UPRS Sodba I U 1020/2022-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-08-27

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - razpisni kriteriji - diskriminatornost merila v javnem razpisu

Toženka se je v javnem razpisu in tekom upravnega spora s tem v zvezi sklicevala zgolj na 16. člen ZNOrg, ki podlage za umestitev spornega kriterija med kriterije za ocenjevanje prijav v konkretnem javnem razpisu ne more predstavljati. Ker toženka ni ponudila nobenih drugih argumentov, ki bi utemeljevali uporabo spornega kriterija, sodišče posledično sodi, da je bilo toženkino ocenjevanje tožnikove prijave po tem kriteriju arbitrarno in nezakonito (tretji odstavek 106.f člena ZJF) ter v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kulturo, št. 6110-368/2022 z dne 20. 6. 2022, se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 469,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Višja stroškovna zahteva tožeče stranke se zavrne.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo prijavo za sofinanciranje projekta z naslovom "...", podano na "Javni razpis za izbor kulturnih projektov na področju glasbenih umetnosti, ki jih bo v letu 2022 sofinancirala Republika Slovenija iz proračuna, namenjenega za kulturo" (v nadaljevanju javni razpis).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnikova prijava pravočasna in popolna, tožnik pa izpolnjuje pogoje za sodelovanje na razpisu (6. točka javnega razpisa). Tožnikova prijava je bila ocenjena skupno s 77 točkami, pri čemer po kriteriju 7 (prijavitelj, ki ima status nevladne organizacije v javnem interesu na področju kulture) ni prejela točk, saj tožnik nima takšnega statusa. Skladno z 9. točko javnega razpisa so lahko financirani projekti, ki prejmejo najmanj 81 točk, zato tožnikov projekt ni bil sprejet v sofinanciranje.

3. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo. Uveljavlja, da kriterij pod točko 7 brez kakršnekoli podlage v zakonu oziroma zakonitem predpisu omejuje in dejansko celo izključuje prijavitelje, ki nimajo statusa nevladne organizacije na področju kulture, ne glede na oceno njihovega projekta. Ne gre namreč za kriterij, ki bi služil oceni prijavljenega projekta, pač pa za med kriterije skrit, arbitrarno določen razpisni pogoj, ki diskriminira prijavitelje brez navedenega statusa. Tako je tožnik ravno zaradi umanjkanja 5 točk pri 7. kriteriju ostal pod pragom sofinanciranja projekta, in to zaradi razloga, ki s kakovostjo projekta in vprašanjem, koliko je sam po sebi v javnem interesu, nima nikakršne zveze. Med pogoji za sodelovanje (6. točka javnega razpisa) zahtevanega statusa organizacije, ki deluje v javnem interesu, ni, zato toženka (ki je kot izključni cilj razpisa navedla podporo projektom in ne prijaviteljem, ki so v javnem interesu) nima nobenega utemeljenega razloga, da isti pogoj "preobleče" v razpisni kriterij s katerim neenako obravnava prijavitelje, ne glede na kakovost njihovih projektov. S tem je toženka kršila načelo enake obravnave iz 14. člena Ustave, saj stvarnega in razumnega razloga za različno obravnavanje v bistvenem enakih položajev prijaviteljev ni mogoče razbrati. Ker je namen razpisa financiranje projektov, in ne izvajalcev, neka statusna okoliščina prijaviteljev ne more biti utemeljen razlikovalni element pri ocenjevanju projektov. Tožnik predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponoven postopek. Zahteva tudi, da mu toženka povrne stroške postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo nasprotuje tožbenim očitkom. Navaja, da so kriteriji v javnem razpisu jasno določeni, sporni kriterij ni skrit. Zakonitost tega kriterija utemeljuje prvi odstavek 16. člena Zakona o nevladnih organizacijah (ZNOrg), s katerim je tožnik z oddajo prijave tudi soglašal. Izpostavlja, da se po ustaljeni upravnosodni praksi sodišče v okviru presoje zakonitosti ne sme spuščati v primernost strokovne presoje kriterijev, pač pa lahko presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oz. meril z zakonom. Postopek je bil voden pravilno in zakonito, zato toženka sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

5. Sodišče je v zadevi dne 27. 8. 2024 izvedlo glavno obravnavo, ki se jo je udeležil tožnik (po pooblaščenki). Pravilno vabljena toženka se glavne obravnave ni udeležila, izostanka ni opravičila.

