UPRS Sodba II U 329/2023-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-04-22

šolnina - upravni akt - oblika - upravna odločba - upravni spor - pravica do izjave

Odločitev tožene stranke, da ne sprejme in ne obravnava pritožbenih navedb tožeče stranke, navedenih v vlogah, vloženih v ponovljenem postopku, ker so vložene po poteku roka za pritožbo iz prvega upravnega postopka - torej tistega, ki je bil predmet upravnega spora opr. št. II U 374/2020, ni pravilna, ker je sodišče s sodbo odločilo, da se ta postopek, torej celoten pritožbeni postopek, ponovi.

I. Tožbi se ugodi. Dopis dekana Fakultete za strojništvo Univerze v Mariboru z naslovom Zmanjšanje plačila šolnine za študenta A. A. z dne 28. 9. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1. Iz izpodbijanega upravnega akta prve stopnje

izhaja, da dekan Fakultete za strojništvo ni odobril vloge za zmanjšanje šolnine tožeči stranki, ker ni priložila dokazil, na podlagi katerih bi izhajali utemeljeni razlogi za njeno zmanjšanje.

2. Tožeča stranka se je zoper odločitev pritožila. O pritožbi je odločila Komisija za pritožbe študentov Univerze v Mariboru in pritožbo kot neutemeljeno zavrnila ter potrdila odločitev dekana Fakultete za strojništvo z dne 28. 9. 2020. Iz obrazložitve izhaja, da je tožeča stranka že dne 12. 10. 2020 na komisijo podala pritožbo zoper odločitev dekana Fakultete za strojništvo, s katero ta ni odobril zmanjšanja plačila šolnine. Komisija je pritožbo tožeče stranke zavrgla s sklepom številka 43/2020/s 900/423-DS z dne 19. 10. 2020 iz razloga, ker pritožba ni dovoljena. Zoper to odločitev je pritožnik sprožil upravni spor. Upravno sodišče Republike Slovenije je s sodbo opr. št. II U 374/2020-16 z dne 15. 3. 2023 tožbi ugodilo in zadevo vrnilo istemu organu v ponovno odločanje. Odločilo je, da zoper odločitev dekana res ni ugovora, vendar je možna pritožba na komisijo. Po pravnomočnosti sodbe je tožena stranka ponovila postopek odločanja, med postopkom je tožeča stranka vložila nove vloge, ki jih pritožbeni organ ni upošteval, saj so bile vložene po poteku roka za pritožbo. Pritožbeni organ je ugotovil, da je organ prve stopnje pravilno odločil, vendar je odločitev izdal v nepravilni obliki, ker pa bi odločitev ostala enaka, takšna kršitev pravil upravnega postopka ni bistvena.

3. Pritožbeni organ poudarja, da pravico do izobraževanja ureja Zakon o visokem šolstvu, pogoji iz 7. in 66. člena tega zakona se nanašajo na vsebinske pogoje za vpis v študij in potek študija, ne pa na plačilo šolnine. Tožeča stranka je pravico do izobraževanja izkoristila v polni meri s tem, ko se je v študijskem letu 2017/2018 vpisala v 1. letnik študija programa Računalništvo in informacijske tehnologije na Fakulteti za elektrotehniko, računalništvo in informatiko Univerze v Mariboru, nato pa v študijskem letu 2018/2019 v 1. letnik študijskega programa 1. stopnje Mehatronika na Fakulteti za strojništvo Univerze v Mariboru. V oba navedena študijska programa je bila vpisana redno in brez obveznosti plačila šolnine. S spremembo študijskega programa v študijskem letu 2018/2019 je izkoristila pravico iz 2. alineje 66. člena Zakona o visokem šolstvu, v skladu s katero lahko študent le enkrat v času študija spremeni študijski program. Študent lahko še zamenja študijski program, torej se vpiše še tretjič, vendar le izredno in s plačilom šolnine. Tožeča stranka se je dne 21. 12. 2023 v tretje vpisala v 1. letnik študijskega programa 1. stopnje Strojništvo z načinom študija izredni.

