UPRS Sklep II U 21/2025-5
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-04-10

veterinarska zbornica - volitve - varstvo volilne pravice - upravni akt - akt, ki se izpodbija s tožbo

Ugotovljeni in na skupščini zbornice razglašeni rezultati volitev članov organov zbornice ne predstavljajo upravnega akta, izdanega v okviru izvrševanja upravne funkcije, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Rezultati volitev članov zbornice v organe te poklicne organizacije namreč ne predstavljajo oblastnega odločanja o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih v smislu 2. člena ZUS-1, ampak predstavljajo zgolj voljo zadostne večine članov skupščine o tem, kdo naj jih zastopa v organih zbornice.

Po 43. členu Ustave RS je namreč varovana le volilna pravica državljanov pri volitvah v predstavniške organe na ravni države ali lokalnih skupnosti, kar pomeni, da varstvo po 43. členu navedene ustavne določbe ne zajema tudi volilne pravice v organe zbornice kot poklicnega združenja.

1. Tožeča stranka je dne 15. 1. 2025 sodišču priporočeno po pošti poslala tožbo, s katero izpodbija rezultate volitev skupščine Veterinarske zbornice Slovenije, kot so razvidni ti iz Zapisnika neposredne volilne skupščine VzbSi z dne 19. 12. 2024. Kot pojasnjuje, vlaga tožbo kot članica zbornice, na katero delovanje zbornice oziroma njenih organov tudi vpliva, saj redno plačuje članarino in se redno udeležuje strokovnih usposabljanj, ki jih organizira zbornica. Rezultatom volitev organov in članov organov zbornice nasprotuje, ker so bile volitve po njenem mnenju izvedene v nasprotju z določbami drugega odstavka 26. člena Statuta Veterinarske zbornice Slovenije ter v nasprotju s četrtim odstavkom 2. člena ter 3. in 4. členom Pravilnika o volitvah in imenovanjih v organe Zbornice.

2. Veterinarska zbornica Slovenije je dne 19. 12. 2024 izvedla neposredno volilno skupščino, na kateri so bile potrjene volitve za predsednika, podpredsednika, tožilca, namestnika tožilca, članov strokovne komisije, članov razsodišča druge stopnje, članov nadzornega odbora, članov komisije za imenovanje častnih članov za Bleiweisovo priznanje za mandatno obdobje štirih let. Volitve so potekale v času od 24. 10. 2024 do 30. 10. 2024, dne 5. 11. 2024 pa je tožeča stranka po elektronski pošti sprejela sporočilo, iz katerega izhaja, da je volilna komisija zbornice sprejela sklep, da se volitve v organe zbornice za naslednje mandatno obdobje podaljšajo do 15. 11. 2024. Nekateri člani zbornice namreč glasovnic zaradi bojkota volitev niso prevzeli, kar pa po mnenju tožeče stranke volilni komisiji ne daje legitimne pravice za podaljšanje roka, ki je za glasovanje predviden v četrtem odstavku 2. člena Pravilnika o volitvah in imenovanjih v organe Zbornice.

3. Dne 13. 11. 2024 je tožeča stranka prejela od zbornice novo elektronsko sporočilo, v katerem je ta priznala, da se je na upravo zbornice vrnila manj kot polovica poslanih glasovnic, in da so glasovnice še pred potekom dodatnega roka za glasovanje prešteli ter ugotovili, da zadostna kvota za izvedbo volitev še vedno ni izpolnjena. V sporočilu je zato zbornica člane, ki volilne pravice še niso izkoristili, pozvala, naj to storijo do petka.

4. Volilna komisija zbornice je dne 21. 11. 2024 v poročilu o izidu volitev v organe zbornice navedla, da je pravočasno, to je do 15. 11. 2024, glasovalo 570 oziroma 54,54 % vseh volivcev. Kot navaja tožeča stranka, se zato člani zbornice sprašujejo, kako je mogoče, da je v zadnjem dnevu pred potekom dodatnega roka za glasovanje prispelo zadostno število glasovnic za veljavnost volitev. Po mnenju tožeče stranke bi bilo zato treba preveriti pristnost vsake od prispelih glasovnic. Na neposredni volilni skupščini dne 19. 12. 2024, ki je potekala preko spleta, je dvom v pravilnost podaljšanja volitev izrazilo tudi več članov zbornice.

