UPRS Sodba in sklep I U 277/2025-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-03-26

mag. Mojca Muha (preds.), mag. Jožica Češnovar (poroč.), Nika Hudej

zavarovalništvo - prisilna likvidacija - odvzem dovoljenja za opravljanje zavarovalniških poslov - konstitutivna odločba - materialna pravnomočnost - dokapitalizacija

Ob prikazani sistematiki zakona, ki v ločenih podpoglavjih ureja obe vrsti likvidacije zavarovalnice, eno kot redno odločitev skupščine zavarovalnice in drugo kot prisilni ukrep nadzora, se sodišče ne strinja s tožnikom, da se 74. člen ZZavar-1, ki je del poglavja 2.7., nanaša tudi na postopek prisilne likvidacije. Četudi toženka skladno z drugim odstavkom 330. člena ZZavar-1 v postopku prisilne likvidacije izvršuje pristojnosti skupščine zavarovalnice, v prvem odstavku 74. člena ZZavar-1 nima pooblastila za to, da sprejme odločitev, da zavarovalnica v prisilni likvidaciji deluje dalje, saj določba za prisilno likvidacijo ne velja. Za prisilno likvidacijo pa velja 331. člen ZZavar-1, ki našteva, katere določbe ZGD-1 se smiselno uporabljajo v postopku prisilne likvidacije zavarovalnice. Po presoji sodišča, saj tako izhaja iz besedila 1. točke 331. člena ZZavar-1, gre za taksativno naštevanje določb ZGD-1, med katerimi pa ni naštetega 422. člena ZGD-1,2 kar tudi med strankama ni sporno. Sporno pa je, kako dejstvo, da zakonodajalec v besedilo 1. točke 331. člena ZZavar-1 ni vključil 422. člen ZGD-1 (oziroma naslova tega člena), vpliva na možnost, da se to določilo v postopku prisilne likvidacije zavarovalnice vendarle smiselno uporabi.

Odločba o odvzemu dovoljenja predstavlja oblikovalno (konstitutivno odločbo), s katero je med zavarovalnico in toženko vzpostavljeno novo pravno razmerje. Gre za t.i. oneorozno odločbo, s katero organ nalaga stranki določene obveznosti oziroma ji prepoveduje opravljanje določene dejavnosti.

Posledica materialne pravnomočnosti odločbe je vezanost stranke in organa na vsebino odločitve. V pravno razmerje, vzpostavljeno s pravnomočno odločbo, je mogoče posegati le z izrednimi pravnimi sredstvi. Tudi iz razloga spremenjenega dejanskega stanja, kot je bilo ob sprejemu konstitutivne odločbe, je možno v odločbo posegati le, če to specialni predpis izrecno predvideva, saj takšno ponovno odločanje, navkljub spremenjenim okoliščinam, prav tako predstavlja poseg v materialno dokončno in pravnomočno odločbo.

Sodišče tožnikovemu stališču (in s tem stališčem iz obeh pravnih mnenj) o obstoju pravne praznine v ZZavar-1 glede možnosti nadaljevanja poslovanja zavarovalnice, ki je v postopku prisilne likvidacije, ne sledi in sodi drugače. Postopek prisilne likvidacije je ukrep nadzora toženke (7. točka prvega odstavka 281. člena ZFPPIPP), ki ga toženka mora začeti, če je zavarovalnici odvzeto dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov (5. točka prvega odstavka 328. člena ZZavar-1). Toženka je v postopku prisilne likvidacije sicer res v položaju skupščine zavarovalnice (drugi odstavek 330. člena ZZavar-1), vendar pa se sodišče ne strinja s tožnikom, da toženki ta določba in dejstvo, da se 331. člen ZZavar-1 sklicuje na smiselno uporabo določb ZGD-1 o redni likvidaciji delniške družbe, daje pooblastilo za vse odločitve, kot jih lahko sprejme skupščina delniške družbe v redni likvidaciji. Toženka je namreč javna agencija, ki je pravna oseba javnega prava (prvi odstavek 486. člena ZZavar-1), ki je sicer samostojna in neodvisna a še vedno vezana na zakonsko določene pristojnosti in pravila upravnega prava. Da bi toženka lahko sprejela odločitev, s katero bi posegla v materialno pravno pravnomočno odločbo, bi morala imeti za to izrecno zakonsko pooblastilo.

Sodišče sodi, da odsotnost sklicevanja 331. člena ZZavar-1 na 422. člen ZGD-1 pomeni, da toženka tega pooblastila nima. Sodišče dejstvu, da se 331. člen ZGD-1 ne sklicuje na ZFPPIPP temveč na ZGD-1, ne daje takšnega pomena kot tožnik v okviru svojih pravnih mnenj (češ da to kaže na večjo podobnost prisilne likvidacije po ZZavar-1 z redno likvidacijo po ZGD-1 in ne s prisilno likvidacijo po ZFPPIPP, zaradi česar naj bi imela toženka enake pristojnosti kot skupščina delniške družbe v redni likvidaciji), saj tudi ZFPPIPP v 421. členu napotuje na smiselno uporabo določb ZGD-1 o redni likvidaciji delniške družbe, kar pomeni, da bi tudi drugačen nomotehničen pristop zakonodajalca (če bi se torej ZZavar-1 skliceval na ZFPPIPP) vodil v smiselno uporabo določb ZGD-1 o redni likvidaciji. Ob tem pa tudi 421. člen ZFPPIPP ne našteva 422. člena ZGD-1, kar kaže na enako ureditev prisilne likvidacije po ZFFPPIPP s prisilno likvidacijo po ZZavar-1 glede vprašanja možnosti nadaljevanja poslovanja družbe. Sodišče torej ugotavlja, da poglavje 7.9. ZZavar-1 ne določa pristojnosti toženke, da kot skupščina zavarovalnice v prisilni likvidaciji odloči o nadaljevanju opravljanja dejavnosti.

Čeprav 115. člen ZZavar-1 res nima negativnega pogoja, pa bi upravičenje tožnika oziroma zavarovalnice, da ponovno pridobi dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov, moralo biti v ZZavar-1 izrecno določeno, saj bi izdaja takšnega dovoljenja posegla v materialno dokončno in pravnomočno odločbo o odvzemu dovoljenja, zaradi česar bi odločitev toženke o ponovni izdaji dovoljenja učinkovala kot izredno pravno sredstvo zoper odločbo o odvzemu dovoljenja. Ker tega ZZavar-1 izrecno nikjer ne ureja, se sodišče strinja z razlago toženke, da vstop novega delničarja v lastniško strukturo zavarovalnice, ko je ta v prisilni likvidaciji, ne ustvarja novega upravičenja za pridobitev. Vstop novega delničarja tako ni okoliščina, zaradi katere bi naknadno odpadel razlog za prisilno likvidacijo, saj je ta razlog v materialno dokončni in pravnomočni odločbi o odvzemu dovoljenja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

III. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevo tožnika za izdajo dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov družbi A., d. d. - v likvidaciji (v nadaljevanju zavarovalnica).

2. Tožnik je 14. 2. 2024 vložil zahtevo za izdajo dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov (v nadaljevanju poimenovano tudi dovoljenje) v zavarovalni vrsti kavcijsko zavarovanje. Z isto vlogo je vložil še zahtevo za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici, zahtevo za izdajo dovoljenja za opravljanje funkcije članov uprave zavarovalnice in zahtevo za ustavitev postopa prisilne likvidacije nad zavarovalnico. Toženka je zavarovalnici 19. 5. 2022 odvzela dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov, po mnenju tožnika po krivdi takratnega delničarja družbe B., Ltd. Pred tem je tožnik, ki mu je toženka odvzela dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici in izdala odredbo, da mora v roku petih mesecev odsvojiti vse delnice zavarovalnice, s katerimi dosega in presega 10 % delež v kapitalu zavarovalnice, z družbo C. podpisal pogodbo o prodaji vseh delnic zavarovalnice. C. ni dobila dovoljenja toženke za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici in je, ne da bi tožniku poravnala obveznosti iz prodajne pogodbe, delnice prodala družbi B., Ltd, ki prav tako ni prejela dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža. Ker kot neupravičena kvalificirana imetnica delnic le-teh ni odtujila, je sledil odvzem dovoljenja zavarovalnici za opravljanje zavarovalnih poslov. Tožnik je uspel 6. 10. 2023 zaradi neplačila kupnine razveljaviti prodajo delnic in pridobiti nazaj 5.250 delnic zavarovalnice v likvidaciji. Tožnik je tako ponovno edini delničar zavarovalnice.

