UPRS Sodba I U 840/2023-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-07-08

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - dovolitev izvršbe - ugovori zoper sklep o dovolitvi izvršbe

Tožnik ne more z uspehom zatrjevati, da je svojo obveznost izpolnil, s tem, ko je nadaljeval z gradnjo na istem nelegalnem objektu na način, da je ta objekt obdal z lesenimi obodnimi stenami, v njem napeljal inštalacije, uredil v objektu dva ločena sanitarna bloka in mu (tudi) spremenil namen: iz nadstreška v sanitarije. Očitno namreč je, da lesenega nadstreška ni odstranil in vzpostavil prejšnjega stanja, kot mu je bila z inšpekcijsko odločbo naloženo. In če je temu tako, potem je odločitev organa, da so pogoji za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe izpolnjeni, pravilna. Če bi sodišče sledilo razlagi tožnika, bi to po arg. ad absurdum pomenilo, da bi se lahko vsak inšpekcijski zavezanec na ta način izognil izvršitvi obveznosti, naloženi z izvršljivo inšpekcijsko odločbo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe je prvostopenjski organ dovolil izvršbo odločbe gradbenega inšpektorja, št. 06122-1942/2020-7-35204 z dne 8. 12. 2020, s katero je bilo tožniku naloženo, da mora v roku 60 dni po vročitvi odločbe, tj. do 1. 3. 2021, na lastne stroške odstraniti leseni enokapni nadstrešek (CC-SI: 12740 nadstrešnica) v tlorisni izmeri 8,05 m x 6, m višine do 3,5 m, merjeno od armiranobetonskih točkovnih temeljev do stropa enokapne strehe, v ..., na zemljišču s parc. št. 340/1, k.o. ..., ter vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje, ki je v 2. točki izreka postala izvršljiva 2. 3. 2021 (1. točka izreka), odločil, da je tožnik dolžan odstraniti objekt, kot opredeljen v 1. točki izreka sklepa, ter vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje v naknadnem roku do 29. 11. 2022, po tem roku bo izvršbo opravil pooblaščeni izvajalec na stroške tožnika, o datumu prisilne izvršbe bo tožnik obveščen naknadno (2. točka izreka), da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvedbe izvršbe (3. točka izreka) in, da bo o morebitnih stroških izvršbe izdan poseben sklep (4. točka izreka).

2. V obrazložitvi je navedel, da je bilo ob kontrolnem pregledu dne 4. 4. 2o22 ugotovljeno, da tožnik v določenem roku ni izpolnil obveznosti iz 2. točke citirane inšpekcijske odločbe. Iz ugotovitev postopka tudi izhaja, da je bil prvotni objekt iz enokapnega nadstreška po izdaji inšpekcijske odločbe brez sprememb horizontalnih in vertikalnih gabaritov in brez sprememb nosilnih konstrukcij spremenjen v manj zahtevni objekt sanitarije (CC-SI: 12744). Po izdaji inšpekcijske odločbe je bil 1. 6. 2022 tudi uveljavljen Gradbeni zakon (GZ-1), 31. 7. 2022 pa Uredba o razvrščanju objektov, zaradi česar je organ primerjal določbe prej veljavnih predpisov v tem primeru. Ker obveznost pridobitve gradbenega dovoljenja kot tudi izrečeni ukrep odstranitve nelegalnega objekta in vzpostavitev v prejšnje stanje ostajata enaka kot po prej veljavnih predpisih ((GZ) in prej veljavni Uredbi o razvrščanju objektov) in ker tožnik obveznosti po odločbi ni izpolnil, je organ dovolil njeno izvršbo.

