UPRS Sklep I U 1466/2022
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2026-01-05

upravni spor - aktivna legitimacija - zavrženje tožbe

Ker ministrstvi nista nosilca lastne pravne subjektivitete, je treba šteti, da na obeh procesnih straneh nastopa Republika Slovenija. V takem položaju Republika Slovenija z aktom lastnega organa ne more biti prizadeta v svojih pravicah ali pravnih koristih, zato v upravnem sporu ne more uveljavljati sodnega varstva zoper lastni organ za varstvo lastnih premoženjskih interesov.

1. Z izpodbijano odločbo je davčni organ tožnici odmeril v plačilo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ) za nepremičnine na območju Občine ... za leto 2021 v višini 422.643,80 EUR.

2. Tožnica v tožbi navaja, da se vse nepremičnine nahajajo na območju vojaškega vadišča ... Ta zemljišča se po njeni razlagi ne morejo obravnavati kot stavbna zemljišča, saj se po Pravilniku o vsebini, obliki in načinu priprave prostorskega načrta ter pogojih za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in širitev naselij (v nadaljevanju Pravilnik) uvrščajo med zemljišča s podrobnejšo namensko rabo "območja za potrebe obrambe zunaj naselij - f", kar jih uvršča v osnovno namensko rabo "V. Druga zemljišča" in ne med stavbna zemljišča. Nadalje navaja, da zemljišča niso niti komunalno opremljena, poleg tega pa gre tudi za zemljišča za potrebe javne uprave (tretji odstavek 218. člena ZGO-1), zato odmera NUSZ ni mogoča. Izpostavlja še splošno problematiko prostorskega urejanja, ki velja na vojaškem vadišču ... Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek ali pa samo odloči o zadevi.

3. Toženka (ki je v tem upravnem sporu tudi tožnica) v svojem odgovoru na tožbo sodišču zgolj predlaga, naj njeno tožbo zavrne kot neutemeljeno.

5. V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

6. Za dopustnost obravnave vložene tožbe v upravnem sporu je treba najprej ugotoviti, da je tožnica aktivno legitimirana za njeno vložitev, in sicer ali je izkazala, da je z izpodbijanim aktom poseženo v njen pravni položaj, pravico ali pravno korist. V Republiki Sloveniji namreč prevladuje koncept subjektivnega upravnega spora.

7. Institut, ki je utemeljen na konceptu objektivnega upravnega spora, pa je urejen v tretjem odstavku 17. člena ZUS-1. Gre za možnost, da kot tožnik nastopa zastopnik javnega interesa, to je državno odvetništvo. Koncept objektivnega upravnega spora temelji na sodni presoji aktov z namenom ohranjanja objektivne zakonitosti in celovitosti pravnega reda, zato se poseg v pravni položaj, pravico ali pravno korist tožnika v tem primeru ne zahteva ali ugotavlja.

8. V obravnavanem primeru ni sporno, da tožba ni bila vložena na podlagi 17. člena ZUS-1. To pomeni, da je treba poseg v pravni položaj, pravico ali pravno korist stranke v tožbi posebej izkazati. Za navedeno pa je bistvena ugotovitev, da posamezno ministrstvo (v obravnavanem primeru je to Ministrstvo za obrambo) nima lastne pravne subjektivitete. Pravno subjektiviteto ima v tem primeru zgolj Republika Slovenija. To izhaja iz prvega odstavka 7. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju ZVRS), po katerem Vlada zastopa Republiko Slovenijo kot pravno osebo, če glede posameznih zadev s posebnim zakonom ni drugače določeno. Ministrstvo je v skladu s 1. in 14. členom Zakona o državni upravi (v nadaljevanju ZDU-1) upravni organ. Kot tak je del državne uprave, ki kot del izvršilne oblasti v Republiki Sloveniji izvršuje upravne naloge. Ne ZDU-1 ne kateri drug zakon ne določa, da bi bilo lahko ministrstvo pravna oseba. Ministrstvo je torej kot upravni organ del Republike Slovenije kot pravne osebe, nima pa sam svoje lastne pravne subjektivitete.

