UPRS Sodba I U 254/2021-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-07-13

mag. Jonika Marflak Trontelj (preds.), Irena Grm (poroč.), Mojca Mlakar

OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK - USTAVNO PRAVO

ničnost odločbe - neizvršljiva odločba - bančna garancija - zavarovalna polica - odgovornost proizvajalca - ustavnost in zakonitost podzakonskih aktov - svobodna gospodarska pobuda - pravica do zdravega življenjskega okolja

Na podlagi 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP je nična le tista odločba, ki je bila objektivno neizvršljiva že v trenutku njene izdaje, ne pa tudi odločba, ki je taka postala s potekom časa, ker je zavezanec za izpolnitev ni pravočasno izpolnil. Glede na navedeno za presojo ni relevantno, da tožnica danes izpodbijane odločbe ne more več izpolniti, saj ne more več izposlovati finančnega jamstva v obliki bančne garancije ali zavarovalne police, ker je čas, za katerega naj bi bil izdan kateri od navedenih inštrumentov zavarovanja, že potekel. Za nazaj navedenih inštrumentov že na podlagi določb OZ, ki ureja zavarovalno pogodbo, oziroma ZOR, ki ureja bančno garancijo, namreč ni mogoče izdati.

V Uredbi o odpadnih nagrobnih svečah predpisano finančno jamstvo ima podlago v prvem odstavku 115. člena ZVO-1, ki določa, da Vlada lahko predpiše, da mora povzročitelj obremenitve zagotoviti finančno jamstvo zaradi izvajanja predpisanih obveznosti ali poplačila stroškov obremenjevanja okolja pri opravljanju svoje dejavnosti, po njenem prenehanju, prenehanju obratovanja naprave ali obrata ali prenehanju povzročitelja obremenitve.

Po presoji sodišča izpodbijana ureditev razširjene odgovornosti proizvajalca izdelkov ne omejuje svobodne gospodarske pobude, temveč je z njo zgolj določen način njenega uresničevanja. Izpodbijana ureditev ima namreč svojo ustavnopravno podlago v pravici do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave. Zakonodajalcu je v drugem in tretjem odstavku tega člena Ustave9 dano pooblastilo za zakonsko urejanje pogojev in načinov za opravljanje gospodarskih dejavnosti, ki obremenjujejo okolje in v njem povzročajo škodo. Na tej podlagi je v 9. členu ZVO-1 uzakonjeno splošno načelo odgovornosti povzročitelja obremenitve okolja za obremenitev oziroma škodo, ki jo njegova dejavnost povzroča v okolju.10 Ureditev razširjene odgovornosti proizvajalca za ravnanje z odpadki pa je ena od realizacij tega načela.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožnici kot nosilki veljavnega skupnega načrta ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami, ki je vpisan v evidenco tovrstnih načrtov, za leto 2020 določil finančno jamstvo za izvajanje navedenega skupnega načrta v višini 456.849,52 evrov. Odločil je še, da je tožnica dolžna predložiti finančno jamstvo v dveh mesecih od izdaje odločbe v obliki bančne garancije ali zavarovalne police, pri čemer mora biti to jamstvo veljavno do 31. 8. 2021. V obrazložitvi se med drugim sklicuje na Uredbo o odpadnih nagrobnih svečah (v nadaljevanju Uredba) in tožničino poročilo o ravnanju z odpadnimi nagrobnimi svečami za leto 2019. Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

2. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej uveljavlja nezakonitost in neustavnost Uredbe. Trdi, da so njene določbe, na podlagi katerih je nosilec načrta oziroma skupnega načrta dolžan zagotoviti finančno jamstvo, v nasprotju z določbami Zakona o varstvu okolja (ZVO-1). Meni, da se po tem zakonu taka obveznost lahko naloži le povzročitelju obremenitve. Navaja, da ni povzročiteljica obremenitve, saj ni proizvajalka nagrobnih sveč, niti kako drugače, neposredno ali posredno, ne onesnažuje okolja, temveč zgolj zagotavlja logistično platformo za organizacijo med proizvajalci nagrobnih sveč in drugimi subjekti, ki delujejo v okviru skupnega načrta. Navaja, da je kot nosilka skupnega načrta zgolj subjekt, ki so ga proizvajalci pooblastili za izvajanje njihove obveznosti ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami. Meni, da Uredba v nasprotju z ZVO-1 širi krog oseb, za katere obstaja obveznost predložitve finančnega jamstva. Meni tudi, da Uredba v nasprotju s 87., 120. in 153. členom Ustave RS brez zakonske podlage posega v njen pravni položaj.

