UPRS Sodba I U 253/2020-23
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-15

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Borut Smrdel (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

razlastitev - pripravljalna dela - parcelacija - vsebinski pogoj - poseg v lastninsko pravico - javna korist

Posledično je tudi ob upoštevanju ureditve v ZUreP-2 relevantno stališče iz ustaljene sodne prakse (ki sicer temelji na določilih ZUreP-1), skladno s katero se šele v drugi fazi razlastitvenega postopka (tj. v okviru odločanja o sami razlastitvi) ugotavlja, ali so za odvzem lastninske pravice na posamezni (konkretni) nepremičnini izpolnjeni (vsebinski) zakonski pogoji, ki se nanašajo na t.im. konkretno javno korist, tj. ali je razlastitev konkretne nepremičnine nujno potrebna za dosego javne koristi ter ali je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Že iz navedenega stališča tako izhaja, da se tudi po ZUreP-2 konkretna javna korist za razlastitev v okviru odločanja o dovolitvi pripravljalnih del (201. člen ZUreP-2) ne presoja, saj se ta presoja šele v okviru odločanja o sami razlastitvi (203. člen ZUreP-2).

Pripravljalna dela (katerih nabor je določen v prvem odstavku 201. člena ZUreP-2) pomenijo poseg v lastninsko pravico, v kolikor so izvršena brez podlage, pa so nedopustna. Po presoji sodišča pa je treba šteti, da so pripravljalna dela izvedena brez podlage tudi, kadar ob dovolitvi teh del niso izkazani in preizkušeni vsebinski pogoji za razlastitev, ki se nanašajo na obstoj abstraktne javne koristi za razlastitev.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Ljubljana je kot prvostopenjski organ (v nadaljevanju prvostopenjski organ) z izpodbijano odločbo razlastitveni upravičenki Mestni občini Ljubljana (v predmetnem upravnem sporu in v nadaljevanju prizadeta stranka) dovolila izvedbo postopka parcelacije na zemljišču s parc. št. 1632/3, k.o. ... – dela zemljišča v približni izmeri 76 m2, v lasti tožnika (kot razlastitvenega zavezanca), in sicer tako, da se parcelacija izvede po regulacijski liniji, tako da bo novonastala nepremičnina, katere razlastitev predlaga prizadeta stranka, potekala po tistem delu zemljišča, po katerem so predvidene javne površine, kot je to določeno v grafičnem delu Odloka o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana – OPN MOL ID (I. točka izreka). Prizadeti stranki je obenem naložila, da po pravnomočnosti odločitve pristojne območne geodetske uprave o evidentiranju parcelacije o tem obvesti upravni organ, ki bo nato nadaljeval s postopkom razlastitve lastninske pravice (II. točka izreka). Z izpodbijano odločbo je bilo odločeno še, da mora lastnik oz. posestnik nepremičnine, ki je predmet tega postopka, dovoliti dostop do svoje nepremičnine osebam, ki se izkažejo z ustreznim pooblastilom razlastitvene upravičenke na podlagi pogodb za izvajanje pripravljalnih del in predmetne odločbe (III. točka izreka), da mora izvajalec pripravljalnih del o začetku teh pisno obvestiti lastnika in posestnika nepremičnine najmanj 8 dni pred začetkom izvajanja del (IV. točka izreka), da stroške pripravljalnih del – parcelacije nosi prizadeta stranka (V. točka izreka), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (VI. točka izreka) ter da stroški postopka za izdajo te odločbe niso bili zaznamovani (VII. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prizadeta stranka vložila zahtevo za razlastitev lastninske pravice na zemljišču s parc. št. 1632/3, k.o. ..., in sicer dela zemljišča v približni izmeri 76 m2, v lasti tožnika, za potrebe prevzema zgrajene nekategorizirane občinske javne ceste. Upravni organ je dne 21. 2. 2019 izdal sklep o uvedbi razlastitvenega postopka. Ker gre pri navedenem sklepu za procesni sklep, se vsebinska utemeljenost vložene zahteve za razlastitev z njim ne ugotavlja. Pri odločanju o dovolitvi pripravljalnih del pa je treba ugotoviti tudi vsebinske pogoje za vodenje postopka razlastitve in s tem utemeljenost predloga na podlagi 201. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2). Upravni organ se s tem v zvezi sklicuje na sodbo naslovnega sodišča, I U 426/2011 z dne 8. 11. 2011. Upravni organ ugotavlja, da je zahteva za razlastitev dovoljena, saj prizadeta stranka s tožnikom ni uspela skleniti pogodbe o prodaji nepremičnine, v zvezi z razlastitvijo je izkazana abstraktna in konkretna javna korist. V danem primeru gre za prevzem obstoječega objekta gospodarske javne infrastrukture (prva alineja prvega odstavka 193. člena ZUreP-2), in sicer za prevzem zgrajene ceste, ki je sledeč prizadeti stranki nekategorizirana občinska javna cesta. Navedena cesta služi dostopu do več nepremičnin, zato upravni organ ugotavlja, da obstaja dejanska, realna in konkretna potreba po predmetni cesti. Upravni organ je opravil tehtanje javnega in zasebnega interesa v zadevi ter ugotavlja, da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino (drugi odstavek 193. člena ZUreP-2). Upravni organ ugotavlja še, da s strani tožnika predlagana prestavitev ceste na zemljišče s parc. št. 551/2, k.o. ... (v lasti A. A.), po OPN z regulacijsko linijo ni predvidena, lastnik navedenega zemljišča pa temu tudi nasprotuje. V povezavi z utemeljitvijo javne koristi na delu predmetnega zemljišča je utemeljen tudi predlog prizadete stranke za izdajo odločbe o dovolitvi parcelacije na podlagi 201. člena ZUreP-2.

