UPRS Sklep II U 98/2024-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-07-19

legalna gradnja - predhodno vprašanje - sklep o prekinitvi postopka - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

S procesnim sklepom o prekinitvi postopka odločanja je sprejem odločitve o izdaji upravnega akta v zadevi le začasno odložen, zato sklepa o prekinitvi ni dopustno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu.

II. Tožeča stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in energijo, Območna enota Maribor (v nadaljevanju: inšpekcijski organ), na podlagi prvega odstavka 153. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) prekinil inšpekcijski postopek v zadevi, ki se vodi pod opr. št. 06182-1683/2023, do rešitve predhodnega vprašanja, to je do ugotovitve legalnosti zidanega objekta, ki se večinoma nahaja na zemljišču s parc. št. *74 in deloma na zemljišču s parc. št. 811 (vzhodni del v širini cca. 2 m in dolžini cca. 9 m), obe k.o. ..., in do njegove odstranitve v primeru ugotovljene nelegalnosti (1. točka izreka). Pritožba, vložena zoper sklep, ne zadrži njegove izvršitve (2. točka izreka), z izdajo sklepa pa dodatni stroški po ugotovitvi inšpekcijskega organa niso nastali (3. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa inšpekcijski organ pojasnjuje, da je bil inšpekcijski postopek uveden zaradi nezakonito odloženih odpadkov neznanega storilca na zemljiščih s parc. št. 815/2 in 811, obe k.o. ..., ki sta bili ob uvedbi inšpekcijskega postopka v lasti države, tekom postopka pa je bila lastninska pravica na zemljišču s parc. št. 815/2 na podlagi sklenjene pogodbe prenesena na občino A. Inšpekcijski postopek se zato nadaljuje le v zvezi z odpadki, odloženimi na zemljišču s parc. št. 811, k.o. ..., in sicer zoper družbo B., d.o.o., ki je upravljavec navedenega zemljišča.

3. Kot pojasnjuje inšpekcijski organ, je bilo ob ponovnem inšpekcijskem pregledu dne 1. 12. 2023 ugotovljeno, da je na delu, na katerem je bil navožen zemeljski izkop, zgrajen zidan objekt, ki se v večjem delu nahaja na zemljišču s parc. št. *74, k.o. ..., deloma pa tudi na zemljišču s parc. št. 811, k.o. ... (na vzhodnem delu v širini cca. 2 m in dolžnini cca. 9 m). Odstranitev navoženega zemeljskega izkopa zato po ugotovitvi inšpekcijskega organa ni izvedljiva, dokler se ne ugotovi legalnost (v primeru ugotovljene nelegalne gradnje pa tudi odstranitev) objekta na zemljišču s parc. št. *74, k.o. ... Legalnost objekta ugotavlja gradbena inšpekcija, ki deluje v okviru Inšpektorata RS za naravne vire in prostor, in ki je bila o navedenem že obveščena.

4. Zaradi navedenega je inšpekcijski organ inšpekcijski postopek prekinil, sklicujoč se pri tem na določbo 5. točke prvega odstavka 153. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), po kateri organ postopek s sklepom prekine, če sklene, da sam ne bo reševal predhodnega vprašanja oziroma, če ga po zakonu ne more reševati.

5. Zoper sklep o prekinitvi postopka je tožnik vložil pritožbo, ki pa je bila z odločbo Ministrstva za okolje, podnebje in energijo št. 0612-65/2023-2570-6 z dne 20. 2. 2024 kot neutemeljena zavrnjena. Ministrstvo v obrazložitvi ugotavlja, da še zmeraj ni znano, kdo je zavezanec za odstranitev odpadkov, ki se nahajajo na zemljišču s parc. št. 811, k.o. ..., ki je v lasti države in na katerem se nahaja zidani objekt, ki ga je zgradil C. C. (tožnik v tem upravnem sporu), na zemljišču katerega s parc. št. *74, k.o. ... se del navedenega objekta tudi nahaja. Ker odpadkov z zemljišča s parc. št. 811 ni mogoče odstraniti brez predhodne odstranitve zidanega objekta (morebitna odstranitev nedovoljeno odloženih odpadkov iz zemljišča s parc. št. 811 bi namreč lahko ogrozila stabilnost zidanega objekta, ki je deloma zgrajen tudi na zemljišču s parc. št. *74, k.o. ...), je po mnenju ministrstva pravilna odločitev inšpekcijskega organa, da se do rešitve predhodnega vprašanja, za katerega je pristojen drug organ, inšpekcijski postopek na podlagi 5. točke prvega odstavka 153. člena ZUP prekine.

