UPRS Sodba I U 551/2021-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-12-06

lekarniška dejavnost - podružnice - dovoljenje za poslovanje - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Izrek izpodbijanega sklepa ni skladen z obrazložitvijo, prav tako sta neskladna tudi uvod izpodbijanega sklepa in obrazložitev. Zaradi navedenih neskladnosti se izpodbijanega sklepa ne da preizkusiti.

I. Tožbi se ugodi, sklep Občinske uprave Občine Krško številka 160-4/2018 (O702) z dne 13. 1. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je Občinska uprava občine Krško (v nadaljevanju prvostopenjski organ) zavrgla tožničino vlogo za pridobitev dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne (1. točka izreka) in ugotovila, da stroški postopka niso nastali (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica vložila vlogo za pridobitev dovoljenja za podružnico lekarne, ki bo ustanovljena v naselju A. Fizične in pravne osebe morajo pridobiti koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti kot javne službe. Koncesijo se lahko podeli samo v okviru prostih mest mreže lekarniške dejavnosti v skladu z zakonsko predpisanimi demografskimi in geografskimi kriteriji. Za zagotavljanje mreže javne službe je v celoti pristojna lokalna skupnost, ki zagotavlja izvajanje javne službe v obliki javnega zavoda ali koncesije. Prvostopenjski organ ob sklicevanju na zakonodajalčev namen ustanovitve podružnice iz obrazložitve zakona ugotavlja, da je mreža lekarniške dejavnosti v občini Krško v celoti zapolnjena in ni treba organizirati dodatne podružnice lekarne. Ugotavlja, da je tožnica v preteklosti vložila več vlog za odprtje podružnice v naselju B. Prvostopenjski organ je njeno vlogo zavrgel, župan občine Krško (v nadaljevanju drugostopenjski organ) pa je pritožbo tožnice zoper to odločitev zavrnil kot neutemeljeno. V zvezi s tem se pred tem sodiščem vodi upravni spor I U 346/2019. V zvezi s soglasjem ministrstva in mnenjem Lekarniške zbornice ugotavlja, da ju je v postopku treba pridobiti le, če občina ugotovi, da vlagatelj izpolnjuje zakonske pogoje. Prvostopenjski organ ni zahteval soglasja ministrstva in mnenja Lekarniške zbornice, ker niso izpolnjeni pogoji za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne, saj v občini ni potrebe po ustanovitvi podružnice lekarne. Vloge vsebinsko ne more presojati, zato jo je zavrgel na podlagi 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

3. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnice zavrnil. Ugotovil je, da je mreža lekarniške dejavnosti v občini Krško v celoti zapolnjena in ni potrebe po organiziranju dodatne lekarne ali podružnice.

4. Tožnica je vložila obsežno tožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka, zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava. Uvodoma navaja, da je prvostopenjski organ zavrgel njeno vlogo, čeprav bi jo moral zavrniti, saj se je do nje vsebinsko opredelil. Izpodbijani sklep nima razlogov o odločilnih dejstvih, zato se odločbe ne da preizkusiti. Meni, da zavrženja njene vloge v tem upravnem sporu ni mogoče utemeljiti s tekom upravnega spora I U 346/2019 zaradi zavrnitve izdaje dovoljenja za poslovanje podružnice, saj ne gre za tožničin istovrstni zahtevek. Ugotovitev toženke, da ima zadostno in ustrezno urejeno mrežo lekarniške dejavnosti ni eden izmed pogojev za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne iz 8. in 10. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju: ZLD-1). Izpodbijani sklep po tožničinem mnenju nima razlogov o odločilnih dejstvih in je podana bistven kršitev določb postopka, kar podrobneje obrazloži na 3. do. 5. strani tožbe.

5. V nadaljnjih tožbenih navedbah toženki očita nepravilno uporabo materialnega prava, in sicer 8. in 10. člena ZLD-1. Ne strinja se z njenim stališčem, da bi morala imeti podeljeno koncesijo za izvajanje lekarniške dejavnosti na območju občine Krško. V obravnavani zadevi je vložila vlogo za odprtje podružnice lekarne, zato ji ni treba predhodno pridobiti in izkazati obstoja koncesijskega razmerja za izvajanje lekarniške dejavnosti na območju občine Krško, saj zadostuje, da ima koncesijo za izvajanje lekarniške dejavnosti v občini Grosuplje. Meni, da glede na vsebino drugega odstavka 39. člena ZLD-1 ne potrebuje posebne koncesije, podeljene za območje občine Krško. Toženki očita kršitev tretjega odstavka 10. člena ZLD-1, saj pred izdajo izpodbijane odločitve ni pridobila mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in soglasja Ministrstva za zdravje. Odločitev o izdaji dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne namreč ni v avtonomni presoji toženke.

