UPRS Sklep I U 71/2022-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-07-05

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Borut Smrdel (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

določitev deležev za prevzemanje odpadne embalaže - upravni akt - zavrženje tožbe

Da bi obveznosti DROE do prevzema odpadne embalaže lahko postale upravne zadeve, bi moral Zakon o varstvu okolja (ZVO-1) določiti, da o teh obveznostih po uradni dolžnosti ali na vlogo stranke odloči določen pristojni organ in jih naloži z upravno odločbo (v skladu z načelom zakonitosti delovanja uprave po 120. in 153. členu Ustave Republike Slovenije). Če bi bila taka upravna odločba izdana in bi v izreku nalagala obveznost konkretnega subjekta (tožnika), da prevzame odpadno embalažo, bi se lahko tudi prisilno izvršila. Objava deležev prevzemanja odpadne embalaže z izpodbijanim sklepom pa po oceni sodišča take vsebine nima. Z njim se namreč ne določa obveznost konkretnega subjekta za prevzem odpadne embalaže, saj toženka o tem niti po ZVO-1 niti po Uredbi ne more odločiti. Navedeno pomeni, da izpodbijani sklep nima narave upravnega akta iz 2. člena ZUS-1 niti iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, zato so tožnikovi ugovori, da se z njim neposredno posega v njegov pravni položaj, neutemeljeni. Izpodbijani sklep pa tudi ni drug akt iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1, saj zakon tega ne določa. Izpodbijani sklep prav tako ni sklep, s katerim bi bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan, torej sklep, ki ga je dopustno izpodbijati na podlagi izrecne določbe drugega odstavka 5. člena ZUS-1.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnik je na naslovno sodišče vložil tožbo zoper sklep, s katerim je Vlada Republike Slovenije določila deleže odpadne embalaže za januar, februar in marec 2022, med drugim za tožnika za papir 21,20 odstotkov, za steklo 22,40 odstotkov, za plastiko in kovine 18,73 odstotkov ter za les 33,77 odstotkov.

2. Tožnik v tožbi navaja, da v izpodbijanem sklepu ni le abstraktno urejen izračun deležev, ampak toženka z njim ureja posamična razmerja, saj vsebuje konkretno določitev deležev odpadne embalaže za izrecno poimenovane gospodarske družbe. Izpodbijani sklep za tožnika ustvarja konkretno obveznost, ki učinkuje neposredno in pomeni neposreden poseg v njegov pravni položaj. Na podlagi izpodbijanega sklepa ni predvidena izdaja drugih konkretnih in posamičnih aktov, kar pomeni, da gre za konkreten akt, izdan v obliki predpisa. Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in toženki naloži povrnitev stroškov postopka.

3. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da objava določitve deležev odpadne embalaže ne pomeni upravne stvari in sodišču predlaga, da tožbo zavrže ali zavrne kot neutemeljeno.

5. Sodišče mora pri predhodnem preizkusu tožbe preveriti, ali ni podan kateri od razlogov iz prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Na te razloge mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka. V 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

6. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Drugi odstavek istega člena opredeljuje upravni akt kot upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1 pa v upravnem sporu sodišče odloča tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Poleg tega se po drugem odstavku 5. člena ZUS-1 v upravnem sporu lahko izpodbijajo tudi tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

7. V predmetni zadevi je spor glede zakonitosti sklepa toženke o določitvi deležev odpadne embalaže za januar, februar in marec 2022, ki temelji na petem odstavku 30. člena Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (Uredba). Tožnik trdi, da gre za akt, izdan v obliki predpisa, ki ureja posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1). V zvezi s tem sodišče uvodoma pojasnjuje, da je upravni spor na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 dovoljen zoper predpis oziroma katero od njegovih določb pod pogojem, da ureja posamično razmerje. Če je ta pogoj izpolnjen, ima določba v predpisu dejansko naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. S tem ko ureja posamično razmerje, določba predpisa neposredno posega v pravni položaj osebe, in v ta namen ni treba izdati (še) posebnega upravnega akta.

