UPRS Sodba I U 536/2023-27
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-01-22

ukrep občinskega inšpektorja - ničnost odločbe - odstranitev objekta

Pri odločanju o odstranitvi objektov, ki so postavljeni bodisi brez gradbenega dovoljenja bodisi v nasprotju s prostorskimi akti gre za upravno zadevo. Tožnici namreč ni prepovedano "urejanje vrta", kot to neutemeljeno zatrjuje v tožbi, ampak ji je bila naložena odsranitev objektov. V upravnem postopku, v katerem je bila odločba izdana, pa bi lahko v pritožbi uveljavljala svoje razloge, ki jih navaja kot razloge za izrek ničnosti odločbe.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom odločil, da se zavrnejo predlogi tožnice za: - izrek ničnosti odločbe inšpektorja Mestne občine Ljubljana št. 06102-82/2021-3 z dne 7. 9. 2021 (1. točka izreka), - izrek ničnosti sklepa inšpektorja Mestne občine Ljubljana št. 06102-1/2022-2 z dne 15. 2. 2022 o dovolitvi izvršbe po drugi osebi (2. točka izreka), - za ustavitev postopka (3. točka izreka) in za povračilo stroškov postopka (4. točka izreka). Odločil je še, da posebni stroški z izdajo tega sklepa niso nastali, o morebitnih preostalih stroških pa bo odločeno s posebnim sklepom (5. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bilo tožnici z odločbo št. 06102-82/2021-3 z dne 7. 9. 2021 odrejeno, da mora odstraniti pomožni kmetijsko gozdarski objekt lesene konstrukcije, dimenzij 7,6 m x 5 m, nastrešek dimenzij 4,9 m x 1,40 m in garažo dimenzij 4 m x 4,6 m, vključno z lesenimi paletami na parc. št. 2326/1 k.o. ... ter na parceli vzpostaviti prejšnje stanje (v nadaljevanju inšpekcijska odločba), saj so bili postavljeni v nasprotju z Odlokom o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - izvedbeni del s prilogami (v nadaljevanju OPN MOL ID). Ker odločbe ni izvršila, je bila s sklepom št. 06102-1/2022-2 z dne 15. 2. 2022 dovoljena izvršba. Ker tožnica inšpekcijske odločbe niti v naknadnem roku ni izvršila, je bila izvršena po drugi osebi na njene stroške. Izvršitelj je 3. 8. 2022 izstavil račun, ki je bil poslan tožnici v izjasnitev, 31. 8. 2022 pa je organ prejel dopis njenega pooblaščenca, v katerem predlaga ugotovitev ničnosti izdanih odločitev.

3. V nadaljevanju opisuje vsebino predloga in zavrača v njem navedene trditve v zvezi z ugotavljanjem zavezanca v inšpekcijskem postopku. Navaja, da je v razlogih inšpekcijske odločbe obrazloženo, zakaj je organ tožnico obravnaval kot investitorja. Tožnica se je zoper inšpekcijsko odločbo pritožila, tako da so obstajale vse možnosti, da pritožbeni organ preveri pravilnost ugotovljenega dejanskega stanja, vendar je kasneje pritožbo umaknila. Meni, da noben od razlogov ničnosti iz prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ni podan. Ne drži, da o zadevi ni bilo mogoče odločati v upravnem postopku, saj je šlo za nelegalen objekt, postavljen v nasprotju s prostorskim aktom, kar je v pristojnosti občinskega inšpektorja.

4. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Navaja, da v postopku ugotavljanja ničnosti odločbe ni mogoče uveljavljati kršitev materialnega prava ali izpodbijati dejanskega stanja, ugotovljenega s pravnomočno odločbo. Strinja se s prvostopenjskim organom, da gre v obravnavani zadevi za upravno inšpekcijsko zadevo in ne za zadevo iz sodne pristojnosti. Sklepa o dovolitvi izvršbe pa ni mogoče izreči za ničnega, ker z njim ni bilo odločeno o vsebinskih vprašanjih. Tudi odločitev o stroških je zakonita, saj je skladna z 31. členom Zakona o inšpekcijskem nadzoru in 113. členom ZUP.

