UPRS Sodba in sklep I U 703/2024-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-06-07

zdravstveno zavarovanje - sredstva za preživljanje - stvarna pristojnost - kršitev pravil postopka - nepristojnost - zavrženje vloge zaradi nepristojnosti - ničnost - odločitev brez zahteve stranke

Tožnica utemeljeno ugovarja, da s to vlogo ni zaprosila za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov. Iz njene prošnje namreč izrecno izhaja, da je državljanka EU, zato formalno ne more vložiti prošnje po 51. členu ZTuj-2. Iz tega razloga je prošnjo vložila na podlagi 119. členu ZTuj-2, na določbo 51. člena ZTuj-2 pa se je sklicevala v okviru analogije in zatrjevala upravičenost do priznanja nekaterih pravic iz tega člena. V tem delu je torej tožena stranka sprejela odločitev brez zahteve stranke, zato je akt v tem delu ničen po 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP.

Organ sme vlogo na podlagi petega odstavka 65. člena ZUP zavreči šele po tem, ko je storil vse, da bi ugotovil, kateri organ je zanjo pristojen. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ni razvidno, da bi tožena stranka pred njegovo izdajo v skladu z 67. členom ZUP poskušala razčistiti, katere pravice tožnica sploh zahteva, in nato na tej podlagi ugotoviti, ali je za odločanje o tožničini zahtevi pristojna ona ali kakšen drug organ in kateri.

I. Sklep Upravne enote Ljubljana št. 214-6737/2021-6224-40 z dne 19. 3. 2024 se v 1. točki izreka izreče za ničnega.

II. Tožbi se ugodi tako, da se sklep Upravne enote Ljubljana št. 214-6737/2021-6224-40 z dne 19. 3. 2024 v 2. in 3. točki izreka odpravi in vrne istemu organu v ponoven postopek.

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrgla tožničino zahtevo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov (1. točka izreka), zavrgla njen zahtevek za priznanje socialnih pravic (2. točka izreka) in odločila, da posebni stroški postopka niso nastali (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve sklepa je razvidno, da je tožnica dne 28. 4. 2021 na podlagi 119. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2) s smiselno uporabo 51. člena ZTuj-2 vložila zahtevo za izdajo potrdila o prijavi prebivanja (o kateri bo tožena stranka odločila s samostojnim aktom) in zahtevo za priznanje socialnih pravic. Tožena stranka je ugotovila, da je tožnica državljanka Republike Hrvaške in ne tretje države, zaradi česar se 51. člen ZTuj-2 zanjo ne uporablja. Sklicujoč se na določbo 42. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in 2. točko prvega odstavka 129. člena ZUP je presodila, da tožnica kot državljanka EU ne more zaprositi za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov, zato je njeno zahtevo v zvezi s tem zavrgla. Prav tako je zaradi nepristojnosti zavrgla njen zahtevek za priznanje socialnih pravic. V zvezi s tem je navedla, da je vezana na izdajo dovoljenja po različnih namenih, ki jih določa ZTuj-2 in da glede na drugi odstavek 86. člena ZTuj-2 nima možnosti odločati o pravici do obveznega in dopolnilnega zavarovanja, kar je "utemeljen razlog, da o delu zahtevka o priznanju pravic zavarovanja ni odločila".

3. Tožnica v tožbi trdi, da ni vložila vloge za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov. Njena vloga se je glasila: "a) prijava prebivanja na podlagi 119. člena ZTuj-2 in 8. člena EKČP - s smiselno uporabo 51. člena ZTuj-2 in b) zahtevek za priznanje socialnih pravic, brez katerih zgolj potrdilo o prijavi prebivanja po 119. členu ZTuj-2 ne omogoča uresničevanja temeljne človekove pravice iz 8. člena EKČP". Meni, da je obrazložitev izpodbijanega sklepa povsem zmedena, nejasna in protislovna, v desetem odstavku je navedeno celo ime druge stranke, v kateri je sicer tožena stranka tudi podobno narobe odločila. Tožnica zatrjuje, da je pravni položaj tujcev, ki so državljani druge države članice EU, po ZTuj-2 slabši od položaja drugih tujcev, čeprav bi moral biti enak ali kvečjemu boljši, oteženo uporabo pa predstavlja tudi terminološko in pojmovno razlikovanje med "dovoljenjem za prebivanje" (kar lahko pridobijo drugi tujci) in "prijavo prebivanja" (kar je rezervirano za državljane EU).

