UPRS Sodba I U 1714/2020-23
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-12-28

spodbujanje skladnega regionalnega razvoja - spodbuda za zaposlovanje - problemsko območje - prispevki za socialno varnost - povračilo prispevkov delodajalcu - zaposlitev brezposelne osebe - stalno prebivališče - razlaga določb zakona - sodna praksa

Besedno zvezo iz tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2, „zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju“, je treba razumeti tako, da mora prikrajšani delavec, za katerega delodajalec iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanimi prvostopenjskimi odločbami je upravni organ zavrnil tožnikove vloge za povračila plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost za v izrekih navedene brezposelne osebe. V obrazložitvah izpodbijanih odločb se sklicuje na določbe 27. člena Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-2) ter ugotavlja, da je tožnik zaposlil prikrajšane delavce, ki stanujejo na naslovih, ki ne spadajo v občine, ki bi bile opredeljene kot območje z visoko brezposelnostjo in ki so delo opravljali na območju, ki ne spada v problemsko območje oziroma v okolici kraja bivanja, ki v nobeni od obravnavanih zadev ni opredeljen kot območje z visoko brezposelnostjo, zaradi česar jih po stališču organa ni mogoče šteti za delavce na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, ki bi prispevali k znižanju brezposelnosti na problemskem območju, kot je namen predmetne spodbude.

2. Drugostopenjski organ je tožnikove pritožbe zoper odločbe prve stopnje zavrnil.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožnik tožbo vlaga predvsem iz razloga napačne uporabe materialnega prava, saj meni, da je organ pri svojih odločitvah zmotno uporabil 27. člen ZSRR-2. Posledično uveljavlja zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, in sicer ker naj bi organ zaradi zmotne uporabe materialnega prava ugotavljal dejstva, ki niso pomembna, ne pa tudi dejstev, ki so pravno pomembna za odločitev v teh zadevah. Izpodbijanim odločbam očita tudi, da jih zaradi pomanjkljive obrazložitve ni mogoče preizkusiti. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijane odločbe v zvezi s pritožbenimi odločbami odpravi ter zadeve vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Hkrati zahteva povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka je sodišču posredovala upravne spise, odgovora na tožbo pa ni podala.

5. Senat je s sklepom I U 1714/2020–12 s 27. 10. 2022 na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1)

sklenil, da v zadevi odloča sodnica posameznica, saj gre v zadevi za enostavno dejansko in pravno vprašanje, ker o uporabi določb 27. člena ZSRR-2 že obstoji sodna praksa Vrhovnega sodišča RS (sodbi X Ips 125/2020 z 10. 3. 2021 in X Ips 4/2021 s 13. 3. 2021).

6. Tožnik je sodišču z vlogo z 15. 11. 2022 na poziv sodišča I U 1714/2020-15 z 2. 11. 2022 sporočil, da se odpoveduje izvedbi obravnave. Toženka je sodišču z dopisom z 10. 11. 2022 sporočila, da se odpoveduje glavni obravnavi.

7. Ker sta se obe stranki izvedbi glavne obravnave pisno odpovedali, je sodišče skladno z določbo prvega odstavka 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave na podlagi pisnih vlogi in pisnih dokazov strank.

9. Med strankama so sporne odločitve organa o zavrnitvi tožnikovih vlog, ki jih je podal na podlagi 27. člena ZSRR-2 kot delodajalec, za povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost v zvezi z zaposlitvami A. A., stanujočega na naslovu ..., ki spada pod Občino B., ki ni opredeljena kot območje z visoko brezposelnostjo, in ki je opravljal delo varnostnika v okolici kraja bivanja; C. C., stanujočega na naslovu ..., ki spada pod Občino Č., ki ni opredeljena kot območje z visoko brezposelnostjo, pri čemer je opravljal delo varnostnika v okolici kraja bivanja; D. D., stanujočega na naslovu ..., ki spada pod Mestno občino E., ki ni opredeljena kot območje z visoko brezposelnostjo, delo pa je opravljal na območju, ki ne spada v problemsko območje ter F. F., stanujočega na naslovu ..., ki spada pod Občino G., ki ni opredeljena kot območje z visoko brezposelnostjo, pri čemer je delo opravljal na območju, ki ne spada v problemsko območje. Navedene ugotovitve v zvezi z naslovi stalnih prebivališč navedenih delavcev in opravljanjem dela med strankama niso sporne. Sporno pa je, ali je organ pravilno razlagal določbo 27. člena ZSRR-2.

