UPRS Sklep II U 143/2022-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-05-25

mag. Andreja Veselič (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Mojca Medved Ladinek

javna agencija - razrešitev članov - zahteva za izdajo začasne odredbe

Tožeča stranka v obravnavani zadevi ni izkazala težko popravljive škode, ki bi ji nastala brez izdaje začasne odredbe. V zvezi z izdajo začasne odredbe v predmetni zadevi je treba opozoriti na novejšo prakso Vrhovnega sodišča RS, po kateri je imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju povezano z varstvom javnega interesa in izvajanjem javnih nalog (tudi na položaj člana upravnega odbora), privilegij in ne pravica posameznika. Torej samo zaradi izgube tega položaja ne more priti do posega v pravno varovani položaj posameznika (zasedati položaj v javnem sektorju), ki bi presegal materialne posledice, ki mu ob izgubi takega položaja nastanejo, in ki so ob uspehu v sodnem postopku tudi popravljive. Posledično pa mu samo zaradi tega tudi ne more nastati škoda, za preprečitev katere bi bilo treba izdati začasno odredbo.

I. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži do izdaje končne odločbe.

1. V obravnavani zadevi je tožeča stranka vložila tožbo zoper sklep in odločbo Vlade RS z dne 21. 4. 2022. Iz izpodbijanega sklepa točke 1 izhaja, da se v upravnem odboru Javne agencije A. (v nadaljevanju UO Javne agencije) kot predstavniki ustanovitelja z dnem sklepa razrešijo tožnica, B. B., C. C. in D. D. (1. točka izreka). Vlada RS je sprejela in izdala tudi odločbo o predčasni razrešitvi navedenih članov UO Javne agencije (2. točka izreka). Iz izpodbijane odločbe izhaja, da se z dnem 21. 4. 2022 tožnica predčasno razreši z mesta članice UO Javne agencije.

2. Iz izpodbijane odločbe Vlade RS, št. 01410-3/2020/21 z dne 21. 4. 2022 izhaja, da UO Javne agencije po seznanitvi z odpovedjo pogodbe o zaposlitvi direktorja Javne agencije E. E. in zavrnitvi skrajšanja odpovednega roka direktorju, ni sprejel odločitve o izvedbi javnega natečaja za imenovanje novega direktorja. UO Javne agencije je za vršilko dolžnosti direktorja Javne agencije predlagala F. F., in sicer za čas od 31. 1. 2022 do imenovanja novega direktorja, vendar največ za dobo šestih mesecev. Vlada RS predlagane kandidatke ni imenovala za vršilko dolžnosti direktorja Javne agencije. Tožena stranka v izpodbijani odločbi tožeči stranki očita, da kot članica UO Javne agencije, kljub jasnim razlogom ustanovitelja za zavrnitev predlagane kandidatke za vršilko dolžnosti direktorice Javne agencije, ni poskrbela oz. zahtevala, da upravni odbor izvede procesno pravilen in strokovno voden postopek transparentne obravnave vseh kandidatov, kar izkazuje ponovljen predlog za imenovanje vršilke dolžnosti direktorja brez obrazložitve postopka izbire in razlogov zanjo. Tožeča stranka kot članica UO Javne agencije v postopku in odločanju znotraj upravnega odbora ni spoštovala svojih pristojnosti in obveznosti glede predpisanega postopka izvedbe javnega natečaja in priprave predloga za imenovanje direktorja s polnimi pooblastili. Tožeča stranka je kot članica UO Javne agencije delovala nevestno in nestrokovno ter v nasprotju s standardom dobrega gospodarstvenika, ko je opustila dolžnost, da v okviru upravnega odbora sprejema odločitve, ki bodo zagotavljale strokovnost, transparentnost in nepristranskost delovanja upravnega odbora, in ko je opustila dolžnost, da zahteva pravočasno izvedbo z zakonom predvidenih postopkov za imenovanje direktorja s polnim mandatom in pooblastili, s čimer bi bilo zagotovljeno pravočasno, zakonito in nemoteno vodenje, zastopanje, predstavljanje in poslovanje Javne agencije. Z opisanimi očitki tožeča stranka po mnenju tožene stranke ni ravnala skladno z določbami 16. člena Sklepa o ustanovitvi Javne agencije, 48. člena Zakona o znanstvenoraziskovalni in inovacijski dejavnosti (v nadaljevanju ZZrID) in 18. člena Zakona o javnih agencijah (v nadaljevanju ZJA).

