UPRS Sodba I U 1258/2021-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-08-24

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - odmera nadomestila

Za nastanek obveznosti plačila NUSZ za zazidano stavbno zemljišče ni pomembno, ali se objekt uporablja ali ne, saj se lahko odmeri tudi za nepremičnine, ki se šele gradijo. Prav tako neuporaba in niti nezmožnost uporabe ni razlog, zaradi katerega bi bila možna oprostitev plačila.

II. Tožnik sam trpi svoje stroške postopka.

1. Finančna uprava Republike Slovenije je kot prvostopenjski organ (v nadaljevanju prvostopenjski organ) z izpodbijano odločbo tožniku odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ) za leto 2019 za v izreku navedene nepremičnine, in sicer za zazidano stavbno zemljišče - površine posamičnih delov stavbe na A. ulici 5 in 7 v Ljubljani v skupnem znesku 15.424,47 EUR, za katere je odločila, da jih mora plačati v predpisanih rokih in obrokih na račun Mestne občine Ljubljana. Prvostopenjski organ je odločil na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84 in ZSZ), Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) in Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Ljubljana (Odlok o NUSZ). Navaja, da je podatke za odmero NUSZ prejel od Mestne občine Ljubljana, podatki pa so del evidence, ki jo vodi občina. Po 404. členu Zakona o davčnem postopku (ZdavP-2) davčni organ izda odločbo o NUSZ po podatkih, ki mu jih posreduje občina.

2. Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo, ki ji je drugostopenjski organ delno ugodil tako, da je odpravil prvostopenjsko odločbo v delu, ki se je nanašal na odmero NUSZ na naslovu A. ulica 5, za nepremičnine ID znak ..., ID znak ..., ID znak ... in ID znak ..., in za te nepremičnine odmeril NUSZ v višini, navedeni v izreku drugostopenjske odločbe. Skupni znesek obveznosti je bil tako spremenjen in namesto 15.424,47 EUR znaša 10.477,28 EUR. V preostalem je drugostopenjski organ tožnikovo pritožbo zavrnil. Iz obrazložitve drugostopenjske odločbe izhaja, da je tožnik nepremičnine na naslovu A. 5 prodal, novi lastnik jih ima v posesti že od februarja 2019, zato je tožnik za te nepremičnine zavezanec za plačilo NUSZ le za mesec januar. Drugostopenjski organ je v tem delu pritožbi zato ugodil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka. V ostalem delu je pritožba po stališču drugostopenjskega organa neutemeljena. Tožnikov ugovor, da nepremičnina ni v uporabi in da je potrebna njena temeljita prenova, namreč ni pravno relevanten, saj se pri odmeri NUSZ ne upošteva, v kakšnem stanju je nepremičnina, ampak je upoštevno, ali gre za zazidano stavbno zemljišče. Poleg tega to ni razlog, zaradi katerega bi bila možna oprostitev plačila NUSZ po 59. členu ZSZ/84 in 14. členu Odloka o NUSZ. Ugotavlja še, da iz podatkov v spisu tudi izhaja, da je objekt A. ulica 7 priključen na javni vodovod in kanalizacijo ter da obstaja možnost priključka na javno elektroenergetsko omrežje.

3. Tožnik se z izpodbijano in drugostopenjsko odločbo ne strinja in vlaga tožbo. Uveljavlja, da je drugostopenjska odločba neobrazložena v delu novega obračuna davka, odmerjenega za en mesec uporabe (januar 2019). Spremenjenega zneska davka drugostopenjski organ ni pojasnil oz. iz obrazložitve njegove odločbe ne izhajajo nobena pojasnila obračuna drugostopenjskega organa, kako je bil davek znižan na znesek, kot izhaja iz izreka drugostopenjske odločbe. Zaradi neobrazloženosti te odločbe tudi ni mogoče preveriti.

