UPRS Sklep II U 432/2022-23
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-07-04

JAVNI USLUŽBENCI - RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - UPRAVNI SPOR

javni uslužbenec - načelnik upravne enote - razrešitev - razlogi za razrešitev - nekrivdni razlogi za razrešitev - akt politične diskrecije - procesne predpostavke za upravni spor - akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt

Vrhovno sodišče je v zadevi X Ips 24/2016 s sklepom z dne 29. 8. 2018 zavzelo stališče, da je funkcionarju, ki odloča o razrešitvi določene osebe na podlagi petega odstavka 83. člena ZJU, podeljeno pravno vsebinsko neomejeno pooblastilo za sprejetje odločitve, zato po stališču Vrhovnega sodišča predstavlja akt politične diskrecije, ki glede na 3. člen ZUS-1 ni upravni akt. Upravni akti namreč niso tiste odločitve, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti, in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Ministrstvo za javno upravo (v nadaljevanju organ prve stopnje) je z odločbo št. 1002-888/2022/1 z dne 29. 9. 2022 A. A. (v nadaljevanju tožnik) razrešilo z uradniškega položaja načelnika Upravne enote B. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bil tožnik z odločbo ministra za javno upravo z dne 21. 4. 2022 z dnem 1. 5. 2022 imenovan na uradniški položaj načelnika Upravne enote B. za dobo petih let. 1. 6. 2022 je bila imenovana Vlada Republike Slovenije, istega dne je bil izdan sklep o imenovanju ministric in ministrov. Organ prve stopnje ugotavlja, da od imenovanja tožnika na uradniški položaj oziroma od nastopa funkcije ministrice za javno upravo ni poteklo eno leto. Svojo odločitev utemeljuje na petem odstavku 83. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU).

2. Toženka je z odločbo št. 10051-371/2022/2 z dne 26. 10. 2022 pritožbo tožnika zavrnila.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožnik vlaga tožbo iz razlogov nepravilno uporabljenega materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka in nepopolno in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja.

4. Tožnik trdi, da odločba ne ustreza standardom, ki izhajajo iz 210. in 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki se nanašajo na obliko in vsebino odločb ter standarde obrazloženosti. Organ prve stopnje svojo odločitev o razrešitvi tožnika s položaja načelnika utemeljuje na petem odstavku 83. člena ZJU. Toženka oziroma funkcionar je sicer v zakonsko predvidenem roku upravičen razrešiti načelnika upravne enote izven taksativno naštetih razlogov iz drugega odstavka 83. člena ZJU, vendar pa mora skladno s pravili ZUP svojo odločitev ustrezno obrazložiti, kar pomeni, da je prvostopenjski organ bil zavezan razlog za razrešitev v izpodbijani odločbi navesti. Izpodbijana odločba sicer vsebuje utemeljitev pravočasnosti, kar pa ne zadosti stopnji obrazloženosti razloga za odločitev. Skladno z navedenim se izpodbijana odločba ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP in je odločba posledično nezakonita. Tožniku pa sta bili s takšnim postopanjem kršeni človekovi pravici iz 22. člena in pa predvsem 25. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Tožnik namreč svoje obrambe oziroma trditev sploh ne more substancirano podati, saj mu ni znano, kateri razlog je bil podlaga njegovi razrešitvi, o slednjem lahko le domneva na podlagi dejanskih dogajanj v medijih javnega obveščanja.

