UPRS Sodba I U 1425/2023-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-03-15

gradnja kanalizacije - celovita presoja vplivov na okolje - okoljevarstveno soglasje - pravovarstveni interes za pritožbo - zavrženje pritožbe

Tožnica ugovarja, da je napačno razlogovanje toženke v izpodbijanem sklepu, da nima pravnega interesa za pritožbo zoper sklep ARSO 2016 zaradi odločitve v 3. točki izreka sklepa ARSO 2020. Sodišče pritrjuje tožnici v navajanju, da s sklepom ARSO 2020 (s katerim je bilo odločeno, da je za nameravani poseg - "Vgradnja povezovalnega kanala CO z dodajanjem armiranobetonske kinete..."- potrebno izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje) predhodni sklep ARSO 2016 (s katerim je bilo odločeno, da za nameravani poseg - "Izgradnja kanalizacije v okviru projekta "..."", ni treba izvesti presoje vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstvenega soglasja) ni bil razveljavljen ali odpravljen (pa tudi s katerimkoli drugim sklepom ne). Sklep ARSO 2016 je torej kljub pravnomočnosti sklepa ARSO 2020 še vedno imel svoje pravno učinkovanje, zato toženka (zgolj) na podlagi pravnomočnega sklepa ARSO 2020 tožnici ni bila upravičena odreči vsebinske obravnave pritožbe zoper sklep ARSO 2016. Izpodbijani sklep torej temelji na napačnem razlogovanju toženke in na kršitvi pravil postopka.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za okolje, podnebje in energijo, št. 35402-12/2023-2570-11 z dne 4. 9. 2023, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Višja stroškovna zahteva tožeče stranke se zavrne.

1. Z izpodbijanim sklepom je toženka zavrgla tožničino pritožbo, vloženo zoper sklep Agencije Republike Slovenije za okolje (ARSO), št. 35405-25/2016-2 z dne 28. 1. 2016 (v nadaljevanju sklep ARSO 2016), ter zavrnila njeno zahtevo po povrnitvi stroškov postopka.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa toženka najprej ugotavlja, da je Vrhovno sodišče s sklepom, I Up 162/2020 z dne 12. 5. 2022, med drugim odločilo, da lahko tožnica v 15 dneh od vročitve sklepa sodišča vloži pritožbo zoper sklep ARSO 2016, kar je tožnica tudi pravočasno storila. S sklepom ARSO 2016 je bilo odločeno, da za nameravani poseg (Izgradnja kanalizacije v okviru projekta "...", kar pomeni tudi na območju zemljišča parc. št. ..., k. o. ..., katerega solastnica do 1/8 je tožnica) ni treba izvesti presoje vplivov na okolje. Vendar pa je ARSO naknadno izdal sklep, št. 35405-515/2019-25, 35415-33/2020-4, 35415-36/2020-4 z dne 28. 9. 2020 (v nadaljevanju sklep ARSO 2020), s katerim je bilo odločeno, da je za nameravani poseg ("Vgradnja povezovalnega kanala CO z dodajanjem armiranobetonske kinete...", katerega izvedba je predvidena tudi na zemljišču v solasti tožnice) potrebno izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. Toženka ugotavlja, da tožnica nima več pravovarstvenega interesa za vložitev pritožbe zoper sklep ARSO 2016. Toženka pojasnjuje vsebino 63. in 51.a člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-1), ki je veljal v času izdaje sklepa ARSO 2016, ter predstavlja namen in smisel predhodnega postopka - ta je zgolj v tem, da se na podlagi zahteve stranke posredno odloči o njeni obveznosti pridobitve okoljevarstvenega soglasja in ne o njeni materialni pravici. Ker je bilo s 3. točko izreka sklepa ARSO 2020 odločeno, da je za predmetni poseg treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje, je bilo s tem v celoti odločeno o predmetu predhodnega postopka. Več od tega tožnica v predhodnem postopku tudi s svojo udeležbo v tem postopku ne bi mogla doseči, z udeležbo v tem pa si tako ne more izboljšati svojega pravnega položaja. Tožnica bo svoje koristi lahko varovala v nadaljnjih postopkih presoje vplivov na okolje in pridobivanja okoljevarstvenega soglasja oziroma v integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Z odločitvijo ARSO o tem, da je treba za nameravani poseg izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje, je tožnici odpadel pravni interes za vstop v predhodni postopek, to pa pomeni, da nima niti potrebe po pravnem varstvu v pritožbenem postopku. Tudi morebitna odločitev pritožbenega organa, da je sklep ARSO 2016 nezakonit, tožničinega pravnega položaja ne bi izboljšala. Pritožbo je bilo na podlagi prvega odstavka 246. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) zato treba zavreči.

