UPRS Sodba I U 43/2021-7
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-08-08

vodno dovoljenje - ničnost odločbe - pravna korist

Pravno korist definira prvi odstavek 43. člena ZUP, po katerem ima pravico udeleževati se postopka oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Stranski udeleženec je samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, in kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku. Ali tak osebni, neposredni in pravno varovani interes obstaja, pa izhaja iz pravne norme in njenega namena varovanja položaja določenega posameznika.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo tožnika za izrek delne ničnosti delnega vodnega dovoljenja št. 35523-291/2013-11 z dne 6. 11. 2018. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik podal predlog za ugotovitev delne ničnosti delnega vodnega dovoljenja, izdanega družbi A., d.o.o. za proizvodnjo električne energije v mali hidroelektrarni ..., in sicer v delu, ki se nanaša na višinske kote zajema in izpusta na vodotoku Homška mlinščica Kamniške Bistrice zaradi nemožnosti izvajanja vodne pravice na nadmorski višini, določeni v vodnem dovoljenju. Organ ugotavlja, da tožnik nima pridobljene vodne pravice, ker je bila njegova vloga za izdajo vodnega dovoljenja z odločbo z dne 19. 3. 2019 pravnomočno zavrnjena, ker je nameravana raba vode segala v območje že podeljene vodne pravice A., d.o.o. in so se višinske kote slednje in tožnika prekrivale. Pojasnjuje, da so bile koordinate in višinske kote za hidroelektrarno ..., ki izhajajo iz delnega vodnega dovoljenja, določene že v uredbi o koncesiji in koncesijski pogodbi, enake višinske kote pa tudi v odločbi Vlade RS. V skladu s 25. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1B) je ob nadomestitvi koncesije z vodnim dovoljenjem prišlo le do spremembe oblike vodne pravice pri sicer nespremenjenem obsegu in pogojih rabe vode, organ pa pri tem ni ugotavljal, na kakšen način so bile pri podelitvi koncesije določene koordinate, višinske kote in letna potencialna energija.

2. Po presoji organa to, da se podeljena vodna pravica za hidroelektrarno ... ne izvršuje v celoti, ni dovolj za izrek delne ničnosti pravnomočnega delnega vodnega dovoljenja, saj so višinske kote pri večini malih hidroelektrarn določene na način, da se upošteva še nekaj rezerve v višinskih kotah oziroma vplivnem območju. S tem se preprečijo morebitni vplivi posamezne elektrarne na sosednjo, da ne bi prišlo do situacije, ko bi zaradi kote zgornje vode dolvodne hidroelektrarne prihajalo do dušenja izpusta iz sosednje gorvodne hidroelektrarne, kar bi slednji zmanjšalo proizvodnjo. Če imetnik svoje vodne pravice ne izvaja v polnem obsegu v smislu rabe celotnega padca, pa to ne predstavlja kršitev pogojev rabe in tudi ne razloga za delno ničnost izdanega vodnega dovoljenja. Sprememba višinskih kot v predmetnem vodnem dovoljenju bi bila možna le na zahtevo imetnice vodne pravice, saj ne gre za nobeno od situacij, ko bi lahko upravni organ na podlagi zakona posegel v podeljeno vodno pravico. A., d.o.o. pa takšnega zahtevka ni podala.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil. K prvostopenjski odločbi dodaja, da pri vodnem dovoljenju ni mogoče uveljavljati ničnostnega razloga po 3. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj gre za odločbo, s katero imetnik vodne pravice pridobi pravico do neposredne rabe vode, takšna odločba pa se ne izvršuje, ampak le učinkuje. Tožnikove navedbe, da so višinske kote določene nestrokovno in brez predhodno izvedenih geodetskih meritev zavrača, češ da tožnik s tem uveljavlja nepravilno ugotovljeno dejansko stanje, ki ne sodi pod taksativno določene razloge za uveljavljanje ničnosti po prvem odstavku 279. člena ZUP. Nadalje pojasnjuje, da 25. člen ZV-1B predpisuje prehodno ureditev glede že obstoječih in določenih pravnih razmerij, na podlagi katere organ nima podlage, da bi imetniku vodne pravice naložil kakršnekoli nove ali dodatne obveznosti, oziroma spreminjal in omejeval pridobljene pravice.

