UPRS Sodba I U 586/2022-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-03-14

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - IZVRŠILNO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

upravna izvršba - izvršitev inšpekcijskega ukrepa - izvršba s prisilitvijo - denarna kazen

Sodišče sicer pritrjuje tožniku, da se mora pri odločanju o zahtevku upoštevati 222. člen ZUP, kar se po mnenju tožnika v postopku za izdajo spremembe OVD ni, vendar pa je imel tožnik na voljo ustrezno pravno sredstvo za pospešitev odločanja pred ARSO, tj. tožbo zaradi molka organa - 28. člen ZUS-1. Hkrati je treba še ugotoviti, da je tožnik zahtevo za spremembo OVD vložil (šele) 14. 9. 2021 (predhodna vloga tožnika, ki jo je ta vložil 2. 4. 2021, je bila zavržena zaradi zamude pri dopolnitvi), medtem, ko je bila inšpekcijska odločba izdana že 18. 7. 2019. Sodišče še dodaja, da bi tožnik lahko zaprosil tudi za odlog izvršbe (tretji odstavek 293. člena ZUP).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu izrekel denarno kazen v upravni izvršbi v znesku 10.000 EUR (deset tisoč evrov), ki je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe, št. 06182-906/2019-23 z dne 23. 7. 2020 (1. točka izreka), odločil o roku in načinu plačila izrečene denarne kazni, sicer se bo kazen izterjala prisilno (2. točka izreka), da če tožnik tudi v naknadnem roku do 31. 12. 2022 ne bo izpolnil naloženih obveznosti po izvršljivi odločbi, št. 06182-906/2019-11 z dne 18. 7. 2019, bo kot prisilno sredstvo uporabljena nova denarna kazen v znesku 20.000 EUR (dvajset tisoč evrov) (3. točka izreka), odločil še o stroških postopka in, da pritožba zoper sklep ne zadrži začete izvršbe (4. in 5. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bilo z odločbo prvostopenjskega organa z dne 18. 7. 2019 tožniku prepovedano vnašanje zemeljskega izkopa na kmetijski zemljišči s parc. št. ... in ..., obe k.o. ..., vse do morebitne pridobitve spremembe veljavnega okoljevarstvenega dovoljenja (OVD) za predelavo odpadkov po postopku z oznako R10 za namen nasipavanja, izravnave terena in izboljšanja ekološkega stanja na navedenih zemljiščih, da mora kot povzročitelj odpadkov odstraniti 8.346 m3 zemeljskega izkopa, ki se tam nahaja in ga oddati pooblaščenemu zbiralcu ali izvajalcu obdelave odpadkov ali prodati pooblaščenemu trgovcu odpadkov, če ta zanje zagotovi njihovo obdelavo ali si pridobiti spremembo OVD, ter, da mora o izvršitvi ukrepov takoj pisno obvestiti inšpektorja. Odločba je postala izvršljiva 17. 2. 2020. Po večkratno opravljenem nadzoru je bilo ugotovljeno, da tožnik ni izpolnil naloženih obveznosti, zato je bil izdan sklep o dovolitvi izvršbe z dne 23. 7. 2020, z grožnjo po izreku denarne kazni kot prisilnega ukrepa, če tožnik ne bo ravnal po izvršljivi odločbi. Po ponovno opravljenem nadzoru (21. 10. 2020, 4. 3. 2021, 20. 4. 2021, 9. 8. 2021, 16. 9. 2021, 12. 10. 2021) je bilo ugotovljeno, da tožnik še vedno ni izpolnil naložene obveznosti. Ugotovljeno je tudi bilo, da tožnik še ni pridobil spremembe OVD. Prvostopenjski organ se je pri svoji odločitvi skliceval na 157. b člen Zakona o varstvu okolja (ZVO-1) ter 298. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

3. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. V zvezi s pritožbenimi navedbami je še dodal, da ugovore zoper izvršilni naslov ni mogoče uveljavljati v izvršilnem postopku. V dopisu z dne 19. 3. 2021 tožnik ni postavil zahtevka, o katerem bi bilo treba odločati, pač pa je le opozoril na zamudo pri pridobitvi spremembe OVD. Tožnik tudi ni navedel, katerih ukrepov, sprejetih zaradi pandemije, organ ni upošteval, zato teh navedb že iz tega razloga ni mogoče obravnavati.

