UPRS Sodba I U 538/2021-40
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-04-10

uporabno dovoljenje - ničnost odločbe - zloraba pravice - zavajanje - zavajanje ali zloraba postopka - dokazni postopek - gotovost

Za nedovoljeno ravnanje v smislu 5. točke prvega odstavka 279. člena ZUP je mogoče šteti tudi primer, če stranka zlorabi svoje pravice z namernim zavajanjem uradne osebe, kar pripelje do napačne odločbe. Vendar pa morajo biti dejstva oziroma okoliščine, ki potrjujejo zaključek, da je stranka upravnemu organu dejansko dala neresnične podatke, in to z namenom, da bi organ zavedla, in da je to vodilo do napačne odločitve, v dokaznem postopku nedvomno ugotovljene.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

III. Tožeča stranka je dolžna povrniti stranki z interesom A. A. stroške tega postopka v višini 1306,62 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Višji stroškovni zahtevek stranke z interesom se zavrne.

1. Tožnik s tožbo izpodbija odločbo Upravne enote Radovljica (v nadaljevanju prvostopenjski organ), s katero je ta zavrnila njegov predlog za izrek ničnosti njene odločbe, št. 351-238/2019-11 z dne 9. 7. 2019, izdane investitorju A. A., s katero je bilo ugotovljeno, da se šteje, da ima počitniška hišica, zgrajena na zemljišču s parc. št. 1112/161, k. o. ..., uporabno dovoljenje na podlagi 1. točke prvega odstavka 197. člena Zakona o graditvi objektov (1. točka izreka). Odločila je še, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je tožnik v predlogu za izrek ničnosti navedel, da so bile pri izdaji navedenega uporabnega dovoljenja storjene tako postopkovne kot tudi materialne kršitve, kar ima za posledico ničnost odločbe po 5. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Šlo naj bi za očitno zavestno in hoteno nedovoljeno dejanje organa, da investitorju omogoči pravico, ki mu sicer ne gre. Iz fotografij, ki jih je uradna oseba posnela ob ogledu na kraju samem, naj bi bilo namreč očitno, da objekt ni pravokoten, saj je v obliki črke L. Iz tega naj bi izhajalo, da je uradna oseba kljub ogledu in videnju stanja na terenu zavestno in hoteno v zapisnik povzela napačne podatke z namenom, da investitorju omogoči pravico, ki mu sicer ne pripada. Prvostopenjski organ je predlog tožnika za izrek ničnosti zavrnil, saj bi moral biti pritisk, izsiljevanje ali drugo nedovoljeno ravnanje naperjeno zoper uradno osebo, tako da bi vplivalo na njeno voljo, da izda drugačno odločbo, kot bi jo izdala, če takih nedovoljenih ravnanj ne bi bilo. Tožnik pa v konkretnem primeru ni izkazal, da je do takšne situacije prišlo. Prav tako ogled na terenu ni bil edini dokaz, na katerem temelji sporno uporabno dovoljenje.

3. Zoper prvostopenjsko odločbo je tožnik vložil pritožbo na Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj Ministrstvo za naravne vire in prostor; v nadaljevanju drugostopenjski organ), ki je njegovo pritožbo zavrnilo.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in v tožbi v bistvenem navaja, da je obrazložitev drugostopenjskega organa tako pomanjkljiva in napačna, da je ni mogoče preizkusiti. Nadalje navaja, da je z zadevnim uporabnim dovoljenjem upravni organ A. A. samovoljno podelil pravico, ki mu po zakonu ne gre. Po mnenju tožnika akt prisiljevanja ali drugega nedovoljenega ravnanja v smislu 5. točke prvega odstavka 279. člena ZUP nima vedno negativne vsebine, temveč lahko predstavlja tudi pozitivna dejanja, s katerimi oseba vpliva na odločujoč organ k izdaji odločbe s točno določeno vsebino. Da je v konkretni zadevi prišlo do pozitivnega pritiska stranke do organa, je razvidno iz fotografij, ki jih je posnela uradna oseba na kraju samem, saj iz njih izhaja, da objekt ni pravokoten (5 m x 7 m), temveč ima obliko črke L. Iz tega je po zatrjevanju tožnika jasno, da je uradna oseba, ki je opravljala izmero objekta, zaradi pritiskov investitorja na zapisnik zavestno in hoteno povzela drugačno dejansko stanje, kot ga je osebno zaznala na ogledu. Izpostavlja, da je uradna oseba objekt fotografirala na način, da na fotografijah ni razviden celoten objekt, temveč le tisti del objekta, za katerega podaja podatke v zapisniku. Navaja, da ravnanje uradne osebe kaže tudi na sum storitve kaznivega dejanja prekoračitve pooblastil in pristojnosti. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču posredovala upravne spise zadeve.

