UPRS Sodba I U 1329/2020-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-10-18

JAVNI RAZPISI - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - nepovratna finančna spodbuda - pogoji javnega razpisa - neizpolnjevanje razpisnega pogoja - tožbena novota - nova dejstva - novi dokazi - prekluzija - enakost pred zakonom - načelo enakosti

Sodišče je presodilo, da je sporni pogoj iz šeste alineje četrtega odstavka 4. b) točke Javnega poziva, ki trajanje izločitve kršiteljev iz dodeljevanja javnih sredstev ne razlikuje glede na naravo in težo kršitve, v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS.

I. Tožbi se ugodi, odločba EKO SKLADA št. 36028-116/2019-3 z dne 20. 8. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je toženka zavrnila tožnikovo vlogo za pridobitev nepovratne finančne spodbude za pnevmatike višjega energijskega razreda pri tovornih vozili in avtobusih. V obrazložitvi se sklicuje na šesto alinejo četrtega odstavka 4.b) točke Javnega poziva 77SUB-PN19 - Nepovratne finančne spodbude za pnevmatike višjega energijskega razreda pri tovornih vozilih in avtobusih (v nadaljevanju Javni poziv). Navaja, da iz njenih evidenc izhaja, da je bila tožniku izplačana pomoč po javnem razpisu 23SUB-CTP13, da je z odjavo subvencioniranega tovornega vozila iz prometa pred iztekom roka kršil določila javnega razpisa in pogodbe ter da je vrnil dodeljeno subvencijo in plačal pogodbeno kazen za navedeno vozilo. Dodaja, da je bil tožnik v postopku izdaje izpodbijane odločbe s temi ugotovitvami seznanjen in da se do njih ni opredelil.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

2. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej navaja, da je bilo subvencionirano tovorno vozilo udeleženo v prometni nesreči in poškodovano do te mere, da ga ekonomsko ni bilo upravičeno popravljati. Trdi, da je toženko z elektronskim sporočilom prosil za navodila v zvezi z vračilom nepovratne pomoči in da ni dobil odgovora. Uveljavlja, da je toženkino stališče, da je s svojim ravnanjem kršil pravila javnega razpisa in pogodbo, nerazumljivo in nepravilno. Meni, da je odvzem pravice pridobivati sredstva za obdobje desetih let absurdno ter pomeni hudo kršitev temeljnih načel obligacijskega prava in enakosti pred zakonom. Dodaja, da je vrnil nepovratna sredstva in plačal pogodbeno kazen. Pojasnjuje, da je to storil šele po vložitvi tožbe, ker se mu je zdelo nekorektno, da se toženka na njegove pozive sprva ni odzvala, nato pa je začela zaostrovati in zoper njega celo vložila tožbo. Navaja še, da se na toženkine ugotovitve ni odzval, ker je bil zaradi njenega ravnanja razočaran in prizadet, ter je zato že tedaj sprejel sklep, da bo uveljavljal sodno varstvo pred Upravnim sodiščem.

3. Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje in sodišču predlaga naj jo zavrne. V njej med drugim uveljavlja, da so tožbene navedbe in predlagani dokazi nedovoljena novota, saj jih je tožnik imel možnost navajati že v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe.

4. Sodišče je 22. 9. 2022 na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica, in ga vročilo strankam.

5. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v upravni spis zadeve ter v izpodbijano odločbo z dne 20. 8. 2020 na A2 in pogodbo z dne 27. 11. 2013 na A3, na katero se sklicuje že izpodbijana odločba.

6. Predlog za izvedbo ostalih dokazov, ki jih je predlagal tožnik, to je vpogled v elektronska sporočila med tožnikom in toženko na A4 ter zaslišanje strank, je zavrnilo kot nedovoljeno tožbeno novoto na podlagi 52. člena ZUS-1. Tožnik namreč teh dokazov ni predlagal že v postopku izdaje izpodbijane odločbe, čeprav je to možnost imel, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve v zvezi s presojo pravočasnosti tožbenih trditev.

