UPRS Sodba IV U 68/2023-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-02-10

INVALIDI - SOCIALNO VARSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

meritorna odločitev - pravica do izjave - nesporno dejstvo - obrazloženost drugostopenjske odločbe

V zadevi, ko je pritožbeni organ sam izvajal dokazni postopek in nato (po odpravi odločbe prve stopnje) sam odločil o tožničini pravici, ni mogoče odstopiti od zahteve po obrazloženosti odločbe v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP. V takih zadevah pritožbeni organ ne sme prezreti niti svoje primarne funkcije, to je odločanja o pritožbi, zato mora obrazložitev nove (drugačne) odločitve vsebovati tudi stališča pritožbenega organa do vseh relevantnih navedb pritožnika, kar mu izrecno nalaga drugi odstavek 254. člena ZUP.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 14109-257/2022/6 z dne 6. 4. 2023 se odpravi in se vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

1. Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju pritožbeni organ ali organ druge stopnje ali toženec) odločilo: (-) da se pritožbi A. A. (v nadaljevanju tožnica) ugodi; (-) da se odločba Centra za socialno delo Savinjsko - Šaleška št. 1410-50/2022-31941/6 z dne 11. 10. 2022 odpravi; (-) da ima A. A. pravico do 120 ur storitev osebne asistence na teden, in sicer storitev, namenjenih osebni pomoči uporabnika, storitev, namenjenih pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih, spremstva, pomoči na delovnem mestu in v izobraževalnem procesu, pomoči pri komunikaciji.

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je toženec odločbo izdal kot pritožbeni organ v postopku odločanja o pritožbi tožnice zoper zgoraj navedeno odločbo Centra za socialno delo Savinjsko - Šaleška, s katero je prvostopenjski upravni organ tožnici priznal pravico do 80 ur storitev osebne asistence na teden. Tožnica je v upravnem postopku izpodbijala odločitev o obsegu osebne asistence. Navajala je, da komisija pri pripravi mnenja ni upoštevala vseh podatkov o vključenosti v šolo A. Opozarjala je, da je šola ob koncih tedna in med prazniki zaprta, poleg tega zaradi svojega zdravstvenega stanja velikokrat izostane od pouka. Komisija ni ocenila potrebe po pomoči na delovnem mestu in v izobraževalnem procesu. Tožnica je predlagala dodelitev več ur osebne asistence.

3. Toženec se sklicuje na peti odstavek 20. člena Zakona o osebni asistenci (v nadaljevanju ZOA) in navaja, da o pritožbi zoper odločbo o pravici do osebne asistence odloča ministrstvo, ki pri odločanju lahko pridobi novo izvedensko mnenje. Citira prvi in tretji odstavek 21. člena ZOA. Toženec pojasni, da je na podlagi petega odstavka 20. člena ZOA imenoval komisijo za pripravo mnenja o številu ur in vsebini osebne asistence za tožnico. Navaja, da je 6. 4. 2023 prejel izvedensko mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence, iz katerega izhaja, da je tožnica upravičena do 120 ur osebne asistence na teden. Sklicuje se na mnenje komisije, da tožnica potrebuje pomoč v obliki osebne asistence v času aktivnega vključevanja v družbo, praviloma podnevi v obsegu 112 ur ter 8 ur v času počitka, praviloma v nočnem času.

4. Toženec v nadaljevanju obrazložitve navaja, da je na podlagi mnenja komisije Zavoda Republike Slovenije za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljevanju ZPIZ) št. 10310-8727/2023 z dne 30. 3. 2023 pri tožnici izkazana potreba po 24-urni prisotnosti druge osebe. Tožnica potrebuje pomoč v obliki osebne asistence v času aktivnega vključevanja v družbo, praviloma podnevi v obsegu 112 ur in 8 ur v času počitka, praviloma v nočnem času. Oseba pri osebni pomoči in izvajanju vsakodnevnih dejavnosti pretežno potrebuje celotno pomoč druge osebe in izkazuje nujen pogoj 1.6. - stalna prisotnost druge osebe in potrdilo zdravnika za določitev ustreznega števila ur pomoči (noč). Pri tožnici je ugotovljena potreba po pomoči v obliki osebne asistence v obsegu 120 ur na teden. Toženec še navede, da odločba temelji na 252. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

5. Tožnica v tožbi navaja, da odločbo toženca izpodbija zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka in nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Tožnica primarno predlaga odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve tožencu v ponovno odločanje. Podredno predlaga spremembo odločbe in odločitev v sporu polne jurisdikcije tako, da se tožnici prizna pravica do 168 ur osebne asistence na teden.

