UPRS Sklep III U 65/2023-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-05-25

Valentina Rustja (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Katja Fabjan Valdemarin

dopolnilno zdravstveno zavarovanje - premija za dopolnilno zdravstveno zavarovanje - kontrola cen - tožba v upravnem sporu - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - uredba Vlade - zavrženje tožbe

Izpodbijana Uredba o določitvi najvišje cene premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja (Uredba) je po presoji sodišča splošen akt z neposrednim učinkom na pravice in obveznosti naslovnikov, to je zavarovalnic, ki izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje. Drugače kot trdi tožnica, pa po mnenju sodišča Uredba nima lastnosti posamičnega akta, saj ne učinkuje le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma zgolj na določen krog oseb, temveč vzpostavlja pravilo za vse zavarovalnice, ki ponujajo tovrstno zavarovanje, in za vse primere sklenjenih dopolnilnih zavarovanj. To izhaja iz drugega odstavka 1. člena Uredbe, ki določa, da Uredba velja za zavarovalnice, ki v Republiki Sloveniji izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje v skladu z 61. in 62.b členom ZZVZZ. S tem se ureja nedoločeno število primerov, zato je treba po presoji sodišča šteti, da se Uredba nanaša na nedoločen krog oseb.

II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnica je zoper Uredbo o določitvi najvišje cene premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja (Uradni list RS, št. 44/23 z dne 14. 4. 2023, v nadaljevanju Uredba) vložila tožbo v upravnem sporu, s katero predlaga, naj sodišče Uredbo odpravi, toženka pa naj ji povrne stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Meni, da Uredba učinkuje neposredno in so zato podane procesne predpostavke za upravni spor po četrtem odstavku 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

2. Tožnica skupaj s tožbo vlaga tudi predlog za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. Sodišču predlaga, da do pravnomočnega zaključka tega upravnega spora zadrži izvršitev in učinkovanje Uredbe, začasna odredba pa naj stopi v veljavo z dnem njene izdaje. Toženka naj tožnici povrne tudi stroške postopka za izdajo začasne odredbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Toženka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe sodišču primarno predlaga, naj tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe zavrže, saj niso izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo. Navaja, da Uredba nima narave posamičnega in konkretnega upravnega akta v smislu četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, saj ne ureja konkretnega oziroma posamičnega razmerja izključno za tožnico, temveč določa splošne pogoje za vse ponudnike dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja. Število subjektov, na katerega se nanašajo posledice sprejetega predpisa, pri tem ni relevantno. Če pa bo sodišče predlog za izdajo začasne odredbe obravnavalo po vsebini, toženka zavrača navedbe tožnice, da ji bo zaradi Uredbe nastala težko popravljiva škoda, ter utemeljuje, da cilji Uredbe tudi sicer pretehtajo nad tožničinimi interesi.

5. Sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Sodišče odloča tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1). Tožnica zatrjuje, da Uredba učinkuje neposredno in da so zato podane procesne predpostavke za upravni spor po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1. Glede na navedeno je moralo sodišče najprej opraviti presojo posamičnega in zatrjevanega neposrednega učinka izpodbijane Uredbe.

6. Iz 157. člena Ustave RS kot tudi iz 1. člena ZUS-1 izhaja, da je upravni spor predviden v primeru posamičnih oblastvenih aktov in dejanj, ki se vzpostavijo in neposredno učinkujejo v posameznem primeru v razmerju do konkretno določene ali določljive osebe. Pri aktu iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, če naj bi urejal posamična razmerja, je zato pomembno, da mora biti ciljni krog oseb v predpisu določen z lastnostjo, zaradi katere se te osebe razlikujejo od drugih subjektov, in so zaradi nje v položaju, da se določba predpisa nanaša samo nanje.

