UPRS Sodba I U 1105/2022-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-05-25

mag. Jožica Češnovar (preds.), mag. Marjanca Faganel (poroč.), mag. Mojca Muha

zavarovalništvo - prisilna likvidacija - odvzem dovoljenja za opravljanje zavarovalniških poslov

Pravna podlaga za izdajo izpodbijane odločbe je podana v 5. točki prvega odstavka 328. člena ZZavar-1, s katero je določeno, da Agencija za zavarovalni nadzor, to je tožena stranka, v primeru, če je zavarovalnici odvzeto dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov, izda odločbo o začetku prisilne likvidacije. Odločba se izda brez nadaljnjih pogojev za njeno izdajo. Zadošča odvzem dovoljenja in dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov je bilo Zavarovalnici nedvomno in tudi nesporno odvzeto. Zahtevano tudi ni, da je odločba o odvzemu dovoljenja, preden se začne prisilna likvidacija, pravnomočna. Zato je očitno, da je bila ob dokončni in s tem izvršljivi odločbi o odvzemu dovoljenja, Zavarovalnici utemeljeno in skladno z zakonom izdana izpodbijana odločba.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo v postopku izdaje odločbe o začetku prisilne likvidacije A. zavarovalnice d. d.: 1. ugotovila, da je podan razlog za začetek prisilne likvidacije iz 5. točke prvega odstavka 328. člena Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar-1), saj je bilo A. zavarovalnici z odločbo tožene stranke št. 40105-3/2021-68 z dne 19. 5. 2022 odvzeto dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov, in 2. odločila, da se z izdajo te odločbe začne postopek prisilne likvidacije nad družbo A. zavarovalnica d. d. ter da mora likvidacijski upravitelj v treh dneh od prejema te odločbe predlagati za vpis v sodni register izdajo odločbe, spremembo oseb, pooblaščenih za zastopanje in spremembo firme, tako da po vpisu začetka postopka prisilne likvidacije v sodni register družba A. uporablja firmo A. zavarovalnica d. d. - v likvidaciji ali skrajšano firmo A., d. d. - v likvidaciji ter prevod firme in skrajšane firme v italijanščini. V nadaljnjih točkah izreka (od 3 do 12) je določen rok za prijavo terjatev, imenovan likvidacijski upravitelj ter določene naloge, ki jih mora opraviti, vključno s sestavo predpisanih poročil in njihovo vsebino. Odločeno je še o prenehanju pooblastil ter dosedanjima članoma uprave A. zavarovalnice naloženo, da likvidacijskemu upravitelju omogočita dostop do dokumentacije družbe in pripravita predpisana poročila, A. zavarovalnici pa naloženo, da plača nadomestilo v znesku 2.100,00 EUR, ki se nakaže na račun tožene stranke.

2. V obrazložitvi tožena stranka navaja, da je bilo z že omenjeno odločbo o odvzemu dovoljenja družbi A. zavarovalnici (v nadaljevanju Zavarovalnica) odvzeto dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov, ker Zavarovalnica ne izpolnjuje več pogojev, ki se zahtevajo za pridobitev tega dovoljenja po 6. točki prvega odstavka 312. člena ZZavar-1. Ker je odvzem dovoljenja po 5. točki prvega odstavka 328. člena ZZavar-1 eden od razlogov za začetek prisilne likvidacije zavarovalnice, je tožena stranka Zavarovalnico pozvala, da se o tozadevnih dejstvih iz poziva izjavi. Nakar je tožena stranka prejela odgovor Zavarovalnice in tudi izjavo tožeče stranke, ki je glavni delničar Zavarovalnice in ki ji je tožena stranka dovolila stransko udeležbo v postopku. V izjavi se tožeča stranka, tako kot Zavarovalnica, z začetim postopkom prisilne likvidacije ne strinja in navaja, da za začetek postopka ni pravne podlage, ker odločba o odvzemu dovoljenja ni pravnomočna, pa tudi, da je ukrepanje toženke nesorazmerno. Zato podredno predlaga prekinitev postopka do pravnomočnosti odločitve o tem, da se dovoljenje odvzame.

