UPRS Sodba III U 142/2023-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-07-04

volilna pravica - upravni spor - sodno varstvo - subsidiarni upravni spor

Aktivna volilna pravica kot človekova pravica na nivoju lokalne samouprave uživa varstvo po 43. členu Ustave RS glede volitev članov predstavniških teles (občinskih svetov) in županov. Ne uživa pa varstva, ko se s pomočjo volitev oblikujejo različni organi v osebah javnega prava (torej tudi nadzorni odbori) in še toliko manj predsedniki teh organov. Ob tem sodišče dodaja, da tudi sicer sodno varstvo volilne pravice ni primarno namenjeno varstvu subjektivnega pravnega položaja posameznika, ampak varstvu javnega interesa oziroma ustavnopravnih vrednot. Gre za objektivno sodno varstvo, ki se zagotavlja tako, da se upoštevajo zgolj tiste kršitve, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na volilni izid.

II. Tožeča stranka sama krije svoje stroške tega postopka.

1. Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu, v kateri je v bistvenem navedel, da je poleg A. A. in B. B. član Nadzornega odbora Občine A. (v nadaljevanju: NO). Dne 6. 7. 2023 se je udeležil nadaljevanja (konstitutivne) seje NO. Seja, ki je bila sklicana dne 12. 4. 2023, je bila namreč zaradi neenotnosti članov glede imenovanja predsednika NO, prekinjena. Sejo oziroma nadaljevanje seje je skladno s 16. členom Poslovnika o delu Nadzornega odbora Občine A. (v nadaljevanju: Poslovnik) sklical in vodil župan. Ker tudi dne 6. 7. 2023 člani NO niso bili enotni glede imenovanja predsednika NO, je župan zaradi potrebe, da se ponovno posvetuje s svetniškimi skupinami, sejo ponovno prekinil. Tožnik je razumel, da je bila seja prekinjena kot že enkrat prej, in da bo na nadaljevanje seje ustrezno vabljen, nakar je iz sredstev javnega obveščanja izvedel, da je NO s potrebno večino za predsednico izbral A. A. Dne 18. 8. 2023 je tožnik od slednje prejel elektronsko sporočilo, kateremu je bil priložen zapisnik nadaljevanja 1. redne (konstitutivne) seje NO z dne 6. 7. 2023, iz katerega izhaja, da sta po tem, ko je župan sejo prekinil in so vsi prisotni zapustili občinske prostore, kjer je seja potekala, A. A. in B. B. pred prostori Občine A. nadaljevala 1. redno (konstitutivno) sejo tako, da je vodenje seje prevzel B. B. kot najstarejši član NO, za predsednico NO v mandatu med leti 2022-2026 pa sta izvolila A. A. Tožnik na glasovanju ni bil navzoč, niti nanj vabljen, dejansko ni imel možnosti izraziti svoje volje v zvezi z zadevo. Meni, da je navedeni akt dokončen in ga je mogoče izpodbijati le v upravnem sporu.

2. Tožnik sodišču predlaga, da sklep NO z dne 6. 7. 2023, s katerim je NO za svojo predsednico v mandatu med leti 2022-2026 imenoval A. A. (v nadaljevanju tudi: izpodbijani sklep), odpravi. Meni namreč, da je ta nezakonit zaradi kršitev pravil postopka in temeljnih načel demokratičnega odločanja. Glede kršitev določb postopka je tožnik izpostavil 16. člen Poslovnika v skladu s katerim konstitutivno sejo do izvolitve predsednika NO skliče in vodi (ter po morebitni prekinitvi tudi nadaljuje) župan; 3. člen Poslovnika, ki določa, da NO za seje uporablja prostore občine, in 7. člen Poslovnika v zvezi s tem, da administrativnega dela v zvezi s spornim nadaljevanjem seje ni opravil zaposleni občinske uprave, ki bi ga za to določil župan, pri čemer tožnik še pripominja, da sporni zapisnik tudi nima ustreznega žiga NO, kot to predpisuje 3. člen Poslovnika. Kot največjo kršitev tožnikovih pravic in postopkovnih predpostavk za legitimno odločanje NO pa tožnik izpostavlja, da mu je bila kot članu NO kršena (onemogočena) pravica biti prisoten in odločati, saj o obstoju seje ni bil obveščen oziroma nanjo ni bil vabljen ter tako ni imel možnosti izraziti svoje volje. Ob tem se sklicuje na določbe 18. in 19. člena Poslovnika, ki se nanašajo na postopek in način sklicevanja sej. Tožnik nadalje meni, da je sporna kršitev nesprejemljiva že z vidika elementarne demokratičnosti in transparentnosti ter je po svoji naravi tako prvinska, da je predvidena že na ravni 43. člena Ustave Republike Slovenije "in od tod niže".

