UPRS Sodba I U 368/2021-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-01-26

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep gradbenega inšpektorja - izvršba s prisilitvijo - denarna kazen - uporaba materialnega prava

Glede na dejstvo, da je izvršba uvrščena v posebno poglavje GZ, kot je v posebno poglavje uvrščen inšpekcijski nadzor, je po mnenju sodišča zakonodajalec postopek izvršbe štel za poseben postopek, kot je tudi uporabil terminologijo v drugem in tretjem odstavku 106. člena GZ. Tudi ob uporabi analogije z določbami ZUP, po katerih je postopek izvršbe poseben postopek, urejen v samostojnem poglavju ZUP, postopka izvršbe ni šteti za nadaljevanje in del postopka inšpekcijskega nadzora. Organ je po mnenju sodišča za vodenje izvršilnega postopka pravilno uporabil materialne določbe GZ in ne ZGO-1.

Zakon kot primarno sredstvo izvršbe obveznosti inšpekcijskega ukrepa ne določa izvršbe po drugih osebah.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ), je sklenil, da je odločba gradbenega inšpektorja št. 06122-1160/2017-14 z dne 20. 11. 2017, s katero je bilo tožniku odrejeno, da mora do 20. 5. 2018 na svoje stroške odstraniti mehanično delavnico s skladiščem na območju opuščene smodišnice v ..., tlorisne velikosti 22,30 m x 16,40 m, višine cca od 6,50 m do 8 m, na zemljišču s parc. št. 526/9 in 526/39, obe k. o. ..., dne 21. 5. 2018 v 2. točki izreka postala izvršljiva in se dovoljuje njena izvršba (1. točka izreka). Tožnika je opozoril, da mora do 31. 3. 2021 odrejeno obveznost iz 2. točke odločbe št. 06122-1160/2017-14 z dne 20. 11. 2017 izpolniti, sicer bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v upravni izvršbi v znesku 1.000 EUR (2. točka izreka). Sklenil je še, da bo o stroških izvršbe izdan posebni sklep (3. točka izreka), da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvedene izvršbe (4. točka izreka) ter da je sklep izdan po uradni dolžnosti in je takse prost (5. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je gradbeni inšpektor prvostopenjskega organa z odločbo št. 06122-1160/2017-14 z dne 20. 11. 2017 tožniku naložil, da mora do 20. 5. 2018 na svoje stroške odstraniti mehanično delavnico s skladiščem na območju opuščene smodišnice v ..., tlorisne velikosti 22,30 m x 16,40 m, višine cca od 6,50 m do 8 m, na zemljišču s parc. št. 526/9 in 526/39, obe k. o. ... Gradbeni inšpektor je dne 21. 11. 2019 izdal sklep o dovolitvi izvršbe št. 06122-1160/2017-30, v katerem je ugotovil, da je postala inšpekcijska odločba izvršljiva dne 22. 5. 2018, zato je bil tožnik v sklepu opozorjen, da mora v novem roku za izpolnitev obveznosti obveznost izpolniti, sicer bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 3.000,00 EUR. Tožnik je zoper sklep z dne 21. 11. 2019 vložil pritožbo, ki ji je Ministrstvo za okolje in prostor ugodilo, saj je prvostopenjski organ napačno ugotovil datum izvršljivosti inšpekcijske odločbe. Toženka je prvostopenjskemu organu naložila, da v ponovnem postopku navede pravilen datum izvršljivosti, to je 21. 5. 2018. Prav tako je toženka ugotovila, da prvostopenjski organ ni uporabil pravilne pravne podlage, saj je uporabil določbe Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) in ne Gradbenega zakona (GZ). V dopolnjenem postopku je prvostopenjski organ dne 14. 12. 2020 opravil inšpekcijski ogled objekta na kraju samem in ugotovil, da tožnik ni izpolnil obveznosti, naložene z inšpekcijsko odločbo. Pooblaščenka tožnika je organu sporočila, da je tožnik podal vlogo za sprejem občinskega podrobnega prostorskega načrta, s katerim bo mogoče dosedanje stanje sanirati na način pridobitve gradbenega in uporabnega dovoljenja, na podlagi katerega namerava tožnik objekt tudi legalizirati. Prvostopenjski organ je izbral način izvršbe s prisilitvijo, saj obstaja interes tožnika, da nepravilnost odpravi na drugačen način, to je z legalizacijo zadevnega objekta, v primeru izvršbe po drugi osebi pa bi bila lahko tožniku povzročena nepopravljiva škoda v primeru istočasne odstranitve objekta in izdaje gradbenega dovoljenja za legalizacijo objekta.

