UPRS Sodba II U 170/2021-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-11-27

sofinanciranja iz javnih sredstev - kultura - zavržena vloga - upravičena oseba - nevladna organizacija - pravna oseba javnega prava

Vloga tožnice na javnem razpisu je bila pravilno zavržena, ker tožnica po določbah javnega razpisa ne predstavlja upravičenega prijavitelja, ker je pravna oseba javnega prava. Za upravičenega prijavitelja se namreč po izrecni določbi javnega razpisa štejejo nevladne organizacije, kar pa tožnica ni.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Toženka je zavrgla vlogo tožnice za sofinanciranje kulturnega projekta, ki ga je na Javni razpis za izbiro kulturnih projektov, ki jih bo v letu 2021 sofinancirala toženka (JPR-KUL-2021) prijavila tožnica, in sicer vlogo št. 4102-0274/2021-1, na razpisno področje: GLASBENE UMETNOSTI (1. točka izreka). Odločila je, da v postopku niso nastali posebni stroški (2. točka izreka).

2. V obrazložitvi je pojasnila, da je tožničina vloga vložena s strani neupravičene osebe, saj je tožnica v skladu z določili sedmega odstavka 3. člena Zakona o skupnosti študentov (v nadaljevanju ZSkuS), po kateri je študentska organizacija univerze, samostojnega visokošolskega zavoda oziroma višje strokovne šole, pravna oseba javnega prava. Torej vloga za sofinanciranje kulturnega projekta A., vloga št. 4102-0274/2021-1, na razpisnem področju GLASBENE UMETNOSTI, ni bila podana s strani upravičene osebe v skladu z določili 5. točke/poglavja razpisa. Razpis v isti točki določa, da bodo prijave prijaviteljev, ki niso upravičene osebe, zavržene.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožnica je v tožbi izpostavlja, da je toženka ravnala nezakonito, ker je oprla sklep na določbe Pravilnika o izvedbi poziva in javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov (Uradni list RS, št. 43/10 in 62/16, v nadaljevanju Pravilnik), saj ga ne bi smela uporabiti. Prav tako ga je uporabila napačno. Pravilnik namreč v 8. členu določa, da je v primeru formalno nepopolna vloge stranke potrebno v roku 5 dni pozvati na dopolnitev vloge, kar se v danem primeru ni zgodilo. Opozarja, da je bila toženka dolžna subsidiarno uporabljati Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), posebej 129. člen. Toženka bi mogla v posebnem ugotovitvenem postopku ugotoviti ali gre za pravne osebe zasebnega ali javnega prava in potem meritorno odločiti. Podana je absolutna bistvena kršitev določb ZUP. Podredno tožnica še meni, da je dejansko stanje nepravilno ugotovljeno, prav tako je nepravilno uporabljen zakon. Izpostavlja, da zakon skupnosti študentom povsem jasno pove, da se status pravne osebe javnega prava nanaša samo na poslovanje in na nadzor nad delovanjem, kot je določeno v ZSkuS, poslovanje študentske organizacije je namreč opredeljeno v tem zakonu in je opredelitev te organizacije kot izjema, ki velja izključno na poslovanje in nadzor na delovanjem študentskih organizacij kot jih določa zakon in tega statusa javnega prava ni dopustno širiti izven izključno naštetega in izven določb ZSkuS. Opozarja, da je potrebno zakonske izjeme razlagati ozko oziroma restriktivno, kar izhaja tudi iz stališča sodne prakse. Tožnica po drugih zakonih ni pravna oseba javnega prava, na primer Zakona o nevladnih organizacijah (v nadaljevanju ZNOrg). Na podlagi navedenega meni, da je toženka ravnala nezakonito in predlaga odpravo odločbe ter priglaša stroške.

