UPRS Sodba I U 1227/2020-60
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-05-26

inšpekcijski postopek - ukrep okoljskega inšpektorja - prepoved uporabe objekta - uporabno dovoljenje - sorazmernost ukrepa

Načelo sorazmernosti iz drugega odstavka 7. člena ZIN je mogoče razumeti le tako, da inšpektor v primeru kršitve izbere za zavezanca najugodnejši ukrep med tistimi, ki jih materialni predpis določa za posamezno kršitev in ukrepov ne sme izrekati arbitrarno in ne po prosti presoji mimo materialnega predpisa. Po 150. členu ZGO-1 je v zvezi z uporabo objekta brez uporabnega dovoljenja določen le ukrep prepovedi uporabe objekta (3. točka prvega odstavka 150. člena ZGO-1), zato se tožnica ne more sklicevati na to, da bi moral biti izrečen drug ukrep. V primeru kršitev gradbene zakonodaje je tehtanje (oceno) ukrepa opravil že zakonodajalec, ko je z uporabo objekta brez uporabnega dovoljenja predpisal le ukrep prepovedi uporabe, zato kršitev materialnega prava oziroma načela sorazmernosti ni podana.

II. Stroškovna zahtevka tožnice in stranke z interesom A. A. se zavrneta.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana (v nadaljevanju: prvostopenjski organ), je tožnici kot inšpekcijski zavezanki naložil, da mora skupaj z ostalimi sedmimi inšpekcijskimi zavezanci v šestih mesecih po vročitvi te odločbe prenehati z uporabo večstanovanjskega objekta na naslovu ..., ki ga uporabljajo brez uporabnega dovoljenja; prepoved uporabe velja, dokler se za večstanovanjski objekt na naslovu ..., ne pridobi uporabno dovoljenje (1. točka izreka); ter da se bo v primeru neizpolnitve obveznosti iz 1. točke izreka začel postopek izvršbe s prisilitvijo (2. točka izreka), prav tako pa je odločil, da v postopku do izdaje odločbe niso bili ugotovljeni posebni stroški (3. točka izreka), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka) in da je odločba takse prosta (5. točka izreka). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ dne 22. 5. 2008 po uradni dolžnosti opravil inšpekcijski ogled večstanovanjskega objekta na zemljišču parc. št. 852 in 853, obe k. o. ..., in ugotovil, da se objekt uporablja, zato je uvedel inšpekcijski postopek v zvezi z uporabo objekta. Dne 26. 9. 2018 je uradna oseba prvostopenjskega organa opravila vpogled v spisovno dokumentacijo v zvezi z veljavno upravno dokumentacijo zadevnega večstanovanjskega objekta in ugotovila, da je bilo v letu 2003 izdano gradbeno dovoljenje za legalizacijo 4-stanovanjskega objekta na zemljišču parc. št. 852 in 853 (zdaj 852/2), obe k. o. ... Iz obvestila Upravne enote Ljubljana z dne 18. 9. 2018 izhaja, da na zemljišču parc. št. 852/2 (stari parc. št. 852 in 853), k. o. ..., po izdanem gradbenem dovoljenju leta 2003 do dne izdaje obvestila ni bilo izdano uporabno dovoljenje. Uradna oseba je dne 18. 1. 2019 tožnici kot eni od solastnic parcel 852/1 in 852/2, obe k. o. ..., posredovala zapisnik o predstavljenih ugotovitvah z dne 17. 1. 2019 in ji omogočila, da se izjavi o ugotovitvah prvostopenjskega organa. Tožnica je navedla, da je ob nakupu stanovanja prosila za uporabno dovoljenje objekta, vendar ji je bilo pojasnjeno, da novi stanovanjski zakon uporabnega dovoljenja ne zahteva več, kar je preverila tudi sama, zato ni vztrajala pri svoji zahtevi. Tega od nje ni zahtevala nobena državna institucija, je pa pripravljena zaprositi za uporabno dovoljenje, vendar za 4-stanovanjski objekt. V zvezi z navedenim je prvostopenjski organ pojasnil, da je takšno obveznost v letu 2003 določal Zakon o graditvi objektov (ZGO-1) in da je že v času inšpekcijskega ogleda leta 2008 uradna oseba prvostopenjskega organa ugotovila uporabo sedmih stanovanj, ki se nahajajo v zadevnem objektu, pri katerem je treba pred začetkom uporabe objekta pridobiti uporabno dovoljenje.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnice zavrnil.

