UPRS Sodba I U 749/2021-26
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-03-29

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - KMETIJSKA ZEMLJIŠČA

inšpekcijski postopek - ukrep kmetijskega inšpektorja - vzpostavitev prejšnjega stanja

Med strankama ni sporno, da je zemljišče, na katerem je bila odložena hlodovina in krajniki, opredeljeno kot kmetijsko zemljišče, in prav tako ni sporno, da je bil navedeni material odložen na delu tega zemljišča.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožeči stranki naložil, da mora zaradi zagotavljanja rabe kmetijskega zemljišča v namene kmetijske proizvodnje in vzpostavitve v prejšnje stanje iz zemljišča s parcelno številko 1020 k.o. ... odstraniti odloženo hlodovino, krajnike ter poravnati izkopano zemljino, ki je skladiščena na severnem in južnem delu prej omenjenega zemljišča, vse navedeno pa je potrebno izvršiti do 23. 4. 2021.

2. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je prvostopenjski organ po uradni dolžnosti dne 20. 1. 2021 opravil ogled na kraju samem glede nenamenske rabe in odlaganja hlodovine na delu navedenega kmetijskega zemljišča. Inšpektor je ugotovil, da je na zemljišču na vzhodnem delu odložena in skladiščena hlodovina in krajniki, v zahodnem delu pa je del zemljišča odkopan in zemljina je skladiščena na severnem in južnem delu parcele. Razvidno je, da se je kmetijsko zemljišče nenamensko uporabilo in degradiralo, nepravilno se je ravnalo z rodovitno plastjo zemljine.

3. Kmetijski inšpektor je Mestni občini Ljubljana poslal dopis, naj posredujejo podatke o vrstah dopustnih dejavnosti in gradenj na omenjenem zemljišču. V odgovoru občine je navedeno, da so kmetijska zemljišča namenjena kmetijski pridelavi ter je naštel, kaj je dopustno delati na njih.

4. Tožeča stranka se je v izjavi pred izdajo odločbe opredelila do ugotovljenih dejstev in okoliščin ter se pri tem sklicevala na pojasnilo Direktorata za kmetijstvo z dne 4. 1. 2019. Iz tega pojasnila izhaja, da odlaganje hlodovine na kmetijskem zemljišču v osnovi ni dopustno, bi pa bilo dopustno izvajanje tovrstne dejavnosti, če se ne povzroča degradacije kmetijskega zemljišča in ni onemogočena rastlinska pridelava v času vegetacijske dobe. Z odlaganjem hlodovine se ne povzroča degradacije kmetijskega zemljišča, saj je takoj po umiku hlodovine možna kmetijska pridelava, hkrati pa podjetje to izvršuje izven vegetacijske dobe. Poseg na površju kmetijskega zemljišča ne vpliva na onesnaženost s škodljivimi snovmi. Glede ugotovitve, da je del zemljišča odkopan, pa tožeča stranka pojasnjuje, da ne more odgovarjati za posege, ki so se izvajali več desetletij pred tem.

5. Prvostopenjski organ se pri svoji odločitvi sklicuje na prvi odstavek 4. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), ki določa, da je treba kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin. Skladiščenje in odlaganje hlodovine pa je v nasprotju z navedenim določilom. S tem je bilo zemljišče degradirano in onemogočena je bila rast rastlin. Skladiščenje hlodovine predstavlja tudi nenamensko uporabo zemljišča, saj se v tistem delu ne uporablja za kmetijsko pridelavo.

