UPRS Sodba I U 1378/2022-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-08-28

spodbujanje skladnega regionalnega razvoja - spodbuda za zaposlovanje - problemsko območje - prispevki za socialno varnost - povračilo prispevkov delodajalcu - zaposlitev brezposelne osebe - vračilo prispevkov za socialno varnost - stalno prebivališče - razlaga določb zakona

Namen 27. člena ZRSS-2, ki je usmerjena k zmanjševanju regionalnih razlik, je v spodbujanju gospodarstva in zmanjševanju brezposelnosti na problemskem območju z visoko brezposelnostjo.

Delodajalec je upravičen do obravnavane spodbude za tiste delavce, ki imajo stalno prebivališče na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Zato sodišče ni sledilo tožničinemu stališču, da pogoj za povračilo plačanih prispevkov po določbi prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 izpolnjuje že s tem, da ima kot delodajalec svoj sedež na problemskem območju z visoko brezposelnostjo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ) je na podlagi Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (v nadaljevanju ZSRR-2):

- z odločbo št. 11064‑1/2022-7 z dne 3. 6. 2022 zavrnil tožničino vlogo za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost za brezposelno osebo A.A.,

- z odločbo št. 11064-51490/2021-5 z dne 8. 8. 2022 zavrnil tožničino vlogo za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost za brezposelno osebo B.B.,

- z odločbo št. 11064-3/2022-6 z dne 19. 7. 2022 zavrnil tožničino vlogo za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost za brezposelno osebo C.C.,

- z odločbo št. 11064-2/2022-7 z dne 19. 7. 2022 zavrnil tožničino vlogo za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost za brezposelno osebo Č.Č.,

- z odločbo št. 11064‑51457/2021-5 z dne 3. 2. 2022 zavrnil tožničino vlogo za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost za brezposelno osebo D.D.

2. ZRSZ je tožničine vloge za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost za zaposlitev navedenih brezposelnih oseb v problemskem območju z visoko brezposelnostjo zavrnil, ker je toženka ugotovila, da je tožnica zaposlila: (i) 14. 12. 2020 A.A., stanujočo ..., ki spada pod občino Pesnica, za katero se je veljavnost sklepa Vlade izteklo 31. 12. 2018; (ii) 29. 11. 2020 B.B., stanujočo ..., ki spada pod Občino Maribor, za katero se je veljavnost sklepa Vlade izteklo 31. 12. 2018; (iii) 10. 12. 2020 C.C., stanujočo ..., ki spada pod občino Grad, za katero se je veljavnost opredelitve območja z visoko brezposelnostjo iztekla 31. 12. 2019; (iv) Č.Č., ..., ki spada pod občino Ljubljana, ki ni opredeljena kot območje z visoko brezposelnostjo; (v) D.D., stanujoč ..., ki spada v občino Medvode, ki ni opredeljena kot območje z visoko brezposelnostjo. Po ugotovitvi, da pogoj prikrajšanega delavca z območja z visoko brezposelnostjo ni izkazan, je ZRSZ vloge zavrnila. ZRSZ je pojasnil, da je spodbuda za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo, namenjena ustvarjanju novih zaposlitvenih možnosti na teh območjih. Zaposlitev navedenih delavcev sicer prispeva h krepitvi gospodarske moči podjetja, vendar pa jih ni mogoče šteti za delavca na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, kar bi prispevalo k znižanju brezposelnosti na tem območju, kot je namen te spodbude.

3. Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju MDDSZEM) je zavrnilo tožničine pritožbe. V obrazložitvi odločb je med drugim navedeno, da je osnovni namen spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo ustvarjanje novih zaposlitvenih možnosti na teh območjih. V obravnavani zadevi je tožnica zaposlila delavce, ki živijo v občinah, ki niso opredeljena kot območje z visoko brezposelnostjo, kar je pogoj za uspešno uveljavljanje spodbude. Z njihovo zaposlitvijo se namreč ne zmanjšuje brezposelnost na problemskem območju, kar je cilj programske spodbude.

4. Zoper izpodbijane odločbe tožnica vlaga tožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijane odločbe odpravi in vrne zadevo v ponoven postopek prvostopenjskemu organu. Priglaša sodne stroške.

