UPRS Sodba II U 67/2020-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-01-11

Violeta Tručl (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Mojca Medved Ladinek

strokovna komisija - nasprotje interesov - pridobitev naziva - ocenjevanje - načelo nepristranskosti

ZZDej možnosti naknadne podaje negativnega predloga visokošolskega zavoda oziroma predloga, da se naziv klinika ne podeli, ne predvideva. Čeprav Pravilnik o pogojih in postopku za pridobitev naziva klinika, klinični inštitut ali klinični oddelek tega izrecno ne določa, ni dvoma, da je treba, glede na določbo prvega odstavka 18. člena ZZDej, pozitivni predlog visokošolskega zavoda za podelitev naziva priložiti že vlogi, s katero vlagatelj kandidira za pridobitev naziva.

Da se strankam, pa tudi sodišču v primeru sprožitve upravnega spora, omogoči preizkus, ali so bili v postopku pri oceni vloge upoštevani pogoji glede strokovne usposobljenosti predsednika in članov Komisije za strokovna napredovanja ter splošno sprejeta načela dolžnosti izogibanja nasprotja interesov, morajo biti podatki o identiteti ocenjevalcev iz podatkov spisa ter strokovnega mnenja jasno razvidni tako, da ni dvoma o tem, kdo je (oziroma kdo ni in zakaj ni) sodeloval pri izdelavi ocene.

Ker je ministrstvo neprepričljivo obrazložilo razloge za pritegnitev zunanjih ocenjevalcev vloge oziroma t.i. ožje izvedenske skupine v postopek, se tožeči stranki tudi iz tega razloga po presoji sodišča utemeljeno postavlja dvom v pravilnost in zakonitost postopanja ministrstva v postopku izdaje izpodbijane odločbe. Ta dvom se postavlja še toliko bolj, ker je po Pravilniku ocena vloge zaupana komisiji, zunanji ocenjevalci, na ugotovitve katerih je svojo dokončno oceno oprla Komisija, pa so bili po zatrjevanju tožeče stranke pri oceni vloge pristranski, saj naj bi bili vsi pri svojem strokovnem delu bolj ali manj povezani s konkurenčno kliniko.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za zdravje št. 1611-33/2018-52 z dne 28. 1. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR z DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. A. sama nosi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za zdravje (v nadaljevanju: ministrstvo) odločilo, da se Oddelku za očesne bolezni UKC B. naziv klinika ne podeli (točka 1 izreka) in ugotovilo, da v postopku posebni stroški niso nastali (točka 2 izreka).

2. V obrazložitvi odločbe ministrstvo pojasnjuje, da je Oddelek za očesne bolezni UKC B. dne 18. 10. 2018 vložil vlogo za podelitev naziva klinika. V nadaljevanju obrazložitve ministrstvo citira določbo 18. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju: ZZDej) ter določbe Pravilnika o pogojih in postopku za pridobitev naziva klinika, klinični inštitut ali klinični oddelek (v nadaljevanju: Pravilnik), ki določa pogoje in postopek za podelitev naziva klinika. Pojasnjuje, da je s sklepom z dne 2. 2. 2015 na podlagi 10. člena Pravilnika na predlog Zdravstvenega sveta, ki je najvišji strokovno usklajevalni in posvetovalni organ ministra za zdravje na področju zdravstvene dejavnosti, zdravstvenega varstva in zdravstvenega zavarovanja, ministrstvo imenovalo Komisijo za strokovna napredovanja (v nadaljevanju: Komisija), katere naloga je, da izdela oceno o izpolnjevanju pogojev za pridobitev naziva klinika, klinični inštitut ali klinični oddelek.

3. V oceni vloge z dne 12. 3. 2019 je Komisija navedla, da vlagatelj ne izvaja vseh segmentov oftalmologije, kar je eden od pogojev za pridobitev naziva klinika, ki predstavlja vrhunsko bolnišnico, ki za posamezno stroko predstavlja referenčno organizacijo. Po ugotovitvi Komisije je veliko del v vlogi neustrezno razvrščenih, nekatera so navedena večkrat, pomanjkljiva pa so tudi posamezna dokazila. Po pozivu Komisije za razjasnitev nejasnosti je vlagatelj vlogo pravočasno dopolnil. Ministrstvo je na predlog Komisije Strokovni kolegij Očesne klinike UKC C. zaprosilo, da za dokončno oceno vloge Komisije oblikuje ožjo izvedensko skupino. Ta je podala mnenje, ki ga je ministrstvo prejelo dne 13. 6. 2019, in iz katerega izhaja, da Oddelek za očesne bolezni UKC B. ne izpolnjuje pogojev za podelitev naziva klinika, saj s številom kadra, s katerim razpolaga, ne zmore pokrivati najpogostejših subspecialnih področij oftamologije.

