UPRS Sklep IV U 146/2025-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-10-24

začasna odredba - odložitev izvršitve upravnega akta - težko popravljiva škoda - zavrnitev predloga - gradnja - nelegalni objekt - sklep o denarni kazni - materialno procesno vodstvo

Sklep o denarni kazni, ki ga tožnika izpodbijata s tožbo v tem upravnem sporu, je bil izdan v postopku upravne izvršbe za izpolnitev nedenarne obveznosti s prisilitvijo.

Sodišče je ob odgovoru toženke, ki je prerekala navedbe tožnikov o navedbah glede nastale materialne škode, dalo dožnikoma možnost dopolnitev navedb in iz tega razloga ni posebej izvajalo materialno procesnega vodstva, saj je že toženka opozorila na pavšalnost navedb o zatrjevani škodi. Tožnika pa sta podala le pavšalne navedbe. V konkretnem primeru iz podanih trditev ne izhaja, da bi tožniku z izvršitvijo sklepa lahko nastala težko popravljiva škoda, kot jo za izdajo začasne odredbe zahteva sodna praksa.

I. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

II. Odločitev o stroških postopka z izdajo začasne odredbe se pridrži za končno sodno odločbo.

1. V izpodbijani dokončni odločbi je Medobčinski inšpektorat in redarstvo občin Rogaška Slatina, Rogatec, Podčetrtek, Šmarje pri Jelšah in Kozje (prvostopenjski organ) tožnikoma (1, 2) naložil vsakemu 800,00 EUR denarne kazni, ker nista izvršila odrejenega ukrepa v 1. in 2. točki izreka odločbe, št. 06112-0009/2023-5 z dne 5. 2. 2024, ki je postala izvršljiva dne 8. 4. 2024. Denarna kazen jima je bila namreč zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe prvostopenjskega organa z dne 20. 5. 2024, izvršljivim dne 23. 5. 2025. Denarno kazen sta dolžna poravnati v roku 8 dni po pravnomočnosti tega sklepa, po preteku tega roka pa bo prisilno izterjana. Odločeno je še, da (3) v primeru neizvršitve odrejenega ukrepa v 1. in 2. točki izreka odločbe medobčinskega inšpektorja, št. 06112-0009/2023-5 z dne 5. 2. 2024, ki je postala izvršljiva dne 8. 4. 2024, v roku 30 (trideset) dni od vročitve tega sklepa, bo kot prisilno sredstvo ponovno uporabljena nova denarna kazen v upravni izvršbi, v znesku 800,00 EUR ter (4) da pritožba ne zadrži izvršitve.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bila tožnikoma zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe, št. 06112-0009/2023-8 z dne 20. 5. 2024, denarna kazen, če v roku enega leta ne bosta izvršila ukrepa, zahtevanega v izreku odločbe št. 06112-0009/2023-5 z dne 5. 2. 2024. Rok za izpolnitev naloženega je neuspešno potekel 22. 5. 2025, sklep je tako postal izvršljiv dne 23. 5. 2025. Ob kontrolnem ogledu dne 26. 6. 2025 je bilo na kraju samem ugotovljeno, da zavezanca nista izpolnila naloženega ukrepa, zato se je uporabilo prisilno sredstvo denarne kazni v upravni izvršbi na osnovi 298. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

3. Župan Občine Podčetrtek je zavrnil pritožbo tožnikov kot neutemeljeno.

4. Tožnika vlagata tožbo v zadevi ter izpodbijata prvostopenjsko odločbo iz vseh tožbenih razlogov iz 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navajata, da je naslovni inšpektorat izdal odločbo z dne 5. 2. 2024, s katero je bila tožnikoma naložena obveznost, da morata takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo nelegalnega enostavnega objekta na parceli 678/2, k. o. C., dimenzij 6,00 m x 3,00 m s streho enokapnico, kovinske izvedbe, ki je povezan s tlemi preko betonske plošče in je zgrajen v nasprotju z Odlokom o občinskem prostorskem načrtu Občine Podčetrtek (Uradni list RS, št. 63/2018) in z 2. točko prvega odstavka 13. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ-1). Tožnika bi morala na svoje stroške, v roku 2 (dveh) mesecev po vročitvi navedene odločbe odstraniti nelegalno gradnjo in na tem delu vzpostaviti teren v prejšnje stanje, in sicer tako, da bi odstranila celoten objekt, skupaj z betonsko ploščo, v nasprotnem primeru bi se začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti.

