UPRS Sodba I U 838/2021-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-08-30

Borut Smrdel (preds.), Irena Grm (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

denacionalizacija - stavbno zemljišče - pravni status zemljišča ob podržavljenju

Stavbna zemljišča so le tista, ki so bila po svojem pravnem statusu (ki jim ga je določil predpis) stavbna že ob podržavljenju ali pa so bila kot taka podržavljena, ne pa npr. tista, ki so bila podržavljena kot kmetijska, četudi z namenom uporabe za gradnjo. Zato tudi ni pomembno, kakšna je bila dejanska raba zemljišča ob podržavljenju, niti kakšen je sedanji pravni status teh zemljišč.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ za nepremičnino parc. št. 266/1 k. o. ... v izmeri 6389 m2 določil odškodnino v višini 9.464,92 DEM (1. točka izreka), zavrnil zahtevo za priznanje odškodnine v višini razlike med priznanim zneskom in zahtevanim zneskom 427.935,22 DEM (2. točka izreka), določil zavezanca (3. točka izreka) ter odločil, da je s to odločbo odločeno o denacionalizacijskih zahtevkih v celoti (4. točka izreka) in da vsaka stranka nosi svoje stroške postopka (5. točka izreka).

2. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil.

3. Iz razlogov izpodbijanega in drugostopenjskega akta izhaja, da je upravni organ višino odškodnine določil za kmetijsko zemljišče na podlagi Odloka o načinu določanja vrednosti kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo, v postopku denacionalizacije (v nadaljevanju Odlok). Pri tem je upošteval, da je bila obravnavana nepremičnina podržavljena na podlagi Temeljnega zakona o razlastitvi ter da je bila v času podržavljenja v katastru po vrsti rabe opredeljena kot drevored in travnik. Sklicuje se še na Regulačni program za mesto Ljubljana in na podlagi mnenja izvedenca geodetske stroke ugotavlja, da se po tem programu obravnavano zemljišče ni nahajalo na območju, ki je bilo namenjeno za gradnjo. Meni tudi, da niti Temeljni zakon o razlastitvi niti odločba o podržavljenju nista spremenila namembnosti zemljišča iz kmetijskega v stavbnega.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4. Tožnica s tožbo izpodbija 2. in 4. točko izreka izpodbijane prvostopenjske odločbe. Uveljavlja, da je bila sporna nepremičnina v času podržavljenja v katastrskih podatkih opredeljena kot cesta, obdana z drevesi, v zvezi s čemer se sklicuje na opredelitev drevoreda v Slovarju slovenskega knjižnega jezika (SSKJ). Organu očita, da se sklicuje na predpis, ki ni bil sprejet, in v zvezi s tem zatrjuje, da se odločba v tem delu ne da preizkusiti. Vztraja, da je namembnost nepremičnine razvidna iz zakona, ki je bil podlaga za podržavljenje in ki določa razlastitev tudi za potrebe gradnje telovadnic, igrišč in fizkulturnih domov. Trdi, da tudi iz lege nepremičnine izhaja, da gre v celoti za cesto. Uveljavlja, da je toženka s sklicevanjem na mnenje GURS kršila njeno pravico do pritožbe in do enakega obravnavanja. Organu očita tudi, da ni opravil ogleda na kraju samem.

5. Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje, stranki z interesom pa na tožbo nista odgovorili.

6. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo upravni spis in v vse listine v sodnem spisu.

7. Kot pravno nerelevantna je zavrnilo dokazna predloga za izvedbo ogleda na kraju samem in za postavitev izvedenca za slovenski jezik, in sicer ker je iz razlogov, ki bodo pojasnjeni v nadaljevanju, za presojo bistven pravni status zemljišča ob podržavljenju.

