UPRS Sklep I U 1418/2022-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-01-03

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka - stvarna pristojnost - ničnost odločbe - upravni akt - prepozna tožba - zavrženje tožbe - povrnitev škode

V obravnavani zadevi tožnik s tožbo izpodbija sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka, s katerim je prvostopenjski organ v 2. točki izreka odločil, da se zavrne tožnikova zahteva za povrnitev nastale škode v znesku 20.000,00 EUR in da tožnik sam trpi nastalo škodo. Po presoji sodišča je prvostopenjski organ v tem delu odločil o premoženjskopravnem zahtevku, ki spada v pristojnost sodišča splošne pristojnosti (1. člen ZPP), ne pa o upravni zadevi (2. člen ZUP). To pa pomeni, da je izpodbijani sklep v 2. točki izreka ničen po 1. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, ki določa, da se za nično izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku.

Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka po četrtem odstavku 135. člena ZUP in 28. členu ZIN po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča Republike Slovenije temelji na oceni uradne osebe, da nadaljevanje inšpekcijskega postopka, ki se začne in vodi po uradni dolžnosti, zaradi odsotnosti javnega interesa ni več potrebno. Tak sklep torej ne pomeni meritorne odločitve o zahtevku stranke in ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Ob izdaji navedenega sklepa ostane pravna situacija nespremenjena, saj inšpektor ne poseže v pravni položaj zavezanca in drugih oseb in v izreku tega sklepa ničesar ne ugotavlja, niti ne nalaga in tudi ne zavrača kakšnega zahtevka. Zato posledično tak sklep o ustavitvi postopka ne predstavlja akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1, s katerim se odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

Tožnik v obravnavanem primeru s tožbo zahteva odškodnino v znesku 20.000,00 EUR. V zvezi s tem sodišče sodi, da gre pri tem za zahtevek akcesorne narave, ki bi ga lahko sodišče v upravnem sporu obravnavalo le, če bi bili izpolnjeni zakonski pogoji za vodenje upravnega spora.

I. Tožbi se delno ugodi, tako da se sklep Mestne občine Ljubljana, Mestne uprave, Inšpektorata, številka 06100-1036/2020-67 z dne 9. 8. 2022 v 2. točki izreka izreče za ničnega.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je Mestna občina Ljubljana, Mestna uprava, Inšpektorat (v nadaljevanju: prvostopenjski organ), odločila, da se ustavi postopek v inšpekcijski zadevi odstranitve postavljene lope za shranjevanje kmetijskega orodja in dveh nadstreškov ter vzpostavitve kmetijskega zemljišča v prejšnje stanje, na zemljišču s parcelno številko 1303, k. o. ..., v bližini naslova ..., ..., glede na določila Gradbenega zakona (GZ), ki je bil zoper tožnika uveden po uradni dolžnosti 10. 9. 2021 (1. točka izreka), da se zavrne tožnikova zahteva za povrnitev nastale škode v višini 20.000,00 EUR in da tožnik nastalo škodo trpi sam (2. točka izreka) ter da v postopku izdaje tega sklepa niso nastali dodatni stroški (3. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je bil 16. 5. 2022 opravljen kontrolni pregled, pri katerem je bilo ugotovljeno, da sta lopa za shranjevanje kmetijskega orodja z nadstreškom in nadstrešek odstranjena ter vzpostavljeno prejšnje stanje. Prvostopenjski organ je zato na podlagi četrtega odstavka 135. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) postopek ustavil. V zvezi z zavrnitvijo tožnikove zahteve za povrnitev nastale škode se prvostopenjski organ sklicuje na določbe 113. člena ZUP. Prvostopenjski organ je izpodbijani sklep izdal v ponovljenem postopku, potem ko je župan Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju: drugostopenjski organ) z odločbo z dne 12. 7. 2022 sklep z dne 17. 5. 2022 odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

2. Drugostopenjski organ je z odločbo z dne 21. 9. 2022 tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep zavrnil.