4. Tožnik je v tožbi navedel, da prvostopenjski organ ni upošteval ali odločal o zahtevku, ki ga je tožnik podal v odgovoru št. 90/2021AM z dne 19. 3. 2021, na poziv organa k izjavi z dne 10. 3. 2021. Tožnik je natančno seznanil organ s stanjem in potekom reševanja vloge za spremembo OVD, zaradi povečanja količin za vnos skladiščenega zemeljskega izkopa v količini 9.000 m3, ki je bila vložena 2. 4. 2021, da so se glede na sprejete ukrepe v zvezi s pandemijo podaljšali postopki organov, med drugim tudi postopki pridobivanja OVD, da je v odgovoru z dne 19. 3. 2021 tožnik zaprosil organ za razumevanje in racionalno delovanje v dani situaciji ter postavitev razumnega roka za pridobitev OVD. Prvostopenjski organ ni upošteval, da postopek izdaje OVD ureja več predpisov - od ZVO-1, Uredbe o odpadkih, Uredbo o obremenjevanju tal z vnašanjem odpadkov. Organ, ki vodi upravni postopek, mora spoštovati 6. člen ZUP, torej odločati v skladu z zakonom in podzakonskimi akti. Upoštevati mora še 7., 138. in 8. člen ZUP. Pri izdaji sklepa organ ni upošteval razglašene epidemije in sprejetih ukrepov zaradi COVID - 19 pri določitvi primernega roka za pridobitev spremembe OVD. Tožnik zaradi zamude ARSO ni mogel izpolniti obveznosti, kljub temu, da so bili za izdajo te odločbe izpolnjeni vsi pogoji. To je tudi v nasprotju z 222. členom ZUP. Prvostopenjski organ ni upošteval predloženih dokazov v zvezi z izpolnjevanjem pogojev iz točk 1 - 4 prvega odstavka 10. člena in vseh točk v prvem do tretjem odstavku 38. člena Uredbe o odpadkih, kar bi moral storiti po 140. členu ZUP.

5. Z odločbo, št. 35452-5/2021-2550-9 z dne 21. 1. 2022, o spremembi OVD je tožnik izpolnil vse zahteve iz inšpekcijske odločbe. V času izdaje inšpekcijske odločbe je obveznost sicer obstajala, je pa prenehala z izdajo spremembo OVD z dne 21. 1. 2022. Obveznost je tako prenehala na drug način. Eden od načinov je nedvomno sprememba OVD, če je na podlagi te odločbe obstoječe nezakonito stanje postalo zakonito. Tako tudi sodišče v sodbi, I U 1793/2018 z dne 1. 9. 2019. Tožnik je predlagal, da sodišče izvede ponujene dokaze in prvostopenjski sklep odpravi ter toženki naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

6. Toženka je poslala upravne spise, odgovora na tožbo ni podala.

7. Sodišče je v zadevi opravilo narok za glavno obravnavo 14. 3. 2024, ki se ga je udeležil tožnik po pooblaščencu, ne pa toženka, kljub izkazanemu vabilu. Toženka svoj izostanek z naroka tudi ni opravičila. Sodišče je narok opravilo, pri čemer je tožnik vztrajal pri svojih navedbah in dokaznih predlogih, kot tudi tožbenemu predlogu.

8. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v dopis, št. 90/2021AM z dne 19. 3. 2021, zapisnik o inšpekcijskem pregledu, št. 06182-906/2019-42 z dne 4. 3. 2021, poziv k izjavi, št. 06182-906/2019-43 z dne 10. 3. 2021, sklep o izvršbi z denarno prisilitvijo, št. 06182-906/2019-58 z dne 13. 10. 2021, dokazilo o vloženi vlogi za spremembo OVD, št. 35458-11/2016-7 z dne 28. 3. 2017 z dne 2. 4. 2021, dokazilo o ponovno vloženi vlogi za spremembo OVD, št. 35458-11/2016-7 z dne 28. 3. 2017 z dne 14. 9. 2021, Oceno kakovosti skladiščenega zemeljskega izkopa na območju ... z vidika primernosti nasipavanja zemljišč po tehnološkem postopku R10, št. DP 19/08/21 z dne 18. 3. 2021, odločbo, št. 35452-5/2021-2550-9 z dne 21. 1. 2022, o spremembi obstoječega dovoljenja, št. 35458-11/2016 z dne 28. 3. 2017, spremenjeno z odločbo, št. 35458-13/2019-2 z dne 28. 6. 2019, kar vse se nahaja (tudi) v upravnem spisu, in še ostale listine upravnega spisa.

9. Sodišče je zavrnilo dokazni predlog za vpogled v spis, I U 1793/2018, kot nepotrebnega, saj je stališče sodišča razvidno iz sodbe, I U 1793/2018 z dne 1. 9. 2019.

