UPRS Sodba I U 36/2022-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-03-18

dovoljenost pritožbe - dovoljenost pritožbe v upravnem postopku - pravni interes - pravni interes za pritožbo

ZUP ne predpisuje pravnega interesa kot procesne predpostavke za odločanje o pritožbi, kar potrjuje tudi sodna praksa tega sodišča. Vprašanje, kdaj pritožba ni dovoljena, ureja 13. člen ZUP. Ta v prvem odstavku določa, da ima zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, stranka pravico pritožbe. Samo z zakonom je mogoče predpisati, da v posameznih upravnih zadevah pritožba ni dovoljena. Iz navedene zakonske določbe torej izhaja, da pritožba ni dovoljena samo v primeru, če je z zakonom izključena. Za postopek davčne izvršbe pa ZDavP-2 izrecno predpisuje, da je zoper sklep o izvršbi dovoljena pritožba (prvi odstavek 157. člena ZDavP-2). Ugotoviti je mogoče, da ZUP ne vsebuje analogne določbe, kot je vsebovana v četrtem odstavku 343. člena ZPP, ki med drugim določa, da je pritožba nedovoljena, če pritožnik ni imel pravnega interesa za pritožbo. Zato 13. člena ZUP ni mogoče razlagati tako, da pravico do pritožbe navezuje na obstoj pravnega interesa pri osebi, ki je v upravnem postopku na prvi stopnji sodelovala.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za finance št. DT-499-29-473/2021-5 z dne 27. 12. 2021 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za finance (v nadaljevanju toženka) zavrglo pritožbo zoper sklep o davčni izvršbi Finančne uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski organ) št. DT 4934-64212/2021-1 z dne 2. 9. 2021 ter zavrnilo zahtevo za povračilo stroškov postopka.

2. V pritožbenem postopku je toženka ugotovila, da je prvostopenjski organ izdal sklep o davčni izvršbi št. DT 4934-64212/2021-1 z dne 2. 9. 2021, s katerim je zoper tožnika začel davčno izvršbo iz naslova davka od nenapovedanih dohodkov na podlagi odločbe št. DT 0610-5412/2016-104 z dne 6. 7. 2021. En dan pred izdajo sklepa o davčni izvršbi je prvostopenjski organ v skladu z drugim odstavkom 87. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) odločil, da se davčna izvršba odloži do rešitve pritožbe zoper omenjeno odločbo z dne 6. 7. 2021, kar predstavlja oviro za začetek davčne izvršbe in s tem za izdajo sklepa o izvršbi. Posledično je prvostopenjski organ na podlagi lastne ugotovitve, da izvršba po sklepu z dne 2. 9. 2021 ni bila dovoljena, izdal sklep št. DT 4934-64212/2021-5 z dne 22. 9. 2021, s katerim je postopek davčne izvršbe, začet s sklepom št. DT 4934-64212/2021-1 z dne 2. 9. 2021, na podlagi 155. člena ZDavP-2 v celoti ustavil ter vsa dotlej opravljena dejanja v postopku davčne izvršbe odpravil. Ta sklep je bil tožniku vročen 12. 10. 2021.

3. Tožnik je že pred tem, to je 24. 9. 2021, zoper sklep o davčni izvršbi vložil pritožbo, ki jo je toženka zavrgla z obrazložitvijo, da je pravni interes za pritožbo procesna predpostavka, brez katere ni vsebinskega odločanja o pritožbi in mora biti podana tako ob vložitvi pritožbe kot tudi ob odločanju o njej. Glede na to, da je bil postopek davčne izvršbe ustavljen, vsa že opravljena dejanja pa odpravljena, toženka ugotavlja, da tožnik ne izkazuje pravnega interesa za obravnavano pritožbo, saj sklep o davčni izvršbi nima več nobenih pravnih učinkov in ne posega v njegov pravni položaj. Z ustavitvijo postopka davčne izvršbe in odpravo že izvršenih dejanj je bil namreč dejansko dosežen enak učinek, kot če bi bil sklep o davčni izvršbi odpravljen, za kar si prizadeva tožnik, saj so bile za nazaj odpravljene vse posledice in izvršena dejanja, ki so temeljila na sklepu o davčni izvršbi, tožnikov položaj pa je takšen, kot da tak sklep sploh ne bi bil izdan. Ker torej tožnikov pravni interes za odločanje o pritožbi ni podan, je toženka upoštevaje 129. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v zvezi z 246. členom istega zakona pritožbo zavrgla. Zavrnila je tudi zahtevo za povrnitev stroškov postopka, saj se je postopek za tožnika ni končal ugodno (tretji odstavek 79. člena ZDavP‑2).

