UPRS Sodba I U 1073/2021-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-05-24

gradbeno dovoljenje - gradnja brez gradbenega dovoljenja - dokončanje gradnje - napačna uporaba materialnega prava

Investitor, ki je v času uporabe ZGO-1 začel graditi objekt, lahko v skladu s tem zakonom (to je ZGO-1) gradnjo tudi dokonča. Če bi zakonodajalec želel, da se gradnje, ki so v teku, dokončajo po določbah GZ, bi moral to v GZ izrecno predvideti, pri tem pa dosledno spoštovati načeli varstva zaupanja v pravo in pravne varnosti (2. člen Ustave).

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, številka 06122-333/2020-6, z dne 8. 5. 2020, se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ), je z izpodbijano odločbo odločil, da mora inšpekcijski zavezanec A. A. (v nadaljevanju prvi tožnik) takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo nelegalnega nasutja tlorisnih dimenzij 80,00 x 40,00 m, višine do 10,00 m, površine 3.000,00 m2 in prostornine 26.600,00 m3, na zemljiščih s parc. št. 1725/2, 1721 in 1715/7, vse k. o. ..., ki je bilo izvedeno brez gradbenega dovoljenja (1. točka izreka), da mora prvi tožnik na svoje stroške v roku 120 dni od vročitve te odločbe nasutje na teh zemljiščih odstraniti in vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka) ter da se bo, če prvi tožnik odrejenih obveznosti ne bo izvršil na odrejeni način in v postavljenem roku, začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka). Prvostopenjski organ je hkrati za nedovoljeni objekt določil prepovedana dejanja (4. točka izreka) ter odločil, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka) in da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (6. točka izreka).

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je gradbeni inšpektor 27. 2. 2020 na navedenih zemljiščih opravil inšpekcijski pregled. Ugotovil je, da je bil obstoječ teren preoblikovan tako, da je bilo na prvotno nagnjenem terenu ob robu gozda napravljeno nasutje, ki med objekti na naslovu ..., ..., na vzhodni strani, in ..., ..., na severni strani, tvori utrjeno površino. Nasutje je nepravilne tlorisne oblike, dolžine 80 m v smeri sever-jug, 40 m v smeri vzhod-zahod, površine 3.000 m2, velikosti 26.000 m3 in višine na zahodni strani 10 m. Prav tako je ugotovil, da se je material za nasutje na ta zemljišča postopoma vozilo od začetka leta 2018 do decembra 2019, da je bilo nasutje izvedeno z namenom ureditve parkirišča in manipulativne površine za vozila ter da gradbeno dovoljenje zanj ni bilo pridobljeno. Investitor in s tem inšpekcijski zavezanec je prvi tožnik. Lastnika spornih zemljišč, ki so kmetijska, gozdna in pozidana, pa sta B. B. in C. C. (v tem upravnem sporu druga tožnica in tretji tožnik), ki jima je zato prvostopenjski organ priznal status stranskih udeležencev. Sklicujoč se na 3. in 25. točko prvega odstavka 3. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) ter Uredbo o razvrščanju objektov (v nadaljevanju Uredba 2018) je prvostopenjski organ presodil, da se predmetno nasutje kot drug gradbeni poseg uvršča med nezahtevne objekte, za katere je potrebno gradbeno dovoljenje (4. člen GZ). Ker pa gradbeno dovoljenje zanj ni bilo pridobljeno, gre za nelegalen objekt (18. točka prvega odstavka 3. člena GZ) in je inšpekcijski ukrep izrekel po 82. členu GZ.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 28. 5. 2021 pritožbo tožnikov zavrnilo. V obrazložitvi je dodatno navedlo, da Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ki se je uporabljal v začetku nasipavanja, sicer ni opredeljeval pojma drugih gradbenih posegov (enako tudi ne Uredba o vrstah objektov glede na zahtevnost

