UPRS Sodba IV U 141/2022-35
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-01-24

ukrep kmetijskega inšpektorja - degradacija kmetijskega zemljišča - nekmetijska raba - obrazložitev odločbe - pomanjkljiva obrazložitev

Ko je navajal podlago za odločitev, je prvostopenjski organ nejasno (skupaj) zgolj povzel vsebino 197. člena ZKZ, ne da bi pri tem razločno in nedvoumno pojasnil, ali je ukrep izrekel zaradi uporabe zemljišč v nekmetijske namene ali zaradi njihovega degradiranja ter na katera konkretna določila tega člena je posledično oprl svojo odločitev o sprejetem ukrepu. Ne zadošča, da se organ v obrazložitvi odločbe zgolj posplošeno sklicuje na pravno podlago, temveč mora jasno in določno navesti, katero konkretno določilo in zakaj je bilo podlaga za sprejeto odločitev.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo št. 0611-1893/2022 z dne 30. 6. 2022 se odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Inšpektorat RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo št. 0611-1893/2022 z dne 30. 6. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) tožnici prepovedal uporabo kmetijskega zemljišča s parc. št. 898/1 in 901/4, k. o. ..., ki je po namenski rabi kmetijsko zemljišče, za kakšen drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo (1. točka izreka) ter odločil, da je treba zemljišče s parc. št. 898/1 in 901/4, k. o. ..., uporabljati izključno v kmetijski namen (2. točka izreka) in da je rok za ureditev takoj po vročitvi odločbe (3. točka izreka).

2. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je kmetijska inšpektorica vodila inšpekcijski postopek v zvezi s postavitvijo nezahtevnega objekta - kozolca na kmetijskem zemljišču s parc. št. 901/1 (sedaj 901/4), k. o. ...

, ki ga je na tem zemljišču postavila tožnica. V okviru navedenega inšpekcijskega postopka je kmetijska inšpektorica pridobila tudi obvestila in opravila terenski ogled v zvezi s prireditvijo ... (v nadaljevanju tekmovanje), postopek v zvezi z uporabo kmetijskih zemljišč s parc. št. 898/1 in 901/4 za namen izvedbe tekmovanja pa je nadalje vodila v postopku št. 0611-1893/2022, v katerem je bila izdana tudi izpodbijana odločba.

3. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bil prvostopenjski organ 24. 5. 2022 obveščen, da se bo 25. 6. 2022 na strelišču X., ki zajema tudi zemljišče s parc. št. 901/1, odvijalo tekmovanje. Kmetijska inšpektorica je tožnici zato posredovala dopis in jo obvestila, da je uporaba kmetijskega zemljišča za namen strelišča v nasprotju z določili 4. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), da si je za tako prireditev potrebno pridobiti dovoljenje oziroma soglasje Upravne enote Žalec in da bo v času prireditve opravila inšpekcijski pregled.

4. Kmetijska inšpektorica je 25. 6. 2022 pri inšpekcijskem pregledu kmetijskega zemljišča s parc. št. 901/4 ugotovila, da poteka tekmovanje. Iz uradnih zemljiškoknjižnih podatkov je prvostopenjski organ naknadno ugotovil, da se je streljanje izvajalo iz objekta na zemljišču s parc. št. 898/1, kjer se nahaja manjša klet, pokrita z zemljo in z zatravljeno streho, v kateri se je nahajal avtomatski podajalnik glinastih golobov, na katere se je streljalo v času tekmovanja. Glinasti golobi so leteli nad zemljiščem s parc. št. 898/1, na katerega so se nato sestrelili njihovi ostanki. Zemljišče se je istočasno degradiralo tudi z ostanki nabojev za streljanje glinastih golobov. Približno 100 metrov od kleti so bile postavljene tarče (srnjak in merjasec), v katere se je pozneje prav tako streljalo. Predsednik tožnice je na dan prireditve na zapisnik dal izjavo, da tekmovanje poteka po programu in pravilniku o lovskem strelstvu Lovske zveze Slovenije, da je tekmovanje tradicionalno in da se podobna tekmovanja izvajajo povsod po Sloveniji, da se dogodek izvaja enkrat letno in da ni javna prireditev, zato meni, da z organizacijo takšnega srečanja ne krši zakonodaje. Pojasnil je tudi, da je zemljišče, kjer se izvaja streljanje, v zasebni lasti in da imajo od lastnika zemljišča soglasje za izvajanje strelskih tekmovanj.

