UPRS Sodba in sklep I U 1401/2023-83
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-10-24

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Daša Sikošek (poroč.), Petra Hočevar

JAVNI USLUŽBENCI - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

javni natečaj - imenovanje v uradniški naziv - pravni interes - obrazloženost sklepa - absolutna bistvena kršitev določb postopka - sklep se ne da preizkusiti - izpodbojna tožba - odprava upravnega akta - ugotovitvena tožba - akt politične diskrecije

Odločba o imenovanju v naziv vpliva le na pravni položaj stranke z interesom, ki je javni uslužbenec - uradnik, in ki brez imenovanja v določen naziv uradniških nalog ne more opravljati. Glede na to tožnik za izpodbijanje te odločbe nima pravnega interesa, zaradi česar je sodišče tožbo zoper odločbo zavrglo.

Na podlagi obrazložitve sklepa Posebne natečajne komisije ni mogoče ugotoviti, kako, zakaj oz. na podlagi česa je omenjena komisija zaključila, da ima stranka z interesom osem let delovnih izkušenj na vodstvenih mestih v javnem sektorju. To pomeni, da je v tem delu obrazložitev sklepa tako pomanjkljiva, da je sodišče ne more preizkusiti.

Odprava sklepa, s katerim je bilo ugotovljeno, da stranka z interesom izpolnjuje natečajne pogoje in je primerna za položaj generalnega direktorja policije, po veljavni zakonski ureditvi nima nobenih neposrednih pravnih posledic, ki bi lahko vplivale na položaj stranke z interesom, ki je bila na položaj generalnega direktorja že imenovana z odločbo Vlade RS z dne 7. 9. 2023 (in se v njen položaj lahko poseže le v zakonsko utemeljenih razlogih), še manj pa posledic na pravni položaj tožnika. Tožnik je namreč uvrstitev v izbirni postopek pred funkcionarjem (ministrom za notranje zadeve) že dosegel, s čimer je bila njegova pravica do enake dostopnosti do delovnega mesta izčrpana. Tožnik nima pravice biti ne izbran ne imenovan, saj gre za odločitev, ki je v politični diskreciji ministra za notranje zadeve in Vlade RS. To pomeni, da ponovitev postopka javnega natečaja oz. vzpostavitev prejšnjega stanja ni možna iz razloga, ker je bil postopek že končan in to z izdajo odločbe Vlade RS o imenovanju stranke z interesom na položaj generalnega direktorja policije še pred vložitvijo te tožbe.

Delovno mesto je bilo tožniku dostopno, saj je bil kot kandidat, ki izpolnjuje natečajne pogoje in je primeren za položaj, uvrščen na seznam kandidatov, ki je bil predložen ministru. Tudi če je bil izbran in imenovan kandidat, glede katerega se je naknadno ugotovilo, da sklep Posebne natečajne komisije, izdan na podlagi prvega odstavka 64. člena ZJU ni zakonit, to še ne pomeni, da delovno mesto tožniku ni bilo dostopno. Nasprotno - dostopno mu je bilo vse do odločitve ministra, ki pa ni pravno vezana, ampak gre za politično diskrecijo. Tudi če minister ne bi izbral stranke z interesom, to še ne pomeni, da bi bil izbran in kasneje s strani Vlade RS imenovan tožnik. Glede na to ni mogoče zaključiti, da je sporna odločitev Vlade RS tožnika kakorkoli ovirala ali omejevala pri dostopu do delovnega mesta, saj tudi v primeru, če stranka z interesom na posebnem javnem natečaju sploh ne bi sodelovala in bi bil tožnik edini kandidat, tožnik po veljavni pravni ureditvi nima zagotovila, da bi bil po zaključku postopka pred Posebno natečajno komisijo s strani ministra izbran, nato pa še potrjen s strani Vlade RS oz. bi mu bilo z imenovanjem na položaj podeljeno njeno (politično) zaupanje.

I. Tožba zoper sklep Vlade RS, št. 10006-72/2022/20 z dne 7. 9. 2023, in zoper odločbo Vlade RS, št. 10006-58/2023/2 z dne 7. 9. 2023, se zavrže.

II. Ugotovi se, da je sklep Uradniškega sveta, Posebne natečajne komisije, št. 01300-12/2023/19 z dne 4. 9. 2023, nezakonit.

III. Tožba zoper odločbo Vlade RS, št. 10006-72/2022/21 z dne 7. 9. 2023, se zavrne.

IV. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te odločbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V. Zahteva tožene stranke in stranke z interesom za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Prvi bistveni del sodne presoje v tej zadevi se nanaša na zakonitost sklepa Uradniškega sveta, Posebne natečajne komisije, z dne 4. 9. 2023, s katerim je bilo ugotovljeno, da kandidat C. C. (v tej zadevi stranka z interesom) izpolnjuje natečajne pogoje in je glede na svojo strokovno usposobljenost primeren za položaj generalnega direktorja policije, pri čemer odločitev Posebne natečajne komisije o primernosti velja eno leto po izdaji tega sklepa. Drug bistveni del presoje pa se nanaša na vprašanje, ali je bila tožniku z odločitvijo Vlade RS z dne 7. 9. 2023 (ki ima pravno naravo akta politične diskrecije), na podlagi katere je bila stranka z interesom z dnem 8. 9. 2023 imenovana na položaj generalnega direktorja policije za mandatno dobo pet let, to je do 7. 9. 2028, z možnostjo ponovnega imenovanja, kršena ustavna pravica iz tretjega odstavka 49. člena Ustave, in ali tožniku zoper ta akt ni zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo.

2. Tožnik je tožbo z dne 2. 10. 2023 vložil zoper naslednje tri akte:

- sklep št. 01300-12/2023/19 z dne 4. 9. 2023, s katerim je Uradniški svet, Posebna natečajna komisija, ugotovila, da kandidat C. C. izpolnjuje natečajne pogoje in je glede na svojo strokovno usposobljenost primeren za položaj generalnega direktorja policije, odločitev pa velja eno leto po izdaji sklepa (priloga D1);

z dne 7. 9. 2023, s katero je Vlada RS C. C. z dnem 8. 9. 2023 imenovala na položaj generalnega direktorja policije za mandatno dobo pet let, to je do 7. 9. 2028, z možnostjo ponovnega imenovanja. Po prejemu odgovora na tožbo in po pridobitvi spisov, ki jih je sodišču na podlagi tretjega odstavka 38. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1)

predložila Vlada RS, je tožnik tožbo dopolnil z navedbo, da gre za odločbo s št. 10006-72/2022/21 (priloga D2);

- odločbo Vlade RS z dne 7. 9. 2023 o tem, da se C. C. 8. 9. 2023, z dnem imenovanja na položaj generalnega direktorja policije imenuje v naziv I stopnje: glavni policijski svetnik. Po prejemu odgovora na tožbo in po pridobitvi spisov, ki jih je sodišču na podlagi tretjega odstavka 38. člena ZUS-1 predložila Vlada RS, je tožnik tožbo dopolnil z navedbo, da gre za odločbo s št. 10006-58/2023/2 (priloga B12).

3. Tožnik je z vlogo, prejeto 17. 10. 2023, tožbo razširil še na sklep Vlade RS, št. 10006-72/2022/20 z dne 7. 9. 2023, s katerim je Vlada RS ugotovila, da je izdala odločbo o imenovanju C. C. za mandatno dobo pet let, in sicer od 8. 9. 2023 do 7. 9. 2028, z možnostjo ponovnega imenovanja (priloga D4).

4. Tožnik tožbo vlaga kot neizbrani kandidat v postopku posebnega javnega natečaja za položaj generalnega direktorja policije. Tožbo zoper sklep Posebne natečajne komisije vlaga na podlagi šestega odstavka 65. člena Zakona o javnih uslužbencih (ZJU)

iz razloga po 1. točki prvega odstavka 65. člena ZJU, saj trdi, da stranka z interesom ne izpolnjuje natečajnih pogojev za mesto generalnega direktorja policije. Sklep Posebne natečajne komisije temelji na Pravilih policije in pooblastilih za vodenje, za kar ni podlage v predmetnem javnem natečaju. Pravila policije predstavljajo interni akt, ki ureja notranje delovanje policije in ne more določati zakonskih pogojev. Stranka z interesom ne izpolnjuje pogoja iz 3. točke tretjega odstavka 47. člena Zakona o organiziranosti in delu v policiji (ZODPol),

saj nima osem let delovnih izkušenj na vodstvenih delovnih mestih v javnem sektorju. To je ugotovila tudi Posebna natečajna komisija v začetni fazi postopka, saj je stranko z interesom pozvala, naj poda navedbe in dokazila o izpolnjevanju pogoja iz 3. točke tretjega odstavka 47. člena ZODPol. Stranka z interesom je predložila obširno dokumentacijo, iz katere pa po tožnikovem mnenju izhaja, da stranka z interesom ni bila nikoli zaposlena na vodstvenih delovnih mestih v javnem sektorju in zato nima osem let delovnih izkušenj na vodstvenih delovnih mestih v javnem sektorju. Tudi če bi upoštevali vodstvene naloge po pooblastilu, iz predložene dokumentacije izhaja, da je stranka z interesom vodstvene naloge opravljala le 212 dni, pri čemer se opravljanje nalog po pooblastilu ne more šteti za delovne izkušnje na vodstvenih delovnih mestih. Ta so določena v Uredbi o notranji organizaciji, sistematizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih (v nadaljevanju: Uredba),

in sicer v 25. in 38. členu. Nadalje tožnik v tožbi trdi, da je v postopku pred Posebno natečajno komisijo prišlo do bistvenih kršitev. Obrazložitev njenega sklepa z dne 4. 9. 2023 namreč ne obsega sestavin, ki jih predpisuje 214. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP)

. Vsebuje le pavšalno navedbo o tem, da ima stranka z interesom osem let delovnih izkušenj na vodstvenih delovnih mestih v javnem sektorju; obrazložitev pa ne vsebuje ugotovljenega dejanskega stanja, to je dejstev in dokazov, iz katerih bi izhajalo, da stranka z interesom ima ustrezne izkušnje. Sklepa Posebne natečajne komisije tako ni mogoče preizkusiti, zato posega v tožnikovo ustavno pravico iz tretjega odstavka 49. člena Ustave. Namreč s tem, ko je bil na njegovi podlagi izbran in imenovan kandidat, ki pogojev ne izpolnjuje, je bil tožnik (ki natečajne pogoje izpolnjuje in je primeren za položaj), neenakopravno obravnavan. Zaradi nezakonitosti sklepa Posebne natečajne komisije so nezakoniti tudi vsi akti Vlade RS, ki jih sodišče lahko odpravi na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1. Tožnik je s tožbo sodišču primarno predlagal, da poleg odločbe Vlade RS z dne 7. 9. 2023 o imenovanju stranke z interesom na položaj generalnega direktorja policije, odpravi tudi odločbo Vlade RS z dne 7. 9. 2023 o imenovanju stranke z interesom v uradniški naziv, sklep Posebne natečajne komisije z dne 4. 9. 2023 pa spremeni tako, da se glasi: "Kandidat C. C. ne izpolnjuje natečajnih pogojev za položaj generalnega direktorja Policije". Podredno je tožnik v tožbi predlagal odpravo vseh treh navedenih aktov in vrnitev zadeve Posebni natečajni komisiji v ponovni postopek (prvi podredni zahtevek).

5. Posebna natečajna komisija, ki je v tej zadevi zastopala toženo stranko v delu, ki se nanaša na tožbo zoper njen sklep, št. 01300-12/2023/19 z dne 4. 9. 2023, je v odgovoru na tožbo navedla, da sodišče v skladu z ZJU lahko razveljavi izpodbijani akt le, če gre za akt o izbiri in ne za akt o primernosti ali akt o imenovanju. V obravnavani zadevi pa akt o izbiri ni bil izdan, saj pristojnemu ministru izbire ni treba obrazložiti. Ker je Vlada RS stranko z interesom imenovala na položaj še pred vložitvijo te tožbe, ima tožnik zoper sklep Posebne natečajne komisije in izpodbijani odločbi Vlade RS le ugotovitveno tožbo. Glede na to je treba tožbo na odpravo aktov zavreči, saj si tožnik z njo svojega pravnega položaja ne more več izboljšati. Posebna natečajna komisija je sicer v postopku na podlagi dopolnjene prijave ugotovila, da stranka z interesom izpolnjuje vse natečajne pogoje - z metodo pregleda in preučitve dokumentacije ter dokazil je presodila, da stranka z interesom ima najmanj osem let delovnih izkušenj na vodstvenih delovnih mestih v javnem sektorju. Posebna natečajna komisija je v ta okvir štela izkazane delovne izkušnje pridobljene z vodenjem ali nadomeščanjem zaposlenih na položajnih delovnih mestih, ki jih opredeljujeta 80. člen ZJU in Uredba. Pri presoji vodstvenih delovnih izkušenj je po njenem mnenju bistveno dejansko opravljanje nalog v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in organizacijo dela. Glede tožbenih trditev o kršitvi pravil postopka pa je Posebna natečajna komisija navedla, da v obrazložitvi njenega sklepa ugotovitev o tem, da stranka z interesom izpolnjuje vse razpisne pogoje, res ni posebej obrazložena oz. konkretizirana, kar pa še ne pomeni, da sklepa ni moč preizkusiti. Izpolnjevanje natečajnih pogojev je namreč razvidno iz priložene spisovne dokumentacije, tožnik pa je izkoristil pravico do vpogleda v spis. Tožniku so tako znane pridobljene delovne izkušnje stranke z interesom. Poleg tega je standard obrazložitev njenih sklepov glede izpolnjevanja pogojev v primeru vseh kandidatov enak, kar izhaja tudi iz sklepa o izpolnjevanju pogojev in primernosti, ki je bil izdan za tožnika.