8. Po tretjem odstavku 30. člena Uredbe upravljajo družbe za ravnanje z odpadno embalažo (DROE) skupni sistem ravnanja z odpadno embalažo, v okviru katerega se, med drugim, zagotavlja redno prevzemanje odpadne embalaže. Po drugem odstavku 21. člena Uredbe mora izvajalec javne službe omogočiti DROE, da redno prevzema odpadno embalažo v zbirnem centru in centru za ravnanje s komunalnimi odpadki. Če proizvajalci za skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalcev iz 29. člena Uredbe pooblastijo več DROE, mora izvajalec javne službe zagotoviti vsaki od njih prevzem v deležih odpadne embalaže iz petega odstavka 30. člena Uredbe, to je v deležih, ki jih določi vlada s sklepom. Po drugem odstavku 22. člena Uredbe mora DROE prevzeti vso komunalno odpadno embalažo od izvajalca javne službe brezplačno, ne glede na morebitne stroške, ki nastanejo pri nadaljnji predelavi ali odstranjevanju. Ne glede na to, pa morajo DROE za prevzeto odpadno embalažo plačati izvajalcu javne službe tiste stroške, ki presegajo obseg storitev javne službe, določene s predpisom, ki ureja obvezno občinsko gospodarsko javno službo zbiranja komunalnih odpadkov (tretji odstavek 22. člena Uredbe). Po četrtem odstavku 21. člena Uredbe morajo DROE in izvajalec javne službe način oddaje in prevzema odpadne embalaže urediti s posebno pogodbo.

9. V obravnavani zadevi je toženka na podlagi petega odstavka 30. člena Uredbe določila deleže prevzemanja odpadne embalaže za januar, februar in marec 2022 za posamezne DROE, med drugim tožnika, glede na vrsto odpadne embalaže. S tem pa po oceni sodišča ni odločala o kakšni tožnikovi obveznosti.

Njegova obveznost kot DROE, da prevzame odpadno embalažo, je namreč urejena v Uredbi (tretji odstavek 30. člena), ki predstavlja splošno in abstraktno ureditev obveznosti in ne odločitev v konkretnem primeru. Uredba ni posamični akt, ki bi urejal posamično razmerje.

10. Da bi obveznosti DROE do prevzema odpadne embalaže lahko postale upravne zadeve, bi moral Zakon o varstvu okolja (ZVO-1) določiti, da o teh obveznostih po uradni dolžnosti ali na vlogo stranke odloči določen pristojni organ in jih naloži z upravno odločbo (v skladu z načelom zakonitosti delovanja uprave po 120. in 153. členu Ustave Republike Slovenije). Če bi bila taka upravna odločba izdana in bi v izreku nalagala obveznost konkretnega subjekta (tožnika), da prevzame odpadno embalažo, bi se lahko tudi prisilno izvršila.

Objava deležev prevzemanja odpadne embalaže z izpodbijanim sklepom pa po oceni sodišča take vsebine nima. Z njim se namreč ne določa obveznost konkretnega subjekta za prevzem odpadne embalaže, saj toženka o tem niti po ZVO-1 niti po Uredbi ne more odločiti. Navedeno pomeni, da izpodbijani sklep nima narave upravnega akta iz 2. člena ZUS-1 niti iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, zato so tožnikovi ugovori, da se z njim neposredno posega v njegov pravni položaj, neutemeljeni. Izpodbijani sklep pa tudi ni drug akt iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1, saj zakon tega ne določa. Izpodbijani sklep prav tako ni sklep, s katerim bi bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan, torej sklep, ki ga je dopustno izpodbijati na podlagi izrecne določbe drugega odstavka 5. člena ZUS-1.

11. Ker glede na obrazloženo izpodbijani sklep ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo kot nedovoljeno zavrglo.

12. Ob ugotovitvi, da izpodbijani akt ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, se sodišče do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo po vsebini.

13. Odločitev o zavrnitvi stroškov postopka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Glej na primer sklep Vrhovnega sodišča I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021.

Enako tudi sklep naslovnega sodišča I U 1656/2018-6 z dne 1. 8. 2018 in I U 71/2017 z dne 25. 1. 2018. ter sklep Vrhovnega sodišča III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016.

Glej 21.–23. točko sklepa Vrhovnega sodišča III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep I Up 180/2022, enako tudi VSRS Sklep I Up 178/2022