UPRS Sodba I U 802/2022-32
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-06-11

odobritev specializacije - pogoji za odobritev - pridobljena stopnja javno veljavne izobrazbe

Za splošen akt za izvrševanje javnega pooblastila gre, če ta vsebuje abstraktne oz. splošne norme; če ureja vsebine, ki sodijo v okvir podeljenega javnega pooblastila; če je sprejet na zakonsko določen način ter objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. Le takšen akt torej lahko navzven učinkuje kot predpis, ki ga nosilec javnega pooblastila uporablja kot zakonito pravno podlago pri izdaji posamičnih upravnih aktov, s katerimi v okviru podeljenega javnega pooblastila odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih pravnih oz. fizičnih oseb v konkretnih upravnih postopkih. Organ mora pri ponovnem odločanju o vlogi tožnice za odobritev specializacije iz medicinske biokemije kot materialnopravno podlago za presojo pogojev upoštevati le Pravilnik o specializaciji iz medicinske biokemije (kot edini veljavno sprejeti splošni akt za izvrševanje javnega pooblastila), pri čemer mora svojo odločitev na tej podlagi obrazložiti tako, da jo bo mogoče preizkusiti.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Zbornice laboratorijske medicine Slovenije, št. 03/2021-03/2022 z dne 14. 2. 2022, odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna v roku 15 dni po prejemu te sodbe tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka dalje do plačila.

Potek upravnega postopka in izpodbijani upravni akt

1. V tej zadevi je Zbornica laboratorijske medicine Slovenije kot organ prve stopnje z odločbo št. 03/2021-03/2022 z dne 14. 2. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) odločila, da se tožnici ne odobri specializacija iz medicinske biokemije zaradi neizpolnjevanja pogojev za odobritev specializacije - neizpolnjevanje vstopnih kriterijev v smislu izobrazbe in pridobljenih kompetenc tekom dodiplomskega izobraževanja, ki so zahtevane za odobritev specializacije v drugem odstavku 5. člena Pravilnika o specializaciji iz medicinske biokemije (1. točka izreka). V postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka).

