UPRS Sklep III U 41/2023-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-09-25

LOKALNA SAMOUPRAVA - UPRAVNI SPOR - ČLOVEKOVE PRAVICE

tožba zaradi varstva človekovih pravic - varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin - procesne predpostavke za sodno varstvo - zavrženje tožbe

Z zakonom (4. člen ZUS-1), je skladno z drugim odstavkom 157. člena Ustave RS določeno, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Tožba je dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi poseglo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedel organ države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil. Po določbi 28. člena ZLS so organi občine občinski svet, župan in nadzorni odbor. Občinski svet lahko ustanovi tudi druge komisije in odbore kot svoja delovna telesa. Komisije in odbori občinskega sveta v okviru svojega delovnega področja v skladu s statutom občine in poslovnikom občinskega sveta obravnavajo zadeve iz pristojnosti občinskega sveta in dajejo občinskemu svetu mnenja in predloge (prvi odstavek 31. člena ZLS). Glede na določbe ZLS tako Odbor za urejanje prostora in varstvo okolja Občine Idrija nima položaja in pristojnosti organa toženke, zato po presoji sodišča tožba, s katero tožnik uveljavlja kršitev pravic zaradi v tožbi opredeljenega dejanja, ne izpolnjuje procesnih predpostavk za sodno varstvo v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Tožnik vlaga tožbo na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Meni namreč, da mu je toženka posegla v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine s tem, ko mu predsedujoči na seji Odbora za urejanje prostora in varstvo okolja Občine ... (v nadaljevanju tudi: odbor) ni dovolil aktivno sodelovati oziroma razpravljati na seji odbora, čeprav je tožnik član Odbora za gospodarske javne službe Občine ... Oba navedena odbora sta delovni telesi Občinskega sveta Občine ... (32. člen Statuta Občine ..., v nadaljevanju: Statut). Tožnik se je 15. 3. 2023 ob 17.00 uri udeležil seje odbora, katerega član sicer ni. Seji je lahko prisostvoval, ni mu pa bilo dovoljeno postavljati vprašanj, prositi za pojasnila ali dati pripombe. Predsedujoči je svojo odločitev oziroma odločitev toženke pojasnil že v uvodu seje, pri čemer se je skliceval na pojasnilo Občinske uprave Občine ... ter dosedanjo prakso, v skladu s katero je tožnik na seji lahko prisoten, ne sme pa sodelovati oziroma razpravljati. S tem dejanjem je bilo poseženo v pravico tožnika do sodelovanja na drugih odborih in delovnih telesih občinskega sveta, ki jo zagotavljata 2. in 13. člen Poslovnika Občinskega sveta Občine ... (v nadaljevanju: Poslovnik); njegovo pravico do svobode izražanja (39. člen Ustave RS) ter pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave RS). Po določbi 13. člena Poslovnika ima svétnik pravico udeleževati se sej delovnih teles, katerih član sicer ni, in sodelovati pri njihovem delu, zato je za tožnika edina sprejemljiva razlaga določb Poslovnika ta, da imajo tudi člani delovnih teles (ki sicer niso člani občinskega sveta) pravico, da se udeležujejo in aktivno sodelujejo (brez pravice glasovanja) na sejah odborov in komisij, katerih člani sicer niso. Zoper opisano kršitev Poslovnika tožnik nima pravnega sredstva oziroma sodnega varstva. Zato zahteva, da sodišče v upravnem sporu ugotovi, da je toženka s tem, ko mu 15. 3. 2023 ni dovolila sodelovati na seji odbora, kršila določbi 2. in 13. člena Poslovnika ter nezakonito posegla v tožnikove ustavne pravice iz 9., 39. in 44. člena Ustave RS. Zahteva tudi, da sodišče toženki prepove izvrševati posamična dejanja, s katerimi se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, kot je bilo to storjeno na seji odbora dne 15. 3. 2023. Nadalje zahteva še, da mu toženka povrne stroške tega postopka, v roku 15 dni.

2. Tožba je bila vročena toženki, ki je nanjo odgovorila in v odgovoru prvenstveno izpostavila med strankama nesporna dejstva, to je, da je tožnik član Odbora za gospodarske javne službe Občine ... in sicer kot zunanji član, tožnik namreč ni občinski svétnik; tako Odbor za gospodarske javne službe kot tudi Odbor za urejanje prostora in varstvo okolja sta občinska odbora Občinskega sveta Občine ...; da je predsednik odbora na zadevni seji 15. 3. 2023 podal uvodno pojasnilo, ki ga je pripravila Občinska uprava Občine ..., da se zunanji člani drugih delovnih teles Občinskega sveta, skladno z dosedanjo prakso, lahko udeležijo seje odbora, ki je javna, vendar na seji ne smejo aktivno sodelovati. Toženka nadalje navaja, da morebitnih kršitev Poslovnika, do katerih po njenem mnenju v konkretnem primeru niti ni prišlo, ni mogoče uvrstiti v okvir ustavnih pravic, katerih sodno varstvo je mogoče (izjemoma) uveljavljati v upravnem sporu na podlagi drugega odstavka 157. člena Ustave RS oziroma prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Gre namreč za izključno procesna dejanja in razmerja znotraj občinskega sveta, ki jih določajo Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS), Statut in Poslovnik. Če pri teh internih procesnih razmerjih pride do kršitev, se te kršitve obravnavajo in urejajo le znotraj občinskega sveta kot organa oblasti občine in ta razmerja niso podvržena sodni kontroli v okviru upravnega spora po ZUS-1, in tudi ne v kakšnem drugem postopku pred sodišči. Sodišču zato primarno predlaga, da tožbo zavrže. V nadaljevanju odgovora na tožbo se toženka še vsebinsko opredeljuje do tožbenih navedb, ki jih ocenjuje kot neutemeljene, pri čemer se sklicuje tudi na stališča, ki jih je zavzelo Vrhovno sodišče RS v sodbi, št. I Up 20/2021 z dne 25. 1. 2023. Zahteva, da sodišče tožniku naloži v plačilo njene stroške tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, v roku 15 dni.

