UPRS Sodba I U 1749/2021-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-10-18

PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - UPRAVNI POSTOPEK

mednarodna zaščita - stroški zastopanja stranke - odmera stroškov zastopanja - zakoniti zastopnik

Tožena stranka bi morala tožnico ob prejemu njene vloge skladno s prvim odstavkom 67. člena ZUP najprej pozvati na dopolnitev oziroma popravo na način, da bi ta postala razumljiva in popolna. Le tako bi lahko z gotovostjo ugotovila kaj tožnica s svojo vlogo dejansko želi in šele na tej podlagi bi lahko skladno s prvim odstavkom 23. člena5 ZUP preverila ali je za odločanje v konkretni upravni zadevi sploh pristojna in kasneje ali je tožnica stranka postopka.

Formalna popolnost in razumljivost vloge sta namreč prvi pogoj za presojo, ali ta izpolnjuje procesne predpostavke po 129. členu ZUP.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-2234/2020/30 (122-40) z dne 25. 10. 2021 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrgla tožničino zahtevo za izplačilo nagrade in stroškov za zakonito zastopanje polnoletne prosilke za mednarodno zaščito A. A., državljanke Republike Kosovo (v nadaljevanju prosilka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je sodna izvedenka za medicino dr. B. B. dne 21. 5. 2021 med postopkom mednarodne zaščite ugotovila, da prosilka ni sposobna razumeti pomembnosti sodelovanja in sodelovati v postopku, zato ji je center za socialno delo (v nadaljevanju CSD) tožnico postavil za zakonito zastopnico. Dne 7. 10. 2021 je tožena stranka od tožnice prejela Poročilo za izplačilo nagrade in stroškov za zastopanje prosilke (v nadaljevanju: Poročilo), vendar njeni zahtevi za izplačilo ni ugodila. Ker je bila prosilka polnoletna, je tožena stranka menila, da tožnica ne more biti stranka v postopku odmere nagrade in stroškov za zastopanje mladoletnih prosilcev za mednarodno zaščito in ne more uveljavljati povrnitve stroškov in nagrade za opravljeno delo v skladu z določbami Zakona za mednarodno zaščito (v nadaljevanju ZMZ-1) in Pravilnikom o nagradi in povračilu stroškov zakonitim zastopnikom mladoletnikov brez spremstva (v nadaljevanju: Pravilnik).

3. Zoper izpodbijani sklep je tožnica vložila tožbo iz vseh tožbenih razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa in priznanje izplačila stroškov in nagrade, oziroma podredno, da se zadeva po odpravi izpodbijanega sklepa vrne toženi stranki v ponoven postopek. Priglaša stroške postopka z zamudnimi obrestmi v primeru zamude s plačilom.

4. Navaja, da ji je tožena stranka nepravilno odrekla izplačilo nagrade in stroškov, ker je bila kot zakonita zastopnica postavljena polnoletni osebi na podlagi 19. člena ZMZ-1 in ne mladoletniku brez spremstva na podlagi 16. člena ZMZ-1. S tem je napačno uporabila materialno pravo, konkretno 18. člen ZMZ-1. Pri zastopanju mladoletnih in polnoletnih oseb gre za v bistvenem za enak obseg in vsebino zastopanja, zato je treba enako obravnavati zahtevke njihovih zakonitih zastopnikov za izplačilo nagrade in povrnitev stroškov.

5. Toženi stranki tudi očita, da se je nepravilno sklicevala na Pravilnik, saj ta ne ureja povračila nagrade in stroškov v primeru zastopanja polnoletnih oseb. Glede tega je v Pravilniku pravna praznina, zato bi se morala pri odločitvi opreti na relevantne določbe ZMZ-1.

6. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo sklicuje na obrazložitev izpodbijanega sklepa in predlaga zavrnitev tožbe. Dodatno navaja, da določba 18. člena ZMZ-1 ne velja za vse zakonite zastopnike, temveč le za tiste, ki zastopajo mladoletnike brez spremstva. Meni tudi, da je bila uporaba Pravilnika pravilna.

8. Med strankama ni sporno, da: (1) je bila tožnica z odločbo CSD postavljena toženi stranki za zakonito zastopnico, (2) je prosilka polnoletna, (3) ta ni bila sposobna sodelovati v postopku mednarodne zaščite in razumeti pomembnosti sodelovanja, (4) so tožnici v zvezi z opravljenimi nalogami na podlagi odločbe CSD nastali stroški in da (5) je ta dne 7. 10. 2021 poslala toženi stranki Poročilo, s katerim je zahtevala izplačilo nagrade in stroškov za zastopanje prosilke. Sporni pa ostajata vprašanji, ali je tožnica stranka v postopku in ali je upravičena do povrnitve potrebnih stroškov in nagrade.