6. Vlada RS, ki je v tej zadevi zastopala toženo stranko v delu, ki se nanaša na tožbo zoper njene tri akte (dve odločbi in sklep), ki so bili vsi izdani 7. 9. 2023, je v odgovoru na tožbo navedla, da je po 65. členu ZJU možno zahtevati le razveljavitev sklepa o izbiri in pristojni komisiji naložiti razveljavitev sklepa o imenovanju ter ponovitev izbirnega postopka. Če sodišče meni, da peti odstavek 65. člena ZJU za ta primer ni uporabljiv, pa je treba upoštevati, da je bil akt o imenovanju stranke z interesom na položaj že izdan in da je zato možno vložiti le ugotovitveno tožbo. Glede aktov, ki jih je izdala Vlada RS, tožnik v skladu s 17. členom ZUS-1 nima aktivne legitimacije, saj ni bil ne stranka ne stranski udeleženec v postopku izdaje aktov. Glede očitkov o kršitvi ustavne pravice iz tretjega odstavka 49. člena Ustave Vlada RS izpostavlja, da ta pravica še ne pomeni dolžnosti delodajalca zaposliti kandidata. Ta ustavna pravica se uresničuje skozi določbe ZJU o objavi prostega delovnega mesta, na katerega ima vsak možnost prijave. To pa ne pomeni, da lahko kandidat delovno mesto, na katero se je prijavil, tudi zasede. Vlada RS poudarja, da ima glede na veljavno zakonsko ureditev funkcionar pri posebnih javnih natečajih diskrecijsko pravico izbire med strokovno primernimi kandidati.

7. Tožnik je v vlogi, vloženi 17. 10. 2023, k tožbenim navedbam dodal, da peti odstavek 65. člena ZJU, s katerim Vlada RS utemeljuje neustreznost v tožbi postavljenih zahtevkov, ureja postopek s komisijo za pritožbe, ki je v posebnem natečajnem postopku ni, zaradi česar je ta določba za konkretni primer uporabna le smiselno. Po šestem odstavku 65. člena ZJU lahko sodišče razveljavi nezakonit sklep Posebne natečajne komisije in posledično tudi akt Vlade RS o imenovanju, ki je zaradi nezakonitosti sklepa Posebne natečajne komisije prav tako nezakonit. Ni res, da je v konkretnem primeru možna le ugotovitvena tožba, saj ta ne zadošča za varstvo tožnikove ustavne pravice iz tretjega odstavka 49. člena Ustave; uresničitev te ustavne pravice zagotavlja šele odprava vseh spornih aktov. Tudi ne drži, da ima tožnik v dani situaciji sodno varstvo le v obliki ugotovitvene tožbe, saj sklep Posebne natečajne komisije v bistvu predstavlja sklep o izbiri kandidata (stranke z interesom) kot primernega, zaradi česar je možna razveljavitev tega sklepa. Poleg tega iz tretjega odstavka 49. člena Ustave izhaja dolžnost Vlade RS, da ne zaposli kandidata, ki ne izpolnjuje zakonskih pogojev, saj v nasprotnem primeru ostalim kandidatom, ki izpolnjujejo pogoje, krši omenjeno ustavno pravico. Tožnik je k primarnemu in podrednemu zahtevku, ki ju je postavil v tožbi, dodal še dva podredna zahtevka, in sicer je sodišču predlagal, da odpravi sklep Posebne natečajne komisije, Vladi RS pa naloži razveljavitev treh aktov, ki jih je izdala 7. 9. 2023, ter tudi pogodbe o zaposlitvi, ki je bila sklenjena z imenovanim kandidatom (stranko z interesom), in da Vlada RS po razveljavitvi Posebni natečajni komisiji naloži ponovitev izbirnega postopka (drugi podredni tožbeni zahtevek). Kot tretji podredni zahtevek pa je sodišču predlagal, da ugotovi nezakonitost vseh štirih aktov, zoper katere je vložil tožbo.

8. Na tožbo in njeno dopolnitev se je odzvala tudi stranka z interesom. Navedla je, da po sodni praksi kandidati nimajo pravnega interesa za izpodbojno tožbo zoper akte v postopkih imenovanj direktorjev javnih agencij, če je bil izbrani kandidat že imenovan na položaj. Smiselno enako velja za imenovanje generalnega direktorja organa v sestavi. To pomeni, da si v konkretni zadevi tožnik z izpodbojno tožbo svojega pravnega položaja ne more izboljšati, saj vzpostavitev prejšnjega stanja in ponovitev javnega natečaja ni mogoča. Poleg tega v tem primeru ne gre za sklep o izbiri in ga ni mogoče izpodbijati z zahtevkom za odpravo. Ker je bil na podlagi izvedenega posebnega natečajnega postopka generalni direktor policije že imenovan, ima tožnik po šestem odstavku 65. člena ZJU lahko le pravni interes za ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, če je bilo z njim poseženo v njegove pravice ali pravne koristi. Tožnik mora navesti, v čem izpodbijani sklep Posebne natečajne komisije posega v njegove pravice ali pravne koristi. Te koristi tožnik ni izkazal, zato mora sodišče tožbo zoper sklep Posebne natečajne komisije zavreči. Glede odločbe Vlade RS o imenovanju na položaj generalnega direktorja policije pa je stranka z interesom navedla, da po sodni praksi ne izbira ministra ne odločba Vlade RS o imenovanju ni upravni akt, ampak gre za akt politične diskrecije, saj kandidat ne glede na svojo strokovno usposobljenost nima pravice do zasedbe takšnega položaja, zaradi česar upravni spor zoper izbiro in imenovanje ni mogoč. Odločba Vlade RS o imenovanju torej v skladu s 3. členom ZUS-1 ni upravni akt, saj kandidat ne glede na svojo strokovno usposobljenost nima pravice do zasedbe takega položaja. Glede odločbe Vlade RS z dne 7. 9. 2023 o imenovanju stranke z interesom v naziv in glede sklepa Vlade RS z dne 7. 9. 2023 pa je stranka z interesom poudarila, da omenjena akta ne posegata v tožnikov pravni položaj, zaradi česar tožba v tem delu ni dopustna. Nadalje je stranka z interesom opozorila, da je tožnik (tretji podredni) ugotovitveni tožbeni zahtevek postavil šele v vlogi prejeti 17. 10. 2023, s čimer je zamudil 30 dnevni rok za tožbo. Ne drži tožnikova trditev, da stranka z interesom ne izpolnjuje pogoja iz 3. točke tretjega odstavka 47. člena ZODPol in tudi ni res, da 25. in 38. člen Uredbe določata vodstvena delovna mesta - določata le položaje, na katerih se opravljajo naloge vodenja notranjih organizacijskih enot, pojma vodstvenih delovnih mest pa izrecno ne ureja noben predpis. Posebna natečajna komisija je torej pri ugotavljanju izpolnjevanja tega pogoja pravilno upoštevala pooblastila in naloge, ki jih je stranka z interesom opravljala na delovnih mestih, ki jih je zasedala. Dejstva in dokazi, na podlagi katerih je Posebna natečajna komisija ugotovila, da stranka z interesom izpolnjuje pogoj iz 3. točke tretjega odstavka 47. člena ZODPol, pa izhajajo iz njenega odgovora na tožbo v tej zadevi. Vodstvena delovna mesta so po Pravilih policije tudi delovna mesta pomočnika in namestnika, ki jih je Posebna natečajna komisija dolžna upoštevati pri presoji izpolnjevanja pogoja vodstvenih delovnih izkušenj.

9. Tožnik je v vlogi z dne 29. 12. 2023 poudaril, da za uresničitev ustavne pravice enakega dostopa do vsakega delovnega mesta v konkretnem primeru ne zadošča le ugotovitev nezakonitosti izdanih aktov, ampak je potrebna njihova odprava. Dodatno je ugotovil, da stranka z interesom v postopku pred Posebno natečajno komisijo ni dokazala, da ima veljavno vozniško dovoljenje B kategorije. Tudi v zvezi s tem natečajnim pogojem sklep Posebne natečajne komisije ni obrazložen.

10. Vlada RS je v vlogi z dne 22. 2. 2024 opozorila, da se je tožnik na podlagi sporazuma, ki ga je 6. 2. 2024 sklenil z delodajalcem, s 15. 2. 2024 upokojil, s čimer je po njenem mnenju izgubil pravni interes za ta spor. Tožnik se je namreč z delodajalcem med drugim dogovoril, da so med njima izpolnjene vse obveznosti in da nimata eden do drugega nikakršnih medsebojnih zahtevkov, ki bi izhajali iz delovnega razmerja, razen obveznosti iz 4., 5. in 6. člena sporazuma z dne 6. 2. 2024.

11. Tožnik je v zvezi s sklenjenim sporazumom o prenehanju delovnega razmerja in upokojitvijo navedel, da sklenitev sporazuma ne vpliva na njegov pravni interes za ta spor ter da se z njim ni odpovedal nobenemu od postavljenih tožbenih zahtevkov. S sporazumom je le prekinil obstoječe delovno razmerje, še vedno pa ima pravni interes za to tožbo. Če bo namreč izbirni postopek za položaj generalnega direktorja policije ponovljen, ima tožnik še vedno vse pogoje za zasedbo tega položaja. Tako za obstoj njegovega pravnega interesa ni pomemben njegov trenutni status, to je, ali je zaposlen, brezposeln ali upokojen. Upokojitev namreč ne preprečuje zasedbe predmetnega delovnega mesta, saj je v skladu s 116. členom Zakona o invalidskem in pokojninskem zavarovanju (ZPIZ-2)

kadarkoli mogoč ponovni vstop v zavarovanje.

12. Na glavni obravnavi 24. 10. 2024 je tožnik po pozivu sodišča v okviru materialno procesnega vodstva dopolnil svoje trditve v zvezi s pravnim interesom za ugotovitveni zahtevek. Navedel je, da je ugotovitev nezakonitosti vseh štirih aktov, zoper katere je vložil tožbo, potrebna iz razloga, ker bo, če bo zahtevkom ugodeno, naknadno, to je v pravdnem postopku, uveljavljal odškodninsko odgovornost.

13. V tej zadevi je sodišče na podlagi 1. točke drugega odstavka 13. člena ZUS-1 odločalo v senatu.

14. Tožnik je hkrati s tožbo na podlagi 32. člena ZUS-1 vložil tudi predlog za izdajo začasne odredbe, ki je bil s sklepom z dne 24. 10. 2023 v celoti zavrnjen.

15. Tožba je vložena zoper več aktov, tožnik pa z njo proti isti toženi stranki

uveljavlja več tožbenih zahtevkov. Ker je za vse zahtevke pristojno isto sodišče in ker vsi izpodbijani akti izvirajo iz istega življenjskega dogodka (izvedba posebnega javnega natečaja za imenovanje generalnega direktorja policije) ter se presojajo po istih pravnih pravilih (ZODPol, ZJU), je sodišče tudi iz razloga procesne ekonomije v skladu s 35. členom ZUS-1 dopustilo, da tožnik več zahtevkov uveljavlja z eno tožbo.

O dolžnosti predložitve izpodbijanega akta

16. Vlada RS je na glavni obravnavi 24. 10. 2024 ugovarjala pozivu sodišča z dne 18. 10. 2024, naj predloži svojo odločbo, št. 10006-58/2023/2 z dne 7. 9. 2023, s katero je bila stranka z interesom imenovana v naziv I. stopnje: glavni policijski svetnik. Navedla je, da je predložitev izpodbijanega akta v skladu s 30. členom ZUS-1 dolžnost tožnika.

17. Tožnik je v tožbi z dne 2. 10. 2023 navedel, da mu noben od v tožbi izpodbijanih aktov ni bil vročen. Dne 12. 9. 2023 je sicer vpogledal v gradivo Posebne natečajne komisije in si prepisal podatke o izdanih odločbah, ni pa smel pridobiti kopij dokumentov. Glede na to je sodišču predlagal, da toženo stranko pozove k predložitvi celotne relevantne dokumentacije, med drugim tudi odločbe Vlade RS z dne 7. 9. 2023 o imenovanju stranke z interesom v naziv. Sodišče je toženo stranko po obeh zastopnicah na podlagi tretjega odstavka 38. člena ZUS-1 pozvalo, naj predložita vse spise, ki se nanašajo na zadevo. Obe zastopnici tožene stranke sta se na poziv odzvali in posredovali spise, ki jih je sodišče v celoti v kopiji posredovalo tožniku kot tudi stranki z interesom. Po pregledu spisov, ki jih je posredovala Vlada RS, je sodišče ugotovilo, da v spisih ni odločbe, št. 10006-58/2023/2 z dne 7. 9. 2023, o imenovanju stranke z interesom v naziv oz. da se v okviru predložnega "Vladnega gradiva v zvezi z imenovanjem" nahaja le osnutek te odločbe.

18. V skladu s prvim odstavkom 30. člena ZUS-1 mora tožnik tožbi priložiti tudi akt v izvirniku, prepisu ali kopiji. Vendar pa po stališču Vrhovnega sodišča tožba, če ji ni priložen izpodbijani akt, iz tega razloga ni nesposobna za obravnavo.

