UPRS Sodba I U 930/2023-48
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-02-27

molk organa - uveljavljanje ničnosti - rok za izdajo odločbe - sklep o prekinitvi postopka

Sodišče v zvezi s sklepom o prekinitvi postopka z dne 12. 4. 2018 ugotavlja, da je rok za izdajo odločbe potekel še preden je drugostopenjski organ izdal omenjeni sklep o prekinitvi. Molk organa je tako nastopil ne glede na določbe tretjega odstavka 153. člena ZUP z vezi s tretjim odstavkom 222. člena ZUP. Navedeno še toliko bolj velja v okoliščinah, (i) ko je tožnica sklep o prekinitvi postopka prejela po tem, ko je vložila tožbo zaradi molka, pri čemer tožnica tudi sicer ne bi mogla vložiti samostojne tožbe zoper sklep o prekinitvi postopka, in (ii) ker je tožba zaradi molka organa možna tudi, če organ v treh letih od začetka postopka ni izdal dokončnega upravnega akta, postopek pa ni bil ustavljen (tretji odstavek 28. člena ZUS-1), kar je dejansko stanje tudi v času odločanja v obravnavanem upravnem sporu.

I. Tožbi zaradi molka organa se ugodi tako, da se toženi stranki naloži, da v roku 30 dni od pravnomočnosti te sodbe odloči o tožničini pritožbi zaradi molka organa z dne 10. 1. 2018, ki jo je prejela dne 12. 1. 2018, tako da izda upravni akt o predlogu za ugotovitev ničnosti z dne 4. 10. 2017.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 1.315,55 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Kar je tožeča stranka zahtevala več ali drugače, se zavrne.

1. Tožnica je dne 12. 4. 2018 vložila tožbo zaradi molka organa in ugotovitve ničnosti upravne odločbe - prometnega dovoljenja št. B 5645057 z dne 18. 2. 2017. Navaja, da je prvostopenjski organ (A.) izdal navedeno prometno dovoljenje brez zahteve stranke, ker je lastnica vozila tožnica in ne družba B., d. o. o., ki je podala zahtevo za izdajo spornega prometnega dovoljenja. Trdi, da je podjetje B., d. o. o. v upravnem postopku za izdajo prometnega dovoljenja predložilo dokument ''Izjava o poplačilu leasinga'', na katerem sta ponarejen žig in podpis tožnika, ter da navedbe v dokumentu, da je lizing poplačan v celoti, ne držijo. Tožnica zatrjuje, da je izdano prometno dovoljenje nično na podlagi 4. in 5. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). O predlogu za ugotovitev ničnosti v roku za izdajo odločbe prvostopenjski organ ni odločil niti ni o tožničini pritožbi zaradi molka organa v roku odločil drugostopenjski organ. Zato tožnica vlaga tožbo na podlagi drugega odstavka 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

2. Tožena stranka je dne 7. 5. 2018 obvestila sodišče, da je s sklepom št. 3716-2/2018/17-02411138 z dne 12. 4. 2018 prekinila postopek za ugotovitev ničnosti spornega prometnega dovoljenja do rešitve predhodnega vprašanja glede obstoja kaznivega dejanja.

3. Tožnica je s tožbo sprva zahtevala odločitev v sporu polne jurisdikcije (naj sodišče odloči, da je sporno prometno dovoljenje nično) na podlagi prvega odstavka 69. člena ZUS-1 ter tožbo razširila še na omenjeni sklep o prekinitvi postopka, kasneje pa je primarno vztrajala le še pri tožbenem zahtevku v zvezi z molkom organa in sodišču predlagala, da toženi stranki naloži izdajo odločbe o njenem predlogu za ugotovitev ničnosti spornega prometnega dovoljenja. Zahtevala je tudi stroške postopka.

4. Sodišče je sprva tožbo zavrglo s sklepom z dne 5. 11. 2020, po tožničini pritožbi je Vrhovno sodišče s sklepom I Up 33/2021 z dne 14. 4. 2021 navedeni sklep o zavrženju razveljavilo in zadevo vrnilo v nov postopek. Navedlo je, da je sodišče prve stopnje napačno štelo, da tožba zaradi molka ni dopustna, ker je bil izdan sklep o prekinitvi upravnega postopka (ker to ni kasneje izdan akt, s katerim bi organ "prekinil" molk), in da mora sodišče odločiti o tožbi zaradi molka.

