UPRS Sodba I U 1315/2022-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-05-26

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - sklep o dovolitvi izvršbe - izvršba nedenarne obveznosti - legalizacija objekta

Z vložitvijo tožbe zoper sklep o dovolitvi izvršbe tožnica ne more doseči presoje pravilnosti in zakonitosti pravnomočne Odločbe, ki je podlaga za izvršbo. Takih ugovorov zato ne more podati niti v tožbi zoper izpodbijani sklep. Sodno varstvo zoper sklep o dovolitvi izvršbe je namreč omejeno na ugovore, ki merijo nanj.

Postopek legalizacije in inšpekcijski postopek potekata neodvisno drug od drugega in zakonodaja ne predvideva, da bi zgolj vložitev zahteve za legalizacijo objekta avtomatično zadržala izvršitev inšpekcijske odločbe.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z odločbo št. 06122-1310/2021-10 z dne 28. 9. 2021 (v nadaljevanju: Odločba) je Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) tožnici odredil, da mora do 15. 3. 2022 odstraniti nelegalno gradnjo stanovanjskega objekta na zemljišču s parc. št. 232, k. o. ... in vzpostaviti prejšnje stanje na lastne stroške (povzeta ugotovitev iz 1. točke izpodbijanega sklepa).

2. Dne 30. 3. 2022 je inšpektor ugotovil, da tožnica odrejenega ukrepa ni izvršila, zato je izdal sklep o dovolitvi izvršbe št. 06122-1310/2021-16 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep), s katerim je določil dodatni rok za izvršitev obveznosti do 1. 8. 2022 in zagrozil z denarno kaznijo v višini 1.000,00 EUR (2. točka izpodbijanega sklepa). Prvostopenjski organ je odredil, da je inšpekcijska zavezanka dolžna po izvršitvi ukrepa o tem obvestiti pristojnega inšpektorja (3. točka izreka izpodbijanega sklepa). Odločil je tudi, da pritožba zoper sklep ne zadrži njegove izvršitve (4. točka izpodbijanega sklepa) in da v postopku posebni stroški niso nastali (5. točka izpodbijanega sklepa). Tožnica se s tako odločitvijo ni strinjala in je zoper njo vložila pritožbo.

3. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: drugostopenjski organ) je z odločbo št. 0611-113/2022-2550-2 z dne 19. 8. 2022 delno ugodilo pritožbi tožnice, in sicer je popravilo datum izvršljivosti Odločbe iz 15. 3. 2022 na 16. 3. 2022, v preostalem delu pa pritožbo zavrnilo.

4. Opisanim odločitvam tožnica oporeka in vlaga tožbo iz 1., 2. in 3. točke 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Zatrjuje, da vzpostavitev prejšnjega stanja ni mogoča, saj je bil objekt pred obnovo v stanju ruševine, ki je ogrožala varnost. Meni, da bi poskus vzpostavitve prejšnjega stanja ogrozil objekt, varnost mimoidočih in povzročil materialno škodo. Navaja, da je bil stanovanjski objekt v času nakupa leta 2019 v zelo slabem stanju, ki se je nato še poslabšalo do te mere, da je bila adaptacija nujna z vidika zagotavljanja varnosti pred porušitvijo oziroma nastankom poškodb. Tožnica zatrjuje, da je dodaten rok za odstranitev do 1. 8. 2022 prekratek, saj gre za zahteven objekt. Poudarja, da rušitev pomeni zahtevno in težko strokovno izvedbo zato ji odstranitev predstavlja večji finančni zalogaj, ki si ga trenutno ne more privoščiti. Opozarja, da je pred UE Ljubljana podala predlog za legalizacijo objekta in meni, da je rušitev strokovno in ekonomsko neutemeljena rešitev.

5. Tožnica zatrjuje, da sta bili obe odločbi izdani z bistvenimi kršitvami določb postopka, da je bilo zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter da sta odločbi nejasni. Od sodišča zahteva, da odpravi izpodbijani odločbi in zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu in toženki v plačilo naloži njene stroške postopka.

6. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala je upravni spis v zadevi.

7. Sodišče je dne 21. 5. 2025 opravilo glavno obravnavo (narok), na katero je pristopila tožnica. Toženka na narok ni pristopila, svojega izostanka ni opravičila. Na naroku je tožnica vztrajala pri svojih dosedanjih navedbah.

8. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v upravni spis zadeve zlasti v: odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor z dne 28. 9. 2021, Zapisnik o inšpekcijskem pregledu z dne 30. 3. 2022, izpodbijani sklep z dne 30. 3. 2022, pritožbo tožnice z dne 16. 4. 2022, odločbo Ministrstva za okolje in prostor z dne 19. 8. 2022, in v listine sodnega spisa in sicer v listine, ki jih je tožbi priložila tožnica A2 do A5.

9. Sodišče je zavrnilo tožničine dokazne predloge za zaslišanje tožnice ter zaslišanje priče A. A. iz naslednjih razlogov:

a. Primarno (procesna nedopustnost): Procesno izhodišče za obravnavanje dejanskega stanja v upravnem sporu je določeno v tretjem odstavku 20. člena ZUS-1, ki določa, da stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. Natančnejši pogoji za uveljavljanje tožbenih novot so določeni v 52. členu ZUS-1, ki določa, da lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Sodišče je ugotovilo, da je tožnica izvedbo dokazov z zaslišanjem predlagala v dokazne namene šele v tožbi v upravnem sporu. Ob tem v upravnem sporu (niti na naroku za glavno obravnavo po izvedenem materialno procesnem vodstvu sodišča o tem) tožnica ni podala opravičljivih razlogov, zakaj jih (upravičeno) ni mogla predlagati oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Zato teh dokaznih predlogov sodišče skladno s tretjim odstavkom 20. člena ZUS-1 v zvezi z 52. členom ZUS-1 v upravnem sporu ne sme upoštevati in je njihovo izvedbo zavrnilo

b. Subsidiarno (pravna nerelevantnost): Ob tem sodišče še dodaja, da je bilo zaslišanje tožnice in predlagane priče - tudi če bi bila procesni pogoji iz prejšnjega odstavka izpolnjeni - predlagano v zvezi s pravno nerelevantnimi dejstvi v tem postopku. Predlagani dokazi se namreč nanašajo na okoliščine gradnje in nezmožnost vzpostavitve prejšnjega stanja ter na stanje, v katerem je bila ruševina pred adaptacijo. Te okoliščine pa se nanašajo na pravilnost inšpekcijskega ukrepa odstranitve objekta, določenega s pravnomočno Odločbo, in ne na zakonitost izpodbijanega sklepa o dovolitvi izvršbe, ki je edini predmet presoje v tem postopku. Predlagana dokazila bi bila torej nepotrebna tudi z vidika pravne relevantnosti.

10. Tožnica zavrnitvam dokaznih predlogov ni ugovarjala.

11. Za novogradnjo, rekonstrukcijo in spremembo namembnosti objekta je treba imeti pravnomočno gradbeno dovoljenje, in začetek gradnje prijaviti po pravilih Gradbenega zakona (prvi odstavek 4. člena Gradbenega zakona; v nadaljevanju: GZ).

12. Nedovoljen objekt so nelegalen objekt, neskladen objekt in nevaren objekt (17. točka prvega odstavka 3. člena GZ). Nelegalen objekt je objekt, ki se gradi ali ki je zgrajen brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja ali v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem, če ga gradbeno - tehnično ni mogoče uskladiti z gradbenim dovoljenjem. Nelegalen objekt sta tudi objekt, za katerega je bilo gradbeno dovoljenje ali dovoljenje za objekt daljšega obstoja odpravljeno ali razveljavljeno in objekt, za katerega ni predpisano gradbeno dovoljenje, če je zgrajen v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom ali drugim predpisom občine (18. točka prvega odstavka 3. člena GZ).