5. Tožnik navaja, da mu je poznana sodna praksa Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 24/2016, katera zavzema v bistvenem drugačno stališče, ki ga tožnik označi za ustavnopravno nevzdržno. Sklicuje se na 157. člen Ustave in navaja, da gre ne glede na to, ali gre za upravno odločbo ali ne, za oblastni posamični akt javnopravne narave, zato je zoper njega po prvem odstavku 157. člena Ustave zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Ker gre za akt, izdan o javnopravni stvari, se po določbi 4. člena ZUP za njegovo izdajo smiselno uporabljajo določbe ZUP. Ker ZJU nima drugačnih določb o vsebini odločbe o razrešitvi, se zanjo uporabljajo določbe ZUP o upravni odločbi. To pa pomeni, da mora biti odločba obrazložena v skladu s tretjim odstavkom 210. člena in z 214. členom ZUP. Nedvomno pa morajo biti v posamičnih konkretnih primerih nekrivdne razrešitve upoštevani vsi procesni standardi, ki zagotavljajo uresničevanje ustavnih procesnih pravic (22., 23. in 25. člen Ustave). Tako navaja tudi ustavna odločba U-I-90/05, katera je ne glede na spremembo zakona, ki ureja upravni spor, ki sicer status upravnega akta zakonsko nekoliko drugače določa, še zmerom uporabljiva in bi jo bilo potrebno dosledno upoštevati. Enak zaključek izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-157/17-11 z dne 5. 4. 2018. Stališče Vrhovnega sodišča v zgoraj citirani zadevi je pravno nevzdržno tudi iz razloga, ker bi bila politična diskrecija na podlagi petega odstavka 83. člena ZJU funkcionarju podeljena le v roku 1 leta od njegovega imenovanja oziroma imenovanja predstojnika npr. upravne enote, s pretekom časa pa bi očitno pridobila status upravnega akta. Takšno ločevanje statusa istega akta samo s potekom časa je naziranje, ki je povsem nelogično in pravno nevzdržno. Nevzdržno pa je tudi iz vidika pravice tožnika do učinkovitega pravnega sredstva iz 13. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP). V danem primeru pa ni mogoče govoriti, da ima tožnik na razpolago učinkovito pravno sredstvo, saj ima na voljo zgolj formalno poimenovano pritožbo, s katero pa dejansko ne more izpodbijati ničesar niti vsebine niti postopkovnih kršitev, po stališču Vrhovnega sodišča RS, pa naj ne bi imel zoper odločitev na razpolago niti sodnega varstva v upravnem sporu, čeprav Ustava navedeno izrecno predvideva.

6. V nadaljevanju tožbe tožnik navaja razloge, ki se nanašajo na očitek o njegovem nekorektnem kadrovskem in upravnem poslovanju. Izpostavlja izjave ministrice za javno upravo v medijih, ki se nanašajo na njegove kompetence za vodenje Upravne enote B. Trdi, da je evidentno, da mu ministrica očita nesposobnost za opravljanje nalog na položaju, kar je treba subsumirati pod 3. točko drugega odstavka 83. člena ZJU, v tem primeru pa bi moral funkcionar glede razrešitve upoštevati šesti odstavek 83. člena ZJU in s stopnjo prepričanja izkazati tožnikovo nesposobnost. Tožnik trdi, da iz okoliščin konkretne zadeve izhaja, da je določba petega odstavka 83. člena ZJU v povezavi z osmim odstavkom istega člena sporna, saj so jo pričeli funkcionarji "zlorabljati" v smislu zaobida zakonskih določil, kadar bi morali morebiti začeti povsem drugovrstni postopek, pa se očitno iz diskriminatornih nagibov ali pa morebitne prezahtevnosti, pomanjkanja dokazov, itd. zanj ne odločajo z domnevno "potuho", da lahko uradnika na določenem položaju razrešijo tudi nekrivdno brez razlogov. Tožnik je mnenja, da je ministrica za javno upravo želela zavestno obiti kogentne določbe o obveznosti ugotavljanja nesposobnosti, čeprav je navedeno jasno želela doseči, kar nedvomno izhaja iz medijev javnega obveščanja, vse z namenom, da si olajša delo z izdajo odločbe, v smislu drugih razlogov za razrešitev, pri tem pa je spregledala, da je tudi v takšnem primeru iz razloga varstva ustavnih pravic posameznika potrebno v odločbi navesti relevantna dejstva oziroma razlog razrešitve ter slednjega ustrezno obrazložiti, saj je sicer pritožniku kršena tudi človekova pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz 13. člena EKČP.

7. V nadaljevanju tožbe tožnik izpodbija tudi stališče o nesuspenzivnosti učinka pritožbe zoper odločbo o razrešitvi. Podaja svoje pravno naziranje določb o zadržanju izvršitve odločbe v primeru vložene pritožbe.

8. Tožnik predlaga, da sodišče tožbi ugodi in ugotovi, da sta prvostopenjska izpodbijana odločba in drugostopenjska odločba nezakoniti in se odpravita. Tožnik zahteva povrnitev stroškov postopka s pripadajočimi zamudnimi obrestmi.

