UPRS Sodba in sklep I U 192/2024-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-02-01

mednarodna zaščita - omejitev gibanja - odvzem prostosti - razlogi za odvzem - pomanjkljiva obrazložitev

Pri 82.a in 82.b členu ZMZ-1 ter 84. členu ZMZ-1 gre torej za dve različni pravni podlagi, pri čemer je nujna uporaba odvisna od dejanskega stanja oz. okoliščin konkretnega primera, pa tudi od cilja oz. namena, ki ga želi pristojen organ z izrečenim ukrepom doseči. Ob tem velja posebej opozoriti, da je pri izreku ukrepa po 84. členu ZMZ-1 vedno potrebno opraviti tudi test sorazmernosti, v okviru katerega se tudi presodi, ali je zasledovani cilj mogoče doseči z milejšim sredstvom oz. posegom. Če je cilj prevencija, je glede na okoliščine primera, lahko primernejši eden od ukrepov iz 82.b člena ZMZ-1.

Ker gre pri omejitvi gibanja po 84. členu ZMZ-1 za nujen, preventiven (in ne za kaznovalen) ukrep, je ključna prav navedba okoliščin, iz katerih izhaja verjetnost, da bo prosilec s kršitvami nadaljeval. Ni torej odločilno, ali tožnikovo ravnanje predstavlja kršitev Uredbe o hišnem redu v azilnem domu, ali pa lažjo ali težjo kršitev po 82.a členu ZMZ-1, ampak ali je odvzem prostosti nujno potreben zaradi varstva v 4. alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 navedenih dobrin. Izkazana in v smislu 4. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 ustrezno ovrednotena morajo torej biti takšna dejstva in okoliščine (vključno z nevarnostjo ponovitve ravnanj, njihovo intenziteto, odnosom družbe in prosilca do dejanj … ), ki utemeljujejo zaključek o nujnosti, primernosti in sorazmernosti odvzema prostosti.

I. Tožbi se ugodi in se sklep Urada Vlade Republike Slovenije za oskrbo in integracijo migrantov, št. 2142-142/2024/4 (UOIM1-04) z dne 22. 1. 2024, odpravi.

II. Predlogu za izdajo začasne odredbe se ugodi in se do pravnomočne odločitve pristojnega sodišča v tem upravnem sporu preneha izvajati omejitev gibanja tožniku po sklepu Urada Vlade Republike Slovenije za oskrbo in integracijo migrantov, št. 2142-142/2024/4 (UOIM1-04) z dne 22. 1. 2024.

1. Tožnik, ki naj bi bil državljan Kraljevine Maroko, je 29. 1. 2024 vložil tožbo zoper sklep Urada Vlade RS za oskrbo in integracijo migrantov, št. 2142-142/2024/4 (UOIM1-04) z dne 22. 1. 2024 (v nadaljevanju izpodbijani sklep), s katerim je bilo odločeno, da se mu kot prosilcu za mednarodno zaščito omeji gibanje, ker je to nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda (1. točka izreka). Tožniku je bilo gibanje omejeno na prostore Centra za tujce, in sicer od 15. 1. 2024 od 12.10 do prenehanja razlogov, a najdlje do 15. 4. 2024 do 12.10 z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka). Tožnik tožbo vlaga iz vseh razlogov iz 27. člena ZUS-1. Kot bistveno v tožbi navaja:

- da se z izrečenim ukrepom ne strinja, saj glede na okoliščine konkretnega primera ni nujno potreben, razumen in sorazmeren glede na legitimni cilj pridržanja;

- da je tožena stranka ukrep nepravilno izvedla na dveh popolnoma različnih pravnih temeljih, in sicer tožena stranka v obrazložitvi sklepa izmenično uporablja tretji odstavek 82.b člena ZMZ-1 in 4. alinejo prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, zaradi česar se sklepa ne da preizkusiti;

- da tožena stranka v izpodbijanem sklepu ni vsebinsko napolnila nedoločnega pravnega pojma iz 4. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, ki pravi, da je omejitev gibanja "nujno potrebna zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda." S tem je kršen 214. člen ZUP, presoja nujnosti in potrebnosti izrečenega ukrepa pa ni mogoča. Tožena stranka je z razlago navedenega nedoločnega pravnega pojma presegla možne okvire razlage, ki jo dopuščajo ustaljene metode razlage prava;

- da tožena stranka v izpodbijanem sklepu ni opredelila, ali je tožnik storil lažje ali hujše kršitve v smislu 82.a člena ZMZ-1, oz. iz opisov kršitev ni razvidno, ali bi te lahko bile obravnavane kot težje. Šele pod pogojem, da bi tožena stranka jasno opredelila težo kršitev, ki jih tožniku očita, bi bila možna presoja sorazmernosti izrečenega ukrepa z vidika 82.b člena ZMZ-1. Namreč, če gre za določene težje kršitve iz 82.a člena ZMZ-1, lahko pristojni organ osebo namesti v posebno ločeno sobo v sprejemnih prostorih azilnega doma. Poleg tega 84. člen ZMZ-1 sploh ne odkazuje na uporabo določb 82.a in 82.b člena ZMZ-1, zato kršitev 4. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 nima zveze s predhodnim ugotavljanjem, za katero kršitev hišnega reda je šlo, ampak ali je javni red kršen. Gre za dve različni pravni podlagi, različen postopek, pravna sredstva in način izvedbe ukrepov;

