UPRS Sodba I U 574/2022-23
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-03-06

CESTE IN CESTNI PROMET - RAZLASTITEV - UPRAVNI SPOR

razlastitev - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - javna cesta

Razlastitveni zavezanec upravičencu ni dolžan poslati ponudbe, ko ima razlastitveni zavezanec zaradi že zgrajenih objektov, ki so lahko predmet razlastitve po 193. členu tega zakona, lastninsko ali drugo stvarno pravico na nepremični dejansko (že) omejeno, ampak zadostuje, da ga pozove na pogodbeno ureditev zemljiškoknjižnega stanja. Če do tega ne pride v roku 30 dni od poziva, lahko vloži zahtevo za razlastitev.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanima sklepoma odločil, da se tožnici, kot razlastitveni upravičenki, zaradi razlastitve 1211/1440 solastniškega deleža nepremičnine parc. št. 291/2 k.o. ... in 538/3200 solastniškega deleža nepremičnin parc. št. 472/4, 472/5, 474/1, 474/2 k.o. ... (sklep št. 352-5/2021-6210-13) ter zaradi razlastitve 73/640 solastniškega deleža nepremičnin parc. št. 472/4, 472/5, 474/1 in 474/2, k.o. ... (sklep št. 352-6/2021-6210-11), naloži cenitev navedenih nepremičnin (1. točka izreka). Cenitev mora biti izdelana in posredovana na Upravno enoto Hrastnik v roku 30 dni po pravnomočnosti tega sklepa (2. točka izreka). Če cenitev ne bo izvedena, bo na stroške razlastitvene upravičenke sledila upravna izvršba po drugi osebi (3. točka izreka). Ugotovil je še, da stroškov ni bilo (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve obeh sklepov izhaja, da sta A. A. in B. B. (v nadaljevanju stranki z interesom) vložila zahtevo za razlastitev navedenih solastniških deležev nepremičnin, ker po njih na območju občine Hrastnik potekata javni cesti, kategorizirani kot JP ... in LC ... Ugotavlja, da sta zahtevo vložili upravičeni osebi in da je izkazano, da sta pred tem tožnici poslala zahtevo za odkup zemljišč ter da je bila zahteva vložena upravičeno, ker v roku 30 dni ni prišlo do sklenitve pogodbe z razlastitveno upravičenko. Glede na to je tožnici naložila cenitev navedenih nepremičnin, ki jo mora predložiti v roku 30 dni po pravnomočnosti sklepa, sicer bo sledila izvršba.

3. Drugostopenjski organ je obe pritožbi zavrnil. V odločbah navaja, da poziva za ureditev zemljiškoknjižnega stanja v zvezi s predmetnimi nepremičninami ni mogoče enačiti s ponudbo po peti alineji drugega odstavka 199. člena v povezavi z določbo 197. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2). Vložitev zahteve po četrtem odstavku 199. člena ZUreP-2 je pogojena s tem, da razlastitveni upravičenec v 30 dneh od poziva k ureditvi zemljiškoknjižnega stanja tega pogodbeno ne uredi z razlastitvenim zavezancem, kar predložena dokumentacija dokazuje. Dvom tožnice v zakonitost četrtega odstavka 199. člena ZUreP-2 zavrača z utemeljitvijo, da je upravni organ pri odločanju vezan na veljavni zakon in po Ustavi nima možnosti, da bi prekinil postopek in zahteval, naj Ustavno sodišče RS odloči o njegovi skladnosti z Ustavo, saj to lahko stori le sodišče.

4. Tožnica se s tem ne strinja in zoper odločitvi vlaga tožbo. V njej zatrjuje, da iz prvega odstavka 199. člena ZUreP-2 izhaja, da je predpostavka za začetek postopka za razlastitev predhodna vročitev ponudbe za odkup in nezmožnost sklenitve pogodbe med lastnikom nepremičnine in razlastitvenim upravičencem v roku 30. dni od njene vročitve. Ne strinja se s tem, da naj bi ji stranki z interesom poslali ponudbo, saj njuna vloga ne izpolnjuje kriterijev, da bi se štela za ponudbo in bi bile s tem izpolnjene procesne predpostavke za vodenje postopka razlastitve. Predlog se šteje za ponudbo le, če vsebuje bistvene sestavine pogodbe, da sprejem omogoča njeno sklenitev. V vlogi, ki sta jo stranki z interesom poslali tožnici, kupnina oziroma cena oziroma višina odškodnine, ni navedena. Take ponudbe tožnica ni mogla sprejeti, toženka pa ne bi smela začeti postopka razlastitve. Uveljavlja še, da je v primeru, če taka zahteva zadošča, četrti odstavek 199. člena ZUreP-2 v neskladju z Zakonom o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju ZSPDSLS) ter porabo proračunskih sredstev. Občina namreč ne more v 30. dneh oziroma vsepovprek sklicevati sej občinskega sveta zaradi sprejetja oziroma spremembe načrta pridobivanja nepremičnega premoženja. Zato je zakon v tem delu neustaven in ga je treba razveljaviti. Predlaga, da sodišče sproži postopek za presojo njegove ustavnosti. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijana sklepa odpravi ter toženki naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

