UPRS Sodba in sklep I U 661/2020-32
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-31

gradbeno dovoljenje - postopek izdaje uporabnega dovoljenja - stranka v postopku - stranski udeleženec - odprava in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici - ničnost odločbe - aktivna legitimacija - sprememba tožbe

Tožnica je z vlogo z dne 15. 2. 2022 vložila dopolnitev tožbenih zahtevkov, iz katerih smiselno izhaja, da jih utemeljuje na 58. členu ZUreP-2 in ustavni odločbi U-I-327/2020 z dne 20. 1. 2022, na podlagi katere bi lahko začela pred Ustavnim sodiščem postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti za tožnico spornih prostorskih aktov. Sodišče spremembe tožbe ni dopustilo, saj dopolnjeni tožbeni zahtevki pomenijo tako objektivno spremembo tožbe, v smislu drugega odstavka 184. člena ZPP, uveljavljanje drugega zahtevka poleg obstoječega kot subjektivno spremembo, saj se nov zahtevek ne nanaša na sedaj toženo stranko, pač pa bi ga tožnica morala v skladu z 58. členom ZUreP-2 naperiti zoper občino, ki je prostorski akt sprejela.

Stranka v smislu prvega odstavka 280. člena ZUP ni le oseba, ki je imela v končanem postopku izdaje upravne odločbe formalni status stranke, temveč se mora aktivna legitimacija presojati ob vložitvi predloga za izrek ničnosti. Nepravilnosti, ki imajo za posledico ničnost odločbe, lahko posegajo tako v pravni položaj oseb, ki so imele formalni status stranke v postopku izdaje izpodbijane odločbe, kot tudi v pravni položaj tretjih, ki v postopku izdaje izpodbijane odločbe niso bili udeleženi.

Pri vprašanju, komu pripada položaj stranke v upravnem postopku izdaje uporabnega dovoljenja, treba izhajati iz določbe šestega odstavka 68. člena GZ, po kateri je v postopku izdaje uporabnega dovoljenja stranka le investitor. Besedilo določbe se jasno opredeljuje do vseh strank tega postopka in ne le strank v ožjem pomenu besede.

I. Sprememba tožbe z dne 15. 2. 2022 se ne dovoli.

II. Tožbi se deloma ugodi, sklep Ministrstva za okolje in prostor št. 35110-16/2019-13 z dne 8. 5. 2020 se v 1. in 3. točki izreka odpravi odpravi in se zadeva vrne toženki v tem obsegu v ponovni postopek.

IV. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v znesku 25,00 EUR v roku 15 dni od vročitve sodbe, od poteka tega roka plačila z zamudnimi obrestmi.

V. Stroškovni zahtevek stranke z interesom se zavrne.

1. Prvostopni organ je z izpodbijanim sklepom v 1. točki izreka zavrgel vlogo tožnice za ukrepanje po nadzorstveni pravici zoper gradbeno dovoljenje Upravne enote Grosuplje, št. 351576/2018-22 z dne 5. 4. 2019; v 2. točki izreka zavrgel vlogo tožnice za ukrepanje po nadzorstveni pravici zoper uporabno dovoljenje Upravne enote Grosuplje, št. 351-497/2019-9 z dne 16. 9. 2019; v 3. točki izreka zavrgel vlogo tožnice za izrek gradbenega dovoljenja Upravne enote Grosuplje, št. 351-576/2018-22 z dne 5. 4. 2019 in za izrek uporabnega dovoljenja Upravne enote Grosuplje, št. 351-497/2019-9 z dne 16. 9. 2019 za ničnega. V obrazložitvi je navedel, da bi morala predlagateljica ob vložitvi predlogov izkazati aktivno legitimacijo po prvem odstavku 275. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in prvem odstavku 280. člena ZUP, te pa ni izkazala, saj ni izkazala, da je z izdajo gradbenega in uporabnega dovoljenja prišlo do posega v njen pravno varovani položaj. Ugotavlja, da je že v postopku izdaje spornega gradbenega dovoljenja zahtevala vstop v postopek, prvostopni upravni organ ji zahtevanega statusa ni priznal in v tem smislu ni dopustil zahtevane obnove postopka, odločitev pa je predmet upravnega spora I U 1688/2019. Tudi v tem postopku pa nadzorstveni organ meni, da vlagateljica pravnega interesa za vlaganje nadzorstvene presoje ne izkazuje, saj bi morala izkazati, da je z izdajo spornih dovoljenj prišlo do poseganja v njen pravno varovani položaj, konkretno je to lastninska pravica na nepremičninah v neposredni bližini gradnje, pri čemer pa ni mogoče upoštevati dejanskih okoliščin že izvedene oziroma izvajane gradnje. V nadaljevanju je presodil tožničino vlogo kot pobudo in preverjal obstoj morebitnih razlogov za ukrepanje po nadzorstveni pravici in ničnostne razloge po uradni dolžnosti, ter zaključil, da pobuda po nadzorstveni pravici in ne ničnostni razlogi niso utemeljeni.