4. Dalje navaja, da je stavba na A. ulici 7 potrebna temeljite prenove. V njej ni elektrike niti ogrevanja in se zato v njej ne opravlja nobena storitvena niti trgovska dejavnost. Zato je odmera NUSZ za storitveni in trgovski namen napačna ter neskladna z dejanskim stanjem. Po sodni praksi je za odmero NUSZ bistveno, za kakšne namene se nepremičnine dejansko uporabljajo. Tožnik se ne strinja s stališčem drugostopenjskega organa, da se pri odmeri NUSZ ne upošteva v kakšnem stanju je nepremičnina, saj je po sodni praksi pomembna dejanska uporaba nepremičnin. Nenazadnje je tudi davek, ki je predmet odmere, podvržen merilom, ki so neposredno povezana z dejansko rabo. Že samo ime davščine jasno nakazuje na to, da je ravno uporaba ključni element za določanje višine nadomestila.

5. Poleg dejanske rabe pa je po mnenju tožnika bistvenega pomena tudi okoliščina objektivne nezmožnosti uporabe. Smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča je treba presojati glede na dejansko stanje, ki v obravnavani zadevi tožniku, ki je zgolj eden od etažnih lastnikov v objektu, ostali lastniki pa za obnovo niso zainteresirani, onemogoča uporabo stavbe za storitveni in trgovski namen. Sicer pa izpodbijana odločba nima razlogov o tem, katero dejavnost naj bi tožnik v stavbi sploh opravljal, zaradi česar ni možno preveriti pravilnosti točkovanja. Razvidna sta zgolj površina in vrednost točke, kar mu ne omogoča preveriti pravilnosti izračuna. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, odpravi izpodbijano in drugostopenjsko odločbo ter vrne zadevo prvostopnemu organu v ponovni postopek, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

6. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in vztraja pri razlogih iz obrazložitev upravnih odločb. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

7. Senat tega sodišča je s sklepom, I U 1258/2021-11 z dne 20. 6. 2023, odločil, da v zadevi sodi sodnik posameznik. Presodil je namreč, da v zadevi ne gre za zapletena pravna in dejanska vprašanja, zato je izpolnjen pogoj iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), da o zadevi odloča sodnik posameznik. Sestavi sodišča na izrecno vprašanje sodnika na glavni obravnavi ni nasprotovala nobena od strank.

8. Sodišče je v zadevi dne 24. 8. 2023 izvedlo glavno obravnavo, ki sta se jo je udeležili obe stranki (po pooblaščencih).

9. Toženka je na glavni obravnavi vztrajala pri stališču, da stanje objekta ne odraža merila namembnosti stavbnega zemljišča, kot enega od meril iz 61. člena ZSZ/84, na podlagi katerega je občina v Odloku o NUSZ opredelila lastnosti zemljišč, ki jih upošteva pri izračunu. Pri odmeri NUSZ se tako ne upošteva v kakšnem stanju je objekt. Toženka se tudi ne strinja, da je izpodbijana odločba neobrazložena, na glavni obravnavi je podrobno pojasnila način odmere NUSZ.

10. Tožnik je na glavni obravnavi vztrajal pri dosedanjih navedbah, prerekal toženkine navedbe ter dodatno navedel, da se ugovor neobrazloženosti odločbe nanaša na umanjko odgovorov na pritožbene navedbe tožeče stranke. Bistveno vprašanje predmetne zadeve, izpostavljeno s strani tožnika, je bila že pojasnjena objektivna nezmožnost uporabe nepremičnine, ki izhaja iz samega stanja stavbe. Toženka je seznanjena z dejstvom, da v predmetnem objektu ni ne elektrike in ne vode, sanacije pa tožnik ne more izvesti brez sodelovanja ostalih etažnih lastnikov. Dejstvo je, da tožnik stavbe za namen, kot ga upošteva toženka, ne more uporabljati. Tožnik je že opozoril na prakso naslovnega sodišča v zadevi, I U 148/2016. V zvezi z dejansko neuporabo nepremičnine za namen, kot je določen s strani toženke, tožnik opozarja tudi na nekdaj veljaven pravni akt, in sicer na Dogovor o usklajevanju meril za določanje višine nadomestila iz leta 1986, v katerem je bilo kot eno izmed odločujočih meril izpostavljeno tudi dejstvo "večje motnje pri uporabi stavbnega zemljišča". Po stališču tožnika glede na vse navedeno izhaja, da zaradi opisanega stanja stavbe slednje ni mogoče uporabljati za namen, kot je ta določen.

