UPRS Sodba I U 1514/2023-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-07-03

osebna asistenca - telesna okvara - mnenje komisije - pomanjkljiva obrazložitev

Dejstvo, da pri odločanju o pravici do osebne asistence komisija po opravljenem razgovoru z vlagateljem poda mnenje, ne odvezuje dolžnosti upravnega organa, da ob sprejemu odločitve ne poda konkretizirane obrazložitve in ne navede razlogov za svojo odločitev ter ne opravi ocene vrste in obsega osebne asistence za vlagatelja na podlagi vseh dokazov. Le golo sklicevanje na izvid in mnenje strokovnega organa zahtevi po obrazložitvi ne zadostuje, saj je odločitev o pravici do osebne asistence v pristojnosti upravnega organa in ne po njem postavljene komisije.

I. Tožbi se ugodi odločba Centra za socialno delo Dolenjska in Bela Krajina št. 1410-56/2022-31909/6 z dne 11. 11. 2022 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Zahteva tožene stranke za povračilo stroškov se zavrne.

1. Center za socialno delo Dolenjska in Bela krajina (v nadaljevanju: CSD) je z odločbo št. 1410-56/2022-31909/6 z dne 11. 11. 2022 odločil, da tožnica nima pravice do storitev osebne asistence (1. točka izreka) in da v postopku stroški postopka niso nastali (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica vložila vlogo za priznanje pravice do osebne asistence in da je komisija izdelala mnenje, iz katerega izhaja, da ne izpolnjuje pogoja za dodelitev pravice do osebne asistence iz pete alineje drugega odstavka 6. člena Zakona o osebni asistenci (v nadaljevanju: ZOA) v obsegu najmanj 30 ur tedensko.

2. Zoper odločbo je tožnica vložila pritožbo, kateri Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju: organ druge stopnje) ni ugodilo (1. točka izreka), temveč je potrdilo izpodbijano odločbo (2. točka izreka) ter odločilo, da v tem postopku stroški postopka niso nastali (3. točka izreka). Drugostopenjski organ je pregledal celotno spisovno dokumentacijo in skladno z devetim odstavkom 20. člena ZOA pridobil novo izvedensko mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence z dne 10. 7. 2023, iz katerega izhaja, da tožnica nima pravice do storitev osebne asistence v smislu določil pete alineje drugega odstavka 6. člena ZOA v obsegu najmanj 30 ur tedensko.

3. Opisanim odločitvam tožnica oporeka in v tožbi navaja, da izpodbija ugotovitev, da ne potrebuje pomoči v obliki storitev osebne asistence najmanj 30 ur tedensko. Meni, da kot invalidna oseba potrebuje najmanj 30-40 ur osebne asistence na teden. Izpostavlja, da je za multiplo sklerozo značilno, da se stanje spreminja lahko tudi dnevno in so zmožnosti samostojnega opravljanja aktivnosti odvisne od dnevnega počutja in fizične moči. Navaja, da je mož zaradi službenih obveznosti odsoten tudi dva do tri tedne skupaj, kar pomeni, da je več dni oziroma tednov popolnoma sama in dodatno življenjsko ogrožena. Pri tem očita komisiji, da tega pomembnega dejstva sploh ni navedla. Ob ugotovitvah komisije, da potrebuje pomoč pri celotnem naboru storitev osebne asistence, meni, da to dosega vstopni prag vsaj 30 ur tedensko in se bolj približuje 40 uram tedensko. V zaključku tožnica predlaga, da sodišče odpravi izdano odločbo in ji prizna vsaj 30 do 40 ur osebne asistence na teden.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožnice in pojasnjuje, da pri podaji mnenja strokovna komisija izhaja iz predpostavke, kakšne so potrebe posameznika, ne kakšno je njegovo zdravstveno stanje. Pri osebni asistenci je pomemben funkcionalni model invalidnosti, ne medicinski. Navaja, da različni posamezniki s podobno diagnozo imajo različne potrebe, zato potrebujejo različen obseg ur storitev osebne asistence. Pri svoji odločitvi je v celoti sledila mnenju strokovne komisije, saj je ta izvedenski organ, na podlagi mnenja katerega organ izda odločbo o pravici do osebne asistence. Glede na to, da iz obeh mnenj izhaja, da tožnica ni upravičena do osebne asistence, organ druge stopnje ne vidi razloga, zakaj mnenjem ne bi sledil v celoti. V zaključku toženka ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in utemeljena ter predlaga, da sodišče potrdi izpodbijano odločbo in tožbo zavrne ter tožniku naloži plačilo vseh stroškov postopka.

5. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Sodišče dodajo še, da je ob upoštevanju vrste, narave in pomena zadeve (zlasti glede na tožničino zdravstveno stanje) predmetno zadevo obravnavalo prednostno (drugi odstavek 13.a člena Zakona o sodiščih (v nadaljevanju: ZS).

7. V postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence se uporabljajo določbe Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), če posamezna vprašanja v ZOA niso urejena drugače (5. člen ZOA). Sodišče je presojalo navedbe tožnice iz pritožbe o poslabšanju zdravstvenega stanja ter možnost njihovega preizkusa na podlagi izpodbijane odločbe.

8. Sodišče po pregledu tožbe, izpodbijane odločbe in upravnega spisa ugotavlja, da je izpodbijana odločba obremenjena s pomanjkljivo obrazložitvijo, ki ne ustreza standardu obrazloženosti iz 214. člena ZUP. Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju USRS) je v odločbi Up-260/01 z dne 5. 2. 2004 izpostavilo dve zahtevi, ki izhajata iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS), za kateri sodišče ocenjuje, da sta odločilni tudi v konkretni zadevi. Prizadeti osebi mora biti v upravnem postopku dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, na katere se opira odločba. Druga zahteva je, da mora biti odločba upravnega organa obrazložena. Sestavine upravne odločbe s polno obrazložitvijo določa prvi odstavek 214. člena ZUP, v skladu s katerim obrazložitev obsega: (-) razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; (-) ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je oprto; (-) razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; (-) navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; (-) razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, ter (-) razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če je obrazložitev pomanjkljiva, so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Pravica do pravnega sredstva je lahko učinkovita le, če je odločba najprej polno obrazložena, kar pomeni, da mora biti obrazložena na tako konkreten način, da bo omogočena presoja, ali je organ v zadostni meri izpolnil vse zahteve, ki mu jih glede ugotovitvenega in dokaznega bremena nalagajo zakonske določbe. Sodišče pri presoji izhaja iz navedb, ki jih je tožnica navajala že v upravnem postopku, torej v pritožbi, medtem ko se do navedb, ki jih uveljavljajo šele v tožbi, ne more opredeliti, ker gre za tožbene novote, ki so prekludirane. Prepoved navajanja novih dejstev in predlaganja novih dokazov v upravnem sporu (52. člen ZUS-1) izhaja iz tega, da je predmet sodnega varstva v tem postopku zakonitost upravnega akta, s katerim je odločeno o pravici in obveznosti stranke. Stranka je zato dolžna že v upravnem postopku takoj, ko je mogoče, navajati vsa dejstva in predlagati vse dokaze, ki so pomembni za odločitev, in tako upravnemu organu omogočiti, da izda zakonito odločbo.

9. Sodišče ugotavlja, da je tožnica v pritožbi navajala poslabšanje svojega zdravstvenega stanja in da se zaradi bolezni hitro utrudi. S temi navedbami je tožnica opozorila na spremenjene okoliščine glede svojega zdravstvenega stanja, ki so lahko vplivale na njene potrebe po osebni asistenci.

10. Iz izpodbijane odločbe druge stopnje ne izhaja, kako je organ presojal navedbe iz pritožbe o poslabšanju zdravstvenega stanja in hitri utrujenosti zaradi bolezni. Organ se je zgolj oprl, ne da bi pojasnil, kako je pri svoji odločitvi upošteval navedbe o poslabšanju stanja, ki jih je tožnica navajala v pritožbi. Tako organ prve kot druge stopnje zavezujejo določbe ZUP glede sestavnih delov odločbe. To izhaja iz 214. člena ZUP ter prvega odstavka 254. člena ZUP, ki določa, da se določbe ZUP, ki se nanašajo na odločbo, smiselno uporabljajo tudi za odločbo o pritožbi. Nadalje drugi odstavek 254. člena ZUP določa, da se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe. Iz odločbe mora biti razvidno, katere pritožbene razloge je v okviru sprejete odločitve štel za relevantne in kako jih je upošteval pri svoji odločitvi. Takšna obrazložitev ne zadošča standardu iz 214. člena ZUP, saj ne vsebuje razlogov organa za sprejeto odločitev niti ne omogoča preizkusa, kako je organ upošteval navedbe stranke o spremembah v njenem zdravstvenem stanju.