2. V obrazložitvi navaja, da o zadevi odloča že drugič, saj je organ druge stopnje po pritožbi tožnice prvo odločitev zaradi postopkovnih napak odpravil in ji zadevo vrnil v ponovno odločanje. Vloga za specializacijo in vsa ostala dokumentacija je bila zato ponovno obravnavana s strani Komisije za specializacije (v nadaljevanju Komisija); tožnica je bila pozvana k predložitvi dodatnih dokazil. Komisija je pregledala študijski program tožnice z vsebinami predmetov, ki so dosegljive na spletni strani Fakultete za kemijo in kemijsko tehnologijo Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju FKKT). Pri odločanju je upoštevala: Pravilnik o specializaciji iz medicinske biokemije (Uradni list RS št. 15/2017, v nadaljevanju Pravilnik), Poslovnik Komisije za specializacije, verzija 4, 12. 11. 2020 (v nadaljevanju Poslovnik), Protokol za vrednotenje vstopnih pogojev (pridobljenih kompetenc) in programa specializacije kandidatke/kandidata za specializacijo iz medicinske biokemije, verzija 2, 12. 11. 2020 s Prilogo 1 in Tabelo 1 (v nadaljevanju Protokol). Navaja, da se v skladu s Pravilnikom, Poslovnikom in Protokolom pridobljene kompetence kandidatov za specialistično usposabljanje na področju medicinske biokemije, vrednoti v primerjavi z akreditiranim petletnim študijem laboratorijske biomedicine, ki ga izvaja Fakulteta za farmacijo Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju FFA UL) za namen usposabljanja izvajalcev laboratorijske medicine v Sloveniji. V teh akreditiranih programih se upošteva: 1) kompetence sklopa Humana celična biologija, ki so pridobljene s predmetom Celična biologija z genetiko (9) - skupaj torej 9 ECTS, minimalni potrebni obseg pri vrednotenju drugih študijskih programov je 50 % (4,5 ECTS); 2) kompetence sklopa Delovanje človeškega telesa, ki so pridobljene z opravljenimi predmeti Anatomija s histologijo (5); Fiziologija (5) in Patološka fiziologija (6) - skupaj torej 16 ECTS, minimalni potrebni obseg pri vrednotenju drugih študijskih programov je 50 % (8 ECTS); 3) kompetence sklopa Biomedicinska analitika, ki so pridobljene z opravljenimi predmeti Uvod v biomedicinsko analitiko (5), Analizna kemija (6), Fizikalna kemija (5), Biomedicinska analitika I (12), Tehnike molekularne biologije v medicini (5) in biomedicinska analitika II (6) - skupaj torej 39 ECTS, minimalni potrebni obseg pri vrednotenju drugih študijskih programov je 33% (13 ECTS); in 4) kompetence sklopa Humana klinična kemija/klinična biokemija, ki so pridobljene z opravljenimi predmeti Delo z biološkimi vzorci (5), Imunologija z imunokemijo (5), Klinična biokemija I (14), Klinična hematologija (7), Klinična biokemija II (9), Hemostaza (5), Klinična biokemijska diagnostika (6), Imunologija v laboratorijski diagnostiki (6) - skupaj torej 57 ECTS, minimalni potrebni obseg pri vrednotenju drugih študijskih programov je 33 % (18,81 ECTS). Komisija je ugotovila, da je tožnica v sklopu kompetenc Biomedicinska analitika v opravljenem študijskem programu Kemija (UNI) presegla minimalni potrebni obseg kompetenc izražen v ECTS, saj je dosegla 98 ECTS, potrebnih pa je 12,87 ECTS. Vendar pa je Komisija nadalje ugotovila, da tožnica v sklopu kompetenc Humana celična biologija, Delovanje človeškega telesa in Humana klinična kemija/klinična biokemija v opravljenem študijskem programu Kemija (UNI) ni pridobila minimalnega obsega kompetenc izraženega v ECTS. Kljub temu je Komisija na pobudo tožnice v zvezi s sklopom kompetenc Humana klinična kemija/klinična biokemija upoštevala tudi nekatere vsebine predmeta Biokemija in ugotovila, da bi bilo tožnici iz tega naslova v skladu s Tabelo 1 in Prilogo 1 mogoče priznati največ 2,56 ECTS, saj tožnica pravih dokazov, da so bile vsebine v celoti namenjene usposabljanju za delo v medicinskem laboratoriju, ni priložila. Ob tem je Komisija opozorila tudi na "vzgojnoizobraževalne cilje" učnega načrta predmeta, kjer ni navedena širitev znanja na področju klinične biokemije oz. laboratorijske medicine, ampak le biokemije, in na seznam "študijske literature", kjer ni učbenikov klinične biokemije oz. laboratorijske medicine, niti nista pripravljalca učnega načrta habilitirana za omenjeno področje. Tudi v nazivu predmeta ni pridevnika "klinična" ali "medicinska". Po opravljenem vrednotenju na podlagi Pravilnika, Poslovnika in Protokola s Tabelo 1 in Prilogo 1 je bilo ugotovljeno, da tožnica ne izpolnjuje minimalnih kriterijev za odobritev specialističnega študija, saj ne izpolnjuje zahtevanih ECTS na vsaj dveh od štirih zahtevanih področjih, ki so nujni za ustrezno nadaljevanje podiplomskega specialističnega izobraževanja iz medicinske biokemije. Tudi, če bi bile upoštevane vse možnosti iz predmeta Biokemija, tožnica ne bi dosegla zahtevanega kriterija, saj bi dosegla le 11 ECTS od zahtevanih 18,8 ECTS. Tudi če bi se upoštevalo vse pridobljene kompetence iz opravljenih predmetov in pripadajočih vaj ter predloženo potrdilo o opravljeni študijski praksi, tožnica predpisanega kriterija ne bi dosegla, saj pridobljeno znanje (Anorganska kemija I, Fizikalna kemija I, Analizna kemija, Organska kemija I, Kemija kompleksov) po Pravilniku sodi v sklop bazičnih znanj naravoslovnih študijev kemije, biokemije, biologije. Tožnica je s predloženimi dokazili tako izkazala, da izpolnjuje le kriterije za eno od štirih zahtevanih sklopov. Vrednotenje pridobljenih kompetenc je bilo v skladu s Pravilnikom (1. točka drugega odstavka 5. člena), Poslovnikom in Protokolom opravljeno s primerjavo z edinim akreditiranim dodiplomskim študijem za področje klinične biokemije in laboratorijske medicine v Sloveniji (gre za študijski program laboratorijske biomedicine, ki ga izvaja FFA UL, ki je edina izobraževalna ustanova s, po Pravilniku zahtevanim programom), na osnovi katerega so bili postavljeni omenjeni minimalni kriteriji. Glede očitane netransparentnosti obravnave in vrednotenja vstopnih pogojev pridobljenih kompetenc iz izpodbijane odločbe izhaja, da Komisija vloge obravnava v skladu s Pravilnikom, Poslovnikom in Protokolom po vnaprej znanih kriterijih. Poslovnik in Protokol (s Prilogo 1 in Tabelo 1) so dokumenti, ki so zainteresiranim na voljo v uradnih prostorih Zbornice, kjer so objavljeni na oglasni deski. Poleg tega Komisija na spletni strani Zbornice uporabnike obvešča o vseh vprašanjih v zvezi s specializacijo. Vsi zainteresirani se lahko s kriteriji, ki jih Komisija uporablja pri vrednotenju, kadarkoli seznanijo, s čimer je zagotovljena predvidljivost vrednotenja. V odločbi je bil zavrnjen tudi očitek tožnice, da pri obravnavi ne bi smel sodelovati eden od članov Komisije (prof. dr. A. A.). Njegova vloga predavatelja na FFA UL namreč ne vpliva na izbor kandidata, saj vrednotenje poteka po vnaprej določenem Protokolu, Pravilniku in Poslovniku. Glede podpornega pisma FKKT organ prve stopnje v izpodbijani odločbi pojasnjuje, da omenjena fakulteta ni pristojna za odločanje o odobritvi specializacije iz medicinske biokemije. Tožnici opravljanje specializacije ni bilo odobreno na podlagi 5. člena Pravilnika v zvezi z drugim odstavkom 1. člena Pravilnika.