9. Toženka v odgovoru na tožbo izpostavlja pravilnost opredelitve zastopnika toženke v tožbi, nadalje pa postavlja pod vprašaj pravočasnost tožbe. Navaja, da je razrešitev po petem odstavku 83. člena ZJU možna v enem letu od nastopa funkcije funkcionarja na položaj ali v enem letu od imenovanja uradnika na položaj. Tožnik je bil razrešen s položaja tako v enem letu od nastopa funkcije ministrice za javno upravo (1. 6. 2022) kot tudi v enem letu od imenovanja na položaj načelnika Upravne enote B. (1. 5. 2022). Toženka se sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča X Ips 24/2016 z dne 29. 8. 2018 in primarno predlaga zavrženje tožbe.

10. Toženka sodišču podredno predlaga, da tožbo zavrne. Toženka zavrača trditve o neobrazloženosti odločbe in posledično očitek, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Z izpodbijano odločbo je bil tožnik s 7. 10. 2022 razrešen s položaja načelnika Upravne enote B. na podlagi petega odstavka 83. člena ZJU, in sicer v zakonsko določenem roku, kar jasno izhaja tudi iz njene obrazložitve. Odločitev funkcionarja za razrešitev položajnega uradnika po petem odstavku 83. člena ZJU je v njegovi popolni diskreciji. Funkcionar svoje odločitve ni dolžan posebej obrazložiti. Za izpolnitev standarda obrazložitve zadošča že navedba pravne podlage za razrešitev, to je petega odstavka 83. člena ZJU.

11. Po mnenju toženke so neutemeljene navedbe tožnika, da je bil razlog razrešitve zgolj navidezen, da je dejansko šlo za razrešitveni razlog iz 3. točke drugega odstavka 83. člena ZJU in posledične navedbe, da je bil obravnavan neenakopravno in da je ministrica kršila prepoved diskriminacije iz 6. člena Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1). Institut razrešitve najvišjih položajnih uradnikov brez krivdnih razlogov je bil sprejet z namenom zagotoviti pristojnim funkcionarjem, da za vodilna delovna mesta (položaje) v državni in občinski upravi izberejo tiste osebe, ki jim še posebej zaupajo. Da je takšen namen zakonodajalca legitimen in kot tak ustavno dopusten, je odločilo tudi Ustavno sodišče v odločbi U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005. Toženka navaja, da je bil razlog razrešitve izguba zaupanja oziroma ugotovitev pristojne ministrice o nezmožnosti nadaljnjega sodelovanja s tožnikom, nikakor pa podlage za razrešitev niso predstavljali očitki o nesposobnosti. Tudi sicer pa tožnik navedb o diskriminaciji oziroma neenaki obravnavi ni oprl na kakršnokoli osebno okoliščino, na katero je sicer vezan nedopusten razlog neenake obravnave iz 6. člena ZDR-1, ki ureja prepoved diskriminacije. Glede na naravo instituta razrešitve po petem odstavku 83. člena ZJU je brezpredmetna tudi navedba tožnika, da so mu bile strokovne kompetence priznane s sklepom.

12. Glede očitkov, da je izpodbijana odločba sporna tudi z vidika ustavne presoje, toženka odgovarja, da je Ustavno sodišče že presojalo ustavnost določbe petega odstavka 83. člena ZJU in v njenem bistvenem delu (namen instituta nekrivdne razrešitve) neustavnosti ni ugotovilo. Zavzelo je stališče, da je namen, da se pristojnim funkcionarjem omogoči, da za vodilna delovna mesta izberejo osebe, ki jim zaupajo, legitimen in z vidika ustave ni sporen. Zavzelo je tudi stališče, da je odločitev o razrešitvi v popolni diskreciji pristojnega funkcionarja, ki svoje odločitve ni dolžan posebej obrazložiti.

13. Neutemeljene so tudi navedbe pritožnika v zvezi z nesuspenzivnim učinkom pritožbe zoper izpodbijano odločbo. Za odločitev je bistvena določba osmega odstavka 83. člena ZJU, iz katere izhaja, da uradniku, ki je razrešen po petem odstavku 83. člena ZJU, v primeru, da mu predstojnik ne zagotovi ustreznega delovnega mesta do izteka dobe imenovanja na položaj, s prenehanjem položaja preneha delovno razmerje. V takem primeru gre za takojšnje prenehanje delovnega razmerja ex lege oziroma za prenehanje po petem odstavku 83. člena ZJU v povezavi s 3. točko prvega odstavka 154. člena ZJU, zato pritožba že po naravi stvari ne more imeti suspenzivnega učinka.

