UPRS Sodba III U 176/2019-26
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-01-06

priključek na javno cesto - izdaja soglasja za cestni priključek - občinska cesta - stranski udeleženec - pravni interes

Tožnik s svojimi tožbenimi navedbami in ugovori varuje svoj dejanski, ne pa tudi pravni interes. Tega ne niti zatrjuje niti izkazuje, zato so tudi vsi tosmerni ugovori neupoštevni.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim soglasjem je Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo, Sektor za upravljanje cest, Območje Koper (v nadaljnjem besedilu prvostopenjski organ ali Direkcija) odločila, da se izda investitorjem A. A., B. B., C. C., Č. Č. in D. D. (v nadaljnjem besedilu vložniki ali prizadete stranke) soglasje za izvedbo individualnega cestnega priključka v območju državne ceste ..., odsek ... ...-..., v km 7,200 na levi strani v smeri stacionaže državne ceste, po predloženem projektu pod tam navedenimi pogoji.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedla, da so investitorji sprožili upravni postopek za izdajo soglasja za izvedbo navedenega cestnega priključka. Z vlogo so vložniki prvostopenjski organ seznanili, da poteka pred Okrajnim sodiščem v Postojni postopek zaradi dovolitve nujne poti preko zemljišča s pare. št. 2037/2 k.o. ..., last nasprotnega udeleženca E. E. (v nadaljnjem besedilu nasprotni udeleženec ali tožnik). Po tem, ko so vložniki projektno dokumentacijo predlaganega cestnega priključka dopolnili tako, da so odpravili vse pomanjkljivosti, je ugotovila, da je predmet soglasja izvedba individualnega cestnega priključka in dostopne poti v območju državne ceste ..., odsek 1022 ...-..., v km 7,200 na levi strani v smeri stacionaže državne ceste skladno z izdelanim načrtom IZN št. 4- 2/2019-G sprememba/dopolnitev 1, projektanta A. s.p. Soglasje je podala pod pogoji, da cestni priključek v širini 3,0 m omogoča zavijanje s priključka v obe smeri, ter zavijanje na priključek iz obeh smeri. Cestni priključek se v dolžini 10 m od roba vozišča državne ceste asfaltira (sestava plasti - tehnično poročilo list 4). Niveleta cestnega priključka ima vzdolžni naklon 2,2 % v smeri stran od regionalne, ter prečni naklon 0,7 % v smeri potoka (vzdolžni prerez cestnega priključka). Obstoječo jekleno varnostno ograjo (v nadaljnjem besedilu JVO) v območju cestnega priključka in vodotoka, je treba spremeniti skladno z ureditveno situacijo načrta (list. 2). Vgradi se JVO z nivojem zadrževanja tipa N2 (list s-detajl zaključnega elementa JVO v priključku).

3. V skladu s prilogo Pravilnika o cestnih priključkih na javne ceste (v nadaljnjem besedilu Pravilnik) je dolžina preglednosti pri vključevanju na glavno prometno smer (v nadaljnjem besedilu GPS) iz priključka, tista razdalja, ki omogoča vozniku, oddaljenemu 3,0 m od roba GPS, zadovoljiv pregled nad prometnim dogajanjem na GPS. Preglednost cestnega priključka na državno cesto mora biti skladna z 18. členom Pravilnika o projektiranju cest (v nadaljnjem besedilu Pravilnik o projektiranju), kjer je s tretjim odstavkom določena minimalna zaustavitvena razdalja in je odvisna od projektne hitrosti in nagiba nivelete ceste. Odgovorni projektant z izdelanim načrtom dokazuje zadovoljivo preglednost brez dodatnih ukrepov. Po preučitvi predložene dokumentacije in ugotovljenega dejanskega stanja Direkcija ugotavlja, da ni niti pravnih niti dejanskih zadržkov za izdajo tega soglasja pod pogoji, kot so navedeni v izreku soglasja, s katerimi so opredeljeni načini, kako je mogoče preprečiti ali čim bolj omejiti škodo, ki bi jo predvidena dela in sam objekt utegnila med obratovanjem povzročiti državni cesti in njenim uporabnikom. S tem so interesi varovanja državne ceste in njenega videza zavarovani, izdaja tega soglasja pa utemeljena. Navedla je še, da soglasje izdaja na podlagi 55. in 70. člena Zakona o cestah (v nadaljnjem besedilu ZCes-1) in da to soglasje ne nadomešča soglasja lastnikov ostalih zemljišč in ne nadomešča odločbe pristojnega upravnega organa.

