UPRS Sodba I U 1566/2021-29
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-08

GRADBENIŠTVO - OKOLJSKO PRAVO - USTAVNO PRAVO

gradbeno dovoljenje - okoljevarstveno soglasje - vstop v postopek - javna objava - integralni postopek

V integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja je treba zagotoviti enake pravice, kot v navadnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja (tj. brez okoljevarstvenega soglasja). Tako se namreč zagotavlja, da podobni položaji, kot je navaden postopek izdaje gradbenega dovoljenja, niso ugodnejši od tistih, ki so določeni za izvajanje Direktive 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. 12 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje, tj. integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za okolje in prostor št. 35105-79/2020/61 z dne 11. 10. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahtevek stranke z interesom za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Toženka je s 1. točko izreka izpodbijanega sklepa zavrgla tožnikovo zahtevo za vstop v integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja za objekt z vplivi na okolje; Reciklažni center A. Z 2. točko izreka izpodbijanega sklepa je ugotovila, da v tem postopku stroški niso nastali.

2. V obrazložitvi navaja, da je v skladu s 55. členom Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) z javno objavo št. 35105-79/2020/47 z dne 6. 8. 2021 na spletni strani e-uprave omogočila 30 dnevni rok (tj. od 9. 8. 2021 do 7. 9. 2021) za dajanje mnenj in pripomb na predloženo dokumentacijo ter priglasitev udeležbe v postopek vsem, ki lahko pridobijo status stranskega udeleženca v integralnem postopku. Ker je tožnik zahtevo za vstop v postopek podal šele 8. 10. 2021, jo je kot prepozno zavrgla.

3. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da je v svojem predlogu za vstop v postopek izkazal, da je lastnik nepremičnine parc. št. 2715/3 k. o. ..., ki meji na nepremičnino, ki je predmet nameravane gradnje, in da ima ta gradnja vpliv na njegovo nepremičnino. Zato meni, da bi ga toženka v skladu s 37. členom GZ in prvim odstavkom 50. člena GZ morala povabiti k udeležbi z osebno vročitvijo. Ne strinja se namreč, da je v 55. členu GZ določen drugačen način vabljenja stranskih udeležencev, saj bi bilo takšno tolmačenje v nasprotju z jasnimi določili GZ in zavezujočimi evropskimi akti. Navaja, da je treba razlikovati med „javnostjo“ in „zadevno javnostjo“ iz Direktive 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. 12 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (v nadaljevanju Direktiva o PVO). Sodišču zato predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov tega postopka.

4. Sodišče je tožbo poslalo toženki, ki je sodišču dostavila upravne spise, v odgovoru na tožbo pa navaja, da vztraja pri razlogih svoje odločitve in dodaja, da je postopek vabljenja vseh stranskih udeležencev v integralnem postopku urejen v 55. členu GZ, zato se v tem delu v skladu s prvim odstavkom 50. člena GZ postopek ne vodi po določbah četrtega dela GZ. Sklicuje se še na obrazložitev v predlogu k GZ ter dodaja, da je bil tožnik o predmetnem postopku obveščen že 29. 9. 2020 kot mnenjedajalec v obravnavani zadevi. Sodišču zato predlaga, naj tožbo zavrže.

5. Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo enako kot toženka navaja, da je napačno tožnikovo stališče, da bi ga toženka o predmetnem postopku na podlagi 37. člena GZ morala seznaniti z osebno vročitvijo, pri čemer se sklicuje na določbo prvega odstavka 50. člena GZ. Meni, da je namen in naloga 55. člena GZ ravno določitev načina seznanitve in vabljenja, kar pomeni, da je to v integralnem postopku drugače urejeno. Navaja še, da to izhaja tudi iz predloga GZ, ki v integralnem postopku napotuje zgolj na uporabo tretjega odstavka 36. člena GZ. Meni, da to izhaja tudi iz sistematike zakona ter dodaja, da je s tem v GZ ustrezno prenesena Direktiva o PVO, ki je bila v delu, ki se nanaša na vabljenje „zadevne javnosti“ spremenjena z Direktivo 2014/52/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. 4 2014 (v nadaljevanju Direktiva 2014/52/EU). Sklicuje se še na sodbo Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi C-280/18 z dne 7. 11. 2019. Navaja, da iz prava EU in sodne prakse ne izhaja, da bi bilo treba „zadevno javnost“ obveščati z osebno vročitvijo. Poleg tega je bil tožnik o teku predmetnega postopka dejansko seznanjen, zato je imel zgodnjo in učinkovito priložnost, da v postopku sodeluje, pa se je zavestno odločil, da ne bo. V postopku je namreč sodeloval kot mnenjedajalec, na nepremičnini prizadete stranke kot investitorja je bila nameščena javna objava in o postopku je bila obveščena občina, ki je tudi družbenik. V zvezi s tem predlaga zaslišanja zakonitih zastopnikov tožnika in prizadete stranke. Tožniku zato očita, da v nasprotju z 11. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavlačuje postopek. Glede na navedeno se ne strinja, da bi bila bistveno kršena pravila upravnega postopka in sodišču predlaga, naj tožbo zavrne, tožniku pa naloži povrnitev stroškov.

