UPRS Sklep I U 58/2025-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-02-05

JAVNI ZAVODI - RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - UPRAVNI SPOR

javni zavod - postopek razrešitve - začasna odredba - predčasna razrešitev

Odločanje o začasni odredbi zahteva "restriktiven pristop". Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino škode, predvsem pa mora izkazati, da je taka škoda zanjo težko popravljiva.

Tožnik mora v zahtevi zatrjevana dejstva dokazati z dokazi, predloženimi ob vložitvi zahteve, ki jih sodišče lahko tudi takoj presodi. Za dokazovanje zatrjevane škode so torej relevantni predvsem listinski dokazi.

Škoda mora biti resna in mora tožniku neposredno groziti, podana pa mora biti neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti, s stopnjo verjetnosti pa je treba oceniti tudi javno korist.

Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

1. Z izpodbijanim aktom je Občinski svet Mestne občine Ljubljana na podlagi 46. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI) in na podlagi 160. in 163. člena Poslovnika Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju: Poslovnik) na ... seji dne ... sprejel sklep o razrešitvi predstavnika Mestne občine Ljubljana v Svetu A., B. B. V izreku sklepa je še odločeno, da začne veljati z dnem, ko ga sprejme Mestni svet Mestne občine Ljubljana.

2. V obrazložitvi sklepa je navedeno, da je Komisija za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja Mestne občine Ljubljana (KMMVI) od Svetniškega kluba B. B. prejela "Predlog razrešitve člana Sveta A.". V predlogu za razrešitev je predlagatelj navedel razloge za razrešitev.

3. Organ se sklicuje na določbo 160. člena Poslovnika Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana in pravi, da je KMMVI obravnavala predlog za razrešitev C. C. v Svetu A., ki je bil imenovan s sklepom Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana z dne ... z mandatno dobo štirih let. Organ navaja, da je predlagatelj razrešitve kot razlog navedel zapise in objave imenovanega na družabnih omrežjih (priloženo sklepu), ki so po mnenju predlagatelja povsem neprimerni za nosilca javne funkcije v svetu vzgojno izobraževalne ustanove. Objave med drugim vsebujejo neprimerne izjave o javnih osebah, ki bi lahko predstavljale razžalitve nosilcev javnih funkcij, pozive k oboroženemu uporu zoper vlado, ki bi lahko imele znake kaznivih ravnanj, ter druga sporočila, iz katerih je razbrati tako grožnje, kot tudi zaničevanje, nestrpnost in sovražni govor.

4. Takšna ravnanja so za predlagatelja razrešitve nesprejemljiva. Predlagatelj razrešitve meni, da mora Mestna občina Ljubljana kot odprto, strpno in vključujoče mesto, ki si aktivno prizadeva za širjenje strpnosti in spoštovanja v vseh sferah javnega življenja, vrednote in ugled občine varovati tudi tako, da v svete javnih zavodov kot ustanovitelj imenuje osebe, ki kot predstavniki ustanovitelja, zagovarjajo vrednote ustanovitelja.

5. Ob upoštevanju navedenega je KMMV odločila, da so zaradi neprimernih izjav, s čimer je po mnenju KMMVI član sveta A. prispeval k trendu razraščanja sovražnega govora, podani razlogi za njegovo razrešitev z mesta člana Sveta A. pred potekom časa, za katerega je bil imenovan s sklepom številka 014-88/2024-2 z dne 30. 9. 2024.

6. V nadaljevanju tožena stranka pravi, da je bil predlog v skladu z določili drugega odstavka 161. člena Poslovnika vročen članu sveta A. zaradi pisne opredelitve o predlogu razrešitve. Član sveta A. se je dne ... v roku za opredelitev pisno opredelil o predlogu (Pisni odgovor na podlagi sklepa o razrešitvi člana Sveta A.) za razrešitev in mu je nasprotoval. Tožena stranka povzema, kaj je tožnik v pisnem odgovoru na podlagi sklepa o razrešitvi člana Sveta A. navedel in sicer med drugim, da tak postopek temelji na neustavnih določbah Poslovnika, da v predlogu sklepa o njegovi razrešitvi ni navedena niti ena konkretna objava, ki bi dokazovala očitke o njegovem domnevno žaljivem ali nestrpnem izražanju; brez konkretnih dokazov obtožbe ostajajo zgolj subjektivne ocene, ki jih zavrača; po določilu 135. člena ZUP odločitve o njegovi razrešitvi ni mogoče preizkusiti; skliceval se je na pravico do svobodnega izražanja v skladu z 39. členom Ustave RS; skliceval se je tudi na določili 160. in 163. člena Poslovnika, ki zahtevata, da so razlogi za razrešitev utemeljeni in podprti z dokaznim gradivom. To v tem primeru ni bilo storjeno, kar postavlja pod vprašaj pravno veljavnost sklepa.

7. V nadaljevanju obrazložitve se tožena stranka sklicuje na določilo 163. člena Poslovnika. Predlog za razrešitev člana sveta A. je bil obravnavan na ... seji Mestnega sveta MOL, na katero je bil povabljen tudi član sveta A. Na seji je poročevalec in predsednik KMMVI predstavil predlog razrešitve. Tožena stranka pravi, da je predlagatelj razrešitve (KMMVI) predložil dokaze, ki očitana ravnanja nedvoumno potrjujejo. Zaradi občutljivosti vsebine in narave žaljivih zapisov pa meni, da ni primerno, da bi jih ponovno javno objavili ali vključili v gradivo, saj bi to omogočilo ponovno širjenje sovražnega govora, kar je v nasprotju z načeli in vrednotami. Gradivo, ki ga obravnava mestni svet, je namreč javno in objavljeno na spletni strani Mestne občine Ljubljana. Dokazi, ki so podlaga za te navedbe, ostajajo na voljo pri predlagatelju razrešitve za preverjanje, relevantni zapisi pa so še vedno dostopni na osebnem profilu imenovanega in na določenih spletnih straneh. KMMVI meni, da je na ta način zagotovila transparentnost postopka razrešitve in skladno z zakonom preprečila nadaljnje razpihovanje sovražnosti z neprimerno reprodukcijo spornih vsebin. Dodal je, da tak pristop najbolje izraža odgovornost do vseh udeležencev in prispeva k spoštovanju dostojanstva. Povedal je še, da je bil imenovani zaradi žalitev ministrice že kaznovan z več kot 4.000 evri kazni.

8. Član sveta A. (tožnik) se je na seji ustno opredelil do predloga za razrešitve ter mu nasprotoval. Opredelitev je skladno s Poslovnikom trajala 10 minut. Nato tožena stranka povzema navedbe tožnika na seji Občinskega sveta Mestne občine Ljubljana ter tudi, kaj so povedali drugi razpravljavci (povzeto po magnetogramskem zapisu seje).

9. Ob upoštevanju vsega navedenega je Mestni svet Mestne občine Ljubljana po zaključku razprave sprejel sklep, s katerim je odločil, da so v danem primeru podani razlogi za predčasno razrešitev člana sveta A., kot izhaja iz prve točke izreka tega sklepa. Odločitev je dokončna in začne veljati, ko ga sprejme Mestni svet Mestne občine Ljubljana, kot izhaja iz druge točke izreka.