4. Oddelek za očesne bolezni UKC B. je odločitvi Komisije, da se v evalvacijo vključi Očesno kliniko UKC C., nasprotoval. Poudaril je, da je po Pravilniku vlogo pristojna oceniti Komisija in da je ocena Očesne klinike UKC C. kot konkurenčne ustanove pristranska. Pristranskost pri ocenjevanju vloge je očital tudi predsednici Komisije, ki je kot zaposlena na Očesni kliniki UKC C. po njegovem mnenju v postopku zlorabila svojo funkcijo. Predlagal je, da se postopek ponovi in da se za oceno vloge imenuje drugo komisijo z nepristranskimi člani, zahteval pa je tudi, da se iz ocenjevanja izključi Očesno kliniko UKC C.

5. Na navedene očitke je Komisija odgovorila, da je v preteklosti za pomoč (recenzijo) pri ocenjevanju vlog, ko ni razpolagala z ustreznim znanjem, že zaprosila zunanje strokovnjake. V obravnavanem primeru pa se je za izdelavo strokovne ocene zaprosilo Strokovni kolegij Očesne klinike UKC C. z namenom, da se s tem izogne potencialnemu konfliktu interesov, saj je predsednica Komisije specialistka iste stroke. Predsednica Komisije pri izdelavi mnenja ni sodelovala, saj se je iz postopka v celoti izločila.

6. V mnenju za dokončno oceno o ustreznosti vloge, ki ga je ministrstvo prejelo dne 16. 9. 2019, je ožja izvedenska skupina ugotovila, da Oddelek za očesne bolezni UKC B. ne izpolnjuje pogojev za podelitev naziva klinika, saj ne predstavlja nacionalne strokovne referenčne organizacije po 2. členu Pravilnika. Naziv klinika namreč pomeni vrhunsko bolnišnico, ki za posamezno stroko predstavlja referenčno organizacijo in najvišjo raven stroke v državi, kar pomeni, da diagnosticira in zdravi vse ali vsaj veliko večino bolezni, zapletov in poškodb. Za zagotavljanje ustrezne ravni oskrbe mora imeti takšna ustanova dovolj zdravstvenih skupin in zdravnikov specialistov, nosilcev subspecialističnih dejavnosti, ki predstavljajo nacionalno strokovno referenco. Poleg osnovne oftalmološke dejavnosti, visoke ravni strokovnega dela, vzgojno-izobraževalnega dela na dodiplomskem in podiplomskem programu, mora ustanova z nazivom klinika na področju oftalmologije pokrivati vse ali vsaj večino subspecialnosti. Izjemo predstavljajo le redka obolenja, ki se vodijo na nacionalnem nivoju, kot so tumorji očesa.

7. Z mnenjem ožje izvedenske skupine je ministrstvo seznanilo Oddelek za očesne bolezni UKC B., pa tudi Univerzo v D. in Medicinsko fakulteto Univerze v D., ki sta v postopku nastopali v vlogi stranskih udeležencev. Seznanilo je tudi Komisijo, ki je odgovorila, da se z ugotovitvami ožje izvedenske skupine strinja in da vlagatelj kriterijev za pridobitev naziva klinika tudi po njenem mnenju ne izpolnjuje.

8. Oddelek za očesne bolezni UKC B. in stranska udeleženca v postopku so ugotovitvam ožje izvedenske skupine ter Komisije nasprotovali. Navedli so, da mnenje ni popolno, Oddelek za očesne bolezni UKC B. pa se je opredelil tudi do posameznih ocen Komisije, predložil pa je tudi dodatna dokazila o izpolnjevanju pogojev za pridobitev želenega naziva. Po njegovem mnenju je prišlo v postopku do kršitev, ker pri izdelavi ocene niso sodelovali pristojni in strokovno nepristranski ocenjevalci, določeni v Pravilniku.

9. Na očitek o nepristranskosti je ministrstvo pojasnilo, da je bila predsednica Komisije predsednica Strokovnega kolegija Očesne klinike UKC C. v obdobju od leta 1999 do leta 2009, kar je razvidno iz njenega življenjepisa.

10. Dne 10. 12. 2019 je ministrstvo prejelo končno oceno Komisije, iz katere izhaja, da je Komisija po prejemu recenzije izvedenske skupine Očesne klinike UKC C. ponovno obravnavala vlogo in jo po kriteriju strokovnega dela ocenila s 606,15 točkami, po kriteriju strokovno-organizacijskega dela s 765 točkami, po kriteriju izobraževalnega dela z 2.019,81 točkami, po kriteriju znanstveno-raziskovalnega dela pa s 1.398,06 točkami. Po 4., 5., 6. in 7. točki 6. člena Pravilnika je za podelitev naziva klinika potrebno, da vlagatelj na vsakem od navedenih štirih področij doseže najmanj 800 točk.

11. Dne 20. 1. 2020 je ministrstvo prejelo predlog Medicinske fakultete Univerze v C., da se Oddelku za očesne bolezni UKC B. naziv klinika ne podeli. V skladu s prvim odstavkom 18. člena ZZDej je predlogu sledilo in odločilo, kot izhaja to iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe.

