UPRS Sklep I U 2022/2024-5
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-02-17

sklep Vlade RS - ni upravni akt - uveljavljanje svoje pravice ali pravne koristi

Po presoji sodišča izpodbijani sklep ne pomeni oblastnega ravnanja, saj ga tožena stranka ni izdala v okviru upravne funkcije, temveč v okviru funkcije upravljanja z državnim premoženjem.

Oseba, ki v upravnem postopku ni imela statusa stranke ali stranskega udeleženca, pa sicer ima materialnopravni interes za izid upravnega postopka in upravnega spora, mora za pridobitev položaja stranke v upravnem sporu najprej doseči položaj stranke ali stranskega udeleženca v upravnem postopku v skladu s 142. oziroma 229. členom ZUP, če pa je upravni postopek že končan, ima možnost obnove upravnega postopka po 9. točki 260. člena ZUP.

II. Predlog za vrnitev v prejšnje stanje se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim obvestilom je tožena stranka sklenila, da "Vlada Republike Slovenije je (sic) za namen uskladitve zemljiškoknjižnega stanja z dejanskim stanjem sklene Aneks št. 1 k Pogodbi o določitvi deleža v kapitalu z dne 19. 7. 1996." (1. točka izpodbijanega sklepa) in za podpis tega aneksa pooblastila A. A., ministra, pristojnega za energijo (2. točka izpodbijanega sklepa). Priloga sklepa je besedilo Aneksa št. 1 k Pogodbi o določitvi deleža v kapitalu z dne 19. 7. 1996 (v nadaljevanju: Aneks).

