UPRS Sodba I U 850/2022-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-08-30

sofinanciranje - nakazilo denarnih sredstev - skupna občinska uprava - neobrazložena odločba

V obrazložitvi izpodbijane odločbe je poleg navedbe, da je tožnica vložila zahtevek (brez konkretne vsebinske opredelitve tega zahtevka) in povzemanja prvega in četrtega odstavka, navedeno le, da se zahtevek nanaša na več kot 12 mesečnih nakazil in da so vanj vključena tudi delovna mesta administrativnih nalog, ki po zakonu niso predmet sofinanciranja, in sicer višji referent pod zap. št. 7, delovodja V pod zap. št. 8a in delovodja V pod zap. št. 8b. Toženka še navaja, da se za navedena delovna mesta izplačane plače in drugi izdatki ter prispevki v skupni višini 44.677,58 EUR ne priznajo, tožnici pa se skladno z deležem sofinanciranja skupne občinske uprave zniža v zahtevku naveden znesek za 4.825,18 EUR, tako da upravičen zahtevek občini 61.543,46 EUR (str. 2, drugi odstavek). Navedeno pa ne zadosti standardu obrazložitve upravne odločbe po prvem odstavku 214. člena ZUP.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za javno upravo št. 410-33/2022/32 z dne 23. 5. 2022 se v zavrnilnem delu v I. točki izreka odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 15,00 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva poteka roka za prostovoljno izpolnitev obveznosti dalje do dne plačila.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo delno ugodila zahtevku tožnice za nakazilo sredstev iz državnega proračuna (1. točka izreka), ugotovila, da je tožnica upravičena do 25.848,25 EUR sredstev sofinanciranja skupnega opravljanja posameznih nalog občinske uprave Medobčinski inšpektorat Kranj za leto 2021 (2. točka izreka), odločila o nakazilu zneska (3. točka izreka) in o tem, da stroški postopka niso nastali (4. točka izreka).

2. V obrazložitvi navaja, da je tožnica vložila zahtevek za nakazilo sredstev sofinanciranja nalog skupne občinske uprave z zahtevanimi dokumenti. Sklicuje se na določbe 26. člena Zakona o financiranju občin (ZFO-1) in ugotavlja, da se tožničin zahtevek nanaša na več kot 12 mesečnih nakazil, zaradi česar je upoštevala dopolnitev sedežne občine skupne občinske uprave, ki je posredovala ustrezne podatke za vse občine ustanoviteljice. Na tej podlagi je ugotovila, da je pravilni znesek za 12 mesečnih nakazil 66.368,64 EUR. Nadalje je ugotovila, da so v zahtevek vključena tudi delovna mesta za opravljanje administrativnih nalog, ki po zakonu niso predmet financiranja, in sicer delovna mesta višjega referenta in delovodje. Za ta delovna mesta izplačanih plač in drugih izdatkov ni priznala in je zato skladno z deležem sofinanciranja skupne občinske uprave tožnica upravičena do nakazila sredstev iz državnega proračuna v višini 25.848,25 EUR.

3. Tožnica se v zavrnilnem delu z odločitvijo ne strinja. V tožbi uveljavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker v njej niso navedeni razlogi za zmanjšanje celotnega zneska za dodelitev sredstev za sofinanciranje skupnih občinskih uprav v višini 4.417,40 EUR. Toženki očita, da ni obrazložila, zakaj delovna mesta za opravljanje administrativnih nalog niso predmet sofinanciranja in na kakšen način je izračunala znesek 4.417,40 EUR. Poudarja, da ZFO-1 ne izključuje posameznih delovnih mest oziroma da ne določa, za katera delovna mesta ni mogoče sofinanciranje. Meni, da je toženka s svojo razlago presegla namen zakona in se postavila v vlogo zakonodajalke. Navaja, da zakon z opredelitvijo osnovnih nalog občinskega inšpekcijskega nadzorstva in redarstva zajema vsa delovna mesta, ki vanju spadajo. Trdi, da delovni mesti višjega referenta in delovodje tvorita neločljiv del občinskega inšpekcijskega nadzora in redarstva ter da brez njiju ti dve službi ne moreta delovati. Navaja še, da je posredovala popoln zahtevek glede vseh 13 izvršenih nakazil. Pojasnjuje, da je v letu 2021 realizirala 13 nakazil za delovanje skupne občinske uprave in da so skladno z 32. členom Zakona o izvrševanju proračuna RS za leti 2020 in 2021 (ZIPRS2021) plačilni roki za plačilo tekočih transferjev lahko krajši od 30 dni. Trdi, da je zahtevek za mesec november 2021 plačala pred 30. dnem v mesecu, ker so z letom 2022 prešli na novo organizacijsko obliko skupne občinske uprave, po kateri sta redarska in občinska služba ločeni. Toženki očita, da je napačno razlagala četrti odstavek 26. člena ZFO-1 in vztraja, da je tudi 13. nakazilo realiziran odhodek. Uveljavlja tudi, da odločbe niti v tem delu ni mogoče preizkusiti. Sodišču smiselno predlaga, naj izpodbijano odločbo v zavrnilnem delu odpravi in samo odloči o stvari.

4. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je tožba vložena prepozno. Dodaja, da drugi odstavek 26. člena ZFO-1 ne vključuje administrativnih nalog, zato ni podlage, da se zanje zagotavljajo sredstva iz državnega proračuna. Meni, da je tožničino stališče v nasprotju z namenom 26. člena ZFO-1. V zvezi z delno zavrnitvijo sofinanciranja nakazil, ki obsegajo obdobje od novembra 2020 do novembra 2021, se sklicuje na prvi odstavek 26. člena ZFO-1 in vztraja, da tožnica do sofinanciranja 13. nakazila ni upravičena.

5. Tožnica v pripravljalni vlogi z dne 17. 10. 2022 trdi, da je bila tožba vložena pravočasno. Opozarja, da skuša toženka v odgovoru na tožbo nadomestiti obrazložitev, ki bi jo morala vsebovati izpodbijana odločba. Vztraja pri tožbenih navedbah o pravilni razlagi 26. člena ZFO-1.

7. V zvezi s toženkinim ugovorom o pravočasnosti tožbe sodišče ugotavlja, da je tožba vložena v zakonitem roku 30 dni od vročitve akta, s katerim je bil postopek končan. Kot izhaja iz upravnega spisa in kot trdi toženka v odgovoru na tožbo, je bila izpodbijana odločba tožnici vročena 23. 5. 2022. Iz sodnega spisa izhaja, da je tožnica tožbo priporočeno po pošti poslala 21. 6. 2022, sodišče pa jo je prejelo 23. 6. 2022. Skladno z drugim odstavkom 29. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) se šteje, da je bila tožba vložena pri sodišču tisti dan, ko je bila priporočeno oddana na pošto, torej v tem primeru 21. 6. 2022. Glede na navedeno je bila tožba vložena v roku, ki ga določa prvi odstavek 28. člena ZUS-1.

8. Tožnica v tožbi prvenstveno ugovarja, da izpodbijane odločbe zaradi pomanjkljive obrazložitve ni mogoče preizkusiti, medtem ko toženka utemeljuje, da je odločba dovolj obrazložena, ter se pri tem sklicuje na naravo odločanja v obravnavani zadevi in zadržanost sodne presoje v teh primer.

9. Predmet tega upravnega spora je toženkina odločitev, sprejeta na podlagi 26. člena ZFO-1, ki ureja sofinanciranje opravljanja nalog skupne občinske uprave iz javnih sredstev. Glede na takšno specifično javnopravno naravo zadeve, v kateri država občini pod določenimi pogoji omogoča sofinanciranje iz javnih sredstev, ne gre za upravno stvar v smislu 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), temveč za drugo javnoupravno stvar, za katero se po 4. členu ZUP smiselno uporablja ta zakon.

10. Navedeno pomeni, da je organ dolžan upravni akt, s katerim odloči o zahtevi občine po navedeni določbi ZFO-1, obrazložiti v skladu z določbami 214. člena ZUP. Po prvem odstavku 214. člena ZUP mora obrazložitev odločbe obsegati obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbe določb predpisov na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovitve dejanskega stanja narekujejo takšno odločbo in razloge zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če obrazložitev nima takšne vsebine, je stranki odvzeta možnost, da upravni akt s pravnimi sredstvi učinkovito izpodbija, sodišču pa je v posledici tega onemogočen preizkus njegove zakonitosti. Zahteva po obrazloženi odločbi državnega organa je del pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, sicer je ta pravica dejansko le navidezna.

