UPRS Sodba III U 166/2021-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-04-25

tujci - enotno dovoljenje za prebivanje in delo - razveljavitev dovoljenja - umik soglasja - akcesorni akt - obrazložitev odločbe - dejanska in pravna podlaga - kršitev pravil upravnega postopka - zmotna ali nepopolna ugotovitev dejanskega stanja

Odločba o izdaji enotnega dovoljenja je t.i. zbirna odločba, ki jo izda pristojna upravna enota s sodelovanjem drugega organa, to je Zavoda. Soglasje kot dejanje, s katerim drug organ sodeluje v postopku, je v odnosu do odločbe o izdaji enotnega dovoljenja akcesorni akt, ki nima lastnosti upravne odločbe, saj se z njim ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika v upravni zadevi, in tudi nima neposrednega učinka nasproti stranki. Takšen učinek ima šele odločba o ne/izdaji enotnega dovoljenja. Ta je kot zbirna odločba lahko izpodbojna tudi zato, ker je podana kakšna nepravilnost ali nezakonitost, povezana z akcesornim aktom. Pisna zbirna odločba, s katero se odloči v upravni zadevi, mora zato imeti obrazložitev, kot jo predpisuje zakon. To pomeni, da mora obrazložitev odločbe obsegati: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku stranke (prvi odstavek 214. člena ZUP v zvezi s 85. členom ZTuj-2). Če je drug organ, ki sodeluje v postopku, odrekel soglasje, mora obrazložitev odločbe vsebovati tudi razloge za to; če pa razloge vsebuje že akt, s katerim je organ odrekel soglasje, se lahko organ, ki izda odločbo, v obrazložitvi sklicuje na ta akt in ga priloži odločbi (tretji odstavek 214. člena ZUP). V primeru negativnega akcesornega akta je torej potrebna tudi obrazložitev o tem. Povedano drugače, toženka se ne more zgolj sklicevati na to, da Zavod soglasja ni podal, ampak morajo biti v takšnem primeru v zbirni odločbi oziroma aktu o soglasju, če je ta priloga zbirne odločbe, obrazloženi vsi dejanski in pravni razlogi za odločitev.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Izola, št. 214-1084/2021-3 z dne 30. 7. 2021, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Upravna enota Izola (v nadaljevanju: toženka) odločila, da enotno dovoljenje za prebivanje in delo, izdano tožniku, državljanu Kosova, z veljavnostjo od 20. 1. 2021 do 20. 1. 2022, preneha s pravnomočnostjo te odločbe (1. točka izreka), da se tožniku določi desetdnevni rok za prostovoljni odhod od pravnomočnosti te odločbe (2. točka izreka), da se tožniku določi ukrep prepovedi vstopa v Republiko Slovenijo za obdobje dveh let od pravnomočnosti te odločbe (3. točka izreka) in da bo o stroških odločeno s posebnim sklepom (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka na podlagi Zakona o tujcih (v nadaljevanju: ZTuj-2) po uradni dolžnosti uvedla postopek razveljavitve enotnega dovoljenja za prebivanje in delo za tožnika, ker jo je Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju: Zavod) z dopisom, št. 20210000125 z dne 12. 7. 2021, obvestil, da je bilo umaknjeno soglasje za izdajo enotnega dovoljenja za namen zaposlitve za tožnika. Kot citira toženka, je v obrazložitvi akta Zavoda navedeno: "Pristojni organ je v ugotovitvenem postopku ugotovil, da so na podlagi zakonsko določenih razlogov podani pogoji za umik soglasja za izdajo enotnega dovoljenja/pisne odobritve/modre karte za omenjenega tujca, ker je pristojni organ naknadno ugotovil, da je tujec v postopku izdaje enotnega dovoljenja, modre karte EU ali pisne odobritve predložil ponarejeno dokazilo, na podlagi katerega je bilo podano soglasje. Zavod je ob upoštevanju vseh zakonsko določenih pogojev dne 4. 1. 2021 izdal soglasje za izdajo enotnega dovoljenja za namen zaposlitve tujca A. A. V postopku izdaje soglasja je namreč dne 16. 11. 2020 na Ministrstvo za zunanje zadeve Slovenije posredoval zaprosilo za ugotovitev verodostojnosti listine, in sicer, ali je dokazilo o izpolnjevanju pogojev izobrazbe, Center za strokovno usposabljanje Prizren, akreditiran za izobraževanje za poklic zidar po predpisih Republike Kosovo in ali je bil certifikat dejansko izdan za omenjenega tujca. Dne 30. 12. 2020 je Zavod prejel s strani Ministrstva za zunanje zadeve obvestilo št. ZKO: 5577/20, s katerim Zavod obvešča, da je dokument verodostojen, saj je apostile žig, s katerim je opremljen, izdan s strani pooblaščene uradne osebe. Na podlagi tega obvestila je Zavod nato izdal soglasje. Dne 30. 6. 2021 je Zavod v isti zadevi ponovno prejel odgovor Ministrstva za zunanje zadeve Slovenije št. ZKO: 5577/20, s katerim Ministrstvo obvešča, da dokument ni verodostojen, saj apostile žig, s katerim je opremljen, ni bil izdan s strani pooblaščene osebe. Istega dne je Zavod na Ministrstvo za zunanje zadeve poslal zaprosilo za pojasnilo in dne 6. 7. 2021 prejel odgovor, da so ponovno poslali preverko dokumenta o usposobljenosti tujca in s strani pristojne institucije prejeli odgovor, da A. A. v MZZ RKS ni overil certifikata z apostilom. Torej je le-ta neverodostojen. Overil pa je potrdilo o nekaznovanosti, izdano s strani policije, in ga očitno dal tudi na certifikat. Torej apostilni pečat na certifikat ni bil nikoli odtisnjen. Ker so na podlagi zgoraj ugotovljenih dejstev izpolnjeni zakonski pogoji za umik soglasja, se soglasje umika."

