UPRS Sodba II U 384/2020
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-08-25

komunalni prispevek - vračilo komunalnega prispevka - prekluzija dokazov - predpis, veljaven v času odločanja - rok za ugovor o nepristojnosti - ugovor o nepristojnosti - uveljavljanje bistvenih kršitev postopka

Pravilno je stališče toženke, da je zahteva tožnice za vračilo komunalnega prispevka vložena prepozno, to je več kot pet let po prenehanju veljavnosti gradbenega dovoljenja, zato bi bila odločitev toženke, da se zahtevek zavrne (in ne zavrže, saj gre za vsebinsko presojo utemeljenosti zahteve za vračilo komunalnega prispevka), utemeljena že iz tega razloga.

Ker pa je tožnica vsaj v delu objekta izvajala manjša gradbena dela, zaobsežena v gradbenem dovoljenju, je s tem z začetkom gradnje upravičenje do gradnje konzumirano, zato vračilo komunalnega prispevka ni več mogoče in je zato pravilno zahtevek tožnice (tudi iz tega razloga) zavrnila.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ Javno podjetje za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči d.o.o., Maribor (v nadaljevanju organ), je z izpodbijano odločbo v ponovljenem prvostopenjskem upravnem postopku tožnici zavrnil vlogo za vračilo komunalnega zahtevka v znesku 252.803,78 EUR (1. točka izreka) ter odločil, da tožnica sama trpi svoje stroške postopka (2. točka izreka).

2. V obrazložitvi je navedel, da je tožnica 25. 5. 2018 toženki podala vlogo z zahtevo za vračilo komunalnega prispevka (KP) v znesku 252.803,78 EUR za načrtovano gradnjo zahtevnega objekta - poslovnega, garažnega in hotelskega objekta A.1 po gradbenem dovoljenju UE Maribor št. 351-450/2009-63 (7104) z dne 28. 8. 2009. V vlogi navaja, da so "prekinili z vsemi gradbenimi deli na objektu A.1 in preureditvi obstoječega hotela ~ pritličje stolpiča za nedoločen čas," zato prosi za vračilo zneska KP. Toženka je vlogo posredovala organu. Po pozivu organa je tožnica vlogo dopolnila 27. 2. 2019, in sicer z izjavo Inšpektorata za okolje in prostor (IRSOP), OE Maribor, z dne 14. 1. 2019, iz katere je izhajalo, da je gradbena inšpekcija zadevo gradnje navedenega objekta A.1 dejansko obravnavala, vendar je na podlagi tožničinega obvestila o prenehanju gradnje inšpekcijski postopek ustavila. Vlogi pa tožnica ni predložila zahtevane izjave Upravne enote Maribor, iz katere bi izhajalo, da je gradbeno dovoljenje z dne 28. 8. 2009 prenehalo veljati. V ponovni dopolnitvi vloge z dne 10. 12. 2019, ki jo je tožnica dopolnila še z dopisom IRSOP, OE Maribor, z dne 18. 10. 2019, je tožnica še navedla, da naj v roku treh let po pravnomočnosti gradbenega dovoljenja ne bi pričela z gradnjo, zato naj bi gradbeno dovoljenje prenehalo veljati. Organ je v prvotnem upravnem postopku s sklepom z dne 15. 1. 2020 tožničino zahtevo kot prepozno zavrgel. Pritožbi tožnice je župan Mestne občine Maribor kot drugostopenjski organ z odločbo z dne 1. 6. 2020 ugodil in zadevo vrnil organu v ponovno odločitev. Naložil mu je, da mora zaradi pravilne uporabe materialnega prava popolno ugotoviti dejansko stanje zadeve, predvsem glede (ne)prenehanja veljavnosti izdanega gradbenega dovoljenja.

3. V ponovljenem postopku je organ ugotovil, da je zadevno gradbeno dovoljenje za gradnjo navedenega objekta A.1 postalo pravnomočno 25. 9. 2009. V gradbenem dovoljenju je bilo v skladu s 1. točko prvega odstavka 71. člena takrat veljavnega Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) določeno, da preneha veljati tri leta po njegovi pravnomočnosti. Odločitev je organ utemeljil na prvem in drugem odstavku 225. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2). Ugotavlja, da je v času oddaje in prejema vloge za vračilo KP z dne 25. 5. 2018 že veljal ZUreP-2, vendar se je do 1. 6. 2018 še vedno uporabljal Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt). ZPNačrt je v desetem odstavku 79. člena vseboval vsebinsko enako določbo kot 225. člen ZUreP-2. Organ utemeljuje, da iz vloge z dne 25. 5. 2018 in dopisa IRSOP z dne 14. 1. 2019 izhaja, da je tožnica sama izjavila, da je z gradbenimi deli prekinila/prenehala. Z deli se lahko prekine oz. preneha zgolj v primeru, če so se dela predhodno že pričela. Če se je z gradbenimi deli v skladu z gradbenim dovoljenjem že pričelo, gradbeno dovoljenje ni moglo prenehati veljati. Če gradbeno dovoljenje ni prenehalo veljati, v skladu z veljavno zakonodajo ni mogoče zahtevati vračila plačanega KP. Iz kasnejšega dopisa IRSOP, OE Maribor, z dne 18. 10. 2019 sicer izhaja, da naj tožnica ne bi izvajala gradbenih del na novo predvidenem objektu, ampak zgolj znotraj obstoječega objekta ("stolpič"). Organ ugotavlja, da predmetno gradbeno dovoljenje zajema tudi delno rekonstrukcijo in preureditev obstoječega hotela, ki vključuje tudi t.i. "stolpič". Ugotavlja, da tožnica ni upravičena do vračila KP, ker gradbeno dovoljenje ni prenehalo veljati. Tožnica je namreč z gradnjo pričela in šele kasneje z njo prenehala. S tem je upravičenje do gradnje, ki ga je pridobila z gradbenim dovoljenjem, izkoristila (konzumirala), zato vračilo KP po teh določbah ni mogoče.

4. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnice zavrnil. V zvezi s pritožbenimi navedbami je pojasnil, da o dejstvu, da bi gradbeno dovoljenje prenehalo veljati, tožnica postreže le s posrednimi dokazi. Nesporno je, da svoji vlogi ni priložila izjave Upravne enote, iz katere bi nedvomno izhajalo, da je gradbeno dovoljenje prenehalo veljati. Priložila je dopis IRSOP z dne 14. 1. 2019, iz katerega pa izhaja, da je podpisani gradbeni inšpektor z vpogledom v arhivski spis ugotovil, da je gradbena inšpekcija obravnavala gradnjo objekta po izdanem gradbenem dovoljenju, ampak je po obvestilu tožnice o prenehanju gradnje inšpekcijski postopek ustavila. Z razlago dopisa IRSOP z dne 18. 10. 2019, ki se tudi nahaja v spisu, želi tožnica zmotno dokazovati, da se dela po gradbenem dovoljenju v času veljavnosti tega niso izvajala, temveč so se izvajala druga dela, ki niso povezana z omenjenim gradbenim dovoljenjem, s tem, ko poudarja, da v dopisu piše, da se v času inšpekcijskega pregleda niso izvajala kakršnakoli dela na parc. št. 1235/1, 1235/2, 1234 in 1233, vse k.o. B. Iz tega dopisa jasno izhaja, da je gradbeni inšpektor zapisal, da se niso izvajala nobena gradbena ali druga dela le na zemljišču s parc. št. 1235/1 in 1235/2, obe k.o. B., sedaj parc. št. 1235/6 in 1235/7, obe k.o. B., kjer je predvidena gradnja objekta, ne pa tudi na parc. št. 1234 in 1233, obe k.o. B. Jasno tudi izhaja, da so se izvajala manjša gradbena dela znotraj obstoječih objektov (v kletnih prostorih dela hotela A. - stolpič). Pomembno ob tem je, da gradbeno dovoljenje zajema poleg novih objektov tudi delno rekonstrukcijo in preureditev obstoječega hotela - pritličje stolpiča in kuhinja z restavracijo, od koder bo v pritličje novega hotela premeščena recepcija (stran 2 gradbenega dovoljenja). Obstoječi hotel stoji na parc. št. 1233 in 1234, obe k.o. B. Tožnica nekonkretizirano in pavšalno navaja v pritožbi, da je pri manjših gradbenih delih, ki so v dopisih IRSOP ugotovljena ob inšpekcijskem pregledu, šlo za samostojna, manjša vzdrževalna dela v okviru in za potrebe hotela A., ki niso bila namenjena ali v povezavi z gradnjo na parc. št. 1235/1, 1235/2, 1234 in 1233, vse k.o. B., za katerega je bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje. V postopku do izdaje izpodbijane odločbe ni priložila prav nobenega dokazila, ki bi dokazalo, da je šlo za dela, ki niso bila v povezavi z izdanim gradbenim dovoljenjem in bi ga organ prve stopnje lahko vsebinsko obravnaval. Pritožbeni organ nedvomno meni, da je sklicevanje organa prve stopnje na sodbo Upravnega sodišča RS z opr. št. I U 1274/2017-13 primerno. Jedro te odločbe je, da bi razlaga, da začetek gradnje lahko pomenijo le dela, navedena v gradbenem dovoljenju, pripeljala do očitno absurdnih rezultatov. Do kakršnihkoli gradbenih del, ki so ali niso v povezavi z gradbenim dovoljenjem, se organ lahko opredeli le, če so zanje podana dokazila. Pritožbeni organ meni, da je sporno, da dejstev o manjših gradbenih delih znotraj obstoječih objektov tožnica ni navedla že prej. Tožnica lahko z uspehom uveljavlja v pritožbi samo takšna nova dejstva, ki so že obstajala pred izdajo odločbe na prvi stopnji, pri čemer pa mora obvezno obrazložiti, zakaj jih ni navedla že v postopku na prvi stopnji. Zloraba pravice navajati dejstva in predlagati dokaze iz 146. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) je namreč sankcionirana v tretjem odstavku 238. člena ZUP z ostrejšo omejitvijo pravice navajanja novih dejstev in predlaganja novih dokazov v pritožbenem postopku. Upravni organ pritožbenih navedb glede dejstev in dokazov, ki bi jih pritožnica lahko uveljavljala že v postopku izdaje izpodbijane odločbe, ni zavezan vsebinsko presojati. V postopku izdaje izpodbijane odločbe je organ prve stopnje v skladu z načelom zakonitosti iz 6. člena ZUP dolžan upoštevati predpis, ki je veljaven v času odločanja. S 1. 6. 2018 se je pričel uporabljati novi ZUreP-2 (303. člen ZUreP-2). Sklicuje se na 225. člena ZUreP-2 in pritrjuje, da je organ prve stopnje na podlagi predloženih dokazov pravilno zaključil, da so manjša gradbena dela, ki so se izvajala znotraj obstoječih objektov, pomenila izvajanje pripravljalnih gradbenih del v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem. Pritožnica je z gradnjo pričela in kasneje z njo prenehala, s tem pa je upravičenje do gradnje, ki ga je pridobila z gradbenim dovoljenjem, izkoristila (konzumirala) in vračilo KP smiselno z določilom prvega odstavka 225. člena ZUreP-2 ni mogoče.

