UPRS Sodba I U 1603/2021-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-11-03

prispevki za socialno varnost - spodbuda za zaposlovanje - vračilo prispevkov - problemsko območje - zaposlitev brezposelne osebe - pogoji za pridobitev - stalno prebivališče

Že iz naslova navedene zakonske določbe (spodbuda za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo) kot tudi iz njenega zakonskega besedila izhaja, da je spodbuda za zaposlovanje regionalno naravnana in neposredno vezana na območja z visoko brezposelnostjo. Ker je torej spodbuda za zaposlovanje neposredno vezana na območja z visoko brezposelnostjo, je njen osrednji namen v zmanjšanju regionalnih razlik glede stopnje brezposelnosti na teh območjih. Pri obravnavani spodbudi gre za zaposlovanje za specifično, regionalno naravnano spodbudo, ki ni namenjena izboljšanju zaposlitvenih možnosti (katerihkoli) brezposelnih delavcev (iz aktivne politike zaposlovanja) oziroma splošnemu znižanju stopnje brezposelnosti, ampak se ti cilji zasledujejo na točno določenem območju.

Zakonski pogoji za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost po določbi 27. člena ZSRR-2 niso bili izpolnjeni že iz razloga, ker delavec, za katerega je tožnik uveljavljal spodbudo za zaposlovanje, ne živi na problemskem območju.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje je kot prvostopenjski organ z izpodbijano odločbo zavrnil vlogo delodajalca – tožnika za povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost na podlagi Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (v nadaljevanju ZSRR-2) za zaposlitev brezposelne osebe A. A. V obrazložitvi izpodbijane odločbe se sklicuje na 27. člen ZSRR‑2 in ugotavlja, da je tožnik zaposlil prikrajšanega delavca, stanujočega na naslovu ..., ki spada pod občino Šmarješke Toplice, slednja pa ni opredeljena kot območje z visoko brezposelnostjo, kar je eden od pogojev za uspešno uveljavljanje spodbude za zaposlovanje. Tožnik je v postopku posredoval delovne liste, iz katerih izhaja, da je delavec A. A. opravljal delo tudi v Kočevju, in sicer februarja 2020 4 dni, maja in avgusta 2020 po 3 dni in junija 2020 2 dni, česar pa ni mogoče šteti za večino opravljenega dela na območju z visoko brezposelnostjo. Ker je osnovni namen spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo ustvarjanje novih zaposlitvenih možnosti na teh območjih, navedenega delavca ni mogoče šteti za delavca na problemskem območju z visoko brezposelnostjo.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper odločbo prve stopnje zavrnil in se ob tem skliceval na sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 125/2020 z dne 10. 3. 2021.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožnik se z izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa ne strinja in v tožbi v bistvenem navaja, da ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo (območje Poklopja), navedeni delavec pa je prikrajšani delavec v smislu Uredbe 651/2014/EU, saj izpolnjuje več pogojev, ki so alternativno našteti v 4. točki prvega odstavka 2. člena, pri čemer za ugotovitev, da gre za prikrajšanega delavca, zadostuje že, da je izpolnjen eden izmed teh pogojev. Ne strinja se stališčem toženke, da je treba za upravičenost do spodbude za zaposlovanje izkazati, da delavec živi na problematičnem območju, in poudarja, da je takšna razlaga 27. člena ZSRR-2 arbitrarna. Kraj, kjer delavec prebiva, pri odločanju o povračilu prispevkov delodajalca po mnenju tožnika ni pomemben, saj niti ZSRR-2 niti Uredba o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči ter načinu uveljavljanja regionalne spodbude za zaposlovanje ter davčnih olajšav za zaposlovanje in investiranje (v nadaljevanju Uredba o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči) ne vsebujeta določbe, ki bi kot pogoj za pridobitev spodbude za zaposlovanje predpisala, da mora delavec prebivati na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Poudarja, da je kraj sedeža kot pogoj določen za delodajalca in ne za delavca. Prav tako se ne strinja s stališčem toženke, da mora delavec na problemskem območju opravljati delo. Nadalje navaja, da bi prvostopenjski organ ob pravilni razlagi 27. člena ZRSS-2 moral dodatno ugotavljati, ali tožnik dejansko opravlja dejavnost na problemskem območju z visoko brezposelnostjo; ali je pri zadevnem delavcu podan kateri koli izmed alternativno naštetih pogojev za prikrajšanega delavca v skladu s členom 2(1)(4) Uredbe 651/2014/EU; ter ali je zaposlitev delavca pri tožniku pomenila neto povečanje števila zaposlenih v primerjavi s povprečjem v zadnjih 12 mesecih oziroma ali je podana katera izmed izjem iz tretjega odstavka 22. člena Uredbe o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka je sodišču posredovala upravne spise, odgovora na tožbo pa ni podala.

