UPRS Sodba I U 379/2022-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-07-19

gradbeno dovoljenje - zavrnitev zahtevka - nezahtevni kmetijski objekt - kmetija - gradnja - pomožni objekt

Kmetija je (tista) oblika kmetijskega gospodarstva, kjer se nosilec in člani ali članice kmetije ter zaposleni ukvarjajo s kmetijsko dejavnostjo (4. člen ZKme-1). Za kmetijo kot obliko KMG je torej relevantno, da je "delujoča", tj. da se njeni člani ukvarjajo s kmetijsko dejavnostjo. Ukvarjanje s kmetijsko dejavnostjo predpostavlja tudi prihodke iz te dejavnosti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevek tožnice za izdajo gradbenega dovoljenja za nezahteven objekt, skedenj 35, na parc. št. 1217/2 in 1221/4, obe k.o. ...

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je gradnja skednja 35 predvidena na območju "K2 - druga kmetijska zemljišča", kar je dopustno le pod pogoji, ki jih določa tretji odstavek 34. člena Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Vrhnika (v nadaljevanju Odlok o OPN). Organ ugotavlja, da ti pogoji niso izpolnjeni. Evidentiranje tožničinega kmetijskega gospodarstva (v nadaljevanju KMG) v registru kmetijskih gospodarstev (v nadaljevanju RKG), brez zemljišč v uporabi, izkazuje zgolj to, da gre za KMG, ki šele nastaja. Da ima tožnica kmetijo, ne izhaja niti iz registriranega čebelnjaka niti iz pogodbe o medsebojnem partnerstvu z dne 15. 4. 2019. Sklicevati se pa tudi ne more na obstoječo kmetijo z naslovom ..., ki ni njena.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Pritrjuje razlogom prvostopenjskega organa, da je po določbah Odloka o OPN nameravana gradnja na kmetijskem zemljišču dovoljena le, če je potrebna za obstoječo kmetijo. Evidentirano kmetijsko gospodarstvo brez zemljišč v uporabi ter registriran čebelnjak obstoječe lastne kmetije ne izkazujejo. Tožnica pa se tudi ne more sklicevati na kmetijo, ki je last druge osebe.

4. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja. V tožbi uveljavlja, da je Občina Vrhnika kot mnenjedajalec kršila postopek, saj bi morala vlogo vsakega investitorja za vsak objekt obravnavati ločeno in ne v enem mnenju. Toženka se na to mnenje ne bi smela opreti, saj ni bilo strokovno, ni vsebovalo smernic po 100.c členu Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in ni bilo v skladu s pozitivnimi mnenji, izdanimi že leta 2020. Vztraja, da izpolnjuje pogoje za postavitev objekta na območju kmetijskih zemljišč K2 po drugem in po tretjem odstavku 34. člena Odloka o OPN.

5. Trdi, da je toženka zmotno razlagala predpis, ker je pogoje iz drugega in tretjega odstavka 43. člena Odloka o OPN presojala kumulativno. Nadalje tretji odstavek 34. člena Odloka o OPN po mnenju tožnice ne določa, da bi morala biti gradnja pomožnega objekta potrebna za obstoječo kmetijo, ampak določa le, da mora imeti investitor v lasti ali zakupu določeno površino zemljišč, kar izpolnjuje. Ne strinja se niti z zaključkom, da ni izkazala, da ima delujočo kmetijo. Stališče toženke, da tožnica ne opravlja kmetijske dejavnosti, je zmotno, saj to dejavnost opravlja, za kar ima zagotovljena tudi sredstva. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

6. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise v zadevi.

8. V obravnavani zadevi ni sporno, da je predmet zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja pomožni kmetijsko-gozdarski objekt, ki sodi med nezahtevne objekte in da naj bi se postavil na zemljišču, ki je po Odloku o OPN kmetijsko zemljišče. Prav tako ni sporno, da je tožnica izkazala pravico graditi na zemljišču parc. št. 1217/2 in 1221/4, obe k.o. ... Sporno pa je, ali so za postavitev tega objekta na kmetijskem zemljišču izkazani pogoji, ki jih določa Odlok o OPN.

