UPRS Sodba I U 72/2022-27
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-04-03

izjemna pokojnina - diskrecijska pravica - nedoločen pravni pojem - odločanje po prostem preudarku - obrazložitev odločbe

Toženka tožnici ni priznala odmere starostne pokojnine za posebne zasluge zato, ker ni prejmenica Prešernove nagrade ali najvišje mednarodne nagrade. Taka obrazložitev pomembnosti oziroma irelevantnosti prejetih nagrad pa ne omogoča preizkusa razumnosti argumentacije, saj iz nje ni razvidno, zakaj (po katerih merilih) gre pri nekaterih nagradah za izjemni uspeh in vrhunske stvaritve pri drugih pa ne.

I. Tožbi se delno ugodi tako, da se odločba Vlade Republike Slovenije št. 10304-1/2021/13 z dne 30. 5. 2022 odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponovni postopek.

II. Tožba se v delu, ki se nanaša na molk organa, zavrne.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožnica je 17. 1. 2022 vložila tožbo zaradi molka organa. Navajala je, da je leta 2008 na Ministrstvu za kulturo vložila pobudo za izjemno priznanje in odmero starostne pokojnine za posebne zasluge na področju kulture. Ministrstvo je pobudi sledilo in toženki predlagalo, naj se tožnici dodeli izjemna pokojnina v višini 70% pokojnine za polno pokojninsko dobo, toženka pa je ministrstvu sporočila, da bo o predlogu odločila po sprejemu novega zakona, ki bo uredil to področje. Tožnica je 28. 11. 2011 urgirala za izdajo odločbe, ker je toženka ni izdala, pa je 1. 12. 2021 njeno izdajo zahtevala na podlagi tretjega odstavka 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

2. Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da bo Ministrstvo za kulturo pripravilo predlog odločbe o zavrnitvi vloge za priznanje izjemne pokojnine, ker ne obstaja ustrezna zakonska podlaga za odločanje, saj je obstoječa po mnenju Službe Vlade Republike Slovenije za zakonodajo in Računskega sodišča neprimerna. O tem je tožnico obvestila z dopisom z dne 21. 10. 2011. Po Zakonu o izjemnem priznanju in odmeri starostne pokojnine osebam, ki imajo posebne zasluge (v nadaljevanju ZIPO) se sicer šteje, da imajo posebne zasluge na področju znanosti, umetnosti in kulture osebe, ki so s svojim ustvarjalnim delom dosegle izjemne uspehe oziroma njihova dela predstavljajo vrhunske stvaritve na teh področjih. Upoštevaje obstoječo zakonsko ureditev ne more biti sporno, da je najvišja nagrada za umetniške dosežke v Republiki Sloveniji Prešernova nagrada. Tožnica pa ni prejemnica te nagrade. Zato je predlagala, da sodišče postopek ustavi.

3. V pripravljalni vlogi z dne 4.4.2022 tožnica opozarja, da je toženka v letu 2022 izdala najmanj šest, v letu 2021 najmanj eno in v letu 2011 najmanj štiri odločbe o izjemnem priznanju in odmeri starostne pokojnine za posebne zasluge. Iz tega toliko bolj izhaja, da je njeno ravnanje v primeru odločanja o priznanju izjemne pokojnine tožnici nezakonito. Očitno namreč ne drži, da naj bi toženka o predlogih lahko odločala (šele) po sprejemu novega zakona, saj so vse navedene odločbe izdane po obstoječem. Nadalje je v pripravljalni vlogi z dne 14. 4. 2022 še dodala, da je toženki znano, da je pravna podlaga za odločanje ZIPO, kar izhaja tudi iz odgovora toženke Varuhu človekovih pravic v sporočilu za javnost 81. redne seje Vlade RS. Dejstvo je, da je tožnica prejemnica nagrade Prešernovega sklada, po 2. členu Zakona o Prešernovi nagradi (v nadaljevanju ZPreN-1) pa tako Prešernova nagrada kot nagrade Prešernovega sklada šteje za najvišjo nagrado za umetniške dosežke. Toženka je spregledala tudi, da je tožnica prejemnica številnih drugih nagrad, ki jih je prejela v tujini. Opozarja, da je Ministrstvo za kulturo že leta 2011 presodilo, da pogoje za priznanje izredne pokojnine izpolnjuje.

