UPRS Sklep I U 769/2024-5
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-04-24

neizkazana težko popravljiva škoda - stranka v postopku - nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - stranka z interesom - začasna odredba

Občina je javnopravni subjekt, vendar to ne pomeni, da bi lahko zanjo veljal nižji standard glede izkazovanja, da ji bo nastala težko popravljiva premoženjska škoda. Premoženjska škoda, ki bi ji lahko nastala, mora biti primerljiva temu, kar velja za gospodarske subjekte in fizične osebe; ogroziti bi morala torej njeno delovanje, tj. izvajanje njenih pristojnosti in javnopravnih zadev.

Četudi bi držalo, da bi lahko v nadaljevanju postopka prišlo do tega, da NUSZ sploh ne bi bil odmerjen, bi bila najvišja škoda, ki bi za tožnico nastala 4.535,99 EUR. Zakaj naj bi bilo zaradi takega zneska ogroženo izvajanje njenih nalog tožnica ne pojasni in še manj izkaže. Trditveno in dokazno breme pa je na stranki.

Z izpodbijanim sklepom je toženka odločila, da se tožnici ne prizna lastnost stranke v pritožbenem postopku odmere NUSZ za leto 2023. Tožnica pa s predlogom za izdajo začasne odredbe zahteva, da se ji prizna status stranke, kar torej presega lastnost stranke v pritožbenem postopku.

I. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom odločila, da se tožnici ne prizna lastnost stranke v pritožbenem postopku odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2023 zavezancu A. A.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je svojo odločitev oprla na ustaljeno prakso Vrhovnega sodišča, po kateri je obveznost plačila NUSZ davčnopravno razmerje, katerega stranki sta davčni zavezanec in organ, ki davek odmerja. Občina, ki je kot javnopravni subjekt upravičena do NUSZ, ni stranka oziroma stranska udeleženka, ker ni zavezanec za plačilo NUSZ, ne varuje nobene svoje pravice ali pravne koristi, niti nadomestila ne odmerja, saj je pristojnost za izdajo odmerne odločbe s 403. in 404. členom Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) prenesena na davčni organ, kar pa ne spreminja značaja NUSZ kot občinskega davka. V teh postopkih imajo občine po 93. členu Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) le pravico, da so o postopku obveščene.

Okoliščina, da je pobiranje tega davka preneseno na državni organ, občini ne daje pravice do udeležbe v postopku nič bolj, kot kateremukoli proračunskemu uporabniku, ki se financira iz davka.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Navaja, da se tožnica neutemeljeno sklicuje na sklep I Up 243/2017, v katerem se je obravnavala izvršba odločbe o odmeri komunalne takse, ki je javna dajatev. V takem primeru toženka ne postopa po uradni dolžnosti ampak na predlog občine, ki komunalno takso odmeri. Kot predlagatelj lahko občina s svojo zahtevo tudi prosto razpolaga, saj lahko zahtevo za izvršbo umakne, kar tožnico po formalnem kriteriju opredeljuje kot stranko izvršilnega postopka. NUSZ pa odmeri davčni organ, pri čemer postopa po uradni dolžnosti. Interes tožnice je po veljavni ureditvi le v tem, da se pobrana sredstva nakažejo v njen proračun, kar velja za vse proračunske uporabnike. Ne drži, da je organ tožnici priznal položaj stranke s tem, ko jo je pozval k podaji mnenja, saj je opravil zgolj poizvedbe.

4. Tožnica je zoper navedeno odločbo vložila tožbo. Vztraja, da ji 93. člen ZLS daje poseben položaj, saj je NUSZ po Zakonu o financiranju občin lasten vir financiranja, ki občinam omogoča finančno avtonomijo, kar jim zagotavlja 140. člen Ustave in 9. člen Evropske listine lokalne samouprave. Zato je občina do teh sredstev upravičena. Ker gre za njeno pravico, mora imeti možnost prispevati k izdaji odločb, ki naj ji zagotovijo pripadajoča sredstva. Drugačno stališče bi pomenilo, da če toženka ne bi pobrala NUSZ, občina tega od nje ne bi mogla zahtevati. Trdi, da je ustaljeno stališče sodne prakse napačno, saj 0rgan v procesnem smislu ni stranka niti upravičenec iz materialnopravnega razmerja. Postopek odmere se ne vodi po uradni dolžnosti, ampak ga organ po 404. členu ZDavP-2 začne na zahtevo občine, ko od nje prejme podatke. Trdi, da ji je organ neformalno priznal položaj stranke s tem, ko ji je poslal pritožbo in jo pozval, naj se opredeli do očitkov. To mora storiti tudi formalno, saj je od tega odvisna pravica do pritožbe in sodno varstvo. Ne drži, da je NUSZ davek, saj gre deloma za plačilo za storitve in niti, da naj bi bila pristojnost za odmero NUSZ prenesena iz občine na državo. NUSZ se ne tiče zgolj prebivalcev občine, zato ni izvirno stvar občine, ampak države. Opozarja, da se je na sklep I Up 243/2017 sklicevala analogno. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo spremeni tako, da se tožnici prizna status stranke v postopku.

