UPRS Sodba I U 1975/2020-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-22

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep občinskega inšpektorja - ničnost odločbe

Izpodbijana odločba bi bila po presoji sodišča nična, če se tožnik ne bi mogel priključiti na kanalizacijo, torej, če občina ne bi zagotovila komunalne opreme. Zakon namreč določa, da gradnjo komunalne opreme zagotavlja občina (prvi odstavek 156. člena ZUreP-2). Sodišče je zaključilo, da je komunalna oprema zgrajena, kar pomeni, da se tožnik nanjo lahko priključi in je torej inšpekcijska odločba izvršljiva.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Toženka je z izpodbijano dopolnilno odločbo zavrnila predlog tožnika za izrek ničnosti odločbe Medobčinskega inšpektorata Kranj, št. 061-81/2020-5-44/02 z dne 10. 8. 2020 (v nadaljevanju: inšpekcijska odločba).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je Medobčinski inšpektorat Kranj z inšpekcijsko odločbo tožniku naložil, da mora stanovanjski objekt na naslovu ..., parc. št. 235/1 k.o. ... priključiti na javno kanalizacijsko omrežje, ki je bilo na tem območju zgrajeno v letu 2011, tožnik pa bi moral zagotoviti njegovo priključitev v skladu z 18. členom Odloka o odvajanju in čiščenju komunalne padavinske vode na območju Občine Tržič (v nadaljevanju Odlok). Tožnik je 17. 8. 2020 vložil predlog za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe iz razloga po 3. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Toženka je zato pridobila gradbeno dovoljenje z dne 26. 4. 1985 in lokacijsko dovoljenje z dne 10. 8. 1984, po katerih je bil zgrajen kanal H. Nadalje je od upravljavca kanalizacijskih sistemov Komunale G., d.o.o., ki tudi vodi kataster gospodarske javne infrastrukture, pridobila pojasnilo, da je na območju naselja ... javno kanalizacijsko omrežje zgrajeno. Iz skice njenega poteka izhaja, da v bližini tožnikove stavbe poteka mešani kanalizacijski vod (kanal H) po parc. št. 875 in delno tudi po parc. št. 235/1 k.o. ..., tožnika pa je nanj mogoče priključiti na parc. št. 875 k.o. ... v obstoječ jašek mešanega kanalizacijskega sistema. Ugotavlja, da sta na navedeno kanalizacijo priključeni bližnji stavbi B. in C. Zato zaključuje, da je komunalni vod zgrajen in se tožnik nanj lahko priključi, zaradi česar je predlog za izrek ničnosti neutemeljen. Ne drži niti njegova trditev, da Odlok predvideva ločen sistem odvajanja komunalne odpadne vode in odvajanje padavinske vode, saj Odlok v 35. členu prepoveduje zgolj odvajanje padavinske vode v mešan kanal tam, kjer je to vodo možno odtekati v ponikovalnico ali vodotok.

3. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V tožbi navaja, da javno službo že od leta 1986, ko je bil opravljen prvi tehnični pregled kanala H, poziva naj mu izda pogoje soglasja za priključitev. Leta 1986 je plačal komunalni prispevek, vendar ga upravljavec ni hotel priključiti, češ da kanalizacija še nima čistilne naprave. Javna služba mu pogojev za priključitev še vedno ni izdala, ker odcep od kanala H v smeri proti stanovanjski stavbi A. ni zgrajen tako, kot je predviden z gradbenim dovoljenjem. Izvajalec je toženki sicer pojasnil, da se priključitev izvede v obstoječi jašek na parc. št. 875, vendar je očitno, da ne ve, s kakšnim sistemom javne kanalizacije na konkretni lokaciji upravlja. Tudi inšpekcijska odločba ne vsebuje pogojev in soglasja za izvedbo priključka. Toženka ga tako sili k nezakonitim in neizvedljivim dejanjem.

