UPRS Sodba in sklep I U 66/2020-40
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-03-07

Adriana Hribar Milič (preds.), Alenka Dolinšek (poroč.), mag. Slavica Ivanović

JAVNI RAZPISI - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - raziskovalna dejavnost - kriteriji za ocenjevanje vlog - obvestilo - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - pomanjkljiva obrazložitev

Zmotno je tožbeno stališče, da je sklep direktorja o izboru prijav, izdan na podlagi 25. člena Pravilnika o postopkih (so)financiranja in ocenjevanja ter spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti, akt iz 2. člena ZUS-1, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Navedeni sklep namreč ne vsebuje odločitve o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, pa tudi noben zakon ne določa, da bi bil zoper tak akt dopusten upravni spor. Navedeni sklep se izda zaradi velikega števila prijaviteljev na javni razpis, v njem pa je povzet postopek izbora in ugotovljeno, kateri prijavitelji so uspeli na razpisu. Odločitev o neizboru tožnikovega programa za sofinanciranje pa je vsebovana v obvestilu, ki ga toženka izda in osebno vroči vsakemu od prijaviteljev.

Ob upoštevanju 32. člena Pravilnika sodišče sodi, da mora obrazložitev ocenjevanja prijav, da bi jo bilo mogoče šteti za ustrezno, obsegati utemeljitev ocene prijave po vseh elementih ocenjevanja, tj. ne zgolj (splošno in skupno) po kriterijih, temveč glede na posamezne kazalnike in merila, ki v skladu z določbami Pravilnika prav tako predstavljajo elemente ocenjevanja prijav in jih je zato treba uporabiti pri ocenjevanju. Zgolj v primeru, če je obrazložitev ocene projekta podana na tak način, je mogoče preveriti, ali je bila prijava ocenjevana v skladu s predpisi in javnim razpisom.

I. Tožba zoper sklep direktorja Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije št. 6316-9/2018-1147 z dne 14. 6. 2019 se zavrže.

II. Tožbi se ugodi, obvestilo Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije o izboru prijav za (so)financiranje raziskovalnih projektov na podlagi Javnega razpisa za (so)financiranje raziskovalnih projektov za leto 2019 (druga faza ocenjevanja) št. 6316-9/2018-1503 z dne 18. 6. 2019 in sklep Upravnega odbora Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije št. 6316-9/2018-1986 z dne 12. 12. 2019 se odpravita ter se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrnitvi stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Direktor Javne agencije za raziskovalno dejavnost (v nadaljevanju toženka) je 14. 6. 2019 sprejel sklep, da se v izbor za sofinanciranje raziskovalnih projektov na podlagi Javnega razpisa za (so)financiranje raziskovalnih projektov za leto 2019 uvrsti 201 prijava predlogov raziskovalnih projektov, po posameznih vrstah raziskovalnih projektov in vedah klasifikacije toženke. Seznam prijav predlogov raziskovalnih projektov je kot Priloga I sestavni del navedenega sklepa. Toženka je nato 18. 6. 2019 izdala Obvestilo izboru prijav za (so)financiranje raziskovalnih projektov na podlagi javnega razpisa za (so)financiranje raziskovalnih projektov za leto 2019 (druga faza ocenjevanja), s katerim je tožnika obvestila, da njegov prijavljeni projekt pod št. 63, z naslovom „...“ in vodjo raziskovalnega projekta A. A., ni bil izbran za (so)financiranje. Na podlagi usklajenega poročila recenzentov je tožnikov projekt prejel oceno 12,7 od 15 možnih točk oziroma 84,67 % glede na vrednost razmerja ocene prijave glede na najvišjo možno oceno v ocenjevalni postopek uvrščenih prijav.

