UPRS Sodba I U 1135/2021-38
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-04-19

mag. Darinka Dekleva Marguč (pred.), mag. Nadja Marolt (poroč.), dr. Boštjan Zalar

UPRAVNI POSTOPEK - USTAVNO PRAVO - ŠOLSTVO

osnovna šola - zasebni zavod - vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja - pogoji za vpis - izobraževalni program

Tožena stranka ni imela pravne podlage zahtevati predložitev soglasja druge zasebne (osnovne) šole, saj kot pogoj za izvajanje izobraževalnega programa, ki ga izvajalec želi izvajati, ni predpisan pogoj pridobitve soglasja druge zasebne (osnovne) šole, ki je za ta izobraževalni program pridobila javno veljavnost.

Če zasebna osnovna šola želi izvajati lasten program oziroma uporabi program druge šole kot lasten, to pomeni, da njen program še ni javno veljaven, čeprav je druga šola za program, ki ga je zasebna osnovna šola uporabila kot lastnega, morebiti že pridobila javno veljavnost, saj gre za nov lasten program zasebne osnovne šole. Zato je zanj treba še pridobiti javno veljavnost v postopku za pridobitev javne veljavnosti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila tožničin predlog za vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja (1. točka izreka). Hkrati je tožena stranka ugotovila, da niso nastali stroški postopka (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica 30. 7. 2020 vložila predlog za vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja za izvajanje programa Waldorfske devetletne osnovne šole. Želela je izvajati program drugega izvajalca, katerega javno veljavnost je pridobila zasebna šola A., saj svojega individualnega zasebnega programa ni imela. Tožena stranka je med postopkom ob upoštevanju 2. člena tožničine Pogodbe o ustanovitvi in utečeno upravno prakso tožnico večkrat pozivala, naj predloži soglasje za izvajanje javno veljavnega programa drugega zasebnega subjekta (v konkretnem primeru zasebne šole A). Tožnica je v svojih vlogah navajala, da je ta zahteva tožene stranke neutemeljena in nepotrebna. Po mnenju tožene stranke mora tožnica, ki namerava izvajati program drugega zasebnega subjekta (za katerega je Strokovni svet RS za splošno izobraževanje ugotovil javno veljavnost programa), v skladu z utečeno upravno prakso v postopku vpisa v razvid predložiti soglasje za izvajanje programa od tistega zasebnega subjekta, ki je pridobil javno veljavnost za lasten program. Po ponovni proučitvi zadeve je tožena stranka sprejela stališče, da mora zasebna šola, ki si želi za svoj program pridobiti javno veljavnost, v postopek pridobivanja takšne veljavnosti predložiti svoj zasebni program, zato da lahko pristojni Strokovni svet RS ugotovi, ali so izpolnjeni predpisani pogoji za priznanje javne veljavnosti. Pristojni strokovni svet RS na podlagi priloženega mnenja mednarodnega združenja šol, ki se nanaša prav na to konkretno zasebno šolo in ne na katerokoli drugo, ob izpolnjevanju drugih pogojev prizna javno veljavnost konkretnemu izobraževalnemu programu zasebne šole. Čeprav javno veljaven program druge zasebne šole ni avtorsko zavarovano delo, to še ne pomeni, da ga lahko izvaja kdorkoli. Tožnica je kljub ugotovitvi tožene stranke, da ni predložila dokazila o pridobitvi javne veljavnosti za svoj program, in pozivu, naj sporoči, ali je morebiti že pričela s postopkom pridobitve javne veljavnosti, vztrajala, da ne želi izvajati lastnega programa, ampak želi izvajati program Waldorfske devetletne osnovne šole. Tožena stranka je zaključila, da tožnica ne izpolnjuje pogojev za vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja, ker si ni pridobila javne veljavnosti programa kot to določa 17. člen ZOFVI. O tem, ali tožnica izpolnjuje ostale pogoje za vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja, se tožena stranka ni opredelila, saj ni izpolnjen bistven pogoj za vpis v razvid iz 34. člena ZOFVI.