3. Organ druge stopnje je pritožbo tožnice zavrnil.

4. Tožnica v tožbi zoper izpodbijano odločbo trdi, da je bilo v postopku pred toženo stranko kršeno načelo zaslišanja stranke, saj ji ni bila dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah pomembnih za odločitev. Poleg tega je odločba pomanjkljivo obrazložena. Tožnica še navaja, da:

- tožena stranka pri odločitvi ne bi smela uporabiti Tabele 1, saj je nastala med postopkom (novembra 2021) in je zato ni mogoče uporabiti v njeno škodo. Ne drži, da so bili pogoji vpisa znani vnaprej, saj so bili s sprejemom Tabele 1 (kar se je zgodilo po prejemu prve odločbe organa druge stopnje) v teku postopka spremenjeni. Pri prvem odločanju se je tožena stranka naslonila le na mnenje člana Komisije prof. dr. A. A. Ne Protokol ne Tabela 1 nista omenjena v nobenem dostopnem dokumentu. Ne omenjata ju ne Pravilnik, ne spletna stran tožene stranke. Dostopna tudi nista na nobeni zasebni strani tožene stranke. Protokol je omenjen le v Poslovniku, ki ga je tožena stranka na zasebne strani dodala avgusta 2021. Ob prvem odločanju tožene stranke julija 2021 ne Protokol ne Tabela 1 nista bila niti omenjena, pojavila sta se šele v pozivu tožnici na izjasnitev o dejstvih decembra 2021 in v izpodbijani odločbi. Ker tožena stranka dokumentov, na katere se sklicuje, ni imela pripravljenih pred začetkom tožničinega postopka junija 2021, jih ne more uporabiti njej v škodo. Dokumente je moč dobiti le osebno pri Zbornici, tri delovne dni v tednu, v času uradnih ur, pod pogojem, če prej izveš, da te dokumenti sploh obstajajo;

- tožena stranka v izpodbijani odločbi ni ustrezno obrazložila nedoseganja kriterija iz sklopa Humana celična biologija, kljub temu da je tožnica v postopku ves čas trdila in dokazovala, da so bile v predmetu Biokemija, ki ga je opravila, obravnavane tudi vsebine iz omenjenega sklopa. Tožnica je svoje trditve dodatno utemeljila z mnenjem FKKT;

- so bile v tožničinem univerzitetnem študiju prisotne zadostne vsebine za izpolnjevanje kriterija iz sklopa Humana klinična kemija/biokemija, v zvezi s čimer je tožnica v postopku predložila ustrezno dokumentacijo, in sicer predmetnike ter mnenje FKKT. Tožena stranka je znotraj tega sklopa nepravilno obravnavala le vsebino predmeta Biokemija, na opozorilo tožnice, da primerjava ni celovita, pa se ni odzvala;

- tožena stranka ni obrazložila, zakaj so vsebine predmetov kot je Organska kemija I (in drugi) ter opravljena študijska praksa bazična naravoslovna znanja, saj ta izraz (niti izraz humana klinična kemija/biokemija) ni opredeljen v Pravilniku ne v nobenem drugem dokumentu tožene stranke. Tožena stranka bi morala obrazložiti, zakaj vsebine humane klinične kemije/biokemije v teh predmetih in opravljeni študijski praksi niso prisotne. Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, ali je tožena stranka vsebino teh predmetov preučila in primerjala z vsebinami v referenčnem študiju. Iz Tabele 1, ki naj bi določala, katere vsebine so prisotne v katerem predmetu, ne izhaja, na podlagi česa je tožena stranka zaključila, kam sodijo vsebine katerega predmeta, niti ni razvidno, zakaj nekatere sorodne vsebine ne sodijo v določene razdelke. Tožena stranka se ni opredelila do trditev in dokazov tožnice o tem, katere vsebine iz posameznih predmetov so prisotne v posameznih zahtevanih sklopih, zaradi česar se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti;

- je v skladu s Protokolom, na katerega se tožena stranka sama sklicuje, mnenje FKKT primerno za dokazovanje izpolnjevanja kriterijev, saj Protokol predvideva pridobitev zunanjega mnenja. Tožena stranka je zato v izpodbijani odločbi neutemeljeno navedla, da FKKT ni pristojna za odločanje o odobritvi specializacije;

- bi morala tožena stranka v primeru, če je ocenila, da tožnica nima vnaprej prepoznanih vsebin v določenih kategorijah, na podlagi Poslovnika izvesti dodatni pregled tožničinega izobraževalnega programa;

- pri odločanju ne bi smel sodelovati član Komisije prof. dr. A. A., saj so pogoji za vpis specializacije medicinske biokemije uporabljeni v korist študijskih smeri, na katerih predava.

