UPRS Sodba III U 73/2020-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-09-28

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - uporaba materialnega prava - poslovni prostor - bistvena kršitev določb postopka v upravnem postopku - vrnitev upravne zadeve v ponovno odločanje

Tožeča stranka ugovarja, da bi morala tožena stranka pri odločanju uporabiti le določbe ZSZ/84 in Odloka, ne pa tudi določb ZGO-1. Pri presoji o tem se je sodišče oprlo tudi na sodno prakso, ki se je oblikovala v zvezi s tem vprašanjem v primerljivih zadevah (npr. v sodbah I U 178/2020, I U 201/2020, I U 202/2020, I U 946/2020, II U 214/2020, in drugih). Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti ZDavNepr z odločbo U-I-313/13-86 z 21. 3. 2014 med drugim odločilo, da se ZDavNepr razveljavi (1. točka izreka), določilo pa je tudi način izvrševanja te odločbe, in sicer da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr (3. točka izreka), med katerimi so našteti tudi prva in tretja alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja ZSZ/84, občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, ter 218. člen, 218.a člen, 218.b člen, 218.c člen, 218.č člen in 218.d člen ZGO-1. Ne glede na prenehanje veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1 je, glede na določitev načina izvršitve citirane ustavne odločbe, tj. do sprejema ustrezne zakonske ureditve, torej treba v postopkih za odmero NUSZ kot materialnopravno podlago uporabljati VI. poglavje ZSZ/84 ter citirane določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča.

Po presoji sodišča dajejo citirane določbe VI. poglavja ZSZ/84 ter 218. in 218.b člena ZGO-1 odgovor na vprašanje, ali je mogoče za poslovne površine šteti tudi površine zemljišč, ki niso neposredno oziroma v najožjem pomenu namenjene opravljanju poslovne dejavnosti. Zgolj s trditvijo o tem, da so vse parcele zaključena ograjena celota poslovnega kompleksa, da je bilo za ta kompleks izdano gradbeno dovoljenje in da se na spornih delih nahajajo utrjene površine za skladiščenje avtomobilov in kontejnerjev za oddajo v poslovne namene, površine za manipulacijo z avtomobili in zunanji razstavni prostor za prodajo, sodišče ne more preizkusiti ugovora tožeče stranke o nepravilni odmeri velikosti zunanjih poslovnih površin (prim. sodbo Upravnega sodišča I U 946/2020 v primerljivi zadevi, smiselno enako npr. tudi v zadevah I U 201/2020, I U 202/2020, in drugih), oziroma ugovora, da se del teh površin ne uporablja kot gradbeno inženirski objekt, kar je absolutna bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4224-6731/2017-20 z dne 14. 8. 2019, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju FURS ali prvostopenjski organ) je z odločbo, št. DT 4224-6731/2017-20 z dne 14. 8. 2019 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), toženi stranki odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2017 za nepremičnine - površine stavbe za trgovino na debelo in drobno na zemljišču s parc. št. 000, 111, 222, 333, 444 in 555, vse k.o. ..., v znesku 6.417,74 EUR (1. točka izreka). Ker je tožeča stranka po odločbi, št. DT4224-3532/2017-000712-06-135-07 z dne 5. 6. 2017, že plačala nadomestilo za nepremičnine, ki so predmet ponovnega postopka v višini 6.966,76 EUR, je tožena stranka odločila, da se preveč plačani znesek nadomestila v višini 549,02 EUR in pripadajoče zamudne obresti, obračunane do dne izdaje te odločbe v višini 88,69 EUR, ter zamudne obresti do dneva vračila vrnejo tožeči stranki z nakazilom na njen transakcijski račun, oziroma se, če je tožeči stranki potekel rok za plačilo drugih davkov, vrne preveč plačani davek, zmanjšan za znesek davkov, ki jim je potekel rok za plačilo (2. točka izreka). Določila je tudi, da pritožba ne zadrži izvršitve te odločbe (3. točka izreka) in da bo o stroški postopka odločeno s posebnim sklepom, medtem ko FURS posebni stroški niso nastali (4. točka izreka).

2. FURS v obrazložitvi svoje odločitve pojasnjuje, da je bilo tožeči strani nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2017 prvič odmerjeno z odločbo, št. DT4224-3532/2017-000712-06-135-07 z dne 5. 6. 2017. Tožeča stranka je zoper to odločbo vložila pritožbo, ki ji je drugostopenjski organ z odločbo, št. DT -499-13-501/2018-2 z dne 28. 3. 2019, delno ugodil, in sicer in v delu, ki se nanaša na odmero NUSZ za nepremičnine na naslovu A., to je za namen stavbe za trgovino na debelo in drobno, površine 2.411 m2. V tem delu je drugostopenjski organ zadevo vrnil FURS v ponovni postopek z napotilom, da mora ugotoviti resnično dejansko stanje glede spornih nepremičnin in njihove uporabe.

