UPRS Sodba I U 5/2022-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-12-11

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - KMETIJSKA ZEMLJIŠČA - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep kmetijskega inšpektorja - upravna izvršba - izvršba s prisilitvijo - denarna kazen

Predmet izvršilnega postopka je zgolj izvršitev obveznosti, ki izhaja iz izvršilnega naslova, ne pa ponovna vsebinska presoja za odločbe oziroma obveznosti, ki iz nje izvira. To jasno izhaja iz prvega odstavka 292. člena ZUP, po katerem je zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku dovoljena pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo, z njo pa ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje.

1. Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski organ odločil, da se tožniku kot namestniku nosilke kmetijskega gospodarstva KMG-MID: ... odredi plačilo denarne kazni v višini 1.000,00 EUR, ki mu je bila zagrožena s sklepom o izvršbi št. 0611-593/2011-155 z dne 19. 10. 2018 (1. točka izreka). Denarno kazen je dolžan plačati v petnajstih dneh po vročitvi sklepa (2. točka izreka). V 1. točki izreka določena kazen se odredi, ker stranka niti v naknadnem roku, tj. do 10. 12. 2018, ki je bil določen v sklepu o izvršbi št. 0611-593/2011-155 z dne 19. 10. 2018 (v nadaljevanju tudi sklep o izvršbi z dne 19. 10. 2018), ni izvršila naloženih obveznosti po odločbi št. 0611-2493/2011-4 z dne 14. 10. 2011 (v nadaljevanju tudi odločba z dne 14. 10. 2011; 3. točka izreka). Če ne bo v naknadnem roku, najkasneje do 10. 10. 2021, izvršil naloženih obveznosti, ki se nanašajo na ureditev kmetijskih zemljišč, bo kot prisilno sredstvo uporabljena naslednja denarna kazen v znesku 1.000,00 EUR (4. točka izreka). O izvršitvi odločbe mora pred iztekom naknadnega roka obvestiti kmetijsko inšpektorico, sicer bo brez naknadnega opozorila izpeljan postopek izvršbe z denarno prisilitvijo z zneskom, navedenim v 4. točki izreka (5. točka izreka). Pritožba zoper sklep ne zadrži izvršbe (6. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je bila s sklepom, navedenim v 1. točki izreka, tožniku zagrožena denarna kazen v znesku 1.000,00 EUR, če ne bo izvršil naložene obveznosti po odločbi z dne 14. 10. 2011. Po preteku zadnjega roka za izvršbo, tj. 10. 12. 2018, je inšpektorica 4. 6. 2019 nameravala opraviti kontrolni inšpekcijski pregled, vendar ji A. A. ni dovolila, tožnik pa ni želel sodelovati. Nato je bil 5. 8. 2019 opravljen ponovni ogled terena, pri katerem je bil prisoten tožnik, vendar ni želel dajati izjav in je fotografiral ter snemal inšpektorja pri delu.

3. Pri ogledu je bilo ugotovljeno, da stanje na obravnavanih kmetijskih zemljiščih po izdanem zadnjem sklepu o izvršbi z dne 19. 10. 2018, ki je tožniku nalagal ureditev razmer na kmetijskem zemljišču, parc. št. 938/1, 941, 914, vse k.o. B., ni bilo sanirano v smislu inšpekcijske odločbe, da zemljišče ni usposobljeno za kmetijsko rabo, da tožnik nadaljuje z nedovoljenim ravnanjem (nasutje zemljine na parc. št. 938/5, prej 938/1) in da do roka izdaje izpodbijanega sklepa inšpektorice ni obvestil o izvršitve odločbe z dne 14. 10. 2011.

4. Ker torej tožnik tudi po roku, naloženem v sklepu o dovolitvi izvršbe z dne 19. 10. 2018, tj. do 10. 12. 2018, ni odpravil nepravilnosti glede sanacije površine kmetijskih zemljišč, skladno z odločbo, mu je prvostopenjski organ ponovno, v skladu z drugim odstavkom 298. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), naložil plačilo zagrožene denarne kazni v višini 1.000,00 EUR.

5. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil.

6. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je izrečeno kazen dobil zaradi neuporabe zemljišča v kmetijski namen, čeprav iz okolice izhaja, da tudi ostali državljani ne uporabljajo kmetijskega zemljišča v skladu z zakonom, saj na zemljiščih skladiščijo drva, razsute snovi itd. Organ se v izpodbijani odločbi ne izreče o očitku glede enakosti pred zakonom in enakega varstva pravic, po katerem bi bilo treba izvesti inšpekcijski nadzor nad okoliškimi zemljišči. Navaja, da mu je organ izrekel globo v višini 1000 EUR, kljub temu da okoliško stanje prebivalcev, ki kršijo enake predpise, ni sankcionirano. Navaja, da je sankcioniran, ker ima na kmetijskem zemljišču nasuto zemljo, čeprav so tudi okoliška zemljišča uporabljena v nekmetijski namen. Organ bi moral pred izdajo izpodbijanega sklepa opraviti ustno obravnavo in izvesti zaslišanje. Ni upošteval, da gre za zasebno zemljišče. Poseg v zasebno lastnino je mogoč le s sodbo sodišča. Inšpektor bi ga lahko le opomnil ali opozoril. V nadaljevanju citira nekatere člene Ustave, Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP) in Zakona o prekrških. Predlaga ugoditev tožbi, ustavitev izvršbe in razveljavitev denarne kazni.

7. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in predlaga zavrnitev tožbe.

8. Tožnik v pripravljalnih vlogah ponavlja tožbene navedbe. Navaja, da možnost podati pripombe na zapisnik ni enakovredno ustni obravnavi. Izvedba nedenarne izvršbe bi morala biti podprta s sodbo sodišča. Je diskriminiran, saj je sankcioniran, ker ima na kmetijskem zemljišču naložene izolirne plošče, bivalni kontejner, deske in kup gramoza, čeprav so okoliška zemljišča tudi uporabljena v nekmetijski namen.

10. Med strankama ni sporno, da tožnik ni odpravil nepravilnosti glede sanacije površine kmetijskih zemljišč v skladu z odločbo z dne 14. 10. 2011. Prav tako ni sporno, da tožnik do naknadnega roka, tj. do 10. 12. 2018 (niti ne kasneje), določenega v sklepu o izvršbi z dne 19. 10. 2018, s katerim mu je bila za primer neizpolnitve naložene obveznosti v danem roku kot prisilno sredstvo zagrožena denarna kazen v znesku 1.000 EUR, ni izpolnil nedenarne obveznosti, ki mu je bila naložena z odločbo z dne 14. 10. 2011. Tožnik namreč v tožbi ne trdi, da je izpolnil nedenarno obveznost iz izvršljive odločbe z dne 14. 10. 2011, tj. da je odpravil nepravilnosti oziroma saniral površine kmetijskih zemljišč skladno s to odločbo in jih usposobil za kmetijsko rabo. Poleg tega v tožbi sam navede, da ima na kmetijskem zemljišču nasuto zemljo, v pripravljalnih vlogah pa, da ima na kmetijskem zemljišču naložene izolirne plošče, bivalni kontejner, deske in kup gramoza.

11. Izvršbo v upravnem postopku urejajo določbe 282. člena do 305. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Skladno s prvim odstavkom 282. člena ZUP se odločba, izdana v upravnem postopku, izvrši, ko postane izvršljiva. Na podlagi 284. člena ZUP se izvršba odločbe, izdane v upravnem postopku, opravi zato, da se izterja denarna terjatev ali izpolni nedenarna obveznost. Po prvem odstavku 288. člena ZUP se izvršba odločbe za izpolnitev nedenarnih obveznosti zavezanca, za kar gre v obravnavani zadevi, opravi z upravno izvršbo, ki jo opravljajo upravni organi po določbah ZUP ali posebnega zakona (287. člen in 288. člen ZUP). Upravno izvršbo opravlja organ, ki je odločil o zadevi na prvi stopnji, če ni s posebnim predpisom za to določen kakšen drug organ (prvi odstavek 289. člena ZUP). Po prvem odstavku 290. člena ZUP izda organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca sklep o dovolitvi izvršbe. Upravna izvršba se opravi na podlagi izvršljive odločbe in sklepa o dovolitvi izvršbe (prvi odstavek 291. člena ZUP).