13. Inšpekcijski nadzor nad izvajanjem GZ, ki se nanaša na gradnjo, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje, opravljajo državni gradbeni inšpektorji ali inšpektorice (prvi odstavek 8. člena GZ). Med ostalim, ti v primeru nelegalnega objekta odredijo, da se gradnja takoj ustavi in da se zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku odstrani na stroške inšpekcijskega zavezanca, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni mogoča (prvi odstavek 82. člena GZ).

14. Ko je odrejena odstranitev zgrajenega objekta ali dela objekta, vzpostavitev prejšnjega stanja ali drugačna sanacija objekta, se v odločbi inšpekcijskega zavezanca opozori na to, da se bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (prvi odstavek 89. člena GZ). Pri izvršbi s prisilitvijo je prva izrečena denarna kazen: za pravno osebo, samostojnega podjetnika posameznika in posameznika, ki samostojno opravlja dejavnost: od 10.000 do 200.000 eurov in za fizično osebo: od 1.000 do 10.000 eurov (prvi odstavek 91. člena GZ). Vse poznejše kazni se izrekajo, dokler seštevek denarnih kazni ne doseže desetkratnika najvišjega zneska iz prejšnjega odstavka (drugi odstavek 91. člena GZ). Pri določitvi višine denarne kazni je treba upoštevati zahtevnost objekta in težo kršitve (tretji odstavek 91. člena GZ). Citirana pravila so uresničitev načela zagotavljanja in zaščite vrednot v javnem interesu pri graditvi objektov (2. člen GZ).

15. Organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izda po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca sklep o dovolitvi izvršbe. S sklepom se ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe. Zoper ta sklep je dovoljena pritožba na pristojni organ druge stopnje (prvi odstavek 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku; v nadaljevanju: ZUP). Sklep o dovolitvi izvršbe odločbe, ki je bil izdana v upravni zadevi po uradni dolžnosti, mora organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izdati brez odlašanja, ko je takšna odločba postala izvršljiva, najpozneje pa v 30 dneh od dneva, ko je postala izvršljiva, če ni s posebnimi predpisi drugače določeno. Dejstvo, da sklep ni bil izdan do tega roka, ne izključuje obveznosti njegove izdaje (drugi odstavek 290. člena ZUP). Upravna izvršba, za katero je pristojen organ, ki je odločil o zadevi na prvi stopnji, se opravi na podlagi izvršljive odločbe in sklepa o dovolitvi izvršbe (drugi odstavek 292. člena ZUP).

17. V postopku se presoja pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa.

18. V prvi vrsti je potrebno poudariti, da gre pri sklepu o dovolitvi izvršbe za procesni sklep, s katerim se dopusti prisilno uresničenje obveznosti v upravnem izvršilnem postopku. Sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ v izpodbijanem sklepu o dovolitvi izvršbe ugotovil, da je Odločba postala izvršljiva, določil način izvršbe in postavil dodaten rok za izvršitev.

- O posledicah spremembe datuma izvršljivosti Odločbe

19. Glede tožničinega očitka, da je drugostopenjski upravni organ spremenil 1. točko sklepa o dovolitvi izvršbe, na podlagi katerega so bili že izdani drugi sklepi (npr. sklep št. 06122-1310/2021-21 z dne 30. 8. 2022), sodišče pojasnjuje naslednje: sprememba, ki jo je izvedel drugostopenjski organ, se nanaša izključno na popravek datuma izvršljivosti Odločbe (iz 15. 3. 2022 na 16. 3. 2022). Predmetno predstavlja le odpravo (očitne) pomote v sklepu o dovolitvi izvršbe, kar je drugostopenjski organ v skladu z 251. členom ZUP ustrezno popravil. Ta sprememba ne vpliva na vsebinsko zakonitost sklepa o dovolitvi izvršbe, saj ne spreminja bistva obveznosti, ki je bila tožnici naložena s pravnomočno Odločbo, niti ne vpliva na način izvršbe ali dodatni rok za izpolnitev obveznosti.

