UPRS Sodba I U 370/2021-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-12-12

sklep o dovolitvi izvršbe - način izvršbe - obrazložitev sklepa - načelo sorazmernosti - izvršba po drugi osebi - izvršba s prisilitvijo z denarno kaznijo

Sodišče ugotavlja, da je izbrani način izvršbe skladen z zakonom (prvi odstavek 297. člena ZUP) in sodi, da je ustrezen tudi glede na naravo obveznosti, kot je v upravnih aktih tudi obrazloženo. Edini preostali način izvršbe za izpolnitev predmetne inšpekcijske odločbe bi bila glede na določbe ZUP prisilitev k izpolnitvi obveznosti z denarno kaznijo. Vendar iz zakonskih določb izhaja, da se izvršba s prisilitvijo z denarno kaznijo določi, če je predmet izvršbe kakšno zavezančevo dejanje, ki ga ne more namesto njega opraviti kdo drug ali če narava obveznosti to terja ali če izvršba po drugih osebah ni bila uspešna ali ni primerna (prvi odstavek 298. člena ZUP). Kar pomeni, da je po določbah ZUP primarna izbira načina izvršbe za nedenarne obveznosti (kadar je glede na naravo obveznosti primerna) izvršba po drugi osebi in šele nadaljnja izvršba s prisilitvijo z denarno kaznijo (kadar izvršba po drugi osebi ni primerna). Zato organoma podrobneje, kot sta določitev načina izvršbe obrazložila, to niti ni bilo treba storiti.

II. Stroškovni zahtevek tožeče stranke se zavrne.

1. Inšpektorat RS za okolje in prostor, OE Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe ugotovil, da je postala njegova odločba z dne 25. 10. 2017, s katero je bilo tožnici odrejeno, da mora v roku 60 dni odstraniti ograjo v skupni dolžini 467 m, višina ograja 2,7 m, na zemljišču s parc. št. 927/1, 926, 925, 924/1, 922/1 in 921/1, vse k. o. ..., dne 6. 1. 2018 izvršljiva, in odločil, da se dovoljuje njena izvršba (v 1. točki izreka) ter odločil še, da kolikor tožnica do 1. 7. 2020 ne bo v celoti odstranila poslovno skladiščnega objekta, da se bo opravila izvršba na tožničine stroške po drugi osebi (v 2. točki izreka). Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je inšpekcijska odločba, izdana tožnici, postala izvršljiva 6. 1. 2018, ko je potekel rok za izpolnitev obveznosti iz odločbe. Pri inšpekcijskem ogledu lokacije dne 29. 1. 2020 pa je bilo na zapisnik ugotovljeno, da tožnica v določenem roku obveznosti iz inšpekcijske odločbe ni izpolnila.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 28. 1. 2021 zavrnilo tožničino pritožbo zoper prvostopenjski sklep o dovolitvi izvršbe.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožnica v tožbi uvodoma ugovarja, da odločbe druge stopnje ni mogoče preizkusiti, saj ne odgovarja na pritožbene navedbe, zaradi česar uveljavlja kršitve 14. in 22. člena Ustave. Navaja dalje, da 7. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) terja sorazmernost pri izbiri ukrepov, ne organ prve stopnje ne organ druge stopnje pa svoje izbire načina izvršbe nista obrazložila, kar tudi predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Upravni organ je nepopolno in nepravilno ugotovil dejansko stanje in v posledici nepravilno uporabil materialno pravo. Tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in samo odloči oziroma naj zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, pri čemer naj odredi, da o zadevi odloči drug gradbeni inšpektor. V dokazne namene se sklicuje na upravna akta prve in druge stopnje.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila. Na poziv sodišča pa je odgovorila, da gre v 2. točki izreka izpodbijanega sklepa za očitno pisno napako, ki se lahko kadarkoli popravi, in navedla, da se sicer sklep nanaša na ograjo in ne na skladiščni objekt.

5. Tožnica je v naknadni pripravljalni vlogi sodišču posredovala fotografije, za katere navaja, da izkazujejo, da pri konkretni ograji gre za enostaven objekt, saj je ograja maksimalne velikosti 206 cm. Zato zastopa stališče, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti.

