UPRS Sodba III U 5/2022-29
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-07-04

odobritev pravnega posla - predkupni upravičenec - solastnik - vrstni red predkupnih upravičencev

ZKZ v 23. členu (prvi odstavek) na prvo mesto med predkupnimi upravičenci uvršča solastnika zemljišča, kar sta tako tožnica kot prva stranka z interesom. To pomeni, da po tej zakonski določbi nihče od njiju ne more uveljavljati svoje predkupne pravice pred drugim. V drugem odstavku istega člena ZKZ predpisuje pravila za določitev vrstnega reda med kmeti, ki so v skladu s prvim odstavkom uvrščeni na isto mesto, vendar se ta določba smiselno lahko nanaša le na primere iz 2. in 4. točke prvega odstavka, v katerih status kmeta že sam po sebi pomeni okoliščino za določitev vrstnega reda med predkupnimi upravičenci. Drugačna razlaga bi pripeljala do očitno nesmiselne situacije, ko bi bilo mogoče pravila iz drugega odstavka 23. člena ZKZ uporabiti le za nekatere predkupne upravičence na istem mestu (kmete), za druge pa ne. Zakon torej ne daje podlage za neposredno uporabo teh pravil v primerih, kot je obravnavani.

Iz načelnega pravnega mnenje z dne 6. 4. 2012 izhaja, da pristojna upravna enota z odločbo odobri le enega od pogojno sklenjenih pravnih poslov. Kadar ima glede na določbo 23. člena ZKZ več sprejemnikov ponudbe predkupno pravico enakega vrstnega reda, upravna enota pozove ponudnika, naj opravi izbiro. Če ta izbire v postavljenem roku ne opravi, to stori upravna enota, upoštevajoč namen zakonske ureditve predkupne pravice. Iz obrazložitve načelnega pravnega mnenja izhaja, da gre za analogno rabo 3. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ. Ravnanje prvostopenjskega organa, ki je z uporabo pravila iz drugega odstavka 23. člena ZKZ prepustil izbiro kupca prodajalcu, je torej materialnopravno pravilno.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške tega postopka.

III. Tožeča stranka je dolžna prvi stranki z interesom A. A. povrniti stroške tega postopka v znesku 223,99 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravna enota Tolmin (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo, št. 330-1215/2020/7 z dne 13. 4. 2021, odločila, da se odobri pravni posel, sklenjen na podlagi sprejema ponudbe, ki jo je kot prodajalec podal B. B., ..., za prodajo kmetijskega in gozdnega zemljišča s parc. št. 1390/9, 1390/8, 1390/14, 1390/7 in 1390/6 k.o. ..., do deleža 1/8, za skupno ceno 5.200,00 EUR (v nadaljevanju: predmetna ponudba), kot kupec pa sprejel A. A., ... (tj. prva stranka z interesom v tem upravnem sporu), ne odobri pa se pravni posel, sklenjen na podlagi sprejema navedene ponudbe s strani C. C., ... (tj. tožnice v tem upravnem sporu) kot kupovalke. Iz izreka izpodbijane odločbe je še razvidno, da stroškov postopka ni bilo.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bila predmetna ponudba za prodajo kmetijskega in gozdnega zemljišča skladno z zakonom objavljena na oglasni deski Upravne enote Tolmin in enotnem državnem e-portalu, pravočasno in na predpisan način pa so jo sprejeli tožnica, prva stranka z interesom in Č. Č., ... Vlogo za odobritev pravnega posla sta v predpisanem roku vložila tožnica in prva stranka z interesom. Po tem, ko opiše potek postopka ter predstavi določbe Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ) in Zakona o gozdovih (v nadaljevanju: ZG), prvostopenjski organ pojasni, da sta tako tožnica kot prva stranka z interesom ob sprejemu ponudbe uveljavljali predkupno pravico po 1. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ kot solastnik oziroma solastnica ter po ZG kot lastnik, katerega zemljišče meji na gozd, ki se prodaja. Prva stranka z interesom je solastnik vseh navedenih parcel do 1/4, tožnica pa do 1/8. Kot ugotavlja prvostopenjski organ, sta tožnica in prva stranka z interesom kot solastnika izkazala enako predkupno pravico. V takem primeru ob smiselni uporabi drugega odstavka 23. člena ZKZ kupca izbere prodajalec. Ta je s pisno izjavo za kupca izbral prvo stranko z interesom. Tožnica se je na navedene ugotovitve odzvala z vlogo, v kateri meni, da bi bilo treba pri odločanju upoštevati tretji odstavek 66. člena Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju: SPZ) in odobriti pravna posla obeh solastnikov v deležu, ki ustreza velikosti njunih solastniških deležev. Prvostopenjski organ to stališče zavrača, pri čemer se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča I U 440/2009 z dne 1. 6. 2010, po kateri iz 23. člena ZKZ ne izhaja, po katerem pravilu je treba reševati primere, ko si na prvem mestu prednostnega vrstnega reda konkurirata dva ali več solastnikov, kar pomeni, da je prodajalec pri izbiri kupca prost in ga torej izbere sam. V navedeni sodbi je sodišče obrazložilo, da te pravne praznine v ZKZ ni mogoče zapolnjevati z uporabo tretjega odstavka 66. člena SPZ. Prvostopenjski organ dodaja, da je predmet odobritve pravnega posla glede na določbe ZKZ in ustaljeno sodno prakso lahko le cel solastninski delež, upravni organ torej odobri pravni posel le z enim sprejemnikom ponudbe za celoten delež. Glede na navedeno je odobril pravni posel med prodajalcem in prvo stranko z interesom ter zavrnil odobritev pravnega posla med prodajalcem in tožnico.

3. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je z odločbo, št. 33008-373/2021/2 z dne 3. 12. 2021, zavrnilo tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo in ugotovilo, da stroški postopka niso bili priglašeni. Drugostopenjski organ se na podlagi drugega odstavka 254. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) sklicuje na obrazložitev izpodbijane odločbe. Iz te je razvidno, da po ugotovitvah prvostopenjskega organa oba sprejemnika ponudbe izpolnjujeta pogoje za prednostnega upravičenca, zato je izbiro kupca treba prepustiti prodajalcu. Drugostopenjski organ pritrjuje takšni presoji in se v podkrepitev zavzetega stališča sklicuje še na razloge sodbe Upravnega sodišča I U 1342/2010, ki jih citira. Zaključuje, da je tožničine navedbe glede uporabe SPZ v primeru konkurence solastnikov kmetijskih zemljišč utemeljeno zavrnil že prvostopenjski organ, na enako stališče pa se je postavilo tudi sodišče v sodbi I U 440/2009. Ker sta v obravnavanem primeru po ugotovitvah prvostopenjskega organa predkupno pravico uveljavljala dva solastnika naprodaj danih kmetijskih zemljišč, ki sta najvišje rangirana predkupna upravičenca po 1. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ in sta s tem oba uveljavljala enako močno pravico, ob smiselni uporabi 3. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ kupca med sprejemniki ponudbe izbere prodajalec. Kot dodaja drugostopenjski organ, ker ZG ne določa ravnanja, ko imata kupca enak vrstni red, je utemeljena analogna uporaba četrtega odstavka 23. člena ZKZ, po katerem je v situaciji, ko nobeden od sprejemnikov ponudbe ne more izkazati višjega vrstnega reda od drugih sprejemnikov, prodajalcu prepuščeno, kateremu od njih bo prodal ponujeno zemljišče.

