UPRS Sklep I U 331/2023-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-03-17

dr. Damjan Gantar (preds.), Jure Likar (poroč.), mag. Barbara Fajdiga

pogojni odpust - pravica do osebne svobode - varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu - subsidiarni upravni spor - dovoljenost tožbe v upravnem sporu - procesne predpostavke - zagotovljeno drugo sodno varstvo - redni upravni spor - zavrženje tožbe

Tožnik ima zagotovljeno drugo sodno varstvo zoper odločbo z dne 2. 2. 2023 ter sklep z dne 30. 1. 2023 in 3. 3. 2023 v rednem upravnem sporu, zato je izključeno sodno varstvo po 4. členu ZUS-1.

II. Tožeča stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnik s tožbo izpodbija dejanje Zavoda za prestajanje kazni zapora ... (v nadaljevanju ZPKZ), ki ga protipravno zadržuje v ZPKZ. Navaja, da je Komisija za pogojni odpust na podlagi njegove prošnje z odločbo št. 7200-317/2022-2030-3 z dne 26. 10. 2022 (v nadaljevanju odločba z dne 26. 10. 2022) odločila, da se tožnika pogojno odpusti s prestajanja kazni zapora z 31. 1. 2023. Izvršitev te odločbe je Komisija za pogojni odpust s sklepom št. 7200-317/2022-2030/5 z dne 30. 1. 2023 (v nadaljevanju sklep z dne 30. 1. 2023) zadržala do ponovnega odločanja Komisije. Komisija za pogojni odpust z odločbo št. 7200-617/2022-2030711 z dne 2. 2. 2023 (v nadaljevanju odločba z dne 2. 2. 2023) ni posegla, razveljavila ali na drugačen način uredila odločbe z dne 26. 10. 2022. Po tožnikovem stališču je odločba z dne 2. 2. 2023 dokončna, zaradi česar bi ga moral ZPKZ ob vročitvi te odločbe nemudoma pogojno odpustiti, saj iz nje ne izhaja, da se pogojni odpust ne dopusti, pri čemer je bila izvršitev prvotne odločbe glede pogojnega odpusta zadržana zgolj do izvedbe dopisne seje. Zadržanje tožnika naj bi tako bilo nezakonito in naj bi ga bilo treba nemudoma izpustiti iz zavoda za prestajanje zaporne kazni ter mu omogočiti pogojni odpust v skladu z odločbo z dne 26. 10. 2022.

2. V nadaljevanju tožnik navaja, da je bilo dejanje nezakonitega zadrževanja v zaporu storjeno z dnem vročitve odločbe, torej ko je odločba z dne 2. 2. 2023 postala izvršljiva. ZPKZ očita samovoljno in nezakonito ravnanje, zaradi česar je bila tožniku kršena pravica do osebne svobode iz 19. člena Ustave. Meni, da bi ga moral ZPKZ izpustiti najkasneje po vročitvi odločbe z dne 2. 2. 2023, saj ta odločba ni posegla v odločbo z dne 26. 10. 2022, hkrati pa je zadržanje izvršitve odločbe z dne 26. 10. 2022 (do ponovne odločitve komisije za pogojni odpust) prenehalo s sprejemom odločitve v odločbi z dne 2. 2. 2023. Ne strinja se s pojasnilom ZPKZ, da je podlaga za zadržanje obsojenca sklep z dne 30. 1. 2023, saj je pravno učinkoval le do ponovne odločitve Komisije, ki je bila sprejeta z odločbo z dne 2. 2. 2023.

3. Tožnik v skladu z drugim odstavkom 66. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) predlaga, da sodišče nemudoma prepove nadaljevanje nezakonitega dejanja ZPKZ Dob ter odredi ukrep, da se tožnika nemudoma pogojno odpusti. Poudarja, da ZPKZ postopa nezakonito, saj kljub vročitvi odločbe z dne 2. 2. 2023 tožnika ni izpustil na pogojni odpust, in sodišču predlaga, naj ugotovi, da je tožena stranka s tem posegla v tožnikovo ustavno pravico do osebne svobode (1. točka). Prav tako predlaga, da se toženi stranki nemudoma prepove nadaljnje izvrševanje nezakonitega dejanja iz prve točke in se vzpostavi zakonito stanje, tako da se tožnika pogojno odpusti s prestajanja kazni zapora (2. točka). Priglaša tudi stroške postopka v upravnem sporu (3. točka).

