UPRS Sodba I U 108/2020-38
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-10-20

Borut Smrdel (preds.), mag. Miriam Temlin Krivic (poroč.), Petra Hočevar

sistemski operater distribucijskega omrežja - regulativni okvir - odločanje v ponovljenem postopku - vezanost upravnega organa na stališče sodišča

Toženka, kljub jasno izraženemu stališču sodišča glede uporabe materialnega prava, pri svojem stališču vztraja tudi v ponovljenem postopku. S tem pa je ravnala v nasprotju s pravnim mnenjem in stališčem sodišča glede uporabe materialnega prava, kar je v nasprotju s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1, po katerem je upravni organ v ponovnem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Odstopanj od tega pravila v zakonu ni.

Kolikor toženka ni soglašala s stališči Upravnega sodišča iz predhodne sodbe, bi morala zoper to (Upravno sodišče je njeno odločitev odpravilo) vložiti revizijo, pa je ni.

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije za energijo št. 213-28/2018-10/464 z dne 20. 12. 2019 se odpravi ter se zadeva vrne toženki v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 469,70 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe toženki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Agencija za energijo (toženka) je z izpodbijano odločbo odločila, da znaša primanjkljaj omrežnine iz dejavnosti operaterja distribucijskega sistema, ki jo je do 8. 5. 2018 izvajala družba A., d.o.o. ter od 8. 5. 2018 naprej družba B., d.o.o. (tožnik), v poslovnem letu od 1. 1. 2017 do 31. 12. 2017 185.892,68 EUR. V obrazložitvi odločbe navaja, da je po preteku posameznega leta operater distribucijskega sistema skladno s prvim odstavkom 255. člena Energetskega zakona (EZ-1) dolžan ugotavljati odstopanja od regulativnega okvira, ki se odražajo v primanjkljaju ali presežku omrežnine. Način izračuna in določitve odstopanja od regulativnega okvira za posamezno leto je določen v Aktu o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja distribucijskega sistema zemeljskega plina (Akt o metodologiji 2015). Na podlagi metodologije je ugotovila primanjkljaj omrežnine, ki se na podlagi drugega odstavka 255. člena EZ-1 ugotovi kot presežek dejanskih letnih upravičenih stroškov nad celotnim letnim zneskom zaračunanih omrežnin in drugimi letnimi prihodki iz dejavnosti. Na podlagi petega odstavka 255. člena EZ-1 ima operater distribucijskega sistema pravico prejeti primanjkljaj omrežnine v naslednjem letu oziroma v naslednjih letih kot plačilo za storitve gospodarske javne službe dejavnosti operaterja distribucijskega sistema tistega leta, za katerega je primanjkljaj ugotovljen, in sicer tako, da ga izkaže kot terjatev tistega leta regulativnega obdobja, za katerega je primanjkljaj omrežnine ugotovljen. Nadalje navaja, da odloča v ponovljenem postopku, na podlagi sodbe Upravnega sodišča I U 2564/2018 z dne 3. 7. 2019. Upravno sodišče se je postavilo na stališče, da so nove naloge tiste, ki povzročajo nove, še ne predvidene stroške, zaradi predpisanega obveznega opravila, ki se mu operater ne more izogniti. Z navedenim stališčem ne soglaša in meni, da se za nove naloge štejejo le naloge, ki jih morajo operaterji začeti izvajati znotraj regulativnega obdobja na podlagi zakona ali drugega predpisa. Posledično tožniku ne priznava dejanskih nenadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja v višini 52.500,00 EUR, in sicer 24.600,00 EUR stroškov dela za zagotovitev vseh aktivnosti in procesov, vezanih na pripravo in izvajanje naložbenega načrta ter s tem povezano poročanje, in 27.900,00 EUR stroškov dela za zagotovitev vseh aktivnosti, povezanih s spremembo prehoda obračunavanja zemeljskega plina v kWh, ker gre v obeh primerih za obstoječe naloge, ki so se s sprejetjem novih predpisov nadgradile in niso nove naloge. Sklicuje se na prakso sodišča (sodbe I U 987/2012, X Ips 402/2007, I U 1559/2014), iz katere izhaja, da upravnemu organu ni treba slediti razlogom sodišča, če za to navede utemeljene razloge. Navaja štiri razloge, na katerih utemeljuje svojo enako odločitev kot v prvem postopku, ki se razlikuje od stališča sodišča, ki ga je le to podalo v sodbi I U 2564/2018.