8. Dokazni predlog za postavitev izvedenca za slovenski jezik je sodišče zavrnilo tudi kot prepozen na podlagi 52. člena ZUS-1. Tega dokaza namreč tožnica ni predlagala že v upravnem postopku pred izdajo izpodbijane odločbe. Te opustitve ne more upravičiti z navedbo, da se je zanesla na to, da upravni organ pozna pomen besede „drevored“. Če je menila, da je za obravnavano zadevo pravno odločilna prav razlaga te besede, kot jo vsebuje SSKJ, in da ta razlaga ustvarja pravne posledice, za katere se tožnica prizadeva, bi ta dokazni predlog morala podati že v upravnem postopku. Še zlasti zato, ker je bila z dejanskimi ugotovitvami in pravnimi naziranji upravnega organa seznanjena s prejemom Poročila o ugotovljenem pravnem in dejanskem stanju zadeve št. 351-39/1996-372 z dne 25. 9. 2020, o katerem se je imela možnost izjaviti.

10. V tem upravnem sporu je sporen status zemljišča s parc. št. 266/1 k. o. ..., ki je predmet denacionalizacije, in sicer je sporno, ali je bila ta nepremičnina v času podržavljenja stavbno zemljišče. Od rešitve tega vprašanja je odvisno, ali jo je organ pravilno vrednotil po določbah Odloka ali pa bi jo moral vrednotiti po določbah Navodila o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja (v nadaljevanju Navodilo), za kar se zavzema tožnica.

11. Po stališču sodne prakse je vprašanje statusa zemljišč ob podržavljenju, to je, ali je bilo zemljišče kmetijsko ali stavbno, pravno vprašanje.

Status zemljišča kot stavbnega namreč določa predpis, ne pa njegova dejanska raba.

12. Da je stavbno zemljišče le tisto zemljišče, na katerem je s predpisi predvidena gradnja, izhaja že iz Gradbenega zakona (Službene novine kraljevine Jugoslavije z dne 16. 6. 1931, št. 133/XLII-294; GZ/31),

ki se je uporabljal v času podržavljenja. Iz prvega odstavka 13. člena v zvezi s 3. členom in tretjim odstavkom 7. člena GZ/31 namreč izhaja, da je bila gradnja dovoljena le v gradbenih okoliših, ki so bili določeni v regulacijskem načrtu. Ta akt je imel naravo predpisa, saj je moral biti odobren regulacijski načrt skladno s 5. in 11. členom GZ/31 javno razgrnjen, uredba o njegovem izvajanju pa na podlagi 23. člena Pravilnika za izdelavo regulacijskih načrtov (Službene novine kraljevine Jugoslavije z dne 8. 7. 1932, št. 152/LXIX/463)

v zvezi z 11. členom GZ/31 razglašena in objavljena.

13. Tudi iz povojnih predpisov izhaja, da je stavbno zemljišče le tisto zemljišče, ki je v predpisih predvideno za zazidavo. To izhaja iz 34. člena Zakona o nacionalizaciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč (Uradni list FLRJ št. 52/58 in spremembe, ZNNZ), 2. člena Zakona o določanju stavbnega zemljišča v mestih in naseljih mestnega značaja (Uradni list SFRJ, št. 5/68 in spremembe), 2. člena Zakona o razpolaganju z nezazidanim stavbnim zemljiščem (Uradni list SRS, št. 27/72), 1. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS št. 18/84 in spremembe, ZSZ/84), 2. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS št. 44/97 in spremembe, ZSZ/97), kakor tudi vseh nadaljnjih zakonov, ki so urejali oziroma urejajo prostorsko načrtovanje v Republiki Slovenji. Tudi iz slednjih izhaja, da je namenska raba prostora določena s prostorskim aktom. Gradnja je namreč dovoljena le na stavbnih zemljiščih, to pa so le zemljišča, na katerih je gradnja predvidena s prostorskim aktom.

