UPRS Sodba IV U 162/2022-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-02-17

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski ukrep - ukrep gradbenega inšpektorja - odstranitev nelegalne gradnje - stečaj - pravni naslednik - sklep o izvršbi - zastaranje inšpekcijskega postopka

Tožnik je nepremičnino, na kateri se nahaja nelegalna gradnja, kupil v stečajnem postopku in se tožnik šteje za singularnega pravnega naslednika stečajnega dolžnika glede obravnavane nepremičnine, zato je tožnik v zvezi z odstranitvijo nelegalne gradnje, ki je prešla v njegovo last, pravni naslednik. Novi lastnik nelegalno zgrajenega objekta vstopi v investitorjev položaj in nanj preidejo tudi vsa bremena nelegalne gradnje.

ZUP ali Zakon o inšpekcijskem nadzoru ne uzakonjata zastaranja izreka ali prisilne izvršbe inšpekcijskih ukrepov in tega instituta ne pozna niti pretekla niti aktualna gradbena zakonodaja. Ne gre za pravno praznino, temveč za način ureditve pravnega področja, ko zakonodajalec instituta zastaranja zaradi poudarjenega javnega interesa ni uzakonil. Varstvo javnega interesa v primeru kršenja gradbene zakonodaje zahteva časovno neomejeno možnost uveljavljanja ukrepov in postopkov. Ugovor zastaranja zato ni utemeljen.

II. Tožeča stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Ministrstvo za okolje in prostor, Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Celje (v nadaljevanju inšpekcijski organ ali organ prve stopnje) je izdalo sklep o nadaljevanju izvršbe št. 06122-3265/2010-50 z dne 19. 3. 2021, v katerem je med drugim odločilo: (-) da je odločba inšpekcijskega organa št. 06122-2100/2009-1208 z dne 18. 9. 2009, s katero je bilo investitorju A. A. naloženo, da mora do 15. 6. 2010 odstraniti enoetažni prizidek tlorisnih dimenzij cca. 6,55 m x 10,25 m, višine 3,60 m v nivoju pritličja večstanovanjske stavbe z lokaloma na zemljiščih s parcelama 1 in 2, obe katastrska občina ..., in vzpostaviti zemljišče v stanje pred gradnjo na svoje stroške, postala 16. 6. 2010 izvršljiva (1. točka izreka); (-) da se izvršba, začeta s sklepom o dovolitvi izvršbe št. 06122-3265/2010-5 z dne 1. 2. 2011, ki je postal pravnomočen 14. 3. 2011 in izvršljiv 2. 8. 2011, ki se je vodila zoper zavezanca družbo B., d. o. o. Velenje, nadaljuje zoper zavezanca C. C. (v nadaljevanju inšpekcijski zavezanec ali tožnik (2. točka izreka)); (-) da mora inšpekcijski zavezanec C. C. izpolniti odrejeno obveznost iz 2. točke odločbe inšpekcijskega organa št. 06122-2100/2009-1208 z dne 18. 9. 2009, to je odstraniti nedovoljeno zgrajen objekt, v naknadnem roku najkasneje do 1. 12. 2021 (3. točka izreka).

2. Inšpekcijski organ v obrazložitvi izpodbijanega sklepa odločitev o nadaljevanju izvršilnega postopka opira na 50. in 286. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in navaja, da se C. C. kot pravni naslednik šteje za (novega) inšpekcijskega zavezanca, ki je dolžan kot zemljiškoknjižni lastnik izpolniti obveznosti iz odločbe št. 06122-2100/2009-1208 z dne 18. 9. 2009, pri čemer zavezancu določi nov rok za izpolnitev. Inšpekcijski organ se sklicuje na prvi odstavek 290. člena ZUP in 297. člen ZUP.

3. Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ z odločbo št. 0612-11/2018-2550-12 z dne 12. 10. 2022 pritožbo zavezanca zoper izpodbijani sklep zavrnilo.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4. Tožnik tožbo vlaga iz izpodbojnih razlogov po 1., 2. in 3. točki 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

5. V okviru procesnih kršitev tožnik trdi, da inšpekcijski organ v izreku izpodbijane odločbe ni odločil o tožnikovemu predlogu za ustavitev izvršbe, zato sklepa ni mogoče preizkusiti in je podana bistvena kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Nadalje tožnik navaja, da izpodbijani sklep ne obsega nobene obrazložitve oziroma razlogov o dejstvih, na podlagi katerih je inšpekcijski organ ugotovil, da se tožnik šteje za pravnega naslednika in (novega) inšpekcijskega zavezanca, ki je zavezan izvršiti ukrep, izdan družbi B., d. o. o. Svoje odločitve inšpekcijski organ ni oprl na noben pravni predpis. Tožnik se sklicuje na pravice iz 22. in 25. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) in trdi, da dejansko stanje v predmetni zadevi ni bilo popolno in pravilno ugotovljeno, izpodbijana odločba pa nima konkretnih razlogov za odločitev, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

