UPRS Sodba I U 1625/2022-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-03-05

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - sklep o izvršbi - izvršba s prisilitvijo - denarna kazen - pravilna uporaba materialnega prava

Postopka izvršbe ni šteti za nadaljevanje in del postopka inšpekcijskega nadzora. Že iz terminologije GZ izhaja, da gre za dve vrsti postopkov, saj drugi in tretji odstavek 106. člena GZ naštevata tako inšpekcijske kot postopke izvršbe. Enak rezultat, tj., da gre za dva postopka, izhaja tudi iz sistematične razlage, ki daje odgovor glede na sestavo pravnega akta, torej, kako je zakonodajalec oblikoval pravna določila v ožje ali širše enote, ki sestavljajo predpis.

II. Vsaka stranka krije svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom tožniku izrekel denarno kazen v znesku 1.000,00 EUR, ki je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe št. 06122-608/2017-18 z dne 15. 2. 2021 (1. točka izreka) in odločil, da jo je dolžan plačati v 30 dneh po vročitvi tega sklepa, sicer se bo prisilno izterjala (2. točka izreka) ter da mora v naknadnem roku 10 mesecev po vročitvi sklepa na svoje stroške odstraniti nelegalno gradnjo iz prve točke izreka odločbe št. 06122-608/2017-11-35204 z dne 26. 8. 2019 in vzpostaviti prejšnje stanje, sicer bo kot prisilno sredstvo izrečena nova, višja denarna kazen v znesku 1.250,00 EUR (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bilo tožniku z odločbo št. 06122-608/2017-11-35204 z dne 26. 8. 2019 odrejeno, da mora v 30 dneh po vročitvi na lastne stroške odstraniti pritlični, enoetažni prizidek skladiščne stavbe v tlorisni izmeri 8,7 x 3,5 m ob severni strani obstoječega objekta ... v območju nekdanje ... na zemljišču parc.št. 526/37 k.o. ... in vzpostaviti prejšnje stanje (v nadaljevanju inšpekcijska odločba). Ker odločbe ni izvršil, je bil 15. 2. 2021 izdan sklep o izvršbi, v njem pa odrejeno, da mora obveznost izpolniti do 15. 6. 2021, sicer bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v upravni izvršbi v znesku 1.000,oo EUR, pri čemer je upošteval zahtevnost objekta in težo kršitve. Ker je bilo v ponovnem inšpekcijskem pregledu ugotovljeno, da tožnik tudi v naknadnem roku ni izvršil inšpekcijske odločbe, mu je organ na podlagi 91. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) izrekel denarno kazen v višini 1.000,00 EUR. Na podlagi drugega odstavka 298. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUP) je tožniku zagrozil z novo, višjo kaznijo, če v naknadnem roku 10. mesecev obveznosti ne bo izpolnil. Po presoji organa ta rok omogoča odstranitev prizidka, znesek zagrožene denarne kazni pa je višji, ker je prejšnji rok za izvršitev obveznosti pretekel brez uspeha.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Zavrača stališče tožnika, da bi moral prvostopenjski organ postopati po Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), saj izvršilni postopek ni nadaljevanje inšpekcijskega postopka. Taka je tudi sodna praksa. Za nadaljevanje postopka po ZGO-1 gre namreč izjemoma v primerih, ko gre za stanovanjske objekte, za kar v obravnavani zadevi ne gre. Ker se je izvršilni postopek začel s sklepom o dovolitvi izvršbe z dne 15. 2. 2021, je prvostopenjski organ postopek pravilno vodil upoštevaje določbe GZ. Ostale ugovore zavrača kot nekonkretizirane in pavšalne.

4. Tožnik se z odločitvijo ne strinja. V tožbi vztraja, da je toženka uporabila napačno pravno podlago, saj bi morala uporabiti ZGO-1 in ne GZ. Trdi, da se je obravnavani postopek začel po določbah ZGO-1 in da še teče, saj je izdaja sklepa o izvršbi vezana na pravnomočni izvršilni naslov, ki je vsebovan v inšpekcijski odločbi z dne 26. 8. 2019. Izvršba, ki je sicer po ZUP samostojni institut, je tako nadaljevanje rednega postopka pred organom prve stopnje in odločanje po različnih podlagah ni mogoče. Izpostavlja, da je praksa Upravnega sodišča o tem neenotna, saj je v sodbi I U 2357/2018 zavzelo drugačno stališče, kot v sodbi I U 2044/2017. Trdi še, da toženka ni konkretno navedla nobenega odločilnega dejstva, ki bi opravičil izdajo izpodbijanega sklepa z denarno prisilitvijo ne pa po drugi osebi, zaradi česar ga ni mogoče preizkusiti. Če je mogoče izvršbo opraviti na več načinov in z raznimi sredstvi, se opravi na način, ki je za zavezanca najmilejši. Organ ni izvršbe po drugih osebah niti poskusil, ampak mu je preprosto izrekel denarno kazen v višini 1.000,00 EUR. Pri tem ne gre za dejanje, ki bi ga lahko izpolnil samo dolžnik, kar glede na odločbo Up-1092/07 pomeni, da pogoji za izvršbo sploh niso izpolnjeni. Predlaga, da sodišče izpodbijani akt odpravi in meritorno odloči ter podrejeno, da ga odpravi in vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

