UPRS Sodba I U 1119/2021-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-01-25

CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO

ukrep občinskega inšpektorja - objekt za obveščanje in oglaševanje - varovalni pas občinske ceste - soglasje za poseg v varovalni pas - veljavnost soglasja

Sodišče kot neutemeljene zavrača trditve tožnice, da v izpodbijani odločbi ni navedeno, do kdaj soglasje datumsko velja, saj to iz soglasja izhaja. Zavrača pa tudi ugovor, da tožnica ni bila opozorjena na posledice, kaj se bo zgodilo po preteku enega leta, kar bi bilo zanjo opozorilo, da mora pridobiti novo soglasje, saj predpisi toženki ne nalagajo, da skrbi za pravice drugih.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je organ prve stopnje tožnici naložil, da na lastne stroške z območja ceste odredi odstranitev štirih objektov za obveščanje in oglaševanje, stoječih na parc. št. 1111 in 2222, k.o. ... z ID oznakami: ..., ..., ..., ..., postavljenih v varovalnem pasu ceste kategorije LG, odsek 211062 ... cesta, brez soglasja upravljavca občinske ceste (1. točka izreka). Rok za izvršitev 1. točke izreka je 30 dni od vročitve odločbe (2. točka izreka), o čemer mora takoj obvestiti prvostopenjski organ (3. točka izreka). Odločeno je bilo še, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka) in da bo o morebitnih stroških postopka izdan poseben sklep (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je organ prve stopnje po uradni dolžnosti na podlagi 112. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) uvedel inšpekcijski postopek v zvezi s postavitvijo štirih objektov za oglaševanje. V inšpekcijskem nadzoru je bilo ugotovljeno, da so objekti za oglaševanje v nasprotju z drugim odstavkom 97. člena ZCes-1 postavljeni na navedenih zemljiščih, v 10 metrskem varovalnem pasu ceste kategorije LG, odsek 211062 ... cesta, določenem v 12. členu Odloka o občinskih cestah v Mestni občini Ljubljana. Ugovor tožnice, da soglasje ima, zavrača, saj je soglasje Oddelka za gospodarske dejavnosti in promet MOL št. 3713-145/2017 z dne 14. 5. 2018 veljalo eno leto in je tako poteklo 1. 7. 2019. Ker je podlaga za izdajo soglasja ZCes-1, tudi ni relevantno, ali se objekti delno nahajajo na zemljišču v zasebni lasti. Bistveno je zgolj to, da se nahajajo v 10 metrskem varovalnem pasu občinske ceste, ki se meri od roba pločnika, tj. od meje s parc. št. 2222, k.o. ....

3. Organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil. Zavrača njene trditve, da naj bi bilo soglasje dano neomejeno in da se je enoletno obdobje nanašalo na čas, v katerem sme tožnica postaviti reklamne panoje, saj iz soglasja jasno izhaja, da se izdaja za obdobje enega leta. Ker je bilo soglasje tožnici vročeno 1. 6. 2018, se strinja s prvostopenjskim organom, da je izteklo.

4. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja. V tožbi trdi, da je za postavitev štirih panojev na križišče ... in ... ceste pridobila soglasje upravljavca občinskih cest, tj. soglasje z dne 14. 5. 2018, za katerega je štela, da velja za nedoločen čas, druga točka soglasja pa ji nalaga, da mora oglasne panoje postaviti v roku enega leta. Tožnica ni imela razloga, da bi si soglasje razlagala drugače, saj je dosedanja praksa taka, da je organ, ki je izdal soglasje, bodisi datumsko napisal, do katerega dne soglasje velja, bodisi ga je izdal za nedoločen čas. Tožnici tudi ni jasno, kako je toženka izračunala datumsko veljavnost soglasja. Poleg tega postavitev reklamnih panojev ni v ničemer vplivala na varnost v cestnem prometu, zaradi katerega je izdaja soglasja predvidena. Ker je organ v maju 2018 štel, da štirje panoji na dotičnem mestu ne ovirajo poteka varne vožnje in se dejanske okoliščine od izdaje soglasja niso spremenile, ni podlage za zaključek, da so panoji postavljeni v nasprotju s pogoji iz soglasja z dne 14. 5. 2018. Zato ji toženka pridobljenih pravic ne more odvzeti. Meni tudi, da ni zakonske podlage, da bi se soglasje za postavitev reklamnih panojev izdalo samo začasno.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih prvostopenjske in drugostopenjske odločbe. Trdi, da tožnica nima več pravnega interesa za tožbo, saj so bili objekti 2. 9. 2021 v izvršbi odstranjeni. Ugovarja, da tožnica s tem, ko se sklicuje na nespremenjene okoliščine, navaja nova dejstva. Opozarja, da je za tožnico nesporno, da so se oglasne table nahajale v varovalnem pasu občinske javne ceste kategorije LG in da zanjo tudi ni sporno, da je bilo izdano zgolj soglasje z dne 14. 5. 2018. Zato je edino relevantno vprašanje, ali je to soglasje tožnici dopuščalo, da ima v času izdaje izpodbijanega akta oglaševalske panoje še postavljene, toženka pa je že v upravnih odločbah utemeljila, da ne. Ker so bili objekti postavljeni avgusta 2017, tj. pred izdajo soglasja, ga že iz tega razloga ni mogoče razlagati tako, kot ga razlaga tožnica. Kakorkoli bi razlagali začetek veljavnosti tega soglasja (z izdajo, vročitvijo, dokončnostjo ali pravnomočnostjo), pa bi leta 2019 prenehalo veljati. Tožnica v tem postopku tudi ne more izpodbijati veljavnosti tega soglasja, saj je pravnomočno. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. Tožnica v pripravljalni vlogi z dne 14. 10. 2021 pojasnjuje, da ima pravni interes za tožbo, saj bi bilo treba, če bi sodišče izpodbijano odločbo odpravilo, vzpostaviti prejšnje stanje na stroške toženke. Opozarja, da se toženka sklicuje na sodno prakso v zadevah, v katerih so tožniki panoje odstranili sami. Zato vztraja pri primarnem zahtevku za odpravo odločbe, poleg tega pa uveljavlja tudi podrejenega, in sicer da sodišče ugotovi nezakonitost izpodbijane odločbe.

7. Toženka v pripravljalni vlogi z dne 3. 1. 2022 vztraja, da tožnica nima pravnega interesa niti za izpodbojno in niti za ugotovitveno tožbo. Po zaključku upravne izvršbe se namreč po ZUP in sodni praksi ne predvideva vzpostavljanje prejšnjega stanja, tudi če je izpodbijani akt odpravljen.

8. V dokaznem postopku je sodišče vpogledlo v vse listine sodnem in v upravnem spisu, razen v soglasje št. 3713-113/2015 z dne 22. 12. 2016, ki ga tožnica v postopku na prvi stopni ni predložila (tretji odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1), ta dokaz pa je za veljavnost soglasja z dne 14. 5. 2018 tudi pravno nepomemben. Iz istega razloga je zavrnilo dokazni predlog toženke za ogled na kraju samem.

10. Po presoji sodišča je odločitev organa prve stopnje pravilna in zakonita. Sodišče se zato sklicuje na razloge izpodbijane odločbe (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami in navedbami toženke, da tožnica nima pravnega interesa za tožbo, ker so bili panoji odstranjeni, pa dodaja naslednje.

11. Vsak, ki zahteva sodno varstvo svojih pravic in pravnih interesov s tožbo v upravnem sporu, mora za to izkazati pravni interes. Ta se kaže v tem, da bi morebitna ugoditev tožbi pomenila izboljšanje njegovega pravnega položaja, ki ga brez vložene tožbe ne bi mogel doseči. Pravni interes kot procesna predpostavka za vsebinsko obravnavanje tožbe mora obstajati ves čas postopka, na njegov obstoj pa je sodišče dolžno paziti po uradni dolžnosti. Če sodišče ugotovi, da tožnik nima več pravnega interesa za tožbo, jo kot nedovoljeno zavrže (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

12. Upravna odločba se izvrši, ko postane izvršljiva (prvi odstavek 282. člena Zakon o splošnem upravnem postopku; v nadaljevanju ZUP), kar je praviloma pred njeno pravnomočnostjo, včasih pa tudi pred njeno dokončnostjo (drugi odstavek 224. člena ZUP). Kadar se odločba izvrši pred pravnomočnostjo, pa si po presoji sodišča tožnik ob njeni odpravi v nekaterih primerih lahko izboljša svoj pravni položaj, in sicer, če je pravna podlaga, po kateri je nastalo novo razmerje, odpadla. Četudi ZUP te situacije ne ureja, namreč veljajo splošne posledice, da je treba, če je to še mogoče, v takem primeru vzpostaviti prejšnje stanje.

