UPRS Sklep II U 23/2024-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-02-29

Mojca Medved Ladinek (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), dr. Damjan Gantar

začasna odredba - odložitvena in ureditvena začasna odredba - izkazanost nastanka težko popravljive škode - težko popravljiva škoda

Tožeča stranka predlog za izdajo začasne odredbe utemeljuje zlasti z navajanjem, da je izdaja začasne odredbe potrebna zaradi zavarovanja ustavno varovanega načela zakonitosti delovanja lokalne samouprave in načela delitve oblasti. Vprašanje (ne)zakonitosti izpodbijanih aktov in s tem povezano vprašanje razmejitve pristojnosti med županom in mestnim svetom, kakor delno tudi (strokovnim) organom občinske uprave, pristojnim za finance, bo predmet vsebinske presoje tožbe, tožeča stranka pa ni izkazala nastanka težko popravljive škode, nastale zaradi izvršitve izpodbijanega predpisa, ki bi bila ob odpravi posledic, na podlagi naknadnega uspeha v upravnem sporu, za tožečo stranko težko popravljiva škoda oziroma da so posledice izvrševanja predpisa težje in bolj nepopravljive kot posledice zaradi njegovega zadržanja. V kolikor se bo v postopku odločanja o tožbi izkazalo, da je le-ta utemeljena, bo odločitev veljala ne glede na morebitne menjave predstavnikov na strani tožeče stranke ali tožene stranke. Sodišče tudi ocenjuje, da zaradi izvršitve izpodbijanih aktov ne bo nesorazmerno prizadeta javna korist, saj bo do končne odločitve v upravnem sporu odločitve o korporacijskih upravičenjih ustanoviteljice Mestne občine Maribor v Javnem holdingu Maribor d.o.o. sprejemala tožena stranka, ki lahko kot kolektivni organ sprejema svoje odločitve zgolj z večino glasov, pri čemer pa so tako tožeča stranka kot tožena stranka predstavniki ljudstva, izvoljeni s strani občanov, in gre torej v vsakem primeru za politične funkcije.

Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

1. Z izpodbijanim sklepom št. 10, sprejetim dne 21. 12. 2023 na 11. redni seji Mestnega sveta Mestne občine Maribor (v nadaljevanju tudi: MOM), in Odlokom o spremembah in dopolnitvah Odloka o ustanovitvi javnega holdinga Maribor d.o.o. je tožena stranka dopolnila določbo 13. člena Odloka o ustanovitvi javnega holdinga Maribor d.o.o. (v nadaljevanju tudi: Odlok) na način, da se 13. členu dodaja nov četrti odstavek, ki določa, da v imenu ustanoviteljice v Javnem holdingu Maribor d.o.o. odloča Mestni svet Mestne občine Maribor.

2. Tožeča stranka na podlagi šestega odstavka 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS) vlaga tožbo, s katero predlaga, da se sklep št. 10, sprejet dne 21. 12. 2023 na 11. redni seji Mestnega sveta Mestne občine Maribor, in Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o ustanovitvi javnega holdinga Maribor d.o.o. odpravita. Navaja, da je s sprejetjem sklepa št. 10 in z Odlokom o spremembah in dopolnitvah Odloka o ustanovitvi javnega holdinga Maribor d.o.o. tožena stranka zmotno uporabila materialno pravo, s tem ko je v nasprotju z 29. in 33. členom ZLS, 71., 72. in 73. členom Zakona o javnih financah (v nadaljevanju: ZJF) ter 8. in 23. členom Statuta Mestne občine Maribor (v nadaljevanju: Statut) v svojo pristojnost nezakonito prenesla upravičenje za odločanje v imenu ustanoviteljice, Mestne občine Maribor, v vseh zadevah iz drugega odstavka 13. člena Odloka. Tožena stranka je namreč, skladno s 73. členom ZJF, v imenu ustanoviteljice pristojna zgolj za odločanje o 2. - 4. alineji drugega odstavka 13. člena Odloka, t. j. za odločanje o zahtevi za vplačilo osnovnih vložkov, vplačilu in vračanju naknadnih vplačil in delitvi ter prenehanju poslovnih deležev. Ker tožena stranka, skladno z veljavno zakonodajo, nima drugih pristojnosti iz naslova sprejemanja odločitev v imenu upraviteljice v Javnem holdingu Maribor d.o.o., je pristojnosti odločanja po 1. in 5. - 9. alineji

