UPRS Sodba I U 829/2020-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-01-24

CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep občinskega inšpektorja - objekt za oglaševanje - odstranitev objekta - varovalni pas ceste - soglasje - načelo zaslišanja strank - bistvena kršitev določb postopka

Organ pogodbe, sklenjene z A., d.d., tožniku skupaj z zapisnikom ni posredoval niti njene vsebine (vsaj v relevantnem delu) ni povzel v izpodbijani odločbi. Tožnik zato po presoji sodišča utemeljeno ugovarja, da je bilo v postopku kršeno načelo zaslišanja stranke (prvi odstavek 9. člena ZUP), saj je okoliščina, ki naj bi izhajala iz navedene pogodbe, bistvena za določitev inšpekcijskega zavezanca. S tem je organ kršil obveznost seznanitve inšpekcijskega zavezanca z vsemi relevantnimi dejstvi, na katere je oprta naložitev odstranitve objekta za oglaševanje, mednje pa šteje okoliščina, kdo in na kakšni podlagi šteje za inšpekcijskega zavezanca.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata Mestne uprave Mestne občine Ljubljana št. 061-805/2018-20 z dne 5. 2. 2020 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v znesku 347,40 EUR, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku odredil odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje ID 10638 – velike samostoječe table v območju občinske ceste kategorije LG odsek 211034 ..., ki je brez soglasja upravljavca občinske ceste postavljena na zemljišču s parc. št. ... k. o. ... v varovalnem pasu občinske ceste. Rok za izvršitev naloženega ukrepa je 30 dni od vročitve odločbe, o čemer mora zavezanec takoj obvestiti inšpektorja.

2. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je inšpektor po uradni dolžnosti uvedel inšpekcijski postopek v zvezi s postavitvijo spornega objekta za obveščanje in oglaševanje in 25. 7. 2018 opravil inšpekcijski nadzor, na podlagi česar je ugotovil, da objekt stoji v 10-metrskem varovalnem pasu ceste. Za tak poseg je treba v skladu z drugim odstavkom 97. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) pridobiti soglasje upravljavca občinskih cest. Zato je bil izveden vpogled v zbirko dokumentarnega gradiva toženke, iz katerega ni razvidno, da bi bilo zahtevano soglasje izdano. Ker je bil inšpekcijski pregled opravljen v tožnikovi odsotnosti, mu je bil v skladu z 29. členom Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) poslan zapisnik o opravljenem inšpekcijskem pregledu in obvestilo o uvedbi inšpekcijskega nadzora. Kot neutemeljene je zavrnil tožnikove pripombe glede nedoločnosti časa in predmeta nadzora. Čas nadzora je razviden iz zapisnika o nadzoru, v spisu pa se nahaja tudi pogodba med tožnikom in A., katere sopodpisnik je tožnik in jo je torej moral prebrati. Tožnik je imel tudi pravico do vpogleda v listine spisa in možnost seznanitve s celotno vsebino spisa, vendar te pravice ni izkoristil. Pri določitvi roka za odstranitev objekta je bilo upoštevano tudi načelo sorazmernosti iz 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN).

3. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Pojasnil je, da je izpodbijana odločba izdana na podlagi ZCes-1 in Odloka o občinskih cestah v Mestni občini Ljubljana. Zavrnil je pritožbene ugovore glede nemožnosti podati izjavo v postopku. Organ prve stopnje je namreč v skladu z ZIN sestavil zapisnik o opravljenem nadzoru, iz katerega jasno izhaja, da je bil opravljen pregled po uradni dolžnosti dne 25. 7. 2018 s pričetkom ob 11. uri. Zapisnik je bil posredovan tožniku v izjasnitev skupaj z navedbo vseh ugotovljenih dejstev. Tožnik je podal izjavo v zvezi s predmetom nadzora in predlog za izločitev uradne osebe. Organ prve stopnje je tožniku ponovno poslal poziv na izjasnitev z dne 11. 2. 2019, na katerega je tožnik odgovoril 4. 3. 2019. Organ je 4. 2. 2020 po uradni dolžnosti opravil še kontrolni pregled in ugotovil, da se objekt za obveščanje in oglaševanje še vedno nahaja na lokaciji. Glede na navedeno načelo zaslišanja stranke iz 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ni bilo kršeno.

