UPRS Sodba I U 338/2022-26
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-01-09

DELOVNO PRAVO - KMETIJSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

neposredna plačila v kmetijstvu - zahteva za izplačilo sredstev - račun - podjemna pogodba - obstoj delovnega razmerja - obrazložitev odločbe

Upravni organ se ni konkretizirano opredelil do vsebine obravnavane podjemne pogodbe. Med razlogi obrazložitve ni razbrati, na kakšni podlagi, torej na podlagi katerih določb obravnavane podjemne pogodbe je upravni organ štel, da je ta pogodba po svoji vsebini pogodba o zaposlitvi, zaradi česar bi bilo za presojo njene veljavnosti treba uporabiti tretji odstavek 20. člena ZDR-1 in posledično 505. člen ZGD-1, kot to organ razloguje v nadaljevanju svoje odločbe. Če bo organ v ponovnem postopku ponovno zaključil, da je obravnavana pogodba po svoji vsebini pogodba o zaposlitvi, pa bo moral tudi natančno opredeliti, za kakšno obliko neveljavnosti pogodbe gre.

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33151-31/2015/129 z dne 14. 2. 2022, se v 1. točki izreka v delu zavrnitve dela zahtevka za izplačilo sredstev v višini 323,35 EUR odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti stroške postopka tožeči stranki v višini 285,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve sodbe toženi stranki, po preteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravni organ je z izpodbijano odločbo delno ugodil zahtevku tožnice za izplačilo sredstev, določenih v odločbi o potrditvi SLR in LAS, št. 33151-31/2015/28 z dne 14. 10. 2016, v višini 18.698,10 EUR, del zahtevka v višini 325,35 EUR pa zavrnil.

2. V obrazložitvi je upravni organ uvodoma povzel 56. člen Zakona o kmetijstvu (ZKme-1) ter se navezal na Uredbo o izvajanju lokalnega razvoja, ki ga vodi skupnost, v programskem obdobju 2014 - 2020 (Uredba CLLD). V nadaljevanju je navedel, da je tožnica vložila zahtevek za izplačilo nepovratnih sredstev v višini 19.021,45 EUR in k zahtevku priložila dokumentacijo. K računu št. 13 je tožnica priložila podjemno pogodbo, št. 1/2021 z dne 20. 5. 2021, obračun podjemne pogodbe ter dokazila o plačilu, nato bila pozvana na posredovanje sklepa skupščine, ki ureja delo direktorju. Organ je ugotovil, da ta račun ni upravičen do financiranja. Tožnica uveljavlja stroške ocenjevalne komisije za A. A. v višini 325,35 EUR, ki je imenovan oziroma izbran za člana ocenjevalne komisije. Pri pregledu podjemne pogodbe z dne 20. 5. 2021 je bilo ugotovljeno, da je ta sklenjena med podjemnikom A. A. in delodajalcem B., d.o.o., ki ga zastopa A. A. Gre torej za isto fizično osebo. Glede na tretji odstavek 20. člena Zakona o delovnih razmerjih (ZDR-1) v zvezi s 505. členom Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1) direktor d.o.o. z več družbeniki pogodbe o zaposlitvi sam s sabo in brez pooblastila skupščine ne more veljavno skleniti, če pa jo, je treba takšno ravnanje obravnavati kot sklenitev pogodbe, ki jo sicer sklene neupravičena oseba, posledica, ki nastopi, pa je ničnost pogodbe. Ob smiselni uporabi 73. člena Obligacijskega zakonika (OZ) bi takšna pogodba delodajalca zavezovala le, če bi jo ta pozneje odobril. A. A. v primeru, ko gre za družbo z več družbeniki, sam veljavno ne more sam podpisati podjemne pogodbe (ki jo je treba obravnavati kot pogodbo o zaposlitvi) za storitve, ki jih opravlja kot fizična oseba za pravno osebo, v kateri nastopa v vlogi poslovodnega organa. Ker ima ta družba po podatkih AJPES-a 9 družbenikov, lahko to naredi predsednik skupščine. V primeru nastopa kolizije interesov je treba upoštevati 38. a člen ZGD-1, če do tega ne pride, nastopi posledica iz drugega odstavka 73. člena OZ. Sredstva po tej pogodbi v višini 325,35 EUR torej predstavljajo neupravičen strošek, zato jih je organ zavrnil (56. člen ZKme-1).