2. Tožnik uvodoma ugovarja, da je toženka izdala izpodbijano odločbo v nasprotju z napotilom iz sodbe, pri tem pa ni upoštevala navajanj tožnika ter je zato zgrešila bistveno kršitev določb postopka, poleg ostalih kršitev, ki jih določa 27. člen Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). V zvezi z razlogi, ki jih je za svojo odločitev navedla, navaja, da se je sodišče pri obrazložitvi in razlagi pojma "upravičeni stroški" oprlo na razlago, da so "upravičeni stroški stroški, ki jih operater distribucijskega sistema izkazuje v poslovnih knjigah", vendar take trditve nikjer v sodbi ni zaslediti. Nadalje, da je sodišče, ki se je oprlo na mnenje Inštituta za javno upravo, uporabilo zgolj jezikovno razlago pri razlagi drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015, kar pa ne drži. Kot izhaja iz 16. točke in nadaljnjih sodbe, je sodišče uporabilo tudi namensko in sistematično razlago. Zavrača tudi navedbo, da sodišče nima prav, ko kot razlog za svojo razlago uporabi dejstvo, da je toženka leta 2018 spremenila Akt o metodologiji 2015. Soglaša s sodiščem, da se drugače zapisana določila morajo tudi razlagati različno in ne enotno, kot meni toženka. V zvezi s četrtim razlogom pa povzema, da če gre za dodatno nalogo, se stroški nujno povečajo, kolikšno pa je povečanje, pa je ocena regulatorja, ki mora strošek oceniti na način, da spoštuje namen predpisov, ne pa tako, da takšnih stroškov enostavno ne priznava. Tožnik na podlagi povedanega meni, da toženka ni utemeljila, zakaj ni upoštevala navodil Upravnega sodišča glede uporabe drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015, saj se sklicuje na iste navedbe, ki jih je navedla že v upravnem sporu I U 2564/2018, ali pa so navedbe nerelevantne. V nadaljevanju predlaga, da sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije in utemeljuje stroške, ki jih je imel za zagotovitev vseh aktivnosti in procesov, vezanih na pripravo in izvajanje naložbenega načrta ter s tem povezanim poročanjem pod zaporedno št. 2 A v obrazcu s prilogami in v zvezi s prehodom na kWh. Podaja tudi svojo razlago 50. člena Akta o metodologiji 2015, ki podpira razlago, ki jo je sodišče navedlo v sodbi I U 2563/2018. Predlaga, da sodišče odloči, da je primanjkljaj omrežnine v poslovnem letu od 1. 1. 2017 do 31. 12. 2017 znašal 238.392,68 EUR, oziroma podredno odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve toženki v ponoven postopek. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

3. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri svojih razlogih iz izpodbijane odločbe, meni, da ni zgrešila bistvene kršitve določb postopka, in se sklicuje na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča. Meni, da so razlogi, kot jih je obrazložila v izpodbijani odločbi od 6. do 8. strani, zaradi katerih ni upoštevala napotil sodišča, ključni za pravilno razumevanje namena in cilja regulacij, kot jih določa EZ-1. Predlaga zavrnitev tožbe, oziroma, če se sodišče ne strinja z njenimi stališči, da odloči v sporu polne jurisdikcije.

4. Stranke v več pripravljalnih vlogah vztrajajo pri svojih stališčih.

5. Sodišče je dne 20. 10. 2022 izvedlo javno glavno obravnavo, na kateri je odločalo o izvedbi dokazov. Dopustilo je v vpogled v vse listine, ki sta jih stranki predlagali. Večina listin se nanaša na sodno prakso sodišča in mnenja Inštituta za javno upravo, ki niso dokaz v smislu dokazovanja spornega dejstva, zato se sodišče do njih v obrazložitvi ne opredeljuje. Zavrnilo pa je dokaz za zaslišanje priče C. C., ki je bil predlagan v zvezi z ugotavljanjem dodatne obremenitve tožnika, ker ni odločalo v sporu polne jurisdikcije. Na glavni obravnavi sta stranki vztrajali kot v tožbi in odgovoru, toženka pri stališču, da je pravilo iz drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015 pravilo stroke, zato na razlago sodišča v sodbi I U 2564/2018 ni bila vezana.