3. Tožnica se z izpodbijanim sklepom ne strinja in vlaga tožbo iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Pozdravlja obrazložitev izpodbijanega sklepa, da gre pri posegu iz sklepa ARSO 2016 za enak poseg kot pri sklepu ARSO 2020, vendar ob tem izpostavlja, da sklep ARSO 2016 še naprej obstoji in še ni bil razveljavljen ali odpravljen, tudi ne s sklepom ARSO 2020. Zatrjuje, da ima kot solastnica nepremičnine parc. št. ..., k. o. ..., na kateri je predviden nameravan poseg, pravico udeleževati se postopka enako kot nosilka nameravanega posega - sklep ARSO 2016 in nameravani poseg namreč neposredno vpliva na njena lastninska upravičenja. Svoj pravni interes dodatno utemeljuje s sklepom Vrhovnega sodišča, I Up 162/2020 z dne 12. 5. 2022, s katerim ji je bila omogočena vložitev pritožbe zoper sklep ARSO 2016. V postopku izdaje izpodbijanega sklepa je bilo kršeno načelo zaslišanja stranke, saj tožnici ni bila dana možnost, da se pred izdajo izpodbijanega sklepa izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za sklep. Tožnica izpostavlja, da je sklep ARSO 2020 v nasprotju s sklepom ARSO 2016, ob tem pa obširno pojasnjuje tudi, zakaj je po njenem prepričanju za nameravani poseg nujno potrebno izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijani sklep v celoti odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške upravnega spora.

4. Toženka v odgovoru na tožbo izpostavlja, da je morala skladno s sklepom Vrhovnega sodišča, I Up 162/2020 z dne 12. 5. 2022, opraviti presojo izpolnjevanja procesnih predpostavk, pri čemer je ugotovila neobstoj pravnega interesa tožnice, kar je obširno obrazložila. Toženka vztraja pri razlogih izpodbijanega sklepa. V zvezi z zatrjevanim poseganjem v lastninsko pravico tožnice toženka izpostavlja, da v predhodnem postopku na podlagi ugotovitve, ali je presoja vplivov na okolje potrebna ali ne, za nosilca posega v okolje ne nastanejo nobene materialne pravice ali obveznosti; gre zgolj za ugotovitev o tem, ali bo imel nameravani poseg zaradi svojih značilnosti take vplive na okolje, da je zaradi njih treba izvesti njihovo presojo. Ta ugotovitev za nosilca nameravanega posega ustvarja procesno obveznost, da pred izvedbo posega začne ustrezen postopek, v katerem se skladno z zakonom izvede tudi presoja vplivov na okolje. Odloča se torej o procesni obveznosti nosilca nameravanega posega. V postopku presoje vplivov na okolje, kot posebnem upravnem postopku, pa se ugotovi, opiše in oceni vplive nameravanega posega. Preden upravni organ lahko izda dovoljenje za poseg v okolje, mora torej nosilec nameravanega posega zagotoviti presojo vplivov na okolje, v kolikor je ta zahtevana. Navedeno pomeni, da neposredno na podlagi sklepa ARSO 2016 ne nastanejo nobeni posegi v tožničino lastninsko pravico, drugačne tožbene navedbe pa niso utemeljene. Posledično ne držijo niti navedbe, da omenjeni sklep neposredno vpliva na lastninska upravičenja tožnice na njej solastni nepremičnini. Sklep je dekleratorne narave, posegi oz. gradnja pa so dovoljeni šele na podlagi gradbenega dovoljenja. En izmed pogojev za izdajo slednjega je tudi izkazana pravica graditi, stranski udeleženec v postopku izdaje gradbenega dovoljenja pa je lastnik nepremičnine, ki je predmet nameravane gradnje. Tudi v tem postopku ima tožnica pravico varovati svoje pravice. Tožnica za pritožbo nima pravnega interesa, ker si z njo svojega pravnega položaja ne more izboljšati. Tožnica v tem upravnem sporu ne more uveljavljati sodnega varstva pravic, ki izvirajo iz sklepa ARSO 2016, pač pa zgolj iz izpodbijanega sklepa. Vse navedbe tožnice, ki se nanašajo na sklep 2016, so zato brezpredmetne. Toženka predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