10. Na podlagi prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 (v delu, ki je relevanten za obravnavano zadevo) povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost lahko uveljavlja delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Po določbi drugega odstavka tega člena je delavec, za katerega se lahko uveljavlja spodbuda za zaposlovanje, prikrajšani delavec, kot ga opredeljuje Uredba 651/2014/EU. Po določbi tretjega odstavka tega člena se delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, za tega delavca, za obdobje enega leta, kot enkratna pomoč, povrnejo plačani prispevki delodajalca za socialno varnost iz proračuna Republike Slovenije.

11. Po presoji sodišča tako iz naslova sporne zakonske določbe (spodbuda za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko stopnjo brezposelnosti) kot tudi iz njene vsebine izhaja, da je spodbuda za zaposlovanje regionalno naravnana in neposredno vezana na območje z visoko brezposelnostjo. Iz nje tudi izhaja, da mora tako na strani delodajalca kot na strani delavca obstojati določena vez s takim območjem. Zato se sodišče ne strinja s tožnikovim stališčem, da se že s tem, ko delodajalec izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2, šteje, da je delavca zaposlil na problemskem območju, kot to določa tretji odstavek navedenega člena. Ravno nasprotno – besedna zveza „delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju (…..)“, po presoji sodišča odpira vprašanje, ali mora prikrajšani delavec na problemskem območju tudi živeti oziroma tam dejansko opravljati delo. Glede na navedeno je treba po oceni sodišča pri razlagi sporne določbe upoštevati še druge razlagalne metode, predvsem logično in namensko razlago sporne določbe.

12. Iz zakonodajnega gradiva, to je Predloga ZSRR-2,

izhaja, da v Republiki Sloveniji prihaja do znatnih regionalnih razlik, pri čemer se te razlike kažejo tudi v stopnji brezposelnosti. Za odpravljanje regionalnih razlik oziroma za spodbujanje skladnega regionalnega razvoja ZSRR-2 določa ukrepe regionalne politike (1. člen). Eden izmed teh ukrepov je tudi spodbuda za zaposlovanje po 27. členu ZSRR-2. Kot izhaja iz 25. člena ZSRR-2, ki je pravna podlaga tudi za obravnavani dodatni začasni ukrep razvojne podpore, se ta ukrep (lahko) aktivira, ko se na določenem območju gospodarske razmere tako poslabšajo, da stopnja registrirane brezposelnosti doseže kritično mejo, pod pogojem, da z ukrepi razvojnih politik ni mogoče izboljšati gospodarskih razmer. Kazalci in kriteriji za določitev takih območij so predpisani v prvem in drugem odstavku 25. člena ZSRR-2.

13. Ker je torej spodbuda za zaposlovanje neposredno vezana na območje z visoko brezposelnostjo, je po oceni sodišča njen osrednji namen v zmanjšanju regionalnih razlik glede stopnje brezposelnosti na teh območjih. Spodbuda za zaposlovanje po obravnavani določbi je le eden izmed ukrepov regionalne politike, ki je vezan na problemska območja z visoko brezposelnostjo. Pri obravnavani spodbudi za zaposlovanje gre za specifično, regionalno naravnano spodbudo, ki ni namenjena izboljšanju zaposlitvenih možnosti (katerihkoli) brezposelnih delavcev oziroma splošnemu znižanju stopnje brezposelnosti, ampak se ti cilji zasledujejo na točno določenem območju. Sporno določbo je po mnenju sodišča torej treba razlagati v skladu z navedenim namenom. To pa pomeni, da je treba besedno zvezo iz tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2, „zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju“, razumeti tako, da mora prikrajšani delavec, za katerega delodajalec iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju. Enako stališče je glede navedenega vprašanja zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS.

