UPRS Sodba I U 143/2023-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-07-21

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

stranka upravnega postopka - stranski udeleženec - inšpekcijski postopek - pobuda za uvedbo inšpekcijskega postopka - prijavitelj - pobudnik inšpekcijskega postopka

Ne ZIN in tudi ZVO-2 tožnikoma v obravnavani zadevi ne dajeta pravice zahtevati izvedbo inšpekcijskega postopka, zato je njuna prijava domnevne kršitve omejitve hrupa na C. pobuda za začetek postopka in ne vloga, s katero bi se na podlagi drugega odstavka 127. člena ZUP upravni (inšpekcijski) postopek tudi dejansko začel.

In prav za tak primer izrednega dogodka, kot ga ureja sedmi odstavek 231. člena ZVO-2, v obravnavani zadevi gre. Tožnika sta prijavo čezmerne obremenitve namreč podala v zvezi z uradno prijavljeno prireditvijo C. Zato je za obravnavano zadevo neupoštevno pravno vprašanje, ali šesti odstavek 231. člena res daje prijavitelju pravico zahtevati uvedbo inšpekcijskega nadzora, saj je ureditev iz šestega odstavka 231. člena ZVO-2 ne velja za enkratne prijavljene dogodke izključena za enkratne in uradno prijavljene dogodke. Posledično tudi v obravnavani zadevi velja stališče obstoječe sodne prakse, da se inšpekcijski postopek začne po uradni dolžnosti.

Ker torej postopek (upravna zadeva) še ni bil začet, je odločitev, da je treba zahtevo na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavreči, pravilna.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Novo mesto (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijanim sklepom zavrgel zahtevo tožnikov za vstop v upravni inšpekcijski postopek in priznanje statusa stranskega udeleženca.

2. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je prvostopenjski organ 16. 8. 2022 prejel v reševanje vlogo tožnikov, s katero sta na podlagi petega odstavka 231. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-2) prvostopenjskemu organu prijavila nedovoljeno čezmerno obremenitev okolja s hrupom ter preseganje kritičnih obremenitev okolja s hrupom v vseh dneh trajanja prireditve C. z uporabo zvočnih naprav s strani organizatorja prireditve Zavod A. in soorganizatorja prireditve in upravljavca prireditvenega prostora Mestno občino Novo mesto. Z vlogo sta tožnika predlagala, da se povzročiteljema čezmerne obremenitve prepove organiziranje prireditev ter da se tožnikoma s sklepom prizna pravica vstopa v upravni inšpekcijski postopek in lastnost stranke (pravica do stranske udeležbe) v postopku na podlagi njune prijave.

3. Prvostopenjski organ je zahtevo za priznanje statusa stranskega udeleženca na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku

(v nadaljevanju ZUP) zavrgel, saj meni, da še ni pravne podlage za vstop v upravni inšpekcijski postopek, ker ta še ni bil začet. Inšpekcijski nadzor se kot nadzor nad izvajanjem in spoštovanjem zakonov in drugih predpisov po 2. členu Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) izvršuje zaradi varstva javnih interesov in se vedno uvede po uradni dolžnosti. Prijave vlagateljev se štejejo kot pobude za uvedbo inšpekcijskih postopkov, ne predstavljajo pa prijave vlog v smislu drugega odstavka 127. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), pri katerih se upravni postopek šteje za začet z dnem vložitve zahteve stranke. Prvostopenjski organ se v obrazložitvi sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 775/2006 z dne 21. 5. 2008, sodbo tukajšnjega sodišča III U 370/2011 z dne 12. 7. 2012 in tudi odločbo Ustavnega sodišča RS, št. P-4/15-6 z dne 9. 2. 2017.

4. V konkretnem primeru je bilo vlagateljema z odgovorom z dne 22. 8. 2022 odgovorjeno na dopis in poslano pojasnilo o nadaljnjem ukrepanju, pri čemer tudi ta odgovor še ne pomeni začetka inšpekcijskega postopka. Prvostopenjski organ zaradi suma storitve prekrška vodi prekrškovni postopek in skladno s 24. členom ZIN bo tožnika kot prijavitelja o tem tudi obvestil.

