UPRS Sodba II U 337/2021-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-05-08

JAVNI RAZPISI - KMETIJSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

javni razpis - subvencioniranje naložb v kmetijska gospodarstva - naložbe v kmetijska gospodarstva - dopolnitev vloge - nepopolno ugotovljeno dejansko stanje v upravnem postopku - uporaba pravil ZUP

Razčiščevanje in dopolnjevanje dejanskega stanja ne pomeni, da bi na ta način tožena stranka tožnico ponovno pozvala na dopolnitev vloge v skladu s 67. členom ZUP, ampak da bi bila dolžna ravnati skladno z 10. členom ZUP, saj ugotavljanje dejanskega stanja sodi v odločanje in presojo pomembnega dejstva za točkovanje, ki je ostalo nerazjasnjeno. Takšno pomembno dejstvo pa je treba pred odločitvijo razčistiti, če je organ štel, da ni jasno razvidno iz vsebine potrdila.

Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne v ponovno odločanje organu prve stopnje.

1. V predmetni zadevi je bila izdana izpodbijana odločba, s katero je bila tožnici zavrnjena vloga za sofinanciranje naložbe v kmetijsko gospodarstvo, ker je bilo ob sočasni obravnavi vseh vlog ugotovljeno, da so razpisna sredstva zaradi velikega števila popolnih vlog porabljena z vlogami, ki so prejele višje število točk, pri čemer je bila meja vlog, ki so še prejele financiranje 76 točk, tožnica pa je s svojo vlogo dosegla 74 točk, zaradi česar je bila njena vloga za sofinanciranje projekta zavrnjena.

2. Tožnica je zoper predmetno odločbo podala pritožbo, v kateri je navedla, da pri ocenjevanju vloge ni bilo upoštevano, da je bila tudi članica Kmetijske zadruge ..., ki je imela v letu 2019 več kot 100 članov in posledično nista bili upoštevani dve točki, v posledici pa bi morala biti njena vloga ocenjena s 76 točkami. Pritožnica je prav tako v pritožbi navedla, da je potrebno preveriti tudi točkovanje za ekonomski učinek javnih sredstev, saj informacijski sistem Agencije izračunava za omenjeno merilo 10 točk.

3. Pritožba pritožnice je bila kot neutemeljena zavrnjena, pri čemer je drugostopni organ pritrdil, da je pritožnica z vlogo, ki jo je oddala 27. 1. 2021 zaprosila za skupno 420.256,83 EUR nepovratnih sredstev za novogradnjo objektov za skladiščenje krme, nakup hlevske opreme ter kmetijske mehanizacije, s čimer bi se izboljšala konkurenčnost tožničinega kmetijskega gospodarstva, dobrobit reje živali ter delovne učinkovitosti.

4. V zvezi s pritožbeno navedbo tožnice, da organ prve stopnje ni ustrezno upošteval in dodal tudi dveh točk, da je bila članica Kmetijske zadruge ..., ki je imela v letu 2019 več kot 100 članov, je pritožbeni organ izpostavil, da iz potrdila, ki ga je predložila po pozivu na dopolnitev vloge, ne izhaja, da je Kmetijska zadruga ... imela več kot 100 članov prav v letu 2019, kar bi lahko pripeljalo do odločitve z doseženimi 76 točkami, kljub temu, da je pritožbeni organ pritrdil pritožnici, da če bi njena vloga v rubriki Horizontalno in vertikalno povezovanje prejelo najvišje možno število točk (5), bi končni seštevek točk znašal 76 točk in bi se na ta način njena vloga uvrstila v krog najbolje ocenjenih investicijskih projektov, ki še prejmejo sredstva, ki so na razpolago v okviru javnega razpisa.

5. Po stališču pritožbenega organa pritožnica v postopku ni uspela dokazati, da je njena vloga oziroma projekt upravičen do dodatnih dveh točk na temelju merila 5.1 (- Vključenost upravičenca v različne oblike proizvodnega sodelovanja in pogodbenega povezovanja) iz 5. točke javnega razpisa iz zgoraj navedenih razlogov, pri čemer pa pritožbeni organ ni pritrdil tožnici o neenakopravnem obravnavanju njene vloge glede na ostale, ker dejansko stanje naj ne bi bilo razjasnjeno, temveč je pritožbene navedbe v tem delu zavrnil z obrazložitvijo, da je bila pritožnica pozvana na dopolnitev, v skladu 67. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki jo je tudi dopolnila, vendar neustrezno. Dodatno pozivanje pritožnice za razjasnitev navedenega dejstva pa bi postavilo v neenakopravni položaj druge stranke v postopku predmetnega javnega razpisa, saj na ta način ne bi moglo iti za sočasno obravnavo vlog.

