UPRS Sodba I U 1401/2020-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-04-05

komunalni prispevek - zavezanec - odmera - retroaktivnost - pravna podlaga

Ker pa je komunalni prispevek nedvomno le eden od virov financiranja gradnje komunalne opreme, to pomeni, da je do sprejema odloka o programu opremljanja komunalni prispevek zgolj možen vir sredstev za financiranje gradnje komunalne opreme. Občina na svojem območju uvede plačevanje komunalnega prispevka šele z izpolnitvijo zakonske zahteve o sprejetju odloka s podlagami za odmero. Zato odmera komunalnega prispevka brez sprejetih podlag z odlokom ni dopustna.

Glede na povedano je toženka odmerila komunalni prispevek tožniku na podlagi Odloka, ki ga je sprejela (nedvomno) po tem, ko je bil tožnik na javno kanalizacijsko omrežje že priklopljen (pri čemer med strankama ni sporno, da priklop tožnika na javno kanalizacijsko omrežje ne bi bil zakonit). Povedano drugače: toženka je odmerila tožniku komunalni prispevek brez ustreznih podlag, česar glede na zgoraj citirane zakonske določbe ne bi smela, ne glede na sedaj veljavni 222. člen ZUreP-2. Z uveljavitvijo ZUreP-2 se morebitna ''terjatev'' občine do zavezanca za plačilo KP v tem primeru namreč ni obudila, zato ni mogoče govoriti o pričetku teka dvoletnega roka za izdajo odločbe iz 222. člena ZUreP-2. Že iz tega razloga je izpodbijana odločitev nezakonita in jo je treba odpraviti.

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Moravče, št. 354-0018/2020-29 z dne 27. 5. 2020, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 25,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Višji stroškovni zahtevek tožeče stranke se zavrne.

III. Stroškovni zahtevek tožene stranke se zavrne.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku po uradni dolžnosti odmeril komunalni prispevek v skupnem znesku 1.514,93 EUR ter določil način plačila. V obrazložitvi je navedel, da je ugotovil, da je objekt na naslovu ... stavba št. 1111 na parc. št. 1/1, k.o. ..., v lasti tožnika, da se stavba nahaja v območju urejanja prostora v naselju Moravče (Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Moravče – OPN) in je priključena na sistem javnega kanalizacijskega omrežja, za katerega komunalni prispevek ni bil plačan, ne odmerjen. Z upoštevanjem 220. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) ter Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero KP za območje Občine Moravče (Odlok) je tožnik kot investitor dolžan plačati komunalni prispevek. V nadaljevanju je pojasnil še način izračuna.

2. Drugostopenjski organ je v pritožbenem postopku dopolnil ugotovitveni postopek, sledeč navedbam v pritožbi. Ugotovljeno je bilo, da je objekt priključen preko starega kanala, ki poteka preko nogometnega igrišča, kar naj bi bilo zgrajeno 1998. Vpogled v aplikacijo PISO kaže, da t.i. stari kanal ni vrisan, pač pa je vrisan novi kanal. Zavrnil je ugovor zastaranja, saj je bila odmera v roku dveh let od uvedbe ZUreP-2.

