UPRS Sodba II U 231/2023-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-01-30

javni razpis - razpisni kriteriji - obseg sodne presoje

Izpolnjevanje razpisnih kriterijev sodišče presoja zadržano in se ne spušča v primernost strokovne presoje tistih kriterijev, ki po naravi stvari ne omogočajo izključno objektivnega vrednotenja. Tožena stranka ima torej v zadevah javnih razpisov določeno polje proste presoje v okviru primernosti strokovne presoje kriterijev.

Sodna praksa je razvila standarde presoje zakonitosti tovrstnih zadev, po katerih je sodna kontrola v teh postopkih omejena le na vprašanje pravilnosti postopka in pravilne uporabe materialnega prava, sodišče pa se ne spušča v presojo primernosti ocene strokovne komisije, če je obrazložena z razumnimi razlogi. V postopku sofinanciranja iz javnih sredstev je torej treba zagotoviti temeljne procesne garancije poštenega postopka v skladu z ZUP.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom tožena stranka ni ugodila vlogi tožeče stranke kot prijavitelja za projekt "Aktivno in kakovostno življenje starejših in drugih ranljivih ciljnih skupin na podeželju” z evidenčno številko 4300-6/2023/159.

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožena stranka objavila javni razpis za spodbujanje razvoja projektov zadružništva in socialne ekonomije 2023-2024 (v nadaljevanju: javni razpis). Tožeča stranka A., je na javni razpis kandidirala s projektom "Aktivno in kakovostno življenje starejših in drugih ranljivih ciljnih skupin na podeželju” skupaj s projektnim partnerjem B. Strokovna komisija, ki jo je imenoval minister za gospodarstvo, je na podlagi meril za izbor projekta iz 17. in 18. poglavja razpisne dokumentacije ocenila vlogo tožnika s 25 točkami, kar predstavlja 83,33 %. Na osnovi rezultatov ocenjevanja je strokovna komisija v skladu z drugim odstavkom 11. člena Uredbe o postopku, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog (v nadaljevanju: Uredba) oblikovala predlog prejemnikov sredstev. Pri tem je javni razpis določal, da bo na posameznem vsebinskem področju, ki ga opredeljuje Strategija razvoja Slovenije 2030, sofinanciran en projekt, in sicer tisti, ki bo na posameznem področju dosegel najvišje število točk oziroma odstotkov ob upoštevanju določila, da je dosegel tudi minimalni kakovostni kriterij. V primeru, da bosta isto najvišje število točk v posameznem vsebinskem sklopu dosegla dva ali več prijaviteljev, bo za sofinanciranje izbran tisti, ki bo višje število točk dosegel v sklopu 1 - Ustreznost projekta. V primeru, da bo število točk še vedno enako, bo za sofinanciranje izbran tisti, ki bo višje število točk dosegel v sklopu 2 - Zasnova projekta. Če bo število točk še vedno enako, bo izbrana tista vloga, ki bo oddana prej.

3. Vloga tožeče stranke kot prijaviteljice je dosegla 25 točk oziroma 83,33 % na vsebinskem področju "1. Zdravo in aktivno življenje”, ki ga opredeljuje Strategija razvoja Slovenije 2030. Na omenjenem vsebinskem področju je dosegel najvišje število točk oziroma odstotkov prijavitelj z vlogo, ki je bila ocenjena s 87,5 %, zato je strokovna komisija predlagala, da se vlogi prijavitelja ne ugodi.

4. Tožeča stranka je vložila tožbo v upravnem sporu. Po mnenju tožeče stranke je tožena stranka nepravilno ocenila projekt tožeče stranke in ni dosledno upoštevala meril iz 18. poglavja razpisne dokumentacije, kot jih je sama določila, njena obrazložitev ocenjevanja ni skladna z javnim razpisom, posledično pa je nepravilno zavrnila vlogo tožeče stranke.

