UPRS Sklep I U 995/2022-26
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-07-27

mag. Barbara Fajdiga (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), mag. Nadja Marolt

COVID-19 - šola - ni upravna zadeva - ni upravni akt

Oblastveno odločanje šole je omejeno zgolj na izrecno naštete postopke, med katerimi pa ni odločanja o pogojih za fizično navzočnost v šoli. Zahteva po šolanju na daljavo, če niso izpolnjeni pogoji PCT, ne izhaja iz oblastvenega ravnanja šole, ampak iz zapovedi, ki je bila določena v odloku. Ker ni šlo za oblastveno dejanje, niso izpolnjeni pogoji za obravnavo tožbe po 4. členu ZUS-1.

I. Tožba se v delu, ki se nanaša na ugotovitveni zahtevek (prvi odstavek 1. točke tožbenega zahtevka), zavrže.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnika sta vložila tožbo zaradi varstva ustavnih pravic. V tožbi med drugim navajata, da obiskujeta Osnovno šolo A. Na podlagi zapovedi tožene stranke, ki tožnikoma brez rednega testiranja ne dovoli obiskovanja šole, sta se tožnika prisiljena podrediti testiranju ali pa se ne smeta izobraževati v prostorih šole. Na podlagi Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo Covid-19 (Uradni list št. 174/21 in nadaljnji, v nadaljevanju Odlok 174/21), sklepa Ministrstva za izobraževanje in šport (v nadaljevanju sklep MIZŠ) in njegovega navodila je za tožnika nastopila konkretna in dejanska zapoved testiranja. Navajata, da se o teh dejanjih ne izdajajo odločbe oziroma sklepi o izobraževanju na daljavo. Nimata nobene možnosti sodnega varstva. Za varstvo svojih pravic nimata nobenega pravnega sredstva, tožena stranka pa jima brez izdaje vsake odločbe neposredno prepoveduje, da bi obiskovala šolo. Gre za neposredno upravno oblastveno dejanje. Odlok, sklep MIZŠ, navodila MIZŠ ter prepoved tožene stranke neposredno posegajo v njun pravni položaj in nimata zagotovljenega drugega učinkovitega sodnega varstva. V nadaljevanju obsežneje pojasnjujeta, zakaj obveznost testiranja nima dokazanega učinka na širjenje oziroma obvladovanje epidemije. Menita, da Odlok 174/21, sklep MIZŠ in navodila MIZŠ nasprotujejo več določilom Ustave RS (v nadaljevanju URS). V tožbenem zahtevku predlagata, naj sodišče ugotovi, da je zahteva tožene stranke po trikratnem tedenskem testiranju tožnikov nezakonita in da posega v pravice tožnikov iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 56. in 57. člena URS ter da naj sodišče toženi stranki prepove pogojevati vstop v šolo z izpolnjevanjem pogoja PCT. Zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka.

2. Hkrati s tožbo sta tožnika predlagala tudi izdajo začasne odredbe, s katero sta zahtevala, naj sodišče odredi toženi stranki, da jima je dolžna dopustiti obiskovanje šole brez pogojevanja izpolnjevanja in preverjanja pogoja PCT. Sodišče je s sklepom I U 1878/2021-6 z dne 28. 12. 2021 zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da v obravnavani zadevi ne gre za akt iz 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker zakonski pogoji za to niso izpolnjeni. Prav tako pa tudi niso izpolnjeni pogoji za upravni spor na podlagi 4. člena ZUS-1, v katerem odloča sodišče o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Niti odlok niti sklep MIZŠ nista posamična akta, ampak sta po naravi podzakonska predpisa, v katerih so vsebovane splošne in abstraktne norme, ki urejajo pravice in obveznosti nedoločenega kroga subjektov. Poleg tega tožnika v tožbi nista določno navedla, kakšno dejanje je bilo storjeno, kje in kdaj je bilo storjeno, nista navedla organa niti uradne osebe niti nista predložila dokazov za to, temveč sta podala le posplošene in pavšalne navedbe. Iz tega razloga je treba tožbo zavreči. Podrejeno tožena stranka sodišču predlaga zavrnitev tožbe. Izpodbijani Odlok 174/21 ima materialno podlago v 4. in 39. členu Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB). Pravica zbiranja v vzgojno-izobraževalnih zavodih se omejuje na podlagi 39. člena ZNB, ki daje ustrezno pravno podlago za omejitev zbiranja. Izvajanje izobraževanja na daljavo je ukrep, ki skuša v čim večji možni meri preprečiti nastanek negativnih posledic, povezanih z ukrepi za preprečevanje širjenja nalezljive bolezni. Pri izobraževanju na daljavo se uresničujejo in izvajajo učni načrti. Šola ni pristojna izdajati individualnih sklepov ali odločb o prepovedi zbiranja ljudi v šoli in posledičnem izobraževanju na daljavo. Skladno z 8. členom Odloka 174/21 je samotestiranje učencev osnovne šole, ki ne izpolnjujejo pogoja PCT, obvezno po predhodnem pisnem soglasju staršev. Prepoved zbiranja je določena že v predpisu. Ukrep prepovedi zbiranja se ne nanaša na konkretnega točno določenega učenca, ampak na celotno nedoločno populacijo osnovnih in srednjih šol, ki ne izpolnjujejo pogoja PCT niti s samotestiranjem. Tožena stranka nikogar ne sili ali prisiljuje v samotestiranje in ne posega v otrokove osebnostne pravice. Odlok 174/21 je tisti, ki določa obveznost nošenja mask kot tudi samotestiranje otrok v šoli. Odločitev o tem je svobodna odločitev staršev otrok. Šola zgolj izvaja podzakonske predpise, pri tem pa nima nobene diskrecijske pravice niti možnosti odločanja. V nasprotnem primeru bi bila podvržena sankcijam inšpekcij. Šola je starše učencev le obvestila o tem, kaj Odlok 174/21 določa in kakšne so posledice odločitve staršev, da samotestiranja otrokom ne dovolijo. Toženi stranki bi lahko očitali poseg v ustavne pravice, če bi samovoljno prepovedala zbiranje učencev v šoli, če bi torej ravnala v nasprotju z Odlokom 174/21. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne, zahteva pa tudi povrnitev svojih stroškov postopka.

