UPRS Sodba I U 621/2020-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-03-28

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - odmera nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča - nezakonitost določb občinskega odloka o odmeri nadomestila - neustavnost zakonske oziroma podzakonske ureditve - razveljavitev zakona z odločbo Ustavnega sodišča - komunalna opremljenost zemljišča - nezazidano stavbno zemljišče - vrednost točke - exceptio illegalis

Glede na zakonsko podlago, ki je obstajala že v času sprejema Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v občini Krško, Odlok in na njegovi podlagi sprejet Sklep nista nezakonita zgolj zato, ker sta bila sprejeta po 1. 1. 2014.2 Sodišče zato ni imelo podlage, da samo iz tega razloga zavrne njuno uporabo (exceptio illegalis).

Glede točkovanja navedenih zemljišč zaradi dostopnosti do plinskega omrežja, med strankama niti ni sporno, da na tožnikovih zemljiščih ni izveden individualni priključek na plinsko omrežje. Vendar to za dodelitev točk po postavki za dostopnost do plinskega omrežja ni bistveno. Pravno pomembno je namreč, da se po točki b) prvega odstavka 10. člena Odloka za s plinsko napeljavo opremljeno zemljišče šteje zemljišče, na katerem je možen priključek na plin. Zemljišče, na katerem je možen priključek, pa je tisto zemljišče, ki se na plinsko omrežje lahko priključi zgolj z izgradnjo individualnega dela priključka, ki je breme lastnika zemljišča.

I. Tožbi se delno ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije št. DT4224-1276/2018-009186-03-110-06 z dne 23. 4. 2018 se v delu, ki se nanaša na nepremičnine s parcelnimi številkami 66/28 k. o. ..., 66/29 k. o. ..., 66/31 k. o. ..., 643/4 k. o. .., 643/6 k. o. ... in 643/7 k. o. ..., odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponoven postopek. V preostalem se tožba zavrne.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te odločbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožniku odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča v skupnem znesku 2.674,66 evrov za tam navedene nepremičnine.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča U-I-313/13 in navaja, da je ta podlaga za uporabo VI. poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84) in občinskih odlokov, sprejetih na tej podlagi, ter da izpodbijana odločba temelji na Odloku o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Krško (Ur. l. RS, št. 104/15, v nadaljevanju Odlok). Navaja, da je občina na njegovo zaprosilo pojasnila, da je v neposredni bližini tožnikovih nepremičnin plinovodno omrežje in da je zato možna izgradnja priključka na to omrežje, pojasnila pa je tudi, da je razlog za višjo vrednost točke na območju ZN ... - Polšca aktivna zemljiška politika ter da je bil Sklep o določitvi vrednosti točke za izračun nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Krško za leto 2018 objavljen v Uradnem listu RS št. 68/2017 (v nadaljevanju Sklep). Dodaja, da presoja zakonitosti Sklepa ni v pristojnosti upravnega organa.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej navaja, da je sporen izračun nadomestila za nepremičnine v k. o. ... in v k. o...., za vse nepremičnine pa je sporna vrednost točke. Toženki očita, da mu je bil v izjavo predložen le povzetek pojasnil Občine Krško ter da se do izdaje izpodbijane odločbe ni mogel opredeliti do vseh pravno relevantnih dejstev. Uveljavlja, da toženka ne bi smela uporabiti Odloka in Sklepa, ker sta bila sprejeta po odločbi Ustavnega sodišča U-I-313/13. Navaja, da je občina brez podlage določila višjo vrednost točke za območje ... in da je za pet nepremičnin napačno upoštevan kriterij dostopnosti plina.

4. Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje in vztraja pri izpodbijani odločbi.

