UPRS Sodba I U 1703/2023-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-03-27

Agencija za trg vrednostnih papirjev - postopek nadzora - priznanje statusa stranskega udeleženca - specialni zakon

V konkretnem primeru ni mogoče uporabiti splošnih določb ZUP glede stranske udeležbe, saj ZTFI-1 ne podeljuje upravičenja do udeležbe v postopku nobeni drugi osebi kot subjektu nadzora, zato uporaba določb ZUP glede stranske udeležbe pri tem ne pride v poštev, saj po povedanem specialni predpis ZTFI-1 izključuje udeležbo v postopku nadzora vsaki drugi osebi, ki ni subjekt nadzora, torej tudi tisti, v katere pravice ali pravne koristi bi posegla izdana Odredba.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Agencija za trg vrednostnih papirjev (v nadaljevanju Agencija) je s sklepom zavrnila zahtevo tožnika za priznanje statusa stranskega udeleženca v postopku nadzora 0601-2/2023, ki se vodi nad subjektom nadzora družbo A., Ljubljana, v nadaljevanju A. (točka 1 izreka). Tožeča stranka je dolžna Agenciji plačati takso v višini 420 EUR v roku 8 dni po pravnomočnosti tega sklepa, z zakonskimi zamudnimi obrestmi v primeru zamude (točka 2 izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je Agencija v postopku nadzora, ki ga vodi nad subjektom nadzora družbo A. izdala odredbo 0601-2/2023-103 z dne 20. 9. 2023 (v nadaljevanju Odredba), s katero je subjektu nadzora A. odredila, da mora v roku 12 mesecev od dokončnosti Odredbe odpraviti ugotovljene kršitve tako, da zagotovi, da bodo njeni družbeniki in osebe, ki lahko neposredno ali posredno izvajajo nadzor nad upravljanjem A., kot so navedeni, primerni za zagotavljanje preudarnega in skrbnega upravljanja A. Odločila je tudi, da A. do pravnomočnosti odločbe, s katero se ugotovi, da je bila kršitev odpravljena, tem osebam ne sme omogočiti uresničevanja glasovalnih pravic. Odredila je še, da A. v 12. mesecih Agenciji posreduje poročila in dokazila o odpravi ugotovljenih kršitev ter naložila še plačilo pavšalnega nadomestila stroškov postopka izdaje Odredbe, s tem da ugovor ne zadrži izvršitve in da se Odredba ne objavi. Odredba je bila subjektu nadzora vročena 20. 9. 2023, ki ni vložil ugovora.

3. Agencija je 2. 10. 2023 prejela ugovor tožnika zoper Odredbo, ki vsebuje zahtevo tožnika za priznanje pravnega interesa in statusa stranskega udeleženca ter s tem pravico do vstopa v postopek nadzora, ki ga Agencija vodi nad A. Tožnikova zahteva za stransko udeležbo temelji na 43. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) z obrazložitvijo, da Odredba neposredno vpliva na položaj tožnika kot družbenika A., ki tožniku ne sme omogočiti uresničevanje glasovalnih pravic do pravnomočnosti odločbe in se posega v pravne koristi tožnika, saj je z njeno izdajo kršena temeljna korporacijska pravica tožnika kot družbenika do glasovanja. Toženka navaja, da zahteve za priznanje statusa udeleženca v postopku, ki ga vodi po določbah ZTFI-1, ni mogoče utemeljevati z ZUP, temveč primarno z določbami ZTFI-1, ker je položaj stranke in stranske udeležbe v postopku nadzora Agencije izrecno (specialno) urejen v ZTFI-1, saj določbi prvega odstavka 490. člena ter četrtega odstavka 463. člena ZTFI-1, ki ju citira, v omenjenem postopku v celoti izključujeta možnost drugih oseb (ki niso stranke nadzora), da bi se tega postopka nadzora udeleževale v svojstvu stranke ali stranskega udeleženca. S tem pa odpade tudi vprašanje pravnega interesa, ki ga v skladu s prvim odstavkom 43. člena ZUP zatrjuje tožnik. Zato na podlagi prvega odstavka 142. člena ZUP v zvezi z drugim in četrtim odstavkom 463. člena ZTFI-1 tožniku ni priznala statusa stranskega udeleženca v tem postopku.

