UPRS Sodba I U 1610/2021-30
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-02-20

gradbeno dovoljenje - sprememba namembnosti - stranski udeleženec - vplivi na sosednje nepremičnine - emisije

Za priznanje položaja stranskega udeleženca na podlagi druge alineje drugega odstavka 36. člena GZ je relevantno zgolj to, ali zemljišče meji na nepremičnine, na katerih je predvidena gradnja, ne pa tudi razdalja med njimi.

1. Z izpodbijanim sklepom je Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) sklenila, da se tožniku ne prizna lastnost stranke v ponovnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo in spremembo namembnosti objekta A., v hotelski objekt ter nadzidavo tega objekta na zemljiščih s parc. št. 2362 in 2363/1, k. o. ..., ki se vodi na zahtevo investitorja - stranke z interesom (1. točka izreka). Nadalje je sklenila, da stroški postopka niso bili zaznamovani (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da se pri prvostopenjskem organu na zahtevo investitorke - stranke z interesom vodi ponovni postopek izdaje gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo in spremembo namembnosti objekta A., v hotelski objekt ter za nadzidavo tega objekta na zemljiščih s parc. št. 2362 in 2363/1, k. o. ... Tožnik v skladu z drugim odstavkom 36. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) in 43. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ni izkazal pravnega interesa za vstop v predmetni upravni postopek. Tožnik je sicer lastnik stanovanja v objektu na naslovu B. in C., ki stoji na zemljišču s parc. št. 2326, k. o. ..., ter stanovanja v objektu na naslovu D., Ljubljana, ki stoji na zemljišču s parc. št. 2302, k. o. ..., vendar navedeni zemljišči ne mejita na zemljišče, na katerem je predvidena gradnja, temveč sta od slednjega oddaljeni več kot 40 m. Investitor za dostop do objekta (gradnje) ne namerava uporabljati dostopa preko zemljišča s parc. št. 2341, k. o. ..., katerega sosednja parcela je zemljišče s parc. št. 2327, k. o. ..., na katerem naj bi po navedbah tožnika potekal postopek za določitev pripadajočega zemljišča k objektu B. in C. Navedbe tožnika o povečanju emisij v okolici zaradi predmetne gradnje so povsem pavšalne in nedokazane, tožnik pa želi z njimi varovati javni in ne osebni interes. Z navedbami o zmanjšanju vrednosti njegovega premoženja tožnik varuje svoj dejanski, ne pa pravni interes.

3. Zoper sklep prvostopenjskega organa je tožnik vložil pritožbo, toženka je (kot drugostopenjski organ) njegovo pritožbo zavrnila.

4. Tožnik se z izpodbijanim sklepom ne strinja in v tožbi v bistvenem navaja, da sklepa in drugostopenjske odločbe ni mogoče preizkusiti. Navaja, da v zvezi z nepremičnino s parc. št. 2327, k. o. ..., poteka postopek določitve pripadajočega zemljišča k stavbi na naslovu B. in C., kar bi moral organ upoštevati pri svoji odločitvi. Navedeno zemljišče je po zatrjevanju tožnika od nameravane gradnje oddaljeno 38,9 m in ne več kot 40 m, kot je ugotovil organ. Tudi zemljišče s parc. št. 2326, k. o. ..., je od nameravane gradnje oddaljeno 38,9 m, vendar se toženka do te pritožbene navedbe tožnika sploh ni opredelila. Nadalje opozarja, da dostop do nameravane gradnje ne bo potekal po parc. št. 2338/1, k. o. ..., kot je navedeno v projektu PGD, temveč po parc. št. 2327, k. o. ..., kar bo vplivalo na njegovo nepremičnino. Navaja, da je v upravnem postopku zatrjeval konkretne posege nameravane gradnje na njegovo nepremičnino, in sicer povečanje emisij v obliki hrupa, prometa, obiskovalcev, gostote pozidave ter posega v razgled oziroma zasenčenja nepremičnine. Razlaga organa, da bi moral o tem predložiti dokazila, s katerimi bi poseg v njegov pravni položaj dokazal s standardom gotovosti, je po mnenju tožnika v nasprotju s 43. členom ZUP. Nadalje utemeljuje vpliv (emisije) nameravane gradnje na njegov pravni položaj. Opozarja, da se toženka v drugostopenjski odločbi ni opredelila do vseh pritožbenih navedb. Sodišču predlaga, da izpodbijana sklep in odločbo spremeni tako, da se tožniku dovoli udeležba v predmetnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja, oziroma podredno, da izpodbijana sklep in odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, sodišču je posredovala upravne spise zadeve.

