UPRS Sodba I U 1343/2021-
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-03-22

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - KMETIJSKA ZEMLJIŠČA

inšpekcijski postopek - ukrep kmetijskega inšpektorja - vzpostavitev prejšnjega stanja - odstranitev objekta - objekt za obveščanje in oglaševanje

Del zemljišča se uporablja za oglaševanje saj je na njem postavljena sporna konstrukcija. Postavitev konstrukcije nedvomno predstavlja nenamensko rabo kmetijskega zemljišča.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo naložil tožeči stranki, da mora zaradi zagotavljanja rabe kmetijskega zemljišča v namene kmetijske proizvodnje in vzpostavitev v prejšnje stanje iz kmetijskega zemljišča s parc. št. 2109/1 k.o. ... odstraniti vso kovinsko konstrukcijo oglasnega panoja, rok za izvršitev odločbe pa je 1. 6. 2021.

2. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je kmetijska inšpekcija opravila nadzor na terenu na navedeni parcelni številki in ugotovila, da je bila na severozahodnem delu parcele št. 2109/1 k.o. ... postavljena kovinska konstrukcija z oglasnim panojem na šestih jeklenih kolih, ki so neposredno zabiti v tla. Na oglasnem panoju je bil reklamni napis, pri čemer na vzhodni strani konstrukcije ni bilo pritrjenega oglasnega panoja. Tla pod konstrukcijo so bila pokošena in ostali del parcele je urejen v pokošen travnik.

3. Prvostopenjski organ je tožeči stranki kot lastniku postavljene konstrukcije dal možnost, da poda morebitne pripombe na zapisnik ter pisno izjavo, kdaj je bila postavljena kovinska konstrukcija z namenom oglaševanja in ali ima za postavitev sklenjeno pogodbo o najemu in zakaj se del zemljišča uporablja v drug namen kot je za kmetijsko proizvodnjo. Tožeča stranka je odgovorila, da se s postavitvijo oglaševalskega panoja ni spremenil namen kmetijskega zemljišča in da poseg ne predstavlja kršitve prvega odstavka 4. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), da postavljena konstrukcija predstavlja minimalen poseg na zemljišče ter da ne predstavlja večje ovire za obdelovanje, da z vzpostavitvijo konstrukcije osnovna raba zemljišča v ničemer ne trpi in tla zaradi tega niso zbita, so še vedno rodovitna in niso onesnažena, zato ni razlogov, da bi jo odstranili.

4. Glede obdelanosti kmetijskega zemljišča se kmetijski inšpektor strinja z izjavo, da se površina obdeluje, vendar pa se del zemljišča uporablja tudi za drugo dejavnost. Ne glede na majhen obseg zemljišča se le ta uporablja tudi za oglaševanje, kar pa je v nasprotju z določilom prvega odstavka 4. člena ZKZ. Glede na ugotovljeno dejstvo je nesporno, da se zemljišče uporablja tudi v oglaševalske namene tudi, če je pod oglaševalskim panojem površina pokošena oziroma obdelana. Predmet inšpekcijskega postopka ni ugotavljanje in preprečevanje nenamenske rabe kmetijskih zemljišč v smislu zbitosti tal, erozije oziroma zagotavljanje trajne rodovitnosti, ampak izključno presoja, ali se zemljišče uporablja izključno za kmetijsko proizvodnjo. Glede na ugotovitve kmetijskega inšpektorja se na zemljišču izvaja tudi nekmetijska dejavnost, dejavnost oglaševanja. Sama konstrukcija predstavlja nenamensko rabo kmetijskega zemljišča in se tako zahteva njena odstranitev.

5. Tožeča stranka se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je izrek odločbe spremenil tako, da je besedno zvezo "v namene kmetijske proizvodnje in vzpostavitev v prejšnje stanje" nadomestil z besedno zvezo "v skladu z njegovim namenom in vzpostavitve prejšnjega stanja", v preostalem delu pa je pritožbo zavrnil.