9. V času izdaje izpodbijane odločbe veljavni ZKZ je v točki b) prvega odstavka 3.č člena določal, da lahko lokalna skupnost v prostorskem aktu na območjih kmetijskih zemljišč dopusti gradnjo enostavnih in nezahtevnih pomožnih kmetijsko-gozdarskih objektov v skladu z uredbo, ki ureja vrste objektov glede na zahtevnost, razen kleti in vinske kleti. Nadalje je 3.ča člen ZKZ določal,

da lahko ne glede na zakon, ki ureja graditev objektov, staje in pomožne kmetijsko-gozdarske objekte, ki so po predpisu, ki ureja razvrščanje objektov glede na zahtevnost gradnje, nezahtevni objekti, razen rastlinjaka, ograje za pašo živine, obore za rejo divjadi, ograje in opore za trajne nasade in opore za mreže proti toči ter ograje za zaščito kmetijskih pridelkov, na kmetijskem zemljišču gradi investitor, ki ima v lasti oziroma zakupu: a) najmanj 1 ha zemljišč, ki so glede na evidenco dejanske rabe zemljišč uvrščena med njive in vrtove, travniške površine, trajne nasade in druge kmetijske površine, ali b) najmanj 5.000 m2 zemljišč, ki so glede na evidenco dejanske rabe zemljišč uvrščena med trajne nasade.

10. Pri tem je bilo v četrtem odstavku 3.č člena ZKZ določeno, da lahko lokalna skupnost v prostorskem aktu za gradnjo […] pomožnih kmetijsko-gozdarskih objektov iz točk b) in [...], ki so po predpisu, ki ureja razvrščanje objektov glede na zahtevnost gradnje, nezahtevni objekti, razen rastlinjaka, ograje za pašo živine, obore za rejo divjadi, ograje in opore za trajne nasade in opore za mreže proti toči ter ograje za zaščito kmetijskih pridelkov, predpiše strožje pogoje kot so določeni v 3.ča členu tega zakona glede zahtevanih površin kmetijskih zemljišč, ki jih mora izpolnjevati investitor, da lahko gradi na kmetijskem zemljišču.

11. Po mnenju sodišča ta zakonska določba ne pomeni, da lahko občine določijo dodatne pogoje le v smislu večje površine zemljišča, ki bi jo moral imeti investitor v lasti ali zakupu, da bi lahko na kmetijskem zemljišču postavil pomožen kmetijsko-gozdarski objekt. Po jezikovni razlagi je namreč mogoče to določbo razumeti le tako, da lahko občina določi katerekoli strožje pogoje, kot so zakonski pogoji o zahtevanih kmetijskih površinah v lasti ali zakupu. Očitno je, da je zakonodajalec, ker je prostorsko planiranje izvirna pristojnost občine, slednjim prepustil, da določijo dodatne pogoje glede na značilnosti prostora, ki je predmet konkretnega urejanja. Pri tem tudi iz obrazložitve predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah ZKZ-E izhaja namen zakonodajalca, da bo po predlagani ureditvi lokalna skupnost za gradnjo objektov in posegov v prostor na kmetijskih zemljiščih lahko predpisala

, ki jih bo moral izpolnjevati investitor za gradnjo na kmetijskem zemljišču. Navedeno po razlagi zakonodajalca pomeni, da bo investitor za gradnjo npr. staje moral izpolnjevati pogoj glede zahtevanih površin kmetijskih zemljišč, določen z ZKZ, ali pogoj glede zahtevanih površin kmetijskih zemljišč, določen s prostorskim aktom (le v primeru, da se bo občina odločila, da predpiše strožje pogoje glede zahtevanih površin kmetijskih zemljišč),

ter ostale pogoje, ki jih bo predpisala občina s prostorskim aktom

. Dodatne pogoje in kriterije bo lahko lokalna skupnost predpisala za vse objekte, ki jih je dopustno načrtovati na kmetijskih zemljiščih, razen za začasne ureditve za potrebe obrambe in varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami.

