UPRS Sodba II U 196/2022-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-04-29

neposredna plačila v kmetijstvu - ukrepi kmetijske politike - obrazložitev odločbe

Med strankama ni sporno, da GERK-i tožnice ležijo na območju Natura 2000, iz obrazložitve prvostopenjske in tudi odločbe, izdane v pritožbenem postopku, pa ni razvidno, ali tožničini GERK-i izpolnjujejo tudi druge pogoje, ki so predpisani, da se njihove površine lahko opredelijo kot okoljsko občutljivo trajno travinje.

Upravni organ v odločbi ni pojasnil, katere vrste habitatnih tipov rastlin ali živali z oceno slabega stanja ohranjenosti se varuje z določitvijo okoljsko občutljivega trajnega travinja na tožničinih GERK-ih, pojasnjeno pa tudi ni, ali ležijo tožničini GERK-i na območjih (in če ležijo, katera so ta območja), kjer je kot varstveni cilj določeno povečanje travniških površin v smislu druge alineje prvega odstavka 21. člena Uredbe o shemah pomoči.

I. Tožbi se ugodi. Končna odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33101-5830/2021/13 z dne 21. 2. 2022 se v 6. točki izreka odpravi ter se zadeva v tem delu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 25,00 EUR v roku 15 dni od vročitve sodbe.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) je s končno odločbo št. 33101-5830/2021/13 z dne 21. 2. 2022 razveljavila med postopkom izdano začasno odločbo št. 33101-5830/2021/11 z dne 6. 1. 2022 in ugodila zahtevku tožnice za plačilne pravice, za plačilo za zeleno komponento, za plačilo za območja z naravnimi omejitvami, za sheme proizvodno vezanih podpor, za podpore za mleko v gorskih območjih in za podpore za rejo govedi v skupnem znesku 29.821,29 EUR (1. točka izreka), odločila je o povračilu odobritev v zvezi s finančno disciplino v znesku 634,33 EUR (2. točka izreka), zavrnila je plačilo podpore za rejo govedi (3. točka izreka) in znižala oziroma zadržala plačilo plačilnih pravic, zelene komponente in dodatno plačilo za mlade kmete, plačilo za shemo proizvodno vezanih plačil, območja z naravnimi omejitvami, plačilo podpore za mleko v gorskih območjih in plačilo podpore za rejo govedi v skupnem znesku znižanj 461,53 EUR (4. točka izreka). Sredstva, priznana s končno odločbo, je poračunala z že izplačanimi sredstvi iz začasne odločbe (5. točka izreka) in odločila, da ima tožnica z letom 2021 površino, ki se šteje za okoljsko občutljivo trajno travinje, in sicer na v izreku navedenih GERK-ih, površine 10,18 ha (6. točka izreka). Pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (7. točka izreka), posebni stroški pa v postopku niso nastali (8. točka izreka).

2. V obrazložitvi odločbe prvostopenjski organ pojasnjuje, da je tožnica dne 5. 5. 2021 vložila vlogo, s katero je uveljavljala neposredna plačila za leto 2021. Glede odločitve v 6. točki izreka navaja, da ima stranka v letu 2021 površino, ki se v skladu s prvim in drugim odstavkom ter prvo in/ali drugo alinejo tretjega odstavka 21. člena Uredbe o shemah neposrednih plačil šteje za okoljsko občutljivo trajno travinje (v nadaljevanje: OOTT), za katero veljajo zahteve iz tretjega pododstavka 45 (1) člena Uredbe (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. december 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 (v nadaljevanju: Uredba (EU) št. 1307/2013), in ki se ne sme spreminjati ali zorati. V skladu z drugim odstavkom 17. člena Uredbe o shemah neposrednih plačil pa lahko nosilec kmetijskega gospodarstva, ki izvaja ekološko kmetovanje, navedene površine tudi spreminja ali orje.

3. Zoper 6. točko izreka prvostopenjske odločbe je tožnica vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z odločbo št. 33101-27/2022/2 z dne 11. 5. 2022 kot neutemeljeno zavrnilo. V obrazložitvi odločbe ministrstvo citira določila Uredbe (EU) št. 1307/2013, ki države članice pooblašča, da na svojih območjih opredelijo okoljsko občutljivo trajno travinje.

4. Kot pojasnjuje ministrstvo, iz 37. uvodne izjave Uredbe (EU) št. 1307/2013 izhaja, da je eden od ciljev nove skupne kmetijske politike izboljšanje okoljske učinkovitosti z obvezno zeleno komponento neposrednih plačil, ki bo v vsej Evropski uniji podprla uporabo kmetijskih praks, ki ugodno vplivajo na podnebje in okolje. Te prakse bi morale biti obvezne tudi za kmete, katerih gospodarstva so v celoti ali delno na območjih Natura 2000, na katera se nanašata Direktiva Sveta 92/43/EGS ter Direktiva 2009/147/ES Evropskega parlamenta in Sveta ali na območjih, na katera se nanaša Direktiva 2000/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta, če so te prakse združljive s cilji navedenih direktiv. V ta namen bi morale države članice uporabiti del sredstev v okviru svojih nacionalnih zgornjih mej za neposredna plačila.