4. Odločitev prvostopenjskega organa dopolnjuje tudi z utemeljitvijo, da tožnik ni bil udeležen v postopku nadomestitve koncesije A., d.o.o. s spornim vodnim dovoljenjem, s čimer bi izkazal pravni interes oziroma svojo aktivno legitimacijo za predlog za izrek ničnosti odločbe. Na podlagi 127. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) bi moral izkazati, da izdano vodno dovoljenje posega v njegove obstoječe vodne pravice na takšen način, da jih zmanjšuje, omejuje ali onemogoča. Ker tožnik nima pridobljene vodne pravice na istem vodnem telesu, nima pravnega interesa. Ima le dejanski interes, da se višinske kote spremenijo zato, da bi lahko sam pridobil vodno pravico, kar pa po ustaljeni pravni praksi ni dovolj za priznanje položaja stranskega udeleženca v tujem postopku. Zato drugostopenjski organ meni, da tožnik ni upravičena oseba za vložitev predloga za izrek ničnosti delnega vodnega dovoljenja in bi moral prvostopenjski organ predlog zavreči. Ker pa ne gre za bistveno nepravilnost, izpodbijane odločbe ni odpravil.

5. Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja. Vztraja, da je delno vodno dovoljenje nično v delu, ki določa višinske kote zajema in izpusta vode na vodotoku Homška mlinščica, saj na tej nadmorski višini vodne pravice ni mogoče izvrševati. Višinska kota spodnje meje je v vodnem dovoljenju navedena na lokaciji, na kateri višine vode - 328,43 m n.m. ni mogoče doseči, saj se nahaja le nekaj 10 metrov nižje od lokacije zgornje kote, zaradi padca terena pa je takšno višinsko koto spodnje vode možno doseči šele več 100 metrov nižje od lokacije zgornje kote. Na podlagi poročila terenske izmere se vodna pravica družbe A., d.o.o. izvaja na dejanskih višinskih kotah vode, kot so mogoče v naravi in ne na kotah, ki so določene z vodnim dovoljenjem, in katerih tudi z morebitnimi posegi v objekte za rabo vode ni mogoče doseči. V konkretnem primeru tudi ne gre za upoštevanje rezerv v višinskih kotah zaradi preprečitve morebitnih vplivov na sosednje elektrarne, ampak za to, da višinskih kot na lokacijah, določenih s koordinatami, v naravi ni mogoče doseči, saj merjena nadmorska višina terena in gladine vode ter razdalje med merjenimi lokacijami tega ne omogočajo. Vodnega dovoljenja ni mogoče izvajati, saj mora imeti voda že po naravi stvari določen padec, s katerim pridobi moč za pogon strojnih naprav in omogoča delovanje hidroelektrarne ... Takega padca na nadmorskih višinah, določenih v spornem delnem vodnem dovoljenju, ni mogoče doseči. Vodna pravica bi se izvajala na enak način tudi, če bi bile v delnem vodnem dovoljenju določene prave višinske kote, zato določitev pravilnih kot ne bi v ničemer vplivala na obstoječi način oziroma obseg izvajanja vodne pravice A., d.o.o.

6. Trdi, da ničnost po ZUP ni odvisna od pravne podlage za izdano odločbo, zato dejstvo, da so bile višinske kote določene z uredbo, z ugotavljanjem ničnosti nima neposredne zveze. Kljub temu, da je vodno dovoljenje nadomestilo prejšnje akte, se še vedno lahko preveri pravilnost posameznih elementov novo izdanih upravnih aktov (tj. vodnega dovoljenja). Vodno dovoljenje je klasična upravna odločba, s katero se odloča o pravici do rabe vode, zato zanjo veljajo vsa pravila ZUP, vključno s pravili o ničnosti. Meni, da je vodno dovoljenje primerljivo z gradbenim dovoljenjem, ki se tudi izda na vlogo stranke in daje bodoči gradnji status zakonitosti oziroma legalnosti, sodišče pa pri ugotavljanju njihove ničnosti odloča po vsebini in jih ne zavrže kot nedovoljene.

7. Glede pravnega interesa navaja, da mora upravni organ paziti na razloge, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega, po uradni dolžnosti. Če sta upravna organa presodila, da tožnik ne more imeti položaja stranke, bi lahko njegov predlog štela za pobudo in izvedla postopek ugotavljanja ničnosti po uradni dolžnosti. Določitev višinskih kot vode, ki ne omogoča dejanskega izvrševanja vodne pravice, posega v širši javni interes in predstavlja tako nepravilnost, da jo je treba nujno odpraviti. Napačno določene višinske kote vplivajo na možnost, da bi pravice iz istega vodnega vira pridobili drugi uporabniki, kar je tudi v nasprotju s cilji države, ki si v okviru energetske politike prizadeva za čim večjo izkoriščenost vodotokov za rabo vode za proizvodnjo električne energije. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

8. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa poslala upravni spis zadeve.

