UPRS Sodba I U 967/2021-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-07-14

revidiranje - pooblaščeni revizor - zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja - odvzem dovoljenja - pomanjkljiva dokumentacija - pomanjkljiva obrazložitev

Izpodbijane odločitve po vsebini ni mogoče preizkusiti, saj niso razvidni razlogi za zavrnitev tožnikove vloge za izdajo dovoljenja za opravljanje storitev revidiranja. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe namreč ni razvidno, katera dokumentacija, ki jo je določila toženka in na podlagi katere je mogoče ugotoviti, ali je revizijska družba kadrovsko, tehnično in organizacijsko sposobna opravljati storitve revidiranja, s strani tožnika ni bila dostavljena, na kar utemeljeno opozarja tožnik.

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije za javni nadzor nad revidiranjem 06050-36/2020-24 z dne 18. 5. 2021 se odpravi in zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevo tožnika za izdajo dovoljenja za opravljanje storitev revidiranja, s tem, da so stroški za izdajo odločbe v višini 250,00 EUR bilo predhodno poravnani.

2. Iz obrazložitve sledi, da je toženka 1. 12. 2020 po elektronski pošti prejela vlogo tožnika za izdajo dovoljena za opravljanje storitev revidiranja po 69. členu Zakona o revidiranju (v nadaljevanju ZRev-2). S sklepom 23. 12. 2020 je na podlagi tretjega odstavka 149. člena ZRev-2 tožniku naložila, da vlogo dopolni na način, da bo iz nje jasno razvidno za kaj je podana vloga in na kakšni pravni podlagi ter da jo dopolni z ustreznimi litinami, ki bodo podlaga za obravnavo vloge. Tožnik je vložil 4. 1. 2021 vlogo s prilogami, iz katere je razvidno, da je vloga podana za pridobitev dovoljenja za opravljanje storitev revidiranja, 9. 2. 2021 pa je tožnik vlogo dopolnil dodatnimi informacijami in dokumenti. Toženka je s sklepom 7. 4. 2021 tožnika pozvala k dopolnitvi vloge z dokumentacijo, na podlagi katere bo mogoče ugotoviti, da bo tožnik kadrovsko in organizacijsko sposoben opravljati storitve revidiranja, glede na ukrepe nadzora, ki so bili izrečeni pooblaščenima revizorjema, zaposlenima pri tožniku. Iz obrazložitve sledi, da je pooblaščenemu revizorju A. A., ki je hkrati edini družbenik ter kot direktor njen edini zastopnik, z nepravnomočno odločbo z dne 4. 3. 2021 izrečen ukrep nadzora odvzema dovoljenja za opravljanje nalog pooblaščenega revizorja in hkrati začasno prepoved opravljanja obveznih revizij za obdobje treh let oziroma do pravnomočnosti izreka ukrepa odvzema dovoljena za opravljanje nalog pooblaščenega revizorja. Pooblaščenemu revizorju B. B., ki je v družbi zaposlen za polovični delovni čas, pa je bil tudi s še nepravnomočno odločbo z dne 16. 12. 2020 izrečen ukrep nadzora odvzema dovoljenja za opravljanje nalog pooblaščenega revizorja. Ker tožnik do roka 23. 4. 2021, niti do datuma izdaje odločbe ni predložil zahtevane dopolnitve ter z opustitvijo dopolnitve ni izkazal, da je kadrovsko in organizacijsko sposoben opravljati storitve revidiranja, je toženka na podlagi šestega odstavka 149. člena v povezavi z 69. členom ZRev-2 izdala izpodbijano odločbo.