4. Ministrstvo za infrastrukturo je z odločbo št. 3717-124/2019-2-02411756 z dne 31. 5. 2019 pritožbo E. E., ki mu je bil v postopku izdaje izpodbijane odločbe priznan status stranke, kot neutemeljeno zavrnilo. V obrazložitvi je navedlo, da se strinja z razlogi, navedenimi v prvostopenjski odločbi, da so pritožbene navedbe tožnika neutemeljene. Po tem, ko povzame potek in ugotovitve postopka izdaje izpodbijanega soglasja in zakonske podlage za njegovo izdajo, zaključi, da morajo biti sicer individualni priključki do objektov in zemljišč praviloma navezani na občinsko ali nekategorizirano cesto, ki se uporablja za javni promet in preko njih na državno cesto. Direkcija izda soglasje iz prvega odstavka 70. člena ZCes-1, če ugotovi, da to ne bo imelo škodljivih posledic za zmogljivost ceste in varnost prometa na njej ter, če objektov in zemljišč ni mogoče, z ekonomsko upravičeno rešitvijo, navezati na občinsko cesto. V zvezi s pritožbenimi navedbami tožnika je navedlo, da iz navedenih zakonskih določb izhaja, da Direkcija v postopkih izdaje soglasja za gradnjo priključka na državno cesto presoja gradnjo cestnega priključka na državno cesto predvsem z vidika varnosti prometa in splošnega vpliva na ceste. Pri tem je pomemben načrt izvedbe priključka in njegov vpliv na varnost prometa. Stranke soglasje potrebujejo še pred samo izvedbo priključka. To soglasje je zahtevalo sodišče v nepravdnem postopku določitve nujne poti. Ta zahteva sodišča je povsem razumljiva, saj ne more določiti nujne poti tam, kjer kasneje upravljalec ceste ne bi mogel izdati pozitivnega soglasja za cestni priključek. Organ prve stopnje je v tem postopku presojal izključno varnost in primernost priključka na državno cesto ne glede na to, kdo je investitor in kdo lastnik zemljišča. Tožnik je imel možnost sodelovati v postopku in se izjasniti, saj mu je organ prve stopnje priznal status stranke v postopku in mu vročil vse listine. Tožniku pa je bila dana možnost vpogleda v zadevno projektno dokumentacijo.

5. Tožnik izpodbija prvostopenjsko odločbo zaradi bistvene kršitve določb postopka, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava. Ugovarja, da je izpodbijana odločba obremenjena z bistveno kršitvijo postopka, saj ni imel možnosti sodelovanja v postopku, kljub temu da mu je bil priznan položaj stranke. Tožnik je prosil, da se mu vroči vsa pisanja v navedeni zadevi, ki mu jih prvostopenjski organ ni posredoval. Tožnik se je večkrat oglasil na Direkciji in prosil za vpogled v projektno dokumentacijo, vendar mu je bil vpogled odklonjen, tako da ne ve, kakšen projekt je bil pripravljen, in kakšen je predlog investitorja. Odvzeta mu je bila možnost, da bi se izjavil o predlogu in da bi se izrekel o tem, ali je predlog vzdržen z vidika posega v njegovo lastninsko pravico in pravico posedovanja. Pravni interes, da se izjavi v tej zadevi, ima tudi zato, ker investitor iz izpodbijanega soglasja črpa argumente v nepravdnem postopku pred Okrajnim sodiščem v Postojni opr. št. N 32/2016, v katerem investitor preko njegovih parcel zahteva ustanovitev nujne poti. Kršeno mu je bilo načelo kontradiktornosti, ki mora biti spoštovano v postopku, v katerem prihaja do nasprotja interesov med vložniki in tožnikom, ki ima položaj stranke v postopku.

6. Očita, da je drugostopenjski organ ugovor tožnika o kršitvi pravil postopka zavrnil tako, da je sledil prvostopenjskemu organu, pri čemer drugostopenjski organ nima uradnega dokazila za domnevo, da je tožnik res vpogledal v spis. V nadaljevanju navaja dokumente, ki jih je pooblaščenka tožnika prejela, med katerimi pa ni dokumenta pod zaporedno številko 26 z dne 4.4.2019, iz katerega naj bi izhajalo, da je pritožnik vpogledal v projektno dokumentacijo, da pa mu je niso posredovali skenirane, zaradi varstva avtorskih pravic. Iz slednjega izhaja, da mu ta ni bila posredovana. Iz prvostopenjske odločbe pa tudi ne izhaja, kakšen dopis (pod zaporedno številko 5) z dne 27. 6. 2018 naj bi bil vročen pooblaščenki tožnika. Tožnik zatrjuje, da se je na Direkciji oglasil, a mu je bil vpogled v spis zavrnjen.