12. Zoper izpodbijano odločitev je Univerza v B. vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri meni, da postopanje ministrstva in Komisije vzbuja dvom v nepristranskost odločanja, to pa pomeni kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Ministrstvo je namreč izpodbijano odločitev izdalo na podlagi mnenja Komisije, ki temelji na pristranskem mnenju ožje izvedenske skupine, ki je bila imenovana brez pravne podlage v zakonskih ali podzakonskih predpisih. ZZDej in Pravilnik namreč ne dopuščata imenovanja ožje izvedenske skupine ali posameznih strokovnih kolegijev, takšnega postopanja pa tudi ni mogoče opravičiti s sklicevanjem na splošna načela upravnega postopka.

13. Glede ožje izvedenske skupine tožeča stranka navaja, da s sestavo skupine ni bila seznanjena, zaradi česar ni mogla preveriti strokovne usposobljenosti njenih članov in morebitnih razlogov za njihovo izključitev iz postopka, preveriti pa tudi ni mogla ustreznosti njihovega imenovanja. Ministrstvo v postopku tudi ni pojasnilo okoliščin glede imenovanja ožje izvedenske skupine ter ni navedlo njenih pristojnosti. Mnenje, ki ga je ožja izvedenska skupina izdelala dne 16. 9. 2019, pa tudi ne vsebuje podpisov in poimenske navedbe njenih članov. UKC B. je bil skeniran izvod mnenja s podpisi članov ožje izvedenske skupine posredovan naknadno dne 20. 12. 2020. Šele takrat sta se UKC B. in tožeča stranka seznanili s sestavo ožje izvedenske skupine, katere člani so vsi zaposleni pri konkurenčni Očesni kliniki UKC C. oziroma sodelujejo pri njenem delu in aktivnostih. Tudi Komisijo so sestavljali zaposleni na Medicinski fakulteti Univerze v C., ki pri svojem delu in aktivnostih sodelujejo z UKC C. Tožeča stranka in UKC B. v postopku nista imeli možnosti zahtevati, da se preveri sestava Komisije in da se posamezne osebe, ki so sodelovale v postopku priprave ocene, iz postopka izločijo.

14. Ker je predsednica Komisije mednarodno priznana strokovnjakinja, specialistka oftamologije, ki je bila več let na čelu Očesne klinike UKC C., bila pa je tudi strokovna direktorica UKC C. in predavateljica na Medicinski fakulteti Univerze v C., tožeči stranki ni jasno, kako naj bi zamenjava ene strokovnjakinje, specialistke oftalmologije, ki deluje v okviru Očesne klinike UKC C., z več drugimi strokovnjaki iz Očesne klinike UKC C. lahko pripomogla k nepristranskosti pri oceni vloge. Če je bila Komisija mnenja, da je dvom v nepristranskost podan že zaradi sodelovanja ene predstavnice Očesne klinike UKC C. v Komisiji, potem je ta dvom po mnenju tožeče stranke še toliko močnejši v primeru sodelovanja več strokovnjakov te klinike v okviru ožje izvedenske skupine. Komisija bi morala, če je bila mnenja, da ne razpolaga z zadostnim strokovnim znanjem za izdelavo mnenja, ministrstvu predlagati, da za mnenje zaprosi neodvisne in nepristranske strokovnjake in ne strokovne sodelavce predsednice Komisije.

15. O izpolnjevanju pogojev Oddelka za očesne bolezni UKC B. za pridobitev naziva klinika so torej odločali organi v sestavi strokovnjakov, ki vsi sodelujejo v konkurenčnih ustanovah, to je v UKC C. in na Medicinski fakulteti Univerze v C. Slednja je ministrstvu tudi predlagala, da se Oddelku za očesne bolezni UKC B. naziv klinika ne podeli. Navedeno po mnenju tožeče stranke vzbuja dvom v nepristranskost odločanja v postopku.

16. Da je sestavo organov, ki so sodelovali pri izdelavi ocene, treba prevetriti, je bilo očitno mnenja tudi ministrstvo, ki je tožečo stranko po več pozivih dne 18. 12. 2019 obvestilo, da je bila dne 14. 11. 2019 v Komisijo za peto članico imenovana prof. dr. E. E. iz UKC B., visokošolska učiteljica na Medicinski fakulteti Univerze v B. S tem naj bila upoštevana zahteva, da je v Komisiji tudi predstavnik UKC B. ali Medicinske fakultete Univerze v B. Kljub navedenemu pa iz zaključnega mnenja Komisije ne izhaja, da bi pri izdaji mnenja sodelovala tudi prof. dr. E. E. Na zadnji strani mnenja so namreč navedeni zgolj štirje lastnoročni podpisi članov Komisije brez navedbe njihovih imen.

