UPRS Sodba II U 214/2020-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-04-12

Jasna Šegan (preds.), Mojca Medved Ladinek (poroč.), Violeta Tručl

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - pogoji za odmero nadomestila - izkoriščanje mineralnih snovi

Šele, če je v posameznem primeru ugotovljeno, da so izpolnjeni pogoji po petem odstavku 218.b člena ZGO-1, se zemljišče, namenjeno izkoriščanju mineralnih surovin, lahko šteje za nezazidano stavbno zemljišče, kar pomeni, da se lahko zanj odmeri nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča.

Tožbi se ugodi. Odločba Finančne uprave Republike Slovenije št. DT4224-1055/2019-000368-16-120-02 z dne 6. 5. 2019 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Z odločbo št. DT4224-1055/2019-000368-16-120-02 z dne 6. 5. 2019 je Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju: FURS) tožniku odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Velenje za leto 2019, in sicer za objekt oziroma zemljišče na območju Selo v višini 5.450,80 EUR. Odločila je, da je navedeno obveznost treba poravnati v štirih obrokih višine 1.362,70 EUR na PDP-proračun Mestne občine Velenje, ki je naveden v izreku odločbe. Po preteku roka za plačilo se bodo obračunale zamudne obresti, začela pa se bo tudi davčna izvršba.

2. V obrazložitvi odločbe je FURS navedel določila Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju: ZSZ/84), ki predstavljajo podlago za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča in pojasnil, da je Občinski svet Mestne občine Velenje na podlagi 218. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1) v Odloku o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni vestnik Mestne občine Velenje, št. 11/2012) predpisal pogoje in merila za plačilo nadomestila, ki so bila uporabljena pri izdaji odločbe.

3. Zoper navedeno odločitev je tožnik vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za finance (v nadaljevanju: ministrstvo) z odločbo št. DT 499-13-796/2019-2 z dne 1. 6. 2020 kot neutemeljeno zavrnilo. V obrazložitvi odločbe je ministrstvo pojasnilo, da je v zvezi z vloženo pritožbo za mnenje zaprosilo Mestno občino Velenje, ki je v dopisu z dne 21. 6. 2019 pojasnila, da je odmera nadomestila v obravnavani zadevi skladna z določili Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča, pojasnila pa je tudi, da tožnik posluje na območju ureditvenega načrta kamnoloma Selo, ki ga ureja Odlok o ureditvenem načrtu kamnoloma Selo, del območja urejanja E 4/1 v Velenju (Uradni vestnik Mestne občine Velenje, št. 14/96), po katerem so na tem območju urejeni vsi infrastrukturni priključki (cesta, elektrika in vodovod) oziroma obstaja možnost priključitve nanje. Z mnenjem Mestne občine Velenje je bil tožnik v postopku seznanjen.

4. Po mnenju ministrstva je izpodbijana odločitev v skladu z materialnimi predpisi. V obravnavani zadevi namreč ni sporno, da je tožnik kot neposredni uporabnik nepremičnine po veljavni zakonodaji zavezan plačati nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. Že v mnenju Mestne občine Velenje je bilo namreč tožniku pojasnjeno, da je bilo nadomestilo odmerjeno na podlagi meril za določitev višine nadomestila, ki jih predpisuje občinski odlok, in da je nepremičnina tožnika opremljena s komunalno infrastrukturo (cesto, elektriko in vodovodom) oziroma, da obstaja vsaj možnost priključitve nanjo. Ker tožnik zgolj na splošno ugovarja, da na tem območju ni urejenega vodovoda in elektrike, izrecno pa ne zatrjuje, da nepremičnina ni priključena na električno in vodovodno omrežje, je točkovanje z omenjeno komunalno infrastrukturo po mnenju ministrstva treba šteti za pravilno.

5. Zoper odločbo o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu, v kateri navaja, da v izpodbijani odločbi ni navedene oznake zemljišča, na podlagi katere bi bilo mogoče zemljišče, ki je predmet odmere nadomestila, identificirati. Zato ni mogoče preveriti, ali je obremenitev določena pravilno. Tožnik zatrjuje, da na zemljišču s parc. št. 450/32, k.o. ..., katerega lastnik je, in za katero mu je bilo odmerjeno nadomestilo, ni vodovodnega in tudi ne električnega priključka. Zaradi prevelike oddaljenosti skrajnega roba zemljišča od obstoječe gospodarske javne infrastrukture bi bili stroški priključitve na električno in vodovodno omrežje nesorazmerno visoki, priključitev (čeprav bi bila morda tehnično izvedljiva) pa bi bila ekonomsko neupravičena. Možnost priključitve je zato po mnenju tožnika izvotljena, odmera nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča pa neupravičena. Ker Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Mestne občine Velenje ne določa razdalje, ki dopušča zaključek o možnosti priključitve zemljišča na gospodarsko javno infrastrukturo, je s tem organu dana možnost arbitrarnega odločanja. Odlok občine pa je zato v neskladju z Ustavo Republike Slovenije. Da obstaja možnost priklopa zemljišča na gospodarsko javno infrastrukturo, ne potrjuje niti zapis v Odloku o ureditvenem načrtu kamnoloma Selo, na katerega se v odločbi sklicuje ministrstvo. Zemljišče s parc. št. 450/32, k.o. ..., se nahaja v sredini kamnoloma (iz baze podatkov Geodetske uprave Republike Slovenije izhaja, da gre na tem območju za t.i. površine nadzemnega pridobivalnega prostora) in predstavlja v naravi „otok“ sredi zemljišča s parc. št. 450/33, k.o. ..., ki je kar 16-krat večje od zemljišča v njegovi lasti. Sosednje zemljišče, čeprav ima enake lastnosti, rabo in komunalno opremljenost kot tožnikovo zemljišče, z nadomestilom za uporabo stavbnega zemljišča ni obremenjeno, kar kaže na diskriminatorno in arbitrarno obravnavo zavezancev za plačilo nadomestila na istem območju. Organ pri odločanju tudi ni upošteval vrednosti zemljišča oziroma vrednosti tega, kar je na nepremičnini mogoče ustvariti.