4. Tožnica je zoper izpodbijano odločbo vložila tožbo v upravnem sporu iz razloga napačne uporabe materialnega prava. V tožbi povzema, da je prvostopenjski organ ugotovil, da sta tožnica in prva stranka z interesom kot sprejemnika ponudbe izkazala isto predkupno pravico, in sicer kot solastnika, ter zaključil, da v primerih, ko dve ali več strank izkažejo isto predkupno pravico, ob smiselni uporabi drugega odstavka 23. člena ZKZ kupca izbere prodajalec. S tem stališčem se tožnica ne strinja. Vztraja, da je, ko za nakup kmetijskega zemljišča po ponudbi konkurirata dva ali več solastnikov, treba upoštevati določbo SPZ, po kateri se prodaja izvede v sorazmerju z velikostjo idealnih deležev solastnikov. V takšnem primeru torej ne pride v poštev smiselna uporaba določbe drugega odstavka 23. člena ZKZ, saj po njej prodajalec lahko izbere kupca v primeru, ko več kmetov izpolnjuje enake pogoje, ni pa to določeno za primer, ko gre za solastnike. Prav tako ne pride v poštev določba četrtega odstavka 23. člena ZKZ, ki se, kot je v njej izrecno zapisano, uporablja v primeru, ko nihče od predkupnih upravičencev ne uveljavlja predkupne pravice. Širjenje uporabe ZKZ, ki je specialni zakon, na primere, ki v njem niso izrecno določeni, je nezakonito in samovoljno. Tožnici so kršene z ustavo zagotovljene pravice. Ker ZKZ, kot specialni zakon v primerjavi s SPZ, ne določa, kako postopati v primeru konkurence več predkupnih upravičencev, ki so solastniki, bi upravni organ v konkretnem primeru moral upoštevati tretji odstavek 66. člena SPZ, po katerem imajo drugi solastniki pri prodaji predkupno pravico in če predkupno pravico uveljavlja več solastnikov, lahko vsak od njih uveljavlja predkupno pravico v sorazmerju s svojim idealnim deležem.

5. Pravno zgrešeno je po mnenju tožnice razlogovanje, da je sprejemnik ponudbe vezan na ponudbo in jo mora sprejeti le, kot je podana, ne pa le v svojem idealnem deležu. Tožnica je sprejela ponudbo, kot je bila objavljena. Na upravnem organu pa je, da odobri pravni posel zgolj do višine idealnega deleža posameznega solastnika, ki je uveljavljal predkupno pravico. ZKZ niti ZG ne določa, da je odobritev pravnega posla, še zlasti ko gre za konkurenco predkupnih pravic solastnikov, mogoča le z enim od njih. Tudi v primeru prodaje nepremičnine, ki ne spada v režim iz ZKZ, je treba s prodajnimi pogoji (ki so zavezujoči) seznaniti predkupne upravičence. Ko je solastnikov več, vsak od njih sprejme prodajne pogoje (ne vedoč, koliko solastnikov bo ponudbo sprejelo). Sprejem ponudbe je obvezujoč. Prodajalec pa je nepremičnino dolžan prodati vsem zainteresiranim solastnikom v skladu z velikostjo njihovih ¡delanih deležev. Tožnica še poudarja, da ZKZ v 19. členu določa, v katerih primerih odobritev pravnega posla ni potrebna, med drugim, kadar so podpisniki pogodbe o prodaji deleža vsi solastniki. To kaže, da pri konkurenci predkupnih pravic solastnikov ne gre analogno uporabljati določb ZKZ v smislu, da ima v takšnem primeru pravico kupca izbrati prodajalec. Ob argumentaciji, da je treba ponudbo sprejeti le takšno, kot je podana, in da je mogoča odobritev le enega pravnega posla, se ureditev izkaže za nesmiselno, saj prodajo izbranemu enemu solastniku nerazumno otežuje s postopkom odobritve. Rezultat bi bil enak, kot da bi prodajalec z enim izmed solastnikov neposredno sklenil pogodbo o prodaji svojega deleža nepremičnine in vložil vlogo za odločbo, da odobritev pravnega posla ni potrebna.

6. Tožnica predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in jo spremeni tako, da odobri pravna posla obeh sprejemnikov ponudbe v deležu, ki ustreza njunim solastniškim deležem, oziroma izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. Toženka je sodišču predložila upravne spise zadeve, odgovora na tožbo pa ni podala.

8. Tožba in nadaljnje vloge so bile glede na določbe 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) vročene še prvi stranki z interesom kot uspelemu kupcu. Vročene so bile tudi D. D. (v nadaljevanju: druga stranka z interesom) in E. E. (v nadaljevanju: tretja stranka z interesom), ki sta bila kot pravna naslednika umrlega prodajalca udeležena v upravnem postopku, vendar odgovora na tožbo nista podala.

