UPRS Sodba I U 1924/2020-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-05-10

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - rekonstrukcija objekta - vzdrževanje objekta - nelegalna gradnja - gradbeno dovoljenje

Upravni organ je pravilno ugotovil, da izvedena dela predstavljajo rekonstrukcijo objekta, saj povečanje objekta za dodatno nadstropje, nova dvokapna streha in prizidava dela objekta, pri čemer se je povečala tlorisna površina in spremenil zunanji izgled, vključno s konstrukcijskimi elementi, predstavljajo poseg v konstrukcijo obstoječega objekta in ne zgolj njegovo vzdrževanje. Pri tem ne gre za odstranitev objekta po 7.4 točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1, saj se po odstranitvi jugozahodnega dela objekta ni vzpostavilo prejšnje stanje, ampak se je pri ponovni gradnji navedenega dela celoten objekt po površini povečal.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka tožniku naložil, da mora takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo - rekonstrukcijo obstoječega industrijskega objekta ..., industrijska stavba, v območju nekdanje smodnišnice na zemljišču s parcelno št. 526/27, k.o. ..., ki zajema: nadzidavo severovzhodnega dela objekta v tlorisni izmeri 10m x 12m, ki predstavlja celotno nadstropje vključno z novo leseno simetrično dvokapno streho majhnega naklona (do 10-); in prizidavo celotnega jugozahodnega dela objekta v tlorisni izmeri 11,6m x 10,5m višinskega gabarita P+N s simetrično dvokapno streho majhnega naklona (do 10-) povezana s streho severovzhodnega dela objekta v enovito obliko. V 2. točki izreka je določil, da mora tožnik na lastne stroške odstraniti predmetno nadzidavo in prizidavo ter vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje v roku 60 dni po vročitvi te odločbe; v 3. točki izreka je odredil prepovedi iz 1., 3., 4. in 5. točke prvega odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1); v 4. točki izreka je inšpekcijskega zavezanca opozoril, da se bo v primeru neizpolnitve obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravila po drugih osebah ali s prisilitvijo; v 5. točki izreka je navedel, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep; v 6. točki pa, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve. V obrazložitvi je navedel, gre pri predmetni prizidavi in nadzidavi za rekonstrukcijo objekta, za katerega je potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje. Ker tožnik ni pridobil gradbenega dovoljenja za predmetni objekt, gre za nelegalno gradnjo. V nadaljevanju povzema zakonske določbe prvega odstavka 3. člena ZGO-1, definicijo gradnje brez gradbenega dovoljenja, 12.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, definicijo nelegalne gradnje in 152. člena ZGO-1, ki določa inšpekcijskega zavezanca, s čemer utemeljuje 1. in 2. točko izreka odločbe. Prepovedi iz 3. točke izreka utemeljuje z navedbo 158. člena ZGO-1, opozorilo na upravno izvršbo iz 4. točke izreka pa z določbo tretjega odstavka 148. člena ZGO-1.

2. Drugostopni organ je pritožbi tožnika delno ugodil tako, da je odpravil 2. in 4. točko izreka izpodbijane odločbe in v tem delu vrnil prvostopnemu organu v ponovni postopek, v ostalem delu pa je pritožbo zavrnil. Ugotovil je, da je bila izpodbijana odločba neobrazložena v delu, ki se nanaša na določitev roka za odstranitev nelegalne gradnje in vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje.

3. Tožnik v tožbi navaja, da del izreka izpodbijane odločbe, ki je postal dokončen, ni izvršljiv in ni konkretiziran, ker ne vsebuje roka za izpolnitev obveznosti in pravnih posledic neizpolnitve, zaradi česar je odločba nična. Nadalje očita, da upravni organ ni ugotovil obstoječega stanja gradnje, morebitnih nujnih in investicijskih vzdrževalnih del in za katera dela bi bila potrebna pridobitev gradbenega dovoljenja. Iz izpodbijane odločbe namreč ne izhaja ugotovitev, na kakšen način je upravni organ ugotovil, da gre pri predmetnih gradbenih delih na industrijski stavbi za rekonstrukcijo in za nelegalno gradnjo. Upravni organ je kršil tudi načelo zaslišanja stranke, ker ni seznanil tožnika z vso preučevano dokumentacijo pred izdajo odločbe in mu dal možnosti, da se izjasni o vseh dejstvih in ugotovitvah postopka. Dodaja še, da je prvostopni organ odločil povsem samovoljno in arbitrarno, ker izpodbijana odločba ni utemeljena s pravnimi argumenti, ampak na podlagi drugih kriterijev, ki pri odločanju sploh ne bi smeli priti v poštev. Predlaga odpravo izpodbijanega akta in meritorno odločitev o zadevi, oziroma podredno odpravo izpodbijanega akta in vrnitev prvostopnemu organu v ponovni postopek. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis zadeve.

