UPRS Sklep I U 79/2022-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-01-29

določitev operaterja s pomembno tržno močjo - uporaba prava EU - pravni interes - zavrženje tožbe

Z nobeno toženkino odločbo obveznost zaračunavanja cen zaključevanja govornih klicev v fiksnih in mobilnih omrežjih na ravni Unije ne more biti določena drugače, kot izhaja iz Delegirane uredbe. Tožnik si zato v primeru uspeha s tožbo in posledično odpravo izpodbijanega upravnega akta ne more izboljšati svojega pravnega položaja, saj zanj v vsakem primeru veljajo določbe Delegirane uredbe.

Regulatorna odločba je tožniku naložila izvrševanje nekaterih, v ZEKom-1 predvidenih obveznosti. In ker je toženka z izpodbijano dopolnilno odločbo razveljavila eno njih, po presoji sodišča z njo ne more biti (negativno) poseženo v tožnikov pravni položaj, saj se s tako odločitvijo obseg po ZEKom-1 naloženih obveznosti po naravi stvari lahko kvečjemu zmanjšuje.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Z dopolnilno odločbo št. 38241-11/2021/7 z dne 16. 12. 2021 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) je Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (v nadaljevanju toženka) odločila, da se s 1. 7. 2021 v odločbi toženke št. 38244-11/2019/3 z dne 19. 12 2019 razveljavi tretja alineja 5. točke izreka (1. točka izreka) in da posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je toženka v postopku določitve operaterja s pomembno tržno močjo (v nadaljevanju OPTM) dne 19. 12. 2019 po uradni dolžnosti izdala odločbo št. 38244-11/2019/3 družbi A., d.d. (v nadaljevanju: tožnik) na upoštevnem trgu "Veleprodajno zaključevanje klicev v javnem telefonskem omrežju na fiksni lokaciji družbe A., d.d." (v nadaljevanju regulatorna odločba). Z njo je tožnika določila za OPTM in mu skladno z določili Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-1) določila ustrezne obveznosti, ki jih mora izpolnjevati. Po izdaji regulatorne odločbe je bila 22. 4. 2021 v Uradnem listu EU objavljena Delegirana uredba Komisije (EU) 2021/654 z dne 18. 12. 2020 o dopolnitvi Direktive (EU) 2018/1972 Evropskega parlamenta in Sveta z določitvijo enotne najvišje cene zaključevanja govornih klicev v mobilnih omrežjih na ravni Unije in enotne najvišje cene zaključevanja govornih klicev v fiksnih omrežjih na ravni Unije (v nadaljevanju Delegirana uredba).

3. Toženka pojasnjuje, da je iz tega razloga dne 3. 5. 2021 po uradni dolžnosti na podlagi 126. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) uvedla postopek razveljavitve cenovnih obveznosti in 2. 6. 2021 izdala razveljavitveno odločbo št. 38241-11/2021/3, s katero je z dnem 1. 7. 2021 razveljavila prvo in drugo alinejo 5. točke regulatorne odločbe.

Po izdaji razveljavitvene odločbe je toženka na podlagi zahtev po pojasnilih glede zaračunavanja določenih storitev ugotovila, da je treba zaradi zagotavljanja jasnosti, konsistentnosti in pravne varnosti razveljaviti tudi tretjo alinejo 5. točke regulatorne odločbe

4. Toženka je posledično na podlagi 4. odstavka 101. člena ZEKom-1 in ob upoštevanju 220. člena ZUP, ki določa, da če pristojni organ ni z odločbo odločil o vseh vprašanjih, ki so bila predmet postopka, lahko izda po uradni dolžnosti posebno odločbo o vprašanjih, ki v že izdani odločbi niso zajeta (dopolnilna odločba), po uradni dolžnosti uvedla predmetni upravni postopek razveljavitve tretje alineje 5. točke izreka citirane odločbe in tožnika pozvala, da se glede nameravane razveljavitve izjasni.

5. Tožnik se z ugotovitvami toženke ni strinjal in nasprotoval spremembi OPTM odločbe z retroaktivno veljavnostjo. Navedel je, da pri vzpostavitvi in testiranju povezave poleg stroška tehnične opreme, le to vključuje tudi strošek dela, ki v strošek zaključevanja klicev ni vključen in ga je še vedno upravičen zaračunati. Predlagal je, da naj toženka celotno vsebino OPTM odločbe uskladi z vsebino Delegirane uredbe, v kolikor ne bo celotne odločbe razveljavila ter, da naj razveljavi tudi vsa določila, ki mu prepovedujejo zaračunavati stroške internega tranzita operaterjem, ki so povezani z njegovim fiksnim omrežjem, promet pa se preko te povezave zaključujejo tudi v njegovo mobilno omrežje.

