UPRS Sodba I U 706/2023-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-04-18

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - nezazidano stavbno zemljišče - odmera nadomestila - možnost priključitve na javno komunalno omrežje - dejanska možnost priklopa na komunalno infrastrukturo - dostop do javnega cestnega omrežja

Za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča je treba plačati NUSZ tudi če za ureditveno območje, v katerem se nahaja, ni sprejet OPPN. Ne glede na to, ali je za nezazidano stavbno zemljišče poleg OPN sprejet tudi OPPN, pa je treba ugotavljati, ali v konkretni zadevi obstaja dostop do javnega cestnega omrežja in možnost priključkov na komunalno opremo. Iz ustaljene sodne prakse tega sodišča izhaja, da zadošča že možnost izvedbe priključkov na omenjena javna omrežja.

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije št. DT 4224-4737/2022-006791-11-131-03 z dne 6. 6. 2022 se v delu, ki se nanaša na nepremičnino parc. št. 2392-28 odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožnici odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2022, in sicer za nezazidano stavbno zemljišče parc. št. 2392-28 znesek 1131,43 EUR in za nezazidano stavbno zemljišče parc. št. 2392-30/3 v znesek 261,20 EUR, skupaj 1292,53 EUR, za katere je odločil, da jih mora plačati v predpisanih rokih in obrokih na račun občine Ajdovščina. Prvostopenjski organ je odločil na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84 in ZSZ), Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) in Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča za območje Občine Ajdovščina (v nadaljevanju Odlok o NUSZ). Navaja, da je podatke za odmero NUSZ prejel od Občine Ajdovščina, podatki pa so del evidence, ki jo vodi občina. Po 404. členu Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZdavP-2) davčni organ izda odločbo o NUSZ po podatkih, ki mu jih posreduje občina.

2. Drugostopenjski organ je pritožbi delno ugodil tako, da je odpravil prvostopenjsko odločbo v delu, ki se je nanašala na odmero NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče parc. št. 2392-30/3 v znesku 261,20 EUR, v ostalem delu pa je pritožbo kot neutemeljeno zavrnil. Tožničin ugovor, da ni zakonske podlage za odmero in da je bil Odlok o NUSZ napačno uporabljen, ker za območje še ni bil sprejet občinski podrobni prostorski načrt (v nadaljevanju OPPN) zavrača. Navaja, da zakonska podlaga za odmero obstaja, saj je Ustavno sodišče z odločbo U-I-313/13 z dne 21. 3.2014 odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin, uporabljajo VI. Poglavje ZSZ/84, 218. do 218. d člen ZGO-1 in občinski odloki. Glede parc. št. 2392-28 ugotavlja, da je kot območje stavbnih zemljišč opredeljena v Občinskem prostorskem načrtu (v nadaljevanju OPN) občine Ajdovščina, in sicer se nahaja v območju SS-stanovanjske površine, enota urejanja AJ-170, AJ-171 in AJ-197). OPN je, kot izhaja tudi iz sodbe I U 1593/2016 z dne 28. 11. 2017, splošnejši predpis, ki velja za območje cele občine, OPPN pa le podrobneje določa pogoje za umestitev objektov v prostor. Zato nezazidano stavbno zemljišče parc. št. 2392-28 predstavlja zemljišče, za katerega je s prostorskim aktom določeno, da je na njem dopustna gradnja stanovanjskih stavb. Ker je del nepremičnine v območju varovanj in omejitev, na katerih gradnja ni mogoča, se NUSZ obračuna le za del parcele, ki je izven teh omejitev, tj. za 4000 m2.

3. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja. V tožbi navaja, da za odmero NUSZ za parc.št. 2392-28 ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 60. člena ZSZ, saj gradnja na zemljišču ni dovoljena. V 154. členu OPN je namreč določeno, da so na območjih, kjer je predvidena izdelava OPPN, do njegovega sprejema dopustne le tiste vrste posegov, ki jih določa OPN, med njimi pa ni gradnje. OPPN pa še ni bil sprejet. Upoštevati je treba, da do gradnje lahko sploh ne bo prišlo, ker lahko občina brez poprejšnje spremembe OPN z OPPN spremeni na delu ali na celotnem območju urejanja namensko rabo prostora in prostorsko izvedbene pogoje. Tudi po parametrih iz 142. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) parc.št. 2392-28 ni urejeno zazidljivo zemljišče ampak prostorsko neurejeno zemljišče. Predlaga, da sodišče se tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi. Zahteva povrnitev sodne takse.

4. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane in drugostopenjske odločbe.

5. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v vse listine v upravnem spisu.

7. Ustavno sodišče RS je v postopku za oceno ustavnosti Zakona o davku na nepremičnine z odločbo št. U-I-313/13-86 z 21. 3. 2014 med drugim odločilo, da se ta zakon razveljavi (1. točka izreka), določilo pa je tudi način izvrševanja te odločbe, in sicer da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena tega zakona (3. točka izreka), med katerimi so (tudi) prva in tretja alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nadaljnji - ZSZ/84), občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, ter 218. člen, 218.a člen, 218.b člen, 218.c člen, 218.č člen in 218.d člen ZGO-1. Torej ne glede na prenehanje veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1 (in uveljavitve ZUreP-2 ter GZ), je (glede na določitev načina izvršitve citirane ustavne odločbe, tj. do sprejema ustrezne zakonske ureditve) treba v postopkih za odmero NUSZ kot materialnopravno podlago uporabljati VI. poglavje ZSZ/84 ter citirane določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča.

8. Med strankama je sporno, ali se tožničino zemljišče lahko šteje za nezazidano stavbno zemljišče, od katerega se po zakonu in Odloku o NUSZ lahko odmeri NUSZ.

9. Po prvem odstavku 58. člena ZSZ se za uporabo stavbnega zemljišča plačuje nadomestilo, in sicer iz 60. člena tega zakona izhaja, da se plačuje tako za zazidano, kot tudi za nezazidano stavbno zemljišče.

10. Tretji odstavek 218. člena ZGO-1 določa, da se za nezazidana stavbna zemljišča po tem členu z dnem, ko se začne uporabljati ta zakon, štejejo tista zemljišča, za katera je

z izvedbenim prostorskim aktom določeno, da je na njih dopustna gradnja stanovanjskih in poslovnih stavb

, ki niso namenjene za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave in da je na njih dopustna gradnja gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tudi niso namenjeni za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave.

11. Nadalje 2. alineja prvega odstavka 218. b člena ZGO-1 določa, da so s tretjim odstavkom 218. člena tega zakona kot nezazidana stavbna zemljišča določene tiste zemljiške parcele, za katere je z izvedbenim prostorskim aktom določeno, da je na njih dopustna gradnja določene vrste objekta iz tretjega odstavka 218. člena tega zakona, če je za njih zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto in če ležijo znotraj območja, za katerega je občina z odlokom o nadomestilu določila, da se plačuje nadomestilo za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča.

12. V tretjem odstavku 50. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-3), ki je veljal v času izdaje izpodbijane odločbe, je določeno, da so prostorski izvedbeni akti DPN, uredba o najustreznejši varianti, državni prostorski ureditveni načrt, OPN, OPPN, odlok o urejenosti naselij in krajine in sklep o lokacijski preveritvi. Sodišče se tako strinja s toženko, da lahko obstaja obveznost plačila NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče, že na podlagi OPN, vendar pod pogojem, da je na njem dopustna gradnja stanovanjskih in poslovnih stavb, z izjemo tistih za potrebe negospodarskih dejavnosti in da je zagotovljena komunalna opremljenost, kot to določa druga alineja prvega odstavka 218. b člena ZGO -1.

13. Tako izhaja tudi iz četrtega odstavka 218. člena ZGO-1, ki določa, da se šteje, da je za zemljiške parcele iz druge alinee prvega odstavka tega člena zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto, in sicer tedaj, če je za območje, na katerem ležijo,

sprejet državni ali občinski lokacijski načrt

. Če je za območje, na katerem ležijo zemljiške parcele iz druge alinee prvega odstavka tega člena,

, se šteje, da je za njih zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov, če imajo takšne parcele urejen dostop do javnega cestnega omrežja, za njih pa je tudi možno izvesti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav.

