UPRS Sodba I U 886/2022-37
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-06-10

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI SPOR

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za okolje - odpadki - ravnanje z odpadki - ravnanje z odpadno embalažo - nova dejstva in dokazi - tožbeni predlog v upravnem sporu

Organ odloča po stanju na dan izdaje odločbe, zato mora in lahko v odločbi obravnava (le) tiste ugovore stranke, ki jih ta poda pred njeno izdajo. Tožnica ugotovljenemu dejanskemu stanju glede količin pred izdajo odločbe ni oporekala, ampak se je z njimi strinjala.

Ker je rok za vložitev tožbe prekluziven, niso upoštevne tožničine trditve glede nezakonitosti izpodbijane odločbe podane v kasnejših vlogah.

Tožnica meni, da bi bila lahko njena obveznost prevzema odpadne embalaže na celotnem območju Republike Slovenije določena le v okoljevarstvenem dovoljenju.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožnici naložil, da mora do 30. 11. 2021 pri izvajalcu občinske gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov A., d.o.o. (v nadaljevanju IJS) zagotoviti prevzem 76.910 kg ostale odpadne embalaže - številka odpadka 15 01 06 na lokaciji B. (1. točka izreka). Odločil je še, da mora tožnica takoj po odpravi nepravilnosti pisno obvestiti inšpektorja (2. točka izreka), da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve in izvedbe izvršbe (3. točka izreka) in da v tem postopku stroški niso nastali (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je opravil inšpekcijski pregled, ker je prejel obvestilo IJS iz tretjega odstavka 18. člena Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo

(v nadaljevanju Uredba 1). Sklicuje se na novelo Zakona o varstvu okolja - ZVO - 1J,

s katero je obveznost proizvajalcev izdelkov glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo na podlagi razširjene proizvajalčeve odgovornosti (v nadaljevanju PRO) vzpostavljena na zakonski ravni. V primeru, ko proizvajalci to obveznost prenesejo na gospodarske družbe ali združenja, so slednji za njihov račun dolžni zagotavljati ravnanje z odpadno embalažo. Če je družb za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju DROE) več, morajo po trinajstem odstavku 20. člena ZVO-1 zagotoviti prevzem odpadne embalaže v deležih, ki so na podlagi petega odstavka 19. člena Uredbe 1 določeni s Sklepom o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2021 (v nadaljevanju Sklep).

Da mora DROE zagotavljati predpisano ravnanje z vso odpadno embalažo na območju Slovenije, je določal tudi 39 člen Uredbe 1, enako pa določa Uredba o embalaži in odpadni embalaži

3. Organ ugotavlja, da je IJS v obdobju junij - september 2021 zbral 767.988 kg odpadne embalaže s številko odpadka 15 01 06 in da bi morala tožnica v tem obdobju prevzeti še 76.910 kg. Navaja, da je bila tožnica z dopisom pozvana, naj se o ugotovitvah izjasni in da je v izjasnitvi navedla, da bo premalo prevzeto količino mešane odpadne embalaže (v nadaljevanju MOE) prevzela do 30. 11. 2021. Zato je na podlagi 1. točke prvega odstavka 157. člena ZVO-1 odločil, da je dolžna tožnica kršitev odpraviti.

4. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Zavrača trditve tožnice, da se postopek ni vodil zoper njo kot zavezanko, saj je kot DROE zavezanka v postopku. S tem je bila seznanjena in ji je bila dana možnost, da se pred izdajo odločbe izjavi. Prvostopenjski organ ji je posredoval tudi svoje ugotovitve o količinah neprevzete MOE, tako da je imela pred izdajo odločbe možnost s svojimi evidencami dokazovati drugačne količine, česar ni storila. Strinja se s prvostopenjskim organom, da tožničina obveznost od 1. 1. 2021 temelji neposredno na zakonu. Tudi 40. člen Uredbe 2 določa, da morajo DROE zagotavljati ravnanje z vso odpadno embalažo, ki nastane na območju Republike Slovenije, z izjemo tiste, za katero ravnanje zagotavljajo proizvajalci, ki samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti PRO. Izračun neprevzete MOE temelji na izjavi in podatkih IJS o zbrani in oddani komunalni odpadni embalaži za to obdobje ter iz teh podatkov izhajajoče količine, ki je DROE niso prevzele. Delež, ki ga mora DROE prevzeti od IJS, pa je določen s Sklepom. Dopolnjuje razloge prvostopenjske odločbe z ugotovitvijo, da je bila tožnica v obdobju junij - september 2021 od IJS po Sklepu dolžna prevzeti 30,30% zbrane MOE.

5. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja. V tožbi uveljavlja, da je bila odločba izdana, ne da bi se zoper njo kot zavezanko vodil inšpekcijski postopek. Postopek naj bi bil kršen tudi zato, ker iz izreka izpodbijane odločbe ne izhaja, za katero obdobje obveznost ni izpolnjena. Uveljavlja, da novela ZVO-1J ni določila, da so DROE dolžne izpolniti obveznost na podlagi predpisa, ne da bi se spremenilo okoljevarstveno dovoljenje (v nadaljevanju OVD). Tudi 40. člen Uredbe 1 ni neposredno uporabljiv. Njena obveznost prevzema odpadne embalaže na celotnem območju Republike Slovenije bi bila lahko določena le v OVD. Vendar je bila sprememba OVD s februarja 2021 odpravljena, zoper nezakonito spremembo z dne 26. 1. 2022 pa je vložena tožba. Trdi, da je pooblaščena za obdelavo odpadne embalaže na podlagi civilno pravne pogodbe. Zato je dolžna prevzemati le tisto količino embalaže, ki so jo dali na trg proizvajalci, s katerimi ima sklenjene pogodbe.

