UPRS Sodba I U 111/2021-44
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-04-06

mag. Jonika Marflak Trontelj (preds.), Irena Grm (poroč.), Mojca Mlakar

promet z gozdnim zemljiščem - odobritev pravnega posla - prodaja kmetijskega zemljišča - pogodba o preužitku - litispendenca - ista upravna zadeva - zavrženje vloge

Ker o prometu z istimi nepremičninami istega odsvojitelja upravni organ lahko izda le eno pozitivno odločbo, gre tudi pri odločanju o vlogi za izdajo odločbe, da odobritev ni potrebna, ki se nanaša na iste nepremičnine, ki so predmet vloge za odobritev pravnega posla, za isto upravno stvar.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je odločil, da ni potrebna odobritev pravnega posla - notarskega zapisa pogodbe o preužitku opr. št. SV 64/2020, ki sta jo 31. 1. 2020 sklenila A. A. kot preužitkar in tožnik kot prevzemnik, na podlagi katere bo tožnik pridobil nepremičnine parc. št. 512/3, 574 in 625/4 k. o ...

2. Drugostopenjski organ je z izpodbijano odločbo in sklepom ugodil pritožbi A. A. (v tem upravnem sporu stranka z interesom), odpravil odločbo prvostopenjskega organa ter zavrgel tožnikovo vlogo za odobritev pravnega posla – notarskega zapisa pogodbe o preužitku opr. št. SV 64/2020, ki sta jo glede nepremičnin parc. št. 512/3, 574 in 625/4 k. o. ... 31. 1. 2020 sklenila stranka z interesom kot preužitkar in tožnik kot prevzemnik.

3. Iz obrazložitve drugostopenjske odločbe izhaja, da je za dve od navedenih nepremičnin stranka z interesom 6. 1. 2020 podala ponudbo za prodajo z objavo na oglasni deski upravne enote, da je ponudbo 7. 1. 2020 sprejel B. B. , ki je 19. 2. 2020 vložil vlogo za odobritev pravnega posla, da je ponudbo sprejel tudi tožnik, ki je prav tako vložil zahtevo za odobritev pravnega posla, ter da je upravni organ 7. 9. 2020 odobril pravni posel, sklenjen med stranko z interesom in B. B. Navaja tudi, da je 31. 1. 2020 tožnik s stranko z interesom sklenil pogodbo o preužitku in da je 3. 2. 2020 vložil (v izpodbijani odločbi obravnavano) vlogo za izdajo odločbe, da odobritev pravnega posla ni potrebna. Ob sklicevanju na Obligacijski zakonik (OZ) ter sodno prakso sklene, da je bila pogodba za prodajo nepremičnin parc. št. 512/3 in 625/4 sklenjena že 7. 1. 2020, ko je izbrani kupec sprejel ponudbo, to pa je pred sklenitvijo pogodbe o preužitku. Opozarja, da vloge za odobritev pravnega posla ni mogoče vložiti pred iztekom roka za sprejem ponudbe. Ugotavlja, da je prvostopenjski organ glede dveh nepremičnin vodil dva postopka in izdal dve ugodilni odločbi. Meni, da niso bile izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko odločanje o tožnikovi vlogi, zato jo je na podlagi 4. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) zavrgel.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4. Tožnik se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej navaja, da je njen predmet izdaja odločbe o tem, da odobritev pravnega posla po pogodbi o preužitku ni potrebna glede parcele št. 574 k. o. ... Trdi, da imata postopek po prodajni ponudbi in postopek za izdajo odločbe, da odobritev pravnega posla ni potrebna, različno dejansko in pravno podlago, zato je upravna enota lahko vodila dva postopka in izdala dve odločbi. Meni, da upravna enota ni pristojna za presojo o tem, kateri pravni posel je sklenjen prej oziroma kateri posel je pravno veljaven. Dodaja, da je toženka prezrla, da za nepremičnino parc. št. 574 k. o. ... nista bila sklenjena dva pravna posla, in da bi zato morala izdati odločbo, da odobritev pravnega posla glede te nepremičnine ni potrebna. Sodišču predlaga, naj odpravi izpodbijano drugostopenjsko odločbo in zavrne pritožbo stranke z interesom, podrejeno pa predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi glede nepremičnine parc. št. 574 k. o. ... in v tem obsegu vzdrži v veljavi odločbo prvostopenjskega organa.

5. Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje in predlaga njeno zavrnitev.

6. Tudi stranka z interesom v odgovoru nasprotuje tožbi. Med drugim navaja, da ni seznanjena s tem, da bi bila zoper odločbo o odobritvi pravnega posla, sklenjenega z B. B., vložena tožba, zato meni, da je primarni tožbeni zahtevek nemogoč. Nasprotuje tudi podrednemu zahtevku, saj je bila pogodba o preužitku sklenjena glede treh nepremičnin, v njeno vsebino pa ni mogoče posegati mimo volje pogodbenih strank. Dodaja, da je šlo pri sklenitvi te pogodbe za zlorabo okoliščin na njeni strani in da je zato že vložila tožbo, v kateri uveljavlja njeno ničnost. Meni, da je veljavnost pogodbe o preužitku predhodno vprašanje v tej zadevi, in sodišču predlaga, naj ga samo reši oziroma naj prekine postopek do pravnomočne odločitve Okrožnega sodišča v Ljubljani v pravdni zadevi I P 896/2020.

7. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v vse listine v sodnem spisu ter v upravna spisa Upravne enote Litija št. 330-62/2020 in št. 330-84/2020.

9. Predmet presoje v tem upravnem sporu je zavrženje tožnikove vloge za odobritev pravnega posla – notarskega zapisa pogodbe o preužitku opr. št. SV 64/2020, ki sta jo glede nepremičnin parc. št. 512/3, 574 in 625/4 k. o. ... 31. 1. 2020 sklenila stranka z interesom kot preužitkar in tožnik kot prevzemnik.

10. Toženka je tožnikovo vlogo zavrgla na podlagi 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zaradi litispendence.

Pri presoji pa je izhajala iz stališča, da vloge za odobritev pravnega posla ni mogoče vložiti pred iztekom roka za sprejem ponudbe, ter upoštevala naslednje okoliščine:

- stranka z interesom je 6. 1. 2020 pri upravni enoti podala ponudbo za prodajo zemljišč parc. št. 512/3 in 625/4 k. o. ...;

- v upravnem postopku odobritve pravnega posla je izbrani kupec B. B. ponudbo sprejel 7. 1. 2020;

- tožnik in stranka z interesom sta pogodbo o preužitku, ki poleg parc. št. 574 vključuje tudi zemljišči parc. št. 512/3 in 625/4 (vsa tri zemljišča so v k. o. ...), sklenila 31. 1. 2020.

11. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe sicer še izhaja:

- da je tožnik vlogo za izdajo odločbe, da odobritev pogodbe o preužitku ni potrebna, vložil 3. 2. 2020,

- da je izbrani kupec v postopku odobritve pravnega posla vlogo za odobritev vložil 19. 2. 2020;

- da je ponudbo za prodajo zemljišč parc. št. 512/3 in 625/4 sprejel tudi tožnik, ki je vlogo za odobritev pravnega posla vložil 26. 2. 2020;

- da je upravni organ z odločbo št. 330-84/2020-36 z dne 7. 9. 2020 odobril pravni posel sklenjen z B. B. in zavrnil tožnikovo vlogo za odobritev pravnega posla s tožnikom ter

- da je drugostopenjski organ zavrnil tožnikovo pritožbo zoper odločbo št. 330-84/2020-36 z dne 7. 9. 2020.

12. Iz povedanega izhaja, da sta bili zemljišči parc. št. 512/3 in 625/4 s strani istega odsvojitelja hkrati predmet pravno poslovnega razpolaganja tako po prodajni pogodbi in pogodbi o preužitku in da se je za obe pogodbi vodil postopek odobritve po določbah ZKZ.