), vendar je bil predmetni nasip dokončan decembra 2019, ko se je od 1. 6. 2018 že uporabljal GZ, po katerem je treba nasip obravnavati kot drug gradbeni poseg. Po Uredbi 2018 pa predmetni nasip predstavlja nezahteven objekt, za katerega bi bilo treba pridobiti gradbeno dovoljenje.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožniki se z izpodbijano odločbo ne strinjajo in vlagajo tožbo. V njej v bistvenem zatrjujejo, da je investitor oziroma prvi tožnik sporno gradnjo začel graditi v začetku leta 2018, ko se je uporabljal ZGO-1, po katerem gradbenega dovoljenja zanjo ni potreboval, in da jo je bil zato upravičen po ZGO-1 tudi dokončati. Nasprotno bi po njihovi oceni pomenilo poseg v pridobljene pravice. Opozarjajo, da se drugostopenjski organ do teh njihovih navedb ni opredelil. Sodišču predlagajo, naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi. Zahtevajo tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, sodišču pa je predložila upravni spis.

6. V obravnavani zadevi med strankami postopka ni sporno, da je prvi tožnik z gradnjo spornega nasipa na zemljiščih s parc. št. 1725/2, 1721 in 1715/7, vse k. o. ..., začel v začetku leta 2018 in da je z nasipavanjem materiala zaključil decembra 2019 ter da za poseg ni pridobil gradbenega dovoljenja.

7. Med tožniki in toženko pa je sporno, ali bi inšpekcijski organ moral gradnjo prvega tožnika kot investitorja obravnavati po določbah ZGO-1

, ker je v času uporabe tega zakona z gradnjo pričel, ali po določbah GZ

, ker je gradnjo končal že v času, ko se je uporabljal ta zakon. Tožniki so prepričani, da ker je prvi tožnik začel graditi v času uporabe ZGO-1, je bil gradnjo upravičen dokončati pod pogoji tega zakona, za katerega trdijo, da pridobitve gradbenega dovoljenja za poseg ni zahteval. Nasprotno pa toženka sodi, da bi prvi tožnik za gradnjo moral pridobiti gradbeno dovoljenje v skladu z določbami GZ, saj gre za drug gradbeni poseg, ki je po Uredbi 2018 nezahteven objekt.

8. Sodišče uvodoma kot neutemeljen zavrača ugovor tožnikov, da se drugostopenjski organ ni opredelil do njihovih navedb glede uporabe ZGO-1 in GZ. Drugostopenjski organ je namreč obrazložil, da je presodil, da je sporni gradbeni poseg treba obravnavati po določbah GZ, ker izvedba nasipa ni bila dokončana v času, ko se je še uporabljal ZGO-1, saj je bila po navedbah investitorja izvedba nasipa dokončana decembra 2019, ko se je uporabljal GZ.

9. Sodišče pa se s tožniki strinja, kot bo razložilo v nadaljevanju, da bi inšpekcijski organ sporni gradbeni poseg moral obravnavati po določbah ZGO-1. Za primer, da je za gradnjo predpisana pridobitev gradbenega dovoljenja, vprašanje uporabe zakona izrecno razrešuje prvi odstavek 106. člena GZ, ki določa, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe GZ na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1. Vendar pa tožniki v konkretnem primeru zatrjujejo, da za sporni nasip ZGO-1 pridobitve gradbenega dovoljenja ni zahteval. GZ pa (v prehodnih določbah) ne določa, po katerem predpisu naj se obravnavajo dela, ki so bila začeta pred začetkom uporabe GZ, pa za začetek takšnih del po ZGO-1 ni bilo treba pridobiti gradbenega dovoljenja (in torej ne voditi s tem povezanih postopkov), je pa takšno dovoljenje potrebno pridobiti po določbah GZ. Po mnenju sodišča je treba odgovor na to vprašanje iskati v ustavnem načelu, da je Slovenija pravna država (2. člen Ustave Republike Slovenije). Iz tega načela izhaja tudi načelo varstva zaupanja v pravo.

To zahteva, da so posamezne odločitve, ki so zakonite in sprejete brez vnaprejšnjih pridržkov ter po svoji naravi niso prehodnega značaja, stabilne. Pravo lahko uveljavlja svojo funkcijo urejanja družbenega življenja, če je v čim večji meri stalno in trajno. Tako pravo kot tudi celotno ravnanje vseh državnih organov mora biti predvidljivo, ker to zahteva pravna varnost. Varnost državljanov je odvisna tudi od trajnosti aktov.