14. Tožnik v prvi pripravljalni vlogi z dne 5. 7. 2023 vztraja, da je bil obravnavan diskriminatorno v smislu določila 6. člena ZDR-1, kot element diskriminatornosti pa zatrjuje svojo strokovnost in delovanje kot "drugo osebno okoliščino", nadalje pa meni, da je bil diskriminiran zavoljo uveljavljanja pravnega varstva. Trdi, da ni šlo za nezmožnost nadaljnjega sodelovanja med tožnikom in ministrico, temveč za podane izjave o njegovi nesposobnosti. Ker mu toženka nesposobnosti ne bi uspela dokazati, je uporabila možnost iz petega odstavka 83. člena ZJU. Tožnik v nadaljevanju podaja navedbe, ki se nanašajo na oceno njegovih kompetenc za zasedbo položaja načelnika upravne enote. Nadalje tožnik podaja svoje stališče glede (ne)suspenzivnosti učinka pritožbe zoper izpodbijano odločbo. Navaja, da je pristojni organ v zvezi s sklepom o prenehanju delovnega razmerja odločil, da je tožniku delovno razmerje prenehalo po samem zakonu z vročitvijo izpodbijane odločbe o razrešitvi. To lahko pomeni le, da je pravna posledica prenehanja delovnega razmerja vezana na razrešitev, zato bi morala odločitev o razrešitvi imeti suspenzivni učinek v primeru vložitve pravnega sredstva.

15. V pripravljalni vlogi z dne 31. 8. 2023 toženka navaja, da je izpodbijana odločba akt politične diskrecije, ki ni upravni akt. Tožba zoper akt, ki ni upravni akt, je nedovoljena, zato jo je potrebno zavreči. Sicer toženka vztraja pri navedbah, da je podlaga za razrešitev peti odstavek 83. člena ZJU zaradi ugotovitve ministrice o nezmožnosti nadaljnjega sodelovanja. Ker gre za razrešitev brez krivdnih razlogov, je brezpredmetno sklicevanje na ugotovitve Uradniškega sveta glede tožnikovih strokovnih kompetenc.

16. Toženka se ne strinja s tožnikom, da med osebne okoliščine iz 6. člena ZDR-1 sodijo strokovnost in "delovanje" tožnika. Toženka tudi vztraja, da gre pri razrešitvi uradnika, ki predhodno tega statusa ni imel, za takojšnjega prenehanje delovnega razmerja po samem zakonu oziroma po petem odstavku 83. člena ZJU v zvezi s 3. točko prvega odstavka 154. člena ZJU, zato pritožba že po sami naravi ne more imeti suspenzivnega učinka.

18. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožba vložena pravočasno. V skladu s prvim odstavkom 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je tožbo treba vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil postopek končan. Pri dvostopenjskem upravnem postopku je treba tek roka šteti od vročitve drugostopenjskega akta, čeprav bo predmet izpodbijanja lahko tudi prvostopenjski akt. V konkretni zadevi je predmet izpodbijanja odločba Ministrstva za javno upravo št. 1002-888/2022/1 z dne 29. 9. 2022. V okviru dvostopenjskega odločanja v upravnem postopku je tožnik zoper navedeno odločbo vložil pritožbo, o kateri je toženka odločila z odločbo št. 10051-371/2022/2 z dne 26. 10. 2022. Slednja odločba je bila tožniku vročena 28. 10. 2022. 30 dnevni rok za vložitev tožbe je iztekel v nedeljo, 27. 11. 2022, tožnik pa je tožbo vložil priporočeno po pošti v ponedeljek, 28. 11. 2022, kar je pravočasno. Če je zadnji dan roka sobota, nedelja ali praznik, se namreč rok izteče s pretekom prvega prihodnjega delavnika (četrti odstavek 111. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