11. V konkretnem primeru tožnica utemeljeno opozarja na pomanjkljivo obrazložitev toženkine odločitve.

12. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je poleg navedbe, da je tožnica vložila zahtevek (brez konkretne vsebinske opredelitve tega zahtevka) in povzemanja prvega in četrtega odstavka, navedeno le, da se zahtevek nanaša na več kot 12 mesečnih nakazil in da so vanj vključena tudi delovna mesta administrativnih nalog, ki po zakonu niso predmet sofinanciranja, in sicer višji referent pod zap. št. 7, delovodja V pod zap. št. 8a in delovodja V pod zap. št. 8b. Toženka še navaja, da se za navedena delovna mesta izplačane plače in drugi izdatki ter prispevki v skupni višini 44.677,58 EUR ne priznajo, tožnici pa se skladno z deležem sofinanciranja skupne občinske uprave zniža v zahtevku naveden znesek za 4.825,18 EUR, tako da upravičen zahtevek občini 61.543,46 EUR (str. 2, drugi odstavek).

13. Navedeno pa ne zadosti standardu obrazložitve upravne odločbe po prvem odstavku 214. člena ZUP. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe tako ni mogoče razbrati, zakaj toženka stroškov za določena delovna mesta ni priznala, niti zakaj je tožničin zahtevek lahko omejen na 12 mesečnih nakazil oziroma zakaj je zavrnila zahtevek v delu, ki presega ta obseg. Iz izpodbijane odločbe torej ne izhajajo razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno celotnemu zahtevku tožnice glede na ugotovljeno dejansko stanje ter podano materialnopravno podlago (6. točka prvega odstavka 214. člena ZUP).

14. Glede na navedeno sodišče ocenjuje, da je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva do te mere, da je ni mogoče preizkusiti. To pa je po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP bistvena kršitev določb upravnega postopka, ki je tožbeni razlog po 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1.

15. Na drugačno presojo ne vplivajo toženkine navedbe v odgovoru na tožbo, v katerih odgovarja na tožbene očitke tako v zvezi z neobrazloženostjo izpodbijane odločbe kot tudi glede zatrjevane napačne uporabe materialnega prava ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Razlogi za sprejeto odločitev morajo namreč biti navedeni v obrazložitvi izpodbijanega akta, saj je predmet sodne presoje v upravnem sporu njegova zakonitost. Izpodbijani upravni akt mora zato vsebovati vse elemente, ki jih določa zgoraj citirani 214. člen ZUP. Z odgovorom na tožbo zato ni mogoče dopolnjevati svoje odločitve z razlogi, ki bi jih moral vsebovati že izpodbijani akt, saj bi bila sicer tožnici odvzeta pravica do učinkovitega sodnega varstva. Odgovor na tožbo v upravnem sporu je tako namenjen zgolj izjasnitvi toženke o tožbenih navedbah in podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in obrazložila v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti te odločbe. Taka je tudi ustaljena sodna praksa.

16. Ker je ugotovljena kršitev zadosten razlog za odpravo odločbe v izpodbijanem delu, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

17. Po povedanem je torej tožba utemeljena. Ker pa je toženka tožničinemu zahtevku delno ugodila (I. točka izreka), to pomeni, da je zahtevek delno zavrnila, zaradi česar je sodišče izpodbijano odločbo v I. točki izreka v zavrnilnem delu na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo, sledeč četrtemu in petemu odstavku istega člena zakona, v tem obsegu vrnilo toženki v ponovni postopek. Ta bo morala v ponovnem postopku ponovno odločiti o tožničinem zahtevku in se v svoji odločitvi pri tem opredeliti tudi do ostalih tožbenih ugovorov.

18. Sodišče ni odločilo o zadevi v sporu polne jurisdikcije, kot je to predlagala tožnica, saj je ocenilo, da za to niso bili podani pogoji po 65. členu ZUS-1

19. Sodišče ni izvedlo glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

20. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena brez izvedbe glavne obravnave, tožnice pa v postopku ni zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zato je tožnica upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Primerjaj sodbe naslovnega sodišča I U 726/2019, I U 1562/2018, III U 239/2013 in druge.

Sodišče sme upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če: 1. bi odprava izpodbijanega akta in novi postopek pri organu prizadejala tožniku težko popravljivo škodo; 2. izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 214/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.