UPRS Sodba III U 188/2020-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-02-16

stavbno zemljišče - nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - nezazidano stavbno zemljišče - zazidano stavbno zemljišče - obrazloženost odločbe

Vrhovno sodišče je v sklepu I Up 80/2020 z dne 16. 9. 2020 (9. točka obrazložitve) pojasnilo, da ne glede na to, da je že v postopku ugotavljanja za odmero NUSZ potrebnih podatkov na občini predvideno sodelovanje davčnega zavezanca, se ta postopek ne zaključi z upravnim aktom (občine), temveč se o tem, kdo je zavezanec za plačilo NUSZ in v kakšni višini, odloči šele z odmerno odločbo davčnega organa, izdano na podlagi ZDavP-2. To pomeni, da je davčni organ tisti, ki skladno z ZDavP-2 vodi davčni in s tem tudi ugotovitveni postopek odmere NUSZ. Tudi dejstva, ki jih v svoje evidence zabeleži občina in posreduje davčnemu organu za potrebe odmere NUSZ, so torej predmet preizkusa na podlagi pravnih sredstev zoper odmerno odločbo toženke.

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4224-11470/2019-002263-11-135-09 z dne 23. 9. 2019, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Finančna uprava Republike Slovenije kot prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožnici kot zavezanki odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: NUSZ) na območju občine Šempeter - Vrtojba za leto 2019 v skupnem znesku 988,46 EUR, in sicer, kot izhaja iz izreka odločbe: za polovico nezazidanega stavbnega zemljišča na lokaciji C. s parc. št. 000, ob upoštevanju površine 206,00 m2, znesek 127,56 EUR, za polovico nezazidanega stavbnega zemljišča na lokaciji C. s parc. št. 111, ob upoštevanju površine 1191,00 m2, znesek 737,47 EUR, za stanovanjsko hišo na naslovu A., ob upoštevanju površine 135,00 m2, znesek 90,56 EUR ter za polovico stanovanjske hiše na naslovu B., ob upoštevanju površine 49,00 m2, znesek 32,87 EUR. Iz nadaljevanja izreka je razvidno, kako in v katerih rokih je treba plačati odmerjeno NUSZ, ker se bodo sicer zaračunale zamudne obresti in začela davčna izvršba; da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe in da davčnemu organu posebni stroški v postopku niso nastali.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe prvostopenjski organ navaja, da se v skladu z 58. členom Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju: ZSZ/1984) NUSZ plačuje na območju mest in naselij mestnega značaja, na območjih, ki so določena za stanovanjsko in drugačno kompleksno graditev, na območjih, za katera je sprejet prostorski izvedbeni načrt, in na drugih območjih, ki so opremljena z vodovodnim in električnim omrežjem. Na podlagi 218. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1) je Občinski svet Občine Šempeter - Vrtojba z Odlokom o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju: Odlok) predpisal in razdelal nadaljnje pogoje in merila. Višina NUSZ je določena na podlagi Odloka in je odvisna od lege, namembnosti in smotrne izkoriščenosti uporabe stavbnega zemljišča, opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami individualne rabe ter skupne rabe. Višina NUSZ za m2 stavbnega zemljišča se v skladu s 6. členom Odloka določi na podlagi meril in kriterijev iz 7. do 11. člena Odloka. Skladno z 8. členom Odloka je mesečna višina NUSZ odvisna od osnove, tj. površine v m2, in stopnje obremenitve, tj. števila točk in mesečne vrednosti točke, ki za leto 2019 znaša 0,0043 EUR. Podatke za odmero NUSZ je davčni organ prejel od Občine Šempeter - Vrtojba ter so del evidence, ki jo vodi občina, ki je pristojna za zbiranje in urejanje teh podatkov. Po 14. členu Odloka so zavezanci dolžni sporočiti pristojni občinski službi vse spremembe lastniškega stanja nepremičnine, pa tudi vsako spremembo površine ali namembnosti stavbe, ki je obremenjena z NUSZ, v roku enega meseca po nastanku spremembe. Prvostopenjski organ povzema še določbe Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju: ZDavP-2), ki v 403. členu predpisuje, da zavezanec plačuje NUSZ na podlagi odločbe, ki jo izda davčni organ, kjer nepremičnina leži; v 404. členu pa, da izda davčni organ odločbo o NUSZ po podatkih, ki mu jih posreduje občina, na podlagi odloka in vrednosti točke na dan 1. januarja leta, za katero se določa NUSZ.

3. Tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo je Ministrstvo za finance z odločbo, št. DT 499-13-464/2020-2 z dne 19. 8. 2020 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba), zavrnilo. V obrazložitvi uvodoma navaja, da tožnica v zvezi z odmero NUSZ za nepremičnino na naslovu B. ugovarja, da ni zavezanka za plačilo NUSZ, da zapuščinski postopek še ni končan in da površina, ki je bila upoštevana pri odmeri, ni pravilna. Ne strinja se tudi z upoštevano površino hiše na naslovu A. Glede odmere NUSZ za nepremičnini s parc. št. 000 in 111, obe k.o. ..., pa podaja ugovore, da ne izpolnjujeta pogojev za nezazidano stavbno zemljišče in da gre za kmetijski zemljišči. Drugostopenjski organ obrazlaga, da se v zvezi z odmero NUSZ kot veljavne uporabljajo določbe VI. poglavja ZSZ/1984 in Odloka. Po citiranju 58. člena ZSZ/1984 dodaja, da območje, na katerem se plačuje NUSZ, določi občinska skupščina oziroma sedaj občinski svet v skladu z ZSZ/1984 ter Dogovorom o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo in za določanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki ga sklenejo občine, pri čemer upoštevajo zlasti: opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve na te objekte in naprave, lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča, izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih in merila za oprostitev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (61. člen ZSZ/1984). Izpodbijana odločba temelji na določilih Odloka.

4. V nadaljevanju svoje obrazložitve drugostopenjski organ pojasni, da je v zvezi s tožničino pritožbo prvostopenjski organ zaprosil Občino Šempeter - Vrtojba za mnenje oziroma da se opredeli do pritožbenih navedb. Občina v mnenju z dne 1. 4. 2020 glede NUSZ za nepremičnino na naslovu B. pojasnjuje, da se, ker dedni postopek še ni zaključen in delitev nepremičnine še ni izvršena, do dokončne rešitve dediščine NUSZ v skladu z Zakonom o dedovanju (ZD) razdeli med dedinji skladno z njunim idealnim delom v višini 1/2. Dodaja še, da so po 14. členu Odloka zavezanci dolžni sporočiti podatke in da se sicer upoštevajo podatki iz uradnih evidenc. V zvezi z odmero NUSZ za stanovanjsko hišo na naslovu A. občina navaja, da je posredovala podatke iz uradne evidence (tj. registra nepremičnin, v nadaljevanju: REN) in da tožnica ni sporočila drugih podatkov. Glede NUSZ od zemljišč s parc. št. 000 in 111 občina v mnenju pojasni, da ležita na območju Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu Poslovna cona Vrtojba ob hitri cesti (v nadaljevanju: Odlok o OPPN) in da je bil za to območje sprejet Odlok o podlagah za odmero komunalnega prispevka za območje občinskega podrobnega prostorskega načrta Poslovna cona Vrtojba ob hitri cesti. Dalje občina navaja, da imata parceli urejen dostop do javnega cestnega omrežja in je zanju mogoče izvesti priključke na javno elektroenergetsko, vodovodno in kanalizacijsko omrežje. Da je objekte mogoče zgraditi in priključiti na javno infrastrukturo, potrjuje tudi zgrajen in priključen objekt drugega investitorja. Sedanja urejenost dostopnih poti na parceli nima zveze z odmero NUSZ, kot tudi ne dejanska (kmetijska) raba, saj je relevantna le namenska raba zemljišč. Priključke na javno infrastrukturo so investitorji dolžni zgraditi sami. Občina še navaja, da se skladno z določili Odloka o OPPN ukine obstoječi kanalizacijski vod, ki prečka parcelo št. 111, ter da na možnost gradnje na njej ne vplivajo vodi na parceli 222, kot tudi ne obstoječi elektroenergetski vod 20 kV. Iz izsekov OPPN je razvidno, kje je možna gradnja objektov, zasebnih priključnih cest in javne infrastrukture (predvidena širitev občinske javne ceste in ureditev krožišča). Občina tudi odgovarja, da javni vodovod ne poteka preko parcele št. 111 in da ga OPPN vzdolž parcele št. 000 tudi ne predvideva. Skrajni južni del parcele pade v varovane pasove, določene z državnim prostorskim načrtom za rekonstrukcijo obstoječih prenosnih plinovodov M3, M3B, R31A, R32, R34. OPPN gradnje stavb na parceli št. 000 ne predvideva, saj gre za južni pas območja OPPN, ki je v varovalnem pasu prenosnega plinovoda, je pa parcela vključena v predlagano gradbeno parcelo kot dvorišče, parkirišče, manipulacijska površina. Kot je še navedeno, je prvostopenjski organ z dopisom z dne 2. 4. 2020 tožnico seznanil z mnenjem občine, na katerega je odgovorila, da se z mnenjem ne strinja.

