UPRS Sklep I U 198/2024-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-02-20

varstvo okolja - vplivi na okolje - presoja vpliva na okolje - stranski udeleženec - odprava odločbe po nadzorstveni pravici - aktivna legitimacija

Tožnica v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni bila niti stranka niti stranski udeleženec. Z izpodbijanim sklepom je toženka namreč zavrgla njeno zahtevo za priglasitev stranske udeležbe v postopku za razveljavitev in odpravo sklepa Agencije Republike Slovenije za okolje. Navedeno posledično pomeni, da tožnica ni aktivno legitimirana za vložitev tožbe zoper izpodbijano odločbo.

I. Tožba zoper odločbo Ministrstva za okolje, podnebje in energijo, št. 35402-29/2020-2550-91 z dne 29. 12. 2023, se zavrže.

II. Predlog za izdajo začasne odredbe se v delu, ki se nanaša na odločbo Ministrstva za okolje, podnebje in energijo, št. 35402-29/2020-2550-91 z dne 29. 12. 2023, zavrže.

III. Predlog za izdajo začasne odredbe se v delu, ki se nanaša na predlagano odložitev izvršbe sklepa Ministrstva za okolje, podnebje in energijo, št. 35402-29/2020-2550-90 z dne 27. 12. 2023, zavrne.

IV. Odločitev o stroških tožnika v zvezi s tožbo ter stroških tožnika in stranke z interesom Mestne občine Ljubljana v zvezi s postopkom za izdajo začasne odredbe se pridrži za končno sodno odločbo.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla tožničino zahtevo z dne 9. 11. 2023 za priglasitev stranske udeležbe v postopek, št. 35402-29/2020, ki se vodi v zvezi z izrednim pravnim sredstvom po 274. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) za razveljavitev in odpravo sklepa Agencije Republike Slovenije za okolje (ARSO), št. 35405-515/2019-25, 35415-33/2020-4, 35415-36/2020-4 z dne 28. 9. 2020, po nadzorstveni pravici in za prekinitev tega postopka.

2. Z izpodbijano odločbo je toženka zahtevi stranke z interesom Mestne občine Ljubljana, za odpravo 3. točke izreka sklepa Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35405-515/2019-25, 35415-33/2020-4, 35415-35/2020-4 z dne 28. 9. 2020, ugodila in 3. točko izreka sklepa Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 35405-515/2019-25, 35415-33/2020-4, 35415-35/2020-4 z dne 28. 9. 2020, odpravila po nadzorstveni pravici.

3. Tožnica je zoper izpodbijana sklep in odločbo dne 29. 1. 2014 vložila tožbo iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Zahteva, da se izpodbijana sklep in odločba v celoti odpravita in se zadevi vrneta toženki v ponovno odločanje.

4. Dne 31. 1. 2024 je tožnica vložila še predlog za odložitev izvršitve izpodbijanih aktov. Meni, da so podane okoliščine, ki narekujejo takojšnje ukrepanje sodišča z izdajo predlagane odložitve izvršitve izpodbijanih aktov do izdaje pravnomočne odločbe. Z izvršitvijo teh aktov se bo tožnici prizadela težko popravljiva škoda. Hudo bo prizadeta tudi javna korist, koristi nasprotne stranke ne bodo prizadete. S tem v zvezi se tožnica sklicuje na svoje trditve in dokaze v tožbi.

5. Izpodbijani sklep grobo posega v tožničino pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Iz razlogov, ki ne slonijo na zakonu in so navrženi zgolj zato, da obrazložitev izpodbijanega sklepa obstaja na papirju, se je tožnici onemogočilo sodelovanje v postopku, v katerem se je ugotavljalo, ali se 3. točka sklepa ARSO 2020, ki stranko z interesom za nameravani poseg v nepremičnino tožnice zavezuje k izvedbi presoje vplivov na okolje in pridobitvi okoljevarstvenega dovoljenja (za kar se tožnica vztrajno zavzema), ohrani v veljavi ali ne. Tožnici je bilo nezakonito onemogočeno, da se v postopku izjavi o tem. Navedeno predstavlja grob poseg v tožničine osebne pravice, torej v pravice, ki ji gredo kot človeku po Ustavi, zaradi česar ji je nastala visoka nepremoženjska škoda v višini več tisoč evrov. Zaradi ravnanja toženke je prizadeto tožničino duševno in čustveno ravnovesje. Jezi jo, ker se ji z nezakonitimi ravnanji skuša onemogočiti v postopkih pred državnimi organi uveljavljati in varovati svoje pravice in koristi.