5. Sodišče je s sklepom z dne 25. 11. 2022 ponovno zavrglo tožbo, pritožbi tožnice pa je Vrhovno sodišče ugodilo s sklepom I Up 25/2023 z dne 14. 6. 2023 in zadevo vrnilo v nov postopek.

6. Stranke vse do dneva izdaje te sodbe sodišča niso obvestile o morebitni izdaji dokončne odločbe o tožničini pritožbi zaradi molka z dne 10. 1. 2018, ki jo je tožena stranka prejela dne 12. 1. 2018, oziroma o izdaji upravnega akta o tožničinem predlogu za ugotovitev ničnosti z dne 4. 10. 2017.

8. Sodišče je odločilo na podlagi listinskih dokazov brez oprave glavne obravnave, ker sta se ji obe stranki odpovedali (peta alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

9. Uvodoma sodišče pojasnjuje, da tožnica s postavitvijo primarnega zahtevka, da sodišče ugodi tožbi zaradi molka in naloži toženki izdajo odločbe,

ni postavila drugih zahtevkov, pač pa le zmanjšala svoj prvotni zahtevek,

zato ne gre za spremembo tožbe in privolitev toženke ni bila potrebna (185. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

10. Po določbi tretjega odstavka 5. člena ZUS-1 je upravni spor dopusten tudi v primeru, če upravni akt tožniku ni bil izdan ali mu ni bil vročen v predpisanem roku. Procesne predpostavke za vložitev takšne tožbe (zaradi molka organa) so določene v 28. členu ZUS-1. Četrti odstavek tega člena tako določa, da če organ prve stopnje, zoper katerega odločbo je dopustna pritožba, ne izda odločbe o zahtevi v dveh mesecih ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, ima stranka pravico obrniti se s svojo zahtevo na organ druge stopnje, ki je v tem primeru pristojen za odločanje. Zoper odločbo organa druge stopnje sme stranka sprožiti upravni spor; če so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka tega člena, pa sme sprožiti upravni spor tudi, kadar ta organ ne izda odločbe. Upravni spor sme tako sprožiti, če tudi organ druge stopnje v dveh mesecih ali v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, ne izda odločbe o strankini pritožbi in če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh (drugi odstavek 28. člena ZUS-1).

11. Tožnica je na navedeni pravni podlagi vložila tožbo zaradi molka organa, ker organ druge stopnje v roku ni odločil o njeni pritožbi zaradi molka organa prve stopnje.

12. Iz upravnega spisa izhaja in med strankama ni sporno, da tožena stranka o tožničini pritožbi zaradi molka organa in s tem povezanim zahtevkom za ugotovitev ničnosti ni odločila v roku 60 dni po vloženi pritožbi zaradi molka z dne 10. 1. 2018, ki jo je tožena stranka prejela dne 12. 1. 2018, in da je tožnica dne 20. 3. 2018 vložila zahtevo za izdajo odločbe v roku sedmih dni na podlagi drugega odstavka 28. člena ZUS-1. Dne 12. 4. 2018 je tožnica vložila tožbo zaradi molka, ki jo je tožena stranka prejela 30. 4. 2018 in sodišče nato obvestila, da je izdala sklep o prekinitvi postopka št. 3716-2/2018/17-02411138 z dne 12. 4. 2018, ki je bil tožnici vročen 16. 4. 2018.

13. Sodišče v zvezi s sklepom o prekinitvi postopka z dne 12. 4. 2018 ugotavlja, da je rok za izdajo odločbe potekel še preden je drugostopenjski organ izdal omenjeni sklep o prekinitvi. Molk organa je tako nastopil ne glede na določbe tretjega odstavka 153. člena ZUP

z vezi s tretjim odstavkom 222. člena ZUP.

