UPRS Sodba II U 327/2020-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-01-24

sofinanciranje iz javnih sredstev - javni razpis - smiselna uporaba pravil upravnega postopka - povezana podjetja - pravica do izjave - načelo zaslišanja stranke v postopku - bistvena kršitev določb upravnega postopka

Pri odločanju o dodelitvi sredstev na javnem razpisu bi morala tožena stranka, ki je sama vpogledovala v spletne strani in javne registre, pred odločitvijo o vlogi tožeče stranke z zbranimi dokazi in svojimi ugotovitvami obvestiti tožečo stranko, ker ji to narekuje smiselna uporaba temeljnih načel ZUP. Načelo zaslišanja stranke oziroma pravica do izjave in sodelovanja v postopku iz prvega odstavka 9. člena ZUP je namreč eno izmed temeljnih načel upravnega postopka.

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, št. 4300-8/2017-183 z dne 9. 9. 2020, se odpravi in se vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo (v nadaljevanju upravni organ ali tožena stranka) zavrnilo vlogo prijavitelja A., d.o.o., A. ulica 1, Maribor (v nadaljevanju prijavitelj ali tožeča stranka) za projekt B.

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je upravni organ s sklepom, št. 4300-8/2017-140 z dne 17. 8. 2017, že zavrnil vlogo prijavitelja za dodelitev sredstev za isti projekt, vendar je prijavitelj sprožil upravni spor. Upravno sodišče Republike Slovenije je s sodbo, št. II U 450/2017-13 z dne 13. 5. 2020, odpravilo sklep upravnega organa in zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek. Sodišče je ugotovilo kršitve pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in upravnemu organu naložilo, da mora v ponovnem postopku storjeno kršitev odpraviti, po potrebi dodatno razjasniti relevantno dejansko stanje ter o zadevi ponovno odločiti.

3. Strokovna komisija za izvedbo razpisa je znova preverjala povezave med prijaviteljem kot kupcem stroja in podjetjem C., d. o. o., A. ulica 1, Maribor, kot prodajalcem stroja, preverjala pa je tudi usklajeno delovanje med njima.

4. Upravni organ se je skliceval na 4. točko javnega razpisa, po kateri se za opredelitev podjetja upoštevajo določila iz Priloge I Uredbe Komisije (ES) št. 651/2014 z dne 17. 6. 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (v nadaljevanju Uredba 651/2014). Nadalje je citirala tretji odstavek 3. člena Priloge I Uredbe 651/2014 v delu, kjer so opredeljena povezana podjetja. Kot povezana podjetja se obravnavajo tudi podjetja, ki so med seboj povezana preko fizične osebe ali skupine fizičnih oseb, ki skupno delujejo, če opravljajo svojo dejavnost ali del svoje dejavnosti na istih upoštevnih trgih ali na sosednjih trgih. Sosedni trg je trg za izdelek ali storitev, ki je na vertikalni razdelitvi trgov neposredno nad ali pod upoštevnim trgom.

5. Strokovna komisija je povezanost preverila tako, da je ponovno pregledala vlogo z dopolnitvami, opravila vpogled v spletno aplikacijo Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (v nadaljevanju AJPES) in spletne strani prijavitelja ter podjetja C., d. o. o. Ugotovila je, da so se nekateri podatki spremenili, prav tako so novelirane tudi spletne strani. Komisija je svojo presojo oprla na podatke iz avgusta 2017.

6. Upravni organ je ugotavljal, kdo so dejanski lastniki podjetij, kakšno vlogo imajo fizične osebe ali skupina fizičnih oseb v posameznem podjetju, ali podjetja delujejo usklajeno z namenom izvajanja vpliva na poslovne odločitve zadevnih podjetij, tako da slednjih ni mogoče opredeliti kot neodvisna, katere dejavnosti opravljajo podjetja in ali dejavnosti oziroma njihov del izvajajo na istem upoštevnem trgu ali sosednjih trgih.

7. Upravni organ je ugotavljal, da ima prijavitelj A., d.o.o., A. ulica 1, Maribor, poleg sedeža v Mariboru še poslovno enoto (v nadaljevanju PE) na naslovu ... Direktor prijavitelja je D. D. Prijavitelj je v 98,34 % lasti podjetja E., d. o. o. Lastnika podjetja E., d. o. o. sta D. D. v deležu 94 % in F. F. v deležu 6 %. D. D. je v podjetju E., d. o. o. tudi direktor. E., d. o. o. ima PE na naslovu A. ulica 1 v Mariboru. Upravni organ je zaključil, da je po navedenem dejanski lastnik prijavitelja D. D., ki je tudi zastopnik obeh družb.

8. Podjetje C., d. o. o. ima prav tako sedež na A. ulici 1, Maribor. Direktorica podjetja je G. G., prokurist pa H. H. Podjetje je v 100 % lasti podjetja K., d. o. o., ki ima sedež na ... Direktor podjetja je D. D., ki je hkrati tudi direktor prijavitelja. Podjetje K., d. o. o. ima PE na naslovu A. ulica 1, Maribor. Podjetje K., d. o. o. je v 100 % lasti podjetja J., d. o. o., ki ima sedež na ... Direktor podjetja je I. I., prokuristka pa G. G. Podjetje J., d. o. o. je v 100 % lasti podjetja C., d. o. o. Upravni organ je ugotavljal, da je dejanski lastnik podjetja C., d. o. o. na ta način prikrit. Ugotavljal je, da so osebe, pooblaščene za zastopanje, G. G. in H. H. v podjetju C., d. o. o., D. D. v podjetju K., d. o. o., ter I. I. in G. G. v podjetju J., d. o. o.

