UPRS Sodba I U 951/2021-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-12-06

javni razpisi - upravni postopek - obrazložitev odločbe - pomanjkljiva obrazložitev

Obrazložitev izpodbijane odločbe ni razkrila razlogov za število dodeljenih točk pri posameznih merilih. Pri nekaterih merilih utemeljitve sploh ni, drugje pa je skopa in mestoma sama s seboj v nasprotju, takšna pomanjkjiva obrazložitev pa ne dopušča presoje pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kulturo številka 6150-54/2021/6 z dne 5. 5. 2021 se odpravi in se mu zadeva vrne v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške v višini 347,70 EUR v petnajstih dneh, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka do prenehanja obveznosti.

1. Ministrstvo za kulturo (v nadaljevanju: Ministrstvo) ni sprejelo v sofinanciranje projekt tožeče stranke z naslovom "..." (v nadaljevanju: Projekt). Prag sofinanciranja so dosegli projekti z najmanj 345. točkami. Tožeča stranka je prejela 275. točk od možnih 500. točk.

2. Opisani odločitvi je tožeča stranka nasprotovala. Po njenem mnenju ocena Projekta ni imela vsebinske utemeljitve. Strokovna komisija bi morala pri posameznemu razpisnemu merilu pojasniti dano število točk. Z vidika tematike tako ni znano, zakaj je aktualnost Projekta le delna. Enako velja za kriterij dopolnjevanja prispevka drugih medijev. Kriterija komunikativnosti sploh ni ovrednotila. Pri kriteriju izvirnost je navedla, da je Projekt nov, priznala pa mu je določeno stopnjo izvirnosti. Merili "Pomen projekta za razvoj slovenske kulture in jezika" in "Pomen za ohranjanje slovenske nacionalne in kulturne identitete" sta ostali neobrazloženi. Ugotovitev, da ni razvidno uravnoteženo predstavljanje političnega delovanja in stališč, je brez razlage. Primerljivi projekti so prejeli večje število točk. Strokovna komisija je prilagodila kriterije Razpisa glede na to, ali je bil medij naklonjen vladi. Izostalo je še pojasnilo o omejenosti finančnih sredstev.

3. V odgovoru na tožbo je tožena stranka poudarila, da je strokovna komisija ovrednotila Projekt po razpisnih merilih in kriterijih. Zapisala je posamezno število točk, skupno oceno in dala razlago zanje. Zadnje drži tudi za omejenost finančnih sredstev. Tožeča stranka je s tožbo oporekala pravilnost strokovne ocene Projekta. Drugi projekti so ločene in samostojne upravne zadeve, v katerih se niso presojale pravice ali pravne koristi tožeče stranke. Zavrnila je še navedbe o nezakonitosti, arbitrarnosti in pristranskosti vrednotenja projektov ter dodelitve sredstev.

4. S soglasjem strank je sodišče razsodilo na podlagi njunih vlog in pisnih dokazov, brez glavne obravnave (prvi odstavek 279.a člena Zakona o pravdnem postopku; v nadaljevanju: ZPP

v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1

). Slednji so se odpovedale (listovne številke spisa 25, 26 in 27; drugi odstavek 279.a člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

5. Tožeča stranka je predložila celo vrsto odločb o sofinanciranju projektov drugih prijaviteljev (priloge A6). Sklicevala

pa se je le na naslednje: Zavod A., Ljubljana (odločba številka 6150-35/2021/3 z dne 5. 5. 2021); Zavod B., Ljubljana (odločba številka 6150-21/2021/5 z dne 5. 5. 2021); C., d.d., Ljubljana (odločba številka 6150-68/2021/4 z dne 5. 5. 2021) in D., d.o.o., Ljubljana (odločba številka 6150-60/2021/4 z dne 5. 5. 2021; vse priloga A5). Zanje je izročila tudi Skupne ocenjevalne liste vseh članov strokovne komisije (priloge A5).

6. Sodišče danih listin ni vzelo v obzir. Ti dokazi ne bi pripomogli k rešitvi tega upravnega spora. Kot bo vidno iz sledeče utemeljitve, je bila obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva (drugi odstavek 287. člena ZPP in prvi odstavek 22. člena ZUS-1).