3. Toženka navaja, da je izpodbijano odločbo izdala skladno z navodili tukajšnjega sodišča v sodbi opr. št. I U 1685/2024-18 z dne 12. 11. 2024, iz katere izhaja, da je v okviru odločanja o zahtevkih tožnika treba presoditi obstoj upravičenja do pridobitve dovoljenja zavarovalnice v likvidaciji. 18. 7. 2022 je namreč toženka na podlagi 5. točke prvega odstavka 328. člena Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar-1) z odločbo št. 40100-4/2022-10 začela postopek prisilne likvidacije nad zavarovalnico, kar je bilo tožniku znano. Zavarovalnica ne more pridobiti novega dovoljenja, ker dokončna odločba o odvzemu še vedno učinkuje in ker je v postopku prisilne likvidacije. ZZavar-1 v podpoglavju 7.9.1. ne predvideva izdaje novega dovoljenja pri zavarovalnici, ki je v prisilni likvidaciji, kar je po mnenju toženke posledica ureditve, po kateri se v prisilni likvidaciji po 332. členu ZZavar-1 opravijo zgolj še tista dejanja, ki so potrebna za dokončno prenehanje zavarovalnice in njeno izločitev s trga (unovčitev likvidacijske mase in prenos zavarovalnih pogodb na drugo zavarovalnico). Zavarovalnica v prisilni likvidaciji novega dovoljenja ne potrebuje. Zato je toženka zahtevek zavrnila, ne da bi presojala pogoje za pridobitev dovoljenja po 115. členu ZZavar-1.

4. Toženka zagovarja pravno naziranje, da je prisilna likvidacija po ZZavar-1 nepovraten proces, ki se ne more več ustaviti, kar naj bi po njenem mnenju potrdila tudi že sodna praksa (sklep tukajšnjega sodišča opr. št. I U 1105/2022 z dne 30. 8. 2022 in sklep Višjega sodišča v Ljubljani opr. št. Cst 492/2018 z dne 16. 10. 2018). ZZavar-1 nadaljevanje družbe predvideva le v primeru redne likvidacije zavarovalnice (prvi odstavek 74. člena), za primer prisilne likvidacije pa take določbe nima. Še več, ZZavar-1 v 331. členu, kjer je urejena smiselna uporaba nekaterih določb Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1) o redni likvidaciji delniške družbe, izvzema smiselno uporabo določbe 422. člena ZGD-1 o nadaljevanju družbe.

5. Nepovratnost prisilne likvidacije izhaja tudi iz 454. člena ZZavar-1, ki določa, da sodišče odločbe o prenehanju zavarovalnice, med katere sodi tudi odločba o začetku prisilne likvidacije, ne more odpraviti, temveč lahko v primeru utemeljene tožbe zgolj ugotovi, da je bila odločba nezakonita in da ni bilo pogojev za začetek prisilne likvidacije. ZZavar-1 tudi ne določa izdaje upravnega akta, s katerim bi se prisilna likvidacija ustavila, zato ZZavar-1 po mnenju toženke nalaga dokončanje že začete prisilne likvidacije.

6. Tožnik odločbo toženke izpodbija s tožbo, v kateri uvodoma pojasni, da je končni lastnik tožnika D. D., ki je idejni oče poslovnega projekta kavcijskega zavarovanja v Sloveniji. Zavarovalnica je specializirana za tovrstna zavarovanja in je prva, ki je ta institut pripeljala v Slovenijo, s čimer je dopolnila instrument bančne garancije. Enako kot toženka tudi tožnik povzame okoliščine glede njegove prodaje delnic in glede kasnejših dogodkov, ki so pripeljali do postopka prisilne likvidacije. Izpostavi, da kupnine za delnice ni nikoli prejel, njegov pravni položaj pa se je dodatno poslabšal z uvedbo prisilne likvidacije, saj je izgubil še možnost dobiti predmet prodaje vrnjen v stanju, kot je bil v trenutku prodaje. Ker je B., Ltd prazna družba, je bil primoran pristati na dogovor o razveljavitvi pravnega posla prodaje delnic. Zato ne drži očitek toženke, da je tožnik pridobival delnice zavarovalnice v prisilni likvidaciji, temveč je šlo za razveljavitev pravnega posla z goljufivim kupcem.

7. V nadaljevanju tožbe tožnik obširno pojasnjuje višino stroškov prisilne likvidacije, ki je po njegovem mnenju astronomska in bodo stroški izčrpali premoženje družbe. Zavarovalnica je imela na dan 18. 7. 2022 sredstva v višini 7.755.597,00 EUR, ki pa so se že znatno zmanjšala. Zavarovalnica ima v lasti poslovne prostore v Kopru, ki bodo prodani po pravilih javne dražbe. Zaradi že dveh neuspešnih javnih razpisov za prenos portfelja zavarovalnih pogodb se bo prisilna likvidacija morala nadaljevati do izteka zavarovalnih pogodb, to je do leta 2030. Zavarovalnica je imela približno 40 % tržni delež na področju kavcijskih zavarovanj, od prisilne likvidacije pa se je delež največje slovenske zavarovalnice dvignil na 75 %, kar predstavlja monopolizacijo trga kavcijskih zavarovanj. Toženka s svojimi odločitvami favorizira glavno slovensko zavarovalnico in prispeva k monopolizaciji trga, kar je v nasprotju z varstvom potrošnikov, varovanjem svobodne konkurence ter javnim interesom.

8. Tožnik izpostavi, da se je s toženko pogajal o ponovnem vstopu v lastniško strukturo zavarovalnice, kar pa, navkljub številnim pravnim mnenjem najuglednejših pravnih strokovnjakov, ni obrodilo sadov. Zato je 12. 2. 2024 vložil uvodoma omenjeno enotno zahtevo.

9. Vsi razlogi v izpodbijani odločbi se v svojem bistvu nanašajo na edino sporno materialno pravno vprašanje, ali toženka lahko ustavi prisilno likvidacijo zavarovalnice. Argumentom toženke glede tega pravnega vprašanja tožnik v celoti nasprotuje.

10. Po mnenju tožnika toženka nepravilno uporabi besedno zvezo "dokončen odvzem." Meni namreč, da odvzem dovoljenja ne more biti nepovraten in dokončen, dokončna je lahko le odločba o odvzemu. Ker gre za odločbo, s katero je organ odločil za stranko neugodno, ne velja prepoved ponovnega odločanja o stvari (

). Zakon ne določa, da toženka po odvzemu ne bi smela vnovič vsebinsko odločati in pretehtati vsakokratnih in spremenjenih okoliščin, saj je odločba o odvzemu postala formalno (ne pa tudi materialnopravno) pravnomočna.

11. Glede dejstva, da je zavarovalnica v postopku prisilne likvidacije, tožnik izpostavi, da že iz besedne razlage 31. člena ZZavar-1 izhaja, da zakon ne razlikuje med zahtevo za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici glede na okoliščino, ali je zoper zavarovalnico začet postopek prisilne likvidacije ali ne. Toženka se sama, v okviru svoje diskrecijske pravice in brez kakršnihkoli usmeritev odloči, ali bo delničarju odvzela dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža, ali bo odvzem le pogojen ali pa ga ne bo, zato odločitev ne more biti nepovratna. Zakon ne razlikuje med prvo pridobitvijo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža in vsemi nadaljnjimi pridobitvami novih delničarjev, izrecno pa ne razlikuje niti med nadaljnjimi pridobitvami po morebitnem odvzemu dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža ali celo po pričetku prisilne likvidacije.

