UPRS Sodba I U 1469/2021-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-02-16

Mojca Mlakar (preds.), Irena Grm (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

COVID-19 - inšpekcijski postopek - prepoved prodaje blaga - protiustavnost podzakonskega predpisa - exceptio illegalis

Mogoče je ugotoviti, da je Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji v neskladju z 49. členom in prvim odstavkom 74. člena URS, zato ne more biti podlaga za izrek inšpekcijskega ukrepa iz tretje alineje 16. člena ZZUOOP. Tudi Odlok je bil namreč sprejet na podlagi neustavne 4. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, v času odločanja sodišča pa je že prenehal veljati. Sodišče mora zato navedeno odločbo Ustavnega sodišča upoštevati tako, da z uporabo instituta exceptio illegalis odkloni uporabo Odloka v konkretni zadevi, kar posledično pomeni, da mora spregledati veljavnost 1. in 5. člena Odloka, ki določata materialnopravno podlago za izrek izpodbijanega inšpekcijskega ukrepa.

I. Tožbi se ugodi in se ugotovi, da je odločba Tržnega inšpektorata Republike Slovenije, Območne enote Murska Sobota, št. 0610-1783/2021-13-32012 z dne 16. 2. 2021 nezakonita.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Tržni inšpektorat Republike Slovenije, Območna enota Murska Sobota (v nadaljevanju prvostopenjski organ), odpravil svojo odločbo št. 0610-1783/2021-2-32012 z dne 29. 1. 2021 (1. točka izreka) in tožniku začasno, za čas trajanja ukrepa iz 1. člena Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 9/21, v nadaljevanju Odlok), v prodajalni ..., prepovedal promet z otroško in mladinsko obutvijo, dodatki za nego obutve, vložki za obutev, torbami, denarnicami in drugim blagom, namenjenim otrokom in mladini, ker prodaja teh izdelkov v navedeni prodajalni ne spada med izjeme, določene v 5. členu Odloka, saj navedena prodajalna ni specializirana prodajalna z otroškim programom (2. točka izreka). Odločil je še, da se s to odločbo nadomesti odločba iz 1. točke izreka (3. točka izreka) in da bo o morebitnih stroških izdan poseben sklep (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je tržni inšpektor 28. 1. 2021 opravil inšpekcijski nadzor v tožnikovi prodajalni ... Ugotovil je, da je prodajalna odprta in da se v njej prodajajo mladinska in otroška obutev ter pripadajoča vzdrževalna sredstva, torbe, denarnice in ostalo blago, namenjeno prodaji mladim in otrokom. Dostop do izdelkov za odrasle je bil onemogočen. Ker je tožnik opravljal prodajo otroške in mladinske obutve, pripadajočih vzdrževalnih sredstev, torb, denarnic in ostalega blaga, namenjenega prodaji mladim in otrokom, v prodajalni, ki ni specializirana prodajalna z otroškim programom, ne spada med izjeme po 5. členu Odloka in ne bi smel poslovati. Inšpektor je zaradi preprečitve nevarnosti za zdravje ljudi izdal ustno odločbo, s katero je tožniku na podlagi tretje alineje prvega odstavka 16. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZZUOOP) prepovedal promet z otroško in mladinsko obutvijo, dodatki za nego obutve, vložki za obutev, torbami, denarnicami in drugim blagom, namenjenim prodaji otrokom in mladim, ter prepovedal promet z ostalimi neimenovanimi izdelki. Zoper naknadno izdano pisno odločbo št. 0610-1783/2021-2-32012 z dne 29. 1. 2021 je tožnik vložil pritožbo, ki ji je prvostopenjski organ delno ugodil z izpodbijano odločbo, saj je ugotovil obstoj nepravilnosti pisne odločbe, ne pa tudi ustne odločbe, ki je bila izrečena na kraju samem.

3. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4. Z opisano odločitvijo se tožnik ne strinja in vlaga tožbo. V njej v bistvenem zatrjuje, da prvostopenjski organ ni dovolj natančno obrazložil razlogov za izdajo prepovedi prometa z otroško obutvijo in ostalimi otroškimi artikli ter za prepoved opravljanja trgovinske dejavnosti, kar predstavlja tako nepopolno ugotovljeno dejansko stanje kot tudi bistveno kršitev določb postopka. V izpodbijani odločbi namreč ni pojasnjeno, zakaj tožnika ni mogoče šteti za specializirano prodajalno z otroškim programom. Drugostopenjski organ je v svoji odločbi z dne 31. 8. 2021 prepoznal, da so v izpodbijani odločbi pomanjkljivo navedeni razlogi za izrek prepovedi, zato je obrazložitev dopolnil, vendar je s takšnim postopanjem posegel v tožnikovo pravico do pravnega sredstva. Nadalje navaja, da je registriran kot trgovina na drobno v specializiranih prodajalnah z obutvijo in usnjenimi izdelki, pri čemer je več kot tretjino izdelkov do uveljavitve Odloka predstavljala obutev in dodatni program za otroke. S poslovno odločitvijo je po sprejemu Odloka na podlagi sklepa z dne 22. 1. 2021 (torej pred uveljavitvijo Odloka) med svoje dejavnosti dodatno deklariral tudi dejavnost specializirane prodajalne z otroškim programom. Opozarja, da „specializirana prodajalna z otroškim programom“ kot dejavnost po Standardni klasifikaciji dejavnosti 2008 (SKD) sploh ne obstaja, kar pomeni, da nobena trgovina ne more registrirati te dejavnosti. Poudarja, da je bil v času veljavnosti Odloka otroški program njegov edini prodajni program, pri čemer ni relevantno, kakšen je bil njegov prodajni asortiman pred uveljavitvijo Odloka, pa tudi ne, da se je v prodajalni nahajalo še drugo blago, ki ni bilo predmet prodaje. Navaja, da je specializiran za prodajo otroške obutve, saj so vse poslovalnice v delu, kjer se navedena obutev prodaja, prilagojene za otroke, prav tako pa se vsi zaposleni izobražujejo v smeri prodajanja in svetovanja pri nakupu otroške obutve. Opozarja tudi na neustavnost 5. člena Odloka, saj nedopustno posega v ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave Republike Slovenije, v nadaljevanju URS). Navedena ureditev je prav tako v nasprotju s 5., 14. in 22. členom URS. Nadalje izpostavlja, da so upravni organi različno obravnavali istovrstne situacije v njegovih poslovnih enotah, ki so vse poslovale na enak način kot poslovna enota ... Sodišču predlaga, naj ugotovi nezakonitost izpodbijane odločbe in toženki naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, sodišču pa je predložila upravni spis zadeve.

7. Med strankama je sporno, ali je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da tožnik ni „specializirana prodajalna z otroškim programom“ v smislu 5. člena Odloka, zaradi česar mu je na podlagi tretje alineje 16. člena ZZUOOP v zvezi s 1. členom Odloka prepovedal promet z otroško in mladinsko obutvijo, dodatki za nego obutve, vložki za obutev, torbami, denarnicami in drugim blagom, namenjenim otrokom in mladini, za čas veljavnosti Odloka.

8. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je 20. 1. 2021 Vlada Republike Slovenije izdala Odlok na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) ter da je veljal od 23. 1. 2021 do 29. 1. 2021. Sporni inšpekcijski ukrep je bil tožniku izrečen 28. 1. 2021.

9. S 4. točko prvega odstavka 39. člena ZNB, ki je veljal v času izreka izpodbijanega inšpekcijskega ukrepa, je zakonodajalec Vlado pooblastil, da lahko omeji ali prepove promet posameznih vrst blaga in izdelkov, kadar z ukrepi, določenimi z ZNB, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni. Dne 20. 1. 2021 je Vlada izdala Odlok, s katerim je začasno prepovedala ponujanje in prodajanje blaga in storitev neposredno potrošnikom na območju Republike Slovenije (1. člen), splošne izjeme od prepovedi pa je določila v 2. členu istega Odloka. V 5. členu je za t. i. „rdeče“ statistične regije