To sodišče ocenjuje, da so bile že navedbe v tožbi in njeni dopolnitvi v zvezi s predmetno odločbo dovolj določne, da tožbe zgolj iz razloga, ker ji tožnik ni priložil izpodbijanega akta, ni mogoče zavreči. Poleg tega ni mogoče spregledati določbe tretjega odstavka 38. člena ZUS-1, ki določa, da mora tožena stranka poslati vse spise, ki se nanašajo na zadevo, sicer sodišče nanjo lahko naslovi novo zahtevo. In prav to je storilo sodišče v tej zadevi, ko je po pregledu spisov, ki jih je poslala Vlada RS, ugotovilo, da je v njih le osnutek odločbe o imenovanju stranke z interesom v naziv, ne pa dejansko izdana odločba. Poleg tega se je Vlada RS kljub nestrinjanju s pozivom sodišča nanj odzvala in na glavni obravnavi predložila svojo odločbo, št. 10006-58/2023/2 z dne 7. 9. 2023 (priloga B12).

O procesnih predpostavkah za tožbo po 36. členu ZUS-1

19. Za vsebinsko obravnavo tožbe v upravnem sporu, kot tudi v t. i. kvaziupravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1,

morajo biti izpolnjene procesne predpostavke, ki izhajajo iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Po tej določbi sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da: 1. odločanje o sporu ne spada v sodno pristojnost; 2. je bila tožba vložena prepozno ali prezgodaj; 3. tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka; 4. akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu; 5. upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno nima nobenih posledic za tožnika, ali pa so te posledice zanemarljive, razen če gre za rešitev pomembnega pravnega vprašanja; 6. upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist; 7. je bila zoper upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, mogoča pritožba, pa ta sploh ni bila vložena ali je bila vložena prepozno; 8. je bila o isti zadevi v upravnem sporu že izdana pravnomočna odločba. Na navedene razloge mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek tega člena).

20. V skladu s prvim odstavkom 28. člena ZUS-1 je treba tožbo vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek. Ta rok velja za izpodbojno tožbo, ugotovitveno tožbo, tožbo na spremembo upravnega akta ter tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

Tožnik je tožbo zoper sklep Posebne natečajne komisije z dne 4. 9. 2023, odločbo Vlade RS o imenovanju stranke z interesom na položaj generalnega direktorja policije z dne 7. 9. 2023 in odločbo Vlade RS o imenovanju stranke z interesom v uradniški naziv I. stopnje - glavni policijski svetnik z dne 7. 9. 2023 vložil priporočeno po pošti 2. 10. 2023. Upoštevaje datuma izdaje naštetih treh aktov (4. 9. 2023 in 7. 9. 2023), je očitno, da je bila tožba v tem delu vložena v 30 dnevnem roku iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1, čeprav noben od aktov tožniku ni bil vročen.

21. Tožbo zoper sklep Vlade RS, št. 10006-72/2022/20 z dne 7. 9. 2023, s katerim je Vlada RS ugotovila, da je izdala odločbo o imenovanju C. C. za mandatno dobo pet let, in sicer od 8. 9. 2023 do 7. 9. 2028, z možnostjo ponovnega imenovanja (D4), je tožnik vložil v okviru vloge, ki jo je sodišče prejelo 17. 10. 2023. Ne glede na to je tudi tožba zoper ta sklep vložena pravočasno, saj se je tožnik s sklepom seznanil šele z vročitvijo spisov, ki jih je sodišču na podlagi tretjega odstavka 38. člena ZUS-1 posredovala Vlada RS. Iz sodnega spisa izhaja, da so bile kopije spisov Vlade RS tožnikovemu pooblaščencu vročene 12. 10. 2023 (redna št. 11 v sodnem spisu), kar pomeni, da je tudi tožba zoper ta sklep, ki je bila vložena 17. 10. 2023, pravočasna.

22. Stranka z interesom je pravočasnosti tožbe ugovarjala iz razloga, ker je tožnik ugotovitveni zahtevek (kot tretji podredni zahtevek) postavil šele v vlogi, prejeti 17. 10. 2023. Ker se je tožnik s sklepom Posebne natečajne komisije z dne 4. 9. 2023 seznanil že z vpogledom v upravni spis Posebne natečajne komisije 12. 9. 2023, je tožbo tudi iz tega razloga po mnenju stranke z interesom potrebno zavreči. Podobno je stranka z interesom navajala v zvezi z odločbo Vlade RS o njenem imenovanju na položaj z dne 7. 9. 2023 - s to odločbo se je tožnik seznanil že s sporočilom za javnost Vlade RS 7. 9. 2023, kar pomeni, da je tudi zoper to odločbo ugotovitvena tožba, ki je bila vložena 17. 10. 2023, po mnenju stranke z interesom prepozna.

23. Stranka z interesom nima prav. Sprememba/dopolnitev tožbenega predloga, to je, da naj sodišče v primeru, če ne bo sledilo predlogu tožnika v tožbi, ki je bila vložena v roku iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1 (v konkretnem primeru je to primarni in prvi podredni zahtevek tožnika), presodi še utemeljenost drugega in tretjega podrednega zahtevka (ta je v konkretnem primeru ugotovitvene narave), ne pomeni vložitve nove tožbe, v zvezi s katero bi sodišče moralo ugotavljati njeno pravočasnost. Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse,

ne gre za novo tožbo, temveč le za tožnikovo dopolnitev opredelitve tožbene zahteve glede na učinek, ki ga želi doseči. Tožbeni predlog je sicer ena izmed sestavin tožbe, vendar njegova sprememba oz. dopolnitev med postopkom še ne pomeni, da je vložena nova tožba. Kot tudi izhaja iz citirane sodne prakse, lahko tožnik ves čas do odločitve sodišča svojo tožbeno zahtevo spremeni in prilagodi morebitnim drugačnim okoliščinam, če s tem ne zahteva nekaj več od tistega, kar je v tožbi že zahteval. Tako lahko spremeni (ali dopolni) svojo tožbeno zahtevo tudi v ugotovitveno tožbo, če bi zaradi spremenjenih okoliščin želel, da sodišče o tem odloči, saj to ne posega v pravno varovani položaj drugih strank upravnega spora.

24. Upoštevaje zgoraj navedeno je sodišče zaključilo, da je procesna predpostavka pravočasnosti tožbe zoper vse štiri izpodbijane akte izpolnjena.

O pravnem interesu tožnika v zvezi s sklepom Vlade RS, št. 10006-72/2022/20 z dne 7. 9. 2023, in odločbo Vlade RS, št. 10006-58/2023/2 z dne 7. 9. 2023

25. V skladu s 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist. Gre za akt, ki se na tožnikovo pravico ali pravno korist sploh ne nanaša oz. v ničemer ne vpliva na tožnikov pravni položaj, zaradi česar tožnik za njegovo izpodbijanje nima pravnega interesa.

26. Vlada RS je na podlagi petega odstavka 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (ZVRS) in na podlagi prvega odstavka 90. člena ZJU z odločbo, št. 10006-58/2023/2 z dne 7. 9. 2023 (B12), stranko z interesom 8. 9. 2023, z dnem imenovanja na položaj generalnega direktorja policije imenovala v naziv I. stopnje: glavni policijski svetnik. Predmet te odločbe je torej imenovanje stranke z interesom v določen uradniški naziv kot posledica uspelega javnega natečaja. V naziv so imenovani uradniki kot javni uslužbenci, ki v organih opravljajo naloge, ki so neposredno povezane z izvrševanjem javne oblasti ali z varstvom javnega interesa (prvi odstavek 23. člena ZJU). Delovna mesta, na katerih se opravljajo omenjene naloge, so uradniška delovna mesta (drugi odstavek 23. člena ZJU). Druga skupina javnih uslužbencev, ki niso uradniki, so strokovno - tehnični javni uslužbenci (tretji odstavek 23. člena ZJU). V skladu s prvim odstavkom 84. člena ZJU izvršuje uradnik javne naloge v nazivu. Naziv se pridobi z imenovanjem po izbiri uradnika na javnem natečaju ali s premestitvijo na zahtevnejše delovno mesto v skladu s tem zakonom ali z napredovanjem v višji naziv (drugi odstavek 84. člena ZJU). Uradnik se imenuje v naziv z odločbo, v kateri se določi naziv in datum pridobitve naziva (tretji odstavek 84. člena ZJU). Iz navedenega izhaja, da je Vlada RS z obravnavano odločbo odločila o (novem) nazivu stranke z interesom kot javnem uslužbencu - uradniku, saj delo na uradniškem delovnem mestu ni mogoče brez imenovanja v uradniški naziv (imenovanje v ustrezen naziv je torej pogoj za opravljanje dela na uradniškem delovnem mestu). Sodišče ugotavlja, da se predmetna odločba Vlade RS v ničemer ne nanaša na katerokoli tožnikovo pravico ali pravno korist oz. v ničemer ne vpliva na tožnikov pravni položaj. Odločba o imenovanju v naziv vpliva le na pravni položaj stranke z interesom, ki je javni uslužbenec - uradnik, in ki brez imenovanja v določen naziv uradniških nalog ne more opravljati. Glede na to tožnik za izpodbijanje te odločbe nima pravnega interesa, zaradi česar je sodišče tožbo zoper odločbo Vlade RS, št. 10006-58/2023/2 z dne 7. 9. 2023 (B12) na podlagi 6. točke drugega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo (I. točka izreka te odločbe).

27. Sklep št. 10006-72/2022/20 z dne 7. 9. 2023 (D4), s katerim je ugotovila, da je izdala odločbo o imenovanju stranke z interesom za mandatno dobo pet let, in sicer od 8. 9. 2023 do 7. 9. 2028, z možnostjo ponovnega imenovanja, je Vlada RS sprejela na podlagi šestega odstavka 21. člena ZVRS. Določba 21. člena ZVRS ureja pravne akte vlade (npr. uredba, odlok, poslovnik, odločba, sklep), pri čemer je v šestem odstavku določeno, da kadar vlada ne odloči z drugim aktom, sprejme sklep. Glede na to, da je Vlada RS s predmetnim sklepom zgolj ugotovila, da je izdala odločbo o imenovanju (ta je bila sicer izdana na podlagi petega odstavka 21. člena ZVRS), sodišče ugotavlja, da se tudi ta sklep v ničemer ne nanaša na katerokoli tožnikovo pravico ali pravno korist oz. v ničemer ne vpliva na tožnikov pravni položaj. Glede na to tožnik tudi za izpodbijanje tega sklepa nima pravnega interesa, zaradi česar je sodišče tožbo zoper sklep Vlade RS, št. 10006-72/2022/20 z dne 7. 9. 2023, na podlagi 6. točke drugega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo (I. točka izreka te odločbe).

28. Opredelitev sodišča v zvezi s pravnim interesom tožnika za preostala izpodbijana akta bo podana v nadaljevanju te obrazložitve.

O zakonski ureditvi postopka imenovanja generalnega direktorja policije

29. Za postopek imenovanja v tem primeru so relevantne specialne določbe ZODPol, ki v prvem odstavku 47. člena določa, da generalnega direktorja policije imenuje in razrešuje vlada na predlog ministra; za postopek se uporabljajo določbe zakona, ki ureja sistem javnih uslužbencev. Poleg pogojev, določenih v zakonu, ki ureja sistem javnih uslužbencev, mora kandidat za generalnega direktorja policije izpolnjevati naslednje pogoje: 1. pogoje, ki jih ta zakon zahteva za sklenitev delovnega razmerja policista; 2. da ima najmanj 15 let delovnih izkušenj v policiji; 3. da ima najmanj osem let delovnih izkušenj na vodstvenih delovnih mestih v javnem sektorju (tretji odstavek 47. člena ZODPol).

30. Glede postopka imenovanja generalnega direktorja policije ZODPol torej izrecno napotuje na uporabo ZJU, ki pa določa dva tipa postopkov javnega natečaja - za zasedbo navadnih uradniških delovnih mest ter za zasedbo vodstvenih položajev, taksativno naštetih v četrtem odstavku 60. člena.

Skladno s prvim odstavkom 2. člena ZODPol je Policija organ v sestavi ministrstva, ki opravlja naloge, določene z zakoni ter na njihovi podlagi izdanimi predpisi. Ob upoštevanju določbe četrtega odstavka 60. člena ZJU je torej generalni direktor policije položajni uradnik.

31. V skladu s prvim odstavkom 60. člena ZJU se za postopek javnega natečaja smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, razen določb o ustni obravnavi. Odstopanje od uporabe ZUP določa drugi odstavek istega člena (vročanje oz. obveščanje kandidatov in ravnanje z nepopolnimi vlogami).

32. Postopek izvedbe javnega natečaja za položajne uradnike po četrtem odstavku 60. člena ZJU ureja 64. člen istega zakona, po katerem natečajna komisija iz četrtega odstavka 60. člena tega zakona ugotovi, kateri kandidati izpolnjujejo pogoje za položaj in kateri kandidati so glede na svojo strokovno usposobljenost primerni za ta položaj; natečajna komisija izda kandidatom, ki izpolnjujejo pogoje in so glede na svojo strokovno usposobljenost primerni za položaj, ter kandidatom, ki se ne uvrstijo na seznam, poseben sklep; natečajna komisija seznam kandidatov, ki so po njeni oceni glede na strokovno usposobljenost primerni za položaj, predloži funkcionarju, ki mu je uradnik na položaju odgovoren; med temi kandidati funkcionar, ki mu je uradnik na položaju odgovoren, izbere tistega, ki je po njegovi presoji najprimernejši; funkcionarju odločitve iz tega odstavka ni treba posebej obrazložiti; o izbiri se ne izda sklep, temveč se izbranega in neizbrane kandidate le obvesti. Po specialni določbi prvega odstavka 47. člena ZODPol, kot že povedano, nato generalnega direktorja policije imenuje Vlada RS na predlog ministra. Pridobitev položaja je na splošno sicer urejena v drugem odstavku 82. člena ZJU, po katerem se (med drugimi) položaj generalnega direktorja v ministrstvu ter direktorja organa v sestavi pridobi z odločbo o imenovanju za dobo petih let.