3. Toženka pojasnjuje, da je tožniku izdala v izreku odločbe navedeno enotno dovoljenje in da na podlagi tega tožnik poseduje biometrično dovoljenje za prebivanje s serijsko št. ..., ki mu je bilo vročeno 1. 3. 2021. Na podlagi zbranih dokazov in ugotovljenega dejanskega stanja pa toženka ugotavlja, da je izpolnjen pogoj za razveljavitev dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: RS) iz tretje alineje prvega odstavka 56. člena ZTuj-2, saj se z umikom soglasja šteje, da ni izpolnjen pogoj 37.a člena ZTuj-2, oziroma ker nima urejenega zdravstvenega zavarovanja, ni v celoti izpolnjen pogoj iz 33. člena ZTuj-2. Iz tega sledi, da se tožnikovo enotno dovoljenje za prebivanje in delo razveljavi. Kot še navaja toženka, je - glede na določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), po katerih je treba pred izdajo odločbe stranki omogočiti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev (9. člen ZUP), oziroma da se izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, ki so bila navedena v ugotovitvenem postopku, in se seznani z uspehom dokazovanja (146. člen ZUP) - tožniku 15. 7. 2021 poslala seznanitev s potekom postopka in poziv k opredelitvi do ugotovitev upravnega organa, vendar se na ta poziv, ki je bil tožniku vročen 19. 7. 2021, ta v danem roku in vse do izdaje izpodbijane odločbe ni odzval. Toženka je zato na podlagi tretje alineje prvega odstavka 56. člena ZTuj-2 sprejela odločitev iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe.

4. V nadaljevanju pojasnjuje, da 2. točka izreka izpodbijane odločbe temelji na tretjem odstavku 60.a člena ZTuj-2, ki določa, da pristojni organ, ki izda odločbo o razveljavitvi dovoljenja za prebivanje, določi desetdnevni rok za prostovoljni odhod, v katerem mora tujec zapustiti RS in tudi območje držav članic Evropske unije (v nadaljevanju: EU) ter območje držav, pogodbenic Konvencije o izvajanju schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985 (v nadaljevanju: schengensko območje), razen če ta zakon določa drugače. Po petem odstavku istega člena ta rok začne teči z dnem, ko je sklep ali odločba, s katerim je rok določen, dokončna, v primeru izdaje enotnega dovoljenja pa, ko je pravnomočna. Odločitev iz 3. točke izreka izpodbijane odločbe pa temelji na šestem odstavku 60.a člena ZTuj-2, po katerem pristojni organ iz tretjega odstavka tega člena tujcu poleg roka za prostovoljni odhod določi tudi ukrep odstranitve tujca v skladu z 69. členom tega zakona in ukrep prepovedi vstopa v RS in območje EU ter schengensko območje v skladu s 67. členom tega zakona, razen če ta zakon določa drugače, za obdobje enega leta, ki pa se ne izvrši, če tujec zapusti državo v roku za prostovoljni odhod, razen v primerih, ko pristojni organ določi prepoved vstopa na podlagi šestega odstavka 55. ali šestega odstavka 56. člena ali drugega odstavka 62. člena tega zakona. Toženka še navede, da v zvezi s 113. členom ZUP (ki določa, da gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka, v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel) ugotavlja, da stroškov v postopku ni bilo, zato je odločila, kot je razvidno iz 4. točke izreka odločbe.

5. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in je zato vložil tožbo na odpravo izpodbijane odločbe. Ob povzemanju njene vsebine navaja, da je toženka takšno odločitev sprejela, ker meni, da je tožnik v postopku izdaje enotnega dovoljenja predložil ponarejeno dokazilo, na podlagi katerega je bilo podano soglasje. Tožnik te navedbe prereka in pojasnjuje, da ni ponaredil nobene listine, še manj je sam odtisnil kakršenkoli žig uradne osebe na dokument, takšne dokumente je prejel, pri preverjanju pa je očitno prišlo do pomote ali zmede. Nelogično je, da bi bil podan najprej odgovor, da je bil na dokumentu odtisnjen apostile s strani pooblaščene uradne osebe, nato pa odgovor, da apostila nikoli ni bilo. Gre za popolnoma različna odgovora, ki tožniku nista bila nikoli predložena. Nelogičen je tudi odgovor, da bi tožnik sam overil potrdilo o nekaznovanosti in na drug dokument sam odtisnil žig. Potrdilo o nekaznovanosti izda policija, na njem je odtisnjen tudi žig policije. Na spornem dokumentu pa je apostile in žig Ministrstva za zunanje zadeve. Glede na navedeno je pri preverjanju prišlo do očitne napake, organ ni pravilno ugotovil dejanskega stanja in je bilo soglasje neupravičeno umaknjeno. Kot predlagane dokaze je tožnik v tožbi navedel izpodbijano odločbo, svoje zaslišanje, certifikat z apostilom in poizvedbe glede dopisa MZZ št. 5577/20. Sodišču predlaga, da po potrebi opravi glavno obravnavo ter razsodi, da se izpodbijana odločba odpravi in tožniku izdano enotno dovoljenje vzdrži v veljavi. Zahteva tudi, da mu toženka povrne stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Toženka je sodišču predložila upravni spis obravnavane zadeve, odgovora na tožbo pa ni podala.

7. Tožnik je v nadaljnji vlogi navedel, da je postopek razveljavitve enotnega dovoljenja toženka uvedla, ker naj bi overil lažno vsebino, vendar je tožnik prejel dopis Okrožnega državnega tožilstva, št. KT/14619/2021/VM/UŠ z dne 23. 9. 2022, ki ga prilaga, da je bila kazenska ovadba zavržena. Zato je treba izpodbijano odločbo odpraviti. Obenem je predložil še pridobljeni certifikat o nacionalni poklicni kvalifikaciji z dne 11. 9. 2021.

9. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe z vsebino, kot je predstavljena v uvodu te obrazložitve.

10. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka po uradni dolžnosti uvedla postopek za razveljavitev tožniku izdanega enotnega dovoljenja in v njem izdala izpodbijano odločbo. Pri tem se sklicuje na določbo tretje alineje prvega odstavka 56. člena ZTuj-2 (po kateri dovoljenje za začasno prebivanje pristojni organ, ki ga je izdal, ali pristojni organ, na območju katerega tujec prebiva, razveljavi, če organ, ki je po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev pristojen za podajo soglasja k izdaji enotnega dovoljenja, umakne soglasje k izdaji enotnega dovoljenja) ter navaja, da jo je Zavod z dopisom z dne 12. 7. 2021 obvestil, da je soglasje za izdajo enotnega dovoljenja za namen zaposlitve za tožnika umaknjeno.