določila tri dodatne izjeme od prepovedi, določene v 1. členu Odloka, in sicer: premične stojnice za prodajo kmetijskih pridelkov in proizvodov kmetovalcev (prva alineja), servisne delavnice, v katerih se opravljajo storitve popravil in vzdrževanja motornih vozil in koles (druga alineja), ter specializirane prodajalne z otroškim programom (tretja alineja). Pri opravljanju nadzora nad izvajanjem ukrepov, sprejetih na podlagi 39. člena ZNB, je imel po tedaj veljavnem 16. členu ZZUOOP pristojni inšpektor pravico in dolžnost omejiti ali prepovedati promet posameznih vrst blaga in izdelkov ter prepovedati opravljanje dejavnosti (tretja alineja).

10. Ustavno sodišče Republike Slovenije je v odločbi v zadevi U-I-155/20 z dne 7. 10. 2021 odločilo, da je 4. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z 49. členom (svoboda dela) in prvim odstavkom 74. člena URS (pravica do svobodne gospodarske pobude), saj je zakonodajalec dal Vladi bistveno preširoko polje proste presoje pri odrejanju omejitev ali prepovedi prometa posameznih vrst blaga in izdelkov. V 27. točki obrazložitve navedene odločbe je Ustavno sodišče ugotovilo, da je zakonodajalec ob pomanjkanju meril o dopustnem trajanju ukrepov, dolžnosti posvetovanja in sodelovanja s stroko ter ustreznega obveščanja javnosti Vladi prepustil, da po lastnem preudarku izbira obseg in trajanje ukrepov, s katerimi se (tudi zelo intenzivno) posega v podjetniško udejstvovanje in pravico do dela vseh subjektov na ozemlju Republike Slovenije. S tem se je zakonodajalec odrekel svoji izključni ustavni pristojnosti, da ob upoštevanju splošnega načela sorazmernosti na splošni in abstraktni ravni odloča o omejitvah ustavno zagotovljenih pravic. Ker pa bi z razveljavitvijo 4. točke prvega odstavka 39. člena ZNB izvršilna oblast izgubila kakršnokoli zakonsko podlago za omejevanje na področju blaga in storitev zaradi preprečevanja nalezljivih bolezni, država morda ne bi mogla izpolnjevati svoje pozitivne ustavne obveznosti, da varuje zdravje in življenje ljudi. Zato je odločilo, da je 4. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z URS, do odprave ugotovljenega neskladja pa se še naprej uporablja.

11. V isti zadevi je Ustavno sodišče presojalo tudi ustavnost Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 25/20, 29/20, 32/20, 37/20, 42/20, 44/20, 47/20, 53/20, 58/20 in 59/20). Zaradi presoje, da je 4. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z 49. členom in prvim odstavkom 74. člena URS, je ugotovilo, da je v neskladju z navedenimi ustavnimi določbami tudi navedeni odlok. Ker je v času odločanja Ustavnega sodišča že prenehal veljati, je na podlagi drugega odstavka v zvezi s prvim odstavkom 47. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) ugotovilo njegovo neskladje z URS.

12. Tudi Odlok, na katerem temelji izpodbijana inšpekcijska odločba, je bil izdan na podlagi 4. točke prvega odstavka 39. člena ZNB. V nadaljevanju mora zato sodišče ugotoviti, ali je Odlok, katerega ustavne skladnosti Ustavno sodišče ni presojalo, v skladu z URS in je kot takšen za obdobje, ko je veljal, lahko materialna podlaga za izrek obravnavanega inšpekcijskega ukrepa.

13. ZUstS v tretjem odstavku 1. člena določa, da so odločbe Ustavnega sodišča obvezne. V primeru ustavnosodne presoje predpisa izrek in obrazložitev odločbe pomenita celoto, zato ne veže le izrek, temveč tudi razlogi in stališča, vsebovani v obrazložitvi.