3. Tožnik je v tožbi navedel, da so bile vse dajatve poravnane že bivši Občini Domžale v letu 1990, ko se je v sklopu gradnje večstanovanjskega objekta izvedel tudi ponovni priklop na obstoječo kanalizacijo (sporazum z dne 27. 11. 1990). Že pred razdružitvijo občin (na Moravče), pred letom 1995, je pravni prednik tožnika plačeval 2 % prispevek od mesečne realizacije za izgradnjo javne kanalizacijske mreže v občini Domžale, katere del so bile tudi Moravče. Poleg tega je pravni prednik tožnika sam izgradil del kanala, ki ga omenja sporazum kot obstoječo kanalizacijo. Tožnik je tudi sam vpogledal v aplikacijo PISO in ugotovil, da A., d. o. o. nima ustreznih evidenc, niti na področju kanalizacije, niti na področju vodovodnega omrežja (slednje konkretno pojasni). Navedel je še, da je drugostopenjski organ šele po 27. 5. 2020 pridobil podatke od upravljavca in šele 20. 8. 2020 vpogledal v aplikacijo. Ni mogoče reči, da je bil postopek pravilen. Organ tudi ni predložil nobenih uporabnih dovoljenj, niti trase novega kanala. Napačno si drugostopenjski organ razlaga tudi 222. člen ZUreP-2. Glede na 155. člen Ustave predpisi ne morejo imeti učinka za nazaj, za leto 1998, kar je 22 let od zadnje posodobitve kanala. Organ bi moral upoštevati še vlaganja tožnika glede na tretjo alinejo 228. člena ZUreP-2, česar ni storil. Tudi faktor indeksacije cen v letu 2020 za leto 1998 ni pravilen, kot tudi ne cene opremljanja zemljišč za gradnjo. Odločitev je pomanjkljiva, tudi pravni pouk ni v skladu s pravno prakso. Kot dokaz je predložil navedene listine. Predlagal je, da sodišče tožbi ugodi, odločbo razveljavi (točno: odpravi), toženki naloži plačilo taks in stroške v višini 2.000,00 EUR, znesek pa naj toženka nakaže na tam navedeni račun.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala vse tožbene navedbe. Navedbe tožnika se nanašajo na dejansko stanje trase oziroma kanalizacijskega omrežja in ne na plačilo komunalnega prispevka. Dejansko stanje glede odmere in plačila KP je bilo v celoti ugotovljeno. Tožbeni ugovori so neizkazani. Zavrača očitke o zastaranju odmere KP, saj je ZUreP-2 pričel veljati 1. 6. 2018, toženka pa je plačilo KP naložila pred iztekom 2-letnega roka (303. člen v zvezi z drugim odstavkom 217. člena ZUreP-2). Iz nobenega k tožbi predloženih dokumentov ne izhaja, da bi tožnik kdajkoli plačal komunalni prispevek. Ob tem je toženka opozorila še na tretji odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Tožnik je očitno že s temi listinami razpolagal in bi jih lahko toženki predložil že vsaj dvakrat pred vložitvijo tožbe v upravnem sporu (na naroku 31. 7. 2020 ali ob vložitvi pritožbe). Ker tega ni storil, je s tem prekludiran. Toženka za vodenje evidenc ni pristojna, hkrati pa je dolžna zaupati javnim evidencam oziroma stanju, kot ga beleži upravljavec kanalizacijskega omrežja in kot je razvidno iz aplikacije PISO. Zahtevek tožnika po plačilu 2.000,00 EUR niti po vsebini niti po višini ni utemeljen. Predlagala je, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožniku pa naloži plačilo njenih stroškov postopka.

5. Sodišče uvodoma navaja, da je senat sodišča s sklepom, I U 1401/2020 z dne 9. 2. 2022, odločil, da v zadevi sodi sodnik posameznik (tretja alineja drugega odstavka 13. člena ZUS-1). Gre za vprašanje zakonitosti odločbe o odmeri komunalnega prispevka in ugovore, o katerih se je izrekla že sodna praksa, zaradi česar je senat sklenil, da so v zadevi pogoji za odločanje po sodniku posamezniku podani.

6. Sodišče je v zadevi opravilo glavno obravnavo 5. 4. 2022, na katero sta pristopili obe stranki, ki nista imeli ugovorov v zvezi s sestavo sodišča. Tožnik je vztrajal pri svoji tožbi, dodal je še, da za odmero komunalnega prispevka niso podani pogoji glede na nespremenjeno dejansko stanje v tem pogledu, tako s strani tožnika, kot toženke, ter pri tem opozoril na 13. člen Odloka. Navedel je še, da se bo v prihodnjih letih gradila nova poslovno-stanovanjska cona, zaradi katere bodo podrli objekt tožnika, možen bo priklop na novo omrežje, ki ga bo tožnik dolžan plačati, kar je nepravilno. Toženka je vztrajala pri svojih navedbah v postopku in pred sodiščem. Poudarila je, da tožnik ni izkazal, da bi komunalni prispevek plačal.

7. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo in pregledalo vso listinsko dokumentacijo, ki se nahaja v upravnem spisu, med drugim: izpodbijano odločbo, pritožbo tožnika, drugostopenjsko odločbo, povabilo na narok dne 31. 7. 2020, zapisnik o ustni izjavi stranke, št. 354-0018/2020-96, račun z dne 7. 6. 2001 za plačilo kanalščine, dokazila o 2% sofinanciranju javne komunalne mreže oziroma infrastrukture.