5. Tožnik je sodišču z vlogo z dne 18. 10. 2023 sporočil, da se odpoveduje izvedbi glavne obravnave. Enako je pred tem storila že toženka z vlogo z dne 12. 1. 2022.

6. Ker sta se obe stranki izvedbi glavne obravnave pisno odpovedali, je sodišče skladno s prvim odstavkom 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odločilo brez glavne obravnave na podlagi pisnih vlog strank.

8. Iz ugotovljenega dejanskega stanja izhaja, da ima tožnik sedež na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, in sicer v Pokolpju, kamor spada Kočevje, kar med strankama postopka ni sporno. Tožnik uveljavlja povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost za zaposlitev brezposelne osebe, ki po ugotovitvah prvostopenjskega organa, ki jih tožnik ne prereka in so torej nesporne, živi na območju, ki ne spada v problemsko območje z visoko brezposelnostjo v skladu z določbama 25. in 27. člena ZSRR-2 ter 22. člena Uredbe o izvajanju ukrepov endogene regionalne politike in v skladu s sklepom Vlade RS o dodatnih začasnih ukrepih razvojne podpore za problemska območja z visoko brezposelnostjo.

9. Med strankama je v bistvenem sporna razlaga materialnega predpisa, in sicer glede vprašanja, ali za uveljavljanje spodbude za zaposlovanje po 27. členu ZSRR-2 zadošča, da ima delodajalec sedež na problemskem območju in da na tem območju opravlja dejavnost. Do navedenega vprašanja se je že opredelilo Vrhovno sodišče v sodbah X Ips 4/2021 z dne 13. 4. 2021 in X Ips 125/2020 z dne 10. 3. 2021.

10. Na podlagi prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 (v delu, ki je relevanten za obravnavano zadevo) lahko povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost uveljavlja delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Po drugem odstavku tega člena je delavec, za katerega se lahko uveljavlja spodbuda za zaposlovanje, prikrajšani delavec, kot je opredeljen v Uredbi 651/2014/EU.

Po tretjem odstavku istega člena se delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, za tega delavca za obdobje enega leta kot enkratna pomoč povrnejo plačani prispevki delodajalca za socialno varnost iz proračuna Republike Slovenije.

11. Že iz naslova navedene zakonske določbe (spodbuda za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo) kot tudi iz njenega zakonskega besedila izhaja, da je spodbuda za zaposlovanje regionalno naravnana in neposredno vezana na območja z visoko brezposelnostjo. Iz nje tudi izhaja, da mora tako na strani delodajalca kot na strani delavca obstajati določena vez s takim območjem. Zato se sodišče ne strinja s tožnikovim stališčem, da se že s tem, ko delodajalec izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2, šteje, da je delavca zaposlil na problemskem območju, kot to določa tretji odstavek navedenega člena.

12. V zakonodajnem gradivu, to je Predlogu ZSRR-2

je navedeno, da v Republiki Sloveniji prihaja do znatnih regionalnih razlik, pri čemer se te razlike kažejo tudi v stopnji brezposelnosti. Za odpravljanje regionalnih razlik oziroma za spodbujanje skladnega regionalnega razvoja zakon določa ukrepe regionalne politike (1. člen). Eden izmed teh ukrepov je tudi spodbuda za zaposlovanje po 27. členu ZSRR-2. Kot izhaja iz 25. člena ZSRR-2, ki predstavlja pravno podlago tudi za obravnavani dodatni začasni ukrep razvojne podpore, se ta ukrep (lahko) aktivira, ko se na določenem območju gospodarske razmere tako poslabšajo, da stopnja registrirane brezposelnosti doseže kritično mejo, pod pogojem, da z ukrepi razvojnih politik ni mogoče izboljšati gospodarskih razmer. Kazalci in kriteriji za določitev takih območij so predpisani v prvem in drugem odstavku 25. člena ZSRR-2, podrobneje pa z Uredbo o izvajanju ukrepov endogene regionalne politike.