3. Tožeča stranka s tožbo izpodbija odločbo Vlade RS, št. 01410-3/2020/21 z dne 21. 4. 2022, v zvezi s sklepom Vlade RS, št. 01410-3/2020/19 z dne 21. 4. 2022. Predlaga, da sodišče vzpostavi zakonito stanje in odloči, kot sledi:

1. Odločba Vlade RS, št. 01410-3/2020/21 z dne 21. 4. 2022 in sklep Vlade RS, št. 01410-3/2020/19 z dne 21. 4. 2022 sta nezakonita in se odpravita v delu, ki se nanaša na razrešitev tožnice z mesta članice OU Javne agencije in v delu, ki se nanaša na imenovanje enega novega člana UO Javne agencije.

2. Ugotovi se, da mandat v UO Javne agencije tožnici ni prenehal, ampak še vedno traja do izteka mandata UO Javne agencije.

3. Vlada RS določi, kateri izmed novoimenovanih članov iz sklepa Vlade RS, št. 01410-3/2020/19 z dne 21. 4. 2022 opravlja funkcijo člana UO Javne agencije.

4. Tožeča stranka predlaga tudi povrnitev stroškov postopka skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

4. Tožeča stranka v tožbi navaja, da obveze takojšnje objave razpisa za direktorja Javne agencije s polnimi pooblastili ne predpisuje ne zakonodaja ne noben od internih aktov Javne agencije, takšnega obveznega postopanja pa ni moč utemeljiti niti na standardu dobrega gospodarstvenika. Ukrepanje tožeče stranke in celotnega UO Javne agencije na način, da ni bil takoj izveden razpis za direktorja Javne agencije, temveč je bil vladi najprej podan predlog za imenovanje vršilke dolžnosti direktorice, je bilo - ravno nasprotno očitkom vlade – izvedeno, upoštevaje vso zakonodajo in interne akte Javne agencije in posledično odgovorno, vestno, strokovno in upoštevaje standard dobrega gospodarstvenika.

5. Hkrati s tožbo je tožeča stranka sodišču podala predlog za izdajo začasne odredbe, in sicer:

1. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi tako, da se do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu zadrži pravno učinkovanje izpodbijane odločbe Vlade RS št. 01410-3/2020/21 z dne 21. 4. 2022 in sklepa Vlade RS, št. 01410-3/2020/19 z dne 21. 4. 2022, in sicer:

– v delu, ki se nanaša na razrešitev tožnice z mesta UO Javne agencije in

– v delu, ki se nanaša na imenovanje enega od novih članov UO Javne agencije (točka 1).

2. Vlada RS določi kateri od novo imenovanih članov iz sklepa Vlade RS št. 01410-3/2020/19 z dne 21. 4. 2022 opravljajo funkcijo člana UO Javne agencije (2. točka). Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi (3. točka).

6. V predlogu za izdajo začasne odredbe tožeča stranka glede težko popravljive škode navaja, da je bila tožeča stranka s sklepom Vlade RS z dne 10. 10. 2019 zakonito imenovana za članico UO Javne agencije z mandatno dobo petih let, z izpodbijano odločbo Vlade RS pa s te funkcije samovoljno, arbitrarno in nezakonito predčasno razrešena. V zvezi s tem tožeča stranka primarno izpostavlja, da ji brez izdaje predlagane začasne odredbe ne bo mogoče zagotoviti učinkovitega sodnega varstva (23. člen Ustave RS in 13. člen Evropske konvencije za človekove pravice – EKČP). Posledično uveljavitev pravic tožeče stranke ne bo več možna, ne smiselna, v vmesnem času pa bo nezakonito sestavljen UO Javne agencije sprejemal nelegitimne in nezakonite odločitve in pobude, vse v škodo tožeče stranke, kot javnega interesa, ki se izraža v tožbi opisani zakonsko zagotovljeni nepristranskosti in neodvisnosti Javne agencije njenih organov in njihovih članov. Kljub temu, da je prišlo do določene spremembe sodne prakse v zadevah v zvezi škodami, vezanimi na imenovanje in razrešitev javnih uslužbencev, ker je Vrhovno sodišče razvilo koncept gledanja na javno službo kot privilegij, in da izdaja začasne odredbe ne sme biti namenjena uvajanju splošne suspenzivnosti tožbe v upravnem sporu, je v novejši sodni praksi Vrhovno sodišče utrdilo stališče, da je namen izdaje začasne odredbe zagotoviti učinkovitost sodnega varstva v upravnem sporu. Pri tem se tožeča stranka sklicuje na sklep Upravnega sodišča RS, št. I U 704/2020 z dne 29. 9. 2020. Začasna odredba je potrebna tudi zaradi zagotovitve učinkovitega sodnega varstva drugih ustavnih pravic tožeče stranke, v katere je bilo poseženo z nezakonito izpodbijano odločbo Vlade RS, in sicer tudi za zavarovanje njihove ustavne pravice iz 44. člena Ustave RS. Tožeča stranka tudi opozarja na kršitev njenih ustavnih pravic do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS, v katere je bilo poseženo s pomanjkljivo obrazloženo izpodbijano odločbo Vlade RS. V zvezi s takšnimi posegi tožeča stranka opozarja, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso tudi kršitev ustavnih pravic oz. zgolj navedeno okoliščino težko popravljive škode za tožečo stranko treba presojati v kontekstu varovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki so zagotovljene z Ustavo RS in so eden temeljih sestavin vladavine prava in demokratične družbe. To pa pomeni, da lahko že sama kršitev takih pravic pomeni za tožečo stranko in tudi javno korist težko popravljivo škodo, kar vse terja takojšno izdajo začasne odredbe. V nobeno ustavno zagotovljeno pravico namreč ni dovoljeno posegati brez zakonske podlage.