5. Tožnika sta 15. 4. 2025 na inšpektorat naslovila vlogo za zadržanje odločbe št. 06112-0009/2023-5 z dne 5. 2. 2024 do izdelave Občinskega prostorskega načrta Občine Podčetrtek (v nadaljevanju OPN), ki je v izdelavi. Tožnika sta pojasnila, da sta že leta 2019 vložila predlog za spremembo namembnosti zemljišča, na kateri stoji objekt, vključno še z drugimi parcelami za namen turizma.

6. Do dneva izdaje izpodbijanega sklepa o denarni kazni inšpekcijski organ ni pravnomočno odločil o vlogi za zadržanje izvršitve, kar pomeni, da postopek pred izdajo sklepa ni bil pravnomočno zaključen in je kršeno načelo kontradiktornosti ter pravica stranke do izjave in ustavna pravica do sodnega varstva in učinkovitega pravnega sredstva.

7. Dodatno poudarjata, da nista ravnala z naklepom, temveč sta objekt ohranila izključno iz razloga, ker čakata legalizacijo oziroma spremembo prostorske namembnosti. Odstranitev objekta v tem trenutku bi bila nelogična in ekonomsko nesmotrna ter bi tožnikoma povzročila težko popravljivo škodo, zato skladno z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 predlagata odložitev izvršbe izpodbijane odločbe do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu, saj bi se po spremembi OPN lahko legalno ponovno vzpostavil enak objekt, tožnikoma pa bi nastala težko nadomestljiva škoda v višini rušitve in ponovne gradnje, kar je nedopustno in tudi neutemeljeno. Gre torej za ravnanje v dobri veri, ki je bilo tudi pravočasno in ustrezno utemeljeno s podano vlogo in priloženimi strokovnimi podlagami.

8. Tudi denarna kazen v višini 800,00 EUR, in še zlasti možnost ponavljajočih se kazni, predstavlja nesorazmeren poseg, posebej ob dejstvu, da se občinski prostorski akti pravkar spreminjajo, tožnika pa ravnata proaktivno in v skladu z možnostmi, ki jih omogoča zakon.

9. Predlagata, da se odloži izvršitev sklepa o denarni kazni opr. št. 06112-0009/2023-16 z dne 10. 7. 2025 in sklepa opr. št. 061-0003/2025-2 z dne 19. 9. 2025 do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu."

10. Toženka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe meni, da predlog ni utemeljen. Opozarja, da tožnika zgolj zatrjujeta, da čakata legalizacijo oziroma spremembo prostorske namembnosti. Navedbe tožnikov so neresnične in povsem neutemeljene. Kot je bilo tožečima strankama obrazloženo že v Odločbi št. 06112-0009/2023-5 z dne 5. 2. 2024, objekt dimenzij 6,00 x 3,00 m s streho enokapnico, kovinske izvedbe, ki je predmet tega postopka, spada med enostavne objekte (garažne stavbe - 12420, površine 20 m2), za katere gradbeno dovoljenje ni potrebno, gradnja pa mora biti skladna s prostorsko izvedbenimi akti. Tožnikoma tako ni bilo potrebno pridobiti niti projektnih pogojev, potrebno pa je bilo pridobiti naravovarstveno soglasje ministrstva, pristojnega za ohranjanje narave, saj predmetno območje spada v zavarovano območje Kozjanski park. Tožnika predmetnega soglasja nista izkazala, še več, iz spisovne dokumentacije izhaja celo, da jima je bila izdana odločba št. 35623-141/2024-2560-8 z dne 17. 4. 2023, ki jo je v postopku odločanja pridobil organ prve stopnje, s katero je bila njuna zahteva za izdajo naravovarstvenega soglasja zavrnjena. Glede na navedeno je tako povsem neutemeljeno sklicevanje tožnikov na sprejem novega OPN, saj le to v ničemer ne bo vplivalo na legalizacijo gradnje predmetnega objekta.

11. Toženka meni, da težko popravljiva škoda ni izkazana in da je inšpektor ravnal pravilno. Nadalje iz zatrjevanj tožnikov izhaja, da naj bi jima izvršitev izpodbijanih sklepov povzročila materialno škodo, ker bi moral biti odstranjen objekt z betonsko ploščo, škoda pa naj bi nastala v višini rušitve in ponovne gradnje. Meni, da takšna škoda ne presega običajne poslovne ali materialne škode, ki pa je popravljiva in to tudi ni škoda, ki bi imela naravo nepopravljivosti v smislu trajnih posledic za življenje, zdravje in človekovo dostojanstvo. Opozarja, da tožnika nista izkazala, da bi sporni objekt npr. predstavljal njun edini dom, premoženje življenjskega pomena ali da bi bilo zaradi izvršitve poseženo v njune človekove pravice. Opozarja, da je dokazno breme glede težko popravljive škode na tožnikoma, ki pa to le pavšalno zatrjujeta in tega nista dokazala. Prav tako izpostavlja načelo sorazmernosti in da je izvajanje nadzora nad spoštovanjem prostorskih aktov v javnem interesu.

