UPRS Sodba II U 59/2021-26
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-05-10

Violeta Tručl (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Mojca Medved Ladinek

kmetijska zemljišča - odobritev pravnega posla - predkupna pravica - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Predmet odobritve po določbah ZKZ je v civilnopravnem smislu že sklenjen zavezovalni posel (22. člen ZKZ), odobritev upravnega organa pa je eden od (dodatnih) pogojev za njegov veljaven nastanek zavezovalnega pravnega posla. V postopku za njeno izdajo pa se obravnavajo za to predvidena vsebinska vprašanja (tretji odstavek 19. člena ZKZ), ki se nanašajo na pogoje za veljavnost že sklenjenega pravnega posla. Upravni organ tako v postopku po 22. členu ZKZ lahko odobri le pravni posel, ki je bil veljaven že ob njegovi sklenitvi. Odobritev pravnega posla zato pomeni le ugotovitev o izpolnjenosti predpisanih pogojev za veljavnost zavezovalnega pravnega posla. Odobritev ne pomeni (tudi) ugotovitve, da so izpolnjeni drugi pogoji za njegovo veljavnost, niti da ima prodajalec razpolagalno upravičenje, ki je potrebno za veljaven prenos lastninske pravice.

Tožbi se ugodi. Odločba in sklep Upravne enote Slovenska Bistrica, št. 330-677/2020/24 z dne 18. 11. 2020, se odpravita in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

1. Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Slovenska Bistrica odobrila pravni posel, sklenjen s prodajno pogodbo dne 19. 9. 2020 med A. A. iz ... kot prodajalko do 25/32 in B. B. iz ..., C. C. iz ..., D. D. iz ..., E. E. iz ..., F. F. iz ..., G. G. iz ..., H. H. iz ..., vsemi kot prodajalci, vsakim do 1/32 ter I. I. iz ... kot kupcem do celote za parc. št. 39 k.o. ... v tistem delu, ki predstavlja kmetijsko zemljišče za kupnino 72.000,00 EUR (1. točka izreka). Parc. št. 39 k.o. ..., ki predstavlja delno kmetijsko zemljišče in delno stavbno zemljišče se prodaja kot celota za skupno kupnino 72.000,00 EUR (2. točka izreka).

2. Z izpodbijanim sklepom je Upravna enota Slovenska Bistrica vlogo I. I. vloženo pri Upravni enoti Slovenska Bistrica dne 7. 9. 2020 za odobritev pravnega posla, sklenjenega s prodajno pogodbo 19. 9. 2020 med njo kot kupcem do celote ter A. A. kot prodajalko do 25/32 in B. B., C. C., D. D., E. E., F. F., G. G., H. H., vsemi kot prodajalci vsakim do 1/32 parc. št. 39 k.o. ... v tistem delu, ki predstavlja stavbno zemljišče, za kupnino 72.000,00 EUR zavrglo (1. točka izreka sklepa). Vlogo J. J. iz ..., vloženo pri Upravni enoti Slovenska Bistrica dne 21. 9. 2020 za odobritev pravnega posla, sklenjenega s sprejemom ponudbe med njim kot kupcem do celote ter A. A. kot prodajalko do 25/32 in preostalimi prodajalci, vsakim do 1/32 za parc. št. 39 k.o. ..., ki predstavlja delno kmetijsko zemljišče in delno stavbno zemljišče za skupno kupnino 72.000,00 EUR zavrglo (2. točka izreka sklepa).

3. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe in sklepa izhaja, da je Upravna enota Slovenska Bistrica prejela vlogo za odobritev pravnega posla vlagateljev I. I. dne 7. 9. 2020 in J. J. dne 21. 9. 2020 za navedeno nepremičnino parc. št. 39 k.o. ... Upravni organ je ugotovil, da je pravni posel že sklenjen s sprejemom ponudbe med vsemi navedenimi prodajalci in kupcem J. J. za parc. št. 39 k.o. ... za kupnino 72.000,00 EUR in tudi že odobren v letu 2018, in sicer z odločbo Upravne enote Slovenska Bistrica z dne 7. 9. 2018, št. 330-704/2018/11, ki je postala pravnomočna dne 12. 10. 2018. Navedeni prodajalci so objavili ponudbo sporne parcele že v letu 2018. J. J. je takrat že pri upravni enoti v zakonitem 30-dnevnem roku podal izjavo o sprejemu ponudbe za nakup omenjene parcele dne 21. 6. 2018 in prav tako vlogo za odobritev pravnega posla. Torej, ker je bilo o isti upravni zadevi že pravnomočno odločeno je upravni organ vlogo J. J., vloženo pri Upravni enoti Slovenska Bistrica dne 21. 9. 2020 na podlagi 4. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavrgel. Ker pa je J. J. ugotovil, da nepremičnina ne izpolnjuje lastnosti potrebne za njeno normalno običajno rabo, ki so bile glede na vsebino prodajnega obvestila pričakovane (razbohtena je zidna plesen, hidroizolacije ni ali pa ni izvedena, odvajanje ni urejeno, notranjost stavbe je zanemarjena in je potrebna generalnega čiščenja) je ni želel prevzeti in je po pooblaščencu pozval prodajalce, da do 31. 12. 2018 poskrbijo za odpravo vseh navedenih napak in pomanjkljivosti in ga o tem seznanijo. V kolikor ne prejme obvestila bo štel, da nimajo prodajalci namena opraviti pravilne izpolnitve obveze po sklenjeni kupoprodajni pogodbi, zato bo štela za razvezo po samem zakonu na dan 10. 11. 2018.

4. Upravna enota je pravni posel pod točko 1. odločbe med A. A. in ostalimi prodajalci ter I. I. za parc. št. 39. k.o. ... v tistem delu, ki predstavlja kmetijsko zemljišče za skupno kupnino 72.000,00 EUR odobrila iz razloga, ker je bil isti pravni posel med prodajalci in kupcem J. J. že pravnomočno odobren v letu 2018 in upravni organ ne more odločati o isti upravni zadevi, tako da iz tega razloga ni ugotavljal ali imata morebiti I. I. in J. J. prednostno pravico do nakupa po 23. členu Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ). Vlogo I. I. vloženo pri upravni enoti 7. 9. 2020 za odobritev pravnega posla sklenjenega s prodajno pogodbo 19. 9. 2020 med njo kot kupcem do celote ter navedenimi prodajalci v tistem delu, ki predstavlja stavbno zemljišče za skupno kupnino 72.000,00 EUR je upravna enota na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavrgla iz razloga, ker je navedena parcela po namenski rabi opredeljena delno tudi kot stavbno zemljišče, kar pomeni, da za promet navedene parcele v tistem delu, ki predstavlja po občinskih planskih aktih stavbno zemljišče in ne kmetijsko zemljišče ali morebitni gozd ne veljajo določbe ZKZ in upravni organ za odločanje o stavbnih zemljiščih, ki ne spadajo k zaščiteni kmetiji ni pristojen, ker ne gre za upravno zadevo.

5. Po pritožbi, ki jo je vložil J. J. je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano le-to zavrnilo kot neutemeljeno in se sklicevalo na obrazložitev izpodbijane odločbe in sklepa.

6. Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu. Predlaga, da sodišče tožbi v celoti ugodi in izpodbijano odločbo in sklep razveljavi in zadevo vrne v ponovni postopek. Navaja, da ni sporno, da je po pravnomočni odobritvi pravnega posla s tožnikom v letu 2018 s strani pooblaščenca prodajalcev bil pripravljen osnutek prodajne pogodbe, ki je bil podpisan s strani prodajalcev, ne pa s strani kupca. Vendar je v tej situaciji potrebno po mnenju tožnika dodati, da iz določbe 5. osnutka prodajne pogodbe izhaja, da so pogodbene stranke soglasne, da je plačilo celotne dogovorjene kupnine na način in v roku kot je dogovorjeno v tem členu ena izmed bistvenih sestavin pogodbe, kar pomeni, da če kupec ne bi izpolnil svoje obveznosti pravilno in v dogovorjenem roku je pogodba razvezana na podlagi samega zakona (104. člen Obligacijskega zakonika – OZ). V primeru zamude imajo prodajalci pravico postaviti nov rok za izpolnitev obveznosti, če kupec niti v dodatnem roku ne izpolni obveznosti lahko prodajalci odstopijo od pogodbe, vendar te možnosti prodajalci niso uveljavljali. Tožnik je kot vzrok neplačila kupnine uveljavljal stvarne napake na nepremičnini ter je podal rok za odpravo teh napak. Ker napake niso bile odpravljene je bila pogodba razvezana na podlagi samega zakona (471. člen OZ). Ni sporno, da kupec ni podpisal pogodbe, niti ni izpolnil obveznosti plačila kupnine, kar pomeni, da je pogodba razvezana na podlagi zakona, saj je plačilo kupnine bila bistvena sestavina pogodbe. Ker so očitno tudi vse pogodbene stranke – prodajalci in kupci bili mnenja, da je pogodba za nakup kmetijskega zemljišča parc. 39 k.o. ... za kupnino 72.000,00 EUR razvezana, so tudi prodajalci pričeli s ponovnim postopkom podaje ponudbe za prodajo navedenega kmetijskega zemljišča. Tožnik je tako dano ponudbo prejel in vložil predlog za odobritev pravnega posla. V kolikor namreč prodajalci ne bi smatrali, da je pogodba razvezana, tudi sami ne bi podali nove ponudbe za prodajo nepremičnine, temveč bi vložili ustrezno tožbo. Ker je pogodba razvezana na podlagi zakona tako ni pravna odločitev prvostopenjskega organa, da se vloga za odobritev pravnega posla tožnika zavrže, ker je o tem že bilo pravnomočno odločeno, temveč bi moral upravni organ o vlogi tožnika meritorno odločati, prav tako pa upoštevati, da je tožnik uveljavljal v tem postopku predkupno pravico skladno z določili ZKZ. Ker je upravni organ v nasprotju z določili zakona zavrgel vlogo tožnika za odobritev pravnega posla je tako posledično tudi materialnopravno zmotna izpodbijana odločba, s katero je odobren pravni posel sklenjen s prodajno pogodbo z dne 19. 9. 2020 med prodajalci in I. I.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov navedenih v obrazložitvi prvo in drugostopenjske odločbe in sklepa, zato predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno. Ponovno izpostavlja, da prvostopenjski organ o zadevni vlogi tožnika ni smel vsebinsko odločati, ampak je bil zadevno vlogo tožnika skladno s 129. členom ZUP dolžan zavreči, saj za vsebinsko presojo te vloge sploh niso bile izpolnjene procesne predpostavke. Pri tem gre posebej poudariti, da v konkretnem primeru ni sporno, da do realizacije pogodbe, ki je bila odobrena z že omenjeno pravnomočno odločbo z dne 7. 9. 2018, ni prišlo. To dejstvo v pritožbi in v tožbi pritrjuje tudi sam tožnik. Upoštevajoč dejstvo nerealizacije kupoprodajne pogodbe iz leta 2018 pa tožena stranka izpostavlja vprašanje o dejanskem namenu tožnikove ponovne prijave na ponudbo za prodajo zadevnih nepremičnin, katerih dejansko stanje v naravi tožniku očitno sploh ne ustreza.

8. A. A., ki je solastnica sporne nepremičnine do 25/32 je kot stranka z interesom predlagala prednostno rešitev zadeve, saj nepremičnino prodajajo že 11 let in so jo ponudili tožniku že v letu 2022, ko si je hišo ogledal je agentu dejal, da je ta predraga. Po mnenju A. A. tožnik nima namena kupiti nepremičnine in da je I. I. skušal odvrniti od nakupa nepremičnine. Slednji poteče možnost financiranja za navedeno nepremičnino. A. A. tudi navaja in prilaga sliko, da hiši nič ne manjka in vljudno prosi za rešitev zadeve.

9. Sodišče je obvestilo v skladu s tretjim v zvezi z drugim odstavkom 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) solastnike vsakim do 1/32 sporne nepremičnine B. B., C. C., D. D., E. E., F. F. ter H. H. oz. njeno dedinjo K. K. kot prodajalce, da teče predmetni upravni spor pred tukajšnjim sodiščem in, da se v roku 15 dni izjavijo (199. člen ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1), da vstopajo v ta upravni spor kot stranski intervenient. Navedeni niso odgovorili, zato je sodišče štelo, da stranske intervencije ne priglašajo. Prav tako je bila pozvana tudi I. I., katere posel je bil odobren.