8. V zvezi z dokaznim predlogom tožnika za vpogled v: sporazum med tožnikom, Skladom stavbnih zemljišč Občine Domžale in ..., pogodbo o razdružitvi premoženja bivše Občine Domžale, račun, št. 466-13-889 z dne 27. 8. 2013, s projektno dokumentacijo za gradnjo vodovoda, soglasjem za priključitev, računi za zamenjavo vodomera, sodišče ugotavlja naslednje:

Po tretjem odstavku 20. člena ZUS-1 stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. V 52. členu ZUS-1 je ta omejitev nadalje urejena z izjemo, ki navajanje novih dejstev in predložitev novih dokazov dopušča, če tožnik obrazloži, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje akta, nova dejstva in novi dokazi pa se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaj upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Tožnik je na naroku za glavno obravnavo na izrecno vprašanje povedal, da teh listin res ni predložil že v upravnem postopku, je pa s tem želel dokazati neurejenost evidenc upravljavca javnega omrežja, glede k tožbi predloženega in zgoraj navedenega sporazuma pa, da ga ni predložil, ker je menil, da je njegov ugovor v zvezi z zastaranjem odmere KP utemeljen. S temi navedbami po oceni sodišča ni izkazal upravičenosti po citirani določbi 52. člena ZUS-1 in je zato njegov dokazni predlog v tem delu zavrnilo kot prepoznega.

10. Predmet spora je vprašanje zakonitosti odločitve o odmeri komunalnega prispevka tožniku za priključitev na sistem javnega kanalizacijskega omrežja, ki jo je prvostopenjski organ sprejel na podlagi Odloka ter 220. in 222. člena ZUreP-2.

11. 220. člen ZUreP-2 določa zavezanca za plačilo KP za novo in za obstoječo komunalno opremo, po katerem je med drugim zavezanec za plačilo komunalnega prispevka za novo komunalno opremo je lastnik zemljišča, ki je na novo opremljeno s komunalno opremo iz programa opremljanja ali investitor oziroma

lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo iz programa opremljanja.

12. V 222. členu ZUreP-2 je še določeno, da kadar se komunalni prispevek odmerja zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, odmeri pristojni občinski organ komunalni prispevek z odmerno odločbo po uradni dolžnosti. Odmerna odločba je izvršilni naslov (prvi odstavek). Pri odmeri komunalnega prispevka iz prejšnjega odstavka se podatek o zmogljivosti in namembnosti objekta pridobi iz uradnih evidenc (drugi odstavek). Komunalni prispevek iz prvega odstavka tega člena lahko občina odmeri najpozneje v dveh letih od izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča (tretji odstavek). Zoper odmerno odločbo je dovoljena pritožba, o kateri odloča župan. Rok za odločitev o pritožbi je 15 dni (četrti odstavek).

13. Z Odlokom (Uradni vestnik Občine Moravče, št. 6/16) je bil sprejet Program opremljanja stavbnih zemljišč na območju Občine Moravče; ta določa podlage za odmero komunalnega prispevka, obračunska območja obstoječe komunalne opreme, skupne in obračunske stroške komunalne opreme, preračun obračunskih stroškov na enoto mere in podrobnejša merila za odmero komunalnega prispevka (1. člen). 13. člen Odloka določa zavezanca za plačilo KP (enako kot 220. člen ZUreP-2 - op. sod.): investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na komunalno opremo, povečuje neto tlorisno površino objekta ali spreminja njegovo namembnost. Po 14. členu tega Odloka pa se komunalni prispevek odmeri na zahtevo zavezanca ali po uradni dolžnosti.

14. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe (dopolnjene z navedbami v drugostopenjski odločbi) izhajajo naslednje ugotovitve: - da je obravnavani objekt v lasti tožnika, - da se objekt nahaja po Odloku o OPN Moravče v območju urejanja prostora v naselju Moravče, - da je objekt priključen na sistem javnega kanalizacijskega omrežja, za katerega komunalni prispevek še ni bil odmerjen in poravnan. Drugostopenjski organ je v obrazložitvi svoje odločbe navedel še, da je ob opravi poizvedb pri upravljavcu kanalizacijskega omrežja ugotovil, da je objekt priključen preko starega kanala, ki naj bi bil zgrajen 1998, vendar ta v aplikaciji PISO ni vrisan, saj je vrisan nov kanal.

15. Tožnik kot primarno ugovarja, da je komunalni prispevek že plačal bivši občini Domžale (do razdružitve občine Domžale med drugim na občino Moravče, torej toženko, je prišlo v letu 1995) v (do) leta 1990 (v upravnem postopku je navajal kot leto plačila 1985), v tožbi sedaj navaja tudi leto 1998 kot leto zadnje posodobitve kanala, na katerega je (že) priklopljen, meni pa tudi, da je z izdajo odločbe na podlagi 222. člena ZUreP-2 toženka kršila prepoved retroaktivnosti iz 155. člena Ustave RS glede na zadnjo posodobitev kanala v letu 1998.

