UPRS Sklep I U 1571/2025-
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2026-01-12

upravni spor - začasna odredba - odložitvena začasna odredba

Osnovni pogoj za izdajo odložitvene (tudi neprave ali suspenzivne) začasne odredbe je nastanek težko popravljive škode. Potencialna insolventnost predstavlja težko popravljivo škodo v smislu 32. člena ZUS-1.

I. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi in se izvršitev odločbe Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti številka 11002-13/2025-2611-4 z dne 28. 8. 2025 odloži do izdaje pravnomočne sodne odločbe v tem upravnem sporu.

II. Stroški postopka izdaje začasne odredbe so nadaljnji stroški upravnega spora.

1. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju toženka) je po uradni dolžnosti na podlagi druge alineje tretjega odstavka 172. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljnjem besedilu: ZUTD) z izpodbijano odločbo tožnici odvzela dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku (v nadaljevanju Dovoljenje) in jo izbrisala iz registra domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku (v nadaljevanju Register, vse 1. točka izreka izpodbijane odločbe). Odločila je, lahko tožnica ponovno pridobi Dovoljenje po poteku treh let od dneva dokončnosti odločbe (2. točka izreka izpodbijane odločbe) in ugotovila, da v postopku niso nastali posebni stroški (3. točka izreka izpodbijane odločbe).

2. Tožnica predlaga, da izpodbijano odločbo v celoti odpravi in toženki naloži povračilo stroškov postopka tožeče stranke, v primeru zamude z zakonskim zamudnimi obrestmi.

3. Tožnica na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) predlaga, da se do pravnomočne odločitve v tej zadevi začasno zadrži izvršitev izpodbijane odločbe. Tožnica namreč s takojšnjim nastopom in uveljavitvijo odvzema Dovoljenja in izbrisom iz Registra ter prepovedjo ponovne pridobitve Dovoljenja v roku treh let od dneva dokončnosti odločbe, utrpi zelo težko in praktično nepopravljivo škodo, ki je resna in ji neposredno grozi. Takšno škodo je po njenem mnenju mogoče odvrniti začasno le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oz. s predlagano začasno ureditvijo stanja glede na sporno pravno razmerje. Obstoji torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki bi jih bilo mogoče z izdajo začasne odredbe preprečiti. Kot težko popravljivo škodo v smislu 2. oz. 3. odst. 32. čl. Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ki bi tožnici nastala z izvrševanjem oz. pravnim učinkovanjem izpodbijane odločbe le ta izkazuje oz. zatrjuje, da ji odvzem Dovoljenja ne le preprečuje ampak v celoti onemogoči nadaljnje poslovanje. Iz naslova opravljanja dejavnosti dela delavcev uporabnikom namreč tožnica pridobiva kar 78,72 % dohodkov, poleg tega je sorazmerni delež povprečnega števila zaposlenih iz posredovanje delovne sile na podlagi delovnih ur kar 89,84 %. Zaradi odvzema Dovoljenja bi torej tožnica izgubila praktično edini vir dohodkov, kar ob enakih stroških pomeni, da bo v zelo kratkem času postala v celoti insolventna. To bi vodilo tožnico v likvidacijo oz. še bolj verjetno v stečaj, s tem pa bi postala tudi kasneje izdana sama sodna odločitev o vloženi tožbi, brezpredmetna, tudi, če bi bila za tožnico ugodna, saj morebitnega že začetega stečaja naknadno ni mogoče ustaviti niti ni mogoče vzpostaviti stanja, kot bi bilo, če izpodbijana odločba ne bi bila izdana. V dokazne namene zato tožnica poleg že tožbi predloženih listin prilaga še opravljene ure zaposlenih in njihovo število v letih 2023, 2024 in v letu 2025 do 1.8.2025, število zaposlenih po mesecih ločeno po strankah oz. stroškovnih mestih za obdobje 2023, 2024 in 2025 do 1.8.2025, izdane fakture oz. računi za obdobje 2023, 2024 in 2025 ter že prej omenjeni čisti prihodki tožeče stranke in prihodki iz posredovanje delovne sile ter sorazmerni delež glede na skupno poslovanje za leto 2023, 2024 in 2025 ter povprečno število zaposlenih po delovnih urah in sorazmerni delež iz posredovanje delovne sile za obdobje 2023, 2024 in 2025. Meni, da so izpolnjeni pogoji tako po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 za odložitev izvršitve izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, saj bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri tem ne bi bila zaradi takšne odločitve in odložene izvršitve v ničemer prizadeta javna korist, nasprotnih strank pa sploh ni. Po mnenju tožnice je izpolnjen tudi pogoj po 3. tč. 32. čl. ZUS-1 iz razlogov po 2. odstavku istega člena, saj je treba urediti do pravnomočnosti odločbe stanje glede na sporno pravno razmerje, zato upoštevaje, da je tožnica dokazala standard težko popravljive škode, saj bi izguba tega posla pomenila prenehanje opravljanja dejavnosti, vsekakor treba predlogu za odložitev izvršitve oz. za izdajo začasne odredbe ugoditi. Ne gre zgolj za nastanek gole materialne škode, gre tudi za upoštevno škodo, saj je verjetno izkazan poseg v opravljanje dejavnosti, ki bi tožnico prizadel tako, da bi le ta morala prenehati z opravljanjem dejavnosti. Gre namreč za grozeč stečaj, ki vsekakor prinaša veliko hujše posledice kot bi jih imelo pridržano izvrševanje odločbe še pred njeno pravnomočnostjo do zaključka tega postopka pri Upravnem sodišču RS. Pri izdaji začasne odredbe pa je na podlagi istega 2. odst. 32. čl. ZUS-1 treba vzeti v ozir tudi prizadetost javne koristi ter korist strank z nasprotnim interesom. Te koristi namreč zaradi zadržanja učinkov izpodbijane odločbe ne smejo biti prizadete nesorazmerno. Vsekakor v danem primeru javni interes oz. korist ali korist strank z nasprotnim interesom z odložitvijo izpodbijane odločbe do zaključka tega postopka, ne bi bile prav v ničemer prizadete. Tožeča stranka namreč s svojim v nekem trenutku nepazljivem ravnanju, ni povzročila prav nobene škode in ni imela sama nobene koristi od očitane kršitve, to se ji tudi nikjer ne očita in vsekakor ne moremo govoriti o kakšni nesorazmerni prizadetosti javnega interesa zaradi odložitve učinkov izpodbijane odločbe.