5. Namen zelene komponente, ki je bila sprejeta na ravni Evropske unije, je izvajanje obveznih kmetijskih praks. Republika Slovenija je kot država članica Evropske unije dolžna v svojih predpisih predvideti vse ukrepe za dosego predpisanih ciljev. Zaradi ugodnega vpliva ekološkega kmetijstva na okolje, so nosilci ekoloških kmetij, po enajstem odstavku 43. člena Uredbe (EU) št. 1307/2013 in drugem odstavku 17. člena Uredbe o shemah neposrednih plačil, do plačila upravičeni, četudi ne izpolnijo dodatnih obveznosti. Kmetje, katerih kmetijska gospodarstva so v celoti ali deloma na območjih, zajetih v navedenih direktivah, pa so do plačila upravičeni le, če upoštevajo predpisane okoljske prakse, ki so skladne s cilji navedenih direktiv.

6. Obveznost izvajanja vseh predpisanih kmetijskih praks je določena z Uredbo (EU) št. 1307/2013 že na ravni Evropske unije, omenjena uredba pa je neposredno uporabljiva, zato so po mnenju ministrstva neutemeljene pritožbene navedbe, da je odločitev v neskladju z evropskim pravom. Določbe te uredbe so tudi ustrezno realizirane na nacionalni ravni z Uredbo o shemah pomoči, ki je za upravni organ, ki vodi postopek, v celoti zavezujoča.

7. Skladno z drugim odstavkom 21. člena Uredbe o shemah neposrednih plačil so območja OOTT tista območja, ki so grafično prikazana v Prilogi 2, ki je sestavni del te uredbe. Območja in površine OOTT pa so razvidne tudi iz javnega pregledovalnika grafičnih podatkov Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, ki je dostopen na spletni strani ministrstva. Površine travinja znotraj Nature 2000 na občutljivih območjih ali OOTT je določila država in zajemajo približno 28 % travinja na območjih Natura 2000. Na teh območjih velja prepoved preoravanja vrstno bogatih travišč s slabim stanjem ohranjenosti, ki pa ne velja za ekološke in male kmete. V skladu z nacionalnimi merili so bila OOTT določena na tistih območjih Natura 2000, kjer se hkrati pojavljata vsaj dve vrsti z oceno slabega stanja ohranjenosti. Ta območja Natura 2000 so: Bela Krajina, Bohor, Cerovec, Dobličica, Vipava - Trnovski gozd, Drava, Dravinja, Goričko, Haloze - vinorodne, Notranjski trikotnik - Snežnik, Krakovski gozd - Krka, Libanja, Ličenca pri Poljčanah, Ljubljansko barje, Marindol, Mura, Nanoščica, Notranjski trikotnik - Snežnik, osrednje Slovenske gorice, Pregara - travišča, Reka, Sava Medvode - Kresnice, Volčeke in Vrbina.

8. Površine, ki so pridobile status OOTT z letom 2015, so površine, ki so bile 18. januarja 2015 trajno travinje in so bile kot katerakoli kmetijska površina prijavljene na zbirni vlogi 2015 ter površine, ki 18. januarja 2015 niso bile prijavljene v Register kmetijskih gospodarstev, a so bile prijavljene na zbirni vlogi 2015 in ugotovljene kot trajno travinje. Kot pojasnjuje ministrstvo, se izvaja tudi vsakoletna posodobitev sloja statusa OOTT zaradi novih površin trajnega travinja (raba 1300, 1320 ali 1222 - visokodebelni z dvonamensko rabo) v območjih OOTT. Vsak nosilec kmetijskega gospodarstva je obveščen o statusu njegovega kmetijskega zemljišča, kar je razvidno tako iz Registra kmetijskih gospodarstev kot tudi iz same zbirne vloge, kjer se pri zahtevku izpiše OOTT. O tem, kateri GERK-i ležijo na območju OOTT, pa so prejemniki izplačil ukrepov kmetijske politike obveščeni tudi na odločbi za neposredna plačila.

9. Ministrstvo pojasnjuje, da je 43. člen Uredbe (EU) št. 1307/2013 temelj ureditve, v skladu s katero vsi nosilci kmetijskih gospodarstev ob prejemu plačila iz naslova plačilnih pravic prejmejo tudi plačilo za zeleno komponento, ne glede na predpisane obveznosti. Uredba določa tudi izjeme (ekološki in majhni kmetje in nosilci kmetijskih gospodarstev, pri katerih kmetijske površine v veliki meri zajemajo travinje ali praho ali specializirane kmetije, ki vsako leto izvedejo kolobarjenje svojih parcel), za katere se šteje, da izpolnjujejo cilje praks zelene komponente in so zato upravičeni tudi do plačila za zeleno komponento. Navedeno plačilo pripada nosilcem kmetijskega gospodarstva, ki pa do posebne odškodnine za obvezo zelene komponente niso upravičeni.

