UPRS Sodba I U 1025/2021-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-02-01

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - izboljšanje komunalne opremljenosti - rok za izdajo odmerne odločbe

Ob nespornem dejstvu, tj. času priklopa objekta na kanalizacijsko omrežje v juniju 2013, ni mogoče šteti, da je bila odmera komunalnega prispevka za priklop na to vrsto komunalne opreme (zaradi izboljšanja komunalne opremljenosti) z izpodbijano odločbo (izdano dne 23. 3. 2021) opravljena v razumnem času od trenutka zakonitega priklopa. Od trenutka priklopa do izdaje izpodbijane odločbe je namreč poteklo že več kot 8 let. Ker gre za namensko javno dajatev, namenjeno izgradnji oziroma izboljšanju komunalne opremljenosti zemljišča, sodišče glede na pretečen čas od trenutka priklopa do izdaje odmerne odločbe sodi, da ni (več) podane vzročne zveze med izgradnjo oziroma izboljšanjem komunalne opremljenosti stavbnega zemljišča in posledično odmero komunalnega prispevka kot enega izmed finančnih virov za to izgradnjo oziroma za izboljšanje komunalne opremljenosti zemljišča z javnim kanalizacijskim omrežjem.

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Cerknica, št. 410-123/2018-2 z dne 23. 3. 2021, se odpravi in se postopek ustavi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Stroškovni zahtevek tožene stranke se zavrne.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo za enostanovanjsko hišo na naslovu ..., ki stoji na zemljišču s parc. št. 2105/1, k.o. ..., v naselju A., lastniški delež do 1/2, tožniku odmeril komunalni prispevek (v nadaljevanju KP) za priklop na javno kanalizacijsko omrežje (izboljšanje komunalne opremljenosti) v višini 1.538, 98 EUR, ugotovil, da ima tožnik po odpravljeni odločbi, št. 410-123/2018 z dne 4. 4. 2018, poravnano odmero v znesku 1.147,88 EUR, in je dolžna plačati še 391,10 EUR KP določil način plačila, tudi v primeru zamude, odločil, da upravni organ izda potrdilo o plačanem KP po plačilu celotnega odmerjenega prispevka, z morebitnimi zamudnimi obrestmi in stroški, ter še, da stroškov postopka ni. V obrazložitvi je navedel, da je Upravno sodišče RS s sodbo, I U 1247/2019 z dne 12. 11. 2020, odpravilo odločbo prvostopenjskega organa z dne 4. 4. 2018 in jo vrnilo v ponovni postopek. Pri izdaji ponovne odločbe je organ upošteval stališča iz citirane sodbe. Ugotovil je, da je v času od 12. 1. 2013 do 11. 10. 2013 zakonita podlaga za odmero KP Pravilnik o podlagah za odmero komunalnega prispevka na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posameznimi vrstami komunalne opreme (Pravilnik), ki je bil sprejet na podlagi 11. točke 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt). Predmetni objekt je bil priklopljen na javno kanalizacijo junija 2013, zato je za izračun je uporabil določbe Pravilnika.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika v delu, ki se nanaša na zamudne obresti, zavrgel, v preostalem zavrnil.