4. Toženka nasprotuje tožbi, predlaga zavrnitev tožbe in predloga za izdajo začasne odredbe.

5. V odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe v bistvenem navaja, da je pregledala dokumentacijo v zadevi Vloga za vpis v register agencij za zagotavljanje dela št. 11002-58/2021-2611 in ugotovila, da je tožnici 2. 12. 2024 potekla veljavnost bančne garancije št. G 385/2021. V postopku odvzema dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in izbrisu iz registra, je toženka ugotovila, da glede na to, da je veljavnost bančne garancije št. G 385/20212 potekla 2. 12. 2024 in da nova bančna garancija št. G 245/2025 velja od 13. 6. 2025, stranka od 3. 12. 2024 do vključno 12. 6. 2025 ni razpolagala z veljavno bančno garancijo, kar pomeni, da ves čas opravljanja dejavnosti ni izpolnjevala pogoja iz šeste alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD, ki bi ga skladno z drugim odstavkom 164. člena ZUTD morala izpolnjevati ves čas opravljanja dejavnosti. Na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja je toženka skladno z določbo druge alineje tretjega odstavka 172. člena ZUTD tožeči stranki z izpodbijano odločbo odvzela Dovoljenje in jo izbrisala iz Registra. Povzema prvi odstavek 164. člena ZUTD in 5. člen Pravilnika za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku (v nadaljevanju Pravilnik) in poudarja, da tožnica ves čas opravljanja dejavnosti ni izpolnjevala zakonsko določenih pogojev. Navaja, da ZUTD sankcionira kršitve zakonodaje z odvzemom dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in z izbrisom iz registra. S tem se zavarujeta javni interes in javna korist ter posledično interes toženke, saj delodajalci za zagotavljanje dela, katerim je toženka izdala dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in jih posledično vpisala v register, ne smejo kršiti zakonodaje. Gre za zelo občutljivo dejavnost, pri opravljanju katere lahko prihaja do zelo veliko kršitev pravic delavcev, kar terja takojšnje ukrepanje ob vsaki kršitvi. V interesu toženke je, da delodajalci za zagotavljanje dela, pri katerih se ugotovi kršitev zakonodaje, navedene dejavnosti ne opravljajo več. Javna korist namreč terja dosledno spoštovanje zakonodaje in zato toženka nasprotuje predlogu za izdajo začasne odredbe za odložitev izvršitve odločbe. Toženka še poudarja, da je izpodbijana odločba izvršena z dnem dokončnosti odločbe (drugi odstavek 8. člena Pravilnika). Skladno z določbo tretjega odstavka 8. člena Pravilnika delodajalec za zagotavljanje dela z dnem dokončnosti odločbe dejavnosti ne sme več opravljati. Toženka vztraja pri izpodbijani odločbi tudi, da tožnica v skladu z zakonskimi določbami zaključi s posli. Povzema drugi odstavek 9. člena Pravilnika, šesti odstavek 172. člena ZUTD. Poudarja, da je odločba izvršena. V zvezi z morebitno ugoditvijo predlogu za izdajo začasne odredbe in odložitve izvršitve odločbe se pojavi vprašanje učinka začasne odredbe, in sicer kako se izvršitev odločbe lahko odloži, če je odločba že izvršena. Meni, da je navedeno tudi v nasprotju s sistemsko ureditvijo vsebine zagotavljanja dela delavcev uporabniku. Meni, da je tožnica kot pravni subjekt, ki deluje na trgu, primorana spoštovati zakonodajo in sama nosi vse posledice nespoštovanja le-te.

