UPRS Sodba in sklep I U 163/2022-30
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2025-04-14

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - načelo sorazmernosti

Balkon s stopnicami in nadvišanje objekta so prizidave in ne ločeni objekti, ki bi jih organ lahko samostojno obravnaval, saj so funkcionalen del osnovnega stanovanjskega objekta (33. točka 3. člena GZ). Z navedenima posegoma je bil stanovanjski objekt dozidan v horizontalni in vertikalni smeri, s čimer se je povečala velikost objekta in spremenil izgled.

Gradnja objekta, ki se od gradbenega dovoljenja bistveno razlikuje, pomeni gradnjo, za katero gradbeno dovoljenje ni bilo izdano, torej nelegalno gradnjo. Neskladna gradnja pa, da gre za gradnjo, za katero je bilo gradbeno dovoljeno izdano, torej za gradnjo, ki vsaj po bistvenih lastnostih ustreza izdanemu gradbenemu dovoljenju. Torej možna so odstopanja od gradbenega dovoljenja, vendar ne, kolikor se zunanje meje stavbe, določene v gradbenem dovoljenju povečajo, kot je v obravnavanem primeru posledica obeh prizidav.

Za nelegalen objekt materialni predpis, torej GZ določa en sam ukrep, to je ustavitev gradnje ter njeno odstranitev (z vzpostavitivjo v prejšnje stanje), kar pomeni, da inšpektor tožniku ni mogel izreči drugačnega ukrepa, kot je s tem predpisom določen. V zvezi z izrečenim ukrepom so zato nerelevatni ugovori, da je treba tožnikom dati možnost legalizacije, saj ta ukrep v zvezi z nelegalnimi prizidavami ni predviden.

I. Tožba zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, št. 06122-646/2019-35 z dne 20. 4. 2021 se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka v zvezi s tožbo zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, št. 06122-646/2019-35 z dne 20. 4. 2021.

III. Postopek s tožbo zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje, Območne enote Ljubljana, št. 0611-153/2021-2550-11 z dne 21. 12. 2021 se ustavi.

IV. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje, Območne enote Ljubljana, št. 0611-153/2021-2550-11 z dne 21. 12. 2021 v višini 366,00 EUR v roku 15 dni od vročitve tega sklepa, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, št. 06122-646/2019-35 z dne 20. 4. 2021 tožnikom naložil, da morajo takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo nelegalnih delov stanovanjske hiše ob južni strani parcele 1722, 250/643, ki so bili izvedeni brez gradbenega dovoljenja; - vhodni vetrolov tlorisnih dimenzij 1,50 m × 4,70 m ob južni strani objekta; - balkon dolžine 5,50 m, razpona 0,80 m, s stopnicami ob severovzhodnem delu objekta; - nadvišanje objekta ob vzhodni strani, v širini 8,30 m; (1. točka izreka) in v roku 360 dni po vročitvi odločbe na lastne stroške odstraniti prej naštete gradbene objekte ter vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da se stanovanjska hiša uvršča med manj zahtevne objekte, z navedenimi posegi pa je bila dozidana v horizontalni in vertikalni smeri, s čimer se je povečala njena velikost in spremenil njen zunanji izgled. Te prizidave niso ločeni, k stavbi prislonjeni enostavni objekti, ampak so funkcionalen del osnovnega stanovanjskega objekta, s čimer se uvrščajo med manj zahtevne objekte. Za take objekte je bila obveznost pridobiti gradbeno dovoljenje predpisana že v Zakonu o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN), pa tudi v Zakonu o graditvi objektov (ZGO) in v Gradbenem zakonu (GZ). V delu, ki se nanaša na nedovoljene posege, je stanovanjska hiša nelegalen objekt, s čimer so izpolnjeni pogoji za izrek ukrepov iz 82. člena GZ.