5. Prvostopenjski organ je po vpogledu v javne evidence ugotovil, da je zemljišče s parc. št. 901/4 v uporabljanju Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju Sklad) po namenski rabi najboljše kmetijsko zemljišče (100 %), po dejanski rabi pa kmetijsko zemljišče brez trajnih nasadov (90 %) in nedoločena raba (10 %), zemljišče s parc. št. 898/1 pa je v zasebni lasti in je po namenski rabi najboljše kmetijsko zemljišče (99 %) in gozdno zemljišče (1 %), po dejanski rabi pa kmetijsko zemljišče brez trajnih nasadov (95,7 %), gozdno zemljišče (3 %) in nedoločena raba (1,3 %).

6. Na podlagi 4. člena ZKZ je treba kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaženje ali drugačno degradiranje in onesnaženje ali drugačno zaviranje rasti rastlin. Ker je kmetijska inšpektorica ugotovila, da se kmetijski zemljišči s parc. št. 898/1 in 901/4, kjer se je izvajalo tekmovanje, uporabljata tudi v nekmetijske namene, je ugotovila kršitev 4. člena ZKZ in v skladu s pooblastili iz 107. člena ZKZ prepovedala uporabo kmetijskega zemljišča v drug namen kot za kmetijsko pridelavo in odredila uporabo kmetijskih zemljišč s parc. št. 898/1 in 901/4 izključno v kmetijske namene.

7. Zoper izpodbijano odločbo je tožnica vložila pritožbo, o kateri je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ, tudi toženka) odločilo z odločbo št. 0611-2275/2022/2 z dne 9. 9. 2022.

8. Drugostopenjski organ je pritrdil odločitvi inšpektorice, da je tožnica kršila 4. člen ZKZ, s tem, ko je na zemljiščih s parc. št. 898/1 in 901/4 izvajala tekmovanje. Povzel je določila Zakona o divjadi in lovstvu (v nadaljevanju ZDLov-1) in Zakona o orožju (v nadaljevanju ZOro-1) ter izpostavil, da raba kmetijskega zemljišča kot civilnega strelišča ni dovoljenja ne z določbami ZKZ, niti z določbami ZDLov-1 ter ZOro-1. Ker tekmovanja v lovskem streljanju na tarče divjadi in na glinaste golobe predstavljajo športno rekreativno dejavnost lovcev, je šlo za tekmovanje, ki se mora izvajati na civilnih streliščih.

9. Drugostopenjski organ je pojasnil, da so v skladu s točko e 3.č člena ZKZ na kmetijskih zemljiščih dovoljenje določene aktivnosti, če je to v skladu z določbami ZKZ in če to dovoljuje občinski prostorski akt. V predmetnem postopku se je kmetijska zemljišča uporabljalo kot strelišče, zato je treba upoštevati tudi določila ZOro-1. Strelska prireditev tožnice na predmetnih parcelah dne 24. 5. 2022 ni sodila v okvir določbe točke e 3.č člena ZKZ, zato so neutemeljene tudi vse pritožbene navedbe, vezane na izvedbo tekmovanja.

10. Po povedanem je drugostopenjski organ pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo v celoti zavrnil kot neutemeljeno.

11. Tožnica je zoper izpodbijano odločbo vložila tožbo. V njej navaja, da je 2. točka izpodbijane odločbe nepotrebna in v nasprotju z izrekom pod 1. točko. Odločitev pod 2. točko je dejansko vsebovana v izreku pod 1. točko, izrek pod 1. točko pa je nekonkretiziran in neizvršljiv, kar velja tudi za izrek pod 2. točko. Prepoved ne more biti posplošena in nekonkretizirana. Manjkata način kršitve in vsebina prepovedi. Odločitev tudi ni skladna z ZKZ, ki uporabe kmetijskih zemljišč ne veže le pod pojem kmetijske proizvodnje, lahko pa na kmetijskem objektu stojijo objekti za kmetijsko proizvodnjo.