3. Tožnik je tožbo vložil iz razlogov napačne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka ter zmotno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Navedel je, da je bil objekt priklopljen na javno kanalizacijsko omrežje junija 2013. V času priklopa je veljal Odlok/2010. V času pričetka veljave Odloka/2013 je bil tožnik že zakonito priklopljen na omrežje, zato ne gre več za izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča in zato že iz tega naslova ni mogoče odmeriti KP po Odloku/2013. Temu je pritrdilo tudi Upravno sodišče v sodbi, I U 1247/2019. Ob tem iz celotnega postopka izhaja, da je bila med strankama sporna uporaba Odloka/2010 ali Odloka/2013 kot podlage za odmero. Odlok/2010 je bil celo noveliran (UL RS, št. 54/2012), hkrati mu je toženka izrecno odvzela veljavnost v 15. členu Odloka/2013. Zato ni jasno, kako lahko toženka leta 2021 zavzame stališče, da je Odlok/2010 prenehal veljati po preteku 6 mesecev po uveljavitvi OPN dne 12. 1. 2013 in ne z uveljavitvijo Odloka/2013. To je privedlo do odločitve s povsem novo pravno podlago. Gre za ''odločbo presenečenja''. Po vedenju tožnika je toženka prvič uporabila Pravilnik kot pravno podlago za odmero. Z odločitvijo je bilo kršeno načelo prepovedi reformatio in peius. Poslabšal se je namreč pravni položaj tožnika, ki je edini vložil pritožbo. Zadeva tudi ni primerljiva s sodbo, I U 1273/2011. Toženka je arbitrarno odločila, kar kaže na njeno odškodninsko odgovornost po 26. členu Ustave. Predlagala je, da toženka v okviru edicijske dolžnosti (227. člen Zakona o pravdnem postopku - ZPP) predloži vsaj eno odločbo, iz katere bo razvidna odmera KP na podlagi Pravilnika. V svoji opredelitvi je tožnik izrecno oporekal uporabi te podlage. Poleg tega ni bil opozorjen, da mora navesti vsa dejstva in dokaze v svojo korist, obravnave pa organ ni izvedel, zato tega dokaznega predloga ni mogel predlagati (glej tretji odstavek 238. člena ZUP). V odločbi ni nikjer navedeno, da naselje A. sodi v obračunsko območje za to vrsto komunalne opreme, za katero se odmerja KP, kateri predpis ga v to uvršča. Odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih. Vztraja, da naselje A. v času priklopa objekta na kanalizacijsko omrežje s čistilno napravo ni bilo uvrščeno v obračunsko območje glede kanalizacije odpadnih vod in kanalizacije mešanih odpadnih komunalnih ter padavinskih vod ter glede čistilnih naprav. Zato toženka tudi ob uporabi Pravilnika tega KP ne more odmeriti, saj tudi Pravilnik tega naselja ni uvrščal v obračunsko območje za posamezno vrsto komunalne opreme. Hkrati odmera KP brez sprejetih podlag z Odlokom ni dopustna, zato Pravilnik ni samostojna podlaga za odmero (X Ips 26/2019). Tudi sicer toženka v letu 2018 ni imela podlage za odmero KP, za priklope izvedene v letu 2013. Razlika petih let kaže na to, da odmera KP ni bila namenjena sami izgradnji in izboljšavi komunalnega omrežja. Zakon sicer ne določa roka za odmero, vendar mora biti ta vseeno v razumnih časovnih rokih glede na čas priključitve. Vezanost na samo priključitev kaže na vzročnost in namenskost instituta KP. V razdobju petih let te namenskosti po naravi stvari ne more biti več, na toženki pa je dokazno breme, da dokaže nasprotno. Tožnik že od prve vloge trdi, da pobrani KP ni bil namenjen pokritju stroškov gradnje komunalne opreme. Programa opremljanja, kjer bi bilo to razvidno, toženka ni sprejela. Gre za namensko javno dajatev, obstoj ter višina prispevka je odvisna od okoliščin primera. O tem tudi sodna praksa (X Ips 93/2013 in X Ips 4/2014). Enako tudi v I U 1277/2016. Več kot očitno je, da je šlo za nenamensko zbiranje denarnih sredstev s strani občine. Toženka naj predloži načrt financiranja za investicijo v komunalno omrežje za naselje A., iz katerega bo razviden finančni razrez in predviden priliv iz naslova pobranega KP. Nekdanji župan B. B. je občanom na sestanku, dne 25. 10. 2010 zatrdil, da vaščanom za izgradnjo ne bo treba nič plačati. Podana je tudi kršitev pravil postopka. Sodišče je v sodbi I U 1247/2019, izrecno zapisalo, da bi moral biti župan izločen iz postopka, pa ni bil. Četudi bi šteli, da je Pravilnik pravilna pravna podlaga, pa je KP odmerjen previsoko glede na 3. in 5. člen Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, odločbo odpravi ter postopek ustavi, toženki naloži povrnitev stroškov upravnega postopka in upravnega spora.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe. Iz sodbe nikjer ne izhaja, da bi moral biti župan izločen, tudi razlogi za izločitev niso podani. Toženka je spoštovala stališča in napotke Upravnega sodišča. Na podlagi teh izhodišč je uporabila predpise, ki so veljali v aktualnem obdobju.

6. Predmet spora je zakonitost odločitve o odmeri KP za priklop na javno kanalizacijsko omrežje (izboljšanje komunalne opremljenosti). Odločitev je organ utemeljil na 79. in 80. členu ZPNačrt ter Pravilniku.

7. Po sedmem odstavku 79. člena ZPNačrt, kadar se komunalni prispevek odmerja zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, izda pristojni organ občinske uprave odločbo po uradni dolžnosti. Enajsti odstavek istega člena še določa, da občina, ki v šestih mesecih po uveljavitvi občinskega prostorskega načrta ne sprejme programa opremljanja vključno s podlagami za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo na območju celotne občine, odmerja komunalni prispevek na podlagah, ki jih s pravilnikom določi minister, pristojen za prostor. Podlage iz prejšnjega odstavka se določijo na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posameznimi vrstami komunalne opreme (dvanajsti odstavek). Občina, ki za odmero komunalnega prispevka uporablja podlage iz enajstega odstavka tega člena, lahko odmerja komunalni prispevek na podlagi programa opremljanja le, če je že sprejela program opremljanja s podlagami za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo na območju celotne občine (trinajsti odstavek).

