UPRS Sodba I U 190/2020-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-16

zaposlitev - problemsko območje - spodbuda za zaposlovanje - vračilo prispevkov za socialno varnost

Sodišče se ne strinja s tožnikovim stališčem, da se že s tem, ko delodajalec izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2, šteje, da je delavca zaposlil na problemskem območju, kot to določa tretji odstavek navedenega člena. Ravno nasprotno – besedna zveza „delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju (…..)“, po presoji sodišča odpira vprašanje, ali mora prikrajšani delavec na problemskem območju tudi živeti oziroma tam dejansko opravljati delo. Glede na navedeno je treba po oceni sodišča pri razlagi sporne določbe upoštevati še druge razlagalne metode, predvsem logično in namensko razlago sporne določbe.

Besedno zvezo iz tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2, „zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju“, je treba razumeti tako, da mora prikrajšani delavec, za katerega delodajalec iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano prvostopenjsko odločbo je upravni organ zavrnil tožnikovo vlogo za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost za brezposelno osebo A. A. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik zaposlil prikrajšanega delavca, ki stanuje na naslovu ..., občina ..., ki ni opredeljena kot območje z visoko brezposelnostjo, in ki je delo opravljal na območju, ki ne spada v problemsko območje, zaradi česar ga ni mogoče šteti za delavca na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, ki bi prispevala k znižanju te brezposelnosti, kot je namen te spodbude.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper prvostopenjsko izpodbijano odločbo zavrnil.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in tožbo vlaga predvsem iz razloga napačne uporabe materialnega prava, saj meni, da je organ pri svoji odločitvi zmotno uporabil določbe 27. člena Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-2). Posledično uveljavlja zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, in sicer ker naj bi organ zaradi zmotne uporabe materialnega prava ugotavljal dejstva, ki niso pomembna, ne pa tudi dejstev, ki so pravno pomembna za odločitev v tej zadevi. Izpodbijanemu aktu očita tudi, da ga zaradi pomanjkljive obrazložitve ni mogoče preizkusiti. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano in pritožbeno odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Hkrati zahteva povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka je sodišču posredovala upravni spis zadeve, odgovora na tožbo pa ni podala.

5. Senat je s sklepom I U 190/2020-11 s 13. 1. 2022 na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1)

na predlog sodnice poročevalke sklenil, da v zadevi odloča sodnica posameznica, saj gre v zadevi za enostavno dejansko in pravno vprašanje, ker o uporabi določb 27. člena ZSRR-2 že obstoji sodna praksa tega sodišča (npr. I U 2298/2018, I U 941/2019, I U 940/2019, I U 644/2019 in I U 1748/2019) ter Vrhovnega sodišča (X Ips 125/2020 in X Ips 4/2021).

6. Sodišče je narok za glavno obravnavo v celoti snemalo. Prepis zvočnega posnetka zapisnika je bil po podatkih sodnega spisa tožnikovemu pooblaščencu vročen 10. 3. 2022, toženka pa se naroka za glavno obravnavo kljub pravilnemu vabljenju ni udeležila. Sodišče je sodbo izdalo po poteku petdnevnega roka za ugovor zoper morebitno nepravilnost prepisa zvočnega posnetka zapisnika.

7. Sodišče je v dokaznem postopku na naroku za glavno obravnavo 1. 3. 2022 vpogledalo v listine, ki jih je tožnik predložil v tem upravnem sporu (prilogi A2 in A3) ter v vse listine upravnega spisa zadeve. Zaslišalo je tudi zakonito zastopnico tožnika.

10. Med strankama je sporna zavrnitev tožnikove vloge, ki jo je podal na podlagi 27. člena ZSRR-2 kot delodajalec za povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost v zvezi z zaposlitvijo A. A., in sicer je sporno, ali je organ pravilno razlagal navedene določbe ZSRR-2.

11. Na podlagi prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 (v delu, ki je relevanten za obravnavano zadevo) povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost lahko uveljavlja delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Po določbi drugega odstavka tega člena je delavec, za katerega se lahko uveljavlja spodbuda za zaposlovanje, prikrajšani delavec, kot ga opredeljuje Uredba 651/2014/EU. Po določbi tretjega odstavka tega člena se delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, za tega delavca, za obdobje enega leta, kot enkratna pomoč, povrnejo plačani prispevki delodajalca za socialno varnost iz proračuna Republike Slovenije.

12. Po presoji sodišča tako iz naslova sporne zakonske določbe (spodbuda za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko stopnjo brezposelnosti) kot tudi iz njene vsebine izhaja, da je spodbuda za zaposlovanje regionalno naravnana in neposredno vezana na območje z visoko brezposelnostjo. Iz nje tudi izhaja, da mora tako na strani delodajalca kot na strani delavca obstojati določena vez s takim območjem. Zato se sodišče ne strinja s tožnikovim stališčem, da se že s tem, ko delodajalec izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2, šteje, da je delavca zaposlil na problemskem območju, kot to določa tretji odstavek navedenega člena. Ravno nasprotno – besedna zveza „delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju (…..)“, po presoji sodišča odpira vprašanje, ali mora prikrajšani delavec na problemskem območju tudi živeti oziroma tam dejansko opravljati delo. Glede na navedeno je treba po oceni sodišča pri razlagi sporne določbe upoštevati še druge razlagalne metode, predvsem logično in namensko razlago sporne določbe.

