UPRS Sodba I U 500/2021-27
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-02-28

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - ustavitev inšpekcijskega postopka - sklep o ustavitvi postopka - stranski udeleženec - pravni interes - zavrženje pritožbe

Ker je gradbena inšpektorica s prvostopenjskim sklepom ustavila inšpekcijski upravni postopek, ker je ocenila, da ni javnega interesa za njegovo vodenje oziroma nadaljevanje, s tem aktom ni bilo odločeno o zahtevi (ali interesu) stranke ali stranskega udeleženca. Zato tudi tožnik kot stranski udeleženec z odločitvijo inšpektorice o ustavitvi postopka ne more biti prizadet v svojem pravnem položaju in posledično tudi ni upravičen vložiti pritožbe zoper tak sklep. Zgolj zasebni interes tožnika, da bi se inšpekcijski postopek končal z naložitvijo obveznosti zavezancu, ne zadošča.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski upravni organ je s sklepom št. 06122-2401/2019-5 z dne 07. 02. 2020, v zvezi s katerim je bil izdan tudi popravni sklep št. 06122-240/2019-9 z dne 5. 3. 2020 (v nadaljevanju prvostopenjski sklep), ustavil inšpekcijski postopek, ki se je po uradni dolžnosti vodil zoper inšpekcijskega zavezanca A. A. v upravni zadevi "Stropni preboj v stavbi ..." na območju stavbe, ki ima v uradnih geodetskih evidencah št. 140, k.o. ... oziroma je locirana na parceli št. 143, k.o. ... (1. točka izreka). Odločil je še, da posebni stroški v postopku niso nastali (2. točka izreka). Iz obrazložitve navedenega prvostopenjskega sklepa izhaja, da je gradbena inšpektorica 6. 2. 2022 izvedla kontrolni pregled in ugotovila, da je inšpekcijski zavezanec A. A. saniral stropni preboj dimenzij cca. 0,78 x 1,16 m, ki je bil izveden brez gradbenega dovoljenja med kletno etažo in pritličjem, tako, da je skladno z mnenjem pooblaščenega inženirja gradbene stroke B. B. zaprl stropno konstrukcijo, zaradi česar ni bilo več pogojev za vodenje inšpekcijskega postopka, zato ga je ustavila.

2. Drugostopenjski organ je s sklepom št. 0612-58/2020/2 z dne 12. 2. 2021 (v nadaljevanju izpodbijani sklep) tožnikovo pritožbo zoper prvostopenjski sklep zavrgel. V obrazložitvi je navedel, da tožnik ni stranka postopka, saj ni lastnik stanovanja, v katerem je bil izveden obravnavani poseg. S prvostopenjskim sklepom je bilo odločeno o ustavitvi inšpekcijskega postopka, ki se je vodil zoper inšpekcijskega zavezanca (stranko z interesom v tem upravnem sporu) v javnem interesu. Z odločitvijo ni bilo poseženo v tožnikovo pravno korist ali pravni položaj. Pri tem se je drugostopenjski organ skliceval tudi na stališča Upravnega sodišča RS in Vrhovnega sodišča RS v zvezi z upravičenostjo stranskega udeleženca do pritožbe zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožnik se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in zoper njo zaradi zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter bistvene kršitve določb postopka vlaga tožbo. V njej in nadaljnji vlogi med drugim navaja, da sta inšpekcijski zavezanec A. A. in njegov oče C. C. samovoljno zasedla del hodnika v 1. in 3. etaži, ki predstavlja skupni del v etažni lastnini, in izvedla sporni stropni preboj. Tega sta izvedla tako brez gradbenega dovoljenja, kot tudi brez soglasja ostalih etažnih lastnikov, pa čeprav bi ju potrebovala, saj je šlo za poseg v nosilno konstrukcijo stavbe. Stropni preboj lahko ogrozi stabilnost celotne stavbe, kar kaže na to, da je v danem primeru poleg zasebnega podan tudi javni interes za vodenje inšpekcijskega postopka. Javni interes je tudi v tem, da so vsakršni posegi v večstanovanjsko stavbo izvedeni v skladu z zakonodajo. Tožnik uveljavlja, da se upravna organa do teh njegovih navedb nista v ničemer opredelila. Trdi, da je inšpekcijski zavezanec sanacijo obravnavanega posega izvedel na način, da sta uporaba preboja in nameščenih stopnic še vedno mogoča, iz česar izhaja, da je upravni organ nepopolno ugotovil dejansko stanje. Statična stabilnost stavbe je še vedno ogrožena. Drugostopenjski organ ni pravilno zaključil, da tožnik s sklepom o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne more biti prizadet v svojem pravnem položaju. Predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi oziroma podrejeno, naj sodišče izpodbijani sklep spremeni in ugodi tožnikovi pritožbi.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis zadeve.

5. Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo navaja, da tožnik v inšpekcijskem postopku, ki je namenjen varovanju javnega interesa, varuje zgolj svoj zasebni interes. Strinja se s stališčem drugostopenjskega organa, da s sklepom o ustavitvi postopka ni bilo poseženo v tožnikovo pravno korist oziroma pravni položaj. Izpodbijani sklep ni upravni akt v smislu 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navaja tudi, da tožnikove navedbe presegajo sporno vprašanje v tej zadevi. Glede sanacije in uporabe stropnega preboja trdi, da prehoda ne uporablja in ga tudi ne more uporabljati, saj je zaprt. Sodišču smiselno predlaga, naj tožbo zavrže oziroma podrejeno kot neutemeljeno zavrne.

6. Pri svojih navedbah je tožnik vztrajal tudi na naroku za glavno obravnavo in jih dodatno pojasnjeval.

7. Sodišče je 26. 1. 2023 na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica, ter ga vročilo strankam.

8. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v listine v upravnem spisu zadeve in v naslednje listine v sodnem spisu: izpodbijani drugostopenjski sklep št. 0612-58/2020/2 z dne 12. 2. 2021 na A2, prvostopenjski sklep št. 06122-2401/2019-5 z dne 07. 02. 2020 in sklep o popravi pomote št. 06122-240/2019-9 z dne 5. 3. 2020 na A3.

9. Dokazne predloge za izvedbo ostalih listinskih dokazov, zaslišanje tožnika in prizadete stranke ter izvedbo ogleda je sodišče zavrnilo kot pravno nerelevantne. Sodišče je v obravnavani zadevi namreč presojalo izključno pravilnost procesne odločitve drugostopenjskega organa o zavrženju pravnega sredstva in razloge, iz katerih to ni bilo meritorno obravnavano. Dejstva, ki naj bi se dokazovala s predlaganimi dokazi, so presegala okvir presoje sodišča v tej zadevi in so se nanašala na okoliščine izvedbe stropnega preboja in njegove sanacije, ki pa za odločitev niso bile bistvene.

11. Predmet presoje v tem upravnem sporu je sklep drugostopenjskega organa, s katerim je ta zavrgel tožnikovo pritožbo zoper sklep prvostopenjskega organa o ustavitvi inšpekcijskega postopka.

12. Prav ta sklep drugostopenjskega organa tožnik tudi izpodbija s postavljenim tožbenim predlogom. Poleg tega bi bila, glede na procesno situacijo v zadevi, tožba zoper prvostopenjski sklep nedopustna. V upravnem sporu se namreč lahko izpodbijajo le sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek 5. člena ZUS-1). Upravni spor pa ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno (prvi odstavek 6. člena ZUS-1). Pred vložitvijo tožbe v upravnem sporu je torej treba vedno izkoristiti pritožbeno pot v upravnem postopku, kar pomeni, da je zoper prvostopenjski akt tožba dopustna šele, ko je drugostopenjski organ o pritožbi odločil vsebinsko. Šele takrat namreč postane prvostopenjski akt materialno, torej po vsebini, dokončen. Glede na navedeno so tožbeni ugovori, ki se nanašajo na pravilnosti in zakonitost prvostopenjskega sklepa o ustavitvi postopka, pravno nepomembni za odločitev in se zato sodišče do njih ni vsebinsko opredeljevalo.