5. Tožnica v tožbi sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in odloči, da se ji odobri specializacija iz medicinske biokemije. Podredno predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, zadevo pa vrne organu, ki jo je izdal, v ponoven postopek.

6. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo navedla, da je tožnici pred izdajo izpodbijane odločbe bila dana možnost, da se izjavi o vseh pomembnih dejstvih in okoliščinah. Pred izdajo odločbe je bila namreč pozvana, da predloži morebitna dodatna dokazila, zlasti o pridobljenih kompetencah s področja sklopov Humana celična biologija, Delovanje človeškega telesa in Humana klinična kemija/klinična biokemija oz. da predloži dokazila o opravljenih predmetih, ki so po vsebini enaki oz. primerljivi naštetim akreditiranim predmetom. Minimalni vstopni pogoji za odobritev specializacije medicinske biokemije so bili postavljeni na podlagi akreditiranega dodiplomskega študija za področje klinične biokemije in laboratorijske medicine v Sloveniji, to je študijski program laboratorijske biomedicine. Pravilnik ne določa podrobno, na kakšen način se preverja izpolnjevanje pogojev, ključno je, da je Komisija s Pravilnikom določene pogoje vrednotila in navedeno ustrezno argumentirala. S Protokolom, ki je vsem zainteresiranim na voljo na oglasni deski Zbornice in s katerim je bila tožnica seznanjena, je Komisija zgolj podrobneje določila način vrednotenja. Tabela 1 pridobi novo verzijo vsakič, ko se evalvaciji ustreznosti pridobljenih kompetenc doda izobrazbeni profil, ki prej še ni bil obravnavan v skladu s Pravilnikom in Protokolom. Z novo verzijo se tako v Tabeli 1 spremeni le vsebina študija, ki se obravnava, primerjalni študij za osnovo primerjave in evalvacije ustreznosti pa ostaja zmeraj enak, saj je določen v Pravilniku. Tudi pogoji in kriteriji vrednotenja se ne spreminjajo in ostajajo enaki, kot so navedeni v Pravilniku. Ker študija, ki ga je zaključila tožnica, tožena stranka še ni obravnavala, zanj še ni bila opravljena evalvacija, zato je Komisija Tabelo 1 ustrezno dopolnila z omenjenim študijem.

7. Tožnica je v pripravljalni vlogi še enkrat poudarila, da pred začetkom postopka ni bilo mogoče na noben način ugotoviti, ali vpisne pogoje izpolnjuje ali ne, saj pravil, katera znanja Zbornica obravnava, v kateri kategoriji, ni. Izpolnjevanje pogojev bi lahko tožnica preverila le v Tabeli 1, a ta pred začetkom postopka ni bila javno dostopna, niti ni vsebovala študija tožnice. Pravila in postopek ocenjevanja vsebin bi morala biti znana in javno objavljena pred začetkom postopka. Navedla je še, da brez jasne določitve, kaj štirje sklopi pomenijo, kaj vsebujejo in česa ne vsebujejo, zakonito odločanje ni mogoče. Od vseh štirih sklopov je najmanj opredeljen sklop Humana klinična kemija/biokemija, saj ni jasno že ime: ali poševnica pomeni humano klinično kemijo in humano klinično biokemijo, ali morda biokemijo in humano klinično kemijo. Tožnici ni jasno zakaj vsebine Organske kemije, za katere je izkazala, da so podobne vsebinam predmeta Klinična biokemija I študija laboratorijska biomedicina, niso humana klinična kemija/biokemija.

8. V tem upravnem sporu sta se obe stranki strinjali, da se glavna obravnava ne opravi, sodišče pa je o tožbi odločilo le na podlagi listin. Pri tem sodišče v skladu z določbo pete alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 ni vezano na dejansko stanje, ki je bilo ugotovljeno v postopku izdaje upravnega akta. Sodišče je v okviru odločanja pregledalo in prebralo naslednje dokazne listine: pritožbo z dne 25. 2. 2022 (A4), odločbo z dne 21. 7. 2021 (A5), pritožbo z dne 18. 8. 2021 (A6), podporno pismo z dne 17. 8. 2021 (A7), odločbo z dne 5. 11. 2021 (A8), odgovor na poziv z dne 20. 12. 2021 (A9), Protokol za vrednotenje vstopnih pogojev (pridobljenih kompetenc) in programa specializacije kandidatke/a za specializacijo iz medicinske biokemije, verzija 2, veljavno od 12. 11. 2020 (A10), Tabelo 1, verzija 2, veljavno od 24. 11. 2021 (A11) ter vse ostale listine v spisu, ki ga je sodišču na podlagi tretjega odstavka 38. člena ZUS-1 predložila tožena stranka.