6. Tožnica v tožbi opozarja, da se toženec sklicuje na mnenje komisije ZPIZ št. 10310-8727/2023 z dne 30. 3. 2023, da je pri tožnici izkazana potreba po 24-urni prisotnosti druge osebe, pri čemer toženec mnenje ZPIZ povzema le delno, saj je komisija ZPIZ v 3. točki svojega mnenja označila, da je pri tožnici izkazana potreba po 24-urni prisotnosti druge osebe oziroma življenjska ogroženost. Tožnica mnenju ZPIZ očita, da je kontradiktorno, saj kljub taki ugotovitvi navede, da je pri tožnici potreben stalen nadzor in je praktično v celoti vezana na pomoč drugih, ne ugotavlja pa potrebe po 24-urni prisotnosti druge osebe zaradi življenjske ogroženosti.

7. Tožnica uveljavlja kršitev pravice so izjave, ker je mnenji komisij z dne 3. 10. 2022 in z dne 3. 4. 2023 ter tudi mnenje ZPIZ z dne 30. 3. 2023 prejela hkrati z odločbama upravnih organov prve oziroma druge stopnje. Z mnenji komisij se tako sploh ni imela možnosti seznaniti in se o njih izjaviti, torej podati pripomb ter dokazovati nepravilnosti ugotovitev. Glede mnenja prvostopenjske komisije z dne 3. 10. 2022 je to lahko storila šele v pritožbenem postopku, glede mnenja drugostopenjske komisije z dne 3. 4. 2023 in mnenja ZPIZ z dne 30. 3. 2023 pa to lahko stori šele v upravnem sporu. Mnenje je bilo odločilno pri odločitvi toženca, saj iz izpodbijane odločbe jasno izhaja, da je toženec v celoti sledil mnenju drugostopenjske komisije in je na tej podlagi odločil o obsegu ur in vsebini osebne asistence. Tožnica trdi, da bi morala mnenja prejeti v izjavo in se sklicuje na drugi odstavek 4. člena Pravilnika o osebni asistenci (v nadaljevanju Pravilnik) ter določbe ZUP, na katerega napotuje prvi odstavek 5. člena ZOA.

8. Nadalje tožnica trdi, da je toženec storil absolutno bistveno kršitev upravnega postopka tudi zato, ker je odločba v delu, ki se nanaša na odločitev o obsegu ur, povsem neobrazložena in se le sklicuje na drugostopenjsko izvedensko mnenje z dne 3. 4. 2023 in mnenje ZPIZ z dne 30. 3. 2023, ki je že tako samo s seboj v nasprotju. Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, zakaj toženec sledi mnenjema. Zgolj to, da izpodbijana odločba povzema zakonske določbe in se pavšalno sklicuje na mnenji drugostopenjske komisije in ZPIZ oziroma ju le povzema ter jima v celoti sledi, obe mnenji pa sta nato le priloženi izpodbijani odločbi, po prepričanju tožnice ne zadostuje obrazloženosti odločbe. Iz izpodbijane odločbe niti ne izhaja, na kakšen način je bilo za potrebe tožnice določenih 120 ur tedensko oziroma zakaj ji je bila pravica do osebne asistence dodeljena le v obsegu 120 ur tedensko in ne v polnem obsegu 168 ur tedensko.

