UPRS Sodba I U 549/2020-24
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-11-17

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

izvršilni naslov - izvršljivost - načelo kontradiktornosti - nove okoliščine

Po stališču pravne teorije, ki se sklicuje tudi na starejšo sodno prakso, se pri obveznosti, ki izhaja iz izvršilnega naslova, njena izvršljivost domneva, zato mora izvršilni organ le ugotoviti, ali obstaja izvršilni naslov (prvi odstavek 290. člen), ne pa tudi, ali je zavezančeva obveznost izvršljiva. Šteje se torej, da je izvršljiva vsaka obveznost, ki je navedena v izvršilnem naslovu. V tem primeru mora zavezanec trditi in dokazati, da ni. Iz starejše sodne prakse izhaja tudi stališče, da se kontradiktornost v postopku za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe ne zahteva. Upoštevaje navedena stališča je mogoča presoja, da prvostopenjski organ ni ravnal nezakonito, s tem ko je izdal izpodbijani sklep o izvršbi, tudi če je bil seznanjen (po ogledu na kraju samem in glede na listine v spisu, kot prej navedeno) s tem, da so po izdaji inšpekcijske odločbe nastale pravno relevantne okoliščine (obstoj novega legalno zgrajenega objekta na predmetnih zemljiščih), ki bi lahko vplivale na izvršljivost obveznosti.

I. Tožbi se ugodi, sklep Inšpektorata Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, OE Ljubljana, Izpostava Zagorje ob Savi št. 0611-2245/2013-28 z dne 9. 1. 2020, se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1. Z izpodbijanim sklepom je Inšpektorat Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, OE Ljubljana, Izpostava Zagorje ob Savi (v nadaljevanju prvostopenjski organ) ugotovil, da je postala 1. točka izreka odločbe prvostopenjskega organa št. 0611-2245/2013-19 z dne 22. 7. 2014, s katero se je tožniku kot lastniku kmetijskega zemljišča na parc. št. 59/3 in 59/4, obe k. o. ..., odredilo, da odstrani nasipan in utrjen material – pesek na južnem delu kmetijskega zemljišča, površino prekrije s plastjo rodovitne zemlje in zemljišča uporablja izključno v skladu z namensko rabo – kot kmetijska zemljišča, izvršljiva z dnem 11. 12. 2018 in da se dovoljuje njena izvršba. Med drugim je odločil še, če tožnik ne bo v celoti izvršil z odločbo naloženih obveznosti v naknadnem roku, najkasneje do 1. 6. 2020, da bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 500,00 EUR ter navedel, da pritožba zoper sklep ne zadrži izvedbe izvršbe.

Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je bil rok izvršitve inšpekcijskega ukrepa, naloženega z odločbo prvostopenjskega organa št. 0611-2245/2013-19 z dne 22. 7. 2014 (v nadaljevanju inšpekcijska odločba oziroma izvršilni naslov), na tožnikovo pobudo podaljšan na 60 dni po pridobitvi informacije o sprejemu ali zavrnitvi tožnikove prošnje za spremembo OPN Domžale. Slednji je pričel veljati dne 11. 10. 2018. Dne 2. 7. 2019 je bil opravljen ponovni kontrolni ogled terena na parc. št. 59/3 in 59/4, obe k. o. ..., in ugotovljeno je bilo, da se stanje glede nenamenske rabe navedenih parcel ni spremenilo in da je tožnik na jugozahodnem delu teh parcel postavil še lesen objekt – nadstrešek z betoniranimi podstavki.

Inšpektorica je zato ugotovila, da tožnik po izdaji izvršilnega naslova ni ukrepal skladno z njegovim izrekom, čeprav je bil seznanjen z dejstvom, da njegovi prošnji za spremembo namembnosti navedenih parcel ni bilo ugodeno.

