UPRS Sodba I U 273/2020-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-04-14

strokovni izpit - pogoji za pristop k strokovnemu izpitu - pogodba o delu - avtorska pogodba - samostojni podjetnik - vezanost na pravno mnenje sodišča

Tako kot je sodišče že ugotovilo v sodbi I U 175/2017 z dne 27. 11. 2019, ugotavlja tudi v konkretni zadevi in ponovno pojasnjuje, da odločitev tožene stranke, ki je tožničino prijavo k strokovnemu izpitu zavrnila zgolj iz razloga, ker je z izvajalcem javnoveljavnega programa sklenila Pogodbo o sodelovanju, pri čemer izhaja iz 1. člena teh pogodb, da se prevzeto delo šteje kot avtorsko delo, ni v skladu z besedilom zakona in namenom zakonodajalca v zvezi z dostopom strokovnih delavcev v vzgoji in izobraževanju do strokovnega izpita in s tem do uresničevanja pravice do enakega dostopa do delovnega mesta (tretji odstavek 49. člena Ustave RS).

Glede na to, da gre pri podjetniku posamezniku za specifično pravno organizacijsko obliko gospodarskega subjekta, pri čemer ta pri sklepanju pravnih poslov dejansko nastopa kot fizična oseba, a v obliki s.p.-ja, je moč tudi v konkretnem tožničinem primeru šteti, da je tožnica s tem, ko je sklepala pogodbe o sodelovanju kot podjetnica posameznica z izvajalci javnoveljavnih programov, pridobila ustrezne in zadostne delovne izkušnje, ki izhajajo iz 7. člena Pravilnika o strokovnem izpitu strokovnih delavcev na področju vzgoje in izobraževanja.

I. Tožbi se ugodi, odločba tožene stranke št. 10040-201/2016/10 z dne 3. 2. 2020 se odpravi in se zadeva vrne toženi strani v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino prošnjo za pristop k strokovnemu izpitu za področje vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju: strokovni izpit) zaradi neizpolnjevanja pogojev (1. točka izreka), ki jih določata Pravilnik o strokovnem izpitu delavcev na področju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju: Pravilnik) in Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju: ZOFVI). Tožnica je pred Upravnim sodiščem v Ljubljani, v zvezi s svojo prošnjo za pristop k strokovnemu izpitu že vložila tožbo zoper odločbo Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 10040-201/2016/9 z dne 3. 1. 2017, s katero je tožena stranka prošnjo tožnice iz enakih razlogov kot v konkretni izpodbijani odločbi zavrnila. Sodišče je v sodbi I U 175/2017 z dne 27. 11. 2019 tožbi tožnice ugodilo, odpravilo odločbo tožene stranke št. 10040-201/2016/9 z dne 3. 1. 2017 in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Tožena stranka je tožničino prošnjo za pristop k strokovnemu izpitu z zadevno izpodbijano odločbo v ponovljenem postopku ponovno zavrnila, zaradi česar je tožnica znova vložila tožbo zoper odločbo tožene stranke.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je tožena stranka uvodoma povzela predloženo dokumentacijo in ugotovila, da je tožnica pridobivala delovne izkušnje na podlagi pogodb o sodelovanju z izvajalci javnoveljavnih izobraževalnih programov za odrasle. Poudarila je, da ni mogoče enačiti pogodb o delu ter avtorskih pogodb. Tožnica je kot samostojna podjetnica z javnim zavodom A. in s družbo B., d. o. o. sklenila pogodbo o sodelovanju, kar pomeni, da je delo opravljala kot samozaposlena oseba. Tožena stranka okoliščin, ki so tožnico vodile k temu, da je sklenila pogodbo o sodelovanju in ne pogodbe o zaposlitvi, ni ugotavljala, ker je menila, da so za konkreten postopek brezpredmetne. Tudi če bi tožena stranka ugotovila okoliščine, zaradi katerih je tožnica sklenila pogodbe o sodelovanju, tega ne bi mogla upoštevati, saj po njenem mnenju tožnica delovnih izkušenj ni pridobila na podlagi delovnega razmerja, ki ga predvidevata ZOFVI in Pravilnik. Iz 5. člena Pravilnika v zvezi z 109.,109.a ter 109.b členom ZOFVI izhaja, da mora imeti druga strokovna delavka z izvajalcem javnoveljavnega programa vzgojno – izobraževalnega dela sklenjeno delovno razmerje s pogodbo o zaposlitvi oziroma izjemoma pogodbo o delu. Posledično je tudi v ponovljenem postopku tožena stranka ugotovila, da tožnica ob prijavi ni izpolnjevala vseh pogojev iz 7. člena Pravilnika kumulativno. Iz omenjenega člena izhaja, da se k opravljanju strokovnega izpita lahko prijavijo tudi kandidati, ki niso opravljali pripravništva (kot v tožničinem primeru), če so bili kot drugi strokovni delavci z visokošolsko ali višješolsko izobrazbo v pogodbenem razmerju z vrtcem ali šolo, kjer so opravljali vzgojno-izobraževalno delo, in sicer najprej po 840 urah. Ob predpostavki, da izpolnjuje z zakonom in drugimi predpisi določene pogoje o izobrazbi. Tožena stranka je v izpodbijani odločbi zaključila, da tožnica ni pridobila ustreznih vzgojno-izobraževalnih izkušenj, t.j. ni izkazala predpisanih 840 ur delovnih izkušenj na delovnem mestu strokovnega delavca na področju vzgoje in izobraževanja, saj z izvajalcem javnoveljavnega programa ni sklenila pogodbe o zaposlitvi oziroma pogodbe o delu, s čimer bi pridobila status strokovnega delavca na področju vzgoje in izobraževanja, zaradi česar je tožničino prijavo k strokovnemu izpitu zavrnila.