6. Sodišče je v zadevi odločalo po sodnici posameznici na podlagi prvega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

7. Sodišče je 12. 12. 2023 opravilo javno glavno obravnavo. Na njej je vpogledalo v upravna akta prve in druge stopnje (prilogi A2, A3) ter fotografiji ograje (priloga A4) in ostale listine upravnega spisa.

9. V obravnavani zadevi je predmet presoje sklep o dovolitvi izvršbe, s katerim je bilo ugotovljeno, da je inšpekcijska odločba z dne 25. 10. 2017, s katero je bilo tožnici odrejeno, da mora v roku 60 dni odstraniti ograjo višine 2,7 m v skupni dolžini 467 m na zemljišču s parc. št. 927/1, 926, 925, 924/1, 922/1 in 921/1, vse k. o. ..., postala dne 6. 1. 2018 izvršljiva, in je bila dovoljena njena izvršba, določen pa je bil tudi način izvršbe - izvršitev po drugi osebi.

10. Organ je odločitev o dovolitvi izvršbe oprl na ugotovitvi, da je predmetna inšpekcijska odločba postala izvršljiva in da tožnica obveznosti ni prostovoljno izpolnila ter na 290. člen Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), izbiro načina izvršbe pa na 297. člen ZUP.

11. V zadevi glede na tožbene navedbe ni sporno, da je inšpekcijska odločba z dne 25. 10. 2017 postala izvršljiva ter da do izdaje izpodbijanega sklepa tožnica obveznosti iz te določbe ni prostovoljno izpolnila. Tožnica pa ugovarja določenemu načinu izvršbe, v smislu da organ pri izbiri ni upošteval načela sorazmernosti iz 7. člena ZIN ter da svoje izbire ni obrazložil ter tega ni storil niti drugostopenjski organ na podlagi njenih takih pritožbenih navedb.

12. Prvostopenjski organ je kot način izvršbe z inšpekcijsko odločbo naložene nedenarne obveznosti - odstranitev ograje - določil izvršbo po drugi osebi (in sicer po pooblaščenem izvajalcu Inšpektorata RS za okolje in prostor) ter odločitev oprl na prvi odstavek 297. člena ZUP. Po tej zakonski določbi se opravi izvršba po drugi osebi na zavezančene stroške, če je zavezanec dolžan storiti kaj takega, kar lahko stori tudi kdo drug, pa te obveznosti sploh ne izpolni ali je ne izpolni popolnoma. Organ je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navedel, da je presodil, da izbrani način izvršbe omogoča izpolnitev obveznosti tožnice v celoti. Drugostopenjski organ je na tožničino sklicevanje v pritožbi na 7. člen ZIN in njene navedbe, da prvostopenjski organ ni obrazložil izbire načina izvršbe, prvostopenjskemu organu pritrdil, da je izbrani način izvršbe v skladu z 297. členom ZUP ter ustrezen glede na naravo obveznosti.

13. Sodišče presoja kot neutemeljene ugovore tožnice, da tako upravni akt prve stopnje kot upravni akt druge stopnje ne obrazložita izbranega oziroma določenega načina izvršbe, čeprav ZIN inšpektorjem nalaga, da morajo pri opravljanju svojih nalog upoštevati načelo sorazmernosti. Sodišče ugotavlja, da je izbrani način izvršbe skladen z zakonom (prvi odstavek 297. člena ZUP) in sodi, da je ustrezen tudi glede na naravo obveznosti, kot je v upravnih aktih tudi obrazloženo. Edini preostali način izvršbe za izpolnitev predmetne inšpekcijske odločbe bi bila glede na določbe ZUP

prisilitev k izpolnitvi obveznosti z denarno kaznijo

. Vendar iz zakonskih določb izhaja, da se izvršba s prisilitvijo z denarno kaznijo določi, če je predmet izvršbe kakšno zavezančevo dejanje, ki ga ne more namesto njega opraviti kdo drug ali če narava obveznosti to terja ali če izvršba po drugih osebah ni bila uspešna ali ni primerna (prvi odstavek 298. člena ZUP). Kar pomeni, da je po določbah ZUP primarna izbira načina izvršbe za nedenarne obveznosti (kadar je glede na naravo obveznosti primerna)

(kadar izvršba po drugi osebi ni primerna). Zato organoma podrobneje, kot sta določitev načina izvršbe obrazložila, to niti ni bilo potrebno storiti. Pri zakonski ureditvi izvršilnega postopka v ZUP je v ospredju

