UPRS Sodba III U 176/2021-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-04-02

stavbno zemljišče - nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - nezazidano stavbno zemljišče - zazidano stavbno zemljišče - dejanska možnost priklopa na komunalno infrastrukturo

Vrhovno sodišče je v sodbi X Ips 214/2013 z dne 27. 2. 2014 (in je temu sledila tudi upravnosodna praksa) pojasnilo, da je odmera nadomestila za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča upravičena, če ima zemljišče dejansko možnost priklopa oziroma dostopa do javnega komunalnega omrežja in infrastrukture, ne glede na to, ali je bil ta priklop izveden. Tako stališče torej smiselno izenačuje zazidana in nezazidana stavbna zemljišča - za vse je treba presojati, ali imajo možnost dejanske priključitve na javno komunalno omrežje in infrastrukturo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo, št. DT 4224-10879/2017-3 z dne 11. 6. 2018 (v nadaljevanju prvotna odmerna odločba), družbi A., d.o.o. ... (v nadaljevanju tožnica) odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) na območju občine Šempeter - Vrtojba za leto 2017, in sicer za stavbna zemljišča z ID 000 s površino 2.181 m² v znesku 2.813,49 EUR, z ID 111 s površino 454 m² v znesku 585,66 EUR in z ID 222 s površino 3.246 m² v znesku 1.507,44 EUR, ter za stavbni zemljišči, ki se nahajata na naslovu ... z ID 333 s površino 83 m2 v znesku 128,48 EUR in z ID 444 s površino 82 m2 v znesku 126,94 EUR. Skupno je višina odmerjenega NUSZ znašala 5.162,01 EUR.

2. Zoper prvotno odmerno odločbo je tožnica vložila pritožbo, ki ji je Ministrstvo za finance (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo, št. DT 499-13-736/2018-2 z dne 29. 4. 2019, ugodilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Drugostopenjski organ je pritrdil pritožbeni navedbi tožnice, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti glede točkovanja komunalne opremljenosti (katere naprave in oprema so bile upoštevane).

3. V ponovljenem postopku je prvostopenjski organ z odločbo, št. DT 4224-10879/2017-17 z dne 19. 3. 2020 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), tožnici odmeril NUSZ za leto 2017 za naslednja stavbna zemljišča: 1) ..., ID 000, površina 2.181 m², 25 točk - II. cona, industrijska stavba, v višini 2.813,49 EUR; 2) ..., ID 111, površina 454 m², 25 točk - II. cona, prizidek k industrijski stavbi, v višini 585,66 EUR; 3) ..., ID 222, površina 3.246 m², 9 točk - II. cona, nezazidano stavbno zemljišče, v višini 1.507,44 EUR; 4) ..., ID 333, površina 83 m², 30 točk - I. cona, poslovni prostor, v višini 128,48 EUR; 5) ..., ID 333, površina 82 m², 30 točk - I. cona, poslovni prostor, v višini 126,94 EUR. Skupaj obveznost iz naslova NUSZ za leto 2018 tako znaša 5.162,01 EUR. Iz izreka izpodbijane odločbe še izhaja, da je tožnica obveznost po prvotni odmerni odločbi v tem znesku v celoti poravnala in ji z izdajo te odločbe zato dodatna obveznost ni nastala.

4. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je prvostopenjski organ najprej povzel dotedanji potek postopka. Navedel je, da je izrek odločbe v zvezi s točkovanjem komunalne opremljenosti dopolnil tako, da je za vsako nepremičnino dopisal, v katerem območju leži, saj je višina odmere NUSZ odvisna zgolj od cone, v kateri je nepremičnina, in od namembnosti stavbe oziroma zemljišča. Po Odloku o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju občine Šempeter - Vrtojba (Uradno glasilo, št. 5/2001, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Odlok o NUSZ) namreč točkovanje komunalne opremljenosti ni predvideno. Prvostopenjski organ je pojasnil, da je v ponovljenem postopku o odmeri nadomestila pridobil še mnenje Občine Šempeter-Vrtojba, s katerim je tožnico tudi seznanil.

5. V zvezi s tožničinimi zemljišči na naslovu ... je prvostopenjski organ ugotovil, da izpolnjujejo pogoje za odmero NUSZ, saj dokazila o možnosti priklopov na minimalno komunalno infrastrukturo izhajajo že iz gradbenega dovoljenja z dne 14. 12. 2009, ki je bilo izdano predhodnemu lastniku zemljišč, in kjer so v 7. točki navedena soglasja h gradnji za električno, vodovodno in kanalizacijsko omrežje. Po navedbah prvostopenjskega organa so ta zemljišča dodatno opremljena še s hidrantnim, plinskim in telekomunikacijskim omrežjem, ustrezen dejanski dostop do javne ceste pa izhaja iz fotografij terenskega ogleda stanja z dne 4. 7. 2019. Prvostopenjski organ še dodaja, da tudi iz drugostopenjske odločbe za odmerno leto 2018, št. DT 499- 13-721/2019 z dne 25. 2 .2020, izhaja, da so ta zemljišča ustrezno komunalno opremljena.

