UPRS Sodba II U 148/2023-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-04-10

legalizacija objekta - namembnost stavbnega zemljišča - mnenje

Naloga stranke, ki poda zahtevek za legalizacijo objekta je, da navede in priloži ustrezno gradbeno dokumentacijo iz katere mora jasno izhajati kako želi spremeniti namembnost.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Izola zavrnila zahtevo tožeče stranke za legalizacijo stanovanjskega objekta s poslovnim prostorom na naslovu Ulica ..., na parceli številka 2087/21 k.o. ..., številka stavbe ...

2. Iz obrazložitve izhaja, da je Upravna enota Izola dne 11. 3. 2022 prejela zahtevo solastnikov A. A., B. B. in tožeče stranke za legalizacijo navedenega objekta. Zahtevi je bila priložena dokumentacija DGD - legalizacija gradnje, številka projekta 12-21, december 2021, ki jo je izdelal C., d.o.o., iz Kopra, iz katere izhaja, da želijo solastniki spremeniti namembnost objekta in izvesti investicijsko vzdrževalna dela.

3. Občina Izola je v postopku izdaje mnenja ugotovila, da se objekt nahaja na parcelnih številkah ... in ..., obe parceli k.o. ..., na območju, ki je urejen z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih mesta za ureditveno območje S 4/4 in S 4/5 stanovanjsko območje Livade - Kajuhova v Izoli (v nadaljevanju Odlok) ter da iz lokacijskega dovoljenja št. 351-204/77-2/L-85/35 z dne 22. 8. 1985, gradbenega dovoljenje št. 351-204/77-1/G-87/8 z dne 23. 2. 1987 in uporabnega dovoljenja št. 351-204/77-1/U-87/13 z dne 10. 9. 1987 za obravnavani objekt izhaja, da je namenjen za osnovno preskrbo - samopostrežne trgovine z bifejem, da je bil zgrajen kot pritlični prizidek stanovanjskega bloka številka 33 USG Livade, uporaba objekta pa je dovoljena le v obsegu funkcije osnovne preskrbe, s katero služi okoliškim stavbam. Že pri preverjanju dopustnosti nameravanega posega je občina ugotovila neskladnost predlaganih posegov s prostorskim izvedbenim aktom, saj po določilih Odloka sprememba namembnosti iz poslovne v stanovanjsko ni dopustna.

4. Ugotovljena dejstva in izdano negativno mnenje je tožena stranka posredovala tožeči stranki v vednost in izjavo. Dne 26. 10. 2022 je prejela odgovor tožeče stranke, v katerem navaja, da se ne strinja z ugotovitvami upravnega organa in da vztraja, da je sprememba namembnosti dovoljena v skladu s 13. členom Odloka.

5. Ker k predlagani gradnji ni bilo izdano pozitivno mnenje Občine Izola glede skladnosti s prostorskim aktom in ker je upravni organ v skladu z drugim odstavkom 47. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ-1) vezan na izdano mnenje, je tožena stranka zahtevo tožeče stranke za legalizacijo objekta zavrnila.

6. Tožeča stranka se z odločitvijo upravnega organa prve stopnje ni strinjala in je vložila pritožbo, ki jo je upravni organ druge stopnje kot neutemeljeno zavrnil. Iz obrazložitve izhaja, da se pritožbeni organ strinja z ugotovitvami upravnega organa prve stopnje, po njegovi presoji je odločitev pravilna in zakonita. Glede pritožbenih navedb dodaja, da je preveril mnenje Občine Izola številka 3505-78/2021-3 z dne 31. 5. 2022 in ugotovil, da je ustrezno in izdano na podlagi veljavne pravne podlage, to je 16. točke prvega odstavka 3. člena GZ-1. V skladu s prvim odstavkom 47. člena GZ-1 mora biti mnenje predloženo, saj je pogoj za izdajo odločbe o legalizaciji gradnje v skladu z 145. členom GZ-1. Mnenje pa je tudi zavezujoče, kot določa drugi odstavek 47. člena GZ-1. Stranka se res ne more pritožiti zoper mnenje, lahko pa se pritoži zoper odločbo prve stopnje, kar je pritožnik tudi storil.