2. Tožnica vlaga tožbo zaradi zmotne oziroma nepravilne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka ter ker dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno, odločba pa bi se morala izreči za nično tudi zaradi podanosti ničnostnih razlogov. V zvezi z zmotno oziroma nepravilno uporabo materialnega prava navaja določbe gradbenega zakona (GZ), ki so bile v postopkih nepravilno uporabljene, predvsem pristojnostne določbe, saj bi o izdaji gradbenega dovoljenja moralo odločiti ministrstvo, ker pa je odločila upravna enota, je podan ničnostni razlog in tudi pravno sredstvo odprava in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici. Kriterije za obvezno izvedbo postopka presoje vplivov na okolje določa Uredba o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje, ki opredeljuje obveznost izvesti presojo vplivov na okolje, če poseg presega 5 hektarov, sporna gradnja pa presega 17,8 hektara. Ministrstvo je torej zmotno tolmačilo obveznost presoje vplivov na okolje. Napačna je tudi opredelitev, da gre za manj zahteven objekt, kot je navedla Upravna enota Grosuplje, saj bi se moralo uporabiti Uredbo o razvrščanju objektov, ki v 5. členu določa, da se posegi v prostor po površini nad 10.000 m2 štejejo za zahtevne objekte. V izpodbijanem gradbenem dovoljenju torej ni pravilno določena tako zahtevnost kot klasifikacija posega. Navaja, da je v predlogu z dne 14. 10. 2019 in dopolnitvi z dne 29. 10. 2019 opredelila svoj osebni in pravni interes za odpravo obeh dovoljenj. Njen pravni interes je podan tako na določbi 43. člena ZUP, kot 36. členu GZ. Toženka predloženih dokumentov sploh ni presojala. V 14. odstavku obrazložitve toženka zmotno tolmači 27. in 30. točko prvega odstavka 3. člena GZ, v 18. odstavku napačno razlaga 30. točko prvega odstavka 3. člena GZ, da v predmetni zadevi ne gre za objekt z vplivi na okolje. Uredba o posegih v okolje določa v Prilogi 1, kdaj je potrebna presoja vplivov na okolje. V 27. odstavku toženka govori o zbirni odločbi, vendar predmetno nima z razlogi nobene povezave. V 29. odstavku toženka priznava, da pred izdajo gradbenega dovoljenja ni bila z ministrstva potrjena skladnost projektnih pogojev, vendar se zadovolji, da sta teksta izreka okoljevarstvenega soglasja in gradbeno dovoljenje praktično enaka. Torej je v tem delu prekoračila pooblastila, saj ni dovoljeno, da bi v tem procesnem sklepu odločala vsebinsko, kar pomeni ničnost odločbe po drugem odstavku 279. člena ZUP. Toženka želi s tem procesnim sklepom ugotavljati, da je dovolj preverjanje obeh izrekov odločb in se opredeli, da gre za isto besedilo in tako zaključi s preverjanjem po 62. členu Zakona o varstvu okolja (ZVO-1), vendar ZVO-1 v 62. členu predpisuje preverjanje skladnosti s projektnimi pogoji in ne skladnost izrekov odločb. V 31. odstavku toženka zmotno ugotavlja, da okoljevarstveno soglasje ni neposredna podlaga ali pravni temelj za izdajo uporabnega dovoljenja, vendar iz 6. odstavka 62. člena ZVO-1 izhaja potreba po preverjanju izpolnjevanja pogojev. V 36. odstavku bi morala toženka po uradni dolžnosti presojati ničnostne razloge, ki jih je navedla v predlogu z dne 14. 10. 2019. Opozarja na zadevo U-1-177/17 z dne 15. 12. 2017, v kateri je Ustavno sodišče pojasnilo, da mora ugovore v zvezi s protiustavnostjo oziroma nezakonitostjo določb v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja tožnica nasloviti na sodišče, ki ima pooblastilo, da pri odločanju o pravicah in obveznostih samo izloči nezakonite oziroma protiustavne podzakonske predpise (Odlok o prvih spremembah in dopolnitvah odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ivančna Gorica). Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa ter, da sodišče glede na ugotovljeno nezakonitost in posledično neustavnost prostorskih odlokov odloči, da jih ni mogoče uporabiti ter da sodišče odpravi tudi druge akte, izdane v postopku izdaje upravnega akta in odpravi in izreče za nične tudi izdano gradbeno in uporabno dovoljenje ter tudi druge akte, če je to potrebno ter povrnitev stroškov postopka ter postavlja tudi podredne zahtevke.

3. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

4. Stranka z interesom v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe ter s pripravljalno vlogo vlaga odločbo z dne 10. 10. 2020, kot dokaz, da je bilo okoljevarstveno soglasje pravilno.

5. Tožnica v nadaljnjih vlogah prereka navedbe stranke z interesom, glede na pasivnost toženke pa predlaga izrek zamudne sodbe, z vlogo z dne 15. 2. 2022 pa je tožbo razširila še z zahtevkoma na podlagi 58. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2).

6. Sodišče je 2. 2. 2022 sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica iz razloga po tretji alineji drugega odstavka 13. člena ZUS-1. Zoper sestavo sodišča stranke na glavni obravnavi niso podale pripomb, niti pred tem pisno.

7. Sodišče je 31. 3. 2022 izvedlo javno glavno obravnavo, na kateri je odločalo o izvedbi dokazov. Dopustilo je vpogled v vse dokaze, ki jih je predlagala tožnica, vpogledalo pa je tudi v sodbe in sodna spisa Upravnega sodišča RS I U 1456/2019 in I U 1091/2020.

8. Na glavni obravnavi je tožnica vztrajala kot v tožbi in zahtevkoma, ki jih je vložila z vlogo z dne 15. 2. 2022. Stranka z interesom pa je njene navedbe v celoti prerekala.

9. Tožnica je z vlogo z dne 15. 2. 2022 vložila dopolnitev tožbenih zahtevkov, iz katerih smiselno izhaja, da jih utemeljuje na 58. členu ZUreP-2 in ustavni odločbi U-I-327/2020 z dne 20. 1. 2022, na podlagi katere bi lahko (v skladu s to ustavno odločbo) začela pred Ustavnim sodiščem postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti za tožnico spornih prostorskih aktov. Sodišče spremembe tožbe ni dopustilo, saj dopolnjeni tožbeni zahtevki pomenijo tako objektivno spremembo tožbe, v smislu drugega odstavka 184. člena ZPP, uveljavljanje drugega zahtevka poleg obstoječega kot subjektivno spremembo, saj se nov zahtevek ne nanaša na sedaj toženo stranko, pač pa bi ga tožnica morala v skladu z 58. členom ZUreP-2 naperiti zoper občino, ki je prostorski akt sprejela.

10. Poleg tega tožena stranka Republika Slovenija, ki jo zastopa MOP, po prejemu vloge z dne 15. 2. 2022, k spremembi ni dala privolitve (158. člen ZPP). Glede na navedeno sodišče spremembe tožbe ni dopustilo.

12. Predmet upravnega spora je odločitev toženke, ki je zavrgla predlog tožnice za ukrepanje po nadzorstveni pravici in za izrek ničnosti, obe pravni sredstvi zoper gradbeno dovoljenje Upravne enote Grosuplje št. 355-576/2018-22 z dne 5. 4. 2019 in uporabno dovoljenje Upravne enote Grosuplje št. 351-497/2019-9 z dne 16. 9. 2019.