6. Glede na vse navedeno je prvostopenjski organ za zemljišča na naslovu ... ugotovil, da je obstoječe vodovodno in električno omrežje ustrezno, prav tako pa, da je ustrezen dostop teh zemljišč na javno cesto, zato je v ponovnem postopku odmeril NUSZ za leto 2017, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

7. V nadaljevanju obrazložitve je prvostopenjski organ povzel še nekatere določbe Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84, 33/89, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZSZ/84), Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), Odloka o NUSZ ter Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2), na katere je oprl svojo odločitev.

8. Tožnica je zoper izpodbijano odločbo vložila pritožbo, ki jo je drugostopenjski organ z odločbo, št. DT-499-13-635/2020-2 z dne 15. 7. 2021 (v nadaljevanju drugostopenjska odločba), zavrnil kot neutemeljeno.

9. Drugostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločitve navaja, da tožnica konkretno ugovarja le možnosti dostopa do javnega cestnega omrežja oziroma ustreznosti trenutne povezovalne poti, medtem ko se do opremljenosti območja z ostalo infrastrukturo ne opredeljuje in ne navaja, v čem naj bi bila ta neustrezna, oziroma zgolj pavšalno ugovarja, da komunalna infrastruktura, ki je bila zgrajena pred desetletji, po njenem mnenju ne ustreza več današnjim zahtevam.

10. Drugostopenjski organ navaja, da ne drži, da izpodbijana odločba ne vsebuje obrazložitve v zvezi z dostopom do javnega cestnega omrežja, saj je prvostopenjski organ obrazložil, da iz fotografij terenskega ogleda z dne 4. 7. 2019 izhaja, da imajo sporne nepremičnine ustrezen dejanski dostop. Pritožbene navedbe tožnice o tem so same s seboj v nasprotju, saj se tožnica sklicuje na obstoječi OPPN B., ki je predvideval, da se bo na tem mestu zgradil trgovski center, ob tem pa ne navede, da je na njeno pobudo (in pobudo ostalih solastnikov objekta in zemljišč) v postopku sprememba obstoječega OPPN, ki bi upošteval njeno dejavnost, ki se bistveno razlikuje od dejavnosti, opredeljene v obstoječem OPPN. Drugostopenjski organ tako meni, da ni mogoče slediti tožnici, da bi morale biti za ustrezen dostop zgrajene ceste, ki so bile navedene v sicer veljavnem OPPN, in tudi ne slediti, da gradbeno dovoljenje, izdano v letu 2009 prejšnjemu lastniku zemljišč, potrjuje, da ni ustrezne infrastrukture na tem območju.

11. Glede na to, da bo v novem OPPN upoštevana nova dejavnost, ki naj bi se oziroma se že opravlja na spornem območju, tudi ni mogoče slediti sodbi Upravnega sodišča I U 23/2016 z dne 2. 2. 2017, saj se ta nanaša na primer, ko je bil način priključitve natančno predpisan z OPPN. To pa bi v konkretnem primeru veljalo le, če bi tožnica in solastniki gradili trgovski center, ki bi stal na spornem območju po veljavnem OPPN in izdanem gradbenem dovoljenju. Prav tako v obravnavanem primeru ni mogoče upoštevati sodbe I U 88/2011 z dne 15. 9. 2011, saj so bile predmet obravnave zemljišča, ki so se uporabljala za kmetijsko dejavnost, na njih pa se je predvidevala izgradnja obrtno industrijske cone. V konkretnem primeru se namreč tožničin objekt in zemljišča nahajajo v že zgrajenem nekdanjem tovarniškem kompleksu, ki je imel zgrajeno interno cestno omrežje, s katerega je bil mogoč dostop do javnega cestnega omrežja. V konkretnem primeru se tako ne spreminja namembnost zemljišč iz kmetijskih v stavbna zemljišča, za katera bi se predvideval drugačen dostop do javnega cestnega omrežja, saj se tožničina stavbna zemljišča že nahajajo na območju stavbnih zemljišč.

12. V zadevi ni nepomembno, da so bili tožnica in ostali solastniki pri nakupu objektov in nezazidanih stavbnih zemljišč seznanjeni s stanjem objektov in zemljišč ter z obstoječim OPPN, ki ni v skladu z njihovo dejavnostjo. Njihovo dejansko opravljanje dejavnosti, ki ni skladna z veljavnim OPPN, dokazuje, da poslovni objekt s pripadajočo infrastrukturo zadošča za opravljanje take dejavnosti, kot jo opravlja tožnica. Drugostopenjski organ meni, da gradbeno dovoljenje, ki ga je za izgradnjo novih cest pridobila občina v letu 2017, ne dokazuje, da tožničina zemljišča nimajo ustreznega dostopa do javnega cestnega omrežja, ter dodaja, da opravljanje dejavnosti dokazujejo fotografije, ki se nahajajo v upravnih spisih, tožnica pa nezmožnosti opravljanja dejavnosti niti ni zatrjevala. Drugostopenjski organ tako ne sledi tožničinemu ugovoru, da njena stavbna zemljišča nimajo dostopa do javnega cestnega omrežja, saj obstoječa infrastruktura za opravljanje tožničine dejavnosti zadostuje, meni pa, da bo nova infrastruktura pogoje opravljanja dejavnosti izboljšala.