6. Pritožbeni organ je pritožnici je glede nenatančno ugotovljenega dejanskega stanja in posledično neustrezne obrazložitve pritrdil, da je upravni organ dolžan v postopku natančno ugotoviti dejansko stanje, vendar da bi v primeru dopolnjevanja in razjasnjevanja glede števila članov v KZ ... v letu 2019 pri odločanju o tožničini vlogi pomenilo neenakopravno obravnavo in podaljšanje postopka za ostale prijavitelje in je tako pritožbo pritožnice zavrnil kot neutemeljeno, prav tako pa tudi ni našel kršitev, ki jih je dolžan upoštevati po uradni dolžnosti.

7. Tožnica vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), in sicer zaradi kršitev določb postopka, napačne uporabe materialnega prava, nepopolnega in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja, saj pri ocenjevanju vloge pred odobritvijo sredstev niso bili upoštevani vsi kriteriji, glede na to, da je iz priloženega točkovalnika v odločbi razvidno, da pri ocenjevanju vloge ni bilo upoštevano, da je imela Kmetijska zadruga ... v letu 2019 več kot 100 članov, v posledici nista bili upoštevani dve dodatni točki in bi morala biti tožničina vloga ocenjena s 76 točkami. Po stališču tožnice iz priloženega potrdila k vlogi ob pozivu na dopolnitev jasno izhaja, da je tožnica v letu 2019 članica KZ ..., in da je imela KZ ... takrat 107 članov. Tožnica vztraja, da je navedeno razvidno iz potrdila ravno iz razloga, ker se je tudi vprašanje nanašalo na leto 2019, v kolikor pa je upravni organ še vedno dvomil v navedeno dejstvo, pa bi bil dolžan navedeno ali preveriti ali tožnico pozvati na ponovno dopolnitev, saj gre za pomembno odločitev odobritve oziroma neodobritve vloge. Tožena stranka tako ni pravilno ugotovila dejanskega stanja in posledično tudi ni pravilno uporabila materialnega prava, pri čemer tožnica izpostavlja, da mora organ v skladu z 8. členom ZUP ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo ter skladno z 10. členom ZUP upoštevati tudi načelo proste presoje dokazov. Tožnica je bila neupravičeno obravnavana drugače kot ostali vlagatelji, prijavljeni na isti javni razpis in predlaga tudi odločanje sodišča v sporu polne jurisdikcije, ter da se izpodbijana odločba tožene stranke odpravi.

8. Tožena stranka je dne 28. 1. 2022 podala odgovor na tožbo, v katerem je vztrajala pri navedbah iz odločb organa prve in druge stopnje ter prerekala vse tožbene navedbe kot neutemeljene ta predlagala zavrnitev tožbenega zahtevka. Obenem pa je še dodala, da po stališču tožene stranke tožnica ni izkazala števila članstva v Kmetijski zadrugi ... v letu 2019. Dokaz - listino o številu članov v KZ ..., je upoštevala kot dokaz skupaj z ostalimi listinami in ga kritično in logično ocenila ter presodila, da potrdilo sicer potrjuje članstvo tožnice v zadrugi v letu pred objavo javnega razpisa, ne potrjuje pa števila članov v tem letu.

9. Glede neenakopravne obravnave tožnice v zvezi z ostalimi prijavljenimi pa tožena stranka vztraja, da prav ravnanje prvostopnega organa glede ugotavljanja dejanskega stanja v zvezi s številom članov Kmetijske zadruge ... dokazuje enako obravnavo vseh vlagateljev na javni razpis in ni mogoče pričakovati, da bo organ tožnico večkrat pozival na dostavo ustreznega potrdila, zaradi česar je po stališču tožene stranke dovolj, da jo je pozval zgolj enkrat, saj bi v primeru, da bi prvostopni organ še enkrat preveril ali je bilo v letu 2019 včlanjenih več kot 100 članov prav takšen način pomenil neenakopravno obravnavo tožnice z ostalimi vlagatelji.

10. Tožena stranka predlaga zavrnitev tožbenega zahtevka.

12. Med strankama je nesporno, da tožnica vlaga tožbo zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja v zvezi s številom članov v Kmetijski zadrugi ... v letu 2019 in posledično nepravilni uporabi materialnega prava in neustrezni obrazloženosti izpodbijane odločbe.

