UPRS Sklep III U 255/2024-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-03-24

brezplačna pravna pomoč - tožba zaradi molka organa - procesne predpostavke - preuranjena tožba - zavrženje tožbe

Za presojo o neobstoju procesnih predpostavk je bistvena okoliščina, da je tožnica tožbo vložila še preden se je iztekel dvomesečni rok iz drugega odstavka 28. člena ZUS-1 (in 60-dnevni rok, ki ga je toženka kot rok, v katerem odloči župan o pritožbi, navedla na seznamu z dne 3. 6. 2024). Ta je začel teči z vložitvijo tožničine pritožbe dne 18. 10. 2024, kar narekuje zaključek, da je tožnica preuranjeno vložila tako zahtevo toženki z dne 18. 11. 2024 kot tožbo v tej zadevi dne 3. 12. 2024.

II. Tožeča stranka trpi svoje stroške tega postopka.

1. Tožnica je dne 3. 12. 2024 vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri navaja, da je vložila vlogo za dodelitev neprofitnega stanovanja po javnem razpisu, ki ga je Občina Piran (v nadaljevanju: toženka) objavila 25. 9. 2023 (v nadaljevanju: javni razpis). Toženka jo je s 455 točkami uvrstila na peto mesto na prednostni listi A z dne 8. 10. 20024. Po njenem mnenju bi jo morala biti uvrstiti na drugo mesto tega seznama ali pa na prvo mesto seznama B. Tožnica poudarja, da od toženke ni prejela nobene odločbe, zato je 18. 10. 2024 vložila pritožbo, na katero ni prejela odgovora. Dne 18. 11. 2024 je podala še zahtevo za izdajo odločbe o pritožbi in predlog za zadržanje izvajanja dodelitve stanovanj. V dopisu z dne 29. 11. 2024 ji je toženka pojasnila, da naj bi bilo predvideno osem stanovanj, štiri za listo A in štiri za listo B, ter da prosilec ne more sam izbirati, na kateri listi želi biti. Odločbe pa toženka ni izdala. Tožnica pojasnjuje svoje stališče, po katerem jo je toženka dolžna uvrstiti na seznam upravičencev za dodelitev stanovanja na prednostni listi A ali B in ji ponuditi izbiro stanovanja, ki je manjše ali večje od primernega stanovanja, če primernega stanovanja po površinskih normativih na listi A ali B zanjo ni. V vsakem primeru pa ji mora toženka izdati odločbo. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in toženki naloži, da ji izda odločbo, s katero jo bo uvrstila na seznam upravičencev, ki jim bo zagotovljeno stanovanje, in sicer na prednostno listo A na drugo mesto ali pa na prednostno listo B na prvo mesto. Podrejeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi in županu toženke naloži, da v roku 30 dni od dneva pravnomočnosti sodbe izda odločbo o njeni pritožbi zaradi molka organa v zvezi z njeno vlogo za dodelitev neprofitnega stanovanja iz leta 2023 v zadevi št. 3523-3/2023. V vsakem primeru naj toženki naloži plačilo njenih stroškov tega postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodbe do plačila.

2. Tožnica je v tožbi predlagala tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj bi sodišče toženki prepovedalo oddajanje stanovanj in sklepanje najemnih pogodb po seznamu upravičencev z dne 8. 10. 2024 in ki bi veljala takoj in do pravnomočnosti sodbe, izdane v tem postopku.

3. Sodišče je tožbo s predlogom za izdajo začasne odredbe poslalo toženki, ki je sodišču poslala spise zadeve in odgovorila na predlog za izdajo začasne odredbe. V njem navaja, da so bila vsem upravičencem neprofitna stanovanja že dodeljena in opravljena je bila tudi že primopredaja. Pojasnila je, da bo na podlagi seznama uvrščenih upravičencev za dodelitev neprofitnih stanovanj v najem na prednostno listo z dne 8. 10. 2024 še naprej dodeljevala naknadno sproščena, pridobljena oziroma obnovljena neprofitna stanovanja.

4. S sklepom III U 255/2024 z dne 20. 12. 2024 je sodišče predlog tožnice za izdajo začasne odredbe zavrnilo in odločitev o stroških postopka z začasno odredbo pridržalo za končno odločbo. Čeprav je sodišče predlog tožnice za izdajo začasne odredbe obravnavalo po vsebini in ga je zavrnilo, sodišče ob predhodnem preizkusu tožbe ugotavlja, da tožba v tej zadevi ni dopustna.

