UPRS Sklep I U 806/2024-5
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-04-29

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - stranski udeleženec - začasna odredba - težko nadomestljiva škoda

Občina je sicer javnopravni subjekt, vendar to po presoji sodišča ne pomeni, da bi lahko zanjo veljal nižji standard glede izkazovanja, da ji bo nastala težko popravljiva premoženjska škoda. Premoženjska škoda, ki bi ji lahko nastala, mora biti primerljiva temu, kar velja za gospodarske subjekte in fizične osebe; ogroziti bi morala torej njeno delovanje, tj. izvajanje njenih pristojnosti in javnopravnih zadev.

Četudi bi držalo, da bi lahko v nadaljevanju postopka prišlo do tega, da NUSZ sploh ne bi bil odmerjen, bi bila najvišja škoda, ki bi za tožnico lahko nastala, 866,98 EUR. Zakaj naj bi bilo zaradi takega zneska ogroženo izvajanje njenih nalog, tožnica ne pojasni in še manj izkaže. Trditveno in dokazno breme pa je na stranki.

I. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

II. Odločitev o stroških postopka v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe se pridrži za končno odločbo.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom odločila, da se tožnici ne prizna lastnost stranke v pritožbenem postopku odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2023 zavezanca A. A. (v predmetnem upravnem sporu stranki z interesom).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je svojo odločitev oprla na ustaljeno prakso Vrhovnega sodišča, po kateri je obveznost plačila NUSZ davčnopravno razmerje, katerega stranki sta davčni zavezanec in organ, ki davek odmerja. Občina, ki je kot javnopravni subjekt upravičena do NUSZ, ni stranka oziroma stranska udeleženka, ker ni zavezanec za plačilo NUSZ, ne varuje nobene svoje pravice ali pravne koristi niti nadomestila ne odmerja, saj je pristojnost za izdajo odmerne odločbe s 403. in 404. členom Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) prenesena na davčni organ, kar pa ne spreminja značaja NUSZ kot občinskega davka. V teh postopkih imajo občine po 93. členu Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) le pravico, da so o postopku obveščene.

Okoliščina, da je pobiranje tega davka preneseno na državni organ, občini ne daje pravice do udeležbe v postopku nič bolj, kot kateremukoli proračunskemu uporabniku, ki se financira iz davka.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Navaja, da se tožnica neutemeljeno sklicuje na sklep I Up 243/2017, v katerem se je obravnavala izvršba odločbe o odmeri komunalne takse, ki je javna dajatev. V takem primeru toženka ne postopa po uradni dolžnosti ampak na predlog občine, ki komunalno takso odmeri. Kot predlagatelj lahko občina s svojo zahtevo tudi prosto razpolaga, saj lahko zahtevo za izvršbo umakne, kar tožnico po formalnem kriteriju opredeljuje kot stranko izvršilnega postopka. NUSZ pa odmeri davčni organ, pri čemer postopa po uradni dolžnosti. Interes tožnice je po veljavni ureditvi le v tem, da se pobrana sredstva nakažejo v njen proračun, kar velja za vse proračunske uporabnike. Ne drži, da je organ tožnici priznal položaj stranke s tem, ko jo je pozval k podaji mnenja, saj je opravil zgolj poizvedbe.

4. Tožnica je zoper navedeno odločbo vložila tožbo. Vztraja, da ji 93. člen ZLS daje poseben položaj, saj je NUSZ po Zakonu o financiranju občin lasten vir financiranja, ki občinam omogoča finančno avtonomijo, kar jim zagotavlja 140. člen Ustave in 9. člen Evropske listine lokalne samouprave. Zato je občina do teh sredstev upravičena. Ker gre za njeno pravico, mora imeti možnost prispevati k izdaji odločb, ki naj ji zagotovijo pripadajoča sredstva. Drugačno stališče bi pomenilo, da če toženka ne bi pobrala NUSZ, občina tega od nje ne bi mogla zahtevati. Trdi, da je ustaljeno stališče sodne prakse napačno, saj organ v procesnem smislu ni stranka niti upravičenec iz materialnopravnega razmerja. Postopek odmere se ne vodi po uradni dolžnosti, ampak ga organ po 404. členu ZDavP-2 začne na zahtevo občine, ko od nje prejme podatke. Trdi, da ji je organ neformalno priznal položaj stranke s tem, ko ji je poslal pritožbo in jo pozval, naj se opredeli do očitkov. To mora storiti tudi formalno, saj je od tega odvisna pravica do pritožbe in sodno varstvo. Ne drži, da je NUSZ davek, saj gre deloma za plačilo za storitve, in niti, da naj bi bila pristojnost za odmero NUSZ prenesena iz občine na državo. NUSZ se ne tiče zgolj prebivalcev občine, zato ni izvirno stvar občine, ampak države. Opozarja, da se je na sklep I Up 243/2017 sklicevala analogno. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo spremeni tako, da se tožnici prizna status stranke v postopku.