Predlog za izdajo začasne odredbe je utemeljen.

6. Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 je nujen začasen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje, na katerega se nanaša izpodbijani akt.

Sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek 32. člena ZUS-1, odložitvena začasna odredba). Tožnik lahko iz razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek 32. člena ZUS-1; ureditvena začasna odredba). Tako odložitveno kot ureditveno začasno odredbo je mogoče izdati le na podlagi presoje, da bi v konkretnem primeru tožniku z izvršitvijo akta nastala težko popravljiva škoda. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zaradi narave postopka in kratkih rokov za odločanje že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda za njo težko popravljiva. Na tožniku je torej tako trditveno kot dokazno breme. Težko popravljiva škoda se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča Republike Slovenije gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja.

Verjetnost nastanka težko popravljive škode mora biti predvidljiva in konkretna. Samo pavšalno navajanje in sklepanje na hipotetične in nepredvidljive posledice ne zadosti standardu verjetnosti, ki opravičuje izdajo začasne odredbe. Dokazi, s katerimi se utemelji izdajo začasne odredbe, morajo biti konkretizirani na določene realno izkazane posledice in takšni, da jih je mogoče dokazno ovrednotiti. Premoženjska škoda sama po sebi ne predstavlja težko popravljive škode

, praviloma je taka škoda nadomestljiva. Vrhovno sodišče je večkrat poudarilo, da je o materialni škodi kot nepopravljivi mogoče govoriti le, če posega v tožnikovo preživljanje oziroma pomembno posega v njegovo dejavnost (pri pravnih osebah) in zato ni le začasna ali odvrnljiva.

7. Tožnica zahteva zadržanje izvršitve odločbe, uveljavljala torej izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. Osnovni pogoj za izdajo odložitvene (tudi neprave ali suspenzivne) začasne odredbe je, kot že navedeno, nastanek težko popravljive škode. Toženka ne prereka tožničinih navedb, s katerimi zatrjuje nastanek nenadomestljive škode, zato se na podlagi drugega odstavka 214. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) štejejo kot dokazana dejstva

, in sicer: (i) da tožnica od opravljanja dejavnosti dela delavcev uporabnikom pridobiva 78,72 % dohodkov; (ii) da je sorazmerni delež povprečnega števila zaposlenih iz posredovanje delovne sile na podlagi delovnih ur kar 89,84 %; (iii) da bi zaradi odvzema Dovoljenja tožnica izgubila praktično edini vir dohodkov, kar ob enakih stroških pomeni, da bo v zelo kratkem času postala v celoti insolventna, kar bi tožnico vodilo v likvidacijo oz. še bolj verjetno v stečaj; (iv) da bi s tem postala tudi kasneje izdana sama sodna odločitev o vloženi tožbi brezpredmetna, tudi, če bi bila za tožnico ugodna, saj morebitnega že začetega stečaja naknadno ni mogoče ustaviti niti ni mogoče vzpostaviti stanja, kot bi bilo, če izpodbijana odločba ne bi bila izdana. S temi navedbami je tožnica konkretizirala težko popravljivo škodo, ki bi ji nastala, če začasna odredba ne bi bila izdana, nastanek te škode pa je tudi verjetno izkazala. Potencialna insolventnost tožeče stranke predstavlja težko popravljivo škodo v smislu 32. člena ZUS-1. Sodišče se na tem mestu sklicuje na stališče Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, da gre za upoštevno škodo, če je verjetno izkazan poseg v opravljanje dejavnosti, ki bi tožečo stranko pomembno prizadeval.