4. Navaja tudi, da izgradnja kanala H še ni dokončana. Napaka je bila storjena že leta 1985, ker se niso zgradili sicer predvideni odcepi. Večina jih ni zgrajena niti danes. Iztoke komunalne odpadne vode obstoječih objektov ... 1-7 je izvajalec del priključil na zacevljeni vodotok potoka Dunejc, katerega zacevljenje je izvajal hkrati z izgradnjo kanala H. Tudi objekt B. je bil do predlani priključen na vodotok, nanj je priključen tudi objekt C. Da bi se občina izognila nedovoljenim posegom v javno dobro, je leta 2017 pridobila gradbeno dovoljenje za izgradnjo javne kanalizacije v naselju ..., ki vsebuje izgradnjo hišnih priključkov dela naselja ..., skupnih zbirnih kanalov za več objektov in glavni zbirni kanal, ki poteka vzdolž glavne ceste skozi naselje vzporedno s kanalom H in zacevljenim vodotokom Dunjec. Nov glavni zbirni kanal za del naselja ... se bo predvidoma gradil pod glavno cesto skozi naselje, ker ni bilo mogoče pridobiti soglasja za izvedbo priključkov po prvotnem načrtu oziroma gradbenem dovoljenju. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in uveljavlja povračilo stroškov postopka.

5. Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje in sodišču predlaga, naj jo zavrne. Med drugim navaja, da je tožnik ves čas postopka predvsem zatrjeval, da kanalizacijsko omrežje še ni v celoti zgrajeno. Šele v tožbi prvič izpostavlja, da v izpodbijani odločbi niso navedeni pogoji in soglasje za izvedbo priključka, čeprav bi to lahko storil v postopku na prvi stopnji kot tudi v predlogu za izrek ničnosti odločbe. Ker za to nima opravičljivih razlogov, teh trditev v upravnem sporu ni mogoče upoštevati. Iz previdnosti pa navaja, da je iz obvestila Komunale G. razvidno, da je bil tožnik pozvan, naj odda vlogo za izdajo soglasja za priključitev. Iz tega dopisa sta bili razvidni tako vloga kot grafična podlaga z navedbo lokacije priključka. Tudi iz inšpekcijske odločbe izhaja, da mora tožnik odpadne vode iz objekta speljati v jašek na parc. št. 875 k.o. ... Kanal H je na predmetnem območju zgrajen in je nanj tožnikov objekt mogoče priključiti, kot sta nanj priključena tudi objekta A. in C. Tudi, če posamezni predvideni odcepi niso bili zgrajeni, je priključitev dejansko možna na tisti del kanalizacijskega sistema, ki je bil zgrajen skladno z gradbenim dovoljenjem. Predlaga zavrnitev tožbe.

6. V dokaznem postopku je sodišče prebralo vse listine v sodnem in upravnem spisu ter zaslišalo tožnika. Toženka je sicer na podlagi tretjega odstavka 20. člena in 52. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) nasprotovala tožbenim trditvam in izvedbi dokazov, ki jih je tožnik uveljavljal šele v tožbi, vendar jih je sodišče dopustilo, ker je štelo, da obstajajo opravičljivi razlogi za to, da je tožnik šele v tožbi navajal nova dejstva in predlagal nove dokaze. Toženka je namreč z izpodbijano drugostopenjsko odločbo, s katero je sicer zavrnila predlog za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe, po vsebini dopolnjevala razloge, ki iz inšpekcijske odločbe ne izhajajo. Prav tako se v razlogih tega akta ni omejila le na razloge za ničnost, ki jih je v predlogu za izrek ničnosti navajal tožnik. Zato bi bila tožniku, če sodišče uveljavljanja novih dejstev in dokazov ne bi dopustilo, lahko kršena pravica do izjave. Je pa kot neprimeren zavrnilo dokaz z ogledom na kraju samem.

7. Sodišče je zavrnilo tudi dokazni predlog toženke, naj zasliši A. A., uslužbenca Komunale G., d.o.o. V upravnem sporu se namreč presoja zakonitost in pravilnost odločitve toženke, kot ta izhaja iz izpodbijane odločbe. To pomeni, da je morala toženka že v svoji odločbi navesti vse pravno relevantne razloge za odločitev in zato ne more z navedbami v odgovoru na tožbo in (morebitnih) nadaljnjih vlogah v upravnem sporu ter z dokazi, predlaganimi v odgovoru na tožbo in nadaljnjih vlogah, dopolnjevati razlogov za svojo odločitev in dokazovati utemeljenost le-teh.

