UPRS Sklep I U 102/2026-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2026-02-27

COVID-19 - nadomestilo plače za čas čakanja na delo - plačilo prispevkov za socialno varnost - vrnitev prejetega - zahteva za izdajo začasne odredbe - odložitvena začasna odredba - pogoji za izdajo začasne odredbe - verjetnost nastanka težko popravljive škode - trditveno in dokazno breme - predložitev dokazov - nedokazana dejstva - neizkazanost pogojev za izdajo začasne odredbe - zavrnjena začasna odredba

Pravno odločilnih konkretnih dejanskih okoliščin v zvezi s svojo dejavnostjo, iz katerih bi izhajala grozeča težko popravljiva škoda, tožnik ni navedel, niti dokazal. Šele celovit prikaz tožnikovega finančnega stanja, poslovanja oziroma obsega tožnikove dejavnosti, bi sodišču omogočilo sklepanje o bistvenem posegu v izvajanje dejavnosti in s tem o verjetnosti težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1.

Tožnik ni uspel sodišče prepričati o nujnosti izdaje predlagane ureditvene začasne odredbe, saj ni uspel izkazati verjetnosti nastanka težko popravljive škode v smislu učinkovitega sodnega varstva v primeru morebitnega uspeha v upravnem sporu. Ker tožnik ni uspel izkazati, da so v obravnavani zadevi izpolnjeni vsebinski zakonski pogoji za izdajo predlagane začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, je sodišče tožnikov predlog zavrnilo.

I. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno sodno odločbo.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ kot nadzorni organ nad izpolnjevanjem obveznosti vračila prejetih upravičenj iz prvega in drugega odstavka 99. člena Zakon o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZIUZEOP) tožniku odredil vračilo prejete pomoči v obliki povračila nadomestila plač na začasnem čakanju na delo v višini 2.673,36 EUR in v obliki oprostitve plačil prispevkov za socialno varnost v višini 1.401,44 EUR, vse za obdobje od marca do maja 2020. Tožniku je naložil, da mora vrniti pomoč v roku 30 dni od dneva vročitve odločbe, pritožba pa ne zadrži izvršitve odločbe. Tožnika tudi bremenijo stroški, ki jih je imel zaradi postopka. Prvostopenjskemu organu pa posebni stroški niso nastali. Izpodbijana odločba temelji na 22. členu ZIUZEOP in prvem odstavku 89. člena Zakona o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19 (v nadaljevanju ZIUPOPDVE) oz. na ugotovitvi, da pri tožniku v letu 2020 ni prišlo do kvalificiranega zmanjšanja upada prihodkov, kot ga določa 22. člen ZIUZEOP za prejeto pomoč.

2. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in v tožbi predlaga njeno odpravo. Hkrati s tožbo predlaga tudi, naj sodišče izda začasno odredbo in do končne odločitve zadrži izvršitev izpodbijane odločbe. Tožnik je v začetku decembra 2019 odprl lokal "A.” v Krškem in v letu 2019 ustvaril približno 15.310 EUR prihodkov, saj je posloval le en mesec. Leta 2020 je imel okoli 57.232 EUR prihodkov. Naveden lokal je bil med epidemijo COVID-19 od marca do maja 2020 zaprt, zato so bili tožnikovi prihodki nizki v primerjavi z običajnim delovanjem. V času zaprtja je tožnik prek Zavoda RS za zaposlovanje prejel povračilo nadomestila plač za zaposlene na začasnem čakanju na delo (PKP1/PKP2). Znesek prejete pomoči za obdobje marec-maj 2020 je znašal 2.673,36 EUR. Finančni organ je ugotovil, da tožnik ni izpolnil pogoja upada prihodkov, ker so tožnikovi prihodki v 2020 absolutno presegli prihodke leta 2019 za 273 %, zato mora vrniti celotno prejeto pomoč in plačati pripadajoče obresti. Tožnik meni, da je pri izračunu potrebno upoštevati sorazmerni upad prihodkov glede na dejansko obdobje poslovanja pred epidemijo. Tako je upad znašal 23,58 %, kar pa presega prag za upravičenost. Predlagano zadržanje izvršitve izpodbijane odločbe bo tožniku omogočilo nadaljevanje poslovanja do odločitve sodišča.

