UPRS Sodba III U 207/2023-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-04-05

TRG VREDNOSTNIH PAPIRJEV - UPRAVNI POSTOPEK

trg finančnih instrumentov - ukrep agencije za trg vrednostnih papirjev - stranska udeležba - zahteva za priznanje položaja stranskega udeleženca - pravni interes

Po presoji sodišča v konkretnem primeru ni mogoče uporabiti splošnih določb ZUP glede stranske udeležbe, saj ZTFI-1 ne podeljuje upravičenja do udeležbe v postopku nobeni drugi osebi kot le subjektu nadzora.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Agencija za trg vrednostnih papirjev (v nadaljevanju Agencija ali toženka) je s sklepom, št. 0601-2/2023-152 z dne 3. 11. 2023 (v nadaljevanju izpodbijani sklep), zavrnila zahtevo tožnikov za priznanje statusa stranskih udeležencev v postopku nadzora št. 0601-2/2023, ki se vodi nad subjektom nadzora, družbo A., d. o. o. (v nadaljevanju A., d.o.o.) ter določila, da morajo tožniki Agenciji plačati takso v višini 420,00 EUR v roku 8 dni po pravnomočnosti izpodbijanega sklepa, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. Toženka v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navaja, da je v postopku nadzora A., d.o.o. izdala odredbo, št. 0601-2/2023-103 z dne 20. 9. 2023 (v nadaljevanju Odredba), s katero ji je odredila, da je ta dolžna v roku 12 mesecev od dokončnosti te Odredbe odpraviti ugotovljene kršitve tako, da zagotovi, da bodo njeni družbeniki in osebe, ki lahko neposredno ali posredno izvajajo nadzor nad upravljanjem A., d.o.o., med njimi tudi tožniki, primerni za zagotavljanje preudarnega in skrbnega upravljanja. A., d.o.o. do pravnomočnosti odločbe, s katero se ugotovi, da je bila kršitev odpravljena, tožnikom ne sme omogočiti uresničevanja glasovalnih pravic. Toženka je A., d.o.o. odredila še, da mora v 12. mesecih Agenciji posredovati poročila in dokazila o odpravi ugotovljenih kršitev ter naložila plačilo pavšalnega nadomestila stroškov postopka izdaje Odredbe. Določila je, da ugovor zoper odločitev ne zadrži izvršitve Odredbe in da se ta Odredba ne objavi. Odredba je bila A., d.o.o. vročena 20. 9. 2023, ki ugovora ni vložila.

3. Agencija je 2. 10. 2023 prejela ugovor tožnikov zoper Odredbo z zahtevo, da se jim prizna pravni interes za sodelovanje v postopku in status stranskih udeležencev ter s tem pravico do vstopa v postopek nadzora, ki ga Agencija pod št. 601-2/2023 vodi nad A., d.o.o. Svojo zahtevo so tožniki utemeljevali z določbo 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Navedli so, da so družbeniki A., d.o.o., ki jim je Odredba odvzela pravico do glasovanja na skupščinah A., d.o.o., zahtevana pa je tudi odsvojitev njihovih deležev v tej družbi. Menijo, da je z Odredbo neposredno poseženo v njihove pravne koristi, saj so jim odvzete temeljne družbeniške pravice, ki jih imajo v A., d.o.o. (glasovalna pravica družbenika, pravica do imetništva deleža).