7. Poleg utemeljene škode za položaj nezakonito predčasno razrešene tožeče stranke zaradi nezmožnosti izvrševanja mandata in zaradi kršitev njenih ustavnih pravic, tožeča stranka v nadaljevanju predlagane začasne odredbe utemeljuje tudi škodo, ki bi brez izdane začasne odredbe nastala Javni agenciji zaradi posega v njen samostojen in neodvisen položaj. Javna agencija je pravna oseba javnega prava, katere namen je upravljanje strokovnih, razvojnih in izvršilnih nalog v zvezi z izvajanjem sprejete znanstveno raziskovalne in inovacijske strategije Slovenije oz. njenih posameznih delov ter izvajanjem drugih nalog spodbujanja znanstveno raziskovalne dejavnosti, vse v javnem interesu za zagotovitev trajnega, strokovnega in neodvisnega odločanja o izbiri aktivnosti znanstveno raziskovalne dejavnosti (43. člen ZZrlD). K nepristranskemu delovanju v skladu z 51. členom ZZrlD je zavezan tudi direktor Javne agencije. Namen organizacijske avtonomije oz. neodvisnosti in nepristranskosti organov znotraj ARRS pa nenazadnje izhaja tudi iz določb 47. člena ZZrlD o sestavi upravnega odbora, v skladu s katero ima UO Javne agencije sedem članov, ki jih v skladu z zakonom imenuje in razrešuje ustanovitelj, pri čemer pa Vlada RS v upravni odbor kot predstavnike ustanovitelja imenuje le tri člane, po enega člana pa na predlog Gospodarske zbornice Slovenije, Rektorske Konference RS, Koordinacije samostojnih raziskovalnih inštitutov Slovenije in reprezentativnih sindikatov za področje znanstveno raziskovalne dejavnosti. Neodvisno in nepristransko delovanje Javne agencije, njenih organov in njihovih članov je dodatno zagotovljeno z zakonskim varstvom pred nezakonitim posegom oblasti v sestavo organov Javne agencije, saj je mogoče v njihovo sestavo posegati le v primerih, izrecno določenih z zakonom (23. člen ZJA), pri čemer iz taksativno navedenih zakonskih razlogov jasno izhaja, da ne omogočajo posegov oz. predčasne razrešitve s strani države oziroma Vlade RS kot ustanovitelja s funkcije najvišjih upravljavskih organov v javni agenciji s ciljem političnega ali drugačnega vplivanja na njihovo delovanje. Glede na zakonske pristojnosti UO Javne agencije ni sporno, da je od tega odvisna realizacija zakonskih načel, na katerih temelji avtonomija znanstvenega raziskovanja ter neodvisno, strokovno in nepristransko delovanje javne agencije v javnem interesu, s tem pa spoštovanje ustavne pravice do svobode znanosti iz 59. člena Ustave RS. Posledično si ni mogoče zamisliti oz. predstavljati neodvisnega delovanja javne agencije v javnem interesu brez relativne samostojnosti in strokovne neodvisnosti upravnega odbora, zaradi česar se tožeča stranka z izdajo predlagane začasne odredbe varuje pred zatrjevano nezakonito razrešitvijo, saj je takšna nezakonita razrešitev članov UO Javne agencije, vključno s tožečo stranko, kot poseg v ustavno in zakonsko avtonomijo oz. neodvisnost in strokovno nepristranskost Javne agencije - nedvomno upoštevana škoda, ki jo je treba preprečiti.