Pri tem je dovolj, da je verjetno izkazana nevarnost ustavitve poslovanja neposredna posledica izvršitve izpodbijane odločbe.

Toženka ne prereka navedb tožnice, da ji zaradi odvzema Dovoljenja grozi prenehanje poslovanja (druga alineja tretjega odstavka 172. člena ZUTD), vzpostavitev prvotnega stanja pa bi bila otežena. Jasno je, da brez Dovoljenja tožnica ne sme posredovati delavcev. Ker toženka ni prerekala navedb tožnice glede zatrjevanega nastanka nenadomestljive škode, je sodišče te navedbe štelo za dokazane, ki pa tudi po presoji sodišča dokazujejo nenadomestljivo škodo v smislu 32. člena ZUS-1, zato je prva predpostavka po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 izpolnjena.

8. Tudi drugi pogoj, ki obsega tehtanje prizadetosti javne koristi po načelu sorazmernosti, je po presoji sodišča podan. Toženka je opisala in zatrjevala obstoj javnega interesa za dano zakonsko ureditev. Vztraja, da javna korist narekuje spoštovanje predpisov. V tej luči z odložitvijo izvršitve izpodbijane odločbe za določen čas ne bo nesorazmerno poseženo v javno korist. Sodišče ni zasledilo nobenih nujnih okoliščin, ki bi zahtevale izvršitev izpodbijane odločbe pred pravnomočnostjo sodbe o njeni zakonitosti.

Izdana začasna odredba ne more poseči v interese strank z nasprotnim interesom, ker strank z nasprotnim interesom v tem upravnem sporu ni.

9. Sodišče je glede na obrazloženo ugodilo predlogu za izdajo začasne odredbe in zadržalo izvršitev izpodbijane odločbe do pravnomočnega zaključka upravnega spora.

10. Sodišče se do preostalih trditev strank v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe ne opredeljuje, ker niso bistvene za presojo predloga za izdajo začasne odredbe oziroma niso konkretizirana do te mere, da bi bil sodni preizkus mogoč.

11. Stroški v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe so del stroškov upravnega spora. O njih pa bo lahko sodišče odločilo šele, ko bo znan končni uspeh strank (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim, tretjim in četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1). Iz navedenih razlogov bo sodišče o vseh stroških postopka odločalo ob izdaji končne odločbe.

Tako Vrhovno sodišče npr. v sklepu I Up 34/2018 z dne 28. 2. 2018, 7. točka obrazložitve.

Tako Vrhovno sodišče v sklepih I Up 35/2018 z dne 7. 3. 2018, I Up 144/2017 z dne 10. 7. 2017, I Up 126/2015 z dne 18. 6. 2015, I Up 348/2016 z dne 10. 1. 2017, I Up 84/2018 z dne 25. 5. 2018.

Primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča I Up 135/2018 z dne 13. 7. 2018, 11. točka; I Up 78/2018 z dne 16. 5. 2018, 13. točka; I Up 12/2019 z dne 23. 1. 2019, 10. točka in nadaljnje.

Primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča I Up 12/2019 z dne 23. 1. 2019, 10. točka; I Up 78/2018, 13. točka in ostale.

Takšno stališče je Vrhovno sodišče sprejelo v sklepu I Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023 (8. točka obrazložitve).

Sklep VSRS I Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023, 10. točka. Primerjaj še sklep I Up 247/2021 z dne 23. 12. 2021, 8. točka.

Tako Vrhovno sodišče Republike Slovenije v sklepu I Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023, 10. točka.

Tako Vrhovno sodišče Republike Slovenije v sklepu I Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023, 12. točka.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.