3. Uveljavlja tudi, da so 9., 10., 13., 17. člen in celotno IV. poglavje Uredbe ter 19., 20. in 115. člen ZVO-1 v nasprotju z Ustavo RS, ker kršijo načelo sorazmernosti in svobodne gospodarske pobude. Trdi, da ureditev razširjene odgovornosti proizvajalcev sveč in finančnega jamstva za izvajanje skupnega načrta pomeni neustaven obseg in breme za nosilca skupnega načrta. Dodaja, da dejavnost zbiranja in obdelave odpadnih nagrobnih sveč izvajata od skupnega načrta ločena in neodvisna pravna subjekta, ki pa sta vključena v njegovo izvajanje. Opozarja na monopolni položaj obdelovalca v okviru načrta, ki je edini slovenski registrirani predelovalec nagrobnih sveč. Čeprav naj bi bil obdelovalec tisti, ki po naravi stvari lahko skrbi za izpolnjevanje okoljskih ciljev iz 9. člena Uredbe, Uredba zagotavljanje teh ciljev nalaga nosilcu skupnega načrta, ki nosi tveganje in finančno breme vnovčitve finančnega jamstva za izvajanje skupnega načrta. Uredba zanj predvideva tudi odgovornost za prekršek in nalaga globo zaradi nedoseganja okoljskih ciljev in neizpolnjevanje določenih obveznosti.

4. Prvostopenjski odločbi očita nedoločnost v izreku in nejasnost v obrazložitvi. Meni, da prvostopenjski organ ni obrazložil, zakaj je prav tožnica nosilka konkretnega skupnega načrta oziroma zakaj in na kakšni podlagi je prav njej naložena obveznost zagotovitve finančnega jamstva. Trdi, da izpodbijana odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih. Drugostopenjskemu organu očita kršitev pravice do izjave, ker se v svoji odločbi sklicuje na sodbo tega sodišča I U 1691/2019, ki ni objavljena in ker se ni opredelila do pritožbenih trditev, da Uredba brez zakonskega pooblastila širi odgovornost zagotovitve finančnega jamstva.

5. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in ustavi postopek pred prvostopenjskim organom, podrejeno pa naj zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek, toženki pa naloži povračilo stroškov postopka.

6. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis zadeve.

7. Sodišče je v zvezi s tožbenimi navedbami tožnici poslalo anonimizirano sodbo I U 1691/2019 in ji omogočilo, da se o njej izjavi. Tožnica v zvezi s tem v bistvenem navaja, da v navedeni sodbi sodišče ni obravnavalo v tej tožbi uveljavljanih vidikov neustavnosti Uredbe.

8. Na naroku za glavno obravnavo je tožnica uveljavljala ničnost izpodbijane odločbe po 3. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ker je ni več mogoče izvršiti. Trdi, da po naravi stvari ni mogoče pridobiti bančne garancije ali zavarovalne police, veljavne za preteklo obdobje.

9. Sodišče je tožnici s sklepom, sprejetim na naroku za glavno obravnavo, dovolilo, da po naroku za glavno obravnavo predloži (pravočasno predlagan, a ne predložen) izpis iz evidence načrtov in skupnih načrtov ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami, ki je veljal v času izdaje izpodbijane odločbe. Strankama je nato omogočilo, da se o tej listini in o ničnosti izjavita po naroku za glavno obravnavo. Drugih navedb strank, podanih po zaključenem naroku, ki presegajo izjavo o naknadno predloženi listini in ugovoru ničnosti, ter drugih listin, predloženih po končani glavni obravnavi, sodišče ni upoštevalo.

10. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo upravni spis in v tiste listine v sodnem spisu, ki so bile vanj vložene do konca glavne obravnave, ter v izpis evidence, ki ga je v skladu s sprejetim sklepom sodišča na naroku tožnica predložila po končani glavni obravnavi.

12. Predmet presoje v tem upravnem sporu je zakonitost odločbe, s katero je upravni organ tožnici kot nosilki skupnega načrta ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami naložil, naj v roku dveh mesecev od izdaje odločbe predloži finančno jamstvo v višini 456.849,52 evrov v obliki bančne garancije ali zavarovalne police z veljavnostjo do 31. 8. 2021.

13. Tožnica uveljavlja ničnostni razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP. Po tej določbi se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti.

14. Iz navedene zakonske dikcije, ki uporablja besedo „sploh“, torej, ki je nikakor oziroma na noben način ni mogoče izvršiti, izhaja, da je navedeni ničnostni razlog podan le, če gre za tako imenovano objektivno neizvršljivost, to je, da odločbe ne bi mogel izvršiti nihče, pod nobenimi pogoji (dejanska nemožnost izvršitve), ali pa bi bila izvršitev v takem nasprotju s temeljnimi postulati pravnega sistema, da bi bila v njegovem okviru nemogoča (pravna nemožnost izvršitve).