2. Zoper sklep prvostopenjskega organa je tožnik vložil pritožbo, s predlogom za ustavitev postopka izvršbe. V njej je navajal, da se je po izdaji izvršilnega naslova dejansko stanje spremenilo tako, da ni več razlogov za vodenje inšpekcijskega postopka. Po izdaji izvršilnega naslova je tožnik namreč pridobil gradbeno dovoljenje za gradnjo stavbe za shranjevanje kmetijskih strojev in orodja, ki ga je zgradil poleg drugega objekta – toplarja, ki je bil zgrajen že pred izdajo izvršilnega naslova. Objekta sta zgrajena tako, da južni del parcel št. 59/3 in 59/4 predstavlja funkcionalni del zemljišča k obema objektoma. V danem primeru gre torej za manipulacijsko površino h gospodarskima kmetijskima objektoma, ki sta funkcionalno in prometno povezana z dostopno potjo. V skladu z Uredbo o razvrščanju objektov (v nadaljevanju Uredba) za tovrstne posege ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, saj gre za vzdrževanje objekta. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil kot neutemeljeno po zaključku, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da tožnik ni izpolnil obveznosti, naložene z izvršilnim naslovom, preostale pritožbene navedbe pa je štel kot nedopustne v postopku za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožnik se z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe ne strinja. V tožbi navaja, da prvostopenjski organ ni upošteval spremembe dejanskega stanja in relevantnih pravnih predpisov. Upravni organ ne bi izdal gradbenega dovoljenja za gradnjo stavbe za shranjevanje kmetijskih strojev in orodja na kmetijski parceli, če ne bi menil, da se objekt ne uporablja za namen kmetovanja. Objekt pa ne more služiti svojemu namenu, če tožnik nima dostopa in manevrskega prostora, na katerem lahko obrača, razklada in naklada kmetijsko mehanizacijo. Območje, ki bi ga moral na podlagi izvršilnega naslova zatraviti, leži med toplarjem in stavbo za shranjevanje strojev in orodij (južni del parc. št. 59/3 in 59/4 predstavlja funkcionalni del zemljišča k obema objektoma). Navaja, da druge možnosti za gradnjo ni imel, saj je nosilec kmetijskega gospodarstva, ki se nahaja znotraj urejevalne enote z namensko rabo SK, kjer zaradi pozidanosti zemljišč ni možna gradnja novih objektov. Nadalje navaja, da so se po izdaji izvršilnega naslova spremenili tudi relevantni pravni predpisi, in sicer je bila sprejeta Uredba, ki v točki 5 priloge 2 tožniku daje pravico do ureditve dovoza ter okolice poslopij z namenom neovirane rabe objekta. Sklicuje se tudi na mnenje Občine Domžale, da so takšni posegi skladni z določbo 45. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih, in na izsek OPN Občine Domžale, iz katerega izhaja, kateri pomožni kmetijski objekti so dopustni in ob kakšnem pogoju se jih lahko postavi. Navaja, da je po pridobitvi gradbenega dovoljenja in gradnji poslopja v letu 2019 pridobil zaključen sklop poslopij, ki omogočajo spravilo kmetijskih strojev ter opravilo kmetijskih dejavnosti. Poslopja so med seboj v neposredni bližini, za potrebe je okoli urejeno dvorišče ter sporna dostopna poljska pot, saj lahko poslopja le na takšen način služijo svoji namembnosti. Z vzpostavitvijo sporne poti je tožnik zasledoval cilj optimizacije kmetijskega gospodarstva. Meni, da bi bilo treba postopek ustaviti po uradni dolžnosti, saj je po izdaji izvršilnega naslova ustvaril pogoje, ki preprečujejo kakršnokoli aktivno ravnanje inšpekcijskega organa. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe odpravi ter zadevo posreduje organu prve stopnje v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je prvostopenjski organ ob kontrolnem pregledu dne 2. 7. 2019 pravilno ugotovil, da se stanje glede nenamenske rabe ni spremenilo in da je tožnik na jugozahodnem delu spornih parcel postavil še lesen objekt – nadstrešek z betoniranimi podstavki, o čemer je bila obveščena pristojna gradbena inšpekcija. Morebitna bodoča sprememba OPN ni relevantna, temveč so pravno relevantni le obstoječi načrti v času odločanja. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

5. V pripravljalni vlogi z dne 6. 7. 2020 tožnik še dodatno navaja, da je saniral nelegalnost gradnje kmetijskih objektov, ki se nahajajo na parcelah 59/3 in 59/4, in sicer s pridobitvijo pravnomočnih gradbenih dovoljenj. Zato je inšpektor s sklepom, ki ga prilaga, ustavil inšpekcijski postopek glede navedenih objektov. Svoji vlogi prilaga tudi izsek iz plana, Uradni vestnik št. 10/2018, iz katerega je razvidno, da je po prostorskih aktih dopustna gradnja dostopov do objektov, ki jih je dopustno graditi na kmetijskih zemljiščih, kar je v dopisu z dne 14. 4. 2020, ki ga tožnik prav tako prilaga, tožniku potrdila tudi Občina Domžale. Od uveljavitve novega OPN tako ni več pravne podlage za vodenje predmetnega inšpekcijskega postopka.

6. Sodišče je 18. 10. 2022 sprejelo sklep I U 549/2020-18, da v zadevi odloča sodnica posameznica. Stranki postopka sestavi sodišča nista ugovarjali, ne pisno ne na posebno vprašanje na glavni obravnavi.

