UPRS Sodba I U 1502/2021-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-03-01

odmera komunalnega prispevka - komunalni prispevek - vezanost organa na pravno mnenje sodišča

Toženka pri svojem stališču vztraja tudi v ponovljenem postopku. S tem pa je toženka ravnala v nasprotju s pravnim mnenjem in stališčem sodišča glede uporabe materialnega prava, kar je v nasprotju s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1, po katerem je upravni organ v ponovnem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Odstopanj od tega pravila v zakonu ni. Vrhovno sodišče RS je tako v sodbi I Up 183/2016 z dne 29. 6. 2016 (to stališče pa je ponovilo tudi v več drugih zadevah, npr. sodbi X Ips 27/2020) pojasnilo, da lahko toženka od vezanosti na stališče sodišča odstopi, in sicer tedaj, ko se pojavijo utemeljene pravne okoliščine, ki so posledica sprejetja drugih pravnih aktov zakonodajalca ali pristojnih sodišč (npr. če je v trenutku ponovnega odločanja upravnega organa treba uporabiti kasneje spremenjen materialni zakon; če je zakon razveljavilo Ustavno sodišče; če je stališče sodišča prve stopnje v nasprotju s kasnejšim stališčem Vrhovnega sodišča, ki ga je sprejelo v bistveno enakem primeru). V teh primerih namreč ne gre za dopusten odstop od vezanosti na pravno mnenje in stališče sodišča, temveč za pravni položaj, v katerem teh mnenj in stališč v ponovljenem postopku ni mogoče uporabiti, ker so se spremenile bodisi dejanske, bodisi pravne okoliščine v zadevi, v kateri je treba ponovno odločiti. Zato je tudi vezanost upravnega organa mogoče zahtevati le ob nespremenjenih podlagah za ponovno odločanje. V obravnavanem primeru pa so pravne podlage, na katerih je sodišče izoblikovalo svoje stališče v sodbah I U 1424/2017 in I U 261/2020 enake, enake pa so tudi dejanske okoliščine.

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Žirovnica, št. 429-0003/2017 z dne 16. 6. 2021, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v nov postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tudi v ponovnem postopku naložil tožnikoma kot investitorjema poslovnega stanovanjskega objekta v plačilo komunalni prispevek v višini 10.161,50 EUR. V obrazložitvi navaja, da odloča v ponovljenem postopku na podlagi sodbe Upravnega sodišča I U 1424/2017. V skladu s to sodbo obrazlaga, da ugotavlja pri primerjavi projekta za izdano gradbeno dovoljenje z dne 15. 8. 1989 in projekta za gradbeno dovoljenje z dne 31. 3. 2017, da se drugi objekt se ne razlikuje od prvega samo v zunanjih gabaritih, temveč tudi v notranji zgradbi (nosilni zidovi, razpored prostorov), tako da ne gre pri novem objektu za legalizacijo prizidave ali nadzidave, ampak za povsem drug objekt. To izhaja tudi iz odločbe Upravne enote Jesenice z dne 14. 9. 2016 za odmero plačila uzurpacije in degradacije prostora. Na podlagi te ugotovitve ni možna uporaba sedmega odstavka 6. člena Pravilnika za odmero komunalnega prispevka (Pravilnik) in tudi ne drugega in nadaljnjih odstavkov 6. člena Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč in meril za odmero komunalnega prispevka na območju Občine Žirovnica (Odlok). Komunalni prispevek, plačan na podlagi gradbenega dovoljenja iz leta 1989, je revaloriziral in ugotovil, da je bil za vodovod plačan v višini 208,61 EUR, za kanalizacijo pa v višini 287,66 EUR, kar je pri odmeri upošteval. V nadaljevanju pojasnjuje način izračuna, zakaj ne upošteva sodbe Upravnega sodišča I U 216/2020 z dne 23. marca 2021, pa ne pojasnjuje.

2. Drugostopni organ je pritožbo tožnikov zavrnil. Soglaša z razlogi, da se za nov objekt izračuna komunalni prispevek kot za novogradnjo.