13. Drugostopenjski organ nadalje navaja, da 14. člen veljavnega OPPN B. ne dokazuje, da območje ne bi bilo komunalno ustrezno opremljeno, pač pa da komunalna infrastruktura ne ustreza več novim dejavnostim in novim pogojem prenove ter dograditve območja urejanja. To gre razumeti v smislu, da komunalna opremljenost ni ustrezna za funkcioniranje trgovskega centra, ki je bil načrtovan z OPPN, kar pa še ne pomeni, da to območje ni komunalno opremljeno in da niso izpolnjeni pogoji za odmero NUSZ.

14. Po mnenju drugostopenjskega organa so neutemeljeni tudi tožničini očitki, da ji organ prve stopnje ni omogočil, da se izjavi o mnenju občine, saj je bila tožnica z njim seznanjena, do njega pa se je tudi opredelila v vlogi z dne 20. 1. 2020. Drugostopenjski organ še navaja, da za ta postopek niso pomembne tožničine navedbe, ki se nanašajo na uradni zaznamek z dne 6. 2. 2018, ter navedbe, ki se nanašajo na drugostopenjsko odločbo v zvezi z odmero NUSZ za leto 2018, saj je predmet tega postopka odmera NUSZ za leto 2017, zato se drugostopenjski organ do teh navedb ni opredeljeval.

15. Tožnica zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo v upravnem sporu iz razlogov zmotne uporabe materialnega prava, napačne ugotovitve dejanskega stanja in bistvenih kršitev določb postopka. Sodišču primarno predlaga, da izpodbijano in drugostopenjsko odločbo odpravi in postopek odmere NUSZ za leto 2017 ustavi, oziroma podrejeno, da izpodbijano in drugostopenjsko odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Tožena stranka naj ji tudi povrne stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

16. V tožbi tožnica utemeljuje, da prvostopenjski organ nima potrebnega znanja, da bi sam odločil, ali je dostop, ki ga je tožnica s solastniki začasno uredila za dostop do svojih zemljišč oziroma kot je obstajal preko internega tovarniškega omrežja, ustrezen ali ne. Za odgovor na to vprašanje bi moral prvostopenjski organ angažirati strokovnjaka oziroma izvedenca. Ker je na ustreznost dostopa sklepal le na podlagi nekaj fotografij, je napačno ugotovil dejansko stanje. Prvostopenjski organ ni ugotavljal dejanske komunalne opremljenosti območja oziroma dejstev, ki jih je zatrjeval tožnik, s tem pa je ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Prvostopenjski organ bi moral upoštevati dejstva, ki jih je navajala tožnica v tem in v drugih postopkih, ter dejstva, ki so jih drugi zavezanci doslej navajali pred organom prve stopnje glede istih nepremičnin, in se do njih opredeliti. Zgolj to, da je pritožbeni organ pritožbene navedbe tožnice glede komunalne neopremljenosti zemljišč označil kot neutemeljene, organu prve stopnje ni dalo pooblastila, da se do navedb tožnice, podanih o tem, ni bil dolžan posebej opredeliti. Izpodbijana odločba je v tem delu brez razlogov, ni obrazložena in se je ne da preizkusiti, kar je bistvena kršitev pravil postopka, tožnici pa je bila s tem kršena ustavna pravica do enakega varstva pravic. Tožnica v ponovljenem postopku tudi ni imela možnosti, da se izjavi glede mnenja občine, kar je kršitev pravice do izjave v postopku.

17. V nadaljevanju tožbe tožnica navaja, da bi moral prvostopenjski organ upoštevati, da je sklicevanje občine na uporabno dovoljenje za obravnavani objekt neutemeljeno, saj ga občina ni priložila in se konkretno nanj niti ne sklicuje. Prav tako pa uporabno dovoljenje iz leta 1983 ne more biti podlaga za ugotovitev, da na območju obstoji komunalna oprema, ki ustreza minimalnim pogojem za obračun NUSZ po sedaj veljavnih predpisih. Tudi dejstvo, da tožnica objekt dejansko uporablja, ne izkazuje podlage za obračun NUSZ, saj to ne dokazuje komunalne opremljenosti območja, ki je zadostna za odmero NUSZ. Nasprotno, gradbeno dovoljenje št. 351-146/2017/20 potrjuje, da ustrezna infrastruktura na območju ne obstoji, to pa izhaja tudi iz drugega odstavka 14. člena OPPN B., ki določa, da vodovodno, kanalizacijsko, električno in telefonsko omrežje na obravnavanem območju danes ne ustreza več novim dejavnostim in novim pogojem prenove in dograditve območja.

