UPRS Sklep III U 135/2024-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-07-17

odločba o prekršku - odprava odločbe o prekršku - upravni spor - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe - začasna odredba - procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe

Tožbo v upravnem sporu zaradi molka organa je mogoče vložiti le v primerih opustitve izdaje upravnega akta, to je odločitve, s katero bi organ v okviru izvrševanja upravne funkcije odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (tako tudi sklepa Vrhovnega sodišča I Up 134/2020 z dne 25. 11. 2020 in I Up 121/2021 z dne 25. 10. 2021). Pravno upoštevna opustitev odločanja, ki ima lahko za posledico vložitev tožbe zaradi molka, namreč nastopi le ob predpostavki, da obstoji obveznost organa, da z upravnim aktom odloči o strankini zahtevi.

II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

1. Tožnica je vložila tožbo v upravnem sporu zaradi molka organa, to je Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju: MDDSZEM ali toženka). V tožbi pojasnjuje, da ji je Inšpektorat RS za delo, Območna enota Koper - Postojna - Nova Gorica, v postopku o prekršku izdal odločbo o prekršku, št. 710-1995/2023 z dne 6. 12. 2023 (v nadaljevanju: odločba o prekršku), s katero je bila zaradi prekrška po 3. točki prvega odstavka 217. člena Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju: ZDR-1) tožnici kot pravni osebi izrečena globa v višini 3.000,00 EUR, njeni odgovorni osebi, A. A., pa globa v višini 450,00 EUR. Tožnica je nato na MDDSZEM na podlagi 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) dne 13. 2. 2024 vložila zahtevo za odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici z dne 12. 2. 2024 (v nadaljevanju tudi: zahteva), s katero je uveljavljala, da se odločba o prekršku zaradi očitne kršitve materialnega prava odpravi oziroma razveljavi. MDDSZEM o zahtevi do dne 23. 5. 2024 ni odločilo. Tega ni storilo niti po dodatnem pozivu tožnice na podlagi drugega odstavka 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) in niti pozneje, čeprav bi, ker je poziv prejelo najpozneje 30. 5. 2024, moralo odločiti do 6. 6. 2024. Zaradi vsega navedenega so po mnenju tožnice izpolnjeni pogoji za tožbo v upravnem sporu zaradi molka organa. Tožnica predlaga, da sodišče tožbi ugodi in samo odloči o zadevi tako, da odločbo o prekršku odpravi, oziroma podredno, da odločbo o prekršku razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, še podrejeno pa, da tožbi ugodi in toženki naloži, da o tožničini zahtevi za odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici odloči v roku štirih mesecev od vročitve sodbe. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. V tožbi tožnica pojasnjuje, da opravlja storitve premika vozil iz ladij na ladje ter po skladiščnih površinah B., da je za svoje storitve plačana na uro oziroma na skupino delavcev ter da je zavezana dnevno zagotoviti šest skupin po devet delavcev in pet označevalcev, skupaj torej najmanj 59 ljudi dnevno, sicer ji grozi plačilo pogodbene kazni v višini 200,00 EUR na dan. Ker na domačem trgu ne more zagotoviti dovolj delavcev, večino njene delovne sile predstavljajo tuji delavci. Po tem, ko povzame vsebino odločbe o prekršku in potek inšpekcijskega postopka, v posledici katerega je bila ta izdana, tožnica navaja, da je prvostopenjski organ v postopku sicer pravilno ugotovil dejansko stanje, a napačno uporabil materialno pravo. Odločba o prekršku ima za tožnico posledice tudi v tem, da ji je prepovedano zaposlovanje in delo tujcev oziroma izvajanje storitev, zaradi česar ji Zavod RS za zaposlovanje do poteka dveh let od pravnomočnosti odločbe o prekršku ne bo izdal soglasja k enotnemu dovoljenju za delo za tuje delavce, s katerimi bi edino lahko nadomestila osebe, ki so pri njej opravljale delo na podlagi pogodb civilnega prava in ki tega sedaj zaradi ugotovitve, da gre za kršitev delovnopravne zakonodaje, ne počnejo več. Ker se je že pred izdajo odločbe o prekršku tožnica soočala s pomanjkanjem delovne sile, na podlagi te odločbe pa ne more podaljševati oziroma sklepati novih pogodb o zaposlitvi, to ob situaciji, ko na domačem trgu ni interesa za opravljanje tovrstnega dela, pomeni še hujši primanjkljaj delovne sile. Posledice odločbe o prekršku se tako kažejo tudi v tožničinem poslovanju in rentabilnosti, zaradi poslabšanja katere bo primorana predlagati uvedbo stečajnega postopka, s čimer bodo prizadeti domači in tuji delavci.

