UPRS Sodba II U 77/2025-39
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-04-22

nezdružljivost funkcij - poslanec - pravica do izjave

Tožena stranka ni omogočila tožniku, da sodeluje v postopku na način, da bi v spornih ugotovitvah upoštevala izjavo tožnika, prav tako se tudi ni opredelila do te izjave in tako kršila procesne garancije, ki jih je Komisija dolžna zagotavljati (tudi) v skladu ZUP.

1. Ugotovi se, da je tožena stranka z vodenjem postopka v zadevi tožnika, ki se nanaša na nezdružljivost funkcij kršila pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije:

- s tem, ko tožeči stranki osnutek "Ugotovitev Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B." v delu, ki se nanaša na A. A., v konkretnem primeru ni poslala v izjasnitev in

- s tem, ko je "Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B." objavila na svojih spletnih straneh.

2. Tožena stranka je dolžna s spletnega naslova https://www.kpk-rs.si/blog/ 2021/12/03/ugotovitve-komisije-glede-nezdružljivosti-funkcij-A-A-in-B-B/ odstraniti "Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B." v delu, ki se nanaša na A. A., v roku 3 dni od pravnomočnosti te sodbe.

Tožba se v delu, v katerem tožeča stranka v tožbenem zahtevku zahteva ugotovitev, da je tožena stranka z vodenjem postopka v zadevi tožnika, ki se nanaša na nezdružljivost funkcij kršila pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije:

- s tem, ko je brez pravne podlage presojo nezdružljivosti funkcij opravila na podlagi določil ZIntPK in v zvezi s tem izdala ugotovitve o nezdružljivosti funkcij tožnika, zavrne.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti stroške upravnega spora v višini 469,70 EUR, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od prvega dne po preteku 15 dnevnega roka za izpolnitev obveznosti do plačila.

1. Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Komisija) je v skladu z določbami Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK) v zvezi s poslancem madžarske narodne skupnosti A. A. vodila postopek ugotavljanja nezdružljivosti poslanske funkcije z funkcijo člana Sveta Madžarske samoupravne narodne skupnosti v Občini Lendava (v nadaljevanju MSNSOL). Rezultat postopka je bila objava "Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B." (v nadaljevanju Ugotovitve Komisije), dne 3. 12. 2021 na spletni strani Komisije. Tožena stranka je v navedenem dokumentu ugotovila, da je poklicni funkcionar, poslanec Državnega zbora Republike Slovenije A. A. s tem, ko opravlja funkcijo člana Sveta MSNSOL v nezdružljivosti opravljanja funkcije, s čimer krši prvi odstavek 27. člena ZIntPK. V posledici ugotovljene nezdružljivosti je Komisija v že omenjenih ugotovitvah navedla, da je tožnika opozorila na nezdružljivost in, da naj nezdružljivost v roku treh mesecev odpravi, kar tožnik ni storil.

2. Tukajšnje sodišče je v obravnavani zadevi že odločilo s sodbo, opr. št. II U 3/2022-20 z dne 17. 6. 2022 ter tožbi v primarnem tožbenem zahtevku "Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B." ugodilo v delu, ki se nanaša na A. A.

3. Vrhovno sodišče RS je ugodilo reviziji tožene stranke in sodbo opr. št. II U 3/2022-20 z dne 17. 6. 2022 spremenilo s sodbo opr. št. X Ips 24/2023 z dne 4. 10. 2023 tako, da je tožbo za odpravo "Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B." v delu, ki se nanaša na A. A., zavrglo. Ugotovilo je, da navedene Ugotovitve Komisije ne ustrezajo zakonski definiciji upravnega akta iz 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

4. Z navedeno odločitvijo, ko je sodišče tožbo v delu primarnega tožbenega zahtevka zavrglo, je v skladu s tretjim odstavkom 182. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z drugim odstavkom 22. člena ZUS-1, treba odločiti še o podrejenem tožbenem zahtevku, ki se nanaša na kršitev pravic iz 22. člena Ustave RS oz. zakonitost objave ugotovitev na spletni strani Komisije.

5. Tožnik zoper Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. uveljavlja sodno varstvo in vložil tožbo v upravnem sporu. Tožnik meni, da je tožena z vodenjem postopka v zadevi tožnika, ki se nanaša na nezdružljivost funkcij kršila pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Tožba glede (podrednega) tožbenega zahtevka se nanaša na zakonitost objave ugotovitev na spletni strani Komisije. Tožnik v zvezi z dejanji toženke, in sicer s tem, ko je tožena brez pravne podlage presojo nezdružljivosti funkcij opravila na podlagi določil ZlntPK in v zvezi s tem izdala Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A., v konkretnem primeru tožniku ni poslala v izjasnitev, uveljavlja s tožbo ugotovitveni zahtevek iz 4. člena ZUS-1, da sodišče ugotovi kršitev 22. člena Ustave RS.

6. Tožnik se sklicuje na četrti odstavek 15. člena ZIntPK, po katerem se postopki, ki se vodijo za izvajanje pristojnosti po prvem odstavku 13. člena ZIntPK, drugi javnopravni postopki, za katere se vprašanja, ki niso urejena s tem zakonom, smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Postopek nezdružljivosti funkcij spada med druge javnopravne postopke, zato ima tožnik po petem odstavku 15. člena ZIntPK zoper ugotovitve Komisije pravico do vložitve tožbe v upravnem sporu.

