UPRS Sklep IV U 168/2024-5
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-01-20

mnenje komisije za ugotovitev podlage za odpoved pogodbe delavcu invalidu - tožba zaradi kršitve človekovih pravic in svoboščin - odpoved pogodbe o zaposlitvi - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

Mnenje komisije o obstoju podlage za odpoved pogodbe o zaposlitvi delavcu invalidu ni akt ali dejanje, s katerim bi se posegalo v ustavne pravice in ne bi bilo zagotovljeno drugo sodno varstvo, zato je Upravno sodišče zaključilo, da niso izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo tožbe zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin, torej subsidiaren upravni spor ni dopusten.

1. Tožnica je pri naslovnem sodišču vložila tožbo v upravnem sporu zaradi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin zoper Mnenje o obstoju podlage za odpoved pogodbe o zaposlitvi številka 0120-324/2024-321 z dne 2. 10. 2024, ki ga je izdala Komisija za ugotovitev podlage za odpoved pogodbe o zaposlitvi (v nadaljevanju Komisija) in zoper sklep Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju MDDSZ) številka 0120-21/2024-2611-2 z dne 19. 11. 2024, s katerim je bila zavržena njena pritožba zoper to mnenje.

2. Tožnica je v tožbi predlagala, da sodišče tožbi ugodi ter mnenje in sklep odpravi, podredno, da se ob odpravi aktov zadeva vrne v ponovni postopek pred Komisijo. Zahtevala je tudi povrnitev stroškov postopka.

3. V tožbi je navedla, da je prejela Mnenje o obstoju podlage za odpoved pogodbe o zaposlitvi, v katerem je navedeno, da Komisija meni, da delodajalec B., d.o.o., s katerim ima tožnica sklenjeno pogodbo o zaposlitvi, tožnici, ki je delovna invalidka, ki zaradi invalidnosti ni zmožna opravljati dela pod pogoji iz pogodbe o zaposlitvi, utemeljeno ne more ponuditi nove pogodbe o zaposlitvi in da obstaja podlaga za odpoved pogodbe o zaposlitvi brez ponudbe nove pogodbe o zaposlitvi po prvem odstavku 102. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-1) in 40. členu Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (v nadaljevanju ZZRZI).

4. Zoper mnenje je tožnica vložila zahtevo za odpravo mnenja z dne 10. 10. 2024. Komisija je nanjo odgovorila v dopisu s pojasnili in zahtevo odstopila MDDSZ. To je zahtevo obravnavalo kot pritožbo zoper izdano mnenje Komisije in pritožbo zavrglo. V izpodbijanem sklepu z dne 19. 11. 2024 je navedlo, da mnenje o tem, ali obstaja podlaga za odpoved pogodbe o zaposlitvi, šteje le za procesno predpostavko v postopku za odpoved pogodbe o zaposlitvi, ki ga vodi delodajalec, in ni konkreten upravni akt, ker se o njem ne odloča o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi, torej ne gre za upravno zadevo, zato je pritožbo po 129. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavrglo.

5. Tožnica je potem prejela obvestilo delodajalca z dne 3. 7. 2024 o nameravani odpovedi pogodbe o zaposlitvi zaradi nezmožnosti za opravljanje dela pod pogoji iz pogodbe o zaposlitvi zaradi invalidnosti brez ponudbe pogodbe za ustrezno delo. Delavka je delodajalca opozorila, da ne drži njegova ugotovitev, da ni na razpolago drugega delovnega mesta zanjo, na katerega se delodajalec sploh ni odzval. Tožnica je delodajalcu posredovala tudi zahtevo za varstvo pravic po 200. členu Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1). Tožnica je nato prejela redno odpoved pogodbe o zaposlitvi zaradi nezmožnosti opravljanja dela pod pogoji pogodbe o zaposlitvi zaradi invalidnosti z dne 11. 10. 2024.

6. Tožnica je izgubila redno zaposlitev zaradi izpolnitve t.i. procesne predpostavke, ki to ni. Brez pridobitve pozitivnega mnenja Komisije delodajalec tožnici ne bi mogel izdati redne odpovedi z dne 11. 10. 2024, če pa bi jo izdal, bi bila ta očitno nezakonita. Torej ne gre zgolj za vprašanje procesne predpostavke, ampak za predhodno vprašanje obravnave vsebinske utemeljenosti podlag oz. razlogov za izdajo odpovedi, ki jo mora opraviti Komisija.

