UPRS Sodba II U 101/2022-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-06-10

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ničnost - izredno pravno sredstvo - pritožba - tožba - obvezen priklop na javno kanalizacijo

Razlogi, ki jih tožnica uveljavlja v postopku z izrednim pravnim sredstvom, so ugovori, ki bi jih tožnica morala uveljavljati v pravnem sredstvu zoper inšpekcijsko odločbo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Maribor (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo št. 0618-2388/2015/30 z dne 28. 2. 2017 tožeči stranki (v nadaljevanju tožnici) kot lastnici javne kanalizacije na območju aglomeracije DI 29-Maribor, odredil, da mora na tem odseku zgraditi kanalizacijsko omrežje v skupni dolžini 27.028m, pri tem pa je bila zaradi obsežnosti projekta odrejena izgradnja razdeljena na več faz z različnimi roki dokončanja (točka 1. izreka). Z odločbo je bila razveljavljena in nadomeščena odločba prvostopenjskega organa št. 0618-2388/2015/25 z dne 26. 7. 2016 (točka 2. izreka), tožnica pa je bila dolžna po odpravi nepravilnosti pisno obvestiti inšpektorja (točka 3. izreka). Hkrati je bilo odločeno še, da stroški postopka niso nastali (točka 4. izreka) ter da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (točka 5. izreka).

2. Tožnica je zoper zgoraj navedeno odločbo 24. 1. 2022 vložila predlog za ugotovitev ničnosti po 279. in 280. členu ZUP, ki jo je tožena stranka (v nadaljevanju toženka) zavrnila z odločbo št. 0613-18/2016-22 z dne 28. 2. 2022. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da pogoji za ničnost odločbe z dne 28. 2. 2017 niso podani, saj ničnostni razlog po 2. (izvršitev odločbe bi povzročila dejanje, ki je kaznivo po zakonu) in 3. točki ( izvršitev odločbe ni možna) prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) niso podani. Zakonska dolžnost tožnice je, da zagotovi izvajanje obvezne občinske gospodarske javne službe varstva okolja, in sicer odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske vode, zato izvršitev pravnomočne inšpekcijske odločbe tožnice ne sili v negospodarno rabo javnih sredstev ali oškodovanje javnih sredstev ter s tem k storitvi kaznivega dejanja. Prav tako je odločba v celoti izvršljiva, ne glede na to, da je za njeno izvršitev, ki je bila prav zaradi kompleksnosti situacije odrejena v več fazah, potrebna izvedba več dolgotrajnih postopkov, višji pa so tudi stroški izgradnje posameznih odsekov, ker za nekatere parcele veljajo posebni pogoji za posege. Tožnici 149. člen ZVO-1 nalaga, da kot lastnica javne kanalizacije na območju aglomeracije ID 29-Maribor zagotovi izvajanje obvezne občinske gospodarske javne službe odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode. Ker tega v predpisanih rokih ni storila, ji je bilo na podlagi 157. člena ZVO-1 navedeno ustrezno odrejeno z inšpekcijsko odločbo. Toženka je po uradno dolžnosti preverila tudi morebitno podanost pogojev za izrek ničnosti po drugih točkah prvega odstavka 279. člena ZUP, ugotovila, da ti niso podani ter predlog za izrek ničnosti zavrnila.