9. Tožnica se ne strinja z drugostopenjskim izvedenskim mnenjem z dne 3. 4. 2023 o številu ur in vsebini osebne asistence. Meni, da je upravičena do polnega obsega tedenskega števila ur osebne asistence (168 ur). Navaja, da bi ji glede na določbe ZOA morala osebna asistenca omogočiti bolj kakovostno, aktivno in neodvisno življenje ter enakopravno vključenost v družbo. Osebna asistenca je namreč namenjena pomoči uporabniku pri vseh tistih opravilih in dejavnostih, ki jih uporabnik ne more izvajati sam zaradi vrste in stopnje invalidnosti, a jih vsakodnevno potrebuje doma in izven doma, da lahko živi neodvisno in aktivno ter je enakopravno vključen v družbo.

10. Tožnica pojasnjuje, da ima dedno presnovno bolezen kopičenja železa v bazalnih ganglijih (NBIA-PKAN), kar se kaže z generalizirano distonijo ter oteženim gibanjem, govorom in hranjenjem. Bolezen poskušajo zdraviti z bilateralno globoko možgansko stimulacijo in z aplikacijami butolintoksina v mišice udov, grla in žrela. Bolezen je hitro napredujoča, degenerativna in neozdravljiva. Tožnica je sicer vključena v šolo A., kjer biva tudi med tednom, vendar je zaradi svoje bolezni, številnih zdravstvenih pregledov in obravnav ter potrebe po hitrem prilagajanju zdravljenja prisotna le okoli 190 dni od 365 dni na leto. Delo zavoda za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov A. je vezano na šolski koledar, tako da tožnica doma preživi tudi vse vikende od petka od 13.00 ure do nedelje do 21.00 ure (če ni odstotna že zaradi svoje bolezni), praznike in počitnice. Tožnica v nadaljevanju podrobno opisuje svoje zdravstveno stanje, zaplete pri zdravljenju, potrebe, ki jih ima in pomoč, ki jo potrebuje. Iz razlogov, pojasnjenih v nadaljevanju, sodišče v tem delu tožbe ne povzema.

11. Toženec v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe in navaja, da je ob odločanju o pritožbi tožnice skladno z devetim odstavkom 20. člena ZOA pridobil novo mnenje strokovne komisije. Toženec se sklicuje na 4. člen Pravilnika, ki določa, da zoper mnenje strokovne komisije ni pritožbe. Tožnica je mnenju strokovne komisije oporekala v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo, v pritožbenem postopku je toženec njene navedbe preučil in jim sledil, saj je pritožbi ugodil.

12. V nadaljevanju toženec povzema zakonsko opredelitev osebne asistence iz 2. člena ZOA in poudarja, da je osebna asistenca laična in ne zdravstvena pomoč, zato osebni asistent ne izvaja zdravstvene nege. Pri tem se toženec sklicuje na odpustno pismo Nevrološke klinike, iz katerega izhaja, da je bila tožnica v domačo oskrbo odpuščena z nazogastrično sondo, in navedbe tožnice, da ima vstavljeno globoko možgansko stimulacijo. Ker gre pri osebni asistenci za laično pomoč uporabniku, ki mu zagotavlja enake možnosti, večjo aktivnost in vključenost v družbo, toženec meni, da je tožnici s povišanjem obsega asistence iz 80 ur na 120 ur tedensko zagotovljen zadosten obseg storitev osebne asistence.

13. V prvi pripravljalni vlogi z dne 7. 9. 2023 tožnica vztraja pri tožbenih navedbah. Ne strinja se s tožencem, da zaradi hranjenja preko nazogastrične sonde in vstavljene globoke možganske stimulacije potrebuje zdravstveno nego. Gre za pomoč pri namestitvi, upravljanju in uporabi medicinskih pripomočkov, ki jih uporabniki uporabljajo v domačem okolju in pri katerih ni potrebna strokovna zdravstvena pomoč. To opravilo glede na določbe ZOA sodi med storitve osebne asistence. V nadaljevanju tožnica opisuje, kako pri njej poteka hranjenje in kako se upravlja z globoko možgansko stimulacijo. Trdi, da gre za opravila, ki jih v domačem okolju opravljajo njeni svojci in jih bo lahko opravljal tudi osebni asistent.

14. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave. Oprlo se je na določbo prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ki določa, da lahko sodišče kljub temu, da je dejansko stanje med strankama sporno, odloči brez glavne obravnave, če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

16. V skladu z določbo prvega odstavka 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. V obravnavani zadevi je pred upravnim organom potekalo dvostopenjsko odločanje. V tem primeru je odvisno od vsebine posamezne odločitve, kateri upravni akt je lahko predmet izpodbijanja. Toženec je kot upravni organ druge stopnje sam meritorno odločil o zadevi tako, da je pritožbi ugodil, odločbo organa prve stopnje odpravil in s svojo odločbo sam rešil zadevo. Ker je upravni akt organa prve stopnje odpravljen, o pravici tožnice pa je odločeno z upravnim aktom organa druge stopnje, to je toženca, lahko sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti upravne odločbe, ki jo je v pritožbenem postopku izdal toženec.

17. Sodišče po pregledu tožbe, izpodbijane odločbe in upravnega spisa ugotavlja, da je utemeljena tožbena graja, da je izpodbijana odločba obremenjena z absolutnimi bistvenimi kršitvami pravil postopka, ki jih določata ZUP in ZOA. Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju USRS) je v odločbi Up-260/01 z dne 5. 2. 2004 izpostavilo dve zahtevi, ki izhajata iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS), za kateri sodišče ocenjuje, da sta odločilni tudi v konkretni zadevi. Prizadeti osebi mora biti v upravnem postopku dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, na katere se opira odločba. Druga zahteva je, da mora biti odločba upravnega organa obrazložena. V citirani odločbi je USRS pojasnilo, kaj mora biti navedeno v odločbi upravnega organa, da bi sodišče lahko presojalo njeno zakonitost. Gre za: (-) opis hipotetičnega zakonskega dejanskega stanja, v okviru katerega mora upravni organ, ki odloča o izpolnjenosti predpostavk, navesti, kakšno vsebino je dal določenemu pravnemu pojmu; (-) dejansko stanje stvari, pomembno za zakonito in pravilno odločbo; (-) dokaze, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev, in (-) razloge, ki so bili odločilni pri presoji dokazov. Sodišče pri tem dodaja, da so sestavine upravne odločbe s polno obrazložitvijo določene v prvem odstavku 214. člena ZUP, v skladu s katerim obrazložitev obsega: (-) razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; (-) ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto; (-) razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; (-) navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; (-) razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in (-) razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če je obrazložitev pomanjkljiva, so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Pravica do pravnega sredstva je lahko učinkovita le, če je odločba najprej polno obrazložena, kar pomeni, da mora biti obrazložena na tako konkreten način, da bo omogočena presoja, ali je organ v zadostni meri izpolnil vse zahteve, ki mu jih glede ugotovitvenega in dokaznega bremena nalagajo zakonske določbe.

18. Sodišče pritrjuje tožnici, da ji je bila v konkretni zadevi pravica do izjave kršena. Peti odstavek 20. člena ZOA določa, da se odločba o pravici do osebne asistence izda na podlagi mnenja strokovne komisije centra za socialno delo, po devetem odstavku 20. člena ZOA pa lahko ministrstvo pri odločanju o pritožbi pridobi novo izvedensko mnenje. Komisija izdela mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence (prvi odstavek 21. člena ZOA) na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom oziroma njegovim zakonitim zastopnikom (tretji odstavek 21. člena ZOA). ZOA ne ureja pravice stranke do izjave, zato je potrebno glede tega vprašanja uporabiti določbe ZUP. Iz prvega odstavka 5. člena ZOA namreč izhaja, da se v postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če posamezna vprašanja v tem zakonu niso urejena drugače. Ker torej ZOA ne ureja pravice stranke do izjave, bi moral toženec ravnati po določbah ZUP.

