UPRS Sodba II U 449/2019-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-05-18

Nevenka Đebi (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Mojca Medved Ladinek

UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST

razrešitev člana sveta zavoda - postopek za razrešitev - kolegijski organ - obrazložitev - bistvena kršitev določb postopka

Tožena stranka bi morala že v obrazložitvi upravnega akta navesti, zakaj šteje, da je postopek vodila pristojna oseba pravilno in zakonito, ter katera ravnanja tožeče stranke šteje za krivdna ravnanja in zakaj ocenjuje, da posamezne navedbe in dokazi, ki jih tožeča stranka navaja in prilaga ne dokazujejo nasprotnega. Ker iz obrazložitve izpodbijanega upravnega akta to ni razvidno, presoja sodišča, ali je odločitev upravnega organa pravilna, ni mogoča. S tem pa je storjena absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka.

I. Tožbi se ugodi tako, da se ugotovi, da je odločba Vlade Republike Slovenije, št. 01410-26/2019/7 z dne 19. 7. 2019 o predčasni razrešitvi tožeče stranke z mesta člana sveta Javne agencije Republike Slovenije za zdravila in medicinske pripomočke, nezakonita.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, po poteku roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo odločila, da se tožeča stranka z dnem 19. 7. 2019 predčasno razreši z mesta člana sveta Javne agencije Republike Slovenije za zdravila in medicinske pripomočke (v nadaljevanju JAZMP).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je imela JAZMP v letu 2018 za 1,064.640,00 EUR višje odhodke od prihodkov. Iz nerevidiranega letnega poročila za leto 2018 izhaja, da je na poslovni izid vplivalo tudi dejstvo, da je bil popravek računovodskih izkazov za leto 2013 in 2014 previsok. Pri knjiženju prihodkov iz naslova pristojbin je bilo namreč ugotovljeno nižje stanje od pričakovanega. Tudi pri zaključevanju leta 2018 se je izkazalo, da je bil znesek 4,493.876,00 EUR oblikovan previsoko. Stanje na tem podkontu že leta 2017 ni več zadoščalo, saj so knjižili prihodke iz naslova pristojbin za vloge pred letom 2015, vrednost teh vlog pa je presegla stanje na podkontu. V letu 2018 so zato po priporočilu revizorja zmanjšali znesek prihodkov in sicer za 164.334,00 EUR. Svet zavoda je na svoji 14. redni seji dne 21. 2. 2019 letno poročilo sprejel in hkrati naložil vodstvu JAZMP, da knjiženje popravkov v zvezi s prihodki izpred leta 2015 uskladi z izbranim revizorjem. Družba A., d.o.o. je dne 29. 5. 2019 sprejela podlago za zavrnitev mnenja na računovodske izkaze JAZMP za leto 2018, ker revizorji niso prejeli ustreznih dokazov kot podlage za izdajo mnenja. Ugotovili so, da JAZMP od leta 2017 posluje z negativnim poslovnim izidom, ki se nadaljuje tudi v letu 2019. Ministrstvo za zdravje je sicer v letu 2018 podalo soglasje za negativen finančni načrt za leto 2018, vendar le v višini 329.442,00 EUR. Realizacija prihodkov pa je bila nižja od načrtovane za 20,5 %.

3. Svet zavoda je predlog za ponovno revizijo računovodskih izkazov sicer podprl, vendar ni poročal ustanovitelju in ministru, pristojnemu za zdravje o reševanju problematike. Tožena stranka tožeči očita, da so ji bili kot članici sveta JAZMP ti problemi znani, vendar ni aktivno pristopila k njihovemu reševanju in odpravi. Tožena stranka navaja, da niso izkazana nobena aktivna ravnanja v smeri ustreznega vodenja poslovnih knjig. Direktorju JAZMP pa niso bila podana navodila in usmeritve za delo na področju ugotovljenih kršitev, kot je to določeno v 18. členu Zakona o javnih agencijah (v nadaljevanju ZJA). Prav tako tožeča stranka kot članica sveta ni zahtevala pojasnil oziroma ukrepov za odpravo nepravilnosti, čeprav se v skladu z ZJA in sklepom o ustanovitvi JAZMP od članov sveta JAZMP pričakuje skrb za varovanje javnega interesa. Tožeči stranki se očita nevestno in nestrokovno opravljanje dela članice sveta JAZMP in ravnanje v nasprotju s skrbnostjo dobrega gospodarstvenika.