7. Tožnik v celoti zavrača ugotovitve tožene, ki so plod arbitrarne razlage določil ZIntPK in predstavljajo poseg v tožnikove ustavno zagotovljene pravice iz 14., 22., 43. člena in 64. člena Ustave RS. ZIntPK v prvem odstavku 27. člena res določa, da poklicni funkcionar ne sme biti član oziroma opravljati dejavnosti upravljanja, nadzora in zastopanja v gospodarskih družbah, gospodarskih interesnih združenjih, zadrugah, javnih zavodih, skladih, agencijah in drugih osebah javnega ali zasebnega prava, razen v društvih, ustanovah in političnih strankah. V 10. členu Zakona o poslancih (v nadaljevanju ZPos) pa je določeno, da poslanec ne sme biti hkrati član Državnega sveta niti ne sme opravljati druge funkcije ali dela v državnih organih, prav tako pa poslanec tudi ne sme opravljati funkcije župana in podžupana v občini. Skladno z omenjenim členom je poslanec lahko občinski svetnik, saj se ta funkcija opravlja nepoklicno in torej zakonodaja ne prepoveduje hkratnega opravljanja funkcij poslanca in občinskega svetnika. Navaja, da je na omenjeno potrebno opozoriti zaradi tega, ker je potrebno glede nezdružljivosti funkcij v primeru članstva v Svetu MSNSOL uporabiti analogijo z določbo 10. člena ZPos, ki takšnega članstva z ničemer ne prepoveduje.

8. Tožnik nadalje opozarja, da ZIntPK v 3. členu tudi določa, da ta zakon velja za javni sektor, če drug zakon vprašanj, ki so urejena s tem zakonom, ne ureja drugače (subsidiarna uporaba ZIntPK). Tudi v Ustavnopravni analizi predlogov za spremembe zakonodaje s področja preprečevanja korupcije iz februarja 2014 je zapisano, da "Ureditev ZIntPK glede nezdružljivosti funkcije z opravljanjem dodatne dejavnosti in članstvom v organih pravnih oseb ne velja za poslance Državnega zbora RS, ker nezdružljivost poslanske funkcije z drugimi funkcijami in položaji ureja Zakon o poslancih" (v nadaljevanju ZPos). Skladno z načelom subsidiarne uporabe določil ZIntPK tako v primeru poslancev Državnega zbora RS pridejo v poštev določila ZPos, ki določajo, da poslanec ne sme opravljati funkcije ali dejavnosti, ki po zakonu ni združljiva s funkcijo poslanca. Funkcionarji so nosilci funkcij v zakonodajni, izvršilni in sodni veji oblasti ter v drugih državnih organih, samoupravnih lokalnih skupnostih in tudi v institucijah Evropske unije, taka raznolikost funkcionarskih položajev pa terja, tudi kolikor gre za vprašanje nezdružljivosti funkcij z drugimi funkcijami in z opravljanjem drugih dejavnosti, poleg splošne ureditve v ZIntPK še specialne ureditve, specialne določbe za poslance Državnega zbora tako vsebuje ZPos. Specialne ureditve 3. člen ZIntPK tudi izrecno predvideva in jim pri uporabi daje prednost pred splošnimi določbami ZIntPK. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I 57/06 z dne 29. 3. 2007 o oceni ustavnosti Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo razlogovalo, da je treba pri urejanju nezdružljivosti opravljanja javne funkcije z drugimi funkcijami in dejavnostmi upoštevati, da je temeljni namen nezdružljivosti funkcij preprečiti koncentracijo oblasti in možnost njene zlorabe. To pomeni, da zakonodajalec glede na posebnosti posamezne javne funkcije lahko različno ureja nezdružljivost. Iz tega razloga tožnik meni, da so ugotovitve o nezdružljivosti funkcij plod arbitrarnosti in samovoljnosti tožene stranke ter posledično ta krši načelo prepovedi diskriminacije iz 14. člena Ustave RS, posega v varstvo manjšin iz 64. člena Ustave RS in posega v pravico tožnika do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Ugotovitve o nezdružljivosti posegajo tudi v storilčevo ustavno zagotovljeno pravico iz 43. člena Ustave RS. Tožena prvega odstavka 27. člena ZIntPK ni interpretirala ustavno skladno.

9. Tožnik tudi predlaga, da sodišče predmetni postopek prekine in v skladu s 23. členom Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) prične postopek ocene skladnosti določil 27. člena ZIntPK s 43. in 64. členom Ustave RS. Tožnik opozarja tudi po njegovem mnenju neustavno določbo tretjega odstavka 29. člena ZIntPK, ki določa javno objavo ugotovitev. Navedena določba ne prestane strogega testa sorazmernosti v zvezi s 23. členom Ustave RS. Za objavo na spletnih straneh Komisije namreč zadostuje že, da je Komisija v postopku ugotovila kršitve, brez da bi bile ugotovitve Komisije podvržene strogi sodni kontroli.

10. Tožnik se sklicuje na 15. člen ZIntPK (veljaven od 17. 11. 2020 dalje) in na 13. člen ZIntPK po katerem bi morala toženka postopati tako, da bi osnutek dokumenta poslala tožniku, ki bi se nato lahko v roku izjasnil o navedbah in ugotovitvah. Tožena tako ni poslala v izjavo Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A., ki jih je dne 3. 12. 2021 objavila na svojih spletnih straneh, v kateri so ugotovitve, da tožnik opravlja funkcijo v osebi javnega prava, ki je nezdružljiva s funkcijo poklicnega funkcionarja ter nadalje ugotovitev, da tožnik ni ravnal v skladu z opozorilom o nezdružljivosti funkcij in nezdružljivosti ni odpravil. Preden je tožena stranka seznanila javnost bi morala tožniku vročiti svoje ugotovitve v izjavo in mu omogočiti aktivno vlogo v postopku. Takšna zakonska zahteva je izraz tožnikove pravice do izjave, ki je del pravice do enakega varstva pravic, zagotovljene v 22. členu Ustave RS. V upravnem postopku je ustavna pravica do enakega varstva pravici z 22. člena Ustave RS uveljavljena zlasti z določbo 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki med temeljna načela upravnega postopka uvršča načelo zaslišanja strank. To načelo zahteva, da je treba pred izdajo odločbe dati stranki možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za zakonito in pravilno odločbo. V konkretni zadevi pa Komisija tožniku izpodbijanega dokumenta ni poslala v izjasnitev, s čimer je prekršila ne le določbo sedmega odstavka 13. člena ZIntPK, pač pa tudi 22. člena Ustave RS. Tožnik predlaga, da sodišče razsodi:

1. Ugotovi se, da je tožena stranka z vodenjem postopka v zadevi tožnika, ki se nanaša na nezdružljivost funkcij kršila pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS s tem:

- ko tožeči stranki osnutek "Ugotovitev Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B." v delu, ki se nanaša na A. A., v konkretnem primeru ni poslala v izjasnitev in

- s tem, ko je "Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B." objavila na svojih spletnih straneh;

- s tem, ko je brez pravne podlage presojo nezdružljivosti funkcij opravila na podlagi določil ZIntPK in v zvezi s tem izdala ugotovitve o nezdružljivosti funkcij tožnika.

2. Tožena stranka je dolžna s spletnega naslova odstraniti "Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B." v delu, ki se nanaša na A. A., v roku 3 dni od pravnomočnosti te sodbe. Prav tako zahteva povrnitve stroškov postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

11. Tožena stranka (v nadaljevanju toženka) v odgovoru na tožbo prereka navedbe iz tožbe. Navaja, da upravni postopki v katerih tožena odloča po ZUP so taksativno našteti v drugem odstavku 15. člena ZIntPK, medtem ko so drugi javnopravni postopki v skladu s četrtim odstavkom istega člena vsi postopki, ki se vodijo za izvajanje pristojnosti po prvem odstavku 13. člena ZIntPK. Med postopki po navedeni pravni podlagi so tudi postopki, ki jih tožena uvede zaradi suma opravljanja nezdružljive funkcije, dejavnosti ali članstva (6. točka prvega odstavka 13. člena ZIntPK), kar se je tožniku očitalo v predmetni zadevi. V zvezi z navedeno ureditvijo je zakonodajalec izvedel jasno razmejitev med postopki tožene, ki se vodijo po ZUP (tipični upravni postopki), ter tako imenovani

drugimi javnopravnimi postopki, ki se vodijo po specialnih postopkovnih določbah ZIntPK. Drugi javnopravni postopki so torej postopki, začeti in vodeni na podlagi ZIntPK, ki zanje določa tudi posebna postopkovna pravila kot specialne določbe v razmerju do ZUP. Za vprašanja, ki v zvezi z drugimi javnopravnimi postopki niso urejena v ZIntPK, se v skladu s četrtim odstavkom 15. člena ZIntPK smiselno uporabljajo določbe ZUP. Postopek v zvezi z odpravljanjem nezdružljivosti funkcije, dejavnosti ali članstva je podrobneje urejen v 29. členu ZIntPK, ki določa, da tožena stranka funkcionarja opozori na nezdružljivost in mu v opozorilu določi rok, da to nezdružljivost odpravi. Tožena je dne 16. 6. 2021 tožeči poslala Obvestilo o uvedbi postopka ter poziv k podaji izjave št. 06244-5/2021/5, s katerim je tožnika obvestila, da je zoper njega uvedla postopek zaradi suma opravljanja nezdružljive funkcije, dejavnosti ali članstva, ker iz podatkov izhaja, da hkrati opravlja funkcijo poslanca Državnega zbora RS in člana Sveta osebe javnega prava MSNSOL.

12. Tožena je obvestila tožnika, da ima v postopku določene pravice ter jo pozvala, da v roku 5 delovnih dni poda izjavo o očitkih in ugotovitvah. Dne 30. 6. 2021 je tožena prejela izjavo tožnika, dne 19. 7. 2021 pa mu je izdala Opozorilo o nezdružljivosti funkcij št. 06244-5/2021/8, v katerem jo je pozvala, da v roku treh mesecev odpravi nezdružljivost in se odreče eni od funkcij, ki jih zaseda. Dne 24. 11. 2021 je tožena opravila poizvedbo in ugotovila, da tožnik nezdružljivosti funkcij ni odpravil, zato je dne 3. 12. 2021 o tem obvestila javnost z objavo na spletni strani tožene v skladu s tretjim odstavkom 29. člena ZIntPK.

13. Toženka tudi ni kršila pravice do izjave. Določbe o prepovedi članstva in dejavnosti so opredeljene v 27., 28. in 29. členu ZIntPK, ki pa ne urejajo izdaje odločbe po petem odstavku 13. člena ZIntPK. Predpisana je izdaja opozorila Komisije in posledice neupoštevanja le-tega. V 29. členu ZIntPK je nato določeno, da v kolikor funkcionar v roku, določenem v 28. členu ZIntPK ne preneha opravljati dejavnosti članstva ali funkcije, ki po tem zakonu ni združljiva z opravljanjem njegove funkcije, ga komisija na to opozori in mu določi rok, v katerem mora prenehati opravljati dejavnost ali funkcijo. Če funkcionar nezdružljivosti ne odpravi v roku, Komisija o tem obvesti pristojni organ, ki je pristojen predlagati ali začeti s postopkom funkcije tega funkcionarja. V primeru neposredno voljenih funkcionarjev, pa Komisija o ugotovljenih dejstvih o nezdružljivosti funkcije zgolj obvesti javnost in svoje ugotovitve objavi na spletnih straneh. Navedeni člen tako določa sankcijo, ukrep kot posledico neupoštevanja opozorila. V primeru nezdružljivosti funkcij ZIntPK tako ne predpisuje, da bi tožena stranka morala izdati akt.

