UPRS Sodba I U 1171/2021-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-02-27

KOMUNALNA DEJAVNOST - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

komunalni prispevek - stvarna pristojnost organa - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Upravni organ (pri čemer iz uvoda odločbe izhaja, da je odločbo sprejel/a: Občina Lenart, Župan Občine Lenart, Občinska uprava - torej prvostopenjski in drugostopenjski organ, kar je po oceni sodišča očitna pomota glede na podpis odločbe s strani župana) ni bil stvarno pristojen za izdajo odločbe po nadzorstveni pravici. To pa predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka (1. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Za odločitev v zvezi s tem izrednim pravnim sredstvom ima v tem primeru pristojnost Ministrstvo za naravne vire in prostor kot ministrstvo, v katerega delovno področje sodi zadeva po vsebini. Že iz tega razloga je odločba nezakonita in jo je treba v celoti odpraviti.

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Lenart, Župana Občine Lenart, Občinske uprave, št. 35402-44/2020 z dne 22. 6. 2021, se odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v 15-ih dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Stroškovni zahtevek tožene stranke se zavrne.

1. Z izpodbijano odločbo je Občina Lenart, Župan Občine Lenart, Občinska uprava (upravni organ), odpravila odločbo Občinske uprave Občine Lenart, št. 35402-44/2020 z dne 18. 9. 2020, s katero se zavezancu - tožniku za novogradnjo trgovskega objekta na zemljiščih s parc. št. ..., ...., ..., ..., ... in ..., k.o. ..., ni odmeril komunalni prispevek.

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je upravni organ v zvezi z v izreku navedeno odločbo z dne 18. 9. 2020 ugotavljal, ali je podan razlog za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici po drugem odstavku 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Navedel je še, da lahko po prvem odstavku 276. člena ZUP odločbo, ki jo je v upravni zadevi iz izvirne pristojnosti lokalne skupnosti izdala občinska uprava, odpravi ali razveljavi organ druge stopnje, ki je v tem primeru župan. Organ je, upoštevajoč Zakon o urejanju prostora (ZUreP-2), Gradbeni zakon (GZ) in Odlok o komunalnem prispevku, ugotovil, da je tožnik pri Upravni enoti Lenart vložil vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja, zaradi česar je pri Občinski upravi Občine Lenart (prvostopenjskem organu) stekel postopek za izdajo odločbe o komunalnem prispevku. Iz odločbe z dne 18. 9. 2020 izhaja, da se bodo objekti, ki jih bo zgradil tožnik, priključili na javno komunalno infrastrukturo (cesto, javni vodovod in javno kanalizacijo), kot tudi, da je organ upošteval Pogodbo o opremljanju Občine Lenart, št. 354-205/2011, in zmanjšanje predvidenega objekta, zato se že plačan prispevek v znesku 72.782,26 EUR zmanjša na 51.483,55 EUR in se komunalni prispevek ne odmeri. Prvostopenjski organ je napačno uporabil materialno pravo, ker tožnik z Občino Lenart ni sklenil Pogodbe o opremljanju v 2011, na podlagi katere bi lahko po 157. členu ZUreP-2 prišlo do poračunavanja investicije s komunalnim prispevkom, ki ga je treba plačati. Ker tožniku komunalni prispevek ni bil odmerjen, pa bi mu moral biti (216. in 217. člen ZUreP-2), je prvostopenjski organ napačno uporabil materialno pravo. Ker je odločba prve stopnje odpravljena, bo moral prvostopenjski organ o odmeri komunalnega prispevka ponovno odločati.