18. V zvezi z dostopom do javne ceste tožnica posebej pojasnjuje, da gre za navezavo nekdanjega internega tovarniškega omrežja na javne ceste, ki je bilo izvedeno za potrebe takratnega tovarniškega kompleksa in danes ne ustreza več novim dejavnostim ter novim pogojem prenove in dograditve območja urejanja. Iz tega razloga je občina v 2. in 3. točki drugega odstavka 15. člena OPPN B. določila, da je cesta v gospodarski coni tudi glavna cesta A2 z novimi odcepi Ao1, Ao2, Ao3, Ao4, Ao5 in Ao6 ter javno prometno površino, pri čemer imajo glavne ceste in odcepi ter javna prometna površina status javnih cest na območju gospodarske cone. Peti odstavek 15. člena OPPN B. določa, da je odcep Ao1 novogradnja in rekonstrukcija, pri čemer bo cestišče širine 6,0 m z ureditvijo pločnika. Odcep Ao1 služi dostopu do parkirišč v Ue3 in Ue5 ter interventni površini za gasilsko vozilo, kot je to razvidno iz grafičnega dela predvidene zasnove urejanja gospodarske infrastrukture v OPPN B. Stališče drugostopenjskega organa, da sklicevanje tožnice na OPPN B. ni utemeljeno, ker je bil za to območje sprejet OPPN za dejavnost trgovskega centra in ker je tožnica podala predlog za njegovo spremembo, je neutemeljeno. Občina je 22. 3. 2018 sprejela Sklep o pričetku priprave sprememb in dopolnitev občinskega podrobnega prostorskega načrta B. v Šempetru pri Gorici, v njem pa pod točko 1. med drugim navedla, da načrt v nekaterih vsebinskih sklopih ni aktualen, predvsem pa novim lastnikom nepozidanih parcel in opuščenega območja bivše tovarne Vozila ne omogoča izvedbe nameravanih gradenj in ureditev. Predlog sprememb OPPN, ki ga je podala tožnica s solastniki, ne posega v gradnjo cestnih priključkov, pač pa se nanaša le na vrste pozidave in vsebin, ki so dovoljene na tem območju.

19. Odsek ceste A2 na jugozahodni strani gospodarske cone B. je občina kot nosilka urejanja gospodarske infrastrukture uredila v letu 2020, tožnica pa ni seznanjena, ali ima nova cesta uporabno dovoljenje. Občina je sicer pridobila lastništvo potrebnih nepremičnin in gradbeno dovoljenje v letu 2016 oziroma spremembo v letu 2017 z namenom, da bo uredila dostopno cesto, vendar je šele v letu 2018 zgradila podporni zid za cestno telo, ostala gradnja pa je bila zaključena v letu 2020. V letu 2017 je bil obstoječi dostop do javne ceste preko nepremičnin občine le začasne narave, uredili so ga podjetniki sami in je bil intervencijskega značaja. Speljan je bil po zemljini in makadamskem nasutju ter ni predstavljal ustreznega dostopa za objekte industrijske dejavnosti, za katere je bilo izdano uporabno dovoljenje, kot tudi ne za poslovne oziroma logistične dejavnosti, ki se izvajajo na tem območju. Tega dejstva prvostopenjski organ ni ugotavljal. Da sta pri presoji obstoja dejanskega dostopa do javne ceste pomembna tudi vrsta in obseg uporabe nepremičnin, od katerih se odmerja NUSZ, izhaja iz sodbe I U 88/2011 z dne 15. 9. 2011. Prvostopenjski organ bi moral ugotavljati, ali dejansko obstoječa povezovalna pot zadošča za dostop do industrijskih objektov oziroma do objektov, kjer se opravlja poslovna oziroma logistična dejavnost. Tožnica vztraja, da je neobstoj ustrezne povezave njenih nepremičnin z javno cesto ugotovila tudi občina in je prav iz tega razloga pridobila gradbeno dovoljenje za novo cesto in to novo cesto tudi zgradila. Prvostopenjski organ bi moral pri odločanju upoštevati tudi stališče sodne prakse iz sodbe I U 23/2016 z dne 2. 2. 2017, ki ga citira. Enako kot v tej sodbi, tudi v konkretnem primeru možnost priklopa nepremičnin toženke na javno cesto določa OPPN, tem določbam pa v letu 2017 začasna povezovalna pot ni ustrezala. Občina je cesto zgradila po gradbenem dovoljenju iz tega leta, ko je že bilo jasno, da tam trgovskega centra ne bo in da so objekte in zemljišča kupili subjekti, ki se ukvarjajo z drugo dejavnostjo. Dejstvo, da sedanji OPPN predvideva drugo dejavnost, ne pomeni, da je v letu 2017 provizorična povezovalna cesta oziroma interno tovarniško omrežje predstavljalo ustrezno povezavo z javno cesto. Predhodni lastnik nepremičnin C., d.o.o. je pridobil gradbeno dovoljenje za ureditev trgovskega centra, vendar pa je odločilno to, da se je moral s pogodbo o opremljanju komunalne infrastrukture, ki jo je sklenil z občino, zavezati, da bo uredil gospodarsko infrastrukturo, zanjo pridobil uporabno dovoljenje in jo predal občini. Vse to dokazuje drugače od tega kar trdi občina, saj je dokaz, da komunalna infrastruktura na tem območju ni bila ustrezna.