12. Tožnica navaja, da je Občina Braslovče že v fazi pridobivanja gradbenega dovoljenja posredovala mnenje, da je kozolec na zemljišču s parc. št. 901/4 skladen s prostorskim aktom. Toženka zmotno navaja, da je kozolec namenjen kmetijski rabi in se uporablja za shrambo pridelkov za krmljene divjadi, vendar pravi, da dejavnost tožnice ni kmetijska dejavnost. Prvostopenjski in drugostopenjski organ sta spregledala, da sporni zemljišči nista v lasti tožnice in da se uporabljata za kmetijski namen. Pojasnjuje, da je zemljišče s parc. št. 901/4 v lasti Republike Slovenije in da ima s tožnico sklenjeno najemno - zakupno pogodbo do 31. 12. 2030, kar dokazuje, da se zemljišče uporablja za namen, skladen z ZKZ. Zemljišče s parc. št. 989/1 je v zasebni lasti in jo v soglasju z lastnicama dejansko obdeluje kmet A. A. Obe zemljišči se uporabljata za kmetijsko dejavnost (pridelavo krme), zato skladiščenje krme na kozolcu ne pomeni, da tožnica zemljišč ne uporablja za kmetijske namene. Tudi Sklad ve, da tožnica kot lovska družina nima potrebne mehanizacije za obdelavo kmetijskih površin in da zemljišče s parc. št. 901/4 oddaja v podzakup. Ne drži, da se zemljišči ne izkoriščata za kmetijsko proizvodnjo. Tudi kozolec ne krši ZKZ in prostorskih aktov Občine Braslovče.

13. Tožnica nadalje izpostavlja, da se prvostopenjski organ sklicuje na dogodek 24. 5. 2022, ko naj bi bilo organizirano tekmovanje. Kmetijska inšpektorica je bila dne 24. 5. 2022 obveščena, da bo tekmovanje potekalo 25. 6. 2022. Prav tako ne drži, da je bilo organizirano tekmovanje na divjad in glinaste golobe, ampak samo na glinaste golobe. Izpostavlja, da se drugostopenjski organ sklicuje tudi na ZDLov-1 in ZOro-1, ki naj bi opredeljevala obveznost izvajati streljanje na civilnih streliščih, prvostopenjski organ pa se je skliceval le na 4. člen ZKZ, zato gre za novoto drugostopenjskega organa. Pojasnjuje, da je že v tožbi navedla, da iz izpodbijane odločbe ni jasno, ali se uporaba zemljišča s parc. št. 901/4 prepoveduje zaradi kmetijskega objekta ali zaradi izvedbe tekmovanja. Teh postopkovnih kršitev pa ne more odpraviti drugostopenjski organ. Tožnica kljub temu navaja, da se v konkretnem primeru očitek nanaša na ZKZ. Toženka ni navedla, na katero določbo ZDLov-1 se nanaša, je pa že sama navedla, da se 50. člen ZOro-1 ne nanaša na lovska strelišča. Ta so zakonsko le na splošno urejena v tretjem odstavku 50. člena ZOro-1, sicer pa to področje ureja Pravilnik Lovske zveze Slovenije, ki ni akt državnega organa. Zakon za lovska strelišča ne določa, da se na njih izvaja dejavnost lovskega streljanja, temveč določa namen njihove uporabe.

14. Toženka meni, da je treba določilo 4. člena ZKZ razlagati skozi uporabo zemljišča, ki je vezana na gospodarsko leto. Tožnica tekmovanje organizira enkrat v letu v dopoldanskem času, kar ne predstavlja ovire za uporabo zemljišča v kmetijske namene. Tudi samo tekmovanje ne pomeni onesnaževanja zemljišča, saj so glinasti golobi izdelani iz naravnih materialov. Območje streljanja se po tekmovanju očisti in je zemljišče še istega dne primerno za kmetijsko obdelavo. Zato je napačen zaključek prvostopenjskega organa, da se zemljišči uporabljata v nekmetijske namene. Če bi bila razlaga prvostopenjskega organa pravilna, bi bilo treba z zakonom ukiniti lovstvo. Potem je v nasprotju s 4. členom ZKZ tudi tekma koscev, razne gasilske prireditve, hmeljarska prireditev, tekmovanje traktoristov ter sekačev in druge prireditve, ki jih je po Sloveniji veliko. Sodišču predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi.