drugega odstavka 13. člena Odloka nase prenesla nezakonito. Gre za odločanje o: (1) sprejetju letnega poročila in uporabi bilančnega dobička; (5) ukrepih za nadzor dela direktorja; (6) postavitvi prokurista in poslovnega pooblaščenca; (7) uveljavljanje zahtevkov javnega holdinga proti direktorju ali družbenikom v zvezi s povračilom škode, nastale pri ustanavljanju ali poslovodenju; (8) zastopanju javnega holdinga v sodnih postopkih proti direktorju; in (9) drugih zadevah, za katere tako določa zakon ali družbena pogodba.

3. Hkrati s tožbo tožeča stranka vlaga predlog za izdajo začasne odredbe na podlagi tretjega odstavka in drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Primarno predlaga začasno ureditev stanja na način, da sodišče: (1) prepove toženi stranki, da do pravnomočnosti odločitve o tožbi v predmetnem upravnem sporu v imenu ustanoviteljice sprejema odločitve v Javnem holdingu Maribor d.o.o., kot izhajajo iz drugega odstavka 13. člena Odloka, če ni glede izvrševanja določenih upravljavskih pravic z zakonom drugače določeno, ter (2) odloči, da v imenu ustanoviteljice odločitve v Javnem holdingu Maribor d.o.o., kot izhajajo iz drugega odstavka 13. člena Odloka, sprejema tožeča stranka, če ni glede izvrševanja določenih upravljavskih pravic z zakonom drugače določeno. Podredno pa predlaga, da sodišče odloči, da se učinki in izvršitev izpodbijanega sklepa in Odloka odložijo do pravnomočnosti odločitve v konkretni zadevi.

4. Tožeča stranka navaja, da bi moralo sodišče pri presoji utemeljenosti začasne odredbe zlasti glede nastanka težko popravljive škode, upoštevati, da je tožba vložena zaradi nezakonitosti odločitve tožene stranke, in da posledično župan kot organ občine in kot varuh zakonitosti v konkretnem upravnem sporu ne varuje izključno lastnih koristi, temveč varuje zakonitost delovanja lokalne samouprave. Sodišče bi zato moralo utemeljenost začasne odredbe presojati tudi v luči samih posledic, ki grozijo zaradi izvrševanja zakonsko sporne odločitve tožene stranke. Pri tem opozarja na smiselno podobno ureditev v postopkih presoje zakonitosti splošnega akta pred Ustavnim sodiščem RS, pri čemer za utemeljenost predloga za zadrževanje izvrševanja predpisa zadošča, da je možnost uspeha z zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti predpisa "več kot nič". Za izdajo začasne odredbe pa mora biti izkazano, da so posledice izvrševanja predpisa težje in bolj nepopravljive kot posledice zaradi njegovega zadržanja oziroma neizvrševanja. Sklicuje se tudi na odločitev v zadevi I Up 174/2018, v kateri je Vrhovno sodišče RS zavzelo stališče, da je zahteva

za izdajo začasne odredbe lahko utemeljena tudi, ko stranka izkaže, da izpodbijani akt posega v določeno materialno pravico, četudi ne gre za ireverzibilen poseg.