5. Sodišče je 3. 3. 2022 na podlagi prve alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica.

7. Predmet tožbenega izpodbijanja v tem upravnem sporu je odločba o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. To nadomestilo je bilo tožniku odmerjeno za več nepremičnin, ki so navedene v izreku izpodbijane odločbe. Glede vseh nepremičnin odmero izpodbija zaradi vrednosti točke, določene s Sklepom, v zvezi s čemer uveljavlja nezakonitost Sklepa in Odloka, na podlagi katerega je bil Sklep sprejet. Glede nepremičnin v k. o. ... (parc. št. 66/28, 66/29 in 66/31) ter v k. o. ... (parc. št. 643/4, 643/6 in 643/7) pa izračun izpodbija tudi zaradi višje vrednosti točke (0,00273 evrov/m2/mesec) na območju Zazidalnega načrta Videm - Polšca (v nadaljevanju ZN Videm - Polšca) in zaradi obračunane dostopnosti plina.

8. Tožnik uveljavlja nezakonitost Odloka in Sklepa (kar je uveljavlja tudi že v upravnem postopku), ker sta bila sprejeta na podlagi predpisov, ki so prenehali veljati.

9. Odlok je bil sprejet na podlagi ZSZ/84 (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji), konkretno na podlagi pooblastila iz prvega odstavka 61. člena ZSZ/84. Navedena določba ZSZ/84 je del VI. poglavja zakona, ki ureja nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. ZSZ/84 oziroma VI. poglavje tega zakona je na podlagi 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (ZdavNepr) prenehal veljati 1. 1. 2014. Ustavno sodišče je z odločbo U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014 ZDavNepr razveljavilo (1. točka izreka) ter med drugim odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr (3. točka izreka), med katerimi je tudi VI. poglavje ZSZ/84 ter občinski odloki, ki so bili izdani na njegovi podlagi.

10. Res je, da je sodišče v svoji dosedanji praksi (npr. sodbe I U 1957/2017, I U 775/2016, I U 26/2019, I U 2103/2017, III U 3/2017, III U 185/2016) ob upoštevanju določb 44. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS), ki določa pravne posledice razveljavitve zakona, presodilo, da po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne „oživi“ prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi sedaj razveljavljenih določb. V takšnih primerih Ustavno sodišče RS pravno praznino, ki nastane z razveljavitvijo, začasno samo zapolni, na primer tako, da odloči, da se do nove zakonske ureditve uporablja ureditev, kakršna je veljala pred uveljavitvijo razveljavljenih določb. Navedeno pomeni, da z odločbo Ustavnega sodišča, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, ZSZ/84 (oziroma njegovo VI. poglavje) in na njegovi podlagi sprejeti odloki niso začeli ponovno veljati, pač pa se le uporabljajo do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin, in sicer v vsebini, kakršna je bila ob prenehanju njihove veljave. V navedeni sodni praksi je sodišče tudi pojasnilo, da predpisi, ki jim je veljava prenehala, kljub temu da se še uporabljajo, ne morejo biti predmet nadaljnjih sprememb oziroma dopolnitev.

11. Vendar pa je zakonodajalec v 58. členu Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (ZIPRS1617) določil, da se kot uporaba prve in tretje alineje 41. člena ter določb VI. poglavja ZSZ/84 ter uporaba 218. člena, 218.a člena, 218.b člena, 218.c člena, 218.č člena in 218.d člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) šteje tudi sprejemanje občinskih odlokov v skladu s VI. poglavjem ZSZ/84.

12. Na podlagi 80. člena ZIPRS1617 se je njegov 58. člen začel uporabljati že naslednji dan po objavi zakona v Uradnem listu RS (Ur. l. RS št. 96/2015 z dne 11. 12. 2015), to je 12. 12. 2015, in je torej že veljal, ko je bil sprejet in objavljen v tej zadevi relevanten Odlok, to je 28. 12. 2015 (Ur. l. RS 104/2015 z dne 28. 12. 2015).