8. V tem upravnem sporu tožnik izpodbija odločbo, s katero je bila zavrnjena njegova vloga na javnem razpisu za pridobitev nepovratne finančne spodbude.

9. Toženka je njegovo vlogo zavrnila na podlagi šeste alineje četrtega odstavka 4. b) točke Javnega poziva. Ta določa, da se nepovratna finančna spodbuda ne dodeli podjetjem, ki imajo zapadle finančne obveznosti do Eko sklada ali ne izpolnjujejo drugih pogodbenih zavez po pogodbah sklenjenih z Eko skladom ter kršiteljem pogodbe, na podlagi katere je bila izplačana pomoč po javnem razpisu 23SUB-CTP13, in je bil prejemnik pomoči dolžan prejeta sredstva vrniti in plačati pogodbeno kazen, ker v naslednjih desetih letih od dneva pogodbene kršitve ne more zaprositi za dodelitev pomoči.

10. Izpodbijana odločitev temelji na presoji, da je tožnik kršitelj pogodbe, na podlagi katere je bila izplačana pomoč po javnem razpisu 23SUB-CTP13. Toženka je namreč ugotovila, da je tožnik s tem, da je subvencionirano tovorno vozilo odjavil iz prometa pred iztekom roka, kršil določila javnega razpisa 23SUB-CTP13 ter da je zato vrnil dodeljeno subvencijo in plačal pogodbeno kazen.

11. Med strankama ni sporno, da je bil tožnik pred izdajo izpodbijane odločbe z dopisom z dne 16. 6. 2020 seznanjen z navedenimi ugotovitvami ter da se v roku 15 dni (ki je bil postavljen z navedenim dopisom) niti do izdaje izpodbijane odločbe do teh ugotovitev ni opredelil. Toženka namreč navedene okoliščine (ki so razvidne tudi iz listin v upravnem spisu) povzema v izpodbijani odločbi, tožnik pa temu v tožbi ne oporeka. Trdi le, da je bil glede na dolgoletno sodelovanje s toženko močno prizadet in razočaran, zato je sklenil, da na ugotovitve ne bo odgovoril, temveč bo uveljavljal sodno varstvo pred Upravnim sodiščem.

12. Zakon o upravnem postopku (ZUP) v prvem odstavku 138. člena organu nalaga, da stranki omogoči da uveljavi in zavaruje svoje pravice in pravne koriti, stranki pa v 140. členu nalaga obveznost, da natančno, po resnici in določno navede dejansko stanje, na katero opira svoj zahtevek (prvi odstavek 140. člena ZUP) in za svoje navedbe predložiti tudi dokaze (drugi odstavek 140. člena ZUP). Enaka dolžnost glede zatrjevanja dejstev in predlaganja dokazov velja tudi v primerih, ko se stranka z njimi odziva na dejanja nasprotne stranke ali upravnega organa, ki jih opravi po uradni dolžnosti v okviru pooblastil, danih za izvedbo preiskovalnega načela (11. člen v zvezi z 8. in 139. členom ZUP). Zrcalna plat strankinih procesnih pravic v postopku izdaje izpodbijanega akta je torej njena dolžnost, da jih uresniči takoj, ko je to mogoče.

13. Če tega ne stori, je v upravnem sporu prekludirana s tovrstnimi navedbami in predlogi, razen če za to navede opravičljive razloge. Sankcije za strankino opustitev obveznosti navajanja dejstev in predlaganja dokazov zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi določa tretji odstavek 20. člena ZUS-1, po katerem stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. Po 52. členu ZUS-1 lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta.

14. Navedena ureditev je odraz tega, da sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Gre za sodno varstvo zoper upravni akt (odločbo), ki je izdan v (formaliziranem) upravnem postopku in s katerim je upravni organ odločil o zadevi iz upravne (torej nesodne) pristojnosti. Upravni organ lahko o stvari iz svoje pristojnosti zakonito odloča le tako, da upošteva tista dejstva, ki obstajajo in so mu znana ob obravnavanju zadeve na ustni obravnavi oziroma vsaj ob izdaji odločbe. Stranke so zato pri ugotavljanju dejanskega stanja dolžne aktivno sodelovati. Strankina (tožnikova) pasivnost v upravnem postopku je upravičena le, ko na navajanje dejstev in predlaganje dokazov ne more vplivati, ko torej odsotnosti navedb in predlogov v upravnem postopku ni mogoče pripisati njegovi krivdi.