4. Med postopkom, tj. 30. 5. 2022, je toženka izdala odločbo, s katero je odločila, da se tožničina pobuda za izjemno priznanje in odmero starostne pokojnine za posebne zasluge na področju kulture, zavrne. Iz obrazložitve izhaja, da je Ministrstvo za kulturo 19. 11. 2008 prejelo tožničino pobudo za navedeno izjemno priznanje in odmero starostne pokojnine za posebne zasluge ter s predlogom z dne 11. 5. 2022 v skladu z ZIPO toženki predlagalo, da se pobuda zavrne. Ugotavlja, da se je tožnica po končanem študiju na Fakulteti za arhitekturo izpopolnjevala na likovni akademiji v A. in se kot samozaposlena v kulturi uveljavila z ročnim tkanjem prostorskih objektov in blaga ter notranjim oblikovanjem. Za svoje dosežke je leta 1996 prejela bronasto odličje "Festival International de la Tapisserie ed de l'Art de la Fibre" in leta 1998 nagrado Prešernovega sklada. Vendar pa ni prejemnica Prešernove nagrade, ki je najvišje priznanje v Republiki Sloveniji za dosežke v umetnosti, ali najvišje mednarodne nagrade za oblikovanje predloga za izjemno priznanje in odmero starostne pokojnine za posebne zasluge na področju kulture. Zato ne izpolnjuje pogojev za izjemno priznanje in odmero starostne pokojnine, ki jih določa 1. člen ZIPO.

5. Tožnica je v pripravljalni vlogi z dne 24. 6. 2022 tožbo razširila tako, da izpodbija navedeno odločbo in predlaga njeno odpravo ter uveljavlja povračilo stroškov. Poleg tega vztraja pri tožbi zaradi molka, saj trdi, da toženka z izpodbijano odločbo ni odločila o njeni vlogi z dne 17. 11. 2008. Ministrstvo za kulturo je namreč o tej vlogi odločalo in februarja 2011 toženki predlagalo, naj tožnici podeli izjemno pokojnino. O tem predlogu Ministrstva za kulturo toženka še ni odločila. Zato jo je k temu pozvala z dvema urgencama. Trdi, da je toženka napačno uporabila ZPreN-1, po katerem so najvišje državne nagrade za umetniške dosežke ne samo Prešernova nagrada ampak tudi nagrade Prešernovega sklada. Poleg tega ZIPO med izjemne uspehe uvršča visoka mednarodna priznanja, ki ga je tožnica prejela leta 1996. Svoje dosežke izkazuje tudi s številnimi objavami in samostojnimi razstavami. Iz dopisa Ministrstva za kulturo z dne 21. 10. 2011 izhaja, da je strokovna komisija ministrstva njene dosežke ocenila kot pomemben prispevek, s katerim je obogatila slovenski in mednarodni kulturni prostor. Opozarja še, da je odločba tako pomanjkljivo obrazložena, da je ni mogoče preizkusiti.

6. Tožba zoper izpodbijano odločbo je utemeljena.

7. P0 1. členu ZIPO se sme osebam, ki imajo posebne zasluge ne področju znanosti, umetnosti, kulture, ali druge dejavnosti in izpolnjujejo pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine po splošnih predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju: splošni predpisi), izjemoma priznati in odmeriti višja starostna pokojnina, kot bi jim pripadala po splošnih predpisih. Izjemno priznana in odmerjena pokojnina ne more biti višja od zneska najvišje pokojnine za polno pokojninsko dobo (prvi odstavek). Šteje se, da imajo posebne zasluge na področjih iz prejšnjega odstavka osebe, ki so s svojimi ustvarjalnim delom dosegle izjemne uspehe oziroma njihova dela predstavljajo vrhunske stvaritve na teh področjih, še zlasti če so za svoje dosežke prejele najvišja priznanja v Republiki Sloveniji oziroma v SFRJ ali visoka mednarodna priznanja (drugi odstavek).

8. Iz navedene določbe, tj. uporabljenih terminov, da se sme višja starostna pokojnina, kot bi osebi pripadala po splošnih predpisih, izjemoma odmeriti višje, izhaja, da toženka o pokojnini po ZIPO odloča po prostem preudarku oziroma na podlagi diskrecijske pravice. Diskrecijska pravica je dana upravnim organom v primerih, v katerih zakonodajalec ne more predvideti vseh okoliščin, ki so pomembne za odločitev v konkretnem primeru, katere cilj je zavarovati z zakonom opredeljeno javno korist. To pomeni, da tiste okoliščine, ki jih lahko vnaprej določi kot pogoje za pridobitev neke pravice ali statusa, kot take tudi predpiše. Če vlagatelj katerega od teh pogojev ne izpolnjuje, se vloga zavrne kot neutemeljena že zaradi tega. Če pa stranka izpolnjuje formalno predpisane pogoje (torej tiste, ki pomenijo okoliščine, ki jih zakonodajalec lahko vnaprej predvidi), lahko upravni organ na podlagi diskrecijske pravice vlogi ugodi ali pa jo zavrne.