5. Podredno pa je pritožbeni organ ugotovil tudi, da tožnica ne bi bil upravičena do vračila KP, niti če bi uspela dokazati, da je gradbeno dovoljenje prenehalo veljati. Glede na dejstvo, da je gradbeno dovoljenje, ki je postalo pravnomočno 25. 9. 2009, domnevno prenehalo veljati po preteku treh let, torej dne 26. 9. 2012, je tožničina vloga za vračilo KP v znesku 252.803,78 EUR z dne 25. 5. 2018, ki jo je dopolnila prvič dne 27. 2. 2019 in drugič dne 10. 12. 2019, absolutno prepozna. V skladu z drugim odstavkom 225 člena ZUreP-2 bi pritožnica lahko svojo zahtevo vložila najkasneje do 26. 9. 2017, saj bi se po tem datumu vloga zavrgla kot prepozna.

6. Tožnica v tožbi uvodoma navaja, da je izpodbijano odločbo izdal nepristojni organ. Sicer v 19. členu Odloka o ustanovitvi Javnega podjetja za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči d.o.o. (v nadaljevanju Odlok) javno podjetje - organ v okviru javnega pooblastila izdaja tudi odločbe o odmeri KP. Vendar pa iz prvostopenjske odločbe izhaja, da organ odločbe ni izdal po pooblastilu, temveč samostojno. V uvodu prvostopenjske odločbe z dne 8. 7. 2020 se sicer organ sklicuje na 19. člen Odloka, vendar v obrazložitvi odločbe nikjer ni navedeno, da organ odločbo izdaja po pooblastilu (toženke). Zato bi toženka morala izdati izpodbijano odločbo. V 19. členu Odloka je sicer tudi navedeno, da organ v okviru javnega pooblastila odloča samo o odmeri KP, ne pa tudi o njegovem vračilu. Meni, da je že zato treba izpodbijano odločbo odpraviti.

7. Poleg tega tožnica še navaja, da na podlagi obravnavanega gradbenega dovoljenja z dne 28. 8. 2009 ni nikoli pričela graditi, gradbeno dovoljenje pa je tako prenehalo veljati, posledično pa je upravičena do vračila plačanega KP na podlagi desetega odstavka 79. člena ZPNačrt. Zato je predlagala, da sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijano odločbo, priglasila pa je tudi stroške postopka.

8. Toženka je v odgovoru na tožbo opozorila, da gre pri zahtevku za vračilo KP za dejansko vprašanje ugotavljanja ne/prenehanja veljavnosti izdanega gradbenega dovoljenja - ali se po izdaji gradbenega dovoljenja dejansko na objektu ni gradilo. Pri tem se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS IV U 217/2014 z dne 21. 5. 2015. Po sodni praksi v situacijah, ko je investitor upravičenje do gradnje, ki ga je pridobil z gradbenim dovoljenjem, izkoristil oz. konzumiral, vračilo KP ni mogoče. Pri tem se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS I U 1075/2016 z dne 27. 6. 2017. Ob tem sodna praksa tudi opozarja, da bi razlaga, da začetek gradnje lahko pomenijo le dela, navedena v gradbenem dovoljenju, pripeljala do očitno absurdnih rezultatov, ko med taka dela ne bi šteli niti pripravljalnih del ali izkopa za temelje ali v primeru rušitve objekta odstranitev posameznih sten ali strehe - pri tem se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS I U 1274/2017 z dne 7. 6. 2018. Glede navedbe v zvezi z načelom zakonitosti iz 6. člena ZUP toženka ugotavlja, da po ustaljeni sodni praksi upravni organ odloča po predpisu v času odločanja, ne pa po predpisu v času vložitve vloge, pri čemer v določenih vrstah zadev lahko zakonodajalec izrecno določi, da velja drug predpis kot pa tisti, ki je v veljavi v času odločanja.