4. Tožnik se z zavrženjem pritožbe ne strinja. Kot prvo meni, da pravni interes kot predpostavka odločanja o pritožbi v zakonu ni predpisan, zato ga ni mogoče aplicirati preko analogije, ampak je treba izhajati iz strogega načela zakonitosti. Če sodišče temu argumentu ne bi sledilo, dodatno še zatrjuje, da obstoji pravni interes za pritožbo, saj je izvršilni postopek sestavljen iz dveh faz, in sicer dovolitve izvršbe in oprave izvršbe. Ustavitev izvršbe se nanaša zgolj na fazo oprave izvršbe, pritožba zoper sklep o davčni izvršbi pa se nanaša na dovolitev izvršbe, zato zaradi ločenosti obeh faz ni mogoče šteti, da konec ene faze (ustavitev oprave izvršbe) pomeni izgubo interesa za drugo fazo (izpodbijanje sklepa o davčni izvršbi). Ustavitev izvršbe in odprava sklepa o izvršbi tako nimata identičnega učinka. Ker mu je bil sklep o ustaviti postopka vročen po vložitvi pritožbe, ni pravno relevanten za odločitev o pritožbi. Iz istega razloga zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, saj je bil ob njeni vložitvi prepričan, da mora vložiti pritožbo, če se želi izogniti izvedbi izvršbe.

5. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in ponovi razloge iz izpodbijanega sklepa. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

6. Tožnik v dveh pripravljalnih vlogah dodatno citira 23. in 25. člen Ustave ter navaja, da je toženka s svojo odločitvijo posegla v pravico do pritožbe, hkrati pa mu je bilo onemogočeno ugotavljanje nezakonitosti postopanja prvostopenjskega organa. Posameznik ima pravico do sodne presoje zakonitosti posamičnih aktov, zato širiti vsebino ZUP na primere pomanjkanja pravnega interesa, ki jih ta ne ureja, ni ustrezno. S tem se namreč odvzame možnost pritožniku, da izpodbija odločitev, če je ta neugodna, pred sodiščem. Stranka tako ima interes za pritožbo, čeprav morda ne more izboljšati svojega pravnega položaja v konkretnem primeru, kajti vsebinska presoja pritožbe je pogoj za sodno varstvo. Omejitev pravnega in sodnega varstva le za primere oprave izvršbe, bi pomenilo, da naknadne sodne presoje zakonitosti sklepa o izvršbi dejansko ni.

8. Kot je razvidno iz izpodbijanega sklepa, je bil sklep o davčni izvršbi št. DT 4934-64212/2021-1 z dne 2. 9. 2021 izdan nezakonito, saj je bil tožniku pred tem odobren odlog plačila davčne obveznosti do odločitve o pritožbi, ki jo je tožnik vložil zoper izvršilni naslov, to je odločbo št. DT 0610-5412/2016-104 z dne 6. 7. 2021. Ob spoznanju, da je postopek davčne izvršbe začel (najmanj) preuranjeno, je prvostopenjski organ postopek davčne izvršbe s sklepom ustavil, vsa opravljena dejanja v postopku pa odpravil. Navedeni sklep je bil tožniku vročen 12. 10. 2021, torej po vložitvi pritožbe z dne 24. 9. 2021 zoper sklep o davčni izvršbi. Toženka je to pritožbo zavrgla s sklepom št. DT-499-29-473/2021-5 z dne 27. 12. 2021, ki ga tožnik izpodbija v tem upravnem sporu.

9. Svojo odločitev o zavrženju pritožbe je toženka oprla na 246. člen ZUP in 2. točko prvega odstavka 129. člena istega zakona. Prvi odstavek 246. člena ZUP določa, da če pritožba ni dovoljena, če je prepozna ali če jo je vložila neupravičena oseba, pa je iz teh razlogov ni zavrgel že organ prve stopnje, jo zavrže organ druge stopnje. Skladno z 2. točko prvega odstavka 129. člena ZUP pa organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma če po tem zakonu ne more biti stranka. Drugi odstavek navedenega člena pa določa, da lahko organ zavrže zahtevo tudi kadarkoli med postopkom do izdaje odločbe, če so podani razlogi iz prejšnjega odstavka.

10. Po presoji sodišča je utemeljen primarni tožbeni ugovor, da ZUP ne predpisuje pravnega interesa kot procesne predpostavke za odločanje o pritožbi, kar potrjuje tudi sodna praksa tega sodišča.

Vprašanje, kdaj pritožba ni dovoljena, ureja 13. člen ZUP. Ta v prvem odstavku določa, da ima zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, stranka pravico pritožbe. Samo z zakonom je mogoče predpisati, da v posameznih upravnih zadevah pritožba ni dovoljena. Iz navedene zakonske določbe torej izhaja, da pritožba ni dovoljena samo v primeru, če je z zakonom izključena. Za postopek davčne izvršbe pa ZDavP-2 izrecno predpisuje, da je zoper sklep o izvršbi dovoljena pritožba (prvi odstavek 157. člena ZDavP-2). Ugotoviti je mogoče, da ZUP ne vsebuje analogne določbe, kot je vsebovana v četrtem odstavku 343. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki med drugim določa, da je pritožba nedovoljena, če pritožnik ni imel pravnega interesa za pritožbo. Zato 13. člena ZUP ni mogoče razlagati tako, da pravico do pritožbe navezuje na obstoj pravnega interesa pri osebi, ki je v upravnem postopku na prvi stopnji sodelovala kot stranka.

