UPRS Sodba I U 1274/2020-27
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-12-28

pooblaščeni inženir - vpis v imenik pooblaščenih inženirjev - izpolnjevanje pogojev - mirovanje - začasno in občasno delo - upokojitev

Sodišče se strinja z razlago organov obeh stopenj, da tožnik glede na nesporno ugotovitev, da je polno upokojen, ne zadosti pogoju iz določbe tretjega odstavka 5. člena ZAID o stalnem in trajnem opravljanju poklicnih nalog pooblaščenega inženirja.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ po uradni dolžnosti v imeniku pooblaščenih inženirjev pri tožniku, vpisanem pod zap. št. ..., z identifikacijsko št. ..., vpisal status mirovanja poklicnega naziva ter odločil, da je prvostopenjskemu organu dolžan v roku 8 dni vrniti žig pooblaščenega inženirja. V obrazložitvi se sklicuje na drugi odstavek 55. člena Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti (ZAID) ter zaključuje, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za aktivni status pooblaščenega inženirja po tem zakonu, ker predložena dokazila ne izkazujejo pravnega razmerja, da tožnik delo opravlja stalno in trajno, kot je to določeno v 5. členu ZAID.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi dodaja, da se Pogodba o opravljanju občasnega ali začasnega dela upokojencev, ki jo je prvostopenjskemu organu predložil tožnik, nanaša na čas od 20. 5. 2019 do 20. 12. 2019, kar pomeni, da je časovno omejena, poleg tega se nanaša na občasno delo (največ 60 ur mesečno). To pomeni, da ni izpolnjen osnovni pogoj za izkaz poklicnih nalog po določbi tretjega odstavka 5. člena ZAID. Tako tožnik ni izkazal izpolnitve pogoja stalnosti in trajnosti opravljanja poklicnih nalog, kot se zahteva po tretjem odstavku 5. člena ZAID in so nastopili pogoji za izdajo odločbe o mirovanju po uradni dolžnosti, kot pravilno izhaja iz izpodbijane odločbe. Tožniku še pojasnjuje, da organi v upravnih zadevah v skladu z načelom zakonitosti odločajo po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Ugotavljanje skladnosti zakonov z Ustavo ter skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo in z zakoni pa je v pristojnosti Ustavnega sodišča.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo zaradi kršitev ustavnih pravic, v zvezi s čimer se sklicuje na 2., 22., 25. in 155. člen Ustave. Meni, da je organ zmotno uporabil materialno pravo, zagrešil bistvene kršitve postopkovnih pravil ter nepopolno oziroma zmotno ugotovil dejansko stanje. V zvezi zatrjevanimi kršitvami ustavnih pravic poudarja, da gre v obravnavanem primeru za protiustavno povratno učinkovanje izpodbijane odločbe, kar pomeni, da so mu bile kršene njegove pridobljene človekove pravice, ki izhajajo iz Ustave. S tem pa je organ kršil tudi 2., 14., 15, 16. in 22. člen Ustave, saj ni bil enako obravnavan. Prepričan je, da omejitev pridobljenih človekovih pravic v konkretnem primeru ni sledila ustavno dopustnemu cilju, da bi bila skladna s splošnim načelom sorazmernosti. Sklicuje se tudi na 22. člen Ustave in s tem v zvezi na prepoved odločevalske samovolje (očitna napačnost odločbe). Organ je zavestno odločil v nasprotju z ustavnimi določbami in se do nosilnega naziranja tožnika glede protiustavnosti v drugostopenjski odločbi sploh ni opredelil. S tem je bil prikrajšan za pravico do vsebinsko polnega dialoga, saj mu je drugostopenjski organ preprečil prezentacijo njegovega nosilnega naziranja glede kršitev temeljnih človekovih pravic. Ker se pritožbeni organ ni opredelil do njegovih zatrjevanj glede kršitev Ustave, je kršil tudi določbo 25. člena Ustave, saj mu je bila onemogočena vsebinska obravnava njegovih pritožbenih stališč glede kršitev temeljnih človekovih pravic in drugih nepravilnosti v postopku pritožbe zoper izpodbijano prvostopenjsko odločbo. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka odgovora na tožbo ni podala, je pa sodišču posredovala upravni spis.