5. Toženka odgovora na tožbo ni podala, sodišču pa je predložila upravni spis. Tudi stranki z interesom na tožbo nista odgovorili.

6. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v vse listine v upravnem in sodnem spisu.

8. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti ves čas postopka izpolnjeni pogoji (t. i. procesne predpostavke), predpisani v prvem odstavku 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Pogoj je tudi ta, da mora biti akt, ki se izpodbija s tožbo, upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka). Če procesne predpostavke niso izpolnjene, mora sodišče tožbo s sklepom zavreči (prvi odstavek 36. člena).

9. Predmet tožbenega izpodbijanja v tem upravnem sporu sta sklepa, s katerima je odločeno, da mora tožnica predložiti cenitev nepremičnin.

10. Sodišče mora na obstoj procesnih predpostavk paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

Zato je moralo najprej presoditi, ali je predmet tožbe dokončen upravni akt, s katerim se posega v pravni položaj tožnika. Izpodbijani sklep namreč ni sklep, s katerim bi bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek 5. člena ZUS-1).

11. Iz zakona izhajata dva temeljna pogoja, ki ju je treba uporabiti pri presoji, ali je posamezna odločitev upravni akt: 1. formalno so to le tisti akti, ki jih izdajajo državni organi, organi lokalnih skupnosti oziroma nosilci javnih pooblastil (1. člen ZUS-1), materialno pa so to tisti akti, ki vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika in s tem posegajo v pravni položaj tožnika in so utemeljeni na normi javnega prava, ki organ pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu.

Odločitev je torej pod temi pogoji lahko upravni akt, četudi je z njo odločeno s sklepom.

12. Na prvi pogled se zdi, da sta sporna sklepa procesna akta. Vendar temu v obravnavani zadevi ni tako. Ne gre namreč za stroške upravnega postopka oziroma za založitev morebitnega predujma za delo izvedenca, ampak gre za posebno obveznost razlastitvenega zavezanca, ki ima svoj temelj v četrtem odstavku 199. člena ZUreP-2. Ta je namreč določal, da lahko zahtevo za razlastitev poda tudi razlastitveni zavezanec, če ima zaradi že zgrajenih objektov, ki so lahko predmet razlastitve po 193. členu tega zakona, lastninsko ali drugo stvarno pravico na nepremični omejeno. Zahteva se lahko vloži, če razlastitveni upravičenec v 30 dneh od poziva na ureditev zemljiškoknjižnega stanja tega pogodbeno ne uredi z razlastitvenim zavezancem. Zahteva v tem primeru vsebuje seznam nepremičnin, opis dejanskega stanja, izvleček iz ustreznega prostorskega akta in poziv k ureditvi zemljiškoknjižnega stanja, ki je bil poslan razlastitvenemu upravičencu. Ustrezno cenitev nepremičnin in morebiten načrt ter izvedbo parcelacije upravni organ s sklepom naloži razlastitvenemu upravičencu.

13. Izpodbijana sklepa sta tako akta, ki ju je izdal državni organ, prav tako pa vsebujeta vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika in s tem posegata v pravni položaj tožnice. V obeh je tudi določeno, da se bosta v primeru, če tožnica naložene obveznosti ne bo izpolnila, izvršila prisilno.