3. Tožnica vlaga tožbo zaradi bistvenih kršitev določbo postopka, zmotne uporabe materialnega prava ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponoven postopek. Priglaša stroške postopka v tem upravnem sporu z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Iz tožbenih navedb izhaja, da je nezakonita zahteva tožene stranke, naj si pridobi soglasje šole A., češ da to temelji na 2. členu tožničine Pogodbe o ustanovitvi. Tožnica v zvezi s tem pojasnjuje, da v tej določbi njenega ustanovnega akta ni bilo mišljeno soglasje šole A., temveč tožene stranke ob ugotavljanju pogojev za vpis v razvid. ZOFVI v 34. členu ne predpisuje zahteve, da mora zasebnik, ki namerava izvajati javno veljavni program drugega zasebnega subjekta, v postopku vpisa v razvid priložiti soglasje tega zasebnega subjekta za izvajanje programa, zato je utečena upravna praksa tožene stranke v zvezi s tem nepreverljiva in nezakonita. Strokovni svet RS za splošno izobraževanje (v nadaljevanju Strokovni svet) je 30. 1. 2003 ugotovil javno veljavnost programa Waldorfske devetletne šole, ki je splošno veljaven. Ta program izpolnjuje znake uradnega besedila iz upravnega področja po 2. točki 9. člena Zakona o avtorski in sorodnih pravicah (v nadaljevanju ZASP). Z vztrajanjem tožene stranke pri utečeni upravni praksi, v skladu s katero je treba v postopek vpisa v razvid priložiti soglasje drugega zasebnega subjekta za izvajanje programa, je kršen 74. člen Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) in 9. člen Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence. Situacija je enaka tisti, v kateri bi zasebna pravna oseba pričela z gospodarsko dejavnostjo, država pa bi od nje zahtevala soglasje za opravljanje dejavnosti od druge pravne osebe, ki je z izvajanjem gospodarske dejavnosti začela prej.

5. V zvezi z zmotno uporabo materialnega prava tožnica navaja, da iz drugega odstavka 34. člena ZOFVI ne izhaja, da bi moral imeti zasebni zavod lasten javno veljavni program, in besedno zvezo »šola mora imeti javno veljavni program« tolmači tako, da šola lahko izvaja katerikoli javno veljavni program, sprejet s strani Strokovnega sveta. Navaja, da se lahko novoustanovljeni zasebni zavodi, ki želijo izvajati program predšolske vzgoje ali program osnovnošolskega izobraževanja, samostojno odločijo, ali bodo izvajali katerega od že sprejetih javno veljavnih programov ali pa bodo predlagali sprejem novega programa. Program Waldorfske devetletne osnovne šole je javno veljaven in ga lahko uporabi tudi druga pravna oseba na enak način, kot če se ustanovi nova javna osnovna šola, ki za izvajanje izobraževalnega programa osnovne šole ne potrebuje soglasja tožene stranke. Javno veljaven program torej ni vezan na točno določenega (posameznega) izvajalca, saj ga lahko izvaja katerakoli pravna oseba, če izpolnjuje druge pogoje. Toženi stranki očita tudi kršitev načela zakonitosti iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj njenega predloga za vpis ni presojala v skladu s pogoji, ki jih določa zakon, temveč v skladu z nezakonito utečeno upravno prakso.

6. Po mnenju tožnice je bilo dejansko stanje ugotovljeno pomanjkljivo, saj je tožnica 3. 6. 2021 na podlagi 82. člena ZUP toženo stranko zaprosila za mnenje Sektorja za razvoj izobraževanja. Na to mnenje se je tožena stranka sklicevala v svojem odgovoru z dne 22. 12. 2020, njej pa ga ni posredovala. Tožena stranka jo je v zvezi s tem le obvestila, da je komunikacija s tem sektorjem potekala v neformalnih okvirjih. Ker se je tožena stranka na mnenje omenjenega sektorja sklicevala, bi morala v skladu z ZUP oziroma Uredbo o upravnem poslovanju o tem napraviti vsaj uradni zaznamek, česar pa ni storila. Poleg tega je preverila le izpolnjevanje enega pogoja za vpis v razvid. Kršila je tudi 7. in 9. člen ZUP, saj je odločbo izdala, čeprav je tožnica nanjo naslovila dopis, v katerem se je zanimala za spremembo predloga. Ker tožena stranka pred izdajo odločbe ni odgovorila na njena vprašanja in ji ni omogočila spremembe predloga, ji je kršila pravico do spreminjanja upravnega zahtevka.