3. Drugostopenjski organ je s svojo odločbo odpravil 2. točko izreka in jo nadomestil z novo 2. točko izreka, ki glasi: Inšpekcijski zavezanec je dolžan odstraniti leseni enokapni nadstrešek (CC-SI: 12740 nadstrešnica) v tlorisni izmeri 8,05 m x 6, m višine do 3,5 m, merjeno od armiranobetonskih točkovnih temeljev do stropa enokapne strehe, v ..., na zemljišču s parc. št. 340/1, k.o. ... (objekt iz 2. točke izreka odločbe gradbenega inšpektorja, št. 06122-1942/2020-7-35204 z dne 8. 12. 2020), ki je bil po izdaji odločbe gradbenega inšpektorja spremenjen v sanitarije vzhodnega dela turistično nastanitvenega kompleksa ... (CC-SI: 12744), ter je dolžan vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje v naknadnem roku do 29. 11. 2022, sicer bo izvršbo na stroške inšpekcijskega zavezanca opravil pooblaščeni izvajalec; o datumu prisilne izvršbe bo inšpekcijski zavezanec obveščen naknadno (1. točka izreka), v preostalem zavrnil pritožbo tožnika in njegovo zahtevo za povrnitev pritožbenih stroškov (2. in 3. točka izreka). V zvezi s spremenjeno 2. točko izreka izpodbijanega sklepa je v obrazložitvi navedel, da je ta točka izreka prvostopenjskega sklepa nedoločna, saj so bila na predmetnem nelegalnem objektu naknadno izvedena gradbena dela in gre sedaj za sanitarije. Zato je bilo treba izrek dopolniti, da je mogoče z gotovostjo ugotoviti, na kateri objekt se izrek nanaša. Tožnikova obveznost v zvezi z nelegalnim objektom je določena z inšpekcijsko odločbo, ki se sedaj izvršuje, pri čemer se s prvostopenjskim sklepom ne odloča (po vsebini) o tožnikovi pravici ali obveznosti, tako da bi ta odločitev posegla v tožnikov pravni položaj.

4. Tožnik je v tožbi navedel, da je izrek 2. točke izpodbijanega sklepa absolutno ničen, saj glede predmeta izvršbe, kot izhaja iz te točke, izvršilni naslov ne obstaja. Glede objekta, ki je predmet sklepa, predhodni postopek ni bil izveden, tožniku ni bila dana možnost izjave in mu ni bila omogočena pravica do rednega pravnega sredstva. V postopku izvršitve odločbe je odločilno vprašanje, ali je zavezanec svojo obveznost izpolnil ali ne. V tem primeru to pomeni, ali je odstranil objekt, naveden v odločbi, ki predstavlja izvršilni naslov. Odločilno je tudi, za kakšno obveznost je bila dovoljena izvršba, oziroma ali se izvršba dovoljuje za identično obveznost, kot izhaja iz izvršilnega naslova. Torej: ali je predmet, zaradi katerega je bila dovoljena izvršba, identičen predmetu v odločbi, ki naj se izvrši. Podana je neskladnost izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe. Navedeno je tožnik uveljavljal že v pritožbi. V izpodbijanem sklepu so navedene enake dimenzije objekta kot v odločbi, vendar sanitarije niso isti objekt niti po velikosti, niti po legi, niti po namenu, kot je bil leseni nadstrešek, ki je bil predmet izvršilnega naslova. Gre za drug objekt, zato je naložena obveznost odstranitve povsem drugega objekta nedopusten ukrep. Tožnik je namreč po izdani inšpekcijski odločbi in odločitvi o njegovi pritožbi zaradi spremembe projekta odstranil leseni nadstrešek (ki je bil dejansko hlevček za krmo in živali, brez vode in elektrike ter drugih instalacij) in glede na nov projekt v zamiku cca 2 m proti severovzhodu zabetoniral temeljno ploščo in na njej zgradil nov objekt - sanitarije z vsemi potrebnimi inštalacijami in stopnicami, ki so funkcionalni del objekta in so razvidne tudi iz fotografij k zapisniku z dne 4. 4. 2022. Objekt torej ne stoji na istem mestu. Prvostopenjski organ je leseni enokapni nadstrešek nedopustno prekvalificiral v leseni enokapni objekt - sanitarije, v enakih dimenzijah, pri čemer pa je že na prvi pogled nov objekt - sanitarije večji za najmanj 30 cm na vsaki strani, zlasti skupaj s stopnicami, in gre za drug objekt. Iz zapisnika z dne 4. 4. 2022 tudi ni razvidno, da bi bila opravljena izmera objekta. Tudi tožnik je bil prisoten na ogledu 4. 4. 2022 in bil pripravljen podati pojasnila, vendar njegove prisotnosti organ ni zavedel. Organ tudi ni izvedel predlaganih dokazov in je njihovo izvedbo pavšalno zavrnil. Inšpektor ne more biti hkrati organ ter izvedenec. S takim ravnanjem se stranki odvzema pravica do izjave, do pravnega sredstva in do poštenega postopka nasploh. Ne gre torej samo za spremembo objekta, pač pa za nov objekt, za katerega izvršilni naslov ne obstaja. Tožnik je predlagal, da sodišče tožbi ugodi in 2. točko izreka izpodbijanega sklepa odpravi ter vrne zadevo v ponoven postopek prvostopenjskemu organu, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

5. Toženka odgovora na tožbo ni podala, poslala je upravne spise.

6. Sodišče je v zadevi opravilo narok za glavno obravnavo 8. 7. 2025, ki se ga je udeležil tožnik po svojem pooblaščencu, ne pa toženka, kljub izkazanemu vabilu. Tožnik je vztrajal pri tožbi in predlaganih dokazih.

7. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v pisno opredelitev Občine Kamnik z dne 14. 9. 2018 v zvezi s spremembo namembnosti za potrebe spremembe OPN Občine Kamnik, fotografije, prvostopenjski sklep, drugostopenjsko odločbo, inšpekcijsko odločbo. Vpogledalo je tudi v vse ostale listine upravnega spisa.

8. Sodišče je, sledeč drugemu odstavku 287. člena ZPP

v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, zavrnilo dokazni predlog za zaslišanje prič A. A., B. B., C. C., Č. Č., D. D. in za postavitev sodnega izvedenca gradbene in druge ustrezne stroke.

9. Te dokazne predloge je sodišče zavrnilo kot nerelevantne. Dejstva, ki so pravno relevantna (in sporna) v obravnavani zadevi, so namreč v zadostni meri potrjena s podatki spisa (tj. ali je tožnik izpolnil svojo obveznost iz inšpekcijske odločbe, ali predstavlja gradnja sanitarij isti ali drug objekt, itd), določeni ugovori pa ne sodijo med ugovore, ki so dopustni pri presoji zakonitosti izpodbijanega akta. Povedano bo sodišče podrobno obrazložilo še pri razlogih odločitve.

10. Tožnik ugovarja zavrnitvi dokaznih predlogov iz razlogov, ker ima inšpekcijski zavezanec pravico do kontradiktornega postopka in lahko svoje navedbe dokazuje z dokazi, ki so strokovni in neodvisni od inšpekcijskega organa, ki je de facto nasprotna stranka postopka. Hkrati bi predlagane priče lahko pokazale drugačno dejansko stanje, kot je temelj izpodbijane odločbe, do česar pa tožnik kot zavezanec glede na ustavna in zakonska načela glede kontradiktornosti postopka zagotovo ima pravico.

11. Sodišče zavrača ugovor iz zgoraj povedanih razlogov.

13. V tem primeru je predmet spora sklep o dovolitvi izvršbe (pri čemer je bila 2. točka izreka prvostopenjskega sklepa v pritožbenem postopku odpravljena in nadomeščena z novo 2. točko izreka

), s katerim je bilo tožniku naloženo, da mora odstraniti leseni enokapni nadstrešek (CC-SI: 12740 nadstrešnica) v tlorisni izmeri 8,05 m x 6, m višine do 3,5 m, merjeno od armiranobetonskih točkovnih temeljev do stropa enokapne strehe, v ..., na zemljišču s parc. št. 340/1, k.o. ... (objekt iz 2. točke izreka odločbe gradbenega inšpektorja, št. 06122-1942/2020-7-35204 z dne 8. 12. 2020), ki je bil po izdaji odločbe gradbenega inšpektorja spremenjen v sanitarije vzhodnega dela turistično nastanitvenega kompleksa ... (CC-SI: 12744), ter je dolžan vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje v naknadnem roku do 29. 11. 2022, sicer bo izvršbo na stroške inšpekcijskega zavezanca opravil pooblaščeni izvajalec.

14. Organ je svojo odločitev oprl na 290. in 297. člen ZUP. Po 290. členu ZUP organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izda po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca sklep o dovolitvi izvršbe. S sklepom se ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe. Zoper ta sklep je dovoljena pritožba na pristojni organ druge stopnje (prvi odstavek). Člen 297 ZUP pa določa, da, če je zavezanec dolžan storiti kaj takega, kar lahko stori tudi drug, pa te obveznosti sploh ne izpolni ali je ne izpolni popolnoma, se tako dejanje opravi po drugi osebi na zavezančeve stroške. Zavezanca je treba na to poprej opozoriti (prvi odstavek).

15. Po ustaljeni sodni praksi je sodno varstvo zoper sklep o dovolitvi izvršbe zagotovljeno v omejenem obsegu ugovorov. Med take ugovore sodi tudi ugovor o neskladnosti izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe. Ni pa mogoče uveljavljati ugovorov, ki se nanašajo na postopek in izdajo odločbe o izreku ukrepa gradbenega inšpektorja

16. Tožnik kot poglavitno ugovarja neskladnost izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe, kar tudi konkretizira v nadaljevanju, in sicer, da na obravnavanem zemljišču ob izdaji izpodbijanega sklepa ni stal leseni enokapni nadstrešek z navedenimi dimenzijami, temveč sanitarije, ki so večje (na vsaki strani vsaj 30 cm) in vsebujejo stopnice za dostop.