5. Tožnica zoper 1., 2. in 4. točko izreka izpodbijanega sklepa vlaga tožbo. V njej uveljavlja, da je organ v inšpekcijski odločbi zmotno ugotovil dejansko stanje, saj ni ugotovil čigavo je zemljišče, na katerem je objekt stal, kdaj je bil zgrajen in kdo je investitor. Ne drži trditev organa, da je investitorka tožnica, ker ni konkretno navedla, kdo je investitor. Organ naj bi v bistvu ugotovil, da je tožnica v času, ko je opravil ogled, obdelovala zemljo, ni pa ugotovil, da je postavila objekt. To dokazuje, da tožnica, ki je zgolj zalila zelenjavo na vrtu, ni investitorica, da bi organ lahko vodil postopek zaradi neupravičenega posega v prostor. Neupravičena uporaba tujega zemljišča ni stvar inšpekcijskega postopka ampak je civilnopravna zadeva, za katero je pristojno sodišče. Ker je organ zmotno ugotovil, da je tožnica investitorka, je zmotno uporabil določbe Gradbenega zakona in Zakona o graditvi objektov o inšpekcijskem zavezancu. Prav tako naj bi organ pri izdaji inšpekcijske odločbe kršil ZUP, saj ni izvedel posebnega ugotovitvenega postopka. Moral bi razpisati ustno obravnavo in zaslišati pričo, inšpektorja A. A. ter tožnico. Inšpekcijska odločba nima ustrezne obrazložitve in je zato ni mogoče preizkusiti. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločitev odpravi in podrejeno, da jo odpravi in vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

6. Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje in sodišču predlaga, naj jo zavrne. Opozarja, da tožnica v tožbi uveljavlja razloge, ki bi jih lahko kot pritožbene razloge uveljavljala kvečjemu v pritožbi zoper inšpekcijsko odločbo, ki pa jo je umaknila. Tožnica zgolj navidezno skuša argumentirati, da naj bi bila odločba nična po 1. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, kar je neutemeljeno. Toženka ni odločala o neupravičeni uporabi tujega zemljišča, ampak je izrekla inšpekcijski ukrep v skladu z gradbenimi predpisi, kar je upravna zadeva. Tožba je neutemeljena tudi če naj bi tožnica uveljavljala ničnostni razlog iz 6. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, saj tudi po tej točki odločba ni nična, če naj bi bilo materialno pravo napačno uporabljeno ampak le, če so nepravilnosti v zakonu že vnaprej opredeljene kot razlogi za ničnost.

7. Tožnica v vlogi z dne 10. 8. 2023 prilaga mnenje Varuha človekovih pravic in predlaga, naj ga sodišče upošteva. Vztraja, da v konkretnem postopku ni mogla biti stranka oziroma zavezanka, ker s sporno gradnjo ni povezana.

8. Toženka v pripravljalni vlogi z dne 13. 2. 2024 ponavlja navedbe iz odgovora na tožbo. Dodaja, da Varuh človekovih pravic vprašanj v zvezi z ničnostjo odločbe ni obravnaval. Opozarja, da tožnica v vlogi navaja nova dejstva in dokaze, kar v upravnem postopku ni dovoljeno.

9. V pripravljalni vlogi z dne 10. 12. 2024 tožnica v bistvenem ponavlja svoje navedbe. Vztraja, daj je treba 1. točko prvega odstavka 279. člena ZUP razlagati tako, da v upravnem postopku ni mogoče odločati o zadevah, v katerih določena oseba zaradi svojega statusa (neinvestitorstva) ne more biti zavezanka.

10. V dokaznem postopku je sodišče prebralo vse listine v sodnem in upravnem spisu, razen mnenja Varuha človekovih pravic, izpiska prometa računa za obdobje od 1. 4. 2023 do 3. 5. 2023, saj gre za listini, sta nastali po izdaji izpodbijane odločbe (52. člen Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1

). Poleg tega za odločitev nista pravno relevantni. Sodišče v tem upravnem sporu ne odloča o pravilnosti vodenja inšpekcijskega postopka, o čemer govori mnenje Varuha človekovih pravic, ampak o tem, ali je toženka pravilno odločila, da niso podani razlogi za ničnost inšpekcijske odločbe. Prav tako za ničnost ni relevantno, kakšni zneski so bili tožnici odvzeti v postopku izvršbe.

11. Sodišče je zavrnilo tudi vpogled v "sliko ...". S tem v zvezi je tožnica pojasnila, da je toženka oziroma krajevna skupnost v preteklosti za vrtne ute izdajala "hišne številke". To naj bi implicitno pomenilo, da je bila uta postavljena v skladu s predpisi. Priložena slika naj bi bila primer take številke. Pri sporni uti naj bi bila odstranjena skupaj z objektom. Navedena listina tako ni v nobeni zvezi z ničnostjo izpodbijanega akta. Zavrniti je bilo treba tudi predlagano zaslišanje tožnice, saj to, kdo naj bi bil investitor v postopku za izrek ničnosti pravnomočne inšpekcijske odločbe, o čemer naj bi izpovedovala tožnica, za odločitev ni pravno relevantno.

13. Na zunaj ima lahko tudi nična odločba videz dokončne in pravnomočne odločbe, vendar dejansko nikoli ne more postati dokončna in pravnomočna, ker vsebuje tako napako, ki je z nobenim pravnim sredstvom niti s potekom določenega časa ni mogoče popraviti. Ker nična odločba ne more konvalidirati, predlog za izrek ničnosti časovno ni omejen niti ni vezan na izčrpanje drugih pravnih sredstev. Razlogi za ničnost so najhujše kršitve, ki jih pravni red ne more tolerirati ne glede na dokončnost in pravnomočnost odločbe, ki se izreče za nično.