3. Toženka je (kot drugostopenjski organ) zavrnila tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo.

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo. Meni, da niso podani pogoji za izvajanje pripravljalnih del in parcelacijo njegove parcele, saj tudi niso podani pogoji za uvedbo postopka za razlastitev po 199. členu ZUreP-2 – državni prostorski načrt (DPN), občinski prostorski načrt (OPN) in občinski podrobni prostorski načrt (OPPN) namreč ne opredeljujejo predmetnega zemljišča za javno cesto, izkazan pa ni niti javni interes. V zadevi gre za osebno korist lastnikov zgoraj ležečih nepremičnin, tako pa niso podani pogoji po 199. členu ZUreP-2, zato bo treba predlog za razlastitev zavrniti. V obrazložitvi izpodbijane in drugostopenjske odločbe se napačno navaja, da javna – občinska cesta po predmetni parceli v naravi že poteka. Gre za na silo, brez gradbenega dovoljenja izvedeno asfaltiranje poti, ki jo dejansko uporabljajo lastniki zgoraj ležečih nepremičnin, zaradi česar je razlastitev dela te poti neutemeljena. OPN MOL ID, na katerega se sklicuje upravni organ, je tako splošen, da ni mogoče govoriti o izkazanem javnem interesu.

5. Tožnik poudarja, da je pred tem že tekel enak postopek za razlastitev iste nepremičnine, a je bil prvotni sklep o razlastitvi s strani toženke razveljavljen, saj ni bila izkazana javna korist za razlastitev. Toženka je ob tem opozorila tudi, da v tem primeru ne gre za že v času uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (ZJC-B) obstoječo javno cesto, po kateri poteka promet, zato ni mogoča razlastitev po skrajšanem postopku in po določbah tega zakona. Sicer pa je bilo ugotovljeno, da v konkretnem primeru ne gre za poseg, ki bi bil urejen z OPPN, pač pa z OPN. Tako mora biti dokazano, da je za dosego javne koristi razlastitev nujno potrebna, dokazana mora biti sorazmernost javne koristi razlastitvenega namena s posegom v zasebno lastnino, kot tudi, da občina ne razpolaga z drugo nepremičnino. Prvostopenjski organ se v obrazložitvi izpodbijane odločbe sklicuje na orto-foto posnetke, vendar ti niso uradni dokumenti. Toženka je v svoji odločbi utemeljeno opozorila, da bi prvostopenjski organ moral opraviti ogled na terenu, da bi se prepričal o dejanskem stanju, ker to ni bilo storjeno, pa je že iz tega razloga treba izpodbijano odločbo odpraviti.

6. Prvostopenjski organ napačno navaja, v korist katerih parcel bi bila javna pot potrebna in potvarja podatke. Tako npr. navaja parc. št. 551/2, ki je poleg javne ceste in ima že sedaj direktni izhod na javno cesto, nadalje parc. št. 550/3, ki je javna cesta, tudi parc. št. 550/2 ima izhod na javno cesto. Prizadeta stranka še vedno ni dokazala javnega interesa za razlastitev in ni utemeljila predstavljenih treh pogojev. V preteklosti je tožnik izkoristil vsa pravna sredstva, da bi zavaroval svojo lastnino, vendar pa se ni mogel poslužiti fizičnih ovir na poti, ker bi bila s tem onemogočena njegova kmetijska dejavnost in dejavnost ostalih kmetov gornje ležečih zemljišč. Razlastitev je le v interesu lastnika parc. št. 551/14, ki bi hotel na tej parceli graditi hišo. Ta pot pa je v vsakem primeru preozka za težja vozila. Tožnik se je ves čas protivil, da bi ta dovoz postal javna pot. Opozarja, da je prizadeta stranka v projektnih pogojih, določenih za gradnjo hiše na parc. št. 551/14, k.o. ..., določila, da je na tej parceli treba zagotoviti primeren prostor za obračanje vozil, tako da ta na občinsko cesto ne bodo prihajala vzvratno.

