UPRS Sodba I U 2105/2018-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-01-27

enotno dovoljenje za prebivanje in delo - pogoji za izdajo dovoljenja - izdaja soglasja

Prošnja za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo se zavrne, če Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje ne da soglasja po ZZSDT.

II. Tožnik sam trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila tožnikovo prošnjo za izdajo prvega enotnega dovoljenja za prebivanje in delo (I. točka izreka) in ugotovila, da v postopku ni bilo stroškov (II. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je navedeno prošnjo na podlagi 37. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) 1. 6. 2018 vložil tožnikov delodajalec, v njej pa je označil, da želi pridobiti soglasje Zavoda Republike Slovenije za zaposlitev (v nadaljevanju Zavod) k izdaji prvega enotnega dovoljenja za prebivanje po 17. členu Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju ZZSDT).

3. Dne 7. 6. 2018 je tožena stranka skladno s tretjim odstavkom 37.a člena ZTuj-2 posredovala navedeno prošnjo Zavodu in ga zaprosila za soglasje za izdajo enotnega dovoljenja.

4. Tožena stranka je dne 8. 6. 2018 pozvala tožnika, da v 25 dneh pri Veleposlaništvu RS v Prištini odda dva prstna odtisa in predloži novo potrdilo iz kazenske evidence, ki ne sme biti starejše od treh mesecev. Tožnik je prstne odtise oddal 20. 6. 2018, potrdili o nekaznovanju Osnovnega sodišča Prizren z dne 21. 6. 2018 in Policijske postaje Prizren z dne 25. 6. 2018 pa sta bili upravnemu organu predloženi 2. 7. 2018.

5. Iz nadaljnjih ugotovitev tožene stranke je razvidno, da je Zavod z listino z dne 17. 7. 2018 za tožnika podal soglasje za izdajo enotnega dovoljenja.

6. Po pregledu predloženih listin je tožena stranka po telefonu pozvala delodajalca na dopolnitev vloge z veljavno polico zdravstvenega zavarovanja. Tožena stranka je novo zavarovalno polico prejela 25. 7. 2018.

7. Zavod je 26. 7. 2018 sporočil toženi stranki, da ne daje soglasja za izdajo enotnega dovoljenja za tožnikovo zaposlitev. Ob sklicevanju na 42. člen ZZSDT je namreč ugotovil, da je delodajalcu od 6. 7. 2018 do 5. 7. 2019 prepovedano zaposlovanje in delo tujcev na podlagi odločbe, ki je postala pravnomočna 5. 7. 2018.

8. Glede na navedene okoliščine, ko Zavod ni podal soglasja k izdaji enotnega dovoljenja za zaposlitev, je tožena stranka ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za izdajo prvega enotnega dovoljenja za prebivanje in delo iz drugega odstavka 37. člena ZTuj-2.

9. Pred izdajo odločbe je tožena stranka z navedeno ugotovitvijo seznanila tožnika z dopisom z dne 8. 8. 2018. V nadaljevanju je povzela njegov odgovor, iz katerega je razvidno, da je stranka vlogo za izdajo enotnega dovoljenja podala dne 31. 5. 2018, pred tem pa je 15. 5. 2018 na Zavodu oddala sporočilo o prostem delovnem mestu. Dne 22. 5. 2018 je od Zavoda prejela obvestilo, da ni brezposelnih oseb za tako delovno mesto, zaradi česar soglasje za izdajo prvega enotnega dovoljenja ni bilo potrebno. Zato tožnik meni, da je toženi stranki poslal popolno vlogo, o kateri bi moral upravni organ odločiti v 30 dneh, saj ne gre za zahtevnejšo zadevo, za katero je določen 60 dnevni rok. Glede na navedeno bi dovoljenje po tožnikovem mnenju moralo biti izdano do 30. 6. 2018. Iz nadaljnjih tožnikovih izjav je razviden očitek toženi stranki, da je zavlačevala s postopkom. Trdi, da je pridobila notranje informacije, da je tožnikov možni delodajalec v postopku o prekršku, da mu bo izrečena prepoved zaposlovanja tujcev in da naj bi se čakalo na zaključek postopka o prekršku. S tem naj bi tožena stranka zlorabila uradni položaj, zaradi naj bi bilo zoper odgovorno osebo podano ustrezno pravno sredstvo (kaznivo dejanje zloraba uradnega položaja po 257. členu Kazenskega zakonika). Na zlorabo uradnega položaja naj bi nakazovalo tudi dejstvo, da je delodajalec na podlagi obvestila upravnega organa, da bo dovoljenje izdano, za tožnika plačal zavarovanje za tujino Coris za obdobje od 6. 6. 2018 do 5. 7. 2018 ter ga kasneje na podlagi obvestila upravnega organa še podaljšal za obdobje od 27. 7. 2018 do 10. 8. 2018. Poleg tega je po tožnikovem mnenju treba upoštevati stanje na dan prejema popolne vloge in ne stanja, ki je nastalo že dalj časa po poteku roka za izdajo odločbe.

