UPRS Sklep I U 623/2025-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-04-17

inšpekcijski nadzor - telekomunikacije - sprememba pogojev - obvestilo o spremembi - začasna odredba - težko popravljiva škoda - trditveno in dokazno breme - načelo sorazmernosti

Takojšnja realizacija izpodbijane odločbe bi v primeru, da bi se kasneje tekom sodnega postopka izkazalo, da je le ta nezakonita za tožnika nedvomno pomenila ireverzibilno posledico. Tožnik namreč navaja, da če bi naročniki, ki so podvrženi njegovemu obvestilu, izkoristili odstopno upravičenje, bi to zanj pomenilo nepovratno izgubo. Ta se odraža v tem, da bi vsak naročnik, ki bi odstopil od pogodbe in bi odšel h konkurenčnemu operaterju, bil zanj "izgubljen". Tudi v primeru uspeha v tem postopku, tožnik nima "sredstva", da bi ga "prisilil" v nadaljevanje naročniškega razmerja z njim. Obvestilo tožnika naročnikom z dodatno možnostjo enostranske odpovedi pogodbe brez stroškov, tudi po presoji sodišča pomeni za tožnika poslovno tveganje, saj odpira možnost nenadne odpovedi naročnin. Takšno ravnanje bi lahko povzročilo nepopravljivo poslovno škodo. Če bi sodišče kasneje ugotovilo nezakonitost akta, prvotnega poslovnega položaja ne bi bilo mogoče več vzpostaviti, saj je odločitev uporabnikov o odpovedi enostranska in dokončna

I. Predlogu za izdajo začasne odredbe se ugodi tako, da se izvršitev odločbe Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, št. 06102-3/2025/4 z dne 24. 3. 2025, odloži do pravnomočne odločitve o tožbi v tem upravnem sporu.

II. Odločitev o stroških postopka v zvezi z izdajo začasne odredbe se pridrži za končno sodno odločbo.

Izpodbijana odločba in dosedanji potek upravnega postopka

1. Toženka je z odločbo št. 06102-3/2025/4 z dne 24. 3. 2025 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) tožniku naložila, da mora v 10 dneh od vročitve odločbe: - na svoji spletni strani pod zavihkom "Spremembe pogojev" objaviti obvestilo o spremembi pogojev, določenih v naročniški pogodbi, in sicer o umiku televizijskih programov A., B., C. in D. iz svojih programskih shem z dnem 19. 2. 2025, vključno z obvestilom, da imajo naročniki, ki so imeli na dan ukinitve televizijskih programov A., B., C. in D. iz programskih shem (19. 2. 2025) sklenjene naročniške pogodbe, katerih predmet so tudi storitve televizije, pravico v roku 60 dni od objave obvestila odstopiti od naročniške pogodbe na način iz tretjega odstavka 192. člena ZEKom-2, če se s predlaganimi spremembami ne strinjajo; ter - obvestiti o spremembi iz prejšnje alineje te točke izreka vse naročnike, ki so imeli na dan ukinitve televizijskih programov A., B., C. in D. iz programskih shem (19. 2. 2025) sklenjene naročniške pogodbe, katerih predmet so tudi storitve televizije, skupaj z obvestilom, da imajo ti naročniki v roku 60 dni od objave obvestila pravico odstopiti od naročniške pogodbe na način iz tretjega odstavka 192. člena ZEKom-2, če se s temi spremembami ne strinjajo. Zavezanec mora to obvestilo posredovati naročnikom na način, kot ga določa 4. člen Splošnega akta o obliki in načinu objave obvestila o spremembi pogojev iz naročniške pogodbe (1. točka izreka). Odločila je še, da mora tožnik v roku 20 dni od vročitve odločbe, toženko obvestiti o izvedbi naložene obveznosti iz 1. točke izreka te odločbe, in sicer tako, da ji posreduje dokazilo o objavi obvestila na svoji spletni strani ter izjavo o številu obveščenih naročnikov, vključno z navedbo načina njihovega obveščanja, skladno s prejšnjo točko izreka te odločbe (2. točka izreka). Ugotovila je še, da v postopku niso nastali posebni stroški (3. točka izreka).

