UPRS Sodba in sklep I U 519/2022-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-02-29

Irena Polak Remškar (preds.), Irena Grm (poroč.), Mojca Mlakar

prevzem odpadne embalaže - določitev deležev za prevzemanje odpadne embalaže - neobrazložen sklep

Toženka je v izpodbijanem sklepu na podlagi petega odstavka 30. člena Uredbe o embalaži in odpadni embalaži določila deleže prevzemanja odpadne embalaže za april, maj in junij 2022 za posamezne družbe za ravnanje z odpadno embalažo, med drugim tudi za tožnico, glede na vrsto odpadne embalaže. Ni pa pojasnila razlogov, ki so bili odločilni za odločitev o tožničini materialnopravno določeni obveznosti in njenem obsegu in ki so torej narekovali sprejeto odločitev (tj. obveznost tožnice do prevzema in ravnanja z odpadno embalažo v točno določenih deležih). V izpodbijanem sklepu so torej izostali razlogi o tem, zakaj in na podlagi česa mora tožnica v relevantnem obdobju zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo v deležih, določenih v izpodbijanem sklepu.

I. Tožbi se delno ugodi, sklep Vlade Republike Slovenije o določitvi deležev odpadne embalaže za april, maj in junij 2022, objavljen v Uradnem listu RS, št. 43/22 dne 25. 3. 2022, se v delu, ki se nanašajo na tožečo stranko, to je družbo A., d. o. o., odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponoven postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka tega roka dalje do plačila.

1. Tožnica je vložila tožbo zoper sklep, s katerim je Vlada Republike Slovenije določila deleže odpadne embalaže za april, maj in junij 2022, za katere morajo v sklepu določene družbe za ravnanje z odpadno embalažo - DROE (tožnica, B., d. o. o., C., d. o. o., D., d. o. o., E., d. o. o. in F., d. o. o.) v tem obdobju zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo, in sicer za tožnico za papir ... odstotka, za steklo ... odstotkov, za plastiko in kovine ... odstotka ter za les ... odstotka.

2. V tožbi uveljavlja, da gre za posamičen akt, izdan v obliki predpisa. Toženki očita, da ji pri izdaji izpodbijanega sklepa ni omogočila sodelovanja in da je s tem kršila njeno pravico do izjavljanja v postopku. Uveljavlja tudi, da je izpodbijani sklep neobrazložen ter da toženka v postopku sploh ni ugotavljala dejanskega stanja. Trdi, da je Uredba o embalaži in odpadni embalaži (Uredba) v nasprotju z ustavo in Zakonom o varstvu okolja (ZVO-1) ter da je zato zmotno uporabljeno materialno pravo, v posledici česar obveznost DROE ni določena upoštevaje obveznosti proizvajalcev, ki so vključeni v njeno shemo, in s tem v nasprotju s trinajstim odstavkom 20. člena ZVO-1. Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep v celoti odpravi in toženki naloži, da v roku 30 dni od 1. 4. 2022 naprej določi deleže odpadne embalaže DROE tako, da pri določitvi deležev za določeno obdobje upošteva količnik med maso izdelkov proizvajalcev z razširjeno odgovornostjo (PRO), ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci izdelkov, ki so za izpolnjevanje svojih obveznosti glede ravnanja z odpadki, nastalimi iz izdelkov PRO, pooblastili za to obdobje posamezno DROE, in maso izdelkov PRO, ki so jih v enakem obdobju dali na trg v Republiki Sloveniji vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO. Zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Vrhovno sodišče RS je v zadevi I Up 178/2022 z dne 20. 9. 2023, v kateri je bil izpodbijan isti akt, kot v obravnavani zadev (tožbo je vložila druga DROE, na katero se sklep prav tako nanaša), zavzelo stališče, da sklep o določitvi deležev odpadne embalaže izpolnjuje tako formalne kot materialne kriterije za upravni akt iz 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

Enako stališče je zavzelo tudi v zadevi I Up 180/2022 z dne 20. 9. 2023, v kateri je bil izpodbijan primerljiv sklep, ki se je nanašal na določitev deležev odpadne embalaže za januar, februar in marec 2022.

