UPRS Sodba in sklep I U 1326/2023-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-09-21

mednarodna zaščita - omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito - ogrožanje varnosti - načelo sorazmernosti - nedoločen pravni pojem - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Razlaga nedoločenega pravnega pojma, ki jo je v obravnavani zadevi sprejela tožena stranka, presega možne okvire razlage, ki jo dopuščajo ustaljene metode razlage prava. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ni razvidno, ali je tožena stranka zatrjevane kršitve pravil bivanja v azilnem domu opredelila kot lažje ali težje v smislu 82.a člena ZMZ-1.

I. Tožbi se ugodi, sklep Urada Vlade Republike Slovenije za oskrbo in integracijo migrantov številka 2142-61/2023/26 (UOlM-07) z dne 12. 9. 2023 se odpravi.

II. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi tako, da se do pravnomočne odločitve pristojnega sodišča v tem upravnem sporu preneha izvajati omejitev gibanja po sklepu Urada Vlade Republike Slovenije za oskrbo in integracijo migrantov številka 2142-61/2023/26 (UOlM-07) z dne 12. 9. 2023.

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka omejila tožnikovo gibanje zaradi obstoja razlogov po četrti alineji prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1), ker je to nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda (1. točka izreka). Sklenila je še, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce, ..., od 12. 9. 2023 od 10:45 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 12. 12. 2023 do 10:45 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je uvodoma razvidno, da je socialna služba 11. 9. 2023 obvestila toženo stranko o tožnikovih kršitvah Uredbe o hišnem redu azilnega doma (v nadaljevanju Uredba) ter grožnjah in vedenju, ki vnaša nemir med tamkajšnje zaposlene in nastanjene.

3. V nadaljevanju se tožena stranka sklicuje na poročilo varnostne službe z dne 12. 8. 2023 in uradni zaznamek socialne službe, iz katerih je razvidno, da je tožnik 12. 8. 2023 ob 10:35 vpil na socialno delavko in bil agresiven (udarjanje po vratih z veliko silo ter grožnje socialni delavki, prisotnim prosilcem in varnostnikom). Tožnik je nadaljeval z neprimernim vedenjem kljub opozorilom varnostne službe.

4. Iz dokumentacije izhaja, da je tožnik večkrat kršil 10. in 11. člen Uredbe ter kljub opozorilom socialnih delavcev nadaljeval z neupoštevanjem hišnega reda, s čimer ni ogrožal le sebe, ampak tudi ostale v azilnem domu. Zaradi kršitev hišnega reda je bilo tožniku že omejeno gibanje.

5. Tožena stranka je tožnika 14. 8. 2023 ustno na zapisnik poučila o možnosti omejitve gibanja zaradi kršitev hišnega reda. Pred razgovorom ga je seznanila s poročilom varnostne službe in uradnim zaznamkom glede navedene kršitve hišnega reda. Tožnik je zanikal omenjena dejanja.

6. Zaradi ogrožanja osebne in premoženjske varnosti ter drugih primerljivih razlogov javnega reda, je tožena stranka tožniku 12. 9. 2023 ustno za zapisnik, ki ga tožnik ni podpisal, izrekla ukrep omejitve gibanja na Center za tujce. Ocenila je namreč, da je tožnik z zgoraj opisanimi dejanji kršil 10. in 11. člen Uredbe.

7. Tožena stranka je preverjala tudi učinkovitost ukrepa v primeru omejitve tožnikovega gibanja na območje azilnega doma. Glede na tožnikovo ravnanje je najprej menila, "da je popolnoma utemeljeno pričakovati, da bi tožnik v primeru, da bi ostal v prostorih azilnega doma, s kršitvami prenehal". Nato pa je presodila, da omejitev gibanja na prostore azilnega doma ne bi pripomogla k prenehanju kršitev, saj bi bil tožnik še vedno nastanjen v istih prostorih z istim hišnim redom, ki ga je že kršil. Poleg tega dejanja in predlogi socialne službe ter opozorila varnostnikov in celo posredovanje policije, do sedaj niso privedli do izboljšanja tožnikovega vedenja. Ob takih okoliščinah pa bi bil ukrep pridržanja na območje azilnega doma neučinkovit. Zato je edina možnost uporaba strožjega ukrepa, torej pridržanja na območje Centra za tujce, saj se lahko le na ta način prepreči tožnikovo ogrožanje sebe, drugih in javnega reda.

