UPRS Sodba II U 298/2023-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-04-22

osebna asistenca - telesna okvara - mnenje komisije - obrazložitev - pomanjkljivo obrazložena odločba - načelo varstva pravic strank in javne koristi

Iz nobene izmed odločb ne izhajajo razlogi o odločitvi organa, še posebej ob upoštevanju okoliščine, da je tožnica invalidka I. kategorije s priznano 100% telesno okvaro, na invalidskem vozičku in da ima nefunkcionalno levo stran telesa, zaradi česar potrebuje vsaj delno pomoč pri opravljanju praktično vseh osnovnih življenjskih funkcij. Glede na namen osebne asistence, kot je opredeljen v 1. členu ZOA, bi moral organ jasno obrazložiti, zakaj konkretno tožnici ne pripada pravica do osebne asistence niti v obsegu 30 ur na teden, saj v nasprotnem primeru predmetne odločbe ni mogoče preizkusiti.

V skladu z načelom varstva pravic strank in varstva javnih koristi, ki je uveljavljeno kot eno temeljnih načel ZUP, je organ dolžan stranko seznaniti tudi z drugimi možnimi oblikami pomoči.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Centra za socialno delo Maribor številka 1410-238/2022-31992/6 z dne 14. 2. 2023 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od prejema te sodbe, po preteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti do plačila.

1. Center za socialno delo Maribor (v nadaljevanju CSD) je z izpodbijano odločbo odločil, da tožeča stranka (v nadaljevanju tožnica) nima pravice do osebne asistence (1. točka izreka). Ugotovljeno je bilo tudi, da v postopku niso nastali stroški postopka (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnica 12. 10. 2022 pri CSD podala vlogo za priznanje pravice do osebne asistence skupaj s prilogami. CSD je 2. 2. 2023 prejel izvedensko mnenje Komisije pri Inštitutu RS za socialno varstvo (v nadaljevanju Komisija) o številu ur in vsebini osebne asistence za uporabnico, ki ga v nadaljevanju povzema in se nanj sklicuje. Iz izvedenskega mnenja izhaja, da tožnica potrebuje delno pomoč pri tuširanju, kopanju, umivanju las, pri oblačenju in slačenju ter pri prehranjevanju. Pomoč v celoti potrebuje pri odvajanju blata. Delno pomoč potrebuje pri pripravi hrane in pijače, pri vsakodnevnem nakupovanju, pospravljanju in čiščenju, pri odhodu iz stanovanja in gibanju zunaj stanovanja, pri hoji po stopnicah in premagovanju arhitekturnih ovir ter drugih prostočasnih aktivnostih zunaj doma enkrat do trikrat na teden za največ dve uri na dan.

3. Po seznanitvi z mnenjem Komisije je tožnica podala izjavo, v kateri je izrazila svoje nestrinjanje z izdelanim mnenjem in ponovno opisala svoje zdravstveno stanje, in sicer je od leta 2010 invalidsko upokojena (invalid I. kategorije), gibalno ovirana in na invalidskem vozičku. Zdravniška komisija je ugotovila, da potrebuje pomoč in postrežbo pri opravljanju vseh osnovnih življenjskih potreb, zato prejema najvišji dodatek za postrežbo in pomoč (DPP). Pojasnjuje, da je leva stran telesa nefunkcionalna, zato potrebuje pomoč pri vstopu in izstopu iz banje, pri umivanju, miljenju, splakovanju in brisanju telesa, pri pripravi oblačil, oblačenju in menjavi hlačnih plenic ter toaletni higieni. Pomoč potrebuje tudi pri rezanju kruha in večjih kosov trše hrane ter pri pripravi obrokov, pri prenašanju večjih posod in stvari, pri čiščenju stanovanja, kjer je potrebno vmesno gibanje in uporaba pripomočkov. Spremstvo in pomoč potrebuje pri nakupovanju v trgovini, in sicer pri doseganju artiklov iz višjih polic in prenašanju le-teh po trgovini in do stanovanja, pri gibanju v zunanjem okolju pri potiskanju oziroma poravnavi vozička in pri gibanju po netlakovanem terenu, pri tedenskem odhodu na kavo in na obisk k sestri, kjer potrebuje pomoč pri odpiranju vrat, kakor tudi pri vmesnem potiskanju vozička ter pri plačevanju položnic in računov. Pomoč tako potrebuje pri opravljanju vseh osnovnih življenjskih potreb.