14. Enako izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča RS U-I-42/93 z dne 15. 12. 1994. V njej je Ustavno sodišče poudarilo, da so bila kmetijska in gozdna zemljišča, ne glede na pravno podlago podržavljenja, nacionalizirana kot kmetijska oziroma gozdna, če v načrtih stanovanjske in komunalne gradnje niso bila predvidena za zazidavo. Dopustilo pa je tudi možnost, da se je namembnost zemljišča spremenila tudi s samim predpisom, ki je bil podlaga za nacionalizacijo. Pri tem je izrecno izpostavilo ZNNZ, ki je določal, da se kot gradbena zemljišča nacionalizirajo vsa zazidana in nezazidana zemljišča, ki ležijo v ožjih gradbenih okoliših mest in naselij mestnega značaja (34. člen). Za določitev teh okolišev je ZNNZ pooblastil Republiški izvršni svet, pri čemer je ožji gradbeni okoliš obsegal tista območja, ki so urbanistično že zgrajena in ki naj bi bila po planirani stanovanjski in komunalni graditvi v določenem času zazidana. Na podlagi zakonskega pooblastila in planov stanovanjske in komunalne graditve je torej odlok izvršnega sveta opredelil zazidana in nezazidana gradbena zemljišča, zato je ustavno sodišče ocenilo, da so bila taka zemljišča nacionalizirana kot gradbena.

15. Povedano drugače, stavbna zemljišča so le tista, ki so bila po svojem pravnem statusu (ki jim ga je določil predpis) stavbna že ob podržavljenju ali pa so bila kot taka podržavljena, ne pa npr. tista, ki so bila podržavljena kot kmetijska, četudi z namenom uporabe za gradnjo. Zato tudi ni pomembno, kakšna je bila dejanska raba zemljišča ob podržavljenju, niti kakšen je sedanji pravni status teh zemljišč.

16. Obravnavana nepremičnina je bila v času podržavljenja po podatkih zemljiškega katastra (kot izhaja iz potrdila Geodetske uprave z dne 15. 9. 1993) drevored in travnik 3. Kot taka (travnik z drevoredom) je bila vpisana v zemljiški knjigi in kot taka je bila tudi podržavljena. To izhaja iz odločbe Mestnega ljudskega odbora z dne 22. 11. 1952 in odločbe Vlade Ljudske republike Slovenije z dne 16. 1. 1953, s katero je bila potrjena prej navedena odločba z dne 22. 11. 1952.

17. Za odločitev v zadevi je pravno odločilno, da v času podržavljenja ni veljal prostorski predpis (planski akt), s katerim bi bila navedena nepremičnina predvidena za gradnjo. Po Regulačnem programu za mesto Ljubljana, ki ga hrani Zgodovinski arhiv Ljubljana, ta nepremičnina ni bila v gradbenem okolišu, v katerem je bila predvidena gradnja. Drugega akta, ki bi imel učinek predpisa upravni organ ni našel niti njegovega obstoja ne zatrjuje tožnica.

18. Tožnica ne more uspeti z očitkom, da se upravni organ ne sklicuje na predpis, ker ne navaja, kje in kdaj je bil Regulačni program objavljen. Res je, da upravni organ ni navedel, s katero uredbo, izdano na podlagi 5. člena in objavljeno na podlagi 11. člena GZ/31, je bil sprejet navedeni program.

Vendar pa to ne vpliva na presojo v tej zadevi, saj tožnica (kot rečeno) ne navaja drugega prostorskega akta, veljavnega v času podržavljenja, po katerem bi bila obravnavana nepremičnina predvidena za gradnjo. Če pa takega akta ni bilo, nepremičnine ni mogoče šteti za stavbno zemljišče, temveč za kmetijsko. Tožnica se v tem pogledu tudi ne more sklicevati na sodbo Vrhovnega sodišča U 744/96 z dne 24. 5. 2000, po kateri ne more biti v škodo upravičenca, če „formalnega akta o opredelitvi namembnosti v času zaplembe v postopku ni bilo mogoče zagotoviti“. V citirani zadevi ne gre za primerljivo pravno in dejansko situacijo z obravnavano zadevo. Iz navedene sodbe namreč izhaja, da so se tam obravnavana zemljišča nahajala v urbanem območju mesta, za kar v obravnavani zadevi nedvomno ne gre.