V primeru, da prošnjo ob izrecno ugotovljeni ali molče predpostavljeni izpolnjenosti vseh pogojev zavrne po prostem preudarku, pa mora navesti razloge za to svojo odločitev, iz katerih bo razvidno, da pri odločanju po prostem preudarku ni ravnal samovoljno, ampak v skladu z namenom pooblastila, ki mu ga zakon daje.

9. V obravnavani zadevi so pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, posebne zasluge na področju [ ...] kulture [...] in pogoji za pridobitev pravice do starostne pokojnine po splošnih predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju.

10. Odločanje o pomembnosti prispevka ustvarjalca k slovenski kulturi oziroma njegovih posebnih zaslugah je nedoločen pravni pojem, ki upravnim organom omogoča, da tak pojem zapolnijo z vsebino, ki najustrezneje konkretizira zakonske določbe skladno z namenom zakona in v njem opredeljenim javnim interesom. Zakonodajalec v določenih primerih uporabi nedoločene pravne pojme, ker ne more vnaprej določneje predvideti vseh položajev, ki jih želi urediti. Tudi nedoločenih pravnih pojmov se torej - podobno kot podelitve pooblastila za odločanje po prostem preudarku - lahko posluži tedaj, ko želi upravi prepustiti določen prostor presoje, da bi ta ob upoštevanju vseh bistvenih okoliščin konkretnega primera lahko odločila na najprimernejši način. V takih primerih polna sodna presoja ne daje vedno zagotovila, da bo omogočila višjo stopnjo varovanja pravne pravilnosti. Sodna presoja je zato v teh primerih lahko bolj zadržana in se omeji zlasti na presojo vprašanja, ali upravni organ meril za konkretiziranje nedoločenega pravnega pojma ni uporabil v očitnem nasprotju z vrednostnimi opredelitvami zakona. Tem strožja pa mora biti zato v teh primerih presoja spoštovanja pravil postopka. To vključuje tudi zahtevo po obrazložitvi upravne odločbe, ki mora biti tem bolj tehtna in prepričljiva, kolikor bolj je presoja sodišča zadržana.

11. Tudi iz sodne prakse naslovnega sodišča, ki se nanaša na vsebinsko primerljive zadeve, tj. odločanje o dodelitvi republiške priznavalnine za posebej pomemben prispevek k slovenski kulturi po Zakonu o uresničevanju javnega interesa za kulturo, izhaja

ustaljeno stališče, da je sodna presoja izpolnjevanja vsebinskih kriterijev v takih primerih zadržana, saj se sodišče ne sme spuščati v primernost strokovne presoje kriterijev, ki po naravi stvari ne omogočajo izključno objektivnega vrednotenja. To pomeni, da sodišče pristojnemu organu pri presoji takih kriterijev pušča določeno polje proste presoje. Če ni napak pri uporabi materialnega ali procesnega prava pa njegovo odločitev odpravi le v primeru, če je njegova argumentacija očitno nerazumna. Da bi bil preizkus razumnosti argumentacije sploh mogoč, pa mora biti odločba obrazložena v skladu z merili iz 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku.

12. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da toženka tožnici ni priznala odmere starostne pokojnine za posebne zasluge zato, ker ni prejemnica Prešernove nagrade ali najvišje mednarodne nagrade.

