UPRS Sodba II U 452/2019-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-05-16

inšpekcijski ukrep gradbenega inšpektorja - ustavitev gradnje - gradbeno dovoljenje - nelegalna gradnja - objekt daljšega obstoja

Ker je gradbeni inšpektor ugotovil, da je na zemljišču izveden novi objekt stanovanjske rabe, sestavljen iz vzhodnega in zahodnega dela z nadstreškom in zidom, ter s pohodno teraso, je bila ugotovitev, da gre za objekt, za katerega bi moral investitor pridobiti gradbeno dovoljenje, pravilna in utemeljena.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da je inšpekcijski zavezanec A. A. dolžan, takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo objekta pravokotne tlorisne oblike, tlorisnih dimenzij 14.33 x 6.81 m, stanovanjske namembnosti, v pritlični izvedbi, s pohodno streho in ob zahodni strani le tega izvedenih zunanjih kamnitih stopnic na pohodno streho objekta maksimalnih tlorisnih dimenzij 1,20 x 5,77 m; kamnitega tlakovanja maksimalne površine 76,50 m2; kamnitega zidu zaokrožene oblike, ki se konča kot zunanji tuš tlorisne površine 1,77 m2, skupne dolžine 10,00 m in maksimalne višine 1,90 m; kamnitega utrjevanja brežine na južni strani zemljišča maksimalne dolžine 27,00 m in maksimalne vertikalne višine 1,20 m; kamnitega utrjevanja brežin na vzhodni strani zemljišča maksimalne dolžine 14,10 m in maksimalne vertikalne višine 1,40 m; opornega zida na severni strani zemljišča s polkrožnim vogalom skupne dolžine 20,20 m, debeline 0,40 m in maksimalne višine 1,65 m v sklopu katerega je izvedena vkopana shramba svetlih tlorisnih dimenzij 2,00 x 2,00 m in svetle višine 2,00 m, vse na zemljišču s parc. št. 1519/3 k.o. ..., saj jo izvaja brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja (1. točka izreka); da mora inšpekcijski zavezanec na svoje stroške v 120 dneh po vročitvi te odločbe odstraniti objekte iz prve točke izreka te odločbe in vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka); da v kolikor inšpekcijski zavezanec ne bo izvršil odrejene obveznosti na način in v roku kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe, se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti iz 2. točke izreka te odločbe, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka); da so za nedovoljene objekte iz 1. točke izreka te odločbe prepovedana izvedba komunalnih priključkov na gospodarsko javno infrastrukturo, vpisi in spremembe vpisov v zemljiški knjigi, uporaba ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti, promet z njimi ali zemljišči, na katerih so, overitve pogodb, sklepanje pravnih poslov, sklenitev kreditnih, zavarovalnih, najemnih, zakupnih, delovršnih in drugih pravnih poslov ter določitev hišne številke (4. točka izreka); da se objekte iz 1. točke izreka te odločbe na zemljišču s parc. št. k.o. ... po vročitvi te odločbe označi s tablo (4. točka izreka); da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka) in da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (6. točka izreka).

2. Izrečeni ukrep temelji na ugotovitvi, da je lastnik zemljišča s parc. št. k.o. ... A. A. in ugotovitvah inšpekcijskega pregleda z dne 12. 10. 2018, ter ugotovitvi, da je na zemljišču s parc. št. k.o. ... izveden nov objekt, pri katerem gre za konstrukcijsko in funkcionalno povezanost vzhodnega in zahodnega dela objekta z nadstreškom in zidom na južni strani v eno celoto, saj imata objekta skupno pohodno streho na katero vodijo zunanje stopnice na zahodni strani objekta. Prav tako oporni zid na severni strani zemljišča s polkrožnim vogalom, v sklopu katerega je izvedena vkopana shramba, skupaj konstrukcijsko tvorita enovit objekt. Vkopana shramba je konstrukcijsko neposredno vezana na oporni zid, saj oporni zid v tem delu predstavlja eno od stranic shrambe, izvedene v sklopu opornega zidu, kot sestavni del le tega. Enostavni objekti morajo biti samostojni oz. ne smejo biti konstrukcijsko in funkcionalno vezani na druge objekte.

