UPRS Sodba in sklep I U 1324/2023-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-09-20

PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - UPRAVNI POSTOPEK

mednarodna zaščita - omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito - kršitev javnega reda in miru - nastanitev v centru za tujce - obrazložitev odločbe

Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ni razvidno, ali je tožena stranka zatrjevano kršitev pravil bivanja v azilnem domu opredelila, kot lažjo ali težjo v smislu 82. a člena ZMZ-1. To je storila šele v odgovoru na tožbo, ko je njegovo ravnanje opredelila kot težjo kršitev. Vendar z navedbami v odgovoru na tožbo ne more nadomestiti pomanjkljive obrazložitve sklepa.

Iz izpodbijanega sklepa niso razvidne vsebinske okoliščine, na podlagi katerih je tožena stranka presojala nujnost in sorazmernost tožnikovega pridržanja. Ni razvidno, zakaj ni bil uporabljen nekoliko blažji ukrep iz drugega odstavka 82.b člena ZMZ-1.

I. Tožbi se ugodi in se sklep Urada Vlade Republike Slovenije za oskrbo in integracijo migrantov št. 2142-111/2023-4 (UOIM-07) z dne 12. 9. 2023 odpravi.

II. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi tako, da mora tožena stranka po prejemu sodne odločbe prenehati izvajati ukrep omejitve gibanja tožnika v Centru za tujce na podlagi sklepa Urada Vlade Republike Slovenije za oskrbo in integracijo migrantov št. 2142-111/2023-4 (UOIM-07) z dne 12. 9. 2023 do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom tožniku omejila gibanje, ker je to nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda. Odločila je, da je tožniku gibanje omejeno na prostore Centra za tujce v Postojni od 12. 9. 2023 od 12:23 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 12. 12. 2023 do 12:23 ure z možnostjo podaljšanja za en mesec.

2. V obrazložitvi sklepa je navedeno, da je tožnik 5. 9. 2023 vložil prošnjo za mednarodno zaščito. Tožena stranka je bila s strani socialne službe azilnega doma obveščena o kršitvah Uredbe o hišnem redu azilnega doma ter o grožnjah in vedenju, ki vnaša nemir med zaposlene in nastanjene v azilnem domu. Iz Poročila o dogodku varnostne službe z dne 11. 8. 2023 in uradnega zaznamka socialne službe z dne 11. 9. 2023 izhaja, da je tožnik 10. 9. 2023 grozil prosilcu A. A. Prosilec, ki mu je grozil, je proti tožniku podal prijavo na policijo in posledično je bila klicana policija, ki ga je odpeljala. Iz dokumentacije izhaja, da je tožnik kršil 10. in 11. člen Uredbe o hišnem redu azilnega doma ter z neupoštevanjem hišnega reda ogrožal sebe in tudi ostale, ki so nastanjeni v azilnem domu.

3. Uradna oseba je tožnika seznanila z dejstvom, da je bil pristojni organ obveščen o kršenju hišnega reda z dne 10. 9. 2023. Imel je možnost izjasnitve. Tožnik je bil seznanjen s poročilom varnostne službe in socialne službe, da je 10. 9. 2023 grozil drugemu prosilcu A. A. Prosilec, ki mu je tožnik grozil, je proti tožniku podal prijavo na policijo. Tožnik je navedene obtožbe zanikal. Trdi, da je oseba, ki naj bi jo napadel, ena izmed oseb iz skupine, ki ga je napadla na železniški postaji. Vzeli so mu torbo, telefon in druge stvari. Ko sta se srečala v azilnem domu na Viču, je prišlo do fizičnega napada. Tožena stranka je tožniku izrekla ukrep omejitve gibanja na Center za tujce.

4. Pri svoji odločitvi se tožena stranka sklicuje na prvi odstavek 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1), ki določa, da če po določbah tega zakona ni mogoče zagotoviti doseganja ciljev, lahko prosilcu pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma ali njegove izpostave, med drugim zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda (4. alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1). S svojimi dejanji je tožnik kršil 10. in 11. člen Uredbe o hišnem redu.