2. Tožnik je zoper obvestilo vložil ugovor, ki ga je toženkin Upravni odbor s sklepom z dne 12. 12. 2019 zavrnil. V zvezi z očitano kršitvijo pravil postopka, da naj bi prijavo ocenjeval zgolj en recenzent, toženka ugotavlja, da to ne drži. Vsem trem recenzentom je bila posredovana ustrezna dokumentacija, po pripravi vseh treh poročil pa je recenzent poročevalec koordiniral pripravo usklajenega poročila, pri čemer je lahko ohranil besedilo individualnih mnenj ali pa je pripravil enoten tekst. Po potrditvi usklajenega poročila so posamična poročila recenzentov dobila status dokumenta „delovna verzija“ in niso predmet obravnave v nadaljevanju postopka izbora. V zvezi z ugovorom o „neobičajni razporeditvi odobrenih projektov znotraj področja onkologija“ oziroma neenakopravni obravnavi pa toženka navaja, da je panel na področju Medicina upošteval vsa navodila, določena v skladu s Pravilnikom o postopkih (so)financiranja in ocenjevanja ter spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti (v nadaljevanju Pravilnik), metodologijo, javnim razpisom in Pravili za delo panela v okviru II. faze javnega razpisa za sofinanciranje raziskovalnih projektov za leto 2019. Ob upoštevanju ocene projekta, kapacitete področja in deležev specifičnih vrst projektov ni zahtevana določena porazdelitev med vrstami projektov znotraj vede, niti ni razporeditev enaka preteklim letom, ampak je odgovornost panela, da predlaga v izbor projekte, upoštevaje vse okoliščine, od doseganja odlične znanosti do zagotavljanja zastopanosti področij. Panel je tako ob upoštevanju kapacitete področja 3.04 Onkologija in ob upoštevanju obveznih deležev posameznih vrst projektov izmed 21 predlagal za sofinanciranje 3 podoktorske projekte, ki so imeli najvišje ocene (od 14,2 do 13, 7) in dva temeljna projekta – mlajši doktorji, ki sta v postopku ocenjevanja dosegla visoke ocene. Znanstveni svet agencije (v nadaljevanju ZSA) je predlog prednostnega seznama nato dopolnil še z dvema projektoma. Glede vloge dr. B. B. pa toženka ugotavlja, da ne obstaja nikakršen konflikt interesov, kar velja tudi za članico ZSA prof. dr. C. C. Pravilnik v 229. in 230. členu določa, katere so tiste okoliščine, ki pomenijo konflikt interesa (sorodstveno, zaposlitveno oziroma raziskovalno razmerje), in zavezance za navzkrižje interesov. Med njimi so tudi člani ZSA. Prof. B. B. je kot predsednik stalnega strokovnega telesa v skladu s 95. členom Pravilnika sodeloval le pri pregledu prijav glede na ustreznost raziskovalnega področja prijave in kot opazovalec na panelu. Ne sme pa v svoji fuknkciji razpravljati o konkretnih prijavah projektov s člani panela niti z javnimi uslužbenci Agencije.

3. Tožnik vlaga tožbo zoper tri akte: sklep direktorja Agencije o izboru prijav z dne 14. 6. 2019 ter Obvestilo o rezultatih izbora z dne 18. 6. 2019 v zvezi s sklepom o zavrnitvi ugovora z dne 12. 12. 2019. Sodišču predlaga, naj izpodbijane akte odpravi, zadevo pa vrne toženki v ponovno obravnavanje in odločanje, zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka.

4. V tožbi povzema določbe Pravilnika (25. do 28. člen) in zatrjuje, da je takšna ureditev v nasprotju z četrtim odstavkom 15. člena Zakona o raziskovalni in razvojni dejavnosti (v nadaljevanju ZRRD), ki izrecno predpisuje, da mora biti pravno varstvo zagotovljeno zoper odločitev, ki jo sprejme direktor toženke. Pravilnik od zakonske ureditve odstopa, saj določa, da toženka na podlagi sklepa direktorja o izboru prijav prijaviteljem izda individualno obvestilo o rezultatih izbora (prvi odstavek 26. člena Pravilnika), zoper katerega ima prijavitelj v 15 dneh pravico vložiti ugovor (prvi odstavek 28. člena Pravilnika). Kot razume tožnik, je bilo namreč o pravici oziroma pravni koristi odločeno že s sklepom direktorja toženke o izboru prijav in ne šele z obvestilom o rezultatih izbora. To pomeni, da bi tožnik moral imeti možnost ugovora zoper navedeni sklep, ki mu sploh ni bil vročen. Vročeno mu je bilo le obvestilo agencije, ki ni upravni akt.

