UPRS Sodba II U 80/2020-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-04-24

promet s kmetijskimi zemljišči - solastnik kmetijskega zemljišča - odobritev pravnega posla - predkupni upravičenec - pravna praznina

Položaj konkurirajočih si dveh solastnikov, ki predstavlja položaj z enako močno pravico do predkupnega upravičenja (iz 1. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ), je podoben položaju konkurirajočih si dveh kmetov iz 2. ali 4. točke istega odstavka. Pri prodaji je zato treba upoštevati voljo prodajalca, če ni mogoče določiti predkupnega upravičenca oziroma če si predkupna upravičenca konkurirata z enako močno pravico.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ odobril pravni posel med prodajalcem A. A. in kupko B. B. za pridobitev 1/6 deleža nepremičnine na parc. št. 123/1, 124/3 in 135/6 vpisane v k.o. ... Istočasno je prvostopenjski organ zavrnil odobritev pravnega posla med istim prodajalcem in Skladom kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije za iste parcele. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da sta tako tožnik kakor tudi B. B., skladno z določilom 21. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), podala izjavo o sprejemu ponudbe in pri tem tudi oba uveljavljala predkupno pravico kot solastnika.

2. Prvostopenjski organ je v postopku ugotovil, da sta tako tožeča stranka kakor tudi B. B. dejansko solastnika prodajanih zemljišč, zaradi česar je bila opravljena tudi javna obravnava, in sicer zaradi ugotovitve predkupnega upravičenja do nakupa na prodaj ponujenega zemljišča. Ob upoštevanju dejstva, da gre za enako močno predkupno pravico, se je prodajalec, ki je bil prisoten na obravnavi odločil, da svoj do 1/6 lastni delež zemljišča s parc. št. 124/3, 125/2 in 123/1 vpisanega v k.o. ... proda B. B. Zaradi navedenega je prvostopenjski organ odločil kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

3. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper odločbo prve stopnje zavrnil in navedel, da ZKZ ne vsebuje določb, ki bi razreševale situacijo, do kakršne je prišlo v obravnavanem primeru, ko imata dva sprejemnika ponudbe enako močno predkupno pravico, torej solastništvo po 1. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ, zaradi česar gre za klasično pravno praznino, ki jo je treba zapolniti tako, da odločitev ne odstopa od rešitve v podobnih primerih, ki so normativno urejeni.

4. Upravni organ, ki uporablja pravo in zaradi tega razlaga pravne predpise, mora namreč pri vsaki uporabi predpisa ugotoviti smisel in cilj oziroma njegov namen – vse to pa ugotavlja s pomočjo različnih metod razlage predpisa. Ena izmed klasičnih metod za zapolnjevanje pravnih praznin je zakonska analogija, s katero pa ni mogoče zapolniti pravne praznine s sklicevanjem na primer, ki ni urejen v relevantnem predpisu. ZKZ ne določa postopka ali pravila, da kadar si konkurirata dva solastnika, da je treba odobriti prodajo le solastniku, ki je največji solastnik oziroma v okoliščinah, ko si konkurirata dva solastnika ni mogoča nobena od dveh razlag, ki jih ponuja pritožnik, da je treba odobriti prodajo le solastniku, ki je od dveh največji solastnik oziroma, da je potrebno pravni posel odobriti v skladu s sorazmerjem že obstoječih lastniških deležev, saj teh zakonskih rešitev ZKZ ne pozna. Prav tako pa tudi ni mogoče uporabiti tretjega odstavka 66. člena Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ), ker predkupna pravica v SPZ ne zasleduje istih ciljev kot v ZKZ, in ker je ZKZ glede na SPZ specialen predpis, kar se tiče predkupne pravice pri nakupu kmetijskega zemljišča, kot izhaja tudi iz sodne prakse. Organ druge stopnje je še izpostavil, da sta si položaja konkurirajočih si dveh solastnikov v smislu 1. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ in položaja konkurirajočih si dveh kmetov v smislu 2. in 4. točke istega odstavka bistveno podobna, zato oba položaja terjata enako obravnavo in posledično tudi uporabo zakonske analogije. Iz konkretnega (pravno neurejenega) primera je tako mogoče izluščiti bistveno lastnost, da gre za konkurenco dveh oseb z enako močno predkupno pravico – solastništvom, ta bistvena lastnost, ki je pravno neposredno neurejenega primera pa se ujema s tipskimi znaki pravno urejenega primera iz 3. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ, kjer pa je določeno, da se ob enakih pogojih med kmeti, uvrščenimi na isto mesto v skladu s prejšnjim odstavkom, pravico do nakupa (po izčrpanju kriterijev iz 1. in 2. točke drugega odstavka tega člena, ki v primeru solastnikov po naravi stvari ne pridejo v poštev) določi tako, da ima predkupno pravico kmet, ki ga določi prodajalec, razen v primeru, ko gre za prodajo kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, ki je stvarno premoženje države in mora prodajalec določiti kmeta na podlagi javne dražbe.

