UPRS Sklep I U 1524/2022-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-04-15

razlastitev - delna odločba - pravni interes - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Tožena stranka je v izpodbijani delni odločbi v zadostni meri pojasnila zakaj je izdala delno odločbo in v katerem delu zahtevka razlastitvene upravičenke (MOL) še ni odločila (o ugasnitvi hipoteke). V tem delu zahtevek razlastitvene upravičenke (stranke z interesom) še ni zrel za odločitev. Tožniku je organ v obrazložitvi izpodbijane delne odločbe tudi pojasnil, da z izpodbijano odločbo o ugasnitvi hipoteke na obeh nepremičninah še ni odločeno.

Tožnik s tožbo zoper dve točki izreka izpodbijane delne odločbe ne varuje svojega pravnega položaja ali pravne koristi, zato je sodišče tožbo v tem delu zavrglo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Bistvo pravnega interesa je namreč v tem, da temelji na materialnem predpisu, ki ga je treba uporabiti pri odločanju v konkretni upravni stvari. Zato tožnik svojega pravnega interesa ne more utemeljiti s sklicevanjem na pravice oziroma koristi, ki jih materialni predpisi urejajo.

S III. in IV. točko izreka izpodbijane odločbe tožena stranka ni odločila o usodi tožnikove hipoteke niti ni odločila o stroških postopka. Izrecno je odločila, da bo o teh dveh vprašanjih odločeno posebej. To pomeni, da v III. in IV. točki izreka izpodbijane delne odločbe ne gre za dokončni upravni akt, s katerim bi bilo odločeno o neki pravici, obveznosti ali pravni koristi (glede na določbo 2. člena ZUS-1).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopni organ) je z izpodbijano delno odločbo v korist razlastitvene upravičenke Mestne občine Ljubljana (v tem upravnem sporu stranke z interesom) razlastila nepremičnini parc. št. ... (ID ...) in ... (ID ...), obe k.o. ..., v lasti A. A. in B. B., vsake do 1/2 na obeh nepremičninah, za namene izgradnje gospodarske javne infrastrukture - povezovalne ceste od Agrokombinatske ceste do Hladilniške poti, pri čemer je rok za začetek gradnje 4 leta od pravnomočnosti te odločbe (I. točka izreka). Odločila je še, da je ta odločba podlaga za vknjižbo lastninske pravice na nepremičninah iz I. točke izreka te odločbe v zemljiški knjigi v korist razlastitvene upravičenke Mestne občine Ljubljana ter za izbris zaznambe razlastitvenega postopka, pri čemer pritožba zoper to odločbo ne zadrži prenosa lastninske pravice in pridobitve posesti (II. točka izreka), da bo o delu zahtevka razlastitvene upravičenke, ki se nanaša na ugasnitev hipoteke na obeh nepremičninah odločeno posebej (III. točka izreka) ter da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (IV. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je bil tožnik v postopek povabljen na podlagi 209. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2). Tožnik je bil seznanjen s potekom postopka, vabljen je bil na naroke in poučen, da lahko v skladu z 82. in 158. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pri organu vpogleda v spis zadeve. Poučen je bil tudi, da upravni organ z izpodbijano delno odločbo o ugasnitvi hipoteke na obeh nepremičninah še ni odločal.