11. V izpodbijanem sklepu se toženka tudi napačno sklicuje na 129. člen ZUP. Kot pove že ime in uvrstitev te določbe v sistematiki ZUP, gre za predhodni preizkus zahteve stranke, s katero se začne postopek (125. člen ZUP) in ne za preizkus pritožbe zoper odločbo ali sklep. Navedena določba zato ni pravilna pravna podlaga za odločanje o tem, ali je pritožba zoper sklep dopustna, kar pomeni kršitev pravil postopka (4. točka prvega odstavka 237. člena ZUP).

Toženka je torej ravnala napačno, ko je zavrgla tožnikovo pritožbo, namesto da bi jo vsebinsko obravnavala.

12. Sodišče še poudarja, da pravica do pritožbe v upravnem postopku skupaj z upravnim sporom pomeni način uresničevanja pravice do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave) in je tudi eno izmed temeljnih načel splošnega upravnega postopka (13. člen ZUP).

V primeru posamičnega odločanja o pravicah in dolžnostih na upravnem področju se pravno varstvo prizadetih namreč običajno ne začne s tožbo na sodišče, temveč s predhodno upravno pritožbo. Ta je po splošni zakonski ureditvi ZUP in Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) procesna predpostavka za dostop do sodišča.

Ker lahko stranka v pritožbi uveljavlja vse pritožbene razloge, lahko upravni spor opravlja funkcijo drugega pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, saj se z njim glede na pooblastila sodišča v okviru sodnega nadzora zagotavlja instančna kontrola.

Pravica do pravnega sredstva v upravnem postopku je zato posebej pomembna v povezavi z ostalimi pravicami obrambe znotraj poštenega postopka, ker predstavlja korektiv siceršnji nadrejenosti javnega interesa in upravne oblasti glede pravice in pravne koristi posamezne osebe, o katere pravnem položaju se odloča.

13. Glede na navedeno se ureditev v upravnem postopku bistveno razlikuje od ureditve v ZUS-1 in ZPP, kjer je pravni interes (pri)tožnika izrecno predpisan kot procesna predpostavka za meritorno odločitev o tožbi oziroma pritožbi. Tako ZUS-1 v 6. točki prvega odstavka 36. člena določa, da sodišče tožbo zavrže s sklepom, če upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist. Ureditev upravnega spora po ZUS-1 namreč temelji na pravnem varstvu položaja posameznika, kar pomeni da se upravno sodišče pri preverjanju obstoja pravovarstvenega interesa običajno opre na preizkus, ali tožnikov uspeh v upravnem sporu lahko pripelje do spremembe oziroma izboljšanja njegovega pravnega položaja. Smiselno enako velja za pritožbo v upravnem sporu, v katerem ima pravico do pritožbe samo tista stranka, ki bi ji, če bi se pokazalo, da je pritožba utemeljena, taka odločitev prenesla konkretno in neposredno pravno korist.

Tak preizkus obstoja pravovarstvenega interesa za pritožbo, kot že navedeno, v upravnem postopku ni določen. Če bi torej zakonodajalec želel pravni interes uzakoniti kot procesno predpostavko za odločanje o pritožbi v upravnem (oziroma davčnem) postopku, bi slednje moral izrecno predpisati, kot je to določil v ZUS-1 in ZPP.

14. Glede na povedano je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, izpodbijani sklep odpravilo in zadevo ob upoštevanju četrtega in petega odstavka istega člena ZUS-1 vrnilo toženki v ponoven postopek, v katerem je vezana na stališča sodišča iz te sodbe. Ker je sodišče presodilo, da je utemeljen že tožnikov primarni tožbeni ugovor, se do ostalih navedb v tožbi ni opredeljevalo.

15. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akta odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

16. Če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, se tožniku v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Z zahtevanim 22 % DDV znašajo stroški postopka 347,70 EUR, ki jih mora toženka plačati tožniku v roku 15 dni od vročitve te sodbe, po preteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

17. Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/C taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Glej sodbi Upravnega sodišča U 1653/2002 z dne 5. 8. 2003 in I U 395/2021-18 z dne 19. 8. 2022.

Že citirana sodba Upravnega sodišča U 1653/2002 z dne 5. 8. 2003.

Sodba Upravnega sodišča I U 395/2021-18 z dne 19. 8. 2022.

Kerševan E. in Androjna V., Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana, 2017, str. 269.

Glej prvi odstavek 6. člena ZUS-1, tako tudi Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Nova Gorica, 2019, str. 229.

Glej že citirani četrti odstavek 343. člena ZPP, ki se na podlagi prvega dostavka 22. člena ZUS-1 uporablja tudi v postopku upravnega spora. Glej npr. sklep Višjega sodišča v Ljubljani I Cp 124/2021 z dne 16. 2. 2021.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 13, 129, 129/1, 129/1-2, 246, 246/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.