5. Tožnik uveljavlja tudi bistvene kršitve pravil postopka. Če bo sodišče štelo, da je obvestilo o rezultatih izbora akt, ki se izpodbija v upravnem sporu, tožnik trdi, da je njegova obrazložitev tako pomanjkljiva, da mu ni zagotovljeno učinkovito pravno varstvo. Izpodbijano obvestilo nima sestavin, predpisanih z 214. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka, kršene pa so bile tudi pravice iz 14., 22. in 25. člena Ustave RS. Toženka je sestavila sezname predlogov raziskovalnih projektov, ki naj bi bili predlagani v (so)financiranje, vendar tožnik z njimi ni bil seznanjen. Tako niti ne ve, ali je bila njegova prijava uvrščena na kakršen koli seznam in ali so bili pri tem upoštevani vsi relevantni predpisi, na katere se toženka le pavšalno sklicuje.

6. Iz obvestila med drugim izhaja, da naj bi občasno strokovno telo v skladu s 95. členom Pravilnika in Metodologijo tekom postopka pregledalo predloge za prerazporeditev prijav na druge vede oziroma področja. V obvestilu pa ni navedeno, katere prijave so bile prerazporejene in ali je bila prerazporejena morda tudi tožnikova prijava. Enako velja tudi za obvestilo v delu, v katerem je navedeno, da naj bi ZSA v skladu s 25. členom v povezavi z 98. členom Pravilnika dodatno uvrstil v predlog izbora prijav devet projektov. Na kakšen način in s kakšnimi argumenti je ZSA po pregledu prednostnega seznama prijav projektov sprejel odločitev o uvrstitvi dodatnih projektov v predlog izbora prijav, iz izpodbijanega obvestila prav tako ni razvidno. Zgolj citiranje materialnopravnih določb ne omogoča preizkusa zakonitosti odločitve, zakaj je prišlo do dopolnitve ter ali je bila dopolnitev predloga prijav opravljena v skladu s citirani določbami. Postopek pa je treba presojati tudi z vidika ustavnopravnih načel, predvsem načela transparentnosti in enakopravnosti subjektov.

7. Tožniku se je že v postopku postavil dvom v to, da je bila njegova prijava projekta ocenjena s strani treh tujih recenzentov. Toženka je namreč v izpodbijanem obvestilu navedla zgolj eno, domnevno usklajeno oceno recenzentov, iz katere pa ni mogoče določiti števila recenzentov. Kljub njegovi zahtevi, mu toženka posamičnih ocen ni razkrila, ampak jih je šele 10. 1. 2020 razkrila dr. A. A. Pri tem naj bi šlo za osnutke oziroma delovne verzije dokumentov. Zato se tožnik sklicuje tudi na arbitrarnost ravnanja toženke. V nasprotju s tožnikom so namreč nekateri drugi prijavitelji ob prejemu usklajene ocene prejeli tudi ocene posameznih recenzentov. Navedeno pomeni kršitev načela enakopravnosti in enakega obravnavanja pri kandidiranju na javnem razpisu, kar predstavlja kršitev 14. in 22. člena Ustave RS. Slednje pomeni tudi kršitev tožnikovih legitimnih pričakovanj. V sklepu o zavrnitvi ugovora je toženka sicer pojasnila, da so recenzenti prijavo ocenjevali po postopku iz 93. člena Pravilnika, ki opredeljuje način priprave usklajenega poročila. V zvezi s tem se tožnik ne more utemeljeno izjasniti, saj ni jasno, na katera pravila se toženka sklicuje, poleg tega pa obrazložitev sklepa o zavrnitvi ugovora ni sestavni del izpodbijanega obvestila, zato naknadno pojasnjevanje ne odpravlja pomanjkljivosti obrazložitve izpodbijanega obvestila.

8. V zadevi se poraja tudi dvom v nepristranskost odločanja v zvezi z odločitvijo, da se odobri sofinanciranje projekta mlajšega doktorja, ki je zbral manj točk od tožnika. Pri tem gre za projekt mlade raziskovalke iz skupine prof. dr. C. C., ki je članica ZSA za področje medicine, kamor spada tudi onkologija. Za (so)financiranje sta bila izbrana tudi projekta s področja medicine, s katerima sta se prijavili D. D. in E. E., obe zaposleni v programski skupini, ki jo vodi prof. dr. B. B., ki opravlja funkcijo predsednika stalnega strokovnega telesa za medicinske vede pri toženki. Po tožnikovih podatkih sta dr. C. C. in dr. B. B. podala predlog sprememb za projekte s področja klinične medicine, s čimer so želeli nemedicinskim inštitucijam, kot je tožnik, omejiti prijavljanje projektov na področju medicina tako, da bi se kar 70 odstotkov sredstev dodelilo medicinskim raziskavam, ki so klinično naravnane.

