UPRS Sklep I U 1720/2021-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-02-14

inšpekcijski postopek - ukrep kmetijskega inšpektorja - prepoved uporabe kmetijskega zemljišča v drug namen - reklamni pano - odstranitev objekta - pravni interes

Ne glede na odločitev, ki bi jo sodišče ob eventualni vsebinski presoji izpodbijane odločitve sprejelo, ta tožnikovega pravnega položaja ne bi spremenila, saj je bila z izpodbijano odločbo naložena obveznost izpolnjena, hkrati pa tožbeni zahtevek ni bil spremenjen ali dopolnjen na način zatrjevane ugotovitve nezakonitosti upravnega akta, s katerim bi bilo poseženo v pravice ali pravne koristi tožnika.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka naložil, da mora zaradi zagotavljanja rabe kmetijskega zemljišča v namene kmetijske proizvodnje in vzpostavitve prejšnjega stanja s kmetijskega zemljišča parc. št. 1460/1, k. o. ..., odstraniti vso jekleno konstrukcijo oglasnega panoja, spremljajoče jeklenice, podporne jeklene palice in oglasni plakat. V 2. točki izreka je bil določen rok za izvršitev, in sicer 9. 8. 2021. Odločitev o stroških je bila pridržana z dostavkom glede nesuspenzivnosti pritožbe (3. in 4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je kmetijski inšpektor po uradni dolžnosti opravil vpogled glede namenske rabe parcele 1460/1, k. o. ..., opravil izris navedene parcele in opravil vpogled glede vodovarstvenega območja. Poleg tega je opravil vpogled glede podatkov kmetijskega gospodarstva, ki uporablja navedeno površino, ter opravil vpogled v zemljiško knjigo glede lastništva navedene parcele. Ugotovil je, da je navedena parcela v celoti opredeljena kot kmetijsko zemljišče, da se nahaja na širšem vodovarstvenem območju ter je v lasti fizične osebe. Inšpektor na navedeni parceli opravil tudi nadzor na terenu in ugotovil, da je bila na njenem skrajno severozahodnem delu postavljena kovinska konstrukcija, na kateri je bil pritrjen oglasni pano z jeklenico, ki je bila zasidrana v tla. Kovinska konstrukcija je bila postavljena na petih jeklenih kolih, podprta z jeklenimi palicami, ki so bili zabiti neposredno v tla. Na oglasnem panoju je bil reklamni napis. Na zadnjem delu, vzhodni strani predmetne parcele, ni bil pritrjen oglasni pano. Površina parcele je bila urejena v travnik. Po pridobitvi izjav s strani dedičev lastnika predmetne parcele, ki so povedali, da je pokojni lastnik predmetne parcele s tožnikom sklenil pogodbo za najem njenega dela, ter s strani tožnika kmetijski inšpektor pojasnjuje, da se na podlagi 107. člena ZKZ prepove uporabo zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če to po zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi zakona, ni dovoljeno, in odredi vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku. Presoja izključno, ali se zemljišče uporablja izključno skladno z namenom, tj. za kmetijsko proizvodnjo. Iz zapisnika in poziva je jasno razvidno, katera parcela je bila predmet pregleda, katera konstrukcija in vsebina oglasa je predmet pregleda ter da je v prvem odstavku 20. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) določeno, da ima inšpektor pravico brez predhodnega obvestila ter brez dovoljenja zavezanca vstopiti v prostore in objekte, na zemljišča in parcele ter k opremi in napravam iz prejšnjega člena, če ni z zakonom drugače določeno. Izrečene ukrepe utemeljuje na podlagi materialnih (ZKZ in Zakon o kmetijstvu, v nadaljevanju ZKme-1) in procesnih predpisov (ZIN in Zakon o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP) ter citira določbe prvega odstavka 4. člena ZKZ, prvo točko 3. člena ZKme-1, 107. člena ZKZ in 32. člena ZIN. V tem inšpekcijskem postopku ne gre za vprašanje dovoljenosti postavitve oglaševalskega panoja na kmetijskem zemljišču, temveč za vprašanje dovoljenosti uporabe kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo. S postavitvijo konstrukcije oglaševalskega panoja je kršeno določilo prvega odstavka 4. člena ZKZ, zato ga je treba v postavljenem roku odstraniti.