5. Tožeča stranka pojasnjuje, da gre v obravnavani zadevi za odločanje o bistvenih korporacijskih upravičenjih, ki jih ima Mestna občina Maribor kot ustanoviteljica Javnega holdinga Maribor d.o.o., o katerih ustanoviteljica odloča na skupščini v obliki sklepov. Zaradi sprejete odločitve tožene stranke, da odloča v imenu ustanoviteljice v Javnem holdingu Maribor d.o.o. o upravičenjih iz drugega odstavka 13. člena Odloka namesto župana kot nosilca izvršilne veje, pa Mestna občina Maribor kot ustanoviteljica ne bo pravilno zastopana. Kljub temu bodo odločitve, ki jih bo tožena stranka sprejemala v imenu ustanoviteljice na skupščini Javnega holdinga Maribor d.o.o. (zlasti odpoklici in menjave članov nadzornega sveta, menjave poslovodstva ter posledično tudi imenovanje organov nadzora in poslovodenja v vseh devetih odvisnih družbah Javnega holdinga Maribor d.o.o.), ireverzibilno vplivale na delovanje in na poslovanje ter opravljanje gospodarske dejavnosti Javnega holdinga Maribor d.o.o., ki se izvaja v javno korist, in ki bodo lahko, zaradi mešanja političnih interesov v upravljanje Javnega holdinga Maribor d.o.o., sprejete tudi v nasprotju z javnim interesom glede učinkovitega poslovanja holdinga.

6. Tožeča stranka poudarja, da je župan tisti, ki v okviru danih pooblastil, na podlagi prvega odstavka 33. člena ZLS, predstavlja in zastopa občino, v luči danega pooblastila pa prav tako lahko le župan pooblasti zadevnega uradnika oziroma organ občinske uprave, pristojnega za finance, da skladno s prvim odstavkom 71. člena ZJF zastopa občino (npr. sodeluje na skupščinah) v razmerju do Javnega holdinga Maribor d.o.o. Tudi navedeno izrecno pristojnost, ki jo ima le tožeča stranka kot zakoniti zastopnik občine, je tožena stranka s tem, ko je odločila, da odločitve v imenu upraviteljice sprejema občinski svet, tožeči stranki nezakonito odvzela.

7. Tožeča stranka ob tem še dodaja, da predlagana začasna odredba ne posega v javno korist in korist nasprotnih strank, temveč javno korist varuje. Tožeča stranka je tudi doslej bila tista, ki je v imenu ustanoviteljice v Javnem holdingu Maribor d.o.o. izvrševala upravljavske pravice, kar pomeni, da bo s primarno predlagano začasno odredbo vzpostavljeno stanje, kot je veljalo pred sprejemom nezakonite odločitve tožene stranke. Na drugi strani pa bi sodišče z izdajo začasne odredbe zavarovalo ustavno varovano načelo zakonitosti delovanja lokalne samouprave, kakor tudi načelo delitve oblasti, kar je nedvomno v javnem interesu. S poseganjem v tipične pristojnosti enega organa se namreč poslabšuje položaj tega organa v razmerju do drugega organa, kar je nedopustno z vidika zakonsko vzpostavljenega razmerja med občinskim svetom in županom.

Odgovor na predlog za izdajo začasne odredbe

8. Tožena stranka izdaji začasne odredbe nasprotuje in se zavzema za zavrnitev predloga iz naslednjih razlogov: 1. ker izpodbijani akt ne predstavlja odločitve občinskega sveta v smislu šestega odstavka 33. člena ZLS, temveč gre za splošni akt občine v smislu petega odstavka 33. člena ZLS; 2. ker je izpodbijani akt skladen z Ustavo RS in zakonit; 3. ker niso izpolnjeni pogoji za izdajo začasne odredbe po prvem odstavku 32. člena ZUS-1.

9. Tožena stranka meni, da je izpodbijani akt splošni pravni akt občine, ki ga je sprejela v okviru izvrševanja ustanoviteljskih pravic občine na podlagi drugega odstavka 23. člena Statuta, ki določa, da mestni svet v okviru svojih pristojnosti ustanavlja javna podjetja. Izpodbijani akt torej ni javnopravni oblastni posamični akt, s katerim bi tožena stranka odločala o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke, temveč gre za izvrševanje ustanoviteljske pravice občine s splošnim pravnim aktom, zato pravno varstvo v upravnem sporu ni predvideno, tožeča stranka pa bi lahko na podlagi petega odstavka 33. člena ZLS pri Ustavnem sodišču RS zahtevala oceno skladnosti izpodbijanega akta z ustavo in zakonom.