O pravni naravi sklepa Posebne natečajne komisije, izdanega na podlagi prvega odstavka 64. člena ZJU

33. Temeljni cilj postopka pred Posebno natečajno komisijo je strokovna presoja, ali poleg izpolnjevanja zakonskih in natečajnih pogojev kandidati izpolnjujejo zahteve strokovne usposobljenosti in primernosti. Takšen je tudi cilj sklepa, izdanega na podlagi četrtega odstavka 60. člena ZJU in prvega odstavka 64. člena ZJU.

34. Skladno s šestim odstavkom 65. člena ZJU zoper sklep Posebne natečajne komisije iz četrtega in petega odstavka 60. člena tega zakona ni pritožbe, dovoljen pa je upravni spor; neizbrani kandidat lahko vloži tožbo v upravnem sporu iz razlogov, navedenih v 1., 2. in 4. točki prvega odstavka tega člena (to je: - če je bil izbran kandidat, ki ne izpolnjuje natečajnih pogojev; - če izpolnjuje natečajne pogoje, pa mu ni bila dana možnost sodelovanja v izbirnem postopku; - če je prišlo do bistvenih kršitev postopka javnega natečaja oziroma izbirnega postopka), poleg tega pa tudi, če je natečajna komisija ugotovila, da po strokovni usposobljenosti ni primeren za položaj, sam pa meni, da je.

35. Ob upoštevanju citirane določbe šestega odstavka 65. člena ZJU, ki se nanaša na javni natečaj za imenovanje položajnih uradnikov, za kar gre v obravnavani zadevi, je upravni spor zoper sklep Posebne natečajne komisije edino sodno varstvo.

Sklep, ki ga Posebna natečajna komisija izda na podlagi prvega odstavka 64. člena ZJU, pa ni sklep o izbiri, ampak se z njim presoja, kateri kandidati so primerni za funkcionarjevo izbiro.

36. Sklep Posebne natečajne komisije iz prvega odstavka 64. člena ZJU je torej lahko predmet upravnega spora in ima naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. Ta določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Drug javnopravni akt, ki ni upravna odločba, se lahko izpodbija v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1 samo, če ima vse lastnosti, ki jih določa drugi odstavek 2. člena ZUS-1. Posamični akt mora izpolnjevati tako formalne kot materialne pogoje za pojem upravnega akta.

37. Iz citirane določbe izhaja, da je namen pravice do sodnega varstva po tej določbi ZUS-1 v učinkovitem varstvu pravno varovanega položaja tožnika ter da v upravnem sporu sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, in prav tako ne o zakonitosti aktov, ki v pravni položaj tožnika ne posegajo.

O pravni naravi odločitve Vlade RS, sprejeti na podlagi prvega odstavka 47. člena ZODPol in drugega odstavka 82. člena ZJU

38. Pravno podlago za odločitev o imenovanju na položaj generalnega direktorja policije predstavljata prvi odstavek 47. člena ZODPol in drugi odstavek 82. člena ZJU. Še pred to odločitvijo pa ZJU v prvem odstavku 64. člena odločitev o najprimernejšem kandidatu (iz seznama tistih, ki jih je funkcionarju predložila Posebna natečajna komisija po opravljeni oceni izpolnjevanja pogojev, strokovne usposobljenosti in primernosti), ki ga bo predlagal Vladi RS v imenovanje, prepušča presoji funkcionarja (v obravnavani zadevi ministra za notranje zadeve). To pomeni, da sme funkcionar glede na določbo prvega odstavka 64. člena ZJU izbrati (oz. predlagati v imenovanje) samo kandidata iz seznama Posebne natečajne komisije, torej kandidata, ki izpolnjuje pogoje za imenovanje.

39. Kandidat tako nima pravice biti izbran oz. predlagan v imenovanje na tak uradniški položaj. ZJU pa kljub temu pravno varuje njegov interes, da sodeluje v zakonitem postopku, kar pomeni preverbo izpolnjevanja natečajnih oz. zakonskih pogojev za imenovanje ter, da se pri odločanju o kandidatih spoštujejo temeljna jamstva poštenega postopka, ne pa same osebne izbire ali odločitve funkcionarja. Koga izmed kandidatov na seznamu Posebne natečajne komisije bo funkcionar izbral (in predlagal v imenovanje), je po izrecni določbi prvega odstavka 64. člena ZJU njegova izbira, ki ne pomeni odločitve o pravno varovanem položaju kandidata. Navedeno pomeni, da že pri izbiri ministra ne gre za upravni akt iz 2. člena ZUS-1.

40. Iz prej navedenega izhaja, da je v tem primeru, takoj po končanem delu postopka, ki ga opravi Posebna natečajna komisija, zoper odločitev katere je dopusten reden upravni spor, zakonodajalec v ZJU predvidel kriterij politične diskrecije.

Akt izbire je po prvem odstavku 64. člena ZJU prepuščen ministru, potrditev izbire oz. akt imenovanja na položaj generalnega direktorja policije pa je po prvem odstavku 47. člena ZODPol v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZJU prepuščen Vladi RS kot demokratično izvoljenemu oziroma imenovanemu nosilcu izvršilne veje oblasti.

41. Glede na povedano odločitev Vlade RS o imenovanju na položaj generalnega direktorja policije predstavlja akt politične diskrecije po 3. členu ZUS-1, zoper katerega je (redni) upravni spor izrecno izključen.

Določba 3. člena ZUS-1 namreč v zvezi z 2. členom ZUS-1 dodatno pojasnjuje, da upravni akti niso tisti akti, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil. S temi, tako imenovanimi akti vladanja oz. akti politične diskrecije, po definiciji ni odločeno o pravni koristi posameznika. To pa nadalje pomeni, da je zoper navedeno odločitev Vlade RS možna le (subsidiarna) tožba po 4. členu ZUS-1, ki dovoljenost spora pogojuje le s posamičnim aktom ali dejanji javne oblasti, če je z njimi poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, pri čemer je vseeno, za kakšno vrsto dejanja ali akta gre. Dodaten pogoj za dovoljenost subsidiarne tožbe je, da tožnik zoper tak posamični akt nima drugega sodnega varstva.

42. Sodišče je v dokaznem postopku pregledalo in prebralo naslednje listine: obvestilo, št. 1100-53/2023/6 (15021-04) z dne 5. 9. 2023 (A2), Posebni javni natečaj za generalnega direktorja policije (A3), objavo na spletni strani www.gov.si o izteku roka prijave na Posebni javni natečaj za položaj generalnega direktorja policije (A4), elektronsko sporočilo vodje Sektorja za podporo delovanju Komisije za pritožbe in Uradniškega sveta z dne 8. 9. 2023 (A5), sklep MJU, št. 090-74/2023/5 (155-01) z dne 25. 9. 2023 (A6), Zahtevo za dostop do informacij javnega značaja naslovljeno na MJU z dne 18. 9. 2023 (A7), Zahtevo za dostop do informacij javnega značaja naslovljeno na Posebno natečajno komisijo z dne 18. 9. 2023 (A8), Prilogo 1 (A9), Sporočilo za javnost o 68. redni seji Vlade RS (A10), dopis MJU, št. 0100-509/2020/1 z dne 15. 9. 2020 - Položajni dodatek za javne uslužbence, ki vodijo organizacijsko enoto na podlagi pooblastila za vodenje (A21), dopis MJU, št. 0100-835/2010/3 z dne 29. 10. 2010 - Pojasnila v zvezi z novo ureditvijo položajnega dodatka (A22), sodbo VDSS Pdp 1/2013 z dne 8. 3. 2013 (A23), sodbo VDSS, Pdp 729/2022 z dne 8. 8. 2023 (A24), kopijo vročilnice za obvestilo naslovljeno na stranko z interesom, št. 1100-53/2023/5 (15021-04), in kopijo vročilnice za obvestilo naslovljeno na tožnika, št. 1100-53/2023/6 (15021-04)(oboje B2), odločbo Vlade RS, št. 10006-72/2022/15 z dne 23. 2. 2023 (B5), Pravila policije, Ljubljana 2013 (B6), Dopolnitev Pravil policije z dne 4. 5. 2016 (B7), Dopolnitev Pravil policije z dne 20. 9. 2021 (B8) in publikacijo Izbirni postopki vodstvenega kadra, Končno poročilo, Ljubljana 2018 (C2).

43. Kot pravno nepomemben za odločitev v tem sporu je sodišče zavrnilo dokazni predlog z listinami, naloženimi na USB ključu, ki ga je predložil tožnik - gre za Akt o notranji organizaciji, sistematizaciji, delovnih mestih in nazivih v Policiji s prilogo. Sodišče je namreč ugotovilo, da za odločitev v tej zadevi ni potrebno ugotavljati dejstev, ki jih je želel tožnik dokazovati z navedenim Aktom (tj. da stranka z interesom ne izpolnjuje pogoja iz 3. točke tretjega odstavka 47. člena ZODPol). Enako velja za Priročnik za presojanje in razvoj kompetenc v Policiji, MNZ, 2023 (C2), ki ga je kot dokaz predlagala stranka z interesom. Tudi ta dokazni predlog je sodišče zavrnilo iz enakega razloga.

44. Stranka z interesom je na glavni obravnavi v dokaz dejstva, da ima vozniško dovoljenje B kategorije, predložila kopijo svojega vozniškega dovoljenja (C4). Ta dokaz je predlagala zaradi tožnikovih trditev o tem, da stranka z interesom tega natečajnega pogoja ni izpolnjevala. Ker so bile omenjene trditve tožnika podane šele v vlogi, vloženi 29. 12. 2023 (in ne v tožbi), jih sodišče ni upoštevalo, saj so bile podane prepozno oz. v nasprotju z 52. členom ZUS-1. Glede na to, je sodišče tudi dokazni predlog stranke z interesom, tj. kopijo vozniškega dovoljenja, zavrnilo kot nerelevanten.

45. Prav tako je sodišče kot nerelevanten zavrnilo dokazni predlog Vlade RS, da sodišče tožnika pozove na predložitev sporazuma o prenehanju delovnega razmerja z dne 6. 2. 2024. S sporazumom, ki ga je tožnik sklenil z delodajalcem, se namreč tožnik že po naravi stvari ni mogel odpovedati sodnemu varstvu, ki je ustavna pravica, ki jo ureja 23. člen Ustave. Poleg tega je predmetni sporazum lahko le uredil razmerje med tožnikom in njegovim dotedanjim delodajalcem iz naslova prenehanja delovnega razmerja, ne pa zakonskih pravic, ki jih ima tožnik kot neuspeli kandidat v postopku posebnega javnega natečaja za generalnega direktorja policije. Gre za dva ločena, med seboj nepovezana pravna položaja tožnika. Tudi dejstvo, da se je tožnik v teku postopka upokojil, po presoji sodišča ne vpliva na odločitev v tej zadevi, kar bo podrobneje razvidno iz nadaljevanja te obrazložitve.

46. V tej zadevi je sodišče ugotovilo naslednja pravno pomembna dejstva, ki večinoma med strankami niti niso bila sporna, in sicer:

- da je Posebna natečajna komisija (v isti sestavi) že s sklepom, št. 01300-13/2022/23 z dne 18. 10. 2022, ugotovila, da tožnik izpolnjuje natečajne pogoje in da je glede na svojo strokovno usposobljenost primeren za položaj generalnega direktorja policije;

- da je minister za notranje zadeve Uradniškemu svetu, ki deluje v okviru Ministrstva za javno upravo, predlagal izvedbo posebnega javnega natečaja za generalnega direktorja policije;

- da je Uradniški svet za izvedbo posebnega javnega natečaja 13. 3. 2023 imenoval Posebno natečajno komisijo v sestavi pet članov;

- da je Ministrstvo za javno upravo 30. 5. 2023 objavilo posebni javni natečaj za generalnega direktorja policije;

- da sta se na posebni javni natečaj prijavila dva kandidata, in sicer tožnik in stranka z interesom;

- da je bila stranka z interesom 12. 6. 2023 s strani Posebne natečajne komisije pozvana k dopolnitvi vloge, tako da bo vsebovala navedbe ali dokazila glede pogoja iz 3. točke tretjega odstavka 47. člena ZODPol, na kar se je stranka z interesom odzvala z vlogo z dne 28. 6. 2023 (navedeno izhaja iz upravnega spisa Posebne natečajne komisije);

- da je tožnik po pooblaščencu 28. 8. 2023 Posebno natečajno komisijo obvestil, da je ugotovil, da stranka z interesom glede na določbe ZODPol in Uredbe ne izpolnjuje pogojev za položaj generalnega direktorja policije, saj ne izpolnjuje pogoja po 3. točki tretjega odstavka 47. člena ZODPol (navedeno izhaja iz upravnega spisa Posebne natečajne komisije);

- da je Posebna natečajna komisija s sklepom, št. 01300-12/2023/19 z dne 4. 9. 2023, ugotovila, da stranka z interesom izpolnjuje natečajne pogoje in je glede na svojo strokovno usposobljenost primerna za položaj generalnega direktorja policije;

- da je Posebna natečajna komisija z dokumentom, št. 01300-12/2023/20 z dne 5. 9. 2023, seznanila ministra za notranje zadeve, da sta za položaj primerna kandidata tožnik in stranka z interesom;

- da je minister za notranje zadeve z dokumentom, št. 1100-53/2023/5 z dne 5. 9. 2023, obvestil stranko z interesom, da je izbrana za položaj generalnega direktorja policije; z dokumentom, št. 1100-53/2023/6 z dne 5. 9. 2023, pa tožnika, da ni bil izbran za imenovanje na ta položaj;

- da je minister za notranje zadeve z dokumentom, št. 004-68/2023/6 z dne 5. 9. 2023, Vladi RS predlagal, naj izda odločbo o imenovanju stranke z interesom na položaj generalnega direktorja policije;

- da je Vlada RS z odločbo, št. 10006-72/2022/21 z dne 7. 9. 2023, stranko z interesom z dnem 8. 9. 2023 imenovala na položaj generalnega direktorja policije za mandatno dobo pet let, to je do 7. 9. 2028, z možnostjo ponovnega imenovanja;

- da se je tožnik z dnem 15. 2. 2024 upokojil (to dejstvo med strankami ni bilo sporno).