3. V nadaljevanju tožbe tožnik še pojasni, da dejansko ni imel možnosti sodelovati niti pri oblikovanju programa dela NO, ki sta ga sestavila ostala 2 člana NO, ter v zvezi s tem pojasnjuje svoje pomisleke glede (ne)ustreznosti sklica korespondenčne seje.

4. Kot rečeno, tožnik sodišču predlaga, da tožbi ugodi tako, da izpodbijani sklep odpravi. Zahteva tudi, da mu toženka povrne stroške tega postopka, z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. V dokaz svojim navedbam je tožnik tožbi priložil sklep o imenovanju članov NO z dne 12. 1. 2023, sporni zapisnik z dne 6. 7. 2023, elektronsko sporočilo o Programu dela NO v letu 2023 z dne 18. 8. 2023 in zapis z dne 18. 8. 2023. Predlagal je tudi, da sodišče zasliši priče: A. A., C. C. (župan Občine A.) in Č. Č. (zaposleni na Občini A., ki praviloma opravlja administrativno delo za NO).

6. Sodišče je z dopisom z dne 22. 9. 2023 tožnika pozvalo, da opredeli naravo sodnega varstva, ki ga v predmetni zadevi želi (izpodbojna tožba oziroma tožba po 4. členu Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1), pri čemer ga je posebej opozorilo, da mora biti tožbeni zahtevek v primeru tožbe po 4. členu ZUS-1 jasno opredeljen.

7. Tožnik se je na poziv sodišča v postavljenem roku odzval z vlogo z dne 18. 10. 2023, v kateri se je opredelil, da primarno vlaga izpodbojno tožbo, podrejeno pa tožbo v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1. Meni, da je tožbeni zahtevek jasen, ter pripominja, da lahko sodišče sicer razpiše narok za glavno obravnavo.

8. Tožba s prilogami, poziv sodišča tožniku z dne 22. 9. 2023 ter odgovor tožnika z dne 18. 10. 2023 so bili vročeni toženki, ki je na tožbo odgovorila. V odgovoru je potrdila tožnikove navedbe, da je župan 6. 7. 2023 sklical nadaljevanje 1. redne seje NO, saj na predhodnem srečanju, ki je bilo 12. 4. 2023, NO zaradi neenotnosti članov ni imenoval predsednika. Ko je župan ocenil, da člani NO ponovno nimajo enotnega stališča in da imenovanje predsednika NO terja ponovno posvetovanje s svetniškimi skupinami v Občinskem svetu, ki so člane NO imenovale, je župan sejo prekinil, obljubil ponovni sklic seje in prostore občine zapustil. Dne 18. 8. 2023 je A. A. na posamezne občinske elektronske naslove in elektronske naslove članov NO poslala sporočilo s prilogami: zapisnik z dne 6. 7. 2023, zapisnik z dne 18. 8. 2023 in Program dela NO v letu 2023. Iz zapisnika z dne 6. 7. 2023 izhaja, da sta 2 izmed 3 članov NO pred prostori občine nadaljevala konstitutivno sejo in imenovala predsednico NO. Iz prilog, ki jih je prejela toženka, ne izhaja, kdo je nadaljevanje seje sklical in niti kdo je bil na to sejo vabljen. Župan, ki je zakoniti zastopnik toženke, in ki, skladno s Poslovnikom, do imenovanja predsednika NO, sklicuje in vodi seje, na sporno srečanje ni bil vabljen in na njem tudi ni bil prisoten.

