UPRS Sodba I U 977/2020-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-07-13

Na prvi pogled bi uporabo določbe 117. člena GZ, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, lahko potrjevala njena jezikovna razlaga - ko je v prvem odstavku 117. člena govora o objektu in ne tudi delu objekta, vendar pa to po oceni sodišča ne vzdrži nadaljnje presoje. Že iz prej povzetega predloga k določbi 117. člena GZ (in kar kot splošno izhaja tudi iz predloga k ostalim določbam v V. poglavju zakona) namreč jasno izhaja, da je njen namen legalizirati objekte, pri katerih je zaradi časa njihove gradnje (tj. gradnje pred 1. 1. 1998) zakonodajalec ocenil, da nad javnim interesom (sicer pogojno, saj je - kot že povedano - izdano dovoljenje le začasno) prevlada interes ohranitve objekta. Ni namreč logično (in bi bilo tudi v nasprotju z opisanim namenom določbe), da bi zakonodajalec to možnost legalizacije predvidel le v primeru, ko vlagatelj vloži zahtevo za celotni objekt, ne pa, ko vloži zahtevo le za del objekta (prizidek). Če je legalizacija na tej podlagi možna za celotni objekt, je na tej podlagi možna tudi le za njegov del (argument a fortiori a maiori ad minus (z večjega na manjše)).

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana, št. 351-2471/2019-11 z dne 20. 11. 2019 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Višja stroškovna zahteva tožeče stranke se zavrne.

1. Upravne enota Ljubljana je kot prvostopenjski organ z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevo tožnikov za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja (prizidek k obstoječi stanovanjski hiši z delavnico) na zemljišču s parc. št. 896/170 k. o. ... (1. točka izreka) ter ugotovila, da stroški postopka niso bili zaznamovani (2. točka izreka). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da pogoji za izdajo zahtevanega dovoljenja niso izpolnjeni, saj glede na določbe 117. člena Gradbenega zakona (GZ) ni mogoče izdati dovoljenja za objekt daljšega obstoja le za prizidek, pač pa le za objekt kot celoto. Predmetni prizidek je na dan izdaje izpodbijane odločbe v evidencah GURS evidentiran kot enovit in ne ločen objekt.

2. Toženka je zavrnila tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo.

3. Tožniki se z izpodbijano odločbo ne strinjajo in vlagajo tožbo iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Zatrjujejo, da so izpolnjeni vsi pogoji iz 117. člena GZ, saj je nesporno, da 1) je bil prizidek zgrajen brez gradbenega dovoljenja pred 1. 1. 1998, 2) odkar je bil prizidek zgrajen, obstaja v enakem obsegu in bistveno enake namembnosti na istem mestu, 3) je prizidek evidentiran v katastru stavb s številko 5363, k. o. ..., 4) je prizidek v solasti tožnikov. Sporni prizidek tudi nedvomno zadostuje vsem zahtevam, določenim v okviru definicije objekta iz 25. točke 3. člena GZ, do česar se toženka ni opredelila, s čemer je bistveno kršila pravila postopka, saj se odločbe ne da preizkusiti. Stališče toženke o tem, da je 117. člen GZ namenjen zgolj legalizaciji objekta kot celote, je arbitrarno in pravno napačno. Za stališče toženke, da je treba v okviru odločanja o legalizaciji po 117. členu GZ najprej ugotoviti, ali je mogoče gradnjo obravnavati kot samostojno (pri čemer naj bi bila legalizacija dopustna zgolj v primeru samostojnosti gradnje), ni podlage ne v GZ ne v drugih predpisih – GZ pogoja samostojnosti oziroma funkcionalne ločenosti objekta ne predpisuje. Tožnik ob tem poudarja, da prvostopenjski organ samostojnosti prizidka in njegove funkcionalne ločenosti v postopku na prvi stopnji ni ugotavljal, temveč je to storila šele toženka, zato je bila tožniku s tem v zvezi kršena pravica do izjave. Nepomembno je navajanje toženke, da sta se dela gradnje št. 5361 in 5363 združila v stavbo 5636, zaradi česar prizidka ni mogoče obravnavati kot samostojne gradnje v postopku legalizacije – edino pomembno je, da je prizidek v katastru stavb vpisan s številko 5363, k.o. ... Zahteve za legalizacijo ni mogoče podati za celoten objekt, saj sta bili stanovanjska hiša in obstoječa delavnica zgrajeni na podlagi gradbenega dovoljenja in tako nista nelegalni. Upravna organa se nista opredelila do ugovora tožnika v zvezi z odločbo inšpekcijskega organa, ki je odločil, da je prizidek nedovoljeno zgrajen objekt, tj. samostojen (nelegalen) objekt. Tudi v tem delu se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Navedbe toženke glede nesamostojnosti prizidka, njegove funkcionalne povezanosti s stanovanjsko hišo ter njegove enovitosti so nerelevantne in neutemeljene, saj je gradbeno dovoljenje mogoče izdati tudi za del objekta, zgolj del objekta pa lahko predstavlja tudi nelegalno gradnjo. Tožniki glede na navedeno predlagajo, da se izpodbijana odločba odpravi, zahtevajo pa tudi, da jim toženka povrne stroške postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala je upravne spise zadeve.

