UPRS Sodba I U 1132/2021-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-05-22

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja - bistvena sestavina pogodbe - ponudba

Ker niti iz 11., niti iz drugih členov ZZasV v ničemer ne izhaja, da v konkretnem primeru ponudbe tožnika naročniku ne bi bilo dopustno šteti za del pogodbe, jo je ob upoštevanju vsebine krovne pogodbe in določb OZ treba šteti za del te pogodbe.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za notranje zadeve, št. 061-102/2021/15 (4-12) z dne 18. 3. 2021, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Višja stroškovna zahteva tožeče stranke se zavrne.

1. Inšpektorat RS za notranje zadeve je kot prvostopenjski organ (v nadaljevanju prvostopenjski organ) z izpodbijano odločbo odločil, da mora tožnik pri opravljanju dejavnosti zasebnega varovanja na varovanem območju – ... upoštevati določilo tretjega odstavka 11. člena Zakona o zasebnem varovanju (ZZasV-1) in zagotoviti, da je iz pogodbe, sklenjene z naročnikom storitve zasebnega varovanja, to je pravno osebo A., d. o. o. (v nadaljevanju naročnik), ali iz dodatka, sklenjenega k pogodbi, razvidno, da pri opravljanju dejavnosti zasebnega varovanja v obliki varovanja ljudi in premoženja na varovanem območju – ... sodeluje tudi drug imetnik licence, to je pravna oseba B., d. o. o.; kot rok izvršitve je prvostopenjski organ določil rok 30 dni po vročitvi odločbe (1. točka izreka). Prvostopenjski organ je odločil še, da mora tožnik o izpolnitvi obveznosti iz 1. točke izreka takoj pisno obvestiti prvostopenjski organ (2. točka izreka), in navedel, da pritožba zoper 1. in 2. točko izreka ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka) ter da posebni stroški postopka za izdajo odločbe niso zaznamovani (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ v postopku inšpekcijskega nadzora (po uradni dolžnosti) ugotovil, da v krovni pogodbi o storitvah s področja varovanja, z dne 6. 1. 2021, sklenjeni med naročnikom in tožnikom (v nadaljevanju krovna pogodba), ter v njenih prilogah 1 in 2 ni nikjer naveden podizvajalec B., d. o. o., katerega varnostniki (med drugim) izvajajo naloge varovanja na varovanem območju – ... (kar je inšpektor ugotovil ob inšpekcijskem pregledu). Navedeno ni skladno s tretjim odstavkom 11. člena ZZasV-1, zato je prvostopenjski organ tožniku naložil odpravo te nepravilnosti.

3. Toženka je (kot drugostopenjski organ) zavrnila tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi svoje odločbe pritrjuje ugotovitvam in zaključkom prvostopenjskega organa ter dodaja, da z dikcijo, ki je zapisana v četrti alineji 31. člena krovne pogodbe, zahteva iz 11. člena ZZasV-1 ni izpolnjena. Vsebina tega člena je zagotovilo tožnika naročniku, da bo ves čas trajanja pogodbe skrbel, da bo izpolnjeval ponudbo, dano na podlagi povabila naročnika, z dne 29. 10. 2020 in njenimi dopolnitvami, ki so sestavni del pogodbe. Je torej del pogodbenega odnosa in ureditve razmerij med naročnikom in tožnikom, v kar toženka ne posega, obenem pa stranki pogodbe ne moreta drugače urediti kogentnih določb zakona. Način opravljanja zasebnih varnostnih storitev ne more biti odvisen zgolj od presoje posameznega imetnika licence, temveč tudi od javnega interesa. Zato je v javnem interesu, da morajo biti izvajalci zasebnega varovanja izrecno, poimensko navedeni v pisni pogodbi o varovanju ali pa v dodatku (anesku) k pogodbi. V konkretnem primeru bi naročnik in tožnik morala skleniti dodatek h krovni pogodbi, iz katerega bi bilo razvidno, da pri opravljanju dejavnosti zasebnega varovanja na varovanem območju ... sodeluje tudi drug imetnik licence, tj. B., d. o. o.

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo. Stališče upravnih organov, da podizvajalec B., d. o. o., ni naveden v pogodbi o varovanju, je zmotno. Drži sicer, da ni naveden v krovni pogodbi, a je sestavni del te tudi tožnikova ponudba z vsemi njenimi dopolnitvami, v ponudbi pa je podizvajalec naveden. Pogodba je tudi po določilih Obligacijskega zakonika (OZ) sklenjena s sprejemom ponudbe, izpolnjena pa je tudi zahteva po pisnosti pogodbe. Po naziranju upravnih organov bi bil pogoj iz ZZasV-1 izpolnjen, če bi bila v krovno pogodbo prepisana celotna vsebina ponudbe, ker je v tej zgolj navedeno, da je ponudba del pogodbe, pa naj ta ne bil izpolnjen. Takšno stališče upravnih organov je neživljensko in materialnopravno zmotno. Izpodbijana odločba je tudi v nasprotju z namenom določbe, na podlagi katere je bila izdana. Upravna organa namreč navajata, da je namen tretjega odstavka 11. člena ZZasV-1 v tem, da se zagotavlja transparentnost dela imetnikov licenc in se varuje naročnik, da mu je znano, kdo bo zanj opravil določeno storitev. V konkretnem primeru pa je nesporno, da je naročnik že od vsega začetka seznanjen, da bo delo opravljal tudi podizvajalec B., d. o. o., ter je s sprejemom ponudbe s tem soglašal. Tožnik sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovnem postopek, toženki pa naloži plačilo tožnikovih stroškov postopka.

