UPRS Sodba I U 1493/2021-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-03-05

neposredna plačila v kmetijstvu - pregled na kraju samem - pojem preprečitve pregleda na kraju samem

Sodišče Evropske unije je že v sodbi v zadevi C-536/09 z dne 16. 6. 2011, na katero se prvostopenjski organ tudi pravilno sklicuje, pojasnilo, da so okoliščine, da je kmet ali njegov zastopnik sprejel vse razumne ukrepe v svoji moči, da bi zagotovil, da se ne bi preprečilo ali onemogočilo tega, da se pregled opravi v celoti, zlasti s tem, da je plačilni agenciji sporočil telefonsko številko, na kateri je dosegljiv, da je ravnal v dobri veri s skrbnostjo preudarnega nosilca kmetijskega gospodarstva in da je izključeno vsakršno goljufivo ravnanje, dejavniki, ki so pomembni za ugotovitev, ali je kmet ali njegov zastopnik preprečil pregled na kraju samem.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da se zavrne tožničin zahtevek dobrobit živali - govedo (7 živali v kategoriji "govedo od 6 mesecev do 2 let" in 2 živali v kategoriji "govedo nad 2 leti") in zahtevek dobrobit živali - drobnica (17 živali v kategoriji "ovce") (1. točka izreka), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (2. točka izreka) ter da v postopku izdaje te odločbe niso nastali posebni stroški (3. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica vložila zbirno vlogo za leto 2020, v kateri je uveljavljala zahtevke dobrobit živali, in da je organ izbral njeno kmetijsko gospodarstvo za pregled na kraju samem za površine, živali in navzkrižno skladnost. Organ navaja, da je bil kontrolni pregled najavljen 24. 8. 2020, kontrola pa je potekala več dni - 1. 9. 2020 (pregled živali in delni pregled dokumentacije), 4. 9. 2020 (vnos ugotovitev v kontrolno aplikacijo) in 21. 9. 2020 (priprava podrobnejšega opisa postopka), da sta bila pri pregledu prisotna tožnica kot nosilka kmetijskega gospodarstva in njen pooblaščenec Roman Prosen ter da ni bil omogočen pregled celotne dokumentacije - potnih listov za govedo in spremne dokumentacije za govedo. Nadalje navaja, da je tožnico od 1. 9. 2020 do 18. 9. 2020 večkrat klical po telefonu, da bi prišlo do dogovora o nadaljevanju kontrolnega pregleda, vendar neuspešno. Da sta 14. 9. 2020 dva kontrolorja poskušala nadaljevati s postopkom kontrole, vendar prav tako neuspešno. Dodaja, da je tožnica potem, ko je bila seznanjena z ugotovljenim dejanskim stanjem, 1. 2. 2021 predložila dokumentacijo, ki pa ni bila popolna. Sklepno ugotavlja, da kontrolor pregleda na kraju samem ni uspešno opravil zaradi ravnanja oziroma opustitve tožnice oziroma da je tožnica preprečila izvedbo pregleda na kraju samem za ukrep dobrobit živali - govedo in navzkrižno skladnost, zato je plačilo dobrobit živali po petem odstavku 16. člena Uredbe in sedmem odstavku 59. člena Uredbe (EU) št. 1306/2013

v celoti zavrnil. Dodatno poudarja, da tožnica na kmetijskem gospodarstvu ne vodi registra drobnice, zato se vse živali, ki so prijavljene na zahtevku dobrobit živali - drobnica, po 32. členu Uredbe o ukrepu dobrobit živali iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 v letu 2020 in 31. členu Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 640/2014

obravnavajo kot živali, pri katerih je ugotovljeno neizpolnjevanje pogojev upravičenosti. Poleg tega je ugotovil tudi, da je razlika med številom prijavljenih in ugotovljenih živali več kot 50-odstotna, zato se plačilo zahtevka dobrobit živali - drobnica ne dodeli.