5. Sodišče je 16. 6. 2022 na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1)

sprejelo sklep I U 1274/2020-11, da o zadevi odloča sodnica posameznica. Zadeva se namreč nanaša na vprašanje pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe o vpisu statusa mirovanja poklicnega naziva tožniku, kot pooblaščenemu inženirju po uradni dolžnosti na podlagi drugega odstavka 55. člena ZAID, pri čemer dejansko stanje ni sporno. Sporna pa je ustavnost navedene določbe ZAID v zvezi s tretjim odstavkom 5. člena tega zakona, o čemer že obstoji ustaljena sodna praksa tega sodišča.

6. Sodišče je za 20. 12. 2022 ob 9. uri razpisalo narok za glavno obravnavo, ki se ga kljub pravilnemu vabljenju ni udeležila nobena od strank.

7. Tožnik je sodišču poslal dopis z 21. 11. 2022, v katerem je predlagal prekinitev postopka z navedbo, da je bila zoper sodbo Upravnega sodišča I U 1340/2020 z 18. 1. 2022 vložena ustavna pritožba. Ker gre za identično zadevo, predlaga prekinitev postopka do odločitve o ustavni pritožbi. Toženka pa je sodišču z dopisom s 17. 11. 2022 sporočila, da se glavni obravnavi odpoveduje.

8. Sodišče ugotavlja, da vložitev ustavne pritožbe v drugi, čeprav istovrstvni zadevi, ne predstavlja zakonskega razloga za prekinitev postopka, zato tožnikovemu predlogu ni sledilo. Tako so podani razlogi po tretjem odstavku 58. člena ZUS-1

za odločanje sodišča brez glavne obravnave.

10. Med strankama je spor o tem, ali je organ ravnal pravilno in zakonito s tem, ko je tožniku, kot pooblaščenemu inženirju, z izpodbijano odločbo po uradni dolžnosti vpisal status mirovanja poklicnega naziva na podlagi drugega odstavka 55. člena ZAID. Ni pa spora o tem, da je polno upokojen ter da je v postopku predložil Pogodbo o opravljanju začasnega ali občasnega dela.

11. V 55. členu ZAID (pridobljene pravice po ZGO-1), ki se nahaja v Devetem poglavju tega zakona z naslovom „Prehodne in končne določbe“, je predpisano, da se šteje, da posameznik, ki je z dnem začetka uporabe tega zakona vpisan v IZS ali ZAPS s pooblastilom za odgovorno projektiranje v skladu z ZGO-1, izpolnjuje pogoje za pooblaščenega arhitekta in inženirja s tistega strokovnega področja, za katerega ima opravljen strokovni izpit; šteje se, da posameznik ki je z dnem začetka uporabe tega zakona vpisan v imenik ZAPS z licenco A ali KA v skladu z ZGO-1, izpolnjuje pogoje za pooblaščenega prostorskega načrtovalca po tem zakonu (prvi odstavek). Posamezniku iz prejšnjega odstavka IZS oziroma ZAPS vpiše v imenik pooblaščenih arhitektov in inženirjev poklicni naziv po tem zakonu s področja, za katerega je opravil strokovni izpit. Če gre za pooblaščenega arhitekta, ki nima pridobljene licence A v skladu z ZGO-1, se v imenik pooblaščenih arhitektov vpiše omejeno pooblastilo ''pooblaščeni arhitekt brez pooblastila za vodenje izdelave občinskih podrobnih prostorskih načrtov''. Posameznik mora najkasneje v šestih mesecih po začetku uporabe tega zakona predložiti dokazilo o načinu opravljanja poklicnih nalog iz tretjega odstavka 5. člena tega zakona in dokazilo o sklenjenem zavarovanju odgovornosti za škodo iz 15. člena tega zakona. Če v tem roku dokazil ne predloži, mu zbornica po uradni dolžnosti izda odločbo o mirovanju in vpiše mirovanje v imenik (drugi odstavek).

