UPRS Sklep I U 1488/2025-2
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-08-29

Uredba kot posamični akt - akt izdan v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja - splošni akt vlade - neposredni učinek na položaj stranke - ni posamični akt - zavrženje tožbe

Izpodbijani določbi novele Uredba o spremembah in dopolnitvah Uredbe o programih storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, zmogljivostih, potrebnih za njegovo izvajanje, in obsegu sredstev za leto 2025 sta po presoji sodišča splošen akt z neposrednim učinkom na pravice in obveznosti naslovnikov. Izpodbijani določbi novele Uredbe zato nimata lastnosti posamičnega akta iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, saj ne učinkujeta le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma zgolj na določen krog oseb (tožnike), temveč vzpostavljata pravilo za vse izvajalce zdravstvene dejavnosti (javne zavode in koncesionarje), ki izvajajo ambulanto družinske medicine in imajo znotraj teh ambulant tudi laboratorij. V opredelitvi naslovnikov 192. člena Uredba povsem očitno ni nobene specifične lastnosti, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost tožnikov kot povsem konkretno določenih osebe, na način, ki je lasten upravnim aktom, v katerih se naslovnika praviloma konkretizira z imenom in priimkom oziroma firmo gospodarske družbe. Dejstvo, da novela velja zgolj za leto 2025, navedenega ne spreminja.

Izpodbijani določbi novele Uredba po navedenem ne opredeljujeta pravic ali obveznosti zaključenega kroga oseb ob konkretnem življenjskem dogodku, zato njenih določb (konkretno 29. člena in 21. alineje prvega odstavka 47. člena) ni mogoče šteti za posamični upravni akt, izdan v obliki predpisa in kot tak akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožniki vlagajo tožbo zoper 29. člen Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe o programih storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, zmogljivostih, potrebnih za njegovo izvajanje, in obsegu sredstev za leto 2025 (v nadaljevanju novela Uredbe) ter zoper 21. alinejo prvega odstavka 47. člena te iste novele Uredbe. 192. člen Uredbe o programih storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, zmogljivostih, potrebnih za njegovo izvajanje, in obsegu sredstev za leto 2025 (v nadaljevanju Uredba) določa plačilo storitev laboratorija v ambulantah družinske medicine, ki ga 29. člen novele Uredbe spreminja in ta sprememba skladno z 21. alinejo prvega odstavka 47. člena novele Uredbe velja že za leto 2025. Novela Uredbe je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 56/25 z dne 25. 7. 2025. Tožniki sodišču predlagajo, da s sodbo odpravi 29. člen in 21. alinejo prvega odstavka 47. člena novele Uredbe. Menijo, da izpodbijani določbi novele Uredbe učinkujta neposredno in so zato podane procesne predpostavke za upravni spor po četrtem odstavku 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

2. Tožniki so skupaj s tožbo vložili tudi predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim predlagajo, da sodišče začasno zadrži izvrševanje 29. člena in 21. alineje prvega odstavka 47. člena izpodbijane novele Uredbe.

3. Sodišče tožbe in predloga za začasno odredbo ni vročilo toženi stranki, saj je iz razlogov v nadaljevanju sodbe tožbo zavrglo po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

5. V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Sodišče odloča tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1). Tožniki menijo, da izpodbijani določbi novele Uredbe učinkujeta neposredno in da so zato, na podlagi navedene določbe ZUS-1, podane procesne predpostavke za meritorno odločanje sodišča v tem upravnem sporu. Navajajo še, da gre za dokončni upravni akt, ki posega v pravni položaj tožečih strank. Sodišče mora zato najprej opraviti presojo zatrjevanega posamičnega in neposrednega učinka izpodbijanih določb novele Uredbe.

6. Iz 157. člena Ustave RS kot tudi iz 1. člena ZUS-1 izhaja, da je upravni spor predviden v primeru posamičnih oblastvenih aktov in dejanj, ki se vzpostavijo in neposredno učinkujejo v posameznem primeru v razmerju do konkretno določene ali določljive osebe. Kot izhaja iz sodne prakse Vrhovnega sodišča, je pri aktu iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, če naj bi urejal posamična razmerja, pomembno, da mora biti ciljni krog oseb v predpisu določen z lastnostjo, zaradi katere se te osebe razlikujejo od drugih subjektov, in so zaradi nje v položaju, da se določba predpisa nanaša samo nanje.