2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: drugostopenjski organ) je tožničino pritožbo zavrnilo. V obrazložitvi je dodatno navedlo, da dejstvo, da je tožnica naknadno predložila dokumentacijo, ne more izničiti dejstva, da je njen pooblaščenec kontrolorjem preprečil, da bi bil pregled opravljen že 1. 9. 2020.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožnica se z opisano odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo. V njej v bistvenem zatrjuje, da se kontrolnega pregleda zaradi okužbe s covidom-19 ni mogla neposredno udeležiti, pri pregledu pa je bil prisoten njen pooblaščenec, mož A. A., ki je opozoril, da bo moral kot rekonvalescent po hudi srčni operaciji predčasno na zdravniški pregled. Po njeni oceni je bil na zapisnik pravočasno podan odgovor in priložena manjkajoča dokumentacija (kopije potnih listov živali in fotografija ustrezno označenega ovna, ki je ob kontroli imel le eno ušesno številko). Trdi, da je bila pomanjkljivost glede označitve ovna odpravljena 21. 4. 2021, to je v roku iz 57. (pravilno: 58. člena; opomba sodišča) Zakona o dodatnih ukrepih za omilitev posledic COVID-19 (ZDUOP), o čemer je bila toženka obveščena. Dalje opozarja, da je ves čas ravnala korektno, nasprotno pa so javni uslužbenci kršili svoj kodeks ravnanja, saj so kontrolo izvajali v času razglašene epidemije covida-19. Ocenjuje, da je prvostopenjski organ njeno vlogo neutemeljeno zavrnil. Trdi, da ni upošteval naknadno predložene dokumentacije, je nepravilno vodil zapisnik in vanj vnašal neresnična dejstva ter kršil Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), in sicer določbe o temeljnih načelih, opravljanju ogleda, vabljenju, pisanju zapisnika in ugotavljanju dejanskega stanja. Prepričana je, da je pri kontroli šlo za šikanozno ravnanje, uperjeno zoper njo (s čimer je bilo kršeno načelo zakonitosti in načelo enakega varstva pravic), zato naj sodišče toženki naloži, da pojasni, koliko kontrolnih pregledov je bilo opravljenih v času razglašene epidemije covida-19. Sodišču (smiselno) predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter njenemu zahtevku za dobrobit živali - govedo in dobrobit živali - drobnica ugodi oziroma podrejeno vrne zadevo istemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je razlog za zavrnitev zahtevkov za izplačilo dobrobit živali v onemogočanju kontrole na kraju samem, pri čemer pa je bila ugotovljena tudi razlika med številom prijavljenih in številom ugotovljenih živali. Pojasnjuje, da pri kontrolnem pregledu, ki se je nanašal na živali, tožnica ni sodelovala na način, da bi se lahko ta v celoti zaključil, kar je po 59. členu Uredbe (EU) št. 1306/2013 razlog za zavrnitev zahtevka v celoti. Določenih kontrolnih pregledov oziroma delov pregleda namreč ni mogoče opraviti brez sodelovanja stranke, kar je bilo v konkretnem primeru posebej izpostavljeno, ko tožnica kljub vztrajnemu kontaktiranju s strani uradnih oseb prvostopenjskega organa ni predložila zahtevanih listin. Opozarja, da je izvajanje kontrole na kraju samem njena dolžnost po prvem odstavku 74. člena Uredbe (EU) št. 1306/2013. V zvezi s preprečevanjem širjenja okužb s covidom-19 trdi, da je prvostopenjski organ ravnal z zadostno skrbnostjo. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Tožnica je na naroku za glavno obravnavo 5. 3. 2024 navedla, da je bistveno, da je manjkajočo dokumentacijo prvostopenjskemu organu predložila najhitreje, kot je lahko, in pravočasno, to je pred izdajo izpodbijane odločbe.

6. Sodišče v tej zadevi odloča po sodnici posameznici po prvem odstavku 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) v zvezi z drugim odstavkom 25. člena ZUS-1C.

7. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v listine tožnice (odločbo drugostopenjskega organa z dne 6. 9. 2021 (A2) in izpodbijano odločbo (A3)) ter listine upravnega spisa.