4. Toženka v odgovoru na tožbo poudarja, da se je tožnica prijavila na javni razpis za izbiro kulturnih programov, ki jih bo v letu 2021 sofinancirala Mestna občina Maribor. Pri tem je v 1. alineji prvega odstavka točke 5 pod upravičene osebe bilo zapisano, da so upravičene osebe po tem razpisu nevladne organizacije, ki ustrezajo opredelitvam po ZNOrg, ki so registrirane za opravljanje različnih kulturno umetniških dejavnosti, dejavnosti s področja kulturne dediščine ali za posredovanje kulturnih dobrin, so poslovno sposobne in imajo sedež v Mestni občini Maribor. ZNOrg med drugim določa, da je nevladna organizacija pravna oseba zasebnega prava. Nesporno pa je, da ZSkuS ureja položaj, delovanje in dejavnost samoupravne skupnosti študentov Slovenije (Študentska organizacija Slovenije), katere organizacijska oblika je tudi tožnica. V sedmem odstavku 3. člena ZSkuS je zapisano, da je študentska organizacija univerze pravna oseba javnega prava s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi, ki jih določajo zakoni in temeljni akt Študentske organizacije Slovenije. V besedilu devetega odstavka se zadnji del stavka "kot jih določa ta zakon" nanaša na besedi "študentskih organizacij" in ne morda "poslovanje in nadzor nad delovanjem." Toženka tolmači to določilo drugače kot tožnica v tožbi, zato je v postopku javnega razpisa odločila, da je tožnica pravna oseba javnega prava. Toženka je svoj sklep oprla na določilo javnega razpisa in ne določbe Pravilnika. Predlaga zavrnitev tožbe.

5. Sodišče je v skladu z 279.a členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), stranke opozorilo na možnost, da se odpovejo glavni obravnavi. Stranke postopka so sodišču pisno sporočile, da se glavni obravnavi odpovedujejo. Sodišče je v sporu zato odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov (tj. na podlagi listin v sodnem in v upravnem spisu zadeve), brez glavne obravnave.

7. V obravnavani zadevi je sporna odločitev toženke, ki je zavrgla vlogo tožnice na javni razpis za sofinanciranje kulturnega projekta, in sicer na javni razpis za izbiro kulturnih projektov, ki jih bo v letu 2021 financirala Mestna občina Maribor, na razpisnem področju glasbene umetnosti. Razlog za takšno odločitev je dejstvo, da vloga ni bila podana s strani upravičene osebe v skladu z določili 5. točke/poglavja razpisa. Razpis v isti točki določa, da bodo prijave prijaviteljev, ki niso upravičene osebe, zavržene.

8. Med strankama ni sporno, da je toženka na podlagi Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK) in v skladu s Pravilnikom ter sklepom o izvedbi javnega razpisa, objavila javni razpis za izbiro kulturnih projektov, ki jih bo v letu 2021 financirala Mestna občina Maribor. Iz 5. točke navedenega razpisa izhaja, da so upravičene osebe po tem razpisu nevladne organizacije, druge zasebne organizacije in samozaposleni na področju kulture. Pod nevladne organizacije pa je navedla tiste, ki ustrezajo opredelitvam po ZNOrg, ki so registrirane za opravljanje različnih kulturno umetniških dejavnosti, dejavnosti s področja kulturne dediščine ali za posredovanje kulturnih dobrin, so poslovno sposobne (nimajo blokiranih računov ali prepovedi poslovanja) in imajo sedež v Mestni občini Maribor. V drugem odstavku 5. točke pa je navedeno, da bodo prijave prijaviteljev, ki niso upravičene osebe, izločene iz nadaljnjih pisnih postopkov in zavržene.

9. Nevladne organizacije so po ZNOrg opredeljene v 2. členu, ki med drugim določa, da je nevladna organizacija tista, ki izpolnjuje naslednje pogoje: - je pravna oseba zasebnega prava s sedežem v Republiki Sloveniji, - ustanovile so jo izključno domače ali tuje fizične ali pravne osebe zasebnega prava, - je nepridobitna, - je neprofitna, - je neodvisna od drugih subjektov, - ni organizirana kot politična stranka, cerkev ali druga verska skupnost, sindikat ali zbornica.

10. Sedmi odstavek 3. člena ZSkuS jasno določa, da je študentska organizacija univerze (kar nesporno je tožnica) pravna oseba javnega prava s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi, ki jih določajo zakon in temeljni akt Študentske organizacije Slovenije.

11. Po ustaljeni sodni praksi je sodna presoja zakonitosti dodeljevanja finančnih sredstev za sofinanciranje projektov, ki so predmet javnih razpisov, glede materialno - pravnih in procesnih vprašanj, stroga, glede izpolnjevanja dejanskih kriterijev pa zadržana. Sodišče se ne spušča v primernost strokovne presoje kriterijev, pač pa presoja pravilnost uporabe materialnega in procesnega zakona. Odločitev, ki je sprejeta v postopku tovrstnih javnih razpisov, zato sodišče odpravi le v primeru, če je argumentacija, ki izhaja iz obrazložitve take odločbe, očitno nerazumna (prim. sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1256/2011, I U 1956/2011, I U 1654/2013, I U 1601/2014, I U 729/2018).

