UPRS Sklep II U 313/2025-4
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-10-30

izobraževanje - zavrženje tožbe - odločanje v upravnem postopku - nepristojnost sodišča

Po določbah ZOsn in ZUOPP-1 se o izobraževanju učencev s posebnimi potrebami na domu odloča v upravnem postopku in torej navedeno vprašanje (neposredno) ne sodi v pristojnost sodišča, zato (niti upravno) sodišče o tem ne more odločati kot o svoji izvorni pristojnosti. Upravne zadeve, o katerih še ni odločil pristojni upravni organ, namreč ne spadajo v sodno pristojnost, torej ne le, da ne sodijo v pristojnost upravnega sodišča, ampak ne sodijo v pristojnost nobenega sodišča v Republiki Sloveniji.

II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožeča stranka nosi sama svoje stroške postopka.

1. Tožnik je dne 20. 8. 2025 pri Okrajnem sodišču v Mariboru vložil tožbo s tožbenim zahtevkom, naj sodišče toženi stranki naloži, da je dolžna za tožnikovega mladoletnega sina, učenca A. A., realizirati izobraževanje na domu. Hkrati je predlagal izdajo začasne odredbe z isto vsebino.

2. Okrajno sodišče v Mariboru se je s sklepom št. I P 429/2025-4 z dne 22. 8. 2025 izreklo za stvarno nepristojno. Iz predmetnega sklepa izhaja, da pri spornem razmerju, ki ga tožnik zatrjuje v tožbi v zvezi z nedenarnim zahtevkom in predlogom za izdajo začasne odredbe, ne gre za civilnopravno zadevo oziroma za spor, o katerem bi lahko odločalo sodišče splošne pristojnosti, temveč gre za spor javnopravne narave oziroma za spor, ki izvira iz upravnega razmerja. Iz tega razloga se je okrajno sodišče izreklo za stvarno nepristojno in zadevo odstopilo tukajšnjemu sodišču.

4. Kot izhaja iz predmetne tožbe, je tožnik vložil tožbo zoper Osnovno šolo B., katero obiskuje njegov sin, mladoletni A. A. Navaja, da je pri toženi stranki 28. 7. 2025 vložil prijavo izobraževanja na domu, dne 4. 8. 2025 pa je prejel odgovor, iz katerega izhaja, da izobraževanja učenca A. A. na domu ne morejo le realizirati, ker je s trenutno veljavno in zavezujočo odločbo Zavoda RS za šolstvo št. 6901 82712OL8-lt4 (973) z dne 19. 6. 2020 usmerjen v izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo. A. A. velja za učenca s posebnimi potrebami, z odločbo pa ni odločeno, da ima pravico do izobraževanja na domu.

5. V nadaljevanju tožbe se tožnik sklicuje na določbo 92.a člena Zakona o osnovni šoli (ZOsn) in 30. člen Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP-1), na določbe Ustave Republike Slovenije in dodatnega Protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin in zahteva, naj sodišče razsodi, da je tožena stranka za učenca A. A. dolžna realizirati izobraževanje na domu. Hkrati je vložil predlog za izdajo začasne odredbe zaradi zavarovanja nedenarne terjatve z po vsebini enakim zahtevkom na realizacijo izobraževanja na domu.

6. Predmetna tožba je bila vložena pred sodiščem splošne pristojnosti, to je pred Okrajnim sodiščem v Mariboru, ki jo je odstopilo v reševanje tukajšnjemu sodišču.

7. Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) v 1. členu določa, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Razen tega v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, vendar samo, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek 4. člena ZUS-1).