10. V tožbi tožnik pravi, da vlaga zahtevek za sodno varstvo na podlagi 2. in 4. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zoper Sklep Mestne občine Ljubljana, štev. ... z dne ... 2024, ki ga je prejel ... 2024, saj meni, da je s tem aktom nezakonito poseženo v njegov pravni položaj. Pravi, da je Mestni svet MOL kršil določbe materialne resnice in zaslišanja stranke (9. člen ZUP). Očitki so pavšalni, nepodprti z dokazi in iztrgani iz konteksta. Izpodbijani sklep ne vsebuje konkretnih zakonsko določenih razlogov za razrešitev, kar pomeni bistveno kršitev postopkovnih pravil in načela zakonitosti (6. člen ZUP). Nadalje pravi, da sklep posega v temeljne ustavne pravice tožnika in sicer v pravico do svobode izražanja (39. člen Ustave RS). Izpodbijani sklep temelji na napačnih interpretacijah izjav in predstavlja neutemeljen poseg v svobodo izražanja. Poleg tega akt posega v pravico do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS); zaradi pomanjkljivih obrazložitev sklepa in pavšalnih očitkov mu je bila onemogočena učinkovita obramba. Uveljavlja tudi pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave RS), ker mu je bilo oteženo uveljavljanje pravnega sredstva zaradi pomanjkljivega postopka in neobrazloženega sklepa. Sklep, o katerem je svet glasoval, ni vseboval pravnega pouka.

11. V predlogu sklepa o razrešitvi so bile navedene zgolj abstraktne obtožbe, kot so: neprimerne izjave o javnih osebah, ki bi lahko predstavljale razžalitev, domnevni pozivi k oboroženemu uporu zoper vlado ter druga sporočila, ki naj bi izražala grožnje, zaničevanje, nestrpnost in sovražni govor. Ti navedki v času do glasovanja niso bili podkrepljeni s konkretnimi primeri, časom ali krajem domnevnih dejanj. Zaradi tega se ni mogel ustrezno zagovarjati, saj sklep tega ni omogočal. Takšno ravnanje je v nasprotju z 72. členom ZUS-1, ki zahteva, da je sklep obrazložen z navedbo konkretnih dejstev.

12. Sklep ne vsebuje natančnega obveznega opisa domnevnih kršitev (čas, kraj, vsebina objav). Obrazložitev sklepa je pavšalna in temelji na subjektivnih ocenah predlagatelja razrešitve. Med razpravo, ko je opozoril na pomanjkanje konkretizacije obtožb, je predlagatelj ustno navedel dodatne konkretne primere (magnetogram v prilogi), vendar mu ni bila omogočena možnost odgovora ali pojasnjevanja teh naknadnih navedb. S tem mu je bila kršena pravica do poštenega postopka. Sklep je bil naknadno dopolnjen z dodatki, kot je pravni pouk in sklicevanje na razpravo svetnikov, kar ni bilo vključeno v gradivo, obravnavano na seji.

13. Sklep o razrešitvi je bil sprejet z določilom, da začne veljati takoj po glasovanju. Kasneje je bil sklep spremenjen, kar pa ni bilo storjeno v skladu s predpisanim postopkom. Po sodni praksi (Višje sodišče v Kopru, sklep I Cpg 3/2007) sklep, ki je bil spremenjen naknadno, ne more veljati, če spremembe niso bile sprejete v skladu z zakonitim postopkom. Retroaktivna veljavnost sklepa krši načelo pravne varnosti in preprečuje zakonit preizkus akta.

14. Po glasovanju o sklepu je bila spremenjena njegova vsebina, saj je bila obrazložitev naknadno dopolnjena z vsebino moje razprave ter povzetkom razprav svetnikov in župana. V sklepu je navedeno, da začne veljati z dnem, ko ga sprejme Svet MOL, t.j. ... Sklep pa je prejel šele ... Po sodni praksi (VSK sklep I Cpg 3/2007) sklep začne veljati šele po vročitvi v obliki, v kateri je bil sprejet.

15. Pravi, da očitek v izpodbijanem sklepu temelji na nepravnomočni tožbi D. D. zaradi njegove objave na Twitterju, ki še ni pravnomočno zaključena (pritožba na VS). Pravi, da ga MOL poskuša z umazanimi in lažnivimi podtikanji diskreditirati kot osebo, kar je neprimerno in krši pravico do domneve nedolžnosti. Kar zadeva pozivanje k oboroženemu uporu, pravi, da nikoli ni pozival k oboroženemu uporu zoper Vlado RS. Navedel je, da bi se v primeru uvedbe diktature uprli z orožjem, kar je bila izjava v kontekstu zgodovinskih dejstev in ne predstavlja kaznivega dejanja. Izjava, na katero se sklicuje po glasovanju napisan sklep s prilogami, je iztrgana iz konteksta in napačno interpretirana. Izjava ne vsebuje dejanskega pozivanja k oboroženemu uporu, ampak gre za politični komentar v prenesenem pomenu.

16. Kar zadeva grožnje z mačeto, očitek temelji na napačni interpretaciji njegovega komentarja na Twitterju v času migrantske krize. Gre za zlonamerno razlago, ki ne odraža resničnega pomena izrečenih besed. Očitek, da je grozil z mačeto, ni podprt z dokazi in temelji na prenapetih interpretacijah izjav, ki niso bile mišljene kot grožnje. Izjava se nanaša na širši družbeni kontekst in je mišljena kot opozorilo pred dogajanjem ter kot taka ni bila namenjena širjenju nasilja temveč nasprotno, kar je skladno s pravico do svobode izražanja.

17. Kar zadeva uporabo besede "pobitost": beseda "pobitost" po SSKJ pomeni potrtost in žalost. Očitek temelji na jezikovnem nesporazumu in pravno ni relevanten. Očitek glede LGBT ideologije je bizaren in ideološko motiviran očitek, ki ne temelji na dejstvih in je namenjen osebni diskreditaciji zaradi njegovih stališč. Očitki so rezultat osebnih prepričanj in političnih preferenc predlagateljev sklepa, kar kaže na pristranskost. Nasprotovanje LGBT ideologiji in drugim temam je osebno prepričanje in ne more biti zakonit razlog za razrešitev. Vsi očitki, razen, da nasprotuje ideologiji LGBT v vrtcih, izhajajo iz obdobja pred njegovim imenovanjem na funkcijo člana sveta zavoda. V sami osnovi niso relevantni za oceno mojega delovanja na tej funkciji.

18. Vrhovno sodišče RS je v sklepu I Up 117/2020 že presojalo zakonitost razrešitve člana nadzornega sveta javnega zavoda in poudarilo pomen spoštovanja postopkovnih pravil ter pravice do izjave. Razrešitev predstavlja tudi nesorazmeren ukrep; njegove izjave in zapisi so vedno namenjeni predvsem spodbujanju javne razprave, kar je demokratično in nimajo nikoli namena komurkoli kakorkoli škodovati.

19. Predlaga, da sodišče izpodbijani sklep "spozna" za nezakonitega in ga razveljavi in da odredi toženi stranki, da nosi vse stroške tega postopka. Tožbi prilaga predlog, o katerem je glasoval Svet MOL, sklep o razrešitvi, predlog za izdajo začasne odredbe in posnetke zaslona spletnega mesta.

20. V predlogu za izdajo začasne odredbe pravi, da naj sodišče zadrži izvrševanje izpodbijanega sklepa, s katerim je bil tožnik razrešen z mesta člana Sveta A. in naj dovoli tožniku, da opravlja funkcijo člana Sveta A. do pravnomočne odločitve sodišča o zakonitosti izpodbijanega sklepa. V utemeljitvi pravi, da razrešitev brez zakonskih temeljev povzroča tožniku nepopravljivo osebno škodo, saj ogroža njegov ugled, dostojanstvo in nadaljnje opravljanje javnih funkcij. Javni interes je prizadet, ker nezakonita razrešitev posega v nepristranskost in zakonitost delovanja Sveta A. Tožnikova razrešitev brez zakonskih temeljev pomeni hudo poseganje v njegovo pravico do opravljanja javne funkcije po imenovanju, ki je ključen del njegovega osebnega ugleda. Razrešitev temelji na pavšalnih in nedokazanih očitkih, zaradi česar je bil tožnik javno diskreditiran, kar predstavlja nepopravljivo škodo za njegovo dostojanstvo in ugled. Nezakonita razrešitev enega izmed članov oslabi zakonitost in nepristranskost njegovih odločitev. Tožnik je bil kot član sveta imenovan, da zastopa interese ustanovitelja. Njegova odstranitev brez utemeljenih razlogov ustvarja nevaren precedens za politično motivirane razrešitve in posege v neodvisnost javnih zavodov. Tožba jasno izkazuje nezakonitost sklepa zaradi bistvenih procesnih napak, pavšalnih očitkov in kršitve ustavnih pravic. Tovrstni sklepi so nezakoniti, kadar temeljijo na nepreverjenih in pavšalnih razlogih. Z izdajo začasne odredbe Mestni svet MOL ne bo utrpel nikakršne znatne škode, saj lahko svet zavoda deluje do pravnomočne odločitve sodišča. Nasprotno pa bi nadaljnje izvrševanje sklepa povzročilo hude posledice za tožnika in oslabilo pravni red.