6. Poleg tega trdi, da je 39. člen Uredbe 1 nelogičen in zato nezakonit ter neustaven. Deleži iz Sklepa so nepravilni in neobrazloženi, tako da ni jasno, zakaj naj bi tožnica prevzemala 30,30 % mešane embalaže. Zoper določitev tega odstotka tudi ni mogla uveljavljati pravnih sredstev. Poleg tega naj bi bil delež napačen. Nasprotuje količinam embalaže, ki naj bi jih IJS zbral v obdobju junij-september 2021, o katerih se tudi ni mogla izjasniti. Organ naj bi odločil le na podlagi listin, ki jih je predložil IJS, ne da bi v razlogih navedel, kakšna je njihova vsebina. Arbitrarno naj bi navedel le količino celotne zbrane odpadne embalaže in na podlagi tega odločil, da mora tožnica pobrati 76.910 kg odpadkov. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

8. V pripravljalni vlogi z dne 14. 2. 2024 tožnica opozarja na sklep Vrhovnega sodišča I Up 180/2022, v katerem je zavzelo stališče, da je Sklep o določitvi deležev odpadne embalaže za januar, februar in marec 2022 upravni akt. Zato trdi, da naj bi bilo treba po analogiji za upravni akt šteti tudi Sklep, ki zahtev upravnega akta ne izpolnjuje in se v njem vsebovane odločitve ne da preizkusiti.

9. Toženka v svoji vlogi z dne 14. 3. 2021 opozarja, da je izpodbijana odločba izdana na podlagi veljavnega in pravnomočnega Sklepa. Sklep Vrhovnega sodišča I Up 180/2022 se na ta Sklep ne nanaša.

10. V pripravljalni vlogi z dne 28. 3. 2024 tožnica navaja, da naj bi bil predmet te pravde embalaža, zbrana od 1. 1. do 31. 8. 2021, ko je tedaj veljavna Uredba 1 v 19. in 39. členu določala obveznost DROE, da ravna tudi s tisto odpadno embalažo, za katero je bila po prvem odstavku 36. člena Uredbe 1 določena izjema od zakonske obveznosti PRO. To pomeni, da je toženka kršila 8.a člen Direktive 2008/98/ES z dne 19. novembra 2008 o odpadkih (v nadaljevanju Direktiva o odpadkih). Direktiva naj bi bila kršena tudi zato, ker proizvajalci poročajo o manjših količinah na trg dane odpadne embalaže, kot je dejansko zbrana.

11. V vlogi z dne 16. 4. 2024 toženka opozarja, da gre za navedbe, ki jih tožnica doslej ni uveljavljala, zaradi česar je z njimi prekludirana. Poleg tega za svoja navajanja ni predložila nobenega dokaza.

12. Tožnica v pripravljalni vlogi z dne 18. 4. 2024 pojasni, da je bila mnenja, da se v zadevi I U 886/2022 obravnava tožba zoper odločbo št. 06182-2791/2021-3 z dne 11. 10. 2021, namesto pravilno tožba zoper odločbo št. 06182-305272021-4 z dne 2. 11. 2021. Toženki še dodatno očita, da je kršila tretji odstavek 39. člena Uredbe 1. V vlogi z dne 26. 4. 2024 izraža razočaranje nad vsebino vloge toženke z dne 16. 4. 2024, ker s sklicevanjem na procesna pravila "beži od resnice".

14. Prvostopenjski organ je odločbo izdal na podlagi 1. točke prvega odstavka 157. člena ZVO-1, ki je določal, da če inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon, drug predpis ali da naprava ali obrat ne delujeta v okviru okoljevarstvenega dovoljenja ali okoljevarstvenega soglasja ali potrdila, izdanega na podlagi tega zakona, ima pravico in dolžnost odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi.

15. Tožnica trdi, da se inšpekcijski postopek ni vodil zoper njo, ker je v obravnavani zadevi inšpektor opravil nadzor pri IJS, ki naj bi bil zato zavezanec. Če bi se inšpekcijski nadzor opravljal pri njej kot zavezanki, bi ji moral prvostopenjski organ omogočiti, da je njen predstavnik prisoten pri pregledu morebitne dokumentacije IJS, tako pa sploh ni bila seznanjena, da se v okviru inšpekcijskega postopka ugotavlja dejansko stanje pri tretji osebi.

