UPRS Sodba I U 1372/2021-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-03-09

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - odklop elektrike - izvršitev inšpekcijskega ukrepa - izvršljivost odločbe - predhodno vprašanje - prekinitev postopka

Odločba po tretjem odstavku 158. člena ZVO-1 ne pomeni samostojnega inšpekcijskega ukrepa, temveč pomeni njena izdaja izvrševanje inšpekcijskega ukrepa, (v tem primeru izrečenega) z dokončno, ne pa (še) pravnomočno odločbo inšpektorata.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo naložil podjetju A., d.d., da mora v roku 15 dni po prejemu odločbe izvesti odklop stanovanjskega objekta, št. stavbe 1086 k.o. ..., na zemljišču s parc. št. 3545/9, k.o. ..., iz javnega elektro omrežja, ker je tožnik - inšpekcijski zavezanec ta objekt zgradil brez gradbenega dovoljenja, za kar mu je bila zaradi nelegalne gradnje po 152. členu Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) izdana inšpekcijska odločba, št. 06122-1434/2010-17 z dne 12. 10. 2020, in je tako nelegalni objekt, kljub prepovedi, priklopljen na javno komunalno napravo, tj. javno elektro omrežje (1. točka izreka), odločil, da je podjetje A., d.d. o odklopu dolžno obvestiti gradbenega inšpektorja (2. točka izreka), da stroški postopka, nastali z odklopom, bremenijo neposredno tožnika in se v primeru neplačila določijo s sklepom (3. točka izreka) in, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka). V obrazložitvi je navedel, da je zaradi nelegalne gradnje izdal inšpekcijsko odločbo z dne 12. 10. 2020 tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu. V 1. točki izreka te odločbe mu je naložil, da mora takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo obravnavanega objekta, v 4. točki izreka pa določil prepovedi iz prvega odstavka 158. člena ZGO-1. V teh točkah je odločba postala izvršljiva 22. 10. 2020. Izpodbijano odločitev je utemeljil na podlagi tretjega odstavka 158. člena ZGO-1.

2. Drugostopenjski organ je odločitev prvostopenjskega organa potrdil.

3. Tožnik je v tožbi uvodoma opozoril, da glede zakonitosti inšpekcijske odločbe z dne 12. 10. 2020 poteka upravni spor, kar pomeni, da še ni dokončno (pravnomočno) odločeno, ali je gradnja legalna ali ne. To pomeni, da izpodbijana odločba temelji na dejanskem stanju, ki še ni ugotovljeno s pravnomočno odločbo. Organ tako ni imel pravne podlage za izdajo odločbe. Iz sodne prakse izhaja jasno stališče, da je možno izdati odločbo po 158. členu ZGO-1 le v primeru, ko se ukrepi (npr. odklop elektrike) nanašajo na objekte, ki so nelegalna gradnja. Tožnik meni, da gradnja ni nelegalna. Sporen je objekt kontejnerja, ki je položen na temeljnih kamnih in ni spojen s tlemi. Objekt se uporablja kot čebelnjak in ne za bivanje. Že ob pridobitvi je imel kontejner kopalnico in kuhinjo. Tožnik je njegovo namembnost spremenil v čebelnjak in je kot tak tudi kvalificiran. Gre za mobilni objekt, torej za premičnino. Le pravnomočna ugotovitev, da gre za nelegalni objekt, bi lahko bila podlaga za odklop objekta. Organ bi moral zato prekiniti postopek (147. člen Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP). Ker tega ni storil, je zagrešil bistveno kršitev določb postopka. Kršen je bil tudi prvi odstavek 225. člena ZUP. S takim ravnanjem so bile tožniku kršene pravice iz 23. in 25. člena Ustave. Predlagal je, da sodišče tožbi ugodi, odpravi izpodbijano odločbo in vrne zadevo v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala je upravne spise.

