UPRS Sodba I U 586/2021-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-04-18

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep gradbenega inšpektorja - sklep o izvršbi - obrazložitev

Breme dokazovanja neizpolnitve inšpekcijskega ukrepa (in posledično podlage za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe) je na upravnem organu, tega bremena pa ne more izpolniti zgolj s pavšalnim sklicevanjem na okoliščine, ki „nakazujejo“ neizpolnitev inšpekcijskega ukrepa, pač pa mora ugotovitev o tem podati jasno in nedvoumno ter jo tudi ustrezno obrazložiti. Iz izpodbijanega sklepa ne izhaja, kako in na kakšen način je prvostopenjski organ ugotovil, da tožnica svoje obveznosti po inšpekcijski odločbi ni izpolnila.

I. Tožbi se ugodi, sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, št. 06122-1309/2008-77 z dne 7. 8. 2020, v zvezi z odločbo Ministrstva za okolje in prostor, št. 0612-80/2019/14 z dne 4. 2. 2021, se odpravi ter se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 469,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Višja stroškovna zahteva tožeče stranke se zavrne.

III. Zahteva strank z interesom po povrnitvi stroškov postopka se zavrne.

1. Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana, je kot prvostopenjski organ (v nadaljevanju prvostopenjski organ) z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe odločil, da se dovoljuje izvršitev odločbe istega organa, št. 06122-1309/2008-54 z dne 6. 3. 2020 (v nadaljevanju inšpekcijska odločba), ki je dne 27. 8. 2019 postala v celoti izvršljiva in s katero je bilo inšpekcijskim zavezancem (tožnici in strankam z interesom) odrejeno, da morajo v 5 mesecih po vročitvi odločbe prenehati z uporabo večstanovanjskega objekta na naslovu ..., ki ga uporabljajo brez uporabnega dovoljenja (1. točka izreka), da so inšpekcijski zavezanci dolžni prenehati z uporabo navedenega večstanovanjskega objekta, ki ga uporabljajo brez uporabnega dovoljenja, v dodatnem roku do 1. 12. 2020, sicer bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 1.000,00 EUR (2. točka izreka), da morajo inšpekcijski zavezanci takoj po izvršitvi odrejenega dejanja iz 2. točke izreka tega sklepa o tem obvestiti pristojnega inšpektorja (3. točka izreka), da pritožba zoper sklep ne zadrži njegove izvršitve (4. točka izreka) ter da v postopku izdaje tega sklepa posebni stroški niso nastali (5. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je bil dne 24. 7. 2020 opravljen kontrolni inšpekcijski ogled, pri katerem je bilo ugotovljeno, da inšpekcijski zavezanci večstanovanjski objekt na naslovu ..., uporabljajo, saj se na okenskih policah in balkonih nahajajo stoli, mize, cvetlična korita, na oknih so zavese, pred objektom so zabojniki za smeti, na domofonih so podatki oseb, kar nakazuje na uporabo objekta. Ker inšpekcijski zavezanci tako še vedno niso pričeli z izvrševanjem inšpekcijske odločbe, je inšpektorica določila dodaten rok za izvršitev inšpekcijske odločbe, hkrati pa je zagrozila z uporabo denarne kazni, v kolikor odrejeni ukrepi ne bodo spoštovani tudi v dodatnem roku.

3. Toženka je z drugostopenjsko odločbo delno ugodila vloženim pritožbam (tožnice in strank z interesom) in sicer tako, da je: izpodbijani sklep v delu 1. točke izreka, ki se nanaša na datum izvršljivosti inšpekcijske odločbe („na dan 27. 8. 2019“) odpravila ter nadomestila z novim datumom izvršljivosti, ki se glasi „dne 28. 9. 2019“; 5. točko izreka izpodbijanega sklepa pa odpravila in nadomestila z novo 5. točko, ki se glasi „5. Zahteva za povrnitev stroškov pritožbenega postopka se zavrne“ (1. točka izreka drugostopenjske odločbe). V preostalem je toženka pritožbo zavrnila (2. točka izreka drugostopenjske odločbe), ravno tako je zavrnila tudi zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka (3. točka izreka).