11. V zadevi je nesporno, da je bil odobren pravni posel med vsemi navedenimi prodajalci in kupcem J. J. za parc. št. 39 k.o. ... za kupnino 72.000,00 EUR, in sicer z odločbo Upravne enote Slovenska Bistrica z dne 7. 9. 2018, št. 330-704/2018/11, ki je postala pravnomočna dne 12. 10. 2018.

12. Do realizacije navedenega posla ni prišlo, saj tožnik kot kupec ni želel prevzeti sporne nepremične zaradi zatrjevanih napak in pomanjkljivosti stavbe in prodajalce pozval, da v določenem roku odpravijo pomanjkljivosti, sicer bo štel, da je posel razvezan po samem zakonu na dan 10. 11. 2018. Tožnik je zavrnil izpolnitev obveznosti in plačila kupnine, ker prodajalci do navedenega dne niso odpravili napak in pomanjkljivosti stavbe.

13. Prodajalci so ponovno podali ponudbo za prodajo zemljišča parc. št. 39 k.o. ... v izmeri 1460 m2 za ponujeno ceno 72.000,00 EUR, ki je bila objavljena na oglasni deski Upravne enote Slov. Bistrica dne 23. 7. 2020. V 30 dnevnem roku od dneva, ko je bila ponudba objavljena sta pri Upravni enoti Slov. Bistrica podala pisno izjavo o sprejemu ponudbe tožnik J. J. in I. I. Slednja je vložila dne 7. 9. 2020 in tožnik dne 21. 9. 2020 pri Upravni enoti Slov. Bistrica vlogo za odobritev pravnega, kar vse med strankami ni sporno.

14. Upravna enota odobri ali zavrne odobritev pravnega posla z odločbo. Ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe na način, kot je določeno v prvem odstavku 21. člena ZKZ, je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve s strani upravnega organa (tretji odstavek 22. člena ZKZ).

Stranke v postopku odobritve so pogodbene stranke in vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu s tem zakonom, in so v predpisanem roku vložili vlogo za odobritev pravnega posla (drugi odstavek 22. člena ZKZ).

15. Predmet odobritve po določbah ZKZ je v civilnopravnem smislu že sklenjen zavezovalni posel (22. člen ZKZ), odobritev upravnega organa pa je eden od (dodatnih) pogojev za njegov veljaven nastanek zavezovalnega pravnega posla.

V postopku za njeno izdajo pa se obravnavajo za to predvidena vsebinska vprašanja (tretji odstavek 19. člena ZKZ), ki se nanašajo na pogoje za veljavnost že sklenjenega pravnega posla. Upravni organ tako v postopku po 22. členu ZKZ lahko odobri le pravni posel, ki je bil veljaven že ob njegovi sklenitvi. Odobritev pravnega posla zato pomeni le ugotovitev o izpolnjenosti predpisanih pogojev za veljavnost zavezovalnega pravnega posla. Odobritev ne pomeni (tudi) ugotovitve, da so izpolnjeni drugi pogoji za njegovo veljavnost, niti da ima prodajalec razpolagalno upravičenje, ki je potrebno za veljaven prenos lastninske pravice.

16. ZKZ z navedenimi določbami predpisuje strogo obličen način podaje prodajalčeve ponudbe in kupčevega sprejema te ponudbe. Ko se njuni izjavi srečata, ko torej prodajalec – ponudnik prejme kupčevo izjavo o sprejemu ponudbe, je po načelnem pravnem mnenju Vrhovnega sodišča RS, sprejetem na občni seji dne 6. 4. 2012, pogodba za prodajo kmetijskega zemljišča sklenjena pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojnega upravnega organa. Tedaj namreč nastopi soglasje volj pogodbenih strank o bistvenih sestavinah pogodbe (15. člen OZ). Če se izjavi, ki sta jih vsak na eni strani podala prodajalec (ponudba) in kupec (sprejem ponudbe), v bistvenih sestavinah (predmet prodaje in cena zanj) ne krijeta, je med njima podan nesporazum, zaradi katerega do sklenitve pogodbe ni prišlo (16. člen OZ).