7. Preostale listine (priloge A1 do A5) in upravni spis številka 6150-54/2021 je sodišče pregledalo in prebralo.

8. Republika Slovenija podpira medije pri ustvarjanju in razširjanju programskih vsebin, ki so pomembne za: uresničevanje pravice državljanov oziroma državljank Republike Slovenije, Slovencev po svetu, pripadnikov oziroma pripadnic slovenskih narodnih manjšin v Italiji, Avstriji in Madžarski, italijanske in madžarske narodne skupnosti v Republiki Sloveniji ter romske skupnosti, ki živi v Sloveniji, do javnega obveščanja in do obveščenosti; zagotavljanje pluralnosti in raznolikosti medijev; ohranjanje slovenske nacionalne in kulturne identitete; vzpodbujanje kulturne ustvarjalnosti na področju medijev; kulturo javnega dialoga; utrjevanje pravne in socialne države, razvoj izobraževanja in znanosti (prvi odstavek 4. člena Zakona o medijih; v nadaljevanju: ZMed

). Za sofinanciranje uresničevanja javnega interesa na področju medijev zagotavlja Republika Slovenija sredstva v državnem proračunu (četrti odstavek 4. člena ZMed).

9. Za zagotavljanje pluralnosti in demokratičnosti medijev zaradi svobode izražanja Republika Slovenija pri ministrstvu, pristojnem za kulturo, zagotavlja proračunska sredstva za medije z namenom izvajanja državne podpore pri uresničevanju javnega interesa v medijih (prvi odstavek 4.a člena ZMed).

10. Vlada Republike Slovenije z uredbo podrobneje določi način, postopek, pogoje in merila za izvedbo rednih javnih razpisov za sofinanciranje projektov iz proračunskih sredstev za medije, v skladu z ZMed in Zakonom o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju: ZUJIK;

peti odstavek 4.a člena ZMed). Če postopki javnega razpisa in javnega poziva v ZUJIK niso drugače urejeni, se zanje smiselno uporablja Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP;

11. Postopek rednega letnega javnega razpisa za sofinanciranje ustvarjanja programskih vsebin medijev izvede ministrstvo, pristojno za kulturo, na podlagi Uredbe o izvedbi rednega letnega javnega razpisa za sofinanciranje ustvarjanja programskih vsebin medijev (v nadaljevanju: Uredba

) in v skladu z določbami ZUJIK, ki urejajo javni razpis (prvi odstavek 2. člena Uredbe). V postopku javnega razpisa se smiselno uporablja Pravilnik o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov (v nadaljevanju: Pravilnik;

12. Pri obravnavanju sofinanciranja programskih vsebin radijskih in televizijskih programov ter elektronskih publikacij strokovna komisija upošteva naslednja merila: zagotavljanje rednega in objektivnega ter uravnoteženega predstavljanja političnega delovanja in stališč raznih organizacij in posameznikov, zlasti politične pozicije in opozicije; kakovost, izvirnost, komunikativnost in aktualnost avtorske obravnave; pomen projekta za razvoj slovenske kulture in jezika; pomen izvedbe v projektu predlaganih programskih vsebin za raznolik razvoj slovenske medijske krajine; pomen za ohranjanje slovenske nacionalne in kulturne identitete; pomen za uresničevanje pravice do javnega obveščanja in objektivne obveščenosti ter zagotavljanje večjega zaposlovanja ali sklepanja pogodbenih razmerij zaposlovanja novinarjev oziroma programskih delavcev, ki medij ustvarjajo (deseti odstavek 4.a člena ZMed). Enako pravilo je v drugem odstavku 10. člena Uredbe.

13. Strokovna komisija oceni in ovrednoti programe in projekte glede na v razpisu določen namen in cilje, cilje kulturne politike ter strokovne in druge kriterije za ocenjevanje in vrednotenje programa oziroma projekta, kot so bili določeni v objavi razpisa (tretji odstavek 11. člena Pravilnika). Vse kulturne programe oziroma kulturne projekte, ki so vsebovani v ustreznih vlogah, strokovna komisija razvrsti glede na kriterije za ocenjevanje in vrednotenje kulturnega programa oziroma kulturnega projekta, kot so bili določeni v objavi razpisa (prvi odstavek 8. člena Uredbe in drugi odstavek 119. člena ZUJIK).