7. Ni sporno, da želi tožnica izvajati izobraževalni program po posebnih pedagoških načelih (Steiner: waldorfska pedagogika). Sporno pa je, ali je predložila ustrezna dokazila za vpis v razvid, oziroma, ali ima izobraževalni program, ki ga je nameravala izvajati, javno veljavnost, kar je osnovni pogoj za vpis zasebne šole v razvid. Vsaka zasebna šola, ki želi za svoj program pridobiti status javno veljavnega programa, mora individualno predložiti svoj program v postopek ugotavljanja javne veljavnosti tako, da lahko pristojni Strokovni svet ugotovi, ali so kumulativno izpolnjeni vsi predpisani pogoji za priznanje javne veljavnosti iz 17. člena ZOFVI. Osnovni pogoj, da se zasebna šola lahko vpiše v razvid, je ugotovitev, da ima njen izobraževalni program priznan status javno veljavnega izobraževalnega programa v skladu s 17. členom ZOFVI. Tožnica javne veljavnosti programa ni izkazala, saj njen program ni šel skozi postopek pri pristojnem Strokovnem svetu in ni predložila soglasja druge zasebne šole, ki takšen program že izvaja, ter ni dokazala, da je njen program priznalo ustrezno mednarodno združenje teh šol. Glede na načelo enakosti pred zakonom ni pravno utemeljenega razloga, da ji kot zasebnemu subjektu ne bi bilo treba izpeljati postopka pridobitve statusa javno veljavnega programa oziroma da bi lahko delovala (na trgu) s programom, ki ga je pripravil in ustrezno verificiral drug izvajalec oziroma drug zasebni subjekt.

8. Tožena stranka pojasnjuje, da je predložitev soglasja zahtevala zaradi izkaza, da je tožnica programsko ali organizacijsko povezana s konkretno zasebno šolo in da jo kot ustreznega izvajalca priznava tudi mednarodno združenje. V tem primeru bi lahko štela, da gre za sodelovanje obeh zasebnih šol pri izvajanju istega programa. Brez predložitve takšnega soglasja pa se tožnica, ki svojega programa ni predložila v potrditev pristojnemu Strokovnemu svetu, v skladu z zahtevami veljavne zakonodaje ne more vpisati v navedeni razvid. Zavrača očitek, da je kršila določbo 7. člena ZUP, saj se je tožničino vprašanje nanašalo na morebitno spremembo zahtevka za izvajanje javno veljavnega programa, ki ga izvajajo javne šole, predmet tega postopka pa je vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov za program zasebne Waldorfske devetletne osnovne šole. Gre torej za drugačno dejansko stanje.

9. Drži, da je javno veljavni izobraževalni program po svoji naravi uradno besedilo, ki ni avtorsko zavarovano, vendar to v obravnavani zadevi ni relevantno. Predmet presoje je vprašanje, ali tožnica izpolnjuje zakonsko določene pogoje za vpis v razvid. Dejstvo, da želi tožnica izvajati program, ki je identičen javno veljavnemu programu druge zasebne šole, je po prepričanju tožene stranke kvečjemu olajševalna okoliščina v postopku pred pristojnim Strokovnim svetom po 17. členu ZOFVI. V vsakem primeru pa je tožnica Strokovnemu svetu dolžna individualno predložiti program, ki ga namerava sama individualno izvajati, temu pa bi morala priložiti tudi dokazilo o priznanju ustreznosti programa s strani mednarodnega združenja.

Povzetek nadaljnjih navedb strank v pripravljalnih vlogah

10. V pripravljalni vlogi z dne 11. 10. 2021 se tožnica ne strinja s stališčem tožene stranke, da je program, ki ga želi izvajati, program druge pravne osebe zasebnega prav. Meni, da gre za javno veljavni izobraževalni program, ki ga lahko izvaja katerakoli druga zasebna šola. Dejstvo, da je program skozi postopek pri pristojnem svetu spravila šola A., temu pravnemu subjektu ne daje pristojnosti za odločanje o tem, katera zasebna pravna oseba bo lahko tak javno veljavni program izvajala.

11. Iz pripravljalne vloge z dne 10. 11. 2021 izhaja, da tožena stranka tožnici ne preprečuje svobodne gospodarske pobude, saj ni nobenih ovir, da se tožnica vpiše v razvid izvajalcev, če bo za to izpolnjevala vse zakonske pogoje. Tožena stranka poudarja, da tožnica v roku za dopolnitev vloge svojega predloga za vpis v razvid ni spremenila niti ni v tem času vložila tovrstne nove vloge.