17. V obravnavani zadevi je sporno, ali je organ pravilno in zakonito zavrgel vlogo tožnika o odobritvi pravnega posla z dne 21. 9. 2020, ker je bilo o isti zadevi že pravnomočno odločeno z odločbo Upravne enote Slov. Bistrica z dne 7. 9. 2018, št. 330-704/2018/11 v letu 2018 in odobril pravni posel ponudnice I. I. Upravni organ se je v odločitvi skliceval na določilo 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Slednji določa, če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti. Enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo.

18. Sodišče ugotavlja, da gre v obravnavani zadevi za novo ponudbo prodajalcev za prodajo nepremičnine parc. št. 39 k.o. ..., ki je bila objavljena 23. 7. 2020 pri Upravni enoti Slov. Bistrica. Očitno je, da so prodajalci bili enotni, da že pravnomočno odobren pravni posel s tožnikom ni realiziran, sicer ne bi podali nove ponudbe za prodajo nepremičnine. Izjavo o sprejemu ponudbo sta v obravnavani zadevi podala I. I. in tožnik in oba tudi vložila vlogo za odobritev pravnega posla. Uveljavljala sta predkupno pravico po ZKZ-1, kakšen je dejanski namen tožnikove ponovne prijavi za obravnavno zadevo ni pomemben.

19. Upravni organ je zmotno uporabil materialno pravo, ker je z izpodbijanim sklepom vlogo tožnika za odobritev pravnega posla zavrgel na podlagi 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. V posledici navedene odločitve tudi ni ugotavljal prednostne pravice do nakupa po 23. členu ZKZ, zato sodišče ne more preizkusiti izpodbijane odločbe o odobritvi pravnega posla I. I. in sklepa o zavrženju vloge I. I. v tistem delu, ki predstavlja stavbno zemljišče (I. točka izpodbijanega sklepa). Zato je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo in sklep odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1).

20. V ponovnem postopku bo treba pravilno uporabiti materialno pravo in odpraviti storjeno bistveno kršitev pravil upravnega postopka tako, da bo njeno materialno zakonitost mogoče preizkusiti. Pomanjkljivosti more tožena stranka sanirati le v ponovnem postopku.

Tožena stranka bo morala odpraviti navedene kršitve in ponovno meritorno odločiti o vlogi za odobritev pravnega posla. V ponovljenem postopku je upravni organ vezan na stališče sodišča, ki se tiče postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

21. Zaradi kršitev pravil postopka, ki jih mora odpraviti organ, sodišče samo ni moglo odločiti o stvari (analogna uporaba prvega odstavka 65. člena ZUS-1). Prav tako tudi ni razpisalo glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in sklepa ter podatkov spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, zato je sodišče odločilo na seji (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

V Načelnem pravnem mnenju z dne 6. 4. 2012 je Vrhovno sodišče, (opr. št. VS 040825) zavzelo stališče, da je pri prodaji kmetijskih zemljišč po določbah veljavnega ZKZ kupoprodajna pogodba sklenjena takrat, ko ponudnik prejme izjavo o sprejemu ponudbe, vendar pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojne upravne enote. Zakonodajalec je z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 27/2016 - ZKZ-E) spremenil 21. člen ZKZ tako, da potencialnim kupcem izjave o sprejemu ponudbe ni treba več pošiljati prodajalcu ampak le upravni enoti. Ker spremenjeni 20. člen določa, da se šteje, da je lastnik s predložitvijo ponudbe upravni enoti to pooblastil za prejem pisne izjave o sprejemu ponudbe, spremenjeni 21. člen v tretjem odstavku določa tudi, da je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem, ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe.

Sodba Upravnega sodišča RS, opr. št. I U 1342/2017 z dne 18. 6. 2019.

Upravno sodišče RS, sodba in sklep, opr. št. I U 1918/2020 z dne 18. 12. 2020.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 19, 19/3, 21, 22, 22/2, 22/3, 23

Obligacijski zakonik (2001) - OZ  - člen 15, 16

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.