UPRS Sklep I U 1567/2024-24
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-03-20

inšpekcijski postopek - objekt za obveščanje in oglaševanje - začasna odredba

Ker v obravnavani zadevi zaradi spremenjenih prostorskih predpisov po realizaciji izpodbijane odločbe vzpostavitev v prejšnje pravno stanje nesporno ne bi bila več mogoča, je za ohranitev učinkovitosti sodnega varstva, ki ga tožnica uveljavlja s to tožbo, potrebo izvrševanje izpodbijane odločbe zadržati. V nasprotnem primeru bi pravno varstvo v upravnem sporu izgubilo vsak smisel, tožnici pa bi bila s tem kršena z Ustavo zajamčena pravica do sodnega varstva, saj se ta pravica lahko uresničuje le pod pogojem, da je sodno varstvo učinkovito.

Osnovni namen začasne odredbe je zagotovitev učinkovitosti sodnega varstva. To ne bi moglo doseči namena, če osebi, ki to sodno varstvo zahteva, že med postopkom nastanejo težko popravljive škodljive posledice oziroma ji med sodnim postopkom ni omogočeno, da prepreči ravnanje, ki bi izničilo poznejši uspeh v postopku. Posledica izrečenega ukrepa, katere vzrok je spremenjena normativna ureditev, lahko vpliva na pravico do učinkovitega sodnega varstva, katere zagotovitev je namen začasne odredbe.

I. Predlogu za izdajo začasne odredbe se ugodi tako, da se izvršitev odločbe Mestne občine Ljubljana, Inšpektorata mestne uprave št. 06100-415/2021-50 z dne 24. 5. 2024 odloži do pravnomočne odločitve o tožbi v tem upravnem sporu.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožnici naložil, da mora na lastne stroške odstraniti enostavni objekt za obveščanje in oglaševanje z ID številko ..., postavljen na parc. št. 1332 k.o. ..., sestavljen iz kovinskega ogrodja in table, namenjene tržnemu oglaševanju, širine 5,23 m in višine 2,58 m (skupna površine 13,49 m2 in 12 m2 oglasne površine po izmerah zavezanca), pritrjen v tla z izkopom zemljine in betonskim zalitjem na zemljišču s parc. št. 1332 k.o. ... (1. točka izreka). Odločil je še, da znaša rok za izvršitev 30 dni od vročitve odločbe (2. točka izreka), da bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti uveden postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka), da mora zavezanec o odpravljenih nepravilnostih takoj obvestiti inšpektorja (4. točka izreka), da bo o morebitnih stroških izdan poseben sklep (5. točka izreka) in da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka izreka). V 7. točki izreka je pri parc. št. 1332 k.o. ... odredil vpis prepovedi iz 93. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ).

2. V obrazložitvi ugotavlja, da je navedeni objekt z dvostranskim prostorom za oglaševanje in obveščanje last A. A. Lastnik je za čas od 16. 3. 2006 do 16. 3. 2016 sklenil najemno pogodbo z B., d.o.o., katerega pravna naslednica je tožnica. Tožnica sicer trdi, da je površina objekta 12 m2, vendar je to oglasna površina, medtem ko so dejanske mere celotnega panoja 13,49 m2. Od sprejetja Občinskega prostorskega načrta Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju OPN MOL) pa so relevantne le površine celotnega objekta in ne oglasne površine. Nadalje ugotavlja, da je bil objekt postavljen v letu 2006. Zato je treba zakonitost presojati po Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), Pravilniku o vrstah zahtevnih, manj zahtevnih in enostavnih objektov, o pogojih za gradnjo enostavnih objektov brez gradbenega dovoljenja in o vrstah del, ki so v zvezi z objekti in pripadajočimi zemljišči (v nadaljevanju Pravilnik), Odloku o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto B5 Savlje-Kleče (v nadaljevanju Odlok B5), Odloku o prostorsko ureditvenih pogojih za plansko celoto B1 Bežigrad (v nadaljevanju Odlok B1) in Odloku o spremembah in dopolnitvah Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto B1 Bežigrad-zahod (v nadaljevanju Odlok B1-spremembe). Objekt je po Pravilniku sicer enostaven, vendar pa ni v skladu s prostorskim aktom.