6. Izpodbijana odločba grobo posega v tožničino pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, v njeno lastninsko pravico na nepremičnini. Projekt izgradnje povezovalnega kanala C0 ni bil transparentno predstavljen lastnikom zemljišč (konkretno tudi tožnici) niti (strokovni) javnosti, s čemer je bila onemogočena razprava o vseh spornih vprašanjih (tudi o primernosti izbrane trase). Trasa povezovalnega kanala C0 poteka čez vodovarstveno območje, zato bi bila o vprašanju, sproženem v javnosti po začetku gradnje - ali predstavlja projekt grožnjo za vire pitne vode (torej povečano tveganje za zdravje ljudi) - nujna predhodna odprta strokovna razprava. Dosedanje ravnanje tako toženke kot tudi stranke z interesom vzbuja vtis o enostranskem in avtoritativnem reševanju problemov. Navedeno predstavlja grob poseg v tožničine osebnostne pravice, torej v pravice, ki ji gredo kot človeku po Ustavi, zaradi česar ji je nastala visoka nepremoženjska škoda v višini več tisoč evrov. Zaradi ravnanja toženke je prizadeto tožničino duševno in čustveno ravnovesje. Jezi jo, ker se ji z nezakonitimi ravnanji skuša onemogočiti v postopkih pred državnimi organi uveljavljati in varovati svoje pravice in koristi.

7. Tožnica je predlagala, da sodišče po dopustitvi in izvedbi vseh predlaganih dokazov (ki jih našteje) izda sklep in do pravnomočne odločitve v tem sporu odloži izvršitev izpodbijanega sklepa ter izpodbijane odločbe. Priglasila je tudi stroške postopka.

8. Toženka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe sodišču predlaga, da tega zavrne kot neutemeljenega. Navaja, da tožnica v predlogu ni v ničemer navedla okoliščin in dejstev, ki bi ga utemeljevali. Zgolj splošno namreč zatrjuje, da nameravani poseg (izgradnja kanalizacije) neposredno posega v njeno solastninsko pravico na zemljišču parc. št. 1860, k. o. ..., ne pove pa niti za kaj sporno nepremičnino uporablja oziroma uživa niti kakšna konkretna škoda ji grozi oz. zakaj je ta težko popravljiva. Toženka izpostavlja predpostavke za izdajo začasne odredbe, sklicuje se na upravnosodno prakso (sklep tega sodišča, I U 1534/2010 z dne 17. 11. 2010) in opozarja, da navajanje prihodnjih negotovih dejstev, s katerimi tožnica zasleduje oz. želi varovati svojo (javno) korist, ne zadostuje. Tožnica tudi ni opredelila višine škode, ki naj bi jo utrpela z izvršitvijo izpodbijanih aktov. Za nekokretizirano navedbo, da ji bo z napadenima aktoma nastala škoda več tisoč evrov, tožnica ne navede nobenega dokaza. Začasne odredbe ni mogoče izdati, saj tožnica utemeljuje nastanek težko popravljive škode na podlagi bodočih negotovih dejstev, s katerimi želi varovati splošni javni interes. Izvedba kanalizacijskega sistema je sicer nedvomno v javno korist, kar toženka podrobneje utemeljuje.

9. Stranka z interesom v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe uvodoma uveljavlja, da tožnica v skladu s 17. členom ZUS-1 nima aktivne legitimacije za tožbo zoper izpodbijano odločbo, saj v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni imela položaja stranke ali stranskega udeleženca. Upravno sodišče v okviru preizkusa procesnih predpostavk za tožbo ne preverja, ali bi bil tožnik upravičen do udeležbe v upravnem postopku kot stranka ali stranski udeleženec (sklep Vrhovnega sodišča, I Up 98/2018 z dne 29. 5. 2019). Tožnica bi lahko priglasila svojo stransko udeležbo v postopku, ki se je zaključil z izdajo sklepa ARSO 2020, a tega ni storila. Ker tožnica nima aktivne legitimacije za tožbo zoper izpodbijano odločbo, je treba tožbo zoper izpodbijano odločbo in tožničin predlog za izdajo začasne odredbe s to v zvezi zavreči.