5. Sodišče je v zvezi s sestavo sodišča sprejelo sklep, I U 1372/2021 z dne 21. 2. 2023, da v zadevi sodi sodnik posameznik, ker je ocenilo, da so v zadevi za tako sestavo sodišča pri odločanju podani pogoji po tretji alineji drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Po oceni sodišča gre namreč za nezapleteno zadevo, ugovori, ki jih tožnik uveljavlja, pa so bili že predmet sodne prakse.

7. V primeru gre za vprašanje zakonitosti in pravilnosti odločitve prvostopenjskega organa o izvršitvi odklopa elektrike nelegalni gradnji inšpekcijskega zavezanca - tožnika. Izdaja odločbe temelji na tretjem odstavku 158. člena ZGO-1. Ta določa, da v primeru, če je gradnja, glede katere je po določbah tega zakona izrečen inšpekcijski ukrep zaradi nedovoljene gradnje, na določeno vrsto gospodarske javne infrastrukture že priključena, pristojni gradbeni inšpektor z odločbo tudi naloži upravljavcu takšne infrastrukture, da izvrši odklop.

8. Tožnik ugovarja, da ta odločba temelji na še nepravnomočni odločbi, št. 06122-1434/2010-17 z dne 12. 10. 2020. S to odločbo je bilo ugotovljeno, da mora tožnik ustaviti gradnjo stanovanjske stavbe, št. stavbe 1086 k.o. ..., tj. kovinskega kontejnerja, položenega na temeljnih kamnih, v celoti obloženega z lesom, kritega z dvokapno streho prekrito z valovitimi salonitnimi ploščami s slemenom objekta v vzdolžni smeri objekta, maksimalnih tlorisnih dimenzij 2,45 m x 6,05 m, vse na zemljišču s parc. št. 3545/0 k.o. ...

9. Sodišče pritrjuje tožniku (ki se pri tem sklicuje med drugim na, I U 953/2019 z dne 14. 5. 2020), da izpodbijana odločba ne pomeni samostojnega inšpekcijskega ukrepa, temveč pomeni njena izdaja izvrševanje inšpekcijskega ukrepa, (v tem primeru izrečenega) z dokončno, ne pa (še) pravnomočno odločbo inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 06122-1434/2020-17 z dne 12. 10. 2020. Kot je sodišče tudi že navedlo v sodbi, I U 953/2019, zakon ne daje podlage za ponovno ugotavljanje oziroma preverjanje pogojev za izdajo v tem primeru inšpekcijske odločbe z dne 12. 10. 2020, z inšpekcijsko odločbo z dne 12. 10. 2020 izrečene prepovedi pa so del izreka inšpekcijskega ukrepa in s tem inšpekcijske odločbe. Iz sodne prakse tudi jasno izhaja stališče, da je odločbo po tretjem odstavku 158. členu ZGO-1 možno izdati in uporabiti ukrepe, kot je odklop elektrike, le v primeru, ko se ukrepi nanašajo na nelegalne gradnje.

10. Da gre v obravnavanem primeru za objekt, za katerega je bilo ugotovljeno, da je nelegalne gradnja, pa izhaja iz inšpekcijske odločbe z dne 12. 10. 2020, ki je postala izvršljiva z vročitvijo odločbe tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu (tj. 22. 10. 2020). In upoštevajoč zakonsko podlago v tem primeru, kar bo obrazloženo v nadaljevanju, je organ mogel izdati tudi izpodbijano odločbo, ne glede na to, da odločba z dne 12. 10. 2020 še ni pravnomočna. Za razlogovanje tožnika, da je odločbo po tretjem odstavku 158. člena ZGO-1 moč izdati šele po pravnomočnosti odločbe, izdane na podlagi 152. - 155. člena ZGO-1, namreč ne v ZGO-1, ne v ZUP ni najti podlage.

11. Med obvezne sestavine odločbe, s katero se izreče inšpekcijski ukrep po 152. do vključno 155. člena ZGO-1, spadajo namreč prepovedi, ki jih določa prvi odstavek 158. člena ZGO-1 (drugi odstavek 158. člena ZGO-1), med njimi pa pa zakon v 1. točki prvega odstavka določa, da je prepovedana izvedba komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture, kamor nedvomno sodi tudi priklop elektrike. Te prepovedi pa je vsebovala tudi zgoraj navedena inšpekcijska odločba.