5. Toženka je pritožbo tožnikov zoper izpodbijani sklep zavrnila in razlogom prvostopenjskega organa za zavrženje vloge v celoti pritrdila. Tudi toženka meni, da vloga tožnikov po vsebini predstavlja prijavo, slednja pa ne pomeni začetka inšpekcijskega postopka. Toženka se pri obrazložitvi svojega stališča sklicuje še na sodbo tukajšnjega sodišča I U 945/2017-13 z dne 10. 4. 2018 in sklep I U 168/2016-9 z dne 1. 6. 2017, iz katerih po mnenju toženke prav tako izhaja stališče, da udeleženci lahko ščitijo svoj pravni interes šele v postopku. Tožnika bosta zahtevo za vstop v postopek in priznanje pravice do stranske udeležbe lahko podala, če bo inšpekcijski postopek začet.

6. Tožnika zoper izpodbijani sklep vlagata tožbo. Uvodoma pojasnjujeta vsebino svoje prijave prvostopenjskemu organu, h kateri sta priložila poročilo pooblaščenega izvajalca meritev Inštituta B. z dne 6. 6. 2022. V zahtevi za priznanje statusa stranskih udeležencev sta svoj pravni interes podrobno obrazložila. Odločitvi o zavrženju ugovarjata, češ da je nerazumna, samovoljna in arbitrarna ter v nasprotju s petim in šestim odstavkom 231. člena ZVO-2. Izpodbijanega sklepa tudi ni mogoče preizkusiti in je obremenjen z absolutno bistveno kršitvijo določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

7. Tožnika menita, da sklicevanje na starejšo sodno prakso ni ustrezno, ker v času izdaje teh sodb še ni obstajalo določilo petega odstavka 231. člena ZVO-2, ki vsakomur, čigar pravica do zdravega življenjskega okolja je kršena, podeljuje pravico, da v okviru prijave vloži zahtevo, da inšpekcijski organ prepove izvrševanje dejavnosti povzročitelja čezmerne obremenitve. ZVO-2 je specialnejši in kasnejši predpis in tudi ZIN v prvem odstavku 3. člena določa, da se za inšpekcije, katerih delovanje urejajo posebni zakoni, ZIN uporablja samo glede tistih vprašanj, ki niso urejena s posebnimi zakoni. Tožnika zato menita, da je bil v njuni zadevi inšpekcijski postopek po drugem odstavku 127. člena ZUP uveden že z dnem vložitve zahteve tožnikov, torej 16. 8. 2022.

8. Ker prvostopenjski organ in toženka tožnikovih zahtev nista presojala po vsebini, sta posegla v njuno ustavno pravico po 22. členu Ustave. Zadeva je tudi brez dvoma upravna zadeva, gre za inšpekcijski postopek nadzora nad izvajanjem določb ZVO-2. Toženka v svoji odločbi pojasnjuje, da je v teoriji in sodni praksi presežena interpretacija četrtega odstavka 24. člena ZIN, da naj bi imel položaj stranke lahko le zavezanec v inšpekcijskem postopku. Nato pa v svoji odločbi, kjer se skuša izogniti udeležbi stranskih udeležencev v postopku, ugotovi, da se postopek sploh še ni začel in da se bo ta začel šele, ko bo tako odločil inšpektor, kar je v nasprotju s petim odstavkom 231. člena ZVO-2. Zavrženje zahteve v situaciji, ko naj bi se čakalo na prvo procesno dejanje inšpektorja (torej kot preuranjeno), nima pravne podlage v nobenem zakonskem določilu in se s takšno odločitvijo krši pravica po 22. členu Ustave. Poleg tega bi moral prvostopenjski organ po šestem odstavku 231. člena ZVO-2 začeti nenapovedan inšpekcijski nadzor pri povzročitelju čezmerne obremenitve in se ne sklicevati na Kriterije za določanje prioritetnih inšpekcijskih postopkov, namesto tega pa se je izvedel tudi dogodek D., na katerem je prav tako prišlo do prekomerne obremenitve s hrupom, saj prvostopenjski organ ni ustrezno ukrepal.

