UPRS Sklep in sodba I U 363/2019-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-08-09

mag. Barbara Fajdiga (preds.), Jure Likar (poroč.), dr. Damjan Gantar

JAVNI USLUŽBENCI - UPRAVNI SPOR - ŠOLSTVO

visoko šolstvo - visokošolski učitelj - izvolitev v naziv izredni profesor - pogoji za izvolitev - avtonomija univerze - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

Sodišče je zavrglo tožnikovo tožbo zoper odločbo z dne 23. 1. 2019, saj je Senat Univerze v Ljubljani z njo zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep Senata Fakultete za arhitekturo in ni vsebinsko posegel v odločitev organa prve stopnje.

Univerza je obrazložitev odločitve o izvolitvi v naziv dolžna podati le glede uresničevanja procesnih pravic kandidata, torej le s predstavitvijo poteka postopka in utemeljitvijo, ki omogoča preizkus, ali je odločanje potekalo v predpisanih okvirjih, preizkus sodišča pa teh okvirov ne sme presegati.

I. Tožba zoper odločbo Senata Univerze v Ljubljani št. 104-302/2017-5 z dne 23. 1. 2019 se zavrže.

II. Tožba zoper sklep Senata Fakultete za arhitekturo Univerze v Ljubljani št. 104-27/2016-4 z dne 19. 1. 2018 se zavrne.

III. Tožnik sam trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je organ prve stopnje ugotovil, da tožnik ne izpolnjuje vseh pogojev za izvolitev v naziv izredni profesor za področje arhitekture (1. točka izreka) in odločil, da se tožnika ne izvoli v navedeni naziv (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da odločitev temelji na 154. členu Statuta Univerze v Ljubljani (Uradni list RS, št. 4/2017 in nasl., v nadaljevanju Statut 2017), v skladu s katerim je organ prve stopnje vezan na sklep Habilitacijske komisije. Iz v sklepu povzetih ugotovitev te komisije je razvidno, da (komisija) ne soglaša z izvolitvijo tožnika, ker v njegovi bibliografiji navedena umetniška dejavnost ni dokumentirana v zadnjem volilnem obdobju, poleg tega pa ne izpolnjuje minimalnih pogojev, določenih v 7. točki 12. člena Meril za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev ter sodelavcev Univerze v Ljubljani z dne 5. 11. 1996 (v nadaljevanju Merila 1996).

Tožnik namreč ne dosega najmanj 50 točk kumulativno, od tega najmanj 25 točk iz znanstvene ali umetniške in najmanj 1,5 točk

iz pedagoške dejavnosti (oziroma 30 točk od zadnje izvolitve in od tega najmanj 15 točk iz znanstvene ali umetniške dejavnosti in najmanj 7,5 točk iz pedagoške dejavnosti).

3. Organ druge stopnje je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper navedeni sklep (1. točka izreka) in ugotovil, da v postopku na drugi stopnji posebni stroški niso nastali (2. točka izreka). V obrazložitvi je povzel potek postopka pred organom prve stopnje in vsebino sklepa Habilitacijske komisije. Iz povzetka je razvidno, da je organ prve stopnje po prejemu tožnikove vloge imenoval tri poročevalce za izdelavo strokovne ocene usposobljenosti, ki so sicer podali pozitivno mnenje, vendar iz njihovih ocen ni razvidno, ali tožnik izpolnjuje vse pogoje za izvolitev v naziv. Ocene poročevalcev in drugo dokumentacijo, ki pa ji ni priložil anket in mnenja študentov, je organ prve stopnje predložil Habilitacijski komisiji. Ključne ugotovitve komisije so bile, da je tožnik v bibliografiji navajal umetniško dejavnost starejšega datuma, v okviru znanstveno raziskovalne dejavnosti pa je kot znanstveno monografijo neustrezno opredelil enoto 1, saj ne gre za znasntveno monografijo, ampak poročilo o terenski raziskavi, in enoto 2, pri kateri ne gre za tujo monografijo, saj ima slovenski naslov. Komisija je še ugotovila, da tožnik v zadnjem volilnem obdobju nima objav v ustrezni recenzirani reviji. Poleg tega je določena dela vrednotil večkrat, iz točkovnika pa je razvidno, da je pri pripravi vloge kombiniral Merila 1996 in Merila 2011.

