UPRS Sodba I U 959/2022-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-07-18

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - nelegalna gradnja - ukrep gradbenega inšpektorja - obrazložitev odločbe - bistvena kršitev določb upravnega postopka

Zgolj navedba materialnega predpisa (5. člena GZ in s tem tretje alineje prvega odstavka tega člena, ki omogoča izvrševanje izrečenega inšpekcijskega ukrepa brez gradbenega dovoljenja za gradnjo in prijave začetka gradnje), brez opravljene presoje, ali gre res za dela, izvedena zaradi izvrševanja izrečene inšpekcijske odločbe, oziroma za vzdrževalna dela, kot je to v upravnem postopku zatrjeval in še vedno zatrjuje tožnik, tako za zahtevan standard obrazložitve iz 214. člena ZUP ne zadošča, še zlasti upoštevajoč že pred izdajo izpodbijane odločbe uveljavljane ugovore.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, št. 06122-814/2020-11 z dne 25. 2. 2021, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti stroške postopka tožeči stranki v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve sodbe toženi stranki, po preteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ naložil tožniku - investitorju kot inšpekcijskemu zavezancu, da mora takoj po vročitvi odločbe ustaviti rekonstrukcijo objekta A dim. 12,5 m x 10 m, etažnosti P+M z dvokapno streho z izvedenimi frčadami na obeh straneh na zemljišču s parc. št. 111, k.o. 1740 Spodnja Šiška in sicer:

: - izvedba frčade dim. 9,70 m x 3,05 m (na severnem delu strešne konstrukcije), - izvedba frčade dim. 8,70 m x 3,05 m (na južnem delu strešne konstrukcije), - izvedba šestih AB stebrov premera 30 cm, višine 3 m, - medetažna plošča sistema MONTA strop dim. 10,45 m x 9,50 m, debelina cca. 30 cm, in

: - zidan opečnati zid dim. 9,10 m x 3,10 m s prebojem za vrata dim. 1,60 m x 3,10 m in - dozidava stopnišča na severnem delu objekta A dim. 2,50 m x 2,50 m, višine 4,90 m, etažnosti P + 1. nadstropje z ravno streho, saj jo izvaja brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja (1. točka izreka), odločil, da mora tožnik na svoje stroške do 10. 8. 2021 odstraniti rekonstrukcijo objekta A, dim. 12,5 m x 10 m, etažnosti P+M z dvokapno streho z izvedenimi frčadami na obeh straneh na zemljišču s parc. št. 111, k.o. 1740 Spodnja Šiška, ki je definirana v 1. točki izreka odločbe, in vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka), opozoril tožnika, da se bo v primeru neizpolnitve naložene obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti iz 2. točke izreka te odločbe, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka), navedel dejanja, ki so prepovedana za nedovoljen objekt iz 1. točke izreka (4. točka izreka), odločil, da se objekt A z gradbenimi posegi na zemljišču s parc. št. 111, k.o. 1740 Spodnja Šiška, po vročitvi te odločbe označi s tablo (5. točka izreka), in še, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve in da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (6. in 7. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je po inšpekcijskem pregledu prvostopenjski organ ugotovil, da se na zemljišču s parc. št. 111 nahaja (med drugim) objekt A, ki je v fazi obnove. Tožnik je pojasnil, da gre za obnovo objekta zaradi izvrševanja inšpekcijske odločbe iz leta 2009. Organ je ugotovil, da gradbeni poseg v objektu A presega vzdrževalna dela in predstavlja rekonstrukcijo objekta. Iz opravljenih poizvedb tudi izhaja, da za gradbene posege in dozidavo stopnišča ni izdano gradbeno dovoljenje. Opisana dela presegajo obseg vzdrževalnih del s posegom v nosilno konstrukcijo, kar pomeni, da gre za rekonstrukcijo objekta A, ki se lahko izvaja le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Ker gre za nedovoljeno gradnjo po GZ, je bil tožniku izrečen ukrep (82., 89., 93. - 96. člen GZ ter 30. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN).

3. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo in zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka zavrnil.