8. Sodišče pa je kot prepozne po 52. členu ZUS-1 zavrnilo dokazne predloge za vpogled v obvestilo zdravniku z dne 6. 2. 2020 (A4) in Navodila za izvajanje kontrol na kraju samem v času povečane potrebe izvajanja varnostnih ukrepov zaradi možnosti okužbe s COVID-19 (B1), poizvedbo o izvedenih kontrolnih pregledih in vloženih zahtevah v letu 2020 ter zaslišanje tožnice in prič A. A., B. B. in C. C. Ti dokazni predlogi namreč v postopku izdaje izpodbijane odločbe oziroma - kolikor se nanašajo na dokazovanje teka postopka pred prvostopenjskim organom - v pritožbi niso bili podani. Stranke postopka pa niso navedle (opravičljivih) razlogov, zakaj jih v upravnem postopku niso predlagale.

10. V obravnavani zadevi je predmet presoje odločitev toženke, da zavrne tožničina zahtevka dobrobit živali - govedo (7 živali v kategoriji "govedo od 6 mesecev do 2 let" in 2 živali v kategoriji "govedo nad 2 leti") ter dobrobit živali - drobnica (17 živali v kategoriji "ovce"). Prvostopenjski organ je zahtevek dobrobit živali - govedo zavrnil, ker je tožnica preprečila izvedbo pregleda na kraju samem. Zahtevek dobrobit živali - drobnica pa je zavrnil, ker tožnica na kmetijskem gospodarstvu ne vodi registra drobnice, zato se vse živali, ki so prijavljene na zahtevku dobrobit živali - drobnica, obravnavajo kot živali, pri katerih je ugotovljeno neizpolnjevanje pogojev upravičenosti, ter ker

je razlika med številom prijavljenih in ugotovljenih živali več kot 50-odstotna.

11. Tožnica (v bistvenem) ugovarja, da je manjkajočo dokumentacijo pravočasno predložila.

12. Vloga za pomoč ali zahtevek za plačilo se zavrne, če upravičenec ali njegov zastopnik prepreči izvedbo pregleda na kraju samem, razen v primerih višje sile ali v izjemnih okoliščinah (sedmi odstavek 59. člena Uredbe (EU) št. 1306/2013). Za preprečitev pregleda na kraju samem iz sedmega odstavka 59. člena Uredbe (EU) št. 1306/2013 se šteje, če upravičenec ali njegov pooblaščenec prepreči izvedbo pregleda na kraju samem zlasti tako, da pregleda ne dovoli ali ne omogoči (peti odstavek 16. člena Uredbe).

13. Pregledi na kraju samem vključujejo tudi preglede pravilnosti in skladnosti vpisov v register ter priglasitev v računalniško zbirko podatkov za živali na podlagi vzorca spremnih dokumentov, kot so računi o nakupu in prodaji, potrdila o zakolu, veterinarska spričevala in, kadar je to ustrezno, potni listi za živali ali dokumenti o premikih, v zvezi z živalmi, za katere so bile vloge za pomoč ali zahtevki za plačilo vloženi v šestih mesecih pred pregledom na kraju samem; če pa se ugotovijo nepravilnosti, se pregled podaljša na 12 mesecev pred pregledom na kraju samem (točka (a) drugega odstavka 42. člena Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 809/2014

14. Sodišče ugotavlja, da iz izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka tožničin zahtevek dobrobit živali - govedo zavrnila po sedmem odstavku 59. člena Uredbe (EU) št. 1306/2013, ker je štela, da je tožnica oziroma njen pooblaščenec preprečila pregled na kraju samem, ker kontrolorju prvostopenjskega organa pri kontrolnem pregledu ni omogočila pregleda celotne dokumentacije - potnih listov za govedo in spremne dokumentacije za govedo, kot to določa točka (a) drugega odstavka 42. člena Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 809/2014. Tožnica v tožbi ugovarja, da je manjkajočo dokumentacijo prvostopenjskemu organu predložila pravočasno, to je pred izdajo izpodbijane odločbe.