15. Ničnost odločbe je izredno pravno sredstvo, ki je namenjeno sanaciji samo najtežjih pomanjkljivosti odločbe, zaradi katerih odločba, ki ima sicer videz dokončne in pravnomočne odločbe, dejansko nikoli ne more postati dokončna in pravnomočna, ker vsebuje tako napako, ki je z nobenim pravnim sredstvom, niti s potekom časa, ni mogoče popraviti (prim: Kerševan, Androjna, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana, 2017, stran 464). Nična je torej odločba, ki vsebuje najtežje kršitve pravil procesnega in materialnega prava in zato sploh ne bi smela biti izdana.

16. Na podlagi 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP je nična le tista odločba, ki je bila objektivno neizvršljiva že v trenutku njene izdaje, ne pa tudi odločba, ki je taka postala s potekom časa, ker je zavezanec za izpolnitev ni pravočasno izpolnil.

17. Glede na navedeno za presojo ni relevantno, da tožnica danes izpodbijane odločbe ne more več izpolniti, saj ne more več izposlovati finančnega jamstva v obliki bančne garancije ali zavarovalne police, ker je čas, za katerega naj bi bil izdan kateri od navedenih inštrumentov zavarovanja, že potekel. Za nazaj navedenih inštrumentov že na podlagi določb (OZ), ki ureja zavarovalno pogodbo, oziroma (ZOR), ki ureja bančno garancijo, namreč ni mogoče izdati.

18. V času, ko je bila tožnica dolžna izpolniti izpodbijano odločbo, pa ta ni bila neizvršljiva. Tožnica je bila namreč dolžna v dveh mesecih po izdaji odločbe predložiti bančno garancijo ali zavarovalno polico, z začetkom veljavnosti, ki je enak izpolnitvenemu roku (to je najkasneje dva meseca od izdaje odločbe), in potekom veljavnosti do 31. 8. 2021.

19. Taka odločitev ima podlago v določbah drugega odstavka 21. člena ter prvega in tretjega odstavka 23. člena Uredbe in Zakonu o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (ZIUZEOP). Iz navedenih določb Uredbe izhaja, da je nosilec načrta oziroma nosilec skupnega načrta dolžan zagotoviti finančno jamstvo v obliki zavarovalne police ali bančne garancije z veljavnostjo za čas od izdaje, ki mora biti najkasneje 1. septembra v tekočem letu, in z veljavnostjo 12 mesecev po izdaji, torej od 1. septembra tekočega leta do 31. avgusta naslednjega leta. Višino finančnega jamstva ministrstvo določi z odločbo, ki jo izda do 30. junija tekočega leta, torej vsaj dva meseca prej. Z izpodbijano odločbo je tožnici naložena predložitev finančnega jamstva s krajšim rokom veljavnosti od predpisanega v tretjem odstavku 23. člena Uredbe. V letu, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba, je bil namreč na podlagi 100. člena ZZIUZEOP podaljšan rok za poročanje nosilcev načrtov in skupnih načrtov do 29. 8. 2020. Ker so po drugem odstavku 22. člena Uredbe podatki iz teh finančnih poročil podlaga za izdajo odločbe iz prvega odstavka 23. člena Uredbe, je bila izpodbijana odločba izdana po 30. 6. 2020. Tožnici je bila zato z izpodbijano odločbo naložena predložitev finančnega jamstva v roku dveh mesecev od izdaje odločbe z začetkom veljavnosti, ki je enak izpolnitvenemu roku, in potekom veljavnosti do 31. 8. 2021.

Tožnica je bila torej v trenutku izdaje izpodbijane odločbe pa vse do poteka roka za izpolnitev dolžna predložiti finančno jamstvo z veljavnostjo za naprej.

20. Po povedanem torej izpodbijana odločba v roku, v katerem jo je bila tožnica dolžna izpolniti, ni bila objektivno neizvršljiva. To pa pomeni, da ni podan uveljavljani ničnostni razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP.