13. Sodišče se strinja s tožnico, da taka obrazložitev pomembnosti oziroma irelevantnosti prejetih nagrad ne omogoča preizkusa razumnosti argumentacije, saj iz nje ni razvidno, zakaj (po katerih merilih) gre pri nekaterih nagradah za izjemni uspeh in vrhunske stvaritve pri drugih pa ne. Tožnica tudi utemeljeno opozarja, da zgolj iz ZPreN-1 ne izhaja očitna vsebinska razlika med Prešernovo nagrado in nagrado Prešernovega sklada oziroma naj bi bila razlika zgolj v tem ali je obogatitev slovenske kulturne zakladnice trajna ali ne. Po 3. členu ZPreN-1 se namreč Prešernova nagrada lahko podeli ustvarjalki oziroma ustvarjalcu, ki je s svojimi vrhunskimi umetniškimi dosežki v okviru svojega življenjskega opusa trajno obogatil slovensko kulturno zakladnico. Ustvarjalec jo lahko prejme le enkrat (prvi odstavek). Nagrada Prešernovega sklada se lahko podeli ustvarjalcu za vrhunske umetniške dosežke, ki so bili javnosti predstavljeni v zadnjih treh letih pred podelitvijo nagrad in pomenijo obogatitev slovenske kulturne zakladnice. V to obdobje se šteje obdobje treh let pred iztekom roka javnega poziva za predlaganje kandidatov za podelitev nagrad (drugi odstavek).

14. Obe nagradi se torej podelita za vrhunske umetniške dosežke. Zakaj naj bi le Prešernova nagrada pomenila posebne zasluge na področju umetnosti oziroma v čem naj bi trajnost obogatitve slovenske kulturne zakladnice pomenila posebne zasluge, "zgolj" obogatitev slovenske kulturne zakladnice, ki je značilna za nagrado Prešernovega sklada, pa ne, toženka ni pojasnila. Poleg tega tudi ni pojasnila, katere naj bi bile najvišje mednarodne nagrade in zakaj se obravnavajo kot najvišje, da bi bilo mogoče preizkusiti ali tožnica tega nivoja z nagrado, ki jo je prejela, ni dosegla. Pri tem iz zakona izhaja, da "najvišja priznanja" v državi in "visoka mednarodna priznanja" niso izključni pogoj, tj. edini izjemni uspeh, zaradi katerih ima neka oseba lahko posebne zasluge, saj besedna zveza "še zlasti" pomeni, da ne gre izključno za te nagrade. Zakon torej ne določa, da ima oseba izjemne zasluge na naštetih področjih le, če je prejemnik Prešernove nagrade ali "najvišje mednarodne nagrade".

15. Če naj bi toženka o izjemnem priznanju in odmeri (višje) starostne pokojnine odločala po ustaljeni praksi, tj. naj bi že nekaj časa uporabljala v praksi ustaljena merila odločanja, in naj bi izpodbijana odločba sledila tej praksi, bi to prav tako morala ustrezno pojasniti v razlogih odločbe. Ustavno sodišče je namreč opozorilo, da je upravni organ z zapovedjo enakega obravnavanja iz 14. in 22. člena Ustave vezan na način odločanja v prejšnjih, primerljivih zadevah. Če nima utemeljenega razloga, v kasnejših, podobnih primerih, ne sme odločiti drugače.

Praksa v takšnih zadevah pa očitno obstaja, saj je tožnica predložila sedem odločb o izjemnih priznanjih in posebni odmeri starostne pokojnine, ki so bile objavljene v Uradnem listu.

16. Glede na navedeno sodišče izpodbijane odločbe ni moglo preizkusiti. Zato je na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi v tem delu ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek.

18. Tožnica pri tožbi zaradi molka vztraja, češ da toženka z izpodbijano odločbo ni odločila o vlogi za izjemno priznanje in odmero starostne pokojnine. Trdi, da je o njeni pobudi z dne 17. 11. 2008 Ministrstvo za kulturo odločalo februarja 2011 in toženki predlagalo, da tožnici dodeli izjemno pokojnino v višini 70% najvišje pokojnine za polno pokojninsko dobo. Trdi, da toženka o tem predlogu ni odločala, ampak naj bi odločala o popolnoma drugačnem predlogu Ministrstva za kulturo z dne 11. 5. 2022.

19. V 28. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je določeno, da če organ druge stopnje v dveh mesecih ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku ne izda odločbe o strankini pritožbi zoper odločbo prve stopnje in če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh, sme stranka sprožiti upravni spor, kot če bi bila njena pritožba zavrnjena (drugi odstavek). Po prejšnjem odstavku sme ravnati tožnik tudi, če organ prve stopnje ne izda odločbe, zoper katero ni pritožbe, ter v primeru, če organ v treh letih od začetka postopka ni izdal dokončnega upravnega akta, ne glede na to, ali so v tem postopku že bila uporabljena redna ali izredna pravna sredstva, razen če je bil postopek ustavljen (tretji odstavek).