7. V 106. členu GZ je bilo določeno, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 - uradno prečiščeno besedilo, 14/05 - popr., 92/05 - ZJC-B, 93/05 - ZVMS, 111/05 - odl. US, 126/07, 108/09, 61/10 - ZRud-1, 20/11 - odl. US, 57/12, 101/13 - ZDavNepr, 110/13 in 19/15; v nadaljnjem besedilu: ZGO-1), končajo po določbah ZGO-1 (prvi odstavek). Inšpekcijski postopki in postopki izvršbe, začeti pred začetkom uporabe tega zakona zaradi dejanja, ki v skladu z določbami tega zakona ne pomeni več kršitve, se ustavijo po uradni dolžnosti (drugi odstavek). Če je izdana odločba v skladu s V. poglavjem tega dela zakona, se inšpekcijski postopki in postopki izvršbe ustavijo po uradni dolžnosti (tretji odstavek).

8. Med strankama ni sporno, da je bil sklep o izvršbi izdan v času, ko je že veljal GZ. Tožnik trdi, da bi se kljub temu v postopku izvršbe morale uporabiti določbe ZGO-1.

9. Po presoji sodišča že iz terminologije GZ izhaja, da gre za dve vrsti postopkov, saj drugi in tretji odstavek 106. člena GZ naštevata tako inšpekcijske kot postopke izvršbe. Torej je podlaga za razlago, da gre za dva različna postopka, že v gramatikalni razlagi določbe 106. člena GZ. Enak rezultat, tj., da gre za dva postopka, izhaja tudi iz sistematične razlage, ki daje odgovor glede na sestavo pravnega akta, torej, kako je zakonodajalec oblikoval pravna določila v ožje ali širše enote, ki sestavljajo predpis. V zvezi s tem je ugotoviti, da je izvajanje inšpekcijskega nadzora uvrščeno v prvo poglavje 7. dela, izvršba pa v 4. poglavje. Glede na dejstvo, da je izvršba uvrščena v ločeno poglavje GZ, kot je v posebno poglavje uvrščen inšpekcijski nadzor, je po mnenju sodišča zakonodajalec postopek izvršbe štel za poseben postopek, kot je tudi uporabil terminologijo v drugem in tretjem odstavku 106. člena GZ. Tudi ob uporabi analogije z določbami ZUP, po katerih je postopek izvršbe poseben postopek, urejen v samostojnem poglavju ZUP, postopka izvršbe ni šteti za nadaljevanje in del postopka inšpekcijskega nadzora, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, ki je na podlagi prvega odstavka 106. člena GZ izdan na podlagi ZGO-1.

in trdi, da sodna praksa v primerih, kot je njegov, ni ustaljena. Ta trditev ne drži. Toženka s tem v zvezi pravilno ugotavlja, da se drugačna sodna praksa nanaša zgolj na primere, ko je šlo za izvršitev inšpekcijske odločbe, ki se je nanašala na stanovanjski objekt oziroma zavezančev dom. GZ namreč ni poznal instituta odloga izvršbe. Zato je sodišče presodilo, da je možnost vložitve zahteve za odlog izvršbe po 156.a členu ZGO-1 pravno sredstvo, ki je neločljivo povezano z inšpekcijsko odločbo izdano na podlagi 152. člena ZGO-1,

. Zaradi možnosti vložitve pravnega sredstva po 156.a členu ZGO-1 je bilo treba postopek izvršbe obravnavati kot nadaljevanje postopka, začetega na podlagi ZGO-1, da bi bilo mogoče odločiti z uporabo 156.a člena ZGO-1 na način, kot ga je določilo Ustavno sodišče. V teh primerih je bilo torej zaradi možnosti odloga treba zagotoviti, da je postopek tekel po ZGO-1,

saj bi bila drugačna uporaba in razlaga predpisov v nasprotju z odločbo Ustavnega sodišča U-I-64/14. Glede na to se je v času veljavnosti GZ v primerih izvršbe, ki se je nanašala na pravico do doma, tudi za postopek izvršbe uporabljal ZGO-1.

V obravnavani zadevi ni sporno, da predmet inšpekcijske odločbe ni tožnikov dom, ampak prizidek k skladiščnemu objektu.