21. Na drugačno presojo ne vplivajo pavšalne navedbe, da bi tožnica zaradi izpolnitve v naloženem roku izgubila sodno varstvo, ker za tožbo zoper že izvršeno odločbo ne bi imela pravnega interesa. ZUS-1 v drugi alineji prvega odstavka 33. člena namreč ureja tudi ugotovitveno tožbo. Po tej določbi ZUS-1 je s tožbo mogoče zahtevati ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi

22. Prav tako na drugačno presojo ne vplivajo tožničine navedbe o morebitnih posledicah sedanje neizvršljivosti izpodbijane odločbe. Res je, da Uredba v tretji alineji drugega odstavka 17. člena za primer nezagotovitve finančnega jamstva iz 21. člena iste uredbe predvideva izbris skupnega načrta iz evidence skupnih načrtov ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami. Vendar pa drugi odstavek 17. člena Uredbe organu nalaga, da o izbrisu izda odločbo. Upravni organ bo zato moral pred morebitno izdajo take odločbe izvesti upravni ugotovitveni postopek v skladu z določbami ZUP. V tem postopku pa bo poleg tega, da bo moral dati nosilcu načrta možnost, da se izjavi o vseh za odločitev relevantnih dejstvih, moral opraviti tudi presojo sorazmernosti ukrepa izbrisa iz evidence glede na okoliščine konkretnega primera. Zoper odločbo, s katero se posega v pravni položaj stranke, pa je po 2. členu ZUS-1 dopustno sodno varstvo v upravnem sporu.

Glede skladnosti Uredbe z ZVO-1 in Ustavo

23. Tožnica uveljavlja, da določbe Uredbe, po katerih je kot nosilka skupnega načrta dolžna zagotoviti finančno jamstvo, čeprav ni proizvajalec izdelkov v smislu sedmega odstavka 20. člena ZVO-1 in zato tudi ne povzročitelj obremenitve, nimajo podlage v zakonu. Sodišču zato predlaga, naj odkloni njihovo uporabo.

24. V Uredbi o odpadnih nagrobnih svečah predpisano finančno jamstvo ima podlago v prvem odstavku 115. člena ZVO-1, ki določa, da Vlada lahko predpiše, da mora povzročitelj obremenitve zagotoviti finančno jamstvo zaradi izvajanja predpisanih obveznosti ali poplačila stroškov obremenjevanja okolja pri opravljanju svoje dejavnosti, po njenem prenehanju, prenehanju obratovanja naprave ali obrata ali prenehanju povzročitelja obremenitve.

25. Po 7. točki 3. člena ZVO-1 je povzročitelj obremenitve pravna ali fizična oseba, ki neposredno ali posredno, izključno ali hkrati onesnažuje okolje, rabi naravne dobrine ali povzroča tveganje za okolje ali povzroči okoljsko nesrečo ali okoljsko škodo.

26. Povzročitelji obremenitve so tudi proizvajalci izdelkov, ki kot odpadek obremenjujejo okolje. V sedmem odstavku 20. člena ZVO-1 je zakonodajalec pooblastil Vlado, da s predpisom določi izdelke, za katere morajo njihovi proizvajalci delno ali v celoti zagotoviti takšno ravnanje z izdelki in odpadki, ki nastanejo po uporabi takšnih izdelkov, da se spodbujajo njihova ponovna uporaba in preprečevanje odpadkov ter njihovo recikliranje in drugi postopki predelave, in za katere velja razširjena odgovornost proizvajalca. Proizvajalec izdelkov lahko svojo obveznost za ravnanje z odpadki, ki nastanejo po uporabi takšnih izdelkov, zagotavlja sam ali skupaj z drugimi proizvajalci izdelkov, ki izpolnjujejo predpisane pogoje. Obveznosti proizvajalca izdelkov in združenja proizvajalcev ali druge gospodarske družbe, s katero proizvajalci izdelkov skupno izpolnjujejo obveznosti glede ravnanja z odpadki predpiše vlada, se nanašajo zlasti na ravnanja, našteta v točkah 1 do 5.

27. Na navedeni podlagi je v III. poglavju Uredbe urejena razširjena odgovornost proizvajalcev sveč.

Ti svoje obveznosti iz razširjene odgovornosti lahko izpolnjujejo sami ali skupaj z drugimi proizvajalci sveč. Za izpolnjevanje te obveznosti so dolžni imeti načrt ravnanja z odpadnimi svečami oziroma skupni načrt, če to obveznosti izpolnjujejo skupaj. V slednjem primeru, za kar gre tudi v obravnavanem primeru, v skladu z 12. členom Uredbe svoje obveznosti izpolnjujejo tako, da pristopijo k skupnem načrtu ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami. Po prvem odstavku navedenega člena Uredbe mora imeti skupni načrt nosilca skupnega načrta, ki v imenu proizvajalcev sveč, ki so pristopili k načrtu, zagotavlja izpolnjevanje njihove obveznosti iz 10. člena Uredbe. Skladno z drugim odstavkom istega člena Uredbe proizvajalec sveč z nosilcem skupnega načrta sklene pogodbo, s katero ga pooblasti za izpolnjevanje svoje obveznosti iz prvega odstavka v okviru skupnega načrta, in določi obseg izvajanja obveznosti v njegovem imenu.

