UPRS Sklep I U 1716/2022-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-12-27

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

upravni spor - zahteva za izdajo začasne odločbe - aktivna legitimacija - zastopnik javnega interesa - odložitvena začasna odredba - pogoji za izdajo začasne odredbe

Nemoteno delovanje državnotožilske organizacije je nedvomno v javnem interesu, zaradi česar morebitna kršitev zakona, ki bi to delovanje lahko ogrozila, predstavlja kršitev javnega interesa.

Glede na ureditev izrednega pravnega sredstva razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici po ZUP je bila izpodbijana odločba izdana v enostopenjskem postopku, v katerem pritožba ni dovoljena, ter je dokončna, izvršljiva pa je postala z vročitvijo stranki oziroma strankam (224. člen ZUP). Zadržanje njene izvršitve torej ni (več) mogoče.

Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

1. Z izpodbijano odločbo je toženec odločil, da se odločba generalnega državnega tožilca RS, št. VDT-Tu-20-6/2/2022/27 z dne 12. 7. 2022, razveljavi. Svojo odločitev je utemeljil na podlagi drugega odstavka 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) v zvezi s petim odstavkom 61. člena Zakona o državnem tožilstvu (ZDT-1).

2. Tožnik je vložil tožbo iz razlogov napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev pravil postopka ter zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Uvodoma je izpostavil, da vlaga tožbo zaradi kršitve javnega interesa, saj je toženec s tem, ko je po nadzorstveni pravici razveljavil odločbo generalnega državnega tožilca (GDT), prekoračil svoja pooblastila iz 18. člena v zvezi s petim odstavkom 61. člena in 102. člena ZDT-1 in s tem posegel v izključno pristojnost GDT za izvajanje državnotožilske uprave po 61. členu ZDT-1. Ker gre za razmerje in razmejitev pristojnosti med dvema različnima organoma v notranji organizaciji DT kot državnega organa, bi v primeru, da se bo ta razmejitev izvajala na način, kot jo razume toženec, ogrozila delovanje DT, saj posega v koncepte delovanja državnotožilske organizacije. Predlagal je, da sodišče tožbi ugodi in odločbo odpravi.

3. Tožnik je hkrati s tožbo vložil tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe. Navedel je, da sta državna tožilca, ki sta dne 1. 12. 2021 postala evropska delegirana tožilca, imela v delu številne strokovno zahtevne, obsežne in zapletene zadeve, predvsem s področja gospodarske kriminalitete, ki so bile predodeljene drugim državnim tožilcem v Specializiranem državnem tožilstvu (SDT). V predkazenskem postopku sta imela 13 zadev, v fazi preiskave 6 zadev, v fazi po vloženi obtožnici 6 zadev, v fazi pritožbenega postopka 6 zadev in v fazi ponovnega sojenja 2 zadevi. V letu 2021 sta s SDT odšli tudi državni tožilki, ki sta bili imenovani za sodnici in sta imeli tudi v delu večje število zadev s področja gospodarske kriminalitete (poleg zadev splošne kriminalitete), ki so bile predodeljene drugim tožilcem na SDT. V predkazenskem postopku sta imeli 19 zadev, v fazi preiskave 1 zadevo, v fazi po vloženi obtožnici 4 zadeve, v fazi pritožbenega postopka 1 zadevo in v fazi ponovnega sojenja 1 zadevo. 9 zadev s področja gospodarske kriminalitete je v danem trenutku (po razveljavitvi prvostopenjske sodbe) v fazi ponovnega sojenja, kar terja stalno angažiranost tožilcev, ki so nosilci posameznega spisa: priprava na naroke, udeleževanje narokov. Največje pomanjkanje je na Gospodarskem kazenskem oddelku, kamor je bila začasno dodeljena okrajna državna tožilka A. A., ki je že pričela obravnavati zadeve s področja gospodarske kriminalitete. DT A. A. so bile dodeljene: zadeva, v kateri sta vloženi že dve zahtevi za preiskavo, tretjo je pripravljala A. A., gre za izredno obsežno zadevo, ki obsega več kaznivih dejanj zlorabe položaja ali zaupanja pri gospodarski dejavnosti po 240. členu Kazenskega zakonika (KZ-1), davčnih zatajitev po 249. členu KZ-1, pranje denarja po 254. členu KZ-1, ponarejanja poslovnih listin po 235. členu KZ-1, pri tej je obtožnica pravnomočna, potrebne so aktivnosti za priprave za obravnavo, hkrati poteka preiskava, ki je v enem delu pred zaključkom, obravnava se obsežna gradnja bioplinarn, v decembru 2022 je razpisano v obsežni zadevi ponovljeno sojenje, zadeva je v fazi predkazenskega postopka in je potrebno usmerjanje DT. DT A. A. je postala tudi stranska nosilka v več zadevah: v zadevi, kjer je že vložena obsežna kazenska ovadba s področja gospodarske kriminalitete, je treba sprejeti odločitev, potrebna je udeležba na dveh obravnavah v zadevah glede dodatkov za pripravljenost na fakultetah, udeležba na glavni obravnavi v zadevi obravnave KD lažnega stečaja po 226. členu KZ-1 (dve zadevi), v zadevi, kjer je vložena obsežna kazenska ovadba s področja davčnih obveznosti z mednarodnim elementom, je treba sprejeti odločitev. Vse te zadeve so bile po izpodbijani odločitvi predodeljene nazaj preostalim državnim tožilcem, v njih se trenutno zagotavlja zgolj obvezna udeležba na obravnavah in obveznih zaslišanjih v preiskavi. V primeru prekrivanj obravnav in zaslišanj bo treba zaprositi za preklic narokov in preložitev. Poleg že omenjenih odhodov 4 državnih tožilcev je treba omeniti še odhod državne tožilke, ki je bila junija 2022 imenovana za vrhovno državno tožilko. Tudi njene zadeve s področja Splošno kazenskega oddelka so bile predodeljene znotraj tega oddelka. Tudi s strokovnimi sodelavci je pomanjkanje. Na dan 8. 12. 2022 ima SDT 24 državnih tožilcev (11 aktivno imenovanih (2 DT funkcija miruje), 13 dodeljenih). Predlagal je, da sodišče zadrži izvršitev izpodbijane odločbe.