9. Upravni organ je menil, da povezava med prijaviteljem in ponudnikom stroja, podjetjem C., d. o. o., obstaja, saj se D. D. pojavlja v podjetju prijavitelja kot družbenik (94 % od 98,61 %) in direktor, v podjetju K., d. o. o., ki je 100 % lastnik podjetja C., d. o. o., pa kot direktor. Navedeno nedvomno vpliva na poslovne odločitve in gospodarsko povezanost podjetij. D. D. kot lastnik in zastopnik zagotovo izvaja nadzor nad obema podjetjema in odločilno vpliva na poslovanje obeh podjetij, zato podjetji gospodarsko nista neodvisni. V nadaljevanju se je upravni organ skliceval na podatke spletne platforme Linkedin, kjer je na profilu G. G. pod izkušnjami med ostalim navedeno: (-) Managing Director, A., d. o. o., Jan 2017, Present 3 years 8 months; (-) Managing Director, C., d. o. o., Jan 2010, Present 10 years 8 months, kar kaže na to, da je G. G. v obeh podjetjih na funkcijah, kjer lahko vpliva na poslovne odločitve. Upravni organ je navajal, da so ključne fizične osebe v podjetju C., d. o. o., pa tudi v ostalih podjetjih skupine, G. G., D. D., L. L. in H. H. Navedene osebe zasedajo v podjetjih položaje, na katerih se že na podlagi zakona izvajajo pooblastila za vodenje poslov, za sprejemanje ključnih odločitev, nadzor in upravljanje s pravnimi osebami.

10. Upravni organ je nadalje ugotavljal, da je bil na spletni strani skupine A. (http://www.....si/, avgust 2017) za vsa podjetja objavljen enoten kontaktni naslov. Enotni so bili tudi kontakti za posamezna področja, in sicer za upravo izvršna direktorica G. G., za prodajo H. H. kot vodja prodaje, za nabavo D. D. kot vodja strateške nabave, L. L. pa je naveden kot vodja tehničnega sektorja, raziskav in razvoja. Ključne osebe v skupini G. G., D. D., L. L. in H. H. zasedajo ključne položaje tudi v posameznih podjetjih omenjene skupine. Poleg tega se na spletni strani v glavi pojavljata logotipa prijavitelja in podjetja C., d. o. o., kar pomeni, da podjetji potencialne kupce nagovarjata skupno in usklajeno. Za povezana podjetja v smislu povezave preko fizičnih oseb je tako mogoče šteti podjetja, če je iz analize njihovih medsebojnih odnosov jasno razvidno, da preko fizične osebe ali skupine fizičnih oseb tvorijo samostojno gospodarsko enoto, čeprav formalno niso v nikakršnih razmerjih v smislu točk od (a) do (d) tretjega odstavka 3. člena Priloge 1 Uredbe 651/2014. Upravni organ je menil, da je to v primeru skupine A. več kot očitno. Opozoril je še na dejstvo, da vsa zgoraj omenjena podjetja delujejo na dveh lokacijah. Prva je B2, kjer se po podatkih Geodetske uprave Republike Slovenije nahaja samostoječa stavba z enim stanovanjem v lasti prijavitelja. Druga lokacija je A. ulica 1 v Mariboru, kjer se po podatkih Geodetske uprave Republike Slovenije nahaja industrijska stavba prav tako v lasti prijavitelja. Prijavitelj in prodajalec delujeta na istem naslovu oziroma v istih poslovnih prostorih na A. ulici 1 v Mariboru, lastnik poslovnih prostorov je prijavitelj, ponudnik stroja pa najema poslovne prostore od prijavitelja. Iz vloge izhaja tudi, da prijavitelj poleg prostorskih resursov trži tudi celotno infrastrukturo za izvajanje procesov kovinsko-predelovalne industrije.

11. Prijavitelj in podjetje C., d. o. o. tvorita gospodarsko enoto, ki deluje usklajeno. Upravni organ se je skliceval na Poslovni register Slovenije (ePRS, AJPES) in vlogo prijavitelja ter ugotavljal, da obe podjetji delujeta v isti dejavnosti, to je 28.150 Proizvodnja ležajev, zobnikov in elementov za mehanski prenos energije. Glavni produkti obeh podjetij so nasadna zobniška gonila, kotna zobniška gonila, zobniško polžasta gonila in zobniška gonila. Nedvomno gre pri obeh podjetjih za izdelke iste skupine, v konkretnem primeru skupine elementov za mehanski prenos energije oziroma pogonske tehnike, kar pomeni, da opravljata svojo dejavnost oziroma del svoje dejavnosti na istih upoštevnih trgih (spletna stran obeh podjetij http://www....si/).

12. Podjetji tudi skupno nastopata na trgu, kar kažejo: (-) ista spletna stran za nagovarjanje kupcev http://www....si/; (-) skupni nastopi na sejmih, kar je razvidno iz vloge (priloga št. 5 Prisotnost na sejmih), h kateri je prijavitelj priložil sliko iz Mining world Fair 2014 z logotipom podjetja C., d. o. o.; (-) skupne reference oziroma certifikati, kar je razvidno iz vloge (priloga št. 1 Reference prijavitelja), h kateri je prijavitelj priložil sliko certifikatov, med katerimi je tudi certifikat, ki se glasi na podjetje C., d. o. o.; (-) prijavitelj je v zvezi s tržno analizo - poznavanje ciljnih trgov in kupcev k vlogi kot prilogo št. 12 k obrazcu 3 predložil tri pogodbe oziroma predpogodbe, od katerih je ena med podjetjema T., Ltd in C., d. o. o.; (-) v investicijskem programu je v poglavju 1. Uvodno pojasnilo s predstavitvijo investitorja in izdelovalcev programa, namena in ciljev investicijskega projekta pri kontaktnih podatkih prijavitelja naveden e-mail g.g@aaa.si, torej osebe, ki je direktorica podjetja C., d. o. o.