21. V odgovoru na tožbo tožena stranka predlaga, da sodišče tožbeni zahtevek tožeče stranke v celoti zavrže oziroma podredno v celoti zavrne kot neutemeljen, ter tožeči stranki naloži v plačilo stroške predmetnega postopka, predlog za izdajo začasne odredbe pa naj v celoti zavrne kot neutemeljen, ter tožeči stranki naloži v plačilo stroške predmetnega postopka. V odgovoru tožena stranka ponavlja argumente iz izpodbijanega akta in poudarja, da je tožnik prispeval k trendu razraščanja sovražnega govora in da so zato podani razlogi za njegovo razrešitev z mesta člana Sveta A. pred potekom časa. Pravi, da iz podatkov v spisu sledi, da pravica do obrambe tožeče stranke ni bila v ničemer okrnjena. V postopku razrešitve pa so bile v celoti spoštovana tudi določila Poslovnika in je posledično očitek o kršitvi pravice do izjave iz pravnega sredstva (22. in 25. člen Ustave RS) neutemeljen. Sklep o razrešitvi je bil sprejet z 32 glasovi ZA in 6 glasovi PROTI. Sklep je pravilen in zakonit in vsebuje tudi ustrezen pravni pouk. Trditve o naknadnem spreminjanju vsebine sklepa so neresnične in neosnovane, saj temeljijo na predlogu sklepa z dne ..., ki je bil kot osnutek predložen k predlogu za razrešitev in posledično ni mogel vsebovati vsebine razprave tožnika in pravnega pouka. Tožeča stranka v tožbi navaja, da izpodbijani sklep ne vsebuje natančnega opisa domnevnih kršitev, kar pa ne drži, saj so bili sporni zapisi predmet razprave, ki je povzeta v obrazložitvi sklepa. Prav tako so sporne objave in zapisi navedene med prilogami izpodbijanega sklepa.

22. Navedeni zapisi na družabnih omrežjih, so povsem neprimerni za nosilca javne funkcije, neodvisno od obdobja iz katerega izvirajo. Objave vsebujejo žalitve javnih oseb z neprimernimi izrazi, pozive k oboroženemu uporu ter poniževalna in celo grozeča sporočila. Takšno ravnanje je globoko nesprejemljivo in nasprotuje vrednotam, za katere si tožena stranka, prizadeva kot odprto, strpno in vključujoče mesto. Takšni izrazi so ne le osebno neprimerni, temveč škodijo ugledu tožene stranke, ki si aktivno prizadeva za širjenje strpnosti in spoštovanja v vseh sferah javnega življenja. Tožena stranka si prizadeva za kulturo dialoga in vzajemnega spoštovanja, kar zahteva tudi zmernost in odgovornost v javnem izražanju vseh, ki zasedajo pomembne javne funkcije.

23. Tožena stranka še pravi, da Ustava v prvem odstavku 39. člena zagotavlja svobodo izražanja misli, govora in javnega nastopanja, tiska ter drugih oblik javnega obveščanja in izražanja. V skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave pa je pravica do svobode izražanja (39 člen Ustave) omejena s pravicami oziroma svoboščinami drugih ljudi. Jasno je, da svoboda izražanja ne varuje le širjenja mnenj, ki so sprejeta z naklonjenostjo, temveč zajema tudi kritične ostre izjave. Če naj bo razprava res svobodna, mora biti pravica posameznika izražati svoja mnenja praviloma varovana ne glede na to, ali je izjava groba ali nevtralna, racionalna ali čustveno nabita, blaga ali napadalna, koristna ali škodljiva, pravilna ali napačna. Zaradi spoštovanja jedra pravic iz 34. in 35. člena Ustave pa je tudi izražanju grobih vrednostnih sodb postavljena meja. Iz te medsebojne odvisnosti pravic sledi, da jih je pri njihovi vsebinski odprtosti nosilec dolžan izvrševati tako, da njegovo ravnanje ne presega meje, ki v kvalitativno enakem obsegu tudi drugemu dopušča aktivirati njemu pripadajočo pravico. Navedeno velja tudi za pravico do svobode izražanja, ki pogosto prihaja v kolizijo s pravico do varstva osebnega dostojanstva (34. člen Ustave) in varstva osebnostnih pravic (35. člen Ustave), med katere spada tudi pravica do varstva časti in dobrega imena.

24. Dne 24. 1. 2025 je bil odgovor tožene stranke odposlan tožniku v vednost.

Zahteva za izdajo začasne odredbe ni utemeljena.

25. Preden sodišče presodi (ne)utemeljenost zahteve za izdajo začasne odredbe, mora najprej preizkusiti, ali so izkazane vse procesne predpostavka za sprejem tožbe v obravnavo. Kajti samo v primeru, če je tožba dopustna, to pomeni, če tožba z vidika katerega izmed kriterijev iz 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) ni nedopustna, sodišče lahko po vsebini obravnava zahtevo za izdajo začasne odredbe, sicer pa mora tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe zavreči. Navedeno velja kljub temu, da tožena stranka v odgovoru na tožbo ne predlaga zavrženja tožbe.

26. Sodna praksa uporabe kriterijev iz 36. člena ZUS-1, ko gre za razrešitve s položajev v javnem sektorju, je v Republiki Sloveniji raznovrstna oziroma je šla skozi določene razvojne faze. Nobena od dveh do sedaj uporabljenih metodologij, ki so v slovenski sodni praksi pripeljale do nasprotujočih zaključkov, ni upoštevala posebne metodologije, ki jo uporablja Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) od sodbe Velikega senata ESČP v zadevi

naprej v zvezi s konceptom civilne pravice iz 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP). Ker pa ni nujno, da je metodologija slovenskih sodišč glede dostopa do sodnega varstva v upravnem sporu enaka metodologiji, ki jo uporablja ESČP, ampak je bistveno, da so v Sloveniji zaradi načela subsidiarnosti (1. člen in Protokol št. 15 k EKČP) upoštevani vsaj minimalni standardi varstva civilnih pravic iz 6. člena oziroma dostopa do sodnega varstva iz tega člena EKČP,

bo Upravno sodišče v nadaljevanju presojo procesnih predpostavk za sprejem konkretne tožbe in zahteve za izdajo začasne odredbe v vsebinsko obravnavo gradilo ob upoštevanju vseh omenjenih metodologij.

Metodologija interpretacije in uporabe procesnih predpostavk iz 36. člena ZUS-1 do odločbe Ustavnega sodišča v zadevi U-I-157/17 z dne 5. 4. 2018:

27. Ustavno sodišče je v zadevi Up-1850/08 z dne 5. 5. 2010 odločilo, da sta predhodno Upravno sodišče in Vrhovno sodišče pravilno odločili, da se tožba dveh tožnikov v upravnem sporu, za katera je Minister za gospodarstvo pred tem izdal sklep o prenehanju njunih članstev v Svetu za avtorsko pravo po zakonu o avtorski in sorodnih pravicah, zavrže. Ustavno sodišče je namreč potrdilo, da to ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Ustavno sodišče je začelo interpretacijo s stališčem, da so s predpisi pogosto predpisane dolžnosti države,

"ki nimajo odraza v pravici posamezne pravne ali fizične osebe. Takšna situacija je pogosta tedaj, ko sta državnemu organu z javnopravno normo naložena obveznost zasledovanja določenih javnih interesov in način tega uresničevanja, vendar pa posamezniku ni podeljeno upravičenje, da od državnega organa pred sodiščem zahteva, naj to svojo obveznost izpolni, čeprav bi morda slednjemu prinesla določene koristi. V takem primeru torej ne moremo govoriti o pravici ali pravno varovanemu interesu posameznika, temveč zgolj o refleksnih učinkih pravne norme, torej o pravnem refleksu. Tako se na področju javnega prava pri obravnavi določenih predpisanih obveznosti upravnih organov vselej pojavi tudi dolžnost presoje, ali je na podlagi takega predpisa posamezniku podeljena pravica ali pravno varovan interes, ki ga lahko posledično uveljavlja in varuje v upravnem sporu ali drugem postopku sodnega varstva."