3. S pripravljalno vlogo z dne 26. 6. 2023 tožnik odgovarja na navedbe toženke v odgovoru na tožbo. Meni, da nima nobene možnosti procesne obravnave izvršenega dejanja znotraj občinskega sveta, te možnosti pa ni konkretno opredelila niti toženka v odgovoru na tožbo. Predpisi, relevantni za obravnavano zadevo, ne urejajo pravnega varstva za primer tovrstne kršitve, zato tožnik zaključuje, da je za vsebinsko obravnavanje predmetne zadeve pristojno tukajšnje sodišče. Med drugim tožnik, ob predstavitvi svoje razlage določb Poslovnika, navede, da so odbori osnovna oblika demokratičnih forumov, v katerih potekajo politično-strokovne razprave, ki so v pomoč občinskim svétnikom pri njihovem delu v občinskem svetu in preko katerih se udejanjata ustavni pravici do svobode izražanja in do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Dodaja še, da je bilo sporno dejanje izvedeno enostransko, brez sklepa odbora. Ne drži, da je dosedanja praksa taka, da se (zunanji) člani lahko udeležijo sej drugi odborov, ne morejo pa na seji aktivno sodelovati, saj je tožnik v preteklosti že sodeloval na seji odbora, katerega član ni bil, občinska uprava pa tudi ni pristojna za razlago določb Poslovnika.

5. V zadevi ni sporno, da se je tožnik 15. 3. 2023 ob 17.00 uri udeležil seje Odbora za urejanje prostora in varstvo okolja Občine ..., katerega član sicer ni, je pa (t.i. zunanji) član Odbora za gospodarske javne službe Občine ... Seji je tožnik lahko prisostvoval, ni mu pa bilo dovoljeno postavljati vprašanj, prositi za pojasnila ali dati pripomb, s čemer ga je predsedujoči seji seznanil v uvodu te seje. Ker tožniku ni bilo omogočeno, da bi na zadevni seji aktivno sodeloval oziroma razpravljal, meni, da so mu bile s tem kršene človekove pravice in temeljne svoboščine, ki jih navaja v tožbi, s katero uveljavlja sodno varstvo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1. Med strankama tudi ni sporno, da sta oba navedena odbora delovni telesi Občinskega sveta Občine ..., kar navaja tudi sam tožnik v tožbi.

6. V predmetnem sporu torej tožnik zahteva presojo zakonitosti dejanja, s katerim naj bi toženka posegla v njegove ustavne pravice. Z zakonom (4. člen ZUS-1), je skladno z drugim odstavkom 157. člena Ustave RS določeno, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta.

7. Za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 morajo biti izpolnjeni pogoji, ki izhajajo iz navedene zakonske ureditve. Postopek se lahko začne le na podlagi tožbe, vložene skladno z zakonom, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic zaradi nezakonitega dejanja in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek. Da je tako tožbo mogoče obravnavati, morajo biti izpolnjene vse splošne zakonske procesne predpostavke (36. člena ZUS-1), kar pomeni, da mora biti tožba pravočasna in dovoljena ter vložena po upravičeni osebi, itd. Poleg splošnih procesnih predpostavk pa je pri presoji dovoljenosti take tožbe treba upoštevati tudi posebne procesne predpostavke (36. člen v povezavi s 4. členom ZUS-1). Tako je tožba dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi poseglo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedel

države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil. Ker pa je sodno varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu subsidiarno, je za dovoljenost tožbe treba presoditi, ali ima glede na okoliščine in značilnosti v tožbi zatrjevane kršitve ustavnih pravic tožnik na voljo drugo učinkovito sodno varstvo. Če navedene procesne predpostavke niso izpolnjene, je treba tožbo zavreči.

8. Po določbi 28. člena ZLS so organi občine občinski svet, župan in nadzorni odbor. Občinski svet lahko ustanovi tudi druge komisije in odbore (poleg komisije za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja) kot svoja delovna telesa (prvi in drugi odstavek 30. člena ZLS). Komisije in odbori občinskega sveta v okviru svojega delovnega področja v skladu s statutom občine in poslovnikom občinskega sveta obravnavajo zadeve iz pristojnosti občinskega sveta in dajejo občinskemu svetu mnenja in predloge (prvi odstavek 31. člena ZLS). Glede na navedene določbe ZLS tako Odbor za urejanje prostora in varstvo okolja Občine ... nima položaja in pristojnosti

zato po presoji sodišča tožba, s katero tožnik uveljavlja kršitev pravic zaradi v tožbi opredeljenega dejanja, ne izpolnjuje procesnih predpostavk za sodno varstvo v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1. Tožbo je zato zavrglo na podlagi 4. člena v zvezi s 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

9. Glede na navedbe tožnika sodišče še dodaja, da v upravnem sporu ni pristojno za odločanje o skladnosti Poslovnika z Ustavo RS in v tem postopku tudi ni relevanten morebitni pravni interes, ki ga ima tožnik za tovrstno odločanje.

10. Sodišče je o tožbi odločilo brez glavne obravnave in ne da bi izvajajo predlagane dokaze, saj gre za procesno odločitev, ki jo je sodišče sprejelo na podlagi nespornih dejstev.

11. Odločitev o stroških obeh strank postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Glej v zvezi s tem tudi odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-58/95 z dne 6. 7. 1995.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 36, 36/1, 36/1-6

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 157

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.