UPRS Sodba I U 1664/2021-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-10-11

ukrep gradbenega inšpektorja - oporni zid - javna cesta - objekt - nepopolno ugotovljene dejanske okoliščine

Oporni zid je lahko cestni objekt in s tem sestavni del javne ceste ne glede na to, kdo je zemljiškoknjižni lastnik nepremičnine, na kateri stoji, tj. ne glede na to, ali je bila izvedena formalna razlastitev lastnika (dela) nepremičnine, na kateri je del cestnega sveta. Za odločitev je torej relevantno, ali je navedeni oporni zid konstrukcijsko povezan s cesto tako, da je bistven za obstoj ceste in je s tem njen del, ali pa gre za gradbeno samostojen objekt zemljišča parc. št. A. k.o. ..., tj. utrjuje to nepremičnino zato, da lahko tožnika nepremičnino uporabljata za namen, za katerega ga uporabljata. Tega dejstva toženka ni ugotavljala.

I. Tožbi se ugodi, odločba št. 06122-2794/2019-32 (39296) z dne 6. 1. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožnikoma naložil, da morata v roku enega meseca po njeni vročitvi prenehati z uporabo opornega zidu na jugovzhodni stranici zemljišča parc. št. A. k.o. ..., saj ne izpolnjuje bistvenih zahtev, tako da neposredno ogroža zdravje in življenje ljudi, premoženje večje vrednosti, promet ali sosednje objekte (1. točka izreka). Nadalje jima je naložil, da morata na svoje stroške v roku enega meseca po vročitvi odločbe odstraniti nevaren objekt - oporni zid v največji skupni dolžini cca 42 m, največje višine cca 2,20 m na jugozahodni stranici zemljišča parc. št. A. k.o. ... ter urediti brežino izza njega na tak način, da ne bo mogoč zdrs zemljine na javno pot parc. št. B. k.o. ... (2. točka izreka). Za nedovoljen objekt so bile izrečene prepovedi (3. točka izreka) in odločeno, da se po vročitvi odločbe kot tak označi s tablo (4. točka izreka) ter, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka). Organ je odločil še, da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (6. točka izreka).

2. V obrazložitvi ugotavlja, da sta tožnika solastnika nepremičnine parc. št. A. k.o. ... in da obravnavani oporni zid, ki je namenjen zadrževanju zemljine tega zemljišča, stoji na tej nepremičnini in ne na parc. št. B. k.o. ..., kot sta trdila tožnika. Navaja, da tak zaključek izhaja iz Elaborata geodetskih storitev št. 178/2019 z dne 19. 2. 2020 in pravnomočne odločbe GURS, saj to pomeni, da je meja dokončna in da se oporni zid nahaja na zemljišču v lasti tožnikov. Ob treh opravljenih meritvah je ugotovil, da je oporni zid dolg približno 42 metrov, do razlik v izmeri pa je prihajalo zato, ker se del nahaja pod ponjavo. Zato kot pavšalne zavrača navedbe tožnikov, da je dolg 50 metrov. Poleg tega je irelevantno ali meri 39 ali 50 metrov ali karkoli vmes, saj je objekt določen z gabariti, lego in lokacijo proti sosednjim zemljiščem.

3. Najava, da je inšpektor na opornem zidu opazil sedem območij z deformacijami - razpokami ter izboklinami, ki so nastale zaradi pritiska zemljine izza opornega zidu, ki ni vzdrževan. Tudi iz tega, da se je del zidu porušil že leta 2019, je mogoče sklepati, da preostali zid ne nudi statične trdnosti in stabilnosti. Nevarne gradnje ni mogoče sanirati z vzdrževalnimi deli. Ker je zid konstrukcijsko en objekt, je njegova sanacija mogoča le tako, da se ga odstrani in na njegovem mestu zgradi novega, ki ga je treba sestaviti na način, ki bi vsakemu elementu preprečeval premikanje v odnosu do preostalega opornega zidu. To pa presega pristojnost inšpekcije, ki ne more odrediti gradnje novega opornega zidu. Tudi ustrezno zavarovanje objekta po mnenju organa ni izvedljivo, saj ni mogoče zadržati pritiska več ton zemljine izza opornega zidu, če pride do njegove samoporušitve. Ker sanacija ni mogoča, se odredi njegova odstranitev.

4. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Navaja, da je dopolnil ugotovitveni postopek in na podlagi zapisnika mejne obravnave ugotovil, da se oporni zid nahaja na nepremičnini, ki je last tožnikov. Območje varovalnega pasu ni del javne poti, ampak pomeni prostor, ki je deležen posebnega varstva po občinskih odlokih. Četudi tožnika nista investitorja objekta, sta zavezanca za izvršitev inšpekcijskega ukrepa, saj sta s pridobitvijo zemljišča v last prevzela vse s tem povezane pravice in bremena. Na izrečeni ukrep ne vpliva niti določitev velikosti zidu, saj bi zadostovalo, če bi prvostopenjski organ navedel zgolj lokacijo.

5. Tožnika se z odločitvijo ne strinjata. V tožbi zatrjujeta, da so izmere objekta, ki so bistvene, napačne; kajti če zid meri 39 m, je jasno, da ni mogoče odstraniti 42 - tih metrov. Če pa meri 50 metrov, ni jasno, katerih 42 metrov je treba odstraniti. Enako velja glede višine zidu. Uveljavljata kršitev postopka, ker jima ni bila dana možnost udeležbe, saj nista bila vabljena na ogled. Če bi bila, bi se do teh izmer lahko opredelila. Poudarjata, da elaborat, na katerega se sklicuje toženka, ne zadošča za zaključek, da sta lastnika opornega zidu oziroma da se ta nahaja na parc. št. A. k.o. ..., nasprotujeta pa tudi temu, da je dejansko stanje ugotavljal šele drugostopenjski organ. Izpostavljata, da njuna družina opornega zidu ni gradila in ni odgovorna za njegovo vzdrževanje.

6. Trdita, da je oporni zid konstrukcijsko, vsebinsko in fizično neločljivo povezan z javno potjo JP ..., ki poteka po parc. št. B. k.o. ... in je njen sestavni del oziroma sestavni del cestnega sveta. Zato ga ni mogoče razvrščati kot samostojni objekt in samo zanj odrejati ukrepov brez upoštevanja stanja cestnega sveta. Po Odloku o občinskih cestah v Občini Semič (v nadaljevanju Odlok) je izvajanje rednega vzdrževanja občinskih cest obvezna gospodarska javna služba, ki jo organizira občinska uprava, za izvajanje pa je odgovoren izvajalec javne službe vzdrževanja občinskih cest. Odločba o teh pravnorelevantnih dejstvih nima razlogov. Trdita še, da bi odstranitev zidu vplivala na varnost ceste. Ustrezna zaščita brežine bi bila možna le z ekvivalentno konstrukcijo, ki bi zagotovila njeno stabilnost, gradnja pa ni možna, saj je po občinskem prostorskem načrtu dovoljena le rekonstrukcija ceste, ki jo lahko izvaja le upravljavec ceste. Tožnika tako odločbe tudi iz tega razloga ne moreta izvršiti, ker jima nalaga nezakonito ravnanje, pa je nična. Trdita, da iz več dokazov izhaja, da Občina Semič izvaja vzdrževanje primerljivih cestnih objektov.

7. Kršen je tudi 85. člen GZ, saj je odstranitev objekta skrajni ukrep, če nevarnosti ni mogoče odpraviti drugače, tj. z zavarovanjem objekta ali vzdrževalnimi deli. Ukrep je nesorazmeren in nestrokoven. Odločba je sama s seboj v nasprotju, saj bi odstranitev zidu brez sočasne rekonstrukcije suhozida ali gradnje novega, armiranega, povzročila še večjo nevarnost, kot je v sedanjem stanju. Predlagata, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo ter da toženki naloži plačilo vseh stroškov postopka.

9. Sodna praksa je že zavzela stališče, da lahko inšpektor v skladu z 29. členom Zakona o inšpekcijskem nadzoru opravi nadzor brez predhodnega obvestila in brez navzočnosti zavezanca. Ne gre namreč za ogled v smislu 199. in 200. člena ZUP, kot to uveljavlja tožnica, ampak gre za inšpekcijski nadzor, ki ga ureja določilo 29. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru. V tem primeru mu mora posredovati svoje ugotovitve in mu omogočiti, da se o njih izjavi, kar je bilo v obravnavanem primeru storjeno.