9. Tožnik še pojasnjuje, da je na toženko naslovil prošnjo za pregled spisa zadeve, ki pa mu ni bil v celoti omogočen. S tem mu je bila kršena pravica do izjave. Nezakonito onemogočanje pregledovanja listin v postopku pomeni tudi kršitev temeljnega načela kontradiktornosti postopka. Tožnik ima namreč pravico, da vpogleda v podatke, dokumente in dokaze, ki so podlaga za odločitev toženke. Navedeno se lahko zagotovi tudi z vpogledom v spis na podlagi 82. člena ZUP. Identitete recenzentov niso razkrite, zato tega dvoma tožnik ne more preveriti. Brez pridobitve treh ocen in brez razkritja identitet recenzentov ni mogoče preveriti, ali je toženka ravnala v skladu s postopkovnimi pravili ali ne.

10. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi. Navaja, da tožnik ni pravilno upošteval določil 26. člena Pravilnika. Na njegovi podlagi toženka izda individualno obvestilo, za razliko od tega pa 25. člen Pravilnika ne določa individualne vsebine sklepa. V sklepu direktorja o izboru prijav tako ni navedena obrazložitev odločitve za vsako prijavo posebej, torej število točk in utemeljitev odločitve, kar je bistvena sestavina upravnega akta. Navedeni sklep izda direktor zaradi velikega števila prijaviteljev, z njim pa ugotovi, kateri prijavitelji so bili uspešni oziroma kateri prijavitelji niso uspeli s svojo prijavo na javni razpis. Z obvestilom je bil tožnik pravilno seznanjen z rezultati izbora javnega razpisa. Obvestilo je meritornega značaja, samo poimenovanje pa ne vpliva na pravilnost in zakonitost odločitve. Iz obvestila tudi izhaja, da ga je izdal direktor toženke. Zavrača tudi ugovore, da so določbe Pravilnika v nasprotju z ZRRD in sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

11. Stranki sta vložili še vsaka po štiri pripravljalne vloge, v katerih sta dodatno utemeljevali vsaka svoje argumente. Tožnik je v vlogi z dne 17. 2. 2023 umaknil dokazni predlog za zaslišanje dr. A. A. in se na podlagi 279. a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpovedal glavni obravnavi. Tudi toženka se je po pozivu sodišča odpovedala izvedbi glavne obravnave, zato je sodišče odločilo na seji.

12. Tožba zoper sklep direktorja o izboru prijav z dne 14. 6. 2019 ni dovoljena, v ostalem pa je tožba dovoljena in utemeljena.

13. Tožnik s tožbo izpodbija tri akte: sklep direktorja o izboru prijav z dne 14. 6. 2019, Obvestilo o rezultatih izbora prijav z dne 18. 6. 2019 in sklep Upravnega odbora o zavrnitvi ugovora z dne 12. 12. 2019. Pri tem navaja, da iz zakonske ureditve ni mogoče jasno razbrati, kateri akt lahko neizbrani prijavitelj na javni razpis v skladu z 2. členom ZUS-1 izpodbija v upravnem sporu. Zato sodišče najprej odgovarja na navedeno vprašanje, ki je v sodni praksi že razrešeno.

14. Kot relevantno pravno podlago za presojo v predmetni zadevi je treba uporabiti v času izdaje izpodbijanih aktov veljaven ZRRD. Četrti odstavek 15. člena ZRRD je tako med drugim določal, da lahko zoper odločitev toženke o izbiri programov in projektov, ki se financirajo iz državnega proračuna, in ki jo na prvi stopnji sprejme direktor agencije, stranka v 15 dneh po vročitvi vloži ugovor, o katerem odloči upravni odbor agencije v 30 dneh po njegovem prejemu ob smiselni uporabi zakona, ki ureja splošni upravni postopek, in da zoper odločitev upravnega odbora agencije ni pritožbe.

