UPRS Sklep III U 141/2019-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-01-12

Lea Chiabai (preds.), Katja Fabjan Valdemarin (poroč.), Valentina Rustja

KMETIJSKA ZEMLJIŠČA - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

kmetijska zemljišča - zakup kmetijskih zemljišč - izbira zakupnika kmetijskih zemljišč - obvestilo o izbiri - tožba v upravnem sporu - dovoljenost tožbe - akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt - akt poslovanja upravljavca stvarnega premoženja - upravljanje nepremičnega premoženja države - acta iure gestionis - zavrženje tožbe

Obvestilo o izboru zakupnika ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, ker gre pri izbiri zakupnika za akt poslovanja. Po ustaljeni sodni praksi pa aktov poslovanja ni mogoče šteti za upravne odločbe (prim. odločitev Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 194/2021), saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristi oseb na področju upravnega prava, temveč so ti akti izdani v postopkih upravljanja z javnim premoženjem, ki ne pomenijo oblastnega ravnanja (ex iure imperii), temveč ravnanja toženke kot vsakega drugega lastnika (ex iure gestionis).

II. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške postopka.

1. Z dopisom, št. 47801-396/2016-22/KOT z dne 13. 2. 2019 (v nadaljevanju: izpodbijani akt), je Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju: toženka) tožnika (in A. A.) obvestil, da bo pripravil zakupne pogodbe kot je navedeno v obvestilu o izboru zakupnikov z dne 9. 8. 2016 in sicer tako, da se A. A. v zakup dodelita zemljišči s parc. št. 123/1 in 123/2, obe k.o. ..., tožniku pa zemljišča s parc. št. 69, 71, 481/1 in 522, vse k.o. ...

Toženka je na oglasni deski Upravne enote ... objavila ponudbo za zakup navedenih zemljišč in z obvestilom z dne 9. 8. 2016 vse prijavljene na ponudbo seznanila z izborom zakupnikov. Na izbor se je tožnik pritožil. Ker je o statusu kmeta A. A. že odločilo sodišče in je odločitev toženke glede izbora zakupnikov dokončna, je toženka z izpodbijanim aktom sporočila, da bo pripravila zakupne pogodbe kot navedeno.

2. Na izpodbijani akt se je tožnik odzval z vlogo z dne 18. 2. 2019, ki jo je naslovil kot pritožbo. Nanjo je toženka odgovorila z dopisom z dne 27. 3. 2019, s katerim v zvezi s tožnikovim ugovorom glede statusa kmeta A. A. tožniku pojasnjuje, da je skladno z določbo šestega odstavka 24. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ) za odločanje o statusu kmeta izključno pristojna upravna enota. O statusu kmeta A. A. je bilo odločeno s pravnomočno odločbo, v katero toženka ni pristojna posegati.

3. Zoper izpodbijani akt je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu. Sodišču smiselno predlaga, da izpodbijani akt odpravi in zadevo vrne toženki v ponoven postopek.

4. V tožbi navaja, da obstaja dvom v pravilnost odločbe Upravne enote ... z dne 5. 11. 2015 o statusu kmeta A. A., na podlagi katere je ta uveljavljala prednostno pravico pri zakupu nepremičnin s parc. št. 123/1 in 123/2. Toženka bi zato v postopku morala njen status kmeta preveriti na podlagi določbe šestega odstavka 24. člena ZKZ. Ob tem se sklicuje na stališče tukajšnjega sodišča, ki ga je zavzelo v sodbi, št. III U 131/2017-9 z dne 27. 9. 2018, da tožnik ne more imeti položaja stranke v postopku odločanja o statusu kmeta A. A., je pa v primeru dvoma preverbo statusa dolžna zahtevati toženka.

5. Toženka je sodišču poslala spise, ki se nanašajo na zadevo. V odgovoru na tožbo zavrača vse očitke tožnika, na katere mu je tekom postopka že večkrat odgovorila, ter kronološko opisuje potek predmetnega postopka. Sodišču predlaga, da tožbo zavrže, saj izpodbijani akt ni akt v smislu določb Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Toženka ni upravni organ, ne odloča v upravnem postopku in ne izdaja upravnih aktov.

6. Tožba je bila vročena tudi A. A., ki ima položaj stranke z interesom v tem upravnem sporu (19. člen ZUS-1). V odgovoru na tožbo je navedla, da tožnik ni aktivni kmetovalec, da nima namena obdelovati spornih parcel ter da z vlaganjem številnih pravnih sredstev namerno zavlačuje postopke.

7. Tožnik v pripravljalni vlogi z dne 16. 11. 2019 vztraja pri svojih stališčih ter prereka navedbe toženke in stranke z interesom v njunih odgovorih na tožbo.

9. Sodišče lahko tožbo v upravnem sporu vsebinsko obravnava le, če so izpolnjene vse predpostavke, ki jih določa zakon, med drugim tudi, da je akt, ki se izpodbija s tožbo, upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

10. Na podlagi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt je opredeljen v drugem odstavku 2. člena ZUS-1, in sicer je to upravna odločba in drug javnopravni enostranski oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

11. Med strankami ni sporno, da je toženka o izboru zakupnika tožnika in stranko z interesom obvestila že z dopisom z dne 9. 8. 2016. Četudi sodišče v korist tožniku tudi izpodbijani akt z dne 13. 2. 2019 šteje kot (ponovno) obvestilo o izboru zakupnika, ter nadalje šteje, da je tožba pravočasna v povezavi s tožnikovo vlogo z dne 18. 2. 2019 in aktom toženke z dne 27. 3. 2019, ugotavlja, da se je Vrhovno sodišče že opredelilo do vprašanja pravne narave obvestila Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju tudi: Sklad) o izboru zakupnika. Vrhovno sodišče se je postavilo na stališče, da navedeno obvestilo ni upravni akt oziroma drug akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

12. V obrazložitvi svojih odločitev je Vrhovno sodišče navedlo, da po ustaljeni sodni praksi aktov poslovanja ni mogoče šteti za upravne odločbe, kot je to odločilo že v zadevi I Up 194/2021,

saj se z njimi ne odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristi oseb na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP). Ti akti so izdani v postopkih upravljanja z javnim premoženjem, ki ne pomenijo oblastnega ravnanja

), temveč ravnanja toženke kot vsakega drugega lastnika

). Tako je Vrhovno sodišče že večkrat svoje odločitve oprlo na stališče, da razpolaganje s stvarnim premoženjem občine v okviru Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (ZSPDSLS) pomeni akt poslovanja.