14. Na podlagi predloga strokovne komisije izda minister o vsaki ustrezni vlogi, prispeli na javni razpis, posamično odločbo, s katero odloči o odobritvi ter deležu sofinanciranja ali o zavrnitvi sofinanciranja posameznega kulturnega projekta oziroma kulturnega programa (prvi odstavek 120. člena ZUJIK, 12. člen Uredbe in prvi odstavek 15. člena Pravilnika).

15. Vložitev tožbe v upravnem sporu je dovoljena zaradi bistvenih kršitev postopka, izbire izvajalca, ki ne izpolnjuje pogojev oziroma očitne kršitve kriterijev vrednotenja in ocenjevanja. Odpravljena ali za nično izrečena odločba ne vpliva na že sklenjene pogodbe (peti odstavek 94. člena ZUJIK).

17. Ključni tožbeni očitek je uperjen zoper obrazložitev izpodbijane odločbe. Tožeča stranka je prepričana, da ta ne vsebuje razlogov, ki so vodili strokovno komisijo do danih ocen in da se je ne da preizkusiti.

18. O tem, da je javni razpis materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev, je bilo prelitega že veliko črnila. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je večkrat poudarilo, da se lahko v upravnem sporu sodi le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oziroma meril z zakonom.

Sodišče tehta, ali so bili kriteriji za ocenjevanje dovolj jasni in določni ter uporabljeni.

19. Na Redni letni javni projektni razpis za sofinanciranje programskih vsebin medijev v letu 2021 (oznaka JPR-MV-2021; v nadaljevanju: Razpis

) za področje A Programske vsebine radijskih in televizijskih programov ter elektronskih publikacij se je tožeča stranka prijavila s svojim Projektom. Zanj je prejela 275. točk. Za uvrstitev v sofinanciranje je potrebovala najmanj 345. točk.

20. Razpisna merila so bila opredeljena v 8. točki Razpisa. Za programske vsebine radijskih in televizijskih programov ter elektronskih publikacij jih je bilo sedem, s skupnim možnim številom 500 točk (8.1.2 točka Razpisa). Prvo merilo je bilo kakovost, izvirnost, komunikativnost in aktualnost avtorske obravnave (44 točk); sledil je pomen projekta za razvoj slovenske kulture in jezika (drugo merilo; 20 točk); nato pomen za ohranjanje slovenske nacionalne in kulturne identitete (tretje merilo; 15 točk); četrto merilo je bilo pomen izvedbe v projektu predlaganih programskih vsebin za raznolik razvoj slovenske medijske krajine (10 točk); peto zagotavljanje večjega zaposlovanja ali sklepanja pogodbenih razmerij zaposlovanja novinarjev oziroma programskih delavcev, ki medij ustvarjajo (6 točk); pomen za uresničevanje pravice do javnega obveščanja in objektivne obveščenosti (3 točke) je bilo šesto merilo in zadnje, sedmo, merilo zagotavljanje rednega in objektivnega ter uravnoteženega predstavljanja političnega delovanja in stališč raznih organizacij in posameznikov, zlasti politične pozicije in opozicije (2 točki).

21. Pri enem merilu je tožeča stranka dosegla vse možne točke (raznolik razvoj slovenske medijske krajine; četrto merilo). Zanj je strokovna komisija zapisala, da so se točke podelile avtomatično. Enako je storila pri petem merilu (večje zaposlovanje). Za prvo merilo je pojasnila, da imajo ustvarjalci izkušnje, ki obetajo dobro kakovost. Aktualnost je v izbrani tematiki, vendar ne nujno na vsakodnevni ravni. Projekt je nov, od tod določena stopnja izvirnosti. Komunikativnosti ni opredelila. Drugo in tretje merilo je strokovna komisija obravnavala skupaj in ugotovila, da sta pomena za kulturo in slovensko identiteto deloma prisotna v kulturnih vsebinah, katerih umeščenost ni jasna. Sklenila je še, da Projekt lahko pomembno prispeva k objektivni obveščenosti, ni pa razumljivo, kako bo dopolnjeval prispevke drugih medijev oziroma v čem bo njegova perspektiva drugačna (šesto merilo). Za sedmo merilo je zaključila, da uravnoteženost predstavljanja političnega delovanja in stališč ni vidna. Četrtega merila ni omenila.