11. Toženka je s tem v zvezi na glavni obravnavi vztrajala, da neuporaba ali nezmožnost uporabe, kot tudi okoliščina, da se stavba zaradi dotrajanosti ne uporablja, ni okoliščina, ki bi vplivala na odmero. Glede sodbe, I U 148/2016, je dodala, da situacija, kot jo je obravnavalo sodišče v omenjenem upravnem sporu, ni enaka, kot je situacija v konkretnem postopku. Tudi Odlok o NUSZ ne določa motenj kot okoliščine, ki bi se upoštevala pri določitvi meril za določanje višine NUSZ.

12. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v listine, ki so priloga tožbe na list. št. A3, A6 in A7, ter v listine v upravnem spisu zadeve. Dokazni predlog tožnika po vpogledu v listino na list. št. A5 (Obvestilo o začetku postopka ureditve požarne varnosti na objektu A. 7, Ljubljana z dne 1. 2. 2021) je sodišče v skladu z 52. členom ZUS-1 zavrnilo kot nedopusten, saj je ta listina nastala po izdaji izpodbijane odločbe. Kot nedopusten je sodišče v skladu z 52. členom ZUS-1 zavrnilo tudi dokazni predlog tožnika po ogledu na kraju samem. Tega dokaznega predloga tožnik tekom upravnega postopka ni predlagal, tega pa po presoji sodišča tudi ni uspel opravičiti. Navedeni dokazni predlog je tudi nepotreben, saj dejansko stanje objekta A. 7 med strankama ni sporno, hkrati pa tudi nerelevanten, saj (kot bo pojasnjeno v nadaljevanju) neuporaba ali nezmožnost uporabe nepremičnine zaradi njenega stanja (v izkaz česar je bil navedeni dokaz predlagan) ni pravno relevanten razlog, zaradi katerega bi bila možna oprostitev plačila NUSZ. Dokazna predloga tožnika po vpogledu v listini na list. št. A2 (odločba o odmeri NUSZ za leto 2020) ter A4 (pritožba zoper odločbo o odmeri NUSZ za leto 2020) je sodišče zavrnilo kot nerelevantna. Navedeni listini se nanašata na odmero NUSZ za leto 2020 in za odločanje v predmetni zadevi (v kateri je predmet presoje pravilnost in zakonitost odmere NUSZ za leto 2019) nista relevantni.

14. V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti prvostopenjske in drugostopenjske odločbe, s katerima je bil tožniku odmerjen NUSZ za leto 2019, in sicer za nepremičnine na naslovih A. ulica 5 in 7, Ljubljana.

15. Tožnik v zvezi z odmero NUSZ za nepremičnine na naslovu A. ulica 5 uveljavlja neobrazloženost drugostopenjske odločbe in nezmožnost njenega preizkusa. Iz obrazložitve drugostopenjske odločbe naj namreč ne bi izhajala nobena pojasnila obračuna drugostopenjskega organa, kako je bil davek znižan na znesek, kot izhaja iz izreka drugostopenjske odločbe.

16. S prvostopenjsko odločbo je upravni organ NUSZ za nepremičnine na naslovu A. ulica 5 odmeril za obdobje 12 mesecev. Iz prvostopenjske odločbe je ob tem razvidna tako lokacija te nepremičnine, namen uporabe njenih delov, njihova površina, št. točk za komunalno opremljenost (ki je podrobno opredeljena) kot tudi vrednost točke. Z drugostopenjsko odločbo je toženka (po ugoditvi tožnikovi pritožbi v tem delu) NUSZ za iste nepremičnine odmerila zgolj za en mesec, tj. za januar 2019. Že preprosta računska operacija pokaže, da novo odmerjeni zneski NUSZ za posamezne dele nepremičnine A. ulica 5 predstavljajo 1/12 zneskov, odmerjenih s prvostopenjsko odločbo. Ker so bile pri odmeri NUSZ za nepremičnine na naslovu A. ulica 5 z drugostopenjsko odločbo tako uporabljene iste osnove, kot so podrobno predstavljene v prvostopenjski odločbi, spremenjeno pa je bilo zgolj obdobje, za katero se je NUSZ za te nepremičnine odmeril, kar je v drugostopenjski odločbi tudi ustrezno obrazloženo, je odmero NUSZ v tem delu po presoji sodišča mogoče preizkusiti, s tem povezni tožbeni očitki pa niso utemeljeni.