15. V odgovoru na tožbo toženka nasprotuje navedbam tožnice, da sta si 1. in 2. točka izreka izpodbijane odločbe v nasprotju, saj je v obeh točkah izreka tožnici odrejena uporaba parcel zgolj za kmetijsko proizvodnjo oziroma za kmetijski namen, kar gotovo ne predstavlja nasprotja, temveč kvečjemu dopolnitev. Odločba ima zato vse sestavine, izrek pa je kratek in določen. V obrazložitvi je pojasnjeno, da uporaba kmetijskih zemljišč v kmetijske namene pomeni uporabo za pridelavo hrane ali krme, torej za kmetijsko proizvodnjo. Tožbene navedbe, ki se nanašajo na postavitev kozolca, so za ta upravni spor brezpredmetne. Pojasnjuje, da je inšpekcijski organ tožnico že z dopisom dne 3. 6. 2022 obvestil, da je uporaba zemljišča s parc. št. 901/1 (kasneje 901/4) v nasprotju s 4. členom ZKZ. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je kmetijska inšpekcija dne 25. 6. 2022 ugotovila, da tam poteka tekmovanje in da se je streljanje izvajalo iz objekta na zemljišču s parc. št. 898/1. Tudi iz teh ugotovitev izhaja, da ima tožnica na zemljišču s parc. št. 898/1 postavljen objekt, katerega postavitev na kmetijskem zemljišču ni dovoljenja, saj ne gre za objekt za kmetijsko dejavnost, zato tudi njegova postavitev ne more biti dovoljena z občinskim planskim aktom. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je tudi razvidno, da je inšpektorica ugotovila, da sta se zemljišči s parc. št. 898/1 in 901/4, kjer se je izvajalo tekmovanje, uporabljali tudi v nekmetijski namen. Ker je uporaba kmetijskega zemljišča v drugačne namene kot za pridelavo hrane in krme kršitev 4. člena ZKZ, je bila z izpodbijano odločbo prepovedana uporaba za drug namen kot za kmetijsko pridelavo in hkrati odredila uporabo izključno v kmetijske namene.

16. Ne drži, da naj bi bil inšpekcijski organ obveščen, da bo 25. 6. 2022 organizirano tekmovanje na divjad in glinaste golobe. Iz izpodbijane odločbe je razvidno, da je inšpektorica ugotovila, da se je na kmetijskem zemljišču s parc. št. 901/4 streljalo na glinaste golobe iz strelskih naprav, stoječih na kmetijskem zemljišču s parc. št. 898/1 in da so bile v bližini postavljene tudi štiri tarče divjadi, ne pa da se je odvijalo tekmovanje na živo divjad, kot navaja tožnica. Z navedbami določb ZDLov-1 je toženka v drugostopenjski odločbi pojasnila, da lahko tožnica na podlagi 32. člena tega zakona lov na kmetijskih zemljiščih izvaja v skladu z načrtom upravljanja z divjadjo. Določbe ZOro-1 pa je navedla, ker iz njih izhaja, da lahko tožnica kot lovska organizacija strelska tekmovanja izvaja le na civilnih streliščih, ki so urejena na podlagi določb ZOro-1. Raba kmetijskih zemljišč za dejavnost civilnih strelišč ni dovoljena z ZKZ, ZDLov-1 ali ZOro-1.

17. Toženka poudarja, da tožnica sama priznava uporabo predmetnih parcel v nekmetijske namene. Vendar pa tudi enkrat letno izvedeno strelsko tekmovanje ne predstavlja kmetijske dejavnosti, saj ZKZ ne določa, da je na kmetijskih zemljiščih mogoče izvajati strelska tekmovanja. Nepomembno je, da je na tekmovanju uporabila glinaste golobe iz ekoloških materialov in da zemljišče počisti odpadkov, ki nastanejo ob streljanju na glinaste golobe.