15. V obravnavani zadevi iz upravnega spisa izhaja, da je bil tožnik z dopisom z dne 16. 6. 2020 seznanjen z dejanskimi okoliščinami, ki jih je ugotovila toženka, in z njenim pravnim naziranjem, s katerim je utemeljevala njihovo pravno pomembnost za odločitev o zadevi. Z istim dopisom je bila tožniku ob sklicevanju na 9. člen

, dana možnost, da se pred izdajo odločbe ugotovljenem izjavi.

16. Tožnik za svojo pasivnost ni navedel opravičljivih razlogov. V tožbi namreč trdi, da je bil nad ravnanjem toženke razočaran in se je zato odločil, da bo v primeru zavrnilne odločbe zahteval njeno presojo pred Upravnim sodiščem. To pa so očitno razlogi na tožnikovi strani, ki ne opravičujejo tožnikove pasivnosti. Ne glede na to, kaj si je tožnik mislil o upravičenosti in utemeljenosti toženkinega ravnanja, se je bil dolžan na njene ugotovitve odzvati, če se z njimi ni strinjal. Ker tega ni storil in v upravnem postopku, čeprav je za to imel možnost, ni navajal dejstev in dokazov, s katerimi bi nasprotoval ugotovitvam toženke, so njegove tožbene navedbe o dejstvih in v zvezi s tem predlagani dokazi, s katerimi uveljavlja zmotno ugotovljeno dejansko stanje, nedovoljena tožbena novota, ki je sodišče ne more upoštevati.

17. Dejansko stanje, ki je v tej zadevi relevantno za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe, so tako toženkine ugotovitve, da je tožnik s tem, da je subvencionirano tovorno vozilo odjavil iz prometa pred iztekom roka, kršil določila javnega razpisa 23SUB-CTP13 ter da je vrnil dodeljeno subvencijo in plačal pogodbeno kazen.

18. Ker je po povedanem tožnik prepozen z navajanjem dejstev in predlaganjem dokazov, z njimi ne more izkazati, da je toženkino tolmačenje njegovih ravnanj zmotno in da ni kršil pogodbe, na podlagi katere mu je bila izplačana nepovratna finančna pomoč po javnem razpisu 23SUB-CTP13. Poleg tega ima toženka prav, da je tožnik priznal, da je kršitelj, saj je (kot tudi sam prizna) vrnil prejeta sredstva in plačal pogodbeno kazen. Pogodbena kazen je namreč (kot izhaja tudi iz 247. člena Obligacijskega zakonika - OZ) sankcija za kršitev pogodbe.

19. Ker je bil torej tožnik spoznan za kršitelja pogodbe, na podlagi katere je bila izplačana pomoč po javnem razpisu 23SUB-CTP13, mu je toženka na podlagi šeste alineje četrtega odstavka 4. b) točke Javnega poziva odrekla financiranje.

20. Tožnik v tožbi uveljavlja tudi, da odvzem pravice pridobivati sredstva za obdobje desetih let pomeni hudo kršitev temeljnih načel obligacijskega prava in enakosti pred zakonom. S tem uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava. Ni utemeljen toženkin očitek, da je tožnik zaradi svoje pasivnosti v upravnem postopku tudi s tem ugovorom prekludiran.

21. Vprašanje, ali je tožnik z ugovorom zmotne uporabe materialnega prava prekludiran, se v upravnem sporu preizkuša v okviru prvega odstavka 6. člena ZUS-1,

ki med drugim vzpostavlja dolžnost materialnega izčrpanja pritožbe ali drugega pravnega sredstva v upravnem postopku, to je v smislu dolžnega vsebinskega uveljavljanja kršitev, čim je to mogoče, ne pa šele s tožbo pred sodiščem.