4. Tožnik je v tožbi uvodoma navedel, da je lastnik zemljišča s parc. št. 111, k.o. 1740 Spodnja Šiška, na katerem se nahajata stavbi št. 222 in 333. Z odločbo, št. 06122-667/2005 z dne 30. 11. 2009, je bilo tožniku naloženo, da sanira in zaščiti propadajoči objekt na način, da se prepreči nevarnost za življenje in zdravje ljudi ter prepreči nevarnost prometa - sprehajalcev na mejni gozdni sprehajalni poti, na katero bi se objekt lahko porušil. Tožnik je zato pričel s sanacijskimi deli. Ker je takrat veljal Zakon o graditvi objektov (ZGO-1), je tožnik z deli pričel brez gradbenega dovoljenja in brez pridobitve lokacijske informacije (6. člen ZGO-1). Tožnik je bil dolžan izvesti dela, navedena v 1. točki izreka odločbe, saj se je s temi deli zagotovila varnost objekta in mimoidočih. Tudi glede na 5. člen GZ tožnik ne potrebuje gradbenega dovoljenja, saj gre za izvrševanje izrečenega inšpekcijskega ukrepa. Na to je tožnik opozoril oba organa, pri čemer se prvostopenjski organ do teh navedb sploh ni opredelil. Iz izpodbijane odločbe izhaja izključno pravna podlaga tj. navedba 5. člena GZ, ne pa, zakaj sklicevanje tožnika na izjemo po 3. točki prvega odstavka 5. člena GZ ni utemeljeno. Iz odločbe tudi ni razvidno, zakaj izvedena dela ne predstavljajo vzdrževalnih del. Ni jasno, na katere dokaze in dejstva je organ oprl svojo odločitev. Zgolj navedba, da naj bi tožnik izvedel dela, ki po ''mnenju organa'' predstavljajo rekonstrukcijska dela, ne daje opore za zaključek, zakaj bi tožnik potreboval gradbeno dovoljenje, če se do navedb tožnika ni opredelil. Opozoril je na 214. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) ter na pravici iz 22. in 14. člena Ustave. Do teh navedb se tudi ni opredelil drugostopenjski organ. V pritožbi je tožnik tudi opozoril, da je prvostopenjski organ z izdajo izpodbijane odločbe kršil načelo prepovedi odločanja o isti stvari t.i. načelo ne bis in idem. Pri tej presoji je treba izhajati iz historičnega dogodka, ki se presoja iz dejstev, na podlagi katerih se odločitev sprejme. Z izpodbijano odločbo je organ naložil tožniku ustavitev in rušitev del, ki so bila tožniku z odločbo iz leta 2009 naložena kot obvezen ukrep, ki ga mora izvesti. Tudi do tega se organa nista opredelila. Poudaril je še, da je objekt, na katerem so se izvajala sanacijska dela, star več kot 170 let. V odgovoru na zapisnik inšpekcijskega postopka z dne 21. 1. 2021 je tožnik podrobno opisal vrsto del, ki so bila izvedena in razloge za njihovo izvedbo (da so se vsa vzdrževalna dela izvajala v okviru gabaritov, da stopnišče ni bilo dozidano, da je bil opečnat zid na delu, kjer so bili toaletni prostori, zamenjan zaradi preperele opeke z novo opeko, pri čemer so temelji ostali nespremenjeni, da je nespremenjena ostala tudi namembnost). Izvedba vseh vzdrževalnih del je bila tako (kot že povedano zgoraj) nujna. Tožnik je zato v svoji izjavi organ opozoril na Uredbo o razvrščanju objektov in na prilogo, ki predpisuje dovoljena vzdrževalna dela. Iz te priloge nedvomno izhaja, da je dovoljeno izvajati vzdrževalna dela na objektu, v kar med drugim spadajo tudi dela, ki jih je opravil tožnik in ki jih našteje. Tudi do tega se organ ni opredelil, Uredba niti ni navedena kot relevantna podlaga. Iz odločbe ne izhaja, kakšno je bilo stanje pred izvedbo del in po izvedbi del, kar je bistveno za ugotovitev vrste del. Organ je navedel le, da izvedena dela presegajo obseg vzdrževalnih del s posegom v nosilno konstrukcijo in posledično predstavljajo rekonstrukcijo objekta. Uredba pa med vzdrževalna dela opredeljuje tudi posege v konstrukcijske elemente. Izrečeni ukrep tudi ni v skladu z načelom sorazmernosti (drugi odstavek 7. člena ZIN). Odločba tudi ni izvršljiva, saj ni jasno, kateri objekt je objekt A. Tožnik je predlagal, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in postopek zoper tožnika ustavi, podredno, da izpodbijano odločbo odpravi ter vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, v obeh primerih pa naloži toženki povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka odgovora na tožbo ni podala, poslala je upravne spise.