4. Sodišče je s sklepom I U 1887/2021-17 z dne 30. 3. 2022 tožbo zavrglo in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Dne 19. 2. 2022 je bil namreč v Uradnem listu RS št. 22/2022 objavljen Odlok o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo covid-19 (v nadaljevanju Odlok 22/2022), ki je začel veljati 21. 2. 2022. Ta odlok samotestiranja učencev oziroma pogoja PCT za potrebe izvajanja vzgojno-izobraževalnega programa ne določa več in glede na to, tožnika ne izkazujeta pravnega interesa za ugotovitev, da je zahteva tožene stranke po 3 x tedenskem testiranju nezakonita in da nedopustno posega v ustavne pravice, je sodišče sklenilo, da tožnika ne izkazujeta več pravnega interesa za tožbo. Iz navedenega razloga je sodišče tožbo zavrglo iz razlogov po 6. točki prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker dejanje, ki se izpodbija s tožbo, ne posega v pravico tožnikov ali na njihovo na zakon oprto osebno korist.

5. Tožnika sta zoper navedeni sklep vložila pritožbo, Vrhovno sodišče RS pa je s sklepom I Up 105/2022 z dne 13. 7. 2022 pritožbi delno ugodilo in je sklep Upravnega sodišča RS I U 1887/2021-17 z dne 30. 3. 2022 razveljavilo v 1. točki izreka v delu, ki se nanaša ugotovitveni zahtevek, in v 2. točki izreka, ki se nanaša na odločitev o stroških. Vrhovno sodišče v svojem sklepu navaja, da sta tožnika zahtevala tako ugotovitev, da je zahteva tožene stranke po trikratnem tedenskem testiranju tožnikov kot pogoju za izvajanje dolžnosti vzgoje in izobraževanja nezakonita ter krši in posega v njune ustavne pravice, kot tudi, da se toženi stranki prepove, da tožnikoma pogojuje vstop v šolo in izvajanje izobraževanja z izpolnjevanjem pogoja PCT. Po mnenju pritožbenega sodišča je nepravilno stališče prvostopenjskega sodišča, da je bilo s sprejetjem Odloka 22/2022 doseženo tudi to, kar sta tožnika uveljavljala z ugotovitvenim zahtevkom in da zato zanj ne izkazujeta več pravnega interesa. Ker po mnenju pritožbenega sodišča prenehanje veljavnosti prejšnjega odloka ne more biti odločilno za pravni interes tožnikov glede ugotovitvenega zahtevka, je pritožbeno sodišče sklep prvostopenjskega sodišča v tem delu razveljavilo in zadevo v tem obsegu vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek. Navedlo je, da bo moralo prvostopenjsko sodišče v ponovljenem postopku najprej ponovno preveriti tudi ostale procesne predpostavke za obravnavno preostalega dela tožbe zoper osnovno šolo tožnikov.