5. Glede merila 3.1: Finančni načrt - skladnost načrtovanih aktivnosti in finančnega načrta je tožena stranka ocenila projekt s točko 1 od 2 možnih. Kot razlog za manjše število točk od vseh možnih je med drugim navedla glede stroškov, "da ni nesporno pojasnjeno, zakaj so le-ti nujno potrebni”. Vendar obveznost, da mora prijavitelj podati posebna pojasnila glede nujnosti stroškov ne izhaja iz razpisne dokumentacije, prav tako pa ne iz opisa tega merila. Navedeno je zgolj, da morajo biti stroški nujno potrebni, če je tožena stranka ugotovila, da temu ni tako, bi morala sama navesti, za katere stroške je to ugotovila in na tej podlagi znižati število točk. Nadalje je tožena stranka kot razlog za manjše število točk navedla tudi, da tožeča stranka "predvidi lastne vire, ki so omejeni le na DDV”. Opisani razlog ne more biti utemeljen za znižanje števila točk, saj merilo nikjer ne navaja, da se točkuje obseg lastnih sredstev. Vsi predvideni stroški projekta so upravičeni stroški po 13. poglavju razpisne dokumentacije in tudi tožena stranka sama ni ugotovila drugače in torej ni ugotovila, kateri strošek bi se moral kriti iz lastnih virov, da pri ocenjevanju ne bi prišlo do znižanja točk. Tretji razlog za manjše število točk, ki ga navede tožena stranka, je, da je prišla do sklepa, da je za izvedbo projekta potreben nakup opreme, kot je to navedeno v vlogi, a tega tožeča stranka ni navedla v finančnem načrtu in tega torej nima v svoji finančni strukturi. Tožeča stranka ocenjuje, da je stališče tožene stranke, da bi za te stroške morala predvideti lastne vire in je ta očitek povezan z očitkom iz prejšnjega odstavka. Predmetni sklep tožene stranke je napačen. Tožeča stranka je v poglavju 3.2 prijavnega obrazca, ki ga prilaga, predvidela več delavnic - za zdravo prehrano, za telovadne vaje, ustvarjalne delavnice in delavnice za družabniške in medgeneracijske dejavnosti. V okviru teh delavnic bo udeležencem pojasnjeno tudi, kakšno opremo potrebujejo. Morebitna infrastruktura ali oprema, ki je potrebna za izvedbo delavnice, pa je zagotovljena s strani projektnega partnerja.

6. Glede merila 3.2: finančni načrt - ustreznost predvidenih stroškov nakupa opreme je tožena stranka pri tem merilu ocenila projekt z 0 točkami od 2 možnih. Kot razlog za manjše število točk od vseh možnih je med drugim navedla enako ugotovitev in očitek, kot pri merilu 3.1, da tožeča stranka "nakupa opreme v finančnem delu ne opredeli ter ga ne načrtuje v finančnem delu vloge, ga pa navaja v vsebinskem delu”. Kot je že navedeno, ta ugotovitev ne drži, saj je tožeča stranka vse potrebne rekvizite navedla v vsebinskem delu vloge, prav tako pa je vse te rekvizite v celoti vključila tudi v obrazec 2 finančnega načrta pod stroške zunanjih izvajalcev. Glavni očitek, da ti niso vključeni v finančni načrt, tako ne vzdrži. Prav tako ni pravilna ugotovitev tožene stranke, da tožeča stranka "načrtuje nakup opreme iz lastnih virov”. Kot je pojasnjeno, tožeča stranka načrtuje ravno obratno, da se stroški rekvizitov krijejo iz sredstev tožene stranke.

