UPRS Sodba I U 1543/2021-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-04-13

gradbeno dovoljenje - inšpekcijski postopek - nelegalna gradnja

V obravnavanem primeru ne gre za obnovo oziroma vzdrževanje objektov oziroma za rekonstrukcijo, temveč za nelegalno gradnjo - nadzidavo.

V primeru, ko je bila odstranjena in nadomeščena večina konstrukcijskih elementov objekta, ne gre več za rekonstrukcijo, temveč za novogradnjo.

Obnove kot definicije ZGO-1 ni poznal, vendar pa glede na definicijo vzdrževalnih del (kamor bi lahko sodila obnova v smislu, kot jo zatrjuje tožnik), tudi ni mogoče govoriti o vzdrževalnih delih na objektih.

Tožnik bi moral tudi v primeru, če bi šlo za rekonstrukcijo objektov, za ta dela pridobiti gradbeno dovoljenje.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da mora tožnik kot inšpekcijski zavezanec takoj po prejemu te odločbe ustaviti nadaljnjo gradnjo dveh nadzemnih manj zahtevnih objektov (kovinske nadstrešnice in prodajnega objekta z bifejem) na objektu BS A., ki ju gradi (oziroma sta že zgrajena in se uporabljata) na zemljišču s parc. št. ..., k.o. ... (1. točka izreka), nadalje, da mora tožnik do 30. 9. 2020 na lastne stroške odstraniti ta dva nelegalno zgrajena manj zahtevna objekta: - pritličen prodajni objekt z bifejem tlorisnih dimenzij 11,20 m x 5,85 m in višino 3,00 m, - kovinsko nadstrešnico, ki je postavljena na šestih (6) kovinskih stebrih z razdaljo med vzdolžnima rastroma 6,50 m + prečnim rastrom 5,10 m ter višini 5,0 m2, in vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka), nadalje, da se bo v primeru neizpolnitve obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti iz 1. in 2. točke, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka), določil prepovedi iz prvega odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) (4. točka izreka), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve in, da v tem postopku niso nastali posebni stroški (5. in 6. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da gre za ponovno odločanje po sodbi, I U 2083/2018 z dne 14. 5. 2020. Sledeč napotilom sodišča iz sodbe ter ugotovljenem dejanskem stanju je prvostopenjski organ poudaril, da obravnavana objekta nista del funkcionalne celote BS A., zato ni mogoče šteti, da je bilo gradbeno in uporabno dovoljenje izdano tudi za ta dva objekta, da ne gre za vzdrževalna dela, kot tudi ne za rekonstrukcijo. Prav tako ne gre za enostavna objekta, saj ležita v varovalnih pasovih in bi moral tožnik pridobiti za njihovo postavitev soglasja pristojnih soglasodajalcev. Organ je svojo odločitev utemeljil na podlagi 152. člena ZGO-1.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnika.

3. Tožnik je v tožbi navedel, da je bilo za BS A. pridobljeno gradbeno in uporabno dovoljenje, da objekt BS nikoli ni bil do konca odstranjen. Nadzemna objekta sta se začasno odstranila zaradi dotrajanosti z namenom obnove. Po obnovi se je tožnik odločil, da ju ponovno postavi na obstoječe temelje. Vztraja, da gre za rekonstrukcijo objekta. Ker temelji niso bili odstranjeni, ni mogoče reči, da je bil objekt odstranjen. Opozoril je na definicijo objekta po ZGO-1. Obstoj temeljenja je potrdil projektant, ki si je stanje na terenu ogledal in dopolnil projektno dokumentacijo. Predlagal je ugoditev tožbi ter razveljavitev izpodbijane odločbe.

4. Toženka odgovora na tožbo ni podala, poslala je upravne spise.

5. Sodišče je v zvezi s sestavo sodišča sprejelo sklep, I U 1543/2021 z dne 14. 3. 2023, da v zadevi sodi sodnik posameznik, ker je ocenilo, da so v zadevi za tako sestavo sodišča pri odločanju podani pogoji po tretji alineji drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Stranki sestavi sodišča nista ugovarjali ne po izdaji sklepa, ne do izdaje sodbe.

6. Sodišče je v zadevi razpisalo narok za glavno obravnavo, ki se ga ni udeležila nobena od strank. Vabili sta bili izkazani.

