenca geomehanske oziroma geološke stroke, ker gre za tožbeno novoto v smislu 52. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Po 52. členu ZUS-1 lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo le, če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Investitor je nevarnost rušenja oziroma plazenja izkazoval s poročilom ZAG. Tožnik kot stranka z interesom v upravnem postopku, ki je nasprotoval nameravani gradnji, pa bi moral že v upravnem postopku, v skladu s petim odstavkom 39. člena GZ, predložiti dokaze, kar pa ni storil, celo sam se je skliceval na poročilo ZAG kot del svoje trditvene podlage.

21. Glede na navedeno je sodišče zavrnilo tožbo zoper odločbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

23. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel zahtevo tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo AB plošče - enostavnega objekta, utrjene površine do 50 kvadratnih metrov, na zemljišču 790/7 k.o. ..., iz razloga, ker po prvem odstavku 5. člena GZ gradbeno dovoljenje ni pogoj za gradnjo enostavnih objektov.

24. Tožnik ugovarja zmotno ugotovljenemu dejanskemu stanju, ker je iz skice o gradbeni in ureditveni situaciji, ki jo je v oktobru 2019 izdelala B. B. razvidno, da se nameravana gradnja nanaša na izdelavo AB enotne plošče, ki se stika z objektom mizarske delavnice oziroma, da oba objekta predstavljata funkcionalno celoto, saj sta konstrukcijska plošča in mizarska delavnica, ki predstavlja nelegalno gradnjo, funkcionalno vsebinsko povezani celoti.

25. Po 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče tožbo s sklepom zavrže, če tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka. V obravnavani zadevi, ko je organ zavrgel zahtevo investitorja za izdajo gradbenega dovoljenja, tožnik s svojimi ugovori, ki se nanašajo na zmotno ugotovljeno dejansko stanje, ne varuje nobene svoje pravice ali pravne koristi. Gradbeno dovoljenje investitorju ni bilo izdano, kolikor pa mu je bila zahteva nepravilno zavržena, to ni poseg v tožnikovo pravico ali pravno korist, saj izpodbijani sklep ne pomeni izdanega gradbenega dovoljenja ter tudi ne dovoljenja za gradnjo. Investitor bo moral kljub odločitvi z izpodbijanim sklepom upoštevati prostorske izvedbene akte, predpise, s katerimi se podrobneje določijo bistvene in druge zahteve, in druge predpise (tretji odstavek 5. člena GZ). Torej, tudi kolikor bi tožnik v upravnem sporu uspel, torej da bi sodišče odpravilo izpodbijani sklep, to ne bi pripeljalo do izboljšanja njegovega pravnega položaja, pač pa bi le omogočilo ponovno odločanje o zahtevku investitorja. Sodišče še podrejeno pojasnjuje, da kolikor bo investitor gradil v nasprotju s predpisi naštetimi v tretjem odstavku 5. člena GZ, da bo še vedno podvržen nadzoru oziroma inšpekcijskemu postopku.

26. Tožbo zoper sklep je sodišče zavrglo na podlagi prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi katerega od razlogov za zavrženje naštetih v tem odstavku.

27. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 93, 93/1, 93/6

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.