UPRS Sodba I U 942/2021-31
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-04-11

razlastitev - pogoji za razlastitev - javna cesta - javna korist - kategorizacija cest

Za ugotovitev javne koristi po ZJC-B je bistveno, da cesta (pot) res poteka po razlaščenih nepremičninah, kar tožnik ugovarja. Organ dokazov, ki jih je predlagal tožnik za dokazovanje tega dejstva ni izvedel, oprl pa se je na pravnomočno odločbo o dovolitvi parcelacije. Nedvomno je s pravnomočno odločbo o parcelaciji določen obseg predlagane razlastitve, zato je bistveno ali je cesta (pot) res na parcelah, ki so bila z odločbo odmerjena, torej tam poteka in ali je bila v tem obsegu kategorizirana pred uveljavitvijo ZJC-B. V nadaljevanju pa bo moral organ tudi ugotoviti, ali je na parcelah, ki jih razlašča po ZJC-B, ob kategorizaciji potekal cestni promet, na način in po pravni podlagi kot je razloženo v prejšnjih odstavkih. V tem okviru je javna korist kot določa tretji odstavek 19. člena ZJC-B ostala neugotovljena.

Z odločbo o dovolitvi pripravljalnih del je organ odločil zgolj o dovolitvi pripravljalnih del in posledicah, ki jih s tem v zvezi določa 201. člen ZUreP-2. Zgolj izrek izpodbijane odločbe ima lahko pravne posledice za stranke in edini postane pravnomočen. V odločbi o pripravljalnih delih zavzeta stališča upravnega organa v zvezi s presojo obstoja konkretne javne koristi po 192. členu ZUreP-2 so torej z vidika odločanja o razlastitvi nerelevantna. Tožnikove ugovore, ki se nanašajo na konkretno javno korist (nujnost; sorazmernost; ter da razlastitvena upravičenka razpolaga z drugo nepremičnino - drugi in tretji odstavek 192. člena ZUreP-2) bi organ moral presojati v fazi postopka razlastitve.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana 352-15/2019-29 z dne 5. 2. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v nov postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 469, 70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Stroškovni zahtevek stranke z interesom Mestne občine Ljubljana se zavrne.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka v korist razlastitvene upravičenke Mestne občine Ljubljana (MOL) razlastil nepremičnine parc. št. 111, 222, 333, 444, 555, 666 in 777 vse k.o. ..., v lasti razlastitvenega zavezanca A. A.; v 2. točki izreka odločil, da je odločba podlaga za izbris zaznambe razlastitvenega postopka ter za vpis lastninske pravice pri nepremičninah iz 1. točke izreka, v korist razlastitvene upravičenke; ter v 3. točki izreka, da je ta odločba podlaga za izbris zaznambe razlastitvenega postopka. V obrazložitvi je navedel, da je razlastitev parcel 111, 222, 333, 444, 555 podana že na podlagi 19. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o javnih cestah (ZJC-B). Po teh nepremičninah poteka obstoječa kategorizirana občinska javna cesta Pot ob Savi, kategorizirana z Odlokom o kategorizaciji občinskih cest, ki je začel veljati 3. 8. 