UPRS Sodba I U 607/2022-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-03-14

sofinanciranje iz javnih sredstev - sofinanciranje programskih vsebin medijev - obrazložitev odločbe

Iz skupne obrazložitve in ocene strokovne komisije pa tudi po oceni sodišča ni mogoče izluščiti oceno komisije po posameznih merilih, saj iz te izhajajo po večini zgolj posplošeni zapisi, kot npr. ''da je predlagani projekt dokaj aktualen in kakovosten, manj pa izviren in komunikativen'', ''da projekt v manjši meri načrtuje tudi obravnavo aktualnih tem, ki pa niso dovolj jasno specificirane'', ''projekt načrtuje vsebinsko raznolik nabor oddaj in rubrik, ki pokrivajo številna področja in tematike lokalnih značilnosti in perspektiv ... skladno s tem ima projekt zmeren pomen za razvoj posameznih regij, lokalnih skupnosti ali posebnih vsebin, saj načrtuje obravnavo tematik in dogodkov, ki so za druge medije manj zanimivi''. Te navedbe tako ne predstavljajo konkretiziranih razlogov za oceno podane prijave s točno določenim številom točk, da bi ta del obrazložitve bilo mogoče preizkusiti.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kulturo, št. 6150-112/2021-3340-3 z dne 1. 4. 2022, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo odločila, da se v sofinanciranje sprejme projekt tožnika z naslovom ''Z...'', v višini 36.000,00 EUR (1. točka izreka), da se s tožnikom na podlagi te odločbe sklene pogodba o sofinanciranju in izvedbi projekta ter, da posebni stroški v postopku niso nastali (2. in 3. točka izreka).

2. V obrazložitvi je toženka navedla, da se je tožnik prijavil na Redni letni javni projektni razpis za sofinanciranje programskih vsebin medijev v letu 2022, z oznako JPR-MV-2022, sestavljen iz dveh področij: področje A (področje sofinanciranja programskih vsebin tiskanih medijev, radijskih in televizijskih programov ter elektronskih komunikacij) in področje B (področje sofinanciranja programskih vsebin radijskih in televizijskih programov s statusom lokalnega, regionalnega, študentskega oziroma nepridobitnega radijskega ali televizijskega programa). Na slednjem (tj. področju B) je kandidiral tudi tožnik. Pri izboru projekta so se upoštevala razpisna merila iz 8. točke JR ter obrazložitev teh meril v Navodilih prijaviteljem za izdelavo vloge, ki so bila del razpisne dokumentacije. Na JR je bilo v okviru razpoložljivih sredstev skupaj podeljenih 2.888.129,00 EUR (846.016 EUR za področje A, 2.042.112 EUR za področje B). V sofinanciranje je bilo za področje B sprejetih 33 projektov. Spodnja meja za sofinanciranje je bila za področje B 318 točk od 575 možnih točk. V nadaljevanju je toženka opredelila merila za področje B, povzela končni predlog komisije po posameznih merilih z navedbo točk po posameznih merilih ter obrazložitev. Komisija je glede na razpoložljiva sredstva in seštevek vseh točk (348 točk) predlagala sofinanciranje projekta v višini 36.000 EUR. Upoštevajoč 120. člen Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (ZUJIK), 12. člen Uredbe o izvedbi rednega letnega javnega razpisa za sofinanciranje ustvarjanja programskih vsebin medijev ter 15. člen Pravilnika o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov, je minister soglašal s predlogom komisije.

3. Tožnik je v tožbi izpostavil, da minister svoje odločitve ni obrazložil, temveč se je skliceval na predlog oziroma oceno strokovne komisije. Slednja pa tudi ni pojasnila, zakaj je tožniku pri posameznih merilih podelila točno takšno število točk, kot mu je bilo dodeljeno. Iz obrazložitve ni možno razbrati povezave med kriteriji in številom dodeljenih točk. Odločba bi morala vsebovati natančno strokovno oceno z njeno vsebinsko utemeljitvijo. Iz odločbe tudi niso razvidni razlogi, zakaj je bilo tožniku odobrenih le sofinanciranje v višini 36.000 EUR. V obrazložitvi je navedeno le, da se sofinanciranje v tem znesku odobri, upoštevajoč razpoložljiva sredstva in seštevek teh točk, ni pa pojasnjeno, na kakšen način je število točk vplivalo na vsoto dodeljenega zneska. Ni navedena niti končna vrednost razpoložljivih sredstev, iz katerih so bili sofinancirani izbrani projekti, v JR je navedena le okvirna vrednost razpoložljivih sredstev. Ker so nekatera merila tako zastavljena, da dopuščajo različne razlage, to tudi kaže, da je bilo ocenjevanje strokovne komisije arbitrarno. Merila bi morala biti tako zastavljena, da bi prijavitelj iz njih točno razbral, kakšne pogoje mora izpolnjevati za sofinanciranje projekta. Obrazložitev tako ne zadosti 214. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Odločbe se tako ne da preizkusiti. Predlagal je, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo toženki v ponoven postopek, ki naj ji naloži tudi povrnitev njegovih stroškov postopka.