12. Skladno z 296. členom ZUP se izvršba za izpolnitev zavezančevih nedenarnih obveznostih opravi po drugih osebah ali s prisilitvijo. ZUP v 298. členu ureja izvršbo s prisilitvijo. V prvem odstavku tega člena je določeno, da če je zavezanec dolžan kaj storiti, dopustiti ali kaj trpeti, pa ravna v nasprotju s to obveznostjo, ali če je predmet izvršbe kakšno zavezančevo dejanje, ki ga ne more namesto njega opraviti nihče drug, ali če narava izvršbe to terja, ali če izvršba po drugih osebah ni bila uspešna ali ni primerna, prisili organ, ki opravlja izvršbo, zavezanca k izpolnitvi obveznosti z denarno kaznijo. Skladno z drugim odstavkom istega člena ZUP organ, ki opravlja izvršbo, zagrozi najprej zavezancu, da bo uporabil denarno kazen, če ne bo izpolnil svoje obveznosti v danem roku. Če stori zavezanec medtem kaj takega, kar nasprotuje njegovi obveznosti, ali če dani rok preteče brez uspeha, se denarna kazen, s katero je organ zagrozil, takoj izterja, obenem pa mu določi organ nov rok za izpolnitev obveznosti in mu zagrozi z novo, višjo denarno kaznijo. Po tretjem odstavku tega člena prva denarna kazen, ki se izreče za prisilitev po prejšnjem odstavku tega člena, ne sme presegati tisoč evrov. Vsaka poznejša denarna kazen za prisilitev je lahko znova izrečena do tega zneska. Po četrtem odstavku tega člena se plačana denarna kazen ne vrne.

13. ZUP torej v primerih, kot je obravnavani, izrek oziroma odreditev denarne kazni, ki je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe, veže na eno samo okoliščino, tj., da je tudi naknadni, v sklepu o dovolitvi izvršbe postavljen rok za prostovoljno izpolnitev obveznosti iz izvršilnega naslova, potekel brez uspeha. Obstoj te okoliščine pa v konkretnem primeru, kot prej navedeno, med strankama ni sporen.

14. Ker torej tožnik navedene nedenarne obveznosti, naložene z odločbo z dne 14. 10. 2011, tudi v naknadnem roku iz sklepa o dovolitvi izvršbe z dne 19. 10. 2018, to je do 10. 12. 2018, ni izpolnil, je prvostopenjski organ utemeljeno izdal izpodbijani sklep, skladno z 298. členom ZUP, in tožniku odredil plačilo zagrožene denarne kazni v znesku 1.000 EUR. Obenem mu je tudi pravilno, glede na to, da tožnik te obveznosti niti kasneje ni izpolnil (torej v času od preteka tega roka dalje do dne izdaje izpodbijanega sklepa), določil nov rok za izpolnitev obveznosti, to je do 10. 10. 2021, in mu zagrozil, da če bo tudi ta naknadni rok neuspešno potekel, bo kot prisilno sredstvo uporabil novo oziroma naslednjo denarno kazen v znesku 1.000 evrov.

15. Po presoji sodišča je inšpekcijski organ, ki je opravljal izvršbo, v konkretnem primeru pri izbiri načina in sredstva izvršbe ravnal tudi skladno z načelom smotrnosti oziroma sorazmernosti iz prvega odstavka 285. člena ZUP. Ta določa, da se v primeru, če je mogoče opraviti izvršbo na več načinov in z raznimi sredstvi, izvršba opravi na tak način in s takim sredstvom, ki sta za zavezanca najmilejša, pa se z njima vendarle doseže namen izvršbe.

16. S strani prvostopenjskega organa je namreč izbrani način oziroma sredstvo izvršbe (tj. izvršba s prisilitvijo k izpolnitvi obveznosti z denarno kaznijo) glede na okoliščine konkretnega primera, tj. glede na naravo oziroma vsebino tožnikove obveznosti (prepoved nasipavanja zemljine, odstranitev nasipane zemljine, poravnava površine in zatravitev) in glede na njegovo dotedanje ravnanje, za tožnika najmilejše učinkovito sredstvo oziroma način izvršbe. V primeru drugega zakonsko predpisanega načina izvršbe za izpolnitev zavezančevih nedenarnih obveznosti, tj. izvršbe po drugih osebah, ki jo ureja 297. člena ZUP, je namreč zavezanec dolžan nositi stroške izvršbe po drugih osebah, kar pa bi v konkretnem primeru za tožnika kot zavezanca nedvomno predstavljalo večje breme. Sodišče se torej strinja s presojo toženke, da je glede na okoliščine konkretnega primera izvršba s prisilitvijo za zavezanca skladno z načelom ekonomičnosti ugodnejša kot izvršba po drugi osebi.