2. Drugostopenjski organ je prvostopenjsko odločbo v delu, ki se nanaša na vhodni vetrolov tlorisnih dimenzij 1,50 m × 4,70 m, ob južni strani objekta odpravil in v tem delu vrnil zadevo organu prve stopnje v ponoven postopek, 2. točko izreka prvostopenjske odločbe pa spremenil tako, da se glasi: Inšpekcijski zavezanci morajo nelegalne dele stanovanjske hiše, ob južni strani parcele, ki obsegajo balkon dolžine 5,50 m, razpona 0,80 m, s stopnicami ob severovzhodnem delu objekta ter nadvišanje objekta ob vzhodni strani, v širini 8,30 m, na lastne stroške odstraniti v roku 360 dni od vročitve te odločbe in vzpostaviti prejšnje stanje. V preostalem je pritožbo tožnikov zavrnil. V obrazložitvi soglaša z razlogi organa za izrek ukrepa.

3. Tožniki v tožbi navajajo, da se odločba nanaša na posamezne sestavine glavne stavbe. Na obeh stopnjah se je stavba obravnavala kot enoten objekt z očitkom prizidav. Temu po temelju tožniki ne nasprotujejo, vendar so ukrepi pretirani, nepotrebni in nesorazmerni. Sodna praksa je na stališču, da mora inšpektor skrbno izbrati med ukrepi. Objekt bi bilo treba obravnavati kot celoto in presoditi, ali gre za nelegalen ali neskladen objekt. 82. člen GZ pa bi lahko uporabil organ le, če gre za novogradnjo kot celoto. Če je stavba zgrajena izvorno legalno in z naknadnimi posegi le predrugačena, ukrep odstranitve pomeni poseg v zasebno lastnino. Lastniku je treba dati možnost predhodne legalizacije. Če obstoji možnost legalizacije neskladnega objekta po obstoječem stanju, potem ni javnega interesa za njegovo takojšnjo odstranitev. Ukrep odstranitve je hujša posledica kot obveznost legalizacije, ki je milejši način. Toženka ni upoštevala razlike med nelegalnimi in neskladnimi objekti v normativni obliki in dejanskem stanju. V osnovi gre za legalen objekt, ki je bil deloma neskladno predrugačen ter tega toženka ni upoštevala. Toženka tudi ni raziskala in ugotavljala, zakaj legalizacija ni mogoča (113., 114., 116. ali 117. člen GZ). Namreč sporni deli objekta obstojijo že več desetletij. Neobrazloženo je ostalo, zakaj tako strog ukrep, s tem pa je kršena pravica tožnikov do izjave. Predlagajo odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve toženki v ponoven postopek in zahtevajo povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

5. Stranki z interesom v tem postopku A. A. in B. B. v odgovoru na tožbo predlagata zavrnitev tožbe.

7. Predmet presoje v upravnem sporu je odločitev o ukrepu gradbenega inšpektorja, ki je tožnikom naložil ustavitev gradnje dveh nelegalnih delov stanovanjske hiše.

8. Tožniki ugovarjajo, da je ukrep pretiran, nepotreben in nesorazmeren. Smiselno ugovarjajo presoji, da gre v primeru gradnje delov stanovanjske hiše (balkon dolžine 5,50 m, razpona 0,80 m, s stopnicami ob severovzhodnem delu objekta in nadvišanje objekta ob vzhodni strani, v širini 8,30 m) za nelegalno gradnjo, saj navajajo, da gre v osnovi za legalen objekt, ki je bil deloma neskladno predrugačen.