6. Glede na obrazloženo tožnik sodišču predlaga, naj pri Ustavnem sodišču RS vloži zahtevo za presojo ustavnosti 61. člena ZSZ/84 in tistih delov Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Mestne občine Velenje, ki določajo pogoje za opredelitev zemljišča kot komunalno opremljenega. Predlaga pa tudi, naj sodišče njegovi tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi.

7. V odgovoru na tožbo toženka sodišču predlaga, naj tožbo iz razlogov, ki so navedeni v obrazložitvah upravnih odločb, kot neutemeljeno zavrne.

9. V obravnavani zadevi je sporna odmera nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2019 na parceli št. ..., k.o. ..., katere lastnik in uporabnik je tožnik. Med strankama ni spora o tem, da se izpodbijana odločba nanaša na prav to nezazidano zemljišče, ki se po prostorskih aktih občine nahaja v ureditvenem območju kamnoloma T. Sporno pa tudi ni, da je omenjeno zemljišče kot del površin nadzemnega pridobivalnega prostora namenjeno pridobivanju mineralnih surovin.

10. Ustavno sodišče RS je v postopku za oceno ustavnosti Zakona o davku na nepremičnine z odločbo št. U-I-313/13-86 z 21. 3. 2014 med drugim odločilo, da se Zakon o davku na nepremičnine razveljavi (1. točka izreka), določilo pa je tudi način izvrševanja te odločbe, in sicer da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin

predpisi iz prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (3. točka izreka), med katerimi so (tudi) našteti prva in tretja alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja ZSZ/84 in občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, ter 218. člen, 218.a člen, 218.b člen, 218.c člen, 218.č člen in 218.d člen ZGO-1.

11. Glede na takšno določitev načina izvršitve citirane ustavne odločbe je torej treba, do sprejema ustrezne zakonske ureditve v postopkih za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, kot materialnopravno podlago uporabljati VI. poglavje ZSZ/84 ter citirane določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zemljišča, za katera je mogoče odmeriti nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča.

12. Po ZSZ/84 se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča odmerja za zazidana in nezazidana zemljišča na območjih, ki jih določi občina (tretji odstavek 58. člena ter 60. člen ZSZ/84). Opredelitev zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč, za katera se odmerja nadomestilo, določa ZGO-1 (218. in 218.b člen ZGO-1), po katerem so nezazidana stavbna zemljišča zemljiške parcele, za katere je z izvedbenim prostorskim aktom določeno, da je na njih dopustna gradnja določene vrste objekta iz tretjega odstavka 218. člena tega zakona, če je za njih zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto in če ležijo znotraj območja, za katerega je občina z odlokom o nadomestilu določila, da se plačuje nadomestilo za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča (druga alineja prvega odstavka 218.b člena ZGO-1).

13. Skladno s petim odstavkom 218.b člena ZGO-1 pa se ne glede na določbo druge alineje prvega odstavka 218.b člena ZGO-1

za nezazidano stavbno zemljišče tudi zemljiške parcele, za katere je z lokacijskim načrtom določeno, da so namenjene za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin:

1. če je z lokacijskim načrtom določeno, da se po opustitvi izkoriščanja na njih izvede sanacija tako, da se namenijo za gradnjo;

2. če je za takšno izkoriščanje na njih že podeljena koncesija, vendar se z izkoriščanjem na njih še ni začelo;

3. če se je z izkoriščanjem na njih že prenehalo in je z lokacijskim načrtom določeno, da se po opustitvi izkoriščanja izvede sanacija tako, da se vzpostavi prejšnje stanje oziroma da se na njih uredijo kmetijska zemljišča ali gozd, takšna sanacija pa še ni izvedena.