2005. Na navedenih nepremičninah potekajo odseki ..., organ pa ugotavlja tudi, da je razlastitev nujna, saj na nepremičninah poteka javni promet po cesti, ki bi morala biti v lasti občine, ter da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Ker obstoječa javna pot že najmanj 15 let poteka po predmetnih nepremičninah, to hkrati pomeni, da razlastitvena upravičenka ne razpolaga z drugo nepremičnino za dosego istega namena. Druge nepremičnine potekajo po nekategoriziranem odseku ... Območje je urejeno v Občinskem prostorskem načrtu MOL (OPN MOL), kar izhaja iz grafičnega dela OPN MOL za predmetni nepremičnini. Določeni sta tako, da ju je mogoče identificirati v zemljiškem katastru. Iz regulacijske linije je razvidno, da po predmetnih zemljiščih poteka in je tudi predvidena javna cesta. Ugotavlja, da je podana konkretna javna korist za razlastitev teh nepremičnin, da razlastitvena upravičenka ne razpolaga z drugimi nepremičninami za dosego istega namena, ker predmetna cesta v naravi že poteka in prestavitev trase ni možna. Obstaja tudi sorazmerje med težo posega v lastninsko pravico razlastitvenega zavezanca in med javno koristjo. Dokazne predloge razlastitvenega zavezanca, ki je zatrjeval, da v naravi na nepremičninah ni nobene poti je zavrnil, saj je bil potek ceste že pravnomočno ugotovljen v okviru dovolitve in izvedbe parcelacije. V zvezi z javno koristijo pa ugotavlja še, da je bila ugotovljena tudi na podlagi Sklepa o ugotovitvi javne koristi z dne 23. 12. 2020.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil. V zvezi z zatrjevanjem tožnika, da na nepremičninah, ki so predmet razlastitve, pot ne poteka navaja, da je bila v razlastitvenem postopku dovoljena izvedba postopka za ureditev mej, parcelacije, merjenj, raziskav terena in drugih pripravljalnih del na nepremičninah. V tem postopku je prvostopenjski organ ugotovil, da po delih nepremičnin 111-1, 222-2, 333-3, 444-4 in 555-5 poteka obstoječa kategorizirana občinska javna cesta, zato za navedene nepremičnine pride v poštev kot podloga za razlastitev 19. člen ZJC-B. Za nepremičnini 666-6 in 777-7 pa je kot podlago za razlastitev upošteval Zakon o urejanju prostora (ZUreP-2). Že pri odločanju o dovolitvi pripravljalnih del je treba ugotoviti izpolnjenost pogojev za vodenje postopka razlastitve in s tem utemeljenost predloga na podlagi 201. člena ZUreP-2, odločba o dovolitvi pripravljalnih del pa je pravnomočna, s tem pa je bil obstoj javne koristi že presojan in je bilo o obstoju javne koristi že pravnomočno odločeno, zato lahko v nadaljevanju razlastitvenega postopka pritožnik navaja zgolj okoliščine, ki so nastale po izdaji odločbe iz 201. člena ZUreP-2 oziroma, da jih ni mogel uveljavljati že v postopku pred izdajo odločbe o dovolitvi pripravljalnih del. V zvezi z dopisom MOL z dne 24. 12. 2020, v katerem MOL navaja, da na nekaterih nepremičninah, ki so predmet razlastitve, ne poteka kategorizirana pot, pa ugotavlja, da je prvostopni organ pogoj za razlastitev tudi na teh nepremičninah, ugotavljal po splošnih določbah ZUreP-2 in ne le po določbah ZJC-B. Zavrača tudi vse ugovore v zvezi s kršitvijo določb postopka.