10. Če neposrednih plačil nosilec kmetijskega gospodarstva ne uveljavlja, tudi nima obveznosti izvajanja praks zelene komponente. Če pa plačilne pravice uveljavlja in spada med nosilce kmetijskih gospodarstev, ki morajo izvajati zeleno komponento, in je kot nosilec ne izvaja, pa je sankcije deležen le na zeleni komponenti (plačilo iz naslova zelene komponente se mu ustrezno zniža).

11. V letu 2015 se je površinam dodelil status OOTT glede na sloje, ki so bili pripravljeni s strani Ministrstva za okolje oziroma Zavoda Republike Slovenije za varstvo narave na podlagi elaborata zavoda Vrstno bogata travišča s slabim stanjem ohranjenosti znotraj območja Natura 2000. S tem se je za potrebe izvajanja direktiv za območje Nature 2000 določil OOTT.

12. Tako je organ druge stopnje (pri) tožničino pritožbo kot neutemeljeno zavrnil.

13. Tožnica v tožbi nasprotuje 6. točki izreka prvostopenjske odločbe in pojasnjuje, da se brez ustreznega finančnega nadomestila ne strinja z omejitvami pri gospodarjenju oziroma opravljanju kmetijske dejavnosti zaradi OOTT, ki je na pavšalen in nenatančen način vzpostavljeno na njenem kmetijskem gospodarstvu, kar onemogoča razvoj njene kmetije. V tožbi se tožnica osredotoča na dva vidika OOTT. Kot navaja, Uredba (EU) št. 1307/2013 v 43. členu podaja splošna pravila glede plačila za kmetijske prakse, ki ugodno vplivajo na podnebje in okolje. Države članice odobrijo takšno plačilo kmetom, ki upoštevajo prakse iz prvega odstavka 43. člena. Po Uredbi o shemah neposrednih plačil je OOTT del kmetijskih praks iz naslova zelene komponente, ki je zajeta v poglavju 2. Kmetijske prakse iz naslova zelene komponente. Zelena komponenta se tako deli na 20. člen z diverzifikacijo kmetijskih rastlin, 21. člen z OOTT na ravni kmetijskega gospodarstva ter na 22. člen s površinami z ekološkim pomenom. Kmetijsko prakso OOTT po določbi 21. člena Uredbe o shemah neposrednih plačil morajo od leta 2015 naprej izvajati nosilci kmetijskih gospodarstev, katerih površine se nahajajo na območju okoljsko občutljivega trajnega travinja in imajo status OOTT. Kot navaja tožnica, nosilci kmetijskih gospodarstev trajnega travinja ne smejo spreminjati v drugo kmetijsko ali nekmetijsko rabo (kamor sodi tudi zaraščanje), niti ga ne smejo preorati, dopuščeno je le rahljanje tal. Če se površine s statusom OOTT spremenijo ali preorjejo, so kmetovalci deležni sankcij v obliki znižanja plačil, površine OOTT pa morajo najpozneje do oddaje zbirne vloge za naslednje leto spremeniti nazaj v rabo 1300, 1320 ali 1222.

14. Uredba (EU) št. 1307/2013 v devetem odstavku v 43. člena razlikuje med kmeti, ki izvajajo kmetijske prakse, ki ugodno vplivajo na podnebje in okolje, in tistimi, ki teh praks ne izvajajo: za prve je na voljo finančno nadomestilo, za druge ne. Tožnica se zato sprašuje, zakaj so po Uredbi o shemah neposrednih plačil do plačila iz naslova zelene komponente upravičena vsa kmetijska gospodarstva iz sheme osnovnih plačil. Člen 17 navedene uredbe namreč določa, da mora nosilec kmetijskega gospodarstva, ki je upravičen do plačila na podlagi sheme osnovnega plačila, na vseh svojih upravičenih površinah izvajati kmetijske prakse iz naslova zelene komponente. To pomeni, da so do enakega plačila iz naslova zelene komponente v enakem odstotku vrednosti plačilnih pravic upravičeni vsi kmetje, ki pridobivajo plačilo iz sheme osnovnega plačila, čeprav veljajo zanje različne obveznosti in omejitve. Dodatno plačilo na račun izvajanja zelene komponente dobi tako v enakem odstotku vrednosti plačilnih pravic kmetijsko gospodarstvo tožnice, ki ima obveznosti in omejitve na račun OOTT v območju Nature 2000, kot tudi kmetijsko gospodarstvo, ki OOTT nima določenih.

15. Izjeme od obveznosti izvajanja ukrepov OOTT, za katere se šteje, da izpolnjujejo cilje praks zelene komponente, so v Uredbi (EU) št. 1307/2013 določene le za tiste nosilce kmetijskih gospodarstev, ki imajo poseben način kmetovanja, in veljajo le za ekološke kmete, kmete, vključene v shemo za male kmete, in za nosilce kmetijskih gospodarstev, pri katerih kmetijske površine v veliki meri zajemajo travinje ali praho, ali specializirane kmetije, ki vsako leto izvedejo kolobarjenje svojih parcel. Tudi nosilci teh kmetijskih gospodarstev so upravičeni do plačila za zeleno komponento. Zaradi tako široko določenih izjem je iz obveznosti OOTT po Uredbi o shemah neposrednih plačil izključena velika večina slovenskih kmetijskih gospodarstev. Zaradi prevelikega števila določenih izjem slovenska ureditev po mnenju tožnice ne zasleduje v zadostni meri zastavljenih podnebnih in okoljskih ciljev. Z določitvijo OOTT na njenem kmetijskem gospodarstvu se tožnica ne strinja zaradi obveznosti in omejitev, s katerimi se zaradi tega statusa srečuje pri gospodarjenju s kmetijskimi zemljišči, in zaradi neplačila teh omejitev, ki predstavljajo po njenem mnenju poseg v lastninsko pravico.