5. Tožena stranka je preverila ali bi bil ukrep učinkovit, če bi bilo tožniku omejeno gibanje na območje azilnega doma. Če bi mu bilo gibanje omejeno na prostore azilnega doma, ne bi pripomoglo k temu, da bi s kršitvami prenehal, saj bi bil še vedno nastanjen v istih prostorih, kot je bil do sedaj, kjer velja enak hišni red, ki ga je v preteklosti kljub opozorilom večkrat kršil, s tem pa bi še vedno ogrožal sebe ter nadlegoval ostale prosilce. Dejanja in predlogi socialne službe pa tudi opozorila varnostnikov in celo posredovanje policije do sedaj niso imeli nobenega učinka pri tem, da bi se njegovo vedenje kakorkoli izboljšalo. Ukrep pridržanja na območje azilnega doma bi bil neučinkovit in je zato edina učinkovita možnost, s katero bi se preprečile ponovne kršitve tožnika, uporaba strožjega ukrepa, to pa je pridržanje na prostore Centra za tujce, saj se lahko le na ta način prepreči prosilčevo ogrožanje sebe, drugih in ogrožanje javnega reda. Če bi tožnik ostal v azilnem domu, bi lahko nadaljeval s svojim neprimernim vedenjem in posledično ukrep omejitve gibanja ne bi dosegel svojega namena.

6. Tožnik v tožbi navaja, da je ukrep omejitve gibanja poseg v človekovo osebno svobodo, ki jo priznavajo Ustava RS, Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in Listina EU o temeljnih pravicah. Tožnik meni, da odrejeni odvzem osebne svobode ni nujno potreben, ker niso izkazane ustrezne okoliščine konkretnega primera. Poleg tega ni obrazložen termin v izreku v sklepu "do prenehanja razlogov". Ni jasnih meril, v kolikem terminskem obdobju naj bi ocena glede tožnikovega izboljšanja vedenja bila podana in kdo naj bi jo sploh podal. Ni razvidno, kateri organ bi odločal o tem, kdaj so razlogi prenehali, ali tožena stranka ali zaposleni v Centru za tujce, niti po katerem postopku.

7. Prostorske kapacitete azilnega doma zagotavljajo tudi omejitev svobode gibanja. Izpodbijani sklep je bil izdan brez upoštevanja kakršnihkoli možnosti alternativnih oblik pridržanja, kot jih določa Recepcijska direktiva.

8. Tožnik je bil 8. 9. 2023 žrtev ropa, bil je poškodovan in zelo prestrašen. Slovenskim organom je podal ovadbo zoper štiri storilce. Napadli so ga, ga pretepali in ukazali, naj jim da nahrbtnik. Tožnik je v razgovoru zanikal svoje grožnje, dodal je, da se dolgo poznata z drugim prosilcem in da njegove izjave ne držijo. Ni grozil s fizičnim obračunom, sploh pa ne, da ga bo ubil. Kot znancu je tožnik poskušal bolj odločno pojasniti, da je podal prijavo dejanja, v katerem je bil udeležen. Tožnik ni imel nobenega namena in potrebe obračunavanja, sploh ne v azilnem domu.

9. Tožnik v upravnem postopku ni imel možnosti, da bi se izrekel o navedenih poročilih varnostne službe, ki so zanj obremenjujoči, in o uradnih zaznamkih uslužbencev socialne službe. Ni mogel postavljati vprašanj varnostnikom in tudi ne A. A. Predlaga njegovo zaslišanje. Tudi, če je podan razlog za pridržanje, mora biti pridržanje v konkretni zadevi nujno potrebno, razumno in sorazmerno, tožnik pa meni, da temu ni tako. Zakonska dikcija "nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda" je nedoločen pravni pojem, katerega mora upravni organ v vsakem individualnem primeru vsebinsko z zadostno mero napolniti. Iz izpodbijanega sklepa pa to ni razvidno. Tovrstna dokazna ocena ni metodološko pravilna.

10. Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi ter toženi stranki naloži, da nemudoma preneha izvajati ukrep omejitve gibanja tožnika v Centru za tujce, podrejeno pa predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in vrne toženi stranki zadevo v ponovni postopek.

11. Hkrati s tožbo tožnik predlaga tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj tožena stranka po prejemu sodne odločbe preneha izvajati ukrep odvzema osebne svobode tožnika v Centru za tujce do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. Slovenska ureditev dopušča ureditev možnosti pritožbe tudi v primeru, če upravno sodišče ugotovi drugačno dejansko stanje in spremeni odločitev na način, da pogoji za izrek ukrepa omejitve gibanja niso podani. Tožniku je z odvzemom prostosti kršena pravica do osebne svobode iz prvega odstavka 19. člena Ustave RS in 6. člena Listine EU o temeljnih pravicah, kar predstavlja težko popravljivo škodo že samo po sebi. Ker gre za trajajoče pravno razmerje, nezakonit odvzem prostosti pa že sedaj predstavlja težko popravljivo škodo, je potreba po izdaji začasne odredbe izkazana z višjo stopnjo od verjetnosti.

12. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da so bili s strani socialne službe opravljeni razgovori s tožnikom zaradi kršitev hišnega reda, kar kaže na resno obravnavo tožnika. Žaljiv in nasilen odnos do sostanovalcev, zaposlenih in obiskovalcev je v skladu z 2. alinejo tretjega odstavka 82. člena ZMZ-1 smatran za težjo kršitev, kar ima za posledico lahko izrek ukrepa omejitve gibanja skladno z 84. členom ZMZ-1. Gre za razumno in sorazmerno odločitev. Z odstranitvijo tožnika iz prostorov azilnega doma sta zagotovljena mir in varnost zaposlenih in ostalih prosilcev za mednarodno zaščito. Azilni dom se v zadnjem času sooča s povečanim pritokom migrantov, zato ni bilo možno zagotoviti posebnega prostora za tožnika in mu na ta način omogočiti omejitev gibanja. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

13. Sodišče je na glavni obravnavi 20. 9. 2023 v dokaznem postopku pregledalo listine upravnega in sodnega spisa ter zaslišalo tožnika.

14. Tožnik je na zaslišanju povedal, da ne drži, da bi grozil svojemu sostanovalcu A. A. On ga je napadel na železniški postaji v Ljubljani, skupaj so bili štirje napadalci. Takrat so mu vzeli denar, telefon in nekaj oblek. Očividci so poklicali policijo in policija ga je odpeljala, da je dal izjavo in nato je odšel v azilni dom. V azilnem domu je šel nazaj v sobo, kjer je zopet srečal A. A. Z njim se ni nič pogovarjal. Nato je prišla policija in rekla, da bodo našli njegov telefon in denar in da če se bosta stepla, bodo oba odpeljali, oziroma ju bodo deportirali v Maroko. Do fizičnega konflikta ni prišlo in tudi ni prišlo do verbalnega konflikta. Le njegov starejši brat se je z A. A. pogovarjal in ga pozival, naj mu vrne ukradene stvari. Sam je zadevo v celoti prepustil policiji, da vodi svoje postopke. V Centru za tujce ni zadovoljen. Tožnik je še povedal, da ima astmo, da uporablja inhalator in da bi rad govoril s svojo družino. Nekaj pravil bivanja v azilnem domu so mu povedali. Tam je socialni delavec, kateremu se lahko vse pove. Njemu osebno je socialni delavec povedal, kdaj je treba prijaviti, ko se zgodi nek pretep v azilnem domu. Sam je incident na železniški postaji takoj prijavil policiji. Tudi glede obravnavanega dogodka mu je socialni delavec razložil, da naj ne vzame stvari v svoje roke in da bo policija vse uredila. Nadima ne pozna od prej. Prvič ga je videl šele na železniški postaji. Pred vstopom v Slovenijo ga ni poznal. Ne ve, zakaj je bila 10. 9. 2023 poklicana policija. Spominja se, da se je policija pogovarjala z njim in A. A. Tedaj je povedal, da ga je A. A. še z drugimi napadel na železniški postaji. Naslednji dan pa so prišli varnostniki v njegovo sobo in takrat so mu odredili omejitev gibanja.

16. Izpodbijani sklep temelji na določilu 4. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Na tej pravni podlagi lahko pristojni organ odredi prosilcu ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma ali v skladu z drugim odstavkom 84. člena ZMZ-1 na območje Centra za tujce, med drugim tudi, če je to nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda. Kot drugi primerljivi razlogi javnega reda pa se razumejo tisti, ki predstavljajo resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo temeljnemu interesu države (4. alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1). Ukrep omejitve gibanja v Centru za tujce po svojih značilnostih ustreza odvzemu prostosti, zato je treba presoditi, ali je nevarnost, ki jo tožnik pomeni za varstvo osebne in premoženjske varnosti, enaka teži posega, ki ga tak ukrep pomeni za njegovo pravico do svobode. Poseg v prosilčevo osebno svobodo je v skladu z navedeno določbo mogoč le na podlagi konkretnih dejstev in okoliščin, ki utemeljujejo obstoj navedenih razlogov varstva osebne in premoženjske varnosti.

