UPRS Sodba II U 183/2022-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-04-15

sofinanciranje iz javnih sredstev - razpisni pogoj - diskriminatorna obravnava

Položaj tožeče stranke, ki je v Republiki Sloveniji ob oddaji vloge že poslovala preko registriranega sedeža, v bistvenem ni enak položaju tujih vlagateljev iz drugih držav članic, ki v Republiki Sloveniji pred oddajo vloge na javnem razpisu (še) niso poslovali preko ustanovljenih poslovnih enot ali podružnic. Slovenski podjetniški sklad je zato obe skupini vlagateljev, da bi v največji možni meri dosegel cilje javnega razpisa, upravičeno razlikoval pri določitvi pogoja v točki 2.3. javnega razpisa.

Pri zagotavljanju enakosti položaja strank velja tudi po stališču ustaljene sodne prakse, da se enakopravno med seboj obravnavajo primerljivi položaji. Tako v danem primeru določenih pogojev za domače in tuje prijavitelje, ki kandidirajo na razpisu, ne gre za primerljive položaje, ravno zaradi odsotnosti registriranih enot tujih pravnih oseb v Republiki Sloveniji, zaradi česar tudi ne gre za diskriminacijo tožnika v primerjavi s tujimi podjetji, ki so kandidirala na razpisu, saj v osnovi ne gre za položaje, ki bi jih lahko primerjali.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je Javni sklad Republike Slovenije za podjetništvo (v nadaljevanju: Slovenski podjetniški sklad) zavrnil vlogo, s katero je tožeča stranka kandidirala za sredstva na Javnem razpisu za spodbude za sofinanciranje začetnih investicij na manj razvitih območjih (Ur. l. RS, št. 29/2022; v nadaljevanju: javni razpis).

2. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je stranka na javnem razpisu kandidirala s projektom "Nakup nove tehnološke linije za servisiranje vpenjalnih glav CNC strojev" v skupni vrednosti 285.045,00 EUR, ki naj bi se sofinanciral s sredstvi javnega razpisa. Pri pregledu vloge je komisija za dodelitev sredstev ugotovila, da je vloga neustrezna, ker ne izpolnjuje pogoja javnega razpisa iz točke 2.3. glede upravičenega obdobja (pravilno: upravičenega območja), ki določa, da bodo vlagatelji upravičeni do sredstev, če bodo izvajali investicijski projekt in imeli na dan oddaje vloge na javni razpis sedež/poslovno enoto/podružnico na upravičenem območju. Sedež/poslovna enota/podružnica morajo biti vpisani v Poslovni register Slovenije oziroma v sodni register. Pri pregledu vloge je bilo ugotovljeno, da je sedež tožeče stranke na naslovu ... na Ptuju, operacija pa naj bi se izvajala, kot je to navedla tožeča stranka v vlogi (v točki 3.8), v Občini Videm pri Ptuju, Lancova vas, na parcelni številki ... Ker sedež/poslovna enota/podružnica tožeče stranke na dan oddaje vloge ni bila vpisana v Poslovni register Slovenije oziroma v sodni register, je Slovenski podjetniški sklad vlogo tožeče stranke zaradi neizpolnjevanja vseh pogojev za kandidiranje, zavrnil kot neustrezno.

3. Zoper izpodbijani sklep je tožeča stranka vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri navaja, da je bila njena vloga zavrnjena, ker je bilo ugotovljeno, da ne izpolnjuje pogoja javnega razpisa glede upravičenega območja. Komisija je pri pregledu vloge pravilno ugotovila, da se njen sedež nahaja na naslovu ... na Ptuju, in da je bilo v vlogi navedeno, da se bo operacija izvajala na naslovu Občine Videm pri Ptuju. Tožbo v upravnem sporu pa tožeča stranka vlaga, ker meni, da je pogoj iz točke 2.3. javnega razpisa diskriminatoren, predvsem upoštevaje nadaljnji odstavek iz te točke, ki določa, da bodo vlagatelji s sedežem v katerikoli drugi državi članici, ki ob oddaji vloge nimajo poslovne enote/podružnice v Republiki Sloveniji, upravičeni do sredstev, če bodo izvajali investicijski projekt in v Republiki Sloveniji ustanovili poslovno enoto/podružnico na upravičenem območju najkasneje do dneva sklenitve pogodbe o sofinanciranju. Takšen pogoj je za vlagatelje s sedežem v Republiki Sloveniji po mnenju tožeče stranke diskriminatoren, ker daje vlagateljem iz drugih držav članic nedovoljeno in nezakonito prednost pred vlagatelji s sedežem v Republiki Sloveniji. V obravnavanem primeru namreč po stališču tožnice ni nobenega razloga, da bi bili pogoji za vlagatelje, ki imajo sedež v katerikoli drugi državi članici Evropske unije in ob oddaji vloge niso imeli poslovne enote ali podružnice v Republiki Sloveniji, ugodnejši od pogojev, ki veljajo za vlagatelje s sedežem v Republiki Sloveniji. Tako ni razloga, da se tudi vlagateljem s sedežem v Republiki Sloveniji, ki v času oddaje vloge niso imeli poslovne enote ali podružnice na upravičenem območju, prizna pravica, da lahko poslovno enoto oziroma podružnico na upravičenem območju ustanovijo najkasneje do dneva sklenitve pogodbe o sofinanciranju.