9. Tožnika izkazujeta interes za udeležbo v postopku tudi zaradi ponavljanja kršitev, kar kaže na neučinkovito delovanje prvostopenjskega organa, čeprav bi prvostopenjski organ moral začeti postopek takoj in zagotovo še preden je izdal izpodbijani sklep. Namesto tega je z lastno neaktivnostjo utemeljeval zavrženje zahteve tožnikov. Tožnika se tako ne strinjata s stališčem organov, da kot prijavitelja nimata sredstva, preko katerega bi dosegla inšpekcijski postopek, saj drugače izhaja iz petega in šestega odstavka 231. člena ZVO-2. Odločanje o zahtevi za stranko udeležbo je tako hkrati tudi procesno dejanje, ki ga inšpektor naredi v postopku in je tako postopek začet že z odločanjem o teh zahtevi.

11. Dejansko stanje v zadevi ni sporno. Tožnika sta 16. 8. 2022 na prvostopenjski organ oddala prijavo čezmerne obremenitve okolja s hrupom zoper Zavod A. in Mestno občino Novo mesto v zvezi z javno prireditvijo C., v prijavi pa sta zahtevala tudi priznanje stranske udeležbe v inšpekcijskem postopku. Prijavi sta priložila poročilo Inštituta B. Prvostopenjski organ je tožnikoma odgovoril z obvestilom z dne 22. 8. 2022, češ da njuna pobuda ne pomeni začetka inšpekcijskega postopka, ki se začne po uradni dolžnosti in da bo inšpektor ukrepal skladno z zakonskimi pooblastili glede na veljavne Kriterije za določanje prioritetnih inšpekcijskih postopkov, z izpodbijanim sklepom pa je zahtevo tožnikov za priznanje stranske udeležbe zavrgel s pojasnilom, da ker inšpekcijskega postopka še ni, je treba zahtevek za priznanje stranske udeležbe v postopku na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavreči.

12. Sodišče v celoti sledi utemeljitvi v izpodbijanem sklepu in v odločbi toženke glede razlogov za zavrženje zahteve in se na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) na te razloge tudi sklicuje in dodaja, kot sledi.

vloge občanov in organizacij po 24. člena ZIN niso zahteve za uvedbo inšpekcijskega postopka, na podlagi katerih bi bil postopek tudi začet. Inšpekcijski postopek je postopek nadzora nad spoštovanjem zakona in drugih predpisov (2. člen ZIN) in se vodi po uradni dolžnosti. Sodišče pritrjuje prvostopenjskemu organu in toženki, da ne ZIN in tudi ZVO-2 tožnikoma v obravnavani zadevi ne dajeta pravice zahtevati izvedbo inšpekcijskega postopka, zato je njuna prijava domnevne kršitve omejitve hrupa na C. pobuda za začetek postopka in ne vloga, s katero bi se na podlagi drugega odstavk1 127. člena ZUP upravni (inšpekcijski) postopek tudi dejansko začel.

14. Vstop v postopek je pogojen z začetkom postopka. Pred začetkom postopka v postopek ni mogoče vstopiti.

Če inšpekcijskega postopka, v katerega bi tožnika želela vstopiti kot stranska udeleženca, še ni, je njun zahtevek za priznanje stranske udeležbe po prvem odstavku 43. člena ZUP

15. Tožnika menita, da je stališče sodne prakse, na katero se sklicujeta prvostopenjski organ in toženka, češ da se inšpekcijski postopki vodijo zgolj po uradni dolžnosti, posledično pobude prijaviteljev ne predstavljajo zahteve za postopek na zahtevo stranke (drugi odstavek 127. člena ZUP), preseženo z uveljavitvijo ZVO-2. Le ta v petem odstavku 231. člena ZVO-2 določa, da lahko vsakdo za uresničevanje pravice do zdravega življenjskega okolja, v primeru čezmerne obremenitve okolja, od pristojne inšpekcije s prijavo zahteva, da prepove izvajanje dejavnosti povzročitelja čezmerne obremenitve. Posledice takšne zahteve urejata nadaljnji šesti in sedmi odstavek 231. člena ZVO-2.