3. Po veljavnih predpisih od leta 1967 do 1984, je obveznost pridobitve gradbenega dovoljenja oziroma lokacijskega dovoljenja izhajala iz Zakona o urbanističnem planiranju; po veljavnih predpisih od leta 1984 do 2003 je obveznost pridobitve gradbenega dovoljenja izhajala iz Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN); od leta 2003 do 1. 6. 2018 pa je obveznost pridobitve gradbenega dovoljenja izhajala iz ZGO-1; od 1. 6. 2018 pa obveznost pridobitve gradbenega dovoljenja izhaja iz Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ). Gradbeni inšpektor je ugotovil, da investitor na zemljišču s parc. št. k.o. izvaja novogradnjo brez pridobljenega pravnomočnega gradbenega dovoljenja, zato so objekti nelegalna gradnja, za katere se predpisuje inšpekcijski ukrep prvega odstavka 82. člena GZ.

4. V danem primeru gre za kmetijsko zemljišče in naravno dediščino - kulturno varovano območje - Kulturna krajina Izolski amfiteater, o čemer je bil pooblaščenec A. A. seznanjen s 5. točko lokacijske informacije št. 3501-522/2018-2 z dne 1. 10. 2018. Iz dopisa Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije (v nadaljevanju Zvkds), Območne enote Piran (v nadaljevanju OE Piran) št. 0611- 0015/2018/2 z dne 17. 10. 2018 izhaja, da za gradnjo na parc. št. 1519/3 k.o. ... ni bilo izdanih niti kulturnovarstvenih pogojev, niti kulturno varstvenih soglasij na podlagi 20. člena Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za podeželje občine Izola, zato objekti tudi na podlagi Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (Uradni list RS št. 18/2013, št. 24/2013, št. 26/2013), ki je bila v veljavi od 9. 3. 2013 do 2. 6. 2018, ne izpolnjujejo pogoja za uvrstitev med enostavne objekte.

5. Gradbeni inšpektor je o zgoraj navedenih ugotovitvah oz. dejstvih z zahtevo za izjavo z dne 18. 10. 2018 seznanil pooblaščenca A. A. in ga na podlagi prvega odstavka 9. člena v povezavi z drugim odstavkom 99. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pozval, da se v določenem mu roku o njih izjavi. Zahteva za izjavo je bila vročena pooblaščencu 22. 10. 2018, tako da je rok za izjavo potekel 2. 11. 2018. Izjava s strani A. A., do izdaje predmetne odločbe ni bila podana.

6. Tožena stranka je pritožbo zoper odločbo prvostopenjskega organa zavrnila.

7. Tožeča stranka v tožbi navaja, da inšpektor navaja izmere objektov ter slednje opisuje v nasprotju z določbami o klasifikaciji objektov po veljavni Uredbi, kar pa za predmetni postopek ni ključno pravno vprašanje in razlog izpodbojnosti. Utemeljeno se namreč zastavlja vprašanje resničnega razloga uvedbe postopka gradbenega inšpektorja ter verodostojnost dokaza, na katerega se sklicuje gradbeni inšpektor (neverodostojna fotografija) na eni strani ter meje zakonske pristojnosti gradbenega inšpektorja po 117. členu GZ. Prepričana je, da je gradbeni inšpektor prekoračil svoje pristojnosti in v postopku manipulativno podaja trditveno ter dokazno podlago. Vztraja, da sodišče izpodbijano odločbo v celoti razveljavi ter postavi standarde za odločanje v primerih naknadnih legalizacij objektov, saj bi praksa, ki jo je v konkretnem primeru ubral gradbeni inšpektor onemogočila naknadno legalizacijo objekta.