4. Toženka pojasnjuje, da zahteve za priznanje statusa udeleženca v postopku, ki ga vodi Agencija po določbah Zakona o trgu finančnih instrumentov (v nadaljevanju ZTFI-1), ni mogoče utemeljevati z določbami ZUP, pač pa primarno z določbami tega zakona. Po določbi drugega odstavka 463. člena ZTFI-1 se namreč za postopek odločanja Agencije uporabljajo določbe ZUP le v primeru, če v ZTFI-1 ni določeno drugače. V 15. poglavju ZTFI-1 je določeno, da se postopka odločanja Agencije v posamičnih zadevah lahko udeleži le stranka postopka. Po določbi 490. člena ZTFI-1 je stranka postopka nadzora le oseba, nad katero Agencija opravlja nadzor. Ker je položaj stranke in stranska udeležba izrecno urejena v ZTFI-1, je izključena smiselna uporaba prvega odstavka 43. člena ZUP o stranski udeležbi v upravnem postopku, ki bi se lahko uporabljala le, če v ZTFI-1 ne bi bilo določeno drugače. V ZTFI-1 pa je drugače kot v ZUP določena stranka postopka nadzora in oseba, ki se lahko udeleži postopka nadzora Agencije, saj je po določbi 490. člena in četrtega odstavka 463. člena ZTFI-1 v postopku Agencije izključena možnost udeležbe drugih oseb, ki niso stranke nadzora. Določba 43. člena ZUP, ki položaj stranskega udeleženca daje osebi, ki izkaže pravni interes, zato na učinek določbe 490. člena ZTFI-1 ne more vplivati, ta določba pa izključuje možnost udeležbe tožnikov v konkretnem postopku nadzora nad A., d.o.o. Skladno s tem je zato toženka zahtevo tožnikov za priznanje statusa stranskih udeležencev v tem postopku zavrnila, s tem pa je odpadlo tudi vprašanje pravnega interesa tožnikov, ki ga zatrjujejo v skladu z določbo 43. člena ZUP.

5. Tožniki s tožbo sodišču predlagajo, naj izpodbijani sklep spremeni tako, da njihovi zahtevi po udeležbi v postopku nadzora št. 0601-2/2023, ki se vodi nad A., d.o.o, ugodi, oziroma podrejeno, da izpodbijani sklep odpravi ter zadevo vrne toženki v ponovno odločanje. Toženka naj jim tudi povrne stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Tožbo vlagajo na podlagi druge alineje (pravilno 2. točke, opomba sodišča) prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zaradi kršitve določb ZTFI-1 in ZUP. Navajajo, da jim je bilo z izpodbijanim sklepom preprečeno sodelovanje v upravnem postopku, s čimer je prizadet njihov pravni interes, saj je bilo s tem postopkom neposredno poseženo v njihove osnovne, ustavno varovane pravice. Če bi v postopku sodelovali, bi lahko s podajanjem izjav, predlaganjem dokazov in vlaganjem pravnih sredstev bistveno vplivali na potek in odločitve Agencije.

6. Tožniki pojasnjujejo, da je bilo z Odredbo ugotovljeno, da niso primerni za zagotavljanje preudarnega in skrbnega upravljanja A., d.o.o. Enako je bilo z Odredbo to ugotovljeno tudi za družbenike B., C. in Č. O tem, da naj bi se v postopku nadzora presojala primernost tožnikov ter njihova domnevna povezanost z drugimi prej navedenimi družbeniki, tožniki niso bili seznanjeni, s čimer je bila kršena njihova pravica do udeležbe v postopku in ustavno varovana pravica do izjave na prvi stopnji odločanja. Kljub temu je toženka možnost njihove udeležbe v postopku z izpodbijanim sklepom zavrnila, utemeljitev in razlaga pomena četrtega odstavka 463. člena ZTFI-1, kot jo je sprejela, pa je napačna. Tožniki morajo imeti pravico do stranske udeležbe v postopku Agencije, saj bi jim bile v nasprotnem kršene njihove pravice, opredeljene v 22. in 25. členu Ustave.