12. V nadaljnjih pripravljalnih vlogah obe stranki ponavljata svoje navedbe.

14. Predmet tega upravnega spora je pravilnost in zakonitost odločitve tožene stranke, s katero je zavrnila tožničin predlog za vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja devetletne osnovne šole.

15. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Sodišče se zato sklicuje na njene razloge (drugi odstavek 71. člena nadaljevanju ZUS-1), v zvezi s tožbenimi navedbami, na katere je vezano glede preizkusa dejanskega stanja (prvi odstavek 20. člena ZUS-1), pa dodaja naslednje:

16. V obravnavani zadevi ni sporno, da (1) je tožnica samostojen zasebni vzgojno izobraževalni zavod, ki (2) želi izvajati izobraževalni program po posebnih pedagoških načelih (waldorfska pedagogika), pri čemer (3) ne želi izvajati lastnega izobraževalnega programa, temveč izobraževalni program drugega izvajalca Waldorfske devetletne osnovne šole, za katerega (4) je šola A. pridobila javno veljavnost, od katere (5) ni pridobila soglasja za izvajanje tega programa. Prav tako je nesporno, da (6) tožnica nima lastnega izobraževalnega programa. Iz slednjega nespornega dejstva pa logično izhaja, da tožnica lastnega izobraževalnega programa ni priložila k predlogu za vpis v razvid.

17. Glede na nesporno dejansko stanje ostaja med strankama sporno pravno vprašanje, ali bi morala tožnica za program, ki ga želi izvajati, pridobiti status javno veljavnega programa, kljub temu da je javno veljavnost za ta program že pridobila šola A., oziroma, ali bi morala tožnica za izvajanje tega programa pridobiti soglasje šole A. Od odgovora na to vprašanje je odvisno, ali je tožnica (ob upoštevanju nespornih dejstev) izkazala izpolnitev pogoja javne veljavnosti programa, ki ga želi izvajati.

18. Javna veljavnost programa je eden izmed pogojev za vpis v razvid, ki so določeni v drugem odstavku 34. člena ZOFVI, v skladu s katerim se šola vpiše v razvid, če je zagotovljeno izpolnjevanje pogojev, predpisanih za prostor in opremo, ima javno veljavni program in je priložena izjava, da bo do pričetka izvajanja dejavnosti izpolnjen tudi pogoj, ki se nanaša na zagotovljenost strokovnih delavcev s predpisano izobrazbo. Iz te določbe je razvidno, da mora imeti predlagatelj (izvajalec) izobraževalni program, ki ga želi izvajati, že javno veljaven v času vložitve predloga oziroma vloge za vpis v razvid.

19. Podrobnejšo opredelitev, kaj je razvid, določa Pravilnik o vodenju razvida izvajalcev javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št.

z dne 9. 2. 2009; v nadaljevanju Pravilnik), v skladu s katerim je razvid javna knjiga (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), v katero se vpisujejo izvajalci javno veljavnih programov vzgoje in izobraževanja iz 6. člena ZOFVI, ki se organizirajo v skladu s 7. členom ZOFVI (2. člena Pravilnika). Že iz jezikovne razlage drugega odstavka 34. člena ZOFVI in 2. člena Pravilnika jasno izhaja, da se v razvid vpisujejo izvajalci, pri čemer so izvajalci osnovnošolskega izobraževanja osnovne šole (tretji odstavek 6. člena ZOFVI), ki se organizacijsko gledano lahko ustanovijo kot vzgojno-izobraževalni zavod ali kot organizacijska enota vzgojno-izobraževalnega ali drugega zavoda (drugi odstavek 7. člena ZOFVI). Vendar se v razvid ne vpisujejo vsi izvajalci, temveč le tisti, ki izpolnjujejo zakonsko predpisane pogoje iz drugega odstavka 34. člena ZOFVI. To pomeni, da je izvajalec (šola) tisti, ki se vpisuje v razvid, za kar mora izvajalec (šola) izpolnjevati kumulativno določene pogoje iz drugega odstavka 34. člena ZOFVI za vpis v razvid.