- da je bil izpodbijani sklep izdan z namenom tožnika kaznovati, brez upoštevanja kakršnihkoli alternativnih oblik pridržanja, kot jih predvideva Recepcijska direktiva;

- da je bila tožniku v postopku kršena pravica do izjave, saj ni imel možnosti, da bi se izjavil o uradnih zaznamkih varnostne službe. Tožena stranka bi morala pred izrekom ukrepa izvesti ugotovitveni postopek. Poleg tega so mu bila na zaslišanju postavljena sugestivna vprašanja;

- da je tožena stranka v zvezi z dogodki z dne 11. 1., 12. 1. in 14. 1. 2024 napačno in nepopolno ugotovila dejansko stanje, kar je tožnik v tožbi obrazložil;

- da je v tožnikovem primeru prišlo tudi do nespoštovanja določb Zakona o zasebnem varovanju;

- da tožena stranka ni ustrezno upoštevala, da v varnostnem poročilu piše, da je bil tožnik tega dne v slabem psihofizičnem stanju že ob sedmi uri zjutraj. Tožnik predvideva, da mu je prejšnji večer nekdo podtaknil drogo in zato svojega ravnanja ni imel v oblasti, niti ni razumel pomena svojih dejanj.

2. Tožnik v tožbi sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi ter toženi stranki naloži, da po prejemu sodne odločbe nemudoma preneha izvajati ukrep omejitve gibanja tožniku v Centru za tujce, podredno pa, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek.

3. Hkrati s tožbo je tožnik sodišču predlagal tudi izdajo začasne odredbe. Navedel je, da se v Centru za tujce počuti zelo slabo, saj omejitev gibanja zelo težko prenaša, poleg tega pa kršitev pravice do osebne svobode predstavlja težko popravljivo škodo že sama po sebi. Glede na to naj sodišče odloči, da mora tožena stranka nemudoma po prejemu sodne odločbe prenehati izvajati ukrep odvzema osebne svobode tožnika v Centru za tujce do pravnomočne odločitve v tem sporu.

4. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo obrazloženo predlagala zavrnitev tožbe. Navedla je, da je iz spisa zadeve razvidno, da je bil s strani socialne službe s tožnikom večkrat opravljen razgovor glede kršitev hišnega reda azilnega doma. Iz poročil varnostne službe je razvidno, da tožnik kljub več opozorilom ni upošteval hišnega reda in je grozil socialni službi, varnostnikom in zaposlenim ter nadaljeval s kršitvami hišnega reda in javnega reda in miru. V zvezi z očitano nesorazmernostjo ukrepa je tožena stranka navedla, da stalne kršitve hišnega reda, v obliki nespoštljivega vedenja do zaposlenih, sostanovalcev, nasilen odnos do drugih sostanovalcev, predstavljajo resno grožnjo, ki opravičuje izrečeni ukrep. Gre za razumno in sorazmerno odločitev, saj je tožnika obravnavala tudi policija. Z odstranitvijo iz prostorov azilnega doma sta zagotovljena mir in varnost zaposlenih in ostalih prosilcev za mednarodno zaščito.

- pregledalo in prebralo vse listine v spisu, ki se nanaša na to zadevo in ga je sodišču na podlagi tretjega odstavka 38. člena ZUS-1 predložila tožena stranka;

7. Iz uvoda izpodbijanega sklepa izhaja, da ga je tožena stranka izdala na podlagi 4. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 v zvezi s šesto točko 84. a člena ZMZ-1. Da je pravna podlaga izpodbijanega sklepa (vsaj formalno)

4. alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, izhaja tudi iz 1. točke izreka. V obrazložitvi sklepa je uvodoma zapisano, da je bil pristojni organ 15. 1. 2024 s strani socialne službe azilnega doma obveščen o kršitvah Uredbe o hišnem redu azilnega doma (v nadaljevanju Uredba). Nato tožena stranka povzema vsebino več poročil varnostne službe, in sicer:

- iz poročila varnostne službe z dne 11. 1. 2024 ob 12.05 izhaja, da je tožnik s kovinsko palico dvakrat udaril sostanovalca po glavi. Ker ni upošteval zahteve varnostnika, naj stopita narazen, ju je moral razdvojiti na silo, o dogodku pa je bila obveščena policija;

- iz poročila varnostne službe z dne 12. 1. 2024 ob 7.10. izhaja, da je tožnik varnostnika pozival k pretepu zunaj objekta;

- iz poročila varnostne službe z dne 12. 1. 2024 ob 7.35 izhaja, da se je tožnik prepiral s kuharico glede zajtrka;

- iz poročila varnostne službe z dne 12. 1. 2024 ob 8.25 izhaja, da se je tožnik vrnil v jedilnico in zahteval še en obrok in ker ga ni dobil, je agresivno vrgel hrano in preklinjal kuharico, zaradi česar je posredoval varnostnik, ki ga tožnik ni upošteval, ampak ga je odrinil nazaj. Ko ga je varnostnik ob pomoči še drugega varnostnika ponovno poskušal odstraniti iz jedilnice, je zgrabil plastični zabojnik za odpadke in z njim v glavo zadel enega od varnostnikov. Ko ga je varnostnik s strokovnim prijemom obvladal, se je tožnik še vedno upiral, zaradi česar so mu nadeli lisice in obvestili policijo;