9. Odgovoru na tožbo je toženka priložila dopis, ki ga je poslal Č. Č.; sklic 1. redne (konstitutivne) seje NO z dne 4. 4. 2023; dopis, ki ga je 29. 6. 2023 poslal Č. Č.; sklic nadaljevanja 1. redne (konstitutivne) seje NO z dne 29. 6. 2023; izjavo tožnika z dne 9. 7. 2023; dopis, ki ga je dne 18. 8. 2023 poslala A. A.; sporni zapisnik z dne 6. 7. 2023; zapis z dne 18. 8. 2023; program dela NO v letu 2023 z dne 18. 8. 2023 in obvestilo tožnika z dne 23. 8. 2023. Toženka je sodišču predlagala tudi, da zasliši priči A. A. in B. B.

10. Z odgovorom na tožbo in vsemi prilogami odgovora je sodišče seznanilo tožnika.

11. Na podlagi drugega odstavka 20. člena ZUS-1

je sodišče 17. 5. 2024 toženko pozvalo, da mu predloži zapisnik nadaljevanja 1. redne (konstitutivne) seje NO, ki je bila 6. 7. 2023. Toženka je navedeno listino 22. 5. 2024 sodišču predložila, pri čemer je poudarila, da gre zgolj za osnutek, saj zapisnik ni bil obravnavan in potrjen na seji NO. Sodišče je tožnika seznanilo z navedenim pozivom in pridobljeno listino.

12. Kot je razvidno že iz povzetka tožbe in odgovora na tožbo, dejansko stanje v zadevi med strankama ni sporno, kar bo dodatno obrazloženo v nadaljevanju. Kljub temu pa je sodišče, glede na naravo zadeve in zaradi razprave o pravnih vprašanjih zadeve, za dne 4. 7. 2024 razpisalo narok za glavno obravnavo, ki se ga je udeležil tožnik osebno. Toženka se glavne obravnave ni udeležila in izostanka ni opravičila, čeprav je bila na narok pravilno in pravočasno vabljena.

13. Na glavni obravnavi je sodnica tožniku predstavila svoje videnje zadeve. Tožnik je vztrajal pri tožbi in doslej navedenem, dodatnih utemeljitev ni podal. Povedal je, da vztraja pri tožbi in doslej navedenem, ter poudaril svoj prezir do tovrstnega postopanja.

14. Po pozivu sodnice, da natančno specificira ustavne pravice, v katere mu je bilo z izpodbijanim aktom oziroma dejanjem poseženo, se je tožnik opredelil, da uveljavlja poseg v aktivno volilno pravico iz 43. člena Ustave RS kot je v tem kontekstu razdelana v Zakonu o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS), Statutu Občine A. (v nadaljevanju: Statut) in Poslovniku.

15. Sodišče je v dokaznem postopku na glavni obravnavi vpogledalo vse listine, ki sta jih v zadevi predložila tožnik in toženka, ter listino, ki jo je pridobilo sodišče samo. Kot nepotrebne pa je zavrnilo dokazne predloge obeh strank z zaslišanjem prič (A. A., C. C., Č. Č. in B. B.), saj dejansko stanje med strankama ni sporno in izhaja iz listinskih dokazov. Zavrnitvi dokaznih predlogov tožnik na glavni obravnavi ni ugovarjal.

16. Dejansko stanje zadeve med strankama ni sporno. Tako ni sporno, da je tožnik, poleg A. A. in B. B. član NO. Dne 12. 4. 2023 so se vsi 3 člani NO udeležili 1. redne konstitutivne seje NO (v nadaljevanju: seja). Sejo je sklical in vodil župan. Zaradi neenotnosti članov glede imenovanja predsednika NO, je bila seja prekinjena. Nadaljevala se je 6. 7. 2023. Tudi tega dne so bili na seji (poleg župana) prisotni vsi 3 člani NO. Ker slednji tudi tokrat niso bili enotni glede imenovanja predsednika NO, je župan sejo ponovno prekinil zaradi ponovnega posvetovanja s svetniškimi skupinami v Občinskem svetu. Po prekinitvi seje so vsi prisotni zapustili občinske prostore, kjer je seja potekala, nakar sta člana NO A. A. in B. B. pred občinskimi prostori sprejela odločitev (sklep), da NO za svojo predsednico v mandatu med leti 2022-2026 imenuje A. A. Tožnik pri sprejemu te odločitve ni bil prisoten in o tem odločanju ni bil seznanjen, pač pa je bil z izpodbijanim sklepom seznanjen iz sredstev javnega obveščanja, po elektronski pošti pa ga je z njim seznanila tudi A. A.