4. Tožena stranka je v postopku odločanja tožeči stranki dala možnost, da se pisno izjavi o očitkih in razlogih za razrešitev. Tožeči stranki je bil poziv vročen dne 13. 6. 2019, v danem roku se je opredelila do očitkov z navajanjem, da se ti ne morejo nanašati nanjo osebno, ampak le na celoten svet JAZMP kot kolektivni organ, ki sprejema odločitve na sejah z večino glasov in s kritiko, da v pozivu na razjasnitev ni opredeljena nobena konkretna kršitev, ki bi jo storila samo ona z glasovanjem ali izvajanjem na sejah sveta JAZMP. Navedla je, da je kot članica sveta aktivno pristopila k reševanju in odpravi ugotovljenih kršitev, sama je večkrat intenzivno poročala in opozarjala na težave pri delu JAZMP kot npr. na sestanku dne 29. 9. 2017, 7. 11. 2018 in dne 15. 5. 2019 na Ministrstvu za zdravje. Na sejah sveta JAZMP je večkrat opozarjala na nenamensko porabo sredstev in predlagala imenovanje medresorske delovne skupine za strokovno podporo na področju zdravil. Direktorju JAZMP je ves čas dajala usmeritve in navodila za delo in resorno ministrstvo je bilo o tem obveščeno. Ker je svet JAZMP v letu 2018 sprejel novo tarifo, ki je korigirala cene, so leta 2019 začeli poslovati pozitivno.

5. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe še izhaja, da je tožena stranka ugotovila, da kljub pisni izjavi na poziv ni razvidno, da bi tožeča stranka ustrezno ukrepala oziroma aktivno pristopila k reševanju problematike vodenja poslovnih knjig in da bi poročala ustanovitelju glede reševanja na področju odprave pomanjkljivosti, ki se nanašajo na evidentiranje prihodkov iz naslova pristojbin, ki je bil sprejet na seji sveta JAZMP dne 21. 2. 2019. Iz tega je zaključila, da so izpolnjeni pogoji za predčasno razrešitev tožeče stranke kot člana sveta JAZMP skladno z določbami iz 4. alineje 16. člena Akta o ustanovitvi JAZMP in določbami v 4. alineji 23. člena ZJA.

6. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja, zato vlaga tožbo pred Upravnim sodiščem. V njej navaja, da je odločba nezakonita zaradi bistvene kršitve določb postopka in napačno ter nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Opozarja, da se tožena stranka v obrazložitvi odločbe ni opredelila do navedb, ki jih je podala v svojem odgovoru na poziv z dne 24. 6. 2019. Opozarja, da iz poziva ni izhajalo, da bi bil zoper njo začet postopek predčasne razrešitve, prav tako pa ni bilo vidno, kdaj se je postopek uvedel, s katerim aktom se je uvedel ter kdo ga je uvedel in zoper koga. Ves postopek je vodila oseba, ki za to ni bila pristojna, saj lahko postopek razrešitve začne le ustanoviteljica (Vlada RS), ki v skladu z 8. členom ZJA in 8. členom Sklepa o ustanovitvi JAZMP imenuje in razrešuje člane sveta, izdan pa tudi ni bil predlog za njeno predčasno razrešitev. Očitki v pozivu niso bili konkretizirani in se niso nanašali osebno na tožečo stranko, ampak na celoten svet JAZMP kot kolektivni organ, zato se je do njih le težko opredelila. Za krivdno razrešitev je potrebno očitane kršitve individualizirati in substancirati do te mere, da je na podlagi tega krivdo ali kršitev mogoče pripisati prav konkretnemu posamezniku.

7. Tožeča stranka poudarja, da izguba v JAZMP izvira iz časa pred nastopom njenega dela, in da je svet, katerega članica je bila, leta 2018 sprejel ukrepe (novo tarifo, ki je korigirala cene in s tem pomanjkljivosti na prihodkovni strani poslovanja), da so se prihodki začeli poviševati in je JAZMP začela poslovati pozitivno, rezultati so bili vidni že prvih šest mesecev po sprejetju nove tarife.