20. Pogoji, da je izobraževalni program, ki ga izvaja izvajalec kot samostojna zasebna (osnovna) šola, javno veljaven, so določeni v 17. členu ZOFVI. V obravnavani zadevi je relevanten tretji odstavek 17. člena ZOFVI, ki določa, da pridobi izobraževalni program, ki ga izvaja zasebna šola po posebnih pedagoških načelih (Steiner, Decroly, Montessori in podobno), javno veljavnost, ko pristojni strokovni svet ugotovi, da je program v skladu s cilji sistema vzgoje in izobraževanja v Republiki Sloveniji iz 2. člena tega zakona in da zagotavlja minimalna znanja, ki omogočajo uspešno zaključiti izobraževanje ter ga je priznalo ustrezno mednarodno združenje teh šol. Iz navedene odločbe izhaja, da je o tem, ali je posamezen izobraževalni program javno veljaven, pristojen odločati Strokovni svet v posebnem postopku pridobitve javne veljavnosti izobraževalnega programa.

21. Glede na navedeno relevantno zakonsko podlago v obravnavani zadevi po presoji sodišča tožnica sicer pravilno opozarja, da tožena stranka ni imela pravne podlage zahtevati predložitev soglasja druge zasebne (osnovne) šole, saj v tretjem odstavku 17. člena ZOFVI in drugem odstavku 34. člena ZOFVI kot pogoj za izvajanje izobraževalnega programa, ki ga izvajalec želi izvajati, ni predpisan pogoj pridobitve soglasja druge zasebne (osnovne) šole, ki je za ta izobraževalni program pridobila javno veljavnost. Zato je tožena stranka ob upoštevanju lastne ustaljene upravne prakse v postopku nepravilno zahtevala, naj tožnica izkaže javno veljavnost programa, ki ga želi izvajati, s soglasjem druge zasebne (osnovne) šole, ki je javno veljavnost za ta izobraževalni program pridobila,s čimer je kršila 6. člena ZUP. Vendar zahteva tožene stranke, naj tožnica priloži soglasje druge zasebne (osnovne) šole in kršitev 6. člena ZUP na pravilnost odločitve v obravnavani zadevi ni vplivala, saj tožena stranka ni svoje odločitve utemeljevala le na tej (zmotni) pravni podlagi. Za sprejetje pravilne in zakonite odločitve v obravnavani zadevi namreč zadostuje, da ni izpolnjen vsaj en od kumulativno naštetih pogojev za vpis v razvid iz drugega odstavka 34. člena ZOFVI, kar je pravilno ugotovila tožena stranka in bo obrazloženo v nadaljeanju. Sodišče s tem v zvezi dodaja, da je bila dolžna tožnica v skladu s 3. alinejo tretjega odstavka 34. člena ZOFVI k predlogu za vpis v razvid priložiti javno veljavni program, ki ga želi izvajati, česar pa ob upoštevanju nespornih dejstev med strankama ni storila, kljub temu da jo je tožena stranka z dopisom z dne 18. 8. 2020 in z dne 13. 4. 2021 pozvala, naj ga predloži. Že iz navedenega razloga tožnica ni izkazala javne veljavnosti programa.

22. V nadaljevanju se je sodišče ob upoštevanju nespornega dejstva, da je tožnica samostojni zasebni vzgojno izobraževalni zavod, opredelilo do vprašanja, ali mora vsaka zasebna (osnovna) šola, ki je organizirana kot samostojen vzgojno izobraževalni zavod, imeti lasten izobraževalni program. Sprejemanje programov zasebnih šol je urejeno v prvem odstavku 17. člena ZOFVI, v skladu s katerim se vsebina in postopek sprejemanja izobraževalnega programa zasebne šole določita z aktom o ustanovitvi. Prav tako iz prvega odstavka 28. člena Zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn) izhaja, da zasebna šola individualizirano določi program osnovne šole v skladu s svojimi akti. Iz citiranih določb v povezavi z drugim odstavkom 7. člena ZOFVI, po katerem se (osnovna) šola lahko ustanovi kot vzgojno-izobraževalni zavod, po presoji sodišča izhaja, da vsaka zasebna (osnovna) šola, ki je organizacijsko gledano ustanovljena kot samostojen vzgojno izobraževalni zavod, določi svoj izobraževalni program v skladu z aktom o ustanovitvi. To pomeni, da mora vsaka samostojna zasebna šola imeti oziroma sprejeti lasten izobraževalni program. Izobraževalni program je izobraževalni program te zasebne šole. Četudi samostojna zasebna šola želi uporabiti program druge zasebne šole, se šteje tako uporabljen program kot novo nastali lasten program te samostojne zasebne šole. Vsak samostojen zasebni (osnovno) šolski vzgojno izobraževalni zavod torej mora imeti lasten izobraževalni program.