5. Drugostopenjski organ se sklicuje na 404. člen ZDavP-2 ter v zvezi z ugovori glede odmere NUSZ za objekta na naslovu B. in A. poudarja, da davčni organ odmeri NUSZ na podlagi podatkov, ki mu jih posredujejo občine do 31. marca za tekoče leto oziroma v roku treh mesecev po prejemu podatkov in da občina za namene NUSZ pridobi podatke iz katastra stavb oziroma mora uporabiti podatke, ki so vpisani v kataster stavb kot katastrski ali registrski podatki v skladu s predpisi, ki urejajo evidentiranje nepremičnin. Tako je bila pri odmeri NUSZ za navedeni nepremičnini upoštevana neto tlorisna površina, ki izhaja iz podatkov, vpisanih v REN (218.c člen ZGO-1), zmanjšana za površino odprte terase, balkona in površino nerazporejenega prostora. Tožnici pojasnjuje, da so za odmero NUSZ pravno pomembni podatki, ki so evidentirani v katastru stavb, in kolikor se zavezanec s podatki občine ne strinja, mora sam predlagati vpis novih podatkov ali vpis sprememb podatkov katastra stavb pri pristojni geodetski upravi v skladu s predpisi, ki urejajo evidentiranje nepremičnin, sicer velja domneva, da so podatki občine pravilni (sodba II U 225/2015 z dne 17. 2. 2016). V zvezi z ugovori, da nepremičnini s parc. št. 000 in 111 ne izpolnjujeta pogojev za nezazidano stavbno zemljišče in da gre za kmetijsko zemljišče, drugostopenjski organ navaja, da je bila v mnenju občine pojasnjena pravna podlaga za zaračunavanje NUSZ ter da je za območje, kjer ležita nepremičnini, sprejet Odlok o OPPN in Odlok o podlagah za odmero komunalnega prispevka. Ker je za odmero NUSZ bistveno, da nezazidano stavbno zemljišče izpolnjuje vse predpisane pogoje, in ker tožnica ni uspela dokazati utemeljenosti pritožbenih navedb, da parceli ne izpolnjujeta pogojev za nezazidano stavbno zemljišče, je pritožbene navedbe šteti kot neutemeljene. To, da tožnica parceli uporablja za kmetijske namene, ne pomeni, da bi bila zato oproščena NUSZ, saj se slednje plačuje glede na namensko rabo, kot je določena v prostorskem izvedbenem aktu, ne pa glede na dejansko (kmetijsko) rabo zemljišča.