3. Tožnik v tožbi uveljavlja procesne kršitve predvsem, da tožniku kot razlastitvenemu zavezancu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah pomembnih za izdajo odločbe. Prvostopni organ je pri svoji odločitvi upošteval le tiste dokaze in listine, ki jih je predložila upravičenka, med tem ko je njegove dokazane trditve v celoti prezrl in ignoriral. Uveljavlja tudi zmotno in nepopolno ugotovitev dejanskega stanja, ter zmotno uporabo materialnega prava. Tožnik je prepričan, da niso podani vsi potrebni zakonski predlogi za razlastitev, da je predlagana razlastitev nujna in potrebna in da je izkazana javna korist. V zvezi z razlastitvijo po 19. členu ZJC-B navaja, da bi morala razlastitvena upravičenka ne samo zatrjevati, temveč tudi dokazati, da je oktobra 2005 po nepremičninah, ki naj se razlastijo, potekal cestni promet. Tega ni zatrjevala niti ni organ tega ugotavljal. Razlastitvena upravičenka tudi razpolaga z drugimi ustreznimi nepremičninami za dosego istega cilja, gre za nepremičnine, ki so v njeni lasti in tako rekoč sosednje tožnikovim. Opozarja tudi, da parcelacija ni bila opravljena v skladu z odlokom MOL, ki je neustavno kategoriziral javno pot po nepremičninah tožnika, kar je razvidno iz vpogleda v Urbi info. V naravi pot tako ne poteka in opravljena parcelacija ni skladna niti z OPN MOL niti z Odlokom o kategorizaciji občinskih cest. To dokazuje tudi dopis MOL z dne 24. 12. 2020. Organa tega dopisa nista upoštevala, niti ga dokazno ocenila. Kjer naj bi potekala javna pot po Odloku o kategorizaciji občinskih cest, poti ni. Organ dokazov v tej smeri ni hotel izvesti. V spisovni dokumentaciji ne obstaja niti en dokaz, ki bi potrjeval, da na nepremičninah, ki so predmet tega postopka trenutno poteka kakršna koli pot, in da je v letu 2005 potekal cestni promet. V zvezi z javno koristijo navaja, da je z Odlokom o kategorizaciji občinskih cest lahko izkazana zgolj abstraktna javna korist, ne pa tudi konkretna javna korist. Poleg tega pa razlastitvena upravičenka razpolaga z drugimi ustreznimi nepremičninami za dosego istega cilja, ki so v njeni lasti in le nekaj stran od nepremičnin tožnika. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve v ponovno odločanje, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

5. Stranka z interesom v tem postopku MOL zavrača navedbe tožnika v zvezi s kršitvijo določb postopka. Neutemeljeni pa meni, da so tudi vsi tožbeni očitki o zmotni uporabi materialnega prava in nepopolni ugotovitvi dejanskega stanja.

6. Sodišče je dne 11. 4. 2024 opravilo javno glavno obravnavo, ki sta se je udeležila pooblaščenec tožnika in stranka z interesom. Tožnik in stranka z interesom sta vztrajala pri dosedanjih navedbah.

7. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v vse listine, ki jih je predložil tožnik in upravni spis zadeve. Dokazne predloge tožnika za zaslišanje strank in prič ter postavitev izvedencev, je sodišče zavrnilo, ker so v tej fazi postopka, ko sodišče presoja pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe (ne odloča v sporu polne jurisdikcije) nerelevantni. Kot bo razvidno iz nadaljnje obrazložitve se je organ oprl na napačno materialno stališče, da je bila tako abstraktna kot konkretna javna korist že presojena v odločbi o pripravljalnih delih in tožniku dokazovanje v smeri nepodanosti konkretne javne koristi napačno ni dopustil.

9. Predmet upravnega spora je odločba organa o razlastitvi nepremičnin tožnika kot razlastitvenega zavezanca v korist stranke z interesom - MOL, razlastitvene upravičenke. Razlastitev nepremičnin 111, 222, 333, 444, 555, je organ oprl na ZJC-B, in ostali dve na ZUreP-2. Tako je tudi vodil postopek, saj je za parceli 666 in 777 izdal sklep o uvedbi razlastitvenega postopka po 200. členu ZUreP-2, kar mu za postopek po ZJC-B ni bilo treba. Navedeno sodišče poudarja, glede na navedbo drugostopenjskega organa, da je prvostopenjski organ, za parcele, ki so naštete v zvezi z ZJC-B, vodil tudi po ZUreP-2. Tako, torej s presojo pravilne uporabe pravnih podlag za razlastitev in v tem okviru, ali je popolno oziroma pravilno ugotovljeno dejansko stanje, bo sodišče presojalo pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe.