6. V nadaljevanju navaja, da je toženka s svojo odločitvijo posegla v njeno pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS). Poleg tega je Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) enotnega mnenja, da lahko zdravniki in lekarnarji kot samostojni gospodarski subjekti opravljajo storitve na trgu specializiranih zdravstvenih storitev in se tako štejejo za podjetja. Opozarja, da je lekarniška dejavnost gospodarska dejavnost in da toženka s svojim ravnanjem protipravno omejuje konkurenco na trgu. Tožnica obsežno pojasnjuje, zakaj je po njenem mnenju toženka nezakonito posegla v ustavno pravico svobodne gospodarske pobude ter kršila njeno pravico do ustanavljanja v 49. členu Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU). Meni, da bi moralo sodišče v primeru, ko bi se vzpostavilo vprašanje razlage prava Evropske unije, predlagati sprejem predhodne odločbe SEU, ki je v več sodbah pojasnilo, da je omejevanje ustanavljanja lekarn lahko v skladu s pravili EU, če so omejitve ustanavljanja lekarn utemeljene na objektivnih, nediskriminatornih in vnaprej znanih merilih. Čeprav ima status javne službe, sodi lekarniška dejavnost med gospodarske dejavnosti in je zato predmet varovanja konkurence po Zakonu o preprečevanju in omejevanju konkurence (v nadaljevanju ZPOmK-1). Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponoven postopek. Priglaša stroške postopka.

7. Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja navedbe in ugotovitve iz izpodbijanega sklepa. Meni, da tožničina vloga za podelitev koncesije ni dopustna in ni obrazložena. Tožnici očita nepravilno razlago določbe ZLD-1 in dodaja, da izpodbijana odločitev ni procesno ali materialno pravno zmotna. Pri svoji odločitvi je toženka obrazloženo upoštevala 8. in 10. člen ZLD-1, zato ne vzdržijo tožničine navedbe o bistveni kršitvi določb postopka. Ne strinja se s tožnico, da ni presojala izpolnjevanja z zakonom predpisanih pogojev in kriterijev za poslovanje podružnice lekarne. Za mnenje Lekarniške zbornice in soglasje ministrstva ni zaprosila, ker je ocenila, da niso izpolnjeni pogoji za podružnico. Na občini je odločitev o tem, ali se ustanovi javni zavod, podeli koncesija in ali se izda dovoljenje za odprtje podružnice lekarne. Poudarja, da sta na tem gravitacijskem območju že ustanovljeni dve lekarni in opozarja na tretji odstavek 10. člena ZLD-1. Zavrača ugovore glede protipravnega omejevanja konkurence, sklicevanja na mnenje Agencije za konkurenco z dne 24. 10. 2014, sklicevanja na 49. člen PDEU in kršitev 74. člena Ustave RS. Sodišču predlaga, naj tožbeni zahtevek v celoti zavrne s stroškovno posledico.

9. Predmet upravnega spora je odločitev prvostopenjskega organa, da se zavrže tožničina vloga za izdajo dovoljenja o poslovanju podružnice lekarne.

10. Iz uvoda in iz tretjega odstavka na 3. strani izpodbijanega sklepa je razvidno, da je prvostopenjski organ vlogo zavrgel na podlagi 129. člena ZUP. Na tej pravni podlagi se vloga zavrže, 1. če zadeva, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva; 2. če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka; 3. če zahteva ni bila vložena v predpisanem roku; 4. če se o isti upravni stvari že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti. Enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo. V obravnavanem členu ZUP ureja predhodni preizkus zahteve, ki se mora izvesti pred vsebinsko presojo odločanja o pravici ali pravni koristi, ki jih vlagatelj z njo želi uveljaviti. Zavrženje vloge po tem členu pomeni, da organ vlagateljeve vloge vsebinsko ne obravnava iz procesnih razlogov, ker niso izpolnjeni pogoji za začetek postopka.

11. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je kot pravna podlaga za odločitev naveden 5. člen ZLD-1

, ki ureja lekarniško dejavnost, 8. člen ZLD-1, ki ureja mrežo lekarniške dejavnosti na primarni ravni, in 10. člen ZLD-1

, ki ureja podružnico lekarne. Iz obrazložitve je razvidno, da je mreža lekarniške dejavnosti v občini Krško v celoti zapolnjena, zato ni potrebe po organiziranju dodatne podružnice. Tožnica torej ne izpolnjuje zakonskih pogojev za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne, na območju občine Krško pa nima koncesije.

