UPRS Sodba I U 1715/2021-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-01-18

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

rekonstrukcija objekta - izrek odločbe - nejasen izrek odločbe - bistvena kršitev določb postopka

Izrek izpodbijane odločbe ni dovolj jasen in določen, da bi ga bilo mogoče šteti za zakonitega. Besedilo 2. točke izreka izpodbijane odločbe je nejasno in nedoločno, ker vsebuje zgolj splošno navedbo, da je tožnik dolžan odstraniti "vse na novo rekonstruirane dele obstoječega poslovno stanovanjskega objekta", ne da bi bili ti na novo rekonstruirani deli tudi določno poimenovani. Te pomanjkljivosti ne more odpraviti obširen opis sedanjega stanja objekta, vsebovan v nadaljevanju te točke, saj je pri obveznosti zavezanca, da odstrani novo rekonstruirane dele objekta, relevantno, kateri deli so rekonstruirani in ne kakšno je obstoječe stanje.

I. Tožbi se ugodi, odločba št. 06122-1688/2020-7 z dne 3. 12. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 15,00 EUR, v 15-ih dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku naložil, da mora takoj po vročitvi odločbe ustaviti rekonstrukcijo obstoječega stanovanjsko-poslovnega objekta na zemljišču parc. št. 33/4 k. o. ..., na naslovu ... (1. točka izreka). Nadalje mu je naložil, da mora na svoje stroške do 30. 11. 2021 odstraniti vse na novo rekonstruirane dele poslovno-stanovanjskega objekta na tej parceli, vse skupaj sedaj tvori večstanovanjski objekt etažnosti P + 1M + 2M, na novo je pridobljena celotna druga mansarda, streha je simetrična dvokapnica v naklonu 38-, kritina je opečnato cementna v rdeči barvi, v območju druge mansarde sta na obeh straneh strešine izvedeni dve mizasti frčadi večjih dimenzij, in sicer na strani ob regionalki je frčada v skupni dolžini 8,00 m, na drugi strani pa v skupni dolžini 10,00 m, kritina v območju frčad je pločevina v minimalnem naklonu in vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka), sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravila po drugih osebah na stroške zavezancev ali s prisilitvijo (3. točka izreka). Za nedovoljene objekte so bile izrečene prepovedi (4. točka izreka). Odločil je še, da se ta nelegalna konstrukcija obstoječega poslopja s prizidavo ter spremembo v enostanovanjski objekt po vročitvi odločbe označi s tablo (5. točka izreka), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka izreka) in da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (7. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je gradbena inšpektorica na kraju samem ugotovila, da je tožnik na zemljišču parc. št. 33/4 k. o. ... izvedel rekonstrukcijo obstoječega poslovno-stanovanjskega objekta, tako da vse skupaj sedaj po novem tvori večstanovanjski objekt etažnosti P + 1M + 2M, pri čemer je bila na novo pridobljena celotna druga mansarda. Tekom postopka je pridobila podatke iz uradne evidence zemljiške knjige, po katerih je tožnik lastnik zemljišča parc. št. 33/4, k. o. ... Organ je na podlagi ugotovitev iz inšpekcijskega postopka zaključil, da se na zemljišču parc. št. 33/4 k. o. ... izvaja rekonstrukcija obstoječega poslovno-stanovanjskega objekta, za katero je treba pred gradnjo na podlagi prvega odstavka 4. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) pridobiti pravnomočno gradbeno dovoljenje in da tožnik pravnomočnega gradbenega dovoljenja nima. Ker gradnja predstavlja nelegalen objekt po določbah GZ, mu je na podlagi prvega odstavka 82. člena GZ izrekel inšpekcijske ukrepe.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Strinja se s tožnikovo navedbo glede neobrazloženosti odločitve, ki se tiče 2. točke izreka, s katero je določen rok za odstranitev nelegalne gradnje, vendar pomanjkljivost ni taka, da bi bila odločitev zaradi tega nezakonita. Meni, da je skoraj 11-mesečni rok za odstranitev nelegalnih posegov dovolj dolg, da tožnik prostovoljno izvrši naložen inšpekciji ukrep, pri čemer tožnik niti ne navaja objektivnih okoliščin, ki bi nakazovale drugače. Kot neutemeljene zavrača tožnikove trditve glede kršitve 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj je prvostopenjski organ tožnika seznanil z relevantnimi dejstvi s tem, ko mu je vročil v izjasnitev zapisnik o inšpekcijskem pregledu. Kot neutemeljene zavrača tudi tožnikove navedbe, da je podano nasprotje med izrekom in obrazložitvijo izpodbijane odločbe, zaradi česar naj odločba ne bi bila izvršljiva. V izreku ni treba navajati ugotovljenih nepravilnosti, temveč je vsebina izreka določitev inšpekcijskega ukrepa, razlogi zanj pa se navedejo v obrazložitvi.