Če stranka te možnosti nima (npr. v primeru enostopenjskega upravnega odločanja, kakršen je tudi obravnavani), pa lahko ugovor zmotne uporabe materialnega prava uveljavlja tudi v tožbi v upravnem sporu. V nasprotnem primeru bi bilo poseženo v njeno ustavno pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave RS).

22. Glede na navedeno je sodišče navedeni ugovor zmotne uporabe materialnega prava vsebinsko obravnavalo.

23. Ker pravna podlaga za toženkino odločitev ni pogodbeno določilo temveč določba javnega poziva, tožnik ne more uspeti z očitki o kršitvi temeljnih načel obligacijskega prava. Javni poziv namreč nima narave (enostranskega) obligacijskega akta v smislu OZ, temveč gre za materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev.

24. Po 146. c členu Zakona o varstvu okolja (ZVO-1) je javni poziv eden od načinov dodeljevanja javnih sredstev z namenom uresničevanja ciljev, za katere je bila ustavljena toženka kot okoljski javni sklad, to pa je spodbujanje trajnostnega razvoja s financiranjem naložb za preprečevanje, odpravljanje ali zmanjševanje obremenjevanja okolja. Na podlagi pooblastila iz 146. d člena ZVO-1 toženka z javnim pozivom določi skupni obseg sredstev, pogoje za njihovo dodelitev, merila za določitev višine sredstev, upravičence in rok za vlaganje vlog, pri čemer se razpisana sredstva do njihove porabe dodeljujejo po vrstnem redu prispetja popolnih vlog.

25. Iz navedenega izhaja, da ima dodeljevanje sredstev na podlagi javnega poziva naravo oblastvene odločitve, saj ne temeljni na svobodni pravnoposlovni volji oziroma na zasebnopravni podlagi, temveč na navedenem javnopravnem zakonskem pooblastilu. Na tej zakonski podlagi toženka, ki je pravna oseba javnega prava, odloča o uresničevanju javnega interesa glede dodeljevanja javnih sredstev.

Morebitno nezakonitost ali neustavnost pogojev javnega poziva posamezen kandidat, ki se je prijavil na javni poziv, lahko uveljavlja s pravnimi sredstvi zoper odločbo, s katero je odločeno o njihovi vlogi.

26. Tožnik uveljavlja tudi, da odvzem pravice pridobivati sredstva za obdobje desetih let pomeni kršitev enakosti pred zakonom, ki jo določa drugi odstavek 14. člena Ustave RS. To utemeljuje z navedbo, da je poleg vračila subvencije in plačila pogodbene kazni prizadet še z desetletno prepovedjo pridobivanja sredstev na javnem razpisu oziroma javnem pozivu. S tem v bistvu uveljavlja, da je ob vračilu sredstev in plačilu pogodbene kazni dodatna sankcija v obliki desetletne prepovedi sodelovanja v postopku dodelitve pomoči nesorazmerna in da je zato kršena pravica do enakosti pred zakonom.

27. Za zadeve sofinanciranja iz javnih sredstev, pri katerih se dodeljujejo nepovratna javna finančna sredstva, velja, da v teh postopkih ne gre za odločanje o pravici do pridobitve teh sredstev. Zato je sprejemljivo, da so kršitve razpisnih (in z njimi povezanih pogodbenih) pogojev pri porabi teh sredstev ustrezno sankcionirane. Razumno je, da kršitelj nepovratno prejetih sredstev ne more obdržati. Iz sodne prakse Vrhovnega sodišča

tudi izhaja, da je država, ko gre za javna sredstva, dolžna zagotoviti njihovo zakonito, gospodarno in transparentno rabo ter s tem zaščititi javni interes. Vrhovno sodišče je že presodilo, da je eden od ukrepov, ki zasleduje te legitimne cilje, tudi izločitev prijaviteljev, ki so se po prejšnjih razpisih izkazali za nezanesljive porabnike javnih sredstev, iz dodeljevanja teh sredstev. Kot ustavnoskladen je ocenilo razpisni pogoj neobstoja (pravnomočne) sodbe sodišča, da je prijavitelj nezakonito porabil javna sredstva. Povedano drugače, iz dodeljevanja javnih sredstev so lahko izločeni tisti, za katere je bilo s pravnomočno sodbo sodišča ugotovljeno, da so nezakonito porabili javna sredstva.