16. Kot navaja, je plačilo zelene komponente mogoče razumeti kot "odškodnino" za omejevanje lastninske pravice le v primeru, če so do tega plačila upravičeni le tisti nosilci kmetijskih gospodarstev oziroma tisti lastniki kmetijskih zemljišč, za katere veljajo omejitve pri gospodarjenju s premoženjem. Zaradi enakega plačila nosilcem kmetijskih gospodarstev, ki se soočajo z različnimi možnostmi gospodarjenja, pa je kršeno načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave Republike Slovenije.

17. Območje OOTT je bilo po mnenju tožnice na njeni kmetiji vzpostavljeno brez objektivne analize in preverbe. V letih od opredelitve območij OOTT in izvajanja omejitev, ki tam veljajo, se je namreč izkazalo, da so območja OOTT zarisana preširoko, velikokrat strokovno neutemeljeno, saj na območju ni in niti nikoli ni bilo prisotne določene živalske vrste, ki naj bi jo OOTT na območju Natura 2000 varovalo. Z določitvijo tako obsežnih in strnjenih območij OOTT ne bo dosežen cilj varovanja ogroženih vrst in habitatov, na kmetijskih površinah pa se bo tudi opustilo kmetovanje. Kot meni tožnica, je vzpostavitev območij OOTT nujno le tam, kjer so prisotne ogrožene živalske ali rastlinske vrste ter njihovi habitati, ki jih je nujno varovati. Vsako širše zarisovanje območij OOTT pa je z vidika stroke neutemeljeno.

18. Tožnica zato zahteva, da se določitev 10,18 ha velikega območja OOTT na njeni kmetiji preveri s strokovnega vidika varovanja vrst in se nato območje OOTT opredeli le tam, kjer je prisoten posamezen problem ali varovalna vrsta in njen habitat. Preširoko določena območja OOTT so namreč nesmiselna tako z vidika varovanja živalskih in rastlinskih vrst ter njihovih habitatov kot tudi z vidika kmetovanja.

19. Glede izreka izpodbijane odločbe v 6. točki tožnica meni, da je neobrazložen, saj nenatančno, pavšalno in brez utemeljitve določa območja OOTT na njeni kmetiji. Izpodbijane odločbe zato v tem delu ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka, izpodbijana odločba pa je zaradi nepravilne implementacije določb Uredbe (EU) št. 1307/2013 v slovenski pravni red tudi neskladna z evropskim materialnim pravom.

20. Upoštevaje navedeno, tožnica sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo v 6. točki izreka odpravi in jo nadomesti s svojo odločitvijo, v kateri naj ugotovi, da določitev območja okoljsko občutljivega travinja na površini 10,18 ha brez analize območja ter brez primernega in ustreznega finančnega nadomestila ni pravilna. Ker za omejitve lastninske pravice oziroma s strani toženke določenega načina gospodarjenja z njenimi kmetijskimi zemljišči tožnica ne dobi ustreznega plačila, zahteva, da se območje OOTT na njenem kmetijskem gospodarstvu ukine. Podredno pa sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu na prvi stopnji v ponovno odločanje. Zahteva tudi, da sodišče odloči o povrnitvi vseh stroškov postopka, vključno s sodno takso.

21. Toženka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožnice in vztraja pri svoji odločitvi iz razlogov, ki so navedeni v upravnih aktih ter predlaga, da sodišče tožbo zavrne in odloči, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Nadaljnje navedbe tožnice v upravnem sporu

22. V vlogi z dne 7. 9. 2022 se tožnica ne strinja z navedbo toženke v odgovoru na tožbo, da so po Uredbi (EU) št. 1307/2013 vsi kmetje dolžni izvajati ukrepe kmetijskih praks, ki ugodno vplivajo na podnebje in okolje, brez nadomestila oziroma ustreznega plačila in vztraja pri svojih navedbah glede izjem (ekoloških in majhnih kmetij ter kmetij s travinjem ali kolobarjem).

23. Sodišče je na glavni obravnavi snemalo zaslišanje tožnice: prepis zvočnega posnetka je bil po podatkih sodnega spisa obema strankama vročen dne 18. 4. 2025. Sodišče je izdajo sodbe pridržalo do dokončnosti prepisa zvočnega posnetka glavne obravnave. Ob upoštevanju roka za ugovor zoper morebitne nepravilnosti prepisa (5 delovnih dni), je tako sodišče sodbo izdalo prvi delovni dan po dokončnosti zapisnika, to je dne 29. 4. 2025.