7. Predmet presoje je akt toženke, ki ga je ta izdala na podlagi šestega odstavka 255. člena EZ-1, ki določa, da če agencija v postopku ugotavljanja odstopanj ugotovi drugačne presežke oziroma primanjkljaje omrežnin, kot jih je ugotovil operater sistema, o tem izda posebno odločbo, s katero v skladu s četrtim in petim odstavkom tega člena ugotovi višino presežka oziroma primanjkljaja.

8. O višini primanjkljaja omrežnine iz dejavnosti tožnika kot operaterja distribucijskega sistema je toženka odločala v ponovljenem postopku, na podlagi sodbe Upravnega sodišča I U 2564/2018 z dne 3. 7. 2019, ki je njeno prejšnjo odločitev, odločbo št. 213-28/2018-04/464 z dne 3. 12. 2001, odpravilo ter ji zadevo vrnilo v nov postopek. V navedeni zadevi se je sodišče, glede sporne višine primanjkljaja omrežnine, ki ga toženka tožniku v okviru nenadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja ni priznala, postavilo na stališče, da iz drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015 izhaja, da je pri presoji "nove naloge", ki je bila operaterju naložena z zakonom ali drugim predpisom in jo je moral operater začeti izvajati znotraj zadevnega regulativnega obdobja, bistveno, da gre za nove, še ne predvidene stroške, ki so nastali operaterju zaradi predpisanega obveznega opravila, ki se mu operater ne more izogniti. Svoje pravno stališče je sodišče oprlo na jezikovno, logično in namensko razlago Akta o metodologiji 2015.

9. Pravno mnenje sodišča, izraženo v sodbi I U 2564/2018, se razlikuje od stališča toženke, pri katerem vztraja tudi v ponovljenem postopku. Po njenem mnenju so nove naloge, ki rezultirajo v priznanju toženke pri odmeri primanjkljaja omrežnine (tretji odstavek 255. člena EZ-1), po drugem odstavku 50. člena Akta o metodologiji 2015 le naloge, ki jih morajo operaterji začeti izvajati znotraj regulativnega obdobja, na podlagi zakona ali drugega predpisa, pri čemer operater te naloge prej ni izvajal. Torej, v okvir nove naloge, po mnenju toženke, ne spada nadgradnja ali sprememba izvajanja že obstoječe naloge na podlagi zakonodaje.

10. Uvodoma sodišče ugotavlja, da toženka, kljub jasno izraženemu stališču sodišča glede uporabe materialnega prava, pri svojem stališču vztraja tudi v ponovljenem postopku. S tem pa je toženka ravnala v nasprotju s pravnim mnenjem in stališčem sodišča glede uporabe materialnega prava, kar je v nasprotju s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1, po katerem je upravni organ v ponovnem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Odstopanj od tega pravila v zakonu ni. Iz starejše sodne prakse (na katero se sicer sklicuje toženka z navedbo, da skladno z ustaljeno sodno prakso navaja utemeljene razloge, zakaj ni sledila stališčem Upravnega sodišča, in navaja npr. sodbe I U 987/2012, X Ips 402/2007, I U 1559/2014) sicer izhaja stališče, po katerem ta vezanost upravnega organa ni absolutna, novejša sodna praksa pa je od tega stališča odstopila. Vrhovno sodišče RS je tako v sodbi I Up 183/2016 z dne 29. 6. 2016 (ponovilo pa ga je tudi v več drugih zadevah, npr. sodbi X Ips 27/2020) pojasnilo, da lahko toženka od vezanosti na stališče sodišča odstopi, in sicer tedaj, ko se pojavijo utemeljene pravne okoliščine, ki so posledica sprejetja drugih pravnih aktov zakonodajalca ali pristojnih sodišč (npr. če je v trenutku ponovnega odločanja upravnega organa treba uporabiti kasneje spremenjen materialni zakon; če je zakon razveljavilo Ustavno sodišče; če je stališče sodišča prve stopnje v nasprotju s kasnejšim stališčem Vrhovnega sodišča, ki ga je sprejelo v bistveno enakem primeru). V teh primerih namreč ne gre za dopusten odstop od vezanosti na pravno mnenje in stališče sodišča, temveč za pravni položaj, v katerem teh mnenj in stališč v ponovljenem postopku ni mogoče uporabiti, ker so se spremenile bodisi dejanske, bodisi pravne okoliščine v zadevi, v kateri je treba ponovno odločiti. Zato je tudi vezanost upravnega organa mogoče zahtevati le ob nespremenjenih podlagah za ponovno odločanje.