7. Glede merila 4.3: konzorcij - ustreznost finančnega načrta glede na vlogo posamezne organizacije v konzorciju je tožena stranka pri tem merilu ocenila projekt z 1 točko od 2 možnih. Kot razlog za manjše število točk od vseh možnih je med drugim navedla, da "niso navedeni viri, na osnovi katerih je prijavitelj stroške ocenil”. Gre za razlog, da tožeča stranka ni navedla, kako naj bi določila višino posameznih stroškov. Ocenjevanje te okoliščine nima podlage v razpisni dokumentaciji, ki pri tem merilu ne omogoča znižanja točk iz tega razloga. Nadalje je tožena stranka kot razlog za manjše število točk navedla tudi, da tožeča stranka v prijavi "kot druge lastne vire navaja le DDV” in da "se lahko utemeljeno pričakuje, da bodo nastali tudi drugi stroški projekta, ki niso upravičeni do povračila”. Opisani razlog ne more biti utemeljen za znižanje števila točk, saj predmetno merilo nikjer ne navaja, da se točkuje obseg lastnih sredstev ali morebitno nevključenost stroškov v finančni načrt. Tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi in se vlogi tožeče stranke za dodelitev sredstev na podlagi javnega razpisa ugodi. Priglaša tudi stroške v višini 15,00 EUR.

8. V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja, da ne nasprotuje razlogom, zaradi katerih tožeča stranka vlaga tožbo, izrecno pa nasprotuje temu, da bi dejansko prišlo do napačne uporabe materialnega prava. Tožena stranka je namreč v postopku pravilno ocenila projekt tožeče stranke in pri tem v celoti upoštevala ocenjevalna merila. Tako ni prišlo do nepravilne uporabe materialnega prava, nedoslednega upoštevanja meril iz 18. poglavja razpisne dokumentacije in ocenjevanje ni neskladno z javnim razpisom, ocena, ki jo je podala tožena stranka je torej pravilna, izhaja iz odgovorov na navedbe tožeče stranke v nadaljevanju.

9. Glede merila 3.1: finančni načrt - skladnost načrtovanih aktivnosti finančnega načrta tožena stranka se strinja z navedbo tožeče stranke glede napačnega poimenovanja tega podmerila, pri čemer pa ugotavlja, da to ni vplivalo na pravilnost ocene, saj pri samem ocenjevanju ni prišlo do napake. Vloga tožeče stranke se je namreč pri tem podmerilu ocenila na podlagi pravega podmerila, to je podmerila 3.1 "Skladnost načrtovanih aktivnosti in finančnega načrta”. Navedeno izhaja tudi iz same vsebine obrazložitve tega (sicer napačno poimenovanega) podmerila, kakor tudi iz začetnega dela obrazložitve. Tožeči stranki torej z napako na noben način ni onemogočeno razumevanje odločitve o njeni vlogi. Tožeča stranka je pri tem merilu prejela 1 od skupno 2 možnih točk, čemur oporeka. Navaja, da je nepravilno znižana ocena na podlagi dejstev, da v vlogi ni pojasnjeno, zakaj so v vlogi navedeni stroški nujno potrebni. Tožena stranka se z navedbami tožeče stranke ne strinja. Pri tem pojasnjuje, da se za stroške preverja nujnost doseganja ciljev projekta, kot izhaja iz posameznega opisa upravičenih stroškov v razpisni dokumentaciji v 13. poglavju ter obrazcev in prilog javnega razpisa. Tožena stranka je ob pripravi javnega razpisa v pomoč prijaviteljem navedla tudi primere jasne opredelitve (tabela v točki 18 razpisne dokumentacije) v okviru posameznega merila, kar je jasno prikazano pričakovanje tožene stranke za popolni opis, ki ima za posledico vse možne točke.