8. V predmetni zadevi na drugi strani Vladi RS s predlagano začasno odredbo za čas njenega trajanja ne bi nastale nikakršne škodljive posledice, saj bi bilo zgolj zadržano učinkovanje nezakonite predčasne razrešitve, zakonito imenovane članice UO Javne agencije, temveč ravno obratno. Nenazadnje pa izdaja predlagane začasne odredbe po prepričanju tožeče stranke tudi z ničemer ne bi posegla v pravice oz. pravni položaj novo imenovanih članov UO Javne agencije, v katerega bi lahko sodišče poseglo s predlagano začasno odredbo, saj ti nimajo legitimnega pravnega interesa za članstvo v upravnem odboru. Njihov legitimni interes namreč ni mogel biti vzpostavljen z nezakonitim posegom v z mandatom zavarovani pravni položaj tožeče stranke, ker so v skladu s 15. členom Ustave RS človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika omejene s pravicami drugih.

9. Tožeča stranka meni, da je glede na opisano potrebo po preprečitvi težko popravljive škode tako za tožečo stranko kot škode za avtonomijo, neodvisnost in samostojnost Javne agencije ter nenazadnje tudi škode za javni interes in ustroj pravne in demokratične države, izdaja predlagane začasne odredbe, ki ni nesorazmerna ne z vidika prizadetosti javne koristi ne z vidika prizadetosti interesov nasprotnih strank, utemeljena in nujna.

Odgovor tožene stranke na predlog za izdajo začasne odredbe

10. Tožena stranka v odgovoru na predlagano začasno odredbo predlaga zavrnitev predloga. Tožena stranka meni, da v konkretnem primeru predlog tožeče stranke za izdajo začasne odredbe ne izpolnjuje pogoja iz 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožeča stranka bi namreč morala v navedenem predlogu za začasno odredbo izkazati verjetnost nastanka oziroma obstoj težko popravljive škode, česar pa ni storila. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča RS (npr. sklep št. I Up 22/2020) gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, začasno pa jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma z ureditvijo stanja. Pri odločanju o utemeljenosti predlagane začasne odredbe mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Začasna odredba predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje (npr. sklep Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 24/ 2021). Tožena stranka poudarja, da pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 postavlja zahtevo, da stranka, ki izdajo začasne odredbe zahteva, izkaže, da brez izdane začasne odredbe v konkretni zadevi kljub njenemu uspehu, ne bo dosežen namen upravnega spora. V konkretnem primeru tožeča stranka z ničemer ni izkazala verjetnosti nastanka težko popravljive škode, saj gre v predlogu za izdajo začasne odredbe le za pavšalne navedbe tožeče stranke. Poleg tega bi morala tožeča stranka nedvomno dokazati, da bi šlo v primeru neizdaje začasne odredbe za škodo, ki bi bila zanjo težko popravljiva, tožeča stranka pa predlogu za izdajo začasne odredbe navaja škodo, ki naj bi nastala pravni osebi, torej Javni agenciji. Poleg tega pa tožeča stranka morebitne škode, ki naj bi nastala Javni agenciji ni izkazala niti po obliki niti po višini.