23. Iz navedenega tretjega odstavka 17. člena ZOFVI izhaja, da mora izobraževalni program določene samostojne zasebne osnovne šole, ki ima lasten izobraževalni program in za katerega želi imeti javno veljavnost, izpolnjevati določene pogoje za pridobitev javne veljavnosti. Če zasebna osnovna šola želi izvajati lasten program oziroma uporabi program druge šole kot lasten, to pomeni, da njen program še ni javno veljaven, čeprav je druga šola za program, ki ga je zasebna osnovna šola uporabila kot lastnega, morebiti že pridobila javno veljavnost, saj gre za nov lasten program zasebne osnovne šole. Zato je zanj treba še pridobiti javno veljavnost v postopku za pridobitev javne veljavnosti. Tak program neke zasebne (osnovne) šole postane javno veljaven, ko pristojni strokovni svet ugotovi, da so izpolnjeni pogoji za javno veljavnost. Zasebna šola torej v postopku pridobitve javne veljavnosti programa pridobi javno veljavnost za svoj program. To pomeni, da je javna veljavnost programa vezana na izvajalca programa, ki je zanj pridobil javno veljavnost. Tožnica torej zmotno navaja, da je izobraževalni program, ki je postal javno veljaven, pridobil splošno javno veljavnost in da ga lahko uporabi katerakoli druga zasebna šola, saj je določena zasebna šola za svoj izobraževalni program pridobila javno veljavnost, ki velja zgolj za izobraževalni program tiste zasebne šole, ki je javno veljavnost pridobila. V obravnavani zadevi je program Waldorfske devetletne osnovne šole dejansko program šole A., za katerega bi tožnica morala pridobiti javno veljavnost. Sodišče ugotavlja, da tožnica kljub številnim pozivom tožene stranke v upravnem postopku ni zatrjevala in izkazala, da bi za program, ki ga je želela izvajati, sprožila samostojen postopek pridobitve javne veljavnosti.

24. Tožena stranka v obravnavani zadevi pravilno opozarja na načelo enakosti pred zakonom, ki določa, da so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj, invalidnost ali katerokoli drugo osebno okoliščino (14. člen Ustave). Gre za eno temeljnih ustavnih norm in pomeni pravico posameznika do zagotovitve enakosti, tako pri postavljanju, kot tudi pri uporabi prava (enakost v zakonu in enakost pred zakonom). Vendar pa načela enakosti pred zakonom ni mogoče pojmovati kot splošno enakost vseh, ampak je o kršitvi načela enakosti iz 14. člena Ustave mogoče govoriti le takrat, kadar se enaki dejanski položaji obravnavajo različno. Po presoji sodišča ni utemeljenega pravnega razloga, da bi morala ena zasebna (osnovna) šola za lasten izobraževalni program izpeljati postopek pridobitve javne veljavnosti programa, da bi izpolnila pogoje za vpis izvajalca v razvid in bi po vpisu v razvid lahko začela izvajati svoj javno veljavni izobraževalni program, medtem ko druga zasebna šola za lasten izobraževalni program ne bi izvedla tega postopka zgolj zato, ker je kot lasten program uporabila tuj javno veljavni program.

25. Neutemeljene so tožbene navedbe, da je bila v obravnavani zadevi kršena pravica iz 74. člena Ustave in 9. člen Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence. Prvi odstavek 74. člena Ustave zagotavlja vsem gospodarskim subjektom pri njihovem gospodarskem poslovanju svobodno gospodarsko pobudo, kar pomeni predvsem svobodno ustanovitev gospodarskega subjekta (pod zakonskimi pogoji), njegovo vodenje v skladu z ekonomskimi načeli (upoštevaje prisilne predpise), svobodno izbiro dejavnosti, s katero gospodarski subjekti uresničujejo svoje pridobitne interese v konkurenci na tržišču, izbiro poslovnih partnerjev in podobno, ne glede na velikost, statusno obliko ali druge značilnosti.