7. Tožnica navaja, da je mnenje Komisije strokovni dokument ali akt, ki bi moral vsebinsko zagotoviti zaščito pravic delavke kot invalidke. Komisija je mnenje izdala na podlagi prvega odstavka 102. člena ZPIZ-1, ki ne velja več, iz katerega izhaja, da Komisija odloča na način, da ugotavlja. Njeno mnenje pomeni odločitev in pomeni akt, ki neposredno zadeva interese in pravice invalida. Torej je akt države, na podlagi katere delodajalec dobi zakonito pravico in pravno možnost, da invalidu redno odpove pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas brez ponudbe nove pogodbe o zaposlitvi. Komisija predhodno odloča o predhodnem vprašanju, torej o pravici ugotavljanja razlogov za odpoved pogodbe o zaposlitvi, ki je pravna podlaga in postane tudi pravica delodajalca (ki posega v pravice invalida) v smislu kasnejšega odločanja glede morebitne odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Pravno in dejansko je Komisija tista, ki predhodno odloča o pravici, tako delavca kot delodajalca, da pride pri invalidu do redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas brez ponudbe nove pogodbe o zaposlitvi. Smiselno enako določa tudi šesti odstavek 40. člena ZZRZI. Tudi iz te določbe očitno izhaja, da Komisija odloča. Komisija ima nalogo, da predhodno preizkusi vse razloge za odpoved pogodbe o zaposlitvi in pri tem zaščiti pravice invalida. To po vsebini ne pomeni le mnenje, ampak tudi akt, torej formalno odločitev, s katero se poseže v pravice invalida. Ta določba ZZRZI jasno demantira stališče, da gre le za procesno predpostavko, ampak jasno določa, da Komisija odloča na način, da ugotovi utemeljene razloge za odpoved pogodbe o zaposlitvi, v skladu s predpisi, ki urejajo pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Ta predpostavka pomeni neposredno pravico delodajalca, da poseže v veljavno sklenjeno delovno razmerje in ga tudi odpove s soglasjem države.

8. Tožnica meni, da gre za upravno zadevo, saj upravne zadeve določa zakon, Komisija je določena z zakonom in njena vloga je določena z zakonom. Nedvomno pa gre za javnopravno stvar, saj je v javnem interesu zaščita invalidov po 52. členu Ustave RS in njihove zaposlitve po 66. členu Ustave RS, zato je potrebno postopati po ZUP najmanj v smislu 4. člena ZUP.

9. Zato je bila Komisija dolžna izvesti ustrezen in zakonit upravni postopek, saj odloča o razlogih in pogojih za njeno zaposlitev kot invalida, kar pomeni, da predhodno odloča o njeni pravici do zaposlitve in je bila dolžna omogočiti tožnici vsebinsko sodelovanje v tem postopku in ji priznati status stranke. Tožnici ni bilo dano sodelovanje v postopku pred Komisijo in je bila le objekt postopka brez vsakih pravic.

10. Tožnica zato izpodbija mnenje in sklep zaradi kršitev po 1. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je Komisija uporabila določbe 102. in 103. člena ZPIZ-1, ki ne velja, ter ni pravilno uporabila določbe 40. člena ZZRZI, saj je odločala o delovnih pravicah invalidke, po 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1, ker se pred izdajo mnenja in sklepa ni ravnalo popravilih postopka in so podane kršitve pravil predhodnega postopka po 2. in 4. členu ZUP in bistvenih kršitev po 2., 3., 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP in 129. členu ZUP, zaradi kršitev po 3. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1, ker se dejansko stanje glede vprašanja druge zaposlitve sploh ni ugotavljalo, ni popolno in pravilno ugotovljeno in je napačno ugotovljeno dejansko stanje glede možnosti zaposlitve invalidke na drugem delovnem mestu pri delodajalcu in zaradi kršitev 4. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1 in je treba izpodbijane akte izreči za nične.

11. V nadaljevanju tožnica predstavi kršitve določb drugega odstavka 14. člena, 49. člena, 52. člena in 66. člena Ustave RS.