13. Iz analize povezanosti prijavitelja in podjetja C., d. o. o. izhaja, da sta obe podjetji kljub temu, da je lastniška struktura skupine ... izjemno kompleksna, nedvomno povezani. Fizične osebe na vodilnih mestih s polnimi pooblastili za zastopanje so iste, tako da lahko delujejo usklajeno in imajo vpliv na poslovne odločitve vseh povezanih podjetij. Ključni podjetji delujeta na istem naslovu, proizvajata iste proizvode, delujeta na istih trgih, za kontaktiranje kupcev uporabljata iste kontaktne podatke in delujeta usklajeno kot del skupine ...

14. V skladu s poglavjem 2.7. Upravičeni stroški Razpisne dokumentacije se osnovna sredstva lahko uveljavljajo kot upravičen strošek le, če so bila kupljena po tržnih pogojih od tretje osebe, ki ni povezana s kupcem. Ker sta prijavitelj kot kupec in podjetje C., d. o. o. nedvomno povezani podjetji, nakup CNC stroja od podjetja C., d. o. o. ne predstavlja nakupa od tretje, s kupcem nepovezane osebe, temveč gre za nakup med povezanimi družbami, zato se nakup ne more uveljavljati kot upravičen strošek. Gre za neupravičen strošek. Upravni organ je zavrnitev vloge utemeljeval na 11. točki 3. odstavka poglavja 2.18. Razpisne dokumentacije, ki določa, da se vloga zavrne, če je prijavitelj med upravičene stroške uvrstil tudi neupravičene stroške in v vlogi predvideva njihovo sofinanciranje.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

15. Tožeča stranka je v tožbi uvodoma navajala, da je izpodbijani akt potrebno odpraviti iz razlogov neuporabe oziroma nepravilne uporabe materialnih predpisov, zaradi bistvene kršitve določb postopka in zaradi nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja.

16. Tožeča stranka je navajala, da je ključen sklep tožene stranke, da se D. D. pojavlja v podjetju tožeče stranke kot družbenik in direktor, v podjetju K., d. o. o., ki je 100 % lastnik ponudnika, pa kot direktor. Enak zaključek je vseboval že prvotni sklep. Tožena stranka je že v prvi izpodbijani odločbi na takšni podlagi tudi zaključila, da navedeno gotovo vpliva na poslovne odločitve in gospodarsko povezanost podjetij in odločilno vpliva na poslovanje obeh podjetij, zato podjetji nista gospodarsko neodvisni. Upravno sodišče pa je v sodbi II U 450/2017-13 z dne 13. 5. 2020 izpostavilo, da zgolj ugotovitev, da je D. D. direktor tožeče stranke in družbe K., d. o. o., ki je lastnica družbe C., d. o. o., ne zadošča za zaključek, da gre za povezano podjetje v smislu določil Priloge I Uredbe 651/2014. Sodišče je v sodbi tudi izpostavilo, da tožena stranka nekonkretizirano in neobrazloženo ugotavlja, da sta obe podjetji povezani, ker so fizične osebe na vodilnih mestih s polnimi pooblastili za zastopanje iste, tako da lahko usklajeno delujejo in imajo vpliv na poslovne odločitve povezanih podjetij. Ker tožena stranka vsebinsko ni dodatno obrazložila povezave, je potrebno tudi v predmetni zadevi zaključiti, da zgolj navedeno ne zadošča za zaključek, da gre za povezani podjetji. Tožena stranka v izpodbijanem sklepu navaja, da naj bi bilo to v primeru skupine A. "več kot očitno", vendar niti iz razpredelnice niti iz ostalih navedb tožene stranke ni razvidno, na kakšen način naj bi bila povezanost "očitna". Obrazložitev je v tem delu pomanjkljiva. Manjkajo razlogi o odločilnih dejstvih, zaradi česar je tudi materialno pravo zmotno uporabljeno.

17. Tožeča stranka je navajala, da je tožena stranka v razpredelnico vključila družbe in direktorje/prokuriste, ki niso povezani s tožečo stranko in ponudnikom. Na podlagi takšne razpredelnice, ki vključuje številne družbe, za katere ni jasno, na kakšni podlagi so sploh vključene v razpredelnico, je tožena stranka opredelila ključne osebe v podjetju C., d. o. o. Ob tem ostaja povsem neznano, na kakšni podlagi je tožena stranka med ključne ljudi v tej družbi vključila D. D. Poleg tega je tožena stranka v celoti zanemarila razlikovanje med družbeniki (dejanskimi lastniki, kakor jih imenuje tožena stranka) in poslovodstvom, saj iz določb Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1) izhaja, da poslovodnih oseb ni mogoče enačiti z družbeniki (dejanskimi lastniki) oziroma lastništvom družbe. Tožena stranka je to kljub temu materialnopravno zmotno storila. Izhajajoč iz napačne predpostavke o tem, da so navedene osebe ključne in očitno po oceni tožene stranke tudi dejanski lastniki, je tožena stranka v nadaljevanju na spletu iskala dejstva, ki naj bi potrjevala njena izhodišča.

18. Tako je tožena stranka v nadaljevanju povzela tudi podatke s spletne platforme Linkedin za G. G., ki so v sklepu navedeni v angleškem jeziku, kar je bistvena kršitev določb postopka. Glede na to, da se podatki s spleta razlikujejo od uradnih podatkov, bi tožena stranka tudi morala obrazložiti, čemu sledi podatkom, objavljenih na spletu in ne uradno objavljenim podatkom.

19. Tožena stranka je povzela, da je bil na spletni strani skupine A. v letu 2017 za vsa podjetja enoten kontaktni naslov, in sicer A., A. ulica 1, Maribor, Slovenija (z enotno telefonsko številko, telefaks številko in elektronskim naslovom) in da so bili enotni tudi kontakti po področjih. Poleg tega sta se na spletni strani v glavi pojavljala logotipa tožeče stranke in podjetja C., d. o. o., kar pomeni, da sta podjetji potencialne kupce nagovarjala skupno in usklajeno. Iz spletne strani https://aaa.si/ niso razvidni skupni kontakti in navedena ugotovitev tožene stranke nima podlage v dokazih.