3. Tožnica je vložila tožbo izrecno zoper zavrnilni del odločbe o dodelitvi sredstev. Gre za vprašanje, ali je bila podjemna pogodba, št. 1/2021 z dne 20. 5. 2021, sklenjena pravno pravilno. Po mnenju tožnice se ni mogoče sklicevati na 20. člen ZDR-1. Predmetna pogodba ni pogodba o zaposlitvi, saj se z njo ni sklenilo delovno razmerje. A. A. je v delovnem razmerju s B. na podlagi pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas. S predmetno pogodbo pa se je zavezal opraviti določen posel - pregled in oceno projektov, sodelovanje na seji strokovne komisije za oceno in ožji izbor projektov. Gre za podjemno pogodbo po 619. členu in nadaljnjih OZ. Tudi podroben pregled njene vsebine pokaže jasno, da izpolnjuje vse elemente podjemne pogodbe in ne izpolnjuje elementov, obveznih v pogodbi o zaposlitvi. Ključna razlika je v vsebini del in nalog. A. A. ima sklenjeno pogodbo o zaposlitvi kot poslovodna oseba za vodenje B. Predmetna podjemna pogodba obsega dela in naloge, ki nikakor ne sodijo med vodstvene ali poslovodne naloge. Predmetna pogodba tudi ni v nasprotju z ZGD-1. Toženka se napačno sklicuje na 505. člen tega zakona. V poštev tudi ne pride 515. a člen ZGD-1 v zvezi z 270. a členom istega zakona, saj B. ni srednja ali velika družba, temveč mikro podjetje. Pri predmetnem poslu tudi ne gre za konflikt interesov po 38. členu ZGD-1. Nikakor pa ta zakon ne določa ničnosti tovrstnega posla. Toženka se tudi napačno sklicuje na 73. člen OZ, pri čemer ta ne predvideva ničnosti kot sankcije. Ne drži, da A. A. kot pooblaščenec B. ni imel pooblastila za sklenitev pogodbe s A. A. kot podjemnikom., saj je zakoniti zastopnik B. in ima pooblastilo za sklenitev pogodbe. Ker gre za najtežjo sankcijo, je treba institut ničnosti uporabljati restriktivno. Toženka bi morala ničnost pogodbe uveljavljati sodno. Pogodba je bila tudi obojestransko izpolnjena in je prišlo do konvalidacije pogodbe (drugi odstavek 90. člena OZ). Toženka je še spregledala drugi odstavek 86. člena OZ. Tožnica je predlagala, da sodišče odloči brez glavne obravnave, glede na to, da je v zadevi sporno vprašanje uporabe materialnega prava. Kot zaključno je predlagala, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo spremeni na način, da se zahtevku tožnice ugodi v celoti v višini 19.021,45 EUR in se ta sredstva nakaže na strankin transakcijski račun, toženki pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

4. Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da je pri pregledu podjemne pogodbe ugotovila, da A. A. kot podpisnik nastopa v vlogi podjemnika, kot tudi v vlogi zastopnika tožnice. Ker gre za neveljavno pogodbo, je toženka zahtevek v tem delu zavrnila. Meni, da je bilo sklicevanje na tretji odstavek 20. člena ZDR-1 v zvezi s 505. členom ZGD-1 pravilno in zakonito (tako tudi sodba, VIII Ips 57/2013). 515. a člen ZGD-1 se na tak primer niti ne nanaša. Denarni znesek izvira iz skladov EU in ne iz premoženja tožnice. Zato ne drži, da je imel A. A. pooblastilo za sklenitev pogodbe in, da velja 73. člen OZ. Sklicevanje na ničnost v odločbi je sicer napačno, vendar ne vpliva na pravilnost odločitve, ki temelji na 73. členu OZ. Tožnica torej ni predložila pogodbe, ki bi jo toženka lahko štela za veljavno in na tej podlagi izplačala znesek iz tega naslova. Vprašanje o veljavnosti podjemne pogodbe je bilo predhodno vprašanje v tej zadevi (147. člen Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP), ki ga toženka ni bila dolžna odstopiti v reševanje sodišču. Na konvalidacijo pogodbe se ni mogoče sklicevati, ker pravni posel sploh ni nastal (zaradi nepravilnega zastopanja ene od pogodbenih strank). Četudi pa bi temu bilo tako, tožnica ne pojasni, zakaj naj bi šlo za prepoved manjšega pomena. Iz enakega razloga se ni mogoče sklicevati na drugi odstavek 86. člena OZ. Predlagala je zavrnitev tožbe.