16. Tretji odstavek 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) določa, da mora inšpektor pri določitvi roka za odpravo nepravilnosti upoštevati težo kršitve, njene posledice za javni interes in okoliščine, od katerih je odvisno, v kolikšnem času lahko fizična ali pravna oseba, pri kateri inšpektor opravlja nadzor (v nadaljnjem besedilu: zavezanec) ob dolžni skrbnosti odpravi nepravilnosti. Po presoji sodišča je pri tej opredelitvi zavezanca bistveno, da gre za osebo, za katero obstaja sum, da je kršila predpis ali dovoljenje oziroma v njih določeno obveznost. Zgolj osebi, ki je kršila svoje obveznosti, je namreč mogoče naložiti odpravo nepravilnosti. Tako za pojem zavezanca ni bistveno, pri kom se je inšpektor osebno zglasil, ko je ugotavljal dejansko stanje, ampak kdo je oseba, ki jo obravnava kot kršitelja. Tej osebi pa mora zagotoviti procesna jamstva, ki izhajajo iz pravice do izjave, katero strankam zagotavlja 9. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

17. Sodišče po vpogledu v upravni spis ugotavlja, da je inšpektor 8. 10. 2021 sestavil zapisnik št. 06182-395/2021-23, v katerem je v prednatisnjenem obrazcu navedeno, da gre za "zapisnik o inšpekcijskem pregledu/zaslišanju stranke/opravljenem po uradni dolžnosti pri IJS na kraju samem". Vendar zgolj vsebina vnaprej pripravljenega obrazca IJS ne daje lastnosti kršitelja, ampak je, kot je sodišče že pojasnilo, pomembno, ali je dejansko obravnavan kot kršitelj. S tem v zvezi pa je v nadaljevanju navedeno, da je prvostopenjski organ na pregledu pri IJS ugotavljal količine skladiščenih odpadkov v obdobju od 1. 6. 2021 do 30. 9. 2021, količine, ki jih je posamezna DROE že odpeljala in razliko. Pri IJS je torej ugotavljal dejansko stanje skladiščene in že prevzete odpadne embalaže ter razliko, pri čemer IJS glede tega ni obravnavan kot kršitelj. V zapisniku je navedeno, da se bo postopek nadaljeval proti posameznim DROE, ki še niso izvedle celotnega prevzema, ki so torej obravnavane kot kršitelji.

18. Sodna praksa je že zavzela stališče, da lahko inšpektor v skladu z 29. členom ZIN, ki določa, da se inšpekcijski nadzor lahko predhodno najavi, opravi nadzor brez predhodnega obvestila in brez navzočnosti zavezanca. Zakon namreč uporablja termin "lahko". V tem primeru mora zavezancu posredovati svoje ugotovitve in mu omogočiti, da se o njih izjavi.

19. Iz upravnega spisa izhaja, da je prvostopenjski organ vsebino zapisnika povzel v pozivu za izjavo št. 06182-3052/2021-2 z dne 14. 10. 2021, ki je bil tožnici vročen 18. 10. 2021. Temu pozivu so bile predložene tudi evidence IJS o količini zbrane odpadne embalaže in količine, ki jih je IJS od januarja do septembra 2021 oddal posameznim DROE. Tožnico je v njem pozval, da se do njegovih ugotovitev opredeli. Tožnici je bila s tem zagotovljena možnost izjave o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za sprejeto odločitev, tožnica pa je možnost izjave tudi izkoristila. V izjavi z dne 21. 10. 2021 je namreč navedla:" Navedene količine (76,910 ton) v zapisniku Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 06182-3052/2021-2 z dne 14. 10. 2021 bomo prevzeli do 30. 11. 2021." Zato sodišče sodi, da je bilo načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP upoštevano in do absolutne bistvene kršitve postopka ni prišlo.

20. Toženka tudi ni kršila postopka, ker v izreku ni navedla obdobja, za katerega tožnica ni izpolnila obveznosti. Izrek odločbe mora biti jasen in določen, kot je to predpisano v 213. členu ZUP. Izrek odločbe je po stališču Vrhovnega sodišča določen, če je v njem konkretno opredeljeno ravnanje, ki je obvezujoče za zavezanca, kar pomeni, da mora biti opredeljeno, kaj natančno in v kolikšnem obsegu je dolžan storiti. Ker je inšpekcijski ukrep namenjen odpravi nezakonitosti, mora biti izrek inšpekcijske odločbe takšen, da se lahko z njegovo izvršitvijo doseže zakonito stanje.

Po presoji sodišča izrek izpodbijane odločbe te zahteve izpolnjuje. Zadostuje, da je to, na katero obdobje se ukrep nanaša, in posledično, kateri predpisi se uporabijo, razvidno iz obrazložitve.

21. Tožnica v tožbi trdi, da DROE, med katere sodi tudi sama, na podlagi zakona in niti na podlagi Uredbe 2 niso dolžne ravnati z odpadki iz izdelkov PRO in jih prevzemati od IJS. Zatrjuje, da je ta obveznost pogodbena oziroma da bi bila lahko določena, tj. konkretizirana kvečjemu z upravnim aktom, in sicer z OVD. Sprememba OVD, ki ji je to naložila, pa je bila odpravljena.