9. Sodišče z razlagovanjem tožnikov ne soglaša. Balkon s stopnicami in nadvišanje objekta so prizidave in ne ločeni objekti, ki bi jih organ lahko samostojno obravnaval, saj so funkcionalen del osnovnega stanovanjskega objekta (33. točka 3. člena GZ). Z navedenima posegoma je bil stanovanjski objekt dozidan v horizontalni in vertikalni smeri, s čimer se je povečala velikost objekta in spremenil izgled. Taki prizidavi pa sta vse od gradnje v letu 1978 do 1979 zahtevali pridobitev gradbenega dovoljenja. Pravna razmerja v zvezi z gradnjo objektov v času gradnje je urejal ZUPI, ki je veljal do leta 1984, nato ZUN, ki se je pričel uporabljati 22. 6. 1984 in je veljal do 31. 12. 2002 in je v 50. členu določal, da mora investitor za graditev objektov in naprav pridobiti lokacijsko dovoljenje, v 51. členu pa izjeme, za katere lokacijsko dovoljenje ni bilo potrebno; med njimi tudi adaptacije, s katerimi se bistveno ne spreminja zunanjost, zmogljivost, velikost in namen obstoječih objektov. Nato ZGO, ki se je uporabljal od 17. 11. 1984 do 31. 12. 2020, ki je v 3. členu določal, da je gradnja po tem zakonu gradnja novih objektov ali rekonstrukcija objektov in v 6. členu, da je rekonstrukcija objektov izvedba tistih del, s katerimi se spreminjajo konstrukcijski elementi, ali izvajajo druga dela, ki lahko vplivajo na varnost objekta, ali ki lahko vplivajo na okolje ter izvedbo del, s katerimi se menjajo pogoji, ob katerih je na podlagi gradbenega dovoljenja zgrajen objekt, ki se rekonstruira ter v 7. členu, da se z gradnjo lahko začne na podlagi gradbenega dovoljenja, če ni z zakonom določeno drugače. Obveznost pridobitve gradbenega dovoljenja pa zahteva, ob prizidavah kot so v obravnavani zadevi, tudi v času izdaje izpodbijane odločbe veljavni GZ.

10. Tožniki ugovarjajo, da bi moral organ objekte obravnavati kot celoto in presoditi, ali gre za nelegalen ali neskladen objekt, pri čemer zatrjujejo, da je bila stavba zgrajena izvorno legalno in z naknadnimi posegi le predrugačena. Z izrečenimi ukrepi organ ni posegel v legalne dele zgradbe, pač pa le opredelil prizidave, ki so nelegalne. Tožnikom je pojasniti, da gradbeno dovoljenje pomeni upravičenje do gradnje objekta, kot je opredeljeno v izreku. V obravnavanem primeru bi to pomenilo zgradbo, kakršna je bila do leta 1967. Gradnja objekta, ki se od gradbenega dovoljenja bistveno razlikuje, pomeni gradnjo, za katero gradbeno dovoljenje ni bilo izdano, torej nelegalno gradnjo. Neskladna gradnja pa, da gre za gradnjo, za katero je bilo gradbeno dovoljenje izdano, torej za gradnjo, ki vsaj po bistvenih lastnostih ustreza izdanemu gradbenemu dovoljenju. Torej možna so odstopanja od gradbenega dovoljenja, vendar ne, kolikor se zunanje meje stavbe, določene v gradbenem dovoljenju, povečajo (66. člen GZ), kot je v obravnavanem primeru posledica obeh prizidav. V takem primeru je potrebno pridobiti novo gradbeno dovoljenje tudi po relevantnih, prej veljavnih podlagah za pridobitev gradbenega dovoljenja, kot je organ pravilno pojasnil.

11. Organ je torej pravilno opredelil obe prizidavi za nelegalni, posledica te opredelitve pa je tudi izrečen ukrep, utemeljen na 82. členu GZ. Iz določbe ne izhaja, da bi se ukrep lahko izrekel le v primeru novogradnje kot celote, kot ugovarjajo tožniki. V zvezi z ugovorom, da je ukrep pretiran, nepotreben in nesorazmeren, ter da bi inšpektor moral skrbno izbrati med ukrepi, pa sodišče odgovarja, da je inšpektor pravilno uporabil 7. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN). Po drugem odstavku 7. člena ZIN inšpektor pri izbiri ukrepov ob upoštevanju teže kršitve izreče ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa. To načelo je mogoče razumeti le tako, da je taka izbira možna le med tistimi ukrepi, ki jih materialni predpis določa za posamezno kršitev in torej ukrepov ne sme izrekati arbitrarno in po prosti presoji ter mimo materialnega predpisa. Za nelegalen objekt materialni predpis, torej GZ določa en sam ukrep, to je ustavitev gradnje ter njeno odstranitev (z vzpostavitvijo v prejšnje stanje), kar pomeni, da inšpektor tožniku ni mogel izreči drugačnega ukrepa, kot je s tem predpisom določen.