4. Tožena stranka izpostavlja, da ima univerza avtonomijo, ki je določena v 58. členu Ustave Republike Slovenije. Z drugim odstavkom istega člena pa je omejena pri načinu financiranja, saj tega ureja zakon. Navedeno pomeni, da so državne univerze avtonomne v vseh lastnih zadevah, torej samostojne in neodvisne, nimajo pa avtonomnosti glede načina financiranja, saj le tega ureja ustanoviteljica, ki je država. Šolnina je prihodek visokošolskega zavoda in se določi v skladu s predpisom ministra, pristojnega za šolstvo. Minister sprejme pravilnik o šolninah in drugih prispevkih v visokem šolstvu. Pravilnik se objavi v Uradnem listu in je zavezujoč za toženo stranko. Po 4. členu Pravilnika se šolnina plačuje za vsako študijsko leto posebej. Skladno z drugim odstavkom 6. člena Pravilnika se šolnina za posameznega študenta določi tako, da se stroški za izvedbo letnika delijo s številom študentov, vpisanih v posamezni študijski program in ustrezno zmanjšajo glede na odstotek dejanske izvedbe tega študijskega programa. 5. člen Pravilnika določa, da se elementi za izračun stroškov določajo za letnik, stroški za izvedbo letnika se delijo s številom študentov vpisanih v študijski program tisto leto. Študenti se vpisujejo v posamezni letnik po študijskih letih in ne naenkrat v vse letnike za celotno obdobje študija, zato izračun šolnine, ki bi veljal za vsa leta študija ni možen, saj ni mogoče vnaprej predvideti stroškov izvedbe programa in števila vpisanih študentov v določen letnik določenega študijskega programa.

5. Višino šolnine določi Upravni odbor Univerze v skladu s predpisi ministra, pristojnega za visoko šolstvo. Ta postopek se opravi vsako leto posebej, na podlagi 3. člena Navodil se nato sprejme cenik. Cene iz cenika veljajo za storitve, ki se nanašajo na študijsko leto, za katero je cenik sprejet. V postopku Študentski svet Univerze v Mariboru poda soglasje k ceniku. Tožena stranka pojasnjuje, da je do povišanja šolnine v študijskem letu 2020/2021 prišlo zaradi izrednega povišanja stroškov dela v dveh letih pred tem sprejetih spremembah plačne zakonodaje, s katero so povišali plače javnim uslužbencem. Stroški dela so eden izmed elementov za izračun stroškov za izvedbo letnika.

6. V skladu z drugim odstavkom 354. člena Statuta Univerze v Mariboru lahko dekan študenta iz upravičenih razlogov, na njegovo prošnjo, oprosti plačila šolnine delno ali v celoti ali pa dovoli plačevanje v obrokih. Dekan Univerze za strojništvo je prošnjo zavrnil, ker tožeča stranka ni priložila dokazil, iz katerih bi izhajali utemeljeni razlogi. Pritožbeni organ je ugotovil, da je upravni organ prve stopnje pravilno odločil.

7. Tožeča stranka se z odločitvijo upravnih organov ne strinja in vlaga tožbo v upravnem sporu, sodišču predlaga, da odloči v sporu polne jurisdikcije oziroma podredno, da oba upravna akta odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek. V tožbi navaja, da je redno opravljala obveznosti iz študijskega programa pod pogoji, ki so veljali ob vpisu in da tudi iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice izhaja, da morajo biti omejitve pravic do izobraževanja predvidljive. Poudarja, da komisija ni definirala pravne podlage, iz katere izhajajo pridobljene pravice tožeče stranke, ni odgovorila na njene navedbe glede pravice do izobraževanja, ki jo zagotavljata Ustava RS in Evropska konvencija za človekove pravice, pri odločitvi ni sledila navodilom iz sodbe Upravnega sodišča RS in ni pretehtala nasprotujočih si interesov, to je škode, ki jo je utrpela s tem, ko je bilo nezakonito in nesorazmerno poseženo v njene pridobljene pravice in ustrezno pravno varnost v zvezi s pravico do izobraževanja ter na drugi strani koristi, ki jih ima Univerza v Mariboru od tega, da lahko vsako leto znova nepredvidljivo spreminja višino šolnine.