3. Tožnica v predmetnem upravnem sporu izpodbija odločitev toženke št. 0613-18/2016-22 z dne 28. 2. 2022 o zavrnitvi predloga za izrek ničnosti odločbe Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Maribor št. 0618-2388/2015/30 z dne 28. 2. 2017. Navaja, da je na podlagi pravnomočne inšpekcijske odločbe prejela že več sklepov o izvršbi z denarno kaznijo. Aktivno je pristopila k izgradnji manjkajoče kanalizacije na območju aglomeracije ID 29. Način, na katerega je tožnici naložen ukrep, predstavlja odmik od načela sorazmernosti. Rešitev, ki jo je določil inšpektor, ni edina zakonita, možna in izvedljiva, za zavezanca pa tudi ni najbolj ugodna. Naložitev ukrepa bi tožnica lahko sprejela, v kolikor bi bila izvedba ukrepa v celoti v njeni sferi, čemur pa ni tako. Pridobitev pravice graditi, ki zajema sklepanje pogodb o ustanovitvi služnosti, je dolgotrajen postopek, za katerega je bilo potrebno za vsako tangirano parcelo narediti izseke iz projektne dokumentacije, naročiti storitve cenilca, angažirati skupino pravnikov, ki so na terenu koordinirali aktivnosti sklepanja služnostnih pogodb itd. Prav tako je bilo potrebno pridobiti hidrološko študijo, ki definira možne ukrepe za preprečitev poplavljanja navedenega območja in druge potrebne strokovne podlage, ki jih narekuje zakon. Prostorsko gledano so odseki navedeni v odločbi precej razpršeni po celotnem območju, zato je bilo potrebno oblikovati smiselne celote in jih iz vidika racionalnosti izvajati globalno. Ob tem je potrebno upoštevati tudi dejstvo, da je izgradnja parcialnih odsekov bistveno dražja kot gradnja na strnjenem, zveznem odseku. V postavljenih rokih tožnica nikakor ni mogla realizirati vseh navedenih odsekov, zato je prvostopenjski organ pozvala k preveriti, ali je izgradnja manjkajoče kanalizacije na posamezni ID-jih sploh smiselna/možna (nekatere parcele denimo predstavljajo gozdna zemljišča, za katera veljajo posebni pogoji). V kolikor posameznega odseka ni smiselno zgraditi in v kolikor je to stroškovno nesorazmerno, odločbe prvostopenjskega organa ni mogoče izvršiti. Med dejavniki, ki so vplivali na (ne)realizacijo izgradnje manjkajoče kanalizacije so še: močna dotrajanost in poškodovanost kanalizacijskega sistema iz ne-vodotesnih betonskih kanalizacijskih cevi; sanacije kanalizacijskih cevi pred izvedbo rekonstrukcij vozišč ali zamenjave dotrajane asfaltne plasti s ciljem preprečitve potrebnih posegov po končani izvedbi rekonstrukcije zaradi porušitve kanala, do katere lahko pride med samo izvedbo zamenjave asfaltne površine; izgradnja kanalizacije v območju regionalnih državnih cest; ter kanalizacija naselja Razvanje - severni krak. Izvršitev odločbe, ki je bila izdana, je torej objektivno neizvršljiva brez ekstremne gospodarske škode, ki bi ob njeni izvršitvi nastala tožnici. Slednje pa sili tožnico v negospodarno porabo javnih sredstev, kar je kaznivo dejanje. Toženka je ob izdaji odločbe in sklepov o dovolitvi izvršbe z denarno kaznijo ravnala napačno in brez upoštevanja stališč tožnice, ki so ji bila predstavljena. Tožnica se strinja, da je potrebno izgraditi manjkajočo kanalizacijo v območju aglomeracije ID 29, vendar nikakor ni mogoče slediti stališču toženke, da je slednje potrebno narediti brez upoštevanja zunanjih objektivnih okoliščin, ki delajo odločbo neizvršljivo. Dodaja še, da so se območja aglomeracij z 31. 12. 2019 spremenila tako, da določeni odseki v izdani odločbi ne spadajo več v območje aglomeracije ID 29, kar predstavlja noviteto, ki jo je potrebno upoštevati. Glede na vse navedeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi in odločbo toženke z dne 28. 2. 2022 kot nezakonito odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka odgovora na tožbo ni vložila, je pa sodišču posredovala upravni spis zadeve.

5. Ob upoštevanju določila pete alineje drugega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), je sodišče v predmetni zadevi odločitev sprejelo brez glavne obravnave, saj sta se obe stranki strinjali, da se glavna obravnava ne opravi in da sodišče odloči na podlagi listin v spisu (izjava toženke z dne 21. 5. 2024 (list. št. 20 spisa) in vloga tožnice z dne 29. 5. 2024 (list. št. 21 spisa)), tožnica pa je hkrati umaknila tudi dokazni predlog po zaslišanju prič A. A., B. B. in C. C. (list. št. 21 spisa).

7. Pri presoji izpodbijane odločbe sodišče izpodbijani akt preizkusi v mejah navedb oziroma razlogov, ki so navedeni v tožbi (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), hkrati pa je dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).

8. Predmet izpodbijanja in s tem sodne presoje v predmetni zadevi je odločba toženke št. 0613-18/2016-22 z dne 28. 2. 2022, s katero je bil predlog za izrek ničnosti odločbe Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Maribor, št. 0618-2388/2015/30 z dne 28. 2. 2017 zavrnjen, ker je toženka presodila, da pogoji za izreka ničnosti odločbe po 279. členu ZUP niso podani.

9. Bistvo tožbenih trditev je, da je odločba Inšpektorata za okolje in prostor z dne 28. 2. 20217 nična iz razlogov po 2. in 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP: z izvršitvijo obveznosti določenih v inšpekcijski odločbi naj bi tožnica povzročila kaznivo dejanje negospodarne porabe javnih sredstev (2. točka prvega odstavka 279. člena ZUP) in da odločbe zaradi dolgotrajnih postopkov in brez ekstremne gospodarske škode sploh ni mogoče izvršiti (3. točka prvega odstavka 279. člena ZUP).