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijanem sklepu in navaja, da "na podlagi prejetih dokumentov in vpogleda v uradne evidence, tukajšnji organ drugačnega stališča in drugačne odločitve ne bi mogel sprejeti, saj tukajšnji organ ni pristojen za presojanje o priznanju pravice, kakršno zahteva tujec".

6. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je bil izpodbijani sklep izdan istega dne kot odločba št. 214-6737/2021-6224-41, s katero je tožena stranka v 1. točki izreka zavrnila prošnjo tožnice za izdajo potrdila o prijavi prebivanja za državljana EU (priloga A3 sodnega spisa; v nadaljevanju odločba z dne 19. 3. 2024). Zoper navedeno odločbo je tožnica vložila pritožbo.

7. Oba akta sta bila izdana v postopku, ki se je začel s tožničino vlogo z dne 28. 4. 2021. Tožnica utemeljeno ugovarja, da s to vlogo ni zaprosila za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov. Iz njene prošnje namreč izrecno izhaja, da je državljanka EU, zato formalno ne more vložiti prošnje po 51. členu ZTuj-2. Iz tega razloga je prošnjo vložila na podlagi 119. členu ZTuj-2, na določbo 51. člena ZTuj-2 pa se je sklicevala v okviru analogije in zatrjevala upravičenost do priznanja nekaterih pravic iz tega člena. V tem delu je torej tožena stranka sprejela odločitev brez zahteve stranke, zato je akt v tem delu ničen po 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP.

8. Ker na ničnost akta sodišče pazi po uradni dolžnosti (drugi odstavek 37. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), je sodišče s sklepom 1. točko izreka izpodbijanega sklepa izreklo za nično (68. člen ZUS-1). Z ugotovitvijo ničnosti se odpravijo posledice ničnega upravnega akta.

9. Tožnica je z vlogo z dne 28. 4. 2021 zahtevala tudi priznanje socialnih pravic, kakor jih določa drugi odstavek 51. člena ZTuj-2 oziroma sredstva za preživljanje v primeru brezposelnosti in polno zdravstveno zavarovanje. Trdila je, da ji potrdilo o prijavi prebivanja po 119. členu ZTuj-2 brez navedenih socialnih pravic ne omogoča uresničevanja temeljne človekove pravice iz 8. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (v nadaljevanju EKČP). Tožena stranka je zavrgla tudi ta del njenega zahtevka.

10. Sodišče ugotavlja, da je iz vloge z dne 28. 4. 2021 razvidno, da tožnica prosi za priznanje omenjenih socialnih pravic za primer izdaje potrdila o prijavi prebivanja po 119. členu ZTuj-2. To njeno prošnjo je tožena stranka zavrnila z odločbo z dne 19. 3. 2024, s katero pa ni odločila tudi o tožničinem zahtevku glede socialnih pravic, saj je očitno štela, da se ta del prošnje z dne 28. 4. 2021 nanaša na zahtevo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov po 51. členu ZTuj-2. Da je temu tako potrjuje uvod izpodbijanega sklepa, iz katerega izhaja, da se ta akt izdaja "v upravni zadevi izdaje dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov", pravni pouk izpodbijanega sklepa pa tožnico napotuje na upravni spor.

11. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožena stranka tožničino zahtevo glede priznanja socialnih pravic zavrgla "kot nepristojen organ", pri čemer se je sklicevala na določbo petega odstavka 65. člena ZUP in drugega odstavka 86. člena ZTUj-2. Peti odstavek 65. člena ZUP določa, da če dobi organ po pošti, brzojavno ali po elektronski poti vlogo, ki je ni pristojen sprejeti, pa ni nobenega dvoma o tem, kateri organ jo je pristojen sprejeti, jo pošlje brez odlašanja pristojnemu organu oziroma sodišču in to sporoči stranki, če pa organ, ki je dobil vlogo, ne more ugotoviti, kateri organ je zanjo pristojen, izda brez odlašanja sklep, s katerim zavrže vlogo zaradi nepristojnosti, in ga takoj pošlje stranki. Glede na to, da tožena stranka vloge ni poslala pristojnemu organu, pač pa jo je zavrgla, kaže na to, da ni mogla ugotoviti, kateri organ je za odločanje o vlogi pristojen.

12. Vendar pa sme organ vlogo na podlagi petega odstavka 65. člena ZUP zavreči šele po tem, ko je storil vse, da bi ugotovil, kateri organ je zanjo pristojen.

Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ni razvidno, da bi tožena stranka pred njegovo izdajo v skladu z 67. členom ZUP poskušala razčistiti, katere pravice tožnica sploh zahteva

, in nato na tej podlagi ugotoviti, ali je za odločanje o tožničini zahtevi pristojna ona ali kakšen drug organ in kateri. Šele če tožena stranka ne bi mogla ugotoviti, kateri organ je pristojen, bi lahko zahtevo zavrgla na podlagi petega odstavka 65. člena ZUP. Takšne ugotovitve pa izpodbijani sklep ne vsebuje.

13. Namesto tega se je tožena stranka nejasno sklicevala še na drugo pravno podlago, in sicer na drugi odstavek 86. člena ZTuj-2, ki določa, da so za ukrepe in odločitve ter postopke v zvezi s prebivanjem tujcev v RS na prvi stopnji pristojne upravne enote, na območju katerih tujec prebiva ali namerava prebivati, če ni s tem zakonom drugače določeno. Tožena stranka je navedla, da ker ZTuj-2 ne določa drugače, upravna enota nima možnosti odločati o pravici do obveznega in dopolnilnega zavarovanja. To je bil po njenem mnenju utemeljen razlog, da o delu zahtevka o priznanju pravic zavarovanja ni odločila. Takšni nejasni in pomanjkljivi argumentaciji sodišče ne more pritrditi. Ne le zato, ker iz izpodbijanega akta ni povsem jasno, ali gre le za pravico do zavarovanja in če, katerega, temveč tudi zato, ker ta zakonska določba sama zase ne more biti podlaga za zavrženje. Nenazadnje tudi ni mogoče spregledati, da je tožena stranka o zahtevi odločila, saj jo je zavrgla.

14. Glede na ugotovljeno je obrazložitev izpodbijanega sklepa glede 2. točke izreka do te mere nejasna in pomanjkljiva, da se je ne da preizkusiti (7. alineja drugega odstavka 237. člena ZUP).

15. Glede na vse navedeno je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijani sklep v 2. in 3. točki izreka odpravilo in v tem obsegu zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

16. V ponovnem postopku bo morala tožena stranka najprej razčistiti, katere pravice tožnica sploh zahteva, in nato njeno prošnjo obravnavati v okviru prijave prebivanja na podlagi 119. člena ZTuj-2, kar narekuje izdajo dopolnilnega akta (219. člen ZUP) k odločbi z dne 19. 3. 2024, in to ne glede na to, ali bo tožena stranka presodila, da je treba zahtevo stranke (ob upoštevanju stališč iz te sodbe) zavreči, zavrniti ali ji ugoditi.

17. Sodišče je odločilo brez opravljene glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in ugotoviti ničnost (glede 1. točke izreka izpodbijanega sklepa) oziroma upravni akt odpraviti (glede 2 in 3.. točke izreka izpodbijanega sklepa), pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Tako tudi Upravno sodišče v sodbi I U 12/2010 z dne 16. 6. 2010.

V vlogi z dne 28. 4. 2021 so namreč uporabljeni različni termini: "socialne pravice", "iskanje zaposlitve", "socialna pomoč", "polno zdravstveno zavarovanje", "enake pravice, kot jih predvideva drugi odstavek 51. člen ZTuj-2".

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 51, 86, 86/2, 119

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279, 279/1, 279/1-4, 279/2, 279/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.