28. V skladu s pooblastilom iz prvega in tretjega odstavka 115. člena ZVO-1 je Vlada v IV. poglavju Uredbe določila, da je treba za zagotovitev izpolnjevanja načrta oziroma skupnega načrta predložiti finančno jamstvo. To je na podlagi prvega odstavka 21. člena Uredbe dolžan storiti nosilec načrta oziroma nosilec skupnega načrta.

29. Takšna ureditev, po kateri je finančno jamstvo za izpolnjevanje skupnega načrta dolžan zagotoviti njegov nosilec ne glede na to, ali je sam proizvajalec sveč (in s tem povzročitelj obremenitve), je po presoji sodišča logična in skladna z ZVO-1. Ko namreč proizvajalci sveč svojo obveznost za ravnanje z odpadnimi nagrobnimi svečami izpolnjujejo skupaj, izpolnjevanje te obveznosti (kot že pojasnjeno) s pogodbo prenesejo na nosilca skupnega načrta. Gre torej za pogodbeni odnos, v katerega vsaka stran vstopi z avtonomno izjavo volje. S sklenitvijo take pogodbe nosilec skupnega načrta navzven vstopi v položaj proizvajalcev sveč glede njihove obveznosti ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami, ki je predmet skupnega načrta, in je kot tak zavezanec za zagotovitev finančnega jamstva za izvajanje skupnega načrta. Drugačna ureditev, to je, ko bi bila kljub sklenjeni pogodbi o skupnemu izpolnjevanju obveznosti, ki jo izvaja nosilec skupnega načrta, zagotovitev finančnega jamstva v razmerju do države (ki zastopa družbeni interes za ohranjanje okolja in narave) breme vsakega posameznega proizvajalca sveč, bi bila v nasprotju z namenom in vsebino skupnega izpolnjevanja obveznosti, ki je ravno v tem, da se obveznosti vseh v skupni načrt vključenih proizvajalcev izpolnjuje skupaj, ne pa posamično.

30. Navedeno potrjuje tudi sam namen finančnega jamstva, ki je v zagotavljanju izpolnjevanja obveznosti proizvajalcev sveč iz njihove razširjene odgovornosti za ravnanje z odpadnimi nagrobnimi svečami, ki je predmet skupnega načrta. Država (oziroma zanjo ministrstvo, pristojno za varstvo okolja) namreč na podlagi določb 24. člena v zvezi s 17. členom Uredbe finančno jamstvo unovči, če nosilec skupnega načrta ne zagotavlja ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami v skladu z zahtevami iz Uredbe in tako, kot je določeno s skupnim načrtom. Unovčena sredstva iz finančnega jamstva pa na podlagi tretjega odstavka 24. člena Uredbe uporabi za izvedbo predpisanih obveznosti iz skupnega načrta.

31. Pravna podlaga za ureditev, ki zagotovitev finančnega jamstva nalaga nosilcu skupnega načrta, pa je tudi sicer izrecno določena v zadnjem stavku sedmega odstavka 20. člena ZVO-1. V tem stavku zakonodajalec primeroma našteva obveznosti proizvajalca izdelkov in združenja proizvajalcev ali druge gospodarske družbe, s katero proizvajalci izdelkov skupno izpolnjujejo obveznosti glede ravnanja z odpadki. Med njimi v 1. točki navaja obveznost prevzema rabljenih izdelkov in odpadkov, ki nastanejo po uporabi izdelkov (v tem primeru odpadnih nagrobnih sveč), zagotavljanja predpisanega ravnanja z njimi in plačila s tem povezanih stroškov. Te tipične in druge obveznosti iz razširjene odgovornosti proizvajalca, ki so predmet načrta oziroma skupnega načrta, so v primeru skupnega izpolnjevanja obveznosti po citirani določbi ZVO-1 tudi obveznost druge gospodarske družbe, s katero proizvajalci izdelkov skupno izpolnjujejo obveznosti glede ravnanja z odpadki. Z izrazom „druga gospodarska družba, s katero proizvajalci izdelkov skupno izpolnjujejo obveznosti glede ravnanja z odpadki“ je zakonodajalec nedvomno označil nosilca skupnega načrta, ki ni hkrati tudi sam proizvajalec izdelkov. To pa pomeni, da je obveznost iz razširjene odgovornosti proizvajalca v primeru, ko jo proizvajalci zagotavljajo skupaj, tudi obveznost nosilca skupnega načrta, tudi če sam ni proizvajalec izdelkov. Tudi tak nosilec skupnega načrta je zato na podlagi 115. člena v zvezi s sedmim odstavkom 20. člena ZVO-1 naslovnik zahteve za predložitev finančnega jamstva za izpolnjevanje predpisanih obveznosti iz skupnega načrta.