5. Senat tega sodišča je na seji dne 12. 7. 2022 sprejel sklep, da v predmetni zadevi sodi sodnik posameznik. Presodil je namreč, da gre v zadevi za enostavno pravno in dejansko stanje, tako pa so izpolnjeni pogoji iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 za odločanje po sodniku posamezniku.

7. V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je prvostopenjski organ zavrnil zahtevo tožnikov za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja (prizidek k obstoječi stanovanjski hiši z delavnico) na zemljišču s parc. št. 896/170, k. o. ... Izpodbijana odločba temelji na materialnopravnem stališču upravnega organa, da dovoljenja za objekt daljšega obstoja v skladu s 117. členom GZ ni mogoče izdati zgolj za prizidek, pač pa le za objekt kot celoto. Tožniki navedenemu stališču nasprotujejo.

8. Pravno podlago odločanja v zadevi predstavlja 117. člen GZ, ki določa, da se lahko za objekt, ki je bil zgrajen brez gradbenega dovoljenja pred 1. 1. 1998 in od tega datuma obstaja v enakem obsegu in bistveno enake namembnosti na istem mestu in je, če gre za stavbo, evidentiran v katastru stavb, ali če gre za objekt gospodarske javne infrastrukture, v katastru gospodarske javne infrastrukture, na zahtevo investitorja, lastnika ali imetnika stavbne pravice izda dovoljenje za objekt daljšega obstoja (prvi odstavek). Citirana določba v nadaljevanju predpisuje obvezna dokazila oziroma tam opredeljene listine, ki jih je treba priložiti zahtevi, opredeljuje možnost udeležbe stranskih udeležencev, časovno ter vsebinsko določa pogoje za izdajo tovrstnega dovoljenja ter še, da se za objekte daljšega obstoja, za katere je bilo izdano dovoljenje iz tega člena, šteje, da niso nelegalen ali neskladen objekt in da imajo v času veljavnosti dovoljenja oziroma odločbe iz prejšnjega odstavka uporabno dovoljenje (deveti odstavek).

9. Člen 117 GZ se nahaja v V. poglavju z naslovom Legalizacija izvedenih gradenj pred uveljavitvijo zakona in sodi (kot izhaja iz vladnega predloga zakona, EVA:2015-2550-0004) med določbe, ki so bile predlagane (in nato sprejete - op. sod.) z namenom reševanja problematike legalizacije za nazaj, kar se (glede na predlog in kot nadalje izhaja iz zakona) uresničuje z več različnimi možnostmi, ki jih ponujajo v tem primeru določbe predloga zakona, saj zakon naslavlja različne situacije, zaznane v praksi, in s tem ponuja pahljačo možnosti za presojo, pretresanje in presojanje (ne)problematičnosti obstoja objektov v prostoru: od rednih določb, ki bodo zaradi starosti objekta omogočale zastaranje pregona in nastop legalnosti iz tega naslova, do podelitve začasnih pravic s tehtanjem javnega interesa za odstranitev in interesa za ohranitev objekta, do prehodnih določb z omejenim časovnim rokom za uveljavitev pravice do legalizacije, pod pogoji, vezanimi na obstoj pravil v času gradnje nelegalnega objekta; z ohranjanjem obveznosti plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo v primeru legaliziranih objektov (str. 18 predloga).

10. Iz predloga k sedaj 117. členu (v času priprave predloga 50. členu) GZ pa med drugim izhaja, da ta člen ureja pridobitev dovoljenja za objekte, ki so v času odločanja starejši od dvajsetih let in jih je šteti za objekte daljšega obstoja, da se dovoljenje izdaja smiselno po postopku, kot to velja za gradbeno dovoljenje, preverja pa se le dejstva, ki so pogoj za to, da se dobi dovoljenje za objekt daljšega obstoja, preverja se tudi pravica graditi; dovoljenja za objekt daljšega obstoja pa ne gre enačiti z gradbenim dovoljenjem, saj velja le pogojno in se lahko razveljavi brez odškodninske odgovornosti na zahtevo vlade ali občine, če je to potrebno zaradi zavarovanja javnega interesa, kar je še podrobneje opredeljeno.