7. Sodišče je 17. 11. 2022 opravilo javno glavno obravnavo. Obravnave se je udeležil tožnik, toženka pa je sodišču dne 18. 10. 2022 sporočila, da se glavne obravnave ne bo mogla udeležiti in navedla, da se strinja, da se opravi v njeni nenavzočnosti. Na glavni obravnavi je sodišče izvedlo dokaze z vpogledom v listine v sodnem spisu (A2 - A8) in listine upravnega spisa. Pooblaščenec tožnika je v svoji besedi vztrajal pri stališčih iz tožbe in pripravljalne vloge, ter svoja stališča še dodatno pojasnil.

9. V obravnavani zadevi je sporna odločitev v izpodbijanem sklepu, da se dovoli izvršba odločbe prvostopenjskega organa št. 0611-2245/2013-19 z dne 22. 7. 2014, s katero je tožniku kot lastniku kmetijskega zemljišča na parc. št. 59/3 in 59/4, obe k.o. ..., inšpektor odredil, da odstrani nasipan in utrjen material – pesek na južnem delu kmetijskega zemljišča, površino prekrije s plastjo rodovitne zemlje in zemljišča uporablja izključno v skladu z namensko rabo – kot kmetijska zemljišča. Za navedeno inšpekcijsko odločbo je v sklepu ugotovljeno, da je postala izvršljiva, in sicer z dnem 11. 12. 2018.

10. Kot izhaja iz izpodbijanega sklepa, je inšpektor ob kontrolnem inšpekcijskem pregledu 2. 7. 2019 ugotovil, da tožnik ni izpolnil naložene obveznosti in zato izdal sklep o dovolitvi izvršbe. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo s predlogom za ustavitev postopka izvršbe zavrnil ob utemeljitvi, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da tožnik ni izpolnil obveznosti, naložene z izvršilnim naslovom, preostale pritožbene navedbe pa je v celoti štel za neupoštevne, ker je presodil, da se nanašajo na izvršilni naslov, in ne na izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe.

11. Tožnik dovolitvi izvršbe nasprotuje in meni, da bi bilo treba inšpekcijski postopek ustaviti, pri tem pa se v bistvenem sklicuje na gradbeno dovoljenje, izdano za (še en) kmetijski objekt na predmetnih parcelah po izdaji izvršilnega naslova ter navaja, da predmetni del parcel 59/3 in 59/4 predstavlja funkcionalno zemljišče k objektoma, poleg tega pa zatrjuje tudi spremembo predpisov (Uredbe in Občinskega prostorskega načrta Občine Domžale, Uradni vestnik Domžale, št. 10/2018, v nadaljevanju OPN Občine Domžale), relevantnih za presojo izvršljivosti izvršilnega naslova.

12. Po prvem odstavku 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izda po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca sklep o dovolitvi izvršbe; s sklepom se ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe.

13. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je organ v njem ugotavljal, da ne le, da tožnik ni izvršil obveznosti iz inšpekcijske odločbe, pač pa je na jugozahodnem delu predmetnih zemljišč celo postavil nov objekt, lesen nadstrešek z betoniranimi podstavki. Iz upravnega spisa v zadevi pa tudi izhaja, da se v njem nahaja zapisnik z inšpekcijskega ogleda gradbenega inšpektorja z dne 3. 12. 2019, ki bi se mogel nanašati (tudi) na prej omenjeni leseni nadstrešek, in tožnikova pisna izjava z dne 17. 12. 2019, dana v inšpekcijskem postopku gradbenega inšpektorja, s priloženim tudi gradbenim dovoljenjem z dne 15. 5. 2019 za strojno lopo na predmetnih zemljiščih. Take listine v spisu kažejo na nove, po izdaji inšpekcijske odločbe nastale pravno relevantne okoliščine (obstoj novega legalno zgrajenega objekta na predmetnih zemljiščih), ki bi lahko vplivale na izvršljivost obveznosti. Legalno spremenjeno stanje (kmetijskega) zemljišča, na katero se nanaša izvršilni naslov, namreč lahko vpliva na presojo vprašanja izvršljivosti obveznosti iz inšpekcijske odločbe.