6. Tožnik meni, da je toženec kot organ druge stopnje poskušal pomanjkljivo obrazložitev dopolniti, vendar je to storil v nasprotju z drugim odstavkom 248. člena ZUP, saj ta omogoča dopolnitev odločbe in zavrnitev pritožbe le, če spozna, da so bile v postopku na prvi stopnji sicer pomanjkljivosti, ki pa niso bistvene. Izostanek obrazložitve glede okoliščine, ali se tožnik šteje za novega zavezanca, predstavlja bistveno okoliščino za odločitev v zadevi. Splošno pravno načelo glede opredelitve in meja preizkusa prvostopenjskih upravnih aktov v pritožbenem postopku na podlagi določil ZUP, ki je vsebovano v drugem odstavku 247. člena ZUP, organu druge stopnje nalaga dolžnost, da mora po uradni dolžnosti preizkusiti, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev pravil postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. V primeru obstoja bistvenih kršitev določb postopka pritožbeni organ nima pristojnosti za odpravo kršitev/dopolnitev obrazložitve in zavrnitev pritožbe skladno z drugim odstavkom 248. člena ZUP, temveč je primoran pritožbi ugoditi in prvostopenjsko odločbo odpraviti. S tem, ko je organ druge stopnje prepoznal bistveno kršitev določb upravnega postopka in skušal kršitev v nasprotju z določbami ZUP sanirati z dopolnitvijo obrazložitve, je tudi sam storil bistveno kršitev določb postopka, tožniku pa na ta način odvzel pravico do pravnega sredstva.

7. Tožnik opozarja na stališče toženca, da se ob smiselni uporabi 157. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in v skladu z ustaljeno upravno sodno prakso inšpekcijski ukrepi zaradi nelegalne gradnje kot oblike nedovoljene gradnje primarno izrečejo investitorju oziroma lastniku nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastniku zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Navaja, da sta upravna organa ugotovila in to ni sporno, da je tako investitor kot tudi lastnik nedovoljene gradnje družba B., d. o. o. Velenje. Zgolj v primeru, da ne bi bilo mogoče ugotoviti, kdo je investitor in lastnik nedovoljene gradnje, je mogoče po 157. členu ZGO-1 inšpekcijske ukrepe izreči lastniku zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt, in torej lastnika tega zemljišča šteti za inšpekcijskega zavezanca. Ker je tožnik lastninsko pravico na nepremičnini pridobil leta 2016, kar je po izdaji odločbe št. 06122-2100/2009-1208 z dne 18. 9. 2009, s katero je bilo investitorju in lastniku nedovoljene gradnje naloženo, da mora objekt odstraniti, ga glede na določbo 157. člena ZGO-1 ni mogoče šteti za zavezanca. Tožnik trdi, da je nastopilo prenehanje terjatve oziroma njeno neučinkovanje do tožnika, ki zato ni zavezanec. Predmetna določba ne predstavlja pravne podlage, na podlagi katere bi bilo mogoče tožnika šteti za inšpekcijskega zavezanca in zoper njega nadaljevati izvršbo, še posebej ob okoliščinah, ki jih je v upravnem postopku izpostavil tožnik.

8. Tožnik poudarja, da je postal lastnik na podlagi določb Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (v nadaljevanju ZFPPIPP). Sklicuje se na prvi do tretji odstavek 342. člena ZFPPIPP. Sklicuje se na zaupanje v zemljiško knjigo in navaja, da je bilo zemljiškoknjižno stanje brez bremen. Tožnika bi eventuelno zavezovalo le, če bi zaznamba nelegalne gradnje bila ob nakupu vknjižena v zemljiško knjigo. Ker te zaznambe ni bilo, tožnik pa tudi ni bil niti investitor (niti lastnik ob izvedbi nelegalne gradnje), ni nobene podlage za izdajo sklepa organa prve stopnje. Zaključek toženca, da je tožnik nase prevzel bremena, "zabeležena na zemljišču", je torej dejansko in pravno zmoten. Dejansko zato, ker bremena niso vknjižena v zemljiški knjigi, materialno pravno pa zato, ker kot kupec v stečajnem postopku bremen ne prevzame. Terjatve zoper tožnika ni. Pomanjkanje lastnosti zavezanca predstavlja oviro za to, da bi se postopek nadaljeval zoper tožnika. Privolitev kupca v stečajnem postopku po načelu videno - kupljeno ne more vsebovati nezakonitih in nepravilnih ravnanj inšpektorjev, ki v nasprotju z določbo 159. člena ZGO-1 niso poskrbeli za vpis prepovedi v zemljiško knjigo. Zavezanka je bila družba B., d. o. o. Velenje, ki je bila iz sodnega registra izbrisana 29. 10. 2012, ob prenehanju pravne osebe pa se po prvem odstavku 50. člena ZUP postopek lahko nadaljuje le v primeru, da gre v postopku za pravico, obveznost ali pravno korist, ki preide na pravnega naslednika. Izbrisana družba pa pravnega naslednika nima.