14. 218. b člen ZGO-1 je bil sprejet z Zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o graditvi objektov (ZGO-1A), ki je stopil v veljavo 1. 5. 2004. Zato je treba pri razlagi, kateri je občinski lokacijski načrt in kateri je občinski prostorski red iz četrtega odstavka 218. b člena ZGO-1, izhajati iz ureditve, ki je veljala leta 2004, ko je bil sprejet in je stopil v veljavo ZGO - 1A. Tedaj je vrste prostorskih aktov določal Zakon o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), ki je v prvem odstavku 72. člena določil, da se z občinskim lokacijskim načrtom v skladu s strategijo prostorskega razvoja občine in prostorskim redom občine podrobneje načrtujejo posamezne prostorske ureditve. Z njim se določijo lokacijski pogoji za pripravo projektov za pridobitev gradbenega dovoljenja po zakonu, ki ureja graditev objektov, zlasti glede namena, lege, funkcije, velikosti in oblikovanja objektov ter določijo prostorski ukrepi po tem zakonu. Vsebina lokacijskega načrta je bila določena še v 73. členu, in sicer tako, da se je zakon skliceval na 43. člen ZUreP-1. V času, ko je bil ZGO-1A oziroma citirana določba sprejeta, je bil lokacijski načrt akt, ki je bil tako podroben, da je bil podlaga za pripravo projektov za izdajo gradbenega dovoljenja. Nadalje je drugi odstavek 62. člena ZureP-1 določal, da je prostorski red občine temeljni izvedbeni prostorski akt občine.

15. Dne 28. 4. 2007 je stopil v veljavo Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), ki je v 110. členu določil, da se za potrebe izdaje gradbenega dovoljenja in za potrebe izvajanja drugih predpisov z dnem uveljavitve tega zakona šteje prostorski red občine po ZUreP-1 za občinski prostorski načrt (OPN), občinski lokacijski načrt po ZUreP-1 za občinski podrobni prostorski načrt (OPPN).

16. Pri tem pa je Ustavno sodišče v odločbi U-I-286/04 z dne 26. 10. 2006 odločilo, da četrti odstavek 218. b člena ZGO-1, kolikor se nanaša na zemljiške parcele z območij, za katere je sprejet državni ali občinski lokacijski načrt, ni v neskladju z Ustavo, če se razlaga tako, da se tudi zanje plačuje nadomestilo le, če imajo dostop do javnega cestnega omrežja in če je zanje možno izvesti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav.

17. Za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča je tako treba plačati NUSZ tudi če za ureditveno območje, v katerem se nahaja, ni sprejet OPPN. Ne glede na to, ali je za nezazidano stavbno zemljišče poleg OPN sprejet tudi OPPN, pa je treba ugotavljati, ali v konkretni zadevi obstaja dostop do javnega cestnega omrežja in možnost priključkov na komunalno opremo. Iz ustaljene sodne prakse tega sodišča

izhaja, da zadošča že možnost izvedbe priključkov na omenjena javna omrežja. Tudi po stališču Vrhovnega sodišča je odmera NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče upravičena že, če ima zemljišče dejansko možnost priklopa oziroma dostopa do javnega komunalnega omrežja oziroma infrastrukture, četudi priklop na navedena omrežja ni izveden (X Ips 214/2013 z dne 27. 2. 2014).

18. Tega, ali ima v obravnavani zadevi zemljišče parc. št. 2392-28 možnost dostopa do javnega cestnega omrežja in ali je zanj možno izvesti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav, pa organ ni ugotavljal. Zaradi zmotne uporabe predpisa je štel, da zadostuje, da je v OPN Občine Ajdoviščina na nepremičnini predvidena gradnja stanovanj.

19. Glede na povedano je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo skladno s tretjim odstavkom istega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem je, glede na četrti odstavek te določbe, vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

20. Sodišče v zadevi ni opravilo glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe in izpodbijanega akta očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

21. Tožnica stroškov ni priglasila; zato sodišče o njih ni odločalo. Zahtevala je le povračilo sodne takse. Plačana sodna taksa bo tožnici vrnjena po uradni dolžnosti.

Glej npr. I U 1616/2015 z dne 19. 1. 2017, II U 128/2016 z dne 13. 9. 2017, I U 217/2018 z dne 13. 12. 2018, IU 1540/2021 z dne 5. 10. 2023, I U 1331/2020 z dne 2. 6. 2022 in druge.

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 58

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218, 218/3, 218/4, 218b, 218b/1, 218b/1-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.