- iz poročila varnostne službe z dne 12. 1. 2024 ob 12.15 izhaja, da je tožnik v jedilnici izzval varnostnika na pretep zunaj objekta, a se je potem umiril in upošteval navodila varnostnika;

- iz poročila varnostne službe z dne 12. 1. 2024 ob 12.23 izhaja, da je bil tožnik udeležen v pretepu, v katerem je fizično napadel A. A., in sicer ga je s pestjo močno udaril v obraz. Ko je bil s strokovnim prijemom položen na tla, se je še vedno upiral, kričal, preklinjal, pljuval po tleh in grozil varnostniku. O dogodku je bila obveščena policija, ki je tožnika odpeljala, a ga zaradi prostorske stiske pripeljala nazaj v azilni dom. Tožnik je ob 19.55 preskočil ograjo azilnega doma, a je posredoval varnostnik in ga pripeljal nazaj v njegovo nastanitev;

- iz poročila varnostne službe z dne 14. 1. 2024 ob 14.35 izhaja, da naj bi v bivalnem kontejnerju št. 25 več prosilcev uživalo beli prah.

8. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijanega sklepa tožena stranka navaja, da je zaradi ogrožanja osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda 15. 1. 2024 ustno na zapisnik tožniku izrekla ukrep omejitve gibanja. Pred izrekom je bil tožnik seznanjen z vsemi dejanji, o katerih je bil pristojni organ obveščen. Imel je možnost izjaviti se o vsakem dejanju posebej, seznanjen je bil z vsemi poročili varnostne službe, pri čemer tožena stranka v obrazložitvi povzema tožnikove izjave dane na zapisnik 15. 1. 2024. Ko mu je uradna oseba po zaključenem razgovoru naznanila ukrep omejitve gibanja na Center za tujce, je tožnik šel v svojo sobo po osebne stvari, nato pa pobegnil skozi okno. V azilni dom je bil ponovno sprejet 20. 1. 2024 ob 3.40 in takoj odpeljan v Center za tujce.

9. Tožena stranka je v zadevi ocenila, da so na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja izpolnjeni pogoji, da se tožniku gibanje omeji na podlagi 4. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Tožnik je s svojim dejanjem kršil tudi 10. in 11. člen Uredbe. Dejanja je priznal, pravila hišnega reda je dobro poznal, ni upošteval navodil in odredb pristojnih oseb, s svojim obnašanjem je v življenje v azilnem domu vnašal nemir. Ukrep omejitve gibanja po 84. členu ZMZ-1 ni enak namestitvi v ločeno sobo na podlagi 82.b člena ZMZ-1. V 82.a členu ZMZ-1 so določene kršitve pravil bivanja v azilnem domu ali njegovi izpostavi, ki so lahko lažje in težje. V primeru lažjih kršitev omejitev gibanja ne pride v poštev. Težje kršitve so določene v tretjem odstavku 82.a člena ZMZ-1. V 82.b členu so določeni ukrepi ob kršitvah pravil hišnega reda. Ravnanje tožnika predstavlja kršitev javnega reda in miru, poleg tega pa je s svojim ravnanjem vnašal nemir. Drugi odstavek 82.b člena ZMZ-1 sicer določa, da se lahko za tako kršitev osebo nastani za največ tri dni v posebno, ločeno sobo, ki se nahaja v sprejemnih prostorih azilnega doma, vendar pa je imel pri tem ukrepu zakonodajalec v mislih situacije, ko nekdo, zaradi vinjenosti, odvisnosti od prepovedanih substanc, povzroča nemir v azilnem domu. V primeru opitosti se tako osebo nastani v ločeni sobi do streznitve, potem pa se oseba vrne v svojo sobo in ne povzroča več kršitev. Situacije, kot so napadi in grožnje zaposlenim, pretepi med stanovalci in žaljenje pa zahtevajo strožje ukrepe, tj. je omejitev gibanja na Center za tujce. Z ukrepom nastanitve v ločeni sobi, ki je sicer 84. člen ZMZ-1 ne predvideva, ne bi bil dosežen namen ukrepa, saj bi se tožnik vrnil v okolje, kjer bi se kršitve nadaljevale. Zbrano gradivo namreč kaže na utemeljen sum, da bi tožnik, če mu gibanje ne bi bilo omejeno, s kršitvami nadaljeval, saj bi bil še vedno nastanjen v istih prostorih, kjer velja enak hišni red, ki ga je kljub opozorilom kršil. Tudi ukrep omejitev gibanja na azilni dom ne bo učinkovit, saj to izhaja že iz samega ravnanja tožnika, ki bi nadaljeval s svojim neprimernim vedenjem in posledično ukrep ne bi dosegel svojega namena. Na podlagi ugotovljenega je organ zaključil, da so podani razlogi za omejitev gibanja po 4. alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, kot tudi razlogi iz drugega odstavka istega člena za omejitev gibanja na Center za tujce.

