UPRS Sklep I U 10/2025-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-01-29

ukrep gradbenega inšpektorja - gradnja brez gradbenega dovoljenja - začasna odredba - težko popravljiva škoda

Sodišče ugotavlja, da je obstoj težko popravljive škode ob izvršitvi izpodbijane odločbe, kot temeljnega pogoja za izdajo začasne odredbe, izkazan. Tožnikova družina bi namreč z rušenjem izgubila svoj dom. Rušitev v tem primeru ne bi pomenila le odstranitve nezakonito zgrajenega dela objekta, saj bi šlo tudi za odstranitev prostora, ki je kot dom pravno varovan v okviru človekove pravice iz 8. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah.

Predlogu za izdajo začasne odredbe se ugodi in se izvršitev 2. točke izreka odločbe Inšpektorata Republike Slovenije za naravne vire in prostor, Gradbene in geodetske inšpekcije št. 06122-386/2020-88 z dne 8. 11. 2023 odloži do pravnomočne odločitve o tožbi v tem upravnem sporu.

Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku naložil, da mora takoj po njeni vročitvi ustaviti nelegalno gradnjo objekta na zemljišču s parc. št. 895 in 894/13 k.o. ..., ki je 15. 9. 2023 predstavljala stanovanjski objekt maksimalnih tlorisnih dimenzij cca 7,20 m x 22 m, višine 4,30 m in etažnosti P (1. točka izreka), na svoje stroške v roku 240 dni po vročitvi te odločbe odstraniti nelegalno gradnjo iz 1. točke izreka te odločbe in vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka). Odločil je še, da bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti, določene v 1. in 2. točki izreka te odločbe, sprožen postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravila po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka). Za nedovoljen objekt je organ prepovedal: izvedbo komunalnih priključkov na gospodarsko javno infrastrukturo, njegovo uporabo ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti v njem, promet z objektom oziroma zemljiščem, na katerem je objekt, določitev hišne številke (4. točka izreka). Odločil je tudi, da se nedovoljen objekt iz 1. točke izreka po vročitvi te odločbe označi s tablo (5. točka izreka, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži izvršitve odrejenega ukrepa (6. točka izreka) in da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (7. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da se na navedenem zemljišču nahaja obnovljena lesena baraka navedenih dimenzij, za gradnjo katere ni bilo izdano gradbeno dovoljenje. Organ je na podlagi tožnikovih izjav ugotovil, da je investitor objekta na zemljišču, ki je v lasti A., d.o.o. Trditve tožnika, da je na objektu izvedel le toplotno izolacijo, fasado in streho, za tovrstna dela pa gradbeno dovoljenje ni potrebno, zavrača. Ugotavlja, da je objekt še leta 2013 predstavljal leseno barako s pripadajočim pomožnim objektom, leta 2022 pa stanovanjski objekt, kot je bil na dan inšpekcijskega ogleda. Opravljena so bila naslednja gradbena dela, ki so se začela v letu 2016: izvedba nosilnih konstrukcijskih elementov ob obstoječem objektu, ki so podlaga za pritrjevanje nove skeletne konstrukcije z dodatno toplotno izolacijo, na katero je bila izdelana nova strešna konstrukcija in nova strešna kritina, izvedba fasaderskih del ter dve prizidavi, in sicer na severnem vogalu objekta maksimalnih dimenzij cca 4 m X 4 m in na jugozahodnem delu objekta, kjer je bila nekoč garaža, maksimalnih tlorisnih dimenzij 7,20 m x 6 m. V smislu konstrukcije in gabaritov je zgradba spremenjena do te mere, da gre za novogradnjo oziroma stari del objekta skupaj z novim tvori enovit objekt, ki ga je treba obravnavati kot celoto. Ker investitor gradnje za objekt ni pridobil gradbenega dovoljenja, mu je na podlagi 82. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) izrekel inšpekcijski ukrep.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil.

4. Tožnik zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo. Ne strinja se s tem, da naj bi postavil novo nosilno konstrukcijo in opozarja, da je s tem v zvezi predlagal postavitev sodnega izvedenca, čemur neutemeljeno ni bilo ugodeno. Tudi zamenjani deli, ki nosijo novo strešno konstrukcijo, niso nosilni elementi objekta v gradbenem smislu. Garaža se je že doslej stikala z objektom, le da se po izvedbi fasade ta stik ne vidi več. To pa ne pomeni novogradnje. Vztraja pri tem, da gre za izvedbo vzdrževalnih del in da je treba dejansko stanje razčistiti s pomočjo izvedenca gradbene stroke. Trdi, da izpodbijana odločba ne navaja, kaj naj bi se na objektu izvajalo nelegalno. Predlaga, da sodišče izpodbijani akt odpravi in odloči, da mu je tožena stranka dolžna povrniti stroške postopka.