20. Tožnica oporeka mnenju drugostopenjskega organa, da so v njenih navedbah nasprotja. Z OPPN B. je občina ugotovila, da je komunalna opremljenost območja neustrezna in je, ne glede na to, da se je prej predvidena namembnost območja za trgovsko dejavnost spremenila, nadaljevala s komunalnim urejanjem ter zgradila cesto do zemljišč in objektov tožnice. To potrjuje stališče tožnice, da je bila komunalna opremljenost v letu 2017 neustrezna. Predlog tožnice za spremembo OPPN B. posega v dovoljenost vsebin na tem območju, ne posega pa v vprašanja komunalne infrastrukture. Dejstvo je, da je bil sklep o pričetku sprememb in dopolnitev OPPN sprejet 22. 3. 2018, občina pa je po tem dnevu nadaljevala z gradnjo ceste.

21. Po mnenju tožnice je neustrezno tudi sklicevanje drugostopenjskega organa na dejstvo, da je imel nekdanji tovarniški kompleks zgrajeno interno cestno omrežje, s katerega je bil omogočen dostop do javnega cestnega omrežja. Iz takega zapisa ni jasno razbrati, ali gre za omrežje, kot je obstajalo nekoč, ali omrežje, kot obstaja danes. Tožnica trdi, da tako omrežje, ki bi bilo funkcionalno, ne obstaja, saj po obliki, zgradbi, širini, itd. ne ustreza več uporabi v sedanjem času. V tovarniškem omrežju je bilo interno cestno omrežje zgrajeno v letu 1960, kar pa ne pomeni, da je glede na sedaj veljavne predpise še vedno primerna povezava z javno cesto. Na to vprašanje je dejansko odgovorila občina s tem, ko je zahtevala izdajo gradbenega dovoljenja in nato tudi zgradila cesto z novimi cestnimi priključki do objektov in zemljišč tožnice. Zavrnitev tožbe bi pomenila precedens v smislu, da je dejansko neustrezna povezava z javno cesto za občino in državo ustrezna, ko gre za pobiranje občinskih dajatev, medtem ko je v primeru dejanske uporabnosti obstoječe povezave občina bolj fleksibilna in tako povezavo ocenjuje kot neustrezno. Ker tožnica internega cestnega omrežja nekdanjega tovarniškega kompleksa ni mogla uporabljati, je bila primorana postaviti provizorično povezovalno cesto z nasutjem zemljine in makadama. To pa ne pomeni, da so bili s tem izpolnjeni minimalni tehnični pogoji komunalne opremljenosti na tem območju.

22. Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise obravnavane zadeve, v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in vztraja pri razlogih iz obrazložitve upravnih odločb. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

23. V nadaljevanju postopka je tožnica po prejemu odgovora toženke svoja stališča strnjeno ponovila v pripravljalni vlogi z dne 11. 3. 2025, toženka pa v odgovoru na pripravljalno vlogo z dne 25. 3. 2025 in v opravičilu zaradi neudeležbe na glavni obravnavi z dne 1. 4. 2025.

24. Sodišče je v navzočnosti pooblaščenca tožnice in njenega prokurista opravilo glavno obravnavo. Pooblaščenec tožnice je navajal, da je v zadevi odločilno, da je bila v spornem obdobju predvidena izgradnja ceste, kot v naravi obstoji danes in kot je bila predvidena po OPPN in izdanem gradbenem dovoljenju. Občina Šempeter Vrtojba, ki je tudi v sodelovanju s tožnico načrtovala izgradnjo sedaj obstoječe ceste, se je v letu 2016 prijavila na razpis Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo s projektom izgradnje gospodarske infrastrukture v ekonomsko poslovni coni B., ki je obsegala tudi izgradnjo ceste. Ministrstvo ji je s tem namenom dodelilo 428.828,59 EUR, vendar pa je nato z dopisom z dne 19. 3. 2018 odstopilo od pogodbe z občino zaradi neizpolnjevanja zahtev razpisa. To, da je imela občina že takrat namen zgraditi cesto tam, kjer je zgrajena sedaj, potrjuje tudi pogodba o ustanovitvi služnostne pravice z dne 18. 10. 2016, s katero so lastniki stavb na tem področju, med njimi tudi tožnica, občini dodelili služnostno pravico za potrebe izgradnje ceste. Iste stranke so nato 30. 1. 2020 sklenile še sporazum o skupni investiciji, s katerim so se zavezale k financiranju izgradnje protihrupne in protiprašne ograje. Vse to kaže, da se je občina ves čas zavedala in se zavzemala, da je treba zgraditi cesto, vse v skladu z OPPN, ki ga je sprejela sama, in v skladu z gradbenim dovoljenjem, ki ji je bilo izdano za to gradnjo. Po stališču Upravnega sodišča v zadevi I U 23/2016 je s tem izpolnjen pogoj, da občina tožnici ne bi smela obračunati NUSZ niti za leto 2017 niti za druga leta, vse do izgradnje ceste. Tožnica predlaga, da se kot dokaz njenih navedb vpogledajo: sporazum o skupni investiciji z dne 30. 1. 2020, pogodba o ustanovitvi služnostne pravice z dne 18. 10. 2016, poročilo Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo z dne 5. 1. 2017, dopis Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo z dne 19. 3. 2018, sklep Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo z dne 9. 11. 2016 in gradbeno dovoljenje z dne 3. 10. 2017, kar vse je sodišču na naroku tudi predložila, razen gradbenega dovoljenja, ki je bilo priloženo pritožbi zoper prvotno odmerno odločbo.