5. Sodišče je moralo tožbo zavreči iz naslednjih razlogov:

6. Tožbo v upravnem sporu lahko sodišče vsebinsko obravnava samo, če so izpolnjeni vsi pogoji (procesne predpostavke), ki jih za to določa zakon. V skladu z drugim odstavkom 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) mora sodišče ves čas postopka paziti, ali je podan kateri izmed razlogov iz prvega odstavka tega člena in če je takšen razlog podan, mora tožbo s sklepom zavreči. Med drugim sodišče tožbo s sklepom zavrže tudi v primeru, ko je bila vložena prepozno ali prezgodaj (2. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

7. V obravnavanem primeru tožnica s primarnim tožbenim predlogom zahteva, da toženka izda odločbo, s katero jo bo uvrstila na seznam upravičencev, ki jim bo zagotovljeno stanovanje. S podrejenim tožbenim predlogom zahteva, da drugostopenjski organ toženke izda odločbo o njeni pritožbi zaradi molka organa v zvezi z njeno vlogo za dodelitev neprofitnega stanovanja.

8. Stanovanjski zakon (v nadaljevanju: SZ-1) v drugem odstavku 87. člena določa, da se o upravičenosti do uvrstitve na prednostno listo in hkrati o uvrstitvi med upravičence, ki jim bodo zagotovljena stanovanja po posameznem javnem razpisu ter o neuvrstitvi med tiste, ki jim bodo zagotovljena stanovanja, odloči v splošnem upravnem postopku v roku šestih mesecev po zaključku javnega razpisa. Sproženi upravni spori ne zadržijo objave seznama upravičencev, ki jim bodo zagotovljena stanovanja in sklepanja najemnih pogodb. V tretjem odstavku 87. člena SZ-1, je določeno, da se tistemu upravičencu, za katerega bo zagotovljeno stanovanje, odda stanovanje v najem s sklenitvijo najemne pogodbe, vendar ne pred objavo seznama upravičencev, ki jim bodo zagotovljena stanovanja.

9. Skladno s šestim odstavkom 87. člena SZ-1 postopek dodeljevanja neprofitnih stanovanj ureja tudi Pravilnik o dodeljevanju neprofitnih stanovanj v najem (v nadaljevanju: Pravilnik). Ta v prvem odstavku 23. člena določa, da najemodajalci na podlagi določb tega pravilnika, razpisnih pogojev ter obrazca iz priloge tega pravilnika določijo prednostno listo upravičencev za oddajo neprofitnih stanovanj v najem in jo objavijo na enak način kot razpis. Po drugem odstavku 23. člena Pravilnika morajo najemodajalci neprofitnih stanovanj pri objavi prednostne liste iz prejšnjega odstavka tega člena zagotoviti ločeno objavo seznama upravičencev do najema neprofitnih stanovanj po kriterijih iz 9. člena Pravilnika, od seznama ostalih upravičencev. Skladno s prvim odstavkom 24. člena Pravilnika odločbo o uvrstitvi na prednostno listo upravičencev, ki jim bodo zagotovljena stanovanja oziroma neuvrstitvi na prednostno listo upravičencev za oddajo neprofitnih stanovanj izda ob upoštevanju zakona, ki ureja splošni upravni postopek, pooblaščena oseba najemodajalca, v šestih mesecih po zaključku javnega razpisa. Po drugem odstavku 24. člena Pravilnika je zoper odločitev pristojnega organa najemodajalca - občine dopustna pritožba na župana. Po petem odstavku 24. člena Pravilnika je odločitev o pritožbi dokončna. Po rešitvi pritožb se objavi seznam upravičencev, ki jim bodo zagotovljena stanovanja.

10. Ker SZ-1 v drugem odstavku 87. člena predvideva, da se o upravičenosti do uvrstitve na prednostno listo in o (ne)uvrstitvi med upravičence, ki jim bodo zagotovljena stanovanja, odloči v splošnem upravnem postopku, je treba skladno z drugim odstavkom 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) v obravnavani upravni zadevi uporabiti določbe ZUP. ZUP rok za izdajo in vročitev odločbe upravnega organa ureja v 222. členu, ki ta rok določa glede na to, ali se je o zadevi odločalo v skrajšanem ali v posebnem ugotovitvenem postopku. Če se je v zadevi odločalo v posebnem ugotovitvenem postopku, kot v obravnavanem primeru, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih (prvi odstavek 222. člena ZUP). SZ-1 kot lex specialis (prim. prvi odstavek 3. člena ZUP) v drugem odstavku 87. člena rok za odločitev o upravičenosti do uvrstitve na prednostno listo in hkrati o (ne)uvrstitvi med upravičence, ki jim bodo zagotovljena stanovanja po posameznem javnem razpisu, določa na šest mesecev po zaključku javnega razpisa.