10. Glede zakonitosti izpodbijanega akta tožena stranka navaja, da z njim izvaja ustanoviteljske pravice Mestne občine Maribor v javnem podjetju, za kar je pristojna na podlagi drugega odstavka 23. člena Statuta, poleg tega pa dodelitev odločanja v vlogi družbenika javnega podjetja (ustanovljenega kot enoosebna družba z omejeno odgovornostjo) toženi stranki namesto tožeči stranki ne krši prav nobenega predpisa, niti ne posega v načelo delitve oblasti. Dodaja, da mestni oziroma občinski sveti izvršujejo pravice ustanoviteljice v vlogi edinega družbenika ali skupščine javnega podjetja v številnih javnih podjetjih

, kar vsaj posredno kaže na to, da določitev pristojnosti mestnega sveta v izpodbijanem aktu ni per se nezakonita, kot to trdi tožeča stranka.

11. Tožena stranka nadalje izpostavlja, da tožeča stranka v predlogu za izdajo začasne odredbe niti ni postavila zadostnih trditev glede nastanka težko popravljive škode, še manj pa je nastanek težko popravljive škode izkazala. Edine pogojno konkretizirane trditve o škodi tožeča stranka ponudi, ko navaja, da bi bile "zaradi mešanja političnih interesov v upravljanje Javnega holdinga Maribor d.o.o. [odločitve tožene stranke] sprejete tudi v nasprotju z javnim interesom glede učinkovitega poslovanja omenjenega javnega holdinga". V zvezi s tem pa pojasnjuje, da je tožeča stranka, kot župan, prvenstveno politik in so njegove odločitve v vlogi ustanovitelja Javnega holdinga Maribor d.o.o. prav tako per se podvržene političnim interesom. Ključni argument za prenos izvrševanja ustanoviteljskih pravic na mestni oziroma občinski svet, pa je zagotavljanje večje transparentnosti sprejemanja ključnih odločitev, tudi glede imenovanja članov nadzornega sveta, kar posebej izpostavlja tožeča stranka, in boljše obvladovanje (potencialnega) konflikta interesov pri odločanju.

12. Sodišče je opravilo narok za obravnavo začasne odredbe v prisotnosti tožeče stranke in njegove pooblaščenke ter pooblaščenca tožene stranke.

13. Sodišče je o trditvah strank izvedlo dokaze z vpogledom v izpodbijani akt - 10. sklep Mestnega sveta MOM, sprejet na 11. redni seji Mestnega sveta MOM dne 21. 12. 2023 (A2), v izpodbijani akt - Odlok o spremembah in dopolnitvah odloka o ustanovitvi Javnega holdinga Maribor d.o.o. (A3), v Odlok o ustanovitvi javnega holdinga Maribor d.o.o. (A4), v 36. sklep Mestnega sveta MOM, sprejet na 10. redni seji Mestnega sveta MOM z dne 23. 11. 2023 (A5), v sklep župana MOM z dne 14. 12. 2023 (A6), v obvestilo o zadržanju izvajanja odločitve Mestnega sveta MOM z dne 14. 12. 2023, v Akt o ustanovitvi Javnega holdinga Maribor d.o.o. (A8), v Statut MOM (A9), v Pravno mnenje Inštituta za javno upravo z dne 16. 1. 2024 (A10), v strokovno mnenje o pravnih vprašanjih izvrševanja pravic družbenika družbe Javni holding Maribor d.o.o. (A11), akt o ustanovitvi enoosebne gospodarske družbe in opozorilo Komisije za preprečevanje korupcije (KPK) glede nezdružljivosti funkcij župana, v vse ostale listine, ki se nahajajo v upravnem in sodnem spisu, ter zaslišalo tožečo stranko, župana B. B.