8. Oporeka ugotovitvi, da je gradbeni inšpektor pričel z inšpekcijskim postopkom zaradi nelegalne gradnje 4. 9. 2018, saj je ob inšpekcijskem pregledu povedal, da razpolaga s fotografijami o gradbeni jami, ki datirajo v leto 2017. Tožeča stranka v času uvedbe inšpekcijskega postopka ni izvajala nobene gradnje (o tem pričajo jasno fotografije gradbenega inšpektorja ob inšpekcijskem ogledu in so del spisovne dokumentacije organa), zato je navajanje o poteku gradnje neresnica. Tožeča stranka je v postopku vztrajala, da gre za objekt daljšega obstoja, ki je redno vzdrževan, res pa nima gradbenega dovoljenja, zato je bil v tej zvezi na pobudo tožeče stranke že podan predlog za uvedbo postopka legalizacije na podlagi določb 117. člena GZ. Smiselna razlaga 117. člena GZ pokaže, da je tožeča stranka z uveljavljanjem postopka po 117. členu GZ priznala dejstvo obstoja nelegalne gradnje, pri čemer je iz priloženega aero-posnetka razvidno, da objekt, ki je predmet legalizacije, obstoji na parceli že pred letom 1998, s čimer je izpolnjen tudi drugi nujni zakonski pogoj za dopustnost legalizacije. Tožeča stranka meni, da gradbeni inšpektor nima pristojnosti za odločanje v primerih, ko stranke prostovoljno pristopijo k reševanju nelegalne gradnje (pred 4. 9. 2018 objekt ni bil predmet obravnave gradbenega inšpektorja, kakor tudi ni bil označen kot črna gradnja) v skladu s določbami GZ, saj v nasprotnem primeru cilj in namen zakona izvodenita.

9. Tožeča stranka zavrača navedbe tožene stranke o okoliščinah gradnje objekta, zlasti o tem, da je bil ta zgrajen leta 2017, vendar pa tožbeni zahtevek pri sodišču podaja iz razloga, ker meni, da gradbeni inšpektor vsebinsko odloča o dopustnosti legalizacije objekta, čeprav to ni v njegovi pristojnosti, saj je ugotavljanje obstoja pogojev po 117. členu GZ izključna pristojnost Upravne enote Izola (v nadaljevanju UE Izola). Gradbeni inšpektor s prekoračitvijo svojih pooblastil ravna arbitrarno in protizakonito, zlasti pa za njegovo ukrepanje ni nobenega javnopravnega interesa, saj je nedovoljena gradnja že predmet upravnega postopka. Gradbeni inšpektor sicer svoje trditve gradi izključno na podlagi dubiozne fotografije, za katero ni znano kdaj in kako je bila posneta, njeni verodostojnosti pa tožeča stranka v celoti nasprotuje. Praksa, ki jo poskuša uveljaviti tožena stranka, kaže na očiten odklon od namena zakonodajalca, zato je tudi očitno protiustavna.

10. Glede na navedeno predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo in odločbo drugostopnega organa razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

11. Tožena stranka odgovora na tožbo ni podala, poslala pa je upravni spis.

Odločanje po sodnici posameznici in oprava glavne obravnave

12. Sodišče je na podlagi 3. alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica, ker je senat presodil, da je izpolnjen pogoj iz te alineje za odločanje po sodnici posameznici, stranke pa na glavni obravnavi niso imele ugovorov v zvezi s sestavo sodišča.

13. Sodišče je v zadevi opravilo narok za glavno obravnavo 3. 5. 2023, kjer je vpogledalo in prebralo vse listine upravnega spisa zadeve ter v listinske priloge strank predložene v spis in izvedlo predlagani dokaz, zaslišanje tožeče stranke. Tožeča stranka je pojasnila, da so ji pri nakupu nepremičnine pojasnili, da gre za objekt s stanovanjsko rabo in da je treba na pristojni občini vložiti dokumentacijo. Izvedena so bila izključno vzdrževalna dela in naknadno zgrajene samo stopnice, zaradi dostopa do terase. Stari objekt ni bil porušen. Bil je bivalen, s priklopom vode od leta 1982 in elektrike od leta 1983.

15. Po presoji sodišča je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, izhaja iz podatkov v upravnih spisih ter ima oporo v materialnih predpisih, na katere se sklicuje. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe, dopolnjene z odločitvijo in razlogi drugostopenjskega organa, po presoji sodišča izhajajo razlogi za izpodbijano odločitev, ki jim sodišče v kolikor iz te obrazložitve ne izhaja drugače, v celoti sledi in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

16. Sodišče uvodoma ugotavlja, da izrečeni inšpekcijski ukrep temelji na določbi 82. člena GZ

, torej predpisa veljavnega v času izdaje izpodbijanega akta. Za pravilno uporabo navedene določbe je ključna ugotovitev, da je gradnja v skladu z določbo prvega odstavka 4. člena GZ

dovoljena, če je investitor pridobil (pravnomočno) gradbeno dovoljenje. V obravnavani zadevi ni sporno, da za objekte iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe gradbeno dovoljenje ni bilo pridobljeno.