5. Tožnik vlaga tožbo, ker meni, da bi morala tožena stranka pravni posel odobriti njemu kot večinskemu lastniku zemljišč ali vsaj obema solastnikoma, saj ne bi smela upoštevati volje prodajalca kot izhaja iz izpodbijane odločbe.

6. V tožbi poudarja zmotno uporabo materialnega prava, saj je sam večinski solastnik ponujenih zemljišč in je bil tudi v času objave ponudbe za prodajo zemljišč, pri čemer zadevno zemljišče oziroma površino zemljišč, ki ustreza njegovemu solastniškemu deležu oddaja v zakup kmetijski organizaciji, ki v naravi obdeluje predmetna zemljišča v celoti, torej kot enovit kompleks kmetijskih zemljišč.

7. Tožnik nadalje izpostavlja, da je treba pri odločanju upoštevati namen ZKZ, to je da ostanejo zemljišča kot celota, in sicer zaokroževanje in povečanje lastniške strukture kmetijskih zemljišč, česar glede na to, da je tožeča stranka že večinska solastnica zemljišč, ki so predmet ponudbe, prav tako pa zakupnica od tožeče stranke v naravi že obdeluje zemljišča kot enovit kompleks kmetijskih zemljišč, ni mogoče prezreti pri uveljavljanju predkupne pravice in odločanju o prednosti za nakup solastninskih deležev. Institut predkupne pravice v navedenem prvem odstavku 23. člena ZKZ je namenjen usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo zemljišča v primarni pridelovalni funkciji. Tožena stranka je v postopku zmotno izhajala iz analogij z določbo 3. točke drugega odstavka 23. člena, ko je prodajalcu prepustila izbiro kupca in je tako posegla v institut predkupne pravice ter tožeči stranki kršila njeno predkupno pravico, ki ji gre kot solastnici.

8. Tožeča stranka meni, da kadar si konkurirata dve enako močni pravici (dveh solastnikov), ni mogoče uporabiti analogij z določilom 3. točke drugega odstavka 23. člena ali določilom četrtega odstavka 23. člena ZKZ, saj ima solastnik pred vsemi prednost pri nakupu, pri čemer iz nobene določbe 23. člena ZKZ ne izhaja pravilo, da lahko med dvema solastnikoma opravi izbiro prodajalec. Tožeča stranka pritrjuje, da sicer iz določb 23. člena ZKZ izrecno ne izhaja po katerem pravilu je treba reševati primere, ko si na prvem mestu prednostnega vrstnega reda konkurirata dva solastnika, kar pa ne pomeni, da je prodajalec pri izbiri kupca v tem primeru prost. Tako po mnenju tožeče stranke pravne praznine ni možno zapolnjevati z uporabo 3. točke drugega odstavka 23. člena ali določbe četrtega odstavka 23. člena ZKZ, saj bi tožena stranka morala pri odločitvi zasledovati namen in cilj ZKZ, ki je v zaokroževanju in povečanju lastniške strukture kmetijskih zemljišč, torej da ostanejo v pridelovalni funkciji.

9. Tožeča stranka tako predlaga, da sodišče odpravi izpodbijani upravni akt in toženi stranki naloži plačilo sodnih stroškov skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

10. Tožena stranka je sodišču dne 3. 7. 2020 predložila predmetni spis in v celoti prerekala vse navedbe v tožbi iz razlogov, ki so že navedeni v obrazložitvi odločbe, tako prvostopne kot drugostopne, zaradi česar sodišču predlaga, da tožbo zavrne, in da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

11. Sodišče je tožbo in odgovor na tožbo poslalo tudi prizadetima strankama A. A. in B. B., ki na tožbo nista odgovorila.

12. Sodišče je 16. 2. 2023, na podlagi 3. alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), sprejelo sklep II U 80/2020, da bo v zadevi odločala sodnica posameznica. Zadeva se namreč nanaša na vprašanje pravilnosti in zakonitosti odločitve upravnega organa o odobritvi pravnega posla in s tem v zvezi na vprašanje, ali so izkazani pogoji oziroma ali je bilo pravilno uporabljeno materialno pravo pri odobritvi pravnega posla, glede na določbo 23. člena ZKZ. Tako so po oceni senata izpolnjeni pogoji za odločanje po sodnici posameznici. Sklep je bil posredovan vsem strankam.