3. Prvostopenjski organ uvodoma citira določbi 58. in 62. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nadaljnji, v nadaljevanju ZSZ/84), na kateri opira svojo odločitev ter navaja, da se je pri odločanju oprl tudi na Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Koper (v nadaljevanju Odlok), ki določa dodatne pogoje in merila za odmero NUSZ. Višina nadomestila je po določbah Odloka odvisna od lege, namembnosti in smotrne izkoriščenosti uporabe stavbnega zemljišča ter opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti ter napravami individualne rabe in skupne rabe.

4. Pristojne službe Mestne občine Koper so toženi stranki z dopisom, št. 422-59/2017 z dne 3. 7. 2019, pojasnile način izračuna NUSZ za sporne površine, to je manipulativne površine na naslovu Cesta borcev 4/d, Koper, v izmeri 2.221 m2. Občina ugotavlja, da je predmet odmere nadomestila celotna površina zazidanih stavbnih zemljišč na parc. št. 000, 111, 222, 333, 444 in 555 k.o. ..., ki tvorijo zaključeno ograjeno celoto, namenjeno opravljanju poslovne dejavnosti, v manjši meri pa gre tudi za stanovanjski namen. Na površinah se nahajajo gradbeno inženirski objekti: utrjena površina (nepokrito skladišče) za skladiščenje avtomobilov in kontejnerji za oddajo v poslovne namene, površine za manipulacijo z avtomobili ter zunanji razstavni prostor za prodajo (nazadnje kmetijske mehanizacije). Po podatkih Geodetske uprave Republike Slovenije (GURS) je dejanska raba vseh zemljišč "pozidano zemljišče", skupna površina pa znaša 2.945 m2. Površina zemljišča pod stavbo ID ... znaša skupno 98 m2 (od tega 92 m2 na parc. št. 333, 1 m2 na parc. št. 000 in 5 m2 na parc. št. 222, vse k.o. ...). Iz gradbenega dovoljenja, št. 351-76/2016-13 z dne 15.06.2016, ki ga je izdala Upravna enota Koper, je razvidno, da je bilo to izdano za gradnjo enostanovanjskega objekta na parc. št. 555, 444, 333, 222, 111 in 000, vse k.o. ... Predvidena velikost parcele, ki je namenjena gradnji, je 2.943 m2, kar ustreza vsoti površin vseh prej navedenih zemljišč in ne le zemljišč s parc. št. 000, 222 in 333 k.o. ..., ki merijo skupaj 1.503 m2.

5. FURS pojasnjuje, da so v odmeri NUSZ kot manipulativne površine zajete površine vseh prej navedenih parcel v skupni izmeri 2.411 m2, ki so zazidano stavbno zemljišče. Od te površine je pri odmeri nadomestila izvzela površino 190 m2 poslovnih površin, za katero je zavezanec za plačilo NUSZ najemnik te površine, to je družba B. Površina, za katero se tožeči stranki odmerja NUSZ, je zaključena in ograjena celota poslovnega kompleksa, ki zajema vse v prejšnjem odstavku navedene parcele. Te površine so: utrjene površine za skladiščenje avtomobilov in kontejnerjev za oddajo v poslovne namene - pisarne, površine za manipulacijo z avtomobili ter zunanji razstavni prostor za prodajo (npr. kmetijske mehanizacije). Predmet odmere so tudi dostopne poti znotraj kompleksa, saj tožeča stranka opravlja dejavnost prodaje rabljenih in poškodovanih vozil, avto delov ter izposoje vozil, kar pomeni, da so te poti manipulativne površine za opravljanje dejavnosti znotraj ograjenega območja kompleksa. V kompleksu se izvaja tudi prodaja kmetijske mehanizacije, ki je razstavljena na površinah kompleksa. Ker je tožeča stranka navajala, da se te površine ne uporabljajo v poslovne namene, ji je prvostopenjski organ posredoval slikovno gradivo o uporabi manipulativnih površin. Prav tako niso utemeljene trditve tožeče stranke, da manipulativne površine, na katerih je postavljen večji bivalni kontejner, in površine, ki se uporabljajo kot zunanji razstavni prostor in parkirišče, niso povezane s poslovnim prostorom na naslovu A., pač pa da gre za neurejene zelenice z nekaj nasutega gramoza, na katerih so odložene premičnine tožeče stranke.

6. Po določbi 6. člena Odloka je določeno točkovanje komunalne opremljenosti kolektivne in individualne rabe, ki je odvisno od namembnosti površin. Sporne poslovne površine tožeče stranke so opremljene z asfaltirano utrditvijo cestišča, z urejeno javno razsvetljavo v kabelski ali podometni izvedbi, so v bližini postajališča za primestni in medkrajevni promet ter opremljene s fekalno kanalizacijo, z vodovodom, z elektroenergetskim in s telekomunikacijskim omrežjem. Poleg tega se po določbi 12. člena Odloka pri stavbnem zemljišču nestanovanjskih stavb in objektov za uporabo stavbnega zemljišča za A, B, in C območje upoštevajo ugodnosti v zvezi z možnostjo pridobivanja dohodka, ki je posledica izjemno ugodnih lokacij stavbnega zemljišča. Zemljišča tožeče stranke se nahajajo na območju ugodnosti lokacije ... Pri odmeri se upošteva tudi smotrna izkoriščenost zazidanega stavbnega zemljišča, ki se določa s faktorjem izkoriščenosti zemljišča, skladno z 11. členom Odloka, odvisna pa je od območja, določenega v 3. členu Odloka in od pretežne vrste gradnje. Sporna zemljišča se nahajajo v ... območju (območje naselij oz. delov naselij ... od mestnega pokopališča do ..., strnjenega naselja ... nad avtocesto ter naselja ...), pretežna vrsta gradnje na tem območju pa je stanovanjska gradnja.