Treba je torej ugotoviti, ali posamezna norma Uredbe neposredno vpliva na pravni položaj določene osebe (v konkretnem primeru tožnice), torej ali sprememba posamičnega javnopravnega razmerja (omejitev, izguba pravice itd.) nastopi neposredno na njeni podlagi in le enkratno, v konkretnem življenjskem primeru. Navedeno pa samo po sebi vključuje tudi presojo, ali norma zadeva določene osebe posamično (individualno), torej ali učinkuje zgolj na določen krog oseb. Pogoj, da posamezna določba predpisa ureja posamično razmerje, pomeni, da mora določba imeti pravno naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ki je javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, in da posledično izdaja nadaljnjih upravnih odločb ni potrebna.

7. Izpodbijano Uredbo je izdala Vlada RS na podlagi Zakona o kontroli cen (v nadaljevanju ZKC)

in je po svoji obliki predpis, torej splošni akt. 2. člen Uredbe določa najvišjo dovoljeno ceno mesečne premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja za zavarovance, kot jih določata 62. in 62.b člen Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ), in sicer 35,67 EUR. Zaradi navedenega ukrepa zavarovalnice ne smejo prenehati izvajati dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja ter odkloniti sprejema v dopolnilno zdravstveno zavarovanje in sklenitve pogodbe o dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju z novimi zavarovanci (prvi odstavek 3. člena Uredbe). Uredba torej določa dva ukrepa: omejitev višine premije in prepoved prenehanja izvajanja dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja.

8. Tožnica zatrjuje, da Uredba na njen pravni položaj učinkuje neposredno. Temu sodišče pritrjuje, saj je Vlada z Uredbo določila najvišjo ceno mesečne premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ki je nižja od cene mesečne premije, ki jo je tožnica želela zavarovancem zaračunavati od 1. 6. 2023 dalje (45,52 EUR). Določeni splošni akti imajo namreč lahko neposredni učinek, kar pomeni, da za njihovo učinkovanje ni potrebna konkretizacija s posamičnim aktom. Vendar pa zaradi takega učinkovanja splošni akt še ni nujno tudi posamični konkretni (upravni) akt. To izhaja tudi iz prvega v zvezi z drugim odstavkom 24. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanje ZUstS), ki določata, da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko pa da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude. Pravni interes je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno predlaga pobudnik, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Iz navedenega je razvidno, da lahko tudi splošni akt neposredno posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pravnega subjekta, pri čemer ta njegova lastnost (nujno) še ne pomeni, da gre za posamični akt, saj se zoper tak akt lahko vloži pobuda za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti (in ne ustavna pritožba).

9. Izpodbijana Uredba je po presoji sodišča splošen akt z neposrednim učinkom na pravice in obveznosti naslovnikov, to je zavarovalnic, ki izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje. Mednje nesporno spada tudi tožnica. Drugače kot trdi tožnica, pa po mnenju sodišča Uredba nima lastnosti posamičnega akta, saj ne učinkuje le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma zgolj na določen krog oseb, temveč vzpostavlja pravilo za vse zavarovalnice, ki ponujajo tovrstno zavarovanje, in za vse primere sklenjenih dopolnilih zavarovanj (sedanjih in bodočih v okviru časovne veljavnosti Uredbe).

To izhaja iz drugega odstavka 1. člena Uredbe, ki določa, da Uredba velja za zavarovalnice, ki v Republiki Sloveniji izvajajo dopolnilni zdravstveno zavarovanje v skladu z 61. in 62.b členom ZZVZZ. S tem se ureja nedoločeno število primerov, zato je treba po presoji sodišča šteti, da se Uredba nanaša na nedoločen krog oseb.

10. Tožnica svoje stališče, da je Uredba posamični akt, utemeljuje tudi s številom zavarovalnic, ki nudijo dopolnilno zdravstveno zavarovanje. Poleg tožnice sta to še A., d. d. in B., d. v. z. Toženka temu dejstvu ne nasprotuje, vendar pa pravilno navaja, da ta okoliščina, da se Uredba nanaša na določljivo število zavarovalnic, splošnemu aktu še ne daje drugačne pravne narave. V opredelitvi naslovnikov, kot so določeni v drugem odstavku 1. člena Uredbe, sodišče ne vidi nobene specifične lastnosti, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost tožnice kot konkretno določene osebe, in to na način, ki je lasten upravnim aktom, v katerih se naslovnika praviloma konkretizira z imenom in priimkom oziroma firmo gospodarske družbe. Večje ali manjše število subjektov, na katere se nanaša predpis, ne more biti odločilen kriterij, po katerem bi šteli, da je tak predpis posamični akt, če je iz vsebine tega predpisa jasno, da se nanaša na katerikoli subjekt, ki v Republiki Sloveniji opravlja določeno dejavnost.