5. Sodišče je 12. 4. 2022 sprejelo sklep, da o zadevi odloča po sodnici posameznici iz razloga po tretji alineji drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1)

. Ugotovilo je namreč, da gre za enostavno dejansko in pravno stanje zadeve, saj je sporno predvsem vprašanje, ali je tožnik za obravnavane spremembe objekta potreboval gradbeno dovoljenje, glede česar obstaja obširna sodna praksa. Enako velja za v tožbi izpostavljena vprašanja pravilnosti postopka. Zato je senat presodil, da so izpolnjeni pogoji po navedeni določbi ZUS-1 za odločanje po sodnici posameznici.

7. Predmet presoje tega upravnega spora je inšpekcijska odločba, s katero je bila tožniku na podlagi 152. člena ZGO-1 zaradi nelegalne gradnje naložena ustavitev gradnje in odstranitev nadzidave ter prizidave k obstoječi industrijski stavbi na zemljišču parcele št. 526/27 k.o. ...

8. Po točki 12.1. prvega odstavka 2. člena ZGO-1 nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja. Po 152. členu ZGO-1 v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi in da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna.

9. Med strankami ni sporno, da je tožnik na obstoječem industrijskem objektu opravil obravnavana gradbena dela brez gradbenega dovoljenja, kar je tudi sam izpovedal na zapisnik o zaslišanju stranke z dne 2. 8. 2017. Tožnik tudi ni prerekal ugotovitev iz zapisnika o inšpekcijskem ogledu z dne 13. 7. 2018, v katerem je bilo ugotovljeno, da je na objektu novo strešno leseno ogrodje, nova kritina in da se je tlorisna površina objekta povečala iz 224 m², kot izhaja iz zemljiškega katastra, na 241 m². Nadalje iz zapisnika izhaja, da je bilo na severovzhodnem delu objekta dodano novo nadstropje z novimi opečnimi modularnimi bloki in nova horizontalna armiranobetonska vez ter da je bil jugozahodni del objekta odstranjen in na istem mestu sezidan prizidek v dveh etažah z novimi gradbenimi proizvodi in spremenjenim izgledom, kar je razvidno tudi iz priloženih fotografij k zapisniku.

10. Sporno pa je, ali bi za izvedena gradbena dela tožnik moral pridobiti gradbeno dovoljenje. Tožnik navaja, da ne gre za rekonstrukcijska ampak vzdrževalna dela, za katera ni potrebno pridobiti gradbenega dovoljenja.

11. Po prvem odstavku 3. člena ZGO-1 se gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. V skladu s 7.2 točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je rekonstrukcija objekta spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta in prilagajanje objekta spremenjeni namembnosti ali spremenjenim potrebam oziroma izvedba del, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ter izvedejo druge njegove izboljšave, pri čemer pri stavbah ne gre za bistveno spremembo v zvezi z velikostjo, če se njena prostornina ne spremeni za več kakor 10%. Po 10. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je vzdrževanje objekta izvedba del, s katerimi se objekt ohranja v dobrem stanju in omogoča njegova uporaba, obsega pa redno vzdrževanje in vzdrževalna dela v javno korist. Redno vzdrževanje pomeni izvedbo investicijsko vzdrževalnih del, popravil, gradbenih, inštalacijskih in obrtniških del ter izboljšav, ki sledijo napredku tehnike, z njimi pa se ne posega v konstrukcijo objekta, ne spreminja njegova namembnost in ne zmanjšuje ravni izpolnjevanja bistvenih zahtev. Vzdrževalna dela v javno korist pa pomenijo izvedbo takšnih vzdrževalnih in drugih del, za katera je v posebnem zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi takšnega posebnega zakona določeno, da se z namenom zagotavljanja opravljanja določene vrste gospodarske javne službe lahko spremeni tudi zmogljivost objekta in z njo povezana njegova velikost.