8. Tožeča stranka izpostavlja 1. alinejo prvega odstavka 66. člena Zakona o visokem šolstvu, ki določa, da za študente, ki redno napredujejo do zaključka študijskega programa, veljajo točno takšni pogoji, kot so veljali na dan vpisa. Tožeča stranka navaja, da res Univerza v Mariboru sme vsako leto na novo izračunati višino šolnine, a ta ureditev ne sme imeti vpliva na njeno pravico, da ob rednem napredovanju študira pod pogoji, ki so veljali ob vpisu. Zahteva, da se v skladu z navedeno pravno podlago njena šolnina določi po tistem ceniku, ki je veljal ob vpisu, saj je vse ostalo nepredvidljivo in ogroža njeno pravico do izobraževanja.

9. Tožeča stranka navaja, da je v ponovljenem postopku prišlo do kršitve njene pravice do izjave s tem, ko tožena stranka ni upoštevala vloženi vlog, ker naj bi že potekel rok za pritožbo. Svoje odločitve ni obrazložila in ni pojasnila do kdaj je tekel pritožbeni rok, saj odločitev prve stopnje nima pravnega pouka, zato so njene dopolnitve pritožbe dovoljene in pravočasne.

Navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo

10. Tožena stranka v odgovoru na tožbo dodaja, da je dne 13. 11. 2020 s tožečo stranko v skladu s pogodbo o izobraževanju številka 316/2019 sklenila aneks številka 1 v katerem je bilo ugotovljeno, da znaša šolnina za letnik študija v študijskem letu 2020/2021 (v skladu s cenikom, potrjenim na 17. redni seji Upravnega odbora Univerze v Mariboru dne 28. 5. 2020 za študijsko leto 2020/2021) 4.200,00 EUR. Ker je bilo v skladu s sklepom dekana z dne 1. 10. 2020 tožeči stranki odobreno zmanjšanje šolnine na podlagi priznanih izpitov, je šolnina zanjo znašala 4.021,50 EUR.

11. Izrecno izpostavlja, da prvostopni organ v predmetni zadevi odloča o prošnji po prostem preudarku, zato ima Upravno sodišče RS omejene pristojnosti pri preverjanju odločitve in je ne more nadomestiti v sporu polne jurisdikcije, iz tega razloga takšnemu načinu odločanja nasprotuje. Navaja, da je v izpodbijani odločbi ustrezno obrazložila vse pravne podlage svoje odločitve. Dejstvo, da se tožeča stranka z odločitvijo ne strinja, pa ne pomeni, da je nepravilna.

12. Pojasnjuje, da je v ponovljenem postopku zavrnila dodatne vloge tožeče stranke, ker so bile vložene po izteku roka za vložitev pritožbe, saj Zakon o splošnem upravnem postopku ne predvideva možnosti naknadnega vlaganja dopolnitev pritožbe, ki jo je možno vložiti v roku 8 dni od dneva, ko je bila stranki vročena odločba. Rok za pritožbo je potekel že dne 13. 10. 2020, tožeča stranka je samo prvo pritožbo vložila pravočasno dne 12. 10. 2020, vse ostale naknadno vložene vloge pa so prepozne.

