UPRS Sklep II U 152/2022-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-06-15

Mojca Medved Ladinek (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Nevenka Đebi

upravni spor - oblastno ravnanje - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Ostala opravila, ki jih izvajanje dejavnosti izobraževanja terja od tožene stranke, ne pomenijo oblastnega ravnanja, ampak gre za dejanja, ki so namenjena vzgojno-izobraževalnemu procesu, to je izvajanju pouka z namenom zagotavljanja splošne izobrazbe, spodbujanje telesnega in osebnostnega razvoja učenca. V ta proces je vključen tudi postopek ocenjevanja. Pri tem, ko je tožena stranka tožnika obvestila, da mora njegov sin za napredovanje v naslednji razred opravljati izpite iz posameznih predmetov, ne gre za odločanje o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih tožnika, niti za oblastno ravnanje tožene stranke. Po vsebini je to akt strokovne narave, to je akt, s katerim tožena stranka izvaja dejavnost izobraževanja z vsemi elementi, ki jih ta proces zahteva, in vključuje tudi način in postopek ocenjevanja. To pa pomeni, da tega dejanja ni mogoče izpodbijati s tožbo v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu, v kateri navaja, da jo vlaga na podlagi prvega odstavka 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zoper oblastno dejanje tožene stranke, s katerim je ta brez ustrezne upravne ali sodne odločbe njegovega sina A. A., učenca 3.a razreda Osnovne šole A., ki se na podlagi obvestila z dne 28. 2. 2022 po 89. členu Zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn) izobražuje na domu, usmerila v opravljanje predmetnih izpitov po 76. členu ZOsn kot neocenjenega učenca in določila izpitne roke, namesto da bi ga usmerila v preverjanje znanja po 90. členu ZOsn, kot to velja za učence, ki se izobražujejo na domu in kakor izhaja iz dopisa št. 6009-1/2022/4 posredovanega po elektronski pošti dne 10. 5. 2022, kjer svoje ravnanje opravičuje z nepriznavanjem podanega obvestila. S tem je tožena stranka brez upravnega sklepa ali odločbe, ki bi omogočal pravico do pritožbe in sodno varstvo in brez zakonske podlage posegla v osebnostno pravico učenca A. A. vezano na svobodo izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave RS ter 5., 88. in 89. člen ZOsn. Prav tako je s svojim oblastnim dejanjem tožnika postavila v neenak položaj v razmerju do drugih otrok, ki se izobražujejo na domu in kršila njegovo pravico do enake obravnave po 14. členu Ustave RS.

2. Tožeča stranka predlaga, da sodišče v skladu s 66. členom ZUS-1 ugotovi nezakonitost oblastnega dejanja tožene stranke, prepove nadaljevanje dejanja in naloži toženi stranki, da omogoči tožnikovemu sinu A. A., učencu 3.a razreda Osnovne šole A., opravljanje preverjanja znanja po 90. členu ZOsn, kot tudi izda spričevalo o izobraževanju na domu skladno z 92. členom ZOsn oziroma podrejeno v skladu s tretjim odstavkom 66. člena ZUS-1 izda po uradni dolžnosti začasno odredbo v skladu z 32. členom tega zakona.

3. Tožnik pojasnjuje, da je 28. 2. 2022 na podlagi 89. člena ZOsn za svojega sina A. A. uveljavil izobraževanje na domu. Ravnateljica se s tem ni strinjala, zato je zoper njeno odločitev sprožil upravni spor, sodišče pa je odločilo, da pisanje šole ne predstavlja oblastnega dejanja in da gre le za dopis. Tožnik na osnovi tega zaključuje, da je njegova uveljavitev za šolanje na domu s tem pravno veljavna. Če se ravnateljica s tem ni strinjala, bi morala njegovo pravno uveljavitev po 89. členu ZOsn razveljaviti oziroma zavreči. Ravnateljica pa ni storila ničesar od navedenega, ampak mu je dne 10. 5. 2022 poslala dopis in dokumentacijo za predmetne izpite po 76. členu ZOsn namesto za razredni izpit po 90. členu ZOsn.