6. Tožeča stranka se zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil.

7. Tožeča stranka se v tožbi ponovno sklicuje na pojasnilo Direktorata za kmetijstvo z dne 4. 1. 2019, iz katerega izhaja, da bi bilo odlaganje hlodovine in drv mogoče izvajati, če ne povzroča degradacije kmetijskega zemljišča in ne onemogoča rastlinske pridelave v času vegetacijske dobe. Hlodovino je odlagala v zimskem času, torej v času, ko ni vegetacijska doba, ampak kmetijsko zemljišče počiva. Prav tako je odlagala hlodovino, ki je posledica sanitarne sečnje po elementarni nesreči. Iz dopisa Mestne občine Ljubljana z dne 20. 2. 2019 izhaja, da če gre za odvračanje nevarnosti in povzročitve nadaljnje škode ob neposredni ogroženosti ali nastanku naravnih in drugih nesreč, ni potrebna usklajenost s prostorskimi akti. Poleg tega je tožeča stranka vložila pobudo za spremembo namenske rabe navedene nepremičnine. V naravi predstavlja nepremičnina degradirano površino, na kateri se zarašča grmičevje, na posameznih delih pa manjše drevje. Hlodovina je bila odložena iz razloga, ker zemljišče zaradi dejanske onesnaženosti ni primerno za kmetijsko obdelavo. V preteklosti je bila nepremičnina prav tako prepuščena zaraščanju z drevjem in grmičevjem. Prvostopenjski organ ni vzel nobenega vzorca ali kako drugače preveril stanje zemljišča. Nestrokovno je sklepal, da tožeča stranka z odlaganjem hlodovine in krajnikov degradira in nepravilno ravna z rodovitno zemljo, slednje bi bilo mogoče ugotoviti le s postavitvijo izvedenca kmetijske stroke, kar tožeča stranka predlaga v tožbi. Nepremičnina ni najboljše kmetijsko zemljišče. Del zemljišča je onesnažen, kar potrjuje tudi izjava lastnika sosednjih zemljišč. Že pred sprejemom prostorskih aktov sporna nepremičnina ni bila primerna za kmetijsko pridelavo. Glede izkopane zemljine pa tožeča stranka pojasnjuje, da je bil sistem poljskih poti vzpostavljen, še preden je postala lastnica kmetijskega zemljišča. Sicer pa uporabnik kmetijskega zemljišča ni dolžan uporabljati kmetijskega zemljišča, če za to nima interesa. Poleg tega je prvostopenjski organ z odločbo nedopustno omejeval in posegal v gospodarsko funkcijo lastnine. Ukrep prvostopenjskega organa pomeni nesorazmeren poseg v ustavno zagotovljeno gospodarsko funkcijo lastnine. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in postopek ustavi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da v skladu s 4. členom ZKZ ni prepovedano le preprečevanje onesnaževanja ali drugačna degradacija kmetijskih zemljišč, ampak je s tem predpisana tudi uporaba kmetijskih zemljišč v skladu z njihovim namenom. Zaradi tega je tudi neutemeljena tožbena navedba, da dejansko stanje ni bilo popolno ugotovljeno, ker inšpektor ni ugotavljal degradacije kmetijskega zemljišča. Ugotovitveni postopek, ki ga je inšpektor izvedel, je bil izveden pravilno. Tudi če ne gre za najboljše kmetijsko zemljišče, pa je predmetna parcela še vedno kmetijsko zemljišče, ki ga je treba uporabljati v skladu z njegovim namenom, torej za kmetijsko proizvodnjo. Obveznost uporabe parcele za kmetijsko dejavnost izhaja iz prvega odstavka 4. člena ZKZ in ne iz registrirane dejavnosti tožeče stranke, torej je zmotno mnenje, da ga ni dolžna uporabljati v skladu z njegovim namenom, ker se sama kot gospodarska družba ne ukvarja s kmetijsko dejavnostjo. Drži sicer, da tožeča stranka ni odgovorna za onesnaženost parcele v preteklosti, vendar pa to ne pomeni, da ni sedaj dolžna ravnati s predmetno parcelo, ki je kmetijsko zemljišče, v skladu z določbami ZKZ. Tožeča stranka tudi ni izkazala, da je bila sečnja posledica naravne ali druge nesreče in ni izkazala, da je šlo za odvračanje nevarnosti, torej neposredne grožnje za nastanek škode ali za odvračanje povzročitve nadaljnje škode. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

9. Sodišče je v navedeni zadevi dne 29. 3. 2024 opravilo glavno obravnavo, na katerem je tožeča stranka navajala in dokazovala, da je lastnik izboljšal kvaliteto zemljišča, da je hranila lesna debla iz sanitarne sečnje in da je bila predmetna nepremičnina degradirana že pred prevzemom lastništva. Sodišče je na glavni obravnavi vpogledalo v listine upravnega in sodnega spisa, zavrnilo pa je izvedbo dokazov s postavitvijo izvedenca ustrezne stroke, z zaslišanjem tožnika, priče A. A. ter z ogledom na kraju samem. Razloge za zavrnitev teh dokaznih predlogov bo sodišče pojasnilo v nadaljevanju obrazložitve te sodbe.

