UPRS Sodba II U 338/2019-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-06-23

gradbeno dovoljenje - vloga za izdajo gradbenega dovoljenja - nepopolna vloga - sprememba predpisa

Upravni organ je s tem, ko je meritorno odločal o vlogi tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja kljub formalno nepopolni vlogi, onemogočil tožniku, da ponovno vloži vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja. Tožena stranka je zavrnila vlogo tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja in je torej vsebinsko odločala o formalno nepopolni vlogi, ki je zato sodišče ne more preizkusiti.

Upravni organ je pozval tožnika na dopolnitev vloge oz. predložitev listin, potrebnih za izdajo gradbenega dovoljenja, po takrat veljavnem ZGO-1. V kolikor se je v času, ko je tožnik lahko dopolnil vlogo, spremenil predpis in začel veljati GZ, to ne pomeni, da se postopek nadaljuje po GZ. Zakonodajalec je za te primere predpisal v 106. členu GZ, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe GZ, na podlagi ZGO-1 končajo po določbah ZGO-1.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Upravne enote Sežana, št. 351-98/2018-27 z dne 4. 1. 2019 se odpravi in se zadeva vrne pristojnemu organu občinski upravi Občine Muta v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 385,00 EUR z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Sežana vlogo tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja za vetrno elektrarno X. na parcelah št. 1927/3, 1927/1 in 1103/1, vse k.o. ... zavrnila (1. točka izreka). Predlogu investitorja za podaljšanje roka za podajo izjave o vlogi Krajevne skupnosti A., za vstop v postopek, se ne ugodi (2. točka izreka). Predlogu investitorja za ponovno 60 dnevno podaljšanje roka za odpravo pomanjkljivosti v vlogi se ne ugodi (3. točka izreka). V postopku izdaje te odločbe posebni stroški niso nastali (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik vložil vlogo dne 13. 3. 2018 pri Upravni enoti Sežana, za izdajo gradbenega dovoljenja za vetrno elektrarno X. na navedenih parcelah. K vlogi je priložil projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja, št. 005/2015 z datumom november 2016. Upravni organ je ob pregledu vloge ugotovil, da je ta nepopolna in pomanjkljiva, zato je investitorja dne 25. 7. 2018 pozval, naj pomanjkljivosti odpravi v roku 45 dni od prejema dopisa. Investitor je dne 30. 8. 2018 vlogo dopolnil s služnostnimi pogodbami in zaprosil za 60 dnevno podaljšanje roka. Upravni organ je investitorju ugodil in rok podaljšal do dne 2. 11. 2018. Investitor do izteka roka pomanjkljivosti ni odpravil, vendar je dne 29. 10. 2018 pred iztekom roka zaprosil za ponovno podaljšanje roka za najmanj 60 dni. Navedel je, da je v postopku izdaje naravovarstvenega soglasja Agencija RS za okolje ocenila, da je potrebno v zvezi z ugotavljanjem vpliva načrtovanega posega izvesti dokaze z izvedencem za področje zoologije in varstvene biologije in je zato izvedenca tudi imenovala. Upravni organa je nadalje ugotovil, da je bila vloga za izdajo dovoljenja sicer vložena dne 13. 3. 2018 v času veljavnega Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), vendar ni bila popolna. Ker investitor vloge do dne 31. 5. 2018 ni dopolnil z listinami, s katerimi bo dokazoval pravico graditi za vsako parcelo, kjer bo potekala gradnja, je vloga ostala nepopolna, zato se je postopek izdaje gradbenega dovoljenja vodil po novem Gradbenem zakonu (v nadaljevanju GZ). Upravni organ prve stopnje je ugotovi, da niso izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja iz 43. člena GZ, saj ni izkazana pravica graditi za nekatera zemljišča, ni predložena strokovna ocena emisij hrupa, ni opisan vpliv objekta z vidika elektromagnetnega sevanja, zaradi česar ni bilo mogoče preveriti ali so izpolnjene vse bistvene zahteve. Predvidena gradnja ni skladna s prostorskim aktom in dopolnitev projektne dokumentacije ni v skladu s predpisi o izdelavi projektne dokumentacije.