13. Tožena stranka navaja, da se v obravnavani zadevi ne uporabi Zakon o varstvu potrošnikov. Izpostavlja, da opravlja storitve rednega študija, katerega 1. in 2. stopnja se financira iz proračuna Republike Slovenije, izredni študij pa ni financiran s strani države, zato se zaračuna šolnina, ki predstavlja povrnitev stroškov izvedbe študijskega programa, pri tem ne gre za tržno določanje cene, ker se s šolnino povrnejo samo stroški izvedbe izobraževanja. Sam cenik je objavljen na spletnih straneh univerze, v njem je javno in jasno označeno, da gre za cenik za določeno študijsko leto. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

15. Že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnega spisa je očitno, da je treba tožbi zaradi bistvene kršitve pravil postopka ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti ter zadevo vrniti v nov postopek, zato je sodišče na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odločilo brez glavne obravnave.

Sodišče tudi ni sledilo predlogu tožeče stranke naj odloči v sporu polne jurisdikcije, saj že z vidika ustavne podlage (tretji odstavek 120. člena in 157. člen Ustave Republike Slovenije) velja, naj sodišče le izjemoma odloča o stvari sami, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago, v obravnavani zadevi pa temu ni tako.

16. V obravnavani zadevi je Upravno sodišče RS že odločilo s sodbo II U 374/2020-16 z dne 15. 3. 2023, s katero je odpravilo upravni akt Komisije, torej pritožbenega organa, in mu zadevo vrnilo v ponovni postopek. Odločilo je, da je pritožba dovoljena in da mora pritožbeni organ o njej vsebinsko odločiti. Po odločitvi sodišča mora torej pritožbeni organ ponoviti cel postopek s pritožbo, kar pomeni, da ima stranka ponovno pravico navajati dejstva in predlagati dokaze v ponovljenem postopku in da vsi roki tečejo znova. Odločitev tožene stranke, da ne sprejme in ne obravnava pritožbenih navedb tožeče stranke, navedenih v vlogah, vloženih v ponovljenem postopku, ker so vložene po poteku roka za pritožbo iz prvega upravnega postopka - torej tistega, ki je bil predmet upravnega spora opr. št. II U 374/2020, ni pravilna, ker je sodišče s sodbo odločilo, da se ta postopek, torej celoten pritožbeni postopek, ponovi. Četrti odstavek 64. člena ZUS-1 določa, da v primeru, ko sodišče upravni akt odpravi, se zadeva vrne v stanje, v katerem je bila, preden so bili odpravljeni akti izdani.

17. V obravnavanem primeru je bil upravni akt prve stopnje izdan v nepravilni obliki, brez ustrezne obrazložitve in brez pravnega pouka. Pritožbeni organ je v prvem postopku pritožbo zavrgel kot nedovoljeno brez vsebinske odločitve, zato je tožeča stranka šele v sodbi Upravnega sodišča RS prvič prejela obrazloženo pravno mnenje o stanju njene zadeve in se je šele v ponovljenem pritožbenem postopku lahko vsebinsko opredelila, kar je tudi storila z vložitvijo nove vloge - pritožbe v ponovljenem postopku, ki bi jo pritožbeni organ moral obravnavati in se do navedb v njej vsebinsko opredeliti, ker tega ni storil je tožeči stranki kršil pravico do izjave v postopku iz 3. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Tožeča stranka ima tudi prav, da se pritožbeni organ v ponovljenem postopku ni opredelil do vseh navedb navedenih v sodbi opr. št. II U 374/2020-16 z dne 15. 3. 2023. Peti odstavek 64. člena ZUS-1 določa, da je upravni organ v primeru, ko sodišče upravni akt odpravi, vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

18. Po obrazloženem je sodišče tožbi, zaradi absolutne bistvene kršitve pravil postopka ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek. Nov upravni akt mora upravni organ izdati v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

19. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu prvega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 15,00 EUR, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki.

Izpodbijani upravni akt prve stopnje je naslovljen kot dopis, vendar je Upravno sodišče Republike Slovenije že v sodbi II U 374/2020-16 z dne 15. 3. 2023 ugotovilo, da odločitev po svoji naravi predstavlja posamični upravni akt (16. točka sodbe II U 374/2020-16 z dne 15. 3. 2023).

Glej tudi Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 333, tč. 6.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 64, 64/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.