6. Tožeča stranka v tožbi navaja, da postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje kmetijske rabe objekta ne ovira, spreminja ali onemogoča, saj je objekt postavljen le na manjšem delu kmetijskega zemljišča, ki se kljub temu redno obdeluje. Prvostopenjski organ sploh ni ugotavljal, ali se kmetijsko zemljišče obdeluje tudi v delu, na katerem je postavljena kovinska konstrukcija, ampak je svojo ugotovitev oprl zgolj na zaključek, da je na predmetnem zemljišču postavljena konstrukcija. Lastnik zemljišče v pretežnem delu uporablja kot travnik in se redno obdeluje ter se kosi tako, da se površina tudi v delu, kjer je konstrukcija, obdeluje. Namestitev konstrukcije v nobenem primeru ne spremeni uporabe zemljišča, saj se še vedno nemoteno uporablja za kmetijsko dejavnost. Uporabnik zemljišča pa ni dolžan uporabljati zemljišča v smislu, da se mora ukvarjati s kmetijsko proizvodnjo, če za to nima interesa, ampak mora ohranjati primernost zemljišča za kmetijsko predelavo. Poleg tega ni mogoče trditi, da se kmetijsko zemljišče, ki se v celoti uporablja skladno s svojim namenom, deloma pa tudi za druge dejavnosti, ne uporablja za kmetijsko dejavnost. Sporno zemljišče se redno obdeluje, redno se kosi. Poleg tega se zemljišče s postavitvijo tudi ne onesnažuje ali degradira. Namen določbe prvega odstavka 4. člena ZKZ je v zagotavljanju namenske uporabe kmetijskega zemljišča zaradi preprečitve onesnaževanja oziroma degradacije, saj se le tako zagotavlja ekološke funkcije lastnine. S postavitvijo reklamnega panoja pa ni prišlo do kakršnegakoli onesnaževanja, degradiranja ali zaviranja rastlin. Organ prve stopnje pa ni ugotavljal oziroma ugotovil, ali se zemljišče uporablja v nasprotju z njegovim namenom tako, da bi hkrati ugotovil tudi, ali uporaba pomeni onesnaževanje ali drugačno degradiranje zemljišča. Če je ekološka funkcija lastnine dokazano zagotovljena, drugačna uporaba zemljišča ne bi smela biti pavšalno prepovedana. Vsaka raba zemljišča, četudi ne predstavlja strogo kmetijske proizvodnje, ne predstavlja nenamenske rabe. Postavitev sporne železne konstrukcije ne nasprotuje rabi predmetnega kmetijskega zemljišča, še manj pa zemljišče na kakršenkoli način onesnažuje, degradira ali zavira rast rastlin na njem. Organ prve stopnje tudi posega v pravico tožeče stranke do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS) in svobodne gospodarske pobude iz 74. člena URS. Za tožečo stranko odreditev odstranitve objekta predstavlja onemogočeno razpolaganje z objektom za oglaševanje v njeni lasti kljub veljavnemu pravnemu poslu z lastnikoma nepremičnine. Poleg tega tožeča stranka ne bo več mogla opravljati gospodarske dejavnosti oglaševanja na predmetnih nepremičninah. Odstranitev objekta ni primeren ukrep za zavarovanje kmetijskih zemljišč. Ukrep odstranitve objektov ni nujen, saj bi bilo zastavljene cilje možno doseči tudi na drugačen, manj invaziven način. Inšpektor bi se moral odločiti za periodično nadziranje kmetijskega zemljišča in redno preverjati, ali se še vedno obdeluje in ali se še naprej preprečuje onesnaževanje ter degradiranje zemlje. Ukrep prvostopenjskega organa tudi ni proporcionalen. Odstranitev bi imela za tožečo stranko hude finančne posledice. Glavna in edina dejavnost tožeče stranke je posredovanje oglaševalskega prostora. Z odstranitvijo pa bo tožeči stranki onemogočeno pridobivanje najemnine. Z odstranitvijo bo nastala tudi nepremoženjska škoda v obliki zmanjšanja ugleda in izgube svoje stranke-naročnike. Naročniki bodo prekinili pogodbena razmerja s tožečo stranko, kar lahko potrdi tudi njen zastopnik T. T. Ker iz izpodbijane odločbe tožeča stranka ne more ugotoviti, ali je organ prve stopnje vse okoliščine resnično ugotovil, dejanska podlaga izpodbijane odločbe ni razvidna in je zato odločba tudi pomanjkljivo obrazložena. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče po opravljeni glavni obravnavi izpodbijano odločbo odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Če bo sodišče ugotovilo, da je treba prvi odstavek 4. člena ZKZ razlagati tako, da je prepovedana vsaka nenamenska raba kmetijskega zemljišča tudi, če na onesnaževanje in degradacijo ne vpliva, pa predlaga tudi, naj sodišče vloži zahtevo za presojo ustavnosti prvega odstavka 4. člena ZKZ. Navedeno določilo nesorazmerno posega v pravico tožeče stranke iz 33. člena in 74. člena URS. V primeru vložitve zahteve za oceno ustavnosti tožeča stranka predlaga prekinitev predmetnega postopka.

7. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo ne strinja s tem, da v obravnavani zadevi ni prišlo do nenamenske rabe kmetijskega zemljišča. Drži sicer, da lastnik zemljišča zanj skrbi kot dober gospodar, vendar pa predmet postopka ni ravnanje lastnika zemljišča, ampak ravnanje tožeče stranke, ki je na tem zemljišču postavila konstrukcijo. Inšpekcijski organ ni ugotavljal ali zatrjeval ali dokazoval, da bi šlo za onesnaževanje, degradiranje ali drugačno zaviranje rasti rastlin. Predmet tega postopka je le nenamenska raba kmetijskega zemljišča. Tudi to, da je oglaševalski pano postavljen le na manjšem delu, ne igra nobene vloge. Tožeče stranke sicer ni mogoče prisiliti, da bi se ukvarjala s kmetijsko dejavnostjo, vendar pa ji je naloženo zgolj to, da vzpostavi zemljišče v prejšnje stanje, kar doseže z odstranitvijo konstrukcije oglasnega panoja. Tožena stranka tudi nasprotuje tožbeni trditvi, da naj bi bila izpodbijana odločba pomanjkljivo obrazložena. Prav tako ukrep ni nesorazmeren. Tehtanje ustreznosti, primernosti in sorazmernosti pride v poštev, kadar ima inšpektor pri določeni kršitvi na razpolago različne ukrepe, v obravnavanem primeru pa ima možnost le enega ukrepa in sicer prepovedati uporabo kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo. Z odreditvijo vzpostavitve kmetijskega zemljišča v prejšnje stanje pa tudi ni v ničemer poseženo v lastninsko pravico. Ukrep vzpostavitve prejšnjega stanja je bil namreč skladen z zakonom, tak pa ne predstavlja nedovoljenega posega v lastninsko pravico. Prav tako tožeči stranki ne bo nastala pravno priznana škoda. Pri izreku ukrepa namreč ni šlo za protipravno ravnanje prvostopenjskega organa. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8. Tožeča stranka v pripravljalnih vlogah vztraja pri tem, da je potrebno pri uporabi prvega odstavka 4. člena ZKZ ugotavljati ne samo uporabo kmetijskega zemljišča v skladu z namenom, ampak tudi preprečevanje onesnaževanja ali drugačnega degradiranja in onesnaževanja zemljišča ali drugačno zaviranje rasti rastlin. Tožena stranka v pripravljalnih vlogah nasprotuje taki razlagi in opozarja med drugim tudi na to, da so glede uporabe kmetijskih zemljišč dovoljene nekatere izjeme, vendar pa v teh izjemah ni oglaševalskih panojev.

9. Sodišče je v obravnavni zadevi dne 22. 3. 2024 opravilo glavno obravnavo, na kateri je vpogledalo v listine upravnega in sodnega spisa, zavrnilo pa je dokaz z zaslišanjem tožnika iz razlogov, ki bodo navedeni v nadaljevanju obrazložitve te sodbe. Dokazni predlog s postavitvijo izvedenca ustrezne stroke pa je pooblaščenec tožeče stranke na glavni obravnavi umaknil.