6. Stranka z interesom v odgovoru na tožbo navaja, da so tožbene navedbe tožnika pavšalne in da tožnik in dokazal, kako bo z nameravano gradnjo prizadet njegov pravni položaj. Izpostavlja, da izpodbijani upravni akt in izdano gradbeno dovoljenje temeljita na prostorskem načrtu, ki velja na predmetnem območju, ter da so na območju centra glavnega mesta emisije hrupa in prometa večje kot v manjših naseljih. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

7. Sodišče je na dan 15. 2. 2024 razpisalo glavno obravnavo, katere se je udeležil zgolj zakoniti zastopnik stranke z interesom. Tožnik se obravnave ni udeležil in svoje odsotnosti ni opravičil, pri čemer iz sodnega spisa izhaja, da mu je bilo vabilo pravilno vročeno. Toženka je sodišču poslala dopis, da se odpoveduje pravici do glavne obravnave. Sodišče je zato na podlagi tretjega odstavka 58. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zadevi odločilo brez glavne obravnave.

8. Ker se tožnik ni udeležil glavne obravnave (in ta zato ni bila izvedena), je sodišče štelo, da se je s tem odpovedal tudi dokaznim predlogom, ki se izvajajo na glavni obravnavi, tj. zaslišanju strank in ogledu na kraju samem. Navedena dokazna predloga sta tudi sicer nedopustna, saj ju tožnik ni predlagal že v postopku izdaje izpodbijanega sklepa, zato sta v smislu 52. člena ZUS-1

prepozna, tožnik pa v tožbi ni navedel razlogov, s katerimi bi opravičil svojo zamudo.

10. Med strankami je sporno, ali tožniku kot lastniku stanovanj v objektu na naslovu B. in C., ki stoji na zemljišču s parc. št. 2326, k. o. ..., ter v objektu na naslovu D., ki stoji na zemljišču s parc. št. 2302, k. o. ..., pripada položaj stranskega udeleženca v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo in spremembo namembnosti objekta A., v hotelski objekt ter za nadzidavo tega objekta na zemljiščih s parc. št. 2362 in 2363/1, k. o. ...

11. Oseba, ki ima zaradi varstva svojega pravnega položaja pravico udeležiti se upravnega postopka, uvedenega na zahtevo drugega ali po uradni dolžnosti, je stranski udeleženec. Za priznanje položaja stranskega udeleženca mora oseba izkazati svoj pravni interes: zatrjevati mora, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (prvi odstavek 43. člena ZUP). Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek 43. člena ZUP). Za priznanje pravnega interesa mora torej obstajati določen odnos do upravne stvari, ki je predmet upravnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima kakšno pravno korist v upravni stvari. Tako je treba vsakomur, komur pravo priznava obstoj njegovega pravno varovanega interesa, omogočiti, da ga zavaruje tudi v upravnem postopku, v katerem bi lahko bilo vanj poseženo. Ali tak osebni, neposredni in pravno varovani interes obstaja, izhaja iz pravne norme in njenega namena varovanja položaja posameznika. Pri presoji, ali določen predpis, ki ureja delovanje upravnega organa, podeljuje posamezniku pravico oziroma pravno varovan interes, je treba ugotoviti, ali je bil namen zakonodajalca, da z navedeno normo varuje tega posameznika.

12. Splošna ureditev udeležbe stranskih udeležencev je opredeljena v ZUP, posebna pravila glede stranskih udeležencev v postopku izdaje gradbenega dovoljena, ki so relevantna v konkretni zadevi, pa so določena v GZ. V skladu z drugim odstavkom 36. člena GZ je lahko stranski udeleženec v postopku izdaje gradbenega dovoljenja: (1) lastnik nepremičnine in imetnik druge stvarne pravice na nepremičnini, ki je predmet izdaje gradbenega dovoljenja; (2) lastnik zemljišča, ki meji na nepremičnine, na katerih je nameravana gradnja, razen če pristojni upravni organ za gradbene zadeve ugotovi, da gradnja nanj ne vpliva; (3) druga oseba, če izkaže, da bi nameravana gradnja zaradi svojega vpliva med gradnjo in po njej lahko vplivala na njene pravice in pravne koristi oziroma na njeno nepremičnino, pri čemer se za pravno korist šteje zlasti korist, ki se nanaša na namensko rabo zemljišča oziroma objekta, na ukrepe za zmanjšanje emisij, odmike od parcelnih meja in sosednjih stavb, ukrepe za preprečevanje širjenja požara na sosednje objekte, dostope in površine za gašenje in reševanje ter mehansko odpornost in stabilnost nepremičnine v lasti stranskega udeleženca, in (4) druge osebe, če tako določa zakon.