7. Tožeča stranka je v odzivu na dopis FURS, s katerim jo je seznanila s stališči pristojnih občinskih služb, vztrajala pri svojih trditvah, tožena stranka pa ji z dopisom, št. 422-59/2017 z dne 7. 8. 2019, ponovno pojasnila odmero NUSZ in podatke, ki jih je pri tem uporabila. V nadaljevanju FURS predstavlja izračun NUSZ ter pojasnjuje, da je tožeča stranka po prvi odmerni odločbi že poravnala znesek tudi za sporna zemljišča, zato se ta upošteva pri odmeri, tožeči stranki pa preveč plačani znesek vrne, skupaj z zamudnimi obrestmi.

8. Tožeča stranka je zoper izpodbijano odločbo vložila pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za finance, Direktorat za sistem davčnih, carinskih in drugih javnih prihodkov, Sektor za upravni postopek na II. stopnji s področja carinskih in davčnih zadev (v nadaljevanju drugostopenjski organ) zavrnilo. V obrazložitvi svoje odločitve drugostopenjski organ najprej povzema vsebino pritožbe tožeče stranke, nato še vsebino izpodbijane odločbe, vsebino stališč Mestne občine Koper ter odgovor tožeče stranke na ta stališča. Ugotavlja, da točkovanje med strankama ni sporno, dejansko stanje v zadevi pa je FURS ugotovila pravilno in se na njene ugotovitve zato drugostopenjski organ sklicuje. Povzema tudi pojasnila Mestne občine Koper glede površine, za katero mora tožeča stranka poravnati NUSZ. V ponovljenem postopku je bilo ugotovljeno, da se tožeči stranki to nadomestilo ne odmeri za 190 m2 poslovnih površin, ki jih uporablja družba B., d. o. o., in se zato manipulativne površine za odmero iz prvotno upoštevanih 2.411 m2 zmanjšajo na 2.221 m2. Predmet odmere NUSZ je namreč celotna površina zazidanih stavbnih zemljišč na parc. št. 000, 111, 222, 333, 444 in 555, vse k.o. ..., ki tvorijo zaključeno ograjeno celoto, namenjeno opravljanju poslovne dejavnosti. Skupna površina pozidanih zemljišč znaša 2.945 m2, kar je skladno tudi s površino, namenjeno gradnji enostanovanjskega objekta na teh parcelah, kot izhaja iz gradbenega dovoljenja Upravne enote Koper št. 351-76/2016-13 z dne 15. 6. 2016. Gradnji torej niso namenjene le parc. št. 000, 222 in 333, vse k.o. ..., v skupni izmeri 1.503 m2, kot to navaja tožeča stranka. Iz površine prej navedenih zemljišč so bile zaradi odmere izločene določene površine, in sicer: 170,00 m2 parc. št. 000 k.o. ..., po kateri poteka dostopna pot do več stanovanjskih objektov in poteka po zunanji strani ograjenega kompleksa tožeče stranke; površina zelenic v izmeri 225,00 m2 na parc. št. 111 in 222, obe k.o. ...; površina zelenic v izmeri 41,00 m2 na parc. št. 444 in 555, obe k.o. ...; in stavbišče objekta z ID oznako 2604-4909 v izmeri 98,00 m. V odmeri pa so zajete manipulativne površine parc. št. 000, 111, 222, 333, 444 in 555, vse k.o. ..., v skupni izmeri 2.411 m2, ki so, ob upoštevanju določbe 218. členom ZGO-1, v naravi zazidano stavbno zemljišče. Ta površina je zaključena in ograjena celota poslovnega kompleksa, ki obsega tudi gradbeno inženirski objekt na parc. št. 111, 444 in 555, vse k.o. ..., in sicer: utrjeno površino za skladiščenje avtomobilov ter kontejnerjev za oddajo v poslovne namene - pisarne, površine za manipulacijo z avtomobili in zunanji razstavni prostor za prodajo (npr. kmetijske mehanizacije). Predmet odmere so tudi dostopne poti znotraj kompleksa, ki so namenjene opravljanju dejavnosti tožeče stranke in so znotraj ograjenega območja. Iz slikovnega gradiva z dne 20. 6. 2019 je razvidno, da se v kompleksu izvaja prodaja kmetijske mehanizacije, ki je razstavljena na površinah, za katere tožeča stranka trdi, da se ne uporabljajo v poslovne namene in torej ne gre le za neurejeno zelenico z nekaj nasutega gramoza, na kateri so premičnine tožeče stranke, kot zatrjuje.