11. Obrazložitev odločbe mora vsebovati dokazno oceno o izvedenih dokazih in dejansko stanje, ki ga je ugotovil organ sam. Sodišče poudarja, da ZOA določa obligatorno pridobitev mnenja strokovne komisije, vendar komisija ni organ, ki bi odločal o dodelitvi ali utemeljenosti osebne asistence, temveč je zgolj strokovni pomočnik organa, ki na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom poda mnenje o uporabnikovih potrebah. Mnenje ne nadomešča odločbe, temveč je zgolj dokaz oziroma eden od dokazov v postopku odločanja, s katerim se ugotavljajo dejstva, na podlagi katerih se izda odločba. Pridobitev strokovnega izvedenskega mnenja pa ne odvezuje upravnega organa dolžnosti, da ob upoštevanju načela proste presoje dokazov strokovno izvedensko mnenje in morebitne druge dokaze vestno in skrbno analizira ter primerja ter na podlagi takšne presoje sam ugotovi za odločitev pomembna dejstva in svoje ugotovitve v odločbi obrazloži. Dejstvo, da pri odločanju o pravici do osebne asistence komisija po opravljenem razgovoru z vlagateljem poda mnenje, ne odvezuje dolžnosti upravnega organa, da ob sprejemu odločitve ne poda konkretizirane obrazložitve in ne navede razlogov za svojo odločitev ter ne opravi ocene vrste in obsega osebne asistence za vlagatelja na podlagi vseh dokazov.

12. Iz izpodbijane odločbe tožene stranke kot organa druge stopnje ne izhajajo razlogi, ki so organ vodili k odločitvi, zakaj tožnica ni upravičena do storitev osebne asistence. Sodišče posebej izpostavlja, da morajo iz odločbe jasno izhajati razlogi, ki so organ vodili k njegovi odločitvi. Iz izpodbijane odločbe ne more izhajati zgolj navedba, da je organ prejel mnenje komisije, iz katerega izhaja, da tožnica ni upravičena do osebne asistence, brez razlogov organa za sprejeto odločitev, saj na ta način iz odločbe izhaja, da je o vlogi odločila komisija in ne organ, ki je pristojen odločati. Zgolj golo sklicevanje na izvid in mnenje strokovnega organa zahtevi po obrazložitvi ne zadostuje, saj je odločitev o pravici do osebne asistence v pristojnosti upravnega organa in ne po njem postavljene komisije. Morajo biti iz obrazložitve upravnega akta konkretizirane okoliščine in podlaga za odločitev v takšni meri, da jih nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do njih opredeli, kakor tudi, da jih ob vloženi tožbi lahko preizkusi sodišče. Zaradi pomanjkljive obrazložitve se niti navedb iz pritožbe o poslabšanju zdravstvenega stanja ne da ustrezno preizkusiti.

13. V skladu s 214. členom ZUP obrazložitev odločbe obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

14. Obrazložitev odločbe mora biti takšna, da je iz nje razvidno, ali je bilo pravno relevantno dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno ter ali je bilo na njegovi podlagi materialno pravo pravilno uporabljeno. Obrazložene morajo biti vse točke izreka. Če obrazložitev nima takšne vsebine, je stranki odvzeta možnost, da upravni akt s pravnimi sredstvi učinkovito izpodbija, sodišču pa je v posledici tega onemogočen preizkus njegove zakonitosti.

15. Če upravna odločba ne vsebuje obrazložitve v skladu z ZUP, je to bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Ta je podana, če se odločbe ne da preizkusiti. Gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka.

16. Sodišče tako zaključuje, da ima izpodbijana odločba bistvene pomanjkljivosti, ki onemogočajo preizkus njene pravilnosti in zakonitosti. Iz odločbe ne izhajajo razlogi organa za sprejeto odločitev, temveč le golo sklicevanje na mnenje komisije. Organ se ni opredelil niti do navedb iz pritožbe o poslabšanju zdravstvenega stanja. Takšna obrazložitev ne zadošča zahtevam 214. člena ZUP in onemogoča sodišču preizkus zakonitosti in pravilnosti odločbe. To pomeni bistveno kršitev določb postopka v smislu 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1, hkrati pa zaradi nepreizkusljivosti odločbe tudi absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka v smislu 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

17. Sodišče sodi, da so bile v obravnavani zadevi pri izdaji izpodbijane odločbe storjene bistvene kršitve določb postopka, posledično je ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno glede navedb iz pritožbe o poslabšanju zdravstvenega stanja. Izpodbijana odločba je nepravilna in nezakonita, zato jo je sodišče na podlagi 2. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek.