13. Postopki, predpisani v III. poglavju ZKZ (torej tako postopki odobritve pravnega posla kakor tudi postopek izdaje odločbe, da odobritev ni potrebna), so vzpostavljeni zaradi usmerjanja pravnega prometa s tovrstnimi nepremičninami za doseganje ciljev prostorske in okoljske politike ter politike gospodarjenja s kmetijskimi in gozdnimi zemljišči. Z ZKZ in ZG predpisan postopek prodaje teh zemljišč služi dejanski uveljavitvi predkupnih upravičenj, ki so določena v ZKZ za kmetijska zemljišča in v ZG za gozdna zemljiška. Postopek izdaje odločbe, da odobritev ni potrebna, pa omogoča nadzor nad izvajanjem tega usmerjanja in preprečuje špekulacije v prometu s kmetijskimi zemljišči.

14. Da je tudi izdaja odločbe, da odobritev pravnega posla ni potrebna, v bistvu odločitev o odobritvi pravnega posla, izhaja iz tega, da imata obe odločbi, to je odločba o odobritvi pravnega posla in odločba, da odobritev pravnega posla ni potrebna, enak učinek. Po petem odstavku 22. člena ZKZ je namreč overitev podpisa na zemljiškoknjižnem dovolilu mogoča le na podlagi pravnomočne odločbe po tem členu, torej bodisi odločbe o odobritvi pravnega posla (odločba iz drugega odstavka 22. člena ZKZ) ali odločbe, da odobritev ni potrebna (odločba iz tretjega odstavka 22. člena ZKZ). Pravnomočna odločba o odobritvi pravnega posla oziroma pravnomočna odločba, da odobritev ni potrebna, je skladno z drugim odstavkom 38. člena Zakona o zemljiški knjigi (ZZK-1)

v zvezi s 3. točko prvega ostavka 146. člena ZZK-1

zato tudi pogoj za prenos lastninske pravice z vknjižbo v zemljiški knjigi. Pravnomočna odločba, izdana na podlagi 22. člena ZKZ, je torej dodaten pogoj k predpostavkam za veljaven nastanek zavezovalnega pravnega posla.

15. Po drugem odstavku 22. člena ZKZ so stranke postopka za odobritev pravnega posla pogodbene stranke in vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu z ZKZ. Pristojna upravna enota mora za vse sprejemnike ponudbe, ki so v predpisanem roku vložili vloge za odobritev pravnega posla, voditi en postopek. Po naravi stvari sme odobriti le enega od sklenjenih pravnih poslov.

16. Iz istih razlogov, iz katerih v postopku odobritve pravnega posla lahko organ odobri le en z odložnim pogojem sklenjen pravni posel, ne more hkrati za iste nepremičnine istega odsvojitelja odobriti pravnega posla in izdati odločbe o tem da odobritev pravnega posla ni potrebna. O prometu z istimi nepremičninami istega odsvojitelja namreč lahko upravni organ izda le eno pozitivno odločbo iz 22. člena ZKZ. Drugačna razlaga bi pomenila, da bi upravni organ odobril dvojno prodajo istih nepremičnin, kar pa je v nasprotju z moralo.

17. Ker torej o prometu z istimi nepremičninami istega odsvojitelja upravni organ lahko izda le eno pozitivno odločbo, gre tudi pri odločanju o vlogi za izdajo odločbe, da odobritev ni potrebna, ki se nanaša na iste nepremičnine, ki so predmet vloge za odobritev pravnega posla, za isto upravno stvar.

18. Glede na navedeno tožnik neutemeljeno uveljavlja, da bi upravni organ lahko vodil dva postopka in izdal dve odločbi o odsvojitvi istih nepremičnin istega odsvojitelja.

19. Na drugačno presojo ne vpliva okoliščina, da se tožnikova vloga za izdajo odločbe, da odobritev ni potrebna, nanaša na pravni posel, ki vključuje tudi zemljišče s parc. št. 574 k. o. ..., ki ni bilo predmet prodaje z objavo na oglasni deski upravne enote. Tožnikova vloga za izdajo odločbe, da odobritev pravnega posla ni potrebna, se namreč nanaša na pogodbo o preužitku kot celoto, pri čemer sta zemljišči s parc. št. 512/3 in 625/4 gozdni in zato zavezani k odobritvi v smislu določb 22. člena ZKZ. Poleg tega so v tej pogodbi določene obveznosti tožnika dogovorjene enotno v razmerju do obveznosti odsvojitelja (preužitkarja), pri čemer je upoštevana tudi vrednost zemljišč s parc. št. 512/3 in 625/4,

na kar opozarja tudi stranka z interesom v odgovoru na tožbo.