11. Enotno dovoljenje je dovoljenje za začasno prebivanje in delo, ki tujcu omogoča, da vstopi, prebiva in dela v RS (prvi odstavek 37. člena ZTuj-2). V skladu z drugim odstavkom tega člena se tujcu, ki želi prebivati v RS zaradi zaposlitve ali dela, lahko izda enotno dovoljenje, če izpolnjuje pogoje iz tretjega odstavka 33. člena ZTuj-2, če pristojni organ po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev (to je v obravnavanem primeru Zavod), poda soglasje k izdaji enotnega dovoljenja ter ne obstajajo razlogi za zavrnitev izdaje dovoljenja iz prve do sedme ter devete do enajste alineje prvega odstavka 55. člena ZTuj-2. Ker je enotno dovoljenje torej tudi dovoljenje za začasno prebivanje, je tudi zanj uporabljiva določba tretje alineje prvega odstavka 56. člena ZTuj-2.

12. Glede na tožbene ugovore sodišče najprej pojasnjuje, da je odločba, s katero toženka izda enotno dovoljenje, t.i. zbirna odločba, ki jo izda pristojna upravna enota s sodelovanjem drugega organa, to je Zavoda. Soglasje kot dejanje, s katerim drug organ sodeluje v postopku, je v odnosu do odločbe o izdaji enotnega dovoljenja akcesorni akt, ki nima lastnosti upravne odločbe, saj se z njim ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika v upravni zadevi, in tudi nima neposrednega učinka nasproti stranki. Takšen učinek ima šele odločba o ne/izdaji enotnega dovoljenja. Ta je kot zbirna odločba lahko izpodbojna tudi zato, ker je podana kakšna nepravilnost ali nezakonitost, povezana z akcesornim aktom. Pisna zbirna odločba, s katero se odloči v upravni zadevi, mora zato imeti obrazložitev, kot jo predpisuje zakon. To pomeni, da mora obrazložitev odločbe obsegati: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku stranke (prvi odstavek 214. člena ZUP v zvezi s 85. členom ZTuj-2). Če je drug organ, ki sodeluje v postopku, odrekel soglasje, mora obrazložitev odločbe vsebovati tudi razloge za to; če pa razloge vsebuje že akt, s katerim je organ odrekel soglasje, se lahko organ, ki izda odločbo, v obrazložitvi sklicuje na ta akt in ga priloži odločbi (tretji odstavek 214. člena ZUP). V primeru negativnega akcesornega akta je torej potrebna tudi obrazložitev o tem. Takšna so tudi stališča pravne teorije (glej npr. E. Kerševan, V. Androjna: Upravno procesno pravo: upravni postopek in upravni spor, 2., spremenjena in dopolnjena izdaja, IUS Software in GV Založba, Ljubljana 2018, str. 313 in sledeče). Povedano drugače, toženka se ne more zgolj sklicevati na to, da Zavod soglasja ni podal, ampak morajo biti v takšnem primeru v zbirni odločbi oziroma aktu o soglasju, če je ta priloga zbirne odločbe, obrazloženi vsi dejanski in pravni razlogi za odločitev. Vse navedeno glede enotnega dovoljenja in soglasja Zavoda za njegovo izdajo pa smiselno enako velja tudi za odločbo o razveljavitvi enotnega dovoljenja iz razloga, na katerega se sklicuje toženka v konkretnem primeru, in s tem v zvezi za umik soglasja Zavoda k izdaji enotnega dovoljenja. V postopku izdaje odločbe o razveljavitvi enotnega dovoljenja morajo biti zato ugotovljena vsa dejstva, ki so pomembna za odločitev (prvi odstavek 8. člena ZUP), z ugotovitvami postopka in z dokazi, na katerih temeljijo, pa je treba skladno z določbami 9. in 146. člena ZUP seznaniti stranko, da se ta o njih pred izdajo odločbe lahko učinkovito izjavi.