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je tožnik prestajanje kazni zapora nastopil 10. 6. 2021 z zaključkom 29. 2. 2024. Komisija za pogojni odpust je z odločbo z dne 26. 10. 2022 odločila, da se obsojenca pogojno odpusti s prestajanja kazni z dnem 31. 1. 2023. Tožena stranka je Komisiji za pogojni odpust poslala dopolnitev Poročila za pogojni odpust, na podlagi katerega je Komisija za pogojni odpust s sklepom z dne 30. 1. 2023 zadržala izvršitev odločbe z dne 26. 10. 2022 do ponovnega odločanja Komisije. Ta sklep je bil tožniku vročen 30. 1. 2023. Odločba z dne 2. 2. 2023 je bila tožniku vročena 9. 2. 2023, toženi stranki pa je bila v vednost poslana 3. 3. 2023. Tega dne je tožena stranka izdala Sklep o popravi pomote Komisije za pogojni odpust številka 7200-617/2022-2030-12 z dne 3. 3. 2023 (v nadaljevanju sklep z dne 3. 3. 2023), ki je bil tožniku vročen isti dan.

6. Sodno varstvo zaradi posega v ustavne pravice je predvideno tako v Ustavi kot v ZUS-1. V drugem odstavku 157. člena Ustave je določeno, da v primeru, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika. V skladu s prvim odstavkom 4. člena ZUS-1 v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

7. Za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 morajo biti izpolnjeni pogoji, ki izhajajo iz navedene zakonske ureditve. Postopek se lahko začne le na podlagi tožbe, vložene skladno z zakonom, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic zaradi nezakonitega dejanja in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek. Da je táko tožbo mogoče obravnavati, morajo biti izpolnjene vse splošne zakonske procesne predpostavke iz 36. člena ZUS-1, kot so pravočasna, dovoljena, po upravičeni osebi vložena tožba, itd. Poleg splošnih procesnih predpostavk je pri presoji dovoljenosti tožbe treba upoštevati tudi posebne procesne predpostavke iz 4. člena ZUS-1. Tožba je dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi poseglo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedel organ državne oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil. Ker je sodno varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu subsidiarno, je za dovoljenost tožbe treba presoditi, ali ima glede na okoliščine in značilnosti v tožbi zatrjevane kršitve ustavnih pravic tožnik na voljo drugo učinkovito sodno varstvo. Če te procesne predpostavke niso izpolnjene, je treba tožbo zavreči.

8. Tožnik v tožbi sicer ne navaja, da nima drugega učinkovitega sodnega varstva. Vendar pa je ob upoštevanju zgornjih izhodišč najprej treba presoditi, ali obstaja drugo (primarno) sodno varstvo, ki izključuje upravni spor po navedenem členu; če obstaja, katero sodno varstvo je to; ter ali je takšno (primarno) sodno varstvo učinkovito.

9. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je po petem odstavku 17. člena ZUS-1 v obravnavani zadevi tožena stranka Republika Slovenija, pri čemer se ta določba uporablja v skladu z drugim odstavkom 4. člena ZUS-1 tudi, če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti. To pomeni, da je Republika Slovenija tista, ki je kršiteljica v tožbi zatrjevane tožnikove pravice osebne svobode ter naslovnica prepovedi nadaljnjega izvrševanja nezakonitega stanja in vzpostavitve zakonitega stanja Republika Slovenija. Tožena stranka v upravnem sporu ne more biti posamezen organ tožene stranke, saj le-ta izvršuje le procesno vlogo zastopnika.

Zato po presoji sodišča za ugotavljanje, ali ima tožnik drugo sodno varstvo, ni bistveno, kateremu državnemu organu se s tožbo očita kršitev pravice do osebne svobode (Ministrstvo za pravosodje ali ZPKZ ...).

