UPRS Sodba II U 248/2023-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-01-15

okoljevarstveno dovoljenje - okoljevarstveno soglasje - obdelava odpadkov - predelava nenevarnih odpadkov - presoja vpliva na okolje

Ministrstvo mora v postopku odločanja o vlogi za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja presoditi, ali upravljavec za napravo, za katero zahteva to dovoljenje, potrebuje pravnomočno okoljevarstveno soglasje. Pridobitev okoljevarstvenega soglasja pa je skladno s 50. členom ZVO-1 potrebna pred začetkom izvajanja posega, ki lahko pomembno vpliva na okolje. Za določene vrste posegov v okolje je namreč zaradi njihove velikosti, obsega, lokacije ali drugih značilnosti, ki lahko vplivajo na okolje, presoja vplivov na okolje obvezna (drugi odstavek 51. člena ZVO-1).

1. Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo (v nadaljevanju: Ministrstvo) je s sklepom št. 35447-2/2021-2550-12 z dne 6. 7. 2023 zavrglo vlogo tožeče stranke za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za predelavo odpadkov (1. točka izreka) in odločilo, da v tem postopku stroški niso nastali (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je Ministrstvo za okolje in prostor, Direktorat za okolje

, dne 4. 10. 2021 s strani tožeče stranke, ki jo je v upravnem postopku zastopala družba A., d.o.o., prejelo vlogo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za predelavo odpadkov v skladu z 39. členom Uredbe o odpadkih (Uradni list RS, št. 37/15, 69/15 in 129/20) v povezavi z 82. členom Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1). Ministrstvo je skladno z relevantnimi prehodnimi določbami odločalo po predpisih, ki so veljali v času začetka postopka.

3. Ker je tožeča stranka vložila vlogo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za t. i. drugo napravo iz 82. člena ZVO-1, je Ministrstvo po uradni dolžnosti preverilo, ali so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 84. člena ZVO-1, ki v povezavi z določili 50. in 51. člena ZVO-1 ter Uredbe o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju: Uredba PVO), narekuje zavrženje vloge v primeru, če upravljavec za napravo, za katero zahteva to dovoljenje, nima pravnomočnega okoljevarstvenega soglasja, kadar je to zahtevano.

4. Iz vloge in njenih kasnejših dopolnitev je razvidno, da je tožeča stranka vložila vlogo za predelavo odpadkov po postopku R 13, kar skladno s Prilogo 2 Uredbe o odpadkih pomeni "skladiščenje odpadkov do kateregakoli od postopkov, označenih z R1 do R12 (razen začasnega skladiščenja, do zbiranja, na mestu nastanka odpadkov)". Predvidena je predelava odpadkov s št. 19 12 09 in št. 19 12 12. Napravo predstavlja JV del parcele št. 627/7, k. o. ..., na kateri se bo izvajala predelava odpadkov - skladiščenje.

5. Ministrstvo je z dopisom št. 35447-2/2021-2550-9 z dne 5. 4. 2023 tožečo stranko seznanilo, da iz dobljenega rezultata izračuna ministrstva izhaja, da je maksimalna dnevna zmogljivost glede na tehnične možnosti naprave vsaj 90.000 ton, kar močno presega prag zmogljivosti 100 t/dan iz točke E.I.7.3 Priloge 1 I Uredbe PVO. V skladu s točko E Okoljska infrastruktura, E. I Odpadki in odpadne vode, E. I. 7.3 Priloge 1 Uredbe PVO, je namreč izvedba presoje vplivov na okolje obvezna, če gre za naprave za druge postopke odstranjevanja ali predelave odpadkov, razen E.I. 1- E.I.6, ko gre za nenevarne odpadke in zmogljivost znaša 100 t na dan ali več. V 50. členu ZVO-1 pa je določeno, da je pred začetkom izvajanja posega, ki lahko pomembno vpliva na okolje, treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje ministra.

6. Ministrstvo je v izpodbijanem sklepu poudarilo, da je stranka vložila zahtevek za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za obdelavo odpadkov, in sicer predelavo odpadkov po postopku R13, ki je skladno s prilogo 2 Uredbe o odpadkih v povezavi z 20. točko 3. člena iste uredbe eden od postopkov predelave odpadkov. Pojasnjuje, da se strinja z navedbami tožeče stranke, da je pri poročanju in statistični obdelavi teh podatkov o predelanih oziroma obdelanih odpadkih potrebno razlikovanje glede na to, ali so odpadki predelani po t. i. končnem postopku predelave ali pa gre za postopek predelave, kateremu mora nujno slediti "končni postopek". Že iz samega opisa postopka predelave po R13 je nedvoumno jasno, da ne gre za končni postopek predelave odpadkov, ampak mora le-temu nujno slediti t. i. "končni postopek predelave". Navedeno pa ne pomeni, da zgolj iz tega razloga Ministrstvo pri odločanju o izdaji okoljevarstvenega dovoljenja za drugo napravo iz 82. člena ZVO-1 ne sme slediti Prilogi 1 Uredbe PVO, saj iz citirane določbe po presoji Ministrstva nedvoumno izhaja, da obveznost izvedbe presoje vplivov na okolje velja za vse naprave za druge postopke predelave odpadkov, torej tudi za postopek predelave odpadkov po R13.

