UPRS Sodba I U 378/2023-28
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-02-06

kmetijska zemljišča - zakup kmetijskih zemljišč - promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - pogoji za odobritev pravnega posla - predkupna pravica - ukrepi kmetijske politike

Vsaj verjetno mora biti izkazano, da oseba, ki je zakupnik, v zakup vzeto zemljišče dejansko obdeluje in sicer, da mora najmanj tri leta uveljavljati ukrepe kmetijske politike. Z dodatnim pogojem se zasleduje cilj, da zemljišče odkupi zakupnik, ki kmetijsko zemljišče obdeluje, kar izhaja iz dejstva, da uveljavlja ukrepe kmetijske politike. Tak cilj je legitimen in utemeljen v prevladujočem javnem interesu.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odobril pravni posel za prodajo parc. št. 1128/5 in 1128/6, obe k.o. .... ter parc. št. 1273/1 in 1275/1, obe k.o. ... za ceno 2.000,00 EUR med prodajalko A. A. in kupcem B. B. (1. točka izreka), zavrnil pa je odobritev pravnega posla za te nepremičnine med prodajalko in tožnikom (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da imajo navedene nepremičnine različno namensko rabo, in sicer je parc. št. 1271/1 k.o. ... kmetijsko zemljišče, parc. št. 1128/6 k.o. ... gozdno zemljišče, ostali dve nepremičnini pa sta delno na območju gozdnih zemljišč in v večjem delu na območju kmetijskih zemljišč. Ker delež kmetijske namenske rabe predstavlja vsaj 20% skupne površine, zemljišča pa se prodajajo kot celota, je organ na podlagi 23. a člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), pri odločanju uporabil ta zakon. Ugotavlja, da so ponudbo za prodajo navedenih zemljišč sprejeli tožnik, C. C. in B. B. (v nadaljevanju stranka z interesom). Vsi so uveljavljali predkupno pravico, in sicer tožnik kot zakupnik zemljišča in kot drug kmet, C. C. kot drug kmet in stranka z interesom kot drug kmet. Vlogo za odobritev pravnega posla pa sta vložila zgolj tožnik in stranka z interesom. Organ šteje za dokazano, da je stranka z interesom kmet, medtem ko tožnik ni predložil dokazil, iz katerih bi izhajalo, da izpolnjuje pogoje za ta status. V zvezi z izjavo tožnika, da uveljavlja predkupno pravico tudi kot zakupnik, pa ugotavlja, da to ne zadostuje, saj bi moral najmanj predhodna tri leta uveljavljati ukrepe kmetijske politike, kar ni izkazano. Posledično je odobril pravni posel s stranko z interesom.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Zavrača trditev tožnika, da ima zemljišča v najemu, saj take pogodbe ni predložil. Poleg tega ZKZ za zakupnike zasebnega prava predpisuje dodaten pogoj, tj. uveljavljanje ukrepov kmetijske politike najmanj za predhodna tri leta, ki ga tožnik ne izpolnjuje. To, s kom želi skleniti pogodbo prodajalka, ni pravno relevantno, saj določbe ZKZ omejujejo svobodno voljo prodajalca.

4. Tožnik zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo. Ne strinja se s tem, da ni predložil dokazil o uveljavljanju predkupne pravice kot zakupnik zemljišča, saj je predložil pisno in po notarju overjeno izjavo prodajalke, s katero je potrdila, da imajo tožnik in njegovi predniki parcele v zakupu oziroma uporabi neprekinjeno že od leta 1959. Iz nje je razvidno, da nepremičnine obdeluje in vzdržuje, kot je to počel že njegov oče. Opozarja, da je na obravnavi dodatno pojasnil, da je s prodajalko v sorodu. V zvezi z uveljavljanjem ukrepov kmetijske politike najmanj za predhodna tri leta pa meni, da te določbe v konkretnem primeru ni mogoče upoštevati, saj bi posegla v njegov položaj oziroma položaj zakupnikov, ki pred začetkom veljavnosti sprememb ZKZ niso uveljavljali ukrepov kmetijske politike. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

5. Toženka v odgovoru na tožbo predlaga njeno zavrnitev. Navaja, da ni sporno, da je prodajalka podala izjavo, kakršno navaja tožnik, vendar to ne dokazuje obstoja zakupnega razmerja, kot ga določa ZKZ, še manj pa dodatnega pogoja po 23. a členu ZKZ. Ker je tožnik podal izjavo o sprejemu ponudbe po uveljavitvi te določbe, dodatnega pogoja ni mogoče obiti.