12. In enako velja tudi za dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov po 119. členu ZZavar-1. Ker je odvzem dovoljenja v diskreciji toženke, že zaradi varstva enakih pravic in enakosti pred zakonom prisilna likvidacija ne more biti nepovratna. Odsotnost predhodnega odvzema dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov ni pogoj za pridobitev tega dovoljenja, zato odvzem ne more biti nepovraten in dokončen in je izvajanje toženke v tej smeri nesmiselno, protipravno arbitrarno in samovoljno in tožniku zmanjšuje zakonski obseg njegovih upravičenj.

13. Po mnenju tožnika 332. člen ZZavar-1 tudi ne določa, da zavarovalnica po začetku prisilne likvidacije ne more več sklepati novih poslov, temveč zgolj to, da novih poslov ne sme sklepati v postopku prisilne likvidacije. Ob ustavitvi prisilne likvidacije pa se logično odpravi tudi omejitev glede obsega opravljanja novih poslov. Stališče toženke, da zavarovalnica v prisilni likvidaciji ne potrebuje dovoljenja, je zato zgolj subjektivni pristavek toženke.

14. Stališče tožnika je, da ZZavar-1 niti izrecno niti implicitno ne določa nepovratnosti prisilne likvidacije oziroma celo nasprotno, pridobitev dovoljenj ureja na splošno, brez diskriminacije in brez razlikovanja pravnih položajev zavarovalnice, ob smiselni in subsidiarni uporabi Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter ZGD-1. Toženka pa bi tudi zaradi načela sorazmernosti, če naknadno odpade razlog za začetek postopka prisilne likvidacije, postopek prisilne likvidacije morala ustaviti.

15. Tudi določba 74. člena ZZavar-1 svoje uporabe niti z besedo ne omeji zgolj na redno likvidacijo, temveč vnovičen začetek opravljanja zavarovalnih poslov pogojuje s pridobitvijo novega dovoljenja in sklepom skupščine. Zavarovalnica v prisilni likvidaciji ni brez skupščine, pač pa pristojnosti skupščine po 330. členu ZZavar-1 izvršuje toženka in ni zadržka, da toženka ob izvrševanju pooblastil skupščine ne bi sprejela sklepa o nadaljevanju po 74. členu ZZavar-1.

16. Po mnenju tožnika tudi 331. člena ZZavar-1 ne izvzema smiselne uporabe 422. člena ZGD-1, saj velja 74. člen ZZavar-1, zato je nepotrebno, da bi se še 331. člen ZZavar-1 skliceval na določilo ZGD-1. 422. členu ZGD-1 ni mogoče odreči veljavnosti v situacijah, kot je obravnavana, upoštevaje doktrino

ob odsotnosti ureditve vprašanja v ZZavar-1.

17. Toženka se zgrešeno sklicuje na 454. člen ZZavar-1. Ta člen ureja situacijo, ko bi sodišče v postopku sodnega varstva zoper odločbo toženke ugotovilo, da so podani razlogi, da odpravi upravni akt in s sodbo odloči o stvari. Določa zgolj to, da sodišče ne posega v postopek prisilne likvidacije, delničarji pa lahko uveljavljajo morebitne odškodninske zahtevke proti toženki. V tej določbi ZZavar-1 nikjer ne ureja vprašanja, ali lahko toženka ustavi že začeto prisilno likvidacijo, temveč zgolj omejuje pravice sodišča, da ne poseže v pristojnosti toženke kot regulatorja trga. Omejitev velja le za sodišča ne pa tudi za toženko.

18. V nadaljevanju tožbe se tožnik sklicuje na pravni mnenji prof. dr. E. E., z Inštituta za primerjalno pravo pri ... in skupine pravnikov s Pravne fakultete ... Profesor izpostavi, da se ZZavar-1 sklicuje na določbe o redni likvidacijo po ZGD-1, pri čemer se je zakonodajalec v 331. ZZavar-1 členu odločil za kazuistično naštevanje naslovov nekaterih členov ZGD-1, med katerimi pa ni 422. člena ZGD-1 z naslovom nadaljevanje družbe. Prof. dr. E. E. meni, da opustitve sklica na določeno pravno pravilo ni mogoče razlagati na način, da je takšno pravilo prepovedano uporabiti, ampak je treba utemeljiti njegovo uporabo, če pride do pravne praznine. Kot poudarja, je prisilna likvidacija po ZZavar-1 postopek, ki ima posebno pravno naravo z elementi postopka redne likvidacije na podlagi sklepa skupščine in prisilne likvidacije. Postopek se vodi proti volji družbenikov, uveljavlja ga toženka kot nadzorni organ zaradi zagotavljanja posebnega javnega interesa. Toženka je v dvojni vlogi - je organ nadzora, ki zagotavlja uresničevanje javnega interesa, in obenem skupščina zavarovalnice (330. člen ZZavar-1), ki lahko v okviru svojih pristojnosti ugotovi, da je razlog za ukrep nadzora s prisilno likvidacijo odpadel, hkrati pa kot skupščina družbe sprejme sklep o nadaljevanju družbe. Ker vprašanje nadaljevanja dejavnosti v ZZavar-1 ni rešeno, gre za pravno praznino, ki jo je treba vsebinsko napolniti s smiselno uporabo 422. člena ZGD-1. Ukrep prisilne likvidacije zavarovalnice je ukrep nadzora, namen katerega je zaščita strank zavarovalnih pogodb oziroma javnega interesa in ne kaznovanje. Če javni interes za ukrep več ne obstaja, je ukrep nadzora nesorazmeren poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude in bi bil v postopku abstraktne ustavne presoje razveljavljen.

19. Podobno pravno naziranje izhaja tudi iz mnenja, ki ga je pripravila skupina pravnikov s Pravne fakultete ... Tudi ta skupina ugotavlja, da ZZavar-1 vprašanja nadaljevanja dejavnosti ne ureja, zato je treba smiselno uporabiti še določbe ZGD-1 in določbe ZUP. Skupina pravnikov pa, drugače kot prof. dr. E. E., meni, da ne gre za pravno praznino, temveč je na sporno vprašanje mogoče odgovoriti z uporabo tradicionalnih metod razlage prava. Drugi odstavek 427. člena ZZavar-1 namreč določa subsidiarno uporabo ZUP. Posamična zadeva je zadeva, ki se nanaša na eno ali več oseb v povezavi s konkretnim dejanskim stanjem in posamična zadeva je tudi odločanje o ukrepih nadzora. ZUP pa v četrtem odstavku 135. člena določa, da lahko v primeru, če se je postopek začel po uradni dolžnosti, organ ta postopek ustavi. Toženka je na podlagi pete alineje prvega odstavka 328. člena ZZavar-1 po uradni dolžnosti izdala odločbo o začetku prisilne likvidacije, zato lahko postopek tudi ustavi. Takšna ureditev je potrebna z vidika varstva ustavno varovanih kategorij in zasebne lastnine ter svobodne gospodarske pobude, drugačna ureditev pa ne bi bila skladna z načelom sorazmernosti, ki izhaja iz ustavnega načela o pravni državi iz 2. člena Ustave.

20. V posledici vsega navedenega je stališče tožnika, da je toženka v izpodbijani odločbi napačno uporabila materialno pravo in bi zato morala opraviti tudi nadaljnjo vsebinsko presojo izpolnjenosti zakonskih pogojev za izdajo dovoljenja.