10. Sodišče je v tej zadevi kot ključne prepoznalo tožbene navedbe, da tožena stranka, kot nosilka javnega pooblastila, svoje odločitve o tem, da se tožnici ne odobri specializacija iz medicinske biokemije, ni oprla le na določbe Pravilnika, ampak tudi na druge akte (Poslovnik in Protokol s Prilogo 1 in Tabelo 1), za katere tožnica trdi, da ob začetku postopka z njimi ni bila seznanjena in so se v teku postopka spreminjali (Tabela 1), ob tem, ko tožena stranka trdi, da s Protokolom in njegovimi prilogami niso bili določeni pogoji za odobritev specializacije, ampak le način vrednotenja.

11. Ustava v 121. členu določa, da lahko pravne ali fizične osebe z zakonom ali na njegovi podlagi dobijo javno pooblastilo za opravljanje določenih nalog državne uprave. Takšno javno pooblastilo je bilo podeljeno tudi Zbornici laboratorijske medicine Slovenije (v nadaljevanju Zbornica), in sicer na podlagi Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 9/92 s spr. in dop., v nadaljevanju ZZDej). Ta v 68. členu določa, da se zdravstveni delavci in zdravstveni sodelavci z višjo ali visoko strokovno izobrazbo ali z univerzitetno izobrazbo za opravljanje zahtevnejših nalog zdravstvene dejavnosti specializirajo na posameznih ožjih zdravstvenih strokovnih področjih. Vrste, trajanje in vsebino specializacije, postopek opravljanja specialističnega izpita ter imenovanje izpitne komisije za zdravstvene delavce in zdravstvene sodelavce v poklicih ali dejavnostih, za katere je javno pooblastilo za to podeljeno pristojni zbornici ali strokovnemu združenju, določi pristojna zbornica ali strokovno združenje v soglasju z ministrom, pristojnim za zdravje, za druge zdravstvene delavce in zdravstvene sodelavce pa minister, pristojen za zdravje. V skladu s tem ZZDej v prvem odstavku 87.c člena med drugim določa, da zbornica ali strokovno združenje, ki mu minister, pristojen za zdravje, podeli pooblastilo, kot eno od nalog, ki mu je podeljena z javnim pooblastilom, opravlja tudi načrtovanje specializacije in specialistične izpite ter v soglasju z ministrom, pristojnim za zdravje, izdaja pravilnike, s katerimi podrobneje uredi področje, na katerem izvaja naloge javnega pooblastila. Zbornica ali strokovno združenje pri izvajanju nalog iz tega člena upošteva zakon, ki ureja splošni upravni postopek in zakon, ki ureja upravni spor. Zoper odločitev zbornice oziroma strokovnega združenja je dovoljena pritožba na ministrstvo, pristojno za zdravje (drugi odstavek 87.c člena ZZDej).

12. Med strankama ni sporno, da je bilo Zbornici v času, ki je relevanten v tej zadevi, s strani ministrstva, pristojnega za zdravje, podeljeno javno pooblastilo za izvajanje upravnih nalog - načrtovanje specializacij in specialističnih izpitov s področja laboratorijske medicine (peta alineja prvega odstavka 87.c člena ZZDej). Prav tako ni sporno, da je v relevantnem obdobju področje omenjene specializacije urejal Pravilnik o specializaciji iz medicinske biokemije, ki ga je na 22. seji 14. 2. 2017 sprejela skupščina Zbornice, in s katerim je soglašala takratna ministrica za zdravje. Pravilnik je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 15/2017 z dne 31. 3. 2017, v veljavo pa je stopil petnajsti dan po objavi, tj. 15. 4. 2017. Pravilnik predstavlja akt, s katerim je Zbornica kot nosilka javnega pooblastila na podlagi določb ZZDej na splošen in abstrakten način, z učinkom na vse naslovnike, torej kot obvezno (javno) pravo, uredila področje specializacije iz medicinske biokemije.

13. Pravna narava akta je povezana z njegovo vsebino in pogoji za njegovo veljavnost. Splošen akt, izdan za izvrševanje javnega pooblastila, lahko ureja le vprašanja oz. razmerja v okviru in mejah zakonskega javnega pooblastila. Vsebuje norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti na abstrakten in splošen način, tj. z erga omnes učinkom. V skladu z načelom pravne države iz 2. člena Ustave in v skladu s 154. členom Ustave morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo veljati (z namenom, da se javnost z njimi seznani). V skladu s sedmo alinejo 7. člena Zakona o Uradnem listu Republike Slovenije (Uradni list RS št. 57/96 s spr. in dop.) se v uradnem listu objavijo tudi splošni akti, izdani za izvrševanje javnih pooblastil. Tudi v skladu z drugim odstavkom 72. člena Zakona od državi upravi (Uradni list RS št. 52/2002 s spr. in dop.) morajo biti splošni akti, izdani za izvrševanje javnih pooblastil, objavljeni v Uradnem listu Republike Slovenije. Od splošnih aktov, ki so izdani za izvrševanje javnega pooblastila, pa je treba razlikovati druge akte, ki jih sprejme nosilec javnega pooblastila, npr. akte poslovanja.