v drugem oddelku II. poglavja v členih 12. do 19. ureja obravnavo oseb s posebnimi potrebami. V 16. členu določa položaj mladoletnih prosilcev brez spremstva in njihovo zakonito zastopanje, v 19. členu pa zakonito zastopanje oseb, ki ne morejo samostojno sodelovati v postopku mednarodne zaščite. Ta v prvem odstavku pravi, da osebi, ki zaradi začasne ali trajne duševne motnje ali bolezni ali zaradi drugih razlogov ni sposobna razumeti pomena postopka po tem zakonu, CSD, ki je krajevno pristojen za območje, na katerem je oseba nastanjena, za ta postopek nemudoma postavi zakonitega zastopnika. Določba 18. člena ZMZ-1 ima naslov "Zakoniti zastopnik". Prvi, četrti in peti odstavek tega člena se nanašajo na zakonitega zastopnika mladoletnikov brez spremstva, ostali odstavki (drugi, tretji, šesti in sedmi) pa določajo položaj zakonitih zastopnikov na splošno. Izplačilo nagrade in povrnitev stroškov zakonitemu zastopniku ureja šesti odstavek 18. člena, ki ne predvideva, da je do tega upravičen le tisti zakoniti zastopnik, ki zastopa mladoletnika brez spremstva.

10. Družinski zakonik (v nadaljevanju DZ)

v prvem odstavku 267. člena določa, da CSD imenuje skrbnika za posebni primer ali skrbnika za določeno vrsto opravil odsotni osebi, katere prebivališče ni znano in ki nima zastopnika, neznanemu lastniku premoženja, kadar je potrebno, da nekdo za to premoženje skrbi, pa tudi v drugih primerih, kadar je to potrebno za varstvo pravic in koristi posameznika. Iz 252. člena DZ pa izhaja, da ima skrbnik pravico do povračila upravičenih stroškov, ki jih je imel pri opravljanju skrbniških obveznosti (prvi odstavek); CSD lahko skrbniku za njegovo delo določi nagrado, če mora skrbnik zaradi zahtevnosti in odgovornosti dela imeti posebne kvalifikacije (drugi odstavek).

11. Skladno z 2. točko prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka. Sodišče je najprej preverjalo ali je tožena stranka ravnala pravilno, ko je tožničino zahtevo za izplačilo stroškov in nagrade za zastopanje prosilke zavrgla na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP - iz razloga ker ne more biti stranka v postopku odmere nagrade in stroškov za zastopanje mladoletnih prosilcev za mednarodno zaščito brez spremstva.

12. Iz Komentarja Zakona o splošnem upravnem postopku izhaja, da je preverjanje, ali je organ pristojen (65. člen ZUP) in ali je vloga popolna in razumljiva (66. člen ZUP), faza, na temelju katere je šele omogočeno preverjanje procesnih predpostavk zahteve za začetek postopka, kot izhajajo iz 129. člena ZUP. To z drugimi besedami pomeni, da če je zahteva nepopolna in se zdi, da ne izpolnjuje predpostavk po 129. členu ZUP, je ni mogoče nemudoma zavreči, ampak je treba vložnika najprej pozvati k dopolnitvi, saj se lahko z dopolnitvijo izkažejo drugačne okoliščine v smislu 129. člena ZUP. Analogno velja, da če nepristojni organ prejme vlogo, ki je nejasna ali nepopolna in prav zato ni mogoče ugotoviti, kdo je pristojni organ, pozove stranko k dopolnitvi vloge po 67. členu ZUP v delu, ki je potreben za ugotovitev pristojnosti

13. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožena stranka sklepala, da je tožnica v Poročilu priglasila tudi nagrado in stroške za zastopanje mladoletnega prosilca

, medtem ko je iz Poročila (označenega kot priloga A2 sodnega spisa) razvidno, da ga je podala za izplačilo nagrade in stroškov na podlagi 12., 13., 14. in 19. člena ZMZ-1 za polnoletno prosilko. Zato bi morala tožena stranka tožnico ob prejemu njene vloge skladno s prvim odstavkom 67. člena ZUP najprej pozvati na dopolnitev oziroma popravo na način, da bi ta postala razumljiva in popolna. Le tako bi lahko z gotovostjo ugotovila kaj tožnica s svojo vlogo dejansko želi in šele na tej podlagi bi lahko skladno s prvim odstavkom 23. člena

ZUP preverila ali je za odločanje v konkretni upravni zadevi sploh pristojna in kasneje ali je tožnica stranka postopka.

14. Če bi tožena stranka ob prejemu tožničine vloge (Poročila in odločbe CSD, ki jo je priložila kot prilogo) sklepala, da ni pristojna za odločanje v konkretni upravni zadevi, bi morala tožnico skladno s četrtim odstavkom 65. člena ZUP na to opozoriti in jo pozvati naj se o tem izjavi. Šele v primeru, če bi ta kljub temu vztrajala, da njeno vlogo sprejme, bi jo lahko s sklepom zaradi nepristojnosti zavrgla. Če pa bi ugotovila, da je za odločanje pristojna in da je tožničina vloga razumljiva in popolna, bi posledično lahko presojala izpolnjevanje procesnih predpostavk tožničine vloge po 129. členu ZUP (med njimi tudi ali je tožnica lahko stranka konkretnega upravnega postopka).