4. CSD je po preučitvi spisovne dokumentacije, izjave tožnice ter mnenja Komisije presodil, da bo v celoti sledil mnenju Komisije, saj le-ta razpolaga s strokovnim znanjem za ocenjevanje potreb po storitvah osebne asistence, prav tako je dejansko stanje ugotovila na terenu ob osebnem obisku ter tako zaznala vse pomembne okoliščine za podajo mnenja o obsegu ur in vsebini storitev osebne asistence. Ker po mnenju Komisije ni bila ugotovljena potreba po storitvah osebne asistence v obsegu najmanj 30 ur tedensko v smislu določila pete alineje drugega odstavka 6. člena ZOA, je CSD njeno vlogo zavrnil.

5. Zoper prvostopenjsko odločbo je tožnica vložila pritožbo, kateri Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti z odločbo št. 14109-65/2023/4 z dne 5. 9. 2023 ni ugodilo in je potrdilo izpodbijano odločbo ter odločilo, da v tem postopku stroški postopka niso nastali.

6. Drugostopenjski organ je v postopku imenoval novo Komisijo, ki je izdelala mnenje št. MOA-OA-2023-1170/P1 z dne 14. 6. 2023. Iz navedenega mnenja izhaja, da tožnica potrebuje delno pomoč pri presedanju, tuširanju, kopanju, umivanju las, oblačenju in slačenju, prehranjevanju ter odvajanju blata. Pomoč pri izvajanju meritev potrebuje enkrat do trikrat dnevno. Delno pomoč potrebuje pri vsakodnevnem nakupovanju, urejanju osebne dokumentacije, odhodu iz stanovanja in gibanju zunaj. Pomoč v celoti potrebuje pri pospravljanju in čiščenju in pri vožnji v osebnem vozilu. Delno pomoč potrebuje tudi pri hoji po stopnicah, premagovanju arhitekturnih ovir ter izvajanju drugih prostočasnih aktivnosti zunaj doma do trikrat tedensko največ dve uri.

7. Komisija na podlagi dejanskega stanja oziroma položaja tožnice in uporabi standardiziranega ocenjevalnega orodja za oceno potreb po storitvah osebne asistence ni ugotovila potrebe po osebni asistenci v smislu določila pete alineje drugega odstavka 6. člena Zakona o osebni asistenci (ZOA) v obsegu najmanj 30 ur tedensko. Ob preučitvi dokumentacije drugostopenjski organ tudi ugotavlja, da pri tožnici sicer obstaja potreba po pomoči druge osebe, vendar ne v obliki osebne asistence.

8. Zoper odločbo o zavrnitvi vloge za priznanje pravice do osebne asistence je tožnica vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri podrobno opisuje svoje zdravstveno stanje in kako je prišlo do priznanja I. stopnje invalidnosti zaradi 100% telesne okvare. Izpostavlja, da v mnenju Komisije ni navedeno, kakšno strokovno izobrazbo imata člana komisije, pri čemer je iz spletnega portala Inštituta RS za socialno varstvo razvidno, da je A. A. magister kineziologije, B. B. pa je univerzitetna diplomirana sociologinja. K delu Komisije torej ni bil pritegnjen izvedenec ali strokovnjak medicinske stroke, po oceni tožnice pa člani komisij Inštituta RS za socialno varstvo ne posedujejo takšnega specialnega strokovnega znanja, kot so ga imeli izvedenci medicinske stroke, ki so v zvezi z njenim zdravstvenim stanjem pripravili predhodna mnenja. Po oceni tožnice bi bilo le ob pritegnitvi izvedenca medicinske stroke ali več izvedencev moč ugotoviti in utemeljiti, ali je njen predlog utemeljen ali ne.

9. Tožnica tudi meni, da izpodbijana odločba ne prve ne druge stopnje ne zadošča standardu obrazloženosti upravne odločbe oziroma imata odločbi takšne bistvene pomanjkljivosti, da ju ni mogoče preizkusiti. V obeh odločbah gre namreč zgolj za povzetek predložene dokumentacije in neobrazloženo ugotovitev, da tožnica nima pravice do osebne asistence.