14. Sodišče je na naroku snemalo navedbe strank in zaslišanje tožeče stranke, župana B. B., zaradi česar je izdajo sklepa pridržalo do dokončnosti prepisa zvočnega posnetka. Tožeča stranka in tožena stranka sta podali pravočasna ugovora zoper prepis zvočnega posnetka naroka za začasno odredbo, katerima je sodišče s sklepom II U 23/2024-21 z dne 29. 2. 2024 ugodilo in je prepis spremenilo tako, da je upoštevalo vse podane pripombe. Zoper navedeni sklep ni posebne pritožbe. Sodišče je tako o zadevi odločilo na dan, ko je zapisnik o opravljenem naroku za začasno odredbo postal dokončen, in sicer dne 29. 2. 2024.

Glede procesnih predpostavk za izdajo začasne odredbe

15. Procesna predpostavka za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe je obstoj vložene tožbe (32. člen ZUS-1 v zvezi s 1. in 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1)

, kar pomeni, da če tožba in s tem upravni spor nista dopustna oziroma dovoljena, tudi ni dopustno vsebinsko obravnavati predloga za izdajo začasne odredbe.

16. Tožeča stranka je vložila tožbo na podlagi šestega odstavka 33. člena ZLS, ki določa, da župan zadrži izvajanje odločitve občinskega sveta, če meni, da je nezakonita, ali je v nasprotju s statutom ali drugim splošnim aktom občine, in predlaga občinskemu svetu, da o njej ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje. Ob zadržanju izvajanja odločitve občinskega sveta župan opozori pristojno ministrstvo na nezakonitost take odločitve. Če občinski svet ponovno sprejme enako odločitev, lahko župan začne postopek pri upravnem sodišču. Na podlagi navedene določbe je torej predvidena posebna oblika upravnega spora med dvema organoma lokalne oblasti - županom kot nosilcem izvršilne veje oblasti in občinskim svetom kot nosilcem normativne funkcije. V okviru danega zakonskega pooblastila pa je županu kot organu občine priznan pravni interes za vložitev tožbe.

17. V obravnavanem primeru je tožena stranka dne 23. 11. 2023, na 10. redni seji potrdila 36. sklep, s katerim je sprejela Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o ustanovitvi Javnega holdinga Maribor d.o.o. Tožeča stranka je s sklepom št. 0070-50/2023-1 z dne 14. 12. 2023, zadržala odločitev tožene stranke in obenem z dopisom št. 0070-50/2023-2 z dne 14. 12. 2023 o tem obvestila Ministrstvo za javno upravo. Tožena stranka pa je nato na svoji 11. redni seji dne 21. 12. 2023, v ponovnem odločanju, potrdila isto odločitev, kar pomeni, da je tega dne začel teči rok za vložitev tožbe v upravnem sporu. Glede na to, da je bila tožba skupaj s predlogom za izdajo začasne odredbe vložena pri naslovnem sodišču dne 19. 1. 2024 priporočeno po pošti, sodišče ugotavlja, da je bila vložena znotraj 30-dnevnega roka, določenega v v drugem odstavku 23. člena ZUS-1, in je pravočasna.

18. Tožena stranka ugovarja, da upravni spor ni dopusten iz razloga, ker izpodbijana akta nista posamična akta, temveč splošna upravna akta. V 65. členu ZLS je določeno, da občina ureja zadeve iz svoje pristojnosti z odloki, odredbami, pravilniki in navodili.

19. Odloki so praviloma splošni akti in se z njimi urejajo pravna razmerja za vse. Ne glede na navedeno, pa v obravnavanem primeru izpodbijana akta po presoji sodišča nista splošna, temveč posamična upravna akta, saj gre za odločitev o korporacijskih upravičenjih, ki jih ima ustanoviteljica Mestna občina Maribor v individualno določeni pravni osebi, Javnem holdingu Maribor d.o.o., in ta določba velja le za konkretno družbo. S tem, ko ureja posamično razmerje, je določba predpisa po svoji vsebini že posamični akt, ki neposredno posega v pravni položaj konkretno določene osebe, kar pomeni, da po vsebini že pomeni odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi te osebe na način, da izdaja nadaljnjih upravnih odločb ni potrebna.