8. V primeru je predmet upravnega spora presoja odločitve prvostopenjskega organa o izreku ukrepa gradbenega inšpektorja: ustavitev gradnje dveh nadzemnih manj zahtevnih objektov (kovinske nadstrešnice in prodajnega objekta z bifejem) na objektu BS A., ki ju gradi (oziroma sta že zgrajena in se uporabljata) na zemljišču s parc. št. ..., k.o. ..., ter odstranitev teh dveh nelegalno zgrajenih objektov v danem roku, tj. do 30. 9. 2020.

9. Organ se je pri tem skliceval na 152. člen ZGO-1. Po tej določbi v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna.

10. Organ je svojo odločitev sprejel v ponovljenem postopku, po sodbi, I U 2083/2018 z dne 14. 5. 2020, s katero je sodišče prvotno izdano prvostopenjsko odločbo, št. 06122-1794/2017-47 z dne 25. 5. 2018, odpravilo in vrnilo istemu organu v ponovni postopek z napotili za ponovno odločanje. Sodišče zato v tem upravnem sporu glede na peti odstavek 64. člena ZUS-1 preverja, ali je prvostopenjski organ upošteval pravno mnenje glede uporabe materialnega prava in stališča sodišča, ki se tičejo postopka, ter presoja zakonitost odločbe v okviru tožbenih navedb, pri tem pa pazi še na kršitve, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti (drugi odstavek 37. člena ZUS-1).

11. Kar je bistveno za rešitev spora v tem postopku je, ali gre za nelegalno novogradnjo, za katero je treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Tožnik namreč ugovarja, da gre zgolj za obnovo oziroma rekonstrukcijo objektov, ob tem, da poudarja, da temeljenje objekta ni bilo nikoli odstranjeno, kar (po njegovem mnenju) potrjuje njegovo trditev. Pri tem se sklicuje na 7. 2. točko 2. člena ZGO-1, definicijo ''objekta'' po ZGO-1 ter 35. točko prvega odstavka 3. člena Gradbenega zakona (GZ).

12. Po 7. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 (ta zakon je bil podlaga za izdajo obravnavanega inšpekcijskega ukrepa, zaradi česar je upoštevni predpis tudi pri razlagi pojma ''gradnja'' ali ''rekonstrukcija'') je gradnja izvedba gradbenih in drugih del in obsega gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo objekta in odstranitev objekta. Po 7. 2. točki 2. člena ZGO-1 (na katero se sklicuje tudi tožnik) je rekonstrukcija objekta spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta in prilagajanje objekta spremenjeni namembnosti ali spremenjenim potrebam oziroma izvedba del, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ter izvedejo druge njegove izboljšave, pri čemer pri stavbah ne gre za bistveno spremembo v zvezi z velikostjo, če se njena prostornina ne spremeni za več kakor 10%. Podobno definicijo rekonstrukcije podaja tudi že sedaj neveljavni GZ, ki v 35. točki 3. člena določa, da je rekonstrukcija spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta, pri čemer se delno ali v celoti spreminjajo njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ali izvedejo druge njegove izboljšave, pri čemer se morajo ohraniti najmanj temelji ali kletni zidovi obstoječega objekta, in se gabariti objekta praviloma ne povečajo, lahko pa se zmanjšajo; povečanje gabaritov je v okviru rekonstrukcije mogoče le zaradi usklajevanja z bistvenimi zahtevami, kot jih za objekte določajo predpisi, ki urejajo graditev. Po 1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 pa je objekt s tlemi povezana stavba ali gradbeni inženirski objekt, narejen iz gradbenih proizvodov in naravnih materialov, skupaj z vgrajenimi inštalacijami in tehnološkimi napravami.

13. Sodišče se strinja z organom, da v obravnavanem primeru ne gre za obnovo oziroma vzdrževanje objektov oziroma, kot to sedaj v tožbi uveljavlja tožnik, za rekonstrukcijo, temveč za nelegalno gradnjo - nadzidavo.