10. Stranka z interesom uveljavlja tudi, da odložitev izpodbijane odločbe ni mogoča. Zadržati je namreč mogoče le izvršitev tistih aktov, v katerih se zavezancu nalaga določena obveznost, v primeru nedenarne obveznosti tako, da mora ta nekaj storiti, dopustiti ali trpeti (sklepi Vrhovnega sodišča, I Up 199/2010 z dne 7. 7. 2010, I Up 94/2012 z dne 1. 3. 2012, ter, I Up 120/2019 z dne 11. 7. 2019). Začasna odredba je namenjena le zadržanju izvršitve upravnih aktov, s katerimi je bila konkretna upravna zadeva meritorno rešena in je bila stranki naložena določena obveznost (sklep Vrhovnega sodišča, I Up 32/2018 z dne 13. 3. 2018). Izpodbijana odločba ni tak akt, saj ne nalaga nobenih obveznosti, ki bi jih bilo mogoče prisilno izvršiti, predlagane začasne odredbe pa tako ni mogoče izdati. Podrejeno stranka z interesom uveljavlja, da tožnica ni izkazala verjetnega nastanka zanjo težko popravljive škode. Tožnica ne pojasni, kakšne naj bi bile konkretne posledice izpodbijane odločbe zanjo kot lastnico nepremičnine, niti kako naj bi bila njena nepremičnina povezana s povezovalnim kanalom C0. Zatrjevana nepremoženjska škoda tudi ni posledica izpodbijane odločbe, saj glede na navedbe tožnice ta izhaja iz okoliščine, da naj v zvezi s traso povezovalnega kanala ne bi bila opravljena strokovna razprava, in tožničinega občutka, da naj bi toženka in stranka z interesom enostransko in avtoritativno reševali probleme. Tožnica ne pojasni niti, zakaj naj bi bila zatrjevana škoda zanjo težko popravljiva (sklep Vrhovnega sodišča, I Up 494/2009 z dne 10. 12. 2009). Trditveno in dokazno breme, da so izpolnjeni pogoji za izdajo začasne odredbe, je na tožnici (sklep Vrhovnega sodišča, I Up 90/2012 z dne 22. 2. 2012). Ker ni izkazana težko popravljiva škoda, tehtanje z javnim interesom ni potrebno (sklepi Vrhovnega sodišča, I Up 1856/2018 z dne 14. 9. 2018, I Up 123/2010 z dne 22. 4. 2010, ter, Up 729/2007 z dne 7. 12. 2007).

11. Smiselno enako stranka z interesom uveljavlja tudi glede predloga za zadržanje izvršitve izpodbijanega sklepa. Ta tožnici ne nalaga nobenih obveznosti, ki bi jih bilo mogoče prisilno izvršiti, predlagane začasne odredbe pa tako ni mogoče izdati. Tožnica obenem ni izkazala verjetnega nastanka zanjo težko popravljive škode. Ne pojasni namreč, kako naj bi se zatrjevana škoda v obliki porušenega duševnega in čustvenega ravnovesja odrazila v zunanjem svetu, tako pa presoja nastanka pravno relevantne škode ni mogoča. Zaradi splošne in abstraktne trditvene podlage dalje ni mogoče presoditi, ali je zatrjevana škoda posledica izpodbijanega sklepa. Tožnica ne pojasni niti, zakaj naj bi bila zatrjevana škoda težko popravljiva. Ker ni izkazana težko popravljiva škoda, tehtanje z javnim interesom ni potrebno.

12. Stranka z interesom predlaga, da sodišče zahtevo za odločitev izvršitve izpodbijane odločbe zavrže, podrejeno zavrne, zahtevo za odložitev izvršitve izpodbijanega sklepa naj sodišče zavrne. Tožnici naj sodišče naloži tudi povrnitev stroškov, ki so stranki z interesom nastali v postopku odločanja o predlagani začasni odredbi.

13. Sodišče je odgovor toženke na predlog za izdajo začasne odredbe vročilo tožnici in stranki z interesom, odgovor stranke z interesom na predlog za izdajo začasne odredbe pa tožnici in toženki.