10. Zahteva za izrek ničnosti odločbe po 279. členu ZUP je izredno pravno sredstvo, ki lahko najintenzivneje poseže v odločbo, katera je že dokončna, pravnomočna ali celo že izvršena. Namen tega instituta je saniranje z zakonom določenih najtežjih procesnih in materialnih pravnih napak, zaradi katerih je priznanje obstoja odločbe za pravni red nevzdržno. Pristojni upravni organ lahko za nazaj (ex tunc) ugotovi, da upravna odločba, ki vsebuje najtežje kršitve pravil procesnega in materialnega prava, sploh ne bi smela biti izdana oziroma, da gre za tako hude kršitve, da jih pravni red ne more tolerirati ne glede na dokončnost in pravnomočnost odločbe, in lahko zato odločbo izreče za nično.

Ker torej ta institut izključuje institut pravnomočnosti, ki je eden od temeljev pravne varnosti in zaupanja v pravo, ga je treba uporabljati restriktivno oziroma strogo zgolj v okviru zakonsko določenih razlogov, ki jih je treba razlagati zožujoče oziroma strogo v okviru zakonsko določenih razlogov, ki so taksativno našteti v 279. členu ZUP.

Tako morebitnega napačno ugotovljenega dejanskega stanja oziroma napačno uporabljenega materialnega prava, ki bi se lahko izpodbijalo z drugimi pravnimi sredstvi, ni mogoče uveljavljati v postopku za izrek ničnosti odločbe.

11. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita ter ima oporo v citiranih materialnih predpisih. Toženka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe podala pravilne razloge za svojo odločitev, zato sodišče v celoti sledi njeni obrazložitvi in razloge sprejema za svoje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), ob tem pa, glede na tožbene navedbe, dodaja še kot sledi v nadaljevanju.

12. Po uveljavljani tretji točki prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti. Iz zakonske dikcije, ki uporablja besedo "sploh", torej, ki je nikakor oziroma na noben način ni mogoče izvršiti, izhaja, da je navedeni ničnostni razlog podan izključno tedaj, ko je podana tako imenovana objektivno neizvršljivost, to je, da odločbe ne bi mogel izvršiti nihče, pod nikakršnimi pogoji (dejanska nemožnost izvršitve), ali pa bi bila izvršitev v takem nasprotju s temeljnimi postulati pravnega sistema, da bi bila v njegovem okviru nemogoča (pravna nemožnost izvršitve).

13. V obravnavanem primeru po presoji sodišča ne gre za nobenega od obravnavanih primerov. Izrek inšpekcijske odločbe je jasen, nedvoumen in ga je mogoče izvršiti. Da je odločba sama po sebi izvršljiva smiselno potrjuje tudi toženka v okviru svojih tožbenih navedb, ko pojasnjuje, da je pristopila k različnim aktivnostim, ki pomenijo korake k izvršitvi oziroma delno izvršitve inšpekcijske odločbe. Tožnica s svojimi razlogi, s katerimi utemeljuje, da odločbe ne more izvršiti (ker pridobivanje soglasij traja predolgo, ker je izvršitev povezana z nesorazmerno visokimi stroški itd) dejansko zatrjuje (nepravočasno) subjektivno neizvršljivost inšpekcijske odločbe (tožnica je tista, ki je ne more izvršiti pravočasno; tožnica usmerja vse aktivnosti v izvršitev odločbe, vendar izvršljivost ni možna pravočasno zaradi dolgotrajnosti postopkov oziroma brez zelo visokih stroškov), takšna subjektivna neizvršljivost pa glede na zgoraj obrazloženo materialno pravno podlago ne more biti razlog za izrek ničnosti odločbe. Ob tem sodišče dodaja še, da navedbe tožnice, da je odločba neizvršljiva tudi iz razloga, ker se je območje aglomeracije po 31. 12. 2019 spremenilo, ne morejo biti relevantne, saj je inšpekcijski organ odločbo izdal na podlagi dejanskega stanja in materialnopravnih predpisov veljavnih na dan izdaje inšpekcijske odločbe (datum izdaje inšpekcijske odločbe: 28. 2. 2017). Razlogi, ki jih tožnica uveljavlja v postopku z izrednim pravnim sredstvom (to je ugovore, da inšpekcijska odločba ni določila ustreznih rokov za izvedbo, da gre za nesorazmeren ukrep itd), so ugovori, ki bi jih tožnica morala uveljavljati v pravnem sredstvu zoper inšpekcijsko odločbo, za katero navaja, da je nična, sodišče pa jih v predmetnem sporu ne more presojati. V zvezi z ugovori tožnice pa sodišče zgolj pojasnjuje še, da je upravnosodna praksa že večkrat poudarila, da tudi očitna kršitev materialnega zakona ne predstavlja zakonskega razloga za izrek ničnosti, če taka kršitev v materialnem zakonu ni izrecno določena kot razlog za ničnost.

