UPRS Sodba III U 41/2021-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-02-19

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - sklep o dovolitvi izvršbe - odstranitev nelegalnega objekta - izpodbijanje izvršilnega naslova

Ker tožeča stranka s svojimi navedbami smiselno oporeka inšpekcijski odločbi in zahtevam, ki ji jih ta postavlja ter s tem smiselno oporeka izvršilnemu naslovu, sodišče na tem mestu pojasnjuje, da v postopku izvršbe izpodbijanje izvršilnega naslova ni mogoče (prvi odstavek 292. člena ZUP).

II. Tožeča stranka trpi sama svoje stroške postopka.

1. Gradbeni inšpektor Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Koper (v nadaljevanju prvostopenjski organ ali gradbeni inšpektor) je s sklepom o dovolitvi izvršbe, št. 06122-996/2019-39 z dne 13. 7. 2020 (v nadaljevanju izpodbijani sklep o izvršbi), ugotovil, da je 2. točka izreka odločbe, št. 06122-996/2019-15 z dne 22. 11. 2019 (v nadaljevanju inšpekcijska odločba), s katero je bilo tožeči stranki kot inšpekcijskemu zavezancu naloženo, da mora na svoje stroške v 90 dneh po vročitvi te odločbe odstraniti nelegalno gradnjo (in sicer: stanovanjsko stavbo ..., Izola, št. stavbe 000 k.o. Cetore, pravokotne tlorisne oblike s prirezanim severovzhodnim vogalom maksimalnega tlorisnega gabarita 12,15 m x 11,40 m in maksimalne višine 3,10 m, vključno s temelji in temeljno ploščo; s kamnom tlakovano dvorišče na južni strani objekta pravokotne tlorisne oblike dimenzij 13,65 m x 8,75 m; kamnito dostopno klančino v dolžini cca 12,20 m; zid ob klančini na meji s sosednjo parcelo v dolžini 21,40 m in maksimalni višini 1,30 m, vključno s temelji; zidek po južni strani dvorišča v višini 0,50 m kot zaključek zunanje ureditve, vključno s temelji; izvedeno kapnico in malo čistilno napravo), izvedeno na kmetijskem zemljišču prve kategorije s parc. št. 111 k.o. Cetore, na zemljišču pa vzpostaviti prejšnje stanje, dne 27. 2. 2020 postala izvršljiva ter se dovoljuje njena izvršba (1. točka izreka izpodbijane odločbe). Določil je še, da mora tožeča stranka nelegalno gradnjo odstraniti do 13. 10. 2020, sicer bo po poteku tega roka izvršbo opravil pooblaščeni izvajalec na njene stroške (2. točka izreka); da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (3. točka izreka) ter da pritožba zoper sklep ne zadrži izvedbe izvršbe (4. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa prvostopenjski organ pojasnjuje, da je bila inšpekcijska odločba tožeči stranki vročena 28. 11. 2019, 90 dnevni rok za njeno izvršitev pa se je iztekel 26. 2. 2020. Inšpekcijska odločba je torej z dnem 27. 2. 2020 postala izvršljiva. Gradbeni inšpektor je 10. 7. 2020 po uradni dolžnosti opravil inšpekcijski pregled sporne nelegalne gradnje ter ugotovil, da tožeča stranka obveznosti, ki so ji bile naložene z izpodbijano odločbo, ni izvršila. Skladno s tem je zato prvostopenjski organ tožeči stranki izdal sklep o dovolitvi izvršbe, kot je opisan v prejšnji točki.