6. V pripravljalni vlogi tožnik navaja, da za njega kot mejaša veljajo enaka pravila vabljenja v postopek kot za vse mejaše v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Poleg tega so se v konkretni zadevi uporabljala pravila iz tretjega odstavka 37. člena GZ, saj je bila prizadeta stranka po toženkinem naročilu dolžna na svoji nepremičnini namestiti vabilo k udeležbi. Priznava, da je v postopku sodelovala kot mnenjedajalec in je bila seznanjena z začetkom postopka, ni pa vedela ali bila obveščena, da je javnosti že omogočen vpogled v popolno dokumentacijo. O tem je ni obvestila niti občina, obvestilo, ki ga je izobesila prizadeta stranka, pa ni bilo dovolj vidno. Navaja še, da je tolmačenje določb 37., 54. in 55. člena GZ, kot ga zagovarjata toženka in prizadeta stranka v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS).

7. V pripravljalni vlogi prizadeta stranka navaja enako kot v odgovoru na tožbo. Dodaja, da na uporabo 37. člena GZ ne kaže niti dejstvo, da je na podlagi tretjega odstavka tega člena vabilo k udeležbi sama namestila na lahko dostopnem in vidnem mestu, saj je namen tega dejanja v čim širši seznanitvi javnosti (kar je cilj Direktive o PVO). Namen integralnega postopka je namreč racionalizacija sicer dolgotrajnih in kompleksnih postopkov, zaradi česar so učinkovitejši, krajši in bolj ekonomični. Opozarja še, da tožnik šele v pripravljalni vlogi navaja, da nihče izmed njegovih zaposlenih ni videl obvestila prizadete stranke na njeni nepremičnini. Tudi glede zadeve, v kateri naj bi Vrhovno sodišče RS že dopustilo revizijo o podobnem vprašanju, tožnik ni opredelil, za katero zadevo gre.

8. Sodišče je v zadevi odločilo po sodnici posameznici na podlagi druge alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1, po kateri sodišče odloča po sodniku posamezniku, če se izpodbijajo procesni sklepi v postopku izdaje upravnega akta. V zadevi je namreč izpodbijan procesni sklep.

9. Sodišče je na naroku za glavno obravnavo, ki so se ga udeležili tožnikov pooblaščenec ter zakoniti zastopnik in pooblaščenec prizadete stranke, za toženko pa se kljub pravilnemu vabljenju naroka za glavno obravnavo ni udeležil nihče, kot dokaz vpogledalo v vse listine upravnega spisa in v listine sodnega spisa. Zavrnilo je dokazni predlog za zaslišanje zakonitih zastopnikov, saj dejstva, ki naj bi se s temi dokazovala, bodisi niso sporna, bodisi niso pomembna za odločitev, kar bo podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju obrazložitve.

11. Po prvem odstavku 55. člena GZ toženka v integralnem postopku zagotovi javni vpogled v zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja in dokumentacijo, ki se nanaša na predmet izdaje gradbenega dovoljenja, ter omogoči dajanje mnenj in pripomb v roku 30 dni od dneva javne objave na spletnih straneh e-uprave. Po sedmi alineji tretjega odstavka istega člena javna objava med drugim vsebuje vabilo vsem, ki lahko pridobijo status stranskega udeleženca v integralnem postopku, da priglasijo svojo udeležbo.