10. Torej, če bi tožeča stranka zgolj sledila navodilom iz obrazcev, bi pri posameznem merilu lahko natančno izpolnila vse predpostavke, ki bi omogočale, da bi njena vloga prejela najvišje možno število točk. Ta odgovornost je namreč na njej. Z navedbo navodil za izpolnjevanje v vsaki posamezni točki obrazca je torej tožena stranka zagotovila, da so imeli vsi prijavitelji enake možnosti za uspeh, torej da so bile vsem omogočene enake in potrebne informacije za kvalitetno pripravo vloge. Prav tako ne drži navedba tožeče stranke, da zahteva po opisu nujnosti stroškov izhaja zgolj iz merila 3.2, ne pa tudi iz merila 3.1 Tožena stranka dodaja, da je iz določil razpisne dokumentacije, in sicer iz sedmega odstavka točke 15.1 jasno izhajalo, da "oddaja vloge na javni razpis pomeni, da se prijavitelj strinja z vsemi pogoji in določili javnega razpisa, merili za ocenjevanje ter osnutkom pogodbe o sofinanciranju”. Glede na navedbe tožeče stranke, da bi morala tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega sklepa še zapisati, katerih stroškov tožeča stranka v svoji vlogi ni predvidela, da bi bil njen sklep zakonit, pa se tožena stranka sklicuje na obstoječo sodno prakso, da je namreč prepričana, da je z obsegom in natančnostjo obrazložitve zadostila standardom, vzpostavljenim v sodni praksi, in navaja primer sodbe Upravnega sodišča III U 385/2009 z dne 8. 10. 2010, iz katere izhaja jasno stališče glede pričakovanega obsega obrazložitve v primeru javnih razpisov. Iz sodne prakse izhaja, da navedba točk po posameznih merilih in kratke obrazložitve le-teh zadostujejo za preizkus odločbe.

11. Glede merila 3.2: Finančni načrt - ustreznost predvidenih stroškov opreme tožena stranka navaja, da se v zvezi s tem v celoti sklicuje na razpisno dokumentacijo, dodatno pojasnjuje zgolj navedbo tožeče stranke, da naj v razpisni dokumentaciji ne bi bilo podlage za ugotavljanje skladnosti finančnega načrta z vsebinskim delom vloge. Jasno je, da navedeno ne drži. Vloga kot celota mora biti v vseh delih konsistentna in jasna. Vsaka nejasnost lahko vpliva na slabšo oceno. Za sofinanciranje teh projektov so namreč namenjena javna sredstva, za katera veljajo stroga pravila učinkovite in transparentne uporabe. Glede merila 4.3: konzorcij - ustreznost finančnega načrta glede na vlogo posamezne organizacije v konzorciju tožena stranka navaja, da dejstvo, da se isti razlog za znižanje točk pri več podmerilih ponovi, pa ni nedovoljeno. Prvič zato, ker gre za podmerila v okviru merila finančnega načrta kot celota, torej gre za medsebojno soodvisno vsebino in drugič zato, ker je dejstvo, da tožeča stranka v svoji vlogi finančnem delu enega stroška ni navedla, v vsebinskem pa ga je, oziroma je, če držijo navedbe tožeče stranke v tožbi, navedla strošek, ki ni upravičen za sofinanciranje, je to vplivalo na finančni načrt kot celoto, kot tudi na ustreznost vsebine glede stroškov nakupa opreme. Nedvoumno namreč je, v kolikor posamezni stroški niso ustrezno utemeljeni, da razmejitev stroškov med partnerji ni jasna, ne glede na to, da je zneskovno razdelana po posameznih partnerjih, pa glede na navedeno ni mogoče jasno ugotoviti, da je razdelitev tudi jasna in ustrezna. Tožeča stranka oporeka navedbi v izpodbijanem sklepu, ki se veže na vključevanje lastnih virov in dejanskih stroškov v finančni načrt ter meni, da to ni predmet merila 4.3. Pri tem posamezne vsebine izvzema iz konteksta in poskuša prikriti namero tožene stranke, izražene v merilu 4.3 razpisne dokumentacije, da se oceni celovitost projekta. Tako zanemari dejstvo, da se pri tem merilu ocenjuje razdelitev stroškov po konzorcijskih oziroma projektnih partnerjih, navezave na aktivnosti in njihove vloge v projektu, torej je jasno, da se ne ocenjuje zgolj navedb, ki se tičejo projektnega partnerja, ampak celotnega partnerstva. Tožena stranka tako meni, da je projekt pravilno ocenila in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