4. Iz obrazložitve drugostopenjske odločbe v zvezi s tožničinim ugovorom, da že od marca 2019 ne uporablja stanovanja v predmetnem objektu, saj je najela drugo stanovanje, toženka (v dopolnitev obrazložitve izpodbijanega sklepa) navaja, da sklenjena najemna pogodba ne izključuje uporabe stanovanja v predmetnem objektu; tožnica bi morala morebitno neuporabo stanovanja dokazati z drugimi dokazi, ki bi nedvoumno kazali na to, da stanovanja ne uporablja, kot npr. z izpisom porabe električne energije in z izpisom porabe vode, ki kažeta na neuporabo stanovanja.

5. Tožnica se z izpodbijanim sklepom (v zvezi z drugostopenjsko odločbo) ne strinja in vlaga tožbo. Stališče upravnega organa, da bi tožnica morala predložiti druge dokaze, ki bi kazali na njeno nedvoumno neuporabo stanovanja (glede porabe elektrike in vode), je nezakonito. Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) namreč ne predpisuje dokaznih pravil. Tožnica je upravnemu organu predložila jasen dokaz, da stanovanja v predmetnem objektu ne uporablja več (najemno pogodbo za drugo stanovanje), izvršba, izrek denarne kazni in s to povezane grožnje pa so glede tožnice tako povsem neutemeljeni. Tožnica je predlagala tudi njeno zaslišanje, a tega dokaza upravni organ ni izvedel, s čemer je bila kršena tožničina pravica do podajanja izjave. Upravni organ, ki ima pooblastilo za pridobivanje podatkov iz različnih baz, je tisti, ki bi moral tožnici dokazati uporabo stanovanja v predmetnem objektu, a se poizvedovanja glede tega sploh ni lotil. Čeprav je upravni organ tisti, ki mora v skladu s temeljnimi načeli upravnega postopka pravilno ugotoviti dejansko stanje (materialno resnico), je dokazno breme nesprejemljivo in nezakonito prevalil na tožnico. Glede na navedeno tožnica predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo (pravilno sklep – op. sodišča) v delu, ki se nanaša nanjo, odpravi. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške upravnega spora.

6. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala je upravne spise zadeve.

7. Stranke z interesom v odgovoru na tožbo navajajo, da se je tožnica sicer izselila iz stanovanja, a ga ni prenehala uporabljati, saj ga je oddala v najem. Zbrana je vsa dokumentacija, potrebna za legalizacijo objekta, soglasje zavrača le tožnica. Stranke z interesom se strinjajo, da je treba izpodbijano odločbo (pravilno sklep – op. sodišča) odpraviti, a iz drugih razlogov. Tožnica je edini izmed etažnih lastnikov, ki že dlje časa onemogoča pridobitev uporabnega dovoljenja za predmetni objekt. Na Okrajno sodišče v Ljubljani je bil zato naslovljen predlog, da sodišče s svojo odločitvijo nadomesti tožničino soglasje glede pridobitve uporabnega dovoljenja (zadeva, N 634/2019, v spis katere naj sodišče vpogleda). Vsi ostali etažni lastniki so tudi pridobili projektno dokumentacijo in podali vlogo za izdajo odločbe o legalizaciji predmetne neskladne gradnje, a je Upravna enota Ljubljana to zaradi pomanjkanja tožničinega soglasja zavrglo. Tožničina tožba ima sicer procesne pomanjkljivosti, saj bi tožnica to morala vložiti zoper Republiko Slovenijo, ne pa zoper prvostopenjski organ, hkrati pa tožnica ne more zahtevati odprave izpodbijanega sklepa zgolj v delu, ki se nanaša nanjo.

8. Senat tega sodišča je s sklepom, I U 586/2021-13 z dne 14. 3. 2023, odločil, da v zadevi sodi sodnik posameznik. Ker je dejansko in pravno stanje zadeve enostavno, je senat presodil, da so izpolnjeni pogoji iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) za odločanje po sodniku posamezniku. Tožnica na glavni obravnavi sestavi sodišča ni ugovarjala, prav tako do izdaje te sodbe sestavi sodišča ni ugovarjala nobena izmed preostalih strank.

9. Sodišče je v zadevi dne 18. 4. 2023 izvedlo glavno obravnavo, ki so se jo udeležila tožnica (osebno in po pooblaščencu). Ostale vabljene stranke se glavne obravnave niso udeležile, vabila so izkazana.