3. Tožnik je tožbo vložil iz razlogov po 1., 2., 3. in 4. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Uvodoma je opozoril, da je bila v zadevi izdana odločba z dne 18. 9. 2020, ki je postala dokončna, izvršljiva in pravnomočna. Na tej podlagi je tožnik prejel gradbeno dovoljenje z dne 2. 11. 2020, ki je postalo dokončno in pravnomočno 6. 11. 2020. Prav tako je tožnik od toženke prejel potrdilo o plačanem komunalnem prispevku. Nato je bilo tožniku ''ukazano''

z dopisom z dne 4. 6. 2021, da če tožnik ne bo poravnal del stroškov komunalnega prispevka E., d.o.o. (torej zasebnemu subjektu), do 10. 6. 2021 in o tem predložil dokazila, bo odločba z dne 18. 9. 2020 in vsa potrdila na tej podlagi odpravljena. Z izpodbijano odločbo so bile te grožnje potem realizirane. Tožnik meni, da je takšno ravnanje nezakonito. Po 5. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se lahko tako odločbo izreče tudi za nično. Enako velja v primeru, ko se odločbe ne da izvršiti (3. točka prvega odstavka 279. člena ZUP) ali v primeru, ko je odločba izdana brez zahteve stranke (4. točka prvega odstavka 279. člena ZUP). Odločba je bila tudi vročena na naslov, kjer tožnik nima več sedeža. Odločbo je izdal nepristojen organ, saj bi to glede na drugi odstavek 276. člena ZUP moralo biti ministrstvo, ne pa župan. Da se je upravni organ zavedal, da gre za sporno ravnanje, kaže tudi uvod izpodbijane odločbe, ki naj bi jo izdali Občina Lenart, Župan Občine Lenart in Občinska uprava. Dejstvo je, da odmera komunalnega prispevka sodi v izvirno pristojnost lokalne skupnosti (21. člen Zakona o lokalni samoupravi - ZLS). Prav tako ZUP ne omogoča, da bi istočasno obstajali dve prvostopenjski odločbi o isti zadevi, kar se je zgodilo v tem primeru. Izpodbijana odločba torej ne more imeti učinkov. S tem so bile kršene ustavne in konvencijske pravice tožnika (14., 22., 23., 25., 33. in 74. člen Ustave, 6., 13. in 14. člen EKČP). Tožnik se tudi ni imel možnosti izjaviti v tem postopku, zato je podana tudi bistvena kršitev določb postopka. Ker je o zadevi odločal nepristojen organ, ni bila podana podlaga za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici po uradni dolžnosti, stranka pa organu tudi ni podala predloga v tej smeri. Iz izreka še izhaja, da se odločba z dne 18. 9. 2020 odpravi, medtem ko iz odločbe izhaja, da je razlog za razveljavitev odločbe očitna kršitev materialnega predpisa. Pravne posledice odprave ali razveljavitve so različne (281. člen ZUP). Sicer pa v zadevi ne gre za napačno uporabljeno materialno pravo. Izpodbijana odločba posega v že pridobljene pravice. Tožnik je namreč pred izdajo te odločbe prodal vse nepremičnine skupaj s projektom in gradbenim dovoljenjem tretji osebi. Tožnik je predlagal, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi tožbi ugodi, izreče izpodbijano odločbo za nično, podredno, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo v celoti odpravi, v obeh primerih pa naloži toženki plačilo stroškov postopka.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da je v zadevi ključno dejstvo, da je tožnik vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za izgradnjo trgovskega centra, ki mu je bilo izdano, da ni plačal komunalnega prispevka, čeprav je trgovski center priključen na vso komunalno infrastrukturo in jo tudi uporablja. Toženka od tožnika ne zahteva nič drugega, kot od kateregakoli investitorja, ki gradi nepremičnine. V nasprotnem primeru bi prišlo do kršitve 14. člena Ustave. Tožnik je komunalni prispevek dolžan plačati (43. člen GZ, 216., 217. člen ZUreP-2). Tožnik ne pojasni, zakaj njemu ni treba plačati komunalnega prispevka, kar je pravo vprašanje v tem postopku. Prvostopenjski organ je bil pri izdaji odločbe z dne 18. 9. 2020 v zmoti, ko je menil, da je tožnik stranka po pogodbi o komunalnem opremljanju in mu zato ni treba plačati komunalnega prispevka. Do napake je prišlo, ker je projekt trgovskega centra, za katerega je tožnik pridobil gradbeno dovoljenje, predvideval priklop na komunalno infrastrukturo, ki jo je delno (na podlagi pogodbe iz leta 2011) izgradila družba E., d.o.o. Toženka si je prizadevala rešiti spor, vendar ji ni uspelo. Če tožnik meni, da izvajalcu komunalne infrastrukture ne bo plačal ničesar, ker ni stranka te pogodbe, potem mora plačati komunalni prispevek po zakonu, toženka pa bo urejala svoja pravna razmerja z izvajalcem komunalne infrastrukture E., d.o.o. Jasno torej je, zakaj odločba z dne 18. 9. 2020 ni materialnopravno pravilna (157., 216. in 217. člen ZUreP-2). Predlagala je zavrnitev tožbe in naložitev tožniku njenih stroškov postopka.