17. Strokovna ocena, ki jo je podala ožja izvedenska skupina, pa je po mnenju tožeče stranke tudi po vsebini neprepričljiva in nezadostno utemeljena. V oceni je namreč ožja izvedenska skupina znižala število točk po posameznih kriterijih do te mere, da Oddelek za očesne bolezni UKC B. ne izpolnjuje pogojev za pridobitev naziva klinika. Na očitno pristranskost pri odločanju pa kaže po mnenju tožeče stranke tudi navedba ožje izvedenske skupine, da bi moral Očesni oddelek UKC B. za pridobitev naziva klinika opravljati vse dejavnosti znotraj posamezne stroke (z izjemo določenih bolezni, ki se zdravijo na nacionalni ravni). Takšna zahteva je v nasprotju z določbami Pravilnika, ki v 6. členu jasno določa pogoje, ki jih mora vlagatelj izpolnjevati za pridobitev želenega naziva. Tožeča stranka meni, da so zaključki ožje izvedenske skupine ter Komisije o neizpolnjevanju pogojev za pridobitev naziva klinika, ki jim je sledilo ministrstvo, nepravilni, in da Oddelek za očesne bolezni UKC B. izpolnjuje vse v Pravilniku predpisane pogoje za pridobitev naziva.

18. Ker je Komisija zaključno oceno vloge izdelala šele v decembru leta 2019, v postopku ni bila upoštevana določba 11. člena Pravilnika, ki določa rok za izdelavo ocene, prekoračen pa je bil tudi v zakonu predpisan rok za izdajo odločbe.

19. Tožeča stranka meni, da podatki postopka in narava stvari v obravnavani zadevi dopuščajo, da sodišče samo odloči o stvari. Predlaga, naj sodišče, če meni, da je to potrebno, v postopek pritegne nepristranskega sodnega izvedenca oftalomološke stroke, ki naj oceni vlogo tožeče stranke in poda mnenje glede izpolnjevanja pogojev za pridobitev naziva klinika. Sodišče naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi in Oddelku za očesne bolezni UKC B. podeli naziv klinika. Podrejeno pa predlaga, naj sodišče po odpravi odločbe zadevo vrne ministrstvu v ponovni postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka z DDV ter z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

20. V odgovoru na tožbo tožena stranka ponavlja razloge za odločitev, ki so navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe in poudarja, da je končno oceno vloge sprejela Komisija ter da je ministrstvo o vlogi odločilo na podlagi predloga Medicinske fakultete Univerze v C., da se Oddelku za očesne bolezni UKC B. naziv klinika ne podeli. Glede očitka o pristranskosti članov Komisije pa poudarja, da ne drži, da so vsi člani Komisije zaposleni na Medicinski fakulteti Univerze v C., kot to zatrjuje tožeča stranka. Prof. dr. E. E., spec. pediatrije, je namreč zaposlena na Medicinski fakulteti Univerze v B. kot izredna profesorica s področja pediatrije. Tožena stranka zato sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

21. Tožba je bila poslana v odgovor tudi Medicinski fakulteti Univerze v B. ter Oddelku za očesne bolezni UKC B. Slednji na tožbo ni odgovoril, Medicinska fakulteta Univerze v B. pa je sodišču skupaj s tožečo stranko po skupnem pooblaščencu poslala vlogo, v kateri se pridružuje navedbam tožeče stranke v tožbi. V vlogi skupaj s tožečo stranko navajata, da je argument, s katerim poskuša ministrstvo opravičiti imenovanje ožje izvedenske skupine (izognitev potencialnemu konfliktu interesov) nelogičen in neprepričljiv. Poudarjata, da je UKC C. konkurenčna ustanova, ki ni zainteresirana, da se Oddelku za očesne bolezni UKC B. podeli naziv klinika in menita, da je ministrstvo dolžno o vlogi odločiti samostojno ter izdati zakonito in vsebinsko pravilno odločbo. Ministrstva zakon ne odvezuje dolžnosti samostojnega in neodvisnega odločanja niti v primeru, ko za pomoč pri posameznih strokovnih vprašanjih zaprosi strokovno komisijo. V vlogi sta stranki priglasili tudi stroške postopka.

23. Med strankami je spor o zakonitosti vodenja postopka pri odločanju ministrstva o vlogi za podelitev naziva klinika Oddelku za očesne bolezni UKC B. Sporno je predvsem, ali je ministrstvo ravnalo v skladu s predpisi, ko je v postopku na predlog Komisije imenovalo ožjo izvedensko skupino Strokovnega kolegija Očesne klinike UKC C., mnenje katere je bilo nato upoštevano tako pri sestavi ocene Komisije o izpolnjevanju pogojev za pridobitev naziva klinika kot tudi pri izdaji izpodbijane odločbe. Stranke si tudi niso edine o tem, ali so člani Komisije ter ožje izvedenske skupine vlogo ocenili objektivno in nepristransko, upoštevaje dolžnost izogibanja nasprotja interesov.

24. Po ZZDej lahko naziv klinika ministrstvo, pristojno za zdravje, na predlog visokošolskega zavoda s področja zdravstva oziroma farmacije, glede na matičnost področja, podeli bolnišnici oziroma njenemu oddelku ali oddelku visokošolskega zavoda, če ta izpolnjuje pedagoške, raziskovalne, strokovne, kadrovske in druge pogoje, ki jih predpiše minister, pristojen za zdravje (prvi odstavek 18. člena ZZDej). Visokošolski zavod lahko predlaga za naziv klinika za posamezno medicinsko stroko po eno bolnišnico oziroma njen oddelek ali oddelek visokošolskega zavoda (drugi odstavek 18. člena ZZDej).

