UPRS Sodba I U 1405/2020-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-04-12

gradbeno dovoljenje - zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja - presoja vpliva na okolje - zavrženje vloge - pritožbeni postopek - umik zahteve

Iz 135. člena ZUP izhaja, da v primeru strankinega umika zahteve v pritožbenem postopku organ odpravi odločbo prve stopnje zgolj v enem primeru, in sicer, če je bilo z odločbo strankinemu zahtevku ugodeno. Zato po presoji sodišča ni pravne podlage, po kateri bi lahko organ kadar stranka umakne zahtevo po tem, ko je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložena pritožba, odpravil katero drugo vsebinsko ali celo procesno odločitev. Ker ni pravne podlage za odpravo odločitve organa prve stopnje, pa tudi ni mogoče izdati sklepa o ustavitvi postopka, saj je bil ta na tej stopnji odločanja že končan.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel zahtevo tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja za „Reciklažni center ... – šprinkler rezervoar požarne vode“ - rezervoar za požarno vodo, šprinkler postajo s strojnico in črpališčem ter povezavo z glavnim objektom na zemljišču parc. št. 2718/25 in 2718/26 k.o. ...

2. V obrazložitvi navaja, da je reciklažni center ... objekt z vplivi na okolje, kar izhaja tudi iz okoljevarstvenega dovoljenja z dne 6. 7. 2013 in njegovih sprememb. Zato meni, da je izpolnjen pogoj, ko je treba po četrtem odstavku 3. člena Uredbe o vrstah posegov v okolje, za katere je presoja vplivov na okolje obvezna, pred izdajo gradbenega dovoljenja izvesti predhodni postopek po 51. a členu Zakona o varstvu okolja (ZVO-1). Med strankama ni sporno, da Agencija za varstvo okolja v predhodnem postopku ni izdala sklepa, da presoja vplivov na okolje ni potrebna. Zato je skladno z določbo 112. člena Gradbenega zakona zahtevo zavrgel.

3. Drugostopenjski organ je z odločbo z dne 3. 8. 2020 pritožbo zavrnil.

4. Tožnik zoper prvostopenjski sklep vlaga tožbo, v kateri navaja, da je zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja z vlogo z dne 14. 8. 2020 umaknil. Toženka je umik prejela 17. 8. 2020, tožniku pa je bila drugostopenjska odločba vročena 26. 8. 2020. Tožnik je torej zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja umaknil preden mu je bila vročena drugostopenjska odločba. Zato bi moral prvostopenjski organ skladno s prvim odstavkom 134. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izdati sklep, da se postopek ustavi, drugostopenjski organ pa bi moral pritožbo s sklepom zavreči in ne zavrniti. Predlaga, naj sodišče tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi.

7. Med strankama ni sporno, da je tožnica 14. 8. 2020 podala izjavo, da zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja umika, da je organ to izjavo prejel 17. 8. 2020, tožniku pa je bila drugostopenjska odločba vročena 26. 8. 2020. Sporno je, ali bi morala toženka, tako kot to zahteva tožnik, izdati sklep, da se postopek ustavi.

8. Prvi odstavek 134. člena ZUP določa, da lahko stranka delno ali v celoti umakne svojo zahtevo vsak čas med postopkom na prvi stopnji do vročitve odločbe, v času, ko teče pritožbeni rok, in med postopkom na drugi stopnji do vročitve odločbe. Za razliko od pravdnega postopka je torej v upravnem postopku zahtevo mogoče umakniti tudi še v postopku na drugi stopnji. Skrajna časovna točka, do katere lahko stranka umakne zahtevo v upravnem postopku, je vročitev odločbe, torej tudi po tem, ko je pristojni organ odločbo že izdal in jo odpravil stranki.

9. Posledic umika zahteve oziroma odločanja organa, ki sledi strankinemu umiku zahteve, pa ne ureja 134. člen, ampak 135. člen ZUP. Po tej določbi organ v postopku, ki je bil začet na zahtevo stranke, pa stranka umakne svojo zahtevo, izda sklep, da se postopek ustavi (prvi odstavek). Če je stranka svojo zahtevo umaknila med potekom pritožbenega roka ali po vložitvi pritožbe, se s sklepom o ustavitvi postopka odpravi odločba prve stopnje, s katero je bilo njenemu zahtevku v celoti ali deloma ugodeno (drugi odstavek). Če je nadaljevanje postopka potrebno v javnem interesu, ali če to zahteva stranka z nasprotnim interesom, ga pristojni organ nadaljuje (tretji odstavek). Če se je postopek začel po uradni dolžnosti, ga organ lahko ustavi. Če pa bi se postopek v isti zadevi lahko začel tudi na zahtevo stranke, se postopek nadaljuje, kadar stranka to zahteva (četrti odstavek).

10. Iz citirane določbe izhaja, da v primeru strankinega umika zahteve v pritožbenem postopku organ odpravi odločbo prve stopnje zgolj v enem primeru, in sicer, če je bilo z odločbo strankinemu zahtevku ugodeno. Zato po presoji sodišča ni pravne podlage, po kateri bi lahko organ kadar stranka umakne zahtevo po tem, ko je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložena pritožba, odpravil katero drugo vsebinsko ali celo procesno odločitev. Ker ni pravne podlage za odpravo odločitve organa prve stopnje, pa tudi ni mogoče izdati sklepa o ustavitvi postopka, saj je bil ta na tej stopnji odločanja že končan.