2. V obrazložitvi toženka ugotavlja, da je tožnik 19. 2. 2025 v svoji programski shemi ukinila navedene štiri programe, kar je tudi objavil na svoji spletni strani, ni pa naročnikov predhodno obvestil o nameravani spremembi in o možnosti odstopa od pogodbe po 192. členu Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-2). Trditev tožnika, da posamezni programi, ki so na voljo naročnikom znotraj zakupljenega naročniškega paketa, niso predmet naročniške pogodbe, zavrača kot neutemeljen. Sestavni del pogodbe so namreč tudi Posebni pogoji paketov E. (v nadaljevanju Posebni pogoji), ki dopolnjujejo Splošne pogoje poslovanja za mobilne elektronske komunikacijske storitve (v nadaljevanju Splošni pogoji) ter Pojasnila k Prilogi pogodbe o vzpostavitvi naročniškega razmerja in aneksom k tej Pogodbi. V njih, ter v Povzetku pogodbe, je jasno navedeno, da so del naročniške pogodbe tudi programske sheme. S podpisom pogodbe naročnik prejme Splošne in Posebne pogoje ter ostale sestavne dele naročniške pogodbe. To pa po presoji toženke pomeni, da zanj veljajo tiste programske vsebine in tisti TV programi, ki so v trenutku sklenitve naročniškega paketa objavljeni na spletni strani tožnika in jih v skladu z določbami Splošnih pogojev vsebuje "Opis programskih shem E., objavljen na eon.telemach.si" oziroma so dostopni na spletni povezavi, navedeni v Povzetku pogodbe, ki je sestavni del naročniške pogodbe. Svojo odločitev utemeljuje še s tem, da je na spletni strani tožnika objavljen pomensko določen seznam TV programov, ki jih ponuja v posameznem paketu oziroma programski shemi, kar predstavlja ponudbo, ki jo naročnik sprejme ob podpisu pogodbe, to pa je potem predmet te pogodbe, ki jo je tožnik dolžnan zagotavljati. Pri tem tudi Izvedbena uredba Komisije (EU) 2019/2243 z dne 17. 12. 2019 (v nadaljevanju Izvedbena uredba) določa, da so izvajalci storitev dolžni navesti vse kanale, vrste televizijskih programov pa lahko le opišejo, če vseh kanalov ni mogoče navesti. Tožnik ni pojasnil, zakaj vseh kanalov ne bi bilo mogoče navesti; nasprotno, ti so v programskih shemah navedeni. Ukinitev navedenih programov zato pomeni spremembo pogodbenih pogojev in imajo vsi naročniki TV shem, ki so vsebovale ukinjene programe, pravico odstopiti od pogodbe, če se z njimi ne strinjajo.

