UPRS Sodba I U 983/2021-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-09-04

JAVNI RAZPISI - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - strokovna ocena - zahtevek za plačilo odškodnine - razpisni pogoj - obseg sodne kontrole - presoja strokovne ocene komisije

Tožnik v pretežnem delu tožbe nasprotuje ocenama, ki sta bili podani s strani dveh zunanjih ocenjevalcev, kar pa ni predmet presoje v upravnem sporu. Sodišče namreč v upravnem sporu presoja zakonitost in pravilnost upravnih aktov, ne pa pravilnosti strokovne ocene, čemur v obravnavanem primeru ugovarja tožnik.

V upravnem sporu lahko po drugem odstavku 7. člena ZUS-1 tožnik zahteva tudi vrnitev stvari ali povračilo škode, ki mu je nastala z izvršitvijo izpodbijanega upravnega akta. Vendar v tej zadevi ne gre za takšen primer, saj izpodbijani sklep kot sklep zavrnilne narave ni mogel biti predmet izvršbe. Škodo zaradi morebitne nezakonitosti izpodbijanega akta bi tožnik mogel uveljavljati kvečjemu v pravdi.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrnila vlogo tožnika, ki jo je vložil v zvezi z Javnim razpisom Razvojno - raziskovalni projekti za odpravo posledic COVID-19. Posebni stroški v postopku niso nastali.

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnik pravočasno oddal vlogo, ki jo je obravnavala komisija, imenovana s sklepom direktorja agencije. Ker je bila vloga tožnika pravilno označena in formalno popolna, je komisija njegovo vlogo umestila v nadaljnji postopek preverjanja izpolnjevanja pogojev, kjer je vlogo ocenila komisija ob sodelovanju imenovanih zunanjih strokovnjakov. Največje število točk je bilo 100, za izbor pa je bilo treba zbrati vsaj 60 točk. Tožnikova vloga je dosegla 59 točk in tako ni dosegla minimalnega praga za sofinanciranje.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in zoper izpodbijani sklep vlaga tožbo. V njej navaja, da je bil izpodbijani sklep sprejet v nasprotju s postopkovnimi pravili delovanja ocenjevalne komisije, ki jo je toženka predvidoma imenovala v skladu z 21. členom Zakona o podpornem okolju za podjetništvo (v nadaljevanju ZPOP-1). Neobjava sklepa o imenovanju omenjene komisije oz. vsaj navedbe podatka o tem, kdo so bili člani komisije, predstavlja izrazito tveganje za neodvisno oz. nepristransko delo komisije. Nadalje tožnik opozarja, da mora vlogo prijavitelja poleg dveh ocenjevalcev oceniti tudi tretji ocenjevalec, in sicer med drugim v primeru "

ko ocena enega ocenjevalca ni dosegla najmanjšega števila točk, ocena drugega ocenjevalca pa je najmanjše število potrebnih točk dosegla