7. Z razlastitvijo poti bi tožnikova parcela podlegla režimu iz 8. člena Zakona o cestah (ZCes-1) in bi se tako prometni režim spremenil v njegovo škodo. Poleg tega pa bi se lahko po tej poti izvedla izdelava kanalizacije, plinovoda in podobno, verjetno pa bi se pot zaradi obremenitve morala še širiti, kar bi še poslabšalo bivalne razmere tožnika.

8. Podani niso niti pogoji za razlastitev, saj bi s to nastalo nesorazmerje med družbeno koristjo in nastalo škodo zaradi onemogočene kmetijske dejavnosti; razlastitev ne rešuje prometnega režima, temveč zgolj omogoča gradnjo na eni parceli. Prvostopenjski organ zmotno navaja, da gre v tem primeru za majhno kmetijo, saj je tožnik predložil dokaze o nasprotnem. Navedba, da toženka verjame sosedu A. A., da tožnik ne bo v ničemer oviran pri izvajanju kmetijske dejavnosti, je zmotna, saj sosed ni strokovnjak za kmetijstvo in ne ve, kako tožnik opravlja svojo kmetijsko dejavnost na tem posestvu.

9. Prizadeta stranka tudi ni utemeljeno zavrnila predloga za prestavitev trase predvidene poti na sosednjo parc. št. 551/12, ker bi bilo treba odstraniti betonsko škarpo, ki tudi sicer delno stoji na predvideni poti. Pomanjkanje finančnih sredstev ne more biti razlog za zavrnitev, saj je tožnik predlagal, da finančno prispeva k prestavitvi škarpe.

10. Tožnik predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi, toženki pa naj se naloži plačilo tožnikovih stroškov postopka.

11. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala je upravne spise zadeve.

12. Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo meni, da je ta v celoti neutemeljena, zato sodišču predlaga, da jo zavrne. Ne drži, da niso podani pogoji za uvedbo postopka razlastitve po 199. členu ZUreP-2 in s tem za izvajanje pripravljalnih del. Podlago za razlastitev predstavljata OPN MOL SD in OPN MOL ID, vključno z grafičnim delom OPN MOL ID. Iz slednjega izhaja, da po predmetnem zemljišču poteka in je tudi po namenski rabi predvidena javna cesta, grafični del OPN MOL ID pa je pripravljen tako natančno, da je mogoče predmetno nepremično grafično prikazati v zemljiškem katastru. S tem je izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 194. člena ZUreP-2 in se šteje, da je javna korist za predmetno nepremičnino oziroma njen del, ki je predmet zahteve za razlastitev, izkazana. V konkretnem primeru je podana tako abstraktna kot tudi konkretna javna korist za prevzem obstoječe ceste v last prizadete stranke. Ta cesta v naravi že obstoji in je kot občinska cesta tudi v bodoče predvidena po točno določeni (predmetni) trasi tudi v OPN MOL ID. Po njej obstoji konkretna potreba, saj jo že ves času uporabljajo in tudi nujno potrebujejo tudi ostali občani (kar smiselno priznava tudi tožnik). Cesta še ni kategorizirana, vendar pa se že uporablja kot javna cesta, saj jo uporablja nedoločen krog oseb, tožnik pa nikogar ne izključuje od njene uporabe. Kako je prišlo v preteklosti do gradnje te ceste, ni bistveno. Prejšnji postopek razlastitve je bil ustavljen, ker je prizadeta stranka glede na ugovore tožnika ocenila, da je smiselno, da se postopek vodi po ZUreP-2. Tožnik se je z umikom zahteve strinjal. Nesporno pa je, da se predmetni postopek (tako kot tudi prejšnji) ne vodi po ZJC-B, ker cesta še ni kategorizirana. Izpolnjeni so vsi pogoji za razlastitev, kar je ustrezno ugotovil tudi upravni organ. Prizadeta stranka tudi nima na voljo nobene druge ustrezne nepremičnine za dosego istega namena, prav tako te ceste ne more nadomestiti neka povsem druga cesta. Pod obstoječo traso občinske javne ceste poteka tudi obstoječa komunalna infrastruktura, in sicer vodovod (sekundarno vodovodno omrežje). Navedbe tožnika o tem, da je cesta preozka za težka vozila, so neskladne s predhodnimi navedbami tožnika, da cesto sam uporablja za odvoz/dovoz gnoja in živali z večjimi kamioni. Neutemeljene so tudi navedbe, da naj bi se z razlastitvijo prometni režim spremenil v škodo tožnika.

