UPRS Sodba III U 34/2022-33
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-11-17

javni razpis - koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti - izbira koncesionarja - pomanjkljiva obrazložitev - bistvena kršitev določb upravnega postopka - nepopolno ugotovljeno dejansko stanje zaradi zmotne uporabe materialnega prava

Obrazložitev izpodbijane koncesijske odločbe je pomanjkljiva do takšne mere, da je ni mogoče preizkusiti, kar po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP zvezi z 2 točko prvega odstavka 27. člena ZUS-1 predstavlja bistveno kršitev določb upravnega postopka, ki že sama po sebi narekuje odpravo izpodbijane odločbe.

I. Tožbi se ugodi, koncesijska odločba Ministrstva za zdravje 0142-385/2021/67 z dne 19. 1. 2022 odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijano koncesijsko odločbo v točki I izreka A.A., dr. dent. med., spec, zobnih bolezni in endodontije podelila koncesijo za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti na področju zobnih bolezni in endodontije v zobozdravstveni dejavnosti v obsegu 1,00 programa (točka 1). Koncesijo je podelila za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od dneva začetka opravljanja programa zdravstvene dejavnosti (točka 2). Odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti na področju zobnih bolezni in endodontije v zobozdravstveni dejavnosti v Kopru je A.A., dr. dent. med., spec, zobnih bolezni in endodontije, ki bo opravljala koncesijsko dejavnost v obsegu 1,00 programa (točka 3). Izvajalec zdravstvene dejavnosti iz prve točke tega izreka izvaja koncesijsko dejavnost na področju zobnih bolezni in endodontije v zobozdravstveni dejavnosti izključno na območju Kopra, na lokaciji ... (točka 4). Izvajalec zdravstvene dejavnosti iz prve točke izreka mora podpisati koncesijsko pogodbo najpozneje v roku 45 dni od vročitve te odločbe (točka 5). Izvajalec zdravstvene dejavnosti iz prve točke izreka mora začeti izvajati koncesijsko dejavnost najpozneje v roku 14 dni po sklenitvi pogodbe z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije (točka 6). V tem postopku niso nastali posebni stroški postopka (točka 7). V točki II izreka je zavrnila tožnikovo vlogo za podelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe na področju zobnih bolezni in endodontije v zobozdravstveni dejavnosti v Kopru.

2. V obrazložitvi izpodbijane koncesijske odločbe se toženka sklicuje četrti odstavek 5. člena, drugi odstavek 42. člena, prvi odstavek 43. člena, drugi odstavek 44. člena, prvi odstavek 44.b člena, 44.d člen in 44.e člen Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) in na Uredbo Vlade RS o podelitvi koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe na področjih čeljustne in zobne ortopedije v zobozdravstveni dejavnosti, zobnih bolezni in endodontije v zaobozdravstvenih dejavnosti, parodontologije v zobozdravstveni dejavnosti in dermatovenerologije v specialistični zunajbolnišnični dejavnosti (v nadaljevanju Uredba). Toženka je na svojih spletnih straneh 30. 11. 2021 objavila javni razpis za podelitev koncesije za opravljanje javne službe na področjih čeljustne in zobne ortopedije v zobozdravstveni dejavnosti, zobnih bolezni in endodontije v zaobozdravstvenih dejavnosti, parodontologije v zobozdravstveni dejavnosti in dermatovenerologije v specialistični zunajbolnišnični dejavnosti (v nadaljevanju Javni razpis) na področjih in območjih, ki jih navaja. Pravočasni in popolni vlogi na ta Javni razpis sta vložila tožnik in A.A.. Vlogi je ocenila strokovna komisija za izbiro koncesionarja (v nadaljevanju Komisija), o čemer je 10. 12. 2021 sestavila zapisnik. Zahtevane vsebine vlog, ki jih navaja, so bile določene v Razpisni dokumentaciji (stran 10-13). V nadaljevanju navaja dodatna pravila pri oddaji vloge, opredeljena v Razpisni dokumentaciji (strani 9 do 10, točka III.1.4). Navaja tudi merila za izbiro koncesionarja, določena v Razpisni dokumentaciji in sestavine vloge za vrednotenje meril (strani 13 do 15, točka IV.2). V nadaljevanju obrazložitve ugotavlja, da je vloga A.A. popolna.