10. Med strankama je sporno, ali je tožnik aktivno legitimiran za vložitev predloga za izrek ničnosti odločbe in ali so podani pogoji za izrek delne ničnosti delnega vodnega dovoljenja po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP.

11. Po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti. Po prvem odstavku 280. člena ZUP se lahko odločba vsak čas izreče za nično po uradni dolžnosti ali na predlog stranke ali državnega tožilca ali državnega pravobranilca (sedaj državnega odvetnika).

12. Pri legitimaciji za uveljavljanje zahteve za izrek ničnosti odločbe je sodna praksa sledila stališču Ustavnega sodišča iz odločbe Up-666/10-14, Up-1153/10-14, po katerem lahko ničnost upravne odločbe uveljavljajo tudi osebe, na katere pravice ali pravne koristi vpliva nična odločba, in sicer ne glede na to, ali so v postopku njene izdaje imele formalni položaj stranke.

Pravni interes in s tem aktivna legitimacija za uveljavljanje ničnosti odločbe po prvem odstavku 280. člena ZUP se torej presoja v okviru vprašanja, ali ničnostni razlog lahko posega v pravni položaj osebe, ki se nanj sklicuje, kar pomeni, da mora morebiti ugotovljena ničnost odločbe neposredno vplivati na izboljšanje njenega pravnega položaja.

13. Med strankama ni sporno, da tožnik ni bil stranka niti stranski udeleženec v postopku, v katerem je bila družbi A., d.o.o. koncesija nadomeščena s spornim vodnim dovoljenjem. Zato bi svojo aktivno legitimacijo upravičil le, če bi izkazal, da je predlog za izrek ničnosti vložil zaradi varstva svojih pravic ali pravnih koristi. Glede na to, je v tej zadevi za odločitev o zakonitosti izpodbijanega akta bistveno, ali je tožnik izkazal pravni interes, zaradi katerega bi mu bila lahko priznana udeležba v postopku izdaje delnega vodnega dovoljenja A., d.o.o.

14. Pravno korist definira prvi odstavek 43. člena ZUP, po katerem ima pravico udeleževati se postopka oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Stranski udeleženec je samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, in kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku. Ali tak osebni, neposredni in pravno varovani interes obstaja, pa izhaja iz pravne norme in njenega namena varovanja položaja določenega posameznika.

15. Drugostopenjski organ pravilno opozarja na sodbo I U 650/2009, v kateri je sodišče odločilo, da mora tisti, ki želi vstopiti v postopek izdaje vodnega dovoljenja, zatrjevati in izkazati obstoj pravice oziroma pravne koristi na podlagi dejstva, da izdano vodno dovoljenje posega v njegove že obstoječe vodne pravice na takšen način, da jih zmanjšuje, omejuje ali onemogoča. To sicer po presoji sodišča ne izključuje uporabe 43. člena ZUP, tj. možnosti, da stranka izkaže pravni interes na podlagi katerega koli predpisa, ki ji zagotavlja določen pravni položaj in kateri bi bil lahko z izdajo vodnega dovoljenja prizadet. Tak položaj mora zatrjevati in vsaj verjetno izkazati.

16. Ni sporno, da tožnik nima vodne pravice. Pri tem iz izpodbijane odločbe izhaja in to za tožnika ni sporno, da je bila njegova vloga za pridobitev vodnega dovoljenja za rabo vode med višinskima kotama 329,27 m n.m. in 326,9 m n.m. z odločbo št. 35523-91/2012-48 z dne 19. 3. 2019 pravnomočno zavrnjena. Ker je bila njegova zahteva, da bi pridobil vodno pravico, pravnomočno zavrnjena, pa bi moral za pridobitev vodne pravice doseči odpravo oziroma razveljavitev te odločbe z izrednimi pravnimi sredstvi ali pa v novem postopku izkazati, da ne gre za (ponovno) odločanje o zadevi, o kateri je bilo že pravnomočno odločeno. To pa pomeni, da želi v postopku za izrek ničnosti vodne pravice družbe A., d.o.o. zavarovati svoje bodoče in povsem hipotetične pravice in koristi. Sodišče tako sledi drugostopenjskemu organu in zaključuje, da tožnik nima pravnega interesa, ampak zgolj dejanski interes, ki pa ne zadostuje za pridobitev aktivne legitimacije v postopku izreka ničnosti odločbe.

