UPRS Sodba III U 135/2020-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-12-14

tujec - enotno dovoljenje za prebivanje in delo - podaljšanje veljavnosti izdanega dovoljenja - pogoji za podaljšanje dovoljenja - pravnomočna obsodba - domneva nepodrejanja pravnemu redu rs - izdaja soglasja

V konkretni zadevi tožnik izpodbijani odločbi oporeka zaradi odločitve ZRSZ, ki je kot soglasodajalec zavrnil izdajo soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja za prebivanje in delo (kar je imelo za posledico izdajo izpodbojne odločbe) z utemeljitvijo, da je bil tožnik spoznan za krivega storitve kaznivega dejanja ponarejanja listin, kar je po četrtem odstavku 42. člena ZZSDT razlog, da soglasja ne izda. Sodišče poudarja, da se v vprašanja, ali je tožnik storil kaznivo dejanje ponarejanje listin po tretjem odstavku 251. člena KZ-1, ali je za to dejanje kriv in ali je bil postopek sodišča, ki je odločilo v kazenski zadevi z izdajo kaznovalnega naloga, pravilen, ni spuščalo, in se tudi ni smelo spuščati. Tožnika je za krivega storitve kaznivega dejanja spoznalo za to pristojno sodišče in zato upravno sodišče v to odločitev ne sme posegati ali jo razlagati drugače, kot je bila izrečena.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnik, državljan Kosova, je 16. 9. 2019 pri Upravni enoti Hrastnik vložil zahtevek za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. Zaradi spremembe prebivališča je ta upravna enota tožnikov zahtevek dne 23. 9. 2019 na podlagi 54. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) odstopila v pristojno reševanje Upravni enoti Trbovlje, ki je 25. 9. 2019 po uradni dolžnosti pri Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ), kot pristojnem organu za podajo soglasja k izdaji ali podaljšanju enotnega dovoljenja, zahtevala izdajo takega soglasja. ZRSZ je pod št. 11106-6427/2019-12 soglasje najprej izdal, nato pa z obvestilom z dne 29. 1. 2020 upravno enoto seznanil, da izdaja soglasja ni možna in da soglasja za tožnika ne izda. V obrazložitvi svoje odločitve je ZRSZ navedel, da za tožnika niso izpolnjeni pogoji iz 42. člena Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju ZZSDT). Ta določa, da je prepovedana zaposlitev, samozaposlitev ali delo tujca, ki je bil pravnomočno obsojen zaradi predložitve ponarejenega dokazila, 12. člen tega zakona pa, da ZRSZ soglasja k enotnemu dovoljenju ne poda, če je tujcu prepovedano delo na podlagi 42. člena ZZSDT. Tožnik je bil namreč s sodbo Okrajnega sodišča v Mariboru I K 51977/2019 z dne 7. 10. 2019 obsojen zaradi kaznivega dejanja uporabe ponarejene listine kot prave, za kar mu je bila izrečena pogojna obsodba, v kateri se mu je določila kazen zapora treh mesecev s preizkusno dobo enega leta.

2. Upravna enota Trbovlje je z opisanimi ugotovitvami seznanila tožnika, kot tudi ga seznanila, da njegovi vlogi za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo ni mogoče ugoditi, saj ZRSZ ni podal soglasja, kar posledično pomeni, da pogoji za izdajo tega dovoljenja niso v celoti izpolnjeni. Tožnik je na to seznanitev odgovoril z vlogo z dne 25. 2. 2020, v kateri je navedel, da s sodbo Okrajnega sodišča v Mariboru I K 51977/2019 ni bilo ugotovljeno, da je bila listina prirejena ali ponarejena, pač pa po mnenju sodišča ni bila verodostojna, saj ne izkazuje na ravni države pogojenega izobraževanja. Odločitev ZRSZ, ki temelji na obrazložitvi, da je bil tožnik obsojen zaradi preložitve ponarejenega dokazila, je torej zmotna. Upravna enota Trbovlje je s tožnikovo izjavo seznanila ZRSZ, ki je v odgovoru z dne 27. 5. 2020 pojasnil, da je bil tožnik pravnomočno obsojen zaradi ponarejenega spričevala in zato velja zanj prepoved zaposlovanja za čas petih let od pravnomočnosti sodbe, kar pa pomeni, da mu soglasja za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo ni mogoče izdati.