Zato postopek, ker tožnika nista bila vabljena na ogled, ni bil kršen.

10. Med strankama ni sporno, da je ob kategorizirani javni cesti JP ... na parc. št. B. k.o. ... in da oporni zid, ki je predmet ukrepa, preprečuje, da bi zemljina, ki se dviga za opornim zidom, zdrsnila na cesto. Toženka je ukrep naložila tožnikoma na podlagi ugotovitve, da se oporni zid nahaja na parc. št. A. k.o. ..., ki je v lasti tožnikov.

11. Tožnika neutemeljeno ugovarjata, da drugostopenjski organ pri tej ugotovitvi ne bi smel dopolnjevati izpodbijane odločbe, saj sme organ druge stopnje po prvem odstavku 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, kadar ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo, dopolniti postopek in odpraviti omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Ni dvoma, da mora v takem primeru stranki pred izdajo odločbe zagotoviti pravico, da se o ugotovitvah izjavi, kar je tudi storil.

12. Utemeljeno pa ugovarjata temu, da elaborat ureditve meje ne zadošča za zaključek, da se oporni zid nahaja na parc. št. A. k.o. ... Drugostopenjski organ je namreč svoj zaključek oprl na zapisnik mejne obravnave, in sicer navaja, da je na njem zapisano, da je pri mejah med parc. št. A. k.o. ... ter ..., ... in ... k.o. ... navedeno, da je kamnita škarpa na parc. št. A. Pri meji med parc. št. A. in B. k.o. ..., ki je javna pot, po navedbah organa sicer ni navedeno, da poteka med parcelama ob škarpi oziroma opornem zidu. Vendar organ ugotavlja, da je oporni zid označen na skici, pri čemer meja med parcelama poteka tako, da se označeni oporni zid nahaja v celoti na parceli A. k.o. ... Opira se tudi na izjavo Občine Semič, češ da je v inšpekcijskem postopku izjavila, da je bila na mejni obravnavi meja pokazana v naravi, vse stranke pa so se strinjale, da poteka med parc. št. A. in B. tako, da leži oporni zid v celoti na parc. št. A. k.o. ...

13. Iz 19. člena Zakona o evidentiranju nepremičnin (v nadaljevanju: ZEN), ki je veljal v času izdaje izpodbijane odločbe, izhaja, da je meja parcele več daljic, ki so med seboj povezane v zaključen poligon. Krajišča daljic so zemljiškokatastrske točke. Meja razmejuje zemljišče parcele od zemljišča ene ali več sosednjih parcel (prvi odstavek). Zemljiškokatastrska točka je točka, ki ima koordinate določene v državnem koordinatnem sistemu (drugi odstavek). Meja se evidentira s koordinatami zemljiškokatastrskih točk (tretji odstavek). Zemljiškokatastrske točke urejenih mej se lahko označijo v naravi z mejniki na zahtevo enega od lastnikov ali solastnikov parcel (šesti odstavek). Po prvem odstavku 44. člena ZEN se urejena meja na zahtevo lastnika parcele označi v naravi z mejniki na podlagi podatkov zemljiškega katastra. To označitev izvede geodetsko podjetje in o času izvedbe obvesti lastnike sosednjih parcel. Tudi po prvem odstavku 31. člena Pravilnika se meja parcele v naravi označi tako, da se zemljiškokatastrske točke označijo z mejniki.

14. Kje v naravi poteka meja med nepremičninami različnih lastnikov, torej ni mogoče ugotoviti iz zapisnika mejne obravnave oziroma elaborata ureditve meje, ampak upoštevaje v naravi postavljene mejnike. Če mejnikov v naravi ni, je sicer mogoče kot dokaz upoštevati tudi zapise v zapisniku, sestavljenem v postopku ugotavljanja meje, če iz njih izhaja, da so se vsi prisotni mejaši strinjali o tem, na kateri parceli je kakšna stvar, katere lega sicer ni predmet mejnega postopka, je pa prepoznavna glede na njen opis. Vendar je treba v tej zadevi upoštevati, kot ugotavlja tudi sam drugostopenjski organ, da na zapisniku ni navedeno, da bi se stranke strinjale, da se oporni zid nahaja na parc. št. A. k.o. ... in ne na parc. št. B. k.o. ...