19. Sodišče sicer ugotavlja, da je pristojni minister na podlagi posameznih določb ZOA, ki so napotovale na ureditev v podzakonskem aktu, izdal Pravilnik o osebni asistenci (v nadaljevanju Pravilnik), ki v drugem odstavku 4. člena določa, da center za socialno delo pošlje kopijo mnenja v vednost vlagatelju in da zoper mnenje komisije ni pritožbe. Pravilnik torej določa obveznost seznanitve stranke z izvedenskim mnenjem, ne pa tudi njene pravice do izjave o izvedenskem mnenju. Posebej sodišče poudarja, da s tem, ko Pravilnik izključuje vložitev pravnega sredstva zoper mnenje, ne izključuje pravice do izjave o mnenju (kar bi bilo v nasprotju z določbami ZUP, ki ga je potrebno uporabiti na podlagi prvega odstavka 5. člena ZOA), le ureja je ne. Sodišče zato vztraja, da je v zvezi s strankino pravico do izjave potrebno uporabiti ZUP.

20. Po 9. členu ZUP, ki uzakonja načelo zaslišanja stranke, ima stranka pravico, da se izjavlja tudi o ugotovitvah organa, da lahko učinkovito varuje svoj pravni položaj. Ta pravica je podrobneje razčlenjena v 146. členu ZUP. Tako mora uradna oseba v skladu s tretjim odstavkom 146. člena ZUP dati stranki možnost, da se izreče o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so bila navedena v ugotovitvenem postopku, da se izreče o ponujenih predlogih in dokazih, da sodeluje pri izvedbi dokazov in postavlja vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem ter da se seznani z uspehom dokazovanja in o tem izreče. Izrecno pa četrti odstavek 146. člena ZUP določa, da pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe.

21. Sodišče ugotavlja, da je med strankama nesporno, da je toženec pri reševanju pritožbe sam pridobil mnenje komisije o številu ur in vsebini osebne asistence z dne 3. 4. 2023. Toženec v izpodbijani odločbi navaja, da je omenjeno mnenje prejel 6. 4. 2023. Sodišče sicer ugotavlja, da sam potek postopka pred tožencem kot pritožbenim organom v upravnem postopku iz posredovanega upravnega spisa ni razviden in se mnenje komisije druge stopnje z dne 3. 4. 2023 v upravnem spisu ne nahaja.

V upravnem spisu je le dopis ZPIZ z dne 30. 3. 2023, naslovljen na IRSSV, ki mu je priloženo zdravniško mnenje izvedenskega organa ZPIZ z dne 27. 3. 2023. Iz upravnega spisa je razvidno, da je toženec izpodbijano odločbo tožnici vročal preko organa prve stopnje. Ta je na tožnico naslovil dopis z dne 4. 5. 2023, iz katerega izhaja, da ji je bila skupaj z dopisom vročena izpodbijana odločba toženca z dne 6. 4. 2023, vrednotnica, mnenje o obsegu ur z dne 3. 4. 2023 in zdravniško mnenje izvedenskega organa ZPIZ z dne 30. 3. 2023. Sodišče sledi tožnici, da toženec mnenja drugostopenjske komisije IRSSV z dne 3. 4. 2023 in mnenja ZPIZ z dne 27. 3. 2023,

ki ju je pridobil v postopku obravnavanja tožničine pritožbe, pred izdajo izpodbijane odločbe tožnici ni vročal v izjavo. Sodišče namreč šteje, da gre za nesporno dejstvo med strankama, saj toženec teh navedb tožnice v upravnem sporu ne zanika (drugi odstavek 214. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Prav tako imajo tožničine navedbe, da je obravnavani mnenji prejela šele skupaj z izpodbijano odločbo, oporo v povzeti vsebini upravnega spisa.

22. Po navedenem sodišče zaključuje, da v obravnavani zadevi izpodbijana odločba temelji na mnenju IRSSV z dne 3. 4. 2023 in mnenju ZPIZ z dne 27. 3. 2023, pri čemer tožnici pred izdajo odločbe ni bila dana možnost, da se izreče o ugotovitvah iz omenjenih mnenj. Tožnica ima zato prav, da je izpodbijana odločitev obremenjena s kršitvijo zgoraj citiranih pravil upravnega postopka, ki uzakonjajo pravico stranke do sodelovanja pri izvajanju dokazov in pravico, da se izreče o izvedenih dokazih. Pri tem sodišče poudarja, da je navedena postopkovna kršitev po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP opredeljena kot absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka.