13. Tožnik v nadaljnji pripravljalni vlogi prereka navedbe prizadete stranke. Poudarja, da predvidena cesta ni vrisana v katastru, tožnik pa bo storil vse, da prepreči kategorizacijo. Občani (med njimi prvi sosed A. A.) bi si lahko izvedli dostope do svojih parcel po svojih zemljiščih, odmera tožnikove parcele in poskus razlastitve so zloraba instituta razlastitve.

14. Sodišče je v zadevi dne 8. marca 2022 opravilo glavno obravnavo, ki sta se je udeležila tožnik in njegov pooblaščenec ter pooblaščenka prizadete stranke. Toženka se glavne obravnave ni udeležila, vabilo je izkazano. Tožnik je na glavni obravnavi vztrajal pri dosedanjih navedbah, dodatno je predlagal zaslišanje B. B., sina tožnika, ki bi lahko bolj natančno pojasnil vse okoliščine predvidene razlastitve in posledice za njihovo kmetijo. Prizadeta stranka je vztrajala pri dosedanjih navedbah in nasprotovala dokaznemu predlogu zaslišanja B. B., ker je prepozen in nepotreben.

15. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v listine, ki so priloga tožbe (izpodbijana in drugostopenjska odločba), ter v upravni spis zadeve. Dokazni predlog tožnika po zaslišanju strank, podan v pripravljalni vlogi, ter dokazni predlog tožnika po zaslišanju B. B., podan na naroku za glavno obravnavo, je sodišče zavrnilo kot nedopustna in nerelevantna. Dokaza sta nedopustna, ker ju tožnik ni predlagal že v postopku izdaje izpodbijane odločbe, niti tega ni opravičil (52. člen Zakona o upravnem sporu – ZUS-1), ni ju predlagal v okviru pritožbe, zato gre v tem smislu za materialno neizčrpanost pritožbe (6. člen ZUS-1), ravno tako pa tožnik teh dokaznih predlogov ni podal v okviru tožbe, pač pa (v okviru pripravljalne vloge oziroma na naroku za glavno obravnavi) šele po izteku prekluzivnega roka za vložitev tožbe v upravnem sporu (28. člen ZUS-1), pri čemer tudi tega ni opravičil

. Dokazna predloga sta obenem nerelevantna, saj tožnik z njima dokazuje dejstva, ki med strankami bodisi niso sporna (dejstvo, da cesta, v zvezi s katero se vodi razlastitveni postopek in na katero se nanaša izpodbijana odločba, ni kategorizirana) bodisi za odločitev v zadevi (kot bo pojasnjeno tudi v nadaljevanju) niso relevantna (širina ceste, prestavitev škarpe ob meji s sosedom, odstop dela zemljišča sosedu in druge navedbe, usmerjene v dokazovanje neobstoja konkretnega javnega interesa za razlastitev). Tožnik zavrnitvi dokaznih predlogov na glavni obravnavi ni ugovarjal.

17. V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je toženka prizadeti stranki dovolila izvedbo pripravljalnih del v razlastitvenem postopku, in sicer izvedbo postopka parcelacije na delu zemljišču s parc. št. 1632/3, k.o. ..., v lasti tožnika (kot razlastitvenega zavezanca). Tožnik v bistvenem zatrjuje, da niso izpolnjeni pogoji za izvajanje pripravljalnih del, saj tudi niso podani pogoji za razlastitev.

18. Pravno podlago odločanja v zadevi predstavlja ZUreP-2, na podlagi določil katerega je prizadeta stranka tudi vložila zahtevo za razlastitev dela predmetne nepremičnine – v zadevi je namreč nesporno, da cesta, za namen katere se vodi razlastitev, ni kategorizirana, tako pa se postopek razlastitve ne more voditi na podlagi določil ZJC-B.