4. Toženec je v odgovoru na tožbo uvodoma ugovarjal obstoju procesnih predpostavk za tožbo. V zadevi, I U 1790/2019, je prišlo do razhajanja v razlagi in uporabi določb ZDT-1 in Zakona o sodniški službi med več državnimi organi (tožencem in Vrhovnim državnim tožilstvom RS), kar je po mnenju sodišča utrdila obstoj predpostavk za tožbo po prvem odstavku 18. člena ZUS-1. V tej zadevi tožencu ni znano, da bi šlo za razhajanje v razlagi in uporabi določb ZDT-1 med njim in generalnim državnim tožilcem RS, saj generalni tožilec po njemu znanih podatkih tožbe ni vložil, enako tudi ne tudi A. A. Še več, tožnik je v preteklosti že večkrat zavzel stališče, da obstoječa pravna ureditev ne daje podlage za razlago 18. člena ZUS-1 na način, da je tožnik brezpogojno varuh objektivne zakonitosti v vsakem primeru, ko bi bilo mogoče govoriti o posegu v javni interes, in da pri tem ni omejen z vrsto in vsebino akta ali z določenimi primeri kršitev. Izpostavil je še subjektivni koncept upravnega spora, ki kot tak ni namenjen morebitnemu nadzoru (politične) diskrecije. Tako tudi uveljavljena sodna praksa (npr. I U 195/2020). Pravilno izvajanje zakonov je v javnem interesu, vendar je treba upoštevati tudi, da je aktivna legitimacija tožnika za varstvo javnega interesa v upravnem sporu izjema, ki jo je zakonodajalec določil za zagotovitev objektivne zakonitosti takrat, kadar gre za kršitev zakona v škodo javnega interesa. Pravilo upravnega spora po ZUS-1 predstavlja subjektivni koncept, ki zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznika in organizacij proti oblastvenim odločitvam, ki posegajo v njihov pravni položaj. Iz previdnosti je toženec še po vsebinski plati prerekal navedbe tožnika. Zaključno je poudaril, da pri izdaji odločbe GDT z dne 12. 7. 2022 ni bil uporabljen predpis, ki bi moral biti uporabljen (prvi odstavek 195. člena ZDT-1). Predlagal je zavrženje tožbe, podredno njeno zavrnitev.