3. Tožnika v tožbi navajata, da toženka ni upoštevala sodb Upravnega sodišča I U 1424/2017 in I U 261/2020, ki je opozorilo na uporabo 80. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt). Neobrazloženo je ostalo, da je objekt tožnikov že priključen na kanalizacijo ter da je sodna praksa zavzela stališče, da se v primeru, da je objekt že priključen na kanalizacijo, slednji ne zaračunava na novo, temveč zgolj za povečanje neto tlorisne površine in za spremembo namembnosti. Med strankama ni sporno, da je stanovanjsko poslovni objekt že priključen na kanalizacijsko omrežje od leta 1991 ter da sta pravna prednika tožnikov že v letu 1989 pridobila gradbeno dovoljenje in 8. 12. 2014 plačala komunalni prispevek. Sporno pa je, ali gre za isti ali za drug objekt. Objekt v enakem obsegu, kot je danes, stoji že vse od leta 1989, ko je bila zgrajena prva plošča. Ni pojasnjeno, zakaj gre za popolnoma drug objekt. Drži pa, da v letu 1991 ni bil zgrajen v skladu z gradbenim dovoljenjem, zato sta tožnika obstoječ objekt v letu 2017 legalizirala. Pravna prednika sta se že leta 1991 priključila na kanalizacijsko omrežje. Toženka se sklicuje na določbo 10. odstavka 79. člena ZPNačrt, ki pa je v obravnavanem primeru ni možno uporabiti, saj pravnima prednikoma gradbeno dovoljenje ni preteklo, objekt sta zgradila. V konkretnem primeru je treba uporabiti določbo prvega in tretjega odstavka 79. člena in 80. člen ZPNačrt. Tako je podlaga za konkretni izračun sedmi odstavek 6. člena Pravilnika. Sodna praksa je že večkrat zavzela stališče, da je podlaga za odmero komunalnega prispevka zgolj nova priključitev na komunalno opremo oziroma izboljšanje komunalne infrastrukture. Toženka v primeru, kolikor je zgradba že priključena na komunalno opremo, nima pravice ponovno zaračunati komunalni prispevek mimo 80. člena ZPNačrt. Investitorju bi se lahko odmeril komunalni prispevek zgolj za razliko neto tlorisne površine. Predlagata odpravo izpodbijane odločbe in odločitev v smislu 65. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) ter zahtevata povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka odgovora na tožbo ni podala, poslala pa je upravni spis.

6. Predmet upravnega spora je odločba o odmeri komunalnega prispevka tožnikoma. Organ navaja, da je izdana v izvajanju sodbe Upravnega sodišča I U 1424/2017 z dne 25. 9. 2019, ki jo upošteva in na njeni podlagi, po primerjavi projektov za izdajo gradbenega dovoljenja iz leta 1989 in 2016 zaključi, da ne gre za dozidavo ali prizidavo, pač pa za nov objekt, kar utemeljuje odmero komunalnega prispevka za priklop na nov objekt. Zakaj ni upošteval sodbe I U 261/2020 z dne 23. marca 2021, v kateri mu je razloženo, da je sodišče s sodbo I U 1424/2017 njegovo odločbo odpravilo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, in podalo, glede na ugotovljeno dejansko stanje, ki je bilo med strankama nesporno, stališče o pravilni uporabi materialnega prava, ni pojasnil.

7. Uvodoma je sodišče v sodbi I U 1424/2017 pojasnilo zakonske podlage za odmero komunalnega prispevka in navedlo, da je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo, ali ki povečuje neto tlorisno površino objekta ali spreminja njegovo namembnost (80. člen ZPNačrt). Nadalje je ugotovilo, da med strankama ni spora o tem, da je bil pravnima prednikoma tožnikov že odmerjen komunalni prispevek za vodovod in kanalizacijo (in plačan) v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja iz leta 1989, ko je bil objekt na naslovu ... tudi priključen na vodovodno in kanalizacijsko omrežje in tudi, da sta tožnika pridobila gradbeno dovoljenje v letu 2017, zaradi legalizacije objekta zgrajenega v letu 1989, ki je bil zgrajen neskladno z gradbenim dovoljenjem.