10. Tožnica tako predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi oziroma (podredno) da se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka, skupaj s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

11. Tožena stranka v odgovoru na tožbo glede strokovne komisije pojasnjuje, da so skladno z drugim odstavkom 21. člena ZOA člani izvedenskega organa strokovnjaki, ki imajo najmanj štiri leta strokovnega in praktičnega znanja s področja invalidskega, socialnega in zdravstvenega varstva. Vsaj en član Komisije mora imeti stalno prebivališče v statistični ali sosednji statistični regiji, v kateri ima stalno ali začasno prebivališče uporabnik osebne asistence. Člane izvedenskega organa imenuje upravni organ inštituta na predlog direktorja inštituta. V ZOA ni podana zahteva, da mora biti eden od članov Komisije, ki konkretno sodeluje pri izdelavi mnenja, strokovnjak s področja zdravstva, zato Komisija ni bila napačno sestavljena. Pri podaji mnenja namreč Komisija izhaja iz predpostavke, kakšne so potrebe posameznika, ne kakšno je njegovo zdravstveno stanje. Pomemben je torej funkcionalni model invalidnosti, ne medicinski. Različni posamezniki s podobno diagnozo (zdravstvenim stanjem) imajo različne potrebe, zato potrebujejo različen obseg ur storitev osebne asistence oziroma osebne asistence ne potrebujejo v takšni meri, da bi dosegli zakonsko predpisan prag 30 ur osebne asistence tedensko.

12. Tožena stranka izpostavlja, da je pridobila ponovno mnenje strokovne komisije, glede na to, da iz obeh mnenj izhaja, da tožnica ne potrebuje storitev osebne asistence v obsegu vsaj 30 ur tedensko, pa je pri odločanju v celoti sledila mnenju strokovne komisije. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne in tožnici naloži plačilo vseh stroškov postopka.

13. Tožnica v prvi pripravljalni vlogi navaja, da z možem vsa leta nista zahtevala osebne asistence, saj sta se sama trudila, da bi bila kos vsem težavam, ki so ju doletele. V zadnjem času pa je poslabšalo tudi zdravstveno stanje njenega moža, ki je več let nesebično skrbel zanjo, kar izhaja iz zdravniškega potrdila dr. C. C. z dne 23. 11. 2023. Izpostavlja, da ne zahteva polne osebne asistence in da ne gre za funkcionalno invalidnost, temveč za potrebo vsakega invalidnega človeka, pri čemer poudarja, da so invalidi najbolj prizadeta skupina ljudi. Poleg funkcionalnega modela pa teorija invalidnosti pozna tudi druge modele, tudi socialni model, katerega namen je pomoč ljudem pri njihovih težavah, nastalih iz invalidnosti.

14. Dne 11. 4. 2025 je tožnica na sodišče naslovila še prošnjo za prednostno obravnavo, obenem pa je kot dokaz predložila še dodatno zdravstveno dokumentacijo (popis bolezni UKC Maribor z dne 6. 9. 2024 in karton medicinske rehabilitacije z dne 9. 2. 2024, iz katerega izhaja mnenje lečečega zdravnika dr. Č. Č., da tožnica glede na številne funkcionalne težave vsekakor potrebuje urejeno pomoč na domu).

16. Predmet sodne presoje je v obravnavani zadevi odločba, izdana na podlagi vloge tožnice za priznanje pravice do osebne asistence. V postopku odločanja o vlogi sta tako prvostopenjski kot tudi drugostopenjski organ na podlagi pridobljenih mnenj Komisije ugotovila, da tožnica sicer potrebuje pomoč pri določenih življenjskih aktivnostih, vendar ne izpolnjuje pogoja iz pete alineje drugega odstavka 6. člena ZOA za dodelitev pravice do osebne asistence v obsegu najmanj 30 ur tedensko.

17. Iz 1. člena ZOA izhaja, da predstavlja pravica do osebne asistence in način njenega uveljavljanja namen omogočiti posamezniku/ci z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami, ki jo v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodeloval/a v družbi na vseh področjih življenja, in da ima na ta način enake možnosti, večjo neodvisnost, aktivnost in enakopravno vključenost v družbo, skladno z določbami Konvencije o pravicah invalidov.

18. Skladno z 2. členom ZOA osebna asistenca predstavlja pomoč uporabniku pri vseh tistih opravilih in dejavnostih, ki jih uporabnik ne more izvajati sam zaradi vrste in stopnje invalidnosti, a jih vsakodnevno potrebuje doma in izven doma, da lahko živi neodvisno, aktivno in je enakopravno vključen v družbo (prvi odstavek). Pri izvajanju osebne asistence mora imeti uporabnik nadzor nad organizacijo in oblikovanjem storitev osebne asistence glede na lastne potrebe, zmožnosti, življenjske okoliščine, pogoje ter želje (drugi odstavek). Kot osebna asistenca se šteje pomoč pri temeljnih dnevnih opravilih in pomoč pri komunikaciji in obvezna prisotnost pri uporabniku v primeru najtežjih invalidnosti, pomoč pri podpornih dnevnih opravilih, spremstvo, pomoč na delovnem mestu in izobraževalnem procesu ter pomoč pri drugih dejavnostih in aktivnostih, v katere je uporabnik vključen (tretji odstavek).