12. Občina Vrhnika je skladno z zakonskim pooblastilom v Odloku o OPN Vrhnika določila strožje pogoje od teh, navedenih v členu 3.ča ZKZ. Tako je po drugem odstavku 34. člena dovoljeno graditi pomožne kmetijsko-gozdarske objekte v območjih namenske rabe SK, A in IK ter v drugih območjih stavbnih zemljišč, če gre za potrebe delovanja obstoječe kmetije. Pomožni kmetijsko-gozdarski objekti se lahko gradijo tudi v območju namenske rabe K1, K2 in G, in sicer

v 30 m pasu, ki obkroža območje stavbnih zemljišč kmetije

, pod pogojem, da na območju stavbnih zemljišč kmetije, zaradi premajhne razpoložljive površine, takšnega objekta ni mogoče zgraditi. Po tretjem odstavku tega člena pa je pomožne kmetijsko-gozdarske objekte, ki so po predpisu, ki ureja razvrščanje objektov glede na zahtevnost gradnje, nezahtevni objekti, razen rastlinjaka, ograje za pašo živine, obore za rejo divjadi, ograje in opore za trajne nasade, opore za mreže proti toči ter ograje za zaščito kmetijskih pridelkov, dopustno graditi tudi na območjih namenske rabe K1 in K2

izven 30 m pasu, ki obkroža območje stavbnih zemljišč kmetije

, pod pogojem, da ima investitor gradnje v lasti oziroma zakupu: (1) najmanj 1 ha zemljišč, ki so glede na evidenco dejanske rabe zemljišč uvrščena med njive in vrtove, travniške površine, trajne nasade in druge kmetijske površine, ali (2) najmanj 5.000 m2 zemljišč, ki so glede na evidenco dejanske rabe zemljišč uvrščena med trajne nasade (tretji odstavek).

13. Ne drži, da po tretjem odstavku 34. člena Odloka o OPN za postavitev pomožnih kmetijsko-gozdarskih objektov zadostuje zgolj to, da ima investitor v lasti ali zakupu določeno površino zemljišč, kot neutemeljeno zatrjuje tožnica. Iz navedenih določb jasno izhaja, da je po obeh odstavkih pogoj za gradnjo pomožnih kmetijsko gozdarskih objektov na kmetijskih zemljiščih obstoj kmetije oziroma stavbnih zemljišč kmetije. Stavbno zemljišče je zemljišče, ki je s prostorskimi akti namenjeno graditvi objektov.

Stavbno zemljišče kmetije tako v bistvu predpostavlja tudi obstoj nekega objekta te kmetije. Pomožni kmetijsko-gozdarski objekti pa morajo biti namenjeni tej kmetiji oziroma njeni kmetijski dejavnosti. Razlika med drugim in tretjim odstavkom 34. člena Odloka o OPN torej ni v tem, da obstoj kmetije po tretjem odstavku ni potreben. Razlika je v oddaljenosti lokacije nameravane gradnje od stavbnih zemljišč kmetije, vrsti objektov, ki jih je dopustno graditi na eni in drugi oddaljenosti od stavbnih zemljišč kmetije ter v tem, da pomanjkanje razpoložljivih stavbnih zemljišč po tretjem odstavku ni bistveno. Je pa zato v tretjem odstavku 34. člena Odloka o OPN, ki dopušča gradnjo tudi izven 30 metrskega pasu od stavbnih zemljišč kmetije, določen še dodaten pogoj, in sicer, da je investitor lastnik ali zakupnik določene površine kmetijskih zemljišč.

14. Ne drži tožbeni ugovor, da naj bi organa presojala, ali tožnica istočasno izpolnjuje pogoje po drugem in po tretjem odstavku. Presojala sta, ali izpolnjuje pogoje po drugem ali po tretjem odstavku 34. člena Odloka o OPN, in zaključila, da po nobenem, ker nima kmetije, za potrebe katere bi se pomožni kmetijsko gospodarski objekt skedenj zgradil.

15. Prvostopenjski organ je v zvezi s pogoji po drugem odstavku 34. člena Odloka o OPN ugotovil, da je tožnica izkazala pravico graditi na parc. št. 1217/2 in 1221/4, obe k.o. ... Navaja, da je tožnica sicer uveljavljala, da se nameravana gradnja nahaja v 30 metrskem pasu od stavbnih zemljišč kmetije. Vendar se je pri tem sklicevala na zemljišča kmetije s sedežem na naslovu ..., vpisane v RKG kot KMG MID ..., in ki je last druge fizične osebe.

16. Tožnica v tožbi temu ugovarja in vztraja, da se nameravani objekt nahaja znotraj 30 m pasu, ki obkroža stavbna zemljišča, na katerih za postavitev ni več prostora, ker naj bi bila na vsakem delu zazidljivega območja predvidena lokacija drugega objekta. Vendar pa se sodišče strinja z organoma, da 30 metrski pas obkroža kvečjemu stavbna zemljišča objekta ... Gre torej za kmetijo oziroma stavbna zemljišča kmetije druge osebe. Tej ugotovitvi pa tožnica ne oporeka.