3. Tožnik meni, da obstoji velika verjetnost uspeha v tem upravnem sporu. Upoštevati je namreč potrebno sorazmerni upad prihodkov, kar izhaja iz sodb tega sodišča II U 118/2022-14 in II U 120/2022-10, v katerih je sodišče poudarilo, da finančni organ ne sme zgolj matematično primerjati letnih prihodkov, temveč mora presojati dejanski upad glede na obdobje poslovanja. Tožnik v tožbi uveljavljala tudi kršitev načela pravne države (2. člen Ustave) in enakosti pred zakonom (14. člen Ustave), saj pavšalni pogoj absolutnega upada prihodkov vodi do nelogičnega in diskriminatornega rezultata.

4. Po 32. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) vložena tožba ne zadrži izvršitve izpodbijanega akta, sodišče pa lahko njegovo izvršitev zadrži, če bi njegova izvedba povzročila škodo, ki bi jo bilo težko popraviti, pri čemer se upošteva tudi javna korist in koristi drugih. Škoda je težko popravljiva, kadar bi moral zavezanec zaradi plačila prodati bistveno premoženje, namenjeno opravljanju dejavnosti, ali ko začasna izguba sredstev onemogoči izvajanje poslovnih načrtov in pogodb. Znesek 2.673,36 EUR pa po mnenju tožnika predstavlja za malo gostinsko podjetje veliko finančno breme. Podjetje je pravkar okrevalo po zaprtju lokala, zato takojšnje plačilo pomeni, da bi tožnik moral zapreti lokal "A.” in odpustiti zaposlene. Prisilna likvidacija oz. prodaja opreme pa bi pomenila težko popravljivo škodo v smislu sodne prakse. Podjetje trenutno nima zadostnih denarnih sredstev za plačilo obveznosti. Predmetno plačilo bi tožniku povzročilo insolventnostne težave, izgubo zaposlitve za štiri delavce in prenehanje poslovanja. Škoda, nastala zaradi zaprtja lokala in izgube tržne pozicije, bi bila pozneje le stežka odpravljiva. Finančni organ pa lahko svojo terjatev zavaruje z morebitno vknjižbo zastavne pravice, zato odlog plačila ne posega v javni interes.

5. V zvezi s presojo javnega interesa pa tožnik meni, da bi mu takojšnja izvršitev izpodbijane odločbe povzročila težko popravljivo škodo, ki presega koristi državnega proračuna. Namen interventnih ukrepov je ohraniti delovna mesta in preživetje podjetij med epidemijo COVID-19. S tem, ko finančni organ tožniku nalaga povračilo prejete pomoči, pa bi bil javni interes (ohranjanje delovnih mest) prizadet. Javni interes ne terja takojšnjega izvrševanja relativno majhnih terjatev, če obstaja resen dvom o zakonitosti odločb. V primeru zadržanja izvršitve izpodbijane odločbe bo predmetni znesek proračun prejel kasneje, skupaj z zakonskimi obrestmi. Tudi ni izkazane nevarnost, da bo tožnik izginil. Tožnik meni, da ima velike možnosti za uspeh v tem upravnem sporu, saj je prvostopenjski organ odločil na podlagi pavšalnega kriterija, ki je v nasprotju s sodno prakso in namenom interventne zakonodaje. Izvršitev izpodbijane odločbe pa bi tožniku povzročila težko popravljivo škodo, saj bi zaradi izterjave moral zapreti gostinski obrat, zaposleni bi izgubili zaposlitev, tožnik pa ne bi več mogel opravljati svoje dejavnosti. Po drugi strani pa je javni interes za takojšnjo izvršitev izpodbijane odločbe minimalen, medtem ko je varstvo tožnikovih ustavno zagotovljenih pravic bistvenega pomena.