15. Tožnici so z izvajanjem nalog na podlagi odločbe CSD nastali določeni stroški, navedeni v Poročilu, tega tožena stranka v odgovoru na tožbo ni zanikala. To dejstvo se zato skladno z drugim odstavkom 214. člena Zakona o pravdnem postopku šteje za priznano.

16. Glede na ugotovljeno tožba utemeljeno graja zaključek tožene stranke, da tožnica ne more biti stranka v postopku in ni upravičena, do izplačila nagrade in stroškov za zastopanje. Tožena stranka je do takšnega zaključka prišla brez, da bi postopala na način opisan zgoraj in preuranjeno zavrgla tožničino vlogo. Formalna popolnost in razumljivost vloge sta namreč prvi pogoj za presojo, ali ta izpolnjuje procesne predpostavke po 129. členu ZUP

17. Ob tem sodišče dodaja, da oseba pridobi procesno legitimacijo z zatrjevanjem stvarne legitimacije, ki pomeni določeno zvezo oziroma razmerje posameznika do konkretne upravne zadeve, po kateri mu pripadajo določene pravice, obveznosti ali pravne koristi, o katerih se odloča v upravnem postopku. Stvarne legitimacije ne daje formalni, temveč materialni predpis, ki določa, kdo ima neko pravico, obveznost oziroma pravno korist, o kateri je treba odločiti v upravnem postopku. Za pridobitev položaja stranke je dovolj, da določena oseba zatrjuje svojo stvarno legitimacijo, torej trdi, da ji pripada določena pravica. Obstoj stvarne legitimacije kot odgovor na vprašanje, ali posamezniku res pripada določena pravica, pa se nato razreši ob izdaji meritorne upravne odločbe o zadevi. Zaključek, ali stranki pripada določena pravica, se namreč veže na presojo, ali izpolnjuje z zakonom določen/e pogoj/e za pridobitev določene pravice, in s tem na vprašanje utemeljenosti oziroma neutemeljenosti zahteve stranke, kar terja meritorno odločitev v zadevi.

18. V skladu s povedanim sodišče ugotavlja, da tožena stranka v postopku pred izdajo upravnega akta ni ravnala po pravilih postopka, kar je vplivalo na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (bistvena kršitev določb postopka, 2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1). Izpodbijan sklep je torej nepravilen in nezakonit, zato ga je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. V njem bo morala ugotovljeno kršitev odpraviti in o zadevi ponovno odločiti. Pri tem je vezana na stališča sodišča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Ker je bilo treba izpodbijan sklep iz navedenega razloga odpraviti, se sodišče do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo.

19. Sodišče je v zadevi odločalo brez glavne obravnave, saj je zaradi navedene kršitve pravil upravnega postopka že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pri čemer v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

20. V zadevi je tožnica primarno predlagala odločanje v sporu polne jurisdikcije, vendar sodišče meni, da narava stvari takega odločanja ne dopušča, ker podatki postopka za to ne dajejo zanesljive podlage (prvi odstavek 65. člena ZUS-1).

21. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik 1). Zadeva je bila rešena brez glavne obravnave, tožnica pa v postopku ni imela pooblaščenca, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika 1 v zvezi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika 1). Sodišče je tožnici dosodilo tudi zakonske zamudne obresti od stroškov postopka, ki tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika) do prenehanja obveznosti.

Sodišče je pri presoji zakonitosti in pravilnosti izpodbijanega sklepa uporabilo materiali zakon, ki je veljal v času njegove izdaje, to je čistopis ZMZ-1 objavljen v Ul. RS, št. 22/16 z dne 25. 3. 2016.

Sodišče je uporabilo čistopis DZ, objavljen v Ul. RS, št. 15/2017 z dne 31. 3. 2017, ki je veljal v času izdaje izpodbijanega sklepa.

Prim. T. Sever, v: P: Kovač, E. Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1. Knjiga, Uradni list, Ljubljana 2020, str. 439.

V drugem odstavku obrazložitve izpodbijanega sklepa je zapisala, da je zakonita zastopnica priglasila nagrado in stroške za zastopanje mladoletnega prosilca za prevzem naloge zakonitega zastopanja pri CSD Ljubljana s 16. 7. 2021. Šele iz nadaljevanja tega odstavka je razvidno, da se Poročilo nanaša tudi na nagrado in stroške za zastopanje prosilke.

Ta se glasi: Vsak organ mora po uradni dolžnosti med postopkom ves čas paziti na svojo stvarno in krajevno pristojnost.

Prim. T. Sever, v: P: Kovač, E. Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1. Knjiga, Uradni list, Ljubljana 2020, str. 453.

Glej sodbe tega sodišča opr. št. I U 836/2013 z dne 29. 10. 2013 , I U 338/2014 z dne 20. 8. 2014 in I U 324/2020 z dne 10. 1. 2022 .

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 129, 129/1, 129/1-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.