5. Zahteva tudi izdajo začasne odredbe, in sicer sodišču predlaga, naj zadrži izvršitev 2. točke izreka izpodbijane odločbe do dokončne odločitve v tem sporu. Navaja, da je objekt njegov dom, v katerem biva z družino, tj. ženo in dvema hčerama že od leta 1984. Druge nepremičnine, v katero bi se preselili, če se nepremičnina odstrani, nimajo. Zato bi jim z izvršitvijo izpodbijane odločbe nastala nenadomestljiva škoda.

6. Toženka na predlog za izdajo začasne odredbe ni odgovorila.

7. Stranka z interesom v odgovoru na predlog izdaji začasne odredbe nasprotuje. Opozarja, da je bilo v inšpekcijskem postopku ugotovljeno, da je edina lastnica zemljišča, na katerem je objekt. Tožnik je vse posege, zaradi katerih je v tehničnem smislu nastal nov objekt, izvajal brez gradbenega dovoljenja in brez soglasja stranke z interesom. Navaja, da ji ni znano, ali tožnik z družinskimi člani trenutno dejansko prebiva v predmetnem objektu, saj ji je onemogočil razpolaganje z zemljiščem, zato se do tega ne more opredeliti. Že več kot 22 let ne more razpolagati svojim zemljiščem in skladiščnim prostorom, ki je stal na tem zemljišču in ga je tožnik spremenil v stanovanjsko stavbo. Poudarja, da se je tožnik dolžan iz objekta izseliti na podlagi pravnomočne in izvršljive sodbe Okrajnega sodišča v Ljubljani IV P 629/98 z dne 20. 5. 2002. Poleg tega se je postopek začel leta 2020, zato mu je moralo biti jasno, da bi se moral iz objekta izseliti. Poleg tega ima do izteka 240-dnevnega roka še pol leta časa.

8. Sodišče je v zadevi zaradi izvedbe materalnoprocesnega vodstva opravilo narok.

9. Zahteva za izdajo začasne odredbe je utemeljena.

10. Po 32. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek).

11. Glede na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča gre za težko popravljivo škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja.

Obstajati mora neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki bi jih bilo mogoče z izdajo začasne odredbe preprečiti.

Po starejši sodni praksi je veljalo, da je v primeru inšpekcijskih ukrepov pogoj za izdajo začasne odredbe (tudi) ta, da bi nastala škoda, ki presega to, kar po naravi stvari spremlja izvršitev določenega ukrepa.

Na podlagi razvoja spoznanj pravne teorije in prakse pa Vrhovno sodišče pojem težko popravljive škode v novejši praksi razlaga tako, da od stranke ni mogoče terjati, da poleg škode, ki neposredno izvira iz izpodbijanega upravnega akta, utemeljuje obstoj nadaljnje (težko popravljive) škode, ki je ZUS-1 ne predvideva kot pogoja za izdajo začasne odredbe. Tožnik lahko torej upravičeno predlaga, da se nastanek škode, ki po naravi stvari spremlja izvršitev odločbe, prepreči z izdajo začasne odredbe, če so za to izpolnjeni drugi zakonski pogoji.

12. V obravnavanem primeru tožnik zatrjuje škodo, ki bi mu nastala z rušenjem objekta, ki je dom njemu in njegovi družini, tj. ženi in hčerkama. V njem bivajo od leta 1984 in druge nepremičnine nimajo. Rok 240 dni za odstranitev objekta je prekratek in bi zato z izvršitvijo ukrepa prišlo do nesorazmernega posega v edini tožnikov dom in s tem do nepopravljive škode.

13. Obstoj oziroma resničnost podanih navedb obeh strank se torej presojata oziroma ugotavljata po splošnih pravilih pravdnega postopka. Stranka mora tako s konkretnimi navedbami odgovoriti na konkretne navedbe nasprotne stranke. Toženka temu, da objekt predstavlja dom tožnika in njegove družine, ne oporeka. Stranka z interesom pa navaja, da je tožnik z družino v objektu bival dolga leta, da pa tega ne more potrditi za čas odločanja sodišča, saj nima dostopa do nepremičnine. Tožnikovim trditvam torej ne oporeka. Stranka z interesom je predlogu za izdajo začasne odredbe nasprotovala. Vendar so njeni ugovori v bistvenem usmerjeni zoper tožbene navedbe. Okoliščin, s katerimi bi ugovarjala tožnikovim trditvam o nenadomestljivi škodi pa ni navajala, s čimer jo je sodišče v okviru materialno procesnega vodstva seznanilo tudi na naroku.