V zadevi I Up 40/2017 z dne 7. 2. 2018 (9. točka obrazložitve) pa je pojasnilo, da enako velja tudi za odločitev občine o oddaji kmetijskih zemljišč v zakup v skladu s pogoji in po postopku, ki jih določa ZKZ.

13. Po presoji Vrhovnega sodišča v primerih kot je obravnavani ne gre za oblastveno odločanje toženke, temveč za upravljanje s premoženjem Republike Slovenije. Zakonodajalec je namreč Sklad ustanovil z Zakonom o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju: ZSKZ) in mu podelil pooblastilo, da gospodari s kmetijskimi zemljišči in kmetijami v lasti Republike Slovenije (prvi odstavek 2. člena ZSKZ). V skladu s tretjim odstavkom 2. člena ZSKZ gospodarjenje obsega razpolaganje in upravljanje, ki vključuje tudi oddajanje v zakup.

14. Vrhovno sodišče je v zadevi II Ips 528/2004 z dne 20. 9. 2006 pojasnilo, da je država s tem eno izmed svojih neoblastnih funkcij (upravljanje nepremičnega premoženja) prenesla na Sklad, ki opravlja svoje naloge v imenu Republike Slovenije in za njen račun (peti odstavek 2. člena ZSKZ). V okviru svojih nalog Sklad upravlja s kmetijskimi zemljišči in kmetijami (sklepa zakupne pogodbe za kmetijska zemljišča) v skladu s predpisi in svojimi akti (druga alineja 4. člena ZSKZ). Pri tem pa ne ZSKZ ne ZKZ ne Pravilnik o zakupu kmetij in kmetijskih zemljišč

ne določajo, da Sklad za postopek izbire zakupnika vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno določbo.

15. Po presoji Vrhovnega sodišča navedenega ne spreminja niti dejstvo, da v primerih kot je obravnavani, glede na šesti odstavek 27. člena ZKZ,

odločba o (ne)odobritvi zakupne pogodbe ni izdana. Vrhovno sodišče meni, da to samo po sebi pravne narave izpodbijanega akta (obvestila) ne more spremeniti, četudi toženka preko njega zasleduje izvrševanje svoje kmetijske politike. Ne glede na dodatne cilje, ki jih toženka zasleduje (tako kot vsak drugi zakupodajalec) z oddajo zemljišč v zakup, je glavni namen sklenitve pogodbe (torej pogodbena podlaga - causa) celotnega postopka izbire zakupnika pridobitev zakupnine za oddano kmetijsko zemljišče. Bistven javnopravni interes, ki ga toženka zasleduje z oddajo kmetijskih zemljišč, je torej prav upravljanje z javnim premoženjem. Posledično gre pri izbiri zakupnika za akt poslovanja. Ob tem Vrhovno sodišče še dodaja, da lahko stranka sodno varstvo "zoper" zakupno pogodbo z drugim izbranim zakupnikom uveljavlja v pravdnem postopku.

16. Ker se je torej Vrhovno sodišče že opredelilo, da obvestilo o izboru zakupnika ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, je tukajšnje sodišče navedeni presoji sledilo in tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

17. Sodišče je o tožbi odločilo na seji, brez glavne obravnave, saj gre za procesno odločitev.

18. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

V nadaljevanju obrazložitve bo pri označitvi nepremičnin izpuščena navedba k.o., saj se vse nepremičnine, ki se tičejo obravnavanega postopka, nahajajo v k.o. ...

Primerjaj sklepa Vrhovnega sodišča, št. I Up 194/2021 z dne 3. 11. 2021 in št. I Up 31/2022 z dne 16. 3. 2022.

Primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča, št. I Up 194/2021, I Up 40/2017 z dne 13. 1. 2017 in št. I Up 74/2016 z dne 13. 4. 2016. Podobno sklepi Vrhovnega sodišča, št. I Up 25/2020 z dne 9. 9. 2020, št. I Up 96/2017 z dne 17. 3. 2017, št. I Up 153/2014 z dne 11. 11. 2015, št. I Up 93/2016 z dne 20. 4. 2016 in št. I Up 35/2020 z dne 22. 1. 2020.

Glej sklepe Vrhovnega sodišča, št. I Up 40/2017 z dne 13. 1. 2017, št. I Up 74/2016 z dne 13. 4. 2016, št. I Up 153/2014 z dne 11. 11. 2015 in št. I Up 93/2016 z dne 20. 4. 2016.

Ta pravilnik je Sklad sprejel na podlagi ZSKZ in svojega Statuta in z njim določil način, po katerem bo oddajal kmetijska zemljišča v zakup.

Ta določa, da dovoljenje upravne enote ni potrebno, kadar so predmet zakupa nepremičnine v lasti Republike Slovenije ali občine.

Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 40/2017 z dne 13. 1. 2017, 9. točka.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 2/2, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 2, 2/1

Zakon o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (1993) - ZSKZ  - člen 2, 2/1, 2/5, 4

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 27, 27/6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.