UPRS Sklep III U 37/2021-33
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-30

občinski prostorski načrt (OPN) - odločba Ustavnega sodišča - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Ustava ne predvideva pristojnosti (rednih) sodišč za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov in splošnih aktov s pooblastilom, da v primeru njihovega neskladja z Ustavo ali zakonom take akte odpravijo ali razveljavijo. Ustavno sodišče je edino, ki sme kot varuh ustavnosti in zakonitosti na zahtevo upravičenih predlagateljev ali na pobudo vsakogar, ki za to izkaže pravni interes, z za vse obvezujočim učinkom poseči v zakone, podzakonske predpise in druge splošne pravne akte. Zgoraj opisani položaj Ustavnega sodišča in njegove posebne ustavno določene pristojnosti, ki jih Ustava rednim sodiščem ne podeljuje, zato ne omogočajo drugega zaključka kot to, da je pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti, vključno s pooblastilom, da te predpise ob ugotovitvi njihove protiustavnosti ali nezakonitosti razveljavi oziroma odpravi, izključne narave.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške tega postopka.

1. Tožnik je pri Upravnem sodišču vložil tožbo, s katero na podlagi 58. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-2) izpodbija Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran (objavljen v Uradnem listu RS, št. 161/2020 z dne 10. 11. 2020, v nadaljevanju: Odlok), in sicer izpodbija njegov 107. člen, 174. člen ter 175. člen v delu, ki se v okviru enot urejanja prostora (EUP) AO-09 in AO-13 nanaša na določitev nove namenske rabe prostora za nepremičnino z ID znakom: parcela 2593 ..., tj. spremembo predhodne osnovne namenske rabe "ureditveno območje za poselitev" in podrobnejše namenske rabe "območje za centralne dejavnosti" (v obsegu 77,68 %) oziroma "območje za rekreacijo in urbano zelenje" (v obsegu 22,32 %), v novo osnovno namensko rabo "območje stavbnih zemljišč" ter podrobnejšo namensko rabo "ZP - Parki" (prvi del parcele ... k.o. ...) in ZD - Druge urejene zelene površine ("ZD - zeleni pasovi z zaščitno oziroma drugo funkcijo" po 175. členu OPN - "Druge urejene zelene površine" po potrdilu o namenski rabi zemljišča; drugi del parcele ... k.o. ...). S tožbo zahteva, da se ugotovi, da je Odlok v izpodbijanem delu nezakonit in da se v tem delu odpravi. Toženki naj se naloži, da v treh mesecih po izdaji sodbe odpravi ugotovljeno nezakonitost Odloka in vzpostavi z zakonom in Ustavo Republike Slovenije skladno novo ureditev, do vzpostavitve nove ureditve pa naj se glede določitve namenske rabe prostora in podrobnejše namenske rabe prostora za nepremičnino z ID znakom: parcela 2593 ... uporabljajo prostorski akti, ki so veljali pred uveljavitvijo Odloka, oziroma se določi uporaba postopkov lokacijske preveritve za posamezne posege v prostor. Tožnik zahteva tudi, da mu toženka povrne stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. V tožbi tožnik opisuje potek sprejemanja Odloka in pojasnjuje, da je večkrat podal svoje pripombe in predloge. Iz njih je razvidno, da je bil v času priprave Odloka solastnik nepremičnin s parc. št. ..., ..., ... in ..., vse k.o. ...,

ki v naravi predstavljajo nepozidano (opremljeno) stavbno zemljišče, na katerih je do pred kratkim stalo pet stavb (štirje počitniški bungalovi in gostinski objekt). Stavbe so bile zaradi dotrajanosti podrte, a jih je tožnik želel nadomestiti z novejšimi stavbami za kratkotrajno nastanitev na istih (že vrsto let obstoječih) temeljih. Območje teh nepremičnin (prvotno parcela ...)

