UPRS Sodba I U 1622/2021-42
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-05-07

Mojca Mlakar (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Petruša Jager

dodelitev radijske frekvence - odločba o dodelitvi radijskih frekvenc - vprašanje za predhodno odločanje Sodišču Evropske unije - podaljšanje veljavnosti odločbe - retroaktivna uporaba predpisa

Pravice iz postopka v glavni stvari bi spadale le na področje uporabe člena 49(2) Direktive EECC, kar pa mora preveriti nacionalno sodišče. Pravilo člena 49(2) EECC v skladu s sodno prakso tega sodišča, bi za pravne položaje, ki so nastali in so bili v celoti oblikovani pred začetkom njegove veljavnosti, uporabljalo le, če bi iz njegovega besedila, namena ali sistematike jasno izhajalo, da mu je treba pripisati tak učinek.

Iz besedila člena 49(2) EECC je po presoji SEU razvidno, da se ne uporablja retroaktivno. To je utemeljilo s tem, da je v tretjem pododstavku te določbe določeno, da morajo biti splošna merila za podaljšanje trajanja individualnih pravic uporabe zainteresiranim stranem na voljo "pred podelitvijo takih pravic". V četrtem pododstavku te določbe je določeno, da "pristojni organ najpozneje dve leti pred potekom prvotne veljavnosti individualne pravice uporabe opravi objektivno in v prihodnost usmerjeno oceno" teh meril, in dodatno, da je podaljšanje trajanja individualne pravice uporabe pogojeno s spoštovanjem navedenih meril. Ob neobstoju izrecnih navedb je namen trajanja pravic uporabe, ki je določen v členu 49(2), prvi pododstavek, Direktive EECC, tj. zagotoviti vsaj 20-letno regulativno predvidljivost od podelitve individualnih pravic uporabe ob upoštevanju potrebnih naložb v infrastrukturo, prav tako ne more podpreti retroaktivne razlage, zlasti ker je člen 5(2) Direktive o spremembi Direktive o odobritvi vseboval sklicevanje le na to, da je "potrebno ustrezno obdobje za amortizacijo naložb".

Glede na to je razsodilo, da se člen 49(1) in (2) Direktive EECC ne uporabljata za podaljšanje trajanja individualnih pravic uporabe radiofrekvenčnega spektra iz tega odstavka 2, ki so bile podeljene pred datumom začetka veljavnosti te direktive, vendar prenehajo po tem datumu. Določbi člena 5(3) Direktive o odobritvi oziroma člena 5(2), četrtega pododstavka Direktive o spremembi Direktive o odobritvi sta bili ti določbi pravilno preneseni v slovensko pravo. Direktiva o odobritvi, ki je veljala na dan podelitve pravic, to je 21. septembra 2006, je namreč v členu člen 5(2) določala, da "kadar države članice podelijo pravice uporabe za omejeno časovno obdobje, mora biti čas trajanja primeren za zadevno storitev". Ko je bil člen 5(2) spremenjen z Direktivo o spremembah Direktive o odobritvi, je bila ta formulacija ohranjena, dodano pa ji je bilo, da je trajanje za zadevno storitev primerno "glede na želeni cilj, ob upoštevanju, da je potrebno ustrezno obdobje za amortizacijo naložb". Ti pravili po razlagi SEU nista določali natančnega trajanja individualnih pravic uporabe niti pogojev za podaljšanje tega trajanja. Slovensko pravo pa podaljšanja ni omogočalo. Toženka je pravilno uporabila ZEKom-1 in štela, da podaljšanje veljavnosti navedene ODRF za zagotavljanje javnih komunikacijskih storitev končnim uporabnikom ni mogoče.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila vlogo tožnice za podaljšanje veljavnosti odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc št. ... z dne 20. 9. 2006 (št. odločbe 38144-1/2006-31) v delu, ki se nanaša na dupleksni par frekvenc od 1935 MHz do 2125 MHz in od 2125 MHz do 2140 MHz (1. točka izreka). Ugotovila je, da v postopku stroški niso nastali (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da so bile z navedeno odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc (v nadaljevanju ODRF) tožnici v uporabo na področju Republike Slovenije dodeljene tam navedene radijske frekvence, in sicer za obdobje od 21. 9. 2006 do 21. 9. 2021. Toženka se sklicuje na Zakon o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-1), po katerem veljavnosti ODRF za zagotavljanje komunikacijskih storitev končnim uporabnikom ni mogoče podaljšati nad 15 let. Po njenem stališču za podaljšanje ni mogoče uporabiti določbe člena 49 Direktive (EU) 2018/1972 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. 12. 2018 o Evropskem zakoniku o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju Direktiva EECC), na katero se sklicuje tožnica. Določba je mestoma odprta do te mere, da jo je treba napolniti s konkretnimi vsebinami, prav tako pa državam članicam pušča diskrecijsko pravico, kako jo prenesti v nacionalno zakonodajo. Republika Slovenija se je na primer odločila, da določbe člena 49(2) EECC v nov zakon sploh ne bo prenesla, ampak je že v izhodišču predvidela dvajsetletno obdobje trajanja pravic. Meni, da po členu 49 Direktive EECC avtomatično podaljšanje pravic uporabe spektra, kot ga predlaga tožnica, tudi ni predvideno. Poleg tega je podaljšanje trajanja uporabe individualnih pravic skladno s členom 49(3) Direktive EECC za zagotovitev 20-letne regulatorne predvidljivosti prvič predvideno šele z Direktivo EECC. To pa pomeni, da morajo biti pogoji podaljšanja znani že ob podelitvi pravic uporabe radijskih frekvenc. Podelitev predmetnih radijskih frekvenc iz leta 2006 teh pogojev ni predvidevala.