5. Tožnica navaja, da iz ZSRR-2 in Uredbe o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči ter načinu uveljavljanja regionalne spodbude za zaposlovanje ter davčnih olajšav za zaposlovanje in investiranje (v nadaljevanju Uredba) izhaja, da je edini pogoj, ki se nanaša na delavca, da gre za prikrajšanega delavca, kot ga opredeljuje Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (v nadaljevanju Uredba 651/2014/EU). ZSRR-2, Uredba in Uredba 651/2014/EU ne določajo, da bi delavec moral živeti in delati na problemskem območju oziroma, da bi moral biti na problemskem območju delavec prijavljen v evidenci brezposelnih oseb. V zvezi s pravnim okvirjem tožnica citira prvi in tretji odstavek 27. člena ZSRR-1, 4. točko prvega odstavka 2. člena Uredbe 651/2014/EU ter tretji odstavek 22. člena Uredbe in trdi, da so jasno razvidno pogoji, ki jih mora za pridobitev pravice izpolnjevati delodajalec ter pogoji, ki so v skladu z ZSRR-2 vezani na pri njem zaposlenega delavca, za katerega delodajalec zahteva povrnitev prispevkov. Delodajalec, ki izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 in je zaposlil delavca, ki ima v skladu z Uredbo 651/2014/EU položaj prikrajšanega delavca, na podlagi zaposlitve pa je prišlo do neto povečanja števila zaposlenih oziroma do neto povečanja števila zaposlenih ni prišlo na podlagi izjeme, je upravičen do enkratne pomoči v obliki povračila plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost. Drugih pogojev pravno relevantni predpisi ne določajo. Tožnica poudarja, da ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo (območja Pokolpja), delavci, z zaposlitvijo katerih je prišlo do neto povečanja števila zaposlenih v primerjavi s povprečjem v zadnjih dvanajstih mesecev, pa je prikrajšani delavec. Poudarja, da odločitev toženke temelji izključno na ugotovitvi delavčevega stalnega prebivališča. V zvezi z ugotovitvijo toženke, da delavec, ki živi izven problemskega območja z visoko brezposelnostjo, prispeva h krepitvi gospodarske moči podjetja s sedežem na problemskem območju, vendar ne prispeva k osnovnemu cilju spodbude za zaposlovanje iz 27. člena ZSRR-2, meni, da toženka arbitrarno uvaja nove pogoje za prejem subvencije, ki jih ZSRR-2 in Uredba ne določata. Organa v izpodbijanih odločbah nista navedla določbe predpisa, ki bi urejala pogoj, ki naj ga ne bi izpolnjevali tožnica in pri njej zaposleni delavci (tj. pogoj, da mora delavec "živeti" oziroma "prebivati" na določenem območju).

6. Tožnica se ne strinja s stališčem, da je edina možna uresničitev namena spodbude, če delodajalec zaposli delavca, ki živi na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Če bi bila ta možnost edina, bi zakonodajalec kraj prebivališča delavca izrecno določil kot pogoj za pridobitev spodbude. Kraj je kot pogoj določen za delodajalca in ne za delavca. Po tožničinem mnenju sta za odločitev v obravnavani zadevi brezpredmetni stalno prebivališče delavca in kraj prijave v evidenco brezposelnih oseb. Materialnopravno zmotna je odločitev toženke o zavrnitvi vlog, ker delavec na območju z visoko stopnjo brezposelnosti ne opravljala dela, saj 27. člen ZSSR-2 ne omogoča takšne besedne razlage. Bistveno je, da delodajalec na problemskem območju opravlja dejavnost, kar je toženka ugotovila v upravnem postopku.

7. Tožnica opozarja na neenotno sodno prakso Upravnega sodišča Republike Slovenije in v zvezi s tem povzema nekaj sodb, v katerih je sodišče sprejelo različna stališča o tem, kakšni pogoji morajo biti izpolnjeni za pridobitev spodbude. V zvezi s tem se sklicuje na ločeno mnenje v zadevi X Ips 4/2020 z dne 13. 4. 2021, kjer je večinsko stališče Vrhovnega sodišča, da mora delavec, za katerega delodajalec uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju.

9. Sodišče je na podlagi prvega odstavka 59. člena Zakon o upravnem sporu (v nadelavanju ZUS-1) odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankama ni sporno.

10. Po presoji sodišča so izpodbijane odločbe zakonite, zato se sodišče na podlagi drugega odstavka 71. člena ZUS-1 sklicuje na razloge izpodbijane odločbe.

11. ZSRR-2 ureja spodbujanje skladnega regionalnega razvoja in določa ukrepe regionalne politike. ZSRR-2 v V. poglavju ureja ukrepe endogene regionalne politike v 22. do 30. členu. Eden izmed ukrepov endogene regionalne politike je tudi spodbuda za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo.

12. Sodišče pojasnjuje, da se glede vprašanja, ali za uveljavljanje spodbude zaposlovanja v skladu s 27. členom ZSRR‑2 zadošča, da ima delodajalec sedež na problemskem območju in da na tem območju opravlja dejavnost, sklicuje na že zavzeta stališče Vrhovnega sodišča RS v zadevah X Ips 4/2021 dne 13. 4. 2021 in X Ips 125/2020 dne 10. 3. 2021 ter Ustavno sodišče v zadevi Up-40/23-12 dne 22. 1. 2025.