Povzetek bistvenih strank v upravnem sporu

3. Tožnik se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo. V njej v bistvenem zatrjuje, da je 20. 8. 2021 prišel na vrt, kjer je na vratih lope našel pribit poziv prvostopenjskega organa z dne 19. 8. 2021 s telefonsko številko. Ko je na to telefonsko številko poklical, se mu je javil inšpektor A. A., ki je za 10. 9. 2021 napovedal svoj obisk. Omenjenega inšpektorja je nato tega dne opozoril, da je takšno puščanje poziva brez naslovnika nezakonito (pri tem se je skliceval na sklep tega sodišča v zadevi U 1121/2007 z dne 28. 6. 2007), kljub temu pa je inšpektor zahteval, da sodeluje, in napravil zapisnik. Tožnik se je zato zoper postopanje navedenega inšpektorja pritožil na Ministrstvo za javno upravo, ki mu je pritrdilo, da je inšpektor deloval nezakonito. Dalje navaja, da je toženka na podlagi zapisnika z dne 10. 9. 2021 zahtevala, da ji dostavi vso dokumentacijo v zvezi z vrtom, lopo in nadstreškom, ter da je 17. 9. 2021 navedeno lopo in nadstreška odstranil, o čemer je 11. 5. 2022 obvestil inšpektorja. Sodišču predlaga, naj ugotovi, (1) da je toženka, s tem ko je inšpektor na vrata lope pribil obvestilo brez naslovnika, kršila pravila inšpekcijskega postopka, (2) da je inšpektor kršil ustavni načeli o prepovedi retroaktivnosti in enakosti pred zakonom, (3) da je inšpektor odredil rušenje njegovih lope in nadstreškov, ker so se nahajali na vodovarstvenem območju, čeprav so bili 30 metrov stran od 280 vrtičkov v lasti toženke, ki so tudi na vodovarstvenem območju, in (4) kompetence inšpektorja A. A. za nadzor nad gradbenimi objekti ter (5) toženki naloži plačilo njegovih stroškov postopka in odškodnino v znesku 20.000,00 EUR.

4. Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem navaja, da tožnik ne izkazuje, da je subsidiarni upravni spor po 4. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) dovoljen in pravočasen. Prav tako po njeni oceni niso v ničemer substancirane domnevne kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Navaja, da je prvostopenjski organ z izpodbijanim sklepom inšpekcijski postopek ustavil, ker je ocenil, da ni javnega interesa za njegovo vodenje oziroma nadaljevanje, s čemer pa ni bilo poseženo v pravni položaj tožnika, zato ta pravnega interesa za tožbo ne izkazuje. Poleg tega opozarja, da zavrnitev tožnikovega zahtevka za povrnitev škode temelji na določbah 113. člena ZUP. Sodišču predlaga, naj tožbo kot nedovoljeno zavrže oziroma kot neutemeljeno zavrne. Zahteva tudi povrnitev njenih stroškov postopka.

5. Po pozivu sodišča tožnik v pripravljalni vlogi z dne 6. 12. 2023 pojasnjuje, da vlaga tako izpodbojno tožbo po 2. členu ZUS-1 zoper v uvodu navedeni sklep z dne 9. 8. 2022 kot tudi tožbo po 4. členu ZUS-1, ker je bilo s posamičnim aktom ali dejanjem toženke poseženo v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine, ter zatrjuje, da mu je bila odločba drugostopenjskega organa z dne 21. 9. 2022 vročena 22. 9. 2022 in da je bilo tega dne izvršeno tudi dejanje toženke, s katerim je bilo poseženo v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine.

7. Po določbah drugega odstavka 37. člena ZUS-1, če sodišče ugotovi, da je upravni akt ničen, odloči, ne da bi poslalo tožbo v odgovor. Na ničnost pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka. Če sodišče ugotovi, da so podani razlogi iz 4. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1, s sklepom izreče upravni akt za ničen. Z ugotovitvijo ničnosti se odpravijo posledice ničnega upravnega akta (68. člen ZUS-1).