5. Zahteva tudi izdajo začasne odredbe, in sicer sodišču predlaga, naj ji do pravnomočne odločitve v sporu prizna status stranke in ji omogoči sodelovati v postopku odmere NUSZ na območju Občine Medvode za leto 2023 zavezancu. Trdi, da je težko popravljiva škoda izkazana s tem, da po izdaji dokončne oziroma pravnomočne odločbe ne bo mogla več vplivati na njeno vsebino niti predlagati obnove postopka po 9. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in ji bo sodelovanje v postopku odmere NUSZ konkretnemu zavezancu brez izdane začasne odredbe onemogočeno. Višina škode naj bi bila v obravnavani zadevi izkazana z razliko med odmero po odločbi prvostopenjskega organa in odmero, če bi bilo pritožbi zavezanca ugodeno. Če bo pritožbeni organ sledil predlogu po odpravi odločbe, bo škoda znašala 866,98 EUR, če bo upošteval predlog po upoštevanju vrednosti 55 točk na m2 (namesto 115 točk), pa 452,34 EUR. Javna korist zaradi sodelovanja tožnice v postopku ne bo v ničemer prizadeta, saj je toženka dolžna izdati pravilno in zakonito odločbo. Tožnica bo zaradi izdane začasne odredbe lahko izkoristila pravice do izjave, pritožbe in sodnega varstva, toženki pa bo s tem omogočeno, da nemoteno izvaja postopke, dokler se ne konča ta upravni spor. Korektno je, da se postopki izvajajo hitro in ne stojijo po nepotrebnem.

6. Toženka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe navaja, da je v zvezi s pritožbo tožnico zgolj zaprosila za mnenje in s tem opravila poizvedbe in dopolnila postopek. Po vsebini ne gre za sodelovanje tožnice v postopku v smislu soodločanja ampak za zagotavljanje podatkov organu. Glede na to pa je tožnica teoretično že imela možnost vplivati na vsebino odločbe in s tem braniti svoja upravičenja do pravilne višine NUSZ. Trdi, da tudi težko popravljiva škoda, ki je v razliki med prvo odmero NUSZ in novo odmero, če toženka ne bi utemeljila razlikovanja, ni izkazana. Tožnica namreč višine škode ne izkazuje s konkretnimi dokazi, ampak s pavšalno oceno. Predlaga, naj sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrne.

7. Predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.

8. Uvodoma sodišče ugotavlja, da so formalni pogoji za meritorno reševanje vloženega predloga za izdajo začasne odredbe izpolnjeni. Tožba je pravočasna, saj je vložena v 30-dnevnem roku iz prvega odstavka 28. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). S tožbo tožnica izpodbija dokončen sklep, s katero ji je bilo zavrnjeno priznanje lastnosti stranke v pritožbenem postopku odmere NUSZ stranki z interesom, kar predstavlja upravni akt po drugem odstavku 2. člena ZUS-1. Sodišče ugotavlja, da ni podan tudi noben drug razlog iz 36. člena ZUS-1, zaradi katerega tožba ne bi bila dopustna, tožba pa tudi ni nepopolna ali nerazumljiva. Prav tako sodišče ni našlo drugega razloga, zaradi katerega predlog za izdajo začasne odredbe ne bi bil sposoben za meritorno reševanje.

9. Po 32. členu ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek). Tožnik lahko iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek).

10. Glede na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča gre za težko popravljivo škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja.

Verjetnost nastanka težko popravljive škode mora biti predvidljiva in konkretna. Samo pavšalno navajanje in sklepanje na hipotetične in nepredvidljive posledice ne zadosti standardu verjetnosti, ki opravičuje izdajo začasne odredbe. Dokazi, s katerimi se utemelji izdajo začasne odredbe, morajo biti konkretizirani na določene realno izkazane posledice in takšni, da jih je mogoče dokazno ovrednotiti.

11. Tožnica zatrjuje, da ji bo, če bo pritožbeni organ sledil predlogu po odpravi (oz. spremembi) odločbe, nastala premoženjska škoda v višini do zneska 866,98 EUR oziroma 452,34 EUR. Tako zatrjevana škoda ni niti neposredna niti konkretna ampak je le hipotetična. Do nje naj bi namreč prišlo v prihodnosti in šele pod pogojem, da bo toženka pritožbi (delno ali v celoti) ugodila in odločila (ali pa bo to v ponovljenem postopku storil organ), da konkretni zavezanec ni dolžan plačati NUSZ (v taki višini). Da je škoda povsem hipotetična, nenazadnje izhaja iz dejstva, da tožnica niti sama ne ve, kakšna naj bi sploh bila, saj navaja, da ji bo nastala škoda v višini razlike razlike med sedanjo in novo odmero, pri čemer ta razlika znaša bodisi 866,98 EUR (če bi bila odločba v celoti odpravljena) bodisi 452,34 EUR (če bo pritožbeni organ sledil predlogu po upoštevanju 55 namesto 115 točk na m2).