2. Tožena stranka je pritožbo tožnika zoper izpodbijano delno odločbo kot neutemeljeno zavrnila.

3. Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo. Navaja, da je UE z delno odločbo z dne 5. 1. 2022 odločila o razlastitvi, ne pa o njegovih premoženjskih pravicah na nepremičnini. Meni, da je takšno odločanje z delno odločbo kršitev 213. člena ZUP in glede na določbo 209. člena ZUreP-2 ni dopustna, zato je ni mogoče preizkusiti in je neizvršljiva, posledično je treba tožbenemu zahtevku ugoditi in odločbi izreči za nični. Trdi, da upravni organ ne more parcialno ločiti premoženjskih pravic od pravic od nepremičnine. Razlastitev nepremičnin in izbris premoženjskih pravic na nepremičninah, ki so bile vpisane pred postopkom razlastitve je ena, vsebinsko neločljiva upravna stvar. Šele po izvedenem celotnem ugotovitvenem postopku bi lahko upravni organ izdal odločbo. Meni, da je pravilno uporabo materialnega prava treba presojati tudi v skladu z določbo 18. člena Stvarno pravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ). Izpodbijana delna odločba po tožnikovi oceni krši 203., 205. in 209. člen ZUreP-2, 18. in 22. člena SPZ ter 7., 8., 213. člen in 3. točko prvega odstavka 237. člena ZUP. Upravna enota v postopku ni izvajala dokazov in ni naredila dokazne ocene. Glede na navedeno sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijan delno odločbo UE št. 352-79/2018-137 z dne 5. 1. 2022 in odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. 35020-7/2020-2550-35 z dne 29. 9. 2022 izreče za nični oziroma podrejeno, da ju odpravi in vrne toženi stranki v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise.

5. Stranka z interesom Mestna občina Ljubljana je v odgovoru na tožbo uvodoma predlaga zavrženje tožbe, ker niso izpolnjene procesne predpostavke. Tožnik je imel položaj stranke "zgolj" kot imetnik hipoteke na predmetnih nepremičninah, katere ugasnitev je stranka z interesom predlagala kot razlazlastitvena upravičenka na podlagi 209. člena ZUreP-2. V primeru, da v odločbi o razlastitvi ni odločeno o ugasnitvi stvarnih in obligacijskih pravic, imetniki teh pravic nimajo pravice pritožbe zoper odločbo o razlastitvi in ne pravice do upravnega spora. V primeru, da je predlagana poleg razlastitve tudi ugasnitev drugih stvarnih in obligacijskih pravic imajo imetniki teh pravic položaj stranke, vendar lahko izpodbijajo odločbo o razlastitvi samo v delu, ki posega v njihove pravice in pravne koristi, tj. v delu, v katerem je odločeno o ugasnitvi njihove pravice. V obravnavani zadevi upravni organ o ugasnitvi hipoteke tožnika z izpodbijanim upravnim aktom še ni vsebinsko odločal, temveč je v III. točki izreka odločil, da bo o tem delu zahtevka odločeno posebej. Posledično tožnik nima pravice do upravnega spora zoper izpodbijani upravni akt. S I. in II. točko izreka izpodbijanega upravnega akta, pa je odločeno o pravicah razlastitvene upravičenke MOL in razlastitvenih zavezank A. A. in B. B., ne pa o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih tožnika. Izpodbijani akt v razmerju do tožnika ne predstavlja akta, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, zato sodišču predlaga, da tožbo zavrne na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Podrejeno stranka z interesom tožbi ugovarja tudi po vsebini in podrejeno predlaga sodišču, da tožbo zavrne ter tožeči stranki naloži plačilo stroškov postopka.

6. Glede na v prejšnji točki obrazložitve povzete navedbe iz odgovora na tožbo stranke z interesom je sodišče tožnika z dopisom opr. št. I U 1524/2022-17 z dne 17. 1. 2025 pozvalo, naj se izrecno izjavi glede obstoja pravnega interesa za vloženo tožbo zoper delno odločbo z dne 5. 1. 2022 in sicer specificirano za vsako točko izreka posebej. Tožnik je po pozivu sodišča v svoji izjavi v zvezi z obstojem njegovega pravnega interesa ponovil tožbene navedbe in poudaril, da ker v izpodbijani odločbi ni odločeno o njegovi premoženjski pravici, odločba ni popolna in se je ne da preizkusiti. Hipoteka je stvarna pravica o kateri je potrebno odločiti hkrati z razlastitvijo, saj predstavljata nerazdruženo celoto glede na SPZ. Pri tem se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS v zadevi opr. št. I U 1789/2017. Ima interes, da predmetni nepremičnini nista razlaščeni, saj je tržna cena glede na lokacijo bistveno višja kot je odškodnina po ZUreP-2. MOL ni podala niti ponudbe za odkup hipoteke, niti ponudbe za sporazumno rešitev. Njegova hipoteka je bila vpisana pred začetkom razlastitvenega postopka. Meni, da je UE postopala nezakonito in s tem kršila vrstni red vpisa iz 8. člena Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1) in 22. člen Ustave RS. V III. točki izpodbijane odločbe ni bilo odločeno o odškodnini, niti o ugasnitvi hipoteke, niti o sporazumni odškodnini, niti o napotitvi strank na sodišče za odmero odškodnine v nepravdnem postopku v primeru spora pa na sodišče v pravdnem postopku.