32. Glede na navedeno ni utemeljen tožbeni očitek, da Uredba brez podlage v zakonu obveznost zagotovitve finančnega jamstva nalaga nosilcu skupnega načrta ne glede na to, ali je ta hkrati povzročitelj obremenitve.

Glede skladnosti ZVO-1 in Uredbe z Ustavo

33. Prav tako neutemeljeno tožnica uveljavlja, da je ureditev proizvajalčeve razširjene odgovornosti v ZVO-1 in v Uredbi v nasprotju z načelom sorazmernosti v zvezi s tretjim odstavkom 15. člena Ustave in svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave. Ta tožbeni razlog utemeljuje z navedbo, da nosilec skupnega načrta odgovarja za ravnanje z odpadnimi svečami, ki zajema zagotovitev njihovega zbiranja in obdelave v skladu s predpisanimi okoljskimi cilji, pri čemer dejavnosti zbiranja in obdelave izvajata od nosilca neodvisna pravna subjekta. Posebej poudarja, da je v Sloveniji registriran le en predelovalec odpadnih nagrobnih sveč, ki glede na dejanski monopol lahko sam postavlja pogoje in samovoljno ustavlja dobave.

34. Splošno načelo sorazmernosti pomeni prepoved čezmernih posegov nosilcev oblasti, ki zavezuje vse državne organe, organe lokalnih skupnosti in nosilce javnih pooblastil. To splošno načelo ni samostojno merilo za presojo skladnosti z Ustavo, temveč je vezano le na ugotovljeni poseg v posamezno človekovo pravico.

Tožnica zatrjuje tak poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave.

35. Ustava vsem gospodarskim subjektom pri njihovem gospodarskem poslovanju zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo (prvi odstavek 74. člena Ustave), kar pomeni predvsem svobodno ustanovitev gospodarskega subjekta (pod zakonskimi pogoji), njegovo vodenje v skladu z ekonomskimi načeli (upoštevaje prisilne predpise), svobodno izbiro dejavnosti, s katero gospodarski subjekti uresničujejo svoje pridobitne interese v konkurenci na tržišču, izbiro poslovnih partnerjev in podobno, ne glede na velikost, statusno obliko ali druge značilnosti.

Svobodna gospodarska pobuda oziroma podjetniška svoboda torej zagotavlja predvsem varstvo svobodnega delovanja zasebnih gospodarskih subjektov zoper državne posege.

36. Pri presoji zakonskih ukrepov, ki urejajo področje podjetništva, je temeljnega pomena vprašanje, ali je zakonodajalec predpisal način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude ali je pravico do svobodne gospodarske pobude omejil.

Določanje pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti ne pomeni poseganja v svobodo gospodarske pobude, temveč način izvrševanja te pravice. Vendar le tedaj, ko ima pogoj oziroma ukrep realno vsebinsko zvezo s konkretno regulirano gospodarsko dejavnostjo, zlasti v primerih, ko zakonodajalec odvrača nevarnosti ali blaži tveganja, ki izhajajo iz opravljanja neke konkretne dejavnosti (npr. na področju varstva pri delu in varstva zdravega življenjskega okolja).

Ustavnosodna presoja zakonske ureditve, ki po vsebini ne pomeni omejitve človekove pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave, temveč le določitev načina njenega uresničevanja, je nujno zadržana. Sodišče v tem okviru praviloma preizkuša le, ali je imel zakonodajalec za določitev načina uresničevanja pravice razumen razlog.

37. Po presoji sodišča izpodbijana ureditev razširjene odgovornosti proizvajalca izdelkov ne omejuje svobodne gospodarske pobude, temveč je z njo zgolj določen način njenega uresničevanja. Izpodbijana ureditev ima namreč svojo ustavnopravno podlago v pravici do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave. Zakonodajalcu je v drugem in tretjem odstavku tega člena Ustave

dano pooblastilo za zakonsko urejanje pogojev in načinov za opravljanje gospodarskih dejavnosti, ki obremenjujejo okolje in v njem povzročajo škodo. Na tej podlagi je v 9. členu ZVO-1 uzakonjeno splošno načelo odgovornosti povzročitelja obremenitve okolja za obremenitev oziroma škodo, ki jo njegova dejavnost povzroča v okolju.

Ureditev razširjene odgovornosti proizvajalca za ravnanje z odpadki pa je ena od realizacij tega načela.

38. Po presoji sodišča je imel zakonodajalec za določitev takšnega načina uresničevanja pravice razumen razlog. Ureditev razširjene odgovornosti za proizvajalca sveč predpostavlja, da iz te dejavnosti izvira onesnaževanje okolja v smislu 6.5. točke 3. člena ZVO-1.