9. Tožnik nadalje navaja, da se toženec v drugostopenjski odločbi sklicuje na 152. člen ZGO-1, katere namen naj bi bil v tem, da se nelegalna gradnja ustavi in nelegalno zgrajen objekt odstrani. Tožnik izpostavlja odločbo USRS U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, ki ugotavlja, da je citirana določba v neskladju z Ustavo in odločilo, da mora ugotovljeno protiustavnost Državni zbor odpraviti v roku enega leta. Omenjena protiustavnost ni bila nikoli odpravljena, saj se je ZGO-1 1. 6. 2018 prenehal uporabljati, zato je sklicevanje na to določbo v celoti neutemeljeno. Toženec izpostavlja tudi določbo 131. člena ZFPPIPP, ki pa le še dodatno izkazuje, da ravno za namene preprečitve primerov, kot je konkretni, velja, da po začetku stečajnega postopka ni dovoljeno izdati sklepa o izvršbi ali zavarovanju. Sodba X Ips 240/2012 z dne 11. 10. 2012, iz katere izhaja drugače, je bila izdana pred izdajo citirane odločbe USRS. Tožnik zatrjuje, da je v postopku uveljavljal tudi, da je rušenje gradnje tudi kršitev temeljnih ustavnih načel in se je v zvezi s tem skliceval na odločbo USRS U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017. Organ prve stopnje se o tem ni izrekel, organ druge stopnje pa je navedel, da se v vsebinsko presojo ni spuščal. Torej izpodbijani sklep nima razlogov niti o tem in ga ni mogoče preizkusiti.

10. Tožnik se strinja, da pravni red ne ureja zastaranja terjatev, ki izhajajo iz inšpekcijskih odločb, meni pa, da bi to bilo nujno za zagotavljanje učinkovitega pravnega varstva. Trdi, da v pomanjkanju te ureditve niso varovani položaji lastnikov in kasnejših pridobiteljev, še zlasti, če upravni organ opusti obveznost vročitve odločbe sodišču zaradi zaznambe prepovedi vpisov in kasnejšim pridobiteljem to ni znano. Glede na to, da na navedenem področju obstaja pravna praznina in da je razlaga relevantnih določb (kot jo ponudi organ prve stopnje) protiustavna, mora sodišče poiskati ustavnoskladno razlago. Po mnenju tožnika opisana pravna praznina in (izjemno pomanjkljiva) pravna argumentacija organa prve stopnje (in v delu presoje zastaranja tudi organa druge stopnje), predstavlja nerazumno diskriminatorno obravnavanje šibkejšega posameznika nasproti državi. Tožnik je prepričan, da je v konkretni zadevi edina primerna in ustavnoskladna razlaga, ki jo je bil primoran poiskati in sprejeti tudi organ prve stopnje (pa je ni), da morajo upravni organi brez odlašanja izdati sklep o izvršbi v 5 letnem zastaralnem roku (po analogiji s terjatvijo države po Zakonu o davčnem postopku, v nadaljevanju ZDavP-2), ki predstavlja primeren rok. Skladno s tem je potrebno šteti, da je terjatev v konkretnem primeru zastarala.

11. Tožnik še navaja, da na presojo zastaranja ne more vplivati stališče upravnega organa, da je vprašanje dovoljenosti gradnje pravna lastnost objekta in da prenos lastninske pravice sam po sebi ne more povzročiti, da bi nedovoljena oziroma nelegalna gradnja postala dovoljena oziroma legalna. Ne gre za vprašanje statusa gradnje, ker je to vprašanje sekundarnega pomena. Primarno je potrebno razjasniti vprašanje, kdo je zavezanec. Noben materialni predpis in nobeno materialno pravo ne določa, da je zavezanec kupec nepremičnine v stečajnem postopku, če zaznamba nelegalne gradnje ni vknjižena. V tem primeru namreč nelegalna gradnja sploh ne bi smela biti predmet prodaje, tudi če bi bila, pa je bistveno, da bi morala biti vpisana zaznamba nelegalne gradnje, kar nesporno ni bila. Pravno ne more biti vzdržna situacija, da obstaja odločba o nelegalni gradnji zoper investitorja, ki ni vknjižena in ne more biti vknjižena zoper tretjo osebo, izvršba pa zoper tretjo osebo lahko teče, pa čeprav je po zakonu kupila neobremenjeno nepremičnino. Terjatev je potrebo razlagati le v povezavi s tem, da je odločeno tudi o prepovedi vpisov, kar pa v konkretnem primeru ni bilo. Ker ni bil zagotovljen publiciteni učinek črne gradnje, bi upravni organ moral po uradni dolžnosti odločiti tudi o prenehanju terjatve. Glede na to je nezakonita tudi 1. točka izpodbijanega sklepa, ki šele po zaključku stečajnega postopka oziroma 12 let po izdaji ugotavlja izvršljivost odločbe z dne 18. 9. 2009 in na tej podlagi pogoje za nadaljevanje izvršbe.