5. Zahteva tudi izdajo začasne odredbe, in sicer sodišču predlaga, naj ji do pravnomočne odločitve v sporu prizna status stranke in ji omogoči sodelovati v postopku odmere NUSZ na območju Občine Medvode za leto 2023 zavezancu A. A. Trdi, da je težko popravljiva škoda izkazana s tem, da po izdaji dokončne oziroma pravnomočne odločbe ne bo mogla več vplivati na njeno vsebino niti predlagati obnove postopka po 9. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in ji bo sodelovanje v postopku odmere NUSZ konkretnemu zavezancu brez izdane začasne odredbe onemogočeno. Višina škode naj bi bila v obravnavani zadevi izkazana z razliko med odmero po odločbi prvostopenjskega organa z dne 11. 9. 2023 in odmero, če bi bilo pritožbi zavezanca ugodeno. Če bo pritožbeni organ sledil predlogu po odpravi odločbe, bo škoda znašala 4.550,64 EUR. Javna korist zaradi sodelovanja tožnice v postopku ne bo v ničemer prizadeta, saj je toženka dolžna izdati zakonito odločbo. Tožnica bo zaradi izdane začasne odredbe lahko izkoristila pravico do izjave in sodnega varstva, toženki pa bo s tem omogočeno, da nemoteno izvaja postopke, dokler se ne konča ta upravni spor. Korektno je, da se postopki izvajajo hitro in ne stojijo po nepotrebnem.

6. Toženka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe navaja, da je v zvezi s pritožbo A. A. tožnico zgolj zaprosila za mnenje in s tem opravila poizvedbe in dopolnila postopek. Po vsebini ne gre za sodelovanje tožnice v postopku ampak za zagotavljanje podatkov organu. Glede na to pa je tožnica teoretično že imela možnost vplivati na vsebino odločbe in s tem braniti svoja upravičenja do pravilne višine NUSZ. Trdi, da tudi težko popravljiva škoda, ki je v razliki med prvo odmero NUSZ in novo odmero, če toženka ne bi utemeljila razlikovanja, ni izkazana. Tožnica namreč višine škode ne izkazuje s konkretnimi dokazi ampak s pavšalno oceno. Predlaga, naj sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrne.

7. Predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.

8. Sodišče je ugotovilo, da so procesne predpostavke za vsebinsko obravnavanje tožbe izkazane

, saj je tožba popolna, uperjena zoper upravni akt in pravočasna. Drugostopenjska odločba je bila namreč tožnici vročena 28. 3. 2024, tožba pa je bila vložena 15. 4. 2024, kar je v zakonskem roku 30. dni od njene vročitve.

9. Po 32. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek). Tožnik lahko iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek).

10. Glede na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča gre za težko popravljivo škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja.

Verjetnost nastanka težko popravljive škode mora biti predvidljiva in konkretna. Samo pavšalno navajanje in sklepanje na hipotetične in nepredvidljive posledice ne zadosti standardu verjetnosti, ki opravičuje izdajo začasne odredbe. Dokazi, s katerimi se utemelji izdajo začasne odredbe, morajo biti konkretizirani na določene realno izkazane posledice in takšni, da jih je mogoče dokazno ovrednotiti.

11. Tožnik zatrjuje, da mu bo, če bo pritožbeni organ sledil predlogu po odpravi odločbe, nastala premoženjska škoda v višini do zneska 4.550,64 EUR. Tako zatrjevana škoda ni niti neposredna niti konkretna ampak je le hipotetična. Do nje naj bi namreč prišlo v prihodnosti in šele pod pogojem, da bo toženka pritožbi ugodila in odločila (ali pa bo to v ponovljenem postopku storil organ), da konkretni zavezanec ni dolžan plačati NUSZ (v taki višini). Da je škoda povsem hipotetična nenazadnje izhaja iz dejstva, da tožnik niti sam ne ve, kakšna naj bi sploh bila, saj navaja, da mu bo nastala škoda "v višini razlike do 4.550,64 EUR".