Ustavno sodišče se pri tem v opombi opira na teoretično delo s področja upravnega prava v Republiki Sloveniji.

28. Ustavno sodišče nato nadaljuje, da je

"pri presoji, ali določen predpis, ki ureja delovanje upravnega organa, podeljuje posamezniku pravico oziroma pravno varovan interes ali ne, treba ugotoviti, ali je bil namen zakonodajalca, da z navedeno normo varuje prav tega določenega posameznika, ki bi si lahko z uveljavljanjem sodnega varstva izboljšal svoj pravni položaj. Navedeni namen je mogoče ugotavljati tako na podlagi splošnih metod pravne razlage kot tudi glede na morebitne možne posledice, ki bi jih uspeh v sodnem sporu lahko imel za tožnika. Če zakonodajalec posamezniku s takim predpisom pravice ali pravno varovanega interesa ni podelil, potem tudi ni kršen 23. člen Ustave, če posamezniku ni podeljena možnost izpodbijanja določenega posamičnega akta, ki je bil izdan na podlagi tega predpisa, saj tožnik s tožbo zoper tak akt ne varuje svojih pravic, obveznosti ali pravnih koristi."

Ustavno sodišče se je pri tem sklicevalo tudi na 2. člena ZUS-1.

29. Ustavno sodišče je v nadaljevanju upoštevalo, da je Svet za avtorsko pravo strokovni in neodvisni in nepristranski organ, da ni državni organ, ampak telo, ki je specializirano za izvensodno reševanje sporov, da določbe o postopku imenovanja in pogojih, ki jih mora izpolnjevati član Sveta za avtorsko pravo, vsebujejo samo člen 157.f ZASP, da ZASP izrecno ne določa sodnega varstva proti aktu o imenovanju člana Sveta za avtorsko pravo, da nima določb o trajanju mandata ter načinu prenehanja imenovanja,

"zato je treba presoditi, ali iz vsebine navedenih norm ZASP izhaja namen zakonodajalca, da določi pravico ali pravno varovan interes posameznika, ki bi bil posledično tudi varovan v postopku upravnega spora."

Ustavno sodišče tega namena zakonodajalca ni ugotovilo in je to povezalo tudi z drugim odstavkom 2. člena ZUS-1. Odločilo je, da z aktom ministra ni bilo odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi, ki bi posegala v pravni položaj določenega subjekta kot tožnika in da akt ministra ni upravni akt v smislu ZUS-1 in da je zato tudi očitek o kršitvi 23. člena Ustave neutemeljen.

30. Vendar je Ustavno sodišče vprašanje dostopa do sodnega varstva v postopku ustavne pritožbe razdelilo na del, ki se nanaša na pravico iz 23. člena Ustave, in na del (tožbe), ki se nanaša na pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, saj sta pritožnika uveljavljala arbitrarnost izpodbijane odločitve. V zvezi s tem je Ustavno sodišče zastavilo, da je z vidika sodnega varstva v postopku ustavne pritožbe pomembno, ali bi kršitev pravice iz 22. člena Ustave

"lahko pomenila odločitev, ki bi bila tako očitno napačna in brez razumne pravne obrazložitve, da bi jo bilo mogoče označiti za samovoljno oziroma arbitrarno. Oceno arbitrarnega ravnanja bi Ustavno sodišče lahko izreklo le, če sodišče svoje odločitve sploh ne bi utemeljilo s pravnimi argumenti, tako da bi bilo mogoče sklepati, da sodišče ni odločilo na podlagi zakona, temveč na podlagi kriterijev, ki pri sojenju ne bi smeli priti v poštev, ali ko so argumenti sodišča že na prvi pogled tako nerazumni, da po nobeni od mogočih razlag zakona ne pridejo v poštev, in je zato odločitev sodišča očitno napačna."

Glede tega standarda pa je Ustavno sodišče v konkretnem primeru med drugim ugotovilo, da čeprav so določbe ZASP o organizaciji Sveta za avtorsko pravo skope, je Vrhovno sodišče razumno in zadostno obrazložilo, katere okoliščine so bile bistvene za presojo, da sklep ministra ne ustreza pojmu upravnega akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1.

31. Upravno sodišče je v upravno-sodni praksi sledilo tem stališčem Ustavnega sodišča - sicer samo glede pravice iz 23. člena Ustave, ne pa tudi pravice iz 22. člena Ustave - tudi v sporih, kjer je šlo za razrešitev člana sveta zavoda v osnovni šoli in za njegovo zamenjavo z nadomestno članico. V teh primerih je prišlo do zaključka, da če je nekdo član sveta zavoda, to ni pravica ali neposredna na zakon oprta korist, in da kot predstavnik ustanovitelja ne zastopa svojih osebnih interesov, temveč interese ustanovitelja, torej da gre za pravico ustanovitelja, ki je tega predstavnika imenoval in da članstvo v svetu zavoda ni pravica ali pravna korist osebe, ki je tja imenovana ali izvoljena.

Iz upravno-sodne prakse ni razvidno, da bi Upravno sodišče obravnavalo (ločeno od tega) tožbeni ugovor arbitrarnosti izpodbijane odločitve.

32. Upravno sodišče je tem interpretacijam sledilo v več drugih bolj ali manj primerljivih zadevah

V zadevi II U 34/2023 z dne 23. 11. 2023, kjer je šlo za akt razrešitve člana sveta zavoda, ki ga je izdal občinski svet, je Upravno sodišče dodalo, da tožnik ni uveljavljal, da bi bilo z izpodbijanim sklepom poseženo v kakšno njegovo človekovo pravico iz prvega odstavka 4. člena ZUS1- in da po stališču Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 159/2015 sodišče ni dolžno pozivati tožnika na dopolnitev tožbe s spremenjeno ali dodatno zahtevo (ugotovitev nezakonitosti odločbe), saj ne gre za formalno nepopolnost tožbe.

Metodologija interpretacije in uporabe procesnih predpostavk iz 36. člena ZUS-1 po odločbi Ustavnega sodišča v zadevi U-I-157/17 z dne 5. 4. 2018:

33. V letu 2018 je prišlo do preobrata v sodni praksi. V primeru, ko je Državni zbor razrešil člana uprave Agencije za upravljanje kapitalskih naložb Republike Slovenije, ki je imel sklenjeno pogodbo o zaposlitvi,

je Ustavno sodišče z razliko od pretekle sodne prakse, ki razrešenemu posamezniku v javnem sektorju ni priznavalo nobene pravice, ampak je štelo, da gre za

glede na javni interes, ki ga varuje ustanovitelj, izpeljalo interpretacijo, da je treba ločevati:

- med položaji, ko zakonodajalec imenovanje na določeno funkcijo ali mesto in razrešitev s te funkcije ali mesta uredi tako, da daje organu, ki odloča o imenovanju na javno funkcijo in prenehanju javne funkcije,

"široko pooblastilo za sprejetje odločitve",

- položaji, ko zakonodajalec za imenovanje posameznika na določeno funkcijo ali mesto ali razrešitev s te funkcije ali mesta določi

"zakonske pogoje za imenovanje in razrešitev ter trajanje opravljanja te javne funkcije".