6. Toženka v odgovoru na predlagano začasno odredbo navaja določbo drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Glede zakonskega pogoja verjetne izkazanosti, da bo tožniku nastala težko popravljiva škoda navaja sklepa Upravnega sodišča RS I U 768/2024-7 z dne 26. 4. 2024 in Vrhovnega sodišča RS I Up 146/2019 z dne 28. 8. 2019. Po ustaljeni sodni praksi bi moral tožnik razloge, ki utemeljujejo nastanek težko popravljive škode, konkretno navesti in podkrepiti z dokazi. Temu tožnik z navedbo, da znesek 2.673,36 EUR zanj, ki je malo gostinsko podjetje, predstavlja veliko finančno breme, ni zadostil. Na tožniku pa je trditveno in dokazno breme. V nadaljevanju navaja, da pobiranje davkov predstavlja javni interes in zakonsko nalogo države. Tožnik pa ne konkretizira in dokazuje takšnih izjemnih okoliščin, ki bi utemeljevale prevlado njegovega interesa nad javnim interesom in da bi mu izvršitev izpodbijanega akta povzročila nastanek težko popravljive škode. Izpolnjevanje pogojev iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 tožnik ni izkazal zato sodišču predlaga, da tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrne kot neutemeljeno.

7. Tožnikov predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.

8. Tožnik hkrati s tožbo predlaga izdajo začasne odredbe v skladu z določbo drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Prvi odstavek 32. člena ZUS-1 določa, da tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda (t. i. odložitvena začasna odredba, ki jo predlaga tudi tožnik v konkretnem primeru). Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. V skladu s tretjim odstavkom 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz drugega odstavka tega člena zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (t.i. ureditvena začasna odredba).

9. Temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe je po določbi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 verjetnost nastanka težko popravljive škode. V konkretnem primeru je med strankama sporno ali je tožnik kot verjetno izkazal nastanek zanj težko popravljive škode in tudi, da z izdajo predlagane začasne odredbe ne bo prizadeta javna korist.

10. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča RS

je težko popravljiva škoda tista škoda, ki je resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z začasno odredbo, torej z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano ureditvijo stanja. Škoda mora pri tem izhajati neposredno iz izpodbijanega akta, podana mora biti torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se želijo preprečiti. Ker je namen začasne odredbe zagotoviti učinkovitost sodnega varstva v upravnem sporu, mora tožnik tudi izkazati, da v primeru uspeha s tožbo brez izdane začasne odredbe ne bo dosežen namen upravnega spora oziroma bo ta ostal brez pomena.

11. Glede tožnikovih zatrjevanj o zelo velikih izgledih za uspeh v tem upravnem sporu sodišče pripominja, da verjetnost uspeha s tožbo v upravnem sporu v skladu z ustaljeno sodno prakso

ni eden od pogojev za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1. Navedbe o očitni zmotnosti izpodbijane odločbe se torej ne nanašajo na težko popravljivo škodo kot predpostavko za izdajo začasne odredbe, zato za odločanje sodišča v tej fazi postopka niso relevantne.

12. Odločanje o začasni odredbi po 32. členu ZUS-1 terja restriktivni pristop. Izdajanje začasnih odredb namreč ni namenjeno splošnemu spreminjanju sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu, ki jih določa zakon, temveč (ob izpolnitvi vseh v 32. členu ZUS-1 določenih pogojev) posegu v izvrševanje oziroma učinkovanje izpodbijanega akta ob presoji konkretnih okoliščin vsakega posameznega primera. Tožnik, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zaradi narave postopka in kratkih rokov za odločanje že v sami zahtevi konkretno navesti vse za to pomembne okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obliko ter obseg škode, utemeljiti, da je ta škoda zanj težko popravljiva, za vse navedeno predložiti tudi dokaze oz. vse to s stopnjo verjetnosti tudi izkazati.

Trditveno in dokazno breme, da so izpolnjeni pogoji za izdajo začasne odredbe iz 32. člena ZUS-1, je primarno na tožniku, ki zahteva začasno pravno varstvo.

