UPRS Sodba I U 426/2022-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-01-22

spodbujanje skladnega regionalnega razvoja - spodbuda za zaposlovanje - problemsko območje - povračilo prispevkov delodajalcu - zaposlitev brezposelne osebe - stalno prebivališče - razlaga določb zakona

Besedno zvezo iz tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2 "zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju" je treba razumeti tako, da mora prikrajšani delavec, za katerega delodajalec iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnil tožničino vlogo za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost za zaposlitev za brezposelno osebo A. A. (1. točka izreka) ter odločil, da v postopku stroški niso nastali (2. točka izreka). V obrazložitvi je prvostopenjski organ, sklicujoč se na 27. člen Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-2) in Uredbo o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči ter načinu uveljavljanja regionalne spodbude za zaposlovanje ter davčnih olajšav za zaposlovanje in investiranje (Uredba), navedel, da navedeni delavec ne stanuje na območju z visoko brezposelnostjo. Ker je osnovni namen spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo ustvarjanje novih zaposlitvenih možnosti na teh območjih, po mnenju prvostopenjskega organa njegova zaposlitev sicer prispeva h krepitvi gospodarske moči podjetja, vendar ga ni mogoče šteti za delavca na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, kar bi prispevalo k znižanju brezposelnosti na problemskem območju.

2. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (drugostopenjski organ) je tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnilo. V obrazložitvi je, sklicujoč se na sodno prakso naslovnega sodišča, drugostopenjski organ dodatno zapisal, da je pogoj za uspešno uveljavljanje spodbude za zaposlovanje, da delodajalec zaposli osebo, ki je prijavljena v evidenco brezposelnih oseb na območju občin, ki jih je Vlada določila za območje z visoko registrirano brezposelnostjo. V obravnavani zadevi je tožnica zaposlila delavca, ki živi zunaj problemskega območja. Sicer drži, da je imel navedeni delavec sklenjeno pogodbo o zaposlitvi s tožnico, ki ima sedež na problemskem območju, vendar se z zaposlitvijo tega delavca brezposelnost ni zmanjšala na problemskem območju, temveč na območju, ki ga Vlada ni določila za območje z visoko registrirano brezposelnostjo.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožnica v tožbi poudarja, da iz ZSRR-2 in Uredbe izhaja, da je edini pogoj, ki se nanaša na delavca v zvezi s povračilom plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost, da gre za prikrajšanega delavca, kot ga opredeljuje Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. 6. 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (Uredba EU/651/2014). Tožnica ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo (območje B.), delavec, z zaposlitvijo katerega je prišlo do neto povečanja števila zaposlenih v primerjavi s povprečjem v zadnjih 12 mesecih, pa je prikrajšani delavec v smislu Uredbe EU/651/2014 (po več pogojih iz 4. točke prvega odstavka 2. člena te Uredbe). Toženka s svojim stališčem ustvarja ad hoc nove pogoje za dodeljevanje spodbude. Nobeden od teh aktov ne določa, da bi moral na problemskem območju delavec živeti in delati. Če vzdrži stališče toženke, potem bi zakonodajalec kraj prebivališča delavca, za katerega se uveljavlja spodbuda, izrecno določil kot pogoj za pridobitev spodbude. Tudi sicer je ureditev iz 27. člena ZSRR-2 po njenem mnenju jasna in ne dopušča različnih razlag. Za materialnopravno zmotno ocenjuje stališče, da bi moral delavec na problemskem območju opravljati delo. Po njenem mnenju v 27. členu ZSRR-2 za takšno razlago ni podlage, to pa tudi ne bi v ničemer prispevalo k zmanjšanju brezposelnosti. Tudi sodna praksa naslovnega sodišča v zvezi z razlago prvega odstavka 27. člena ZSRR-2

je neenotna. Opozorila je na sodbo Vrhovnega sodišča, X Ips 4/2020 z dne 13. 4. 2021. Sodišču je predlagala, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahtevala je povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka odgovora na tožbo ni podala, sodišču je predložila upravne spise.