19. Postopek uveljavljanja pravice do osebne asistence ureja ZOA v VI. poglavju. Odločba o pravici do osebne asistence se izda na podlagi mnenja dvočlanske strokovne Komisije (četrti odstavek 20. člena in prvi odstavek 21. člena ZOA). Komisija svoje mnenje izdela na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom storitev na njegovem domu na posebnem, vnaprej pripravljenem obrazcu, ki ga pripravi na podlagi standardiziranega ocenjevalnega obrazca, predpisanim s strani ministra (tretji in šesti odstavek 21. člena ZOA).

20. Določbe ZOA urejajo tudi sestavo in imenovanje Komisije, ki jo sestavljata dva izvedenca, katera imenuje center za socialno delo z liste izvedencev, ki jo vodi ministrstvo, pristojno za invalidsko varstvo, in v katero se imenujejo strokovnjaki s področja socialnega varstva, strokovnjaki s področja zdravstvenega varstva in strokovnjaki - predstavniki uporabnikov po vrsti invalidnosti (drugi odstavek 21. člena ZOA). O pritožbi zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, odloča ministrstvo, ki lahko pri odločanju o pritožbi pridobi novo izvedensko mnenje (peti odstavek 20. člena ZOA), kot je bilo tudi v obravnavani zadevi.

21. Iz prvega odstavka 5. člena ZOA izhaja, da se v postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če posamezna vprašanja v ZOA niso urejena drugače.

22. Sodišče po pregledu izpodbijane odločbe ugotavlja, da se je prvostopenjski organ zgolj skliceval na izvedensko mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence za tožnico, vendar pa iz odločbe ne izhajajo konkretni razlogi, ki so organ vodili k zaključku in odločitvi, zakaj organ šteje, da tožnica ne izpolnjuje pogoja iz pete alineje drugega odstavka 6. člena ZOA za dodelitev pravice do osebne asistence v obsegu najmanj 30 ur tedensko. Organ je namreč opredelil, da tožnica potrebuje vsaj delno pomoč pri številnih področjih funkcioniranja (kot so tuširanje, kopanje, umivanje las, odvajanje blata, priprava hrane in pijače, nakupovanje, pospravljanje in čiščenje, gibanje izven stanovanja … ), ni pa pojasnil, zakaj kljub vsemu navedenemu njene potrebe niso takšne, da bi dosegale potrebo po osebni asistenci v obsegu vsaj 30 ur tedensko.

23. Drugostopenjski organ je sicer v postopku odločanja o pritožbi imenoval novo Komisijo, ki je zaključila smiselno enako kot komisija, imenovana s strani organa prve stopnje, vendar pa se ni v ničemer vsebinsko opredelil do navedb tožnice v pritožbi. Zgolj dejstvo, da je organ skladno z ZOA določil novo Komisijo, ki je izdelala mnenje, namreč organa ne opravičuje obveze konkretizirano obrazložiti razlogov, ki so ga vodili k sprejeti odločitvi, in ki jih predhodno ni navedel organ prve stopnje. Prvi in drugi odstavek 21. člena ZOA jasno določata, da je Komisija le izvedenski organ, ki izdela mnenje o vsebini in številu ur osebne asistence, nikakor pa navedena določba ne pomeni, da je komisija tista, ki na koncu odloča. Odloča namreč vedno pristojni organ z ustrezno obrazloženo odločbo, skladno s prvim odstavkom 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