11. Tožeča stranka v konkretnem primeru tudi javno korist veže na delovanje Javne agencije, pri čemer pa tožena stranka poudarja, da v primeru razrešitve tožeče stranke, ki je bila članica UO Javne agencije, nikakor ne more iti za kršitev njenih ustavnih pravic, prav tako pa tudi brez izdaje začasne odredbe ne more nastati škoda Javni agenciji, zaradi posega v njen neodvisni in samostojni položaj, kot sicer zatrjuje tožeča stranka. V zvezi z navedenim tožena stranka poudarja, da ne obstaja pravica biti član UO Javne agencije, torej posledično ne more obstajati ustavna pravica biti član navedenega organa in tako nikakor ne more iti za poseg v ustavno zagotovljene pravice posameznika. Prav tako so popolnoma napačne navedbe tožeče stranke o zakonski in ustavni avtonomiji Javne agencije, saj imajo skladno z Ustavo RS le univerze avtonomen položaj (58. člen Ustave RS). Tožena stranka nadalje navaja, da je mandat članov upravnega odbora Javne agencije vezan na sam organ, in ne na njegove člane, kar je razvidno tudi iz 47. člena ZZrlD. Pri presoji o izpolnitvi pogojev za izdajo začasne odredbe je treba tudi upoštevati, da je ustanovitelj po razrešitvi tožeče stranke in še treh ostalih članov upravnega odbora Javne agencije vanj imenoval nove nadomestne člane, kar pomeni, da delovanje tega kolegijskega organa ni bilo in ni vprašljivo. Če bi sledili predlogu za izdajo začasne odredbe bi s tem povzročili za Javno agencijo nevzdržno situacijo, glede na to, da so v njen upravni odbor že imenovani novi člani. V zvezi s tem se tožena stranka smiselno sklicuje tudi na sklep Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 383/2014, iz katerega izhaja, da ne more izkazati pravnega interesa tožnik, ker je vlada pred vložitvijo tožbe že imenovala novega direktorja agencije.

Zahteva za izdajo začasne odredbe ni utemeljena.

12. Izdajo začasne odredbe v upravnem sporu ureja 32. člen ZUS-1. Drugi odstavek tega člena določa, da sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo prizadela tožniku težko popravljiva škoda (odložitvena začasna odredba). Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. V skladu s tretjim odstavkom citiranega člena lahko tožnik iz razlogov, navedenih v drugem odstavku, zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (ureditvena začasna odredba).

13. Tožeča stranka zahteva izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 s tem, ko predlaga, da sodišče odloži (zadrži) izvršitev izpodbijane odločbe do izdaje pravnomočne odločitve v upravnem sporu.

14. V upravno sodni praksi se je že izoblikovalo in tudi ustalilo stališče, ki ga sodišče ponavlja tudi pri tokratnem odločanju o predlogu za izdajo začasne odredbe po določilih 32. člena ZUS-1, da je osnovni namen začasne odredbe zagotovitev učinkovitosti sodnega varstva (23. člen Ustave RS). Za to so namreč potrebna ustrezna procesna sredstva, ki v času postopka pred sodiščem preprečujejo ravnanja, ki bi povzročila, da sodno varstvo ne bi več moglo doseči svojega namena. Sodno varstvo pa ne bi moglo doseči namena, če osebi, ki to sodno varstvo zahteva, že med sodnim postopkom nastanejo hujše škodljive posledice oz. težko popravljiva škoda, ki pa jo mora tožeča stranka izkazati.

15. S tem stališčem, sodišče ne posega v prav tako ustaljeno sodno prakso Vrhovnega in Upravnega sodišča glede stališča, da odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop, niti v stališče, da izdaja začasne odredbe ni namenjena uvajanju splošne suspenzivnosti tožbe v upravnem sporu zoper upravne odločbe, saj ne spreminja razlage določila 1. odstavka 32. člena ZUS-1, po katerem vložitev tožbe v upravnem sporu praviloma ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače.

16. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zaradi narave postopka in kratkih rokov za odločanje že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oz. obliko škode ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda za njo težko popravljiva. Na tožniku je tako trditveno, kot dokazno breme. Težko popravljiva škoda se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravno sodno prakso, gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti (začasno), odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršite izpodbijanega upravnega akta, oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja.

17. Po oceni sodišča tožeča stranka v obravnavani zadevi ni izkazala težko popravljive škode, ki bi ji nastala brez izdaje začasne odredbe. V zvezi z izdajo začasne odredbe v predmetni zadevi je treba opozoriti na novejšo prakso Vrhovnega sodišča RS

, po kateri je imenovanje na vodstveni položaj v javnem sektorju povezano z varstvom javnega interesa in izvajanjem javnih nalog (tudi na položaj člana upravnega odbora), privilegij in ne pravica posameznika. Torej samo zaradi izgube tega položaja ne more priti do posega v pravno varovani položaj posameznika (zasedati položaj v javnem sektorju), ki bi presegal materialne posledice, ki mu ob izgubi takega položaja nastanejo, in ki so ob uspehu v sodnem postopku tudi popravljive. Posledično pa mu samo zaradi tega tudi ne more nastati škoda, za preprečitev katere bi bilo treba izdati začasno odredbo.