12. Dokončnost, pravnomočnost ter izvršljivost odločbe in sklepa določa 224. člen ZUP. Po prvem odstavku je odločba, ki se ne more več izpodbijati s pritožbo, dokončna in z dokončnostjo lahko stranka prične izvajati pravico, če zakon ne določa drugače. Odločba prve stopnje postane (med drugim) izvršljiva, ko se vroči stranki, če pritožba ne zadrži izvršitve (3. točka drugega odstavka istega člena). Po drugem odstavku 236. člena ZUP se izjemoma lahko izvrši odločba, zoper katero pritožbeni rok še teče,

, če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, s katerimi ni mogoče odlašati (4. točka prvega odstavka 144. člena tega zakona), ali če bi zaradi odložitve izvršbe nastala za kakšno stranko nepopravljiva škoda. V tem primeru je izvršljivost pred dokončnostjo odločbe določal ZGO-1 v tretjem odstavku 146. člena, po katerem je zoper odločbo gradbenega inšpektorja dovoljena pritožba v osmih dneh od dneva vročitve, pri čemer pritožba zoper inšpekcijsko odločbo ne zadrži njene izvršitve. In na to določbo se je oprl tudi prvostopenjski organ pri 6. točki izreka odločbe z dne 12. 10. 2020, ko je odločil, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve. Kot zaključno sodišče tako sodi, da je prvostopenjski organ mogel izdati izpodbijano odločbo takoj, ko je ugotovil, da je odločba z dne 12. 10. 2020 postala izvršljiva, kar vse izhaja tudi iz njene obrazložitve.

13. Sodišče se pri tem navezuje tudi na sodbo Vrhovnega sodišča RS, X Ips 415/2007 z dne 27. 5. 2010, v kateri se Vrhovno sodišče izrecno s tem vprašanjem res ni ukvarjalo, vendar pa iz njene obrazložitve nedvoumno izhaja, da odločba o ukrepu gradbenega inšpektorja z dne 17. 5. 2004, ki je vsebovala obveznost ustavitve gradnje nelegalnega objekta in prepovedi iz tretjega odstavka 158. člena ZGO-1, ni bila pravnomočna pred izdajo odločb z dne 16. 11. 2004 in 18. 11. 2004 o naložitvi odklopa nelegalno zgrajenega objekta od vodovodnega in električnega omrežja.

14. Iz okoliščin primera v sodbi, I U 953/2019 z dne 14. 5. 2020, je sicer razvidno, da je bila inšpekcijska odločba o izreku ukrepa ustavitve gradnje pravnomočna pred izdajo odločbe, s katero je bil naložen upravljavcu električnega omrežja odklop nelegalne gradnje iz javnega omrežja. Enake primere je najti tudi v drugih sodnih odločbah (npr: I U 1176/2013 z dne 21. 11. 2013, I U 1595/2016 z dne 30. 11. 2017), vendar gre zgolj za smiselno enake dejanske okoliščine v teh primerih, ni pa v teh sodbah zaslediti stališča, da mora biti odločba gradbenega inšpektorja, ki temelji na 152. do 155. členu ZGO-1, pravnomočna pred izdajo odločbe, izdane na podlagi tretjega odstavka 158. člena ZGO-1.

15. Tožnik v nadaljevanju še obširno ugovarja nezakonitosti odločbe gradbenega inšpektorja z dne 12. 10. 2020 (da ne gre za nelegalno gradnjo, da se kontejner ne uporablja za bivanje, temveč da gre za čebelnjak, ki je kot tak tudi označen s strani pristojnega organa, da gre za mobilni objekt, ki ne potrebuje gradbenega dovoljenja, itd.). Odločba, št. 06122-1434/2010-17 z dne 12. 10. 2020, ni predmet presoje tega upravnega spora, zato sodišče ugovorov, ki se nanašajo nanjo, ne bo vsebinsko obravnavalo, jih bo pa obravnavalo sodišče v upravnem sporu, kjer tožnik to odločbo izpodbija. V primeru, če bo sodišče tožbi tožnika zoper odločbo dne 12. 10. 2020 ugodilo in odločbo z dne 12. 10. 2020 odpravilo, pa bo to podlaga za obnovo postopka, ki se je končal z izdajo v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe.

