UPRS Sodba I U 1635/2023-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-02-16

Komisija za preprečevanje korupcije (KPK) - ugotovitve o konkretnem primeru - javni uslužbenec - kršitev osebne integritete - pooblastilo - obseg pooblastila - nepravilno oziroma zmotno ugotovljeno dejansko stanje

Prekoračitev pooblastila ni nedopustna v vsakem primeru. Še zlasti to velja, če stališče pooblastitelja, kot v konkretnem primeru, ni nedvoumno in vnaprej znano. Nedopustna je namreč po pravilih obligacijskega prava gestija le v primeru, če jo pooblastitelj prepove. Če pa prepovedi ni, je dopustno, da se v primeru, če bi sicer nastala škoda ali bi bila zamujena očitna korist, posel vendarle opravi, s tem da je pri presoji treba upoštevati, kaj je resnična volja pooblastitelja in kaj je njegov objektivni interes, in s tem uporabiti tako objektivni kot subjektivni kriterij nujnosti oziroma koristnosti tistega, kar presega pooblastilo. Te in takšne presoje tožničinega ravnanja, ki ga zahteva tožnica v tožbi in tudi že v postopku pred toženko, pa iz izpodbijanih ugotovitev ni mogoče razbrati in ima zato prav tožeča stranka, ko očita, da dejansko stanje v zadevi ni bilo popolnoma in pravilno ugotovljeno.

I. Tožbi se ugodi. Ugotovitve Komisije za preprečevanje korupcije o konkretnem primeru št. 06216-26/2020/44 S2005 z dne 29. 9. 2023 se odpravijo in zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v znesku 385,70 EUR, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Komisija za preprečevanje korupcije je v zadevi, ki jo je vodila zoper tožečo stranko zaradi suma kršitve integritete, sprejela ugotovitve v konkretnem primeru, po katerih je, kot sledi iz izreka, tožeča stranka kot javna uslužbenka na Ministrstvu za gospodarski razvoj in tehnologijo (v nadaljevanju: MGRT), s tem ko je dne 25. 3. 2020 ob 12.46 poslala elektronsko sporočilo A. A., B. B., C. C. in D. D., v vednost pa E. E. in F. F. z naslednjo vsebino: "Veseli me, da je prišlo do novega dogovora. Na I. banki urejajo bančno garancijo v višini 9.800.000 EUR, prosim preverite še glede 2. pošiljke, ker mora biti plačana avansno, ko pristane 1. letalo. ..., verjetno bo treba povečati bančno garancijo še za 2. pošiljko - žal nimam podatka v kakšni višini. Pogodba se sklepa s podjetjem G., d.o.o., dostava v H. Prosim, če se povežete z g. E. E., g. F. F. iz I.", pri urejanju bančne garancije pri I. banki d.d., Ljubljana, pri poslu Zavoda RS za blagovne rezerve (v nadaljevanju: ZRSBR) z družbo J., d.o.o., presegla svoje pristojnosti ter s tem ravnala v nasprotju s prvim odstavkom 93. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU) in v nasprotju s sklepom MGRT št. 304-8/2020/43 z dne 25. 3. 2020, s katerim je bila zadolžena zgolj za koordinacijo dela med MGRT in ZRSBR, ne pa za ureditev bančne garancije pri I. banki d.d., Ljubljana, kar je v nasprotju s pričakovanim delovanjem in odgovornostjo javne uslužbenke in predstavlja kršitev integritete, kot jo opredeljuje 3. točka 4. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK).

2. V obrazložitvi ugotovitev tožena stranka navaja, da je z ozirom na prejete informacije iz različnih virov izvedla tematski nadzor v ZRSBR in v drugih subjektih javnega sektorja, ki so izvajali nabavo zaščitne opreme, potrebne pri obvladovanju širjenja nalezljive bolezni COVID-19, ter da je bil na podlagi dokumentacije, pridobljene v okviru tematskega nadzora ter na podlagi vpogleda v zadevo št. 06216-4/2020 vzpostavljen sum kršitve integritete, ki se je nato obravnaval v tem postopku. Tožena stranka nato opiše potek postopka ter navede dokumentacijo, ki jo je pridobila uradoma in od stranke v postopku, povzame pa tudi vsebino sprejetih osnutkov ugotovitev, vključno z izjasnitvami, ki jih je podala tožnica, ter svojimi odgovori na njene navedbe, v katerih se, po lastnih navedbah, opredeli le do tistih navedb v izjasnitvi, ki se nanašajo na modificiran očitek kršitev integritete, ter navede določbe predpisov, ki so podlaga za odločitev.

