UPRS Sodba II U 35/2020-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-02-01

Violeta Tručl (preds.), Mojca Medved Ladinek (poroč.), Nevenka Đebi

vodna pravica - vodno dovoljenje - pravica stranke do izjave - skrajšani ugotovitveni postopek - obrazložitev odločbe - prenehanje pravice

Upravni organ bi tožeči stranki moral že pred izdajo odločbe omogočiti, da se izjavi o vseh okoliščinah zadeve, zlasti upoštevaje dejstvo, da je tožeča stranka sicer izvrševala naložene obveznosti po predhodno izdanem delnem vodnem dovoljenju, izpodbijana odločba pa je posegla v njene že pridobljene pravice. Prvostopenjski organ bi v obrazložitvi izpodbijane odločbe moral tudi navesti, na določbo katere točke prvega odstavka 144. člena ZUP opira vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka, obrazložiti pa bi tudi moral, kako je določbo uporabil.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Direkcije Republike Slovenije za vode številka 35530-82/2019-2 z dne 25. 9. 2019 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od prejema te sodbe, po preteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti do plačila.

1. Direkcija Republike Slovenije za vode je, kot prvostopenjski organ, z odločbo št. 35530-82/2019-2 z dne 25. 9. 2019 odločila, da vodna pravica, podeljena z delnim vodnim dovoljenjem št. 35536-21/2006 z dne 22. 6. 2020, v celoti preneha veljati z dnem dokončnosti te odločbe (1. točka izreka), in da posebnih stroškov postopka ni bilo (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da je bilo tožeči stranki izdano vodno dovoljenje št. 35536-21/2006 z dne 22. 6. 2020, za tehnološke namene, v količini do največ 400.000 m3/leto, z odvzemom iz treh vodnjakov VČR-2/02, VČR-3/05, VČR-4/05 na lokacijah, opredeljenih z Gauss-Krügerjevimi koordinatami. Ker je upravni organ dne 5. 2. 2018 in 1. 2. 2019 prejel napovedi za plačilo vodnega povračila za leti 2017 in 2018, iz katerih je bilo razvidno, da v obdobju dveh zaporednih let v navedenih vodnjakih ni bilo rabe vode, je na podlagi 1. točke prvega odstavka 135. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju: ZV-1), po uradni dolžnosti, ugotovil, da so podani razlogi za izdajo odločbe o prenehanju vodne pravice.

3. Tožeča stranka je zoper navedeno odločbo vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor, kot drugostopenjski organ, z odločbo št. 3555-21/2019/2 z dne 13. 1. 2020, zavrnilo in odločilo, da tožeča stranka sama nosi stroške pritožbenega postopka.

4. Drugostopenjski organ je zavrnil navedbe tožeče stranke, da lahko nosilec vodnega dovoljenja izvaja vodno pravico brez dejanske rabe vode, saj obveznosti, ki so določene v vodnem dovoljenju, predstavljajo le pogoje rabe vode. Kot neupoštevne ocenjuje tudi pritožbene navedbe, da, ker v vodnem dovoljenju ni bilo določenega roka pričetka rabe vode, vodna pravica ne more prenehati niti v primeru, če ni bilo rabe vode, saj ZV-1 ne predpisuje, da bi moral organ v vodnem dovoljenju navesti datum pričetka rabe vode. Po presoji drugostopenjskega organa je prvostopenjski organ tudi pravilno vodil postopek v skrajšanem ugotovitvenem postopku, in zato, skladno s tretjim odstavkom 144. člena ZUP, ni bilo treba zaslišati tožeče stranke.

5. Tožeča stranka je vložila tožbo v upravnem sporu iz razlogov po 1. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Navaja, da je ves čas izpolnjevala obveznosti na podlagi izdanega vodnega dovoljenja z dne 22. 6. 2010, kot tudi ZV-1, in sicer je z namenom izvajanja obveznosti spremljala količinsko in kvalitativno stanje podzemne vode tako, da je izvajala monitoring nivojev in kvalitete podzemne vode na vodnjakih, preverjala stanje vodnjakov in skrbela za njihovo opremo.