3. Zoper navedeno odločitev se je tožnik kot investitor pritožil in Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski organ pritožbo zavrnilo. Iz drugostopenjske odločbe izhaja, da je odločba prve stopnje pravilna in zakonita, glede zavrnitve zahtevka za izdajo gradbenega dovoljenja je dovolj že neobstoj enega izmed pogojev navedenih v prvem odstavku 43. člena GZ, zato se pritožbeni organ v presojo preostalih pogojev ni spuščal. Glede predloga investitorja za podaljšanje roka za odpravo pomanjkljivosti pa je pritožbeni upravni organ ugotovil, da je tožeča stranka imela dovolj časa za odpravo pomanjkljivosti. V zvezi s tem je še dodal, da pravica graditi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja mora biti izkazana že v sami zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja in predstavlja materialni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, zato upravni organ prve stopnje ni bil dolžan podaljšati roka za predložitev potrebnih listin. Glede podaljšanja roka za podajo izjave k vlogi Krajevne skupnosti A. za vstop v postopek pa se je prvostopenjski organ skliceval na določila 36. člena GZ.

4. Tožeča stranka je podala tožbo v upravnem sporu zaradi nepravilne oz. neuporabe materialnega prava, zaradi bistvene kršitve določb postopka ter zaradi nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja s strani odločanja na prvi stopnji, in sicer iz razlogov kot jih pojasnjuje v tožbi. Glede napačne uporabe materialnega prava tožeča stranka navaja, da bi tožena stranka morala upoštevati ZGO-1 in ne GZ glede na prehodne določbe 106. člena GZ. Na podlagi napačne uporabe materialnega prava pa je bila s strani tožene stranke sprejeta napačna odločitev glede vstopa Krajevne skupnosti A. kot stranskega udeleženca. Tožeča stranka tudi navaja, da so napačne ugotovitve v izpodbijani odločbi glede pomanjkljivosti, saj je tožeča stranka izkazala, da pomanjkljivosti ne obstajajo ter je zato navedla konkretno pojasnilo. Predlaga, da sodišče ugotovi nezakonitost odločbe v vseh njenih točkah, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi v vseh njenih točkah ter predlaga povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Podrejeno predlaga, da sodišče razsodi, in sicer ugotovi nezakonitost odločbe v vseh njenih točkah.

5. Tožena stranka odgovora na tožbo ni podala, je pa sodišču predložila upravni spis.

7. Sodišče v predmetni zadevi odloča o zakonitosti in pravilnosti izpodbijane odločbe, s katero je tožena stranka zavrnila vlogo tožnika kot investitorja za izdajo gradbenega dovoljenja za vetrno elektrarno X. in predlogu tožniku za podaljšanje roka za podajo izjave o vlogi Krajevne skupnosti A. ter predlogu za podaljšanje roka za odpravo pomanjkljivosti.

8. Sodišče je v skladu z določili Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in 22. ter 23. členom Ustave RS izvedlo glavno obravnavo, do katere ima tožeča stranka pravico, saj se stranki šele pred sodiščem srečata v enakopravnem položaju. Izvedba glavne obravnave zagotavlja pravico do učinkovitega sodnega pravnega varstva pravic, med katerimi je tudi pravica do poštenega postopka, kar ustreza tudi 6. členu Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (EKČP) in 47. členu Listine EU o temeljnih pravicah. Sodišče je zato v zadevi odločilo po opravljeni glavni obravnavi ( prvi odstavek 51. člena ZUS-1).

9. Iz upravnega spisa izhaja, da je tožeča stranka vložila dne 13. 3. 2018 pri Upravni enoti Sežana vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za vetrno elektrarno X., parc. št. 1927/3, 1927/1 in 1103/1, vse k.o. ... Vlogi je priložila projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja, št. 005/2015.