3. Tožnik zoper navedeno odločitev vlaga tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in iz razloga kršitve 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Uvodoma navaja, da je z vlogo poslal 20 prilog, kot jih navaja. Opisuje potek postopka in dopolnitve vloge 4. 1. 2021 in 9. 2. 2021 s poimensko navedenimi prilogami. Navaja, da je izpolnil vse pogoje 56. člena ZRev-2. V konkretnem primeru je zakoniti zastopnik tožnika mag. A. A. pooblaščeni revizor z veljavnim dovoljenem za opravljanje nalog pooblaščenega revizorja in sta pri tožniku zaposlena dva pooblaščena revizorja, in sicer A. A. in B. B., oba z veljavnim dovoljenem, prav tako je tožnik izpolnil vse zahteve iz 67. člena ZRev-2. Toženka je bila zato dolžna izdati dovoljenje za opravljanje storitev revidiranja v 60 dneh od zadnje dopolnitve, to je 10. 4. 2021. Toženka je 8. 4. 2021 tožnika arbitrarno pozvala na dopolnitev vloge, ki je za odločitev nepotrebna. Navaja, da je nemogoče ugotoviti, s katerimi dokazili in dokumentacijo naj bi tožnik dokazoval, da je sposoben opravljati storitev revidiranja, razen tega, da ima zaposlena dva pooblaščena revizorja, kot to zahteva zakon. Agencija je to vedela, saj sta ji bili posredovani pogodba o zaposlitvi, prav tako vodi seznam pooblaščenih revizorjev. Očita, da toženka ni navedla, katera dokazila in dokumente (vsebinsko ali poimensko) naj bi tožnik posredoval. ZRev-2 ne določa, da bi morala družba, ki vloži zahtevo za izdajo dovoljenja za opravljanje storitev revidiranja, dokazovati, da bo kadrovsko sposobna opravljati storitev revidiranja. Le v primeru, ko ima zaposlenega samo enega pooblaščenca mora imeti z drugim revizorjem ali revizijsko hišo sklenjeno pogodbo o sodelovanju. Tožnik navaja, da ni mogoče ugotoviti, kako naj bi dokazoval, da bo lahko opravljal posle, ki jih bo šele pridobil.

4. Toženki očita, da za zahtevo za dopolnitev z dne 8. 4. 2021 ni imela pooblastil. Razlog, da tožnik ni predložil dokazov, da je kadrovsko in organizacijsko sposoben opravljati posle revidiranja, ne more biti razlog za zavrnitev zahteve za izdajo dovoljenja. Zakon določa, da mora Agencija v primeru, ko vlagatelj izpolni vse zakonske predpostavke, izdati dovoljenje. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in toženki naloži, da je dolžna izdati dovoljenje za opravljanje storitev revidiranja v roku 8 dni od pravnomočnosti sodbe oziroma podrejeno, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v nov postopek, v obeh primerih pa toženki naloži plačilo stroškov postopka po stroškovniku z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Toženka v odgovoru na tožbo v celoti prereka tožbene navedbe, očita nepravilno razlago določb ZUP in ZUS-1 ter pritrjuje opisanemu časovnemu poteku dogodkov. Osnovna vloga 1. 12. 2020 ni bila skladna s taksativno določenimi zahtevami iz prvega odstavka 69. člena ZRev-2. Dopolnjuje kronologijo dogodkov. Dodaja, da je 9. 2. 2021 revizijska hiša C., d.o.o. prekinila pogodbo o sodelovanju s tožnikom. Navaja, da mora biti k zahtevi za izdajo dovoljenja priložena pogodba o sodelovanju z drugo revizijsko družbo, če gre za družbo, v kateri bo zaposlen en sam revizor in da s prekinitvijo ta pogoj iz 11. točke prvega odstavka 69. člena ZRev-2 ni bil več izpolnjen. Verjetno je bila zato istega dne toženka obveščena o zaposlitvi B. B. pri tožniku.

