UPRS Sodba I U 1376/2021-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-03-31

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - nadomestna gradnja - skladnost projekta s prostorskim aktom - namenska raba zemljišč - novogradnja - novo zgrajeni objekt - razlaga predpisa - exceptio illegalis

V tretjem odstavku 60. člena Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Straža je pojem novogradnja treba razlagati tako, da se ne nanaša zgolj na prizidavo in nadzidavo ampak zajema vse, kar po zakonu zajema pojem novogradnja, torej tudi izgradnjo novega objekta. Besedi nadzidava in prizidava, ki sta dodani v oklepaju sta tako lahko zgolj pojasnjevalne narave, tj. poudarjeno je, da novogradnja ne pomeni zgolj gradnje novega objekta, ampak tudi prizidavo in nadzidavo starega. Vsaka drugačna razlaga bi pomenila, da je Odlok o OPN v nasprotju z zakonom in ga sodišče ne bi smelo uporabiti.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Novo mesto št. 351-157/2021 z dne 29. 3. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v 15-ih dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo stanovanjske hiše in dveh opornih zidov kot pripadajočih objektov v Podgori na zemljišču parc. št. 980/1 k.o. ...

2. Iz obrazložitve izhaja, da se zemljišče, na katerem gradi investitor, nahaja v območju podrobnejše namenske rabe Az in enoti urejanja prostora VIN-1. Gre za območja, na katerem je po Odloku o občinskem prostorskem načrtu Občine Straža (v nadaljevanju Odlok o OPN) dopustna gradnja zidanic, hramov in vinotočev, vinskih kleti, nestanovanjskih stavb, gradbeno inženirskih objektov ter pomožnih in začasnih objektov, navedenih v preglednicah prilog OPN. Tožnik gradi stanovanjski objekt, ki na tem območju namenske rabe ni dovoljen. Zavrača trditev tožnika, da gre za nadomestno gradnjo po 20. členu Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2). Na tem mestu je res stal objekt, vendar je velikost in oblika objekta, predvidenega z DGD drugačna, po navedeni določbi ZUreP-2 pa niso dopustna nobena odstopanja.

3. Po prepričanju prvostopenjskega organa gradnja ni dopustna niti po 60. členu v zvezi z 62. členom Odloka o OPN, po katerem bi bila sicer dopustna rekonstrukcija starega, legalno zgrajenega objekta, kot novogradnja pa bi bila dovoljena zgolj prizidava ali nadzidava pa še to le pod pogojem, če je potrebna prilagoditev funkcionalnim zahtevam za izvajanje dejavnosti ali oblikovnemu poenotenju objekta z objekti v okolici. Navedene določbe pa ne dopuščajo nadomestne gradnje in niti gradnje novega objekta, ki ni skladen z namensko rabo. Ne strinja se niti s tem, da za območje gradnje velja 103. člen Odloka o OPN, ki določa podrobnejše prostorsko izvedbene pogoje za območja stanovanj, saj na območju predvidene gradnje veljajo podrobnejši prostorsko izvedbeni pogoji za razpršeno poselitev za namensko rabo Av, tj. za zidanice in kleti v vinogradniških območjih kot jih določa 104. člen Odloka o OPN. Tega ne spremeni mnenje občine Straža, da je gradnja skladna z določili OPN, saj organ na mnenje ni vezan, ampak je po 43. členu Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) dolžan sam preveriti, ali je gradnja skladna z določbami prostorskega načrta. Ker gradnja stanovanjske hiše ni skladna z določbami Odloka o OPN, prav tako pa ne izpolnjuje pogojev za novogradnjo, je bilo treba zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja zavrniti.

4. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Meni, da je glede na določbe ZUreP-2 in Odloka o OPN povsem jasno, da v obravnavanem primeru ni mogoče govoriti o nadomestni gradnji. Gre za novogradnjo, ki pa na tej lokaciji ni dopustna. Strinja se tudi z razlago tretjega odstavka 60 člena Odloka o OPN, ki jo je zavzel prvostopenjski organ, tj., da dopušča zgolj prizidavo in nadzidavo ne pa tudi gradnje celotnega novega objekta.

