UPRS Sklep II U 306/2021-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-09-04

INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - UPRAVNI SPOR

dostop do informacij javnega značaja - pravni interes kot procesna predpostavka - zavrženje tožbe - izvršitev izpodbijanega upravnega akta - posredovanje dokumentov

Morebitna ugoditev tožbi, ki bi pomenila odpravo izpodbijane odločbe, s katero je bila zavezancu naložena obveznost posredovanja podatkov, bi bila brezpredmetna, saj je bila obveznost zavezanca izpolnjena s tem, ko so bili podatki prosilcu razkriti, vrnitev v stanje pred izdajo izpodbijane odločbe pa v primeru razkritja oziroma posredovanja zahtevanih informacij že po naravi stvari ni več mogoča.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. V predmetni zadevi je naslovno sodišče že odločalo, in sicer je s sodbo II U 464/2019-51 z dne 10. 12. 2020 tožbi delno ugodilo, odločbo Informacijskega pooblaščenca št. 090-102/2019/3 z dne 3. 9. 2019 v I. točki izreka odpravilo in zadevo v tem obsegu vrnilo istemu organu v ponovni postopek. V preostalem delu je tožbo zavrnilo.

2. Informacijski pooblaščenec je v ponovljenem postopku z izpodbijano odločbo delno ugodil pritožbi prosilca in odločbo Agencije za zavarovalni nadzor z dne 21. 3. 2019 št. 3230-21/2019-11 v 2. točki izreka delno odpravil ter odločil, da je organ dolžan prosilcu v roku 31 dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati naslednje dokumente:

- zapisnik o pregledu poslovanja in ugotovitvah v okviru pregleda poslovanja pri subjektu nadzora, A., d. o. o. (sedaj B., d. o. o.) z dne 20. 1. 2012, brez prilog,

- obvestilo po drugem odstavku 307. člena Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju: ZZavar) z dne 20. 2. 2012 in

- odredba o odpravi kršitev z dne 26. 3. 2012, pri čemer mora v vseh navedenih dokumentih prekriti podatke, podrobno opredeljene v odločbi (1. točka izreka).

V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne (2. točka izreka). Pritožba stranskega udeleženca se zavrne (3. točka izreka). Zahteva stranskega udeleženca za povrnitev stroškov se zavrne (4. točka izreka). V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški (5. točka izreka).

3. V izpodbijani odločbi je tožena stranka skladno z napotilom sodišča v sodbi II U 464/2019-51 z dne 10. 12. 2020 opravila škodni test iz drugega odstavka 5.a člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: ZDIJZ). Tožena stranka je ugotovila, da škoda, ki jo zatrjuje tožeča stranka (v upravnem postopku stranski udeleženec), ni pravno priznana škoda, saj ne izvira iz protipravnega ravnanja tretje osebe, temveč iz ravnanja nje same, zato izjema iz 5.a člena ZDIJZ ni podana. Podredno pa je še ugotovila, da tožeča stranka tudi ni izkazala vzročne zveze med razkritjem zahtevanih informacij in zatrjevano škodo okrnjenega ugleda.

4. Tožeča stranka vlaga tožbo v upravnem sporu zoper 1., 3. in 4. točko izreka izpodbijane odločbe, in sicer zaradi bistvenih kršitev določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Izpostavlja, da je tožena stranka pred izdajo izpodbijane odločbe ni nikdar seznanila s svojim naziranjem škode iz drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ, da gre za škodo po določbah civilnega prava, pri čemer gre po njenem mnenju za napačno materialnopravno stališče. Vztraja tudi, da je treba ob upoštevanju prehodne določbe 147. člena ZZavar-1 dostop do predmetnih dokumentov, ki so nastali v letu 2012, presojati po ZZavar in ugotoviti, da gre v celoti za zaupne podatke iz 260. člena ZZavar, ki so izvzeti iz dostopa javnosti po določbah ZZavar. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek, s stroškovno posledico.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožeče stranke, vztraja pri razlogih, navedenih v izpodbijani odločbi, in se zavzema za zavrnitev tožbe.