7. Iz obrazložitve drugostopenjske odločbe izhaja, da naj bi se Ministrstvo pridružilo mnenju nasprotne stranke, ki ga ne ponavlja, mnenje nasprotne stranke pa tožniku tudi ni bilo nikoli posredovano. Nadalje ugovarja zaključkom drugostopenjskega organa, da je soglasje bilo izdano na zahtevo sodišča v nepravdnem postopku določitve nujne poti. Ministrstvo je do takega zaključka prišlo le na podlagi pisanja A. A. in ostalih, ki pa tožniku ni bilo vročeno. Sodišče v nepravdnem postopku ni nikoli naročilo predlagateljici A. A. in ostalim kaj takega, saj pelje nepravdni postopek v smeri ali je nujna pot sploh potrebna. Obrazložitev drugostopenjske odločbe na strani 4 je tako kontradiktorna, saj se po eni strani trdi, da stranke soglasje potrebujejo, ker je to zahtevalo sodišče v nepravdnem postopku, v zadnjem stavku pa se zaključi, da soglasje v ničemer ne posega v razmerje med udeleženci postopka. Direkciji očita, da pri izdaji soglasja ni upoštevala tretjega odstavka 70. člena ZCes-1, ker gradnja cestnega priključka povzroča škodljive posledice na zmogljivost ceste ter varnost prometa, čemer bi se lahko izognili, če bi upoštevali že uporabljeno pot čez bližnjo parcelo. Te očitke je drugostopenjski organ zavrnil s citiranjem zakonskih določb, ki vsebinsko niso adekvatne glede na okoliščine, na katere je tožnik opozoril, upoštevaje že navedene postopkovne kršitve. Ugovarja, da Direkcija pri izdaji soglasja dejanskega stanja ni dovolj raziskala, kar je posledica dejstva, da je v celoti prezrla tožnika in dejstva, ki bi jih ta navedel, če bi bil z vsebino spisa seznanjen, ni ugotavljala. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in ji povrne stroške postopka.

8. Tožena stranka je sodišču posredovala upravni spis, odgovora na tožbo pa ni podala.

9. Prizadete stranke odgovora na tožbo niso podale.

10. Sodišče je dne 25. 11. 2021 in 6. 1. 2022 v tem upravnem sporu opravilo javno glavno obravnavo, ki sta se jo, kljub izkazanim vabilom, udeležila le tožnik in njegova pooblaščenka, tožena stranka in prizadete stranke pa svoje odsotnosti niso opravičili.

11. Na glavni obravnavi je pooblaščenka tožnika vztrajala pri tožbenih navedbah, dodatno pa navedla, da v nepravdnem postopku, ki se vodi pred Okrajnim sodiščem v Postojni, ni bilo udeležencem naloženo, da bi morali zaradi postopka določitve nujne poti sprožiti kakršnekoli upravne postopke. Dopis okrajne sodnice Okrajnega sodišča v Postojni Tatjane Marušič Kodele št. N 32/2016 z dne 11. 5. 2018 ne predstavlja sklep, s katerim bi bilo strankam naloženo karkoli, saj stranke zaradi neizpolnitve v dopisu navedenega, ne trpijo nobenih pravnih posledic. Sodnica, ki je navedeni nepravdni postopek prevzela, je postopek vodila in zaključila, ne da bi imela dokončno soglasje Direkcije, saj je ocenila, da to za nepravdni postopek ni potrebno. Tožnik je želel videti projekt priključka, na katerega se nanaša soglasje zato, ker se v petmetrskem varovalnem pasu nahaja potok.

12. Po tem, ko je bila tožniku in njegovi pooblaščenki dana na vpogled vsa tehnična dokumentacija izvedbenega načrta (v nadaljevanju IZN) z dne 25. 2. 2019 glede cestnega priključka z grafičnimi prilogami in situacijo novega stanja ter obstoječe signalizacije in opreme, situacija preglednostnih trikotnikov, vzdolžni prerez cestnega priključka ter dopolnitve vloge za cestni priključek z IZN z dne 6. 3. 2019 s tehničnim poročilom ter grafičnimi prikazi, je pooblaščenka tožnika navedla, da iz dopolnitve projekta ne izhaja, da bi bilo v postopku pridobljeno soglasje Direkcije za vode, ki je nujno potrebno, saj se priključek nahaja v petmetrskem varovalnem pasu potoka, kar je v projektih označeno. Navedena okoliščina pa se pri izdaji soglasja ni presojala v skladu z Zakonom o vodah.

13. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo vse listine upravnega spisa, med katerimi je tudi IZN št. 4-2/2019-G z dne 25. 2. 2019 za cestni priključek na cesti ... , odsek 1022 v km 7,200 z dne 25. 2. 2019 in dopolnitev IZN z dne 6. 3. 2019, ki jo je na poziv dne 8. 3. 2019 prejel prvostopenjski organ. Dokazi, ki jih je pod listovno številko A2, A3 ter AS in A6 vlagal tožnik, pa so del upravnega spisa. Sodišče je izvedlo dokaz z zaslišanjem tožnika, medtem, ko je zavrnilo izvedbo dokaza s pribavo in pregledom spisa Okrajnega sodišča v Postojni opr. št. N 32/2016, kot nepotrebno. V upravnem spisu se namreč nahaja poziv okrajne sodnice krajnega sodišča v Postojni Tatjane Marušič Kodele v zadevi N 32/2016 z dne 21. 5. 2018, iz katerega izhaja, da so bili tako predlagatelji postopka kot nasprotni udeleženec pozvani, da v roku 60 dni od prejetja sodišču predložijo potrdilo Direkcije o dovoljenosti priključitve predlagane nujne poti na državno regionalno cesto II. reda. Na tej podlagi pa je, kakor izhaja iz upravnega spisa, pooblaščenka predlagateljev v nepravdni zadevi N 32/2016 podala vlogo za izdajo predmetnega soglasja in jo kasneje na poziv prvostopenjskega organa tudi dopolnila. Navzoči na glavni obravnavi ugovorov zoper dokazni sklep in potek dokazovanja niso imeli.

15. Po presoji sodišča je tako odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov upravnih spisov ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Prvostopenjski organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil vse razloge za svojo odločitev, to pa je dodatno argumentiral drugostopenjski organ ter se opredelil tudi do vseh pritožbenih navedb tožnika. Kolikor iz obrazložitve te sodbe ne izhaja drugače, sodišče razlogom, ki so navedeni v izpodbijani odločbi, dopolnjeni z drugostopenjsko odločbo, v celoti sledi in se nanju sklicuje ter jih v izogib ponavljanju ponovno ne povzema (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-l).

16. Predmet spora v zadevi je soglasje, ki ga je prvostopenjski organ izdal na vlogo prizadetih strank na podlagi določb 55. in 70. člena Zakona o cestah (ZCes-l), ki v prvem odstavku določa, da se priključki občinskih in nekategoriziranih cest ter individualni priključki na glavne in regionalne ceste (v nadaljnjem besedilu priključki na državno cesto) lahko gradijo ali rekonstruirajo le s soglasjem Direkcije. S soglasjem se na podlagi predpisa, ki ureja cestne priključke na javne ceste, določijo tehnični in drugi pogoji gradnje, rekonstrukcije in vzdrževanja priključka ter njegova opremljenost s prometno signalizacijo. Direkcija izda soglasje iz prvega odstavka tega člena, če ugotovi, da to ne bo imelo škodljivih posledic za zmogljivost ceste in varnost prometa na njej, če objektov in zemljišč ni mogoče z ekonomsko upravičeno rešitvijo navezati na občinsko cesto (tretji odstavek 70. člena ZCes-l).

17. Iz navedenega zakonskega določila izhaja, da se izdaja soglasja priključitev na državno cesto izda zaradi varstva javnega interesa, to je zaradi preprečitve škodljivih posledic, ki bi jih imel priključek na državno cesto, na zmogljivost ceste in varnost prometa na njej. Glede na navedeno so vsi ugovori tožnika, ki se nanašajo na zatrjevano poseganje v njegovo lastninsko pravico in posest, neupoštevni, saj se v postopku izdaje soglasja za izvedbo individualnega priključka na državno cesto, presoja izključno skladnost predvidenega priključka z določbami ZCes-l, na tej zakonski podlagi izdanega Pravilnika in Pravilnika o projektiranju ter ostalimi tehničnimi normativi, standardi in predpisi s področja javnih cest ter varnost in primernost priključka ne glede na to, kdo je lastnik zemljišča, s katerega je predvidena izvedba individualnega cestnega priključka v območje državne ceste.