14. Tožnica je v nadaljnji pripravljalni vlogi vztrajala, da je aktivno legitimirana za vložitev tožbe tako zoper izpodbijano odločbo kot zoper izpodbijani sklep. Za vložitev tožbe zoper izpodbijano odločbo ima aktivno legitimacijo zaradi vsebine izpodbijanega sklepa. V primeru, če s tožbo zoper slednjega uspe, aktivna legitimacija za tožbo zoper izpodbijano odločbo pa ji ni priznana, bi nastala nevzdržna procesna situacija, ko bi toženka morala ponovno odločati o tožničini stranski udeležbi v pravnomočno zaključenem postopku, pravno sredstvo zoper izpodbijani sklep pa bi bilo tako vsebinsko kot procesno izvotljeno. Toženka je izpodbijano odločbo izdala še pred pravnomočnostjo izpodbijanega sklepa, slednji pa je bil z namenom onemogočanja oz. oteževanja vlaganja pravnih sredstev izdan samo dva dni pred izpodbijano odločbo. Nastale procesne situacije 17. člen ZUS-1 ne ureja. Tožnica v nadaljevanju obširno podaja še svoja stališča glede vplivov gradnje kanala C0.

15. Tožba zoper izpodbijano odločbo ni dovoljena.

16. Sodišče mora v upravnem sporu v skladu s 36. členom ZUS-1 preveriti, ali so za meritorno obravnavo tožbe podane procesne predpostavke, opredeljene v 1. do 8. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, na katere mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka. V 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka. V prvem odstavku 17. člena ZUS-1 določa, da je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta.

17. V predmetni zadevi je nesporno, da tožnica v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni bila niti stranka niti stranski udeleženec. Z izpodbijanim sklepom je toženka namreč zavrgla njeno zahtevo za priglasitev stranske udeležbe v postopku za razveljavitev in odpravo sklepa Agencije Republike Slovenije za okolje (ARSO), št. 35405-515/2019-25, 35415-33/2020-4, 35415-36/2020-4 z dne 28. 9. 2020, po nadzorstveni pravici, ki se je končal z izdajo izpodbijane odločbe. Navedeno posledično pomeni, da tožnica ni aktivno legitimirana za vložitev tožbe zoper izpodbijano odločbo.

18. Tožnica si prizadeva za drugačno odločitev v navedenem postopku (saj meni, da je izpodbijana odločba iz več razlogov nepravilna in nezakonita), vendar pa za priznanje aktivne legitimacije v upravnem sporu ne zadošča zgolj pravni interes osebe za drugačno odločitev od odločitve upravnega organa, ki jo želi izpodbijati. Če oseba v upravnem postopku ni imela statusa stranke ali stranskega udeleženca, mora namreč najprej doseči ta položaj (v kolikor je upravni postopek še v teku na podlagi 142. oziroma 229. člena ZUP, v kolikor je bil že končan, pa prek obnove postopka po 260. členu ZUP)

. V primeru, kot je predmetni, ko je bila tožničina zahteva za vstop v postopek z dokončnim sklepom zavržena, ima tožnica pravico zoper tak sklep vložiti tožbo (kar je tudi storila). Če bo s tožbo uspela in bo ugotovljena nezakonitost ravnanja toženke, bo tožnica (ob upoštevanju okoliščin primera) lahko zahtevala obnovo postopka po 9. točki 260. člena ZUP, v obnovljenem postopku pa se bo imela tudi možnost izjaviti o zadevi oziroma s pravnimi sredstvi zoper odločbo (izdano po prvem odstavku 270. člena ZUP) uveljavljati razloge zoper odločitev upravnega organa

. Ne držijo tako navedbe tožnice, da bo pravno sredstvo zoper izpodbijani sklep v primeru zavrženja njene tožbe zoper izpodbijano odločbo izvotljeno. Sodišče dodaja še, da je zaradi neprimerljivosti okoliščin zadev nerelavantno tožničino sklicevanje na sklep Vrhovnega sodišča, I Up 162/2020 z dne 12. 5. 2022, saj v predmetni zadevi ne gre za položaj, ko bi bilo zaradi neobveščenosti tožnice o izdanih aktih poseženo v njeno pravico do pritožbe oziroma pravnega sredstva.

19. Po povedanem je sodišče tožbo zoper izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 17. člena ZUS-1 zavrglo.

20. Ker je sodišče tožbo zoper izpodbijano odločbo zavrglo, je moralo hkrati v tem delu (tj. v delu, ki se nanaša na predlagano odložitev izvršitve izpodbijane odločbe) zavreči tudi predlog za izdajo začasne odredbe. Obstoj procesnih predpostavk za obravnavo tožbe je namreč procesna predpostavka za vložitev predloga za izdajo začasne odredbe (32. člen ZUS-1 v zvezi s 1. in 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

21. Predlog za izdajo začasne odredbe v delu, ki se nanaša na predlagamo odložitev izvršitve izpodbijanega sklepa, ni utemeljen.