20. V nadaljevanju se je tožena stranka opredelila do naslovov, kjer podjetja delujejo, in do lastništva stavb na teh naslovih. Tožena stranka je tako zaključila, da tožeča stranka in podjetje C., d. o. o. delujeta v istih poslovnih prostorih na A. ulici 1 v Mariboru, katerih lastnik je tožeča stranka, ponudnik stroja pa najema poslovne prostore od tožeče stranke. Iz sklepa pa ne izhaja, kako naj bi takšna ugotovitev dokazovala, da delujeta usklajeno oziroma da gre za povezani podjetji. Isti poslovni naslov nikakor ne pomeni skupnega/povezanega delovanja. V številnih poslovnih stavbah ima svoj poslovni naslov večje število pravnih oseb, za katere pa ni mogoče niti pojmovno trditi, da so med sabo povezana.

21. Nadalje je tožena stranka izpostavila, da tožeča stranka in podjetje C., d. o. o. tvorita usklajeno gospodarsko enoto, saj delujeta v isti dejavnosti 28.150 Proizvodnja ležajev, zobnikov in elementov za mehanski prenos energije. Obrazložitev izpodbijanega sklepa ne vsebuje pojasnila o tem, na kakšni podlagi je tožena stranka zaključila, da obe podjetji delujeta v isti dejavnosti. Prav tako sklep ne vsebuje razlogov, da podjetji opravljata svojo dejavnost oziroma del svoje dejavnosti na istih upoštevnih trgih. Izpodbijani sklep ne vsebuje konkretnih ugotovitev o dejavnosti, ki jo opravljajo na istih upoštevnih oziroma sosednjih trgih, saj ni nobenih ugotovitev o tem, za katere trge konkretno gre.

22. Tožeča stranka je toženi stranki očitala, da pavšalno zaključuje, da sta tožeča stranka in podjetje C., d. o. o. povezani. Tožena stranka prav tako brez konkretnih razlogov zaključuje, da so fizične osebe na vodilnih mestih s polnimi pooblastili za zastopanje iste, tako da lahko delujejo usklajeno in imajo vpliv na poslovne odločitve vseh povezanih podjetij. Tožeča stranka je opozarjala, da je v predmetni zadevi potrebna presoja povezanosti zgolj dveh subjektov, in sicer družbe A., d. o. o. in družbe C., d. o. o. Lastnik družbe A., d. o. o. je M., d. o. o. (98,61 %), direktor pa je D. D. Na drugi strani pa je 100 % lastnik družbe C., d. o. o. družba K., d. o. o., direktorica družbe C., d. o. o. pa je G. G. Tožeča stranka je trdila, da iz navedenega izhaja, da navedeni družbi nista povezani niti preko fizičnih oseb, saj družbi vodita različna direktorja/prokurista, prav tako sta lastnika družb različna. Pogoj, da bi bili osebi povezani preko fizičnih oseb, sploh ni izpolnjen. Glede na navedeno tožena stranka ni izkazala, da sta podjetji med sabo povezani preko fizične osebe ali fizičnih oseb.

23. Tožeča stranka je trdila, da dejstev glede skupnega delovanja, ki so odločilna glede na materialnopravno podlago, tožena stranka ni konkretno ugotavljala, kar pomeni, da je bilo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, v posledici napačno uporabljeno materialno pravo. Presoja usklajenega, skupnega delovanja terja podrobnejšo analizo pravnih in ekonomskih odnosov med fizičnimi osebami v domnevno povezanih podjetjih, le na tak način je mogoče ugotoviti ali te dejansko (lahko) vplivajo na poslovne odločitve v podjetjih. Za ugotavljanje tega pa mora tožena stranka pridobiti tudi potrebne dokaze. Tožeči stranki mora tudi omogočiti, da se o ugotovitvah izjasni in ob morebitnem nestrinjanju za svoje nasprotovanje predloži tudi ustrezna dokazila. Ker tožena stranka tega ni storila, je podana tudi bistvena kršitev določb postopka, ki je vplivala na pravilnost in zakonitost. Če bi se imela tožeča stranka možnost izjasniti o navedenem, bi bila odločitev tožene stranke drugačna.

24. Tožeča stranka je sodišču predlagala, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne istemu organu v ponovni postopek. Zahtevala je tudi povrnitev stroškov postopka s pripadajočimi obrestmi.

25. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo zavrnila očitke tožeče stranke, da v izpodbijanem sklepu ni določno ugotovila povezav med fizičnimi osebami, preko katerih tožeča stranka in podjetje C., d. o. o. skupno delujeta, in dejavnosti, ki jo opravljata na istih upoštevnih oziroma sosednjih trgih. Predlagala je zavrnitev tožbe.

26. Navajala je, da se za opredelitev povezanega podjetja upoštevajo določila 3. člena Priloge I Uredbe 651/2014. Sklicevala se je na odločbo Sodišča Evropske unije v zadevi C-110/13 z dne 27. 2. 2014, v kateri je sodišče presojalo vprašanje nemškega Bundesfinanzhof v postopku HaTeFo GmbH proti Finanzamt Haldensleben glede razlage četrtega odstavka 3. točke 3. člena Priloge k Priporočilu Komisije 2003/361/ES z dne 6. maja 2003 o definiciji mikro, malih in srednje velikih podjetij, ki pa je identično besedilu četrtega odstavka 3. točke 3. člena Priloge I Uredbe 651/2014. Sodišče je v sodbi navedlo, da je pogoj, da fizične osebe delujejo usklajeno (oziroma da v smislu določila skupno delujejo), izpolnjen, če se te osebe uskladijo z namenom izvajanja vpliva na poslovne odločitve zadevnih podjetij, tako da slednjih ni mogoče opredeliti kot neodvisnih. Izpolnitev tega pogoja je odvisna od okoliščin zadeve in ni nujno podrejena obstoju pogodbenih razmerij med temi osebami. Ker povezanost tožeče stranke in ponudnika oziroma prodajalca stroja ni neposredno/jasno razvidna oziroma očitna, je bila potrebna širša analiza odnosov med podjetjema. Iz navedenega razloga se pri ugotavljanju povezanosti ni bilo mogoče omejiti zgolj na tožečo stranko in ponudnika oziroma prodajalca stroja, pač pa je bilo potrebno zaradi razmerij med podjetji v skupini A. pojasniti širšo sliko.