12. Tožnik trdi, da je dejansko stanje v izpodbijani odločbi napačno ugotovljeno in ker je vprašanje, ali tožnik na podlagi vseh izpostavljenih okoliščin in predloženih dokazov predstavlja inšpekcijskega zavezanca, odločilno dejstvo za uporabo materialnega predpisa, je bil v posledici tega materialni predpis napačno uporabljen, izpodbijani sklep pa je obremenjen tudi z bistveno kršitvijo določb postopka, saj ni obrazložen tako, da se bi ga dalo preizkusiti.

13. Tožnik predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi, podrejeno pa, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponoven postopek. Tožnik zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

14. Toženec je sodišču posredoval upravni spis, na tožbo pa ni odgovoril.

15. Prvi odstavek 59. člena ZUS-1 določa, da lahko sodišče odloči brez glavne obravnave, če dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in tožencem ni sporno. Kljub uveljavljanemu tožbenemu razlogu zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja sodišče ugotavlja, da dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijani sklep, ni sporno. Sodišče po navedenem meni, da je podan pogoj iz prvega odstavka 59. člena ZUS-1 za odločanje brez glavne obravnave.

17. S tožbo v upravnem sporu se vselej izpodbija le izrek upravnega akta in ne njegova obrazložitev, zato presoja zakonitosti akta, ki jo opravi sodišče, pomeni presojo izreka izpodbijanega akta. Ta presoja lahko vključuje različne razloge in utemeljitve, ki so lahko navedeni v obrazložitvi prvostopenjskega akta, obrazložitvi akta druge stopnje ali drugje v spisu upravne zadeve, ki ga pridobi sodišče v upravnem sporu, ali izhajajo iz ugotovitev sodišča na glavni obravnavi itn.

Predmet izreka izpodbijanega sklepa je nadaljevanje (že dovoljene) izvršbe proti novemu dolžniku in ne odločitev o predlogu tožnika za ustavitev izvršbe. Tožnik zato ne more uspeti s tožbenimi razlogi o bistvenih kršitvah določb postopka, ker obrazložitev ne vsebuje razlogov o zavrnitvi njegovega predloga za ustavitev izvršbe. Čeprav iz skladnih navedb strank izhaja, da je tožnik tak predlog podal in je že bil predmet odločanja, pa se v konkretni zadevi dispozitiv sklepa ne nanaša na naveden predlog tožnika kot predmet odločanja. Zaradi navedenega ne obstaja dolžnost upravnega organa po utemeljevanju nečesa, o čemer ni odločil. Pravica do obrazložitve odločbe zaradi izostanka obrazložitve o predlogu za ustavitev izvršbe zato ni kršena.

18. Sodišče ugotavlja, da so med strankama nesporne

naslednje ugotovitve, ki izhajajo iz obrazložitve izpodbijanega sklepa in odločbe toženca, izdane v pritožbenem postopku:

- inšpekcijski organ je izdal odločbo št. 06122-2100/2009-1208 z dne 18. 9. 2009, s katero je investitorju A. A. naložil, da mora do 15. 6. 2010 odstraniti enoetažni prizidek tlorisnih dimenzij cca. 6,55 m x 10,25 m, višine 3,60 m v nivoju pritličja večstanovanjske stavbe z lokaloma na zemljiščih s parcelama 1 in 2, obe katastrska občina ..., in vzpostaviti zemljišče v stanje pred gradnjo. Navedena odločba je postala dokončna 27. 1. 2010, pravnomočna 27. 4. 2010 in izvršljiva 16. 6. 2010;

- inšpekcijski organ je izdal sklep o dovolitvi izvršbe št. 06122-3265/2010-5 z dne 1. 2. 2011, s katerim je ugotovil izvršljivost odločbe št. 06122-2100/2009-1208 z dne 18. 9. 2009, dovolil izvršbo in pravnemu nasledniku inšpekcijskega zavezanca, družbi B., d. o. o., določil rok za izpolnitev obveznosti. Navedeni sklep o dovolitvi izvršbe je postal pravnomočen 14. 3. 2011 in izvršljiv 2. 8. 2011;

- družba B., d. o. o. je bila na podlagi sklepa Okrožnega sodišča v Celju št. Srg ... z dne 4. 9. 2012 izbrisana iz sodnega registra brez likvidacije;

- nepremičnina del stavbe št. 3 v stavbi št. 4 katastrska občina ... je v stečajnem postopku s sklepom o izročitvi nepremičnine kupcu Okrožnega sodišča v Celju št. St ... z dne 15. 11. 2016 prešla v last tožnika, ki je vpisan kot zemljiškoknjižni lastnik nepremičnine;

- pri nepremičnini del stavbe št. 3 v stavbi št. 4 katastrska občina ... v zemljiški knjigi ni bila vpisana zaznamba prepovedi iz 158. člena ZGO-1.