6. Tožnik v upravnem sporu nasprotuje prekinitvi inšpekcijskega postopka, ki se vodi zoper njega, in se zavzema za njegovo ustavitev. Kot navaja, doslej zbrani dokazi v inšpekcijskem postopku kažejo, da ni povzročitelj obremenitve in s tem inšpekcijski zavezanec, zaradi česar meni, da za nadaljevanje postopka zoper njega oziroma za njegovo prekinitev ni razumnega razloga. Uveljavlja tudi kršitev pravil inšpekcijskega postopka in sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep o prekinitvi postopka ter drugostopenjsko odločbo odpravi, inšpekcijski postopek, ki se vodi pod opr. št. 06182-1683/2023, pa naj, kolikor se nanaša nanj, ustavi. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

8. Predmet tega upravnega spora je sklep o prekinitvi postopka, ki je bil izdan na podlagi določbe prvega odstavka 147. člena v zvezi s 5. točko prvega odstavka 153. člena ZUP zaradi rešitve predhodnega vprašanja o legalnosti objekta, zgrajenega na zemljiščih s parc. št. 811 in *74., k.o. ..., katerega predhodna odstranitev je po mnenju inšpekcijskega organa pogoj za to, da se v inšpekcijskem postopku odredi odstranitev nelegalno odloženih odpadkov na zemljišču s parc. št. 811, k.o. ..., ki je v lasti države.

9. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti izpolnjeni temeljni pogoji (tako imenovane procesne predpostavke), ki jih Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) določa v prvem odstavku 36. člena. Eden izmed teh pogojev je, da gre za akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

10. V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 3. člena ZUS-1). Upravni akt je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 3. člena ZUS-1). Nadalje se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek 5. člena ZUS-1).

11. Sodišče pojasnjuje, da sklep o prekinitvi postopka ne šteje med sklepe, naštete v drugem odstavku 5. člena ZUS-1, s katerimi je postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. S tožbo izpodbijani sklep pa tudi po vsebini ne pomeni odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, pri čemer tožnik tega, da naj bi izpodbijani sklep posegal v njegov pravni položaj in da bi bilo z njim odločeno o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, niti ne zatrjuje.

Sodišče po ustaljeni sodni praksi presoja le to, kar tožnik glede izpodbijanega akta navaja v tožbi

, tožnik pa aktu nasprotuje zato, ker meni, da v obravnavani zadevi ni razlogov za prekinitev postopka.

12. Glede na navedeno sodišče zaključuje, da izpodbijani akt ne more predstavljati upravnega akta, pa tudi ne drugega posamičnega akta iz 2., 4. ali 5. člena ZUS-1, o zakonitosti katerega bi lahko odločalo sodišče v upravnem sporu, ampak gre za odločanje o procesnem vprašanju. Res je sicer, da je bil tožnik o možnosti upravnega spora poučen z napačnim pravnim poukom, vendar pa napačen pravni pouk, ki stranki sicer ne sme biti v škodo, tej tudi ne more dati več pravic, kot jih določa zakon.

13. S procesnim sklepom o prekinitvi postopka odločanja je sprejem odločitve o izdaji upravnega akta v zadevi le začasno odložen. Tudi po stališču sodne prakse Vrhovnega sodišča RS sklepa o prekinitvi ni dopustno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. V zadevi I Up 109/2016 z dne 22. 11. 2017 je namreč Vrhovno sodišče RS zavzelo stališče, da niti konkretne okoliščine spora, v katerem je prišlo do prekinitve postopka, ne morejo voditi do tega, da bi bil takšen akt po vsebini opredeljen kot upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Procesnemu sklepu zgolj zaradi morebitnih posledic, ki takemu sklepu šele sledijo, ni mogoče pripisati vsebine odločanja o pravici, ki mora biti kot taka učinkovito zavarovana v sodnem postopku (23. in 157. člen Ustave). Procesni akt je - in ostane - procesni akt. Definira ga njegov izrek, ki ima učinek zgolj na potek postopka.

14. Glede predloga tožnika v tožbi, naj sodišče ugotovi obstoj pogojev za ustavitev inšpekcijskega postopka in inšpekcijski postopek zoper njega (namesto inšpekcijskega organa) tudi ustavi, pa sodišče poudarja, da je za ustavitev inšpekcijskega postopka po prvem odstavku 28. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru pristojen izključno inšpekcijski organ in ne sodišče, ki je po zakonu v upravnem sporu v skladu z ustavnim načelom delitve oblasti pristojno le za nadzor nad zakonitostjo in pravilnostjo sprejetih odločitev upravnih (tudi inšpekcijskih) organov.

15. Predmet odločanja v obravnavani zadevi je sklep o prekinitvi postopka inšpekcijskega organa, za katerega pa je sodišče, kot obrazloženo, ugotovilo, da ni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, zaradi česar je bilo treba tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedopustno zavreči.

16. Odločitev o stroških, ki jih je priglasil tožnik v tožbi, temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Tako npr. UPRS v III U 80/2015 z dne 10. 4. 2015, I U 378/2018 z dne 23. 4. 2019, I U 1884/2018 z dne 24. 9. 2019, I U 897/2019 z dne 7. 10. 2019, II U 17/2023 z dne 1. 3. 2023.

Glej VSRS I Up 295/2016 z dne 7. 12. 2016.

Glej VSRS I Up 261/2017 z dne 4. 1. 2018, I Up 63/2017 z dne 20. 6. 2018, I Up 73/2018 z dne 23. 5. 2018 in druge.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 147, 147/1, 153, 153/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.