UPRS Sodba II U 129/2020-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-02-22

Violeta Tručl (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Mojca Medved Ladinek

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - bistvena kršitev določb postopka

Sodišče ugotavlja, da izpodbijani sklep nima razlogov o ugotovljenem dejanskem stanju, kateri razlogi in katera dejstva so bila odločilna za sprejetje odločitve. Ker izpodbijani sklep nima razlogov o odločilnih dejstvih, ga ni mogoče preizkusiti. Sodišče torej ne more preizkusiti ali je utemeljeno, da tožnik kot prijavitelj ni bil izbran, glede na število doseženih točk, kot tudi ne koliko točk so dosegli drugi prijavitelji, ki so bili izbrani in tudi ne ali so bila upoštevana citirana določila Javnega razpisa.

Tožbi se ugodi. Sklep Ministrstva za kulturo, št. 5440-12/2020 z dne 13. 5. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

1. Tožena stranka je sklenila, da vlogi tožnika, ki je prispela na Javni razpis za izbor operacij „Podporno okolje za delovanje na področju kulture 2020“ (v nadaljevanju Javni razpis) v okviru Sklopa 2, ne ugodi in se operacija z naslovom „A.“ za usposabljanje 8 oseb, ne izbere v sofinanciranje (1. točka izreka). Posebni stroški postopka, niso nastali (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da se je tožeča stranka prijavila na Javni razpis, ki se izvaja v okviru Operativnega programa za izvajanje evropske kohezijske politike v obdobju 2014 - 2020, prednostne osi: 8. Spodbujanje zaposlovanja in transnacionalna mobilnost delovne sile, prednostne naložbe: 8.1 Dostop do delovnih mest za iskalce zaposlitve in neaktivne osebe, vključno z dolgotrajno brezposelnimi in osebami, ki so oddaljene od trga dela, tudi preko lokalnih pobud za zaposlovanje in spodbujanje mobilnosti delavcev, specifičnega cilja: 8.1.1 Povečanje zaposlenosti brezposelnih, še posebej starejših od 50 let, dolgotrajno brezposelnih in tistih z izobrazbo pod ISCED 3. Tožena stranka je vlogo tožeče stranke štela za formalno, saj je vsebovala vse popolno izpolnjene, podpisane in žigosane obrazce kot jih določa 7. točka besedila Javnega razpisa. Na Javni razpis je prispelo 52 vlog, od tega 50 formalno popolnih vlog. Ker je bila vloga tožnika kot prijavitelja formalno popolna, se je uvrstila v postopek ocenjevanja. V postopku ocenjevanja vlog, ki se je zaključil dne 4. 5. 2020, je komisija za ocenjevanje vlog (v nadaljevanju komisija) na podlagi 225. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (v nadaljevanju Pravilnik), strokovno pregledala pravočasne in formalno popolne vloge. Skupno najvišje možno število doseženih točk pri posameznem sklopu je 100, pri čemer je za izvajanje operacij lahko izbran prijavitelj, ki bo pri posameznem sklopu dosegel najmanj 71 točk. Vlogo sta ločeno ocenila dva člana komisije, prvi ocenjevalec je dodelil 73 točk in drugi ocenjevalec je dodelil 75 točk ter se je ocena 74 točk oblikovala na podlagi povprečja obeh ocen. Na podlagi skupne ocene 74 točk je strokovna komisija ugotovila, da vloga sicer dosega minimalni kriterij 71 točk, naveden v 5. točki besedila Javnega razpisa, vendar se kljub temu vloga „Art soc-para delo“ ne izbere v sofinanciranje zaradi porabe razpoložljivih sredstev. Skladno s 5. točko Javnega razpisa, se lahko dodelijo sredstva največ v višini razpoložljivih sredstev za posamezno regijo.