5. Tožnik je v pripravljalni vlogi navedel, da toženka smiselno priznava nepravilnosti pri izdaji odločbe. Ne drži, da je treba v tem sporu odločati o vprašanju višine komunalnega prispevka, temveč gre za vprašanje zakonitosti izpodbijane odločbe. Toženka se niti ni opredelila do pravne podlage, po kateri je odločila z izpodbijano odločbo. Iz odgovora na tožbo tudi jasno izhaja, da je bila odločba z dne 18. 9. 2020 izdana, ker je prvostopenjski organ zmotno menil, da je tožnik stranka v pogodbi o komunalnem opremljanju. Izpostavil je še, da nikoli ni zatrjeval, da je sklenil pogodbo o komunalnem opremljanju, saj je bil ustanovljen šele leta 2017, medtem ko je bila toženka stranka te pogodbe.

7. Predmet spora je zakonitost odločitve o odpravi odločbe prvostopenjskega organa, št. 35402-44/2020 z dne 18. 9. 2020. Toženka tako nima prav, da je ''pravo'' vprašanje v tej zadevi le, ali je tožnik kot investitor, ki je pridobil gradbeno dovoljenje, dolžan plačati komunalni prispevek.

8. Upravni organ je svojo odločitev oprl na drugi odstavek 274. člena ZUP, svojo pristojnost za odločanje pa na prvi odstavek 276. člena ZUP (ki ga je citiral, kot navedeno: ''V skladu s prvim odstavkom 276. člena ZUP lahko odločbo, ki jo je v upravni zadevi iz izvirne pristojnosti lokalne skupnosti izdala občinska uprava, odpravi ali razveljavi organ druge stopnje, ki je v tem primeru župan'').

9. Tožnik ugovarja odločitvi iz razlogov, zaradi katerih se odločba izreče za nično, iz razloga bistvenih kršitev pravil postopka, razloga napačne uporabe materialnega prava ter razloga zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja.

10. Sodišče se bo uvodoma opredelilo do zatrjevanih in ostalih zakonskih razlogov, zaradi katerih se odločba izreče za nično

. Po prvem odstavku 279. člena ZUP se za nično izreče odločba: 1. ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v zadevi, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku; 2. ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu; 3. ki je sploh ni mogoče izvršiti; 4. ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen tega zakona), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila; 5. ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska, ali drugega nedovoljenega dejanja; 6. v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost.

11. Razlog iz 1. točke ni podan, saj je bila odločba izdana v zadevi iz upravne pristojnosti. Prav tako ni podan razlog iz 2. točke, saj izvršitev odločitve ne bi povzročila kakšnega dejanja, ki je kaznivo po kazenskem zakonu, saj se odločba ne izvršuje, temveč učinkuje. V odločbi tudi ni najti take nepravilnosti, kot to določa 6. točka, ki bi iz zakonskih določb, ki so bile njena podlaga (poleg ZUP še ZUreP-2 ter Odlok o komunalnem prispevku), bile razlog za ničnost. Ti razlogi tudi za tožnika niso sporni.