15. Podrobneje je postopek izbora projektov določen v Pravilniku, in sicer v določbah 25. do 31. člena. V 25. členu Pravilnika je med drugim določeno, da predlog prednostnega seznama prijav obravnava ZSA in na njegovi podlagi s sklepom sprejme predlog sklepa o izboru prijav za (so)financiranje raziskovalne dejavnosti. Na podlagi predloga sklep ZSA o izboru prijav direktor sprejme obrazloženi sklep o izboru prijav za (so)financiranje raziskovalne dejavnosti s seznamom izbora prijav (prvi in četrti odstavek 25. člena). Na podlagi navedenega sklepa direktorja agencija prijaviteljem izda individualno obvestilo o rezultatih izbora prijav, ki mora vsebovati podatke iz drugega in tretjega odstavka 26. člena Pravilnika. Zoper obvestilo lahko prijavitelj v 15 dni vloži ugovor (prvi odstavek 28. člena Pravilnika).

16. ZRRD torej zoper odločitev direktorja toženke o izbiri projektov predvideva možnost ugovora. Takšno odločitev direktorja po stališčih sodne prakse vsebuje obvestilo o rezultatih izbora prijav, izdano na podlagi 26. člena Pravilnika. Tudi o vloženem ugovoru odloča toženka, vendar po drugem organu, tj. upravnem odboru, oba akta skupaj pa predstavljata odločitev, sprejeto v enostopenjskem postopku. Z 28. členom Pravilnika je namreč določena le še ena postopkovna faza odločanja toženke (o ugovoru),

ko pa je odločitev o neizboru v (so)financiranje dokončno izoblikovana s strani toženke (2. člen ZUS-1), zoper njo pa ni pritožbe in je torej dokončna, pa v skladu z določbami ZUS-1 nastopi možnost sodnega varstva v upravnem sporu. Sodišče je zato v tem sporu presojalo pravilnost in zakonitost obeh izpodbijanih aktov, tj. obvestila, s katerim je toženka zavrnila tožnikovo prijavo za sofinanciranje raziskovalnega programa, in sklep, s katerim je zavrnila njegov ugovor zoper navedeno obvestilo, saj šele oba akta skupaj predstavljata dokončno odločitev toženke, ki je predmet tega upravnega spora. Posledično sodišče zavrača tožbeni ugovor, da v obrazložitvi sklepa o zavrnitvi ugovora ni mogoče dopolniti obrazložitve iz obvestila. Kot že pojasnjeno, gre za enotno odločitev, torej morata biti ob akta skupaj obrazložena tako, kot to določa 214. člen ZUP.

17. Ob obrazloženem je zmotno tožbeno stališče, da je sklep direktorja o izboru prijav, izdan na podlagi 25. člena Pravilnika, akt iz 2. člena ZUS-1,

ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Navedeni sklep namreč ne vsebuje odločitve o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, pa tudi noben zakon ne določa, da bi bil zoper tak akt dopusten upravni spor (drugi stavek prvega odstavka 2. člena ZUS‑1). Kot je tožniku pojasnila že toženka, se navedeni sklep izda zaradi velikega števila prijaviteljev na javni razpis, v njem pa je povzet postopek izbora in ugotovljeno, kateri prijavitelji so uspeli na razpisu (seznam je v prilogi sklepa). Odločitev o neizboru tožnikovega programa za sofinanciranje pa je vsebovana v obvestilu, ki ga toženka izda in osebno vroči vsakemu od prijaviteljev. Zmotno je torej tožbeno stališče, da je bil tožnik z navedenim obvestilom zgolj seznanjen z rezultatih izbora. To potrjujejo tudi določbe Pravilnika, ki določajo vsebino obvestila. V njem morajo biti navedeni podatki o prijavi in obsegu (so)financiranja, če je bila prijava izbrana v (so)financiranje. V obrazložitvi obvestila morajo biti navedeni tudi podatki o skupnem številu točk in posebej število točk, dobljeno po posameznih elementih ocenjevanja, ter utemeljitev odločitve. Navede se tudi pouk o pravnem sredstvu (drugi in tretji odstavek 26. člena Pravilnika). Individualno obvestilo je v povezavi s sklepom o ugovoru torej posamični upravni akt, ki mora vsebovati vse elemente iz 210. člena ZUP in ki je predmet preizkusa v upravnem sporu.

18. Sodišče je zato tožbo v delu, ki se nanaša na sklep direktorja o izboru prijav z dne 14. 6. 2019, zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, saj ne gre za akt iz 2. člena ZUS-1, pa tudi ne za procesni sklep, s katerim bi bil postopek končan, ustavljen ali obnovljen (5. člen ZUS-1).