9. Drugostopenjski organ pojasnjuje, da se odločitev v zadevi opira na določbe ZSZ/84, Odloka in Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Določbe 218. do 218.d člena ZGO-1 je sicer razveljavil Zakon o davku na nepremičnine (v nadaljevanju ZDavNepr), vendar pa je Ustavno sodišče v odločbi U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 odločilo, da se do odprave neustavnosti določb tega zakona za odmero NUSZ uporabljajo določbe ZSZ/84, določbe 218. do 218.d člena ZGO-1 in določbe občinskih odlokov o NUSZ. Drugostopenjski organ tudi ne more pritrditi navedbam tožeče stranke, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, kako je prvostopenjski organ ugotovil površino za odmero nadomestila in da zato odločbe ni mogoče preizkusiti. Upoštevano je bilo gradbeno dovoljenje, od površine, ki je bila v njem določena, pa so se odštele površine zelenic in površina, ki jo ima v najemu B., d. o. o., kar med strankama tudi ni sporno. Po presoji tožeče stranke je treba izhajati iz drugega odstavka 218. člena ZGO-1, ki določa, da se za zazidana stavbna zemljišča štejejo tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. S prej navedenim gradbenim dovoljenjem je bila določena gradbena parcela, na kateri stojijo stavbe in objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture, med te pa spadajo tudi dostopne poti znotraj poslovnega kompleksa, ki štejejo med gradbene inženirske objekte.

10. Glede pritožbene navedbe tožeče stranke, da površine bivalnih zabojnikov ni mogoče upoštevati pri izračunu poslovne površine stavbe, drugostopenjski organ pojasnjuje, da od površine bivalnih zabojnikov NUSZ ni bilo odmerjeno, je pa bilo odmerjeno od površin, na katerih ti bivalniki stojijo, saj jih je po določbi 218. člena ZGO-1 treba šteti za zazidano stavbno zemljišče. Tožeča stranka je tudi zatrjevala, da fotografije kmetijske mehanizacije potrjujejo uporabo površin s strani najemnika C., d. o. o., vendar pa drugostopenjski organ ugotavlja, da gre za utrjeno površino, namenjeno poslovni dejavnosti, ki jo od maja 2018 uporablja ta najemnik, sedaj tudi zavezanec za plačilo NUSZ, pred tem pa je bila zavezanka tožeča stranka. Tudi ta površina je bila z gradbenim dovoljenjem določena kot gradbena parcela.

11. Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in s tožbo, ki jo vlaga iz vseh tožbenih razlogov, sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, tožena stranka pa naj ji povrne stroške postopka. Navaja, da izpodbijana odločitev temelji na določbah 218. člena do 218.d člena ZGO-1, tožena stranka pa se sklicuje še na odločbo Ustavnega sodišča U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr in določeno, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo določila ZGO-1. Tožeča stranka ugotavlja, da tožena stranka v površino 2.221 m2 šteje vsa zemljišča iz zaključene in ograjene celote poslovnega kompleksa, ki poleg parc. št. 000 (437 m2), 222 (506 m2) in 333 (560 m2), vse k.o. ..., obsega tudi parc. št. 111 (539 m2), 444 (469 m2) in 555 (434 m2), vse iste k.o., to pa zaradi zmotnega materialnopravnega stališča, da se pri presoji pojma "zazidano stavbno zemljišče" na podlagi prej navedene odločbe Ustavnega sodišča uporabljajo določbe 218. do 218.d člena ZGO-1. Namesto tega bi morala tožena stranka pojem "zazidanega stavbnega zemljišča" razlagati le na podlagi določil ZSZ/84 in Odloka, na kar napotuje šesti odstavek 60. člena ZSZ/84.

12. Ustavno sodišče je s svojo odločitvijo razveljavilo ZDavNepr, kolikor se nanaša na množično vrednotenje nepremičnin zaradi obdavčitve nepremičnin, saj je ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo RS. Odločilo je, da se določbe 218. do 218.d člena ZGO-1 uporabljajo do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin, vendar pa te ustavne odločbe, ki je bila sprejeta v času veljavnosti ZGO-1, ne gre razumeti absolutno, kot to zmotno razlaga tožena stranka. Z uveljavitvijo Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) dne 17. 11. 2017 je ZGO-1 prenehal veljati, torej so prenehale veljati tudi določbe 218. do 218.d člena tega zakona. Z dnem 1. 6. 2018 je prenehal veljati tudi Zakon o urejanju nepremičnin (v nadaljevanju ZUreP-1), ki je v 180. členu določil, da se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča do posebne zakonske ureditve plačuje po predpisih, veljavnih na dan uveljavitve tega zakona, torej po določilih ZSZ/84. Za odločitev v obravnavanem primeru torej ni mogoče uporabiti neveljavnih določil ZUreP-1 ter 218. do 218.d člena ZGO-1, na katere je glede opredelitve pojma stavbnega zemljišča napotoval ZUreP-1. Vsa ta določila so bila namreč s kasneje sprejetimi zakoni razveljavljena.