Torej biti član UO Javne agencije ni pravica posameznika. Z izgubo te funkcije tožeča stranka ni prizadeta v pravici zasedati to mesto, zato izguba tega položaja sama po sebi ne pomeni nastanka težko popravljive škode.

18. ZJA v 23. členu omogoča predčasno razrešitev članov sveta javne agencije v taksativno določenih primerih.

Zoper odločbo o razrešitvi člana UO Javne agencije sicer ni pritožbe, dovoljen pa je upravni spor (25. člen ZJA), kar pomeni, da gre pri razrešitvi člana sveta agencije (UO Javne agencije) za pravno varovan položaj, v primeru, da vanj poseže Vlada (ali drug organ) pri izvrševanju svojih enostranskih, oblastvenih pooblastil, kar po vsebini pomeni izvrševanje upravne funkcije, odločitev o tem je upravni akt, ki je lahko predmet sodnega varstva v upravnem sporu. V obravnavanem primeru tožnica zoper sklep in odločbo o razrešitvi iz mesta članice UO Javne agencije ni imela pritožbe, imela pa je možnost sprožitve upravnega spora na podlagi 25. člena ZJA. Tožeči stranki je torej zagotovljena pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS.

19. Neutemeljene so navedbe tožeče stranke glede kršitve 22. člena Ustave RS (enako varstvo pravic). Po tej določbi sodišče (ali drug organ) stranke ne sme obravnavati neenakopravno tako, da bi v njeni zadevi odločil drugače, kot sicer redno odloča v vsebinsko podobnih (ali enakih) primerih.

20. Odstop od ustaljene prakse upravnih organov ali sodišča predstavlja izjemo, ko pride do odstopa od ustaljene prakse zaradi utemeljenega razlikovanja ali pa zaradi utemeljenega pretehtanja. Ključno je, da morajo biti v obeh primerih zato navedeni utemeljeni in argumentirani razlogi, ki morajo biti stvarni, obrazloženi in prepričljivi. Da mora biti odstop od upravne in sodne prakse obrazložen, izhaja tudi iz prakse Ustavnega sodišča RS. Pravica do enakega varstva pravic v postopku namreč presega zgolj zahtevo po enakopravnem obravnavanju strank v enem postopku, zato morajo sodišča v različnih postopkih v enakih zadevah pravo uporabiti enako.

21. Tožeča stranka se sklicuje na sklep UPRS št. IU 704/2020 z dne 29. 9. 2020 in sicer, da je Vrhovno sodišče RS utrdilo stališče, da je namen izdaje začasne odredbe zagotoviti učinkovitost sodnega varstva v upravnem sporu z argumentom „ireverzibilnosti“ pravne in dejanske situacije, ki jo je nujno zavarovati v predmetni zadevi (tako zaradi varstva pravic tožeče stranke kot zavarovanja neodvisnosti in zakonitega poslovanja Javne agencije), sicer zadevni upravni spor izgubi smisel. Sodišče ocenjuje, da zgolj to, da tožeča stranka varuje svoje ustavno varovane pravice ne pomeni, da je škoda sama po sebi izkazana. Zatrjevanje nepovratnosti oz. ireverzibilnosti pa tožeča stranka ni določno pojasnila in izkazala.

22. Prav tako navedbe, da bo nezakonito sestavljen UO Javne agencije sprejemal nelegitimne in nezakonite odločitve in pobude, vse v škodo tožeče stranke, kot javnega interesa, so samo pavšalno navajanje in sklepanje na hipotetične in nepredvidljive posledice, kar ne zadosti standardu verjetnosti, ki opravičuje izdajo začasne odredbe. Dokazi, s katerimi se utemelji izdajo začasne odredbe, morajo biti konkretizirani na določeno realno izkazane posledice in takšni, kot jih je mogoče dokazno ovrednotiti. Podana mora biti neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti. Prav tako so domnevna nelegalnost odločanja novega UO Javne agencije in izbire novega kandidata za direktorja Javne agencije, ki po mnenju tožeče stranke predstavlja odločitev v škodo javnega interesa, pavšalne navedbe, ki ne utemeljujejo težko popravljive škode za tožečo stranko. Slednja interesa Javne agencije ne more uveljavljati kot svojega interesa in tudi v tem kontekstu ne škodo.