10. Upravni organ je ugotovil, da je vloga nepopolna in pomanjkljiva, zato je tožečo stranko dne 25. 7. 2018 pozval naj pomanjkljivosti odpravi v roku 45 dni. Tožnik je vlogo dopolnil s služnostnimi pogodbami in predlagal še podaljšanje roka za 60 dni. Slednjemu je tožena stranka ugodila in podaljšala rok do dne 2. 11. 2018, vendar je tožnik še pred iztekom roka ponovno zaprosil za podaljšanje. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je imel tožnik 90 dni časa za odpravo pomanjkljivosti, vendar jih ni odpravil. Kot opravičen razlog za vnovično podaljšanje je tožnik navedel dolgotrajno odločanje o vlogi za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja. Vendar pa tožnik ni odpravil več pomanjkljivosti (npr. ni izkazal pravice graditi, projekta ni uskladil, da bi bil slednji skladen s prostorskim aktom, predložil ni strokovne ocene emisij hrupa), ki so pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja do izteka roka, ki je bil podaljšan do dne 2. 11. 2018. Zato tožena stranka ponovni prošnji tožnika za podaljšanje roka ni ugodila, kot izhaja iz 3. točke izpodbijane odločbe.

11. Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v prvem odstavku 67. člena določa, da če je vloga nepopolna ali nerazumljiva je samo zaradi tega ni dovoljeno zavreči. Organ mora v roku 5 delovnih dni zahtevati, da se pomanjkljivosti odpravijo, in določi vložniku rok, v katerem jo mora popraviti. Stranka, ki poda nepopolno vlogo, pa je ne dopolni v roku in je zato vloga s sklepom zavržena, ni prekludirana pred ponovno podajo vloge. Če organ šele med ugotovitvenim postopkom ugotovi, da vloga ni formalno popolna, stranko pozove k dopolnitvi. Če je ta ne dopolni v roku, se vloga s sklepom zavrže, in sicer skladno z drugim odstavkom 67. člena ZUP. Tako ravnanje je namreč skladno z načelom varstva pravic strank ugodnejše za stranko, saj tako o zadevi ne bo vsebinsko odločeno, temveč bo sklep o zavrženju pridobi le formalno pravnomočnost. Zoper ta sklep je dovoljena pritožba (drugi odstavek 67. člena ZUP).

12. Pri tem moramo razlikovati formalno nepopolnost vloge od t.i. materialne nepopolnosti. Ko se preverjajo obvezne sestavine vloge, kot izhaja iz 66. člena ZUP, včasih dopolnjene s sestavinami po področnih predpisih, se preverja formalna popolnost vloge (skladno s prvim odstavkom 67. člena ZUP). Če pa je organ formalno vlogo že začel vsebinsko obravnavati, vendar med ugotovitvenim in dokaznim postopkom ugotovi, da potrebuje določena dokazila za ugotovitev dejanskega stanja, govorimo materialno nepopolni vlogi. V takem primeru bo organ ravnal po 140. členu ZUP in stranko pozval k predložitvi dokazov v določenem roku. Če stranka ne predloži dokazov organ ne ravna po 67. členu ZUP, temveč nadaljuje s vsebinsko presojo in izda odločbo. V primeru zavrnitve zahteve zaradi materialne nepopolnosti stranka ne more ob istem pravnem in dejanskem stanju iste pravice še enkrat uveljavljati, saj nastopi materialna pravnomočnost izdane odločbe.

13. Tožena stranka kljub formalni pomanjkljivosti vloge tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja ni zavrgla, kot to v tem primeru določa drugi odstavek 67. člena ZUP v kolikor je bila mnenja, da roka za dopolnitev vloge ne podaljša. Da je tožena stranka vlogo opredelila kot formalno nepopolno izhaja iz obrazložitve v izpodbijani odločbi, da tožnik kot investitor vloge do dne 31. 5. 2018 ni dopolnil in je upravnemu organu predložil nekatere listine šele dne 30. 8. 2018, zato je upravni organ ugotovil, da je vloga ostala nepopolna v času veljave ZGO-1. Postopek izdaje gradbenega dovoljenja je tako vodil po GZ. Upravni organ ni opredelil, kdaj je vloga postala formalno popolna in sposobna za meritorno obravnavo, čeprav se je pri razlagi uporabe GZ skliceval na drugi odstavek 67. člena: “če stranka pomanjkljivosti odpravi v roku, se šteje, daje vloga vložena takrat, ko je bila vložena vloga, s katero so pomanjkljivosti odpravljene“.