7. Tožeča stranka je vložila tožbo iz razloga bistvene kršitve pravil upravnega postopka, zmotne uporabe materialnega prava in zmotne ter nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da je skladiščenje odpadkov urejeno v 19. členu Uredbe o odpadkih, ki pa nikakor ne odkazuje na uporabo Uredbe PVO. Uredba PVO namreč postopke skladiščenja, za katere je obvezno izvesti presojo vplivov na okolje, določa posebej (npr. v B8, C.III.3, D.I.5, D.I.5.1, D.I.6 ...), kar ne velja za konkretni primer. Meni, da je tožena stranka dejansko stanje iz njene vloge napačno subsumirala pod pravno normo v Prilogi 1 Uredbe PVO pod točko E.I.7 Naprave za druge postopke odstranjevanja ali predelave, razen E.I.1- E.1.6; E.I.7.3 - ko gre za nenevarne odpadke in zmogljivost znaša 100 t na dan ali več.

8. Tožeča stranka poudarja, da postopek skladiščenja odpadkov pod številko R13 ni postopek predelave ali odlaganja odpadkov, ampak je t. i. postopek pred obdelavo, ki sledi in za katero mora tožeča stranka pridobiti ločeno okoljevarstveno dovoljenje, ki se bo lahko presojalo skladno z Uredbo PVO na podlagi v tem postopku zmotno navedene pravne podlage.

9. Tožeča stranka nadalje navaja, da bi tožena stranka za razlago določb ZVO-1 in Uredbe (ter a contrario tudi Uredbe PVO) morala uporabiti teleološko razlago, saj je jasno razumljivo, kaj je postopek predelave odpadkov na podlagi 20. točke prvega odstavka 3. člena Uredbe o odpadkih in kaj je naprava v skladu z 8. točko prvega odstavka 3. člena ZVO-1. V fazi shranjevanja odpadkov tudi po postopku R13 rezultat le-tega ni, da se bodo odpadki koristno uporabili v okviru dejavnosti posamezne osebe ali v gospodarstvu kot celoti, tako da bi nadomestili druge materiale, ki bi se sicer uporabili za izpolnitev določene funkcije, ali tako, da bi bili odpadki pripravljeni za izpolnitev te določene funkcije, temveč bo ta faza šele sledila postopku R13, za kar bo morala pridobiti ločeno dovoljenje. Dodaja še, da na nepremičnini, predvideni v okoljevarstvenem dovoljenju, pri izvrševanju tako dovoljene dejavnosti po postopku R13 ne bo potekal noben tehnološki proces ali na istem kraju drugi neposredni tehnološko povezani procesi, ki bi lahko povzročili obremenitev okolja, kot sledi iz same definicije naprave.

10. Tožeča stranka izpostavlja, da je obravnava postopka R13 kot postopka pred samo obdelavo splošno sprejeta praksa znotraj celotne Evropske unije, v zvezi s čimer se sklicuje na priročnik Evropskega statističnega urada (EUROSTAT) in Priročnik o statistiki odpadkov - Priročnik za zbiranje podatkov o nastajanju in obdelavi odpadkov, ki pravi, da bi vključitev odpadkov iz teh (med drugim tudi R13) postopkov predhodne obdelave povzročila dvojno štetje istih nespremenjenih odpadkov. Objekti, ki izvajajo takšne postopke, zato ne smejo poročati o odpadkih, ki izvirajo iz takšnih postopkov, temveč le o odpadkih, ki nastanejo kot posledica drugih dejavnosti. Prav tako je Agencija za okolje Republike Irske opredelila, da se te kode (R12, R13) nanašajo na postopke predhodne obdelave, ki jim mora slediti eden od drugih postopkov predelave (Navodila za uporabo kodeksov za odstranjevanje in predelavo) itd. Po mnenju tožeče stranke zato pravno-sistemska umeščenost postopka R13 v postopke obdelave, četudi to ni, ne more upravičevati vsebine izpodbijanega sklepa.