5. V zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe je navedel, da pravne posledice odločbe, ki je bila razveljavljena po nadzorstveni pravici, nastopijo tistega dne, ko je bila stranki vročena odločba, izdana po nadzorstveni pravici. Odločba je bila GDT in A. A. vročena 15. 11. 2022. To pomeni, da so pravne posledice že nastopile, njena izvršitev je po zakonu izčrpana, zato za izdajo zahteve za začasno odredbo tožnik ne more imeti upoštevnega pravnega interesa. Prav tako ni podan vsebinski pogoj. Tožnik je v svoji zahtevi zgolj predstavil kadrovsko stanje na SDT RS, navedel naloge, ki jih je imela A. A., in hipotetične posledice, do katerih bi lahko prišlo v primeru neizdaje začasne odredbe. Na to, da zaradi izpodbijane odločbe ni resno ter neposredno ogroženo izvrševanje nalog in pristojnosti SDT RS, pa kaže tudi dejstvo, da GDT, ki je po navedbah tožnika pristojen za to, da prepreči položaje, v katerih bi bilo ogroženo ali onemogočeno izvajanje pristojnosti in nalog državnega tožilstva, po podatkih, s katerimi razpolaga toženec, od izdaje oziroma vročitve odločbe ni dodelil nobenega drugega državnega tožilca na SDT RS, niti ni predlagal tožencu objave poziva k prijavam na dodelitev na SDT RS po 194. členu ZDT-1. Izdaja začasne odredbe, četudi tožnik ni podal zahteve za izdajo ureditvene začasne odredbe, odločba pa je bila že izvršena, bi imela za posledico, da bi tožilka A. A. nadaljevala z opravljanjem službe na SDT. Morebitna kasnejša zavrnitev tožbe bi zato imela za posledico, da bi do njene izdaje tožilka A. A. državnotožilstvo službo na SDT opravljala na podlagi nezakonite odločbe, kar bi lahko pod vprašaj postavilo vse državnotožilske odločitve in aktivnosti v kazenskih postopkih iz pristojnosti SDT RS, sprejetih ali izvedenih s strani tožilke A. A., s čimer bi bila brez dvoma prizadeta javna korist. Predlagal je zavrženje oziroma zavrnitev zahteve za izdajo začasne odredbe.

6. Na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe je odgovorila tudi stranka z interesom A. A. V svojem odgovoru je navedla, da je z delom na SDT pričela s 1. 9. 2022 in kot glavna ali stranska nosilka dobila v delo 10 kompleksnih zadev, zaradi preobremenjenosti kolegov DT se je udeleževala tudi glavnih obravnav v drugih zadevah. Dne 15. 11. 2022, ko ji je bila vročena izpodbijana odločba, je z delom prenehala. Z izdajo odločbe o začasni dodelitvi je soglašala, zato je umaknila svojo prijavo na mesto okrožnega sodnika v Mariboru. Upravičeno je pričakovala, da bo na podlagi odločbe GDT za opravljeno delo na SDT prejemala plačo višjega državnega tožilca, tj. v višini 55. plačnega razreda. Predlagala je svoje zaslišanje s tem v zvezi. Kot zaključno je predlagala, da sodišče tožbi ugodi, odpravi izpodbijano odločbo, s sodbo potrdi odločbo GDT ter zadrži izvršitev odločbe.

7. Tožnik je v zvezi s prerekano aktivno legitimacijo v vlogi z dne 23. 12. 2022 še navedel, da ne gre za primerljivo dejansko stanje, kot izhaja iz odgovora tožnika za vložitev tožbe z dne 24. 6. 2021. Ureditev zastopnika javnega interesa predstavlja korektiv, ki pride v poštev, ko je ta zaradi izjemnih okoliščin posebej utemeljen. V tem primeru gre za vprašanje, ali ima oziroma ali je imel toženec kot organ državnotožilske organizacije pravno podlago, da ob smiselni uporabi drugega odstavka 274. člena ZUP kot organ druge stopnje po nadzorstveni pravici razveljavi odločbo GDT, ki jo je ta sprejel na podlagi 61. člena ZDT-1 v okviru zakonskih pooblastil, ki jih ima kot organ državnotožilske uprave. To je pomembno za razjasnitev položaja teh dveh organov in s tem glede njunega medsebojnega razmerja pri začasnem dodeljevanju državnih tožilcev, ki v praksi še ni bilo obravnavano, ohranjanje sedanjega položaja pa bi bilo lahko v škodo zakonitemu in učinkovitemu delovanju tožilske organizacije.

8. Uvodoma mora sodišče preveriti, ali so za meritorno reševanje vložene zahteve za izdajo začasne odredbe izpolnjene procesne predpostavke.

9. Tožba je vložena na podlagi tretjega odstavka 17. člena v zvezi s prvim odstavkom 18. člena ZUS-1, kar pomeni, da je pravočasno vložena, če je vložena v 30 dneh od vročitve upravnega akta (28. člen ZUS-1), s katerim je bil končan postopek. Iz podatkov upravnih spisov izhaja, da sta stranki postopka, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba (okrajna državna tožilka A. A. in generalni državni tožilec), to odločbo prejeli 15. 11. 2022 (vročilnici v upravnih spisih). Tožba, ki jo je tožnik vložil 14. 12. 2022, je tako pravočasna.