4. Tožnik v tožbi izpodbija navedeno odločitev iz razlogov po 1. do 3. točki prvega odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navaja, da v predmetnem postopku ni zahteval vstopa v postopek med postopkom. Z vlogo je v predpisanem roku vložil ugovor zoper Odredbo v skladu z drugim, tretjim, četrtim in petim odstavkom 497. člena ZTFI-1, zato je odločitev toženke v nasprotju s 500. členom ZTFI-1. Tožnik meni, da bi Agencija morala o vloženem pravnem sredstvu odločiti. Navaja, da ZTFI-1 ne vsebuje specialnih določb, kdo so aktivne legitimirane osebe, ki lahko vložijo ugovor. Agencija je s tem, ko je tožniku zavrnila pravico do udeležbe v postopku oziroma ni odločila o vloženem pravnem sredstvu, kršila pravico do izjave in pravico do pravnega sredstva. Očita kršitev prvega odstavka 44. člena, 7. člena, 8. člena in 9. člena ZUP.

5. Agencija z Odredbo neposredno vplivala na odločitve, ki jih je na podlagi Odredbe sprejela A., ne da bi tožnik imel možnost sodelovati v postopku, s čimer je posegla v pravno korist tožnika, saj je A. Odredbo uporabil zato, da je na skupščini 26. 10. 2023 odvzel glasovalne pravice družbenikom, med drugim tudi tožniku in jih izključil iz družbe. Zoper navedene sklepe je tožnik napovedal in bo vložil izpodbojne tožbe. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženki v nov postopek. Priglaša tudi stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. V odgovoru na tožbo toženka navaja, da se je tožnik v ugovoru skliceval na priznanje pravnega interesa in določbe ZUP, ki urejajo stransko intervencijo. Toženka je njegovo izkazovanje pravnega interesa in pravico udeleževati se postopka obravnavala kot zahtevo po priznanju statusa stranskega udeleženca. Glede na zakonsko ureditev tožnik z izkazovanjem pravnega interesa v ta postopek ne more vstopiti v svojstvu upravičenca do ugovora, kar skuša prikazati tožnik. V skladu s prvim odstavkom 496 ZTFI-1 ima pravico do ugovora le subjekt nadzora. ZTFI-1 ne podeljuje upravičenja do ugovora nobeni drugi osebi, torej tudi tisti ne, v katere pravice ali pravne koristi bi posegala izdana Odredba, zato subsidiarna uporaba ZUP pri tem ne pride v poštev. Pri tem je upoštevala tudi, da izdaja Odredbe v postopku nadzora ne pomeni zaključka postopka, ampak prvi ukrep v smeri hitre sanacije nezakonitega stanja pri subjektu nadzora. Nadzorni postopek se zaključi šele z ugotovitvijo, da je kršitev odpravljena ali z ustavitvijo postopka. Sklicuje na sklepa Vrhovnega sodišča I Up 68/2017 z dne 20. 6. 2017 in V Ips 2/2021 z dne 22. 8. 2023. Ne drži očitek, da toženka ni odločila o ugovoru, saj je po izdaji izpodbijanega sklepa 23. 11. 2023 izdala odločbo o ugovoru, s katero je tega zavrgla, ker ni bil vložen po upravičeni osebi. Sklicuje se na odločbi Ustavnega sodišča RS, kot ju navaja. Toženka poudarja, da se v tem postopku ne odloča o pravicah in pravnih koristi tožnika, pač pa se varuje položaj A. zaradi družbenega pomena nalog, ki jih opravlja. Z nezakonitim poslovanjem A. pa so povezana sistemska tveganja za celoten finančni sistem RS. Naložene omejitve glasovalnih pravic ni mogoče enačiti z izključitvijo družbenikov iz družbe. O morebitnih kršitvah pravic družbenikov odločajo sodišča v sodnih postopkih. Sodišču predlaga, da tožbeni zahtevek v celoti zavrne.