13. Med strankami ni sporno, da nobena od nepremičnin s parc. št. 2326, 2327 in 2302, vse k. o. ..., ne meji na nepremičnini, na katerih je nameravana gradnja (zemljišči s parc. št. 2362 in 2363/1, obe k. o. ...).

14. Tožnik v tožbi navaja, da je parcela št. 2326 od nameravane gradnje oddaljena manj kot 40 metrov in da se organ v izpodbijanem sklepu ni opredelil do tožnikovega ugovora, da mu položaj stranskega udeleženca pripada tudi v primeru, kadar razdalja od nameravane gradnje za manjšo razliko preseže 40 metrov. Sodišče pojasnjuje, da je za priznanje položaja stranskega udeleženca na podlagi druge alineje drugega odstavka 36. člena GZ relevantno zgolj to, ali zemljišče meji na nepremičnine, na katerih je predvidena gradnja, ne pa tudi razdalja med njimi, kot to v obrazložitvi izpodbijanega sklepa zmotno poudarja organ. Ne glede na navedeno pa je odločitev organa, da tožniku ne prizna položaja stranskega udeleženca ne podlagi druge alineje drugega odstavka 36. člena GZ pravilna iz razloga, ker tožnik ni lastnik zemljišča, ki meji na nepremičnine, na katerih je nameravana gradnja.

15. Sodišče dodatno pojasnjuje, da dejstvo konkretne oddaljenosti tožnikovih nepremičnin že po jezikovni razlagi tretje alineje drugega odstavka 36. člena GZ samo po sebi ni odločilno niti za priznanje položaja stranskega udeleženca po navedeni določbi, temveč je relevantna dejanska izkazanost vpliva gradnje na pravice in pravne koristi stranke, glede česar se sodišče opredeljuje v nadaljevanju obrazložitve te sodbe.

16. Tožnik ugovarja, da bo investitor za dostop do gradnje uporabljal zemljišče s parc. št. 2341, k. o. ..., ki meji na zemljišče s parc. št. 2327, k. o. ..., v zvezi s katerim poteka postopek določitve pripadajočega zemljišča k stavbi na naslovu B. in C. V zvezi s tem tožbenim ugovorom sodišče najprej ponavlja, da nepremičnina s parc. št. 2327, k. o. ..., ne meji na nepremičnini nameravane gradnje. Sodišče dalje poudarja, da tožnik ni zemljiškoknjižni lastnik nepremičnine s parc. št. 2327, saj je v zvezi s to parcelo še vedno v teku postopek določitve pripadajočega zemljišča v skladu z Zakonom o vzpostavitvi etažne lastnine na določenih stavbah in o ugotavljanju pripadajočega zemljišča (ZVEtL-1). Ker mora upravni organ v postopku izdaje gradbenega dovoljenja (smiselno enako pa tudi pri obravnavi zahteve za vstop v ta postopek) glede lastništva nepremičnin upoštevati stanje v zemljiški knjigi in ne presoja, kdo je lastnik zemljišča,

tožnik v zvezi s parc. št. 2327 ne more zahtevati priznanja položaja stranskega udeleženca na podlagi druge alineje drugega odstavka 36. člena GZ. Pri tem sodišče dodatno pritrjuje upravnemu organu, ki navaja, da iz dokumentacije, ki jo je investitor priložil svoji zahtevi za izdajo predmetnega gradbenega dovoljenja, izhaja, da bo dovoz za gradbena vozila v času gradnje potekal s ... ulice, in sicer preko parcele št. 2338/1 (sedaj 2338/3 in 2338/4), k. o. ..., za kar je prejel soglasje Mestne občine Ljubljana in uredil služnost, ne pa prek parc. št. 2341, k. o. ... Tožbenemu očitku, ki temelji izključno na neupoštevni predpostavki (bodočem negotovem dejstvu), da bo stranka z interesom gradnjo izvajala v neskladju z gradbenim dovoljenjem in projektno dokumentacijo, utemeljenosti ni mogoče priznati. Sodišče v zvezi s tem sicer pripominja, da je za ugotavljanje skladnosti izvajanja gradnje z izdanim gradbenim dovoljenjem in za sankcioniranje v primeru ugotovljenih kršitev pristojna gradbena inšpekcija.

17. Tožnik v tožbi nadalje navaja, da bo nameravana gradnja posegla v njegov pravni položaj s tem, da bo ob nepremičninah v njegovi lasti povzročila povečanje emisij v obliki hrupa, prometa, obiskovalcev, gostote pozidave ter posega v razgled oziroma zasenčenja nepremičnine. Navaja, da mu zaradi tega v postopku izdaje gradbenega dovoljenja pripada položaj stranskega udeleženca na podlagi tretje alineje drugega odstavka 36. člena GZ.