9. Prva stranka z interesom A. A. v svojem odgovoru na tožbo predlaga, da sodišče potrdi izpodbijano odločbo v zvezi z drugostopenjsko odločbo, ter zahteva tudi, da se mu povrnejo priglašeni stroški postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Kot povzema, iz dokumentacije spisa izhaja naslednje dejansko stanje, ki je za tožnico nesporno: - v času od 21. 9. 2020 do 21. 10. 2020 je bila pri prvostopenjskem organu na oglasni deski in na enotnem državnem e-portalu objavljena ponudba za prodajo kmetijskega in gozdnega zemljišča s parc. št. 1390/9, 1390/8, 1390/14, 1390/7 in 1390/6, vse k.o. ..., do deleža 1/8, za skupno ceno 5.200,00 EUR, lastnika B. B.; - ponudbo so na predpisan način in v predpisanem roku sprejeli tožnica, prva stranka z interesom in Č. Č.; - v predpisanem roku sta vlogo za odobritev pravnega posla vložila tožnica in prva stranka z interesom, pri čemer sta bili vlogi združeni v enoten postopek; - po ugotovitvah prvostopenjskega organa sta tožnica in prva stranka z interesom izkazali isto predkupno pravico (kot solastnika); ob smiselni uporabi drugega odstavka 23. člena ZKZ pa v primeru, ko dve ali več strank izkažejo isto predkupno pravico, kupca izbere prodajalec; - prodajalec B. B. se je v pisni izjavi, ki jo je prvostopenjski organ prejel 8. 1. 2021, odločil, da vse navedene parcele proda prvi stranki z interesom. Ta meni, da sta upravna organa pravilno uporabila materialno pravo. V tej zvezi povzema načelno pravno mnenje, ki ga je Vrhovno sodišče sprejelo na občni seji dne 6. 4. 2012, iz njega pa izhaja, da je v primeru, ko ima več sprejemnikov ponudbe predkupno pravico enakega vrstnega reda, ob analogni uporabi 3. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ upravna enota dolžna pozvati ponudnika, naj v določenem roku opravi izbiro, in ga opozoriti, da je v nasprotnem primeru to izbiro pristojna opraviti sama. Tožbeno stališče, da bi moral prvostopenjski organ uporabiti SPZ, nima opore (niti) v (namenski razlagi) ZKZ. Sodna praksa (npr. sodbi Upravnega sodišča I U 340/2019 z dne 28. 1. 2021 in I U 198/2019 z dne 9. 2. 2021) je enotna, da kljub nepopolnosti ureditve v ZKZ le-te ni mogoče nadomestiti s pravilom iz tretjega odstavka 66. člena SPZ. Že Vrhovno sodišče pa je v načelnem mnenju zavzelo tudi stališče, da je takšen poseg v lastninsko pravico sorazmeren in dopusten.

10. Prva stranka z interesom je še dodala, da tožnica s tožbo izpodbija zgolj odločitev, vsebovano v izpodbijani prvostopenjski odločbi, ne pa tudi drugostopenjske odločbe, s katero je bila njena pritožba zavrnjena. Zato je tožba nesklepčna: iz zahtevka ne izhaja to, kar želi tožnica doseči - torej odpravo odločb obeh upravnih organov. Prva stranka z interesom je v odgovoru na tožbo kot predlagane dokaze navedla in priložila dokumente iz upravnega spisa zadeve, predložila je tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča in navedeni sodbi Upravnega sodišča. Obenem pa je, ker dejansko stanje ni sporno, predlagala, da sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odloči brez glavne obravnave.

11. Tožnica je v vlogi z dne 4. 5. 2022 vztrajala pri tožbenih navedbah. Kot je izpostavila, ZKZ daje prednost pri nakupu kmetijskih zemljišč solastniku, in to pred vsemi morebitnimi drugimi potencialnimi pridelovalci, pri čemer ne določa, da bi solastnik moral imeti status kmeta ali kmetijske organizacije. Prednost pri nakupu mu torej zakon podeljuje že zato, ker je solastnik. V primeru konkurence solastnikov kot predkupnih upravičencev je treba uporabiti določbe SPZ in upoštevati, da vsak od njih predkupno pravico uveljavlja v sorazmerju s svojim idealnim deležem, v tem sorazmerju pa se tudi odobri pravni posel. Namen ZKZ glede usmerjanja kmetijskih zemljišč h kmetijskim pridelovalcem pride torej v poštev šele, če solastniki ne izkoristijo svoje predkupne pravice. Tudi tožnica je predlagala, da sodišče odloči brez glavne obravnave, saj gre v obravnavanem primeru za pravno vprašanje oziroma pravilno tolmačenje zakonskih določb.

