UPRS Sodba I U 1429/2023-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-12-13

odpadna embalaža - določitev deležev - upravni akt - sestavine odločbe - oblika odločbe - obrazložitev

Toženka je v izpodbijanem sklepu na podlagi petega odstavka 30. člena Uredbe določila deleže prevzemanja odpadne embalaže za januar, februar in marec 2022 za posamezne DROE, med drugim tudi za tožnika, glede na vrsto odpadne embalaže, vendar pa ni pojasnila razlogov, ki so bili odločilni za odločitev o tožnikovi materialnopravno določeni obveznosti in njenem obsegu in ki so torej narekovali sprejeto odločitev (tj. obveznost tožnika do prevzema in ravnanja z odpadno embalažo v točno določenih deležih). V izpodbijanem sklepu so izostali razlogi o tem, zakaj in na podlagi česa mora tožnik v relevantnem obdobju zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo v deležih, določenih v izpodbijanem sklepu.

I. Tožbi se ugodi, sklep Vlade Republike Slovenije o določitvi deležev odpadne embalaže za januar, februar in marec 2022, objavljen v Uradnem listu RS, št. 197/2021, dne 17. 12. 2021, se v delih, ki se nanašajo na tožečo stranko, tj. družbo A., odpravi in se v tem obsegu vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške tega postopka v znesku 814,35 EUR, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka tega roka dalje do plačila. Višja stroškovna zahteva tožeče stranke se zavrne.

1. Tožnik je vložil tožbo zoper uvodoma navedeni sklep, s katerim je Vlada Republike Slovenije določila deleže odpadne embalaže za januar, februar in marec 2022, za katere morajo v sklepu določene družbe za ravnanje z odpadno embalažo - DROE (tožnik, B., C., Č., D. in E.) v tem obdobju zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo - tožnik konkretno za papir 21,20 %, za steklo 22,40 %, za plastiko in kovine (mešana embalaža) 18,73 % in za les 33,77 %.

2. Tožnik v tožbi navaja, da v izpodbijanem sklepu ni le abstraktno urejen izračun deležev, ampak da toženka z njim ureja posamična razmerja, saj vsebuje konkretno določitev deležev odpadne embalaže za izrecno poimenovane gospodarske družbe. Meni, da izpodbijani sklep zanj ustvarja konkretno obveznost, ki učinkuje neposredno in pomeni neposreden poseg v njegov pravni položaj. Na podlagi izpodbijanega sklepa ni predvidena izdaja drugih konkretnih in posamičnih aktov, kar pomeni, da gre za konkreten akt, izdan v obliki predpisa.

3. Trdi, da je izpodbijani sklep protiustaven in nezakonit, ker je v nasprotju z Zakonom o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1). Obveznost DROE je enaka vsoti obveznosti tistih proizvajalcev, ki so se s podpisom pogodbe vključili v njeno shemo in s tem nanjo prenesli izpolnjevanje obveznosti. Sam je v okviru t. i. razširjene odgovornosti proizvajalcev dolžan prevzeti tolikšno količino odpadne embalaže, kolikor so jo zavezanci ravnanja z odpadno embalažo, s katerimi ima sklenjeno pogodbo, dali na trg. Skladno z Ustavo je nujno, da o tej obveznosti odloči organ z upravno odločbo, saj objava izpodbijanega sklepa ni take narave.

4. Navaja, da se pri določanju obveznosti v prvi polovici tekočega leta upoštevajo podatki zadnjih dveh kvartalov prejšnjega leta, vendar se obveznosti posamezne DROE med enim in drugim koledarskim letom razlikujejo, česar Uredba o embalaži in odpadni embalaži (v nadaljevanju Uredba) in Metodologija ne upoštevata, zato so obveznosti DROE za prvo in drugo tromesečje določene nezakonito, ker se nalaga bodisi preveliko bodisi premajhno obveznost prevzema odpadne embalaže. Posledično obveznost DROE ni enaka obveznosti proizvajalcev, ki so vključeni v njeno shemo, zato je taka ureditev v nasprotju s trinajstim odstavkom 20. člena ZVO-1.