7. Tožniki se sklicujejo na odločbo Ustavnega sodišča U-I-165/08 z dne 1. 10. 2018, ki utemeljuje, katere pravice varuje Ustava. Odredba posega v njihove elementarne korporacijske pravice, ki temeljijo na določbah Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1), s tem, ko jim jemlje glasovalne pravice na skupščinah A., d.o.o. ter zahteva odsvojitev njihovih deležev. Odredba s slednjo zahtevo posega tudi v njihovo lastninsko pravico, ki je varovana s 33. členom Ustave. A., d.o.o. je Odredbo uporabila kot edini instrument, da je preostali družbenik z glasovalno pravico, to je D., d.o.o. s poslovnim deležem le 8,08 % kapitala v A., d.o.o., na skupščini A., d.o.o. 26. 10. 2023 lahko izključil tožnike kot neprimerne družbenike. Takšen sklep o izključitvi je predmet sodne presoje, saj tožniki v ustreznem sodnem postopku uveljavljajo njegovo ničnost. Tožniki imajo torej brez dvoma pravni interes, da se udeležijo postopka, v katerem je bila izdana Odredba, vse s ciljem, da se ta odpravi ter da ponovno pridobijo svoje družbeniške upravljavske pravice ter ohranijo lastninsko pravico na poslovnih deležih A., d.o.o., še zlasti zato, ker ta ugovora zoper Odredbo ni vložila.

8. Agencija tožnikov ni nikoli obvestila, da v A., d.o.o. poteka postopek nadzora, ki bi lahko vplival na njihove družbeniške pravice, niti jim ni bila dana možnost, da bi v postopku navajali relevantna dejstva in predlagali dokaze v svojo korist, in to kljub dejstvu, da Odredba presoja njihova pretekla ravnanja, na podlagi katerih Agencija utemeljuje svoje zaključke. Toženka bi morala v skladu s 44. členom ZUP sama po uradni dolžnosti zagotoviti, da bi bili v postopku udeleženi tudi tožniki, pa tega ni storila. Odkar je E. E. pričel poizvedovati pri upravi A., d.o.o.o. nepojasnjenih milijonskih odlivih na račun pravnega svetovalca, obstaja očitno nasprotje interesov med upravo A., d.o.o. in nekaterimi njenimi lastniki, predvsem tožniki. Agencija bi zato morala v zadevi ugotoviti resnično dejansko stanje, kot to zahteva 8. člen ZUP, in v skladu z določbo 471. člena ZTFI-1 opraviti obravnavo. Tožniki bi morali biti vsaj zaslišani kot priče, če jim udeležba v postopku ne bi bila dovoljena. Dejstvo pa je, da je toženka nekritično in pristransko omogočila vsebinsko udeležbo zgolj upravi A., d.o.o., ne pa tudi družbenikom, katerih pravice so z Odredbo neposredno prizadete. S tem je bistveno kršila določbe postopka.

9. Tožniki navajajo, da je toženka napačno tolmačila določbo četrtega odstavka 463. člena ZTFI-1. Nedopustno je zavračati stransko udeležbo katerekoli tretje osebe v postopku Agencije, če se v tem postopku posega v njene temeljne ustavne pravice in pravne interese. Pravico do udeležbe ni dopustno pojmovati formalistično, pač pa jo je treba podrediti vsebinsko razumnim razlogom razlikovanja glede na ZUP. V predmetni zadevi ni podan noben razlog, ki bi opravičeval omejevanje števila udeležencev v postopku ter jim posledično omejeval procesne pravice. To potrjuje tudi ustavno sodna praksa. Tožniki se v zvezi s tem sklicujejo na odločbe Ustavnega sodišča U-I-165/09, U-I-741/12 in Up-2411/06, katerih temeljne poudarke povzemajo, sklicujejo pa se tudi na sklepa Vrhovnega sodišča G 3/98 in G 31/2012. Navajajo še, da tudi iz vladne obrazložitve predloga ZTFI-1 (EVA:2018-1611-0054) izhaja, da ni namen 463. člena tega zakona izključevanje stranskih udeležencev, ki bi v posameznem postopku pred Agencijo varovali svoje pravne interese, saj o tem obrazložitev predlagatelja zakona ne govori. Iz obrazložitve izhaja le želja predlagatelja, da se postopki pohitrijo. Tožniki poudarjajo, da so se lahko aktivno vključili v postopek Agencije šele z ugovorom, to je v fazi pravnega sredstva. Ker je bila Odredba takrat že izvršljiva, to pomeni, da se ureditev stanja v skladu z Odredbo ne bi zavlekla, če bi se tožniki kot stranski udeleženci od takrat dalje udeleževali postopka. Glede na prakso Ustavnega sodišča (odločba Up 321/96) zato tožniki menijo, da je tudi to treba upoštevati pri odločanju o priznanju pravice do udeležbe v predmetnem postopku Agencije.