17. Drugih pravnih koristi, v katere naj bi izpodbijana odločba posegla, pa tožnik niti smiselno ne zatrjuje. Zato se z ugotovitvijo delne ničnosti delnega vodnega dovoljenja tožniku pravni položaj ne bi izboljšal oziroma neposredno ne bi vplival na njegove pravice in pravne koristi.

18. Sicer pa tožnik v tožbi stališču drugostopenjskega organa, da njegov pravni interes ni izkazan, ugovarja zgolj s tem, da bi moral organ v javnem interesu oziroma interesu potencialnih uporabnikov vodnega vira (med katere se uvršča tudi sam) postopati po uradni dolžnosti. V zvezi s tem pa mora sodišče pojasniti, da upravni organ na pobudo ni vezan, niti ni o njej dolžan odločiti, zato tožnik ne more zahtevati uvedbe postopka po uradni dolžnosti. Upravni organ je pristojen, da v okviru varovanja javnega interesa presodi ali bo takšen postopek uvedel. Sodišče v tem upravnem sporu ne presoja, ali je tako ravnanje najbolj primerno in v javnem interesu, ali pa bi morala toženka v interesu večjega izkoriščanja obnovljivih virov postopati drugače. Pri odločanju upošteva zgolj določbe veljavnih predpisov, po katerih lahko ničnost uveljavljajo zgolj osebe, katerih pravice so lahko zaradi nične odločbe prizadete.

19. Upravni organ bi moral torej tožniku odreči legitimacijo za vložitev predloga za izrek ničnosti in predlog zavreči. Kot ugotavlja drugostopenjski organ, s tem, ko je vlogo vsebinsko obravnaval, tožnikove pravice niso bile kršene in zato iz tega razloga prvostopenjska odločba ni nezakonita. S tem, ko je relevantne razloge za zavrnitev (zavrženje) dodal drugostopenjski organ, je postopal v skladu z določbo 248. člena ZUP, tožniku pa tudi ni bila kršena pravica do izjave (česar v tožbi tudi ne ugovarja), saj se je o presoji drugostopenjskega organa, da ni legitimiran za uveljavljanje ničnosti, lahko izrekel v tožbi. Ker tožnik ni aktivno legitimiran za uveljavljanje ničnosti, sodišče ni presojalo, ali so razlogi toženke o tem, da niso podani pogoji za izrek delne ničnosti delnega vodnega dovoljenja po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, pravilni.

20. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker relevantno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta med tožnikom in toženko ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Med njima je sporno zgolj pravno vprašanje, in sicer ali sporna odločba o vodni pravici lahko poseže v pravni položaj tožnika. Sodišče je upoštevalo tudi stališča Evropskega sodišča za človekove pravice, da obravnava ni nujna, če ni spornih dejanskih in pravnih vprašanj, ki jih ne bi bilo mogoče ustrezno rešiti na podlagi sodnega spisa in pisnih vlog strank. Gre za postopke, v katerih ni spornih dejstev, ki terjajo ustno predstavitev dokazov ali soočenje prič, če je imela stranka ustrezno možnost pisno predstaviti svoja stališča in izpodbijati dokaze. V teh primerih lahko država ob upoštevanju zahteve po učinkovitosti postopka odloči le na podlagi elementov spisa brez oprave obravnave v postopkih. Sistematično izvajanje obravnave bi namreč lahko nasprotovalo načeloma učinkovitosti in ekonomičnosti postopka in nenazadnje pripeljalo do kršitve pravice do sojenja v razumnem roku, zlasti v postopkih, ki terjajo prednostno ali hitro odločanje.

21. Sodišče je odločilo po sodnici posameznici na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1.

22. Kadar sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Glej J. Čebulj v: P. Kovač, E. Kerševan (ur.), Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list RS, Pravna fakulteta univerze v Ljubljani, 2. knjiga, Ljubljana 2020, stran 744, sodbe I U 426/2019, III U 149/2016, I U 1433/2014.

Glej I Up 146/2021 in v njej navedene sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43, 279, 279/1, 279/1-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.