7. V primeru je predmet upravnega spora presoja odločitve prvostopenjskega organa o izreku ukrepa tožniku - investitorju kot inšpekcijskemu zavezancu: ustavitev rekonstrukcije objekta A dim. 12,5 m x 10 m, etažnosti P+M z dvokapno streho z izvedenimi frčadami na obeh straneh na zemljišču s parc. št. 111, k.o. 1740 Spodnja Šiška z v nadaljevanju opredeljenimi deli v mansardi in pritličju, odstranitev teh del do 10. 8. 2021 ter vzpostavitev prejšnjega stanja, z opozorilom na začetek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah ali s prisilitvijo v primeru neizpolnitve obveznosti, z navedbo prepovedi in naložitvijo označbe gradnje s tablo.

8. Organ se je pri svoji odločitvi med drugim skliceval na 4., 5. in 82. člen GZ.

9. Po prvem odstavku 4. člena GZ je za novogradnjo, rekonstrukcijo in spremembo namembnosti objekta treba: imeti pravnomočno gradbeno dovoljenje in začetek gradnje objekta prijaviti v skladu s 63. členom tega zakona. Ne glede na drugo alinejo prejšnjega odstavka spremembe namembnosti objekta ni treba prijaviti (drugi odstavek 4. člena GZ).

10. Ne glede na prejšnji člen gradbeno dovoljenje za gradnjo in prijava začetka gradnje nista pogoj za: - enostaven objekt, vzdrževanje objektov in vzdrževalna dela v javno korist, - začasen objekt in -

izvrševanje izrečenega inšpekcijskega ukrepa

11. V prvem odstavku 82. člena GZ pa je določeno, da v primeru nelegalnega objekta gradbeni inšpektor, drug pristojni inšpektor ali občinski inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi in da se zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku odstrani na stroške inšpekcijskega zavezanca, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni mogoča.

12. Tožnik ugovarja sprejeti odločitvi iz razlogov bistvenih kršitev pravil postopka, zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter napačne uporabe materialnega prava.

13. Sodišče se bo najprej opredelilo do zatrjevanih bistvenih kršitev pravil postopka.

14. Tožnik kot primarno ugovarja, da odločitve organa ni mogoče preizkusiti. Sodišče se s tem tožbenim očitkom strinja.

15. Tožnik je namreč že v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe (in v pritožbi, tak ugovor pa uveljavlja tudi v tožbi) navedel, da gre pri spornih posegih za obnovo objekta po izrečeni inšpekcijski odločbi, ta dela konkretizirano opisal in organ opozoril na Prilogo 2 Vzdrževanje objekta

(odgovor tožnika na zapisnik inšpekcijskega postopka, št. 06122-814/2020 z dne 21. 1. 2021). Smiselno enako je uveljavljal tudi že v odgovoru z dne 15. 6. 2020 po zahtevi prvostopenjskega organa za dostavo dokumentov, št. 06122-814/2020 z dne 28. 5. 2020 (po opravljenem inšpekcijskem pregledu z dne 26. 5. 2020), v katerem je navedel, da gre za obnovo in ne rekonstrukcijo, zraven pa priložil v dokaz listine, med drugim tudi odločbo inšpekcijskega organa, št. 06122-667/2005 z dne 30. 11. 2009, na katero se sklicuje tudi v tožbi.

16. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi se organ do tega opredelil, v zvezi s samo naravo del je prvostopenjski organ navedel le, da ''je gradbeni poseg v objektu A, ki je definiran zgoraj, po mnenju inšpekcijskega organa presegel vzdrževalna dela in predstavlja rekonstrukcijo objekta'' (str. 3, drugi odstavek), in, da ''je 21. 1. 2021 gradbena inšpektorica zapisniško ugotovila, da zgoraj navedena dela presegajo obseg vzdrževalnih del s posegom v nosilno konstrukcijo, ter da posledično predstavljajo rekonstrukcijo objekta A, ki se zakonsko lahko izvajajo le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja.''(str. 3, četrti odstavek).