4. Dodaja, da ZOsn ureja izobraževanje na domu kot obliko izobraževanja, Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju ZUOPP-1) pa kot vrsto programa. Tožnik navaja, da njegov sin ne izpolnjuje pogojev za izobraževanje na domu po 21. členu ZUOPP-1, saj za vključitev v program ne obstajajo utemeljeni razlogi. Dodaja, da se njegov sin dejansko že vse šolsko leto izobražuje na domu in se pripravlja za doseg čim boljše ocene iz substance predvidene za preverjanje znanja po 90. členu ZOsn, kar pomeni iz slovenščine in matematike in ne iz predmetov, ki niso del preverjanja znanja pri otrocih, ki se izobražujejo na domu. Morebitna negativna ocena iz predmetov, ki niso del preverjanja znanja po 90. členu ZOsn, bi lahko privedla tudi do tega, da otrok ponavlja razred, kar pomeni težko popravljivo škodo in kršitev njegove pravice do izobraževanja. Z izdano začasno odredbo sodišče ne more ogroziti javnega dobra, ki predstavlja njegovo pravico do izobraževanja.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo primarno predlaga, da sodišče tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrže, ker nista dovoljeni, oziroma podredno, da ju zavrne kot neutemeljeni. Glede dejanskega stanja pojasnjuje, da je tožena stranka tožniku na njegovo obvestilo o izobraževanju na domu za učenca A. A. z dne 28. 2. 2022 odgovorila z dopisom z dne 7. 3. 2022 in mu pojasnila okoliščine v zvezi s tem. Tožnik je zoper ta dopis sprožil upravni spor, sodišče pa je njegovo tožbo kot neutemeljeno zavrglo. Razen tega je bilo tožniku tudi s sklepom Okrožnega sodišča v Mariboru, št. III N 745/2021 z dne 3. 3. 2022 naloženo, da svojega sina A. A. vključi k pouku. Ker se kljub vsemu učenec A. A. še nadalje ni udeleževal pouka oziroma se sploh ni udeležil pouka v šolskem letu 2021/2022 in je torej neocenjen, je toženka na tožnika naslovila dopis št. 6009-1/2022/4 z dne 10. 5. 2022 s prilogami, ki ga tožnik izpodbija v predmetnem postopku. S tem dopisom je tožena stranka tožnika obvestila, da A. A. nima statusa učenca, ki se izobražuje na domu, ter da bo, kolikor bo neocenjen ob koncu pouka, moral za napredovanje v višji razred opravljati predmetne izpite iz neocenjenih predmetov.

6. Tožena stranka še pojasnjuje, da je A. A. otrok s posebnimi potrebami skladno z veljavno določbo št. 6901-821/2018-114 (973) z dne 19. 6. 2020, s katero je Zavod RS za šolstvo, OE ... odločil, da se A. A. s 1. 9. 2020 zagotavlja 5 ur dodatne strokovne pomoči na teden. Leta 2021 je bila sicer izdana nova odločba glede usmeritve A. A. v program vzgoje in izobraževanja, in sicer št. 6901-821/2018-162 z dne 28. 9. 2021, vendar pa ta še ni dokončna, ker je tožnik zoper njo vložil pritožbo. Glede na to, da je A. A. učenec s posebnimi potrebami, glede šolanja tovrstnih učencev na domu niso relevantna določila ZOsn, na katere se sklicuje tožnik, ampak ZUOPP-1 in Pravilnik o osnovnošolskem izobraževanju učencev s posebnimi potrebami na domu. Prvi to ureja v 21. člen ZUOPP-1, iz katerega izhaja, da za učence s posebnimi potrebami na predlog staršev o tem odloča komisija iz 23. člena tega zakona. Podrobnejše pogoje o tem vsebuje navedeni Pravilnik. Iz vsega tega pa izhaja, da tožena stranka ni pristojen organ za odločanje o tem, ali so izpolnjeni vsi zakonski pogoji za šolanje učenca s posebnimi potrebami na domu, ter da tožnik na toženo stranko, tudi če bi bila pristojen organ, takšne vloge z vsemi predpisanimi elementi ni vložil. Razen tega tožnik za sina Jerneja Mlakarja ni upravičen in pristojen, da sprejme odločitev o njegovem šolanju na domu, temveč je to stvar presoje pristojne območne enote Zavoda RS za šolstvo na podlagi Komisije za usmerjanje. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrže, saj dopis tožene stranke z dne 10. 5. 2022, ki ga v predmetni zadevi izpodbija tožena stranka, po svoji vsebini ne predstavlja upravnega akta v smislu 2. člena ZUS-1, temveč je le obvestilo tožniku, s katerim ga je tožena stranka seznanila o relevantnih dejstvih. Razen tega je treba tožbo zavreči tudi zato, ker zahtevka sploh ne vsebuje. Tožena stranka predlaga, da sodišče kot nepopolno zavrže tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

7. Tožnik vztraja pri svojih stališčih tudi v odgovoru, ki ga je vložil na prejeti odgovor na tožbo tožene stranke. Dodaja, da je bilo dne 28. 2. 2022 z njegove strani vloženo obvestilo o izobraževanju na domu po 89. členu ZOsn in ne vloga za vključitev po 21. členu ZUOPP-1. Razen tega njegov tožbeni zahtevek ni uperjen zoper dopis ravnateljice Eve Raušl št. 6009-1/2022/4 z dne 10. 5. 2022, ampak je podan zoper opustitev dolžnega ravnanja šole v skladu z 90. členom ZOsn, kot izhaja iz dopisa tožene stranke. Tožnik zaključuje, da je bilo izobraževanje na domu uveljavljeno in velja, dokler ga pristojni oblastni organ ne razveljavi, če je bilo res uveljavljeno na nedopusten način. Do takrat pa je tožena stranka dolžna učenca A. A. obravnavati kot učenca, ki se izobražuje na domu.