12. Tožeča stranka v pripravljalni vlogi ponovno podrobno navaja razloge, zakaj tožena stranka po njenem mnenju ni pravilno ocenila projekta. Glede tožbenega očitka, da tožena stranka pri merilu 3.1. ne bi smela dodeliti manjšega števila točk, ker v vlogi ni pojasnjeno, zakaj so potrebni stroški. Zato 13. poglavje pri tem ni ustrezna pravna podlaga za manjše število točk pri tem merilu. Tudi sicer 13. poglavje ne ureja meril in točkovanja. Ne držijo tudi navedbe tožene stranke, da že vpogled v vlogo pokaže, da utemeljitve stroškov niso podane. Nadalje zahteve v obrazcu same po sebi niso predmet ocenjevanja, če te iste zahteve niso vključene tudi v merila ocenjevanja.

14. V obravnavani zadevi sodišče presoja pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa o projektu tožeče stranke z naslovom "Aktivno in kakovostno življenje starejših in drugih ranljivih ciljnih skupin na podeželju” na podlagi javnega razpisa za spodbujanje razvoja projektov zadružništva in socialne ekonomije 2023-2024 (javni razpis).

15. Javni razpis (financiranje in zagotovitev sredstev je v javnem interesu) je po ustaljeni upravno sodni praksi specifičen tip postopka, kjer je ključnega pomena upoštevanje načela enakih možnosti zainteresiranih udeležencev, ki konkurirajo za javna sredstva. Odločanje na podlagi javnega razpisa namreč nima značaja upravne zadeve po 2. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju po določbah ZUP), temveč gre za odločanje o "drugi javnopravni stvari". To predvsem pomeni, da se pri odločanju o taki stvari določbe ZUP uporabljajo smiselno in kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom.

16. Po stališču sodne prakse je presoja zakonitosti dodeljevanja finančnih sredstev glede materialnopravnih in procesnih vprašanj stroga, pri strokovnotehničnih vprašanjih pa zadržana v smislu, da se sodišče ne spušča v primernost strokovnotehnične plati odločitve. Tudi izpolnjevanje razpisnih kriterijev sodišče presoja zadržano in se ne spušča v primernost strokovne presoje tistih kriterijev, ki po naravi stvari ne omogočajo izključno objektivnega vrednotenja. Tožena stranka ima torej v zadevah javnih razpisov določena polja proste presoje v okviru primernosti strokovne presoje kriterijev.

17. Sodna praksa je razvila standarde presoje zakonitosti tovrstnih zadev, po katerih je sodna kontrola v teh postopkih omejena le na vprašanje pravilnosti postopka in pravilne uporabe materialnega prava, sodišče pa se ne spušča v presojo primernosti ocene strokovne komisije, če je obrazložena z razumnimi razlogi.

V postopku sofinanciranja iz javnih sredstev je torej treba zagotoviti temeljne procesne garancije poštenega postopka v skladu z ZUP.

18. Postopek javnega razpisa je vodila strokovna komisija v skladu z Uredbo o postopkih, merilih in načinih dodeljevanja sredstev za spodbujanje razvojnih programov in prednostnih nalog (v nadaljevanju Uredba). Vse popolne vloge sta ločeno ocenila dva člana strokovne komisije na podlagi meril, določenih v poglavju 18 razpisne dokumentacije.

19. Sporna je obrazložitev razlogov izpodbijanja glede merila 3.1: finančni načrt - skladnost načrtovanih aktivnosti in finančnega načrta. Tožena stranka je pri tem merilu ocenila projekt z 1 točko od 2 možnih, čemur tožeča stranka oporeka. Iz izpodbijane odločbe pri tem kriteriju izhaja obrazložitev:" da prijavitelj v vlogi stroške jasno opredeli po kategorijah, ni pa nesporno pojasnjeno, zakaj so le-ti nujno potrebni, niti ni pojasnjeno na podlagi katerih podatkov oziroma cen so ocenjeni." Tožeča stranka graja tako odločitev, saj posebno pojasnilo glede nujnosti stroškov ne izhaja iz razpisne dokumentacije.