14. Nadalje iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da pomanjkljivosti v vlogi niso bile odpravljene do te mere, da bi bilo mogoče izdati gradbeno dovoljenje, zato upravni organ ni razpisal ustne obravnave, in nanjo vabil stranskih udeležencev v postopku, saj bi s tem nastali dodatni stroški v postopku, kar bi bilo v neskladju z načelom ekonomičnosti. Upravni organ tako ni izvajal dokaznega postopka

brez katerega pa ne more meritorno odločati o zadevi in zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja zavrniti. Upravni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe (četrti odstavek 146. člena ZUP). Upravni organ je s tem, ko je meritorno odločal o vlogi tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja, kljub formalno nepopolni vlogi, onemogočil tožniku, da ponovno vloži vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja.

15. Glede na obrazloženo, je tožena stranka zavrnila vlogo tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja in torej vsebinsko odločala o formalno nepopolni vlogi, zato je sodišče ne more preizkusiti. S tem je bila v obravnavanem primeru storjena bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1, saj se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, kar pomeni, da je to v vsakem primeru razlog za odpravo odločbe, zato se sodišče ni opredeljevalo še do drugih tožbenih navedb.

16. Sodišče pa v zvezi z uporabo ZGO-1 vendarle pripominja, da se upravni postopek začne pred pristojnim organom po uradni dolžnosti ali na zahtevo stranke (prvi odstavek 125. člena ZUP). Upravni postopek na zahtevo stranke je uveden z dnem vložitve zahteve stranke (drugi odstavek 127. člena ZUP). Nesporno je tožnik vložil vlogo dne 13. 3. 2018 in s tem dnem (oz. dnem ko je tožena prejela vlogo, če ni bila priporočena) se je začel upravni postopek, saj je upravni organ vlogo obravnaval in jo ocenil kot nepopolno ter pozval tožnika za dopolnitev v skladu s 67. členom ZUP. Upravni organ je pozval tožnika na dopolnitev vloge oz. predložitev listin potrebnih za izdajo gradbenega dovoljenja po takrat veljavnem ZGO-1. V kolikor se je v času, ko je tožnik lahko dopolnil vlogo, spremenil predpis in začel veljati GZ,

to ne pomeni, da se postopek nadaljuje po GZ. Zakonodajalec je za te primere predpisal v 106. členu GZ, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe GZ na podlagi ZGO-1 končajo po določbah ZGO-1 (prvi odstavek 106. člena GZ).

17. Glede na obrazloženo je odločitev glede vstopa Krajevne skupnosti A. kot stranskega udeleženca, preuranjena. Šele, ko bo vloga tožnika formalno popolna in bodo pomanjkljivosti pravilno odpravljene, se bo štela za popolno vlogo, o kateri bo tožena stranka mogla meritorno odločati in odločati o vstopu stranskega udeleženca v postopek.

18. Glede na obrazloženo je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku bo tožena stranka morala odpraviti procesne kršitve in ponovno odločiti o vlogi tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja. Pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

19. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu četrtega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 385,00 EUR (ker je odločitev sprejeta na glavni obravnavi), ki jih je sodišče skupaj z DDV naložilo v plačilo toženi stranki.

20. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ, Uradni list RS, št. 83/2001 s spremembami, v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Komentar ZUP, Ur.l. Ljubljana 2020, urednika P. Kovač, E. Kerševan, 1. knjiga, str. 460.

Veljavnost 1. 6. 2018. Do navedenega datuma je to področje graditve objektov in druga vprašanja povezana z graditvijo objektov urejal ZGO-1, ki je z uveljavitvijo GZ prenehal veljati (125. člen GZ).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 67

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.