3. Tožnikova pritožba zoper izpodbijano odločbi je bila na drugi stopnji zavrnjena, zato tožnik vlaga tožbo zoper izpodbijano odločbo in navaja, da je prvostopenjski organ izključno pristojen za presojo namenske rabe kmetijskega zemljišča in ni pristojen za presojo skladnosti objektov s prostorskimi akti. Prvostopenjski organ je kršil načelo neposrednosti in mu onemogočil aktivno sodelovanje v postopku ter osebno prisotnost pri ugotavljanju pravno pomembnih dejstev, ker mu ni omogočil neposrednega postopanja v postopku prek izvedbe ustne obravnave oz. sodelovanja pri ogledu, čeprav je to predlagal že tekom samega postopka. Zato tudi dejansko stanje ni bilo popolno ugotovljeno. Prvostopenjski organ prav tako ni izvedel predlaganih dokazov tožnika. V izpodbijani odločbi se je skliceval na dokumente oz. razne aplikacije (URBINFO, GERK, RKG, Atlas okolja) ter izjavo, pri tem pa navedeni dokumenti tožniku pred izdajo izpodbijane odločbe niso bili predloženi, prav tako pa tudi vsebina oz. namen takšnih aplikacij tožniku ni poznana. V izpodbijani odločbi se prvostopenjski organ tudi ni skliceval na veljavne predpise, zaradi česar mu ni bilo omogočeno učinkovito varstvo njegovih pravic. Razlaga nenamenske rabe zemljišča, kot jo zastopata prvostopenjski organ in toženka, predstavlja neustaven poseg v pravice tožnika oz. lastnika zemljišča do rabe tega zemljišča. Navedene razloge tožnik obširno pojasni. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi oz. podredno odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Zahteva tudi vračilo stroškov postopka.

4. Toženka izpodbija vse tožbene navedbe kot neutemeljene ter v obširnem in argumentiranem odgovoru na tožbo sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

6. V skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Vsak, ki zahteva sodno varstvo svojih pravic in pravnih interesov s tožbo v upravnem sporu, mora za to izkazati pravni interes. Ta se kaže v tem, da bi morebitna ugoditev tožbi zanj pomenila izboljšanje pravnega položaja, ki ga brez vložene tožbe ne bi mogel doseči. Pravni interes mora obstajati ves čas postopka, na njegov obstoj pa je sodišče dolžno paziti po uradni dolžnosti.

7. Po prvem odstavku 33. člena ZUS-1 se s tožbo v upravnem sporu lahko zahteva odpravo upravnega akta (izpodbojna tožba), ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba), izdajo oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka) in spremembo upravnega akta (tožba v sporu polne jurisdikcije).

8. Z izpodbijano odločbo je toženka odločila, da mora tožnik s sporne parcele odstraniti jekleno konstrukcijo oglasnega panoja, jeklenice, jeklene palice in plakat. Tožnik pa s tožbo zahteva odpravo izpodbijane odločbe oz. njeno odpravo in vrnitev zadeve toženki v ponovni postopek; gre torej za izpodbojno tožbo.

9. Glede na to, da je tožnik pri prvostopenjskem organu izposloval odlog izvršbe do 20. 7. 2022, ter glede na potek časa, je sodišče obe stranki upravnega spora pozvalo, naj sporočita, kakšno je stanje zadeve, tj. ali so bili sporni predmeti odstranjeni, kot izhaja iz izpodbijane odločbe. Tožnik je sodišču sporočil, da je sporne stvari v izogib prisilni izvršbi odstranil, pri čemer pa meni, da bi lahko ostale na zemljišču, zato vztraja pri tožbi, saj ima še vedno pravni interes, v zvezi s čimer se sklicuje na restitucijo (vrnitev stvari na zemljišče) ter reparacijo (povračilo škode zaradi ukrepov kmetijskega inšpektorja). Tudi toženka je sodišču sporočila, da je bila izpodbijana odločba v celoti izvršena in da spornega reklamnega panoja na zemljišču več ni (temveč tam ostaja le še kozolec, ki pa ni bil predmet tega postopka).

10. Glede na navedeno med strankama ni spora, da so bili s parcele št. 1460/1, k. o. ... odstranjeni vsa jeklena konstrukcija oglasnega panoja, spremljajoče jeklenice, podporne jeklene palice in oglasni plakat, kot je bilo tožniku naloženo z izpodbijano odločbo. To pa po presoji sodišča pomeni, da tožnik več ne izkazuje pravnega interesa za tožbo, kakršno je vložil v tem upravnem sporu, saj svojega pravnega položaja z njo ne bi mogel več izboljšati. Morebitna ugoditev tožbi ter odprava v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe toženke oz. vrnitev zadeve toženki v ponovni postopek, kot se predlagata s tožbo, namreč ne bi imeli učinka, saj pristojni inšpekcijski organ v ponovljenem postopku ne bi mogel izdati nove (drugačne) odločitve o zadevi, saj ne bi mogel ponovno naložiti izvršitve že izpolnjene obveznosti.