8. Predmetna zadeva sodi na področje izvajanja osnovnošolskega izobraževanja, ki je obvezno (drugi odstavek 57. člena Ustave RS). Ta ustavna določba je realizirana z ZOsn, ki ureja osnovnošolsko izobraževanje, katerega izvajajo javne in zasebne osnovne šole ali se izvaja kot izobraževanje na domu. Glede na to, da se osnovnošolsko izobraževanje izvaja v javnem interesu, pomenijo posamezne odločitve v zvezi z načinom izvajanja tega izobraževanja upravno zadevo, saj to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari

9. Na zakonski ravni je izobraževanje na domu za učence s posebnimi potrebami materialnopravno urejeno v ZOsn in ZUOPP-1. ZOsn pravico do izobraževanja na domu za učence s posebnimi potrebami določa v 92. členu. Ta določa, da imajo starši pravico organizirati osnovnošolsko izobraževanje na domu za svojega otroka s posebnimi potrebami, vključenega v program osnovne šole s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo, prilagojene programe ali v prve štiri stopnje posebnega programa vzgoje in izobraževanja, če je tako odločeno v odločbi o usmeritvi. Starši za pomoč pri izvajanju izobraževanja na domu zagotovijo osebo, ki izpolnjuje pogoje za izvajanje javno veljavnega programa, v katerega je učenec usmerjen, in opremo oziroma didaktične pripomočke, potrebne za doseganje ciljev in standardov znanja, določenih z učnimi načrti (prvi odstavek). Podrobnejši postopek uveljavljanja pravice staršev do izobraževanja na domu učencev s posebnimi potrebami določi minister (peti odstavek).

10. Sicer usmerjanje otrok, mladoletnikov in polnoletnih oseb s posebnimi vzgojno-izobraževalnimi potrebami ter načine in oblike izvajanja vzgoje in izobraževanja ureja Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP-1). V skladu s tem odloča o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami na prvi stopnji Zavod RS za šolstvo (22. člena ZUOPP-1). Zavod izda odločbo o usmeritvi v program vzgoje in izobraževanja na podlagi strokovnega mnenja, ki ga pripravi komisija za usmerjanje prve stopnje (prvi odstavek 30. člena ZUOPP-1). Zoper odločitev organa prve stopnje, to je Zavoda RS za šolstvo, je dopustna pritožba, o kateri odloča minister (32. člen ZUOPP-1).

11. ZUOPP-1 ima tudi določbe o izobraževanju na domu za otroke s posebnimi potrebami in sicer v 21. členu. Ta določa, da lahko na predlog staršev komisija za usmerjanje predlaga usmeritev otroka s posebnimi potrebami v program osnovnošolskega izobraževanja, ki se organizira na domu ali v vzgojno-izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo v zasebnem vzgojno-izobraževalnem zavodu, če za to obstajajo utemeljeni razlogi in so na domu oziroma v zasebnem vzgojno-izobraževalnem zavodu zagotovljeni ustrezni pogoji (prvi odstavek). Tudi ta določa, da podrobnejše pogoje za izvajanje in kriterije za izobraževanje na domu iz prvega odstavka tega člena določi minister, s pravilnikom (tretji odstavek).

12. Glede na to pooblastilo in pooblastilo iz petega odstavka 92.a člena ZOsn je pristojni minister sprejel Pravilnik o izobraževanju učencev s posebnimi potrebami na domu (v nadaljevanju Pravilnik). Po določbi prvega odstavka 3. člena Pravilnika vložijo starši vlogo za izobraževanje učenca na domu Zavod RS za šolstvo. Ta izda odločbo o usmeritvi v skladu z zakonom, ki ureja usmerjanje otrok s posebnimi potrebami, na podlagi mnenja komisije za usmerjanje o izobraževanju na domu (prvi odstavek 6. člena Pravilnika).

13. Iz zgoraj navedenih določb ZOsn, ZUOPP-1 in Pravilnika torej izhaja, da se o izobraževanju otroka s posebnimi potrebami na domu odloča v upravnem postopku, ki teče po določbah zgoraj navedenih predpisov. Zavod RS za šolstvo je po določbah ZUOPP-1 pristojen za odločanje o usmeritvi otroka s posebnimi potrebami. Določbe Pravilnika, izdanega na podlagi zakonskega pooblastila, sledijo zakonski ureditvi, s tem ko je v 6. členu določeno, da izda Zavod RS za šolstvo odločbo o usmeritvi tudi glede izobraževanja na domu. Pri tem torej ne gre za situacijo, o kateri govori tožnik v tožbi, ko bi bila pristojnost organa za odločanje v upravnem postopku (nedopustno) urejena s podzakonskim predpisom. Prav nasprotno, pristojnost Zavoda RS za šolstvo za odločanje o usmeritvi otrok s posebnimi potrebami je določena z zakonom, to je 22. členom ZUOPP-1, to pa vključuje tudi odločanje o tem, ali so podani pogoji za izobraževanje na domu, kolikor je v zvezi s tem podan predlog staršev.