8. V obravnavani zadevi tožnik s tožbo izpodbija sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka, s katerim je prvostopenjski organ v 2. točki izreka odločil, da se zavrne tožnikova zahteva za povrnitev nastale škode v znesku 20.000,00 EUR in da tožnik sam trpi nastalo škodo. Po presoji sodišča je prvostopenjski organ v tem delu odločil o premoženjskopravnem zahtevku, ki spada v pristojnost sodišča splošne pristojnosti (1. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju: ZPP), ne pa o upravni zadevi (2. člen ZUP). To pa pomeni, da je izpodbijani sklep v 2. točki izreka ničen po 1. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, ki določa, da se za nično izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku. Sodišče je zato izpodbijani sklep v 2. točki izreka po drugem odstavku 37. člena in 68. členu ZUS-1 izreklo za ničen.

10. Sodišče mora pri predhodnem preizkusu tožbe preveriti, ali ni podan kateri od razlogov iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Na njih mora paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

11. Po določbah prvega odstavka 2. člena ZUS-1 se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Določba drugega odstavka istega člena opredeljuje upravni akt kot upravno odločbo in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Poleg tega se lahko po določbi drugega odstavka 5. člena ZUS-1 v upravnem sporu izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

12. V obravnavani zadevi tožnik s tožbo izpodbija tudi 1. točko izreka sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka, s katero je prvostopenjski organ zoper njega inšpekcijski postopek ustavil. Ta točka izreka sklepa pa glede na vsebino sprejete odločitve ne pomeni odločitve o njegovi materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi. Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka po četrtem odstavku 135. člena ZUP in 28. členu Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) namreč po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča Republike Slovenije temelji na oceni uradne osebe, da nadaljevanje inšpekcijskega postopka, ki se začne in vodi po uradni dolžnosti, zaradi odsotnosti javnega interesa ni več potrebno. Tak sklep torej ne pomeni meritorne odločitve o zahtevku stranke in ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Ob izdaji navedenega sklepa ostane pravna situacija nespremenjena, saj inšpektor ne poseže v pravni položaj zavezanca in drugih oseb in v izreku tega sklepa ničesar ne ugotavlja, niti ne nalaga in tudi ne zavrača kakšnega zahtevka. Zato posledično tak sklep o ustavitvi postopka ne predstavlja akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1, s katerim se odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

Izpodbijani sklep pa tudi ni drug akt iz druge povedi prvega odstavka 2. člena ZUS-1, saj zakon tega ne določa.

13. Zoper sklep o ustavitvi postopka pa je sicer dopusten upravni spor po drugem odstavku 5. člena ZUS-1, saj gre za sklep, s katerim je postopek odločanja o izdaji upravnega akta končan. Vendar je tudi v tem primeru po stališču Vrhovnega sodišča Republike Slovenije za dopustnost upravnega spora bistvena presoja, ali so izpolnjene vse procesne predpostavke, torej tudi, ali je z navedenim procesnim sklepom poseženo v pravico ali pravno varovan interes stranke, saj ima le v takem primeru pravni interes za njegovo izpodbijanje v upravnem sporu.

Glede na opisano zgoraj pa izpodbijani sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka v obravnavanem primeru v pravni položaj tožnika ne posega.

14. Na drugačno presojo ne vpliva niti napačen pravni pouk v odločbi drugostopenjskega organa z dne 21. 9. 2022, po katerem bi bila tožba v upravnem sporu zoper izpodbijani sklep mogoča, saj pravni pouk tožniku ne more dati več pravic, kot mu jih daje zakon.

15. Ker torej glede na predstavljeno izpodbijani sklep v 1. točki izreka ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, in ker se z njim ne posega v pravni položaj tožnika, je sodišče izpodbojno tožbo na podlagi 4.

točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedovoljeno zavrglo.

16. Po določbi prve povedi prvega odstavka 28. člena ZUS-1 (v zvezi s prvim odstavkom 23. člena ZUS-1 in drugim odstavkom 4. člena ZUS-1

) je treba tožbo vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek, oziroma od takrat, ko je bilo storjeno posamično dejanje, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika.