6. Sodišče je tožbo v delu, ki se nanaša na ugotovitveni zahtevek, zavrglo iz naslednjih razlogov:

7. Sodišče najprej uvodoma ugotavlja, da je ugotovitveni zahtevek tožnikov postavljen v sedanjem času, to je tako, kot da tožena stranka še vedno zahteva, da se morata tožnika trikrat tedensko testirati, če se hočeta izobraževati v šoli. Ker v času prvega odločanja prvostopenjskega sodišča o tožbi tožena stranka tega ni več zahtevala, je iz tega razloga sodišče tožbo zavrglo zaradi pomanjkanja pravnega interesa. Zahtevek ni bil postavljen ali spremenjen kot ugotovitveni zahtevek za pretekla zaključena dejanja, torej na ugotovitev, da je tožena stranka s svojimi preteklimi in že zaključenimi dejanji nedopustno posegla v ustavne pravice tožnikov.

8. Vendar pa ne glede na zgoraj navedeno, tudi če bi bil tožbeni ugotovitveni zahtevek postavljen drugače, še vedno niso izpolnjene vse procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe, kar sodišče ugotavlja v skladu z navodili iz sklepa pritožbenega sodišča. Tožnika namreč zahtevata ugotovitev nedopustnosti takih dejanj, ki ne morejo biti predmet odločanja v upravnem sporu, kar bo pojasnjeno v nadaljevanju.

9. Odlok 174/2021, ki je veljal v času vložitve tožbe, ni urejal pravnih razmerij, ki bi se nanašala konkretno prav na poimensko določena tožnika v tej zadevi, saj odlok ni pogojeval prav konkretnima tožnikoma obiskovanja šole z izpolnjevanjem pogoja PCT. Naslovljen je bil na vse fizične osebe, ki obiskujejo vzgojno-izobraževalne ustanove. Naslovniki predpisa so bili določeni na splošno, saj v taki opredelitvi ni nobene specifične lastnosti, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost tožnikov kot povsem konkretno določenih oseb. Urejal je nedoločeno število naslovnikov pravne norme. Prav zaradi tega v konkretnem primeru ni šlo za dejanja tožene stranke, ki bi bila uperjena zoper konkretna tožnika, ampak je šlo za izvrševanje abstraktne pravne norme.

10. Poleg tega tožena stranka z zahtevo po izpolnjevanju določenih pogojev za čas zadrževanja v šoli ni delovala oblastveno. Osnovne šole niso oblastni organi, vendar jim Zakon o osnovni šoli v nekaterih izrecno naštetih primerih daje pooblastilo za oblastveno odločanje (60. a člen Zakona o osnovni šoli). Oblastveno odločanje šole je omejeno zgolj na izrecno naštete postopke, med katerimi pa ni odločanja o pogojih za fizično navzočnost v šoli. Zahteva po šolanju na daljavo, če niso izpolnjeni pogoji PCT, ne izhaja iz oblastvenega ravnanja šole, ampak iz zapovedi, ki je bila določena v odloku. Ker ni šlo za oblastveno dejanje, niso izpolnjeni pogoji za obravnavo tožbe po 4. členu ZUS-1. Zaradi tega je podan razlog za zavrženje tožbe po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Identično stališče je Vrhovno sodišče RS zavzelo v sklepu I Up 22/2022 z dne 16. 3. 2022 (točke 11, 12 in 13 obrazložitve), kjer je šlo za primerljivo zadevo. Enako stališče pa je Vrhovno sodišče RS zavzelo tudi v sklepu I Up 81/2022 z dne 13. 7. 2022, kjer je prav tako šlo za zadevo, primerljivo z obravnavano zadevo.

11. Ker je sodišče tudi pri ponovnem odločanju tožbo zavrglo iz procesnih razlogov, se do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave, ker niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe.

12. Tožnika sta uveljavljala tudi vrnitev stroškov postopka tako v zvezi s tožbo kot v zvezi s pritožbo. Vrhovno sodišče je v sklepu I Up 105/2022 odločilo, da se odločitev o stroških pritožbenega postopka pridrži za končno odločbo. Ker je bila tožba tudi v ponovljenem postopku zavržena glede ugotovitvenega dela zahtevka, trpi skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožeča stranka sama svoje stroške postopka. Tožnika sta sicer vmes uspela s pritožbenim postopkom in je bil prvoten sklep prvostopenjskega sodišča o zavrženju tožbe deloma razveljavljen, vendar pa je temeljno pravilo pri presoji dolžnosti povračila pravdnih stroškov načelo končnega uspeha v pravdi, ne pa uspešnost posameznih pravdnih dejanj (tako izhaja tudi iz stališča Višjega sodišča v Ljubljani, sklep Cpg 680/2015 z dne 7. 10. 2015), zato tudi nista upravičena do povračila stroškov za pritožbo.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.