21. Tožnik še meni, da toženka svoja stališča deloma podaja neargumentirano, brez navajanja pravne podlage, na katero naj bi opirala konkretno dejansko stanje in ob kreativnih interpretacijah ZZavar-1, ki mejijo na zavajajoče navajanje pravne podlage, iz katere zatrjevano ne izhaja. Gre za pomanjkljivo in neustrezno obrazložitev, zato je toženka kršila vsaj izvedbeno načelo pravne države (2. člen Ustave), z očitno napačnimi interpretacijami zakonskih določil ter neutemeljenim oženjem pomena posameznih določil ZZavar-1 pa je toženka posegla tudi v ustavno pravico do enakosti pred zakonom. Sklepno tožnik sodišču predlaga, naj toženki naloži, naj o zahtevkih iz enotne zahteve z dne 12. 2. 2024 odloči v preostalem roku prvotnega postopka oziroma najpozneje v roku 15 dni, kajti če bi toženki dovolili vsakič znova začeti postopek, bi to pomenilo izničenje sodnega nadzora, tožniku bi odvzelo pravno varnost in mu kršilo pravico do sojenja v razumnem roku. Takšna praksa bi bila tudi v nasprotju s prvim odstavkom 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravica, ki se nanaša tudi na upravne in ne zgolj na sodne postopke.

22. Toženka v odgovoru na tožbo dodatno še izpostavi, da je njena odločba zakonita ker: (i) zaradi narave prisilne likvidacije tudi vstop novega delničarja v družbo ne ustvari novega upravičenja za pridobitev novega dovoljenja delničarja za pridobitev kvalificiranega deleža in družbe za opravljanje zavarovalnih poslov; (2) bi drugačna razlaga pomenila popoln obrat od obstoječe sodne prakse in odmik o določb ZZavar-1, hkrati pa bi ustvarila pogoje za zlorabe, ko bi se prisilno likvidacijo preprečevalo z vedno novimi zahtevami delničarjev; (iii) ima tožnik kot delničar še vedno zagotovljene ustrezne možnosti za pravno varstvo svojih premoženjskih interesov, tako z udeležbo pri razdelitvi likvidacijske mase kot tudi z vložitvijo odškodninske tožbe, če bi mu bila v zvezi z likvidacijo povzročena protipravna škoda.

23. Stališče o nepovratnosti prisilne likvidacije izhaja iz več določb ZZavar-1 ter same narave in bistva prisilne likvidacije. Prisilna likvidacija je nezaustavljiva celo v primeru, če se izkaže, da zanjo ni bilo zakonite podlage. Če prisilne likvidacije po 454. členu ZZavar-1 ne more prekiniti niti sodba sodišča, še toliko bolj to velja, da je ne more prekiniti toženka (sklepanje od večjega na manjše). ZZavar-1 odločbo o začetku prisilne likvidacije poimenuje kot eno od dveh vrst odločb o prenehanju (člen 450. ZZavar-1), zato je logično, zakaj ZZavar-1 nikjer ne določa (in ne gre za pravno praznino), da bi delničar ali kdo drug po začetku prisilne likvidacije lahko zahteval odločanje toženke o prekinitvi prisilne likvidacije.

24. Nepovratnost prisilne likvidacije pa je nujna tudi zaradi varstva javnega interesa. Ko je zavarovalnici odvzeto dovoljenje, se mora zasebni interes delničarjev umakniti javni koristi (kar je skladno z Direktivo o solventnosti II). Že po splošnih pravilih prava gospodarskih družb se prisilna likvidacija izpelje v javnem interesu, ki pa je v zavarovalništvu še posebej poudarjen. Zavarovalnico je treba čim prej izločiti s trga in portfelj pogodb prenesti na drugo zavarovalnico. Zavarovanci in zavarovalci namreč ostanejo ujeti v zavarovalnici, ki nima več dovoljenja za opravljanje poslov, kar že na načelni ravni škoduje njihovim interesom. Takšna zavarovalnica ne more ustvarjati novih prihodkov, zaradi česar se njeno premoženje postopoma zmanjšuje, s čimer se čedalje bolj ogroža sposobnost izpolnjevanja obveznosti do upravičencev iz zavarovalnih pogodb.

25. Nepovratnost prisilne likvidacije je utemeljena tudi s potrebo po stabilnosti finančnih trgov. Akterji na trgu upravičeno pričakujejo, da začetek prisilne likvidacije neizogibno vodi v prenehanje zavarovalnice, ne pa da obstaja na trgu nenehna negotovost, ali se bo morda prisilna likvidacija kdaj ustavila. Prenehanje družbe po zaključku prisilne likvidacije tako ni sankcija za družbo ali delničarja, temveč naravna in nujna posledica dejstva, da pogoji za nadaljnji obstoj družbe niso več izpolnjeni. Vprašanje, kakšne posledice bo izločitev zavarovalnice s trga imela na interese trga in potrošnika, z vprašanjem nepovratnosti prisilne likvidacije nima relevantne zveze in se ta okoliščina že pri odločanju o začetku prisilne likvidacije ne presoja. Če je dovoljenje odvzeto, toženka mora začeti prisilno likvidacijo in glede tega nima diskrecije.

26. Zato v okviru prisilne likvidacije tudi ni mogoče spremeniti dejavnosti in omogočiti preživetja podjema zavarovalnice kot običajne delniške družbe. Pooblastilo toženki, da izvršuje pristojnosti skupščine, zajema zgolj naloge za izvedbo likvidacije. Prav zato je zakonodajalec temu posvetil posebno pozornost ter v podnaslovu 10.2.2. uredil sodni nadzor in pravice prizadetih oseb v zvezi s tem. Tožnik napačno išče možnosti za ustavitev prisilne likvidacije v pravilih ZUP. Prisilna likvidacija je namreč celota posameznih dejanskih in pravnih opravil in kot takšna se ne vodi po ZUP. Ločiti je treba prisilno likvidacijo kot celoto pravnih in dejanskih opravil od posamičnih zadev, o katerih toženka odloča v okviru prisilne likvidacije po pravilih ZUP (npr. odločitev o začetku prisilne likvidacije ali pa o sprejemu poročila o poteku postopka in predlogu za razdelitev premoženja). Prav narava konkretne zadeve in varstvo javnega interesa po ZZavar-1 zahtevata, da se glede spornega vprašanja uporabljajo specialne določbe ZZavar-1 in ne splošne določbe ZUP.

27. V konkretnem primeru pa tudi ni odpadel razlog za začetek prisilne likvidacije zavarovalnice, saj je bilo dovoljenje dokončno odvzeto z odločbo z oblikovalnimi učinki, ki postane tudi materialno pravnomočna. To pa je predpostavka, iz katere izhajata obe pravni mnenji, ki sta zato za obravnavani primer neustrezni.

28. Kot bistveno se postavlja še vprašanje, ali vstop novega delničarja v družbo po tem, ko je ta že v prisilni likvidaciji, lahko ustvari novo upravičenje za pridobitev novega dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža in novega dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov, kar bi potem moralo voditi v ustavitev prisilne likvidacije. Sprememba delničarske strukture zavarovalnice in morebitna pripravljenost delničarja dokapitalizirati zavarovalnico po mnenju toženke nista pravno relevantni dejstvi pri presoji, ali še vedno obstajajo zakonski razlogi za obvezen začetek, vodenje in dokončanje prisilne likvidacije. Tudi če bi tožnik izpolnjeval pogoje za pridobitev kvalificiranega deleža in če bi bil pripravljen v zavarovalnico investirati svež kapital, to ne sanira dejstva, da je dovoljenje odvzeto. ZZavar-1 ne omogoča, da bi toženka ves čas presojala, ali bi morda kljub odvzemu dovoljenja vendarle le bilo za delničarja boljše, da zavarovalnica nadaljuje s poslovanjem. Takšno stališče bi vodilo v absurdno situacijo, ko bi se postopek lahko ponavljal v nedogled, prisilna likvidacija pa nikdar ne bi mogla biti zaključena.