13. V skladu s prvim odstavkom 27. člena ZSRR-2 lahko povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost uveljavlja delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. V skladu z drugim odstavkom 27. člena ZSRR-2 je delavec, za katerega se lahko uveljavlja spodbuda za zaposlovanje, prikrajšani delavec, kot je opredeljen v Uredbi 651/2014/EU.

V skladu s tretjim odstavkom 27. člena ZSRR‑2 se delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, za tega delavca za obdobje enega leta kot enkratna pomoč povrnejo plačani prispevki delodajalca za socialno varnost iz proračuna Republike Slovenije. Tako iz naslova navedene zakonske določbe (spodbuda za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo) kot tudi iz njenega besedila izhaja, da je spodbuda za zaposlovanje regionalno naravnana in neposredno vezana na območja z visoko brezposelnostjo.

Iz nje tudi izhaja, da mora tako na strani delodajalca kot na strani delavca obstajati določena vez s takim območjem. Zato po presoji sodišča ni utemeljeno tožničino stališče, da naj bi bil edini pogoj, ki se nanaša na delavca, da gre za delavca, kot jo opredeljuje Uredba 651/2014/EU. Besedna zveza "delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju ...", po presoji sodišča odpira vprašanje, ali mora prikrajšani delavec na problemskem območju tudi živeti oziroma tam dejansko opravljati delo. Po stališču Vrhovnega sodišča je treba pri razlagi sporne določbe upoštevati jezikovno, logično, namensko in zgodovinsko razlago sporne določbe, zato niso utemeljene tožbene navedbe, da sporne določbe ni mogoče razlagati na tak način. Po stališču Ustavnega sodišča v zadevi Up-40/2023-12 z dne 22. 1. 2025 je namen obravnavanega 27. člena ZRSS-2, ki je usmerjena k zmanjševanju regionalnih razlik, v spodbujanju gospodarstva in zmanjševanju brezposelnosti na problemskem območju z visoko brezposelnostjo.

14. Navedeno pa je razvidno tudi iz zakonodajnega gradiva Predloga ZSRR-2

, kjer je navedeno, da v Republiki Sloveniji prihaja do znatnih regionalnih razlik, pri čemer se te razlike kažejo tudi v stopnji brezposelnosti. Za odpravljanje regionalnih razlik oziroma za spodbujanje skladnega regionalnega razvoja zakon določa ukrepe regionalne politike (1. člen ZSRR-2). Eden izmed teh ukrepov je tudi spodbuda za zaposlovanje po 27. členu ZSRR-2. Kot izhaja iz 25. člena ZSRR-2, ki predstavlja pravno podlago tudi za obravnavani dodatni začasni ukrep razvojne podpore, se ta ukrep (lahko) aktivira, ko se na določenem območju gospodarske razmere tako poslabšajo, da stopnja registrirane brezposelnosti doseže kritično mejo, pod pogojem, da z ukrepi razvojnih politik ni mogoče izboljšati gospodarskih razmer. Kazalci in kriteriji za določitev takih območij so predpisani v prvem in drugem odstavku 25. člena ZSRR-2, podrobneje pa z Uredbo o izvajanju ukrepov endogene regionalne politike. Ker je torej spodbuda za zaposlovanje neposredno vezana na območja z visoko brezposelnostjo, je njen osrednji namen v zmanjšanju regionalnih razlik glede stopnje brezposelnosti na teh območjih. Ne bi bilo namreč logično, da bi zakonodajalec vezal spodbudo za zaposlovanje na problemska območja z visoko brezposelnostjo, njen osrednji cilj pa ne bi bil znižanje stopnje registrirane brezposelnosti prikrajšanih kategorij delavcev na teh območjih, ampak le spodbujanje delodajalcev k zaposlovanju in s tem spodbujanje gospodarstva. Poleg tega je v petem odstavku 27. člena ZSRR-2 izrecno določeno, da obravnavana spodbuda za zaposlovanje ni združljiva s subvencijo za zaposlitev, dodeljeno delodajalcu za namene spodbujanja zaposlovanja v okviru izvajanja ukrepov aktivne politike zaposlovanja. Navedeno nakazuje na to, da gre pri obravnavani spodbudi za zaposlovanje za specifično, regionalno naravnano spodbudo, ki ni namenjena izboljšanju zaposlitvenih možnosti (katerihkoli) brezposelnih delavcev (iz aktivne politike zaposlovanja) oziroma splošnemu znižanju stopnje brezposelnosti, ampak se ti cilji zasledujejo na točno določenem območju. Táko stališče je glede navedenega vprašanja sprejelo že Vrhovno sodišče

, pa tudi Ustavno sodišče, iz čigar presoje smiselno izhaja, da je treba z upoštevanjem jezikovne, sistematične in namenske razlage drugi odstavek 27. člena ZRSS-2 glede na okoliščine konkretnega primera razlagati tako, da je delodajalec upravičen do obravnavane spodbude za tiste delavce, ki imajo stalno prebivališče na problemskem območju z visoko brezposelnostjo