Izpodbijani sklep in Odlok je tako tudi po stališču sodne prakse

šteti kot posamična akta, izdana v obliki predpisa, in je zato zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1.

20. Upoštevajoč navedeno sodišče ugotavlja, da so izpolnjene vse procesne predpostavke za vložitev tožbe v upravnem sporu po šestem odstavku 33. člena ZLS in predloga za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1.

Glede utemeljenosti predloga za izdajo začasne odredbe

21. Predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.

22. Izdajo začasne odredbe v upravnem sporu ureja 32. člen ZUS-1. Sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče, skladno z načelom sorazmernosti, upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek 32. člena ZUS-1, t. i. odložitvena začasna odredba).

23. Poleg odložitve izvršitve izpodbijanega akta do pravnomočne odločbe lahko tožnik predlaga tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek 32. člena ZUS-1, t. i. ureditvena začasna odredba).

24. V obravnavani zadevi je tožeča stranka primarno predlagala izdajo ureditvene začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1, podredno pa izdajo odložitvene začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. V obeh primerih zakon pogojuje izdajo začasne odredbe z nastankom težko popravljive škode, ki bi nastala v posledici izvršitve izpodbijanega akta.

25. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Stranka, ki predlaga izdajo začasne odredbe, mora zaradi narave postopka in kratkih rokov za odločanje že v samem predlogu konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda za njo težko popravljiva. Na tožeči stranki je tako trditveno kot dokazno breme. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso, gre za takšno škodo, če je ta resna in tožeči stranki neposredno preti (začasno), odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja.

Podana mora biti torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti.

26. V sodni praksi je bilo sprejeto stališče, da odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Začasna odredba namreč ni namenjena splošnemu spreminjanju sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu, ki jih določa ZUS-1 v prvem odstavku 32. člena, v skladu s katerim tožba ne zadrži izvršitve upravnega akta, če zakon izrecno ne določa drugače), temveč posegu v izvrševanje izpodbijanega akta ob presoji konkretnih okoliščin posameznega primera. Glede na namen zakonodajalca, da se odločba izvrši ob dokončnosti (in ne po pravnomočnosti), bi kakršnokoli drugačno razlogovanje že na splošni ravni vzpostavilo učinke, da bi se vse take izreke štelo za težko popravljivo škodo v smislu 32. člena ZUS-1, za kar pa v zakonu ni podlage.

27. Vrhovno sodišče RS je v nekaterih kasnejših zadevah (sklepa I Up 174/2018 z dne 17. 10. 2018 in I Up 96/2022 z dne 8. 6. 2022) resda nekoliko omililo restriktivni pristop, ki je v sodni praksi uveljavljen glede presoje pogojev za izdajo začasne odredbe, saj je zavzelo stališče, da je lahko predlog (prej: zahteva) za izdajo začasne odredbe utemeljen tudi, ko stranka izkaže, da izpodbijani akt posega v določeno materialno pravico, četudi ne gre za ireverzibilen poseg, oziroma ni nujno izkazati, da bi izpodbijani akt povzročil stečaj družb. Prav tako je Vrhovno sodišče RS v zadevi I Up 96/2022 izrecno odstopilo od stališča, da je materialno škodo vselej šteti za popravljivo. V zvezi z navedeno sodno prakso, ki se nanaša na področje davčnega oziroma gospodarskega (konkurenčnega) prava, pa je vendarle treba poudariti, da se je Vrhovno sodišče RS opredeljevalo zlasti do vprašanja popravljivosti materialne (premoženjske) škode, za kar pa v konkretni zadevi, vsaj neposredno, ne gre.

