UPRS Sodba I U 548/2021-24
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-02-23

priglasitev javne prireditve - odlok - COVID-19 - začasni ukrepi v času epidemije SARS-CoV-2 (COVID-19) - exceptio illegalis - epidemija - ustavna odločba

Ko Ustavno sodišče presodi, da zakonska določba krši legalitetno načelo, nadaljnja vsebinska presoja podzakonskega akta ni več mogoča, saj nezakonit podzakonski akt ne more imeti nobenih pravnih učinkov. Navedena neustavnost 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB pa učinkuje na vse na njeni podlagi sprejete podzakonske akte. Zato niso nezakoniti (in posledično protiustavni) le odloki, glede katerih je Ustavno sodišče to ugotovilo v 6. točki izreka navedene odločbe, ampak tudi ostali na navedeni zakonski podlagi sprejeti odloki. To v obravnavani zadevi ob upoštevanju učinka razveljavitve izpodbijanih odlokov (7. točka izreka in 108. točka obrazložitve navedene ustavne odločbe) pomeni, da sodišče pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe ne more uporabiti Odloka/193 (exceptio illegalis), saj je bil sprejet na podlagi navedenih protiustavnih točk prvega odstavka 39. člena ZNB.

I. Tožbi se ugodi in se ugotovi, da je odločba Upravne enote Ljubljana številka 215-126/2021-3 z dne 24. 2. 2021, nezakonita.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 382,47 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je organ prve stopnje ugodil predlogu Policijske postaje Ljubljana Center (PP) za prepoved javnega shoda "...", ki ga je za dne 25. 2. 2021 od 17.00 do 18.00 ure na Trgu republike v Ljubljani, prijavila tožnica (1. točka izreka), in prepovedal navedeni javni shod (2. točka izreka). Ta prepoved traja za čas veljavnosti Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (Uradni list RS št 193/20, 196/20, 204/20, 2/21, 5/21, 9/21, 12/21, 15/21, 20/21 in 25/21; v nadaljevanju Odlok/193), ali drugega akta, s katerim je prepovedano začasno zbiranje ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji (3. točka izreka). Ugotovil je še, da ni bilo stroškov postopka (4. točka izreka) in da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je organ prve stopnje 22. 2. 2021 prejel predlog PP, naj na podlagi 20. člena Zakona o javnih zbiranjih (v nadaljevanju ZJZ) prepove navedeni shod, saj je organiziran v nasprotju z drugim odstavkom 2. člena Odloka/193, ki je bil izdan na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih bolezni (v nadaljevanju ZNB). Organiziranje shoda v času veljavnosti odloka bi zato lahko ogrozilo zdravje udeležencev in drugih oseb, ogroženo pa bi lahko bilo tudi življenje oziroma zdravje ljudi, kar je skladno s tretjim odstavkom 6. člena ZJZ razlog, da pristojni organ prepove prireditev. Organ prve stopnje se je strinjal z navedenim predlogom in menil, da so bile zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 v času nameravane izvedbe shoda z Odlokom/193 začasno prepovedane vse javne prireditve, shodi, slavja, praznovanja in poroke.

3. Organ druge stopnje je zavrnil tožničino pritožbo zoper navedeno odločbo. Poudaril je, da je v času tožničine oddaje prijave, odločanja organa prve stopnje o navedenem predlogu PP in predvidenega shoda, veljal Odlok/193. Ni se strinjal s tožničinimi navedbami, da bi moral organ prve stopnje drugi odstavek 2. člena Odloka/193 razlagati v zvezi z njegovim 3. členom, torej da bi lahko tožnica preprečila prenos nalezljive bolezni s tem, ko bi izkazala spoštovanje ustreznih ukrepov za zagotovitev varnosti življenja in zdravja udeležencev in drugih oseb. Odlok/193 v prvem odstavku 2. člena namreč začasno prepoveduje zbiranje več kot 10 ljudi, v drugem odstavku tega člena pa začasno izrecno prepoveduje vse prireditve, shode, slavja, praznovanja in poroke. Na podlagi 3. člena navedenega odloka je pri zbiranju, ki je dovoljeno z odlokom (zbiranje iz prvega in tretjega odstavka 2. člena odloka), treba zaradi preprečevanja okužbe z virusom SARS-CoV-2 smiselno upoštevati vsa higienska navodila oziroma priporočila NIJZ, ki so objavljena na njegovih spletnih straneh. Glede na navedeno se 3. člen Odloka/193 nanaša le na tista zbiranja, ki so na podlagi odloka dovoljena.

4. V tožbi zoper izpodbijano odločbo tožnica predlaga, naj sodišče ugotovi, da je odločba organa prve stopnje nezakonita. Priglaša tudi stroške postopka v upravnem sporu.

5. Iz tožnikovih trditev je med drugim razvidno, da 39. člen ZNB vsebuje protiustavno blanketno pooblastilo Vladi Republike Slovenije za omejitev pravice do javnega zbiranja, kar narekuje omejujočo razlago 39. člena ZNB in na tej podlagi sprejetih podzakonskih predpisov. Namen pooblastila zakonodajalcu iz tretje točke prvega odstavka 39. člena ZNB je bil namreč v tem, da se že v zakonu predvidijo in začrtajo meje in pogoji dopustnih posegov v pravico in ne v samodejnemu prenosu s tem povezanega pooblastila na izvršilno vejo oblasti.