20. Tožnik v tožbi uveljavlja le, da ne gre za isto upravno stvar, o kateri ne bi bilo mogoče voditi dveh postopkov, in poudarja, da je predmet tožbe izdaja odločbe glede zemljišča s parc. št. 574. Pri presoji zakonitosti upravnega akta je sodišče vezano na tožbene razloge,

zato se je pri presoji omejilo le na razloge, ki jih je tožnik uveljavljal v tožbi. Ti razlogi po povedanem niso utemeljeni, kar narekuje zavrnitev tožbe.

21. Sodišče še dodaja, da je odločba št. 330-84/2020-36 z dne 7. 9. 2020, s katero je prvostopenjski upravni organ odobril pravni posel za promet z zemljiščema s parc. št. 512/3 in 625/4, sklenjen z B. B., in zavrnil odobritev enakega pravnega posla, sklenjenega s tožnikom, pravnomočna. To izhaja iz listin upravnega spisa št. 330-84/2020, v katerem se nahaja navedena odločba z žigom pravnomočnosti. Tožnik je na naroku za glavno obravnavo tudi sam izjavil, da tožbe zoper to odločbo ni vložil, niti ni imel pripomb ob seznanitvi, da je v spisu navedena odločba s klavzulo pravnomočnosti. To pa pomeni, da je o tej upravni stvari, to je o pravnem poslu, ki vključuje odsvojitev navedenih nepremičnin s strani odsvojitelja A. A., pravnomočno odločeno. Upravni organ zato iz pojasnjenih razlogov ne more več odobriti pogodbe o preužitku opr. št. SV 64/2020, ki sta jo 31. 1. 2020 sklenila A. A. kot preužitkar in tožnik kot prevzemnik. Tožnik si tako z morebitnim uspehom v tem upravnem sporu tudi sicer ne bi mogel izboljšati svojega pravnega položaja.

22. Ker razlogi, ki jih v tožbi uveljavlja tožnik, niso utemeljeni, je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo.

23. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Po tej določbi pravni organ zahtevo s sklepom zavrže, če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti. Enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo.

Gl. Predlog zakona o kmetijskih zemljiščih, Poročevalec Državnega zbora RS št. 34/96, EPA 1590, str. 44.

„Če je bilo zemljiškoknjižno dovolilo iz prejšnjega odstavka izstavljeno v zvezi s pravnim poslom, za katerega je po zakonu, ki ureja promet tiste vrste nepremičnin, med katere glede na namen rabe, naveden v potrdilu o namenski rabi zemljišča, spada nepremičnina, na katero se nanaša zemljiškoknjižno dovolilo, potrebno pridobiti soglasje oziroma odobritev pristojnega organa oziroma potrdilo pristojnega organa, da takšno soglasje oziroma odobritev ni potrebna, mora biti zemljiškoknjižnemu dovolilu priloženo tudi navedeno soglasje, odobritev oziroma potrdilo. “

Po tej določbi zemljiškoknjižno sodišče v postopku predhodnega preskusa zemljiškoknjižnega predloga preskusi, ali so mu priložene v elektronsko obliko pretvorjene listine v skladu s 142. členom tega zakona, na podlagi katerih se s predlogom zahteva vpis, in druge listine, ki mu morajo biti priložene.

Prim. Pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS 1/2012 s 6. 4. 2012.

Gl. npr. sodbo Vrhovnega sodišča RS II Ips 276/2016.

Gl. določbe 4. do 10. člena pogodbe o preužitku (A7).

Gl. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 295/2016.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 129, 129/4

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 22, 22/2, 22/3, 22/5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.