UPRS Sodba in sklep I U 365/2022-38
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-09-26

legalizacija objekta - stranski udeleženec - zavrženje zahteve stranke - neobrazložena odločba

Stranski udeleženec tudi v postopkih, v katerih se odloča o dovolitvi gradnje objekta, varuje le svoje pravice in pravne koristi, ne more pa uspešno uveljavljati dejanskega interesa ali varovati javne koristi.

Glede dopustnosti umeščanja in dvigovanja terena se prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi zgolj na splošno sklicuje na pridobljeno mnenje občine, da je nameravana gradnja skladna z veljavnim prostorskim aktom. To pa ni ustrezen odgovor na tožnikove ugovore. Skladnost predvidene gradnje z občinskimi prostorskimi akti je na podlagi 1. točke prvega odstavka 43. člena GZ namreč dolžan opraviti upravni organ, ki odloča o izdaji gradbenega dovoljenja.

I. Tožba zoper sklep Upravne enote Sevnica št. 351-440/2020/33 z dne 5. 5. 2021 se zavrže.

II. Tožbi zoper odločbo Upravne enote Sevnica št. 351-440/2020/33 z dne 5. 5. 2021 se ugodi, izpodbijana odločba se odpravi in se zadeva v tem delu vrne istemu organu v ponoven postopek.

III. Zahtevek stranke z interesom A. A. za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ investitorki A. A. (ki je v tem upravnem sporu stranka z interesom) dovolil gradnjo nezahtevnega objekta armiranobetonske enoetažne kleti tlorisne dimenzije s tam navedenimi dimenzijami in pogoji ter gradnjo opornih zidov višine do 2 m na nepremičninah s parc. št. 133/4 in 136/4, k. o. ... Z izpodbijanim sklepom je zavrgel zahtevo stranke z interesom v delu, ki se nanaša na legalizacijo enostavnega objekta - AB podpornega zidu, izvedenega v dolžini 24,50 m in višine 1 m, zgrajenega na istih nepremičninah.

2. V obrazložitvi navaja, da so izpolnjeni pogoji iz 43. člena Gradbenega zakona za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta podpornih zidov in kleti. Zahtevo za izdajo dovoljenja za gradnjo objekta podpornega zidu v dolžini 24,50 m in višine 1 m pa je zavrgel, ker ne gre za upravno stvar.

3. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi med drugim navaja, da so tožnikove navedbe o meteornih vodah na njegovem zemljišču, ki so posledica višanja zemljišča in gradnje opornih zidov, pavšalne in neizkazane. Enako naj bi veljalo za tožnikove trditve o zmanjšani vrednosti nepremičnine in oviranju razgleda, ki naj bi bila posledica gradnje. Opozarja še, da je presoja skladnosti gradnje z gradbenim dovoljenjem v pristojnosti inšpekcije.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4. Tožnik se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej navaja, da je bilo gradbeno dovoljenje izdano kljub temu, da je bila 5. 10. 2020 izdana inšpekcijska odločba o nelegalni gradnji. V zvezi s tem in drugimi okoliščinami sumi na morebitno korupcijsko povezavo. Trdi, da je zaradi dviga terena za 2,5 do 3 m ob nalivih v juliju in avgustu 2020 "dobil vodo" v stanovanjski objekt in da so morali intervenirati gasilci. Pri trditvah, da mu zaradi gradnje zidov in dviga terena nastaja škoda je vztrajal tudi v vlogi, ki jo je vložil v nadaljevanju.

5. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis zadeve.

6. Stranka z interesom investitorka A. A. tožbi nasprotuje in sodišču predlaga, naj jo zavrne, tožniku pa naloži plačilo stroškov postopka. Med drugim kot neizkazane prereka tožnikove trditve, da se je po gradbenem posegu teren dvignil za 2,5 do 3 m in da je zato prišlo do izliva vode in nanosa zemljine na njegovo zemljišče. Navaja, da je bila njena parcela višja že pred postavitvijo opornega zidu in da ne meji na tožnikovo stavbo. Meni, da oporni zid ne more povečevati ali poslabšati vpliva zalednih voda. Prereka tudi trditve o korupciji.

7. Tožba zoper sklep Upravne enote Sevnica št. 351-440/2020/33 z dne 5. 5. 2021 ni dovoljena.

8. V okviru predhodnega preizkusa tožbe sodišče preizkusi, ali so izpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe v upravnem sporu. Skladno z drugim odstavkom 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) mora sodišče na procesne predpostavke iz prvega odstavka istega člena paziti po uradni dolžnosti.

9. Po 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče tožbo s sklepom zavrže, če upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist

10. Z navedenim sklepom je prvostopenjski organ zavrgel zahtevo stranke z interesom v delu, ki se nanaša na legalizacijo enostavnega objekta - AB podpornega zidu, izvedenega v dolžini 24,50 m in višine 1 m, zgrajenega na istih nepremičninah.

11. Sklep o zavrženju zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja v navedenem obsegu je procesna odločitev upravnega organa. Prvostopenjski organ je zahtevo stranke z interesom v navedenem delu zavrgel na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ker je presodil, da niso izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo vloge.