12. Zaključuje, da ker tožnika nista izkazala verjetnosti uspeha v upravnem sporu, prav tako nista konkretno izkazala škode, ki bi bila težko popravljiva in ker javni interes jasno prevladuje nad zasebnim, nasprotuje predlogu in predlaga njegovo zavrnitev.

13. Tožnika v pripravljalni vlogi vztrajata, da je izpodbijan sklep nezakonit, ker inšpekcijski organ ni odločil o vloženi vlogi za zadržanje izvršitve odločbe z dne 5. 2. 2024, ki je bila vložena že 15. 4. 2025, kar pomeni, da postopek še ni bil pravnomočno zaključen. Izdaja sklepa o denarni kazni v času, ko o zadržanju še ni bilo odločeno, predstavlja bistveno kršitev pravil postopka (kršitev načela kontradiktornosti iz 9. člena ZUP in pravice do izjave iz 22. člena Ustave RS). Menita, da je verjetnost uspeha izkazana, saj že procesne kršitve onemogočajo zaključek glede zakonitosti izpodbijanih sklepov.

14. Tožnika še navajata, da gre v konkretnem primeru gre za poseg, ki bi imel trajne in nepopravljive posledice, saj bi odstranitev obravnavanega objekta pomenila nepovratno uničenje materialne vrednosti, hkrati pa bi po spremembi OPN, ki je že v fazi priprave, objekt lahko legalno obstajal. Odstranitev v tem trenutku bi pomenila nerazumno in nesorazmerno škodo, saj bi bilo treba objekt - po potrditvi novega prostorskega akta - ponovno graditi, kar predstavlja tipičen primer težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1. Opozarjata, da Občina Podčetrtek sama priznava, da je sprememba OPN v postopku, zato je njen argument o "nepomembnosti” tega dejstva nelogičen in v nasprotju z načelom dobrega upravljanja ter sorazmernosti. Poudarjata, da v obravnavanem primeru javni interes ne more imeti prednosti, saj izvršitev odločbe ne služi varstvu zdravja varnosti ali okolja, temveč gre za formalno prostorsko vprašanje, ki se v vsakem primeru že rešuje v postopku spremembe OPN. Nasprotno pa bi tožnikoma z izvršitvijo nastala konkretna in visoka materialna škoda, o čemer naj izid in mnenje poda izvedenec gradbene stroke. Javni interes zadržanja pravnega reda ne sme prevladati nad posameznikovim pravom do učinkovitega pravnega varstva, kadar je poseg očitno nesorazmeren.

15. Tožnika sta jasno navedla konkretno škodo - strošek rušitve in ponovne gradnje objekta, izgubo vloženih sredstev in poseg v premoženjske interese, ki bi bili po legalizaciji brezpredmetni. Ker je postopek legalizacije zemljišča v teku, bi bilo nadaljnje kaznovanje (še zlasti ponavljajoče se kazni) očitno neekonomično in namenjeno pritisku na stranko, ne pa varstvu javnega interesa. Vztrajata pri izdaji začasne odredbe.

16. Uvodoma sodišče ugotavlja, da so procesne predpostavke za dopustnost upravnega spora po prvem odstavku 36. člena ZUS-1 izpolnjene. Tožba zoper sklep Medobčinskega inšpektorata in redarstva občin Rogaška Slatina, Rogatec, Podčetrtek, Šmarje pri Jelšah in Kozje št. 06112-0009/2023-16 z dne 10. 7. 2025 je pravočasna, saj je bila vložena 6. 10. 2025, to je v 30-dnevnem roku iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1, glede na to, da je bila odločba, s katero je bil postopek končan, to je sklep župana Občine Podčetrtek št. 061-0003/2025-2 z dne 19. 9. 2025 tožnikoma vročen 30. 9. 2025. Izpodbijani sklep (pa) predstavlja dokončen upravni akt, saj je izdan na podlagi 298. člena ZUP v postopku upravne izvršbe. To pomeni, da gre za dokončno odločitev, s katero se posega v pravni položaj tožnikov. Podan pa tudi ni noben drug razlog iz 36. člena ZUS-1, zaradi katerega tožba ne bi bila dopustna in tudi noben razlog za nedopustnost predloga za izdajo začasne odredbe po določbah 32. člena ZUS-1.

17. Predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.

18. Tožnika v zadevi predlagata odložitev izpodbijane odločbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. Sodišče glede na zakonsko ureditev na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek 32. člena ZUS-1). Tožnik lahko iz razlogov iz prejšnjega odstavka predlaga tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek 32. člena ZUS-1).

19. Temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 je nastanek težko popravljive škode. Glede na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča gre za tako škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, začasno odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega akta oziroma s predlagano ureditvijo stanja. Škoda mora biti konkretizirana v smislu določenih, realno izkazanih posledic, ki izvirajo iz spornega pravnega razmerja, hkrati pa mora tožnik izkazati tudi, da je ta škoda zanj težko popravljiva.

Bistveno je, da tožnik kljub uspehu v upravnem sporu ne bo mogel doseči (ali pa z nesorazmernimi težavami) vzpostavitev prejšnjega stanja. Zato mora izkazati, da v primeru uspeha s tožbo brez izdane začasne odredbe ne bo dosežen cilj konkretnega upravnega spora oziroma bo uspeh s tožbo zaradi nastale težko popravljive škode zanj ostal brez pomena.

20. Navedeno pomeni, da morata tožnika izkazati neposredno zvezo med spornim pravnim razmerjem oziroma predmetom odločanja z upravnim aktom in posledicami, ki bi jih povzročila izvršitev tega akta in ki naj se preprečijo z začasno odredbo. Stranka, ki predlaga izdajo začasne odredbe, mora konkretno navesti okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obliko ter obseg škode, ter pojasniti, zakaj je taka škoda zanjo težko popravljiva, za vse navedeno pa mora predložiti tudi dokaze. Na stranki je tako trditveno in dokazno breme.

, da gre pri sklepu o dovolitvi izvršbe za odločanje o vidiku obveznosti, o katerem še ni bilo in ni moglo biti odločeno z izvršilnim naslovom, to je o njeni prisilni realizaciji, ter da mora zavezanec zaradi tega dopustiti s tem povezane posege v svoje pravice. Čim pa izdani sklep o izvršbi nalaga inšpekcijskemu zavezancu, da trpi posege oblasti, ki so nujno potrebni za izvršitev neizpolnjene obveznosti, s tem zanj vzpostavlja novo obveznost.

22. Sklep o denarni kazni, ki ga tožnika izpodbijata s tožbo v tem upravnem sporu, je bil izdan v postopku upravne izvršbe za izpolnitev nedenarne obveznosti s prisilitvijo. Cilj tega postopka je uresničitev odločbe (v njej naložene obveznosti o rušitvi nezakonite gradnje) in z njim javnega interesa, zaradi varstva katerega je bila inšpekcijska odločba izdana, pri čemer je sredstvo oziroma način te izvršbe denarna kazen, s katero se želi vplivati na zavezančevo voljo, da bo zaradi nje naknadno vendarle izpolnil to obveznost. Ker je torej prav prisilna realizacija obveznosti rezultat, ki se mu zavezanec tekom celotnega postopka izvršbe poskuša zoperstaviti, ima ta tudi pravico, da se v vseh fazah tega postopka brani pred posledicami ravnanja v skladu s to obveznostjo, in to tudi s predlogom za izdajo začasne odredbe. To pa posledično pomeni, da težko popravljiva škoda iz 32. člena ZUS-1 v primerih, kot je obravnavani, ni samo tista, ki se kaže kot očitna (to je v zvezi s plačilom izrečene denarne kazni), ampak tudi tista, ki je povezana s prisilitvijo, kot ciljem, v katerega je usmerjen izdani sklep o denarni kazni.

23. Tožnika v predlogu navajata, da gre za poseg, ki bi imel trajne in nepopravljive posledice, saj bi odstranitev obravnavanega objekta pomenila nepovratno uničenje materialne vrednosti, hkrati pa bi po spremembi OPN, ki je že v fazi priprave, objekt lahko legalno obstajal. Odstranitev v tem trenutku bi pomenila nerazumno in nesorazmerno škodo.