8. 80. člen ZPNačrt določa zavezanca za komunalni prispevek, ki je investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na novo komunalno opremo, ali ki povečuje neto tlorisno površino objekta ali spreminja njegovo namembnost.

9. Uvodoma sodišče pojasnjuje, da ni mogoče šteti, da je v obravnavanem primeru prišlo do kršitve prepovedi načela reformatio in peius. V primeru, kadar sodišče izpodbijani upravni akt odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), ta nima več nobenih pravnih učinkov (281. člen ZUP). Upravni organ je pri ponovnem odločanju vezan na navodila sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1), sicer pa mora odločiti v skladu z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) in načelom materialne resnice (8. člen ZUP). Če pri tem zaradi druge uporabljene pravne podlage in ugotovljenega dejanskega stanja pride do drugačne odločitve (oziroma kot v tem primeru do naložitve večje obveznosti stranki) kot v prvem postopku, to (še) ne pomeni odločanja v škodo stranke.

10. Kot izhaja iz navedb strank v tožbi, odgovoru na tožbo in izpodbijane odločbe, so med strankama nesporna naslednja dejstva: - da je bil objekt priključen na kanalizacijsko omrežje na podlagi soglasja upravljavca tega omrežja (zakonitost priklopa ni vprašljiva), in - da so bila vsa opravila v zvezi s tem priklopom opravljena v juniju 2013. Iz sodbe, I U 1247/2019, je razvidno, da je toženka v prvotnem postopku za odmero KP uporabila napačno pravno podlago - Odlok/2013, ki je pričel veljati 12. 10. 2013, torej po tem, ko je bil objekt že zakonito priklopljen na komunalno opremo, zaradi česar je bila prvotna odmerna odločba odpravljena in vrnjena prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

11. Že iz sodbe I U 1247/2019 izhaja navedba sodne prakse o uporabi oziroma razlagi ZPNačrt v primerljivih situacijah (sklep X Ips 93/2013). Stališča iz navedene zadeve upošteva tudi nadaljnja sodna praksa, tako naslovnega sodišča kot Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (sklep Vrhovnega sodišča RS, X Ips 4/2014 z dne 27. 1. 2016). Po teh stališčih iz ZPNačrt ni razvidno, da bi bila odmera komunalnega prispevka kot javne dajatve po uradni dolžnosti na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt časovno omejena, vendar pa je glede na značilnosti te dajatve mogoče ugotoviti, da njena zakonita odmera ne posega v pravno varnost zavezancev za njeno plačilo.

12. V tem smislu je za pravilno razlago ZPNačrt treba ustrezno povezati določbe 79. in 80. člena tega zakona. Lastnik obstoječega objekta je lahko zavezanec le v primeru, ki jih določa 80. člen ZPNačrt. Razlog za izdajo odločbe po sedmem odstavku 79. člena ZPNačrt je torej za lastnika obstoječega objekta podan le v primerih, navedenih v 80. členu ZPNačrt. Ker so taki primeri vezani na konkretno investicijo, ni mogoče ugotoviti, da bi s pravilno uporabo te zakonske ureditve prišlo do posega v pravno varnost lastnika zemljišča: izboljšanje komunalne opremljenosti zemljišča je predvsem v njegovo korist, zato je morebitna naložitev plačila komunalnega prispevka temu ustrezna.

13. Odmera komunalnega prispevka po uradni dolžnosti na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt je torej vezana na izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo in je dopustna ob tem izboljšanju ali v razumnem času po njem, če v trenutku tega dejstva (torej tega izboljšanja) že obstoji dolžnost plačila komunalnega prispevka, določena s predpisi. To pa pomeni tudi, da zavezanci za plačilo komunalnega prispevka niso tisti lastniki objektov, ki so ob uveljavitvi (novih) pravnih podlag za odmero komunalnega prispevka že zakonito priključeni na komunalno opremo, saj tedaj ne gre (več) za izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, kar je zakonski pogoj za izdajo odločbe in odmero komunalnega prispevka po uradni dolžnosti. Trenutek nastopa navedene obveznosti je torej glede na povedano jasen in predvidljiv, s tem pa tudi omejitve za uporabo pooblastila pristojnega organa občine, da odločbo o tem izda po uradni dolžnosti (sedmi odstavek 79. člena ZPNačrt).