5. Tožnik se z izpodbijano odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da je 14. 12. 2018 pridobil odločbo, s katero je bilo ugotovljeno, da ima stari objekt, ki je bil zgrajen pred 31. 12. 1967, gradbeno in uporabno dovoljenje. Ker je bil tako dotrajan, da obnova ni bila mogoča, je objekt porušil in začel graditi novega, saj je bil prepričan, da mu to dovoljuje odločba z dne 14. 12. 2018. Ker mu je inšpekcijski organ odredil odstranitev, je pristopil k pridobitvi gradbenega dovoljenja za nadomestno gradnjo. Ne strinja se s stališčem organa, da je po tretjem odstavku 60. člena Odloka o OPN pod novogradnjo dovoljena zgolj prizidava in nadzidava. S pojmom novogradnja je mišljena vsaka novogradnja, torej tudi prizidava in nadzidava, ne pa izključno samo nadzidava in prizidava kot napačno razlaga toženka. Meni, da je v edini logični povezavi te določbe s točko 1 člena 62. Odloka o OPN izrecno dovoljena nadomestna gradnja, do te določbe pa se toženka ni opredelila. Zato odločbe ni mogoče preizkusiti. Prav tako je ni mogoče preizkusiti, ker se organ v izpodbijani odločbi sklicuje na 109. člen Odloka o OPN (podrobnejši prostorsko izvedbeni pogoji za razpršeno poselitev), vendar odločba v tem delu ni obrazložena. Predlaga, naj sodišče izpodbijani akt odpravi vrne zadevo v ponovno odločanje, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka.

8. Po petem odstavku 20. člena ZUreP-2, ki je veljal v času vložitve zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, je bilo na obstoječih zakonito zgrajenih objektih na stavbnih zemljiščih ne glede na določbe prostorskih izvedbenih aktov dovoljeno: - vzdrževanje, vključno z zagotovitvijo toplotnega ovoja objekta,- rekonstrukcija, če se z njo ne spreminjajo gabariti, oblika, namembnost in zunanji videz objekta, in nadomestna gradnja, ki glede lege, gabaritov, oblike, namembnosti in zunanjega videza objekta ne odstopa od obstoječega objekta; če gre za nadomestno gradnjo zaradi naravne ali druge nesreče v skladu z zakonom, ki ureja varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami, mora biti vloga za izdajo gradbenega dovoljenja vložena v petih letih od nastanka naravne ali druge nesreče.

9. Za tožnika niso sporne ugotovitve prvostopenjskega organa, da se novi objekt razlikuje od prejšnjega po tlorisni površini, saj je stari objekt meril 7 m x 9 m x 1,5 m x 4,5 m, objekt, ki ga nadomešča, pa meri 8 m x 7,4 m – 8,45 m. Odstopa tudi vertikalni gabarit, saj je imel prejšnji stanovanjski objekt etažo neizkoriščenega podstrešja brez kolenčnega zidu, novi objekt pa ima 1,19 m visok kolenčni zid. Drugačna je višina slemena in streha, ki je dvokapnica, prej pa je bila dvokapnica na severnem delu v kombinaciji z enokapnico na jugovzhodnem delu. Ugotovljeno je tudi, da objekt odstopa po obliki, ki je bila prej razgibana, nadomestni objekt pa je zasnovan v obliki štirikotnika.

10. Glede na zakonsko definicijo nadomestne gradnje in ugotovljeno dejansko stanje, je po presoji sodišča stališče toženke, da pogoji za nadomestno gradnjo niso izpolnjeni, pravilna, tožbene navedbe o tem, da gre za nadomestno gradnjo pa neutemeljene.