12. Glede obravnave pritožbe zoper mnenje bi morala toženka upoštevati, da gre za upravno zadevo po 2. členu ZUP ali vsaj za javnopravno stvar po 4. členu ZUP. Tožnica ima zakonit in ustavnopravno varovan interes kot invalidka, ki ji ga priznava tudi Mednarodna konvencija o pravicah invalidov (v nadaljevanju MKPI). Ustava v 52. členu zapoveduje posebno varstvo invalidov in upoštevaje mednarodne akte, ki državi nalagajo, da osebam z invalidnostjo zagotovi posebno podporo na področjih, na katerih jo potrebujejo in to tako, da se spoštujejo pravice osebe z invalidnostjo, njeno dostojanstvo, samostojnost, voljo in želje. Mnenje in sklep kršita 12. člen MKPI, 5. člen MKPI, 27. člen MKPI ter druge določbe evropskega prava in Ustave RS.

13. Tožnica tudi izpostavlja, da delovanje Komisije omogoča zaščito delodajalca, da pridobi pozitivno mnenje na osnovi nepreverjenih podatkov, ki jih tožnica ne more preveriti, saj ni sodelovala v postopku. Komisija ne odigra svoje vloge, še več, ker ni vključen invalid, ki ima realni in dejanski ter pravni interes pri njenem delu, Komisija postopa formalistično in daje legalno pokritje za odpuščanje invalidov. To pomeni sistemsko izigravanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, predvsem MKPI in Ustave RS.

14. Tožnica še navaja, da tožba izpolnjuje vse pogoje iz 36. člena ZUS-1 za obravnavo pred naslovnim sodiščem.

16. Tožnica s tožbo v upravnem sporu zahteva presojo zakonitosti uvodoma navedenih mnenja Komisije in sklepa o zavrženju pritožbe. Tožnica navaja, da vlaga tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin in zahteva odpravo posamičnih aktov na podlagi 1. točke drugega odstavka 33. člena ZUS-1.

17. Ta vrsta tožbe je v ZUS-1 urejena v 4. členu, ki določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, vendar le, če za to ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, s katerim bi bilo mogoče odpraviti zatrjevane nezakonitosti, ki hkrati pomenijo tudi poseg v človekove pravice, ali kako drugače pred sodiščem doseči varstvo pravic ali pravnih koristi posameznika.

18. Za obravnavo tožbe po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 morajo torej biti izpolnjene vse splošne procesne predpostavke po 36. členu ZUS-1, poleg tega pa tudi posebne procesne predpostavke, ki izhajajo iz besedila 4. člena ZUS-1 (4. točka prvega odstavka 36. člena v povezavi s 4. členom ZUS-1). Kot izhaja iz citiranega besedila prvega odstavka 4. člena ZUS-1, je tožba na navedeni podlagi dopustna le, če gre za posamični akt ali dejanje, s katerim organ države ali samoupravne lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, in če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

19. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožba deloma v nasprotju sama s sabo. Zatrjuje namreč, da je mnenje Komisije zavezujoče in da ima naravo upravne odločbe, izdane v upravnem postopku oz. vsaj ob smiselni uporabi upravnega postopka v drugi javnopravni stvari, s katero je poseženo v pravice tožnice. Zoper tovrstne odločbe je dopusten upravni spor na podlagi 2. člena ZUS-1

. Vendar tožnica izrecno vlaga tožbo zaradi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin in postavlja zahtevek na podlagi 1. točke drugega odstavka 33. člena ZUS-1, torej vlaga tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, ki pa je dopustna le, če zoper akt ali dejanje organa, katerih nezakonitost in poseg v človekove pravice uveljavlja tožnica, ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

20. Sodišče je tožbo tožnice, ki jo zastopa odvetnik kot kvalificirani pooblaščenec, obravnavalo, kot je (izrecno in večkrat) opredeljena, torej da tožnica uveljavlja sodno varstvo zaradi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, torej kot tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 33. člena ZUS-1.