3. Tožeča stranka je zoper izpodbijani sklep o izvršbi vložila pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo, št. 0612-337/2019/10 z dne 16. 12. 2020, zavrnilo. Po tem, ko je drugostopenjski organ v obrazložitvi povzel pritožbene navedbe, pojasnjuje, da sklep o dovolitvi izvršbe pomeni dejanje v postopku prvostopenjskega organa po izdani izvršljivi inšpekcijski odločbi in po preteku rokov, določenih v tej odločbi. Z izdanim sklepom o dovolitvi izvršbe se prične postopek izvršitve inšpekcijske odločbe, pri čemer se s tem sklepom ugotovi, kdaj je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva in določi način izvršbe. V predmetni zadevi je inšpekcijska odločba določala ukrep takojšnje ustavitve gradnje ter tožeči stranki odrejala, da mora v roku 90 dni po vročitvi te odločbe nelegalno gradnjo na svoje stroške odstraniti ter vzpostaviti prejšnje stanje. Gradbeni inšpektor je ob ogledu ugotovil, da tožeča stranka tega ni storila. Inšpekcijska odločba ji je bila vročena 28. 11. 2019, kar pomeni, da se je 90 dnevni rok za odstranitev nelegalne gradnje iztekel 26. 2. 2020. Prvostopenjski organ je zato pravilno presodil, da je inšpekcijska odločba postala izvršljiva z dnem 27. 2. 2020. Pojasnjuje še, da je morebitno drugačno dejansko stanje, kot je nastalo po izdani inšpekcijski odločbi, predmet nadaljnjega inšpekcijskega postopka pri prvostopenjskem organu.

4. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja ter s tožbo sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in samo reši zadevo, oziroma podrejeno, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Tožena stranka naj ji tudi povrne stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Tožeča stranka poudarja, da je že v pritožbi zoper inšpekcijsko odločbo navedla nove okoliščine in dejstva, na podlagi katerih bi tožena stranka morala dopolniti ugotovitveni postopek in z novo odločbo nadomestiti inšpekcijsko odločbo, inšpekcijski postopek zoper tožečo stranko pa ustaviti. Enako se je na nova dejstva in dokaze tožeča stranka sklicevala tudi v predmetnem postopku. V upravni spis je vložila elaborat o vpisu v kataster stavb za stavbo št. ..., elaborat o vpisu v kataster stavb za stavbo št. ... in elaborat o evidentiranju zemljišča pod stavbo, vse z dne 24. 10. 2019.

6. Iz predložene dokumentacije izhaja, da je tožeča stranka v letu 2019, in sicer že pred izdajo inšpekcijske odločbe ter izpodbijanega sklepa, sporna objekta spremenila tako, da izpolnjujeta vse zakonske pogoje za legalizacijo. Objekta sta spremenjena na način, da sta kot skladišče in kot klet namenjena izključno kmetijski dejavnosti. Zazidane so bile vse odprtine in prehodi, ki so bili izvedeni po letu 2016 in se je vzpostavilo stanje objekta iz leta 2013. Predloženi elaborati so bili izdelani na podlagi ogleda na terenu, kar pomeni, da podatki ustrezajo dejanskemu stanju. Ker je tožeča stranka registrirana za opravljanje kmetijske dejavnosti, sedaj obstoječi objekti pa so namenjeni izključno za shranjevanje pridelkov, izpolnjujejo pogoje za legalizacijo.

7. Na podlagi izdelanih elaboratov je tožeča stranka prejela odločbe Geodetske uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju GURS), ki jih prilaga tožbi. Na podlagi teh odločb sta bila oba objekta vpisana v kataster stavb kot klet (stavba št. ...) in kot skladišče (stavba št. ...) ter sta uradno registrirana kot objekta, namenjena za opravljanje kmetijske dejavnosti in ne kot objekta za stanovanjsko rabo, kar je zmotno ugotovljeno v inšpekcijski odločbi in v izpodbijanem sklepu. Tožeča stranka je drugostopenjskemu organu predlagala, naj te okoliščine upošteva pri odločanju o pritožbah, česar pa ni storila.

8. Ne glede na opisane spremembe se je tožeča stranka odločila, da bo vzpostavila pogoje za legalizacijo in objekt še dodatno spremenila, vse v smeri dokončne legalizacije in s ciljem ustavitve inšpekcijskega postopka. S tem namenom je sklenila zakupno pogodbo z dne 15. 7. 2020, s katero je v zakup pridobila še dodatnih 883 m2 kmetijskih zemljišč. S tem ima v zakupu skupno 2.500 m2 kmetijskih površin in posledično izpolnjuje pogoj iz 2. člena Priloge št. 9 Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Izola za postavitev pomožnih objektov, namenjenih kmetijskim dejavnostim, to je za postavitev poljske hišice s površino do 40 m2 in lope s površino do 30 m2. V skladu s tem je tožeča stranka tudi pripravila projekt za spremembo spornih objektov. Vzhodni del objekta bo porušen in zasut z zemljino, na zahodnem delu objekta pa bo zahodni zid odstranjen in bo ta del popolnoma odprt. V zvezi s tem tožeča stranka prilaga dva izrisa projekta iz avgusta 2020. V enem je določen rušitveni načrt, v drugem pa zarisano stanje objekta.