3. Komisija je na podlagi postavljenih meril Razpisne dokumentacije ugotovila, da je vloga A.A. dosegla 87 točk in sicer 17 točk pri merilu 1 (6 let in 3 mesece delovnih izkušenj brez certifikata mednarodne akreditacijske organizacije), 20 točk pri merilu 2 (ni negativnih referenc), 20 točk pri merilu 3 (pričetek z delom 14 dni po sklenitvi pogodbe z ZZZS) in 30 točk pri merilu 4 (pogodbeno sodelovanje z dvema ali več izvajalci na področju razpisane koncesije). V zvezi s tožnikovo vlogo je Komisija prav tako ugotovila, da je popolna. Tožnikova vloga je dosegla 72 točk in sicer 17 točk pri merilu 1 (5 let in 7 mesecev delovnih izkušenj brez certifikata mednarodne akreditacijske organizacije), 20 točk pri merilu 2 (ni negativnih referenc), 20 točk pri merilu 3 (pričetek z delom 15 dni po sklenitvi pogodbe z ZZZS) in 15 točk pri merilu 4 (pogodbeno sodelovanje z enim izvajalcem na področju razpisane koncesije). Komisija je nato izdelala Poročilo o pregledu in vrednotenju vlog na Javni razpis in podala predlog za podelitev koncesije A.A., ki je prejela 87 točk in za zavrnitev vloge tožnika, ki je prejel 72 točk.

4. Tožnik v tožbi ugovarja kršitev 13. člena, 53. člena in tretjega odstavka 58. člena Zakona o javno zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP) ter 22. člena Ustave RS. Tožnik pred izdajo izpodbijane odločbe ni imel možnosti, da bi se seznanil s potekom in uspehom postopka. Kršena je bila pravica do izjave. Prav tako mu ni bil omogočen vpogled v spis, po elektronski pošti poslane listine pa so bile na več mestih slabo vidne. Kršen je bil tudi tretji odstavek 53. člen ZJZP saj odpiranje vlog v postopku izbora izvajalca javno zasebnega partnerstva v konkretnem primeru ni bil javen, kar pojasni. Posledično tožnik ne more preveriti pravilnosti izbire ali morebitne druge kršitve. V nadaljevanju ugovarja vrednotenju pri merilu 1 in 4, kar pojasni na straneh 8 do 13 tožbe. Meni tudi, da sta predmetni Javni razpis in razpisna dokumentacija v nasprotju s predpisi, za kar navaja sodno prakso tega sodišča III U 237/2012, I U 598/2013 in I U 606/201 ter sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 241/03 in sodbo Vrhovnega sodišča I Up 33/2013. Po mnenju tožnika predmetni Javni razpis ni skladen z 11. členom Ustave RS po katerem je na območju občin, kjer živita italijanska ali madžarska narodna skupnost uradni jezik tudi italijanščina in madžarščina. V konkretnem primeru gre za Javni razpis za območje občine Koper, kjer živi tudi italijanska narodnost. Sklicuje se na 63. člen ZZDej, sedmi odstavek 11. člena Zakona o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS) in 19. člen Zakona o pacientovih pravicah (v nadaljevanju ZPacP). Sodišču predlaga, da izpodbijano koncesijsko odločbo odpravi ter zadevo vrne v ponovni postopek. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Toženka v odgovoru na tožbo zavrača tožnikove ugovore glede napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev pravil postopka in zmotno ter nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Zavrača tudi tožnikov predlog za prednostno obravnavo predmetne zadeve. Sodišču predlaga naj izpodbijano koncesijsko odločbo potrdi, tožnikovo tožbo pa zavrne kot neutemeljeno.

6. Tožnik, toženka in A.A., kot stranka z interesom, v pripravljalnih vlogah dodatno argumentirajo svoja stališča.

8. Sodišče je v tem upravnem sporu presojalo pravilnost in zakonitost izpodbijane koncesijske odločbe, s katero je toženka na podlagi 42. člena in 44.e člena ZZDej ter 8. člena Uredbe podelila koncesijo za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti na področju zobnih bolezni in endodontije v zobozdravstveni dejavnosti v Kopru A.A., dr. dent. med. spec. zobnih bolezni in endodontije. Tožnik, ki s svojo vlogo na Javni razpis ni bil uspešen, se z odločitvijo ne strinja in ugovarja kršitev določb postopka, ker mu ni bila zagotovljena pravica do izjave ter neobrazloženosti odločbe, napačno ugotovljeno dejansko stanje, ker je toženka napačno opravila vrednotenje pri merilu 1 in 4 Javnega razpisa, napačno uporabo materialnega prava, ker toženka ni upoštevala, da gre za območje Kopra, kjer živi tudi italijanska narodnost ter kršitev ustavnih pravic.

9. V postopkih podeljevanja koncesij v zdravstveni dejavnosti se subsidiarno uporablja Zakon o javno zasebnem partnerstvu (ZJZP), kot je že zavzelo stališče Vrhovno sodišče RS v sodbi X Ips 208/2013 z dne 17. 3. 2015. Koncesija za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti je prvenstveno urejena v ZZDej v 41. členu do 44. člena kot specialnem zakonu. Zakon, v katerem so vsebovane splošne določbe o koncesijah za izvajanje gospodarske oz. druge javne službe oz. dejavnosti, se uporablja ZJZP kot sistemski zakon za urejanje razmerij javno-zasebnega partnerstva. Ta zakon se uporablja tudi za koncesijska razmerja, saj je po določbi prve alineje 26. člena ZJZP, ena od oblik pogodbenega partnerstva tudi koncesijsko partnerstvo.