6. Stranka z interesom v odgovoru na tožbo navaja, da tožnik ni predložil nobenega dokazila, da izpolnjuje pogoje za kmeta. Prav tako ni izkazal, da je zakupnik, saj ZKZ za sklenitev zakupne pogodbe določa poseben postopek, ki velja tudi za prodajo zemljišč. Poleg tega tožnik ni izkazal pogojev po 23. a členu ZKZ. Predlaga zavrnitev tožbe in uveljavlja stroške postopka.

8. V 23. členu ZKZ je določeno, da lahko pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, če ni glede kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije z drugimi zakoni določeno drugače, uveljavljajo predkupno pravico predkupni upravičenci po naslednjem vrstnem redu: 1. solastnik; 2. kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj; 3. zakupnik zemljišča, ki je naprodaj; 4. drug kmet; […].

9. Glede na to, da je obstoj zakupnega razmerja med tožnikom in toženko sporen, je treba najprej ugotoviti, ali je tožnik, ki s prodajalko ni sklenil pisne zakupne pogodbe, zakupnik.

10. Do 12. 4. 2022, tj. do uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o kmetijskih zemljiščih ZKZ-G (v nadaljevanju ZKZ-G),

je za vse zakupne pogodbe veljala ureditev iz 27. člena ZKZ. V prvem odstavku 27. člena ZKZ pa je določeno, da se določbe 19. do 24. člena tega zakona o prometu s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami, razen določb prvega, drugega in tretjega odstavka 23. člena tega zakona smiselno uporabljajo tudi za zakup. Zakupno pogodbo je bilo tako po poglavju IV. Zakup kmetijskih zemljišč, ne glede na to, kdo je bil zakupnik, mogoče skleniti le po posebnem postopku, tj. na način, ki ga zakon določa za prodajo kmetijskih zemljišč. To med drugim pomeni, da je morala biti zakupna pogodba sklenjena v pisni obliki, saj sicer ni imela pravnega učinka (peti odstavek 26. člena ZKZ). Enako, tj., da je pisna oblika pogoj za veljavnost, je v 39. členu določal prej veljavni Zakon o kmetijskih zemljiščih.

Poleg tega je morala zakupno pogodbo odobriti upravna enota.

11. Z novelo ZKZ-G, ki velja od 13. 4. 2022, pa je bilo določeno, da se določbe tega poglavja (tj. poglavja o zakupu kmetijskih zemljišč) uporabljajo za kmetijska zemljišča v lasti Republike Slovenije in lokalnih skupnosti (prvi odstavek). Za kmetijska zemljišča v lasti fizičnih in pravnih oseb zasebnega prava se uporablja zakon, ki ureja obligacijska razmerja (drugi odstavek). Zakonodajalec je to spremembo utemeljil s tem, da se v praksi določbe zakona o zakupu v primeru, ko je šlo za kmetijska zemljišča v lasti fizičnih ali pravnih oseb, ki niso Republika Slovenija ali lokalne skupnosti, niso izvajale.

12. Ker je pogodba sklenjena s sprejemom ponudbe, tožnik pa je ponudbo sprejel 26. 9. 2022, tj. po uveljavitvi ZKZ-G, je treba za presojo, ali je bila zakupna pogodba na ta dan sklenjena, uporabiti Obligacijski zakonik (v nadaljevanju OZ).

13. V 51. členu OZ je določeno, da se za sklenitev pogodbe ne zahteva nikakršna oblika, razen če zakon drugače določa. ZKZ pa od uveljavitve ZKZ-G za sklenitev zakupne pogodbe, sklenjene med osebami zasebnega prava, ne določa pisne oblike. Četudi bi to določal, pa 58. člen OZ določa, da je pogodba, za katero se zahteva pisna oblika, veljavna, čeprav ni bila sklenjena v tej obliki, če sta pogodbeni stranki v celoti ali v pretežnem delu izpolnili obveznosti, ki so iz nje nastale, razen če iz namena, zaradi katerega je oblika predpisana, očitno ne izhaja kaj drugega.