2. Tožnica vlaga tožbo zoper izpodbijani sklep in predlog za vrnitev v prejšnje stanje v zvezi z vložitvijo tožbe. V tožbi navaja, da ji izpodbijani sklep ni bil vročen, temveč se je njen direktor s sklepom naključno seznanil dne 7. 11. 2024 na sestanku z lastnico tožeče stranke. Tožbe posledično ni mogla vložiti v zakonskem roku, vlaga pa jo hkrati s pravočasnim predlogom za vrnitev v prejšnje stanje. V zvezi s pravnim interesom za vložitev tožbe navaja, da se izpodbijani sklep nanaša na nepremičnine, pri katerih je v zemljiški knjigi kot lastnik vknjižena "Družbena lastnina B.". Nepremičnine so leta 1951 predstavljale Elektrarno C. v D. in obsegale elektrarno v izmeri 641 m² (vl. št. 427 k.o. E., parc. št. ...), travnik v izmeri 2561 m² (parc. št. ...) in pašnik v izmeri 1342 m². Tožnica je pravna naslednica B., kar dokazuje z registrskimi izpiski in drugimi listinami, ki jih prilaga tožbi. Zastopniki F. in družbe G. so se sicer 19. 6. 1958 pogovarjali o predaji H. v upravljanje družbama I. in J. ter 23. 1. 1964 podpisali zapisnik med B. in G., s katerim je prva slednji izročila nepremičnine s parc. št. 367/1, 367/3, 370, 371, 372, 366, 361/2 in 361/3 s skupno površino 12.090 m². Ostale nepremičnine v okvirni izmeri 15.155 m² je tožeča stranka zadržala. G. je predlagala vknjižbo svoje lastninske pravice na zgoraj navedenih nepremičninah, vendar je sodišče predlog zavrglo, kar je potrdilo Okrajno sodišče v Cerknici s sklepom opr. št. Sdn ... z dne 15. 6. 2020. Tudi tožnica je predlagala vknjižbo svoje lastninske pravice na teh nepremičninah. Okrajno sodišče v Žalcu je predlogu s sklepom Dn ... ugodilo, po ugovoru družbe K., d.o.o., v katerem se je ta sklicevala na pro memoria z dne 19. 6. 1958, zapisnik z dne 23. 1. 1964 ter Odločbo o ustanovitvi podjetja G., pa zaradi dvomov vknjižbe ni dovolilo. Tožnica se je zoper sklep o zavrnitvi vknjižbe pritožila, Višje sodišče v Kopru pa je s sklepom Cdn 187/2021 z dne 11. 11. 2021 pritožbo zavrnilo. Tožnica je, izhajajoč iz dejstva, da do dokončne izvedbe prenosa lastninske pravice na zemljišču elektrarne v izmeri 12.090 m² ni nikoli prišlo, sodelovala v pogajanjih z G., d. d. , K., d. o. o. in L. glede rešitve spornih razmerij. O tem stanju bi bilo pristojno odločati sodišče, tožena stranka pa je mimo tega enostransko in arbitrarno sprejela sklep, s katerim je tožnici dejansko odvzela lastninsko pravico oz. druga upravičenja in lastninsko pravico na spornih nepremičninah prenesla na G., d.d. Pri tem se je tožena stranka z namenom, da se izogne zahtevkom tožeče stranke, sklicevala na to, da naj bi bile te nepremičnine vključene v prilogo 1 Pogodbe o določitvi deleža v kapitalu družbe G., d.d. z dne 19. 7. 1996. Tožeča stranka poudarja, da Vlada Republike Slovenije ni pristojna za odločanje v sporu o lastninski pravici na nepremičninah. O postopku izdaje izpodbijanega sklepa bi morala tožena stranka obvestiti tožnico ter ji omogočiti pravico do izjave in kontradiktornega postopka. Tega ni storila, s čimer je posegla v tožničino pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Tožena stranka je očitno tudi pričakovala, da se tožnica s sklepom ne bo seznanila v roku, ki bi ji še omogočal sprožitev upravnega spora, s čimer je kršila tudi tožničino pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave. Tožnica navaja še, da izpodbijani sklep izpodbija iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), kot tudi iz razlogov, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega. O lastninski pravici na spornih nepremičninah bi namreč moralo odločati pristojno sodišče, ne pa vlada. Tožena stranka je nepravilno opustila uporabo Zakona o splošnem upravnem postopku in Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini ter napačno uporabila Zakon o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju ZGJS) in Zakon o energetskem gospodarstvu. Toženi stranki kot pravni naslednici B. bi morala biti priznana pravica do udeležbe v postopku. Iz izpodbijanega sklepa ne izhaja podatek, da je bila vknjižba lastninske pravice na spornih nepremičninah v korist G., d.d. zavrnjena (kar izhaja iz sklepa Okrajnega sodišča v Cerknici opr. št. Dn ... z dne 17. 12. 2019), zato je v sklepu tudi očitno napačno ugotovljeno dejansko stanje. To je napačno ugotovljeno tudi zato, ker je v aneksu, ki je priloga sklepa, navedeno, da naj bi bila priloga 1 k pogodbi o določitvi deleža v kapitalu z dne 19. 7. 1996 izgubljena. To dejstvo predstavlja novoto, na katero se do izdaje izpodbijanega sklepa ni skliceval nihče, poleg tega se takšen dokument ne more kar izgubiti. Glede na to, da bi morala biti vsebina sklepa predmet sodnega spora, je sklep ničen, poleg tega pa ima tudi takšne pomanjkljivosti, da presoja njegove zakonitosti sploh ni mogoča, saj nima obrazložitve in navedb o dejanskem stanju.

4. Sodišče mora ob predhodnem preizkusu tožbe v skladu s 36. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) preveriti, ali so kumulativno podane vse procesne predpostavke za meritorno obravnavo tožbe, opredeljene v 1. do 8. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, na katere mora sodišče, kot določa drugi odstavek istega člena, paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka.

5. Sodišče tožbo med drugim zavrže tudi v primeru, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

6. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

7. Tožnica v obravnavani zadevi smiselno trdi, da ji je tožena stranka z izpodbijanim sklepom odvzela lastninsko pravico na nepremičninah, na katere se nanaša Aneks. Iz besedila slednjega izhaja, da tudi tožena stranka šteje, da ima na teh nepremičninah lastninsko pravico, ki naj bi jo pridobila ex lege na podlagi 76. člena ZGJS

(četrta alineja 1. člena Aneksa). Tožnica nasprotno trdi, da je lastninsko pravico na nepremičninah pridobila kot pravna naslednica B., ki je kot lastnica nepremičnin vknjižena v zemljiško knjigo.