13. Ker sta v zadevi pred upravnim organom sodelovala tudi A. A. in B. B., ju je sodišče v tej zadevi štelo kot prizadeti stranki.

14. Vse stranke postopka so, skladno z določilom prvega odstavka 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), v mesecu februarju in marcu 2023, sodišču poslale pisno obvestilo v katerem so se glavni obravnavi odpovedale.

16. Iz upravnega spisa zadeve in izpodbijane odločbe izhaja, da med strankama ni sporno, da je prodajalec A. A. podal ponudbo za prodajo zemljišča 1/6 parcele številka 123/1, 124/3, 125/6 k.o. ..., in da sta tako tožeča stranka kakor stranka z interesom podali izjavo o sprejemu ponudbe, v skladu z 21. členom ZKZ, ter da sta uveljavljali predkupno pravico kot solastnika, pri čemer je tožeča stranka solastnica 4/6 predmetnih zemljišč, stranka z interesom pa 1/6 predmetnih zemljišč.

17. Med strankama pa obstoji spor o tem, ali je tožena stranka pravilno odločila, da pravni posel, na podlagi volje prodajalca, odobri zgolj med prodajalcem in stranko z interesom B. B.

18. Obe stranki se strinjata, da v ZKZ obstaja pravna praznina, ki ne določa kako je treba odločiti v primeru, kadar si konkurirata enako močni predkupni pravici, torej pravici solastnika, zaradi česar je sporno ali je pravno skladna razlaga prvostopenjskega organa, da ZKZ v primeru konkurence med dvema solastnikoma kot sprejemnikoma ponudbe za prodajo kmetijskega zemljišča omogoča, da prodajalec izbere tistega sprejemnika ponudbe kateremu bo zemljišče prodal.

19. Sodišče najprej pojasnjuje, da je pri odločanju vezano na uporabo materialnih predpisov, kot so veljali na dan izdaje izpodbijanega akta, saj gre za odločanje o zakonitosti dokončnega upravnega akta (2. člen ZUS-1).

20. Pritrditi je obema strankama (tožeči in toženi), da ZKZ ne določa situacije do kakršne je prišlo v obravnavanem primeru, ko imata dva sprejemnika ponudbe enako močno predkupno pravico, torej solastništvo po 1. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ, ki jo tudi uveljavljata kot predkupno upravičenje, vendar ZKZ tudi ne določa, da bi bil upravni organ dolžan odobriti pravni posel sprejemniku ponudbe, ki ima večji solastniški delež, ali ki posredno obdeluje kmetijska zemljišča, kot je to v primeru tožeče stranke in tudi ne, da je v primeru dveh enako močnih pravic, treba odobriti posel obema strankama.

21. Sodišče se strinja z razlogi in odločitvijo organa prve in druge stopnje ter sprejema obrazložitev iz obeh odločb tožene stranke in tako, skladno z določilom drugega odstavka 71. člena ZUS-1, sledi utemeljitvi upravnega akta ter jih tukaj ponovno ne navaja.

22. Pritrditi je toženi stranki, da gre za klasično pravno praznino, ki jo je treba zapolniti, saj je iz abstraktnega pravnega določila h konkretnemu primeru, nakup zemljišča, treba vendarle zaključiti.

23. Sodišče pritrjuje toženi stranki, da je položaj konkurirajočih si dveh solastnikov, ki predstavlja položaj z enako močno pravico do predkupnega upravičenja (iz 1. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ), podoben položaju konkurirajočih si dveh kmetov iz 2. ali 4. točke istega odstavka. V predmetnem primeru drži, da tožeča stranka sicer nima položaja kmeta, saj je skladno z določili 24. člena ZKZ kmet fizična oseba, prav tako pa tudi ni izkazano, da bi prizadeta stranka B. B. imela položaj oziroma status kmeta

. Vendar zaradi navedenega ni mogoče sklepati, da ob pravni praznini, ne bi bilo mogoče uporabiti četrtega odstavka 23. člena ZKZ, saj navedeni člen predstavlja edino določilo ZKZ, ki določa, kaj pa je narediti v primeru, ko nihče ne uveljavlja predkupnega upravičenja in ga je smiselno mogoče enačiti s predmetnim položajem. Torej, da je na koncu pri prodaji vendarle treba upoštevati voljo prodajalca, če ni mogoče določiti predkupnega upravičenca oziroma če si predkupna upravičenca konkurirata z enako močno pravico. Pri navedenem, po stališču sodišča, tudi ne gre prezreti, da je tudi sicer pri predkupnih upravičencih iz prvega odstavka 23. člena ZKZ Sklad kmetijskih zemljišč na zadnjem mestu predkupnih upravičencev (6. točka prvega odstavka 23. čl. ZKZ), kar nakazuje na voljo zakonodajalca, da Sklad nastopi kot upravičenec, če nihče izmed predkupnih upravičencev navedenih v prvem odstavku (od točke 1. do 5.) ne uveljavlja predkupne pravice. V predmetnem primeru sicer Sklad nastopa kot solastnik, pa vendar gre za nakup kmetijskega zemljišča, ko organ odločanja, zgolj na podlagi obstoječih zakonskih določil, ne more določiti predkupnega upravičenca. Odločitev pa je mogoče sprejeti le na način, da se uporabi zakonsko določilo iz ZKZ, ki ureja podobne primere.