6. Za jasno sliko konkretnega primera so pomembne informacije o vzporednih postopkih, ki so potekali v istem času v povezavi s pooblaščenima revizorjema, ki sta zaposlena pri tožniku, in sicer je 1. 12. 2020 B. B. postal direktor revizijske družbe tožnika, ki je poslovodenje prevzel od pooblaščenega revizorja A. A., 11. 12. 2020 pa je prevzel tudi 100 % lastniški delež. Toženka je z odločbo 16. 12. 2020 slednjemu izrekla ukrep nadzora odvzema dovoljenja za opravljanje nalog pooblaščenega revizorja ter postopek še ni pravnomočno zaključen. Dne 16. 12. 2020 pa je zoper A. A. začela postopek za izrek ukrepa nadzora zaradi nespoštovanja izrečenega ukrepa nadzora začasne prepovedi opravljanja obveznih revizij, ki je bil zaključen 4. 3. 2021, s katerim je izrečen slednjemu ukrep nadzora odvzema dovoljenja in hkrati začasna prepoved opravljanja obveznih revizij, ki tudi še ni pravnomočno zaključen. Ker je obema pooblaščenima revizorjema izrekla ukrep nadzora odvzema dovoljenja opravljanja nalog pooblaščenega revizorja, se je porajal dvom o možnosti dolgoročnejšega poslovanja tožnika. Navaja prvi in drugi odstavek 61. člena, tretji odstavek 59. člena ter tretji in četrti odstavek 65. člena ZRev-2. Potencialno prenehanje dovoljenja za opravljanje nalog pooblaščenega revizorja obema revizorjema, ki sta zaposlena pri tožniku, od katerih je eden lastnik in direktor, je predstavljalo grožnjo, da lahko tožnik hkrati preneha izpolnjevati kar tri različne zakonsko določene pogoje za poslovanje in vzdrževanje dovoljenja za opravljanje storitev revidiranja. To bil razlog, da je toženka na podlagi 15. točke prvega odstavka 69. člena ZRev-2 izdala sklep, da mora tožnik podati dokumentacijo in pojasnila, na podlagi katerih bo mogoče ugotoviti, da bo tožnik kadrovsko in organizacijsko sposoben opravljati storitve revidiranja. Tožnik do izteka roka ni podal s sklepom zahtevane dokumentacije. Toženka se strinja, da so bili izpolnjeni formalni pogoji po 60. členu do 65. člena in 67. členu ZRev-2 ter se sklicuje se na šesti odstavek 149. člena ZRev-2, ki ga citira. Podrobna razlaga razlogov za dvom, da bo tožnik kadrovsko in organizacijsko sposoben opravljati storitve revidiranja, je podana v obrazložitvi izpodbijane odločbe in v točki 4. na straneh 5 in 6 odgovora na tožbo. Med drugim navaja, da je toženka v konkretnem, zelo specifičnem primeru ugotovila, da obstajajo resni razlogi za dvom, da bi bil tožnik na daljši rok sposoben kadrovsko opravljati storitve revidiranja. Navaja, da imata tako A. A. kot B. B. trenutno veljavni dovoljeni za opravljanje nalog pooblaščenega revizorja. Zaradi dodatno izrečenega ukrepa nadzora začasne prepovedi opravljanja obveznih revizij, ki velja od dokončnosti odločbe, s katero je ukrep izrečen, A. A. ne sme opravljati obveznih revizij. Glede na navedeno bi v primeru izdaje dovoljenja lahko opravljal storitve obveznih revizij le B. B., ki je pri tožniku zaposlen za polovični delovni čas. Opozarja, da je zaposlitev za polovični delovni čas (ob hkratni začasni prepovedi opravljanja obveznih revizij drugega pooblaščenega revizorja, ki je sicer pri tožniku zaposlen za polni delovni čas) bila dodaten razlog za dvom v sposobnost tožnika zagotoviti zadostne in ustrezne kadrovske vire za opravljanje storitev revidiranja. V primeru sodne potrditve ukrepa odvzema dovoljenja B. B. tožnik ne bi imel več osebja, ki bi lahko zakonito zaključilo storitev redne revizije. Glede na 61. člen in 65. člena ZRev-2 bo morebitna potrditev odvzema dovoljenja A. A. predstavljala tudi utemeljeno vprašanje organizacijske možnosti tožnika za opravljanje storitev revidiranja, saj v primeru zavrnitve tožbenega zahtevka tožnik ne bo več izpolnjeval pogoje za revizijsko družbo. Glede na navedeno je toženka ocenila, da je utemeljeno vprašljiva zmožnost, da bi tožnik na daljši rok lahko zagotavljal tako kadrovsko kot tudi organizacijsko sposobnost opravljanja storitev revidiranja. Navedbe tožnika, da ni jasno, kako bi lahko dokazal, da bo lahko opravljal posle revidiranja, zavrača, saj je v obrazložitvi izpodbijane odločbe jasno navedeno, kaj predstavlja grožnjo tej sposobnosti in bi rešitev lahko iskal v povezovanju s pooblaščenim revizorjem, katerega dovoljenje ni obremenjeno z najstrožjim ukrepom nadzora. Sodišču predlaga, da v celoti zavrne tožbeni zahtevek.