20. Sodišče mora torej presoditi, ali je obstajala obveznost toženke, da odloča tudi o predlogu Ministrstva za kulturo iz februarja 2011, naj tožnici dodeli izjemno pokojnino.

21. ZIPO v prvem odstavku 3. člena določa, da o izjemnem priznanju in odmeri starostne oziroma družinske pokojnine odloča Izvršni svet Skupščine Republike Slovenije na predlog republiškega upravnega organa pristojnega za področje, na katerem ima oseba posebne zasluge. Glede na to, da gre za zakon, ki je stopil v veljavo 24. 4. 1990, to pomeni, da sedaj o priznanju pokojnine odloča Vlada Republike Slovenije, predlog pa poda pristojno ministrstvo, v obravnavanem primeru Ministrstvo za kulturo.

22. Čeprav ZIPO uporablja termin "na predlog ministrstva", sodišče sodi, da to ne pomeni, da postopek teče po uradni dolžnosti in niti, da je vlagatelj zahteve Ministrstvo za kulturo. Po 128. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) sme namreč v zadevah, v katerih je po zakonu ali po naravi zadeve za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke, pristojni organ začeti in voditi postopek samo, če je taka zahteva podana. Po naravi stvari pa je odločanje o izjemni, tj. višji pokojnini, kot bi osebi pripadala po splošnih predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, zadeva, ki se začne na zahtevo stranke. V tej zahtevi stranka uveljavlja pravico, ki naj bi njej pripadala po materialnem predpisu.

23. Predpis je treba tako v smislu 128. člena ZUP razlagati tako, da se postopek začne, ko zahtevo za odmero starostne pokojnine za posebne zasluge poda oseba, ki trdi, da ima take zasluge in ne, ko ministrstvo svoj predlog oziroma strokovno oceno te zahteve posreduje toženki. O zahtevi pa odloča toženka in ne ministrstvo. Pristojno ministrstvo le pripravi predlog za odločevalca zato, ker je tisti organ, ki je oziroma bi moral biti najbolj seznanjen z dosežki vlagatelja zahteve. Okoliščina, da je ministrstvo organ, ki strokovno oceni zahtevo osebe, ki uveljavlja pravico, tudi ne pomeni, da svojega predloga oziroma svoje strokovne ocene ne more spremeniti (dokler o zahtevi stranke ne odloči Vlada) oziroma da bi morala toženka odločati o vsakem od predlogov ministrstva, kadar se kasnejši predlog razlikuje od prejšnjega. Gre za strokovno oceno okoliščin upoštevaje pri tem zakonske kriterije, na katero je toženka vezana toliko, kolikor jo omejuje odločanje po prostem preudarku, tj. ne sme ravnati samovoljno, ampak v skladu z namenom pooblastila.

24. Da je toženka tista, ki z upravnim aktom odloča o zahtevi stranke (in ne ministrstva) izhaja tudi iz odgovora Vlade RS Varuhu človekovih pravic, v katerem se je strinjala, da se o vlogi pobudnikov za priznanje izjemne pokojnine odloči z individualnim upravnim aktom, zoper katerega ima posamezen pobudnik možnost uporabiti pravno sredstvo. To pomeni, da tudi toženka priznava, da gre za upravno zadevo, o kateri se odloča na zahtevo stranke.

25. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je v obravnavani zadevi pristojni organ o zahtevi tožnice odločil, zato je tožbo zaradi molka v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUP zavrnilo.

26. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave. V delu, v katerem je tožbi ugodilo, je podlaga za to določena v 1. alineji drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom. V delu, v katerem je tožbo zavrnilo, pa relevantno dejansko stanje ni bilo sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Sporno je bilo le pravno vprašanje o tem, ali bi morala toženka odločiti o predlogu ministrstva iz februarja 2011.

27. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice, ki je upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. V skladu s tem pravilnikom je sodišče tožnici priznalo stroške v znesku 285,00 EUR, povečane za 22% DDV, torej skupaj 347,70 EUR, ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, tožnico pa je v postopku zastopala odvetnica. Stroške je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

J. Čebulj v P. Kovač, E. Kerševan (ur.) Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list RS in PF Univerze v Ljubljani, Ljubljana, 2020, stran 106.

Glej I U 1334/2014, I U 1948/2019 in I U 1949/2019.

Zakon o izjemnem priznanju in odmeri starostne pokojnine osebam, ki imajo posebne zasluge (1974) - ZIPO  - člen 1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.