4. Tožnik se z odločitvijo ne strinja. V tožbi zatrjuje, da je izpodbijana odločba nejasna oz. nerazumljiva, saj da iz 2. točke izreka ni mogoče razbrati, kaj mu je z njo sploh naloženo. Tako ni jasno, katere na novo rekonstruirane dele obstoječega poslovno-stanovanjskega objekta mora odstraniti, saj je zgolj ugotovljeno, kaj po novem tvori objekt. Obrazložitev je vsebinsko prazna, saj ni ugotovljeno, kaj predstavlja obstoječi objekt ter katera rekonstrukcijska dela naj bi tožnik nelegalno izvedel in bi jih zato moral odstraniti. Ker izrek izpodbijane odločbe ni jasen in nedvoumen, izpodbijana odločba ne more predstavljati izvršilnega naslova. Neizvršljiva je tudi 1. točka izreka, ki mu odreja ustavitev del, kajti z deli je tožnik zaključil že pred izdajo odločbe. Uveljavlja tudi, da so si 1., 2. in 5. točka izreka v nasprotju, saj je objekt enkrat označen kot "stanovanjsko poslovni objekt", drugič kot "poslovno stanovanjski objekt" in tretjič kot "enostanovanjski objekt". Prav tako naj bi bilo nejasno, ali se prepovedi, izrečene v 4. točki izreka, nanašajo na celoten objekt ali njegov del, pri čemer se ne smejo nanašati na celoten objekt.

5. Ugovarja še, da izvedena dela niso rekonstrukcija. Pojasnjuje, da je objekt kupil leta 2019, ko je bil poslovno-stanovanjski objekt v povsem enakih gabaritih kot sedaj. Ker je bil v slabem stanju, je na njem izvedel samo vzdrževalna dela, in sicer je zaradi dotrajanosti zamenjal strešno kritino, naredil zračni kanal, izvedel notranja obrtniška dela in novo fasado. Ne drži, da je z izvedenimi deli na novo pridobil drugo mansardo, saj je bila ta izvedena že v prvotnem objektu, vendar je služila le kot podstreha. Tožnik je opravil zgolj zaključna dela, da bi bila mansarda dokončana v bivalni prostor, zamenjal strešno kritino, izboljšal obstoječo frčado in naredil dodatno frčado. Višino objekta ter naklon in obliko strehe je ohranil. Prav tako ni postavil nove nosilne plošče ali konstrukcijskega elementa. Trdi še, da je rok za odstranitev prekratek. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo in ustavi postopek zoper njega oziroma da odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje ter da toženki naloži plačilo vseh stroškov postopka.

7. Tožnik izpodbija odločbo, ki jo je toženka izdala v postopku inšpekcijskega nadzora nad izvajanjem določb GZ, ki se nanašajo na gradnjo, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje (prvi odstavek 8. člena GZ). GZ v prvem odstavku 82. člena določa, da gradbeni inšpektor v primeru nelegalnega objekta odredi, da se gradnja takoj ustavi in da se zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku odstrani na stroške inšpekcijskega zavezanca, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni mogoča. Obenem ima inšpektor skladno s prvim odstavkom 32. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) ob ugotovitvi, da je kršen zakon, katerega izvajanje nadzoruje, pravico in dolžnost odrediti ukrepe v skladu z ZIN ali drugim zakonom, katerega izvajanje nadzoruje, za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti v roku, ki ga sam določi, ali odrediti druge ukrepe, za katere je pooblaščen.