10. Razlastitev nepremičnin, po katerih je že ob uveljavitvi ZJC-B potekala obstoječa javna cesta (19. 10. 2005), ureja 19. člen ZJC-B. Po tej določbi se v delu ugotavljanja javne koristi postopek od splošnega razlastitvenega postopka razlikuje v tem, da se obstoja javne koristi ne ugotavlja na podlagi ustreznega prostorskega akta, temveč glede na to, ali je ob vložitvi zahteve za razlastitev po obstoječi cesti potekal cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC. Prvi odstavek 2. člena ZJC je kot javne ceste opredeljeval prometne površine splošnega pomena za cestni promet, ki jih lahko vsak prosto uporablja na način pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih. Tudi sedaj veljavni Zakon o cestah (ZCes-1) v prvem odstavku 3. člena opredeljuje enako. V primerih iz 19. člena ZJC-B je torej javna korist izkazana, če so glede že kategorizirane ceste izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 2. člena ZJC oziroma prvega odstavka 3. člena ZCes-1.

11. Bistveno iz obeh določil je, da javno cesto lahko uporablja vsak na način in pod pogoji določenimi s predpisi. Za izkazovanje javnega interesa je pomembno, ali gre za površino splošnega pomena za cestni promet. To presojo pa je organ dolžan narediti na podlagi Uredbe o merilih za kategorizacijo javnih cest.

12. Navedeno pa pomeni, da je za ugotovitev javne koristi po ZJC-B bistveno, da cesta (pot) res poteka po razlaščenih nepremičninah, kar tožnik ugovarja. Organ dokazov, ki jih je predlagal tožnik za dokazovanje tega dejstva ni izvedel, oprl pa se je na pravnomočno odločbo o dovolitvi parcelacije. Nedvomno je s pravnomočno odločbo o parcelaciji določen obseg predlagane razlastitve, zato je bistveno ali je cesta (pot) res na parcelah, ki so bila z odločbo odmerjena, torej tam poteka in ali je bila v tem obsegu kategorizirana pred uveljavitvijo ZJC-B (iz dopisa MOL z dne 24. 12. 2020 izhaja, da na zemljiščih 333, 222, 777 in 555 ne poteka kategorizirani odsek občinske ceste ali poti). V nadaljevanju pa bo moral organ tudi ugotoviti, ali je na parcelah, ki jih razlašča po ZJC-B, ob kategorizaciji potekal cestni promet, na način in po pravni podlagi kot je razloženo v prejšnjih odstavkih. V tem okviru je javna korist kot določa tretji odstavek 19. člena ZJC-B ostala neugotovljena in posledično je bilo nepravilno uporabljeno materialno pravo.

13. Nepremičnini 666 in 777 k.o. ... je organ razlastil na podlagi ZUreP-2. Ni sporno med strankami, da na parcelah cesta ni bila kategorizirana, tako da se postopek razlastitve ni mogel voditi na podlagi ZJC-B.

14. ZUreP-2 v 192. členu določa, da se lastninska pravica na nepremičnini lahko odvzame proti odškodnini ali nadomestilu v naravi (razlastitev) ali omeji s pravico uporabe za določen čas, kakor tudi obremeni z začasno ali trajno služnostjo (prvi odstavek); razlastitev in omejitev ali obremenitev lastninske pravice je dopustna le v javno korist, in če je za dosego javne koristi nujno potrebna, in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino (drugi odstavek); razlastitev in omejitev ali obremenitev lastninske pravice iz prvega odstavka tega člena ni dopustna, če država ali občina razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena (tretji odstavek).