11. Izpodbijana odločba temelji na določilih 4. in 107. člena ZKZ. V prvem odstavku 4. člena ZKZ je določeno, da je treba kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin. V 1. alineji B točke 107. člena ZKZ pa je določeno, da je pristojnost kmetijskega inšpektorja prepovedati uporabo kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če to po zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi zakona, ni dovoljeno, in odrediti vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku.

12. Sodišče ugotavlja, da med strankama ni sporno, da je zemljišče, na katerem je bila odložena hlodovina in krajniki, opredeljeno kot kmetijsko zemljišče, in prav tako ni sporno, da je bil navedeni material odložen na delu tega zemljišča. Že zgolj na podlagi teh dejstev je bil prvostopenjski organ upravičen izdati izpodbijano odločbo. S tem, ko je bila na delu zemljišča odložena hlodovina in krajniki, namreč kmetijsko zemljišče v tem delu ni bilo uporabljeno v skladu z njegovim namenom, torej z namenom kmetijske dejavnosti, ampak z namenom gospodarske dejavnosti, ki jo opravlja tožeča stranka. Sodišče glede razlogov za odločitev prvostopenjskega organa v celoti sledi razlogom v izpodbijani prvostopenjski odločbi in se na te razloge sklicuje v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče zgolj poudarja, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da je skladiščenje in odlaganje hlodovine v nasprotju z določilom 4. člena ZKZ in da je s tem onemogočena rast rastlin ter da predstavlja skladiščenje hlodovine nenamensko uporabo zemljišča, ker se v tistem delu ne uporablja za kmetijsko pridelavo. Za izdajo inšpekcijske odločbe zadostuje že zgolj dejstvo, da se del kmetijskega zemljišča uporablja za drug namen, tudi v primeru, če ne bi šlo za onesnaževanje ali degradacijo zemljišča. 4. člen ZKZ je treba razlagati tako, da je dovoljeno kmetijska zemljišča uporabljati izključno za kmetijsko rabo in ne za kakšno drugo rabo. ZKZ predpisuje uporabo kmetijskih zemljišč v skladu z njihovim namenom in obenem prepoveduje njihovo onesnaževanje, degradacijo ali drugačno zaviranje rasti rastlin. Inšpekcijski ukrep se zato izreče lahko tudi že zgolj zaradi nenamenske rabe, tudi če ne bi šlo za onesnaževanje, degradacijo ali drugo zaviranje rasti rastlin. Nenamenska uporaba zemljišča je lahko že sama po sebi razlog za izdajo odločbe, kot je v obravnavani zadevi. Namenska uporaba kmetijskih zemljišč obsega zgolj in samo njihovo kmetijsko obdelavo. Podobna stališča je upravno sodišče zavzelo tudi že v drugih primerljivih zadevah (npr. sodbe Upravnega sodišča RS I U 1036/2021 z dne 19. 12. 2023, I U 1214/2021 z dne 5. 1. 2024, I U 73/2021 z dne 24. 3. 2023).

13. Tožeča stranka se v tožbi med drugim sklicuje na pojasnilo Direktorata za kmetijstvo z dne 4. 1. 2019, iz katerega izhaja, da bi bilo možno odlaganje hlodovine in drv izvajati, če to ne povzroča degradacije kmetijskega zemljišča in ne onemogoča rastlinske pridelave v času vegetacijske dobe. Inšpektor je pri odločanju v upravnem postopku samostojen in ni vezan na mnenja organizacijskih enot ministrstva. Ne glede na navedeno pa je že zgolj dejstvo, da je bila hlodovina odložena na kmetijskem zemljišču, zadosten razlog za izdajo izpodbijane odločbe, saj je bilo s tem kmetijsko zemljišče uporabljeno v drug namen in ne za kmetijske namene. Odlaganje hlodovine predstavlja nenamensko rabo kmetijskega zemljišča. Dejstvo, da je na delu zemljišča odložena hlodovina, pomeni, da na tistem delu rastline ne morejo rasti in je s tem onemogočena rast rastlin. Res je, da je bil inšpekcijski ogled opravljen in odločba izdana v zimskem času, vendar pa je iz priloženih fotografij v upravnem spisu razvidno, da tisti del zemljišča tedaj ni bil prekrit s snegom. Poleg tega je v izreku odločbe navedeno, da je treba material odstraniti do 23. 4. 2021, to pa je datum, ko bi bila v vsakem primeru onemogočena rast rastlin, če hlodovina do takrat ne bi bila odstranjena.