16. Glede na podatke spisa sodišče sklepa, da se je objekt tožnika priključil na javno kanalizacijsko omrežje (oziroma novi kanal) najkasneje v letu 1998. Tožnik sicer trdi, da se je gradnja kanala izvedla že najkasneje 1990 oziroma da je priklopljen na javno kanalizacijsko omrežje že od leta 1985, vendar tega z dosedaj predloženimi listinami v postopku in pred sodiščem (tožnik je k tožbi priložil položnice Službe družbenega knjigovodstva, iz katerih naj bi izhajalo, da je pravni prednik tožnika že pred letom 1995 (oziroma od leta 1985) plačeval 2% za izgradnjo javne kanalizacijske mreže, vendar pa iz njih ni razvidno ne za kakšen namen so bile izdane, ne komu je bil ta znesek plačan, ne datum teh plačil) tudi po oceni sodišča (še) ni uspel izkazati.

17. V iz prejšnje točke opredeljenih časovnih obdobjih je veljal še Zakon o stavbnih zemljiščih (UL RS, št. 44/97), ki je v 39. členu in nadaljnjih določbah urejal komunalni prispevek. Iz teh določb med drugim izhaja, da opremljanje stavbnih zemljišč zagotavlja občina, ki se izvaja na podlagi programa opremljanja stavbnih zemljišč, ki ga za eno ali več let sprejme pristojni občinski organ (tretji in četrti odstavek 39. člena ZSZ/97). V 42. členu je (bilo) določeno, da je komunalni prispevek plačilo sorazmernega dela stroškov opremljanja stavbnega zemljišča in pripada občini, kjer se zemljišče nahaja (prvi odstavek). Pred ZSZ/97 je veljal Zakon o stavbnih zemljiščih (UL SRS, št. 18/84), po katerem je območje urejanja stavbnega zemljišča območje, ki ga zajema prostorski izvedbeni načrt, vrsta in obseg opremljanja stavbnega pa se zemljišča določita v investicijskem programu skladno s prostorskim izvedbenim načrtom (37. člen). Investitor, ki namerava graditi na območju urejanja stavbnih zemljišč, je dolžan plačati sorazmerni del stroškov za pripravo in sorazmerni del stroškov za opremljanje stavbnega zemljišča (43. člen), investitor, ki namerava nadzidati ali prizidati obstoječi objekt ali spremeniti njegovo namembnost, mora plačati prispevek, če z nadzidavo ali s prizidavo objekta ali spremembo njegove namembnosti poveča priključek na komunalne in druge objekte in naprave oziroma se mora povečati zmogljivost teh objektov in naprav in če za to še ni plačal prispevka (44. člen).

18. Podlaga za odmero komunalnega prispevka je bil torej tudi po prej veljavnih zakonih program opremljanja stavbnih zemljišč (oziroma investicijski program urejanja stavbnih zemljišč). In tako so določali oziroma določajo tudi po prenehanju veljavnosti ZSZ/84 in ZSZ/97 sprejeti predpisi (ZUreP-1 - 139. člen, ZPNačrt - 75. člen, ZUreP-2 - 152., 153., 154., 217. člen in nadaljnji). S programi opremljanja, ki jih sprejmejo občine z odloki, se namreč določijo elementi, od katerih je odvisna vsakokratna odmera komunalnega prispevka, saj vplivajo na določitev obveznosti posamičnih zavezancev. Odlok o programu opremljanja z določitvijo podlag za odmero komunalnega prispevka neposredno ne vpliva na pravni položaj posameznih osebe, ampak je za to treba izdati odločbo (na zahtevo zavezanca ali po uradni dolžnosti), upoštevajoč okoliščine konkretnega primera.

19. Ker pa je komunalni prispevek nedvomno le eden od virov financiranja gradnje komunalne opreme, to pomeni, da je do sprejema odloka o programu opremljanja komunalni prispevek zgolj možen vir sredstev za financiranje gradnje komunalne opreme. Občina na svojem območju uvede plačevanje komunalnega prispevka

šele z izpolnitvijo zakonske zahteve o sprejetju odloka s podlagami za odmero.

Zato odmera komunalnega prispevka brez sprejetih podlag z odlokom ni dopustna (tako tudi Vrhovno sodišče RS v sklepu, X Ips 26/2019).

20. Tožnik v bistvenem ugovarja, da je toženka s predpisom, sprejetim po priklopu tožnika na komunalno opremo (javno kanalizacijsko omrežje) naknadno vzpostavila obveznost plačila KP, kar je po njegovem mnenju nedopustno zaradi prepovedi retroaktivne veljave predpisov (155. člen Ustave RS).