3. Na podlagi preučene dokumentacije nato toženka povzame ugotovitve o tem, kako je potekal postopek zbiranja ponudb za dobavo zaščitne opreme in kateri so bili udeleženci tega postopka. Pri tem ugotavlja, da je bila tožeča stranka v skladu s sklepom MGRT št. 304-8/2020/43 z dne 25. 3. 2020 imenovana v projektno skupino za koordinacijo dela med MGRT in Zavodom RS za blagovne rezerve (v nadaljevanju ZRSBR). Ni pa imela pooblastil za sprejemanje odločitev, saj je vse dokončne odločitve sprejel ZRSBR v skladu s protokolom medresorske delovne skupine (v nadaljevanju MDS), v kateri je tožnica sodelovala kot neformalna članica, zadolžena zgolj za koordinacijo dela med MGRT in ZRSBR. Po navedbah ZRSBR je tožnica koordinirala nabave med ZRSBR in MGRT, spodbujala zaposlene k sklenitvam pogodb ter posredovala informacije med MGRT in ZRSBR, katerih namen je bil seznanjanje deležnikov s stanjem dobav in zapleti ter z izkušnjami drugih držav, spremembami v zakonodaji ipd. Ni pa bila zadolžena za ureditev bančne garancije pri SID banki za ponudnika zaščitne opreme in je torej, po navedbah toženke, ravnala v nasprotju z omenjenim sklepom MGRT z dne 25. 3.2020, v katerem so bili določeni pravno dopustni cilji, ki bi jih morala zasledovati in med katerimi urejanje bančnih garancij ni navedeno. Niti ni mogoče urejanja bančne garancije šteti za koordinacijsko nalogo. S tem je namreč opravljala aktivnosti namesto ponudnika in tega tožeča stranka na seji Komisije ni znala ustrezno pojasniti. Povedala je tudi, da je bila v navezi z E. E., pa tudi, da njeno preteklo delo na banki ni vključevalo izdajanja bančnih garancij in da se s tovrstnimi aktivnostmi pred tem ni ukvarjala. Tožena stranka sicer razume resnost situacije in potrebo po hitri izvedbi postopkov nabave zaščitne opreme. Vendar obenem poudarja, da morajo biti tudi v takšnih razmerah ponudniki obravnavani na enak način in da jim je treba omogočiti enakopraven pristop k sklepanju poslov. Razen tega iz poročila Vlade sledi, da je v obravnavanem obdobju nabavo zaščitne opreme vodil ZRSBR sam in da je bilo MGRT aktivno le pri nabavi ventilatorjev. Aktivnosti tožeče stranke pa tudi niso imele podlage v opisu njenih del in nalog, saj urejanje garancij za ponudnika ni med njimi. Za izdajo bančne garancije bi moral poskrbeti ponudnik sam. Tožnica je torej po navedbah toženke ravnala v nasprotju s svojimi pristojnostmi in zaupanimi nalogami, saj bi lahko opravljala zgolj tiste naloge, ki so bile opredeljen v že omenjenih sklepih MGRT in Vlade, ravnala pa je tudi v nasprotju s prvim odstavkom 93. člena ZJU in zato njeno ravnanje predstavlja kršitev integritete, kot je opredeljena v 3. točki 4. člena ZIntPK. Toženka še pripominja, da je očitek kršitve v teku postopka modificirala na način, ki je razviden iz izreka ugotovitev, saj po izvedbi dokazov ni mogla z gotovostjo potrditi vseh, prvotno očitanih znakov kršitev. V okviru pojasnil o pričakovanem ravnanju pa tožena stranka navaja, da bi se morala tožnica kot javna uslužbenka na MGRT vzdržati vsakršnih ravnanj, ki pomenijo ravnanje v nasprotju s pravno dopustnimi cilji oziroma prekoračitev pooblastil in pristojnosti, in s katerimi se posega v pristojnosti drugih organov oziroma pravnih ter fizičnih subjektov. Tako bi lahko poleg del in nalog, ki izhajajo iz opisa njenega delovnega mesta, opravljala še naloge, ki so ji bile zaupane s sklepom MGRT št. 304-8/2020/43 z dne 25. 3. 2020, in sicer koordinacijo dela med MGRT in ZRSBR ter naloge, ki so ji bile zaupane kot neformalni članici MDS. Medtem ko aktivnost za izdajo bančne garancije med njene naloge nedvomno ne sodi.

4. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo ter povrnitev stroškov postopka

5. Tožbo vlaga iz razloga zmotne uporabe materialnega prava, zaradi kršitve določb postopka in zaradi nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja.

6. V pogledu očitane zmotne uporabe materialnega prava se tožeča stranka sklicuje na sodno prakso tega sodišča ter navaja, da ravnanje tožeče stranke, ob upoštevanju opredelitve pojma integritete s strani sodišča, ne predstavlja ravnanja, ki bi bilo v nasprotju s pričakovanim delovanjem in odgovornostjo tožnice kot javne uslužbenke in bi predstavljalo kršitev integritete. Že iz ugotovitev toženke namreč izhaja, da je tožnica skrbno, vestno in prizadevno opravljala svojo vlogo koordinatorice med MGRT in ZRSBR v zvezi z dobavo zaščitne opreme. Z ozirom na situacijo v času epidemije je tudi obravnavano ravnanje, ki ga tožnica opredeli kot "koordinacijo bančne garancije", sodilo v okvir tožničinega dela, kot to sledi iz dopisov MGRT št. 007-147/2020/3 z dne 4. 6. 2020 in št. 007-147/2020/6 z dne 21. 8. 2020, iz katerih izhaja, da je bila tožnica zadolžena za koordinacijo dela med MGRT in ZRSBR ter za koordinacijsko podporo dobaviteljem zaščitne opreme, in da je v okviru svojih delovnih nalog ZRSBR-ju posredovala predloge in usklajevala aktivnosti za pravočasno dobavo zaščitne opreme, kakor tudi, da ji je bila v tem okviru poverjena tudi pridobitev potrditve tehnične ustreznosti in varnostne ocene. Zakaj omenjenega pojasnila ne upošteva, toženka ne pove in ga torej očitno spregleda.

7. V pogledu zatrjevane zmotne ugotovitve dejanskega stanja tožeča stranka trdi, da so bila zmotno ugotovljena odločilna dejstva v zadevi in da so določeni zaključki celo protispisni oziroma kontradiktorni. Tako se zmotno ugotavlja, kakšna je bila narava aktivnosti tožnice v zvezi z bančno garancijo in tudi, da ta aktivnost ni sodila v okvir nalog, ki so ji bile dodeljene. Tako tožnica pri aktivnostih v zvezi z bančno garancijo ni ravnala v korist ali v interesu ponudnika, temveč je ravnala v interesu ZRSBR, aktivnosti pa je izvedla na podlagi prošnje oseb iz ZRSBR, konkretno na prošnjo A. A., ki je zaprosil tožnico, da stopi v stik s I. banko in povpraša o možnosti izdaje garancije. Izdaja garancije je bila namreč predvsem v interesu ZRSBR, saj je bila nujni pogoj za urgentno dobavo zaščitne opreme, ki jo je bilo nujno zagotoviti. Pri čemer bi bančna garancija, če bi bila izdana, varovala premoženjski interes ZRSBR, kar pa je legitimen in zakonit cilj, ki se ga je zasledovalo pri obravnavanih aktivnostih, medtem ko je zgrešeno gledanje toženke, ki ravnanje tožnice vidi kot aktivnost, ki je v interesu ponudnika. Poleg tega je ravnanje tožnice sodilo v okvir njenega dela, kar, kot že povedano, ravno tako izhaja iz že omenjenih dopisov MGRT. Tožeča stranka še opozarja, da se v zadevi obravnavajo aktivnosti in odločitve, ki so bile sprejete v posebej hudih okoliščinah pandemije, ko je bilo potrebno ravnati hitro in učinkovito. To bi bilo po navedbah tožeče stranke prav tako treba upoštevati pri izdaji izpodbijane odločbe, pa tega toženka ni storila, saj njena odločitev ne vsebuje nobenih razlogov v tej zvezi. Opozarja pa tudi na ugotovitve Računskega sodišča, ki jih vsebuje revizijsko poročilo z dne 17. 3. 2021 in ki jih povzame. Pri tem ugotavlja, da je bil celoten sistem oskrbe z zaščitno in drugo opremo zastavljen pomanjkljivo in neorganizirano ter da nihče ni bil ustrezno pripravljen na nastalo situacijo. V zvezi z aktivnostmi pri bančni garanciji pa se tožnica sklicuje še na dejansko stanje in svoja stališča, ki jih vsebuj njena pisna izjasnitev z dne 12. 8. 2022 in jih v bistvenem delu povzame.