19. Sodišče sodi, da zgoraj navedena nesporna dejstva utemeljujejo izdajo izpodbijanega sklepa o nadaljevanju izvršbe proti tožniku kot pravnemu nasledniku inšpekcijskega zavezanca. Tožbene navedbe, da o tem izpodbijani sklep organa prve stopnje nima nobenih razlogov in se ga ne da preizkusiti, so neutemeljene. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa o nadaljevanju izvršbe izhaja kronologija izdanih odločb v inšpekcijskem postopku. Organ prve stopnje po tem, ko je že bil izdan sklep o izvršbi, ugotavlja, da nelegalni objekt ni odstranjen, kot to investitorju nalaga izvršilni naslov, to je odločba št. 06122-2100/2009-1208 z dne 18. 9. 2009. Nadalje ugotavlja, da je tožnik aktualni zemljiškoknjižni lastnik nepremičnine del stavbe št. 16 v stavbi št. 3394 katastrska občina ... Iz drugostopenjske odločbe izhaja, da nepremičnina del stavbe št. 3 v stavbi št. 4 katastrska občina ... predstavlja nelegalni prizidek iz obravnavanega izvršilnega naslova, nepremičnino pa je v stečajnem postopku zoper stečajnega dolžnika družbo B., d. o. o. kupil tožnik, ki je tudi zemljiškoknjižni lastnik nepremičnine. Tem ugotovitvam tožnik ne nasprotuje. Organ prve stopnje se postavi na stališče, da prodaja nepremičnine v stečajnem postopku in prenos lastninske pravice ne more povzročiti, da bi nelegalna gradnja postala legalna. Tožnika šteje za pravnega naslednika in posledično za novega inšpekcijskega zavezanca, ki je dolžan izpolniti obveznost, naloženo v odločbi št. 06122-2100/2009-1208 z dne 18. 9. 2009. Svojo odločitev utemelji na prvem odstavku 50. člena ZUP, ki določa, da če stranka med postopkom umre (fizična oseba) ali preneha obstajati (pravna oseba), se postopek nadaljuje, če gre v postopku za pravico, obveznost ali pravno korist, ki lahko preide na pravne naslednike.

20. Sodišče ugotavlja, da toženec v drugostopenjski odločbi res pojasnjuje, komu se v primeru nedovoljene gradnje izreče inšpekcijski ukrep. Sklicuje se na smiselno uporabo 157. člena ZGO-1 in navaja, da se ukrepi izrečejo investitorju oziroma lastniku nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastniku zemljišča, na katerem je takšna gradnja oziroma objekt. Sodišče se strinja s tožnikom, da ne gre za ustrezno pravno podlago za izdajo izpodbijanega sklepa o nadaljevanju izvršbe, saj je bil v konkretni zadevi inšpekcijski zavezanec že pravnomočno ugotovljen.

Vendar pa sodišče ugotavlja, da toženec, čeprav v drugem in tretjem odstavku na 10. strani svoje odločbe navede, da je treba na podlagi citirane določbe tožnika kot zemljiškoknjižnega lastnika nelegalnega objekta šteti za inšpekcijskega zavezanca, v nadaljevanju potrdi stališče prvostopenjskega organa, da je tožnik procesno legitimiran kot pravni naslednik inšpekcijskega zavezanca na podlagi prenosa lastninske pravice (tretji odstavek na 11. strani odločbe toženca). K temu sodišče dodaja, da ni mogoče slediti tožnikovemu naziranju, da s tem, ko je postal lastnik zemljišča, ni postal lastnik nedovoljene gradnje na tem zemljišču. V skladu z načelom povezanosti zemljišča z objektom (8. člen Stvarnopravnega zakonika) je tožnik z nakupom nepremičnine postal lastnik vsega, kar je trajno spojeno ali je trajno na nepremičnini, nad ali pod njo, kar pomeni, da je postal tudi lastnik na nepremičnini stoječega objekta, ki nima potrebnih dovoljenj za gradnjo.

21. Ni sporno, da je tožnik nepremičnino, na kateri se nahaja nelegalna gradnja, kupil v stečajnem postopku zoper stečajnega dolžnika družbo B., d. o. o. V tem primeru je prešla v last tožnika posamična stvar iz premoženja stečajnega dolžnika in se tožnik šteje za singularnega pravnega naslednika stečajnega dolžnika glede obravnavane nepremičnine.

Sodišče pritrjuje organu prve stopnje, da je zato tožnik v zvezi z odstranitvijo nelegalne gradnje, ki je prešla v njegovo last, pravni naslednik v smislu prvega odstavka 50. člena ZUP. Iz pravne teorije izhaja, da po smrti oziroma prenehanju stranke do nadaljevanja postopka z drugo osebo lahko pride le v primeru pravic, obveznosti ali pravnih koristi, ki niso vezane na osebo stranke oziroma so prenosljive in zato lahko preidejo na strankinega pravnega naslednika. Tipičen primer takih pravic so ravno pravice, vezane na lastništvo.

Temu sledi tudi sodna praksa, ki je že zavzela stališče, da s prenosom lastninske pravice na objektu na novega lastnika preidejo tudi upravičenja in obveznosti, ki izhajajo iz investitorjevega položaja glede objekta. Novi lastnik nelegalno zgrajenega objekta vstopi v investitorjev položaj in nanj preidejo tudi vsa bremena nelegalne gradnje. Dovoljenost gradnje je namreč vezana na objekt in ne na njegovega vsakokratnega lastnika. V primeru prenosa lastninske pravice na nelegalno zgrajenem objektu je zato inšpekcijski zavezanec novi lastnik objekta.