3. Tožnica zoper takšno odločbo vlaga tožbo. Navaja, da je na podlagi pogodb o delu (podjemnih pogodb v smislu določb Obligacijskega zakonika; v nadaljevanju OZ) opravila pedagoško delo na področju izobraževanja odraslih v obsegu preko 840 ur. Pogodbe je sklepala kot samostojna podjetnica z različnimi izvajalci javnoveljavnega programa (C., d. o. o., Javni zavod A., B., d. o. o.). Ta dejstva med strankama niso bila sporna in izhajajo tudi iz listin tožnice. Tožnica dodatno navaja, da ji je tožena stranka pristop k strokovnemu izpitu zavrnila že drugič. Prvič z odločbo št. 10040-201/2016/9, z dne 3. 1. 2017, ker je menila, da je delovne izkušnje skladno z zakonom mogoče pridobiti le v okviru delovnega razmerja oziroma na podlagi pogodbe o zaposlitvi. Takšno odločbo je Upravno sodišče s sodbo I U 175/2017 razveljavilo in pojasnilo, da je zakonodajalec v prvem odstavku 109a. člena ZOFVI izrecno predvidel možnost sklenitve pogodbe o delu za izvajanje vzgojno-izobraževalne dejavnosti pod pogoji določenimi z OZ, če so bile izkoriščene vse možnosti za sklenitev pogodbe o zaposlitvi. Hkrati je poudarilo, da v okoliščinah konkretnega primera ni bistveno ali je tožnica sklenila pogodbo o delu ali avtorsko pogodbo in naložilo tožeči stranki, da ugotovi ali so obstajale možnosti za sklenitev pogodbe o zaposlitvi. Tožena stranka navodila sodišča ni upoštevala in je v izpodbijani odločbi ponovno zavzela stališče, da Pogodbe o poslovnem sodelovanju, ki jih je tožnica kot samostojna podjetnica sklenila z različnimi izvajalci javnoveljavnega programa, niso ustrezna podlaga za pridobitev delovnih izkušenj, na podlagi katerih bi tožnica smela pristopiti k izpitu in je njeno prijavo ponovno zavrnila. Tožena stranka je zavzela, po mnenju tožnice, napačno stališče, da pogodb o delu ni mogoče skleniti s samostojnimi podjetniki, saj jih nepravilno enači s pravnimi osebami. Pojasnjuje, da so samostojni podjetniki definirani kot fizične osebe in meni, da stališče tožene stranke ni v skladu z zakonom in namenom zakonodajalca v zvezi z dostopom strokovnih delavcev v vzgoji in izobraževanju do strokovnega izpita in s tem do uresničevanja pravice do enakega dostopa do delovnega mesta (tretji odstavek 49. člena Ustave RS). Zato tožnica v tožbi predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in se tožnici dovoli pristopiti k opravljanju strokovnega izpita, oziroma da se podrejeno zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in navaja, da je v ponovljenem postopku sledila napotilom sodišča v sodbi I U 175/2017 z dne 27. 11. 2019, ponovno pregledala vso dokumentacijo in vlogo tožnice za pristop k strokovnem izpitu ponovno zavrnila, ker vzgojno-izobraževalnega dela ni opravljala na podlagi pogodbenega razmerja iz 109., 109.a in 109.b člena ZOFVI. Pogodbe, na podlagi katerih je tožnica pridobivala delovne izkušnje, niso bile sklenjene med tožnico kot fizično osebo in izvajalcem javnoveljavnih vzgojno-izobraževalnih programov za odrasle, temveč je bila na strani tožnice pogodbena stranka samostojni podjetnik, kar je po mnenju tožene stranke v nasprotju z določbo 109.a člena ZOFVI. Vztraja pri svojem stališču, da je pogodbena stranka pogodbe o sodelovanju lahko le fizična oseba in da je ustrezno dokazilo o pridobljenih delovnih izkušnjah na podlagi 109.a člena ZOFVI samo pogodba, ki je sklenjena med posameznikom in izvajalcem vzgojno-izobraževalne dejavnosti. Zato tožnica v postopku ugotavljanja izpolnjevanja pogojev za pristop k strokovnemu izpitu ne more utemeljeno uveljavljati delovnih izkušenj, ki jih je pridobila na podlagi pogodb o poslovnem sodelovanju, saj je te sklenila kot samostojna podjetnica. Nadalje navaja, da je omenjena zakonska določba specialna glede na ureditev v Zakonu o delovnih razmerjih (v nadaljevanju: ZDR-1) in da ta izjemoma, pod z zakonom določenimi pogoji, dopušča sklenitev podjemne pogodbe. Določba 109.a člena ZOFVI je namenjena zagotavljanju nemotenega izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti, zato lahko sklenitev podjemne pogodbe sledi samo neuspeli javni objavi prostega delovnega mesta, na katerega se samostojni podjetnik ne more prijaviti. Poudarja, da je nesporno, da bi tožnica, če bi bili izpolnjeni pogoji iz 109.a člena ZOFVI sklenila podjemno pogodbo s šolo kot fizična oseba, ne more pa pravic iz omenjenega člena uveljavljati na podlagi pogodb, ki jih je sklenila kot samostojni podjetnik. Dodatno izpostavlja, da oseba, ki sklene pogodbo o delu iz 109.a člena ZOFVI ne pridobi pravic iz delovnega razmerja. Nadalje pojasnjuje, da glede na dejstvo, da tožnica delovnih izkušenj ni pridobila na ustrezni pravni podlagi, okoliščine iz katerih bi izhajalo, da ni bilo mogoče skleniti pogodbe o zaposlitvi v konkretni zadevi, niso relevantne.