10. Na podlagi prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 lahko pristojni organ, če ni mogoče po določbah tega zakona zagotoviti doseganja ciljev po določbah tega odstavka, prosilcu odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma ali njegove izpostave iz zakonsko določenih razlogov. Tak ukrep se med drugim lahko odredi tudi, kadar je to nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda, pri čemer se kot drugi primerljivi razlogi javnega reda razumejo tisti, ki pomenijo resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo temeljnim interesom države (četrta alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1). Če pristojni organ ugotovi, da v posameznem primeru ni mogoče učinkovito izvesti ukrepa iz prejšnjega odstavka, ali če prosilec samovoljno zapusti območje obveznega zadrževanja, se lahko prosilcu, ki ni mladoletnik ali mladoletnik brez spremstva, odredi ukrep omejitve gibanja na Center za tujce (drugi odstavek 84. člena ZMZ-1). Ukrep iz prvega in drugega odstavka 84. člena, razen v primerih iz pete alineje prvega odstavka 84. člena, lahko traja do prenehanja razlogov, vendar največ tri mesece. Če razlogi po tem času še obstajajo, se ukrep s sklepom lahko podaljša še za en mesec. Ukrepi iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena se odpravijo po uradni dolžnosti, če prenehajo razlogi, ki so jih narekovali (šesti odstavek 84. člena ZMZ-1).

11. Posebne določbe o pridržanju (in s tem minimalne standarde odvzema prostosti prosilcem za mednarodno zaščito) vsebuje tudi Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (v nadaljevanju Recepcijska direktiva). Ta v uvodni 15. točki pravi, da se sme prosilce pridržati le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, ki jih določa ta direktiva ter ob upoštevanju načela nujnosti in sorazmernosti tako glede načina kot tudi namena takega pridržanja. V uvodni 20. točki nato pravi, da bi moralo biti pridržanje, da se bolje zagotovi telesna in psihološka integriteta prosilcev, zadnja možnost in bi se smelo uporabiti le, ko so že bili ustrezno preučeni drugi ukrepi, ki ne vključujejo pripora. Nadalje je v drugem odstavku 8. člena te direktive določeno, da kadar se izkaže za potrebno ter na podlagi posamične presoje vsakega primera, lahko države članice prosilca pridržijo, če ni mogoče učinkovito uporabiti drugega manj prisilnega ukrepa. Prosilca se sme pridržati le iz v tretjem odstavku 8. člena naštetih razlogov, med njimi tudi kadar to zahteva javni red. Po stališču SEU pojem "javni red" predpostavlja - razen socialne motnje, ki jo pomeni vsaka pravna kršitev - resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki ogroža temeljni interes družbe.

Ogrožanje javnega reda torej lahko pridržanje ali nadaljevanje pridržanja prosilca na podlagi tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive z vidika nujnosti opraviči le pod pogojem, da njegovo individualno ravnanje pomeni resnično, sedanjo in dovolj resno nevarnost, ki ogroža temeljni interes družbe.

Nacionalni organi morajo v vsakem primeru posebej preveriti, ali je nevarnost, ki jo oseba pomeni za javni red, vsaj enaka teži posega, ki ga tak ukrep pomeni za pravico do svobode te osebe.

12. Po 9. členu Recepcijske direktive se upravni postopki v zvezi z razlogi za pridržanje iz tretjega odstavka 8. člena skrbno izvršujejo, v ukrepu za pridržanje pa se navedejo dejanski in pravni razlogi, ki so podlaga za pridržanje.

13. Ukrep omejitve gibanja na prostore Centra za tujce, kot ga ureja drugi odstavek 84. člena ZMZ-1, zaradi svoje intenzivnosti in načina izvajanja predstavlja poseg v pravico do osebne svobode iz prvega odstavka 19. člena Ustave,

ki je eden izmed najhujših posegov v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika. Dopustnost posega v pravico do osebne svobode je treba presojati v skladu s procesnimi jamstvi iz drugega in tretjega odstavka 19. člena Ustave. Po drugem odstavku 19. člena Ustave se nikomur ne sme vzeti prostosti, razen v primerih in po postopku, ki ga določa zakon. Ta zahteva je v konkretnem primeru izpolnjena, saj je odvzem prostosti prosilcu v primeru, če je to nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda, predviden v 4. alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, postopek odvzema pa določa peti odstavek 84. člena ZMZ-1. Iz 4. alineje prvega odstavka 84. člena so torej razvidne varovane dobrine oz. cilj (namen) odvzema prostosti, ki je v varstvu osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda.

14. Poleg tega, da lahko poseg v pravico do osebne svobode temelji le na ustavno dopustnem cilju, je treba pri presoji dopustnosti vedno opraviti tudi t. i. test sorazmernosti, v okviru katerega se presoja: 1. ali je poseg sploh nujen (potreben) - kar pomeni, da cilja ni mogoče doseči z milejšim posegom, 2. ali je poseg primeren za dosego zasledovanega cilja, in 3. ali je teža posledic posega v prizadeto človekovo pravico sorazmerna z zasledovanim ciljem oz. koristmi, ki bodo zaradi posega nastale (presoja sorazmernosti v ožjem pomenu). Če ti pogoji niso izpolnjeni, poseg v pravico do osebne svobode ni dopusten. To pa nadalje pomeni, da mora obrazložitev odločitve o odvzemu prostosti vsebovati tudi jasno opredelitev odločevalca do vseh prej naštetih pogojev. Če takšne obrazložitve ni, ali je pomanjkljiva, je v zadevah, ki so upravne narave, kot je predmetna, kršen 214. člen ZUP, sodišče pa odločitve ne more preizkusiti.