16. Tako po šestem odstavku 231. člena ZVO-2 v primeru prijave po petem odstavku pristojni inšpektor izvede nenapovedan inšpekcijski nadzor pri povzročitelju čezmerne obremenitve ali povzročitve nevarnosti za življenje in zdravje ljudi v roku, ki onemogoča nadaljnjo čezmerno obremenitev okolja ali neposredno nevarnost za življenje in zdravje ljudi, ter ugotovi dejansko stanje. Pri tem lahko odredi izvedbo kontrolnega monitoringa skladno z osmim odstavkom 247. člena tega zakona. Če ugotovi čezmerno obremenitev okolja, povzročitelju te obremenitve prepove opravljanje dejavnosti do vzpostavitve zakonitega stanja. Po sedmem odstavku 231. člena pa se nenapovedani inšpekcijski nadzor ne izvede, če je prijava iz petega odstavka tega člena posledica izrednega dogodka, ki ga je nosilec posega ali upravljavec sam prijavil pristojnemu inšpektorju ter tudi navedel razloge za izredni dogodek in morebitno potrebne ukrepe za odpravo njegovih posledic, če so te nastale.

17. In prav za tak primer izrednega dogodka, kot ga ureja sedmi odstavek 231. člena ZVO-2, v obravnavani zadevi gre. Tožnika sta prijavo čezmerne obremenitve namreč podala v zvezi z uradno prijavljeno prireditvijo C. Zato je za obravnavano zadevo neupoštevno pravno vprašanje, ali šesti odstavek 231. člena res daje prijavitelju pravico zahtevati uvedbo inšpekcijskega nadzora, saj je ureditev iz šestega odstavka 231. člena ZVO-2 ne velja za enkratne prijavljene dogodke izključena za enkratne in uradno prijavljene dogodke.

Posledično tudi v obravnavani zadevi velja stališče obstoječe sodne prakse, da se inšpekcijski postopek začne po uradni dolžnosti.

18. Sodišče tako pritrjuje stališču prvostopenjskega organa in toženke, da upravni inšpekcijski postopek ob vloženi zahtevi za priznanje statusa stranske udeležbe še ni bil uveden, posledično ni bilo postopka, v katerega bi tožnika kot stranska udeleženca (ob izpolnjevanju zakonskega pogoja pravnega interesa, kot ga določa 43. člen ZUP) sploh lahko vstopila. Ker torej postopek (upravna zadeva) še ni bil začet, je odločitev, da je treba zahtevo na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavreči, pravilna. Posledično tožnikoma tudi ni bila kršena ustavna pravica do enakega varstva pravic (22. člen Ustave), saj je bil njun zahtevek zavrnjen na podlagi ustaljenih stališč navedene sodne prakse.

19. Izpodbijani sklep in odločba toženka imata v obrazložitvi razloge za svojo odločitev, katere je v tej sodbi povzelo tudi sodišče in se na te razloge sklicevalo. Zato ne drži tožbeni ugovor, da izpodbijani sklep nima teh razlogov in bi posledično prvostopenjski organ zagrešil absolutno bistveno kršitev postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

20. Glede na povedano, sodišče ugotavlja, da je izpodbijani sklep pravilen in zakonit in je bil postopek pred njegovo izdajo pravilen, zato je tožbo na podlagi 63. člena ZUS zavrnilo.

21. Ker so bila v zadevi sporna zgolj pravna vprašanja, ne pa tudi dejansko stanje, je sodišče na podlagi pooblastila iz prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

22. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, da se tožba zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Ki določa, da organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, če stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva.

Glej Sodbo VSRS, X Ips 775/2006 z dne 21. 5. 2008 in Sklep VSRS I Up 142/2021 z dne, točka 17.

Glej Sodbo UPRS, I U 945/2017-13 z dne 10.04.2018.

Ki določa, da ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec).

Enako izhaja iz predloga ZVO-1. V Poročevalcu Državnega zbora EVA 2020-2550-0094 zakonodajalec pojasnjuje, da ukrepanje, kot ga določa šesti odstavek 231. člena ZVO-2, ni zahtevano v primeru, če gre za kratkotrajni izredni dogodek, ki ga je nosilec posega ali upravljavec sam prijavil pristojnemu inšpektorju in tudi navedel razloge zanj ter podal morebitno potrebne ukrepe za odpravo njegovih posledic, če so te nastale.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43, 43/1, 127, 127/2, 129, 129/1, 129/1-1

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 2, 24

Zakon o varstvu okolja (2022) - ZVO-2  - člen 231, 231/5, 231/6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.