10. S tožbo tožnik izpodbija odločbo, ki jo je izdal Državnotožilski svet (toženec) o razveljavitvi odločbe po nadzorstveni pravici o začasni dodelitvi na SDT okrajne državne tožilke A. A. (stranke z interesom) za obdobje od 1. 9. 2022 do 31. 8. 2024, za polni delovni čas. Kot že povedano, tožnik tožbo vlaga na podlagi tretjega odstavka 17. člena v zvezi s prvim odstavkom 18. člena ZUS-1. Po tretjem odstavku 17. člena ZUS-1 je tožnik lahko tudi zastopnica oziroma zastopnik javnega interesa v primerih, ki jih določa ta zakon. Zastopnik javnega interesa v upravnem sporu je (po prvem odstavku 18. člena ZUS-1) državno pravobranilstvo. Ker je državno pravobranilstvo z začetkom uporabe Zakona o državnem odvetništvu Republike Slovenije (ZDOdv) prenehalo delovati, njegove pristojnosti pa je prevzelo Državno odvetništvo RS (94. člen ZDOdv), je torej zastopnik javnega interesa v upravnem sporu državno odvetništvo RS. Kdaj državno odvetništvo kot zastopnik javnega interesa lahko vloži tožbo, v zakonu ni določeno, je pa v drugem odstavku 18. člena zakona določeno, kdaj jo mora vložiti. Ta določba 18. člena ZUS-1 je bila uveljavljena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnem sporu (ZUS-1A), objavljenem v Uradnem listu RS, št. 62/10 z dne 30. 7. 2010. Iz obrazložitve k tej spremembi med drugim izhaja, da se s to spremembo daje državnemu pravobranilstvu kot zastopniku javnega interesa možnost, da samo vloži tožbo, če oceni, da je bil kršen zakon v škodo javnega interesa, ne da bi mu za to moralo biti podeljeno posebno pooblastilo vlade za vložitev tožbe v upravnem sporu (Poročevalec DZ, št. 83/2010 z dne 16. 6. 2010). To pomeni, da je državno odvetništvo lahko tožnik tudi na lastno iniciativo, kadar oceni, da je potrebno zaradi kršitve javnega interesa izpodbijati upravni akt, s katerim je bilo sicer v upravnem postopku dokončno odločeno o pravici oziroma koristi posameznika ali druge osebe.

11. Javni interes je vsebinsko nedoločen pravni pojem. Kot takšen se ugotavlja in presoja v vsakem konkretnem primeru posebej, in sicer v mejah in na podlagi materialnega zakona, ki je podlaga za izpodbijano odločitev.

12. Tožnik v tožbi v zvezi z izkazovanjem aktivne legitimacije za vložitev tožbe navaja, da ugotavlja obstoj kršitve javnega interesa, ki se kaže s kršitvijo veljavne zakonodaje in Ustave RS. Konkretno gre po njegovem mnenju za kršitev 18. člena v zvezi s petim odstavkom 61. člena in 102. člena ZDT-1, saj je toženec s svojo odločitvijo nezakonito posegel v izključno pristojnost GDT za izvajanje državnotožilske uprave. Ker gre za razmerje in za razmejitev pristojnosti med dvema različnima organoma v notranji organizaciji državnega tožilstva kot državnega organa, bi lahko v primeru nadaljnjega izvajanja te razmejitve na način, kot s to odločitvijo, to resno ogrozilo delovanje državnega tožilstva in se poseglo v temelje koncepta delovanja državnotožilske organizacije.

13. Po presoji sodišča je ta tožba dopustna. Po 135. členu Ustave RS državni tožilec vlaga in zastopa kazenske obtožbe in ima druge z zakonom določene pristojnosti, pri čemer ureditev in pristojnosti državnih tožilstev določa zakon. Gre torej za državni organ, katerega predvideva že Ustava RS, in je del pravosodja. Temeljna naloga državnega tožilstva je izvajanje kazenskega pregona. ZDT-1 ureja državnotožilsko službo, pristojnosti in nezdružljivost funkcije državnega tožilca, ureditev in pristojnosti državnih tožilstev, državnotožilsko in pravosodno upravo, sestavo, pristojnosti in delovanje Državnotožilskega sveta, razmerja med državnimi tožilstvi ter druga vprašanja, pomembna za delo državnih tožilcev in državnih tožilstev (1. člen).