12. Sodišče je tako v tem upravnem sporu odločilo brez izvedbe glavne obravnave, za kar ima zakonsko podlago v določbi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, ker med strankami ni sporna nobena od dejanskih okoliščin, na katere je upravni organ oprl svojo obrazložitev, niti stranke ne navajajo, da katera od pravno pomembnih okoliščin ne bi bila upoštevana ali ugotovljena.

14. Predmet presoje v tem upravnem sporu je zakonitost s tožbo izpodbijane odločbe, s katero je prvostopenjski organ v postopku, ki je tekel na podlagi vlog tožnice in prve stranke z interesom, sprejel vsebinsko odločitev o (ne)odobritvi pravnega posla. Prav ta odločba je tisti upravni akt, ki ga je po določbah ZUS-1 dopustno izpodbijati v upravnem sporu. Odločbe, s katero se zgolj zavrne pritožba, glede na določbe 2. člena ZUS-1 ni dopustno in ne potrebno izpodbijati v upravnem sporu. Očitku prve stranke z interesom o nesklepčnosti tožbe tako sodišče ni sledilo.

15. Izpodbijana odločba temelji na določbah ZKZ. Ta zakon v besedilu, ki je relevantno za obravnavano zadevo, določa, da se za promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami po tem zakonu šteje pridobitev lastninske pravice s pravnimi posli med živimi in v drugih primerih, ki jih določa ta zakon (prvi odstavek 17. člena). Promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami teče po postopku in na način, določen s tem zakonom, če ni glede predkupne pravice kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij z drugim zakonom določeno drugače (drugi odstavek istega člena). Kot predpisuje prvi odstavek 19. člena ZKZ, pravni posel odobri upravna enota. V drugem odstavku istega člena so izčrpno določeni primeri, ko za pridobitev kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije odobritev pravnega posla ni potrebna, med drugim je to po točki c) te določbe v primeru, kadar je kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija v lasti dveh ali več solastnikov, kadar pogodbo sklepajo vsi solastniki. Tretji odstavek 19. člena ZKZ nato določa, da se pravni posel za pridobitev kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije ne odobri: - če niso izpolnjeni pogoji iz prejšnjega, to je 18. člena ZKZ; - če promet ni potekal po postopku in na način, določen s tem zakonom; - če ni upoštevan prednostni vrstni red kupcev po 23. členu tega zakona. V tej zvezi je treba dalje pojasniti, da ZKZ v prvem odstavku 23. člena določa, da lahko pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, če ni glede kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije z drugimi zakoni določeno drugače, uveljavljajo predkupno pravico predkupni upravičenci po naslednjem vrstnem redu: 1. solastnik; 2. kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj; 3. zakupnik zemljišča, ki je naprodaj; 4. drug kmet; 5. kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jima je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdarske dejavnosti; 6. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije za Republiko Slovenijo. Po drugem odstavku 23. člena ZKZ se ob enakih pogojih med kmeti, uvrščenimi na isto mesto v skladu s prejšnjim odstavkom, pravico do nakupa določi po naslednjem vrstnem redu: 1. kmet, ki mu kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno dejavnost; 2. kmet, ki zemljišče sam obdeluje; 3. kmet, ki ga določi prodajalec, razen v primeru, ko gre za prodajo kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, ki je stvarno premoženje države in mora prodajalec določiti kmeta na podlagi metode javne dražbe. V četrtem odstavku 23. člena ZKZ pa je določeno, da če nihče od predkupnih upravičencev ne uveljavlja predkupne pravice, lahko prodajalec proda kmetijsko zemljišče vsakomur, ki je sprejel ponudbo pravočasno in na način, predpisan s tem zakonom, če sklenjeno pogodbo odobri upravna enota v skladu z 22. členom tega zakona.