15. Po presoji sodišča ni utemeljen niti argument toženke, da skica po 15. členu Pravilnika o evidentiranju podatkov v zemljiškem katastru (v nadaljevanju Pravilnik) med drugim vsebuje prikaz fizičnih struktur in pojavov na zemeljskem površju, med katere se uvršča tudi oporni zid, ki ga v obravnavani zadevi prikazuje na zemljišču parc. št. A. k.o. ... Iz prvega odstavka 15. člena Pravilnika bi to sicer na prvi pogled izhajalo, vendar je treba upoštevati, ta določba pravilnika ne more derogirati zakonskih določb o tem, kaj meja je, kako se določa in kako se označuje v naravi. Ugotavljanje, kje se nahajajo posamezne fizične strukture na parceli po ZEN ni predmet mejnega ugotovitvenega postopka. Geodetska uprava sicer ugotavlja in vodi podatke tudi o vrsti rabe zemljišč, med katerimi so zemljišča pod gradbenimi objekti (160. člen ZEN), kar pa je drug postopek, kot je postopek ugotavljanja meje. V tem primeru je tudi sestavljeni elaborat drugačen, tj. namenjen ugotavljanju vrste rabe. Poleg tega natančne sestavine skice, ki je sestavni del elaborata, določa drugi odstavek tega člena Pravilnika, ki določa, da skica vsebuje naslednje podatke o: - mejah parcel in zemljišč pod stavbo, - parcelnih številkah, - zemljiškokatastrskih točkah in drugih točkah, uporabljenih pri izmeri, - mejnikih, - izmerjenih razdaljah med zemljiškokatastrskimi točkami ter izmerjenih razdaljah med zemljiškokatastrskimi točkami in drugimi točkami, uporabljenimi pri izmeri, v naravi, - lastnikih, - topografski vsebini, - številkah stavb in - geodetskih točkah. Za elaborat ureditve meje torej ni določeno, da vsebuje tudi podatke o vrsti rabe zemljišča oziroma podatke o objektih, ki stojijo na zemljišču.

16. Sodišče se strinja s toženko, da po ustaljeni sodni praksi pridobitelj zemljišča prevzame tudi investitorjeva bremena.

Vendar je spregledala posebnost obravnavane situacije in trditve tožnikov, ki v postopku nista zatrjevala zgolj tega, da se oporni zid nahaja v varovalnem pasu ceste, kar res ni relevantna okoliščina za odločitev. Trdila sta tudi, da je oporni zid del cestnega sveta. Ali je oporni zid del cestnega sveta, pa je v tej zadevi pravno relevantno dejstvo.

17. V času izdaje prvostopenjske odločbe veljavni Zakon o cestah (ZCest-1) je namreč določal, da je cestni svet zemljišče, katerega mejo na podlagi predpisov o projektiranju javnih cest določajo linije med skrajnimi točkami prečnega in vzdolžnega profila cestnega telesa, vključno z napravami za odvodnjavanje. Meja cestnega sveta poteka največ 2 metra od linij skrajnih točk, vključno z napravami za odvodnjavanje, pri avtocestah največ 2 metra od varovalne ograje, pri predorih pa največ 5 metrov od stika predorske cevi z brežino, merjeno pravokotno na os ceste (12. točka prvega odstavka 2. člena Zcest-1).

Po prvem odstavku 8. člena ZCest- 1 pa so sestavni del javne ceste tudi brežine

(peta alineja). Po 10. točki prvega odstavka 2. člena ZCest-1 pa so cestni objekti mostovi, viadukti, podvozi, nadvozi, prepusti, predori, galerije, podporne in oporne konstrukcije ter podhodi in nadhodi.

18. Oporni zid je po presoji sodišča del javne ceste takrat, kadar je ta v konstrukcijskem smislu zanjo bistven, tj. ceste brez njega ne bi bilo. V primeru, ko gre za del javne ceste, pa je treba upoštevati 3. člen ZCest-1, ki določa, da so javne ceste prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo ceste, in pravili cestnega prometa in 95. člen ZCest -1, po katerih je upravljavec občinskih cest občinska uprava. Tudi 11. člen Odloka določa, da z občinskimi cestami, ki so javno dobro lokalnega pomena, upravlja občinska uprava. Po 22. členu Odloka je za izvajanje rednega vzdrževanja občinskih cest kot javne službe in izvajanje ukrepov iz tretjega odstavka 27. člena tega odloka odgovoren izvajalec javne službe (drugi odstavek). Za organiziranje obnavljanja občinskih cest in izvajanje ukrepov iz prvega odstavka 27. člena tega odloka je odgovorna pristojna občinska uprava (tretji odstavek). V primeru, če je nevaren cestni objekt oporni zid, ki je sestavni del ceste, je nevaren objekt cesta, katere sestavni del je oporni zid.