21. S tem vprašanjem se je ukvarjalo tudi že Vrhovno sodišče v svojem sklepu, X Ips 93/2013 z dne 27. 1. 2016. Kot bistveno je izpostavilo vprašanje priklopa objekta na komunalno opremo, ob upoštevanju (v času izdaje citiranega sklepa veljavnega - op. sod.) 80. člena ZPNačrt, saj se lahko zavezancu naloži v plačilo komunalni prispevek skladno s predpisi, ki veljajo v trenutku nastopa okoliščine, ki omogoča zakonito odmero, tj. trenutek priključitve na komunalno opremo. Če so tedaj predpisi določali obveznost plačila komunalnega prispevka, ga je zavezanec dolžan plačati v (tedaj) predpisani višini. Le če bi se naložilo novo ali dodatno plačilo KP na podlagi naknadno sprejetega programa opremljanja tudi zavezancem, ki so že bili zakonito priključeni na komunalno opremo (in ne bi šlo za novo priključitev), bi tak občinski odlok nedopustno posegel na že predhodno zaključen dejanski stan oziroma v vzpostavljeno pravno razmerje in bi zaradi tega lahko neustavno retroaktivno deloval v razmerju do lastnikov objektov (155. člen Ustave RS). Pomembna je torej priključitev na komunalno opremo, pri čemer se priklop lahko upošteva kot pravno pomembno dejstvo je, če je bil zakonit, torej skladen s prepisi, ki so veljali v času morebitnega priklopa na komunalno opremo. Vrhovno sodišče je dodalo še, da dejstvo, da zavezanci komunalnega prispevka niso plačali (v tem primeru tožnik zatrjuje, da je komunalni prispevek plačal - op. sod.), ne pomeni, da niso bili zakonito priklopljeni, saj iz zakona ne izhaja zahteva, da se tak priklop vselej pogojuje s plačilom KP, če za gradnjo komunalne opreme zadoščajo drugi viri (proračun, sredstva EU, itd). Tega občina tudi ne more storiti kasneje, mimo okoliščin iz 80. člena ZPNačrt (torej npr. za obstoječo komunalno opremo po tem, ko je bil priklop opravljen), čeprav bi jo k temu vodili javnofinančni razlogi, saj bi taka razlaga zakona lahko pomenila nedopusten poseg v pravno varnost zavezancev in bila s tem neustavna.

22. Glede na povedano je toženka odmerila komunalni prispevek tožniku na podlagi Odloka, ki ga je sprejela (nedvomno) po tem, ko je bil tožnik na javno kanalizacijsko omrežje že priklopljen (pri čemer med strankama ni sporno, da priklop tožnika na javno kanalizacijsko omrežje ne bi bil zakonit). Povedano drugače: toženka je odmerila tožniku komunalni prispevek brez ustreznih podlag, česar glede na zgoraj citirane zakonske določbe ne bi smela, ne glede na sedaj veljavni 222. člen ZUreP-2. Z uveljavitvijo ZUreP-2 se morebitna ''terjatev'' občine do zavezanca za plačilo KP v tem primeru namreč ni obudila, zato ni mogoče govoriti o pričetku teka dvoletnega roka za izdajo odločbe iz 222. člena ZUreP-2. Že iz tega razloga je izpodbijana odločitev nezakonita in jo je treba odpraviti.

23. Sodišče je zato tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo, sledeč tretjemu in četrtemu odstavku istega člena, vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral prvostopenjski organ, upoštevajoč pravno mnenje sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1), o zadevi ponovno odločiti.

24. Ker je bilo že zgoraj navedeno razlog za odpravo izpodbijanega akta, se sodišče ni spuščalo v presojo ostalih tožbenih ugovorov.

25. Sodišče je o zadevi odločilo na podlagi opravljene glavne obravnave (51. člen ZUS-1).

26. Odločitev o ugoditvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 3. člena), po katerem v primeru, če je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in tožnik ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik se mu priznajo stroški v višini 25 EUR. Višji stroškovni zahtevek tožnika (povrnitev stroškov v višini 2.000,00 EUR) je sodišče zavrnilo, ker za njihovo priznanje ni najti podlage ne v ZUS-1, ne v na njegovi podlagi izdanemu Pravilniku.

27. Sodišče je stroškovni zahtevek toženke zavrnilo smiselno ob uporabi 154. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP)(načelo uspeha v pravdi)) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, saj je tožbi ugodilo, toženka pa je zasledovala nasprotno odločitev (zavrnitev tožbe), kar pomeni, da s svojim zahtevkom ni uspela.

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 220, 222

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.