16. Med strankami tega upravnega spora ni sporno, da je predmet izpodbijane odločbe pravni posel z zemljiščem, ki je predmet posebne ureditve prometa po ZKZ, in ne to, da sta tako tožnica kot prva stranka z interesom solastnika tega zemljišča. Sporen prav tako ni potek postopka za prodajo predmetnega zemljišča po ZKZ, temveč izključno to, ali so bile pravilno uporabljene določbe tega zakona o odobritvi pravnega posla oziroma o predkupni pravici glede na to, da sta tako tožnica kot prva stranka z interesom izkazali predkupno pravico iz istega naslova (kot solastnika) oziroma da imata po prvem odstavku 23. člena ZKZ enako mesto v vrstnem redu predkupnih upravičencev.

17. Sodišče ugotavlja, da se je o tem vprašanju sodna praksa že izrekla, in sicer ne le v sodbi I U 440/2009 z dne 1. 6. 2010, na katero se sklicujeta upravna organa, pač pa so bila enaka stališča zavzeta in podrobneje argumentirana tudi v sodbah Upravnega sodišča I U 196/2019 in I U 340/2019, obe z dne 28. 1. 2021, ter sodbah I U 198/2019 in I U 258/2019 in I U 819/2019, vse z dne 9. 2. 2021. Sodišče ni našlo podlage, da bi od tam zavzetih stališč, ki jih predstavlja v nadaljevanju te obrazložitve, odstopilo.

18. ZKZ v 23. členu (prvi odstavek) na prvo mesto med predkupnimi upravičenci uvršča solastnika zemljišča, kar sta tako tožnica kot prva stranka z interesom. To pomeni, da po tej zakonski določbi nihče od njiju ne more uveljavljati svoje predkupne pravice pred drugim. V drugem odstavku istega člena ZKZ predpisuje pravila za določitev vrstnega reda med kmeti, ki so v skladu s prvim odstavkom uvrščeni na isto mesto, vendar se ta določba smiselno lahko nanaša le na primere iz 2. in 4. točke prvega odstavka, v katerih status kmeta že sam po sebi pomeni okoliščino za določitev vrstnega reda med predkupnimi upravičenci. Drugačna razlaga bi pripeljala do očitno nesmiselne situacije, ko bi bilo mogoče pravila iz drugega odstavka 23. člena ZKZ uporabiti le za nekatere predkupne upravičence na istem mestu (kmete), za druge pa ne. Zakon torej ne daje podlage za neposredno uporabo teh pravil v primerih, kot je obravnavani.

19. Določbe ZKZ urejajo izključno promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami, zato gre v razmerju do zakonov, ki urejajo promet z nepremičninami nasploh (Obligacijski zakonik, OZ, ter SPZ) za specialno ureditev. To pomeni, da je treba v tistih primerih, ki jih ZKZ kot specialni zakon ne ureja, uporabiti splošno ureditev. Kot je bilo povedano, ZKZ ne ureja vrstnega reda predkupnih upravičencev med solastniki kmetijskega zemljišča, kar nakazuje, da bi utegnila priti v poštev (splošna) določba tretjega odstavka 66. člena SPZ, na katero se sklicuje tožnica in po kateri v primeru, če predkupno pravico uveljavlja hkrati več solastnikov, lahko vsak od njih uveljavlja predkupno pravico v sorazmerju s svojim idealnim deležem.

20. Vendar pa opisane odsotnosti izrecne ureditve vrstnega reda predkupnih upravičencev po presoji sodišča še ni mogoče razlagati tako, kot da ZKZ tega področja sploh ne ureja. Do obravnavane situacije je nenazadnje sploh lahko prišlo prav zato, ker gre za zemljišče, ki je predmet posebnega pravnega režima po ZKZ (kar med strankami ni sporno), in ker tožnica ter prva stranka z interesom po tem pravnem režimu veljata za predkupna upravičenca. Za presojo, ali je pravni posel predmet režima po ZKZ, je še posebej pomembna določba drugega odstavka 19. člena ZKZ, ki jo izpostavlja tudi tožnica, vendar pa sodišče pomen te določbe vidi drugače od nje. Drugi odstavek 19. člena ZKZ izčrpno našteva situacije, v katerih odobritev pravnega posla ni potrebna, in s tem smiselno določa meje pravnega režima, ki ga kot ena od bistvenih značilnosti opredeljuje prav ta odobritev. Med te izčrpno naštete situacije spada tudi pridobitev nepremičnine med solastniki, kadar je kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija v lasti dveh ali več solastnikov, kadar pogodbo sklepajo vsi solastniki (točka c) drugega odstavka 19. člena ZKZ). Drugih izjem, ki bi se nanašale na solastništvo kmetijskega zemljišča, ZKZ ne omenja. To pomeni, da so vsi drugi pravni posli, čeprav so v njih udeleženi solastniki, predmet režima po ZKZ, torej odobritve in upoštevanja prednostnega vrstnega reda kupcev iz 23. člena ZKZ. Enako izhaja tudi iz drugega odstavka 17. člena ZKZ, ki izrecno določa uporabo pravnega režima po tem zakonu za promet z (vsemi) kmetijskimi zemljišči, razen v primerih, kjer bi drugi zakon glede predkupne pravice na teh zemljiščih določal drugače. Ker SPZ ureja predkupno pravico nasploh in ne posebej na kmetijskih zemljiščih, po presoji sodišča ne gre za tak zakon.