5. Tožnica je v prvi pripravljalni vlogi najprej opozorila, da je bilo dejansko stanje v zadevi, VIII Ips 57/2013, drugačno kot v tej zadevi. V citirani sodni odločbi je šlo za vprašanje odpovedi pogodbe o zaposlitvi in ali je odpoved podal pravilen organ/oseba. Sodišče je s to sodbo odločilo, da se veljavnost 20. člena ZDR-1 razširi ne samo na sklenitev pogodbe o zaposlitvi, temveč tudi na druga razmerja delodajalec - delavec znotraj delovnega razmerja. Podjemna pogodba pa predstavlja posel obligacijskega prava in ne sodi v okvir delovnega razmerja. Sodna praksa ne širi dometa 20. člena ZDR-1 izven dometa zakona samega, še najmanj pa na posle obligacijskega prava. V tem primeru A. A. ni nastopal kot delodajalec, temveč kot naročnik in na drugi strani kot podjemnik, torej ne kot delavec. Za tak primer nedvomno veljajo določbe ZGD-1 (38., 270.a, 281.b do 281.d, 284. a in 515.a člen), ki urejajo posle med povezanimi osebami in so nedvomno lex specialis proti ZDR-1. Vir sredstev, izplačanih A. A., ni pomemben. Tožnica je odločila, da A. A. opravlja dela in naloge v ocenjevalni komisiji, predmetna podjemna pogodba je bila sklenjena s strani B., d.o.o. iz razloga, ker je B. tisti, ki za tožnico opravlja naloge vodilnega partnerja, kamor sodijo tudi naloge okoli ocenjevalne komisije. Pogodba je bila torej sklenjena z B. kot naročnikom, vendar na podlagi sklepa tožnice ter imenu in za račun tožnice, ne pa za B. Odločitve se tudi ne da preizkusiti. V izpodbijani odločbi se je toženka odločila, da zavrne del zahtevka, ker naj bi bila predmetna pogodba nična. Vmes sicer uporablja tudi pojem neveljavna, kar je nadpomenka za ničnost in izpodbojnost skupaj, v odgovoru na tožbo pa se osredotoča na neobstoj pogodbe, česar v izpodbijani odločbi ni. Navedla je še, da so bile obveznosti po pogodbi izpolnjene, javni interes ni bil prizadet.

6. Toženka je v prvi pripravljalni vlogi prerekala stališče tožnice o razlagi navedene sodbe Vrhovnega sodišča RS, saj se po mnenju toženke nanaša tudi na druga pravna področja, če gre za razmerje družba d.o.o. (delodajalec) - poslovodja (delavec), ko poslovodja zastopa družbo, ki je njegov delodajalec v razmerju do njega samega. Sicer se pa 38. člen ZDG-1 nanaša na prokuro, 270. a člen na posle družbe s člani uprave/njenimi družinskimi člani/družbo oziroma drugo pravno osebo, ki jo član uprave ali njegov družinski član obvladuje, 281. b do 218. d člen na posle s povezanimi strankami, 284. a člen na posle s članom nadzornega sveta, 515. a člen pa na posle in dejanja, s katerimi se predmet ali druga premoženjska vrednost odplačno ali neodplačno prenese ali prepusti in so opravljeni med družbo in poslovodjem, prokuristom ali njunimi družinskimi člani. Prokura ni v povezavi s predmetom spora. Ostale določbe se nanašajo na posle ali dejanja, s katerimi se premoženjska vrednost družbe prenese, med drugim na poslovodjo. Za uporabo teh določb mora priti do prehoda premoženja iz družbe na osebe iz zgoraj navedenih členov, za kar v tem primeru ne gre. Ni bistveno, ali bi A. A. dobil sredstva nakazana s strani B. ali neposredno s strani toženke. Ravno sklenitev pogodbe med B. in A. A. je sporna. Ne drži, da je bila pogodba sklenjena v imenu in za račun tožnice. Sklep o imenovanju člana ocenjevalne komisije ni podlaga za izplačilo denarnih sredstev. V obrazložitvi izpodbijane odločbe pa se je toženka tudi sklicevala na to, da pogodba ni sklenjena. Pravna posledica je v tem, da ni mogoče izplačati denarnih sredstev na podlagi sporne pogodbe, če te ni mogoče šteti za pravno podlago za izplačilo sredstev, kar vse izhaja iz izpodbijane odločbe.

7. Tožnica je v drugi pripravljalni vlogi še dodala, da toženka v svoji prvi pripravljalni vlogi potrjuje argument tožnice v zvezi z uporabo specialnih določb ZGD-1. Ponovno je poudarila, da je izvor sredstev, plačanih A. A., nepomemben. In nedvomno gre za sredstva B. Toženka je ne samo navedla 87. člen OZ, temveč se nanj tudi sklicevala (posledice ničnosti). Zato ne gre za napačno poimenovanje pravnega instituta, temveč njegovo napačno uporabo, kar pomeni nezakonitost odločbe.