Zaradi zavezujoče narave razlage, s katero Ustavno sodišče napolnjuje vsebino posameznih ustavnih določb, zlasti tistih, ki urejajo človekove pravice in temeljne svoboščine, ima odločitev, ki jo Ustavno sodišče sprejme v konkretnem ustavnosodnem postopku, naravo precedensa. Ker sodišča pri odločanju niso vezana le na zakon, temveč tudi na URS (125. člen URS), odločbe Ustavnega sodišča zavezujejo tudi sodišča pri odločanju v konkretnih sodnih postopkih (učinkujejo

Vezanost sodnikov na URS in zakon nadalje pomeni, da pri odločanju v konkretni zadevi niso dolžni uporabiti podzakonskih aktov, če štejejo, da niso v skladu z URS ali z zakonom (

14. Ob upoštevanju povzetih razlogov odločbe Ustavnega sodišča in njene obvezne narave je mogoče ugotoviti, da je tudi Odlok v neskladju z 49. členom in prvim odstavkom 74. člena URS, zato ne more biti podlaga za izrek inšpekcijskega ukrepa iz tretje alineje 16. člena ZZUOOP. Tudi Odlok je bil namreč sprejet na podlagi neustavne 4. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, v času odločanja sodišča pa je že prenehal veljati.

Sodišče mora zato navedeno odločbo Ustavnega sodišča upoštevati tako, da z uporabo instituta

odkloni uporabo Odloka v konkretni zadevi, kar posledično pomeni, da mora spregledati veljavnost 1. in 5. člena Odloka, ki določata materialnopravno podlago za izrek izpodbijanega inšpekcijskega ukrepa.

15. Zaradi ugotovitve neustavnosti Odloka in uporabe instituta

se sodišče ni opredeljevalo do obstoja zatrjevanih bistvenih kršitev pravil postopka in do pravilnosti razlage pojma „specializirana prodajalna z otroškim programom“.

16. Glede na navedeno je sodišče na podlagi prvega odstavka 64. a člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi s 4. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugotovilo nezakonitost izpodbijane odločbe, saj sta tako prvostopenjski kot drugostopenjski organ izpodbijano odločbo utemeljila na podzakonskem predpisu, katerega uporabo je zaradi neustavnosti sodišče odklonilo, ukrep pa je v času do vložitve tožbe že prenehal veljati.

17. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je šlo v zadevi za vprašanje pravilne uporabe materialnega prava, dejstva, ki sestavljajo relevantno dejansko stanje, pa med strankama niso sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

18. Odločitev o ugoditvi tožnikovemu stroškovnemu zahtevku je sodišče sprejelo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanem Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

19. Zadeva je bila rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba, zato mu je sodišče priznalo stroške v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečano za 22-odstotni davek na dodano vrednost, kar skupaj znaša 347,70 EUR.

20. Zakonske zamudne obresti od priznanih stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 290. člena Obligacijskega zakonika (OZ)).

21. Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah (ZST-1)).

Čeprav iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni mogoče razbrati, na podlagi katerih ugotovljenih nepravilnosti je prvostopenjski organ odpravil svojo odločbo št. 0610-1549/2021-5-23005 z dne 3. 2. 2021, je ob primerjanju vsebine izrekov obeh odločb mogoče ugotoviti, da je prvostopenjski organ z novo odločbo zamejil čas trajanja izrečene prepovedi in jo vezal na obdobje veljavnosti Odloka.

V času veljavnosti Odloka so bile kot „rdeče“ označene naslednje statistične regije: Osrednjeslovenska, Podravska, Gorenjska, Obalno-kraška, Koroška, Zasavska, Primorsko-notranjska, Pomurska in Savinjska (5. člen Odloka).

Odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije v zadevi Up-2597/07 z dne 4. 10. 2007, 6. točka obrazložitve.

Odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije v zadevi Up-545/11, Up-544/11 z dne 7. 6. 2012, 12. točka obrazložitve.

Tako med drugim sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v zadevi I Up 1383/2003 z dne 9. 2. 2006.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 49, 74, 74/1

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sodba I U 1423/2021-5, z dne 16.02.2023, ECLI:SI:UPRS:2023:I.U.1423.2021.5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.