3. Po pregledu listin, ki jih navaja, tožena stranka ugotavlja, da je bila Zavarovalnici izdana odločba o odvzemu dovoljenja in da je s tem v skladu z določbami ZZavar-1 podan razlog za začetek prisilne likvidacije Zavarovalnice. Za začetek postopka po določbah omenjenega zakona namreč zadošča izdaja omenjene odločbe in njena dokončnost, ta pa je nastopila z vročitvijo odločbe Zavarovalnici in je s tem odločba postala tudi že izvršljiva. Ugovor tožeče stranke, ki meri na nepravnomočnost odločbe, zato tožena stranka zavrne in se pri tem sklicuje na ureditev v ZZavar-1 in na določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ureditev, po kateri se za začetek postopka prisilne likvidacije ne zahteva pravnomočnost odločbe o odvzemu dovoljenja, pa oceni tudi kot logično in razumno z ozirom na glavni cilj, ki ga ima njen nadzor in ki je v zaščiti zavarovalcev, zavarovancev in drugih upravičencev iz zavarovalnih pogodb (271. člen ZZavar-1) in s tem v zaščiti javnega interesa. Za ustrezno varovan šteje tudi interes delničarja, ki ga tožeča stranka uveljavlja v svoji vlogi.

4. Kot neutemeljene toženka ocenjuje tudi navedbe tožeče stranke, s katerimi le-ta nasprotuje začetku postopka likvidacije iz razloga, ker naj ne bi bili podani pogoji za odvzem dovoljenja Zavarovalnici. Navaja, da sta postopek odločanja o odvzemu dovoljenja in postopek o začetku prisile likvidacije ločena postopka, v katerih se samostojno odloča, in da zato v zadevnem postopku ni dopustno izpodbijati odločbe o odvzemu dovoljenja ter pogojev za njeno izdajo. Poleg tega toženka še poudari, da tožeča stranka v postopku odločanja o odvzemu dovoljenja ni priglasila udeležbe, čeprav je bila s postopkom seznanjena, in je sodišče zato, ker ni imela položaja stranskega udeleženca, njeno tožbo zoper odločbo o odvzemu dovoljenja zavrglo. Kar je po presoji toženke nadaljnji razlog za to, da tožeča stranka ne more uspešno ugovarjati razlogom za odvzem dovoljenja sedaj, v tem postopku. V tem postopku je pravno relevantno zgolj dejstvo, da je bilo Zavarovalnici dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov odvzeto, niso pa relevantni razlogi, iz katerih je bilo dovoljenje odvzeto. Dejstvo, da je bilo dovoljenje odvzeto, v konkretnem primeru ni sporno. S tem pa so že izpolnjeni pogoji za začetek prisilne likvidacije in ni več prostora za razpravljanje o sorazmernosti ukrepa odvzema dovoljenja, oziroma o izbiri drugega ukrepa. Zato se tožena stranka do teh vprašanj ni opredelila, predlagano zaslišanje zakonitega zastopnika tožeče stranke pa je ocenila kot nepotrebno, ker so vsa ključna dejstva nesporna in razvidna iz spisov zadeve. V nadaljevanju obrazložitve tožena stranka obrazloži oziroma navede še pravno podlago za odločitev v nadaljnjih točkah izreka (od 3. do 12. točke), ki jim tožeča stranka v postopku sicer specifično ne ugovarja.

5. Tožeča stranka izpodbija odločbo v celoti in iz vseh razlogov, ki jih v nadaljevanju navaja. Uvodoma ugovarja neustavnost omejitve pravice do sodnega varstva, ki jo vsebuje 454. člen ZZavar-1 in ki določa, da sodišče v primeru, če so podani razlogi za odpravo odločbe, lahko s sodbo zgolj ugotovi neustavnost odločbe o prenehanju zavarovalnice in da ni bilo pogojev za začetek prisilne likvidacije. Sodba tako na tek postopka prisilne likvidacije ne vpliva, delničarjem pa ostane samo še pravica zahtevati odškodnino. Tožeča stranka v takšni ureditvi vidi nedopustno omejitev pravice do sodnega varstva in do pravnega sredstva iz 23. in 25. člena Ustave, kar obširno obrazloži in sodišču predlaga, da postopek prekine in začne postopek za presojo ustavnosti omenjene odločbe.