5. Tožnik v nadaljnji vlogi opozarja, da je naslovno sodišče s sodbo, I U 208/2021-23 z dne 3. 1. 2023, ugodilo tožbi zoper toženkin sklep, s katerim je bila (iz podobnih razlogov kot v izpodbijanem sklepu) zavržena pritožba A. Dodatno izpostavlja, da je toženka z odločbo z dne 29. 12. 2023 (odločba MOPE 2023) odpravila 3. točko izreka sklepa ARSO 2020. To pomeni, da je razlog, zaradi katerega je toženka zavrgla tožnikovo pritožbo, odpadel.

7. V zadevi je spor glede zakonitosti izpodbijanega sklepa, s katerim je toženka zavrgla tožničino pritožbo zoper sklep ARSO 2016.

8. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je toženka tožničino pritožbo zavrgla kot nedovoljeno, pri čemer se je sklicevala na prvi odstavek 246. člena ZUP.

9. ZUP v prvem odstavku 246. člena določa, da če pritožba ni dovoljena, če je prepozna ali če jo je vložila neupravičena oseba, pa je iz teh razlogov ni zavrgel že organ prve stopnje, jo zavrže organ druge stopnje.

10. Ugotavljanje, ali je za nameravani poseg v okolje treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje, na kar se nanaša tudi sklep ARSO 2016, je bilo v času izdaje navedenega sklepa predmet urejanja v 51.a členu ZVO-1. Kot izhaja iz sklepa Vrhovnega sodišča, I Up 162/2020 z dne 12. 5. 2022, je treba v postopkih, ki se vodijo na podlagi 51 a. člena ZVO-1, upravičenost do pritožbe presojati na podlagi 11. člena Direktive 2011/92/EU (v nadaljevanju Direktiva), to je ob upoštevanju "zadostnega interesa" ali uveljavljanja "kršitve pravic", kot jo določa nacionalna zakonodaja. Za upravni postopek je torej treba to pravico priznati tudi osebam, ki jih določa 43. člen ZUP, to je vsaki osebi, ki izkaže pravni interes (stranski udeleženec), ki torej zahteva vstop v postopek zaradi varstva svoje pravne koristi, to je neposredne na zakon ali drug predpis oprte osebne koristi. Zoper sklep, izdan na podlagi 51. a člena ZVO-1, lahko torej pritožbo vložijo vse osebe, ki za njeno vložitev izkažejo pravni interes (43. člen ZUP). S predstavljenim sklepom je sodišče odločilo tudi, da je treba tožnici zato, da se ji zagotovi učinkovito sodno varstvo v skladu z 11. členom Direktive, omogočiti, da zoper sklep ARSO 2016 vloži pritožbo. Vrhovno sodišče je zato odločilo, da lahko tožnica v roku 15 dni, ki teče od dneva vročitve sklepa Vrhovnega sodišča, vloži pritožbo pri organu, ki je sklep izdal. Pritožbeni organ naj v skladu s stališči iz tega sklepa opravi presojo izpolnjevanja procesnih predpostavk in nato, če so te izpolnjene, pritožbo obravnava po vsebini.

