UPRS Sklep II U 382/2021-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-05-05

IZVRŠILNO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

upravna izvršba - odlog upravne izvršbe - zavrženje predloga - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

Odločitev o predlogu za odlog izvršbe ni upravni akt, ki bi se lahko izpodbijal s tožbo v upravnem sporu.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor zavrgel predlog tožnice za odlog upravne izvršbe, dovoljene s sklepom o dovolitvi izvršbe št. 06182-1643/2017-21 z dne 2. 2. 2021, spremenjenega z odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. 0613-78/2017-14 z dne 18. 8. 2021, da do 5. 3. 2022 na območju aglomeracije ID ... - Bistrica ob Dravi in Log zgradi kanalizacijsko omrežje v skupni dolžini 4.520 m za tri tam opredeljene odseke ter začne na rekonstruirano čistilno napravo Bistrica - Log odvajati vso odpadno vodo iz kanalizacijskega omrežja, ki nastaja na aglomeraciji ID ... - Bistrica ob Dravi in Log (1. točka izreka) in odločil, da posebni stroški v zadevi niso nastali (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnica 19. 2. 2021 v pritožbi zoper sklep o dovolitvi izvršbe št. 06182/1643/2017-21 z dne 2. 2. 2021 podala tudi predlog, da se sklep o dovolitvi izvršbe odloži na podlagi tretjega odstavka 293. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj je bilo zoper izvršilni naslov vloženo pravno sredstvo in bi ji z izvršbo nastala nepopravljiva škoda.

3. Inšpektor je ugotovil, da zoper odločbo št. 06182-1643/2017-3 z dne 7. 8. 2017, ki je izvršilni naslov v tej zadevi, ni bilo vloženo nobeno pravno sredstvo in je ta odločba postala pravnomočna 24. 8. 2017. Prav tako ni ugotovil izpolnjevanja drugega pogoja za odložitev izvršbe, da bi z izvršbo verjetno nastala nepopravljiva škoda. Vlogo za odlog izvršbe je zato kot nedovoljeno v skladu z drugim odstavkom 129. člena ZUP zavrgel.

4. Organ druge stopnje je pritožbo tožnice zavrnil, v obrazložitvi pa navedel pravilne razloge za izrek izpodbijanega sklepa. Ugotovil je, da je tožnica sicer vložila pravno sredstvo, tj. pritožbo zoper sklep o dovolitvi št. 06182/1643/2017-21 z dne 2. 2. 2021. Vendar pa je bilo o tej pritožbi v času izdaje izpodbijanega sklepa že odločeno z odločbo pritožbenega upravnega organa št. 0613-78/2017-14 z dne 18. 8. 2021 in je bila dovolitev izvršbe potrjena (dokončna), zato tožnica ni imela pravnega interesa za vsebinsko presojo njenega predloga za odlog izvršbe in je njen predlog za odlog izvršbe bilo treba zavreči tudi že tudi iz razloga po 2. točki drugega odstavka 129. člena ZUP.

5. Tožnica se z odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da ima pravni interes za tožbo, saj upravni akt organa prve in druge stopnje očitno posegata v njene pravice oz. v njene neposredne, na zakon oprte koristi.

6. Uvodoma povzame potek izvršilnega postopka, od izdaje odločbe št. 06182-1643/2017-3 z dne 7. 8. 2017, ki predstavlja izvršilni naslov, do izdaje sklepa o dovolitvi izvršbe št. 06182-1643/2017-21 in izdaje izpodbijanega sklepa v ponovljenem postopku št. 06182-1643/2017-39 z dne 30. 8. 2021, pritožba zoper katerega je bila zavrnjena.

7. Odločitvi o zavrženju predloga za odlog izvršbe nasprotuje kot nepravilni in nezakoniti, saj se lahko upravno izvršbo v skladu s tretjim odstavkom 293. člena ZUP odloži, če je zoper odločbo ali zoper sklep o dovolitvi izvršbe sprožen pritožbeni postopek, pa bi z izvršbo verjetno utrpela nepopravljivo škodo, ki jo je tožnica izkazala. Čeprav so inšpekcijski postopki vodeni po uradni dolžnosti v javnem interesu, so inšpektorji dolžni ravnati tudi po načelu varstva pravic oz. zasebnih interesov strank, torej sorazmerno. Zaprošen odlog je treba preučiti in ga ob izkazanih zakonskih pogojih omogočiti, ne pa da se z zavrženjem zahtevka tega niti ne obravnava.