6. Tožeča stranka izpostavlja, da ZV-1, predvsem v določbah 7., 118., 125., 135. in 136. člena, vselej, ko določa obveznosti imetnika vodne pravice, uporablja termin izvajanja vodne pravice, kadar določa pravice, pa uporablja termin raba. Na podlagi gramatikalne in sistemske razlage 135. člena ZV-1 in zakona kot sistemske celote je tako po mnenju tožeče stranke mogoče ugotoviti, da vodna pravica predstavlja nadpomenko za pravice in obveznosti, ki jih ima imetnik vodne pravice. Izvajanje vodne pravice pa je pojmovno mogoče tudi brez dejanske rabe vode, saj gre za dvoje različnih pojmov. Vodna pravica bi torej lahko prenehala le, če ne bi izvajala svojih obveznosti, česar pa ji upravni organ sploh ne očita. Njena vodna pravica pa tudi ni mogla prenehati iz razloga, ker ne bi rabila vode, saj ji upravni organ v vodnem dovoljenju ni določil nobenega roka, v katerem bi morala začeti z rabo vode. Tudi sicer pa je vodo dejansko rabila, saj izvedba monitoringa brez sočasne rabe vode v določnem obsegu pojmovno sploh ni mogoča. Ker upravni organ vse do leta 2019 (torej 8 let) takega načina izvrševanja vodne pravice sploh ni problematiziral, je še toliko bolj zaupala, da vodno pravico izvršuje v skladu z veljavnimi predpisi in izdanim vodnim dovoljenjem, in da ji zato ne more groziti odvzem oziroma prenehanje vodnega dovoljenja.

7. Tožeča stranka nadalje navaja, da se je z dejstvom, da je upravni organ sploh vodil postopek odvzema vodnega dovoljenja, seznanila šele s prejemom izpodbijane odločbe, kar pomeni, da v postopku pred upravnim organom prve stopnje sploh ni sodelovala. Iz izpodbijane odločbe pa tudi ni razvidno, na katere formalne določbe je upravni organ oprl svojo odločitev, da bo odločbo izdal v skrajšanem ugotovitvenem postopku, s čimer jo je prikrajšal za pravico do pravnega sredstva in pravnega varstva. S tem je upravni organ kršil 7. in 9. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP).

8. Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in toženi stranki naložilo plačilo stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje.

9. Tožena stranka je dne 16. 3. 2020 sodišču predložila upravni spis, odgovora na tožbo pa ni podala.

10. Tožeča stranka je dne 5. 6. 2020 podala pripravljalno vlogo, s katero je vztrajala pri tožbenih navedbah in še dodatno predložila izjavo Občine Radenci z dne 1. 6. 2020.

12. V obravnavani zadevi je predmet sodne presoje pravilnost in zakonitost odločbe, s katero je prvostopenjski organ, po uradni dolžnosti, odločil o prenehanju vodne pravice, ki je bila tožeči stranki podeljena z vodnim dovoljenjem št. 35536-21/2006 z dne 22. 6. 2010.

13. V 1. točki prvega odstavka 135. člena ZV-1 je določeno, da vodna pravica, podeljena v vodnim dovoljenjem, preneha, če imetnik dve zaporedni leti ne izvaja vodne pravice. V drugem odstavku navedenega člena je določeno, da ministrstvo v tem primeru izda odločbo o prenehanju vodne pravice. Besedilo „ali če imetnik dve zaporedni leti ne izvaja vodne pravice“ je bilo dodano z novelo ZV-1D, ki je bila objavljena v Uradnem listu RS št. 40/14 dne 3. 6. 2014, uporablja pa se od 18. 6. 2014 dalje.