4. Organ druge stopnje je presodil, da so ugotovitve Habilitacijske komisije pravilne, saj tožnik glede na obseg objavljenih del in pedagoške dejavnosti ne izpolnjuje pogoja, ki je določen v zadnjem odstavku 7. točke 12. člena Meril 1996. Poudaril je, da mora kandidat za izvolitev v naziv kumulativno izpolnjevati vse pogoje za izvolitev v naziv in da neizpolnjevanja določenega pogoja ne more nadomestiti s presežkom pri drugem pogoju.

5. Zoper izpodbijani sklep je tožnik vložil tožbo zaradi nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja, zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka. Predlaga sojenje v sporu polne jurisdikcije tako, da se ga izvoli v naziv izrednega profesorja, podrejeno pa razveljavitev izpodbijanega sklepa in odločbe organa druge stopnje ter vrnitev zadeve v nov postopek.

6. Tožnik navaja, da je v vlogi za izvolitev zaradi svojevrstnosti področja arhitekture poleg znanstveno raziskovalne dejavnosti predstavil tudi umetniško plat svojega delovanja. Strinja se, da je umetniška dejavnost starejšega datuma, vendar navedeno po mnenju tožnika ne more biti razlog za zavrnitev vloge. V skladu z Merili 1996 se namreč umetniško delovanje ne zahteva, saj mora kandidat zbrati najmanj 25 točk iz znanstvene ali umetniške dejavnosti. Meni, da izpolnjuje kvantitativne pogoje tudi brez upoštevanja starejših umetniških del, iz odločbe pa ni razvidno, na katerem področju naj bi imel primanjkljaj točk. Navaja, da iz ocen poročevalcev ne izhaja, da ne izpolnjuje kvantitativnih pogojev oziroma da se ne strinjajo s točkovanjem. Po tožnikovem mnenju bi morala Habilitacijska komisija poročila obravnavati kot nepopolna in poročevalce pozvati na dopolnitev, če je štela, da (poročevalci) niso preverili točkovanja. Pojasnjuje, da je pravilno ovrednotil enoti 1 in 2, ostale nedoslednosti glede dvojnega vrednotenja pa ne vplivajo na izpolnjevanje kriterijev, saj v vsakem primeru presega zahtevano število točk. Poleg tega meni, da je objavljanje v mednarodnih revijah pogoj za izvolitev po Merilih 2011, ki se zanj ne uporabljajo. Poudarja še, da iz odločbe ni mogoče razbrati, na kakšen način naj bi kombiniral merila in kako je to vplivalo na izpolnjevanje pogojev za izvolitev.

7. Tožnik trdi, da je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo, saj dejstvo, da so predstavljena umetniška dela starejšega datuma, ne pomeni, da ne izpolnjuje pogojev za imenovanje v naziv. Navaja, da izpodbijani akt ni obrazložen, saj iz njega ni mogoče razbrati, katerih kriterijev ne izpolnjuje in kako to vpliva na celotno točkovanje. Navedeno po mnenju tožnika pomeni kršitev načela kontradiktornosti in pravice do izjave. Meni, da tudi odločba organa druge stopnje ni obrazložena, saj vsebuje le pavšalne razloge glede neizpolnjevanja kriterijev za izvolitev.