Iz predstavljenih razlogov drugačnemu stališču tožnika sodišče ni moglo sledilo.

14. Iz ugotovljenega dejanskega stanja v predmetni zadevi izhaja, da ima tožnik sedež v problemskem območju z visoko brezposelnostjo, in sicer v ..., kamor spada tudi ..., kar med strankama ni sporno. Tožnik v obravnavani zadevi uveljavlja povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost za zaposlitev brezposelnih oseb, ki po ugotovitvah prvostopenjskega organa, ki jih tožnik ne prereka in so torej nesporne, živijo na območjih, ki pa ne spadajo v problemsko območje z visoko brezposelnostjo v skladu z določbami 25. in 27. člena ZSRR-2 ter 22. člena Uredbe in v skladu s sklepom Vlade RS o dodatnih začasnih ukrepih razvojne podpore za problemska območja z visoko brezposelnostjo.

15. Po presoji sodišča je v skladu s pojasnjeno razlago prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 pogoj za uspešno uveljavljanje spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih, da delodajalec zaposli osebo, ki živi na problemskem območju, v konkretnem primeru v ..., in ne na kakem drugem območju. Navedeni pogoj za uveljavljanje spodbude v obravnavanem primeru ni izpolnjen. Tudi po presoji sodišča se je z obravnavanimi zaposlitvami delavcev iz drugih območij zmanjšala brezposelnost na teh območjih, to pa ni območje, ki ga je Vlada RS določila za problemsko območje z visoko brezposelnostjo. Prvostopni organ je tako pravilno uporabil materialno pravo ter pravilno in popolno ugotovil relevantno dejansko stanje v zadevi, na tej podlagi pa tožnikove vloge za povračilo prispevkov delodajalca za socialno varnost za navedene delavce pravilno zavrnil.

16. Prav tako neutemeljene so tožbene navedbe o bistvenih kršitvah pravil postopka zaradi neustrezne obrazložitve izpodbijane odločitve, zaradi česar naj bi bilo poseženo v tožnikovo pravico do sodnega varstva. Po presoji sodišča tožniku ni bilo nedopustno poseženo ne v pravico do sodnega varstva in tudi ne v pravico do enakega varstva pravic, saj sta odločbi obeh upravnih organov razumljivi in v zadostni meri obrazloženi tako, da je mogoče preizkusiti materialno pravno zakonitost odločitve. Prav tako se je tožnik tudi mogel seznaniti z razlogi za odločitev in jih izpodbijati. V celoti je tudi razumljivo nosilno razlogovanje obeh upravnih organov, da se z zaposlitvijo teh delavcev brezposelnost na problemskem območju z visoko brezposelnostjo (v ...) ni zmanjšala.

17. Po pojasnjenem zakonski pogoji za povračila plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost po določbi 27. člena ZSRR-2 niso bili izpolnjeni že iz razloga, ker delavci, za katere je tožnik uveljavljal spodbudo za zaposlovanje, ne živijo na problemskem območju, kakršno je tudi stališče Vrhovnega sodišča v sodbah X Ips 4/2021 s 13. 4. 2021 in X Ips 125/2020 z 10. 3. 2021, na kateri je to sodišče zaradi precedenčne narave odločb Vrhovnega sodišča vezano

18. Po povedanem je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

19. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Po določbi tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 upravno sodišče odloča o sodniku posamezniku, če gre v zadevi za enostavno dejansko in pravno stanje.

Predlog Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (ZSRR-2), prva obravnava, EPA 1367-V, Poročevalec Državnega zbora, št. 170 z 9. 11. 2010.

Glej sodbi Vrhovnega sodišča RS X Ips 125/2020 z 10. 3. 2021 ter X Ips 4/2021 s 13. 4. 2021.

Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (2011) - ZSRR-2  - člen 27, 27/1, 27/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.