12. Določba 5. člena ZAID pa predpisuje način opravljanja poklicnih nalog pooblaščenih arhitektov in inženirjev. Tako je v prvem odstavku določeno, da pooblaščeni arhitekti in inženirji poklicne naloge po tem zakonu opravljajo neodvisno; v drugem odstavku, da morajo pooblaščeni arhitekti in inženirji poklicne naloge po tem zakonu dejansko opravljati in biti osebno prisotni pri vseh poklicnih nalogah, ki jih izvajajo; v tretjem odstavku pa, da lahko pooblaščeni arhitekti in inženirji svoje poklicne naloge opravljajo stalno in trajno na enega ali več naslednjih načinov: - kot samostojni podjetnik posameznik ali posameznik, ki samostojno opravlja dejavnost, - na podlagi delovnega razmerja v gospodarskem subjektu, ki izpolnjuje pogoje za opravljanje arhitekturne in inženirske dejavnosti po določbah tega zakona, - na podlagi drugega pravnega razmerja o opravljanju dela za družbo, ki izpolnjuje pogoje za opravljanje arhitekturne in inženirske dejavnosti po določbah tega zakona, če je pooblaščeni arhitekt ali inženir družbenik, - na podlagi delovnega razmerja kot javni uslužbenci, v imenu in za račun organa oziroma pravne osebe javnega prava, v kateri so zaposleni, razen pooblaščenih inženirjev s področja geodezije, - na podlagi delovnega razmerja pri fizični osebi ali pravni osebi zasebnega prava, ki gradi objekte izključno za lastno uporabo in katere dejavnost ni gradnja za trg ali posredovanje pri prodaji nepremičnin, v njenem imenu in za njen račun.

13. Iz Poročevalca k predlogu ZAID oziroma natančneje k določbi 5. člena izhaja, da je ureditev dopustnosti načinov opravljanja nalog pooblaščenih arhitektov in inženirjev novost z namenom bolj jasne zakonske omejitve opravljanja poklicnih nalog pooblaščenih arhitektov in inženirjev na pravne oblike, ki omogočajo neodvisnost, integriteto in s tem posredno večjo odgovornost pooblaščenih arhitektov in inženirjev pri opravljanju njihovih nalog. Predmetna določba pa ne uzakonja svobodne izbire načina opravljanja dela, saj za to veljajo splošni predpisi, ki urejajo razmerja, v katerih lahko fizične osebe opravljajo delo oziroma samostojno dejavnost (Zakon o delovnih razmerjih - ZDR-1, Zakon o gospodarskih družbah - ZGD-1). Izbira načina opravljanja dela torej ni svobodna, temveč je odvisna od narave razmerja med osebo, ki opravlja delo oziroma storitev in naročnikom dela oziroma storitve. Če fizična oseba opravlja delo po navodilih in pod nadzorom osebe, ki jo je najela za delo, v prostorih in z opremo in sredstvi te osebe, ter navzven nastopa v imenu in za račun te osebe, je narava takšnega razmerja odvisno razmerje, kar pomeni, da se mora delo opravljati v delovnem razmerju. V primeru lastništva v družbi ta pravila veljajo tudi v primeru, ko naloge pooblaščenega arhitekta in inženirja opravlja lastnik družbe.

14. Zakon še dodatno izpostavlja neodvisnost pooblaščenih arhitektov in inženirjev in predpisuje, da morajo svoje storitve opravljati dejansko, stalno in trajno ter neodvisno.

