UPRS Sklep I U 192/2021-68
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-08-13

lekarniška dejavnost - podružnica - dovoljenje za poslovanje - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - odločba, s katero je bil upravni akt odpravljen ali razveljavljen - razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici - dopustnost upravnega spora

Z izpodbijano odločbo, izdano v postopku z izrednega pravnega sredstva odprave in razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici, je bila Odločba 28-1-20 razveljavljena. Pravni učinek razveljavitve je, da se sicer ne odpravijo pravne posledice, ki so iz odločbe že nastale, ne morejo pa nastati iz nje nobene nadaljnje pravne posledice. To pomeni, da o tožničinem dovoljenju za poslovanje podružnice lekarne še ni bilo odločeno. Prvostopenjski upravni organ, ki je pristojen za odločanje v postopku izdaje dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne, bo moral o zahtevku tožnice odločati ponovno in izdati novo odločbo. To pa pomeni, da z izpodbijano odločbo postopek v tej zadevi ni bil končan. Takšno je tudi stališče ustaljene sodne prakse. Ker bo torej moral prvostopenjski upravni organ o zahtevi ponovno odločati, bo tožnica v tem postopku lahko uveljavljala ugovore, ki jih navaja v tožbi. Zoper ponovno odločitev prvostopenjskega organa bo imela pravico do pritožbe in ko bo odločeno o njej, ob izpolnjevanju pogojev iz ZUS-1, tudi pravico do tožbe v upravnem sporu. Sodno varstvo bo torej tožnici ob izpolnitvi prej navedenih pogojev zagotovljeno zoper novo odločitev o zahtevi za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice.

Sodišče glede na zgoraj navedeno ugotavlja, da je tožnik v obravnavani zadevi vložil tožbo zoper odločbo, ki je ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Ker tožba v takšnem primeru ni dovoljena, jo je sodišče na podlagi 4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške sodnega postopka.

1. Toženka je na podlagi drugega odstavka 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) razveljavila odločbo Občinske uprave Občine A., številka 171-1/2019 z dne 13. 10. 2020 (v nadaljevanju Odločba 13-10-20), s katero je A. tožnici izdala dovoljenje za organiziranje podružnice lekarne v Občini A. v B., z gravitacijskim območjem za mesto A. v B. ter naselja C., D., E. in F. (1. točka izreka izpodbijane odločbe) in odločila, da v tem postopku niso nastali posebni stroški postopka (2. točka izreka izpodbijane odločbe).

2. Toženka je ugotovila, da je z Odločbo 13-10-20 očitno kršen Zakon o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1), zato je na podlagi drugega odstavka 274. člena ZUP, Odločbo 13-10-20 razveljavila. Iz obrazložitve izhaja, da je Občina A. napačno in nepopolno ugotovila dejansko stanje ter napačno uporabila materialno pravo s tem, ko je zaključila, da predlagano gravitacijsko območje izpolnjuje vse potrebne zakonske pogoje oziroma merila. Občina A. ni pojasnila, kako je predlagano gravitacijsko območje podružnice (mesto A. v B., C., D., E. in F.) ločeno od gravitacijskega območja Lekarne A. V A. v B. namreč že deluje Lekarna A., Javnega zavoda G., zato je Odločba 13-10-20 v nasprotju s tretjim odstavkom 10. člena ZLD-1, ki določa, da ni mogoče izdati dovoljenja za poslovanje podružnice, če je na predvidenem gravitacijskem območju podružnice lekarne že ustanovljena lekarna. Občina A. je nepravilno uporabila tudi tretji odstavek 8. člena ZLD-1, ki določa, da je najmanjša razdalja med obstoječo in novo lekarno ali podružnico lekarne, merjena po javni cesti, vsaj 5 km. Občina A. ni navedla razlogov in ni pojasnila zakaj ni upoštevala, da bi morala biti razdalja med obstoječo lekarno in podružnico lekarne najmanj 5 kilometrov.

3. Tožnica zaradi bistvenih kršitev določb postopka, zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava sodišču predlaga, da Odločba 13-10-20 ostane v veljavi, da izpodbijana odločba nima učinka na Odločbo 13-10-20 in zahteva povrnitev stroškov sodnega postopka s pripadki.

4. Tožnica ugovarja kršitve postopka, ker toženka ni pristojna izdati izpodbijano odločbo, da ni navedla materialnega predpisa, na podlagi katerega je urejanje lekarniške dejavnosti v delovnem področju Ministrstva za zdravje. Ugovarja, da ni razvidno ali so osebe, ki so vodile postopek, izkazale ustrezno izobrazbo in usposobljenost, ki se zahteva za vodenje in odločanje v upravnem postopku, oseba, ki je izdala odločbo, pa ni izkazala pooblastila za odločanje v postopku. Meni, da je izpodbijana odločba izdana preuranjeno, ker niso izčrpana vsa pravna sredstva in ni odločeno o rednih pravnih sredstvih, saj je bila izpodbijana odločba izdana pred dokončnostjo Odločbe 13-10-21. V bistvenem tožnica še trdi, da je toženka, če je stvarno pristojna, kršila tudi drugi odstavek 274. člena ZUP, saj je sama dodatno ugotavljala dejstva in naredila dokazno oceno ugotovljenih dejstev v postopku pred Občino A. Tožnica meni, da je toženka prekoračila svoja pooblastila ter kršila tožničino pravico do izjave. Meni, da je zmotno tudi stališče toženke glede uporabe določb ZDL-1 o določitvi razdalje podružnice lekarne od obstoječe lekarne, o obveznosti izdaje akta o opredelitvi gravitacijskega območja in o dopustnosti odprtja podružnice lekarne, če je na gravitacijskem območju ustanovljena lekarna.