". V konkretnem primeru je en ocenjevalec vlogo tožnika ocenil z 58 točkami, drugi ocenjevalec pa s 60 točkami, prag števila točk, nad katerim je bila vloga razvrščena na prednostno listo projektov, pa je bil postavljen pri 60 točkah. Ker o vlogi niso odločali trije člani komisije, pač pa zgolj dva, je bila odločitev sprejeta v nasprotju s sprejetimi postopkovnimi pravili. Pravni interes za vložitev ugotovitvene tožbe je tako v tem, da naslovno sodišče odloči, da je toženka pri odločanju zavezana javno objaviti sklep o imenovanju ocenjevalne komisije in po izdaji sklepa kdo so bili člani komisije, ki so sodelovali pri ocenjevanju posamezne vloge. Tožniku je zaradi nezakonite zavrnitve vloge nastala neposredna škoda v višini 200.000,00 EUR, saj tožnik ni pridobil javnih sredstev, do katerih bi bil sicer upravičen. Opozarja na 65. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ki sodišču omogoča, da upravni akt odpravi in s sodbo sam odloči o stvari, zlasti v primerih, ko bi odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo. V primeru obravnavanega javnega razpisa je bilo zagotovljenih 5.000.000,00 EUR sredstev, bolj kot se oddaljuje trenutek odločitve o tožnikovem zahtevku, manj pa je možnosti, da bi tožnik lahko črpal sredstva v okviru predmetnega javnega razpisa. V nadaljevanju tožnik opozarja, da je kot utemeljitev znižanja točk večkrat navedeno, da tožnik nima partnerja v projektu s področja mikrobiologije in zdravstva. Navedeno ne drži, saj je bilo v vlogi večkrat omenjeno sodelovanje z zunanjim izvajalcem. Tožnik je jasno sporočil, da bo z zunanjim znanjem pokril področja, za katera v podjetju nimajo primernega znanja in resursov, kar je v skladu z določbami javnega razpisa dopustno. Napačen je tudi zaključek ocenjevalca, da projektna struktura ni pregledno prikazana. Tožnik vztraja, da je projektna struktura prikazana pregledno in skladno z zahtevami javnega razpisa, saj so iz nje jasno razvidne hierarhične povezave. Vse skupine so ustrezno opisane, prav tako tudi vloge v delovnih skupinah. Vlogi je bila priložena tudi časovnica in gantogram, navedena so tudi imena in priimki zaposlenih, ki bi delali na projektu. Tožnika ima tudi jasno vzpostavljen sistem evidentiranja, vodenja in nagrajevanja inovacij, ki je bil vlogi priložen oz. v njej predstavljen. V zvezi z oceno internacionalizacije pa tožnik pojasni, da je bilo vlogi priloženo pismo o nameri, v katerem je jasno izražena zaveza podpisnikov k temu, da bodo medsebojno sodelovali in poslovali. Tveganja v zvezi z omenjenim sodelovanjem so bila predstavljena in prepoznana v obrazcu. S tem ko toženka ni upoštevala pravil javnega razpisa in predloženih navedb tožnika oz. ko mu ni priznala nedvoumno in dokazano izkazanega sodelovanja z zunanjim partnerjem ter dejstva, da je tožnik jasno prepoznal možna tveganja, je toženka prekoračila svoje pooblastila in arbitrarno odločala o vsebinah, glede katerih pravica prostega preudarka članom komisije ni bila podeljena. Upoštevaje navedeno sodišču predlaga, da ugotovi, da je izpodbijani sklep nezakonit in sklep tudi odpravi. Vlogi tožnika, prispeli na javni razpis, naj se ugodi, toženki naloži povrnitev škode v višini 200.000,00 EUR, ki je nastala tožniku, toženki pa naj se naloži tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe. V izpodbijanem sklepu se je sklicevala na ocenjevalne liste pooblaščenih ocenjevalcev, ki predstavljajo sestavni del obrazložitve izpodbijanega sklepa. Ocenjevalec 1 je vlogo tožnika ocenil na 58 točk, ocenjevalec 2 na 51 točk in ocenjevalec 3 na 60 točk. Pri tem ocena ocenjevalca 2, ki je podelil 51 točk, ni relevantna, saj niti ni bila upoštevna. Toženka je namreč angažirala tretjega ocenjevalca, ki je podal oceno v višini 60 točk, povprečje ocen pa tako znaša 59 točk. Pri tem toženka opozarja, da zgolj oddaja vloge ne pomeni, da bo prijavitelj s svojim projektom uspel, saj ne gre za pravico, ki bi bila prijavitelju vnaprej zagotovljena. Ocenjevanje je strokovno opravilo, zato je presoja sodišča nujno zadržana. Neutemeljen je očitek tožnika, da ni bil objavljen sklep o imenovanju komisije. S sklepom z dne 31. 8. 2020 se je pričel postopek izvedbe javnega razpisa, s tem sklepom pa je bila imenovana tudi komisija, in sicer predsednik A. A. ter člani B. B., C. C. in mag. D. D. Za javni razpis je bila objavljena razpisna dokumentacija, ki je postala veljavno in zavezujoče materialno pravo. Del veljavnega in zavezujočega materialnega prava je s tem postala tudi točka 5. razpisne dokumentacije, v kateri so bila določena merila in podmerila za ocenjevanje vlog. Med drugim je določala, da bo toženka za ocenjevanje vlog angažirala zunanje strokovnjake, ki so izbrani glede na domače in mednarodne reference. Ocenjevanje je tako temeljilo na strokovnem mnenju angažiranih zunanjih strokovnjakov, ki so ustrezno usposobljeni. Ker je pri tem prisoten človeški faktor, že iz narave stvari izhaja, da je nemogoče zagotoviti absolutno objektivnost ocen. Logična posledica so lahko različne ocene posameznih ocenjevalcev. Glede ocene ocenjevalca 1, ki je