10. ZJZP med drugim v postopku izbire v 42. členu postavlja pravilo, da se izvajalec javno-zasebnega partnerstva (koncesionar) izbere na podlagi javnega razpisa, razen če poseben zakon ne določa drugače. O izbiri koncesionarja organ odloči z upravno odločbo (57. člen ZJZP). ZJZP v petem odstavku 58. člena določa, da se v izreku odločbe o izbiri poleg stranke, ki je bila izbrana, navedejo tudi stranke, katerih vloge so bile zavrnjene oz. zavržene, odločba o izbiri pa se vroči vsem strankam v postopku. V postopku izdaje akta o izbiri in odločanja o pravnem sredstvu ter sodnega varstva imajo položaj stranke, razen če poseben zakon določa drugače, le vlagatelji vlog za izvajalca javno-zasebnega partnerstva in ministrstvo, v postopku sodnega varstva pa tudi javni partner (prvi odstavek 65. člena ZJZP).

11. Predmetni Javni razpis se s stališča uporabe procesne zakonodaje šteje za upravno zadevo, zato je upravni organ vezan na procesne predpise, torej tudi na Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), razen v primerih, kadar zakon ureja drugače (prvi odstavek 3. člena ZUP). Tudi poseben zakon po siceršnjem načelu subsidiarne rabe ZUP, postopka ne sme tako poenostaviti, da bi zmanjševal učinkovito varstvo pravic strank v postopku. V tem smislu sodna praksa pogosto poudarja, da čeprav področni zakon ne vsebuje določil in garancij, kot izhajajo iz splošnih načel ZUP, tudi v teh zadevah velja podrejeno ZUP zaradi zagotavljanja temeljnih načel (npr. 7. člen ZUP - varstvo pravic strank in varstvo javne koristi, načelo materialne resnice iz 8. člena ZUP, načelo zaslišanja strank iz 9. člena ZUP itd.).

12. Sodišče zaradi pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja oz. pravilnosti točkovanja pri merilih 1 in 4 predmetnega Javnega razpisa, čemur tožnik v tožbi ugovarja, ni moglo preizkusiti.

13. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe glede vrednotenja predmetnih vlog izhaja zgolj navedba, da je Komisija na podlagi postavljenih meril Razpisne dokumentacije ugotovila, da je vloga A.A. dosegla 87 točk in sicer 17 točk pri merilu 1 (6 let in 3 mesece delovnih izkušenj brez certifikata mednarodne akreditacijske organizacije), 20 točk pri merilu 2 (ni negativnih referenc), 20 točk pri merilu 3 (pričetek z delom 14 dni po sklenitvi pogodbe z ZZZS) in 30 točk pri merilu 4 (pogodbeno sodelovanje z dvema ali več izvajalci na področju razpisane koncesije). V zvezi s tožnikovo vlogo je Komisija prav tako ugotovila, da je popolna. Tožnikova vloga je dosegla 72 točk in sicer 17 točk pri merilu 1 (5 let in 7 mesecev delovnih izkušenj brez certifikata mednarodne akreditacijske organizacije), 20 točk pri merilu 2 (ni negativnih referenc), 20 točk pri merilu 3 (pričetek z delom 15 dni po sklenitvi pogodbe z ZZZS) in 15 točk pri merilu 4 (pogodbeno sodelovanje z enim izvajalcem na področju razpisane koncesije). Gre zgolj za navedbo rezultata vrednotenja, brez konkretnih navedb dokazov in njihove konkretne presoje, na podlagi katerih je prišlo do navedenega rezultata.

14. Upravni organ je dolžan upravni akt obrazložiti v skladu z določbo 214. člena ZUP. Po prvem odstavku 214. člena ZUP mora obrazložitev upravne odločbe obsegati obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovitve dejanskega stanja narekujejo takšno odločbo in razloge zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Po sodni praksi mora organ, ki podeljuje koncesijo za opravljanje javne službe v odločbi o podelitvi koncesije navesti razloge za svojo odločitev, kar pomeni, da mora odločbo obrazložiti v takšni meri, da so iz nje razvidni razlogi za dodelitev točk po posameznih merilih za vsakega ponudnika posebej. V obrazložitvi odločbe morajo biti med drugim navedeni konkretna presoja dokazov ter konkretni razlogi o tem zakaj je vloga izbranega ponudnika prejela večje število točk v primerjavi s tožečo stranko.