23. Osebam in organizacijam, ki opravljajo znanstvenoraziskovalno dejavnost, je zagotovljena avtonomija znanstvenega raziskovanja, kot to določa 2. člen ZZrID. Nesporno je tudi, da je z Ustavo RS zagotovljena svoboda znanstvenega in umetniškega ustvarjanja (59. člen). Javna agencija je javna agencija, oseba javnega prava,

vendar njen položaj z Ustavo ni posebej urejen, kot npr. univerze, ki ima v skladu z Ustavo RS avtonomen položaj (58. člen Ustave RS). V zvezi z navedbami glede avtonomije Javne agencije, sodišče še pripominja, da glede na slednje ne vpliva tožničino izvrševanje mandata kot članice UO Javne agencije. Tožnica tudi ni z ničemer izkazala, kako bi njena razrešitev vplivala na avtonomijo Javne agencije, češ da je UO Javne agencije kolegijski organ z sedmimi člani, z izpodbijani sklepom pa so bili predčasno razrešeni štirje od sedmih članov, ki predstavljajo le del kolegijskega organa. Tožeča stranka že kot dano dejstvo navaja nezakonitost njene razrešitve, čeprav o tem še ni bilo odločeno v predmetnem upravnem sporu, zato ne more predlagane začasne odredbe utemeljevati z domnevno nezakonitostjo sporne razrešitve.

24. Tožeča stranka nadalje navaja, da je težko popravljivo škodo treba presojati v kontekstu varovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki so zagotovljene z Ustavo RS in se sklicuje na sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 419/2008 z dne 5. 9. 2008. Kadar sodišče odloča v upravnem sporu iz 1. odstavka 4. člena ZUS-1 v primerih, če nezakonito dejanje še traja, odloča brez odlašanja (2. odstavek 66. člena ZUS-1). Če pa sodišče v teh primerih ne more odločati brez odlašanja, lahko izda po uradni dolžnosti začasno odredbo v skladu z 32. členom tega zakona (3. odstavek 66. člena ZUS-1). V primeru odločanja o izdaji začasne odredbe po 3. odstavku 66. člena ZUS-1 pa je treba tudi obstoj predpisanega pogoja težko popravljive škode za tožečo stranko presojati v kontekstu varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki so zagotovljene z Ustavo RS, so eden od temeljnih sestavin vladavine prava in demokratične družbe, torej lahko že sama kršitev takih pravic pomeni za oškodovanca in za javno korist težko popravljivo škodo.

25. Vendar tožeča stranka ni vložila tožbe na podlagi 4. člena ZUS-1, ki se uporabi le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta (drugi odstavek 4. člena ZUS-1). Ta člen predstavlja zakonsko realizacijo drugega odstavka 157. člena Ustave RS in ureja t.i. subsidiarno sodno varstvo. Ta posebna vrsta spora je oblika sodnega varstva, ki zagotavlja predvsem uresničevanje ustavnih pravic iz 22. člena (enako varstvo pravic), 23. člena (pravica do sodnega varstva), v primerih kjer zakonodajalec ni predvidel sodnega varstva v drugih postopkih (pred rednimi ali specializiranimi sodišči) zaradi nezakonitih aktov (ki niso upravni akti, zoper katere bi bilo mogoče sprožiti upravni spor na podlagi 2. člena ZUS-1) in dejanj oblastvenih organov. Tožba po 4. členu ZUS-1 je torej zadnje sredstvo (ultima ratio), ki preprečuje, da bi tožeča stranka ostala brez vsake možnosti uveljavljati sodno varstvo zoper oblastvene organe, kadar ti z akti kršijo njena temeljna upravičenja.

V konkretnem primeru pa ZJA zagotavlja sodno varstvo v upravnem sporu v primeru predčasne razrešitve UO Javne agencije (kot je sodišče obrazložilo že 18. točki te sodbe).

26. Sodišče tako ocenjuje, da tožnica v konkretnem primeru ni uspela dokazati težko popravljive škode, katere nastanek bi bilo treba preprečiti, tako da se zadrži pravno učinkovanje izpodbijane odločbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. Zato se sodišču ni bilo treba ukvarjati z vprašanjem sorazmernosti oz. prizadetosti javne koristi zaradi odložitve izvršitve in učinkovanja izpodbijanega akta ter koristi nasprotnih strank.