25. Prokurist tožnice je povedal, da je odmera NUSZ sporna le za zemljišča na Ulici ..., ne pa na ... Sedaj obstoječa cesta je zgrajena na zemljišču tožnice, s tem da ima občina služnostno pravico do uporabe te ceste. Na tem območju so sicer štirje solastniki zemljišč, ki so bili vsi podpisniki služnostne pogodbe, poleg tega pa so v dogovoru z občino zgradili še protihrupno in protiprašno ograjo. Zdi se mu nekorektno, da bi občina, ki so ji med drugim pomagali pri izgradnji sporne ceste, zanjo zaračunavala NUSZ, pač pa bi lahko vse štiri solastnike oprostila plačila, kot to omogoča 4. člena ZSZ/84.

26. Sodišče je v dokaznem postopku izvedlo dokaze z vpogledom v listine upravnega spisa in v letalske posnetke iz leta 2006, 2014 in 2017. Dokazne predloge za vpogled v spise FURS, navedene na 4 strani tožbe, za vpogled v spise drugih zavezancev NUSZ za sporne nepremičnine, za poizvedbo glede uporabnega dovoljenja, za vpogled v letalske posnetke iz leta 2020 in obstoječe, za vpogled v google zemljevide iz avgusta 2013 in avgusta 2024, za vpogled v gradbeno dovoljenje z dne 3. 10. 2017, za vpogled v sporazum o skupni investiciji z dne 30. 1. 2020, za vpogled v pogodbo o ustanovitvi služnostne pravice z dne 18. 10. 2016, za vpogled v poročilo Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo z dne 5. 1. 2017, za vpogled v dopis Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo z dne 19. 3. 2018, za vpogled v sklep Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo z dne 9. 11. 2016 ter za postavitev izvedenca cestnoprometne stroke, je sodišče zavrnilo. Sodišče je ob sprejemanju dokaznega sklepa upoštevalo, da je predmet postopka presoja pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe po pravnem in dejanskem stanju v času njene izdaje in je zato tiste dokaze, ki so nastali po izdaji izpodbijane odločbe zavrnilo že iz tega razloga. Ne glede na to pa tudi sicer ugotavlja, da za zadevo relevantno dejansko stanje med strankama ni sporno (kar bo pojasnjeno v nadaljevanju) in je zato izvajanje zavrnjenih dokazov, s katerimi bi se dokazovalo to, o čemer sta stranki soglasni, ocenilo kot nepotrebno.

28. Predmet presoje v tem upravnem sporu je zakonitost izpodbijane odločbe, s katero je bilo tožnici v ponovnem postopku odmerjeno NUSZ na območju občine Šempeter - Vrtojba za leto 2017, in sicer za stavbna zemljišča (zazidana in nezazidana), navedena v 3. točki obrazložitve te sodbe. Prokurist tožnice je na glavni obravnavi podrobneje pojasnil, da je za tožnico sporna odmera NUSZ za nepremičnine na ..., ne pa tudi za nepremičnine na ..., za katere NUSZ sprejemajo kot upravičeno in brez ugovorov plačujejo odmerjene zneske nadomestila.

29. Sodišče pritrjuje toženki, da je bila obveznost plačila NUSZ določena v VI. poglavju ZSZ/84, ki se je v tem delu uporabljal v skladu s 5. točko prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) in prvo alinejo prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 - ZSZ). Ta ureditev je ostala nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), saj ta v 103. členu ni določil prenehanja veljavnosti ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na plačevanje NUSZ. Tako ZUreP-1, kot ZPNačrt (z izjemo 89. člena) sta prenehala veljati z uveljavitvijo novega Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2; 299. člen), ZGO-1 pa je prenehal veljati z uveljavitvijo Gradbenega zakona (GZ; prvi odstavek 125. člena). Oba zdaj veljavna zakona kot datum začetka uporabe in s tem razveljavitve prej veljavnih zakonov določata 1. 6. 2018, kar je pred izdajo v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe. Pri tem ZUreP-2 v prehodnih določbah (členi 266 do 303) izrecno našteva postopke, pričete pred njegovo ureditvijo, ki naj se končajo po prej veljavni zakonodaji, med njimi pa ni postopkov za odmero NUSZ. GZ sicer v prvem odstavku 106. člena določa, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1, vendar postopek za odmero NUSZ - kot že rečeno - ni začet na podlagi ZGO-1, temveč ZSZ/84. Ob upoštevanju načela zakonitosti bi to torej pomenilo, da je treba kot pravilno materialnopravno podlago pri odmeri NUSZ (glede na prvo alinejo prvega odstavka 56. člena ZSZ) upoštevati izključno določbe VI. poglavja ZSZ/84, in seveda določbe zakonodaje, veljavne v času izdaje izpodbijane odločbe, torej predvsem ZUreP-2, saj prehodne določbe zakonov, veljavnih v času izdaje izpodbijane odločbe, ne dajejo podlage za uporabo določb ZUreP-1, ne ZPNačrt, ne ZGO-1 v tem postopku. Vendar pa po oceni sodišča takšno stališče ne vzdrži sodne presoje.