se je skladno s tedaj veljavnimi prostorskimi akti nahajalo na območju centralnih dejavnosti, kjer je bila gradnja tovrstnih objektov dovoljena; po Odloku o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora na podlagi Sklepa o začetku priprave Občinskega prostorskega načrta Občine Ankaran za območja KC-1, KC-2, KC-3, KC-4, KC-5, KC-6, KC-10, KC-14, KC-15, KS-1, KS-2 in KS-3 pa je bila (začasno) prepovedana gradnja novih objektov ter rušenje starih in na njihovem mestu gradnja novih (nadomestna gradnja), kot tudi postavljanje začasnih in pomožnih objektov. Tožnik je v okviru pripomb navedel, da razume težnjo toženke po ohranitvi zelenih površin in varstvu priobalnega pasu morja, vendar mora vsaj večji del njegove parcele ostati v območju centralnih dejavnosti, saj gre za komunalno opremljena zemljišča. Sicer pa naj toženka vsaj na tistem delu parcele, ki se nahaja med 100 m priobalnim pasom in 30 m pasom ob Jadranski cesti, tožniku omogoči postavitev objektov za kratkotrajno nastanitev. Po tem, ko povzame opredelitev toženke do pripomb in vsebino svojih dodatnih pripomb, tožnik pojasnjuje, da se je zemljišče s parc. št. ... po prej veljavnih prostorskih aktih nahajalo v dveh prostorskih enotah: v obsegu 77,68 % v prostorski enoti KC-10 z osnovno namensko rabo "ureditveno območje za poselitev", podrobnejšo namensko rabo "območje za centralne dejavnosti", v preostalem obsegu (22,32 %) pa v prostorski enoti KZ-32 z osnovno namensko rabo "ureditveno območje za poselitev" ter podrobnejšo namensko rabo "območje za rekreacijo in urbano zelenje". Toženka v času, ko je bila s strani tožnika in ostalih dveh solastnikov kupljena nepremičnina s parc. št. ..., ni uveljavljala predkupne pravice, zato je sporno, da lastnikom teh zemljišč sedaj vsiljuje svoje želje s poseganjem v njihova lastninskopravna upravičenja.

3. Kot še pojasnjuje tožnik, je za parcelo ... pri pristojni upravni enoti vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo objektov. Dne 18. 1. 2021 mu je bil pod št. 351-676/2020-10 izdan sklep, iz katerega izhaja, da je njegova vloga popolna. To pomeni, da je v kratkem pričakovati izdajo gradbenega dovoljenja, saj je bila zahteva vložena pred uveljavitvijo Odloka. Skladno z Odlokom je del tožnikove parcele uvrščen v enoto urejanja prostora AO-09, s podrobnejšo namensko rabo "ZP - park", kjer je prepovedana gradnja stanovanjskih, kot tudi vseh stavb za kratkotrajno nastanitev, parcelo je tudi prepovedano ograditi. Odlok predvideva sprejem občinskega podrobnega prostorskega načrta (v nadaljevanju: OPPN), v okviru katerega naj se pretežno ohranja kmetijska krajina. Vanjo se lahko umeščajo rekreacijske in prostočasne dejavnosti, a z ohranitvijo 30 m pasu ob Jadranski cesti v naravni zarasti ali kot kmetijska kulturna krajina. Z navedeno spremembo je nedopustno poseženo v tožnikovo pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, toženka pa tudi ni opravila tehtanja med javnim interesom in interesi lastnika nepremičnin ter ni upoštevala okoliščin konkretnega primera. Vse navedeno ima za tožnika bistvene posledice, zaradi uveljavitve Odloka je prikrajšan za 198.481,50 EUR.