17. V obravnavani zadevi je med drugim sporna sorazmernost ukrepa v zvezi z dogodkom dne 10. 9. 2023.

18. Zakonska dikcija "je nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda" je nedoločen pravni pojem, ki ga mora upravni organ vsebinsko napolniti v vsakem konkretnem primeru. Ob takih okoliščinah je vsebinska napolnitev pravnega standarda iz navedene zakonske dikcije prepuščena organu, ki odloča o izdaji sklepa o omejitvi gibanja prosilcu za mednarodno zaščito, ta pa mora svojo odločitev posebej obrazložiti. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ni razvidno, ali je tožena stranka zatrjevano kršitev pravil bivanja v azilnem domu opredelila, kot lažjo ali težjo v smislu 82. a člena ZMZ-1. To je storila šele v odgovoru na tožbo, ko je njegovo ravnanje opredelila kot težjo kršitev. Vendar z navedbami v odgovoru na tožbo ne more nadomestiti pomanjkljive obrazložitve sklepa. V primeru, ko je kršitev opredeljena kot težja, je šele možna presoja sorazmernosti izrečenega ukrepa z vidika 82.b člena ZMZ-1. Skladno z drugim odstavkom 82.b člena ZMZ-1 se lahko oseba, če gre za težje kršitve iz 3., 9. in 12. alineje tretjega odstavka 82.a člena ZMZ-1, nastani za največ tri dni v posebni ločeni sobi, ki se nahaja v sprejemnih prostorih azilnega doma. Pri tem se upošteva individualne okoliščine ter sorazmernost kršitve in ukrepa. Iz tretjega odstavka navedenega člena pa je razvidno, da se za težje kršitve iz 1., 2., 4., 5., 6., 7., 10. in 11. alineje tretjega odstavka 82.a člena ZMZ-1 izreče ukrep preselitve na drugo nastanitveno lokacijo.

19. Ob upoštevanju navedenega iz razlogov izpodbijanega sklepa niso razvidne vsebinske okoliščine, na podlagi katerih je tožena stranka presojala nujnost in sorazmernost tožnikovega pridržanja. Ni razvidno, zakaj ni bil uporabljen nekoliko blažji ukrep iz drugega odstavka 82.b člena ZMZ-1. Tožena stranka sicer v odgovoru na tožbo navaja, da zaradi povečanega pritoka migrantov ni možno zagotoviti posebnega prostora za tožnika, vendar prosilec zaradi nemožnosti take zagotovitve ne more biti deležen strožje oblike omejitve gibanja, če bi se ugotovilo, da bi lahko ob upoštevanju nujnosti in sorazmernosti ukrepa bilo dovolj, da bi bil prosilec le za tri dni nastanjen v posebni ločeni sobi. Prosilcu zaradi prostorskih omejitev ne more biti poseženo v osebno svobodo v večji meri, kot pa bi bilo to potrebno.

20. Iz vseh zgoraj navedenih razlogov izpodbijani sklep nima vseh sestavin odločbe po 214. členu Zakona o splošnem upravnem postopku, ker je v tem delu pomanjkljivo obrazložen. Sodišče namreč meni, da bi bilo potrebno pri presoji sorazmernosti ukrepa upoštevati vse individualne okoliščine konkretnega primera, in sicer, ali je šlo za enkraten incident, ali je šlo za verbalne grožnje ali za fizični napad in če je šlo za verbalne grožnje, ali so bile izrečene v afektu ali pa so bile zelo resne in podobno, vse to pa iz obrazložitve sklepa ni razvidno. Iz navedenih razlogov je podana absolutno bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku. Ker je bilo že iz tega razloga treba sklep odpraviti, je sodišče kot nepotreben zavrnilo dokaz z zaslišanjem sostanovalca A. A. Iz istih razlogov pa se sodišče do ostalih navedb strank v postopku ne opredeljuje.

21. Iz zgoraj navedenih razlogov je sodišče izpodbijani sklep odpravilo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1.

22. Sodišče je zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo iz naslednjih razlogov:

Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Tožnik lahko iz razlogov iz tega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek 32. člena ZUS-1).

23. Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta, oziroma začasno uredi stanje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zato že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda zanjo težko popravljiva. Tožnik v zahtevi za izdajo začasne odredbe zatrjuje, da predstavlja odvzem prostosti nepopravljivo škodo že samo po sebi, s čimer se sodišče strinja. Potrebnost izdaje začasne odredbe pa je izkazana tudi že zato, ker je sodišče izpodbijani sklep odpravilo. Ob odpravi izpodbijanega sklepa glede na navedene okoliščine obravnavane zadeve bi nadaljnja omejitev gibanja pomenila nedopusten poseg v pravico do osebne svobode, kar je dovolj za napolnitev standarda težko popravljive škode, ki tožniku nastane. Z izdajo začasne odredbe ne bi bila v ničemer prizadeta javna korist. Potrebnost izdaje predlagane začasne odredbe je izkazana tudi zato, ker tožena stranka ni prerekala navedb v zahtevi za izdajo začasne odredbe glede težko popravljive škode, zaradi česar se te navedbe štejejo za priznane in jih ni treba dokazovati (214. člen Zakona o pravdnem postopku). Glede na navedeno je tožnik izkazal, da mu bo z nadaljnjim izvrševanjem sklepa, ki je bil odpravljen, nastala škoda, ki bo težko popravljiva. Zaradi tega je sodišče zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo.

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 82a, 84, 84/1, 84/1-4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 237, 237/2, 237/2-7

Uredba o hišnem redu azilnega doma  (2021) - člen 10, 11

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.