Eno od situacij, ko to ni mogoče, ureja drugi odstavek 64. člena ZUS-1, ki določa, da če je bil izpodbijani upravni akt že izvršen in bi njegova odprava nesorazmerno posegla v pridobljene pravice ali pravne koristi posameznikov ali pravnih oseb, sodišče v primerih iz prvega odstavka s sodbo ugotovi nezakonitost izpodbijanega upravnega akta. Iz tega izhaja, da izpodbijane odločbe ni mogoče odpraviti, če so zaradi izvršenega akta tretje osebe že pridobile določene pravice (kar bi se v tem primeru npr. zgodilo, če bi pravico postaviti objekte v tem pasu pridobil kdo drug). Prav tako to ni mogoče, ko je izpodbijana odločba časovno omejena, ta čas pa je že iztekel, kot to na primer velja za dovoljenja javne prireditve, izvršene na podlagi nezakonitih dovoljenj (U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10). V takih primerih sme tožnik s tožbo zahtevati ugotovitev nezakonitosti upravnega akta (2. alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1).

13. Toženka ne pojasni, da v primeru, če bi sodišče ugotovilo, da je tožba utemeljena in bi izpodbijani akt odpravilo, prejšnjega stanja ne bi bilo mogoče vzpostaviti in čemu ne, ampak se zgolj na splošno sklicuje na to, da v primeru, ko je bil akt izvršen, tožnik izgubi pravni interes za tožbo. To pa, kot je sodišče že pojasnilo, drži zgolj takrat, ko si z odpravo odločbe ni bi mogel izboljšati svojega pravnega položaja, torej ko prejšnjega stanja ne bi bilo več mogoče vzpostaviti, kar v obravnavani zadevi ni zatrjevano niti izkazano. V vezi s sklicevanjem toženke na sklep III U 240/2015 pa sodišče ugotavlja, da se nanaša na položaj, ko je tožnik prostovoljno izvršil dokončno odločbo toženke, kar z obravnavano zadevo ni primerljivo. Zato je sodišče tožbo meritorno obravnavalo.

14. ZCes-1 določa, da se varovalni pas občinske ceste meri od zunanjega roba cestnega sveta v smeri prečne in vzdolžne osi ter znaša pri lokalnih cestah največ 10 metrov (četrti odstavek 97. člena), pri čemer lahko občina z odlokom predpiše manjšo širino varovalnih pasov (peti odstavek 97. člena). Iz drugega odstavka 12. člena Odloka o občinskih cestah Mestne občine Ljubljana pa izhaja, da znaša varovalni pas pri krajevni cesti (LZ) 10 metrov. Sodišče ugotavlja, da to, da so se sporni panoji nahajali v varovalnem pasu občinske ceste, med strankama ni sporno.

15. Sporno pa je, ali so bili oglasni panoji postavljeni v varovalnem pasu občinske ceste s soglasjem upravljavca ceste. Posegi v varovalni pas občinske ceste so namreč v skladu z drugim odstavkom 97. člena ZCes-1 dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste

16. Tožnica trdi, da je bilo soglasje Oddelka za gospodarske dejavnosti in promet MOL št. 3713-145/2017 z dne 14. 5. 2018 dano za nedoločen čas. Po vpogledu v to listino sodišče ugotavlja, je bilo tožnici dne 14. 5. 2018 dano soglasje za postavitev štirih reklamnih panojev v velikosti 12 m2, pri čemer je v 2. točki določeno, da se soglasje izda za obdobje enega leta od veljavnosti soglasja.

17. Po presoji sodišča ni nobenega dvoma, da ta upravni akt ne določa, da sme tožnica reklamne panoje (za katere je nesporno, da so bili postavljeni avgusta 2017) postaviti v enem letu od izdaje oziroma veljavnosti akta, ampak iz njega jasno izhaja, da je dano za čas enega leta od dneva dokončnosti te odločbe. Glede na to, da gre za upravni akt, je namreč pojem veljavnost soglasja (akta) mogoče razlagati zgolj upoštevaje ZUP, ki v prvem odstavku 224. člena ZUP določa, da je odločba, ki se ne more več izpodbijati s pritožbo, dokončna. Z dokončnostjo lahko stranka prične izvajati pravico, če zakon ne določa drugače. Kako se glasijo druga soglasja, ki jih je prejela tožnica, za obravnavano zadevo ni pravno relevantno.