11. V obravnavanem primeru pa ne gre za tako situacijo, saj so pravne podlage, na katerih je sodišče izoblikovalo svoje stališče, enake, enake pa so tudi dejanske okoliščine. Utemeljeni razlogi, ki jih toženka navaja na straneh 6 - 8, od 1 - 4, niso nove ali druge pravne podlage. Gre za razloge, s katerimi utemeljuje svoje nestrinjanje z razlogi Upravnega sodišča v sodbi I U 2564/2018, ki se vsi nanašajo na razlago pojma "nova naloga", kot ga razume toženka, in pomenijo kritiko metode razlage sodišča pri podaji pravnega stališča (prvi razlog - povzetek povedi, ki jo toženka v zvezi s svojo razlago problematizira, iz sodbe I U 2564/2018 sploh ne izhaja; drugi razlog - sodišče ni upoštevalo pomena regulacije, ki jo opravlja toženka, pri jezikovni razlagi "nove naloge"; tretji razlog - neupoštevanje spremembe Akta o metodologiji v letu 2018 in prvega odstavka 27. člena Akta o metodologiji za določanje regulativnega okvira in metodologiji za obračunavanje omrežnine za elektro operaterje, ki je že vseboval besedilo, kot ga je vnesla v spremembo Akta o metodologiji v letu 2018; četrti razlog - pomeni presojo nalog, ki so ovrednotene v dejanskih nenadzorovanih upravičenih stroških delovanja in vzdrževanja kot novih nalog v smislu razlage, ki jo toženka zasleduje). Navedeni razlogi pa tudi niso nova dejstva, nastala po prvem odločanju toženke, ki bi jih toženka pri odločanju morala upoštevati zaradi narave stvari.

12. V izpodbijani odločbi se toženka ni postavila na stališče, da je sporno stališče iz sodbe I U 2564/2018 razlaga pravil stroke oziroma strokovnih vprašanj glede ekonomske regulacije, kot to izpostavlja v pripravljalnih vlogah, s sklicevanjem na sodbo I U 1207/2020 z dne 12. 7. 2022. Ker pa, kolikor bi stališče v sodbi I U 2564/2018 lahko pomenilo razlago strokovnih pravil in bi to posledično lahko pomenilo, da toženka na tako razlago ne bi bila vezana (četrti odstavek 64. člena ZUS-1), je sodišče presodilo tudi ta ugovor.