17. Tožnikov očitek, da bi ga prvostopenjski organ lahko le opomnil ali opozoril, ni utemeljen. Organ, ki opravlja izvršbo, lahko izbira le med tistimi sredstvi oziroma načini izvršbe, ki so za izvršitev posamezne obveznosti predvideni v zakonu. Obstaja omejeno število sredstev oziroma načinov izvršbe. Po določbah ZUP se upravna izvršba po upravnih organih za izvršitev nedenarnih obveznosti opravi z izvršbo po drugih osebah (297. člen ZUP) ali z izvršbo s prisilitvijo, in sicer z izvršbo s posredno ali neposredno prisilitvijo (298. in 299. člen ZUP). ZUP torej opomina kot sredstva oziroma načina upravne izvršbe za izvršitev nedenarnih obveznosti ne določa.

18. Tožnikovi očitki, da je v okolici veliko kmetijskih zemljišč, ki se prav tako ne uporabljajo v skladu z zakonom oziroma v kmetijski namen in da je posledično drugače obravnavan v primerjavi z drugimi državljani oziroma diskriminiran; da ni bilo upoštevano, da gre za zasebno zemljišče oziroma zasebno lastnino; da je kršen 7. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), ker bi ga inšpektor lahko le opomnil oziroma opozoril; da je bil kršen ZUP itd., so za odločitev v konkretnem primeru brezpredmetni. Ti očitki bi se namreč lahko kvečjemu nanašali na pravilnost izvršilnega naslova, tj. odločbe z dne 14. 10. 2011, ki se izvršuje. Predmet izvršilnega postopka pa je zgolj izvršitev obveznosti, ki izhaja iz izvršilnega naslova (navedene odločbe), ne pa ponovna vsebinska presoja te odločbe oziroma obveznosti, ki iz nje izvira. To jasno izhaja iz prvega odstavka 292. člena ZUP, po katerem je zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku dovoljena pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo, z njo pa ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje. Tožnik bi torej vsebinske ugovore, ki se nanašajo na odločbo z dne 14. 10. 2011, lahko uveljavljal le v postopku s pravnimi sredstvi zoper to odločbo, ne more pa teh ugovorov uveljavljati v postopku izvršbe.

19. Glede tožnikovih navedb v zvezi s kršitvijo Ustave, EKČP, Splošne deklaracije človekovih pravic, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ZIN, Zakona o prekrških, sodišče sodi, da so ti očitki pavšalni. Tožnik namreč zgolj na splošno zatrjuje kršitve teh določb, ne da bi zatrjevane kršitve konkretiziral, saj ne pojasni, na kakšen način naj bi mu bile omenjene pravice kršene, ampak zgolj citira besedilo določb, ki naj bi bile kršene. Take pavšalne in nekonkretizirane navedbe pa sodišču ne dajejo podlage za njihovo vsebinsko presojo.

20. Prav tako ni utemeljen tožbeni očitek, da bi morala biti izvedba nedenarne izvršbe podprta s sodbo sodišča. Skladno s prej citirani določbami ZUP, ki urejajo upravno izvršbo, je bil prvostopenjski organ pristojen za izdajo izpodbijanega sklepa, ker je odločil o zadevi na prvi stopnji (prvi odstavek 289. člena ZUP). Neutemeljen je tudi ugovor glede neizvedbe ustne obravnave v predmetnem postopku izvršbe, saj je prvostopenjski organ, kot izhaja iz izpodbijanega sklepa in čemur tožnik ne oporeka, pred izdajo izpodbijanega sklepa opravil kontrolni pregled stanja (5. 8. 2019), na katerem je bil prisoten tožnik in je torej imel možnost neposrednega sodelovanja in dajanja izjav, vendar tega ni želel izkoristiti (navedenega tožnik ne prereka).

21. Ker je po obrazloženem sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

22. Sodišče je na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, ker pravno relevantno dejansko stanje, kot izhaja iz zgornje obrazložitve, med strankama ni sporno.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 292, 292/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.