8. Glede na tožbene navedbe je sodišče najprej preizkusilo, ali je izrek izpodbijane odločbe skladen z 213. členom ZUP.

9. V izreku se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank (prvi odstavek 213. člena ZUP), izrek pa mora biti kratek in določen; če je potrebno, se lahko razdeli tudi na več točk (šesti odstavek 213. člena ZUP). Izrek je torej najpomembnejši sestavni del upravne odločbe, ker postane izvršljiv, dokončen in pravnomočen. Poseben pomen jasnosti in določnosti izreka inšpekcijske odločbe je večkrat poudarilo tudi Vrhovno sodišče. Tako je v sodbi I Up 972/99 navedlo, da je izrek določen, če je konkretiziran in je razvidno, kakšna obveznost je zavezancu naložena z inšpekcijskim ukrepom. V sklepu I Up 171/99 pa je sprejelo stališče, da mora biti vsebina odločitve o obveznosti stranke formulirana tako, da je nedvomno izražena v dispozitivu, saj je le jasen in določen dispozitiv lahko izvršljiv. Izrek odločbe je določen, če je v njem konkretno opredeljeno ravnanje, ki je obvezujoče za zavezanca, torej, kaj natančno in v kakšnem obsegu je dolžan storiti.

Tudi iz sodne prakse naslovnega sodišča izhaja, da mora biti dispozitiv upravne odločbe kratek in določen, kar pomeni, da mora biti vsebina odločitve o pravici oziroma obveznosti stranke formulirana tako, da je neposredno in nedvomno izražena v dispozitivu. Dispozitiv odločbe ni jasen in določen, če dopušča različna tolmačenja.

10. V obravnavanem primeru tožnik utemeljeno opozarja na bistveno kršitev določb upravnega postopka, ki se nanaša na izrek inšpekcijske odločbe. Tudi po oceni sodišča izrek izpodbijane odločbe ni dovolj jasen in določen, da bi ga bilo mogoče šteti za zakonitega. Besedilo 2. točke izreka izpodbijane odločbe je nejasno in nedoločno, ker vsebuje zgolj splošno navedbo, da je tožnik dolžan odstraniti "vse na novo rekonstruirane dele obstoječega poslovno stanovanjskega objekta", ne da bi bili ti na novo rekonstruirani deli tudi določno poimenovani. Te pomanjkljivosti ne more odpraviti obširen opis sedanjega stanja objekta, vsebovan v nadaljevanju te točke, saj je pri obveznosti zavezanca, da odstrani novo rekonstruirane dele objekta, relevantno, kateri deli so rekonstruirani in ne kakšno je obstoječe stanje. Iz opisa obstoječega stanja - ki po prepričanju sodišča niti ne sodi v izrek odločbe, temveč v njeno obrazložitev - namreč samo po sebi ne izhaja, katere dele je zaradi nelegalne gradnje potrebno odstraniti. Res je sicer, da izrek v opisu sedanjega stanja vsebuje besedilo, da je na novo pridobljena celotna druga mansarda, toda kljub tej navedbi iz izreka ne izhaja, katera je sploh druga mansarda in ali je tožnik dolžan odstraniti samo drugo mansardo ali pa še kakšen drug del objekta, npr. mizasti frčadi (ali samo eno od frčad - iz odločbe ni mogoče jasno zaključiti, ali je ena od frčad obstajala že pred rekonstrukcijo). Takšno besedilo dopušča različna tolmačenja izreka, kar ne more biti dopustno, saj bi bilo v primeru izvršbe lahko dvoumno, katere dele objekta je potrebno odstraniti oziroma ali je bila odločba izvršena ali je ostala (še) neizvršena. Tolikšna splošnost izreka omogoča arbitrarno presojanje, ali je izpolnitev ukrepov v skladu z odločbo ali ne.