24. Toženka v odgovoru na začasno odredbo oporeka tožnikoma in opozarja, da so navedbe tožnikov neresnične in povsem neutemeljene. Poudarja, da kot je bilo tožnikoma obrazloženo že v Odločbi št. 06112-0009/2023-5 z dne 5. 2. 2024 objekt tožnikov spada med enostavne objekte (garažne stavbe - 12420, površine 20 m2), za katere gradbeno dovoljenje ni potrebno, gradnja pa mora biti skladna s prostorsko izvedbenimi akti. Tožnikoma tako ni bilo potrebno pridobiti niti projektnih pogojev, potrebno pa je bilo pridobiti naravovarstveno soglasje ministrstva, pristojnega za ohranjanje narave, saj predmetno območje spada v zavarovano območje Kozjanski park. Nadalje poudarja, da tožnika predmetnega soglasja nista izkazala, še več, iz spisovne dokumentacije izhaja celo, da jima je bila izdana odločba št. 35623-141/2024-2560-8 z dne 17. 4. 2023, ki jo je v postopku odločanja pridobil organ prve stopnje, s katero je bila njuna zahteva za izdajo naravovarstvenega soglasja zavrnjena. Glede na navedena dejstva je torej povsem neutemeljeno sklicevanje tožnikov na sprejem novega OPN, saj le to v ničemer ne bo vplivalo na legalizacijo gradnje predmetnega objekta. Tudi s spremenjenim prostorskim aktom bosta tožnika za postavitev tovrstnega objekta še vedno dolžna izkazati naravovarstveno soglasje, kar pa že sedaj nista uspela.

25. Navedeno tožnika ne prerekata konkretno, z navajanjem razlogov, ampak zgolj pavšalno, zato navedenemu sodišče kot resničnemu dejstvu sledi skladno z drugim odstavkom 214. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

26. Trditveno in dokazno breme v zvezi z zatrjevanjem nastale težko popravljive škode je na stranki

, torej tožnikoma. Sodišče je ob odgovoru toženke, ki je prerekala navedbe tožnikov o navedbah glede nastale materialne škode, dalo tožnikoma možnost dopolnitev navedb in iz tega razloga ni posebej izvajalo materialno procesnega vodstva, saj je že toženka opozorila na pavšalnost navedb o zatrjevani škodi. Tožnika sta podala le pavšalne navedbe, da ima izpodbijan sklep trajne in nepopravljive posledice, saj bi odstranitev obravnavanega objekta pomenila nepovratno uničenje materialne vrednosti, hkrati pa bi po spremembi OPN, ki je že v fazi priprave, objekt lahko legalno obstajal. Odstranitev v tem trenutku bi pomenila nerazumno in nesorazmerno škodo, saj bi bilo treba objekt - po potrditvi novega prostorskega akta - ponovno graditi. Tu sodišče dodaja, da ni dolžno na lastno pobudo iskati in preizkušati pravno pomembnih okoliščin v korist tožnikov, saj bi bilo to v nasprotju s temeljno zahtevo o nepristranskosti sodišča v postopku.

Sodišče se ne sme postaviti v vlogo strankinega pooblaščenca in ji svetovati, na kakšen način naj dopolni svoje trditve in dokaze, da bi v postopku lažje uspela.

Manjkajočih trditev ni mogoče nadomestiti z izvedbo dokazov (postavitvijo izvedenca, kot predlagata tožnika), v kolikor so bili ti dokazi predlagani z namenom dopolnjevanja trditvene podlage, zato sodišče dokaza s postavitvijo izvedenca ni izvedlo. V konkretnem primeru iz podanih trditev ne izhaja, da bi tožniku z izvršitvijo sklepa lahko nastala težko popravljiva škoda, kot jo za izdajo začasne odredbe zahteva sodna praksa.

27. Premoženjska škoda sama po sebi ne predstavlja težko popravljive škode.

Praviloma je taka škoda nadomestljiva. Kadar gre za inšpekcijske ukrepe, mora težko popravljiva škoda presegati škodo, ki po naravi stvari spremlja izvršitev določenega ukrepa. Zgolj posledice, ki so namen in cilj izrečenega ukrepa, pa četudi bi bile ireverzibilne, same po sebi še ne pomenijo težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1.

Zato tožnika nepopravljive škode ne moreta izkazati z zatrjevanjem nepovratno uničenje materialne vrednosti, saj je rušenje tega objekta neposredna posledica (izvršitve) izpodbijanega akta, ki ji to nalaga.

28. Ker je sodišče presodilo, da tožnika nista izkazala nastanka težko popravljive škode, se ni spuščalo v vprašanje prizadetosti javne koristi, na kar je sicer opozorila že toženka, pač pa je predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

29. Odločitev o stroških postopka tožnice v zvezi z izdajo začasne odredbe je sodišče pridržalo za odločitev o tožbi (smiselno 25. člen ZUS-1).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 214, 214/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.