11. V predmetni zadevi je glede na navedeno potrebno ugotoviti, da je pritožba zoper sklep ARSO 2016 (kot taka) dovoljena ter da jo je pravočasno vložila upravičena oseba (slednje je v zadevi tudi nesporno), s čemer so procesne predpostavke iz prvega odstavka 246. člena ZUP izpolnjene.

12. Vendar pa toženka v izpodbijanem sklepu kot bistveno ugotavlja, da je bilo s 3. točko sklepa ARSO 2020 odločeno, da je treba za predmetni poseg izvesti presojo vplivov na okolje, s čemer je bilo v celoti odločeno o predmetu predhodnega postopka, več od tega pa tožnica tudi s svojo udeležbo v predhodnem postopku ne bi mogla doseči. Svoje interese naj bi tožnica tako lahko varovala v nadaljnjih postopkih presoje vplivov na okolje in pridobivanja okoljevarstvenega soglasja. Z odločitvijo o tem, da je za nameravani poseg treba izvesti presojo vplivov na okolje, je odpadel tožničin pravni interes za vstop v predhodni postopek, tako pa tudi za pritožbo zoper sklep ARSO 2016.

13. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je toženka, kot to uveljavlja tožnik, z odločbo MOPE 2023 odpravila 3. točko izreka sklepa ARSO 2020, s čemer so odpadli razlogi toženke, ki jih je temeljila na izdaji tega sklepa in z njimi utemeljevala odsotnost pravnega interesa tožnice za vloženo pritožbo zoper sklep ARSO 2016. Ker je toženka odločbo MOPE 2023 izdala po vloženi tožbi v predmetni zadevi, pa sodišče predmetne sodbe ne utemeljuje na njeni podlagi.

14. Tožnica ugovarja, da je napačno razlogovanje toženke v izpodbijanem sklepu, da nima pravnega interesa za pritožbo zoper sklep ARSO 2016 zaradi odločitve v 3. točki izreka sklepa ARSO 2020. Sodišče pritrjuje tožnici v navajanju, da s sklepom ARSO 2020 (s katerim je bilo odločeno, da je za nameravani poseg - "Vgradnja povezovalnega kanala CO z dodajanjem armiranobetonske kinete..."- potrebno izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje) predhodni sklep ARSO 2016 (s katerim je bilo odločeno, da za nameravani poseg - "Izgradnja kanalizacije v okviru projekta "Odvajanje in čiščenje odpadne vode na območju vodonosnika Ljubljanskega polja - DEL 1 in DEL 3"", ni treba izvesti presoje vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstvenega soglasja) ni bil razveljavljen ali odpravljen (pa tudi s katerimkoli drugim sklepom ne). Sklep ARSO 2016 je torej kljub pravnomočnosti sklepa ARSO 2020 še vedno imel svoje pravno učinkovanje, zato toženka (zgolj) na podlagi pravnomočnega sklepa ARSO 2020 tožnici ni bila upravičena odreči vsebinske obravnave pritožbe zoper sklep ARSO 2016. Izpodbijani sklep torej temelji na napačnem razlogovanju toženke in na kršitvi pravil postopka.