13. Zavzemanje prizadete stranke za zavrženje tožbe iz razloga, ker naj izpodbijani sklep ne bi bil upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, je neutemeljeno. Akti, ki pomenijo procesno odločitev, so lahko predmet presoje v upravnem sporu, če tako določa zakon. Po presoji sodišča izpodbijani sklep izpolnjuje pogoje iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Gre za sklep, s katerim je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta za tožnika končan.

Pri tem besedne zveze "postopek odločanja o izdaji upravnega akta" ni mogoče razlagati tako, da mora sodišče najprej presoditi, ali je bil v obravnavanem postopku izdan "upravni akt" v smislu 2. člena ZUS-1. Namen določbe drugega odstavka 5. člena ZUS-1 je namreč drugačen. Zagotavlja možnost samostojnega sodnega varstva predvsem tedaj, kadar v postopku ne bo izdan upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati.

Glede na navedeno je izpodbijani drugostopenjski sklep akt, ki je torej lahko predmet sodne presoje v upravnem sporu.

14. Za presojo zakonitosti izpodbijane odločitve o zavrženju tožnikove pritožbe je pravno odločilno, da je tožnik pritožbo vložil zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka, ki se je začel po uradni dolžnosti. Iz ustaljene sodne prakse,

ki temelji na odločitvah Vrhovnega sodišča,

izhaja stališče, da sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka že na formalni ravni ni odločba v smislu ZUP, saj se z njim ne odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke.

15. Namen inšpekcijskega nadzorstva je namreč, skladno s prvim odstavkom 2. člena ZIN, nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov. Inšpekcijski postopek se lahko začne le po uradni dolžnosti, in sicer le takrat, kadar to terja domnevno ogrožena javna korist.

Inšpekcijski postopek torej ni namenjen varstvu zasebnega interesa, saj se lahko začne in vodi le zaradi varstva javnega interesa.

Zato se morebiti že uveden inšpekcijski postopek, ne glede na zahteve po varstvu zasebnega interesa, ustavi, če za vodenje postopka javni interes ni več podan. V skladu s 5. členom ZIN sicer inšpektorji opravljajo tudi naloge nadzora z namenom varovanja interesov pravnih in fizičnih oseb, vendar le ob predpostavki, da je hkrati podan tudi javni interes. Inšpekcijskega postopka samo zaradi zasebnega interesa ni mogoče ne začeti ne voditi.

16. Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka po četrtem odstavku 135. člena ZUP in 28. člena ZIN temelji na oceni uradne osebe, da nadaljevanje inšpekcijskega postopka, ki se torej začne in vodi v javnem interesu, prav zaradi odsotnosti javnega interesa ni potrebno. Ta sklep zato ne pomeni meritorne odločitve o zahtevku stranke in ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Ob izdaji navedenega sklepa ostane pravna situacija nespremenjena, saj inšpektor ne poseže v pravni položaj zavezanca ali drugih oseb in v izreku tega sklepa ničesar ne ugotavlja, niti ne nalaga in tudi ne zavrača kakšnega zahtevka.

17. Ker je torej gradbena inšpektorica s prvostopenjskim sklepom ustavila inšpekcijski upravni postopek, ker je ocenila, da ni javnega interesa za njegovo vodenje oziroma nadaljevanje, s tem aktom ni bilo odločeno o zahtevi (ali interesu) stranke ali stranskega udeleženca. Zato tudi tožnik kot stranski udeleženec z odločitvijo inšpektorice o ustavitvi postopka ne more biti prizadet v svojem pravnem položaju in posledično tudi ni upravičen vložiti pritožbe zoper tak sklep. Zgolj zasebni interes tožnika, da bi se inšpekcijski postopek končal z naložitvijo obveznosti zavezancu, ne zadošča. Tožnik ne bo ostal brez pravnega varstva svojega zasebnega interesa, saj lahko zahtevek za varstvo svojega pravnega položaja, ki se nanaša na vznemirjanje lastninske pravice, uveljavlja v za to namenjenem sodnem postopku pred sodiščem splošne pristojnosti.

