UPRS Sodba II U 365/2021-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-11-09

Nevenka Đebi (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Mojca Medved Ladinek

zdravstvena dejavnost - javni razpis - arbitraža - tožba v upravnem sporu - pravočasnost tožbe

Tožena stranka napačno šteje kot izključevalni razlog po predmetnem javnem razpisu okoliščino, da tožeča stranka že izvaja program v obsegu 1,2 tima. To ne pomeni, da tožeča stranka zgolj iz tega razloga ne more biti uspešna na predmetnem javnem razpisu, pomeni namreč le, da je treba to okoliščino pri izbiri programov ustrezno ovrednotiti. Prednost pri izbiri imajo namreč tisti koncesionarji, ki še nimajo pogodbeno dogovorjenega programa v višini enega tima.

I. Tožbi se ugodi. Sklep upravnega odbora tožene stranke št. 9001-1472018-DI/30 z dne 11. 10. 2018 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 849,12 € v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožeča stranka je vložila tožbo v upravnem sporu zoper dne 21. 12. 2018 sprejeto razsodbo arbitraže, ustanovljene po 63. členu Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ), ker arbitraža ni pravilno ugotovila dejanskega stanja, posledično pa tudi ni pravilno uporabila materialnega prava.

2. Pojasnjuje, da se je tožeča stranka kot zasebna izvajalka zdravstvene dejavnosti 27. 8. 2018 prijavila na razpis tožene stranke za sklepanje pogodb za opravljanje programov zdravstvenih storitev pod št. 9001-5/2018-DI/9 in sicer za del razpisa po 3. točki četrtega odstavka 25. člena Splošnega dogovora za leto 2018 (v nadaljevanju Splošni dogovor). Tožeča stranka ni bila izbrana, zato je vložila zahtevo za arbitražo po prvem odstavku 65. člena ZZVZZ. Meni, da arbitraža, navedena v 65. členu ZZVZZ, ni arbitraža v smislu Zakona o arbitraži (v nadaljevanju ZArbit), ampak je to nekakšen drugostopenjski organ v postopku odločanja tožene stranke in ne samostojni pravni subjekt, zato tožeča stranka ne more vložiti zahteve za razveljavitev arbitražne odločbe po ZArbit, ampak lahko svoj pravni položaj zaščiti le z upravnim sporom.

3. Po mnenju tožeče stranke je zahteva za odločanje arbitraže po prvem odstavku 65. člena ZZVZZ pravno sredstvo zoper odločitev upravnega odbora tožene stranke, zato je arbitraža organ ali institucija v sklopu tožene stranke.

4. Tožeča stranka že izvaja program splošna in družinska medicina za območje ..., za kar ima sklenjeno koncesijsko pogodbo, prijavila pa se je za razliko do polnega programa v obsegu enega tima, torej za 32 % programa, kot izhaja iz prijave na javni razpis.

5. Dne 21. 9. 2018 je tožeča stranka prejela obvestilo o sklepu o izbiri z dne 20. 9. 2018, iz katerega je razvidno, da je bila njena ponudba zavrnjena, ker ni v skladu z razpisom. Na dan prijave namreč ni več neoddanega programa v izpostavi ..., obenem pa tudi specializanta še nista zaključila specializacije oziroma niso zaposlili novega zdravnika.

6. Tožeča stranka je nato dne 2. 10. 2018 vložila zahtevo za arbitražni postopek in na podlagi tega prejela obvestilo o popravi obrazložitve k sklepu o izbiri ponudnikov zdravstvenih storitev na osnovni razpis, iz katerega je razvidno, da je upravni odbor tožene stranke ponovno odločal o ponudbi tožnice na seji dne 11. 10. 2018 in sprejel sklep št. 9001-14/2018-DI/30, s katerim je ponovno zavrnil tožničino prijavo, ker ima tožnica dva programa v obsegu 1,2 tima in posledično naj ne bi izpolnjevala pogojev. Zoper to odločitev je tožeča stranka vložila dopolnitev zahtevka za arbitražo z dne 29. 10. 2018, o tem pa je bilo odločeno 21. 12. 2018.

7. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo zavzema za zavrženje tožbe, ker za odločanje v tej zadevi ni podana stvarna pristojnost Upravnega sodišča.

8. Sodišče je v zadevi že odločilo s sklepom št. II U 58/2019-10 z dne 20.1. 2021, s katerim je tožbo zavrglo, ker se je postavilo na stališče, da ne gre za akt, ki se izpodbija v upravnem sporu. Po pritožbi tožeče stranke je Vrhovno sodišče RS s sklepom št. I Up 55/2021 z dne 17. 11. 2021 odločitev Upravnega sodišča razveljavilo in zadevo vrnilo v nov postopek. Po stališču Vrhovnega sodišča zagotavljanje javnih sredstev za izvajanje javne zdravstvene službe sodi v okvir servisne funkcije uprave, zato gre pri izpodbijanem aktu za posamičen akt, ki ustreza definiciji upravnega akta iz 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ob tem je sodišču naložilo, da tožnici omogoči, da ustrezno dopolni oziroma prilagodi svojo tožbo.

9. Po pozivu sodišča (v skladu z zgoraj navedenim stališčem Vrhovnega sodišča) je tožeča stranka svojo tožbo dopolnila tako, da naj sodišče sklep upravnega odbora tožene stranke št. 9001-14/2018-DI/30 z dne 11. 10. 2018 odpravi in odloči, da se sprejme ponudba tožeče stranke za popolnitev programa splošne ambulante (v obsegu 1 tima – v višini 32 % oziroma za dodatnih 8.796 količnikov iz obiskov) vložena na podlagi razpisa št. 9001-5/2018-DI/9 z dne 22. 3. 2018 oziroma podredno, da sodišče prej navedeni sklep tožene stranke odpravi in zadevo vrne v nov postopek. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

10. V nadaljnjih pripravljalnih vlogah je tožeča stranka utemeljevala svoje stališče, da bi morala uspeti na predmetnem javnem razpisu, ker tožena stranka določbe Splošnega dogovora in javnega razpisa napačno razlaga in meni, da je bistveno izvajanje programa in ne koncesije. Tožena stranka v svojih vlogah temu nasprotuje in vztraja pri izpodbijani odločitvi ter predlaga, da sodišče tožbo, kolikor je ne bo zavrglo, zavrne.

12. V predmetni zadevi se izpodbija odločitev tožene stranke sprejeta o vlogi tožeče stranke, vložene na javni razpis, ki je namenjen dodeljevanju javnih sredstev za izvajanje javne zdravstvene službe upravičenim osebam s strani tožene stranke, ki je oseba javnega prava, ustanovljena za varstvo javnega interesa na področju zdravstvenega varstva in zdravstvenega zavarovanja. Ker zagotavljanje javnih sredstev za izvajanje javne zdravstvene službe sodi v okvir servisne funkcije uprave, gre za posamični akt, ki ustreza definiciji upravnega akta iz 2. člena ZUS-1

13. Tožeča stranka je tekom postopka, kot je zgoraj obrazloženo, svojo tožbo modificirala tako, da jo je oblikovala kot izpodbojno tožbo zoper sklep upravnega odbora tožene stranke št. 9001-14/2018-DI/30 z dne 11. 10. 2018, glede na zgoraj navedeno stališče pa je sodišče le-tega presojalo po vsebini.

14. Ugovoru tožene stranke, da je tožba vložena prepozno, sodišče ne pritrjuje. ZUS-1 v prvem odstavku 28. člena določa, da je treba tožbo vložiti v roku 30 dni od vročitve upravnega akta, s katerim je bil postopek končan. Kot je zgoraj obrazloženo, je o odločitvi tožene stranke z dne 11. 10. 2018 odločala arbitraža iz 65. člena ZZVZZ, katero je šteti kot sui generis drugostopenjski organ v predmetni zadevi. Odločitev arbitraže je bila sprejeta dne 21. 12. 2018, tožeča stranka pa je v tem upravnem sporu navedla, da je to odločitev prejela dne 27. 12. 2018. Tožena stranka je pojasnila, da s povratnicami o vročitvi ne razpolaga, sodišče pa glede na zgoraj navedeno šteje, da je dne 22. 1. 2019 vložena tožba v upravnem sporu pravočasna. V predmetni zadevi je bil namreč postopek končan z zgoraj navedeno odločitvijo arbitraže z dne 21. 12. 2019, ki je morala nato biti še vročena tožeči stranki, zato je tožba vložena 22. 12. 2019 po presoji sodišča vložena znotraj 30-dnevnega roka iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1.