8. Ob tako ugotovljenem dejanskem stanju je sodišče organ opozorilo, da kolikor bo v ponovljenem postopku ugotovil, da v obravnavanem primeru ne gre za novogradnjo objekta kot celote, da mora že plačani komunalni prispevek upoštevati pri odmeri komunalnega prispevka skladno z določbo sedmega odstavka 6. člena Pravilnika ter drugega in nadaljnjih odstavkov 6. člena Odloka, torej ob upoštevanju (zgolj) razlike neto tlorisne površine obstoječega in novega objekta. S plačilom komunalnih prispevkov (kanalizacijo in vodo) so bila namreč določena sredstva že namenjena gradnji (iste) komunalne infrastrukture.

9. Sodišče je s sodbo I U 261/2020 upravni organ opozorilo, da je navedeno materialno pravno stališče sodišča, ki je izhajalo iz 80. člena ZPNačrt, napačno uporabil in ugotovil, po primerjavi projektov za izdani gradbeni dovoljenji iz leta 1989 in 2017, da gre za popolnoma različna objekta, zato se predmetna gradnja obravnava kot novogradnja in se odmeri komunalni prispevek v celoti. S takim stališčem je napačno uporabil 80. člen ZPNačrt, ki določa, kdo je zavezanec, saj je že sodišče v sodbi I U 1424/2017 opozorilo, da lahko tako odmeri komunalni prispevek le, kolikor bi šlo za novogradnjo objekta kot celote. Da ne gre za tako gradnjo pa izhaja že iz samih navedb organa, tako pa navajata tudi tožnika. V zadevi ni sporno tudi, da se objekt, zgrajen v letu 1989, ne priključuje na novo na komunalno opremo, to dejstvo pa je pravno relevantno za odmero komunalnega prispevka v obravnavanem postopku. Tega dejstva, da se objekt ne priključuje na novo na komunalno opremo, organ ni upošteval in tudi ni obrazložil zakaj ne, kar tožnika utemeljeno ugovarjata. Plačilo komunalnega prispevka ni nekakšna civilna sankcija, kot bi izhajalo iz izpodbijane odločbe, zaradi nelegalne/neskladne gradnje, kar je zasledovala odločba Upravne enote Jesenice, št. 351-138/2016-3 z dne 14. 9. 2016, za odmero plačila uzurpacije in degradacije prostora, na katero se organ neupravičeno pri svojem stališču, da je gradnja novogradnja in kot taka podvržena plačilu komunalnega prispevka, kot da se na novo priključuje na komunalno opremo, opira. Relevantno dejansko stanje v obravnavani zadevi je, da je objekt že priključen na komunalno opremo kot tožnika zatrjujeta, za kolikšno neto tlorisno površino objekta je bil že plačan in nato ugotavljanje razlike neto tlorisne površine, za katero obveznost še obstaja, pa bi moral organ še ugotoviti, v skladu s tem podatkom pa nato, v skladu s podzakonskimi akti, komunalni prispevek odmeriti. Zgoraj navedeno je sodišče razložilo toženki v sodbi I U 261/2020, kar pa toženka z napačnim razlogovanjem sodbe I U 1424/2017, ni upoštevala. Neutemeljeno in brez zakonske podlage se opira na dejstvo, da objekt ne bi smel biti priključen na komunalno infrastrukturo. V obravnavani zadevi se ne odloča o možnosti priključitve, pač pa se odmerja komunalni prispevek za že priključen objekt, ki se mu je povečala neto površina in spremenila namembnost.

