UPRS Sklep I U 195/2024-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-02-20

celovita presoja vplivov na okolje - odprava odločbe po nadzorstveni pravici - odložitvena začasna odredba

Ker izpodbijane odločbe ni mogoče izvršiti, tudi ni mogoče doseči zadržanja njene izvršitve, kar pa je osnovni pogoj za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, kot jo predlaga tožnica.

I. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

II. Odločitev o stroških tožeče stranke in stranke z interesom Mestne občine Ljubljana v zvezi s postopkom odločanja o predlogu za izdajo začasne odredbe se pridrži za končno sodno odločbo.

1. Upravni organ je z izpodbijano odločbo zahtevi stranke z interesom Mestne občine Ljubljana za odpravo 3. točke izreka sklepa Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35405-515/2019-25, 35415-33/2020-4 , 35415-35/2020-4 z dne 28. 9. 2020, ugodil in 3. točko izreka sklepa Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35405-515/2019-25, 35415-33/2020-4, 35415-35/2020-4 z dne 28. 9. 2020, odpravil po nadzorstveni pravici.

2. Tožnica je vložila tožbo zoper izpodbijano odločbo. Uvodoma je izpostavila, da ima pravni interes za vložitev predmetne tožbe kot nevladna organizacija po 137. členu Zakona o ohranjanju narave (ZON) in Aarhuški konvenciji. Izpodbijani odločbi je ugovarjala iz razlogov bistvenih kršitev pravil postopka, napačne uporabe materialnega prava ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Predlagala je, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter jo vrne organu v ponovno odločanje.

3. Tožnica je dne 31. 1. 2024 vložila na sodišče predlog za odložitev izvršitve izpodbijane odločbe. Meni, da so podane okoliščine, ki narekujejo takojšnje ukrepanje sodišča z izdajo predlagane odložitve izvršitve izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe. Z izvršitvijo izpodbijanega akta se bo okolju prizadela težko popravljiva škoda. Hudo bo prizadeta tudi javna korist, koristi nasprotne stranke ne bodo prizadete. S tem v zvezi se tožnica sklicuje na svoje trditve in dokaze v tožbi. Odločba grobo posega v pravico do zasebne lastnine posameznih lastnikov iz 33. člena Ustave, kot tudi v pravico do pitne vode iz 70. a člena Ustave. Izgradnja kanalizacijskega voda, zgrajenega brez upoštevanja protipotresne gradnje in vodovarstvenega režima, preko vodonosnika v dolžini 4,5 km, na noben način in pod nobenimi pogoji ne more biti nad javno koristjo, ki jo predstavlja pravica do dostopa do čiste pitne vode in zdrave hrane, ki jo na in v okolici trase fekalno-kanalizacijskega kolektorja C0 zagotavljajo kmetje in ostali lastniki zemljišč z obstoječo okolju prijazno obliko kmetovanja, skladno z zakonodajo o varovalnih ukrepih na vodonosnikih. Projekt izgradnje kanala C0 je nevaren, saj ogroža naravo in pitne vire. Za ta projekt ni bila izvedena presoja vplivov na okolje, pa bi morala biti. Nujna bi bila predhodna strokovna razprava, saj projekt po dolžini 3 km leži v ožjem vodovarstvenem območju s strožjim režimom varovanja VVO IIA po Uredbi o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja. Omenjeni vir pitne vode je močno ogrožen zaradi gradnje fekalne kanalizacije skozi njega. Revizija projekta, opravljena po naročilu toženke, je v zaključku ugotovila, da tako postopki kot dokumentacija ne zagotavljajo, da do zastrupitve podtalnice ne bo prišlo, oziroma da njeno ogrožanje obstaja. Kanal tudi ni projektiran in ni vgrajevan po standardu za potrese, pa bi moral biti, glede na to, da gre za potresno območje. Načrtovalci so tudi ignorirali nevarnost likvifakcije, na katero je opozorila ocena HGEM. Tožnica je predlagala, da sodišče po dopustitvi in izvedbi vseh predlaganih dokazov izda sklep in do pravnomočne odločitve v tem sporu odloži izvršitev izpodbijane odločbe. Priglasila je tudi stroške postopka.