11. V danih okoliščinah bi bilo sodno varstvo zoper izpodbijano odločbo možno v skladu z drugo alinejo prvega odstavka 33. člena ZUS-1, na podlagi katere se lahko zahteva ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba). Vendar pa tožnik takšnega predloga ni podal. Sodišče upravni akt presoja v mejah tožbenega predloga (prvi odstavek 40. člena ZUS-1). Tožnik je tisti, ki se odloči o tem, katere vrste tožbo bo vložil in po svoji volji opredeli tožbeni zahtevek, ki predstavlja tisto, kar želi s tožbo doseči. Sodišče ne sme mimo izražene volje tožnika samovoljno zaključiti, kakšen je njegov zahtevek. Sodišče v primeru vložitve izpodbojne tožbe tudi ni dolžno presojati, ali lahko odloči, kot da bi bila vložena (tudi) ugotovitvena tožba, saj ugotovitveni zahtevek sam po sebi ni vsebovan v tožbeni zahtevi za odpravo izpodbijanega akta (izpodbojna tožba). Če bi sodišče štelo, da je mogoče izpodbojni tožbi vselej ugoditi tudi tako, da se le ugotovi nezakonitost akta, bi odločilo o nečem, kar je v samem bistvu drugačno od tistega, kar je zahteval tožnik in bi tako odločalo o zahtevku, ki ga tožnik sploh ni postavil. Sodišče tudi ni dolžno pozivati tožnika, da zaradi možnosti uspeha v upravnem sporu zahteva nekaj drugega od tistega, kar je v tožbi zahteval sam. Lahko pa tožnik ves čas do sprejema odločitve sodišča svojo tožbeni zahtevek spremeni in prilagodi morebitnim novim ali drugačnim okoliščinam, če s tem ne zahteva nekaj več od tistega, kar je v tožbi že zahteval in ne poseže v dele upravne odločbe, ki so že postali pravnomočni, ker s tožbo niso bili izpodbijani. Tako lahko spremeni ali dopolni svojo tožbeno zahtevo za odpravo akta tudi v ugotovitveno tožbo, če bi zaradi spremenjenih okoliščin želel, da sodišče o tem odloči.

Vendar sodišče ugotavlja, da tožnik tožbe, ki jo je vložil v predmetni zadevi, ni spremenil v ugotovitveno tožbo, ne glede na to, da je po vložitvi svoje izpodbojne tožbe naloženo obveznost izpolnil.

12. Ne glede na odločitev, ki bi jo sodišče ob eventualni vsebinski presoji izpodbijane odločitve sprejelo, ta tožnikovega pravnega položaja ne bi spremenila, saj je bila z izpodbijano odločbo naložena obveznost izpolnjena, hkrati pa tožbeni zahtevek ni bil spremenjen ali dopolnjen na način zatrjevane ugotovitve nezakonitosti upravnega akta, s katerim bi bilo poseženo v pravice ali pravne koristi tožnika. Takšna razlaga je skladna z ustaljeno upravnosodno prakso.

Zgolj zatrjevanje tožnika, da je zainteresiran za restitucijo in reparacijo

, pa po presoji sodišča za spremembo tožbe iz izpodbojne v ugotovitveno tudi ne zadostuje. Možnost uveljavljanja odškodninskega zahtevka se sicer pogosto izkazuje kot ena pravnih koristi, s katerimi tožeče stranke utemeljujejo svojo legitimacijo za izdajo ugotovitvenih sodb pred sodiščem. Vendar pa samo takšna trditev, brez hkrati izrecno postavljenega zahtevka za ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim naj bi bilo poseženo v pravice oz. koristi tožnika, ne zadostuje za to, da bi sodišče ugotovilo, da je v zadevi tožnik svojo tožbo spremenil iz izpodbojne v ugotovitveno.

13. Sodišče na podlagi navedenega zaključuje, da tožnik v času odločanja sodišča ne izkazuje več pravnega interesa za odločitev v tej zadevi, zaradi česar je moralo tožbo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči.

14. Sodišče je odločitev sprejelo brez glavne obravnave, ker je postopek zaključilo v fazi preverjanja izpolnjevanja formalnih pogojev, v okviru česar je bilo ugotovljeno, da za vsebinsko obravnavo predmetne tožbe več ni izpolnjena zgoraj navedena procesna predpostavka.

15. Glede na to, da je sodišče tožbo zavrglo, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Primerjaj s sklepom Vrhovnega sodišča RS I Up 159/2015 z dne 20. 1. 2016.

Primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 189/2017 z dne 4. 7. 2018 in opr. št. I Up 30/2018 z dne 9. 5. 2018 ter I Up 176/2022 z dne 9. 11. 2022 idr.

Pri čemer adhezijskega zahtevka tudi v svoji prvotno vloženi izpodbojni tožbi sploh ne podaja.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 4, 107

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.