6. Tožnica je zoper izpodbijano odločbo vložila tožbo v upravnem sporu iz razlogov kršitve pravil postopka, nepravilne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi ter ob pravilni ugotovitvi dejanskega stanja pravilno odmeri NUSZ za leto 2019, oziroma podrejeno, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, da ta pravilno ugotovi dejansko stanje in pravilno odmeri NUSZ za navedeno leto. Toženki naj sodišče tudi naloži, da tožnici povrne stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. V tožbi tožnica poudarja, da se z odmerjenim NUSZ ne more strinjati, saj je občina davčnemu organu posredovala napačne informacije oziroma podatke, zaradi česar je vložila že pritožbo. V zvezi s hišo na naslovu B. pojasnjuje, da je zapuščinski postopek pravnomočno zaključen in je sedaj celotna hiša tudi v izključni lasti njene sestre. Nadalje tožnica glede hiše na naslovu A. navaja, da površina 135 m2 ne odraža realnega stanja v naravi, niti površine, ki jo je isti organ upošteval pri izračunu NUSZ v preteklih letih, ter da je na odstopanja glede površine občinske uradnike večkrat opozorila in je zato utemeljeno pričakovala preveritev površine pred izdajo odločbe, saj mora upravni organ pred izdajo akta pravilno ugotoviti dejansko stanje. V zvezi z obrazložitvijo drugostopenjskega organa izpostavlja, da je občina večkrat spremenila podatke glede površine brez tožničine vednosti ali prisotnosti pri izmerah ter da so postopki spreminjanja uradnih evidenc dolgotrajni, za lastnike pa pomenijo tudi visoko finančno breme.

8. Dalje tožnica navaja, da je v pritožbenem postopku glede zemljišč s parc. št. 000 in 111 izpostavila, da gre za obdelani kmetijski zemljišči. Opozorila pa je tudi, da zemljišči nimata možnosti priključitve na komunalno infrastrukturo ter da občina preko zemljišča s parc. št. 111 načrtuje vode javne infrastrukture, kar gradnjo, ob upoštevanju vseh omejitev, ki jih imajo vkopani energetski vodi, onemogoča. Na mnenje občine je podala odgovor, v katerem je dodatno utemeljila razloge, ki kažejo na napačno ugotovljeno dejansko stanje in napačno uporabo materialnih predpisov. Ponovno opozarja, da zemljišče s parc. št. 111 nima možnosti priključitve na javno infrastrukturo, prav tako ni urejen dostop do njega. Skozi parcelo še vedno poteka kanalizacijski vod, takšni vodi pa potrebujejo vzdrževanje, zato se sprašuje, kako je na tem zemljišču mogoča gradnja. Občina vseskozi spreminja skice glede komunalne infrastrukture, zato stranke postopka ne morejo vedeti, katero skico šteti za verodostojno (predviden elektroenergetski vod je iz prvotne skice izginil). Kljub navedenemu občina vztraja, da je zemljišče komunalno opremljeno. Iz skice izhaja tudi načrtovana izgradnja križišča in ceste, ki bo delila zemljišče, ki zato za kupce ne more biti zanimivo. Višina NUSZ za nepozidano stavbno zemljišče, ki je po dejanski rabi kmetijsko, je nesorazmerna, saj se vrednoti z 12 točkami, zazidano stavbno zemljišče pa s 13 točkami.