5. Toženka vztraja pri in povzema izpodbijano odločbo ter predlaga zavrnitev tožbe.

6. Občina A. opozarja na pravne učinke razveljavitve odločbe iz drugega odstavka 281. člena ZUP. Navaja, da ima ustanovitveni delež v Javnem zavodu lekarniškega zavoda G. in da je sprejela sklep o določitvi mreže javne lekarniške dejavnosti na primarni ravni na območju Občine A. Meni, da tožnica nima pravnega interesa, ker je bila izbrisana iz sodnega registra 9. 3. 2022, zato predlaga ustavitev postopka oziroma zavrženje oziroma zavrnitev tožbe. Priglaša stroške sodnega postopka.

7. Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi izrednega pravnega sredstva po drugem odstavku 274. člena ZUP, ki določa, da izdano odločbo pristojni organ lahko razveljavi po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis. Toženka je namreč ugotovila, da je prvostopenjski organ napačno uporabil materialno pravo (ZLD-1), zato je uporabila pooblastila iz 274. člena ZUP ter po uradni dolžnosti na podlagi prvega odstavka 275. in 276. člena ZUP razveljavila Odločbo 13-10-20.

8. V upravnem sporu se lahko akti, s katerimi je upravni akt na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev odpravljen ali razveljavljen, izpodbijajo samo, če je bil z njimi postopek odločanja o zadevi končan (prvi odstavek 5. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Z izpodbijano odločbo, izdano v postopku z izrednega pravnega sredstva odprave in razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici, je bila Odločba 28-1-20 razveljavljena. Pravni učinek razveljavitve je, da se sicer ne odpravijo pravne posledice, ki so iz odločbe že nastale, ne morejo pa nastati iz nje nobene nadaljnje pravne posledice (drugi odstavek 281. člena ZUP). To pomeni, da o tožničinem dovoljenju za poslovanje podružnice lekarne še ni bilo odločeno. Prvostopenjski upravni organ, ki je pristojen za odločanje v postopku izdaje dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne, bo moral o zahtevku tožnice odločati ponovno in izdati novo odločbo. To pa pomeni, da z izpodbijano odločbo postopek v tej zadevi ni bil končan. Takšno je tudi stališče ustaljene sodne prakse.

Ker bo torej moral prvostopenjski upravni organ o zahtevi ponovno odločati, bo tožnica v tem postopku lahko uveljavljala ugovore, ki jih navaja v tožbi. Zoper ponovno odločitev prvostopenjskega organa bo imela pravico do pritožbe in ko bo odločeno o njej, ob izpolnjevanju pogojev iz ZUS-1, tudi pravico do tožbe v upravnem sporu. Sodno varstvo bo torej tožnici ob izpolnitvi prej navedenih pogojev zagotovljeno zoper novo odločitev o zahtevi za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice.

9. Sodišče mora v skladu z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1 na obstoj procesnih predpostavk paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka. Če pri predhodnem preizkusu tožbe ugotovi, da je podan kateri od razlogov iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1, mora tožbo zavreči. Med drugim s sklepom tožbo zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Sodišče glede na zgoraj navedeno ugotavlja, da je tožnik v obravnavani zadevi vložil tožbo zoper odločbo, ki je ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Ker tožba v takšnem primeru ni dovoljena, jo je sodišče na podlagi 4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

10. Sodišče še pojasnjuje, da pravni pouk, ki je napačno zapisan v izpodbijani odločbi (da je zoper njo dovoljeno sprožiti upravni spor), ne zavezuje sodišča, da v nasprotju z določbami ZUS-1 presoja utemeljenost tožbe po vsebini.

11. Sodišče je na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ker je tožbo zavrglo, odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Ta odločitev vključuje tudi zavrnitev zahteve za povrnitev stroškov postopka prizadete stranke. Ker ZUS-1 nima posebnih določb glede vprašanja povrnitve stroškov prizadetih strank, je glede tega treba na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporabiti Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), zlasti 154. in 155. člen ZPP. Prizadeta stranka je v postopku uveljavljala, naj sodišče tožbo zavrne. Sodišče je presodilo, da s svojimi navedbami ni z ničemer prispevala k rešitvi zadeve. Zato je ocenilo, da priglašeni stroški niso bili potrebni, in njen stroškovni zahtevek zavrnilo.

Glej npr. sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 576/2007 z dne 10. 10. 2007, I Up 204/2009 z dne 30. 9. 2009, I Up 138/2009 z dne 27. 5. 2009, I Up 30/2016 z dne 9. 3. 2016, I Up 102/2020 z dne 9. 12. 2020.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.