12. Po oceni sodišča tudi razlog iz 3. točke ni podan. Ta določba se namreč lahko nanaša le na akte, ki se prisilno izvršujejo po določbah ZUP, to pa so tisti upravni akti, v katerih se zavezancu nalaga določena obveznost, kar v primeru nedenarne obveznosti pomeni, da mora ta nekaj storiti, dopustiti ali trpeti

. Izpodbijana odločba ni tak akt, saj ne vsebuje nikakršne izvršljive obveznosti. Prav tako ni podan razlog po 4. točki. Gre namreč za postopek z izrednim pravnim sredstvom, ki ga je mogoče uvesti (tudi) po uradni dolžnosti (prvi odstavek 275. člena ZUP

). Sodišče tudi ne pritrjuje tožniku, da je podan razlog iz 5. točke. Izkazano mora namreč biti nedovoljeno dejanje (nedovoljena ravnanja so primeroma našteta) zoper organ, ki je odločal. Tožnik pa zatrjuje, da je bila odločba izdana v posledici groženj in pritiskov nanj, ne pa na organ. Hkrati iz podatkov spisa tudi ni razviden dejanski stan, ki bi ustrezal temu razlogu.

13. Tožnik nadalje ugovarja bistvene kršitve pravil postopka.

14. Sodišče se strinja s tožnikom, da je odločbo izdal stvarno nepristojen organ (1. točka drugega odstavka 237. člena ZUP oziroma 1. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1).

15. Po drugem odstavku 276. člena ZUP odločbo, ki jo je v upravni zadevi iz izvirne pristojnosti samoupravne lokalne skupnosti izdal organ samoupravne lokalne skupnosti, odpravi ali razveljavi po nadzorstveni pravici ministrstvo, v katerega delovno področje sodi zadeva po vsebini. Določbe, ki jo je citiral upravni organ v obrazložitvi odločbe na 2. strani, drugi odstavek (in ki jo je sodišče povzelo v 8. točki obrazložitve), v ZUP ni najti.

16. Odmera komunalnega prispevka je nedvomno zadeva iz izvirne pristojnosti občine. Po 21. členu ZLS občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom (prvi odstavek). Občina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev opravlja zlasti naslednje naloge, med drugim načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči (drugi odstavek).

17. Tako je po 152. člena ZUreP-2 (veljavnem v času izdaje aktov) občina tista, ki v občinskih prostorskih aktih določi vrste komunalne opreme, ki jih je treba še zgraditi ali dograditi (prvi odstavek), torej je pristojna, da zagotovi komunalno opremljanje stavbnih zemljišč na svojem teritorialnem območju. V ta namen sprejema pravne podlage za odmero komunalnega prispevka ter vodi postopek njegove odmere (153. do 157. člen, 216. in nadaljnji členi ZUreP-2, predvsem 221. in 222. člen).

18. Če pa je temu tako, potem upravni organ (pri čemer iz uvoda odločbe izhaja, da je odločbo sprejel/a: Občina Lenart, Župan Občine Lenart, Občinska uprava - torej prvostopenjski in drugostopenjski organ, kar je po oceni sodišča očitna pomota glede na podpis odločbe s strani župana) ni bil stvarno pristojen za izdajo odločbe po nadzorstveni pravici. To pa predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka (1. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Za odločitev v zvezi s tem izrednim pravnim sredstvom ima v tem primeru pristojnost Ministrstvo za naravne vire in prostor kot ministrstvo, v katerega delovno področje sodi zadeva po vsebini. Že iz tega razloga je odločba nezakonita in jo je treba v celoti odpraviti.

19. Četudi je že zgoraj povedano zadosten razlog za odpravo odločitve, se bo sodišče opredelilo še do drugih bistvenih kršitev pravil postopka.