13. Po pravni teoriji so pravila stroke različna pravila, usmeritve, standardi, smernice in podobni dokumenti, ki sama po sebi niso pravno obvezna. Ko pa pristojni državni organ odloči, da je uporaba določenih pravil stroke obvezna in ta pravila stroke vključi v pravni predpis, taka pravila postanejo del prava, ker vplivajo na pravice in obveznosti pravnih subjektov. Akt o metodologiji 2015 je splošen pravni akt in pomeni materialno pravo, pri čemer sodišče meni, da pri vsebini drugega odstavka 50. člena niti ne gre za transformacijo strokovnega pravila v smislu prej podane razlage v pravni predpis. Akt o metodologiji 2015 je pravni akt na podlagi katerega toženka izvršuje svoja pooblastila. Kot splošen pravni akt je del materialnega prava in podvržen sodnemu nadzoru in razlagi. Sodišče glede na navedeno razlogu toženke, da ni bila dolžna slediti pravnemu mnenju sodišča, kot ga je to podalo v sodbi I U 2564/2018, ne more slediti, zaradi pravice do učinkovitega sodnega varstva v upravnem sporu (23. člen Ustave) in učinkovitega neodvisnega in nepristranskega sodnega nadzora nad delom uprave (3. in 120. člen Ustave). Določbi četrtega in petega odstavka 64. člena ZUS-1, na podlagi katerih je Upravno sodišče s sodbo I U 2564/2018 vrnilo toženki zadevo v nov postopek, omejujeta samostojnost organa, in na podlagi teh določb je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in njegova stališča o postopkovnih vprašanjih.

14. Kolikor toženka ni soglašala s stališči Upravnega sodišča iz sodbe I U 2564/2018 z dne 3. 7. 2019, bi morala zoper to (Upravno sodišče je njeno odločitev odpravilo) vložiti revizijo, pa je ni. Neutemeljen in v nasprotju s sodno prakso je ugovor, da je ni mogla vložiti. S 122. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (ZPP-E, Uradni list RS, št. 10/2017) je bil spremenjen prvi odstavek 22. člena ZUS-1 tako, da se po spremembi v upravnem sporu uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, če ta zakon ne določa drugače. Na podlagi teh sprememb je bil način vlaganja revizij in odločanja o njihovi dopustnosti v upravnem sporu v bistvenih rešitvah poenoten z ureditvijo v ZPP, Vrhovno sodišče pa je na tej podlagi dopustilo revizijo tožene stranke. Pogoj je, da ima za to pravni interes, torej da si z revizijo lahko izboljša svoj pravni položaj. Za položaj toženke v upravnem sporu, ki je predhodno kot oblastni organ v svojem postopku sprejela izpodbijano odločitev, je bistveno, da si v sodnem postopku prizadeva, da bi njena odločitev oziroma pravna stališča, na katerih temelji, bila presojena kot zakonita. V nasprotnem primeru, torej če ne uspe in je tožbi ugodeno, upravni akt pa je odpravljen ter zadeva vrnjena v ponovni postopek (kot je bilo v obravnavanem primeru na podlagi sodbe I U 2564/2018), je v ponovljenem postopku vezana na pravnomočna pravna stališča Upravnega sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 120. člena Ustave). Revizija je zato pravno sredstvo, s katerim toženka stališču iz sodbe, zoper katero vlaga revizijo, nasprotuje, ne more pa stališču nasprotovati v postopku ponovnega odločanja z novo enako odločitvijo, ki temelji na enakih pravnih podlagah in dejanskih okoliščinah, in terjati od sodišča, da se ob istih dejanskih okoliščinah postavi na drugačno materialno pravno stališče kot v prvem postopku.

15. Toženka je glede na navedeno kršila pravila postopka, določbo četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 in napačno uporabila materialno pravo, zato je odločba toženke nezakonita. Sodišče jo je zato na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka istega člena vrnilo toženki v ponovni postopek. V ponovnem postopku reševanja zadeve bo morala toženka ponovno presoditi sporno višino 52.500,00 EUR preostalih dejanskih nenadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja, na podlagi stališča iz sodbe I U 2564/2018.

16. V zadevi sta obe stranki predlagali odločanje v sporu polne jurisdikcije, vendar sodišče meni, da narava stvari takega odločanja ne dopušča, ker podatki postopka za to ne dajejo zanesljive podlage (prvi odstavek 65. člena ZUS-1). Odločanje o spornih stroških bo mogoče šele po oceni stroška, ki ga bo toženka izvedla na podlagi drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015 (po razlagi sodišča), in nato presodila tudi njegovo višino.

17. Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel, mu je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 469,70 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Pri odmeri stroškov je sodišče upoštevalo, da je izvedlo javno glavno obravnavo in 22 % DDV. Stroške mu je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

Energetski zakon (2014) - EZ-1  - člen 255, 255/2, 255/5

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 64, 64/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.