5. Ugovarja, da izpodbijani sklep ni obrazložen, kot to zahteva 214. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), zato se ga ne da preizkusiti. Poleg tega ga toženka pred objavo izpodbijanega sklepa ni seznanila z dejstvi in ugotovitvami postopka, zato je kršila načelo zaslišanja stranke. Predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi in vloži predlog za oceno ustavnosti petega odstavka 30. člena in tretjega odstavka 40. člena Uredbe. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

6. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe. Meni, da izpodbijani sklep ni posamični in konkretni akt, izdan v obliki predpisa, in da je delež odpadne embalaže pravilno izračunan. Predlaga zavrnitev tožbe.

8. Uvodoma sodišče ugotavlja, da je bilo v obravnavani zadevi najprej odločeno s sklepom I U 71/2022-9 z dne 5. 7. 2022, s katerim je to sodišče tožnikovo tožbo kot nedovoljeno zavrglo (I. točka izreka) in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (II. točka izreka). Zoper ta sklep je tožnik vložil pritožbo, ki ji je Vrhovno sodišče s sklepom I Up 180/2022 z dne 20. 9. 2023 ugodilo, sklep tega sodišča I U 71/2022-9 z dne 5. 7. 2022 razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje.

9. Vrhovno sodišče je v sklepu I Up 180/2022 z dne 20. 9. 2023 zavzelo stališče, da izpodbijani sklep izpolnjuje tako formalne kot materialne kriterije za pojem upravnega akta iz 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

Navedlo je, da je toženka z izpodbijanim sklepom odločila o tožnikovi materialnopravno določeni obveznosti in o njenem obsegu ter tako posegla v tožnikov pravni položaj in ga konkretno oblikovala. Pojasnilo je, da je izpodbijani sklep utemeljen na normi javnega prava, ki toženko pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu.

10. Upoštevaje navedeno stališče Vrhovnega sodišča tako tudi naslovno sodišče šteje, da izpodbijani sklep predstavlja upravni akt iz 2. člena ZUS-1. To pa pomeni, da mora izpodbijani sklep najprej zadostiti zahtevi iz tretjega odstavka 210. člena ZUP glede obveznih sestavin upravnega akta.

11. V skladu z 210. členom ZUP, ki ureja obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe,

mora biti vsaka odločba označena kot taka (prvi odstavek citiranega člena) in praviloma izdana pisno (drugi odstavek citiranega člena). Pisna odločba obsega uvod, naziv, izrek, obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, ter, če se izda v fizični obliki, podpis uradne osebe in žig organa, oziroma če se izda v elektronski obliki, varna elektronska podpisa uradne osebe in organa, overjena s kvalificiranim potrdilom; če je varen elektronski podpis uradne osebe overjen s kvalificiranim potrdilom, ki vsebuje tudi navedbo organa, varen elektronski podpis organa ni potreben. V primerih, za katere tako določa zakon ali na podlagi zakona izdan predpis, posamezni deli v odločbi niso obvezni. Če se odločba izdela samodejno, ima lahko namesto podpisa in žiga faksimile (tretji odstavek citiranega člena).

12. Sodišče ugotavlja, da izpodbijani sklep (že na prvi pogled) ne vsebuje vseh sestavin, ki bi jih v skladu s tretjim odstavkom 210. člena ZUP moral. Iz njega na primer ni razviden pouk o pravnem sredstvu,

13. Ni sicer vsaka napaka v zvezi z obličnostjo upravnega akta takšna, ki bi vodila v njegovo nezakonitost. Vendar med sestavne dele upravnega akta, katerih odsotnost ima za posledico, da se odločitve ne da preizkusiti in predstavlja bistveno kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), spada obrazložitev odločitve. Izpodbijani sklep tako ne dosega niti minimalnega standarda obrazložitve po prvem odstavku 214. člena ZUP, da bi ga bilo mogoče preizkusiti v okviru upravnega spora (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Obrazložitev mora namreč vsebovati zahtevke in navedbe strank, ugotovitve glede dejanskega stanja, dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločitev, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno zahtevku stranke (prvi odstavek 214. člen ZUP).