Na drugačno presojo ne vpliva okoliščina, da ima Ministrstvo za obrambo svojo matično in davčno številko. Ti številki ima, ker je v skladu s 5. točko prvega odstavka 3. člena Zakona o javnih financah (v nadaljevanju ZJF) neposredni proračunski uporabnik. Kot ta je predmet vpisa v davčni register na podlagi 8. točke 50. člena Zakona o finančni upravi (v nadaljevanju ZFU) in tudi v Poslovni register Slovenije, saj iz določb 3. in 8. člena Zakona o poslovnem registru (v nadaljevanju ZPSR-1) izhaja, da se vanj vpisujejo tudi deli pravnih oseb in proračunski uporabniki. Pravni subjekt, ki je bil stranka davčnega postopka, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, je torej Republika Slovenija.

9. Vse navedeno pa velja tudi za toženo stranko. Ministrstvo za finance (oziroma Finančna uprava Republike Slovenije, ki je organ v sestavi Ministrstva za finance) prav tako nima lastne subjektivitete; ima jo le Republika Slovenija. To pa pomeni, da gre v obravnavanem primeru za situacijo, kjer tožnica zatrjuje poseg v lastne premoženjske interese (naložitev plačila denarne obveznosti), o katerem je odločil njen lastni davčni organ. Izpodbija torej svojo lastno odločitev. Navedeno še toliko bolj velja v obravnavanem primeru, kjer želita upravni spor voditi med seboj dve različni ministrstvi, ki sta neposredno del istega državnega organa (Vlade Republike Slovenije), ki je tudi zadolžen za njuno usklajeno delovanje (5. člen ZVRS). Po presoji sodišča gre za podobno procesno situacijo kot pri združitvi strank v pravdnem postopku, kar je razlog za ustavitev postopka, saj pravda več ne obstaja.

10. Sodišče zato meni, da tudi v upravnem sporu uveljavljanje sodnega varstva za zaščito premoženjskih pravic, v katere posega prizadeta stranka sama, ni mogoče.

Spor med določenimi javnopravnimi subjekti je sicer možen po tretjem odstavku 7. člena ZUS-1, vendar pogoj iz prvega dela tega določila v konkretnem primeru ni izpolnjen, saj gre za spor med dvema državnima organoma.

V predmetni zadevi je tudi že bilo ugotovljeno, da tožba ni bila vložena na podlagi tretjega odstavka 17. člena in 18. člena ZUS-1 iz razloga, ker naj bi bil zakon kršen v škodo javnega interesa.

11. Ker ministrstvi nista nosilca lastne pravne subjektivitete, je treba šteti, da na obeh procesnih straneh nastopa Republika Slovenija. V takem položaju Republika Slovenija z aktom lastnega organa ne more biti prizadeta v svojih pravicah ali pravnih koristih, zato v upravnem sporu ne more uveljavljati sodnega varstva zoper lastni organ za varstvo lastnih premoženjskih interesov.

Sodišče je posledično, upoštevajoč 3. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1, tožbo zavrglo kot nedopustno. Po tej določbi sodišče tožbo zavrže s sklepom, če tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma če po tem zakonu ne more biti stranka.

Glej sklep Vrhovnega sodišča I Up 100/2023 z dne 30. 11. 2023.

Glej sodbo tega sodišča I U 1039/2018 z dne 12. 12. 2019.

Glej sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 434/2005 z dne 21. 2. 2008.

Glej tudi sklep tega sodišča I U 1457/2020 z dne 8. 3. 2023.

Tako tudi T. Steinman et alia v Zakonu o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera Ljubljana 2019, str. 64.

Primerjaj s sodno prakso nemškega upravnega sodišča zvezne dežele Spodnja Saška (Verwaltungsgericht Oldenburg) št. Az. 5 A 6823/17 z dne 13. 3. 2024.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.