Zato smatra, da je v skladu z načelom zakonitosti iz 6. člena ZUP upravni organ dolžan upoštevati predpis, veljaven v času odločanja, in ne predpis, veljaven v času vložitve vloge. V času vložitve zahtevka (25. 5. 2018) se je uporabljal ZPNačrt, ki se je uporabljal do 31. 5. 2018 (drugi odstavek 299. člena ZUreP-2). S 1. 6. 2018 pa se je pričel uporabljati novi ZUreP-2 (303. člen ZUreP-2), ki je veljal tudi v času prvega odločanja organa prve stopnje, to je dne 15. 1. 2020. Tako novi ZUreP-2 v prvem odstavku 225. člena določa, da je investitor upravičen do vračila KP za obstoječo komunalno opremo, če je plačal KP, pa mu je gradbeno dovoljenje prenehalo veljati, in da objekta, za katerega je plačal KP, dejansko ni začel graditi. Drugi odstavek 225. člena ZUreP-2 pa nadalje določa, da lahko investitor zahteva vračilo KP v roku pet let po prenehanju veljavnosti gradbenega dovoljenja. ZUreP-2 v prehodni določbi glede dokončanja dotedanjih upravnih postopkov v prvem odstavku 297. člena določa, da se postopki za odmero KP, začeti pred začetkom uporabe novega ZUreP-2, končajo po do tedaj veljavnih predpisih, to je po ZPNačrt. Ker iz 297. člena novega ZUreP-2 izhaja, da se po do tedaj veljavnih predpisih končajo samo postopki odmere KP, ne pa tudi postopki vračila komunalnega prispevka, je po presoji toženke treba v predmetni zadevi za vračilo KP uporabiti predpis, veljaven v času prvotnega odločanja organa prve stopnje, to je predpis, ki je veljal na dan 15. 1. 2020, kar pomeni novi ZUreP-2. Zato toženka ugotavlja glede na prvi odstavek 225. člena ZUreP-2, da investitor ni upravičen do vračila KP za obstoječo komunalno opremo. Prav tako pa je zahtevek investitorja po drugem odstavku 225. člena novega ZUreP-2 v vsakem primeru prepozen, saj je bil vložen po poteku petih let od prenehanja veljavnosti gradbenega dovoljenja. Predlaga zavrnitev tožbe.

9. Sodišče uvodoma navaja, da je senat sodišča s sklepom II U 384/2020 z dne 24. 5. 2023 odločil, da v zadevi odloča sodnica posameznica (tretja alineja drugega odstavka 13. člena ZUS-1). Gre za vprašanje zakonitosti odločbe o vrnitvi komunalnega prispevka na podlagi 225. člena ZUreP-2 v zvezi s 1. točko prvega odstavka 71. člena ZGO-1 in s tem v zvezi za ugovore, ki so bili že obravnavani v veljavni sodni praksi, zaradi česar je senat sklenil, da so v zadevi pogoji za odločanje po sodnici posameznici podani.

10. Sodišče je v zadevi opravilo glavno obravnavo 25. 8. 2023, na katero sta pristopili obe stranki. Tožnica je vztrajala pri tožbi, dodatno pa je predlagala še zaslišanje tedanje direktorice C. C. in pomočnika direktorja ter kasnejšega direktorja D. D., ter predvidenega nadzornika E. E., in sicer glede dejstva, ali je tožnica pričela z gradnjo objekta. Tožnica je prerekala navedbe toženke, da naj bi se v obstoječem hotelu pričela gradbena dela, saj tudi v t.i. stolpiču ni prišlo do nobenih gradbenih del in je vse do danes ostal nespremenjen, o čemer se lahko prepriča sodišče, če bo opravilo ogled, oz. tudi izvedenec gradbene stroke. Tudi inšpektorat RS za okolje in prostor je v dopisu z dne 18. 10. 2019, ki se že nahaja v sodnem spisu, navedel, da se na parcelah, kjer je bila po gradbenem dovoljenju predvidena izgradnja objekta, dela niso izvajala, stanje v naravi pa se po izdaji gradbenega dovoljenja do danes ni spremenilo. Tožnica je dodala še, da je toženka odločitev sprejela na podlagi določb ZUreP-2 in ne ZPNačrt, v času veljavnosti katerega je bila zahteva za vrnitev KP podana. Toženka je navedeno prerekala in vztrajala pri dogovoru na tožbo ter še navedla, da je treba po ustaljeni sodni praksi uporabiti zakon v času odločanja, torej ZUreP-2, po katerem je mogoče zahtevo za vračilo KP vložiti v roku 5 let, kateri rok pa je tožnica zamudila. Prav tako ni izkazala, da ni pričela niti z določenimi pripravljalnimi deli, zato tudi ni izpolnjen vsebinski kriterij, po katerem bi bilo mogoče vrniti že plačan KP. Glede današnjih novih navedb in dokazov pa je tožnica prekludirana.

11. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo in pregledalo vso listinsko dokumentacijo, ki se nahaja v upravnem spisu, kakor tudi listine, ki sta jih v sodni spis vložili stranki, in sicer tožnice A1 do A7 ter toženke B1 do B2.

12. Sodišče pa je zavrnilo druge tožničine predlagane dokazne predloge za ogled nepremičnin, kjer naj bi stal objekt hotela A.1 (tožnica trdi, da je mogoče že na podlagi ogleda ugotoviti, da se po navedenem gradbenem dovoljenju niso izvajala prav nobena dela in da tožnica nikoli ni pričela z gradnjo), za postavitev izvedenca gradbene stroke (ki naj bi vpogledal v izdano gradbeno dovoljenje z dne 28. 8. 2009 in PGD projektno dokumentacijo in odgovoril, ali je tožnica izvedla projekt po izdanem gradbenem dovoljenju ali ne oz. ali je tožnica po izdanem gradbenem dovoljenju pred prenehanjem njegove veljavnosti začela karkoli graditi) ter za zaslišanje prič: F. F. (univ. dipl. ing. arh., ki je izdelal PGD in je bil predviden kot odgovorni vodja projekta), tedanje direktorice C. C. in pomočnika direktorja ter kasnejšega direktorja D. D. in predvidenega nadzornika E. E. (vsi predlagani glede ugotovitve dejstva, ali je tožnica pričela z gradnjo objekta), ter v zgodovinski izpis tožnice iz registra AJPES, A8, in sicer vse zaradi razloga prekluzije. Po prvem odstavku 20. člena ZUS-1 sodišče razišče oz. preizkusi dejansko stanje v okviru tožbenih navedb. Po tretjem odstavku istega člena stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. V 52. členu ZUS-1 je ta omejitev nadalje urejena z izjemo, ki navajanje novih dejstev in predložitev novih dokazov dopušča, če tožnik obrazloži, zakaj jih brez svoje krivde ni navedel že v postopku izdaje akta, nova dejstva in novi dokazi pa se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Tožničin odvetnik je na naroku za glavno obravnavo na izrecno vprašanje navedel, da v upravnem postopku tožnice še ni zastopal, poleg tega pa se je v tožbi in v današnjih navedbah opredelil do navedb toženke iz odgovora na tožbo, do katerih se pred tem ni mogla opredeliti in je v zvezi s temi navedbami bodisi vztrajala pri že podanih dokaznih predlogih bodisi predlagala nove dokaze. S temi navedbami po oceni sodišča ni izkazala upravičenosti na podlagi 52. člena ZUS-1 in je zato njen dokazni predlog v tem delu zavrnilo kot prepoznega. Tožnica bi te dokazne predloge lahko namreč podala že v upravnem postopku brez svoje krivde, saj je upravni postopek bil po prvotno vodenem še ponovljen, v njem pa je toženka tožnico seznanjala s svojo diagnozo zadeve (da meni, da je tožnica pričela z deli, zato je gradbeno dovoljenje še veljavno) in jo pozivala, naj predloži zapisnik IRSOP o tem, da dela niso bila izvedena oz. izjavo UE MB, da je gradbeno dovoljenje prenehalo veljati, če se s temi stališči toženke ne strinja (dopis toženke tožnici z dne 15. 6. 2018; z dopisom z dne 1. 3. 2019, jo je še obvestila, da iz predložene izjave inšpektorja z dne 14. 1. 2019 ne potrjuje dejstva, da je bilo z gradnjo pričeto). Vendar pa tožnica takrat vseh teh dokaznih predlogov ni predlagala, pa bi jo glede na sporno tematiko lahko.

13. Sodišče tudi ni izvedlo dokaznega predloga toženke za zaslišanje priče - javnega uslužbenca G. G., ki je vodil postopek na prvi stopnji, ker je ocenilo, da to glede na stanje spisa (upoštevajoč podane navedbe v upravnem postopku - v vlogi in v pritožbi, in tožbene navedbe) in glede na materialnopravne določbe, ki veljajo za obravnavano zadevo, ni potrebno, kot bo razvidno iz nadaljevanja obrazložitve.

Glede v tožbi zatrjevane nepristojnosti prvostopenjskega organa za odločit

14. ZUS-1 nima posebnih določb glede omejitve uveljavljanja bistvenih kršitev določb postopka pred upravnim organom, se je pa o tem delno izreklo Vrhovno sodišče v svojem sklepu v zadevi X Ips 40/2019 z dne 11. 11. 2020, ko je pojasnilo, da bi bilo v primeru, ko stranka v primeru enostopenjskega upravnega postopka v upravnem sporu ne bi imela pravice uveljavljati kršitev določb postopka pred tem upravnim organom, poseženo v njeno pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS.