12. Vloga tožnice, s katero je ta kandidirala na javnem razpisu, je bila, kot izhaja iz izpodbijanega sklepa, zavržena, ker je toženka ugotovila, da tožnica po določbah javnega razpisa ne predstavlja upravičenega prijavitelja, ker je pravna oseba javnega prava. Za upravičenega prijavitelja se namreč po izrecni določbi javnega razpisa štejejo nevladne organizacije, kar pa tožnica ni.

13. Sodišče dodaja, da javni razpis predstavlja materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev. V upravnem sporu se lahko presoja le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oziroma meril z zakonom, ne pa tudi primernost ali ustreznost določenega merila javnega razpisa.

14. ZUJIK ima v poglavju V. določbe, ki urejajo postopke javnega poziva in javnega razpisa. Tako je med drugim v 100. členu ZUJIK določeno, da če niso vprašanja postopkov javnega razpisa in javnega poziva v tem zakonu drugače urejena, se zanju smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek (prvi odstavek). Prav tako je določeno, da se postopki za financiranje javnega razpisa in javnega poziva uporabljajo tudi za lokalne skupnosti, s tem, da pristojnosti ministra izvršuje župan oziroma drug organ, ki je po zakonu pooblaščen zastopati in predstavljati lokalno skupnost (tretji odstavek). Postopke za financiranje javnega razpisa in javnega poziva uporabljajo med drugim tudi lokalne skupnosti, če njim namenjena javna sredstva razdeljujejo svojim kulturnim izvajalcem samostojno (101. člen ZUJIK). 114. člen ZUJIK

nadalje določa, kaj mora vsebovati besedilo javnega razpisa.

15. Peti odstavek 117. člena ZUJIK pa pravi, da vlogo, ki ni pravočasna ali je ni vložila upravičena oseba, minister zavrže s sklepom. Navedeno glede na zgornje določbe na lokalni ravni pomeni, da ima za razpis na lokalnem nivoju takšne pristojnosti v skladu s tretjim odstavkom 100. člena ZUJIK župan. Nadalje zakon določa, da če je vloga formalno nepopolna, se stranko pozove, da jo dopolni. Stranka mora vlogo dopolniti v petih dneh. Če stranka vloge ne dopolni v zahtevanem roku, minister vlogo zavrže s sklepom (šesti odstavek 117. člena ZUJIK).

16. V konkretni zadevi so ob jasnih zgoraj citiranih zakonskih določbah nerelevantne navedbe tožnice, da je toženka kot pravno podlago za zavržbo uporabila sklicevanje na Pravilnik, ki je predpis države in ne lokalne skupnosti, saj na odločitev v zadevi nima nobenega vpliva. Toženka se je namreč v izpodbijanem sklepu sklicevala na ZUJIK, ki določa jasne pogoje glede vlog neupravičenih oseb ter zavržbo kot posledico (tudi za razpise na lokalni ravni). Sklicevanje toženke tudi na Pravilnik na odločitev in zakonitost izpodbijane odločbe ne vpliva.

17. Pogoji, ki jih morajo izpolnjevati izvajalci (prijavitelji na razpis), v skladu s četrto alinejo 114. člena ZUJIK, izhajajo iz besedila objave javnega razpisa. Navedeno pomeni, da pogoje, ki jih morajo za sodelovanje na javnem razpisu izpolnjevati izvajalci, določi organ, ki je pristojen za izvedbo javnega razpisa. Iz 5. točke navedenega razpisa jasno izhajajo splošni pogoj za udeležbo na javnem razpisu, da so upravičene osebe po tem razpisu nevladne organizacije, druge zasebne organizacije in samozaposleni na področju kulture. V drugem odstavku 5. točke pa je navedeno, da bodo prijave prijaviteljev, ki niso upravičene osebe, zavržene.

18. Glede na citirani sedmi odstavek 3. člena ZSkuS ter 2. člen ZNOrg je jasno, da tožnica pogoja iz 5. točke ne izpolnjuje, ker je pravna oseba javnega prava. To dejstvo je toženka ugotovila že z vpogledom v zakonske določbe, torej na podlagi splošno znanih dejstev (prvi odstavek 144. člena ZUP) in tako ni imela podlage, da bi o tem vodila poseben ugotovitveni postopek, kot to zmotno meni tožnica. Toženka ni imela podlage, da bi tožnico pozivala na dopolnitev, saj njena vloga ni nepopolna, ampak je dejstvo, da jo je vložila neupravičena oseba. Tako je neutemeljen očitek o bistveni kršitvi določb postopka.