15. Z izpodbijanim sklepom je bila ponudba tožeče stranke, vložena na predmetni razpis, zavrnjena, iz priložene obrazložitve pa izhaja, da zato, ker je pogoj za izbiro ponudnika, da ima ponudnik podeljeno koncesijo, vendar v manjšem obsegu, kot je v dogovoru opredeljeno za en tim za enega zdravnika, pri čemer se upoštevajo vsi programi, ki jih na podlagi koncesije opravlja zdravnik. Tožeča stranka opravlja dva programa, skupaj v obsegu 1,2 tima (0,68 tima splošne ambulante in 0,52 tima ambulante v socialnem zavodu), zato ne izpolnjuje pogojev iz 3. točke četrtega odstavka 25. člena Dogovora.

16. Takšna utemeljitev ni v skladu z določbami iz Splošnega dogovora za pogodbeno leto 2018 (Splošni dogovor) in posledično tudi javnega razpisa. Tožeča stranka se je prijavila na predmetni javni razpis za programe po 3. točki četrtega odstavka 25. člena Splošnega dogovora, to je za dopolnitev do polnega tima. Glede tega 4. točka opomb k 25. členu Splošnega dogovora pojasnjuje, da imajo prednost pri pridobivanju dodatnega programa koncesionarjev tisti koncesionarji, ki v pogodbi z Zavodom še nimajo dogovorjenega programa v višini enega tima na enega zdravnika, ki že dela oziroma za pri njem zaposlene zdravnike, ki že izvajajo dejavnost splošne medicine, otroškega ali šolskega dispanzerja in istočasno ne opravljajo druge dejavnosti. Če več izvajalcev izpolnjuje isti kriterij, se širitev programa prioritetno dodeli izvajalcem, ki najbolj presegajo število količnikov na tim v izpostavi.

17. Po obrazloženem tožena stranka napačno šteje kot izključevalni razlog po predmetnem javnem razpisu okoliščino, da tožeča stranka že izvaja program v obsegu 1,2 tima. Glede na navedeno v prejšnji točki te obrazložitve, to ne pomeni, da tožeča stranka zgolj iz tega razloga ne more biti uspešna na predmetnem javnem razpisu, pomeni namreč le, da je treba to okoliščino pri izbiri programov ustrezno ovrednotiti. Prednost pri izbiri imajo namreč tisti koncesionarji, ki še nimajo pogodbeno dogovorjenega programa v višini enega tima.

18. Iz tega sledi zaključek, da je okoliščina, da prijavitelj še nima programa v višini enega tima, sicer prednost, ni pa absolutni pogoj za uspeh na predmetnem javnem razpisu. V tem smislu je treba razumeti tudi določbo 5. točke javnega razpisa, saj je vsebina javnega razpisa opredeljena z določbami Splošnega dogovora, zato je tudi pri razlagi pogojev iz javnega razpisa treba izhajati iz določb Dogovora.

19. Zavod, pristojne zbornice, združenja zdravstvenih zavodov in drugih zavodov ter organizacij, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, ter ministrstvo, pristojno za zdravstvo, se za vsako leto dogovorijo o programu storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, opredelijo zmogljivosti, potrebne za njegovo izvajanje in določijo obseg sredstev. Na tej osnovi določijo izhodišča za izvajanje programov in za oblikovanje cen programov oziroma storitev ter druge podlage za sklepanje pogodb z zdravstvenimi zavodi, drugimi zavodi in organizacijami, ki opravljajo zdravstveno dejavnost ter zasebnimi zdravstvenimi delavci (prvi odstavek 63. člena takrat veljavnega ZZVZZ). Na tej materialnopravni podlagi je bil sprejet Splošni dogovor za pogodbeno leto 2018, izbira programov pa se opravi na podlagi javnega razpisa, ki ga objavi tožena stranka v skladu z 29. členom Splošnega dogovora.