"večkrat navedel, da tožnik nima partnerja v projektu s področja mikrobiologije in zdravstva"

, toženka pojasnjuje, da tožnik v vlogi pri zunanjem izvajalcu ni navedel nikogar z referencami s področja mikrobiologije ali zdravstva in elektronike, zato je utemeljen dvom, ali bo do predvidenega datuma naprava testirana in certificirana za uporabo za zdravljenje COVID-19. Prav tako ni opisa partnerstva oz. sodelovanja in razdelitve nalog med partnerji v projektu. Zunanji izvajalec je naveden le v fazah preizkušanja in demonstracij, ne pa tudi v razvojnih fazah, zato so dvomi ocenjevalca 1 utemeljeni in izkazani. Ocenjevalec 3 je v ocenjevalnem listu podal jasno, razumljivo in pravilno utemeljitev ocene pri podmerilu

"Obstoječe notranje inovacije nosilnega podjetja"

. Tožnik je sicer opisal potek razvojnega procesa, ki v opisu vsebuje faze postavitve razvojne zahteve oz. ideje, razčlenitev razvojne ideje, testiranje, ugotavljanje ustreznosti produkta, v vlogi pa ni predstavil samega jedra sistema za evidentiranje, vodenje in nagrajevanje inovacij v podjetju. Ocenjevalec je zato lahko zaključil le, da ima tožnik sicer postavljen certificiran razvojni proces, vendar brez elementov strukturiranega sistema evidentiranja, obravnavanja in nagrajevanja inovacij. V zvezi z oceno ocenjevalca 3 pri podmerilu

pa je ocenjevalec upošteval celovitost prijave in ciljev projekta. Tožnik ni jasno opisal, kakšna bo ureditev prenosa znanja, zaščite oz. lastništva know-howa, povezanega s terapevtskimi postopki med obema družbama, zato je ocenjevalec podelil manj točk od maksimalno možnih, njegova ocena pa je skladna z elementi in vsebino tega podmerila. Toženka opozarja, da so prijavitelji odgovorni za pripravo kvalitetne in ustrezne vloge. Natančnost in skrbnost pri pripravi vloge zavezujeta vsakega razumno obveščenega in povprečno skrbnega prijavitelja, zato le-ta nosi celotno odgovornost za napake oz. nepredložitev dokumentacije. Tožbene navedbe so v celoti neutemeljene in brezpredmetne. Toženka je enakopravno obravnavala vse prijavitelje, merila so bila znana vnaprej, zato sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

6. V obravnavani zadevi se je tožnik prijavil na Javni razpis Razvojno-raziskovalni projekti za odpravo posledic COVID-19. Njegov namen je bil zagotoviti podjetjem in konzorcijem podjetij pomoč za raziskovalno-razvojno inovativne projekte ter projekte za vzpostavitev proizvodnih kapacitet, povezanih z omilitvijo posledic COVID-19.

7. Toženka je tožnikovo vlogo, prispelo na ta javni razpis, zavrnila. Izpodbijani sklep temelji na strokovni oceni strokovne komisije, po kateri je vloga tožnika prejela 59 točk in s tem ni dosegla minimalnega praga, zato je bila vloga za sofinanciranje tožnikovega projekta zavrnjena.

8. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da gre v obravnavani zadevi za drugo javnopravno stvar po 4. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

Upravni postopek se smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, če ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Da mora toženka pri pripravi razpisne dokumentacije upoštevati predpise, ki urejajo splošni upravni postopek, izhaja tudi iz prve povedi četrtega odstavka 23. člena Zakona o podpornem okolju za podjetništvo (v nadaljevanju ZPOP-1). Ker pa postopek javnega razpisa v tem primeru primarno ureja ZPOP-1, se pravila ZUP uporabljajo smiselno, a subsidiarno. Pri tem sodišče pripominja, da lahko v upravnem sporu presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oziroma meril z zakonom, ne pa tudi primernost ali ustreznost določenega merila javnega razpisa.

Sodišče tehta le, ali je prišlo do napak pri uporabi materialnega ali procesnega prava. Odločitev odpravi, če je argumentacija, ki izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, očitno nerazumna.

9. V obravnavanem primeru sta sestavni del izpodbijanega sklepa ocenjevalna lista za zunanje izvajalce, ki sta po oceni sodišča v celoti skladna z merili, določenimi v Javnem razpisu in razpisni dokumentaciji, ki je bila dostopna vsem prijaviteljem. Na ocenjevalnih listih so vsebinsko navedena posamezna merila ocenjevanja, maksimalno število točk in število točk, s katerimi je bila po posameznem merilu ocenjena vloga tožnika. Prav tako je podana tudi ustrezna utemeljitev podeljenega števila točk s strani obeh zunanjih ocenjevalcev. Da temu ni tako, tožnik niti ne zatrjuje.

10. Tožnik v pretežnem delu tožbe nasprotuje ocenama, ki sta bili podani s strani dveh zunanjih ocenjevalcev, kar pa ni predmet presoje v upravnem sporu. Sodišče namreč v upravnem sporu presoja zakonitost in pravilnost upravnih aktov, ne pa pravilnosti strokovne ocene, čemur v obravnavanem primeru ugovarja tožnik.

Zaradi pojasnjenih razlogov sodišče zavrača ugovore tožnika, ki se nanašajo na merilo II - Metodologija in načrtovanje projekta (organizacija projekta) in merilo III - Poslovni učinki projekta (ocena nosilnega podjetja in ocena internacionalizacije). Kot izhaja iz 5. točke javnega razpisa, je vloge, za katere je bilo ugotovljeno, da izpolnjujejo pogoje, ocenila komisija ob sodelovanju imenovanih zunanjih strokovnjakov, ki so v postopku ocenjevanja podali število točk. S pomočjo vnaprej znanega opisa (pod)merila je vsak od dveh zunanjih ocenjevalcev ocenil, ali so opisi delovnih skupin oz. posameznikov razumljivo in ustrezno prikazani ali so opisi skupin posplošeni oz. neustrezni. Šlo je torej za vsebinsko presojo projekta, pri katerem je prisoten človeški faktor. Ker je postopek javnega razpisa specifičen tip postopka, kjer je ključnega pomena upoštevanje načela enakih možnosti zainteresiranih udeležencev, je bistvenega pomena, da je posamezen projekt ovrednoten glede na v razpisu vnaprej določene kriterije, s katerimi se zagotavlja enako obravnavanje prispelih vlog. V pristojnosti strokovne komisije je, da po vnaprej predpisanih kriterijih ovrednoti projekte vseh prijavljenih na javni razpis, kar je bilo v obravnavanem primeru tudi storjeno in čemur tožnik ne ugovarja. Ker je javni razpis postopek, v katerem je enakost obravnavanja vseh, ki so se na javni razpis prijavili ključnega pomena, je bistveno, da se prijaviteljem zagotovi pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku javnega razpisa, da se onemogoči vsaka arbitrarnost pri odločanju. Navedeno je bilo po presoji sodišča v obravnavanem primeru upoštevano.

11. Tožnik neutemeljeno oporeka, da je bil izpodbijani sklep sprejet v nasprotju s postopkovnimi pravili delovanja ocenjevalne komisije ter da neobjava sklepa o imenovanju omenjene komisije predstavlja izrazito tveganje za neodvisno oz. nepristransko delo komisije. V zvezi z navedenim ugovorom sodišče namreč ugotavlja, da je toženka dne 31. 8. 2020 objavila Sklep o začetku postopka Javnega razpisa Razvojno - raziskovalni projekti za odpravo posledic COVID-19 št. 303-1-0/2020/7 020-2/2020/26. S tem sklepom se je pričel postopek izvedbe javnega razpisa, imenovana pa je bila tudi ocenjevalna komisija, in sicer predsednik A. A. ter člani B. B., C. C. in mag. D. D. To pomeni, da navedba tožnika, da ni bil seznanjen s tem, kdo so člani komisije, ki bo ocenjevala posamezno vlogo, ne drži.