15. V prvem odstavku 193. člena ZUreP-2 dalje določa, da se ob pogojih iz 192. člena ZUreP-2 nepremičnina (med drugim) lahko razlasti za gradnjo in prevzem objektov in omrežij gospodarske javne infrastrukture ter grajenega javnega dobra (prva alineja prvega odstavka 193. člena ZUreP-2). Skladno s prvim odstavkom 194. člena ZUreP-2 se šteje, da je javna korist za nepremičnine iz prvega in drugega odstavka 193. člena ZUreP-2 izkazana, če so predvidene v DPN, OPN, OPPN ali prostorskem aktu iz četrtega odstavka 59. člena tega zakona, če so ti akti pripravljeni tako natančno, da je te nepremičnine mogoče grafično prikazati v zemljiškem katastru (prva alineja), ali če je bilo zanje izdano celovito dovoljenje (druga alineja). Če prostorski akt ni pripravljen z natančnostjo, kot jo določa prvi odstavek 194. člena ZUreP-2, vseeno pa predvideva gradnjo objektov za namene iz prvega odstavka 193. člena ZUreP-2, ali če gre za izvedbo dodatnih prostorskih ureditev iz 81. člena tega zakona, se šteje, da je javna korist za razlastitev izkazana, če vlada ali občinski svet za konkretno nepremičnino sprejeme sklep, s katerim ugotovi, da je gradnja objekta nujno potrebna in v javno korist (drugi odstavek 194. člena ZUreP-2).

16. Skladno s prvim odstavkom 200. člena ZUreP-2 po prejemu popolne zahteve za razlastitev (vsebino slednje določa 199. člen ZUreP-2) upravni organ s sklepom, zoper katerega ni pritožbe, odloči o uvedbi razlastitvenega postopka. Skladno z 201. členom ZUreP-2 (pripravljalna dela v razlastitvenem postopku) pa lahko upravni organ na podlagi predloga razlastitvenega upravičenca ali investitorja izvedbe načrtovane prostorske ureditve z odločbo dovoli izvedbo postopka za ureditev mej, parcelacije, merjenj, raziskav terena in drugih pripravljalnih del na nepremičninah, ki so predvidene za razlastitev, pri čemer pritožba zoper takšno odločbo zadrži izvršitve (prvi odstavek); lastnik nepremičnin oziroma njihov posestnik mora dovoliti dostop na te nepremičnine osebam, ki se izkažejo z ustreznim pooblastilom predlagatelja izvedbe pripravljalnih del na podlagi pogodb za izvajanje pripravljalnih del in odločbe iz prejšnjega odstavka (drugi odstavek); če upravni organ zavrne zahtevo za razlastitev, pa geodetska uprava po pravnomočnosti odločbe o zavrnitvi na zahtevo razlastitvenega zavezanca ali investitorja izvedbe načrtovane prostorske ureditve odpravi odločbo o parcelaciji, predlagatelj izvedbe pripravljalnih del pa mora odpraviti vse posledice pripravljalnih del ali pa, če to ni mogoče, izplačati razlastitvenemu zavezancu odškodnino za vso dejansko škodo (peti odstavek). Skladno z 203. členom ZUreP-2 upravni organ odloči o razlastitvi z odločbo po izvedenem ugotovitvenem postopku (prvi odstavek).

17. Razlastitveni postopek glede na ZUreP-2 poteka v dveh fazah: v prvi fazi upravni organ izda sklep o uvedbi razlastitvenega postopka, v drugi fazi pa odloči o sami razlastitvi. Ureditev prve faze razlastitvenega postopka po ZUreP-2 se razlikuje od ureditve po ZUreP-1. Po 100. členu ZUreP-1 je namreč v primerih iz prvega odstavka 93. člena upravni organ izdal v začetku razlastitvenega postopka odločbo, v kateri je ugotovil, ali je javna korist izkazana, in odločil o uvedbi postopka razlastitve. Na takšni zakonski ureditvi temelji tudi sodba tega sodišča I U 426/2011 z dne 8. 11. 2011, na katero se v svoji odločbi sklicuje drugostopenjski organ in iz katere izhaja stališče, da je treba določbo prvega odstavka 101. člena ZUreP-1, ki se je nanašala na pripravljalna dela, razlagati v pomenu, da morajo biti pred izdajo odločbe o dovolitvi del ugotovljeni vsebinski pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za izdajo odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka (100. člen ZUreP-1). Za razliko od ureditve po ZUreP-1 sedaj veljavni ZUreP-2 ne predvideva več odločanja o uvedbi razlastitvenega postopka z odločbo, pač pa s sklepom. Izdaja slednjega je vezana izključno na pogoj popolne zahteve za razlastitev, v okviru njegove izdaje pa se (za razliko od ureditve po ZUreP-1) ne preverja materialnopravnih pogojev za razlastitev. Stališč iz sodbe I U 426/2011 z dne 8. 11. 2011, zaradi drugačnih materialnopravnih podlag na predmetno zadevo tako ni mogoče aplicirati.