11. Sodišče se tudi strinja s toženko, da ni vezana na mnenja mnenjedajalcev, ampak jih je dolžna po določbi 43. člena GZ, ki je veljal v času vložitve zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, sama kritično presoditi. Vendar pa se ne strinja s toženkino razlago tretjega odstavka 60. člena Odloka o OPN, ki določa, da se na območjih podrobnejše namenske rabe, kjer se legalno zgrajeni objekti uporabljajo za namen, ki s tem odlokom ni dopusten ali je omejen, dopusti rekonstrukcija, odstranitev, sprememba namembnosti in novogradnja (prizidava, nadzidava) s povečanjem uporabne površine do 20 %. To se ob upoštevanju drugih določil tega odloka dopusti, če je potrebna prilagoditev objekta funkcionalnim zahtevam za izvajanje dejavnosti ali oblikovnemu poenotenju objekta z objekti v okolici ter ob pogoju, da se ne poslabšajo bivalne razmere in stanje okolja. Toženka to določbo razlaga tako, da se lahko uporabi le, če je novogradnja prizidava ali nadzidava.

12. Po prvem odstavku 3. člena GZ je novogradnja tista gradnja, katere posledica je novo zgrajen objekt ali prizidava (23. točka). Novo zgrajen objekt, je objekt, ki je popolnoma zgrajen na novo in prej ni obstajal (24. točka). Prizidava pa je gradnja, pri kateri se gabariti obstoječega objekta povečajo v horizontalni ali vertikalni smeri (33. točka). Iz zakona torej izhaja, da je novogradnja tako prizidava (povečanje objekta v vertikalni ali horizontalni smeri, torej prizidava in nadzidava) kot tudi gradnja novega objekta.

13. Tretji odstavek 153. člena Ustave določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in z zakoni. Po 125. členu Ustave je sodišče pri odločanju vezano na ustavo in zakon. Če meni, da podzakonski akt, ki bi ga sicer moralo uporabiti pri sojenju, ni v skladu z Ustavo ali zakonom, mora uporabo take določbe podzakonskega akta zavrniti (exceptio illegalis). Iz tega izhaja, da je treba podzakonske akte razlagati tako, da je zagotovljena njihova skladnost z zakonom, če to ni mogoče, pa mora sodišče njegovo uporabo zavrniti.

14. Sodišče upoštevaje navedena izhodišča sodi, da je v tretjem odstavku 60. člena Odloka o OPN pojem novogradnja treba razlagati tako, da se ne nanaša zgolj na prizidavo in nadzidavo ampak zajema vse, kar po zakonu zajema pojem novogradnja, torej tudi izgradnjo novega objekta. Besedi nadzidava in prizidava, ki sta dodani v oklepaju sta tako lahko zgolj pojasnjevalne narave, tj. poudarjeno je, da novogradnja ne pomeni zgolj gradnje novega objekta, ampak tudi prizidavo in nadzidavo starega. Vsaka drugačna razlaga bi pomenila, da je Odlok o OPN v nasprotju z zakonom in ga sodišče ne bi smelo uporabiti.

15. Ni sporno, da je bil tožnikov objekt zgrajen legalno in da se je uporabljal za namen, ki po odloku ni dopusten, saj je dopustna namenska raba Az – zidanice in vinske kleti v vinogradniških območjih, na kateri gradnja stanovanjskih stavb ni dovoljena (104. člen Odloka o OPN). Novogradnja je torej po 60. členu Odloka o OPN dopustna, pod pogojem, da se uporabna površina poveča do 20 %, in če je potrebna prilagoditev objekta oblikovnemu poenotenju z objekti v okolici ter ob pogoju, da se ne poslabšajo bivalne razmere in stanje okolja. Ker je toženka zmotno uporabila predpis, pa teh dejstev ni ugotavljala.

16. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek.

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. V skladu s tem pravilnikom je sodišče tožniku priznalo stroške v znesku 285,00 EUR, povečane za 22% DDV, torej skupaj 347,70 EUR, ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik. Stroške je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 20, 20/5

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 3, 3/1, 3/1-23, 43

Odlok o Občinskem prostorskem načrtu Občine Straža (2012) - člen 60, 60/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.