18. Drži sicer, da toženka v izpodbijani odločbi ni pojasnila, na kakšen način je zaključila, da je rok, določen v aktu z dne 14. 5. 2018, iztekel dne 1. 7. 2019, pri čemer je drugostopenjski organ razloge odločitve v tem delu dopolnil tako, da je ugotovil, da je bilo tožniku soglasje vročeno 1. 6. 2018. Vendar to v obravnavani zadevi ne predstavlja bistvene kršitve postopka. Četudi je namreč toženka štela, da veljavnost pomeni pravnomočnost upravnega akta (soglasju), ki nastopi po izteku roka za tožbo (prvi odstavek 225. člena ZUP), to ne gre v škodo ampak v korist tožnici. Pri tem pa je bila izpodbijana odločba izdana 3. 3. 2021, torej nekaj let kasneje in tako ne more biti nobenega dvoma, da soglasje na ta dan ni več veljalo. Sodišče se ne strinja niti s trditvijo tožnice, da je soglasje nerazumljivo, saj jasno piše, da velja eno leto od njegove veljavnosti.

19. Sodišče zato kot neutemeljene zavrača trditve tožnice, da v izpodbijani odločbi ni navedeno, do kdaj soglasje datumsko velja, saj to iz soglasja izhaja. Zavrača pa tudi ugovor, da tožnica ni bila opozorjena na posledice, kaj se bo zgodilo po preteku enega leta, kar bi bilo zanjo opozorilo, da mora pridobiti novo soglasje, saj predpisi toženki ne nalagajo, da skrbi za pravice drugih.

20. Po oceni sodišča ni utemeljen niti ugovor o pridobljenih pravicah, ki naj bi jih tožnica pridobila, ker je bilo maja 2018 ugotovljeno, da postavitev reklamnih panojev ni v ničemer vplivala na varnost v cestnem prometu, zaradi katerega je izdaja soglasja predvidena, okoliščine pa se od tedaj niso spremenile. ZCes-1 v 97. členu določa, da je v varovalnem pasu občinske ceste raba prostora omejena (prvi odstavek). Posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste so dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste (drugi odstavek). Upravljavec občinske ceste izda soglasje iz prejšnjega odstavka, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza (tretji odstavek).

21. Ker zakon ne določa, da se soglasje izdaja za nedoločen čas oziroma celo "za stalno", velja, da omogoča izdajo soglasja tudi za določen čas, kar je hkrati razumno, saj se interesi varovanja občinske ceste v času spreminjajo. Izdaja soglasja za določen čas pa pomeni, da imetnik soglasja po izteku obdobja, za katerega je bilo dano, nima več nobenih pravic. Sicer pa tožnica ugovorov, da izdaja soglasja za določen čas ni dovoljena in da interesi varovanja občinske ceste niso prizadeti, ne more uveljavljati v tem postopku, ki teče zaradi odstranitve reklamnih panojev, ki so stali v varovalnem pasu ceste brez soglasja njenega upravljavca. To, da interesi varovanja občinske ceste niso prizadeti, bi lahko uveljavljala zgolj v postopku, v katerem bi vložila vlogo za izdajo novega soglasja. Ugovor, da je bilo soglasje št. 3713-145/2017-5 z dne 14. 5. 2018 nezakonito izdano za določen čas in ne za stalno, pa bi tožnica lahko uveljavljala le v pravnih sredstvih zoper ta akt, ne pa tudi s pravnimi sredstvi zoper izpodbijano odločbo.

22. Glede na vse navedeno je izpodbijana odločitev pravilna, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

23. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka krije svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Tako izhaja tudi iz 14. točke odločbe Ustavnega sodišča U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10.

Po 95. členu ZCes-1 je to občinska uprava.

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 97, 97/1, 97/2, 97/3, 97/4, 97/5

Odlok o občinskih cestah v Mestni občini Ljubljana (2013) - člen 12, 12/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.