22. Pravno nasledstvo je tako utemeljeno na pravnem naslovu, ki je podlaga za prehod lastninske pravice na tožnika, in na procesni določbi prvega odstavka 50. člena ZUP, ki uzakonja nadaljevanje že začetega postopka s pravnim naslednikom stranke. Izpodbijani sklep o nadaljevanju izvršbe glede tega vprašanja vsebuje kratke, a zadostne razloge glede sprejete odločitve, zato je treba očitke o tem, da je sklep pomanjkljiv oziroma neobrazložen, zavrniti kot neutemeljene. Sodišče pripominja, da iz obrazložitve odločbe toženca ne izhaja, da je toženec ugotovil, da je izpodbijani sklep pomanjkljivo obrazložen in je poskušal to odpraviti z lastno obrazložitvijo, kakor poskuša prikazati tožnik v tožbi, ko tožencu očita zlorabo drugega odstavka 248. člena ZUP. Toženec je zgolj ravnal v skladu z zakonsko dolžnostjo iz drugega odstavka 254. člena ZUP in se je z lastno ubeseditvijo opredelil do pritožbenih ugovorov, jih zavrnil in, kot je že pojasnjeno, potrdil pravilnost odločitve organa prve stopnje.

23. Pravilnosti stališča organa prve stopnje, ki se nanaša na pravno nasledstvo in mu sodišče pritrjuje, ne more spremeniti dejstvo, da je tožnik nepremičnino, katere sestavni del je objekt, ki je črna gradnja, kupil v okviru stečajnega postopka. Tožnik nima prav, da bi moral upravni organ terjatev iz izvršilnega naslova priglasiti v stečajnem postopku. Namen inšpekcijskih postopkov in prisilne izvršbe inšpekcijskih ukrepov, ko gre za nedovoljeno gradnjo, je v vzpostavitvi zakonitega stanja na zemljišču, na katerem je bil opravljen nezakonit poseg. Namen stečajnega postopka je, da prejmejo upniki poplačilo svojih terjatev iz premoženja stečajnega dolžnika in da so pri tem upniki z enakim položajem enako obravnavani. Iz določb ZFPPIPP izhaja, da gre za denarne terjatve in tiste nedenarne terjatve, ki jih je mogoče pretvoriti v denarne, zadevna terjatev pa ni takšna. Namen stečajnega postopka je denarno poplačilo upnika, kar pa ni predmet zadevnega inšpekcijskega ukrepa in prisilne izvršbe, ki je posledica uresničevanje nadzora države preko inšpekcijskih organov pri izvajanju oziroma spoštovanju gradbene zakonodaje in terja vzpostavitev prejšnjega stanja na nepremičnini. Tožnik ima prav, da s plačilom kupnine prenehajo določene pravice tretjih na premoženju, ki je predmet prodajne pogodbe, vendar iz določbe prvega odstavka 342. člena ZFPPIPP izhaja, da prenehajo določene stvarne pravice na nepremičnini, medtem ko plačilo kupnine ne vpliva na (pravno) dejstvo nedovoljene gradnje. Nepremičnina s prodajo v stečaju ne pridobi gradbenih, uporabnih ali drugih dovoljenj, če jih prej ni imela. Nezakonito stanje s prodajo v stečaju ne preneha. Kot je že pojasnjeno, v tem primeru obveznost vzpostavitve zakonitega stanja zadane pravnega naslednika investitorja oziroma lastnika nedovoljene gradnje.

24. Navedeno je tožniku v okviru drugostopenjskega odločanja pojasnil že toženec, ki je povzemal stališče iz sodbe VSRS X Ips 240/2012 z dne 11. 10. 2012, v kateri se sodišče sklicuje na 152. člen ZGO-1 kot pravno podlago za izrek inšpekcijskega ukrepa. Tožnik pa si narobe razlaga, da toženec na tej določbi utemeljuje sprejetje odločitve o pravnem nasledstvu; toženec določbo 152. člena ZGO-1 navaja v zvezi z razlago o pravni naravi inšpekcijskega ukrepa in svojim stališčem, da izrečen ukrep, ki je predmet izvršbe v konkretni zadevi, ni upniška terjatev, ki se poplačuje v stečajnem postopku. Že iz tega razloga niso relevantne tožbene navedbe o neustavnosti 152. člena ZGO-1, ki izhaja iz odločbe USRS U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017. K temu sodišče še pripominja, da je USRS v citirani odločbi tehtalo ustavnost 152. člena ZGO-1 (in 156.a člena ZGO-1) z vidika pravice do spoštovanja doma, ko je v izvršilnem postopku predmet odstranitve nelegalni objekt, ki inšpekcijskemu zavezancu pomeni dom. Zavzelo je stališče, da ureditev inšpekcijskega postopka pri nelegalni gradnji v 152. in 156.a členu ZGO-1 ne zagotavlja, da bi poseg v pravico do spoštovanja doma zaradi odstranitve objekta temeljil na sodni odločbi, s katero bi sodišče presojalo sorazmernost posega, zato sta ti določbi neustavni. Sodišče pa navedenih določb ni razveljavilo, saj bi imela razveljavitev za posledico onemogočanje izvedbe inšpekcijskih ukrepov na področju nelegalne gradnje tudi v primerih, ko pravica do spoštovanja doma ne bi bila ogrožena. Z vidika obravnave konkretne zadeve pa je pomembno, da tožnik tožbenih ugovorov o nezakonitosti izpodbijanega sklepa ne gradi na trditvah, da odstranitev nelegalne gradnje zanj pomeni izgubo doma.