14. Tožnik z lastnico zemljišča ni sklenil pisne zakupne pogodbe po postopku, ki ga je tudi za fizične osebe pred novelo ZKZ-G določal ZKZ. Sodišče pa glede na dokazila, ki jih je predložil, šteje, da je bila zakupna pogodba sklenjena ustno. Lastnica zemljišča je namreč podala pisno izjavo, da je nepremičnine podedovala leta 2019 in da jih je dala v nadaljnjo uporabo tožniku, pred tem pa jih je uporabljal tudi njegov oče. Ker je od 13. 4. 2022 ustno sklenjena zakupna pogodba veljavna, je bil tožnik v času sprejema ponudbe (26. 9. 2022) zakupnik. Sicer pa le drugostopenjski organ ugotavlja, da zakupno razmerje ne obstaja, ker tožnik ni predložil (pisne) pogodbe, medtem ko prvostopenjski organ ne ugotavlja, da zakupna pogodba ne bi bila sklenjena. Tudi v tem upravnem sporu nobena stranka ne uveljavlja, da ustni dogovor ni bil sklenjen.

15. Četudi je tožnik izkazal, da je bila zakupna pogodba od 13. 4. 2022 dalje veljavno sklenjena, pa to po tretjem odstavku 23. a člena ne zadostuje za nastanek predkupne pravice. Z novelo ZKZ-G

je bilo v tretjem odstavku 23.a člena določeno, da če pri nakupu kmetijskega zemljišča v lasti fizičnih in pravnih oseb zasebnega prava predkupni upravičenec po prejšnjem členu uveljavlja predkupno pravico kot zakupnik zemljišča, ki je naprodaj, mora najmanj predhodna tri leta uveljavljati ukrepe kmetijske politike v skladu s predpisom, ki ureja izvedbo ukrepov kmetijske politike.

16. Tožnik trdi, da so imeli njegovi predniki in kasneje on sam nepremičnine v zakupu od leta 1959. Zato po njegovem prepričanju tretjega odstavka 23.a člena ZKZ ni mogoče uporabljati retroaktivno.

17. V skladu z ustaljeno presojo Ustavnega sodišča ima predpis povratne učinke praviloma tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo oziroma tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prej veljavnega predpisa (prava retroaktivnost).

V obravnavani situaciji za tak primer ne gre, saj je bil za začetek uporabe 23.a člena ZKZ določen trenutek po uveljavitvi zakona. Izpodbijana določba tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času pred novelo ZKZ-G. Zakupno razmerje je namreč trajno pravno razmerje, za katero je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti skozi daljše časovno obdobje.

Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona. Varstvo pridobljenih pravic zoper zakonske posege za naprej je v ustavnem sistemu zagotovljeno v okviru načel pravne države (2. člen Ustave), in sicer zlasti v okviru načela pravne varnosti oziroma načela zaupanja v pravo. To načelo posamezniku zagotavlja, da država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, to je brez razloga, utemeljenega v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu.

18. Sodišče ugotavlja, da zakonodajalec v predlogu zakona oziroma ob kasnejših amandmajih ni pojasnil, čemu je bil med postopkom sprejema zakona v predlog dodan tretji odstavek 23. a člena. Sodi pa, da razlog izhaja iz same narave stvari. Cilji zakonske ureditve so ohranjanje in izboljševanje pridelovalnega potenciala ter povečevanje obsega kmetijskih zemljišč za pridelavo hrane, trajnostno ravnanje z rodovitno zemljo in ohranjanje krajine ter ohranjanje in razvoj podeželja. Zato je uzakonjena prednostna pravica nakupa za osebe, za katere se predpostavlja, da bodo zemljišča obdelovale tako, da bodo ti cilji doseženi. Mednje sodi tudi obstoječi zakupnik zemljišča. Po ureditvi, ki je veljala do 12. 4. 2022, je za sklenitev zakupne pogodbe veljal strogo formaliziran postopek sklepanja zakupne pogodbe. Zakupna pogodba med fizičnimi in pravnimi osebami zasebnega prava, ki ni bila sklenjena v pisni obliki, ni imela pravnega učinka. Prav tako ni učinkovala pogodba, katere ni odobrila upravna enota (27. člen v zvezi z 19. členom ZKZ). Da je oseba, ki konkurira za nakup, dejansko zakupnik, je bilo tako tudi v primeru pogodb, sklenjenih med fizičnimi osebami in pravnimi osebami zasebnega prava, mogoče dokazati le s pogodbo, sklenjeno po enakem postopku, kot velja za nakup kmetijskega zemljišča. Pri sklenitvi te pogodbe pa imajo oziroma so imeli prednost zakupniki oziroma kmetje (drugi odstavek 27. člena ZKZ). ZKZ določa tudi vsebino zakupne pogodbe, ki določa obvezne, dolgotrajne dobe zakupa, namenjene amortizaciji nasadov (29. člen ZKZ).