18. V pripravljalni vlogi z dne 24. 3. 2023 tožnica navaja, da se odreditev iz izpodbijane odločbe ne more nanašati na tožnico, temveč le na lastnika. Zemljišče s parc. št. 898/1 je v lasti B. B., C. C. in D. D., v najemu pa ga ima kmet A. A. Zemljišče s parc. št. 901/4 pa je v lasti Republike Slovenije. Izrek je zato v nasprotju s podatki zemljišče knjige. Pojem uporabe v kmetijski namen je zelo širok in zato izrek ni skladen z določili Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Pojasnjuje, da na zemljišču s parc. št. 898/1 nima postavljenega nobenega objekta. V zemljo je vkopano strelišče, ki je bilo postavljeno v času, ko je bil lastnik tega zemljišča E. in ko je bilo zemljišče še družbena lastnina. Strelišča ni postavila tožnica, zato ne gre za njen objekt. Utemeljen je ugovor pasivne legitimacije v upravnem postopku. Je pa res, da je 25. 6. 2022 potekalo streljanje na glinaste golobe. Čeprav je šlo za meddružinsko srečanje, je šlo v resnici za izobraževanje in izpolnjevanje članov sodelujočih lovskih družin, vezano na uporabo strelnega orožja. Štiriurno streljanje ne vpliva na kmetijsko uporabo zemljišča, zato 4. člen ZKZ ni mogel biti kršen. Odločitev je zato neživljenjska. Čeprav je v Slovenji na takšnih zemljiščih več prireditev, je kršitev očitana le tožnici, saj jo želijo strici iz ozadja uničiti zaradi zasledovanja lastnih interesov. Dokler so tožnico vodili strici iz ozadja, uporaba strelišča nikoli ni bila predmet inšpekcijskega pretresanja. A. A. bo lahko potrdil, da kmetijska proizvodnja ni motena, ovirana in da se lahko zemljišče s parc. št. 898/1 tudi po končanem streljanju uporablja za kmetijsko obdelavo. Izpostavlja, da je v tožbi morda nenatančno napisala, da je šlo 25. 6. 2022 za streljanje na divjad, nesporno pa je šlo za usposabljanje in preverjanje znanja z vidika orožja s streljanjem na glinaste golobe in hkrati tudi za tekmovanje med člani. Ni res, da gre za civilno strelišče, temveč za staro, obstoječe strelišče, ki se je doslej uporabljajo enkrat letno. Če bi šlo za civilno strelišče, bi bila uporaba širša tako glede pogostosti, kot glede uporabnikov. Zato tudi ni res, da postavljen objekt nasprotuje planskim aktom. Meni, da je treba določbo 4. člena ZKZ razlagati življenjsko izkustveno in v skladu z njenim namenom, ki je v tem, da kmetijsko zemljišče služi za kmetijsko pridelavo in obdelavo.

19. Sodišče pripominja, da je v tem postopku prejelo tudi več vlog F. F., po lastnih navedbah člana tožnice. Ker je s sklepom IV U 141/2022-21 z dne 13. 6. 2024 zavrnilo njegov predlog za priznanje položaja stranke oziroma za udeležbo v tem sporu, sodišče ni posebej povzemalo še njegovih navedb.

20. V obravnavani zadevi je sodišče v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti.

22. Predmet spora v tej zadevi je odločitev prvostopenjskega organa, da se toženki prepove uporaba kmetijskih zemljišč s parc. št. 898/1 in 901/4 za kakšen drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo in da je treba navedeni zemljišči uporabljati izključno v kmetijski namen.

23. Med strankama ni sporno, da sta zemljišči s parc. št. 898/1

in 901/4 kmetijski zemljišči in da tožnica ni lastnica teh zemljišč. Med strankama tudi ni sporno, da tožnica na teh zemljiščih enkrat letno organizira strelsko tekmovanje in da je takšno tekmovanje organizirala tudi 25. 6. 2022. Sporen pa je ukrep prvostopenjskega organa, ki je bil tožnici izrečen z izpodbijano odločbo.

24. V skladu s prvim odstavkom 4. člena ZKZ je treba kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin. Zakonski zahtevi prvega odstavka 4. člena ZKZ sta torej dve: 1) namenska uporaba kmetijskih zemljišč in 2) preprečevanje njihovega onesnaževanja, degradacije ali drugega zaviranja rasti tal.