20. Tožnik ima tudi prav, da je podano neskladje med izrekom in obrazložitvijo. Iz izreka namreč izhaja, da se odločba z dne 18. 9. 2020 odpravi, iz obrazložitve odločbe pa je razvidno, da je upravni organ, sklicujoč se na drugi odstavek 274. člena ZUP

, zadevo obravnaval po tej določbi, torej, da gre za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici zaradi očitne kršitve materialnega predpisa. Ker sta si izrek in obrazložitev v nasprotju, je tudi s tem podana kršitev pravil postopka, saj se odločbe ne da preizkusiti (smiselno 7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Pravne posledice odprave in razveljavitve se namreč - kot pravilno opozarja tudi tožnik - razlikujejo

, zato je način odločitve relevanten ne zgolj z vidika obrazloženosti odločitve, temveč tudi iz tega vidika.

21. Sodišče še pritrjuje tožniku o nadaljnji absolutni kršitvi pravil postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Iz podatkov spisa namreč ni razvidno, da bi upravni organ tožniku pred izdajo izpodbijane odločbe dal možnost, da se o dejstvih in okoliščinah, ki so relevantne za zadevo, izjavi (9. člen ZUP, 146. člen ZUP).

22. Glede na navedeno je sodišče, ker je spoznalo, da je izpodbijani akt izdal stvarno nepristojen organ, tožbi na podlagi 1. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo. Četrti odstavek istega člena sicer določa, da sodišče pošlje zadevo v odločitev pristojnemu organu, vendar pa ni tako ravnalo. Obravnavani postopek je bil namreč uveden po uradni dolžnosti in ne na predlog stranke, in odločitev, ali bo uvedel postopek po uradni dolžnosti v zvezi z obravnavanim pravnim sredstvom zoper odločbo z dne 18. 9. 2020, lahko sprejme le pristojni organ, tj. v tem primeru Ministrstvo za naravne vire in prostor. Sodišče pri tem še pripominja, da pa lahko upravni organ (tj. Občina Lenart) s tem v zvezi pri pristojnem ministrstvu poda pobudo.

23. Sodišče je odločilo brez oprave glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

24. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnik upravičen do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena brez oprave glavne obravnave, tožnika je v postopku zastopala odvetnica, zato se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) ter 22 % DDV, ki znaša 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve sodbe. V skladu s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo.

25. Ker je toženka predlagala zavrnitev tožbe, je sodišče, ob smiselni uporabi ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, upoštevajoč prvi odstavek 154. člena ZPP, stroškovni zahtevek toženke zavrnilo.

Drugi odstavek 37. člena ZUS-1 določa, da če sodišče ugotovi, da je upravni akt ničen, odloči, ne pa bi poslalo tožbo v odgovor. Na ničnost pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka.

Prim. npr. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 169/2021 z dne 25. 8. 2021, I Up 151/2020 z dne 11. 11. 2020, I Up 31/2020 z dne 25. 3. 2020, I Up 120/2019 z dne 11. 7. 2019, I Up 94/2012 z dne 1. 3. 2012 in I Up 199/2010 z dne 7. 7. 2010

Pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi oziroma razveljavi odločbo po uradni dolžnosti, če izve oziroma ugotovi, da so podani razlogi za odpravo ali razveljavitev. Odločbo pa lahko odpravi oziroma razveljavi tudi na zahtevo stranke, državnega tožilca ali državnega pravobranilca ali inšpektorja.

Po drugem odstavku 274. člena lahko izdano odločbo pristojni organ razveljavi po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis.

281. člen ZUP: Če se odločba odpravi ali izreče za nično, se odpravijo tudi pravne posledice, ki so iz nje nastale (prvi odstavek). Če se odločba razveljavi, se ne odpravijo pravne posledice, ki so iz nje že nastale, ne morejo pa nastati iz nje nobene nadaljnje pravne posledice (drugi odstavek).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-1

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 64, 64/1, 64/1-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.