23. Sodišče nadalje soglaša s tožnico tudi, da je izpodbijana odločba pomanjkljivo obrazložena. Izpodbijana odločba je sicer odločba upravnega organa druge stopnje, s katero je ta odpravil odločbo organa prve stopnje in s svojo odločbo sam rešil zadevo (drugi odstavek 251. člena ZUP). Vendar tudi toženca kot organ druge stopnje zavezujejo določbe ZUP glede sestavnih delov odločbe. To izhaja iz prvega odstavka 254. člena ZUP, ki določa, da se določbe ZUP, ki se nanašajo na odločbo, smiselno uporabljajo tudi za odločbo o pritožbi. Nadalje drugi odstavek 254. člena ZUP določa, da se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe. Zahteva po obrazloženosti odločb instančnih organov je praviloma nižja od siceršnje zahteve po obrazloženosti odločb, vendar to ne velja vselej. Velja, da če je navedbe pravilno presodil že organ prve stopnje in instančni organ pritrdi naziranju nižjega organa, se lahko organ druge stopnje sklicuje na razloge iz prve odločbe. Iz navedenega izhaja, da se odločba organa druge stopnje po strukturi lahko razlikuje od odločbe organa prve stopnje, če je to utemeljeno zaradi značilnosti pritožbenega odločanja. Drugačen pa je položaj, ko organ druge stopnje spremeni oziroma odpravi odločitev organa prve stopnje. V zadevi, kot je konkretna, ko je toženec kot pritožbeni organ sam izvajal dokazni postopek in nato (po odpravi odločbe prve stopnje) sam odločil o tožničini pravici, pa ni mogoče odstopiti od zahteve po obrazloženosti odločbe v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP.

V takih zadevah pa pritožbeni organ ne sme prezreti niti svoje primarne funkcije, to je odločanja o pritožbi, zato mora obrazložitev nove (drugačne) odločitve vsebovati tudi stališča pritožbenega organa do vseh relevantnih navedb pritožnika, kar mu izrecno nalaga drugi odstavek 254. člena ZUP. Temu se pritožbeni organ ne more izogniti na način, da sam dopolni postopek in sam reši zadevo, temveč mora biti iz odločbe razvidno, katere pritožbene razloge je v okviru sprejete odločitve štel za relevantne in kako jih je upošteval pri svoji odločitvi.

24. Sodišče ugotavlja, da toženec v obrazložitvi izpodbijane odločbe povzame izrek odločbe prve stopnje in vsebino pritožbe, ugotovi dopustnost pritožbe, citira določene postopkovne določbe iz 20. in 21. člena ZOA glede uveljavljanja osebne asistence in pojasni, da je v skladu s temi imenoval komisijo za pripravo drugostopenjskega izvedenskega mnenja o številu ur in vsebini osebne asistence. Toženec nato navede, da je v celoti sledil izvedenskemu mnenju komisije, iz katerega izhaja, da je tožnica upravičena do 120 ur osebne asistence na teden. Sodišče nadalje ugotavlja, da nato toženec v desetem odstavku obrazložitve izpodbijane odločbe dobesedno povzame vsebino zadnjega odstavka izvedenskega mnenja IRSSV z dne 3. 4. 2023, ki predstavlja zaključek komisije oziroma mnenje o obsegu ur storitev osebne asistence, do katerega je tožnica upravičena.