34. V prvem primeru organ odloča na podlagi demokratično pridobljenega mandata za izvrševanje oblasti oziroma za izdajanje političnih aktov ali aktov vladanja. Organ ima pooblastilo, da sprejme odločitev, ki je usmerjena v oblikovanje javnega interesa na podlagi vrednostnih sodb nosilcev oblasti, ali pa je imenovanje odvisno od tega, ali organ, ki posameznika imenuje, temu zaupa, da bo sposoben opravljati določene naloge. V teh dveh položajih odločitev o imenovanju na funkcijo ali mesto oziroma o prenehanju opravljanja javne funkcije pomeni pravno nevezano odločitev in je akt politične diskrecije (3. člen ZUS-1).

"Akt o imenovanju na javno funkcijo ali o prenehanju opravljanja javne funkcije, ki je akt politične diskrecije, ne more posegati v pravice ali pravne koristi posameznika. Zato zoper tako odločitev ni treba zagotoviti sodnega varstva."

35. Ta interpretacija je lahko problematična v primeru razrešitve iz javnega položaja osebe, kjer sicer gre za oblikovanje javnega interesa na podlagi vrednostnih sodb nosilcev oblasti, vendar pa razrešitev temelji na diskriminatorni podlagi, ki je nedopustna, ali pa gre za nesorazmeren poseg v katero drugo pravico, na primer do svobode izražanja, če tak posameznik ne bi imel učinkovitega sodnega varstva izven upravnega spora.

36. V drugem primeru, ki ga navaja Ustavno sodišče v omenjeni zadevi U-I-157/17 z dne 5. 4. 2018, pa gre lahko razrešitev, ki je pravno vezana odločitev. To se dogaja v situacijah, ko mora pristojni organ pri imenovanju in razrešitvi upoštevati in spoštovati zakonske pogoje za imenovanje ali razrešitev. Pri kandidiranju ima vsak kandidat pravico, da se pod enakimi pogoji z drugimi poteguje za zasedbo tega mesta in da se pri odločanju o kandidatih spoštujejo temeljna jamstva poštenega postopka. V postopku razrešitve z javnih funkcij ali mest, pri kateri je zakonodajalec določil pogoje za prenehanje in trajanje opravljanja te funkcije, ima posameznik interes, da mu bo funkcija ali mesto prenehalo ob izpolnjenih zakonskih pogojih. Kadar so razlogi za razrešitev, kot v presojanih določbah, vezani na kršitev predpisov, nestrokovno ali nevestno delo, je ta interes posameznika oseben in neposreden, saj odločitev o razrešitvi pomeni tudi, da je posameznik ravnal nezakonito oziroma da je nevestno ali nestrokovno izvajal javno funkcijo. Zato posameznik v primerih, ko so z zakonom določeni krivdni razlogi za razrešitev, v postopku razrešitve varuje svojo pravno korist, ki je v ugotovitvi, da je ravnal zakonito, strokovno in vestno. Ker tedaj odločitev o razrešitvi vsebuje odločitev o pravni koristi posameznika, mu mora biti zagotovljeno sodno varstvo, ki zagotavlja preizkus zakonitosti razrešitve.

37. V nadaljevanju je Ustavno sodišče naredilo analizo pristojnosti in nalog uprave Agencije za upravljanje kapitalskih naložb Republike Slovenije in ureditev mandatov članov uprave ter na tej podlagi zaključilo, da bi razrešeni član uprave moral imeti zagotovljen neodvisen sodni nadzor v upravnem sporu, ker glede na zakonsko ureditev o dopustnih razlogih za razrešitev sodno varstvo pred delovnim sodiščem ali v odškodninskem sporu ne bi bilo učinkovito.

38. Po razveljavitvi sodbe Vrhovnega sodišča v postopku pred Ustavnim sodiščem v zadevi U-I-157/17 je Vrhovno sodišče odločalo o reviziji v tej isti zadevi in sprejelo interpretacijo, ki je relevantna tudi za obravnavani upravni spor oziroma za presojo procesnih predpostavk za tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe v konkretnem primeru. Vrhovno sodišče je odločilo, da je akt o razrešitvi, ki ga je izdal Državni zbor, oblastveni akt v smislu določb ZUS-1, ker spreminja položaj določene osebe, ki je v razmerju do izdanega akta v podrejenem položaju in da je šlo pri sprejetju odločitve o razrešitvi za izvrševanje "upravne funkcije" v smislu 2. člena ZUS-1 in ne za izvrševanje zakonodajne funkcije v smislu 3. člena ZUS-1 in da akt razrešitve posega v pravni položaj razrešene osebe širše kot zgolj v posledici prenehanja navedene funkcije, saj gre tudi za poseg v strokovni ugled razrešene osebe zaradi očitka kršitve obveznosti določenega ravnanja in spoštovanja predpisov.

39. Vrhovno sodišče je široko razlago pojma izvrševanje

sprejelo tudi v zadevi X Ips 31/2018, kjer je šlo za izpodbijanje akta o razrešitvi predsednice volilne komisije v volilni enoti, ki ga je izdala Državna revizijska komisija.

Vrhovno sodišče je upoštevalo, da sama odločitev zakonodajalca, da določi mandat članom volilnih komisij ter da predpiše zakonske razloge za njihovo predčasno razrešitev z navedenega položaja, kaže na to, da je mogoče navedene določbe razumeti kot omejitev (nezakonitega) poseganja v pridobljeni položaj predsednika volilne komisije in da ima taka oseba pravno zavarovan interes, da ni predčasno razrešena.

40. Vrhovno sodišče je nato tudi v zadevi, kjer je šlo za akt Vlade RS o razrešitvi člana nadzornega sveta RTV, odločilo, da je treba v vsakem posameznem primeru presoditi, ali je zoper oblastveno odločitev o razrešitvi posameznika, ki je bil na funkcijo ali položaj imenovan ali izvoljen, z zakonom vzpostavljeno sodno varstvo in četudi zakon primerov predčasnega prenehanja takega mandata izrecno ne ureja, pa je razloge za takšno prenehanje mogoče ugotoviti z interpretacijo zakona. Vrhovno sodišče je pri tem (razumljivo) upoštevalo tudi pomen avtonomije RTV.

Presoja procesnih predpostavk za sprejem konkretne tožbe in začasne odredbe v vsebinsko obravnavo z vidika metodologije, ki jo uporablja Vrhovno sodišče od odločbe Ustavnega sodišča v zadevi U-I- 157/17 naprej, in z vidika 6. člena EKČP:

41. Dejavnost A. spada v javno službo, ki se opravlja v skladu z zakonom oziroma odlokom občine ali mesta na podlagi zakona določene dejavnosti, in gre za trajno in nemoteno opravljanje dejavnosti, ki jo zagotavlja občina (22. člen Zakona o zavodih; v nadaljevanju ZZ). Zavod upravlja svet, ki ga sestavljajo trije predstavniki ustanovitelja, pet predstavnikov delavcev zavoda, ter trije predstavniki uporabnikov oziroma zainteresirane javnosti. Način imenovanja oziroma izvolitve članov, trajanje mandata in pristojnosti sveta se določijo z zakonom ali aktom o ustanovitvi oziroma s statutom ali pravili zavoda (29. člen ZZ; prvi odstavek 46. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja; v nadaljevanju: ZOFVI). Svet zavoda ni političen organ, kajti svet zavoda med drugim sprejema statut oziroma pravila in druge splošne akte zavoda, sprejema programe dela in razvoja zavoda ter spremlja njihovo izvrševanje, določa finančni načrt in sprejema zaključni račun zavoda, predlaga ustanovitelju spremembo ali razširitev dejavnosti (30. člen ZZ) in sprejema letni delovni načrt, letno poročilo o samoevalvaciji A., odloča o uvedbi nadstandardnih in drugih programov, odloča o pritožbah v zvezi s pravicami in obveznostmi delavcev iz delovnega razmerja (prvi odstavek 48. člena ZOFVI).