25. Tožnik nadalje ne more uspeti s tožbenim ugovorom, ki se nanaša na opustitev vpisa zaznambe posebnih prepovedi iz prvega odstavka 158. člena ZGO-1 v zemljiško knjigo. V skladu z navedeno določbo so v zvezi z gradnjo, objektom ali delom objekta, glede katerih je po določbah tega zakona izrečen inšpekcijski ukrep zaradi nedovoljene gradnje, prepovedana vsa za legalne gradnje, legalne objekte sicer dovoljena ali predpisana dejanja, zlasti pa: (-) izvedba komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture; (-) vpisi in spremembe vpisov v zemljiški knjigi; (-) njegova uporaba ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti v njem; (-) promet z njimi ali z zemljiščem, na katerem je in (-) sklepanje drugih pravnih poslov, kot sklenitev kreditnih, zavarovalnih, najemnih, zakupnih, delovršnih in drugih pravnih poslov med živimi. Po drugem odstavku 158. člena ZGO-1 so naštete prepovedi obvezna sestavina odločbe, s katero se izreče inšpekcijski ukrep po določbah od 152. do vključno 155. člena tega zakona. Odločbo, s katero se izreče inšpekcijski ukrep po določbah od 152. do vključno 155. člena ZGO-1, pa mora pristojni gradbeni inšpektor v skladu s prvim odstavkom 159. člena ZGO-1 nemudoma poslati pristojnemu sodišču zaradi vpisa zaznambe v njej vsebovanih odredb in prepovedi ter ugotovljenih bremen.

26. Ni sporno, da je v konkretni zadevi vpis obravnavane zaznambe v zemljiški knjigi izostal. Zaznamba v zemljiški knjigi ima učinek javne objave zaznamovanega pravnega dejstva. Njen namen je varovati promet z nepremičninami in pravice dobrovernih tretjih oseb. Zaznamba iz 159. člena ZGO-1 predstavlja oviro za vse vpise v zemljiško knjigo, ki temeljijo na razpolagalnih pravnih poslih lastnika nepremičnine, vendar pa ne predstavlja ovire za tiste vpise, ki ne izhajajo iz pravno poslovnega razpolaganja. Pri prisilni prodaji nedovoljenega objekta v postopku stečaja pride do prehoda lastninske pravice na nepremičnini brez soglasja (mimo volje) lastnika nepremičnine (stečajnega dolžnika). Tako taka zaznamba ne predstavlja ovire za vpise, ki temeljijo na prodaji v sodnih (izvršilnih, stečajnih) postopkih. Po drugi strani pa opustitev vpisa zaznambe prepovedi ni ovira za prodajo v stečajnem postopku. Opustitev vpisa zaznambe prepovedi nadalje nima za posledico legalizacije objekta ali prenehanja veljavnosti izrečenega inšpekcijskega ukrepa. Dovoljenost gradnje je pravna lastnost objekta, ki ni odvisna od tega, ali je zaznamba prepovedi iz prvega odstavka 158. člena ZGO-1 v zemljiški knjigi vpisana ali ne. Tako velja, da pridobitelj lastninske pravice na nepremičnini, na kateri je nelegalna gradnja, v upravnopravnem razmerju z vidika gradbene zakonodaje vstopi v pravni položaj investitorja take gradnje ne glede na to, ali je za nelegalno gradnjo vedel ali ne.

27. Sodišče nadalje kot pravno zmotna zavrača tožnikova pravna naziranja o zastaranju obveznosti iz izvršilnega naslova. Za zastaranje velja, da gre za institut obligacijskega prava, kjer upnik zaradi tega, ker do poteka določenega roka ni uveljavil določenega zahtevka, torej zaradi svoje pasivnosti, izgubi pravovarstveni zahtevek. Gre torej za način prenehanja obligacij, kjer obstaja upniško - dolžniško razmerje. Vendar pa obstajajo določene nezastarljive pravice in mednje sodijo tudi javnopravne obveznosti.