11. Četrti odstavek 222. člena ZUP določa, da če pristojni organ, zoper katerega odločbo je dovoljena pritožba, ne izda odločbe in je ne vroči stranki v predpisanem roku, ima stranka pravico do pritožbe, kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen. S to določbo je zagotovljeno posebno pravno varstvo, ki temelji na fikciji, da je bila za stranko izdana neugodna odločba (glej Bruna Žuber v: Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ur. Polonca Kovač, Erik Kerševan, Uradni list RS in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, 2. knjiga, str. 489). Če je pritožba vložena zaradi molka organa, je organ prve stopnje ne rešuje sam, temveč jo v skladu s četrtim odstavkom 239. člena ZUP takoj pošlje organu druge stopnje, ki ravna po 255. členu ZUP. Če pa tudi organ druge stopnje v dveh mesecih ali v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, ne izda odločbe o strankini pritožbi zoper odločbo prve stopnje in če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh, sme stranka sprožiti upravni spor, kot če bi bila njena pritožba zavrnjena (drugi odstavek 28. člena ZUS-1). Tudi ZUP v 256. členu določa, da mora biti odločba o pritožbi biti izdana in vročena stranki, brž ko je to mogoče, najpozneje pa v dveh mesecih od dneva, ko je organ prejel popolno pritožbo Po tretjem odstavku 5. člena ZUS-1 je upravni spor dopusten, če upravni akt tožniku ni bil izdan ali mu ni bil vročen v predpisanem roku in če zakon ne določa drugače. Skladno s tretjo alinejo prvega odstavka 33. člena ZUS-1 tožnik v tem primeru s tožbo zahteva izdajo oziroma vročitev upravnega akta.

12. Iz upravnega spisa zadeve in navedb tožnice izhaja, da je toženka 25. 9. 2023 objavila javni razpis, tožnica pa se je nanj pravočasno prijavila. Toženka je tožnico že v seznamu uvrščenih upravičencev z dne 3. 6. 2023 uvrstila na seznam A, in sicer pod točko 118. seznama, ki je sestavljen po abecednem vrstnem redu priimkov 138 upravičencev. Z odločbo, št. 3523-47/2023 z dne 3. 6. 2024, je Občinska uprava Občine Piran (v nadaljevanju: prvostopenjski organ), odločila, da se tožnica uvrsti na prednostno listo A upravičencev za dodelitev neprofitnih stanovanj v najem in da je na podlagi predpisanih kriterijev in meril za ocenjevanje stanovanjskih in socialnih razmer pridobila skupaj 455 točk. Odločbi je bil priložen točkovalni zapisnik. V obrazložitvi te odločbe je toženka pojasnila, da se tožnica uvrsti na prednostno listo A za dodelitev neprofitnega stanovanja v najem za 4-člansko gospodinjstvo, saj dohodki in prejemki njenega gospodinjstva v letu 2022 niso presegali predpisane zgornje meje.

13. Toženka je nato dne 8. 10. 2024 objavila še seznam uvrščenih upravičencev za dodelitev neprofitnih stanovanj v najem. Tožnico je uvrstila na peto mesto v prednostni listi A, na katero je bilo uvrščeno skupaj 136 prosilcev, ni pa je uvrstila na prednostno listo B. Dne 8. 10. 2024 je toženka objavila tudi seznam upravičencev, ki jim bodo zagotovljena stanovanja, in pri tem na vsako od list A in B uvrstila 5 upravičencev, med katerimi ni tožnice. V obeh dne 8. 10. 2024 objavljenih seznamih je toženka med drugim navedla, da so pri dodelitvi stanovanj upoštevani površinski normativi, upravičenci pa bodo pozvani k sklenitvi pogodbe za nedoločen in k plačilu varščine.

14. Tožnica je zoper seznam upravičencev, objavljen na spletni strani toženke dne 8. 10. 2024, pri županu toženke dne 18. 10. 2024 vložila pritožbo. Nato je še dne 18. 11. 2024 od župana toženke zahtevala izdajo odločbe o njeni pritožbi in predlagala zadržanje izvajanja dodelitve stanovanj. Z dopisom z dne 28. 11. 2024 je tožnici odgovorila vodja Urada za nepremičnine in stanovanjsko politiko občinske uprave toženke. Ta je v dopisu pojasnila, da je bilo v javnem razpisu navedeno, da bosta oblikovani dve ločeni prednostni listi A in B glede na dohodek prosilca oziroma gospodinjstva, da prosilec ne more sam izbirati, na kateri listi želi biti, da je bila predvidena oddaja okvirno 8 stanovanj, 4 za listo A in 4 za listo B, in da je bilo v razpisu navedeno, da se bodo stanovanja dodeljevala upoštevaje predpisane površinske normative. Navedla je, da je možnost oddaje večjega ali manjšega stanovanja predvidena le kot možnost in ne kot obveznost na željo, ter da so stanovanja po objavljeni listi upravičencev, ki jim bodo zagotovljena stanovanja, že dodeljena. Tožnico je tudi obvestila, da se bodo po veljavni prednostni listi dodeljevala tudi vsa v naslednjem letu pridobljena in obnovljena stanovanja in da so željo tožnico po manjšem stanovanju vzeli na znanje.

