UPRS Sodba in sklep I U 887/2022-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-01-16

odpadki - ravnanje z odpadki - prevzem odpadne embalaže - določitev deležev za prevzemanje odpadne embalaže - obrazložitev odločbe - sestavine odločbe - pravni pouk - absolutna bistvena kršitev določb postopka

V izpodbijanem sklepu so izostali razlogi o tem, zakaj in na podlagi česa mora tožnik v relevantnem obdobju zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo v deležih, določenih v izpodbijanem sklepu.

I. Tožbi se delno ugodi, sklep Vlade Republike Slovenije o določitvi deležev odpadne embalaže za julij, avgust in september 2022, objavljen v Uradnem listu RS, št. 75/2022 dne 30. 5. 2022, se v delih, ki se nanašajo na tožečo stranko, tj. družbo A., d. o. o., odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponoven postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka tega roka dalje do plačila. Višja stroškovna zahteva tožeče stranke se zavrne.

1. Z izpodbijanim sklepom je Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju toženka) določila deleže odpadne embalaže za julij, avgust in september 2022, za katere morajo v sklepu določene družbe za ravnanje z odpadno embalažo - DROE (A., B., d. o. o., C., d. o. o., Č., d. o. o., D., d. o. o. in E., d. o. o.) v tem obdobju zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo - tožnik konkretno za papir 19,75 %, za steklo 25,25 %, za plastiko in kovine (mešana embalaža) 18,65 % in za les 11,57 %.

2. Tožnik se z izpodbijanim sklepom ne strinja in v tožbi v bistvenem navaja, da v izpodbijanem sklepu ni le abstraktno urejen izračun deležev, ampak da toženka z njim ureja posamična razmerja, saj vsebuje konkretno določitev deležev odpadne embalaže za izrecno poimenovane gospodarske družbe. Meni, da izpodbijani sklep zanj ustvarja konkretno obveznost, ki učinkuje neposredno in pomeni neposreden poseg v njegov pravni položaj. Na podlagi izpodbijanega sklepa ni predvidena izdaja drugih konkretnih in posamičnih aktov, kar pomeni, da gre za konkreten akt, izdan v obliki predpisa. Nadalje navaja, da je toženka pri izdaji izpodbijanega sklepa bistveno kršila pravila postopka, saj se tožnik v postopku sploh ni mogel seznaniti in izjaviti o relevantnem dejanskem stanju. Po mnenju tožnika je izpodbijani sklep neobrazložen, toženka pa v postopku sploh ni ugotavljala dejanskega stanja. Trdi, da je izpodbijani sklep protiustaven in nezakonit, ker je v nasprotju z Zakonom o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1). Obveznost DROE je enaka vsoti obveznosti tistih proizvajalcev, ki so se s podpisom pogodbe vključili v njeno shemo in s tem nanjo prenesli izpolnjevanje obveznosti. Sam je v okviru t. i. razširjene odgovornosti proizvajalcev dolžan prevzeti tolikšno količino odpadne embalaže, kolikor so jo zavezanci ravnanja z odpadno embalažo, s katerimi ima sklenjeno pogodbo, dali na trg. Skladno z Ustavo je nujno, da o tej obveznosti odloči organ z upravno odločbo, saj objava izpodbijanega sklepa ni take narave. Navaja, da so obveznosti posamezne DROE ustaljene znotraj posameznega koledarskega leta, med enim in drugim koledarskim letom pa se razlikujejo. Uredba o embalaži in odpadni embalaži (v nadaljevanju Uredba) in Metodologija za določanje deležev odpadne embalaže (v nadaljevanju Metodologija), ki je sestavni del Uredbe, te pomembne okoliščine ne upoštevata, saj se slednja pri določanju deležev za prvo in drugo trimesečje sklicuje izključno na podatke iz preteklega koledarskega leta, pri čemer ne upošteva možnosti prehajanja proizvajalcev ob koncu koledarskega leta iz ene DROE v drugo, pri določanju deležev za tretje in četrto trimesečje pa navedeno ni relevantno na način, da bi se zagotovila letna izravnava količine pobrane embalaže. Metodologija določitve deležev za tretje in četrto trimesečje namreč ne upošteva, da je v prvih dveh trimesečjih posameznega leta DROE pobiral embalažo po deležih, določenih izključno na podlagi podatkov iz preteklega leta, in da določitev navedenih deležev v prvem in drugem trimesečju ni skladna glede na dejanske količine embalaže, ki so jih zavezanci oziroma DROE v njihovem imenu poročali za prvi dve trimesečji tekočega leta. Posledično obveznost DROE ni enaka obveznosti proizvajalcev, ki so vključeni v njeno shemo, zato je taka ureditev v nasprotju s trinajstim odstavkom 20. člena ZVO-1.