13. Iz izreka sklepa (zavrženje obeh pravnih sredstev) in mestoma iz obrazložitve izhaja, da je toženka zavrgla predlog tožnice, s katerim je ta uveljavljala obe pravni sredstvi, zaradi nepodanosti pravnega interesa za vlaganje obeh (glej tretji odstavek, zadnji stavek v povezavi z razlogom navedenim v drugem odstavku na strani 3), ker prvostopni organ tožnici ni priznal statusa stranke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja z dne 5. 4. 2019 (v zvezi z obnovo postopka), s katero je uveljavljala svoj pravni interes, da nastopa kot stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, prvostopni organ pa aktivne legitimacije tožnici ni priznal in je predlog zavrgel, s čemer se je prvostopni organ strinjal in še dodatno obrazložil svoje stališče.

14. Iz sodne prakse in teorije izhaja, da organ, ki je pristojen za odločanje po nadzorstveni pravici, izda odločbo o odpravi in razveljavitvi odločbe po uradni dolžnosti ali na zahtevo stranke, državnega tožilca ali državnega prvobranilca ali inšpektorja (prvi odstavek 275. člena ZUP). Oseba, ki v končanem postopku ni imela položaja stranke, lahko pristojni organ sicer opozori na obstoj razlogov za to izredno pravno sredstvo, ni pa upravičena zahtevati odprave oziroma razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici, zato je treba tako zahtevo zavreči (sklep Vrhovnega sodišča I Up 677/2001 z dne 26. 10. 2004, sodba Upravnega sodišča I U 1491/2014 z dne 5. 2. 2015).

15. V obravnavani zadevi je tožnica zoper odločitev organa, ki ji zahtevanega statusa stranskega udeleženca v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ni priznal, zoper sklep Upravne enote Grosuplje št. 351-576/2018 z dne 9. 7. 2019 vložila tožbo v upravnem sporu, ki ji je sodišče ugodilo in s sodbo I U 1546/2019 z dne 11. 2. 2021 sklep Upravne enote Grosuplje v II. točki izreka odpravilo, v obrazložitvi pa navedlo, da bo moral organ ponovno odločati o predlogu za obnovo postopka, ki ga je vložila tožnica po 9. točki 260. člena ZUP. Toženka se zato na procesno situacijo ob odločanju (tožnici ni bil dopuščen vstop v postopek ob odločanju o predlogu za odpravo in razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici) kot dejansko stanje na katerega je oprla svojo odločitev v zvezi s pomanjkanjem pravnega interesa za sodelovanje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ni mogla opreti. V ponovnem postopku reševanja pravnega sredstva za odločanje po nadzorstveni pravici bo morala toženka ponovno preučiti ali je tožnica lahko stranka po prvem odstavku 275. člena ZUP, v odvisnosti od odločitve v zvezi s predlogom za obnovo postopka gradbenega dovoljenja.

16. Toženka je isti razlog, da tožnica ni bila stranka postopka izdaje gradbenega dovoljenja, uporabila tudi v zvezi z odločanjem o predlogu za izrek ničnosti, pri čemer je napačno uporabila določbo prvega odstavka 280. člena ZUP. Namreč stranka v tem smislu ni le oseba, ki je imela v končanem postopku izdaje upravne odločbe formalni status stranke, temveč se mora aktivna legitimacija presojati ob vložitvi predloga za izrek ničnosti. Nepravilnosti, ki imajo za posledico ničnost odločbe, lahko posegajo tako v pravni položaj oseb, ki so imele formalni status stranke v postopku izdaje izpodbijane odločbe, kot tudi v pravni položaj tretjih, ki v postopku izdaje izpodbijane odločbe niso bili udeleženi (odločba Ustavnega sodišča Up-666/10 in Up-1156/10 z dne 12. 5. 2011).