13. Enako določbo kot 58. člen ZIPRS1617 vsebujejo tudi nadaljnji zakoni o izvrševanju proračunov, to je 59. člen ZIPRS1718, 55. člen ZIPRS1819, 55. člen ZIPRS2021, 55. člen ZIPRS2122, 60. člen ZIPRS2223 in 59. člen ZIPRS2324. Iz zakonodajnega gradiva

izhaja, da je zakonodajalec pri sprejemu navedene določbe, ki občinam omogoča sprejemanje odlokov na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, izhajal iz istega namena, kot ga je pri določitvi načina izvrševanja odločbe U-I-313/13 zasledovalo Ustavno sodišče. To je, da v obdobju do uveljavitve z Ustavo usklajene zakonodaje za odmero davka na nepremičnine občine ne bi ostale brez prihodkov, ki so jih iz naslova davščin na nepremičnine prejemale po prej veljavnih predpisih (gl. 90. točko odločbe U-I-313/13). Zakonodajalec nadalje pojasnjuje, da z navedeno določbo vsakokratnega zakona o izvrševanju proračuna občinam omogoča poseganje v obstoječ sistem odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ker je to nujno potrebno zaradi poprave morebitnih nezakonitosti obstoječih odlokov, usklajevanja z novimi prostorskimi akti, spodbujanja lokalnega gospodarstva in zasledovanja prostorske politike občin.

14. Glede na navedeno zakonsko podlago, ki je po pojasnjenem obstajala že v času sprejema Odloka, Odlok in na njegovi podlagi sprejet Sklep nista nezakonita zgolj zato, ker sta bila sprejeta po 1. 1. 2014.

Sodišče zato ni imelo podlage, da samo iz tega razloga zavrne njuno uporabo

15. Tožnik tudi ne more uspeti s tožbenim očitkom kršitve pravice do izjave, ker je upravni organ šele po izdaji prvostopenjske odločbe pridobil mnenje Občine Krško, ki tožniku ni bilo vročeno, temveč je bilo zgolj povzeto v dopisu. Drugostopenjski organ je namreč na podlagi pooblastila iz tretjega odstavka 249. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) s pridobitvijo menja normodajalca dopolnil ugotovitveni postopek ter z dopisom, v katerem je povzel besedilo menja, dal tožniku možnost, da se izjavi še pred izdajo drugostopenjske odločbe in s tem pred dokončnostjo prvostopenjske odločbe. Kršitev, ki jo je torej zagrešil prvostopenjski organ, je na podlagi zakonskega pooblastila drugostopenjski organ odpravil tako, da je tožniku omogočil izjavo. Poleg tega je navedeno mnenje tožniku vročilo tudi sodišče, zato se je tožnik o mnenju, pridobljenem v upravnem postopku, imel možnost izjasniti tudi v tem upravnem sporu.

16. Navedeno pomeni, da niso podani tožbeni razlogi, s katerimi tožnik izpodbija odločbo o odmeri nadomestila v celoti.

17. Glede nepremičnin na območju ZN Videm - Polšca, to je glede nepremičnin v k. o. ... (parc. št. 66/28, 66/29 in 66/31) ter v k. o. ... (parc. št. 643/4, 643/6 in 643/7), pa tožnik odločbo izpodbija tudi zaradi višje vrednosti točke (0,00273 evrov/m2/mesec) na tem območju v razmerju do ostalih območij občine (o,00152 evrov/m2/mesec oziroma o,00212 evrov/m2/mesec za center Krškega). Za iste nepremičnine trdi še, da je zanje neutemeljeno obračunana postavka za dostopnost do plinskega omrežja.

18. Glede točkovanja navedenih zemljišč zaradi dostopnosti do plinskega omrežja, med strankama niti ni sporno, da na tožnikovih zemljiščih ni izveden individualni priključek na plinsko omrežje. Vendar to za dodelitev točk po postavki za dostopnost do plinskega omrežja ni bistveno. Pravno pomembno je namreč, da se po točki b) prvega odstavka 10. člena Odloka za s plinsko napeljavo opremljeno zemljišče šteje zemljišče, na katerem je možen priključek na plin. Zemljišče, na katerem je možen priključek, pa je tisto zemljišče, ki se na plinsko omrežje lahko priključi zgolj z izgradnjo individualnega dela priključka, ki je breme lastnika zemljišča.