12. V zvezi z izrečenim ukrepom so zato nerelevantni ugovori, da je treba tožnikom dati možnost legalizacije, saj ta ukrep v zvezi z nelegalnimi prizidavami ni predviden.

13. Tožniki ugovarjajo tudi kršitvam določb postopka. Organoma očitata neobrazloženost v zvezi z očitkom, da je zaradi spornih prizidav stavba postala zgolj in samo neskladen objekt, ne pa nelegalen objekt, s čimer sodišče ne soglaša, saj je v odločbi obrazloženo, zakaj je sporni prizidavi šteti za nelegalni. Razlogi za to izhajajo tudi iz sodbe.

14. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ker je ugotovila, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

15. Sodišče glavne obravnave ni opravilo, ker so se stranke glavni obravnavi na podlagi 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) tej odpovedali.

16. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

17. Tožniki so na Upravno sodišče RS vložili tudi tožbo zoper odločbo Gradbenega inšpektorja RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, št. 06122-646/2019-37 z dne 30. 4. 2021, ki se nanaša na dve garaži na dvorišču stavbe z ID znakom ...

18. Tožniki pa so dne 21. 6. 2023 obvestili sodišče, da je toženka razveljavila izpodbijano odločbo ter da tožbo deloma umikajo, kolikor se ta nanaša na odločbo 06122-644/2019-37 z dne 20. 4. 2021. V celoti pa vztrajajo na stroškovnem zahtevku (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

19. Če organ med sodnim postopkom izda drug upravni akt, s katerim spremeni ali odpravi izpodbijani upravni akt ali če v primeru molka pozneje izda upravni akt, mora to sporočiti sodišču, pri katerem je sprožen spor (prvi odstavek 39. člena ZUS-1). V tem primeru zahteva sodišče od tožnika, da mu v 15 dneh sporoči, ali vztraja in v kakšnem delu vztraja pri tožbi oziroma ali jo razširja tudi na spremenjeni oziroma novi upravni akt (drugi odstavek 39. člena ZUS-1). Če tožnik izjavi, da vztraja pri tožbi, sodišče postopek nadaljuje, sicer pa postopek s sklepom ustavi (tretji odstavek 39. člena ZUS-1). Če je bil v primeru, ko prvostopenjski organ ni izdal in vročil stranki upravnega akta v predpisanem roku, tak akt izdan po vložitvi tožbe, sodišče s sklepom ustavi postopek, če je zoper izdani upravni akt dovoljena pritožba (četrti odstavek 39. člena ZUS-1). V obravnavani zadevi so tožniki dne 10. 2. 2022 vložili tožbo tudi zoper odločbo toženke št. 06122-646/2019-37 z dne 20. 4. 2021, nato pa je toženka izpodbijano odločbo razveljavila, tožniki pa so sporočili sodišču, da zato tožbo umikajo, sodišče pa je na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZUS-1 odločilo, kot izhaja iz III točke izreka te sodbe in sklepa.

20. Tožniki pa so zahtevali tudi povrnitev stroškov postopka. Če se postopek ustavi po tretjem odstavku 39. člena ZUS-1, sodišče odloči o stroških postopkih po prvem odstavku 25. člena ZUS-1. V skladu s tem odstavkom sodišče odloči o stroških postopka po določbah Zakona o pravdnem postopku (ZPP). Po prvem odstavku 154. člena ZPP mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške.

21. Sodišče je stroške odmerilo in priznalo na podlagi določb ZPP, Odvetniške tarife (OT) in v okviru stroškovnega zahtevka tožnikov. Sodišče je tožnikom priznalo nagrado za tožbo v višini 500 točk, glede na neocenljivo vrednost obravnavanega spora (2. alineja prve točke tarifne številke 34 OT). Sodišče je tako tožnikom priznalo skupaj 500 točk, kar ob vrednosti točke 0,60 EUR znaša 300,00 EUR, povečano za 22 % DDV, skupaj torej 366,00 EUR.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 3, 3/1, 3/1-33, 66, 82

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.