8. V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja, da je iz izpodbijanega sklepa razvidno, da je organ prve stopnje odločitev sprejel na podlagi 154. člena Statuta, v skladu s katerim je vezan na sklep Habilitacijske komisije. Meni, da je s tem sklep obrazložen, saj brez soglasja komisije organ prve stopnje ne more odločiti drugače. Sicer pa morebitne pomanjkljivosti obrazložitve izpodbijanega sklepa po mnenju tožene stranke odpravlja odločba organa druge stopnje, iz katerega so razvidni ključni razlogi za odločitev. Navaja, da so v obrazložitvi ugotovitve konkretizirane s sklicevanjem na točno določena tožnikova dela, bistven del pogojev za izvolitev, ki jih tožnik ne izpolnjuje, pa je vizualno označen (odebeljen in podčrtan). Trdi, da je iz označenega dela razvidno, da tožnik ne izpolnjuje pogoja objave oziroma predstavitve treh mednarodno pomembnih del po zadnji izvolitvi. V zvezi s tožniku očitanim primanjkljajem točk pojasnjuje, da je tožnik zaprosil za obravnavo vloge za izvolitev na podlagi kombinacije znanstvenih in umetniških meril ter pri tem izjavil, da sta vsaj 2/3 del z znanstvenega področja. To po mnenju tožene stranke pomeni, da bi moral tožnik izkazati 2/3 točk iz znanstvenih in 1/3 točk iz umetniških del.

9. Tožena stranka še navaja, da Habilitacijska komisija ni vezana na mnenja poročevalcev in jih ni bila dolžna pozvati na dopolnitev. Komisija namreč v skladu z 18. členom Poslovnika o delu Habilitacijske komisije z dne 24. 5. 2006 sprejme oziroma zavrne soglasje za izvolitev v predlagani naziv, če lahko na podlagi v postopku ugotovljenih podatkov sprejme stališče o predlogu. Poudarja, da je komisija ugotovitve, ki so rezultat avtonomne akademske presoje, obrazložila v sklepu, s katerim se je imel tožnik možnost seznaniti v pritožbenem postopku in se do njega opredeliti.

10. Iz tožnikove pripravljalne vloge je razvidno, da tožena stranka ne navaja, da je tožnik dela točkoval napačno na tak način, da tudi po pravilno ovrednoteni bibliografiji ne dosega kvantitativnih pogojev za izvolitev. Ponavlja, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ni mogoče razbrati, katerih kriterijev ne izpolnjuje.

11. Tožena stranka v odgovoru na vlogo ponavlja navedbe iz odgovora na tožbo.

12. Tožba zoper odločbo Senata Univerze v Ljubljani št. 104-302/2017-5 z dne 23. 1. 2019 ni dovoljena.

13. V upravnem sporu se glede na določbo 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) lahko izpodbijajo le tisti dokončni upravni akti, ki posegajo v pravni položaj stranke, torej vsebujejo vsebinsko odločitev o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Tožba v upravnem sporu se zato praviloma vloži zoper prvostopenjski akt, s katerim je odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Upravni spor zoper drugostopenjski upravni akt pa je dopusten samo v primeru, ko je pritožbeni organ v pritožbenem postopku vsebinsko spremenil odločitev prvostopenjskega organa in sam odločil o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Odločba drugostopenjskega organa, s katero zavrne pritožbo in vsebinsko ne poseže v odločitev prvostopenjskega organa, namreč ni odločitev o materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, ampak odločitev o neutemeljenosti pravnega sredstva. Zato takšna odločba ni predmet izpodbijanja v upravnem sporu.

14. Glede na navedeno je sodišče skladno s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1

zavrglo tožnikovo tožbo zoper odločbo z dne 23. 1. 2019, saj je Senat Univerze v Ljubljani z njo zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep Senata Fakultete za arhitekturo in ni vsebinsko posegel v odločitev organa prve stopnje.

16. Skladno s 6. členom Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis) univerze in samostojni visokošolski zavodi, ki jih ustanovi Republika Slovenija, delujejo po načelu avtonomije, ki jim med drugim zagotavlja sprejemanje meril za izvolitev v naziv in volitve v naziv visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev (3. in 4. alineja drugega odstavka). Postopek izvolitve v naziv je v skladu s 57. členom ZVis podrobneje urejen v statutu visokošolskega zavoda. Statut Univerze v Ljubljani z dne 21. 12. 2004 (Uradni list RS, št. 8/2005 in nasl., v nadaljevanju Statut 2004), ki se v obravnavani zadevi uporablja na podlagi določbe 200. člena Statuta 2017

, določa, da izredne profesorje voli senat članic, zoper zavrnilno odločitev pa se lahko kandidat pritoži na senat univerze (211. in 218. člen). Na podlagi 59. člena ZVis se lahko zoper odločbo, izdano v postopku za izvolitev v naziv oziroma v postopku za odvzem naziva, sproži upravni spor.

