UPRS Sklep III U 99/2023-7, enako tudi , , , 
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-09-28

IZVRŠILNO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

upravni spor - dopustnost upravnega spora - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - odlog upravne izvršbe - zavrženje tožbe

V tem upravnem sporu tožnica izpodbija sklep, s katerim je prvostopenjski organ na podlagi določb 293. člena ZUP zavrnil njen predlog za odlog upravne izvršbe, dovoljene s sklepom o dovolitvi izvršbe z dne 7. 12. 2021. V zvezi s tozadevnim sklepom pa je Vrhovno sodišče RS že večkrat, nazadnje v sklepu, št. I Up 158/2021 z dne 5. 4. 2023,1 zavzelo stališče, da sklep, s katerim je odločeno o predlogu za odlog izvršbe, ni upravni akt oziroma drug akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. V obrazložitvi citiranega sklepa je Vrhovno sodišče navedlo, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo zoper tiste dokončne upravne akte, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Ena od značilnosti upravnega akta je torej vsebinska odločitev o v predpisu določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločitve kažejo kot sprememba njenega pravnega položaja. Navedeni učinki sprejete odločitve morajo torej nastati z upravnim aktom. Vrhovno sodišče je še navedlo, da odlog izvršbe ni pravica, ki bi izvirala iz materialnega prava, to upravičenje ne izhaja iz materialnega prava in ne predstavlja podlage za varstvo tožnikovih pravic ali pravnih koristi v drugih postopkih, niti ni podlaga za začetek samostojnega upravnega postopka. Zgolj to, da zakon tožniku daje procesno upravičenje predlagati odlog izvršbe v že začetem izvršilnem postopku in s tem možnost, da se postopek začasno prekine, pa ne pomeni, da sklep, s katerim je o tem odločeno, vsebuje odločitev o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi.

1. Gradbeni inšpektor Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Nova Gorica, Inšpekcijske pisarne Ajdovščina kot prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom, št. 06122-2288/2021-73 z dne 10. 2. 2023, zavrnil tožničin predlog z dne 3. 2. 2023 za odlog izvršbe odločbe prvostopenjskega organa, št. 06122-2288/2021-10 z dne 27. 10. 2021, dovoljene s sklepom istega organa, št. 06122-2288/2021-13 z dne 7. 12. 2021 (1. točka izreka), ter odločil še, da pritožba zoper sklep ne zadrži izvedbe izvršbe (2. točka izreka) in da v zvezi z izdajo tega sklepa niso nastali stroški postopka (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je bil tožnici izrečen inšpekcijski ukrep zaradi uporabe objekta (A.) brez uporabnega dovoljenja. Ker je odločba postala izvršljiva, obveznost iz nje pa ni bila izpolnjena, je gradbeni inšpektor izdal najprej sklep o dovolitvi izvršbe, št. 06122-2288/2021-13 z dne 7. 12. 2021, nato pa še sklepe, št. 06122-2288/2021-21 z dne 15. 2. 2022, št. 06122-2288/2021-30 z dne 22. 4. 2022, št. 06122-2288/2021-34 z dne 16. 8. 2022, št. 06122-2288/2021-41 z dne 19. 9. 2022, in, št. 06122-2288/2021-68 z dne 3. 1. 2023, s katerimi so bile tožnici izrečene denarne kazni. Zoper sklep z dne 3. 1. 2023 je tožnica vložila pritožbo, o kateri v času izdaje izpodbijanega sklepa še ni bilo odločeno. Tožnica je pri prvostopenjskem organu 7. 2. 2023 na podlagi 293. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) podala predlog za odlog izvršbe, ki ga je utemeljevala z dejstvom, da so nekatere obveznosti iz druge tožnici izdane inšpekcijske odločbe istega organa, št. 06122-2676/2021-13 z dne 24. 2. 2022 (v nadaljevanju: inšpekcijska odločba z dne 24. 2. 2022) že izvršene, za ostale pa meni, da jih ni dolžna izvršiti, saj so posegi izvedeni skladno z gradbenim dovoljenjem. V predlogu za odlog izvršbe je navajala, da bi zapiranje površin parka tako zanjo kot za lokalno skupnost predstavljalo veliko breme, da je že zaprosila za uporabno dovoljenje, da ji grozi nepopravljiva škoda in da je zoper sklep o denarni kazni z dne 3. 1. 2023 dne 3. 2. 2023 vložila pritožbo. Prvostopenjski organ citira za zadevo relevantne določbe Gradbenega zakona, GZ, ki se v tej zadevi uporablja na podlagi prvega odstavka 128. člena GZ-1, in določbe ZUP, ter pojasnjuje, da v obravnavani zadevi ni bilo ugotovljeno, da je za izpolnitev obveznosti dovoljen odlog oziroma je namesto začasne odločbe, ki naj bi se izvršila, izdana odločba o glavni stvari, zato niso izpolnjeni pogoji za odlog izvršbe po določbi drugega odstavka 293. člena ZUP. Tožnica prav tako ni izkazala izpolnjevanja pogojev iz tretjega odstavka 293. člena ZUP, to je, da je zoper izvršbo (sklep o dovolitvi izvršbe) oziroma izvršilni naslov (inšpekcijsko odločbo) vložila pravno sredstvo, o katerem še ni bilo pravnomočno odločeno, ter da ji bo pred dokončno odločitvijo o zakonitosti izvršilnega naslova oziroma izvršbe nastala nepopravljiva škoda. Breme zatrjevanja in dokazovanja takšne škode namreč nosi tožnica, vendar ga v konkretni zadevi ni zmogla.