22. Z uveljavitvijo zakona o spremembah in dopolnitvah ZVO-1J, ki je stopil v veljavo 1. 1. 2021, je ZVO-1 v devetem odstavku 20. člena določil, da morajo pravne ali fizične osebe, ki v okviru dejavnosti razvijajo, izdelujejo, predelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo izdelke PRO za izdelke, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost, v skladu s tem zakonom zagotavljati obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljnjem besedilu: obveznosti PRO). V nadaljevanju te določbe je pojasnjeno, da obveznosti PRO pomenijo obveznost ravnanja z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, da se spodbujajo recikliranje in drugi postopki predelave odpadkov (2. točka) in delno ali celotno financiranje ravnanja z odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (3. točka).

23. ZVO-1J je še določil, da združenje proizvajalcev izdelkov ali druga gospodarska družba iz desetega odstavka tega člena zagotavlja v svojem imenu in za račun proizvajalcev prevzemanje in ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (dvanajsti odstavek 20. člena ZVO-1). Če proizvajalci izdelkov za izpolnjevanje svojih obveznosti PRO pooblastijo več združenj proizvajalcev ali drugih gospodarskih družb, posamezno združenje proizvajalcev ali gospodarska družba zagotavlja ravnanje z odpadki za delež odpadkov, ki je enak količniku med maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci izdelkov, ki so za izpolnjevanje svojih obveznosti glede ravnanja z odpadki, nastalimi iz izdelkov PRO, pooblastili to združenje proizvajalcev ali gospodarsko družbo, in maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO (trinajsti odstavek 20. člena, ki je vsebinsko enak prej veljavnemu desetemu odstavku 20. člena

24. Tudi Uredba 2, ki je stopila v veljavo 24. 2. 2021, v 40. členu določa, da mora DROE na celotnem območju Republike Slovenije zagotavljati predpisano ravnanje za vso odpadno embalažo, ki nastane na območju Republike Slovenije, razen za tisto odpadno embalažo, za katero zagotavljajo ravnanje proizvajalci, ki samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti PRO (prvi odstavek). DROE mora od izvajalcev javne službe prevzemati vso odpadno embalažo, ki je zbrana kot ločena frakcija v skladu s predpisom, ki ureja obvezno občinsko gospodarsko javno službo zbiranja komunalnih odpadkov, ter vso odpadno embalažo, ki je izločena iz mešanih komunalnih odpadkov v centrih za ravnanje s komunalnimi odpadki v skladu s predpisom, ki ureja odlagališča odpadkov (drugi odstavek). Uredba 2 ne pozna več izjeme, ki je bila določena v prvem odstavku 36. člena Uredbe 1, po kateri osebam iz prvega odstavka 25. člena in končnemu uporabniku iz 34. člena te uredbe ne glede na določbe od 25. do 34. člena te uredbe, ni bilo treba zagotavljati predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, če letna količina embalaže ne presega 15.000 kg. To pa pomeni, da mora biti od uveljavitve Uredbe 2 v izračunu obveznosti zajeta vsa odpadna embalaža iz izdelkov PRO, ki jo v Republiki Sloveniji dajo na trg vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO. Izjema velja le za proizvajalce, ki samostojno izpolnjujejo PRO, katerih embalaža pa se v tem izračunu ne upošteva.

25. Obveznost DROE, da zagotavlja ravnanje z odpadno embalažo iz izdelkov PRO, ki jo določata zakon in uredba, je konkretizirana s sklepom o določitvi deležev odpadne embalaže. Tožnica namreč pravilno opozarja, da je Vrhovno sodišče že zavzelo stališče, da je ta sklep upravni akt.

Ker gre za upravni akt, pa njena trditev, da zoper tako določene deleže ni imela pravnega sredstva, ne drži. Po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1 je namreč zoper upravne akte, izdane v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja, dopusten upravni spor. Ta akt ima, kot navaja Vrhovno sodišče, konkretne, poimensko določene naslovnike, konkretne, v odstotkih določene deleže, za katere morajo ti naslovniki zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo posameznega embalažnega materiala (papir, steklo, plastiko in kovine ter les), in konkretno, v mesecih določeno časovno obdobje, v katerem morajo svoje obveznosti izpolniti. Vlada s tem sklepom poseže v (individualni) pravni položaj DROE, saj ga oblikuje konkretno in drugače od ostalih. Izdaja nadaljnjih upravnih odločb v tej zvezi ni potrebna niti je predpisi ne predvidevajo.

Tožnica je na naroku 3. 4. 2024 pojasnila, da tožbe zoper sklep ni vložila, enako pa izhaja tudi iz vpisnika naslovnega sodišča. Glede na to, pa je akt v delu, ki določa njen delež, postal pravnomočen.

26. Sodišče po povedanem zavrača tožničin ugovor, da ni dopustno, da ji je bila obveznost določena s Sklepom oziroma, da bi morala biti določena z odločbo ter da bi morala toženka ugotavljati odpadne količine določene v pogodbah z zavezanci. Ker je akt pravnomočen, pa je neutemeljen tudi ugovor, da deleži iz Sklepa niso pravilni in da so neobrazloženi, zaradi česar naj bi sodišče po analogiji z zadevo I Up 180/2022 štelo, da je nezakonit tudi Sklep. Zadeva I Up 180/2022 se namreč nanaša izključno na sklep Vlade o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri IJS za januar, februar in marec 2022. O deležih, določenih s Sklepom, ni več mogoče odločati, saj je pravnomočen, sodišče pa je na pravnomočne odločitve pristojnih organov vezano. Materialno pravnomočna odločba ima pravni učinek ne glede na to, da gre lahko tudi za nezakonito in nepravilno odločbo.