17. Toženka bo, glede na navedeno, morala ponovno odločiti o aktivni legitimaciji tožnice v zvezi z vloženima pravnima sredstvoma in upoštevati stališče sodišča. Sodišče glede na naravo kršitve, napačna uporaba procesnega prava, ne odgovarja na tožničine ugovore s katerimi ta utemeljuje vsebinsko podanost razlogov za odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici in ničnost, ker navedeno v tej fazi postopka ni relevantno. Ker sodišče ni presojalo vsebinskih razlogov za odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, niti ničnostnih razlogov, odločitev toženke na njih ne temelji, se posledično ne opredeljuje tudi do zatrjevane nezakonitosti (neustavnosti) Odloka o prvih spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu občine Ivančna Gorica (Uradni list RS, št. 81/16 in 25/2017), saj določb odloka pri odločanju ni uporabilo. Ker narava ugotovljene kršitve tudi ne dovoljuje odločanja v sporu polne jurisdikcije po 65. členu ZUS-1, iz istega razloga tudi niso podani pogoji za odpravo oziroma izrek ničnosti drugih aktov, kar zahteva tožnica s tožbo.

18. Toženka je glede na navedeno kršila pravila postopka, ta kršitev pa je vplivala na odločitev o zadevi. Sodišče je odločitev o odpravi izpodbijanega sklepa v točki I in III izreka in vrnitvi zadeve v nov postopek sprejelo na podlagi tretje točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1.

19. S točko 3 izreka je toženka zavrgla vlogo tožnice za ukrepanje po nadzorstveni pravici zoper uporabno dovoljenje Upravne enote Grosuplje št. 351-497/2019-9 z dne 16. 9. 2019.

20. Za razliko od gradbenega dovoljenja Upravne enote Grosuplje št. 351-576/2018-22 z dne 5. 4. 2019, v primeru katerega je Upravno sodišče s sodbo I U 1546/2019 z dne 11. 2. 2021 odpravilo sklep Upravne enote Grosuplje št. 351-576/2018 z dne 9. 7. 2019, ki tožnici zahtevanega statusa stranskega udeleženca v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ni priznal, je sodišče s sodbo I U 1091/2020 zavrnilo tožničino tožbo zoper sklep Upravne enote Grosuplje št. 351-497/2019 z dne 7. 11. 2019, s katerim je prvostopni organ zavrgel tožničino zahtevo za priglasitev stranske udeležbe v postopku izdaje uporabnega dovoljenja.

21. V obrazložitvi je sodišče navedlo, da je pri vprašanju, komu pripada položaj stranke v upravnem postopku izdaje uporabnega dovoljenja, treba izhajati iz določbe šestega odstavka 68. člena GZ, po kateri je v postopku izdaje uporabnega dovoljenja stranka le investitor. Po mnenju sodišča se besedilo določbe jasno opredeljuje do vseh strank tega postopka in ne le strank v ožjem pomenu besede. Takšno je tudi stališče Vrhovnega sodišča RS v sodbi X Ips 14/2019 z dne 8. 7. 2020, ki se sicer nanaša na določbo drugega odstavka 96. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), ki pa je vsebinsko enaka kot v obravnavani zadevi v času izdaje izpodbijanega sklepa veljavna določba šestega odstavka 68. člena GZ. Zaključilo je, da zaradi formalne omejitve stranske udeležbe po šestem odstavku 68. člena GZ, za določitev stranskih udeležencev v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ni mogoče uporabiti 43. člena ZUP. Navedeno pomeni, da je toženka pravilno zavrgla tožničino vlogo, saj tožnica ni upravičena oseba, ki bi lahko zahtevala ukrepanje po nadzorstveni pravici zoper uporabno dovoljenje.

22. Glede na navedeno je tožba zoper 2. točko izreka izpodbijanega sklepa v celoti neutemeljena in jo je sodišče zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Vse navedbe tožnice, ki jih v zvezi z uporabnim dovoljenjem in njeno udeležbo v postopku izdaje tega dovoljenja navaja, so glede na navedeno zgoraj, nerelevantne in zato sodišče na njih ne odgovarja.

23. Ker je sodišče tožbi zoper izpodbijani sklep ugodilo, je ugodilo tudi njenemu stroškovnemu zahtevku. Tožnica je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi, tožnice pa v postopku ni zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 25,00 EUR (tretji odstavek 3. člena Pravilnika).

24. Stranka z interesom A. A., s.p. je v predmetnem upravnem sporu nastopal na strani toženke, zato glede na odločitev sodišča delno ni uspela, delno pa njene navedbe niso pripomogle k rešitvi zadeve, zato ni upravičena do povračila stroškov postopka (154. in 155. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 275, 275/1, 280, 280/1

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 68, 68/6

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 184, 184/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.