14. Sodišče se strinja s toženko, da po citirani določbi razlastitveni zavezanec upravičencu ni dolžan poslati ponudbe, ampak zadostuje, da ga pozove na pogodbeno ureditev zemljiškoknjižnega stanja. Če do tega ne pride v roku 30 dni od poziva, lahko vloži zahtevo za razlastitev. Tožnica se tako neupravičeno sklicuje na prvi odstavek 199. člena ZUreP-2, ki je določal, da če razlastitveni upravičenec ali investitor izvedbe načrtovane prostorske ureditve v 30 dneh po vročitvi ponudbe za odkup z lastnikom nepremičnine ni uspel skleniti pogodbe o prodaji nepremičnine, sme razlastitveni upravičenec vložiti zahtevo za razlastitev, s čimer se začne razlastitveni postopek. V tem primeru je pogoj za uvedbo postopka res ta, da razlastitveni upravičenec zavezancu pošlje ponudbo, kar pa ne velja za primer, ko ima razlastitveni zavezanec zaradi že zgrajenih objektov, ki so lahko predmet razlastitve po 193. členu tega zakona, lastninsko ali drugo stvarno pravico na nepremični dejansko (že) omejeno. Poleg tega je 197. člen ZUreP-2, ki ureja ponudbo za odkup, določal, da jo pripravi (zgolj) razlastitveni upravičenec ali investitor, medtem ko razlastitvenega zavezanca ne omenja. Pri tem pa je četrti odstavek 199. člena zakona izrecno določal, da mora v primeru, ko razlastitev zahteva razlastitveni zavezanec, zahteva vsebovati seznam nepremičnin, opis dejanskega stanja, izvleček iz ustreznega prostorskega akta in poziv k ureditvi zemljiškoknjižnega stanja. To pa je, kot izhaja iz upravnega spisa, vsebovala zahteva stranke z interesom, kar med strankami tudi ni sporno.

15. Tožnica v primeru takšne razlage predpisa ugovarja njegovo neustavnost. Smiselno uveljavlja kršitev 2. člena Ustave, torej načela pravne države, ker naj bi bil zakon v nasprotju z ZSPDSLS. V 26. členu tega zakona je res določeno, da je odplačni način pridobitve lastninske pravice na nepremičnem premoženju v breme proračunskih sredstev mogoč na podlagi veljavnega načrta pridobivanja nepremičnega premoženja. V načrt pridobivanja nepremičnega premoženja se ne vključijo nepremičnine, ki se pridobijo na podlagi menjalne pogodbe (prvi odstavek). Postopek razpolaganja z nepremičnim premoženjem se lahko izvede, če je nepremično premoženje vključeno v veljavni načrt razpolaganja z nepremičnim premoženjem (drugi odstavek). Tožnica trdi, da naj bi bil četrti odstavek 199. člena ZUreP-2 s tem v nasprotju in zato neustaven, saj vključitve v načrt razpolaganja ni mogoče izpeljati v 3o dneh od dneva prejema zahteve.

16. Po presoji sodišča si zakona v ničemer ne nasprotujeta in zato ni podlage, da bi sodišče vložilo zahtevo za presojo ustavnosti sporne določbe. Po vseh predpisih, veljavnih zadnjih nekaj desetletij, je namreč veljalo, da je treba za gradnjo objekta, med katerega sodijo tudi ceste, izkazati pravico graditi. Situacije, ko je občina na tujem zemljišču zgradila cesto (in jo kategorizirala kot javno), ne da bi zemljišče odkupila ali ga razlastila, ne da bi imela za to pravico, so v nasprotju z zakonom in Ustavo.

17. Ustavno sodišče je v številnih zadevah, v katerih so bili izpodbijani občinski odloki o kategorizaciji javnih cest, sprejelo vsebinsko enake odločitve in ponovilo stališče, da so taki predpisi v neskladju z Ustavo, če občina z lastnikom ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišč oziroma lastnika ni razlastila.

V tem primeru gre namreč za nedopusten poseg v lastninsko pravico iz 33. člena Ustave. Še pred tem je v teh zadevah več let izdajalo ugotovitvene odločbe in določalo način izvršitve, po katerem so morale občine ugotovljeno neskladje odpraviti tako, da so v določenem roku z lastniki zemljišč sklenile pravni posel za pridobitev zemljišč oziroma v istem roku začele razlastitveni postopek ali v skladu z zakonom izpeljale postopek za ukinitev javne ceste.

18. Sodišče glede na navedeno sodi, da se s četrtim odstavkom 199. člena ZUreP-2 kvečjemu pripomore k vzpostavljanju ustavnega in zakonitega stanja, saj lahko razlastitveni zavezanci sprožijo postopek razlastitve tedaj, ko te obveznosti ne izpolnijo občine. To pa pomeni, da bi morala imeti tožnica sredstva za vzpostavitev zakonitega in ustavno skladnega stanja zagotovljena v načrtu razpolaganja s premoženjem že preden je prejela zahtevo razlastitvenih upravičencev.

19. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

20. Odločitev o stroških postopka tožnikom temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

E. Kerševan v E. Kerševan (ur.), Zakon o upravnem postopku s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 20.

Glej U-I-194/12 in v njej navedene odločitve ter druge odločbe US.

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 193, 199, 199/1, 199/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.