17. S tem v zvezi je Vrhovno stališče v sklepu X Ips 39/2019

že sprejelo stališče, da pravica do sodnega varstva v upravnem sporu zoper odločbo, izdano v postopku za izvolitev v naziv, glede na naravo odločitve ni namenjena možnosti sodnega uveljavljanja izpolnjevanja vsebinskih meril pridobitve naziva, temveč varstvu procesnih pravic kandidata v postopku odločanja o njegovi prošnji za izvolitev v naziv. Odločitev o izvolitvi v naziv je namreč po vsebini predmet avtonomne strokovne presoje organov univerze, zato se lahko pravilnost njihove odločitve vsebinsko preizkuša le s pravnimi sredstvi, ki so po ZVis oziroma statutu univerze kandidatu na voljo v okviru in mejah samih organov univerze (npr. s pritožbo zoper odločbo senata). Navedeno po mnenju Vrhovnega sodišča pomeni, da je univerza obrazložitev dolžna podati le glede uresničevanja procesnih pravic kandidata, torej le s predstavitvijo poteka postopka in utemeljitvijo, ki omogoča preizkus, ali je odločanje potekalo v predpisanih okvirjih, preizkus sodišča pa teh okvirov ne sme presegati.

18. V zgoraj navedeni zadevi je bilo sicer sporno vprašanje, ali v odločbi, ki je izdana v postopku habilitacije, zadošča le obrazložitev v zvezi s tem, kako so bile izvedene volitve in kakšen volilni izid je bil dosežen. Vrhovno sodišče je presojalo stališče Upravnega sodišča, ki je pritrdilo tožbenemu ugovoru, da iz obrazložitve ni razvidno, kakšna so bila mnenja študentskih svetov ter strokovnih poročevalcev o tožnikovi strokovni usposobljenosti in ker v njej ni razlogov o izpolnjevanju kvalitativnih in kvantitativnih kriterijev v skladu z merili za izvolitev v naziv. Takšno stališče je po presoji Vrhovnega sodišča napačno, saj navedeno ne more biti predmet sodnega preizkusa. Čeprav v obravnavni zadevi izpodbijani sklep ni bil izdan po izvedbi volitev, gre po oceni sodišča za zadevi, ki sta glede bistvenih okoliščin medsebojno primerljivi, saj je sporno, ali je v izpodbijanem sklepu ustrezno obrazloženo neizpolnjevanje kvantitativnih kriterijev za izvolitev.

19. Glede na navedeno se je moralo sodišče opredeliti le do tožbenih trditev, ki se nanašajo na obrazložitev izpodbijanega sklepa, in ne do tožbenih trditev v zvezi z izpolnjevanjem meril za izvolitev v naziv. V nasprotnem primeru bi namreč nedopustno poseglo v ustavno (58. člen Ustave) in zakonsko določeno avtonomijo tožene stranke.

20. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je opisan potek postopka, in sicer da je tožnik 5. 12. 2016 vložil prošnjo za pridobitev naziva izredni profesor v skladu z Merili 2011

, in da je organ prve stopnje celotno dokumentacijo, skupaj z ocenami poročevalcev, posredoval Habilitacijski komisiji. Nadalje so navedeni tudi razlogi za odločitev, ki je bila sprejeta zaradi vezanosti na sklep Habilitacijske komisije na podlagi 154. člena Statuta.

Obrazložitev sicer ne vsebuje celotne vsebine sklepa komisije, je pa iz nje razvidna ugotovitev komisije, da tožnik ne izpolnjuje kvantitativnih pogojev za izvolitev, zaradi česar ni dala soglasja k izvolitvi.