4. Toženka je sodišču posredovala odgovor na predlog za izdajo začasne odredbe, v katerem je prerekala navedbe tožnice. Podane so zgolj pavšalne trditve, te ne zadoščajo, še zlasti ne z navedbo pričakovanih oziroma hipotetičnih dogodkov. Tožnica bi morala s stopnjo verjetnosti izkazati, da se ti negotovi dogodki lahko zgodijo ter v kakšnem času in v kakšni meri lahko ta negotov dogodek zaradi nameravanega posega neposredno njej povzroči težko popravljivo škodo. Tako tudi sodna praksa (npr. I U 1534/2010 z dne 17. 11. 2010). Tožnica tudi ni opredelila višine škode, ki naj bi jo utrpela z izvršitvijo izpodbijane odločbe. Za svoje navedbe bi morala predložiti tudi dokaze. Izpostavila je še, da je izvedba kanalizacijskega sistema nedvomno v javno korist, kar je podrobneje utemeljevala. Toženka je predlagala, da sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrne.

5. Stranka z interesom Mestna občina Ljubljana je v odgovoru na predlog za odložitev izvršitve izpodbijanega akta uvodoma prerekala aktivno legitimacijo tožnice za tožbo. Tožnica ni bila ne stranka in ne stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta, zato po 17. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) ne more biti stranka v postopku. Tožnica tudi ni bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje sklepa Agencije RS za okolje, št. 35405-515/2019-25, 35415-33/2020-4, 35415-35/2020-4 z dne 29. 8. 2020 (sklep ARSO 2020). Toženka je s sklepom, št. 35415-8/2020-8 z dne 3. 8. 2020, zavrnila tožničino stransko udeležbo v upravnem postopku izdaje sklepa ARSO 2020. V postopku, ki se je zaključil z izdajo izpodbijane odločbe, tudi ni šlo za odločanje po 153. členu Zakona o varstvu okolja (ZVO-1), temveč je šlo za odločanje po Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP). Ker tožnica nima legitimacije za tožbo, je nima tudi za predlog za odložitev izvršitve izpodbijanega akta (sklep, I Up 138/2008 z dne 16. 4. 2008). Sodišče mora zato tožbo in predlog zavreči. Ne glede na povedano odložitev izvršitve izpodbijane odločbe ni mogoča (sklepi, I Up 199/2010 z dne 7. 7. 2010, I Up 94/2012 z dne 1. 3. 2012, I Up 120/2019 z dne 11. 7. 2019). Po ustaljeni sodni praksi je na ta način mogoče izvršiti le tiste akte, v katerih se zavezancu nalaga določena obveznost (npr. sklep, I Up 32/2018 z dne 13. 3. 2018). Izpodbijana odločba ni akt, s katerim bi bila stranki naložena kakšna obveznost. Tožnica tudi ni izkazala verjetnega nastanka težko popravljive škode, četudi bi ga morala glede na ustaljeno sodno prakso, temveč jo zgolj pavšalno zatrjuje. Vsaka škoda (če je izkazana, kar v tem primeru ni) tudi ni težko popravljiva (sklep, I Up 494/2009 z dne 10. 12. 2009). Predvsem pa tožnica niti z besedo ne pojasni, zakaj naj bi bilo morebitno škodo mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijane odločbe (npr. sklep, I Up 13/2013 z dne 23. 1. 2013, 8. točka obrazložitve). Sklicevala se je še na sklep, I Up 32/2021 z dne 9. 2. 2021, sklep, I Up 68/2020 z dne 15. 6. 2020, sklep, I Up 111/2020 z dne 2. 9. 2020, sklep, I Up 127/2016 z dne 18. 5. 2016. Ker tožnica ni izkazala težko popravljive škode, se stranka z interesom ne more učinkovito izjaviti ne o prizadetosti javne koristi ne o prizadetosti svoje koristi. Stranka z interesom je predlagala sodišču, da zavrže tožničin predlog za odložitev izvršitve izpodbijane odločbe, podredno, da zavrne tožničin predlog za odložitev izvršitve izpodbijane odločbe, v obeh primerih pa naloži tožnici povrnitev njenih stroškov postopka v zvezi z izdajo začasne odredbe.

