UPRS Sodba I U 1573/2021-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-02-28

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - gradnja brez gradbenega dovoljenja - nelegalna gradnja - upravna izvršba - izvršba s prisilitvijo - denarna kazen

Sodišče zavrača navedbo tožnika glede dolžnosti uporabe ZGO-1, saj je izvršba samostojen postopek, ki se vodi po predpisih, veljavnih ob njenem začetku. 106. člen GZ ločuje redne in izvršilne postopke, pri čemer se izvršba po uveljavitvi GZ vodi po GZ.

Organ, kadar se izvršba lahko opravi tako z izvršbo po drugih osebah kot s prisilitvijo, ni prost pri izbiri načina izvršbe in mora, ob upoštevanju prvega odstavka 285. člena ZUP, izbiro obrazložiti. Prvi odstavek 285. člena ZUP namreč določa, da če je mogoče opraviti izvršbo na več načinov in z raznimi sredstvi, se opravi izvršba na tak način in s takim sredstvom, ki sta za zavezanca najmilejša, pa se z njima vendarle doseže namen izvršbe.

II. Stroškovni zahtevek tožeče stranke se zavrne.

1. Spor se nanaša na izvršbo inšpekcijske odločbe št. 06122-607/2017-12 z dne 21. 11. 2017, s katero je bilo tožniku naloženo, da do 21. 5. 2018 na svoje stroške odstrani nedovoljeno prizidavo (širina 4,40 m, dolžina 25,30 m) in nadzidavo (nova dvokapna streha, višina 10,8 m) na parcelah št. 526/4 in 526/40, k.o. ... Ker tožnik obveznosti ni izpolnil, je Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana (prvostopenjski organ) izdal izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe, št. 06122-607/2017-34 z dne 18. 12. 2020. Prvostopenjski organ je sklep izdal na podlagi 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 24/06 in nasl.). Sklep ugotavlja, da je inšpekcijska odločba št. 06122-607/2017-12 z dne 21. 11. 2017 postala izvršljiva dne 22. 5. 2018 in dovoljuje njeno izvršbo. Zavezancu je določen rok za izpolnitev obveznosti do 31. 3. 2021, sicer bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v višini 1.000,00 EUR, kar organ temelji na 298. členu ZUP in 91. členu Gradbenega zakona (GZ, Uradni list RS, št. 61/17 in nasl.). Sklep še določa, da bo o stroških izvršbe izdan poseben sklep na podlagi 3. odstavka 118. člena ZUP, da pritožba ne zadrži izvedbe izvršbe po 3. odstavku 292. člena ZUP, in da je sklep izdan po uradni dolžnosti ter takse prost.

2. Tožnik je zoper sklep o dovolitvi izvršbe vložil pritožbo pri Ministrstvu za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ), ki je z odločbo št. 0612-330/2019/5 z dne 17. 9. 2021 zavrnil pritožbo tožnika zoper sklep o dovolitvi izvršbe. Odločba potrjuje, da je prvostopenjski organ pravilno uporabil določbe GZ za izvršbo, ki se je začela po uveljavitvi GZ (1. 6. 2018), in da je izvršba s prisilitvijo zakonita ter ustrezno obrazložena. Zavrnjena je tudi zahteva za povrnitev stroškov postopka.