9. V obravnavanem primeru je predmet upravnega spora zavrnitev dela tožničinega zahtevka za izplačilo sredstev v višini 323,35 EUR, po odločbi o potrditvi SLR in LAS, št. 33151-31/2015/28 z dne 14. 10. 2016.

10. Organ je po izvedbi ugotovitvenega postopka zaključil, da podjemne pogodbe, št. 1/2021 z dne 20. 5. 2021, sklenjene med zastopnikom gospodarske družbe A. A. kot direktorjem B., d.o.o. z zunanjim izvajalcem, ki je ista fizična oseba kot zastopnik družbe, tj. A. A., ni mogoče upoštevati kot veljavno sklenjene, zaradi česar ni mogoče priznati stroškov, ki so nastali iz naslova te pogodbe.

11. Svojo odločitev je oprl na: 56. člen ZKme-1

, Uredbo o CLLD, po kateri so bila tožnici odobrena sredstva iz (Pod)ukrepa 19.4, tretji odstavek 20. člena ZDR-1

12. Tožnica kot poglavitno ugovarja, da upravni organ navedene pogodbe ne bi smel šteti kot pogodbe o zaposlitvi, saj ne gre za tako pogodbo, temveč za podjemno pogodbo, ki je pogodba civilnega prava, kar kaže tudi podroben pregled njene vsebine.

13. Nedvomno je podjemna pogodba pogodba civilnega prava. Ureja jo OZ v 619. členu in nadaljnjih. Po 619. členu tega zakona se s podjemno pogodbo podjemnik zavezuje opraviti določen posel, kot je izdelava ali popravilo kakšne stvari, kakšno telesno ali umsko delo ipd., naročnik pa zavezuje, da mu bo za to plačal. V nadaljnjih členih OZ so predpisane še določene značilnosti oziroma elementi podjemne pogodbe (npr. možnost nadzora naročnika nad poslom, podjemnikove obveznosti, naročnikove obveznosti), odstop od pogodbe, odgovornost za napake, idr.

14. Kot izhaja iz obrazložitve odločbe, je upravni organ s tem v zvezi navedel le, da je obravnavano pogodbo po njegovem mnenju treba obravnavati enako kot pogodbo o zaposlitvi, saj gre za obliko ''formalnega'' dela.

15. To pa po oceni sodišča za preizkus ugovora tožnice in s tem za preizkus zakonitosti odločbe v zavrnilnem delu odločitve ne zadošča, kar terja njeno odpravo. Upravni organ se namreč ni konkretizirano opredelil do same vsebine obravnavane podjemne pogodbe. Med razlogi obrazložitve ni razbrati, na kakšni podlagi, torej na podlagi katerih določb obravnavane podjemne pogodbe je upravni organ štel, da je ta pogodba po svoji vsebini pogodba o zaposlitvi, zaradi česar bi bilo za presojo njene veljavnosti treba uporabiti tretji odstavek 20. člena ZDR-1 in posledično 505. člen ZGD-1, kot to organ razloguje v nadaljevanju svoje odločbe.

16. V odgovoru na tožbo in v pripravljalni vlogi se je toženka sicer dodatno sklicevala še na sodno prakso v zvezi s tretjim odstavkom 20. člena ZDR-1 (oziroma 18. člena v času izdaje sodne odločbe veljavnega ZDR), tj. sodbo VIII Ips 57/2013, ki jo je po mnenju toženke treba razlagati, da poslovodna oseba, ki je zakoniti zastopnik družbe, v pogodbenih razmerjih ne more nastopati proti samemu sebi, kot tudi, da je bilo vprašanje veljavnosti podjemne pogodbe predhodno vprašanje v tem postopku, vendar četudi bi bile te navedbe toženke pravno upoštevne, da bi jih sodišče smelo obravnavati (pa niso, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju) še vedno iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni jasno, zakaj gre pri obravnavani podjemni pogodbi po njeni vsebini za pogodbo o zaposlitvi.

17. Kot se je izrekla že uveljavljena upravnosodna praksa (npr. I U 726/2019, III U 239/2013, idr.), toženka z navedbami v odgovoru na tožbo in morebitnih pripravljalnih vlogah morebitno pomanjkljive obrazložitve odločbe ne more dopolnjevati oziroma celo navajati dodatne razloge za odločitev. Izpodbijani upravni akt mora namreč vsebovati vse elemente, ki jih določa 214. člen ZUP (med drugim razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank - 3., 5. in 6. točka prvega odstavka), saj se na ta način zagotavljajo ustavne pravice do učinkovitega pravnega sredstva in sodnega varstva iz 23. ter 25. člena Ustave.