18. Varovalni pas ob državni cesti je opredeljen v 66. členu ZCes-l, ki določa, da se z namenom preprečitve škodljivih vplivov posegov v prostor ob državni cesti na državno cesto in prometa na njej, ob teh cestah določi varovalni pas, v katerem je raba prostora omejena. Direkcija izda soglasje h gradnji in rekonstrukciji objektov ter izvajanje kakršnihkoli del na zemljiščih varovalnega pasa državne ceste, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanje njenega videza. Navedeno pomeni, da je tudi soglasje za poseg v varovalni pas izdano v skladu z določbami ZCes-l in na njegovi podlagi sprejetimi podzakonskimi akti v javnem interesu, zaradi varovanja interesov državne ceste in prometa na njej ter njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza (tretji odstavek 66. člena ZCes-l). Glede na navedeno je neutemeljen tožbeni ugovor, ki se nanaša na zatrjevano opustitev varovanja bližnjega vodotoka po Zakonu o vodah (ZVO-l), saj varovanje vodotokov ni predmet odločanja v postopku izdaje predmetnega soglasja in s tem zadevnega postopka.

19. V postopku izdaje izpodbijanega akta je bil tožniku priznan status stranke zaradi varstva njegovih pravnih koristi. Po določbi drugega odstavka 43. člena ZUP pa je pravna korist neposredna, na zakon ali drugi predpis oprta osebna korist. Tožnik torej lahko v predmetnem postopku varuje le svojo pravno korist, zato so vsi ugovori, ki se nanašajo na varovanje javne koristi, tudi upoštevaje sodno prakso sodišč, neupoštevni, saj jih mora po uradni dolžnosti varovati upravni organ, ki odloča v zadevi. Tožnik pa po oceni sodišča s svojimi tožbenimi navedbami in ugovori, varuje svoj dejanski interes ne pa tudi svoj pravni interes, saj tega niti ne zatrjuje niti ne izkazuje, zato so tudi vsi tosmerni ugovori neupoštevni.

20. Po mnenju sodišča pa tožnik tudi ni izkazal zatrjevanih kršitev pravil postopka v postopku izdaje izpodbijanega soglasja. Postopek izdaje soglasja se je pričel na predlog prizadetih strank, ki so predlog podale na podlagi poziva Okrajnega sodišča v ... z dne 21. 5. 2018. Pravilnost in morebitna nezakonitosti tega sodnega poziva, ni predmet presoje v predmetnem upravnem postopku, saj upravni organ za to nima pooblastil. Kakor je tožnik sam izpovedal na glavni obravnavi, mu je bila vsa dokumentacija pred izdajo izpodbijane odločbe dana na vpogled. Ni pa mu bilo omogočeno, da bi fotokopiral IZN 4-2/2019-G projektanta A. s.p. z dne 25. 2. 2019, dopolnjeno dne 6. 3. 2019. Ne glede na to, da je bil tožniku omogočen vpogled tudi v ta del upravnega spisa, je bila tožniku na glavni obravnavi dana možnost, da se skupaj z njegovo pooblaščenko ponovno natančno seznani z vsebino spornega IZN ter se o njej izjavi. Tožnik je sicer podal ugovore na vpogledano dokumentacijo, ki pa, kakor je bilo že navedeno, niso upoštevni, saj se ne nanašajo na varstvo pravnih koristi tožnika, ki je bil v postopek pritegnjen kot stranski udeleženec na podlagi prvega odstavka 43. člena ZUP, ampak na varovanje javnega interesa in zato neupoštevni. Neutemeljen pa je tudi ugovor tožnika v zvezi z neobrazložitvijo drugostopenjske odločbe. Na podlagi drugega odstavka 254. člena ZUP se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe. Če pa je organ prve stopnje v obrazložitvi svoje odločbe pravilno presodil navedbe, ki se uveljavljajo v pritožbi, se lahko organ druge stopnje sklicuje na razloge iz prve odločbe, kar je drugostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločitve tudi navedel.

21. Na podlagi vsega navedenega je sodišče zaključilo, da tožba ni utemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-l zavrnilo po tem, ko je v zadevi opravilo glavno obravnavo in na njej izvedlo, v obrazložitvi te sodbe, navedene dokaze, ki potrjujejo pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe in tožniku omogočilo, da se o izvedenih dokazih ponovno izjasni ter s tem odpravilo zatrjevane sicer relativne kršitve pravil postopka, ki tudi sicer po mnenju sodišča na odločitev prvostopenjskega organa niso imele vpliva.

22. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-l, po katerem, v primeru, da sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 55, 66, 70

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.