19. V upravnem sporu je toženec država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan (četrti odstavek 17. člena ZUS-1). V skladu z navedenim zakonskim izhodiščem tožnik tožbo pravilno vlaga zoper Republiko Slovenijo. Drži, da je tožnik v tožbi nepravilno označil zakonitega zastopnika toženca. ZUS-1 v četrtem odstavku 17. člena določa, da toženca v upravnem sporu zastopa organ, ki je izdal akt, s katerim je postopek končan, to pa je v konkretni zadevi Vlada Republike Slovenije, Komisija za pritožbe iz delovnega razmerja. Tožnik kot zakonitega zastopnika v tožbi navede Državno odvetništvo Republike Slovenije, ki je v upravnem postopku lahko tožnik (tretji odstavek 17. člena ZUS-1 v zvezi z 18. členom ZUS-1), zastopnik toženca pa le, če Vlada Republike Slovenije za zastopnika določi Državno odvetništvo Republike Slovenije, do česar v konkretni zadevi ni prišlo. Vendar pa sodišče ugotavlja, da je tožnik pomanjkljivost v označbi zakonitega zastopnika toženca v pripravljalni vlogi z dne 5. 7. 2023 odpravil. Sodišče še ugotavlja, da je toženec v postopku sodeloval po zakonitem zastopniku, kot ga določa ZUS-1.

20. Sodišče v upravnem sporu tožbo zavrže, če je formalno pomanjkljiva (drugi odstavek 31. člena ZUS-1), nadalje pa tudi, če za njeno vsebinsko obravnavanje niso izpolnjene vse predpostavke, ki jih za to predpisuje zakon (prvi odstavek 36. člena ZUS-1). Gre za procesne predpostavke, ki pogojujejo (pozitivne procesne predpostavke) ali preprečujejo (negativne procesne predpostavke) pričetek in tek sodnega postopka. Če te predpostavke niso izpolnjene, sodišče tožbo zavrže in s tem tožniku odreče sodno varstvo.

21. Ena od procesnih predpostavk, ki mora biti izpolnjena za vsebinsko obravnavanje tožbe, je po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 ta, da je akt, ki se izpodbija s tožbo, upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem postopku. Akte, ki se lahko izpodbijajo v upravnem sporu, ZUS-1 določa v 2., 4. in 5. členu. 3. člen ZUS-1 pa iz teh aktov izrecno izključuje odločitve, ki jih nosilci zakonodajne in sodne veje oblasti sprejemajo za izvrševanje ustavnih pristojnosti, ter akte, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil. Sodišče ugotavlja, da je predmet izpodbijanja v konkretni zadevi ravno tak akt, ki se uvršča med akte iz 3. člena ZUS-1.

22. Tožnik s tožbo izpodbija odločbo Ministrstva za javno upravo, s katero je bil razrešen z uradniškega položaja načelnika Upravne enote B. Tožnik ne izpodbija ugotovitev, ki izhajajo iz obrazložitve izpodbijane odločbe, da je bil na uradniški položaj načelnika Upravne enote B. imenovan z dnem 1. 5. 2022, in sicer z odločbo Ministra za javno upravo z dne 21. 4. 2022. Prav tako ni sporno, da je bila 1. 6. 2022 imenovana Vlada Republike Slovenije in izdan sklep o imenovanju ministric in ministrov. Organ prve stopnje ugotavlja, da od imenovanja tožnika na uradniški položaj oziroma od nastopa funkcije ministrice za javno upravo pa do izdaje izpodbijane odločbe ni poteklo eno leto, česar tožnik prav tako ne izpodbija. Organ prve stopnje svojo odločitev utemeljuje na petem odstavku 83. člena ZJU, ki določa: "Funkcionar oziroma organ, pristojen za imenovanje, lahko na predlog funkcionarja, pristojnega za predlaganje imenovanja, v enem letu od nastopa funkcije razreši generalnega direktorja v ministrstvu, predstojnika vladne službe, generalnega sekretarja v ministrstvu, predstojnika organa v sestavi ministrstva, načelnika upravne enote in direktorja občinske uprave oziroma tajnika občine, ne glede na razloge iz drugega odstavka tega člena. Razrešitev po tem odstavku je ne glede na to, kdaj je funkcionar nastopil funkcijo, možna tudi v enem letu od imenovanja uradnika na položaj." Na tem mestu sodišče izpostavlja, da so v citiranem določilu navedeni položajni uradniki že pred kandidiranjem na položaj oziroma pred odločitvijo, da položaj sprejmejo, morali in mogli računati na možnost predčasne razrešitve brez krivdnih razlogov v primeru nastopa funkcije funkcionarja, pristojnega za razrešitev. Prav tako so se mogli in morali zavedati posledic v primeru predčasne razrešitve, ki jih uzakonjata sedmi in osmi odstavek 83. člena ZJU glede prenehanja delovnega razmerja.