25. O podelitvi naziva klinika odloča torej v upravnem postopku na predlog upravičenega predlagatelja ministrstvo za zdravje, ki mu daje zakon pooblastilo, da o predlogu odloči na podlagi diskrecijske pravice, potem ko ugotovi, da so za podelitev naziva izpolnjeni vsi v Pravilniku formalno predpisani pogoji. Brez

predloga za podelitev naziva enega od v zakonu naštetih visokošolskih zavodov (ki predloga za podelitev naziva za posamezno medicinsko stroko še ni podal) ministrstvo naziva kinika ne more podeliti.

26. Podrobnejše pogoje, ki jih morajo izpolnjevati bolnišnice oziroma njihovi oddelki ali oddelki visokošolskega zavoda za pridobitev naziva klinika, in postopek za podelitev naziva, je minister za zdravje določil v Pravilniku, določbe katerega je treba razlagati v skladu z ZZDej, na podlagi katerega je bil podzakonski akt sprejet. Pogoje za pridobitev naziva klinika določa Pravilnik v 6. in 7. členu

, v nadaljnjih določbah Pravilnika pa je predpisan postopek za pridobitev naziva klinika. Po 8. členu Pravilnika se postopek za pridobitev naziva klinika pri ministrstvu za zdravje začne na podlagi vloge bolnišnice oziroma njenega oddelka ali oddelka visokošolskega zavoda za pridobitev naziva, ki mora vsebovati v 9. členu Pravilnika določene podatke in priloge. Ministrstvo o vlogi oziroma predlogu za podelitev naziva odloči na podlagi strokovne ocene o izpolnjevanju pogojev za pridobitev naziva klinika, ki jo izdela komisija, ki jo imenuje minister, pristojen za zdravje, na predlog Zdravstvenega sveta (prvi odstavek 10. člena Pravilnika). Pravilnik določa, da ima komisija predsednika, ki je višji svetnik, ter štiri člane (drugi odstavek 10. člena Pravilnika). Glede dela komisije pa Pravilnik v tretjem odstavku 10. člena napotuje na poslovnik, ki ga komisija sprejme v soglasju z ministrom.

27. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je ministrstvo postopek za podelitev naziva klinika skladno z določbo 8. člena Pravilnika začelo na podlagi vloge Oddelka za očesne bolezni UKC B. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe in podatkov upravnega spisa ne izhaja, da bi bil vlogi priložen tudi predlog katerega od visokošolskih zavodov s področja zdravstva, ki je po prvem odstavku 18. člena ZZDej pogoj za podelitev naziva klinika. Na predložitev omenjenega predloga ministrstvo vlagatelja vloge ni pozvalo, na predložitev predloga pa tudi ni pozvalo Medicinsko fakulteto Univerze v B., ki si je v postopku na strani vlagatelja prizadevala za podelitev naziva. Šele po pridobitvi negativne ocene Komisije o izpolnjevanju pogojev za pridobitev naziva klinika je ministrstvo v postopku pridobilo predlog z dne 14. 1. 2020, v katerem Medicinska fakulteta Univerze C. ministrstvu predlaga, naj Oddelku za očesne bolezni UKC B. zaradi ugotovitev Komisije naziv klinika ne podeli (t.i. negativno mnenje). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bilo prav navedeno negativno mnenje ključno, da je ministrstvo zahtevo stranke za podelitev naziva z izpodbijano odločbo zavrnilo.

28. Po ugotovitvi sodišča ZZDej možnosti naknadne podaje negativnega predloga visokošolskega zavoda oziroma predloga, da se naziv klinika ne podeli, ne predvideva. Čeprav Pravilnik tega izrecno ne določa, po mnenju sodišča ni dvoma, da je treba glede na določbo prvega odstavka 18. člena ZZDej pozitivni predlog visokošolskega zavoda za podelitev naziva priložiti že vlogi, s katero vlagatelj kandidira za pridobitev naziva. Predlog nato skupaj z vlogo in oceno o izpolnjevanju pogojev za pridobitev naziva komisija po 11. členu Pravilnika pošlje ministrstvu za zdravje v pristojno odločanje. Glede na matičnost področja bi lahko v obravnavani zadevi predlog za podelitev naziva klinika Oddelku za očesne bolezni UKC B. pri ministrstvu podala katerakoli od medicinskih fakultet (Medicinska fakulteta Univerze v C. ali Medicinska fakulteta Univerze v B.) ali drug za podelitev naziva zainteresiran visokošolski zavod

, ki deluje na področju zdravstva, na katerem se želi pridobiti naziv klinika, če ni podal predloga za pridobitev tega naziva že za kakšno drugo bolnišnico, njen oddelek ali oddelek visokošolskega zavoda.

29. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe ter podatkov upravnega spisa ni razvidno, zakaj je ministrstvo v postopku pridobilo predlog Medicinske fakultete Univerze v C., ki ga je upoštevalo kot ključnega za odločitev in zakaj je pri odločanju prezrlo navedbe Medicinske fakultete Univerze v B., ki si je v postopku po priglasitvi udeležbe na strani vlagatelja prizadevala za to, da se Očesnemu oddelku UKC B. naziv klinika podeli. Pravni interes za udeležbo v postopku ter za podajo predloga za podelitev naziva klinika Oddelku za očesne bolezni UKC B. namreč izkazuje prav Medicinska fakulteta v B. Slednja, kot izhaja to iz njene vloge za priglasitev udeležbe v postopku, z omenjenim oddelkom bolnišnice aktivno sodeluje tako na znanstveno-raziskovalnem kot tudi vzgojno-izobraževalnem področju. Podelitev naziva klinika bi bila zato tudi v njenem interesu.

30. Utemeljen pa je po presoji sodišča tudi dvom tožeče stranke v objektivnost in nepristranskost odločanja Komisije, ki je po 10. členu Pravilnika edina pristojna za podajo ocene o izpolnjevanju pogojev za pridobitev naziva klinika. Ministrstvo v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnjuje, da je prav Komisija ministrstvu predlagala imenovanje ožje izvedenske skupine, in sicer z namenom, da se v postopku izogne potencialnemu konfliktu interesov glede na to, da je predsednica Komisije, prof. dr. F. F., specialistka oftamologije. Kot pravilno opozarja tožeča stranka, pa področje specializacije predsednice Komisije samo po sebi ne more biti razlog za zatrjevano izločitev predsednice Komisije iz postopka in posledično za imenovanje ožje izvedenske skupine, na katero je ministrstvo po predlogu Komisije dejansko preneslo nalogo ocene strankine vloge. Razlogi za izločitev posameznega člana Komisije iz postopka ocene vloge so lahko vezani na okoliščine, ki vzbujajo dvom v nepristranskost oziroma objektivnost njegovega ravnanja, kar je lahko tudi posledica konflikta interesov, obstoj katerega se presoja glede na okoliščine vsakega konkretnega primera posebej. Področje specializacije predsednice Komisije lahko po presoji sodišča govori le v prid odločitvi, da se ta iz postopka ne izloči, in da z ostalimi člani Komisije (ki po zatrjevanju tožene stranke niso specialisti oftamologije) aktivno sodeluje pri oceni strankine vloge, kolikor seveda pri njej ni podan kateri od razlogov za dvom v njeno nepristranskost oziroma objektivnost zaradi funkcij, ki jih po zatrjevanju tožeče stranke opravlja (oziroma jih je opravljala) v ustanovah, ki so konkurenčne UKC B. in njegovemu Oddelku za očesne bolezni (t.i. konflikt interesov). Trditev ministrstva v obrazložitvi izpodbijane odločbe, da se je predsednica Komisije iz postopka ocene vloge v celoti izločila, pa iz podatkov upravnega spisa niti ne izhaja (v spisu ni sklepa o njeni izločitvi), iz zaključne ocene Komisije, ki jo je ministrstvo prejelo dne 10. 12. 2019, pa tudi ni razvidno, kdo je pri izdelavi ocene sploh sodeloval. Zaključna ocena Komisije namreč ne vsebuje poimenske navedbe strokovnjakov, ki so sodelovali pri oceni. Ocena vsebuje zgolj štiri lastnoročne podpise članov Komisije, na podlagi česar pa tudi po presoji sodišča ni mogoče (zanesljivo) ugotoviti identitete članov Komisije, ki so v postopku podali oceno strankine vloge, na podlagi katere je nato ministrstvo izdalo izpodbijano odločbo. V posledici navedenega ni mogoče preveriti navedbe ministrstva v izpodbijani odločbi, da predsednica Komisije pri oceni ni sodelovala ter tudi ne trditve tožene stranke v odgovoru na tožbo, da je pri podaji ocene sodelovala prof. dr. E. E., ki naj bi bila zaposlena na Medicinski fakulteti Univerze v B., s čimer tožena stranka dokazuje svojo trditev, da pri izdelavi mnenja Komisije niso sodelovali zgolj strokovnjaki iz Medicinske fakultete Univerze v C.

31. Presoja, ali vloga izpolnjuje pogoje za podelitev naziva klinika, je v pretežni meri strokovno-tehnične narave, zaradi česar je za oceno vlog po posameznih vnaprej določenih kriterijih po 10. členu Pravilnika zadolžena posebna strokovna komisija, katere člani so strokovno usposobljeni za obravnavano področje medicinske stroke, kar jim omogoča, da vlogo ocenijo objektivno in nepristransko.

32. Da se strankam, pa tudi sodišču v primeru sprožitve upravnega spora, omogoči preizkus, ali so bili v postopku pri oceni vloge upoštevani pogoji glede strokovne usposobljenosti predsednika in članov Komisije ter splošno sprejeta načela dolžnosti izogibanja nasprotja interesov, morajo biti podatki o identiteti ocenjevalcev iz podatkov spisa ter strokovnega mnenja jasno razvidni tako, da ni dvoma o tem, kdo je (oziroma kdo ni in zakaj ni) sodeloval pri izdelavi ocene. Če namreč želi vlagatelj preveriti strokovno usposobljenost ocenjevalca in njegovo nepristranskost in objektivnost, mu mora biti to omogočeno, na morebitne očitke o nepristranskosti in neobjektivnosti oziroma o kršitvi dolžnosti izogibanja nasprotju interesov, ki jih stranka poda v postopku, pa mora upravni organ v odločbi tudi ustrezno odgovoriti.