14. Tožeča stranka v tožbi navaja, da je odlagala hlodovino, ki je bila posledica sanitarne sečnje po elementarni nesreči in se s tem v zvezi sklicuje na dopis Mestne občine Ljubljana z dne 20. 2. 2019, iz katerega izhaja, da je v tem primeru to dopustno. Pri tej navedbi gre za nedovoljeno tožbeno novoto, saj tožeča stranka tega ni uveljavljala v upravnem postopku na prvi in drugi stopnji. V tožbi in na glavni obravnavi pa niso bili pojasnjeni razlogi, zaradi katerih tega ni navajala že pred tem. V skladu z 52. členom ZUS-1 pa se lahko nova dejstva in novi dokazi upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji izdaje upravnega akta in jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta.

15. V zvezi z navedbo tožeče stranke, da je predlagala spremembo namenske rabe nepremičnine, sodišče pojasnjuje, da je pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe bistveno to, kakšen je bil status zemljišča v času, ko je bila odločba izdana, zato tudi ta navedba ne more vplivati na pravilnost odločitve prvostopenjskega organa.

16. Neutemeljeno je tudi sklicevanje tožeče stranke, da je bila nepremičnina v preteklosti prav tako prepuščena zaraščanju z drevjem in grmičevjem, ki ga je domnevni storilec odstranil, ni pa odstranil odpadkov. Ne glede na to, kdo je odgovoren za nepravilno uporabo nepremičnine v preteklosti, je bila tožeča stranka dolžna uporabljati zemljišče v skladu z njegovim namenom, torej z namenom kmetijske pridelave.

17. Ker gre pri presoji, ali pomeni odlaganje hlodovine in krajnikov na kmetijskem zemljišču uporabo zemljišča v nasprotju z njegovim namenom, za izključno pravno vprašanje, je bila nepotrebna izvedba v tožbi predlaganih dokazov z zaslišanjem tožnika, priče, postavitvijo izvedenca in ogledom na kraju samem, zaradi česar je sodišče izvedbo vseh teh dokazov zavrnilo, saj izvedba nobenega od teh dokazov ne more vplivati na med strankama nesporno dejstvo, da so bili hlodovina in krajniki odloženi na kmetijskem zemljišču, ki je bilo tisto relevantno dejstvo, zaradi katerega je bila izdana izpodbijana odločba. Tako je nepotreben dokaz s postavitvijo izvedenca kmetijske stroke, ki naj bi pojasnil, ali je tožeča stranka z odlaganjem hlodovine in krajnikov degradirala in nepravilno ravnala z rodovitno zemljo, saj je bil zadosten razlog za izdajo izpodbijane odločbe že zgolj to, da so bili na kmetijskem zemljišču odloženi hlodovina in krajniki in se tisti del zemljišča ni mogel uporabljati v skladu z njegovim namenom. Tudi če zemljišče ni najboljše, ga je še vedno treba uporabljati v skladu z njegovim namenom. Sodišče je že pojasnilo, da ni pomembno, kaj se je z zemljiščem dogajalo v preteklosti, temveč je pomembno, kaj se je dogajalo v času inšpekcijskega ogleda in izdaje izpodbijane odločbe. Iz navedenega razloga je kot nepotreben bil zavrnjen tudi dokaz z zaslišanjem lastnika sosednjih zemljišč, ki naj bi več povedal o tem, kot tudi z zaslišanjem tožnika.

18. Neutemeljena je tudi tožbena navedba, da uporabnik kmetijskega zemljišča ni dolžan uporabljati kmetijskega zemljišča, če za to nima interesa. Tudi če se tožeča stranka ne ukvarja s kmetijsko dejavnostjo, mora glede na to, da je lastnik zemljišča, uporabljati zemljišče v skladu z njegovim namenom.

19. Prav tako je neutemeljena tožbena navedba, da je prvostopenjski organ nesorazmerno posegel v lastninsko pravico tožeče stranke. Lastnino je treba uporabljati v skladu z njenim namenom in zahteva po tem še ne pomeni nedovoljenega posega v lastninsko pravico. Lastninska pravica posameznika in pravnih oseb ni neomejena in je poseg vanjo dopusten v skladu z načelom sorazmernosti.

20. Glede na navedeno je prvostopenjska odločba pravilna in zakonita, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, zato je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

21. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru zavrnitve tožbe trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 4, 4/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.