18. Z zvezi s tožbenimi trditvami, da je nadaljevanje inšpekcijskega postopka - v nasprotju s presojo inšpektorice - utemeljeno v javnem interesu

, sodišče pojasnjuje, da javnega interesa stranski udeleženci v postopku niso legitimirani uveljavljati in varovati.

Ocena obstoja javnega interesa za nadaljevanje postopka je namreč pridržana izključno inšpekcijskemu organu, ki postopek začne ali ustavi po uradni dolžnosti (28. člen ZIN). Ali je torej v zadevi podan javni interes, je prepuščeno presoji inšpektorja, zato se v vsakem primeru izkažejo tožbene navedbe o varovanju javnega interesa, za neutemeljene.

19. Po povedanem je bil predmet presoje v izpodbijanem drugostopenjskem sklepu omejen na dopustnost tožnikove pritožbe. Ker je drugostopenjski organ zaradi neizpolnjenih procesnih predpostavk pritožbo tudi po presoji sodišča pravilno zavrgel, je ravnal pravilno, ko se ni opredeljeval do pritožbenih navedb glede nezakonitega in samovoljnega posega prizadete stranke v skupne dele stavbe. S tem povezani tožbeni očitki so zato neutemeljeni.

20. Glede na navedeno je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

21. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške, če sodišče tožbo zavrne.

22. Ta odločitev vključuje tudi zavrnitev zahteve za povrnitev stroškov postopka prizadete stranke A. A. Ker ZUS-1 nima posebnih določb glede vprašanja povrnitve stroškov prizadetih strank, je glede tega treba na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporabiti Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), zlasti 154. in 155. člen ZPP. Prizadeta stranka je v postopku uveljavljala, naj sodišče tožbo zavrže oziroma zavrne, kar pomeni, da je s svojim zahtevkom uspela, vendar pa je sodišče presodilo, da s svojimi navedbami ni z ničemer prispevala k rešitvi zadeve. Zato je ocenilo, da priglašeni stroški niso bili potrebni.

Prim. sklepe Vrhovnega sodišča RS I Up 36/2020 z dne 9. 9. 2020, I Up 50/2019 z dne 5. 6. 2019, I Up 241/2015 z dne 18. 1. 2017 in druge.

Kerševan, v Breznik et. al: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2008, str. 71.

Glej zlasti sklep Upravnega sodišča RS I U 568/2019 z dne 1. 10. 2020, sodbo I U 327/2019-10 z dne 27. 8. 2020, sodbo I U 945/2017 z dne 10. 4. 2018, sodbo I U 157/2017 z dne 12. 2. 2018 in druge.

Prim. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 142/2021 z dne 13. 10. 2021, I Up 27/2021 z dne 1. 9. 2021, X Ips 209/2015 z dne 5 .10. 2016 in X Ips 40/2016 z dne 23. 11. 2016.

Gl. P. Kovač v Inšpekcijski nadzor, Razprave, sodna praksa in komentar zakona, Uradni list, 2016, str. 67.

Gl. npr. sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 40/2016 z dne 23. 11. 2016 in I Up 27/2021 z dne 1. 9. 2021.

Gl. npr. sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016 in I Up 142/2021 z dne 13. 10. 2021.

Te trditve so upoštevaje tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1 tudi prepozne.

Glej sklep Vrhovnega sodišča I Up 142/2021 z dne 13. 10. 2021 (zlasti 13. točka) in X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016 (zlasti 11. točka).

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 24, 24/4, 28

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 135, 135/4

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5, 5/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.