Navedeno še toliko bolj velja v okoliščinah, (i) ko je tožnica sklep o prekinitvi postopka prejela po tem, ko je vložila tožbo zaradi molka,

pri čemer tožnica tudi sicer ne bi mogla vložiti samostojne tožbe zoper sklep o prekinitvi postopka,

in (ii) ker je tožba zaradi molka organa možna tudi, če organ v treh letih od začetka postopka ni izdal dokončnega upravnega akta, postopek pa ni bil ustavljen (tretji odstavek 28. člena ZUS-1), kar je dejansko stanje tudi v času odločanja v obravnavanem upravnem sporu.

14. Glede na navedeno je torej ne glede na izdani sklep o prekinitvi postopka z dne 12. 4. 2018 (v zvezi s katerim sodišče toženo stranko za namen nadaljnjega postopka opozarja na svoje razloge za nadaljevanje postopka v sklepu I U 641/2021 z dne 25. 11. 2022 v obrazložitvi I. točke izreka) tožba zaradi molka organa upravičena. Zato ji je sodišče ugodilo in v skladu s prvim odstavkom 69. člena ZUS-1 organu naložilo, da v roku 30 dni odloči o tožničini pritožbi z dne 10. 1. 2018, ki jo je tožena stranka prejela 12. 1. 2018, tako, da upoštevaje 255. člen ZUP

izda upravni akt o njenem predlogu za ugotovitev ničnosti z dne 4. 10. 2017, še posebej, ker je tožena stranka prvostopenjski organ že neuspešno pozvala, da o tožničinem predlogu odloči v 15 dneh, in ker je od prvostopenjskega organa tudi že prejela vse dokumente navedene upravne zadeve.

15. Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v 25. členu ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, tožnico pa je v upravnem sporu zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) in ker je morala po presoji sodišča tožnica v postopku stvar dodatno pojasnjevati z obrazloženimi vlogami, se ji priznajo še stroški v višini 10% od zneska 285,00 EUR, skupaj torej 313,50 EUR. S Pravilnikom določeni pavšalni znesek zajema vse stroške pravnega zastopanja na prvi stopnji, vključno z materialnimi, razen sodnih taks, ki se po določbah Zakona o sodnih taksah (v nadaljevanju ZST-1) vrnejo tožnici po uradni dolžnosti (tudi taksa za pritožbo). Glede priglašenih stroškov procesnih dejanj v upravnem postopku, sodišče pojasnjuje, da odloča le o povrnitvi stroškov sodnega postopka in ne predhodnega upravnega postopka.

16. Glede pritožbenih stroškov je Vrhovno sodišče tako v sklepu I Up 33/2021 z dne 14. 4. 2021 kot v sklepu I Up 25/2023 z dne 14. 6. 2023 odločilo, da se na podlagi tretjega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 odločitev o pritožbenih stroških pridrži za končno odločbo.

17. Pritožbeni stroški, ker Pravilnik povrnitve stroškov v zvezi s pravnimi sredstvi ne ureja, so odmerjeni skladno z Odvetniško tarifo (v nadaljevanju OT) v višini, določeni za neocenljivo zadevo. Za ocenljivo zadevo bi glede na obstoječo upravnosodno prakso šlo le, če bi vrednost pravice ali obveznosti, o kateri se odloča v upravnem postopku, izhajala iz odločbe.

18. Sodišče je tožnici tako priznalo še 2 x 625 točk za vsako od pritožb, vloženih dne 9. 12. 2020 in 15. 12. 2022 (4. točka v zvezi z drugo alinejo 1. točke tar. št. 34 OT), in 2 % materialnih stroškov v višini 2 x 12,5 točk (tretji odstavek 11. člena OT), skupaj 1.275 točk oziroma 764,82 EUR (vrednost točke je 0,60 EUR). To vključuje tudi pregled dokumentacije zato posebej priglašenih stroškov v zvezi s tem sodišče tožnici ni priznalo.

19. Skupni znesek 1.078,32 EUR, povečan za 22% DDV znaša 1.315,55 EUR, ki ga je dolžna tožena stranka povrniti tožnici. Kar je tožnica zahtevala več ali drugače (stroške procesnih dejanj v upravnem postopku, stroške upravnega spora na prvi stopnji po OT, pregled dokumentacije), je sodišče zavrnilo.

20. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Po prvem odstavku 69. člena ZUS-1 lahko namreč stranka zahteva tudi samo, da sodišče naloži pristojnemu organu izdajo oziroma vročitev upravnega akta. Odločanje sodišča v sporu polne jurisdikcije pa je mogoče le na podlagi izrecnega zahtevka.

Tretji odstavek 184. člena ZPP (ki se uporablja na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1) določa: Tožba ni spremenjena, če tožeča stranka spremeni pravno podlago tožbenega zahtevka, če zmanjša tožbeni zahtevek ali če spremeni, dopolni ali popravi posamezne navedbe, tako da zaradi tega tožbeni zahtevek ni spremenjen.

Fikcija zavrnitve zahteve s strani organa prve stopnje izhaja iz 222. člena ZUP, ki v prvem odstavku določa, da mora pristojni organ, kadar se začne postopek na zahtevo stranke (...), pa pred odločitvijo ni potreben poseben ugotovitveni postopek, izdati odločbo in jo vročiti stranki čim prej, najpozneje v enem mesecu od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka, oziroma od dneva, ko je bil začet postopek po uradni dolžnosti. V drugih primerih, ko se začne postopek na zahtevo stranke (...), mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih. Če pristojni organ, zoper katerega odločbo je dovoljena pritožba, ne izda odločbe in je ne vroči stranki v predpisanem roku, ima stranka pravico do pritožbe, kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen (četrti odstavek 222. člena ZUP).

Ta določa: S prekinitvijo prenehajo teči vsi roki, določeni za procesna dejanja. V času prekinitve ne teče rok za izdajo odločbe iz 222. in 256. člena tega zakona.

Ta določa: Rok iz prvega odstavka tega člena ne teče v času, ko je postopek prekinjen po 153. členu tega zakona, in v primerih iz desetega odstavka 82. člena tega zakona.

Gl. mutatis mutandis stališče glede 222. člena ZUP Žuber, B. v: Kovač, P., Kerševan, E. (ur.): Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list in PF, Ljubljana, 2020, 2. knjiga, str. 492.

Stališče sodne prakse je, da sklep o prekinitvi postopka ni upravni akt oziroma drug akt, ki ga je dopustno (samostojno) izpodbijati s tožbo v upravnem sporu (gl. sklep I Up 109/2016 z dne 22. 11. 2017). To stališče je Vrhovno sodišče potrdilo v obravnavanem upravnem sporu v sklepu I Up 33/2021 z dne 14. 4. 2021 (6. točka obrazložitve).

Ta določa: (1) Če se je stranka pritožila zato, ker o njeni zahtevi organ prve stopnje ni izdal odločbe (četrti odstavek 222. člena tega zakona) zahteva organ druge stopnje, naj mu organ prve stopnje sporoči, zakaj odločbe ni pravočasno izdal. Če spozna, da odločba iz opravičenih razlogov oziroma iz razlogov, ki so na strani stranke, ni bila pravočasno izdana, podaljša organu prve stopnje rok za odločbo za toliko časa, kolikor je trajal razlog za zamudo, vendar ne več kot za en mesec. (2) Če razlogi, zaradi katerih odločba ni bila pravočasno izdana, niso opravičeni, zahteva organ druge stopnje, naj mu organ prve stopnje pošlje dokumente zadeve. (3) Če lahko organ druge stopnje reši zadevo po dokumentih, izda svojo odločbo; če je ne more rešiti na ta način, pa opravi postopek in nato s svojo odločbo reši zadevo. Le izjemoma, če spozna, da bo postopek hitreje in bolj ekonomično izvedel organ prve stopnje, naloži njemu, naj to stori in mu v določenem roku pošlje zbrane podatke, nakar sam reši zadevo. Taka odločba je dokončna.

To izhaja iz poziva toženke št. 3716-2/2018/5-02411138 z dne 31. 1. 2018 in dopisa prvostopenjskega organa z dne 9. 2. 2018.

Prim. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 149/2021 in I Up 155/2021, oba z dne 15. 9. 2021.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5, 5/3, 28

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 153, 153/3, 222, 222/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.