3. Organ je presojal še, ali je bil objekt upoštevaje kasneje veljavne predpise, tj. ZGO-1B, Uredbo o vrstah objektov glede na zahtevnost (v nadaljevanju Uredba 2008), Odlok o OPN MOL in njegove spremembe, Uredbo o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba 2013), GZ, Gradbeni zakon (v nadaljevanju GZ-1) in Uredbo o razvrščanju objektov (v nadaljevanju Uredba 2018), enostaven objekt, ki je skladen s prostorskimi izvedbenimi akti in drugimi predpisi občine. Ker je ugotovil, da v obdobju do izdaje odločbe po navedenih predpisih nikoli ni bil v skladu z zahtevami prostorskega akta, je upoštevaje drugi odstavek 8. člena, tretjo alinejo 18. točke prvega odstavka 3. člena in 82. GZ, ki je veljal v času uvedbe postopka, odločil, da ga je tožnica dolžna odstraniti.

4. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil.

5. Tožnica se z odločitvijo ne strinja. V tožbi uveljavlja bistveno kršitev postopka, ker izpodbijana odločba ne odgovarja na vse njene relevantne argumente, zaradi česar se je ne da preizkusiti. Postopek naj bi bil bistveno kršen tudi zato, ker toženka ni zaslišala njenega zakonitega zastopnika, s čimer ji je onemogočila dokazovanje pravno relevantnih dejstev. Trdi, da je bil objekt v času postavitve skladen z vsemi predpisi. Sprememb, uvedenih s kasnejšimi prepisi, pa ni mogla upoštevati, pri čemer zatrjuje še, da je bil objekt tudi sicer skladen s 104. členom OPN MOL in da organ tega ni z ničemer ovrgel. Trdi še, da je organ odločal izven svoje pristojnosti, saj lahko ugotavlja le, ali je objekt skladen s prostorskimi akti. Pri tem je treba upoštevati, da je bila leta 2007 med tožnico in toženko sklenjena Pogodba o ureditvi medsebojnih razmerij, s katero je toženka soglašala s postavitvijo spornega objekta. Četudi bi bil objekt postavljen v nasprotju z Odlokom B1, pa bi bil skladen s prostorskim aktom od uveljavitve ZGO-1B in OPN MOL. Četudi bi obrazložitev organa držala, pa objekt ne bi bil nelegalen ampak bi šlo pri njem le za nepravilnost, tako da bi moral organ izreči ukrep po 86. členu GZ. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

6. Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja razloge izpodbijane odločbe. Predlaga, da sodišče tožbo zavrže oziroma podrejeno, kot neutemeljeno zavrne.

7. Tožnica je 5. 3. 2025 vložila še obširen predlog za izdajo začasne odredbe, v katerem predlaga, da sodišče do pravnomočne odločitve v zadevi zadrži izvršitev izpodbijane odločbe. Navaja, da je toženka 20. 2. 2025 izdala sklep o izvršbi in da bo glede na dosedanjo prakso brez izdane začasne odredbe odločbo izvršila preden bo sodišče odločilo o tožbi. Trdi, da na tem mestu objekta za oglaševanje, s katerim bi nadomestila odstranjenega, tudi če bo v postopku uspela, ne bo mogla več postaviti, saj na tej lokaciji po trenutno veljavnem OPN MOL postavitev objekta za oglaševanje ni dopustna. Zato je odstranitev ireverzibilna, škoda pa je nepopravljiva. Navaja, da ji bo nastala tudi materialna škoda, saj je njena edina dejavnost posredovanje oglaševalskega prostora. Ta prostor trži njen edini družbenik C., d.o.o., od česar tožnica prejme nadomestilo v višini 60% ustvarjenih prihodkov. V tem postopku obravnavani objekt je tržen nacionalno, kar pomeni, da so zakupljene površine po državi odvisne od oglasnih površin v Ljubljani, saj vsaka stranka zahteva, da te znašajo najmanj 20%. Izguba oglasne površine v Ljubljani zato pomeni izgubo še 4 površin izven Ljubljane. Ker so lokacije v Ljubljani z OPN MOL omejene, izpad vsake lokacije predstavlja njeno trajno izgubo. Lokacije ni mogoče nadomestiti, ker novih praktično ni več, tiste, ki so, pa so postavljene v varovalne pasove cest, ko je za postavitev potrebno soglasje toženke. Toženka tožnici na njene vloge ne odgovarja, saj daje prednost družbi D., d.o.o. Meni, da ne more biti odločilno, da gre za odstranitev enega objekta, saj je treba upoštevati kumulativni učinek 10 inšpekcijskih postopkov, ki tečejo zoper tožnico, njihov predmet pa je odstranitev 96 objektov. Če bi bil objekt odstranjen, bi tožnica prekršila pogodbeno razmerje s svojimi strankami. Zaradi kumulativnega učinka bi skupina, ki jo tvorita tožnica in C., d.o.o., v drugi polovici leta zaradi izgube zaupanja njenih partnerjev izgubila vsaj 125.000,00 EUR, v naslednjem letu pa 250.000,00 EUR. Upoštevaje še druge inšpekcijske postopke bi znašala škoda za izgubljeni dohodek za vseh 96 objektov 468.000 EUR letno. Za tožnico to pomeni izpad dohodka v višini približno 120.000 EUR letno, saj tožnica C, d.o.o. zaračuna približno 10.000 EUR mesečno. Izpad tega dohodka bo povzročil njeno insolventost, kar pomeni nadomestljivo škodo. Trdi še, da bo poleg premoženjske utrpela tudi nepremoženjsko škodo na ugledu in dobrem imenu.