19. ZUreP-2 v 192. členu določa, da se lastninska pravica na nepremičnini lahko odvzame proti odškodnini ali nadomestilu v naravi (razlastitev) ali omeji s pravico uporabe za določen čas, kakor tudi obremeni z začasno ali trajno služnostjo (prvi odstavek); razlastitev in omejitev ali obremenitev lastninske pravice je dopustna le v javno korist in če je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino (drugi odstavek); razlastitev in omejitev ali obremenitev lastninske pravice iz prvega odstavka tega člena ni dopustna, če država ali občina razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena (tretji odstavek).

20. V prvem odstavku 193. člena ZUreP-2 dalje določa, da se ob pogojih iz 192. člena ZUreP-2 nepremičnina (med drugim) lahko razlasti za gradnjo in prevzem objektov in omrežij gospodarske javne infrastrukture ter grajenega javnega dobra (prva alineja prvega odstavka 193. člena ZUreP-2). Skladno s prvim odstavkom 194. člena ZUreP-2 se šteje, da je javna korist za nepremičnine iz prvega in drugega odstavka 193. člena ZUreP-2 izkazana, če so predvidene v DPN, OPN, OPPN ali prostorskem aktu iz četrtega odstavka 59. člena tega zakona, če so ti akti pripravljeni tako natančno, da je te nepremičnine mogoče grafično prikazati v zemljiškem katastru (prva alineja), ali če je bilo zanje izdano celovito dovoljenje (druga alineja). Če prostorski akt ni pripravljen z natančnostjo, kot jo določa prvi odstavek 194. člena ZUreP-2, vseeno pa predvideva gradnjo objektov za namene iz prvega odstavka 193. člena ZUreP-2, ali če gre za izvedbo dodatnih prostorskih ureditev iz 81. člena tega zakona, se šteje, da je javna korist za razlastitev izkazana, če vlada ali občinski svet za konkretno nepremičnino sprejeme sklep, s katerim ugotovi, da je gradnja objekta nujno potrebna in v javno korist (drugi odstavek 194. člena ZUreP-2).

21. Skladno s prvim odstavkom 200. člena ZUreP-2 po prejemu popolne zahteve za razlastitev (vsebino slednje določa 199. člen ZUreP-2) upravni organ s sklepom, zoper katerega ni pritožbe, odloči o uvedbi razlastitvenega postopka. Skladno z 201. členom ZUreP-2 (pripravljalna dela v razlastitvenem postopku) pa lahko upravni organ na podlagi predloga razlastitvenega upravičenca ali investitorja izvedbe načrtovane prostorske ureditve z odločbo dovoli izvedbo postopka za ureditev mej, parcelacije, merjenj, raziskav terena in drugih pripravljalnih del na nepremičninah, ki so predvidene za razlastitev, pri čemer pritožba zoper takšno odločbo zadrži izvršitve (prvi odstavek); lastnik nepremičnin oziroma njihov posestnik mora dovoliti dostop na te nepremičnine osebam, ki se izkažejo z ustreznim pooblastilom predlagatelja izvedbe pripravljalnih del na podlagi pogodb za izvajanje pripravljalnih del in odločbe iz prejšnjega odstavka (drugi odstavek); če upravni organ zavrne zahtevo za razlastitev, pa geodetska uprava po pravnomočnosti odločbe o zavrnitvi na zahtevo razlastitvenega zavezanca ali investitorja izvedbe načrtovane prostorske ureditve odpravi odločbo o parcelaciji, predlagatelj izvedbe pripravljalnih del pa mora odpraviti vse posledice pripravljalnih del ali pa, če to ni mogoče, izplačati razlastitvenemu zavezancu odškodnino za vso dejansko škodo (peti odstavek). Skladno z 203. členom ZUreP-2 upravni organ odloči o razlastitvi z odločbo po izvedenem ugotovitvenem postopku (prvi odstavek).

22. Razlastitveni postopek, v okviru katerega je bila izdana tudi izpodbijana odločba, je bil uveden s sklepom prvostopenjskega organa z dne 21. 2. 2019. Upravni organ je po prejemu zahteve za razlastitev, ki jo je podala prizadeta stranka, preveril, ali ta vsebuje vse obvezne priloge iz 199. člena ZUreP-2, po ugotovitvi popolnosti vloge pa je izdal sklep o uvedbi razlastitvenega postopka. Kot izhaja iz navedenega sklepa, to pa je poudarjeno tudi v izpodbijani odločbi, vsebinskih pogojev za dopustnost razlastitve ob tem ni preverjal. Ob zapisanem je tako treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali oziroma v kolikšni meri se ti pogoji preverjajo ob izdaji odločbe, kot je predmetna, s katero ni odločeno o razlastitvi, pač pa (zgolj) o pripravljalnih delih v razlastitvenem postopku.