19. Od 13. 4. 2021, ko so navedene formalnosti pri sklepanju zakupne pogodbe za fizične osebe in pravne osebe zasebnega prava opuščene, pa bi bilo brez dodatno določenih pogojev 3. točko prvega odstavka 23. člena ZKZ, ki za zakupnika določa predkupno pravico, cilj zakona mogoče obiti že s sklenitvijo (ustne) zakupne pogodbe, ne glede na to, ali je bila dana možnost, da zakupno pogodbo prednostno sklene oseba, ki zemljišče tudi obdeluje. Posledično je moral zakonodajalec predkupno pravico zakupnika urediti drugače, tako da bo na drug način (vsaj verjetno) izkazano, da oseba, ki je zakupnik, v zakup vzeto zemljišče dejansko obdeluje. Določil je dodaten pogoj, da mora najmanj tri leta uveljavljati ukrepe kmetijske politike. Z dodatnim pogojem se zasleduje cilj, da zemljišče odkupi zakupnik, ki kmetijsko zemljišče obdeluje, kar izhaja iz dejstva, da uveljavlja ukrepe kmetijske politike. Tak cilj je legitimen in utemeljen v prevladujočem javnem interesu. To, ali je tudi primeren, ne sodi v presojo sodišča.

20. Pri tem pa sodišče ugotavlja, da pri tožniku ne more priti do učinkovanja predpisa za nazaj, tj. do zoženja oziroma zmanjšanja njegovih pravic, že zato, ker se do uveljavitve ZKZ-G ni štel za zakupnika in torej prednostne pravice do odkupa sploh ni imel. Kot je sodišče že pojasnilo, se namreč šele od uveljavitve ZKZ-G, tj. od 13. 4. 2022 za sklenitev zakupne pogodbe med fizičnimi in zasebnimi pravnimi osebami ne zahteva več nobena formalnost. Pred tem sklenjeni ustni dogovor o zakupu, ni veljal.

21. Iz povedanega izhaja, da ne gre za poseg v pravni položaj tožnika z odvzemom ali omejitvijo njegovih pravic. Gre za spremembo pogojev, pod katerimi lahko zakupnik konkurira kot prednostni upravičenec pri nakupu kmetijskega zemljišča.

22. Organ je ugotovil, da ni izkazano, da bi tožnik v treh letih uveljavljal ukrepe kmetijske politike. Tej ugotovitvi tožnik ne ugovarja in ne dokazuje drugače. Zato pogojev, ko bi kot zakupnik lahko uveljavljal predkupno pravico po 3. točki drugega odstavka 23. člena v zvezi s tretjim odstavkom 23.a člena ZKZ, ne izpolnjuje.

23. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

24. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker nobena od strank ni prišla na obravnavo (tretji odstavek 58. člena ZUS-1). Tožnik je sicer predlagal svoje zaslišanje, pri čemer bi bila izvedba tega dokaza nepotrebna, saj sodišče šteje za dokazano, da je bila ustna zakupna pogodba sklenjena.

25. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne. Ker stranke z interesom niso prispevale k odločitvi sodišča, je sodišče v skladu z določbami prvega odstavka 155. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 zavrnilo tudi njen zahtevek za povračilo stroškov postopka.

Glej predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o kmetijskih zemljiščih, EVA 2020-2330-1034, stran 11 in 59. Spremembe sta predlagala Sindikat kmetov Slovenije in Kmetijsko gozdarska zbornica Slovenije.

Glej U-I-348/20 z dne 30. 5. 2024 in v njej navedene odločbe Ustavnega sodišča.

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (2022) - ZKZ-G  - člen 23, 23/2, 23a, 23a/3, 27

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.