21. Konkretna tožba na podlagi 4. člena ZUS-1 ni dopustna.

22. Zaradi jasnosti obrazložitve sodišče povzema pravno podlago, na kateri temelji izpodbijano Mnenje o obstoju podlage za odpoved pogodbe o zaposlitvi. Na podlagi 40. člena ZZRZI velja, da delodajalec lahko invalidu odpove pogodbo o zaposlitvi iz poslovnega razloga ali zaradi nezmožnosti za opravljanje dela pod pogoji iz pogodbe o zaposlitvi zaradi invalidnosti, če mu hkrati ponudi sklenitev nove pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas na drugem ustreznem delu, ki ustreza invalidovi strokovni izobrazbi, usposobljenosti in delovni zmožnosti v skladu s tem zakonom ali s predpisi, ki urejajo pokojninsko in invalidsko zavarovanje, ali na podlagi sporazuma z drugim delodajalcem zagotovi, da mu drugi delodajalec ponudi sklenitev pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas na ustreznem delu pri njem (prvi odstavek 40. člena). Če delodajalec invalidu utemeljeno ne more ponuditi nove pogodbe o zaposlitvi v skladu z drugim odstavkom prejšnjega člena

ali če delodajalec invalidu ali delovnemu invalidu ne more ponuditi nove pogodbe o zaposlitvi v skladu s prvim odstavkom tega člena, o čemer odloči Komisija za ugotovitev razlogov za odpoved pogodbe o zaposlitvi v skladu s predpisi, ki urejajo pokojninsko in invalidsko zavarovanje, lahko redno odpove pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas brez ponudbe nove pogodbe o zaposlitvi (šest odstavek 40. člena). Razloge za takšno odpoved pogodbe o zaposlitvi invalidu ugotovi Komisija za ugotovitev podlage za odpoved pogodbe o zaposlitvi, katere odločitev je dokončna (103. člen ZPIZ-1

23. Po presoji sodišča, ki sledi ustaljeni sodni praksi

, mnenje Komisije iz 103. člena ZPIZ-1 ni upravni akt, saj z njim ni odločeno o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice kot invalidke. Za izdajo mnenja Komisije ni predvideno niti vodenje upravnega postopka niti izdaja upravne odločbe. Odgovor na poudarke tožnice o uporabi jezikovne metode razlage pri presoji narave mnenja Komisije izhaja že iz razlogov v obrazložitvi sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 306/2014 z dne 8. 4. 2015, in sicer da kljub ubeseditvi četrtega odstavka 103. člena ZPIZ-1, ki govori o odločitvi Komisije, ne izrecno o izdaji mnenja, upoštevaje sistemsko in namensko razlago te določbe, gre za mnenje, ne upravni akt. Mnenje Komisije tudi ni drug akt, zoper katerega bi bilo s posebnim zakonom predpisano sodno varstvo v upravnem sporu. Ker mnenje Komisije ni upravni akt, to pomeni, da delodajalca ne zavezuje. Mnenje je kombinacija ugotovljenega dejanskega stanja in strokovne ugotovitve, ni pa še poseg v kakšno pravico. Posledica tega mnenja nastopi kasneje, z delodajalčevo odpovedjo pogodbe o zaposlitvi, ko delodajalec s svojo odločitvijo poseže v pravico invalida, ki jo ima ta iz pogodbe o zaposlitvi oziroma delovnega razmerja.

24. Pridobitev mnenja Komisije je procesna predpostavka v postopku odpovedi pogodbe o zaposlitvi invalidu, pri čemer je pravilnost ugotovitev Komisije podvržena sodni presoji v okviru individualnega delovnega spora za ugotovitev nezakonitosti odpovedi, ki ga sproži delavec invalid. Če je mnenje Komisije pozitivno, lahko delavec v okviru spora o zakonitosti delodajalčeve odpovedi pogodbe o zaposlitvi izpodbija tudi ugotovitve iz mnenja Komisije. Če pa Komisija izda negativno mnenje, delodajalec na takšno mnenje, upoštevajoč ustaljeno sodno razlago, da mnenje ni upravni akt, ni vezan, in lahko invalidu kljub negativnemu mnenju odpove pogodbo o zaposlitvi. V okviru spora o zakonitosti takšne odpovedi pogodbe o zaposlitvi, ki ga lahko sproži delavec zoper delodajalca, delovno sodišče preizkuša obstoj razlogov za odpoved pogodbe o zaposlitvi in s tem vsebinsko pravilnost ugotovitev Komisije. Navedeno pomeni, da je delavcu invalidu, torej tudi tožnici, s tem zagotovljeno sodno varstvo. Čeprav šele po prejemu odpovedi pogodbe o zaposlitvi, torej gre za odloženo sodno varstvo, kar pa ne pomeni, da sodnega varstva ni. Vsebinski sodni preizkus obstoja razlogov za odpoved pogodbe o zaposlitvi je omogočen (tako delavcu kot delodajalcu) v okviru delovnega spora o zakonitosti odpovedi pogodbe o zaposlitvi, ki ga sproži delavec zoper delodajalčevo odločitev za odpoved pogodbe o zaposlitvi.