9. Tožnica izpostavlja, da glede zemljišča s parc. št. 000 občina sama trdi, da vodovod vzdolž te parcele ni predviden in da je zemljišče v varovalnem pasu prenosnega plinovoda. Kljub vsemu naj bi šlo za gradbeno parcelo. Občina torej tudi za površino, ki ni in ne bo primerno komunalno opremljena, zaračunava visoko NUSZ, čeprav bi le-to moralo biti za zemljišče, ki ni komunalno opremljeno in je varovalni pas prenosnega plinovoda, bistveno nižje. Tožnica še opozarja, da je vzdolž celotnega zemljišča s parc. št. 000 cevovod za melioracijski sistem in da za zemljišče plačuje nadomestilo za namakalni sitem, ki je tipično povezan s kmetijsko dejavnostjo, obenem pa NUSZ, čeprav gre za izključujoči dajatvi. Glede na številne napake skozi več let je prisiljena vlagati pravna sredstva, namesto da bi občina uredila svoje evidence in bi se NUSZ odmerilo skladno s predpisi. Tožnica se zaveda, da je občini dano javno pooblastilo za določitev območij, kjer se plačuje NUSZ, a je pri tem dolžna spoštovati predpise in načelo sorazmernosti. V primeru zemljišča, ki ne bo nikoli imelo vodovoda, predstavlja pa varovalni pas javnemu plinovodu, se ne more znebiti občutka, da gre izključno za polnjenje občinskega proračuna. V dokaznem smislu se tožnica sklicuje na izpodbijano in drugostopenjsko odločbo ter ostalo dokumentacijo spisa, na fotografije stanja v naravi in ostalo priloženo dokumentacijo s svojimi pripombami, predlagala pa je tudi svoje zaslišanje.

10. Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, v odgovoru na tožbo splošno prereka tožbene navedbe ter vztraja pri razlogih iz obrazložitev upravnih odločb.

11. V tem upravnem sporu je odločala sodnica poročevalka kot sodnica posameznica (prvi odstavek 13. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1, ter drugi odstavek 25. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o upravnem sporu, ZUS-1C).

13. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost s tožbo izpodbijane odločbe, s katero je bilo tožnici odmerjeno NUSZ na območju občine Šempeter - Vrtojba za leto 2019.

14. V času izdaje izpodbijane odločbe je bila obveznost plačila NUSZ določena v VI. poglavju ZSZ/1984, ki se je v tem delu uporabljal v skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o stavnih zemljiščih (ZSZ/1997) in prvim odstavkom 179. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1), s tem da je ZUreP-1 v 180. členu določil še, da se NUSZ odmerja samo za tista stavbna zemljišča, ki jih kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov. V tem smislu je ZGO-1 v določbah 218. člena natančneje opredelil zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, za katera se lahko odmeri NUSZ, v določbah 218.c člena pa pridobivanje podatkov za odmero NUSZ. Po prvem odstavku 218.c člena ZGO-1 mora občina za namene nadomestila za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča uporabiti podatke, ki so vpisani v kataster stavb kot katastrski ali registrski podatki v skladu s predpisi, ki urejajo evidentiranje nepremičnin, lahko pa uporabi tudi podatke katastra stavb, ki so prevzeti iz drugih evidenc. Po tretjem odstavku istega člena mora zavezanec za plačilo nadomestila za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča, če se s podatki občine ne strinja, v roku enega meseca od javnega naznanila predlagati vpis novih podatkov ali predlagati vpis sprememb podatkov katastra stavb pri pristojni geodetski upravi v skladu s predpisi, ki urejejo evidentiranje nepremičnin. Po četrtem odstavku istega člena ZGO-1 se šteje, da so podatki občine pravilni, če zavezanec ne predlaga vpisa novih ali spremenjenih podatkov. V skladu s 404. členom ZDavP-2 davčni organ NUSZ določi na podlagi podatkov občine. Sodišče uvodoma še pojasnjuje, da se na podlagi odločbe Ustavnega sodišča U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014, s katero je bil razveljavljen Zakon o davku na nepremičnine, ZSZ/1984 oziroma VI. poglavje tega predpisa ter občinski odloki, izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/1984 in določbe členov 218, 218.a, 218.b, 218.c, 218.č in 218.d ZGO-1 do nove zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo kot materialnopravna podlaga pri odmeri NUSZ.