12. V zadevi ni sporno, da je tožnik zahtevo za vstop v postopek izdaje integralnega gradbenega dovoljenja vložil po poteku tridesetdnevnega roka iz javne objave št. 35105-79/2020/47 z dne 6. 8. 2021 (A3). Vendar tudi ni sporno, da je tožnik udeležbo v postopku zahteval po določbi druge alineje drugega odstavka 36. člena GZ, kot lastnik zemljišča, ki meji na nepremičnine, na katerih je nameravana gradnja (A4). Zato bi ga toženka v primeru, če bi šlo za postopek izdaje navadnega gradbenega dovoljenja (tj. brez presoje vplivov na okolje in izdaje okoljevarstvenega soglasja), v skladu s prvim odstavkom 37. člena GZ morala seznaniti o začetku postopka in ga povabiti k udeležbi z osebno vročitvijo.

13. Toženka pa meni, da se v postopku, kot je obravnavani, ko gre torej za integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja (kar pomeni, da sta postopek gradbenega dovoljenja in okoljevarstvenega soglasja združena) navedena določba ne uporablja, ker naj bi bilo vabljenje stranskih udeležencev drugače urejeno v 55. členu GZ (glej prvi dostavek 50. člena GZ), tj. z javno objavo na spletnih straneh e-uprave.

14. Sodišče pojasnjuje, da različno obravnavanje enakih oziroma podobnih položajev ni skladno z drugim odstavkom 14. člena Ustave RS. Ustavno načelo enakosti od zakonodajalca zahteva, da se dvoje življenjskih področij, dejanskih stanov ali oseb, ki so med seboj v pretežni meri enake, tudi ureja enako in če so različne, ureja različno. Kot že rečeno, bi morala toženka tožnika v navadnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja povabiti k udeležbi z osebno vročitvijo, integralni postopek pa je v delu, ki se nanaša na gradbeno dovoljenje, enak navadnemu postopku izdaje gradbenega dovoljenja, le da je temu pridružen še postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja, za katerega veljajo določbe Direktive o PVO. Iz zadeve, na katero se sklicuje prizadeta stranka, tj. zadeva C-280/18 (tč. 26), izhaja, da je državam članicam na podlagi petega odstavka 6. člena Direktive o PVO izrecno pridržana podrobna določitev ukrepov za obveščanje javnosti in za posvetovanje z zadevno javnostjo. Ob neobstoju pravil, določenih v pravu EU, ki se nanašajo na postopkovna pravila, v skladu s katerimi morajo države članice izpolniti svoje obveznosti glede obveščanja in sodelovanja javnosti pri odločanju v okoljskih zadevah, pa je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso v nacionalnem pravnem redu vsake države članice določiti ta pravila na podlagi načela procesne avtonomije, vendar le, če niso manj ugodna od tistih, ki urejajo podobne nacionalne položaje (načelo enakovrednosti), in če v praksi ne onemogočajo ali pretirano otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red EU - načelo učinkovitosti (tč. 27 sodbe SEU v zadevi C-280/18).

15. Sodišče opozarja še na tretji odstavek 50. člena GZ, ki določa, da se za presojo vplivov na okolje (torej v delu, ki se nanaša na postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja) uporabljajo določbe ZVO-1, razen če je s tem zakonom določeno drugače. ZVO-1 v 58. členu ureja sodelovanje javnosti, v 64. členu pa vsebino javnega naznanila iz 58. člena ZVO-1, v skladu s katerim mora javno naznanilo vsebovati tudi vabilo vsem, ki menijo, da se nameravani poseg tiče njihovega pravnega interesa in imajo položaj stranskega udeleženca (kar je primerljivo javni objavi iz 55. člena GZ). Naslovno sodišče je v sodbi I U 920/2020 z dne 17. 9. 2020 že zavzelo stališče, da se v primeru, ko oseba vstop v postopek zahteva z izkazovanjem pravnega interesa, ne sme upoštevati rok iz tretjega odstavka 64. člena ZVO-1. Tudi v konkretnem primeru mora tožnik za vstop v postopek na podlagi druge alineje drugega odstavka 36. člena GZ izkazati pravni interes, saj lahko pristojni upravni organ za gradbene zadeve ugotovi, da gradnja nanj ne vpliva in izda sklep o zavrnitvi vstopa te osebe v postopek (tretji odstavek 36. člena GZ), zato gre za primerljivo situacijo.