6. Tožnik je na glavni obravnavi izpostavil, da je bil javni razpis namenjen tudi samozaposlenim v kulturi in drugim fizičnim osebam, ki delujejo na razpisnih področjih umetnosti, ki pa so bili s kriterijem nevladnih organizacij v javnem interesu že v samem začetku diskriminirani, ker tega kriterija po sami definiciji ne morejo doseči.

7. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v listini, ki sta priloga tožbe na list. št. A2 in A3, v listino, ki je priloga odgovora na tožbo na list. št. B1, ter v vse listine v upravnem spisu zadeve.

9. V zadevi je spor glede zakonitosti izpodbijane odločbe, in sicer vezano na ocenjevanje tožnikove prijave na javni razpis po kriteriju statusa nevladne organizacije, ki deluje v javnem interesu. Tožnik uveljavlja, da je navedeni kriterij arbitraren in diskriminatoren, toženka pa je z njegovo določitvijo in uporabo kršila načelo enakosti pred zakonom.

10. Iz besedila javnega razpisa (točka 3.) izhaja, da je cilj tega sofinanciranje, ki je namenjeno podpori kulturnih projektov na področjih glasbenih umetnosti, ki so v javnem interesu in so prepoznani kot vrhunski ter nujno potrebni za uresničevanje načel raznovrstnosti in dostopnosti javnih kulturnih dobrin, podpori delovanju in razvoju vrhunskih ustvarjalcev in izvajalcev, spodbujanju sodelovanja večjega števila ustvarjalcev ter spodbujanju razvoja mladih, šele uveljavljajočih se nadarjenih ustvarjalcev. Iz javnega razpisa (točka 2.) izhaja tudi, da je ta (pod dodatnimi pogoji, ki jih morajo izpolnjevati prijavitelji) namenjen sofinanciranju projektov nevladnih kulturnih organizacij, javnih zavodov na področju kulture ter samozaposlenih v kulturi in drugih fizičnih oseb, ki delujejo na razpisnih področjih umetnosti.

11. Iz javnega razpisa dalje izhaja, da je bilo za ocenjevanje projektov, prijavljenih na podpodročje 8.1 Organizacija koncertov in glasbeno scenskih predstav v Sloveniji (na katerem je prijavo oddal tudi tožnik), predvidenih skupno 7 kriterijev. Med kriteriji je bil določen tudi naslednji kriterij: "7. Prijavitelj, ki ima status nevladne organizacije v javnem interesu na področju kulture, prejme 5 točk (16. člen Zakona o nevladnih organizacijah (Uradni list RS, št. 21/18)".

12. Iz predstavljene vsebine javnega razpisa izhaja, da ta ni bil namenjen izključno nevladnim organizacijam (kot so za namen javnega razpisa opredeljene v 4. točki javnega razpisa), pač pa so se nanj lahko prijavili tudi drugi subjekti, ki jih niti po določbah javnega razpisa niti po določbah ZNOrg, na katerega se javni razpis sicer sklicuje, ni mogoče uvrstiti med nevladne organizacije (npr. samozaposleni v kulturi in druge fizične osebe, ki delujejo na razpisnih področjih umetnosti).

13. Toženka je v javnem razpisu ob navedbi kriterija pod točko 7. dodala sklicevanje na 16. člen ZNOrg. Tudi v odgovoru na tožbo je toženka navedla, da zakonitost tega kriterija utemeljuje navedena zakonska določba.

14. ZNOrg v prvem odstavku 16. člena določa, da se pri javnih razpisih za pridobivanje sredstev iz državnega proračuna, namenjenih nevladnim organizacijam, v merilih za izbor prejemnikov sredstev upošteva tudi status nevladne organizacije v javnem interesu na področju, kateremu je javni razpis namenjen, pri čemer upoštevanje takšnega statusa ne sme biti manjše od petih odstotkov in ne presegati 20 odstotkov skupne vrednosti meril.