14. Povedano drugače: za splošen akt za izvrševanje javnega pooblastila gre, če ta vsebuje abstraktne oz. splošne norme; če ureja vsebine, ki sodijo v okvir podeljenega javnega pooblastila; če je sprejet na zakonsko določen način ter objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. Le takšen akt torej lahko navzven učinkuje kot predpis, ki ga nosilec javnega pooblastila uporablja kot zakonito pravno podlago pri izdaji posamičnih upravnih aktov, s katerimi v okviru podeljenega javnega pooblastila odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih pravnih oz. fizičnih oseb v konkretnih upravnih postopkih.

15. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka (pravilno) štela, da temeljno pravno podlago za presojo, ali tožnica izpolnjuje pogoje za odobritev specializacije iz medicinske biokemije, predstavlja 5. člen Pravilnika. Ta v prvem odstavku našteva pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za odobritev specializacije. To so: zaključek

; opravljen strokovni izpit s področja zdravstvene dejavnosti; vpis v register izvajalcev laboratorijske dejavnosti; eno leto ustreznih delovnih izkušenj. Kaj predstavlja

določa drugi odstavek 5. člena Pravilnika, in sicer v zvezi s tem dopušča dve alternativni možnosti. Po 1. točki drugega odstavka 5. člena Pravilnika se kot ustrezen izobraževalni program šteje zaključen univerzitetni študijski program ali zaključen študijski program druge stopnje ene od naslednjih smeri: laboratorijska biomedicina, farmacija, medicina. Kot to izhaja iz 2. točke drugega odstavka 5. člena Pravilnika pa je

lahko tudi zaključen študijski program prve in druge stopnje naravoslovnih smeri (biokemija, kemija, biologija), a le pod pogojem, če so bili vanj vključeni predmeti iz vsaj dveh od štirih sklopov dopolnilne ravni iz Kataloga potrebnih znanj in veščin,

- humana celična biologija v obsegu vsaj 50 % študijske vertikale Laboratorijska biomedicina 1. stopnja in Laboratorijska biomedicina 2. stopnja;

- delovanje človeškega telesa v obsegu vsaj 50 % študijske vertikale Laboratorijska biomedicina 1. stopnja in Laboratorijska biomedicina 2. stopnja;

- biomedicinska analitika v obsegu vsaj 33 % študijske vertikale Laboratorijska biomedicina 1. stopnja in Laboratorijska biomedicina 2. stopnja;

- humana klinična kemija/biokemija v obsegu vsaj 33 % študijske vertikale Laboratorijska biomedicina 1. stopnja in Laboratorijska biomedicina 2. stopnja.

16. Vendar pa se izpodbijana odločba ne opira le na 5. člen Pravilnika. Tožena stranka namreč v njej izrecno navaja, da se vstopne pogoje preveri v skladu s 5. členom Pravilnika in Tabelo 1, ki je priloga Protokola, v njej pa so navedeni določeni predmeti (s pripadajočimi ECTS) akreditiranega programa laboratorijske biomedicine 1. in 2. stopnje, ki ga izvaja FFA UL, s katerimi se opravlja primerjava. V konkretni zadevi je tožena stranka na podlagi Pravilnika in Tabele 1 ugotovila, da tožnica ne izpolnjuje minimalno zahtevanih ECTS na vsaj dveh od štirih področjih/sklopih, ki so nujni za specialistično izobraževanje iz medicinske biokemije.

17. Tožena stranka je torej svojo odločitev oprla tudi na Tabelo 1, ki je priloga Protokola. Slednji v 2. točki določa, da se pregleda k vlogi priloženi predmetnik kandidatke/a in se preveri vstopne pogoje v skladu s 5. členom pravilnika in Tabelo 1, ki je priloga tega protokola tako, da: I. Iz predmetnika kandidatke/a se razbere glede na Tabelo 1 predmete, ki ustrezajo posameznim področjem in njegovo število kreditnih točk (ECTS ali ekvivalent tem točkam) ter določi odstotek glede na študijsko vertikalo Laboratorijska biomedicina 1. stopnja in Laboratorijska biomedicina 2. stopnja, za posamezno področje po enačbah: i. humana celična biologija: (XECTS/

ECTS) x 100=_%; ii. delovanje človeškega telesa: (XECTS/

ECTS) x 100=_%; biomedicinska analitika: (XECTS/

ECTS) x 100=_%; iv. humana klinična kemija/biokemija: (XECTS/

18. V spisu, ki ga je sodišču na podlagi 38. člena ZUS-1 posredovala tožena stranka, je med drugim zapisnik 28. (zoom) seje Komisije za specializacije z dne 2. 2. 2022. K zapisniku sta pripeti Priloga 1 in Tabela 1, ki ju je 2. 2. 2022 podpisal član Komisije doc. dr. B. B. Iz omenjenega zapisnika izhaja, da gre za Tabelo 1, ki je bila uporabljena pri odločanju v tožničini zadevi. Sodišče ugotavlja, da so v prvem stolpcu Tabele 1 našteti vsi štirje sklopi iz 2. točke drugega odstavka 5. člena Pravilnika. Poleg posameznega sklopa so v drugem stolpcu Tabele 1 navedeni študijski predmeti in število njihovih ECTS, pri čemer iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da gre za študijske predmete študijskega programa Laboratorijska biomedicina, ki ga izvaja FFA UL. Poleg navedbe študijskih predmetov in njihovih ECTS je v drugem stolpcu poleg posameznega sklopa naveden tudi seštevek ECTS vseh študijskih predmetov.