27. V ponovnem postopku je tožena stranka pri presoji, ali gre v obravnavanem primeru za povezana podjetja, preverjala: (-) kakšno vlogo imajo te fizične osebe v posameznih podjetjih (zastopanje, lastništvo), v kakšni povezavi so te fizične osebe in kako lahko te povezave glede na vlogo, ki jo imajo fizične osebe v podjetjih, vplivajo na poslovne odločitve in posledično na gospodarsko povezanost podjetij; (-) ali te fizične osebe delujejo usklajeno, kar je razvidno npr. iz ravnanj, ki vplivajo na poslovne odločitve, v posledici česar ta podjetja niso gospodarsko neodvisna; (-) pravne in ekonomske odnose, iz katerih je mogoč zaključek, da podjetja tvorijo skupno gospodarsko enoto in (-) ali ta podjetja opravljajo svojo dejavnost ali del svoje dejavnosti na istih upoštevnih trgih ali na sosednjih trgih, to je trg, ki je nad ali pod upoštevnim trgom.

28. Pri preverjanju vlog fizičnih oseb v podjetjih tožeče stranke in ponudnika oziroma prodajalca stroja je tožena stranka naredila kompleksno, zahtevno in obsežno analizo, na podlagi katere je ugotovila, da povezava med prijaviteljem in ponudnikom oziroma prodajalcem stroja obstaja, saj je D. D. direktor in posredni družbenik prijavitelja, kakor tudi direktor podjetja K., d. o. o., ki je 100 % lastnik podjetja ponudnika oziroma prodajalca stroja, torej njena obvladujoča družba. ZGD-1 predvideva obstoj vpliva obvladujoče družbe na odvisno družbo in ga ni potrebno posebej dokazovati. D. D. kot direktor obvladujoče družbe ponudnika oziroma prodajalca stroja ima vsekakor lahko vpliv na poslovanje in odločitve odvisne družbe. Glede na navedeno je tožena stranka v sklepu jasno ugotovila povezavo tožeče stranke in podjetja C., d. o. o. preko fizične osebe.

29. Pri presoji izpolnjevanja pogoja, da fizične osebe delujejo usklajeno, se je ugotavljalo, če so se te osebe uskladile z namenom izvajanja vpliva na poslovne odločitve zadevnih podjetij, tako da slednjih ni mogoče opredeliti kot neodvisnih. Izpolnitev tega pogoja je odvisna od okoliščin zadeve in ni nujno podrejena obstoju pogodbenih razmerij med temi osebami. Glede gospodarskih razmerij med družbami v neformalni skupini A. je iz v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navedenih spletnih platform in spletnih strani ter podatkov Geodetske uprave Republike Slovenije razvidno, da so družbe v skupini A., kamor sodita tudi tožeča stranka in ponudnik oziroma prodajalec stroja, v času prvega odločanja delovale usklajeno, saj so nastopale in se predstavljale skupaj, svoje potencialne kupce so nagovarjale skupaj in usklajeno. Pri tem je bilo tudi pojasnjeno, da obe podjetji delujeta na dveh istih lokacijah. Na podlagi tovrstnih razmerij imajo ključne osebe (poslovodje in lastniki) podjetij možnost koordinacije z namenom vplivanja na poslovne odločitve zadevnih podjetij, kar izključuje, da bi podjetji lahko šteli za gospodarsko neodvisni. Iz navedenih pravnih in ekonomskih odnosov tožeče stranke in ponudnika oziroma prodajalca stroja je mogoč zaključek, da podjetji tvorita skupno gospodarsko enoto.

30. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je tožena stranka tudi pojasnila svoj zaključek, zakaj podjetji tožnice in ponudnika oziroma prodajalca stroja opravljata svojo dejavnost ali del svoje dejavnosti na istih upoštevnih trgih.

31. V zvezi s tožbenimi navedbami tožeče stranke, ki se nanašajo na njeno pravico do izjave, pa je tožena stranka navajala, da odločanje na podlagi javnega razpisa nima značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, temveč gre za odločanje o drugi javnopravni stvari. To predvsem pomeni, da se pri odločanju določbe ZUP uporabljajo smiselno in kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Pridobitev sredstev na podlagi javnega razpisa je negotovo dejstvo, odvisno od izpolnjevanja razpisnih pogojev in meril. Postopek javnega razpisa za sofinanciranje iz javnih sredstev je poseben postopek, pri čemer prijava na razpis še ne pomeni, da ima prijavitelj pravico do javnih sredstev, za katera se poteguje.

32. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave. Oprlo se je na določbo 1. alinee drugega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ki določa, da lahko sodišče kljub temu, da je dejansko stanje med strankama sporno, odloči brez glavne obravnave, če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

34. V predmetnem upravnem sporu je med strankama sporno, ali je tožena stranka pravilno in zakonito zavrnila vlogo tožeče stranke za sofinanciranje projekta B. v zvezi z Javnim razpisom za sofinanciranje večjih začetnih investicij na problemskih območjih 2017.