18. Sodišče še zaradi racionalnejšega vodenja ponovnega postopka dodaja, da drugi odstavek 13. člena ZDR-1 izrecno prepoveduje delo na podlagi pogodb civilnega prava v primeru obstoja elementov delovnega razmerja v skladu s 4., v povezavi z 22. oziroma 54. členom tega zakona, razen v primerih, ki jih določa zakon. To za ta primer pomeni, da je treba najprej ugotoviti, ali so glede na vsebino določb sklenjene podjemne pogodbe podani elementi delovnega razmerja, kar bi kazalo na to, da gre za pogodbo o zaposlitvi, in pri tem upoštevati tudi ugovore tožnice s tem v zvezi. Šele po tem, ko bo organ ugotovil, za kakšno pogodbo v tem primeru gre, pa bo treba presoditi, ali predstavlja obravnavana pogodba veljavno pravno podlago za izplačilo sredstev tožnici v višini 325,35 EUR.

19. V primeru, če bo organ v ponovnem postopku ponovno tudi zaključil, da je obravnavana pogodba po svoji vsebini pogodba o zaposlitvi, pa se bo moral tudi natančno opredeliti za kakšno obliko neveljavnosti pogodbe gre. Slednje namreč ni nepomembno glede za razloge za vsako posamično obliko neveljavnosti in njene posledice

. Npr. v primeru če gre za pogodbo, ki jo je sklenila neupravičena oseba (73. člen OZ), bi to pomenilo, da je ta nična

20. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo v zavrnilnem delu na podlagi 3. in posledično 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo v tem obsegu vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral ta, sledeč četrtemu in petemu odstavku istega člena zakona, odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti postopka in o zadevi v tem obsegu ponovno odločiti.

21. Sodišče ni odločilo v sporu polne jurisdikcije, kot je to predlagala tožnica, ker dosedanji podatki spisa (nemožnost preizkusa odločitve) niso dali za to zanesljive podlage (65. člen ZUS-1).

22. Sodišče v zadevi ni opravilo glavne obravnave. Stranki sta sodišču namreč sporočili, da soglašata, da sodišče odloči o zadevi na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov, brez oprave glavne obravnave (279. a člen Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 oziroma peta alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

23. Odločitev o ugoditvi stroškovnega zahtevka tožnice temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po drugem odstavku 3. člena Pravilnika se tožniku, če je bila zadeva rešena na seji (oziroma smiselno brez oprave glavne obravnave) in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, priznajo stroški v višini 285 EUR. Tak predlog je podala tudi tožnica.

Zahtevek, ki izpolnjuje pogoje iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, organ odobri in sredstva izplača na strankin transakcijski račun (drugi odstavek), če zahtevku stranke ni v celoti ugodeno, pristojni organ o zahtevku odloči z odločbo (tretji odstavek);

Kadar se sklepa pogodba o zaposlitvi s poslovodno osebo, nastopa v imenu delodajalca organ, ki je po zakonu oziroma aktih družbe (akt o ustanovitvi, družbena pogodba, statut) pristojen za zastopanje delodajalca proti poslovodnim osebam, če le-tega ni, pa lastnik;

Pogodba, ki jo sklene nekdo kot pooblaščenec v imenu drugega brez njegovega pooblastila, zavezuje neupravičeno zastopanega samo, če jo ta pozneje odobri (prvi odstavek 73. člena), stranka, s katero je pogodba sklenjena, lahko zahteva od neupravičeno zastopanega, da se v primernem roku izreče, ali odobrava pogodbo ali ne (drugi odstavek 73. člena);Če je pogodba nična, mora vsaka pogodbena stranka vrniti drugi vse, kar je prejela na podlagi take pogodbe; če to ni mogoče ali če narava ali če narava tistega, kar je bilo izpolnjeno, nasprotuje vrnitvi, pa mora dati ustrezno denarno nadomestilo po cenah v času, ko je izdana sodna odločba, razen če zakon ne določa kaj drugega (prvi odstavek 87. člena);

505. člen ZGD-1 določa, o čem odločajo družbeniki, 38.a člen pa o odpravi nasprotja interesov;

86. in nadaljnji členi OZ (ničnost), 94. in nadaljnji členi OZ (izpodbojnost);

Glej sodbo, I Cpg 390/2021 z dne 12. 1. 2022;

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 56

Zakon o delovnih razmerjih (2013) - ZDR-1  - člen 13, 13/2, 20, 20/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.