22. Ni dvoma, da je besedilo Razpisa materialno pravo, na katerega mora sodišče opreti svojo presojo. V njem pa so določena merila (kriteriji ocenjevanja).

23. Obrazložitev izpodbijane odločbe (obrazložitev strokovne komisije) ni razkrila razlogov za število dodeljenih točk pri posameznih merilih. Tako je pri prvem merilu izostala razlaga za kriterij komunikativnost. To velja tudi za četrto merilo (pomen za razvoj slovenske medijske krajine), kjer utemeljitve sploh ni. Obrazložitev za dodelitev točk po drugem in tretjem merilu je skupna; pri tem kriterija slovenskega jezika (drugo merilo) in slovenske nacionalne identitete (tretje merilo) nista obravnavana. Pri ostalih merilih pa je razlaga skopa in mestoma sama s seboj v nasprotju. Zadnje drži za kriterij kakovosti pri prvem merilu, za katerega je strokovna komisija ocenila, da je zaradi izkušenj ustvarjalcev dober, obenem pa mu ni namenila vseh možnih točk. Podobno je pri aktualnosti (prvo merilo), ki je po njenem mnenju prisotna, vendar ne na vsakodnevni ravni. Končno je pri kriteriju objektivne obveščenosti (šesto merilo) ugotovila pomemben prispevek Projekta hkrati pa nejasnost kako bodo vidiki Projekta drugačni od prevladujočih medijskih vsebin. Za zadnje merilo pa je omenila samo, da uravnoteženo predstavljanje političnega delovanja in stališč ni izkazano.

24. Podrobnejših pravil o obrazložitvi odločbe ZMed in ZUJIK ne vsebujeta. Sodišče se je zato naslonilo na prvi odstavek 214. člena ZUP (prvi odstavek 100. člena ZUJIK). Poleg ostalega, obrazložitev obsega razloge, ki v oziru na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo tako odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank (5. in 6. točka prvega odstavka 214. člena ZUP). Ne enih, ne drugih (razlogov) za četrto merilo v izpodbijani odločbi ni mogoče zaslediti. Taisto je pri posameznih kriterijih prvega (komunikativnost), drugega (slovenskega jezika) in tretjega merila (slovenska nacionalna identiteta). Nenazadnje je ugotovitev, da je Projekt kakovosten, v protislovju z dodelitvijo manjšega števila točk. Izostala je še razlaga ocene šestega merila v smislu pravice do javnega obveščanja in ugotovljenega pomembnega prispevka Projekta k objektivni obveščenosti ter sedmega merila s stališča rednega in objektivnega prikazovanja političnega delovanja in stališč. Našteto vodi do sklepa, da odločbe ni mogoče preizkusiti. To predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP (tretji odstavek 27. člena ZUS-1). Pomanjkljiva obrazložitev ne dopušča presoje pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe.

25. V luči zapisanega se sodišče ni ukvarjalo z ostalimi tožbenimi navedbami. Ministrstvo bo moralo v ponovnem postopku oceniti in ovrednotiti Projekt po razpisnih merilih in svojo odločitev (po vseh merilih in kriterijih) ustrezno obrazložiti (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

26. Izpodbijana odločba ni pravilna in zakonita (3. in 4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Sodišče je tožbi ugodilo, odločbo odpravilo in zadevo vrnilo Ministrstvu v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1).

27. Tožeči stranki je sodišče priznalo pavšalni znesek povračila stroškov po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1; v nadaljevanju: Pravilnik

). Le-ta znaša 285,00 EUR, povečan za 22% davek na dodano vrednost, skupaj torej 347,70 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika).