3. Upravna enota Trbovlje je tožnikovo zahtevo za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo 5. 6. 2020 odstopila v pristojno reševanje Upravni enoti Izola (v nadaljevanju tožena stranka), ki jo je z odločbo, št. 214-656/2020-2 z dne 22. 6. 2020 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), zavrnila (1. točka izreka) ter določila, da mora tožnik zapustiti Republiko Slovenijo v roku 15 dni od pravnomočnosti odločbe (2. točka izreka). Pojasnila je, da tožniku ni bilo izdano soglasje ZRSZ k podaljšanju enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujca in je zato na podlagi 37.a člena ZTuj-2 njegovo zahtevo že iz tega razloga zavrnila in ni posebej ugotavljala, ali so podani tudi drugi razlogi za zavrnitev podaljšanja tega dovoljenja, določeni v 55. členu ZTuj-2. Skladno s to odločitvijo je tožena stranka na podlagi 60. člena ZTuj-2 še odločila, da mora tožnik Republiko Slovenijo zapustiti po pravnomočnosti odločitve o zavrnitvi njegove zahteve za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo.

4. Tožnik je zoper odločitev tožene stranke vložil tožbo v upravnem sporu iz razloga nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter odloči, da se tožniku odobri podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, tožena stranka pa naj mu povrne stroške postopka. Navaja, da je državljan Kosova, ki je v Republiki Sloveniji zaposlen pri delodajalcu A., s. p. Zaradi te zaposlitve je tudi pridobil enotno dovoljenje za prebivanje in delo. Dne 24. 9. 2019 je pri Upravni enoti Hrastnik vložil prošnjo za podaljšanje enotnega dovoljenja, ki ji je priložil vse zahtevane priloge, nakar jo je dopolnil še z izjavo o spremembi bivališča in je bila zato njegova vloga odstopljena v reševanje Upravni enoti Trbovlje. Ta ga je seznanila, da bo njegovo vlogo zavrnila. Po tem, ko se je na to seznanitev odzval, ga je tožena stranka še enkrat seznanila s svojimi ugotovitvami in zaključki, tožnik pa temu ponovno oporekal, vendar pa je tožena stranka kljub temu 1. 7. 2020 sprejela izpodbijano odločitev.

5. Tožnik je prepričan, da izpolnjuje vse pogoje za odobritev podaljšanja enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. Podaljšanje mu je bilo zavrnjeno zaradi sodbe Okrajnega sodišča v Mariboru I K 51977/2019, iz katere izhaja, da naj bi dne 5. 4. 2018 uporabil ponarejeno javno listino kot pravo na način, da je pooblaščena družba v postopku izdaje dovoljenja posredovala diplomo za strokovno usposabljanje Centra za strokovno usposabljanje "Izobraževanje" Priština o uspešno opravljenem tečaju za poklic varilca. Listina naj bi bila ponarejena, saj naj ta institucija ne bi bila akreditirana za izobraževanje za ta poklic. Tožnik, ki je tujec in prava neuka stranka, je v kazenskem postopku nastopal brez pooblaščenca in zato ni bil seznanjen z možnostmi v postopku. V postopku izdaje kaznovalnega naloga se ni imel možnosti izreči, saj zaslišanje ni predvideno. Sodbo je prevzel neposredno pri sodišču, kjer mu je bilo pojasnjeno, naj podpiše, da se odpoveduje tudi pravici do pritožbe, saj bo tako zadeva prej zaključena. Tožnik je takrat že bil v postopku podaljšanja enotnega dovoljenja za prebivanje in delo in ga je zato skrbelo, da bi mu udeležba v kazenskem postopku lahko zgolj škodila. Zato je sledil napotkom in se odpovedal pravici do pritožbe. Kot tujec in prava neuka stranka je bil v podrejenem položaju in ni želel zapletati stvari, saj mu ni bila izrečena kazen zapora, kar bi bilo po njegovi laični oceni edini razlog za uporabo pravne pomoči. Tožnik je bil prepričan, da je s tem zgodba glede listine zaključena in da se mu bo to, da je slovenskemu sodnemu sistemu olajšal postopek, štelo zgolj v prid. Ni pa se zavedal, da lahko vsebina sodbe negativno doprinese k njegovi možnosti podaljšanja enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. V kazenskem postopku bo po pooblaščencu vložil zahtevo za varstvo zakonitosti zaradi kršitev določb kazenskega postopka, v katerem mu je bil nezakonito izdan kaznovalni nalog.