3. Tožnik sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi in toženki naloži, da v roku 30 dni od 1. 6. 2022 naprej določi deleže odpadne embalaže DROE tako, da pri določitvi deležev za določeno obdobje upošteva količnik med maso izdelkov proizvajalcev z razširjeno odgovornostjo (v nadaljevanju PRO), ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci izdelkov, ki so za izpolnjevanje svojih obveznosti glede ravnanja z odpadki, nastalimi iz izdelkov PRO, pooblastili za to obdobje posamezno DROE, in maso izdelkov PRO, ki so jih v enakem obdobju dali na trg v Republiki Sloveniji vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO, pri čemer določitev obenem vsebuje tudi t. i. izravnavo oziroma določitev deležev upošteva, da DROE v posameznem celotnem koledarskem letu od vsakega izvajalca javne službe prevzame odpadno embalažo v deležih, ki jih predstavlja količnik med maso izdelkov PRO, ki so jih v tekočem letu dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci izdelkov, ki so za izpolnjevanje svojih obveznosti glede ravnanja z odpadki, nastalimi iz izdelkov PRO, pooblastili za to obdobje posamezno DROE, in maso izdelkov PRO, ki so jih v tekočem letu dali na trg v Republiki Sloveniji vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO. Zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Sodišče uvodoma izpostavlja stališče Vrhovnega sodišča RS, ki ga je zavzelo v sklepu I Up 180/2022 z dne 20. 9. 2023, da Sklep o določitvi deležev odpadne embalaže za januar, februar in marec 2022 izpolnjuje tako formalne kot materialne kriterije za pojem upravnega akta iz 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Navedlo je, da je toženka z navedenim sklepom odločila o pritožnikovi materialnopravno določeni obveznosti in o njenem obsegu ter tako posegla v njegov pravni položaj in ga konkretno oblikovala. Pojasnilo je, da je izpodbijani sklep utemeljen na normi javnega prava, ki toženko pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu.

6. Upoštevaje navedeno stališče Vrhovnega sodišča naslovno sodišče tudi v predmetni zadevi po analogiji (argumentum a simili ad simile) šteje, da izpodbijani sklep, s katerim je toženka določila deleže odpadne embalaže za julij, avgust in september 2022, predstavlja upravni akt iz 2. člena ZUS-1. To pa pomeni, da mora najprej zadostiti zahtevi iz tretjega odstavka 210. člena ZUP glede obveznih sestavin upravnega akta.

7. V skladu z 210. členom ZUP, ki ureja obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe,

mora biti vsaka odločba označena kot taka (prvi odstavek citiranega člena) in praviloma izdana pisno (drugi odstavek citiranega člena). Pisna odločba obsega uvod, naziv, izrek, obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, ter, če se izda v fizični obliki, podpis uradne osebe in žig organa, oziroma če se izda v elektronski obliki, varna elektronska podpisa uradne osebe in organa, overjena s kvalificiranim potrdilom; če je varen elektronski podpis uradne osebe overjen s kvalificiranim potrdilom, ki vsebuje tudi navedbo organa, varen elektronski podpis organa ni potreben. V primerih, za katere tako določa zakon ali na podlagi zakona izdan predpis, posamezni deli v odločbi niso obvezni. Če se odločba izdela samodejno, ima lahko namesto podpisa in žiga faksimile (tretji odstavek citiranega člena).

8. Sodišče ugotavlja, da izpodbijani sklep (že na prvi pogled) ne vsebuje vseh sestavin, ki bi jih v skladu s tretjim odstavkom 210. člena ZUP moral. Iz njega na primer ni razviden pouk o pravnem sredstvu,

9. Ni sicer vsaka napaka v zvezi z obličnostjo upravnega akta takšna, ki bi vodila v njegovo nezakonitost. Vendar med sestavne dele upravnega akta, katerih odsotnost ima za posledico, da se odločitve ne da preizkusiti in predstavlja bistveno kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), spada obrazložitev odločitve. Izpodbijani sklep tako ne dosega niti minimalnega standarda obrazložitve po prvem odstavku 214. člena ZUP, da bi ga bilo mogoče preizkusiti v okviru upravnega spora (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Obrazložitev mora namreč vsebovati zahtevke in navedbe strank, ugotovitve glede dejanskega stanja, dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločitev, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno zahtevku stranke (prvi odstavek 214. člen ZUP).