17. Slednje (tj. da na obravnavanem zemljišču ne stoji več isti objekt - leseni nadstrešek, temveč sanitarije) med strankama niti ni sporno.

18. Tako iz obrazložitve prvostopenjskega sklepa, kot tudi iz izreka drugostopenjske odločbe ter njene obrazložitve namreč nedvoumno izhaja, da na obravnavanem zemljišču ne stoji (več) isti objekt (leseni nadstrešek), za katerega je bilo z inšpekcijsko odločbo odločeno, da ga je - ker je nelegalen - treba odstraniti in vzpostaviti prejšnje stanje, temveč drug objekt (sanitarije), ki ga je tudi zgradil tožnik in za katerega je organ ugotovil, da je glede na vertikalne in horizontalne gabarite ter nosilne konstrukcije po obsegu nespremenjen. Sodišče zato ni sledilo dokaznemu predlogu za zaslišanje navedenih prič in postavitvi izvedenca gradbene ali druge ustrezne stroke.

19. Sodišče mora tako odgovoriti na vprašanje, ali že to predstavlja razlog za odpravo izpodbijanega sklepa.

20. Sodišče sodi, da ne. Kot je tožniku pojasnil že drugostopenjski organ, je cilj izvršilnega postopka prisilna vzpostavitev stanja, naloženega z izvršljivo odločbo. Z izvršbo se tako želi doseči izenačitev dejanskega stanja s pravnim stanjem in pomeni pravno posledico (sankcijo) za kršitev obveznosti iz izvršilnega naslova

. To v tem primeru pomeni ne samo odstranitev nelegalno postavljenega objekta, temveč tudi vzpostavitev prejšnjega stanja, tj. stanja, v katerem bi se nahajalo zemljišče (na katerem je stal oziroma stoji nelegalno postavljen objekt), če na njem objekta sploh ne bi bilo, torej prazno, nezazidano zemljišče. Da takšno stanje iz podatkov spisa ne izhaja, pa med strankama (kot že povedano) niti ni sporno.

21. Vprašanje, ki ostaja odprto (in ki ga izpostavlja tudi tožnik v tožbi), je tako le, ali je tožnik izpolnil svojo obveznost, naloženo z izvršilnim naslovom.

22. V tem primeru predstavlja izvršilni naslov inšpekcijska odločba, s katero je bilo tožniku naložena odstranitev lesenega enokapnega nadstreška in vzpostavitev prejšnjega stanja, saj je bilo ugotovljeno, da za gradnjo le-tega ni bilo izdano ustrezno upravno dovoljenje. Tožnik tako ne more z uspehom zatrjevati, da je svojo obveznost izpolnil, s tem, ko je nadaljeval z gradnjo na istem nelegalnem objektu na način, da je ta objekt obdal z lesenimi obodnimi stenami, v njem napeljal inštalacije, uredil v objektu dva ločena sanitarna bloka in mu (tudi) spremenil namen: iz nadstreška v sanitarije. Očitno namreč je, da lesenega nadstreška ni odstranil in vzpostavil prejšnjega stanja, kot mu je bila z inšpekcijsko odločbo naloženo. In če je temu tako, potem je odločitev organa, da so pogoji za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe izpolnjeni, pravilna. Če bi sodišče sledilo razlagi tožnika, bi to po arg. ad absurdum pomenilo, da bi se lahko vsak inšpekcijski zavezanec na ta način izognil izvršitvi obveznosti, naloženi z izvršljivo inšpekcijsko odločbo.

23. Tožnik sicer ugovarja, da je prejšnji objekt odstranil in zgradil nov objekt malo stran, ki je tudi večji, kar po mnenju tožnika kaže na to, da ne gre za isti objekt, še zlasti, ker je sedaj za dostop k novemu objektu postavil tudi stopnice. Navedeno podatki spisa ne potrjujejo.