6. V skladu z drugim odstavkom 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) je sodišče tožbo vročilo v odgovor strankama z interesom Agenciji za zavarovalni nadzor kot zavezancu za posredovanje dokumentov in C., o. p., d. o. o. kot prosilcu.

7. Sodišče je s sklepom II U 306/2021 z dne 17. 11. 2021 zahtevi tožeče stranke za izdajo začasne odredbe ugodilo in odložilo izvršitev izpodbijane odločbe do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu (I. točka izreka). Odločitev o stroških za izdajo začasne odredbe je pridržalo do končne odločitve v tem upravnem sporu (II. točka izreka).

8. Sodišče je za dne 4. 9. 2023 razpisalo glavno obravnavo, katere so se udeležile pooblaščenka tožeče stranke, pooblaščenka tožene stranke in pooblaščenka stranke z interesom Agencije za zavarovalni nadzor. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v izpodbijano odločbo v zvezi z odločbo Agencije za zavarovalni nadzor z dne 21. 3. 2019, zapisnik o pregledu poslovanja in ugotovitvah v okviru pregleda poslovanja pri subjektu nadzora z dne 20. 1. 2012, obvestilo po drugem odstavku 307. člena ZZavar in odredbo o odpravi kršitev z dne 26. 3. 2012 ter vse listine, ki se nahajajo v upravnem in sodnem spisu.

10. Po prvem odstavku 33. člena ZUS-1 se s tožbo v upravnem sporu lahko zahteva odprava upravnega akta (izpodbojna tožba), ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba), izdaja oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka) in sprememba upravnega akta (tožba v sporu polne jurisdikcije).

11. Sodišče mora ob predhodnem preizkusu tožbe preizkusiti, ali ni podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Na te razloge mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka.

12. Tožeča stranka, ki v upravnem sporu zahteva varstvo svojih pravic in pravnih koristi, mora ves čas postopka izkazovati pravni interes, kar pomeni, da mora kot verjetno izkazati, da bo ugoditev njeni zahtevi zanjo pomenila določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogla doseči, oziroma da bi si v primeru ugoditve izboljšala svoj pravni položaj.

13. Iz dopisa Agencije za zavarovalni nadzor št. 3230-21/2019-51 z dne 24. 11. 2021 je razvidno, da je zavezanka za posredovanje informacij predmetno odločbo že izvršila, in sicer znotraj roka, ki ga je določila tožena stranka. Predlog tožeče stranke za izdajo začasne odredbe pa je Agencija za zavarovalni nadzor prejela po tem, ko je bila odločba že izvršena. Ob takih okoliščinah si tožeča stranka z odpravo izpodbijane odločbe, tudi če bi bilo tožbi ugodeno, očitno ne more več izboljšati svojega pravnega položaja. C., d. o. o. kot prosilec se je namreč s prejemom zahtevanih dokumentov že seznanila z vsemi podatki in posledično z odpravo izpodbijane odločbe, čeprav odprava upravnega akta učinkuje ex tunc, ni več mogoča vzpostavitev pravnega razmerja, kakršno je bilo pred razkritjem zahtevanih dokumentov.

Morebitna ugoditev tožbi, ki bi pomenila odpravo 1. točke izreka izpodbijane odločbe, s katero je bila zavezancu naložena obveznost posredovanja podatkov, bi bila torej brezpredmetna, saj je bila obveznost zavezanca izpolnjena s tem, ko so bili podatki prosilcu razkriti, vrnitev v stanje pred izdajo izpodbijane odločbe pa v primeru razkritja oziroma posredovanja zahtevanih informacij že po naravi stvari ni več mogoča.

Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da tožeča stranka v času odločanja ne izkazuje pravnega interesa za vodenje upravnega spora.

