UPRS Sklep I U 1483/2022-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-11-08

mag. Miriam Temlin Krivic (preds.), Petra Hočevar (poroč.), mag. Mira Dobravec Jalen

odpadki - ravnanje z odpadno embalažo - določitev deležev za prevzemanje odpadne embalaže - upravni akt - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Da bi obveznosti DROE do prevzema odpadne embalaže lahko postale upravne zadeve, bi moral ZVO-1 določiti, da o teh obveznostih po uradni dolžnosti ali na vlogo stranke odloči določen pristojni organ in jih naloži z upravno odločbo (v skladu z načelom zakonitosti delovanja uprave po 120. in 153. členu Ustave Republike Slovenije). Če bi bila taka upravna odločba izdana in bi v izreku nalagala obveznost konkretnega subjekta (tožnika), da prevzame odpadno embalažo, bi se lahko tudi prisilno izvršila. Objava deležev prevzemanja odpadne embalaže z izpodbijanim sklepom pa po oceni sodišča take vsebine nima. Z njim se namreč ne določa obveznost konkretnega subjekta za prevzem odpadne embalaže, saj toženka o tem niti po ZVO-1 niti po Uredbi o embalaži in odpadni embalaži ne more odločiti. Navedeno pomeni, da izpodbijani sklep nima narave upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, niti iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, zato so tožnikovi ugovori v smislu poseganja v njegov pravni položaj z izdajo izpodbijanega sklepa neutemeljeni.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Predlog za dopustitev stranske intervencije A., d. o. o. se zavrne.

IV. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Vlada Republike Slovenije je z izpodbijanim sklepom določila, da so deleži odpadne embalaže za oktober, november in december 2022 naslednje: 1. za odpadno embalažo iz embalažnega materiala papir: za tožnika 43,28 %, 2. za odpadno embalažo iz embalažnega materiala steklo: za tožnika 125,96 %, 3. za odpadno embalažo iz embalažnega materiala plastika in kovine (mešana embalaža): za tožnika 82,2 %, 4. za odpadno embalažo iz embalažnega materiala les: za tožnika 28,86 %. Sklep je bil izdan na podlagi petega odstavka 30. člena Uredbe o embalaži in odpadni embalaži.

2. Tožnik je zoper sklep vložil tožbo. Ne gre za posamični in konkretni upravni akt, kar nakazuje že dejstvo objave v Uradnem listu RS. Kršen je bil 226. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Ker Vlada s sklepom odloča o obveznostih posameznih, poimensko določenih družb, bi morala odločati o stvari z odločbo, izdano po ZUP. Sklep ne vsebuje obrazložitve, zato ga ni mogoče preizkusiti, ni jasno, kakšno dejansko stanje je bilo podlaga za njegovo odločitev. Sklicuje se na sodbo, I U 1508/2019, iz katere izhaja, da ne gre za upravno stvar, temveč za razmerje med dvema neoblastnima subjektoma, ki ga urejata z zasebno pogodbo. Da bi ta zadeva postala upravna stvar, bi to morala biti določeno v Zakonu o varstvu okolja (ZVO-1). Ker tožnikova obveznost ne izhaja ne iz zakona in ne iz sklepa, ga je zato treba odpraviti. Tožnik šteje za nezakonite tudi določbe Uredbe, ki mu nalagajo prevzemanja vse odpadne embalaže od izvajalcev javne službe v deležih, ki jih določi Vlada s sklepom, upoštevajoč 30. člen Uredbe in 8a. člen Direktive o odpadkih. Odgovornost za ravnanje z odpadki je na povzročitelju odpadkov, kar tožnik ni. Njegova obveznost temelji izključno na pogodbi, s katero je to obveznost prevzel od povzročitelja odpadkov (sklep, III Ips 12/2015, I U 1746/2017). Enako izhaja iz pravnomočnega okoljevarstvenega dovoljenja, izdanega tožniku.