14. Med strankama ni sporno, da je tožeča stranka v napovedih za plačilo vodnega povračila za leti 2017 in 2018 označila, da znaša količina za obračun rabe vode iz vodnega vira - vodnjakov VČR-4/05, VČR 3/05, VČR 2/02, 0,00 m3, oziroma da tožeča stranka, razen izvedbe monitoringa in drugih predpisanih obveznosti, navedenih vodnjakov dejansko ni uporabljala. Sporno pa je tolmačenje materialne določbe 1. točke prvega odstavka 135. člena ZV-1 in vprašanje, ali je bila v konkretnem primeru dopustna izdaja odločbe v skrajšanem ugotovitvenem postopku, ne da bi bila tožeči stranki pred izdajo izpodbijane odločbe dana možnost izjave.

15. Upravni organ lahko, skladno s prvim odstavkom 144. člena ZUP, v skrajšanem ugotovitvenem postopku takoj odloči o zadevi, če se da dejansko stanje v celoti ugotoviti na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je navedla oziroma predložila stranka v svoji zahtevi, ali na podlagi splošno znanih dejstev oziroma dejstev, ki so organu znana (1. točka); če se da ugotoviti stanje zadeve na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ, in samo za to ni treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi (2. točka); če je s predpisom določeno, da se zadeva lahko reši na podlagi dejstev ali okoliščin, ki niso popolnoma dokazane ali se z dokazi le posredno dokazujejo, in so dejstva oziroma okoliščine verjetno izkazane, iz vseh okoliščin pa izhaja, da je treba zahtevku stranke ugoditi (3. točka); in če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katera se mora opirati odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana (4. točka). Po prvem odstavku 145. člena ZUP se poseben ugotovitveni postopek izvede v vseh primerih, razen v primerih iz 144. člena tega zakona, in sicer za ugotovitev dejstev in okoliščin, ki so pomembne za razjasnitev zadeve, ali zato, da se da strankam možnost, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Po skrajšanem ugotovitvenem postopku lahko torej organ takoj odloči o zadevi, če za ugotovitev dejstev in okoliščin, pomembnih za odločitev, ali zato, da bi bila strankam dana možnost uveljavitve in zavarovanja njihovih pravic in pravnih koristi, ni treba opraviti nobenega dejanja.

V nasprotnem primeru pa mora izvesti poseben ugotovitveni postopek.

16. Sodišče izpostavlja, da iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustave), ki zagotavlja enako varstvo pravic posameznika tudi pred državnimi organi, med drugim izhaja pravica stranke do izjavljanja v postopku, kar je bistvo poštenega postopka in velja za vsak postopek, voden pred državnim organom. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interes so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno pa lahko poda samo, kolikor ima pravico do izjave, in da je v posledici akt v upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem primeru posamezniku kršena pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave. Pravica do izjave je namreč ena izmed temeljnih pravic poštenega postopka in izhaja tudi iz določil ZUP. 9. člen ZUP jasno določa, da je treba pred izdajo odločbe stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdano odločbo. Tretji odstavek istega člena nadalje določa, da organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo. Načelo zaslišanja stranke tako temelji na 22. členu Ustave o enakem varstvu pravic, saj mora stranka imeti možnost izjaviti se o vseh pravno relevantnih dejstvih pred odločitvijo organa in tako nadzirati delovanje organa v postopku, ki je odraz teh ustavnih načel. Enak standard izhaja tudi iz dokumentov Sveta Evrope in EU.

17. Načelo zaslišanja stranke daje stranki tri temeljne pravice: pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa, nasprotnih strank ter drugih udeležencev postopka. Tako organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba (146. člen ZUP). Ta možnost se lahko da stranki na obravnavi ali izven nje ustno na zapisnik ali v pisni obliki. Bistvo tega načela torej ni zgolj v navzočnosti stranke v postopku izdajanja odločbe, pač pa predvsem v možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, da uveljavlja svoje pravice oziroma brani svoje koristi, ter da se seznani s celotnim potekom in rezultatom ugotovitvenega ter dokaznega postopka.

Upravni postopek je namreč presečišče med zasebnim in javnim interesom, ki naj bosta uravnotežena. Enako varstvo pravic je na upravnem področju del obrambnih pravic pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo (6. člen Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin - EKČP).