Treba je torej ugotoviti, ali posamezna norma Uredbe neposredno vpliva na pravni položaj določene osebe (v konkretnem primeru tožnikov), torej ali sprememba posamičnega javnopravnega razmerja (omejitev, izguba pravice itd.) nastopi neposredno na njeni podlagi in le enkratno, v konkretnem življenjskem primeru. Navedeno pa samo po sebi vključuje tudi presojo, ali norma zadeva določene osebe posamično (individualno), torej ali učinkuje zgolj na določen krog oseb. Pogoj, da posamezna določba predpisa ureja posamično razmerje, pomeni, da mora določba imeti pravno naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ki je javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, in da posledično izdaja nadaljnjih upravnih odločb ni potrebna.

Po drugi strani pa je za predpise značilno, da se nanašajo na nedoločen oziroma nedoločljiv krog oseb in na nedoločeno število primerov, nastalih v času njihove veljavnosti.

7. Novelo Uredbe in Uredbo je Vlada RS izdala na podlagi četrtega odstavka 63. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ) in je po svoji obliki predpis, torej splošni akt. Z Uredbo (in novelo) Vlada nadomešča splošni dogovor o programih storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, ki ga po prvem odstavku 63. člena ZZVZZ sicer vsako leto dogovorijo Zavod za zdravstveno zavarovanje (v nadaljevanju Zavod), pristojne zbornice, združenja zdravstvenih zavodov in drugih zavodov ter organizacij, ki opravljajo zdravstveno dejavnost. V dogovoru se sporazumejo o programih storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, opredelijo zmogljivosti, potrebne za njegovo izvajanje, in določijo obseg sredstev pa tudi izhodišča za izvajanje programov in za oblikovanje cen programov oziroma storitev ter druge podlage za sklepanje pogodb z zdravstvenimi zavodi, drugimi zavodi in organizacijami, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, ter zasebnimi zdravstvenimi delavci (prvi odstavek 43. člena ZZVZZ). Vlada ravna po četrtem odstavku 63. člena ZZVZZ v primeru, če deležniki dogovora ne sklenejo najpozneje do konca novembra za naslednje koledarsko leto (tretji odstavek 63. člena ZZVZZ).

8. Sodišče se strinja s tožniki, da je Vlada RS z Uredbo in njeno novelo posegla v njihova pogodbena razmerja z Zavodom na način, kot se to razmerje sicer ureja na podlagi dogovora med deležniki, predvidenega po prvem odstavku 63. člena ZZVZZ. 192. člen Uredbe določa plačilo storitev laboratorija v ambulantah družinske medicine in z 29. členom novele Uredbe je Vlada RS določila dodatno omejitev plačila teh storitev. Po tretjem odstavku 192. člena Uredbe morajo izvajalci storitev laboratorija v ambulantah družinske medicine iz poročanja izločiti preiskave, ki jih Zavodu zaračunajo kot LZM (ločeno zaračunljiv material), novela pa je k temu dodala še preiskave, vključene v ceno pregleda.

9. Sodišče pritrjuje tožnikom, da 29. člen novele Uredbe učinkuje na njihov pravni položaj neposredno, saj sprejeta omejitev plačila stroškov storitev laboratorija veljala brez dodatnega posamičnega upravnega akta. Določeni splošni akti imajo lahko neposredni učinek, kar pomeni, da za njihovo učinkovanje ni potrebna konkretizacija s posamičnim aktom. Vendar pa zaradi takega učinkovanja splošni akt še ni nujno tudi posamični konkretni (upravni) akt oziroma upravni akt iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1, kot to trdijo tožniki. To izhaja tudi iz prvega v zvezi z drugim odstavkom 24. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanje ZUstS), ki določata, da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude. Pravni interes je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Iz navedenega je razvidno, da lahko tudi splošni akt neposredno posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pravnega subjekta, pri čemer ta njegova lastnost (nujno) še ne pomeni, da gre za posamični akt, saj se zoper tak akt lahko vloži pobuda za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti.

10. Izpodbijani določbi novele Uredba sta po presoji sodišča prav tak splošen akt z neposrednim učinkom na pravice in obveznosti naslovnikov. Izpodbijani določbi novele Uredbe zato nimata lastnosti posamičnega akta iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, saj ne učinkujeta le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma zgolj na določen krog oseb (tožnike), temveč vzpostavljata pravilo za vse izvajalce zdravstvene dejavnosti (javne zavode in koncesionarje), ki izvajajo ambulanto družinske medicine in imajo znotraj teh ambulant tudi laboratorij. Navedeno je očitno iz splošnih določb Uredbe, ki določa vsebino dogovora o programih storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja (1. člen Uredbe) in kot taka velja za vse izvajalce zdravstvene dejavnosti v mreži javne zdravstvene službe, prav tako 192. člen Uredbe velja za vse, ki v okviru zdravstvene dejavnosti opravljajo ambulanto družinske medicine. V opredelitvi naslovnikov 192. člena Uredba povsem očitno ni nobene specifične lastnosti, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost tožnikov kot povsem konkretno določenih osebe, na način, ki je lasten upravnim aktom, v katerih se naslovnika praviloma konkretizira z imenom in priimkom oziroma firmo gospodarske družbe. Dejstvo, da novela velja zgolj za leto 2025, navedenega ne spreminja.