14. Sodišče je opravilo glavno obravnavo dne 17. 6. 2022, ko je odločilo o primarnem tožbenem zahtevku, ki je bil s sodbo Vrhovnega sodišče RS, opr. št. X Ips 24/2023 zavržen. V dokaznem postopku je vpogledalo v vse listine, ki se nahajajo v upravnem spisu in Statut MSNS Občine Lendava, ustavno pravna analiza predlogo za spremembo zakonodaje s področja preprečevanje korupcije - februar 2014, U-I-283/94, dopis Ministrstva za pravosodje 30. 11. 2021, "Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B." dne 3. 12. 2021 in zaslišalo tožnika. O spornem podrednem zahtevku je sodišče odločitev sprejelo izven glavne obravnave, saj dejansko stanje ni bilo sporno, predmet presoje pa je bilo pravilno tolmačenje določb ZIntPK, kar pomeni, da gre za pravno vprašanje. V takšnih situacijah ZUS-1 sodišču daje izrecno pooblastilo, da odloči brez glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Hkrati koncentracija postopka na pravna vprašanja predstavlja tudi dopustno izjemo od izvedbe glavne obravnave v skladu s prvim odstavkom 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP) po judikaturi Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP).

16. Sodišče v predmetnem postopku odloča o tožbi v zvezi z dejanji toženke na podlagi 4. člena ZUS-1, ki je po tožbenih zatrjevanjih z vodenjem postopka v zadevi tožnika, ki se nanaša na nezdružljivost funkcij kršila pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS s tem, ko tožniku osnutek "Ugotovitev Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B." v delu, ki se nanaša na A. A., v konkretnem primeru ni poslala v izjasnitev in s tem, ko je "Ugotovitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B." objavila na svojih spletnih straneh ter s tem, ko je brez pravne podlage presojo nezdružljivosti funkcij opravila na podlagi določil ZIntPK in v zvezi s tem izdala ugotovitve o nezdružljivosti funkcij tožnika. V posledici navedenega tožnik zahteva odstranitev objav iz spletnega naslova toženke.

17. Tožena, ki je izdala sporne Ugotovitve Komisije o konkretnem primeru, je samostojen in neodvisen državni organ, ustanovljen z namenom krepitve učinkovitega delovanja pravne države in preprečevanja njenega ogrožanja s koruptivnimi dejanji ter, ki v okviru in na podlagi zakonov samostojno izvršuje pristojnosti in opravlja naloge, določene v tem in drugih zakonih (5. člen ZIntPK). Gre torej za državni organ, ki v okviru svojih zakonskih pristojnosti opravlja tudi nadzor nad skladnostjo ravnanj posameznikov z zakonom, kar pomeni, da sprejema oblastvene odločitve.

18. Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta (drugi odstavek 4. člena ZUS-1). Ta člen predstavlja zakonsko realizacijo drugega odstavka 157. člena Ustave RS in ureja t.i. subsidiarno sodno varstvo. Ta posebna vrsta spora je oblika sodnega varstva, ki zagotavlja predvsem uresničevanje ustavnih pravic iz 22. člena Ustave RS (enako varstvo pravic), 23. člena Ustave RS (pravica do sodnega varstva), v primerih kjer zakonodajalec ni predvidel sodnega varstva v drugih postopkih (pred rednimi ali specializiranimi sodišči) zaradi nezakonitih aktov (ki niso upravni akti, zoper katere bi bilo mogoče sprožiti upravni spor na podlagi 2. člena ZUS-1) in dejanj oblastvenih organov. Tožba po 4. členu ZUS-1 je torej zadnje sredstvo (

), ki preprečuje, da bi tožeča stranka ostala brez vsake možnosti uveljavljati sodno varstvo zoper oblastvene organe, kadar ti z akti kršijo njena temeljna upravičenja.

Pri tem je bistveno, da je tudi po 4. členu ZUS-1 mogoče le izpodbijanje posamičnih aktov oziroma dejanj, ki neposredno učinkujejo v posameznih primerih v razmerju do konkretno določenih ali določljivih oseb.

Glede uveljavljenih kršitev 22. člena Ustave RS (enako varstvo pravic)

19. Komisija je na podlagi prijave fizične osebe z dne 20. 5. 2021 uvedla postopek zaradi suma opravljanja nezdružljivosti funkcije, dejavnosti ali članstva zoper tožnika (6. točka prvega odstavka 13. člena ZIntPK),

ki opravlja funkcijo poslanca Državnega zbora in poleg te funkcije opravlja še funkcijo člana Sveta MSNSOL.

20. ZIntPK je v 15. členu razmejil med posameznimi postopki, ki jih vodi Komisija, in sicer so to postopki odločanja v upravni zadevi, hitri prekrškovni in drugi javnopravni postopki

. Slednji se vodijo za izvajanje pristojnosti po prvem odstavku 13. člena zakona (četrti odstavek 15. člena ZIntPK), to pa je med drugim tudi postopek zaradi suma opravljanja nezdružljive funkcije, dejavnosti ali članstva (6. točka prvega odstavka 13. člena ZIntPK). Zoper ugotovitve in druge odločitve v navedenih postopkih ima obravnavana oseba pravico vložiti upravni spor (peti odstavek 15. člena ZIntPK).

21. Vrste postopkov, navedene v 15. členu ZIntPK se med seboj pomembno razlikujejo glede na njihov namen in pravne posledice, katerim je ustrezno prilagojen sistem procesnih pravic, vključno s sodnim varstvom.