17. V zvezi z nepremičninami na naslovu A. ulica 7 tožnik v bistvenem uveljavlja, da se v njej ne opravlja nobena storitvena niti trgovska dejavnost, ker stanje stavbe tožniku to onemogoča - gre za objektivno nezmožnost uporabe nepremičnine. Prav dejanska raba pa je ključna za odmero NUSZ. Tožnik uveljavlja še, da iz upravnih odločb ne izhaja, katero dejavnost naj bi v stavbi opravljal, prav tako ti nimata razlogov o točkovanju.

18. Ustavno sodišče RS je v postopku za oceno ustavnosti Zakona o davku na nepremičnine z odločbo št. U-I-313/13-86 z 21. 3. 2014 med drugim odločilo, da se ta zakon razveljavi (1. točka izreka), določilo pa je tudi način izvrševanja te odločbe, in sicer da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena tega zakona (3. točka izreka), med katerimi so (tudi) prva in tretja alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nadaljnji - ZSZ/84), občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, ter 218. člen, 218.a člen, 218.b člen, 218.c člen, 218.č člen in 218.d člen ZGO-1. Torej ne glede na prenehanje veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1 (in uveljavitve ZUreP-2 ter GZ), je (glede na določitev načina izvršitve citirane ustavne odločbe, tj. do sprejema ustrezne zakonske ureditve) treba v postopkih za odmero NUSZ kot materialnopravno podlago uporabljati VI. poglavje ZSZ/84, citirane določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča ter občinske odloke, izdane na navedeni pravni podlagi.

19. ZSZ/84 določa, da se nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča plačuje od stanovanjske oziroma poslovne površine stavbe (drugi odstavek 60. člena). Poslovna površina je čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom (četrti odstavek 60. člena). Občinska skupščina lahko določi, da so poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostem in podobno (peti odstavek 60. člena). Drugi odstavek 218. člena ZGO-1 nadalje določa, da se za zazidana stavbna zemljišča po tem členu z dnem, ko se začne uporabljati ta zakon, štejejo tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture.

20. Iz navedenih določb izhaja, da za nastanek obveznosti plačila NUSZ za zazidano stavbno zemljišče ni pomembno, ali se objekt uporablja ali ne, saj se lahko odmeri tudi za nepremičnine, ki se šele gradijo. Prav tako neuporaba in niti nezmožnost uporabe ni razlog, zaradi katerega bi bila možna oprostitev plačila NUSZ po 59. členu ZSZ in 14. členu Odloka o NUSZ, ki določata, da se prispevek ne plača oziroma kdaj lahko Mestna uprava Mestne občine Ljubljana odloči, da se zavezanca oprosti plačila tega prispevka. Zato pa za nastanek obveznosti tudi ni pravno relevantno, ali je za uporabo potrebna sanacija in ali jo je mogoče izvesti brez sodelovanja ostalih etažnih lastnikov. Sodišče ob tem dodaja še, da okoliščina, da se stavba zaradi dotrajanosti ne uporablja oz. ni primerna za uporabo, ni primerljiva stalnemu prekomernemu hrupu, trajnejši onesnaženosti zraka in moteni dostopnosti, kar so po 8. členu Dogovora o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje NUSZ, in meril za določanje višine tega nadomestila (v nadaljevanju Dogovor) okoliščine, ki se upoštevajo pri določanju višine nadomestila (4. člen). Poleg tega lahko občine po 8. členu Dogovora te okoliščine upoštevajo pri višini odmere NUSZ, niso pa se dogovorile, da bo to razlog, da obveznost plačila NUSZ ne nastane in niti za njegovo oprostitev.

21. Pri tem sodišče opozarja še na odločbo Ustavnega sodišča U-I-11/16 - 29 z dne 17. 9. 2020, iz katere izhaja, da med zakonskimi merili za določanje NUSZ ni zasedenosti oziroma zapuščenosti stanovanjskih ali poslovnih objektov in tudi ne stanja objekta v smislu njegove vzdrževanosti. Kriterij zasedenosti po presoji Ustavnega sodišča ne odraža lastnosti stavbnega zemljišča, ki vpliva na njegovo uporabo in zato ne more biti razlog za dodatno plačilo NUSZ. Taka je tudi praksa naslovnega sodišča.