42. Svet zavoda A. ima torej strokovne naloge in ne politične. V zadevi je pomembno tudi, da je zakonodajalec predpisal, da so člani imenovani oziroma izvoljeni za 4 leta in so lahko ponovno imenovani oziroma izvoljeni. Člani sveta so lahko zaporedoma imenovani oziroma izvoljeni največ dvakrat (11. odstavek 46. člena ZOFVI). Tožnik je bil z izpodbijanim aktom razrešen iz sveta zavoda pred iztekom njegovega mandata. Postopek razrešitve je predpisan s Poslovnikom in se lahko začne samo na predlog kvalificiranega predlagatelja (prvi odstavek 160. člena Poslovnika). Predlog za razrešitev mora vsebovati obrazložitev z razlogi za razrešitev, ki se morajo

"nanašati na delo ali dejanja osebe v postopku"

(drugi odstavek 160. člena Poslovnika). V postopku razrešitve je predpisana tudi vloga župana (prvi in drugi odstavek 161. člena Poslovnika), pravica do obrambe prizadete osebe, ki je v postopku razrešitve (drugi odstavek 161. člena in 162. člen Poslovnika) ter število glasov, ki je potrebno za razrešitev (163. člen Poslovnika).

43. Iz teh bistvenih elementov bi Upravno sodišče lahko zaključilo, upoštevajoč v prejšnjem razdelku predstavljeno metodologijo interpretacije Vrhovnega sodišča, da je izpodbijani akt oblastveni akt, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, ki posega v pravni položaj tožnika in je zato upravni spor dopusten na podlagi prvega in drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ker je postopek razrešitve člana sveta zavoda A. precej natančno predpisan, razrešitev je bila predčasna, razlog za razrešitev se nanaša na dejanja tožnika, tožnik pa trdi, da je razrešen z nedopustnim posegom v pravico do svobode izražanja iz 39. člena Ustave in domnevo nedolžnosti in da s tožbo varuje svoj ugled oziroma dostojanstvo. Ker tožnik skupaj z varstvo pravice do svobode izražanja zahteva tudi odpravo akta o razrešitvi, ker je nezakonit, Upravno sodišče, sklicujoč se na stališče Ustavnega sodišča v zadevi U-I-157/17, omenjeno v 33. odstavku tega sklepa, ugotavlja, da sodno varstvo pred kakšnim drugim sodiščem (delovnim ali pravdnim) ni primarno sodno varstvo, ki je tožniku na voljo, in ki bi izključevalo upravni spor.

44. Vendar pa je šlo v navedenih primerih Ustavnega sodišča in Vrhovnega sodišča, pri katerih je prišlo do bistvene spremembe v razumevanju koncepta človekovih pravic v kontekstu upravnih sporov, za drugačne spore in za drugačne ureditve področij, od obravnavanega, kajti v primeru zadeve, ki je bila odločena na Ustavnem sodišču, je šlo za delovno razmerje člana uprave Agencije za upravljanje kapitalskih naložb Republike Slovenije, v primeru razrešitve z mesta predsednice volilne komisije, je šlo za razrešitev (sodnice) z mesta, ki zahteva posebne garancije neodvisnosti, v primeru razrešitve člana nadzornega sveta RTV pa je ravno tako šlo za varovanje avtonomije osrednjega javnega medija Republike Slovenije.

45. Zato Upravno sodišče v nadaljevanju interpretacijo, da ima tožnik dostop do sodnega varstva v upravnem sporu, do katere bi Upravno sodišče lahko prišlo na podlagi metodologije, ki jo uporablja Vrhovno sodišče, preverja še z vidika minimalnih standardov iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) v zvezi z določilom 6(1) člena EKČP. To je relevantno za primer, če bi v morebitnem pritožbenem postopku Vrhovno sodišče prišlo do drugačnega zaključka, kot je prišlo Upravno sodišče v tem razdelku sklepa.

46. V Sloveniji je od leta 1994 naprej zaradi določbe 8. člena Ustave treba upoštevati tudi sodno prakso ESČP,

zato da ne pride do situacije, ko je morda zahtevek stranke z vidika "domačega" prava neutemeljen oziroma sploh nedopusten, med tem ko bi ta ista stranka z istim zahtevkom lahko uspela s pritožbo na ESČP. Zato mora Upravno sodišče pri presoji procesnih predpostavk za dostop do sodnega varstva v upravnem sporu upoštevati tudi metodologijo, ki jo za vprašanje dostopa do sodnega varstva uporablja ESČP. V prejšnjem razdelku opisana metodologija Ustavnega sodišča in Vrhovnega sodišča, ki ji je Upravno sodišče sledilo, namreč ne upošteva metodologije, ki jo v zvezi z dostopom do sodnega varstva upošteva ESČP v zvezi s 6. EKČP. Metodologija ESČP v situaciji, ko je napadena odločitev o razrešitvi pritožnika s položaja v določenem organu v javnem sektorju, je sestavljena iz dveh korakov presoje.

47. Ta dvostopenjska metodologija interpretacije, ki jo uporablja ESČP, se sestoji iz prvega koraka oziroma vprašanja, ali stranka s tožbo varuje nekaj, kar je mogoče opredeliti kot "pravico" ne glede na to, ali je ta "pravica" zaščitena po EKČP pod pogojem, da ne gre za nekaj, kar očitno ni mogoče opredeliti kot "pravico" po pravu države podpisnice EKČP.

V tem prvem koraku presoje velika stopnja verjetnosti, da bi bila pravica do dostopa do sodišča dejansko priznana, ni potrebna, da se zahtevku prizna status "pravice".

Mora pa biti spor v zvezi s to "pravico" dovolj jasen in resen in postopek v zvezi s to "pravico" mora imeti nanjo odločilen vpliv.

Določilo člena 61(1) EKČP ne more vzpostavljati neke konkretne vsebine civilne pravice oziroma civilne obveznosti v materialnem smislu, ki ne bi imela nobene pravne podlage v pravu države podpisnice EKČP. To pomeni, da je "pravica" iz člena 6(1) EKČP lahko materialna ali pa samo procesna, lahko pa je kombinacije obojega. Če gre za pravico, ki je priznana po pravu države podpisnice EKČP, in jo spremljajo določene procesne garancije, potem ni dvoma, da gre za pravico v smislu EKČP.

ESČP namreč v zvezi s tem v prvi vrsti upošteva interpretacijo, ki jo zahtevku stranke dajejo sodišča države podpisnice EKČP z izjemo, če bi ESČP menilo, da gre za arbitrarno ali očitno nerazumno interpretacijo domačih sodišč, sicer pa je vloga ESČP omejena zgolj na ugotovitev, ali so učinki interpretacije domačih sodišč združljivi z EKČP. Če najvišje sodišče v državi napravi prepričljivo in celovito analizo morebitne omejitve dostopa do sodišča z upoštevanjem sodne prakse ESČP, potem po praksi ESČP le-to zgolj v primeru, da obstajajo zelo močni razlogi, odstopi od interpretacije domačih sodišč in sporno interpretacijo prava države podpisnice EKČP nadomesti s svojo interpretacijo v smislu, da gre za "pravico".

V okviru tega prvega koraka v presoji tudi velja, če ima organ po domačem pravu diskrecijo, da odloča v konkretni zadevi, to ne pomeni, da ne gre za "pravico" v smislu EKČP. V takem primeru je torej 6(1) EKČP relevanten pod pogojem, da gre za "civilno" pravico,

kar pa je treba presoditi v okviru drugega koraka po metodologiji, ki jo uporablja ESČP.