18. Sodišče je po vsem navedenem ob zgoraj obrazloženi utemeljenosti tožbe tožbi ugodilo tako, da je izpodbijan upravni akt odpravilo in vrnilo zadevo toženki v ponovni postopek.

19. V ponovljenem postopku mora organ zagotoviti ustrezno obrazložitev svoje odločitve skladno z zahtevami 214. člena ZUP. Iz obrazložitve morajo izhajati konkretni dejanski in pravni razlogi za odločitev, pri čemer se organ ne sme zgolj opreti na mnenje strokovne komisije. Organ mora ob upoštevanju načela proste presoje dokazov strokovno izvedensko mnenje vestno in skrbno analizirati ter na podlagi takšne presoje sam ugotoviti za odločitev pomembna dejstva in svoje ugotovitve obrazložiti. Organ mora svojo odločitev obrazložiti na način, kot predpisuje zakon, pri čemer zgolj golo sklicevanje na mnenje strokovne komisije zahtevi po obrazložitvi ne zadostuje, saj je odločitev o pravici do osebne asistence v pristojnosti upravnega organa in ne po njem postavljene komisije. Če organ meni, da tožnica ni upravičena do storitev osebne asistence, mora konkretno pojasniti, zakaj tako meni, pri čemer mora obrazložiti svojo presojo vseh dokazov v zadevi, vključno z navedbami iz pritožbe o poslabšanju zdravstvenega stanja. Iz odločbe mora jasno izhajati, kaj je tisto dejstvo, ki je organ vodilo k odločitvi, in ne zgolj povzetek mnenja komisije. Tožena stranka je v ponovljenem postopku skladno s petim odstavkom 64. člena ZUS-1 vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

Glede odklonitve odločanja v sporu polne jurisdikcije

20. Tožnica je sodišču predlagala, da ji prizna vsaj 30 do 40 ur osebne asistence na teden, torej odločitev v sporu polne jurisdikcije. Sodišče pojasnjuje, da v upravnem sporu lahko sodišče glede na določbo prvega odstavka 65. člena ZUS-1 odloča v sporu polne jurisdikcije le tedaj, če narava stvari to dopušča, in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, zlasti če bi odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožnici težko popravljivo škodo (1. točka), ali če izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali njegovimi stališči, ki se tičejo postopka (2. točka).

21. V konkretnem primeru sodišče ugotavlja, da v upravnem spisu ni dovolj podlage za takšno odločanje sodišča. Odločitev o upravičenosti do osebne asistence v obsegu najmanj 30 ur tedensko zahteva specializirano strokovno presojo komisije, ki mora upoštevati funkcionalni pristop k invalidnosti in konkretne potrebe posameznika. Zlasti je potrebno dodatno ugotoviti in presoditi okoliščine, ki jih je tožnica navajala v pritožbi - poslabšanje zdravstvenega stanja in hitro utrujenost. Ti elementi niso bili ustrezno obravnavani v dosedanjem postopku in zahtevajo novo strokovno mnenje komisije z ustrezno obrazložitvijo. Podatki postopka zato ne dajejo dovolj zanesljive podlage za odločitev sodišča o konkretnem obsegu ur osebne asistence. Poleg tega toženka v zadevi odloča prvič, torej za odločanje v sporu polne jurisdikcije ni bil izpolnjen niti pogoj iz drugih točk prvega odstavka 65. člena ZUS-1.

22. V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je toženka dolžna tožnici povrniti stroške postopka, saj je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo. Tožnica povračila stroškov ni zahtevala. Povračilo stroškov je v postopku zahtevala toženka (v odgovoru na tožbo, čeprav specifikacije stroškov ni podala), vendar le ta v postopku ni uspela, zato do povrnitve stroškov ni upravičena. Sodišče je zato njeno zahtevo za povračilo stroškov zavrnilo, kot izhaja iz II. točke izreka sodbe.

Zakon o osebni asistenci (2017) - ZOA  - člen 5, 6, 6/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 254

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.