29. Ker pa je dovoljenje odvzeto, prisilna likvidacija pa zakonsko predvidena in obvezna posledica, niti prisilna likvidacija kot taka niti izpodbijana odločba ne moreta nedopustno posegati v ustavne pravice in svoboščine tožnika. Začetek prisilne likvidacije na pravni in ekonomski položaj tožnika ni mogel vplivati že iz razloga, ker je tožnik postal delničar šele po začetku prisilne likvidacije. Agencija ne more presojati, ali bi bil v konkretnem primeru kakršenkoli drugi ukrep primernejši z vidika ustavnih pravic delničarja. To presojo je opravil že zakonodajalec, s tem ko je za določene najtežje primere neskladnosti s pravili ZZavar-1 predpisal ta obvezni ukrep nadzora. Prisilna likvidacija nedvomno posega v interese delničarja, vendar je tak poseg z vidika uresničevanja javnega interesa nujen, primeren in sorazmeren. Ob trku interesov zavarovalnice na eni strani z javnim interesom na drugi je nujno, da prevlada slednji, delničar pa ima še vedno možnost uveljavljati svoje pravno varovane premoženjske interese.

30. V konkretni zadevi pa ne gre spregledati dejstva, da sta tožba in predlog za izdajo začasne odredbe zgolj še eden v vrsti poskusov tožnika za nazaj sanirati posledice odvzema dovoljenja za opravljanje poslov. Vsi zapleti, ki so v končni fazi pripeljali do prisilne likvidacije zavarovalnice, so se začeli v letu 2019 zaradi okoliščin na strani tožnika, ki ni več izpolnjeval pogojev za imetništvo kvalificiranega deleža.

31. Sodišče je kot dokaz sprejelo vse listinske dokaze, ki jih je tožnik predložil v tožbi, in sicer: pogodbo o prodaji paketa delnic družbe A., d.d. z dne 14. 11. 2019; odločbo AZN, št. 4012-56/2018-45 z dne 14. 6. 2019; izpisek iz delniške knjige KDD za Družbo A., d.d.; pogodbo Zasebna listina ("Ugotovitveni akt") z dne 13. 5. 2022; redno poročilo F. F., s.p. z dne 27. 10. 2022, s prilogami; 7. redno poročilo F. F., s.p. z dne 27. 10. 2022 s prilogami; Pravno mnenje glede možnosti ustavitve postopka prisilne likvidacije zavarovalnice po naročilnici št. 1/12/2023 Pravne fakultete ...; Pravno mnenje o prisilni likvidaciji zavarovalnice Inštituta za primerjalno pravo pri...; Enotno zahtevo za ustavitev prisilne likvidacije, za izdajo dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov, za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža in za izdajo dovoljenja za opravljanje funkcije članov uprave zavarovalnice A., d.d., z dne 12. 2. 2024, s prilogami; Predlog za izdajo začasne odredbe zoper B. in C.; Izjavo G., d.o.o.; Naznanilo kaznivega dejanja; Rezultate tržne raziskave IPSOS; F. F., s.p., - odgovor na dopis AZN z dne 2. 3. 2024 (stroški likvidacije); Pojasnilo AZN o izboru in nagradi upravitelju z dne 14. 3. 2024; 7. redno poročilo likvidacijskega upravitelja (F. F., s.p.) z dne 29. 5. 2024; potrdilo tožene stranke o prejemu popolne zahteve za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža z dne 21. 10. 2024.

32. Sodišče pa je zavrnilo dokazni predlog za zaslišanje zakonitega zastopnika tožnika. Na naroku je bilo pojasnjeno, da je predlog podan za pojasnilo okoliščin, ki so vodile v odvzem dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža ter okoliščin v zvezi s prodajo delnic družbi C. ter kasnejšo razveljavitev posla, zaradi katere je tožnik ponovno pridobil delnice zavarovalnice. Ker so te okoliščine nesporne med strankama, podrobnosti teh dogodkov pa tudi nerelevantne za odločitev v tej zadevi, je sodišče dokazni predlog zavrnilo kot nepotreben.

33. Kot nepotreben je sodišče zavrnilo tudi dokazni predlog za vpogled v spis AZN, št. 40105-1/2024, in sicer v delu, v katerem se predlog nanaša na druge odločitve toženke v zvezi s tožnikovo enotno zahtevo, saj te odločitve za presojo obravnavane zadeve niso relevantne, pri čemer pa se sodišče z že izdanimi sodbami v tej zvezi seznani v okviru sodne presoje zadeve.

35. Sodišče uvodoma ugotavlja, da dejansko stanje med strankama ni sporno. Toženka je z odločbo št. 40102-56/2018-33 tožniku odvzela dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici, z odredbo št. 40102-56/2018-45 z dne 14. 6. 2019 pa mu je naložila, da mora v roku petih mesecev od prejema odredbe odsvojiti vse delnice zavarovalnice, s katerimi dosega in presega 10 % delež v kapitalu zavarovalnice. Tožnik je delnice odsvojil družbi C., s.r.l., ki jih je prenesla na povezano družbo B., Ltd. Toženka je tej družbi z odločbo št. 40100-7/2020/70 zavrnila zahtevek za pridobitev kvalificiranega deleža v zavarovalnici A., posledično je toženka zavarovalnici z odločbo odvzela dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov ter 18. 7. 2022 izdala odločbo št. 40100-4/2022-10 o začetku postopka prisilne likvidacije.

36. Tožnik je v postopku in tožbi pojasnil (in teh navedb toženka ne prereka), zakaj je ponovno vstopil v lastniško strukturo zavarovalnice, ko je ta že bila v postopku prisilne likvidacije. Tožnik pojasni, da od kupca C., s.r.l. niti od družbe B., Ltd. ni prejel kupnine za delnice, zaradi česar je bil primoran pristati na razveljavitev kupoprodajne pogodbe za delnice zavarovalnice. Pri tem pa delnic (predmeta kupoprodajne pogodbe) ni prejel v stanju, kot jih je prodal, saj je bilo takrat zavarovalnici že odvzeto dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov ter začet postopek prisilne likvidacije. Tožnik se je s toženko usklajeval glede možnosti za ustavitev postopka prisilne likvidacije in ker pri tem ni bil uspešen, je pri toženki vložil enotno zahtevo za ustavitev postopka prisilne likvidacije, za izdajo dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov ter pridobitev kvalificiranega deleža, bivša uprava zavarovalnice pa še za izdajo dovoljenja za opravljanje funkcije članov uprave zavarovalnice. Toženka je s tremi sklepi navedene tožnikove zahtevke sprva zavrgla, tukajšnje sodišče pa je s sodbami I U 572/2024, I U 710/2024 in I U 711/2024, vse z dne 10. julij 2024, procesne sklepe odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek z navodilom, da je o zahtevkih treba odločiti vsebinsko. V ponovnem postopku je toženka odločila le o zahtevku za ustavitev postopka prisilne likvidacije, ki ga je zavrnila. O tej odločitvi je tukajšnje sodišče razsodilo s sodbo I U 1685/2024-18 z dne 12. novembra 2024, s katero je tožbo zavrnilo, v obrazložitvi pa pojasnilo, da je treba najprej odločiti o upravičenju tožnika in zavarovalnice, da v situaciji, ko je zavarovalnica v postopku prisilne poravnave, tožnik pridobi dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža in zavarovalnica dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov, čemur je toženka z izpodbijano odločbo sledila. Glede na celotni potek zadeve in tudi siceršnjo prednostno naravo odločanja, je sodišče s to sodbo odločilo o glavni stvari in ni odločalo o predlogu za začasno odredbo.