13. Iz zakonodajnega gradiva, to je Predloga ZSRR-2,

izhaja, da v Republiki Sloveniji prihaja do znatnih regionalnih razlik, pri čemer se te razlike kažejo tudi v stopnji brezposelnosti. Za odpravljanje regionalnih razlik oziroma za spodbujanje skladnega regionalnega razvoja ZSRR-2 določa ukrepe regionalne politike (1. člen). Eden izmed teh ukrepov je tudi spodbuda za zaposlovanje po 27. členu ZSRR-2. Kot izhaja iz 25. člena ZSRR-2, ki je pravna podlaga tudi za obravnavani dodatni začasni ukrep razvojne podpore, se ta ukrep (lahko) aktivira, ko se na določenem območju gospodarske razmere tako poslabšajo, da stopnja registrirane brezposelnosti doseže kritično mejo, pod pogojem, da z ukrepi razvojnih politik ni mogoče izboljšati gospodarskih razmer. Kazalci in kriteriji za določitev takih območij so predpisani v prvem in drugem odstavku 25. člena ZSRR-2.

14. Ker je torej spodbuda za zaposlovanje neposredno vezana na območje z visoko brezposelnostjo, je po oceni sodišča njen osrednji namen v zmanjšanju regionalnih razlik glede stopnje brezposelnosti na teh območjih. Spodbuda za zaposlovanje po obravnavani določbi je le eden izmed ukrepov regionalne politike, ki je vezan na problemska območja z visoko brezposelnostjo. Pri obravnavani spodbudi za zaposlovanje gre za specifično, regionalno naravnano spodbudo, ki ni namenjena izboljšanju zaposlitvenih možnosti (katerihkoli) brezposelnih delavcev oziroma splošnemu znižanju stopnje brezposelnosti, ampak se ti cilji zasledujejo na točno določenem območju. Sporno določbo je po mnenju sodišča torej treba razlagati v skladu z navedenim namenom. To pa pomeni, da je treba besedno zvezo iz tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2, „zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju“, razumeti tako, da mora prikrajšani delavec, za katerega delodajalec iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju. Enako stališče je glede navedenega vprašanja zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS.

Drugačnemu tožnikovemu stališču, ki ga utemeljuje tudi s sklicevanjem na odklonilno ločeno mnenje, ki je bilo podano k sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 4/2021 s 13. 4. 2021, sodišče iz predstavljenih razlogov ni moglo sledilo.

15. Iz ugotovljenega dejanskega stanja v predmetni zadevi izhaja, da ima tožnik sedež v problemskem območju z visoko brezposelnostjo, in sicer v Pokolpju, kamor spada tudi Kočevje, kar med strankama ni sporno. Tožnik v obravnavani zadevi uveljavlja povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost za zaposlitev brezposelne osebe, ki po ugotovitvi prvostopenjskega organa, ki je tožnik ne prereka in je torej nesporna, živi na naslovu ... v ..., ki pa ne spada v problemsko območje z visoko brezposelnostjo v skladu z določbami 25. in 27. člena ZSRR-2 ter 22. člena Uredbe in v skladu s sklepom Vlade RS o dodatnih začasnih ukrepih razvojne podpore za problemska območja z visoko brezposelnostjo.

16. Po presoji sodišča je v skladu s pojasnjeno razlago prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 pogoj za uspešno uveljavljanje spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih, da delodajalec zaposli osebo, ki živi na problemskem območju, v konkretnem primeru v Pokolpju, in ne na kakem drugem območju. Navedeni pogoj za uveljavljanje spodbude v obravnavanem primeru ni izpolnjen. Tudi po presoji sodišča se je z obravnavano zaposlitvijo delavca iz ... zmanjšala brezposelnost v ..., to pa ni območje, ki ga je Vlada RS določila za problemsko območje z visoko brezposelnostjo. Prvostopni organ je tako pravilno uporabil materialno pravo ter pravilno in popolno ugotovil relevantno dejansko stanje v zadevi, na tej podlagi pa tožnikovo vlogo za povračilo prispevkov delodajalca za socialno varnost za navedenega delavca pravilno zavrnil.

17. Prav tako neutemeljene so tožbene navedbe o bistvenih kršitvah pravil postopka zaradi neustrezne obrazložitve izpodbijane odločitve, zaradi česar naj bi bilo poseženo v tožnikovo pravico do sodnega varstva. Po presoji sodišča tožniku ni bilo nedopustno poseženo ne v pravico do sodnega varstva in tudi ne v pravico do enakega varstva pravic, saj sta odločbi obeh upravnih organov razumljivi in v zadostni meri obrazloženi tako, da je mogoče preizkusiti materialno pravno zakonitost odločitve. Prav tako se je tožnik tudi mogel seznaniti z razlogi za odločitev in jih izpodbijati. V celoti je tudi razumljivo nosilno razlogovanje obeh upravnih organov, da se z zaposlitvijo delavca iz ... brezposelnost na problemskem območju z visoko brezposelnostjo (v Kočevju) ni zmanjšala.

18. Po pojasnjenem zakonski pogoji za povračila plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost po določbi 27. člena ZSRR-2 niso bili izpolnjeni že iz razloga, ker delavec, za katerega je tožnik uveljavljal spodbudo za zaposlovanje, ne živi na problemskem območju, kakršno je tudi stališče Vrhovnega sodišča v sodbah X Ips 4/2021 s 13. 4. 2021 in X Ips 125/2020 z 10. 3. 2021, na kateri je to sodišče zaradi precedenčne narave odločb Vrhovnega sodišča vezano

19. Po povedanem je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

20. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Po določbi tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 upravno sodišče odloča po sodniku posamezniku, če gre v zadevi za enostavno dejansko in pravno stanje.

Tretji odstavek 125. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Predlog Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-2), prva obravnava, EPA 1367-V, Poročevalec Državnega zbora, št. 170 z 9. 11. 2010.

Glej sodbi Vrhovnega sodišča RS X Ips 125/2020 z 10. 3. 2021 ter X Ips 4/2021 s 13. 4. 2021.

Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (2011) - ZSRR-2  - člen 27, 27/1, 27/2, 27/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.