6. V nadaljevanju tožeča stranka uveljavlja kršitev ustavne pravice do izjave v postopku. V tej zvezi najprej navaja, da je zoper sklep, s katerim je naslovno sodišče zavrglo njeno tožbo zoper odločbo o odvzemu dovoljenja, ker ji ni bil priznan položaj udeleženke v upravnem postopku, vložila pritožbo, o kateri še ni odločeno. Možnost izjave v omenjenem postopku odvzema dovoljenja ji torej ni bila zagotovljena. O razlogih za odvzem dovoljenja pa se tudi ni mogla izjaviti v tem postopku, saj se toženka ni izrekla o njenih ugovorih, ki se nanašajo na odvzem dovoljenja. In ker toženka teh razlogov ni obravnavala in jih pred tem tudi ni obravnavala v postopku odvzema dovoljenja, ji je bila ustavna pravica do izjave priznana zgolj teoretično, dejansko pa je toženka s takšnim postopanjem kršila pravico tožnice do izjave v postopku iz 22. člena Ustave.

7. Tožeča stranka nadalje trdi, da za odvzem dovoljenja in prisilno likvidacijo ni pravne podlage. Meni, da sta postopek za odvzem dovoljenja in zadevni postopek neposredno povezana in da je njuno ločeno obravnavanje neustrezno. Tožena stranka bi zato morala postopka združiti in zadevo obravnavati enovito. Nakar ob sklicevanju na določbe ZZavar-1 in direktive Solventnost II navaja razloge, iz katerih za odvzem dovoljenja Zavarovalnici ni pogojev. Tako ukrep odvzema dovoljenja kot ukrep začetka prisilne likvidacije pa šteje tudi za nesorazmerna in je prepričana, da bi toženka cilj, ki ga zasleduje, lahko dosegla z drugimi ukrepi, ki jih ima na razpolago, kot je npr. pogojni odvzem dovoljenja. Zato bi morala toženka to možnost upoštevati pri odločanju, jo vselej pretehtati in obrazložiti. Ker tega ni storila, ni mogoče presoditi sorazmernosti izrečenega ukrepa in je zato poseženo v pravico tožeče stranke do izjave in do obrazložene sodne odločbe iz 22. člena Ustave. V tej zvezi šteje za pravno pomembno dejstvo ravnanje toženke, ki je pri tožnici in pri Zavarovalnici ustvarila prepričanje, da bo (že) odsvojitev delnic obravnavala kot odpravo domnevne kršitev in vzpostavitev ustreznega stanja pri Zavarovalnici, in v zvezi s katerim je šestkrat podaljšala rok za izjavo. Zato bi se morala toženka v odločbi vsaj opredeliti, zakaj se odsvojitev delnic (z zavezovalnim poslom) ne upošteva, in zato pavšalna ugotovitev, da sedanji delničar nima dovoljenja za kvalificirani delež, ne zadošča. Dejstvo, da je delničar, tj. tožnica prodala delnice tretji osebi, namreč odpravlja domnevno kršitev. Poleg tega tožeča stranka kot pomembno okoliščino izpostavi, da je zoper pravnomočno sodbo naslovnega sodišča I U 940/2021 z dne 3. 3. 2022 vložila predlog za dopustitev revizije. Tožena stranka pa bi morala zaradi vseh navedenih okoliščin, ki kažejo na nezakonitost ukrepanja, in zaradi nepovratne narave ukrepov s prisilno likvidacijo Zavarovalnice počakati, pred tem pa uporabiti, ker stanje ni urgentne narave, druge ukrepe, s katerimi se lahko kršitev prav tako učinkovito odpravi.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in pri razlogih. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. V odgovoru navaja, da so vsi zakonski pogoji za izdajo izpodbijane odločbe izpolnjeni in da je tožeča stranka kot delničar imela v postopku njene izdaje možnost, da se izjavi o vseh dejstvih, ki so pomembna za odločitev. Poudarja, da je za konkretni spor odločilno le vprašanje izpolnjevanje pogojev za to, da toženka začne s postopkom prisilne likvidacije. V konkretnem primeru je edini pogoj za začetek postopka predhodni odvzem dovoljenja Zavarovalnici. Pogoji za odvzem dovoljenja se pri odločanju o začetku prisilne likvidacije ne presojajo ponovno. Drugačne tožbene navedbe so zato neutemeljene, razlogi tožeče stranke, ki se nanašajo na (ne)zakonitost odločbe o odvzemu dovoljenja Zavarovalnici za opravljanje zavarovalnih poslov, pa so za ta postopek nerelevantni. Da sta oba postopka ločena postopka z ločenim sodnim varstvom je sicer ugotovilo že naslovno sodišče s sklepom III U 137/2022-9 z dne 6. 7. 2022 in potrdilo Vrhovno sodišče s sklepom V Up 2/2022 z dne 4. 8. 2022.