Vendar pa je tudi za sum kršitev iz 3. do 13. točke prvega odstavka 13. člena (torej tudi glede suma kršitve nezdružljivosti) določil, da se izvede ugotovitveni postopek, v katerem mora Komisija pred dokončnim sprejetjem odločitve pridobiti izjavo obravnavane osebe o očitkih in ugotovitvah glede kršitev (v roku najmanj 3 dni), šele po sprejetju končnih ugotovitev, v katerih se Komisija opredeli do navedb iz odgovora osebe, pa Komisija lahko te ugotovitve objavi na svoji spletni strani (sedmi, osmi in deveti odstavek 13. člena ZintPK).

22. Komisija za druge javnopravne postopke, ki se vodijo za izvajanje pristojnosti po prvem odstavku 13. člena ZIntPK za vprašanja, ki niso urejena s tem zakonom, smiselno uporablja določbe zakona, ki ureja upravni postopek (ZUP), svoje poslovanje pa uredi s poslovnikom in drugimi splošnimi akti (deseti odstavek 11. člena ZIntPK).

23. Ni sporno, da je tožena stranka Ugotovitve Komisije objavila na podlagi tretjega odstavka 29. člen ZIntKP, ki v poglavju IV- Preprečevanje nasprotja interesov in nadzor nad sprejemanjem daril, v podpoglavju 1. z naslovom "Nezdružljivost", v členih 26. do 34. poleg pojma nezdružljivosti, uredil tudi določeno postopanje Komisije. Tako je v prvem odstavku 26. člena ZIntPK določeno, da poklicni funkcionar ob javni funkciji ne sme opravljati poklicne ali druge dejavnosti, namenjene pridobivanju dohodka ali premoženjske koristi, pri čemer so v drugem odstavku istega člena določene izjeme od gornjega pravila. V skladu s prvim odstavkom 27. člena ZIntKP pa poklicni funkcionar ne sme biti član oziroma opravljati dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v gospodarskih družbah, gospodarskih interesnih združenjih, zadrugah, javnih zavodih, javnih skladih, javnih agencijah in drugih osebah javnega ali zasebnega prava, razen v društvih, ustanovah in političnih strankah.

24. V tretjem odstavku 26. člena ZIntPK pa je bilo določeno postopanje Komisije. Slednja je lahko v roku 15 dni od prejema obvestila o določeni dodatni dejavnosti funkcionarja uvedla postopek ocene nezdružljivosti funkcije, če je ocenila, da obstaja verjetnost, da bi glede na konkreten obseg in naravo dejavnosti ter glede na funkcijo, ki jo opravlja poklicni funkcionar, opravljanje te dejavnosti predstavljalo nesorazmerno tveganje za objektivno in nepristransko opravljanje funkcije ali ogrozilo njeno integriteto. V tem primeru lahko Komisija funkcionarju z odločbo prepove opravljati dodatno dejavnost ali pa mu postavi pogoj in omejitve, ki jih mora spoštovati pri opravljanju te dejavnosti.

25. ZIntPK v 29. členu določa, da če funkcionar v roku iz prejšnjega člena (ta se nanaša na 28. člen ZIntPK, kjer je predpisano prenehanje opravljanja dejavnosti funkcije ali članstva, ki jo mora funkcionar odpraviti najpozneje v roku 30 dni po izvolitvi ali imenovanju), ne preneha opravljati dejavnosti, članstva ali funkcije, ki po tem zakonu ni združljiva z opravljanjem njegove funkcije, ga Komisija na to opozori in mu določi rok. Rok, ki ga določi Komisija, ne sme biti krajši od 15 dni in ne daljši od treh mesecev. Komisija opozori na nezdružljivost tudi funkcionarja, ki je po nastopu funkcije pričel opravljati dejavnost, članstvo ali funkcijo, ki po tem zakonu ni združljiva z opravljanjem njegove funkcije in mu v opozorilu določi rok, v katerem mora odpraviti nezdružljivost. Ta rok ne sme biti krajši od 15 dni in ne daljši od treh mesecev. ZIntPK v 29. členu torej predpisuje posledice neupoštevanja določb 28. člena ZIntPK, torej ureja situacijo, ko poslanec ne preneha z opravljanjem članstva ali funkcije.

26. Nesporno je, da je tožena v postopku ugotavljanja suma kršitve opravljanja nezdružljivosti funkcije, dejavnosti ali članstva tožnika opozorila in ga pozvala k podaji izjave v skladu z 29. členom ZIntPK. Tožena je dne 16. 6. 2021 tožniku poslala Obvestilo o uvedbi postopka ter poziv k podaji izjave št. 06244-5/2021/5, s katerim je tožnika obvestila, da je zoper njega uvedla postopek zaradi suma opravljanja nezdružljive funkcije, dejavnosti ali članstva, ker iz podatkov izhaja, da tožnik hkrati opravlja funkcijo poslanca Državnega zbora RS in člana Sveta osebe javnega prava MSNSOL. Prav tako je tožena obvestila tožnika, da ima v postopku določene pravice (podajo navedb, dopolnitev, pojasnil, predložitev listin in dokazov, dokaznih predlogov in izjasnitev itd.) ter ga pozvala, da v roku 5 delovnih dni poda izjavo o očitkih in ugotovitvah. Po prejeti izjavi tožnika dne 30. 6. 2021 je tožena dne 19. 7. 2021 izdala Opozorilo o nezdružljivosti funkcij št. 06244-5/2021/8, v katerem je tožnika pozvala, da v roku treh mesecev odpravi nezdružljivost in se odreče eni od funkcij, ki jih zaseda. Dne 24. 11. 2021 je tožena opravila poizvedbo in ugotovila, da tožnik nezdružljivosti funkcij ni odpravil, zato je dne 3. 12. 2021 o tem obvestila javnost z v tem postopku sporno objavo "Ugotovitve komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B." dne 3. 12. 2021, na spletni strani tožene, v skladu s tretjim odstavkom 29. člena ZIntPK. Tožena izjave tožnika z dne 30. 6. 2021 ni upoštevala pri sporni objavi.