3. Nato tožnica obrazlaga, zakaj meni, da je pri izdaji odločbe o prekršku prišlo do očitne kršitve materialnega predpisa. Kot poudarja, je delovno razmerje skladno s prvim odstavkom 4. člena ZDR-1 podano, če so kumulativno izpolnjeni štirje elementi, med njimi pogoj delavčeve prostovoljne vključitve v delovni proces. Soglasje volj je torej bistvena sestavina za sklenitev pogodbe o zaposlitvi, pri čemer delavci, ki delo za tožnico opravljajo na podlagi pogodb civilnega prava, takšnega soglasja niso podali, stališče, da jih lahko kdorkoli k temu prisili, pa je pravno nevzdržno. Delavci, ki so delo za tožnico občasno opravljali preko popoldanskega s.p., so povečini redno zaposleni pri drugem delodajalcu, zato dodatnega delovnega razmerja niti ne morejo skleniti, saj veljavna delovnopravna zakonodaja in sodna praksa dopuščata zgolj eno zaposlitev za polni delovni čas. Prvostopenjski organ je zato napačno uporabil materialno pravo, in sicer 13. člen ZDR-1, saj osebe, ki so delo za tožnico opravljale po pogodbah civilnega prava in so hkrati zaposlene za polni delovni čas pri drugem delodajalcu, s tožnico ne morejo skleniti veljavne pogodbe o zaposlitvi, niti za krajši delovni čas, spregledane pa so bile tudi druge kogentne določbe ZDR-1, kar je razlog za vloženo zahtevo za odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici.

4. Tožnica je hkrati s tožbo podala tudi predlog za izdajo, kot navaja, odložitvene začasne odredbe po 32. členu ZUS-1, s katero naj se do pravnomočne odločitve Upravnega sodišča v tem upravnem sporu začasno zadrži pravno učinkovanje odločbe o prekršku na način, da se za čas do pravnomočnosti odločitve Upravnega sodišča v tem upravnem sporu iz evidenc Inšpektorata RS za delo izbriše zaznamek o pravnomočnosti odločbe o prekršku, oziroma podredno, da se do pravnomočne odločitve Upravnega sodišča v tem upravnem sporu začasno zadrži pravno učinkovanje odločbe o prekršku, toženki pa v vsakem primeru naloži, da tožnici povrne stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. V obrazložitvi predloga tožnica pojasnjuje, da bo brez začasne odredbe nastala težko popravljiva oziroma nenadomestljiva škoda, ki bo prizadela tako tožnico, saj ta zaradi nezadostne delovne sile ne bo mogla zagotavljati obstoječih pogodbenih storitev, niti sprejemati novih, kot delavce, zaposlene pri njej, posledično pa tudi lokalno gospodarstvo.

5. Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise, ki se nanašajo na zadevo, odgovora na tožbo in odgovora na predlog za izdajo začasne odredbe ni podala.

6. Sodišče je moralo tožbo ob predhodnem preizkusu zavreči iz naslednjih razlogov:

7. Tožnica vlaga tožbo v upravnem sporu zaradi molka MDDSZEM glede zahteve za odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, ki jo je podala v zvezi z odločbo o prekršku Inšpektorata RS za delo, Območne enote Koper - Postojna - Nova Gorica, št. 710-1995/2023 z dne 6. 12. 2023, s katero je bila v postopku o prekršku tožnici in njeni odgovorni osebi izrečena globa zaradi storitve prekrška po 3. točki prvega odstavka 217. člena ZDR-1.

8. V skladu s tretjim odstavkom 5. člena ZUS-1 je upravni spor dopusten tudi, če tožniku ni bil izdan ali ni bil vročen upravni akt. V tem primeru se s tožbo lahko zahteva izdaja oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka, 3. alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu pa je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

9. Iz navedenih določb ZUS-1 je razvidno, da je tožbo v upravnem sporu zaradi molka organa mogoče vložiti le v primerih opustitve izdaje upravnega akta, to je odločitve, s katero bi organ v okviru izvrševanja upravne funkcije odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (tako tudi sklepa Vrhovnega sodišča I Up 134/2020 z dne 25. 11. 2020 in I Up 121/2021 z dne 25. 10. 2021). Pravno upoštevna opustitev odločanja, ki ima lahko za posledico vložitev tožbe zaradi molka, namreč nastopi le ob predpostavki, da obstoji obveznost organa, da z upravnim aktom odloči o strankini zahtevi. Ta dolžnost je podana, če iz zakona izhaja upravičenje osebe, da se ji izda upravni akt. Zato je v obravnavanem primeru sodišče moralo odgovoriti na vprašanje, ali opustitev odločanja MDDSZEM o (jasno) nanj naslovljeni tožničini zahtevi za odpravo oziroma razveljavitev odločbe o prekršku po nadzorstveni pravici na podlagi določb ZUP pomeni opustitev zakonske dolžnosti izdaje upravnega akta o tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Po presoji sodišča je odgovor na to vprašanje z vidika določb Zakona o prekrških (v nadaljevanju: ZP-1) in ZUP negativen.