8. Kršitev pravil postopka vidi tožnica v tem, da toženka ni izvedla večjega števila predlaganih relevantnih dokazov in je zato napačno ugotovila odločilna dejstva. S tem je bila tožeči stranki kršena pravica do obrambe, do izvajanja dokazov in do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Poleg tega imajo po prepričanju tožnice ugotovitve toženke kaznovalno naravo in bi bilo zato smiselno upoštevati kavtele in jamstva, ki gredo posameznikom v kaznovalnih postopkih. Sklicuje se še na določene odločitve tega sodišča in opozarja, da so bili dokazni predlogi, ki jih navaja, zavrnjeni na nedopusten način, tj. z vnaprejšnjo oceno in s sklicevanjem na medijsko poročanje kot dovolj relevantno podlago za sprejem odločitve. Obširno navaja oziroma ponavlja tudi razloge, iz katerih bi bilo potrebno dokaze izvesti in razloge, iz katerih je bila zavrnitev dokazov nesprejemljiva.

9. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svojih ugotovitvah in pri razlogih zanje ter predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene.

10. Na naroku za glavno obravnavo stranki vztrajata pri svojih navedbah in predlogih, s tem da tožeča stranka predloži kot dokaz še tri listine, pridobljene naknadno in za katere sodišče oceni, da jih kot nov dokaz ni šteti za nedopustne. Na naroku zato dopusti vpogled v listine, ki so v upravnih in sodnem spisu, medtem ko predloge tožeče stranke za zaslišanja tožeče stranke in prič kot nepotrebne za odločitev zavrne.

12. V zadevi ni spora o tem, da gre pri tožeči stranki za javno uslužbenko in s tem za uradno osebo, za katero se pričakuje, da je odgovorna in da deluje pri preprečevanju tveganj, da bi bila oblast, funkcija, pooblastilo ali druga pristojnost za odločanje uporabljena v nasprotju z zakonom, pravno dopustnimi cilji in etičnimi kodeksi, in ki je torej v skladu s 3. točko 4. člena ZIntPK zavezana integriteti.

13. Tožena stranka v izpodbijanem aktu ugotavlja, da je tožnica kršila integriteto. To pa zato, ker je s svojim ravnanjem kot javna uslužbenka, to je z urejanjem bančne garancije, ki in kot se opisuje v izreku ugotovitev, prekoračila svoja pooblastila. Presegla pa jih je po ugotovitvah toženke s tem, ker je ravnala v nasprotju z določbami zakona (ZJU) in v nasprotju s sklepom MGRT (s katerim je bila zadolžena zgolj za koordinacijo dela med MGRT in ZRSBR), in da je zato ravnala v nasprotju z delovanjem in odgovornostjo, kot se je to od nje pričakovalo. Tožeča stranka nasprotno trdi, da je v danem primeru ravnala vestno in odgovorno ter da je ravnala v skladu s pooblastili.