10. Tožniki so z vlogo z dne 19. 12. 2023 tožbo dopolnili s predložitvijo Pravnega mnenja o nekaterih vprašanjih sodnega varstva zoper akte Agencije za trg vrednostnih papirjev, ki sta ga dan pred tem za Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti izdelala prof. dr. F. F. in doc. dr. G. G. Navajajo, da iz tega mnenja izhaja, da so bile v predmetnem postopku kršene ustavne pravice tožnikov in določila ZUP in ZTFI-1 ter da je toženka izrekla ukrepe, ki nimajo podlage v zakonu.

11. Toženka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno. Vztraja, da je v izpodbijanem sklepu argumentirano in pravilno uporabila materialno pravo pri odločanju o zahtevku tožnikov za priznanje statusa stranskih udeležencev ter poudarja, da je na podlagi določb ZTFI-1, ki jih je izpostavila v izpodbijanem sklepu, naredila pravilen materialno pravni zaključek, da določbi četrtega odstavka 463. člena in prvega odstavka 490. člena ZTFI-1 izključujeta (subsidiarno) uporabo določbe 43. člena ZUP, na kateri tožniki utemeljujejo svojo zahtevo za udeležbo v postopku. Edini subjekt v obravnavanem postopku nadzora je A., d.o.o., udeležba drugih oseb pa ni mogoča. S petim odstavkom 463. člena ZTFI-1 je tudi pravica do pregleda, prepisa in preslikave dokumentov omejena le na stranke postopka in tudi te pravice ni mogoče širiti na stranske udeležence, kar dodatno pritrjuje stališču, da v postopku nadzora udeležba drugih oseb ni mogoča.

12. Glede tožbenih ugovorov tožnikov o posegu v njihove ustavno varovane pravice, toženka navaja, da v predmetnem postopku nadzora ne gre za varstvo zasebnih interesov družbenikov A., d.o.o., pač pa je objekt varstva A., d.o.o. in tudi zato ni utemeljena zahteva tožnikov, da imajo pravico do udeležbe v postopku. Agencija je z izdano Odredbo zasledovala javni interes po trdnosti in zanesljivem delovanju trga vrednostnih papirjev ter zaupanju vlagateljev v ta trg. V takem postopku torej ne gre za pravice in interese tožnikov, ki izvirajo iz njihovega položaja družbenikov A., d.o.o., pač pa za zagotavljanje varnega poslovanja A., d.o.o. Stranka postopka je zato le A., d.o.o., ne pa tudi tožniki in jim tudi zato ni bil priznan status stranskega udeleženca. Položaj družbenika družbe z omejeno odgovornostjo, njegove pravice ter razmerje do družbe urejajo in varujejo določbe ZGD-1 ter družbena pogodba, ki jo v skladu z določbami tega zakona sklenejo družbeniki. O morebitnih kršitvah teh pravic oziroma v sporih v razmerju med družbeniki in družbo odločajo sodišča v sodnih postopkih. Tožniki sami navajajo, da svoje pravice v zvezi s sprejetim sklepom skupščine A., d.o.o. o njihovi izključitvi kot družbenikov A., d.o.o. uveljavljajo v sodnem postopku, kar pomeni, da jim je zagotovljeno sodno varstvo. Toženka se v nadaljevanju odgovora opredeljuje še do odločb Ustavnega in Vrhovnega sodišča, na katere se sklicujejo tožniki, sama pa se sklicuje še na sklepa Vrhovnega sodišča I Up 68/2017 z dne 20. 6. 2017 in V Ips 2/2023 z dne 22. 8. 2023, ki potrjujeta njena stališča do udeležbe tožnikov v predmetnem postopku Agencije.