8. Svet JAZMP kot kolektivni organ je v okviru svojih pristojnosti direktorju dajal ustrezne usmeritve za delo, sanacijski program je obravnaval in o njem odločal z večino glasov. Naloga poročanja Vladi RS o doseženih rezultatih iz poslovnega načrta in o rezultatih poslovanja je v pristojnosti poslovodstva zavoda, ki bi moralo tudi zagotoviti zadostne podlage za izdelavo revizijskega mnenja, ki ga je izdelala družba A., d.o.o. Svet je poslovodstvo ustrezno in pravočasno pozval na uskladitev poslovnih listin s pooblaščeno revizijsko družbo in pripravo programa sanacije, kar izhaja iz zapisnikov sej sveta z dne 21. 2. 2019 ko je zahteval od uprave, da mora knjiženje prihodkov pred letom 2015 uskladiti z zahtevami revizorja in zapisnika iz 6. dopisne seje z dne 23. 5. 2019, ko je popravo knjižb naročil s sklepom, kot podlaga pa je služilo revizijsko poročilo družbe B., d.o.o.

9. Tožeča stranka sama je od dne 7. 12. 2016 večkrat intenzivno poročala in opozarjala na težave pri delu JAZMP, tudi prejšnjega ministra. Na njeno vztrajanje so nato dne 29. 9. 2017 pri ministru za zdravje imeli sestanek, kjer je predlagala nekaj praktičnih rešitev. Vse to dokazujejo zapisniki sestankov in odziv takratne direktorice z dne 9. 10. 2017. Dne 16. 10. 2018 je tudi seznanila ministrstvo, da se na JAZMP pojavljajo težave ter zaprosila za sestanek. Dne 7. 11. 2018 je z ministrom A. A. opravila sestanek glede veterinarskih zdravil ter možnih rešitev. O sestanku je poročala na kolegiju dne 12. 11. 2018. Pri tem je opozorila tudi na težave glede dezinfikacije, deratizacije in dezinsekcije, predvsem v luči pojava vektorskih bolezni. Dne 15. 5. 2019 je imela sestanek z državnim sekretarjem dr. B. B. na Ministrstvu za zdravje glede odgovora na pismo komisarja v zvezi z veterinarskimi zdravili. Na tem sestanku so govorili tudi o težavah na JAZMP, vendar se ta tema ni pojavila v zapisniku. Z dopisom z dne 9. 10. 2017 je poročala Ministrstvu za zdravje in Ministrstvu za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, da je bila izvedena revizija poslovanja s strani družbe B., d.o.o., iz katere izhaja, da priloženi računovodski izkazi v vseh pomembnih pogledih pošteno predstavljajo finančni položaj JAZMP. Glede na vse navedeno ji ni mogoče očitati, da ne bi opravila nobenih aktivnosti glede odpravljanja težav, ki so se pojavljale. Svoje delo je opravljala z vso potrebno skrbnostjo in v dobro JAZMP, vestno ter gospodarno. Tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in toženi stranki naloži povračilo stroškov postopka.

10. V odgovoru na tožbo tožena stranka prereka vse navedbe tožeče stranke in vztraja pri razlogih iz izpodbijane odločbe ter dodaja, da izpodbijana odločba nima formalnih pomanjkljivosti, saj je bila izdana v skladu s 23. členom ZJA v povezavi s 24. členom istega zakona in na podlagi 4. alineje 16. člena Sklepa o ustanovitvi JAZMP. Iz 11. člena Sklepa o ustanovitvi JAZMP jasno izhaja, da pristojnosti sveta izvršujejo njegovi člani, ki jih imenuje Vlada Republike Slovenije in so v njej kot posamezni člani odgovori. To potrjuje tudi 16. člen Sklepa o ustanovitvi JAZMP, ki določa razloge za razrešitev posameznega člana sveta. Dopis z dne 10. 5. 2019 je na JAZMP naslovilo Ministrstvo za zdravje kot resorno ministrstvo in ne Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, kot to navaja tožeča stranka. V skladu z 11. členom Sklepa o ustanovitvi JAZMP je pristojnost sveta, da sprejema program dela, kadrovski in finančni načrt kamor sodi tudi sanacijski program in določeno je, da se le-ta sprejema v soglasju z ustanoviteljico, torej Vlado Republike Slovenije. Sanacijski program mora sprejeti svet JAZMP v soglasju z ustanoviteljico. Poudarja, da tožeča stranka za navedbe, ki naj bi jih podala na sestanku z ministri dne 12. 11. 2018 in dne 15. 5. 2018 ni predložila dokazov, zapisniki pa te vsebine ne vsebujejo. Prav tako ne argumentira oziroma ne predloži dokazil, da je Vlada Republike Slovenije bila seznanjena s tem, da je svet od JAZMP zahteval, da mora knjiženje prihodkov pred letom 2015 uskladiti z zahtevami revizorja. Na podlagi 18. člena ZJA in 11. člena Sklepa o ustanovitvi JAZMP je svet pristojen za sprejem vseh finančnih načrtov in poročil tudi na podlagi pregleda poslovnih knjig oziroma dokumentacije o poslovanju. Dodaja tudi, da je bilo ugotovljeno, da tožeča stranka od 19. 12. 2016 do 3. 4. 2019 ni bila prisotna na več kot polovici rednih sej sveta JAZMP, kar vsekakor ni odraz vestnega opravljanja dela. Tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