21. Po oceni sodišča izpodbijani sklep vsebuje vse elemente, ki se jih glede na stališče Vrhovnega sodišča sme presojati v upravnem sporu. Ob upoštevanju predstavljenih stališč namreč ni treba, da so iz obrazložitve razvidni vsi razlogi o (ne)izpolnjevanju kvantitativnih kriterijev, saj navedeno ne more biti predmet sodnega preizkusa. Po presoji sodišča je zato izpodbijani sklep dovolj obrazložen, da omogoča preizkus, da je odločanje potekalo v predpisanem okviru.

22. Na takšno presojo sodišča ne vpliva dejstvo, da tožnik pred izdajo izpodbijanega sklepa ni bil pozvan na odpravo pomanjkljivosti. Vrhovno sodišče je namreč v sodbi X Ips 131/2017 v zvezi s tem vprašanjem pojasnilo, da je neuspešnega kandidata za izvolitev v naziv pomembno seznaniti s pomanjkljivostmi, ki jih mora odpraviti, in pogoji, ki jih mora še izpolniti. Vendar se po mnenju Vrhovnega sodišča takšna seznanitev zagotavlja na podlagi jasnih in javno objavljenih meril in v okviru ustrezne komunikacije s kandidati v okviru univerze in njenih članic, ne prek formalne obveznosti obrazložitve, kot to velja za upravne akte, in ne preko sodišča v okviru sodne presoje na podlagi ZVis.

23. Ob upoštevanju navedenega je izpodbijana odločitev pravilna, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

24. Sodišče je odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov na seji, saj sta se stranki pisno odpovedali glavni obravnavi (279.a člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

25. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka krije svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

Prvotni zapis naziva docent v izreku izpodbijanega sklepa je bil s sklepom o popravi pomote z dne 13. 9. 2018 popravljen v naziv izredni profesor.

Čeprav je v izpodbijanem sklepu navedeno, da je tožnik prošnjo za izvolitev v naziv vložil v skladu z Merili za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev ter sodelavcev Univerze v Ljubljani z dne 25. 10. 2011 (v nadaljevanju Merila 2011), je iz tožnikove prošnje za izvolitev v naziv in sklepa Habilitacijske komisije Univerze v Ljubljani št. 104/-302/2017 z dne 14. 2. 2018 razvidno, da je tožnik v skladu s 95. členom Meril 2011 zaprosil za izvolitev po merilih, ki so se uporabljala ob zadnji izvolitvi, to so Merila 1996.

Op. sodišča: pravilno 12, 5 točk (7. točka 12. člena Meril).

Glasi se: "Sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu."

Glasi se: "Že začeti postopki za izvolitev v naziv se vodijo in končajo v skladu z dosedanjim statutom in merili za izvolitev v naziv."

Enako stališče je Vrhovno stališče sprejelo v sodbah I Up 214/2009 in X Ips 131/2017.

Tožnik je sicer prošnjo vložil v skladu z Merili 1996, na podlagi katerih je odločala tudi Habilitacijska komisija, kar med strankama ni sporno.

Organ prve stopnje se sklicuje na določbo veljavnega Statuta 2017, čeprav se na podlagi 200. člena navedenega statuta že začeti postopki za izvolitev v naziv vodijo in končajo v skladu s Statutom 2004, vendar tožnik v tem smislu ni zatrjeval napačne uporabe materialnega predpisa. Pri tem sodišče pripominja, da pri presoji tožbenega predloga sicer ni vezano na tožbene razloge, kot jih opredeljuje ZUS-1 v 27. členu, vendar to ne pomeni, da v celoti prevzame oziroma nadomesti trditveno podlago. Tožbenega predloga namreč ne opredeljuje le formalni predlog, kateri upravni akt oziroma njegov del naj se odpravi, ampak tudi tožbene navedbe o tem, kateri vsebinski del izpodbijanega akta je sporen. Tako mora tožnik v skladu s prvim odstavkom 30. člena ZUS-1 v tožbi predlagati, kako in v čem naj se upravni akt odpravi, po uradni dolžnosti pa sodišče pazi le na ničnost upravnega akta (drugi odstavek 37. člena ZUS-1).

Zakon o visokem šolstvu (1993) - ZVis  - člen 6, 6/2, 6/2-3, 6/2-4, 57

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.