37. Bistvo spora med strankama je pravno vprašanje, ali je v določenih okoliščinah, če naknadno odpade razlog za prisilno likvidacijo, po določbah ZZavar-1 dopustno ustaviti že začet postopek prisilne likvidacije zavarovalnice, ki posledično, če pridobi dovoljenje, lahko nadaljuje z dejavnostjo, ali pa je prisilna likvidacija zavarovalnice, ko se enkrat začne, nepovraten proces, ki ga ni več možno ustaviti. Sporno je tudi, ali je v obravnavani situaciji odpadel razlog za postopek prisilne likvidacije. Tožnik trdi, da je z njegovim ponovnim vstopom v lastniško strukturo zavarovalnice in pripravljenostjo dokapitalizirati zavarovalnico odpadel razlog, ki je privedel najprej do odvzema dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža, kasneje pa še do prisilne likvidacije, zaradi česar ima pravico, da toženka ponovno odloči o izdaji dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža in dovoljenja zavarovalnici za opravljanje zavarovalnih poslov. Toženka temu nasprotuje, češ da je po 5. točki prvega odstavka 328. člena ZZavar-1 postopek prisilne likvidacije zakonska posledica odvzema dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov zavarovalnici. Dovoljenje je bilo zavarovalnici odvzeto in ta odvzem še vedno velja, saj gre za odločitev, ki je postala tudi materialno in ne zgolj formalno pravnomočna, postopek prisilne likvidacije pa da je po ZZavar-1, ko se enkrat začne, nepovraten proces.

38. Iz razlogov v nadaljevanju, je sodišče, po pretehtanju dobro predstavljenih argumentov obeh strank, ki jih je tožnik podkrepil še z že navedenima pravnima mnenjema, sledilo stališčem toženke.

39. ZZavar-1 ureja pogoje za ustanovitev, prenehanje in poslovanje zavarovalnic s sedežem v Sloveniji ter pogoje za njihovo reorganizacijo in prenehanje.

Razmerje ZZavar-1 do ZGD-1, ki je splošni predpis na področju statusnega korporacijskega prava, ureja 25. člen ZZavar-1, ki v prvem odstavku določa, da za zavarovalnico, ki je organizirana kot delniška družba (kar je tudi zavarovalnica A., d.d. - v prisilni likvidaciji), velja ZGD-1, če ni s tem zakonom določeno drugače. V razmerju do ZGD-1 je torej ZZavar-1 predpis, ki se uporablja za vsa vprašanja, ki jih kot

izrecno ureja, za vsa ostala vprašanja pa za zavarovalnice, ki so organizirane kot delniške družbe, velja ZGD-1.

40. Likvidacijo zavarovalnice urejata dve podpoglavji ZZavar-1. Podpoglavje 2.7., ki je podpoglavje 2. poglavja ZZavar-1 o statusnih določbah zavarovalnice, ureja redno likvidacijo, prisilno likvidacijo pa podpoglavje 7.9., ki je podpoglavje 7. poglavja ZZavar-1, ki ureja nadzor nad zavarovalnicami. Prisilna likvidacija zavarovalnice je torej ukrep nadzora, ki ga opravlja toženka. Glavni cilj nadzora je zaščita zavarovalcev, zavarovancev in drugih upravičencev iz zavarovalnih pogodb (271. člen ZZavar-1).

41. Ob prikazani sistematiki zakona, ki v ločenih podpoglavjih ureja obe vrsti likvidacije zavarovalnice, eno kot redno odločitev skupščine zavarovalnice in drugo kot prisilni ukrep nadzora, se sodišče ne strinja s tožnikom, da se 74. člen ZZavar-1, ki je del poglavja 2.7., nanaša tudi na postopek prisilne likvidacije. Gre za določbo, ki ureja možnost ponovne pridobitve dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov, če skupščina zavarovalnice, ki je v postopku redne likvidacije, odloči, da zavarovalnica deluje dalje. Čeprav besedilo člena ne omenja postopka redne likvidacije, pa je iz sistematike zakona povsem jasno razvidno, da velja za postopek redne likvidaciji. Četudi toženka skladno z drugim odstavkom 330. člena ZZavar-1 v postopku prisilne likvidacije izvršuje pristojnosti skupščine zavarovalnice, v prvem odstavku 74. člena ZZavar-1 nima pooblastila za to, da sprejme odločitev, da zavarovalnica v prisilni likvidaciji deluje dalje, saj določba za prisilno likvidacijo ne velja.

42. Za prisilno likvidacijo pa velja 331. člen ZZavar-1, ki našteva, katere določbe ZGD-1 se smiselno uporabljajo v postopku prisilne likvidacije zavarovalnice. Po presoji sodišča, saj tako izhaja iz besedila 1. točke 331. člena ZZavar-1, gre za taksativno naštevanje določb ZGD-1, med katerimi pa ni naštetega 422. člena ZGD-1,

kar tudi med strankama ni sporno. Sporno pa je, kako dejstvo, da zakonodajalec v besedilo 1. točke 331. člena ZZavar-1 ni vključil 422. člen ZGD-1 (oziroma naslova tega člena), vpliva na možnost, da se to določilo v postopku prisilne likvidacije zavarovalnice vendarle smiselno uporabi.

43. S tem v zvezi se tožnik sklicuje zlasti na obe pravni mnenji, to je pravno mnenje prof. dr. E. E. ter pravno mnenje skupine pravnikov s Pravne fakultete ... Prof. dr. E. E. izpostavlja, da se ZZavar-1 pri urejanju postopka prisilne likvidacije ne sklicuje na Zakon o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti ter prisilnem prenehanju (v nadaljevanju ZFPPIPP)

temveč na določbe ZGD-1 o redni likvidaciji. Prof. dr. E. E. se strinja, da 331. člen ZZavar-1 kazuistično našteva določbe ZGD-1 o redni likvidaciji, meni pa, da opustitve sklica na določeno pravno pravilo ni mogoče razlagati na način, da takšnega pravila ni mogoče uporabiti, temveč da je treba utemeljiti uporabo pravila, če pride do pravne praznine. Obenem še izpostavlja, da 330. člen ZZavar-1

kaže na podobnost prisilne likvidacije zavarovalnice z redno likvidacijo in da drugi odstavek določbe, ki toženko postavlja v položaj skupščine zavarovalnice, tej daje tudi pooblastilo, da sprejme katerikoli sklep, ki ga lahko sprejme skupščina delniške družbe, ki je v postopku redne likvidacije (izrecno je izključen zgolj sklep za sprejem predloga likvidacijskega upravitelja za razdelitev premoženja delničarjem). Toženka ima namreč po mnenju prof. dr. E. E. dvojno vlogo v postopku prisilne likvidacije; in sicer je v vlogi skupščine družbe in v vlogi nadzornega organa. Zato lahko po mnenju profesorja v okviru svojih pristojnosti ugotovi, da je razlog za ukrep nadzora s prisilno likvidacijo odpadel in ni več razloga, da bi se prisilna likvidacija morala izvesti. Ukrepi nadzora se izvršujejo v javnem interesu in če ta naknadno odpade, potem je ukrep nadzora (še posebej ukrep prisilne likvidacije, ki ima nepopravljive posledice) nesorazmeren poseg v ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude.