8. V upravnem sporu po ZUS-1 se presoja zakonitosti upravnih aktov zagotavlja samo, če so bili akti izdani v okviru upravne funkcije, torej odločanja o pravicah ali obveznostih fizičnih in pravnih oseb v zadevah, ki jih pri izvrševanju oblasti zaznamuje varstvo pravnega interesa

9. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča aktov poslovanja ni mogoče šteti za upravne odločbe

, saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih oseb na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP). Ti akti so izdani v postopkih upravljanja z javnim premoženjem, ki ne pomenijo oblastnega ravnanja (ex iure imperii), temveč ravnanja tožene stranke kot vsakega drugega lastnika (ex iure gestionis).

10. Po presoji sodišča izpodbijani sklep ne pomeni oblastnega ravnanja, saj ga tožena stranka ni izdala v okviru upravne funkcije, temveč v okviru funkcije upravljanja z državnim premoženjem. S sklenitvijo Aneksa je namreč premoženje, ki ga šteje za svojega, prepustila v last družbi G., d.d., s čimer naj bi izpolnila svojo obveznost iz Pogodbe o določitvi deleža v kapitalu z dne 19. 7. 1996, s katero je pridobila lastniški delež v pravnem predniku družbe G., d.d.

11. Vprašanje, ali so nepremičnine, s katerimi je razpolagala tožena stranka, v lasti tožene ali tožeče stranke, za presojo dovoljenosti te tožbe ni pomembno. Izpodbijani sklep namreč nima pravne posledice, ki jo zatrjuje tožnica, to je prenos lastninske pravice s tožnice na družbo G., d.d., niti se s tem aktom ne posega v lastninsko pravico tožnice na kak drug način (v smislu prepovedi razpolaganja ali kakšne druge omejitve lastninske pravice). Z izvršitvijo izpodbijanega sklepa bo oz. je tožena stranka izdala zemljiškoknjižno dovolilo za vknjižbo lastninske pravice na spornih nepremičninah na družbo G., d.d. Vknjižba lastninske pravice naj bi bila tako izvedena na podlagi pravnega posla oz. zasebne listine v smislu 1. točke prvega odstavka 40. člena Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1) in ne na podlagi druge pravnomočne ali dokončne odločbe drugega državnega organa v smislu tretje alineje 8. točke prvega odstavka 40. člena ZZK-1 (kar smiselno trdi tožnica z navedbami, da ji je tožena stranka z izpodbijanim sklepom odvzela lastninsko pravico). Ker mora biti v skladu s prvim odstavkom 32. člena ZZK-1 v zemljiškoknjižnem dovolilu oseba, ki dovoljuje vpis v zemljiško knjigo, označena s podatki, s katerimi je vpisana v zemljiški knjigi, tožena stranka, glede na tožbene navedbe in priloge tožbe, iz katerih izhaja, da je kot lastnik spornih nepremičnin vknjižena "Družbena lastnina B.", (zgolj) s podpisom (in overitvijo podpisa) Aneksa ne bo mogla doseči vknjižbe lastninske pravice v korist B., d.d., temveč bo morala prej doseči vknjižbo svoje lastninske pravice na nepremičninah na podlagi ZGJS. Šele v tem postopku, ki bo civilnopravne in ne upravne narave, bo nastala možnost posega v (zatrjevano) lastninsko pravico tožnice.

12. Sklep, ki ga izpodbija tožnica v tem upravnem sporu, glede na zgoraj navedeno ne posega v tožničine pravice in ni bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije tožene stranke, kar pomeni, da ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Sodišče je tožbo posledično kot nedopustno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

13. Ob tem sodišče dodaja, da tožba v obravnavani zadevi ne bi bila dovoljena tudi v primeru, če bi izpodbijani sklep bil upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. V skladu s 3. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 namreč sodišče tožbo zavrže, če tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka. Prvi odstavek 17. člena ZUS-1 določa, da je v upravnem sporu tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Iz takega zakonskega besedila izhaja, da je status stranke v upravnem sporu pogojen z njenim položajem v upravnem postopku. Za vložitev tožbe v upravnem sporu torej ne zadostuje zatrjevanje posebnega pravnega interesa, saj sodišče v okviru preizkusa procesnih predpostavk za tožbo ne preverja, ali bi tožnik bil upravičen do udeležbe v upravnem postopku kot stranka ali stranski udeleženec. Položaja tožnika v upravnem sporu tožniku ni mogoče priznati na podlagi določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ali na podlagi določb materialnih predpisov, ki določajo, kdaj ima oseba pravni interes za udeležbo v upravnem postopku.