15. Glede na razloge, s katerimi predvsem drugostopenjski organ utemeljuje izpodbijano odločbo, in sicer (zlasti) v zvezi z odmero NUSZ za objekt na naslovu A. ter za objekt na naslovu B., sodišče pojasnjuje, da je v zvezi s predhodno opisano zakonsko ureditvijo Vrhovno sodišče v sodbi in sklepu X Ips 6/2020 z dne 10. 6. 2020 (23. točka obrazložitve) sprejelo stališče, da navedene zakonske določbe ne vzpostavljajo neizpodbojne domneve o resničnosti podatkov občine in da tudi v primeru opustitve pravočasnega predloga zavezanca za NUSZ občini za spremembo podatkov ne izključujejo možnosti uporabe pravnih sredstev za izpodbijanje dejanskega stanja, ki je bilo podlaga za odmero NUSZ temu zavezancu. Tak poseg v pravico do navajanja in dokazovanja nasprotnih dejstev ter učinkovitega pravnega sredstva bi bil po presoji Vrhovnega sodišča nesorazmeren. Svoje stališče je Vrhovno sodišče potrdilo v sklepu I Up 80/2020 z dne 16. 9. 2020, v katerem je pojasnilo (9. točka obrazložitve), da ne glede na to, da je že v postopku ugotavljanja za odmero NUSZ potrebnih podatkov na občini predvideno sodelovanje davčnega zavezanca, se ta postopek ne zaključi z upravnim aktom (občine), temveč se o tem, kdo je zavezanec za plačilo NUSZ in v kakšni višini, odloči šele z odmerno odločbo davčnega organa, izdano na podlagi ZDavP-2. To pomeni, da je davčni organ tisti, ki skladno z ZDavP-2 vodi davčni in s tem tudi ugotovitveni postopek odmere NUSZ. Tudi dejstva, ki jih v svoje evidence zabeleži občina in posreduje davčnemu organu za potrebe odmere NUSZ, so torej predmet preizkusa na podlagi pravnih sredstev zoper odmerno odločbo toženke.

16. Ob upoštevanju navedenih stališč Vrhovnega sodišča, novejša sodna praksa Upravnega sodišča (prim. sodbi I U 1382/2019 z dne 1. 12. 2020 in II U 215/2020 z dne 10. 5. 2023) odstopa od starejših stališč, kot so bila zavzeta npr. v sodbah I U 963/2019 z dne 14. 5. 2020, I U 1299/2015 z dne 25. 8. 2016 in tudi v sodbi II U 225/2015 z dne 17. 2. 2016, na katero se izrecno sklicuje drugostopenjski organ v obravnavani zadevi. Kot izhaja iz stališč Vrhovnega sodišča, je namreč razlogovanje, da so za odmero NUSZ pomembni le podatki, navedeni v uradnih evidencah, materialnopravno napačno. Kolikor torej drugostopenjski organ odločitev utemeljuje na takšnem razlogovanju, gre za nepravilno uporabo materialnega prava. Posledično pa to tudi pomeni, da bi se drugostopenjski organ moral vsebinsko opredeliti do navedb, ki jih je tožnica s tega vidika uveljavljala že v pritožbenem postopku, ko je npr. navajala, da upoštevana površina objekta na naslovu B. odstopa od površine, ki je bila dotlej upoštevana pri odmeri NUSZ, in da se tudi upoštevana površina stanovanjske hiše na naslovu A. ne ujema s površino, ki je bila pri odmeri NUSZ uporabljena v preteklih letih.

17. Tudi sicer, torej tudi v delu, ki se nanaša na odmero NUSZ za zemljišči na lokaciji C. s parc. št. 000 in 111, pa tožnica, glede na obrazložitev izpodbijane in drugostopenjske odločbe, po presoji sodišča upravičeno podaja tožbeni očitek o bistveni kršitvi pravil postopka.