13. Škodo, ki bi tožniku nastala z izvršitvijo izpodbijanega sklepa mora tožnik zatrjevati konkretizirano, tako po temelju, kot tudi po višini ter za svoje trditve v predlogu za izdajo začasne odredbe predložiti tudi dokaze. Sodišče ugotavlja, da tožnik pri zatrjevanju težko popravljive škode za zatrjevane posledice izvršitve izpodbijane odločbe ni predložil nobenih dokazov. Tožnik zgolj zatrjuje, da zanj plačilo zneska 2.673,36 EUR predstavlja takšno finančno breme, da bi zaradi izterjave moral zapreti gostinski obrat, zaposleni bi izgubili zaposlitev, tožnik pa tudi ne bi več mogel opravljati svoje dejavnosti. "Podjetje je pravkar okrevalo po zaprtju lokala, zato takojšnje plačilo pomeni, da bi tožnik moral zapreti lokal "A.” in odpustiti zaposlene. Prisilna likvidacija oz. prodaja opreme pa bi pomenila težko popravljivo škodo v smislu sodne prakse. Podjetje trenutno nima zadostnih denarnih sredstev za plačilo obveznosti. Predmetno plačilo bi tožniku povzročilo insolventnostne težave, izgubo zaposlitve za štiri delavce in prenehanje poslovanja. Škoda, nastala zaradi zaprtja lokala in izgube tržne pozicije, bi bila pozneje le stežka odpravljiva."

14. Pri navedbah tožnik ostaja zgolj na splošni ravni.

Tožnik bi moral že v zahtevi za izdajo predlagane začasne odredbe celovito navesti vse konkretne okoliščine in dejstva (koliko finančnih sredstev potrebuje za izvajanje svoje dejavnosti itpd.) ter predložiti dokaze (npr. relevantne bilance), ki utemeljujejo nastanek in višino škode ter, da je zanj takšna škoda težko popravljiva, za te navedbe pa bi moral tudi predložiti dokaze. Pravno odločilnih konkretnih dejanskih okoliščin v zvezi s svojo dejavnostjo, iz katerih bi izhajala grozeča težko popravljiva škoda, tožnik ni navedel, niti dokazal. Šele celovit prikaz tožnikovega finančnega stanja, poslovanja oziroma obsega tožnikove dejavnosti, bi sodišču omogočilo sklepanje o bistvenem posegu v izvajanje dejavnosti in s tem o verjetnosti težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1.

15. Po povedanem tožnik ni izkazal že prvega zakonsko določenega pogoja za izdajo začasne odredbe, to je verjetnosti nastanka težko popravljive škode za tožnika, ki jo je mogoče odvrniti zgolj z izdajo predlagane začasne odredbe, zato sodišče ni presojalo obstoja drugega zakonskega pogoja, to je prizadetosti javne koristi in koristi nasprotnih strank.

16. S svojimi navedbami v zvezi z izpodbijanim sklepom tožnik ni uspel sodišče prepričati o nujnosti izdaje predlagane ureditvene začasne odredbe, saj ni uspel izkazati verjetnosti nastanka težko popravljive škode v smislu učinkovitega sodnega varstva v primeru morebitnega uspeha v upravnem sporu. Ker tožnik ni uspel izkazati, da so v obravnavani zadevi izpolnjeni vsebinski zakonski pogoji za izdajo predlagane začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, je sodišče tožnikov predlog zavrnilo.

17. Tožnik je v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe zahtevala tudi vračilo stroškov postopka. Vsi stroški, ki so nastali s tem predlogom, so del stroškov upravnega spora, o katerih bo lahko sodišče odločilo šele, ko bo znan končni uspeh strank v postopku. Zato bo sodišče o priglašenih stroških postopka odločalo ob izdaji končne sodne odločbe.

Glej npr. sklepe Vrhovnega sodišča RS I Up 7/2023 z dne 25. 1. 2023, I Up 39/2022 z dne 23. 2. 2022 in I Up 109/2022 z dne 8. 6. 2022.

Glej sklepe Vrhovnega sodišča RS I Up 216/2024 z dne 22. 9. 2024, I Up 84/2018 z dne 23. 5. 2018, I Up 22/3020 z dne 4. 3. 2020 in I Up 72/2020 z dne 19. 6. 2020.

Npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 213/2025 z dne 21. 11. 2025. Enako sklep I Up 221/2019 z dne 8. 1. 2020, 10. točka obrazložitve.

Glej sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 152/2024 z dne 14. 6. 2026.

Primerjaj sklepa Upravnega sodišča RS III U 137/2022-9 z dne 6. 6. 2022 in I Up 2/2022 z dne 4. 8. 2022.

Primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča RS I Up 152/2024 z dne 14. 6. 2024, I Up 95/200 z dne 7. 8. 2020, I Up 35/2018 z dne 7. 3. 2028 in I Up 256/2016 z dne 20. 10. 2016.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.