23. Razlastitveni postopek glede na ZUreP-2 poteka v dveh fazah: v prvi fazi upravni organ izda sklep o uvedbi razlastitvenega postopka, v drugi fazi pa odloči o sami razlastitvi (ali sploh oziroma v kakšnem obsegu bo zahtevi za razlastitev ugodeno). Vezano na navedeno sodišče pojasnjuje, da se ureditev prve faze razlastitvenega postopka po ZUreP-2 razlikuje od ureditve po prej veljavnem Zakonu o urejanju prostora – ZUreP-1. Po 100. členu ZUreP-1 je namreč v primerih iz prvega odstavka 93. člena tega zakona upravni organ izdal o začetku razlastitvenega postopka odločbo, v kateri je ugotovil, ali je javna korist izkazana, in odločil o uvedbi postopka razlastitve. Na takšni zakonski ureditvi temelji tudi sodba tega sodišča, I U 426/2011 z dne 8. 11. 2011, na katero se v izpodbijani odločbi sklicuje upravni organ in iz katere izhaja stališče, da je treba določbo prvega odstavka 101. člena ZUreP-1, ki se je nanašala na pripravljalna dela, razlagati v pomenu, da morajo biti pred izdajo odločbe o dovolitvi teh del ugotovljeni vsebinski pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za izdajo odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka (100. člen ZUreP-1). Za razliko od ureditve po ZUreP-1 sedaj veljavni ZUreP-2 (ki ga je treba uporabiti tudi kot podlago za odločanje v predmetni zadevi) ne predvideva več odločanja o uvedbi razlastitvenega postopka z odločbo, pač pa s sklepom. Izdaja slednjega je vezana izključno na pogoj popolne zahteve za razlastitev, v okviru njegove izdaje pa se (za razliko od ureditve po ZUreP-1) ne preverja materialnopravnih pogojev za razlastitev (tako naslovno sodišče že v sodbah, I U 1848/2019 in I U 515/2020). Stališč iz sodbe tega sodišča, I U 426/2011 z dne 8. 11. 2011, zaradi drugačnih materialnopravnih podlag na predmetno zadevo tako ni mogoče aplicirati.

24. V ZUreP-2 pa je (glede na določila ZUreP-1) v za odločitev v predmetni zadevi bistvenih elementih nespremenjena ureditev druge faze razlastitvenega postopka – v tej fazi namreč upravni organ po izvedenem ugotovitvenem postopku z odločbo odloči o dejanski razlastitvi nepremičnin (102. člen ZUreP-1, 203. člen ZUreP-2). Posledično je tudi ob upoštevanju ureditve v ZUreP-2 relevantno stališče iz ustaljene sodne prakse (ki sicer temelji na določilih ZUreP-1), skladno s katero se šele v drugi fazi razlastitvenega postopka (tj. v okviru odločanja o sami razlastitvi) ugotavlja, ali so za odvzem lastninske pravice na posamezni (konkretni) nepremičnini izpolnjeni (vsebinski) zakonski pogoji, ki se nanašajo na t.im. konkretno javno korist, tj. ali je razlastitev konkretne nepremičnine nujno potrebna za dosego javne koristi ter ali je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino.

Že iz navedenega stališča tako izhaja, da se tudi po ZUreP-2 konkretna javna korist za razlastitev v okviru odločanja o dovolitvi pripravljalnih del (201. člen ZUreP-2) ne presoja, saj se ta presoja šele v okviru odločanja o sami razlastitvi (203. člen ZUreP-2). Ob upoštevanju predstavljenega stališča pa je treba odgovoriti še na vprašanje, ali se glede na ZUreP-2 šele v fazi odločanja o sami razlastitvi presoja tudi obstoj t. im. abstraktne javne koristi.