4. Pogoja iz točke 2.3. javnega razpisa, ki je po mnenju tožeče stranke diskriminatoren in zato v nasprotju s pravom Evropske skupnosti ter z Ustavo Republike Slovenije, ob upoštevanju katerega je bila njena vloga zavrnjena, sodišče pri odločanju v upravnem sporu ne sme uporabiti.

5. Tožeča stranka zato sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi ter vrne zadevo organu v ponovni postopek. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Navedbe tožene stranke iz odgovora na tožbo

6. V odgovoru na tožbo tožena stranka nasprotuje tožbenim navedbam in meni, da je bil postopek izdaje izpodbijanega sklepa izveden v skladu z javnim razpisom. Tudi tožeča stranka namreč v tožbi navaja, da na upravičenem območju ob oddaji vloge ni imela sedeža in tudi ne poslovne enote oziroma podružnice. Sedež tožeče stranke na naslovu ... na Ptuju se namreč ne nahaja na upravičenem območju, v sodni register pa tudi ni vpisan noben drug naslov kot podružnica ali poslovna enota tožeče stranke.

7. Neutemeljen je po mnenju tožene stranke tudi tožbeni očitek o diskriminatornosti pogoja iz točke 2.3. javnega razpisa, za katerega navaja, da predstavlja splošen kriterij, ki je bil vnaprej predpisan in določen v javnem razpisu ter so ga morali, da bi na podlagi javnega razpisa prejeli finančna sredstva, enako izpolniti vsi kandidati.

8. Tožena stranka zato sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne in tožeči stranki naloži povračilo stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

10. Predmet sodne presoje v obravnavani zadevi je sklep, s katerim je Slovenski podjetniški sklad zavrnil vlogo tožeče stranke, s katero je ta kandidirala za sredstva na javnem razpisu. Vlogo je sklad zavrnil, ker je ugotovil, da tožeča stranka ne izpolnjuje posebnega pogoja upravičenega območja iz točke 2.3. javnega razpisa. Vloge tistih vlagateljev, ki tega pogoja niso izpolnjevale, so bile iz postopka dodeljevanja javnih sredstev v skladu z določbo prvega odstavka 4. točke javnega razpisa izločene in niso bile predmet nadaljnjega ocenjevanja po razpisnih merilih.

11. Predmetni javni razpis je financirala Evropska unija, in sicer v okviru Instrumenta za okrevanje "NextGenarationEU", katerega namen je bil zagotavljati podporo investicijam za večjo produktivnost, konkurenčnost, odpornost in dekarbonizacijo gospodarstva ter ohranjanje in nastajanje delovnih mest. Že iz naslova javnega razpisa izhaja, da je bilo sofinanciranje iz javnih sredstev po razpisu namenjeno začetnim investicijam na manj razvitih območjih občin, opredeljenih v javnem razpisu. Namen in cilj javnega sofinanciranja je podrobneje določila točka 2.1. javnega razpisa, predmet javnega razpisa pa je opredelila točka 2.2., iz katerih je razvidno, da je bil namen razpisa sofinanciranje investicij mikro, malih in srednje velikih podjetij v osnovna sredstva, ki so povezana s širitvijo zmogljivosti gospodarske družbe z bistveno spremembo v celotnem proizvodnem procesu z vzpostavijo nove poslovne enote/podružnice ali v diverzifikacijo proizvodnje gospodarske družbe, ki prispevajo k večji snovni in energetski učinkovitosti proizvodnje. Javna sredstva na razpisu so bila namenjena vlagateljem, ki izkazujejo okoljsko odgovorno ravnanje ter ustvarjajo nove zaposlitve ali vsaj ohranjajo delovna mesta. Cilj javnega razpisa je bilo sofinanciranje investicij na podlagi Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (v nadaljevanju: ZSRR-2), ki zasledujejo cilje digitalizacije in prehoda v nizkoogljično, krožno in podnebno nevtralno gospodarstvo v skladu s ključnimi cilji Celovitega nacionalnega energetskega in podnebnega načrta Republike Slovenije do leta 2030. Dodatni cilji javnega razpisa so bili: dvig produktivnosti in dolgoročne konkurenčnosti podjetij ob hkratni trajnosti oziroma dekarbonizaciji in digitalizaciji poslovanja, višja dodana vrednost produktov in storitev v slovenskem izvozu ter višje pozicioniranje slovenskih podjetij v globalnih verigah vrednosti ter ustvarjanje delovnih mest z višjo dodano vrednostjo, s posebnim poudarkom na regionalni uravnoteženosti.