15. Dilema, s katero se mora torej soočiti sodišče v tej zadevi, je, ali je toženka ravnala pravilno, ko je - kljub temu, da je tožnica po pozivu prvostopenjskega organa, da se izjavi o ugotovljenem dejanskem stanju, 1. 2. 2021 temu določeno manjkajočo dokumentacijo (naknadno) predložila - štela, da je tožnica oziroma njen pooblaščenec preprečila pregled na kraju samem. Za presojo je pomembno (kar med strankama postopka ni sporno), da pregled na kraju samem po točki (a) drugega odstavka 42. člena Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 809/2014 vključuje tudi pregled navedene dokumentacije. Dalje pa sodišče ugotavlja, da tožnica ne ugovarja ugotovitvam prvostopenjskega organa, da je ta z njo od 1. 9. 2020 do 18. 9. 2020 (potem, ko je bil 1. 9. 2020 opravljen pregled živali in delni pregled dokumentacije) večkrat skušal vzpostaviti kontakt prek telefonske številke, ki jo je tožnica navedla v zbirni vlogi za leto 2020, ter da sta 14. 9. 2020 dva kontrolorja prvostopenjskega organa poskušala nadaljevati s postopkom kontrole (z namenom pregleda dokumentacije), vendar vse neuspešno zaradi ravnanj tožnice oziroma njenega pooblaščenca, ki so opisana v izpodbijani odločbi. Ne ugovarja niti, da je bil prav tako neuspešen obisk kontrolorja 18. 9. 2020 (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). To pa je tudi po presoji sodišča dovolj za zaključek, da je tožnica preprečila izvedbo pregleda na kraju samem (sedmi odstavek 59. člena Uredbe (EU) št. 1306/2013). Sodišče Evropske unije je namreč že v sodbi v zadevi C-536/09 z dne 16. 6. 2011, na katero se prvostopenjski organ tudi pravilno sklicuje, pojasnilo, da so okoliščine, da je kmet ali njegov zastopnik sprejel vse razumne ukrepe v svoji moči, da bi zagotovil, da se ne bi preprečilo ali onemogočilo tega, da se pregled opravi v celoti, zlasti s tem, da je plačilni agenciji sporočil telefonsko številko, na kateri je dosegljiv, da je ravnal v dobri veri s skrbnostjo preudarnega nosilca kmetijskega gospodarstva in da je izključeno vsakršno goljufivo ravnanje, dejavniki, ki so pomembni za ugotovitev, ali je kmet ali njegov zastopnik preprečil pregled na kraju samem. Na drugačno presojo ne more vplivati dejstvo, da je tožnica naknadno, potem ko jo je prvostopenjski organ pozval, da se je izjavi o ugotovljenem dejanskem stanju, manjkajočo dokumentacijo predložila. Tožnica je namreč pregled na kraju samem preprečila že pred tem in prvostopenjski organ je zato njen zahtevek dobrobit živali - govedo pravilno zavrnil po sedmem odstavku 59. člena Uredbe (EU) št. 1306/2013.

16. Glede tožničinega ugovora, da so javni uslužbenci v konkretnem upravnem postopku kršili Kodeks ravnanja javnih uslužbencev, ker so kontrolo izvajali v času razglašene epidemije, sodišče odgovarja, da v tem primeru ni šlo za takšno ravnanje, ki bi lahko vplivalo na zakonitost izpodbijanega akta. V mesecu septembru 2020, ko so kontrolorji prvostopenjskega organa pri tožnici izvajali oziroma želeli izvajati kontrolo, namreč epidemija covida-19 ni bila razglašena. Ta je bila namreč preklicana z 31. 5. 2020,

Tudi sicer pa stanje razglašene epidemije samo po sebi ne bi moglo povzročiti, da prvostopenjski organ ne bi smel izvrševati svojih oblastnih pristojnosti, kot izhajajo iz 33. člena Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 809/2014 in 4. člena Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2020/532,

to je izvajati kontrolnih pregledov na kraju samem.

17. Na drugačno presojo ne vplivajo tožbene navedbe, da se tožnica zaradi bolezni pregleda 1. 9. 2020 ni mogla udeležiti, njen pooblaščenec pa naj bi bil rekonvalescent po težki operaciji srca. Kot namreč že pojasnjeno, je organ po 1. 9. 2020 poskusil opraviti pregled še dvakrat. Toženka pa ne trdi, da je ovira na njeni strani takrat še trajala, niti zakaj pri teh naknadnih pregledih ni mogel sodelovati njen pooblaščenec.