8. Napačna je utemeljitev, da je sklep o dovolitvi izvršbe dokončen, saj je bil potrjen z odločbo z dne 18. 8. 2021, saj pri tem prezre, da se je v času, ko je bil potrjen sklep o izvršbi z dne 2. 2. 2021 še zmeraj odločalo o predlogu za odlog izvršbe in je tožnica ob vložitvi predloga za odlog upravne izvršbe izpolnila oba kriterija iz 293. člena ZUP. Zaključek, da nima pravnega interesa oz. koristi, ker je sklep o dovolitvi izvršbe postal dokončen, je nezakonit in v nasprotju z veljavnimi predpisi. Tožnica pojasni tudi nastanek velike škode, ki bi ji nastala z izvršbo.

9. Izpostavlja tudi, da so na podlagi Uredbe o odvajanju in čiščenju komunalne odpadne vode s 1. 1. 2020 določene nove aglomeracije, ki se določijo na območjih, kjer gostota obremenjenosti zaradi nastajanja komunalne odpadne vode, izražena v PE na hektar, enaka ali večja od 10 PE/ha in je obremenitev zaradi nastajanja komunalne odpadne vode enaka ali večja od 50 PE ter vpliv teh določb na njene aglomeracije ter spremenjen rok do 31. 12. 2023. Izpostavlja tudi okoliščine glede izvedenih dejavnosti (sklenitev pogodbe o izvajanju gospodarske javne službe odvajanja in čiščenja odpade komunalne vode, zaveza o zgraditvi nove čistilne naprave).

10. Tožnica v tožbi utemeljuje, da bi se z ugoditvijo tožbi njen pravni položaj izboljšal, saj bi z odlogom izvršbe lahko pravočasno, brez dodatnih finančnih bremen in skladno z zakonodajo izpolnila vse obveznosti, ki so ji bile naložene z odločbo toženke. Dodani finančni odtegljaj pa bi tožnici onemogočil oz. znatno otežil izpolnitev naloženih obveznosti. Za ta namen pridobiva tudi nepovratna finančna sredstva države in Evropske unije. Grožnja, da ji bo naložena denarna kazen v višini 10.000,00 EUR (poleg tega se zoper njo vodi še postopek št. 06182-1644) predstavlja zanjo nepopravljivo škodo.

11. Odlog izvršbe se po tretjem odstavku 293. člena ZUP lahko dovoli le do pravnomočnosti odločitve o izvršilnem naslovu in izvršbe. Sklep o dovolitvi izvršbe št. 06182-1643/2017-21 z dne 2. 2. 2021 je postal dokončen šele z vročitvijo odločbe pritožbenega organa, torej 31. 8. 2021, tožnica pa je predlog za odlog izvršbe vložila že pred tem datumom. Z izvršbo bi ji verjetno nastala nepopravljiva škoda. Tožnica je prepričana, da so predpostavke za odlog izvršbe izpolnjene in utemeljene.

12. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo pritožbenega organa in sklep organa prve stopnje odpravi in ugodi predlogu za odlog upravne izvršbe. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

13. Toženka je po pozivu sodišča posredovala upravne spise, odgovora na tožbo ni podala.

14. Sodišče pojasnjuje, da ni sledilo tožničinemu predlogu v vlogi z dne 11. 10. 2022 za izdajo zamudne sodbe, v primeru da toženka ni odgovorila na tožbo. Opustitev vložitve odgovora na tožbo ali vložitev neobrazloženega ugovora v upravnem sporu nima posledic, kot jih v takih primerih predpisuje Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Vložitev odgovora na tožbo je po določbah Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) strankina pravica in ne sodelovalna dolžnost, nespoštovanje katere je sankcionirano. Možna posledica opustitve odgovora na tožbo izhaja le iz 62. člena ZUS-1, po katerem lahko sodišče brez predhodne izjave sodbo opre na dejstvo, ki ni sporno in mu stranke niso ugovarjale.

16. Sodišče mora pred vsebinskim odločanjem o tožbi v upravnem sporu preizkusiti, ali so za to izpolnjene vse z zakonom predpisane predpostavke. Tako mora preizkusiti tudi, ali ni podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, zaradi katerih je treba tožbo zavreči. Na te razloge mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1. Na navedeni podlagi se tožba s sklepom zavrže, če sodišče ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

17. V obravnavani zadevi tožnica izpodbija odločitev o zavrženju njenega predloga za odlog upravne izvršbe, dovoljene s sklepom o izvršbi št. 06182/1643/2017-21 z dne 2. 2. 2021, ki je bil delno spremenjen z odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. 0613-78/2017-14 z dne 18. 8. 2021. Tožnica je odlog izvršbe predlagala na podlagi tretjega odstavka 293. člena ZUP, ki določa, da se upravna izvršba lahko izjemoma odloži tudi na predlog zavezanca ali upravičenca, če je bilo zoper izvršbo oziroma izvršilni naslov vloženo pravno sredstvo, pa bi z izvršbo verjetno nastala nepopravljiva škoda.

18. Iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1 izhaja, da se s tožbo v upravnem sporu lahko izpodbijajo dokončni upravni akti, ki posegajo v tožnikov pravni položaj, drugi akti pa samo, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Pogoj za dopustnost upravnega spora je torej, da je z upravnim aktom vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločbe kažejo kot sprememba strankinega pravnega položaja, ki se z odločitvijo bodisi izboljša (s tem, ko se pravica, ki izhaja iz materialnega prava, prizna) bodisi poslabša (z zavrnitvijo omenjene pravice ali naložitvijo materialnopravne obveznosti). Drugi akti pa so lahko predmet presoje samo, če tako določa zakon.

19. Kot je pojasnilo Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 158/2021 z dne 5. 4. 2023

, gre v primeru odločitve o odlogu izvršbe po tretjem odstavku 293. člena ZUP za odločitev, ki se nanaša izključno na čas, v katerem bodo opravljena izvršilna dejanja, ne pa na njihov obseg ali vsebino. Nanaša se torej zgolj na časovni potek izvršilnega postopka po izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe. Po vsebini svoje odločitve ustvarja zgolj učinek za potek konkretnega postopka. Z njim ni odločeno o tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Sklep o odlogu izvršbe oziroma o zavrnitvi predloga za odlog, še manj pa v primeru zavrženja takega predloga, sam po sebi tudi ne spreminja pravnega položaja tožnice niti z njim ni odločeno o njeni pravni koristi. Gre za vmesno odločitev, v času trajanja izvršilnega postopka, ki ima le začasen procesni učinek, to je začasno prekinitev že začetega izvršilnega postopka, v trajanju največ šestih mesecev (drugi odstavek 293. člena ZUP). To stališče je Vrhovno sodišče RS potrdilo tudi v zadevah I Up 173/2024 in I Up 174/2024

, iz katerih izhaja, da je akt, s katerim je (bodisi vsebinsko bodisi zgolj procesno) odločeno o predlogu za odlog upravne izvršbe, samo procesni akt in ne vsebuje odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, zato se ne more presojati v upravnem sporu.

20. Odlog izvršbe torej ni pravica, ki bi izvirala iz materialnega prava in ne pomeni podlage za varstvo tožničinih pravic ali pravnih koristi v drugih postopkih, niti ni podlaga za začetek samostojnega upravnega postopka. Zgolj to, da ji zakon daje procesno upravičenje predlagati odlog izvršbe v že začetem izvršilnem postopku in s tem možnost, da se postopek začasno prekine, pa ne pomeni, da sklep, s katerim je o tem odločeno, vsebuje odločitev o njeni pravici, obveznosti ali pravni koristi.

21. Po presoji sodišča odlog upravne izvršbe prav tako ne more biti niti pravica strank, saj lahko, skladno s tretjim odstavkom 293. člena ZUP, organ, ki vodi izvršbo, ob izpolnjevanju zakonskih pogojev, po prostem preudarku odloči, ali se izvršba odloži.

22. Glede na navedeno izpodbijana odločitev o predlogu za odlog izvršbe ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1.

23. Ker gre za procesni sklep, sprejet znotraj izvršilnega postopka, ga v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati niti na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1, po katerem se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Izpodbijani akt ni tak sklep, saj z njim postopek ni bil obnovljen, ustavljen ali končan, temveč gre le za procesni sklep, ki se nanaša na tek izvršilnega postopka.

24. Na presojo dovoljenosti tožbe ne more vplivati pravni pouk na koncu akta organa druge stopnje, v katerem je toženka tožnico poučila, da lahko zoper sklep upravnega organa prve stopnje vloži tožbo v upravnem sporu. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča RS napačni pravni pouk stranki sicer ne sme biti v škodo, vendar pa ji ne more dati več pravic, kot ji pripadajo skladno z zakonom.

25. Ker po obrazloženem stališču izpodbijani sklep ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, je sodišče v okviru predhodnega preizkusa tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo. Sodišče je o tožbi odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, ker gre za procesno odločitev, sprejeto ob formalnem preizkusu pogojev za vsebinsko obravnavanje tožbe.

26. Kadar sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Glej Z. Štucin in drugi avtorji, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 255.

V navedenem sklepu se Vrhovno sodišče RS sklicuje na odločitve v zadevah: I Up 323/2008, I Up 303/2009, I Up 253/2009, I Up 100/2011, I Up 83/2013, I Up 451/2013. Kasneje je to stališče potrdilo tudi s sklepom v zadevi I Up 247/2022.

Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 173/2024 in I Up 174/2024 z dne 28. 8. 2024.

Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 100/2011 z dne 2. 2. 2011.

Primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča RS I Up 451/2013 z dne 19. 12. 2013, I Up 173/2024 in I Up 174/2024 z dne 28. 8. 2024.

Primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča RS I Up 163/2020, I Up 165/2018, I Up 263/2017, I Up 109/2016, I Up 404/2013 in druge.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 226, 293, 293/3

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.