UPRS Sklep I U 69/2024
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-06-19

sklep o prekinitvi postopka - procesni sklep - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

S sklepom o prekinitvi postopka ni odločeno o nobeni materialno pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika. Gre izključno za odločitev, ki se nanaša na izvedbo upravnega postopka, ki je procesne narave. Morebitne nepravilnosti glede vodenja postopka bo tožnik lahko uveljavljal v okviru pravnih sredstev zoper končno odločitev o glavni stvari. Ker izpodbijani sklep ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče v skladu s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo.

1. Z izpodbijanim sklepom, št. 33150-43/2020/23 z dne 25. 8. 2023, je Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija) kot prvostopenjski organ sklenila, da se postopek uveden na zahtevo tožnika z vlogo št. 33150-43/2020/11 z dne 12. 7. 2022 za spremembo obveznosti o pravici do sredstev, in sicer prošnja za podaljšanje roka za vložitev zahtevka za izplačilo sredstev razpisanih s 1. Javnim razpisom za podukrep 6.4 - Podpora za naložbe v vzpostavitev in razvoj nekmetijskih dejavnosti, prekine do rešitve predhodnega vprašanja, dokončnosti odločbe Agencije o vlogi za višjo silo (1. točka izreka); da s prekinitvijo prenehajo teči vsi procesni roki, določeni za procesna dejanja (2. točka izreka); da pritožba zoper sklep ne zadrži izvršitve (3. točka izreka) in da posebni stroški v tem postopku niso nastali (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnik 12. 7. 2022 na podlagi 54. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) vložil vlogo št. 33150-43/2020/11 za spremembo obveznosti določenih v odločbi o pravici do sredstev št. 33150-43/2020/10 z dne 26. 2. 2021. Hkrati s to vlogo je tožnik vložil tudi vlogo št. 33150-43/2020/11 z dne 12. 7. 2022 za priznanje višje sile, saj naj zaradi višje sile, ki jo predstavlja COVID-19 in hudo neurje s točo, ne bi mogel izvesti naložbe do 30. 6. 2023. Četrti odstavek 109. člena Uredbe o izvajanju ukrepa naložbe v osnovna sredstva in podukrepa podpora za naložbe v gozdarske tehnologije ter predelavo, mobilizacijo in trženje gozdarskih proizvodov iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020 (v nadaljevanju Uredba) določa, da o višji sili ali izjemnih okoliščinah odloči Agencija. Obstoj višje sile ali izjemnih okoliščin se rešuje kot predhodno vprašanje v smislu 147. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj bodo od (ne) obstoja le teh odvisne pravne posledice neizpolnitve ali kršitve obveznosti (četrti odstavek 108. člena Uredbe). Agencija o vlogi tožnika za priznanje višje sile še ni odločila. V skladu s peto točko prvega odstavka 153. člena ZUP, se lahko postopek prekine, če organ sklene, da ne bo sam reševal predhodnega vprašanja, oziroma ga po zakonu ne more reševati. Glede na navedeno je Agencija prekinila postopek odločanja o zahtevku za spremembo obveznosti na podlagi vloge tožnika št. 33150-43/2020/11 z dne 12. 7. 2022. Predmetni postopek bo Agencija nadaljevala po dokončnosti in pravnomočnosti odločbe o višji sili in izjemnih okoliščinah v skladu s 152. členom ZUP.

3. Drugostopenjski organ je v odločbi št. 33150-1/2023/2 z dne 7. 12. 2023 odločil, da se tožnikova pritožba zoper izpodbijani sklep zavrne. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ ravnal v skladu s pravili upravnega postopka in pravilno prekinil postopek do rešitve predhodnega vprašanja, tj. dokončnosti odločbe o vlogi za višjo silo.

4. Tožnik se z izpodbijanim sklepom ne strinja in vlaga tožbo iz razlogov iz 1., 2., in 3. alineje prvega odstavka 27. člena ZUS-1. Izpodbijani sklep, zoper katerega v skladu s pravnim poukom ni mogoče sodno varstvo, je posegel v meritorno vprašanje. Bistveno vprašanje zadeve je namreč, ali je zaradi obstoja višje sile mogoče podaljšati rok za zaključek naložbe in vložitev zahtevka za izplačilo sredstev, kot to zahteva tožnik. S tem, ko je bil z izpodbijanim sklepom prekinjen postopek o podaljšanju roka za vlaganje zahtevka in se rešuje v postopku samo vprašanje obstoja višje sile, je bila sprejeta meritorna odločitev, da takšno podaljšanje ni mogoče. Tožnik ima na podlagi zakonodaje EU pravico do podaljšanja roka za vlaganje zahtevka zaradi nastopa višje sile na podlagi samega predpisa (ipso iure) in podaljšanje roka za vlaganje zahtevka v takem primeru ne more in ne sme zapasti presoji po določbah 54. člena ZKme-1. Gre za meritorno odločitev, zoper katero je v skladu z določbami 2. člena ZUS-1 in 120. člena Ustave Republike Slovenije nujno dopustiti sodno varstvo. Vprašanje višje sile v razmerju do izpolnjevanja pogojev za spremembo obveznosti ne more biti predhodno vprašanje, ker sta obe v pristojnosti istega organa, pa tudi po naravi višja sila v razmerju do spremembe obveznosti nima narave predhodnega vprašanja. Tožnik sodišču predlaga, da izpodbijan sklep odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

5. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo sklicuje na pojasnilo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v sklepu št. I Up 109/2016 z dne 22. 11. 2017 in navaja, da opredelitev pravne narave procesnega akta kot meritorne odločitve o pravici stranke nima podlage niti v zakonski ureditvi (ZUP, ZUS-1, itd.), niti v ustaljeni ustavnosodni praksi, temu pa nasprotujejo tudi spoznanja domače in primerjalnopravne upravnopravne teorije. Procesni akt definira njegov izrek, ki ima zgolj učinke na potek postopka (postopek se prekine) in se ne more glede na dejanske okoliščine zadeve transformirati v upravni akt, s katerim se meritorno odloči v zadevi (odloči o pravici). Iz izreka izpodbijanega sklepa izhaja, da se prekinja postopek in v njem ni nobene meritorne odločitve. Zato je tožena stranka prepričana, da je tožba zoper izpodbijani sklep nedopustna. Če bi sodišče tožbo štelo kot dopustno, pa toženka prereka vsebinske tožbene navedbe iz razlogov navedenih v obrazložitvah drugostopenjske odločbe in izpodbijanega sklepa. Tožena stranka sodišču predlaga, da primarno odloči, da se tožba zavrže, podredno pa, da se tožba zavrne.

7. Za vsebinsko obravnavanje tožbe v upravnem sporu morajo biti izpolnjene z zakonom predpisane procesne predpostavke. Te predpostavke ZUS-1 določa v prvem odstavku 36. člena. Na obstoj procesnih predpostavk mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1). Če niso izpolnjene, mora tožbo s sklepom zavreči. Tako med drugim sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

8. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu le, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). V upravnem sporu tako ni mogoče izpodbijati vsakega (upravnega) akta, ampak le tistega, ki vsebuje odločitev o materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi. Če gre za akte, ki pomenijo zgolj procesno odločitev v upravnem postopku, so takšni akti lahko predmet izpodbijanja in s tem presoje v upravnem sporu le, če tako določa zakon. Po drugem odstavku 5. člena ZUS-1 se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

9. Tožnik v tem upravnem sporu izpodbija sklep, s katerim je prvostopenjski organ sklenil, da se postopek uveden na zahtevo tožnika z vlogo št. 33150-43/2020/11 z dne 12. 7. 2022, prekine do rešitve predhodnega vprašanja, dokončnosti odločbe Agencije o vlogi za višjo silo. Izpodbijani sklep je, glede na vsebino z njim sprejete odločitve, zgolj procesni sklep, ki ne vsebuje odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika. Edini pravni učinek izpodbijanega sklepa je namreč v tem, da do nastopa v njem predvidene okoliščine (rešitve predhodnega vprašanja, dokončnosti odločbe Agencije o vlogi za višjo silo) upravni postopek ne teče in da se v tem času v njem ne izvršujejo procesna dejanja ter ne tečejo z zakonom predpisani roki zanje (153. člen ZUP). Izpodbijani sklep o prekinitvi postopka tako ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Prav tako navedeni sklep ni eden izmed drugih aktov, ki jih je mogoče skladno z zakonom izpodbijati v upravnem sporu (5. člen ZUS-1), saj z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta ni bil obnovljen, ustavljen ali končan.

10. S sklepom o prekinitvi postopka ni odločeno o nobeni materialno pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika. Gre izključno za odločitev, ki se nanaša na izvedbo upravnega postopka, ki je procesne narave. Morebitne nepravilnosti glede vodenja postopka bo tožnik lahko uveljavljal v okviru pravnih sredstev zoper končno odločitev o glavni stvari.

11. Ker izpodbijani sklep ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, se v nadaljevanju sodišče ni spuščalo v vsebinsko presojo tožbenih očitkov in je v skladu s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.