6. Stranka z interesom v odgovoru na tožbo navaja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe izčrpna in ustrezna. Navaja, da tožnik ni opredelil konkretnega nedovoljenega ravnanja, s tem pa tudi ni izkazal obstoja vzročne zveze med zatrjevanim nedovoljenim ravnanjem in izdano odločbo. Opozarja, da je iz fotografij, ki jih je uradna oseba posnela na ogledu, jasno razviden tudi sporni prizidek k objektu. Prereka tožbeno navedbo, da bi sam ali kdor koli drug na kakršen koli način vplival na uradne osebe, ki so odločale v postopku. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. V pripravljalni vlogi z dne 30. 11. 2023 tožnik navaja, da je organ pri izdaji uporabnega dovoljenja napačno ugotovil, da gre v konkretnem primeru za objekt, ki se ni bistveno spreminjal. Leta 1992 se je namreč k objektu dozidalo kopalnico in drvarnico, objekt pa se je nedovoljeno postavil na zemljišče s parc. št. 1112/199, k. o. ..., ki je v lasti tožnika. Navaja, da je stranka z interesom organ spravila v zmoto z izjavo, da se objekt ni bistveno spreminjal, zato je uradna oseba na ogledu mislila, da si ogleduje objekt iz leta 1965, in izdala odločbo, ugodno za stranko z interesom.

8. V pripravljalni vlogi z dne 24. 1. 2024 stranka z interesom navaja, da se sporni objekt od gradnje do vložitve predloga za izdajo uporabnega dovoljenja ni bistveno spremenil in da drvarnica ni bila del presoje pri njegovi izdaji, saj gre za odprt objekt. Prereka navedbo tožnika, da sporni objekt leži na tožnikovem zemljišču.

9. V pripravljalni vlogi z dne 20. 2. 2024 tožnik navaja, da se je meja med njegovim zemljiščem in zemljiščem stranke z interesom uredila šele leta 2023, zato nima vpliva na predmetni postopek. Opisuje tudi potek pravdnega postopka zaradi ugotovitve lastninske pravice, ki poteka med njim in stranko z interesom.

10. V pripravljalni vlogi z dne 22. 3. 2024 stranka z interesom navaja, da tožnik v pripravljalni vlogi z dne 20. 2. 2024 ne podaja navedb, ki so relevantne za ta upravni spor, saj se nanašajo na postopek ureditve meje in na postopek ugotovitve lastninske pravice, v zvezi s katerim poteka pravdni postopek. Glede nedovoljenega ravnanja po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se sklicuje na sodno prakso naslovnega sodišča.

11. V pripravljalni vlogi, ki jo je tožnik predložil na glavni obravnavi 10. 4. 2024, navaja, da neresnična navedba stranke z interesom v zahtevi za ugotovitev obstoja uporabnega dovoljenja, da se objekt v vsem času od gradnje ni bistveno spreminjal, predstavlja tisto nedovoljeno dejanje stranke z interesom, v posledici katerega je organ izdal sporno uporabno dovoljenje. Navaja, da je stranka z interesom s svojimi neresničnimi navedbami organ zavedla, da na ogledu ni ugotovil ključnega dejstva, tj. da je bil objekt bistveno spremenjen (prizidan) leta 1992, in sicer nelegalno. Uradna oseba je zato na ogledu verjela, da si ogleduje objekt iz leta 1965, zaradi česar je izdala sporno uporabno dovoljenje.