6. Sodišče je odgovor toženke in odgovor stranke z interesom posredovalo tožnici, odgovor toženke stranki z interesom ter odgovor stranke z interesom toženki v morebiten odgovor. Nobena od strank ni posredovala svojega odgovora v danem roku.

7. Uvodoma sodišče (za potrebe reševanja te začasne odredbe glede na sedanje stanje spisa) ugotavlja, da so formalni pogoji za meritorno reševanje vložene zahteve za izdajo začasne odredbe izpolnjeni. Tožba je pravočasna, saj je vložena v 30-dnevnem roku iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1. Tožnica v postopku izdaje izpodbijanega akta ni sodelovala. Ker je bil izpodbijani akt izdan 29. 12. 2023 (in bil poslan strankam v postopku istega dne ali v naslednjih dneh), tožbo pa je tožnica vložila 29. 1. 2024, je tožba pravočasno vložena (drugi odstavek 29. člena ZUS-1).

8. S tožbo tožnica izpodbija akt, za katerega zatrjuje, da ima pravni in dejanski interes za izpodbijanje kot nevladna organizacija (137. člen ZON, peti odstavek 2. člena Aarhuške konvencije, Direktiva 2011/92/EU). Stranka z interesom nasprotuje aktivni legitimaciji tožnice glede na 17. člen ZUS-1, in ker gre za postopek z izrednim pravnim sredstvom po ZUP. Nevladna organizacija ima po mnenju stranke z interesom namreč pravico udeležbe le v postopkih odločanja na podlagi ZVO-1 in ne v postopkih po ZUP.

9. Sodišče sodi, da tožnica ima aktivno legitimacijo za vložitev tožbe (in s tem tudi za vložitev predloga za odložitev izvršitve izpodbijanega akta) v tem upravnem sporu. Drži, da je po 17. členu ZUS-1 tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta, vendar pa to pravilo po presoji sodišča ne velja v zadevah okoljskega odločanja, kadar se v s tem povezane postopke želijo vključiti nevladne organizacije, ki delujejo v javnem interesu na področju varstva okolja.

10. Po 137. členu ZON ima namreč nevladna organizacija, ki pridobi status nevladne organizacije v javnem interesu na področju ohranjanja narave v skladu z zakonom, ki ureja status nevladne organizacije v javnem interesu, pravico zastopati interese ohranjanja narave

. Tak status se pridobi z odločbo, ki jo izda minister (138. člen ZON). Po petem odstavku 2. člena Aarhuške konvencije (ki opredeljuje pomen izrazov v tej konvenciji) pomeni izraz ''vključena javnost'' javnost, ki jo okoljsko odločanje prizadene ali bi jo lahko prizadelo ali ki ima interes pri okoljskem odločanju;

šteje se, da imajo interes nevladne organizacije, ki spodbujajo varstvo okolja in izpolnjujejo vse zahteve, ki jih določa notranja zakonodaja

. Da je tožnica nevladna organizacija s statusom, pridobljenim na podlagi 138. člena ZON, kar tudi pomeni, da gre za nevladno organizacijo iz petega odstavka 2. člena Aarhuške konvencije, med strankami ni sporno.