19. Tožnik nadalje zatrjuje, da so določbe Pravilnika, ki se nanašajo na pravna sredstva, v neskladju s četrtim odstavkom 15. člena ZRRD, posledično pa Pravilnik kot podzakonski akt brez ustrezne zakonske podlage določa elemente postopka izbora programov, zaradi česar je prekršeno načelo zakonitosti. Sodišče navedeni ugovor zavrača kot neutemeljen. Tožnik si napačno razlaga določbo 15. člena ZRRD, ki v četrtem odstavku določa, da je zoper odločitev direktorja (in ne zoper sklep direktorja, kot zmotno meni tožnik) možen ugovor. V konkretnem primeru je bila odločitev direktorja sprejeta v obliki obvestila (ta je bil tožniku tudi osebno vročen). Zakon torej ne določa, da bi moral biti neizbranemu prijavitelju omogočen ugovor prav zoper sklep direktorja. Zato je podzakonska ureditev, ki možnost vložitve ugovora predvideva zoper obvestilo toženke o izboru, skladna s 15. členom ZRRD oziroma v ničemer ne odstopa od zakonske ureditve. Tako ni podlage za uporabo instituta exceptio illegalis (125. člen Ustave RS).

20. V zvezi s pravnim poukom sodišče ugotavlja, da je v sklepu o zavrnitvi ugovora res navedeno, da zoper sklep ni pritožbe niti ni dovoljen upravni spor. Vendar pa napačen pravni pouk ne more biti v škodo stranke, ki se po njem ravna. Tožnik pa se ni (v celoti) ravnal po njem, saj je tožbo vložil tudi zoper sklep o zavrnitvi ugovora, zato kljub napačnemu pravnemu pouku ni v ničemer prikrajšan v uveljavljanju svojih pravic. Zatrjevana bistvena kršitev pravil postopka v tem delu torej ni podana. Podana ni niti kršitev iz šestega odstavka 213. člena ZUP

glede izreka sklepa o zavrnitvi ugovora. Njegov izrek je namreč jasen in določen. Tožnik zatrjuje, da iz izreka ni razvidna odločitev o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, vendar pri tem spregleda, da tako odločitev vsebuje izrek obvestila o neizboru, z izpodbijanim sklepom pa je bilo odločeno o ugovoru zoper to obvestilo.

21. Sodni preizkus izpodbijanega obvestila in sklepa je glede na četrti odstavek 15. člena ZRRD omejen na presojo pravilnosti in zakonitosti postopka izbora in na presojo očitnih napak v postopku izdaje izpodbijanega akta. V navedeni okvir sodi tudi sodna presoja, ali je toženka spoštovala pravila upravnega postopka, ki prijavitelju zagotavljajo učinkovito zaščito njegovih pravic. V predmetni zadevi gre namreč za javnopravno zadevo, v kateri se smiselno uporabljajo pravila upravnega postopka (4. člen ZUP). To pomeni, da morata biti obvestilo o rezultatih izbora in sklep o zavrnitvi ugovora skupaj obrazložena tako, da sodišče lahko opravi presojo v obsegu, kot jo določa ZRRD. Obrazložitev mora biti popolna do te mere, da je spoštovano načelo enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. V vsakem primeru pa mora vsebovati dovolj podatkov, da lahko prijavitelj na javni razpis kontrolira pravilnost sprejete odločitve.

22. Tožnik v bistvenem zatrjuje, da sta izpodbijana akta pomanjkljivo obrazložena, zaradi česar ni mogoče preveriti, ali je toženka njegovo prijavo ocenjevala v skladu s predpisanimi kriteriji. Po presoji sodišča je navedeni ugovor utemeljen, kot bo obrazloženo v nadaljevanju.