25. Sodišče vezano na navedeno najprej ponavlja, da ZUreP-2, za razliko od ZureP-1, ne vsebuje več določbe, ki bi upravnemu organu izrecno nalagala, da že v fazi postopka pred izdajo odločbe o razlastitvi ugotavlja, ali je izkazana javna korist za razlastitev. Prav tako ZUreP-2 v petem odstavku 201. člena določa, da v primeru, če upravni organ zavrne zahtevo za razlastitev, geodetska uprava po pravnomočnosti odločbe o zavrnitvi na zahtevo razlastitvenega zavezanca ali investitorja izvedbe načrtovane prostorske ureditve odpravi odločbo o parcelaciji, predlagatelj izvedbe pripravljalnih del pa mora odpraviti vse posledice pripravljalnih del ali pa, če to ni mogoče, izplačati razlastitvenemu zavezancu odškodnino za vso dejansko škodo. Vse navedeno bi kazalo na stališče, da za dovolitev pripravljalnih del zadošča že formalno popolna zahteva za razlastitev. Vendar pa takšno stališče po presoji sodišča ne predstavlja ustavno skladne razlage zakona. Lastninska pravica je namreč ustavno varovana kategorija, vanjo pa je mogoče posegati le z v Ustavi določenimi inštituti. Pripravljalna dela (katerih nabor je določen v prvem odstavku 201. člena ZUreP-2) pomenijo poseg v lastninsko pravico, v kolikor so izvršena brez podlage, pa so nedopustna. Po presoji sodišča pa je treba šteti, da so pripravljalna dela izvedena brez podlage tudi, kadar ob dovolitvi teh del niso izkazani in preizkušeni vsebinski pogoji za razlastitev, ki se nanašajo na obstoj abstraktne javne koristi za razlastitev.

26. Navedeno stališče je treba upoštevati tudi pri presoji pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe. Upravni organ je (kot že navedeno) v okviru te presojal izpolnjevanje (vseh) pogojev po 192. členu ZUreP-2, vendar pa sodišče ugotavlja, da o izpolnjevanju teh pogojev ni formalno odločil (z izrekom izpodbijane odločbe), pač pa se je do tega opredelil zgolj v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Prvostopenjski organ je v izreku odločil zgolj o dovolitvi pripravljalnih del (in posledicah, ki jih s tem v zvezi določa 201. člen ZUreP-2, ter o stroških postopka), zgolj izrek izpodbijane odločbe pa ima pravne posledice za stranke in edini postane pravnomočen

. V izpodbijani odločbi zavzeta stališča upravnega organa v zvezi s presojo obstoja konkretne javne koristi po 192. členu ZUreP-2 so (ob prej povedanem) z vidika odločanja o dovolitvi pripravljalnih del tako nerelevantna, na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe (s katero je bilo odločeno zgolj o teh in sicer tako, da so bila ta dela dovoljena) pa nimajo vpliva. Sodišče ob tem dodaja še, da v izpodbijani odločbi navedena stališča upravnega organa glede obstoja konkretne javne koristi za razlastitev, ki so bila podana izven odločanja o sami razlastitvi, slednjega tudi v ničemer ne zavezujejo pri nadaljnjem odločanju o razlastitvi v skladu 203. členom ZUreP-2, niti ni mogoče šteti, da je z izpodbijano odločbo upravni organ o teh vprašanjih že odločil (enako velja tudi za s tem povezana stališča toženke v drugostopenjski odločbi).

27. Kolikor se je v izpodbijani odločbi upravni organ opredeljeval do obstoja abstraktne javne koristi za razlastitev, pa sodišče sodi, da je ta izkazana. V predmetni zadevi je razlastitev (dela) predmetne nepremičnine predlagana za namen iz prve alineje prvega odstavka 193. člena ZUreP-2, in sicer za namen ceste, ki poteka (med drugim) po predmetni nepremičnini. Tožnik v svojih vlogah sicer navaja, da gre v zadevi za pot, ki je bila „na silo“ asfaltirana, oziroma da ne gre za javno cesto, ki bi bila kategorizirana, vendar pa te navedbe za odločitev v zadevi niso relevantne – razlastitveni postopek se v predmetni zadevi namreč ne vodi na podlagi ZJC-B (ki bi razlastitev omogočal, v kolikor bi šlo za v času uveljavitve tega zakona obstoječo javno cesto, po kateri poteka promet), pač pa na podlagi že navedenega 193. člena ZUreP-2, ki razlastitev omogoča za gradnjo in prevzem objektov in omrežij gospodarske javne infrastrukture ter grajenega javnega dobra. Med gospodarsko javno infrastrukturo je po presoji sodišča treba uvrstiti tudi predmetno (nekategorizirano) cesto, ki je (kot bo pojasnjeno tudi v nadaljevanju) kot cesta opredeljena tudi v OPN MOL ID.