19. Izpodbijana odločba temelji na ugotovitvi, da je tak priključek na navedenih zemljiščih možen zaradi že zgrajenega plinskega omrežja v njihovi bližini. Te ugotovitve, ki jo toženka opira na izjavo podjetja za distribucijo plina, h kateremu sta priloženi tudi pregledni karti za k. o. ... in k. o. ..., pa tožnik konkretizirano ne izpodbija. Tožnik, ki mu je bila z dopisom z dne 26. 11. 2019 v upravnem postopku vročena navedena izjava podjetja A., d. o. o. s preglednima kartama, namreč zgolj trdi, da s ponudnikom plina ni bil sklenjen noben posel, ni bil plačan prispevek v tej zvezi, niti plin ni dostopen in ga ni mogoče uporabljati. Ker pa po povedanem tožnikove trditve o neizvedenem individualnem priključku za odločitev niso relevantne, trditev o nedostopnosti plina pa tožnik v ničemer ne konkretizira, niti v zvezi s tem ne predlaga nobenih dokazov, pravno odločilnega dejstva, na katerega se opira izpodbijana odločitev o tem, da so zemljišča v k. o. ... in k. o. ... opremljena tudi s to komunalno opremo, ni uspel izpodbiti.

20. Za tožnika je sporna tudi višja vrednost točke za nezazidana stavbna zemljišča na območju ZD ..., določena z b) točko 1. člena Sklepa, po kateri vrednost točke za to območje znaša 0,00273 evrov. Ta je bila sprejeta na podlagi drugega odstavka 15. člena Odloka, ki določa, da lahko občinski svet občine Krško v skladu z razvojnimi programi določa za posamezna pomembna razvojna območja v občini Krško ločeno višino točke za nezazidano stavbno zemljišče, na katerem ni objekta ter je skladno s prostorskim akti na njem možna gradnja. Tako določena višina točke za nezazidano stavbno zemljišče preneha veljati s pridobitvijo gradbenega dovoljenja za objekt, s čimer prične veljati splošna vrednost točke za zazidano stavbno zemljišče v občini Krško.

21. Iz navedene določbe nedvomno izhaja, da je lahko razlog za določanje višine NUSZ ukrep zemljiške politike, ki spodbuja k namenski uporabi zazidljivih zemljišč. Takšno merilo ima podlago v drugi alineji 61. člena ZSZ/84, ki določa, da občina za določanje nadomestila lahko upošteva tudi merilo smotrnega izkoriščanja stavbnega zemljišča. Pri smotrni uporabi zemljišča se skladno s c) točko 6. člena Dogovora o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS št. 19/86, v nadaljevanju Dogovor), ki je bil sprejet na podlagi navedenega člena ZSZ/84, upošteva gostota zazidave in skladnost obstoječe zazidave s predvideno po zazidalnem in ureditvenem načrtu. Kot merilo za določitev višine nadomestila je torej mogoče uporabiti tudi skladnost dejanske uporabe zemljišča s predvideno.

22. V obravnavanem primeru pa Odlok za navedeno merilo ne določa dodatnega točkovanja, temveč določa višjo vrednost točke. V zvezi s tem občina v svojem mnenju navaja, da je namen navedenega ukrepa izvajanje aktivne zemljiške politike, s katero so aktivirana novonastala nezazidana stavbna zemljiška, ki so bila komunalno opremljena z namenom ustvarjanja pogojev za stanovanjsko in poslovno gradnjo. Pojasnjuje še, da je višjo vrednost točke ob upoštevanju 9. člena Dogovora določila na podlagi aktivnosti, ki jih je izvedla z namenom komunalnega opremljanja zemljišča, in sicer „izdelava prostorskega akta (+ 20%), izdelava dokumentacije (+ 10%) in izgradnja komunalne infrastrukture (+ 50%)“.