12. Premoženjska škoda sama po sebi ne predstavlja težko popravljive škode.

Praviloma je taka škoda nadomestljiva. Kot tako škodo je Vrhovno sodišče priznalo le tisto materialno škodo, ki bi povzročila pomemben poseg v strankino opravljanje dejavnosti.

Po presoji tega sodišča zadostuje, da stranka s stopnjo verjetnosti izkaže, da je grozeči stečaj ali nevarnost skorajšnjega prenehanja poslovanja neposredna posledica (izvršitve) akta, ki ga izpodbija s tožbo v upravnem sporu.

Občina je sicer javnopravni subjekt, vendar to po presoji sodišča ne pomeni, da bi lahko zanjo veljal nižji standard glede izkazovanja, da ji bo nastala težko popravljiva premoženjska škoda. Premoženjska škoda, ki bi ji lahko nastala, mora biti primerljiva temu, kar velja za gospodarske subjekte in fizične osebe; ogroziti bi morala torej njeno delovanje, tj. izvajanje njenih pristojnosti in javnopravnih zadev.

13. Četudi bi držalo, da bi lahko v nadaljevanju postopka prišlo do tega, da NUSZ sploh ne bi bil odmerjen, bi bila najvišja škoda, ki bi za tožnico lahko nastala, 866,98 EUR. Zakaj naj bi bilo zaradi takega zneska ogroženo izvajanje njenih nalog, tožnica ne pojasni in še manj izkaže. Trditveno in dokazno breme pa je na stranki.

Pri tem sodišče še pripominja, da ni dolžno na lastno pobudo iskati in preizkušati pravno pomembnih okoliščin v tožničino korist, saj bi bilo to v nasprotju s temeljno zahtevo o nepristranskosti sodišča v postopku.

Sodišče se ne sme postaviti v vlogo strankinega pooblaščenca in ji svetovati na kakšen način naj dopolni svoje trditve in dokaze, da bi v postopku lažje uspela.

Ravno za to pa bi šlo, če bi sodišče tožnico pozivalo, naj določno opredeli svojo trditev o težko popravljivi škodi.

14. Tožnica uveljavlja še nepremoženjsko škodo, in sicer, da zaradi določbe četrtega odstavka 261. člena ZUP

ne bo mogla uveljavljati obnove postopka. Tudi ta zatrjevana škoda je po presoji sodišča povsem hipotetična. Iz listin, ki jih je predložila tožnica (odločba o odmeri NUSZ stranki z interesom) izhaja, da je organ zavezancu (za nezazidano stavbno zemljišče) odmeril NUSZ v višini 866,98 EUR, torej toliko, kot uveljavlja tožnica. Tožnica zgolj predpostavlja, da naj bi nekoč v prihodnosti (lahko) prišlo do situacije, ko zavezancu NUSZ ne bo odmerjen oziroma mu bo odmerjen v znesku, nižjem od tega, in tudi, da sodišče do tega trenutka ne bo odločilo o njeni tožbi, na podlagi takšnih (bodočih negotovih) dejstev pa začasne odredbe ni mogoče izdati. V zvezi s tem sodišče pripominja še, da ZUS-1 omogoča tudi, da tožnik uveljavlja ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v njegove pravice ali pravne koristi (druga alineja 33. člena ZUS-1). Na podlagi navedenega ni mogoče zaključiti, da bi tožnica (tudi v primeru morebitnega nastopa položaja, kot ga navaja v predlogu) ne mogla uspešno (tudi prek obnove postopka) uveljavljati, da ji je šel položaj stranke v postopku.

15. Tožnica predlaga izdajo ureditvene začasne odredbe. To je v primerih, ko se izpodbija odločbo, ki se ne izvršuje po ZUP, sicer mogoče, pri čemer sodišče ureditveno začasno odredbo lahko izda le, če jo stranka izrecno predlaga in ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje ustrezno opredeli.

Tožnica je to storila tako, da je predlagala ureditev stanja na način, da je vsebina predlagane začasne odredbe identična tožbenemu zahtevku. V takih primerih je začasno odredbo možno izjemoma izdati, vendar le pod pogojem, da bi bilo kljub izdani začasni odredbi in njeni izvršitvi v primeru izdaje sodbe, s katero bi sodišče tožbo zavrnilo, mogoče vzpostaviti prejšnje stanje oziroma je treba pred izdajo opraviti tako imenovan test reverzibilnosti.