5. Kot navaja tožeča stranka, je rok za izvedbo korespondenčne seje 7 dni. Če v tem roku volilna kvota ne doseže več kot polovice članov zbornice, je treba volitve po njenem mnenju razglasiti za neveljavne in jih v predpisanem roku ponoviti.

6. Zaradi opisanih nepravilnosti pri izvedbi volitev tožeča stranka sodišču predlaga, da rezultate volitev skupščine z dne 21. 11. 2024 razveljavi in toženi stranki naloži, da volitve v organe zbornice v skladu z zakonodajo izvede ponovno.

7. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

8. Tožeča stranka s tožbo v tem upravnem sporu izpodbija rezultate volitev organov oziroma članov organov skupščine Veterinarske zbornice Slovenije. Kot navaja, rezultatom volitev nasprotuje, ker so bile volitve po njenem mnenju izvedene nepravilno, to je v nasprotju z določbo drugega odstavka 26. člena Statuta Veterinarske zbornice Slovenije ter v nasprotju z določbami 2., 3., in 4. člena Pravilnika o volitvah in imenovanjih v organe Zbornice.

9. Upravno sodišče je kot specializirano sodišče pristojno za odločanje le o tistih sporih, za katere je tako določeno z zakonom. Tako je s 1. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) določeno, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Za upravni akt se po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 šteje upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. V upravnem sporu pa odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek 4. člena ZUS-1).

10. Temeljna pravila o članstvu, delovanju in organizaciji Veterinarske zbornice Slovenije določa Zakon o veterinarstvu (v nadaljevanju: ZVet-1), po katerem se doktorji veterinarske medicine združujejo v Veterinarsko zbornico, ki jo vodi direktor, njene organe, vključno z razsodiščem, pa določa statut zbornice (prvi in drugi odstavek 58. člena ZVet-1). V statutu zbornica med drugim uredi svoje delovanje, organizacijo, imenovanje direktorja zbornice in članov razsodišča ter postopek in ukrepe razsodišča (prvi odstavek 60. člena ZVet-1). Organe zbornice, ki predstavlja samostojno in neodvisno poklicno organizacijo doktorjev veterinarske medicine na območju Republike Slovenije, ki zastopa in uveljavlja njihove poklicne, ekonomske in socialne interese (prvi odstavek 2. člena Statuta Veterinarske zbornice Slovenije, Ur. l. RS, št. 79/2014; v nadaljevanju: statut), določa tako statut v IV. poglavju z naslovom "Organi zbornice", v katerem je določeno, da predstavljajo organe zbornice: skupščina, predsednik, podpredsednik, upravni odbor, sekcije, tožilec, namestnik tožilca, razsodišče, strokovna komisija, nadzorni odbor, volilna komisija in direktor (prvi odstavek 21. člena statuta). Člane organov oziroma organe zbornice imenuje in razrešuje skupščina zbornice, ki je najvišji organ zbornice, sestavljen iz vseh članov zbornice (štirinajsta alineja prvega odstavka 22. člena statuta). Volitve in imenovanja organov oziroma članov organov zbornice potekajo na korespondenčni seji vseh članov zbornice in so tajna. Volitve in imenovanja članov v organe zbornice podrobneje predpisuje poslovnik skupščine in drugih organov zbornice (šesti odstavek 24. člena statuta). Skupščina zbornice je sprejela tudi Pravilnik o volitvah in imenovanjih v organe zbornice, v katerem je opredelila način volitev in imenovanje v organe zbornice.

11. Določb o pravnem ali sodnem varstvu v postopku volitev v organe zbornice pa po ugotovitvi sodišča ne določa niti ZVet-1 niti statut ali kateri koli drug akt zbornice.

12. Tožeča stranka s tožbo v obravnavani zadevi nasprotuje rezultatom volitev v organe zbornice, kot ti izhajajo iz Poročila volilne komisije Zbornice o izidu volitev v organe zbornice z dne 21. 11. 2024, ki so bili predstavljeni in razglašeni na skupščini zbornice dne 19. 12. 2024.