Sodna presoja utemeljenosti tožbe v zvezi s sklepom Posebne natečajne komisije z dne 4. 9. 2023

47. Tožnik kot neizbran in neimenovan kandidat

s tožbo izpodbija sklep Posebne natečajne komisije, s katerim je ta ugotovila, da stranka z interesom izpolnjuje natečajne pogoje in je glede na svojo strokovno usposobljenost primerna za položaj generalnega direktorja policije; odločitev o primernosti pa velja eno leto po izdaji tega sklepa (D1). Sklep je bil izdan na podlagi četrtega odstavka 60. člena in prvega odstavka 64. člena ZJU ter ima naravo dokončnega upravnega akta v skladu z 2. členom ZUS-1, saj je bilo z njim poseženo (tudi) v pravni položaj tožnika. Ta zoper sklep vlaga tožbo iz razloga, ker trdi, da stranka z interesom ne izpolnjuje natečajnih pogojev (1. točka prvega odstavka 65. člena ZJU) in ker je prišlo do bistvenih kršitev postopka javnega natečaja (4. točka prvega odstavka 65. člena ZJU). Kot bistveno kršitev določb postopka tožnik uveljavlja pomanjkljivo obrazložitev sklepa v delu, ki se nanaša na ugotovitev, da stranka z interesom izpolnjuje pogoj iz 3. točke tretjega odstavka 47. člena ZODPol.

48. V skladu s prvim odstavkom 60. člena ZJU, ki tudi v postopku posebnega javnega natečaja predvideva smiselno uporabo določb ZUP, za sklep, ki ga na podlagi prvega odstavka 64. člena ZJU izda Posebna natečajna komisija, velja določba 214. člena ZUP,

ki ureja obrazložitev odločb, izdanih v upravnem postopku.

ZJU namreč v zvezi s tem sklepom nikjer ne določa, da ga ni potrebno obrazložiti, kot npr. to izrecno določa za izbiro funkcionarja med kandidati iz seznama, ki mu ga predloži Posebna natečajna komisija (prim. zadnji stavek prvega odstavka 64. člena ZJU). Pravica stranke do obrazložitve odločitve izhaja iz 22. člena Ustave o enakem varstvu pravic, hkrati pa je tudi del ustavne pravice do sodnega varstva in pravnega sredstva iz 23. in 25. člena Ustave ter del splošne pravice do poštenega postopka po 6. členu Evropske konvencije za človekove pravice. Pomen obrazložitve odločitve je dvojen, in sicer prvič, da lahko stranka, ki se z odločitvijo ne strinja, učinkovito uveljavi pravna sredstva zoper odločitev (in da pristojni organ lahko na podlagi obrazloženega preveri pravilnost in zakonitost odločitve), in drugič, da se stranka, ki ji je odločitev namenjena, sploh seznani z razlogi za odločitev, kar je še zlasti pomembno v primeru, če je odločitev v nasprotju s strankinimi pričakovanji.

49. Obrazložitev odločbe mora biti takšna, da je iz nje razvidno, ali je bilo pravno relevantno dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno ter ali je bilo na njegovi podlagi materialno pravo pravilno uporabljeno. Obrazložene morajo biti vse točke izreka.

50. Če upravna odločba ne vsebuje obrazložitve v skladu z ZUP, zlasti če ne vsebuje razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, je to bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Ta je podana, če se odločbe ne da preizkusiti. Gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, pri kateri se vpliv na zakonitost in pravilnost odločbe domneva, ne da bi ga bilo v konkretnem primeru treba ugotavljati. V primeru obstoja absolutne bistvene kršitve postopka je treba tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti ali ugotoviti njegovo nezakonitost (3. točka prvega oz. drugi odstavek 64. člena ali prvi odstavek 64.a člena ZUS-1), razen če lahko sodišče v upravnem sporu te kršitve odpravi in nato tožbo zavrne kot neutemeljeno (druga alineja drugega odstavka 63. člena ZUS-1).

51. Ustrezna obrazložitev ugotovitev Posebne natečajne komisije je še toliko bolj pomembna, ker gre pri posebnem javnem natečaju za enostopenjski postopek in morebiti pomanjkljive obrazložitve ne more sanirati organ druge stopnje (kot to npr. lahko stori komisija za pritožbe v postopku navadnega javnega natečaja).

52. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa Posebne natečajne komisije v zvezi z izpolnjevanjem natečajnih pogojev stranke z interesom (med njimi tudi pogoja iz 3. točke tretjega odstavka 47. člena ZODPol) izhaja naslednje:

"Zgoraj navedena posebna natečajna komisija je ob preverjanju izpolnjevanja natečajnih pogojev na podlagi predložene dokumentacije in izjav kandidata ugotovila, da kandidat izpolnjuje vse natečajne pogoje za položaj generalnega direktorja Policije, in sicer: - ima ustrezno izobrazbo, - ima več kot 10 let ustreznih delovnih izkušenj, - je državljan Republike Slovenije s stalnim prebivališčem v Evropski uniji, - nima dvojnega državljanstva, - obvlada uradni jezik, - ni bil pravnomočno obsojen zaradi naklepnega kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolžnosti in ni bil pravnomočno obsojen na nepogojno kazen zapora v trajanju več kot tri mesece, - zoper kandidata ni vložena pravnomočna obtožnica zaradi naklepnega kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni dolžnosti, - izpolnjuje pogoj vsaj osnovne ravni znanja angleškega, nemškega ali italijanskega jezika, - ima več kot 15 let delovnih izkušenj v Policiji, - ima več kot 8 let delovnih izkušenj na vodstvenih delovnih mestih v javnem sektorju, - ima ustrezne psihofizične sposobnosti, - ni član politične stranke, o čemer je podal pisno izjavo, - ima veljavno vozniško dovoljenje B kategorije, - je podal soglasje za varnostno preverjanje z namenom dostopa do tajnih podatkov zahtevanih stopenj, - je bil varnostno preverjen v obsegu in na način, kot je določen v Zakonu o organiziranosti in delu v policiji in zanj ne obstaja varnostni zadržek.

Posledično je posebna natečajna komisija kandidata uvrstila v izbirni postopek, v katerem je ocenila primernost kandidata za položaj generalnega direktorja Policije glede na njegovo strokovno usposobljenost."

53. Iz preostanka obrazložitve sklepa izhajajo ugotovitve Posebne natečajne komisije v zvezi s strokovno usposobljenostjo stranke z interesom ter zaključek glede njene primernosti (str. 2 do 6 sklepa). V zadnjem odstavku obrazložitve je prepisana določba drugega odstavka 63. člena ZJU, po kateri lahko vsak kandidat, ki je sodeloval v izbirnem postopku, pod nadzorom uradne osebe organa vpogleda v vse podatke, ki jih je izbrani kandidat navedel v prijavi na javni natečaj, in dokazujejo izpolnjevanje natečajnih pogojev in v gradiva izbirnega postopka.

54. Sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve sklepa izhaja le zaključek komisije, da je na podlagi predložene dokumentacije in izjav kandidata ugotovila, da stranka z interesom ima več kot 8 let delovnih izkušenj na vodstvenih delovnih mestih v javnem sektorju. Navedena ugotovitev predstavlja neobrazloženo sklepno ugotovitev na podlagi predhodno ugotovljenega (a nepojasnjenega) dejanskega stanja, na katerega je bilo uporabljeno določeno (neimenovano) materialno pravo. To pomeni, da iz obrazložitve sklepa ni razvidno:

- kakšne so bile v postopku izjave strank v zvezi s tem pogojem ter kateri dokazi (katera dokumentacija) so bili v zvezi s tem predloženi oz. pridobljeni,

- kakšno dejansko stanje je bilo ugotovljeno na podlagi podanih izjav in predložene dokumentacije,

- kateri so tisti razlogi, ki so bili odločilni za presojo posameznih dokazov (listinske dokumentacije),

- ali je Posebna natečajna komisija pri presoji tega pogoja uporabila določbe morebitnih dodatnih predpisov, in če je, katerih,

- in zlasti, kateri so tisti razlogi, ki so glede na ugotovljeno dejansko stanje narekovali zaključek Posebne natečajne komisije, da stranka z interesom ima osem let delovnih izkušenj na vodstvenih delovnih mestih v javnem sektorju.

55. Povedano enostavneje: na podlagi obrazložitve sklepa Posebne natečajne komisije ni mogoče ugotoviti, kako, zakaj oz. na podlagi česa je omenjena komisija zaključila, da ima stranka z interesom osem let delovnih izkušenj na vodstvenih mestih v javnem sektorju. To pomeni, da je v tem delu obrazložitev sklepa tako pomanjkljiva, da je sodišče ne more preizkusiti, in to kljub temu, da gre za zakonski pogoj, v zvezi s katerim je komisija v teku postopka stranko z interesom pozvala na dopolnitev vloge (kar pomeni, da je ocenila, da prijava stranke z interesom v tem delu ni popolna, pa tega poziva in odziva stranke z interesom v končnem sklepu z dne 4. 9. 2023 ni niti omenila)

ter kljub temu, da je tožnik kot drugi kandidat za isti položaj natečajno komisijo še pred izdajo sklepa z dne 4. 9. 2023 obrazloženo obvestil, da meni, da stranka z interesom omenjenega pogoja ne izpolnjuje.

56. Neutemeljena je trditev Posebne natečajne komisije v odgovoru na tožbo, da je njen sklep kljub pomanjkljivi obrazložitvi mogoče preizkusiti, saj je izpolnjevanje natečajnih pogojev razvidno iz priložene spisovne dokumentacije, tožnik pa je izkoristil pravico do vpogleda v spis in so mu tako znane pridobljene delovne izkušnje stranke z interesom. Z vpogledom v spis se je namreč tožnik lahko na podlagi drugega odstavka 63. člena ZJU seznanil le z navedbami stranke z interesom ter predloženimi oz. pridobljenimi dokazili ter ostalim gradivom natečajnega postopka. Ne more pa se na podlagi te pravice kandidat seznaniti z zaključki komisije v zvezi s pravno pomembnimi dejstvi in s tem, katera dokumentacija in zakaj, je bila za te zaključke relevantna. Še zlasti pa se v konkretni zadevi tožnik ni mogel z vpogledom v spis Posebne natečajne komisije seznaniti z razlogi, ki so petčlansko komisijo vodili k ugotovitvi, da stranka z interesom ima osem let delovnih izkušenj na vodstvenih delovnih mestih v javnem sektorju.

57. Neutemeljen je tudi ugovor Posebne natečajne komisije, da je standard obrazložitve njenih sklepov glede izpolnjevanja pogojev v primeru vseh kandidatov enak. Nekritično zasledovanje navedenega stališča bi lahko vodilo k novim nezakonitim sklepom, ki jih Posebna natečajna komisija izdaja na podlagi prvega odstavka 64. člena ZJU.

58. Posebna natečajna komisija pomanjkljive obrazložitve sklepa z dne 4. 9. 2023 glede izpolnjevanja zakonskega pogoja iz 3. točke tretjega odstavka 47. člena ZODPol tudi ne more nadomestiti z obširnimi pojasnili v tem upravnem sporu. Predmet upravnega spora je namreč sodna kontrola zakonitosti dokončnega upravnega akta (2. člen ZUS-1), pri čemer lahko sodišče presojo zakonitosti opravi le, če so iz akta razvidni bistveni razlogi za odločitev oz. bistvene okoliščine, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da je bil postopek pravilen in zakonit. To se nanaša tudi na pomanjkljivost bistvenih delov obrazložitve, to je, ko povsem izostane navedba bistvenih razlogov in zato stališča organa, ki je akt izdal, ni mogoče ugotoviti. V takšnem primeru gre, kot rečeno, za absolutno bistveno kršitev določb postopka, ki je sodišče zaradi njene narave ne more odpraviti. Sodišče namreč manjkajoče obrazložitve odločitve organa ne more nadomestiti.

59. V tem primeru je Posebna natečajna komisija organ, ki bi moral svoj sklep z dne 4. 9. 2023 obrazložiti v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP (v zvezi s prvim odstavkom 60. člena ZJU), to je na način, da bi bilo zakonitost sprejete odločitve glede dela, ki nikakor ni očitno nebistven, mogoče preizkusiti. Ker temu ni tako, je sklep z dne 4. 9. 2023 obremenjen z absolutno bistveno kršitvijo postopka in s tem ni zakonit.

