UPRS Sodba I U 1048/2021-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-01-29

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski ukrep - izpodbijan sklep o dovolitvi izvršbe - ugovori zoper sklep o dovolitvi izvršbe - instrukcijski rok - pravica do spoštovanja doma - odlog izvršbe

Sklep o izvršbi ne vsebuje inšpekcijskega ukrepa in njegove presoje. V tem pogledu so vse tožbene navedbe, ki merijo na pravilnost izreka inšpekcijskega ukrepa, to je odstranitve nelegalne gradnje, neosnovane.

Dejstvo, da je inšpektorica po devetih letih izdala sklep o dovolitvi izvršbe ne igra nobene vloge v smislu njegove pravilnosti in zakonitosti. Drži, da bi to morala storiti brez odlašanja, najkasneje pa v tridesetih dneh od dneva, ko je odločba postala izvršljiva (drugi odstavek 290. člena ZUP in 147. člen ZGO-1). Toda tožeča stranka je prezrla, da ZUP nadaljuje, da zamuda tega roka ne izključuje obveznosti njegove izdaje.

Tožeča stranka (kot inšpekcijski zavezanec) s tožbo zoper sklep o izvršbi v zvezi z nelegalnim objektom ne more priti do vsebinske presoje sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma. To lahko doseže z odlogom izvršbe (prva alineja prvega odstavka 156.a člena ZGO-1). V okviru slednjega je, v primeru njegove zavrnitve, Ustavno sodišče Republike Slovenije predvidelo sodno presojo sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Gradbena inšpektorica (v nadaljevanju: Inšpektorica) je dovolila izvršitev odločbe, s katero je bilo tožeči stranki naloženo, da odstrani večstanovanjski objekt (tloris: 16 m x 12 m) v treh etažah na zemljišču parcelne številke 1484/9, 1484/1 katastrske občine ... in vzpostavi prejšnje stanje. To je bila dolžna storiti v letu dni po vročitvi sklepa; v nasprotnem primeru bi se kot prisilno sredstvo uporabila denarna kazen v višini 1.000,00 EUR.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: Ministrstvo) je pritrdilo Inšpektorici.

3. Opisani odločitvi je tožeča stranka oporekala. Trdila je, da ji ni bila zagotovljena sodna presoja sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma. Izvršba bi pomenila nepopravljiv poseg v njene pravice. Gradnje ni uspela legalizirati, ker nima v lasti majhnega dela zemljišča, dogovor z lastniki pa ni mogoč. Tem ni bila naložena odstranitev, ne glede na to, da se se del stavbe nahaja na njihovem zemljišču. Poleg tega je bil izpodbijan sklep izdan kar devet let po izvršljivosti odločbe. Zemljišče s parcelno številko 1484/5 katastrske občine ... ni označen v izreku odločbe o inšpekcijskem ukrepu. Mnenje Inšpektorice, da se ta nanaša na celoten objekt, ni vzdržno. S tem bi posegla v lastnino tretjih oseb. Tožeča stranka tudi ne more podreti le dela stavbe.

4. Na tožbo se tožena stranka ni odzvala.

S soglasjem strank je sodišče razsodilo na podlagi njihovih vlog in pisnih dokazov, brez glavne obravnave (prvi odstavek 279.a člena Zakona o pravdnem postopku; v nadaljevanju: ZPP

in prvi odstavek 22. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1

). Slednji so se odpovedale (listovne številke spisa 21 in 23; drugi odstavek 279.a člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

5. V upravnem sporu stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta (tretji odstavek 20. člena ZUS-1). V tožbi lahko tožnik navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta (52. člen ZUS-1).

6. Sodišču je tožeča stranka izročila tri Redne izpise iz Zemljiške knjige z dne 14. 7. 2020 (priloga A5).

7. Omenjenih listin ni vzelo v obzir. Nastale so po izdaji izpodbijane odločbe (druga poved 52. člena ZUS-1).

8. Prebralo in ocenilo je ostale listine (priloge A1 do A4, B1, do B3) ter upravni spis številka 06122-253/2010 (prvi odstavek 279.a člena ZPP in prvi odstavek 22. člena ZUS-1).