8. V obravnavani zadevi dejansko stanje ni sporno. Tožniku kot družbeniku A. toženka ni priznala položaja stranskega udeleženca v postopku nadzora, ki se vodi nad subjektom nadzora družbo A.

9. Toženka je tožniku udeležbo v postopku nadzora zavrnila na pravni podlagi 142. člena

ZTFI-1, ki tudi po presoji sodišča v predmetnem postopku nadzora izključujeta možnost drugih oseb (ki niso subjekt nadzora), da bi se tega postopka nadzora udeleževale v svojstvu stranke ali stranskega udeleženca. Ker je položaj stranke in stranska udeležba v postopku nadzora Agencije specialno urejena v ZTFI-1, ki udeležbo v konkretnem postopku nad subjektom nadzora A. drugih oseb izrecno izključuje, je po presoji sodišča, tako kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, izključena uporaba prvega odstavka 43. člena

ZUP o stranski udeležbi v upravnem postopku. Drugi odstavek 463. člena ZTFI-1,

ki nosi naziv uporaba določb o postopku ter zbiranje oziroma obdelava podatkov, namreč napotuje na uporabo določb ZUP, če v ZTFI-1 ni določeno drugače. Prav slednje pa je obravnavani primer.

10. Razlog za zavrnitev stranske udeležbe tožniku, kot ga navaja toženka, je tako tudi po presoji sodišča utemeljen v določbah prvega odstavka 490. člena in četrtega odstavka 463. člena ZTFI-1.

11. Tako po presoji sodišča v konkretnem primeru ni mogoče uporabiti splošnih določb ZUP glede stranske udeležbe, saj ZTFI-1 ne podeljuje upravičenja do udeležbe v postopku nobeni drugi osebi kot subjektu nadzora, zato uporaba določb ZUP glede stranske udeležbe pri tem ne pride v poštev, saj po povedanem specialni predpis ZTFI-1 izključuje udeležbo v postopku nadzora vsaki drugi osebi, ki ni subjekt nadzora, torej tudi tisti, v katere pravice ali pravne koristi bi posegla izdana Odredba. Po presoji sodišča 43. člen ZUP, ki položaj stranskega udeleženca daje osebi, ki izkaže pravni interes, na učinek določbe četrtega odstavka 463. člena ZTFI-1, po kateri se postopka odločanja agencije lahko udeleži le stranka postopka, ne more vplivati. Toženka se v tej zadevi utemeljeno sklicuje na sodno prakso Vrhovnega sodišča RS glede izključitve uporabe prvega odstavka 43. člena ZUP, ki je primerljiva za obravnavani primer.

12. V obravnavanem primeru zato okoliščine, ki jih tožnik navaja, da je poseženo v njegove pravice, ki izhajajo iz Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1), s čimer izkazuje svoj pravni interes za vstop v postopek nadzora, niso upoštevne v smislu pravice do stranske udeležbe v tem postopku nadzora. Tožnik pa ima možnost varovati svojo pravno korist iz naslova medsebojnega razmerja s A. pred rednim sodiščem. Ob takem stanju stvari, ki ni sporno, pa sodišče tudi ne sledi razlogom tožnika glede kršitev določb ZUP (členi 44, 7, 8 in 9).

13. Določbe ZTFI-1, ki se nanje sklicuje toženka, je toženka pravilno uporabila. Z njenimi razlogi, iz katerih izhaja pravilen zaključek, da je uporaba splošnih določb ZUP glede stranske udeležbe v postopku nadzora nad subjektom nadzora A. po specialnih določbah ZPTI-1 izključena, se sodišče strinja. Tudi po presoji sodišča gre za postopek, kjer so stranke materialno - pravno določene po ZTFI-1 in zato tožniku v postopku nadzora A. zgolj na podlagi dejstva, da je družbenik A., položaj stranskega udeleženca po ZTFI-1 kot specialnemu predpisu ne gre, tožnik pa kot rečeno lahko svoje pravice glede očitka, da je na skupščini 26. 10. 2023 izključen iz A., kar sicer ne temelji na Odredbi, lahko uveljavlja v postopku pred rednim sodiščem, saj gre za spor iz medsebojnega razmerja med družbo in družbenikom. Slednje tudi sam tožnik navaja v tožbi, ko pojasni, da bo svoje pravice v zvezi s sklepom skupščine A. o njegovi izključitvi uveljavljal v sodnem postopku, kar pomeni, da mu je zagotovljeno sodno varstvo.