7. Pritožbeni organ pritožniku pojasni, da ima Občina Izola možnost, da spremeni Odlok glede na potrebe samega mesta in okoliša, vendar pa tega v obravnavanem primeru ni storila. Po presoji pritožbenega organa so določbe Odloka dovolj jasno in ozko zapisane, da jih ni mogoče razširjati tudi na stanovanjsko uporabo, saj sprememba namembnosti v turistično ni enako kot sprememba namembnosti v stanovanjsko. 13. člen Odloka izrecno določa, da se lahko sprememba namembnosti spremeni v poslovno namembnost, ne pa v stanovanjsko.

8. Tožeča stranka se z odločitvijo upravnih organov ne strinja in vlaga tožbo v upravnem sporu. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter samo odloči o stvari oziroma vrne zadevo v ponovni postopek. Poudarja, da je tožena stranka v postopku uporabila mnenje občine, za kar ni imela pravne podlage. Mnenje je bilo izdano brez pravnega pouka, zato se zoper njega ni mogla pritožiti ali sprožiti upravnega spora.

9. Tožeča stranka vztraja, da iz 13. člena Odloka izhaja, da se namembnost lahko spremeni, saj člen dopušča turistično nastanitveno dejavnost. Upravna enota bi morala pozvati občino, da dopolni pravni akt in jo pri tem opozoriti na Uredbo o razvrščanju objektov. Občina bi morala zapisati, da gre za turistični nastanitveni objekt in dodati zgolj klasifikacijo stanovanjska raba. Tožeča stranka poudarja, da ji odgovarja tudi klasifikacija objekta kot turistično nastanitveni objekt, saj se k temu lahko doda še stanovanjska raba, kar nesporno dovoljuje Uredba o razvrščanju objektov. Lahko pa bi bil tudi gostinsko-nastanitveni objekt in bi upravna enota z gradbenim dovoljenjem dodala še klasifikacijo turistično-nastanitveni objekt in stanovanjska raba, saj je dvojna raba objektov dovoljena. Turistično nastanitveni objekt se lahko spremeni v stanovanjsko rabo in za takšno spremembo ni potrebno opravljati gradbenih del. Tožeča stranka sodišču predlaga, da o tem tako odloči, saj gre za spremembo namembnosti le v okviru podrazreda, za kar ne potrebuje gradbenega dovoljenja. Navaja, da je upravni organ kršil 25. in 35. člen Ustave Republike Slovenije, ki govorita, da je dovoljeno vse, kar v zakonu ni izrecno prepovedano.

10. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču posredovala upravni spis.

12. Med strankama je sporno, ali je mnenje Občine Izola pogoj za ugoditev zahtevi za legalizacijo objekta in ali bi tožeča stranka morala imeti pravico, da se zoper njega pritoži oziroma sproži upravni spor. Sporno je tudi ali Odlok dopušča spremembo namembnosti iz poslovne v stanovanjsko. Ni pa sporno, da je tožeča stranka solastnica obravnavanega objekta, da je predlagala spremembo namembnosti iz poslovne v stanovanjsko in da bi bila investitor predlaganih gradbenih del.

13. V obravnavanem primeru se presoja odločitev tožene stranke, da se zavrne zahteva tožeče stranke za legalizacijo objekta na naslovu Ulica ..., na parceli številka ... k.o. ..., številka stavbe ... Tožena stranka je zahtevo zavrnila, ker je prejela negativno mnenje Občine Izola, iz katerega izhaja, da predlagana gradbena dela iz gradbene dokumentacije niso skladna s prostorskim aktom občine.

14. Legalizacija objektov je postopek ureditve pravnega stanja že zgrajenega objekta, dela objekta, rekonstrukcije ali

, izvedene brez gradbenega dovoljenja ali v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem, v katerem se izda odločba o legalizaciji ali dovoljenje za objekt daljšega obstoja (prvi odstavek 142. člena Gradbenega zakona - v nadaljevanju GZ-1 veljavnega v času izdaje izpodbijane odločbe). Za postopek odločanja o zahtevi za izdajo

se smiselno uporabljajo določbe tega zakona, ki urejajo izdajo gradbenega dovoljenja (46. člen GZ-1 in naslednji), če v tem poglavju ni določeno drugače (šesti odstavek 142. člena GZ-1). Rok za pritožbo zoper odločbe izdane na podlagi določb tega poglavja, je osem dni (sedmi odstavek 142. člena GZ-1). Zahtevi za izdajo odločbe o legalizaciji mora investitor priložiti tudi mnenje mnenjedajalcev ali dokazilo o tem, da mnenje ni bilo izdano v roku 15 dni (peti odstavek 43. člena in 4. alineja prvega odstavka 143. člena GZ-1).