5. Vrhovno sodišče je v navedenem sklepu I Up 178/2022 navedlo je, da je toženka z izpodbijanim sklepom odločila o materialnopravno določeni obveznosti DROE in o njenem obsegu ter tako posegla v njen pravni položaj in ga konkretno oblikovala. Pojasnilo je, da je izpodbijani sklep utemeljen na normi javnega prava, ki toženko pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu.

6. Upoštevaje navedeno stališče Vrhovnega sodišča naslovno sodišče tudi v predmetni zadevi (v kateri je, kot rečeno izpodbijan isti akt kot v zadevi I Up 178/2022) šteje, da je izpodbijani sklep, s katerim je toženka določila deleže odpadne embalaže za april, maj in junij 2022, posamični upravni akt iz 2. člena ZUS-1. To pa pomeni, da mora ta sklep zadostiti zahtevi iz tretjega odstavka 210. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) glede obveznih sestavin upravnega akta.

7. V skladu z 210. členom ZUP, ki ureja obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe,

mora biti vsaka odločba označena kot taka (prvi odstavek citiranega člena) in praviloma izdana pisno (drugi odstavek citiranega člena). Pisna odločba obsega uvod, naziv, izrek, obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, ter, če se izda v fizični obliki, podpis uradne osebe in žig organa, oziroma če se izda v elektronski obliki, varna elektronska podpisa uradne osebe in organa, overjena s kvalificiranim potrdilom; če je varen elektronski podpis uradne osebe overjen s kvalificiranim potrdilom, ki vsebuje tudi navedbo organa, varen elektronski podpis organa ni potreben. V primerih, za katere tako določa zakon ali na podlagi zakona izdan predpis, posamezni deli v odločbi niso obvezni. Če se odločba izdela samodejno, ima lahko namesto podpisa in žiga faksimile (tretji odstavek citiranega člena).

8. Sodišče ugotavlja, da izpodbijani sklep (že na prvi pogled) ne vsebuje vseh sestavin, ki bi jih v skladu s tretjim odstavkom 210. člena ZUP moral. Iz njega na primer ni razviden pouk o pravnem sredstvu, kot je predpisan s 215. členom ZUP, zlasti pa ne vsebuje obrazložitve, kot jo predpisuje 214. člen ZUP.

9. Ni sicer vsaka napaka v zvezi z obličnostjo upravnega akta takšna, ki bi vodila v njegovo nezakonitost. Vendar med sestavne dele upravnega akta, katerih odsotnost ima za posledico, da se odločitve ne da preizkusiti in pomeni bistveno kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), spada obrazložitev odločitve. Izpodbijani sklep, ki sploh nima nobene obrazložitve, tako ne dosega niti minimalnega standarda obrazložitve po prvem odstavku 214. člena ZUP, da bi ga bilo mogoče preizkusiti v okviru upravnega spora (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Obrazložitev mora namreč vsebovati zahtevke in navedbe strank, ugotovitve glede dejanskega stanja, dokaze, na katere je to oprto, razloge, odločilne za presojo, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločitev, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno zahtevku stranke (prvi odstavek 214. člen ZUP).

10. Toženka je v izpodbijanem sklepu na podlagi petega odstavka 30. člena Uredbe določila deleže prevzemanja odpadne embalaže za april, maj in junij 2022 za posamezne DROE, med drugim tudi za tožnico, glede na vrsto odpadne embalaže. Ni pa pojasnila razlogov, ki so bili odločilni za odločitev o tožničini materialnopravno določeni obveznosti in njenem obsegu in ki so torej narekovali sprejeto odločitev (tj. obveznost tožnice do prevzema in ravnanja z odpadno embalažo v točno določenih deležih). V izpodbijanem sklepu so torej izostali razlogi o tem, zakaj in na podlagi česa mora tožnica v relevantnem obdobju zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo v deležih, določenih v izpodbijanem sklepu.