Tožnica ne trdi, da iz proizvodnje sveč, katere posledica so odpadne nagrobne sveče, ne izvira takšno onesnaževanje okolja. Po presoji sodišča je sicer splošno znano, da so glede na slovensko kulturo prižiganja sveč na grobovih nagrobne sveče del perečega okoljskega problema kopičenja odpadkov. Proizvajalci sveč so povzročitelji takšnega onesnaževanja okolja. Zato so v skladu z načelom odgovornosti povzročitelja zavezani k odpravi oziroma zmanjševanju tega onesnaženja. Dolžni pa so nositi tudi s tem povezano finančno breme. Sistem razširjene odgovornosti, v okviru katerega so proizvajalci sveč dolžni (finančno) poskrbeti za zbiranje, razgradnjo in recikliranje odpadnih nagrobnih sveč, te proizvajalce spodbuja k oblikovanju in proizvodnji blaga, ki upošteva učinkovito uporabo virov v njihovem celotnem življenjskem krogu. Prav to pa je namen te ureditve, kot jo predvideva Direktiva 2008/97/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. 11. 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv,

ki je v slovenski pravni red prenesena z ZVO-1.

39. Na drugačno presojo ne vplivajo tožničine navedbe, da dejavnosti zbiranja in obdelave, za kateri v okviru razširjene odgovornosti odgovarja tožnica, izvajata od nje neodvisna pravna subjekta. Zbiralec in izvajalec obdelave sta v skupni načrt vključena na podlagi sklenjene pogodbe. V skladu s temeljnimi načeli pogodbenega prava sta odgovorna za izpolnjevanje sprejetih pogodbenih obveznosti.

40. Za odločitev tudi niso pomembne tožbene navedbe o tem, da je v Republiki Sloveniji le en izvajalec obdelave, ki ima zato monopolni položaj. Predmet presoje v tem upravnem sporu namreč ni sama ustavoskladnost določb ZVO-1 in Uredbe o razširjeni odgovornosti proizvajalca sveč, temveč odločba, ki je izdana na podlagi naveden zakonske in podzakonske ureditve. Za presojo sodišča je zato relevantno le, ali je zaradi zatrjevane neustavnosti zakona in uredbe (torej zgolj z učinkom inter partes za konkretni upravni spor), izpodbijana odločba v nasprotju z Ustavo. Ker je s to odločbo tožnici naložena predložitev finančnega jamstva za izvajanje evidentiranega skupnega načrta za čas do 31. 8. 2021, je v tem pogledu pomembno, ali tožnici prav zaradi zatrjevane neustavnosti grozi vnovčitev finančnega jamstva.

41. Tega pa tožnica ne trdi. Ne trdi namreč, da zaradi zatrjevanega monopolnega položaja edinega slovenskega izvajalca obdelave in ovir pri zagotavljanju obdelave pri izvajalcih s sedežem v drugi državi, v relevantnem čas v njen skupni načrt ni bil vključen izvajalec obdelave in da zato načrta ni mogla izvajati. Tožnica je bila v relevantnem času nesporno nosilka skupnega načrta, v katerega je bil vključen tudi izvajalec obdelave (to izhaja tudi iz evidence načrtov ravnanja z odpadnimi nagrobnimi svečami, veljavne v času izdaje odločbe - A4). Skladno s tretjo alinejo četrtega odstavka 14. člena Uredbe je morala za evidentiranje skupnega načrta predložiti tudi pogodbo, sklenjeno z izvajalcem obdelave. To pa pomeni, da je bil ta, v skupni načrt vključen izvajalec, dolžan izvajati obdelavo v skladu s sprejetimi pogodbenimi obveznostmi, tožnica pa je imela ustrezno sredstvo za uveljavljanje izpolnjevanja obveznosti iz pogodbe.

42. Glede na navedeno izpodbijana odločba ne posega v jamstva, ki jih ima tožnica iz pravice do svobodne gospodarske pobude.

43. Tožnica toženki očita kršitev pravice do izjave, ker se je v izpodbijani odločbi sklicevala na tedaj še neobjavljeno sodbo tega sodišča I U 1418/2019 z dne 21. 11. 2019. Sodišče je samo odpravilo to kršitev tako, da je tožnici posredovalo navedeno sodbo v anonimizirani obliki in ji omogočilo, da se o njej izjavi v tem upravnem sporu. Tožnica zato s tem tožbenim ugovorom ne more uspeti.