27. Sodišče zavrača tudi ugovor, da je 39. člen Uredbe 1 nelogičen in zato nezakonit in neustaven. Tretji odstavek 39. člena Uredbe 1, ki je veljal do 31. 12. 2021,

je določal, da mora DROE od IJS redno prevzemati odpadno embalažo iz prejšnjega odstavka v zbirnih centrih in centrih za ravnanje s komunalnimi odpadki. Če ravnanje z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ureja več DROE, mora DROE od vsakega IJS zagotoviti prevzem odpadne embalaže v deležih iz petega odstavka 19. člena te uredbe. Od 1. januarja do 30. junija tekočega koledarskega leta mora DROE od vsakega IJS prevzemati odpadno embalažo v deležih, določenih za preteklo koledarsko leto. Od 1. julija do 31. decembra tekočega koledarskega leta mora DROE od vsakega IJS prevzemati odpadno embalažo v deležih, določenih za to tekoče koledarsko leto, pri čemer mora upoštevati, da mora v posameznem koledarskem letu od vsakega IJS prevzeti odpadno embalažo v deležih, določenih za zadevno koledarsko leto.

28. Tožnica v tožbi neustavnost in nezakonitost tega akta utemeljuje s tem, da DROE nalaga, da v prvi polovici leta prevzema odpadno embalažo v deležih določenih za preteklo koledarsko leto, v drugi polovici pa deleže, določene za tekoče koledarsko leto. Trdi, da ker si deleži za preteklo in tekoče leto niso enaki, od 1. 7. do 31. 12. ni mogoče prevzemati deležev za to leto in hkrati poskrbeti za prevzem v deležih, določenih za tekoče koledarsko leto. To naj bi namreč pomenilo, da mora DROE v drugi polovici leta prevzeti bodisi več ali manj, da bo zadostila obveznosti, da mora prevzeti odpadno embalažo v deležih, določenih za tekoče koledarsko leto. Sodišče se s tako razlago predpisa strinja. Zdi se, da na začetku leta drugače, kot na podlagi preteklih količin, ni mogoče prevzemati odpadkov vsaj dotlej, dokler niso znani podatki za izračun obveznosti za tekoče leto. Kasneje je zato treba opraviti "obračun", po katerem DROE prevzame količino, ki jo je dolžna prevzeti v tekočem letu. Pri tem pa tožnica ni pojasnila, zakaj naj bi bilo to, da mora DROE v drugi polovici leta prevzeti več ali manj odpadne embalaže, da bo posledično prevzela delež, predpisan za to leto, neustavno in nezakonito. Zato sodišče argumentov, zakaj naj bi bila taka ureditev neustavna in nezakonita, ne more podrobneje presojati. Da ta princip v obravnavani zadevi ni bil spoštovan pa tožnica v tožbi (niti v upravnem postopku) ni zatrjevala. To je uveljavljala šele v vlogi z dne 18. 4. 2021, kar je, kot bo sodišče pojasnilo v nadaljevanju te sodbe, prepozno. Zato sodišče zakonitosti izpodbijanega akta v tem smislu ni presojalo.

29. Tožnica nasprotuje tudi količini odpadkov, ki jih je po ugotovitvah toženke zbral IJS in od katerih je toženka, upoštevaje delež 30,30%, obračunala količino odpadne embalaže, ki jo je za obdobje od junija do septembra 2021 še dolžna prevzeti. Trdi, da je toženka odločala le na podlagi listin, ki jih je predložil IJS, ne da bi v razlogih navedla, kakšna je njihova vsebina in da je arbitrarno navedla le količino celotne zbrane odpadne embalaže. Navaja, da je v nekaterih primerih pri navzkrižnem preverjanju transportov že ugotovila, da so bile podane zgolj pavšalne ocene količine zbrane odpadne embalaže, da posamezni transporti sploh niso bili embalaža in da so se pojavljale raznorazne "izravnave" količin. Zato bi jo moral inšpekcijski organ natančno seznaniti z ugotovitvami v zapisniku in s tehtanimi listi IJS, da bi lahko preverila čas transportov odpadne embalaže in količine oziroma bi morali biti transporti navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe.

30. S tem v zvezi sodišče ugotavlja, da tožnica v svoji izjavi, podani pred izdajo odločbe, dejstvom, s katerimi jo je pred izdajo odločbe seznanila toženka, ni ugovarjala. Dejstev, ki so ugotovljena ali niso sporna ni treba dokazovati; dokazujejo se le tista, za odločitev pomembna dejstva, ki so sporna ali niso ugotovljena.

Poleg tega lahko prvostopenjski organ odloča le tako, da upošteva tista dejstva, ki obstajajo in so mu znana ob obravnavanju zadeve na ustni obravnavi oziroma vsaj ob izdaji odločbe. Tako drugi odstavek 146. člena ZUP določa, da sme stranka navajati dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev zadeve, in izpodbijati pravilnost navedb, ki se ne ujemajo z njenimi navedbami. Vse do izdaje odločbe ima pravico dopolnjevati in pojasnjevati svoje trditve; če pa stori to po ustni obravnavi, mora opravičiti, zakaj tega ni storila na obravnavi.