4. Toženka v odgovoru na tožbo zavrača tožnikove navedbe ter predlaga, da se tožba zavrže, podrejeno pa zavrne, ter da se tožniku naloži, da ji povrne stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Toženka navaja, da je bila ustanovljena 9. 6. 2011 z odločbo Ustavnega sodišča, konstituirala pa se je s 1. 1. 2015. Na podlagi 143. člena Statuta Občine Ankaran so se za njeno območje do uveljavitve Odloka še vedno uporabljali prostorski akti Mestne občine Koper, veljavni na dan konstituiranja organov toženke (22. 10. 2014). Skladno z 268. členom ZUreP-2 pa so vse občine do 31. 12. 2021 dolžne sprejeti občinske prostorske načrte, kar pomeni, da najpozneje takrat prenehajo veljati dotedanji prostorski akti. Kot poudarja toženka, po 58. členu ZUreP-2 lastniki nepremičnin nimajo možnosti zahtevati presoje vsebinske ustreznosti določb prostorskega akta oziroma primernosti sprejete ureditve ali odločanja o strokovnih vprašanjih, temveč je sodna presoja zožena na pravilnost postopka sprejemanja akta (predvsem z vidika obravnavanja vseh interesov, tako javnega kot zasebnega) ter skladnost sprejetega akta z Ustavo in zakoni. Vsebina tovrstnih tožb tako niso zahtevki lastnikov, da se prostorsko planiranje uredi drugače od sprejetega, ampak se v sporu po 58. členu ZUreP-2 presoja zakonitost določenega dela izvedbenega prostorskega akta kot splošnega akta. Ko argumentira, zakaj bi bilo tožbo treba zavreči, toženka izpostavlja, da je bilo za nepremičnino s parc. št. ... (takrat parcelo ...) ob nakupu skladno s tedaj veljavnimi prostorskimi akti treba sprejeti prostorski izvedbeni akt (brez tega novogradnja ni bila mogoča), del nepremičnine pa je bil pod režimom varstva narave. Zanjo so veljali začasni ukrepi za zavarovanje prostora, v naravi pa je ta nepremičnina predstavljala nepozidano in komunalno neopremljeno kmetijsko zemljišč, ki je bilo brez objektov, o čemer je bil tožnik (tudi s strani toženke) seznanjen. Vedel je torej, da kupuje nepremičnino, na kateri gradnja ni in tudi ne bo mogoča. Vsi nadaljnji posegi na zemljišču (posek rastja, urejanje nepremičnine, betoniranje, namestitev počitniških hišic in priključitev na javno kanalizacijsko omrežje) so bili opravljeni brez soglasij in dovoljenj, zato je toženka tudi sprožila ustrezne inšpekcijske postopke. Po tem, ko citira določbe Odloka, toženka meni, da tožnik ne izkazuje pravnega interesa za upravni spor, saj njegova nepremičnina leži v EUP, za kateri je predviden sprejem OPPN, kar pomeni, da skladno z drugim odstavkom 106. člena ZUreP-2 v tem delu Odlok ni podlaga za izdajo predodločb, gradbenih dovoljenj ali izvajanje drugih posegov v prostor, temveč bo takšen temelj predstavljal šele OPPN. V izpodbijanem 175. členu Odloka (konkretneje v Tabeli 21) tako niso določeni prostorski izvedbeni pogoji, temveč zgolj usmeritve za sprejem OPPN. Toženka nato faze in izvedene aktivnosti v postopku sprejemanja Odloka, vključno z opisom tožnikovega sodelovanja v njem, ter postopek tehtanja javnega in zasebnega interesa. Poudarja, da opredelitev namenske rabe prostora ni pridobljena niti pričakovana pravica, zato ne more predstavljati posega v tožnikovo pravico do zasebne lastnine.

5. Tožnik je v nadaljevanju postopka podal več vlog, s katerimi se opredeljuje do navedb toženke, vztraja pri tožbenem zahtevku ter dodatno pojasnjuje svoja stališča.

6. Toženka je v dne 24. 12. 2021 poslani vlogi dodatno navedla, zakaj naj sodišče tožbo zavrže, oziroma podrejeno zavrne.

7. Sodišče je s sklepom št. III U 37/2021-32 z dne 16. 3. 2022, ki ga je senat sprejel na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), sklenilo, da bo v zadevi odločal sodnik posameznik.