9. Tožena stranka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, na tožbo ni odgovorila.

10. Sodišče je v navzočnosti pooblaščenca tožeče stranke ter ob odsotnosti tožene stranke v zadevi opravilo javno glavno obravnavo. Pooblaščenec tožeče stranke je uvodoma konkretiziral tožbeni zahtevek tako, da je del zahtevka, s katerim je tožeča stranka zahtevala, naj sodišče izpodbijani sklep o izvršbi odpravi in samo reši zadevo, umaknil, vztrajal pa pri preostalem zahtevku, to je, da se izpodbijani sklep o izvršbi odpravi in zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, tožena stranka pa naj mu povrne stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Povedal je, da je tožena stranka v zapisniku z dne 2. 9. 2020, ki ima v upravnem spisu zaporedno številko 50, ugotovila spremenjeno stanje, kot ga tožeča stranka zatrjuje in izkazuje v tožbi, in sicer, da je GURS sporne objekte uradno opredelila kot klet (oziroma stavba ...) in kot prostor za spravilo pridelkov (stavba št. ...). To pomeni, da je tožeča stranka sama ugotovila, da dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijani sklep o izvršbi, ni več identično dejanskem stanju na terenu, posledično pa bi bila izvršitev izpodbijane odločbe nezakonita. Že v tožbi je tožeča stranka pojasnila, da je 15. 7. 2020 sklenila zakupno pogodbo, kar ji omogoča, da lahko postavi poljsko hišico s površino do 40 m2 in lopo s površino do 30 m2, kar vse je v skladu z Odlokom o občinskem prostorskem načrtu Občine Izola. Stanje objekta, ki je sedaj dejansko zakonito, je tožeča stranka ponazorila v izrisu, ki ga je priložila tožbi, in sicer s tlorisom pritličja - novo stanje, avgust 2020, iz katerega sta razvidni poljska hišica 40 m2 in vkopana lopa 30 m2. Glede vzhodnega dela objekta, za katerega je tožeča stranka odločila, da je nezakonit, pa se tožeča stranka sklicuje na zapisnik tožene stranke z dne 20. 8. 2020, ki je v upravnem spisu pod zaporedno številko 42. Iz tega zapisnika je namreč razvidno, da je vzhodni del objekta odprt, torej ni zazidan z zidom in ga posledično ni mogoče uporabljati kot stanovanje. Sedaj obstoječa objekta sta enostavna in nezahtevna objekta, za katera ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, kar bi morala upoštevati tudi tožena stranka.

11. V dokaznem postopku je sodišče izvedlo dokaze z z vpogledom v listine upravnega spisa, med katerimi so tudi listine, na katere se tožeča stranka izrecno sklicuje v tožbi (elaborat o vpisu v kataster stavb z dne 24. 10. 2019 za stavbo št. ..., elaborat o vpisu v kataster stavb z dne 24. 10. 2019 za stavbo št. ..., elaborat o evidentiranju zemljišča pod stavbo z dne 12. 12. 2019, sklep GURS o evidentiranju zemljišča pod stavbo, sklep GURS o vpisu stavbe v kataster z dne 12. 12. 2019 za stavbo št. ..., sklep GURS o vpisu stavbe v kataster z dne 10. 1. 2022 za stavbo št. ..., zakupna pogodba z dne 15. 7. 2020, izris projekta: tloris pritličja - rušitveni načrt, avgust 2020, izris projekta: tloris pritličja - novo stanje, avgust 2020).