16. Pri izvedbi tega testa je treba upoštevati morebitne odločitve drugostopenjskega organa. Ta lahko pritožbo zavezanca zoper odmerjeno NUSZ zavrne, ji ugodi in izpodbijani akt odpravi ali ga spremeni. V primeru, če drugostopenjski organ pritožbo zavrne, ni prejšnjega stanja, ki bi ga bilo treba vzpostavljati, če bi sodišče tožničino tožbo zavrnilo. Iz tožničinih navedb namreč izhaja, da uveljavlja znesek NUSZ, kakršnega je prvostopenjski organ tudi odmeril. Če bi drugostopenjski organ o pritožbi odločil tako, da bi odločitev spremenil v škodo tožnice, bi tožnica kot stranski udeleženec (na podlagi izdane začasne odredbe) lahko zoper odločbo vložila tožbo, prejšnjega stanja pa v primeru, če bi sodišče kasneje tožbo zoper izpodbijani sklep zavrnilo, ne bi bilo mogoče vzpostaviti. O vloženi tožbi je namreč sodišče dolžno odločiti, razen v primeru, če stranka tožbo umakne.

17. Po presoji sodišča mora biti vzpostavitev prejšnjega stanja mogoča v vseh primerih, ko sodišče tožbo zavrne, in ne le v nekaterih. Zato preizkusa, kaj bi se zgodilo, če bi drugostopenjski organ pritožbi ugodil, odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovni postopek, niti ni potrebno opraviti, to pa je zaradi prihodnjih negotovih dejstev (postopanje organa in hitrost reševanja tožničine tožbe) hkrati nemogoče. Stanje bi bilo brez dvoma reverzibilno le tedaj, če prvostopenjski organ v potencialno ponovljenem organu do pravnomočne odločitve sodišča ne bi izdal odločbe. Tožnica pa si nasprotno prizadeva ravno za to, da bi toženka postopek nadaljevala.

18. Iz ZUS-1 nadalje izhaja, da je začasna odredba začasen ukrep sodišča, ki je vezan na tek upravnega spora. Tako se začasno odredbo lahko izda samo v zvezi z izpodbijano odločbo, dokler jo sodišče obravnava. Nadalje je ta začasni ukrep omejen glede pravnih učinkov, saj se ne morejo raztezati prek meja postopka upravnega spora, ki se zaključi s pravnomočno odločitvijo sodišča. To izrecno določa drugi odstavek 32. člena ZUS-1, vendar pa dejstvo, da tega tretji odstavek 32. člena ZUS-1 izrecno ne ponovi, ne pomeni, da je učinkovanje začasne odredbe na njegovi podlagi (za ureditev spornega razmerja) zaradi tega časovno neomejeno.

19. Z izpodbijanim sklepom je toženka odločila, da se tožnici ne prizna lastnost stranke v pritožbenem postopku odmere NUSZ za leto 2023. Tožnica pa s predlogom za izdajo začasne odredbe zahteva, da se ji prizna status stranke v postopku odmere NUSZ, kar torej presega lastnost stranke v pritožbenem postopku.

20. Glede na vse navedeno je sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

21. Odločitev o stroških postopka tožnika v zvezi z izdajo začasne odredbe je sodišče pridržalo za odločitev o tožbi (smiselno 25. člen ZUS-1).

Sklicuje se na zadeve I Up 422/2008, I Up 519/2008, I Up 65/2010, I Up 96/2010, X Ips 25/2012, I Up 78/2012, I Up 118/2012, I Up 478/2013, I Up 129/2015.

Glej I Up 35/2018, I Up 144/2017, I Up 126/2015, I Up 348/2016, I Up 84/2018 in druge.

Glej I Up 135/2018, Up 78/2018, I Up 12/2019.

Glej I Up 50/2023, I Up 38/2023, I Up 247/2021, I Up 162/2022.

Glej I Up 129/2022; I Up 181/2021; I Up 163/2021, I Up 102/2021, I Up 54/2021, I Up 120/2017 in številne druge.

Glej I Up 162/2022, I Up 235/2022, tč. 12.

Glej II Ips 211/2018, III Ips 30/2019, II Ips 19/2017, II Ips 60/2018, II Ips 119/2015.

Ta določa, da iz razlogov, ki so navedeni v 6. do 9. točki 260. člena, stranka ne more predlagati obnove postopka, če je tak razlog brez uspeha uveljavljala že v končanem prejšnjem postopku.

Glej Up-275/97, I Up 59/2013, I Up 138/2014 in druge.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.