9. Po 58. členu ZUreP-2 je zoper prostorske izvedbene akte mogoč upravni spor, za katerega se, če ta zakon ne določa drugače, smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor (prvi odstavek); v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov v delu: - določitve namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora, - določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje, ali na velikost gradbene parcele, ali - najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti (drugi odstavek). Tožbo lahko med drugim vloži oseba, ki vlaga tožbo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti in če oseba izkaže, da ima izpodbijani prostorski akt v tem delu zanjo bistvene posledice (1. alineja tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2). Rok za vložitev tožbe je tri mesece od uveljavitve prostorskega izvedbenega akta (četrti odstavek 58. člena ZUreP-2). V tožbi se navedejo določbe prostorskega izvedbenega akta, za katere se zahteva presoja zakonitosti, vključno z zemljiškimi parcelami in enotami urejanja prostora, na katere se tožba nanaša (peti odstavek 58. člena ZUreP-2). Sodišče prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, pri čemer lahko sodišče odpravi ali razveljavi tudi druge dele istega prostorskega izvedbenega akta, če so te določbe v medsebojni vezi ali če je to nujno za rešitev zadeve (osmi odstavek 58. člena ZUreP-2). Če sodišče v upravnem sporu ugotovi nezakonitost prostorskega izvedbenega akta v določenem delu, ga v tem delu odpravi ali razveljavi in hkrati naloži organu, odgovornemu za njegov sprejem, da v določenem roku vzpostavi novo ureditev. Glede pravnih posledic odprave in razveljavitve prostorskega izvedbenega akta se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja ustavno sodišče (deveti odstavek).

10. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-327/20-16 z dne 20. 1. 2022 (objavljeno v Uradnem listu RS, št. 20/2022 z dne 18. 2. 2022, v nadaljevanju: odločba Ustavnega sodišča) odločilo, da je bil člen 58 Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17) v neskladju z Ustavo (1. točka izreka) ter da se odločitev iz 1. točke izreka odločbe izvrši na način, določen v 31. točki obrazložitve te odločbe (2. točka izreka).

11. Uvodoma je Ustavno sodišče v svoji odločbi opozorilo na že sprejeto stališče, da imajo prostorski akti, ki določajo namensko rabo prostora v Republiki Sloveniji, naravo predpisa ter se v sistemu delitve pravnih aktov na posamične in splošne akte uvrščajo med slednje. Po sprejeti zakonski ureditvi (tj. ureditvi iz 58. člena ZUreP-2) sta prostorska izvedbena akta, ki določata namensko rabo in imata glede na navedeno naravo splošnega pravnega akta, občinski prostorski načrt (OPN) in občinski podrobni prostorski načrt (OPPN), ki ju občina sprejme z odlokom. Pri teh gre torej za predpise lokalne skupnosti (16. in 17. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča), ki so kot podzakonski prepisi oziroma splošni pravni akti lokalnih skupnosti v sistem hierarhično urejenega pravnega reda umeščeni med zakone na eni strani ter posamične akte in dejanja na drugi strani. Zanje velja, da je pripravljavec pri pripravi in sprejetju ter določitvi njihove vsebine vezan na Ustavo, načela mednarodnega prava in veljavne mednarodnopravne pogodbe ter zakon (prvi odstavek 153. člena Ustave); veljaven prostorski akt pa je podlaga, na kateri temeljijo posamični akti ter dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (četrti odstavek 153. člena Ustave; 19. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča).

12. Za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni je po Ustavi pristojno Ustavno sodišče (tretja in četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave), ki ima pri tem ustavno pooblastilo, da protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte lokalnih skupnosti odpravi ali razveljavi (prvi odstavek 161. člena Ustave). Z 58. členom ZUreP-2 je zakonodajalec Upravno sodišče pooblastil, da v upravnem sporu odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov (v delih, opredeljenih v drugem odstavku 58. člena ZUreP-2) kot splošnih pravnih aktov ter prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, in drugih delih, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve. S tem je bila Upravnemu sodišču podeljena pristojnost, ki vsebinsko ustreza pristojnostim Ustavnega sodišča iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena ter prvega odstavka 161. člena Ustave (20. in 21. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča).

13. V ustavno vzpostavljenem sistemu delitve oblasti ima Ustavno sodišče vlogo varuha ustavnosti in zakonitosti, v razmerju do vseh drugih državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil, kot izhaja iz že povzetega 160. člena Ustave (23. in 24. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča). Upravno sodišče pa ima, upoštevajoč 23. člen in prvi odstavek 157. člena Ustave, pristojnost presoje zakonitosti posamičnih aktov uprave (25. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča). Ustava ne predvideva pristojnosti (rednih) sodišč za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov in splošnih aktov s pooblastilom, da v primeru njihovega neskladja z Ustavo ali zakonom take akte odpravijo ali razveljavijo, temveč je Ustavno sodišče edino, ki sme kot varuh ustavnosti in zakonitosti na zahtevo upravičenih predlagateljev ali na pobudo vsakogar, ki za to izkaže pravni interes (drugi odstavek 162. člena Ustave), z za vse obvezujočim učinkom poseči v zakone, podzakonske predpise in druge splošne pravne akte (prvi odstavek 161. člena Ustave; 26. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča).