12. Upravni organ torej zahteve stranke z interesom ni vsebinsko obravnaval, temveč je o njej sprejel procesno odločitev, to je, da ni pogojev za začetek postopka.

Sklep o zavrženju zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja v navedenem delu zato ne pomeni materialno pravnomočne odločitve, to je odločitve o javnopravnem razmerju, ki bi vezala stranko in organ. Drugače povedano to pomeni, da upravni organ z izpodbijanim sklepom, ni dovolil v njem navedene gradnje. Izpodbijani sklep zato očitno ne posega v tožnikov pravni položaj, ki (kot izhaja iz njegovih navedb) gradnji nasprotuje.

13. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zoper navedeni sklep kot nedovoljeno zavrglo.

14. Tožba zoper odločbo Upravne enote Sevnica št. 351-440/2020/33 z dne 5. 5. 2021 je utemeljena.

15. Z navedeno odločbo je prvostopenjski organ stranki z interesom dovolil gradnjo nezahtevnega objekta armiranobetonske enoetažne kleti tlorisne dimenzije s tam navedenimi dimenzijami in pogoji ter gradnjo opornih zidov višine do 2 m na nepremičninah s parc. št. 133/4 in 136/4, obe k. o. ...

16. Tožnik je v postopku izdaje gradbenega dovoljenja sodeloval kot stranski udeleženec zaradi varstva svojega pravnega interesa kot lastnik zemljišča s parc. št. 140/1 k. o. ...

stranski udeleženci v upravnih postopkih niso stranke in nimajo enakega procesnega položaja kot stranke. V teh postopkih imajo po določbah ZUP sicer enake procesne pravice in dolžnosti kot stranka, vendar pa jih lahko izvajajo le v obsegu, s katerim se zagotavlja varstvo njihovih pravnih koristi, torej omejeno. Pravna korist je v ZUP opredeljena kot neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Pri pravnem interesu oziroma pravni koristi stranskega udeleženca ne gre za splošno (javno) korist, temveč za osebno korist, ki je neposredna in pravna. Določena pravna norma lahko sočasno varuje več interesov, tako javni interes kot tudi več različnih zasebnih interesov. Pravni interes posameznika, ki ga lahko varuje v upravnem postopku kot stranski udeleženec, je zato mogoče utemeljiti tudi v okviru določene splošne pravne norme, ki zapoveduje določeno ravnanje oblastvenega organa (npr. skrb za okolje, zdravje itd.), kadar je ta pravna norma spoznavno namenjena tudi varstvu zasebnega interesa in če je v okviru te pravne norme mogoče ugotoviti upravičenje posameznika, da se njegovi zasebni interesi pri odločanju nosilcev oblasti ustrezno upoštevajo (gl. odločbo Ustavnega sodišča RS Up-741/12 z dne 2. 7. 2015).

18. Navedeno pomeni, da stranski udeleženec tudi v postopkih, v katerih se odloča o dovolitvi gradnje objekta, varuje le svoje pravice in pravne koristi, ne more pa uspešno uveljavljati dejanskega interesa ali varovati javne koristi.

19. Tožnik je lastnik nepremičnine parc. št. 140/1 k. o. ..., ki neposredno meji na parcelo gradnje št. 136/4 k. o. ..., na katero se nanaša izpodbijano gradbeno dovoljenje. V tožbi vztraja (kot je trdil že v v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe in v pritožbi), da zaradi dviga terena nastaja škoda na njegovi nepremičnini, na kateri ima stanovanjski objekt, in sicer v obliki izliva meteorne vode po nalivih. Po presoji sodišča je s tem izkazal pravni interes v zvezi z vprašanjem, ali je z izpodbijanim gradbenim dovoljenjem odločeno o dvigu terena in če je, ali je dvig terena v skladu veljavnimi predpisi, zlasti z veljavnim občinskim prostorskim aktom. Kajti, če je z izpodbijano odločbo dovoljen dvig terena, ki ni v skladu s predpisi, tožnik ni dolžan trpeti nobenih posledic, ki iz njega izvirajo.

20. Sodišče v zvezi z navedenim pojasnjuje, da se presoja pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja opravi na podlagi predložene projektne dokumentacije. To zlasti izhaja iz določb 35., 43. in 45. člena GZ. Enako velja v primeru, ko objekt v naravi dejansko že stoji, saj GZ ne daje podlage za odločanje mimo predložene projektne dokumentacije. S to dokumentacijo je namreč opredeljena vsebina upravnopravnega upravičenja, ki ga želi pridobiti stranka, torej njen zahtevek. Po drugem odstavku 45. člena GZ pa sta zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja in dokumentacija za pridobitev gradbenega dovoljenja tudi sestavni del gradbenega dovoljenja. Predmet odločanja v postopku izdaje gradbenega dovoljenja je torej izključno gradnja, kot je predstavljena v zahtevi in predloženi projektni dokumentaciji, saj bi odločanje mimo te dokumentacije pomenilo nedovoljeno odločanje mimo zahtevka stranke (128. člen ZUP).