12. Sodišče na podlagi navedenega ugotavlja, da je prvostopenjski organ v izpodbijanem sklepu tožničino vlogo vsebinsko obravnaval. Ugotovil je namreč, da ni najmanjše potrebe po ustanovitvi podružnice, zato pogoji za podružnico niso izpolnjeni. Odločitev o (ne)izdaji dovoljenja je v domeni organov lokalne skupnosti, zato od pristojnega ministrstva ni zahteval soglasja, prav tako pa Lekarniške zbornice ni zaprosil za mnenje. Hkrati je navedel, da do spremembe pozitivne zakonodaje ali do pravnomočne odločitve v upravnem sporu I U 346/2019

o vlogi vsebinsko ne more odločati. V nadaljevanju obrazložitve se je oprl na 129. člen ZUP (ki ureja zavrženje vloge) brez, da bi določno navedel na podlagi katere točke iz prvega odstavka 129. člena ZUP je vlogo tožnice zavrgel. Po presoji sodišča zato izrek izpodbijanega sklepa ni skladen z obrazložitvijo, prav tako sta neskladna tudi uvod izpodbijanega sklepa in obrazložitev.

13. Zaradi navedenih neskladnosti se izpodbijanega sklepa ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP in je treba že zaradi tega izpodbijani sklep odpraviti ter zadevo vrniti v ponovno odločanje.

14. V primeru zavrženja vloge iz razlogov po prvem odstavku 129. člena ZUP upravni organ vloge vsebinsko ne obravnava in v obrazložitvi pojasni razloge za zavrženje vloge. Če pa vlogo vsebinsko obravnava, mora upravni organ izdati upravni akt, v katerem je izrek skladen z obrazložitvijo, obrazložitev pa mora vsebovati vse elemente iz 214. člena ZUP. Zgolj takšen upravni akt stranki in tudi sodišču omogoča preizkus.

15. Sodišče je na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 zaradi kršitev pravil postopka tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo vrnilo v ponovni postopek, v katerem naj prvostopenjski organ očitane kršitve določb postopka odpravi.

16. Ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnega spisa očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, je v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave. Poleg tega v upravnem sporu ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

17. Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v določbi 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi, se tožnici glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnica pa je v postopku imela pooblaščenko, ki je odvetnica, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). To znese skupaj z zahtevanim 22 % DDV (v višini 62,70 EUR) 347,70 EUR.

18. Obresti od zneska stroškov tega upravnega spora je sodišče tožnici prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v sodno določenem roku za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ v zvezi z 378. členom OZ

). Plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

Erik Kerševan et. al., Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list Rs, Ljubljana, 2020, stran 26.

5. člena ZLD-1 določa, da je lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba, s katero se zagotavlja trajna in nemotena oskrba prebivalstva in izvajalcev zdravstvene dejavnosti z zdravili ter farmacevtska obravnava pacientov. Lekarniška dejavnost se izvaja na primarni, sekundarni in terciarni ravni zdravstvene dejavnosti. Mrežo lekarniških dejavnosti v skladu s tem zakonom na primarni ravni zagotavlja občina ali več sosednjih občin skupaj, na sekundarni ravni pa država.

10. člen ZLD-1 določa, da se podružnica lekarne ustanovi na območjih, kjer število prebivalcev na gravitacijskem območju podružnice presega 2500 in je v kraju organizirana zdravstvena dejavnost na primarni ravni. (2) Podružnica lekarne lahko deluje samo pod strokovnim nadzorom lekarne, ki jo je organizirala. Za poslovanje podružnice lekarne je odgovoren vodja lekarne, ki je podružnico organizirala. (3) Dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne izda občina, na območju katere se podružnica lekarne ustanovi, na podlagi predhodnega mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in soglasja ministrstva. (4) Dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne se lahko izda tudi za določen čas oziroma za določeno obdobje v letu (turistična sezona). (5) Če se na gravitacijskem območju podružnice lekarne ustanovi lekarna, se dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne odvzame. (6) Ne glede na merila iz prvega odstavka tega člena se izjemoma lahko dovoli ustanovitev nove podružnice lekarne na demografsko ogroženih območjih. (7) Podružnica lekarne začne izvajati lekarniško dejavnost, ko ji je izdano dovoljenje v skladu s prvim odstavkom 67. člena tega zakona.

V tej zadevi je Upravno sodišče RS odločilo dne 22. 11. 2022.

Enako tudi načelno pravno mnenje sprejeto na občni seji Vrhovnega sodišča z dne 13. 12. 2006 (Pravna mnenja 1/2006, str. 7).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 129, 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.