12. V zvezi z navedbo tožnika, da je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa v zvezi s postopkom odločanja oz. načinom izdelave ocene s strani komisije med drugim določena tudi zahteva, da mora vlogo prijavitelja poleg dveh ocenjevalcev oceniti tudi tretji ocenjevalec, ko

"ocena enega ocenjevalca ni dosegla najmanjšega števila točk, ocena drugega ocenjevalca pa je najmanjše število potrebnih točk dosegla"

, sodišče pojasnjuje naslednje. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da so tožnikovo vlogo ocenili trije ocenjevalci: ocenjevalec 1 na 58 točk, ocenjevalec 2 na 60 točk in ocenjevalec 3, kjer število točk ni razvidno. Kot pojasni toženka, je pri obravnavi tožnikove vloge sledila razpisnim pravilom in angažirala tretjega ocenjevalca. Ker pa je eden od ocenjevalcev tožnikovi vlogi podelil le 51 točk in podal oceno, da prijava tožnika sploh ne izpolnjuje pogoja, ta ocena za predmetno zadevo ni bila relevantna, saj ni bila upoštevana. V razpisnih pogojih je bilo namreč glede ocene posameznega projekta določeno, da se je v primeru tretjega ocenjevalca ocena določila kot povprečje najbližjih dveh ocen ocenjevalcev. Toženka je tako v konkretnem primeru upoštevala povprečje najbližjih dveh ocen in sicer 58 in 60 točk. Pravilno je ugotovila, da povprečje ocen znaša 59 točk, kar pomeni, da tožnikova vloga ni dosegla minimalnega praga za sofinanciranje, zato je pravilna tudi odločitev toženke, da se tožnikova vloga za sofinanciranje zavrne.

13. V zvezi z odškodninskim zahtevkom v zvezi z izpodbijanim sklepom sodišče pojasnjuje, da odškodninskih zahtevkov ni dopustno uveljavljati v upravnem sporu, v katerem se zagotavlja sodno varstvo glede zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil. V upravnem sporu lahko po drugem odstavku 7. člena ZUS-1 tožnik zahteva tudi vrnitev stvari ali povračilo škode, ki mu je nastala z izvršitvijo izpodbijanega upravnega akta. Vendar v tej zadevi ne gre za takšen primer, saj izpodbijani sklep kot sklep zavrnilne narave ni mogel biti predmet izvršbe. Škodo zaradi morebitne nezakonitosti izpodbijanega akta bi tožnik mogel uveljavljati kvečjemu v pravdi.

14. Po povedanem je izpodbijani sklep pravilen in zakonit, tožbene navedbe pa so neutemeljene. Prav tako pa sodišče tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, zato je tožbo na podlagi 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

15. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

16. Sodišče je o zadevi odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov brez glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, saj sta se stranki glavni obravnavi pisno odpovedali.

Štemberger, K.: Nekatera vprašanja smiselne uporabe Zakona o splošnem upravnem postopku v postopkih javnega razpisa za (so)financiranje iz javnih sredstev; Javna uprava, številka 3-4/2020, strani 92-93.

Glej sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 193/2013 z dne 17. 3. 2015 (točka 12).

Glej sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 786/2017 z dne 30. 1. 2018 (točka 20) in v njej navedene sodbe.

Glej sodbi VSRS X Ips 725/2008 z dne 15. 12. 2010 in X Ips 193/2013 z dne 17. 3. 2015.

Prim. Dobravec Jalen, Mira, et al., Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, 2019, str. 63.

Zakon o podpornem okolju za podjetništvo (2007) - ZPOP-1  - člen 23, 23/4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 4

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 7, 7/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.