15. Že iz besedila citirane zakonske določbe (jezikovna razlaga) izhaja, da se ta nanaša izključno na razpise, ki so namenjeni nevladnim organizacijam, ne pa na ostale razpise, na katere se lahko prijavijo (oziroma so jim lahko dodeljena sredstva iz državnega proračuna) tudi druge fizične in pravne osebe, ki po svojem statusu niso nevladne organizacije.

16. Da je obravnavana zakonska določba omejena zgolj na takšne razpise, pa izhaja tudi iz namenske razlage zakona. Iz obrazložitve k 16. členu predloga ZNOrg (gradivo EVA 2015-3130-0009 z dne 16. 10. 2017) namreč izhaja, da člen

"prinaša prednost za organizacije, ki imajo status nevladne organizacije v javnem interesu, pri prijavi na javne razpise. Pridobitev statusa zavezuje državo, da organizaciji, ki takšen status ima, prizna prednost na javnem razpisu (v obliki dodatnih točk) v primerjavi z ostalimi prijavitelji, ki statusa nimajo. Za organizacije, ki bodo status imele, velja, da izkazujejo delovanje v javnem interesu, da torej trajno izvajajo programe, projekte ali druge aktivnosti, ki so javnokoristne, kakor tudi, da dosegajo pomembnejše dosežke svojega delovanja. S tem pa izkazujejo tudi reference, ki se v javnih razpisih za dodeljevanje javnih sredstev upoštevajo in vrednotijo. Da tem organizacijam ne bi bilo potrebno vedno znova dokazati, da so njihove aktivnost javnokoristne, kot tudi ne tega vedno znova preverjati državnim organom, ki na javnem razpisu dodeljuje sredstva, se predlaga, da se takšnim organizacijam avtomatično prizna prednost. Pri tem se bo vsak državni organ sam odločil, kolikšna ta prednost bo - člen namreč določa, da je to lahko od 5 do 20 odstotkov razpisanih meril. Hkrati takšna prednost pomeni tudi ukrep spodbujanja razvoja nevladnih organizacij z omenjenim statusom, saj pomeni lažji dostop do javnih sredstev tistim organizacijam, ki se prostovoljno podrejajo določenemu nadzoru o tem, da delujejo v javno korist..."

. Že iz navedenega dela obrazložitve predloga zakona (ki se nanaša izključno na (nevladne) organizacije, ne pa tudi na druge fizične ali pravne osebe) tako izhaja, da je bil namen zakonodajalca v okviru javnih razpisov razlikovati med nevladnimi organizacijami, ki imajo status nevladne organizacije v javnem interesu, ter nevladnimi organizacijami, ki takega statusa nimajo. Še bolj pa je to jasno iz nadaljevanja obrazložitve k 16. členu ZNOrg, kjer je navedeno:

"Ukrep po tem členu financerju ne preprečuje, da bi na javnem razpisu ciljno podprli nove projekte manjših ali novoustanovljenih nevladnih organizacij, ki statusa v javnem interesu morda še nimajo, če oceni, da je to potrebno za razvoj nekega področja ali razvoj nevladnih organizacij. Na podlagi predpisov s področja javnih financ financer namreč samostojno določi druge pogoje sodelovanja na javnem razpisu, kar mu med drugim omogoča tudi, da kot pogoj navede npr. velikost organizacije (npr. da podpre samo organizacije, ki imajo manj kot 10.000 EUR prihodkov) ali starost organizacije (npr. da podpre samo organizacije, ki so ustanovljene v zadnjih dveh letih). Četudi bo v takšnem razpisu spoštoval obvezo po tem členu, ta verjetno ne bo imela večjega vpliva, saj bodo drugi pogoji takšno prednost izničili. Ob tem je seveda potrebno upoštevati, da morajo biti pogoji javnega razpisa vendarle razumno postavljeni in takšna omejevanja ustrezno upravičena."

Iz predstavljene obrazložitve predloga ZNOrg jasno izhaja, da je zakonska rešitev iz 16. člena tega zakona namenjena izključno položaju, v katerem na javnem razpisu sodelujejo zgolj nevladne organizacije s pridobljenim statusom ter nevladne organizacije brez tega statusa. Ob konkuriranju takšnih organizacij obravnavana zakonska določba nagrajuje prve nevladne organizacije, možnost za vključevanje drugih

("manjših ali novoustanovljenih nevladnih organizacij, ki statusa v javnem interesu morda še nimajo")

pa je predlagatelj zakona videl v vključitvi drugih razpisnih pogojev.