6. V tej zadevi je sporna odločitev tožene stranke, ki tožnici ni dovolila pristopa k strokovnemu izpitu za področje vzgoje in izobraževanja iz razloga, ker ne izpolnjuje vseh pogojev predpisanih s 5. in 7. členom Pravilnika. Tožnici ne oporeka, da izpolnjuje izobrazbene pogoje za pristop k strokovnem izpitu. Očita pa ji, da glede na sklenjene pogodbe z izvajalci javnoveljavnega programa ni pridobila statusa strokovne delavke na področju vzgoje in izobraževanja. Ker dela ni opravljala kot strokovna delavka, ni pridobila ustreznih vzgojno-izobraževalnih izkušenj, s tem pa ni izpolnila vseh pogojev, ki jih določa 7. člen Pravilnika kumulativno. Ravno tako zahtevanih delovnih izkušenj ni pridobivala na ustrezni pravni podlagi, ker je pogodbe o sodelovanju sklepala kot samostojna podjetnica. Tožnica tej ugotovitvi nasprotuje in smiselno meni, da je ključno dejstvo, da je pri izvajalcu javnoveljavnega programa pridobila ustrezne delovne izkušnje. Zatrjuje, da predložene pogodbe predstavljajo ustrezno podlago za pridobitev potrebnih delovnih izkušenj, ki jih za pristop k strokovnemu izpitu na področju vzgoje in izobraževanja zahteva Pravilnik in kar naj bi bilo po njenem mnenju bistveno za pravilno razlago in uporabo predmetnega pravila.