. Zato sodišče ni sledilo tožničinemu stališču, da pogoj za povračilo plačanih prispevkov po določbi prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 izpolnjuje že s tem, da ima kot delodajalec svoj sedež na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. V zvezi s tožničino trditvijo, da zaposlitev brezposelne osebe pomeni neto povečanje števila zaposlenih v primerjavi s povprečjem v zadnjih dvanajstih mesecev, sodišče ob upoštevanju navedenega stališča pojasnjuje, da se v to neto povečanje števila zaposlenih upoštevajo le tisti zaposleni, ki živijo na problemskem območju z visoko brezposelnostjo.

15. Ni sporno, da se tožnica ukvarja z varovanjem in ima sedež v Kočevju, ki spada na območje Pokolpja in je problemsko območje z visoko brezposelnostjo. Ni sporno, da tožnica uveljavlja povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost v skladu s 27. členom ZRSS-2 za zaposlitev delavcev s stalnimi prebivališči na območjih, ki niso območja z visoko brezposelnostjo.

16. Glede na predstavljena materialnopravna stališča je pravilna odločitev toženke, da je pogoj za uspešno uveljavljanje spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih, da delodajalec zaposli osebo, ki živi in je prijavljena v evidenci brezposelnih oseb na problemskih območjih in posledična zavrnitev tožničinih zahtevkov pravilna. Pravilna je namreč odločitev, da tožnica za osebe: A.A., B.B., C.C., Č.Č. in D.D. ni izkazala, da bo z zaposlitvijo delavcev zmanjšala brezposelnost na problemskem območju, ker ti delavci ne živijo na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Tudi po presoji sodišča je zato pravilna odločitev toženke, da zavrne tožničine zahteve za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost po določbi 27. člena ZSRR-2, ker delavci, za katere je tožnica uveljavljala spodbudo za zaposlovanje, ne živijo na problemskem območju. Takšna presoja je skladna s stališči Ustavnega sodišča in Vrhovnega sodišča RSA, ki jim je sledila tudi praksa tega sodišča.

Sodna praksa glede spornega pravnega vprašanja tako ni več neenotna, kot to zmotno trdi tožnica.

17. Sodišče je na podlagi obrazloženega po ugotovitvi, da so po pravilnem postopku izpodbijane odločbe pravilne in na zakonu utemeljene, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

18. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

V skladu s členom 2(1)(4) Uredbe 651/2014/EU je "prikrajšani delavec" vsaka oseba, ki: (a) v preteklih šestih mesecih ni imela redno plačane zaposlitve; ali (b) je stara od 15 do 24 let; ali (c) nima dokončane višje srednje stopnje izobrazbe ali poklicne kvalifikacije (mednarodna standardna klasifikacija izobrazbe 3) ali je v obdobju dveh let po zaključku rednega izobraževanja in še ni pridobila prve redne plačane zaposlitve; ali (d) je starejša od 50 let; ali (e) živi sama in ima enega ali več vzdrževanih članov; ali (f) dela v sektorju ali ima poklic v državi članici, kjer je neravnovesje med spoloma vsaj 25 % višje od povprečnega neravnovesja med spoloma v vseh gospodarskih sektorjih v zadevni državi članici, in spada v skupino, ki je zastopana v manjšem številu; ali (g) je član etnične manjšine v državi članici in ki hoče razvijati svoj lingvistični profil, poklicno usposabljanje ali delovne izkušnje, da poveča svoje možnosti dostopa do redne zaposlitve.

Enako stališče sta sprejeli tudi Ustavno sodišče v zadevi Up-40/2023 in Vrhovno sodišče v zadevah X Ips 4/2020 in X Ips 125/2020.

Predlog Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-2), prva obravnava, EPA 1367-V, Poročevalec Državnega zbora, št. 170 z dne 9. 11. 2010.

Že omenjeni sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 4/2021 z dne 13. 4. 2021 in X Ips 125/2020 z dne 10. 3. 2021, iz katerih so povzeta nosilna stališča, ki narekujejo zavrnitev obravnavane tožbe.

Navedeno stališče je Ustavno sodišče sprejelo v zvezi z razlago drugega odstavka 28. člena ZRSS-2 v zvezi z drugim odstavkom 27. člena ZRSS-2.

Glej npr. sodbe I U 1196/2019 z dne 29. 9. 2021, I U 190/2020 z dne 16. 3. 2022, I U 1603/2021 z dne 3. 11. 2023, I U 426/2022 z dne 22. 1. 2024, I U 1714/2020 z dne 28. 12. 2022.

Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (2011) - ZSRR-2  - člen 27

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.