8. Sodišče najprej pojasnjuje, da toženo stranko v upravnem sporu zastopa organ, ki je izdal akt s katerim je bil postopek odločanja končan. Čeprav je tožnik kot toženo stranko navedel le Republiko Sloveniji, je sodišče štelo, da je bilo z navedenim zadoščeno zahtevi iz petega odstavka 17. člena ZUS-1 in šteje, da v obravnavani zadevi Republiko Slovenijo zastopa Ministrstvo za naravne vire in prostor.

9. V zvezi s tožbenim ugovorom glede pravilnosti izdaje delne odločbe sodišče poudarja, da je tožena stranka, kljub drugačnemu mnenju tožnika, postopala zakonito. Prvi odstavek 219. člena ZUP je uporabljiv za primere, ko stranka uveljavlja več različnih zahtevkov. Kadar se lahko odloča o kakšni zadevi po delih oziroma po posameznih zahtevkih, in so posamezni deli oziroma zahtevki primerni za odločitev, lahko izda pristojni organ odločbo samo o teh delih oziroma zahtevkih (delna odločba). To pomeni, da lahko pristojni organ, če stranka uveljavlja več različnih zahtevkov, ki se opirajo na isto ali podobno dejansko stanje in na isto ali podobno pravno podlago in kadar je ugotovitveni postopek o kakšnem od teh zahtevkov končan in zahtevek zrel za odločitev, glede drugih zahtevkov pa še ni, ter se pokaže za primerno, da se o tem zahtevku odloči s posebno odločbo, izda odločbo samo o tem zahtevku. Delno odločbo lahko izda organ le, če presodi, da je v posameznem primeru mogoče, primerno in smiselno odločiti o delu zadeve oziroma o posameznem zahtevku ločeno od celote. Delno odločbo lahko izda organ, ko posamezni del zadeve oziroma posamezen zahtevek ni odvisen od odločitve od preostalih delov oziroma zahtevkov, glede katerih ugotovitveni postopek še ni končan, oziroma, če v zadevi ni nujna skupna odločitev o vseh delih oziroma zahtevkih. Iz delne odločbe mora biti jasno razvidno, o katerem delu zadeve oziroma o katerem zahtevku je bilo z njo odločeno in o čem je še treba odločati.

Tožena stranka je v izpodbijani delni odločbi v zadostni meri pojasnila zakaj je izdala delno odločbo in v katerem delu zahtevka razlastitvene upravičenke (MOL) še ni odločila (o ugasnitvi hipoteke). Pojasnila je, da iz zemljiške knjige izhaja, da hipoteka pri obeh nepremičninah še ni vknjižena, da pa je pri obeh nepremičninah vpisana plomba, zadeva Dn 211751/2020 (ID postopka: ...), ki se nanaša na vknjižbo hipoteke v vrstnem redu zaznambe, pri čemer je pri obeh nepremičninah pod ID omejitve ... vpisana zaznamba vrstnega reda za pridobitev hipoteke. S tem je organ pojasnil, da v tem delu zahtevek razlastitvene upravičenke (stranke z interesom) še ni zrel za odločitev. Tožniku je organ v obrazložitvi izpodbijane delne odločbe tudi pojasnil, da z izpodbijano odločbo o ugasnitvi hipoteke na obeh nepremičninah še ni odločeno, zato je organ po oceni sodišča pravilno izdal delno odločbo. Na odločitev ne vpliva tožnikovo sklicevanje na sodbo I U 1789/2021 z dne 24. 10. 2023, saj se ta nanaša na primer, ko se šele odloča o uvedbi postopka razlastitve in ne za primere, ko se odloča o sami razlastitvi za kar gre v obravnavani zadevi.