6. Toženka ugotavlja, da so po Delegirani uredbi, ki je od 1. 7. 2021 v celoti zavezujoča in se v državah članicah uporablja neposredno, cene vseh storitev, ki so nujne za zaključevanje klicev, vključene v ceni same storitve zaključevanja klicev, kot jo določa Delegirana uredba, saj je že v 6. uvodni izjavi Delegirane uredbe navedeno, da ponudnik storitev zaključevanja govornih klicev za celotno storitev zaključevanja klica uporabniku na svojem omrežju ne bi smel zaračunavati nobenih drugih stroškov razen ustreznih cen, določenih s to uredbo. Iz same definicije v I.b) točki 2. člena Delegirane uredbe, pa, da so priključki za medomrežne povezave vključeni v storitev zaključevanja govornih klicev.

7. Tožnik se z odločitvijo toženke ne strinja in zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov in iz razloga ničnosti. V tožbi navaja, da organ z dopolnilno odločbo ne more odločati o delu zahtevka, s katerim je bilo pred tem že dokončno in pravnomočno odločeno, zato je takšna odločba nična. Po mnenju tožnika na novo sprejeta Delegirana uredba ne more biti razlog za izdajo dopolnilne odločbe. Ugovarja, da v izpodbijani dopolnilni odločbi manjka opredelitev, zakaj interes javnosti terja tudi neobračunavanje dodatnih storitev, ki so nujne za zaključevanje klicev, prav tako manjka ocena sorazmernosti in pojasnilo, na kakšen način ima tožnik možnost pravnega varstva zoper to odločbo. Opozarja, da je takšna retroaktivna veljava izpodbijane odločbe nedopustna. Nadalje navaja, da iz izreka izpodbijane dopolnilne odločbe ni razvidno, kako se bo sploh izvršila, saj je izrek nedoločen in nejasen, odločba pa je zato tudi iz tega razloga nična. Po mnenju tožnika regulacija Evropske komisije v tem sklopu ne nadomesti cenovne regulacije nacionalnih regulatornih organov v celoti, zato je toženka pri izdaji izpodbijane dopolnilne odločbe napačno uporabila materialno pravo, v tej posledici pa je tudi nepravilno in nepopolno ugotovila dejansko stanje. Navaja, da izpodbijane dopolnilne odločbe na več mestih ni mogoče preizkusiti, saj niti v izreku niti v obrazložitvi odločbe ni mogoče zaslediti navedbe obsega storitev cenovne regulacije in načina izvajanja nove cenovne regulacije, Delegirana uredba pa tega področja ne ureja v celoti. Sodišču predlaga, da izpodbijano dopolnilno odločbo odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja, da so cene vseh drugih storitev, ki so nujne za zaključevanje klicev, že vključene v ceni storitve zaključevanja klicev, kot jo določa Delegirana uredba, zaradi česar je odpadla podlaga za ohranitev obveznosti iz tretje alineje 5. točke izreka regulatorne odločbe. Poudarja, da je ta del regulatornih obveznosti razveljavila zaradi njihove nadomestitve z neposredno uporabljivo Delegirano uredbo. Ker je Delegirana uredba stopila v veljavo 1. 7. 2021, določba tretje alineje 5. točke izreka regulatorne odločbe od tega dne dalje ni več uporabljiva, saj mora tožnik od tega dne cene navedenih storitev zaračunavati skladno z Delegirano uredbo.

9. Glede na to, da ni izpolnjena z zakonom predpisana predpostavka za vsebinsko obravnavanje tožbe, sodišče v tem upravnem sporu ni opravilo glavne obravnave.

11. V skladu s 6. točko prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče tožbo zavrže, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist. Tožnik, ki v upravnem sporu zahteva varstvo svojih pravic oziroma pravnih koristi, mora torej ves čas postopka izkazovati pravni interes ali pravovarstveno potrebo za vloženo tožbo. To pomeni, da mora izkazati, da bi ugoditev tožbi pomenila zanj konkretno in neposredno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči, oziroma da bi s tožbo izboljšal svoj pravni položaj. Kadar pa si stranka ne more več izboljšati svojega pravnega položaja, preneha tudi pravovarstvena potreba za odločanje v upravnem sporu. Na obstoj pravnega interesa mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja upravnega spora.