Upoštevanje predstavljenega načela v konkretnem primeru tako po mnenju sodišča terja razlago, da investitor, ki je v času uporabe ZGO-1 začel graditi objekt, lahko v skladu s tem zakonom (to je ZGO-1) gradnjo tudi dokonča. Če bi zakonodajalec želel, da se gradnje, ki so v teku, dokončajo po določbah GZ, bi moral to v GZ izrecno predvideti, pri tem pa dosledno spoštovati načeli varstva zaupanja v pravo in pravne varnosti (2. člen Ustave). Kot je sodišče že povedalo, pa zakonodajalec tega ni predvidel.

10. Po povedanem je sodišče presodilo, da organ sporne gradnje ni obravnaval po pravilnem predpisu, saj ni uporabil določb ZGO-1, in da je torej nepravilno uporabil materialno pravo. Glede na to je moralo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti na podlagi četrtega in v smislu petega odstavka tega člena organu v ponovni postopek. Organ bo moral v 30 dneh izdati nov upravni akt, in ga utemeljiti na določbah ZGO-1, v skladu s pravnim mnenjem sodišča.

11. Sodišče v zvezi z vodenjem ponovnega postopka še dodaja, da bo moral organ, da bo odpravil ugotovljeno kršitev in predmetno gradnjo lahko pravilno obravnaval po določbah ZGO-1, gradnjo najprej ustrezno pravno opredeliti v smislu določb tedaj veljavnih gradbenih predpisov. Iz izpodbijane odločbe namreč izhaja, da je sporni gradbeni poseg "izvedba nasutja materiala na zemljiščih z namenom ureditve parkirišča in manipulativne površine za vozila". Kar pomeni, da stanje gradbenega posega, kot ga je ugotovil in upošteval inšpektor (izvedba nasutja materiala), predstavlja prehodno in ne končno stanje gradbenega posega oziroma gradnjo v teku; glede na podatke zadeve gre za

parkirišče in manipulativno površino za vozila

. Zato mora organ sporni gradbeni poseg zaradi ugotovitve, ali je zanj potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje, in ponovne odločitve, najprej pravno opredeliti ob uporabi 2. člena ZGO-1 in Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (Ur. l. RS, št. 18/13 in nasl., v nadaljevanju Uredba 2013), npr. kot gradbeni inženirski objekt, samostojno parkirišče (oziroma drugo). Pri tem sodišče dodaja, da šteje po Uredbi 2013 (že) samostojno parkirišče s površino (zgolj) do vključno 200 m2 za nezahteven objekt, tako da je za gradnjo samostojnega parkirišča po določbah ZGO-1 gradbeno dovoljenje bilo treba pridobiti

12. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je bilo treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti po prvem odstavku 64. člena ZUS-1, v postopku pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

13. Sodišče je v tej zadevi odločilo po sodnici posameznici po prvem odstavku 13. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 25. člena ZUS-1C.

14. Ker je sodišče tožbi ugodilo, so v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožniki upravičeni do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Tožnike sta zastopala pooblaščenca, ki sta odvetnika, zato se jim priznajo stroški v znesku 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena v zvezi z drugo povedjo prvega odstavka 2. člena Pravilnika), povečano za 22-odstotni davek na dodano vrednost (v nadaljevanju DDV), ki znaša 62,70 EUR (ker je pooblaščenec T. T. zavezanec za DDV), skupaj 347,70 EUR. Toženka je dolžna tožnikom stroške povrniti v 15 dneh od vročitve sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika), (preveč) plačana sodna taksa za postopek pa se vrne po uradni dolžnosti (Opomba 6.1: c) Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Glede na številke Uradnega lista Republike Slovenije je očitno, da je drugostopenjski organ s tem mislil Uredbo o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje, Ur. l. RS, št. 18/13 in nasl., ne pa Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost, Ur. l. RS, št. 37/08 in nasl., ki je veljala od 15. 5. 2008 do 8. 3. 2013.

Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije v zadevi U-I-14/97 z dne 19. 11. 1998.

Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije v zadevi U-I-266/95 z dne 20. 11. 1995.

Le gradnja enostavnega objekta se namreč lahko prične brez gradbenega dovoljenja (3.a člen ZGO-1).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 64, 64/1, 64/1-4

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.