11. Prav tako ne drži, da je vsak podzakonski predpis, ki določa konkretno ceno za posamezno dobrino ali storitev, treba šteti za posamični akt. To ne izhaja niti iz stališč Ustavnega sodišča, ki je že odločalo o zahtevah za oceno ustavnosti in zakonitost uredb, izdanih na podlagi 8. člena ZKC.

Iz teh odločitev Ustavnega sodišča je razvidno, da je uredbe, izdane na podlagi 8. člena ZKC, štelo za splošne (podzakonske) akte (kjer so bile zahteve vlagateljev zavržene, je bilo to iz razloga, ker niso bile izpolnjene druge procesne predpostavke za njihovo vsebinsko obravnavo vloženih zahtev).

12. Izpodbijana uredba po navedenem ne opredeljuje pravic ali obveznosti zaključenega kroga oseb ob konkretnem življenjskem dogodku, zato njenih določb ni mogoče šteti za posamični upravni akt, izdan v obliki predpisa in kot tak akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

13. Sodišče je glede na navedeno tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Ta določa, da sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

14. Sodišče je po navedenem zavrglo tudi predlog tožnice za izdajo začasne odredbe.

15. Ena od procesnih predpostavk za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 je namreč, da je zoper akt, za katerega se predlaga začasno zadržanje izvršitve oziroma ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, vložena tožba v upravnem sporu, ki izpolnjuje procesne predpostavke za vsebinsko obravnavanje. Če tožba in s tem upravni spor nista dopustna, ni dopustno vsebinsko obravnavati niti zahteve za izdajo začasne odredbe. Takšno je tudi stališče ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča.

16. Ker je sodišče ugotovilo, da procesne predpostavke za obravnavo tožbe niso izpolnjene, to pomeni, da niso izpolnjene niti procesne predpostavke za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe, ki ga je zato sodišče zavrglo

17. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 200/2021 z dne 25. 11. 2021. Enako Vrhovno sodišče RS tudi v sklepih I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021 in I Up 179/2021 z dne 15. 9. 2021.

Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 138/2020 z dne 13. 7. 2022.

V 8. členu ZKC ima vlada pooblastilo, da pod zakonskimi pogoji z uredbo določi ustrezne ukrepe kontrole cen.

Tako sklep Vrhovnega sodišča I Up 225/2021 z dne 1. 6. 2022.

Treba je dodati, da mora po samem zakonu zavarovalnica, ki izvaja dopolnilno zavarovanje, sprejeti v to zavarovanje vse osebe, ki so obvezno zdravstveno zavarovane in se želijo pri njej zavarovati, ter jih pri sprejemu v zavarovanje enako obravnavati (1. točka prvega odstavka 62.b člena ZZVZZ). Zavarovalna premija dopolnilnega zavarovanja mora biti enaka za vse zavarovance posamezne zavarovalnice, razen glede izjem, ki jih določa zakon, pa še v tem primeru lahko odobri popust v višini največ tri odstotke od zavarovalne premije (glej drugi odstavek 62.b člena ZZVZZ).

Prim. odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-265/00 z dne 15. 1. 2004, v kateri je Ustavno sodišče presojalo Uredbo o oblikovanju cen naftnih derivatov in Uredbo o določitvi najvišje cene plinskega olja in ekstra lahkega kurilnega olja. Prim. tudi sklep U-I-9/09 z dne 14. 4. 2011 in odločbo U-I-10/00 z dne 14. 3. 2002.

Tako sklepi Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011, I Up 47/2016 z dne 2. 3. 2016, I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021, in drugi.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 5, 5/4, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o kontroli cen (1999) - ZKC  - člen 8

Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (1992) - ZZVZZ  - člen 62, 62.b

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.