12. V obravnavani zadevi je sporno ali je pooblaščena oseba pravilno vodila postopek za predčasno razrešitev tožeče stranke kot člana sveta Javne agencije Republike Slovenije za zdravila in medicinske pripomočke ter ali je ugotovila in obrazložila konkretne kršitve, ki bi jih naj storila tožeča stranka kot članica sveta JAZMP.

13. Tožeča stranka že od uvedbe postopka (v odgovor na poziv z dne 13. 6. 2019) ugovarja pristojnosti osebe, ki vodi postopek, ter poudarja, da postopka ni začela ustanoviteljica JAZMP in da ni izdala predloga za njeno predčasno razrešitev, prav tako pa, da niso bile ugotovljene konkretne kršitve, ki bi jih storila ona in ne svet JAZMP, zaradi katerih je bila predčasno krivdno razrešena s položaja člana sveta JAZMP, ter da odločba ni obrazložena.

14. Sodišče se strinja z navedbo tožeče stranke, saj iz obrazložitve izpodbijanega upravnega akta ne izhaja, da bi se tožena stranka opredelila do navedb tožeče stranke iz odgovora na poziv z dne 13. 6. 2019. Tožena stranka v obrazložitvi sicer navedbe povzame, vendar nato zgolj zaključi, da „iz odziva ni razvidno, da bi svet JAZMP oz. član dr. C. C. ustrezno ukrepal oz. aktivno pristopil k reševanju glede problematike vodenja poslovnih knjig in da bi poročal ustanovitelju glede reševanja na področju odprave pomanjkljivosti, ki se nanašajo na evidentiranje prihodkov iz naslova pristojbin, ki jih je sprejel na seji dne 21. 2. 2019.“ Takšen „zaključek“ pa ne zadosti standardu obrazložitve odločbe iz 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

15. Ker se upravni organ ni opredelil do navedb in predloženih dokazov tožeče stranke v obrazložitvi izpodbijanega upravnega akta, sodišče ne more preizkusiti, kako je upravni organ pri sprejemu odločitve presojal posamezne zatrjevane aktivnosti tožeče stranke (npr.: intenzivno poročanje in opozarjanje na težave pri delu JAZMP na sestankih dne 29. 9. 2017, 9. 10. 2017, 7. 11. 2018, 12. 11. 2018 in dne 15. 5. 2019 pri ministrih; opozarjanje na nenamensko porabo sredstev in zahteva, da se imenuje medresorska delovna skupina za strokovno podporo na področju zdravil; podajanje usmeritev in navodil direktorju JAZMP in obveščanje medresornega ministrstva; ter sprejetje nove tarife; pozitivno poslovanje JAZMP v začetku leta 2019, pozitivno mnenje družbe B., d.o.o.), ki naj bi izkazovale njeno vestno, strokovno, gospodarno in aktivno ravnanje, torej okoliščine, ki izključujejo njeno krivdno odgovornost za predčasno razrešitev.