9. Ničnost odločbe je izredno pravno sredstvo v upravnem postopku. Na podlagi tega pravnega sredstva lahko upravni organ izreče za nično odločbo samo iz tistih razlogov, ki so izrecno navedeni v 279. členu ZUP. Zaradi posledic, ki iz ničnosti izhajajo, so ničnostni razlogi v zakonu omejeni in natančno določeni ter jih je treba razlagati restriktivno. Po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti. Vrhovno sodišče je v svoji praksi že večkrat poudarilo, da se za nično izreče odločba, ki je pravno ali dejansko ni mogoče izvršiti

. V prvem primeru odločba vsebuje takšen dispozitiv, ki nasprotuje pravnemu redu, v drugem primeru pa dispozitiv, ki ga objektivno gledano ni mogoče izvršiti.

10. V obravnavani zadevi dispozitiv inšpekcijske odločbe določa, da mora tožnik stanovanjski objekt A. priključiti na javno kanalizacijsko omrežje, kar ni v nasprotju s pravnim redom in tega tožnik niti ne uveljavlja. Ugovarja, da je kanalizacijski vod položen v zemljišče parc. št. 875, ki je vodotok, ki je speljan v cev, obe cevi pa sta tesno skupaj. Stik priključka in zbirnega kanala H naj bi bil na območju varovalnega pasu vodnega in priobalnega zemljišča vodotoka. Trdi, da poseganje v javno dobro na vodnem in priobalnem zemljišču po 37. členu Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) za ta namen ni dovoljeno. Poleg tega trdi, da bi morali lastniki objektov za izvedbo svojih priključkov sami pridobivati soglasja za poseg v varovalni pas kanalizacije, vodno in priobalno zemljišče vodotoka. Navedene okoliščine torej niti ne morejo predstavljati razloga za ničnost odločbe, pri čemer toženka pravilno opozarja, da so po 1. točki prvega odstavka 37. člena na vodnem in priobalnem zemljišču dovoljeni posegi v prostor za gradnjo objektov javne infrastrukture, komunalne infrastrukture in komunalnih priključkov na javno infrastrukturo ter z gradnjo objektov javne infrastrukture neposredno povezane ureditve. Prav tako ne drži, da se tožnik ne sme priključiti na mešani sistem, saj 35. člen Odloka določa, da na območju, ki je opremljeno z javno kanalizacijo za odvajanje mešanice komunalne in padavinske odpadne vode, v javno kanalizacijo ni dovoljeno odvajati padavinske odpadne vode, kjer jo je mogoče odtekati v ponikovalnico in vodotok. Odvajanje komunalne odpadne vode v javno kanalizacijo za padavinske odpadne vode in obratno, pa je prepovedano samo tam, kjer je zgrajen ločen sistem (35. člen Odloka).

11. Sodišče je moralo preizkusiti še ugovor, da inšpekcijske odločbe dejansko ni mogoče izvršiti. Pri tem je treba upoštevati, da mora biti nezmožnost izvršitve objektivna, kar pomeni, da je ne more izvršiti nihče, pod nikakršnimi pogoji.

Že iz tega razloga kot neutemeljen zavrača ugovor, da bi moral tožnik za priključitev pridobiti soglasje od soseda, posestnika zemljišča, po katerem poteka kanal H, ki naj bi si zemljišče prisvojil. Četudi bi to držalo, namreč ne bi pomenilo, da odločbe pod nikakršnimi pogoji ni mogoče izvršiti. Pri tem sodišče zgolj pripominja, da je tožnik na naroku na mapni kopiji pokazal, da je na parceli 875 k.o. ... vodotok, sam pa je lastnik nepremičnine 235/1 k.o. ..., ki neposredno meji na parc. št. 875 k.o. ...