11. Izpodbijana odločba temelji na določilih 4. in 107. člena ZKZ. V prvem odstavku 4. člena ZKZ je določeno, da je treba kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin. V 1. alineji B. točke 107. člena ZKZ pa je določeno, da je pristojnost kmetijskega inšpektorja prepovedati uporabo kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če to po zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi zakona, ni dovoljeno, in odrediti vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku. Sodišče ugotavlja, da med strankama ni sporno, da je zemljišče, na katerega je postavljena kovinska konstrukcija, opredeljeno kot kmetijsko zemljišče, in prav tako ni sporno, da je na delu tega zemljišča tožeča stranka postavila oglasni pano na konstrukciji iz kovinskih cevi. Zgolj ta dejstva pa so po presoji sodišča zadostovala za to, da je prvostopenjski organ izdal izpodbijano odločbo. S tem, ko je na delu zemljišča postavljena kovinska konstrukcija, namreč kmetijsko zemljišče v tem delu ni bilo uporabljeno v skladu z njegovim namenom, torej z namenom kmetijske dejavnosti, ampak z namenom oglaševanja. Sodišče glede razlogov za odločitev v celoti sledi razlogom v izpodbijani prvostopenjski odločbi in se na te razloge sklicuje v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

12. V zvezi s tožbenimi navedbami, da se kmetijsko zemljišče, kljub kovinski konstrukciji obdeluje v tem smislu, da se kosi trava in to tudi pod konstrukcijo, sodišče pojasnjuje, da je ključni razlog, zaradi katerega je bila izdana izpodbijana odločba, ta, da se je del zemljišča uporabljal za drug namen, to je za namen oglaševanja, to pa je v nasprotju z določilom 4. člena ZKZ. Tudi, če se trava kosi, to še vedno ne vpliva na pravilnost izpodbijane odločbe. Dejstvo je, da se del zemljišča uporablja za oglaševanje, ker je na njem postavljena sporna konstrukcija. Postavitev konstrukcije nedvomno predstavlja nenamensko rabo kmetijskega zemljišča.

13. Po presoji sodišča so nerelevantne tožbene navedbe, da se ni ugotavljal obstoj morebitnega onesnaževanja ali drugačnega degradiranja ali drugačnega zaviranja rasti rastlin. Odločba je bila namreč izdana, ker se del kmetijskega zemljišča uporablja za drug namen, in ne zato, ker bi šlo za onesnaževanje ali degradacijo zemljišča. 4. člen ZKZ je treba razlagati tako, da je dovoljeno kmetijska zemljišča uporabljati izključno za kmetijsko rabo in ne za kakšno drugo rabo. ZKZ predpisuje uporabo kmetijskih zemljišč v skladu z njihovim namenom in obenem prepoveduje njihovo onesnaževanje, degradacijo ali drugačno zaviranje rasti rastlin. Vse metode razlage vodijo do tega, da sta zakonski zahtevi iz prvega odstavka 4. člena ZKZ dve, in sicer namenska uporaba kmetijskih zemljišč in preprečevanje njihovega onesnaževanja, degradacije ali drugega zaviranja rasti rastlin. Za razumevanje zadnjih so nato zakonske opredelitve v naslednjih dveh odstavkih (kdaj so zemljišča onesnažena in kdaj je zagotovljena trajna rodovitnost tal). Inšpekcijski ukrep se zato izreče lahko tudi zgolj zaradi nenamenske rabe, tudi če ni šlo za onesnaževanje, degradacijo ali drugo zaviranje rasti rastlin. Sodišče meni, da namenska uporaba kmetijskih zemljišč obsega zgolj in samo njihovo kmetijsko obdelavo. Postavitev reklamnega panoja pa kljub temu, da ne ovira obdelovanja zemljišča, ni zakonsko predpisana namenska uporaba. Poleg tega železna konstrukcija ni uvrščena med objekte, ki jih je dopustno postaviti na kmetijskem zemljišču in tudi ni namenjena kmetijski dejavnosti, zato je zahteva po njeni odstranitvi upravičena.

14. Sodišče se tudi ne strinja z navedbami, da naj bi bila odločba pomanjkljivo obrazložena, saj vsebuje vse sestavine, kot jih določa 214. člen ZUP in ustreza standardu obrazložitve ter jo je mogoče preizkusiti.