18. Z odločbo o dovolitvi pripravljalnih del z dne 15. 4. 2019 je organ odločil zgolj o dovolitvi pripravljalnih del in posledicah, ki jih s tem v zvezi določa 201. člen ZUreP-2. Zgolj izrek izpodbijane odločbe ima lahko pravne posledice za stranke in edini postane pravnomočen. V odločbi o pripravljalnih delih zavzeta stališča upravnega organa v zvezi s presojo obstoja konkretne javne koristi po 192. členu ZUreP-2 so torej z vidika odločanja o razlastitvi nerelevantna. Tožnikove ugovore, ki se nanašajo na konkretno javno korist (nujnost; sorazmernost; ter da razlastitvena upravičenka razpolaga z drugo nepremičnino - drugi in tretji odstavek 192. člena ZUreP-2) bi organ moral presojati v fazi postopka razlastitve. Sklicevanje na pravnomočnost odločbe o dovolitvi pripravljalnih del in na tej podlagi zavrnjene dokazne predloge tožnika, s katerimi je dokazoval nepodanost konkretne javne koristi, so privedli do nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in napačno uporabljenega materialnega prava.

19. V zvezi z ugovorom tožnika, da razlastitvena upravičenka razpolaga z drugimi nepremičninami se sodišče sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča X Ips 11/2022 (odstavki 27 do 33) iz katerega izhaja, da to, da je na zasebnem zemljišču cesta že zgrajena, samo po sebi ne pomeni, da zemljišča v lasti države oziroma občine že iz tega razloga niso ustrezna za dosego istega cilja. Navedeno pomeni, da bo moral organ presojati ugovor, da razpolaga razlastitvena upravičenka z drugimi nepremičninami, s katerimi bi lahko dosegla isti cilj kot z razlastitvijo tožnikovih nepremičnin.

20. Tožnik ugovarja tudi kršitvam določb postopka, ker pa sodišče vrača zadevo organu v ponoven postopek, se do teh navedb posebej ne opredeljuje, ker za odločitev niso bistvene.

21. Ker je dejansko stanje v postopku ostalo nepopolno ugotovljeno ter je bilo tudi napačno uporabljeno materialno pravo, je odločba toženke nezakonita. Sodišče jo je zato na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odpravilo ter na podlagi tretjega odstavka istega člena vrnilo toženki v ponoven postopek.

22. Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel, mu je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 469,70 EUR (25. člen v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu), pri tem je upoštevalo, da ima tožnik pooblaščenca ter da je opravilo javno glavno obravnavo. Stroške mu je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

23. Stroškovni zahtevek stranke z interesom je sodišče zavrnilo. Sodišče ugotavlja, da je imela stranka z interesom v predmetnem postopku interes, da se izpodbijana odločba ne odpravi, zaradi česar je njena pravica do povrnitve stroškov odvisna od uspeha toženke v tem upravnem sporu (154. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Ker toženka v upravnem sporu ni uspela, je posledično glede na načelo uspeha zavrnilo tudi stroškovni zahtevek stranke z interesom.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (2005) - ZJC-B  - člen 19, 19/3

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 3, 3/1

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 192, 192/2, 192/3, 201

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.