13. Ugotovljeni in na skupščini zbornice razglašeni rezultati volitev članov organov zbornice, vsebovani v poročilu volilne komisije, pa po ugotovitvi sodišča ne predstavljajo upravnega akta, izdanega v okviru izvrševanja upravne funkcije, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

Rezultati volitev članov zbornice v organe te poklicne organizacije namreč ne predstavljajo oblastnega odločanja o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih v smislu 2. člena ZUS-1, ampak predstavljajo zgolj voljo zadostne večine članov skupščine o tem, kdo naj jih zastopa v organih zbornice.

14. Vložene tožbe pa po presoji sodišča tudi ni mogoče obravnavati kot tožbe, vložene na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, po katerem sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov ali dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V poročilu volilne komisije ugotovljeni in na skupščini zbornice potrjeni volilni rezultati članov zbornice namreč ne predstavljajo posamičnega akta ali dejanja organa javne oblasti, pač pa le na volitvah ugotovljeno voljo volilnega telesa zbornice kot interesnega poklicnega združenja doktorjev veterinarske medicine. Na odločitev tudi ne vpliva dejstvo, da zbornica določene naloge iz svoje pristojnosti, naštete v točkah od 1 do 5 tretjega odstavka 58. člena ZVet-1, na podlagi javnega pooblastila opravlja kot javno službo. Izvajalec javne službe sicer pri opravljanju nalog, za katere mu je bilo podeljeno to pooblastilo, deluje kot oblastveni organ, v preostalem delu - tudi v delu, ki se nanaša na njegovo notranje delovanje oziroma organizacijo v zvezi z volitvami v organe - pa deluje neoblastno.

15. Tožeča stranka v tožbi tudi ne navaja človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, ki naj bi ji bile z ugotovljenim rezultatom volitev kršene, pač pa zatrjuje zgolj kršitve statuta ter Pravilnika o volitvah in imenovanjih v organe Zbornice. Le v primeru, ko tožnik v tožbi v upravnem sporu trdi, da mu je bila z dejanjem ali posamičnim aktom, ki se nanaša nanj, kršena katera o človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, je mogoče v upravnem sporu vložiti tožbo na podlagi 4. člena ZUS-1. Tožeča stranka v tožbi, ki jo vlaga kot članica zbornice s priznano aktivno in pasivno volilno pravico

, smiselno sicer navaja, da je bilo z ugotovljenim rezultatom volitev, ker naj bi bile izvedene v nasprotju z internimi akti zbornice, poseženo v njeno aktivno volilno pravico, ki pa ne predstavlja katere od v Ustavi RS priznane človekove pravice ali temeljne svoboščine. Po 43. členu Ustave RS

je namreč varovana le volilna pravica državljanov pri volitvah v predstavniške organe na ravni države ali lokalnih skupnosti, kar pomeni, da varstvo po 43. členu navedene ustavne določbe ne zajema tudi volilne pravice v organe zbornice kot poklicnega združenja.

16. Ker ugotovljeni rezultati volitev, ki jih s tožbo v upravnem sporu izpodbija tožeča stranka, ne predstavljajo upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1, v ZVet-1 niti v katerem drugem zakonu pa tudi ni določeno sodno varstvo zoper volilne rezultate skupščine Veterinarske zbornice Slovenije, za sodno varstvo v upravnem sporu pa niso izpolnjeni pogoji niti po 4. členu ZUS-1, je sodišče tožbo v tem upravnem sporu zavrglo ob predhodnem preizkusu na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

Smiselno enako izhaja tudi iz sklepa UPRS III U 184/2019-7 z dne 11. 9. 2019, 10. točka obrazložitve.

Glej tudi sklep VSRS I Up 2/2022 z dne 26. 1. 2022.

Po 14. členu statuta je ena od pravic članov zbornice pravica voliti in biti voljen v organe zbornice.

Po 43. členu Ustave RS je volilna pravica splošna in enaka, pravico voliti in biti voljen ima vsak državljan, ki je dopolnil 18 let, tujci pa le v primerih in pod pogoji, ki jih določi zakon.

Takšno stališče izhaja tudi iz sklepa UPRS III U 184/2019-7 z dne 11. 9. 2019, 11. točka obrazložitve.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 43

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.