Regulatorna odločba, naložitev obveznosti po ZEKom-1 in izpodbijana odločba

12. Do naložitve posameznih obveznosti, določenih v ZEKom-1 pride, če toženka na podlagi analize upoštevnega trga ugotovi, da ta trg ni dovolj konkurenčen. Tedaj z odločbo na podlagi 101. člena ZEKom-1 določi operaterja ali operaterje s pomembno tržno močjo na tem trgu. Z navedeno odločbo mora naložiti OPTM vsaj eno izmed obveznosti iz 102. do vključno 107. člena ZEKom-1. V obravnavanem primeru je toženka to storila z regulatorno odločbo, s katero je tožnika določila za OPTM na upoštevnem trgu " "Veleprodajno zaključevanja klicev v javnem telefonskem omrežju na fiksni lokaciji družbe A., d.d." in mu med drugim v 5. točki izreka naložila da mora s 1. 2. 2020 uveljaviti:

— ceno zaključevanja klicev v lastnem javnem telefonskem omrežju na fiksni lokaciji oblikovati in uveljaviti tako, da bo znašala 0,000717 EUR/min;

— cene zaključevanja na številke za klice v sili, za katere veljajo zakonsko opredeljene posebne zahteve glede zagotavljanja kakovosti in neprekinjenega delovanja, v kolikor te storitve zagotavlja, oblikovati in uveljaviti tako, da bodo te temeljile na učinkovitih stroških, pri čemer mora Agenciji za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije te cene na njeno zahtevo stroškovno dokazati in utemeljiti;

— cene vseh drugih storitev, ki so nujne za zaključevanje klicev v njenem javnem telefonskem omrežju na fiksni lokaciji, oblikovati in uveljaviti tako, da bodo te temeljile na učinkovitih stroških zagotavljanja teh storitev, pri čemer mora Agenciji za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije te cene na njeno zahtevo stroškovno dokazati in utemeljiti.

13. Z izpodbijano dopolnilno odločbo je toženka z učinkom od 1. 7. 2021 dalje razveljavila tretjo alinejo 5. točke izreka regulatorne odločbe. Svojo odločitev o razveljavitvi navedene obveznosti je utemeljila s tem, da so cene vseh drugih storitev, ki so nujne za zaključevanje klicev, že vključene v ceni same storitve zaključevanja klicev, kot jo z neposrednim učinkom določa Delegirana uredba, ki se od tega dne neposredno uporablja. Gre za postopek razveljavitve dela regulatornih obveznosti zaradi nadomestitve teh obveznosti z Delegirano uredbo Evropske komisije, ki je hierarhično nad nacionalno zakonodajo in zavezuje vse naslovnike od trenutka njene uveljavitve dalje ter se v državah članicah uporablja neposredno.

14. Po presoji sodišča tožnik nima pravnega interesa za tožbo zoper navedeno odločbo, in sicer iz dveh razlogov: (1) zaradi uveljavitve Delegirane uredbe (2) ker tožbo vlaga zoper odločbo, s katero je toženka razveljavila eno izmed obveznosti, ki mu jih je v skladu z ZEKom-1 kot OPTM naložila z regulatorno odločbo.

15. Iz člena 1(1) Delegirane uredbe izhaja, da določa enotno najvišjo ceno zaključevanja govornih klicev v mobilnih omrežjih na ravni Unije in enotno najvišjo ceno zaključevanja govornih klicev v fiksnih omrežjih na ravni Unije, ki jo zaračunajo ponudniki veleprodajnih storitev zaključevanja govornih klicev za zagotavljanje storitev zaključevanja govornih klicev v mobilnih in fiksnih omrežjih.

16. Člen 2(1)(b) definira "storitev zaključevanja govornih klicev v fiksnih omrežjih" kot veleprodajno storitev, ki je potrebna za zaključevanje klicev na geografske in negeografske številke, ki se uporabljajo za fiksne nomadske storitve in dostop do služb za pomoč v sili ter so javno dodeljeni številski viri, in sicer številke iz nacionalnih načrtov oštevilčenja, ki jih zagotavljajo operaterji z možnostjo nadzora zaključevanja klicev in določanja cen zaključevanja klicev na take številke, če obstaja medomrežna povezava z vsaj enim omrežjem, ne glede na uporabljeno tehnologijo, vključno s priključki za medomrežne povezave.