15. Eden izmed pogojev v postopku legalizacije objekta po določbah 145. člena GZ-1 je, da mora upravni organ, ki vodi postopek odločanja, k nameravani gradnji pridobiti mnenja v skladu s četrtim odstavkom 43. člena tega zakona, ta določa, da se v mnenju mnenjedajalec opredeli glede skladnosti dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja s predpisi iz svoje pristojnosti. Mnenje mora jasno izražati stališča mnenjedajalca in mora biti strokovno in pravno utemeljeno ter obrazloženo. V mnenje se lahko vključijo tudi podatki oziroma pogoji za izvedbo gradnje in uporabo objekta. Če mnenje ne izpolnjuje zahtev iz četrtega odstavka 43. člena tega zakona, upravni organ zahteva dopolnitev takšnega mnenja (tretji odstavek 47. člena GZ-1). Upravni organ je vezan na mnenje pristojnega mnenjedajalca, če izpolnjuje zahteve iz četrtega odstavka 43. člena tega zakona (drugi odstavek 47. člena GZ-1).

ali nosilec javnega pooblastila, ki na področju varstva okolja, ohranjanja narave, varstva kulturne dediščine, varstva voda,

, jedrske in sevalne varnosti, kmetijstva in gozdov, obrambe, carinskega in mejnega nadzora, varovanja prometne, komunalne in energetske infrastrukture, rudarstva in drugih področij, če je to določeno v zakonu, poda mnenje k dokumentaciji za pridobitev gradbenega dovoljenja glede sprejemljivosti nameravane gradnje z vidika njegovih pristojnosti (16. točka prvega odstavka 3. člena GZ-1). Objekti morajo biti

skladni s prostorskimi izvedbenimi akti in predpisi o urejanju prostora

, izpolnjevati morajo bistvene in druge zahteve ter biti evidentirani. Gradnjo je treba izvajati skladno z gradbenim dovoljenjem (četrti odstavek 2. člena GZ-1).

17. Občina Izola je v okviru svojih pristojnosti na podlagi Statuta Občine Izola v Uradnem listu razglasila Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih mesta za ureditveno območje S 4/4 in S 4/5 stanovanjsko območje Livade - Kajuhova v Izoli (v nadaljevanju Odlok) dne 29. 8. 1998 in njegovo spremembo dne 5. 7. 1999, v tej obliki je veljal tudi v času izdaje izpodbijane odločbe. 13. člen Odloka določa, da je pri individualnih stanovanjskih objektih in objektih v nizu dovoljena sprememba namembnosti v poslovne prostore in turistične nastanitvene površine (prvi odstavek). Pri blokih pa je dovoljena sprememba namembnosti v pritličju, praviloma v poslovne prostore za storitvene dejavnosti in osnovno preskrbo. Dovoljena je sprememba namembnosti stanovanj v mirne poslovne prostore.

18. Odlok torej dovoljuje pri individualnih stanovanjskih objektih in objektih v nizu spremembo namembnosti v poslovne prostore ali turistične nastanitve. V obravnavanem primeru pa gre za pritlični prizidek bloka, torej večstanovanjske stavbe, te ureja 2. točka 13. člena Odloka, ki dopušča spremembo namembnosti v pritličju v poslovne prostore za mirne storitvene dejavnosti in osnovno preskrbo. Odlok določa, da z zaprtjem obstoječih podhodov - pasaž ni mogoče dograditi k bloku stanovanjskih prostorov, ampak samo poslovne prostore za mirne storitvene dejavnosti in osnovno preskrbo. Občina Izola je kot mnenjedalajec v postopku izdaje odločbe o legalizaciji objekta zaradi spremembe namembnosti torej pravilno tolmačila določbe Odloka in izdala negativno mnenje za spremembo namembnosti v stanovanjsko, torej za legalizacijo obstoječega objekta, ki je pritličen prizidek večstanovanjske stavbe in že ima dovoljeno poslovno namembnost - osnovne preskrbe.