12. Sodišče je 10. 4. 2024 izvedlo javno glavno obravnavo, ki so se jo udeležili odvetnica B. B. za odvetnico C. C. kot pooblaščenko tožnika, pooblaščenec stranke z interesom, toženka pa kljub pravilnemu vabljenju ne.

13. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v listini, ki sta priloženi tožbi (drugostopenjska odločba na list. št. A2 in prvostopenjska odločba na list. št. A3), in v ostale listine upravnega spisa.

14. Sodišče je zavrnilo dokazni predlog tožnika za vpogled v listine: - zapisnik naroka Okrajnega sodišča v Radovljici (P 71/2018) z dne 29. 3. 2022 (list. št. A4); - odločbo GURS, št. 02152-6120/2022-2552-7 z dne 1. 3. 2023; - elaborat z dne 17. 5. 2022 (list. št. A5); - nasprotno tožbo z dne 24. 5. 2023 (Okrajno sodišče v Radovljici, P 71/2018) (list. št. A6). Navedene listine niso obstajale v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta, zato jih sodišče pri svojem odločanju ne more upoštevati in so tako pravno nerelevantne. Iz istega razloga je sodišče zavrnilo dokazni predlog stranke z interesom za vpogled v listino - odločbo GURS, št. 02152-6120/2022-2552-7 z dne 1. 3. 2023 (C2).

15. Sodišče je zavrnilo tudi dokazni predlog tožnika za pribavo pravdnega spisa Okrajnega sodišča v Radovljici v zadevi P 71/2018. Navedeni dokazni predlog je pravno nerelevanten, saj se nanaša na pravdni postopek v zvezi z ugotavljanjem lastninske pravice, kar ni pomembno za odločitev v tem upravnem sporu, ki se nanaša na vprašanje ničnosti izdanega uporabnega dovoljenja.

17. V obravnavani zadevi je sporno, ali je odločba prvostopenjskega organa, št. 351-238/2019-11 z dne 9. 7. 2019, nična, iz (uveljavljanega) razloga po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP.

18. V skladu s 5. točko prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska, ali drugega nedovoljenega dejanja. Primeri nedovoljenih ravnanj so v citirani določbi našteti primeroma in ne izčrpno. Nedovoljeno dejanje zoper organ, ki je odločal, mora biti izkazano glede dejstev, ki kažejo, kdo, kdaj in s kakšnimi konkretnimi dejanji je to storil ter na koga (katero uradno osebo) so bila nedovoljena dejanja usmerjena. Prav tako mora biti izkazana vzročna zveza, in sicer z dokazi za dejstva, na podlagi katerih je mogoče neposredno sklepati, da so prav ta dejstva povzročila, da je organ izdal upravni akt, ki ga sicer ne bi izdal s tako vsebino.

19. Za nedovoljeno ravnanje v smislu 5. točke prvega odstavka 279. člena ZUP je mogoče šteti tudi primer, če stranka zlorabi svoje pravice z namernim zavajanjem uradne osebe, kar pripelje do napačne odločbe. Vendar pa morajo biti dejstva oziroma okoliščine, ki potrjujejo zaključek, da je stranka upravnemu organu dejansko dala neresnične podatke, in to z namenom, da bi organ zavedla, in da je to vodilo do napačne odločitve, v dokaznem postopku nedvomno ugotovljene.

20. Odločba prvostopenjskega organa, št. 351-238/2019-11 z dne 9. 7. 2019, katere izrek za nično je tožnik predlagal, je bila izdana na podlagi 1. točke prvega odstavka 197. člena ZGO-1. Ta vzpostavlja domnevo, da imajo uporabno dovoljenje po tem zakonu vse stavbe, ki so bile zgrajene pred 31. decembrom 1967 in poslovni prostori v njih, ki so z dnem uveljavitve tega zakona v uporabi, če se jim namembnost po navedenem datumu ni bistveno spremenila in so zemljišča, na katerih so zgrajene, z dnem uveljavitve tega zakona na predpisan način evidentirana v zemljiškem katastru.