5. Toženka v odgovoru na tožbo meni, da so tožbeni očitki neutemeljeni, sodišču predlaga, da tožbo zavrne. Navaja, da je iz spisovne dokumentacije razvidno, da je tožnik naročnika pri oddaji ponudbe seznanil, da bo pri predmetnem zasebnem varovanju sodeloval s podizvajalcem, vendar pa to iz same pogodbe ali dodatka k pogodbi ni razvidno. Ni jasno, kdaj je bilo v 31. členu krovne pogodbe pripisano, da so ponudba in dopolnitve sestavni del pogodbe, zato tretjemu odstavku 11. člena ZZasV-1 ni zadoščeno. Ravno zaradi pomembnosti zasebnega varovanja je v javnem interesu Republike Slovenije, da so izvajalci zasebnega varovanja izrecno – poimensko navedeni v pisni pogodbi o varovanju ali v dodatku k pogodbi. Tožnik ni predložil nobene druge listinske dokumentacije (npr. na podlagi krovne pogodbe sklenjeno posamezno pogodbo ali prilogo k pogodbi), iz katere bi bilo razvidno soglasje volj, da za naročnika delo zasebnega varovanja opravlja tudi B., d. o. o.

6. Senat tega sodišča je s sklepom, I U 1132/2023 z dne 9. 5. 2023, odločil, da v zadevi sodi sodnik posameznik. Ker je dejansko in pravno stanje zadeve enostavno, je senat presodil, da so izpolnjeni pogoji iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) za odločanje po sodniku posamezniku.

8. V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je prvostopenjski organ odločil, da mora tožnik zagotoviti, da je iz pogodbe, sklenjene z naročnikom, ali iz dodatka, sklenjenega k pogodbi, razvidno, da pri opravljanju dejavnosti zasebnega varovanja na varovanem območju ... sodeluje tudi drug imetnik licence, to je družba B., d. o. o. Po ugotovitvah upravnih organov to iz krovne pogodbe (s prilogama), sklenjene med naročnikom in tožnikom, ne izhaja. Tožnik takšni ugotovitvi nasprotuje.

9. Tretji odstavek 11. člena ZZasV-1 določa, da mora imetnik licence pred opravljanjem zasebnega varovanja z naročnikom storitve skleniti pisno pogodbo o varovanju, iz katere sta jasno razvidna oblika in obseg varovanja. Če pri opravljanju zasebnega varovanja pri istem naročniku storitve za varovanje iste stvari sodeluje tudi drug imetnik licence, mora biti to razvidno iz pogodbe ali iz dodatka, sklenjenega k pogodbi. Pogodba o varovanju, ki ni sklenjena v pisni obliki in v skladu z določbami tega zakona ali je sklenjena z gospodarsko družbo oziroma samostojnim podjetnikom posameznikom, ki nima ustrezne licence iz tega zakona, je nična. Naročniki storitve zasebnega varovanja so glede na obliko varovanja, ki jo potrebujejo, dolžni skleniti pisno pogodbo o varovanju z imetnikom ustrezne licence.

10. V predmetni zadevi je nesporno, da pri izvajanju storitev zasebnega varovanja na varovanem območju ... za naročnika poleg tožnika sodeluje tudi drug imetnik licence, in sicer družba B., d. o. o. Nesporno je tudi, da je pogodbeno razmerje v zvezi s storitvami varovanja na omenjenem varovanem območju med naročnikom in tožnikom urejeno s krovno pogodbo (s prilogama).

11. Tožnik ob tem uveljavlja, da je del krovne pogodbe tudi njegova ponudba z dne 29. 10. 2020, predložena na podlagi naročnikovega vabila z dne 20. 10. 2020. Sodišče takšnemu stališču tožnika pritrjuje. Kot slednji pravilno izpostavlja, je pri presoji, kaj v konkretnem primeru predstavlja pogodbo o varovanju, sklenjeno med naročnikom in tožnikom, treba upoštevati splošna načela obligacijskega prava, določena v OZ, konkretneje načelo avtonomije pogodbenih strank (3. člen OZ). Kot ugotavlja tudi toženka, iz 31. člena krovne pogodbe izhaja, da je

tudi tožnikova ponudba z dne 29. 10. 2020 z dopolnitvami. Tak dogovor tožnika in naročnika mora posledično upoštevati tudi upravni organ pri ugotavljanju vsebine pogodbe med naročnikom in tožnikom ter kot del te šteti tudi vsebino tožnikove ponudbe z dne 29. 10. 2020.