25. Obrazložitev upravne odločbe mora v skladu z določbo 6. in 10. člena ZUP v zvezi s prvim odstavkom 214. člena ZUP vsebovati navedbo določb predpisov, na katere se opira (4. točka) in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (5. točka). To pomeni, da mora organ navesti številke členov in njihovo vsebino o pogojih za pravico ali obveznost, ker to omogoča soočenje z dejanskim delom, in končni dokazni sklep. Odločba mora hkrati vsebovati razloge za odločitev ob soočenju konkretnega dejanskega stanja in abstraktnega stanja po materialnem predpisu.

Na ustrezno obrazložitev izpodbijanega akta mora sodišče paziti tudi po uradni dolžnosti še pred odločanjem o vsebini zadeve ter s tem preveriti procesno zakonitost izpodbijanega akta.

26. Sodišče najprej zavrača tožbeni ugovor, da iz izpodbijane odločbe ni jasno, ali je bila prepoved izrečena zaradi objekta na zemljišču s parc. št. 901/4 ali zaradi izvedbe tekmovanja. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil, da je kmetijska inšpektorica v okviru inšpekcijskega postopka v zvezi s postavitvijo objekta (kozolca) na zemljišču s parc. št. 901/4 zaznala okoliščine v zvezi z rabo spornih zemljišč za namen izvedbe tekmovanja in dejansko stanje v okviru prvotnega inšpekcijskega postopka raziskovala tudi v tej smeri, nato pa je prvostopenjski organ na podlagi ugotovitev izdal izpodbijano odločbo. Ni pa jasno, ali je prvostopenjski organ tožnici ukrep izrekel zaradi nekmetijske uporabe spornih zemljišč ali zaradi degradiranja, kot bo sodišče pojasnilo tudi v nadaljevanju. Zgolj okoliščina, da je prvostopenjski organ povzel tudi nekatere okoliščine, ki se nanašajo na inšpekcijski postopek glede postavljenega objekta, pa sama po sebi ne vpliva na pravilnost obrazložitve.

27. Prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi navaja, da se sporni zemljišči zaradi izvedbe tekmovanja uporabljata v nasprotju s kmetijskim namenom, tožnici pa očita tudi degradiranje zemljišč z ostanki nabojev za streljanje. V zvezi s pravno podlago, na kateri je prvostopenjski organ utemeljil ukrep, izrečen z izpodbijano odločbo, pa je prvostopenjski organ v obrazložitvi najprej povzel, da ima kmetijski inšpektor na podlagi 107. člena ZKZ poleg pooblastil, ki jih ima po splošnih predpisih, še pooblastila pregledovati zemljišča in primerjati dejansko stanje kmetijskih zemljišč s stanjem v registrih in uradnih evidencah, ki se nanašajo na kmetijska zemljišča, nadzirati, ali lastnik, zakupnik ali drug uporabnik kmetijskega zemljišča obdeluje kmetijsko zemljišče kot dober gospodar, ter pooblastila, da prepove onesnaževanje oziroma degradiranje kmetijskih zemljišč pri njihovi rabi in odrediti vzpostavitev v prejšnje stanje na stroške povzročitelja onesnaževanja oziroma degradiranja, ali lastnika kmetijskih zemljišč, če se ugotovi njegova odgovornost in izreči ukrepe, če lastnik, zakupnik ali drug uporabnik kmetijskega zemljišča ne obdeluje kmetijskega zemljišča kot dober gospodar. V nadaljevanju je nato prvostopenjski organ pojasnil, da je na podlagi pooblastil iz 107. člena ZKZ prepovedal uporabo kmetijskega zemljišča v drug namen kot za kmetijsko pridelavo in odredil uporabo izključno v kmetijske namene.

28. Sodišče glede na takšno navedbo pravne podlage meni, da je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva. Prvostopenjski organ tudi ni jasno izpostavil in obrazloženo utemeljil, kateri konkretni razlogi (degradacija ali uporaba v nasprotju s kmetijskim namenom) narekujejo izrek ukrepa. Ko je navajal podlago za odločitev, je prvostopenjski organ nejasno (skupaj) zgolj povzel vsebino 107. člena ZKZ, ne da bi pri tem razločno in nedvoumno pojasnil, ali je ukrep izrekel zaradi uporabe zemljišč v nekmetijske namene ali zaradi njihovega degradiranja ter na katera konkretna določila tega člena je posledično oprl svojo odločitev o sprejetem ukrepu.