25. Slednje pa ne zadosti standardu obrazložitve upravnega akta iz 214. člena ZUP. Glede na vsebino obrazložitve se sodišče strinja s tožbenimi navedbami, da je odločba neobrazložena, saj so ugotovitve o dejanskem stanju povsem izostale. Toženec tako povsem prezre, da spisovno gradivo vsebuje obsežne listinske dokaze, ki jih je predložila tožnica, in dokaz, ki ga je pridobil organ prve stopnje (mnenje IRSSV z dne 3. 10. 2022) ter nenazadnje mnenje ZPIZ z dne 27. 3. 2023, ki je izdelano po zaprosilu IRSSV za potrebe izdelave mnenja komisije druge stopnje. Toženec (nekritično) sledi mnenju IRSSV z dne 3. 4. 2023, ki ga je pridobil sam, ne da bi opredelil do vsebine drugih dokazov in navedel razloge, odločilne za presojo posameznega dokaza. Obrazložitev odločbe mora vsebovati dokazno oceno o izvedenih dokazih in posledično dejansko stanje, ki ga je ugotovil organ sam. Iz odločbe mora izhajati, katera dejstva je organ ugotovil za resnična in na podlagi katerih dokazov. Prav tako se mora organ opredeliti do vseh izvedenih dokazov, ne pa zgolj, kot izhaja iz konkretne zadeve, do dokazov, ki jih je pridobil sam. Ustrezna obrazložitev je hkrati tudi pogoj za preizkus razumnosti sprejete odločitve. Sodišče poudarja, da ZOA in na njegovi podlagi izdan Pravilnik res določata obligatorno pridobitev mnenja strokovne komisije, vendar mnenje ne nadomešča odločbe, temveč je zgolj dokaz oziroma eden od dokazov v postopku odločanja, s katerim se ugotavljajo dejstva, na podlagi katerih se izda odločba (prvi odstavek 164. člena ZUP). Pridobitev strokovnega (izvedenskega) mnenja pa ne odvezuje toženca dolžnosti, da ob upoštevanju načela proste presoje dokazov (10. člen ZUP) strokovno (izvedensko) mnenje in morebitne druge dokaze vestno in skrbno analizira in primerja ter na podlagi takšne presoje sam ugotovi za odločitev pomembna dejstva (dejansko stanje) in svoje ugotovitve in sklepe v odločbi obrazloži. To pomeni, da mora upravni organ vselej svojo odločitev obrazložiti na način, kot predpisuje zakon. Zgolj golo sklicevanje na izvid in mnenje strokovnega organa, ki ga je pridobil sam toženec, zahtevi po obrazložitvi ne zadostuje, saj je odločitev o pravici do osebne asistence v pristojnosti upravnega organa in ne po njem postavljene komisije. Takšen vtis pa ustvari izpodbijana odločitev, ko toženec le povzame zaključek drugostopenjske komisije glede obsega storitev osebne asistence, do katerega je po mnenju komisije upravičena tožnica.

26. Kot je sodišče že pojasnilo, pa mora biti v vsakem primeru iz odločbe drugostopenjskega organa jasno razvidno, da je organ pretresel pritožbene navedbe, pri čemer mora v odločbi zavzeti stališče do vseh bistvenih navedb. Navedeno iz izpodbijane odločbe ne izhaja. Toženec sicer povzame tožničine pritožbene navedbe, prav tako navede, da se pritožbi ugodi, a iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, ali in kako je toženec pritožbene navedbe tožnice upošteval oziroma ali in katere pritožbene navedbe je štel kot pomembne. Sodišče opozarja, da je pravica do osebne asistence izražena v obsegu ur na teden (četrti odstavek 21. člena ZOA). Tožnica je že v pritožbenem postopku zatrjevala in z opisom zdravstvenega stanja in potreb utemeljevala, da ji pripada storitev osebne asistence v polnem obsegu, to je 168 ur tedensko oziroma 24 ur dnevno. Dolžnost organa je, da v zadevah, ko ne sledi (v celoti) vlagatelju zahtevka, utemelji razloge, ki so vodili do spoznanja, da je vlagatelj zahtevka upravičen do določenega števila ur osebne asistence, kar vključuje tudi razloge, čemu ni upravičen do takega obsega storitev, kot jih uveljavlja. Le tako obrazložena odločba omogoča stranki, da razume odločitev organa.