Zato in zaradi posledic, ki iz ničnosti izhajajo (skladno s prvim odstavkom 281. člena ZUP se odpravijo tudi pravne posledice, ki so nastale iz odločbe), so ničnostni razlogi v zakonu omejeni in natančno določeni ter jih je treba razlagati restriktivno.

14. Iz tožbe izhaja, da tožnica uveljavlja ničnost po 1. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. Ta določa, da se za nično izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku. Gre torej za t.i. absolutno nepristojnost in ne za situacijo, ko bi o zadevi odločil stvarno ali krajevno nepristojni organ, kar je sicer po 1. točki drugega odstavka 237. člena ZUP razlog za pritožbo.

15. Kdaj gre za upravno zadevo določa 2. člen ZUP. Upravna zadeva je odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek). Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve (drugi odstavek).

16. Inšpekcijska odločba, katere ničnost uveljavlja tožnica, se je nanašala na odstranitev pomožno kmetijskega gozdarskega objekta, nadstreška in garaže.

17. Razmerja v zvezi z gradnjo objektov je v času, ko je bila izdana inšpekcijska odločba, urejal Gradbeni zakon. V 4. členu je bilo določeno, da je treba za novogradnjo, rekonstrukcijo in spremembo namembnosti objekta :- imeti pravnomočno gradbeno dovoljenje in - začetek gradnje objekta prijaviti v skladu s 63. členom tega zakona. Po 5. členu pa ne glede na prejšnji člen gradbeno dovoljenje za gradnjo in prijava začetka gradnje nista pogoj za: - enostaven objekt, vzdrževanje objektov in vzdrževalna dela v javno korist, - začasen objekt in izvrševanje izrečenega inšpekcijskega ukrepa. V tem primeru pa po tretjem odstavku tega člena gradnja iz prvega in drugega odstavka tega člena ne sme biti v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom, predpisi, s katerimi se podrobneje določijo bistvene in druge zahteve, in drugimi predpisi.

18. V 8. členu GZ je bilo določeno, da inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb tega zakona, ki se nanašajo na gradnjo, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje, opravljajo državni gradbeni inšpektorji ali inšpektorice (prvi odstavek). Inšpekcijski nadzor nad gradnjo, za katero po tem zakonu ni predpisano gradbeno dovoljenje, v delu, ki se nanaša na skladnost s prostorskimi izvedbenimi akti in drugimi predpisi občine, v okviru izvirne pristojnosti občine opravljajo občinski inšpektorji ali inšpektorice ali skupni občinski inšpektorji ali inšpektorice, ki delujejo v okviru skupne občinske uprave (v nadaljnjem besedilu: občinski inšpektorji), na katere območju se objekt izvaja ali na katerem je objekt zgrajen (drugi odstavek).

19. Glede na navedeno ni dvoma, da gre pri odločanju o odstranitvi objektov, ki so postavljeni bodisi brez gradbenega dovoljenja bodisi v nasprotju s prostorskimi akti za upravno zadevo. Tožnici namreč ni prepovedano "urejanje vrta", kot to neutemeljeno zatrjuje v tožbi, ampak ji je bila naložena odstranitev objektov. V upravnem postopku, v katerem je bila odločba izdana, pa bi lahko v pritožbi uveljavljala vse razloge, ki jih navaja kot razloge za izrek ničnosti odločbe. Toženka pravilno opozarja, da že iz tožbe izhaja, da tožnica uveljavlja razloge za pritožbo in ne razloge za izrek ničnosti odločbe. Zato se sodišče do trditev, s katerimi tožnica izpodbija pravnomočno ugotovljen status zavezanke v inšpekcijskem postopku ne opredeljuje, prav tako pa tudi ne do razlogov, s katerimi ta njen status v postopku za izrek ničnosti utemeljujeta organ prve in druge stopnje.

20. Ker inšpekcijska odločba ni nična, ne more biti ničen niti sklep o dovolitvi izvršbe, izdan na podlagi te odločbe. Pri tem sklep o dovolitvi izvršbe že po naravi stvari ne more biti ničen, saj se z njim ne odloča o vsebinskih vprašanjih (drugi odstavek 279. člena ZUP). Tožnica sicer razlogov, zakaj naj bi bil ničen ta sklep (razen kot posledica zatrjevane ničnosti inšpekcijske odločbe) niti ne navaja.

21. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

22. Če sodišče tožbo zavrne, po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Ta določa, da lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta.

J. Čebulj v P. Kovač, E. Kerševan (ur.), Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list RS, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana, 2020, stran 741.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279, 279/1

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 4, 5, 8

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.