17. Po členu 3(1) ponudnik storitev zaključevanja govornih klicev v mobilnih ali fiksnih omrežjih končnemu uporabniku v lastnem omrežju za storitev zaključevanja klica ne zaračunava cene, višje od ustrezne najvišje cene zaključevanja govornih klicev, kot je določena v členu 4 in 5 Delegirane uredbe. Enotna najvišja cena zaključevanja govornih klicev v fiksnih omrežjih na ravni Unije znaša 0,07 EUR centa na minuto (5(1) člen Delegirane uredbe).

18. Iz 6. člena Delegirane uredbe izhaja, da se uporablja od 1. julija 2021.

19. Po 3.a členu Ustave Republike Slovenije se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij. Na podlagi člena 288(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije pa se uredba na splošno uporablja. Zavezujoča je v celoti in se neposredno uporablja v vseh državah članicah, kar med strankama ni sporno. Ob tem sodišče še, da zaradi primarnosti oz. supremacije prava EU - velja, da je v primeru ugotovljene neskladnosti določb nacionalnega prava s pravom EU treba zavrniti uporabo neskladne določbe nacionalnih aktov.

20. Glede časovne uveljavitve razveljavitve sodišče glede na gornje ugotovitve sodi, da je Delegirana uredba od 1. 7. 2021 zavezujoča v celoti in se v državah članicah uporablja neposredno. Glede na zgornjo razlago operater od 1. 7. 2021 dalje ne sme zaračunavati nobenih drugih stroškov, saj lahko skladno z Delegirano uredbo zaračunava samo cene, določene z njo. Glede na dejstvo, da so cene drugih storitev, ki so nujne za zaključevanje klicev, vključene v cenah, ki jih določa Delegirana uredba, torej določba tretje alineje 5. točke izreka citirane odločbe že od 1. 7. 2021 ni več uporabljiva, saj nasprotuje določbam Delegirane uredbe (oziroma je bila po vsebini v celoti nadomeščena z obveznostmi iz Delegirane uredbe).

21. Povedano drugače: z nobeno toženkino odločbo torej obveznost zaračunavanja cen zaključevanja govornih klicev v fiksnih in mobilnih omrežjih na ravni Unije ne more biti določena drugače, kot izhaja iz Delegirane uredbe.

22. Tožnik si zato v primeru uspeha s tožbo in posledično odpravo izpodbijanega upravnega akta ne more izboljšati svojega pravnega položaja, saj zanj v vsakem primeru veljajo določbe Delegirane uredbe. Pri tem se v tožbi sam sklicuje na nezavezujoč dokument - Navodila Evropske komisije o najvišjih cenah zaključevanja klicev v fiksnih in mobilnih omrežjih - v katerem pa je navedeno, da se Delegirana uredba uporablja neposredno in nadomešča nacionalno ureditev cen zaključevanja klicev in da zato ni splošne potrebe po umiku nacionalne ureditve, da pa lahko v nekaterih državah članicah umik zahtevajo nacionalni predpisi; umik se lahko izvede zaradi javnosti.

23. Tožnik sicer zatrjuje, da regulacija Evropske komisije ne nadomešča v celoti regulacije nacionalnih organov in naj bi veljala le za tisto vsebino, ki jo ureja in o kateri naj bi toženka 2. 6. 2021 izdala razveljavitveno odločbo, s katero je razveljavila prvo in drugo alinejo 5. točke izreka regulatorne odločbe, ne pa tudi za vsebino, ki je predmet izpodbijanega akta. Zato naj bi toženka z izpodbijano odločbo iz obračunavanja storitev izključila vse druge storitve, ki so nujne za zaključevanje klicev, a jih Delegirana uredba ne ureja. Tožnik tako v bistvu zatrjuje, da mu je z regulatorno odločbo oziroma tretjo alinejo 5. točke omogočeno, da za zaključevanje govornih klicev zaračunava 0,07 EUR centa na minuto, poleg tega pa še vse ostale storitve, o katerih naj bi bilo govora v tem delu izreka, kar naj bi mu bilo z izpodbijano odločbo onemogočeno.