28. Kot predhodno že pojasnjeno, se skladno s prvim odstavkom 194. člena istega zakona šteje, da je javna korist za tovrstne nepremičnine izkazana, če so predvidene v DPN, OPN, OPPN ali prostorskem aktu iz četrtega odstavka 59. člena tega zakona, če so ti akti pripravljeni tako natančno, da je te nepremičnine mogoče grafično prikazati v zemljiškem katastru. Sodišče na podlagi vpogleda v izsek iz grafičnega dela OPN MOL ID, ki je del upravnega spisa zadeve, pritrjuje ugotovitvi upravnega organa, da je v slednjem aktu opredeljena cesta, ki (med drugim) poteka tudi po delu nepremičnine, ki je predmet razlastitve. Po presoji sodišča je pravilna tudi ugotovitev upravnega organa, da je OPN MOL ID pripravljen tako natančno, da je cesto in (del) nepremičnine, po kateri poteka in ki je predmet razlastitve, mogoče grafično prikazati v zemljiškem katastru. Cesta je, kot izhaja iz izseka iz grafičnega dela OPN MOL ID, jasno opredeljena z regulacijsko linijo, ki v skladu s 23. členom OPN MOL ID ločuje obstoječe in predvidene javne površine od površin v zasebni lasti, v konkretnem primeru pa del predmetne nepremičnine, ki je predmet razlastitve (in ki je opredeljen kot javna površina, po kateri poteka cesta), jasno ločuje od preostalega dela predmetne nepremičnine. Pavšalnim tožbenim navedbam o tem, da predmetna nepremičnina (oz. njen del) v prostorskih aktih ni opredeljena kot javna cesta ter da je OPN MOL ID preveč splošen, sodišče glede na navedeno kot neutemeljenim ne pritrjuje.

29. Tožnik v tožbi zatrjuje še, da ni izkazano, da je razlastitev nujno potrebna, da je sorazmerna s posegom v zasebno lastnino in da prizadeta stranka ne razpolaga z drugo nepremičnino, prav tako zatrjuje nezakonitost ravnanja prvostopenjskega organa, ki v zvezi z ugotavljanjem navedenih dejstev ni opravil ogleda na terenu. S podanimi navedbami tožnik dejansko zatrjuje, da ni izkazana konkretna javna korist za razlastitev predmetne nepremičnine. Sodišče je v tej sodbi že pojasnilo, da se po ZUreP-2 konkretna javna korist za razlastitev v okviru odločanja o dovolitvi pripravljalnih del (201. člen ZUreP-2) ne presoja, saj se ta presoja šele v okviru odločanja o sami razlastitvi (203. člen ZUreP-2). Navedeno (kot ravno tako že pojasnjeno) pomeni, da so ugotovitve upravnih organov, ki se nanašajo na konkretno javno korist, z vidika odločanja o dovolitvi pripravljalnih del (in tako z vidika pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe) nerelevantne, posledično pa so nerelevantne tudi tožbene navedbe tožnika, s katerimi slednji izpodbija te ugotovitve (oziroma zatrjuje kršitve upravnih organov v zvezi s tem). Sodišče teh tožbenih navedb zato ni posebej vsebinsko obravnavalo.

30. V povzetku zapisanega sodišče ugotavlja, da tožnik ni uspel izkazati nepravilnosti ali nezakonitosti izpodbijane odločbe. Ker sodišče obenem ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

31. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, trpi tožnik svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

32. Povrnitev stroškov je zahtevala tudi prizadeta stranka.

33. Iz 19. člena ZUS-1 izhaja, da imajo tam navedene osebe, ki niso glavne stranke v upravnem sporu, pravico udeleževati se postopka. Ker v ZUS-1 obenem ni urejeno vprašanje povrnitve stroškov, ki jih imajo te osebe zaradi sodelovanja v postopku, je potrebno glede tega vprašanja, v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, uporabiti določbe Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki urejajo povračilo stroškov stranskemu intervenientu, saj ima ta v pravdnem postopku smiselno enak položaj kot udeleženci v upravnem sporu v smislu 19. člena ZUS-1

. Iz prvega odstavka 155. člena ZPP izhaja, da se stranki povrnejo le potrebni stroški. Sodišče ugotavlja, da priglašeni stroški niso bili potrebni, saj prizadeta stranka s svojimi navedbami ni prispevala k razjasnitvi zadeve oziroma ni vplivala na odločitev sodišča. Sodišče zato stroškovnemu zahtevku prizadete stranke ni ugodilo, temveč je odločilo, da tudi prizadeta stranka sama trpi svoje stroške postopka.

Prim. sodbo Vrhovnega sodišča, I Up 168/2019

Prim. sodbi Vrhovnega sodišča, X Ips 43/2021 ter X Ips 57/2021

Prim. Komentar zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, 2020, str. 422 in 436

Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu, I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013, in sklepu, I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015.

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 192, 193, 193/1, 194, 200, 200/1, 201, 203

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.