15. Zakonsko ureditev izreka ukrepa omejitve gibanja po 84. členu ZMZ-1 pa je treba ločiti od zakonske ureditve kršitev bivanja v azilnem domu ali njegovi izpostavi ter ukrepi v zvezi s tem. V skladu z 78. členom ZMZ-1 med pravice prosilcev za mednarodno zaščito spada tudi pravica do materialne oskrbe, ki v skladu z 79. in 80. členom ZMZ-1 obsega tudi pravico do nastanitve v azilnem domu ali njegovi izpostavi. V skladu s četrtim odstavkom 82. člena ZMZ-1 morajo prosilci, ki bivajo v azilnem domu, spoštovati določbe hišnega reda, ki ga predpiše Vlada Republike Slovenija. Ta predpis trenutno predstavlja že prej omenjena Uredba. Nadalje ZMZ-1 v 82.a členu določa ravnanja, ki predstavljajo kršitve pravil bivanja v azilnem domu ali njegovi izpostavi, pri čemer loči lažje in težje kršitve. Med lažje kršitve, poleg zakonsko naštetih, sodijo tudi druge kršitve, ki so kot take določene s hišnim redom iz četrtega odstavka 82. člena ZMZ-1, torej z omenjeno Uredbo. Sodišče ugotavlja, da aktualna Uredba ne določa takšnih (drugih) kršitev, ki bi predstavljale lažje kršitve pravil bivanja v azilnem domu ali njegovi izpostavi v smislu 8. alineje drugega odstavka 82.a člena ZMZ-1, določa pa obveznosti nastanjenih oseb (10. člen) in prepovedi za nastanjene osebe (11. člen), a brez da bi hkrati določala, da gre v primeru nespoštovanja obveznosti in prepovedi za lažje kršitve hišnega reda v smislu 8. alineje drugega odstavka 82.a člena ZMZ-1. Nadalje ZMZ-1 v 82.b členu ureja ukrepe, ki jih je mogoče izvesti v primeru, če prosilec krši pravila bivanja v azilnem domu ali njegovi izpostavi, ki so določene v 82.a členu ZMZ-1. Glede na vrsto in naravo posameznih kršitev so predvidene tri vrste ukrepov, in sicer ustno opozorilo, največ tri dnevna nastanitev v posebni, ločeni sobi v sprejemnih prostorih azilnega doma ter preselitev na drugo lokacijo. V četrtem odstavku 82.b člena ZMZ-1 je predpisan postopek v zvezi z odreditvijo v istem členu določenih ukrepov.

16. Po oceni sodišča je namen ukrepov, ki jih 82.b člen ZMZ-1 predpisuje za primere ugotovljenih kršitev pravil bivanja v azilnem domu ali njegovi izpostavi, tako preventiven kot tudi kaznovalen. To potrjuje določba četrtega odstavka 20. člena Recepcijske direktive, ki pravi, da države članice lahko določijo sankcije, ki se uporabljajo za hude kršitve pravil v nastanitvenih centrih in za hudo nasilno vedenje. Vendar pa je ob tem treba opozoriti, da kršitev pravil bivanja v nastanitvenem centru (tj. v azilnem domu ali njegovi izpostavi) samo po sebi ne sme predstavljati podlage za pridržanje (odvzem prostosti), saj bi to bilo v nasprotju s tretjim odstavkom 8. člena Recepcijske direktive, ki taksativno našteva razloge za pridržanje (ki se opredelijo v nacionalnem pravu). Glede na v direktivi naštete razloge, se torej prosilca, katerega predhodno ravnanje predstavlja kršitev pravil bivanja v nastanitvenem centru, sme pridržati le v primeru, če je hkrati izkazano, da je konkretno pridržanje potrebno iz razloga, da se npr. zaščiti javni red. Drugače povedano, ugotovitev, da konkretno ravnanje predstavlja kršitev pravil bivanja (kar glede na določbe ZMZ-1 ni nujno enako kršitvam hišnega reda) še nujno ne pomeni, da je ogrožen tudi javni red, katerega je po Recepcijski direktivi dopustno zaščiti tudi s pridržanjem prosilca.

17. Pri 82.a in 82.b členu ZMZ-1 ter 84. členu ZMZ-1 gre torej za dve različni pravni podlagi,

pri čemer je nujna uporaba odvisna od dejanskega stanja oz. okoliščin konkretnega primera, pa tudi od cilja oz. namena, ki ga želi pristojen organ z izrečenim ukrepom doseči. Ob tem velja posebej opozoriti, da je pri izreku ukrepa po 84. členu ZMZ-1 vedno potrebno opraviti tudi test sorazmernosti, v okviru katerega se tudi presodi, ali je zasledovani cilj mogoče doseči z milejšim sredstvom oz. posegom. Če je cilj prevencija, je glede na okoliščine primera, lahko primernejši eden od ukrepov iz 82.b člena ZMZ-1.