12. Javni razpis je bil torej namenjen spodbujanju investicij, ki so skladne z okoljskimi usmeritvami Evropske unije, zgolj na manj razvitih območjih v Republiki Sloveniji zaradi zagotavljanja skladnega regionalnega razvoja, kar naj bi ugodno vplivalo na konkurenčnost slovenskega gospodarstva.

13. V drugem odstavku točke 2.3. javnega razpisa je bilo v zvezi s pogojem upravičenega območja določeno, da bodo vlagatelji upravičeni do sredstev, če bodo izvajali investicijski projekt in imeli na dan oddaje vloge na javnem razpisu sedež/poslovno enoto/podružnico na upravičenem območju za izvajanje projektov občin, navedenih v prvem odstavku točke 2.3. javnega razpisa, ki predstavljajo obmejna problemska območja. Sedež/poslovna enota/podružnica so morali biti vpisani v Poslovni register Slovenije/sodni register.

14. Med strankama v postopku ni sporno, da je imela tožeča stranka na dan oddaje vloge na javni razpis sedež registriran na naslovu v Občini Ptuj, ki je izven upravičenega območja javnega razpisa, in da je nameravala investicijski projekt, s katerim je kandidirala na javnem razpisu, izvajati v Občini Videm, katere območje sodi v okvir upravičenega območja za izvajanje projektov, kot ga opredeljuje prvi odstavek 2.3. točke javnega razpisa. Prav tako med strankama ni spora o tem, da tožeča stranka na območju Občine Videm niti na območju katere druge občine iz upravičenega območja na dan oddaje vloge ni imela registrirane (to je v Poslovni register Slovenije oziroma v sodni register vpisane) podružnice ali poslovne enote.

15. Očitek tožeče stranke v tožbi je, da je bila njena vloga z izpodbijanim sklepom neupravičeno zavrnjena na podlagi ugotovitve, da ne izpolnjuje pogoja iz drugega odstavka točke 2.3. javnega razpisa, za katerega meni, da neupravičeno diskriminira vlagatelje s sedežem v Republiki Sloveniji v primerjavi s tujimi vlagatelji iz držav članic Evropske unije, ki v času oddaje vloge na javnem razpisu v Republiki Sloveniji niso imeli registriranega sedeža in tudi ne poslovne enote ali podružnice. Za te je namreč javni razpis v tretjem odstavku 2.3. točke določal, da bodo do sredstev upravičeni, če bodo izvajali investicijski projekt in v Republiki Sloveniji na upravičenem območju ustanovili poslovno enoto ali podružnico, ki mora biti vpisana v Poslovni register Slovenije oziroma sodni register najkasneje do dneva sklenitve pogodbe o sofinanciranju. Navedeno pomeni, da so lahko ti tuji vlagatelji zahtevo po registraciji podružnice ali poslovne enote na upravičenem območju izpolnili tudi še v času po vložitvi vloge (to je vse do sklenitve pogodbe o sofinanciranju), med tem ko so morali ostali vlagatelji (med katere sodi tudi tožeča stranka), ki so ob oddaji vloge v Republiki Sloveniji že imeli registriran sedež, poslovno enoto ali podružnico (to je vlagatelji s registriranim sedežem v Republiki Sloveniji kot tudi vlagatelji z registriranim sedežem v kateri drugi državi, ki pa so imeli v Republiki Sloveniji ob oddaji vloge že registrirano poslovno enoto ali podružnico) ta pogoj izpolniti že na dan oddaje vloge na javnem razpisu.