22. Uporaba oziroma namembnost nepremičnine, kot tudi njegova komunalna opremljenost, pa je relevantna zaradi višine nadomestila, kar izhaja tudi iz 61. člena ZSZ/84, ki določa merila, ki jih morajo občine upoštevati pri določanju višine NUSZ.

23. Odlok o NUSZ upoštevaje to zakonsko merilo v prvem odstavku 8. člena določa, da se stavbna zemljišča ovrednotijo glede na namembnost in lego. Po legi so razdeljena na sedem območij, pri čemer se zemljišče, na katerem stoji objekt A. 7, Ljubljana, nahaja v II. območju, kar v zadevi ni sporno. Po namembnosti se v II. območju stavbna zemljišča ovrednotijo glede na naslednje namene: za gospodarske namene s 1100 točkami, za gospodarske namene in poslovne namene 1100 točkami, za poslovne namene s 1430 točkami, za storitvene in trgovske namene z 800 točkami, za javne službe in storitve s 400 točkami, za družbene dejavnosti s 100 točkami, za stanovanjske namene s 100 točkami, za kmetijstvo in gozdarstvo s 600 točkami. Drugi odstavek tega člena določa, da kjer obstoječa namembnost ni skladna s predvideno namembnostjo v prostorskem aktu, se pri točkovanju zazidanih stavbnih zemljišč upošteva obstoječa namembnost, pri nezazidanih stavbnih zemljiščih pa namembnost določena s prostorskim aktom.

24. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka za tožnikove nepremičnine upoštevala storitveni in trgovski namen (800 točk), upoštevala pa je tudi komunalno opremljenost, in sicer 60 točk za opremljenost s cestami (asfaltna ureditev cestišč z robnikom, javna razsvetljava v kabelski izvedbi), 90 točk za opremljenost s kanalizacijo, 60 točk za opremljenost z vodovodom, 30 točk za opremljenost s plinovodom, 65 točk za opremljenost z vročevodom in 20 točk za opremljenost z javnim potniškim prometom. Toženka je v izpodbijani odločbi navedla tudi obdobje, za katero se NUSZ odmerja, površino delov nepremičnin, ter vrednost točke, uporabljene za odmero NUSZ. Glede na to sodišče zavrača trditev tožnika, da na podlagi izpodbijane odločbe pravilnosti izračuna ni mogoče preveriti. Način točkovanja je iz izpodbijane odločbe jasno razviden, prav tako je iz odločbe in iz Odloka o NUSZ mogoče jasno razbrati, kakšno namembnost in opremljenost je toženka upoštevala, tožnik pa bi ji lahko, če se z njo ne strinja, v tožbi ugovarjal, česar pa ni storil. Navaja zgolj to, da je poleg namembnosti pomembna tudi lega in dejavnost, ki se izvaja v stavbi, teh podatkov pa naj odločba ne bi vsebovala, kar pa ne drži.

25. V zadevi I U 148/2016, na katero se pri utemeljevanju svojega stališča sklicuje tožnik, je sodišče res zavzelo stališče, da je za odmero NUSZ pomembno, v kakšne namene se predmetne nepremičnine dejansko uporabljajo. Tako izhaja tudi iz citirane določbe Odloka o NUSZ. Vendar tožnik, drugače kot je bilo to v zadevi I U 148/2016, ne zatrjuje, da nepremičnino uporablja za drug namen od tistega, predvidenega v prostorskem aktu, tj. trgovski in storitveni, ampak trdi, da nepremičnin ne uporablja, torej za noben namen. Iz Odloka o NUSZ ne izhaja, da bi bilo tako stanje nepremičnine (nezasedenost) posebej ovrednoteno oziroma upoštevno, kar pomeni, da se pri odmeri NUSZ upošteva v prostorskem aktu predvidena namembnost. Tožnik pa temu, da naj bi bila namembnost v prostorskem aktu drugačna od tiste, ki jo je v izpodbijani odločbi upoštevala toženka, ne ugovarja.

26. Po povedanem sodišče sodi, da je tožnik nepravilnosti ali nezakonitosti izpodbijane odločbe ni uspel izkazati. Ker sodišče obenem ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

27. Tožnik je zahteval povrnitev stroškov upravnega spora.

28. Odločitev o stroških tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 60, 60/2, 60/4, 60/5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.