4. Tožnik vlaga tožbo zaradi bistvenih kršitev pravil postopka in napačne uporabe materialnega prava. V tožbi navaja, da mu ni bila dana možnost obrambe in sodelovanja v postopku, saj v pozivu na izjavo o dejstvih in okoliščinah nista bila določno opredeljena ne čas nadzora ne predmet nadzora, hkrati pa tožniku niso bile vročene vse listine, na katere se sklicuje izpodbijana odločba. Zaradi nejasne določitve objekta ID ... je nemogoče določno ugotoviti, v zvezi s katerim objektom in katerimi ravnanji naj bi tožnik podal izjavo v postopku. Izpodbijana odločba temelji tudi na kontrolnem pregledu, ki naj bi ga organ opravil 4. 2. 2020, o njem pa tožnik ni bil obveščen. Domnevna pogodba z A. in aneksi k pogodbi, iz katerih naj bi izhajalo, da je tožnik investitor objekta, k zapisniku niso bili priloženi, zato se do tega ni mogel opredeliti. Iz pogodbe bi tožnik lahko razumel, za kateri objekt gre in zakaj inšpektor smatra, da je objekt v njegovi lasti. Tožnik uveljavlja tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, ker toženka ni izvedla dokaza z zaslišanjem direktorja družbe. Pri odločanju ni upoštevala vseh njegovih trditev, s čimer je kršila tožnikove ustavne pravice in zagrešila bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Tožnik še izpostavlja, da izpodbijana odločba temelji na neustavnem materialnem predpisu. Določbe Zakona o gradbeništvo (v nadaljevanju ZG), ZCes-1 in na tej podlagi izdani podzakonski akti (zlasti Odlok o oglaševanju), ki podeljujejo pristojnost nadzora oglaševalskih objektov inšpektoratom v sklopu občin, so po mnenju tožnika neustavni.

6. Izpodbijana odločba temelji na ugotovitvi, da je v njenem izreku navedeni objekt za obveščanje in oglaševanje v nasprotju z določbami 97. člena ZCes-1 in Odloka o oglaševanju brez dovoljenja toženke postavljen v varovalnem pasu občinske ceste. Tožnik ne trdi, da bi za postavitev objekta pridobil toženkino dovoljenje, ampak v tožbi uveljavlja procesne kršitve.

7. Tožnik uveljavlja kršitev pravice do zaslišanja stranke s trditvami, da ni imel možnosti prisostvovati ogledu ob inšpekcijskem nadzoru in ker mu ni bila posredovana pogodba, sklenjena z A., d. d., na katero se sklicuje izpodbijana odločba. V zvezi s prvim ugovorom je sodna praksa že sprejela stališče, da lahko inšpektor v skladu z 29. členom ZIN opravi nadzor brez predhodnega obvestila in brez navzočnosti inšpekcijskega zavezanca.

V tem primeru mu mora posredovati svoje ugotovitve in mu omogočiti, da se o njih izjavi. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je inšpekcijski organ tožniku vročil zapisnik o inšpekcijskem pregledu na kraju samem in pisno obvestilo. Z njima je bil tožnik seznanjen z naslednjimi ugotovitvami inšpekcijskega pregleda, da je objekt za obveščanje postavljen v varovalnem pasu občinske ceste, in pravnimi naziranji, torej da je taka postavitev dopustna le na podlagi dovoljenja občine. Tožnik je bil na tak način seznanjen tudi s časom nadzora. Kot je pravilno obrazložil že prvostopenjski organ, zapisnik o inšpekcijskem pregledu vsebuje datum, ko je inšpektorica opravila ogled (tj. 25. 7. 2018, vključno z uro pričetka in zaključka nadzora). Tožbeni ugovor, da naj bi iz zapisnika izhajalo le, kdaj je bil zapisnik sestavljen, ne pa tudi čas oprave nadzora, je torej neutemeljen.

8. Pri tem pa organ pogodbe, sklenjene z A., d. d., tožniku skupaj z zapisnikom ni posredoval niti njene vsebine (vsaj v relevantnem delu) ni povzel v izpodbijani odločbi. Tožnik zato po presoji sodišča utemeljeno ugovarja, da je bilo v postopku kršeno načelo zaslišanja stranke (prvi odstavek 9. člena ZUP), saj je okoliščina, ki naj bi izhajala iz navedene pogodbe, bistvena za določitev inšpekcijskega zavezanca. S tem je organ kršil obveznost seznanitve inšpekcijskega zavezanca z vsemi relevantnimi dejstvi, na katere je oprta naložitev odstranitve objekta za oglaševanje, mednje pa šteje okoliščina, kdo in na kakšni podlagi šteje za inšpekcijskega zavezanca. Možnost vpogleda v spis (82. člen ZUP), na katero se sklicuje, organa ne odvezuje postopati v skladu z omenjenim temeljnim načelom ZUP, katerega bistvo je prav v možnosti, da stranka poda izjavo o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za odločitev, ter da se seznani s celotnim potekom in rezultatom ugotovitvenega postopka.