3. Tožnica se z izpodbijanim aktom ne strinja in vlaga tožbo. V tožbi navaja, da bi morala toženka v skladu s členom 49(2) Direktive EECC v primeru odločb o dodelitvah radijskih frekvenc, za katere je določena veljavnost 15 let, pred njihovim iztekom omogočiti njihovo podaljšanje za nadaljnje obdobje 5 let, saj ureditev v ZEKom-1 očitno nasprotuje Direktivi EECC. Določba člena 49(2) Direktive EECC je po njenem prepričanju jasna, natančna in brezpogojna, zato je neposredno uporabljiva in učinkovita. Njen namen je zagotoviti pravno varnost obstoječim imetnikom pravic ter vsaj 20-letno regulativno predvidljivost. Trdi, da je zato regulator, kadar so bile pravice dodeljene za 15 let, dolžan izvesti postopek obnovitve najmanj dve leti pred prenehanjem. Opozarja, da Direktiva EECC zavezuje Republiko Slovenijo že od dneva objave v Uradnem listu Evropske unije, tj. od decembra 2018. Poleg tega je mnenja, da Direktiva EECC ne omejuje uporabe člena 49(2) le na podaljšanje tistih individualnih pravic uporabe radijskih frekvenc, ki so bile dodeljene po začetku njene veljavnosti, temveč velja tudi za pravice, dodeljene pred njenim sprejemom, ki se v času do uveljavitve te direktive še niso iztekle. Toženka bi zato morala na podlagi te določbe EECC od 21. 12. 2020 dalje imetnikom pravic, ki so jim bile podeljene za obdobje, ki je krajše od 20 let, omogočiti njihovo 20-letno veljavnost. To velja tudi za tožnico, saj se je obdobje 15. let, za katero je pridobila sporne radijske frekvence, izteklo 21. 9. 2021, tako da njena pravica v času uveljavitve Direktive EECC oziroma izteka roka za njeno implementacijo, še ni prenehala. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek. Zahteva tudi, da mu toženka povrne stroške postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja, da je člen 49(2) Direktive EECC pogojen in da državam članicam pušča diskrecijsko pravico, saj ne predpisuje avtomatskega podaljšanja. Vztraja tudi, da je podaljšanje trajanja uporabe individualnih pravic za brezžične širokopasovne elektronske komunikacijske storitve predvideno za zagotovitev 20-letne regulatorne predvidljivosti le za tiste radijske frekvence, ki so podeljene od uveljavitve Direktive EECC dalje in navedene določbe ni mogoče uporabiti retroaktivno. Poudarja, da bi morali biti pogoji podaljšanja znani že ob podelitvi pravice uporabe radijskih frekvenc, torej na dan 9. 6. 2006, ko je bil v Uradnem listu RS objavljen javni razpis v zvezi s predmetnimi frekvencami. Ker navedeni javni razpis in kasneje ODRF možnosti podaljšanja nista predvidela, pa je glede na dikcijo člena 49 Direktive EECC predmetni ODRF nepodaljšljiv.