2. Zoper izdani sklep prvostopenjskega organa je tožnik vložil pritožbo pri toženki, ki je pritožbo kot neutemeljeno zavrnila.

3. Tožnik se z izpodbijanim sklepom ne strinja in v tožbi v bistvenem navaja, da bi organ v zadevi moral uporabiti določbe ZGO-1 in ne GZ, saj se je konkretni postopek začel po določbah ZGO-1 in še traja; izvršba je namreč nadaljevanje rednega postopka pred prvostopenjskih organom. Navaja tudi, da gradbeni inšpektor ni navedel nobenega konkretnega razloga, zakaj se je odločil za sredstvo denarne prisilitve in ne za izvršbo po drugi osebi, kar bi za tožnika predstavljalo milejše sredstvo, zato izpodbijanega sklepa sploh ni mogoče preizkusiti. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Zahteva tudi, da sodišče toženki naloži plačilo stroškov tega postopka v roku 15 dni.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise v zadevi.

6. Predmet presoje v upravnem sporu je sklep o dovolitvi izvršbe, izdan v postopku gradbene inšpekcije.

7. Uvodoma je v zadevi sporno, ali je organ izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe pravilno oprl na določbe GZ, ki je bil v času izdaje izpodbijanega sklepa z dne 16. 12. 2020 v veljavi (1. 6. 2018 je stopil v veljavo). Tožnik namreč ugovarja, da bi organ moral pri izdaji izpodbijanega sklepa o dovolitvi izvršbe uporabiti določbe ZGO-1, ker se z izpodbijanim sklepom izvršuje odločba gradbenega inšpektorja z dne 20. 11. 2017, ki je bila izdana na podlagi določb ZGO-1.

8. Pri svoji argumentaciji se tožnik sklicuje na prehodno določbo – prvi odstavek 106. člena GZ. Ta določa, da se postopki začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1 končajo po določbah ZGO-1. Ni sporno, to navaja tudi tožnik, da sta inšpekcijski postopek in postopek izvršbe dva postopka, tudi po terminologiji GZ, kar izhaja iz drugega in tretjega odstavka 106. člena GZ, ki naštevata tako inšpekcijske, kot postopke izvršbe. Torej je podlaga za razlago, da gre za dva različna postopka, že v gramatikalni razlagi določbe 106. člena GZ.

9. Enak rezultat, da gre za dva postopka izhaja tudi iz sistematične razlage, ki daje odgovor glede na sestavo pravnega akta, torej, kako je zakonodajalec oblikoval pravna določila v ožje ali širše enote, ki sestavljajo predpis. V zvezi s tem je ugotoviti, da je izvajanje inšpekcijskega nadzora uvrščeno v prvo poglavje sedmega dela, izvršba pa v četrto poglavje. Glede na dejstvo, da je izvršba uvrščena v posebno poglavje GZ, kot je v posebno poglavje uvrščen inšpekcijski nadzor, je po mnenju sodišča zakonodajalec postopek izvršbe štel za poseben postopek, kot je tudi uporabil terminologijo v drugem in tretjem odstavku 106. člena GZ. Tudi ob uporabi analogije z določbami ZUP, po katerih je postopek izvršbe poseben postopek, urejen v samostojnem poglavju ZUP, postopka izvršbe ni šteti za nadaljevanje in del postopka inšpekcijskega nadzora. Organ je po mnenju sodišča za vodenje izvršilnega postopka pravilno uporabil materialne določbe GZ. Takšno stališče je sodišče že zavzelo v sodbi I U 2357/2018 z dne 4. 2. 2020, na katero se toženka tudi sklicuje.