9. Tožeča stranka navaja, da vlaga tožbo po 4. členu ZUS-1, ki določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek). Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta (drugi odstavek). Ta člen predstavlja zakonsko izvedbo drugega odstavka 157. člena Ustave RS, ki določa, da če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika

10. Tožnik je postavil tožbeni zahtevek, naj sodišče ugotovi nezakonitost oblastnega dejanja tožene stranke, prepove nadaljevanje dejanja in naloži toženki, da njegovemu sinu omogoči opravljanje preverjanja znanja po 90. členu ZOsn. Pri tem tožnik

tožene stranke ne konkretizira, razumeti pa je, da s tem meri na to, da tožena stranka način ocenjevanja njegovega sina izvaja po 76. členu ZOsn. Tožnik meni, da bi moral biti njegov sin ocenjen po 90. člen ZOsn. Ta sodi v VII. poglavje ZOsn, ki ureja izobraževanje na domu, tožnik namreč zatrjuje, da se njegov sin šola na domu v skladu z 88. členom ZOsn

. Člen 90 ZOsn ureja preverjanje znanja za otroke, ki se izobražujejo na domu, kadar starši uveljavijo svojo pravico da organizirajo izobraževanje svojih otrok na domu. Od 1. do 3. razreda se preverja znanje iz slovenščine in matematike (tretji odstavek tega člena).

11. Tožena stranka je tožnika z dopisom št. 6009-1/2022/4 z dne 10. 5. 2022 seznanila s tem, da mora njegov sin za napredovanje v višji razred opraviti izpite po 76. členu ZOsn. Ta določa, da učenci, ki zaradi bolezni ali drugih utemeljenih razlogov ne morejo obiskovati pouka, lahko do konca šolskega leta opravljajo izpite iz posameznih predmetov. Razen tega tožena stranka tožniku še pojasnjuje, da njegov sin nima statusa otroka, ki se po 88. členu ZOsn šola na domu, saj je zanj kot otroka s posebnimi potrebami izobraževanje na domu mogoče po 21. členu ZUOPP-1. Usmerjanje otrok, mladoletnikov in polnoletnih oseb s posebnimi vzgojno izobraževalnimi potrebami (otroci s posebnimi potrebami) ter načini in oblike izvajanja vzgoje in izobraževanja so namreč določeni v ZUOPP-1. Ta v 21. členu določa, da lahko na predlog staršev komisija iz 23. člena tega zakona (to je Komisija za usmerjanje pri Zavodu RS za šolstvo) predlaga usmeritev otroka s posebnimi potrebami v program osnovnošolskega izobraževanja, ki se organizira na domu ali v vzgojno izobraževalni program s prilagojenim izvajanem in dodatno strokovno pomočjo v zasebnem vzgojno izobraževalnem zavodu, če za to obstajajo utemeljeni razlogi in so na domu oziroma v zasebnem vzgojno izobraževalnem zavodu zagotovljeni ustrezni pogoji. Za otroka s posebnimi potrebami torej ni mogoče izobraževanje na domu po 88. členu ZOsn in naslednjih.

12. Na zgoraj navedeni dejanski in pravni podlagi vlaga tožnik tožbo v upravnem sporu s trditvijo, da opisano ravnanje tožene stranke, ki ga je obvestila, da mora biti njegov sin ocenjen po določbah 76. člena ZOsn in se ne strinja s tem, da se ga oceni po določbah 90. člena ZOsn, predstavlja oblastno dejanje, ki posega v tožnikovo pravico do svobode izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena ZOsn. Temu sodišče ne pritrjuje. Tožeča stranka izvaja osnovnošolsko izobraževanje po določbah ZOsn. Pri tem sicer odloča tudi o pravicah in dolžnostih učencev po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek, v primerih iz 60.a člena ZOsn, to pa so odločitve v zvezi z vpisom, prestopom, prešolanjem, odložitvijo šolanja, oprostitvijo sodelovanja pri posameznem predmetu, prepovedjo obiskovanja osnovne šole po izpolnitvi obveznosti, statusom učenca, ki se vzporedno izobražuje, oziroma statusom športnika in v zvezi z dodelitvijo sredstev učencem, ki zaradi socialnega položaja ne zmorejo v celoti plačati prispevkov za materialne stroške programa (60.a člen ZOsn).