17. Tožnik primarno vlaga izpodbojno tožbo, s katero sodišču predlaga, da odpravi sklep NO z dne 6. 7. 2023, s katerim je NO za svojo predsednico v mandatu med leti 2022-2026 imenoval A. A.

18. Sodišče lahko (izpodbojno) tožbo v upravnem sporu vsebinsko obravnava le, če so izpolnjene vse predpostavke, ki jih določa zakon, med drugim tudi, da je akt, ki se izpodbija s tožbo, upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

19. V upravnem sporu se odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po ZUS-1 je upravna odločba ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Glede na tako opredelitev je posamični akt upravni akt, ki ga organ izda pri izvajanju svojih oblastvenih upravnih nalog in je z njim odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe. Tudi 69. člen ZLS določa, da sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov organov občine.

20. V obravnavani zadevi tožnik s tožbo izpodbija sklep NO o izvolitvi njegovega predsednika. Ne da bi se sodišče spuščalo v obliko izpodbijanega sklepa, ugotavlja, da ga toženka ni izdala v okviru izvrševanja upravne funkcije in izpodbijani sklep tudi ni rezultat njenega enostranskega oblastvenega odločanja. Upravne naloge toženke izvaja občinska uprava (prvi odstavek 49. člena ZLS) in ne NO, ki je organ nadzora javne porabe v občini, in kot tak opravlja nadzor nad ravnanjem s premoženjem občine, nadzoruje namenskost in smotrnost porabe proračunskih sredstev in nadzoruje finančno poslovanje uporabnikov proračunskih sredstev (prvi odstavek 32. člena ZLS). NO o svojih ugotovitvah, ocenah in mnenjih izdela poročilo s priporočili in predlogi. Občinski svet, župan ter organi porabnikov občinskih proračunskih sredstev so dolžni obravnavati poročilo NO ter upoštevati njegova priporočila in predloge v skladu s svojimi pristojnostmi (šesti odstavek 32. člena ZLS).

21. Sodišče nadalje ugotavlja, da tožnik niti ne zatrjuje, da je bilo z izpodbijanim sklepom vsebinsko odločeno o kakšni njegovi pravici (obveznosti ali pravni koristi). Pa tudi sicer po presoji sodišča predsedovanje NO ni pravica ali neposredna pravna korist tožnika kot člana tega NO in tudi zato izpodbijani sklep o izvolitvi predsednice NO ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

22. Po povedanem sodišče zaključuje, da izpodbijani sklep nima ustrezne pravne narave, ki bi dopuščala presojo njegove zakonitosti v upravnem sporu. Zato je nastal položaj, ko je sodišče v nadaljevanju postopka odločalo o tožnikovi podredni zahtevi na podlagi 4. člena ZUS-1.

23. V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe ZUS-1, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta (prvi in drugi odstavek 4. člena ZUS-1).

24. Iz navedb tožnika je razbrati, da sodno varstvo (v tem delu) zahteva, ker pri izvolitvi predsednice NO dne 6. 7. 2023 ni sodeloval in k odločanju niti ni bil povabljen, čeprav je eden izmed članov NO. Tudi v primeru podrejenega zahtevka sodišču predlaga, da odpravi sklep NO z dne 6. 7. 2023, s katerim je NO za svojo predsednico v mandatu med leti 2022-2026 imenoval A. A.

25. Sodišču je poznano stališče Vrhovnega sodišča, ki ga je zavzelo v sklepu, št. I Up 344/2008 z dne 23. 10. 2008, ki bi kazalo na to, da tožnik (tudi) v tem primeru ne uživa sodnega varstva. Gre namreč za procesna dejanja in razmerja znotraj NO, ki jih določajo ZLS, Statut in Poslovnik. Vrhovno sodišče se je v citiranem sklepu opredelilo, da v primeru, ko pri teh internih procesnih razmerjih (tam sicer znotraj občinskega sveta), urejenih v navedenih predpisih, pride do kršitev, se te kršitve obravnavajo in urejajo le znotraj občinskega sveta kot organa oblasti občine in ta razmerja niso podvržena sodni kontroli v okviru upravnega spora po 4. členu ZUS-1, in tudi ne v kakšnem drugem postopku pred sodišči. Z navedenim stališčem je sodišče tožnika seznanilo na glavni obravnavi. Kljub povzetemu stališču Vrhovnega sodišča pa je, v dvomu, zaradi ustavnopravnih jamstev v smislu pravice do sodnega varstva, sodišče v tej zadevi tožbo obravnavalo po vsebini.