O zahtevkih tožnika v zvezi s sklepom Posebne natečajne komisije z dne 4. 9. 2023

60. Tožnik s tožbo v zvezi s sklepom Posebne natečajne komisije z dne 4. 9. 2023 sodišču primarno predlaga, da ta sklep spremeni tako, da ugotovi, da "Kandidat C. C. ne izpolnjuje natečajnih pogojev za položaj generalnega direktorja policije." S tem uveljavlja zahtevek za spremembo upravnega akta (tožba v sporu polne jurisdikcije) po zadnji alineji prvega odstavka 33. člena ZUS-1. V skladu s prvim odstavkom 65. člena ZUS-1 sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti če: 1. bi odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo; 2. izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek. Po prvem odstavku 65. člena ZUS-1 odloči sodišče, kadar je s tožbo zahtevana odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi, če so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 7. člena ZUS-1 (peti odstavek 65. člena ZUS-1). Prvi odstavek 7. člena ZUS-1 določa, da v upravnem sporu sodišče v mejah tožbenega zahtevka odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe, če zakon tako določa ali če je zaradi narave pravice oziroma zaradi varstva ustavne pravice to potrebno.

61. Navedeno pomeni, da lahko sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije pod pogoji: da tožnik uveljavlja ustrezen tožbeni zahtevek za tak način odločanja, če narava stvari to dopušča in je tudi dejansko stanje ustrezno ugotovljeno, ter če "zakon tako določa ali če je zaradi narave pravice oziroma zaradi varstva ustavne pravice to potrebno." Za reformatorično sodno odločbo tako ni dovolj, da narava stvari dopušča tak način odločanja in da je dejansko stanje ustrezno ugotovljeno (prvi odstavek 65. člena ZUS-1), temveč je treba tudi upoštevati, da mora tožnik postaviti ustrezen tožbeni zahtevek za odločanje o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi, poleg tega pa mora biti tudi z zakonom ali z naravo pravice oziroma varstvom ustavne pravice določena obveznost odločanja v sporu polne jurisdikcije (prvi odstavek 7. člena ZUS-1).

62. Pooblastila sodišča za odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi strank so torej zakonsko omejena; zakonsko predpisane omejitve pa izhajajo iz načela delitve oblasti. Odločitev sodišča o upravni zadevi namreč pomeni sodno izvrševanje upravne funkcije. V primeru odločanja v sporu polne jurisdikcije ima sodišče najintenzivnejše pooblastilo, saj v izreku sodbe meritorno odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke ter upravne zadeve ne vrne nazaj v ponovni postopek upravnemu organu, ampak s svojo odločitvijo zaključi odločanje o določeni upravni zadevi.

63. Eden izmed zakonskih pogojev za odločitev o sporu polne jurisdikcije je narava stvari. Če narava stvari odločitve o stvari ne dopušča, lahko sodišče nezakonit akt le odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje oz. ugotovi njegovo nezakonitost. Zakon pojma narave stvari ne določa, kar pomeni, da gre za pravni standard. Vsebino pojma narave stvari določi sodišče, ki presodi, ali je v konkretnem primeru narava stvari taka, da v upravnem sporu dopušča meritorno odločitev o upravni zadevi.

64. V konkretni zadevi tožnik predlaga, da sodišče namesto Posebne natečajne komisije odloči, da stranka z interesom ne izpolnjuje natečajnih pogojev za položaj generalnega direktorja policije. V skladu z 61.a členom ZJU se namreč kandidati, ki ne izpolnjujejo natečajnih pogojev, ne uvrstijo v izbirni postopek, o čemer se vsakemu kandidatu izda sklep; v primerih iz četrtega odstavka 60. člena ZJU izda sklep predsednik posebne natečajne komisije.

65. Natečajni pogoji, ki jih morajo izpolnjevati kandidati za položaj generalnega direktorja policije, so razvidni iz posebnega javnega natečaja za generalnega direktorja policije, ki ga je Ministrstvo za javno upravo objavilo 30. 5. 2023 (A3). Gre za pogoje, ki izhajajo iz več predpisov, npr. ZJU (79., 81. člen ...) in ZODPol (44., 47. člen ...). Gre za zbir več zelo različnih pogojev, tako dejanske kot pravne narave, med njimi je npr. tudi pogoj, da ima kandidat ustrezne psihofizične sposobnosti; da ima kandidat funkcionalna znanja upravnega vodenja in upravljanja kadrovskih virov … Iz navedenega izhaja, da gre tudi pri presoji izpolnjevanja natečajnih pogojev za strokovno opravilo, ki ga opravlja zanj strokovno usposobljen in specializiran pristojni organ izvršilne oblasti, to je Posebna natečajna komisija. Ta deluje v okviru Uradniškega sveta, ki je bil ustanovljen z namenom zagotavljanja najvišje stopnje strokovnosti in neodvisnosti uradnikov na položajih (prim. 174. člen ZJU).

66. Ob tem sodišče dodaja, da tožnik v tožbi ni navedel posebnih argumentov, zakaj je odločanje v sporu polne jurisdikcije v tej zadevi dopustno in utemeljeno glede na zahteve ZUS-1.

67. Glede na navedeno v tej zadevi ni podlage za meritorno odločanje sodišča o (ne)izpolnjevanju natečajnih pogojev stranke z interesom, saj bi to predstavljalo neutemeljeno poseganje sodišča v pristojnosti izvršilno-upravne oblasti. Primarnemu tožbenemu zahtevku glede sklepa z dne 4. 9. 2023 zato že iz navedenega razloga ni mogoče ugoditi.

68. Kot prvi podredni zahtevek je tožnik v zvezi s sklepom Posebne natečajne komisije z dne 4. 9. 2023 sodišču predlagal odpravo tega sklepa in vrnitev zadeve v ponoven postopek. Gre za zahtevek po prvi alineji prvega odstavka 33. člena ZUS-1 (izpodbojna tožba). Sodišče je že v sklepu, s katerim je zavrnilo tožnikov predlog za izdajo začasne odredbe z dne 24. 10. 2023, pojasnilo, da iz ZJU (zlasti šestega odstavka 65. člena) ne izhaja, da zoper sklep Posebne natečajne komisije, izdan po prvem odstavku 64. člena ZJU, izpodbojna tožba ni možna. Ne glede na navedeno pa je v tej zadevi pri presoji, ali si tožnik z odpravo izpodbijanega sklepa z dne 4. 9. 2023 in vrnitvijo zadeve v ponoven postopek lahko izboljša svoj pravni položaj, potrebno upoštevati zlasti dejstvo, da je bil konkretni posebni javni natečaj za generalnega direktorja policije zaključen še pred vložitvijo te tožbe, položaj pa je zaseden. Takoj po izdaji izpodbijanega sklepa z dne 4. 9. 2023 je bila namreč s strani ministra za notranje zadeve za položaj izbrana stranka za interesom, Vlada RS pa je predlogu ministra sledila in stranko z interesom na 68. redni seji 7. 9. 2023 imenovala na položaj.

69. Po presoji sodišča tožnik ne izkazuje pravnega interesa za vložitev izpodbojne tožbe zoper sklep z dne 4. 9. 2023. Tožnik si namreč svojega pravnega položaja ne more izboljšati, tudi če bi bilo njegovi tožbi na odpravo tega sklepa ugodeno. Odprava sklepa, s katerim je bilo ugotovljeno, da stranka z interesom izpolnjuje natečajne pogoje in je primerna za položaj generalnega direktorja policije, namreč po veljavni zakonski ureditvi nima nobenih neposrednih pravnih posledic, ki bi lahko vplivale na položaj stranke z interesom, ki je bila na položaj generalnega direktorja že imenovana z odločbo Vlade RS z dne 7. 9. 2023 (in se v njen položaj lahko poseže le v zakonsko utemeljenih razlogih),

še manj pa posledic na pravni položaj tožnika. Tožnik je namreč uvrstitev v izbirni postopek pred funkcionarjem (ministrom za notranje zadeve) že dosegel, s čimer je bila njegova pravica do enake dostopnosti do delovnega mesta izčrpana. Tožnik nima pravice biti ne izbran ne imenovan, saj gre za odločitev, ki je v politični diskreciji ministra za notranje zadeve in Vlade RS. To pomeni, da ponovitev postopka javnega natečaja oz. vzpostavitev prejšnjega stanja ni možna iz razloga,

ker je bil postopek že končan in to z izdajo odločbe Vlade RS o imenovanju stranke z interesom na položaj generalnega direktorja policije še pred vložitvijo te tožbe.

Ta je, kot že večkrat rečeno, akt politične diskrecije in, kot bo to razvidno iz nadaljevanja obrazložitve, tožnik zoper ta akt s tožbo po 4. členu ZUS-1 na podlagi podanih trditev ni uspel.

70. Izpodbojna tožba je namenjena temu, da se z odpravo nezakonitega upravnega akta prepreči poseg v pravni položaj tožnika in da se zadeva vrne v ponovno odločanje pristojnemu upravnemu organu, ki naj postopek zaključi z izdajo pravilnega in zakonitega akta.

V primeru (in dejanskih okoliščinah), kot je obravnavani (ko je Vlada RS že pred vložitvijo tožbe z odločbo imenovala stranko z interesom na položaj), izpodbojna tožba ni primerno sodno varstvo, ki bi lahko učinkovito zaščitila pravice in pravne interese tožnika, saj si tožnik z njo svojega pravnega položaja ne more več izboljšati.

Z drugimi besedami: tožnik tudi s predlagano odpravo spornega sklepa, ponovitvijo postopka in z morebiti drugačnim sklepom o izpolnjevanju natečajnih pogojev oz. primernosti stranke z interesom, ne more (več) doseči, da bi bil izbran in predlagan v imenovanje, saj je stranka z interesom z aktom Vlade RS na predlog ministra že bila imenovana na položaj ter že opravlja delo na položaju generalnega direktorja policije. V takem primeru vzpostavitev stanja ni mogoča, zato je možna le vložitev tožbe po drugi alineji prvega odstavka 33. člena ZUS-1 (ugotovitvena tožba).

Kot že povedano, je sodišče takšen zaključek naredilo tudi upoštevaje dejstvo, da tožnik s tožbo po 4. členu ZUS-1, ki jo je vložil zoper akt Vlade RS o imenovanju stranke z interesom na položaj, ni uspel.

71. Tožnik je v okviru drugega tožbenega podrednega zahtevka sodišču predlagal, da odpravi sklep Posebne natečajne komisije z dne 4. 9. 2023 ter hkrati Vladi RS naloži, da razveljavi vse tri akte, ki jih je izdala 7. 9. 2023, ter tudi pogodbo o zaposlitvi, ki je bila na njihovi podlagi sklenjena s stranko z interesom in nato Posebni natečajni komisiji naloži, da ponovi izbirni postopek. Kot že rečeno, in kot bo podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve, lahko tožnik s tožbo izpodbija odločitev Vlade RS o imenovanju stranke z interesom na položaj le s subsidiarno tožbo na podlagi 4. člena ZUS-1, saj gre za akt politične diskrecije. V zvezi s tožbo zoper preostala dva akta, ki ju je 7. 9. 2023 izdala Vlada RS, pa je sodišče že pojasnilo, da tožnik za njuno izpodbijanje zaradi njune vsebine nima pravnega interesa in je tožbo v tem delu zavrglo (I. točka izreka te odločbe). Navedeno pomeni, da je sodišče v okviru drugega podrednega tožbenega zahtevka presojalo le tožbo na odpravo sklepa Posebne natečajne komisije z dne 4. 9. 2023, s katero tožnik želi doseči, da sodišče z odpravo tega sklepa postopek odločanja o izpolnjevanju natečajnih pogojev in primernosti stranke z interesom konča (ne pa vrne v ponovni postopek). S takšnim zahtevkom tožnik na podlagi podanih trditev ne more uspeti, saj je sodišče ugotovilo, da je sklep z dne 4. 9. 2023 obremenjen z absolutno bistveno kršitvijo postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ki bi jo bilo sicer ob drugačnih okoliščinah konkretnega primera v ponovljenem upravnem postopku mogoče odpraviti. Ker pa, kot je to sodišče pojasnilo že v zvezi s prvim podrednim zahtevkom, tožnik za odpravo sklepa z dne 4. 9. 2023 in vrnitev zadeve v ponoven postopek zaradi že opravljenega vladnega imenovanja stranke z interesom, nima več pravnega interesa, enako velja tudi le za odpravo tega sklepa. Tožnik si torej tudi zgolj z odpravo sklepa Posebne natečajne komisije z dne 4. 9. 2023 svojega pravnega položaja ne more izboljšati, zato tudi s tem zahtevkom ne more uspeti.

72. Nasprotno z do sedaj navedenim pa je tožnik izkazal pravni interes za ugotovitev nezakonitosti sklepa Posebne natečajne komisije z dne 4. 9. 2023. Navedel je, da bo v primeru, da bo njegovi tožbi ugodeno, po zaključku tega postopka v samostojnem (pravdnem) postopku uveljavljal odškodninsko odgovornost. To predstavlja zadostno trditveno podlago za utemeljitev pravnega interesa za tožbo po drugi alineji prvega odstavka 33. člena ZUS-1.

Ob tem sodišče ugotavlja, da na tožnikov pravni interes za ugotovitev nezakonitosti omenjenega sklepa ne vpliva dejstvo, da se je tožnik v teku tega postopka upokojil. Ne prenehanje delovnega razmerja ne upokojitev namreč tožniku v ničemer ne preprečuje vložitve odškodninske tožbe, ki jo bo morda utemeljeval tudi z ugotovljeno nezakonitostjo sklepa z dne 4. 9. 2023.

73. Ker je sodišče ugotovilo, da je sklep Posebne natečajne komisije z dne 4. 9. 2023 obremenjen z absolutno bistveno kršitvijo postopka iz 7. točke tretjega odstavka 237. člena ZUP, je na podlagi prvega odstavka 64.a člena ZUS-1

ugodilo tožbi in ugotovilo, da je omenjeni upravni akt nezakonit (II. točka izreka te odločbe).