10. V obravnavani zadevi je tako treba presoditi, ali ima tožnik zoper priloženi odločbi z dne 26. 10. 2022 in 2. 2. 2023 ter sklep z dne 30. 1. 2023 in 3. 3. 2023, na podlagi katerih utemeljuje nezakonit odvzem osebne svobode in nezakonito zadrževanje v ZPKZ, zagotovljeno učinkovito sodno varstvo, ki izključuje uporabo subsidiarnega upravnega spora po 4. členu ZUS-1.

11. Med strankama ni sporno, da je tožnik 12. 8. 2022 vložil prošnjo za pogojni odpust, o kateri je pristojni organ odločil s priloženima odločbama z dne 26. 10. 2022 in 2. 2. 2023 ter sklepom z dne 30. 1. 2023. Iz odgovora na tožbo izhaja tudi, da je bil 3. 3. 2023 izdan še sklep z dne 3. 3. 2023, ki je bil tožniku vročen istega dne. O prošnji za pogojni odpust odloča komisija za pogojni odpust (prvi odstavek 105. člena Zakona o izvrševanju kazenskih sankcij; v nadaljevanju ZIKS-1), ki o odločitvi izda pisno odločbo (prvi odstavek 107. člena ZIKS-1), zoper katero pritožba ni dovoljena (četrti odstavek 107. člena ZIKS-1). V skladu z ustaljeno sodno prakso je odločba, s katero se odloči o pogojnem odpustu v skladu z 107. členom ZIKS-1, upravni akt. To pomeni, da sta obravnavani odločbi z dne 26. 10. 2022 in 2. 2. 2023 upravna akta, zoper katera ima oziroma je imel tožnik možnost tožbe v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1. S sklepom o popravi pomote z dne 3. 3. 2023 je tožena stranka popravila izrek iz odločbe z dne 2. 2. 2023 tako, da je zavrnila tožnikovo prošnjo. S tem je tožena stranka na novo odločila o tožnikovem pravnem položaju, kar je moralo sodišče upoštevati pri presoji procesnih predpostavk za obravnavano tožbo

, kar ob upoštevanju stališča Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 79/2020 z dne 30. 9. 2020 pomeni, da je bilo s tem zaradi ponovnega odločanja o zadevi tožniku zagotovljeno sodno varstvo zoper navedeni sklep z dne 3. 3. 2023 v zvezi z odločbo z dne 2. 2. 2023. Povedano drugače to pomeni, da lahko tožnik vloži tožbo na podlagi 2. člena ZUS-1 tudi zoper sklep z dne 3. 3. 2023. Sodišče še ugotavlja, da je sklep z dne 30. 1. 2023, s katerim je komisija na podlagi devetega odstavka 106. člena ZIKS-1 zadržala izvršitev odločbe z dne 26. 10. 2022 do ponovnega odločanja komisije, po vsebini procesni sklep, s katerim je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen

. Zoper tak sklep pa je bilo ravno tako zagotovljeno sodno varstvo na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Po presoji sodišča ima torej tožnik zagotovljeno drugo sodno varstvo zoper odločbo z dne 2. 2. 2023 ter sklep z dne 30. 1. 2023 in 3. 3. 2023 v rednem upravnem sporu, zaradi česar je izključeno sodno varstvo po 4. členu ZUS-1. Če tožnik drugega sodnega varstva ne izkoristi, ne pomeni, da ga ni imel.

12. Sodišče mora v nadaljevanju še ugotoviti, ali je to drugo sodno varstvo učinkovito. S tem v zvezi je Ustavno sodišče že sprejelo stališče, da za učinkovitost sodnega varstva ni treba, da je prizadeti osebi pred pristojnim sodiščem zagotovljeno uveljavljanje enakih zahtevkov, kot jih lahko uveljavi v upravnem sporu zaradi varstva človekovih pravic, saj zadostuje, da lahko oseba v okviru pravnega sredstva ali drugega zahtevka zatrjuje in uveljavlja tudi kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin.

Varstvo ustavnih pravic tožnikov v postopku pred sodiščem splošne pristojnosti ni in ne sme biti drugačno (manj učinkovito) glede na to, kdo je tožena stranka (posameznik ali država oziroma njen oblastveni organ). Sodno varstvo človekovih pravic mora biti zagotovljeno v vseh sodnih postopkih.

