UPRS Sklep I U 364/2025-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-03-21

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI SPOR

inšpekcijski postopek - ukrep občinskega inšpektorja - objekt za oglaševanje - začasna odredba v upravnem sporu - odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje - težko popravljiva škoda - učinkovito sodno varstvo

Tožeča stranka je po oceni sodišča izkazala, da objektov za oglaševanje, ki bi bili odstranjeni pred pravnomočno odločitvijo sodišča v sporu in s tem o izpodbijani odločbi, ne more nadomestiti z novimi, saj na lokaciji teh objektov trenutni prostorski akt ne določa več lokacije za postavitev objektov za oglaševanje. Sodišče tudi ugotavlja, da bi izvršitev izpodbijane odločbe pred odločitvijo o tožbi lahko posegla v pravico tožeče stranke do učinkovitega sodnega varstva. Kot izhaja iz tožbe, tožeča stranka zatrjuje, da sta bila objekta za oglaševanje postavljena zakonito in da so bili potrebni pogoji za njuno postavitev v času gradnje izpolnjeni. O teh vprašanjih, vsekakor spornih glede na ugotovitve tožene stranke v izpodbijani odločbi, bo sodišče odločalo v glavnem sporu. Če bi bili objekti odstranjeni pred pravnomočno odločitvijo o sporu, bi bilo sodno varstvo lahko izvotleno, saj tožeča stranka tudi v primeru uspeha s tožbo objektov ne bi mogla ponovno postaviti zaradi sprememb prostorskega akta.

I. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi tako, da se izvršitev odločbe Mestne občine Ljubljana, Inšpektorata Mestne uprave, št. 06101-263/2022-42 z dne 6. 11. 2024 zadrži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

II. Odločitev o stroških postopka z izdajo začasne odredbe se pridrži za končno sodno odločbo.

1. Tožeča stranka je vložila tožbo proti odločbi prvostopenjskega organa tožene stranke, Inšpektorata Mestne uprave Mestne občine Ljubljana, št. 06101-263/2022-42 z dne 06. 11. 2024, s katero ji je ta naložil odstranitev dveh nelegalnih enostavnih objektov za obveščanje in oglaševanje z ID številkama ... in ..., postavljenih na parceli št. 1166 k.o. ..., sestavljenih iz kovinskega ogrodja in table namenjene tržnemu oglaševanju, v roku 30 dni od vročitve odločbe. Drugostopenjski organ tožene stranke, Župan Mestne občine Ljubljana, je pritožbo tožeče stranke z odločbo št. 711-214/2024-2 z dne 31. 1. 2025 zavrnil. Zoper tožečo stranko je bil dne 19.02.2025 izdan sklep št. 06102-2/2025-2 o dovolitvi upravne izvršbe po drugi osebi.

2. Tožeča stranka je hkrati s tožbo vložila predlog za izdajo začasne odredbe. V obsežnem predlogu podrobno predstavlja svoje poslovanje in okoliščine, zaradi katerih bi ji z izvršitvijo izpodbijane odločbe nastala težko popravljiva škoda. Navaja, da je njena edina dejavnost ponujanje zunanjega oglaševanja in da ima v ta namen na območju Mestne občine Ljubljana ter drugod po Sloveniji postavljene objekte za oglaševanje. Nadalje pojasnjuje, da je bilo zoper njo v zadnjih devetih letih uvedenih veliko inšpekcijskih postopkov, v katerih je nezakonitost in nepravilnost inšpekcijskih odločb ugotovilo šele Upravno sodišče RS, kljub temu pa tožena stranka izvršbe opravlja že pred pravnomočnostjo odločb, v nekaterih primerih celo pred njihovo dokončnostjo. Tožeča stranka navaja, da je večkrat uspela s tožbami pred Upravnim sodiščem RS v podobnih primerih.

3. Tožeča stranka podrobno opisuje svoje poslovanje preko povezanih družb pod enotno blagovno znamko A., svoj poslovni model in finančni položaj. Navaja, da si s poslovnimi partnerji prizadeva za trajno sodelovanje in da so objekti za oglaševanje v Ljubljani izjemnega pomena za njeno poslovanje na nacionalni ravni. Tožeča stranka navaja, da trenutno na objektih za oglaševanje, ki jih mora odstraniti, oglašuje 8 poslovnih partnerjev, s katerimi ima sklenjene pogodbe v skupni vrednosti 140.991,11 EUR, v preteklosti pa je te površine v okviru paketnih najemov oddajala še 8 drugim strankam. Predlogu je priložila pogodbe in druge dokumente, ki naj bi dokazovali znatno škodo, ki ji grozi ob odstranitvi objektov.