19. Oporni zid je torej lahko cestni objekt in s tem sestavni del javne ceste ne glede na to, kdo je zemljiškoknjižni lastnik nepremičnine, na kateri stoji, tj. ne glede na to, ali je bila izvedena formalna razlastitev lastnika (dela) nepremičnine, na kateri je del cestnega sveta. Pri obstoječih javnih cestah, ki potekajo po zasebnih zemljiščih, je namreč že prišlo do t.i. dejanske razlastitve, pravna razlastitev pa je za dosego javne koristi nujno potrebna, saj je cesta že zgrajena. Presojanje javne koristi razlastitvenega namena s sorazmernostjo posega v zasebno lastnino je dejansko brezpredmetno. Treba je poudariti, da gre za že kategorizirane ceste, ki so pridobile status z upoštevanjem Uredbe o merilih za kategorizacijo javnih cest. Določanje kategorizacije javnih cest je strokovno vprašanje, ki ne more biti predmet presoje v razlastitvi.

Navedeno velja tako za cesto samo, kot za sestavne dele cestnega sveta. Poleg tega je bil lastnik nepremičnine, na podlagi četrtega odstavka 199. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) upravičen zahtevati razlastitev objekta, ki bi bil del cestnega sveta oziroma zemljišča na katerem stoji. Enako določa četrti odstavek 209. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3). Okoliščina, da razlastitev formalno ni bila izvedena, tako pri vprašanju, kdo je dolžan vzdrževati javno cesto in njene dele, ne more biti odločilno.

20. Za odločitev je torej relevantno, ali je navedeni oporni zid konstrukcijsko povezan s cesto tako, da je bistven za obstoj ceste in je s tem njen del, ali pa gre za gradbeno samostojen objekt zemljišča parc. št. A. k.o. ..., tj. utrjuje to nepremičnino zato, da lahko tožnika nepremičnino uporabljata za namen, za katerega ga uporabljata. Tega dejstva toženka ni ugotavljala.

21. Ker toženka zaradi zmotne uporabe predpisa ni ugotavljala relevantnega dejanskega stanja, je bilo treba izpodbijani akt že iz navedenih razlogov na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpraviti ter zadevo vrniti toženki v ponovni postopek. Zato se sodišču o ostalih tožbenih razlogih ni bilo treba izrekati. Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka pa sodišče v zvezi z ugovorom, da izrek izpodbijane odločbe ni jasen, še pripominja, da res ni treba, da je objekt, ki ga je treba odstraniti, izmerjen natančno do centimetra, ampak mora biti izrek določen tako, da ni dvoma, za kateri objekt gre. Vendar pa izrek odločbe ne sme biti sam s seboj v nasprotju. Sam s seboj v nasprotju je tudi, če so v njem hkrati navedene tako največje kot približne mere. Največja skupna dolžina in višina tako ne more biti hkrati tudi približna, kar sicer pomeni znak cca.

22. Ker je bilo že iz izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je potrebno tožbi ugoditi, je sodišče v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

23. Odločitev o ugoditvi tožnikovemu stroškovnemu zahtevku je sodišče sprejelo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanem Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). To pomeni, da se mu na podlagi četrtega odstavka 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 285,00 EUR, povišani za 22% DDV, saj je tožnikova pooblaščenka zavezanka za ta davek, skupaj torej 347,70 EUR. Plačana sodna taksa bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti.

Glej I U 974/2012, I U 1299/2011, I U 2117/2018 in druge.

Glej X Ips 113/2012, I Up 786/2021, I Up 1132/2002, I U 83/2013 in druge.

T. Hadžič, L. Rems, Smo o problematiki lastništva občinskih cest povedali že vse, Pravna praksa 11-12/2022, stran 29.

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 29

Zakon o evidentiranju nepremičnin (2006) - ZEN  - člen 19

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o cestah (2018) - ZCes-1C  - člen 3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.