V predmetni zadevi pa izpodbijana odločba takšne obrazložitve ne vsebuje in po presoji sodišča ne izpolnjuje standarda obrazloženosti upravne odločbe. Sodišče sodi, da je obrazložitev izpodbijane koncesijske odločbe bistveno pomanjkljiva in ne vsebuje vseh zakonsko predpisanih sestavin, kot jih določa 214. člen ZUP, kar sodišču ne omogoča preizkusa in kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

15. Če obrazložitev upravnega akta ne vsebuje vseh elementov kot jih določa 214. člen ZUP, stranki tudi ni dana možnost, da razloge izpodbija in ji tudi ni dana možnost za učinkovito pravno varstvo. Tudi sodišče v takem primeru ne more preizkusiti pravilnosti in zakonitosti takšnega upravnega akta. Iz pravice do enakega varstva iz 22. člena Ustave RS pa izhaja, da morajo biti stranki v postopku zagotovljena vsa procesna jamstva, ki obsegajo tudi pravico do enakega obravnavanja strank v postopku. Ta pa vključuje tudi pravico do obrazložitve upravnih aktov. Zahteva po obrazložitvi je del pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Če je obrazložitev upravnega akta pomanjkljiva do takšne mere, da upravnega akta ni mogoče preizkusiti, gre po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP za bistveno kršitev pravil postopka v zvezi z 2 točko prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem spori (v nadaljevanju ZUS-1). V konkretni zadevi izpodbijana odločba po presoji sodišča takšne obrazložitve nima.

16. Glede na navedeno, je po presoji sodišča obrazložitev izpodbijane koncesijske odločbe pomanjkljiva do takšne mere, da je ni mogoče preizkusiti, kar po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP zvezi z 2 točko prvega odstavka 27. člena ZUS-1 predstavlja bistveno kršitev določb upravnega postopka, ki že sama po sebi narekuje odpravo izpodbijane odločbe.

17. Na drugačno presojo ne vplivajo obsežne toženkine navedbe v odgovoru na tožbo, v katerem odgovarja na tožbene očitke tako v zvezi z tožnikovim ugovorom napačno ugotovljenega dejanskega stanja (ugovor napačnega vrednotenja pri merilu 1 in 4), kot tudi na tožnikove ugovore glede zatrjevane napačne uporabe materialnega prava ter ustavnih pravic. Razlogi za sprejeto odločitev morajo namreč biti navedeni v obrazložitvi izpodbijanega akta, saj je predmet sodne presoje v upravnem sporu pravilnost in zakonitost izpodbijanega akta. Izpodbijani upravni akt mora zato vsebovati vse elemente, ki jih določa zgoraj citirani 214. člen ZUP. Z odgovorom na tožbo zato upravni organ ne more dopolnjevati svoje odločitve z razlogi, ki bi jih moral vsebovati že izpodbijani upravni akt, saj bi bila sicer tožniku odvzeta pravica do učinkovitega sodnega varstva. Odgovor na tožbo v upravnem sporu je tako namenjen zgolj izjasnitvi toženke o tožbenih navedbah in podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in obrazložila že v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti te odločbe. Taka je tudi ustaljena sodna praksa.

18. Ker je ugotovljena bistvena kršitev določb postopka zadosten razlog za odpravo izpodbijane odločbe, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

19. Po povedanem je tožba utemeljena. Zaradi bistvenih kršitev določb postopka je bilo tudi dejansko stanje nepopolno ugotovljeno in materialno pravo napačno uporabljeno, zato je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano koncesijsko odločbo odpravilo ter zadevo na podlagi četrtega in petega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek, v katerem naj ugotovljene nepravilnosti odpravi ter postopa skladno s stališči in napotki iz obrazložitve te sodbe. Upravni organ je vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča glede postopka. V ponovnem postopku naj ponovno odloči in v obrazložitvi za svojo odločitev konkretno navede dokazno oceno in razloge ter pravno podlago za svojo odločitev in izda upravni akt, ki bo vseboval vse elemente iz 214. člena ZUP.

20. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi določbe drugega odstavka 59. člena ZUS-1.

21. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano koncesijsko odločbo odpravilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, tožnika pa je zastopala odvetniška pisarna, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena v zvezi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika). Priznane stroške mora toženka tožniku plačati v 15 dneh od vročitve sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Plačana sodna taksa za postopek pa bo tožnici vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Glej sodbo Upravnega sodišča RS II U 77/2020-30 z dne 16. 3. 2023.

Glej sodbo Upravnega sodišča RS III U 310/2017 z dne 11. 2. 2020.

Primerjaj sodbe Upravnega sodišča RS I U 726/2019, I U 1562/2018, III U 239/2013 in druge.

Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (2006) - ZJZP  - člen 42, 57

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.