19. V obravnavanem primeru ni sporno, da je tožeča stranka podala zahtevo za spremembo obstoječe poslovne namembnosti v stanovanjsko. V tožbi navaja, da bi tožena stranka lahko oz. morala razumeti, da njej ustreza tudi turistična namembnost, kot jo ureja prvi odstavek 13. člena Odloka in da bi morala odločiti v njeno korist tako, da bi spremenila samo podrazred v stanovanjsko namembnost, vendar pa temu ni tako, saj je upravni organ vezan na zahtevek stranke in ga ne more prirejati glede na veljavno zakonodajo. Sodišče se strinja z obrazložitvijo tožene stranke iz izpodbijane odločbe, da gre pri stanovanjski in turistični namembnosti objekta za dve različni namembnosti, ki nista enaki in prosto zamenljivi. Naloga stranke, ki poda zahtevek za legalizacijo objekta je, da navede in priloži ustrezno gradbeno dokumentacijo iz katere mora jasno izhajati kako želi spremeniti namembnost. Iz gradbene dokumentacije, vlog in navedb tožeče stranke v obravnavanem primeru jasno izhaja, da želi spremeniti obstoječo poslovno namembnost v stanovanjsko, pri čemer gre za spremembo razreda, česar pa Odlok Občine Izola ne ureja in ne omogoča.

20. V postopku legalizacije objekta se v skladu s šestim odstavkom 142. člena GZ-1 smiselno uporabljajo določbe o izdaji gradbenega dovoljenja, med temi določbami pa drugi odstavek 47. člena GZ-1 določa, da je upravni organ pri izdaji dovoljenja vezan na mnenje mnenjedajalca, v obravnavanem primeru Občine Izola, ki presoja skladnost vložene zahteve s svojimi prostorskimi akti, v obravnavanem primeru Odlokom.

21. Tožena stranka pravilno navaja, da zoper izdano mnenje mnenjedajalca ni pritožbe, saj zakonodaja tega ne ureja, pritožba pa je možna zoper odločbo upravnega organa prve stopnje, ki odloči na podlagi izdanega mnenja (sedmi odstavek 142. člena GZ-1). O pritožbi odloči pritožbeni organ, zoper njegovo odločbo pa je možen upravni spor, s tem je zagotovljena presoja mnenja s strani drugostopnega upravnega organa in sodišča. Sodišče se strinja z mnenjem pritožbenega organa, da izdano mnenje Občine Izola izpolnjuje pogoje iz četrtega odstavka 43. člena GZ-1, saj se je občina v njem obrazloženo opredelila glede skladnosti predložene dokumentacije s prostorskimi predpisi, ki jih je izdala, mnenje je obrazložila jasno, strokovno in pravno utemeljila svoje zaključke. V mnenje pa je vključila tudi podatke iz lokacijskega, gradbenega in uporabnega dovoljenja za obravnavani objekt.

22. Iz zgoraj obrazloženega izhaja, da je tožena stranka pravilno vodila postopek izdaje odločbe o legalizaciji objekta, da je v skladu s predpisi pozvala Občino Izola, da poda mnenje o skladnosti predlaganih gradbenih del z njenimi prostorskimi akti. Občina je izdala jasno in strokovno obrazloženo mnenje, kot to zahteva 43. člen GZ-1 in tožena stranka je v skladu z negativnim mnenjem, na katerega je vezana, izdala zavrnilno upravno odločbo, ki jo tožeča stranka izpodbija v tem upravnem sporu.

23. Ker je torej izpodbijana odločitev pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrnilo. Ker je sodišče tožbo zavrnilo o njej ni odločalo v postopku polne jurisdikcije, kot je predlagala tožeča stranka.

24. Tožeča stranka je v tožbi predlagala razpis glavne obravnave, vendar je bilo v zadevi ključno le vprašanje pravilne razlage in uporabe Odloka in GZ-1, ni pa bilo med strankama spora o dejstvih, na katerih temelji izpodbijana odločba, zato je sodišče o tožbi v skladu s prvim odstavkom 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odločilo brez glavne obravnave.

25. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, je odločitev o stroških oprlo na četrti odstavek 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.