15. Statut Inženirske zbornice Slovenije (na čigar 67. člen se prvostopenjski organ sklicuje v uvodu odločbe) v 13. členu z naslovom „Stalno in trajno opravljanje poklicnih nalog“ določa, da pooblaščeni inženir stalno in trajno opravlja poklicne naloge, če kontinuirano opravlja poklic pooblaščeni inženir v obliki iz 5. člena ZAID, poklic pooblaščeni inženir mora opravljati kot svoj temeljni in praviloma edini poklic (prvi odstavek); če se poklicne naloge opravljajo v obliki samostojni podjetnik ali posameznik, ki samostojno opravlja dejavnost, mora poklic pooblaščeni inženir opravljati v obsegu, ki je primerljiv polnemu delovnemu času zaposlenih v delovnem razmerju ali krajšemu delovnem času v posebnih primerih v skladu z zakonom, ki ureja delovna razmerja (drugi odstavek); enako pooblaščeni inženir poklic opravlja stalno in trajno, če ima sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za polni delovni čas pri gospodarskem subjektu, ki izpolnjuje pogoje za opravljanje arhitekturne ali inženirske dejavnosti, v skladu z zakonom, ki ureja delovna razmerja, ali za krajši delovni čas v posebnih primerih v skladu z zakonom, ki ureja delovna razmerja (tretji odstavek) ter v primeru, če je pooblaščeni inženir družbenik gospodarske družbe, ki opravlja inženirsko dejavnost, mora sam stalno in trajno opravljati poklic, zato mora skleniti pogodbo o zaposlitvi za polni delovni čas z družbo, v kateri je družbenik, ali za krajši delovni čas v posebnih primerih v skladu z zakonom, ki ureja delovna razmerja.

16. Po povedanem se sodišče strinja z razlago organov obeh stopenj, da tožnik glede na nesporno ugotovitev, da je polno upokojen, ne zadosti pogoju iz citirane določbe tretjega odstavka 5. člena ZAID o stalnem in trajnem opravljanju poklicnih nalog pooblaščenega inženirja. Ob tem dodaja, da že definicija upokojitve pomeni, da gre za zaključitev dela ali kariere zaradi dosežene starosti ali delovne dobe za upokojitev. Povedano drugače: oseba, ki se upokoji, ne opravlja več svojih poklicnih nalog ''stalno'' in ''trajno''. Tako tudi sklicevanje na določbe Zakona o urejanju trga dela (ZUTD) o upravičenosti upokojencev do opravljanja začasnega in občasnega dela ne more vplivati na odločitev.

17. Tožnik meni, da je določba 55. člena ZAID protiustavna.

18. Ustava RS v 155. členu prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov. Po tej določbi zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj (prvi odstavek; samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice (drugi odstavek).

19. Sodišče sodi, da določba 55. člena ZAID (v zvezi s 5. členom ZAID) ni v neskladju s 155. členom Ustave. ZAID je bil objavljen 2. 11. 2017, veljati je pričel 15 dni po objavi ter se pričel uporabljati 1. 6. 2018. Začetek uporabe je bil torej določen po njegovi uveljavitvi. 55. člen ZAID tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegal v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega zakona, temveč ureja pravne položaje za naprej (od uporabe ZAID naprej), natančneje: ureja uporabo pooblastil v okviru pridobljenih pravic posameznikom, ki so izpolnjevali pogoje za opravljanje nalog po ZGO-1. Četudi je bil tožnik po ZGO-1 vpisan v imenik pooblaščenih inženirjev in je torej izpolnjeval pogoje za vpis po ZGO-1, to še ne pomeni, da se ta pravni položaj tožnika ne bi smel (nikoli) v prihodnje spremeniti, vendar se to sme zgoditi le pod pogoji, določenimi z zakonom, kar se je zgodilo v tem primeru. Tožnik tako nima prav, da je bilo poseženo v njegovo pričakovano pravico (ker se je pred sprejetjem ZAID lahko zanesel, da opravlja delo pod takrat določenimi pogoji in da bo to veljalo za naprej).