17. Tudi za pogoje iz tretjega odstavka je organ ugotovil, da niso izpolnjeni. To, da tožnica nima kmetije, je utemeljil s tem, da je tožnica nosilka kmetijskega gospodarstva s št. ... KMG MID, "kmetija na ..., ..., ... brez hišne številke", s koordinatami na parc. št. 1179/6 k.o. ..., last A. A., in nima zemljišč v uporabi. Zato je presodil, da tožnica s samim evidentiranjem kot nosilke v RKG in s čebelnjakom ne more izkazati obstoja kmetije, pa tudi ne s pogodbo o medsebojnem partnerstvu z dne 15. 4. 2019. Navedena pogodba ne izkazuje kmetije, prav tako ne, da se družba sama ukvarja s kmetijsko dejavnostjo, kot to izhaja iz 3. in 4. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1). Evidentiranje kmetijskega gospodarstva v RKG, brez zemljišč v uporabi, izkazuje lahko zgolj, da gre za KMG, ki šele nastaja.

18. Tožnica temu ugovarja, češ da 34. člen OPN ne omejuje možnosti gradnje pomožnih kmetijsko-gozdarskih objektov na obstoječo kmetijo. Trdi, da ima delujočo kmetijo. Da gre za delujoče KMG, po njenem prepričanju izhaja tudi iz zbirne vloge in iz tega, da je v register vpisan čebelnjak. Poudarja, da je KMG vključeno v Projekt EIP 16.5 Travniški sadovnjaki, v okviru katerega ima predvideno financiranje. Ne strinja se niti s stališčem organa, da delovanje na podlagi tega projekta ne pomeni ukvarjanja s kmetijsko dejavnostjo.

19. V 15. točki 19. člena Odloka o OPN je določeno, da je kmetija KMG, kot je določeno v predpisih s področja kmetijstva. Sodišče pa se strinja z razlago, da iz teh predpisov ne izhaja, da že sam vpis v RKG dokazuje tudi obstoj kmetije. V 141. členu ZKme-1 je namreč določeno, da se v RKG vpišejo nosilci, ki izpolnjujejo

: 1. da so v skladu s predpisi zavezanci za vpis v zbirke podatkov z delovnega področja ministrstva; 2. da uveljavljajo finančne podpore po tem zakonu ali kakršnekoli druge ukrepe kmetijske politike; 3. da so za opravljanje kmetijske dejavnosti vpisani v uradne evidence ali registre po drugih predpisih; 4. da imajo v uporabi: - najmanj 1 hektar zemljišč, ki po evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč sodijo med kmetijska zemljišča, ali - najmanj 0,1 hektarja oljčnikov ali - najmanj 0,2 hektarja intenzivnega sadovnjaka ali 0,1 hektarja jagodičja ali lupinarja ali - najmanj 0,05 ha vinograda ali - hmeljišče; 5. da tržijo pridelke, ki jih pridelujejo (prvi odstavek). Podatki iz RKG se uporabljajo za izvajanje ukrepov kmetijske politike, za spremljanje stanja kmetijstva za obveščanje in informiranje v zvezi z vpisanimi podatki in ukrepi kmetijske politike, za načrtovanje kmetijske politike, za izvajanje ukrepov v skladu z zakonom, ki ureja promocijo kmetijskih in živilskih proizvodov, in za druge namene, če je tako določeno z zakonom (drugi odstavek).

, kjer se nosilec in člani ali članice kmetije ter zaposleni

(4. člen ZKme-1). Za kmetijo kot obliko KMG je torej relevantno, da je "delujoča", tj. da se njeni člani ukvarjajo s kmetijsko dejavnostjo. Ukvarjanje s kmetijsko dejavnostjo predpostavlja tudi prihodke iz te dejavnosti.