18. V obravnavani zadevi je tožena stranka v izpodbijanem sklepu večkrat navedla, da je tožniku prostost odvzela na podlagi 4. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, saj je na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja ocenila, da je to nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda. Poleg tega je v izpodbijanem sklepu še navedla (dobesedno):

- da je s svojim dejanjem prosilec za mednarodno zaščito kršil tudi 10. in 11. člen Uredbe o hišnem redu, ki določata, da morajo imeti nastanjene osebe v azilnem domu spoštljiv odnos do pristojnih in drugih oseb ter da je zaradi zagotavljanja varnosti in reda v prostorih azilnega doma prepovedano izražanje rasne, verske, nacionalne, spolne, politične nestrpnosti ter druge nestrpnosti v kakršnikoli obliki, prepovedano je imeti žaljiv in nasilen odnos do sostanovalcev, zaposlenih in obiskovalcev, prepovedano je kršenje nočnega miru in počitka, neupoštevanje navodil in odredb pristojnih oseb in vnašanje ali uživanje alkohola;

- da je prosilec s svojim obnašanjem vnašal nemir v življenje v azilnem domu in ni upošteval navodil pristojnih oseb;

- da ravnanje prosilca pomeni kršitev javnega reda in miru, poleg tega je s svojim ravnanjem vnašal nemir. V drugem odstavku 82.b člena je sicer določeno, da se lahko za tako kršitev osebo nastani za največ tri dni v posebno, ločeno sobo, ki se nahaja v sprejemnih prostorih azilnega doma. Vendar pa je pri uporabi te določbe potrebno upoštevati, kaj je zakonodajalec hotel doseči s to določbo. V tej določbi so situacije, ko nekdo, zaradi vinjenosti, odvisnost od prepovedanih substanc, povzroča nemir v azilnem domu. To večkrat ponovi, ko pride policija, se popolnoma umiri, nato pa s svojimi dejanji nadaljuje. V primeru opitosti se tako osebo lahko nastani v ločeni sobi do streznitve. Po tem se taka oseba vrne v svojo sobo in kot izhaja iz prakse se umiri in ne povzroča kršitev;

- da so situacije, kot so napadi in grožnje zaposlenim, pretepi med sostanovalci in žaljenje po mnenju pristojnega organa nedopustne in zahtevajo strožje ukrepe in to za prosilce omejitev na Center za tujce tudi predstavlja. V tem primeru, da bi se za taka dejanja uporabil ukrep nastanitve v ločeni sobi, kar sicer 84. člen ZMZ-1 ne omogoča, pa ne bi bil dosežen namen ukrepa, saj bi se prosilec vrnil v okolje, kjer bi se kršitve nadaljevale;

- da dejstva, ki izhajajo iz prosilčeve dokumentacije, kažejo na utemeljen sum, da bi prosilec v primeru, da mu gibanje ne bi bilo omejeno, s kršitvami nadaljeval, saj bi bil še vedno nastanjen v istih prostorih, kjer velja enak hišni red, ki ga je kljub opozorilom kršil. Vsa opozorila varnostnikov niso imela nobenega učinka pri tem, da bi se njegovo vedenje kakorkoli izboljšalo. Da v konkretnem primeru izvajanje ukrepa omejitve gibanja na azilni dom za prosilca ne bo učinkovito, kot izhaja že iz samega ravnanja prosilca, saj bi nadaljeval s svojim neprimernim vedenjem in posledično ukrep omejitev gibanja ne bi dosegel svojega namena.

tožnik s svojim dejanjem kršil tudi posamezne določbe Uredbe o hišnem redu azilnega doma

(kar z vidika potencialnih pravnih posledic ni enako kršitvam pravil bivanja v azilnem domu iz 82.a člena ZMZ-1), glede na prej podana pojasnila sodišča o namenu določbe 84. člena ZMZ-1, ni pravno odločilna za presojo utemeljenosti izreka ukrepa omejitve gibanja, ki temelji na 4. alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1;

da je tožnik s svojim obnašanjem v življenje v azilnem domu vnašal nemir,

je za presojo utemeljenosti omejitve gibanja, ki temelji na 4. alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, lahko pravno relevantna, a le če so navedena in izkazana še druga dejstva in okoliščine, na podlagi katerih je uporabe te določbe utemeljena;

da tožnikovo ravnanje pomeni kršitev javnega reda in miru,

lahko predstavlja, ali očitek težje kršitve bivanja v azilnem domu po 82.a členu ZMZ-a, lahko pa je ta trditev pravno relevantna tudi za presojo utemeljenosti ukrepa po 4. alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1;

o tem, da se lahko prosilec zaradi kršitve javnega reda in miru ter katerega ravnanje vnaša nemir, za največ tri dni namesti v posebno ločeno sobo v sprejemnih prostorih azilnega doma, pri čemer gre za situacije, ko je nekdo tja nameščen do streznitve,

kaže na to, da tožena stranka ukrep iz tretjega odstavka 82.b člena ZMZ-1 tolmači preozko. Zakon namreč določa, da "se za težje kršitve iz tretje, devete in dvanajste alineje tretjega odstavka 82.a člena ZMZ-1 osebo lahko za največ tri dni nastani v posebni, ločeni sobi, ki se nahaja v sprejemnih prostorih azilnega doma. Pri tem se upošteva individualne okoliščine ter sorazmernost kršitve in ukrepa. Ukrep lahko preneha tudi prej, če se med trajanjem ukrepa ugotovi, da je dosegel svoj namen." Da je ta ukrep lahko tako preventiven kot kaznovalen izhaja že iz narave in lastnosti kršitev pravil bivanja, za katere je predviden (vnos in uživanje alkoholnih pijač ter drugih opojnih snovi; opravljanje pridobitne dejavnosti v prostorih nastanitvene kapacitete ter kršenje javnega reda in miru);

da napadi in grožnje zaposlenim, pretepi med stanovalci in žaljenje zahtevajo strožje ukrepe v obliki omejitve gibanja na Center za tujce,

ki ga tožena stranka v zvezi z dosego namena ukrepa, primerja z namestitvijo v posebni, ločeni sobi, ki pa je ukrep predviden zaradi kršitve pravil bivanja v 82.b členu ZMZ-1, kaže na to, da je tožena stranka sicer delno opravila presojo nujnosti, a ta ni popolna, kar bo razvidno iz nadaljevanja te obrazložitve.