11. Na podlagi tega je utemeljen zaključek, da izrek izpodbijane odločbe ni dovolj prilagojen naravi in dejanskim okoliščinam konkretne zadeve, tako da bi bilo mogoče z njegovo izvršitvijo doseči zakonito stanje. Zato ga ni mogoče šteti za dovolj jasnega in določnega v smislu 213. člena ZUP in je bilo treba odločbo odpraviti že iz tega razloga.

12. Poleg tega se sodišče strinja s tožnikom, da odločba ni obrazložena tako, kot to terja 214. člen ZUP, saj ni ugotovljeno relevantno dejansko stanje.

13. Po 4. členu GZ je treba imeti za rekonstrukcijo pravnomočno gradbeno dovoljenje. Po 35. točki prvega odstavka 3. člena GZ je rekonstrukcija spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta, pri čemer se delno ali v celoti spreminjajo njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ali izvedejo druge njegove izboljšave, pri čemer se morajo ohraniti najmanj temelji ali kletni zidovi obstoječega objekta, in se gabariti objekta praviloma ne povečajo, lahko pa se zmanjšajo; povečanje gabaritov je v okviru rekonstrukcije mogoče le zaradi usklajevanja z bistvenimi zahtevami, kot jih za objekte določajo predpisi, ki urejajo graditev. Iz tega izhaja, da mora organ v okviru pravno relevantnega dejanskega stanja ugotoviti, kakšno je bilo stanje objekta pred izvedbo posegov na njem in posledično katere konkretne posege je investitor sploh izvedel ter na podlagi tega presoditi, ali so ti posegi upoštevaje zakonsko definicijo rekonstrukcijska dela, za katera je potrebno gradbeno dovoljenje, ali pa gre za dela, za katera gradbeno dovoljenje ni potrebno. Če so izvedena dela rekonstrukcija, je treba v izreku inšpekcijske odločbe opredeliti, da se odstranijo in vzpostavi stanje, kakršno je bilo pred njihovo izvedbo.

14. Prvostopenjski organ v obrazložitvi odločbe ugotavlja, da se izvaja "gradnja oz. rekonstrukcija", pri čemer v ničemer ne konkretizira, kakšna gradnja se pravzaprav izvaja. Te pomanjkljivosti ni odpravil niti drugostopenjski organ, ki je v obrazložitev zgolj prepisal del izreka prvostopenjske odločbe, za katerega je sodišče že pojasnilo, da je nedoločen. Tožnik tako utemeljeno opozarja, da organ v obrazložitvi zgolj ponavlja izrek in navaja zakonske določbe GZ, ne da bi ob tem tudi navedel relevantno dejansko stanje. Ker relevantno dejansko stanje ni ugotovljeno, pa sodišče izpodbijane odločbe (tudi, če bi bil izrek določen), ne bi moglo preizkusiti. Ker dejansko stanje ni ugotovljeno, namreč ne bi moglo preveriti, ali je prvostopenjski organ zmotno uporabil materialno pravo, tj. ali gre v konkretnem primeru za rekonstrukcijo, za katero je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, ali pa gre za vzdrževalna dela, za kar se zavzema tožnik. Kadar odločbe ni mogoče preizkusiti, gre za bistveno kršitev pravil upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

15. Ker je toženka kršila pravila postopka, je sodišče izpodbijani akt na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. Ker je bilo že iz izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je potrebno tožbi ugoditi, je sodišče v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

16. Če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov). Sodišče je zato tožniku priznalo stroške iz prvega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v višini 15,00 EUR. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožnika pa v postopku ni zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik. Sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (op. 6.1./c taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Glej sodne odločbe tega sodišča U 1353/2001 z dne 9. 4. 2003, IV U 9/2010 z dne 15. 9. 2011, I U 1568/2010 z dne 2. 2. 2011, II U 150/2011 z dne 22. 8. 2012, I U 1715/2009 z dne 12. 5. 2011 in druge.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.