11. Tožeča stranka še navaja, da je njena vloga popolna in v celoti razumljiva, zato ne izpolnjuje pogojev za zavrženje (in ne zavržbo, kot izhaja iz izpodbijanega sklepa) po 67. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). S tem, ko je vložila vlogo, ki je upravna zadeva glede na določbe ZVO-1, zastopa in uveljavlja svojo korist pridobitve okoljevarstvenega dovoljenja po postopku R13. Prav tako je vložila vlogo in vse nadaljnje dokumente v predpisanem roku, o isti upravni zadevi pa še ni bilo odločeno. S tem so izčrpane vse pravno dovoljene možnosti, s katerimi bi tožena stranka skladno s 129. členom ZUP predmetno vlogo smela zavreči. Meni tudi, da je tožena stranka pri presoji konkretne zadeve kršila načelo materialne resnice. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi ter zadevo vrne Ministrstvu v ponovno odločanje.

12. Tožena stranka je sodišču predložila upravni spis in sporočila, da vztraja pri navedbah in ugotovitvah, navedenih v izpodbijanem sklepu. Tožeča stranka namreč v tožbi zgolj ponovno navaja iste razloge, kot jih je že v odgovoru na seznanitev Ministrstva z dne 24. 4. 2023, zato se tožena stranka v izogib ponavljanju sklicuje na zapisano v obrazložitvi izpodbijanega sklepa.

14. Med strankama v obravnavani zadevi ni sporno, da je tožeča stranka vložila vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za t. i. drugo napravo iz 82. člena ZVO-1 oziroma za obdelavo-skladiščenje odpadkov po postopku R13. Prav tako ni sporno, da tožeča stranka za to napravo nima pravnomočnega okoljevarstvenega soglasja in da je po opravljenem izračunu Ministrstva največja dnevna zmogljivost glede na tehnične možnosti vsaj 90.000 t, kar pomeni, da zmogljivost naprave znaša več kot 100 t na dan. Sporno pa je vprašanje, ali je postopek R13 postopek predelave odpadkov po Prilogi 2 k Uredbi o odpadkih (kot izhaja iz izpodbijanega sklepa), ali zgolj postopek pred samo obdelavo odpadkov v smislu 19. člena Uredbe o odpadkih (kot zatrjuje tožeča stranka) in ali je glede na ugotovljeno proizvodno zmogljivost naprave v konkretni zadevi na podlagi točke E. I. 7.3 Priloge 1 Uredbe PVO treba izvesti presojo njenih vplivov na okolje oziroma pridobiti okoljevarstveno soglasje.

15. Sodišče ugotavlja, da se je že Ministrstvo v izpodbijani odločbi opredelilo do navedb tožeče stranke in ustrezno obrazložilo zakonsko ureditev ter razloge za zavrženje vloge, zato se skladno z drugim odstavkom 71. člena ZUS-1 sklicuje na razloge izpodbijanega sklepa, k temu pa še dodaja: V obravnavanem primeru je tožeča stranka vložila vlogo za postopek R13, ki je v Prilogi 2 k Uredbi o odpadkih definiran kot "skladiščenje odpadkov do katerega koli od postopkov, označenih z R1 do R12 (razen začasnega skladiščenja, do zbiranja, na mestu nastanka odpadkov)". V 20. točki 3. člena Uredbe o odpadkih je poleg splošne definicije "predelave odpadkov" opredeljeno, da so postopki predelave navedeni v prilogi 2, ki je sestavni del te uredbe. Tudi sicer je priloga 2 k Uredbi o odpadkih izrecno naslovljena kot "Postopki predelave", med katere, kot obrazloženo, sodi tudi postopek R13. Četudi se tožeča stranka ne strinja z umeščenostjo skladiščenja odpadkov (kar je po definiciji postopek R13) med postopke predelave, sodišče pojasnjuje, da identično ureditev kot v Uredbi o odpadkih predvideva tudi Direktiva 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv, na podlagi določb katere so bile določbe te direktive prenesene v slovensko zakonodajo. Navedena ureditev pa je po mnenju sodišča tudi smiselna, saj ob daljšem skladiščenju večje količine odpadkov vsekakor lahko prihaja do vplivov na okolje v smislu prvega odstavka 51. člena ZVO-1. Posledično niso utemeljene navedbe tožeče stranke, da ne potrebuje okoljevarstvenega soglasja za postopek skladiščenja odpadkov po R13, temveč šele za postopek (kasnejše) predelave odpadkov.