Vendar pa v konkretni zadevi upravni postopek ni bil le enostopenjski. Celo več, prvotni upravni akt je bil s strani drugostopenjskega organa najprej odpravljen in vrnjen (istemu) prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Tako je imela tožnica tako v prvotnem kot v ponovljenem postopku (pred prvo- in drugostopenjskim organom, slednji pa je zagotovo bil pristojen za odločanje v zadevi, s tem pa se po presoji sodišča tudi dejansko sanira morebitna nepristojnost prvostopenjskega organa za odločanje v zadevi)

možnost, da bi uveljavljala nepristojnost prvostopenjskega organa za izdajo odločbe v zadevi, pa tega ni storila. Sodišče zato njene navedbe o nepristojnosti prvostopenjskega organa za odločitev o izpodbijani odločbi šteje za prekludirane, skladno z 52. členom ZUS-1. Sodišče pa ocenjuje, da skladno s citirano odločitvijo Vrhovnega sodišča RS s tem, ko sodišče njene tožbene navedbe o zatrjevani nepristojnosti prvostopenjskega organa za odločanje (ki jih predhodno v (celo ponovljenem) dvostopenjskem upravnem postopku ni podala, prvič jih je podala šele v tožbi, pri čemer pa niti na naroku ni navedla, zakaj tega iz upravičenih razlogov v upravnem postopku ni mogla navesti) ni štelo za pravočasne, ni prišlo do posega v njeno pravico do sodnega varstva (saj ni ne navedla ne izkazala, da teh navedb ne bi mogla podati že v upravnem postopku).

16. Med strankama je nesporno, da je tožnica na Mestno občino Maribor 25. 5. 2018 naslovila zahtevek za vračilo plačanega KP za načrtovano gradnjo zahtevnega objekta - poslovnega, garažnega in hotelskega objekta A.1 in preureditvi obstoječega hotela A. (za parcele, ki imajo sedaj parc. št. 1235/6, 1235/7, 1234 in 1233, vse k.o. B.), za katerega je UE Maribor dne 28. 8. 2009 izdala gradbeno dovoljenje št. 351-450/2009-63, ki je postalo pravnomočno 25. 9. 2009. Tožnica je 27. 8. 2009 toženki plačala KP v znesku 252.803,78 EUR. V obravnavani zadevi pa je med strankama spor o tem, ali je tožnica upravičena do vračila navedenega plačanega KP.

17. Tožnica namreč navaja, da je navedeno gradbeno dovoljenje prenehalo veljati, saj sploh ni začela graditi načrtovanega projekta, medtem ko toženka ugotavlja drugače, da je z začetkom gradnje upravičenje do gradnje konzumirano, zato vračilo KP ni več mogoče, poleg tega pa sicer glede na to, da toženka zatrjuje, da je gradbeno dovoljenje prenehalo veljati, tudi ugotavlja, da je zahtevek za vračilo KP zastaral.

18. Pravno podlago za odločanje predstavlja 225. člen ZUreP-2. Resda je v času vložitve tožničine zahteve 25. 5. 2018 za vračilo KP veljal še ZPNačrt (ta se je uporabljal do 31. 5. 2018, skladno z drugim odstavkom 299. člena ZUreP-2). S 1. 6. 2018 pa se je pričel uporabljati ZUreP-2 (303. člen ZUreP-2), ki je veljal tudi v času prvega odločanja organa prve stopnje, tj. 15. 1. 2020), vendar pa je skladno s 6. členom ZUP treba uporabiti veljavni zakon v času odločanja, razen če zakon sicer ne določa drugače. ZUreP-2 v prehodni določbi glede dokončanja dotedanjih upravnih postopkov v prvem odstavku 297. člena določa, da se postopki za odmero KP, začeti pred začetkom uporabe novega ZUreP-2, končajo po do tedaj veljavnih predpisih, to je po ZPNačrt. Ker ZUreP-2 (kot tudi ZPNačrt) pozna tako institut odmere KP kot tudi institut vračila KP in ker se po prvem odstavku 297. člena ZUreP-2 po do tedaj veljavnih predpisih končajo samo postopki odmere KP, ne pa tudi postopki vračila KP, je po presoji sodišča skladno z načelom zakonitosti treba v konkretni zadevi za vračilo KP uporabiti predpis, veljaven v času prvotnega odločanja organa prve stopnje glede vračila KP, to je predpis, ki je veljal na dan 15. 1. 2020 glede vračila KP, kar pomeni ZUreP-2.