21. Po presoji sodišča organ pravilno ni upošteval navedb tožnice o financiranju iz naslova kmetijskih projektov in ustvarjenih prihodkih iz naslova kmetijstva, kajti ne gre za prihodke iz ukvarjanja s kmetijsko dejavnostjo, kot to izhaja iz 3. in 4. člena ZKme-1. Kmetijska dejavnost je

gospodarska panoga, ki obsega pridelovanje kmetijskih rastlin oziroma živinorejo ter storitve za rastlinsko pridelavo oziroma živinorejo

, razen veterinarskih storitev, in dejavnosti, ki so v predpisih, ki urejajo standardno klasifikacijo dejavnosti, navedene pod "01.1 Pridelovanje netrajnih rastlin", "01.2 Gojenje trajnih nasadov", "01.3 Razmnoževanje rastlin", "01.4 Živinoreja", "01.5 Mešano kmetijstvo" in "01.6 Storitve za kmetijsko proizvodnjo in priprava pridelkov" (1. točka prvega odstavka 3. člena Zkme-1). Tožnica ni niti zatrjevala, da naj bi se na njenem KMG opravljala katerokoli od teh dejavnosti.

22. Kar se tiče zemljišč v uporabi, pa sodišče ugotavlja, da iz izpiska iz RKG, ki je v upravnem spisu, izhaja, kar je iz njega razbral organ, tj., da tožničino KMG nima zemljišč v uporabi. Iz izpiska, predloženega v sodni spis, pa izhaja, da je tožnica 29. 9. 2021, torej 9 dni po izdaji izpodbijane odločbe, kot GERK v uporabi njenega RKG, vpisala GERK-PID ... Ker organ odloča po stanju na dan izdaje odločbe, ta dokaz po 52. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1)

23. Po presoji sodišča je tako ugotovitev, da tožnica nima kmetije, za potrebe katere naj bi postavila nameravani objekt, pravilna in zakonita. Iz povedanega izhaja tudi, da izpodbijani akt vsebuje vse relevantne razloge, na katerih tak zaključek temelji. Zato sodišče kot neutemeljene zavrača tudi tožbene trditve, da ga ni mogoče preizkusiti.

24. Po tretjem odstavku 31. člena Gradbenega zakona je bil mnenjedajalec glede skladnosti s prostorskimi izvedbenimi akti občina, ki je v obravnavani zadevi dala negativno mnenje k nameravani gradnji. V zvezi s trditvami, da naj bi Občina Vrhnika pri izdaji mnenja kršila postopek, je treba pojasniti, da tega postopka ni mogoče kršiti, ker ni predpisan. Sodišče zavrača tudi tožbeno trditev, da se toženka na negativno mnenje ne bi smela opreti. Toženka je namreč štela, da je mnenje nejasno in je v skladu s tretjim odstavkom 40. člena GZ razpisala ustno obravnavo z namenom uskladitve mnenj. Ker uskladitev oziroma sprememba ni bila dosežena, je izvedla ugotovitveni postopek in sama ugotavljala, ali obstajajo pogoji za gradnjo nameravanega objekta, kot jih določata drugi in tretji odstavek 34. člena Odloka o OPN. Kot je sodišče že pojasnilo, je v tem postopku oziroma izpodbijani odločbi ugotovila vsa relevantna dejstva, na podlagi katerih je ugotovila, da ti pogoji niso izpolnjeni.

25. Glede na navedeno je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo, ker je v okviru tožbenih navedb presodilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker sta se ji stranki pisno odpovedali (279. a člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

26. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Člen 3.č in 3. ča sta bila spremenjena 13. 4. 2022 z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o kmetijstvu ZKZ-G, Ur.l. 44/2022.

Glej predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih - predlog za obravnavo po rednem postopku, EVA 2012-2330-0182, stran 8 in 63. Tudi v predlogu ZKZ-G (ki velja od 13. 4. 2022), EVA 2020-2330-0134, je zakonodajalec pri predlaganih spremembah 3.č člena pojasnil, da bo objekte iz tega člena dopustno graditi na vseh kmetijskih zemljiščih (trajno varovanih in drugih kmetijskih zemljiščih), če bo to dopuščal prostorski akt lokalne skupnosti in pod pogoji, ki jih bo določal prostorski akt.

V času izdaje izpodbijane odločbe je veljala vsebina tretjega odstavka 34. člena, kot je bila uveljavljena z 13. členom Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o Občinskem prostorskem načrtu Občine Vrhnika Ur.l. 60/2019.

Glej točko 40. prvega odstavka 3. člena v času izdaje odločbe veljavnega Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZureP-2).

Ta določa, da lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta.

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.