8. Zoper izpodbijani sklep je tožnik vložil tožbo iz razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Predlagal je njegovo odpravo in vrnitev zadeve v ponoven postopek.

9. Po tožnikovem mnenju izpodbijani sklep zgolj s sklicevanjem na izraz "do prenehanja razlogov" nima razlogov glede časovnih okoliščin omejitve njegove osebne svobode. Meni, da prostorske zmogljivosti azilnega doma zagotavljajo tudi omejitev osebne svobode.

10. Iz nadaljnjih tožbenih navedb je razvidno, da izpodbijani sklep nima razlogov niti glede vsebine izrečenih groženj in jezika, v katerem jih je tožnik izrekel. Navedeno prav tako ni razvidno iz poročila varnostne službe. Poleg tega iz zapisnika z dne 14. 8. 2023 izhaja, da se je tožnik socialni delavki opravičil.

11. Tožnik še opozarja, da obravnavani ukrep ni bil nujno potreben, razumen in sorazmeren ter da iz razlogov izpodbijanega sklepa ni razvidno, kako je tožena stranka napolnila nedoločen pravni pojem "nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda".

12. V okviru zahteve za izdajo začasne odredbe je tožnik navedel, da se v Centru za tujce slabo počuti in s težavo prenaša omejitev osebne svobode. S tem je kršena njegova pravica iz prvega odstavka 19. člena Ustave, kar že samo po sebi zadošča za nastanek težko popravljive škode. Zato predlaga, da sodišče izda začasno odredbo, s katero bo do pravnomočne odločbe stanje uredilo tako, da mora tožena stranka takoj po prejemu sodne odločbe prenehati izvajati obravnavani ukrep.

13. V odgovoru na tožbo tožena stranka pojasnjuje, da je bila tožniku dana možnost izjave glede očitanih kršitev hišnega reda. Poudarja, da se žaljiv ali nasilen odnos do sostanovalcev, zaposlenih in obiskovalcev, skladno z drugo alinejo tretjega odstavka 82.a člena šteje za težjo kršitev, zaradi katere se lahko izreče obravnavani ukrep. Azilni dom se v zadnjem času sooča s povečanim pritokom migrantov, zato ni bilo možno zagotoviti posebnega prostora za tožnika in mu na ta način omejiti gibanje, v Centru za tujce pa je na razpolago dovolj mest. Ob sklicevanju na obrazložitev izpodbijanega sklepa tožena stranka prereka tudi ostale tožnikove navedbe.

14. V dokaznem postopku je sodišče pregledalo listine spise, ki se nanašajo na zadevo, jih v soglasju s strankama štelo za prebrane in s tem povezanih listin ni posebej naštevalo. Poleg tega je zaslišalo tožnika.

16. Izpodbijani sklep temelji na stališču, da so podani razlogi za odreditev ukrepa omejitve tožnikovega gibanja iz četrte alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Na tej pravni podlagi lahko pristojni organ odredi prosilcu ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma ali v skladu z drugim odstavkom 84. člena ZMZ-1 na območje Centra za tujce, med drugim ko je to nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda; drugi primerljivi razlogi javnega reda se razumejo kot tisti, ki predstavljajo resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo temeljnemu interesu države (četrta alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1).

17. Iz neprerekanih tožbenih navedb je razvidno, da je bilo z obravnavanim ukrepom poseženo v tožnikovo ustavno pravico do osebne svobode, kar je tožnik trdil tudi v svoji izpovedi na glavni obravnavi, da v Centru za tujce ni svoboden in da lahko enkrat na dan uro in pol uporablja igrišče. To po presoji sodišča pomeni, da sporni ukrep po svojih značilnostih ustreza odvzemu prostosti, zato je treba presoditi, ali je nevarnost, ki jo tožnik pomeni za varstvo osebne in premoženjske varnosti, vsaj enaka teži posega, ki ga tak ukrep pomeni za njegovo pravico do svobode.