13. Tožeča stranka navaja, da je tožena stranka zaradi opisane zmotne uporabe materialnega prava nepravilno ugotovila dejansko stanje in v površino za odmero NUSZ zajela površino gradbene parcele, kot je določena z gradbenim dovoljenjem, z izjemo izločenih površin v izmeri 170 m2 na parc. št. 000, k.o. ..., po kateri poteka dostopna pot do več stanovanjskih objektov in poteka po zunanji strani ograjenega kompleksa tožeče stranke, površin zelenic v izmeri 225 m2 na parc. št. 111 in 222, obe k.o. ..., površin zelenic v izmeri 41 m2 na parc. št. 444 in 555, obe k.o. ... in površin stavbišča objekta z ID znakom ... v izmeri 98 m2, ki se nahajajo znotraj kompleksa. Ob pravilni uporabi materialnega prava bi lahko tožena stranka kot zazidana stavbna zemljišča upoštevala le poslovne površine, kot jih določba ZSZ/84 in površine, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostem in podobno, kar določa Odlok. Ker se v skladu z ZSZ/84 nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča odmerja od poslovne površine, ki jo predstavlja neto tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom ter se v skladu z Odlokom pri odmeri poslovne površine upoštevajo tudi interna parkirišča in druge manipulativne površine ter druge površine, ki so namenjene izključno za poslovno dejavnost, so za odmero NUSZ pravno pomembne ugotovitve o načinu uporabe poslovnih površin, kar pa je bilo v izpodbijani odločbi nepravilno ugotovljeno. Poslovne površine so po ZSZ/84 čiste tlorisne površine, ki so dejansko namenjene in se uporabljajo za poslovne dejavnosti, kar nikakor ne velja za celotne površine zemljiških parcel, na katerih je bila dovoljena gradnja. Mednje tudi ne spadajo tisti deli zemljiških parcel, ki so namenjene stanovanjski rabi. Deli nepremičnin s parc. št. 000, 111 in 222 k.o. ..., ki so v gradbenem dovoljenju opredeljeni kot druge ozelenjene površine, torej niso namenjeni poslovni dejavnosti in se ne uporabljajo niti kot interno parkirišče niti kot delavnica na prostem niti jih ni mogoče opredeliti kot preostale poslovne površine ali kakršnekoli površine, ki se po Odloku štejejo za poslovne površine, saj te površine niso namenjene in se niso uporabljale za opravljanje poslovne dejavnosti tožeče stranke. Na teh treh nepremičninah je v naravi dostopna pot, v preostalem delu pa so te nepremičnine zelenica (225 m2 že izvzeto iz odmere), dostopna pot do več drugih nepremičnin (170 m2 že izvzeto iz odmere) ter neurejena zelenica, ki je ločena od dostopne poti s fizičnimi ovirami, ki onemogočajo dostop in dovoz iz dostopne poti. Navedene nepremičnine se torej ne bi smele upoštevati v celoti, ker je del teh nepremičnin urejen kot ozelenjena površina poleg tlakovane dovozne poti, ki se v letu 2017 ni uporabljala kot poslovna površina.

14. Tožeča stranka je že med postopkom predložila grafične skice in fotografije, iz katerih je razvidno, da po parc. št. 111 in 222 k.o. ... poteka dostopna pot, severno od te dostopne poti je urejena zelenica (ki je izvzeta iz izmere zemljišča za odmero nadomestila), južno od te dostopne poti pa je neurejena zelenica, kar vse velja tudi za parc. št. 000 k.o. ... Ta del zemljišča je fizično ločen od dostopne poti, in sicer z ovirami, ki onemogočajo dostop iz dostopne poti na preostali del predmetnih nepremičnin. To, da se ti deli nepremičnin ne uporabljajo za opravljanje dejavnosti tožeče stranke, izhaja tudi iz celostne ureditve nepremičnin. Del nepremičnin, ki je namenjen internemu parkirišču, je tlakovan, z označenimi parkirnimi mesti, v preostalem delu pa so nepremičnine s parc. št. 000, 111 in 222 k.o. ... zelenice, fizično ločene od dostopne poti in jih zato ni mogoče šteti za poslovne površine, ki se upoštevajo pri odmeri NUSZ. Drugačnega zaključka ne more narekovati niti še nedokončno urejena zelenica, na kateri je nekaj gramoza in premičnine, ki jih tožeča stranka ne potrebuje za opravljanje svoje dejavnosti in tudi nobena tretja oseba na njih ne opravlja dejavnosti. Začasna postavitev dveh bivalnih zabojnikov na nedokončno urejeno zelenico za čas do njihove prodaje, ne sodi v poslovno dejavnost tožeče stranke, zato tudi zemljišča, na katerem stojita ta dva bivalna zabojnika, ni mogoče opredeliti kot preostale poslovne površine.