18. Tožnica ugovarja, da je prvostopenjski organ kršil določbe ZUP glede temeljnih načel, vodenja zapisnika (vanj naj bi vnašal tudi neresnična dejstva), ogleda, vabljenja in ugotavljanja dejanskega stanja. Sodišče sodi, da so te tožbene trditve povsem splošne in pavšalne (ter tudi neizkazane), zato jih sploh ne more preizkusiti. Tožnica namreč ne konkretizira, s katerimi ravnanji konkretno naj bi prvostopenjski organ kršil posamezne določbe ZUP. Konkretnejši je le očitek, da je prvostopenjski organ od tožničinega pooblaščenca zahteval navedeno dokumentacijo, ne da bi mu pred tem pravilno vročil vabilo. V povezavi s tem pa sodišče pojasnjuje, da po prvem odstavku 25. člena Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 809/2014 za pregled na kraju samem zadošča že "napoved" pregleda, pri čemer se ti pregledi lahko napovejo, če to ne posega v njihov namen ali učinkovitost. Vsaka napoved pa je strogo omejena na najkrajše potrebno obdobje in ne presega 14 dni. Da pa so kontrolorji prvostopenjskega organa v obravnavani zadevi pregled na kraju samem napovedali prek telefonskega klica oziroma več klicev, ni sporno. Zato se tudi ta tožbeni očitek izkaže kot neutemeljen.

19. Neutemeljen pa je tudi tožničin očitek, da je kontrola pomenila šikanozno ravnanje, uperjeno zoper njo. P0 33. členu Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 809/2014 pri shemah pomoči za živali kontrolni vzorec za preglede na kraju samem, ki se opravijo vsako leto, za vsako izmed shem pomoči zajema vsaj 5 odstotkov vseh upravičencev, ki zaprosijo za zadevno shemo pomoči. V letu 2020 je bil ta odstotek znižan na vsaj 3 odstotke vseh upravičencev, ki zaprosijo za pomoč (4. člen Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2020/532). Zato le dejstvo, da je bilo tožničino kmetijsko gospodarstvo izbrano za pregled na kraju samem, še ne pomeni šikanoznega ravnanja, uperjenega zoper njo. Drugih okoliščin, ki bi kazale na zlorabo pristojnosti s strani prvostopenjskega organa, pa tožnica ne predstavi.

20. Glede razloga, na katerem temelji odločitev o zavrnitvi zahtevka dobrobit živali - drobnica, pa tožnica v tožbi ne poda navedb.

21. Ker je sodišče glede na predstavljeno vse tožničine ugovore presodilo kot neutemeljene, je njeno tožbo po prvem odstavku 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

22. Odločitev o zavrnitvi zahtevka za povrnitev stroškov postopka tožnice temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, tožnica sama trpi svoje stroške postopka.

Uredba (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008.

Delegirana uredba Komisije (EU) št. 640/2014 z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, pogojev za zavrnitev ali ukinitev plačil in za upravne kazni, ki se uporabljajo za neposredna plačila, podporo za razvoj podeželja in navzkrižno skladnost.

Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo.

Glej Odlok o preklicu epidemije bolezni SARS-CoV-2 (COVID-1), Ur. l. RS, št. 68/20.

Glej Odlok o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije, Ur. l. RS, št. 146/20.

Izvedbena uredba Komisije (EU) 2020/532 z dne 16. aprila 2020 o odstopanju glede leta 2020 od izvedbenih uredb (EU) št. 809/2014, (EU) št. 180/2014, (EU) št. 181/2014, (EU) 2017/892, (EU) 2016/1150, (EU) 2018/274, (EU) 2017/39, (EU) 2015/1368 in (EU) 2016/1240 v zvezi z nekaterimi upravnimi pregledi in pregledi na kraju samem, ki se uporabljajo na področju skupne kmetijske politike.

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 - člen 59, 59/7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.