9. Očitki tožeče stranke, da ji je bila onemogočena izjava v postopku, so po navedbah tožene stranka neutemeljeni. Pri čemer je, glede na že povedano, pri tej presoji pomembno samo, ali je bila tožeči stranki pravica do izjave kršena v postopku izdaje odločbe o prisilni likvidaciji. V tem postopku pa ni prišlo do kršitve. Tožeči stranki je toženka priznala pravico do udeležbe v postopku in ji o tem izdala odločbo. Na tej podlagi je tožeča stranka dala izjavo v postopku, do katere se je toženka opredelila v odločbi. Upravičeno pa ni presojala navedb tožeče stranke v zvezi z odločbo o odvzemu dovoljenja, saj so za odločitev v tem postopku, kot že rečeno, neupoštevne. Neutemeljeni pa so tudi očitki tožnice glede združitve postopkov.

10. Edini pogoj za začetek prisilne likvidacije je izpolnjen s tem, ko je bila Zavarovalnici izdana odločba o odvzemu dovoljenja, kot se pravilno ter kot skladno z zakonom ugotavlja v izpodbijani odločbi. Zato je tožbeni ugovor o tem, da pogoji niso izpolnjeni, neutemeljen in brez podlage. Drugi ali drugačni pogoji niso predpisani. Pogoji, ki so predpisani za odvzem dovoljenja, za ta postopek niso pomembni, saj se presojajo in se o njih odloča v drugem postopku. V postopku odvzema dovoljenja se tudi presoja, ali je ukrep (odvzema dovoljenja) Zavarovalnici sorazmeren. Medtem ko je prisilna likvidacija edini možni ukrep, ki sledi odvzemu dovoljenja in torej v primeru, ko zavarovalnica izgubi dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov, ni pravne podlage za odločanje o milejših ukrepih, ki se zahteva v tožbi.

11. Pravne podlage tudi nima tožbeni predlog za odpravo izpodbijane odločbe, ki je v nasprotju z drugim odstavkom 454. člena ZZavar-1. Trditve o neustavnosti omenjene določbe pa so po navedbah toženke neutemeljene, saj omenjena ureditev ne posega na nedopusten način v ustavne pravice tožeče stranke kot delničarja Zavarovalnice. Z omenjeno specialno ureditvijo zakonodajalec tožeči stranki ni odvzel sodnega varstva, temveč je zgolj uredil način njenega izvrševanja na način, ki ustreza posebnostim zavarovalniškega trga in potrebi po zagotavljanju javnega interesa in stabilnosti finančnih trgov. Ko se zavarovalnici dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov odvzame, je treba postopati hitro in učinkovito, saj omenjena situacija škoduje interesom zavarovalcev, zavarovancem in drugih upravičencev iz zavarovalnih pogodb, ki so „ujeti“ v zavarovalnici, ki ne izpolnjuje pogoja finančne trdnosti in ni sposobna normalnega poslovanja. Ko se postopek prisilne likvidacije začne, pa ga je treba izpeljati do konca in brez zastojev, saj bi se v primeru odprave odločbe zavarovalnica že spet znašla v stanju pred izdajo odločbe in bi obstajala brez dovoljenja, to pa ogroža javno korist in bi morala tožena stranka izdati novo odločbo. Glede na povedano so torej podani stvarni razlogi za to, da se ureditev po ZZavar-1 v tem pogledu razlikuje od splošne ureditve po ZFPPIPP in da določa poseben način uresničevanja pravice do sodnega varstva. Ureditev je po prepričanju toženke tudi sorazmerna, saj je nujno, da javni interes prevlada nad posamičnimi interesi Zavarovalnice in delničarjev. Pri delničarjih namreč prevladuje finančni interes, ki je varovan z možnostjo sodnega varstva v pravdnem postopku, medtem ko Zavarovalnica ustavnosti ureditve niti ne izpodbija in v tožbi zoper odločbo o začetku prisilne likvidacije ne zahteva odprave odločbe. Skladna s povedanim je tudi ustavno-sodna praksa. Poseženo pa ni niti v načelo instančnosti. Delničarju je še vedno zagotovljena polna vsebinska presoja izpodbijane odločbe v upravnem sporu, v četrtem odstavku 454. člena ZZvar-1 pa je predvidena še dodatna stopnja sojenja, saj lahko delničar zoper sodbo Upravnega sodišča vloži še pritožbo, o kateri odloča Vrhovno sodišče.