8. Toženka v odgovoru predlogu za izdajo začasne odredbe nasprotuje. Trdi, da je materialna škoda, ki jo tožnica zatrjuje, nadomestljiva, saj se lahko iztoži pred pristojnim sodiščem. Že to pomeni, da tožnica ni uspela z verjetnostjo izkazati okoliščin, ki bi napolnile pravni standard težko popravljive škode. Poleg tega tožnica izgubo prihodka utemeljuje z računi, ki se nanašajo na oddajo lokacij po celotni Ljubljani in Sloveniji in ne zgolj na dva reklamna oglasa, ki sta predmet postopka. Iz predložene dokumentacije tudi ne izhaja, kateri objekti na katerih lokacijah so v lasti tožnice. Navaja, da odstranitev dveh objektov za oglaševanje ne more predstavljati take izgube, da bi tožnici nastala nepopravljiva škoda, saj lahko dejavnost še naprej izvaja na drugih lokacijah v Ljubljani in Sloveniji, pri čemer družba C. posluje s kar 350 objekti za oglaševanje. Neizakazana naj bi bila navedba, da naj bi vsaka stranka zahtevala, da je 20% oglasnih površin v Ljubljani. Hipotetične naj bi bile tudi trditve o izgubi ugleda. Sklicevanje na prenehanje oziroma zmanjšanje oglaševanja za E., d.d., F., d.d. in G. nima nobene povezave z upravno izvršbo in odstranitvijo obeh objektov. Dejstvo, da so nekatere stranke zmanjšale promet pri oglaševanju je lahko posledica raznoraznih razlogov. Poudarja, da je treba upoštevati tudi prizadetost javne koristi, ki je z nelegalnimi objekti za oglaševanje močno prizadeta.

9. Predlog za izdajo začasne odredbe je utemeljen.

10. Po 32. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek). Tožnik lahko iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek).

11. Sodišče uvodoma zavrača navedbe tožnice, da izvršitev odločbe vedno pomeni izgubo pravnega interesa za izpodbojno tožbo. Pravni interes za izpodbojno tožbo se namreč že po naravi stvari vedno izgubi le takrat, ko je predmet izpodbijane odločbe časovno omejen, čas pa izteče preden sodišče o tožbi odloči. Zato prejšnjega stanja ni več mogoče vzpostaviti, ker je relevantno časovno obdobje že preteklo. Gre na primer za dovoljenja za začasno čezmerno obremenitev okolja s hrupom zaradi uporabe zvočnih naprav na določeni javni prireditvi ali prepoved prodaje določenih izdelkov v določenem obdobju, začasno omejitev lastninske pravice za določen čas, ipd.

12. Tožnica pa izvotlitev učinkovitosti sodnega varstva zatrjuje tudi iz drugega razloga, tj. zaradi spremembe normativne ureditve. V predlogu za izdajo začasne odredbe uveljavlja, da če bi v sporu uspela, objekta ne bi mogla postaviti nazaj, ker ji tega ne omogoča trenutno veljavni OPN MOL.