14. Tožnik je v tožbi v zadostni meri izkazal, da bi s takim načinom odločanja, tj. odločanjem toženca kot nadzorstvenega organa nad delovanjem generalnega državnega tožilca (s čimer naj bi toženec presegel svoje pristojnosti po ZDT-1, kar bo predmet vsebinske presoje tožbe) lahko prišlo do ogrožanja (solidnega) delovanja državnotožilske organizacije. To še toliko bolj velja glede na razmejitev pristojnosti, ki jih imata generalni državni tožilec in toženec po ZDT-1. Pri 61. členu ZDT-1 gre za začasen ukrep, ki omogoča generalnemu državnemu tožilcu preprečitev položajev, v katerih bi bilo ogroženo oziroma onemogočeno pravočasno izvajanje nalog oziroma pristojnosti državnega tožilstva. Posegi toženca v te odločitve GDT tako lahko privedejo do ne-izboljšanja okoliščin, zaradi katerih je bila odločitev na tej podlagi sprejeta, in s tem posledično do slabega delovanja državnotožilske organizacije.

15. Sodišče se strinja z naziranjem toženca, da gre pri vložitvi tožbe na zgoraj citirani podlagi ZUS-1 za izjemo, ki jo je zakonodajalec določil za zagotovitev objektivne zakonitosti takrat, kadar gre za kršitev zakona v škodo javnega interesa (od sicer subjektivnega koncepta upravnega spora), vendar je to izjemo tožnik po presoji sodišča v tem primeru izkazal, pri čemer tudi ni pomembno, da tožbe v upravnem sporu nista vložila ne stranka z interesom okrajna državna tožilka A. A., kot tudi ne generalni državni tožilce, torej organ, katerega odločitev je bila z izpodbijano odločitvijo razveljavljena (po drugem odstavku 274. člena ZUP). Nemoteno delovanje državnotožilske organizacije je namreč nedvomno v javnem interesu, zaradi česar morebitna kršitev zakona, ki bi to delovanje lahko ogrozila, predstavlja kršitev javnega interesa.

16. Izpodbijana odločba je tudi dokončna. Upoštevajoč vsebino zahteve za izdajo začasne odredbe so tudi ostali formalni pogoji za meritorno reševanje tožbe izpolnjeni in posledično zato tudi za obravnavo zahteve za izdajo začasne odredbe.

17. Zahteva za izdajo začasne odredbe ni utemeljena.

18. Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku tega člena pa tožnik lahko iz navedenih razlogov zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

19. Kot izhaja iz vsebine citirane določbe 32. člena ZUS-1, je začasna odredba v upravnem sporu institut, ki tožniku omogoča, da ob določenih izpolnjenih pogojih doseže odložitev izvršitve izpodbijanega akta (odložitvena začasna odredba), oziroma začasno ureditev stanja (ureditvena začasna odredba). Kot temeljni vsebinski pogoj za izdajo začasne odredbe po obeh podlagah je treba presoditi izkazanost težko popravljive škode.

20. Tožnik v svoji zahtevi predlaga zadržanje izvršitve izpodbijane odločbe.

21. Z izpodbijano odločbo je toženec razveljavil odločbo GDT, št. VDT-Tu-20-6/2/2022/27 z dne 12. 7. 2022, o začasni dodelitvi okrajne državne tožilke A. A. na SDT za obdobje od 1. 9. 2022 do 31. 8. 2024. Odločbo je izdal na podlagi drugega odstavka 274. člena ZUP. Po tej določbi lahko pristojni organ izdano odločbo razveljavi po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis. 281. člen ZUP določa pravne posledice razveljavitve in sicer, če se odločba razveljavi, se ne odpravijo pravne posledice, ki so iz nje že nastale, ne morejo pa nastati iz nje nobene nadaljnje pravne posledice (drugi odstavek). Glede na ureditev tega izrednega pravnega sredstva po ZUP je bila torej izpodbijana odločba izdana v enostopenjskem postopku, v katerem pritožba ni dovoljena, ter je dokončna, izvršljiva pa je postala z vročitvijo stranki oziroma strankam (224. člen ZUP). To, da je odločba že izvršena, pa navaja tudi sam tožnik v tožbi in zahtevi za izdajo začasne odredbe, kot tudi stranka z interesom A. A. v odgovoru na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe. Zadržanje njene izvršitve torej ni (več) mogoče.

22. Glede na povedano se sodišče ni spuščalo v vprašanje izkazanosti težko popravljive škode ter nadaljnjih pogojev, ki jih zakon v zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe določa, in je tožnikovo zahtevo že iz tega razloga zavrnilo (32. člen ZUS-1).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 18, 18/1, 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.