12. Premoženjska škoda sama po sebi ne predstavlja težko popravljive škode.

Praviloma je taka škoda nadomestljiva. Kot tako škodo je Vrhovno sodišče priznalo le tisto materialno škodo, ki bi povzročila pomemben poseg v strankino opravljanje dejavnosti.

Po presoji tega sodišča zadostuje, da stranka s stopnjo verjetnosti izkaže, da je grozeči stečaj ali nevarnost skorajšnjega prenehanja poslovanja neposredna posledica (izvršitve) akta, ki ga izpodbija s tožbo v upravnem sporu.

Občina je sicer javnopravni subjekt, vendar to po presoji sodišča ne pomeni, da bi lahko zanjo veljal nižji standard glede izkazovanja, da ji bo nastala težko popravljiva premoženjska škoda. Premoženjska škoda, ki bi ji lahko nastala, mora biti primerljiva temu, kar velja za gospodarske subjekte in fizične osebe; ogroziti bi morala torej njeno delovanje, tj. izvajanje njenih pristojnosti in javnopravnih zadev.

13. Četudi bi držalo, da bi lahko v nadaljevanju postopka prišlo do tega, da NUSZ sploh ne bi bil odmerjen, bi bila najvišja škoda, ki bi za tožnico nastala 4.535,99 EUR. Zakaj naj bi bilo zaradi takega zneska ogroženo izvajanje njenih nalog tožnica ne pojasni in še manj izkaže. Trditveno in dokazno breme pa je na stranki.

Pri tem sodišče še pripominja, da ni dolžno na lastno pobudo iskati in preizkušati pravno pomembnih okoliščin v tožničino korist, saj bi bilo to v nasprotju s temeljno zahtevo o njegovi nepristranskosti v postopku.

Sodišče se ne sme postaviti v vlogo strankinega pooblaščenca in ji svetovati na kakšen način naj dopolni svoje trditve in dokaze, da bi v postopku lažje uspela.

Ravno zato bi pa šlo, če bi sodišče tožnico pozivalo, naj določno opredelitvi svojo trditev o težko popravljivi škodi.

14. Tožnica uveljavlja še nepremoženjsko škodo, češ da zaradi določbe četrtega odstavka 261. člena ZUP

ne bo mogla uveljavljati obnove postopka. Tudi ta zatrjevana škoda pa je povsem hipotetična. Iz odločbe organa druge stopnje namreč izhaja, da je organ zavezancu odmeril NUSZ v višini 4.550,64 EUR, torej toliko, kot uveljavlja tožnica. Tej ugotovitvi tožnica ne oporeka. Tožnica tako zgolj predpostavlja, da naj bi nekoč v prihodnosti (lahko) prišlo do situacije, ko zavezancu NUSZ ne bo odmerjen oziroma mu bo odmerjen v znesku, nižjem od tega in tudi, da sodišče do tega trenutka ne bo odločilo o njeni tožbi. V zvezi s tem sodišče zgolj pripominja, da ZUS-1 omogoča tudi, da tožnik uveljavlja ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (druga alineja 33. člena ZUS-1). Na podlagi take odločitve (če bi do nje sploh kdaj prišlo), ni mogoče šteti, da bi tožnica neuspešno uveljavljala, da ji je šel položaj stranke v postopku.

15. Tožnik predlaga izdajo ureditvene začasne odredbe. To je v primerih, ko se izpodbija odločbo, ki se ne izvršuje po ZUP sicer mogoče, pri čemer sodišče ureditveno začasno odredbo lahko izda le, če jo stranka izrecno predlaga in ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje ustrezno opredeli.

Tožnica je to storila tako, da je predlagala ureditev stanja na način, da je vsebina predlagane začasne odredbe identična tožbenemu zahtevku. V takih primerih je začasno odredbo možno izjemoma izdati, vendar le pod pogojem, da bi bilo kljub izdani začasni odredbi in njeni izvršitvi v primeru izdaje sodbe, s katero bi sodišče tožbo zavrnilo, mogoče vzpostaviti prejšnje stanje oziroma je treba pred izdajo opraviti tako imenovan test reverzibilnosti.