11. Sodišče pritrjuje stranki z interesom, da je bila izpodbijana odločba izdana v zvezi z izrednim pravnim sredstvom po ZUP. Stranka z interesom je namreč vložila zahtevo za odpravo 3. točke izreka sklepa ARSO 2020 po nadzorstveni pravici in kot razlog uveljavljala kršitev načela ne bis in idem (2. točka prvega odstavka 274. člena ZUP

12. Hkrati pa gre po presoji sodišča pri tej zadevi nedvomno za okoljsko odločanje glede na upravno stvar, ki se je obravnavala v postopku v zvezi s tem izrednim pravnim sredstvom. Toženka je namreč morala, upoštevajoč 51. a člen ZVO-1 ter Uredbo o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje, presoditi, ali je šlo pri izdaji sklepa ARSO 2020 (točno: pri njegovi 3. točki izreka) za isto dejansko stanje kot pri sklepu ARSO 2016. Ker je toženka pri odločanju v zadevi nedvomno uporabila predpise s področja varstva okolja, posledično tožnici ni mogoče odreči pravnega interesa za vložitev tožbe v tem upravnem sporu in s tem tudi za vložitev predloga za odložitev izvršitve izpodbijane odločbe.

13. Izpodbijana odločba je tudi akt, ki se v skladu z 2. členom ZUS-1 lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu. Akt je dokončen. Prav tako sodišče ni našlo drugega razloga, zaradi katerega predlog za izdajo začasne odredbe, ne bi bil sposoben za meritorno reševanje.

14. Po prvem odstavku 32. členu ZUS-1 tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. Po drugem odstavku istega člena sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta lahko prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

15. Odložitveno začasno odredbo po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, ki jo v tej zadevi izrecno zahteva tožnica (po vsebini, z navedbo pravne podlage in z zahtevkom), je mogoče izdati le, če se izpodbijani upravni akt prisilno izvršuje po določbah ZUP. Na ta način pa je mogoče izvršiti le tiste upravne akte, v katerih se zavezancu nalaga določena obveznost, kar v primeru nedenarne obveznosti pomeni, da mora ta nekaj storiti, dopustiti ali trpeti

16. Izpodbijana odločba ni tak akt, saj ne vsebuje nikakršne izvršljive obveznosti. S to je bila namreč po nadzorstveni pravici odpravljena 3. točka izreka sklepa ARSO 2020. Takšen upravni akt učinkuje, vendar pa ga ni mogoče prisilno izvršiti po določbah ZUP. Ker izpodbijane odločbe ni mogoče izvršiti, tudi ni mogoče doseči zadržanja njene izvršitve, kar pa je osnovni pogoj za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, kot jo predlaga tožnica.

17. Sodišče je zaradi navedenega predlog tožnice za odložitev izvršitve izpodbijane odločbe zavrnilo (32. člen ZUS-1).

18. Ker glede na že predstavljene razloge (ki se nanašajo na uporabo prava) predlogu za izdajo začasne odredbe ni mogoče ugoditi, sodišče predlaganih dokazov v zvezi z postopkom za izdajo začasne odredbe ni izvajalo.

19. Tožnica in stranka z interesom Mestna občina Ljubljana sta v predlogu za odložitev izvršitve izpodbijane odločbe in odgovoru na predlog za odložitev izvršitve izpodbijane odločbe zahtevali povrnitev stroškov v zvezi s tem postopkom, o katerih bo sodišče odločilo s končno sodno odločbo.

Pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi odločbo po njeni izdaji in vročitvi: 2. če je bila v isti zadevi že prej izdana pravnomočna odločba, s katero je bila ta upravna zadeva ob enakem dejanskem in pravnem stanju drugače rešena;

Prim. npr. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 169/2021 z dne 25. 8. 2021, I Up 151/2020 z dne 11. 11. 2020, I Up 31/2020 z dne 25. 3. 2020, I Up 120/2019 z dne 11. 7. 2019, I Up 94/2012 z dne 1. 3. 2012 in I Up 199/2010 z dne 7. 7. 2010

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.