20. Sodišče ugotavlja, da razpisna dokumentacija v tretjem odstavku točke 15. 1 določi, da so prijavni obrazci del razpisne dokumentacije. Obrazec št.1 v poglavju 3.2 opredeljuje nujnost izbranih stroškov ter vsebinske povezave glede načrtovanih aktivnosti. Zahteva po opisu nujnosti stroškov iz poglavja 3.2 se navezuje tudi na merilo 3.1 zahteva po opredelitvi nujnosti stroškov tako izhaja iz obeh točk. Sodišče pojasni, da je primarno breme popolne in jasne vloge na prijavitelju, tako pojasnila in dokazi glede nujnosti stroškov in ne na strokovni komisiji oz. toženi stranki, ki oceni vsebino prijave glede na zahteve javnega razpisa in razpisne dokumentacije. Tožena stranka tudi ni znižala točk, kot to graja tožeča stranka, temveč je podala oceno, ter pri ocenjevanju upoštevala ocenjevalno lestvico določeno v 8. poglavju razpisne dokumentacije. Glede na podane tožbene navedbe o neutemeljenem znižanju točk, bi pomenilo, da že podana vloga prijavitelja vključuje vse možne točke, ki jih tožena stranka pri oceni znižuje. Takšna interpretacija je napačna.

21. Pri merilu 3.2: finančni načrt - ustreznost predvidenih stroškov nakupa opreme, je tožena stranka ocenila projekt z 0 točkami od 2 možnih, saj tožeča stranka nakupa opreme v finančnem načrtu ni opredelila ter ga ni načrtovala v finančnem delu vloge, ga pa navaja v vsebinskem delu, kot nujen del za razvoj ponujene storitve oziroma aktivnost. Tožeča stranka zatrjuje, da je vse potrebne rekvizite navedla v vsebinskem delu, kar po oceni sodišče ne drži. Tožeča stranka namreč v finančnem delu ni predvidela drugih lastnih virov kot DDV, kot izhaja iz pravilne obrazložitve izpodbijanega sklepa.

22. Vezano na merilo 4.3: konzorcij - ustreznost finančnega načrta glede na vlogo posamezne organizacije v konzorciju, je tožena stranka projekt ocenila z 1 točko od 2 možnih. Tožena stranka je obrazložila, da je tožeča stranka v vlogi opredelila višino zaprošenih sredstev po posameznem partnerju, tako, da je razdelitev stroškov med partnerjema jasna, niso pa navedeni viri na osnovi katerih je tožeča stranka te stroške ocenila. Tožeča stranka navaja, da ta okoliščina pri predmetnem merilu ni predvidena. Sodišče ugotavlja, da se viri za oceno stroškov točkujejo pri vseh merilih povezanih s finančnimi sredstev, kar izhaja iz primerov ustreznega opisa pri posameznih merilih.

23. Sodišče sodi, da je odločitev o izbiri ustrezno obrazložena in utemeljena, tako da jo je sodišče lahko preizkusilo. Tožena stranka je pri oceni in obrazložitvi upoštevala vsa ključna dejstva in dokaze, ter je bila vloga tožeče stranke obravnavana v skladu z razpisanimi merili in po predpisanem postopku.

24. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravne sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Pri tem se sodišče sklicuje tudi na razloge izpodbijane odločbe (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

25. Sodišče je o tožbi skladno s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj je za presojo v predmetni zadevi odločilno pravno vprašanje pravilne uporabe materialnega prava, kar pomeni pravilne razlage in uporabe določb javnega razpisa in razpisne dokumentacije, katerih vsebina ni sporna ter vprašanje kršitev pravil postopka oziroma popolnosti in skladnosti obrazložitve izpodbijane odločbe.

26. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Tako tudi sodba Vrhovnega sodišča RS, opr. št. X Ips 193/2013 z dne 17. 3. 2015.

Upravno sodišče RS, sodbe opr. št. I U 1414/2018, II U 62/2019, IU 1863/2018.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.