31. Nadalje tretji odstavek 238. člena ZUP določa, da lahko pritožnik v pritožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku na prvi stopnji. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot pritožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti na obravnavi. Tožnica je v pritožbi uveljavljala ugovor, da ni jasno, kako je organ izračunal 76.910 kg in da bi moral pridobiti vse tehtalne liste IJS za vhodne in izhodne količine ter pojasniti, koliko od te embalaže je prevzel posamezen DROE in kdaj in s tem seznaniti tožnika z njimi. Trdila je, da posledično odločbe ni mogoče preizkusiti niti glede deležev niti glede zbranih količin in niti glede prevzetih količin. Na ta način je sicer skušala prikazati, da naj bi bila storjena procesna kršitev, vendar sodišče sodi, da gre po vsebini za ugovor o zmotno ugotovljenem dejanskem stanju glede količine MOE, ki jo je dolžna prevzeti tožnica. Ta ugovor ponavlja tudi v tožbi, ko navaja, da ugovarja količinam, ki jih je zbral IJS.

32. Tretji odstavek 20. člena ZUS-1 določa, da stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. Nadalje 52. člen ZUS-1 določa, da lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Taka ureditev je odraz dejstva, da organ odloča po stanju na dan izdaje odločbe, zato mora in lahko v odločbi obravnava (le) tiste ugovore stranke, ki jih ta poda pred njeno izdajo.

33. Ugovor, da količina odpadne embalaže, ki jo je od junija do septembra 2021 zbral IJS, napačna, je torej prepozen, saj tožnica ugotovljenemu dejanskemu stanju glede količin pred izdajo odločbe ni oporekala ampak se je z njimi strinjala. Navedla je namreč, da bo ugotovljeno količino odpeljala do 30. 11. 2021. S tem, ko uveljavlja, da organ ni ustrezno obrazložil odločbe, skuša to neutemeljeno prikazati kot procesno kršitev. Vendar organ, ker količine MOE v postopku pred izdajo prvostopenjske odločbe niso bile sporne, ni bil dolžan ovreči nasprotnih trditev tožnice (ki jih ni bilo) in že zato tudi ne obrazložiti, katere konkretne listine je IJS uporabil in kaj je v njih navedeno. Zato ne drži niti tožbeni očitek, da je izpodbijana odločba pavšalna in neobrazložena, sodišče pa se o tožbenem ugovoru, da je količina zbrane odpadne embalaže napačna, ne izreka. V okvir tega, prepozno uveljavljenega ugovora o napačno ugotovljeni količini zbrane MOE, sodijo tudi navedbe tožnice o tem, da prihaja in zakaj prihaja do razkoraka med poročanimi in dejansko nastalimi količinami MOE. V vlogi z dne 28. 3. 2023 namreč pojasnjuje, da naj bi bilo v letu 2021 zbrane kar 44% več odpadne embalaže, kot so jo zavezanci, vključeni v sistem, dali na trg in da naj bi podobno veljalo za naslednja leta.

Ti podatki naj bi kazali, da so proizvajalci v sistemu PRO obravnavani neenako, saj naj bi v letu 2021 obstajali proizvajalci, ki naj bi dali na trg 32.000 ton odpadne embalaže, za katero naj ne bi plačali ničesar. Tožnica meni, da so razlike prevelike in nerazumne in da iz teh podatkov izhaja, da morajo nekateri proizvajalci poleg obdelave svoje odpadne embalaže financirati tudi tisto, ki so jo na trg dali proizvajalci, ki za to niso plačali ničesar, kar naj bi predstavljalo kršitev člena 8. a Direktive o odpadkih.

34. Direktiva o odpadkih v 8. členu določa, da lahko države članice za namene ponovne uporabe ter preprečevanja nastajanja, recikliranja in drugih načinov predelave odpadkov sprejmejo zakonodajne in druge ukrepe, s katerimi zagotovijo, da za vse fizične ali pravne osebe, ki poklicno razvijajo, proizvajajo, izdelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo proizvode in ravnajo z njimi (proizvajalec proizvoda), velja razširjena odgovornost proizvajalca. Po členu 3(21) "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca" pomeni sklop ukrepov, ki jih sprejmejo države članice, da zagotovijo,

da proizvajalci proizvodov nosijo finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda.

Po 8 členu Direktive o odpadkih se v primeru, ko država vzpostavi sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, uporabljajo minimalne zahteve iz člena 8.a direktive.

35. Člen 8.a določa, da morajo države članice, kadar so v skladu s členom 8(1) vzpostavljeni sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca,

med drugim zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov,

brez nalaganja nesorazmernega upravnega bremena proizvajalcem, vključno z malimi in srednjimi podjetji, z majhnimi količinami proizvodov. Po členu 8(4)(a) direktive države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da finančni prispevki posameznega proizvajalca proizvoda za uskladitev z njegovimi obveznostmi razširjene odgovornosti proizvajalca pokrijejo naslednje stroške za proizvode, ki jih proizvajalec da na trg v zadevni državi članici: - stroške ločenega zbiranja odpadkov in poznejšega prevoza in obdelave, vključno z obdelavo, ki je potrebna za izpolnjevanje ciljev Unije glede ravnanja z odpadki, in stroške, potrebne za izpolnjevanje drugih ciljev iz točke (b) odstavka 1, ob upoštevanju prihodkov iz ponovne uporabe, prodaje sekundarnih surovin iz njegovih proizvodov in iz nevrnjenih kavcij, - stroške zagotavljanja ustreznih informacij imetnikom odpadkov v skladu z odstavkom 2, - stroške zbiranja in sporočanja podatkov v skladu s točko (c) odstavka 1.