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 26/1999 z dne 15. 4. 1999, 96/2002 z dne 14. 11. 2002, 110/2002 z dne 18. 12. 2002, 2/2004 z dne 15. 1. 2004, 52/2007 z dne 12. 6. 2007, 45/2008 z dne 8. 5. 2008, 74/2012 z dne 8. 10. 2012, 10/2017 z dne 27. 2. 2017, 32/2018 z dne 11. 5. 2018 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije številke U-I-255/99-28 z dne 5. 6. 2003, U-I-145/03-9 z dne 23. 6. 2005, Up-258/03-14 z dne 22. 9. 2005, U-I-55/04-10 ter Up-90/04-15 z dne 6. 4. 2006, U-I-146/07-34 z dne 13. 11. 2008, U-I-279/08-8 z dne 17. 12. 2008, U-I-279/08-14 z dne 9. 7. 2009, U-I-164/09-13 z dne 4. 2. 2010, U-I-200/09-14 z dne 20. 5. 2010, U-I-161/10-12 z dne 9. 12. 2010, U-I-74/12-6 z dne 13. 9. 2012, U-I-290/12-9 z dne 25. 4. 2013, U-I-134/10-28 z dne 24. 10.2013 ter U-I-48/11-10, Up-274/11-9 z dne 16. 1. 2014, U-I-74/14-9 z dne 17. 6. 2016 in U-I-5/16-9 z dne 19. 1. 2017.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012, 49/2023 z dne 28. 4. 2023 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 35/2001 z dne 11. 5. 2001, 62/2003 z dne 27. 6. 2003, 60/2006 z dne 9. 6. 2006, 47/2012 z dne 22. 6. 2012, 22/2016 z dne 25. 3. 2016, 39/2016 z dne 3. 6. 2016, 82/2021 z dne 24. 5. 2021 in odločitve Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-181/01-12 z dne 16. 11. 2003, U-I-106/01-27 z dne 5. 2. 2004, U-I-207/01-20 z dne 28. 10. 2004, U-I-95/09-14 z dne 21. 10. 2010, U-I-196/17-6 z dne 20. 6. 2019, U-I-26/17-33 z dne 24. 10. 2019.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 96/2002 z dne 14. 11. 2002, 53/2007 z dne 15. 6. 2007, 56/2008 z dne 6. 6. 2008, 4/2010 z dne 22. 1. 2010, 20/2011 z dne 18. 3. 2011, 111/2013 z dne 27. 12. 2013, 68/2016 z dne 4. 11. 2016, 71/2017 z dne 2. 11. 2017 in odločitve Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številke: U-I-35/04-11 z dne 11. 1. 2007, U-I-276/05-11 z dne 5. 7. 2007 in U-I-210/10 z dne 1. 12. 2011.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 80/1999 z dne 1. 10. 1999, 70/2000 z dne 8. 8. 2000, 52/2002 z dne 14. 6. 2002, 73/2004 z dne 5. 7. 2004, 119/2005 z dne 28. 12. 2005, 126/2007 z dne 31. 12. 2007, 65/2008 z dne 30. 6. 2008, 8/2010 z dne 5. 2. 2010 in 82/2013 z dne 8. 10. 2013.

Objavljena v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 78/2006 z dne 26. 7. 2006, 4/2011 z dne 21. 1. 2011 in 8/2012 z dne 3. 2. 2012.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številki 43/2010 z dne 31. 5. 2010 in 62/2016 z dne 30. 9. 2016.

Glej sklepe X Ips 193/2013 z dne 17. 3. 2015, 12. točka, X Ips 299/2014 z dne 18. 8. 2014, 12. točka, X Ips 305/2012 z dne 11. 12. 2013, 13. točka in številne druge. Primerjaj še sodbo I Up 33/2013 z dne 13. 6. 2013, 10. točka.

Glej sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 725/2008 z dne 14. 12. 2010, 9. točka.

Obvestilo o Razpisu je bilo objavljeno v Uradnem listu Republike Slovenije številka 180/2020 z dne 4. 12. 2020, sam Razpis pa na spletni strani Ministrstva.

Primerjaj sodbe in sklepe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 205/2013 z dne 12. 6. 2013, 9. točka, I Up 1018/2004 z dne 18. 5. 2006, sedmi odstavek ter G 12/2011 z dne 21. 6. 2011, 26. točka, G 23/2011 z dne 3. 10. 2013, 28. točka.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številki: 24/2007 z dne 20. 3. 2007 in 107/2013 z dne 20. 12. 2013.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 214/1, 214/1-5, 214/1-6

Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo (2002) - ZUJIK  - člen 100, 100/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.