19. ZUreP-2 v prvem odstavku 225. člena določa, da je do vračila KP upravičen investitor, ki plača KP za obstoječo komunalno opremo zaradi gradnje, pa mu gradbeno dovoljenje preneha veljati, objekta, za katerega je plačal KP za obstoječo komunalno opremo, pa dejansko ni začel graditi. Po drugem odstavku 225. člena ZUreP-2 lahko investitor zahteva vračilo KP v roku pet let po prenehanju veljavnosti gradbenega dovoljenja. Po prvi točki prvega odstavka 71. člena ZGO-1, ki je veljal v času izdaje prvotne upravne odločbe, gradbeno dovoljenje v primeru zahtevnega objekta neha veljati, če investitor ne začne z gradnjo v treh letih po njegovi pravnomočnosti. Med strankama ni sporno, da je zadevno gradbeno dovoljenje za načrtovano gradnjo zahtevnega objekta A.1 in preureditev obstoječega hotela A. postalo pravnomočno 25. 9. 2009.

20. Če sodišče torej sledi trditvam tožnice, da sploh ni začela z gradnjo po izdanem navedenem gradbenem dovoljenju, bi izdano gradbeno dovoljenje tožnici za objekt A.1 in za preureditev obstoječega hotela A. prenehalo veljati 25. 9. 2012, skladno s 1. točko prvega odstavka 71. člena ZGO-1. Tožnica bi v takem primeru morala skladno z drugim odstavkom 225. člena ZUreP-2 v zvezi s 1. točko prvega odstavka 71. člena ZGO-1 postaviti zahtevek za vračilo KP najkasneje do vključno 25. 9. 2017 (tožnica namreč v upravnem postopku niti v upravnem sporu ni (pravočasno) podala trditev (in jih še manj izkazala), da bi bilo njeno gradbeno dovoljenje podaljšano, celo zatrjuje, da je že prenehalo veljati).

21. Ker tožnica, ob tem, da zatrjuje, da ni začela sploh graditi in da je njeno gradbeno dovoljenje, ki je postalo pravnomočno 25. 9. 2009, posledično prenehalo veljati, zahtevek za vračilo KP pa je vložila šele 25. 5. 2018 (namesto do vključno 25. 9. 2017), ga je s tem vložila prepozno. Zato je tudi pravilno stališče toženke v drugostopenjski odločbi, da je zahteva tožnice za vračilo KP vložena prepozno, zato bi bila odločitev toženke, da se zahtevek toženke zavrne (in ne zavrže, saj gre za vsebinsko presojo utemeljenosti zahteve za vračilo KP), utemeljena že iz tega razloga. Zato je tudi nepotrebno zaslišanje priče G. G., ki je vodil postopek na prvi stopnji, saj zaslišanje te priče ne bi privedlo do drugačnega rezultata glede zastarane tožničine zahteve za vračilo KP.

22. Ker pa je toženka kljub tej ugotovitvi sicer še ponovila upravni postopek glede veljavnosti gradbenega dovoljenja, se bo v nadaljevanju sodišče opredelilo še do tega.

23. Po upravno sodni praksi predstavlja KP namensko dajatev, ki je vezana na realizacijo gradnje. Če do gradnje ne pride, KP pripada ustreznemu upravičencu, to je investitorju, na katerega se glasi ali se je glasilo gradbeno dovoljenje, v zvezi s katerim je bil plačan komunalni prispevek.

Kot že navedeno, med strankama ni sporno, da je bil tožnici odmerjen KP v višini 252.803,78 EUR, ki ga je tožnica 27. 8. 2009 toženki plačala, in sicer za načrtovano gradnjo objekta A.1 in preureditev obstoječega hotela A. (za parcele, ki imajo sedaj parc. št. 1235/6, 1235/7, 1234 in 1233, vse k.o. B.), za katerega je UE Maribor dne 28. 8. 2009 izdala gradbeno dovoljenje št. 351-450/2009-63, ki je postalo pravnomočno 25. 9. 2009.

24. Tožnica meni, da je do vračila plačanega KP upravičena, ker sploh ni pričela z gradnjo navedenega projekta, zaradi česar je gradbeno dovoljenje prenehalo veljati po samem zakonu.

25. Toženka navedenemu nasprotuje - že zato, ker je v vlogi, s katero je tožnica zahtevala vračilo KP, tožnica navedla, da je

z deli (kar pomeni, da je dela opravljala, zato je gradbeno dovoljenje še veljavno). Ko jo je s tem toženka seznanila že z dopisom z dne 15. 6. 2018 in jo pozivala, naj, če meni drugače, predloži zapisnik IRSOP o tem, da dela niso bila izvedena oz. izjavo UE MB, da je gradbeno dovoljenje prenehalo veljati, je tožnica toženki predložila le izjavo gradbenega inšpektorja z dne 14. 1. 2019, da se je inšpekcijski postopek ustavil (vendar pa zaradi obvestila tožnice

); ko je toženka tožnico z dopisom z dne 1. 3. 2019 obvestila, da iz predložene izjave inšpektorja z dne 14. 1. 2019 ne izhaja, da toženka sploh ne bi gradila, je tožnica predložila še izjavo inšpektorja z dne 18. 10. 2019, iz katere je razvidno, da je ta opravil inšpekcijski pregled in ugotovil, da so se izvajala manjša gradbena dela znotraj obstoječih objektov (v kletnih prostorih dela hotela A. - stolpič), na zemljiščih s sedanjo parc. št. 1235/6 in 1235/7, obe k.o. B. pa se v času inšpekcijskega pregleda niso izvajala nobena gradbena ali druga dela.