36. Tožnica v bistvu uveljavlja, da naj bi bila obveznost zagotavljati položaj iz člena 8. a Direktive o odpadkih, kršena zato, ker se predpis ne izvaja oziroma krši, saj naj bi zavezanci ne poročali o pravih količinah, kontrola FURS pa naj bi bila nezadostna. Nadalje nekateri zavezanci ne sklenejo pogodbe z DROE, mdtem ko občani "v rumene zabojnike" za MOE mečejo tudi komunalne odpadke, ki sodijo v "črne zabojnike".

37. Sodišče sodi, da se citirane določbe direktive nanašajo na normativno ureditev, ki mora zagotavljati enakopravno obravnavanje zavezancev. Dejanskega stanja, ki nastane kot kršitev predpisov oziroma v njih določenih obveznosti, ni mogoče obravnavati kot nepravilen prenos evropskega predpisa v nacionalno zakonodajo oziroma kot kršitev evropskih predpisov. Zakon in izvedbeni predpis pa od uveljavitve Uredbe 2 nedvoumno določata financiranje ravnanja z odpadno embalažo tako, da enakopravno obravnavata vse proizvajalce izdelkov PRO in DROE ne nalagata več ravnanja, ko bi zaradi izvzema nekaterih zavezancev iz sistema za ravnanje z odpadno embalažo, odpadno embalažo izvzetih zavezancev morali plačevati drugi zavezanci. Na normativni ravni so torej vsi, ki razvijajo, izdelujejo, predelujejo, prodajajo ali uvažajo izdelke PRO, obravnavani enako.

38. Tožnici je treba še pojasniti, da sodišče v upravnem sporu ne razsoja v sporu med strankama na podlagi dejanskega stanja in predpisov, veljavnih na dan glavne obravnave oziroma izdaje sodbe. Sodišče v upravnem sporu preverja, ali je upravni akt po stanju na dan njegove izdaje (52. člen Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1) izdal pristojen organ, ali je pri tem pravilno uporabil predpis, ali je ravnal po pravilih postopka, ali je bilo dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno in ali ni razlogov, zaradi katerih bi ga bilo mogoče izreči za ničnega (27. in 63. člen ZUS-1).

39. Okvir sodne presoje odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi (drug odstavek 2. člena ZUS-1), to je obseg želenega sodnega varstva in s tem tožbeni predlog, tožnik postavi s tožbenimi navedbami. Tožbeni predlog pa ni tožbeni zahtevek v smislu prvega odstavka 180. člena Zakona o pravdnem postopku, o katerem odloča Upravno sodišče samo v sporu polne jurisdikcije oziroma pri odločanju o adhezijskem zahtevku. Tožbenega predloga ne opredeljuje le formalni predlog, kateri upravni akt oziroma njegov del naj se odpravi, temveč ga opredeljujejo tudi tožbene navedbe o tem, kateri vsebinski del izpodbijanega akta je sporen, torej o čem naj sodišče presoja. Navedeno pomeni, da tožnik z navedbami o spornih dejanskih in pravnih vprašanjih na eni strani in s formalnim predlogom za odločitev na drugi strani določi obseg sodne kontrole konkretnega upravnega akta.

40. Tožbo je treba vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek (prvi odstavek 28. člena ZUS-1).

41. Tožbo, v kateri mora tožnik med drugim navesti tudi, zakaj toži, mora torej vložiti v navedenem prekluzivnem roku, ki ni podaljšljiv. Po preteku tega roka tega, kar s tožbo zahteva (tožbeni predlog), ne more več spreminjati oziroma širiti na način, da zahteva nekaj več od tistega, kar je v tožbi že zahteval, ali da poseže v dele upravne odločbe, ki so že postali pravnomočni, ker s tožbo niso bili izpodbijani.

Uveljavljanje novega tožbenega razloga po poteku navedenega zakonsko določenega roka ni dopustno. Pri navajanju novega tožbenega razloga namreč ne gre za odpravljanje pomanjkljivosti sicer pravočasno vložene tožbe ali dopolnjevanje procesnega gradiva po pozivu sodišča, kar je po 31. in 45. členu ZUS-1 sicer dopustno, temveč gre za novo navedbo o tem, kateri vsebinski del izpodbijanega akta je sporen, torej o čem naj sodišče presoja.

Nov tožbeni razlog tako širi s tožbo uveljavljan vsebinski obseg izpodbijanja upravnega akta, zaradi česar gre (v vsebinskem smislu) za novo tožbo, ki je, kot rečeno, po preteku 30 dni od vročitve izpodbijanega akta ni več mogoče vložiti, za presojo pravočasnosti novega tožbenega razloga pa tudi ne more biti relevantno, ali je imel tožnik za zamudo morebitne upravičene razloge.