20. Predmet presoje v tej zadevi je utemeljenost odvzema prostosti tožniku, kar predstavlja poseg v eno najbolj temeljnih ustavnih pravic. V tem smislu tudi Recepcijska direktiva v 9. členu določa, da se upravni postopki v zvezi z razlogi za pridržanje iz tretjega odstavka 8. člena skrbno izvršujejo, v ukrepu za pridržanje pa se navedejo dejanski in pravni razlogi, ki so podlaga za pridržanje.

21. Po oceni sodišča temu v tej zadevi ni bilo zadoščeno, saj obrazložitev izpodbijanega sklepa glede na naravo stvari dopušča prevelik dvom o tem, s kakšnim namenom je bila dejansko tožniku prostost odvzeta. Odvzem prostosti po 84. členu ZMZ-1 je namreč dopusten le iz v njem naštetih razlogov, med njimi če je to nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda, pod pogojem uspešno opravljenega trojnega testa sorazmernosti. Izkazano mora torej biti takšno dejansko stanje, da je na njegovi podlagi mogoče zaključiti, da bo prosilec, če bo z opisanim ravnanjem nadaljeval tudi v prihodnje (kar mora biti izkazano vsaj s stopnjo verjetnosti) ogrozil osebno varnost, premoženjsko varnost in druge primerljive razloge javnega reda. Ker gre pri omejitvi gibanja po 84. členu ZMZ-1 za nujen, preventiven (in ne za kaznovalen) ukrep, je ključna prav navedba okoliščin, iz katerih izhaja verjetnost, da bo prosilec s kršitvami nadaljeval. Ni torej odločilno, ali tožnikovo ravnanje predstavlja kršitev Uredbe o hišnem redu v azilnem domu, ali pa lažjo ali težjo kršitev po 82.a členu ZMZ-1, ampak ali je odvzem prostosti nujno potreben zaradi varstva v 4. alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 navedenih dobrin. Izkazana in v smislu 4. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 ustrezno ovrednotena morajo torej biti takšna dejstva in okoliščine (vključno z nevarnostjo ponovitve ravnanj, njihovo intenziteto, odnosom družbe in prosilca do dejanj … ), ki utemeljujejo zaključek o nujnosti, primernosti in sorazmernosti odvzema prostosti.

22. Obrazložitev izpodbijanega sklepa po oceni sodišča ni dovolj jasna glede razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odvzem prostosti: po eni strani tožena stranka ukrep vztrajno utemeljuje na 4. alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, po kateri gre za ukrep preventivne narave, po drugi strani pa tožena stranka večkrat navede, da je tožnik kršil hišni red oz. pravila bivanja v azilnem domu, za kar so predvideni ukrepi iz 82.b člena ZMZ-1, ki so tako preventivne kot tudi kaznovalne narave. Glede na to obrazložitev izpodbijanega sklepa ni dovolj jasna zlasti glede namena odvzema prostosti, in sicer ali gre za prevencijo ali za kaznovanje tožnika. Poleg tega - in to je za odločitev sodišča v tej zadevi ključno - pa tožena stranka le pavšalno navaja okoliščine glede ponovitvene nevarnosti, in se v izpodbijanem sklepu ne opredeli do dejstva, da so se vsi dogodki, v katerih je bil udeležen tožnik, pripetili v času dveh dni, tj. 11. 1. in 12. 1. 2024,

pri čemer tožnik vse do takrat nikoli prej v azilnem domu ni imel nobenih težav oz. konfliktov ne z zaposlenimi ne s sostanovalci, niti ni kršil hišnega reda niti bil obravnavan zaradi kršitve pravil bivanja iz 82.a člena ZMZ-1. Nadalje tožena stranka ni z ničemer pojasnila, čemu je odvzem prostosti izrekla več kot dva dni po incidentih 12. 1. 2024, v katerih je bil udeležen tožnik. Odvzem prostosti več kot dva dni kasneje namreč vzbuja dvom o namenu, nujnosti in potrebnosti tega ukrepa. Tožena stranka je v izpodbijanem sklepu tudi popolnoma prezrla navedbo v poročilu varnostne službe z dne 12. 1. 2024 za čas od 7.10 do 10.05, ki je v upravnem spisu, o tem, da je bil tožnik tega dne že zjutraj v "opazno slabem psihofizičnem stanju," ob tem, ko je tožnik na razgovoru povedal, da ne ve, kaj se je tistega dne dogajalo z njim, saj še nikoli ni bil tak.

23. V izpodbijanem sklepu je popolnoma izpadla tudi jasna obrazložitev o tem, zakaj koristi, ki jih prinaša odvzem prostosti tožniku v trajanju največ tri mesece, pretehtajo nad težo posega v njegovo pravico do osebne svobode.

24. Glede na vse zgoraj navedeno je sodišče zaradi nepravilne uporabe materialnega prava (tj. 4. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 v zvezi z drugim odstavkom 84. člena ZMZ-1) in kršitev pravil postopka (214. člen v zvezi s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1) izpodbijano odločitev na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo.