9. Inšpekcijski postopki, ki so se začeli pred 1. 6. 2018 (pred uporabo Gradbenega zakona; v nadaljevanju: GZ;

) so se končali po Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1

10. Inšpekcijski nadzor nad izvajanjem ZGO-1 in predpisov, izdanih na njegovi podlagi, ki se se nanašajo na gradnjo, opravljajo gradbeni inšpektorji (26. člen ZGO-1).

11. Med ostalim v primeru nelegalnega objekta odredijo, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1).

12. Vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb se šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP

), zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. Odločba se lahko izda ustno (prvi odstavek 146. člena ZGO-1).

13. Prisilna izvršba inšpekcijskih ukrepov, izdanih v skladu ZGO-1, se opravlja po določbah ZUP, če ZGO-1 ne določa drugače (147. člen ZGO-1).

14. Organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izda po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca sklep o dovolitvi izvršbe. S sklepom se ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe. Zoper ta sklep je dovoljena pritožba na pristojni organ druge stopnje (prvi odstavek 290. člena ZUP). Sklep o dovolitvi izvršbe odločbe, ki je bila izdana v upravni zadevi po uradni dolžnosti, mora organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izdati brez odlašanja, ko je takšna odločba postala izvršljiva, najpozneje pa v 30 dneh od dneva, ko je postala izvršljiva, če ni s posebnimi predpisi drugače določeno. Dejstvo, da sklep ni bil izdan do tega roka, ne izključuje obveznosti njegove izdaje (drugi odstavek 290. člena ZUP). Zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku je dovoljena pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo; z njo ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje (prvi odstavek 292. člena ZUP).

16. Ključni tožbeni očitek je, da tožeči stranki ni bila zagotovljena presoja dopustnosti posega v pravico do spoštovanja doma. Slednja si zelo prizadeva za legalizacijo objekta. Del stavbe stoji na tujem, zato je ne more odstraniti. Izrek odločbe o inšpekcijskem ukrepu ni vseboval ene od parcelnih številk, Inšpektorica pa je šele po devetih letih ugotovila njeno izvršljivost.

17. Z izpodbijanim sklepom je, kot že rečeno, Inšpektorica ugotovila, da je odločba o inšpekcijskem ukrepu izvršljiva ter dovolila njeno izvršbo. Tožeči stranki je določila rok, v katerem jo je dolžna udejanjiti, sicer bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen.

18. Na dlani je, da gre za sklep v pomenu prvega odstavka 290. člena ZUP. Prisilna izvršba se opravi na podlagi izvršljive odločbe o inšpekcijskem ukrepu (izvršilni naslov) in sklepa o izvršbi. Z zadnjim je, poleg ugotovitve in dovolitve izvršbe, opredeljen način izvršbe (prvi odstavek 29o. člena ZUP in 147. člen ZGO-1).

19. Zapisano vodi do zaključka, da se s sklepom o dovolitvi izvršbe ne tehta utemeljenost inšpekcijskega ukrepa, torej obveznost tožeče stranke, da odstrani nelegalno gradnjo. O tem se je Inšpektorica že (predhodno) izrekla. Povedano drugače, sklep o izvršbi ne vsebuje inšpekcijskega ukrepa in njegove presoje.

ki merijo na pravilnost izreka inšpekcijskega ukrepa, to je odstranitve nelegalne gradnje, neosnovane.