3. Tožnica v tožbi v bistvenem zatrjuje, da je bila ob nakupu stanovanja prepričana, da kupuje stanovanje v 4-stanovanjskem objektu, njeno stanovanje pa je skladno z izdanim gradbenim dovoljenjem. Izpodbijana odločba, s katero ji je prepovedana uporaba stanovanja, ki ga je kupila in glede katerega je vpisana kot lastnica v zemljiški knjigi, predstavlja drastičen poseg v njeno lastninsko pravico. Do preureditve stavbe v 7-stanovanjski objekt je prišlo brez kakršnega koli sodelovanja ali odobritve tožnice. Navaja, da nobena državna institucija od nje ni zahtevala uporabnega dovoljenja. V praksi prvostopenjskega organa je, da izdaja tudi delna uporabna dovoljenja, zato bi lahko v konkretni zadevi izdal tudi delno prepoved uporabe za tiste dele objekta, ki so neskladni z gradbenim dovoljenjem. Opozarja, da je mati mladoletnega otroka, ki je v nakup stanovanja vložila vse svoje življenjske prihranke, zdaj pa se je z otrokom znašla na cesti, kar zanjo predstavlja eksistenčni problem. Dodatno še navaja, da zadevni stanovanjski objekt ni nevaren in nikogar ne ogroža. Predlaga, da se odločba prvostopenjskega organa odpravi in povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravni spis v zadevi.

5. Stranka z interesom, A. A., v odgovoru na tožbo soglaša z odpravo odločbe, vendar iz drugih razlogov in navaja, da je gradbeno dovoljenje, na katerega se sklicuje tožnica, neuporabno, saj je bil s strani investitorja zgrajen drugačen objekt od tistega, ki izhaja iz gradbenega dovoljenja. Tožnica ostalim etažnim lastnikom ne želi podati soglasja za pridobitev uporabnega dovoljenja, zato so vsi etažni lastniki, razen tožnice, na Okrajno sodišče v Ljubljani vložili predlog, naj sodišče s svojo odločitvijo nadomesti soglasje tožnice glede pridobitve uporabnega dovoljenja.

6. Sodišče je dne 26. aprila 2022 sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica iz razloga po tretji alineji drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Zoper sestavo sodišča stranke na glavni obravnavi, niti pred tem pisno niso podale ugovora.

7. Sodišče je dne 19. 5. 2022 izvedlo javno glavno obravnavo, na kateri je odločalo o izvedbi dokazov. Dopustilo je vpogled v vse listinske dokaze, zavrnilo pa je dokazne predloge za zaslišanje tožnice in strank z interesom ter za pridobitev pogodbe o nakupu stanovanj A. A., B. B., C. C. in D. D., ker v obravnavanem upravnem sporu okoliščina nakupa posameznih stanovanj, v zvezi s tem konkretna lokacija posameznega stanovanja (nahajanje v pritličju ali nadstropju), ni relevantna. Relevantna za obravnavan postopek tudi niso ravnanja lastnikov stanovanj v zvezi s pridobivanjem uporabnega dovoljenja. Podrobno so razlogi za zavrnitev razvidni iz obrazložitve sodbe.

9. Predmet presoje v upravnem sporu je inšpekcijska odločba, ukrep izrečen lastnikom večstanovanjske stavbe, ker kljub zakonski obveznosti uporabe večstanovanjske stavbe le na podlagi izdanega uporabnega dovoljenja, le-tega niso pridobili in stavbo uporabljajo.

10. Da bi sporni objekt imel uporabno dovoljenje, med strankama ni sporno. Sporno tudi ni, da tožnica in ostale stranke z interesom objekt uporabljajo. Ob takem dejanskem stanju pa je imel organ podlago, da na podlagi prve alineje 3. točke prvega odstavka 150. člena ZGO-1, z odločbo prepove uporabo objekta. Namreč prvi odstavek 5. člena ZGO-1 (zakon, ki se je uporabljal v času pričetka uporabe objekta oziroma izdaje gradbenega dovoljenja) je določal, da je pogoj za začetek uporabe objekta, ki je bil zgrajen na podlagi gradbenega dovoljenja, uporabno dovoljenje (vsebinsko enake določbe ima tudi sedaj veljaven Gradbeni zakon).

11. Ob navedeni zakonski obveznosti, da lastniki stanovanj ne bi smeli začeti z njihovo uporabo pred pridobitvijo uporabnega dovoljenja za stavbo, so nerelevantni vsi ugovori, ki jih tožnica navaja v zvezi s svojim ravnanjem ob nakupu stanovanja ter da uporabnega dovoljenja noben od nje ni zahteval, niti, da za spremembo objekta v pritličju oziroma spremembo iz štiristanovanjskega v sedemstanovanjsko stavbo ni dala soglasja. Enako ne vpliva na izrek ukrepa dejstvo, da je mati mladoletnega otroka. V zvezi z izrečenim ukrepom, ki izhaja iz javnopravne obveze, da se objekte, za katere je bilo izdano gradbeno dovoljenje, uporablja le na podlagi izdanega uporabnega dovoljenja, niso relevantne določbe Stvarno pravnega zakonika (SPZ), ki se nanašajo na lastninska upravičenja, tudi uporabo objekta.