48. Glede na sodno prakso Ustavnega in Vrhovnega sodišča po določbi U-I-157/17 z dne 5. 4. 2018 in dejstvo, da je bil tožnik predčasno razrešen s položaja, na katerem je izvrševal svoj zakonsko določen mandat člana sveta javnega zavoda, gre po mnenju Upravnega sodišča v predmetni zadevi za "pravico" v smislu prvega koraka dvostopenjske metodologije, ki jo ESČP uporablja za presojo z vidika standardov iz člena 6(1) EKČP.

49. V drugem koraku dvostopenjskega ESČP preverja, ali gre za pravico, ki ima status "civilne pravice" iz člena 6(1) EKČP. V tem koraku presoje je potrebno uporabiti t.i.

test. Velja namreč domneva, da so odločitve o imenovanjih, razrešitvah, disciplinskih sankcijah, premestitvah in podobno v zvezi z osebami, ki so zaposlene ali so izvoljene ali imenovane na položaje v javnem sektorju, podvržene standardom iz člena 6(1) EKČP pod pogojem, da te domneve v postopku pred ESČP ne ovrže država, če izkaže dva pogoja. Prvi pogoj je, da pravo bodisi izrecno izključuje dostop do sodišča oziroma sodnega varstva za takšno osebo, ali pa je takšna izključitev dovolj jasna in implicitna glede na sistemsko ureditev predmetnega vprašanja v domači zakonodaji.

Drugi pogoj pa je, da je omenjena izključitev pravice do dostopa do sodnega varstva upravičena na objektivnih temeljih v interesu države, pri čemer ne zadošča, da se država sklicuje zgolj na to, da oseba v razmerju do javne službe na splošno izvršuje neka javna pooblastila oziroma uresničuje javni interes in da zato obstaja posebna zahteva po zaupanju in lojalnosti tega uslužbenca ali funkcionarja v razmerju do države oziroma subjekta javnega prava (na splošno). Ta posebna zahteva po lojalnosti in zaupanju se mora nanašata ravno na predmet, ki je v jedru spora.

50. V konkretnem primeru iz zakonodaje ob že omenjeni sodni praksi Ustavnega sodišča in Vrhovnega sodišča ne izhaja, da bi bil tožniku dostop do sodnega varstva v zvezi z njegovim mandatov v svetu zavoda izrecno ali implicitno izključen. To pomeni, da že prvi pogoj iz testa

ni izkazan. Ne glede na to pa Upravno sodišče meni, da tudi izvrševaje konkretne funkcije članstva v svetu javnega zavoda vzgojno-varstvenega zavoda glede na zgoraj opisane zakonske pristojnosti sveta zavoda ne zahteva nujno obstoja neke vezi zaupanja in odnosa lojalnosti tožnika z institucijo, ki ga je izvolila ali imenovala v omenjeni organ, ki bi objektivno opravičevala izključitev dostopa do sodišča in standardov poštenega postopka (razrešitve) v navezavi na člen 6(1) člen EKČP.

51. Poleg vsega navedena z zvezi z dvostopenjskim testom presoje, ali spor spada v okvir člen 6(1) EKČP, je navedeno določilo za sprejem tožbe in zahteve za izdajo začasne odredbe v tem upravnem sporu relevantno, ker tožnik ob zahtevku za nezakonito razrešitev uveljavlja tudi varstvo pravice do svobode izražanja, ki je posebna materialna pravica iz 10. člena EKČP (in domneve nedolžnosti).

52. Ob tem je pomembno, da enako kot Ustavno sodišče v zadevi U-I-157/17, tudi ESČP v zadevi Loquifer, kjer je šlo za razrešitev člana sodnega sveta, ki je bil izvoljen v sodni svet kot nesodniški predstavnik, zahtevek in sodno varstvo za odškodnino pred pravdnim sodiščem ne bi zagotavljal(o) učinkovitega sodnega varstva, ker ne bi omogočal(o) odprave nezakonite odločbe in povrnitve nezakonito razrešene osebe na omenjeni položaj.

53. Iz vsega navedenega sledi, da je izpodbijani akt upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 in ga tožnik lahko izpodbija v upravnem sporu, ker so procesne predpostavke iz 36. člena ZUS-1 izpolnjene.

Presoja utemeljenosti predloga za izdajo začasne odredbe:

54. Tožnik predlaga izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 in sicer, da sodišče zadrži izvrševanje izpodbijanega akta, kar pomeni, da bi mu dovolilo, da opravlja funkcijo člana sveta A. do pravnomočne odločitve sodišča v tem upravnem sporu. Težko popravljivo škodo utemeljuje s tem, da mu nezakonita razrešitev brez obrazložitve povzroča nepopravljivo osebno škodo, ogroža njegov ugled, dostojanstvo, v tej zvezi omenja javno diskreditacijo, javni interes pa naj bi bil po njegovem mnenju prizadet, ker nezakonita razrešitev posega v nepristranost in zakonitost delovanja Sveta A. Kot težko popravljive škode pravice do svobode izražanja v utemeljitvi predloga za izdajo začasne odredbe izrecno ne omenja, četudi jo sicer s tožbo varuje, ampak v utemeljitvi predloga za izdajo začasne odredbe omenja na splošno "kršitve ustavnih pravic."

55. Po določilu 2. odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda in pri tem odločanju mora sodišče v skladu z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Upravno sodišče je upoštevalo, da je Vrhovno sodišče glede odločanja o začasnih odredbah sprva navajalo predvsem, da odločanje o začasni odredbi zahteva "restriktiven pristop". Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino škode, predvsem pa mora izkazati, da je taka škoda zanjo težko popravljiva. Glede na naravo postopka izdaje začasne odredbe je Vrhovno sodišče stalo na stališču, da mora tožnik v zahtevi zatrjevana dejstva dokazati z dokazi, predloženimi ob vložitvi zahteve, ki jih sodišče lahko tudi takoj presodi. Za dokazovanje zatrjevane škode so torej relevantni predvsem listinski dokazi.

56. Upravno sodišče se je v sodni praksi, ki je sledila omenjenim odločitvam Vrhovnega sodišča, načeloma pridružilo tem stališčem in standardom, pri čemer je v določenih primerih poudarjalo, da so konkretne partikularnosti uporabe teh restriktivnih standardov iz sodne prakse Vrhovnega sodišča v posamičnih primerih odvisne od tega, ali tožnik z začasno odredbo uveljavlja varstvo pravice iz 25. in 23. člena Ustave oziroma še kakšno drugo ustavno pravico ali pravico iz mednarodne pogodbe ali pa varuje le zakonsko pravico ali pa morda celo zgolj pravni interes. Kajti namen instituta začasne odredbe je ravno v varstvu pravice do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave) - če gre za eno-instančno odločanje v upravnem postopku - vsekakor pa tudi pravice do učinkovitega sodnega varstva (23. člen Ustave) lahko v povezavi s kakšno drugo ustavno pravico ali ustavno določbo.

Razen v izjemnih primerih namreč sama po sebi tožba v upravnem sporu ni suspenzivno pravno sredstvo. V zadevi I Up 247/2017 Vrhovno sodišče izhaja tudi iz standarda, da mora biti škoda resna in mora tožniku neposredno groziti, podana pa mora biti neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti,

s stopnjo verjetnosti pa je treba oceniti tudi javno korist.

57. V kasnejši sodni praksi je Vrhovno sodišče (sicer v zadevi iz gospodarskega področja) zavzelo stališče, da zahteva za izdajo začasne odredbe lahko utemeljena tudi takrat, ko stranka izkaže, da izpodbijani akt posega v določeno materialno (ustavno) pravico, četudi ne gre za ireverzibilen poseg. Tako je v zadevi I Up 174/2018 z dne 17. 10. 2018 Vrhovno sodišče poleg elementa ireverzibilnosti (naložene prodaje premoženja)

ugotovilo samostojen in pravno priznan element škode (v povezavi s pravicama iz 74. in 33. člena Ustave) tudi v tem, da je z izpodbijanim aktom (skupini petih podjetij) "bistveno" poseženo v izvajanje njihove gospodarske dejavnosti in da bi tožečim strankam z izvršitvijo odločbe nastala težko popravljiva škoda, pri čemer po stališču Vrhovnega sodišča ni nujno, da bi morale tožeče stranke ob tem izkazati, da bi izpodbijani akt povzročil stečaj družb.