27. Sodišče se tako strinja z navedbami tožnika, da preden je tožena seznanila javnost bi morala tožniku vročiti svoje ugotovitve v izjavo in mu omogočiti aktivno vlogo v postopku. Komisija izvede ugotovitveni postopek in sprejme ukrepe ali opravi druga dejanja v skladu z zakonom. Pred dokončnim sprejetjem odločitve mora Komisija v roku, ki ga določi glede na okoliščine obravnavane kršitve, vendar ne krajšem od treh dni, pridobiti izjavo obravnavane osebe o očitkih in ugotovitvah glede kršitev. Osebo se ob tem obvesti, da bo v primeru javne objave ugotovitev Komisije, objavljen tudi njen odgovor (sedmi odstavek 13. člena ZIntPK).

28. Tožena ni omogočila tožniku, da sodeluje v postopku na način, da bi v spornih ugotovitvah upoštevala izjavo tožnika, prav tako se tudi ni opredelila do te izjave in tako kršila procesne garancije, ki jih je Komisija dolžna zagotavljati (tudi) v skladu ZUP. Tako tožena niti ne zatrjuje, da je Ugotovitve Komisije z dne 3. 12. 2021 glede nezdružljivosti funkcij A. A. tožniku poslala v izjasnitev, oziroma tožniku sploh niso bile vročene (kar je nesporno), da bi se tožnik lahko o ugotovitvah izjasnil in nanje dal pripombe. Sicer takšne ugotovitve predstavljajo enostranske ugotovitve.

29. S tem, ko sporne Ugotovitve Komisije tožniku niso bile poslane v izjavo, je tožena nezakonito posegla v tožnikovo ustavno pravico iz 22. člena Ustave RS. V upravnem postopku je ustavna pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS uveljavljena zlasti z določbo 9. člena ZUP, ki med temeljna načela upravnega postopka uvršča načelo zaslišanja strank. To načelo zahteva, da je treba pred izdajo odločbe dati stranki možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za zakonito in pravilno odločbo. Če je posamični akt sprejet v postopku, v katerem se tožnik ne bi mogel izjaviti o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev ali ima omejeno možnost, da se o njih izjavi, gre za kršitev načela zaslišanja strank, ki obenem predstavlja tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS.

Bistvo pravice izjave je predvsem dati strankam možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, da uveljavlja svoje pravice i oziroma brani svoje koristi, ter da se seznani s celotnim potekom in rezultatom ugotovitvenega postopka. Upravni postopek je namreč presečišče med zasebnim in javnim interesom, ki naj bosta uravnotežena. Enako varstvo pravic je na upravnem področju del obrambnih pravic pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo (6. člen EKČP). Vodenje poštenega postopka s strani upravnega organa pa ne pomeni zgolj zavzetje stališč stranke glede dejanskih vidikov zadeve, temveč tudi glede pravnih vidikov.

30. Tudi poseben zakon (ZIntPK), ki v drugih javnopravnih postopkih smiselno uporablja ZUP, ugotovitvenega in dokaznega postopka ne sme tako poenostaviti, da bi zmanjševal učinkovito varstvo pravic. V tem smislu sodna praksa pogosto poudarja, da čeprav področni zakon ne vsebuje določil in garancij, kot izhaja iz 138. do 146. člena ZUP, ZUP vendar v teh zadevah velja podrejeno in zaradi temeljnih načel po 8. in 9. členu (načelo materialne resnice in načelo zaslišanja stranke). Toda področni zakoni neredko posegajo v osnovno logiko ZUP in določajo vodenje skrajšanega postopka v nekih zadevah

, kar pa lahko pomeni le kratkoročno prednost, kolikor se odloči hitro, vendar brez ustavnih garancij, saj se lahko dolgoročno zadeve še bolj zapletejo z vračanjem v novo odločanje ali celo z razveljavitvijo spornih zakonskih določb v ustavnosodni presoji

31. Po obrazloženem, ko je tožena postopala zgolj na podlagi 29. člena ZIntPK in osnutek "Ugotovitev Komisije glede nezdružljivosti funkcij A. A. in B. B." v delu, ki se nanaša na A. A., pred objavo na spletnih straneh dne 3. 12. 2021, tožniku ni poslala v izjavo, sodišče ugotavlja, da je tožena kršila tožniku ustavno pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Posledično je navedena kršitev podana tudi s tem, ko je "Ugotovitev Komisije glede nezdružljivosti funkcij poslanca A. A. - stališče Komisije in poziv za ukrepanje preden se je tožnik imel možnost izjaviti o njih, objavila na svojih spletnih straneh. Tožba je tako v tem delu tožbenega zahtevka utemeljena, zato ji je sodišče ugodilo tako, kot izhaja iz točke I.1. izreka te sodbe.

Glede odstranitve dokumentov iz spletnih strani tožene stranke

32. Ker je sodišče delno ugodilo tožbi v delu, ki se nanaša na kršitev pravice iz 22. člena Ustave RS po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 in je ugotovilo kršitev, je ugodilo tudi dajatvenemu tožbenemu zahtevku na odstranitev vseh dokumentov, ki se nanašajo na tožnika iz spletnih strani tožene stranke (točka I.2. izreka te sodbe). Z odstranitvijo le-teh bo odpravljen poseg v to človekovo pravico, vzpostavilo pa se bo tudi zakonito stanje, saj je bila v postopku, ki ga je izvedla tožena stranka, tožniku kršena pravica do izjave oz. mu ni bila dana možnost sodelovanja.