6. Tožnik je opravil strokovno usposabljanje za poklic varilca v Centru za strokovno usposabljanje "Izobraževanje" v Prištini. Ta center je nudil tudi program, po katerem se je izobraževal in opravil vse potrebno za poklic varilca v praksi. Ob koncu usposabljanja je prejel diplomo o usposabljanju. To, da tožnik vestno in dobro opravlja poklic varilca skladno z opravljenim izobraževanjem, lahko potrdi tudi njegov delodajalec. Tožnik izpostavlja, da je v konkretnem primeru treba upoštevati namen določbe, da tujec v postopku ne predloži ponarejenih listin, in sicer je namen takšne določbe v preventivi, da se onemogoči tujcem, ki niso kvalificirani za določeno delo, da bi ga opravljali. Sporna listina ni niti prirejena niti ponarejena, pač pa po mnenju sodišča ni verodostojna. Po mnenju sodišča namreč listina, kolikor je ni izdala institucija z ustrezno akreditacijo, ni verodostojna in ne izkazuje na ravni države pogojenega izobraževanja. To pa ne pomeni, da bi bila listina prirejena ali ponarejena, pač pa le, da v listini navedena izobrazba ni ekvivalentna enaki izobrazbi, pridobljeni v okviru ustrezno akreditirane institucije. V praksi je tožnikovo pridobljeno znanje ne le ustrezno, pač pa svoje delo opravlja nadpovprečno dobro in kvalitetno ter za delodajalca predstavlja težko pogrešljivega delavca. Namen norme je s tem dosežen, saj delovno mesto varilca zaseda ustrezno kvalificirana oseba.

7. Obrazložitev izpodbijane odločitve in obrazložitev ZRSZ temeljita le na birokratskih ovirah glede ponarejenega dokazila, ki pa dejansko sploh ni bilo ponarejeno. Tožnik je šolanje opravil korektno in pridobil ustrezna znanja, zaradi česar se mu vprašanje akreditiranosti ali kakršnokoli drugo birokratsko vprašanje v tej fazi ni porajalo. Tožnik ne more nositi odgovornosti zaradi neustrezne akreditiranosti ustanove, kjer je opravil šolanje, je pa ta ustanova civilno odgovorna tožniku zaradi vseh zapletov in škode, ki jo ima zaradi nje.

8. Tožnik zaključuje, da dejansko stanje v zadevi ni bilo pravilno oziroma popolno ugotovljeno, saj tožnik, kljub pridobiti ustreznega znanja na birokratsko neustrezni instituciji, razpolaga z ustreznim znanjem in spretnostmi za opravljanje dela varilca. Dokazil ni ponarejal in zato ne more nositi odgovornosti za neustrezna dokazila. Zavrnitev podaljšanja enotnega dovoljenja za prebivanje in delo je za tožnika nesorazmeren ukrep glede na škodo, ki mu bo zaradi tega nastala. Delo v Republiki Sloveniji je namreč za tožnika edini način za njegovo preživljanje in preživljanje njegove družine. Kolikor mu enotno dovoljenje za prebivanje in delo ne bo podaljšano, se bo primoran vrniti na Kosovo, kjer s svojim znanjem ne more dobiti ustreznega dela in bo tako celotna tožnikova družina zaradi birokratske ovira pahnjena v revščino, lakoto, njegovo znanje in sposobnosti pa bodo ostale neizkoriščene.

9. Tožena stranka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, na tožbo ni odgovorila.

10. Sodišče je v zadevi v navzočnosti pooblaščenca tožnika, ter v odsotnosti tožnika in tožene stranke opravilo javno glavno obravnavo. Tožnikov pooblaščenec je vztrajal pri vseh tožbenih navedbah. Ker je umaknil dokazni predlog za zaslišanje tožnika in njegovega delodajalca, je sodišče izvedlo dokaz z vpogledom v listine upravnega spisa.

12. Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijani odločbi sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), v zvezi s tožnikovimi tožbenimi ugovori pa še dodaja:

13. Predmet presoje v tem upravnem sporu je odločitev tožene stranke, ki je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo prošnjo za podaljšanje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujca zato, ker je ZRSZ zavrnil izdajo soglasja k temu podaljšanju. ZRSZ je izdajo soglasja zavrnil na podlagi 12. in 42. člena ZZSDT, pri tem pa utemeljil, da je bil tožnik s sodbo Okrajnega sodišča v Mariboru I K 51977/2019 z dne 7. 10. 2019 obsojen zaradi kaznivega dejanja ponarejanja listin po tretjem odstavku 251. člena KZ-1 in zato zanj velja prepoved zaposlovanja za čas petih let od pravnomočnosti sodbe. Tožnik takemu zaključku nasprotuje in navaja, da je v postopku izdaje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo predložil dokazilo o usposobljenosti za delo varilca, ki ni bilo ponarejeno, pač pa da izobraževalna institucija, pri kateri je usposabljanje opravil, zgolj ni akreditirana za tovrstno izobraževanje, česar pa ni vedel in tudi ni mogel vedeti. Trdi torej, da je tožena stranka nepravilno in nepopolno ugotovila dejansko stanje v zadevi, saj je na podlagi sodbe kazenskega sodišča štela, da je v postopku pridobivanja enotnega dovoljenja za prebivanje in delo uporabil ponarejeno listino, četudi temu ni bilo tako, pač pa listina zgolj ni bila verodostojna.