16. V upravnosodni praksi so se izoblikovala stališča, da pri javnih razpisih ne gre za odločanje o pravici stranke, temveč za javnopravno stvar, da materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev predstavlja javni razpis in da se v upravnem sporu lahko presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oziroma meril z zakonom in ustavo, ne pa tudi primernost ali ustreznost določenega merila javnega razpisa.

Tožena stranka je bila tako pri izvedbi javnega razpisa vezana na omejitve, ki izhajajo iz Ustave Republike Slovenije in zakonov.

17. Tožeča stranka v tožbi zatrjuje, da sporni razpisni pogoj omogoča diskriminacijo vlagateljev glede na njihov registrirani sedež. S tem toženi stranki očita, da je javni razpis v točki 2.3. v nasprotju z določbo drugega odstavka 14. člena Ustave Republike Slovenije, ki določa, da so pred zakonom vsi enaki. Določbo o enakosti pred zakonom vsebuje v 20. členu tudi Listina Evropske unije o temeljnih pravicah.

18. Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, se ustavna pravica enakosti pred zakonom pri javnih razpisih odraža v enakopravnem obravnavanju vseh subjektov, ki se prijavijo na razpis, in pomeni enake pogoje in jasna merila za vse prijavitelje. Navedena pravica zahteva, da se bistveno enaki položaji obravnavajo enako, če pa se v bistvenem enaki položaji obravnavajo različno, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja.

19. Za odločitev v obravnavani zadevi je tako bistveno vprašanje, ali gre pri tožeči stranki ter pri tujih vlagateljih iz drugih držav članic Evropske unije, ki v času oddaje vloge na javnem razpisu v Republiki Sloveniji niso imeli registriranega sedeža in tudi (še) ne poslovne enote ali podružnice, za bistveno enake položaje, ki bi morali biti glede na predmet urejanja z javnim razpisom, upoštevaje namen in cilj, ki ga ta zasleduje, urejeni enako.

20. Namen razpisnega pogoja iz drugega in tretjega odstavka točke 2.3. javnega razpisa glede upravičenega območja je v tem, da se zagotovi financiranje investicij zgolj tistih vlagateljev iz upravičenega (manj razvitega) območja, ki imajo investicijo, za katero želijo na javnem razpisu pridobiti javna sredstva, tudi dejansko namen izvesti na tem območju. V ta namen je razpis v drugem odstavku točke 2.3. določil, da so vlagatelji, če so želeli pridobiti sredstva na javnem razpisu, na upravičenem območju ob oddaji vlog morali imeti registriran sedež, poslovno enoto ali podružnico, preko katere naj bi se izvedel investicijski projekt. Ta pogoj je veljal enako za vse vlagatelje (tuje in domače), ki so v Republiki Sloveniji že poslovali preko registriranega sedeža družbe ali preko registrirane podružnice oziroma poslovne enote - z izjemo tistih tujih vlagateljev s sedežem v kateri od drugih držav članic, ki so želeli pridobiti razpisna sredstva, in ki na dan oddaje vloge v Republiki Sloveniji niso poslovali niti preko registrirane podružnice ali poslovne enote. Zanje je bilo (drugače kot za ostale vlagatelje) v tretjem odstavku točke 2.3. javnega razpisa določeno, da so morali razpisni pogoj glede registracije podružnice ali poslovne enote na upravičenem območju izpolniti najkasneje do dneva podpisa pogodbe o sofinanciranju.