11. Glede na navedeno tega, ali se je inšpekcijski postopek sploh začel pred 1. 6. 2018, ko je stopil v veljavo GZ, ni bilo treba ugotavljati.

12. Sodišče kot neutemeljeno zavrača tudi sklicevanje tožnika na odločbo Ustavnega sodišča Up-1092/97, saj se nanaša na ureditev po Zakonu o izvršbi in zavarovanju (v nadaljevanju ZIZ). Ustavno sodišče je namreč obravnavalo določbe člena 225. in 226. člena ZIZ, ki sta urejala izvršbo nadomestnih in nenadomestnih storitev. Glede nadomestnih storitev 225. člen ZIZ določa, da se izvršba na podlagi izvršilnega naslova, po katerem mora dolžnik storiti nekaj, kar lahko stori tudi nekdo drug, opravi tako, da sodišče pooblasti upnika, da na dolžnikove stroške zaupa to nekomu drugemu, ali da to stori sam. Upnik lahko v tem primeru v predlogu za izvršbo predlaga, naj sodišče s sklepom naloži dolžniku, da založi znesek za stroške, ki bodo nastali s tem, da bo nekdo drug ali sam upnik opravil to dejanje (drugi odstavek). Glede nenadomestnih storitev pa 226. člen ZIZ določa, da če mora dolžnik po izvršilnem naslovu nekaj storiti, kar ne more namesto njega storiti nihče drug, mu določi sodišče s sklepom o izvršbi primeren rok za izpolnitev obveznosti (prvi odstavek). Sodišče na predlog upnika s sklepom o izvršbi določi, da je dolžnik prost svoje obveznosti, če namesto izpolnitve obveznosti po izvršilnem naslovu v 15 dneh upniku plača določen denarni znesek, še preden poteče rok za izpolnitev obveznosti po izvršilnem naslovu. Izvršba za izterjavo denarnega zneska ni dovoljena (drugi odstavek). Gre torej za dva različna načina izvršbe, predpisana za izvrševanje različne vrste storitev. Ustavno sodišče je ugotovilo kršitev 22. in 33. člena Ustave zato, ker je pristojno sodišče pri izvršbi storitve, ki je bila nadomestna, odločilo, da se opravi na način po 226. členu ZIZ, tj. kot v primeru nenadomestne storitve.

13. V 296. členu ZUP sta načina izvršbe, tj. izvršba po drugih osebah in izvršba s prisilitvijo, določena alternativno z besedo "ali". Enako izhaja iz prvega odstavka 89. člena GZ, ki je določal, da ko je odrejena odstranitev zgrajenega objekta ali dela objekta, vzpostavitev prejšnjega stanja ali drugačna sanacija objekta, se v odločbi inšpekcijskega zavezanca opozori na to, da se bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah

s prisilitvijo. To pomeni, da izvršba po drugih osebah, čeprav je v zakonu navedena na prvem mestu, ne pomeni edinega in niti primarnega načina izvršbe nedenarnih obveznosti, ki bi ga moral upravni organ obvezno uporabiti v primeru, ko zavezanec prostovoljno ne izpolni obveznosti, ki mu je naložena z izvršilnim naslovom. Izvršba s prisilitvijo po nasprotnem razlogovanju ne pride v poštev le podrejeno, če prvi način izvršbe ni uspešen, ampak sta oba načina glede na zakonsko besedilo enakovredna.

Drugače ne izhaja niti iz prvega odstavka 298. člena ZUP, ki določa, da če je zavezanec dolžan kaj storiti, dopustiti ali kaj trpeti prisili organ, ki opravlja izvršbo, zavezanca k izpolnitvi obveznosti z denarno kaznijo, če: 1. ravna v nasprotju s to obveznostjo, ali 2. če je predmet izvršbe kakšno zavezančevo dejanje, ki ga ne more namesto njega opraviti nihče drug, ali 3. če narava izvršbe to terja, ali 4. izvršba po drugih osebah ni bila uspešna, ali 5. izvršba po drugih osebah ni primerna.

14. Glede na to ne more biti nobenega dvoma, da lahko organ odloči, da se izvršba opravi s prisilitvijo, tj. denarno kaznijo tudi, če zavezanec ravna v nasprotju z obveznostjo nekaj storiti, določeno v izvršilnem naslovu.