6. V obravnavani zadevi je predmet spora zavrnitev tožničine vloge, ki jo je ta na podlagi 27. člena ZSRR-2 kot delodajalka podala za povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost za zaposlitev brezposelne osebe A. A. V zadevi gre za vprašanje razlage določbe 27. člena ZSRR-2.

7. Na podlagi prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 (v delu, ki je relevanten za obravnavano zadevo) lahko povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost uveljavlja delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Po drugem odstavku tega člena je delavec, za katerega se lahko uveljavlja spodbuda za zaposlovanje, prikrajšani delavec, kot ga opredeljuje Uredba EU/651/2014. Po tretjem odstavku tega člena se delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, za tega delavca, za obdobje enega leta, kot enkratna pomoč, povrnejo plačani prispevki delodajalca za socialno varnost iz proračuna Republike Slovenije.

8. Po presoji sodišča tako iz naslova za ta primer relevantne zakonske določbe (spodbuda za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko stopnjo brezposelnosti) kot tudi iz njene vsebine izhaja, da je spodbuda za zaposlovanje regionalno naravnana in neposredno vezana na območje z visoko brezposelnostjo. Iz nje tudi izhaja, da mora tako na strani delodajalca kot na strani delavca obstojati določena vez s takim območjem. Zato se sodišče ne strinja s stališčem tožnice, da je edini pogoj, ki se nanaša na delavca, da gre za delavca, kot ga opredeljuje Uredba EU/651/2014

. Ravno nasprotno - besedna zveza "delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju [...]", po presoji sodišča odpira vprašanje, ali mora prikrajšani delavec na problemskem območju tudi živeti oziroma tam dejansko opravljati delo. Glede na navedeno je treba po oceni sodišča pri razlagi te določbe upoštevati še druge razlagalne metode, predvsem logično in namensko razlago sporne določbe.

9. Iz zakonodajnega gradiva, to je Predloga ZSRR-2,

izhaja, da v Republiki Sloveniji prihaja do znatnih regionalnih razlik, pri čemer se te razlike kažejo tudi v stopnji brezposelnosti. Za odpravljanje regionalnih razlik oziroma za spodbujanje skladnega regionalnega razvoja ZSRR-2 določa ukrepe regionalne politike (1. člen). Eden izmed teh ukrepov je tudi spodbuda za zaposlovanje po 27. členu ZSRR-2. Kot izhaja iz 25. člena ZSRR-2, ki je pravna podlaga tudi za obravnavani dodatni začasni ukrep razvojne podpore, se ta ukrep (lahko) aktivira, ko se na določenem območju gospodarske razmere tako poslabšajo, da stopnja registrirane brezposelnosti doseže kritično mejo, pod pogojem, da z ukrepi razvojnih politik ni mogoče izboljšati gospodarskih razmer. Kazalci in kriteriji za določitev takih območij so predpisani v prvem in drugem odstavku 25. člena ZSRR-2.

10. Ker je torej spodbuda za zaposlovanje neposredno vezana na območje z visoko brezposelnostjo, je po oceni sodišča njen osrednji namen v zmanjšanju regionalnih razlik glede stopnje brezposelnosti na teh območjih. Spodbuda za zaposlovanje po obravnavani določbi je le eden izmed ukrepov regionalne politike, ki je vezan na problemska območja z visoko brezposelnostjo. Pri obravnavani spodbudi za zaposlovanje gre za specifično, regionalno naravnano spodbudo, ki ni namenjena izboljšanju zaposlitvenih možnosti (katerihkoli) brezposelnih delavcev oziroma splošnemu znižanju stopnje brezposelnosti, ampak se ti cilji zasledujejo na točno določenem območju. Obravnavano določbo je po mnenju sodišča torej treba razlagati v skladu s tem namenom. To pa pomeni, da je treba besedno zvezo iz tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2, "zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju", razumeti tako, da mora prikrajšani delavec, za katerega delodajalec iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju. Enako stališče je glede navedenega vprašanja zavzelo tudi Vrhovno sodišče Republike Slovenije.

Iz tega razloga je neutemeljen tudi tožničin ugovor, da je praksa naslovnega sodišča o tem vprašanju neenotna. Vrhovno sodišče Republike Slovenije jo je namreč s sodbama v zadevah, X Ips 125/2020 z dne 10. 3. 2021, in, X Ips 4/2021 z dne 13. 4. 2021, poenotilo.