30. Ustavno sodišče RS je namreč v postopku za oceno ustavnosti Zakona o davku na nepremičnine z odločbo št. U-I-313/13-86 z 21. 3. 2014 med drugim odločilo, da se Zakon o davku na nepremičnine razveljavi (1. točka izreka), določilo pa je tudi način izvrševanja te odločbe, in sicer da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi od prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (3. točka izreka), med katerimi so (tudi) našteti prva in tretja alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja ZSZ/84, občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, ter 218. člen, 218.a člen, 218.b člen, 218.c člen, 218.č člen in 218.d člen ZGO-1. Torej, ne glede na prenehanje veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1 (in uveljavitve ZUreP-2 ter GZ), je (glede na določitev načina izvršitve citirane ustavne odločbe, tj. do sprejema ustrezne zakonske ureditve) treba v postopkih za odmero NUSZ kot materialnopravno podlago uporabljati VI. poglavje ZSZ/84, citirane določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča ter občinske odloke, izdane na navedeni pravni podlagi.

31. ZSZ/84 v 58. členu določa, da se za uporabo stavbnega zemljišča na območju, ki ga določi občinska skupščina, plačuje nadomestilo, in sicer: na območju mest in naselij mestnega značaja; na območjih, ki so določena za stanovanjsko in drugačno kompleksno graditev; na območjih, za katere je sprejet prostorski izvedbeni načrt in na drugih območjih, ki so opremljena z vodovodnim in električnim omrežjem. NUSZ določi občinska skupščina v skladu z dogovorom o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo in za določanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki ga sklenejo občine (60. člen ZSZ/84). V Občini Šempeter - Vrtojba je NUSZ v letu 2017 (za katero se odmerja to nadomestilo) urejal Odlok NUSZ. Ta je kot osnovo za odmero nadomestila za nezazidano stavbno zemljišče določal površino tega zemljišča, za zazidano stavbno zemljišče pa koristno površino stavb (prvi odstavek 6. člena Odloka NUSZ), predvidel pa je, da se v osnovo za odmero nadomestila za nezazidano stavbno zemljišče ne vštevajo zemljišča, ki nimajo urejenega ustreznega dostopa na javno cesto ali pot (osma alineja tretjega odstavka 6. člena Odloka NUSZ). Določal je še, da je mesečna višina nadomestila odvisna od osnove, to je površine v m2, in stopnje obremenitve, to je od števila točk in od vrednosti točke (8. člen Odloka NUSZ), pri čemer je bila stopnja obremenitve odvisna od dveh dejavnikov, in sicer cone, v kateri se nahaja stavbno zemljišče in od namembnosti stavbe oziroma zemljišča, izražena s številom točk (9. člen Odloka NUSZ).

32. Med strankama ni sporno, kje se nahajajo objekti oziroma zemljišča, za katera se je tožnici odmeril NUSZ, tudi ne njihova površina in namen uporabe. Tožnica prav tako ne oporeka pravni podlagi, na katero je toženka oprla svojo odločitev. Meni pa, da ji je toženka neupravičeno odmerila NUSZ zato, ker v letu 2017 ni imela ustreznega dostopa iz svojih nepremičnin do javnega cestnega omrežja. Temu toženka nasprotuje in ugotavlja, da je tožnica tak dostop imela, in sicer preko internega cestnega omrežja nekdanjega tovarniškega kompleksa, poleg tega pa si je tožnica skupaj z ostalimi solastniki dostop uredila še sama preko zemljine in makadamskega nasutja (kar izkazujejo fotografije in kar med strankama tudi ni sporno). Tožnica v tožbi še navaja, da naj bi bila neustrezna tudi komunalna opremljenost zemljišč, za katera se odmerja NUSZ, vendar pa te svoje trditve ni konkretizirala, svojo dejavnost pa je opravljala in se zato sodišče do tega ne more opredeljevati, trditveno in dokazno breme pa je bilo na njeni strani.

33. Sodišče ugotavlja, da je nepremičnina z ID 444, za katero se je tožnici odmerilo NUSZ, nezazidano stavbno zemljišče, ostala zemljišča pa so zazidana stavbna zemljišča. Iz prej citiranih določb ZSZ/84 in ZGO-1 izhaja, da se NUSZ obračunava za vsa zazidana stavbna zemljišča, ne glede na to, ali so ta zemljišča oziroma objekti na njih priključeni na komunalne in druge objekte in naprave, ali pa nanje niso priključeni, se pa imajo možnost priključiti. To izhaja iz določb drugega in četrtega odstavka 60. člena in prve alineje 61. člena ZSZ/84, ki v zvezi z odmero NUSZ kot relevantno okoliščino določajo možnost priključitve na komunalne in druge objekte in naprave, kot tudi iz določb 218. in 218.b člena ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana stavbna zemljišča, pri tem pa ne razlikujejo med zazidanimi stavbnimi zemljišči, ki so priključena na komunalno in drugo infrastrukturo ter tistimi, ki imajo zgolj to možnost, niso pa dejansko priključena. Za odmero NUSZ za zazidana stavbna zemljišča torej zadošča, da je zemljišče opredeljeno kot zazidano stavbno zemljišče, ne glede na to, ali je dejansko priključeno na komunalno infrastrukturo, pač pa je pomembno le, da to možnost ima. Temu je sledil tudi Odlok NUSZ, ki je v prvem odstavku 6. člena predvidel, da je osnova za odmero nadomestila za zazidano stavbno zemljišče koristna površina stavb.