24. V posledici naj bi mu nastali dodatni stroški dela in stroški na zadevnem reguliranem trgu glede obračunavanja storitev, ki bi jih tožnik lahko obračunal, pa jih glede na vsebino izpodbijane dopolnilne odločbe ne sme, kar naj bi predstavljalo grob poseg v obstoječa pogodbena razmerja.

25. Vendar tožnik tudi s temi trditvami ne more uspešno utemeljiti svojega pravnega interesa. Po presoji sodišča si namreč zmotno razlaga, da bi mu to, da bi toženka odločbo pustila v veljavi oziroma da bi sodišče izpodbijani akt odpravilo, omogočilo, da obračuna še druge storitve, ki naj bi bile pogoj za zaključevanje govornih klicev in za katere naj uredba ne bi predpisovala cene. Če Delegirana uredba oblikovanja cen "ostalih storitev v zvezi z zaključevanjem klicev" ne predpisuje oziroma jih ne omejuje, kot trdi tožnik, razveljavitev tretje alineje 5 točke regulatorne odločbe že zato ne more posegati v njegov položaj.

26. Poleg tega pa razveljavitev 5. točke regulatorne odločbe tožniku ne more jemati pravic v zvezi z zaračunavanjem njegovih storitev, ker mu regulatorna odločba teh pravic ni dodelila. Nasprotno, regulatorna odločba je tožniku naložila izvrševanje nekaterih, v ZEKom-1 predvidenih obveznosti. In ker je toženka z izpodbijano dopolnilno odločbo razveljavila eno njih, po presoji sodišča z njo ne more biti (negativno) poseženo v tožnikov pravni položaj, saj se s tako odločitvijo obseg po ZEKom-1 naloženih obveznosti po naravi stvari lahko kvečjemu zmanjšuje. Uspeh s tožbo bi pomenil, da bi bila tožniku, pod pogojem, če bi to Delegirana uredba sploh dovoljevala, (ponovno) naložena obveznost (ki je z izpodbijanim aktom razveljavljena), da ne preseže tam določene cene in ne, da bi na podlagi regulatorne odločbe pridobil pravico, da poleg v 5. členu Delegirane uredbe regulirane cene za zaključevanje govornih klicev v fiksnih omrežjih za svoje storitve zaračunava še dodaten znesek. Tako po povedanem izpodbijana odločba ne predstavlja posega v "pridobljene pravice tožnika", saj so bile tožniku z regulatorno odločbo naložene obveznosti, katere pa izpodbijana odločba zmanjšuje. Uspeh s tožbo tožniku torej ne bi mogel izboljšati njegovega pravnega položaja.

27. Tožnik v tožbi tudi uveljavlja, da je izpodbijana odločba nična. Po ustaljeni praksi Vrhovnega sodišča je presoja ničnosti vsebinska presoja. Zato obveznost upravnega sodišča, da po uradni dolžnosti pazi na ničnost ves čas postopka (drugi odstavek 37. člena ZUS-1), vzpostavlja le tožba, glede katere ni formalnih zadržkov za njeno vsebinsko obravnavo in ki so kot razlog za zavrženje določeni v predhodnem 36. členu ZUS-1.

28. Odločitev o stroških postopka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

V prvi alineji 5. točke izreka regulatorne odločbe je toženka tožniku naložila, da mora s 1. 2. 2020 za zaključevanje cen klicev v lastnem javnem telefonskem omrežju na fiksni lokaciji uveljaviti ceno 0,000717 EUR na minuto. V drugi alineji 5. točke izreka regulatorne odločbe pa je določila, da cene zaključevanja klicev na številke za klice v sili, za katere veljajo zakonsko opredeljene posebne zahteve glede zagotavljanja kakovosti in neprekinjenega delovanja, v kolikor te storitve zagotavlja, oblikovati in uveljaviti tako, da bodo te temeljile na učinkovitih stroških.

Tretja alinejo 5. točke izreka regulatorne odločbe določa, da se morajo cene vseh drugih storitev, ki so nujne za zaključevanje klicev v njenem javnem telefonskem omrežju na fiksni lokaciji, oblikovati in uveljaviti tako, da bodo te temeljile na učinkovitih stroških zagotavljanja teh storitev.

Glej I Up 170/2018, tč.14, I Up 196/2014, tč.11.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-6

Zakon o elektronskih komunikacijah (2012) - ZEKom-1  - člen 101

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.