17. V obravnavani zadevi tožnik tožbo na podlagi 4. člena ZUS-1 vlaga, ker naj bi toženka s tem, ko je prvostopenjski organ na njegovo lopo pribil poziv k odstranitvi te lope in dveh nadstreškov z dne 19. 8. 2021 (A9), posegla v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine (kot to smiselno izhaja iz tožbe). Tožnik v tožbi zatrjuje, da je bil s tem dejanjem seznanjen 20. 8. 2021. To pomeni, da se je rok za vložitev tožbe po 4. členu ZUS-1, upoštevaje določbo četrtega odstavka 111. člena ZPP v zvezi z določbo prvega odstavka 22. člena ZUS-1, iztekel 20. 9. 2021. Tožnik pa je tožbo v tem upravnem sporu vložil šele 19. 10. 2022. Tožba je prepozna tudi, če je treba šteti, da tožnik s tožbo kot poseg v njegove ustavne pravice uveljavlja tudi nadaljnja dejanja inšpektorja, v zvezi s katerimi je tožnik nato pred 11. 5. 2022 (ko je o tem obvestil inšpektorja) sam odstranil lopo in nadstrešek na parc. št. 1303, k. o. ... Tudi ta dejanja so bila opravljena več kot 30 dni pred vložitvijo tožbe.

18. Njegova tožba po 4. členu ZUS-1, ker naj bi bilo z dejanjem toženke poseženo v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine, je torej prepozna in jo je moralo sodišče zavreči na podlagi 2. točke

prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Ne drži namreč, kot (smiselno) navaja tožnik v vlogi z dne 6. 12. 2023, da bi bilo treba šteti, da je bilo toženkino dejanje, s katerim je bilo poseženo v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine, izvršeno z dnem vročitve odločbe drugostopenjskega organa z dne 21. 9. 2022, to je dne 22. 9. 2022 (pravilno: 27. 9. 2022; opomba sodišča). Za takšno razlogovanje ni (pravne) podlage.

19. Po določbi drugega odstavka 7. člena ZUS-1 sme (med drugim) tožnik v upravnem sporu zahtevati, da se mu povrne škoda, ki mu je nastala z izvršitvijo izpodbijanega upravnega akta.

20. Tožnik v obravnavanem primeru s tožbo zahteva odškodnino v znesku 20.000,00 EUR. V zvezi s tem sodišče sodi, da gre pri tem za zahtevek akcesorne narave, ki bi ga lahko sodišče v upravnem sporu obravnavalo le, če bi bili izpolnjeni zakonski pogoji za vodenje upravnega spora. Ti pa (razen glede izpodbijanja 2. točke izreka izpodbijanega sklepa, katere izvršitev niti pojmovno ne more povzročiti škode, ker je bil z njo zavrnjen ravno zahtevek za povrnitev te škode, ki jo tožnik uveljavlja tudi v tem upravnem sporu) v obravnavani zadevi niso izpolnjeni.

Sicer pa o zahtevkih za povračilo škode (tudi za povračilo škode v smislu 26. člena Ustave Republike Slovenije) odloča pristojno sodišče splošne pristojnosti v pravdnem postopku.

21. Ob ugotovitvi, da tožba zoper 1. točko izpodbijanega sklepa in po 4. členu ZUS-1 ni dopustna, se sodišče do (drugih) tožbenih navedb ni opredeljevalo, saj je tožbo obravnavalo le formalno.

22. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri (med drugim) v primeru, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Sodišče je namreč tožbo v pretežnem delu zavrglo, tožnik pa tudi ni uveljavljal ničnosti 2. točke izreka izpodbijanega sklepa, ki jo je sodišče ugotovilo po uradni dolžnosti.

Glej sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v zadevi I Up 27/2021 z dne 1. 9. 2021 in v njem navedene sodne odločbe.

Glej sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v zadevi I Up 120/2022 z dne 24. 8. 2022.

Glej sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v zadevi I Up 109/2016 z dne 22. 11. 2017.

V 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

V 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist.

Glej Dobravec Jalen, M.: 28. člen, v.: Kerševan, E. (ur.): Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem. Lexpera d. o. o. (GV Založba), Ljubljana 2019, str. 173.

V 2. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da je bila tožba vložena prepozno ali prezgodaj.

Glej na primer tudi sodbo naslovnega sodišča v zadevi III U 15/2020 z dne 2. 7. 2020.

Zakon o pravdnem postopku (1999) - ZPP  - člen 1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 2, 279,279/1, 279/1-1

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4, 7, 28, 28/1, 36, 36/1, 36/1-2, 36/1-4, 36/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.