24. Sodišče ugotavlja, da iz nobene izmed odločb ne izhajajo razlogi o odločitvi organa, še posebej ob upoštevanju okoliščine, da je tožnica invalidka I. kategorije s priznano 100% telesno okvaro, na invalidskem vozičku in da ima nefunkcionalno levo stran telesa, zaradi česar potrebuje vsaj delno pomoč pri opravljanju praktično vseh osnovnih življenjskih funkcij. Glede na namen osebne asistence, kot je opredeljen v 1. členu ZOA, bi moral organ jasno obrazložiti, zakaj konkretno tožnici ne pripada pravica do osebne asistence niti v obsegu 30 ur na teden, saj v nasprotnem primeru predmetne odločbe ni mogoče preizkusiti. V kolikor namreč v izdani odločbi pristojnega organa ni konkretizirano obrazloženo, katere so tiste okoliščine, dokazi (drugostopenjski organ se je poleg sklicevanja na mnenje komisije zgolj pavšalno skliceval na pregled spisovne dokumentacije) in druga upoštevna dejstva na strani tožnice, ki so organ vodile k zaključku, da tožnica ne potrebuje osebne asistence niti v obsegu 30 ur na teden, se tožnica ne more seznaniti z razlogi, ki so organ vodili k odločanju in tudi ne more vložiti ustreznega pravnega sredstva.

25. Sodišče ob tem še izpostavlja, da mora imeti stranka tudi pred izdajo drugostopenjske odločbe pravico, da se o dodatno pridobljenem mnenju Komisije izjavi. V nasprotnem primeru je namreč kršena njena pravica do izjave v postopku, saj je z mnenjem Komisije seznanjena šele z dnem prejetja izdane odločbe in ne pred njeno izdajo, kar pa je v nasprotju z načelom poštenega vodenja postopka. Za pošten postopek je namreč bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti, in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih, kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve, ki izhajajo iz odločbe odločevalca. Navedeno pa lahko poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem kršena pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS.

26. Ker torej izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, s čimer je podana bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 3. in 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), je sodišče v skladu s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek.

27. Pri odločanju v ponovnem postopku, v katerem je upravni organ vezan na stališča sodišča (peti odstavek 64. člena ZUS-1), ki se tičejo postopka, bo upravni organ moral mnenje, ki ga je izdelala strokovna komisija v pritožbenem postopku, tožnici pred ponovno odločitvijo vročiti in ji dati rok, v katerem se bo tožnica lahko izjavila do ugotovitev komisije. V obrazložitvi odločbe se bo nato organ moral po vsebini opredeliti do navedb tožnice, s katerimi slednja utemeljuje, da pri njej že od 2. 3. 2010 naprej obstaja 100% telesna okvara in da je zaradi levostranske hemipareze odvisna od tuje nege in pomoči. Prav tako se bo moral organ v ponovnem postopku opredeliti tudi do novejše zdravstvene dokumentacije, ki jo je tožnica predložila po vložitvi tožbe. Kolikor bo organ mnenja, da mu v postopku pridobljeno strokovno mnenje komisije ne omogoča odgovoriti na pripombe tožnice ter na vsa za odločitev pomembna vprašanja, na katera je opozorilo sodišče, bo lahko organ ob uporabi določbe prvega odstavka 196. člena ZUP od komisije zahteval dopolnitev mnenja oziroma vsa potrebna dodatna pojasnila.

28. Kar se tiče navedbe drugostopenjskega organa, da pri tožnici sicer obstaja potreba po pomoči druge osebe, vendar ne v obliki osebne asistence, sodišče še opozarja na določbo 7. člena ZUP, ki določa, da morajo organi pri postopanju in odločanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice (prvi odstavek). Kadar uradna oseba glede na podano dejansko stanje izve ali sodi, da ima stranka v postopku podlago za uveljavitev kakšne pravice, jo na to opozori (drugi odstavek). V skladu z načelom varstva pravic strank in varstva javnih koristi, ki je uveljavljeno kot eno temeljnih načel ZUP, je torej organ dolžan stranko seznaniti tudi z drugimi možnimi oblikami pomoči.

29. Sodišče še pojasnjuje, da ni sledilo primarnemu tožbenemu zahtevku zgolj za odpravo izpodbijane odločbe, saj je bilo z izpodbijano odločbo odločeno o vlogi tožnice, o kateri bo organ glede na ugotovljeno neustrezno obrazloženost moral ponovno odločiti v ponovnem postopku.

30. V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je tožena stranka dolžna tožnici povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožnica, ki jo je v postopku zastopala pooblaščeni odvetnik, upravičena do povrnitve stroškov v višini 285,00 EUR, kar skupaj z 22% DDV znaša 347,70 EUR, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki.

31. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožnici prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ v zvezi s 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006).

32. Sodišče je na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1

odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi kršitve pravil postopka ugoditi in upravni akt odpraviti, v postopku pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

Glej tudi Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 333, tč. 6.

Zakon o osebni asistenci (2017) - ZOA  - člen 5, 5/1, 6, 6/2, 6/2-5, 21, 21/1, 21/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.