3. Tožeča stranka je vložila tožbo v upravnem sporu zoper izpodbijani sklep in se nanaša na ocenjevanje meril, in sicer na splošno merilo 2.“ usposobljenost upravičencev za izvedbo operacije“ (reference prijavitelja v obdobju 2016-2019), kjer so izkušnje in reference prijavitelja za vodenje projekta in izvajanje aktivnosti, ki vključujejo osebe iz ciljne skupine izkazane z najmanj dvema primerljivima projektoma prijavitelja v zadnjih štirih letih. V razpisni dokumentaciji je razvidno, da je tožeča stranka navedla 5 primerljivih projektov, pri štirih kot nosilec projekta in pri enem kot partner projekta. Zato je tožeča stranka mnenja, da je pri tem merilu bila oškodovana za 7,5 točk, saj je navedla več kot dva primerljiva projekta. Pri splošnem merilu 4: „trajnost predvidenih rezultatov“ (izkazovanje in ocena trajnostnega učinka predvidenega vključevanja oseb iz ciljne skupine) je tožeča stranka mnenja, da je bila oškodovana za 2,5 točke. V prijavi je izrecno navedla, katere dejavnosti razvija in čemu so namenjene. Pri posebnem merilu 2 „vključitev oseb iz ciljne skupine s prvim projektom na področju kulture“, je tožeča stranka prepričana, da je bila oškodovana za 9 točk, še posebej, ker je v prijavnem obrazcu zapisano, da se točke v okviru posebnega merila 2.2. (Sklop 1) in 3.2 (Sklop 2) upoštevajo zgolj za konkretno navedene osebe, za katere prijavitelj predloži dokazilo o statusu in izjavo o soglasju. Če prijavitelj ne predloži dokazil o statusu in izjav se vloga prijavitelja ne šteje za nepopolno. Tožnik je prijavil usposabljanje 8 brezposelnih oseb, med tem ko je maksimalno število točk predvideno za vključitev petih oseb s prvim projektom. Za poimenski seznam kandidatov v prijavi pred odobritvijo projekta, se namenoma ni odločil in se odpovedal 5 točkam iz kriterija 3.2 ocenjevalnega lista, zaradi večletnih izkušenj pri delu s področja zaposlitvene rehabilitacije in zaposlovanja invalidov, ker je tožniku pri dolgotrajno brezposelnih osebah zelo znano razumevanje pri predstavitvah programov usposabljanja, še posebej ko je to vezano na finančno nadomestilo v primeru udeležbe in razočaranje ob neudeležbi zaradi zavrnitve projekta. Tožeča stranka smiselno predlaga, da sodišče tožbi ugodi.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja na pravilnosti vodenja razpisnega postopka ter korektni presoji, skladni z razpisnimi merili, zato meni, da je tožba tožeče stranke neutemeljena. Navaja, da pri splošnem merilu 2 (usposobljenost upravičencev za izvedbo operacije) ugotavlja, da tožnik namreč ni izpolnil prijavnega obrazca v delu, ki se nanaša na reference oz. izkušnje prijavitelja z vključevanjem oseb iz ciljne skupine (IV: usposobljenost upravičencev za izvedbo projekta - navedba primerljivih projektov), in sicer pod a) Projekti, ki vključujejo osebe iz ciljne skupine (brezposelni in neaktivni, še posebej starejši od 50 let, dolgotrajno brezposelni in tisti z izobrazbo pod ISCED 3, ter osebe v postopku izgubljanja zaposlitve). Kot je razvidno iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, sta vlogo tožnika ocenjevala dva člana komisije na podlagi rezultatov ocenjevanja in upoštevanja razpoložljivih sredstev za usposabljanja (Sklop 2) za posamezno regijo, je komisija oblikovala predlog sofinanciranih projektov. Z razpisom so bila predvidena sredstva za 68 usposabljanj, in sicer za 41 usposabljanj iz vzhodne regije in za 27 usposabljanj iz zahodne regije. Komisija je v okviru razpisanih sredstev za posamezno regijo, na osnovi rezultatov ocenjevanja in upoštevanja regij, oblikovala predlog liste projektov za sofinanciranje. Glede na število prejetih točk je komisija podala predlog za dodelitev sredstev 11 prijaviteljem, ki so prejeli najvišje število točk.

6. V obravnavani zadevi sodišče presoja pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa, s katerim je tožena stranka zavrnila vlogo tožnika na Javni razpis.