18. Sodišče na tem mestu pojasnjuje, da mora v postopku izdaje odločbe o odmeri NUSZ davčni organ, kot izhaja iz določb ZDavP-2 (ob 403. in 404. členu glej še tretji odstavek 2. člena tega zakona), upoštevati tudi določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP, glej tudi 1. do 3. člen tega zakona). Tako mora med drugim upoštevati določbe ZUP, ki predpisujejo, kako mora biti obrazložena odločba. Prvi odstavek 214. člena ZUP določa, da obrazložitev odločbe obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku stranke. V skladu s prvim odstavkom 254. člena ZUP se določbe tega zakona, ki se nanašajo na odločbo, smiselno uporabljajo tudi za odločbo o pritožbi, pri čemer je v drugem odstavku istega člena ZUP določeno, da se morajo v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe; (le) če je že prvostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločbe pravilno presodil navedbe, ki se uveljavljajo v pritožbi, se lahko drugostopenjski organ sklicuje na razloge iz prvostopenjske odločbe. Iz citiranih zakonskih določb izhaja (tudi) zahteva (ki ima ustavnopravni temelj v pravici iz 22. člena Ustave Republike Slovenije), da se mora upravni organ v obrazložitvi odločitve konkretno opredeliti do vseh navedb in ugovorov stranke, ki niso očitno nerelevantni za odločitev. Z zakonom predpisana obrazložitev upravne odločbe, ki vsebuje jasno opredelitev do navedb in ugovorov, ki jih je stranka podala v upravnem postopku, namreč tej omogoča, da lahko učinkovito (s konkretiziranimi, obrazloženimi nasprotnimi argumenti) uveljavlja sodno varstvo zoper upravno odločbo, sodišču pa, da polno preizkusi njeno pravilnost in zakonitost.

19. Izpodbijana odločba pa tudi oziroma zlasti v delu, ki se nanaša na odmero NUSZ za zemljišči s parc. št. 000 in 111, nima obrazložitve, ki bi ustrezala opisanemu zakonskemu standardu. Ob množičnosti postopkov odmere NUSZ je mogoče razumeti, da so obrazložitve v tovrstnih zadevah izdanih prvostopenjskih odmernih odločb, ki so praviloma izdane brez posebnega ugotovitvenega postopka, skope, vendar pa v obravnavanem primeru niti obrazložitev drugostopenjske odločbe predpisanemu standardu ne zadosti. Sodišče namreč glede na tožbene ugovore ugotavlja, da drugostopenjski organ v svoji obrazložitvi navedb, ki jih je tožnica podala v pritožbi in v svojem odgovoru na mnenje občine, ni primerno predstavil. Navedel je zgolj, da tožnica podaja ugovore, v katerih meni, da omenjeni nepremičnini ne izpolnjujeta pogojev za nezazidano stavbno zemljišče, ne da bi povedal, kakšni so ti ugovori; prav tako je navedel le, da je tožnica odgovorila, da se z mnenjem občine ne strinja, ne da bi vsaj povzel razloge, iz katerih se tožnica z mnenjem ne strinja. Tudi sicer je obrazložitev odločitve bistveno pomanjkljiva. Drugostopenjski organ samo povzame vsebino mnenja občine, ne da bi konkretno navedel, kakšno dejansko stanje je ugotovil na podlagi po vloženi tožničini pritožbi izpeljanega ugotovitvenega postopka, in ne da bi obrazložil, ali je oziroma zakaj je mnenju občine v celoti sledil. Kolikor se zavzema za stališče, da podatkom, ki jih davčnemu organu sporoči občina, v postopku odmere NUSZ ni moč oporekati, sodišče temu ne more slediti iz razlogov, ki so navedeni že v predhodnih točkah te obrazložitve.