10. Tožba v upravnem sporu pa se lahko vsebinsko obravnava le, če so izpolnjene procesne predpostavke, ki jih za to določa ZUS-1 v prvem odstavku 36. člena. Sodišče je zavezano po uradni dolžnosti opraviti predhodni preizkus tožbe in preizkusiti ali ni podan kateri od razlogov za zavrženje tožbe iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Če procesne predpostavke niso izpolnjene, mora sodišče tožbo s sklepom zavreči.

11. Skladno s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Vsak, ki zahteva sodno varstvo svojih pravic in pravnih interesov s tožbo v upravnem sporu, mora namreč za to izkazati pravni interes. Ta se kaže v tem, da bi morebitna ugoditev tožbi pomenila izboljšanje njegovega pravnega položaja, ki ga brez vložene tožbe ne bi mogel doseči. Pravni interes kot procesna predpostavka za vsebinsko obravnavanje tožbe mora obstajati ves čas postopka, na njegov obstoj pa je sodišče dolžno paziti po uradni dolžnosti (drugi odstavek 36. člena ZUS-1). Če sodišče ugotovi, da tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka ali, če tožnik nima pravnega interesa za tožbo, jo kot nedovoljeno zavrže (3. in 6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Enako sodišče ravna, če akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt, ali akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

Glede I. in II. točke izreka izpodbijane delne odločbe

12. Med strankami postopka ni sporno, da je tožena stranka v I. in II. točki izreka izpodbijane delne odločbe odločila o razlastitvi nepremičnin v lasti A. A. in B. B. in da je ta odločba podlaga za vknjižbo lastninske pravice na razlaščenih nepremičninah v korist razlastitvene upravičenke Mestne občine Ljubljana ter za izbris razlastitvenega postopka. To pomeni, da tožnik s tožbo zoper ti dve točki izreka izpodbijane delne odločbe ne varuje svojega pravnega položaja ali pravne koristi, zato je sodišče tožbo v tem delu zavrglo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Tožnik je na poziv k izjasnitvi glede pravnega interesa za izpodbijanje teh dveh točk delne odločbe navedel, da ima interes, da predmetni nepremičnini nista razlaščeni, ker je tržna cena glede na lokacijo bistveno višja kot je odškodnina po ZUreP-2. S tem je zatrjeval svoj dejanski interes, ni pa tožnik uspel izkazati svojega pravnega interesa za izpodbijanje teh dveh točk izreka izpodbijane delne odločbe. Bistvo pravnega interesa je namreč v tem, da temelji na materialnem predpisu, ki ga je treba uporabiti pri odločanju v konkretni upravni stvari. Zato tožnik svojega pravnega interesa ne more utemeljiti s sklicevanjem na pravice oziroma koristi, ki jih materialni predpisi ne urejajo.

Glede III. in IV. točke izreka izpodbijane delne odločbe

13. V 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

14. Imetnik druge stvarne in obligacijske pravice v razlastitvenem postopku oziroma postopku po 210. in 211. členu ZUreP-2 je stranka v upravnem postopku samo v primeru, če predlagatelj razlastitve hkrati izrecno zahteva tudi ugasnitev stvarne ali obligacijske pravice. V obravnavanem primeru je razlastitveni upravičenec predlagal, da upravni organ odloči tudi o tožnikovih hipoteki. Vendar pa s III. in IV. točko izreka izpodbijane odločbe tožena stranka ni odločila o usodi tožnikove hipoteke niti ni odločila o stroških postopka. Izrecno je odločila, da bo o teh dveh vprašanjih odločeno posebej. To pomeni, da v III. in IV. točki izreka izpodbijane delne odločbe ne gre za dokončni upravni akt, s katerim bi bilo odločeno o neki pravici, obveznosti ali pravni koristi (glede na določbo 2. člena ZUS-1). Posledično je sodišče tožbo v tem delu zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

15. Ob ugotovitvi, da niso izpolnjene procesne predpostavka za tožbo, se sodišče do tožbenih navedb ni opredeljevalo po vsebini.

16. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo (med drugim) zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list RS, PF Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, 2. knjiga, stran 466-467;

Sklep VSRS opr. št. I Up 26/2021 z dne 3. 11. 2021, 12. točka obrazložitve;

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 219

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-3, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.