14. Šele, če je v posameznem primeru ugotovljeno, da so izpolnjeni navedeni pogoji, se zemljišče, namenjeno izkoriščanju mineralnih surovin, lahko šteje za nezazidano stavbno zemljišče, kar pomeni, da se lahko zanj odmeri nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča.

15. Navedena zakonska dikcija "se štejejo" pomeni izjemo od siceršnje opredelitve pogojev za stavbna zemljišča, saj izenačuje pravni status omenjenih zemljišč s tistimi, ki izpolnjujejo splošne pogoje za stavbna zemljišča. Med pogoje, ki jih ta določba izrecno izključuje ("ne glede na določbe druge alineje prvega odstavka") spada tudi zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto. Zgolj to, da na posameznem zemljišču, ki je po lokacijskem načrtu namenjeno površinskemu izkoriščanju mineralnih surovin, ni zagotovljena komunalna oskrba oziroma možnost komunalne oskrbe (v navedenem obsegu), samo po sebi torej ni razlog za nedopustnost odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, če je v posameznem primeru ugotovljeno, da se nadomestilo odmerja za zemljišče, pri katerem gre za eno od treh alternativno določenih situacij, naštetih v točkah od 1 do 3 petega odstavka 218.b člena ZGO-1.

Zaradi posebne narave zemljišč, ki so namenjene izkoriščanju mineralnih surovin, in namena njihove uporabe, se namreč pogoji za odmero nadomestila pri teh zemljiščih utemeljeno razlikujejo od pogojev (tudi glede komunalne opremljenosti), ki veljajo za odmero nadomestila na zemljiščih, ki so v prostorskih aktih občin po namenski rabi opredeljena kot stavbna zemljišča.

16. Kot ugotavlja sodišče, upravna organa v obravnavani zadevi svoje odločitve pri odmeri nadomestila nista oprla na določbo petega odstavka 218.b člena ZGO-1, ki predstavlja pravno podlago za odmero nadomestila v primeru zemljišč, ki so po prostorskih aktih občine (kar velja tudi za zemljišče s parc. št. 450/32, k.o. ...) namenjena površinskemu izkoriščanju mineralnih surovin. Iz obrazložitve odločb namreč ne izhaja, da bi na tej podlagi presojala, ali so izpolnjeni pogoji za odmero nadomestila. V obravnavani zadevi zato materialno pravo ni bilo uporabljeno pravilno, v posledici česar tudi dejansko stanje, ki je pomembno za odločitev, ni bilo ugotovljeno.

17. Ker za odločitev v obravnavani zadevi ni bistvena uporaba določbe 61. člena ZSZ/84 in tudi ne vsebina Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Velenje, sodišče ni sledilo predlogu tožnika, naj pri Ustavnem sodišču RS vloži zahtevo za presojo ustavnosti navedenih predpisov.

18. Glede na obrazloženo je sodišče tožbi ugodilo ter na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo, skladno s tretjim odstavkom istega člena, vrnilo organu na prvi stopnji v ponovni postopek, v katerem je, glede na četrti odstavek te določbe, organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava.

19. V ponovnem postopku bo moral tako organ ugotoviti, ali so bili v letu 2019, za katero se odmerja nadomestilo, po takrat veljavnih predpisih občine (status zemljišč po lokacijskem načrtu) in upoštevaje dejanske okoliščine v zvezi z izkoriščanjem mineralnih surovin na zemljišču 450/32, k.o. ..., po petem odstavku 218.b člena ZGO-1 izpolnjeni pogoji za odmero nadomestila (to je, da se je izkoriščanje mineralnih surovin na zemljiščih že opustilo in da so zemljišča namenjena sanaciji tako, da se namenijo za gradnjo; ali, da je na zemljišču podeljena koncesija za izkoriščanje mineralnih surovin, pa se z izkoriščanjem še ni pričelo; ali, da se je z izkoriščanjem mineralnih surovin že prenehalo in se sanacija še ni izvedla). V primeru odmere nadomestila bo moral organ natančno navesti razloge za odločitev, hkrati pa bo tožniku v zvezi s svojimi ugotovitvami moral dati možnost izjave, odgovoriti pa bo moral tudi na očitek, da z nadomestilom ni obremenjeno zemljišče, ki je sosednje tožnikovemu, in po rabi ter kakovosti primerljivo zemljišču tožnika. Različna obravnava zemljišč na določenem območju je sicer dopustna, ampak iz razlogov, ki se tičejo narave teh zemljišč in njihovega namena, kar se ugotavlja glede na okoliščine v vsakem primeru posebej.

20. Sodišče je v zadevi odločilo na seji, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Tako tudi sodba Upravnega sodišča RS opr. št. I U 208/2019 z dne 10. 6. 2021.

Tako tudi sodbi Upravnega sodišča RS opr. št. I U 1162/2013 z 10. 7. 2015 in opr. št. I U 208/2019 z dne 10. 6. 2021.

Sodba Upravnega sodišča RS opr. št. I U 208/2019 z dne 10. 6. 2021.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218b, 218b/5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.