10. Toženka je sicer v izpodbijanem sklepu na podlagi petega odstavka 30. člena Uredbe določila deleže prevzemanja odpadne embalaže za julij, avgust in september 2022 za posamezne DROE, med drugim tudi za tožnika, glede na vrsto odpadne embalaže, vendar pa ni pojasnila razlogov, ki so bili odločilni za odločitev o tožnikovi materialnopravno določeni obveznosti in njenem obsegu in ki so torej narekovali sprejeto odločitev (tj. obveznost tožnika do prevzema in ravnanja z odpadno embalažo v točno določenih deležih). V izpodbijanem sklepu so izostali razlogi o tem, zakaj in na podlagi česa mora tožnik v relevantnem obdobju zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo v deležih, določenih v izpodbijanem sklepu.

11. Ker torej izpodbijani sklep ne vsebuje vseh sestavin, ki jih določata 210. in 214. člen ZUP, ga sodišče posledično ne more preizkusiti in je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Zato je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo v delih, ki se nanaša na tožnika, in zadevo v tem obsegu vrnilo toženki v ponovni postopek. Pri ponovnem odločanju je organ vezan na stališča sodišča iz te sodbe (peti odstavek 64. člena ZUS-1). Ker je bilo treba tožbi ugoditi že iz zgoraj navedenih razlogov, se sodišče do drugih navedb strank ni posebej opredeljevalo, saj na drugačno odločitev to ne bi moglo vplivati.

12. Izpodbijani sklep ima take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne, zato ga je sodišče s sodbo odpravilo, ne da bi poslalo tožbo v odgovor toženki (prvi odstavek 37. člena ZUS-1).

13. Sodišče ni moglo odločiti v sporu polne jurisdikcije, kot je predlagal tožnik, saj podatki postopka ne dajejo zanesljive podlage za takšno odločanje. Za sojenje v sporu polne jurisdikcije tako niso izpolnjeni pogoji po prvem odstavku 65. člena ZUS-1.

14. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

15. V preostalem delu je tožba nedovoljena.

16. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti ves čas postopka izpolnjeni pogoji (t. i. procesne predpostavke), predpisani v prvem odstavku 36. člena ZUS-1. Eden izmed teh pogojev je, da tožnik v tožbi uveljavlja svojo pravico ali pravno korist (3. točka). Če procesne predpostavke niso izpolnjene, mora sodišče tožbo s sklepom zavreči. Po drugem odstavku 36. člena ZUS-1 mora sodišče na te razloge paziti po uradni dolžnosti.

17. Sodišče ugotavlja, da se izpodbijani sklep nanaša na šest pravnih oseb - DROE, med katerimi je tudi tožnik, slednji pa v tožbi predlaga, da sodišče odpravi celoten sklep in zadevo vrne toženki v ponovni postopek.

18. Po presoji sodišča lahko tožnik v tem postopku uspešno ščiti le svoje neposredne, individualne pravne interese, ne more pa uveljavljati, da je sklep nezakonit tudi glede ostalih DROE, in predlagati, da se sklep odpravi v celoti. Tožnik namreč ni zastopnik javnega interesa niti ni zastopnik oseb, na katere se izpodbijani sklep v preostalem delu nanaša. Če se s sklepom niso strinjale, so lahko pravna sredstva zoper sklep vložile same.

19. Glede na navedeno je bilo treba tožbo zoper izpodbijani sklep v delu, ki se nanaša na ostale DROE (tj. B., d. o. o., C., d. o. o., Č., d. o. o., D., d. o. o. in E., d. o. o.), zavreči na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

20. Ker je sodišče tožbi v pretežnem delu ugodilo, je tožnik po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena brez naroka, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečano za 22% DDV, skupaj torej 347,70 EUR.

21. Sodišče tožniku ni posebej priznalo ostalih priglašenih stroškov (sestava tožbe v višini 3000 točk po Odvetniški tarifi, materialni stroški v višini 2 %), saj so ti stroški že zajeti v pavšalnem znesku stroškov po Pravilniku, za njihovo priznanje izven okvirov Pravilnika pa podlage ni najti.

22. Stroške je dolžna toženka povrniti tožniku v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Člen 2 ZUS-1 se glasi: "(1) V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika (v nadaljnjem besedilu: tožnik). O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. (2) Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. (3) Dokončni upravni akt je tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v postopku odločanja."

Enako velja tudi za sklep, s katerim se meritorno odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, torej o glavnem predmetu upravnega postopka (v nasprotju s procesnimi sklepi).

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 20

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 210, 210/3, 214, 237, 237/2, 237/2-7

Uredba o embalaži in odpadni embalaži  (2021) - člen 30, 30/5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.