14. Očitek, da toženka z izpodbijanim sklepom ni odločila o pravnem sredstvu tožnika zoper Odredbo, drži, vendar slednje ni predmet tega postopka,

v katerem je toženka odločila o delu zahtevka tožnika, ki se nanaša na stransko udeležbo. Zato očitek tožbe, da toženka ni odločila po členu 500 ZTFI-1 na drugačno odločitev ne vpliva.

15. Po povedanem je materialno pravo pravilno uporabljeno, sodišče tudi ni našlo očitanih kršitev pravil postopka in Ustave RS. Ker je po povedanem izpodbijani sklep pravilen in zakonit, sodišče pa tudi ni našlo kršitev, na katere pazi uradoma, je na podlagi 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

16. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave (sojenje na seji) na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, saj so za to izpolnjeni vsi zakonski pogoji. V zadevi dejansko stanje ni sporno. Dejstva, ki jih tožnik v tožbi navaja niso sporna. V obravnavani zadevi gre predvsem za razlago prava.

18. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Po prvem odstavku 142. člena ZUP v primeru, če zahteva vstop v postopek med postopkom nekdo, ki doslej ni bil stranka, in zahteva, da se mu prizna lastnost stranke, preizkusi uradna oseba, ki vodi postopek, ali ima pravico biti stranka, in izda o tem pisni sklep. Po petem odstavku tega člena navedena določba velja tudi za stranske udeležence.

Ki določa, da je stranka postopka nadzora oseba, nad katero agencija opravlja nadzor (v nadaljnjem besedilu: subjekt nadzora).

Ki določa, da se postopka odločanja agencije lahko udeleži le stranka postopka.

Po 43. členu ZUP se ima pravico udeleževati postopka tudi oseba, ki izkaže svoj pravni interes t.j. izkaže, da vstopa v postopek zaradi varstvo svojih pravnih koristi (prvi odstavek). Pravna korist je neposredna na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek).

Ki določa, da če v tem zakonu ni določeno drugače, se za postopek odločanja agencije uporablja ZUP.

Primerjaj sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 68/2017 z dne 20. 6. 2017 in V Ips 2/2023 z dne 22. 8. 2023, ki se sicer nanašata na določbo prvega odstavka 523. člena ZTFI-1 (oziroma predhodno enako določbo prvega odstavka 553. člena ZTFI) glede udeležbe v prevzemnem postopku, iz katere izhaja, da udeležbo v prevzemnem postopku izrecno preprečuje določba prvega odstavka 523. člena ZTFI-1, s katero je jasno predpisano, da stranka v postopku izdaje dovoljenja za ponudbo za odkup delnic samo ponudnik, s čimer je izključena smiselna uporaba določb prvega odstavka 43. člena ZUP o stranski udeležbi v upravnem postopku, ki se smiselno uporablja za postopek odločanja Agencije le v primeru, če v tem zakonu ni določeno drugače.

Toženka je v odgovoru na tožbo pojasnila, da je glede ugovora tožnika zoper Odredbo odločila s posebnim aktom 0601-2/2023-159 z dne 23. 11. 2023, ki je bil tožniku vročen 29. 11. 2023, s katerim je ugovor zavrgla, ker ni bil vložen po upravičeni osebi.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43

Zakon o trgu finančnih instrumentov (2018) - ZTFI-1  - člen 490, 490/1, 463, 463/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sodba V Ips 2/2024, enako tudi VSRS Sodba V Ips 3/2024