10. Obrazložitev v sodbi I U 2044/2017 z dne 24. 1. 2019 ne kaže na stališče, da je, v inšpekcijskih postopkih in postopkih izvršbe treba uporabiti isti zakon. Sodba se opredeli se le do uporabe pravnega sredstva za zaščito pravice do doma – odloga izvršbe po 156. a členu ZGO-1, določb za varstvo doma v inšpekcijskem postopku, ki jih GZ nima, kot izrecno izhaja iz zadnjega stavka 17. odstavka te sodbe.

11. Tožnik ugovarja pravilnosti izbire načina izvršbe – zagrožen mu je bil izrek denarne kazni in ugovore opira na določbe ZGO-1. Ker je sodišče v zgornjih odstavkih navedlo, da je organ uporabil pravilen zakon – GZ, je tožnikove ugovore presodilo v luči pravilne uporabe GZ in ZUP.

12. V obravnavanem primeru je bil tožniku zagrožen izrek denarne kazni, torej izvršba s prisilitvijo. Prvi odstavek 89. člena GZ določa, da se v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti začne postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah ali s prisilitvijo. Tožnik ugovarja, da iz izpodbijanega sklepa ne izhaja nobeno odločilno dejstvo v opravičilo izbire načina izvršbe z denarno prisilitvijo, ne pa po drugi osebi, zaradi česar se ga sploh ne da preizkusiti in zato posledično uveljavlja absolutno bistveno kršitev iz sedme točke drugega odstavka 237. ZUP. Pri tem se sklicuje na 285. člen ZUP, ki določa, da če je mogoče izvršbo opraviti na več načinov in z raznimi sredstvi, da se opravi izvršba na tak način in s takim sredstvom, ki sta za zavezanca najmilejša, pa se z njima vendarle doseže namen izvršbe.

13. Tožnik v zvezi z načinom izbire ugovarja, da organ prve stopnje z izvršbo po drugih osebah zoper tožnika ni niti poskusil, pač pa mu je preprosto izrekel denarno kazen. V zvezi s tem ugovorom je tožniku pojasniti, da organ ni dolžan najprej izbrati izvršbo po drugih osebah, le podrejeno s prisilitvijo. Namreč zakon, kot primarno sredstvo izvršbe obveznosti inšpekcijskega ukrepa ne določa izvršbe po drugih osebah (sodba Vrhovnega sodišča XIps 169/2014 z dne 25. 5. 2016 – točka 16.).

14. Sodišče je glede na zgoraj navedeno preizkusilo izpodbijani sklep, ugovor neobrazloženosti najmilejšega ukrepa. Iz izpodbijanega sklepa na strani 3 obrazložitve izhaja, da je organ izbral način izvršbe s prisilitvijo, ker obstaja interes zavezanca, da nepravilnost odpravi na drugačen način, to je z legalizacijo nelegalnega objekta. Namreč pooblaščenka zavezanca je v zvezi z legalizacijo nelegalne gradnje v dopisu z dne 23. 8. 2019 sporočila, da je zavezanec podal vlogo za sprejem občinskega podrobnega prostorskega načrta, s katerim bo mogoče dosedanje stanje sanirati na način pridobitve gradbenega in uporabnega dovoljenja, na podlagi katerega namerava zavezanec objekt tudi legalizirati. Ugovor, da je izbira načina izvršbe neobrazložena, torej ni utemeljen. Sodišče je preizkusilo tudi, ali je izbrani ukrep najmilejši, ter ocenjuje, da je, iz razlogov, ki jih je navedel organ, tožnik pa jih ne izpodbija. So pa logični in smiselni ter v prid tožniku.

15. Pavšalno pa tožnik navaja, da je odločitev za izvršbo s prisilitvijo nesorazmerna, saj je cilj, in sicer odstranitev nelegalne gradnje mogoče doseči z milejšimi sredstvi. Glede na obrazložitev o izbiri načina izvršbe in tožnikov interes, da objekt legalizira, izbira s prisilitvijo ni nesorazmeren ukrep.

16. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega sklepa pravilen, ter da je sklep pravilen in na zakonu utemeljen.

17. Glavne obravnave sodišče ni opravilo, ker so se stranke v skladu z 279.a členom Zakona o pravdnem postopku glavni obravnavi odpovedale.

18. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 106, 106/1, 106/2, 89, 89/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 285

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.