21. Upoštevaje predmet urejanja z javnim razpisom ter namen in cilje, ki jih ta zasleduje (pritegniti čim več za okolje sprejemljivih novih investicij na gospodarsko manj razvitem upravičenem območju v Republiki Sloveniji ter s tem dolgoročno povečati konkurenčno zmogljivost slovenskega gospodarstva), sodišče ugotavlja, da položaj tujih vlagateljev, ki ob oddaji vloge na javnem razpisu v Republiki Sloveniji še niso poslovali preko ustanovljene podružnice ali poslovne enote, ni enak položaju tistih vlagateljev (domačih ali tujih), ki so imeli v Republiki Sloveniji na ta dan že ustanovljeno podružnico ali poslovno enoto in so torej poznali slovensko poslovno okolje in so imeli v Republiki Sloveniji tudi že določena sredstva za izvedbo investicijskega projekta in/ali zaposleno delovno silo. Ta skupina vlagateljev, ki je torej že bila vpeta v slovensko poslovno okolje preko registriranega sedeža, podružnice ali poslovne enote, je zato glede na svoj položaj na slovenskem trgu, lažje in hitreje sprejela odločitev za kandidiranje na razpisu in je tudi lažje izpolnila pogoj iz drugega odstavka točke 2.3. javnega razpisa kot tuji vlagatelji, ki ob oddaji vloge niso poslovali v Republiki Sloveniji preko ustanovljenih poslovnih enot oziroma podružnic in jim je lahko prav morebiten uspeh na razpisu predstavljal dodatno vzpodbudo za vstop v slovensko podjetniško okolje na upravičenem območju preko v Republiki Sloveniji registrirane poslovne enote ali podružnice. Od teh vlagateljev bi bilo zato po presoji sodišča nesorazmerno zahtevati, da morajo imeti na upravičenem območju v Republiki Sloveniji podružnico ali poslovno enoto že ob oddaji vloge na javnem razpisu, ko je še negotovo, ali bodo na javnem razpisu sploh pridobili javna sredstva kot spodbudo za vstop na slovenski podjetniški trg na upravičenem območju.

22. Za te na slovenskem trgu potencialno nove tuje vlagatelje je zato Slovenski podjetniški sklad, da bi jih pritegnil k investiranju na upravičenem območju preko ustanovljene poslovne enote ali podružnice, in da bi jim olajšal odločitev za kandidiranje na razpisu in s tem za vstop na slovenski trg, v javnem razpisu v točki 2.3. določil, da lahko na upravičenem območju v Republiki Sloveniji podružnico ali poslovno enoto registrirajo tudi še po oddaji vloge na javnem razpisu - vse do podpisa pogodbe o sofinanciranju, ko se lahko dokončno odločijo za vstop na slovenski trg.

23. Položaj tožeče stranke, ki je v Republiki Sloveniji ob oddaji vloge že poslovala preko registriranega sedeža, zato po presoji sodišča v bistvenem ni enak položaju tujih vlagateljev iz drugih držav članic, ki v Republiki Sloveniji pred oddajo vloge na javnem razpisu (še) niso poslovali preko ustanovljenih poslovnih enot ali podružnic. Slovenski podjetniški sklad je zato obe skupini vlagateljev, da bi v največji možni meri dosegel cilje javnega razpisa, upravičeno razlikoval pri določitvi pogoja v točki 2.3. javnega razpisa.

24. Pri zagotavljanju enakosti položaja strank, velja tudi po stališču ustaljene sodne prakse, da se enakopravno med seboj obravnavajo primerljivi položaji. Tako v danem primeru določenih pogojev za domače in tuje prijavitelje, ki kandidirajo na razpisu, ne gre za primerljive položaje, ravno zaradi odsotnosti registriranih enot tujih pravnih oseb v Republiki Sloveniji, zaradi česar tudi ne gre za diskriminacijo tožnika v primerjavi s tujimi podjetji, ki so kandidirala na razpisu, saj v osnovi ne gre za položaje, ki bi jih lahko primerjali.

25. Ker torej pogoj iz točke 2.3. javnega razpisa, na katerem temelji izpodbijana odločitev, po presoji sodišča ni diskriminatoren in torej ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave Republike Slovenije in tudi ne s pravim Evropske unije, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1).

26. Sodišče je skladno s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj relevantno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa (o kraju, v katerem se nahaja sedež tožeče stranke, o registraciji morebitne podružnice oziroma poslovne enote tožeče stranke ter o predvideni lokaciji njenega projekta), med strankama ni bilo sporno. Sporno je bilo le pravno vprašanje glede diskriminatornosti v javnem razpisu določenega pogoja, o katerem pa je sodišče odločilo na način, kot izhaja iz zgornje obrazložitve.

27. Odločitev o zahtevku strank za povrnitev priglašenih stroškov postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Tako VSRS v sodbah X Ips 299/2014 z dne 18. 9. 2014, I Up 33/2013 z dne 13. 6. 2013, X Ips 45/2021 z dne 2. 3. 2022 itd.

Glej odločbo USRS Up-217/14 z dne 7. 2. 2018 in sodbo VSRS X Ips 45/2021 z dne 2. 3. 2022 ter sklep X Ips 26/2023 z dne 3. 4. 2024.

Tako tudi VSRS v sklepu X Ips 26/2023 z dne 3. 4. 2024.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 14, 14/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.