14. Enotno dovoljenje za prebivanje in delo je dovoljenje za začasno prebivanje in delo, ki tujcu omogoča da vstopi, prebiva in dela v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 37. člena ZTuj-2). Tako dovoljenje se tujcu lahko izda, če izpolnjuje pogoje iz tretjega odstavka 33. člena tega zakona, če pristojni organ po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, poda soglasje k izdaji enotnega dovoljenja in če ne obstajajo razlogi za zavrnitev izdaje dovoljenja iz prve, druge, tretje, četrte, pete, šeste, sedme, devete, desete, enajste ali dvanajste alineje prvega odstavka 55. člena tega zakona. Če tujec po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, za zaposlitev ali delo ne potrebuje soglasja k izdaji enotnega dovoljenja, soglasje ni pogoj za izdajo enotnega dovoljenja (drugi odstavek 37. člena ZTuj-2). Prvo enotno dovoljenje se tujcu izda za čas veljavnosti pogodbe o zaposlitvi ali pogodbe, sklenjene za opravljanje dela, vendar ne dlje od enega leta, po poteku veljavnosti pa se lahko podaljša, če tujec ali njegov delodajalec pravočasno zaprosi za podaljšanje enotnega dovoljenja, in so izpolnjeni prej navedeni pogoji za izdajo takega dovoljenja (tretji in četrti odstavek 37. člena ZTuj-2), torej med drugim tudi pogoj, da pristojni organ, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, poda soglasje k podaljšanju takega dovoljenja. V primeru, če ta organ soglasja k izdaji ali podaljšanju enotnega dovoljenja ne poda zaradi neizpolnjevanja pogojev po ZZSDT, o teh razlogih obvesti pristojno upravno enoto, ki prošnjo tujca za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja zavrne (četrti odstavek 37a. člena ZTuj-2).

15. Soglasje oziroma pogoje, pod katerimi ZRSZ izda soglasje k izdaji in podaljšanju enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujca, ureja II. poglavje ZZSDT. ZRSZ soglasje poda, če so izpolnjeni pogoji za podajo soglasja za posamezni namen po ZZSDT, ki ga vlagatelj izkaže v vlogi za izdajo zahtevanega dovoljenja (drugi odstavek 12. člena ZZSDT); soglasja pa ne poda, če je delodajalcu, tujemu delodajalcu, naročniku dela ali tujcu prepovedano zaposlovanje, samozaposlovanje ali delo na podlagi 42. člena tega zakona (četrti odstavek 12. člena ZZSDT). Po četrtem odstavku 42. člena ZZSDT je prepovedana zaposlitev, samozaposlitev in delo tujca, ki je bil pravnomočno obsojen zaradi predložitve ponarejenega dokazila, in sicer za čas petih let od pravnomočnosti sodbe.

16. Izpodbijana odločba je, glede na opisano zakonsko ureditev, t.i. zbirna odločba, ki jo izda pristojna upravna enota s sodelovanjem drugega organa, to je s soglasjem ZRSZ. Soglasje kot dejanje, s katerim drug organ sodeluje v postopku, je v odnosu do izpodbijane odločbe akcesorni akt, ki nima lastnosti upravne odločbe in tudi nima neposrednega učinka nasproti stranki. Takšen učinek ima šele izpodbijana odločba, ki je kot zbirna odločba lahko izpodbojna tudi zato, ker je podana kakšna nepravilnost ali nezakonitost, povezana z akcesornim aktom. V konkretni zadevi tožnik izpodbijani odločbi oporeka prav zaradi odločitve ZRSZ, ki je kot soglasodajalec zavrnil izdajo soglasja k podaljšanju enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, kar je imelo za posledico izdajo izpodbijane odločbe. ZRSZ je podajo soglasja zavrnil z utemeljitvijo, da je bil tožnik spoznan za krivega storitve kaznivega dejanja ponarejanja listin, kar je po četrtem odstavku 42. člena ZZSDT razlog, da soglasja ne izda.