Ne zadošča, da se organ v obrazložitvi odločbe zgolj posplošeno sklicuje na pravno podlago, temveč mora jasno in določno navesti, katero konkretno določilo in zakaj je bilo podlaga za sprejeto odločitev. Pravna podlaga mora biti še posebej konkretizirana v primeru, ko posamezen člen zajema več zakonskih dejanskih stanov, kot je to v primeru 107. člena ZKZ; ta v odstavku A) določa pooblastila kmetijskega inšpektorja, v odstavku B) pa njegove pristojnosti, ter oboje nadalje členi še po posameznih alinejah, zato nikakor ne zadošča, da se organ posplošeno sklicuje zgolj na celoten člen. Ker mora organ pravno-relevantno dejansko stanje subsumirati pod zakonski dejanski stan, je ob odsotnosti navedbe konkretne pravne podlage in jasne opredelitve razlogov izostala tudi jasna subsumpcija konkretnega dejanskega stanja, ki ga je ugotovil prvostopenjski organ, pod pravno normo relevantnega predpisa.

29. Po povedanem sodišče zaključuje, da izpodbijana odločba ne zadošča standardu obrazloženosti po določilu prvega odstavka 214. člena ZUP. Vsak upravni akt je najprej namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, zato je namen obrazložitve tudi prepričati stranko, da razume zanjo neugodno odločitev, se z njo sprijazni in jo izvrši.

Pomanjkljiva obrazložitev odločbe pa stranki upravnega postopka ne omogoča, da se izjavi o vseh konkretnih razlogih, na katerih temelji odločitev organa, v posledici česar je onemogočeno učinkovito uveljavljanje ustavno zagotovljenih pravnih sredstev oziroma so zagotovljena pravna sredstva le navidezna.

30. Prav zaradi pomanjkljive obrazložitve, iz katere ni jasno razvidno, na podlagi katerega konkretnega določila 107. člena ZKZ je prvostopenjski organ izdal izpodbijano odločbo, se sodišče ni moglo opredeliti do navedb tožnice glede pomanjkljivosti izreka izpodbijane odločbe in svojega položaja kot inšpekcijske zavezanke (govori sicer o "pasivni legitimaciji"). Presoja teh ugovorov bi namreč bila mogoča šele, če bi bilo jasno, na kateri pravni podlagi je bil izrečen ukrep iz izreka, saj 107. člen ZKZ v odstavku B) za različne vrste ugotovljenih kršitev predvideva vsebinsko različne ukrepe, tudi določitev inšpekcijskega zavezanca pa je odvisna od ugotovljene kršitve.

31. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba neustrezno in pomanjkljivo obrazložena, saj glede na navedeno ne vsebuje pravne podlage, na podlagi katere je bil izrečen inšpekcijski ukrep, in razlogov za takšno določitev (4. in 5. točka prvega odstavka 214. člena ZUP). Izpodbijane odločbe se zato ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi z 2. točko prvega odstavka 27. člena ZUS-1).

32. Izpodbijano odločbo je treba odpraviti že zaradi zgoraj navedene bistvene kršitve določb postopka, ki so vplivale na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, zato se sodišče ni posebej vsebinsko opredelilo še do ostalih tožničinih ugovorov. V postopku sodišče tudi ni obravnavalo ugovorov, ki neposredno niso bili predmet izpodbijane odločbe (tj. glede nezakonitosti objektov na spornih zemljiščih).

33. Ker je izpodbijana odločba glede na navedeno nezakonita, jo je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskem organu v ponoven postopek. V ponovnem postopku mora prvostopenjski organ ugotovljene kršitve odpraviti, pri čemer mora v ponovljenem postopku izdati upravni akt, ki bo imel vse sestavine, kot jih predpisuje ZUP, s posebnim poudarkom na elementih, ki jih mora v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP vsebovati obrazložitev. Pri tem sodišče prvostopenjski organ opominja, da mora glede na pravno podlago, na kateri izreka ukrep, temu primerno oblikovati tudi izrek inšpekcijske odločbe.