24. Sodišče je v skladu z določili Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) in 22. ter 23. člena Ustave Republike Slovenije izvedlo glavno obravnavo, do katere imajo stranke pravico, saj se šele pred sodiščem srečajo v enakopravnem položaju. Izvedba glavne obravnave zagotavlja pravico do učinkovitega sodnega pravnega varstva pravic, med katerimi je tudi pravica do poštenega postopka, kar ustreza 6. členu Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin in 47. členu Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Sodišče je zato v zadevi odločilo po opravljenem naroku glavne obravnave (prvi odstavek 51. člena ZUS-1) dne 17. 4. 2025, ki se ga je udeležila tožnica (osebno). Pravilno vabljena toženka se glavne obravnave ni udeležila, sodišču pa je svoj izostanek opravičila.

26. Predmet sodne presoje v obravnavani zadevi je odločitev organa, vsebovana v 6. točki izreka prvostopenjske odločbe, s katero je organ odločil, da se za okoljsko občutljivo trajno travinje v letu 2021 šteje površina osemindvajsetih GERK-ov na kmetijskem gospodarstvu tožnice v skupnem obsegu 10,18 ha površine.

27. Med strankama ni spora o tem, da je tožnica za leto 2021 uveljavljala neposredna plačila za kmetovanje na svojem kmetijskem gospodarstvu, katerega sestavni del so tudi GERK-i, navedeni v 6. točki izreka, ki ležijo na območju Natura 2000, ki jih je toženka skladno z nacionalno zakonodajo opredelila kot območje okoljsko občutljivega trajnega travinja, glede katerega morajo nosilci kmetijskega gospodarstva, če želijo pridobiti plačilo za zeleno komponento, izvajati predpisano kmetijsko prakso, ki prepoveduje spreminjanje ali oranje trajnega travinja.

28. Sporen med strankama pa je način določitve GERK-0v za okoljsko občutljivo trajno travinje za tožničino kmetijsko gospodarstvo v izmeri 10,18 hektarjev in neobrazloženost navedene določitve v izpodbijani odločbi in odsotnost navedenih razlogov za celotno določeno območje okoljsko občutljivega trajnega travinja na tožničinih zemljiščih, saj je tožnica zaradi navedene določitve omejena pri kmetovanju, čemur pa niso sledili razlogi organa odločanja za takšno sprejeto odločitev.

29. Sodišče je tako v dokaznem postopku na glavni obravnavi vpogledalo v odločbo Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33101-5830/2021/13 z dne 21. 2. 2022 in v odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 33101-27/2022/2 z dne 11. 5. 2022 (prilogi A 1 in A 2), ter v vse ostale listine upravnega in sodnega spisa ter zaslišalo tožnico.

Materialno pravna podlaga in razlogi sodišča za sprejeto odločitev

30. Na področju kmetijstva med državami članicami in Evropsko unijo velja deljena pristojnost (točka 2 (d) 4. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije; v nadaljevanju: PDEU). Evropska unija opredeli in izvaja skupno kmetijsko politiko (prvi odstavek 38. člena PDEU), ki zasleduje cilje, določene v 39. členu PDEU. Pri oblikovanju skupne kmetijske politike Evropska unija upošteva tudi cilje skupne okoljske politike, med katere sodi med drugim tudi ohranjanje, varstvo in izboljšanje kakovosti okolja ter spodbujanje ukrepov na mednarodni ravni za reševanje regionalnih ali globalnih okoljskih problemov, zlasti v boju proti podnebnim spremembam (prvi odstavek 191. člena PDEU).

31. Eden od ciljev ohranjanja narave in okolja je tudi varstvo naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst, ki jih varuje Direktiva Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 (t.i. habitatna direktiva), ki v ta namen vzpostavlja usklajeno evropsko ekološko omrežje posebnih ohranitvenih območij, imenovano Natura 2000, ki ga sestavljajo območja z naravnimi habitatnimi tipi in habitati, ki jih varujejo tudi predpisi s področja skupne kmetijske politike, sprejeti na ravni Evropske unije. V ta namen Uredba (EU) št. 1307/2013 na ravni Evropske unije zaradi okoljskih koristi določa ukrepe za učinkovito ohranjanje travinja, ki so jih v skladu s skupno kmetijsko politiko dolžne izvajati države članice, pa tudi nosilci kmetijskih gospodarstev, če želijo pridobiti denarno podporo Evropske unije v obliki neposrednih plačil.

