UPRS Sklep I U 768/2024-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-04-26

začasna odredba - težko popravljiva škoda

Glede na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča gre za težko popravljivo škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Verjetnost nastanka težko popravljive škode mora biti predvidljiva in konkretna. Samo pavšalno navajanje in sklepanje na hipotetične in nepredvidljive posledice ne zadosti standardu verjetnosti, ki opravičuje izdajo začasne odredbe. Dokazi, s katerimi se utemelji izdajo začasne odredbe, morajo biti konkretizirani na določene realno izkazane posledice in takšni, da jih je mogoče dokazno ovrednotiti.

Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

1. Z izpodbijanim sklepom prvostopenjski organ tožnici ni priznal lastnosti stranke v pritožbenem postopku odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ) za leto 2023 zavezanki A. A.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je svojo odločitev oprla na sodno prakso Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, po kateri je obveznost plačila NUSZ davčnopravno razmerje, katerega stranki sta davčni zavezanec in organ, ki davek odmerja. Občina, ki je kot javnopravni subjekt upravičena do NUSZ, ni stranka oziroma stranska udeleženka, ker ni zavezanec za plačilo NUSZ, ne varuje nobene svoje pravice ali pravne koristi, niti nadomestila ne odmerja, saj je pristojnost za izdajo odmerne odločbe z zakonom prenesena na davčni organ. V teh postopkih imajo občine po 93. členu Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) le pravico, da so o postopku obveščene.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil.

4. Tožnica je zoper navedeno odločbo vložila tožbo. Sklicuje se na 93. člen ZLS. Navaja, da je NUSZ po Zakonu o financiranju občin (ZFO-1) lasten vir financiranja, ki občinam omogoča finančno avtonomijo, kar jim zagotavlja 140. člen Ustave Republike Slovenje in 9. člen Evropske listine lokalne samouprave. Trdi, da je do teh sredstev upravičena in da mora zato imeti možnost sodelovati v postopku izdaje odmerne odločbe. Navaja razloge, s katerimi utemeljuje, da je v izpodbijani odločbi uporabljeno stališče Vrhovnega sodišča napačno. Meni, da se postopek odmere ne vodi po uradni dolžnosti, ampak ga organ začne na zahtevo občine, ko od nje prejme podatke. Trdi, da ji je organ neformalno priznal položaj stranke s tem, ko jo je pozval, naj poda mnenje, in da mora to storiti tudi formalno, saj je od tega odvisna pravica do pravnih sredstev. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo spremeni tako, da se ji prizna status stranke v postopku.

5. Hkrati s tožbo vlaga predlog za izdajo začasne odredbe. Sodišču predlaga, naj ji do pravnomočne odločitve v sporu prizna status stranke in ji omogoči sodelovati v postopku odmere NUSZ A. A. za leto 2023. Trdi, da je težko popravljiva škoda izkazana s tem, da po izdaji dokončne oziroma pravnomočne odločbe ne bo mogla več vplivati na njeno vsebino niti predlagati obnove postopka po 9. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in ji bo sodelovanje v postopku odmere NUSZ zavezanki brez izdane začasne odredbe onemogočeno. Višina škode naj bi bila v obravnavani zadevi izkazana z razliko med odmero po odločbi prvostopenjskega organa z dne 11. 9. 2023 in odmero, če bi bilo pritožbi zavezanke ugodeno, in sicer naj bi znašala bodisi 529,15 evrov, bodisi 275,04 evrov glede na uspeh zavezanke. Meni, da javna korist zaradi njenega sodelovanja v postopku ne bo prizadeta, saj je toženka dolžna izdati zakonito odločbo. Trdi, da bo na podlagi izdane začasne odredbe lahko izkoristila pravico do izjave in sodnega varstva, toženki pa bo s tem omogočeno, da nemoteno izvaja postopke, dokler se ne konča ta upravni spor.

6. Toženka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe sodišču predlaga, naj ga zavrne. Meni, da toženka ni izkazala težko popravljive škode.

7. Tudi stranka z interesom predlaga zavrnitev predloga za izdajo začasne odredbe. Med drugim navaja, da v 32. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) ni podlage za dovolitev vstopa v postopek, kot ga predlaga tožnica.

8. Predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.

9. Po 32. členu ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek). Tožnik lahko iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek).

10. Glede na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča gre za težko popravljivo škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja.

Verjetnost nastanka težko popravljive škode mora biti predvidljiva in konkretna. Samo pavšalno navajanje in sklepanje na hipotetične in nepredvidljive posledice ne zadosti standardu verjetnosti, ki opravičuje izdajo začasne odredbe. Dokazi, s katerimi se utemelji izdajo začasne odredbe, morajo biti konkretizirani na določene realno izkazane posledice in takšni, da jih je mogoče dokazno ovrednotiti.

11. Tožnica trdi, da ji bo, če bo pritožbi zavezanke (v tem upravnem sporu stranke z interesom) ugodeno, nastala premoženjska škoda v višini do zneska 529,15 evrov. Ta škoda pa ni težko popravljiva škoda v smislu 32. člena ZUS-1.

12. Premoženjska škoda sama po sebi namreč ne predstavlja težko popravljive škode, saj je praviloma nadomestljiva.

Kot tako nenadomestljivo škodo je Vrhovno sodišče Republike Slovenije priznalo le tisto materialno škodo, ki bi povzročila pomemben poseg v strankino opravljanje dejavnosti.

Po presoji tega sodišča zadostuje, da stranka s stopnjo verjetnosti izkaže, da je grozeči stečaj ali nevarnost skorajšnjega prenehanja poslovanja neposredna posledica (izvršitve) akta, ki ga izpodbija s tožbo v upravnem sporu.

Občina je sicer javnopravni subjekt, vendar to po presoji sodišča ne pomeni, da bi lahko zanjo veljal nižji standard glede izkazovanja, da ji bo nastala težko popravljiva premoženjska škoda. Premoženjska škoda, ki bi ji lahko nastala, mora biti primerljiva temu, kar velja za gospodarske subjekte in fizične osebe. Ogroziti bi morala torej njeno delovanje, tj. izvajanje njenih pristojnosti in javnopravnih zadev.

13. Tudi ob upoštevanju hipoteze, da bi lahko v nadaljevanju postopka odmere NUSZ prišlo do tega, da NUSZ sploh ne bi bil odmerjen, bi bila najvišja škoda, ki bi lahko nastala tožnici 675,85 evrov, to je znesek, v katerem je bil stranki z interesom odmerjen NUSZ. Zakaj naj bi bilo zaradi takega zneska ogroženo izvajanje njenih nalog, tožnica ne pojasni in še manj izkaže. Trditveno in dokazno breme pa je na njej.

Pri tem sodišče še pripominja, da ni dolžno na lastno pobudo iskati in preizkušati pravno pomembnih okoliščin v tožničino korist, saj bi bilo to v nasprotju s temeljno zahtevo o njegovi nepristranskosti v postopku.

Sodišče se ne sme postaviti v vlogo strankinega pooblaščenca in ji svetovati na kakšen način naj dopolni svoje trditve in dokaze, da bi v postopku lažje uspela.

Ravno zato bi pa šlo, če bi sodišče tožnico pozivalo, naj določno opredelitvi svojo trditev o težko popravljivi škodi.

14. Na drugačno presojo o neizpolnjenosti predpostavke težko popravljive škode pa ne vplivajo niti tožničine navedbe, da bo, če začasna odredba ne ob izdana, po izdaji, dokončnosti in pravnomočnosti odmerne odločbe izgubila možnost vplivati na njeno vsebino. Tožnica s tem argumentom v bistvu predvsem uveljavlja, da se bo sodno varstvo, ki ga uveljavlja v tem upravnem sporu, izvotlilo, če bo še pred odločitvijo sodišča o njeni tožbi, toženka v postopku o glavni stvari, to je o odmeri NUSZ, dokončno odločila. Kot je sodišče že pojasnilo, največja škoda, ki ji grozi v takšnem primeru, znaša 529,15 evrov oziroma 675,85 evrov.