26. Glede na to, da tožnica toženki ni nikoli predložila zahtevane izjave UE MB o prenehanju gradbenega dovoljenja ter da je sama v vlogi - zahtevku za vračilo KP izjavila, da so prekinili z deli, kakor tudi v dopisu inšpekciji navedla, da so z gradnjo prenehali, poleg tega pa je inšpektor tudi ugotovil, da se niso opravljala dela na parc. št. 1235/6 in 1235/7, obe k.o. B., so se pa opravljala določena manjša gradbena dela v "stolpiču", za katerega je bilo tudi izdano zadevno gradbeno dovoljenje (za delno preureditev in rekonstrukcijo obstoječega hotela A., kot izhaja iz 2 strani gradbenega dovoljenja (obstoječi hotel pa se nahaja na parc. št. 1233 in 1234, obe k.o. B.), kot je zatrdila toženka v drugostopenjski odločbi in česar tožnica ni prerekala, zato navedenemu sodišče sledi, skladno z z drugim odstavkom 214. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), sodišče sledi toženki, da tožnica ni izkazala, da bi po izdanem gradbenem dovoljenju sploh ne opravljala gradbenih del vsaj na delu stolpiča (ki je del obstoječega hotela A., ta pa se nahaja na parc. št. 1233 in 1234, obe k.o. B., za kateri je bilo tudi izdano zadevno gradbeno dovoljenje in za katerega je inšpektor tudi ugotovil, da so se na tem delu opravljala manjša gradbena dela) in ji zato sledi tudi v tem, da izdano gradbeno dovoljenje tožnici ni prenehalo veljati.

27. Skladno z upravno sodno prakso namreč za to, da se šteje, da se izvajajo dela, zajeta v izdanem gradbenem dovoljenju, ni treba, da bi se izvajala velika gradbena dela, zadostujejo že manjša gradbena dela in celo pripravljalna dela.

28. Ker je torej tožnica vsaj v delu "stolpiča" izvajala manjša gradbena dela, zaobsežena v zadevnem gradbenem dovoljenju, je s tem z začetkom gradnje upravičenje do gradnje konzumirano, zato vračilo KP ni več mogoče, skladno z 225. člen ZUreP-2. Toženka je zato pravilno zahtevek tožnice (tudi iz tega razloga) zavrnila.

29. Sodišče je, upoštevajoč navedeno, tožbo tožnice na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo odločbe pravilen, odločitev pa je pravilna ter zakonita, hkrati pa ni našlo razlogov, na katere pazi po uradni dolžnosti (37. člen ZUS-1), ki bi terjali odpravo izpodbijanega akta.

30. Odločitev o tožničinem stroškovnem zahtevku temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1. Ko sodišče tožbo zavrne, trpi namreč vsaka stranka svoje stroške postopka.

Tako sodbe Vrhovnega sodišča RS: X Ips 239/2013 z dne 3. 10. 2013, X Ips 1278/2005 z dne 12. 11. 2009, I Up 1469/2006 z dne 10. 12. 2008, ter sodbe Upravnega sodišča RS: I U 621/2015 z dne 16. 9. 2015, I U 1593/2014 z dne 16. 12. 2014, I U 791/2010 z dne 21. 4. 2011.

Tako sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 17/2022 z dne 7. 6. 2023, opomba 7.

Nenazadnje pa je tudi sodišče, kot pristojno za odločanje v upravnem sporu o pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, v zadevi opravilo narok za glavno obravnavo.

Tako Vrhovno sodišče RS v sodbi opr. št. X Ips 57/2014 z dne 5. 5. 2016, 12. točka obrazložitve.

Tožnica je sicer v tožbi (in dodatno še na naroku za glavno obravnavo) predlagala dokaze, z izvedbo katerih naj bi se sodišče prepričalo, da se gradnja sploh ni začela, vendar navedenih dejstev in dokazov sodišče kot prepoznih zaradi prekluzije ni moglo upoštevati in jih zato ni izvedlo, kot že navedeno v 12. točki obrazložitve. Sodišče pritrjuje tudi kot pravilnemu stališču toženke, da kot prepoznih ni upoštevalo navedb tožnice glede dejstev v zvezi z manjšimi gradbenimi deli znotraj obstoječih objektov, skladno s tretjim odstavkom 238. člena ZUP.

Tako odločba Upravnega sodišča RS I U 1274/2017 z dne 7. 6. 2018, 13.točka obrazložitve.

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 225, 225/2, 297, 297/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.