16. Glede pristojnosti osebe, ki je vodila postopek tožena stranka šele v odgovoru na tožbo navede, da je postopek vodilo pristojno ministrstvo in da s tega vidika izpodbijani upravni akt nima formalnih pomanjkljivosti. Vendar pomanjkljive obrazložitve akta tožena stranka ne more nadomestiti z navedbami v upravnem sporu, kot je to storila v obravnavani zadevi. Odločilne pravne in dejanske razloge za sprejeto odločitev mora namreč organ navesti v obrazložitvi svoje odločbe.

Upravna odločba mora biti v skladu z 214. členom ZUP ustrezno obrazložena. Iz obrazložitve morajo izhajati konkretizirane okoliščine in podlaga za odločitev v takšni meri, da jih nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do njih opredeli, na način, da jo lahko sodišče preizkusi ob morebitno vloženi tožbi. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskega kot tudi glede pravnih vidikov zadeve. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.

17. V obravnavanem primeru bi tožena stranka morala že v obrazložitvi upravnega akta navesti, zakaj šteje, da je postopek vodila pristojna oseba pravilno in zakonito, ter katera ravnanja tožeče stranke šteje za krivdna ravnanja in zakaj ocenjuje, da posamezne navedbe in dokazi, ki jih tožeča stranka navaja in prilaga ne dokazujejo nasprotnega. Ker iz obrazložitve izpodbijanega upravnega akta to ni razvidno, presoja sodišča, ali je odločitev upravnega organa pravilna, ni mogoča. S tem pa je storjena absolutna bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), kar pomeni, da je to v vsakem primeru razlog za odpravo odločbe. V tem primeru se sodišču ni treba opredeljevati do drugih tožbenih navedb sodišče preizkusiti.

18. Drugi odstavek 64. člena ZUS-1 določa, da sodišče v primeru, ko je bil izpodbijani upravni akt že izvršen in bi njegova odprava nesorazmerno posegla v pridobljene pravice ali pravne koristi posameznikov ali pravnih oseb, v primerih iz prvega odstavka tega člena s sodbo ugotovi nezakonitost izpodbijanega upravnega akta.

19. Ker je bila odločba že izvršena, z njeno odpravo pa ni mogoče vzpostaviti prejšnjega oziroma drugačnega zakonitega stanja na podlagi ponovnega postopka odločanja o izdaji upravnega akta,

sodišče odločbe ne more odpraviti, kot je to predlagala tožeča stranka, saj bi to pomenilo, da bi ponovno postala članica sveta JAZMP, pri čemer je bila na ta položaj že imenovana druga oseba. Pri tem pa je nesporno, da je izkazala obstoj procesnih predpostavk iz 3. in 6. točke 36. člena ZUS-1, tj. da je bila z izpodbijanim aktom nedvomno prizadeta v svojih pravicah oziroma pravnih koristih.

20. Glede na to, da obstajajo razlogi za odpravo izpodbijanega akta iz 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, vendar bi ta posegla v pridobljene pravice na ta položaj imenovanih oseb, je sodišče odločilo, da se tožbi ugodi tako, da se ugotovi nezakonitost izpodbijane odločbe.

21. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi bistvene kršitve pravil postopka ugoditi (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

22. Ker je sodišče tožbi ugodilo in ugotovilo nezakonitost izpodbijanega upravnega akta, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s 3. členom Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 € in 62,70 EUR kot povračilo za 22 % DDV, saj je tožečo stranko pred sodiščem zastopal odvetnik, ki je davčni zavezanec. Tožena stranka je tako dolžna povrniti tožeči stranki 347,70 EUR stroškov postopka.

23. Obresti od zneska stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ, Uradni list RS, št. 83/2001 s spremembami, v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Tako sodbe UPRS I U 1918/2020 z dne 18. 12. 2008, II U 74/2019 z dne 2. 9. 2021, II U 72/2019 z dne 22. 9. 2021, II U 2019/2021 z dne 3. 11. 2021 in II U 220/2021 z dne 13. 10. 2021.

Sodba Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 248/2002, z dne 10.11.2004.

Mira Dobravec Jalen in ostali Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV založba, Ljubljana 2019, stran 229.

Glej Up-144/15-17 z dne 22. 5. 2018 in v njej navedene odločbe ter op. 1 te sodbe.

Glej tudi Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV založba 2019, str. 333, tč 6.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 237, 237/2, 237/2-7

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 27, 27/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.