44. Podobno stališče zagovarja skupina pravnikov s ..., in sicer, da ZZavar-1 toženki dopušča (oziroma nima izrecne določbe, ki bi to prepovedovala) ustaviti prisilno likvidacijo zavarovalnice, če naknadno odpade razlog, zaradi katerega se je postopek začel. Enako izpostavljajo, da ZZavar-1 ne napotuje na smiselno uporabo določb ZFPPIPP temveč na določbe ZGD-1 o redni likvidaciji delniške družbe in na določbe ZUP (427. in 455. člen ZZavar-1). Postopek prisilne likvidacije je ukrep nadzora, ki ga toženka vodi ter izreka ukrepe nadzora po uradni dolžnosti (prvi odstavek 460. člena ZZavar-1). Posledice prisilne likvidacije (razpust podjema) so nepopravljive in prisilna likvidacija je poseg toženke v ustavno zavarovano zasebno lastnino delničarjev ( 33. in 67. člen Ustave) ter v svobodno gospodarsko pobudo, konkurenco na trgu in v interese potrošnikov (74. člen Ustave). Zato naj toženka ta ukrep izvede zgolj, kadar je treba zaščititi interese, ki so pomembnejši od ekonomskih interesov delničarjev. Skupina pravnikov se strinja, da ZZavar-1 in ZGD-1 ne urejata izrecno ustavitve prisilne likvidacije, zaradi česar se sprašujejo, ali gre pri takšni ureditvi za t.i. "klasično pravno praznino." Menijo, da gre pri vprašanju možnosti ustavitve prisilne likvidacije za tako pomembno pravno vprašanje, da ga je treba zapolniti, prvenstveno s tradicionalnimi razlagami prava ali z metodami zapolnjevanja pravnih praznin. Ker drugi odstavek 427. člena ZZavar-1 predvideva uporabo določb ZUP, se te določbe uporabijo tudi v primeru začetka in vodenja postopka prisilne likvidacije, ZUP pa v četrtem odstavku 135. člena določa, da če se je postopek začel po uradni dolžnosti, organ, ki vodi ta postopek, ta postopek ustavi.

45. Nesporno je bila zavarovalnici izdana odločba o odvzemu dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov. Po presoji sodišča je ta odločba postala tudi materialno (in ne zgolj formalno) pravno dokončna in pravnomočna, saj je bilo z njo odločeno, da se zavarovalnici odvzame dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov, kar je drugačna situacija, kot če bi šlo za odločbo o zavrnitvi zahteve za pridobitev dovoljenja, s katero stranka ne pridobi nobene pravice in ji tudi niso bile naložene obveznosti. Odločba o odvzemu dovoljenja predstavlja oblikovalno (konstitutivno odločbo), s katero je med zavarovalnico in toženko vzpostavljeno novo pravno razmerje. Gre za t.i. oneorozno odločbo, s katero organ nalaga stranki določene obveznosti oziroma ji prepoveduje opravljanje določene dejavnosti.

46. Posledica materialne pravnomočnosti odločbe je vezanost stranke in organa na vsebino odločitve. V pravno razmerje, vzpostavljeno s pravnomočno odločbo, je mogoče posegati le z izrednimi pravnimi sredstvi. Tudi iz razloga spremenjenega dejanskega stanja, kot je bilo ob sprejemu konstitutivne odločbe, je možno v odločbo posegati le, če to specialni predpis izrecno predvideva, saj takšno ponovno odločanje, navkljub spremenjenim okoliščinam, prav tako predstavlja poseg v materialno dokončno in pravnomočno odločbo.

47. Sodišče tožnikovemu stališču (in s tem stališčem iz obeh pravnih mnenj) o obstoju pravne praznine v ZZavar-1 glede možnosti nadaljevanja poslovanja zavarovalnice, ki je v postopku prisilne likvidacije, ne sledi in sodi drugače. Postopek prisilne likvidacije je ukrep nadzora toženke (7. točka prvega odstavka 281. člena ZFPPIPP), ki ga toženka mora začeti, če je zavarovalnici odvzeto dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov (5. točka prvega odstavka 328. člena ZZavar-1). Toženka je v postopku prisilne likvidacije sicer res v položaju skupščine zavarovalnice (drugi odstavek 330. člena ZZavar-1), vendar pa se sodišče ne strinja s tožnikom, da toženki ta določba in dejstvo, da se 331. člen ZZavar-1 sklicuje na smiselno uporabo določb ZGD-1 o redni likvidaciji delniške družbe, daje pooblastilo za vse odločitve, kot jih lahko sprejme skupščina delniške družbe v redni likvidaciji. Toženka je namreč javna agencija, ki je pravna oseba javnega prava (prvi odstavek 486. člena ZZavar-1), ki je sicer samostojna in neodvisna a še vedno vezana na zakonsko določene pristojnosti in pravila upravnega prava. Da bi toženka lahko sprejela odločitev, s katero bi posegla v materialno pravno pravnomočno odločbo, bi morala imeti za to izrecno zakonsko pooblastilo.

48. Sodišče sodi, da odsotnost sklicevanja 331. člena ZZavar-1 na 422. člen ZGD-1 pomeni, da toženka tega pooblastila nima. Pri tem pa ne gre za pravno praznino, temveč za jasno določbo 331. člena ZZavar-1, ki med taksativno naštetami določbami ZGD-1 izpušča določbo o nadaljevanju družbe v 422. členu ZGD-1. Sodišče dejstvu, da se 331. člen ZGD-1 ne sklicuje na ZFPPIPP temveč na ZGD-1, ne daje takšnega pomena kot tožnik v okviru svojih pravnih mnenj (češ da to kaže na večjo podobnost prisilne likvidacije po ZZavar-1 z redno likvidacijo po ZGD-1 in ne s prisilno likvidacijo po ZFPPIPP, zaradi česar naj bi imela toženka enake pristojnosti kot skupščina delniške družbe v redni likvidaciji), saj tudi ZFPPIPP v 421. členu napotuje na smiselno uporabo določb ZGD-1 o redni likvidaciji delniške družbe, kar pomeni, da bi tudi drugačen nomotehničen pristop zakonodajalca (če bi se torej ZZavar-1 skliceval na ZFPPIPP) vodil v smiselno uporabo določb ZGD-1 o redni likvidaciji. Ob tem pa tudi 421. člen ZFPPIPP ne našteva 422. člena ZGD-1, kar kaže na enako ureditev prisilne likvidacije po ZFFPPIPP s prisilno likvidacijo po ZZavar-1 glede vprašanja možnosti nadaljevanja poslovanja družbe. Sodišče torej ugotavlja, da poglavje 7.9. ZZavar-1 ne določa pristojnosti toženke, da kot skupščina zavarovalnice v prisilni likvidaciji odloči o nadaljevanju opravljanja dejavnosti.

49. V obravnavani zadevi se sicer ne odloča ponovno o odvzemu dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov, temveč o tožnikovi zahtevi za izdajo tega dovoljenja, ki pa jo je tožnik vložil v okviru svoje uvodoma omenjene enotne vloge. Tožnik je namreč po spletu okoliščin ponovno postal družbenik zavarovalnice, pri čemer trdi, da je pripravljen dokapitalizirati zavarovalnico in s tem odpraviti razlog, zaradi katerega mu je bilo odvzeto dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža, kar je v končni konsekvenci pripeljalo do prisilne likvidacije zavarovalnice. Tožnik trdi, da ima pravico, da toženka ponovno odloči o njegovi zahtevi za izdajo dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov, saj 115. člen ZZavar-1, ki ureja pogoje za dovoljenje, nima negativnega pogoja, da zavarovalnica ne sme biti v prisilni likvidaciji.

50. Čeprav 115. člen ZZavar-1 res nima negativnega pogoja, pa bi upravičenje tožnika oziroma zavarovalnice, da ponovno pridobi dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov, moralo biti v ZZavar-1 izrecno določeno, saj bi izdaja takšnega dovoljenja posegla v materialno dokončno in pravnomočno odločbo o odvzemu dovoljenja, zaradi česar bi odločitev toženke o ponovni izdaji dovoljenja učinkovala kot izredno pravno sredstvo zoper odločbo o odvzemu dovoljenja. Ker tega ZZavar-1 izrecno nikjer ne ureja, se sodišče strinja z razlago toženke, da vstop novega delničarja v lastniško strukturo zavarovalnice, ko je ta v prisilni likvidaciji, ne ustvarja novega upravičenja za pridobitev. Vstop novega delničarja tako ni okoliščina, zaradi katere bi naknadno odpadel razlog za prisilno likvidacijo, saj je ta razlog v materialno dokončni in pravnomočni odločbi o odvzemu dovoljenja.