14. Oseba, ki v upravnem postopku ni imela statusa stranke ali stranskega udeleženca, pa sicer ima materialnopravni interes za izid upravnega postopka in upravnega spora, mora za pridobitev položaja stranke v upravnem sporu najprej doseči položaj stranke ali stranskega udeleženca v upravnem postopku v skladu s 142. oziroma 229. členom ZUP, če pa je upravni postopek že končan, ima možnost obnove upravnega postopka po 9. točki 260. člena ZUP. Če torej stranka doseže, da ji organ prizna položaj stranke oziroma stranskega udeleženca, lahko tako kot druge stranke oziroma stranski udeleženci, izpodbija upravni akt, ki je izdan v upravnem (v primeru obnove v obnovljenem) postopku. Sicer pa lahko v upravnem sporu izpodbija sklep, s katerim ji ni bila priznana pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta (drugi odstavek 17. člena ZUS-1)

15. Iz tožbe in njenih prilog izhaja, da tožnica v obravnavani zadevi v postopku izdaje izpodbijanega sklepa ni imela statusa stranke niti stranskega udeleženca. To pa pomeni, da bi bilo treba njeno tožbo zavreči tudi v primeru, če bi bil izpodbijani sklep upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 (kar ni).

16. Ker tožba v obravnavani zadevi ni dovoljena, je sodišče zavrglo tudi predlog za vrnitev v prejšnje stanje glede zamude roka za vložitev tožbe.

17. ZUS-1 določa, da v primeru, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, razen če se postopek ustavi po tretjem ali četrtem odstavku 39. člena tega zakona (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). V obravnavani zadevi je sodišče tožbo zavrglo, zato je odločilo, kot izhaja iz III. točke izreka tega sklepa.

Ta v prvem odstavku določa, da z dnem uveljavitve tega zakona postanejo lastnina republike, občine oziroma Mesta Ljubljana infrastrukturni objekti, naprave oziroma omrežja ter mobilna in druga sredstva, ki so v skladu s predpisi namenjena izvajanju dejavnosti oziroma zadev iz 68. člena in prvega odstavka 72. člena tega zakona, vključno s sredstvi, ki so: bila financirana iz sredstev prispevkov ali povračil, iz sredstev samoprispevka ali iz sredstev, ki so se obvezno združevala na podlagi zakona, samoupravnega sporazuma ali drugega samoupravnega splošnega akta (sredstva solidarnosti in vzajemnosti), ali bila neodplačno prenesena v podjetja oziroma organizacije za izvajanje dejavnosti iz 68. člena in prvega odstavka 72. člena tega zakona.

Tako E. Kerševan v: Kerševan, E. (Ur.): Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV založba, Ljubljana, 2019, str. 19.

Primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča RS I Up 194/2021, I Up 40/2017 z dne 13. 1. 2017 in I Up 74/2016 z dne 13. 4. 2016. Podobno sklepi Vrhovnega sodišča RS I Up 25/2020 z dne 9. 9. 2020, I Up 96/2017 z dne 17. 3. 2017, I Up 153/2014 z dne 11. 11. 2015, I Up 93/2016 z dne 20. 4. 2016 in I Up 35/2020 z dne 22. 1. 2020.

Glej sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 54/2019, 7. in 8. točka obrazložitve. Enako stališče je Vrhovno sodišče zavzelo tudi v drugih zadevah, npr. s sklepi I Up 49/2010, I Up 334/2010, I Up 18/2011, I Up 512/2012, I Up 104/2013, I Up 91/2014, I Up 131/2014, I Up 125/2015, I Up 98/2018.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-2, 36/1-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.