15. Ugotovitev, da se sporni deli nepremičnin uporabljajo za skladiščenje avtomobilov in kontejnerjev za oddajo v poslovne namene, torej ni pravilna, prav tako ni pravilna ugotovitev o uporabi spornega dela nepremičnin za manipulacijo in zunanji razstavni prostor (nazadnje za kmetijsko mehanizacijo). Šele v letu 2019, to je po sklenitvi najemne pogodbe med lastnikom teh nepremčnin in najemnikom družbo B., d. o. o., katere predmet je zemljišče v izmeri 350,00 m2 in 600,00 m2, je bil del nepremičnin s parc. št. 000, 111 in 222 k.o. ... uporabljen za skladiščenje kmetijske mehanizacije in se je zato šele v letu 2019 to zemljišče lahko opredelilo kot poslovna površina. Tožeča stranka posebej opozarja, da ni niti lastnik niti uporabnik teh nepremičnin in zato tudi ni zavezana za plačilo NUSZ.

16. Tožeča stranka podrejeno še trdi, da se nepremičnine s parc. št. 000, 111 in 222, vse k.o. ... (razen v delu, ki je že izvzet iz odmere), kvečjemu lahko opredelijo kot poslovna površina stavbe, oziroma, kot zazidano stavbno zemljišče, in to zgolj v delu in od takrat, ko ga uporabljata B., d. o. o. in družba C., d. o. o. za opravljanje svoje dejavnosti. Teh nepremičnin ni mogoče opredeliti kot poslovno površino stavbe v preostalem času, saj so se uporabljale kot zelenica, kar velja tudi za leto 2017.

17. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe tožeče stranke in vztraja pri razlogih iz obrazložitev izpodbijane in drugostopenjske odločbe, sodišču pa predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno. Navaja še, da ni mogoče pritrditi tožbenim navedbam, da je v konkretnem primeru mogoče za ugotovitev površine zazidanih stavbnih zemljišč uporabiti zgolj določbe ZSZ/84 in Odloka, ne pa tudi določb ZGO-1, kar vse je bilo pojasnjeno že v drugostopenjski odločbi.

19. Sodišče je moralo najprej presoditi, ali je tožena stranka izpodbijano odločitev oprla na pravilno materialnopravno podlago. Tožeča stranka namreč ugovarja, da bi morala tožena stranka pri odločanju uporabiti le določbe ZSZ/84 in Odloka, ne pa tudi določb ZGO-1. Pri presoji o tem se je sodišče oprlo tudi na sodno prakso, ki se je oblikovala v zvezi s tem vprašanjem v primerljivih zadevah (npr. v sodbah I U 178/2020, I U 201/2020, I U 202/2020, I U 946/2020, II U 214/2020, in drugih).

20. Obveznost plačila NUSZ je bila določena v VI. poglavju ZSZ/84, ki se je v tem delu kasneje uporabljal v skladu s 5. točko prvega odstavka 179. člena ZUreP-1 in prvo alinejo prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97). Ta ureditev je ostala nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), saj ta v 103. členu ni določil prenehanja veljavnosti ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na plačevanje NUSZ.

21. Tako ZUreP-1 kot ZPNačrt (z izjemo 89. člena) sta prenehala veljati z uveljavitvijo novega Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2) (299. člen), z uveljavitvijo GZ (prvi odstavek 125. člena) pa je prenehal veljati ZGO-1. Tako ZUreP-2 kot GZ kot datum začetka uporabe in s tem razveljavitve prej veljavnih zakonov določata 1. 6. 2018, kar je pred izdajo v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe (14. 8. 2019). ZUreP-2 v prehodnih določbah (členi 266 do 303) izrecno našteva postopke, pričete pred njegovo ureditvijo, ki naj se končajo po prej veljavni zakonodaji, med njimi pa ni postopkov za odmero NUSZ. GZ sicer v prvem odstavku 106. člena določa, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1, vendar postopek za odmero NUSZ, kot že rečeno, ni začet na podlagi ZGO-1, temveč ZSZ/84. Ob upoštevanju načela zakonitosti bi to torej pomenilo, da je treba kot pravilno materialnopravno podlago pri odmeri NUSZ (glede na prvo alinejo prvega odstavka 56. člena ZSZ) upoštevati poleg določb VI. poglavja ZSZ/84 še določbe zakonodaje, veljavne v času izdaje izpodbijane odločbe, torej predvsem ZUreP-2, saj prehodne določbe zakonov, veljavnih v času izdaje izpodbijane odločbe, ne dajejo podlage za uporabo ZUreP-1 ne ZPNačrt ne ZGO-1, vendar pa po mnenju sodišča takšno stališče ne vzdrži sodne presoje.

22. Ustavno sodišče je namreč v postopku za oceno ustavnosti ZDavNepr z odločbo U-I-313/13-86 z 21. 3. 2014 med drugim odločilo, da se ZDavNepr razveljavi (1. točka izreka), določilo pa je tudi način izvrševanja te odločbe, in sicer da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr (3. točka izreka), med katerimi so našteti tudi prva in tretja alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja ZSZ/84, občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, ter 218. člen, 218.a člen, 218.b člen, 218.c člen, 218.č člen in 218.d člen ZGO-1. Ne glede na prenehanje veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1 je, glede na določitev načina izvršitve citirane ustavne odločbe, tj. do sprejema ustrezne zakonske ureditve, torej treba v postopkih za odmero NUSZ kot materialnopravno podlago uporabljati VI. poglavje ZSZ/84 ter citirane določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča.