Posamezni seštevek je enak posameznemu številu ECTS, ki je vključeno v štiri formule, ki so določene v I. podtočki 2. točke Protokola. Iz naslednjih osmih stolpcev Tabele 1 izhaja primerjava posameznih študijev z referenčnimi študijskimi predmeti iz drugega stolpca Tabele 1 (v predzadnjem stolpu je univerzitetni študij kemije, ki ga je opravila tožnica).

19. Sodišče v zvezi s Tabelo 1, ki jo je tožena stranka uporabila pri vrednotenju tožničine vloge za specializacijo, ugotavlja, da so v njenem prvem in drugem stolpcu z določitvijo študijskih predmetov študijskega programa Laboratorijska biomedicina, ki ga izvaja FFA UL, in njihovih ECTS, določeni vstopni pogoji za specializacijo iz medicinske biokemije. Enako velja za tisti del štirih formul iz I. podtočke 2. točke Protokola, ki vsebuje število posameznih ECTS. V izpostavljenih delih Tabele 1 in Protokola ne gre torej le za določitev načina vrednotenja, kot to trdi tožena stranka, ampak za podrobnejšo določitev strokovnih vsebin (tj. posameznih predmetov iz študijskega programa FFA UL) in njihovega obsega (izraženega v ECTS), s katerimi se opravi primerjava kompetenc posameznega kandidata in izračun odstotkov. To pa nadalje pomeni, da so v prvem in drugem stolpcu uporabljene Tabele 1 in v izpostavljenem delu I. podtočke 2. točke Protokola na splošen in abstrakten način določeni vstopni pogoji za specializacijo iz medicinske biokemije. Povedano drugače: tožena stranka je z delom Tabele 1 in delom Protokola dopolnila pogoje za odobritev specializacije iz medicinske biokemije, ki so v zvezi s pogojem ustrezni izobraževalni program določeni v 2. točki drugega odstavka 5. člena Pravilnika. S tem je del Tabele 1 in Protokola po materialnem kriteriju pridobil naravo splošnega akta za izvrševanje javnega pooblastila, kar pomeni, da gre za predpis, za katerega veljavnost pa bi morali biti izpolnjeni tudi ostali zakonsko določeni pogoji, tj. predpis bi moral izdati za to pristojen organ nosilca javnega pooblastila, s predpisom bi moral soglašati minister, pristojen za zdravje, in predpis bi moral biti objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. Le na ta način bi izpostavljena dela Tabele 1 in Protokola postala del pravnega reda in lahko imela pravne posledice. Dejstvo, da je bila tožnica v teku postopka s Tabelo 1 in Protokolom seznanjena, na veljavnost "predpisa" ne more vplivati, saj za veljavnost niso bili izpolnjeni formalni zakonski pogoji (izdaja s strani pristojnega organa, soglasje ministra in objava v uradnem listu).

20. Ker zgoraj omenjena dela Tabele 1 in Protokola ne izpolnjujeta zakonskih pogojev za veljavnost splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnega pooblastila, do pravnih posledic na njuni podlagi ne sme priti. Prav to pa se je zgodilo v obravnavani zadevi, ko tožena stranka tožnici (tudi) na podlagi Protokola in Tabele 1 ni odobrila specializacije iz medicinske biokemije. Iz izpodbijane odločbe namreč izhaja, da je tožena stranka ugotovila, da predmetnik študijskega programa, ki ga je opravila tožnica (univerzitetni program kemija FKKT), ne vsebuje ustreznega dela vsebin, kot jih "predpisujejo" 2. točka drugega odstavka 5. člena Pravilnika, prvi in drugi stolpec Tabele 1 ter I. podtočka 2. točke Protokola. Ker je tožena stranka pri odločanju uporabila tudi neveljaven predpis (izpostavljena dela Tabele 1 in Protokola), ne pa le Pravilnika, kot edinega veljavno sprejetega splošnega akta za izvrševanje podeljenega javnega pooblastila za področje specializacije iz medicinske biokemije, tudi ni pravilno ugotovila dejanskega stanja in tudi ni ustrezno obrazložila svoje odločbe (prim. 214. člen ZUP), pri čemer se predvsem ni popolno opredelila do trditev in dokazov tožnice o tem, da je v okviru univerzitetnega študija kemije opravila predmete, ki po vsebini in obsegu dosegajo pogoje iz prve in četrte alineje 2. točke drugega odstavka 5. člena Pravilnika. Glede na navedeno je bilo na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti.