32. Uredba (EU) št. 1307/2013 tako v prvem odstavku 45. člena državam članicam nalaga obveznost, da na območjih, ki jih zajemata Direktiva 92/43/EGS in Direktiva 2009/147/ES, vključno s šotišči in mokrišči s teh območij, opredelijo okoljsko občutljivo trajno travinje

, ki ga je treba strogo varovati, da bi bile izpolnjene zahteve iz navedenih direktiv, kmetom pa navedena uredba v tretjem odstavku 45. člena prepoveduje, da bi trajno travinje na območjih, ki jih določijo države članice, spreminjali ali zorali. Ohranjanje obstoječega trajnega travinja se namreč po izrecni določbi točke (b) drugega odstavka 43. člena Uredbe (EU) št. 1307/2013 šteje za kmetijsko prakso, ki ugodno vpliva na podnebje in okolje, in za izvajanje katere zato uredba kmetom, ki so upravičeni do plačila na podlagi sheme osnovnega plačila ali sheme enotnega plačila na površino, in ki upoštevajo predpisane prakse, katerih cilj je ohranjanje trajnega travinja, priznava pravico do letnega plačila na upravičeni hektar, ki ga odobrijo države članice (deveti odstavek v zvezi s prvim odstavkom 43. člena Uredbe (EU) št. 1307/2013).

33. Za izvajanje predpisanih ukrepov posameznih kmetijskih praks, ki ugodno vplivajo na podnebje in okolje (diverzifikacija kmetijskih rastlin, ohranjanje obstoječega trajnega travinja in obstoj površin z ekološkim pomenom na kmetijski površini), pripada kmetom, ki so upravičeni do plačila na podlagi sheme osnovnega plačila ali sheme enotnega plačila na površino, po prvem odstavku v zvezi z drugim odstavkom 43. člena Uredbe (EU) št. 1307/2013 pravica do plačila za zeleno komponento. Do kakršnegakoli dodatnega plačila iz naslova izvajanja za okolje ugodnih kmetijskih praks (ali t.i. "odškodnine", kot dodatno plačilo poimenuje tožnica) kmetje (tudi tisti, ki so izpolnjevali obveznosti iz naslova ohranjanja trajnega travinja), po predpisih s področja kmetijske politike v letu 2021, niso bili upravičeni.

34. Glede ugovora tožnice o neenaki obravnavi posameznih nosilcev kmetijskih gospodarstev pri dodeljevanju plačil za zeleno komponento, sodišče pojasnjuje, da so bile izjeme od obveznosti izvajanja ukrepov kmetijske politike z ugodnim vplivom na podnebje in okolje (za male in ekološke kmete in tiste nosilce kmetijskih gospodarstev, pri katerih kmetijske površine v veliki meri zajemajo travinje ali praho ali specializirane kmetije, ki vsako leto izvedejo kolobarjenje svojih parcel) določene že z Uredbo (EU) št. 1307/2013 prav zaradi posebnosti njihovih kmetijskih gospodarstev (npr. velikosti) oziroma načina kmetijske pridelave (ki npr. že sama po sebi ugodno vpliva na stanje okolja in podnebje). Za navedena kmetijska gospodarstva se zato že na podlagi same Uredbe (EU) št. 1307/2013 (ki je neposredno uporabljiva v vseh državah članicah in torej ne potrebuje implementacije v nacionalni pravni red), šteje, da izpolnjujejo cilje prakse zelene komponente, zaradi česar so njihovi nosilci upravičeni do plačila za zeleno komponento brez posebnih dodatnih obveznosti, ki veljajo za ostale kmete. Ugovor tožnice o neskladnosti slovenske pravne ureditve z evropsko ureditvijo je zato neutemeljen.

35. Določila, potrebna za izvajanje Uredbe (EU) št. 1307/2013, glede sheme osnovnega plačila, pa tudi t.i. plačila za zeleno komponento, je Republika Slovenija sprejela z Uredbo o shemah pomoči, ki v prvem odstavku 17. člena določa (enako kot Uredba (EU) št. 1307/2013), da je nosilec kmetijskega gospodarstva, ki je upravičen do plačila, na podlagi sheme osnovnega plačila, dolžan na vseh svojih upravičenih površinah izvajati kmetijske prakse iz naslova zelene komponente v skladu s pogoji III. poglavja uredbe.

36. V 21. členu Uredba o shemah pomoči določa pogoje, ki jih morajo izpolnjevati posamezni GERK-i, da jih je na ravni posameznega kmetijskega gospodarstva za namen izvajanja prvega odstavka 45. člena Uredbe (EU) št. 1307/2013 mogoče šteti za okoljsko občutljivo trajno travinje.

37. Za okoljsko občutljivo trajno travinje se po prvem odstavku 21. člena Uredbe o shemah pomoči tako šteje GERK z rabo 1300 - trajni travnik, GERK z rabo 1320 - travinje z razpršenimi neupravičenimi značilnostmi in GERK z rabo 1222 - ekstenzivni sadovnjak, če je zatravljen in visokodebeln v skladu s pravilnikom, ki ureja register kmetijskih gospodarstev. Navedeni GERK-i morajo, da se lahko opredelijo kot okoljsko občutljivo trajno travinje, izpolnjevati tudi naslednje pogoje: ležati morajo na območju Natura 2000, kjer se hkrati pojavljata vsaj dve vrsti oziroma habitatna tipa z oceno slabega stanja ohranjenosti in na območjih, kjer je kot varstveni cilj zastavljeno povečanje površin travnikov v skladu s Programom upravljanja območij Natura 2000 za obdobje 2014-2020.