3. V obrazložitvi zavrnitve pritožbe drugostopenjski organ ugotavlja, da izvršba ni nadaljevanje rednega inšpekcijskega postopka, ki se je končal s pravnomočnostjo odločbe, temveč samostojen postopek, začet z izdajo sklepa o izvršbi po uveljavitvi GZ. 106. člen GZ ločuje redne postopke (vodene po ZGO-1, če so se začeli pred 1. 6. 2018) od izvršilnih postopkov, ki sledijo pravilom, veljavnim ob začetku izvršbe. Ker se je izvršba pričela po 1. 6. 2018, je uporaba GZ pravilna. Ugotavlja, da je prvostopenjski organ ustrezno utemeljil izvršbo s prisilitvijo (denarna kazen 1.000,00 EUR) z razlogi, kot so preprečitev nepopravljive škode legalnemu delu objekta in možnost legalizacije, kar je skladno z 285. členom ZUP (najmilejše sredstvo) in 298. členom ZUP. Višina kazni pa ustreza določbam 91. člena GZ. Prav tako je zavrnil tožnikovo trditev, da se sklepa ne da preizkusiti, saj je organ podal zadostno obrazložitev, kar omogoča preverjanje zakonitosti, in tako ni podana kršitev 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP. Drugostopenjski organ je tako zavrnil pritožbo, ker je ugotovil, da je bil postopek pred izdajo sklepa pravilen, da je odločitev pravilna in na zakonu utemeljena.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4. Tožnik je zoper izpodbijani sklep vložil tožbo zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, bistvenih kršitev pravil postopka ter zaradi kršitev materialnega zakona. Meni, da je izpodbijani upravni akt nepravilen, nezakonit in arbitraren, sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Zahteval je tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Tožnik navaja, da da je organ prve stopnje pri izdaji sklepa napačno uporabil določbe Gradbenega zakona (GZ) namesto Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) . Navaja, da se je inšpekcijski postopek začel pred uveljavitvijo GZ (1. 6. 2018), zato bi moral organ uporabiti ZGO-1, saj je izvršba nadaljevanje rednega postopka. Sklicuje se na 106. člen GZ, ki določa, da se postopki, začeti pred uveljavitvijo GZ, končajo po ZGO-1. Tožnik meni, da je uporaba GZ v nasprotju s teleološko razlago zakona in da bi morala biti vsa obravnava znotraj iste zadeve vodena po isti pravni podlagi (ZGO-1). Dodaja, da je takšna uporaba GZ neenakopravna do zavezancev, katerih izvršba se vodi po ZGO-1, kar krši načelo pravne države. Sklicuje se na 106. člen GZ (prehodne določbe) in 147. člen ZGO-1 (izvršba po ZUP, če ZGO-1 ne določa drugače).Glede na dejstvo, da posebni zakon ZGO-1 izrecno določa pravila postopanja v izvršilnem postopku, je za pravilno in zakonito odločitev potrebno upoštevati in uporabljati določbe ZGO-1, glede na napotilo 106. člena GZ.

6. Tožnik zatrjuje, da je gradbeni inšpektor nepopolno in zmotno ugotovil dejansko stanje, kar je privedlo do napačne odločitve v izpodbijanem sklepu. Pri tem tožnik ne specificira, katera dejstva so bila napačno ugotovljena, sklicuje se na zakonsko obveznost organa, da pravilno ugotovi dejansko stanje v skladu z 237. členom ZUP (kršitve postopka).

7. Tožnik navaja, da je izpodbijani sklep obremenjen z bistvenimi kršitvami pravil postopka, ker ga ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev po 7. točki 2. odstavka 237. člena ZUP. Trdi, da organ ni navedel odločilnih dejstev za izbiro prisilitve z denarno kaznijo namesto izvršbe po drugi osebi, zaradi česar sklepa ni mogoče preveriti glede zakonitosti. To naj bi kršilo načelo zakonitosti v upravnem postopku, saj odločitve ne smejo biti samovoljne, temveč morajo temeljiti na jasnih pravnih podlagah in dejstvih. Tožnik trdi, da je organ nepravilno izbral izvršbo s prisilitvijo (denarna kazen) namesto izvršbe po drugi osebi, ki bi bila primernejša in manj invazivna. Navaja, da organ ni poskusil izvršbe po drugi osebi in ni utemeljil, zakaj ta ni mogoča, kar je nesorazmerno in v nasprotju z 285. členom ZUP (najmilejše sredstvo). Dodaja, da pogoji za prisilitev po 298. členu ZUP niso izpolnjeni, saj odstranitev gradnje lahko opravi tudi drug subjekt, kar omogoča 296. člen ZUP. Tožnik meni, da je izbira prisilitve samovoljna in namenjena zgolj kaznovanju, ne dosegi namena izvršbe.

8. Tožena stranka ni odgovorila na tožbo, je pa po pozivu sodišča predložila upravni spis v zadevi opr. št. 06122-607/2017.

10. Predmet obravnavanega upravnega spora je sklep o dovolitvi izvršbe z denarno prisilitvijo oziroma kaznijo.

11. Po 298. členu ZUP organ, ki opravlja izvršbo, zavezanca, če je dolžan kaj storiti, dopustiti ali kaj trpeti, pa ravna v nasprotju s to obveznostjo, ali če je predmet izvršbe kakšno zavezančevo dejanje, ki ga ne more namesto njega opraviti nihče drug, ali če narava izvršbe to terja, ali če izvršba po drugih osebah ni bila uspešna ali ni primerna, prisili k izpolnitvi obveznosti z denarno kaznijo (prvi odstavek). Organ, ki opravlja izvršbo, zagrozi zavezancu, da bo uporabil denarno kazen, če ne bo izpolnil svoje obveznosti v danem roku. Če stori zavezanec medtem kaj takega, kar nasprotuje njegovi obveznosti, ali če dani rok preteče brez uspeha, se denarna kazen s katero je organ zagrozil, takoj izterja, obenem pa mu določi organ nov rok za izpolnitev obveznosti in mu zagrozi z novo, višjo denarno kaznijo (drugi odstavek 298. člena ZUP).