23. Toženka mora prijave prijaviteljev ocenjevati po postopku in na način, kot ga določata Pravilnik in Metodologija o ocenjevanju prijav za razpise. Pravilnik v 32. členu določa, da se za ocenjevanje prijav na razpise in pozive uporabljajo naslednji elementi: kriteriji, kazalnik in merila (prvi odstavek). Za vsak kriterij se lahko uporablja večje število kazalnikov. Vrednotenje kazalnikov se opravi z enim ali več meril. Posamezni kazalnik ali merilo lahko predstavlja kvantitativna ocena ali ocena recenzentov. Recenzenti ob oceni podajo tudi kratko opisno oceno oziroma komentar po posameznih elementih ocenjevanja (drugi odstavek). Iz prvega odstavka 99. člena Pravilnika dalje izhaja, da so kriteriji za ocenjevanje temeljnih projektov 1. Znanstvena odličnost raziskovalcev, 2. Znanstvena, tehnološka oziroma inovacijska odličnost in 3. Kakovost in učinkovitost izvedbe in upravljanja. Za vsakega od navedenih kriterijev so v drugem do četrtem odstavku istega člena Pravilnika določeni kazalniki, ki se uporabljajo za ocenjevanje navedenih kriterijev. Navedene kriterije in kazalnike je toženka vključila tudi v besedilo javnega razpisa. ZSA je na podlagi ZRRD in Pravilnika sprejel tudi Metodologijo o ocenjevanju prijav za razpise, katere predmet je določitev mejnih vrednosti, minimalnih ocen, meril s pripadajočim številom točk ter podrobnejša opredelitev postopkov ocenjevanja, ki jih ureja Pravilnik.

24. Iz obrazložitve obvestila, ki ga je toženka dopolnila z izpodbijanim sklepom, izhaja, da je usklajena ocena tožnikove prijave znašala 12,7 točk in je s tem presegla skupni mejni prag za temeljne projekte (10 točk) ter mejni prag treh točk po posameznem kriteriju. Pojasnjen je tudi postopek ocenjevanja prijav, prispelih na javni razpis, in sicer je bil na podlagi rezultatov ocenjevanja narejen seznam predlogov, ki so predlagani za sofinanciranje. Panel je pri pripravi prednostnega seznama projektov poleg doseženega števila točk upošteval z javnim razpisom določene kapacitete znanstvenih ved in področij ter predvidene deleže podoktorskih projektov, aplikativnih projektov in projektov, katerih nosilci so mlajši raziskovalci. Deleži navedenih specifičnih vrst projektov se ne določajo na posamezno področje, temveč na vedo oziroma na javni razpis.

25. Kot utemeljeno izpostavlja tožnik, iz obrazložitve izpodbijanega obvestila izhaja, da tožnikova prijava ni bila izbrana v sofinanciranje na podlagi rezultatov izvedenega ocenjevanja in obravnave na panelu ob upoštevanju kapacitete področij, drugih prioritet in obveznih deležev posameznih vrst projektov. Toženka se sklicuje na skupno oceno treh recenzentov, navede tudi število točk, ki jih je tožnikova prijava prejela po posameznem kriteriju in skupno, ne pa tudi kakršne koli utemeljitve takšnega vrednotenja. Pogoji javnega razpisa in merila, ki naj bi bila upoštevana, niso navedeni, niti ni obrazloženo, kako so bila upoštevana pri vrednotenju prijavljenega projekta. Pri tem drži, da sama ocena recenzentov v skladu s četrtim odstavkom 15. člena ZRRD ni predmet presoje, vendarle pa mora biti iz obrazložitve akta jasno razvidno, ali so bili pri odločitvi pravilno upoštevani vsi kriteriji in kazalniki, ki jih določa Pravilnik v zgoraj citiranih členih. Ob upoštevanju 32. člena Pravilnika tako sodišče sodi, da mora obrazložitev ocenjevanja prijav, da bi jo bilo mogoče šteti za ustrezno, obsegati utemeljitev ocene prijave po vseh elementih ocenjevanja, tj. ne zgolj (splošno in skupno) po kriterijih, temveč glede na posamezne kazalnike in merila, ki v skladu z določbami Pravilnika prav tako predstavljajo elemente ocenjevanja prijav in jih je zato treba uporabiti pri ocenjevanju.

Zgolj v primeru, če je obrazložitev ocene projekta podana na tak način, je mogoče preveriti, ali je bila prijava ocenjevana v skladu s predpisi in javnim razpisom. Tega pa izpodbijano obvestilo ne vsebuje, niti ni toženka pomanjkljivosti ustrezno in v zadostni meri odpravila v obrazložitvi sklepa o zavrnitvi ugovora.