16. Pri izvedbi tega testa je treba upoštevati morebitne odločitve drugostopenjskega organa. Ta lahko pritožbo zavezanca zoper odmerjeni NUSZ zavrne, ji ugodi in izpodbijani akt odpravi ali ga spremeni. V primeru, če pritožbo zavrne, ni prejšnjega stanja, ki bi ga bilo treba vzpostavljati, če bi sodišče tožničino tožbo zavrnilo. Iz njenih navedb namreč izhaja, da uveljavlja znesek NUSZ, kakršnega je prvostopenjski organ tudi odmeril. Če bi drugostopenjski organ o pritožbi zavezanca odločil tako, da bi odločitev spremenil v škodo tožnice, bi tožnica kot stranski udeleženec (na podlagi izdane začasne odredbe) lahko zoper odločbo vložila tožbo, prejšnjega stanja pa v primeru, če bi sodišče tožbo zoper izpodbijani akt zavrnilo, ne bi bilo mogoče vzpostaviti. O vloženi tožbi je namreč sodišče dolžno odločiti, razen v primeru, če stranka tožbo umakne.

17. Po presoji sodišča mora biti vzpostavitev v prejšnje stanje mogoča v vseh primerih, ko sodišče tožbo zavrne in ne le v nekaterih. Zato preizkusa, kaj bi se dogajalo, če bi drugostopenjski organ pritožbi zavezanca ugodil, odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovni postopek niti ni potrebno opraviti, kar je hkrati zaradi prihodnjih negotovih dejstev (postopanje organa in hitrost reševanja tožničine tožbe) nemogoče. Stanje bi bilo brez dvoma reverzibilno le tedaj, če prvostopenjski organ v potencialno ponovljenem organu do pravnomočne odločitve sodišča ne bi izdal odločbe. Tožnica pa si nasprotno prizadeva ravno za to, da bi toženka postopek nadaljevala.

18. Iz zakona nadalje izhaja, da je začasna odredba začasen ukrep sodišča, ki je vezan na tek upravnega spora. Tako se začasno odredbo lahko izda samo v zvezi z izpodbijano odločbo, dokler jo sodišče obravnava. Nadalje je ta začasni ukrep omejen glede pravnih učinkov, saj se ne morejo raztezati prek meja postopka upravnega spora, ki se zaključi s pravnomočno odločitvijo sodišča. To izrecno določa drugi odstavek 32. člena ZUS-1, vendar pa dejstvo, da tega tretji odstavek 32. člena ZUS-1 izrecno ne ponovi, ne pomeni, da je učinkovanje začasne odredbe na njegovi podlagi (za ureditev spornega razmerja) zaradi tega časovno neomejeno.

19. Z izpodbijanim sklepom je toženka odločila, da se tožnici ne prizna lastnost stranke v pritožbenem postopku odmere NUSZ za leto 2023. Tožnica pa s predlogom za izdajo začasne odredbe zahteva, da se ji prizna status stranke, kar torej presega lastnost stranke v pritožbenem postopku.

20. Glede na navedeno je sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa.

21. Stroški v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe so del stroškov upravnega spora. O njih pa bo lahko sodišče odločilo šele, ko bo znan končni uspeh strank (prvi odstavek 151. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim, tretjim in četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1). Iz navedenih razlogov bo sodišče o vseh stroških postopka odločalo ob izdaji končne odločbe.

Sklicuje se na zadeve I Up 422/2008, I Up 519/2008, I Up 65/2010, I Up 96/2010, X Ips 52/2012, I Up 78/2012, I Up 118/2012, I Up 478/2013, I Up 129/2015.

Glej I Up 138/2014, I Up 124/2008, I Up 141/2020, I Up 227/2011.

Glej I Up 35/2018, I Up 144/2017, I Up 126/2015, I Up 348/2016, I Up 84/2018 in druge.

Glej I Up 135/2018, Up 78/2018, I Up 12/2019.

Glej I Up 50/2023, I Up 38/2023, I Up 247/2021, I Up 162/2022.

Glej I Up 129/2022; I Up 181/2021; I Up 163/2021, I Up 102/2021, I Up 54/2021, I Up 120/2017 in številne druge.

Glej I Up 162/2022, I Up 235/2022, tč. 12.

Glej II Ips 211/2018, III Ips 30/2019, II Ips 19/2017, II Ips 60/2018, II Ips 119/2015.

Ta določa, da iz razlogov, ki so navedeni v 6. do 9. točki 260. člena, stranka ne more predlagati obnove postopka, če je tak razlog brez uspeha uveljavljala že v končanem prejšnjem postopku.

Glej Up-275/97, I Up 59/2013, I Up 138/2014 in druge.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.