3. Opisanim odločitvam tožnik oporeka. Vlaga tožbo iz tožbenih razlogov iz 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), skupaj s predlogom za izdajo začasne odredbe. V tožbi navaja, da je med strankama sporno vprašanje, ali je z ukinitvijo določenih programov iz programske sheme tožnika prišlo do spremembe naročniške pogodbe. Od odgovora na to vprašanje je odvisna presoja, ali je tožnik ravnal skladno z ZEKom-2, kakor tudi presoja, ali je izpodbijana odločba zakonita in pravilna. Navaja, da je nabor televizijskih programov spremenljiva kategorija, ki je odvisna zlasti od zahtev programskih dobaviteljev, o čemer so bili pred sklenitvijo naročniških pogodb obveščeni tudi naročniki in se pri tem sklicuje na vsebino 6.2. Splošnih pogojev. V dvanajsti alineji točke 6.2. Splošnih pogojih je bilo določeno, da si izvajalec pridržuje pravico in ne prevzema nikakršne odškodninske odgovornosti pri odstranjevanju programov v programskih shemah, če dobavitelj posameznih vsebin ukine določen programski paket. Toženka je predmetno določilo pri presoji arbitrarno spregledala in se do nje ni opredelila. Ne-opredelitev do ključnih dejstev in pravne podlage, pa pomeni kršitev pravice do izjave. Navaja, da le v primeru, da bi bili TV programi izrecno in jasno navedeni kot del naročniške pogodbe, bi bilo mogoče zagovarjati stališče, da so postali del naročniške pogodbe. Podaja razlikovanje med programskimi shemami in programi. Izpostavi napačno sklepanje toženke, da naj bi bile programske vsebine oz. TV programi, ki so bili v trenutku sklenitve naročniškega razmerja objavljeni na spletni strani tožnika, sestavni del naročniške pogodbe. Del naročniške pogodbe oz. dejanske ponudbe, ki jo naročnik sprejme ob podpisu pogodbe, je zgolj opis vrst televizijskih programov v programskih shemah, medtem ko je bila navedba posameznih programov na spletni strani tožnika informativne narave. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne toženki v ponoven postopek. Priglaša stroške sodnega postopka.

4. Tožnik je skupaj s tožbo vložil predlog za izdajo začasne odredbe skladno z določbo drugega odstavka 32. člena ZUS-1 in predlaga, da se izvršitev izpodbijane odločbe odloži do pravnomočne odločitve sodišča v tem postopku.

5. Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe posredovalo v odgovor toženki, ki je nanj odgovorila in posredovala upravni spis zadeve.

6. Podrobneje so stališča strank glede predloga za izdajo začasne odredbe predstavljena v nadaljevanju obrazložitve oziroma pri presoji razlogov odločitve o podanem predlogu za izdajo začasne odredbe.

8. Predlog za izdajo začasne odredbe je utemeljen.

O formalnosti pogojev za meritorno reševanje zadeve

9. Uvodoma sodišče ugotavlja, da so formalni pogoji za meritorno reševanje vloženega predloga za izdajo začasne odredbe izpolnjeni. Tožba je pravočasna, saj je vložena v 30-dnevnem roku iz prvega odstavka 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Izpodbijana odločba je bila izdana 25. 3. 2025, tožba pa je bila vložena dne 10. 4. 2025, ko je bila oddana na pošto (drugi odstavek 29. člena ZUS-1). Tako je že na podlagi navedenega razvidno, da je tožba vložena znotraj 30 dnevnega roka. S tožbo tožnik izpodbija akt, s katerim je poseženo v njegov pravni položaj, kar je akt, ki se v skladu z 2. členom ZUS-1 lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu. Akt je dokončen. Upoštevajoč vsebino predloga za izdajo začasne odredbe so tudi ostali formalni pogoji za meritorno reševanje tožbe izpolnjeni in posledično zato tudi za obravnavo predloga za izdajo začasne odredbe.

10. Tožnik v svojem predlogu izrecno predlaga odložitev izvršitve izpodbijane odločbe, kar pomeni, da je predlog vložen po drugem odstavku 32. člena ZUS-1.

11. Kot izhaja iz vsebine citirane določbe 32. člena ZUS-1, je začasna odredba v upravnem sporu institut, ki tožniku omogoča, da ob določenih izpolnjenih pogojih doseže odložitev izvršitve izpodbijanega akta (odložitvena začasna odredba). Kot temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe je treba presoditi izkazanost težko popravljive škode.

12. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

13. Začasna odredba tako predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki predlaga izdajo začasne odredbe, mora že v samem predlogu konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda za njo težko popravljiva. Na tožniku je torej tako trditveno kot dokazno breme.

14. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča gre za težko popravljivo škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Obstajati mora neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki bi jih bilo mogoče z izdajo začasne odredbe preprečiti. Na podlagi razvoja spoznanj pravne teorije in prakse pa Vrhovno sodišče pojem težko popravljive škode v novejši praksi razlaga tako, da od stranke ni mogoče terjati, da poleg škode, ki neposredno izvira iz izpodbijanega upravnega akta, utemeljuje obstoj nadaljnje (težko popravljive) škode, ki je ZUS-1 ne predvideva kot pogoja za izdajo začasne odredbe. Tožnik lahko torej upravičeno predlaga, da se nastanek take škode prepreči z izdajo začasne odredbe, če so za to izpolnjeni drugi zakonski pogoji. Verjetnost nastanka težko popravljive škode mora biti predvidljiva in konkretna. Samo pavšalno navajanje in sklepanje na hipotetične in nepredvidljive posledice ne zadosti standardu verjetnosti, ki opravičuje izdajo začasne odredbe. Dokazi, s katerimi se utemelji izdajo začasne odredbe, morajo biti konkretizirani na določene realno izkazane posledice in takšni, da jih je mogoče dokazno ovrednotiti.

15. Po novejši praksi Vrhovnega sodišča RS (npr. sklep I Up 96/2022 z dne 8. 6. 2022) sodišče glede ugotavljanja dejanskega stanja predlagatelju začasne odredbe ne sme nalagati večjega procesnega bremena kot toženi stranki. Upoštevna dejstva morajo zatrjevati tako predlagatelj začasne odredbe kot tudi druge stranke postopka in zanje ponuditi dokaze. Predlagatelj začasne odredbe mora s svojimi navedbami in dokazi ustrezno vsebinsko napolniti nedoločen pravni pojem težko popravljive škode, tožena stranka in druge stranke upravnega spora pa so dolžni ustrezno utemeljiti javni interes oziroma druge interese, ki bi bili lahko nesorazmerno prizadeti z izdajo začasne odredbe. Teh dejstev sodišče ne ugotavlja po uradni dolžnosti.

16. Po mnenju tožnika je ključni argument, ki sam po sebi utemeljuje izdajo začasne odredbe ireverzibilnost posledic, zaradi katerih bi se izgubil smisel sodnega varstva, ki ga zasleduje z vložitvijo tožbe v tem postopku. Če bi ravnal skladno z obveznostjo, ki mu jo nalaga izpodbijana odločba (naročnike mora obvestiti o odstopnem upravičenju brez stroškovne posledice), bi njegov morebiten uspeh s tožbo ostal brez vsakršnega pomena.

17. Trdi, da če bi vsi obveščeni naročniki (ki jih je skupaj okoli 200.000) izkoristili odstopno upravičenje, bi to pomenilo nepovratno izgubo zanj. Nepovratna izguba bi bil vsak naročnik, ki bi odstopil od pogodbe in odšel h konkurenčnemu operaterju; koliko bi bilo takih naročnikov, pa je nemogoče vnaprej predvideti, še zlasti, ker ni mogoče preverjati, ali bi naročniki odšli zaradi umika TV programov, ali pa so motivirani z izogibanjem plačila sorazmernega zneska ugodnosti. Tudi če bi tožnik s tožbo uspel, bi bili ti naročniki zanj "izgubljeni". Gre za situacijo, ko tožnik v primeru uspeha s tožbo, naročnikov, ki bi izkoristili odstopno upravičenje, dejansko ne bi mogel več pridobiti nazaj. Umik obvestila naročnikom namreč tudi ob morebitnem uspehu tožnika s tožbo v upravnem sporu, že po naravi stvari ne bi bil več mogoč. Tako tudi v primeru uspeha v postopku ne bi bilo mogoče vzpostaviti pravnega stanja po morebitni pravnomočni sodni odločbi, ugodni za tožnika in bi ta postala brezpredmetna. Za tožnika bi upravni spor v primeru izvršitve izpodbijane odločbe pred njeno pravnomočnostjo izgubil svoj smisel. Že to pa pomeni težko popravljivo škodo v njegovi sferi.