11. Prav tako ne drži, da je vsak podzakonski predpis, ki vpliva na ceno za posamezno storitev, treba šteti za posamični akt. Kaj takega ne izhaja niti iz stališč Ustavnega sodišča RS, niti iz siceršnje sodne prakse ne.

Ustavno sodišče RS je nasprotno večkrat odločalo o zahtevah za oceno ustavnosti in zakonitost uredb, izdanih npr. na podlagi 8. člena Zakona o kontroli cen (v nadaljevanju ZKC).

Iz navedenih odločb je razvidno, da je Ustavno sodišče RS uredbe štelo za splošne (podzakonske) akte (kjer so bile zahteve vlagateljev zavržene, je bilo to iz razloga, ker niso bile izpolnjene druge procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo vloženih zahtev). V vsakem konkretnem primeru posebej mora torej sodišče ugotoviti, ali ima podzakonski predpis značilnosti, ki ustrezajo pravni naravi splošnega akta ali ne.

12. Izpodbijani določbi novele Uredba po navedenem ne opredeljujeta pravic ali obveznosti zaključenega kroga oseb ob konkretnem življenjskem dogodku, zato njenih določb (konkretno 29. člena in 21. alineje prvega odstavka 47. člena) ni mogoče šteti za posamični upravni akt, izdan v obliki predpisa in kot tak akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

13. Sodišče je glede na navedeno tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Ta določa, da sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

14. Sodišče je predlog tožnikov za izdajo začasne odredbe zavrglo ob smiselni uporabi določb 32. člena ZUS-1.

15. Ena od procesnih predpostavk za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 namreč je, da je zoper akt, za katerega se predlaga začasno zadržanje izvršitve oziroma ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, vložena tožba v upravnem sporu. Ker je sodišče ugotovilo, da procesne predpostavke za obravnavo tožbe tožnikov niso izpolnjene, to pomeni, da niso izpolnjene niti procesne predpostavke za odločanje o njihovem predlogu za izdajo začasne odredbe. Nujna posledica odvisnosti instituta začasne odredbe od procesne usode tožbe je namreč ta, da lahko tožnik doseže obravnavo predlaganega ukrepa samo, če mu to uspe glede tožbe.

16. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 200/2021 z dne 25. 11. 2021. Enako tudi sklepa I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021 in I Up 179/2021 z dne 15. 9. 2021.

Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 138/2020 z dne 13. 7. 2022 in Upravno sodišče RS v sklepu I U 177/2023-5 z dne 23. 5. 2023, ki je bil potrjen s sklepom Vrhovnega sodišča I Up 212/2023 z dne 18. oktobra 2023, glej točko 9 in tam našteto sodno prakso Vrhovnega sodišča RS.

Tako sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 225/2021 z dne 1. 6. 2022 in sklep Upravnega sodišča RS I U 177/2023-5 z dne 23. 5. 2023, ki je bil potrjen s sklepom Vrhovnega sodišča I Up 212/2023 z dne 18. oktobra 2023.

Glej npr. sodbo Vrhovnega sodišča RS II Ips 26/2018 z dne 6. 9. 2018, v skladu s katero ima tarifa, ki je sestavni del pravilnika, ki ga je sprejela kolektivna organizacija za uveljavljanje malih glasbenih pravic, ki določa nadomestilo za javno predvajanje glasbe v poslovnih prostorih, naravo prisilnega predpisa.

Prim. odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-265/00 z dne 15. 1. 2004, v kateri je Ustavno sodišče presojalo Uredbo o oblikovanju cen naftnih derivatov in Uredbo o določitvi najvišje cene plinskega olja in ekstra lahkega kurilnega olja. Prim. tudi sklep U-I-9/09 z dne 14. 4. 2011 in odločbo U-I-10/00 z dne 14. 3. 2002.

Uredba o spremembah in dopolnitvah Uredbe o programih storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, zmogljivostih, potrebnih za njegovo izvajanje, in obsegu sredstev za leto 2025 (2025) - člen 29, 47, 47/1, 47/1-21

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/2, 5, 5/4, 32, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (1992) - ZZVZZ  - člen 63, 63/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.