33. V obravnavani zadevi so vlagatelj vloge ter stranska udeleženca v postopku ministrstvo večkrat opozorili na dvom v nepristranskost članov (še posebej predsednice) Komisije in na njihovo nasprotje interesov zaradi njihovega (preteklega ali sedanjega) sodelovanja z Očesno kliniko UKC C. ter Medicinsko fakulteto Univerze v C., ki naj bi bili konkurenčni Oddelku za očesne bolezni UKC B., vendar ministrstvo na te očitke v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni odgovorilo in se ni opredelilo do vprašanja, ali funkcije oziroma naloge, ki jih člani Komisije po zatrjevanju vlagatelja ter stranskih udeležencev opravljajo v navedenih ustanovah, lahko predstavljajo razlog za dvom v njihovo nepristanskost in objektivnost pri oceni vlog.

34. Ker je ministrstvo neprepričljivo obrazložilo razloge za pritegnitev zunanjih ocenjevalcev vloge oziroma t.i. ožje izvedenske skupine v postopek, se tožeči stranki tudi iz tega razloga po presoji sodišča utemeljeno postavlja dvom v pravilnost in zakonitost postopanja ministrstva v postopku izdaje izpodbijane odločbe. Ta dvom se postavlja še toliko bolj, ker je po Pravilniku ocena vloge zaupana Komisiji, zunanji ocenjevalci, na ugotovitve katerih je svojo dokončno oceno oprla Komisija, pa so bili po zatrjevanju tožeče stranke pri oceni vloge pristranski, saj naj bi bili vsi pri svojem strokovnem delu bolj ali manj povezani s konkurenčno Očesno kliniko Univerze v C. Tudi na te očitke ministrstvo v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni odgovorilo, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka.

35. Glede prekoračitve roka za podajo ocene vloge ter izdajo izpodbijane odločbe pa sodišče pojasnjuje, da omenjena roka predstavljata instrukcijska roka za izvedbo določenih dejanj v postopku. Prekoračitev tovrstnih rokov sama po sebi po ustaljeni sodni praksi

ne predstavlja bistvene kršitve pravil postopka v smislu 2. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), zaradi katere bi sodišče tožbi ugodilo.

36. Ker v postopku izdaje izpodbijane odločbe niso bila upoštevana pravila postopka (odločba ni ustrezno obrazložena, storjene pa so bile tudi druge postopkovne kršitve), kar je vplivalo na pravilnost in zakonitost odločitve, je s tem podana bistvena kršitev pravil postopka (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1). Zato je sodišče po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo organu v ponovni postopek (četrti odstavek 64. člena ZUS-1), v katerem bo moralo ministrstvo ugotovljene nepravilnosti odpraviti: Medicinsko fakulteto Univerze v B., ki se zavzema za podelitev naziva klinika Oddelku za očesne bolezni UKC B., bo moralo pozvati k podaji formalnega predloga za podelitev naziva v smislu prvega odstavka 18. člena ZZDej; stranke v postopku bo moralo seznaniti s sklepom o imenovanju članov Komisije, o njihovih morebitnih izločitvah ter o razlogih za to; seznaniti jih bo moralo tudi o razlogih za morebitno postavitev zunanjih strokovnjakov, katerih identiteta mora biti strankam vnaprej znana, da lahko stranke zahtevajo njihovo morebitno izločitev; odgovoriti pa bo moralo tudi na očitek o zatrjevanem navzkrižju interesov ocenjevalcev vloge (Komisije ter ožje izvedenske skupine), ki lahko po presoji sodišča predstavlja okoliščino, ki zbuja dvom v objektivnost in nepristranskost ocenjevanja vloge. V strokovnih mnenjih, pridobljenih v postopku, morajo biti člani Komisije oziroma morebitni drugi zunanji strokovnjaki, ki so Komisiji v pomoč pri izdelavi ocene (če Komisija sama ne razpolaga z ustreznim strokovnim znanjem, kar mora biti v postopku ustrezno utemeljeno), jasno in nedvoumno po imenu in priimku navedeni tako, da ni dvoma o tem, kdo je pri izdelavi mnenja oziroma ocene sodeloval (in kdo ne).