19. Čeprav tožnica zatrjuje, da zakon skupnosti študentom povsem jasno pove, da se status pravne osebe javnega prava nanaša samo na poslovanje in na nadzor nad delovanjem, kot je določeno v ZSkuS, je poslovanje študentske organizacije namreč opredeljeno v tem zakonu in je opredelitev te organizacije kot izjema, ki velja izključno na poslovanje in nadzor na delovanjem študentskih organizacij kot jih določa ta zakon in tega statusa javnega prava ni dopustno širiti izven izključno naštetega in izven določb ZSkuS, je takšno njeno stališče pravno zmotno. Jasna zakonska določba, da je tožnica pravna oseba javnega prava vpliva na njen status tudi po drugih zakonih (npr. Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja, ZNOrg) in se je ne more obravnavati hibridno. Ne drži, da tožnica po drugih zakonih ni pravna oseba javnega prava, posebej ne po ZNOrg.

20. Že starejša sodno upravna praksa je namreč izoblikovala jasna stališča, da je delovanje tožnice, ki sprejema, organizira in izvaja programe z različnih področij interesnih in obštudijskih dejavnosti (5., 6. in 7. člen ZSkuS), je namreč javno ter v interesu ne le študentov, pač pa tudi v interesu širše javnosti - to je mlade populacije, univerz, lokalnih skupnosti, regij in države. Da je tožnica pravna oseba javnega prava, potrjuje tudi članstvo v organizaciji, ki je za vse študente avtomatično, kar pomeni, da študentje nimajo možnosti izbire glede včlanitve (četrti odstavek 3. člena ZSkuS). Kot nosilka javnih pooblastil (stališče Vrhovnega sodišča RS v sklepu opr. št. I Up 71/2006 z dne 3. 2. 2006) se financira predvsem iz proračuna in koncesijskih dajatev (9. člen ZSkuS), kar prav tako kaže na javnopravno naravo tožnice.

21. Ker je tako ugotoviti, da tožnica navedenega splošnega pogoja ob prijavi ni izpolnjevala, je odločitev toženke o zavrženju njene vloge kot vloge neupravičene osebe pravilna in utemeljena na citiranih predpisih.

22. Upoštevaje vse zgoraj navedeno je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

23. Zahtevek tožnice za povrnitev stroškov postopka je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

114. člen ZUJIK določa, da mora besedilo objave javnega razpisa mora vsebovati: - jasno navedbo, da gre za javni razpis za izbiro kulturnih programov ali projektov, pri katerem bodo financirani v okviru sredstev, ki so na razpolagi za posamezen javni razpis, tisti programi oziroma kulturni projekti, ki bodo v postopku izbire ocenjeni oziroma ovrednoteni višje, - področje oziroma področja kulturnih programov ali projektov, ki so predmet javnega razpisa, - umetniške, kulturnopolitične, strokovne in druge kriterije, po katerih se bo posamezen prijavljeni kulturni program ali projekt ocenjeval oziroma vrednotil; - pogoje, ki jih morajo izpolnjevati izvajalci, - okvirno vrednost razpoložljivih sredstev, namenjenih za predmet javnega razpisa, - obdobje, v katerem morajo biti porabljena dodeljena sredstva, - razpisni rok, - način pošiljanja in vsebina vlog, - navedbo uslužbencev ministrstva oziroma organa v njegovi sestavi, pristojnih za dajanje informacij v zvezi z javnim razpisom, - informacijo o morebitni razpisni dokumentaciji, ki je vlagateljem na razpolago. Poleg navedenih podatkov iz prejšnjega odstavka se lahko objavijo tudi drugi podatki, če so potrebni glede na vrsto predmeta javnega razpisa. Vsebino razpisne dokumentacije posebej določa besedilo javnega razpisa.

Zakon o uresničevanju javnega interesa za kulturo (2002) - ZUJIK  - člen 114, 114-4, 117, 117/5

Zakon o nevladnih organizacijah (2018) - ZNOrg  - člen 2

Zakon o skupnosti študentov (1994) - ZSkuS  - člen 3, 3/7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.