9. Glede na povedano je izpodbijana odločba že iz tega razloga nezakonita, saj je organ zagrešil absolutno bistveno kršitev določb postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ki je vplivala ali mogla vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve, kar v vsakem primeru zahteva odpravo odločbe. Sodišče je zaradi povedanega tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega in četrtega odstavka istega člena zakona vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ sledeč stališčem sodišča, ki se tičejo postopka, odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti in o zadevi ponovno odločiti, če je to za zavarovanje javne koristi potrebno, oziroma inšpekcijski postopek ustaviti.

10. V zvezi zatrjevano kršitvijo pravice iz 22. člena Ustave (neizvedba zaslišanja tožnikovega zakonitega zastopnika) sodišče pojasnjuje, da stranka v upravnem postopku nima pravice do izvedbe vseh predlaganih dokazov. Zato zavrnitev predlaganega dokaza sama po sebi ne pomeni nedopustnega posega v navedeno ustavno pravico, če organ navede zakonsko predvidene razloge za opustitev zaslišanja, kar bo moral organ upoštevati v ponovljenem postopku.

11. Z navedenimi razlogi je odgovorjeno na tožbene navedbe, ki so bistvenega pomena za sprejem odločitve o tožbi v tem upravnem sporu. Zaradi ponovnega upravnega postopka in odločanja pa se sodišče opredeljuje tudi do tožbenih očitkov glede neustavnosti zakonske ureditve, na kateri temelji izpodbijana odločba. Ti ugovori po presoji sodišča niso utemeljeni. Tožnik namreč trditev njeni o neustavnosti gradi na stališču, da občine z oglaševanjem na javnih površinah zasledujejo poslovni interes in da zato oglaševanje na občinskih površinah konkurira z oglaševanjem na zasebnih površinah. Navedeno po presoji sodišča ne drži. Občine res lahko za postavitev objektov za oglaševanje na javnih površinah in drugih nepremičninah v njihovi lasti skladno z 9. členom Zakona o financiranju občin (ZFO-1) zaračunajo takso, ki je eden od virov financiranja občine. Vendar pa občine pri določanju taks kot ene od vrst javnih dajatev niso proste (147. člen Ustave), ampak morajo upoštevati različne zakonske pogoje in merila, ob tem pa tudi lokalne značilnosti in potrebe ter s tem povezan javni interes.

Določitev takse torej ni podvržena (zgolj) tržnim pogojem, ampak predvsem drugim (zakonsko določenim) kriterijem, vključno z javnim interesom, ki ga mora zasledovati samoupravna lokalna skupnost. Zato nasprotje interesov s tem, ko občina na eni strani pobira javne dajatve za oglaševanje na javnih mestih in hkrati nadzira dejavnost oglaševanja preko inšpekcijskih organov, ni podano. O konkurenčnosti primerjanih položajev (oglaševanje na javnih in zasebnih zemljiščih) ni mogoče govoriti, posledično pa zatrjevana neustavnosti določb GZ, ZCes-1 in Odloka o oglaševanju z vidika 22. in 74. člena Ustave po presoji sodišča ni podana.

12. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave (sojenje na seji) na podlagi drugega odstavka 59. člena ZUS-1, po katerem lahko sodišče odloči brez glavne obravnave, če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

13. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika je zastopala pooblaščena odvetniška družba, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR EUR (drugi odstavek 3. člena v zvezi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV, skupaj torej 347,70 EUR. Priznane stroške mora toženka tožniku plačati v 15 dneh od vročitve sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/C taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Glej npr. sodbo Upravnega sodišča I U 730/2020-15 z dne 1. 6. 2021 in tam citirano sodno prakso.

Več o občinskih taksah in omejitvah pri določanju njihove višine v sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 53/2021 z dne 9. 3. 2022, kjer je šlo prav za primer odmere takse za oglaševanje.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 237, 237/2, 237/2-3

Zakon o cestah (2010) - ZCes-1  - člen 97

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.