20. Sodišče izpostavlja, da tožničinih ugovorov, ki se nanašajo na komunalno opremljenost zemljišč (npr. glede vodovodnega omrežja, možnosti dostopa do javnega cestnega omrežja ...) ni mogoče opredeliti kot očitno nepomembnih za odločitev, zato bi se drugostopenjski organ do njih moral vsebinsko opredeliti in pri tem utemeljiti, katere konkretne določbe predpisov so podlaga za zavzeta stališča. Ob tem sodišče dodaja, da stranki praviloma ni mogoče nalagati bremena, da dokazuje negativna dejstva, pač pa je na organu, da ugotovi in v odločbi navede vsa dejstva, ki so pomembna za odmero obveznosti, ter v celoti obrazloži pravno podlago za odmero. Razlogi odločitve pa so s tega vidika ostali pomanjkljivi, in sicer tudi zato, ker drugostopenjski organ ob splošni navedbi, da izpodbijana odločba temelji na določilih Odloka, ne pojasni, katere določbe Odloka so relevantne za odločitev glede na tožničine ugovore. Njegovega sklicevanja, da je bila pravna podlaga za zaračunavanje NUSZ tožnici pojasnjena v mnenju občine, ni mogoče sprejeti, saj mora biti, kot izhaja iz predhodno citiranih določb ZUP, tudi pravna podlaga del obrazložitve upravne odločbe. Povedano drugače, drugostopenjski organ lahko svoje razloge nadomesti le s sklicevanjem na razloge prvostopenjskega organa, in to samo, ko(likor) je že ta presodil pritožbene navedbe (za takšno situacijo pa v obravnavanem primeru očitno ne gre). Ob navedenih pomanjkljivostih pa je posledično obrazložitev ostala pomanjkljiva tudi z vidika zakonske zahteve, da mora obrazložitev vsebovati razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo.

21. Zaradi, kot je opisano, bistveno pomanjkljive obrazložitve, izpodbijane odločbe tudi v delu, ki se nanaša na odmero NUSZ za zemljišči na lokaciji C. s parc. št. 000 in 111, ni mogoče preizkusiti. To pa je absolutna bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, v zvezi z 2. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

22. Iz navedenih razlogov je sodišče na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo, v skladu z nadaljnjimi določbami istega člena ZUS-1, vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral upoštevati pravno mnenje in stališča iz te sodbe. Zaradi ponovnega postopka sodišče dodaja, da je v načelu pravilno stališče, da je za odmero NUSZ za nezazidana stavbna zemljišča pomembna namenska raba in ne dejanska raba, vendar pa se bo moral davčni organ opredeliti tudi do ostalih tožničinih ugovorov. Pred ponovno odločitvijo naj tožnico seznani z rezultatom ugotovitvenega postopka in tudi s svojimi stališči glede vse za odločitev relevantne pravne podlage ter ji da možnost, da se o tem konkretno izreče (prim. prvi odstavek 138. člena in 5. točko tretjega odstavka 146. člena ZUP ter sklep Vrhovnega sodišča X Ips 326/2014 z dne 25. 11. 2015), nato sprejeto odločitev pa naj obrazloži, kot to zahteva zakon, in se pri tem obrazloženo opredeli do vseh tožničinih navedb in ugovorov.

23. Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave, in sicer na podlagi določbe prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov zadeve tožbi očitno treba ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, pri čemer pojasnjuje, da možnost takšnega odločanja po določbah prvega odstavka 65. člena ZUS-1, ki pomeni izjemo od splošnega koncepta upravnega spora kot spora o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, uporabi takrat, ko stranki sicer ne bi bilo mogoče zagotoviti varstva njenih pravic, za kar pa v obravnavanem primeru (tudi upoštevajoč tožničin podredno podani predlog odločitve) ne gre.

24. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, je tožnica na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do pavšalnega zneska povračila stroškov tega postopka po Pravilniku o povrnitvi stroškov postopka tožniku v upravnem sporu, in sicer ji je sodišče (ob upoštevanju, da v zadevi ni bila opravljena glavna obravnava in da tožnica v postopku ni imela pooblaščenca) priznalo pavšalni znesek povračila stroškov v višini 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika). Ta znesek (ki zajema vse stroške upravnega spora na prvi stopnji, razen sodnih taks) mora tožnici povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tega roka dalje tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

25. Za tožbo plačano sodno takso pa bo tožnici vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 214/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.