21. Tožnik se je v upravnem postopku v zvezi s svojim predlogom za izrek predmetne odločbe za nično skliceval na fotografije spornega objekta, ki jih je na ogledu posnela uradna oseba D. D., in glede na katere je po njegovem zatrjevanju mogoče zaključevati, da je uradna oseba v zapisniku zavestno in hoteno povzela napačne podatke o velikosti in dimenzijah spornega objekta. Iz navedenega naj bi bilo po zatrjevanjih tožnika razvidno, da je stranka z interesom na uradno osebo nedovoljeno vplivala na način, da je pri organu to ustvarilo napačno predstavo o resničnem stanju objekta v zvezi z vprašanjem njegovega (bistvenega) spreminjanja po letu 1967.

22. Sodišče ne sledi tožbenim navedbam, da je bila odločba z dne 9. 7. 2019 o domnevi pridobljenega uporabnega dovoljenja za sporni objekt izdana kot posledica pritiska oziroma zvijače, ker naj bi stranka z interesom vplivala na uradno osebo, da na zapisnik navede dimenzije objekta 5 m x 7 m. Po presoji sodišča za takšno razlago ni niti dejanske niti pravne podlage. Da bi stranka z interesom z nedovoljenim ravnanjem vplivala na uradno osebo, da na zapisnik navede dimenzije objekta 5 m x 7 m, tega navedeni fotografiji, ki prikazujeta stanje objekta v naravi, namreč sami po sebi ne potrjujeta. Organa sta obrazloženo pojasnila, in sodišče se z njunim razlogovanjem strinja, da tožnik v postopku nedovoljenega ravnanja stranke z interesom v razmerju do uradne osebe ni izkazal. Iz dejanskih ugotovitev, ki izhajajo iz obrazložitve izpodbijane odločbe in imajo podlago v upravnih spisih zadeve, ni razvidno, da bi v obravnavanem primeru šlo za kakršno koli namerno zavajanje oziroma izvajanje pritiska na uradno osebo. Ker sta obrazložitvi prvo- in drugostopenjske odločbe natančni in utemeljeni z zadostnimi razlogi, po presoji sodišča tudi ni utemeljen tožbeni ugovor o pomanjkljivi obrazložitvi drugostopenjske odločbe.

23. Sodišče dodaja, da iz tožbenih navedb niti ni mogoče jasno razbrati, kaj naj bi predstavljalo nedovoljeno ravnanje v smislu 5. točke prvega odstavka 279. člena ZUP. Tožnik namreč nedosledno navaja, enkrat, da je organ stranki z interesom samovoljno podelil pravico, ki mu po zakonu ne gre, drugič, da je stranka z interesom pri organu izvajala takšen pritisk, da je to pri organu ustvarilo napačno predstavo o resničnem stanju objekta. Spet tretjič pa navaja, da je stranka z interesom organ spravila v zmoto z izjavo, da se objekt ni bistveno spreminjal, čeprav je bil leta 1992 nelegalno prizidan, zaradi česar naj bi uradna oseba na ogledu menila, da si ogleduje objekt iz leta 1965, in izdala odločbo, ugodno za stranko z interesom. Za nobeno od ravnanj, za katera tožnik zatrjuje, da so nedovoljena, pa (z izjemo zgoraj navedenih fotografij, ki pa zatrjevanih dejstev ne dokazujejo) ni predlagal oziroma predložil nikakršnih dokazov, niti ni navedel pravno relevantnih dejstev, zaradi česar njegove navedbe ostajajo zgolj posplošene in nekonkretizirane.