19. Tožnica prav tako ne more uspeti z očitkom, da upravni organ ni navedel, na podlagi katerega predpisa je ugotovil, da je bila obravnavana nepremičnina v času podržavljenja na območju kmetijskih zemljišč. Kot že večkrat rečeno, zemljišče ima pravni status stavbnega zemljišča le, če tako določa predpis (planski akt). Če tega ni in zemljišče zato nima pravnega statusa stavbnega zemljišča, gre posledično za kmetijsko zemljišče. Zato ni utemeljen niti očitek kršitve pravil postopka, ker se upravni organ do enakega ugovora ni izrecno opredelil. To namreč ni bilo potrebno, saj se je do tega vprašanja opredelil že s pravilnim stališčem o tem, katero zemljišče se lahko šteje za stavbno.

20. Tožnica ne more uspeti niti z očitkom, da bi morala biti nepremičnina kot kmetijsko zemljišče podržavljena že na podlagi agrarne reforme in da tudi to kaže, da gre za stavbno zemljišče. Prvi predpis o agrarni reformi (Zakon o agrarni reformi in kolonizaciji, Uradni list DFJ št. 64/45) je bil res sprejet že takoj po vojni, v letu 1945. Vendar dejstvo, da je bila obravnavana nepremičnina podržavljena „šele“ na podlagi v letu 1947 sprejetega Temeljnega zakona o razlastitvi (Uradni list FLRJ št. 28/47), ne pomeni, da je zato šlo za stavbno zemljišče. Iz predpisov o agrarni reformi namreč ne izhaja, da so bila z njimi podržavljena vsa kmetijska zemljišča, niti da je do podržavljenja prišlo že na podlagi zakona.

21. Pravnega statusa obravnavane nepremičnine pa ni spremenil niti navedeni Temeljni zakon o razlastitvi, ki je bil podlaga za nacionalizacijo v tej zadevi. Iz njega namreč ne izhaja, da bi spreminjal status zemljišč ali da bi drugemu organu podeljeval pooblastilo, da kmetijskim in gozdnim zemljiščem spremeni status v stavbna, in posledično, da bi bil tak njihov status že v času podržavljenja. Na status zemljišča ne vpliva niti namen, zaradi katerega je bilo zemljišče podržavljeno, saj to ne pomeni, da je imelo zemljišče že v času podržavljenja tak status. Enako velja za odločbo o podržavljenju. Na status zemljišča tako ne vpliva v zakonu ali odločbi naveden namen podržavljenja, saj tak namen še ne spreminja pravnega statusa zemljišča. Prav tako ni pomembno, kaj je bilo na obravnavani nepremičnini zgrajeno po podržavljenju niti ali je do te gradnje prišlo brez predhodne spremembe prostorskih aktov.

22. Ker torej za pravni status zemljišča ob podržavljenju ni pomembna njegova tedanja dejanska raba, temveč njegov pravni status, tožnica ne more uspeti z navedbami, da je bila obravnavana nepremičnina v času podržavljenja dejansko cesta z drevoredom.

Zato za odločitev o stvari ni pomembno, da naj bi že sama lega in oblika nepremičnine nakazovala na zatrjevano dejstvo. Iz enakih razlogov tožnica ne more uspeti s sklicevanjem na opredelitev drevoreda po SSKJ, po katerem je drevored cesta z vrsto dreves na eni strani ali na obeh straneh. Enako velja za njene navedbe, da je bila ta nepremičnina park in da je tudi zato stavbno zemljišče. V zvezi s tem se sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča I Up 128/2004 z dne 26. 1. 2004, iz katere pa prav tako izhaja, da je za presojo, kaj se šteje za stavbno zemljišče, bistvena opredelitev v prostorskem aktu. Vrhovno sodišče namreč tudi v tej sodbi navaja, da se po ZSZ/97 kot zazidano stavbno zemljišče šteje zemljiška parcela na območju, ki je s prostorskim planom namenjeno za graditev objektov in na kateri je zgrajen objekt, ter da gre zato za zazidano stavbno zemljišče tam, kjer se je namen iz prostorskega plana že realiziral.