18. Uveljavlja še, da bi mu z izpolnitvijo naloženega ukrepa iz izpodbijane odločbe nastala (tudi) dejanska škoda zaradi izgube naročnikov in škoda zaradi okrnitve ugleda. Vsak naročnik, ki bi odšel zaradi nezakonito naloženega ukrepa, pomeni zanj izgubo, ki je praktično nepopravljiva oziroma težko popravljiva. Pri tem ne gre zgolj za nepovratno izgubo naročnikov, temveč tudi za hkratno izgubo z odstopnim upravičenjem povezanih dodatnih stroškov. Vsakemu naročniku, ki bi izkoristil možnost odstopa od pogodbe, ni treba plačati kakršnih koli dodatnih stroškov kot na primer stroškov prekinitve naročniškega razmerja oziroma drugih administrativnih stroškov, pogodbenih kazni, zneskov prejetih ugodnosti, ali drugih dogovorjenih nadomestil. Škoda pa se kaže tudi v obliki okrnitve poslovnega ugleda tožnika.

19. Po mnenju tožnika je toženka v postopku izdaje izpodbijane odločbe nastopila kot organ nadzora nad izvajanjem določb zakona in po navedbah tožnika ne more biti prizadeta v svojih koristih. Zato je treba prizadetost javne koristi presoditi v povezavi s prizadetostjo koristi tistih naročnikov, na katere je učinkovala ukinitev televizijskih programov. Njihovo prikrajšanje se kaže zgolj v zanemarljivem znesku stroškov, ki jim jih ne bi bilo treba plačati v primeru izvršitve izpodbijane odločbe. Nikakor pa naročniki ne bi bili omejeni v svoji pravici, da naročniško razmerje odpovedo oziroma zamenjajo operaterja. Naročnike, ki bi se odločili za zamenjavo operaterja, bi torej lahko zadela le posledice, ki so izključno premoženjske narave in so v vsakem primeru enostavno nadomestljive.

20. V zaključku tožnik navaja, da pri tehtanju pravice do učinkovitega sodnega varstva tožnika v razmerju do javne koristi ter s tem povezano koristjo naročnikov, ki jo imajo v primeru odstopa od naročniških pogodb po ZEKom-2, le-te ne morejo pretehtati nad ustavno pravico tožnika do učinkovitega pravnega sredstva (člen 25 Ustave RS) in sodnega varstva (člen 23 Ustave RS).

21. Toženka se s predlogom tožnika ne strinja. Sklicujoč se na restriktiven pristop pri odločanju o začasnih odredbah predlaga, da sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrne. Glede zatrjevanega nastanka težko popravljive škode toženka ugovarja, da imajo naročniki vsak čas možnost odpovedati naročniško pogodbo. To pravico jim daje zakon, predvidevajo pa jo tudi Splošni pogoji tožnika ter se lahko udejanji kadarkoli neodvisno od izvršitve izpodbijane odločbe in je objava obvestila ne konstituira. Edina razlika med "redno" odpovedjo naročniškega razmerja in odpovedjo na podlagi izpodbijane odločbe je le v plačilu dodatnih stroškov, ki jih v slednjem primeru naročniki niso dolžni plačati. Glede izgube naročnikov zaradi izvršitve izpodbijanja odločbe toženka opozarja, da je tožnik tudi v preteklosti svoje mnogoštevilne naročnike o tovrstni možnosti odstopa od pogodbe že obveščal, pa zanj očitno takrat ni nastala težko popravljiva škoda. Poudari, da je z izpodbijano odločbo naložen ukrep zakonska obveznost operaterja, torej ne gre za nič novega, izrednega ali nepričakovanega. Prav tako do izvotlitve sodnega varstva ne more priti, saj odstop od naročniške pogodbe naročnikom zagotavlja že sam zakon. Posledice, ki so dejansko namen in cilj izrečenega ukrepa, pa čeprav so te ireverzibilne, same po sebi še ne pomenijo težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1. V konkretnem primeru predvideva takšne posledice že zakon, kar pa pomeni, da namen zakona ne more biti razlog za zadržanje izvršitve odločbe, s katero se vzpostavlja zakonito stanje.