15. Sodišče najprej ugotavlja, da toženka z odločbo, št. 3523-47/2023 z dne 3. 6. 2024, (še) ni odločila o vrstnem redu tožnice na seznamu A upravičencev za dodelitev stanovanj (tj. o prednostnem mestu, na katerega naj bi se tožnica na tem seznamu uvrstila), prav tako tudi ne o tem, ali tožnica spada med upravičence, katerim bo zagotovljeno stanovanje oziroma med tiste, ki jim ne bo. S to odločbo je toženka odločila le o tem, da se tožnica (skupaj z ostalimi 137 upravičenci) uvrsti na seznam A upravičencev in da je pridobila skupaj 455 točk.

16. Iz navedb tožnice izhaja, da je toženka že z objavo seznamov z dne 8. 10. 2024 odločila o njeni neupravičenosti do dodelitve neprofitnega stanovanja, zato je tožnica dne 18. 10. 2024 zoper to odločitev toženke vložila pritožbo. Po presoji sodišča pa seznami, ki jih je toženka objavila dne 8. 10. 2024, niso odločbe v smislu drugega odstavka 87. člena SZ-1 in prvega odstavka 24. člena Pravilnika. SZ-1 (pa tudi Pravilnik) v postopku dodeljevanja neprofitnih stanovanj predvideva izdajo dvoje vrst aktov - in sicer najprej odločbe o upravičenosti do uvrstitve na prednostno listo in o (ne)uvrstitvi med upravičence, ki jim bodo zagotovljena stanovanja, ter nato še seznam upravičencev, ki jim bodo zagotovljena stanovanja.

17. Kot izhaja iz drugega odstavka 87. člena SZ-1, bi morala toženka najprej izdati odločbo o upravičenosti tožnice do uvrstitve na prednostno listo, in sicer tudi v smislu uvrstitve tožnice na posamezno mesto na tej listi, ter z odločbo hkrati odločiti tudi o njeni (ne)uvrstitvi med upravičence, ki jim bodo zagotovljena stanovanja po javnem razpisu. Šele nato bi lahko toženka objavila seznam upravičencev, ki jim (ne) bodo zagotovljena stanovanja. Takšno odločbo bi morala toženka izdati že na podlagi tožničine prijave na javni razpis, vendar pa toženka takšne odločbe ni izdala. Kot že omenjeno, toženka z odločbo, št. 3523-47/2023 z dne 3. 6. 2024, še ni odločila o mestu tožničine uvrstitve na prednostni listi A, niti o njeni (ne)uvrstitvi med upravičence, ki jim bodo zagotovljena stanovanja po javnem razpisu. Ob objavi seznamov dne 8. 10. 2024 se je, kot izhaja iz poteka postopka javnega razpisa, 6-mesečni rok za izdajo odločbe iz drugega odstavka 87. člena SZ-1 že iztekel, kar velja tudi ob upoštevanju toženkinega poziva tožnici z dne 26. 3. 2024, da v roku 8 dni dostavi zahtevano dokumentacijo. Tožničino dopolnitev prijave na razpis je toženka prejela 5. 4. 2024. Ob objavi seznamov dne 8. 10. 2024 je tako že nastopila fikcija, da je bila za tožnico izdana neugodna odločba. Tožnica je zato dne 18. 10. 2024 skladno s četrtim odstavkom 222. člena ZUP imela pravico vložiti pritožbo, kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen (enako pa bi bilo treba zaključiti tudi v primeru, ko bi bilo pravilno stališče tožnice, da je toženka že z izdajo in objavo seznamov z dne 8. 10. 2024 izdala odločbe o njeni vlogi za dodelitev neprofitnega stanovanja). Po vložitvi pritožbe dne 18. 10. 2024 je tožnica od župana toženke 18. 11. 2024 ponovno zahtevala izdajo odločbe o njeni pritožbi. Ker od toženke ni prejela nobene odločbe, je 3. 12. 2024 vložila tožbo v tem upravnem sporu.