15. Drži, da upravni organ ni povsem prost pri izbiri načina izvršbe in da je omejen z določbo prvega odstavka 285. člena ZUP, ki v skladu s temeljnim načelom varstva pravic strank (tretji odstavek 7. člena ZUP) nalaga izbiro načina in sredstva, ki je za zavezanca najmilejše, a se z njim doseže namen izvršbe. Pri tem že iz prvega odstavka 290. člena ZUP

izhaja, da se način izvršbe določi s sklepom o izvršbi. Iz upravnega spisa izhaja, da je sklep o izvršbi, v katerem je bilo odrejeno, da bo v primeru neizvršitve uporabljena denarna kazen, dokončen (in pravnomočen). Glede na to je organ s tem, ko je, ker tožnik obveznosti ni izpolnil prostovoljno, izrekel denarno kazen, sledil temu, kar je določal že sklep o izvršbi. Sodišče tako zgolj pripominja, da se denarne kazni izrekajo tudi iz razlogov, zaradi katerih je bil sprejet drugi odstavek 89. člena GZ, ki je določal vrstni red izvajanja izvršbe po drugih osebah. Kriteriji za vrstni red izvršb so bili namreč z vidika javnega interesa določeni glede na zatečeno situacijo, ko je bilo na dan 1. 1. 2016 izdanih 1.967 sklepov o izvršbi,

ko je torej očitno, da po drugih osebah vseh ne bo mogoče izvršiti v razumnem roku. Ob tem pa je treba upoštevati, da je dolžan vsak zavezanec (sam) izpolniti obveznost, ki je predmet dokončne oziroma pravnomočne odločbe, in sicer v roku, ki je v njej določen.

16. Odločitev iz 3. točke izreka je organ utemeljil s tem, da je zavezancu določil nov rok za prostovoljno izpolnitev, in sicer 10 mesecev, ker je v tem roku odstranitev prizidka mogoča. Glede na to se torej nova izrečena kazen sploh ne bo izvršila, če bo zavezanec izpolnil svojo obveznost. Pri tem iz 91. člena GZ izhaja, da je minimalni znesek denarne kazni za fizično osebo 1.000,00 EUR in maksimalni 10.000,00 EUR. Zato sodišče ocenjuje, da je organ, ko je določil nekaj višjo denarno kazen 1.250,00 EUR (ker zagrožena kazen 1.000,00 EUR ni privedla do izpolnitve), ki se bo izvršila, če zavezanec v nadaljnjem roku 10 mesecev odločbe ne bo izvršil, nadaljeval z izvrševanjem odločbe na način, ki je v obravnavani zadevi sorazmeren. Tožnik namreč te kazni ne bo dolžan plačati, če bo v tem roku prizidek odstranil sam oziroma s pomočjo izvajalcev, ki jih bo angažiral, kar bi moral itak storiti v roku 30 dni od vročitve inšpekcijske odločbe, ki je, kot je nesporno, postala dokončna 13. 10. 2020, torej pred več kot 4 leti. Sicer pa tožnik z ničemer ne utemelji, zakaj naj bi bila od tega načina izvršbe milejša (takojšnja) izvršba po drugih osebah, da bi bili torej stroški odstranitve prizidka, če bi ga odstranili izvajalci, ki bi jih na račun tožnika angažirala toženka, nižji. Tožnik ima možnost, da pridobi več ponudb in izbere najcenejšega ponudnika.

17. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker sta se ji stranki odpovedali (peta alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

18. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Glej I U 2357/2018, I U 637/2021, I U 1139/2021, I U 368/2021.

Enako je sodišče odločilo v zadevi I U 31/2020.

V prvi alineji prvega odstavka 156. a člena ZGO-1 je bilo določeno, da poleg razlogov za odlog izvršbe, določenih z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek, gradbeni inšpektor pri nelegalnih gradnjah, neskladnih gradnjah ali objektih, ki se uporabljajo brez predpisanega uporabnega dovoljenja, na predlog inšpekcijskega zavezanca odloži izvršbo inšpekcijske odločbe, če inšpekcijski zavezanec izkaže, da gre za stanovanjsko stavbo, v kateri vsaj od začetka inšpekcijskega postopka dejansko in neprekinjeno prebiva inšpekcijski zavezanec ali druge osebe in nimajo v lasti in posesti drugega primernega stanovanja po merilih, ki jih določa 10. člen Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 69/03, 18/04 - ZVKSES, 47/06 - ZEN, 45/08 - ZVEtL, 57/08, 62/10 - ZUPJS, 56/11 - odločba US, 87/11 in 40/12 - ZUJF).

GZ-1 je nato uredil institut odloga izvršbe zaradi nesorazmernosti posega inšpekcijskega ukrepa v dom.

Ki določa, da organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izda po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca sklep o dovolitvi izvršbe. S sklepom se ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe. Zoper ta sklep je dovoljena pritožba na pristojni organ druge stopnje.

Glej Predlog GZ; prva obravnava EVA:2015-2550-0004, stran 144.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 89, 90, 106, 106/2, 106/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 285

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.