25. Takšna razlaga izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča RS številka U-I-245/10-13, U-I-181/10-6, Up-1002/10-7 z dne 14. 9. 20211, v kateri je Ustavno sodišče RS presojalo skladnost takšne ureditve in ugotovilo, da prvi odstavek 102. člena in 103. člen ZPIZ-1 ter četrti odstavek 40. člena ZZRZI niso v neskladju z Ustavo.

26. Ker mnenje Komisije ni akt ali dejanje, s katerim bi se posegalo v ustavne pravice in ne bi bilo zagotovljeno drugo sodno varstvo, je naslovno sodišče zaključilo, da niso izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo tožbe po 4. členu ZUS-1, torej subsidiaren upravni spor ni dopusten.

27. Tožnica z isto tožbo izpodbija tudi sklep MDDSZ, s katerim je bila zavržena pritožba zoper to mnenje iz razlogov, ker v postopku za ugotovitev podlage za odpoved pogodbe o zaposlitvi ne gre za odločanje o pravicah v upravnem postopku in ne za izdajo konkretnega upravnega akta, stvar, na katero se predlog nanaša, pa ni upravna zadeva, na podlagi 129. člena ZUP v zvezi s 63. členom ZUP.

28. Na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1 se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Ta člen je pravna podlaga za upravni spor zoper akte, ki sicer ne ustrezajo definiciji upravnega akta (upravni spor zoper le-te je predviden v 2. členu ZUS-1), vendar je zoper njih treba zagotoviti sodni nadzor za učinkovito varstvo pravic fizične in pravne osebe.

29. Ker je zoper sklep o zavrženju pritožbe kot nedovoljene z dne 19. 11. 2024 dopusten upravni spor na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1, to pomeni, da ima tožnica zagotovljeno drugo sodno varstvo zoper izpodbijani sklep. To pa izključuje tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin, pogoj za katero je, kot že zgoraj pojasnjeno, da drugo sodno varstvo ni zagotovljeno.

30. Ker je sodišče tožbo zavrglo iz procesnih razlogov in posledično ni presojalo utemeljenosti tožbe, se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo. Sodišče je odločitev v tem upravnem sporu sprejelo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, ker o tožbi ni vsebinsko odločalo, ampak je ob preverjanju izpolnjevanja procesnih predpostavk sprejelo procesno odločitev.

31. Ker je sodišče tožbo zavrglo, trpi tožnica svoje stroške postopka v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1.

Upravno sodišče Republike Slovenije v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika (prvi odstavek 2. člena ZUS-1).

Drugi odstavek 39. člena ZZRZI določa, da je invalidu iz prejšnjega odstavka delodajalec dolžan ponuditi sklenitev nove pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas za dela, ki ustrezajo njegovi strokovni izobrazbi in usposobljenosti ter so v skladu z njegovo delovno zmožnostjo.

Na podlagi tretjega odstavka 429. člena ZPIZ-1 se ne glede na prvi odstavek tega člena, ki z dnem uveljavitve ZPIZ-2 določa prenehanje veljavnosti ZPIZ-1, določbe 101., 102., 103. in 104. člena ZPIZ-1 uporabljajo do ureditve v zakonu, ki ureja zaposlitveno rehabilitacijo in zaposlovanje invalidov.

Primerjaj sklep VSRS VIII R 32/2007 z dne 18. 9. 2007, sklep UPRS IV U 359/2009 z dne 31. 12. 2009, sklep VSRS I Up 77/2010 z dne 26. 5. 2010, sklep UPRS I U 889/2014 z dne 1. 7. 2014, sklep VSRS I Up 306/2014 z dne 8. 4. 2015, sklep VSRS I Up 310/2013 z dne 12. 9. 2013, sklep VSRS VIII DoR 214/2006 z dne 13. 10. 2020.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 33, 33/2, 33/2-1, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (1999) - ZPIZ-1  - člen 103

Zakon o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (2004) - ZZRZI  - člen 40, 40/6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.