13. Osnovni namen začasne odredbe je zagotovitev učinkovitosti sodnega varstva. To ne bi moglo doseči namena, če osebi, ki to sodno varstvo zahteva, že med postopkom nastanejo težko popravljive škodljive posledice oziroma ji med sodnim postopkom ni omogočeno, da prepreči ravnanje, ki bi izničilo poznejši uspeh v postopku.

Vrhovno sodišče pa je že zavzelo stališče, da posledica izrečenega ukrepa, katere vzrok je spremenjena normativna ureditev, lahko vpliva na pravico do učinkovitega sodnega varstva, katere zagotovitev je namen začasne odredbe.

14. Skladno s 3.a členom Zakona o graditvi objektov, ZGO-1, ki je veljal v času postavitve objekta, kakor tudi 5. členom GZ, gradbeno dovoljenje ni pogoj za gradnjo enostavnega objekta, če ta ni v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom, predpisi, s katerimi se podrobneje določijo bistvene in druge zahteve, in drugimi predpisi.

15. Med strankama ni sporno, da je tožnica na kmetijskem zemljišču postavila objekt, ki je bil v času postavitve, tj. leta 2006 po ZGO-1 in Pravilniku enostaven objekt. Med njima je sporno, ali je bil postavljen v skladu s prostorskimi akti, tj. Odlokom B5, Odlokom B1 in Odlokom B1-spremembe ter ali je bil skladen s kasneje veljavnim 104. členom OPN MOL, ki se je nanašal na že postavljene objekte za oglaševanje. Ni pa sporno, da postavitev objekta na predmetni lokaciji po sedaj veljavnem OPN MOL ni dovoljena. To nenazadnje izhaja že iz izpodbijane odločbe.

16. Ker v obravnavani zadevi zaradi spremenjenih prostorskih predpisov po realizaciji izpodbijane odločbe vzpostavitev v prejšnje pravno stanje nesporno ne bi bila več mogoča, je za ohranitev učinkovitosti sodnega varstva, ki ga tožnica uveljavlja s to tožbo, potrebo izvrševanje izpodbijane odločbe zadržati. V nasprotnem primeru bi pravno varstvo v upravnem sporu izgubilo vsak smisel, tožnici pa bi bila s tem kršena z Ustavo zajamčena pravica do sodnega varstva, saj se ta pravica lahko uresničuje le pod pogojem, da je sodno varstvo učinkovito.

17. Po novejši sodni praksi Vrhovnega sodišča materialna škoda lahko pomeni težko popravljivo škodo. Gre za upoštevno škodo, če je verjetno izkazan poseg v opravljanje dejavnosti, ki bi tožečo stranko pomembno prizadeval.

Zato ne drži toženkino stališče, da materialna škoda v nobenem primeru ni nenadomestljiva. Ker pa je bilo treba predlogu ugoditi že iz zgoraj navedenega razloga, sodišče tega, ali je tožnica izkazala nastanek take škode, ni presojalo.

18. Ker je torej v tem primeru težko popravljiva škoda izkazana zaradi siceršnjega posega v pravico tožnice do učinkovitega sodnega varstva, je sodišče pred izdajo začasne odredbe v skladu z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 tehtalo še prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Toženka, ki v tem upravnem sporu zastopa javno korist, je navedla, da je treba upoštevati tudi prizadetost javne koristi, ki je z nelegalnimi objekti za oglaševanje močno prizadeta. Tega, zakaj naj bi bil javni interes prizadet, če se v tem postopku sporni objekt ne odstrani takoj, pa ni podrobneje utemeljila. Sodišče ugotavlja, da objekt stoji na zasebnem zemljišču in zato ne zaseda javne površine. Iz listinske dokumentacije pa tudi ni razbrati, da bi npr. oviral promet ali ogrožal varnost ali kako drugače posegal v druge javne interese.

19. Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da je tožnica izkazala pogoje, določene v 32. členu ZUS-1, in je zato njeni zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo tako, da se izvršitev izpodbijane odločbe zadrži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

M. Dobravec Jalen v E. Kerševan, v E. Kerševan (ur) Zakon o upravnem sporu s komentarjem (ZUS-1) s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana, 2009, stran 212.

Glej I Up 50/2023 z dne 15. 3. 2023, I Up 162/2022 z dne 14. 9. 2022 in druge.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.