16. Glede na povedano prvostopenjskemu organu ni bilo treba prekiniti upravnega postopka po prvem odstavku 147. člena ZUP, kot to meni tožnik. Po tej določbi lahko organ, ki vodi postopek, če naleti na tako vprašanje, da brez njegove rešitve ni mogoče rešiti same zadeve, to vprašanje pa je samostojna pravna celota, ki spada v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa (predhodno vprašanje), to vprašanje ob pogojih iz tega zakona organ sam obravnava ali pa prekine postopek, dokler ga ne reši pristojni organ. Vprašanje nelegalnosti objekta namreč ni tako vprašanje v postopku izdaje odločbe po tretjem odstavku 158. člena ZGO-1, kot že zgoraj pojasnjeno. Sodba, U 263/2002, na katero se sklicuje tožnik s tem v zvezi, pa o takem oziroma smiselno podobnem primeru niti ne govori, zato se sodišče o tej sodbi ne izreka. Na drugačno odločitev tako tudi ne more vplivati navedba, da bi odklop čebelnjaka iz električnega omrežja vplival na njegovo delovanje in bi s tem tožniku nastala nepopravljiva škoda, saj gre za neizkazano navedbo, zatrjevano zgolj na pavšalni ravni.

17. Sodišče tudi sodi, da je izrek izpodbijane odločbe izvršljiv. Po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti. Po ustaljeni upravnosodni praksi to pomeni, da odločbe ni mogoče niti pravno niti dejansko izvršiti

. Odločbo je po oceni sodišča nedvomno mogoče izvršiti: pravno, saj za odložitev njene izvršitve do pravnomočnosti odločbe z dne 12. 10. 2020 ni najti zakonske podlage, kot tudi dejansko. Gre namreč za odklop iz električnega omrežja, kar predstavlja realno dejanje in je kot tak izvršljiv, če je v izreku objekt, ki ga je treba odklopiti od javne infrastrukture, v odločbi opisan tako, da ne more priti do zamenjave z drugim objektom

18. Ob podanem ni mogoče slediti očitkom o posegu v pravice iz 23. in 25. člena Ustave RS. V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti upravnega akta po dejanskem in pravnem stanju zadeve ob izdaji tega akta. In za izpodbijano odločbo je sodišče presodilo, da je (bila) v trenutku njene izdaje pravilna. Zato o posegu v pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS ni mogoče govoriti. Pravica do pravnega sredstva tožniku pa s to odločitvijo tudi ni omejena, saj bo sodišče tožbo, vloženo zoper odločbo z dne 12. 10. 2020, tudi (še) obravnavalo.

19. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je pravilna in zakonita tudi izpodbijana odločba, zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

20. Sodišče v zadevi ni odločilo na podlagi opravljene glavne obravnave, ker je bilo med strankama treba razrešiti vprašanje uporabe materialnega prava, pravno relevantna dejstva v obravnavanem primeru pa tudi niso bila sporna (da je bil tožniku izrečen ukrep gradbenega inšpektorja z odločbo, št. 06122-1434/2010-17 z dne 12. 10. 2020, s katero mu je bila takoj po vročitvi odločbe naložena takojšnja ustavitev gradnje obravnavanega objekta, izrečene pa so mu tudi bile prepovedi iz prvega odstavka 158. člena ZGO-1, med drugim izvedba komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture, ki je postala izvršljiva 22. 10. 2020, in je tudi dokončna) (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

21. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Npr. X Ips 242/2013, X Ips 133/2013, I U 237/2020, I U 1803/2020;

Tako tudi v že citirani sodbi, X Ips 415/2007 z dne 27. 5. 2010, Vrhovno sodišče RS;

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 146, 146/3, 158, 158/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 147, 147/1, 236, 236/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.