10. Sodišče vpogleda v sodbo, I U 1793/2018 z dne 1. 9. 2019, ni obravnavalo kot dokazni predlog, ker gre za pravo.

11. Tožnik zavrnitvi dokaznega predloga ni ugovarjal.

13. V primeru je predmet upravnega spora presoja prvostopenjskega sklepa o izvršbi z denarno prisilitvijo, s katerim je bila tožniku izrečena denarna kazen v upravni izvršbi v znesku 10.000,00 EUR (deset tisoč evrov), zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe, št. 06182-906/2019-23 z dne 23. 7. 2020, z opredeljenim načinom in rokom plačila, hkrati mu je bila zagrožena nova denarna kazen v znesku 20.000,00 EUR (dvajset tisoč evrov), če tožnik kot inšpekcijski zavezanec tudi v naknadnem roku (do 31. 12. 2022) ne bo izpolnil naloženih obveznosti po izvršljivi odločbi, št. 06182-906/2019-11 z dne 18. 7. 2019.

14. Organ se je pri svoji odločitvi skliceval na 298. člen ZUP. Ta določa, da če je zavezanec dolžan kaj storiti, dopustiti ali kaj trpeti, pa ravna v nasprotju s to obveznostjo, ali če je predmet izvršbe kakšno zavezančevo dejanje, ki ga ne more namesto njega opraviti nihče drug, ali če narava izvršbe to terja, ali če izvršba po drugih osebah ni bila uspešna ali ni primerna, prisili organ, ki opravlja izvršbo, zavezanca k izpolnitvi obveznosti z denarno kaznijo (prvi odstavek). Organ, ki opravlja izvršbo, zagrozi najprej zavezancu, da bo uporabil denarno kazen, če ne bo izpolnil svoje obveznosti v danem roku. Če stori zavezanec medtem kaj takega, kar nasprotuje njegovi obveznosti, ali če dani rok preteče brez uspeha, se denarna kazen s katero je organ zagrozil, takoj izterja, obenem pa mu določi organ nov rok za izpolnitev obveznosti in mu zagrozi z novo, višjo denarno kaznijo (drugi odstavek). Prva denarna kazen, ki se izreče za prisilitev po prejšnjem odstavku tega člena, ne sme presegati 1.000 evrov. Vsaka poznejša denarna kazen za prisilitev je lahko znova izrečena do tega zneska (tretji odstavek). Plačana denarna kazen se ne vrne (četrti odstavek).

15. Podlaga za izdajo tovrstnega sklepa je torej ugotovitev organa, da inšpekcijski zavezanec (tožnik) ni izpolnil obveznosti, naloženih po (izvršljivi) inšpekcijski odločbi, in že izdanemu sklepu o dovolitvi izvršbe te odločbe in zagroženi denarni kazni.

16. Da tožnik ni izpolnil iz inšpekcijske odločbe naloženih obveznosti do časa izdaje izpodbijanega sklepa, med strankama ni sporno. Sporno pa je, ali so razlogi za neizpolnitev obveznosti na strani tožnika oziroma, ali gre za razloge, na katere tožnik ni mogel vplivati in če, koliko so ti upoštevni v postopku izvršbe oziroma ali je obveznost (kako drugače) prenehala.

17. Tožnik ugovarja, da obveznosti ni izpolnil, ker Agencija Republike Slovenije za okolje, ki je pristojna za izdajo spremembe OVD (spremembo OVD je tožnik zahteval v posledici povečanega vnosa zemeljskega izkopa, ki je presegal dovoljen vnos po dosedaj veljavnem OVD), ni odločila o zahtevani spremembi v zakonskem roku zaradi ukrepov med pandemijo - COVID 19.

18. Kot je tožniku pojasnil že drugostopenjski organ, v izvršilnem postopku ni mogoče uveljavljati ugovorov, ki se nanašajo na sam izvršilni naslov. V tem primeru je to inšpekcijska odločba, s katero je bilo tožniku prepovedano vnašanje zemeljskega izkopa na kmetijski zemljišči s parc. št. ... in ..., obe k.o. ..., vse do morebitne pridobitve spremembe OVD za predelavo odpadkov po postopku z oznako R10 za namen nasipavanja, izravnave terena in izboljšanja ekološkega stanja tal na teh zemljiščih, in mu bilo naloženo, da mora kot povzročitelj teh odpadkov odstraniti 8.346 m3 zemeljskega izkopa in ga oddati pooblaščenemu zbiralcu ali izvajalcu obdelave odpadkov ali prodati pooblaščenemu trgovcu odpadkov, če ta zanje zagotovi njihovo obdelavo, ali si pridobi spremembo veljavnega OVD. Navedeno izhaja iz prvega odstavka 292. člena ZUP