13. V zadevi ni sporno, da je gradbeni inšpektor z inšpekcijsko odločbo tožeči stranki naložil, da mora v 90 dneh po vročitvi te odločbe odstraniti nelegalno gradnjo na zemljišču s parc. št. 111 k.o. Cetore, kot je opisana v 1. točki te obrazložitve, ter vzpostaviti prejšnje stanje. Tožeča stranka ne oporeka ugotovitvi tožene stranke v 1. točki izpodbijanega sklepa o izvršbi, da se je 90 dnevni rok za odstranitev gradnje iztekel 26. 2. 2020 in da je inšpekcijska odločba z naslednjim dnem, to je z dnem 27. 2. 2020, postala izvršljiva, kot tudi ne oporeka, da te odločbe ni izvršila. Uveljavlja pa, da je oba sporna objekta spremenila tako, da izpolnjujeta pogoje za legalizacijo s tem, da sta sedaj namenjena izključno kmetijski dejavnosti in sta na podlagi izdelanih elaboratov pri GURS opredeljena kot klet oziroma stavba ..., in prostor za spravilo pridelkov oziroma stavba ... Navaja, da je v zakup vzela dodatna kmetijska zemljišča, tako da ima sedaj v zakupu skupno 2.500 m2 kmetijskih površin, kar ji v skladu z Odlokom o občinskem prostorskem načrtu Občine Izola dovoljuje postavitev poljske hišice do 40 m2 in lope do 30 m2, in to oba objekta sedaj tudi izpolnjujeta. Poleg tega je vzhodni del objekta odprla, tako da ga ni mogoče uporabljati za stanovanjske namene. Smiselno torej tožeča stranka uveljavlja, da je sporna objekta, ki sta vpisana tudi v evidencah GURS, spremenila tako, da sta skladna z občinskimi prostorskimi akti in zato legalna, saj gre za objekta, za katera gradbeno dovoljenje ni potrebno. Na opisanih stališčih utemeljuje svoj tožbeni zahtevek za odpravo izpodbijanega sklepa o izvršbi.

14. Odločba, izdana v upravnem postopku, se izvrši, ko postane izvršljiva (prvi odstavek 282. člena ZUP). Izvršba se opravi zato, da se izterja denarna terjatev ali izpolni nedenarna obveznost (284. člen ZUP); opravi pa se zoper tistega, ki je dolžan obveznost izpolniti (prvi odstavek 286. člena ZUP). Upravno izvršbo opravlja organ, ki je odločil o zadevi na prvi stopnji, če ni s posebnim predpisom za to določen kakšen drug organ (prvi odstavek 289. člena ZUP). Ta organ izda po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca sklep o dovolitvi izvršbe, s katerim ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe (prvi odstavek 290. člena ZUP). Sklep o dovolitvi izvršbe odločbe mora izdati brez odlašanja, ko je takšna odločba postala izvršljiva, najpozneje pa v 30 dneh od dneva, ko je postala izvršljiva, če ni s posebnimi predpisi drugače določeno. Dejstvo, da sklep ni bil izdan do tega roka, ne izključuje obveznosti njegove izdaje (drugi odstavek 290. člena ZUP). Zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku je dovoljena pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo; z njo ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje (prvi odstavek 292. člena ZUP). Ko je odrejena odstranitev zgrajenega objekta ali dela objekta, vzpostavitev prejšnjega stanja ali drugačna sanacija objekta, se v odločbi inšpekcijskega zavezanca opozori na to, da se bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (prvi odstavek 89. člena Gradbenega zakona - GZ).

15. Sodišče pojasnjuje, da je pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa o izvršbi presojalo glede na pravno in dejansko stanje v času izdaje tega sklepa. Ugotavlja, da je bil ta sklep izdan na podlagi veljavnega in izvršljivega izvršilnega naslova, pred izdajo tega sklepa pa je gradbeni inšpektor 10. 7. 2020 opravil ogled spornih nepremičnin ter ugotovil, da tožeča stranka nelegalne gradnje ni odstranila. Za presojo izpodbijanega sklepa je bistveno (in tudi ni sporno) zgolj dvoje: da je inšpekcijska odločba z dnem 27. 2. 2020 postala izvršljiva in da vse do izdaje izpodbijanega sklepa o izvršbi tožeča stranka ni izpolnila obveznosti, ki ji jih je ta odločba nalagala, kar med strankama tudi ni sporno. Četudi tožeča stranka v tožbi izvršilnega naslova (inšpekcijske odločbe) ne izpodbija, pa vendarle izpostavlja, da je opravila več sprememb na spornih objektih tako, da sedaj kot skladišče in kot klet služita izključno kmetijskemu namenu. Obenem je vzela v zakup dodatna kmetijska zemljišča, kar ji v skladu s prostorskimi akti dopušča postavitev poljske hišice do 40 m2 in lope do 30 m2 brez gradbenega dovoljenja, vpis v kataster stavb pri GURS pa kaže, da oba objekta sedaj te pogoje izpolnjujeta. Ker tožeča stranka s svojimi navedbami smiselno oporeka inšpekcijski odločbi in zahtevam, ki ji jih ta postavlja ter s tem smiselno oporeka izvršilnemu naslovu, sodišče na tem mestu pojasnjuje, da v postopku izvršbe izpodbijanje izvršilnega naslova ni mogoče (prvi odstavek 292. člena ZUP).