23. Po drugem odstavku 60. člena ZSZ/84 se nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča plačuje od stanovanjske oziroma poslovne površine stavbe (tako tudi v sodbah Upravnega sodišča I U 177/2019 in I U 208/2019). Po četrtem odstavku tega člena je poslovna površina čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom, po petem odstavku pa lahko občina določi, da so poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita skladišča, parkirišča in delavnice na prostem. Sodišče ugotavlja, da je Mestna občina Koper v drugem odstavku 2. člena določila, da se za zazidana stavbna zemljišča štejejo tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture, in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Kot poslovne površine se štejejo tudi nepokrita skladišča, interna parkirišča, delavnice na prostem in javna parkirišča trajnejšega značaja, za katere se plačuje parkirnina ali najemnina, tržnice, kioski, gostinski vrtovi, sejmišča, kampi, teniška igrišča, odprti bazeni in kopališča ter vse odprte športno - rekreativne površine namenjene pridobitni dejavnosti, kamnolomi ter peskokopi, bazne postaje mobilne telefonije, marine, pristanišča in pristaniške naprave, mandrači in druge manipulativne površine ter vsi ostali infrastrukturni objekti, ki po predpisih niso objekti javne infrastrukture in se jih točkuje po vrsti rabe oziroma namembnosti, kot to določa odlok (šesti odstavek 2. člena Odloka).

24. Po drugem odstavku 218. člena in prvi alineji prvega odstavka ter drugem in tretjem odstavku 218.b člena ZGO-1 se kot zazidana stavbna zemljišča štejejo zemljiške parcele ali njihovi deli - gradbene parcele, na katerih je zgrajena oziroma se na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja gradi katerakoli vrsta stavbe ali gradbeni inženirski objekt, ki ni objekt gospodarske javne infrastrukture, če so takšne parcele oziroma njihovi deli v skladu z določbami tega zakona določene kot gradbene parcele. Če gradbena parcela še ni določena z odločbo, se kot zazidano stavbno zemljišče šteje površina, na kateri stoji stavba oziroma gradbeni inženirski objekt, in del preostale površine zemljišča, ki se določi tako, da se površina zemljišča, na katerem stoji stavba ali gradbeni inženirski objekt, pomnoži s faktorjem 1,5. Tako dobljena površina se šteje za zazidano stavbno zemljišče, preostanek pa za nezazidano stavbno zemljišče, če izpolnjuje tudi ostale pogoje iz 218. in 218. b člena ZGO-1.

25. Med strankama ni sporno, da je Upravna enota Koper tožeči stranki dne 15. 6. 2018 izdala gradbeno dovoljenje št. 351-76/2015-13, s katerim ji je dovolila gradnjo enostanovanjskega objekta na parc. št. 555, 444, 333, 222, 111 in 000, vse k.o. .... Tožeča stranka izpostavlja, da so deli nepremičnin s parc. št. 000, 111 in 222 k.o. ... v tem gradbenem dovoljenju opredeljeni kot druge ozelenjene površine in da torej niso namenjeni poslovni dejavnosti tožeče stranke. Trdi, da se ti deli zemljišča ne uporabljajo niti kot interno parkirišče niti kot delavnica na prostem niti kot preostale poslovne površine, pač pa so zelenice oziroma neurejene zelenice, ki so fizično ločene od preostalega dela zemljišča. Tožeča stranka zato meni, da tožena stranka teh delov zemljišč ne bi smela šteti za poslovne površine, od katerih se obračunava NUSZ. Tožena stranka drugače od navedenega pojasnjuje, da iz podatkov Mestne občine Koper, ki jih je pridobila v postopku in do katerih se je tožeča stranka tudi izjavila, izhaja, da so tudi sporni deli nepremičnin manipulativne površine, ki skupaj z ostalim zemljiščem tvorijo zaključeno ograjeno celoto, namenjeno opravljanju poslovne dejavnosti. Te manipulativne površine na zemljišču s parc. št. 000, 111, 222, (ki so za tožečo stranko sporne), 333, 444 in 555 k.o. ... so, kot navaja tožena stranka, gradbeno inženirski objekt, in sicer utrjena površina za skladiščenje avtomobilov in kontejnerjev za oddajo v poslovne namene, površine za manipulacijo z avtomobili in zunanji razstavni prostor, razen zelenic ter površine, ki jo najema podjetje B., d. o. o.

26. Sodišče ugotavlja, da se NUSZ v primeru zazidanega stavbnega zemljišča plačuje od čiste tlorisne površine poslovnega prostora in prostorov, ki so funkcionalno povezani z njim, če občina tako določi, pa tudi od površine zemljišč, ki so namenjena poslovni dejavnosti, kar vse izhaja iz prej povzetih določb 60. člena ZSZ/84, drugega odstavka 218. člena ter prve alineje prvega odstavka in drugega in tretjega odstavka 218.b člena ZGO-1. Te materialnopravne določbe torej ne dajejo podlage za povezavo med celotno površino zemljišča (tudi pripadajočega zemljišča oziroma stavbišča) in odmero NUSZ, saj kot podlago za odmero nadomestila predpisujejo izključno dejansko površino, ki je v uporabi za poslovno dejavnost.