3. Sklep je nezakonit tudi zato, ker je bila spremenjena metodologija izračuna deleža odpadne embalaže (objavljena v Uradnem listu 16. 9 2022), ki se je uveljavila takoj naslednji dan. Posledično je prišlo do znatnega povečanja tožnikovih obveznosti (tudi zaradi določitve nove, poprej neobstoječe obveznosti - 2. člen Uredbe), kar je prikazano v tabelarnem prikazu. Npr. po prej veljavni metodologiji je bil delež odpadne embalaže cca 36 %, sedaj je 82,2 %. Obveznost je objektivno neizpolnljiva. Opozoril je še na 21. člen Uredbe in kršitev zakona s strani uredbodajalca, saj ni možno, da bi nastala večja količina kot 100 %. ARSO je po sprejetju spremembe Uredbe po uradni dolžnosti spremenil okoljevarstveno dovoljenje tožniku, ki ga je sodišče s sodbo, I U 858/2022 z dne 23. 8. 2022, odpravilo. Obveznost tožnika torej ostaja po poprej določenem deležu. Sprememba Uredbe posega v pravnomočno veljavno okoljevarstveno dovoljenje, s čimer sta kršena 158. in 2. člen Ustave RS, ureditev iz 2. člena Uredbe pa je tudi v nasprotju s 155. členom Ustave RS.

4. Tožnik je hkrati s tožbo zahteval odložitev izvrševanja sklepa. Z izdajo začasne odredbe lahko tožnik doseže, da se mu ne povzroča občutna, težko popravljiva škoda. Prevzemanje odpadne embalaže na podlagi nezakonito določenega tržnega deleža bi za tožnika pomenila visoke finančne stroške, ki bi ga v celoti bremenili, posledično pa njegove zavezance, ki so vključeni v njegov sistem ravnanja z odpadno embalažo. Zaradi povečanja stroškov bi bil tožnik prisiljen povečati cene embalažnine, kar bi pomenilo odpovedi pogodb in izstop zavezancev iz njegovega sistema ravnanja z odpadno embalažo ali pa bi tožnik posloval z veliko finančno izgubo. Izgube zavezancev pa se ne da nadomestiti. Izdaja začasne odredbe je potrebna, da se prepreči vzpostavitev nezakonitega stanja na trgu. Zaradi povedanega je jasno, da izdaja začasne odredbe ne bo nesorazmerno posegla v javno korist, v korist nasprotne stranke pa sploh ne bo posegla.

5. Toženka je v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe prerekala navedbe tožnika. Odložitev izvrševanja izpodbijanega sklepa bi privedla do škodljivih posledic za okolje, ker DROE ne bi mogle pobirati odpadne embalaže. S tem je ogroženo tudi doseganje predpisanih okoljskih ciljev. Hkrati bi prišlo do resnih okoljskih težav. Sicer so pa vse DROE že pred koncem leta seznanjene, kakšen je njihov delež pobiranja odpadne embalaže, delež odpadne embalaže v četrtem trimesečju 2022 pa se je znatno povečal na račun znatno manjšega pobiranja odpadne embalaže v prvem in drugem trimesečju 2022, kar je namen izravnave. Predlagala je zavrnitev zahteve za izdajo začasne odredbe.

6. Predlog za dopustitev stranske intervencije v tem upravnem sporu je vložil A., d. o. o. z vlogo z dne 7. 11. 2022. Meni, da je izkazan njegov pravni interes, saj se izpodbijani sklep nanaša tudi nanj. V primeru ugoditve zahteve za izdajo začasne odredbi bi prišlo do nevzdržnega stanja, ker DROE ne bi prevzemale odpadne embalaže, kar bi pripeljalo v ekološko in ekonomsko nevzdržno stanje. Opozoril je tudi, da sklep ni posamični akt, zato tožba in zahteva za izdajo začasne odredbe nista dopustni. Ob tem je še izpostavil, da sta tudi sicer tožba in zahteva za izdajo začasne odredbe neutemeljeni, kar je podrobneje utemeljil. Predlagal je, naj sodišče dopusti njegovo stransko intervencijo, nato pa zahtevo za izdajo začasne odredbe in tožbo tožnika zavrne.