13. Iz predloženih upravnih spisov zadeve ni razvidno, da bi bile v obravnavanem primeru navedene zakonske določbe ustrezno upoštevane. V dopisu Zavoda z dne 12. 7. 2021 o umiku soglasja za izdajo enotnega dovoljenja za namen zaposlitve za tožnika so povzete le dejanske okoliščine, na katere se sklicuje Zavod, ki zaključuje, da so na podlagi teh dejstev izpolnjeni zakonski pogoji za umik soglasja, ne da bi bila navedena pravna podlaga za ta zaključek. Po prejemu navedenega dopisa Zavoda z dne 12. 7. 2021 je toženka tožniku poslala dopis z dne 15. 7. 2021, naslovljen kot seznanitev s potekom postopka razveljavitve enotnega dovoljenja za prebivanje in delo ter poziv za opredelitev do ugotovitev upravnega organa, v katerem pa je navedla le, da je bilo dne 12. 7. 2021 umaknjeno soglasje št. ... Ni pa v tej seznanitvi navedla dejanskih okoliščin, na katere se je skliceval Zavod, niti ni razvidno, da bi bil tožniku vročen dopis Zavoda z dne 12. 7. 2021 (in tudi ne, da bi mu bili vročeni odgovori Ministrstva za zunanje zadeve, na katere se Zavod sklicuje), prav tako niti toženka ni jasno obrazložila pravne podlage za zaključek, da so izpolnjeni zakonski pogoji za umik soglasja. Njeno sklicevanje, da je bila tožniku pred izdajo izpodbijane odločbe dana možnost izjave o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, torej v predloženih spisih ni izkazano. Toženka je šele v obrazložitev izpodbijane odločbe prepisala vsebino dopisa Zavoda z dne 12. 7. 2021, ne da bi utemeljila, katera konkretna dejstva so bistvena za odločitev in na kateri pravni podlagi temelji zaključek, da so izpolnjeni zakonski pogoji za umik soglasja Zavoda. V posledici opisanega postopanja tožnik z navedbami v tožbi (ki pa jih po povedanem ni mogoče zavrniti kot nedopustnih novot) odpira vprašanja, ki bi morala biti obravnavana in razčiščena že v upravnem postopku. V tej zvezi pa tudi sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni jasno razvidno, katero konkretno ravnanje se kot ključno za odločitev očita tožniku in zakaj so s tem izpolnjeni zakonski pogoji za umik soglasja in posledično za razveljavitev enotnega dovoljenja.

14. Kot sledi iz povedanega, pri izdaji izpodbijane odločbe niso bila ustrezno upoštevana pravila postopka, glede na obrazložitev izpodbijane odločbe ni mogoče zaključiti, da je bilo dejansko stanje pravilno in popolnoma ugotovljeno, razlogi odločbe pa so tudi z vidika pravne podlage pomanjkljivi in zato odločbe ni mogoče preizkusiti, kar je absolutna bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1). Sodišče je zato na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu z nadaljnjimi določbami istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo v ponovni postopek toženki. Če bo ugotovila, da pogojev za vodenje takšnega postopka ni (več), ga bo ustavila. Ob tem ji sodišče še pojasnjuje, da 56. člen ZTuj-2, ki je bil podlaga za odločanje v konkretnem primeru, ureja razveljavitev dovoljenja in skladno s tem je treba oblikovati izrek na tej zakonski podlagi sprejete odločitve (prenehanje dovoljenja je glede na zakonsko ureditev širši pojem, povedano drugače: razveljavitev dovoljenja pomeni zgolj enega od primerov, v katerih dovoljenje za začasno prebivanje preneha - glej 57. člen ZTuj-2). Dalje sodišče opozarja na neskladje oziroma vsaj nejasnost glede trajanja ukrepa prepovedi vstopa tožnika v RS, kot je določen v 3. točki izreka, in v tej zvezi navedeno obrazložitvijo, pa tudi na neskladje med 4. točko izreka odločbe ter obrazložitvijo odločitve o stroških postopka.

15. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, se po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Na tej podlagi je ob upoštevanju, da je bila zadeva rešena brez glavne obravnave in da je tožnika zastopal odvetnik, sodišče tožniku prisodilo pavšalni znesek stroškov v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), ki se, ker je tožnikov pooblaščenec zavezanec za DDV, skladno z ustaljenim stališčem Vrhovnega sodišča, poveča za 22 % DDV, kar skupaj znaša 347,70 EUR. Toženka mora ta znesek tožniku plačati v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tako določnega roka dalje tečejo tudi zakonske zamudne obresti (313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, ter prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ). Za tožbo plačano sodno takso pa je ob ugotovitvi, da je podana taksna oprostitev po zakonu, tožniku vrnilo že sodišče po uradni dolžnosti.

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 37, 37/1, 37/2, 56, 56/1, 56/1-3, 85

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 8, 9, 146, 214, 214/1, 214/3, 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.