12. Navedenemu določbe ZZasV-1 v ničemer ne nasprotujejo, saj ta v ničemer ne določa (omejuje), katere med naročnikom in izvajalcem varovanja sklenjene dogovore je treba šteti za pogodbeno vsebino, pač pa v 11. členu določa zgolj obličnost pogodbe (pisna oblika), čas njene sklenitve (pred opravljanjem zasebnega varovanja), minimalno obvezno vsebino (oblika in obseg varovanja), obveznost, da ima izvajalec licenco, ter zahtevo, da mora biti sodelovanje morebitnih drugih izvajalcev zasebnega varovanja, ki pri istem naročniku storitve sodelujejo pri varovanju iste stvari, razvidno iz pogodbe ali dodatka k njej. Ker niti iz 11. niti iz drugih členov ZZasV tako v ničemer ne izhaja, da v konkretnem primeru ponudbe tožnika naročniku ne bi bilo dopustno šteti za del pogodbe, jo je ob upoštevanju vsebine krovne pogodbe (31. člena) in določb OZ treba šteti za del te pogodbe.

13. Toženka v odgovoru na tožbo sicer navaja, da ni jasno, kdaj je bilo določilo o tem, da je sestavni del krovne pogodbe tudi tožnikova ponudba (z dopolnitvami), pripisano v 31. člen krovne pogodbe, vendar pa takšnih navedb (iz katerih očitno izhajajo njeni dvomi o verodostojnost zapisov v krovni pogodbi) z ničemer ne konkretizira, ugotovitve s tem v zvezi pa tudi sicer niso bile del izpodbijane ali drugostopenjske odločbe (toženka v upravnem sporu ne more širiti obrazložitve upravnih odločb).

14. Sodišče ob zapisanem ugotavlja tudi, da je med strankama nesporno, da iz tožnikove ponudbe izhaja, da bo tožnik pri predmetnem zasebnem varovanju sodeloval s podizvajalcem, družbo B., d. o. o. - navedeno tožnik zatrjuje v tožbi, v odgovoru na tožbo pa temu pritrjuje tudi toženka (ki navaja, da je iz spisovne dokumentacije razvidno, da je tožnik naročnika s tem seznanil pri oddaji ponudbe). Toženka obenem sicer uveljavlja, da v zadevi ni razvidno soglasje volj, da za naročnika delo zasebnega varovanja opravlja tudi podizvajalec B., d. o. o., vendar pa so takšne toženkine navedbe kontradiktorne – če zanjo ni sporno, da iz tožnikove ponudbe izhaja, da bo tožnik storitve opravljal z navedenim podizvajalcem (kot to navaja v odgovoru na tožbo), vsebino 31. člena krovne pogodbe pa tudi sama razume kot zagotovilo tožnika naročniku, da bo ves čas trajanja pogodbe skrbel, da bo izpolnjeval ponudbo, dano na podlagi povabila naročnika, in kot del pogodbenega odnosa in ureditve razmerij med naročnikom in tožnikom (kot to navaja v drugostopenjski odločbi), je treba nedvomno šteti tudi, da glede takšnega načina izvajanja storitev varovanja med naročnikom in tožnikom očitno obstoji soglasje volj.

15. Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da je (v nasprotju z drugačnimi ugotovitvami toženke) iz pogodbe o varovanju, sklenjene med naročnikom in tožnikom (katere del je po izrecni določbi te pogodbe tudi tožnikova ponudba naročniku, na podlagi katere je bila pogodba sklenjena), razvidno, da bo pri izvajanju predmetnih storitev varovanja sodelovala tudi družba B., d. o. o.

16. Po povedanem sodišče sodi, da je toženka zaradi nepravilne uporabe materialnega prava (določb ZZasV-1 in OZ) napačno ugotovila dejansko stanje v zadevi, s tem povezani tožbeni očitki pa so utemeljeni. Sodišče je zato tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskem organu, da v ponovljenem postopku ponovno odloči o zadevi, pri čemer je vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

17. Sodišče v predmetni zadevi glavne obravnave ni opravilo v skladu z prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1. V zadevi je bilo namreč že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

18. Tožnik je zahteval, da mu toženka povrne stroške upravnega spora.

19. Tožnik je s tožbo uspel, zato je po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Zadeva je bila rešena brez glavne obravnave, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika), povečano za 22% DDV (odvetnik je zavezanec za DDV), kar skupaj znaša 347,70 EUR. Višjo stroškovno zahtevo tožnika je sodišče zavrnilo, saj za njeno priznanje podlage v veljavnih predpisih ni najti.

20. Priznane stroške mora toženka tožniku plačati v 15 dneh od vročitve sodbe (313. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), če zamudi, pa mu gredo od izteka tega roka še zahtevane zakonske zamudne obresti (299. člen OZ). Sodna taksa za tožbo bo tožniku v skladu z Zakonom o sodnih taksah vrnjena po uradni dolžnosti.

Zakon o zasebnem varovanju (2011) - ZZasV-1  - člen 11, 11/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.