7. Javni razpis (financiranje in zagotovitev sredstev je v javnem interesu) je po ustaljeni upravno sodni praksi specifičen tip postopka, kjer je ključnega pomena upoštevanje načela enakih možnosti zainteresiranih udeležencev, ki konkurirajo za javna sredstva. Odločanje na podlagi javnega razpisa namreč nima značaja upravne zadeve po 2. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju po določbah ZUP), temveč gre za odločanje o „drugi javnopravni stvari“. To predvsem pomeni, da se pri odločanju o taki stvari določbe ZUP uporabljajo smiselno in kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. V upravnem sporu se na podlagi določil Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) presoja zakonitost in pravilnost upravnih aktov.

8. Glede na ustaljeno sodno prakso ima tožena stranka v zadevah javnih razpisov določena polja proste presoje v okviru primernosti strokovne presoje kriterijev

. Pri tem pa je predmet sodne presoje ali je odločitev o izbiri ustrezno obrazložena in utemeljena in ali so pri tem upoštevana vsa ključna dejstva in dokazi, ter ali je bila vloga obravnavana v skladu z razpisanimi merili in po predpisanem postopku

9. Tožeča stranka se je prijavila na Javni razpis, ki se je izvajal v okviru Operativnega programa za izvajanje evropske kohezijske politike v obdobju 2014 – 2020. Predmet obravnavanega Javnega razpisa je sofinanciranje projektov vzpostavitve podpornega okolja za delovanje na področju kulture, usmerjenih k dvigu zaposljivosti, krepitvi usposobljenosti in podpori socialni vključenosti brezposelnih in neaktivnih, še posebej starejših od 50 let, dolgotrajno brezposelnih in tistih z izobrazbo pod ISCED 3, ter oseb v postopku izgubljanja zaposlitve, kar je tudi namen Javnega razpisa. Javni razpis v okviru Sklopa 2 predstavlja sofinanciranje usposabljanja na področju kulture z vključitvijo oseb iz ciljne skupine v kulturne projekte izvajalcev, ki se prijavijo na javni razpis. Cilji Javnega razpisa so med drugim povečanje zaposlitvenih možnosti ter vzpodbujanje ustvarjanja novih zaposlitvenih možnosti in višanja kompetenc na področju kulture, zagotavljanja socialne vključenosti in spodbujanja enakih možnosti oseb iz ciljne skupine na vseh področjih kulture, vzpostavitev delovnega okolja na področju kulture.

10. Ni sporno, da tožeča stranka izpolnjuje formalne pogoje in je njena vloga na Javni razpis (Sklop 2) dosegla 74 točk od 100 možnih, pri čemer je lahko izbran prijavitelj, ki je po posameznem sklopu dosegel 71 točk (prvi odstavek 5. točka Javnega razpisa). Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa je tožeča stranka pri splošnem merilu 2 „usposobljenost upravičencev za izvedbo operacije“ prejela manjšo število točk od možnih. Tožena stranka je zapisala, da so izkušnje in reference prijavitelja z vključevanjem oseb iz ciljne skupine v projekte in izvajanje predvidenih aktivnosti delno ustrezne. V katerem delu so ustrezne oz. neustrezne, iz izpodbijanega sklepa ne izhaja. Prav tako je pri splošnem merilu 4 „trajnost predvidenih rezultatov“ tožeča stranka prejela manjše število točk od možnih, brez obrazložitve, kateri predvideni učinki na področju usposabljanje v kulturi so delno izkazani in utemeljeni.