24. Sodišče meni, da je položaj (ko nihče ne uveljavlja predkupnega upravičenja) podoben predmetnemu položaju, ko si konkurirata dva sprejemnika ponudbe z enako močno pravico (solastništvom). Tudi v položaju, ki ga zakon ne predvideva, je treba odločiti in je tako v tako imenovanem položaju „statusu quo“ tudi po stališču sodišča treba upoštevati voljo prodajalca, v smislu namena obstoječih zakonskih določil in z razlago, ki izhaja iz izpodbijanih odločb.

25. Oba ponudnika sta namreč sprejem ponudbe oddala pravočasno in oba imata enako močno predkupno upravičenje kot solastnika. Prodajalec pa lahko proda kmetijsko zemljišče vsakomur, ki je sprejel ponudbo pravočasno, zaradi česar je po oceni sodišča pravilna uporaba analogije zakonskih določil, kot jih je v obrazložitvi navedla tožena stranka in tudi ravnanje tožene stranke, ko je razpisala javno obravnavo, kjer je ugotovila uveljavljanje enako močne predkupne pravice in voljo prodajalca, potem ko zgolj na podlagi predkupnega upravičenja odločitev ni bila mogoča. Prodajalec je na obravnavi pred organom izjavil, da želi zemljišče prodati ponudnici B. B., zaradi česar je odločitev tožene stranke pravilna, saj je položaj, ko imata oba solastnika enako močno predkupno pravico (torej da sta oba solastnika), podoben položaju, ko nihče od predkupnih upravičencev ne uveljavlja predkupne pravice (saj gre za enako močno pravico), ki postavi odločanje na začetek. Organu namreč zgolj z uporabo zakonskih določil ni mogoče odločiti, kdo ima močnejšo pravico, saj si konkurirata na istem mestu, zaradi česar je pravilno, da na koncu vendarle odloči volja prodajalca saj je, glede na to da gre za prodajo kmetijskega zemljišča, pravilno uporabiti drugo določbo iz ZKZ, ki ureja podoben položaj.

26. Na podlagi navedenega so po oceni sodišča neutemeljene tožbene navedbe tožeče stranke, da je nujno treba odobriti pravni posel obema solastnikoma ali tistemu, ki ima večji solastniški delež, saj gre za vprašanje čigavo voljo je treba upoštevati, kadar ni mogoče uveljaviti predkupne pravice, (ker si dve osebi konkurirata z enako močno pravico). Torej gre za voljo prodajalca, ki prodaja kmetijsko zemljišče in je dopustno tolmačenje, da lahko v primerih enako močne pravice (ko tudi ni mogoče opraviti razvrstitve po drugem odstavku 23. člena ZKZ, ki predvideva položaj, kadar so kmeti uvrščeni na isto mesto), pride v poštev analogna uporaba četrtega odstavka 23. člena ZKZ, da na koncu prodajalec odloči, komu naj se proda kmetijsko zemljišče, ki je v prodaji. Pogoj je, da sprejemnik ponudbe sprejme ponudbo pravočasno in na način predpisan z zakonom, kar pa je bilo v predmetnem primeru storjeno.

27. Na podlagi vsega navedenega je sodišče zaključilo, da je tožena stranka pravilno uporabila materialno pravo in je izpodbijana odločba zakonita in pravilna. Sodišče prav tako ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, zato je tožbo, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, kot neutemeljeno zavrnilo.

28. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Drugi odstavek 23. člena ZKZ določa, da „se ob enakih pogojih med kmeti, uvrščenimi na isto mesto v skladu s prejšnjim odstavkom, pravico do nakupa določi po naslednjem vrstnem redu:1 kmet, ki mu kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno dejavnost, 2. kmet, ki zemljišče sam obdeluje, 3. kmet, ki ga določi prodajalec, razen v primeru ko gre za prodajo kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, ki je stvarno premoženje države in mora prodajalec določiti kmeta na podlagi metode javne dražbe.“

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 23, 23/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.