10. Tožena stranka je poudarila, da je bila tožnikovemu možnemu delodajalcu na podlagi 217. člena Zakona o delovnih razmerjih (ZDR-1) izrečena globa (pravnomočna je postala 5. 7. 2018), s katero mu je bilo prepovedano zaposlovanje in delo tujcev v obdobju od 6. 7. 2018 do 5. 7. 2019. Ugotovila je, da je Zavod dne 17. 7. 2018 tožniku sicer izdal soglasje, vendar pa je dne 26. 7. 2018 toženi stranki zaradi obstoja okoliščin iz 42. člena ZZSDT poslal dopis, da izdaja soglasja v obravnavani zadevi ni možna. Tožena stranka je dne 12. 9. 2018 ponovno pregledala podatke uradne evidence o izdanih soglasjih in ugotovila, da tožnik nima soglasja Zavoda.

11. Glede na navedeno je tožena stranka presodila, da ni mogoče izdati zaprošenega enotnega dovoljenja. Izpostavila je, da mora v primeru, ko Zavod umakne soglasje k izdaji enotnega dovoljenja, pristojni upravni organ na podlagi tretje alineje prvega odstavka 56. člena ZTuj-2 razveljaviti izdano dovoljenje za začasno prebivanje tujca. Poudarila je, da stranka ugotovitvam Zavoda v izjavi ne nasprotuje. Ugotovila je še, da prošnja v času vložitve ni bila popolna, saj je bil tožniku poslan poziv za dopolnitev zaradi oddaje prstnih odtisov in predložitve potrdila o nekaznovanju. Poleg tega je bil tožnik z istim dopisom seznanjen, da bo upravni organ po uradni dolžnosti zaprosil Zavod za podajo soglasja za zaposlitev pri možnem delodajalcu. V zvezi z navedbo pooblaščenca, da je bilo k vlogi predloženo dokazilo delodajalca, da v evidenci brezposelnih oseb ni ustrezne osebe, zaradi česar soglasje Zavoda naj ne bi bilo potrebno, je tožena stranka poudarila, da je navedeno dokazilo le eno izmed dokazil (iz prve točke prvega odstavka 17. člena ZZSDT), ki jih med pogoji za podajo soglasja za zaposlitev k izdaji enotnega dovoljenja določa prvi odstavek 17. člena ZZSDT. Tožena stranka je pojasnila, da se izdaja enotnega dovoljenja vodi skladno z že predstavljenimi določbami ZTuj-2, po katerih je upravni organ dolžan v postopku ugotoviti izpolnjevanje zakonskih pogojev iz tretjega odstavka 33. člena tega zakona, pridobiti soglasje k izdaji enotnega dovoljenja pristojnega organa po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev in preveriti, da ne obstajajo razlogi za zavrnitev izdaje dovoljenja iz prvega odstavka 55. člena. Ob sklicevanju na tretji odstavek 37.a člena ZTuj-2 je poudarila, da upravni organ ne more izdati enotnega dovoljenja ali zavrniti tujčeve prošnje brez odločitve Zavoda o vlogi za soglasje. V zvezi z očitkom o prekoračitvi časa reševanja je tožena stranka pojasnila, da je rok za izdajo odločbe instrukcijski. Dodala je, da mora skladno z načelom zakonitosti odločitev upravnega organa temeljiti na določbah materialnega predpisa in na dejanskem stanju v času odločanja (in ne na dan oddaje ali popolnosti vloge). Poudarila je še, da se v skladu s tretjo točko prvega odstavka 274. člena ZUP brez soglasja izdana odločba, kadar je po zakonu to potrebno, odpravi in razveljavi po nadzorstveni pravici.