11. Zahtevek tožnikov se nanaša na prizidek k obstoječi stanovanjski hiši z delavnico. Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da v zvezi z navedenim prizidkom ne bi bil izpolnjen kateri izmed pogojev po prvem odstavku 117. člena GZ (da je bil prizidek zgrajen pred 1. 1. 1998, da od tega datuma obstaja v enakem obsegu in bistveno enake namembnosti na istem mestu, da je evidentiran v katastru stavb), da tožniki ne bi predložili zahtevanih dokazil iz drugega odstavka 117. člena GZ ali da bi šlo za nevaren objekt v smislu tretjega odstavka 117. člena GZ. Pač pa izpodbijana odločba (kot že navedeno) temelji izključno na ugotovitvi upravnega organa, da prizidek ni samostojen objekt, ter materialnopravnem stališču, da zgolj za prizidek dovoljenja po 117. členu GZ ni mogoče izdati, pač pa bi bilo takšno dovoljenje mogoče izdati zgolj za celoten objekt (katerega enovit del je po stališču upravnega organa tudi prizidek). Takšno materialnopravno stališče prvostopenjskega organa (ki mu pritrjuje tudi toženka) je po presoji sodišča napačno.

12. Na prvi pogled bi uporabo določbe 117. člena GZ, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, lahko potrjevala njena jezikovna razlaga - ko je v prvem odstavku 117. člena govora o objektu in ne tudi delu objekta, vendar pa to po oceni sodišča ne vzdrži nadaljnje presoje. Že iz prej povzetega predloga k določbi 117. člena GZ (in kar kot splošno izhaja tudi iz predloga k ostalim določbam v V. poglavju zakona) namreč jasno izhaja, da je njen namen legalizirati objekte, pri katerih je zaradi časa njihove gradnje (tj. gradnje pred 1. 1. 1998) zakonodajalec ocenil, da nad javnim interesom (sicer pogojno, saj je - kot že povedano - izdano dovoljenje le začasno) prevlada interes ohranitve objekta. Ni namreč logično (in bi bilo tudi v nasprotju z opisanim namenom določbe), da bi zakonodajalec to možnost legalizacije predvidel le v primeru, ko vlagatelj vloži zahtevo za celotni objekt, ne pa, ko vloži zahtevo le za del objekta (prizidek). Če je legalizacija na tej podlagi možna za celotni objekt, je na tej podlagi možna tudi le za njegov del (argument

(z večjega na manjše)). Temu nasprotno stališče (torej stališče upravnega organa) bi pomenilo, da je celotni objekt (postal) nedovoljen objekt (nelegalen oziroma neskladen objekt). Takega cilja pa zakonodajalec s sprejetjem te določbe nedvomno ni zasledoval.

13. Po presoji sodišča je zato določbo prvega odstavka 117. člena GZ treba razlagati tako, da je legalizacija na tam navedeni podlagi možna tudi, če je zahteva vložena za del objekta (prizidek), in se taki zahtevi ugodi, če so izpolnjeni še ostali pogoji iz te določbe, torej, če od 1. 1. 1998 ta objekt (torej celoten objekt, ki vključuje prizidek) obstaja v enakem obsegu in bistveno enake namembnosti na istem mestu in je, če gre za stavbo, evidentirano v katastru stavb

14. V povzetku navedenega sodišče sodi, da je prvostopenjski organ pri izdaji izpodbijane odločbe nepravilno uporabil materialno pravo (1. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1), s tem povezani tožbeni očitki pa so utemeljeni. Sodišče je zato, na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo ter izpodbijano odločbo odpravilo. V skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 je sodišče zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem je organ, v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1, vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava.

15. Ker je že ugotovljena kršitev glede uporabe materialnega prava narekovala ugoditev tožbi in odpravo izpodbijane odločbe, se sodišče do ostalih tožbenih očitkov ni opredeljevalo.

16. Sodišče je v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi, v sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

17. Tožniki so zahtevali povrnitev stroškov postopka. Ker je sodišče tožbi ugodilo, so tožniki po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičeni do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnike pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zato se jim priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečano za 22% DDV, kar skupaj znaša 347,70 EUR. Višjo stroškovno zahtevo tožnikov je sodišče zavrnilo, saj za njeno priznanje podlage v veljavnih predpisih ni najti. Zakonske zamudne obresti od priznanih stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 290. člena Obligacijskega zakonika), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Enako stališče je sodišče že zavzelo npr. v sodbi, I U 1188/2019-10 z dne 15.09.2020, ter v sodbi, I U 1839/2019-30 z dne 09.03.2021.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.