UPRS Sodba I U 738/2022-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-02-06

upravna taksa - ugovor zoper plačilni nalog - potrdilo o namenski rabi zemljišča - diskrecijska pravica

Kot izhaja iz izpodbijane odločitve, je organ odločil na podlagi prostega preudarka, ki ga utemeljuje s 6. členom ZUP. Vendar je pri tem izostala podlaga za odločanje po prostem preudarku v konkretnem primeru. V drugem odstavku 6. člena ZUP so namreč za zakonitost uporabe diskrecijske odločitve določeni trije pogoji: 1. upravni organ mora imeti za diskrecijsko odločanje izrecno pooblastilo v zakonu ali predpisu lokalne skupnosti, 2. diskrecijska odločba mora biti izdana v mejah pooblastila in 3. diskrecijska odločba mora biti izdana v skladu z namenom, za katerega je bilo pooblastilo dano.

I. Tožbi se ugodi, plačilni nalog Občine Grosuplje, Urada za prostor, št. 351-575/2021-4 z dne 17. 5. 2021, v zvezi s sklepom Občine Grosuplje, Urada za prostor, št. 351-0575/2021-6 z dne 7. 6. 2021, in odločbo Župana Občine Grosuplje, št. 351-0575/2021-9 z dne 7. 7. 2021, se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 497,03 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim plačilnim nalogom tožniku odmeril upravno takso za izdajo potrdila o namenski rabi zemljišča po tarifni številki 37 Taksne tarife Zakona o upravnih taksah (v nadaljevanju ZUT) v višini 22,70 EUR in ga pozval, da jo plača v roku 15 dni od vročitve plačilnega naloga na račun, ki je naveden. Iz naloga izhaja še, da je tožnik 21. 4. 2021 vložil vlogo za izdajo potrdila o namenski rabi zemljišča, za vlogo pa ni bila plačana upravna taksa, zato je bil izdan izpodbijan plačilni nalog.

2. Tožnikov ugovor zoper izpodbijan akt je Občinska uprava Občine Grosuplje zavrnila s sklepom, št. 351-0575/2021-6 z dne 7. 6. 2021. V obrazložitvi se sklicuje na prej veljavni Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju prej veljavni ZPNačrt). Občina je kot en zahtevek obravnavala do 10 parcel in za en zahtevek izdala eno potrdilo ter zaračunala eno takso. Meni, da je tožnikova razlaga zemljišča po Zakonu o katastru nepremičnin (v nadaljevanju ZKN) napačna, saj je treba uporabiti takrat veljavni tretji odstavek 105. člena ZPNačrt, ki je določal, da posamična zemljiška parcela predstavlja en zahtevek. Upravni organ bi tako moral za vsako parcelo izdati svoje potrdilo o namenski rabi zemljišča, posledično tudi za vsako parcelo zaračunati upravno takso. Da ne bi prihajalo do prekomerne obremenitve strank s taksami in obremenitve samega upravnega organa, je v duhu ekonomičnosti postopka in sorazmernosti med zahtevkom in upravno takso, upravni organ ostal pri dikciji, da en zahtevek lahko obsega do 10 posameznih zemljiških parcel.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zoper sklep zavrnil. Skliceval se je na v relevantnem obdobju veljavni 260. člen Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2), prvi odstavek 28. člena Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ), 4. člen ZUT ter Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Grosuplje (v nadaljevanju OPN Grosuplje). Iz navedenih predpisov izhaja, da termin zemljišče pomeni parcelo, zato bi moral prvostopenjski organ ob doslednem upoštevanju predpisov tožniku zaračunati po eno upravno takso za vsako od 48 parcel, kar bi znašalo 1.089,60 EUR. Ker pa ima organ v skladu s 6. členom Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) diskrecijsko pravico, je, upoštevaje načelo ekonomičnosti postopka in načelo sorazmernosti med vlogo in upravno takso, sprejel pravilno odločitev in tožniku odmeril eno upravno takso v višini 22,70 EUR za vsako vlogo do 10 parcel.

4. Tožnik je zoper izpodbijan akt vložil tožbo iz razlogov napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka ter zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Navedel je, da mu je kot notarju njegova stranka naročila sestavo listin za nakup posestva s 48 parcelami. Po podaji vloge za pridobitev potrdila o namenski rabi zemljišča za 48 parcel je plačal upravno takso v višini 22,70 EUR, prvostopenjski organ pa mu je nato izdal še 4 plačilne naloge, vsakega za znesek v višini 22,70 EUR. Toženka se sklicuje na diskrecijsko pravico iz 6. člena ZUP, pri čemer je tožniku takso odmerila za 10 parcel skupaj, kar pa tožnik ocenjuje kot arbitrarnost in samovoljnost toženke. Glede razlage, kaj prestavlja ena vloga, se sklicuje na 3. člen ZKN, iz katerega po njegovem mnenju izhaja, da ena vloga predstavlja en zahtevek in se odmeri ena upravna taksa. ZUreP-2 v 260. členu za vlogo uporablja termin zemljišče, kar se razume kot več parcel. Tudi Taksna tarifa št. 37 v ZUT določa upravno takso za potrdilo o namenski rabi zemljišča. Zahtevek za zemljišče je ena vloga. Ne strinja se s sodbo naslovnega sodišča, I U 369/2019-30 z dne 7. 5. 2020, in enačenjem pojmov: zemljišče, parcela in nepremičnina. Sodišču je predlagal, naj tožbi ugodi in izpodbijani plačilni nalog odpravi. Priglasil je tudi stroške postopka.

5. Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala navedbe tožnika in predlagala zavrnitev tožbe. Sodišču je predlagala združitev postopkov, ki se vodijo pod opr. št. I U 808/2022, I U 738/2022, I U 1220/2021 in 1218/2021, saj je v vseh navedenih postopkih obravnavano isto dejansko stanje, isto materialno pravo ter isti stranki. Zato so po njenem mnenju izpolnjeni pogoji za skupno obravnavo in odločanje. Tožnik je v vlogi za izdajo potrdila o namenski rabi zemljišča naštel 48 parcel, za katere je zahteval potrdilo ter pojasnil, da je eno upravno takso že poravnal. Če bi se upoštevalo stališče tožnika, bi lahko vsakdo z eno vlogo in ob plačilu takse v višini 22,70 EUR zahteval potrdilo za neomejeno število parcel, kar bi pomenilo veliko obremenitev občin. Skladno s prakso Ustavnega sodišča RS naj bi plačilo upravne takse odražalo obseg in zahtevnost del, ki ga mora opraviti upravni organ. Glede na materialno pravno podlago bi bilo pravilnejše, da je takso treba plačati za vsako parcelo posebej. V tem upravnem sporu materialno pravo ni ZKN, marveč ZUreP-2, ZUT in OPN Grosuplje. Iz previdnosti je še dodala, da ima na obrazcu za izdajo potrdila o namenski rabi zemljišča navedeno pojasnilo, da velja vloga za eno do največ 10 parcelnih številk znotraj katastrske občine. Tožnik je bil s tem tudi seznanjen.

6. Sodišče je s sklepom, I U 1217/2021-7 z dne 28. 9. 2021, zavrglo tožbo tožnika na podlagi 3. in 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Vrhovno sodišče RS je s sklepom, I Up 256/2021 z dne 25. 5. 2022, pritožbi ugodilo ter sklep Upravnega sodišča RS, I U 1217/2021 z dne 28. 9. 2021, razveljavilo ter zadevo vrnilo sodišču v ponovni postopek. Odločitev o stroških pritožbenega postopka je pridržalo za končno odločbo. V obrazložitvi sklepa je Vrhovno sodišče RS med drugim pojasnilo, da akt, ki se izrecno glasi na tožnika in ki še pred dokončnostjo postane izvršilni naslov, nedvoumno posega v tožnikov pravni položaj, zaradi česar ni pomembno, ali bi se plačilni nalog moral pravilno glasiti na tožnikovo stranko, zato je tožnik tisti, ki izkazuje pravovarstveno potrebo.

7. Sodišče je v zvezi s sestavo sodišča sprejelo sklep, I U 738/2022 z dne 31. 1. 2023, da v zadevi sodi sodnik posameznik, ker je ocenilo, da so v zadevi za tako sestavo sodišča pri odločanju podani pogoji po tretji alineji drugega odstavka 13. člena ZUS-1.

8. V obravnavani zadevi gre za presojo odločitve prvostopenjskega organa, ki je tožnikovo vlogo za izdajo potrdila o namenski rabi zemljišča za 48 parcel razdelil na 5 vlog ter tožniku, kljub plačani upravni taksi v višini 22,70 EUR za eno vlogo, izdal še 4 plačilne naloge za plačilo upravne takse, vsakega v višini 22,70 EUR. Tožnik v upravnem postopku in tudi v tožbi zatrjuje, da je dolžan za izdajo potrdila o namenski rabi zemljišča za 48 parcel plačati le eno takso v višini 22,70 EUR, ker gre za eno vlogo.

9. Pravna podlaga obravnavanega primera izhaja iz tar. št. 37 ZUT, ki določa, da znaša upravna taksa za potrdilo o namenski rabi zemljišča 22,70 EUR. Iz tretjega odstavka 4. člena ZUT izhaja, da če se na zahtevo taksnega zavezanca, ki vsebuje več zahtevkov, izda dokument, ki se nanaša na več zadev in za katerega je treba plačati takso, se plača taksa tolikokrat, kolikor je v vlogi zahtevkov. V času odločanja veljavni ZUreP-2 je v prvem odstavku 260. člena določal, da potrdilo o namenski rabi zemljišča vsebuje podatek o namenski rabi prostora, kot jo določa OPN, ter podatek o začasnih ukrepih za zavarovanje prostorskega načrtovanja in predkupni pravici občine. Potrdilu o namenski rabi zemljišča se lahko priloži tudi kopija grafičnega dela OPN. Prvi odstavek 18. člena SPZ opredeljuje nepremičnino kot prostorsko odmerjen del zemeljske površine, skupaj z vsemi sestavinami.