14. Tožeča stranka je v dopisu z dne 6. 12. 2021 sicer navedla, da se njen pravni interes razteza tudi na prepoved uporabe dokumentov, vendar pa to po presoji sodišča ni predmet postopka po ZDIJZ oziroma predmetnega upravnega spora, saj se izpodbijani akt nanaša konkretno na zahtevo prosilca, ne pa tudi na tretje osebe.

15. Tožeča stranka je vložila izpodbojno tožbo in ne ugotovitvene tožbe na podlagi 2. alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1, ki določa, da se s tožbo lahko zahteva ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba). Sodišče ne sme samovoljno zaključiti, kakšen je zahtevek tožnika, saj je tožnik tisti, ki odloči o tožbi ter po svoji volji opredeli tožbeni zahtevek, torej tisto, kar s tožbo želi doseči. Navedeno je tako izraz zahtev poštenega postopka iz 22. člena Ustave RS kot tudi pravice do sodnega varstva v upravnem sporu iz 23. člena v povezavi s 157. členom Ustave RS. Temu v celoti sledi tudi ureditev ZUS-1, ki jasno opredeljuje, kaj tožnik s tožbo lahko zahteva (33. člen ZUS-1) in to v celoti prepušča njegovi odločitvi (30. člen ZUS-1).

16. Sodišče tožeče stranke ni pozivalo, naj zahtevek spremeni in zahteva ugotovitev nezakonitosti odločbe (2. alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1), saj je sledilo stališču Vrhovnega sodišča RS v zadevi I Up 159/2015

, iz katere izhaja, da sodišče prve stopnje tožnika ni dolžno pozivati na dopolnitev tožbe s spremenjeno ali dodatno zahtevo, saj ne gre za formalno nepopolnost tožbe. Sodišče mora pozvati tožečo stranko na razjasnitev tožbe, če je ta nerazumljiva, ker njene volje ni mogoče ugotoviti. To pa ne velja v primeru, če meni, da tožbi glede na postavljeno tožbeno zahtevo ter okoliščine zadeve ni mogoče ugoditi in jo je treba zavreči (ali zavrniti). Povedano drugače, sodišče ni dolžno tožeče stranke pozivati, naj zaradi možnosti uspeha v upravnem sporu zahteva nekaj drugega od tistega, kar je v tožbi sam zahteval. To stališče je Vrhovno sodišče RS potrdilo še večkrat.

17. V tožnikov pravni položaj se z izpodbijano odločbo več ne posega, zato tožeča stranka nima več pravnega interesa za nadaljevanje postopka. Ker je treba paziti na obstoj procesnih predpostavk ves čas postopka, je sodišče v skladu s 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo s sklepom zavrglo.

18. Stroške postopka sta priglasili tožeča stranka in na glavni obravnavi dne 4. 9. 2023 tudi stranka z interesom Agencija za zavarovalni nadzor. Skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 160/2018 z dne 9. 10. 2018.

Sklep Upravnega sodišča RS I U 1183/2015 z dne 12. 10. 2016.

Tako tudi sklep Upravnega sodišča RS I U 724/2021 z dne 29. 11. 2022.

Če bi sodišče prve stopnje štelo, da je mogoče izpodbojni tožbi vselej ugoditi tudi tako, da se le ugotovi nezakonitost akta, bi odločilo o nečem, kar je v samem bistvu drugačno od tistega, kar je zahteval tožnik. To pa bi odprlo tudi vprašanje, ali je bil v tem upravnem sporu tožnik tisti, ki je bil subjekt (in ne objekt) sodnega postopka (22. člen Ustave) in ali je bilo njegovo sodno varstvo dejansko učinkovito (23. člen Ustave). Posledično tudi ni mogoče šteti, da bi v primeru izdaje ugotovitvene sodbe šlo za delno ugoditev izpodbojni tožbi. Tožbi v upravnem sporu ni mogoče delno ugoditi tako, da se odloči o zahtevi, ki je tožnik sploh ni postavil.

Npr. v zadevah I Up 6/2022, I Up 37/2022, I Up 115/2022, I Up 175/2022.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.