22. Po navedbah toženke javno korist v predmetni zadevi predstavlja skupek oziroma krog vseh potencialnih upravičencev - tudi tistih, ki zaradi pomanjkanja informacij, nepoznavanja določbe ZEKom-2 ali pa zgolj odsotnosti uradnega obvestila o možnosti odstopa, svojih pravic ne uveljavljajo, čeprav bi jih ob ustrezni seznanitvi z obvestilom lahko. Navedeno hkrati predstavlja njihovo neposredno korist kot korist nasprotnih strank, kar je eden od pogojev presoje v okviru odločanja o izdaji začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1. Gre torej nedvomno za širši obseg javne koristi in koristi nasprotnih strank, kot ga v vlogi poskuša prikazati tožnik. Če bi sodišče z izdajo začasne odredbe izvršitev izpodbijane odločbe zadržalo, bi tako nedvomno prišlo do izvotlitve pravice do odstopa od naročniške pogodbe po 192. členu ZEKom-2 za uporabnike, ki s svojo pravico do odstopa niso seznanjeni. Z ugoditvijo predlogu za začasno odredbo in s tem z začasno zavrnitvijo objave obvestila bi bila javna korist prizadeta in povsem prezrta in v danem primeru prevlada nad zasebnim interesom tožnika. Na podlagi navedenega predlaga, da sodišče predlogu za izdajo začasne odredbe ne ugodi.

23. Tožnik je v upravnem sporu zoper odločbo toženke predlagal izdajo začasne odredbe, s katero bi se do končne odločitve sodišča odložila izvršitev izpodbijane odločbe. Navaja, da bi izvršitev izpodbijane odločbe povzročila ireverzibilne posledice, ki jih tudi morebitna ugodna sodna odločba pozneje ne bi mogla odpraviti. Sodišče je pri svoji odločitvi tehtalo verjetnost nastanka težko popravljive škode, naravo posledic izpodbijanega akta, ter javne interese, ki stojijo za izvršitvijo akta.

24. Namen začasne odredbe je zagotoviti učinkovitost sodnega varstva. Tudi z vidika Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustave RS) je institut začasne odredbe v funkciji učinkovitega zagotavljanja drugih ustavnih pravic, in sicer zlasti pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave RS

. Kadar pa ima tak postopek sodnega varstva naravo "drugega pravnega sredstva" v smislu 25. člena Ustave RS

, pa začasna odredba, zlasti odredba, ki pomeni odlog izvršitve dokončnega posamičnega akta in tako sledi ciljem načela instančnosti, pomeni tudi sredstvo za učinkovito varstvo pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Začasna odredba iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sama po sebi nima samostojnega pomena, temveč se z njo uresničujejo navedene pravice. Odločitev sodišča o zahtevi za odložitev izvršitve izpodbijanega akta je vmesna odločitev v postopku sodnega varstva, s katero sodišče ne odloči dokončno o pravici, obveznosti ali pravnem interesu, ki je predmet postopka, temveč je o tem odločeno šele, ko sodišče izda svojo sodbo o zakonitosti izpodbijanega posamičnega akta. Sklep sodišča je tako vmesna odločitev, ki ima samo začasne procesne učinke - odložitev izvršitve, da se zagotovi učinkovitost postopka sodnega varstva kot "drugega pravnega sredstva" v smislu 25. člena Ustave RS. Postopek sodnega varstva in odločitev o zahtevi za odložitev izvršitve sta povezana in imata v tem smislu kot celota vlogo in pomen "drugega pravnega sredstva" iz 25. člena Ustave.

25. Pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 pomeni, da mora stranka izkazati, da brez izdane začasne odredbe v konkretni zadevi kljub njenemu uspehu, ne bo dosežen namen upravnega spora. Bistven pogoj za izdajo začasne odredbe je nastanek težko popravljive škode. Taka pa bo v primeru, ko kljub uspehu v upravnem sporu ne bo več mogoče doseči (ali pa le z nesorazmernimi težavami) vzpostavitve prejšnjega stanja. Zato mora tožnik izkazati, da v primeru uspeha s tožbo brez izdane začasne odredbe ne bo dosežen cilj konkretnega upravnega spora oziroma bo uspeh s tožbo zaradi nastale težko popravljive škode zanj ostal brez pomena.

Neodpravljivost posledic in nemožnost učinkovitega sodnega varstva

26. Sodišče ocenjuje, da bi izvršitev izpodbijanega akta povzročila poseg v tožnikove pravice, ki bi imel nepovratne oziroma neodpravljive posledice. Takšen položaj je ustaljeno prepoznan kot težko popravljiva škoda v smislu 32. člena ZUS-1, pri čemer reverzibilnost posledic predstavlja ključno merilo pri presoji dopustnosti izdaje začasne odredbe.

27. Čeprav je upravni spor načeloma zasnovan kot "ex post" sodno varstvo, mora sodišče v določenih primerih zagotoviti preventivno zaščito, kadar obstaja realna verjetnost, da bo pravna korist tožnika - četudi bo v sporu uspešen - ostala brez učinkovitega pravnega varstva, saj bi bila dejanska situacija, nastala z izvršitvijo akta, ireverzibilna. V tovrstnih položajih sodna odločba, izdana naknadno, ne more več vzpostaviti prejšnjega stanja, zato je edino učinkovito varstvo pravice posameznika začasna zadržitev izvršitve.

28. V obravnavanem primeru bi takojšnja realizacija izpodbijane odločbe, v primeru, da bi se kasneje tekom sodnega postopka izkazalo, da je le ta nezakonita (česar sodišče pri odločanju o predlogu za izdajo začasne odredbe ne presoja) za tožnika nedvomno pomenila ireverzibilno posledico. Začasna odredba je tako sredstvo, ki varuje tožnikovo pravico do učinkovitega sodnega varstva iz 23. člena ustave RS.

29. Tožnik namreč navaja, da če bi naročniki, ki so podvrženi njegovemu obvestilu, izkoristili odstopno upravičenje, bi to zanj pomenilo nepovratno izgubo. Ta se odraža v tem, da bi vsak naročnik, ki bi odstopil od pogodbe in bi odšel h konkurenčnemu operaterju, bil zanj "izgubljen". Tudi v primeru uspeha v tem postopku, tožnik nima "sredstva", da bi ga "prisilil" v nadaljevanje naročniškega razmerja z njim. Obvestilo tožnika naročnikom z dodatno možnostjo enostranske odpovedi pogodbe brez stroškov, tudi po presoji sodišča pomeni za tožnika poslovno tveganje, saj odpira možnost nenadne odpovedi naročnin. Takšno ravnanje bi lahko povzročilo nepopravljivo poslovno škodo. Če bi sodišče kasneje ugotovilo nezakonitost akta, prvotnega poslovnega položaja ne bi bilo mogoče več vzpostaviti, saj je odločitev uporabnikov o odpovedi enostranska in dokončna. S temi navedbami je tožnik po presoji sodišča izkazal težko popravljivo škodo, ki mu bi nastala kot posledica učinkovanja izpodbijane odločbe. Odprava teh posledic namreč po naravi stvari ne bo več mogoča, tudi če tožnik v tem upravnem sporu uspe, kar pomeni, da brez izdaje začasne odredbe sodno varstvo ne bo učinkovito. Neutemeljen je ugovor toženke, da tožnikove trditve v zvezi s tem, niso dovolj konkretizirane.