23. Točka na območju ZD ..., ki znaša 0,00273 evrov, je dejansko za seštevek navedenih odstotkov, torej za 80 %, višja od splošne vrednosti točke, to je 0,00152 evrov. Navedeno pa upoštevaje pojasnilo občine pomeni, da je normodajalec pri določitvi vrednosti točke upošteval stroške komunalnega opremljanja zemljišč na območju ZD ... To pa po presoji sodišča niso z zakonom skladni kriteriji za vrednotenje merila smotrnega izkoriščanja stavbnega zemljišča in že zato b) točka 1. člena Sklepa ne bi smela biti uporabljena

24. Skladno s 216. členom Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) oziroma skladno s 79. členom prej veljavnega Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) je namreč instrument za povračilo stroškov izgradnje komunalne opreme komunalni prispevek ne pa NUSZ. Komunalna opremljenost zemljišča pa je pri odmeri NUSZ relevantna z vidika povečevanja vrednosti zemljišča. NUSZ je namreč javnopravna dajatev za dejansko uporabo stavbnega zemljišča in (do uveljavitve nove sistemske ureditve) opravlja funkcijo obdavčitve nepremičnin.

ZSZ/84 in na njegovi podlagi sprejet Dogovor zato kot samostojno merilo za določitev višine NUSZ predvidevata tudi komunalno opremljenost zemljišč. To izhaja že iz prve alineje 61. člena ZSZ ter 4. in 5. člena Dogovora.

25. V Odloku, ki je bil podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, je na navedeni zakonski podlagi merilo komunalne opremljenosti upoštevano že za točkovanje na podlagi b) točke prvega odstavka 10. člena Odloka. Za ponovno upoštevanje istega merila še pri določitvi vrednosti točke ni podlage v zakonu. To še toliko bolj velja, ker ima uporaba tega merila pri določitvi vrednosti točke funkcijo pomnožitve, ki se uporablja le za ZD ... Ker za takšno razlikovanje v zakonu ni podlage, je vrednost točke, določena z b) točko 1. člena Sklepa, v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, zato v tej zadevi ne bi smela biti uporabljena

26. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi delno ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo v delu, ki se nanaša na nepremičnine s parcelnimi številkami 66/28 k. o. ..., 66/29 k. o. ..., 66/31 k. o. ..., 643/4 k. o. ..., 643/6 k. o. ... in 643/7 k. o. ... ter na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 zadevo v tem obsegu vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. V ponovljenem postopku upravni organ ne bo smel uporabiti vrednosti točke, določene v b) točki 1. člena Sklepa.

27. V preostalem delu je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

28. V tem upravnem sporu sta se obe stranki pisno odpovedali glavni obravnavi. Po prvem odstavku 279. a člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 je sodišče v sporu zato odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov strank, brez glavne obravnave.

29. Po navedenem je sodišče tožbi delno ugodilo in izpodbijani akt (zneskovno) v pretežnem delu odpravilo. Ker to pomeni, da je bila tožba potrebna, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na seji in tožnika je v postopku zastopal odvetnik, zato je po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičen do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22% DDV pa v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ). Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

Npr. npr. k 59. členu ZIPRS1718,Predlog zakona z dne 22. 9. 2016, EVA 2015-1611-0175, str. 56 in 57.

Vsa prej navedena sodna praksa se nanaša na upravne akte, izdane na podlagi odlokov, ki so bili sprejeti oziroma spremenjeni pred navedeno intervencijo zakonodajalca.

Gl. npr. odločbo Ustavnega sodišča U-I-39/97, 8. točka.

Zakon o ustavnem sodišču (1994) - ZUstS  - člen 44

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 61, 61/1

Zakon o davku na nepremičnine (2013) - ZDavNepr  - člen 33

Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v občini Krško (2015) - člen 10, 10/1, 10/1-b, 15, 15/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.