34. Glede nezazidanih stavbnih zemljišč pa je Odlok NUSZ predvidel nekaj izjem, med drugim v osmi alineji tretjega odstavka tudi izjemo, da se v osnovo za odmero nadomestila ne štejejo stavbna zemljišča, ki nimajo urejenega ustreznega dostopa na javno cesti ali pot. Kot je pojasnilo Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 214/2013 z dne 27. 2. 2014 (in je temu sledila tudi upravnosodna praksa) je odmera nadomestila za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča upravičena, če ima zemljišče dejansko možnost priklopa oziroma dostopa do javnega komunalnega omrežja in infrastrukture, ne glede na to, ali je bil ta priklop izveden. Tako stališče torej smiselno izenačuje zazidana in nezazidana stavbna zemljišča - za vse je treba presojati, ali imajo možnost dejanske priključitve na javno komunalno omrežje in infrastrukturo.

35. Iz izvedenih dokazov po presoji sodišča izhaja, da je v letu 2017 tožnica imela dostop do svojih zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč preko poti, ki jo je skupaj z drugimi solastniki uredila sama in jo poimenuje intervencijska pot, ter preko internega cestnega omrežja, zgrajenega znotraj nekdanjega tovarniškega kompleksa do priključka na javno cesto. Četudi tožnica uveljavlja, da internega cestnega omrežja ne more uporabljati, saj ni primerno za izvajanje njene dejavnosti, niti ne bi bilo primerno za nekdanje dejavnosti tega območja, ter da si je morala intervencijsko pot zato urediti sama, to po mnenju sodišča še ne pomeni, da v letu 2017 ni imela dostopa do javnega cestnega omrežja in da zato ni zavezanka za plačilo NUSZ. Najbolj očitno to dokazuje dejstvo, da je tudi v tem letu opravljala svojo dejavnost in ob tem dostopala do javnega cestnega omrežja.

36. Ob upoštevanju prej navedenih stališč sodne prakse sodišče meni, da na odločitev v zadevi ne more vplivati niti presoja primernosti urejanja tako imenovane intervencijske poti. Pomembno je zgolj to, da je tožnica imela možnost dostopa iz svojih nepremičnin do javnega cestnega omrežja, pa četudi si je ta dostop uredila sama, brez posebnih dovoljenj, in ne da bi tak dostop predvideval OPPN. Na tej podlagi je zato tožnica zavezanka za plačilo NUSZ, vse ob upoštevanju prej opisanih določb ZSZ/84, ZGO-1 in Odloka NUSZ. V letu 2017 namreč takrat veljavni OPPN B. načina priključevanja tožničinih parcel na javno cestno omrežje še ni urejal tako, kot ga ureja sedaj, kar pa njen primer razlikuje od zadeve I U 23/2016, na katero se sklicuje. V tej zadevi je namreč OPPN točno predvideval način priključitve in je bilo zato sporno vprašanje, ali lahko dostop odstopa od zahtev OPPN, kar pa za obravnavani primer ne velja. Ločiti namreč velja vprašanje pravne ureditve uporabe povezovalne poti (kot se je to za tožnico uredilo šele po letu 2017 s tem, da je občina s tožnico in drugimi solastniki sklenila služnostno pogodbo za uporabo nove povezovalne poti, pridobila gradbeno dovoljenje ter spremenila OPPN B.) od vprašanja možnosti dejanskega dostopa. Zgolj slednje je namreč podlaga za odmero NUSZ, četudi dostop pravno ni urejen. Možnost dejanskega dostopa pa je po vsem povedanem tožnica v letu 2017 imela in je zato zavezanka za plačilo NUSZ. Sodišče sicer razume tožnico, da se ji zdi nekorektno ravnanje občine, da od nje zahteva plačilo NUSZ, četudi si je za potrebe svoje dejavnosti morala tako imenovano intervencijsko pot na svoje stroške urediti sama, kasneje pa je tudi dovolila, da ima občina na njenih zemljiščih služnostno pravico do uporabe ceste, sama pa je postavila protihrupno in protiprašno ograjo, vendar pa je vprašanje korektnosti zaračunavanja NUSZ v opisani situaciji na strani občine in ne na strani toženke, nedvomno pa ni okoliščina, ki bi v skladu z veljavno pravno podlago dopuščala oprostitev plačila nadomestila. Z drugimi besedami - ker so nepremičnine tožnice tudi v letu 2017 imele možnost dejanskega dostopa do javnega cestnega omrežja, bi bila oprostitev plačila NUSZ mogoča le, če bi tako odločitev sprejela občina, pa je ni.

37. Ob upoštevanju vsega navedenega sodišče zaključuje, da je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita in je zato tožničino tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

38. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 58, 60, 60/2, 60/4, 61, 61-1

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218, 218b

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.