5. Tožnica je 26. 9 2022 vložila še pripravljalno vlogo, v kateri v bistvenem ponavlja tožbene razloge.

6. V obravnavani zadevi so se sodišču zastavila vprašanja v zvezi z razlago členov 49(1) in 49(2) Direktive EECC in člena 5(3) Direktive 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (v nadaljevanju Direktiva o odobritvi) oziroma člena 5(2), četrtega pododstavka Direktive 2009/140/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 o spremembi direktiv 2002/21/ES, 2002/19/ES in 2002/20/ES (v nadaljevanju Direktiva o spremembi Direktive o odobritvi). Zato je s sklepom z dne 24. 8. 2023 postopek prekinilo in vložilo predlog za predhodno odločanje.

7. O zastavljenih vprašanjih je Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) odločilo s svojo sodbo v zadevi C-562/23 z dne 27. 2 2025, zato se prekinjeni postopek nadaljuje.

8. Sodišče je stranki pozvalo, da se lahko v zvezi z navedeno sodbo pisno izjavita v roku 15 dni. Stranki pisnih vlog s tem v zvezi nista vložili. Na naroku sta vztrajali pri argumentih, navedenih v tožbi oziroma v izpodbijani odločbi in odgovoru na tožbo.

9. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v izpodbijani sklep (A1) ter odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc št. ... (A3) in naslednje listine iz upravnega spisa: vlogo za podaljšanje ODRF, poziv AKOS z dne 9.9. 2021 k izjasnitvi in izjasnitev tožnice z dne 17. 9 2021. Sodišče je vpogledalo v upravni spis predvsem iz razloga, da bi skladno z navodili SEU preverilo, ali je tožnica imela zagotovilo, da bo prišlo do podaljšanja ODRF. Pravno mnenje dr. A. A., ki je bilo predloženo v sodni spis, je sodišče upoštevalo kot navedbe stranke. Sodišče je kot relevantno pravo prebralo tudi sodbo SEU C-562/23, ki se kot priloga sodišča nahaja v sodnem spisu.

11. Med strankama ni sporno, da so bile tožnici z ODRF št. ... z dne 20. 9. 2006, katere podaljšanje je predlagala, dodeljene radijske frekvence od 1935 MHz do 2125 MHz v paru z 2125 MHz do 2140 MHz ter od 1910 MHz do 1915 Mhz za za obdobje od 21. 9. 2006 do 21. 9. 2021.

12. V prvem odstavku 53. člena ZEKom-1, ki je veljal v času vložitve zahteve za podaljšanje ODRF, je bilo določeno, da izda agencija odločbo o dodelitvi radijskih frekvenc za določen čas z upoštevanjem primernega obdobja, potrebnega za amortizacijo naložb, vendar za največ 15 let, razen za dodelitev radijskih frekvenc, ki so namenjene zrakoplovni ali pomorski mobilni storitvi. Prvi odstavek 54. člena tega zakona pa je določal, da se lahko veljavnost odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc, razen odločb o dodelitvi radijskih frekvenc za zagotavljanje javnih komunikacijskih storitev končnim uporabnikom, na predlog njenega imetnika podaljša, če so izpolnjeni vsi pogoji, ki so ob poteku njene veljavnosti predpisani za uporabo teh radijskih frekvenc, ter ob upoštevanju ciljev iz 194., 195., 196. in 197. člena tega zakona.

13. Med strankama ni sporno, to pa izhaja tudi iz odločbe o dodelitvi ODRF št. ..., da so ji bile frekvence dodeljene za zagotavljanje javnih komunikacijskih storitev končnim uporabnikom, točneje za opravljanje javnih mobilnih radiokomunikacij - UMTS/IMT-2000.

14. Tožnica je uveljavljala, da je bila toženka dolžna podaljšati ODRF na podlagi člena 49(1) in 49(2) EECC, saj Republika Slovenija v trenutku poteka veljavnosti ODRF (tj. 21. 9. 2021) v svoj pravni red še ni implementirala Direktive EECC, kar bi morala storiti do 20. 12. 2020.