, takšno razlago te določbe pa je potrdila tudi ustaljena upravnosodna praksa

19. Sodišče sicer pritrjuje tožniku, da se mora pri odločanju o zahtevku upoštevati 222. člen ZUP

, kar se po mnenju tožnika v postopku za izdajo spremembe OVD ni, vendar pa je imel tožnik na voljo ustrezno pravno sredstvo za pospešitev odločanja pred ARSO, tj. tožbo zaradi molka organa - 28. člen ZUS-1. Hkrati je treba še ugotoviti, da je tožnik zahtevo za spremembo OVD vložil (šele) 14. 9. 2021 (predhodna vloga tožnika, ki jo je ta vložil 2. 4. 2021, je bila zavržena zaradi zamude pri dopolnitvi), medtem, ko je bila inšpekcijska odločba izdana že 18. 7. 2019. Sodišče še dodaja, da bi tožnik lahko zaprosil tudi za odlog izvršbe (tretji odstavek 293. člena ZUP).

20. Tožnik tudi očita, da prvostopenjski organ ni upošteval predloženih dokazov z izpolnjevanjem pogojev iz točk od 1 - 4 prvega odstavka 10. člena (ta na splošni ravni določa ravnanje z odpadki na način, da se varuje okolje in človekovo zdravje) in točk iz prvega do tretjega odstavka 38. člena (ta pa določa vsebino okoljevarstvenega dovoljenja) Uredbe o odpadkih. Iz navedb v tožbi sicer ni mogoče razbrati, kateri dokazi naj bi to bili in katere trditve naj bi s tem tožnik dokazoval, vendar sodišče sklepa, da gre za navedbe v dopisu, št. 90/2021AM z dne 19. 3. 2021, poslanem organu po njegovem pozivu. V tem dopisu je tožnik namreč med drugim opozoril na izdelano Oceno kakovosti skladiščenega zemeljskega izkopa na območju ... z vidika primernosti nasipavanja zemljišč po tehnološkem postopku R 10, št. DP 19/08/21 z dne 18. 3. 2021, iz katere izhaja, da

obravnavani skladiščni zemeljski izkop izpolnjuje zahteve Uredbe o obremenjevanju tal z vnašanjem odpadkov in Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe o obremenjevanju tal z vnašanjem odpadkov ter je s pedološkega, kemičnega in tehničnega vidika primerna za nasipavanje kmetijskih in stavbnih zemljišč ter nasipavanje območij mineralnih surovin za zapolnitev tal po izkopu po postopku R10, ki so podobnih lastnosti glede na vsebnost parametra Cd

, ki jo je v nadaljevanju postopka tudi posredoval organu. Prvostopenjski organ se do navedenega ni niti opredelil, drugostopenjski organ pa je obrazložitev v tem delu dopolnil, kar je smel (smiselno tretji odstavek 248. člena ZUP), in se v zvezi s tem dokazom postavil na stališče, da je ta ocena pomembna zgolj za organ, ki odloča o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja. S tem se sodišče strinja in ob tem še dodaja, da v kolikor je želel tožnik s tem uveljaviti situacijo, ki jo ureja prvi odstavek 293. člena ZUP

, s tem ne more uspeti. Inšpekcijska odločba je bila tožniku namreč izdana zaradi prevelike količine vnosa zemeljskega izkopa glede na dovoljeno količino po prej veljavnem OVD in ne zaradi morebitne spremembe materiala zemeljskega izkopa.

21. Iz dopisa tožnika, št. 90/2021AM z dne 19. 3. 2021, pa hkrati tudi ne izhaja, da bi tožnik v tej vlogi postavil zahtevek, o katerem bi moral organ odločati. Tožnik je v tem dopisu odgovoril na prejeti zapisnik o inšpekcijskem pregledu z dne 4. 3. 2021 in poziv k izjavi z dne 10. 3. 2021, pri čemer je pojasnil organu potek postopka pred ARSO, povzel že omenjeno Oceno kakovosti skladiščenega zemeljskega izkopa ter zavrnil očitke o naknadnem odlaganju komunalnih odpadkov. Tako tudi s tem v zvezi organu ni mogoče očitati kršitve pravil postopka.

22. Tožnik se sklicuje še na odločbo o spremembi OVD (s katero mu je bil dovoljen vnos večje količine zemeljskega izkopa kot po prej veljavnem OVD) in vezano na to, še na sodbo Upravnega sodišča, I U 1793/2018 z dne 1. 10. 2019.