Pri navedenem je treba posebej izpostaviti, da ima stranka v postopku pred organom s pravico do lastnega zaslišanja in zaslišanja prič možnost braniti se, zavarovati in uveljaviti svoje pravice določene z zakonom in tudi zavarovati koristi, kar je bistveno pri izvedbi upravnega postopka, ki mora tako kot drugi postopki prav tako teči po pravilih poštenega postopka. Vodenje poštenega postopka s strani upravnega organa pa ne pomeni zgolj zavzetje stališč stranke glede dejanskih vidikov zadeve, temveč tudi glede pravnih vidikov.

18. Po presoji sodišča bi tako moral v obravnavanem primeru upravni organ tožeči stranki že pred izdajo odločbe omogočiti, da se izjavi o vseh okoliščinah zadeve, zlasti glede na, s strani tožene stranke neprerekano dejstvo, da je tožeča stranka sicer izvrševala naložene ji obveznosti po predhodno izdanem delnem vodnem dovoljenju, izpodbijana odločba pa je posegla v njene že pridobljene pravice. Sodišče soglaša tudi s stališčem tožeče stranke, da bi moral prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe navesti, na določbo katere točke prvega odstavka 144. člena ZUP opira vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka, ter obrazložiti, kako je določbo uporabil.

Upravna odločba mora biti namreč izdana v skladu z 214. členom ZUP. Če je odločba pomanjkljiva in v njej niso navedeni ocena zakonskega dejanskega stanja stvari, pomembna za pravilno in zakonito odločitev, dokazi, ki utemeljujejo obstoj takih dejstev in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju, gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva, zato so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.

19. Iz obrazložitve upravnega akta morajo biti torej v posledici izvedenega postopka navedene okoliščine, razlogi in pravna podlaga za odločitev organa, konkretizirane na način in v takšni meri, da odločitev, ki je bila sprejeta, nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do navedb opredeli. Prav tako pa morajo biti te okoliščine navedene na način, da jih ob (morebitni) vložitvi pravnega sredstva lahko preveri tudi sodišče.

20. Sodišče tako zaključuje, da je bila tožeči stranki kršena pravica do izjave in da ima posledično izpodbijana odločba takšne bistvene pomanjkljivosti, ki onemogočajo preizkus njegove pravilnosti in zakonitosti. V predmetnem postopku je torej prišlo do bistvene kršitve določb postopka, ki je vselej podana v primeru, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP (tretji odstavek 27. člena ZUS-1). Sodišče je zato, na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek.

21. Zaradi kršitev pravil postopka, ki jih mora odpraviti organ, odločanje o vsebini upravnega akta ni bilo mogoče, zato sodišče samo ni moglo odločiti o stvari (analogna uporaba prvega odstavka 65. člena ZUS-1). Sodišče se posledično v sodbi tudi ni opredeljevalo do drugih tožbenih navedb.

22. Prvostopenjski organ bo moral v postopku ponovnega odločanja, v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1, tožeči stranki omogočiti pravico do izjave, nato pa bo moral ponovno presoditi, ali so podani zakonski pogoji za izdajo odločbe o prenehanju vodne pravice.

23. Sodišče je na podlagi 1. točke drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo zaradi ugotovljenih bistvenih kršitev postopka že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

24. V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožeča stranka, ki jo zastopa odvetnik kot pooblaščenec, glede na dejstvo, da je bila zadeva rešena na seji, upravičena do povrnitve priglašenih stroškov v višini 285,00 EUR, kar znaša skupaj z 22% DDV 347,70 EUR, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki.

25. Sodna taksa bo tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti.

26. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi s 378. členom OZ – enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

V. Androjna, E. Kerševan, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana, 2017, stran 251.

Sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 1/2020 z dne 2. 9. 2020, točka 8 obrazložitve.

V. Androjna, E. Kerševan, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana, 2017, stran, str. 88 in 89.

prim. sodba Upravnega sodišča RS I U 1766/2015 z dne 13. 9. 2016.

Sodba Vrhovnega sodišča I Up 248/2002, z dne 10. 11. 2004.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 144, 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.