14. Po presoji sodišča je zato v skladu z zakonom in sistemsko skladna tudi določba 3. in 6. člena Pravilnika, po kateri o izobraževanju na domu za otroke s posebnimi potrebami odloča Zavod RS za šolstvo. Nasprotna tožbena zatrjevanja sodišče zavrača kot neutemeljena, sklicevanje na odločbo Vrhovnega sodišča RS št. 2/2024 pa napačno, saj gre v tej zadevi za povsem drugačno materijo

15. Po obrazloženem sodišče zaključuje, da se po določbah ZOsn in ZUOPP-1 o izobraževanju učencev s posebnimi potrebami na domu odloča v upravnem postopku in torej navedeno vprašanje (neposredno) ne sodi v pristojnost sodišča, zato (niti upravno) sodišče o tem ne more odločati kot o svoji izvorni pristojnosti. Upravne zadeve, o katerih še ni odločil pristojni upravni organ, namreč ne spadajo v sodno pristojnost, torej ne le, da ne sodijo v pristojnost upravnega sodišča, ampak ne sodijo v pristojnost nobenega sodišča v Republiki Sloveniji

. Načelo pravne države sicer vzpostavlja zahtevo po oblikovanju sodnega nadzora na delovanjem uprave, vendar pa načelo delitve oblasti postavlja omejitve poseganja sodne veje v izvršilno vejo oblasti. Skladno z načelom delitve oblasti obstaja sistem zavor in ravnovesij, v katerega spada tudi možnost preverjanja zakonitosti aktov in dejanj uprave s strani neodvisnih sodnih organov, vendar je ob upoštevanju, da ima vsaka od vej oblasti svojo funkcijo, v jedro katere druga oblast ne sme poseči, tudi tej vlogi sodstva treba postaviti mejo. Z vidika delitve oblasti ni sprejemljivo, da bi sodstvo v celoti prevzelo upravno funkcijo s tem, da bi odločitve uprave nadomeščalo z lastnimi sodbami

16. O izobraževanju na domu za otroka s posebnimi potrebami je torej treba odločiti v upravnem postopku, seveda pa je po določbah ZUS-1 zoper odločitve, sprejete v upravnem postopku, torej zoper upravne akte, mogoče vložiti tožbo v upravnem sporu. Upravno sodišče je torej pristojno, da tudi glede predmetne materije odloča v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, po določbah ZUS-1, ne more pa o predmetnem tožbenem zahtevku odločati neposredno kot o svoji izvorni pristojnosti.

17. Ker odločanje o tožbenem zahtevku, postavljenem v predmetni tožbi, ne spada v sodno pristojnost, je sodišče tožbo kot nedovoljeno zavrglo (1. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

18. Tožeča stranka je vložila tudi predlog za izdajo začasne odredbe, sicer po določbah Zakona o izvršbi in zavarovanju (ZIZ). Formalni pogoj za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu so izpolnjene predpostavke za vložitev tožbe. Ker je sodišče v predhodnem preizkusu tožbo kot nedopustno zavrglo, ta predpostavka za odločanje o začasni odredbi ni podana, zato je zavrglo tudi predlog za izdajo začasne odredbe.

19. Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbo zavrglo, mora torej tožeča stranka sama nositi svoje stroške, zato je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz III. točke izreka tega sklepa.

Upravna zadeva je odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (prvi in drugi odstavek 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP).

Ta se nanaša na vračilo sredstev prejetih na podlagi odločbe Agencije RS za kmetijske trge in razvoj podeželja za sofinanciranje naložbe iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja.

Glej Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 241 in 242.

Glej Zakon o upravnem sporu, GV Založba, Uvodna pojasnila, str. 18.

Zakon o osnovni šoli (1996) - ZOsn  - člen 92

Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (2011) - ZUOPP-1  - člen 1, 21, 22, 30, 32

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.