23. Odločba o spremembi OVD je bila izdana po izdaji prvostopenjskega sklepa z dne 13. 10. 2021, dne 21. 1. 2022. Ker je upravni spor kontrola zakonitosti upravnega akta, se upošteva dejansko in pravno stanje v času odločanja upravnega organa, tj. v tem primeru prvostopenjskega organa (6. člen ZUP). Tako tudi ustaljena sodna praksa

24. Nasprotno tudi ne izhaja iz citirane sodbe, I U 1793/2018 z dne 1. 10. 2019. V tej sodbi je sodišče zavzelo stališče v zvezi s prvim odstavkom 293. člena ZUP. Presodilo je, da ''obveznosti iz inšpekcijske odločbe niso vedno izpolnjene le z aktivnim ravnanjem zavezanca, saj lahko obveznost preneha tudi na drugačen način, pri čemer je eden od njih zagotovo sprememba OVD, če je na podlagi te odločbe obstoječe nezakonito stanje postalo zakonito, tj. če je na zemljišče vnesena zemljina odložena na to mesto v skladu s pogoji OVD. Če namreč tožnik v času izdaje inšpekcijske odločbe na parceli ni smel odložiti zemeljskega izkopa določene kakovosti, kasneje pa je pridobil dovoljenje, s katerim mu je dovoljeno odlaganje zemljišče takšne kakovosti (kot je vnesena na nepremičnino), obveznost odstraniti nezakonito odložene odpadke, ki to več niso, na ta način lahko preneha'' (točka 12 obrazložitve).

25. Sodišče sodi, da je bilo dejansko stanje, obravnavano v tej sodbi, drugačno kot v obravnavanem primeru. Kot izhaja iz sodbe, I U 1793/2018, je bila odločba o spremembi OVD izdana pred izdajo sklepa (točka 4 obrazložitve v sodbi, I U 1793/2018), o zakonitosti katerega je presojalo sodišče, v obravnavanem primeru pa je bila odločba o spremembi OVD izdana po izdaji izpodbijanega sklepa, kar glede na prej obrazloženo stališče o presoji akta na dan njegove izdaje (glej točko 22 obrazložitve te sodbe) pomeni, da tega stališča na obravnavani primer ni mogoče aplicirati.

26. Prvostopenjskemu organu zato ni mogoče očitati kršitve 6. člena (načela zakonitosti), 7. člena (varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi), 8. člena (načela materialne resnice), 138. in 140. člena ZUP (slednji določbi predstavljata konkretizacijo prej povzetih načel v postopku izdaje upravnega akta, tj. da se ugotovi pravno relevantno dejansko stanje ter omogoči strankam, da uveljavijo svoje pravice in pravne koristi), saj je organ, po nesporni ugotovitvi, da tožnik naložene obveznosti po inšpekcijski odločbi ni izpolnil v danem roku, kot tudi ne po že izdanemu sklepu o dovolitvi izvršbe ter iz tega sklepa danem roku, smel in mogel izdati izpodbijani sklep.

27. Sodišče še pripominja, da lahko tožnik, če meni, da mu je bila zaradi poteka postopka pred ARSO povzročena škoda, vloži tožbo pred pristojnim splošnim sodiščem civilne pristojnosti po 26. členu Ustave.

28. Glede na povedano je sodišče tožbo tožnika zavrnilo, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega akta zakonit, akt pa je pravilen in na zakonu utemeljen (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

29. Sodišče je odločilo na podlagi opravljene glavne obravnave (51. člen ZUS-1).

30. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku je dovoljena pritožba; z njo ni mogoče izpodbijati pravilnosti izvršbe, ki se izvršuje.

Npr. I U 168/2014 z dne 8. 4. 2015, I U 623/2012 z dne 3. 7. 2012, II U 340/2018 z dne 11. 11. 2020, X Ips 269/2005 z dne 15. 12. 2009, idr.

Po tej določbi mora pristojni organ izdati odločbo (če gre za postopek na zahtevo stranke in je potreben poseben ugotovitveni postopek) in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih.

Upravna izvršba se po uradni dolžnosti ustavi in opravljena dejanja odpravijo, če se ugotovi, da je obveznost izpolnjena, da izvršba sploh ni bila dovoljena, ali da je bila opravljena proti komu, ki ni zavezanec, ali če upravičenec zahtevo umakne oziroma če je izvršilni naslov odpravljen ali razveljavljen.

Npr. X Ips 438/2005 z dne 10. 9. 2009, I Up 842/2003 z dne 19. 10. 2006;

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 298

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.