UPRS Sodba I U 243/2021-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-05-15

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - USTAVNO PRAVO

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - gradnja brez gradbenega dovoljenja - trajanje postopka - načelo zaslišanja strank - neobrazložena odločba

Kot kaže je tožečo stranko zlasti zmotilo to, da je bil zadnji ogled opravljen 18. 12. 2015, izpodbijana odločba pa izdana 16. 12. 2019. Toda s tem v zvezi ni podala nobenih trditev, ki bi vodile do sklepa, da je Inšpektor ravnal v nasprotju s predpisi. Izostalo je tudi pojasnilo, ali in na kakšen način naj bi to vplivalo na pravilnost in zakonitost sprejete odločitve. Golo dejstvo, da se je postopek zavlekel, samo po sebi ne more voditi do zaključka, da je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Gradbeni inšpektor (v nadaljevanju: Inšpektor) je tožeči stranki naložil, da ustavi gradnjo nadzidave nad kletnim delom obstoječega poslovnega objekta, povezane z dvokapnim lesenim nadstreškom, balkonom in lesenim delom na zemljišču s parcelno številko 853 katastrske občine ... Tožeča stranka je morala v 150 dneh odstraniti opisano gradnjo in vzpostaviti prejšnje stanje. Obenem jo je Inšpektor še opozoril, da bo v primeru neizpolnitve obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah ali s prisilitvijo.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: Ministrstvo) je pritrdilo Inšpektorju in pritožbo tožeče stranke zavrnilo.

3. Opisanim odločitvam je tožeča stranka oporekala. Po njeni oceni Inšpektor ni pojasnil, kako je zaključil, da je šlo za nelegalno gradnjo. Tožeče stranke ni pozval k izjavi, niti ni razkril, kako jo je upošteval. Obrazložitev izpodbijane odločbe vsebuje le časovnico dogajanja in kot taka nima razlogov o odločilnih dejstvih. Posledično je bila tožeča stranka prikrajšana v pravici do izjave. Sklicevala se je tudi na odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-64/2014 z dne 12. 10. 2017 o neustavnosti 152. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1

). Menila je še, da Ministrstvo ni odgovorilo na pritožbo, temveč le ponovilo stališča Inšpektorja.

4. Na tožbo se tožena stranka ni odzvala.

5. Med drugim odloča sodišče po sodniku posamezniku, če gre za enostavno dejansko in pravno stanje (tretja alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1

). Gre za izjemo od kolegialne (senatne) sestave sodišča (prvi odstavek 13. člena ZUS-1); kriterij zanjo pa je pravni standard: enostavno dejansko in pravno stanje.

6. Za rešitev tega upravnega spora je ključno, ali je tožena stranka pravilno uporabila materialno pravo in zadostno obrazložila svojo odločitev. Ne odpirajo se pomembne pravne dileme, niti ni dejansko stanje zahtevno (ni večjega števila pravno pomembnih dejstev, ni potrebe po obseženem dokaznem postopku). Senat je zato presodil, da je izpolnjena predpostavka iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 in sklenil, da o zadevi odloča sodnica posameznica (sklep z dne 23. 2. 2023; listovna številka spisa 13).

7. Stranki tej odločitvi nista oporekali.

8. S soglasjem strank je sodišče odločilo na podlagi njunih vlog in pisnih dokazov, brez glavne obravnave (prvi odstavek 279.a člena Zakona o pravdnem postopku; v nadaljevanju: ZPP

v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Slednji so se namreč odpovedale (listovni številki spisa 20 in 24; drugi odstavek 279.a člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

9. Sodišče je prebralo listine, ki sta jih stranki izročili (priloge A1 do A5, B1, B2) in upravni spis številka 06122-1379/2013.

10. Inšpekcijski postopki, ki so se začeli pred 1. 6. 2018 (pred uporabo Gradbenega zakona; v nadaljevanju: GZ;

) so se končali po ZGO-1 (prvi odstavek 106. člena GZ).