12. Toženka je ugotovila, enako pa po izvedenem dokaznem postopku ugotavlja tudi sodišče, da iz lokacijskega dovoljenja izhaja, da se gradnja kanalizacije odobri tudi na zemljiščih parc. št. 235/1 in 875 k.o. ... ter da je kanal H del kanalskega sistema Tržič. Iz gradbenega dovoljenja pa je razvidno, da mora biti objekt zgrajen v skladu s priloženim potrjenim glavnim projektom št. A/K-1159/82, iz katerega izhaja, da kanal H poteka po isti trasi, kot je vrisana v katastru gospodarske javne infrastrukture. Iz navedenega izhaja, da je kanal H zgrajen. Tožnik sicer v tožbi med drugim dokazuje, da ni zgrajen, in sicer s spletno stranjo toženke, iz katere naj bi izhajalo, da je na območju naselja ... gradnja javne kanalizacije šele predvidena. Vendar sodišče po vpogledu v to spletno stran ugotavlja, da iz nje tak zaključek ne izhaja. Toženka je namreč naštela naselja, ki so priključena na kanalizacijo, pri čemer pa je že iz samega teksta razvidno, da so našteta zgolj primeroma, saj uporaba znaka: … pomeni, da poleg izrecno naštetih (med katerimi ni našteto naselje ...), obstajajo še druga naselja, priključena na kanalizacijo.

13. Pri tem je sodišče po izvedenem zaslišanju tožnika ugotovilo, da dejansko ni sporno, da je kanal H zgrajen, sporno je, ali je del komunalnega voda, ki bi ga bilo šele treba zgraditi, da bi tožnikov objekt lahko uporabljal kanalizacijo, komunalna oprema, kot trdi tožnik, ali priključek, kot trdi toženka.

14. Izpodbijana odločba bi bila po presoji sodišča nična, če se tožnik ne bi mogel priključiti na kanalizacijo, torej, če občina ne bi zagotovila komunalne opreme. Zakon namreč določa, da gradnjo komunalne opreme zagotavlja občina (prvi odstavek 156. člena ZUreP-2). Komunalno opremljeno je stavbno zemljišče, ki ima urejen dostop do javnega cestnega omrežja in je zanj mogoče izvesti priključke na: - javno elektroenergetsko omrežje, - javno vodovodno omrežje in - javno kanalizacijsko omrežje (prvi odstavek 149. člena ZUreP-2). Iz zakona zato izhaja, da mora komunalno opremo zagotoviti občina

, priključek pa investitor. Tako določa tudi 25. člen Odloka po katerem mora načrtovanje in gradnjo kanalizacijskega priključka ter ostalih objektov in naprav interne kanalizacije, ki so potrebni zaradi priključitve stavbe na javno kanalizacijo na lastne stroške zagotoviti lastnik stavbe, ki se priključuje na javno kanalizacijo. Zato je v obravnavani zadevi relevantno, ali je manjkajoči del, ki ga navaja tožnik komunalna oprema ali priključek.

15. Vrhovno sodišče je v zvezi z vprašanjem komunalne opremljenosti zemljišča v sodbi X Ips 94/2017 zavzelo stališče, da je treba za presojo možnosti priključitve posamezne nepremičnine (ko se torej šteje, da je zemljišče komunalno opremljeno) ugotoviti, kakšna je prava razmejitev med dolžnostjo občine, da zagotovi komunalno opremo (javno infrastrukturo) in dolžnostjo investitorja, da zagotovi izgradnjo priključka na komunalno opremo. Sedaj veljavna Gradbeni zakon in ZUreP-2 ne definirata pojma priključka. Po presoji sodišča pa je glede na njegovo nespremenjeno naravo še vedno treba uporabiti razlago iz sodbe X Ips 94/2017, v kateri je Vrhovno sodišče pojasnilo razliko med priključkom in javno (sekundarno) komunalno infrastrukturo, in sicer je navedlo, da se ne razlikujeta zgolj glede lastništva, temveč tudi glede temeljne funkcije. Komunalni priključek je priključek objekta na objekt komunalne oskrbe in njegovo omrežje, možnost priključka pa se ugotavlja v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za posamezen objekt in je torej vezan na izgradnjo določenega objekta, saj šele takrat nastane potreba in dolžnost izgradnje priključka za priključitev na javno infrastrukturo. Skladno s tem za priključek ne more šteti objekt, ki bi bil zgrajen ločeno od posamezne gradnje, npr. za zagotavljanje koristi večjemu številu (predvidenih) objektov. Funkcija priključka je torej namenjena zgolj koristi posameznega objekta, medtem ko javna infrastruktura služi izvajanju javne službe in je v tem smislu v javno korist, kot jo opredeljujejo predpisi, ki urejajo posamezno (lokalno, gospodarsko) javno službo.