16. Tožeča stranka je predložila dva elaborata o vpisu spornih objektov v kataster stavb, elaborat o evidentiranju zemljišča pod stavbo in sklepe GURS v zvezi s tem, poleg tega pa še izris projekta za rušenje in izris projekta novega stanja, vendar pa vsa ta dokazila po presoji sodišča ne vplivajo na zakonitost izpodbijanega sklepa o izvršbi. Sodišče pojasnjuje, da vpis podatkov o stavbi in delih stavb brez predpisanih dovoljenj v kataster nepremičnin ne pomeni njihove legalizacije (tretji odstavek 95. člena Zakona o katastru nepremičnine, v nadaljevanju ZKN). Stavbo in njene dele se v kataster nepremičnin vpiše na podlagi elaborata, ki ga izdela geodetsko podjetje ali projektant; vpišejo se vse novo zgrajene stavbe ter obstoječe stavbe, ki v geodetske evidence še niso bile vpisane (93. člen ZKN). Podatki o stavbi in delih stavb se vpišejo glede na njihovo dejansko stanje v naravi, ne glede na to, ali je bila gradnja stavbe in delov stavb izvedena v skladu z izdanim dovoljenjem; zato se tudi ne vpisujejo podatki iz izdanega dovoljenja, pač pa se vpišejo dejanski podatki o stavbi in delih stavbe, določeni v 95. členu ZKN. Sestavni del izreka odločbe o vpisu v kataster nepremičnin so tudi grafični prikaz tlorisa stavbe in grafični prikazi sestavnih delov stavb; kadar je grafični prikaz v prilogi odločbe, je priloga sestavni del izreka odločbe. Ob upoštevanju vsega navedenega sodišče meni, da dejstvo, da je bila sporna gradnja vpisana v kataster stavb, ni okoliščina, ki bi vplivala na izvršitev inšpekcijske odločbe, niti ni okoliščina, ki bi izkazovala, da je sporna gradnja sedaj legalna. Prav tako na odločitev ne more vplivati prizadevanje tožeče stranke, da sporno gradnjo prilagodi izključno kmetijskim namenom, in to v obsegu, ki ga dopuščajo občinski prostorski načrti. Vse to so po mnenju sodišča okoliščine, ki ne vplivajo na zakonitost izpodbijanega sklepa o izvršbi, ki ga, kot že rečeno, sodišče presoja po dejanski in pravni podlagi v času njegove izdaje. V času njegove izdaje pa sta bila za izdajo izpodbijanega sklepa o izvršbi izpolnjena oba ključna pogoja - inšpekcijska odločba je pred tem postala izvršljiva, tožeča stranka pa naloženih ukrepov iz te odločbe do izdaje izpodbijanega sklepa o izvršbi ni izpolnila. Različne dejanske okoliščine, ki jih tožeča stranka navaja v zvezi s spremembami sporne gradnje, zato na odločitev ne vplivajo, so pa morebiti lahko predmet presoje v nadaljnjih fazah izvršilnega postopka.

17. Sodišče ob upoštevanju vsega navedenega zaključuje, da je izpodbijani sklep pravilen in utemeljen na zakonu ter je zato tožbo tožeče stranke na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

18. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne. Ker je stroške postopka v zadevi priglasila le tožeča stranka, je sodišče odločilo, da jih krije sama.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 292, 292/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.