, torej da se čim lažje doseže namen izvršilnega postopka. Sicer pa se tožnica zgolj na splošni ravni sklicuje na načelo sorazmernosti (7. člen ZIN) in niti ne navaja, ali je določeni način izvršbe zanjo manj ugoden in zakaj. Poleg tega pa načelo sorazmernosti, ki je glede na svojo vsebino vodilo predvsem za postopek inšpekcijskega nadzora, izpostavlja pomen tudi učinkovitosti v sorazmerju z ukrepi, nalogami itd., ki se nalagajo strankam (7. člen ZIN), podobno kot ZUP v 7. členu (načelo varstva pravic strank in varstvo javnih koristi) nalaga organom izbiro ukrepov, ki so za stranke ugodnejši, v sorazmerju s tem, da se doseže namen predpisa.

14. Glede na navedeno sodišče zavrača kot neutemeljene ugovore tožnice, da je z načinom izvršbe, ki naj bi bil v nasprotju z načelom sorazmernosti ter je v upravnih aktih njegova izbira tudi neobrazložena, organ zagrešil absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, s tem pa posegel v tožničini pravici do enakosti in enakega varstva pravic iz 14. in 22. člena Ustave ter tožničino pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave, kršil pa tudi načelo pravne države (2. člen Ustave).

15. Tožbena ugovora, da je organ nepravilno in nepopolno ugotovil dejansko stanje in da je v povezavi s tem kršil materialne predpise, pa sta podana na splošni ravni in nekonkretizirana, zato ju sodišče vsebinsko ne more presoditi.

16. Sodišče dodaja, da je tožbeni ugovor, da je drugostopenjska odločba neobrazložena, obravnavalo in presojalo le glede navedb o izbiri načina izvršbe. Kolikor je tožnica nameravala uveljavljati ugovor še v zvezi z morebitnimi drugimi pritožbenimi navedbami, pa bi morala to konkretno navesti, da bi ugovor v takem obsegu bilo mogoče presoditi.

17. V zvezi s fotografijama predmetne ograje, ki ju je v teku sodnega postopka tožnica predložila sodišču in njenimi navedbami na glavni obravnavi, da je 27. 12. 2022 poslala prvostopenjskemu organ sporočilo, da je ograjo znižala na višino, kot jo dovoljuje prostorski akt za enostavni objekt ter mu prav tako predložila fotografije stanja in predlagala, da se izvršilni postopek ustavi, pa se organ na to ni odzval, sodišče dodaja, kot sledi. Po prvem odstavku 293. člena ZUP se upravna izvršba po uradni dolžnosti

ustavi in opravljena dejanja odpravijo, če se ugotovi, da je obveznost izpolnjena /.../. Glede na navedeno lahko tožnica, če je, kot navaja, vložila pri organu predlog za ustavitev postopka, uveljavlja molk organa. Ne more pa tožnica z navedbami o "znižanju" ograje in fotografijami, ki naj bi to potrjevale ter zatrjevanjem, da je s tem zadoščeno predpisom glede legalnosti ograje, pri čemer gre po njenih navedbah za njena dejanja po izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe, doseči drugačne presoje sodišča o zakonitosti sklepa o dovolitvi izvršbe.

18. Ker je sodišče presodilo, da so tožbene navedbe neutemeljene, ugotovilo pa tudi ni razlogov, zaradi katerih bi izpodbijani akt izreklo za ničnega, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

19. Odločitev o zavrnitvi tožničinega stroškovnega zahtevka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče tožbo (med drugim) zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Tožnica v tožbi sama navaja, da se prisilna izvršba inšpekcijskih ukrepov opravlja po določbah ZUP ter da v ZGO-1 oziroma GZ ustreznih določb ni.

Neposredna fizična prisilitev (299. člen ZUP) je skrajna možnost, če se izvršba s sredstvi iz 297. in 298. člena ZUP ne more opraviti, in če ni s predpisi izključena.

Jernej Podlipnik v Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list, Ljubljana 2020, 2. knjiga, stran 833: Ne glede na zakonsko dikcijo to ne pomeni, da tega ni upravičen tudi predlagati zavezanec.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 190, 197, 197/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.