12. Toženka je ugotovila, da tožnik v danem roku ni izpolnil svoje obveznosti, naložene z inšpekcijsko odločbo, zato mu je izrekla zagroženo denarno kazen, v primeru, če sam ne bo izvršil odločbe, ki mu nalaga odstranitev nelegalnega dela objekta (prizidavo in nadzidavo obstoječega objekta na naslovu tožnika). Tako ugotovljenega dejanskega stanja tožnik ne prereka. Izrek denarne kazni je toženka izrekla v skladu z določbo 298. člena ZUP in 91. člena GZ, kjer je opredeljena pravna podlaga za izvršbo s prisilitvijo in tudi višina denarne kazni.

13. Tožnik glede glede napačne uporabe materialnega prava zatrjuje, da bi morala toženka uporabiti določbe ZGO-1 namesto GZ). Zakon o graditvi objektov (ZGO-1, Uradni list RS, št. 102/04 in nasl.) namesto GZ, saj se je inšpekcijski postopek začel pred uveljavitvijo GZ (1. 6. 2018), kar temelji na 106. členu GZ.

14. Sodišče zavrača navedbo tožnika glede dolžnosti uporabe ZGO1, saj je izvršba samostojen postopek, ki se vodi po predpisih, veljavnih ob njenem začetku (18. 12. 2020). Po uveljavitvi GZ. 106. člen GZ ločuje redne in izvršilne postopke, pri čemer se izvršba po uveljavitvi GZ vodi po GZ. To potrjuje ustaljena upravno sodna praksa, npr. sodba I U 2044/2017-10 z dne 24. 1. 2019. Navedba tožnika glede napačne uporabe materialnega predpisa je tako neutemeljena, toženka je pri svoji odločitvi (glede višine kazni pri izvršbi s prisilitvijo) pravilno uporabila določbe GZ pri izdaji izpodbijanega sklepa in ni bila dolžna uporabiti določbo ZGO-1.

15. Druga tožbena navedba se nanaša na očitano nepopolno in zmotno ugotovitev ugotovitev dejanskega stanja. Tožnik zatrjuje, da toženka ni navedla nobenega od odločilnih dejstev v utemeljitev, zakaj je naložila izvršbo s prisilitvijo z denarno kaznijo in ne izvršbe po drugi osebi. Sodišče navedbo tožnika obravnava v nadaljevanju, v okviru tožbenih navedb o absolutni bistvenih kršitvah določb ZUP in s tem pravil postopka.

16. Tožbena navedba glede očitanih bistvenih kršitev pravil postopka se nanaša na očitano kršitev 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP, pri čemer tožnika trdi, da sklepa ni mogoče preizkusiti zaradi pomanjkljive obrazložitve glede izbire načina izvršitve z denarno kaznijo.

17. Sodišče sicer soglaša s tožnikom, da organ, kadar se izvršba lahko opravi tako z izvršbo po drugih osebah kot s prisilitvijo, ni prost pri izbiri načina izvršbe in mora, ob upoštevanju prvega odstavka 285. člena ZUP, izbiro obrazložiti. Prvi odstavek 285. člena ZUP namreč določa, da če je mogoče opraviti izvršbo na več načinov in z raznimi sredstvi, se opravi izvršba na tak način in s takim sredstvom, ki sta za zavezanca najmilejša, pa se z njima vendarle doseže namen izvršbe. Da bi bil možen preizkus, ali je organ pri izbiri upošteval za zavezanca najmilejši način, mora biti torej odločitev o tem obrazložena. Vendar navedeno ne pomeni, da mora organ vedno najprej določiti izvršbo po drugi osebi. To potrjuje tudi upravno sodna praksa, npr. sodba Vrhovnega sodišče RS, X Ips 169/2014 z dne 25. 5. 2016.