25. ZMZ-1 glede začasnih odredb nima posebnih določb, določa le, da ima prosilec zoper sklep o omejitvi gibanja v treh dneh po njegovi vročitvi pravico do vložitve tožbe na upravno sodišče, pri čemer mora sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi odločiti v treh delovnih dneh (sedmi odstavek 84. člena ZMZ-1). Zato veljajo glede izdaje začasne odredbe v postopkih, vodenih po ZMZ-1, splošna pravila ZUS-1.

26. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. V skladu s tretjim odstavkom 32. člena ZMZ-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka predlaga tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

27. Zakon ne določa, kakšno škodo je mogoče šteti za težko popravljivo v smislu navedene zakonske določbe in gre za nedoločen pravni pojem, vendar pa mora biti glede na ustaljeno upravno sodno prakso Vrhovnega sodišča taka škoda resna, tožniku mora neposredno groziti, začasno pa jo je mogoče odvrniti le z izdajo začasne odredbe po drugem ali tretjem odstavku 32. člena ZUS-1.

28. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zato že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obliko ter obseg škode, pojasniti in s stopnjo verjetnosti izkazati, zakaj je ta škoda zanjo težko popravljiva, za vse navedeno pa predložiti tudi dokaze.

29. Tožnik utemeljuje težko popravljivo škodo s slabim počutjem v Centru za tujce in s tem, da mu je odvzeta prostost, kar po njegovem mnenju predstavlja škodo že samo po sebi. Navaja, da s težavo prenaša omejitev svobode in da je čustveno izjemno prizadet.

30. V obravnavani zadevi je tožnik vložil tožbo zoper sklep o odvzemu prostosti po 4. alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. V takem primeru izdaja začasne odredbe ne more temeljiti na samem dejstvu odvzema prostosti, temveč na obstoju težko popravljive škode, ki bi zaradi njega oziroma v povezavi z njim lahko nastala, še preden bi pristojno sodišče v upravnem sporu pravnomočno presodilo, ali je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita. Navedena težko popravljiva škoda pa bi morala pretehtati nad potrebnim varstvom javnega interesa, da bi bilo začasno odredbo mogoče izdati, kar je treba ugotoviti v vsakem primeru posebej.

31. Po presoji sodišča je potrebnost izdaje predlagane začasne odredbe v obravnavani zadevi izkazana vsaj s stopnjo verjetnosti že zato, ker tožena stranka ni nikakor prerekala tožnikovih navedb glede težko popravljive škode, zaradi česar se štejejo za priznane in jih ni treba dokazovati (214. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Poleg tega ni navedla nobenega dejstva, ki bi lahko ustrezno utemeljil prevladujoč javni interes oziroma drugo prizadetost javne koristi, ki bi bila nesorazmerno prizadeta z izdajo začasne odredbe.

32. Glede na navedeno, ko je tožnik trdil, da mu z izvrševanjem ukrepa nastaja težko popravljiva škoda, tožena stranka pa ni navedla, da bo, če bo sodišče tožnikovemu predlogu ugodilo, nesorazmerno prizadeta javna korist, je sodišče ugodilo predlogu za izdajo začasne odredbe tako, da se do pravnomočne odločitve v tem sporu izpodbijana omejitev gibanja na Center za tujce takoj preneha izvrševati.

Tožnik v tožbi trdi, da tožena stranka izmenično uporablja dve pravni podlagi, in sicer poleg 4. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 še tretji odstavek 82.b člena ZMZ-1.

Prim. sodbo SEU v zadevi C-601/15 PPU, J. N. proti Staatssecretaris Voor Veiligheid en Justitie, 65. točka .

Prim. odločbo Ustavnega sodišča RS št. Up-1116/09 z dne 3. 3. 2011.

Prim. sodbo VSRS I Up 282/2023 z dne 20. 12. 2023.

Takšna razlaga izhaja tudi iz prvega stavka prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, ki pravi: " Če ni mogoče po določbah tega zakona zagotoviti doseganja ciljev po določbah tega odstavka … "

Glede dogodka z dne 14. 1. 2024 tožniku v izpodbijanemu sklepu neposredno ni nič očitano, povzeto je le poročilo varnostne službe, iz katerega izhaja, da naj bi v bivalnem kontejnerju št. 25 večje število prosilcev uživalo bel prah na način, da naj bi beli prah posuli na steklo telefona in oblikovali v manjše črtice ter njuhali skozi nos. Takšen povzetek niti ni dosleden, saj iz omenjenega poročila, ki je v upravnem spisu, izhaja, da po tem, ko so varnostniki v kontejner vstopili, v posesti prosilcev niso zaznali nobenih sumljivih snovi. Ko je bil tožnik na razgovoru 15. 1. 2024 s poročilom seznanjen, je zanikal, da bi 14. 1. 2024 zgodaj popoldne on ali kdorkoli drug v njegovem kontejnerju užival bel prah. To je potrdil tudi na glavni obravnavi, ko je bil zaslišan kot stranka. Na podlagi tako ugotovljenega dejanskega stanja, sodišče ni moglo zaključiti, da je dokazano, da je bil tožnik 14. 1. 2024 udeležen v kakršnemkoli nedopustnem incidentu v zvezi z uživanjem drog v njegovem kontejnerju.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 209/2022 z dne 16. 11. 2022.

Takšno stališče je Vrhovno sodišče sprejelo v zadevi I Up 109/2022 z dne 8. 6. 2022 (19. točka obrazložitve).

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 82a, 82b, 84, 84/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.