22. Uvodoma sodišče (za potrebe odločanja o predlogu in glede na sedanje stanje spisa) ugotavlja, da so formalni pogoji za meritorno reševanje vloženega predloga za izdajo začasne odredbe v zvezi z izpodbijanim sklepom izpolnjeni. Tožba zoper izpodbijani sklep je pravočasna, saj je vložena v 30-dnevnem roku iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1. Izpodbijani sklep je bil pooblaščencu tožnice (sledeč vročilnici pisanja, ki se nahaja v upravnem spisu zadeve) vročen dne 4. 1. 2024, tožba pa je bila vložena dne 29. 1. 2024, ko je bila oddana na pošto (drugi odstavek 29. člena ZUS-1). S tožbo se izpodbija dokončen sklep, s katerim je bila zavržena tožničina zahteva za priglasitev stranske udeležbe v postopek, št. 35402-29/2020, ki se vodi v zvezi z izrednim pravnim sredstvom po 274. členu ZUP za razveljavitev in odpravo sklepa Agencije Republike Slovenije za okolje (ARSO), št. 35405-515/2019-25, 35415-33/2020-4, 35415-36/2020-4 z dne 28. 9. 2020, po nadzorstveni pravici in za prekinitev tega postopka, kar predstavlja upravni akt po drugem odstavku 2. člena ZUS-1. Sodišče ugotavlja, da ni podan tudi noben drug razlog iz 36. člena ZUS-1, zaradi katerega tožba v delu, ki se nanaša na izpodbijani sklep, ne bi bila dopustna, tožba pa tudi ni nepopolna ali nerazumljiva. Prav tako sodišče ni našlo drugega razloga, zaradi katerega predlog za izdajo začasne odredbe v delu, ki se nanaša na izpodbijani sklep, ne bi bil sposoben za meritorno reševanje.

23. Po prvem odstavku 32. členu ZUS-1 tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. Po drugem odstavku istega člena sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta lahko prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

24. Odložitveno začasno odredbo po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, ki jo v tej zadevi izrecno zahteva tožnica (po vsebini, z navedbo pravne podlage in z zahtevkom), je mogoče izdati le, če se izpodbijani upravni akt prisilno izvršuje po določbah ZUP. Na ta način pa je mogoče izvršiti le tiste upravne akte, v katerih se zavezancu nalaga določena obveznost, kar v primeru nedenarne obveznosti pomeni, da mora ta nekaj storiti, dopustiti ali trpeti

25. Izpodbijani sklep ni tak akt, saj ne vsebuje nikakršne izvršljive obveznosti. Z njim je bilo namreč odločeno o tožničini zahtevi za vstop v postopek in zahtevi za prekinitev postopka, in sicer tako, da sta bili ti zahtevi zavrženi. Takšen upravni akt učinkuje, vendar pa ga ni mogoče prisilno izvršiti po določbah ZUP. Ker izpodbijanega sklepa ni mogoče izvršiti, tudi ni mogoče doseči zadržanja njegove izvršitve, kar pa je osnovni pogoj za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, kot jo predlaga tožnica.

26. Iz predstavljenih razlogov je sodišče tožničin predlog za izdajo začasne odredbe v delu, ki se nanaša na predlagano odložitev izvršbe sklepa, zavrnilo.

27. Ker predlogu za izdajo začasne odredbe že iz predstavljenih razlogov (ki pomenijo razlago prava) ni bilo mogoče ugoditi, sodišče predlaganih dokazov ni izvajalo.

28. Tožnik je zahteval povrnitev stroškov s tožbo, prav tako sta tožnik in stranka z interesom zahtevala povrnitev stroškov, nastalih v zvezi s postopkom odločanja o predlogu za izdajo začasne odredbe.

29. Odločitev o vseh navedenih stroških je sodišče pridržalo za končno sodno odločbo (smiselno 25. člen ZUS-1).

Prim. sklep Vrhovnega sodišča, I Up 98/2018 z dne 29. 5. 2019

Glej: T. Steinman v Zakonu o upravnem sporu s komentarjem, E. Kerševan (ur.), Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 98

Prim. npr. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 169/2021 z dne 25. 8. 2021, I Up 151/2020 z dne 11. 11. 2020, I Up 31/2020 z dne 25. 3. 2020, I Up 120/2019 z dne 11. 7. 2019, I Up 94/2012 z dne 1. 3. 2012 in I Up 199/2010 z dne 7. 7. 2010

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.