17. Navedeno pa ne zadosti standardu obrazložitve upravne odločbe po 214. členu ZUP. Po tej določbi obrazložitev odločbe namreč obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, 3. razloge, odločilne za presoj posameznih dokazov, 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

18. Iz izpodbijane odločbe tako ne izhajajo niti navedbe tožnika o uveljavljanih dejstvih, razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo izpodbijano odločitev, in razlogi, zaradi katerih trditve tožnika v zvezi s spornimi posegi v objekt niso bile upoštevane glede na materialni predpis.

19. Zgolj navedba materialnega predpisa (5. člena GZ in s tem tretje alineje prvega odstavka tega člena, ki omogoča izvrševanje izrečenega inšpekcijskega ukrepa brez gradbenega dovoljenja za gradnjo in prijave začetka gradnje), brez opravljene presoje, ali gre res za dela, izvedena zaradi izvrševanja izrečene inšpekcijske odločbe, oziroma za vzdrževalna dela, kot je to v upravnem postopku zatrjeval in še vedno zatrjuje tožnik, tako za zahtevan standard obrazložitve iz 214. člena ZUP ne zadošča, še zlasti upoštevajoč že pred izdajo izpodbijane odločbe uveljavljane ugovore. Glede na povedano je odločitev prvostopenjskega organa obremenjena z bistvenimi kršitvami pravil postopka, ki jih ni odpravil niti drugostopenjski organ (ki se tudi ni opredelil do teh ugovorov tožnika), saj odločitve ni mogoče preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), zaradi česar jo je že iz tega razloga treba odpraviti.

20. Tožnik še ugovarja, da odločba ni izvršljiva, saj je ukrep izrečen zaradi posegov na objektu A, medtem ko se na zemljišču s parc. št. 111, k.o. 1740 Spodnja Šiška, nahajata stavbi s katastrsko številko 222 in 333, zaradi česar ni jasno, na katero stavbo se odločba nanaša. Sodišče temu tožbenemu ugovoru ne sledi, saj je glede na podatke spisa nedvoumno jasno, za katero stavbo gre (jasno pa je tudi strankama), zato odločbi neizvršljivosti iz tega razloga ni mogoče očitati. Ne glede na to pa sodišče prvostopenjski organ opozarja, naj v ponovnem postopku pri opredelitvi objekta, na katerih se izvajajo obravnavana dela, uporabi njegovo katastrsko številko, kot je ta določena v katastru stavb.

21. Glede na navedeno je sodišče tožbi tožnika na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo, sledeč petemu in šestemu odstavku istega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ presoditi zatrjevane trditve tožnika tudi z vidika Uredbe o razvrščanju objektov in Priloge 2, po potrebi izvesti vse predlagane dokaze, in sledeč rezultatu ugotovitvenega postopka o zadevi ponovno odločiti.

22. Sodišče se do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo, ker je bilo že zgoraj navedeno zadosten razlog za odpravo izpodbijanega upravnega akta, se bo moral pa do njih opredeliti upravni organ, ko bo ponovno odločal o zadevi.

23. Sodišče ni sledilo primanemu tožbenemu predlogu za odločitev v sporu polne jurisdikcije (tožnik je predlagal, da sodišče odločbo odpravi in postopek ustavi), saj za to glede na stanje spisa niso podani pogoji po prvem odstavku 65. člena ZUS-1

24. Sodišče še pripominja, da z odpravo prvostopenjske odločbe preneha de iure učinkovati tudi drugostopenjska odločba.

25. Sodišče je odločilo brez oprave glavne obravnave (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

26. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena brez oprave glavne obravnave in je tožnika v postopku zastopal odvetnik, se mu po drugem odstavku 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 285,00 EUR, kar povečano za 22 % DDV znaša 347,70 EUR. Stroške je toženka dolžna tožniku povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila. Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

Priloga 2 je bila sprejeta k Uredbi o razvrščanju objektov (UL RS, št. 37/2018), veljavni v času postopka ter v času izdaje izpodbijane odločbe;

Sodišče sme upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če: 1. bi odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo, 2. izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 4, 5, 5/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.