4. Toženka odgovora na tožbo v danem roku ni podala, poslala je upravne spise.

6. V zadevi gre za vprašanje pravilnost in zakonitosti odločitve toženke o sprejetju v sofinanciranje projekt tožnika z naslovom ''...'', v višini 36.000,00 EUR.

7. Redni letni javni projektni razpis za sofinanciranje programskih vsebin medijev v letu 2022 (JPR-MV-2022) je bil objavljen na podlagi 4. in 4. a člena Zakona o medijih (ZMed), 104. člena ZUJIK ter 6. člena Pravilnika o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov.

8. 4. člen ZMed opredeljuje javni interes na področju medijev, kar pomeni podporo Republike Slovenije pri ustvarjanju in razširjanju programskih vsebin za npr. zagotavljanje pluralnosti in raznolikosti medijev, za ohranjanje slovenske nacionalne in kulturne identitete, itd., in za sofinanciranje katerega tudi zagotavlja sredstva v državnem proračunu. 4a. člen ZMed predpisuje financiranje teh programskih vsebin medijev. Peti odstavek tako določa, da Vlada Republike Slovenije z uredbo podrobneje določi način, postopek, pogoje in merila za izvedbo rednih javnih razpisov za sofinanciranje projektov iz proračunskih sredstev za medije, v skladu s tem zakonom in zakonom, ki ureja uresničevanje javnega interesa za kulturo. Po sedmem odstavku istega člena člane strokovne komisije za presojo in ocenjevanje projektov sofinanciranja programskih vsebin za uresničevanje ciljev iz drugega odstavka tega člena v skladu z zakonom, ki ureja uresničevanje javnega interesa za kulturo, imenuje minister oziroma ministrica, pristojna za kulturo. V osmem, devetem, desetem in enajstem odstavku je določen način obravnave projektov, merila in njihov način obravnave.

9. 104. člen ZUJIK določa, da se postopek uvede z objavo javnega poziva ali javnega razpisa.

10. Tožnik v tožbi v bistvenem ugovarja nemožnost preizkusa odločitve in s tem absolutno bistveno kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

11. Sodišče je v svoji praksi že večkrat poudarilo, da so postopki javnega razpisa za sofinanciranje iz javnih sredstev specifičen tip upravnega spora. Odločanje na podlagi javnega razpisa namreč nima značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, temveč gre za odločanje o "drugi javnopravni stvari". To predvsem pomeni, da se pri odločanju o taki stvari določbe ZUP uporabljajo smiselno in kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Po stališču sodne prakse je zato presoja zakonitosti dodeljevanja finančnih sredstev glede materialnopravnih in procesnih vprašanj stroga, pri strokovnotehničnih vprašanjih pa zadržana v smislu, da se sodišče ne spušča v primernost strokovnotehnične plati odločitve. Tudi izpolnjevanje razpisnih kriterijev sodišče presoja zadržano in se ne spušča v primernost strokovne presoje tistih kriterijev, ki po naravi stvari ne omogočajo izključno objektivnega vrednotenja.

12. Opisana zadržana presoja sodišča pa toženke ne odvezuje, da svoje odločitve ne obrazloži na takšnem nivoju, ki omogoča, da se stranka seznani z vsemi tistimi razlogi, ki so vplivali na odločitev. To za primer, kakršen je obravnavani, izhaja tudi iz specialnega predpisa, ki ureja obravnavano materijo, to je ZUJIK, saj ta v 100. členu glede vprašanj postopkov javnega razpisa, kolikor teh vprašanj ne ureja sam, napotuje na smiselno uporabo ZUP, ta pa v 214. členu določa, kaj mora vsebovati obrazložitev odločbe.