38. Območja okoljsko občutljivega trajnega travinja iz navedene določbe so, skladno z drugim odstavkom 21. člena Uredbe o shemah pomoči območja, ki so grafično prikazana v Prilogi 2, ki je sestavni del te uredbe. V tretjem odstavku 21. člena Uredbe o shemah pomoči pa so podrobneje določene površine, ki se štejejo za OOTT iz prvega odstavka 21. člena Uredbe o shemah pomoči, ker izpolnjujejo v tem odstavku predpisane pogoje.

39. V obrazložitvi 6. točke izreka prvostopenjske odločbe se je organ skliceval zgolj na določbe prvega in drugega odstavka ter na prvo in/ali drugo alinejo tretjega odstavka 21. člena Uredbe o shemah neposrednih plačil, s katerimi je Republika Slovenija z namenom izvajanja Uredbe (EU) št. 1307/2013 določila pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, da se posamezni GERK-i znotraj kmetijskega gospodarstva lahko štejejo za okoljsko občutljivo trajno travinje, ki ga je že po Uredbi (EU) št. 1307/2013 prepovedano spreminjati ali zorati. Na podlagi katerih okoliščin konkretno so bili GERK-i tožnice v letu 2021 opredeljeni kot okoljsko občutljivo travinje, pa organ ni pojasnil, saj je v obrazložitvi navedel zgolj številke posameznih alinej in odstavkov 21. člena Uredbe o shemah pomoči, ki naj bi predstavljali podlago za določitev okoljsko občutljivega travinja na tožničinih GERK-ih, brez konkretizacije o razlogih svoje odločitve, konkretno za kmetijsko gospodarstvo tožnice.

40. Dejstvo, da je površine posameznih GERK-ov mogoče opredeliti za okoljsko občutljivo travinje je, da se morajo ti nahajati znotraj opredeljenega območja Natura 2000, izpolnjeni pa morajo biti tudi drugi pogoji, določeni v prvem, drugem in tretjem odstavku 21. člena navedene uredbe. Med drugim mora biti tako ugotovljeno, da se na območju Natura 20o0, kjer ležijo GERK-i, katerih površine veljajo za okoljsko občutljivo trajno travinje, hkrati pojavljata vsaj dve vrsti oziroma habitatna tipa z oceno slabega stanja ohranjenosti, na območju pa mora biti kot varstveni cilj zastavljeno tudi povečanje površin travnikov v skladu s Programom upravljanja območij Natura 2000 za obdobje 2014-2020, zaradi česar je pritrditi tudi tožničinim navedbam z glavne obravnave, da organ odločanja v izpodbijani odločbi navedenih razlogov ni pojasnil.

41. Med strankama ni sporno, da GERK-i tožnice ležijo na območju Natura 2000, iz obrazložitve prvostopenjske in tudi odločbe, izdane v pritožbenem postopku, pa ni razvidno, ali tožničini GERK-i izpolnjujejo tudi druge pogoje, ki so predpisani, da se njihove površine lahko opredelijo kot okoljsko občutljivo trajno travinje. Kot je na to utemeljeno opozorila tožnica na zaslišanju na glavni obravnavi, tako ni pojasnjeno, katere vrste habitatnih tipov rastlin ali živali z oceno slabega stanja ohranjenosti se varuje z določitvijo okoljsko občutljivega trajnega travinja na tožničinih GERK-ih (tožnica o tem ni bila obveščena, kot je pojasnila, niti v katerem drugem upravnem aktu), pojasnjeno pa tudi ni, ali ležijo ti GERK-i na območjih (in če ležijo, katera so ta območja), kjer je kot varstveni cilj določeno povečanje travniških površin v smislu druge alineje prvega odstavka 21. člena Uredbe o shemah pomoči.

42. Sodišče ugotavlja, da se je drugostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe zgolj na splošno skliceval na območja Natura 2000, ki so na ravni Slovenije (vendar ne na posamezno zemljišče natančno) v skladu z nacionalnimi merili in v skladu s Prilogo 2 Uredbe o shemah pomoči

označena z rumeno barvo kot območja okoljsko občutljivega travinja, na katerih naj bi se hkrati pojavljali vsaj dve vrsti z oceno slabega stanja ohranjenosti. Ta območja je ministrstvo v odločbi (na str. 5) navedlo po imenih rek, gozdov, pokrajin ali krajev, vendar tako splošna opredelitev območij okoljsko občutljivega travinja na ravni celotne države po presoji sodišča ne zadostuje, saj ob tem organ ni pojasnil, v katero območje od naštetih sodijo GERK-i tožnice, niti niso za to navedeni nobeni drugi razlogi (npr. potreba po zaščiti konkretno določenih živalskih in/ali rastlinskih vrst oziroma njihovih habitatov), ki bi glede na pogoje, določene v 21. členu Uredbe o shemah pomoči, zaradi varstvenih ciljev, ki jih zasleduje Direktiva Sveta 92/43/EGS, po strokovni plati utemeljevali odločitev v izpodbijani 6. točki izreka odločbe.