20. S tem tudi ni bilo kršeno načelo pravne države iz 2. člena Ustave RS, ki zagotavlja, da država posamezniku ne bo poslabšala pravnega položaja arbitrarno, brez utemeljenega razloga. Po oceni sodišča je imel zakonodajalec za sprejem ureditve 55. člena ZAID stvaren razlog, utemeljen tako v zaščiti potrošnikov (zaupanje potrošnika v usposobljenost in strokovnost izvajalca storitve iz področja reguliranih dejavnosti, med katere sodi tudi arhitekturna in inženirska dejavnost) in v zaščiti javnega interesa (urejanje prostora in gradnje z višjo kakovostjo grajenega okolja). Zato je bilo treba vzpostaviti sistem, ki bo izločal neusposobljene izvajalce brez ustreznih kompetenc, terjal večjo odgovornost stroke ter ji hkrati zagotovil veljavo, širše pristojnosti in zastopanost v javnem sektorju.

Ker pa ne gre za retroaktivno uporabo zakona, sodišče tudi sodi, da sprejeta zakonska ureditev prestane test sorazmernosti: poseg je bil nujen za dosego zastavljenega cilja (zaščita potrošnikov in javnega interesa), je primeren za dosego tega cilja (vzpostaviti sistem izločanja izvajalcev brez ustreznih kompetenc zaradi prenosa večje odgovornosti stroke in s tem pridobitvijo večje veljave, itd.), teža posledic posega v človekovo pravico pa je proporcionalna vrednosti zasledovanega cilja: ne gre namreč za trajen izbris iz imenika, temveč (le) za mirovanje poklicnega naziva. To pomeni, da se lahko tožnik prilagodi novim okoliščinam in zaprosi za izbris, ko bo izpolnjeval pogoje za vpis po 7. členu ZAID, npr. lahko opravlja naloge pooblaščenega inženirja po 40. členu ZPIZ, kar bi pomenilo spremeniti polno pokojnino v delno, za preostali čas pa skleniti pogodbo o zaposlitvi za krajši delovni čas po ZDR-1.

21. Sodišče še dodaja, da iz drugega odstavka 15. člena Ustave RS izhaja, da je z zakonom mogoče predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa ustava, ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. V tem primeru je ZAID predpisal način uresničevanja pravice tožnika, tj. da opravlja delo pooblaščenega inženirja kljub upokojitvi. Teh pogojev tožnik (zaenkrat) ne izpolnjuje, jih pa – kot že povedano – lahko. Po povedanem tudi ni podana zatrjevana kršitev enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS in pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS.

22. Sodišče tako ni moglo slediti tožnikovim ugovorom o kršitvah ustavnih pravic. Tako je razlogovalo tudi Ustavno sodišče RS (na drugem pravnem področju, vendar v zvezi s podobnim dejanskim in materialnopravnim stanjem) v odločbi št. U-I-193/19-14 s 6. 5. 2021.

23. Ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločitve pravilen in zakonit ter da je odločitev pravilna in zakonita, je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

24. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, skladno z četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Po tretji alineji drugega odstavka 13. člena ZUS-1 upravno sodišče odloča o sodniku posamezniku, če gre v zadevi za enostavno dejansko in pravno stanje.

Glej: sodbe tega sodišča I U 678/2020 z 31. 5. 2022, I U 640/2020 s 14. 4. 2022, I U 652/2020 s 26. 10. 2022 in I U 1340/2020 z 18. 1. 2022.

Po tretjem odstavku 58. člena ZUS-1 lahko sodišče odloči brez glavne obravnave, če ne pride na obravnavo nobena od strank ali če ne pride tožnik.

Glej: Poročevalec DZ, poglavje „Ocena stanja in predlogi rešitev zakona“.

Zakon o arhitekturni in inženirski dejavnosti (2017) - ZAID  - člen 5, 5/3, 55

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.