27. Po presoji sodišča dajejo citirane določbe VI. poglavja ZSZ/84 ter 218. in 218.b člena ZGO-1 odgovor na vprašanje, ali je mogoče za poslovne površine šteti tudi površine zemljišč, ki niso neposredno oziroma v najožjem pomenu namenjene opravljanju poslovne dejavnosti. Namen zakonodajalca je namreč mogoče povzeti iz četrtega odstavka 60. člena ZSZ/84, ki poslovne površine ne opredeljuje le kot poslovni prostor, temveč tudi kot površino vseh prostorov, ki so z njim funkcionalno povezani. Predmetne površine po petem odstavku tega člena torej niso izenačene s poslovnim prostorom, temveč s poslovnimi površinami, za katere je kriterij funkcionalna povezanost s poslovnim prostorom, povedano drugače, da so potrebne za normalno uporabo poslovnih prostorov.

28. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka pri ugotavljanju manipulativnih površin, za katere šteje, da so glede na njihovo uporabo gradbeno inženirski objekt, izhajala iz gradbenega dovoljenja, ki ga je dne 15. 6. 2016 Upravna enota Koper izdala tožeči stranki za gradnjo enostanovanjskega objekta. Kot lokacija gradnje so bile določene parc. št. 000, 111, 222, 333, 444 in 555, vse k.o. ..., v točki 3/h pa določeno, da se dvorišče pred objektom in povozne površine tlakujejo, ostale površine pa da se ozelenijo z avtohtonim rastjem. Drugostopenjski organ je v svoji odločbi pojasnil, da se je pri odmeri NUSZ od velikosti gradbene parcele odštela površina zelenic in površina, ko jo ima v najemu B., d. o. o. in se te površine niso upoštevale pri odmeri. Za tožečo stranko so sporni deli parc. št. 000, 111 in 222 k.o. ..., za katere trdi, da gre za ozelenjene površine, torej zelenice, ki niso predmet odmere NUSZ, tožena stranka pa navaja, da so del gradbene parcele in se na njih nahajajo gradbeno inženirski objekti. FURS je v izpodbijani odločbi navajala, da so vse parcele, za katere se odmerja NUSZ, ograjena celota poslovnega kompleksa, ni pa določno navedla konkretno kateri gradbeno inženirski objekt se nahaja na posameznem spornem zemljišču in kakšno površino zaseda in tudi ni pojasnila funkcionalne povezanosti spornih delov zemljišča s poslovnim prostorom v smislu četrtega odstavka 60. člena ZSZ/84. Zgolj s prej navedeno trditvijo o tem, da so vse parcele zaključena ograjena celota poslovnega kompleksa, da je bilo za ta kompleks izdano gradbeno dovoljenje in da se na spornih delih nahajajo utrjene površine za skladiščenje avtomobilov in kontejnerjev za oddajo v poslovne namene, površine za manipulacijo z avtomobili in zunanji razstavni prostor za prodajo, sodišče ne more preizkusiti ugovora tožeče stranke o nepravilni odmeri velikosti zunanjih poslovnih površin (prim. sodbo Upravnega sodišča I U 946/2020 v primerljivi zadevi, smiselno enako npr. tudi v zadevah I U 201/2020, I U 202/2020, in drugih), oziroma ugovora, da se del teh površin ne uporablja kot gradbeno inženirski objekt, kar je absolutna bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

29. Sodišče še ugotavlja, da se je tožena stranka pri svoji odločitvi oprla tudi na mnenje Mestne občine Koper, iz katerega pa izhaja, da je podatek o tem, da tožeča stranka del spornih zemljišč uporablja za prodajo kmetijske mehanizacije, utemeljuje s slikovnim gradivom iz leta 2019, četudi je predmet obravnavane zadeve odmera NUSZ za leto 2017, pa tudi v dopolnjenem mnenju predlaga, za kakšno površino naj se tožeči stranko odmeri NUSZ za leto 2019. Enako to velja tudi za ugotovitev, da ima tožeča stranka na spornih zemljiščih postavljene kontejnerje. Glede na take podatke sodišče ne more z gotovostjo zaključiti, kakšno je bilo stanje spornih delov nepremičnin v letu 2017, kar vodi do ugotovitve, da dejansko stanje o tem ni bilo dovolj raziskano in pojasnjeno.

30. Glede na vse navedeno je sodišče tožbi na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem mora ugotovljene in obrazložene pomanjkljivosti odpraviti. Sodišče še dodaja, da je na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča glede postopka.

31. Sodišče je odločitev v zadevi sprejelo, ne da bi opravilo glavno obravnavo, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti, v postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec, ki bi imel nasprotni interes.

32. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, je tožeča stranka po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, tožnika pa je zastopala odvetniška družba. Rok za povrnitev stroškov je sodišče določilo na podlagi 313. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 58, 62

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218, 218b

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.