12. V nadaljevanju se tožena stranka ne strinja z očitkom o zavlačevanju postopka zaradi zlorabe notranjih informacij in pojasnjuje, ne razpolaga s podatki o vodenju in reševanju prekrškovnih zadev drugih organov, poleg tega pa ZTuj-2 tovrstnih preverjanj ne nalaga njej, ampak Zavodu v skladu z ZZSDT.

13. Glede na navedeno, ko Zavod ni izdal soglasja za zaposlitev k izdaji enotnega dovoljenja za prebivanje in delo skladno z drugim odstavkom 37. člena ZTuj-2, je tožena stranka zavrnila prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja na podlagi četrtega odstavka 37.a člena ZTuj-2 v zvezi s tretjim in četrtim odstavkom 33. člena ZTuj-2 ter prvo alinejo prvega odstavka 55. člena ZTuj-2. Zato ni posebej presojala, ali so izpolnjeni ostali pogoji za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje, ki jih določa drugi odstavek 37. člena v povezavi s tretjim odstavkom 33. člena ZTuj-2.

14. Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in kršitve določb postopka. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve v ponoven postopek. Priglasil je stroške postopka v upravnem sporu.

15. Iz tožbenih navedb je razvidno, da je tožnik prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja vložil dne 31. 5. 2018. Pred vložitvijo prošnje, dne 15. 5. 2018, je bilo na Zavodu oddano sporočilo o prostem delovnem mestu. Dne 22. 5. 2018 je tožnik od Zavoda prejel obvestilo, da ni brezposelnih oseb za tako delovno mesto, zaradi česar soglasje za izdajo prvega enotnega dovoljenja ni bilo potrebno. Zato tožnik meni, da je poslal popolno vlogo, o kateri bi morala tožena stranka odločiti v 30 dneh, saj ne gre za zahtevnejšo zadevo, za katero je določen 60 dnevni rok. Glede na navedeno bi dovoljenje po tožnikovi oceni moralo biti izdano do 30. 6. 2018, ker to ni bilo storjeno, pa je podana bistvena kršitev določb postopka.

16. Iz nadaljnjih tožnikovih izjav je razviden očitek toženi stranki, da je zavlačevala s postopkom. Trdi, da je pridobila notranje informacije, da je tožnikov možni delodajalec v postopku o prekršku, v katerem mu bo izrečena prepoved zaposlovanja tujcev, zaradi česar je tožena stranka čakala na zaključek tega postopka. S tem naj bi tožena stranka zlorabila uradni položaj, zaradi naj bi bila izpodbijana odločba nezakonita. Na zlorabo uradnega položaja naj bi nakazovalo tudi dejstvo, da je delodajalec na podlagi obvestila tožene stranke, da bo dovoljenje izdano, za tožnika plačal zavarovanje za tujino „Coris“ za obdobje od 6. 6. 2018 do 5. 7. 2018 ter ga kasneje na podlagi obvestila upravnega organa še podaljšal za obdobje od 27. 7. 2018 do 10. 8. 2018. Poleg tega je po tožnikovem mnenju treba upoštevati stanje na dan prejema popolne vloge in ne stanja, ki je nastalo že dalj časa po poteku roka za izdajo odločbe.