10. Tožnica je na glavni obravnavi v bistvenem navedla, da je izpodbijani sklep spoštovala, poiskala si je drugo stanovanje, stanovanje na ... pa je prenehala uporabljati. Naknadno je prišlo do odloga izvršbe, šele tedaj je stanovanje na ... oddala v najem.

11. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v listine, ki so priloga tožbe na list. št. A2 do A5, ter v listine v upravnem spisu zadeve. Dokazni predlog tožnice po njenem zaslišanju ter dokazna predloga strank z interesom po njihovem zaslišanju in po vpogledu v spis Okrajnega sodišča v Ljubljani, N 634/2019, je sodišče zavrnilo kot nerelevantne. Presojo vsebinske pravilnosti in zakonitosti upravnega akta je mogoče opraviti šele po ugotovitvi, da v postopku njegove izdaje ni prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka. Ker je bilo v zadevi ugotovljeno, da so bila v postopku pred upravnima organoma bistveno kršena pravila postopka (kar bo obrazloženo v nadaljevanju), že to pa narekuje odpravo izpodbijanega sklepa (v zvezi z drugostopenjsko odločbo), so ostala zatrjevana dejstva, ki se na te kršitve ne nanašajo, nerelevantna, posledično pa so nerelevantni tudi dokazi, predlagani v njihovo dokazovanje.

13. V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega sklepa o dovolitvi izvršbe (v zvezi z drugostopenjsko odločbo). Podlago izdaje sklepa predstavlja inšpekcijska odločba in v njej odrejen inšpekcijski ukrep prepovedi uporabe objekta ..., ki je tožnica in stranke z interesom (kot inšpekcijski zavezanci) po ugotovitvah prvostopenjskega organa ob kontrolnem inšpekcijskem pregledu še niso izvršili. Tožnica v tožbi v bistvenem uveljavlja, da stanovanja v predmetni stavbi ne uporablja več, dejansko stanje s tem v zvezi pa je bilo (tudi zaradi kršitev postopka) nepravilno ugotovljeno.

14. Iz četrtega odstavka 224. člena ZUP izhaja, da če je v odločbi določeno, da se dejanje, ki je predmet izvršbe, mora opraviti v določenem roku, postane odločba izvršljiva s pretekom tega roka. Če v odločbi ni določeno, v katerem roku je treba opraviti dejanje, postane odločba izvršljiva v 15 dneh od dneva, ko bi postala izvršljiva po pravilih drugega in tretjega odstavka, če ne bi bilo izpolnitvenega roka, razen če je določeno, da se izvrši takoj zaradi nujnih ukrepov.

15. Predstavljena zakonska določba vsebuje t. im. patricijski rok, tj. rok za prostovoljno izpolnitev nekega dejanja oziroma prostovoljno izpolnitev obveznosti, naložene z odločbo. V kolikor je z upravno odločbo naložena obveznost, ob tem pa je določen rok za njeno izpolnitev, izvršljivost takšne odločbe nastopi z iztekom takšnega roka. Da bi upravni organ lahko izdal sklep o izvršbi takšne odločbe, mora torej ugotoviti, da sta (kumulativno) izpolnjena dva pogoja – da je z odločbo določen rok za izpolnitev obveznosti potekel ter da v tem roku obveznost ni bila izpolnjena.

16. V konkretnem primeru je bil z inšpekcijsko odločbo inšpekcijskim zavezancem (med njimi tožnici) izrečen inšpekcijski ukrep prepovedi uporabe objekta na naslovu ... Iz inšpekcijske odločbe jasno izhaja, da gre pri navedenem objektu za večstanovanjski objekt, iz listin v upravnem spisu zadeve (npr. pogodbe o prodaji stanovanja tožnici) pa, da je tožnica lastnica stanovanja B v I. nadstropju stavbe (s pripadajočim solastninskim deležem na skupnih prostorih). Iz navedenega izhaja, da bi tožnica ukrep iz inšpekcijske odločbe morala izpolniti tako, da bi prenehala uporabljati navedeno stanovanje (in skupne prostore). Takšno naziranje izrecno izhaja tudi iz toženkine (drugostopenjske) odločbe. Povedano drugače – z vidika presoje, ali je tožnica izpolnila svoje obveznosti po inšpekcijski odločbi, je nerelevantno, ali so svoje obveznosti izpolnili tudi drugi inšpekcijski zavezanci oz. ali je bil inšpekcijski ukrep v celoti izveden. Tožnici namreč ni mogoče naložiti bremena splošne neizpolnitve z inšpekcijsko odločbo izrečenega inšpekcijskega ukrepa, pač pa zgolj breme morebitne neizpolnitve njene obveznosti.