20. Sklep št. 06122-1310/2021-21 z dne 30. 8. 2022, na katerega se sklicuje tožnica, ni predmet tega upravnega spora, zato sodišče njegove zakonitosti ne more presojati. Če bi tožnica menila, da popravek sklepa o dovolitvi izvršbe vpliva na zakonitost kasnejših sklepov, je imela možnost te sklepe izpodbijati s samostojnimi pravnimi sredstvi; iz upravnega spisa ni razvidno, da bi to storila.

21. Poleg tega tožnica ni konkretno pojasnila, kako naj bi sprememba datuma izvršljivosti Odločbe vplivala na njene pravice ali obveznosti v izvršilnem postopku. Ugovor tožnice je tako neutemeljen.

22. Tudi glede ostalih tožbenih navedb sodišče ugotavlja, da niso utemeljene. Sodišče sodi, da tožnica s svojimi navedbami v bistvu izpodbija pravilnost Odločbe, s katero ji je bila naložena odstranitev objekta in vzpostavitev prejšnjega stanja.

23. Kot izhaja iz upravnega spisa in je pravilno ugotovil že drugostopenjski organ, je Odločba postala pravnomočna, saj se tožnica zoper njo ni pritožila. S tem je bila tožnici pravnomočno naložena obveznost odstranitve nelegalne gradnje in vzpostavitve prejšnjega stanja. Z vložitvijo tožbe zoper sklep o dovolitvi izvršbe tožnica ne more doseči presoje pravilnosti in zakonitosti pravnomočne Odločbe, ki je podlaga za izvršbo. Takih ugovorov zato ne more podati niti v tožbi zoper izpodbijani sklep. Sodno varstvo zoper sklep o dovolitvi izvršbe je namreč omejeno na ugovore, ki merijo nanj (na primer: neskladnost izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe, ugovor že izpolnjene obveznosti, ugovori, ki se nanašajo na način izvršbe, ugovor, da je bil akt, katerega prisilna izvršba se dovoljuje, v nadaljnjem upravnem ali sodnem postopku spremenjen, odpravljen ali razveljavljen1).2

- Glede nemožnosti vzpostavitve prejšnjega stanja in težavah z izvedbo odstranitve nelegalne gradnje

24. Tožničine navedbe o nemožnosti vzpostavitve prejšnjega stanja, saj je bil objekt prej ruševina, o težavah z izvedbo odstranitve, finančni obremenitvi in legalizaciji objekta, se vse nanašajo na pravilnost inšpekcijskega ukrepa odstranitve objekta, določenega s pravnomočno Odločbo. Te navedbe bi tožnica lahko uveljavljala v pritožbi zoper Odločbo, česar pa ni storila.

25. Povedano drugače: okoliščine, ki se nanašajo na vsebino obveznosti (odstranitev objekta in vzpostavitev prejšnjega stanja), so bile pravnomočno razrešene že z Odločbo in jih v tem postopku ni mogoče več presojati. Tudi če bi obstajale objektivne okoliščine, ki bi onemogočale izvršitev obveznosti na način, določen v Odločbi, bi tožnica lahko zahtevala odlog izvršbe po tretjem odstavku 293. členu ZUP3, ne more pa teh okoliščin uveljavljati kot razlog za nezakonitost sklepa o dovolitvi izvršbe. Sodišče zato zaključuje, da so tožničine navedbe o stanju objekta pred adaptacijo in o nemožnosti vzpostavitve prejšnjega stanja pravno nerelevantne za presojo zakonitosti izpodbijanega sklepa o dovolitvi izvršbe.

26. Tožnica je v tožbi uveljavljala ugovor nastanka težko popravljive škode v primeru izvedbe rušitve, saj naj bi ta porušila statičnost hiše in predstavljala večji finančni zalogaj, ki si ga glede na trenutno finančno stanje ne more privoščiti. Sodišče tudi ta ugovor zavrača kot neutemeljen. Kot pojasnjeno je sklep o dovolitvi izvršbe procesni akt. Vprašanje nastanka škode zaradi izvedbe ukrepa, določenega v izvršilnem naslovu, je vsebinsko vprašanje, ki bi ga tožnica morala uveljavljati v postopku izdaje Odločbe. Poleg tega tožnica ni konkretizirala, kakšna natančno naj bi bila ta škoda, niti ni ponudila dokazov, ki bi jo potrjevali. Predloga za odlog izvršbe zaradi nastanka težko popravljive škode pa tožnica pri prvostopenjskem organu ni podala.