44. Tožnica neutemeljeno navaja, da se toženka ni opredelila do pritožbenih očitkov o neskladnosti Uredbe z zakonom in neskladnosti zakona z Ustavo. Toženka je to storila s sklicevanjem na načelo zakonitosti, po katerem je, drugače kot sodišče, vezana tudi na podzakonske predpise, ter s stališčem, da je presoja ustavnosti in zakonitosti predpisov prepuščena sodni veji oblasti.

Pravilnosti teh razlogov iz drugostopenjske odločbe tožnica ne izpodbija. Sodišče pa se je v tej sodbi že opredelilo do v tožbi uveljavljanih očitkov o neskladnosti Uredbe z ZVO-1 in neskladnosti ZVO-1 in Uredbe z Ustavo.

45. Neutemeljeni pa so tudi tožbeni očitki o nedoločnosti 1. točke izreka izpodbijane odločbe. Iz njega povsem jasno izhaja, o čem je odločeno. To je o višini finančnega jamstva, ki ga je tožnica, kot nosilka veljavnega skupnega načrta, dolžna zagotoviti za izvajanje tega načrta v letu 2020. Tožbene navedbe, da ni jasno, na kateri skupni načrt se izrek nanaša in da te nejasnosti ne razreši niti obrazložitev, nimajo podlage. Skupni načrt je v izreku opredeljen na tri načine: - z navedbo tožnice kot nosilke skupnega načrta, - z navedbo odločbe o vpisu skupnega načrta v evidenco, - z zaporedno številko vpisa skupnega načrta v evidenci. Res je, da je tako kopičenje opredelilnih znakov skupnega načrta v izreku nepotrebno. Ni pa izrek odločbe zaradi tega nejasen. Tožnica pa tudi ne trdi, da ni nosilka skupnega načrta. Ravno nasprotno, v prvem odstavku na 5. strani tožbe izrecno navede, da je nosilka skupnega načrta. Ne trdi niti, da ta načrt v evidenco ni bil vpisan z odločbo, navedeno v izreku, niti da v evidenci ni vpisan pod zaporedno številko 3. Vse to, kar je navedeno v izreku, pa izhaja tudi iz evidence načrtov (A4), ki ga je predložila tožnica. Ker je torej jasno, na kateri skupni načrt se nanaša 1. točka izreka izpodbijane odločbe, prav tako pa je jasno, da je tožnica nosilka tega načrta, so neutemeljeni tudi s tem povezani očitki o neobrazloženosti izpodbijane odločbe.

46. Po povedanem razlogi, ki jih v tožbi uveljavlja tožnica, niso utemeljeni, niti niso podani razlogi za ničnost izpodbijane odločbe. Sodišče je zato tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

47. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Torej do datuma, za katerega je toženka na podlagi določbo IV. poglavja Uredbe predvidevala, da bo tožnica morala predložiti novo finančno jamstvo na podlagi odločbe izdane do 30. 6. 2021.

Po 9. točki 3. člena Uredbe v zvezi s sedmim odstavkom 20. člena ZVO-1 je proizvajalec sveč vsak proizvajalec nagrobnih sveč, pridobitelj nagrobnih sveč ali uvoznik nagrobnih sveč.

Gl. npr. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 53/2021 in v njem navedeno prakso in literaturo.

Gl. npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-59/03 z dne 13. 5. 2004.

Gl. Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, 2010, str. 719.

Gl. npr. odločbo Ustavnega sodišča U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008.

Gl. odločbo Ustavnega sodišča U-I-181/19 z dne 15. 11. 2018.

Gl. odločbo Ustavnega sodišča U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012.

Drugi in tretji odstavek 72. člena Ustave: Država skrbi za zdravo življenjsko okolje. V ta namen zakon določa pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti. Zakon določa, ob katerih pogojih in v kakšnem obsegu je povzročitelj škode v življenjskem okolju dolžan poravnati škodo (...).

Prvi in drugi odstavek 9. člena ZVO-1: Povzročitelj obremenitve je odgovoren za odpravo vira čezmernega obremenjevanja okolja in njegovih posledic v skladu s tem zakonom. Povzročitelj obremenitve je odgovoren za preprečevanje in sanacijo okoljske škode v skladu s tem zakonom.

6.5. točka 3. člena ZVO-1: Onesnaževanje okolja je neposredno ali posredno vnašanje snovi ali energije v zrak, vodo ali tla ali povzročanje odpadkov in je posledica človekove dejavnosti, ki lahko škoduje okolju ali človekovemu zdravju ali posega v lastninsko pravico tako, da poškoduje ali uniči predmet lastninske pravice ali posega v njeno uživanje ali v pravico do rabe okolja.

Prim. 26. in 27. točko uvodne izjave te direktive.

Gl. drugi odstavek na 4. strani drugostopenjske odločbe.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279, 279/1, 279/1-3

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 9, 115, 115/1

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 72

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.