12. Po presoji sodišča je upravni organ pravilno ugotovil, da izvedena dela predstavljajo rekonstrukcijo objekta, saj povečanje objekta za dodatno nadstropje, nova dvokapna streha in prizidava dela objekta, pri čemer se je povečala tlorisna površina in spremenil zunanji izgled, vključno s konstrukcijskimi elementi, predstavljajo poseg v konstrukcijo obstoječega objekta in ne zgolj njegovo vzdrževanje. Sodišče pri tem dodaja, da ne gre za odstranitev objekta po 7.4 točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1, saj se po odstranitvi jugozahodnega dela objekta ni vzpostavilo prejšnje stanje, ampak se je pri ponovni gradnji navedenega dela celoten objekt po površini povečal. Zato so neutemeljene tožnikove navedbe, da iz upravnega postopka ne izhaja, kako je upravni organ ugotovil, da gre pri predmetnih gradbenih delih za rekonstrukcijo, saj je gradbeni inšpektor, na podlagi inšpekcijskega ogleda z dne 13. 7. 2018, v zapisniku natančno opisal spremembe na obstoječem objektu, ki med strankama niso sporne, in se v skladu z določbami ZGO-1 (kot že pojasnjeno) ne morejo šteti le kot vzdrževanje objekta. Sodišče zato ugotavlja, da bi tožnik za navedena dela moral pridobiti gradbeno dovoljenje v skladu s prvim odstavkom 3. člena ZGO-1. Ker obravnavana gradbena dela predstavljajo nelegalno gradnjo, so bili podani pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa iz 152. člena ZGO-1.

13. Sodišče kot neutemeljeno zavrača tudi tožbeno navedbo, da je organ zagrešil absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ker naj ne bi seznanil tožnika s celotno dokumentacijo v upravnem postopku. Iz izpodbijane kot iz drugostopenjske odločbe jasno izhaja, da sta se upravna organa pri odločanju oprla na zapisnik o inšpekcijskem ogledu z dne 13. 7. 2018, na zapisnik o zaslišanju tožnika z dne 2. 8. 2017 in na vpogled v geodetske evidence za predmetni objekt. Iz dopisa z dne 23. 8. 2018 izhaja, da je bil zapisnik o inšpekcijskem ogledu z ugotovitvami iz vpogleda v geodetske evidence tožniku po pooblaščenki tudi poslan s pozivom k izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah. Sodišče ugotavlja, da je tožniku tako bila dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah zadeve, vendar pa se tožnik ni izjavil, kljub temu, da je zato imel dovolj časa, saj je bila izpodbijana odločba izdana šele dne 16. 8. 2019.

14. Tožnik brez podlage ugovarja tudi, da je izpodbijana odločba neizvršljiva. Iz 1. točke izreka odločbe namreč jasno izhaja, da je z njo tožniku odrejeno, da mora takoj po njeni vročitvi ustaviti gradnjo na predmetnem industrijskem objektu in da pritožba ne zadrži izvršitve. Izpodbijana odločba tako vsebuje vse za izvršitev potrebne sestavne dele: določno opredelitev naložene obveznosti, rok za izvršitev obveznosti s poukom, da pritožba ne zadrži izvršitve, in naslovnika obveznosti.

15. Sodišče nadalje ugotavlja, da so tožnikove navedbe glede arbitrarnosti odločbe in pomanjkanja pravnih argumentov neutemeljene, saj izpodbijana odločba vsebuje vso relevantno pravno podlago, ko se opira na materialno pravne določbe 152. in 158. člena ZGO-1 ter točko 12.1. prvega odstavka 2. člena in prvi odstavek 3. člena ZGO-1.

16. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

17. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1. Dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med tožnikom in toženko namreč ni sporno. Nista sporni relevantni dejstvi, da je tožnik na predmetnem objektu izvedel gradbena dela in si za ta dela ni pridobil gradbenega dovoljenja. Sporna je pravna opredelitev gradbenih del, ali gre za rekonstrukcijska ali vzdrževalna dela in posledično, ali je za ta dela bilo potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje ter ali predstavljajo nelegalno gradnjo, za katero je inšpektor mogel izreči inšpekcijski ukrep. Tožnik sicer v tožbi uveljavlja tudi razlog nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, vendar nekonkretizirano, predlagal pa tudi ni izvedbe nobenega dokaza.

18. Odločitev o stroških postopka tožnika temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Po tretji alineji drugega odstavka 13. člena ZUS-1 Upravno sodišče Republike Slovenije odloča po sodniku posamezniku, če gre v zadevi za enostavno dejansko in pravno stanje.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 2/1-7.2, 2/1-10, 152

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.