15. Člen 49(1) EECC določa, da kadar države članice odobrijo uporabo radiofrekvenčnega spektra (v nadaljevanju RFS) prek individualnih pravic uporabe za določeno obdobje, zagotovijo, da je pravica uporabe podeljena za obdobje, ki je primerno glede na cilje, zasledovane v skladu s členom 55(2), pri čemer se upošteva, da je treba zagotoviti konkurenco ter zlasti uspešno in učinkovito uporabo RFS in spodbujati inovacije ter učinkovite naložbe, med drugim z dopustitvijo ustreznega obdobja za amortizacijo naložb. Člen 49(2) pa določa, da kadar države članice podelijo individualne pravice uporabe RFS, za katerega so bili s tehničnimi izvedbenimi ukrepi v skladu z Odločbo Evropskega parlamenta in Sveta 676/2002/ES z dne 7. marca 2002 o pravnem okviru za politiko radijskega spektra v Evropski skupnosti (v nadaljevanju Odločba o radijskem spektru) določeni harmonizirani pogoji, se v določenem obdobju omogoči njegova uporaba za brezžične širokopasovne elektronske komunikacijske storitve (v nadaljnjem besedilu:

brezžične širokopasovne storitve) in zagotovi vsaj 20-letno regulativna predvidljivost za imetnike pravic glede pogojev vlaganja v infrastrukturo, ki je odvisna od uporabe takega RFS, ter se pri tem upoštevajo zahteve iz odstavka 1 tega člena

. Po potrebi se ta člen spremeni zaradi vsake spremembe pogojev, vezanih na te pravice uporabe, v skladu s členom 18.

16. Sodišče je SEU zastavilo (tudi) vprašanje, ali je treba člena 49(1) in 49(2) Direktive EECC uporabiti za podaljšanje tistih individualnih pravic uporabe radiofrekvenčnega spektra, ki so bile podeljene pred uveljavitvijo Direktive EECC, in katera splošna merila se v tem primeru uporabljajo pri presoji, ali naj se individualna pravica podaljša.

17. SEU je opozorilo, da bi v obravnavani zadevi pravice iz postopka v glavni stvari spadale le na področje uporabe člena 49(2) Direktive EECC, kar pa mora preveriti nacionalno sodišče. Glede na to sodišče ugotavlja, da se člen 49(2) Direktive EECC glede na člen 2 Odločbe o radijskem spektru nanaša na radijski spekter, ki zajema radijske valove s frekvencami med 9 kHz in 3000 GHz. Frekvence, ki so predmet izpodbijane odločbe, pa sodijo v ta spekter. Da to ne drži, ni navajala nobena od strank.

18. SEU je z navedeno sodbo pojasnilo, da bi se pravilo člena 49(2) EECC v skladu s sodno prakso tega sodišča, za pravne položaje, ki so nastali in so bili v celoti oblikovani pred začetkom njegove veljavnosti, uporabljalo le, če bi iz njegovega besedila, namena ali sistematike jasno izhajalo, da mu je treba pripisati tak učinek.

19. Poudarilo je, da podelitev pravic uporabe tožnici za obdobje 15 let pomeni pravni položaj, ki je nastal in je bil v celoti oblikovan pred uveljavitvijo Direktive EECC in da v odločbi o podelitvi ni bilo določeno nobeno podaljšanje nad tem obdobjem, in da tako podaljšanje prav tako ni bilo določeno z Direktivo 2002/20 niti s spremenjeno Direktivo 2002/20, ki sta se uporabljali pred začetkom veljavnosti Direktive EECC. Tudi javni razpis za podelitev pravic iz postopka v glavni stvari, na podlagi katerega te pravice niso bile podeljene družbi X., d.o.o., temveč drugemu podjetju, je toženka objavila 17. decembra 2020, to je pred iztekom roka za prenos Direktive EECC.

20. Iz besedila člena 49(2) EECC je po presoji SEU razvidno, da se ne uporablja retroaktivno. To je utemeljilo s tem, da je v tretjem pododstavku te določbe določeno, da morajo biti splošna merila za podaljšanje trajanja individualnih pravic uporabe zainteresiranim stranem na voljo "pred podelitvijo takih pravic". Poleg tega je v četrtem pododstavku te določbe določeno, da "pristojni organ najpozneje dve leti pred potekom prvotne veljavnosti individualne pravice uporabe opravi objektivno in v prihodnost usmerjeno oceno" teh meril, in dodatno, da je podaljšanje trajanja individualne pravice uporabe pogojeno s spoštovanjem navedenih meril.