16. Po presoji sodišča prav tako niso relevantne tožbene navedbe v zvezi s sklicevanjem na priročnike o statistiki in stališče Agencije za okolje Republike Irske, saj samo štetje oziroma poročanje o odpadkih za potrebe statistike v smislu presoje o vplivih na okolje ni relevantno, sicer pa je že iz same definicije postopka R13 razvidno, da skladiščenju (ki ni začasno skladiščenje, do zbiranja, na mestu nastanka odpadkov) sledi še eden od drugih postopkov, označenih z oznako R1-R12.

17. Skladno z drugim odstavkom 84. člena ZVO-1 Ministrstvo zavrže vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, če upravljavec za napravo, za katero zahteva to dovoljenje, nima pravnomočnega okoljevarstvenega soglasja, kadar je to zahtevano. Kot je že pojasnilo Ministrstvo v izpodbijani odločbi, določba drugega odstavka 84. člena ZVO-1 predstavlja specialno določbo

glede na splošno ureditev upravnega postopka v 67. členu ZUP in 129. členu ZUP, zato so neutemeljene navedbe tožeče stranke, da tožena stranka ni imela pravne podlage za zavrženje vloge.

18. Po presoji sodišča iz citirane določbe drugega odstavka 84. člena ZVO-1 logično izhaja, da mora Ministrstvo v postopku odločanja o vlogi za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja presoditi, ali upravljavec za napravo, za katero zahteva to dovoljenje, potrebuje pravnomočno okoljevarstveno soglasje. Pridobitev okoljevarstvenega soglasja pa je skladno s 50. členom ZVO-1 potrebna pred začetkom izvajanja posega, ki lahko pomembno vpliva na okolje. Za določene vrste posegov v okolje je namreč zaradi njihove velikosti, obsega, lokacije ali drugih značilnosti, ki lahko vplivajo na okolje, presoja vplivov na okolje obvezna (drugi odstavek 51. člena ZVO-1). Akt, s katerim je Vlada na podlagi četrtega odstavka 51. člena ZVO-1 predpisala vrste posegov v okolje, za katere je presoja vplivov na okolje obvezna, pa je Uredba PVO, ki v točki E Okoljska infrastruktura, E. I Odpadki in odpadne vode, E. I. 7.3 Priloge 1 Uredbe PVO, določa, da je izvedba presoje vplivov na okolje obvezna, če gre za naprave za druge postopke odstranjevanja ali predelave odpadkov, razen E.I.1- E.I.6, ko gre za nenevarne odpadke in zmogljivost znaša 100 t na dan ali več.

Pri tem sodišče kot neutemeljene zavrača tožbene navedbe, da Uredba PVO postopke skladiščenja, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje, določa posebej, saj se postopki v Prilogi 1 k tej uredbi, ki jih tožeča stranka v tožbi navaja primeroma, nanašajo na druga poglavja (npr. B-rudarstvo, C.III-kemična industrija in ravnanje s kemijskimi proizvodi, D.I.-fosilna goriva), medtem ko so posegi v okolje s področja odpadkov določeni v poglavju E.I., in sicer so posebej opredeljene naprave za druge postopke predelave odpadkov, za kar gre v obravnavani zadevi, glede na to, da postopek R13, kot že obrazloženo, skladno s prilogo 2 k Uredbi o odpadkih sodi med postopke predelave odpadkov.

19. Upoštevajoč vse navedeno sodišče zaključuje, da je Ministrstvo ravnalo pravilno in zakonito, ko je zahtevo tožeče stranke na podlagi drugega odstavka 84. člena ZVO-1 zavrglo iz razloga, ker za napravo, za katero je zahtevala dovoljenje, ni imela pravnomočnega okoljevarstvenega soglasja, in je zato tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

20. Sodišče je skladno s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 v predmetni zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo med strankama sporno le vprašanje uporabe materialnega prava (tožeča stranka je na podlagi lastnega tolmačenja zakonskih določb in določb podzakonskih aktov sicer tudi pavšalno zatrjevala kršitev načela materialne resnice, pri čemer teh navedb ni konkretizirala), medtem ko relevantno dejansko stanje, kot je sodišče pojasnilo v 14. točki obrazložitve te sodbe, med strankama ni bilo sporno.

Na podlagi Sklepa o datumu prenosa nedokončanih postopkov (Uradni list RS, št. 32/23) je bilo za vodenje in odločanje v tem postopku od 1. 4. 2023 dalje pristojno Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo.

To pomeni, da gre za ureditev, ki je specifična za postopek odločanja o izdaji okoljevarstvenega dovoljenja.

Tako tudi sodba Upravnega sodišča RS I U 1075/2013 z dne 26. 9. 2013.

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 50, 51, 51/1, 51/2, 82, 84, 84/2

Uredba o odpadkih (2015) - člen 3, 3/1, 3/1-20

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.