10. Iz upravnih spisov zadeve izhaja in med strankama ni sporno, da je Inšpektorat RS za delo, Območna enota Koper - Postojna - Nova Gorica, odločbo o prekršku z dne 6. 12. 2023 izdal v postopku o prekršku, ki se je vodil zoper tožnico kot pravno osebo in zoper njeno odgovorno osebo, z navedeno odločbo pa je bila obema kot kršiteljicama zaradi prekrška po 3. točki prvega odstavka 217. člena ZDR-1

izrečena globa, in sicer tožnici v višini 3.000,00 EUR, njeni odgovorni osebi pa v višini 450,00 EUR. Tožnica je nato pri toženki podala zahtevo za odpravo oziroma razveljavitev navedene odločbe o prekršku po nadzorstveni pravici na podlagi 274. člena ZUP. Ta določa, da pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi odločbo po njeni izdaji in vročitvi: 1. če jo je izdal stvarno nepristojen organ, pa ne gre za primer iz 1. točke 279. člena tega zakona; 2. če je bila v isti zadevi že prej izdana pravnomočna odločba, s katero je bila ta upravna zadeva ob enakem dejanskem in pravnem stanju drugače rešena; 3. če je izdal odločbo kakšen organ brez soglasja, potrditve, dovoljenja ali mnenja drugega organa, kadar je po zakonu ali po kakšnem drugem na zakonu temelječem predpisu to potrebno; 4. če je odločbo izdal krajevno nepristojen organ (prvi odstavek 274. člena ZUP). Izdano odločbo lahko pristojni organ razveljavi po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis (drugi odstavek 274. člena ZUP), na kar se sklicuje tudi tožnica.

11. Glede na zakonsko ureditev o prekrških odločajo prekrškovni organi in sodišča (prvi odstavek 45. člena ZP-1). Prekrškovni organi so upravni in drugi državni organi in nosilci javnih pooblastil, ki izvajajo nadzorstvo nad izvrševanjem zakonov in uredb, s katerimi so določeni prekrški, in organi samoupravnih lokalnih skupnosti, ki so s posebnimi predpisi pooblaščeni za odločanje o prekrških (drugi odstavek 45. člena ZP-1), sodišča pa so sodišča za prekrške prve in druge stopnje (tretji odstavek 45. člena ZP-1).

12. Odločba o prekršku z dne 6. 12. 2023 je bila, kot izhaja iz njenega uvoda in med strankama ni sporno, izdana na podlagi drugega odstavka 51. člena ZP-1, ki določa, da če prekrškovni organ ugotovi, da so podani zakonski pogoji za izvedbo postopka o prekršku, ga mora izvesti in sam izdati odločbo o prekršku (hitri postopek), ter prvega odstavka 46. člena ZP-1, po katerem o storitvi prekrška, o sankciji in o drugih vprašanjih postopka o prekršku, prekrškovni organ oziroma sodišče odloči z odločbo,