28. Iz navedenega izhaja, da je ustavnoskladen pogoj, da se nepovratnih denarnih sredstev ne dodeljuje subjektom, za katere je na objektiven način ugotovljeno, da ne izpolnjujejo svojih obveznosti oziroma jih kršijo. Po presoji sodišča je pravnomočni sodni odločbi enakovredna okoliščina plačilo pogodbene kazni zaradi kršitve razpisnih in z njimi povezani pogodbenih pogojev.

29. Navedeno pa ne pomeni, da je izločitev kršiteljev iz dodeljevanja javnih sredstev, lahko časovno neomejena. Tudi trajanje tega ukrepa mora biti odraz teže in narave storjene kršitve ter njenih morebitnih drugih posledic (npr. finančne izgube sklada).

Če ni tako oziroma če je med trajanjem ukrepa in storjeno kršitvijo nesorazmerje, je kršena pravica do enakosti pred zakonom. Ta pravica je namreč kršena tudi, če se pravni položaji, ki niso primerljivi in za to ne morejo imeti enakih posledic, enako obravnavajo. Za tak položaj pa gre, če je predpisana enaka sankcija ne glede na naravo in težo kršitve. Tak je po presoji sodišča tudi obravnavani primer.

30. V obravnavani zadevi je bila tožnikova vloga na javnem pozivu zavrnjena, ker je bil prepoznan za kršitelja v smislu šeste alineje četrtega odstavka 4. b) točke Javnega poziva. Po tej določbi je za vse kršitelje, ne glede na naravo in težo kršitve, določena enaka sankcija, to je desetletna prepoved pridobivanja sredstev na javnem razpisu oziroma javnem pozivu. Tožnik ima prav, da je deset let dolga doba. Zato je po presoji sodišča omejitev dodeljevanja javnih sredstev za takšno dobo, če taka omejitev ni odraz narave in teže storjene kršitve, v nasprotju za načelom enakosti pred zakonom.

31. Po povedanem je sodišče presodilo, da je sporni pogoj iz šeste alineje četrtega odstavka 4. b) točke Javnega poziva, ki trajanje izločitve kršiteljev iz dodeljevanja javnih sredstev ne razlikuje glede na naravo in težo kršitve, v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS.

32. Ker je izpodbijana odločba oprta na pogoj, ki ni v skladu z Ustavo RS, je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo ter na podlagi tretjega odstavka istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. Toženka bo morala v ponovljenem postopku ponovno ugotavljati izpolnjevanje pogojev za prijavo na konkretni razpis, ne da bi pri tem upoštevala sporni pogoj iz šeste alineje četrtega odstavka 4. b) točke Javnega poziva.

33. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnika v postopku zastopal odvetnik, se mu po četrtem odstavku 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 385,00 EUR, kar povečano za 22 % DDV znaša 469,70 EUR. Stroške je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila. Plačana sodna taksa za postopek bo tožnicama vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

N. Smrekar v E. Kerševan, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 309.

Prvi odstavek 9. člena ZUP: Preden se izda odločba, je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke).

Pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe.

Upravni spor ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo ali drugo redno pravno sredstvo zoper upravni akt, tega ni vložila ali ga je vložila prepozno.

Tako tudi N. Smrekar v: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV založba, 2019, str. 310.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 40/2019.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 55/2021.

Prim. npr. sodbo in sklep Vrhovnega sodišča I Up 241/2003 ter sodbe tega sodišča I U 605/2013, I U 1535/2014 in drugih.

Gl. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 45/2021.

Prim. sodbo Upravnega sodišča IV U 139/2017.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 2, 14

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 140

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 20, 52

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.