33. V skladu s prvim odstavkom 66. člena ZUS-1 namreč sme sodišče v upravnem sporu na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1 ugotoviti nezakonitost akta ali dejanja, prepovedati nadaljevanje posamičnega dejanja, odločiti o tožbenem zahtevku za povrnitev škode in določiti, kar je treba, da se odpravi poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine ter vzpostavi zakonito stanje.

Zato je sodišče razsodilo kot izhaja iz točke I.1.2. izreka te sodbe.

34. Tožba je neutemeljena v delu tožbenega zahtevka, v katerem tožnik zatrjuje, da mu je bil 22. člen Ustave RS kršen s tem, ko je brez pravne podlage presojo nezdružljivosti funkcije opravila na podlagi določil ZIntPK in v zvezi s tem izdala ugotovitve o nezdružljivosti funkcij tožnika kot poslanca državnega zbora.

35. Sodišče ugotavlja, da ZPos vprašanje nezdružljivosti poslanske funkcije z drugimi funkcijami oziroma dejavnostmi ureja v 4., 11. in 12. členu. Tako 4. člen ZPos določa, da poslanec ne sme opravljati funkcije ali dejavnosti, ki po zakonu ni združljiva s funkcijo poslanca, 11. člen določa, da z dnem potrditve poslanskega mandata poslancu preneha funkcija, ki ni združljiva s funkcijo poslanca oziroma delom v državnem organu, prvi in drugi odstavek 12. člena ZPos pa določata, da poslanec ne sme opravljati pridobitne dejavnosti, ki po zakonu ni združljiva z opravljanjem javne funkcije in ne sme biti član nadzornega odbora gospodarske družbe. Nadalje je v tretjem odstavku 12. člena ZPos še določeno, da mora poslanec najkasneje v treh mesecih po potrditvi poslanskega mandata prenehati z opravljanjem dejavnosti iz prejšnjih odstavkov, in če tega ne stori, mu mandat preneha. ZPos je v takšni vsebini začel veljati dne 4. 10. 1992

in do danes glede tega vprašanja ni bil spremenjen, pri čemer iz zgoraj navedenih določb ne izhaja, da bi ZPos vprašanje nezdružljivosti poslanske funkcije z zastopanjem v pravni osebi javnega prava sploh urejal.

, ki nezdružljivost ureja v poglavju pod "IV. - Preprečevanje, nasprotja interesov in nadzor nad sprejemanjem daril". Prav tako ZIntPK v 4. členu določa, kaj pomenijo izrazi, uporabljeni v tem zakonu. Med drugim je v 5. točki 4. člena opredeljen tudi pojem "funkcionarji oziroma funkcionarke", med katerimi so našteti tudi poslanci državnega zbora

, in se torej v določenih primerih ZIntPK nanaša tudi nanje. Kadar torej ZIntPK določa obveznosti funkcionarjev, ki niso urejene v ZPos, se te obveznosti po ZIntPK nanašajo tudi na poslance državnega zbora, če matični zakon (ZPos), določenih vprašanj, ki se nanašajo na integriteto in preprečevanje korupcije ne vsebuje.

37. V zvezi z ugovorom tožnika, da 3. člen ZIntPK jasno določa, da je treba v obravnavani zadevi uporabiti zgolj določbe ZPos, ker prvi odstavek 3. člena jasno določa, da ta zakon velja za javni sektor, če drug zakon vprašanj, ki so urejena s tem zakonom, ne ureja drugače, pa sodišče pripominja, da kot je obrazloženo, ZPos vprašanja nezdružljivosti poslanske funkcije z zastopanjem v pravni osebi javnega prava ne ureja drugače, pač pa tega vprašanja sploh ne ureja in je zato bilo potrebno postopanje Komisije v skladu z določbami ZIntPK. S tem namenom pa je tožena že dne 25. 4. 2019 sprejela tudi nova Sistemska pojasnila, pred tem pa glede tega neurejenega vprašanja apelirala na Državni zbor RS, da začne s postopkom spremembe ZPos, v katerih se bo uredilo tudi vprašanje nezdružljivosti poslanske funkcije z zastopanjem v pravni osebi javnega prava.

38. Tožena tako ni postopala brez pravne podlage, pač pa je na podlagi določb ZIntPK, ki se nanašajo na nezdružljivost (26. do 29. člen ZIntPK) v povezavi s 6. točko 4. člena ZIntPK, ki opredeljuje funkcionarje, na katere se zakon nanaša, ob tem ko ZPos določb o nezdružljivosti poslanske funkcije z zastopanjem v pravni osebi javnega prava nima, izvedla postopek in odločila v zadevi.

Glede predloga tožeče stranke za prekinitev postopka in pričetka postopka skladnosti 27. člena ZIntPK s 43. in 64. členom Ustave RS

39. Tožnik je predlagal tudi, da sodišče predmetni postopek prekine in v skladu s 23. členom ZUstS prične s postopkom ocene skladnosti določil 27. člena ZIntPK s 43. in 64. členom Ustave RS. Z uporabo Schumannove formule se naj opredeli do vprašanja, ali bi zakon izrecno določil vsebino, kot so jo s svojo razlago dela sodišča oziroma organi, to je tožena stranka, in sicer članstva v Svetu MSNSOL za nezdružljivo funkcijo tožnika kot člana v drugi osebi javnega prava, v kateri ZIntPK skladno z določilom prvega odstavka 27. člena ZIntPK prepoveduje članstvo poklicnim funkcionarjem, šlo za neustavnost.