12. Ugovor, ali se izrečen ukrep prepovedi uporabe objekta kot celote, lahko izreče kot edini možni ukrep oziroma je organ imel pravno možnost za izrek drugega ukrepa, sodišče razume kot ugovor v zvezi z upoštevanjem načela sorazmernosti. Po prvem odstavku 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzorstvu (ZIN) morajo inšpektorji opravljati svoje naloge tako, da pri izvrševanju svojih pooblastil posegajo v delovanje pravnih in fizičnih oseb le v obsegu, ki je nujen za zagotovitev učinkovitega inšpekcijskega nadzora. Po drugem odstavku 7. člena ZIN pa morajo pri izbiri ukrepov, ob upoštevanju težje kršitve, izreči ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa. Tožnica ugovarja kršitvi načela sorazmernosti pri izbiri ukrepa določenega v izpodbijani odločbi. V skladu z ustaljeno sodno prakso je načelo sorazmernosti iz drugega odstavka 7. člena ZIN mogoče razumeti le tako, da inšpektor v primeru kršitve izbere za zavezanca najugodnejši ukrep med tistimi, ki jih materialni predpis določa za posamezno kršitev in ukrepov ne sme izrekati arbitrarno in ne po prosti presoji mimo materialnega predpisa. Po 150. členu ZGO-1 je v zvezi z uporabo objekta brez uporabnega dovoljenja določen le ukrep prepovedi uporabe objekta (3. točka prvega odstavka 150. člena ZGO-1), zato se tožnica ne more sklicevati na to, da bi moral biti izrečen drug ukrep. Ukrepe gradbene inšpekcije določa ZGO-1 in ta v primeru uporabe objekta brez uporabnega dovoljenja določa ukrep iz 150. člena ZGO-1. V primeru kršitev gradbene zakonodaje je tehtanje (oceno) ukrepa opravil že zakonodajalec, ko je z uporabo objekta brez uporabnega dovoljenja predpisal le ukrep prepovedi uporabe, zato kršitev materialnega prava oziroma načela sorazmernosti ni podana. Ocena, da objekt ni nevaren za uporabnike ali okolico, v kontekstu izbire ukrepa, glede na gornjo obrazložitev, ni relevantna.

13. Tožnica nadalje meni, da bi moral biti ukrep izrečen le lastnikom pritličnih prostorov, kajti spodnji deli stanovanjske stavbe, ki veljajo za skupne, so bili preurejeni v stanovanje v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, stanovanja v nadstropju pa ne. Sodišče ugovoru na sledi. Relevantno dejansko stanje v zadevi je, kot je sodišče navedlo že zgoraj, le dejstvo, da objekt nima uporabnega dovoljenja. Da je bil za tožnico kot lastnico posameznega stanovanja ukrep neupravičeno izdan, bi tožnica uspešno ugovarjala in dokazovala le z izdanim uporabnim dovoljenjem za svoje stanovanje, tega pa ni predložila. Presoja v postopku na podlagi izpodbijane odločbe ni bila v možnosti pridobitve uporabnega dovoljenja, ampak le v ugotavljanju ali ima večstanovanjski objekt, ki je bil grajen na podlagi gradbenega dovoljenja in se uporablja, izdano uporabno dovoljenje. Kolikor je tožnica upravičena do izdaje uporabnega dovoljenja le za svoje stanovanje, lahko zahtevo vloži in se, kolikor bo delno uporabno dovoljenje zanjo oziroma za njeno stanovanje izdano, razbremeni obveznosti neuporabe, ki iz izpodbijane odločbe izhaja.

14. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

15. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. O stroškovnem zahtevku stranke z interesom (vprašanje stroškov strank z interesom v ZUS-1 ni urejeno) je sodišče odločalo na podlagi 154. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki se na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporablja v postopku v upravnem sporu. Prvi odstavek 154. člena ZPP določa, da mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške postopka. V predmetnem upravnem sporu je stranka z interesom soglašala s tožnico, da se upravni akt odpravi. Ker tožnica s tožbo zoper upravni akt ni uspela, tudi stranka z interesom ni upravičena do stroškov postopka, glede na načelo uspeha v pravdi.

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 7, 7/2

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 150, 150/1, 150/1-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.