14. Toženka je v izpodbijanem sklepu na podlagi petega odstavka 30. člena Uredbe določila deleže prevzemanja odpadne embalaže za januar, februar in marec 2022 za posamezne DROE, med drugim tudi za tožnika, glede na vrsto odpadne embalaže, vendar pa ni pojasnila razlogov, ki so bili odločilni za odločitev o tožnikovi materialnopravno določeni obveznosti in njenem obsegu in ki so torej narekovali sprejeto odločitev (tj. obveznost tožnika do prevzema in ravnanja z odpadno embalažo v točno določenih deležih). V izpodbijanem sklepu so izostali razlogi o tem, zakaj in na podlagi česa mora tožnik v relevantnem obdobju zagotoviti ravnanje z odpadno embalažo v deležih, določenih v izpodbijanem sklepu.

15. Ker torej izpodbijani sklep ne vsebuje vseh sestavin, ki jih določata 210. in 214. člen ZUP, ga sodišče posledično ne more preizkusiti in je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Zato je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo v delih, ki se nanaša na tožnika, in zadevo v tem obsegu vrnilo toženki v ponovni postopek. Pri ponovnem odločanju je organ vezan na stališča sodišča iz te sodbe (peti odstavek 64. člena ZUS-1). Ker je bilo treba tožbi ugoditi že iz zgoraj navedenih razlogov, se sodišče do drugih navedb strank ni posebej opredeljevalo, saj na drugačno odločitev to ne bi moglo vplivati.

16. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena brez naroka, tožnika pa je v postopku zastopala odvetnica, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečano za 22% DDV, skupaj torej 347,70 EUR.

18. Tožnik je stroške priglasil tudi v pritožbi z dne 19. 7. 2022. Odločanje o teh stroških je bilo s sklepom Vrhovnega sodišča I Up 180/2022 z dne 20. 9. 2023 pridržano za končno odločbo (II. točka izreka). Ker je tožnik s pritožbo in tožbo uspel, je na podlagi prvega odstavka 155. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 upravičen tudi do povrnitve potrebnih stroškov v zvezi s pritožbo.

19. V okviru stroškovnega zahtevka tožnika v pritožbi in na podlagi Odvetniške tarife (v nadaljevanju OT) je sodišče priznalo tožniku stroške za sestavo pritožbe v višini 625 točk, in ne v celotni priglašeni višini 3000 točk (4. točka tarifne št. 34 OT), ter priglašene materialne stroške v višini 2 % (tj. 12,5 točk; tretji odstavek 11. člena OT), skupaj 637,5 točk, kar ob upoštevanju vrednosti točke 0,60 EUR znaša 382,5 EUR, ob povečanju za 22 % DDV pa 466,65 EUR. Sodišče tožniku ni priznalo priglašenih nagrad iz naslova pregleda spisov in listin ter posveta s stranko, ker sta bili navedeni storitvi, glede na to, da je bil v teku upravni spor, po presoji sodišča opravljeni v zvezi z zastopanjem tožnika v tem upravnem sporu oziroma v zvezi s sestavo pritožbe, kar pomeni, da ne gre za samostojni storitvi, temveč za storitvi, ki sta že zajeti v storitvi po tarifni številki 34 OT.

20. Toženka je dolžna tožniku povrniti stroške postopka v skupni višini 814,35 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Višja stroškovna zahteva tožnika se zavrne. Zakonske zamudne obresti od priznanih stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 290. člena Obligacijskega zakonika), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Člen 2 ZUS-1 se glasi: "(1) V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika (v nadaljnjem besedilu: tožnik). O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. (2) Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. (3) Dokončni upravni akt je tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v postopku odločanja."

Enako velja tudi za sklep, s katerim se meritorno odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, torej o glavnem predmetu upravnega postopka (v nasprotju s procesnimi sklepi).

Primerjaj tudi s sodno prakso, npr. v zadevah I Cpg 101/2019, II Cp 2419/2018, V Cpg 606/2018, Pdp 817/2017.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 210, 214, 214/1, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.