Skladnost obstoječega objekta z izdanim gradbenim dovoljenjem pa je (kot izhaja iz določb 82. in 83. člena GZ) stvar inšpekcijskega nadzora.

21. Glede na navedeno zato ni relevantno, ali je bil teren v naravi dejansko dvignjen v višini, kot jo zatrjuje tožnik. Prav tako ni pomembno, ali so tožnikove navedbe o dejanskem zvišanju terena izkazane oziroma so pavšalne, kot navaja drugostopenjski organ. Bistveno je namreč, o kakšnem dvigu terena je bilo sploh odločeno z izpodbijanim dovoljenjem (oziroma kaj je z gradbenim dovoljenjem sploh dovoljeno) in ali je tak dvig terena, ki je dovoljen z gradbenim dovoljenjem, v skladu s predpisi. Eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja je namreč tudi to, da je v projektni dokumentaciji predvidena gradnja skladna z določbami prostorskega izvedbenega akta v delu, ki se nanaša na graditev objektov, in z določbami predpisov o urejanju prostora (1. točka prvega odstavka 43. člena GZ).

22. Iz dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja za nezahtevne objekte (DNZO) v tem primeru izhaja, da se obravnavano gradbeno dovoljenje nanaša tudi na dvig terena. To izhaja iz risbe št. 1, in sicer iz obeh prerezov A-A in B-B, na katerih je označeno tudi nasutje nad terenom, ki je z ustreznim črtkanjem (šrafuro) opredeljeno v legendi te risbe.

23. Glede dopustnosti umeščanja in dvigovanja terena se prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi zgolj na splošno sklicuje na pridobljeno mnenje občine, da je nameravana gradnja skladna z veljavnim prostorskim aktom (gl. 7. in 9. stran izpodbijanega akta). To pa ni ustrezen odgovor na tožnikove ugovore. Skladnost predvidene gradnje z občinskimi prostorskimi akti je na podlagi 1. točke prvega odstavka 43. člena GZ namreč dolžan opraviti upravni organ, ki odloča o izdaji gradbenega dovoljenja.

24. Navedeni presoji, ki jo mora v obrazložitvi odločbe ustrezno pojasniti, se upravni organ ne more izogniti s sklicevanjem na mnenje občine. Pravna narava in vloga mnenj pri odločanju o izdaji gradbenega dovoljenja izhaja iz 3. točke prvega odstavka 43. člena GZ. Po tej določbi organ izda gradbeno dovoljenje, če je nameravana gradnja skladna s predpisi, ki so podlaga za izdajo mnenj. To pomeni, da za odločitev o izdaji gradbenega dovoljenja ne zadošča mnenje samo po sebi, temveč je tudi presoja skladnosti nameravane gradnje s predpisi, ki so podlaga za izdajo mnenj, v pristojnosti organa, ki odloča o izdaji gradbenega dovoljenja. Ta organ mora zato v svoji odločbi navesti razloge o tem, tako da ne zadošča, če se v obrazložitvi svoje odločbe zgolj sklicuje na mnenje ali ga povzame, ne da bi se do njega in do s tem povezanih ugovorov strank vsebinsko opredelil.

25. Ker se prvostopenjski organ zgolj sklicuje na mnenje občine, ne da bi sam opravil preizkus skladnosti predvidene gradnje z veljavnim občinskim prostorskim aktom, je zmotno uporabil določbo 1. točke prvega odstavka 43. člena GZ. Ker se v posledici tega ni opredelil do tega, kakšen dvig terena je bil dovoljen z izpodbijanim aktom in ali je tak dvig terena skladen z veljavnim prostorskim aktom, tudi ni odgovoril na tožnikove ugovore, ki se nanašajo na dvig terena. S tem je kršil tožnikovo pravico do izjave iz 3. točke drugega ostavka 237. člena ZUP, ki jo smiselno uveljavlja z vztrajnim ponavljanjem ugovora, na katerega očitno ni dobil odgovora ne v izpodbijani odločbi ne v odločbi drugostopenjskega organa. V posledici opisane pomanjkljivosti obrazložitve se izpodbijane odločbe tudi ne da preizkusiti, kar pomeni kršitev iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

26. Po povedanem je tožba utemeljena. Sodišče ji je zato na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo in izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa odpravilo ter na podlagi četrtega odstavka istega člena ZUS-1 zadevo istemu organu vrnilo v ponovni postopek. V ponovljenem postopku je skladno s petim odstavkom istega člena ZUS-1 upravni organ vezan na mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

27. V tem upravnem sporu so se vse stranke pisno odpovedale glavni obravnavi. Sodišče je zato odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov strank, brez glavne obravnave.

28. Stranka z interesom v upravnem sporu v bistvenem delu (to je v delu, v katerem je upravni organ vsebinsko odločil o njeni pravici) ni uspela. Njen stroškovni zahtevek je sodišče zato zavrnilo na podlagi pravila o uspehu iz 154. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Prim. E. Kerševan v P. Kovač in E. Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, 2020, str. 26.

Npr. odločba U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 43, 43/1, 43/1-1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.