17. Tožnica v tožbi uveljavljala, da je svojo obveznost izpolnila in je stanovanje (skladno z inšpekcijsko odločbo in v roku, določenem v tej) prenehala uporabljati, dejansko stanje s tem v zvezi pa je bilo z izpodbijanim sklepom nepravilno ugotovljeno. Sodišče sodi, da izpodbijanega sklepa v zvezi z navedenim tožbenim očitkom ni mogoče preizkusiti. Iz izpodbijanega sklepa namreč povsem splošno in pavšalno izhaja zgolj, da inšpekcijski zavezanci predmetni objekt še vedno uporabljajo, „saj se na okenskih policah in balkonih nahajajo stoli, mize, cvetlična korita, na oknih so zavese, pred objektom so zabojniki za smeti, kar pa nakazuje na uporabo objekta“. Iz nobenega dela izpodbijanega sklepa ne izhaja, da bi se katerakoli izmed navedenih ugotovitev prvostopenjskega organa kakorkoli nanašala prav na tožničino stanovanje oz. njeno uporabo predmetnega objekta, pač pa se vse ugotovitve nanašajo splošno na objekt kot tak oz. na neopredeljene dele tega. Sodišče pojasnjuje tudi, da je breme dokazovanja neizpolnitve inšpekcijskega ukrepa (in posledično podlage za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe) na upravnem organu, tega bremena pa ne more izpolniti zgolj s pavšalnim sklicevanjem na okoliščine, ki „nakazujejo“ neizpolnitev inšpekcijskega ukrepa, pač pa mora ugotovitev o tem podati jasno in nedvoumno ter jo tudi ustrezno obrazložiti. Iz izpodbijanega sklepa po povedanem torej v ničemer ne izhaja, kako in na kakšen način je prvostopenjski organ ugotovil, da tožnica svoje obveznosti po inšpekcijski odločbi ni izpolnila. Sklepa, ki je z vidika bistvenih razlogov, ki morajo biti izkazani, da bi bila dopustna izdaja sklepa o izvršbi (tožničina neizpolnitev obveznosti v paricijskem roku), neobrazložen, z vidika tožbenih navedb o nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju posledično ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1).

18. Tožnica je v pritožbi zoper izpodbijani sklep uveljavljala, da je svojo obveznost izpolnila, v dokaz navedenega pa je predložila najemno pogodbo za drugo stanovanje ter predlagala svoje zaslišanje. Toženka je v drugostopenjski odločbi s tem v zvezi zavzela stališče, da sklenjena najemna pogodba ne izključuje uporabe stanovanja v predmetnem objektu, tožnica pa da bi v dokazovanje neuporabe morala predložiti druge dokaze, da stanovanja ne uporablja, kot npr. izpis porabe vode in električne energije.

19. Sodišče vezano na navedeno najprej ponavlja, da je breme dokazovanja, da inšpekcijski zavezanec ni izvršil naloženega mu inšpekcijskega ukrepa, na upravnem (inšpekcijskem) organu. Tega bremena organ ne more prevaliti na inšpekcijskega zavezanca, izpodbijani sklep pa je tudi ob upoštevanju dopolnitve obrazložitve z drugostopenjsko odločbo z vidika odločilnih razlogov (tožničina neizpolnitev obveznosti v paricijskem roku) ostal neobrazložen in ga ni mogoče preizkusiti.

20. Sodišče izpostavlja tudi, da je v skladu z načelom materialne resnice (8. člen ZUP) za odločitev v upravni zadevi treba ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ugotavljanje teh dejstev se opravi z dokazovanjem, pri katerem so potrebni dokazi. Kot dokaz pa je mogoče uporabiti vsako sredstvo, s katerim je mogoče priti do uspeha pri vrednotenju nekega dejstva kot (ne)resničnega. Vrednost posameznih dokazov je z vidika načela proste presoje dokazov enaka ne glede na to, kakšne vrste je oziroma ali ga predložila stranka ali pa je bil pridobljen po uradni dolžnosti. Vsak dokaz je pred opravljeno dokazno oceno uradne osebe v načelu po pomembnosti in tehtnosti enakovreden in ima enako dokazno vrednost oziroma moč. Organ lahko v posameznem primeru da posameznim dokazom večjo dokazno moč le na podlagi posebej ugotovljenih okoliščin, ki se morajo navesti v obrazložitvi odločbe (to velja tudi pri formalnih dokaznih pravilih, v posameznem primeru predpisanih z materialnim predpisom)