Vrhovno sodišče ob tem dodatno pojasnjuje, da se omenjeni "restriktiven pristop" pri obravnavanju začasnih odredb nanaša na to, da mora stranka navesti potrebna dejstva in dokaze ter jih predložiti že v samem predlogu za izdajo začasne odredbe in da praviloma dejstva niso predmet dokazovanja z drugimi dokaznimi sredstvi kot z listinskimi dokazi ter da sodišče v tem odločanju ne ugotavlja dejstev in ne izvaja dokazov po uradni dolžnosti (drugi odstavek 20. člena ZUS-1).

"Navedena restriktivnost (zadržanost) pa se ne nanaša na vsebinsko presojo pogojev za izdajo začasne odredbe, saj za kaj takega v ZUS-1 ni podlage."

58. Upoštevajoč zgornje standarde in način, kako je tožnik opredelil težko popravljivo škodo, Upravno sodišče ugotavlja, da bo vprašanje (ne)zakonitosti izpodbijanega akta, kar tožnik vključuje v opredelitev težko popravljive škode, predmet presoje o utemeljenosti tožbe in to ni predmet presoje z vidika težko popravljive škode, če ne gre za nezakonitost, ki je že na prvi pogled in povsem očitna. Te očitnosti glede na zgoraj povzeti izpodbijani akt, ki tudi povzema potek postopka razrešitve, v konkretnem primeru ni.

59. Nadalje tožnik v okviru težko popravljive škode elementa škode, ki bi ga izrecno vezal na ustavno pravico do svobode izražanja, ni omenil. Tako v tožnikovi opredelitvi težko popravljive škode ostane argument v zvezi z javnim interesom, da se ne bi ustvaril precedens, po katerem bi tožena stranka brez ustrezne obrazložitve razreševala svoje predstavnike v javnem zavodu. Tudi ta argument je vezan na vprašanje, ali je izpodbijani akt očitno, torej že na prvi pogled, nezakonit. S tem tožnik ne more utemeljiti težko popravljive škode za izdajo začasne odredbe.

60. Kot zadnji element v opredelitvi težko popravljive škode tako sodišču ostane trditev tožnika o tem, da mu nastaja osebna škoda, da gre za ogrožanje njegovega ugleda, dostojanstva, zaradi javne diskreditacije. Tožnik ni teh navedb z ničemer podkrepil tako, da bi izkazal, da mu škoda neposredno grozi, ni navedel nobene konkretne posledice, da mu je škoda morebiti že nastala in glede na to, da se v tožbi sklicuje na podcenjevanje konteksta in deloma nerazumevanje vsebin, o katerih je podajal za toženo stranko sporne izjave, je deloma zaradi njegove svobodne izbire besed povzročil nastalo situacijo.

61. Ker tožnik ni izkazal niti verjetnosti, da mu bo nastala težko popravljiva škoda niti ni izkazal težko popravljive škode, se sodišču ni bilo treba spuščati še v oceno sorazmernosti v zvezi z varovanjem javne koristi, ki jo tožena stranka v izpodbijanem aktu zagovarja z vrednotami strpnosti, tolerantnosti, pluralizma in prepovedjo sovražnega govora.

62. Na tej podlagi je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo kot neutemeljeno (drugi in peti odstavek 32. člena ZUS-1).

App. no. 63235/00, 19. 4. 2007, odst. 43-64.

Po določbi 53. člena EKČP nobene določbe te konvencije ni mogoče razlagati kot začasnoomejitev katerihkoli človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jih je mogoče uveljaviti po zakonih katerekoli Visoke pogodbene stranke ali po sporazumih, v katerih nastopa kot pogodbena stranka.

Odločba Ustavnega sodišča Up-1850/08, 5. 5. 2010, odst. 9.

Sodna odločba Upravnega sodišča IV U 167/2011, 10. 9. 2011 (razrešitev člana v svetu osnovne šole).

Glej na primer: I U 627/2011, 14. 4. 2011 (razrešitev člana v svetu zdravstvenega doma); IV U 48/2013, 14. 11. 2013 (primer prenehanja članstva v svetu javnega zavoda na področju mladinskih aktivnosti); I U 303/2014, 2. 7. 2014 (razrešitev člana sveta zavoda na področju domske oskrbe).

Glej na primer v postopku z ustavno pritožbo kasneje razveljavljeno sodbo Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 111/2013 z dne 19. 12. 2014.

Odločba Ustavnega sodišča U-I-157/17, Up-143/15, 5. 4. 2018, odst. 6.

Sodba Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 11/2018, 14. 3. 2019, odst. 16-19.

Sodba Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 31/2018, 25. 5. 2020, odst. 9-13.

Sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 117/2020, 10. 9. 2020, odst. 8-10.

Odločbe Ustavnega sodišča: U-I-295/13, 19. 10. 2016, odst. 116, 121-132; Up-1321/06, 22. 5. 2008; Up-2962/08, 23. 6. 2009, odst. 4; Up-438, 24. 3. 2010; Up-562/16, U-I-120/16, 9. 11. 2017, odst. 14; glej tudi sodno odločbo Vrhovnega sodišča v zadevi: I Up 155/2017, 23. 5. 2018, odst. 10.

Po tej določbi morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe se uporabljajo neposredno.

"que l'on peut prétendre de manière défendable"

Pritrdilno mnenje sodnika Lemmensa v zadevi Grzeda v Poland, App. no. 43572/18, 15.3.2022, odst. 4-5.

Loquifer c. Belgique, Req. Nos. 79089/13 et 2 autres, 20. 7. 2021, odst. 32-33; Grzeda v Poland, App. no. 43572/18, 15.3.2022, odst. 257.

Ibid. odst. 258; Lorenzo Bragado and others v Spain, App. Nos. 53193/21 and 5 others, 22. 6. 2023, odst. 78.

Grzeda v Poland, App. no. 43572/18, 15.3.2022, odst. 258-259.

Lorenzo Bragado and others v Spain, App. nos. 53193/21 and 5 others, 22. 6. 2023, odst. 79.

Grzeda v Poland, App. no. 43572/18, 15.3.2022, odst. 292.

Ibid. odst. 261; Loquifer c. Belgique, Req. Nos. 79089/13 et 2 autres, 20. 7. 2021, odst. 36-37.

Loquifer c Belgique, Req. Nos. 78089/13 et 2 autres, 20. 7. 2021, odst. 62.

Glej na primer sodne odločbe Vrhovnega sodišča v zadevah: I Up 326/2010 z dne 22. 12. 2010, I Up 315/2010 z dne 16. 12. 2010; I Up 324/2010 z dne 22. 12. 2010.

Glej na primer sodno odločbo Upravnega sodišča v zadevi I U 676/2013, 29. 4. 2013; glej tudi odločbi Ustavnega sodišča v zadevah: Up-275/97 z dne 16. 7. 1998, odst. 12; Up-2501/08 z dne 19. 2. 2009 (odst. 7, 11-13) in sodni odločbi Vrhovnega sodišča v zadevah: X Ips 312/2015 z dne 29. 10. 2015 (odst. 14-22) in I Up 72/2016 z dne 30. 3. 2016 (odst. 9-10).

Ibid. odst. 19. Standarde iz sodne odločbe I Up 247/2017 Vrhovno sodišče ponovi v zadevi I Up 78/2020 z dne 8. 7. 2020.

Sodna odločba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 174/2018, 17. 10. 2018, odst. 16.

Ibid. odst. 9. Več o tem glej sklepa Upravnega sodišča v zadevah: I U 1351/2020, 29. 9. 2020, odst. 62-70; I U 837/2022, 27. 6. 2022, odst. 70-77.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.