Iz določb Ustave, na katere se sklicuje tožnik, ne izhaja potreba po posebni presoji kršitev zatrjevanih pravic v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1. Zato ni razlogov, ki bi kazali na možnost, da bi bilo sodno varstvo v takih primerih bolj učinkovito v upravnem sporu zaradi varstva ustavnih pravic kot v rednem upravnem sporu, v katerem se odloča o zakonitosti upravnih aktov zaradi kršitve zatrjevanih pravic.

13. Na podlagi navedenega sodišče zaključuje, da niso izpolnjeni pogoji za tožbo v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1, saj je tožniku zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo. Zato je sodišče tožbo zavrglo na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1.

14. Ob takih okoliščinah sodišče ni odločilo o tožnikovem tožbenem zahtevku, ki ga je podal na podlagi drugega odstavka 66. člena ZUS-1

, saj o tožbi ni meritorno odločilo, ker posebne procesne predpostavke za njeno obravnavanje niso izpolnjene. Sodišče namreč odloča o prepovedi nadaljevanja dejanja in ukrepih za vzpostavitev zakonitega stanja le na podlagi meritorne presoje o nezakonitosti dejanja in zatrjevanega posega v človekove pravice ali temeljne svoboščine, če tako dejanje še traja. Tožbena zahtevka za odpravo dejanja in odpravo posledic iz drugega odstavka 66. člena ZUS-1 pa sta po svoji naravi akcesorna.

15. Stroške postopka je priglasil le tožnik, zaradi česar je sodišč odločalo le o njegovih stroških na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Glej sodba VSRS I Up 20/2021 z dne 25. 1. 2023 (10. točka obrazložitve).

Tako tudi Ustavno sodišče v več svojih odločbah, med drugim v sklepu Up-438/09 z dne 24. 3. 2010 ter sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 104/2019 z dne 6. 11. 2019 (11. točka obrazložitve) in sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 38/2022 z dne 16. 3. 2022 (6. točka obrazložitve).

Glej sodba VSRS I Up 10/2018 z dne 4. 4. 2018 (18. točka obrazložitve).

Vrhovno sodišče je že sprejelo stališče, da mora sodišče v okviru predhodnega preizkusa tožbe po uradni dolžnosti, ne glede na tožbene navedbe, ugotavljati ali so podane procesne predpostavke za vsebinsko odločanje o tožbi. Dejanske okoliščine pa se ugotavljajo na podlagi listin, ki morajo po predpisih biti v upravnem spisu (sklep I Up 196/2010 z dne 8. 7. 2010, 8. točka obrazložitve).

Sklep o zadržanju odločbe o pogojnem odpustu se izda, kadar nastanejo nova dejstva in okoliščine, zaradi katerih obsojenec ne bi bil pogojno odpuščen. Deveti odstavek 106. člena ZIKS-1 namreč določa: „Če zavod v času od odločitve komisije do datuma pogojnega odpusta obsojenca ugotovi, da so pri obsojencu nastala dejstva in okoliščine, zaradi katerih ocenjuje, da obsojenec ne bi bil pogojno odpuščen, o tem obvesti predsednika komisije, ki zadrži izvršitev odločbe do ponovnega odločanja komisije v skladu s prvo alinejo petega odstavka tega člena.“ Nova dejstva, ki bi mogla pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva navedena ali uporabljena v prejšnjem postopku, pa so v skladu s 1. točko prvega odstavka 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku razlog za obnovo postopka.

Glej npr. sklep Ustavnega sodišča št. Up-1122/12 in U-I-59/14 z dne 15. 10. 2015 ter sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 104/2019 z dne 6. 11. 2019, 11. točka obrazložitve, in sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 38/2022 z dne 16. 3. 2022, 6. točka obrazložitve.

Glej npr. sodbo Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 104/2019 z dne 6. 11. 2019, 22. točka obrazložitve.

Drugi odstavek 66. člena ZUS-1 določa: „O prepovedi nadaljevanja dejanja in ukrepih za vzpostavitev zakonitega stanja, če nezakonito dejanje še traja, odloči sodišče brez odlašanja s sklepom, zoper katerega je dovoljena pritožba v treh dneh. Vrhovno sodišče mora o pritožbi odločiti v treh dneh od njenega prejema. “

Erik Kerševan et. al., Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2019, stran 380,

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4, 4/1

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 19

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.