11. Navedeno pomeni, da izpodbijani sklep ne vsebuje vseh sestavin, ki jih določata 210. in 214. člen ZUP. Sodišče ga posledično ne more preizkusiti, kar pomeni, da je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Zato je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo v delu, ki se nanaša na tožnico, in zadevo v tem obsegu vrnilo toženki v ponovni postopek. Pri ponovnem odločanju je organ vezan na stališča sodišča iz te sodbe (peti odstavek 64. člena ZUS-1). Ker je bilo treba tožbi ugoditi že iz zgoraj navedenih razlogov, se sodišče do drugih navedb v tožbi ni posebej opredeljevalo, saj na drugačno odločitev to ne bi moglo vplivati.

12. Ker ima po povedanem izpodbijani sklep take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne, ga je sodišče na podlagi prvega odstavka 37. člena ZUS-1 s sodbo odpravilo, ne da bi poslalo tožbo v odgovor toženki.

13. Sodišče ni imelo podlage za odločitev v sporu polne jurisdikcije, kot je to sicer predlagala tožnica, saj podatki postopka ne dajejo nobene podlage za takšno odločanje. Za sojenje v sporu polne jurisdikcije tako očitno niso izpolnjeni pogoji po prvem odstavku 65. člena ZUS-1.

14. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

15. V preostalem delu je tožba nedovoljena.

16. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti ves čas postopka izpolnjeni pogoji (t. i. procesne predpostavke), predpisani v prvem odstavku 36. člena ZUS-1. Eden izmed teh pogojev je, da tožnik v tožbi uveljavlja svojo pravico ali pravno korist (3. točka). Če procesne predpostavke niso izpolnjene, mora sodišče tožbo s sklepom zavreči. Po drugem odstavku 36. člena ZUS-1 mora sodišče na te razloge paziti po uradni dolžnosti.

17. Sodišče ugotavlja, da se izpodbijani sklep nanaša na šest pravnih oseb - DROE, med katerimi je tudi tožnica, ki pa v tožbi predlaga, naj sodišče odpravi celoten sklep in zadevo vrne toženki v ponovni postopek.

18. Ker tožnica v tem postopku lahko uspešno ščiti le svoje neposredne, individualne pravne interese in ne more uveljavljati, da je sklep nezakonit tudi glede ostalih DROE, tudi ne more predlagati, da se sklep odpravi v celoti. Tožnica namreč ni zastopnica javnega interesa niti oseb, na katere se izpodbijani sklep v preostalem delu nanaša. Če se s sklepom niso strinjale, so lahko pravna sredstva zoper sklep vložile same.

19. Glede na navedeno je bilo treba tožbo zoper izpodbijani sklep v delu, ki se nanaša na ostale DROE (tj. B., d. o. o., C., d. o. o., D., d. o. o., E., d. o. o. in F., d. o. o.), zavreči na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

20. Ker je sodišče tožbi v pretežnem delu ugodilo, je tožnica po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena brez naroka, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška družba, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečano za 22% DDV, skupaj torej 347,70 EUR. Toženka ji je dolžna povrniti te stroške v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Ta člen določa: "(1) V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika (v nadaljnjem besedilu: tožnik). O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. (2) Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. (3) Dokončni upravni akt je tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v postopku odločanja."

Glej sodne odločbe tega sodišča I U 1429/2023 z dne 13. 12. 2023, I U 1385/2023 z dne 4. 1. 2024 in I U 887/2022 z dne 16. 1. 2024.

Enako velja tudi za sklep, s katerim se meritorno odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, torej o glavnem predmetu upravnega postopka (v nasprotju s procesnimi sklepi).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 210, 214, 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.