13. Tožena stranka v predmetnem postopku vztraja na stališču, da je kljub dejstvu, da v postopku ni bilo jasno izkazano ali je Kmetijska zadruga ... imela v letu 2019 več kot 100 članov, navedeno odpravila zaradi poziva na dopolnitev v skladu s 67. členom ZUP tožeči stranki kot vlagateljici, in da je s tem ustrezno ravnala, medtem ko tožeča stranka vztraja, da bi tožena stranka morala tožečo stranko pozvati na razjasnitev oziroma predmetno okoliščino razjasniti tudi po tem, ko je predložila potrdilo po pozivu, če je štela, da navedeno dejstvo ni jasno.

14. Med stranka je tudi nesporno, da če bi tožnica prejela v predmetni rubriki dodatni dve točki, da bi dosegla skupno 76 točk in s tem mejo za pravico do financiranja projekta.

15. Sodišče na tem mestu pritrjuje toženi stranki, da je sicer skladno s 67. členom ZUP tožečo stranko pozvala na dopolnitev podane vloge, čemur je tožeča stranka tudi sledila, vendar se 67. člen ZUP nanaša na dolžnost, organa odločanja vlagatelja pozvati na dopolnitev, če je vloga nepopolna ali nerazumljiva, ker je samo zaradi tega ni dovoljeno zavreči (prvi odstavek 67. člena ZUP). Če stranka pomanjkljivost odpravi v roku, se šteje, da je pomanjkljivost odpravljena, pri čemer gre za formalno popolnost in razumljivost vloge, da sploh izpolnjuje procesne predpostavke (po 129. členu ZUP), da se bo lahko začel postopek vsebinske presoje izpolnjevanja pogojev po področnih predpisih. Za začetek postopka meritorne presoje je tako potrebna formalna popolnost in razumljivost vloge, torej izpolnjevanje procesnih predpostavk po navedenem členu, kar pa ne vpliva tudi na vsebino same vloge. V predmetni zadevi je namreč organ vlogo zavrnil iz razloga, ker tožeča stranka ni dosegla praga točk, ki je še pomenil sofinanciranje projektov, in sicer 76 točk, saj je dosegla 74 točk, pri čemer je dosežek 74 točk rezultiral ravno v odsotnosti presoje organa glede na vsebino potrdila ali je Kmetijska zadruga ... v letu 2019 imela več kot 100 članov, kar pa sodi v presojo dejanskega stanja, ki ga je organ odločanja dolžan opraviti.

16. Pritrditi je toženi stranki, da ni dolžna vlagatelja večkrat pozivati na dopolnitev nepopolne vloge ali nerazumljive vloge, saj bi v takšnem primeru šlo za neenakopravno obravnavo drugih prijaviteljev, vendar v predmetnem primeru ne gre za tak primer.

17. Iz vsebine predmetne zadeve je namreč jasno razvidno, da organ pred odločanjem dejanskega stanja, glede števila članov v KZ ... v letu 2019, ni raziskal, kljub temu, da je skladno z določili ZUP to dolžan storiti. Tožeča stranka je namreč svojo vlogo dopolnila s predmetnim potrdilom, tožena stranka pa je pri presoji vsebine predmetnega potrdila štela, da ni popolnoma jasno kolikšno število članov je v letu 2019, torej v letu pred objavo razpisa, dejansko štela Kmetijska zadruga ... in navedenega dejstva ni razčistila. Tako je pritrditi tožeči stranki iz tožbenih navedb, da mora organ odločanja, skladno z 8. členom ZUP, ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo, pri čemer specifični postopek, kot je v danem primeru javni razpis, organa ne odvezuje ugotovitve pravega dejanskega stanja pred samim odločanjem, ne glede na dejstvo, da je šlo za večje število prijavljenih na razpis. Nenazadnje pri navedenem podatku tudi ne gre za morebitno zapleteno pravno ali dejansko vprašanje.