8. V zadevi je sporna odločitev toženke, s katero je zavrnila zahtevo tožnika za izdajo dovoljenja za opravljanje storitev revidiranja zaradi nepredložitve dopolnitve vloge po pozivu toženke. Pri tem se toženka sklicuje na določbo šestega odstavka 149. člena ZRev-2, po kateri Agencija izda dovoljenje, če so izpolnjeni vsi pogoji, ki jih predpisuje zakon, sicer zahtevo zavrne. Toženka se sklicuje še na določbo 15. točke 69. člena ZRev-2, po kateri zahtevi za dovoljenje revizijska družba priloži drugo dokumentacijo, ki jo določi Agencija in na podlagi katere je mogoče ugotoviti, ali je revizijska družba kadrovsko, tehnično in organizacijsko sposobna opravljati storitve revidiranja.

9. Sodišče se strinja z očitki tožbe, da izpodbijane odločitve po vsebini ni mogoče preizkusiti, saj niso razvidni razlogi za zavrnitev tožnikove vloge za izdajo dovoljenja za opravljanje storitev revidiranja. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe namreč ni razvidno, katera dokumentacija, ki jo je določila toženka in na podlagi katere je mogoče ugotoviti, ali je revizijska družba kadrovsko, tehnično in organizacijsko sposobna opravljati storitve revidiranja, s strani tožnika ni bila dostavljena, na kar utemeljeno opozarja tožnik. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da so vsi formalni pogoji, določeni v 60. členu do 65. člena in 67. člena ZRev-2 bili izpolnjeni, kar pomeni, da je v primeru, kot je obravnavani, ko je toženka odločala po vsebini, potrebno v obrazložitvi pojasniti konkretne razloge za zavrnitev, ki jih je mogoče preizkusiti. Kolikor gre za diskrecijsko pravico toženke pri odločanju, pa iz obrazložitve izpodbijane odločbe to ne izhaja.

10. Pri tem sodišče poudarja, da odgovor na tožbo ne more nadomestiti obrazložitev in razlogov izpodbijane odločitve, saj mora biti stranki v postopku omogočena pravica do sodnega varstva, kar pomeni, da mora biti stranka seznanjena z razlogi za zavrnitev svoje vloge v izpodbijani odločitvi, ne pa morebiti v odgovoru na tožbo. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interes so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno pa lahko poda samo, kolikor je akt v upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem kršena pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave RS.

11. Tudi ne drži navedba v odgovoru na tožbo, da je podrobna razlaga razlogov za dvom, da bo tožnik kadrovsko in organizacijsko sposoben opravljati storitve revidiranja, podana v obrazložitvi izpodbijane odločbe, saj iz obrazložitve izpodbijane odločbe to ne izhaja in toženka to prvič navaja šele v odgovoru na tožbo. Sodišče se zato strinja s tožnikom, da razlogi za zaključek, da tožnik ne izpolnjuje zakonskih pogojev za izdajo dovoljenja, iz obrazložitve izpodbijane odločbe niso razvidni. Obrazložitev izpodbijane odločbe tako ne ustreza standardu obrazloženosti po 214. členu ZUP

in gre za bistveno kršitev pravil postopka, saj se izpodbijane odločitve ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1). Zato se sodišče tudi ne more opredeliti do tožbenih ugovorov, saj vsebinski razlogi za zavrnitev zahteve za izdajo predmetnega dovoljenja niso pojasnjeni. Sodišče pritrjuje tožniku, da je podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka.

12. Ker je izpodbijana odločba obremenjena z bistveno kršitvijo določb postopka, je sodišče skladno s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo ter izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženki, ob upoštevanju četrtega in petega odstavka tega člena ZUS-1, v ponoven postopek. Po povedanem tudi ni podlage za odločanje v sporu polne jurisdikcije (65. člen ZUS-1).

13. Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

14. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). V zadevi ni bil opravljen narok za glavno obravnavo in je tožnika v postopku zastopal odvetnik, zato je po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičen do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22 % DDV pa v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ). Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Ki določa, da obrazložitev odločbe obsega obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

Zakon o revidiranju (1993) - ZRev  - člen 69, 149, 149/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.