35. Iz ugotovljenega in neizpodbijanega dejanskega stanja izhaja, da je tožeča stranka na razpisu kandidirala kot kupec stroja, čigar ponudnik oziroma prodajalec je podjetje C., d. o. o. Tožena stranka je zavrnitev vloge opirala na 2.7 poglavje Razpisne dokumentacije z naslovom "Upravičeni stroški", v skladu s katerim se osnovna sredstva lahko uveljavljajo kot upravičen strošek le, če so bila kupljena po tržnih pogojih od tretje osebe, ki ni povezana s kupcem. Kot je navajala tožena stranka, po navedeni določbi Razpisne dokumentacije ne gre za upravičene stroške, ko gre za prodajo oziroma nakup med sorodniki prvega, drugega ali tretjega dednega reda ali med fizično osebo, ki je ustanovitelj s. p., in njegovim s. p. ali med imetnikom deleža ali delnic gospodarske družbe in gospodarsko družbo ali med povezanimi družbami ali med zakonskimi ali zunajzakonskimi partnerji. Bistveni del obrazložitve izpodbijane odločbe se nanaša na vprašanje, ali je mogoče tožečo stranko in podjetje C., d. o. o. opredeliti kot povezani podjetji. Tožena stranka je svojo presojo glede obstoja povezanih podjetij opirala na 4. točko Javnega razpisa za sofinanciranje večjih začetnih investicij na problemskih območjih 2017, ki določa, da se za opredelitev podjetja uporabljajo določila iz Priloge I Uredbe 651/2014.

36. Sodišče uvodoma ugotavlja, da Uredba 651/2014 v 2. členu opredeljuje pojme, ki se uporabljajo v njej. Tako 2. točka 2. člena določa, da "mala in srednja podjetja" ali "MSP" pomeni podjetja, ki izpolnjujejo pogoje iz Priloge I. Nadalje 24. točka 2. člena "velika podjetja" opredeljuje kot podjetja, ki ne izpolnjujejo pogojev iz Priloge I. Priloga I Uredbe 651/2014 je naslovljena z "Opredelitev MSP", torej se nanaša na opredelitev malih in srednjih podjetij. V svojih določbah opredeljuje kriterije, po katerih se podjetja kategorizirajo kot mikro, mala ali srednja podjetja. V tretjem odstavku 3. člena Priloge I Uredbe 651/2014, ki določa vrste podjetij, upoštevanih pri izračunu števila zaposlenih in finančnih zneskov, so definirana povezana podjetja. Za konkretno zadevo je pomembno določilo četrtega pododstavka tretjega odstavka 3. člena Priloge I Uredbe 651/2014, v skladu s katerim se kot povezana podjetja obravnavajo tudi podjetja, ki so med seboj povezana preko fizične osebe ali skupine fizičnih oseb, ki skupno delujejo, če opravljajo svojo dejavnost ali del svoje dejavnosti na istih upoštevnih trgih ali na sosednjih trgih. Sosedni trg je po petem pododstavku tretjega odstavka 3. člena Priloge I Uredbe 651/2014 trg za izdelek ali storitev, ki je na vertikalni razdelitvi trgov neposredno nad ali pod upoštevnim trgom.

37. Tožena stranka se je pri razlagi citiranega besedila pravilno sklicevala na prakso Sodišča Evropske unije v zadevi C-110/13 z dne 27. 2. 2014. V predmetni zadevi je sodišče presojalo vprašanje glede razlage 3. točke 3. člena Priloge k Priporočilu Komisije 2003/361/ES z dne 6. 5. 2003 o definiciji mikro, malih in srednje velikih podjetij, ki pa je identično besedilu četrtega pododstavka tretjega odstavka 3. člena Priloge I Uredbe 651/2014. Sodišče je v sodbi navedlo, da je za povezana podjetja mogoče šteti podjetja v primerih, ko je iz analize pravnih in ekonomskih odnosov, ki obstajajo med njimi, jasno razvidno, da preko fizične osebe ali skupine fizičnih oseb, ki delujejo usklajeno, tvorijo samostojno gospodarsko enoto, čeprav formalno niso v nikakršnih razmerjih v smislu prvega odstavka 3. točke 3. člena Priloge. Za fizične osebe pa se šteje, da delujejo usklajeno, če se dogovorijo, da bodo vplivale na poslovne odločitve zadevnih podjetij, tako da za taka podjetja ni mogoče šteti, da so gospodarsko neodvisna. Izpolnitev tega pogoja je odvisna od konkretnih okoliščin primera.

38. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa je razvidno, da tožena stranka dokazno oceno o tem, ali gre v konkretni zadevi za povezana podjetja, poleg listin, ki jih je k svoji vlogi priložila tožeča stranka, opira tudi na podatke, ki jih je pridobila sama po uradni dolžnosti. Tako iz izpodbijanega sklepa izhaja, da tožena stranka svoje ugotovitve opira na podatke družbenega omrežja Linkedin, konkretno je preverjala profil G. G., nadalje na več podatkov spletne strani http://www.....si/, objavljenih avgusta 2017, ki po trditvah tožene stranke pripada skupini A., oziroma na podatke spletnih strani obeh vpletenih podjetij, nadalje pa tudi na podatke Geodetske uprave Republike Slovenije in Poslovnega registra Slovenije. Tožeča stranka toženi stranki zaradi tega očita kršitev pravice do izjave in uveljavlja bistveno kršitev pravil postopka.

39. Odločanje o dodelitvi sredstev na javnem razpisu ne predstavlja upravne zadeve v smislu 2. člena ZUP. Javni razpis je mehanizem za dodeljevanje javnih sredstev v javnem interesu. Je splošen javnopravni akt, ki ga sprejme pristojni subjekt na podlagi zakonskega pooblastila pri izvrševanju javne funkcije. Javni razpis je torej odraz javnega delovanja oziroma sledenja določenemu javnemu interesu, z vidika stranke pa pomeni odločanje o njenem pravno varovanem interesu. Iz sodne prakse Vrhovnega sodišča Republike Slovenije in nižjih sodišč

izhaja, da opisani vidiki javnih razpisov vodijo k zaključku, da predstavlja odločanje o dodelitvi javnih sredstev drugo javnopravno stvar v smislu 4. člena ZUP, ki določa, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Smiselna uporaba pomeni, da se bodo v posameznem primeru, ob odsotnosti drugih postopkovnih predpisov, uporabile zgolj tiste določbe ZUP, ki so primerne glede na temeljno dejavnost subjekta, ki odloča v zadevi. Med določbami, ki se bodo praviloma uporabljale tudi ob smiselni uporabi ZUP, so predvsem temeljna načela upravnega postopka in temeljne pravice strank, ki iz njih izvirajo.