43. Ministrstvo je v obrazložitvi odločbe (na str. 6) sicer omenilo elaborat Zavoda RS za varstvo narave (Vrstno bogata travišča s slabim stanjem ohranjenosti znotraj območja Natura 2000), na podlagi katerega naj bi se površinam v letu 2015 dodelil status okoljsko občutljivega travinja, vendar pa s tako splošnim sklicevanjem na obstoj navedene strokovne podlage, ne da bi bilo ob tem obrazloženo, kateri strokovni razlogi so organ vodili pri odločanju v obravnavanem primeru, konkretno za tožničina zemljišča, ministrstvo ni odpravilo pomanjkljivosti v obrazložitvi prvostopenjske odločbe.

44. Kmet, ki je zato, da je upravičen do neposrednih plačil (za zeleno komponento), dolžan na svojih kmetijskih zemljiščih upoštevati predpisane prakse evropske kmetijske politike, ki ugodno vplivajo na stanje okolja, ima po presoji sodišča pravico biti obveščen o tem, zakaj oziroma zaradi katerih razlogov, je bil njegovim kmetijskim zemljiščem določen poseben status, ki zanj predstavlja določene obveznosti in hkrati pomeni tudi določene omejitve pri kmetijski obdelavi teh površin, kakor tudi zakaj je ravno pri tožničinih zemljiščih kot Natura 2000 opredeljena kar 1/7 njenih celotnih zemljišč (10,18 ha od skupno 7 ha), kar lahko predstavlja omejitev pri kmetovanju kmetije s 3 zaposlenimi in več kot 200 glavami živine.

45. Kot opozarja tožnica, je zato nujno, da se kmetijska obdelava (kljub plačilu z naslova zelene komponente) ne omejuje bolj, kot je to nujno potrebno zaradi ciljev, ki jih zasledujejo direktive z okoljskega področja. Prav zaradi tega so države članice dolžne v skladu z Uredbo (EU) št. 1307/2013 predpisati pogoje za opredelitev okoljsko občutljivega trajnega travinja, kmetje, ki jim navedena uredba nalaga dolžnosti spoštovanja predpisanih kmetijskih praks, pa so upravičeni do ustrezne obrazložitve, zakaj so prav njihovi GERK-i opredeljeni za okoljsko občutljive kmetijske površine. Le ustrezna obrazložitev odločbe namreč naslovniku zagotavlja tudi učinkovito pravno varstvo.

46. V skladu z 214. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) morajo zato iz obrazložitve upravnega akta izhajati konkretizirane okoliščine in podlaga za odločitev v takšni meri, da jih stranka lahko preveri oziroma in se do njih opredeli, sodišče pa lahko odločbo ob vložitvi tožbe ustrezno preizkusi. Za pošten postopek je torej bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskega, kot tudi glede pravnih vidikov zadeve. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru posebej

. Navedeno lahko stranka poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem primeru kršena pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave Republike Slovenije in so tako lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna.

47. Ker odločitev v 6. točki izreka odločbe ni obrazložena in je zato ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka, ki jih ni odpravil niti pritožbeni organ, je sodišče tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo in odločbo v izpodbijanem delu odpravilo ter v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena ZUS-1 zadevo vrnilo organu v ponovni postopek (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

48. Organ na prvi stopnji bo moral v ponovnem postopku odpraviti pomanjkljivosti v obrazložitvi 6. točke izreka odločbe tako, da bo odločitev mogoče preizkusiti.

49. Tožnica je sicer predlagala odločanje sodišča v sporu polne jurisdikcije, s tem ko je predlagala, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo v 6. točki izreka in jo nadomesti s svojo odločitvijo, vendar za takšno sojenje niso izpolnjeni pogoji po 65. členu ZUS-1, ki v prvem odstavku določa, da sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi sodišče samo ugotovilo dejansko stanje. Narava stvari v obravnavani zadevi sodišču ne dopušča, da bi v zadevi samo odločilo po vsebini, prav tako pa mora organ na prvi stopnji najprej odpraviti procesne kršitve.

50. Tožnica je zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Ker je sodišče tožbi ugodilo in končno odločbo v izpodbijanem delu odpravilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 toženka dolžna tožnici povrniti stroške postopka na podlagi Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik).

51. Po določilu tretjega odstavka 3. člena Pravilnika je tožnica, ki je v postopku upravnega spora ni zastopal odvetnik kot pooblaščenec, zadeva pa je bila rešena na glavni obravnavi, upravičena do povrnitve priglašenih stroškov v višini 25,00 EUR, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženki.

52. Plačana sodna taksa za postopek bo tožnici vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

Po drugem pododstavku 1. točke 45. člena Uredbe (EU) št. 1307/2013 lahko države članice za zaščito trajnega travinja, ki ima veliko vrednost za okolje, določijo nova občutljiva območja tudi zunaj območij, ki jih zajemata Direktiva 92/43/EGS in Direktiva 2009/147/ES, vključno s trajnim travinjem na z ogljikom bogati prsti.

V Prilogi 2 Uredbe o shemah pomoči so območja okoljsko občutljivega travinja v Republiki Sloveniji prikazana le okvirno in ne na posamezno zemljišče natančno.

Sodba Vrhovnega sodišča, opr. št. I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. december 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 - člen 21

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.