zoper katero so dopustna pravna sredstva, ki jih določa ta zako

n (torej ZP-1). Ker je tožnica podala zahtevo za odpravo oziroma razveljavitev odločbe o prekršku na podlagi določb ZUP, sodišče še pojasnjuje, da se sicer tudi v postopku o prekršku uporabljajo (nekatere) določbe ZUP, na primer za določitev pristojnosti prekrškovnih organov in spore o pristojnosti med prekrškovnimi organi (prvi odstavek 49. člena ZP-1) ali za vročanje plačilnega naloga kršitelju (po četrtem odstavku 57. člena ZP-1), smiselna uporaba ZUP je predvidena tudi v hitrem postopku glede pristojnosti, zastopanja, jezika v postopku, vlog, vabil, zapisnikov, odločb, pregledovanja in prepisovanja spisov, rokov in narokov, vrnitve v prejšnje stanje, vročanja in izločitve uradnih oseb (prvi odstavek 58. člena ZP-1) in za vročanje odločb sodišča o zahtevi za sodno varstvo (drugi odstavek 65.a člen ZP-1) ter za druga vprašanja, za katera je tako določeno z ZP-1. Splošne pogoje za predpisovanje prekrškov in sankcij zanje, splošne pogoje za odgovornost za prekrške, za izrekanje in za izvršitev sankcij za prekrške, postopek za prekrške ter organe in sodišča za odločanje o prekrških pa ureja ZP-1 (glej prvi odstavek 1. člena ZP-1), ki (specialno) ureja tudi pravna sredstva. Pravno sredstvo, ki ga ima na voljo stranka zoper odločbo o prekršku, ki jo je na prvi stopnji izdal prekrškovni organ po hitrem postopku, je (kot je bila tožnica tudi poučena v pravnem pouku odločbe o prekršku) zahteva za sodno varstvo (prvi odstavek 59. člena ZP-1), za odločanje o kateri je krajevno pristojno sodišče prve stopnje, ki je pristojno za odločanje o prekršku po določbah rednega sodnega postopka (drugi odstavek 60. člena ZP-1). To izhaja tudi iz 210. člena ZP-1 (2. alineja prvega odstavka), ki določa, da so okrajna sodišča pristojna za odločanje o zahtevi za sodno varstvo zoper odločbo o prekršku, ki jo je izdal prekrškovni organ. V ZP-1 pa so urejena tudi izredna pravna sredstva (glej enajsto poglavje), med njimi odprava ali sprememba odločbe na predlog prekrškovnega organa (171.a člen ZP-1), o kateri na predlog prekrškovnega organa odloča sodišče, ki je pristojno za odločanje o zahtevi za sodno varstvo (prvi odstavek), med razlogi, zaradi katerih se lahko pravnomočna odločba o prekršku odpravi ali spremeni pa je tudi okoliščina, da so bile z njo očitno v škodo storilca prekršene materialne določbe tega zakona ali predpisa, ki določa prekršek (3. točka prvega odstavka 171.a člena ZP-1).

13. MDDSZEM torej glede na zakonsko ureditev ni organ, ki bi odločbo o prekršku z dne 6. 12. 2023 lahko odpravil oziroma razveljavil po nadzorstveni pravici na podlagi določb ZUP. Odločba o prekršku ne predstavlja upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, izpodbijati jo je mogoče le s pravnimi sredstvi, ki jih predvideva ZP-1, zato zoper takšno odločbo ni mogoče vložiti tožbe v upravnem sporu, posledično vsemu navedenemu pa tudi ne tožbe zaradi molka organa, kot jo je vložila tožnica.

To pomeni, da v obravnavanem primeru ne gre za molk upravnega organa, ki bi bil po zakonu o predmetni tožničini zahtevi pristojen in dolžan izdati upravni akt. Ker toženka akta, ki ga želi izposlovati tožnica, ni pristojna oziroma dolžna izdati, saj ne gre za upravno zadevo oziroma za upravni akt, to dalje pomeni, da tožba, kot je obravnavana, zaradi molka ni dopustna, zato jo je sodišče zavrglo ob uporabi določbe 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

14. ZUS-1 v prvem odstavku 32. člena določa, da tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. Na podlagi drugega odstavka istega člena pa sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po določbi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka tega člena predlaga tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

15. Upoštevaje citirane določbe ZUS-1 in na tej podlagi oblikovano, povsem ustaljeno sodno prakso (npr. sklepi Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 124/2008, I Up 141/2010, I Up 227/2011, I Up 47/2016 in I Up 13/2018), je procesna predpostavka za vsebinsko odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu vložena tožba, ki je prestala predhodni preizkus. To jasno izhaja tudi iz zakonskega namena, ki ga zasleduje preventivno varstvo z začasno odredbo. Zato mora sodišče, če tožbo zavrže, kar je storilo v obravnavanem primeru, zavreči tudi predlog za izdajo začasne odredbe.

16. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Ta določa, da se z globo od 3.000 do 20.000 evrov kaznuje delodajalec - pravna oseba, samostojni podjetnik posameznik oziroma posameznik, ki samostojno opravlja dejavnost, če pri njem opravlja delavec delo na podlagi pogodbe civilnega prava v nasprotju z drugim odstavkom 13. člena tega zakona.

Glej sklepe Vrhovnega sodišča I Up 308/2001 z dne 21. 3. 2001, I Up 471/2008 in I Up 474/2009, oba z dne 8. 1. 2009, ter I Up 496/2008 in I Up 513/2008, oba z dne 15. 1. 2009.

Zakon o prekrških (2003) - ZP-1  - člen 51, 51/2, 46, 46/1

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 32, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.