26. Tožnik torej zatrjuje, da je ob izdaji izpodbijanega sklepa prišlo do kršitve njegovih človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Glede na to, da v tožbi ni določno opredelil, v katere njegove pravice naj bi toženka ob izdaji izpodbijanega sklepa posegla, ga je sodišče na glavni obravnavi pozvalo, da opredeli vsebino tožbenega varstva, ki ga s tožbo v subsidiarnem upravnem sporu zahteva. Tožnik se je opredelil, da uveljavlja "poseg v aktivno volilno pravico iz 43. člena Ustave RS kot je v tem kontekstu razdelana v ZLS, Statutu in Poslovniku". S tem je tožnik določil obseg (okvir) sodne presoje v tej zadevi.

27. Aktivna volilna pravica kot človekova pravica na nivoju lokalne samouprave uživa varstvo po 43. členu Ustave RS glede volitev članov predstavniških teles (občinskih svetov) in županov. Ne uživa pa varstva, ko se s pomočjo volitev oblikujejo različni organi v osebah javnega prava (torej tudi NO) in še toliko manj predsedniki teh organov.

Ob tem sodišče dodaja, da tudi sicer sodno varstvo volilne pravice ni primarno namenjeno varstvu subjektivnega pravnega položaja posameznika, ampak varstvu javnega interesa oziroma ustavnopravnih vrednot. Gre za objektivno sodno varstvo, ki se zagotavlja tako, da se upoštevajo zgolj tiste kršitve, ki so vplivale ali bi lahko vplivale na volilni izid.

Tožnik je 1 izmed 3 članov NO. V skladu z določbo 29. člena Poslovnika lahko NO veljavno sklepa, če je na seji navzoča večina njegovih članov, odločitve pa se sprejemajo z večino glasov navzočih opredeljenih članov NO, razen v primeru, če je z zakonom, Statutom ali Poslovnikom določena drugačna večina (31. člen Poslovnika). Glede izvolitve predsednika NO Poslovnik določa le, da ga izmed sebe člani NO izvolijo na prvi (konstitutivni) seji.

28. Po presoji sodišča tožnik v konkretnem primeru ni izkazal, da predstavljajo kršitve Poslovnika, ki jih je izpostavil v tožbi, kršitev njegovih pravic in temeljnih svoboščin, ki imajo za posledico nezakonitost izpodbijanega sklepa, katerega odpravo s tožbo zahteva, pri čemer so odločitve sodišča v subsidiarnem upravnem sporu vezane na postavljeni tožbeni zahtevek.

V zadevi namreč ni sporno, da je tožnik pri izvolitvi predsednika NO za mandatno obdobje med leti 2022-2026 sodeloval (in bil k sodelovanju tudi ustrezno povabljen), celo dvakrat - 12. 4. 2023 in 6. 7. 2023, ko je bila seja NO ponovno prekinjena iz razloga, ker med člani NO ni (bilo) soglasja glede izvolitve predsednika NO, njihovo soglasje pa, kot je bilo že obrazloženo, za izvolitev predsednika NO ni potrebno.

29. Glede na vse navedeno je sodišče tožbo zavrnilo po prvem odstavku 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da ne gre za poseg v pravice kot ga tožnik s tožbo uveljavlja.

30. Odločitev o stroških postopka, ki jih uveljavlja tožnik (toženka povrnitve stroškov postopka ni uveljavljala), temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

V skladu z določbo drugega odstavka 20. člena ZUS-1 sodišče ni vezano na dokazne predloge strank in lahko izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi.

Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, 2010, stran 477.

Glej odločbi Ustavnega sodišča št. Up-676/19, U-I-7/20 z dne 4. 6. 2020 in št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18 z dne 29. 11. 2018.

Tako P. Golob v Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, Lexpera, GV založba, 2019, stran 379.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 43

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.