74. Ob tem sodišče dodaja, da v tej zadevi ni podlage za uporabo pooblastila sodišča iz četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 (predzadnji stavek te določbe),

tako kot to sodišču predlaga tožnik (tj. naj sodišče zaradi nezakonitosti sklepa z dne 4. 9. 2023 odpravi tudi vse akte Vlade RS z dne 7. 9. 2023), saj sodišče sklepa Posebne natečajne komisije z dne 4. 9. 2023 ni odpravilo in vrnilo Posebni natečajni komisiji v ponoven postopek, ampak je na podlagi prvega odstavka 64.a člena ZUS-1 ugotovilo njegovo nezakonitost.

75. Sodišče upoštevaje dejstvo, da je tožnik v tej zadevi v zvezi s sklepom Posebne natečajne komisije z dne 4. 9. 2023 uspel "šele" z ugotovitvenim (tretjim podrednim) tožbenim zahtevkom, poudarja, da je Ustavno sodišče že večkrat poudarilo, da pravica do sodnega varstva ne daje pravice do točno določene oblike sodnega varstva, temveč zagotavlja pravico uveljavljati določeno varstvo v ustreznem, za to predvidenem sodnem postopku.

Dejstvo, da tožnik v konkretni zadevi s tožbo na podlagi šestega odstavka 65. člena ZJU ni uspel s primarnim in ostalimi podrednimi zahtevki, torej ne predstavlja kršitve prvega odstavka 23. člena Ustave.

Sodna presoja tožbe v zvezi z odločitvijo Vlade RS z dne 7. 9. 2023 o imenovanju stranke z interesom na položaj generalnega direktorja policije

76. Vlada RS je odločitev z dne 7. 9. 2023 o imenovanju stranke z interesom na položaj generalnega direktorja policije sprejela na podlagi prvega odstavka 47. člena ZODPol in 82. člena ZJU. Sodišče je že predhodno pojasnilo, da gre za odločitev, ki po svoji pravni naravi predstavlja akt politične diskrecije po 3. členu ZUS-1,

zoper katerega je (redni) upravni spor izrecno izključen. Tožnik pa v tožbi uveljavlja poseg v svoje človekove pravice in temeljne svoboščine, kar pomeni, da zoper navedeno odločitev Vlade RS vlaga tožbo po 4. členu ZUS-1, ki dovoljenost spora pogojuje le s posamičnim dejanjem ali aktom javne oblasti, pri čemer je vseeno, za kakšno vrsto dejanja ali akta gre. Zato je v tem primeru dopustna tožba v subsidiarnem upravnem sporu, saj tožnik zoper tak posamični akt nima drugega sodnega varstva.

77. Akt politične diskrecije oz. akt vladanja, ki ga sprejme izvršilna veja oblasti, torej ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, saj z njim ni odločeno o nobeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, ki bi lahko bila stranka v postopku izdaje akta. Za politično diskrecijo se šteje odločanje na podlagi demokratično pridobljenega mandata za izvrševanje oblasti oz. za izdajanje političnih aktov ali aktov vladanja, ki je pravno povsem nevezana in je usmerjena v oblikovanje javnega interesa na podlagi vrednostnih sodb nosilcev oblasti.

Akti vladanja so lahko usmerjeni proti drugemu oblastnemu organu (npr. predlog zakona, ki ga vlada pošlje v sprejem državnemu zboru), nekateri pa vplivajo na pravni položaj posameznika, a kot izraz političnega zaupanja in ne kot odraz pravic ali pravno varovanih koristi, ki bi jih posameznik uresničeval s tako odločitvijo (npr. imenovanja uradnikov in funkcionarjev, ki so prepuščena v potrditev demokratično izvoljenemu ali imenovanemu nosilcu oblasti). Navedeni akti se ne sprejemajo v upravnem postopku na podlagi ZUP, torej ne gre za odločanje o pravnem položaju posameznika v upravnih ali javnopravnih zadevah. Tudi politična diskrecija mora biti vladi podeljena z Ustavo ali zakonom, saj gre za oblastveno odločanje, ki je mogoče le na podlagi in v okviru zakona (120. člen Ustave).

78. Največja nevarnost je preširoko pojmovanje aktov politične diskrecije.

Politična diskrecija se pojmuje kot v nekem obsegu dopusten odstop od ustavnih načel enake obravnave kandidatov, ki izhaja neposredno iz načela delitve oblasti in ki dovoljuje vrhu izvršilne oblasti (predsedniku, vladi in posameznim ministrom), da si pridrži nek zelo ozek krog zaupnih "političnih" imenovanj po lastni vrednostni presoji, ki je bolj ali manj nedostopna sodni kontroli. Zunaj tega ozkega kroga pa prav pri vsakem imenovanju oz. razrešitvi najmanj tretji odstavek 49. člena, 14. člen in 122. člen Ustave v (morebitni) kombinaciji z zakonskimi določbami, ki govorijo o vsebinskih zahtevah za opravljanje funkcije ali položaja oz. o kršitvah, ki so predpostavka za razrešitev, povedo, da gre za "odločanje o pravici, dolžnosti, pravni koristi", kar pomeni, da zadevno imenovanje oz. razrešitev štejemo za upravni akt, dostopen sodni kontroli. Izpodbijajo ga lahko neuspešni kandidati za zadevno funkcijo ali položaj oz. oseba, ki je bila razrešena.

79. Dejansko si tu stojita nasproti dve pomembni načeli: načelo strokovne neodvisnosti vrha državne uprave in načelo demokratičnosti, po katerem mora imeti demokratično izvoljena vlada, tudi z izbiro določenega števila sebi naklonjenih (kompatibilnih) položajnih uradnikov, možnost, da prevzame realne vzvode oblasti in oblastnega odločanja.

Obe načeli naj bi upoštevala zakonska ureditev, po kateri lahko v primeru položajnih uradnikov, kjer je v ospredju njihova strokovna usposobljenost, vlada oz. pristojni minister izbere izmed kandidatov, ki so se prijavili na javni natečaj, le tistega kandidata, ki izpolnjuje pogoje za zasedbo delovnega mesta in je glede na svojo strokovno usposobljenost primeren za položaj.

je torej zadnje sredstvo, ki preprečuje, da bi prizadeta oseba ostala brez vsake možnosti uveljavljati sodno varstvo zoper oblastvene organe, kadar ti z akti oz. dejanji kršijo njena temeljna upravičenja.

Za uspeh tožbe, ki izpolnjuje procesne predpostavke za tožbo iz 4. člena ZUS-1, pa mora biti dokazano, da je očitano dejanje javne oblasti tožnika nezakonito oviralo ali omejevalo v izvrševanju njegove človekove pravice ali temeljne svoboščine oz. da je to izvrševanje pravice v celoti preprečevalo. Dokazano mora torej biti, da je bilo navedeno dejanje storjeno, da je bilo nezakonito in da je povzročilo zatrjevano kršitev človekove pravice oz. temeljne svoboščine tožnika.

81. Tožnik tožbo utemeljuje s sklicevanjem na ustavno pravico iz tretjega odstavka 49. člena Ustave, po katerem je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Zatrjuje, da kolikor je s strani Vlade RS imenovan kandidat, ki natečajnih pogojev ne izpolnjuje, je ostalim kandidatom, ki take pogoje izpolnjujejo, kršena navedena ustavna pravica.

82. Dejstvo je, da izpodbijana odločitev Vlade RS ne posega v tožnikov pravni interes, še manj pravico, sicer bi šlo za upravni akt. Gre za politično odločitev, vprašanje, na katerega je moralo sodišče odgovoriti, pa je, ali je posegla v tožnikovo človekovo pravico.

83. Dostopnost do vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji je eden od treh elementov svobode dela, ki jo zagotavlja 49. člen Ustave.

Gre za enega od vidikov načela enakosti iz 14. člena Ustave oz. prepoved diskriminacije pri zaposlovanju. Osebne okoliščine torej ne smejo biti razlog za neenak dostop do delovnega mesta; kršitev te ustavne pravice pa predstavlja tudi vsako drugo razlikovanje, izključitev ali dajanje prednosti z namenom, da se izničijo ali ogrozijo enake možnosti ali postopek pri zaposlovanju ali poklicih. Dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji pomeni zagotavljanje enakih možnosti pri zaposlovanju in enako dostopnost do izpolnitve pogojev, ki tako enakopravnost omogočajo. Po presoji Ustavnega sodišča določba 49. člena zagotavlja le dostopnost do vsakega delovnega mesta vsakomur pod enakimi pogoji, ne pa tudi vnaprejšnje pravice, da bo na razpisano delovno mesto izbran (npr. sklep Ustavnega sodišča Up-36/00 z dne 11. 9. 2000, sklep Up -1/98 z dne 12. 1. 1998, sklep Up -23/98 z dne 25. 2. 1998).

84. Po presoji sodišča tožnik ni izkazal, da je z odločitvijo Vlade RS z dne 7. 9. 2023 bila kršena njegova človekova pravica iz tretjega odstavka 49. člena Ustave. Tožnik se je prijavil na poseben javni natečaj. Posebna natečajna komisija je ugotovila, da izpolnjuje natečajne pogoje in da je glede na svojo strokovno usposobljenost primeren za generalnega direktorja policije. Glede na to je bil uvrščen na seznam kandidatov, ki ga je Posebna natečajna komisija predložila ministru za notranje zadeve. Vendar pa ta tožnika ni izbral in ga ni predlagal v imenovanje Vladi RS. Izbral in predlagal v imenovanje je drugega kandidata - stranko z interesom. Vlada RS je predlogu sledila in je stranko z interesom imenovala na položaj.

85. Iz navedenega izhaja, da je bilo delovno mesto tožniku dostopno, saj je bil kot kandidat, ki izpolnjuje natečajne pogoje in je primeren za položaj, uvrščen na seznam kandidatov, ki je bil predložen ministru. Tudi če je bil izbran in imenovan kandidat, glede katerega se je naknadno ugotovilo, da sklep Posebne natečajne komisije, izdan na podlagi prvega odstavka 64. člena ZJU ni zakonit, to še ne pomeni, da delovno mesto tožniku ni bilo dostopno. Nasprotno - dostopno mu je bilo vse do odločitve ministra, ki pa ni pravno vezana, ampak gre za politično diskrecijo. Tudi če minister ne bi izbral stranke z interesom, to še ne pomeni, da bi bil izbran in kasneje s strani Vlade RS imenovan tožnik. Glede na to ni mogoče zaključiti, da je sporna odločitev Vlade RS tožnika kakorkoli ovirala ali omejevala pri dostopu do delovnega mesta, saj tudi v primeru, če stranka z interesom na posebnem javnem natečaju sploh ne bi sodelovala in bi bil tožnik edini kandidat, tožnik po veljavni pravni ureditvi nima zagotovila, da bi bil po zaključku postopka pred Posebno natečajno komisijo s strani ministra izbran, nato pa še potrjen s strani Vlade RS oz. bi mu bilo z imenovanjem na položaj podeljeno njeno (politično) zaupanje.

86. Povedano drugače: tožnik smiselno trdi, da ni bil imenovan na položaj iz razloga, ker je bil imenovan drug kandidat, glede katerega pa predhodni postopek ni bil zakonit. Torej, če drug kandidat ne bi bil imenovan, bi bil imenovan tožnik. To pa je negotovo, saj tožnik nima pravice biti imenovan. Od navedenih trditev gre razlikovati situacijo v primeru, v katerem bi neizbrani kandidat trdil in dokazoval, da je bil zaradi določenih osebnih okoliščin (npr. političnega prepričanja ipd.) diskriminiran v primerjavi z izbranim in imenovanim kandidatom oz. da je bil ta zaradi takih okoliščin v nasprotju z zakonom privilegiran.

Vendar pa tožnik v tem sporu takšnih trditev ni podal.

87. Stališče sodišča potrjuje tudi sodna praksa, iz katere izhaja, da ustavna določba tretjega odstavka 49. člene Ustave zagotavlja enako dostopnost, torej možnost, da se vsak posameznik pod enakimi pogoji poteguje za katerokoli delovno mesto, če zanj izpolnjuje predpisane pogoje, ne zagotavlja pa, da bo ali da bi moral biti izbran prav on.

88. Tožba po 4. členu ZUS-1 tako ni utemeljena, saj tožnik ni izkazal, da je z odločitvijo Vlade RS prišlo do kršitve njegove pravice do dostopa do delovnega mesta pod enakimi pogoji. Glede na to je sodišče tožbo zoper odločitev Vlade RS z dne 7. 9. 2023, s katero je na položaj generalnega direktorja policije imenovala stranko z interesom, zavrnilo (III. točka izreka te odločbe).

89. Sodišče na koncu presoje obeh relevantnih aktov še enkrat poudarja, da po veljavni zakonski ureditvi predstavlja odločanje Posebne natečajne komisije tudi odločanje o pravici posameznika do dostopa do vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji. To zajema upoštevanje procesnih jamstev, vključno s pravico do obrazložene odločitve, ki je del pravice do enakega varstva pravic. Kandidat utemeljeno pričakuje, da postopek pred Posebno natečajno komisijo poteka zakonito; priznan mu je pravni interes, da se posamezna zadeva opravi na zakonsko predviden in določen način. Kršitev predpisov tako predstavlja poseg v pravni interes kandidata in s tem možnost sodnega posega zaradi predhodne dolžnosti izdaje konkretnega upravnega akta. Upoštevaje okoliščine konkretnega primera je bilo torej v tej zadevi tožniku sodno varstvo njegovega pravnega položaja zagotovljeno z ugotovitveno tožbo zoper sklep Posebne natečajne komisije z dne 4. 9. 2023.