23. Tožnica pa ne more uspeti niti z ostalimi očitki o kršitvi pravil upravnega postopka.

24. Glede na to, da se (kot že večkrat rečeno) status stavbnega zemljišča določi s predpisom in da gre tam, kjer takšnega predpisa ni, za kmetijsko zemljišče, ne drži, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, ker organ ni navedel, s katero uredbo je bil Regulačni načrt sprejet in kje je bila ta objavljena.

25. Ker pri statusu zemljišča ne gre za dejansko, temveč za pravno vprašanje, tožnica neutemeljeno uveljavlja, da gre za „legalizacijo neustavnega načela formalnega in posebnega dokaznega pravila“ oziroma za kršitev pravila proste presoje dokazov, saj ne gre za ugotavljanje dejstev, temveč za pravno presojo. Iz tega razloga je bil tudi v upravnem postopku predlagan dokaz z ogledom pravno nerelevanten za odločitev. Upravni organ zato ni kršil pravil postopka, ker tega dokaza ni izvedel. Iz enakih razlogov je izvedbo tega dokaza zavrnilo tudi sodišče.

26. Neutemeljen je tudi očitek o nedopustnosti dokazovanja vsebine Regulačnega programa z izvedencem. To je bilo v obravnavani zadevi potrebno, ker glede na obliko programa upravni organ drugače ni mogel ugotoviti, kje na programu se nahajajo posamezne z denacionalizacijsko zahtevo zajete nepremičnine.

27. Neutemeljeni so tudi očitki v zvezi z mnenjem Geodetske uprave Republike Slovenije (GURS) z dne 19. 9. 2019. To mnenje je upravni organ pridobil in uporabil v zvezi z ugotavljanjem, pod katero katastrsko kulturo v smislu Odloka lahko uvrsti drevored. Gre za strokovno mnenje in zato z njim ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Ker torej ne gre za upravni akt, niso utemeljene tožbene navedbe o pristojnosti ter kršitvi pravice do pravnega sredstva in do enakega obravnavanja. Mnenje je bilo tožnici vročeno z dopisom z dne 20. 9. 2019, zato se je o njem imela možnost izjaviti v postopku izdaje izpodbijane odločbe in v pravnih sredstvih zoper njo.

28. Po povedanem razlogi, ki jih v tožbi uveljavlja tožnica, niso utemeljeni. Sodišče je zato tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

29. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Gl. npr sklep Vrhovnega sodišča II Ips 245/2017 z dne 15. 2. 2018. Tako stališče pa je Upravno sodišče sprejelo v zadevi I U 1516/2018 z dne 31. 1. 2019, v kateri so sodelovale iste stranke kot v obravnavani zadevi.

Ta zakon je bil v slovenščini objavljen v Službenem listu Kraljevske banske uprave Dravske banovine z dne 13. 8. 1931, št. 47/II- 297.

Ta pravilnik je bil v slovenščini objavljen v Službenem listu Kraljevske banske uprave Dravske banovine z dne 1. 10. 1932, št. 78/III- 650.

Iz članka Moderni urbanizem Ljubljane - obletnice, razstave in aktualna vprašanja, avtorja Jožeta Kavčiča, objavljenega v Urbani izzivi, posebna izdaja, 2016, št. 6, str. 121, sicer izhaja, da naj bi bil Regulačni program sprejet na seji Mestnega sveta 24. 2. 1939.

Za tožbeno navedbo, da naj bi bila že pred podržavljenjem na obravnavani nepremičnini zgrajena tiskarna, ni podlage v spisni dokumentaciji. Ta trditev je tudi v nasprotju s siceršnjimi tožbenimi trditvami, da je bila obravnavana nepremična ob podržavljenju cesta.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 63, 63/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.