21. Zato vrstnega reda predkupnih upravičencev po ZKZ v primerih, kot je obravnavani, kljub nepopolnosti ureditve iz ZKZ ni mogoče nadomestiti s pravilom iz tretjega odstavka 66. člena SPZ. To bi namreč pripeljalo do popolnega - kot se je izrazilo sodišče v predhodno omenjenih sodbah - umika pravnega režima po ZKZ, ki smiselno omogoča le odobritev enega pravnega posla oziroma ne predvideva odobritve več pravnih poslov v obsegu, ki bi bil s stališča vsakega od kupcev manjši od objavljene in sprejete ponudbe. ZKZ tega sicer ne določa izrecno, vendar taka ureditev po mnenju sodišča izhaja ne le iz zakonsko predpisanega poteka sklenitve posla s formalno izjavo o sprejemu objavljene ponudbe (prim. 21. člen ZKZ), ampak tudi oziroma zlasti iz postopka odobritve, ki v bistvu pomeni izbiro enega od sprejemnikov ponudbe (prim. 22. člen ZKZ), in še posebej iz podrobnih pravil o predkupni pravici, ki so očitno usmerjena v izbiro enega od kupcev (prim. drugi odstavek 23. člena ZKZ). Kot rečeno, iz zakonskih določb možnost odmika od tega pravnega režima ne izhaja.

22. Do take situacije se je izrecno opredelilo tudi Vrhovno sodišče v načelnem pravnem mnenju z dne 6. 4. 2012, iz katerega izhaja, da pristojna upravna enota z odločbo odobri le enega od pogojno sklenjenih pravnih poslov. Kadar ima glede na določbo 23. člena ZKZ več sprejemnikov ponudbe predkupno pravico enakega vrstnega reda, upravna enota pozove ponudnika, naj opravi izbiro. Če ta izbire v postavljenem roku ne opravi, to stori upravna enota, upoštevajoč namen zakonske ureditve predkupne pravice. Iz obrazložitve načelnega pravnega mnenja izhaja, da gre za analogno rabo 3. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ. Upravno sodišče dodaja, da le taka razlaga določb ZKZ zagotavlja konsistentno uporabo določb tega zakona o prometu s kmetijskimi zemljišči v vseh primerih, razen tistih, kjer je to izrecno izključeno. Ravnanje prvostopenjskega organa, ki je z uporabo pravila iz drugega odstavka 23. člena ZKZ prepustil izbiro kupca prodajalcu, je torej materialnopravno pravilno.