17. Iz navedenega izhaja, da 16. člen ZNOrg, ki ga v besedilu javnega razpisa navaja toženka, v primeru konkretnega javnega razpisa, ki ni bil namenjen zgolj nevladnim organizacijam, pač pa tudi drugim subjektom, ne predstavlja upoštevne podlage za vključitev spornega kriterija med kriterije za ocenjevanje prijav.

18. Sodišče ob tem pojasnjuje, da je v zvezi z javnimi razpisi treba razlikovati med pogoji in merili (kriteriji). Pogoji so izločitvene narave in so namenjeni ugotavljanju usposobljenosti prijaviteljev; če prijavitelj pogojev ne izpolnjuje, je njegovo prijavo treba izločiti. Merila nasprotno niso namenjena ugotavljanju usposobljenosti prijavitelja, pač pa (v izhodišču in kolikor ni, kot to npr. velja za 16. člen ZNOrg, v predpisih določeno drugače) vrednotenju ustreznosti ali kvalitete prijavljenega projekta, ponujene storitve, ipd. Bistvo meril je torej, da se z njimi ustvari ustrezno razlikovanje med boljšimi ali kvalitetnejšimi projekti ne pa med bolj ali manj usposobljenimi prijavitelji. Izjema od slednjega velja, kadar je mogoče ustrezno utemeljiti, da večja usposobljenost prijavitelja (dodatne reference nad minimalno zahtevanimi, bolj usposobljen kader, ipd.) npr. pomeni tudi zagotovilo večje kvalitete pri izvedbi oziroma boljšega projekta ali storitve.

19. Toženka mora pogoje in merila določiti tako, da so ti objektivno utemeljeni in nediskrimnatorni (glej 106.f člen Zakona o javnih financah - v nadaljevanju ZJF). Ocenjevanje po kriterijih, ki bi brez stvarnega in razumnega razloga različno obravnavali v bistvenem enake položajev prijaviteljev, bi bilo namreč arbitrarno in s tem nezakonito, tako pa tudi v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom (prepovedi diskriminacije) iz 14. člena Ustave.

20. V konkretnem primeru to pomeni, da bi morala toženka utemeljiti, v čem sporni kriterij razlikuje med bolj in manj kvalitetnimi prijavami, oziroma, še konkretneje, zakaj je v primeru konkretnega javnega razpisa projekt, ki ga prijavi prijavitelj, ki ima status nevladne organizacije v javnem interesu na področju kulture, treba šteti za boljšega oziroma ga je treba vrednotiti višje kot projekte, ki jih prijavijo drugi (do prijave na razpis ravno tako upravičeni) subjekti.

21. Kot že pojasnjeno, se je toženka v javnem razpisu in tekom upravnega spora s tem v zvezi sklicevala zgolj na 16. člen ZNOrg, ki podlage za umestitev spornega kriterija med kriterije za ocenjevanje prijav v konkretnem javnem razpisu ne more predstavljati. Ker toženka ni ponudila nobenih drugih argumentov, ki bi utemeljevali uporabo spornega kriterija, sodišče posledično sodi, da je bilo toženkino ocenjevanje tožnikove prijave po tem kriteriju arbitrarno in nezakonito (tretji odstavek 106.f člena ZJF) ter v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave.

22. Sodišče je zato, na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava ter njegova stališča, ki se tičejo postopka (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

23. Tožnik je zahteval povrnitev stroškov upravnega spora.

24. Izrek o stroških tožnika temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

25. Zadeva je bila rešena na glavni obravnavi, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetniška družba, zato se mu v skladu s četrtim odstavkom 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 385,00 EUR, povečano za 22 % DDV (odvetniška družba je zavezanec za DDV), skupaj tako v višini 469,70 EUR. Višjo stroškovno zahtevo tožnika je sodišče zavrnilo, saj za njeno priznanje podlage v veljavnih predpisih ni najti.

26. Priznane stroške je toženka dolžna tožniku povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Zakon o javnih financah (1999) - ZJF  - člen 106f

Zakon o nevladnih organizacijah (2018) - ZNOrg  - člen 16

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.