15. Tudi sicer, če bi tožnici neposredno grozila težko popravljiva škoda (pa ji, kot rečeno, ne grozi), spornega razmerja (to je, ali gre tožnici v odmernem postopku položaj stranke) ni mogoče začasno urediti na način, kot ga predlaga v tej zadevi. Predlog za izdajo začasne odredbe je namreč vsebinsko identičen tožbenemu zahtevku.

16. V takih primerih je začasno odredbo možno izdati le izjemoma, in sicer pod pogojem, da bi bilo kljub izdani začasni odredbi in njeni izvršitvi v primeru izdaje zavrnilne sodbe, mogoče vzpostaviti prejšnje stanje. Pred izdajo takšne začasne je treba zato opraviti tako imenovan test reverzibilnosti.

Pri tem mora biti vzpostavitev v prejšnje stanje (reverzibilnost) mogoča v vseh primerih, torej ne glede na to, kakšno odločitev bi sprejel organ v postopku, v katerem bi tožnica na podlagi začasne odredbe dobila položaj stranke.

17. Test reverzibilnosti pa je neuspešen že v primeru, če bi drugostopenjski organ o zavezankini pritožbi odločil tako, da bi odločitev spremenil v njeno korist. V tem primeru bi namreč tožnica kot stranski udeleženec v odmernem postopku (na podlagi izdane začasne odredbe) lahko zoper odločbo, izdano v korist zavezanke, vložila tožbo. Če bi sodišče v tem upravnem sporu kasneje zavrnilo tožbo zoper sklep o nepriznanju položaja stranske udeleženke, prejšnjega stanja v zvezi z odmerno odločbo ne bilo mogoče vzpostaviti. Zoper njo bi lahko bila namreč že vložena tožba s strani stranke v smislu določb 17. člena ZUS-1, pa čeprav bi ji bil ta položaj priznan zgolj na podlagi začasne odredbe. Stanje bi bilo brez dvoma reverzibilno le tedaj, če toženka o zavezankini pritožbi do odločitve v tem upravnem sporu ne bi odločila. Tožnica pa si prizadeva ravno za nasprotno.

18. Opisan položaj, ki bi ga tožnica dosegla z izdajo predlagane začasne odredbe, je po pojasnjenem v nasprotju z njeno naravo. Začasna odredba je namreč začasen ukrep sodišča, ki je vezan na tek upravnega spora, in se lahko izda samo v zvezi z izpodbijano odločbo, dokler jo sodišče obravnava. Začasna odredba, kot jo v tem upravnem sporu predlaga tožnica, zato ne pomeni začasne ureditve spornega pravnega razmerja, temveč bi bilo z njo, če bi bilo o odmeri NUSZ dokončno odločeno še pred odločitvijo o tej tožbi, dokončno razrešeno v tem upravnem sporu sporno razmerje. Povedano drugače: če bi sodišče izdalo predlagano začasno odredbo, bi s tem dejansko odločilo o tožbi, ne da bi pred tem opravilo kontradiktoren postopek in ne da bi opravilo meritorno pravno presojo dejanskih okoliščin zadeve.

19. Glede na navedeno je sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

Sklicuje se na zadeve I Up 422/2008, I Up 519/2008, I Up 65/2010, I Up 96/2010, X Ips 52/2012, I Up 78/2012, I Up 118/2012, I Up 478/2013, I Up 129/2015.

Glej I Up 35/2018, I Up 144/2017, I Up 126/2015, I Up 348/2016, I Up 84/2018 in druge.

Glej I Up 135/2018, Up 78/2018, I Up 12/2019.

Glej I Up 50/2023, I Up 38/2023, I Up 247/2021, I Up 162/2022.

Glej I Up 129/2022; I Up 181/2021; I Up 163/2021, I Up 102/2021, I Up 54/2021, I Up 120/2017 in številne druge.

Glej I Up 162/2022, I Up 235/2022, tč. 12.

Glej II Ips 211/2018, III Ips 30/2019, II Ips 19/2017, II Ips 60/2018, II Ips 119/2015.

Glej Up-275/97, I Up 59/2013, I Up 138/2014 in druge.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep I Up 59/2008, enako tudi I Up 58/2008, I Up 57/2008