26. V izpodbijanem sklepu je toženka sicer obrazložila, kako so bili določeni deleži specifičnih vrst projektov (konkretno je za tožnika sporen delež projektov mlajših doktorjev, ki v skladu z javnim razpisom znaša najmanj 20 %). Vendar pa je šele v odgovoru na tožbo oziroma nadaljnjih pripravljalnih vlogah konkretizirano obrazložila, kako je bil v sofinanciranje lahko izbran projekt, ki je prejel manjše število točk od tožnikovega. V odgovoru na tožbo pa toženka ne more dopolnjevati razlogov izpodbijanih aktov, saj morajo biti odločilni dejanski in pravni razlogi navedeni v obrazložitvi izpodbijanega akta.

27. Glede vprašanja ocenjevanja vloge s strani treh recenzentov je toženka je v izpodbijanih aktih (enako je pojasnila tudi v odgovoru na tožbo) obrazložila, da so tožnikovo vlogo ocenjevali trije recenzenti. Iz obrazložitve sklepa o zavrnitvi ugovora izhaja, da je recenzent poročevalec uskladil skupno oceno za vsak kriterij in pripravil enoten komentar, ki predstavlja skupno in usklajeno oceno vseh treh recenzentov. V skladu s 93. členom Pravilnika recenzent poročevalec koordinira pripravo usklajenega poročila, če recenzenti dosežejo soglasje, podpišejo združeno delovno poročilo, ki tako postane usklajeno poročilo. Kot je pojasnila toženka, posamična poročila tako dobijo status dokumenta „delovna verzija“ in niso predmet obravnave niti niso predmet ugovornih postopkov. Vendar pa se tožnikov ugovor ne nanaša na vsebino ocene, ampak na nemožnost preveritve pravilnosti samega postopka ocenjevanja. Toženka namreč tožniku na prošnjo za vpogled v spis navedenih treh ocen recenzentov ni posredovala, s čimer mu je bilo onemogočena preveritev pravilnosti poteka postopka ocenjevanja. Kot izhaja iz sodne prakse tega sodišča mora toženka zaradi načela enakega obravnavanja oziroma načela transparentnosti prijaviteljem omogočiti, da preverijo in se prepričajo, da je bila njihova vloga res ocenjena po kriterijih in postopku, kot je predpisan. V ta namen mora biti prijavitelju, ki je kandidiral za sredstva na javnem razpisu, omogočeno, da poda zahtevo za pregled svoje vloge (to je tožnik podal, vlogi je bilo delno ugodeno), vključno z listinami, ki so nastale v postopku ocenjevanja vloge (ocenjevalni listi recenzentov), in se na ta način prepriča v enakost obravnave njegove vloge. Ker v obravnavani zadevi toženka ni ravnala tako, je kršila pravila postopka, kar je vplivalo na pravilnost in zakonitosti odločitve.

28. Sodišče na podlagi navedenega zaključuje, da zaradi predstavljenih pomanjkljivosti in pomanjkanja razlogov o odločilnih dejstvih v zvezi z oceno tožnikove prijave ter razlogi za neuvrstitev v sofinanciranje izpodbijanih aktov ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 2. točki prvega odstavka in tretjem odstavku 27. člena ZUS-1. Hkrati je toženka tožniku onemogočila preveritev pravilnosti postopka ocenjevanja, s čimer ga je prikrajšala za učinkovito sodno varstvo. Sodišče je zato tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in izpodbijana akta (obvestilo in sklep) odpravilo ter zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. V ponovnem postopku je toženka vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

29. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi tožnikovemu stroškovnemu zahtevku, ki je v skladu s prvim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnika pa je postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu z Zakonom o sodnih taksah bo sodna taksa tožniku vrnjena po uradni dolžnosti.

Sodbe Upravnega sodišča RS I U 583/2010 z dne 15. 2. 2011, I U 741/2020 z dne 21. 6. 2022 in I U 617/2020 z dne 31. 5. 2022.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 135/2021 z dne 16. 3. 2022 v povezavi z 31. členom Pravilnika.

Prvi odstavek 2. člena ZUS-1 določa: V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika (v nadaljnjem besedilu: tožnik). O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon.

Ta določa: Izrek mora biti kratek in določen, če je potrebno, se lahko razdeli tudi na več točk.

Enako sodba Upravnega sodišča RS I U 617/2020-17 z dne 31. 5. 2022.

Zakon o raziskovalni in razvojni dejavnosti (2002) - ZRRD  - člen 15, 15/4

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

Pravilnik o postopkih (so)financiranja in ocenjevanja ter spremljanju izvajanja raziskovalne dejavnosti (2016) - člen 25, 26, 32, 93

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.