11. Ne glede na navedeno, da je tožnik prejel več od zahtevanih 71 točk, tožena stranka njegovi vlogi na Javni razpis ni ugodila, ker so razpoložljiva sredstva za posamezno regijo bila že razdeljena oz. porabljena. Strokovna komisija je predlagala sredstev 11 prijaviteljem za Sklop 2, in sicer za 41 usposabljanj iz vzhodne regije in 27 usposabljanj iz zahodne regije, kot izhaja iz 5. točke Javnega razpisa. Vendar pa tožena stranka v izpodbijanem sklepu ni obrazložila na katero mesto se je uvrstil tožnik in zakaj tožnikove vloge ni uvrstila oz. predlagala za razdelitev sredstev. V tem zvezi je izostala tudi obrazložitev iz petega odstavka 5. točke Javnega razpisa v primeru, da več prijaviteljev na posameznem sklopu doseže enako število točk in bi bila z njihovo uvrstitvijo na predlog liste projektov za sofinanciranje presežena skupna razpoložljiva sredstva za posamezen sklop in se tako ob uvrstitvi projektov na predlog liste sofinanciranih projektov da prednost projektu, ki je dobil več točk pri posebnih merilih, v primeru enakega števila točk pri posebnih merilih pa projekt, ki je dobil višje število točk, pri splošnem merilu po vrstnem redu, pri čemer se najprej upoštevajo dosežene točke pri merilu 1, nato 2, 3 in 4. V primeru enakega točkovanja po vseh merilih se odloči z žrebom, ki ga opravi komisija. Kandidatu, ki je na predlogu liste projektov za sofinanciranje pri posameznem sklopu zadnji, se dodelijo sredstva največ v višini, ki je še na razpolago za posamezno regijo, v skladu s prijavo (šesti odstavek 5. točke Javnega razpisa).

12. Sodišče tako ugotavlja, da izpodbijani sklep nima razlogov o ugotovljenem dejanskem stanju, kateri razlogi in katera dejstva so bila odločilna za sprejetje odločitve. Ker izpodbijani sklep nima razlogov o odločilnih dejstvih, ga ni mogoče preizkusiti. Sodišče torej ne more preizkusiti ali je utemeljeno, da tožnik kot prijavitelj ni bil izbran, glede na število doseženih točk, kot tudi ne koliko točk so dosegli drugi prijavitelji, ki so bili izbrani in tudi ne ali so bila upoštevana citirana določila Javnega razpisa (peti in šesti odstavek 5. točke Javnega razpisa), tudi ne koliko sredstev je bilo posameznemu prijavitelju dodeljeno, glede na dejstvo, da so razpoložljiva sredstva za tožnika pošla. Na drugačno odločitev sodišča pa navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo s katerimi želi dopolnjevati obrazložitev svoje odločbe, ne morejo vplivati, saj na ta način storjeno kršitev pravil postopka ni mogoče sanirati.

13. Sodišče ugotavlja, da je bila v obravnavanem primeru storjena bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1, saj se izpodbijanega sklepa ne da preizkusiti, zato je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Pri tem je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča glede na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

14. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka slediti navodilom sodišča ter po proučitvi vseh okoliščin primera ponovno odločiti o zadevi in svojo odločitev natančno obrazložiti z razlogi o odločilnih dejstvih. V postopki sofinanciranja iz javnih sredstev je treba tudi zagotoviti temeljne procesne garancije poštenega postopka, med katere spada tudi zahteva po obrazloženosti upravnega akta. Brez obrazložitve, ki omogoča preizkus pravilnosti in zakonitosti sprejete odločitve, namreč ni mogoče učinkovito varstvo ustavnih pravic iz 23. in 25. člena Ustave RS. Obrazložitev mora zato tudi v primeru, kakršen je obravnavani, obsegati vse pravno odločilne razloge, ki so organ vodili k odločitvi. Izdana odločba bo morala biti obrazložena v skladu z zakonom tako, da bo njeno materialno zakonitost mogoče preizkusiti

. Postopek za njeno izdajo pa bo organ moral voditi ob uporabi in razlagi določil Javnega razpisa in se opredeliti do zatrjevanj tožeče stranke.

15. Zaradi kršitev pravil postopka, ki jih mora odpraviti organ, odločanje o vsebini upravnega akta ni bilo mogoče, zato sodišče samo ni moglo odločiti o stvari (analogna uporaba prvega odstavka 65. člena ZUS-1). Prav tako se zato v sodbi ni opredeljevalo do drugih tožbenih navedb in tudi ni razpisalo glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa ter podatkov spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, zato je sodišče odločilo na seji (prva alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

Tako tudi sodba Vrhovnega sodišča RS, opr. št. X Ips 193/2013 z dne 17. 3. 2015.

Upravno sodišče RS, sodbe opr. št. I U 1414/2018, II U 62/2019, IU1863/2018.

Obrazložitev organa izpodbijane odločbe mora zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP. Slednji določa, da mora biti upravna odločba obrazložena tako, da obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.