18. Tožnik utemeljuje, da bi nameravana gradnja povečala stisko z že tako skrajno oteženim parkiranjem na ... ulici, kar bo povzročilo zmanjšanje vrednosti tožnikovih nepremičnin. Nadalje navaja, da bi gradnja povečala prometno obremenitev in znatno povečala hrup in gostoto poselitve. Prav tako navaja, da bi z izvedbo gradnje prišlo do povečanja gostote pozidave, kar bi vodilo v degradacijo okolja in zmanjšanje vrednosti tožnikovih nepremičnin ter kvalitete bivanja. Opozarja tudi, da bosta z nameravano gradnjo uničena park in notranje dvorišče, s čimer mu bo odvzet normalen razgled.

19. Sodišče ponovno poudarja, da mora za priznanje položaja stranskega udeleženca obstajati določen odnos do upravne stvari, ki je predmet upravnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima kakšno pravno korist v upravni stvari. Tožnik v zvezi s tem ne pojasni, na katerem predpisu, ki naj bi bil z izvedbo nameravane gradnje kršen, utemeljuje svoj pravni interes v zadevi.

20. Sodišče dalje pritrjuje ugotovitvi upravnega organa, da je bilo tožnikovo zatrjevanje pravnega interesa za vstop v postopek v podani zahtevi (tudi po njeni dopolnitvi) povsem splošno in pavšalno, tožnik pa za svoje navedbe tudi ni predložil nobenih dokazov, niti ni navedel, na kakšen način nameravana gradnja nasprotuje relevantnim prostorskim predpisom. Tožnik je namreč zgolj splošno navajal, da bo v bližini njegove nepremičnine prišlo do hrupa zaradi povečanega prometa, da bo nameravana gradnja spremenila gostoto pozidave in poselitve ter da bo notranji park, na katerega ima pogled iz svoje nepremičnine, degradiran. Izpodbijani sklep je zato po presoji sodišča v tem delu tudi ustrezno obrazložen.

21. Tudi v zvezi s tožbenimi navedbami o posegu v pravni položaj tožnika sodišče ugotavlja, da se te nanašajo na splošno stanje v okolici tožnikovih nepremičnin, z njimi pa želi tožnik varovati javni interes. Tožnik tako tudi sam v tožbi izrecno navede, da imajo stanovalci vseh okoliških stavb že zdaj premalo parkirnih prostorov. Prav tako v tožbi navede, da njegova nepremičnina leži v enem od najbolj prometno obremenjenih delov Ljubljane, vse od gradnje Hotela E. pa je promet na C. in D. postal izredno obremenjen, prav tako hrup. Iz teh navedb tožnika izhaja, da zatrjevane emisije in nevarnost zmanjšanja vrednosti nepremičnine niso v vzročni zvezi z nameravano gradnjo, saj so po zatrjevanju tožnika prekomerne emisije obstajale že prej. Tožnik nadalje ni obrazloženo izkazal, na kakšen način naj bi poseg v notranje dvorišče, na katerega gledajo njegove nepremičnine, nedovoljeno vplival na kvaliteto njegovega bivanja. Prav tako pa je pravilno tudi stališče toženke, da zmanjšanje vrednosti nepremičnine tožnika lahko predstavlja zgolj dejanski, ne pa tudi pravni interes.

22. Sodišče v zvezi s tem še poudarja, da se varstvo zoper prekomerne emisije ne more uveljavljati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ampak v okviru sosedskega prava, kot motenje ali posege v izvrševanje lastninske pravice, oziroma da so za njihovo obravnavo v primeru neskladnosti izvedene gradnje z izdanih gradbenim dovoljenjem stvarno pristojne inšpekcije.

23. Tožnik prav tako ne more uspeti s tožbenimi ugovori, ki se nanašajo na drugostopenjsko odločbo, s katero je bila zavrnjena njegova pritožba zoper prvostopenjski sklep. Predmet presoje v upravnem sporu je upravni akt, s katerim je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi (2. člen ZUS-1), to je v tej zadevi prvostopenjski sklep. Sodišče sicer sodi, da se je toženka v drugostopenjski odločbi ustrezno opredelila do vseh relevantnih pritožbenih očitkov tožnika.

24. Po povedanem sodišče sodi, da tožnik nezakonitosti izpodbijane odločbe ni uspel izkazati. Ker sodišče obenem ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Člen 52 ZUS-1 določa: "V tožbi lahko tožnik navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta."

Sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 16/2022 z dne 14. 12. 2022.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 36, 36/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.