37. V obravnavani zadevi zakon od sodišča ne terja, da samo odloči o zahtevi stranke za podelitev naziva klinika, odločitev sodišča v sporu polne jurisdikcije pa tudi ni potrebna zaradi narave pravice ali varstva katere od ustavnih pravic (prvi odstavek 7. člena v povezavi s prvim odstavkom 65. člena ZUS-1). Ugotovljene kršitve pravil postopka, na katere je opozorilo sodišče, mora odpraviti upravni organ. Sodišče tudi ni razpisalo glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter podatkov spisa očitno, da je treba tožbi zaradi bistvenih kršitev pravil postopka ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z

(prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Stranki z interesom (Oddelek za očesne bolezni UKC B. ter Medicinska fakulteta Univerze v B.) sta namreč v upravnem sporu nastopali na strani tožeče stranke in se zavzemali za ugoditev tožbi.

38. V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je tožena stranka dolžna tožeči stranki, ki je v postopku uspela, povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožnik, ki ga je v postopku zastopal odvetnik, zadeva pa je bila rešena na seji, upravičen do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR. Te stroške je sodišče skupaj z zneskom DDV ter zakonskimi zamudnimi obrestmi naložilo v plačilo toženi stranki.

39. Stroške postopka je priglasila tudi Medicinska fakulteta Univerze v B., ki je kot stranka z interesom v postopku nastopala na strani tožeče stranke.

40. Odločitev o stroških stranke z interesom je sodišče sprejelo na podlagi določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP), ki urejajo povrnitev stroškov stranskemu intervenientu (tako Vrhovno sodišče RS v sklepu opr. št. I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013) in se v upravnem sporu, na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1, uporabljajo za vprašanja postopka, ki niso urejena v ZUS-1. ZPP določa, da mora stranka, ki v pravdi ne uspe (načelo uspeha), povrniti nasprotni stranki in njenemu intervenientu stroške postopka (prvi odstavek 154. člena ZPP). Povrnejo se samo potrebni stroški, o čemer odloči sodišče po presoji vseh okoliščin (prvi odstavek 155. člena ZPP).

41. Stranka z interesom je sodišču dne 17. 8. 2020 skupaj s tožečo stranko po njunem skupnem pooblaščencu posredovala vlogo, v kateri je priglasila svojo udeležbo v postopku, ponovila pa je tudi očitke, ki jih tožeča stranka uveljavlja v tožbi.

42. Sodišče je tožbi ugodilo, kar objektivno gledano pomeni, da je stranka z interesom v postopku uspela in bi zato bila upravičena do povrnitve stroškov, vendar pa sodišče ocenjuje, da stroški stranke z interesom za postopek niso bili potrebni. Stroški za posamezno vlogo so namreč potrebni le, če so v vlogi stranke navedbe, ki so pomembne za razjasnitev zadeve ali vplivajo na odločitev sodišča (tako npr. Vrhovno sodišče RS v sklepu opr. št. I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015 ter Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. I U 1606/2014 z dne 6. 11. 2015).

43. Sodišče je odločitev v obravnavani zadevi sprejelo izključno na podlagi navedb v tožbi ter listin upravnega spisa, pri tem pa navedbe stranke z interesom v vlogi z dne 17. 8. 2020, ki so identične navedbam tožeče stranke v tožbi, na odločitev niso vplivale oziroma k njej niso pripomogle. Sodišče je zato zahtevek stranke z interesom za povrnitev stroškov postopka na podlagi prvega odstavka 155. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker zavrnitev zahtevka za povrnitev stroškov postopka po vsebini pomeni, da stranka z interesom sama trpi svoje stroške postopka, je sodišče odločilo, kot izhaja iz III. točke izreka te sodbe.

Pogoji za opravljanje dejavnosti klinike so: 1. zadostno število ustrezno izobraženega in usposobljenega medicinskega in drugega osebja, 2. materialne zmogljivosti, 3. odprtost v mednarodni prostor, 4. pogoji za opravljanje strokovnega dela, 5. pogoji za opravljanje izobraževalnega dela, 6. pogoji za opravljanje znanstveno-raziskovalnega dela in 7. pogoji za opravljanje strokovno-organizacijskega dela (prvi odstavek 6. člena Pravilnika). Šteje se, da bolnišnica oziroma njen oddelek ali oddelek visokošolskega zavoda izpolnjuje pogoje za pridobitev naziva klinika, če izpolnjuje pogoje iz 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 6. člena in če doseže po 4., 5., 6. in 7. točki prvega odstavka 6. člena določeno število točk (prvi odstavek 7. člena Pravilnika).

Interes predlagatelja za podelitev naziva se kaže v njegovem sodelovanju z bolnišnicami, njihovimi oddelki ali oddelki visokošolskih zavodov. Klinike namreč zanje opravljajo znanstveno-raziskovalno in vzgojno-izobraževalno delo (prvi odstavek 17. člena ZZDej) ter izvajajo podiplomsko izobraževanje zdravnikov, zobozdravnikov in drugih zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev z visoko izobrazbo (tretji odstavek 17. člena ZZDej).

UPRS opr. št. I U 1777/2011 z dne 23. 8. 2012 in opr. št. I U 864/2017 z dne 16. 10. 2018.

Zakon o zdravstveni dejavnosti (1992) - ZZDej  - člen 18, 18/2

Pravilnik o pogojih in postopku za pridobitev naziva klinika, klinični inštitut ali klinični oddelek (2006) - člen 8

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.