23. Vrhovno sodišče je v okviru navedenega načelnega pravnega mnenja že presodilo tudi sorazmernost posega v lastninsko pravico, ki jo pomeni taka ureditev. Ugotovilo je, da institut predkupne pravice in vrstni red med več skupinami predkupnih upravičencev v ZKZ ne pomenita prekomernega posega v ustavno zagotovljeno lastninsko pravico (33. člen Ustave Republike Slovenije). Izhajajoč iz obrazložitve zakona je institut predkupne pravice namenjen usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije. Tak cilj je ne le ustavno dopusten, ampak tudi zaželen. Zakonodajalcu je z Ustavo dana naloga posebnega varstva kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 71. člena Ustave). Določitev predkupne pravice subjektov, navedenih v prvem odstavku 23. člena ZKZ, je primerno sredstvo za dosego zasledovanega cilja, tj. ohranitve pridelovalne funkcije kmetijskih zemljišč, njegova teža pa sorazmerna vrednosti tega cilja. Uzakonitev predkupne pravice sama po sebi ne odvzema razpolagalnega upravičenja kot enega od bistvenih sestavnih delov ustavno zagotovljene lastninske pravice. Določena je le za prodajo kmetijskega zemljišča in se ne dotika drugih oblik razpolaganj. Tudi odločitev o tem, ali in kdaj ter pod kakšnimi pogoji bo prodal svoje zemljišče, ostaja v celoti v lastnikovi sferi. Omejitev posega le v njegovo pravico izbire nasprotne pogodbene stranke. Na tak način urejena predkupna pravica v najmanjši možni meri, potrebni za dosego zasledovanega cilja, omejuje lastninsko pravico lastnikov kmetijskih zemljišč. Z zakonom predpisan postopek prodaje pa služi dejanski uveljavitvi predkupnega upravičenja.

24. Po presoji Upravnega sodišča vse povedano velja tudi za situacijo, kot je obravnavana: gre za izrazito omejen poseg v lastninsko pravico, ki tudi na strani solastnika, ki želi z nakupom povečati svoj solastniški delež, omejuje izključno njegovo predkupno pravico na ostalih deležih kmetijskega zemljišča, ostalih sestavnih delov ustavno zagotovljene lastninske pravice pa se ne dotika. Na tak način urejena predkupna pravica v najmanjši možni meri, potrebni za dosego prej opisanega cilja, omejuje lastninsko pravico solastnikov kmetijskih zemljišč. Glede na navedeno sodišče zavrača tudi tožbeni očitek o kršitvah z ustavo zagotovljenih pravic tožnice, pri čemer dodaja, da je ta očitek tudi sicer ostal vsebinsko nekonkretiziran in se zato sodišče do njega niti ne more podrobneje opredeliti.

25. Glede na navedeno je sodišče zaključilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

26. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, je na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 odločilo, da tožnica sama trpi svoje stroške tega postopka.

27. ZUS-1 ne ureja povrnitve stroškov, ki jih imajo zaradi sodelovanja v postopku osebe iz 19. člena ZUS-1, kot je prva stranka z interesom. Glede tega je treba, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse (tako že sklepa Vrhovnega sodišča I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013 in I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015), v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 uporabiti določbe ZPP, ki urejajo povračilo stroškov stranskemu intervenientu. ZPP v prvem odstavku 154. člena določa, da mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške postopka. V skladu s prvim odstavkom 155. člena ZPP pri odločanju o tem, kateri stroški naj se povrnejo stranki, upošteva sodišče tiste stroške, ki so bili potrebni za pravdo, o čemer odloči po presoji vseh okoliščin. Če je predpisana tarifa za nagrade odvetnikov ali za druge stroške, se taki stroški odmerijo po tarifi (drugi odstavek 155. člena ZPP).

28. Upoštevajoč navedeno je sodišče prvi stranki z interesom priznalo za odgovor na tožbo uveljavljanih 300 točk po Odvetniški tarifi (v nadaljevanju: OT, 1. točka tar. št. 34; prej 1. točka tar. št. 30) in še 2 % oziroma 6 točk za materialne izdatke (tretji odstavek 11. člena OT), skupaj 306 točk po OT, kar ob upoštevanju vrednosti točke 0,60 EUR (13. člen OT) znaša 183,60 EUR, povečano za 22 % DDV (prejšnja in sedanja pooblaščenka stranke z interesom sta zavezanki za DDV) pa 223,99 EUR. Ni pa sodišče prvi stranki z interesom priznalo uveljavljanih 100 točk za pregled spisa pri upravnem organu in 100 točk za posvet s stranko, ker ne gre za samostojni opravili (prim. določbe tar. št. 43; prej tar. št. 39 OT) in je tako plačilo zanju zajeto že v postavki za sestavo odgovora na tožbo. Prisojeni znesek stroškov postopka mora prvi stranki z interesom tožnica povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe (313. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tako določenega izpolnitvenega roka do plačila tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena OZ).

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 23, 23/1, 23/1-1, 23/2, 23/2-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.