23. Tožnik v tožbi sam ugotavlja, da je Vrhovno sodišče v zadevi X Ips 24/2016 z dne 29. 8. 2018 zavzelo stališče,

da odločitev funkcionarja za razrešitev položajnega uradnika brez krivdnih razlogov po petem odstavku 83. člena ZJU predstavlja akt politične diskrecije, ki glede na 3. člen ZUS-1 ni upravni akt. Temu stališču, ki ga Vrhovno sodišče ponovi v sklepu I Up 59/2023 z dne 25. 10. 2023, sledi sodišče tudi v predmetni zadevi, saj sodišče ne ugotavlja okoliščin, ki bi odkazovale na drugačno presojo zadeve.

24. Vrhovno sodišče svoja naziranja gradi na ugotovitvah in razlagah Ustavnega sodišča v odločbah U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005, Up-1165/06 z dne 12. 7. 2006 in U-I-157/17, Up-143/15 z dne 5. 4. 2018. Tako se Vrhovno sodišče sklicuje na zakonodajno gradivo, povezano s sprejetjem ZJU,

iz katerega izhaja, da je bil eden izmed ciljev sprejema ZJU in njegovih dopolnitev na področju uslužbenskega sistema v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti vzpostaviti strokovno in politično nevtralno javno upravo. V ta namen je zakonodajalec vzpostavil sistem ključnih vodstvenih uradniških položajev, ki so ločeni od političnih funkcij. Prek načina izbire in z določitvijo petletnega mandata je želel zagotoviti element stabilnosti v karieri najvišjih položajnih uradnikov, hkrati pa je z možnostjo njihove razrešitve brez krivdnih razlogov v roku enega leta od nastopa funkcije vsakokratni oblasti želel zagotoviti določen vpliv na kadrovsko zasedbo najvišjih položajev. Institut razrešitve brez krivdnih razlogov je bil torej sprejet z namenom zagotoviti pristojnim funkcionarjem, da za vodilna delovna mesta (položaje) v državni in občinski upravi izberejo tiste osebe, ki jim še posebej zaupajo.

Vrhovno sodišče je v navedenih zadevah sprejelo stališče, da je odločitev funkcionarja za razrešitev položajnega uradnika brez krivdnih razlogov (peti odstavek 83. člena ZJU), ki ostaja v okviru namena tega instituta, v popolni diskreciji funkcionarja, kar pomeni, da se sodišče dejansko ne more spuščati v preverjanje utemeljenosti razlogov za razrešitev. Funkcionarju, ki odloča o razrešitvi določene osebe na navedeni pravni podlagi, je podeljeno pravno vsebinsko neomejeno pooblastilo za sprejetje odločitve, zato po stališču Vrhovnega sodišča predstavlja akt politične diskrecije, ki glede na 3. člen ZUS-1 ni upravni akt. Upravni akti namreč niso tiste odločitve, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil. Pri vprašanju odločitev nosilcev oblasti o razrešitvah je tako treba ločevati med primeri, ko zakonodajalec razrešitev z določenega položaja oziroma funkcije uredi tako, da daje organu, ki o tem odloča, široko pooblastilo za sprejem odločitve ter primeri, ko mora skladno z zakonsko ureditvijo pristojni organ pri odločanju o razrešitvi spoštovati posebne predpisane pogoje. Le v slednjem primeru ima posameznik lahko interes, da mu funkcija oziroma mesto preneha ob izpolnjenih zakonskih pogojih, zato v postopku razrešitve lahko varuje svojo pravno korist s tožbo v upravnem sporu, če le-ta izhaja iz vsebine navedenih zakonskih pogojev. V drugih primerih razrešitev z določenega mesta pomeni pravno nevezano odločitev in je kot taka akt politične diskrecije, ki glede na 3. člen ZUS-1 ne more biti predmet presoje zakonitosti v upravnem sporu.