14. Po stališču pravne teorije, ki se sklicuje tudi na starejšo sodno prakso, se pri obveznosti, ki izhaja iz izvršilnega naslova, njena izvršljivost domneva, zato mora izvršilni organ le ugotoviti, ali obstaja izvršilni naslov (prvi odstavek 290. člen), ne pa tudi, ali je zavezančeva obveznost izvršljiva

. Šteje se torej, da je izvršljiva vsaka obveznost, ki je navedena v izvršilnem naslovu. V tem primeru mora zavezanec trditi in dokazati, da ni. Iz starejše sodne prakse izhaja tudi stališče, da se kontradiktornost v postopku za izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe ne zahteva

. Upoštevaje navedena stališča je mogoča presoja, da prvostopenjski organ ni ravnal nezakonito, s tem ko je izdal izpodbijani sklep o izvršbi, tudi če je bil seznanjen (po ogledu na kraju samem in glede na listine v spisu, kot prej navedeno) s tem, da so po izdaji inšpekcijske odločbe nastale pravno relevantne okoliščine (obstoj novega legalno zgrajenega objekta na predmetnih zemljiščih), ki bi lahko vplivale na izvršljivost obveznosti.

15. Upoštevaje navedena stališča pa bi drugostopenjski organ moral presoditi pritožbene navedbe, v katerih je tožnik zatrjeval med drugim, da je po izdaji izvršilnega naslova pridobil gradbeno dovoljenje za gradnjo stavbe za shranjevanje kmetijskih strojev in orodja, ki ga je zgradil poleg obstoječega objekta – toplarja, ki je bil zgrajen že pred izdajo izvršilnega naslova, objekta pa sta zgrajena tako, da južni del parcel št. 59/3 in 59/4 predstavlja funkcionalni del zemljišča k obema objektoma in gre torej za manipulacijsko površino h gospodarskima kmetijskima objektoma, ki sta funkcionalno in prometno povezana z dostopno potjo, za kar po Uredbi ne potrebuje gradbenega dovoljenja, saj gre za vzdrževanje objektov, in da se je spremenil OPN Občine Domžale. Prav tako bi moral presoditi predložene dokaze, zlasti gradbeno dovoljenje z dne 15. 5. 2019. Vendar se organ do zatrjevanih dejstev in predloženih dokazov ni opredelil, ni jih presodil v smislu, ali vplivajo na ugotovitev o izvršljivosti obveznosti iz izvršilnega naslova z dne 22. 7. 2014, pač pa je nepravilno navedel, da gre za navedbe, ki so v izvršilnem postopku nedopustne. Glede na navedeno je izpodbijana odločitev o dovolitvi izvršbe odločbe z dne 22. 7. 2014 nezakonita zaradi kršitve pravice do izjave (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), kar je absolutna bistvena kršitev pravil postopka. Taka ugotovitev sodišču narekuje, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe odpravi (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče zadevo tudi vrača organu, ki je sklep izdal, v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1).

16. V ponovnem - kontradiktorno vodenem postopku – bo organ, če bo ugotovil, da gre za legalno spremenjeno stanje na predmetnih zemljiščih, na katera se nanaša izvršilni naslov in da gre tako pravno neizvršljivost inšpekcijske odločbe, torej da obstaja ničnostni razlog po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, o tem dolžan obvestiti organ, ki je pristojen za ugotovitev njene ničnosti (tretji odstavek 280. člena ZUP), če ni za izrek ničnosti odločbe pristojen sam izvršilni organ, ter bo moral po razglašeni ničnosti odločbe izvršilni postopek ustaviti (prvi odstavek 293. člen ZUP)

(četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Če pa bo po dopolnjenem ugotovitvenem postopku (v katerem bo tožniku morala biti dana možnost izjave) zaključil, da je obveznost iz izvršilnega naslova z dne 22. 7. 2014 izvršljiva, pa bo ponovno izdal sklep o dovolitvi izvršbe in v obrazložitvi navedel relevantna dejstva in okoliščine, na katere ga opira ter se opredelil do tožnikove izjave o odločilnih dejstvih in okoliščinah.

17. Tožniku je sodišče priznalo povrnitev stroškov postopka na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in ker je tožnika zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, je sodišče stroške odmerilo po četrtem odstavku 3. člena Pravilnika o odmeri stroškov tožniku v upravnem sporu, in sicer v višini 385,00 EUR, z 22 % DDV, ker je tožničin pooblaščenec zavezanec za DDV.

Iz popisa upravnega spisa izhaja, da je bil tožnik dne 10. 7. 2019 zaslišan in da je bil o tem napravljen zapisnik (zap. št. 28), vendar se navedeni dokument v upravnem spisu ne nahaja.

Tako Jernej Podlipnik, Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, 2. knjiga, str. 767, ki se pri tem sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča U 170/92 z dne 7. 1. 1993

Sodba Vrhovnega sodišča U 170/92 z dne 7. 1. 1993

Tako Jernej Podlipnik, Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, 2. knjiga, str. 766

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-3, 279, 279/1, 279/1-3, 290, 290/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.