13. Toženka se je do prve vloge tožnice, s katero je ta predložila pravno mnenje, opredelila v pripravljalni vlogi z dne 26. 1. 2024. V vlogi je strnjeno povzela svoja dotedanja stališča iz izpodbijanega sklepa in odgovora na tožbo ter vztrajala pri sprejeti odločitvi. Sodišču je ponovno predlagala, naj tožbo tožnikov zavrne kot neutemeljeno. Na to vlogo so se odzvali tožniki v prvi pripravljalni vlogi z dne 20. 2. 2024, v kateri so vztrajali pri tožbenih ugovorih in tožbenem zahtevku.

15. Sodišče ugotavlja, da med strankama dejansko stanje v zadevi ni sporno. Agencija je v postopku nadzora št. 0601-2/2023, ki se vodi nad A., d.o.o., izdala Odredbo, kot je opisana v 2. točki te obrazložitve. Tožniki, družbeniki A., d.o.o., ki v tem postopku niso sodelovali, so pri toženi stranki zahtevali, da jim prizna status stranskih udeležencev, kar pa je ta z izpodbijanim sklepom zavrnila. Tožniki vlagajo tožbo na podlagi 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1, torej uveljavljajo, da toženka v postopku pred izdajo upravnega akta ni ravnala po pravilih postopka.

16. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je toženka tožnikom udeležbo v postopku zavrnila na pravni podlagi 142. člena ZUP

ZTFI-1. Slednje navedeni določbi ZTFI-1 tudi po presoji sodišča v predmetnem postopku nadzora izključujeta možnost drugih oseb (ki niso subjekt nadzora), da bi se tega postopka nadzora udeleževale v svojstvu stranke ali stranskega udeleženca. Ker je položaj stranke in stranska udeležba v postopku nadzora Agencije specialno urejena v ZTFI-1, ki izrecno izključuje udeležbo drugih oseb v postopku nad subjektom nadzora, je po presoji sodišča, enako kot to izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, izključena uporaba prvega odstavka 43. člena

ZUP o stranski udeležbi v upravnem postopku. Drugi odstavek 463. člena ZTFI-1,

ki nosi naslov "uporaba določb o postopku ter zbiranje oziroma obdelava podatkov", namreč napotuje na uporabo določb ZUP le takrat, če v ZTFI-1 ni določeno drugače.

17. Po presoji sodišča v konkretnem primeru ni mogoče uporabiti splošnih določb ZUP glede stranske udeležbe, saj ZTFI-1 ne podeljuje upravičenja do udeležbe v postopku nobeni drugi osebi kot le subjektu nadzora. Ker ZTFI-1 po povedanem izključuje udeležbo vsake druge osebe, ki ni subjekt nadzora, tudi tiste, v katere pravice ali pravne koristi posegajo odločitve, sprejete v takem postopku, uporaba določb ZUP glede stranske udeležbe ne pride v poštev. Po presoji sodišča 43. člen ZUP, ki položaj stranskega udeleženca daje osebi, ki izkaže pravni interes, namreč na učinek določbe četrtega odstavka 463. člena ZTFI-1, po kateri se postopka odločanja Agencije lahko udeleži le stranka takega postopka, ne more vplivati. Toženka se ob tem utemeljeno sklicuje na sodno prakso Vrhovnega sodišča RS (sklepa I Up 68/2017 z dne 20. 6. 2017 in V Ips 2/2023 z dne 22. 8. 2023) glede izključitve uporabe prvega odstavka 43. člena ZUP, ki jo je po presoji sodišča mogoče smiselno uporabiti tudi za obravnavani primer.

18. V obravnavanem primeru zato navedbe tožnikov, da je bilo z Odredbo poseženo v njihove pravice, ki izhajajo iz ZGD-1 in da zato izkazujejo svoj pravni interes za vstop v postopek nadzora na A., d.o.o., niso upoštevne v smislu pravice do stranske udeležbe v tem postopku nadzora. Tožniki imajo možnost varovati svojo pravno korist iz naslova medsebojnega razmerja s A., d.o.o. pred rednim sodiščem, kar so, kot izhaja iz tožbenih navedb, tudi storili s tem, da v sodnem postopku uveljavljajo ničnost sklepa, s katerim jih je skupščina A., d.o.o. izključila kot neprimerne družbenike.