6. Po tožničinem mnenju je določba 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB protiustavna, tak pa je posledično tudi Odlok/193, saj je bil sprejet na navedeni zakonski podlagi. Takšno je tudi stališče Ustavnega sodišča v odločbi U-I-79/20-24 z dne 13. 5. 2021, s katero je presodilo, da sta izpodbijani 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z drugim odstavkom 32. člena in tretjim odstavkom 42. člena Ustave. Tožnica opozarja tudi na stališče ustavne sodnice dr. Špelce Mežnar, ki je v svojem pritrdilnem ločenem mnenju k navedeni odločbi v zvezi z drugimi vladnimi odloki, sprejetimi na podlagi neustavnih določb ZNB, menila, da neustavnost zakonske določbe učinkuje na vse podzakonske akte, sprejete na njeni podlagi. Glede na navedeno tožnica predlaga, da sodišče na podlagi pravila exceptio illegalis ne uporabi Odloka/193 in šteje, da tožena stranka ni imela pravne podlage za prepoved konkretnega javnega shoda na podlagi ZJZ in ZNB.

7. V odgovoru na tožbo se je tožena stranka sklicevala na obrazložitev izpodbijane odločbe.

9. Izpodbijana odločba temelji na drugem odstavku 2. člena Odloka/193, skladno s katerim so bile začasno prepovedane vse prireditve, shodi, slavja, praznovanja in poroke. Iz preambule tega odloka razvidno, da je bil sprejet na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB in 46. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20 in 175/20 - ZIUOPDVE).

10. V navedenih točkah prvega odstavka 39. člena je ZNB določil, da lahko Vlada, kadar z drugimi ukrepi, določenimi z ZNB, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni, med drugim prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih in/ali prepove zbiranje ljudi v šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in na drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni.

11. Iz z navedeno zakonsko podlago povezanih stališč Ustavnega sodišča v odločbi U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 je razvidno, da je treba vselej presojati, ali je določen ukrep sploh primeren in nujen za varstvo zdravja in življenja ljudi ter ali pričakovane koristi za varstvo teh vrednot odtehtajo težo njegovega posega v svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja. Ta presoja, ki jo mora v izhodišču opraviti zakonodajalec, pa iz 39. člena ZNB ne izhaja (98. točka obrazložitve).

12. V nadaljevanju Ustavno sodišče ugotavlja, da je zakonodajalec z 2. in 3. točko prvega odstavka 39. člena ZNB pooblastil Vlado, da zaradi preprečevanja nalezljivih bolezni odloča o posegih v svobodo gibanja ter pravico do zbiranja in združevanja, ne da bi ob tem določil zadostno vsebinsko podlago za izvrševanje tega pooblastila. Zato sta navedeni točki prvega odstavka 39. člena ZNB po presoji Ustavnega sodišča v neskladju z drugim odstavkom 32. člena in tretjim odstavkom 42. člena Ustave (100. točka obrazložitve).

13. Ko Ustavno sodišče presodi, da zakonska določba krši legalitetno načelo

, nadaljnja vsebinska presoja podzakonskega akta ni več mogoča, saj nezakonit podzakonski akt ne more imeti nobenih pravnih učinkov.

Navedena neustavnost 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB pa učinkuje na vse na njeni podlagi sprejete podzakonske akte. Zato niso nezakoniti (in posledično protiustavni) le odloki, glede katerih je Ustavno sodišče to ugotovilo v 6. točki izreka navedene odločbe, ampak tudi ostali na navedeni zakonski podlagi sprejeti odloki. To v obravnavani zadevi ob upoštevanju učinka razveljavitve izpodbijanih odlokov (7. točka izreka in 108. točka obrazložitve navedene ustavne odločbe) pomeni, da sodišče pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe ne more uporabiti Odloka/193 (exceptio illegalis), saj je bil sprejet na podlagi navedenih protiustavnih točk prvega odstavka 39. člena ZNB.

14. Glede na navedene okoliščine sodišče ugotavlja, da je odločba Upravne enote Ljubljana številka 215-126/2021-3 z dne 24. 2. 2021, nezakonita, saj temelji na drugem odstavku 2. člena protiustavnega Odloka/193 (prvi odstavek 64.a člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

15. Sodišče je odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov, saj sta se stranki pisno odpovedali glavni obravnavi (279.a člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

16. Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v določbi 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnica pa je v postopku imela pooblaščenca, ki je odvetniška družba, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Glede na to, da je morala tožnica v postopku stvar dodatno pojasnjevati z obrazloženimi vlogami, se ji priznajo še stroški v višini 10% od navedenega zneska, torej 28,5 EUR (4. člen Pravilnika), kar skupaj z zahtevanim 22 % DDV (v višini 68,97 EUR) znaša 382,47 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Celotno besedilo 39. člena ZNB se glasi: "Kadar z ukrepi, določenimi s tem zakonom, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni, lahko Vlada Republike Slovenije odredi tudi naslednje ukrepe: 1. določi pogoje za potovanja v državo, v kateri obstaja možnost okužbe z nevarno nalezljivo boleznijo in za prihod iz teh držav; 2. prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih; 3. prepove zbiranje ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni; 4. omeji ali prepove promet posameznih vrst blaga in izdelkov. O ukrepih iz prejšnjega odstavka mora Vlada Republike Slovenije nemudoma obvestiti Državni zbor Republike Slovenije in javnost."

Skladno s tem načelom mora biti delovanje javne uprave vezano na zakon ter pravne norme in načela, ki imajo v pravnem redu priznan položaj in s tem moč zakona, ki pravno veljajo za upravno delovanje in se morajo zanj uporabiti, ker so njegova veljavna pravna podlaga, tako da upravno delovanje ni v nasprotju z zakonom in da temelji na ustreznem zakonskem pooblastilu.

Pritrdilno ločeno mnenje sodnice dr. Špelce Mežnar k navedeni ustavni odločbi.

Zakon o nalezljivih boleznih (1995) - ZNB  - člen 39, 39/1, 39/13

Zakon o javnih zbiranjih (2002) - ZJZ  - člen 6, 6/3, 20

Odlok o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 (2020) - člen 2, 2/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.