90. Kot izhaja iz zgoraj obrazloženega, je sodišče ugotovilo, da je sklep Posebne natečajne komisije z dne 4. 9. 2023, s katerim je bilo ugotovljeno, da stranka z interesom izpolnjuje natečajne pogoje in je glede na svojo strokovno usposobljenost primerna za položaj generalnega direktorja policije, nezakonit, in sicer iz razloga, ker se ga glede elementa, ki ni očitno nebistven, ne da preizkusiti (kar je absolutna bistvena kršitev postopka). Nadalje je sodišče ugotovilo, da tožnik v tem postopku ni izkazal, da je bilo z odločitvijo Vlade RS z dne 7. 9. 2023 o imenovanju stranke z interesom na položaj generalnega direktorja policije poseženo v njegovo ustavno pravico iz tretjega odstavka 49. člena Ustave. Za preostala dva akta Vlade RS, ki ju je tožnik izpodbijal v tem postopku, pa je sodišče ugotovilo, da ne posegata v njegov pravni položaj in je zato tožbo v tem delu zavrglo.

91. Ker je sodišče tožbi delno ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 ugodilo tudi tožnikovemu stroškovnemu zahtevku (IV. točka izreka te odločbe). Tožnik je tako upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. V skladu s tem pravilnikom mu je sodišče priznalo stroške v znesku 385,00 EUR, povečane za 22% DDV, torej skupaj 469,70 EUR, ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik. Stroške je tožena stranka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te odločbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

92. Stroške postopka je za toženo stranko priglasila tudi Vlada RS, ki jo je v tej zadevi zastopalo Državno odvetništvo RS. Ker pravne podlage za povračilo teh stroškov ni (prim. četrti odstavek 25. člena ZUS-1), je sodišče zahtevo tožene stranke zavrnilo (V. točka izreka te odločbe).

93. O zahtevi za povrnitev stroškov stranke z interesom je sodišče odločilo na podlagi 154. in 155. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, saj ZUS-1 posebnih določb o povrnitvi stroškov stranki z interesom ne vsebuje. Ker navedbe, ki jih je v tej zadevi podala, niso bile bistvene za razjasnitev zadeve oziroma takšne, da bi vplivale na odločitev sodišča, je sodišče tudi ta stroškovni zahtevek zavrnilo (V. točka izreka te odločbe).

V tožbi je tožnik ta akt označil kot sklep.

Uradni list RS, št. 105/06, 107/09 - odl. US, 62/10, 98/11 - odl. US, 109/12, 10/17 - ZPP-E, 49/23, 131/23 - ZORZFS

Uradni list RS, št. 63/07 - uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 69/08 - ZTFI-A, 69/08 - ZZavar-E, 40/12 - ZUJF, 63/13 - ZS-K, 158/20 - ZIntPK-C, 203/20 - ZIUPOPDVE, 28/21 - odl. US, 202/21 - odl. US, 3/22 - ZDeb

Uradni list RS, št. 15/13, 11/14, 86/15, 77/16, 77/17, 36/19, 66/19 - ZDZ, 200/20, 172/21, 201/21 - odl. US, 105/22 - ZZNŠPP, 141/22

Uradni list RS, št. 58/03, 81/03, 109/03, 43/04, 138/04, 35/05, 60/05, 72/05, 112/05, 49/06, 140/06, 9/07, 33/08, 66/08, 88/08, 8/09, 63/09, 73/09, 11/10, 42/10, 82/10, 17/11, 14/12, 17/12, 23/12, 98/12, 16/13, 18/13, 36/13, 51/13, 59/13, 14/14, 28/14, 43/14, 76/14, 91/14, 36/15, 57/15, 4/16, 44/16, 58/16, 84/16, 8/17, 40/17, 41/17, 11/19, 25/19, 54/19, 67/19, 89/20, 104/20, 118/20, 168/20, 31/21, 54/21, 203/21, 29/22, 80/22, 103/22, 125/22, 25/23, 74/23.

Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 - ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 36/20 - ZZUSUDJZ, 61/20 - ZZUSUDJZ-A, 175/20 - ZIUOPDVE, 3/22 - ZDeb

Uradni list RS, št. 48/22 - uradno prečiščeno besedilo, 40/23 - ZČmIS-1, 78/23 - ZORR, 84/23 - ZDOsk-1, 125/23 - odl. US, 133/23

V tožbi je tožnik napačno označil toženo stranko. Ta je v tej zadevi Republika Slovenija (prim. peti odstavek 17. člena ZUS-1), glede na organ, ki je izdal akte, ki jih tožnik izpodbija, pa jo zastopata Posebna natečajna komisija in Vlada RS.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 837/99 z dne 11. 10. 2001.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 51/2024 z dne 22. 4. 2024, 9. točka obrazložitve.

Dobravec Jalen M. in ostali, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 173.

Prim. sklepe Vrhovnega sodišča RS I Up 45/2019 z dne 3. 7. 2019, I Up 139/2022 z dne 20. 4. 2022 in I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016.

Četrti odstavek 60. člena ZJU določa, da javni natečaj za položaje generalnih direktorjev, generalnih sekretarjev, predstojnikov organov v sestavi ministrstev, predstojnikov vladnih služb in načelnikov upravnih enot izvaja posebna natečajna komisija, ki jo za vsak primer posebej imenuje uradniški svet.

Položaj je uradniško delovno mesto, na katerem se izvršujejo pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in organizacijo dela v organu (prvi odstavek 80. člena ZJU).

Prim.: stališče v sklepu Vrhovnega sodišča I Up 335/2016 z dne 5. 1. 2017, 13. točka obrazložitve; glej tudi: S. Bagari v Zakon o javnih uslužbencih s komentarjem, ur. E. Korpič Horvat et al., Ljubljana: Lexpera, GV Založba, 2022, str. 369. Prim. tudi sklep Upravnega sodišča III U 48/2020-21 z dne 15. 3. 2024.

Prim. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 19/2018 z dne 24. 4. 2019, 15. točka obrazložitve.

Več o tem glej: E. Kerševan v Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Ljubljana: Lexpera, GV Založba, 2019, str. 20-21.

Drugačna je bila npr. pravna narava akta ministra o izbiri na podlagi prvega odstavka 12. h člena ZPOmK-1. Prim. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 19/2018 z dne 24. 4. 2019.

Prim. stališče Vrhovnega sodišča v sodbi I Up 179/2018 s 24. 10. 2018, opomba 2.

Prim. sodbo Vrhovnega sodišča I Up 274/2008 z dne 14. 12. 2008, sklep Vrhovnega sodišča I Up 194/2007 z dne 3. 12. 2008, sodbo Vrhovnega sodišča I Up 183/2009 z dne 2. 12. 2009, sklep Upravnega sodišča RS I U 495/2023-6 z dne 20. 6. 2023.

Drugače se je npr. zakonodajalec odločil v četrtem odstavku 242. člena ZEKom-2. Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 70/2017 z dne 6. 9. 2017.

Prim.: stališče v sodbi Vrhovnega sodišča I Up 183/2009 z 2. 12. 2009, 8. točka obraszložitve, ter T. Juratovec v Zakon o javnih uslužbencih s komentarjem, ur. E. Korpič Horvat et al., Ljubljana: Lexpera, GV Založba, 2022, str. 362.

Ki pa po mnenju Posebne natečajne komisije izpolnjuje natečajne pogoje in je primeren za položaj.

Prim. sodbo in sklep Upravnega sodišča RS II U 328/2019 z dne 7. 3. 2023.

Prvi odstavek 214. člena ZUP določa: "Obrazložitev odločbe obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank."

Gre za navedbe na prvi in drugi strani predmetnega sklepa (drugi in tretji odstavek obrazložitve sklepa).

Ob tem ne gre spregledati, da sklep z dne 4. 9. 2023, ki se nanaša na stranko z interesom, tožniku ni bil vročen, je pa enaka navedba v sklepu Posebne natečajne komisije št. 01300-13/2022/23 z dne 18. 10. 2022, ki se nanaša na izpolnjevanje natečajnih pogojev in primernost tožnika.

Poziv Posebne natečajne komisije, št. 01300-12/2023/7 z dne 12. 6. 2023, ki je v upravnem spisu.

Obvestilo tožnikovega pooblaščenca v zvezi s št. 110-53/2023/3 z dne 28. 8. 2023, ki je v upravnem spisu.

Dekleva N., Spor polne jurisdikcije, doktorska disertacija, Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, Ljubljana 2020, str. 74.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 383/2014 z dne 25. 2. 2015.

Tako tudi Ustavno sodišče v sklepu Up -1165/06 z dne 12. 7. 2006, 5. točka: "V primeru, če bi bil novi direktor Urada imenovan še pred odločitvijo Ustavnega sodišča o obravnavani ustavni pritožbi, tudi morebitna ugoditev ustavni pritožbi in razveljavitev izpodbijane sodbe za pritožnika ne bi mogla več zagotoviti vzpostavitve prejšnjega položaja. Zato je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena v zvezi z 49. členom ZUstS kot način izvršitve sprejema ustavne pritožbe odločilo, da se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži postopek imenovanja na položaj direktorja Urada."

Prim. sklep Upravnega sodišča I U 988/2012 z dne 9. 5. 2013.

Prim. sklep Upravnega sodišča I U 1789/2014 z dne 27. 11. 2014.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 383/2014 z dne 25. 2. 2015, sklep Upravnega sodišča RS III U 48/2020-21 z dne 15. 3. 2024.

Prim. sklep Upravnega sodišča RS III U 48/2020-21 z dne 15. 3. 2023, 23. točka obrazložitve.

V tej zadevi pravno podlago za ugotovitev, da je upravni akt nezakonit, predstavlja 64.a člen ZUS-1, saj je tožnik postavil dopustni tožbeni zahtevek po drugi alineji prvega odstavka 33. člena ZUS-1. Sodišče sicer lahko ugotovi, da upravni akt ni zakonit tudi na podlagi drugega odstavka 64. člena ZUS, pri čemer pa gre v tem primeru za pooblastilo oz. zakonsko možnost sodišča v primerih, ko tožnik ne postavi zahtevka iz druge alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1, in so hkrati podani pogoji iz drugega odstavka 64. člena ZUS-1.

Četrti odstavek 64. člena ZUS-1 se glasi: "Če sodišče upravni akt odpravi, vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek, v primeru iz 1. točke prvega odstavka tega člena pa pošlje zadevo v odločitev pristojnemu organu. Glede na vsebino zadeve lahko sodišče odpravi tudi druge akte, izdane v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta. Zadeva se vrne v stanje, v katerem je bila, preden so bili odpravljeni upravni akti izdani."

Prim. odločbo Ustavnega sodišča Up-2512/06 z dne 27. 12. 2006, 14. točka obrazložitve.

3. člen ZUS-1 določa: "Upravni akti niso tiste odločitve, ki jih nosilci zakonodajne in sodne veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti, in tisti akti, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil."

Prim. stališče v sodbi Vrhovnega sodišča I Up 183/2009 z 2. 12. 2009, 8. točka obrazložitve, ter T. Juratovec v Zakon o javnih uslužbencih s komentarjem, ur. E. Korpič Horvat et al., Ljubljana: Lexpera, GV Založba, 2022, str. 362.

Vuksanović I., Stranpoti politične diskrecije, Pravna praksa, št. 49-50, 2012.

Kerševan E. in ostali, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 34.

Vuksanović I., Stranpoti politične diskrecije, Pravna praksa, št. 49-50, 2012.

Pogorelec J., Politična odgovornost položajnih uradnikov, Javna uprava 2014/1-2.

4. člen ZUS-1 se glasi: "V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta."

Prim. sklep Vrhovnega sodišče I Up 155/2017 z dne 23. 5. 2018.

Prim. sodbo in sklep Vrhovnega sodišča I Up 161/2016 z dne 19. 10. 2016. 29. in 30. točka obrazložitve.

49. člen Ustave (svoboda dela): "Zagotovljena je svoboda dela. Vsakdo prosto izbira zaposlitev. Vsakomur je pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Prisilno delo je prepovedano."

Blaha M., Komentar Ustave Republike Slovenije, 2002, dostopno na e-KURS.

Prim. sodbo Vrhovnega sodišča I Up 183/2009 z dne 2. 12. 2009, 11. točka obrazložitve, sodba Vrhovnega sodišča I Up 274/2008 z dne 14. 12. 2009.

Prim. sodbo Vrhovnega sodišča I Up 274/2008 z dne 14. 12. 2009, 17. točka obrazložitve.

Prim. sodbo Vrhovnega sodišča I Up 183/2009 z dne 2. 12. 2009, 9. točka obrazložitve; sodba Vrhovnega sodišča I Up 274/2008 z dne 14. 12. 2009, 13. točka obrazložitve, sklep Vrhovnega sodišča I Up 348/2016 z dne 11. 1. 2017, sklep Vrhovnega sodišča I Up 247/2017 z dne 15. 12. 2017.

Gre za odločbo Vlade RS, št. 10006-58/2023/2 z dne 7. 9. 2023, in za sklep Vlade RS, št. 10006-72/2022/20 z dne 7. 9. 2023.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-7

Zakon o organiziranosti in delu v policiji (2013) - ZODPol  - člen 47, 47/1

Zakon o javnih uslužbencih (2002) - ZJU  - člen 60, 60/4, 64, 65, 65/6, 90, 90/1

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 3, 4, 33, 33/1, 36, 36/1, 36/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.