18. Sodišče najprej pojasnjuje, da morajo biti vse procesne predpostavke, to so okoliščine, ki morajo (oziroma ne smejo) biti izpolnjene, da sodišče v sporu meritorno odloči, izpolnjene že ob vložitvi tožbe (tako npr. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 114/2024 z dne 30. 7. 2024). Ob vložitvi tožbe v tej zadevi pa po presoji sodišča procesne predpostavke za dopustnost tožbe, ki jo je tožnica vložila v tem upravnem sporu, niso bile izpolnjene.

19. Ob vložitvi tožbe dne 3. 12. 2024 toženka sicer še ni izdala odločbe o vlogi tožnice za dodelitev neprofitnega stanovanja, prav tako ne o njeni pritožbi z dne 18. 10. 2024. Tega toženka po presoji sodišča ni storila niti s povzetim dopisom z dne 28. 11. 2024. Zgolj kot obvestilo in ne kot odločbo ta dopis pojmuje tudi tožnica, ki v tožbi ob tem poudarja, da toženka odločbe ni izdala.

20. Vendar navedeno še ne izkazuje obstoja vseh predpostavk za dopustnost tožbe v tej zadevi. Za presojo o neobstoju procesnih predpostavk je namreč bistvena okoliščina, da je tožnica tožbo vložila še preden se je iztekel dvomesečni rok iz drugega odstavka 28. člena ZUS-1 (in 60-dnevni rok, ki ga je toženka kot rok, v katerem odloči župan o pritožbi, navedla na seznamu z dne 3. 6. 2024). Ta je začel teči z vložitvijo tožničine pritožbe dne 18. 10. 2024, kar narekuje zaključek, da je tožnica preuranjeno vložila tako zahtevo toženki z dne 18. 11. 2024 kot tožbo v tej zadevi dne 3. 12. 2024. Ker se torej ob vložitvi tožbe še ni iztekel rok za izdajo odločbe o tožničini pritožbi, tedaj še ni nastopila fikcija zavrnitve te pritožbe in prav tako tedaj ni mogla nastopiti dokončnost toženkine (fiktivne) zavrnitve tožničine vloge za dodelitev neprofitnega stanovanja. Posledično niso izpolnjene predpostavke za odločanje o tožbi, kar velja tako za primarni tožbeni predlog (s katerim tožnica predlaga, da sodišče ob ugoditvi tožbi toženki naloži izdajo odločbe, s katero jo bo uvrstila na seznam upravičencev, ki jim bo zagotovljeno stanovanje) kot tudi za podrejeni tožbeni predlog (s katerim tožnica zahteva, da sodišče ob ugoditvi tožbe toženkinemu županu naloži, da izda odločbo o njeni pritožbi z dne 18. 10. 2024).

21. Glede na navedeno je sodišče na podlagi druge točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo.

22. Sodišče je v tej zadevi odločilo brez oprave glavne obravnave. Zahteva po izvedbi glavne obravnave se praviloma nanaša na vsebinsko odločanje o tožbi, kar izhaja tudi iz sistematike ZUS-1 (določbe o predhodnem preizkusu tožbe so uvrščene v drug oddelek kot določbe o glavni obravnavi) ter iz 51. člena ZUS-1, ki se že nanaša na vsebinsko odločitev v upravnem sporu, torej po tem, ko je tožba že uspešno prestala predhodni preizkus. V konkretni zadevi tudi niso sporna dejstva, ki vplivajo na presojo o (ne)izpolnjenosti procesnih predpostavk za vsebinsko obravnavo tožbe, pač pa je odločitev sodišča o preuranjenosti tožbe v bistvenem oprta na navedbe, ki jih je podala tožnica sama (prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 114/2024 z dne 30. 7. 2024).

23. Izrek o stroških tega postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne. Odločitev o stroških postopka zajema tudi tožničine stroške postopka o predlogu za izdajo začasne odredbe.

Na odločitev sodišča pa niti nasprotno stališče ne bi vplivalo. Tudi v primeru, ko bi ta dopis, ki ga je tožnica po tožbenih navedbah prejela 29. 11. 2024, predstavljal odločbo o tožničini pritožbi ali vlogi za dodelitev neprofitnega stanovanja, pogoji za tožbo zaradi molka ne bi bili (več) izpolnjeni, saj bi bil molk že pred vložitvijo tožbe prekinjen (prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 88/2011 z dne 30. 12. 2011).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 28, 28/2, 36, 36/1, 36/1-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.