21. SEU je nadalje argumentiralo, da ob neobstoju izrecnih navedb (op. sodišča: o začetku veljavnosti člena 49(2) EECC) namen trajanja pravic uporabe, ki je določen v členu 49(2), prvi pododstavek, Direktive EECC, tj. zagotoviti vsaj 20-letno regulativno predvidljivost od podelitve individualnih pravic uporabe ob upoštevanju potrebnih naložb v infrastrukturo, prav tako ne more podpreti retroaktivne razlage, zlasti ker je člen 5(2) Direktive o spremembi Direktive o odobritvi vseboval sklicevanje le na to, da je "potrebno ustrezno obdobje za amortizacijo naložb". Dodalo je, da so v Direktivi EECC navedeni roki, ki jih je morda težko spoštovati za postopek obnovitve, ki se, kot je to v zadevi iz postopka v glavni stvari, uporablja za pravice, ki so bile podeljene že pred začetkom veljavnosti te direktive. V uvodni izjavi 131 navedene direktive je namreč navedeno, da bi bilo treba možnost obnovitve pravic uporabe obravnavati pravočasno, pred prenehanjem zadevnih pravic, na primer najmanj dve leti pred prenehanjem pravic, kadar so bile te dodeljene za 15 let ali več, razen če je bila možnost obnovitve pravic izrecno izključena ob njihovi dodelitvi.

22. Glede na to je razsodilo, da se člen 49(1) in (2) Direktive EECC ne uporabljata za podaljšanje trajanja individualnih pravic uporabe radiofrekvenčnega spektra iz tega odstavka 2, ki so bile podeljene pred datumom začetka veljavnosti te direktive, vendar prenehajo po tem datumu.

23. SEU je še opozorilo, da iz spisa ni razvidno, da bi tožnica pridobila pravice do podaljšanja ali prejela zagotovila, na podlagi katerih bi lahko imela legitimno pričakovanje v tem smislu, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče. Sodišče s tem v zvezi ugotavlja, da tožnica v tožbi ni niti zatrjevala, da naj bi prejela taka zagotovila in jih tako tudi ni izkazala. Kaj takega ne izhaja niti iz listin upravnega spisa, v katerih tožnica obstoja takšnega zagotovila ni zatrjevala.

24. Ob upoštevanju, da člena 49(2) Direktive EECC ni mogoče uporabiti retroaktivno, je SEU navedlo, da na vprašanje Upravnega sodišča, ali ima ta člen neposredni učinek, ni treba odgovoriti.

25. Upravno sodišče je SEU zastavilo še vprašanje, ali je treba v primeru, če se člen 49(1) oziroma 49(2) EECC ne uporablja, za presojo primerne dobe trajanja individualnih pravic uporabe radiofrekvenčnega spektra, ki so bile podeljene v času veljavnosti Direktive o odobritvi in s tem v zvezi možnostjo njihovega podaljšanja, uporabiti določbo člena 5(3) Direktive o odobritvi oziroma člena 5(2), četrtega pododstavka Direktive o spremembi Direktive o odobritvi in ali je ta za ta namen dovolj jasna, brezpogojna in natančna, da se lahko na njeni podlagi presoja primernost trajanja individualne pravice do uporabe radiofrekvenčnega spektra.

26. SEU je s tem v zvezi zavzelo stališče, da se to vprašanje ne zdi upoštevno, saj ni sporno, da sta bili ti določbi pravilno preneseni v slovensko pravo. Direktiva o odobritvi, ki je veljala na dan podelitve pravic, to je 21. septembra 2006, je namreč v členu člen 5(2) določala, da "kadar države članice podelijo pravice uporabe za omejeno časovno obdobje, mora biti čas trajanja primeren za zadevno storitev". Ko je bil člen 5(2) spremenjen z Direktivo o spremembah Direktive o odobritvi, je bila ta formulacija ohranjena, dodano pa ji je bilo, da je trajanje za zadevno storitev primerno "glede na želeni cilj, ob upoštevanju, da je potrebno ustrezno obdobje za amortizacijo naložb". Ti pravili po razlagi SEU nista določali natančnega trajanja individualnih pravic uporabe niti pogojev za podaljšanje tega trajanja. Slovensko pravo pa podaljšanja ni omogočalo.

27. Glede na navedeno je toženka pravilno uporabila ZEKom-1 in štela, da podaljšanje veljavnosti navedene ODRF za zagotavljanje javnih komunikacijskih storitev končnim uporabnikom ni mogoče. Zato je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo, saj je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

28. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o elektronskih komunikacijah (2012) - ZEKom-1  - člen 53, 53/1, 54

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Direktiva (EU) 2018/1972 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o Evropskem zakoniku o elektronskih komunikacijah (prenovitev (2018) - člen 49, 49/1, 49/2, 49/3

Direktiva 2002/20/ES evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (Direktiva o odobritvi) - člen 5, 5/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.