11. Enak zaključek izhaja tudi iz učinkovanja odločb izdanih v upravnem postopku.

12. Prvi odstavek 1. člena ZUP določa, da morajo po tem zakonu postopati upravni in drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, kadar v upravnih zadevah, neposredno uporabljajoč predpise, odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank. Upravni postopek se začne pred pristojnim organom po uradni dolžnosti ali na zahtevo stranke (prvi odstavek 125. člena ZUP). Odločanje predpostavlja, da organ o zahtevi stranke ali po uradni dolžnosti izda akt, s katerim o stvari odloči. Odloči tako, da izda odločbo o zadevi, ki je predmet postopka (prvi odstavek 207. člena ZUP). Z odločbo se odloči o vseh zahtevkih stranke, tudi če je postopek začet po uradni dolžnosti (drugi odstavek 207. člena ZUP). Upravna odločba vsebuje določen normativni element, določeno voljo državnega organa. Pravno učinkovanje odločbe torej pomeni, da se ustanavlja, spreminja ali ukinja pravica ali obveznost posameznika, pravne osebe ali druge stranke in s tem ustvarja določeno pravno razmerje ali se samo ugotavlja, da tako razmerje obstaja za stranko že po samem zakonu ali pa vzdržijo njene pravice ali obveznosti nespremenjene.

13. Prvostopenjske odločbe, zoper katere je dovoljena pritožba, torej ustvarjajo pravne učinke in če ni vložena pritožba postanejo dokončne oziroma pravnomočne. Učinke teh odločitev je mogoče odpraviti le v postopku s pritožbo, če drugostopenjski organ pritožbi ugodi, odločbo odpravi in sam reši zadevo ali vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (251, 252. in 259. člen ZUP). Izrecno izjemo od teh primerov odprave odločbe določa že omenjeni drugi odstavek 135. člena ZUP

, ki v primeru umika dopušča, da se s sklepom o ustavitvi postopka odpravi odločba prve stopnje, s katero je bilo zahtevku stranke v celoti ali deloma ugodeno. V obravnavani zadevi pa odločba, s katero bi bilo zahtevku ugodeno, ni bila izdana, ampak je bila vloga s procesnim sklepom zavržena.

14. Po presoji sodišča je zakonodajalec s tako ureditvijo upošteval, da le v primeru odločbe, s katero se strankinemu zahtevku ugodi, ta zahtevek (oziroma pravno razmerje, o katerem je bilo na podlagi zahtevka odločeno), po vsebini še obstoji in se mu torej vlagatelj z umikom v bistvu odpoveduje; zato se odločbo v primeru umika odpravi.

15. Organi v upravnem postopku odločajo tudi s sklepom in sicer o vprašanjih, ki se tičejo postopka in o tistih vprašanjih, ki se kot postranska vprašanja pojavijo v zvezi z izvedbo postopka in se o njih ne odloča z odločbo (226. člen ZUP). Kadar je zahtevek oziroma vloga s sklepom zavržena, za stranko nastanejo iste posledice, kot če bi bil zahtevek umaknjen, kar pomeni, da lahko stranka zahtevek uveljavlja ponovno. Zato ureditev, ki bi omogočala, da se sklep o zavrženju odpravi in postopek ustavi tudi ne bi bila smiselna.

16. Glede na navedeno je izpodbijana odločitev zakonita in pravilna in je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče je odločalo po sodnici posameznici na podlagi 2. alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1.

17. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker relevantno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in toženko ni sporno. Tožnikova zahteva je bila namreč zavržena, tožnik pa jo je umaknil preden mu je bila vročena odločba drugostopenjskega organa o zavrnitvi pritožbe. Upoštevalo je tudi stališča Evropskega sodišča za človekove pravice, da obravnava ni nujna, če ni spornih dejanskih in pravnih vprašanj, ki jih ne bi bilo mogoče ustrezno rešiti na podlagi sodnega spisa in pisnih vlog strank. Gre za postopke, v katerih ni spornih dejstev, ki terjajo ustno predstavitev dokazov ali soočenje prič, če je imela stranka ustrezno možnost pisno predstaviti svoja stališča in izpodbijati dokaze. V teh primerih lahko država ob upoštevanju zahteve po učinkovitosti postopka odloči le na podlagi elementov spisa brez oprave obravnave v postopkih. Sistematično izvajanje obravnave bi namreč lahko nasprotovalo načeloma učinkovitosti in ekonomičnosti postopka in nenazadnje pripeljalo do kršitve pravice do sojenja v razumnem roku, zlasti v postopkih, ki terjajo prednostno ali hitro odločanje.

18. Če sodišče tožbo zavrne, po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Glej V. Androjina, E. Kerševan, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, IUS SOFTWARE, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 238 in v opombi 184 navedene odločitve Vrhovnega sodišča.

in tudi 244. člen ZUP, ki pa se ne nanaša na obravnavano situacijo.

Glej I Up 146/2021 in v njej navedene sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 135

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.