28. Po ustaljenem stališču Vrhovnega sodišča RS, v primeru ureditvene začasne odredbe mora obstajati neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem, o katerem je odločeno (z dokončnim pravnim aktom) v konkretnem primeru s predpisom, in posledicami (škodo), ki naj se z začasno ureditvijo stanja preprečijo. Ureditvena začasna odredba je namenjena začasni ureditvi spornega pravnega razmerja, izdana začasna odredba pa ne sme onemogočiti doseganja učinkov, ki bi jih utemeljevala morebitna zavrnilna sodba.

29. Tožeča stranka predlog za izdajo začasne odredbe utemeljuje zlasti z navajanjem, da je izdaja začasne odredbe potrebna zaradi zavarovanja ustavno varovanega načela zakonitosti delovanja lokalne samouprave in načela delitve oblasti. Na tem mestu sodišče poudarja, da bo vprašanje (ne)zakonitosti izpodbijanih aktov in s tem povezano vprašanje razmejitve pristojnosti med županom in mestnim svetom, kakor delno tudi (strokovnim) organom občinske uprave, pristojnim za finance, predmet vsebinske presoje tožbe in se zato sodišče v postopku odločanja o izdaji začasne odredbe do vseh tozadevnih navedb ne opredeljuje.

30. Obravnavan predlog za izdajo začasne odredbe je sodišče, v skladu s 23. členom Ustave RS, presojalo z vidika učinkovitega sodnega varstva, pri čemer pa ocenjuje, da tožeča stranka ni izkazala, da sodno varstvo v primeru zavrnitve predloga za izdajo začasne odredbe več ne bi moglo doseči svojega namena. Sodno varstvo pa svojega namena ne more več doseči tudi v primeru, če osebi, ki to sodno varstvo zahteva, že v teku sodnega postopka nastane težko popravljiva škoda ali celo nepopravljiva škoda, česar tožeča stranka ni izkazala. V kolikor se bo v postopku odločanja o tožbi izkazalo, da je le-ta utemeljena, bo namreč odločitev veljala ne glede na morebitne menjave predstavnikov na strani tožeče stranke ali tožene stranke. To pa pomeni, da v obravnavanem primeru niso podani razlogi, zaradi katerih sodno varstvo več ne bi moglo doseči svojega namena.

31. Tožeča stranka je na zaslišanju kot stranka sicer izpovedala o svoji bojazni, da bi se zaradi vmešavanja lokalne politike, ki ima različne interese in ne zasleduje cilja dobrega delovanja gospodarskih služb, ampak deluje v svojih ozkih političnih interesih, poslovanje Javnega holdinga Maribor d.o.o., zaradi spremembe organov vodenja in nadzora, lahko poslabšalo. Sodišče ocenjuje, da tožeča stranka ni konkretno izkazala, na podlagi česa zaključuje, da naj bi tožena stranka zamenjala vse člane poslovodstva in nadzora, kar naj bi posledično poslabšalo trenutno zelo dobro poslovanje Javnega holdinga Maribor d.o.o.

Tožeča stranka je le posplošeno navajala, da naj bi politika delovala po principu "kupčkanja", ne pa po principu, kaj bo dobrega za skupnost, vendar pa po presoji sodišča s tem ni izkazala neposredne vzročne zveze med izpodbijanima aktoma in domnevnim poslabšanjem uspešnega delovanja Javnega holdinga Maribor d.o.o., oziroma ni s stopnjo verjetnosti dokazala, da bo prav zaradi sprejema izpodbijanih aktov prišlo do težko popravljive škode in s tem tudi do posega v javno korist, ki je v uspešnem delovanju Javnega holdinga Maribor d.o.o. Po presoji sodišča gre namreč zgolj za predvidevanje tožnika, ki ni podkrepljeno s kakšnimi konkretnimi dejstvi in dokazi. Kar se tiče navajanj tožeče stranke glede skrbi za zaposlene v Javnem holdingu Maribor d.o.o., pa sodišče še pojasnjuje, da mora tožeča stranka za izdajo sklepa o začasni odredbi izkazati težko popravljivo škodo, ki bo nastala njej oziroma občini, ki jo zastopa, ne pa tretji osebi.