25. Navedena stališča veljajo tudi v obravnavanem primeru razrešitve tožnika z uradniškega položaja načelnika upravne enote, ki je uvrščen med uradnike, naštete v petem odstavku 83. člena ZJU. Izpodbijani akt je tako akt politične diskrecije.

26. Tožniku, ki uveljavlja neobrazloženost izpodbijane odločbe, sodišče pojasnjuje, da je to izpodbojni razlog, ki ga sodišče praviloma presoja v okviru vsebinske obravnave tožbe, do katere pa v konkretni zadevi ni prišlo. V okviru ugotavljanja procesnih predpostavk za obravnavanje zadevne tožbe pa je ta obrazložena v zadostni meri, da je iz nje jasno razvidno, da se izdaja na pravni podlagi, ki omogoča razrešitev brez krivdnih razlogov po petem odstavku 83. člena ZJU in da je izdana znotraj v tem določilu določenih rokov, kar utemeljuje zaključek, da gre za akt politične diskrecije. Zgolj v primeru, če bi bila odločitev o razrešitvi tožnika sprejeta po preteku enoletnega roka, v katerem lahko ministrica kot funkcionarka navedeno pooblastilo uporabi, bi bila odločitev o razrešitvi odvisna od zakonsko določenih razlogov (drugi odstavek 83. člena ZJU) in bi tedaj šlo za upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. S prekoračenjem z zakonom predpisanega roka bi namreč pooblastilo za uporabo politične diskrecije prenehalo, kar bi tudi spremenilo pravno naravo izdanega akta o razrešitvi. Vendar pa take okoliščine v predmetnem sporu tožnik ni uveljavljal.

27. Sodišče kot zmotne zavrača tožbene trditve, da bi moralo sodišče izpodbijani akt vsebinsko presojati, ker je tožnik v tožbi zatrjeval, da je funkcionarka pri njegovi razrešitvi zlorabila svoja pooblastila, podeljena na podlagi petega odstavka 83. člena ZJU. V zvezi s tovrstnimi očitki je Vrhovno sodišče v zadevi I Up 59/2023 z dne 25. 10. 2023 že odločilo, da so neutemeljeni. Ta možnost je res nakazana v odločbi Ustavnega sodišča št. Up-1165/06-22 z dne 12. 4. 2007, vendar pa Vrhovno sodišče opozarja, je bila taka vsebinska presoja akta politične diskrecije, izdanega na podlagi petega odstavka 83. člena ZJU takrat možna zato, ker se je na podlagi takrat veljavnega Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS) štelo, da je akt o razrešitvi uradnika s položaja posamični akt v smislu takrat veljavnega drugega odstavka 3. člena ZUS, zoper katerega je možno sodno varstvo v upravnem sporu. Sedaj veljaven 3. člen ZUS-1 pa navedenega več ne določa, zato takšna vsebinska presoja akta o razrešitvi položajnega uradnika ni več mogoča.

28. Ker je sodišče že pri opravi predhodnega preizkusa ugotovilo, da izpodbijani akt ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu in o tožbi ni vsebinsko odločilo, se mu tudi ni bilo treba opredeljevati do preostalih tožbenih navedb, kot so diskriminacija tožnika, prikrivanje krivdnih razrešitvenih razlogov, (ne)suspenzivnost pritožbe. Te za odločitev niso bistvene, ker ne gre za akt, ki ga mora sodišče vsebinsko presojati v upravnem sporu.

29. Sodišče je zato tožbo, ker akt, ki se s tožbo izpodbija, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, zavrglo (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

30. V skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 v primeru, ko sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Na podlagi navedenega določila je sodišče o priglašenih stroških tožnika odločilo tako, kot izhaja iz II. točke izreka tega sklepa.

Temu stališču sledi tudi upravnosodna praksa, glej npr. sklep UPRS I U 627/2020-15 z dne 25. 1. 2022 in sklep UPRS III U 106/2020-16 z dne 28. 12. 2022.

Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah ZJU-A, Poročevalec DZ, št. 6, 2005, str. 11 in Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah ZJU-B, Poročevalec DZ, št. 57, 2005, str. 3.

Ustavno sodišče je v odločbi U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005 odločilo, da je takšen namen zakonodajalca legitimen in ustavno dopusten (18. točka obrazložitve).

Zakon o javnih uslužbencih (2002) - ZJU  - člen 83, 83/5

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 3, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.