17. Navedena ugotovitev nadalje pomeni, da je pravilna uporaba določbe 82. člena GZ vezana na opredelitev objekta kot nelegalnega. Definicija nelegalnega objekta pa izhaja iz določbe 18. točke prvega odstavka 3. člena GZ

18. Po vpogledu v listine upravnega spisa sodišče ugotavlja, da je bilo v ugotovitvenem postopku upoštevano, da je po podatkih zemljiškega katastra na predmetnem zemljišču zavedena stavba št. 1619 k.o. ... in da gre za kulturno varovano področje - Kulturna krajina Izolski amfiteater in na podlagi inšpekcijskega pregleda, v navzočnosti pooblaščenca investitorja, izdelan zapisnik z dne 12. 10. 2018.

19. Ker v obravnavani zadevi tožeča stranka zatrjuje obstoj prej navedenega objekta, sodišče ugotavlja tudi, da je slednji podatek prvostopenjski organ upošteval in ugotovil, da kataster stavb izkazuje obstoj stavbe št. 1619 k.o. ..., nestanovanjske rabe, tlorisne površine 32,9 m2, izvedene leta 1984, na zemljišču s parc. št. 1519/3 k.o. ... in upošteval tudi, da za stavbo št. 1619 na parc. št. 1519/3 k.o. ... ni zabeležena nobena izdaja potrdila ali odločbe o priglasitvi, dovoljenja za gradnjo ali uporabnega dovoljenja

20. Sodišče v tej zvezi ugotavlja tudi, da se je inšpektor opredelil do navedb tožeče stranke (zapisnik o zaslišanju priče z dne 12. 10. 2018 in zapisnik o inšpekcijskem pregledu (objekt daljšega obstoja) z dne 15. 10. 2018, da gre za obstoječi objekt

in prepričljivo pojasnil tudi, da objekt, ki naj bi bil izveden pred 31. 12. 1967 ter za katerega so si skušali pridobiti gradbeno in uporabno dovoljenje po zakonu na podlagi 118. člena GZ ne obstaja več in da ne gre niti za stavbo št. 1619 k.o. ..., izvedeno šele leta 1984 iz opečne nosilne konstrukcije. Prav tako v zvezi z obstojem tega objekta inšpektor ugotavlja, tožeča stranka pa te ugotovitve ne prereka, da je vzhodni objekt tlorisne površine 46,13 m2, kar je za 13,23 m2 več, kot naj bi bil v katastru stavb zavedeni objekt št. 1619 k.o. ..., kar pomeni, da da ne gre niti za objekt daljšega obstoja v skladu s prvim odstavkom 117. členom GZ, izvedenem brez gradbenega dovoljenja pred 1. 1. 1998.

21. Na podlagi navedenih ugotovitev ter vpogleda v fotografije priložene pobudi za ukrepanje, ki so sestavni del upravnega spisa ter ugotovitev inšpekcijskega pregleda z dne 12. 10. 2018 ter temu zapisniku priloženih skic posega

in fotografij posega, sodišče ne dvomi v ugotovitev, da je bila stavba št. 1619 k.o. ..., tlorisne površine 32,9 m2 odstranjena v celoti in na njenem mestu izveden nov vzhodni objekt tlorisne površine 46,13 m2. Po presoji sodišča navedene ugotovitve ne more omajati niti zatrjevanje tožeče stranke zaslišane na glavni obravnavi, da se je tloris objekta povečal zaradi adaptacije-izolacije objekta.

22. Ker je torej gradbeni inšpektor ugotovil, da je na zemljišču s parc. št. 1519/3 k.o. ... izveden nov objekt, sestavljen iz vzhodnega in zahodnega dela objekta, ki sta med seboj povezana z nadstreškom in zidom na južni strani in da gre za objekt stanovanjske rabe v pritlični izvedbi s pohodno streho kot teraso, na katero vodijo zunanje kamnite stopnice maksimalnih tlorisnih dimenzij 1,20 x 5,77 m izvedene na zahodni strani objekta, je bila ugotovitev, da gre za objekt, za katerega bi moral investitor pridobiti gradbeno dovoljenje, pravilna in utemeljena.

23. Ker v skladu s prvim odstavkom 5. člena GZ gradbeno dovoljenje za gradnjo in prijava začetka gradnje nista pogoj za gradnjo enostavnega objekta, pa se je po presoji sodišča gradbeni inšpektor, ob upoštevanju načina gradnje spornih objektov, pravilno opredelil tudi do vprašanja, ali bi bilo navedene objekte mogoče uvrstiti med enostavne objekte, ob upoštevanju pogoja iz tretjega odstavka 5. člena GZ, da njihova gradnja ni v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom.