17. Med strankama ni sporno, da je bil tožnik s sodbo Okrajnega sodišča v Mariboru I K 51977/2019 z dne 7. 10. 2019, ki je postala pravnomočna dne 11. 11. 2019, spoznan za krivega storitve kaznivega dejanja ponarejanja listin po tretjem odstavku 251. člena KZ-1, za kar mu je bila izrečena pogojna obsodba, s katero mu je bila določena kazen treh mesecev zapora in preizkusna doba enega leta. V izreku sodbe je navedeno, da je tožnik dne 5. 4. 2019 v Mariboru ponarejeno javno listino uporabil kot pravo na način, da je v njegovem imenu pooblaščena oseba družbe A., d. o. o. v postopku izdaje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo predložila diplomo za strokovno usposabljanje Centra za strokovno usposabljanje "Izobraževanje" Priština o uspešno opravljanjem tečaju za poklic varilca, ki pa je bila ponarejena, saj navedena institucija ni akreditirana za izobraževanje za ta poklic in zato ta listina ni verodostojna. Tožnik trdi, da sporna listina, ki je bila predložena v postopku upravnemu organu, ni niti prirejena niti ponarejena, pač pa po presoji kazenskega sodišča le ni verodostojna, saj v listini navedena izobrazba ni ekvivalentna enaki izobrazbi, pridobljeni v okviru ustrezno akreditirane institucije. Tožnik, ki se je dejansko usposabljal za poklic varilca in to delo opravlja kvalitetno, pa da ne more nositi odgovornosti zaradi neustrezne akreditiranosti ustanove.

18. Sodišče poudarja, da se v vprašanja, ali je tožnik storil kaznivo dejanje ponarejanje listin po tretjem odstavku 251. člena KZ-1, ali je za to dejanje kriv in ali je bil postopek sodišča, ki je odločilo v kazenski zadevi z izdajo kaznovalnega naloga, pravilen, ni spuščalo, in se tudi ni smelo spuščati. Tožnika je za krivega storitve kaznivega dejanja spoznalo za to pristojno sodišče in zato upravno sodišče v to odločitev ne sme posegati ali jo razlagati drugače, kot je bila izrečena. Nesporno je, da je bil tožnik spoznan za krivega storitve kaznivega dejanja ponarejanja listin po tretjem odstavku 251. člena KZ-1 in da je za to pristojno sodišče ugotovilo, da je to kaznivo dejanje storil s tem, da je v postopku izdaje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, ki je potekal v Mariboru, predložil diplomo o strokovnem usposabljanju, ki pa je bila ponarejena, saj institucija, ki jo je izdala, ni bila akreditirana za izobraževanje za poklic varilca, zato navedena listina ni verodostojna. Kazensko sodišče je torej presodilo, da je bila listina o tožnikovem strokovnem usposabljanju ponarejena, pri čemer tukajšnje sodišče zgolj še dodaja, da je listina ponarejena tudi takrat, ko jo izda oseba (fizična ali pravna), ki je ni imela pravice izdati. Na podlagi sodbe kazenskega sodišča sta po presoji sodišča ZRSZ in nato tožena stranka zato pravilno ugotovila, da je tožnik v postopku pridobivanja enotnega dovoljenja za prebivanje in delo predložil ponarejeno listino, za kar je bil pravnomočno obsojen in zato na podlagi četrtega odstavka 42. člena ZZSDT zanj velja prepoved zaposlitve za čas petih let od pravnomočnosti kazenske sodbe. Na drugačno presojo ne more vplivati niti tožnikova dejanska usposobljenost za delo varilca niti težave, s katerimi se bo srečal zato, ker se ne bo mogel zaposliti pri želenem delodajalcu. Kar je v zadevi ključno, je namreč dejstvo, da ZRSZ utemeljeno ni izdala soglasja, da bi se tožniku podaljšalo enotno dovoljenje za prebivanje in delo, s tem pa ni izpolnjen eden od pogojev, ki jih določata 37. in 37.a člen ZTuj-2 za podaljšanje tega dovoljenja.

19. Ob upoštevanju vsega navedenega sodišče zaključuje, da je odločitev tožene stranke pravilna in utemeljena na zakonu ter je zato tožnikovo tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

20. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 33, 33/1, 37, 37/1, 55

Zakon o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (2015) - ZZSDT  - člen 12, 12/2, 12/4, 42, 42/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.