15. Na navedeno presojo ne more v ničemer vplivati toženkino sklicevanje v odgovoru na tožbo, da se v predhodnem postopku po ZVO-1 ne posega v tožničina lastninska upravičenja, pač pa do posega v ta lahko pride šele v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Ker s tem povezanih razlogov v izpodbijanem sklepu ni navajala, pač pa se je v slednjem oprla izključno na stališče, da je tožnici pravni interes odpadel iz razloga, ker je bilo s sklepom ARSO 2020 odločeno, da je za nameravani poseg potrebna presoja vplivov na okolje (drugi odstavek na 9. strani izpodbijanega sklepa), ti razlogi že sami po sebi niso upoštevni. Ne glede na navedeno pa sodišče pojasnjuje še, da bi bilo stališče, za katerega se smiselno zavzema toženka, po katerem bi lahko tožnica svoje pravice, ki izvirajo iz njenega solastništva nepremičnine nameravanega posega, varovala zgolj v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ne pa tudi v (glede na ZVO-1) samostojnem (predhodnem) postopku ugotavljanja, ali je potrebna presoja vplivov (nameravane gradnje) na okolje (in s tem tudi na njeno nepremičnino) in pridobitev okoljevarstvenega soglasja, neskladno z določili Direktive. Ta namreč v členu 11 zahteva, da mora biti zadevni javnosti (ki ima zadosten interes in uveljavlja kršeno pravico) zagotovljen dostop do ustreznega pravnega sredstva, v katerem lahko izpodbija vsebinsko ali postopkovno zakonitost odločitev, dejanj ali opustitev ob upoštevanju določb te direktive, to pa pomeni tudi ugotovitve o tem, ali je presoja vplivov na okolje in pridobitev okoljevarstvenega soglasja potrebna ali ne. Ker ugotovitve o tem, da presoja vplivov na okolje ni potrebna, glede na ureditev v ZVO-1 tožnica v (ločenem, kasnejšem) postopku izdaje gradbenega dovoljenja ne bi mogla izpodbijati, ji je treba (pod predpisanimi pogoji in kot to izhaja tudi iz sklepa Vrhovnega sodišča, I Up 162/2020 z dne 12. 5. 2022) omogočiti izpodbijanje takšne ugotovitve v predhodnem postopku.

16. Po povedanem sodišče sodi, da je toženka kršila pravila postopka (prvi odstavek 246. člena ZUP), ta kršitev pa je vplivala na odločitev v zadevi (razlogi, ki jih toženka navaja v izpodbijanem sklepu, zavrženja tožničine pritožbe ne utemeljujejo). Sodišče je zato, na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS‑1, tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in v skladu s četrtim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. Toženka mora v ponovnem postopku izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva prejema te sodbe, pri tem pa je vezana na stališča sodišča, ki izhajajo iz sodbe (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

17. Ker je že ugotovitev o navedeni kršitvi pravil postopka narekovala odpravo izpodbijanega sklepa, se sodišče do ostalih tožbenih očitkov ni opredeljevalo. Sodišče iz navedenega razloga tudi ni izvajalo dokazov, ki jih je v tožbi predlagala tožnica.

18. Sodišče v predmetni zadevi glavne obravnave ni opravilo, in sicer v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1. V zadevi je bilo namreč že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

19. Sodišče je v skladu s prvim odstavkom 13. člena ZUS-1 v zadevi odločilo po sodniku posamezniku.

20. Tožnica je zahtevala povrnitev stroškov upravnega spora.

21. Izrek o stroških tožnice temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

22. Zadeva je bila rešena brez glavne obravnave (prvi odstavek 2. člena Pravilnika), tožnico pa je zastopal pooblaščenec - odvetnik, zato se ji priznajo stroški v znesku 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena v zvezi z drugo povedjo prvega odstavka 2. člena Pravilnika), povečano za 22-odstotni davek na dodano vrednost, ki znaša 62,70 EUR (odvetnik je zavezanec za DDV), skupaj tako v znesku 347,70 EUR. Višjo stroškovno zahtevo tožnice je sodišče zavrnilo, saj za njeno priznanje v veljavnih predpisih ni najti podlage.

23. Toženka je dolžna tožnici stroške povrniti v 15 dneh od vročitve sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ)), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (Opomba 6.1: c) Taksne tarife Zakona o sodnih taksah (ZST-1)).

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 51a, 63

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 246, 246/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.