15. Izrečen inšpekcijski ukrep tudi ni nesorazmeren. Iz ugotovljenega dejanskega stanja izhaja, da tožeča stranka kmetijsko zemljišče uporablja v nasprotju z ZKZ. Inšpekcijski organ je zato tožeči stranki izrekel edini možen zakonsko predpisan ukrep, to je vzpostavitev kmetijskega zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku. Če gre za nenamensko uporabo kmetijskega zemljišča, lahko kmetijski inšpektor samo prepove rabo in odredi vzpostavitev prejšnjega stanja, kar je v konkretnem primeru možno storiti le z odstranitvijo predmetne kovinske konstrukcije za oglaševanje. Zakon ne ponuja drugih možnosti, tako da inšpekcijski organ ni imel izbire med različnimi ukrepi. Izrekel je lahko le odstranitev kovinske konstrukcije. Zaradi tega tudi tehtanje sorazmernosti opisanega ukrepa ne pride v poštev.

16. Za ta primer je tudi irelevantno sklicevanje tožeče stranke na odločitev Upravnega sodišča RS v zadev I U 1213/2014 z dne 9. 12. 2014, kjer je šlo za ravnanje, ki je povzročilo onesnaževanje in degradacijo zemljišča in to ni primerljivo za obravnavani primer. V zadevi sodbe I U 1148/2016 z dne 14. 11. 2017, na katero se sklicuje tožeča stranka, pa je sodišča obravnavalo primer, kjer je šlo za pomožni kmetijski objekt, ki je služil kmetijski rabi in tudi ta zadeva ni primerljiva za obravnavano zadevo.

17. Po presoji sodišča tudi ni šlo za ukrepanje, ki bi protiustavno posegalo v tožnikovo pravico do zasebne lastnine iz 33. člena URS in svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena URS. Lastninska pravica posameznika in pravnih oseb ni neomejena in je poseg vanjo dopusten v skladu z načelom sorazmernosti. Lastnino je treba uporabljati v skladu z njenim namenom in zahteva po tem še ne pomeni posega v lastninsko pravico. V skladu z drugim odstavkom 74. člena URS pa se gospodarske dejavnosti ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo, javna korist pa je odvisna od narave in namena posamezne gospodarske dejavnosti. V obravnavanem primeru pa se konstrukcija, ki je postavljena na kmetijskem zemljišču, uporablja za oglaševanje, kar ni v skladu z namenom kmetijskega zemljišča.

18. Sodišče ni sledilo tožbenemu predlogu, da se prekine postopek in pred Ustavnim sodišče RS vloži zahtevo za oceno ustavnosti prvega odstavka 4. člena in prve alineje točke B 107. člena ZKZ, saj po presoji sodišča navedeni določili nista v nasprotju z URS, na kar kaže enotna in usklajena sodna praksa. Ker je v obravnavani zadevi kovinska konstrukcija postavljena na kmetijskem zemljišču in jo tožeča stranka uporablja za oglaševanje, to ni raba kmetijskega zemljišča v skladu z njenim namenom.

19. Sodišče je zavrnilo dokazni predlog z zaslišanjem tožnikovega zakonitega zastopnika. Predlog z zaslišanjem zastopnika tožeče stranke je bil predlagan v podkrepitev navedb o hudih finančnih posledicah in nepremoženjski škodi, ki grozita tožeči stranki v primeru odstranitve konstrukcije. Morebitna škoda pa ni relevantna okoliščina, ki bi lahko vplivala na odločitev inšpekcijskega organa in je zato ta dokaz nepomemben. Njegova izvedba je nepotrebna pri obravnavani zadevi. Odločitev prvostopenjskega organa sloni na pravilni razlagi ZKZ.

20. Sodišče še pojasnjuje, da je enaka stališča zavzelo tudi v več primerljivih zadevah med istima strankama postopka (npr. sodba I U 1036/2021-18 z dne 19. 12. 2023).

21. Glede na zgoraj navedene razloge je prvostopenjska odločba pravilna, zato je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

22. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru zavrnitve tožbe trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 4, 4/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.