16. Prav tako je SEU v zadevi Gruber C-570/13 že pojasnilo, da se posamezniku, ki je del „zadevne javnosti“ v smislu Direktive o PVO in izpolnjuje merila, določena v nacionalnem pravu glede „zadostnega interesa“ oziroma, odvisno od primera, „kršitve pravice,“ ne more preprečiti, da upravno odločbo izpodbija v okviru pravnega sredstva bodisi zoper slednjo bodisi zoper vsako poznejše soglasje (tč. 44).

17. V zadevi Protect C-664/15 pa je SEU pojasnilo, da je sodelovanje v postopku okoljskega odločanja drugačno in ima drugačen namen kot pravno sredstvo pred sodiščem, saj se to lahko po potrebi vloži zoper odločbo, sprejeto na koncu tega postopka.

Kot je razvidno iz tretjega, četrtega in sedmega odstavka 6. člena Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija), ta člen med drugim daje javnosti pravico do „učinkovitega sodelovanja pri okoljskem odločanju“ s tem, da predloži „pisno oziroma na javni obravnavi ali ob zaslišanju vložnika vse pripombe, informacije, analize ali mnenja, za katere meni, da se nanašajo na predlagano dejavnost.“ To sodelovanje se mora začeti „že na začetku odločanja, ko so še vse možnosti odprte in lahko javnost učinkovito sodeluje“ (tč. 62 in 63).

18. Prav tako iz obrazložitve členov k predlogu GZ

pri 55. členu (gre za vsebino sedanjega 54. člena GZ) z naslovom „stranski udeleženci v integralnem postopku,“ izhaja,

da osebe, ki izpolnjujejo pogoje za stranke, tako kot v postopkih izdaje gradbenega dovoljenja, tudi v integralnih postopkih dobijo ta status s priglasitvijo v postopek. Nadalje je izrecno pojasnjeno, da glede vključitve v postopek smiselno veljajo pravila v navadnih postopkih za izdajo gradbenega dovoljenja, in sicer, da osebe, ki izpolnjujejo pogoje iz prvega odstavka, pridobijo status stranke že s samo priglasitvijo udeležbe v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, razen če je v 15 dneh od priglasitve izdan sklep o zavrnitvi vstopa stranke v postopek

. V obrazložitvi 56. člena (gre za vsebino sedanjega 55. člena GZ) z naslovom „sodelovanje javnosti,“ pa je pojasnjeno, da je

v tem členu skladno z Direktivo o PVO sprocesirano sodelovanje javnosti, ki se z uvedbo postopka seznani preko javnega naznanila, kar omogoči širšo seznanitev široke javnosti z nameravano gradnjo in omogoči vsakomur, da vpogleda v vso dokumentacijo in da poda svoja mnenja in pripombe.

19. Po povedanem je po mnenju sodišča pri razlagi citiranih določb GZ treba upoštevati tudi določbe Direktive o PVO in Aarhuške konvencije. Te določbe z Direktivo 2014/52/EU niso bile spremenjene, saj tudi iz teh izhaja, da podrobno ureditev za posvetovanje z zadevno javnostjo prepušča državi članici (glej spremembo petega odstavka 6. člena iz te direktive). Upoštevaje te določbe Direktive o PVO in Aarhuške konvencije je tako treba v integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja zagotoviti enake pravice, kot v navadnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja (tj. brez okoljevarstvenega soglasja). Tako se namreč zagotavlja, da podobni položaji, kot je navaden postopek izdaje gradbenega dovoljenja, niso ugodnejši od tistih, ki so določeni za izvajanje Direktive o PVO, tj. integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja (tč. 28. sodbe v zadevi C-280/18).