21. Tožnica je v tožbi sodišču primarno predlagala, da po odpravi odločbe odloči, da se ji odobri specializacija iz medicinske biokemije. Takšnemu tožbenemu predlogu sodišče v tej zadevi ne more slediti. V skladu s prvim odstavkom 65. člena ZUS-1 sme namreč sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago, ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če: 1. bi odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo; 2. izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek. Po petem odstavku 65. člena ZUS-1 lahko odloči sodišče o stvari tudi, kadar je s tožbo zahtevana odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi, če so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 7. člena ZUS-1.

22. Ker po oceni sodišča v tej zadevi zlasti narava stvari (potrebno je strokovno vrednotenje vloge za odobritev specializacije), pa tudi drugi pogoji iz 65. člena ZUS-1, preprečuje odločitev o stvari, sodišče primarnemu predlogu tožnice ni sledilo, saj nanj ni vezano,

ampak je odločilo, da se v skladu četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 po odpravi izpodbijane odločbe, zadeva vrne organu, ki je akt izdal, v ponoven postopek. Organ prve stopnje mora v skladu s petim odstavkom 64. člena ZUS-1 nov upravni akt izdati v 30 dneh od prejema te sodbe. Pri tem je vezano na pravno mnenje tega sodišča glede uporabe materialnega prava in stališča, ki se tičejo postopka. To zlasti pomeni, da mora organ pri ponovnem odločanju o vlogi tožnice za odobritev specializacije iz medicinske biokemije kot materialnopravno podlago za presojo pogojev upoštevati le Pravilnik o specializaciji iz medicinske biokemije (kot edini veljavno sprejeti splošni akt za izvrševanje javnega pooblastila), pri čemer mora svojo odločitev na tej podlagi obrazložiti tako, da jo bo mogoče preizkusiti. Predvsem mora ugotoviti, ali program (vsebina in obseg opravljenih predmetov), ki ga je tožnica opravila v okviru univerzitetnega študija kemije, vključuje predmete iz v 5. členu Pravilnika predpisanih štirih sklopov v predpisanem obsegu, pri čemer mora svoje zaključke obrazložiti na način, da se opredeli do vseh pravno pomembnih dejstev in dokazov tožnice (npr. predloženih predmetnikov). Ob tem bo moral organ - glede na tožničine trditve - tudi ustrezno (na podlagi določb Pravilnika) razložiti pojem "študijska vertikala Laboratorijska biomedicina 1. stopnje in Laboratorijska biomedicina 2. stopnje" ter pojem "humana klinična kemija/biokemija".

23. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek že iz zgoraj obrazloženih razlogov, se s preostalimi tožbenimi razlogi ni posebej ukvarjalo.

24. Tožnica, ki je s tožbo uspela, je upravičena do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Ker zadeva ni bila rešena na glavni obravnavi in je tožnico zastopala odvetnica, se ji priznajo stroški v znesku 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena prej omenjenega Pravilnika), kar povečano za 22 % DDV, skupaj znaša 347,70 EUR. Tožena stranka je dolžna tožnici odmerjene stroške povrniti v 15 dneh od vročitve sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Katalog potrebnih znanj in veščin (v nadaljevanju Katalog) je del Programa specializacije iz medicinske biokemije, ki je Priloga 1 Pravilnika. V okviru Kataloga so definirane teoretične vsebine, ki jih mora specializant osvojiti v teku specializacije. Nivoji teoretičnega usposabljanja so trije: osnovno, dopolnilno in fleksibilno. Dopolnilna raven je sestavljena iz štirih sklopov, in sicer: humana celična biologija, delovanje človeškega telesa, biomedicinska analitika in humana klinična kemija/biokemija.

Npr. pri sklopu Humana klinična kemija/biokemija so v drugem stolpcu Tabele 1 našteti naslednji predmeti, ki jih izvaja FFA UL v okviru študija laboratorijske biomedicine: Delo z biološkimi vzorci (5 ECTS), Imunologija z imunokemijo (5 ECTS), Klinična biokemija I (14 ECTS), Klinična hematologija (7 ECTS), Klinična biokemija II (9 ECTS), Hemostaza (5 ECTS), Klinično biokemijska diagnostika (6 ECTS) in Imunologija v laboratorijski diagnostiki (6 ECTS), kar skupaj znese 57 ECTS.

Prvi odstavek 7. člena ZUS-1 določa, da v upravnem sporu sodišče v mejah tožbenega zahtevka odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe, če zakon tako določa ali če je zaradi narave pravice oziroma varstva ustavne pravice to potrebno.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016, 18. točka obrazložitve.

Iz listin v spisu, ki ga je na podlagi 38. člena ZUS-1 sodišču predložila tožena stranka, namreč izhaja več različnih zapisov v zvezi s tem, npr. "humana biokemija", humana klinična biokemija", "klinična biokemija", "klinična kemija/biokemija", "humana klinična kemija/klinična biokemija" ...

Zakon o zdravstveni dejavnosti (1992) - ZZDej  - člen 68, 87c, 87c/1, 87c/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.