Drugi stavek drugega odstavka 74. člena Ustave določa, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Navedena določba torej zakonodajalcu dopušča in tudi nalaga, da ureja pogoje, pod katerimi se lahko opravlja določena dejavnost, in s tem zagotavlja upoštevanje javne koristi ter vzpostavitev ustreznega ravnovesja med svobodo in interesi drugih. Vendar zakonodajalčeva svoboda ni absolutna in neomejena. Zakonodajalec lahko predpisuje pogoje za opravljanje določene dejavnosti in v tem okviru pogoje za opravljanje določenega dela, storitve, ki tvori to dejavnost, če je to potrebno zaradi varstva javnega interesa oziroma javne koristi. Nujna predpostavka za presojo, ali je poseženo v svobodno gospodarsko pobudo, je, da sploh gre za opravljanje (svobodne) gospodarske dejavnosti, ki se mora opravljati pridobitno.

26. V skladu z drugim odstavkom 74. člena Ustave je osnovnošolsko izobraževanje obvezno in se financira iz javnih sredstev. Pravica do osnovnošolske izobrazbe je torej ustavna pravica, ki je v javnem interesu in jo mora država zagotoviti. Pod katerimi pogoji se pridobi javno veljavno osnovnošolsko izobrazbo in se osnovnošolsko izobraževanje financira iz javnih sredstev, določa ZOFVI. Ta kot temeljni pogoj za pridobitev pravice do priznane osnovnošolske izobrazbe in financiranje te izobrazbe določa javno veljavni izobraževalni program. ZOFVI prav tako ureja pogoje za pridobitev javne veljavnosti izobraževalnega programa, pri čemer razlikuje med zasebnimi osnovnimi šolami, javnimi osnovnimi šolami in osnovnimi šolami, ki izvajajo program po posebnim pedagoških načelih. V domeni zakonodajalca je torej, da določi pogoje, kdaj je nek program javno veljaven, od javne veljavnosti programa pa je odvisno, ali se bo nek izvajalec (osnovna šola) vpisal v razvid. V tem delu, ko se uresničuje ustavna pravica do obveznega osnovnošolskega izobraževanja, ne gre za opravljanje gospodarske dejavnosti in se dejavnost vzgoje in izobraževanja ne izvaja pridobitno, zaradi česar ne gre za poseg v svobodno gospodarsko pobudo. Do presoje v morebiten poseg v svobodno gospodarsko pobudo lahko pride le v primeru zasebnih osnovnih šol, ki nimajo javno veljavnih izobraževalnih programov. Vendar navedeno dejstvo po presoji sodišča tožnici ne onemogoča opravljanja vzgojno izobraževalne dejavnosti. Iz prvega odstavka 34. člena ZOFVI namreč izhaja, da šole, ki izvajajo javno veljavne izobraževalne programe, lahko začnejo opravljati dejavnost vzgoje in izobraževanja po vpisu v razvid, ki ga vodi ministrstvo, pristojno za predšolsko vzgojo oziroma šolstvo. Na podlagi argumenta o nasprotnem razlogovanju iz navedene določbe torej logično izhaja, da šola, katere izobraževani program ni javno veljaven, lahko opravlja dejavnost vzgoje in izobraževanja brez vpisa v razvid. Vendar pa tak vzgojno izobraževalni zavod ni financiran s strani države, temveč prosto deluje na trgu po ekonomskih zakonitostih. Zato v obravnavani zadevi ni podana kršitev ustavne pravice iz 74. člena Ustave in so neutemeljene tožničine navedbe o kršitvi Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence.

27. V zvezi z ugotavljanjem, ali je izobraževalni program, ki ga izvaja zasebna šola po posebnih pedagoških načelih, javno veljaven, so po presoji sodišča nerelevantne tožničine navedbe, da program druge (osnovne) šole ni avtorsko pravno varovan, zaradi česar ga lahko izvaja, temveč je za ugotavljanje javne veljavnosti bistveno, ali je tožnica v obravnavani zadevi individualno izkazala, da je lastni program, ki ga želi izvajati, javno veljaven.

28. Sodišče se do pogojev za pridobitev javne veljavnosti izobraževalnega programa organizacijske enote vzgojno izobraževalnega zavoda ni opredeljevalo, saj je iz tožničinega predloga za vpis razvid v delu, kjer je označila svoj status, razvidno, da je samostojen zasebni vzgojno izobraževalni zavod. Zato so nerelevantne navedbe strank, ki se nanašajo na organizacijske enote vzgojno izobraževalnih zavodov.