32. Iz zgoraj navedenega tako sledi, da tožeča stranka ni izkazala nastanka težko popravljive škode, nastale zaradi izvršitve izpodbijanega predpisa, ki bi bila ob odpravi posledic, na podlagi naknadnega uspeha v upravnem sporu, za tožečo stranko težko popravljiva škoda oziroma, da so posledice izvrševanja predpisa težje in bolj nepopravljive kot posledice zaradi njegovega zadržanja.

33. Sodišče tudi ocenjuje, da zaradi izvršitve izpodbijanih aktov ne bo nesorazmerno prizadeta javna korist, saj bo do končne odločitve v upravnem sporu odločitve o korporacijskih upravičenjih ustanoviteljice Mestne občine Maribor v Javnem holdingu Maribor d.o.o. sprejemala tožena stranka, ki lahko kot kolektivni organ sprejema svoje odločitve zgolj z večino glasov, pri čemer pa so tako tožeča stranka kot tožena stranka predstavniki ljudstva, izvoljeni s strani občanov, in gre torej v vsakem primeru za politične funkcije.

34. Sodišče tako zaključuje, da tožeča stranka ni izkazala težko popravljive škode, ki je temeljni pogoj

tako za izdajo primarno predlagane ureditvene začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 kot tudi podredno predlagane odložitvene začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, zato je njen predlog zavrnilo.

Sodišče pripominja, da ima drugi odstavek 13. člena Odloka 9 in ne 10 alinej, kot navaja tožeča stranka.

Z 8. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnem sporu (ZUS-1C, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 49/23, ki se uporablja od dne 28. 6. 2023 naprej) se je v drugem odstavku 32. člena besedilo člena spremenilo tako, da se namesto institut "zahteva za izdajo začasne odredbe" sedaj glasi "predlog za izdajo začasne odredbe".

Tožena stranka primeroma navaja, da po 15. členu Odloka o ustanovitvi podjetja javne službe ..., d.o.o., skupščino družbe predstavlja mestni svet ustanoviteljice (Mestni svet Mestne občine Ptuj); po 11. členu Akta o ustanovitvi družbe z omejeno odgovornostjo A., d.o.o., Mestni svet Mestne občine Ljubljana izvaja ustanoviteljske pravice, pri čemer za njihovo izvajanje lahko pooblasti župana Mestne občine Ljubljana.

Prim. sklepa Upravnega sodišča RS III U 194/2015 z dne 29. 7. 2015 in I U 1272/2011 z dne 13. 10. 2011.

Prim. sklep Upravnega sodišča RS I U 969/2021-6 z dne 24. 6. 2021.

Tako sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 171/2016 z dne 5. 10. 2016.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 139/2021 z dne 14. 12. 2022.

Tako sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 370/2013 z dne 24. 10. 2013 in sklep Upravnega sodišča RS IV U 48/2013 z dne 14. 11. 2013.

Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 35/2018 z dne 7. 3. 2018.

Prim. sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 12/2019 z dne 23. 1. 2019 in I Up 146/2019 z dne 23. 8. 2019.

Tako tudi Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 192/2018 z dne 13. 11. 2018.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 99/2023 z dne 17. 5. 2023, I Up 72/2020 z dne 19. 6. 2020.

Tožeča stranka je na zaslišanju izpovedala, da je šest javnih podjetij, ki opravljajo gospodarsko javno službo in tržno dejavnost, do leta 2019, ko je bil ustanovljen Javni holding Maribor d.o.o., ustvarilo 78 milijonov evrov prometa in so v glavnem imela negativni poslovni rezultat, medtem je imel Javni holding Maribor d.o.o. v letu 2022 122 milijonov evrov prometa in v letu 2023 več kot 130 milijonov evrov prometa.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 22/2020 z dne 4. 3. 2020.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 5/2018 z dne 17. 1. 2018.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2, 32/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.