14. Ob nespornem dejstvu, tj. času priklopa objekta na kanalizacijsko omrežje v juniju 2013, tudi po presoji sodišča ni mogoče šteti, da je bila odmera KP za priklop na to vrsto komunalne opreme (zaradi izboljšanja komunalne opremljenosti) z izpodbijano odločbo (izdano dne 23. 3. 2021) opravljena v razumnem času od trenutka zakonitega priklopa. Od trenutka priklopa do izdaje izpodbijane odločbe je namreč poteklo že več kot 8 let (od junija 2013 do 18. 5. 2021). Res je bila ta odločba izdana v ponovljenem postopku po sodbi, I U 1247/2019 z dne 12. 11. 2020, s katero je bila odpravljena prvostopenjska odločba, št. 410-123/2018 z dne 4. 4. 2018, vendar odpravljena odločba nima več pravnih učinkov, torej se šteje, kot da ni bila izdana (281. člen ZUP). Četudi pa bi sodišče štelo, da je prišlo do izdaje odmerne odločbe že z odločbo z dne 4. 4. 2018, bi to pomenilo, da je od trenutka zakonitega priklopa do izdaje odmerne odločbe preteklo že 5 let, kar tudi ni šteti kot ''razumni čas'' po priklopu na komunalno opremo.

15. Po 77. členu ZPNačrt je namreč občina tista, ki zagotavlja gradnjo komunalne opreme, ki se financira iz komunalnega prispevka, proračuna občine, proračuna države in drugih virov (prvi in drugi odstavek). KP je torej plačilo dela stroškov izgradnje komunalne opreme, ki ga zavezanka ali zavezanec plača občini (prvi odstavek 79. člena ZPNačrt) in ne edini vir financiranja stroškov izgradnje komunalne opreme. In ker gre za namensko javno dajatev, torej namenjeno izgradnji oziroma izboljšanju komunalne opremljenosti zemljišča, sodišče glede na pretečen čas od trenutka priklopa do izdaje odmerne odločbe sodi, da ni (več) podane vzročne zveze med izgradnjo oziroma izboljšanjem komunalne opremljenosti stavbnega zemljišča in posledično odmero KP kot enega izmed finančnih virov za to izgradnjo oziroma za izboljšanje komunalne opremljenosti zemljišča z javnim kanalizacijskim omrežjem.

16. Pri svojem stališču, da z izpodbijano odločbo odmerjen KP zaradi izboljšanja komunalne opremljenosti zemljišča ni zakonit zaradi poteka razumnega časa se sodišče navezuje tudi na kasneje sprejeti Zakon o urejanju prostora (ZUreP-2). Ta je v tretjem odstavku 222. člena določil, da lahko občina komunalni prispevek iz prvega odstavka tega člena (tj. zaradi izboljšanja komunalne opremljenosti stavbnega zemljišča) odmeri najpozneje v dveh letih od izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča. Zakonodajalec je torej (za razliko od prej veljavnega ZPNačrt) ocenil, da je odmero te javne dajatve v tovrstnih primerih, kot je obravnavani, treba točno časovno omejiti in predpisal obdobje dveh let od trenutka izboljšanja oziroma možnosti priklopa do odmere KP, torej ko lahko pristojni občinski organ še naloži zavezancu plačilo KP v tovrstnih primerih. Enako časovno obdobje določa tudi sedaj veljavni Zakon o urejanju prostora (ZUreP-3) v šestem odstavku 234. člena.

17. Izpodbijana odločba je tako nezakonita, zato je treba tožbi tožnika ugoditi in odločbo odpraviti. Ker pa odmera KP ob med strankama nesporno ugotovljenem dejanskem stanju o trenutku priklopa in izdani prvi odmerni odločbi in glede na uporabljene določbe ZPNačrt ter sodno prakso ni več možna, je sodišče postopek odmere KP za javno kanalizacijsko omrežje (ki se je začel po uradni dolžnosti na podlagi sedmega odstavka 79. člena ZPNačrt) ustavilo (prvi odstavek 65. člena ZUS-1). Sodišče glavne obravnave ni opravilo, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), nesporno dejansko stanje, ki ga je ugotovil že prvostopenjski organ v svojem postopku, je bilo podlaga za odločitev v postopku upravnega spora v katerem je sodišče meritorno odločilo, ob pravilni uporabi materialnega prava. Toženka pa se je glavni obravnavi tudi odpovedala.

18. Odločitev o ugoditvi stroškovnega zahtevka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (četrti odstavek 3. člena), po katerem se tožniku v primeru, če je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, priznajo stroški v višini 385 EUR, povečani za 22 % DDV, ker je odvetnik zavezanec za plačilo DDV.

19. Sodišče je stroškovni zahtevek toženke zavrnilo smiselno ob uporabi 154. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) (načelo uspeha v pravdi)) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, saj je tožbi ugodilo, toženka pa je zasledovala nasprotno odločitev (zavrnitev tožbe), kar pomeni, da s svojim zahtevkom ni uspela.

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 79, 79/7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.