13. Ostala opravila, ki jih izvajanje dejavnosti izobraževanja terja od tožene stranke, pa ne pomenijo oblastnega ravnanja, ampak gre za dejanja, ki so namenjena vzgojno-izobraževalnemu procesu, to je izvajanju pouka z namenom zagotavljanja splošne izobrazbe, spodbujanje telesnega in osebnostnega razvoja učenca itd. V ta proces je vključen tudi postopek ocenjevanja, ki teče po določbah V. poglavja ZOsn, kjer je urejeno preverjanje in ocenjevanje učencev. Po določbi 76. člena tega zakona je postopala tožena stranka, ko je tožnika obvestila, da mora njegov sin za napredovanje v naslednji razred opravljati izpite iz posameznih predmetov.

14. Pri tem torej ne gre za odločanje o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih tožnika, niti za oblastno ravnanje tožene stranke. Po vsebini je to akt strokovne narave, to je akt, s katerim tožena stranka izvaja dejavnost izobraževanja z vsemi elementi, ki jih ta proces zahteva, in vključuje tudi način in postopek ocenjevanja. To pa pomeni, da tega dejanja ni mogoče izpodbijati s tožbo v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1. Na odločitev v predmetni zadevi tako ne vpliva, ali tožeča stranka izpodbija dopis tožene stranke št. 6009-1/2022/4 z dne 10. 5. 2022

, s katerim je bila tožeča stranka obveščena, o načinu ocenjevanja po 76. členu ZOsn, ali sámo dejanje. Ne enega ne drugega ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu, saj je (t.im. subsidiarno) sodno varstvo v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 mogoče le zoper dejanja (in akte), ki s kršitvijo človekovih pravic ali temeljnih svoboščin posegajo v pravice, obveznosti ali pravne koristi stranke. Po obrazloženem v obravnavani zadevi za to ne gre, zato se, sodišče do posamičnih človekovih pravic, katerih kršitev zatrjuje tožeča stranka (57. in 14. člen Ustave RS), ne more opredeljevati.

15. K zgoraj navedenemu sodišče še dodaja, da je od uspeha oziroma rezultata ocenjevanja odvisno tudi napredovanje učencev v razrede. Glede tega je zagotovljeno pravno sredstvo po določbah 68. in nadaljnjih členov ZOsn in je v zvezi s tem zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu

16. Po obrazloženem torej niso izpolnjene predpostavke za odločanje v obravnavani zadevi po 4. členu ZUS-1, zato je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi z drugim in tretjim odstavkom tega člena tožbo zavrglo.

17. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

18. Tožeča stranka je zahtevala še izdajo začasne odredbe po 32. člena ZUS-1, katere zahtevka tudi ni konkretizirala, vendar pa je formalni pogoj za izdajo začasne odredbe vložena tožba. Ker je sodišče v predhodnem preizkusu tožbo zavrglo, ta predpostavka za odločanje o začasni odredbi ni podana, zato je zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe.

19. Tožena stranka je zahtevala povrnitev stroškov upravnega spora. Če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1), zato je sodišče o tem določilo kot izhaja iz 3. točke izreka tega sklepa.

Posamični akt v smislu navedenih določb je akt, ki ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, v tem primeru, bi se namreč vodil upravni spor iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1, to je upravni spor o zakonitosti dokončnega upravnega akta.

Osnovnošolsko izobraževanje, ki ga izvajajo javne in zasebne osnovne šole ali se izvaja kot izobraževanje na domu, ureja ZOsn. Ta med ostalim v 88. členu določa, da imajo starši pravico organizirati osnovnošolsko izobraževanje svojih otrok na domu. Starši najkasneje do začetka šolskega leta o izobraževanju otroka na domu pisno obvestijo osnovno šolo, v katero je otrok pisan (89. člen ZOsn). Z izobraževanjem na domu mora učenec pridobiti vsaj enakovreden izobrazbeni standard, kot ga zagotavlja obvezni program javne šole (prvi odstavek 90. člena ZOsn). Učenec opravlja preverjanje znanja, na podlagi katerega se ugotovi doseženi standard znanja. Doseženi standard znanja preverja osnovna šola, na katero je učenec vpisan (drugi odstavek 90. člena ZOsn). Od 1. do 3. razreda se preverja znanje iz slovenščine in matematike (tretji odstavek ZOsn).

Ta tudi ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, saj z njim ni odločeno o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih v okviru izvrševanja upravne funkcije.

Npr. sodbe Upravnega sodišča RS: III U 174/2019-17 z dne 27. 8. 2019, III U 214/2018-11 z dne 209. 9. 2'18 z dne 20. 9. 2018 in I U 1947/2013 z dne 25. 2. 2015.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o osnovni šoli (1996) - ZOsn  - člen 57, 57/1, 60a, 76, 90

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.