18. Poseg v prosilčevo osebno svobodo v skladu z navedeno določbo je namreč mogoč le na podlagi konkretnih dejstev in okoliščin, ki utemeljujejo obstoj navedenih razlogov varstva osebne in premoženjske varnosti. Pri tem ne gre za vzpostavljanje dokaznega standarda, po katerem mora biti onkraj vsakršnega dvoma, da je tožnik storil dejanje ogrožanja življenja in premoženja z vidika obstoja kaznivega dejanja ali prekrška, ampak morajo biti dejstva (in okoliščine) dovolj konkretna, da je na njihovi podlagi mogoče oceniti resnost varnostnega tveganja, ki ga za osebno in premoženjsko varnost pomeni prosilec. Zadošča objektivno dejstvo, da je prosilec taka dejanja storil in je za preprečitev nadaljevanja teh dejanj treba nujno izreči najstrožji ukrep omejitve gibanja na Center za tujce (pridržanje).

19. Ob upoštevanju navedenih izhodišč je v obravnavani zadevi sporna sorazmernost izrečenega ukrepa.

20. V zvezi s tem sodišče pojasnjuje, da je zakonska dikcija „nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda“ nedoločen pravni pojem, ki ga mora upravni organ vsebinsko napolniti v vsakem konkretnem primeru. Vrhovno sodišče je že sprejelo stališče, da lahko sodišče glede na svojo funkcijo zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic v navedeno poseže samo, če je pri tem uprava prestopila meje dovoljenega, torej prekoračila zakonski okvir razlage takega nedoločenega pravnega pojma.

Ob takih okoliščinah je vsebinska napolnitev pravnega standarda iz navedene zakonske dikcije primarno prepuščena organu, ki odloča o izdaji sklepa o omejitvi gibanja prosilcu za mednarodno zaščito, ta pa mora svojo odločitev posebej obrazložiti.

21. Po presoji sodišča razlaga navedenega nedoločenega pravnega pojma, ki jo je v obravnavani zadevi sprejela tožena stranka, presega možne okvire razlage, ki jo dopuščajo ustaljene metode razlage prava. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa namreč ni razvidno, ali je tožena stranka zatrjevane kršitve pravil bivanja v azilnem domu opredelila kot lažje ali težje v smislu 82.a člena ZMZ-1. Šele v primeru, ko bi bila z navedbo zakonske določbe

jasno opredeljena teža tožnikovih kršitev, bi bila možna presoja sorazmernosti izrečenega ukrepa z vidika 82.b člena ZMZ-1. Skladno z njegovim drugim odstavkom se namreč lahko osebo, ko gre za težje kršitve iz tretje, devete in dvanajste alineje tretjega odstavka 82.a člena ZMZ-1, za največ tri dni nastani v posebni, ločeni sobi, ki je v sprejemnih prostorih azilnega doma, pri čemer se upošteva individualne okoliščine ter sorazmernost kršitve in ukrepa. Iz tretjega odstavka navedenega člena pa je razvidno, da se za težje kršitve iz prve, druge, četrte, pete, šeste, sedme, desete in enajste alineje tretjega odstavka 82.a člena ZMZ-1 izreče ukrep preselitve na drugo nastanitveno lokacijo, torej tudi v Center za tujce po drugem odstavku 84. člena ZMZ-1.

22. Glede na navedeno iz razlogov izpodbijanega sklepa niso razvidne vsebinske okoliščine, na podlagi katerih je tožena stranka presojala nujnost in sorazmernost tožnikovega pridržanja. Zato izpodbijani sklep nima vseh sestavin odločbe po 214. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP)

, pri čemer v tem pogledu niso upoštevna dodatna pojasnila tožene stranke v odgovoru na tožbo glede opredelitve tožnikove kršitve z vidika 82.a člena ZMZ-1, saj je v obravnavani zadevi predmet spora le zakonitost izpodbijanega sklepa, pomanjkljivosti njegove obrazložitve pa ni mogoče popravljati z navedbami v odgovoru na tožbo.

Glede na navedeno je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

23. Po obrazloženem je sodišče zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in kršitev pravil postopka izpodbijano odločitev na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo.

24. ZMZ-1 glede začasnih odredb nima posebnih določb, določa le, da ima prosilec zoper sklep o omejitvi gibanja v treh dneh po njegovi vročitvi pravico do vložitve tožbe na upravno sodišče, pri čemer mora sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi odločiti v treh delovnih dneh (sedmi odstavek 84. člena ZMZ-1). Zato veljajo glede izdaje začasne odredbe v postopkih, vodenih po ZMZ-1, splošna pravila ZUS-1.

25. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

26. Zakon ne določa, kakšno škodo je mogoče šteti za težko popravljivo v smislu navedene zakonske določbe in gre za nedoločen pravni pojem, vendar pa mora biti glede na ustaljeno upravno sodno prakso Vrhovnega sodišča taka škoda resna, tožniku mora neposredno groziti, začasno pa jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta. Izdaja začasne odredbe je namenjena povečanju učinkovitosti sodnega varstva, ker zakonska ureditev ne predvideva suspenzivnega učinka izpodbojne tožbe v upravnem sporu.

27. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zato že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obliko ter obseg škode, pojasniti in s stopnjo verjetnosti izkazati, zakaj je ta škoda zanj težko popravljiva, za vse navedeno pa predložiti tudi dokaze.

28. Tožnik utemeljuje težko popravljivo škodo s slabim počutjem v Centru za tujce in sklicevanjem na drugi pododstavek tretjega odstavka 9. člena Recepcijske direktive II

. Meni, da mu je z nezakonitim odvzemom prostosti kršena pravica do osebne svobode iz prvega odstavka 19. člena Ustave in 6. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, kar že samo po sebi pomeni težko oziroma nepopravljivo škodo.

29. V obravnavani zadevi je tožnik vložil tožbo zoper sklep o omejitvi gibanja po četrti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. V takem primeru pa izdaja začasne odredbe ne more temeljiti na samem dejstvu odvzema prostosti, temveč na obstoju težko popravljive škode, ki bi zaradi njega oziroma v povezavi z njim lahko nastala, še preden bi pristojno sodišče v upravnem sporu pravnomočno presodilo, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita. Navedena težko popravljiva škoda pa bi morala pretehtati nad potrebnim varstvom javnega interesa, da bi bilo začasno odredbo mogoče izdati, kar je treba ugotoviti v vsakem primeru posebej.

30. Po presoji sodišča je potrebnost izdaje predlagane začasne odredbe v obravnavani zadevi izkazana vsaj s stopnjo verjetnosti že zato, ker tožena stranka ni substancirano prerekala tožbenih navedb glede težko popravljive škode, zaradi česar se štejejo za priznane in jih ni treba dokazovati (214. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1)

. Poleg tega ni navedla nobenega dejstva, ki bi lahko ustrezno utemeljil prevladujoč javni interes oziroma drugo prizadetost javne koristi, ki bi bila nesorazmerno prizadeta z izdajo začasne odredbe.

31. Glede na navedeno, ko je tožnik izkazal, da mu bo s takojšnjo izvršitvijo izpodbijanega sklepa nastala škoda, ki bo težko popravljiva, tožena stranka pa ne, da bo z začasnim zadržanjem izvršitve nesorazmerno prizadeta javna korist, je sodišče ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe tako, da se do pravnomočne odločitev v tem upravnem sporu začasno zadrži izvršitev izpodbijanega sklepa.

Sodišče Evropske unije je v zvezi z enako določbo točke e tretjega odstavka 8. člena Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta že presodilo, da ni v nasprotju s 6. členom Listine, ki ureja pravico do osebne svobode in ustreza pravici do osebne svobode iz 5. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (zadeva C-601/15, J. N. proti Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie).

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 59/2019 z dne 9. 10. 2019.

Obrazložitev izpodbijanega sklepa mora skladno s četrto točko prvega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku obsegati tudi navedbo določb predpisov, na katere se opira sklep.

Ob upoštevanju prejšnje opombe mora obrazložitev upravne odločbe v skladu z navedeno določbo obsegati tudi navedbo o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov in razloge, ki jih glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, kakor tudi razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku.

Smiselno enako tudi E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 570, drugi odstavek.

Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev).

Glasi se: "Kadar se v okviru sodnega pregleda izkaže, da je pridržanje nezakonito, se zadevnega prosilca nemudoma izpusti."

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 209/2022 z dne 16. 11. 2022.

Za oporekanje tako ne zadošča pavšalna izjava, da se "nasprotuje vsem navedbam, razen tistim, ki jih izrecno priznava" (glej na primer sodbo Višjega sodišča v Kopru I Cp 64/2007 z dne 23. 5. 2007).

Takšno stališče je Vrhovno sodišče sprejelo v zadevi I Up 109/2022 z dne 8. 6. 2022 (19. točka obrazložitve).

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 84, 84/1, 84/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.