27. Tretji odstavek 27. člena ZUS-1 določa, da je bistvena kršitev določb postopka vselej podana, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Kot je že pojasnjeno, ZUP med absolutne bistvene kršitve pravil postopka uvršča tudi zadeve, ko je stranki kršena pravica do izjave (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), nadalje pa tudi zadeve, ko se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Pri teh kršitvah se vpliv na zakonitost oziroma pravilnost odločitve domneva in ga ni potrebno posebej ugotavljati. Sodišče po navedenem zaključuje, da je podan izpodbojni razlog iz 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

28. Sodišče ugotavlja, da je del tožbe namenjen grajanju ugotovljenega dejanskega stanja. Kot je razvidno iz te sodbe, je sodišče ugotovilo pomanjkljivost obrazložitve izpodbijane odločbe glede ugotovljenega dejanskega stanja (zaradi česar je podana postopkovna kršitev in je tožba utemeljena že na tej podlagi), kar pa v nadaljevanju onemogoča vsebinsko presojo utemeljenosti izpodbojnih razlogov zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter posledično nepravilne uporabe materialnega prava. Predmet preizkusa pravilnosti in zakonitosti namreč ne more biti mnenje komisije (ki je zgolj dokaz), temveč izpodbijana odločba, ki pa lastnih ugotovitev glede dejanskega stanja, ki bi ga sodišče lahko presojalo, nima.

29. Sodišče je po vsem navedenem ob zgoraj obrazloženi utemeljenosti tožbe na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo tako, da je izpodbijan upravni akt odpravilo in vrnilo zadevo tožencu v ponovni postopek, saj pogoji za zavrnitev tožbe, določeni v drugem odstavku 63. člena ZUS-1, niso podani. V ponovnem postopku reševanja zadeve bo moral upravni organ (toženec) pred izdajo odločbe mnenje, ki ga je ali bo v ponovljenem postopku izdelala komisija, tožnici vročiti in ji dati možnost, da se o mnenju izjavi. Posamezni sestavni deli odločbe morajo obsegati podatke, ki jih določa ZUP, da bo odločitev mogoče razumeti in jo preizkusiti. Predvsem mora obrazložitev odločbe obsegati ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je oprto, opredelitev do posameznega dokaza, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo sprejeto odločitev. Če upravni organ ne bo sledil trditvam tožnice o obsegu storitev osebne asistence in bo določil nižje število ur (tožnica v upravnem postopku in sporu uveljavlja pravico do 168 ur storitev osebne asistence tedensko), se mora v odločbi opredeliti tudi do trditev, s katerimi tožnica utemeljuje svojo zahtevo, predvsem, ali so vse potrebe, ki jih tožnica zatrjuje, zajete v pomoč, ki jo osebna asistenca glede na zakonsko opredelitev lahko nudi.

30. Tožnica v zadevi zahteva tudi povrnitev stroškov postopka. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je odločilo, da mora toženec tožnici v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. Po navedenem določilu sodišče v primeru, če je ugodilo tožbi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravilo ali ugotovilo nezakonitost izpodbijanega upravnega akta, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda ministrica oziroma minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača toženec. Na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je sodišče prisodilo tožnici ustrezen pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR, kar z 22 % DDV znaša 347,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena brez glavne obravnave, tožnico pa je v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica. Prisojeni znesek stroškov mora tožnici povrniti toženec v roku 15 dni, šteto od dne, ko mu je vročena ta sodba (313. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tako določenega paricijskega roka dalje tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena OZ).

V upravnem spisu se nahaja le mnenje Inštituta Republike Slovenije za socialno varstvo (v nadaljevanju IRSSV) z dne 3. 10. 2022, ki je bilo podlaga za izdajo odločbe organa prve stopnje. Mnenje IRSSV z dne 3. 4. 2023 je k tožbi priložila tožnica (priloga A4).

Zdravniško mnenje izvedenskega organa ZPIZ z dne 27. 3. 2023 je v navedbah strank napačno citirano kot mnenje ZPIZ z dne 30. 3. 2023, kar je datum spremnega dopisa k navedenemu mnenju.

Prim. z odločbo USRS Up-609/12-21 z dne 23. 5. 2013.

Zakon o osebni asistenci (2017) - ZOA  - člen 5

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 146, 146/3, 254, 254/1

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 9, 214, 254, 254/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.