11. Graditev objekta obsega projektiranje, gradnjo in vzdrževanje objekta (tretji odstavek 1. člena ZGO-1). Gradnja je izvedba gradbenih in drugih del in obsega gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo objekta in odstranitev objekta (7. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Gradnja novega objekta je izvedba del, s katerimi se zgradi nov objekt oziroma se objekt dozida ali nadzida in zaradi katerih se bistveno spremeni njegov zunanji izgled (7.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

12. Gradbeno dovoljenje je odločba, s katero pristojni upravni organ dovoli gradnjo in s katero določi konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati (6. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Nedovoljena gradnja je nelegalna gradnja, neskladna gradnja, nevarna gradnja (12. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

13. Gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta se lahko začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3. člena ZGO-1). Gradnja enostavnega objekta se lahko začne brez gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3.a člena ZGO-1). Enostavni objekti se ne smejo postavljati v nasprotju s prostorskim aktom (drugi odstavek 3.a člena ZGO-1).

14. Objekti se glede na zahtevnost gradnje in vzdrževanja razvrščajo na zahtevne, manj zahtevne, nezahtevne in enostavne objekte (prvi odstavek 8. člena ZGO-1). Enostavni objekt je konstrukcijsko nezahteven objekt, ki ne potrebuje posebnega statičnega in gradbenotehničnega preverjanja, ki ni namenjen prebivanju in ni objekt z vplivi na okolje (1.10. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

15. Vrste zahtevnih, manj zahtevnih, nezahtevnih in enostavnih objektov ter dela, ki se štejejo za vzdrževanje objekta je podrobneje opredelila Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje

drugi odstavek 8. člena ZGO-1, prvi odstavek 1. člena Uredbe). Balkonov in podestov ni uvrstila med zahtevne, nezahtevne ali enostavne objekte, zato so bili manj zahtevni objekti (4. člen Uredbe). Nadstrešek površine do 30 m² je sodil med enostavne objekte, s površino nad 30 m² do 50 m² pa med nezahtevne objekte (1. točka Priloge 1 Uredbe).

16. Inšpekcijski nadzor nad izvajanjem ZGO-1 in predpisov, izdanih na njegovi podlagi, ki se se nanašajo na gradnjo, opravljajo gradbeni inšpektorji (26. člen ZGO-1). Med ostalim v primeru nelegalnega objekta odredijo, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1). Vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb se šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP

), zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. Odločba se lahko izda ustno.

18. Jedro tožbenih navedb se vrti okoli obrazložitve izpodbijane odločbe in pravice do izjave. Po mnenju tožeče stranke manjka razlaga, kako je Inšpektor ugotovil dejansko stanje in poziv k opredelitvi do le-tega. Izostalo naj bi tudi stališče o izjavi tožeče stranke, obrazložitev pa naj bi obsegala le časovni potek dogajanja in zapis zakonskih pravil.

19. V prvi vrsti so povzeta tožbena zatrjevanja čisto splošne narave. Tožeča stranka ni pojasnila na kaj točno meri s trditvijo, da „

ni razvidno na kakšen način je gradbeni inšpektor ugotovil, da gre za nelegalno gradnjo

“ (prvi odstavek 7. člena in 212. člen ZPP in prvi odstavek 22. člena ZUS-1).

Enako velja za očitanja glede poziva k izjavi, vsebine obrazložitve odločb in upoštevanja izjave tožeče stranke.

20. Inšpektor si je večkrat ogledal gradnjo,

jo skiciral, fotografiral in izmeril stanje. Kaj naj bi bila neznanka v zvezi s stanjem objekta, tako ni jasno. Sodišče ni zasledilo navedb tožeče stranke o tem, katera gradbena dela naj bi bila po njenem opravljena in v kakšnem stanju naj bi bil objekt. Enostavno rečeno, umanjkale so določne trditve. V tem pogledu tožeča stranka ni zmogla svojega trditvenega bremena; njena nedoločna navajanja pa ne morejo omajati pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe.