20. Dalje, dejstvo, da je Inšpektorica po devetih letih izdala sklep o dovolitvi izvršbe ne igra nobene vloge v smislu njegove pravilnosti in zakonitosti. Drži, da bi to morala storiti brez odlašanja, najkasneje pa v tridesetih dneh od dneva, ko je odločba postala izvršljiva (drugi odstavek 290. člena ZUP in 147. člen ZGO-1). Toda tožeča stranka je prezrla, da ZUP nadaljuje, da zamuda tega roka ne izključuje obveznosti njegove izdaje. Ta rok je, kot je omenila tožeča stranka sama, instrukcijski. Poznejša izdaja izpodbijanega sklepa zato ni povzročila prenehanja obveznosti iz izvršilnega naslova. Kot že poudarjeno, je bila Inšpektorica, kljub poteku časa, sklep o izvršbi še vedno dolžna izdati.

21. Kar pa se tiče prebivanja tožeče stranke v stavbi, pa sodišče pripominja sledeče. Ustavno sodišče Republike Slovenije je v odločbi U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017 ugotovilo neskladnost 152. in 156.a člena ZGO-1 z Ustavo Republike Slovenije.

Med ostalim je naglasilo, da bo zakonodajalec moral "celovito urediti varstvopravice do spoštovanja doma v inšpekcijskih postopkih zaradi nelegalne gradnje. V inšpekcijskem postopku zaradi nelegalne gradnje bo moral zagotoviti predhodno sodno presojo sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma in omogočiti, da bo sodišče v konkretnih postopkih imelo pooblastila, s katerimi bo lahko učinkovito varovalo pravico do spoštovanja doma. Zakonodajalec lahko predhodno sodno varstvo pred posegi v pravico do spoštovanja doma zagotovi bodisi v postopku izdaje inšpekcijske odločbe zaradi nelegalne gradnje bodisi v izvršilnem postopku. Hkrati bo moral zakonodajalec ustrezno zagotoviti varovanje javnega interesa z učinkovitimi inšpekcijskimi ukrepi in preprečiti zlorabe pravic v inšpekcijskih postopkih".

22. Po besedah Ustavnega sodišča Republike Slovenije pa bi razveljavitev citiranih zakonskih pravil lahko vodila do nadaljnjih nedopustnih posegov v pravico do spoštovanja doma. Zato je določilo način izvršitve svoje odločbe. Presodilo je, da je zoper dokončen sklep o zavrnitvi odloga izvršbe (prva alineja prvega odstavka 156.a člena ZGO-1) na voljo sodno varstvo v upravnem sporu. Tako vložitev predloga za odlog izvršbe, pritožba zoper zavrnitev tega predloga in vložitev tožbe na naslovno sodišče, zadržijo izvršitev inšpekcijskega ukrepa. Odlog izvršbe je dopusten večkrat.

23. V luči povedanega tožeča stranka (kot inšpekcijski zavezanec) s tožbo zoper sklep o izvršbi v zvezi z nelegalnim objektom ne more priti do vsebinske presoje sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma. To lahko doseže z odlogom izvršbe (prva alineja prvega odstavka 156.a člena ZGO-1). V okviru slednjega je, v primeru njegove zavrnitve, Ustavno sodišče Republike Slovenije predvidelo sodno presojo sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma.

24. Izpodbijana odločba je pravilna in zakonita. Sodišče je zato tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

25. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 26/1999 z dne 15. 4. 1999, 96/2002 z dne 14. 11. 2002, 110/2002 z dne 18. 12. 2002, 2/2004 z dne 15. 1. 2004, 52/2007 z dne 12. 6. 2007, 45/2008 z dne 8. 5. 2008, 74/2012 z dne 8. 10. 2012, 10/2017 z dne 27. 2. 2017, 32/2018 z dne 11. 5. 2018 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije številke U-I-255/99-28 z dne 5. 6. 2003, U-I-145/03-9 z dne 23. 6. 2005, Up-258/03-14 z dne 22. 9. 2005, U-I-55/04-10 ter Up-90/04-15 z dne 6. 4. 2006, U-I-146/07-34 z dne 13. 11. 2008, U-I-279/08-8 z dne 17. 12. 2008, U-I-279/08-14 z dne 9. 7. 2009, U-I-164/09-13 z dne 4. 2. 2010, U-I-200/09-14 z dne 20. 5. 2010, U-I-161/10-12 z dne 9. 12. 2010, U-I-74/12-6 z dne 13. 9. 2012, U-I-290/12-9 z dne 25. 4. 2013, U-I-134/10-28 z dne 24. 10.2013 ter U-I-48/11-10, Up-274/11-9 z dne 16. 1. 2014, U-I-74/14-9 z dne 17. 6. 2016 in U-I-5/16-9 z dne 19. 1. 2017.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012, 49/2023 z dne 28. 4. 2023 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.