4. Tožeča stranka v predlogu za izdajo začasne odredbe poudarja, da objektov za oglaševanje ne more nadomestiti, ker na lokacijah trenutni prostorski akt ne predvideva več možnosti za postavitev objektov, poleg tega pa so ostale lokacije že zasedene. Tožeča stranka je podrobno pojasnila, da je postavljanje objektov za oglaševanje v Mestni občini Ljubljani urejeno v 60. členu Odloka o Občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - izvedbeni del (OPN MOL ID), objavljenem v Uradnem listu RS, št. 78/10, ki določa več omejitev za postavljanje objektov. Navedla je, da je bila plakatna cona, ki je prej obstajala na območju spornih objektov, ukinjena s sprejetjem Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - izvedbeni del, objavljenem v Uradnem listu RS, št. 42/18.

5. Tožeča stranka zatrjuje, da bi ji odstranitev objektov povzročila premoženjsko škodo, v obliki kršitve pogodbenih obveznosti do poslovnih partnerjev in izpada prihodkov, ter nepremoženjsko škodo zaradi okrnitve ugleda, ki bi bila posledica kršitve pogodbenih razmerij s poslovnimi partnerji. Svojo argumentacijo podpira s sklicevanjem na sodno prakso, ki škodo zaradi okrnitve poslovnega ugleda prepoznava kot težko popravljivo.

6. Opozarja tudi na kumulativni učinek vseh inšpekcijskih postopkov, ki se vodijo proti njej. Navaja, da se zoper njo in povezano družbo B., d.o.o. vodijo še drugi inšpekcijski postopki glede skupno 95 objektov za oglaševanje, in s sklicevanjem na stališče Vrhovnega sodišča RS v sklepu opr. št. I Up 22/2023 z dne 31. 5. 2023 zatrjuje, da je treba pri odločanju o začasni odredbi upoštevati kumulativni učinek vseh tekočih postopkov.

7. Glede prizadetosti javne koristi tožeča stranka navaja, da ta z zadržanjem izvršitve izpodbijane odločbe ne bi bila bistveno prizadeta, saj objekti stojijo na nepremičninah v zasebni lasti, torej ne zasedajo lastnine tožene stranke. Dodaja, da je tožena stranka dopuščala obstoj objektov že skoraj 20 let in da očitno njihova odstranitev ni nujen ukrep za zavarovanje javnega interesa.

8. Tožeča stranka je v predlogu za izdajo začasne odredbe sodišču predlagala, da toženi s sklepom prepove uporabo ali razkritje poslovnih skrivnosti in sicer nekaterih listin, ki so bile priložene predlogu za izdajo začasne odredbe. Dne 12. 3. 2025 je ta predlog umaknila in s tem omogočila, da je sodišče toženi stranki vročalo tudi te listine v odgovor in določilo dodaten rok za odgovor na predlog za izdajo začasne odredbe.

9. Tožena stranka je na predlog za izdajo začasne odredbe odgovorila, da mu v celoti nasprotuje. Sklicuje se na 30. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru - ZIN, po katerem pritožba zoper odločbo inšpektorja ne zadrži njene izvršitve. Poudarja, da je pri inšpekcijskih ukrepih poudarjen javni interes in je zato odložitev izvršitve ukrepa načeloma v nasprotju z javnim interesom, kar zahteva izkazane okoliščine, ki so močnejše od javnega interesa. Zatrjuje, da izdaja začasne odredbe ni namenjena splošnemu spreminjanju sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu, temveč posegu v izvrševanje izpodbijanega akta ob presoji konkretnih značilnosti posameznega primera. Zatrjuje, da tožeča stranka ni izkazala težko popravljive škode pri čemer zlasti prereka njene navedbe o obsegu prometa, ki bi ga naj tožeča stranka dosegla na območju Mestne občine Ljubljana.

10. Zahteva za izdajo začasne odredbe je utemeljena.

11. Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) v drugem odstavku 32. člena določa, da sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

12. Kot težko popravljivo oziroma nepopravljivo škodo tožeča stranka uveljavlja materialno škodo skozi izpad dohodkov in izvotlitev učinkovitosti sodnega varstva, do katere bi prišlo v posledici izvršitve izpodbijane odločbe pred njeno pravnomočnostjo.