24. Iz zapisnika o inšpekcijskem ogledu dne 18. 9. 2020, ki je bil (med drugim) podlaga za izdajo inšpekcijske odločbe, izhaja, da je prvostopenjski organ ugotovil, da se na obravnavanem zemljišču nahaja objekt navedenih dimenzij (kot so razvidne iz izpodbijanega sklepa), k zapisniku pa so bile priložene tudi fotografije, iz katerih je tudi razvidno, da so za dostop do nadstreška bile položene stopnice (ali gre pri tem za naložene skladiščene železniške lesene prage ali namensko izdelane lesene stopnice, niti ni relevantno, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju). Prav tako je iz priložene fotografije razvidna lega nadstreška (po legi drevesa, ki se nahaja pred nadstreškom), lokacija pa je tudi razvidna iz priloženega geografskega prikaza zemljišča.

25. Iz zapisnika o kontrolnem inšpekcijskem ogledu dne 4. 4. 2022, ki je bil (med drugim) podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa, pa izhaja, da ''predmetni objekt ni bil odstranjen, da je bila njegova gradnja nadaljevana - brez povečevanja horizontalnih in vertikalnih gabaritov in brez sprememb osnovnih nosilnih konstrukcij, da je objekt obdan z lesenimi obodnimi stenami in da sta v objektu urejena dva ločena sanitarna bloka s samostojnima vhodoma - sanitarije kot funkcionalna dopolnitev vzhodnega dela turistično nastanitvenega kompleksa ..., tj. glampinga''. Tudi k temu zapisniku so bile priložene fotografije, iz katerih je že na prvi pogled tudi po presoji sodišča jasno, da se objekt nahaja na istem mestu, upoštevajoč tudi lego drevesa (ki je bilo v času ogleda dne 4. 4. 2022 prežagano na spodnji polovici), razvidne so tudi stopnice za dostop do sanitarij (ki so iste kot na fotografijah pri ogledu nadstreška). Ugotovitve zapisnika z dne 4. 4. 2022 so bile tožniku pred izdajo izpodbijanega sklepa posredovano v izjavo, vendar se na poziv organa tožnik ni odzval. To tudi pomeni, da tožnik teh ugotovitev organa pred izdajo prvostopenjskega sklepa ni izpodbijal, čeprav mu je ta možnost bila dana.

26. Da organ pri ogledu dne 4. 4. 2022 ni opravil izmere objekta, ni sporno. Drži tudi, da gre za isti organ, ki potem tudi odloča o zadevi, vendar ne glede na to sodišče sledi tem ugotovitvam, saj gre za ugotovitve uradne osebe, ki razpolaga z ustreznim strokovnim znanjem, potrebnim za ugotavljanje relevantnega dejanskega stanja v tovrstnih primerih. Sodišče zato tudi ne sledi tožbenim očitkom o po mnenju tožnika nezdružljivih vlogah inšpektorja kot strokovnjaka na tem področju in hkrati organa, ki odloča v postopku. Iz enakega razloga ni postavilo izvedenca gradbene ali druge stroke.

27. V zvezi s tožbenim ugovorom o napačni ugotovitvi glede izvedbe točkovnih temeljev na predhodno položen beton, kar je tožnik uveljavljal že v izjavi z dne 17. 11. 2020, pa sodišče še dodaja, da gre (očitno) za ugovor, ki se nanaša na samo inšpekcijsko odločbo, zaradi česar ga iz tega razloga ne obravnava.

28. Ker pa je sodišče presodilo, da je bilo ravnanje organa v postopku izdaje izpodbijanega sklepa pravilno, so neutemeljeni tudi očitki o kršitvi ustavnih pravic tožnika z neizvedbo predlaganih dokazov.

29. Sodišče je glede na povedano tožbo tožnika na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega sklepa pravilen in zakonit, odločitev je utemeljena na pravilnih materialnopravnih predpisih, hkrati pa tudi ni našlo nepravilnosti, na katere pazi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 37. člena ZUS-1).

30. Sodišče je odločilo na podlagi glavne obravnave (51. člen ZUS-1).

31. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Predlagane dokaze, za katere misli, da niso pomembni za odločbo, senat zavrne in navede v sklepu, zakaj jih je zavrnil.

Kar je drugostopenjski organ mogel storiti v pritožbenem postopku (prvi odstavek 251. člena ZUP).

Sodbe Upravnega sodišča RS, II U 365/2018 z dne 20. 10. 2021, IV U 72/2017 z dne 14. 3. 2019, III U 77/2018 z dne 22. 4. 2020, III U 149/2019 z dne 11. 4. 2024, idr.

Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), urednika Polonca Kovač, Erik Kerševan, Uradni list RS, Ljubljana 2020, 2. knjiga, str. 749 in dalje.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 290, 297, 297/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.