Primerjaj sodbi Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 147/2016 z dne 24. 1. 2018, 10. točka, X Ips 341/2015 z dne 7. 12. 2016, 10. in 11. točka.

Objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije številki 61/2017 z dne 2. 11. 2017 in 72/2017 z dne 15. 12. 2017.

Objavljen v Uradnih istih Republike Slovenije, številke: 110/2002 z dne 18. 12. 2002, 47/2004 z dne 30. 4. 2004, 126/2007 z dne 31. 12. 2007, 108/2009 z dne 28. 12. 2009, 57/2012 z dne 27. 7. 2012, 110/2013 z dne 27. 12. 2013, 19/2015 z dne 20. 3. 2015, 61/2017 z dne 2. 11. 2017 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številke: U-I-152/00-23 z dne 25. 9. 2003, U-I-1/03-15 z dne 20. 5. 2004, U-I-150/04-19 z dne 1. 12. 2005, U-I-286/04-46 z dne 26. 10. 2006, U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011, U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014 in U-I-64/14-20 z dne 24. 11. 2017.

Za vse inšpekcijske postopke, začete po ZGO-1, velja načelo, da se nadaljujejo in zaključijo po predpisih, ki so veljali ob njihovi uvedbi (Predlog Gradbenega zakona, EVA: 2015-2550-0004 z dne 18. 5. 2017, stran 148).

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 80/1999 z dne 1. 10. 1999, 70/2000 z dne 8. 8. 2000, 52/2002 z dne 14. 6. 2002, 73/2004 z dne 5. 7. 2004, 119/2005 z dne 28. 12. 2005, 126/2007 z dne 31. 12. 2007, 65/2008 z dne 30. 6. 2008, 8/2010 z dne 5. 2. 2010 in 82/2013 z dne 8. 10. 2013.

Glej sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 169/2014 z dne 25. 5. 2016, 13. točka. Primerjaj še sklepa Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 171/2021 z dne 6. 10. 2021, 9. točka in I Up 96/2021 z dne 6. 10. 2021, 8. točka. Enako Ustavno sodišče Republike Sloveniji v odločbi U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, 24. točka.

Primerjaj sklepa Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 171/2021 z dne 6. 10. 2021, 14. točka in I Up 96/2021 z dne 6. 10. 2021, 13. točka.

Tožbene navedbe o delu zemljišča, ki ni v njeni lasti, neuspelih poskusih legalizacije in samem izreku odločbe o inšpekcijskem ukrepu.

Jernej Podlipnik: Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana, 2020, stran 804. Primerjaj še sodbi Vrhovnega sodišča Republike Slovenije Ru 40/95 z dne 6. 3. 1997, peti odstavek in U 1149/92 z dne 26. 1. 1994, šesti odstavek.

Objavljena v Uradnih listi Republike Slovenije, številke: 33/1991 z dne 28. 12. 1991, 42/1997 z dne 17. 7. 1997, 66/2000 z dne 26. 7. 2000, 24/2003 z dne 7. 3. 2003, 69/2004 z dne 24. 6. 2004, 68/2006 z dne 30. 6. 2006, 47/2013 z dne 31. 5. 2013, in 75/2016 z dne 30. 11. 2016.

Odločba U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, 33. točka.

Odločba U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, 34. točka.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 290, 290/2

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 147, 156a, 156a/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.