18. Sodišče na tem mestu izpostavlja, da je izpodbijano odločbo izdala Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, ki ima status javne agencije, na katero so s strani države prenesena pooblastila za odločanje, zaradi česar je dolžna spoštovati pravila poštenega postopka, kot veljajo za upravni postopek, saj gre za javnopravno stvar. Odsotnost ugotavljanja dejanskega stanja in posledično konkretizirane obrazložitve za točno določen primer, o katerem kot organ odloča, ne glede na dejstvo, da gre za večje število prijavljenih, namreč ne zadosti pravilom poštenega postopka in posledično tudi ne standardom obrazloženosti upravnega akta. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interes so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti zavzeti stališče, tako glede dejanskega stanja, kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve, pri čemer lahko posledično stranka postopka poda ustrezno pravno sredstvo zgolj, v kolikor je v nekem upravnem postopku izdani akt ustrezno obrazložen, četudi gre za postopek, kot je predmetni, saj je v nasprotnem primeru kršena pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS in pravica do poštenega postopka iz 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (EKČP).

19. Med strankama namreč ni sporno, da se je tožnica pravočasno prijavila na razpis, da je bila njena vloga popolna, kakor tudi ne, da je dosegla 74 točk pri točkovanju, in da je bila meja za sofinanciranje projektov določena pri 76 točkah.

20. Sporno v obravnavani zadevi pa je vprašanje, ali je bilo dejansko stanje v postopku pravilno ugotovljeno in posledično tudi, ali je odločba tožene stranke dosegla tudi standard obrazloženosti, ki ga mora vsebovati po 214. členu ZUP.

Glede predloga tožnice za sojenje v sporu polne jurisdikcije

21. Sodišče na tem mestu najprej izpostavlja, da gre v odločitvah, povezanih z javnim razpisom, kot je predmetna (ki izhajajo tudi že iz ustaljene sodne prakse), za strokovno odločanje o ustreznosti projektov in tudi za dodeljevanje točk, ki temeljijo na strokovnih podlagah in znanju odločevalcev, pri čemer je vsebina in obseg obrazložitve odločbe podrejena merilom, določenih po razpisni dokumentaciji in predloženim dokazilom. Zaradi navedenega gre pri tovrstnem odločanju za izključno strokovno opravilo in presojo izpolnjevanih kriterijev organa, ki presoja projekte. Tako sodišče ne more o vlogi tožnice, kot stranke v postopku javnega razpisa, odločati v sporu polne jurisdikcije prav zaradi dejstva, ker sodišče ne presoja vrste, narave in pogojev, ki ustrezajo javnemu razpisu, saj se sodišče v strokovno presojo pri presoji zakonitosti akta, ne sme spuščati. Kljub vsemu pa je sodišče dolžno preveriti ali so v postopku bila spoštovana vsa pravila vodenega postopka, ki jih je dolžna upoštevati tožena stranka kot organ odločanja, torej ali je zadoščeno zakonitosti izvedenega postopka.

Glede nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in neobrazloženosti odločbe

22. V predmetnem postopku je med strankama nesporno, da tožena stranka ni ugotavljala dejanskega stanja glede okoliščine kolikšno število članov je imela Kmetijska zadruga ... v letu 2019 in je tako pritrditi tožeči stranki, da dejansko stanje v tem delu ni bilo razčiščeno do te mere, da bi lahko tožena stranka brez dvoma odločila o vlogi vlagateljice, pri čemer razčiščevanje in dopolnjevanje dejanskega stanja ne pomeni, da bi na ta način tožena stranka tožnico ponovno pozvala na dopolnitev vloge v skladu s 67. členom ZUP, ampak da bi bila dolžna ravnati skladno z 10. členom ZUP, saj je ugotavljanje dejanskega stanja (v tem primeru konkretnega števila članov Kmetijske zadruge ...), sodi v odločanje in presojo pomembnega dejstva za točkovanje, ki je ostalo nerazjasnjeno. Takšno pomembno dejstvo pa je treba pred odločitvijo razčistiti, če je organ štel, da ni jasno razvidno iz vsebine potrdila. V upravnem postopku je namreč treba spoštovati tudi načelo materialne resnice, načelo proste presoje dokazov in preiskovalno načelo, ki se medsebojno dopolnjujejo, torej izvesti pošten postopek, pri čemer pa lahko zahtevo po ugotovitvi resničnega dejanskega stanja ter s tem povezane stopnje visokega prepričanja pristojnega upravnega organa o pravilnosti take ugotovitve (gotovosti) le cilj tega ugotovitvenega postopka in tako nalaga dolžnost organu skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj. Organ odločanja mora namreč že po uradni dolžnosti ugotoviti materialno resnico in tudi ni vezan na dokazne predloge strank kot sredstvo za njeno doseganje. Stranki v postopku, tudi če gre za predmet dodelitve javnih sredstev, je treba zagotoviti položaj subjekta in ne zgolj objekta v postopku, kar pomeni, da mu je treba omogočiti ustrezne procesne pravice, dopolnitev nepopolnega dejanskega stanja, z razlogom, da organ na koncu sprejme pravilno odločitev, ki ustreza materialni resnici in pravemu dejanskemu stanju. Stranki pa je treba omogočiti, da sodeluje v postopku odločanja, z namenom zaščite njenih interesov in je tako v skladu z načelom materialne resnice (8. člen ZUP) za odločitev v upravni zadevi treba ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ugotavljanje teh dejstev se opravi z dokazovanjem, pri katerem so potrebni dokazi in je kot dokaz mogoče uporabiti vsako sredstvo, s katerim je mogoče priti do uspeha pri vrednotenju nekega dejstva kot (ne)resničnega. Navedeno pomeni, da razčiščevanje dejstva števila članov Kmetijske zadruge ... v letu 2019 ne bi pomenilo dopolnjevanja vloge vlagateljice po 67. členu ZUP, temveč iskanje materialne resnice, koliko članov je predmetna zadruga dejansko imela, še posebej glede na dejstvo, da je navedeno neupoštevanje točk rezultiralo v zavrnitvi vloge vlagateljice. Tako ni mogoče pritrditi toženi stranki, da bi navedeno razčiščevanje pomenilo neenakopravno obravnavo v zvezi z drugimi prijavitelji, saj ne bi šlo za ponovni poziv po 67. členu ZUP ampak za ustrezno razčiščevanje dejanskega stanja, ki bi z metodo dokazovanja izkazala pomembno dejstvo, za odločanje v predmetnem postopku.