51. Glede na navedeno, sodišče tudi ne sledi stališču skupine pravnikov, češ da ima toženka podlago za ustavitev postopka v četrtem odstavku 135. člena ZUP.

Gre za določbo upravnega procesnega prava, ki ureja postopek odločanja upravnih in drugih državnih organov, ko odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank. Tak postopek je toženka izvedla ob sprejemu odločitve o odvzemu dovoljenja zavarovalnici in odločitve o začetku postopka njene prisilne likvidacije, sama prisilna likvidacija zavarovalnice pa ni upravni postopek temveč gre za postopek prisilnega prenehanja zavarovalnice, v okviru katerega se opravijo števila dejanja, ki v končni konsekvenci pripeljejo do razpusta podjema.

52. Kot sklepno se sodišče strinja s toženko, da v okoliščinah obravnavane zadeve, četudi je po začetku prisilne likvidacije tožnik ponovno vstopil v lastniško strukturo zavarovalnice, ki jo je tudi pripravljen dokapitalizirati, ni naknadno odpadel razlog za začetek prisilne likvidacije po 5. točki prvega odstavka 328. člena ZZavar-1, ki je v dejstvu, da je bilo zavarovalnici odvzeto dovoljenje za zavarovalne posle.

53. Tožnik takšni razlagi določb ZZavar-1 ugovarja tudi z vidika ustavno varovanih pravic, kot so pravica do zasebne lastnine (33. in 67. člen Ustave), pravica do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave), češ da gre v situaciji, ko naknadno odpade razlog za prisilno likvidacijo, za nesorazmeren poseg. Sodišče tudi v tej presoji sledi stališčem toženke. Prisilna likvidacija zavarovalnice in nepovratnost tega procesa je brez dvoma poseg, ki posega v naštete ustavno varovane kategorije, vendar pa je, po presoji sodišča, ta poseg utemeljen v javnem interesu na področju zavarovalništva v situaciji, ko se v zvezi s konkretno zavarovalnico pojavijo takšne nepravilnosti, ki jih je zakon določil za razloge za začetek prisilne likvidacije (328. člen Zzavar-1), kar je, ob povedanem, pretehtal že zakonodajalec z obstoječo ureditvijo v ZZavar-1. Ob zgoraj povedanem ti razlogi še vedno obstojijo. Tožnik sicer skuša za nazaj sanirati situacijo s pripravljenostjo dokapitalizirati zavarovalnico, vendar ima toženka prav v svojih stališčih, da ZZavar-1 tega upravičenja novemu delničarju ne daje. Celo več, ZZavar-1 daje sodno varstvo zoper odločitve toženke v zvezi z zavarovalnico in njenimi vsakokratnimi delničarji in sodni spori so pred tukajšnjim sodiščem tudi tekli, vendar nezakonitost odvzema dovoljenja zavarovalnico niso bile ugotovljene in tudi, če bi bile ugotovljene, to ne bi vodilo v ustavitev prisilne likvidacije. Odločbo o začetku prisilne likvidacije ZZavar-1 poimenuje kot odločbo o prenehanju zavarovalnice (prvi odstavek 450. člena ZZavar-1) in celo v primeru, če bi se v sodni presoji ugotovilo, da je nezakonita in da ni bilo pogojev za začetek prisilne likvidacije, se slednja po 454. členu ZZavar-1 izvede do konca, premoženjski interesi prizadetega delničarja pa se varujejo na druge načine (preko odškodninskega zahtevka). S tem je ureditev na področju zavarovalništva celo strožja od ureditve po 438. členu ZFPPIPP (na katero se sklicuje tožnik v okviru pravnega mnenja), kjer v primeru, da sodna presoja pokaže, da izbrisni razlog ne obstaja, sledi sklep o ustavitvi postopka. Določba 454. člen ZZavar-1 sicer res omejuje sodišče pri njegovih odločitvah, vendar pa tudi ta določba ne daje toženki izrecnega pooblastila za poseg v dokončno konstitutivno odločbo o odvzemu dovoljenja zavarovalnici in odločbo o začetku prisilne likvidacije. Zato se sodišče strinja s toženko, da je javni interes v zaščiti zavarovancev in zavarovalcev, ki imajo sklenjeno pogodbo z zavarovalnico v prisilni likvidaciji, v ZZavar-1 poudarjen in zato se morajo izvesti ukrepi, ki so potrebni za prenos zavarovalnih pogodb na novo zavarovalnico ter dejanja v zvezi z vnovčevanjem likvidacijske mase, kar zaradi poudarjenega javnega interesa ni nesorazmeren poseg v pravico delničarja do zasebne lastnine in svobodne gospodarske pobude.

54. Sodišče se tudi ne strinja, da izpodbijana odločba ne bi bila obrazložena, kar izhaja že iz same tožbe, ki obširno ugovarja argumentom iz odločbe. Zgolj nestrinjanje s temi argumenti pa ne pomeni, da odločba ne bi bila obrazložena po ustreznih standardih, kot ti izhajajo iz 214. člena ZUP.

55. Ob povedanem je sodišče presodilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, sama odločba pa je pravilna in na zakonu utemeljena, zato je tožbo na podlagi 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

56. Sodišče je tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe, ki jo je vložil skupaj s tožbo, zavrglo. Tožnik je sodišču predlagal, naj do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu začasno zadrži pravno učinkovanje izpodbijane odločbe in prekine postopek prisilne likvidacije nad družbo A., d.d. - v likvidaciji, ki se vodi na podlagi sklepa toženke z dne 18. 7. 2022. Predlagal pa tudi povračilo stroškov.

57. Sodišče je z izdajo te sodbe (točka I izreka) pravnomočno odločilo o zadevi, zaradi česar tožnik ne izkazuje več pravnega interesa za izdajo predlagane začasne odredbe, ki je časovno vezana na čas do izdaje pravnomočne sodne odločbe. Glede na navedeno je sodišče ob smiselni uporabi določbe 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožnikov predlog za izdajo začasne odredbe z dne 26. 4. 2024 s sklepom zavrglo (točka III izreka).

58. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Prvi odstavek 422. člena ZGD-1 določa, da če je sprejet sklep o likvidaciji iz razlogov iz prve ali druge alineje prvega odstavka 402. člena tega zakona, lahko skupščina pred začetkom delitve premoženja med delničarje z najmanj tričetrtinsko večino zastopanega osnovnega kapitala odloči, da družba deluje dalje.

Ki v določbah od 419. - 423. člena ureja prisilno likvidacijo pravnih oseb.

330. člen ZZavar-1 določa, da z dnem izdaje odločbe o prisilni likvidaciji prenehajo vse pristojnosti, pooblastila in funkcija članom uprave in nadzornega sveta zavarovalnice ter pooblastila skupščine zavarovalnice. (2) V postopku prisilne likvidacije izvršuje pristojnosti nadzornega sveta zavarovalnice in pristojnosti skupščine Agencija za zavarovalni nadzor.

Erik Kerševan, Vilko Androjna: Upravno procesno pravo : upravni postopek in upravni spor, GV Založba, 2018, stran 309.

Ki določa, da če se je postopek začel po uradni dolžnosti, ga organ lahko ustavi.

Zakon o zavarovalništvu (2015) - ZZavar-1  - člen 24, 24/1, 74, 74/1, 115, 271, 330, 330/2, 331, 331/1-1, 427, 427/1, 450, 450/1, 454, 486, 486/1

Zakon o gospodarskih družbah (2006) - ZGD-1  - člen 422

Zakon o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (2007) - ZFPPIPP  - člen 281, 281/1, 281/1-7, 421, 438

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 135, 135/4, 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.