42. Sodišče ugotavlja, da je tožnica šele v pripravljalni vlogi z dne 18. 4. 2024 uveljavljala, da naj bi toženka kršila tretji odstavek 39. člena Uredbe 1, ker naj ne bi upoštevala, da mora DROE v posameznem koledarskem letu od IJS prevzeti odpadno embalažo v deležih, določenih za tekoče koledarsko leto. Navedla je, da naj bi morala toženka predhodno ugotoviti, kakšna je bila njena obveznost v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 5. 2021 in koliko MOE je v tem obdobju dejansko prevzela. Brez tako ugotovljene količine naj ne bi bilo mogoče ugotoviti njene obveznosti za drugo polovico tekočega leta. Uveljavljala je tudi, da v nobenem primeru o obveznosti prevzemanja ni mogoče odločati v poljubno zamišljenem "vmesnem časovnem oknu", tj. od 1. 6. do 30. 9. tekočega leta, kot je to storila toženka, saj gre za letne obveznosti DROE. Glede na to po mnenju tožnice toženka relevantnega dejanskega stanja sploh ni ugotavljala. Tega naj niti ne bi mogla ugotoviti, saj je za to obdobje za zavezance, ki so dali na trg manj kot 15 ton odpadne embalaže v tekočem letu, veljala izjema od obveznosti PRO.

43. Sodišče v prejšnji točki navedenih ugovorov, s katerimi tožnica uveljavlja nezakonitost izpodbijane odločbe, ne presoja, ker jih ni uveljavljala v tožbi. Ne drži namreč njena navedba iz vloge z dne 18. 4. 2021, da naj bi na to opozarjala ves čas postopka. Ker je rok za vložitev tožbe prekluziven, tudi niso upoštevne njene trditve o tem, da naj bi (vse do vloge 18. 4. 2024) pomotoma štela, da se pod zadevo I U 886/2022 vodi tožba za odpravo odločbe št. 06182-2791/2021 z dne 11. 10. 2021. Pri tem sodišče pripominja, da je tožnica v času vložitve tožbe nedvomno vedela zoper kateri akt vlaga tožbo, saj ga v tožbi izrecno citira, akt pa je bil tožbi tudi priložen.

44. Nadalje sodišče ugotavlja, da je tožnica šele v vlogi z dne 26. 4. 2024 uveljavljala, da naj bi bila odločba nezakonita (tudi) zato, ker naj bi bilo treba v mesecu juniju 2021 še vedno upoštevati, da zavezanci, ki so dali na trg manj kot 15 ton embalaže, niso poročali o oddani embalaži in da so pričeli poročati in plačevati za ravnanje z njo šele v drugi polovici leta 2021. Ker se je zakonski rok za tožbo iztekel 15. 7. 2022, saj je bila tožnici odločba drugostopenjskega organa vročena 15. 6. 2022, sodišče tudi tega, ali je prišlo do te zatrjevane kršitve, ni presojalo.

45. Glede na navedeno je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. V zadevi je 3. 4. 2024 opravilo narok za glavno obravnavo, na kateri pa so se obravnavala zgolj procesna vprašanja, saj je tožnica na tem naroku navedla, da ji ni znano, kateri akt je izpodbijala v zadevi, ki jo sodišče vodi pod I U 886/2022. Zato ji je sodišče dodelilo rok, da bi to raziskala. Ko je razpisalo nov narok za glavno obravnavo, sta se ji stranki odpovedali in predlagali, naj odloči na podlagi pisnih vlog. Zato je sodišče odločilo brez (vsebinske) glavne 0bravnave (279.a člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

46. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnikov temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

Ur. l. 84/06, 106/06, 110/07, 67/11, 68/11, 18/14, 57/15, 103/15, 2/16, 60/18, 68/18 in 84/18).

Ur. l. 158/20, ki se uporablja od 1. 1. 2021.

Ur.l.116/21, ki določa deleže prevzemanja odpadne embalaže pri IJS za leto 2021.

Glej I U 974/2012, I U 1299/2011, I U 851/2018, I U 795/2019, 172/2021 in druge.

Ki je veljal od uveljavitve Zakona o interventih ukrepih pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in odpadnimi nagrobnimi svečami (ZIURKOE), tj. od 29. 12. 2018 do uveljavitve ZVO-1J, tj. do 31. 12. 2020.

Glej 10 točko sklepov I Up 178/2022, I Up 180/2022.

Glej drugi odstavek 23. člena ZUS-1, I Up 442/2007, I U 1580/2021.

E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana, 2017, stran 349.

E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana, 2017, stran 270.

Toženka pravilno opozarja, da za te navedbe dokazi niso bili predloženi.

Prim. sklepe Vrhovnega sodišča I Up 295/2016, X Ips 298/2016, I Up 16/2017.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 159/2015.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 168/2019.

Da bi bilo mogoče zamudo opravičiti, po presoji sodišča iz sklepa I Up 168/2019 ne izhaja.

Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (2006) - člen 39

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 20, 20/9, 20/12, 157, 157/1, 157/1-1

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 20/3, 52

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.