24. Zatrjevane kršitve v bistvu predstavljajo zatrjevanje nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja glede dimenzij spornega objekta in njegovega (bistvenega) spreminjanja; torej pomenijo uveljavljanje nezakonitosti odločbe o domnevi pridobitve uporabnega dovoljenja. Za uveljavljanje teh kršitev pa je imel tožnik na voljo druga pravna sredstva (pritožba, predlog za obnovo postopka). Morebitno nepravilno ugotovljeno dejansko stanje v postopku pa ne more biti razlog za ničnost odločbe po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, če ni hkrati dokazano, da je bilo dejansko stanje nepravilno ugotovljeno zaradi nedovoljenih ravnanj, usmerjenih zoper uradno osebo. Takih nedovoljenih ravnanj pa tožnik, kot je bilo podrobno obrazloženo, ni uspel dokazati.

25. Ker je sodišče presodilo, da so tožbeni ugovori neutemeljeni, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

26. Tožnik je zahteval povrnitev stroškov postopka v tem upravnem sporu.

27. Odločitev o stroških tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

28. Povrnitev stroškov postopka je zahtevala tudi stranka z interesom.

29. Iz 19. člena ZUS-1 izhaja, da imajo tam navedene osebe, ki niso glavne stranke v upravnem sporu, pravico udeleževati se postopka. Ker v ZUS-1 ni urejeno vprašanje povrnitve stroškov, ki jih imajo te osebe zaradi sodelovanja v postopku, je treba glede tega vprašanja v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 uporabiti določbe Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki urejajo povračilo stroškov stranskemu intervenientu, saj ima ta v pravdnem postopku smiselno enak položaj kot udeleženci v upravnem sporu v smislu 19. člena ZUS-1.

30. V skladu s prvim odstavkom 154. člena ZPP mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške postopka. Stranka z interesom je nasprotovala temu, da se tožbi ugodi, zato je v tem upravnem sporu uspela. Na podlagi prvega odstavka 155. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sodišče pri odločanju o tem, kateri stroški naj se povrnejo stranki, upošteva samo tiste stroške, ki so bili potrebni za pravdo.

31. Stranka z interesom je na glavni obravnavi priglasila odvetniške stroške za odgovor na tožbo v višini 600 točk, za prvo pripravljalno vlogo v višini 600 točk, za drugo pripravljalno vlogo v višini 600 točk, za zastopanje na naroku v višini 600 točk in za materialne stroške v višini 2 % od vrednosti storitev, vse skupaj povečano za 22 % DDV, saj je pooblaščenec stranke z interesom zavezanec za DDV.

32. Sodišče je odmerilo in priznalo stroške na podlagi zgoraj navedenih določb ZPP in Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT). Stranki z interesom je priznalo stroške za sestavo odgovora na tožbo v višini 500 točk (tar. št. 34/1 OT), za sestavo prve pripravljalne vloge z dne 24. 1. 2024 v višini 500 točk (tar. št. 34/2-1 OT), za sestavo druge pripravljalne vloge z dne 22. 3. 2024 v višini 250 točk (tar. št. 34/2-2 OT), za zastopanje na naroku v višini 500 točk (tar. št. 34/3-1 OT), ker gre v predmetnem upravnem sporu za neocenljivo zadevo. Sodišče je stranki z interesom priznalo stroške za prvo in drugo pripravljalno vlogo, ker se je z njima obrazloženo odzivala na navedbe tožnika v njegovih pripravljalnih vlogah, zato so bile v postopku potrebne.

33. V preostalem delu je sodišče stroškovni zahtevek stranke z interesom zavrnilo.

34. Skupaj z materialnimi stroški po 11. členu OT (pavšalni znesek v vrednosti 2 % od vrednosti storitve) ob vrednosti točke v višini 0,60 EUR (prvi odstavek 13. člena OT), višina priznanih stroškov tako znaša 1071,00 EUR, skupaj z 22 % DDV pa 1306,62 EUR. Priznane stroške mora tožnica stranki z interesom plačati v 15 dneh od vročitve sodbe (313. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Primerjaj s sodbo Vrhovnega sodišča RS I Up 179/2003 z dne 19. 1. 2006.

Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013 in sklepu I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279, 279/1, 279/1-5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.