40. Ustavno sodišče RS je v odločbi, št. U-I 56-2620/2011 z dne 11. 7. 2011 že odločilo, da prvi odstavek 27. člena ZIntPK 14 ni v neskladju z Ustavo RS in je zahtevo za oceno ustavnosti tretjega odstavka 27. člena ZIntPK zavrglo. ZIntPK, ki se je uporabil v tem postopku z veljavnostjo od 17. 11. 2020, navedenega prvega odstavka 27. člena ZIntPK ni spremenil.

41. ZIntPK je razmejil med posameznimi postopki Komisije v 15. členu ZIntPK in sodišče se je v predmetni sodbi opredelilo do procesnih določb in sodnega varstva ter interpretiralo določila prvega odstavka 27. člena ZIntPK ustavno skladno, zaradi česar sodišče tudi ni prekinilo predmetnega upravnega spora in vložilo zahteve za presojo ustavnosti določil 27. člena ZintPK s 43. in 64. členom Ustave RS.

42. O stroških postopka je sodišče odločilo v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 v zvezi z četrtim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, ki določa pavšalni znesek nagrade, ker je bila v zadevi opravljena glavna obravnava, stranko pa je zastopal pooblaščenec. Sodišče je tožniku prisodilo pavšalni znesek v višini 385,00 EUR in 22% DDV v višini 84,70 EUR. Tožena je tako dolžna povrniti tožniku 469,70 EUR stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od prvega dne po preteku 15 dnevnega roka za izpolnitev obveznosti do plačila.

43. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

1 ESČP, Ramo Nune de Varovalca en S proti Portugalski z dne 6. 11. 2018, 190. točka obrazložitve; VSRS sodba opr. št. X Ips 114/2020 z dne 17. 11. 2020.

2 Pri tem pa se njegov položaj razlikuje od položaja organov, ki imajo že po Ustavi poseben položaj oziroma funkcijo v razmerju do drugih nosilcev ustavnih funkcij (kot na primer Računsko sodišče, Varuh človekovih pravic, Državni zbor), kar bi vzpostavljalo posebno razmerje do sodnega varstva v upravnem sporu. Vrhovno sodišče RS, sodba št. I Up 73/2016 z dne 14. 9. 2016.

3 ZUS-1 s komentarjem, GV založba, Ljubljana 2019, str.39 in 40 (sklep V RS 155/2017 z dne 23. 5. 2018).

4 Veljaven od 17. 11. 2020 do 21. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 45/10, 26/11, 43/11, 158/20, 3/22).

5 Gre za posebne oziroma tako imenovane "sui generis" ali tudi "fact finding" postopke, za katere se uporablja enoten pojem, to je "drugi javnopravni postopki" po četrtem odstavku veljavnega 15. člena ZIntPK (več o tem Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK-C; EVA: 2018-2030-0041) z dne 15. 4. 2019, str. 102-109).

6 Pri upravnih postopkih njihova narava odločanja o pravicah in obveznostih ter pravnih koristih oziroma in teža sankcij pri prekrškovnih postopkih terja ustrezno močne procesne garancije za stranke teh postopkov oziroma kršitelje, neupravni oziroma tako imenovani "sui generis" postopki v svojem bistvu predstavljajo zgolj ugotovitev določenih dejstev in mnenje KPK brez kakršnihkoli neposrednih pravnih učinkov za kogarkoli in to po samem zakonu. Neupravni postopki se glede na to, da nimajo neposrednih pravnih posledic pomembni za osvetlitev določenih dejstev, ki lahko v nadaljevanju, če je seveda narava ugotovitev take kvalitete, sprožijo druge postopke (npr. kazenski, prekrškovni, odškodninski...), v katerih pa imajo udeleženci prav vse procesne pravice, ki jim gre glede na naravo postopka (več o tem Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK-C; EVA: 2018-2030-0041) z dne 15. 4. 2019, str. 102-109).

7 Tako sklep VSRS I Up 96/2018 z dne 20. 6. 2018.

8 Enako izhaja iz Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, Kerševan.

9 Komentar ZUP, 2. knjiga, UL RS, PF Univerze v Ljubljani, komentar k 138. členu, str. 79. do 80.

10 Tako tudi sklep VSRS I Up 256/2014 z dne 18. 2. 2015.

11 Uradni list RS, št. 48/92 in spremembe.

13 ZIntPK v 5. točki 4. člena določa, da so "funkcionarji oziroma funkcionarke" poslanci državnega zbora, člani državnega sveta, predsednik republike, predsednik vlade, ministri, državni sekretarji, sodniki ustavnega sodišča, sodniki, državni tožilci, generalni sekretar vlade, generalni sekretar predsednika republike, šef kabineta predsednika republike, namestnik generalnega sekretarja predsednika republike, svetovalec predsednika republike, generalni sekretar državnega zbora, sekretar državnega sveta, funkcionarji v drugih državnih in lokalnih skupnostih, poslanci iz Republike Slovenije v evropskem parlamentu, če njihove pravice in obveznosti niso drugače urejene z akti evropskega parlamenta in drugi funkcionarji iz Republike Slovenije v evropskih institucijah in drugih mednarodnih institucijah, če jih tja napoti Republika Slovenija, ter člani sveta Banke Slovenije, če njihove pravice in obveznosti niso drugače urejene z zakonom, ki ureja Banko Slovenije in drugimi predpisi, ki obvezujejo Banko Slovenije.

14 Uradni list RS, št. 45/10, 26/11 in 43/11, torej v času veljavnosti ZIntPK, ki je veljal do dne 17. 11. 2020.

Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (2010) - ZIntPK  - člen 13, 13/7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.