14. Pri tem pa iz spisov kot nesporno izhaja, da je bil zadevni sklep MGRT sprejet v izrednih razmerah epidemije (Covid-19) in z namenom urgentne izvedbe nabav nujno potrebne zaščitne opreme. Iz spisov (neprerekano) tudi sledi, da je bil sistem nabave oziroma zagotavljanja nujno potrebne zaščitne opreme pomanjkljiv in premalo dodelan, in da so bile naloge in pristojnosti posameznih deležnikov, ki naj bi sodelovali pri urgentnih nabavah zaščitne opreme v izrednih okoliščinah, premalo določne. Zato bi bilo po presoji sodišča treba že iz tega razloga (posebnih razmer in nedodelane organizacije) v konkretnem primeru določneje ugotoviti, kakšen je bil obseg in kakšna je bila vsebina pooblastila, ki ga vsebuje omenjeni sklep, oziroma kako razumeti in upoštevati pojem "koordinacija", za katero je bila pooblaščena tožnica, in za kar se v tožbi in pred tem že v postopku pred toženo stranko po presoji sodišča utemeljeno zavzema tožnica. Pooblastilo naj bi se namreč sprva po navedbah toženke nanašalo (le) na koordinacijo med MGRT in ZRSBR, medtem ko že iz pojasnila istega organa - izdajatelja sklepa izhaja, da se pooblastilo nanaša tudi na koordinacijo s ponudniki zaščitne opreme in kar kaže na to, da ponudniki iz komunikacije oziroma koordinacije po sklepu niso izvzeti. Izjavo ZRSBR tožeča in tožena stranka različno interpretirata, vsaka v prid svojim trditvam. Pojasnilo tožnice, ki ga je dala na razgovoru, pa po navedbah toženke ni dovolj in ga zato ne upošteva, vse navedeno pa po presoji sodišča kaže na to, da vsebine pooblastila iz sklepa ni mogoče dovolj jasno razbrati, oziroma da je na mestu preizpraševanje izpodbijanih ugotovitev, s tem da se dokazni postopek dopolni.

15. Obenem pa bi bilo potrebno pri presoji ravnanja tožnice upoštevati, da prekoračitev pooblastila ni nedopustna v vsakem primeru. Še zlasti to velja, če stališče pooblastitelja, kot v konkretnem primeru, ni nedvoumno in vnaprej znano. Nedopustna je namreč po pravilih obligacijskega prava

gestija le v primeru, če jo pooblastitelj prepove. Če pa prepovedi ni, je dopustno, da se v primeru, če bi sicer nastala škoda ali bi bila zamujena očitna korist, posel vendarle opravi, s tem da je pri presoji treba upoštevati, kaj je (kot že zgoraj navedeno) resnična volja pooblastitelja in kaj je njegov objektivni interes, in s tem uporabiti tako objektivni kot subjektivni kriterij nujnosti oziroma koristnosti tistega, kar presega pooblastilo. Te in takšne presoje tožničinega ravnanja, ki ga zahteva tožnica v tožbi in tudi že v postopku pred toženko, pa iz izpodbijanih ugotovitev ni mogoče razbrati in ima zato prav tožeča stranka, ko očita, da dejansko stanje v zadevi ni bilo popolnoma in pravilno ugotovljeno.

16. Nepopolno ugotovljeno dejansko stanje je razlog za odpravo odločbe. Zato je sodišče na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijani akt odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek.

17. Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in četrtem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v upravnem sporu. Ker je bila tožeča stranka v postopku zastopana po odvetniški družbi, zadeva pa je bila rešena na glavni obravnavi, se tožeči stranki prizna 385,00 EUR stroškov.

Prim. določbe OZ, 4. oddelek, 199. člen in naslednji.

Zakon o javnih uslužbencih (2002) - ZJU  - člen 93, 93/1

Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (2010) - ZIntPK  - člen 4, 4-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.