20. Primerjava med določbami Splošnega dogovora in javnega razpisa glede programa iz 3. točke četrtega odstavka 25. člena Dogovora pokaže, da so pogoji skladni. Po javnem razpisu se namreč lahko prijavijo ponudniki, ki že imajo podeljeno koncesijo vendar v manjšem obsegu, kot je v Dogovoru opredeljeno za en tim na enega zdravnika (upoštevajoč vse programe, ki se izvajajo na podlagi koncesije), kar pomeni, da nimajo financiranja za celoto tima (ali timov) na enega zdravnika, zato javni razpis (na podlagi določb Splošnega dogovora) omogoča širitev programov do polnega tima, pri tem pa imajo tisti izvajalci, ki še nimajo niti enega tima na enega zdravnika, prednost.

21. Iz navedenega torej izhaja, da do financiranja programov po 3. točki 25. člena Splošnega dogovora - „dopolnitev do polnega tima“ niso upravičeni zgolj izvajalci oziroma koncesionarji, ki izvajajo dejavnost v obsegu, ki je manjši od enega tima (kot izhaja iz izpodbijane odločitve), ampak imajo tisti le prednost pri izbiri, kot je navedeno v 4. točki opombe k četrtemu odstavku 25. člena Splošnega dogovora.

22. Po obrazloženem je sodišče zaradi napačne uporabe materialnega prava na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijani akt odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom tega člena zadevo vrnilo organu, ki je izpodbijani upravni akt izdal, v ponoven postopek, da ob upoštevanju pravnega mnenja sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) ponovno odloči o zadevi.

23. Sodišče je o tožbi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter predloženega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi nepravilne uporabe materialnega prava ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti ter zadevo vrniti v nov postopek (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1

24. Tožeča stranka je v skladu s tretjim odstavkom 25. člen ZUS-1 upravičena do povrnitve stroškov v zvezi s postopkom pred sodiščem prve stopnje po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (in v tem delu ne po Odvetniški tarifi). Če je zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, je ta upravičen do stroškov v višini 285,00 € (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), če pa je moral v postopku stvar dodatno pojasnjevati z obrazloženimi vlogami, se mu priznajo še stroški v višini 10 % od zneskov določenih v prejšnjem členu (4. člen Pravilnika).

25. V predmetni zadevi je bila zadeva rešena na seji, tožeča stranka pa je v postopku zadevo dodatno pojasnila v pripravljalni vlogi, zato ji je sodišče odmerilo nagrado v višini 285,00 €, k čemur je prištelo še 10 %, to je 28,50 €, torej skupaj 313,50 €. K temu je prištelo še 68,97 € 22 % za DDV, kar skupno znesek 382,47 €.

26. Razen tega je tožeča stranka priglasila tudi stroške za postopek s pritožbo, do katerih je upravičena na podlagi prvega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z 22. členom ZUS-1. Po 4. točki tarifne št. 30 (v času vložitve pritožbe veljavne) Odvetniške tarife v zvezi z 2. alinejo 1. točke tarifne št. 30 je tožeča stranka upravičena do nagrade za sestavo pritožbe v višini 625 točk oziroma 375,00 €, upoštevajoč vrednost točke, ki v času odmere nagrade

znaša 0,60 €. K temu je sodišče prištelo še 7,50 € za materialne stroške

in 84,15 € za 22 % DDV. Skupno stroški v zvezi s pritožbo znašajo 466,65 €.

27. Sodišče pa tožeči stranki ni odmerilo stroškov po tar. št. 39 Odvetniške tarife, saj ta velja za samostojne storitve, ki niso zajete v drugih tarifnih številkah.

28. Po obrazloženem je sodišče tožeči stranki odmerilo stroške v višini 849,12 € in jih naložilo v plačilo toženi stranki.

Glej v točki 10 citiran sklep Vrhovnega sodišča RS.

Glej tudi Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 333, tč. 6.

Spremembe in dopolnitve Odvetniške tarife (Uradni list 79/2022).

Po tretjem odstavku 11. člena Odvetniške tarife 2 %.

Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (1992) - ZZVZZ  - člen 63, 63/1, 65

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 28, 28/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.