V konkretnem primeru takšne okoliščine niso podane.

14. Nadalje pa po presoji sodišča ni podan niti ničnostni razlog iz 2. točke prvega odstavka 279. člena ZUP. Po tej točki se za nično izreče odločba, ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu. V tem primeru gre za presojo, ali bi z izvršitvijo odločbe, če bi do nje prišlo, lahko nastala takšna situacija, ki bi pomenila povzročitev kaznivega dejanja.

Ta razlog bi bil podan, če bi bilo kaznivo dejanje storjeno s samo izvršitvijo (nične) odločbe, kar bi pomenilo napad na pravni red, saj kazniva dejanja pomenijo najtežjo kršitev prava.

15. Po presoji sodišča v konkretnem primeru za takšno situacijo ne gre, saj z izpolnitvijo obveznosti naložene z odločbo uradnega organa na zakonski podlagi ne gre za izvrševanje kaznivega dejanja. Kaznivo dejanje oškodovanja javnih sredstev po 257.a členu Kazenskega zakonika (KZ-1), ki ga tožnica smiselno zatrjuje z zatrjevanji v smeri, da bi zaradi visokih stroškov izvršitve odločbe prišlo do negospodarne rabe javnih sredstev, je storjeno, v kolikor uradna oseba, javni uslužbenec ali druga pooblaščena oseba uporabnika javnih sredstev, ki pri naročanju, pridobivanju, upravljanju teh sredstev ali razpolaganju z njimi, zavestno krši predpise, opušča dolžno nadzorstvo ali kako drugače povzroči ali omogoči nezakonito ali nenamensko uporabo javnih sredstev, čeprav predvideva ali bi morala in mogla predvidevati, da lahko za javna sredstva zaradi tega nastane večja premoženjska škoda, in ta res nastane (prvi odstavek 257. a člena KZ-1 veljaven v času izdaje izpodbijane odločbe). Poleg tega, da tožnica okoliščin zatrjevanega nastanka oškodovanja javnih sredstev ni izkazala, po presoji sodišča sam upravni postopek in inšpekcijska odločba, ki tožnici kot lastnici javne kanalizacije in osebi pristojni za izvajanje obvezne občinske gospodarske javne službe varstva okolja po Zakon o varstvu okolja (ZVO-1), ne izkazujeta nobenih dejanskih okoliščin, ki bi nakazovale na sum storitve kaznivega dejanja oškodovanja javnih sredstev iz 257.a člena KZ-1. Posledično po presoji sodišča ni izkazan razlog ničnosti odločbe z dne 28. 2. 2017 po 2. točki prvega odstavka 279. člena ZUP.

16. Prav tako v konkretnem primeru ni podana nobena druga izmed taksativno določenih situacij za ničnost upravne odločbe kot jih določa 279. člen ZUP. Teh tožnica v tožbi ne zatrjuje, sodišče pa se tozadevno v celoti sklicuje na obrazložitev toženke v izpodbijani odločbi in jo sprejema kot pravilno (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Upravni organ je po presoji sodišča ustrezno pojasnil svojo odločitev in jo utemeljil na način, da jo je mogoče preizkusiti. Toženka je navedla pravilno pravno podlago in pojasnila razloge, zaradi katerih je ocenila, da pogoji za izrek ničnosti v obravnavanem primeru niso izpolnjeni, s čimer se sodišče v celoti strinja. Po presoji sodišča iz upravnega spisa tudi ne izhaja, da bi upravni organ v postopku odločanja o izrednem pravnem sredstvu zagrešil kakšno bistveno kršitev določb postopka, na katero sodišče pazi po uradni dolžnosti, zato je izpodbijani upravni akt pravilen in utemeljen na zakonu, sodišče pa je zato tožbo tožnice na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

17. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Enako Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 266, točka 5. in 7.

Kovač P., Kerševan E. (ur.), Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 740.

UPRS sodba opr. št. I U 15/2021 z dne 23. 11. 2022, UPRS sodba opr. št. II U 103/2019-24 z dne 24. 3. 2022.

UPRS sodba opr. št. II U 451/2014 z dne 4. 2. 2015, opr. št. U 1188/2001 z dne 13. 2. 2003 in VSRS sodba opr. št. X Ips 276/2007 z dne 24. 3. 2010.

Kovač P., Kerševan E. (ur.), Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 741 in sodba UPRS opr. št. I U 277/2021-35 z dne 12. 5. 2022.

UPRS sodba opr. št. IV U 37/2015 z dne 1. 12. 2015.

UPRS Sodba I U 277/2021-35 z dne 12. 5. 2022.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.