13. Po pregledu spisov in izpodbijane odločbe sodišče sodi, da je izpodbijana odločitev pravilna in skladna z zakonom, na katerega se sklicuje. Pravilni in skladni z zakonom so tudi njeni razlogi, zato jih sodišče ne ponavlja, temveč se po pooblastilu iz drugega odstavka 74. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sklicuje.

14. K že povedanemu le še dodaja, da je pravna podlaga za izdajo izpodbijane odločbe nedvomno podana v 5. točki prvega odstavka 328. člena ZZavar-1, s katero je določeno, da Agencija za zavarovalni nadzor, to je tožena stranka, v primeru, če je zavarovalnici odvzeto dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov, izda odločbo o začetku prisilne likvidacije. Odločba se izda brez nadaljnjih pogojev za njeno izdajo. Zadošča odvzem dovoljenja in dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov je bilo Zavarovalnici nedvomno in tudi nesporno odvzeto. Zahtevano tudi ni, da je odločba o odvzemu dovoljenja, preden se začne prisilna likvidacija, pravnomočna, kot to pravilno pojasni že tožena stranka v izpodbijani odločbi. Zato je očitno, da je bila ob dokončni in s tem izvršljivi odločbi o odvzemu dovoljenja, Zavarovalnici utemeljeno in skladno z zakonom izdana izpodbijana odločba.

15. Pravilno že toženka tožeči stranki tudi pojasni, da se in zakaj se v postopku izdaje izpodbijane odločbe pravilnost in zakonitost odločbe o odvzemu dovoljenja več ne presoja, in da so zato ugovori, ki se tičejo te odločbe, za odločitev o začetku prisilne likvidacije nerelevantni. Iz istih razlogov tovrstne tožbene ugovore kot nerelevantne za odločitev o tožbi zavrača tudi sodišče. V povezavi s temi razlogi pa zavrača tudi očitek, da tožeča stranka v postopku ni imela možnosti izjave. Po podatkih spisov in izpodbijane odločbe je (neprerekano) imela možnost izjave v postopku izdaje izpodbijane odločbe, medtem ko dogajanje v postopku odločanja o odvzemu dovoljenja, kot že rečeno, ni predmet tega postopka in se obravnava ločeno v drugih, upravnem in sodnih, postopkih.

16. V celoti in obširno pa tožena stranka odgovori tudi na očitek o neustavnosti zakonske ureditve, ki jo vsebuje prvi odstavek 454. člena ZZvar-1. Trditve o neustavnosti omenjene določbe so po navedbah toženke neutemeljene, saj meni, da iz razlogov, ki jih navaja, omenjena ureditev ne posega na nedopusten način v ustavne pravice tožeče stranke kot delničarja Zavarovalnice. S stališčem toženke se v celoti strinja tudi sodišče in zato tožbene ugovore v tej smeri kot neutemeljene zavrača. S tem pa tudi ni razlogov za predlagano prekinitev postopka.

17. V ostalem tožeča stranka ugovorov nima, sodišče pa nepravilnosti, na katere pazi uradoma, tudi ni ugotovilo.

18. Ker je torej po povedanem izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožbene navedbe pa neutemeljene, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

19. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

20. Kot to določa 448. člena ZZavar-1, je sodišče odločalo brez obravnave. Kar je, kljub ustavni spornosti omenjene določbe, utemeljeno tudi ob uporabi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, saj so za odločitev relevantne dejanske okoliščine med strankama nesporne.

Zakon o zavarovalništvu (2015) - ZZavar-1  - člen 312, 312/1, 312/1-6, 328, 328/1, 328/1-5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.