3. Tožničino pritožbo je Ministrstvo za naravne vire in prostor zavrnilo s svojo drugostopenjsko odločbo, št. 0611-231/2022-2550-19 z dne 24. 5. 2023, v kateri je navedlo, da obstoj prvega pogoja, to je, da je zoper izvršbo (sklep o denarni kazni) vloženo pravno sredstvo, ni sporen. Tožničino sklicevanje na postopanje inšpekcijskega organa in sprožitev še enega inšpekcijskega postopka v isti zadevi ter le pavšalno navajanje, da ji bo s tem nastala nepopravljiva škoda (oziroma velika premoženjska škoda) pa nista ugovora, ki bi lahko vplivala na drugačno odločitev drugostopenjskega organa. Smisel odloga izvršbe, kot ga ureja tretji odstavek 293. člena ZUP, je namreč v tem, da se z izvedbo izvršbe še pred odločitvijo o pravnem sredstvu zoper izvršbo ali izvršilni naslov ne povzroči nepopravljiva škoda. V obravnavanem primeru tožnica nastanek težko popravljive škode utemeljuje izključno s tem, da ji bo zaradi postopanja prvostopenjskega organa nastala velika premoženja škoda, vendar materialna škoda sama po sebi ne pomeni takšne škode. Tudi Vrhovno sodišče je v sklepu, št. I Up 78/2018 z dne 16. 5. 2018, navedlo, da težko popravljivo škodo sicer lahko predstavlja situacija, ki pomeni ogrožanje preživljanja posameznikov, a navedenega ni mogoče domnevati, niti ne zadošča golo zatrjevanje ogroženosti, temveč je treba s stopnjo verjetnosti trditve v tej smeri izkazati. Breme zatrjevanja in dokazovanja obstoja nepopravljive škode torej nosi predlagatelj, vendar ga tožnica v konkretnem primeru ni zmogla. Drugostopenjski organ nato ugotavlja, da sicer ne more slediti navedbam prvostopenjskega organa, da v obravnavani zadevi ni bilo vloženo pravno sredstvo, saj je bila zoper sklep o denarni kazni vložena pritožba, s čimer je izpolnjen prvi pogoj za odložitev upravne izvršbe po tretjem odstavku 293. člena ZUP (tako tudi sodba tega sodišča, št. I U 770/2010 z dne 2. 3. 2011). Ni pa izpolnjen drugi pogoj, saj tožnica nastanka težko popravljive škode s skopimi in pavšalnimi navedbami ni izkazala. Sklepno navede, da je bilo o tožničinem predlogu za odlog izvršbe že odločeno, saj je bil s sklepoma, št. 06122-2288/2021-37 z dne 13. 9. 2022, in, št. 06122-2288/2021-54 z dne 27. 10. 2022, zavrnjen, zato bi moral prvostopenjski organ obravnavani predlog na podlagi 4. točke prvega odstavka 129. člen ZUP zavreči. Vendar dejstvo, da je predlog vsebinsko obravnaval, ne pomeni bistvene napake, ker ima zavrnitev enak učinek kot zavrženje.

4. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in je zato vložila tožbo v upravnem sporu zoper izpodbijani sklep. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi in postopek ustavi, oziroma podrejeno, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu.