21. Kot kaže je tožečo stranko zlasti zmotilo to, da je bil zadnji ogled opravljen 18. 12. 2015, izpodbijana odločba pa izdana 16. 12. 2019. Toda s tem v zvezi ni podala nobenih trditev, ki bi vodile do sklepa, da je Inšpektor ravnal v nasprotju s predpisi. Izostalo je tudi pojasnilo, ali in na kakšen način naj bi to vplivalo na pravilnost in zakonitost sprejete odločitve. Golo dejstvo, da se je postopek zavlekel, samo po sebi ne more voditi do zaključka, da je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita.

inšpektor ni pravilno ugotovil, kdo je sploh investitor konkretne gradnje

“ je preprosto sprenevedanje. Občina A. je sporočila, da tožeča stranka uporablja objekt in da je investitorka, sama pa je izjavila, da so delo opravili njeni člani.

23. Dalje, s tega vidika tožeči stranki tudi ni bila kršena pravica do izjave (22. člen Ustave Republike Slovenije; v nadaljevanju: Ustava

in 9. člen ZUP). Prvenstveno se v gradbeno inšpekcijskih zadevah postopek vodi v skrajšani obliki, brez zaslišanja strank (skrajšani ugotovitveni postopek; prvi odstavek 146. člena ZGO-1 in 4. točka prvega odstavka 144. člena ZUP).

Drugače povedano, zakon je predvidel možnost, da se inšpekcijska odločba izda brez zaslišanja strank. V pričujočem primeru pa je Inšpektor tožeči stranki omogočil, da se je izrekla o pravno pomembnih dejstvih in okoliščinah. Pozval jo je namreč, da sporoči vsa dejstva in okoliščine, ki se nanašajo na gradnjo.

Priložil je vse zapisnike o ogledih (z dne 17. 5. 2013, 24. 11. 2015 in 18. 12. 2015) in dopis Občine A. z dne 18. 9. 2019. Tožeča stranka je odgovorila, da so se dela začela konec leta 2012 in končala junija 2013. Opravili so jih njeni člani in simpatizerji, dokumentacija zanje pa ne obstaja.

24. Opisano ravnanje Inšpektorja in Izjava tožeče stranke z dne 14. 10. 2019 ne puščata dvoma, da je imela slednja možnost predstaviti svojo plat in odgovoriti na Inšpektorjeve ugotovitve. Sicer pa je tožeča stranka prišla sama s seboj v nasprotje, ko je vztrajala, da se ni imela prilike izjasniti o dejstvih in okoliščinah gradnje, hkrati pa trdila, da iz odločbe ni vidno, kako je Inšpektor njeno izjavo upošteval. Nenazadnje tudi teh navedb ni konkretizirala, temveč je le citirala prvi odstavek 9. člena ZUP.

25. Ravno zadnje predstavlja naslednji tožbeni očitek. Tožeča stranka je prepričana, da je obrazložitev izpodbijane odločbe časovni povzetek in prepis zakonskih pravil. To ne drži. Inšpektor je sledil pravilom prvega in drugega odstavka 214. člena ZUP in povzel navedbe tožeče stranke, ugotovljeno dejansko stanje (z dokazi in presojo), upoštevne predpise in razloge odločitve (2. in 3. stran izpodbijane odločbe, prvi odstavek 214. člena ZUP).

Po drugi strani je razglabljanje tožeče stranke o zakonskih in ustavnih pravilih splošno in teoretično. Nizanje sodb naslovnega sodišča in odločitev Ustavnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustavno sodišče) ne more nadomestiti določnih tožbenih argumentov. Sodišče jih zato lahko le zavrne; utemeljitev je namreč ustrezna.

26. Na tem mestu še pripominja, da je Ustavno sodišče dne 12. 10. 2017 res ugotovilo neskladnost 152. in 156.a člena ZGO-1 z Ustavo.

Toda presojalo je zakonsko ureditev prisilne izvršitve inšpekcijske odločbe v primeru nelegalne gradnje. Za slednjo v tem sporu ne gre. Tožeča stranka nasprotuje odločbi o izreku inšpekcijskega ukrepa. Poleg tega je Ustavno sodišče pretehtalo ureditev 156.a člena ZGO-1 v luči pravice do spoštovanja doma.