29. Glede na navedeno je tožena stranka pravilno ugotovila, da tožnica ni izkazala, da ima lastni javno veljavni program v skladu s tretjim odstavkom 17. člena ZOFVI. To pomeni, da ne izpolnjuje enega pogoja za vpis v razvid. Ker pa morajo biti pogoji za vpis iz drugega odstavka 34. člena ZOFVI kumulativno izpolnjeni, že izostanek izpolnjevanja enega od pogojev zadostuje za sprejem odločitve. Do preostalih pogojev se toženi stranki ni bilo treba opredeljevati, saj tudi morebitno izpolnjevanje ostalih pogojev ne bi vplivalo na odločitev tožene stranke. Zato so tožničini očitki glede pomanjkljivo ugotovljenega dejanskega stanja neutemeljeni.

30. V obravnavani zadevi prav tako ni podana kršitev 7. člena ZUP, češ da tožena stranka ni tožnici odgovorila na njena vprašanja glede spremembe predloga in ji ni omogočila te spremembe pred izdajo odločbe. Tožena stranka je namreč v postopku, ki je od vložitve predloga do izdaje odločbe trajal slabo leto, večkrat pozivala tožnico, naj predloži ustrezna dokazila v zvezi z javno veljavnostjo programa, in se pri šoli A. pozanimala glede tožničine pridobitve njihovega soglasja, zaradi česar ji ni mogoče očitati, da tožnici ni omogočila čim lažje zavarovanje in uveljavljanje njenih procesnih pravic in materialne pravice do vpisa v razvid, o kateri je odločala. V skladu z drugim odstavkom 7. člena ZUP je tožena stranka dolžna opozoriti stranko, da ima v postopku glede na podano dejansko stanje podlago za uveljavitev kakšne pravice. Na tej podlagi ima tožena stranka dolžnost opozoriti na uveljavljanje druge materialne pravice, in sicer namesto ali poleg tiste, ki jo stranka uveljavlja z vlogo. Iz navedb strank izhaja, da je tožnica želela s spremembo zahtevka uveljavljati vpis v razvid izvajalcev javno veljavnih programov za drug izobraževalni program. Po presoji sodišča v takem primeru ne gre za drugo materialno pravico, temveč za isto materialno pravico (tj. pravico do vpisa v razvid), ki jo uveljavlja na drugi pravni podlagi (za izobraževalni program rednih osnovnih šol). Ker ne gre za drugo materialno pravico, je tožena stranka ni bila dolžna opozoriti na njeno uveljavljanje, zaradi česar ni podana kršitev drugega odstavka 7. člena ZUP.

31. V zvezi s spremembo zahtevka sodišče pojasnjuje, da je imela tožnica na podlagi prvega odstavka 133. člena ZUP možnost spremeniti postavljeni predlog do izdaje odločbe, vendar te možnosti tožnica ni izkoristila. Poleg tega je sprememba postavljenega predloga dovoljena, če se ta opira na iste bistvene sestavine dejanskega stanja in, če je organ pristojen za njegovo reševanje (prvi odstavek 133. člena ZUP). Za priznanje javne veljavnosti izobraževalnega programa rednih osnovnih šol pa so relevantne druge okoliščine, ki jih tožnica v upravnem postopku ni zatrjevala. Sodišče dodaja, da izpodbijana odločitev ni ovira, da tožnica ne bi mogla ponovno uveljavljati obravnavane materialne pravice na drugi pravni podlagi z novo vlogo.

32. Kljub temu, da se tožnica ni pisno odpovedala glavni obravnavi (279.a člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, saj med strankama ni sporno relevantno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe in je odločilnega pomena za sedaj sprejeto odločitev, pač pa je bilo sporno le pravno vprašanje glede pravilne razlage tretjega odstavka 17. člena in drugega odstavka 34. člena ZOFVI. O svojih pravnih nadziranjih v zvezi z uporabo materialnega prava se je tožnica lahko in se tudi je izrekla v tožbi.

33. Sodišče je po ugotovitvi, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

34. V skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, saj je sodišče zavrnilo tožbo.

Enako tudi Ustavno sodišče v zadevi U-I-84/15-19 z dne 18. 5. 2017 (18. točka obrazložitve) in U I 59/03 z dne 13. 5. 2004 (7. točka obrazložitve).

Glej odločbo Ustavnega sodišča U-I-228/00 z dne 21. 3. 2002 (15. in 19. točka obrazložitve).

Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (1996) - ZOFVI  - člen 17, 17/1, 17/3, 34, 34/2

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 14, 74

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 6, 7, 133

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.