8. Sodišče mora pri predhodnem preizkusu tožbe preveriti, ali ni podan kateri od razlogov iz prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Na te razloge mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka. V 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

9. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Drugi odstavek istega člena opredeljuje upravni akt kot upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1 pa v upravnem sporu sodišče odloča tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Poleg tega se po drugem odstavku 5. člena ZUS-1 v upravnem sporu lahko izpodbijajo tudi tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

10. V predmetni zadevi je spor glede zakonitosti sklepa toženke o določitvi deležev odpadne embalaže za oktober, november in december 2022, izdanem po petem odstavku 30. člena Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (Uredba). Tožnik navaja, da ne gre za posamični in konkretni upravni akt, kar bi po njegovem mnenju moral biti, hkrati pa predlaga, da sodišče ta sklep odpravi.

11. Po tretjem odstavku 30. člena Uredbe upravljajo družbe za ravnanje z odpadno embalažo (DROE) skupni sistem ravnanja z odpadno embalažo, v okviru katerega se, med drugim, zagotavlja redno prevzemanje odpadne embalaže. Po drugem odstavku 21. člena Uredbe mora izvajalec javne službe omogočiti DROE, da redno prevzema odpadno embalažo v zbirnem centru in centru za ravnanje s komunalnimi odpadki. Če proizvajalci za skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalcev iz 29. člena Uredbe pooblastijo več DROE, mora izvajalec javne službe zagotoviti vsaki od njih prevzem v deležih odpadne embalaže iz petega odstavka 30. člena Uredbe, to je v deležih, ki jih določi vlada s sklepom. Po drugem odstavku 22. člena Uredbe mora DROE prevzeti vso komunalno odpadno embalažo od izvajalca javne službe brezplačno, ne glede na morebitne stroške, ki nastanejo pri nadaljnji predelavi ali odstranjevanju. Ne glede na to, pa morajo DROE za prevzeto odpadno embalažo plačati izvajalcu javne službe tiste stroške, ki presegajo obseg storitev javne službe, določene s predpisom, ki ureja obvezno občinsko gospodarsko javno službo zbiranja komunalnih odpadkov (tretji odstavek 22. člena Uredbe). Po četrtem odstavku 21. člena Uredbe morajo DROE in izvajalec javne službe način oddaje in prevzema odpadne embalaže urediti s posebno pogodbo.

12. V obravnavani zadevi je toženka na podlagi petega odstavka 30. člena Uredbe določila deleže prevzemanja odpadne embalaže za oktober, november in december 2022 za posamezne DROE, med drugim tožnika, glede na vrsto odpadne embalaže. S tem pa po oceni sodišča ni odločala o kakšni tožnikovi obveznosti.

Njegova obveznost kot DROE, da prevzame odpadno embalažo, je namreč urejena v Uredbi (tretji odstavek 30. člena), ki predstavlja splošno in abstraktno ureditev obveznosti in ne odločitev v konkretnem primeru. Uredba ni posamični akt, ki bi urejal posamično razmerje.

13. Da bi obveznosti DROE do prevzema odpadne embalaže lahko postale upravne zadeve, bi moral ZVO-1 (kot to tudi meni tožnik) določiti, da o teh obveznostih po uradni dolžnosti ali na vlogo stranke odloči določen pristojni organ in jih naloži z upravno odločbo (v skladu z načelom zakonitosti delovanja uprave po 120. in 153. členu Ustave Republike Slovenije). Če bi bila taka upravna odločba izdana in bi v izreku nalagala obveznost konkretnega subjekta (tožnika), da prevzame odpadno embalažo, bi se lahko tudi prisilno izvršila.