40. Tožena stranka v izpodbijanem sklepu kot podlago za njegovo izdajo navaja zgolj določila Javnega razpisa za sofinanciranje večjih začetnih investicij na problemskih območjih 2017 in pripadajoče Razpisne dokumentacije. Sodišče poudarja, da je poseben postopek, ki nadomesti smiselno uporabo ZUP, lahko določen zgolj s predpisom, to je z zakonom ali na zakonu temelječem predpisu, ne pa tudi z javnim pozivom ali razpisom.

Sodišče ocenjuje, da javni razpis temelji na določbah Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja in Uredbe o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči ter načinu uveljavljanja regionalne spodbude za zaposlovanje ter davčnih olajšav za zaposlovanje in investiranje, ki ne vsebujeta postopkovnih določb. Te vsebuje Uredba o postopku, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog, ki temelji na 106.l členu Zakona o javnih financah. Navedena uredba pa ne vsebuje določb, ki se nanašajo na zbiranje dokazov po uradni dolžnosti in s tem povezano pravico stranke do izjave, ki je izpostavljena v tožbi.

41. Pravica do izjavljanja oziroma pravica biti slišan je del ustavne določbe o enakem varstvu pravic iz 22. člena Ustave Republike Slovenije. V dosedanji sodni praksi je bilo v številnih primerih poudarjeno, da ustavna kategorija enakega varstva pravic med drugim zagotavlja tudi pravico do izjavljanja v postopku glede celotnega procesnega gradiva, ki je v sodnem spisu in lahko vpliva na odločitev sodišča. Enako varstvo pravic ima v upravnem postopku poseben pomen zaradi vnaprejšnje nadrejenosti javnega interesa in upravnega organa v razmerju do posamične stranke v postopku in je tako v upravnih zadevah udeležba stranke še bolj pomembna. Upravni postopek je namreč presečišče med zasebnim in javnim interesom, ki naj bosta sorazmerno uravnotežena. Enako varstvo pravic je na upravnem področju del obrambnih pravic pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo (6. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah). Med najbolj tipičnimi kršitvami so predvsem posegi v načela v zvezi s komunikacijo (občevanjem) med upravnim organom in drugimi udeleženci v postopku, kar v obravnavani zadevi zatrjuje tudi tožeča stranka.

42. Sodišče ugotavlja, da gre za kršitev pravil postopka, če organ ugotovitve o pravno pomembnem dejanskem stanju opre na dokaze, ki jih je pridobil po uradni dolžnosti in ki nasprotujejo trditvam in dokazom stranke, pa organ pred izdajo akta s temi dokazi ne seznani stranke, o čigar zahtevi odloča, in ji ne da možnosti, da se o teh dokazih izjavi. Tožena stranka, ki je sama vpogledovala v spletne strani in javne registre, bi morala pred odločitvijo o vlogi tožeče stranke z zbranimi dokazi in svojimi ugotovitvami obvestiti tožečo stranko, ker ji to narekuje smiselna uporaba temeljnih načel ZUP. Načelo zaslišanja stranke oziroma pravica do izjave in sodelovanja v postopku iz prvega odstavka 9. člena ZUP je namreč eno izmed temeljnih načel upravnega postopka. Preden se izda odločba, je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke). Podrobneje je pravica do izjave konkretizirana v 138. členu ZUP, ki velja tako za skrajšani kot posebni ugotovitveni postopek. Določa, da je pred izdajo odločbe treba ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Še natančneje je pravica do izjave določena v 146. členu ZUP, ki se uporablja v posebnem ugotovitvenem postopku. Ta pa v prvem in drugem odstavku določa, da ima stranka pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka in za dosego namena, ki ga ima ta postopek, dajati potrebne podatke ter braniti svoje pravice in z zakonom zavarovane koristi, navajati sme dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev zadeve in izpodbijati pravilnost ugotovljenih dejstev, ki se ne ujemajo z njenimi navedbami. Vse do izdaje odločbe ima pravico dopolnjevati in pojasnjevati svoje trditve. V konkretni zadevi tožena stranka pred izdajo izpodbijanega sklepa tožeči stranki ni omogočila seznanitve z dokazi, ki jih je zbrala sama, in ji ni dala možnosti, da se o njih izjavi, čeprav je nanje oprla svoje dejanske zaključke. S tem je kršila pravila upravnega postopka.

43. Tožeča stranka je kršitev pravil postopka uveljavljala tudi iz razloga, ker je del obrazložitve izpodbijanega sklepa v angleškem jeziku. Sodišče pritrjuje tožeči stranki, da je del obrazložitve izpodbijanega sklepa, ki vsebuje dokazno oceno in se očitno nanaša na podatke o izkušnjah G. G., objavljene na profilu imenovane osebe na Linkedinu, v tujem (angleškem) jeziku. Sodišče ugotavlja, da gre za postopkovno kršitev, saj prvi odstavek 62. člena ZUP določa, da se upravni postopek vodi v slovenskem jeziku, v katerem se tudi vlagajo vloge, pišejo odločbe, sklepi, zapisniki, uradna dejanja in druga pisanja ter se opravljajo vsa dejanja v postopku.