7. Sporno torej je, ali lahko predložene pogodbe, sklenjene med tožnico in javnim zavodom A. ter tožnico in družbo B., d. o. o., štejejo kot ustrezne „pogodbe o delu“ v skladu s 109.a členom ZOFVI oziroma ali jih lahko tožnica veljavno sklepa kot samostojna podjetnica in s tem ustrezno pridobiva zahtevane delovne izkušnje.

8. Pravilnik v 5. členu določa, da se kot drug strokovni delavec šteje oseba, ki je v vrtcu oziroma šoli opravljala vzgojno izobraževalno delo v skladu s 7. členom Pravilnika na podlagi pogodbenega razmerja iz 109., 109.a ali 109.b člena ZOFVI. Iz prvega odstavka 7. člena Pravilnika izhaja, da se lahko drugi strokovni delavec z višješolsko oziroma visokošolsko izobrazbo prijavi k opravljanju strokovnega izpita najprej po 840 urah opravljanja vzgojno-izobraževalnega dela v vrtcu oziroma šoli, če izpolnjuje z zakonom in drugimi predpisi določene pogoje o izobrazbi. ZOFVI v 109.a členu določa, da sme izvajalec vzgojno-izobraževalnega programa le izjemoma in če so bile izkoriščene vse možnosti za sklenitev pogodbe o zaposlitvi ter je treba zagotoviti nemoteno izvajanje vzgojno-izobraževalne dejavnosti, s strokovnim delavcem skleniti pogodbo o delu. Pogodba o delu se lahko sklene le z delavcem, ki ima za opravljanje nalog, ki so predmet pogodbe, ustrezno stopnjo strokovne izobrazbe v skladu s tem zakonom in drugimi predpisi.

9. Tako kot je sodišče že ugotovilo v sodbi I U 175/2017 z dne 27. 11. 2019, ugotavlja tudi v konkretni zadevi in ponovno pojasnjuje, da odločitev tožene stranke, ki je tožničino prijavo k strokovnemu izpitu zavrnila zgolj iz razloga, ker je z izvajalcem javnoveljavnega programa sklenila Pogodbo o sodelovanju, pri čemer izhaja iz 1. člena teh pogodb, da se prevzeto delo šteje kot avtorsko delo, ni v skladu z besedilom zakona in namenom zakonodajalca v zvezi z dostopom strokovnih delavcev v vzgoji in izobraževanju do strokovnega izpita in s tem do uresničevanja pravice do enakega dostopa do delovnega mesta (tretji odstavek 49. člena Ustave RS). Zakonodajalec je namreč celo izrecno predvidel možnost sklenitve pogodbe o delu za izvajanje vzgojno – izobraževalne dejavnosti pod pogoji določenimi z OZ, če so bile izkoriščene vse možnosti za sklenitev pogodbe o zaposlitvi (prvi odstavek 109.a člena ZOFVI). Sodišče na tem mestu ponovno poudarja, da ne iz določb Zakona o avtorskih in sorodnih pravicah (v nadaljevanju ZASP), ne iz OZ ne izhaja podlaga za stališče, da bi delo, opravljeno na podlagi podjemne pogodbe ali na podlagi pogodbe o zaposlitvi, pogodbeni stranki omogočilo pridobitev ustreznih delovnih izkušenj, delo, opravljeno na podlagi avtorske pogodbe pa ne, oziroma tožena stranka ni utemeljila, da obstaja objektivna in upravičena podlaga za takšno razlikovanje zgolj na podlagi statusa pogodbe.