Objava deležev prevzemanja odpadne embalaže z izpodbijanim sklepom pa po oceni sodišča take vsebine nima. Z njim se namreč ne določa obveznost konkretnega subjekta za prevzem odpadne embalaže, saj toženka o tem niti po ZVO-1 niti po Uredbi ne more odločiti. Navedeno pomeni, da izpodbijani sklep nima narave upravnega akta iz 2. člena ZUS-1 (kar, kot že povedano, trdi tudi sam tožnik v tožbi), niti iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, zato so tožnikovi ugovori v smislu poseganja v njegov pravni položaj z izdajo izpodbijanega sklepa, neutemeljeni. Izpodbijani sklep pa tudi ni drug akt iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1, saj zakon tega ne določa. Izpodbijani sklep prav tako ni sklep, s katerim bi bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan, torej sklep, ki ga je dopustno izpodbijati na podlagi izrecne določbe drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Tako tudi že citirana ustaljena sodna praksa.

14. Ker glede na obrazloženo izpodbijani sklep ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo kot nedovoljeno zavrglo.

15. Ob ugotovitvi, da izpodbijani akt ni upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, se sodišče do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo po vsebini.

16. Po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 je tožba v upravnem sporu nesuspenzivno pravno sredstvo, saj vložena tožba praviloma ne ovira izvršitve izpodbijanega akta, zoper katerega je uperjena, razen v izjemnih primerih, kolikor zakon ne določa drugače. Sodišče na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 odloži na zahtevo tožnika izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda (odložitvena začasna odredba). Na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetno izkaže za potrebno (ureditvena začasna odredba).

17. Iz povzetih določb drugega in tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 tako med drugim izhaja, da je zakonodajalec kot enega izmed formalnih pogojev oziroma procesnih predpostavk za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi določil tudi obstoj dopustne tožbe. Ta procesna predpostavka pa v konkretnem primeru ni podana, ker je ob odločanju o zahtevi za izdajo začasne odredbe z izrekom pod točko I že tudi odločeno o tožbi.

18. Sodišče je zato glede na povedano zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo smiselno 36. členu ZUS-1.

19. Po 199. členu Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki se v ZUS-1 uporablja na podlagi prvega odstavka 22. člena, se, kdor ima pravni interes, da v pravdi, ki teče med drugimi, zmaga ena od strank, lahko pridruži tej stranki (prvi odstavek). Intervenient lahko vstopi v pravdo ves čas postopka vse do pravnomočnosti odločbe o tožbenem zahtevku ter ves čas postopka, ki se nadaljuje, ker je bilo vloženo izredno pravno sredstvo (drugi odstavek). Po 200. členu lahko vsaka stranka oporeka intervenientu pravico do udeležbe v postopku in predlaga, naj se intervencija zavrne; sodišče pa lahko tudi brez izjave strank zavrne intervencijo, če ugotovi, da ni podan pravni interes intervenienta (prvi odstavek).

20. Kot je razvidno iz predloga, povzetega zgoraj, je A., d. o. o. zasledoval zavrženje tožbe in zahteve za izdajo začasne odredbe. Na takšen način pa je bilo tudi odločeno, kar po presoji sodišča pomeni, da je s tem odpadel njegov pravni interes za sodelovanje v tem upravnem sporu.

21. Sodišče je zato njegov predlog, upoštevajoč prvi odstavek 200. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, zavrnilo.

22. Odločitev o zavrnitvi stroškov postopka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Enako tudi sklepi naslovnega sodišča I U 1656/2018-6 z dne 1. 8. 2018 in I U 71/2017 z dne 25. 1. 2018, I U 71/2022, I U 540/2022, ter sklep Vrhovnega sodišča III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016.

Glej 21.–23. točko sklepa Vrhovnega sodišča III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 5/4, 36, 36/1, 36/1-4

Uredba o embalaži in odpadni embalaži  (2021) - člen 30, 30/5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.