19. Po presoji sodišča je toženka pravilno uporabila določbe ZTFI-1, s katerimi utemeljuje svojo odločitev, ki jo je sprejela z izpodbijanim sklepom. Z njenimi razlogi, iz katerih izhaja zaključek, da je uporaba splošnih določb ZUP glede stranske udeležbe v postopku nadzora nad subjektom nadzora A., d.o.o. po specialnih določbah ZPTI-1 izključena, se strinja tudi sodišče. Tudi po presoji sodišča gre za postopek, kjer so stranke materialno-pravno določene po ZTFI-1 in zato tožniki položaja stranskih udeležencev v postopku nadzora A., d.o.o., ki se vodi po tem predpisu, ne morejo pridobiti. Kot je že bilo pojasnjeno, lahko tožniki svoje pravice glede izključitve iz A., d.o.o. uveljavljajo v postopku pred rednim sodiščem, saj gre za spor iz medsebojnega razmerja med družbo in družbeniki, kar pa pomeni, da jim je s tem zagotovljeno sodno varstvo.

20. Na podlagi vsega povedanega sodišče zaključuje, da je bil postopek toženke pred izdajo izpodbijanega sklepa pravilen ter da je sprejeta izpodbijana odločitev pravilna in utemeljena na zakonu. Skladno s tem je zato na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo tožnikov zavrnilo. Odločitev je sodišče sprejelo, ne da bi opravilo glavno obravnavo, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa, med tožniki in toženko ni sporno, pač pa je sporna pravilna uporaba (procesnih) določb ZTFI-1 in ZUP.

21. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Po prvem odstavku 142. člena ZUP v primeru, če zahteva vstop v postopek med postopkom nekdo, ki doslej ni bil stranka, in zahteva, da se mu prizna lastnost stranke, preizkusi uradna oseba, ki vodi postopek, ali ima pravico biti stranka, in izda o tem pisni sklep. Po petem odstavku tega člena navedena določba velja tudi za stranske udeležence.

Prvi odstavek 490. člena ZTFI-1 določa: "Stranka postopka nadzora je oseba, nad katero agencija opravlja nadzor".

Četrti odstavek 463. člena ZTFI-1 določa: "Postopka odločanja agencije se lahko udeleži le stranka postopka."

Po 43. členu ZUP se ima pravico udeleževati postopka tudi oseba, ki izkaže svoj pravni interes, t.j. izkaže, da vstopa v postopek zaradi varstvo svojih pravnih koristi (prvi odstavek). Pravna korist je neposredna na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek).

Ta določa, da če v tem zakonu (torej ZTFI-1) ni določeno drugače, se za postopek odločanja agencije uporablja ZUP.

Primerjaj sklepa Vrhovnega sodišča I Up 68/2017 z dne 20. 6. 2017 in V Ips 2/2023 z dne 22. 8. 2023, ki se sicer nanašata na določbo prvega odstavka 523. člena ZTFI-1 (oziroma predhodno enako določbo prvega odstavka 553. člena ZTFI) glede udeležbe v prevzemnem postopku, iz katere izhaja, da udeležbo v prevzemnem postopku izrecno preprečuje določba prvega odstavka 523. člena ZTFI-1, s katero je jasno predpisano, da je stranka v postopku izdaje dovoljenja za ponudbo za odkup delnic samo ponudnik, s čimer je izključena smiselna uporaba določb prvega odstavka 43. člena ZUP o stranski udeležbi v upravnem postopku, ki se smiselno uporablja za postopek odločanja Agencije le v primeru, če v ZTFI-1 (oziroma prej ZTFI) ni določeno drugače.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 142

Zakon o trgu finančnih instrumentov (2018) - ZTFI-1  - člen 463, 463/4, 490, 490/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sodba V Ips 2/2024, enako tudi VSRS Sodba V Ips 3/2024