13. Materialna škoda po ustaljeni sodni praksi sama po sebi ne šteje za težko popravljivo škodo, saj jo je praviloma mogoče nadomestiti (npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 198/2017), zato s to vrsto škode tožeča stranka po presoji sodišča ni izkazala razlogov za izdajo začasne odredbe. Sodišče pri odločanju o predlogu za izdajo začasne odredbe tako ni presojalo možnosti nastanka materialne oziroma finančne škode za tožečo stranko.

14. Težko popravljivo škodo pa je po presoji sodišča tožeča stranka izkazala z navedbami o izvotlitvi učinkovitosti sodnega varstva. Z izvršitvijo izpodbijane odločbe pred odločitvijo o tožbi v tem upravnem sporu vrnitev v prejšnje stanje namreč glede na okoliščine te zadeve ne bi bila več mogoča, zaradi česar si tožeča stranka, tudi če bi v upravnem sporu s tožbo uspela, svojega pravnega položaja ne bi mogla več izboljšati. Sodno varstvo v upravnem sporu, ki ga tožeča stranka uveljavlja s tožbo, na ta način ne bi moglo biti učinkovito in bi izgubilo vsak smisel.

15. Skladno s 5. členom Gradbenega zakona (GZ-1) gradbeno dovoljenje ni pogoj za gradnjo enostavnega objekta, če ta ni v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom, predpisi, s katerimi se podrobneje določijo bistvene in druge zahteve, in drugimi predpisi o urejanju prostora (2. člen GZ/1). Ker pa v obravnavani zadevi zaradi spremenjenih prostorskih predpisov po realizaciji izpodbijane odločbe vzpostavitev v prejšnje pravno stanje ne bo več mogoča, je za ohranitev učinkovitosti sodnega varstva, ki ga tožeča stranka uveljavlja s to tožbo, potrebno izvršitev izpodbijane odločbe zadržati. V nasprotnem primeru bi pravno varstvo v upravnem sporu izgubilo vsak smisel, tožeči stranki pa bi bila s tem kršena z Ustavo RS zajamčena pravica do sodnega varstva, saj se ta pravica lahko uresničuje le pod pogojem, da je sodno varstvo učinkovito.

16. Tožeča stranka je po oceni sodišča izkazala, da objektov za oglaševanje, ki bi bili odstranjeni pred pravnomočno odločitvijo sodišča v sporu in s tem o izpodbijani odločbi, ne more nadomestiti z novimi, saj na lokaciji teh objektov trenutni prostorski akt ne določa več lokacije za postavitev objektov za oglaševanje. Sodišče tudi ugotavlja, da bi izvršitev izpodbijane odločbe pred odločitvijo o tožbi lahko posegla v pravico tožeče stranke do učinkovitega sodnega varstva. Kot izhaja iz tožbe, tožeča stranka zatrjuje, da sta bila objekta za oglaševanje postavljena zakonito in da so bili potrebni pogoji za njuno postavitev v času gradnje izpolnjeni. O teh vprašanjih, vsekakor spornih glede na ugotovitve tožene stranke v izpodbijani odločbi, bo sodišče odločalo v glavnem sporu. Če bi bili objekti odstranjeni pred pravnomočno odločitvijo o sporu, bi bilo sodno varstvo lahko izvotleno, saj tožeča stranka tudi v primeru uspeha s tožbo objektov ne bi mogla ponovno postaviti zaradi sprememb prostorskega akta.

17. Takšno stališče je Upravno sodišče RS zavzelo tudi v sklepu I U 156/2020-5 z dne 13. februarja 2020, kjer je sodišče obravnavalo v bistvenem podobno zadevo. V navedenem primeru je šlo prav tako za vprašanje odstranitve objekta, pri čemer je sodišče ugotovilo, da zaradi spremenjenih prostorskih predpisov po izvršitvi izpodbijane odločbe vzpostavitev v prejšnje stanje ne bi bila več mogoča. Sodišče je zaključilo, da bi v primeru izvršitve izpodbijane odločbe pred odločitvijo sodišča o tožbi vrnitev v prejšnje stanje ne bila več mogoča, zaradi česar si tožniki, tudi če bi v upravnem sporu s tožbo uspeli, svojega pravnega položaja ne bi mogli več izboljšati. Sodno varstvo v upravnem sporu bi na ta način izgubilo svoj smisel, kar bi pomenilo kršitev z Ustavo zajamčene pravice do sodnega varstva. V obravnavanem primeru je okoliščina spremembe prostorskih predpisov identična kot v navedenem sklepu I U 156/2020-5, saj je bila z Odlokom o spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana - izvedbeni del (Uradni list RS, št. 42/18) ukinjena plakatna cona, ki je prej obstajala na območju spornih objektov, kar onemogoča ponovno postavitev objektov na isti lokaciji, če bi bili ti odstranjeni.