27. Sodišče nadalje ugotavlja, da je zahteva za izdajo začasne odredbe neutemeljena tudi v delu, v katerem tožeča stranka predlaga, da se sklep Vlade RS, št. 01410-3/2020/19 z dne 21. 4. 2022 in odločba Vlade RS, št. 01410-3/2020/21 z dne 21. 4. 2022 zadržita v delu, ki se nanaša na imenovanje novih članov UO Javne agencije, ker se navedeni sklep in odločba, katerih zadržanje zahteva tožnica s predlagano začasno odredbo, ne nanašata na imenovanje novih članov UO Javne agencije, pač pa na razrešitev „starih članov“, med drugim tudi tožnice. V tem delu bi bilo sicer razumeti, da tožeča stranka po vsebini predlaga ureditveno začasno odredbo po tretji točki 32. člena ZUS-1, vendar bi tudi v tem primeru morala tožeča stranka izkazati težko popravljivo škodo, ki je po oceni sodišča že iz zgoraj obrazloženih razlogov ni izkazala.

28. Glede na obrazloženo je zato sodišče po ugotovitvi, da predpisani pogoji za izdajo začasne odredbe iz 32. člena ZUS-1 niso izpolnjeni, zahtevo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrnilo.

29. Vsi stroški, ki so nastali v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe, so del stroškov upravnega spora, in o tem, kdo bo nosil stroške upravnega spora, vključno s stroški, nastalimi v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe, bo lahko sodišče odločilo šele, ko bo znan končni uspeh strank v postopku v tej zadevi. Iz navedenih razlogov bo sodišče o vseh stroških postopka odločalo ob izdaji končne odločbe.

Tako sklep UPRS št. I U 704/2020 z dne 29. 9. 2020.

Sklep VSRS, št. I Up 35/2018 z dne 7. 3. 2018.

Glej zlasti sklep VSRS, št. I Up 241/2017 z dne 15. 12. 2017 ter I Up 348/2016 in I Up 353/2016 z dne 11. 5. 2017, v tej smeri tudi I Up 173/2015 z dne 26. 8. 2015.

Sklep UPRS št. II U 57/2020 z dne 26. 3. 2020.

Člana sveta se predčasno razreši: če to sam zahteva, če ne izpolnjuje pogojev za imenovanje, če ne opravlja nalog, določenih v zakonu, ustanovitvenem aktu in splošnih aktih javne agencije, oziroma jih opravlja nevestno ali nestrokovno, če ravna v nasprotju s svojimi obveznostmi iz 16. člena tega zakona.

Tako tudi Sklep VSRS I Up 383/2014 z dne 25. 2. 2015

V zadevi I Up 174/2018 z dne 17. 10. 2018 je namreč Vrhovno sodišče poleg elementa ireverzibilnosti naložene prodaje premoženja, ugotovilo samostojen in pravno priznan element škode (v povezavi s pravicama iz 74. in 33. člena Ustave) tudi v tem, da je z izpodbijanim aktom skupini petih podjetij »bistveno« poseženo v izvajanje njihove dejavnosti in sicer v dejavnost izdajanja športnih TV programov po Sloveniji in da bi tožečim strankam z izvršitvijo odločbe nastala težko popravljiva škoda, pri čemer po stališču Vrhovnega sodišča ni nujno, da bi morale tožeče stranke ob tem izkazati, da bi izpodbijani akt povzročil stečaj družb. Vrhovno sodišče ob tem dodatno pojasnjuje, da se že omenjeni restriktiven pristop pri obravnavanju začasnih odredb nanaša na to, da mora stranka navesti potrebna dejstva in dokaze ter jih predložiti že v samem predlogu za izdajo začasne odredbe in da praviloma dejstva niso predmet dokazovanja z drugimi dokaznimi sredstvi kot z listinskimi dokazi ter da sodišče v tem odločanju ne ugotavlja dejstev in ne izvaja dokazov po uradni dolžnosti (drugi odstavek 20. člena ZUS-1). »Navedena restriktivnost (zadržanost) pa se ne nanaša na vsebinsko presojo pogojev za izdajo začasne odredbe, saj za kaj takega v ZUS-1 ni podlage (Sklep UPRS I U 870/2019 z dne 5. 6. 2019).

ZJA ureja javno agencijo kot statusno obliko osebe javnega prava. Določbe tega zakona se za posamezne agencije ne uporabljajo glede tistih vprašanj, ki so glede na namen ustanovitve urejena s posebnimi zakoni drugače (1. člen ZJA).

ZUS-1 s komentarjem, GV založba, Ljubljana 2019, str.39 in 40 (sklep V RS 155/2017 z dne 23. 5. 2018).

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.