13. Ker je torej spodbuda za zaposlovanje neposredno vezana na območja z visoko brezposelnostjo, je njen osrednji namen v zmanjšanju regionalnih razlik glede stopnje brezposelnosti na teh območjih. Ne bi bilo namreč logično, da bi zakonodajalec vezal spodbudo za zaposlovanje na problemska območja z visoko brezposelnostjo, njen osrednji cilj pa ne bi bil znižanje stopnje registrirane brezposelnosti prikrajšanih kategorij delavcev na teh območjih, ampak le spodbujanje delodajalcev k zaposlovanju in s tem spodbujanje gospodarstva. Poleg tega je v petem odstavku 27. člena ZSRR-2 izrecno določeno, da obravnavana spodbuda za zaposlovanje ni združljiva s subvencijo za zaposlitev, dodeljeno delodajalcu za namene spodbujanja zaposlovanja v okviru izvajanja ukrepov aktivne politike zaposlovanja. To pa kaže na to, da gre pri obravnavani spodbudi za zaposlovanje za specifično, regionalno naravnano spodbudo, ki ni namenjena izboljšanju zaposlitvenih možnosti (katerihkoli) brezposelnih delavcev (iz aktivne politike zaposlovanja) oziroma splošnemu znižanju stopnje brezposelnosti, ampak se ti cilji zasledujejo na točno določenem območju. Tako stališče je glede navedenega vprašanja sprejelo že Vrhovno sodišče.

Iz predstavljenih razlogov drugačnemu stališču tožnika sodišče ni sledilo.

14. Po pojasnjenem zakonski pogoji za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost po določbi 27. člena ZSRR-2 niso bili izpolnjeni že iz razloga, ker delavec, za katerega je tožnik uveljavljal spodbudo za zaposlovanje, ne živi na problemskem območju. Takšno stališče je v svoji praksi že sprejelo Vrhovno sodišče, ki ji je sledila tudi praksa tega sodišča.

Sodna praksa glede spornega pravnega vprašanja tako ni več neenotna, kot se zatrjuje v tožbi.

15. Po povedanem je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

16. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

V skladu s členom 2(1)(4) Uredbe 651/2014/EU je „prikrajšani delavec“ prikrajšani delavec“ vsaka oseba, ki: (a) v preteklih šestih mesecih ni imela redno plačane zaposlitve; ali (b) je stara od 15 do 24 let; ali (c) nima dokončane višje srednje stopnje izobrazbe ali poklicne kvalifikacije (mednarodna standardna klasifikacija izobrazbe 3) ali je v obdobju dveh let po zaključku rednega izobraževanja in še ni pridobila prve redne plačane zaposlitve; ali (d) je starejša od 50 let; ali (e) živi sama in ima enega ali več vzdrževanih članov; ali (f) dela v sektorju ali ima poklic v državi članici, kjer je neravnovesje med spoloma vsaj 25 % višje od povprečnega neravnovesja med spoloma v vseh gospodarskih sektorjih v zadevni državi članici, in spada v skupino, ki je zastopana v manjšem številu; ali (g) je član etnične manjšine v državi članici in ki hoče razvijati svoj lingvistični profil, poklicno usposabljanje ali delovne izkušnje, da poveča svoje možnosti dostopa do redne zaposlitve.

Predlog Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-2), prva obravnava, EPA 1367-V, Poročevalec Državnega zbora, št. 170 z dne 9. 11. 2010.

Že omenjeni sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 4/2021 z dne 13. 4. 2021 in X Ips 125/2020 z dne 10. 3. 2021, iz katerih so povzeta nosilna stališča, ki narekujejo zavrnitev obravnavane tožbe.

Glej npr. sodbi I U 1196/2019 z dne 29. 9. 2021 in I U 190/2020 z dne 16. 3. 2022.

Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (1999) - ZSRR  - člen 25, 27

Uredba o izvajanju ukrepov endogene regionalne politike (2013) - člen 22

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.