18. V sklepu I Up 52/2020 z dne 26.02.2020 je Vrhovno sodišče RS poudarilo, da je pri odločanju o izdaji začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 treba presojati, ali bo tožniku z izvršitvijo izpodbijanega akta nastala škoda, ki se po naravi stvari po izdaji sodbe, s katero bi bilo tožbenemu zahtevku ugodeno, ne bi mogla več odpraviti, zmanjšati ali bi bila odprava mogoča le z nesorazmernimi stroški in težavami ali pa bi bil potreben nov postopek, da bi se vzpostavilo zakonito stanje. V tem primeru je sodišče ugotovilo, da bi tožeči stranki z odstranitvijo objektov za oglaševanje nastala prav taka škoda, saj po morebitnem uspehu v upravnem sporu objektov ne bi mogla ponovno postaviti na isti lokaciji zaradi spremembe prostorskega akta. V tem primeru bi zaradi ireverzibilnosti odstranitve objektov in spremenjenih prostorskih predpisov morebitna odprava izpodbijane odločbe za tožečo stranko imela le teoretično vrednost, saj objektov ne bi mogla več postaviti na isto lokacijo.

19. Sodišče ne more slediti stališču tožene stranke, da je javni interes, ki naj bi ga varovala s takojšnjo izvršitvijo izpodbijane odločbe, močnejši od interesa tožeče stranke. Res je, da 30. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) določa, da pritožba zoper odločbo inšpektorja ne zadrži njene izvršitve, vendar pa je ravno drugi odstavek 32. člena ZUS-1 tisti, ki sodišču daje pooblastilo, da v določenih primerih vseeno odloži izvršitev izpodbijanega akta. Ta zakonska določba predstavlja izjemo od načelne nesuspenzivnosti tožbe v upravnem sporu, ki je predvidena v prvem odstavku istega člena.

20. Namen zakonodajalca pri določitvi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 je bil prav v tem, da sodišču omogoči, da v primerih, ko bi z izvršitvijo izpodbijanega akta tožniku nastala težko popravljiva škoda, odloži izvršitev, četudi gre za akt, ki bi se sicer po splošnih pravilih lahko nemudoma izvršil. Drugi odstavek 32. člena ZUS-1 tako predstavlja zakonsko možnost, da sodišče v okviru svojih pristojnosti presodi, ali v konkretnem primeru interes tožnika za odložitev izvršitve prevlada nad javnim interesom za takojšnjo izvršitev.

21. Sodišče ocenjuje, da z zadržanjem izvršitve izpodbijane odločbe do pravnomočne odločitve v upravnem sporu javna korist ne bi bila bistveno prizadeta. Objekti za oglaševanje stojijo na nepremičninah v zasebni lasti in ne na nepremičninah v lasti tožene stranke, zato ne zasedajo javnih površin. Sodišče je upoštevalo tudi dejstvo, da objekti na lokaciji stojijo že vrsto let, inšpekcijski postopek pa je bil uveden šele leta 2022, kar kaže, da njihova odstranitev očitno ni nujen ukrep za zavarovanje javnega interesa. Če tožeča stranka s tožbo ne bo uspela, bo izpodbijana odločba lahko izvršena po končanem upravnem sporu brez škode za javni interes.

22. Na podlagi tehtanja med težo škode, ki bi z izvršitvijo odločbe nastala tožeči stranki, in prizadetostjo javne koristi, je sodišče ugotovilo, da so izpolnjeni pogoji za izdajo začasne odredbe iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1.

23. Odločitev o strokih postopka tožeče stranke v zvezi z izdajo začasne odredbe je sodišče pridržalo za odločitev o tožbi na podlagi smiselne uporabe določbe 25. člena ZUS-1.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.