10. Toženka pri svojem stališču vztraja tudi v ponovljenem postopku. S tem pa je toženka ravnala v nasprotju s pravnim mnenjem in stališčem sodišča glede uporabe materialnega prava, kar je v nasprotju s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1, po katerem je upravni organ v ponovnem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Odstopanj od tega pravila v zakonu ni. Vrhovno sodišče RS je tako v sodbi I Up 183/2016 z dne 29. 6. 2016 (to stališče pa je ponovilo tudi v več drugih zadevah, npr. sodbi X Ips 27/2020) pojasnilo, da lahko toženka od vezanosti na stališče sodišča odstopi, in sicer tedaj, ko se pojavijo utemeljene pravne okoliščine, ki so posledica sprejetja drugih pravnih aktov zakonodajalca ali pristojnih sodišč (npr. če je v trenutku ponovnega odločanja upravnega organa treba uporabiti kasneje spremenjen materialni zakon; če je zakon razveljavilo Ustavno sodišče; če je stališče sodišča prve stopnje v nasprotju s kasnejšim stališčem Vrhovnega sodišča, ki ga je sprejelo v bistveno enakem primeru). V teh primerih namreč ne gre za dopusten odstop od vezanosti na pravno mnenje in stališče sodišča, temveč za pravni položaj, v katerem teh mnenj in stališč v ponovljenem postopku ni mogoče uporabiti, ker so se spremenile bodisi dejanske, bodisi pravne okoliščine v zadevi, v kateri je treba ponovno odločiti. Zato je tudi vezanost upravnega organa mogoče zahtevati le ob nespremenjenih podlagah za ponovno odločanje. V obravnavanem primeru pa so pravne podlage, na katerih je sodišče izoblikovalo svoje stališče v sodbah I U 1424/2017 in I U 261/2020 enake, enake pa so tudi dejanske okoliščine.

11. Kolikor toženka ni soglašala s stališči Upravnega sodišča, bi morala zoper to odločitev (Upravno sodišče je njeno odločitev odpravilo) vložiti revizijo, pa je ni. S 122. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (ZPP-E, Uradni list RS, št. 10/2017) je bil spremenjen prvi odstavek 22. člena ZUS-1 tako, da se po spremembi v upravnem sporu uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, če ta zakon ne določa drugače. Na podlagi teh sprememb je bil način vlaganja revizij in odločanja o njihovi dopustnosti v upravnem sporu v bistvenih rešitvah poenoten z ureditvijo v ZPP, Vrhovno sodišče pa je na tej podlagi dopustilo revizijo tožene stranke. Pogoj je, da ima za to pravni interes, torej da si z revizijo lahko izboljša svoj pravni položaj. Za položaj toženke v upravnem sporu, ki je predhodno kot oblastni organ v svojem postopku sprejela izpodbijano odločitev, je bistveno, da si v sodnem postopku prizadeva, da bi njena odločitev oziroma pravna stališča, na katerih temelji, bila presojena kot zakonita. V nasprotnem primeru, torej če ne uspe in je tožbi ugodeno, upravni akt pa je odpravljen ter zadeva vrnjena v ponovni postopek, je v ponovljenem postopku vezana na pravnomočna pravna stališča Upravnega sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 120. člena Ustave). Revizija je zato pravno sredstvo, s katerim toženka stališču iz sodbe, zoper katero vlaga revizijo, nasprotuje, ne more pa stališču nasprotovati v postopku ponovnega odločanja z novo enako odločitvijo, ki temelji na enakih pravnih podlagah in dejanskih okoliščinah, in terjati od sodišča, da se ob istih dejanskih okoliščinah postavi na drugačno materialno pravno stališče kot v prvem postopku.

12. Toženka je glede na navedeno kršila pravila postopka, določbo četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 in napačno uporabila materialno pravo, zato je odločba toženke nezakonita. Sodišče jo je zato na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka istega člena vrnilo toženki v ponovni postopek.

13. V zadevi sta obe stranki predlagali odločanje v sporu polne jurisdikcije, vendar sodišče meni, da narava stvari takega odločanja ne dopušča, ker podatki postopka za to ne dajejo zanesljive podlage (prvi odstavek 65. člena ZUS-1), razen tega pa bo pravilen izračun neto površine lažje opravil organ, ki posreduje v zvezi s tem vso dokumentacijo. Odklonitev odločanja v sporu polne jurisdikcije izhaja torej tudi iz načela ekonomičnosti postopka, tožnika bosta tudi, ko bo organ odločil kot mora odločiti, tudi prej prišla do pravnomočne odločitve.

14. Sodišče glavne obravnave ni opravilo na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

15. Ker sta tožnika v tem upravnem sporu uspela, jima je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 285,00 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 64, 64/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.