21. Toženkino stališče, da bi morala tožnica neuporabo stanovanja dokazati s specifičnimi dokazi, tj. izpisom porabe vode in električne energije, je v nasprotju z načelom materialne resnice, saj ZUP ali drugi predpisi v zvezi z dokazovanjem tega dejstva ne predpisujejo nobenih formalnih dokaznih pravil, toženka pa tudi ne navaja konkretno nobenih drugih okoliščin, iz katerih bi izhajalo, da imata prav navedena dokaza večjo dokazno moč od drugih. Prav tako pa je treba ugotoviti tudi, da se toženka v svoji odločbi (v kateri, kot že pojasnjeno, sicer dopolnjuje obrazložitev izpodbijanega sklepa) ni z ničemer opredelila do predlaganega dokaza z zaslišanjem tožnice (ta dokaz tako ni bil vključen v dokazno oceno), kar predstavlja kršitev načela proste presoje dokazov (10. člen ZUP). Obe navedeni kršitvi bi po presoji sodišča mogli vplivati na zakonitost postopka, zato predstavljata bistveno kršitev določb postopka (4. točka prvega odstavka 237. člena ZUP v zvezi z 2. točko prvega odstavka 27. člena ZUS-1).

22. Tožnica je (glede na tožbeni zahtevek) predlagala odločanje v sporu polne jurisdikcije – zahtevala je namreč zgolj odpravo izpodbijanega sklepa (v zvezi z drugostopenjsko) odločbo, v delu, ki se nanaša nanjo, ne pa tudi vrnitve zadeve v ponovno odločanje. Sodišče predlogu tožnice glede odločanja v sporu polne jurisdikcije ni sledilo, saj glede na ugotovljene kršitve sodi, da narava stvari tega ne dopušča, podatki postopka pa za to ne dajejo zanesljive podlage (prvi odstavek 65. člena ZUS-1). Prav tako pa sodišče zaradi enovitosti izreka izpodbijanega sklepa ni moglo slediti predlogu tožnice, da izpodbijani sklep odpravi zgolj v delu, ki se nanaša nanjo.

23. Sodišče je zato, na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo, izpodbijani sklep (v zvezi z drugostopenjsko odločbo) odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu, da v ponovljenem postopku ponovno odloči o zadevi, pri čemer je vezan na stališča sodišča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

24. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Zadeva je bila rešena na glavni obravnavi, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika), povečano za 22% DDV (odvetnik je zavezanec za DDV), kar skupaj znaša 469,70 EUR. Višjo stroškovno zahtevo tožnice je sodišče zavrnilo, saj za njeno priznanje podlage v veljavnih predpisih ni najti.

25. Povrnitev stroškov postopka so zahtevale tudi stranke z interesom.

26. Iz 19. člena ZUS-1 izhaja, da imajo tam navedene osebe, ki niso glavne stranke v upravnem sporu, pravico udeleževati se postopka. Ker v ZUS-1 obenem ni urejeno vprašanje povrnitve stroškov, ki jih imajo te osebe zaradi sodelovanja v postopku, je potrebno glede tega vprašanja, v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, uporabiti določbe Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki urejajo povračilo stroškov stranskemu intervenientu, saj ima ta v pravdnem postopku smiselno enak položaj kot udeleženci v upravnem sporu v smislu 19. člena ZUS-1

27. Iz prvega odstavka 155. člena ZPP izhaja, da se stranki povrnejo le potrebni stroški. Sodišče ugotavlja, da priglašeni stroški strank z interesom niso bili potrebni, saj te s svojimi navedbami niso prispevale k razjasnitvi zadeve oziroma niso vplivale na odločitev sodišča. Sodišče je zato stroškovni zahtevek strank z interesom zavrnilo.

Glej Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list, Ljubljana 2020, 1. knjiga, stran 146

Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu, I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013, in sklepu, I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.