17. Tožena stranka je poslala spise, ki se nanašajo na zadevo, na tožbo pa ni odgovorila.

19. Po presoji sodišča je tožena stranka pravilno ugotovila, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za izdajo prvega enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. Sodišče se zato sklicuje na razloge izpodbijane odločbe (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami, na katere je vezano glede preizkusa dejanskega stanja (prvi odstavek 20. člena ZUS-1), pa dodaja:

20. Enotno dovoljenje za prebivanje in delo je dovoljenje, ki tujcu omogoča, da vstopi, prebiva in dela v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 37. člena ZTuj-2). Za izdajo dovoljenja morajo biti izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, med katerimi je soglasje, ki ga pristojni organ izda po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev (drugi odstavek 37. člena ZTuj-2

), tj. po ZZSDT. Če soglasje k izdaji ali podaljšanju enotnega dovoljenja ni podano zaradi neizpolnjevanja pogojev po ZZSDT, se prošnja za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja zavrne (četrti odstavek 37.a člena ZTuj-2).

21. Tožbene navedbe so le ponovitev tožnikovih navedb v upravnem postopku, na katere je odgovorila že tožena stranka v izpodbijani odločbi. Zato sodišče ob sklicevanju na njene razloge zgolj pripominja, da v obravnavani zadevi ni sporno, da Zavod ni dal soglasja po ZZSDT. Glede na tako stanje stvari pa je tožena stranka na podlagi citiranega četrtega odstavka 37.a člena ZTuj-2 pravilno zavrnila prošnjo za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo.

22. V zvezi s tožbenimi trditvami sodišče pripominja, da se zakonitost upravnega akta presoja po trenutku izdaje prvostopenjskega akta s strani upravnega organa

in ne po stanju ob vložitvi zahteve. Odločba se namreč izda po zaključenem ugotovitvenem in dokaznem postopku v zadevi in obsega odločitev o vseh odprtih vprašanjih v postopku, v obravnavani zadevi tudi o izpolnitvi vseh pogojev za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo iz drugega odstavka 37. člena ZTuj-2.

23. Poleg tega je treba poudariti, da tožena stranka ni prejela popolne vloge za izdajo enotnega dovoljenja, zaradi česar odločbe, ob upoštevanju zgoraj prikazanega časovnega poteka zadeve, niti teoretično ne bi mogla izdati do 30. 6. 2018. Na zahtevo stranke je postopek namreč uveden, ko organ prejme popolno vlogo. Skladno s prvim odstavkom 222. člena ZUP pa mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki čimprej, najpozneje v enem mesecu od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka. Ne glede na to sodišče še opozarja, da je rok za odločbo po 222. členu Zakona o splošnem upravnem postopku instrukcijski in ne pomeni, da organ po zamudi roka upravne odločbe ne bi smel izdati. Prav tako prekoračitev roka sama po sebi ne pomeni bistvene kršitve pravil postopka.

24. Glede na vse navedeno je izpodbijana odločitev pravilna, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

25. Sodišče je odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov na seji, saj sta se stranki pisno odpovedali glavni obravnavi (279.a člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

26. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka krije svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Glasi se: „Tujcu, ki želi prebivati v Republiki Sloveniji zaradi zaposlitve ali dela, se lahko izda enotno dovoljenje za prebivanje in delo, če izpolnjuje pogoje iz tretjega odstavka 33. člena tega zakona, če pristojni organ po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, poda soglasje k izdaji enotnega dovoljenja in ne obstajajo razlogi za zavrnitev izdaje dovoljenja iz prve, druge, tretje, četrte, pete, šeste, sedme, devete, desete, enajste ali dvanajste alineje prvega odstavka 55. člena tega zakona. Če tujec po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, za zaposlitev ali delo ne potrebuje soglasja k izdaji enotnega dovoljenja, soglasje ni pogoj za izdajo enotnega dovoljenja.“

Glej tudi E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 527.

Odločanje je faza postopka, ki sledi ugotovitvenemu in dokaznemu postopku, v katerem so bila ugotovljena in dokazana relevantna dejstva ter je bila strankam dana možnost, da se o njih izjasni.

Glej tudi Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Javno podjetje Uradni list Republike Slovenije, d. o. o., Ljubljana 2020, 2. knjiga, str. 484.

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 37, 37/1, 37/2, 37/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.