10. Sodišče na tem mestu dodatno ugotavlja, da je razlaga tožene stranke 109.a člena ZOFVI napačno. Stališče, ki ga tožena stranka zagovarja je, da iz omenjenega člena izhaja, da se pogodba o delu lahko sklene le z delavcem, ki ima za opravljanje nalog, ki so predmet pogodbe, ustrezno stopnjo strokovne izobrazbe v skladu s tem zakonom in drugimi predpisi. Pri čemer si tožena stranka napačno ozko razlaga pojem delavec in zaključuje, da lahko pogodbo o sodelovanju sklene le fizična oseba in ne tudi podjetnik posameznik, kakor v konkretnem primeru. Skladno s šestim odstavkom 3. člena Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1) je podjetnik fizična oseba, ki na trgu samostojno opravlja pridobitno dejavnost v okviru organiziranega podjetja. Glede na to, da gre pri podjetniku posamezniku za specifično pravno organizacijsko obliko gospodarskega subjekta, pri čemer ta pri sklepanju pravnih poslov dejansko nastopa kot fizična oseba, a v obliki s.p.-ja, je moč tudi v konkretnem tožničinem primeru šteti, da je tožnica s tem, ko je sklepala pogodbe o sodelovanju kot podjetnica posameznica z izvajalci javnoveljavnih programov, pridobila ustrezne in zadostne delovne izkušnje, ki izhajajo iz 7. člena Pravilnika. Zahtevani pogoj za pristop k strokovnemu izpitu je 840 ur opravljanja vzgojno-izobraževalnega dela v vrtcu oziroma šoli, pri čemer ni relevantna okoliščina, da je tožnica delovne izkušnje pridobila v pogodbenem razmerju kot samostojni podjetnik, ampak, da je delovne izkušnje v zahtevanem obsegu dejansko pridobila. To je skladno z namenom 5. in 7. člena Pravilnika in 109.a. člena ZOFVI.

11. Sodišče je v sodbi I U 175/2017 z dne 27. 11. 2019 tožbi tožnice ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (2. in 4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1), saj je po presoji sodišča dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno. Ugotovilo je, da tožena stranka dejstva, ali so bile predložene pogodbe sklenjene pod pogoji, ki jih določa ZOFVI, sploh ni ugotavljala in sicer zaradi napačne uporabe materialnega prava. Tožena stranka je skladno s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 pri ponovnem odločanju o zadevi vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Sodišče se tudi v konkretnem primeru, ne strinja s stališčem tožene stranke, da tožnica ni pridobila ustreznih delovnih izkušenj oziroma, da teh ni mogla pridobiti, saj je pogodbe o sodelovanju (podjemne pogodbe) sklepala kot podjetnik posameznik. V obravnavani zadevi je po presoji sodišča ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, zaradi napačne uporabe materialnega prava.

12. Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (2. in 4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema te sodbe, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede materialnega prava ter na stališča glede vodenja postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

13. Sodišče je o zadevi odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov brez glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, saj sta se tako tožnica kot toženka glavni obravnavi pisno odpovedali.

14. V zadevi je tožnica predlagala odločanje v sporu polne jurisdikcije, vendar sodišče meni, da narava stvari takega odločanja ne dopušča, ker podatki postopka za to ne dajejo zanesljive podlage (prvi odstavek 65. člena ZUS-1).

15. Odločitev o stroških temelji na določilu tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem tožniku v upravnem sporu, če je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, prisodi pavšalni znesek povračila stroškov postopka glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu, skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnico v postopku zastopala odvetnica, ji pripadajo v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v upravnem sporu stroški v višini 285,00 EUR. Po določilu zadnjega stavka 3. odstavka 25. člena ZUS-1 prisojeni znesek plača toženec. Tožena stranka je dolžna plačati navedeni znesek tožeči stranki povečan za 22 % DDV, kar skupaj znaša 347,70 EUR. Ta znesek mora tožeča stranka plačati v roku 15 dni od prejema sodbe, v primeru zamude pa skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, kot izhaja iz druge točke izreka sodbe.

Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (1996) - ZOFVI  - člen 109a

Zakon o gospodarskih družbah (2006) - ZGD-1  - člen 3

Pravilnik o strokovnem izpitu strokovnih delavcev na področju vzgoje in izobraževanja (2006) - člen 5, 7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.