44. Tretji odstavek 27. člena ZUS-1 določa, da je bistvena kršitev določb postopka vselej podana, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. ZUP med absolutne bistvene kršitve pravil postopka uvršča tudi primere, ko je stranki kršena pravica do izjave (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP) ali ko so bile kršene določbe ZUP o uporabi jezika v postopku (5. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Pri teh kršitvah se vpliv na zakonitost oziroma pravilnost odločitve domneva in ga ni potrebno posebej ugotavljati. Sodišče po navedenem zaključuje, da je podan izpodbojni razlog iz druge točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. Sodišče je zato že na podlagi ugotovljenih kršitev na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in zadevo v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 vrnilo toženi stranki v ponovni postopek, da v njem ob upoštevanju stališč iz te sodbe tožeči stranki zagotovi pravico do izjave o dokazih, ki jih je tožena stranka pridobila po uradni dolžnosti, in da odpravi opisane pomanjkljivosti glede rabe slovenskega jezika. Po tako izvedenem postopku naj tožena stranka ob metodološkem napotku iz 10. člena ZUP znova ugotovi pravno pomembno dejansko stanje in odloči o zadevi.

45. Sodišče ugotavlja, da je pretežni del tožbe namenjen grajanju ugotovljenega dejanskega stanja, ki se nanaša na presojo, ali sta kupec (tožeča stranka) in ponudnik (C., d. o. o.) povezani podjetji. Ker dejanske ugotovitve tožene stranke temeljijo na kršitvah pravil postopka, ki v ponovljenem postopku narekujejo dopolnitev postopka z izjavo tožeče stranke, ki lahko vključuje tudi nasprotne navedbe in dokaze, je odveč natančna presoja tožbenih navedb v tem delu. Po odpravi postopkovnih kršitev, ki se nanašajo ravno na zbrano dokazno gradivo, bo namreč morala tožena stranka ob uporabi 10. člena ZUP znova oceniti, katera dejstva šteje za dokazana. Sodišče pripominja le, da se ugotavljajo pravno relevantna dejstva, to so takšna, ki ustrezajo abstraktnemu pojmu iz pravnega pravila, ki ga je potrebno uporabiti v konkretnem primeru. Čeprav tožeča stranka ne pojasni materialno pravne podlage za razpisni pogoj, da se opredmeteno sredstvo (v konkretni zadevi stroj) lahko uveljavlja kot upravičen strošek le, če je kupljeno od tretje osebe, ki ni povezana s kupcem, pa ta pogoj med strankama ni sporen. Izhajajoč iz definicije povezanih podjetij, kot je vsebovana v Prilogi I Uredbe 651/2014, pa sodišče sodi, da je tožena stranka ravnala pravilno, ko se pri presoji vlog, ki jih imajo fizične osebe v posameznem podjetju, in gospodarske povezanosti podjetij ni omejila zgolj na lastniško strukturo in poslovodstvo kupca in ponudnika, temveč je raziskovala tudi lastniške in poslovodske povezave z družbami, ki so lastnice poslovnih deležev v podjetjih kupca in ponudnika. Sodišče šteje, da je tožena stranka pri presoji usklajenosti delovanja in pravnih ter ekonomskih odnosov pravilno uporabila preiskovalna pooblastila in sama zbirala dokaze (o dolžnosti seznanitve stranke z njimi se je sodišče že izreklo). Tožbena kritika posameznega dokaznega sredstva in razlogov, ki so pomembni za presojo le-tega, ni povsem utemeljena. Sodišče pojasnjuje, da pravilna uporaba 10. člena ZUP ne terja zgolj analize posameznega dokaznega sredstva, temveč tudi primerjavo posameznih dokazov med seboj in presojo vseh dokazov skupaj, torej upoštevanje uspeha celotnega dokaznega postopka. Povedano drugače, zgolj analiza posameznega dokaza še morda ne odkazuje na sklep o obstoju določenega dejstva (npr. povezanega delovanja podjetij), presoja istega dokaza skupaj s preostalimi dokazi pa lahko pripelje do trdnih argumentov, da je določeno dejstvo dokazano. Pri tem pa pravila postopka od organa terjajo, da (zlasti v primeru nasprotij med dokazi) obrazloži, na kateri dokaz je oprl svoje ugotovitve o dejanskem stanju, in navede razloge, odločilne za presojo posameznega dokaza (prvi odstavek 214. člena ZUP). Sodišče pa toženo stranko opozarja, da je dokazna ocena glede dejavnosti, ki jo opravljata kupec in ponudnik, pomanjkljiva. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ne izhaja jasno, na katerih dokazih temelji dejanski zaključek, kateri so glavni produkti kupca in prodajalca. Sodišče dodaja, da tak zaključek ne sme temeljiti zgolj na podatkih o registrirani dejavnosti, razvidnih iz poslovnega registra. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa tudi ni razvidno, na podlagi katerih dokazov je tožena stranka sklepala na izpolnjevanje pogoja delovanja na istih upoštevnih ali sosednjih trgih. Če je tožena stranka izpolnjevanje tega pogoja utemeljevala na isti dejavnosti, je tako naziranje zmotno. Isti prodajni program podjetij še ne odkazuje na sklep, da podjetji delujeta na istih upoštevnih (ali sosednjih) trgih.

46. Sodišče še ugotavlja, da je tožeča stranka postavila zahtevek za povrnitev stroškov postopka, vendar teh specificirano ni zahtevala, zato sodišče o povrnitvi stroškov postopka ni odločalo.

Prim. VSRS sodba X Ips 41/2022 z dne 6. 9. 2023, VSRS sodba X Ips 357/2015, enako tudi X Ips 358/2015, X Ips 359/2015 in X Ips 360/2015, vse z dne 5. 4. 2017, UPRS sodba II U 205/2021-11 z dne 1. 12. 2021, UPRS sodba II U 206/2021-14 z dne 12. 1. 2022 idr.

E. Kerševan in drugi avtorji, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, 1. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, stran 84.

Prim. VSRS sodba X Ips 357/2015, enako tudi X Ips 358/2015, X Ips 359/2015 in X Ips 360/2015, vse z dne 5. 4. 2017.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 4, 9, 9/1, 138, 146

Uredba o postopku, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog (2011) - člen 1

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe - člen 2, 2-2, 2-24

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.