27. Glede primernosti roka za izvršitev, ki ga je gradbena inšpektorica določila na 1. 8. 2022, sodišče ugotavlja, da je rok primeren in ni prekratek, kot zatrjuje tožnica. Pri določitvi dodatnega roka je gradbena inšpektorica upoštevala okoliščine primera in dejstvo, da se objekt še ni uporabljal. Tožnica je imela prvotno z Odločbo določen rok za izvršitev do 15. 3. 2022 (približno 5,5 mesecev od izdaje Odločbe), po ugotovitvi neizvršitve pa je z izpodbijanim sklepom dobila dodatni rok do 1. 8. 2022 (dodatnih 4,5 meseca). Skupaj je tako imela tožnica 10 mesecev časa za odstranitev objekta in vzpostavitev prejšnjega stanja, kar je po presoji sodišča povsem primeren in zadosten rok.

28. Sodišče ugotavlja, da je gradbena inšpektorica pravilno izbrala tudi način izvršbe, in sicer izvršbo s prisilitvijo oziroma denarno kaznijo, kot to določa 298. člen ZUP v povezavi z 91. členom GZ. Pri tem je upoštevala, da tožnica lahko sama organizira primerno odstranitev objekta in učinkovito izvrši Odločbo. V skladu z določbo 91. člena GZ je tudi pravilno določila višino denarne kazni, ki znaša 1.000,00 EUR, kar je v okviru zakonskega razpona (za fizično osebo od 1.000 do 10.000 EUR).

29. Glede tožničinih navedb o vloženem predlogu za legalizacijo objekta pri Upravni enoti Ljubljana, sodišče pojasnjuje, da sama vložitev zahteve za legalizacijo objekta ne more zadržati izvršbe inšpekcijskega ukrepa. Sodišče v tej zvezi opozarja na ustaljeno sodno prakso, da postopek legalizacije in inšpekcijski postopek potekata neodvisno drug od drugega in zakonodaja ne predvideva, da bi zgolj vložitev zahteve za legalizacijo objekta avtomatično zadržala izvršitev inšpekcijske odločbe. GZ v 82. členu določa inšpekcijske ukrepe v primeru nelegalnega objekta, ki so obvezni in jih inšpektor mora izreči, ko ugotovi nelegalno gradnjo. Teh ukrepov ne more opustiti zaradi morebitnega postopka legalizacije. Posledično tudi organ, pristojen za izvršbo, ne more zavrniti izdaje sklepa o dovolitvi izvršbe zaradi dejstva, da je v teku postopek legalizacije.

30. Odločba je postala izvršljiva, zato je prvostopenjski organ osnovano odredil izvršbo izrečenega inšpekcijskega ukrepa (89. člen GZ, prvi in drugi odstavek 290. člena ZUP). Svojo odločitev je primerno obrazložil. Izpodbijani sklep je tako pravilen in zakonit. Sodišče je zato tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

31. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

1 Primerjaj sklepa Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 171/2021 z dne 6. 10. 2021, 11. točka in I Up 96/2021 z dne 6. 10. 2021, 10. točka ter tam naštete odločitve.

2 Primerjaj še pravilo prvega odstavka 292. člena ZUP o obsegu pritožbe zoper sklep v upravnem izvršilnem postopku.

3 Upravna izvršba se lahko izjemoma odloži tudi na predlog zavezanca ali upravičenca, če je bilo zoper izvršbo oziroma zoper izvršilni naslov vloženo pravno sredstvo, pa bi z izvršbo verjetno nastala nepopravljiva škoda. Organ o predlogu zavezanca ali upravičenca odloči v 8 dneh. (tretji odstavek 293. člena ZUP).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 290, 290/1, 290/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.