Bistvena značilnost javnopravne obveznosti je v tem, da nastane v okviru javnopravnega razmerja med nosilci oblasti in tej oblasti podrejenimi osebami, pri čemer je to razmerje s strani nosilcev oblastvenih upravnih funkcij zaznamovano z varstvom javnega interesa. Ravno načelo pravne varnosti in nadrejeni javni interes zahtevata, da so pravice in obveznosti, nastale v okviru upravnih razmerij, jasno opredeljene in predvidljive. Takšno trdnost pravnih razmerij preprečuje arbitrarno spreminjanje in časovne omejitve, ki bi lahko ogrozile osnovna načela pravne države. Zato praviloma velja, da pravice in obveznosti v upravnih razmerjih zaradi pomembnosti javnega interesa in pravnomočnosti nimajo časovne veljave in ne zastarajo. V upravnih zadevah zato velja načelo, da zastaranje zaradi javnega interesa ne nastopi, razen če področni zakon določa drugače. Taka izjema je ZDavP-2, na katerega se sklicuje tožnik, ki v 125. in 126. členu določa zastaranje pravice do odmere in izterjave davka, torej denarnih obveznosti.

28. Poleg tega, da konkretna obveznost ni denarna, pa je konkretno razmerje ravno takšno razmerje s izrazito prevlado javnega interesa, zaradi česar smiselna uporaba citiranih določb ZDavP-2 ni na mestu. Namen gradbene zakonodaje je zaščita javnega interesa pri graditvi objektov, kar je v aktualni gradbeni zakonodaji celo izrecno uzakonjeno v 2. členu Gradbenega zakona,

ki kot javni interes šteje predvsem varnost objektov, spoštovanje načela enakih možnosti, varstvo okolja, ohranjanje narave, varstvo voda, varstvo kulturne dediščine, spodbujanje trajnostne gradnje, skladnost umeščanja objektov v prostor, arhitektura kot izraz kulture, evidentiranje, uporabnost, učinkovitost, kakovost objektov in njihova usklajenost z okoljem v njihovem celotnem življenjskem ciklu. Poleg tega še določa, da se varstvo javnega interesa uresničuje s projektiranjem, dovoljevanjem, gradnjo, uporabo, vzdrževanjem in inšpekcijskim nadzorom. Z inšpekcijskimi ukrepi se tako uresničuje javni interes na področju gradnje, ki sega tudi na področje dovoljevanja gradenj. Ravno zato ZUP ali Zakon o inšpekcijskem nadzoru ne uzakonjata zastaranja izreka ali prisilne izvršbe inšpekcijskih ukrepov in tega instituta na pozna niti pretekla niti aktualna gradbena zakonodaja. Ne gre torej za pravno praznino, kakor zatrjuje tožnik, temveč za način ureditve pravnega področja, ko zakonodajalec instituta zastaranja zaradi poudarjenega javnega interesa ni uzakonil. Varstvo javnega interesa v primeru kršenja gradbene zakonodaje zahteva časovno neomejeno možnost uveljavljanja ukrepov in postopkov. Ugovor zastaranja zato ni utemeljen. O tem se je že izrekla upravnosodna praksa.

29. Izpodbijan sklep o nadaljevanju izvršbe je glede na vse navedeno pravilen in zakonit. Sodišče tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Tožnik v tožbi tudi ne navaja ničesar, kar bi lahko vplivalo na drugačno odločitev sodišča. Sodišče je zato na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

30. Tožnik je zahteval povrnitev stroškov upravnega spora. Sodišče je odločilo, da jih trpi sam. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

E. Kerševan in drugi, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, 2019, stran 22.

V skladu z 214. členom Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 so nesporna dejstva tista, ki jih stranka v postopku prizna, poleg teh pa se za priznana in s tem nesporna dejstva štejejo tudi dejstva, ki jih stranka ne zanika ali jih zanika brez navajanja razlogov.

V konkretni zadevi je bil inšpekcijski zavezanec ugotovljen z odločbo inšpekcijskega organa št. 06122-2100/2009-1208 z dne 18. 9. 2009, iz katere izhaja, da je to A. A. Družba B., d. o. o. je v sklepu od dovolitvi izvršbe št. 06122-3265/2010-5 z dne 1. 2. 2011 navedena kot inšpekcijski zavezanec na podlagi pravnega nasledstva.

Prim. VSL sklep II Cp 3486/2013 z dne 29. 1. 2014, UPRS sodba I U 122/2020-21 z dne 31. 5. 2022.

Andrej Kmecl in drugi, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, stran 361.

Prim. VSRS sodba X Ips 113/2012 z dne 14. 3. 2013, VSRS sodba I Up 786/2001 z dne 10. 9. 2003, UPRS sodba I U 122/2020-21 z dne 31. 5. 2022, UPRS sodba I U 2456/2018-8 z dne 14. 5. 2020, UPRS sodba II U 276/2018-21 z dne 10. 2. 2021.

Prof. dr. Janez Šinkovec, mag. Boštjan Tratar, Obligacijski zakonik s komentarjem in sodno prakso, Oziris, 2001, strani 294-296.

Uradni list Republike Slovenije št. 199/2021 z dne 22. 12. 2021.

Glej UPRS sodba III U 151/2015 z dne 11. 9. 2015, UPRS sodba II U 240/2019-18 z dne 10. 3. 2022, UPRS sodba I U 1326/2021-22 z dne 4. 6. 2024, UPRS sodba II U 495/2011 z dne 17. 10. 2012.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 50, 50/1, 286, 290, 290/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.