34. Zaradi nadaljnjega obravnavanja zadeve pred prvostopenjskim organom in v luči načela ekonomičnosti sodišče dodaja še sledeče. Ukrepe v primeru nekmetijske rabe oziroma v primeru degradiranja kmetijskih zemljišč ZKZ ureja v različnih določilih odstavka B) 107. člena. Po prvi alineji odstavka B) 107. člena ZKZ kmetijski inšpektor prepove uporabo kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če to po zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi zakona, ni dovoljeno, in odredi vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje, po šesti alineji pa prepove onesnaževanje oziroma degradiranje kmetijskih zemljišč pri njihovi rabi in odredi vzpostavitev v prejšnje stanje na stroške povzročitelja onesnaževanja oziroma degradiranja, ali lastnika kmetijskih zemljišč, če se ugotovi njegova odgovornost. Iz povzetega določila, po katerem ukrep hkrati vsebuje prepoved in odredbo za vzpostavitev v prejšnje stanje, je odreditev takšnega ukrepa mogoče izreči, ko se neskladna uporaba oziroma degradiranje izraža z neposrednimi, trajajočimi posegi v zemljišče in od inšpekcijskega zavezanca terjajo določeno ravnanje, kar se v praksi kaže denimo z odstranitvijo objektov in drugih predmetov, zatravitve, odstranitvi zarasti ali drevja, uporabe obstoječih objektov v kmetijske namene in podobno.

Prvostopenjski organ naj zato v ponovnem postopku jasno opredeli, zakaj izreka inšpekcijski ukrep, in upošteva zakonsko ureditev posameznih ukrepov. Sodišče nenazadnje še pripominja, da je v sodbi III U 43/2017-11 z dne 21. 6. 2018 že pritrdilo ugotovitvi prvostopenjskega organa, da je uporaba kmetijskega zemljišča za namen strelišča v nasprotju s 4. členom ZKZ, vendar se je tam obravnavani ukrep nanašal na odstranitev objekta, namenjenega strelišču, in ne na izvedbo tekmovanja. V zvezi s tem pa sodišče opozarja, da je nadzor nad samo dejavnostjo strelišč v skladu z 80. členom ZOro-1 v pristojnosti inšpektorata za notranje zadeve.

35. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena brez glavne obravnave, tožnico pa je v postopku zastopala odvetnica, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR, povečani za 22 % DDV, kar skupaj znaša 347,70 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika v zvezi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika).

36. Tožnica je upravičena tudi do vračila plačane sodne takse, kar bo izvršeno po uradni dolžnosti (36. člen Zakona o sodnih taksah).

37. Toženka je priznane stroške tožnici dolžna povrniti v 15 dneh od dneva vročitve tega sklepa, po tem roku pa z zakonsko določenimi zamudnimi obrestmi do plačila. Rok 15 dni za plačilo stroškov je določen na podlagi drugega odstavka 313. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena v zvezi s 378. členom Obligacijskega zakonika).

Vse nepremičnine, obravnavane v predmetni sodbi, se nahajajo v k. o. ... V nadaljevanju te sodbe zato sodišče v izogib ponavljanju ob navedbi posamezne parcele ne bo navajalo katastrske občine.

Parcela je po namenski rabi v 1 % deležu tudi gozdno zemljišče, kar ni bistveno za presojo v tej zadevi.

P. Kovač v: P. Kovač, E. Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 3. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 446.

Prim. sodba Upravnega sodišča RS III U 231/2020-17 z dne 12. 1. 2023.

P. Kovač v: P. Kovač, E. Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 3. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 444

Po šesti alineji odstavka B) 107. člena ZKZ je denimo lahko inšpekcijski zavezanec povzročitelj onesnaževanja oziroma degradiranja, lahko pa je tudi lastnik kmetijskih zemljišč, če se ugotovi njegova odgovornost.

Pri tem naj upošteva tudi, da se mora rok za izvršitev ukrepa določiti v dnevih, mesecih ali letih (99. in 100. člen ZUP).

Sodba Upravnega sodišča RS III U 243/2019-19 z dne 1. 6. 2021, I U 1026/2020-11 z dne 3. 7. 2023, II U 533/2019-17 z dne 16. 11. 2022 in II U 417/2017-16 z dne 11. 6. 2019 in druge.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 4, 107

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.