10. Sodišče, upoštevaje zgoraj citirano pravno podlago, ne sledi tožnikovemu tolmačenju pojma zemljišče iz prvega odstavka 260. člena ZUreP-2 kot območja več parcel, zato tudi zavrača tolmačenje tožnika, da bi morala toženka tožniku za izdajo potrdila o namenski rabi zemljišča za 48 parcel izdati en plačilni nalog v višini 22,70 EUR. Po presoji sodišča takšno stališče tožnika ne izhaja iz zgoraj navedene pravne podlage, veljavne v relevantnem obdobju, niti iz relevantne sodne prakse.

Kot izhaja iz izpodbijane odločitve, je organ odločil na podlagi prostega preudarka, ki ga utemeljuje s 6. členom ZUP. Vendar je pri tem izostala podlaga za odločanje po prostem preudarku v konkretnem primeru. V drugem odstavku 6. člena ZUP so namreč za zakonitost uporabe diskrecijske odločitve določeni trije pogoji: 1. upravni organ mora imeti za diskrecijsko odločanje izrecno pooblastilo v zakonu ali predpisu lokalne skupnosti, 2. diskrecijska odločba mora biti izdana v mejah pooblastila in 3. diskrecijska odločba mora biti izdana v skladu z namenom, za katerega je bilo pooblastilo dano. Ob tem pooblastilo ni dano tako, da bi iz norme izrecno izhajalo, da gre za pooblastilo za diskrecijsko odločanje, temveč se kaže v uporabi pojmov, kot so „organ sme, organ lahko“ ali „organ je pooblaščen, da dovoli, naloži“.

Ker organ prve stopnje in toženka v izpodbijani odločitvi nista navedla zakona oziroma predpisa lokalne skupnosti, ki organu daje pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, sodišče ne more preizkusiti, ali je upravni organ uporabil diskrecijsko pravico v okviru pooblastil, ki naj bi mu ga dajal zakon. Posledično tudi ne more preizkusiti tožnikovih ugovorov o arbitrarnosti in samovoljnosti upravnega organa pri uporabi prostega preudarka. Izpodbijana odločitev je zato že iz tega razloga nezakonita in jo je treba odpraviti.

11. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo istemu organu v ponovno odločanje, v katerem mora organ izdati nov upravni akt v roku 30 dni, ko je prejel sodbo; pri tem je vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku mora organ prve stopnje ugotovljene nepravilnosti odpraviti.

12. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

13. Sodišče ni sledilo predlogu toženke glede združitve postopka z ostalimi upravnimi spori v zvezi s plačilom upravne takse, ki jih je navedla, in je zadevo obravnavalo samostojno, saj je ocenilo, da za to niso podani pogoji. Združitev pri sodišču več odprtih postopkov o istem predmetu v skupno obravnavo in odločanje po 42. členu ZUS-1 ni obligatorno.

14. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška pisarna, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR.

15. Pri odmeri stroškov pritožbenega postopka na Vrhovnem sodišču RS je treba uporabiti prvi odstavek 154. člena v zvezi s tretjim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Sodišče je pritožbene stroške odmerilo na podlagi predloženega stroškovnika. Sodišče je tožniku za pritožbo po 1. točki tar. št. 22 v zvezi s tar. št. 19 Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) priznalo priglašenih 200 točk. Pri tem je kot vrednost spornega predmeta upoštevalo višino upravne takse v znesku 22,70 EUR oziroma 37,83 točke. Sodišče je tožniku po tretjem odstavku 11. člena OT priznalo tudi pavšalni znesek izdatkov za stranko v višini 2 % od skupne vrednosti storitve v višini 200 točk, kar znaša 4 točke. Tožniku skupaj pripada nagrada v višini 204 točke, kar upoštevaje vrednost točke v višini 0,60 EUR znaša 122,40 EUR, povečano za 22 % DDV, kar skupaj znaša 149,33 EUR. Skupaj mora torej toženka povrniti tožniku 497,03 EUR (stroški upravnega spora 347,70 EUR in stroški pritožbe 149,33 EUR). Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/C taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Primerjaj sodbo Upravnega sodišča RS, I U 369/2019-30 z dne 7. 5. 2020.

Primerjaj Janez Čebulj idr. Komentar zakona o splošnem upravnem postopku, 1. knjiga, Uradni list RS in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 107.

Zakon o upravnih taksah (2000) - ZUT  - člen 4

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 260, 260/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.