14. Zgoraj opisani položaj Ustavnega sodišča in njegove posebne ustavno določene pristojnosti, ki jih Ustava rednim sodiščem ne podeljuje, zato ne omogočajo drugega zaključka kot to, da je pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti, vključno s pooblastilom, da te predpise ob ugotovitvi njihove protiustavnosti ali nezakonitosti razveljavi oziroma odpravi, izključne narave. Zato je bila izpodbijana zakonska ureditev, ki je enake pristojnosti podeljevala upravnemu sodstvu, v neskladju s tretjo oziroma četrto alinejo prvega odstavka 160. člena in prvim odstavkom 161. člena Ustave (28. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča). Ker je zakonska ureditev prenehala veljati, je Ustavno sodišče zgolj ugotovilo njeno neskladje z Ustavo (29. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča).

15. Ustavno sodišče je v nadaljevanju določilo še način izvršitve svoje odločbe. Pri tem se je oprlo na 44. člen Zakona o ustavnem sodišču - ZUstS (ta določa, da razveljavitev zakona učinkuje tudi za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno) v zvezi s 47. členom ZUstS (ki enake učinke pripisuje ugotovitvi protiustavnosti zakona). To pomeni, da upravna sodišča razveljavljenega 58. člena ZUreP-2 v odprtih postopkih, v katerih o tožbenem zahtevku še ni bilo pravnomočno odločeno, ne smejo uporabljati, in posledično, da za odločanje o tožbah, vloženih na njegovi podlagi, niso (več) pristojna. Nepristojnost sodišča za odločanje v upravnem sporu pa je razlog za zavrženje tožbe po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 (30. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča). V upravnem sporu, ki se vodi na podlagi 58. člena ZUreP-2, Upravno sodišče v treh mesecih od objave te odločbe v Uradnem listu RS odloči o vloženi tožbi, upoštevajoč stališča, ki jih je Ustavno sodišče sprejelo v svoji odločbi (31. točka njene obrazložitve).

16. Po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Na razloge iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1 mora sodišče v skladu z drugim odstavkom istega člena paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka.

17. Glede na navedeno je sodišče, sledeč navodilu iz 31. točke obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča, tožnikovo tožbo, vloženo zoper Odlok kot splošni predpis na podlagi 58. člena ZUreP-2, zavrglo, saj po obrazloženem ta predpis ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

18. Sodišče še dodaja, da je Ustavno sodišče v 31. točki obrazložitve svoje odločbe, s katero je določilo način izvršitve te odločbe, določilo tudi, da lahko tožniki iz prve in druge alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2 v treh mesecih po vročitvi odločitve, s katero je postopek odločanja o njihovem tožbenem zahtevku končan, vložijo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta v skladu z ZUstS. Pobudi je treba priložiti tudi kopije tožbe in sodne odločbe, s katero je bilo odločeno o njihovi tožbi, ter vseh morebitnih drugih posamičnih aktov, ki so bili v zvezi s to sodno odločbo izdani v postopkih pred pristojnimi organi v zadevi.

19. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, ko sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Vse v tej obrazložitvi navedene parcele se nahajajo v k.o. ...; v nadaljevanju obrazložitve se zato parcele navajajo samo s številko, brez ponavljanja navedbe k.o.

Tožnik v tej zvezi pojasnjuje, da je bila parcela ... parcelirana, iz nje so nastale nove parcele, ki so bile pozneje ukinjene. Ob ukinitvi so iz njih nastale parcele ..., ... in ..., ki so bile na podlagi pogodbe o razdelitvi nepremičnin razdeljene med tri nekdanje solastnike, med njimi tožnika.

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 58

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sklep III U 40/2021-22, z dne 31.03.2022, ECLI:SI:UPRS:2022:III.U.40.2021.22

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS Sklep I U 219/2021-25, enako tudi , ,