16. Tožnik je na naroku izpovedal, da bi manjkajoči del kanalizacije služil zgolj njegovemu objektu, kar torej upoštevaje navedena merila izkazuje, da gre za priključek, ki bo zgolj v njegovi lasti. Odsek, ki manjka, da bi se lahko priključil na kanalizacijo je dolg približno 15 metrov cevi. Vendar želi enako obravnavo, saj toženka ta del zagotavlja drugim lastnikom, njemu pa ne. Glede na to je sodišče zaključilo, da je komunalna oprema zgrajena, kar pomeni, da se tožnik nanjo lahko priključi in je torej inšpekcijska odločba izvršljiva. Tožnik je sicer trdil, da bi morala toženka oziroma komunalno podjetje prebiti kanal H in zgraditi odcep v približni dolžini 5 metrov, saj sam tega ne more storiti, da ne bi poškodoval kanala H, vendar sodišče sodi, da je tudi ta del voda priključek, saj je po funkciji namenjen zgolj tožnikovemu objektu. Preboj skupnega kanala, da se vanj združi priključek, je stvar izvedbe, pri čemer se sodišče strinja s tožnikom, da tega ne more sam, saj peti odstavek 19. člena Odloka določa, da mora lastnik, ki se priključuje na javno kanalizacijo zagotoviti, da priključitev izvede za to strokovno usposobljeni izvajalec.

17. Sodišče zavrača tudi ugovor, da se inšpekcijska odločba ne more izvršiti, ker ne vsebuje soglasja in pogojev, ki mu jih tudi komunalno podjetje ni izdalo. Tožnik je k tožbi sam priložil dopis Komunale G., d.o.o., iz katerega izhaja, da ga je pozvala, naj vloži vlogo za izdajo soglasja, ki je priložena k obvestilu, na kar bo prejel soglasje za priključitev. V dopisu je tudi pojasnilo, da nadzor nad deli izvaja upravljavec kanalizacije. Nadalje 19. člen Odloka določa, da izvajalec javne službe lastniku izda pogoje za izdajo soglasja za kanalizacijski priključek, v katerem določi tudi lokacijo mesta priključitve na javno kanalizacijo. V teh pogojih torej določi način izvedbe. Postopek konkretne priključitve namreč ne more biti stvar izreka inšpekcijske odločbe, ker zahteva sodelovanje izvajalca javne službe, ki v inšpekcijskem postopku ni zavezanec in s tem ni stranka postopka. Tožnika izpodbijana odločba zavezuje, da pridobi soglasje in izvede priključitev pod pogoji tega soglasja. Tega ne spremeni niti tožnikova zahteva, da mu mora preboj zagotoviti toženka, ker je to zagotovila tudi drugim lastnikom objektov. Ravnanje toženke pri drugih objektih namreč ni zakonski razlog za ničnost izpodbijane odločbe.

18. Iz vseh navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

19. Če sodišče tožbo zavrne, po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Glej X Ips 242/2013 z dne 2. 9. 2015, I Up 782/2003 z dne 9. 11. 2006, X Ips 133/2013 z dne 13. 3. 2014.

J. Čebulj v P.Kovač, E. Kerševan (ur.), Komentar zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 741.

Razen, kadar jo na podlagi pogodbe o komunalnem opremljanju iz 157. člena ZUreP-2 zagotovi investitor.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.