14. Sodišče tudi kot utemeljene sprejema razloge za tako odločitev in njegov zaključek. Kot izhaja iz podatkov upravnih spisov, odločitev prvostopenjskega organa temelji na naslednjih ugotovitvah: - da je bil predmetni objekt BS A. na podlagi pravnomočnega gradbenega in uporabnega dovoljenja zgrajen kot zaključena funkcionalna celota, - da je BS A. prenehal delovati v letu 2005, v letu 2006 sta bila odstranjena dva nadzemna objekta, tj. kovinska nadstrešnica in prodajni objekt, zaradi česar ni več mogoče govoriti o funkcionalno zaključeni celoti, kot tudi, da zaradi njune odstranitve zanju ne veljata več navedena dovoljenja, saj so veljavno gradbeno in uporabno dovoljenje ohranili le še preostali deli objekta (podzemni rezervoarji z instalacijskimi vodi in povozna manipulativna površina) oziroma je bilo izdano gradbeno dovoljenje izčrpano, - da ni mogoče slediti tožnikovi trditvi, da gre za obnovo oziroma (kot to izhaja iz ZGO-1) vzdrževalna dela glede na konkretni obseg del (odstranitev in gradnja novih objektov - op. sod.), - da, upoštevajoč dimenzije prejšnjih objektov (kovinske nadstrešnice in prodajnega objekta) in dimenzije sedaj zgrajenih objektov (ki jih tožnik v tožbi ne prereka), tudi ne gre za rekonstrukcijo po zgoraj citiranih določbah ZGO-1. Ob tem sodišče še pripominja, da tudi, če bi v obravnavani zadevi veljal GZ, tožnik z navedbami, da gre za rekonstrukcijo, ne bi mogel uspeti iz enakega razloga (torej glede na zgoraj citirano določbo GZ, ki podaja definicijo rekonstrukcije).

15. Kot je tožniku pravilno pojasnil že drugostopenjski organ, tudi ne gre za rekonstrukcijo objektov glede na zgoraj citirano definicijo, saj sta objekta zgrajena na novih AB temeljih, hkrati pa se je povečala njuna prostornina in to za več kot 10 %. Zato sodišče zavrača ugovor, da zaradi temeljenja obeh objektov, ki je ostalo nedotaknjeno, ne gre za gradbeni poseg. V primeru, ko je bila odstranjena in nadomeščena večina konstrukcijskih elementov objekta, ne gre več za rekonstrukcijo, temveč za novogradnjo. Tako tudi naslovno sodišče v sodbi, I U 1733/2015 z dne 15. 12. 2016, na katero se je pravilno skliceval drugostopenjski organ.

16. Tožnik še ugovarja, da sta se objekta zaradi dotrajanosti začasno odstranila z namenom njune obnovitve. Sodišče se pridružuje stališču organa s tem v zvezi, tj. da obnove kot definicije ZGO-1 ni poznal, da pa glede na definicijo vzdrževalnih del (kamor bi lahko sodila obnova v smislu, kot jo zatrjuje tožnik), tudi ni mogoče govoriti o vzdrževalnih delih na objektih. Po 10. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je vzdrževanje objekta izvedba del, s katerim se objekt ohranja v dobrem stanju in omogoča njegova uporaba, obsega pa redno vzdrževanje in vzdrževalna dela v javno korist, po 10. 1 točki istega odstavka istega člena pa redno vzdrževanje pomeni izvedbo investicijsko vzdrževalnih del, popravil, gradbenih, inštalacijskih in obrtniških del ter izboljšav, ki sledijo napredku tehnike, z njimi pa se ne posega v konstrukcijo objekta, ne spreminja njegova namembnost in ne zmanjšuje ravni izpolnjevanja bistvenih zahtev. Da bi bila v konkretnem primeru opravljena zgolj taka dela, tožnik niti ne zatrjuje, hkrati pa tudi ne prereka obsega del, ugotovljenega v upravnem postopku. Tako tudi temu ugovoru sodišče ne sledi.

17. Ob tem sodišče še dodaja, da bi moral tožnik tudi v primeru, če bi šlo za rekonstrukcijo objektov, za ta dela pridobiti gradbeno dovoljenje. 3. člen ZGO-1 je namreč med pogoje za začetek gradnje novega objekta, rekonstrukcije in odstranitev objekta določal pridobitev pravnomočnega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek).

18. Glede na povedano je sodišče tožbo tožnika zavrnilo, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe zakonit, odločba pa je pravilna in na zakonu utemeljena (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

19. Sodišče je odločilo na podlagi 58. člena ZUS-1, po katerem lahko odloči sodišče brez glavne obravnave, če ne pride na obravnavo nobena od strank ali če ne pride tožnik.

20. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 3, 152, 158, 158/1

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 3, 3/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.