18. Sodišče zavrača tožnikovo navedbo, da je odločitev organa za izbiro načina izvršbe s prisilitvijo ostala neobrazložena. Organ (toženka) je v izpodbijanem sklepu obrazložil izbiro prisilitve z denarno kaznijo, s preprečitvijo škode na legalnem delu objekta ter s tožnikovo možnostjo legalizacije nelegalnega dela objekta kot enega izmed načinov odprave nelegalnosti gradnje. Takšna obrazložitev tudi po mnenju sodišča utemeljuje, da gre za tožnika najmilejši ukrep v skladu s prvim odstavkom 285. člena ZUP. Navedeno tako omogoča preizkus zakonitosti izpodbijanega sklepa. Sodišče dodaja, da je navedeni očitek tožnika zavrnil že drugostopenjski organ in to z enakimi ugotovitvami, ki jih sedaj podaja sodišče. Tem ugotovitvam tožnik v tožbi niti ne nasprotuje oziroma jim ne oporeka.

19. Tožnik še trdi, da bi morala biti izbrana (izrečena) izvršba po drugi osebi (296. člen ZUP) namesto prisilitve z denarno kaznijo(298. člen ZUP), saj je izrečeni način izvršbe s prisilitvijo z denarno kaznijo nesorazmeren in v nasprotju z 285. členom ZUP. Sodišče zavrača tožnikovo navedbo kot neutemeljeno. Že prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa utemeljil, da izvršba po drugi osebi ni primerna zaradi možnosti nastanka škode na legalnem delu objekta. Tožnik tudi ne ne obrazloži, zakaj bi bila izvršba po drugi osebi zanj milejši ukrep. Sodišče ne sprejema tožnikov navedb, da mu naloženi ukrep nalaga, da on osebno odstrani nelegalni del objekta. Tega v izpodbijanem sklepu ni najti. Tožnik lahko na lastne stroške zagotovi odstranitev po drugih, za to usposobljenih osebah.

20. Prisilitev z denarno kaznijo je po oceni sodišča tako sorazmerna (285. člen ZUP) in skladna z 298. členom ZUP ter 91. členom GZ. Tožniku daje možnost, da sam izbere osebe, s katerimi bo odstranil nelegalni del objekta in sam nadzoruje postopek odstranitve. V primeru izvršbe po drugi osebi takšne možnosti ne bi imel, kar po oceni sodišča predstavlja hujši poseg kot možnost, da sam vodi ali nadzoruje postopek odstranitve nelegalnega dela objekta. Tudi ustaljena upravno sodna praksa, npr. sodba Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 1437/2004 z dne 11. 9. 2008, potrjuje, da že zgolj ugotovitev, da tožnik ni izvršil naložene obveznosti z odločbo - odstranitev nelegalnega dela objekta na lastne stroške - predstavlja zadostno podlago za izvršbo s prisilitvijo. primernost take izbire. Med strankami ni sporno, da tožnik v času izdaje izpodbijanega sklepa ni še ni izvršil naložene obveznosti odstranitve nelegalnega dela objekta, tega tožnik v postopku pred toženko in v tožbi niti ni prerekal.

21. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je navedba tožnika, da je izrečeni način izvršbe s prisilitvijo z denarno kaznijo nesorazmeren in v nasprotju z 285. členom ZUP, neutemeljena.

22. Tožnik tudi ni izkazal očitanih pomanjkljivosti glede pomanjkljive obrazložitve izpodbijanega sklepa, zato je njegova tožbena navedba glede kršitev 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP, pri čemer tožnik trdi, da sklepa ni mogoče preizkusiti zaradi pomanjkljive obrazložitve, neutemeljena.

23. Glede tožnikovih očitkov, da je izpodbijani sklep arbitraren oziroma samovoljen, sodišče dodaja, da je sklep izdan na podlagi zakona, ZUP in GZ in da je bila pri tem zagrožena najnižja kazen za primer neizpolnitve naložene obveznosti, tako, kot jo določa GZ. Kar vse zanika tožnikove navedbe o samovoljnosti oziroma arbitrarnosti odločitve toženke.

24. Ker torej glede na obrazloženo tožnik ni uspel s svojimi trditvami o nepravilnosti in nezakonitosti izpodbijanega sklepa, je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, saj je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega sklepa pravilen, prav tako je izpodbijani sklep pravilen in utemeljen na zakonu.

25. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in toženko ni bilo sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), tožnik in toženka pa sta se glavni obravnavi tudi odpovedala.

26. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške, če sodišče tožbo zavrne. Sodišče je o tožbi odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, ker gre za procesno odločitev, sprejeto ob formalnem preizkusu pogojev za vsebinsko obravnavanje tožbe.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 91, 106

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 285, 285/1, 298

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.