11. Iz ugotovljenega dejanskega stanja v tej zadevi izhaja, da ima tožnica sedež v problemskem območju z visoko brezposelnostjo, tj. v B., kamor spada tudi C., kar med strankama postopka ni sporno. Tožnica v obravnavani zadevi uveljavlja povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost za zaposlitev brezposelne osebe, ki po ugotovitvi prvostopenjskega organa, ki je tožnica ne prereka (in je torej nesporna), živi v D. Ta občina pa ne spada v problemsko območje z visoko brezposelnostjo v skladu s 25. in 27. členom ZSRR-2, 22. člena Uredbe ter Sklepa Vlade Republike Slovenije o dodatnih začasnih ukrepih razvojne podpore za problemska območja z visoko brezposelnostjo.

12. Po presoji sodišča je v skladu s pojasnjeno razlago prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 pogoj za uspešno uveljavljanje spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih, da delodajalec zaposli osebo, ki živi na problemskem območju, v konkretnem primeru v C., in ne na kakem drugem območju. Navedeni pogoj za uveljavljanje spodbude v obravnavanem primeru ni izpolnjen. Tudi po presoji sodišča se je z zaposlitvijo delavca iz navedene občine (tj. D.) zmanjšala brezposelnost v tej občini, ki pa ne spada v območje, ki ga je Vlada Republike Slovenije določila za problemsko območje z visoko brezposelnostjo. Prvostopenjski organ je tako pravilno uporabil materialno pravo ter pravilno in popolno ugotovil relevantno dejansko stanje v zadevi, na tej podlagi pa tožničino vlogo za povračilo prispevkov delodajalca za socialno varnost za navedenega delavca pravilno zavrnil.

13. Po pojasnjenem zakonski pogoji za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost po 27. členu ZSRR-2 niso bili izpolnjeni že iz razloga, ker delavec, za katerega je tožnica uveljavljala spodbudo za zaposlovanje, ne živi na problemskem območju. Zato druge okoliščine, na katere se sklicuje tožnica, za odločitev niso relevantne. Tako je sodišče odločilo tudi že v več sodbah, npr. I U 227/2021, I U 1603/2021, I U 1801/2021.

14. Glede na navedeno je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

15. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo podano soglasje strank, da sodišče odloči na podlagi njunih pisnih vlog in pisnih dokazov (peta alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

16. Odločitev o stroških, ki jih je priglasila tožnica, temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Npr. sodbe, I U 2298/2018, I U 1988/2018, I U 1208/2018;

V skladu s členom 2(1)(4) Uredbe 651/2014/EU je "prikrajšani delavec" prikrajšani delavec" vsaka oseba, ki: (a) v preteklih šestih mesecih ni imela redno plačane zaposlitve; ali (b) je stara od 15 do 24 let; ali (c) nima dokončane višje srednje stopnje izobrazbe ali poklicne kvalifikacije (mednarodna standardna klasifikacija izobrazbe 3) ali je v obdobju dveh let po zaključku rednega izobraževanja in še ni pridobila prve redne plačane zaposlitve; ali (d) je starejša od 50 let; ali (e) živi sama in ima enega ali več vzdrževanih članov; ali (f) dela v sektorju ali ima poklic v državi članici, kjer je neravnovesje med spoloma vsaj 25 % višje od povprečnega neravnovesja med spoloma v vseh gospodarskih sektorjih v zadevni državi članici, in spada v skupino, ki je zastopana v manjšem številu; ali (g) je član etnične manjšine v državi članici in ki hoče razvijati svoj lingvistični profil, poklicno usposabljanje ali delovne izkušnje, da poveča svoje možnosti dostopa do redne zaposlitve.

Predlog Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-2), prva obravnava, EPA 1367-V, Poročevalec Državnega zbora, št. 170 z dne 9. 11. 2010.

Glej sodbi Vrhovnega sodišča RS, X Ips 125/2020 z dne 10. 3. 2021, in, X Ips 4/2021 z dne 13. 4. 2021.

Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (2011) - ZSRR-2  - člen 27, 27/1, 27/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.