24. Ugotovitev, da prej navedeni pogoj iz tretjega odstavka 5. člena GZ ni izpolnjen, temelji na nesporni ugotovitvi, da se poseg izvaja na zemljišču, ki po planskih aktih Občine Izola leži v prostorski enoti kjer velja Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za podeželje občine Izola (Uradne objave PN št. 35/89, Ur. Objave Občine Izola št. 12/2003, 24/2004, 10/2012, Ur. list RS št. 90/2013-Odl. US, Uradne objave št. 16/2014, v nadaljevanju PUP za podeželje) in da je na podlagi 20. člena PUP za podeželje za posege na območju za katerega veljajo pogoji varstva narave in kulturne dediščine treba pridobiti soglasje in poseg izvajati pod pogoji Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije, OE Piran, slednjega pa investitor ni pridobil

. Sodišče pa v nadaljevanju soglaša tudi z ugotovitvijo, da uvrstitev objektov med enostavne ni bila dopustna niti po določbah Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (Uradni list RS št. 18/2013, št. 24/2013, št. 26/2013), ki je bila v veljavi od 9. 3. 2013 do 2. 6. 2018, ker tretji odstavek 6. člena uredbe določa, da se enostavni objekti štejejo za enostavne samo pod pogojem, da je pridobljeno soglasje, če je to predpisano (pridobitev soglasja v varovalnem pasu ali varovalnem območju). Slednje, kot je že bilo navedeno, ni bilo pridobljeno, zato je pravilna tudi nadaljnja ugotovitev gradbenega inšpektorja, da gre na podlagi 18. točke prvega odstavka 3. člena GZ v danem primeru za nelegalne objekte.

25. Kot je sodišče že pojasnilo, inšpekcijske ukrepe v zvezi z nelegalnim objektom na podlagi 82. člena GZ izrekajo gradbeni inšpektorji, ki so dolžni izreči ukrepe iz prvega odstavka istega člena in zato tožbene navedbe, da inšpektor za ukrepanje ni bil pristojen, ker je tožeča stranka vložila vlogo na podlagi 117. člena GZ, nima osnove v predpisu. Kot neutemeljene sodišče zavrača tudi tožbene navedbe, da je gradbeni inšpektor prekoračil pooblastila za ukrepanje, ker je vsebinsko odločal o dopustnosti legalizacije objekta. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe zatrjevano dejstvo ne izhaja, obširna utemeljitev, zakaj je sporno gradnjo treba obravnavati kot nelegalno gradnjo, pa ne pomeni odločanja na podlagi določbe 117. člena GZ.

26. Ker je sodišče presodilo, da so tožbene navedbe neutemeljene in ker tudi ni ugotovilo kršitev, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

27. Sodišče je sprejelo odločitev o stroških skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

V primeru nelegalnega objekta gradbeni inšpektor, drug pristojni inšpektor ali občinski inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi in da se zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku odstrani na stroške inšpekcijskega zavezanca, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni mogoča.

Za novogradnjo, rekonstrukcijo in spremembo namembnosti objekta je treba: - imeti pravnomočno gradbeno dovoljenje in - začetek gradnje objekta prijaviti v skladu s 63. členom tega zakona.

Nelegalen objekt je objekt, ki se gradi ali ki je zgrajen brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja ali v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem, če ga gradbeno - tehnično ni mogoče uskladiti z gradbenim dovoljenjem; nelegalen objekt sta tudi: - objekt, za katerega je bilo gradbeno dovoljenje ali dovoljenje za objekt daljšega obstoja odpravljeno ali razveljavljeno in - objekt, za katerega ni predpisano gradbeno dovoljenje, če je zgrajen v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom ali drugim predpisom občine.

Odločba UE Izola št. 351-137/2018-5 z dne 8. 10. 2018.

Skica 1 - posnetek obstoječega stanja št. 2181/18, ki ga je izdelal T., d.o.o. september 2018 (objekt daljšega obstoja - počitniška hiša)

Dopis Zvkds, OE Piran št. 061-0002-2016/2 z dne 13. 1. 2016.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 4, 4/1, 82, 82/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.