23. Po navedenem načelu proste presoje dokazov bi moral organ nato posledično tudi v izpodbijani odločbi konkretizirano obrazložiti in vsebinsko presojati predložene dokaze, še posebej tiste, ki jih je zavrnil (kot v predmetnem primeru potrdilo), pri čemer bi moral navesti razloge zakaj izdanemu potrdilu ne verjame in iz kakšnih razlogov šteje, da iz predmetnega potrdila ne izhaja, da je Kmetijska zadruga ... v letu 2019 imela več kot 100 članov, če navedenega spornega dejstva ni razčistil v okviru nejasnega dejanskega stanja. Ker organ odločanja navedenega ni razjasnil in obrazložil, v posledici izpodbijana odločba ni bila ustrezno obrazložena in je šlo pri predmetnem odločanju za tudi za bistveno kršitev postopka, saj tožeča stranka posledično ni mogla vložiti ustreznega pravnega sredstva.

24. Vsled nadaljevanja postopka in v luči načela ekonomičnosti, sodišče še pripominja, da gre sicer pri točkovanju projektov za strokovno opravilo organa odločanja, vendar morajo biti pri vsakem izmed točkovanj v odločbi navedeni argumenti, iz kakšnega razloga prijavitelju niso bile dodeljene točke glede na maksimalno možno število točk, ravno iz razloga, da lahko stranka kasneje vloži ustrezno pravno sredstvo, in da lahko v posledici presojo izpodbijanega akta v primeru vložitve tožbe presoja tudi sodišče. Organ odločanja mora namreč konkretizirano obrazložiti zakaj tožeča stranka ni bila izbrana, predvsem s konkretizacijo obrazložitve kakšni so razlogi organa, da navedenim predloženim potrdilom ni poklonil vere, pri čemer je pritrditi tožnici, da je šlo za dokazovanje števila članov za leto 2019.

25. Sodišče je zato v skladu z 2. in 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1, ker je šlo za nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in bistveno kršitev postopka, tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo. V skladu s tretjim in četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 je zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem bo organ moral najprej ustrezno ugotoviti dejansko stanje in navedeno kršitev odpraviti ter posledično ustrezno obrazložiti svojo odločitev v skladu z 214. členom ZUP in pojasniti razloge za svojo odločitev glede upoštevanja predložene listine oziroma predhodno predmetno dejansko stanje razjasniti s tožečo stranko tudi na način, da ji bo omogočalo dokazovanje v postopku ne glede na dejstvo, da gre za postopek javnega razpisa.

26. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je že na podlagi tožbe in izpodbijanega akta očitno, da je treba tožbi ugoditi, glede na dejstvo, da je šlo v postopku za procesne kršitve, na katere je sodišče dolžno paziti tudi po uradni dolžnosti, prav tako pa je nanje opozorila tožnica.

27. Sodna taksa bo tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti, stroški postopka pa niso bili priglašeni.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 10, 67, 67/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.