5. V tožbi uvodoma navaja, da je zoper vsak sklep o denarni kazni, ki ga je prvostopenjski organ izdal v postopku, št. 06122-2288/2021, vložila pritožbo in predlog za odlog izvršbe, vsak predlog za odlog izvršbe pa je argumentirala in utemeljevala, zakaj ji bo nastala nepopravljiva škoda. Nato izpostavlja, da je bila zoper inšpekcijsko odločbo z dne 24. 2. 2022 vložena tožba v upravnem sporu, ki še ni zaključen, in pojasnjuje, da se zoper njo vodita dva inšpekcijska postopka: postopek, št. 06122-2676/2021, v katerem je bila izdana inšpekcijska odločba z dne 24. 2. 2022, se nanaša na odpravo nepravilnosti v zvezi z gradnjo, postopek, št. 06122-2288/2021, pa na prepoved uporabe objektov, zgrajenih na podlagi gradbenega dovoljenja Upravne enote Ajdovščina, št. 351-39/2020-5-P z dne 6. 3. 2020. V slednjem je bilo tožnici izdanih več sklepov o denarni kazni, ki skupaj znašajo 160.000,00 EUR, višina kazni, izrečenih v postopku, št. 06122-2676/2021, pa skupaj znaša 45.000,00 EUR, kar pomeni, da tožnici grozi finančna škoda v skupni višini 205.000,00 EUR. Pri tem se navedena inšpekcijska postopka nanašata na isti projekt, to je rekonstrukcijo parka A., zato dokler inšpekcijski postopek, št. 06122-2676/2021, ni zaključen, tudi o inšpekcijskem postopku, št. 06122-2288/2021, ne bo odločeno, to pa pomeni, da se lahko kazni, ki jih prvostopenjski organ izdaja v obeh postopkih, kumulirajo in nadaljujejo v nedogled.

6. V nadaljevanju tožbe navaja, da se na podlagi tretjega odstavka 293. člena ZUP izvršba na predlog odloži, če bi z izvršbo verjetno nastala nepopravljiva škoda. Poudarek je torej na verjetnem nastanku, zato je standard dokazovanja nižji. Institut odloga izvršbe ima naravo začasne odredbe, kar pomeni, da samo začasno odlaga določeno posledico do (ne)izpolnitve določenega pogoja, v konkretni zadevi odločitve Upravnega sodišča o tožbi zoper inšpekcijsko odločbo z dne 24. 2. 2022. Tožnica je nastanek škode utemeljevala z višino v obeh postopkih izrečenih denarnih kazni (205.000,00 EUR). Ker se investicijski del njenega proračuna giblje okrog 1.500.000,00 EUR, izrečene kazni skupaj predstavljajo kar 13,67 % tožničinega letnega investicijskega proračuna. Prvostopenjski organ je s sprožitvijo inšpekcijskega postopka, št. 06122-2676/2021, tožnici preprečil, da bi pravočasno prišla do uporabnega dovoljenja. H kumuliranju denarnih kazni je bistveno prispevala tudi odločba Ministrstva za naravne in prostor, št. 0611-68/2021-2550-3 z dne 23. 6. 2022, s katero je bila zavrnjena tožničina pritožba zoper inšpekcijsko odločbo z dne 24. 2. 2022. Tožnica ves čas, v vseh postopkih, zatrjuje, da je projekt izvedla skladno z gradbenim dovoljenjem, zaradi česar ne more trpeti negativnih posledic in škode ter uresničevati ukrepov, ki se ji nalagajo z inšpekcijsko odločbo z dne 24. 2. 2022. Problematičnost predmetne zadeve in nastanek visoke premoženjske škode se kažeta tudi v tem, da niti posamične pritožbe niti tožba v upravnem sporu ne zadržijo obveznosti plačila. Posledično je bila tožnica (že) primorana plačati 180.000,00 EUR od skupaj izdanih 205.000,00 EUR kazni. Glede na navedeno zaključuje, da je izpodbijani sklep nezakonit, nepravilno in arbitrarno pa je tudi postopanje prvostopenjskega organa, zaradi katerega ji je nastala škoda v višini 205.000,00 EUR.

7. Toženka je sodišču predložila upravni spis zadeve, odgovora na tožbo pa ni podala.

8. Tožbo je bilo treba zavreči iz naslednjih razlogov:

9. Sodišče mora pred vsebinskim odločanjem o tožbi preizkusiti, ali so za to izpolnjene z zakonom predpisane predpostavke. Tako mora preizkusiti tudi, ali ni podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), zaradi katerih je treba tožbo zavreči. Na te razloge mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka. Na navedeni podlagi se tožba s sklepom zavrže, med drugim, če sodišče ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

10. Iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1 izhaja, da se s tožbo v upravnem sporu lahko izpodbijajo le dokončni upravni akti, ki posegajo v tožnikov pravni položaj, drugi akti pa samo, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Pogoj za dopustnost upravnega spora torej je, da je z upravnim aktom vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločbe kažejo kot sprememba strankinega pravnega položaja, ki se z odločitvijo bodisi izboljša (s tem, ko se pravica, ki izhaja iz materialnega prava, prizna) bodisi poslabša (z zavrnitvijo omenjene pravice ali naložitvijo materialnopravne obveznosti). Zakonodajalec je v ZUS-1 posebej predpisal, da če se s tožbo izpodbija akt, ki pomeni zgolj procesno odločitev, je ta akt lahko predmet presoje v upravnem sporu le, če tako določa zakon. Pri tem pa je pomemben drugi odstavek 5. člena ZUS-1, ki določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo le tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

11. V tem upravnem sporu tožnica izpodbija sklep, s katerim je prvostopenjski organ na podlagi določb 293. člena ZUP zavrnil njen predlog za odlog upravne izvršbe, dovoljene s sklepom o dovolitvi izvršbe z dne 7. 12. 2021.

12. V zvezi s tozadevnim sklepom pa je Vrhovno sodišče RS že večkrat, nazadnje v sklepu, št. I Up 158/2021 z dne 5. 4. 2023,

zavzelo stališče, da sklep, s katerim je odločeno o predlogu za odlog izvršbe, ni upravni akt oziroma drug akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. V obrazložitvi citiranega sklepa je Vrhovno sodišče navedlo, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo zoper tiste dokončne upravne akte, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po ZUS-1 pa je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Iz teh določb izhaja, da so predmet presoje v upravnem sporu dokončni upravni akti, ki posegajo v tožnikov pravni položaj, drugi akti pa samo, če tako določa zakon. Ena od značilnosti upravnega akta je torej vsebinska odločitev o v predpisu določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločitve kažejo kot sprememba njenega pravnega položaja. Navedeni učinki sprejete odločitve morajo torej nastati z upravnim aktom. Po presoji Vrhovnega sodišča se sklep o odložitvi izvršbe po tretjem odstavku 293. člena ZUP po vsebini nanaša izključno na čas, v katerem bodo opravljena izvršilna dejanja, ne pa na njihov obseg ali vsebino. Tako se tudi sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe nanaša zgolj na časovni potek izvršilnega postopka po izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe. Po vsebini svoje odločitve ustvarja zgolj učinek za potek konkretnega postopka. Z njim ni odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. Sklep o odlogu izvršbe oziroma o zavrnitvi predloga za odlog sam po sebi tudi ne spreminja tožnikovega pravnega položaja, niti z njim ni odločeno o tožnikovi pravni koristi. Gre za vmesno odločitev, v času trajanja izvršilnega postopka, ki ima le začasen procesni učinek, to je začasno prekinitev že začetega izvršilnega postopka, v trajanju največ šestih mesecev (drugi odstavek 293. člena ZUP). V nadaljevanju je Vrhovno sodišče navedlo še, da odlog izvršbe ni pravica, ki bi izvirala iz materialnega prava, to upravičenje ne izhaja iz materialnega prava in ne predstavlja podlage za varstvo tožnikovih pravic ali pravnih koristi v drugih postopkih, niti ni podlaga za začetek samostojnega upravnega postopka. Zgolj to, da zakon tožniku daje procesno upravičenje predlagati odlog izvršbe v že začetem izvršilnem postopku in s tem možnost, da se postopek začasno prekine, pa ne pomeni, da sklep, s katerim je o tem odločeno, vsebuje odločitev o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi.

13. Ker glede na navedeno izpodbijani sklep ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče v okviru predhodnega preizkusa tožbe na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo. Sodišče je o tožbi odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, ker gre za procesno odločitev, sprejeto ob formalnem preizkusu pogojev za obravnavanje tožbe.

Glej tudi odločitve VS RS v zadevah I Up 289/2008, I Up 99/2009, I Up 303/2009, I Up 235/2009, X Ips 294/2010, I Up 100/2011, I Up 83/2013 in I Up 451/2013.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 5, 5/2, 36, 36/1, 36/1-4, 36/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 293, 293/2, 293/3

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sklep III U 97/2023-7, z dne 28.09.2023, ECLI:SI:UPRS:2023:III.U.97.2023.7

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sklep III U 98/2023-7, z dne 28.09.2023, ECLI:SI:UPRS:2023:III.U.98.2023.7

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sklep III U 100/2023-6, z dne 28.09.2023, ECLI:SI:UPRS:2023:III.U.100.2023.6

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sklep III U 101/2023-7, z dne 28.09.2023, ECLI:SI:UPRS:2023:III.U.101.2023.7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.