30. Ustavno načelo sorazmernosti ter sodna praksa Ustavnega in Vrhovnega sodišča zahtevata, da se v primeru konflikta med javnim interesom in pravico posameznika uporabi strogi test sorazmernosti, ki obsega: primernost ukrepa za zasledovani cilj, nujnost ukrepa (ali obstajajo milejši ukrepi), in sorazmernost v ožjem smislu - tehtanje koristi za javni interes z resnostjo posega v pravico posameznika. Čeprav je javni interes načeloma legitimen (npr. učinkovito izvrševanje zakonov), ta ne sme avtomatično prevladati nad interesom posameznika, kadar je ogroženo bistvo njegove pravice, zlasti če: je poseg intenziven in nepovraten; pravna sredstva po izvršitvi ne morejo več učinkovito zavarovati položaja tožnika;in učinki na javni interes niso nepopravljivi. V takih primerih se sodno varstvo zagotovi že v vmesni fazi postopka - z izdajo začasne odredbe.

31. Sodišče je tehtalo tudi javni interes, ki se v konkretnem primeru uresničuje prek načela preglednosti in varstva potrošnikov, vendar ugotavlja, da začasna odložitev izvršitve akta ne ogroža temeljnih pravic naročnikov, saj ti ohranijo vse ostale oblike pravnega varstva. Sodišče pritrjuje toženki, da naročniki lahko kadarkoli odstopijo od naročniške pogodbe že na podlagi zakona, kakor tudi na podlagi Splošnih pogojev tožnika. Tudi v primeru izdaje predlagane začasne odredbe naročnikom ta pravica ni okrnjena oziroma izvotljena, kot meni toženka. Edina razlika je, da v primeru naloženega obveščanja o odstopu naročniki od pogodbe lahko odstopijo brez dodatnih stroškov, ki bi jih v primeru "navadnega" odstopa od naročniške morebiti morali plačati. Sodišče sodi, da če bi sodni postopek pripeljal do zaključka, da je izpodbijana odločba zakonita, bi naročnikom, ki so zaradi ukinitve TV programov odstopili od naročniške pogodbe, te materialne stroške zaradi odstopa bil dolžan plačati tožnik že na podlagi določil civilnega prava. Tako izdaja začasne odredbe za njih ne pomeni ireverzibilnosti, nasprotno materialna škoda, ki bi jim ob tem nastala je odpravljiva, medtem, ko izvršitev izpodbijane odločbe za tožnika ni.

32. Ob upoštevanju navedenega sodišče sodi, da bi izvršitev izpodbijanega akta tožniku povzročila nepovratno škodo, sodna odločba - četudi zanj ugodna - ne bi mogla več dejansko zavarovati njegove pravice. Javni interes, ki sicer obstaja, (pa) ni tolikšen, da bi utemeljeval nereverzibilen poseg v položaj posameznika. S tem bi bilo kršeno načelo sorazmernosti, kar bi pomenilo tudi kršitev pravice do učinkovitega sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS.

33. Ker je torej tožnik na ta način izkazal, da mu bo s takojšnjo izvršitvijo izpodbijane odločbe nastala škoda, ki bo težko popravljiva, toženka pa ne, da bo z začasnim zadržanjem prisilne izvršitve nesorazmerno prizadeta javna korist, je sodišče predlagani začasni odredbi na podlagi prvega odstavka 32. člena ZUS-1 ugodilo in do pravnomočne odločitve sodišča v tem upravnem sporu odložilo izvršitev izpodbijanega upravnega akta. To pomeni, da na podlagi izpodbijane odločbe tudi ni mogoče izvajati nadaljnjih izvršilnih dejanj.

34. Ker so stroški začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Vsakdo ima pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. (prvi odstavek 23. člena Ustave RS).

Vsakomur je zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. (25. člen Ustave RS).

Odločba Ustavnega sodišča št. Up - 2501/08 z dne 19. 2. 2009.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

Zakon o elektronskih komunikacijah (2022) - ZEKom-2  - člen 192, 192/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.