13. Obrazložitev odločbe z navedbo razlogov, na katerih temelji sprejeta odločitev, toženki narekuje tudi Ustava. Zahteva po obrazloženosti upravnega akta je namreč namenjena varstvu procesnih garancij iz 22. člena (enako varstvo pravic) in 23. člena (pravica do sodnega varstva) Ustave, saj varstva teh pravic ni mogoče zagotoviti, če odločbe ni mogoče preizkusiti. Te obveznosti toženke ne odvezuje ne pojasnjena specifična narava te javnopravne zadeve, ne pooblastila, ki so ji zaupana na podlagi ZUJIK in ZMed. Ravno nasprotno - prav dejstvo, da toženka na podlagi pooblastil, ki jih ji daje zakonodajalec, razporeja javna sredstva, torej sredstva davkoplačevalcev, jo zavezuje k strogemu spoštovanju vseh mehanizmov, zlasti postopkovnih, ki zagotavljajo enako obravnavo prijaviteljev, tem pa daje možnost, da se seznanijo z razlogi za svoj morebiten neuspeh. Res je, da v postopku javnega razpisa za sofinanciranje iz javnih sredstev prijavitelj ne uveljavlja pravice do prejema želenega denarnega zneska (gre zgolj za pričakovano pravico), gre pa mu (in sicer ravno zato, ker gre za delitev javnega denarja) pravica do enakega obravnavanja, ki je v bistvu temeljno upravičenje, ki ga ima prijavitelj v postopku javnega razpisa. Ključni instrument za varstvo pravice do enakega obravnavanja pa je prav obrazložitev odločbe, ki mora zato biti takšna, da prijavitelju omogoča, da se seznani z vsemi razlogi, zaradi katerih na javnem razpisu ni uspel oziroma je uspel, vendar ne v višini sofinanciranja, kot je pričakoval oziroma mogel pričakovati. Če teh razlogov ni, preizkus, ali je bilo prijavitelju zagotovljeno enako varstvo pravic, ni mogoč, z ustavo zagotovljeno sodno varstvo pa ne more biti učinkovito oziroma ne more opraviti svoje funkcije.

14. Uvodoma navedeno stališče, ki je uveljavljeno v sodni praksi, da se sodišče pri presoji zakonitosti dodeljevanja javnopravnih sredstev omejuje na preizkus materialnopravnih in procesnih vprašanj, ne preizkuša pa pravilnosti strokovne ocene, zato ne pomeni, da organ, ki odloča o dodeljevanju javnih sredstev, strokovne ocene ni dolžan vsebinsko obrazložiti, in sicer tudi, če gre za kriterij, ki po naravi stvari ne omogoča izključno objektivnega vrednotenja. Če namreč strokovna ocena ni konkretizirana na nivoju, ki prijavitelju omogoča, da se seznani s konkretnimi razlogi, zaradi katerih pri ocenjevanju ni prejel vseh možnih točk, tudi ni mogoč preizkus, ali je organ pri odločanju o konkretni vlogi res uporabil v javnem razpisu predpisane kriterije. Navedenega ne spremeni niti dejstvo, da vloge prijaviteljev ocenjuje strokovna komisija. Ker dodeljevanje javnega denarja ne sme biti arbitrarno, mora biti tudi strokovna ocena komisije oziroma njenih članov pojasnjena, saj se le na tak način prijavitelj seznani z načinom, na katerega so bila uporabljena razpisna merila ter, če šteje, da je bilo pri tem kakšno pomembno dejstvo spregledano oziroma merilo zmotno uporabljeno, to uveljavlja s pravnimi sredstvi.

15. V obravnavanem primeru iz JR (razdelek 5) izhaja, da je okvirna vrednost razpoložljivih sredstev za leto 2022, največ 3.100.000,00 EUR, od tega za področje A: okvirno na voljo 850.000,00 EUR, za področje B: okvirno na voljo: 2.250.000,00 EUR. Iz izpodbijane odločbe (str. 3) pa med drugim izhaja, da je bilo na javnem razpisu v okviru razpoložljivih sredstev za področje B podeljenih 2.042.112 EUR. Tako ne vzdrži tožbeni očitek, da ni jasno, kolikšna je višina razpoložljivih sredstev oziroma da je ta (glede na podatke iz JR) določena zgolj okvirno.

16. Po JR (razdelek 8.1.2) so bile programske vsebine radijskih in televizijskih programov ter elektronskih publikacij (med katere se uvršča tudi tožnikov projekt) vrednotene po skupno sedmih merilih, in sicer: kakovost, izvirnost, komunikativnost in aktualnost avtorske obravnave (44 točk); pomen projekta za razvoj slovenske kulture in jezika (20 točk); pomen za ohranjanje slovenske nacionalne in kulturne identitete (15 točk); pomen izvedbe v projektu predlaganih programskih vsebin za raznolik razvoj slovenske medijske krajine (10 točk); zagotavljanje večjega zaposlovanja ali sklepanja pogodbenih razmerij zaposlovanja novinarjev oziroma programskih delavcev, ki medij ustvarjajo (6 točk); pomen za uresničevanje pravice do javnega obveščanja in objektivne obveščenosti (3 točke); zagotavljanje rednega in objektivnega ter uravnoteženega predstavljanja političnega delovanja in stališč raznih organizacij in posameznikov, zlasti politične pozicije in opozicije (2 točki). Iz tega razdelka izhaja še, da je možnih 100 točk po posameznem članu komisije, skupno 500 točk.

17. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je bila tožnikova prijava na JR ocenjena s skupno 348 točkami. Kako je bila tožnikova prijava ocenjena po vsakem od prej navedenih posamičnih meril, iz izpodbijane odločbe ne izhaja. Na str. 6 je navedena le skupna obrazložitev in ocena strokovne komisije, pred omenjeno skupno obrazložitev in oceno strokovne komisije pa je po posameznih merilih navedeno zgolj dodeljeno število točk posameznih članov strokovne komisije (npr. 1. Pomen projekta za razvoj posameznih regij, lokalnih skupnosti ali posebnih vsebin (25. točk); Pomen projekta za razvoj posameznih regij, lokalnih skupnosti ali posebnih vsebin - Dodeljene točke: 15 15 16 14 14). Iz že omenjene skupne obrazložitve in ocene strokovne komisije pa tudi po oceni sodišča ni mogoče izluščiti oceno komisije po posameznih merilih, saj iz te izhajajo po večini zgolj posplošeni zapisi, kot npr. ''da je predlagani projekt dokaj aktualen in kakovosten, manj pa izviren in komunikativen'', ''da projekt v manjši meri načrtuje tudi obravnavo aktualnih tem, ki pa niso dovolj jasno specificirane'', ''projekt načrtuje vsebinsko raznolik nabor oddaj in rubrik, ki pokrivajo številna področja in tematike lokalnih značilnosti in perspektiv Zasavja...skladno s tem ima projekt zmeren pomen za razvoj posameznih regij, lokalnih skupnosti ali posebnih vsebin, saj načrtuje obravnavo tematik in dogodkov, ki so za druge medije manj zanimivi''. Te navedbe tako ne predstavljajo konkretiziranih razlogov za oceno podane prijave s točno določenim številom točk, da bi ta del obrazložitve bilo mogoče preizkusiti.

18. Iz izpodbijane odločbe prav tako ne izhaja konkretizirano, zakaj se je tožniku odobrilo sofinanciranje projekta le v višini 36.000,00 EUR (pri čemer že iz odločbe izhaja, da je lahko posamezni projekt sofinanciran do največ 100.000 EUR za področje B - str. 3). Ni torej jasno, kako je število točk vplivalo na višino dodeljenih sredstev. Da pa ta povezava obstoji, torej da število točk vpliva na višino dodeljenih sredstev, bi se pa dalo nedvoumno sklepati iz zadnje povedi pri skupni obrazložitvi in oceni strokovne komisije, da ''glede na razpoložljiva sredstva in upoštevajoč seštevek vseh točk (348 točk) komisija predlaga sofinanciranje projekta v višini 36.000,00 EUR.''

19. Kot utemeljeno izpostavlja tožnik, tako pomanjkljiva obrazložitev izpodbijane odločbe v celoti onemogoča njen preizkus, to pa predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka (2. točka prvega odstavka in tretji odstavek 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) v zvezi s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP).

20. Sodišče je tako, sledeč postavljenemu tožbenemu zahtevku, tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženki, da v ponovljenem postopku ponovno odloči o zadevi (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Nov akt mora toženka izdati v 30 dneh od dneva prejema sodbe. Pri tem je vezana na izrek sodbe in na stališča sodišča, ki se tičejo postopka (peti odstavek 64. člena ZUS-1). Izdani akt mora obrazložiti tako, da bo mogoč njegov preizkus.

21. Ker so že ugotovljene kršitve narekovale odpravo izpodbijane odločbe, se sodišče do ostalih tožbenih očitkov ni posebej opredeljevalo.

22. Sodišče v predmetni zadevi glavne obravnave ni opravilo v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1. V zadevi je bilo namreč že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

23. Odločitev o ugoditvi stroškovnemu zahtevku tožnika temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (drugi odstavek 3. člena), po katerem v primeru, če tožnik s tožbo uspe in je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnika zastopal pooblaščenec, ki je odvetniku, priznajo stroški v višini 285 EUR, povečanih za 22 % DDV.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.