Sklenilo je, da ni zagotovljena sodna ocena sorazmernosti posega v to pravico.

O čem takem v tej zadevi zadevi ni mogoče govoriti. Predmet inšpekcijskega postopka je namreč poslovni prostor.

27. Sodišče tudi nima pomislekov, da je Ministrstvo pretehtalo vse pravno pomembne pritožbene ugovore. Kot tožbeni, tudi pred tem pritožbeni razlogi niso določni.

28. Tožeča stranka je nadzidala kletni del in ga povezala z dvokapnim lesenim nadstreškom (nezahteven objekt; 1. točka Priloge 1 Uredbe), balkonom in lesenim podestom (manj zahteven objekt; 4. člen Uredbe).

29. Eden od formalnih pogojev za začetek gradnje naštetih objektov je bilo pravnomočno oziroma dokončno gradbeno dovoljenje (3. člen ZGO-1). Tega tožeča stranka ni imela; tako v inšpekcijskem postopku, kot pred naslovnim sodiščem ni zanikala, da z njim ne razpolaga.

30. Posledično je nadzidava kletnega dela, nadstrešek, podest in balkon, nelegalen objekt (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1); ni šlo za položaj iz 3.1. člena ZGO-1, ko gradbenega dovoljenja ne bi potrebovala.

V tem oziru je bil inšpekcijski ukrep na mestu (152. člen ZGO-1).

31. Po besedah Ustavnega sodišča Republike Slovenije mora inšpektor, kadar ugotovi, da je gradnja nelegalna, izreči ukrep odstranitve objekta. Ne sme naložiti milejši ukrep ali ga kar prezreti. V postopku je dolžan pretehtati le dejstva in izvesti dokaze, ki so pomembni za odločitev, ali je objekt nelegalen. Tudi sodišče se ne sme ozirati na okoliščine, ki glede na zakonsko ureditev niso bistvene za inšpektorjevo odločitev.

Inšpektor je bil v trenutku, ko je zaključil, da se izvaja gradnja objekta, za katerega tožeča stranka ni imela gradbenega dovoljenja, dolžan naložiti njegovo odstranitev.

32. Zapisanemu ni kaj dodati. Kot že večkrat poudarjeno, je zgoraj opisana gradnja nelegalen objekt. Izpodbijana odločba je pravilna in zakonita. Sodišče je zato tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

33. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Objavljen v Uradnih istih Republike Slovenije, številke: 110/2002 z dne 18. 12. 2002, 47/2004 z dne 30. 4. 2004, 126/2007 z dne 31. 12. 2007, 108/2009 z dne 28. 12. 2009, 57/2012 z dne 27. 7. 2012, 110/2013 z dne 27. 12. 2013, 19/2015 z dne 20. 3. 2015, 61/2017 z dne 2. 11. 2017 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številke: U-I-152/00-23 z dne 25. 9. 2003, U-I-1/03-15 z dne 20. 5. 2004, U-I-150/04-19 z dne 1. 12. 2005, U-I-286/04-46 z dne 26. 10. 2006, U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011, U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014 in U-I-64/14-20 z dne 24. 11. 2017.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 26/1999 z dne 15. 4. 1999, 96/2002 z dne 14. 11. 2002, 110/2002 z dne 18. 12. 2002, 2/2004 z dne 15. 1. 2004, 52/2007 z dne 12. 6. 2007, 45/2008 z dne 8. 5. 2008, 74/2012 z dne 8. 10. 2012, 10/2017 z dne 27. 2. 2017, 32/2018 z dne 11. 5. 2018 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije številke U-I-255/99-28 z dne 5. 6. 2003, U-I-145/03-9 z dne 23. 6. 2005, Up-258/03-14 z dne 22. 9. 2005, U-I-55/04-10 ter Up-90/04-15 z dne 6. 4. 2006, U-I-146/07-34 z dne 13. 11. 2008, U-I-279/08-8 z dne 17. 12. 2008, U-I-279/08-14 z dne 9. 7. 2009, U-I-164/09-13 z dne 4. 2. 2010, U-I-200/09-14 z dne 20. 5. 2010, U-I-161/10-12 z dne 9. 12. 2010, U-I-74/12-6 z dne 13. 9. 2012, U-I-290/12-9 z dne 25. 4. 2013, U-I-134/10-28 z dne 24. 10.2013 ter U-I-48/11-10, Up-274/11-9 z dne 16. 1. 2014, U-I-74/14-9 z dne 17. 6. 2016 in U-I-5/16-9 z dne 19. 1. 2017.

Objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije številki 61/2017 z dne 2. 11. 2017 in 72/2017 z dne 15. 12. 2017.

Za vse inšpekcijske postopke, začete po ZGO-1, velja načelo, da se nadaljujejo in zaključijo po predpisih, ki so veljali ob njihovi uvedbi (Predlog Gradbenega zakona, EVA: 2015-2550-0004 z dne 18. 5. 2017, stran 148).

To je predpis, veljaven ob uvedbi inšpekcijskega postopka (prvi odstavek 106. člena GZ).

Objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije številka 18/2013 z dne 1. 3. 2013.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 80/1999 z dne 1. 10. 1999, 70/2000 z dne 8. 8. 2000, 52/2002 z dne 14. 6. 2002, 73/2004 z dne 5. 7. 2004, 119/2005 z dne 28. 12. 2005, 126/2007 z dne 31. 12. 2007, 65/2008 z dne 30. 6. 2008, 8/2010 z dne 5. 2. 2010 in 82/2013 z dne 8. 10. 2013.

Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 189/2018 z dne 7. 11. 2018, 9. in 10. točka.

Dne 17. 5. 2013, 24, 11. 2015, 18. 12. 2015 (Zapisniki o inšpekcijskem pregledu).

Primerjaj sklepa Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 9/2014 z dne 12. 5. 2016, 7. točka, X Ips 95/2014 z dne 22. 7. 2014, 13. točka in sodbo X Ips 494/2010 z dne 26. 3. 2012, 16. točka.

Izjava Občine A. z dne 18. 9. 2019 in izjava tožeče stranke z dne 14. 10. 2019.

Objavljena v Uradnih listi Republike Slovenije, številke: 33/1991 z dne 28. 12. 1991, 42/1997 z dne 17. 7. 1997, 66/2000 z dne 26. 7. 2000, 24/2003 z dne 7. 3. 2003, 69/2004 z dne 24. 6. 2004, 68/2006 z dne 30. 6. 2006 in 47/2013 z dne 31. 5. 2013.

Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 375/2012 z dne 15. 5. 2013, 10. točka.

Poziv za izjavo v inšpekcijskem postopku številka 06122-1379/2013 -13-35204 z dne 30. 9. 2019.

Izjava tožeče stranke v inšpekcijskem postopku z dne 14. 10. 2019.

Kot pod opombo 11. Primerjaj še sodbo Vrhovnega sodišča I Up 215/2016 z dne 24. 8. 2016, 14. točka.

Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije Up-260/01 z dne 5. 2. 2004, 9. točka in sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X 128/2010 z dne 17. 5. 2012, 13. točka.

Odločba U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, 31. točka.

Primerjaj sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 1592/2005 z dne 26. 11. 2009, 12. točka.

Gradbeno dovoljenje ni bilo pogoj za gradnjo enostavnega objekta (prvi odstavek 3.a. člena ZGO-1). Taka gradnja pa ni smela biti v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom (drugi odstavek 3.a člena ZGO-1).

Primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 147/2007 z dne 8. 9. 2010, 10. točka, X Ips 424/2012 z dne 18. 12. 2013, 13. točka, X Ips 774/2006 z dne 14. 1. 2010, 9. do 11. točka, X Ips 618/2005 z dne 19. 6. 2008, deveti odstavek in druge.

Odločba U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, 29. točka.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 144, 144/1, 144/1-4, 214

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 146, 146/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.