14. Sodišče ne dvomi, da tožnik z družino živi v objektu, saj je investitor njegove obnove, stranka z interesom pa je predložila sodbo, s katero je bilo odločeno, da se mora izseliti. Bivanje v njem je dokazal tudi s potrdili o stalnem prebivališču. Da je objekt v uporabi, pa izhaja tudi iz zapisnika o inšpekcijskem pregledu z dne 15. 9. 2023, katerega priloga so fotografije. Inšpektorica ugotavlja, da so na oknih rože in zavese, pred vhodom pa je parkirano osebno vozilo. S potrdilom GURS je tožnik tudi izkazal, da druge nepremičnine nima. To prav tako potrjuje, da gre za njegov dom.

15. Posledično sodišče ugotavlja, da je obstoj težko popravljive škode ob izvršitvi izpodbijane odločbe, kot temeljnega pogoja za izdajo začasne odredbe, izkazan. Tožnikova družina bi namreč z rušenjem izgubila svoj dom. Rušitev v tem primeru ne bi pomenila le odstranitve nezakonito zgrajenega dela objekt, saj bi šlo tudi za odstranitev prostora, ki je kot dom pravno varovan v okviru človekove pravice iz 8. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah. Poleg tega bo sodni postopek zanj nesmiseln, če bo objekt porušen. Če bi tožnik s svojimi navedbami v upravnem sporu uspel, vzpostavitve prejšnjega stanja ne bo mogoče doseči. Nastala škoda je tako več kot le težko popravljiva.

16. Če je težko popravljiva škoda izkazana, mora sodišče pred odločitvijo o začasni odredbi skladno z načelom sorazmernosti presoditi tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek 31. člena ZUS-1).

17. Dejstva, ki lahko utemeljijo prevladujoč javni interes oziroma drugo prizadetost javne koristi, ki bi bila nesorazmerno prizadeta z izdajo začasne odredbe, mora utemeljiti tožena stranka in prizadete stranke upravnega spora.

18. Toženka okoliščin, ki bi se nanašale na prizadetost javne koristi ni zatrjevala.

19. Stranka z interesom je predlogu za izdajo začasne odredbe nasprotovala. Svojo korist je utemeljevala s tem, da tožnik že dolga leta protipravno zaseda njeno nepremičnino in tako z njo ne more razpolagati. Razpolaga s sodbo IV P 629/98 z dne 20. 5. 2002, po kateri se je tožnik dolžan izseliti iz objekta. Vendar po presoji sodišča to ne more pretehtati prizadetosti tožnika, če se objekt poruši. Ker namreč stranka z interesom toliko let ni dosegla izvršitve sodbe, že to izkazuje, da nepremičnine nujno ne potrebuje za opravljanje dejavnosti. Na naroku pa je na poziv sodišča, naj opredeli, ali in zakaj bi to nepremičnino potrebovala hitro, tudi pojasnila, da pridobitev zemljišča (po zrušitvi objekta) v posest trenutno ni nujna. Zgolj utemeljen, nujen razlog, zaradi katerega bi bilo zemljišče neizogibno potrebno za opravljanje dejavnosti stranke z interesom, pa bi po presoji sodišča morda lahko pretehtal interes tožnika.

20. Ker je torej tožnik na ta način izkazal, da bi mu z izvršitvijo inšpekcijske odločbe nastala škoda, ki bo težko popravljiva, tožena stranka in stranka z interesom pa ne, da bo z začasnim zadržanjem prisilne izvršitve nesorazmerno prizadeta javna korist oziroma korist stranke z interesom, je sodišče predlagani začasni odredbi ugodilo.

21. Odločilo je, da se izvrševanje inšpekcijske odločbe odloži do pravnomočne odločitve sodišča v tem upravnem sporu. To pomeni, da na podlagi tega sklepa oziroma inšpekcijske odločbe do pravnomočne odločitve sodišča, ne bo mogoče opravljati izvršilnih dejanj.

Glej I Up 35/2018, I Up 144/2017, I Up 126/2015, I Up 348/2016, I Up 84/2018 in druge.

Glej I Up 162/2022, I Up 144/2017, I Up 82/2017 in druge.

Glej I Up 60/2019, I Up 189/2018 in druge.

Glej I Up 109/2022 z dne 8. 6. 2022, 19. točka, I Up 208/2024 z dne 4. 9. 2024, 15. točka.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 31, 31/2, 32

Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) - člen 8

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.