20. To pomeni, da zgolj z javno objavo po 55. členu GZ ni mogoče izključiti uporabe določb iz 37. člena GZ in onemogočiti vstopa v postopek stranskim udeležencem iz 36. člena GZ (kar tožnik nedvomno je), niti ni dopustno šteti, da je vprašanje vabljenja teh oseb v integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja drugače urejeno (prvi dostavek 50. člena GZ). Posledično bi bile namreč te osebe, ob razlagi, za katero se zavzema toženka, v slabšem položaju od oseb, ki zahtevajo vstop v postopek v navadnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

21. Na navedeno odločitev ne vpliva niti, ali je bil tožnik o teku predmetnega postopka seznanjen, bodisi kot mnenjedajalec, bodisi na podlagi obvestila o teku postopka na nepremičnini prizadete stranke. Zato sodišče za ugotavljanje tega dejstva, tj. dejanske seznanjenosti s tekom postopka, ni izvedlo predlaganega dokaza za zaslišanje zakonitih zastopnikov tožnika in prizadete stranke.

22. Tudi iz obrazložitve k predlogu 38. člena GZ izhaja, da je posebej pomembno, da organ stranko v vabilu opozori na posledice.

Zato ni nepomembno, da tožnik o posledicah nepravočasne vložitve zahteve v javni objavi sploh ni bil poučen.

Poleg tega iz določb 55. člena GZ (ali drugih določb GZ) ne izhaja, da je v vabilu treba določiti rok za priglasitev udeležbe, niti ne izhajajo pravne posledice zamude morebitnega roka za priglasitev udeležbe iz javne objave. Prav tako niso določene pravne posledice objave vabila k udeležbi na nepremičnini gradnje po tretjem odstavku 37. člena GZ. Iz obrazložitve k predlogu tega člena

pa izhaja, da je cilj takšnega načina vabljenja v čim širši seznanitvi javnosti oziroma možnih stranskih udeležencev, da se lahko vanj vključijo in da kasneje ne pride do zavlačevanja postopka oziroma njegove obnove. Po presoji sodišča to toliko bolj velja v integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja, (zgolj) temu pa je namenjena tudi javna objava, kot je bila v obravnavanem primeru.

23. Ker se po mnenju sodišča določbe 38. člena GZ nanašajo le na osebe, ki so bile osebno vabljene in jim je bil v vabilu k udeležbi tudi določen rok za priglasitev udeležbe ter so bile poučene o pravnih posledicah zamude roka (glej obrazložitev k predlogu 37. člena GZ), je v primeru zgolj javne objave treba upoštevati določbo četrtega odstavka 143. člena ZUP, po kateri, če oseba, ki jo je organ povabil, ne priglasi udeležbe v postopku v roku, lahko priglasi udeležbo v skladu s 142. členom tega zakona do izdaje odločbe. Glede na navedeno ni pravilno stališče toženke, da je tožnik že z zamudo roka iz javne objave izgubil pravico do vložitve zahteve za vstop v ta postopek.

24. Sodba Vrhovnega sodišča RS Ips 158/99 z dne 21. 12. 1999, na katero se sklicuje prizadeta stranka, pa se nanaša na primere, ko je bila vročitev v postopku opravljena v nasprotju z zakonskimi določbami (glej šesti odstavek 139. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP), v obravnavani zadevi pa ni sporna pravilnost vročanja oziroma morebitne pomote pri vročanju (prvi dostavek 98. člena ZUP), temveč način vabljenja v postopek.

25. Sodišče je po povedanem tožbi ugodilo tako, da je izpodbijani sklep odpravilo in zadevo organu vrnilo v ponovni postopek (3. in 4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), v katerem bo moral upoštevati stališča iz te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1 ).

26. Sodišče je tožbi ugodilo, zato je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

27. Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu po četrtem odstavku 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 385,00 EUR, kar povečano za 22 % DDV

28. Stroške je toženka tožniku dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila.

29. Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (op. 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

30. Stroškovni zahtevek stranke z interesom je sodišče zavrnilo na podlagi pravila o uspehu iz 154. člena ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Poročevalec DZ, št. 1393 z dne 19. 5. 2017.

Javna objava št. 35105-79/2020/47 z dne 6. 8. 2021 (A3).

Poročevalec DZ, št. 1393 z dne 19. 5. 2017.

Poročevalec DZ, št. 1393 z dne 19. 5. 2017.

Tožnikov pooblaščenec je namreč zavezanec za ta davek.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 55, 55/1, 55/1,3

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 58, 64

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 14, 14/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.