UPRS Sodba I U 1885/2019-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-06-29

mag. Barbara Fajdiga (preds.), Jure Likar (poroč.), dr. Damjan Gantar

enotno dovoljenje za prebivanje in delo - pogoji za izdajo dovoljenja - izdaja soglasja - zbirna odločba - pravica do izjave - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Ker tožena stranka ni v ugotovitvenem postopku, v katerem bi bila tožniku zagotovljena vsa procesna jamstva, ugotovila vseh dejstev, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločitev, določila pomena upoštevnih predpisov in utemeljila svoje pričakovane odločitve ter šele nato svojih ugotovitev predložila Zavodu v potrditev, je tožniku onemogočila, da bi se lahko učinkovito izjavil o dejstvih in okoliščinah, pomembnih z vidika izpolnjevanja pogojev, ki jih v obravnavani zadevi utegne zahtevati delodajalec. Zato je tožena stranka kršila pravico iz 22. člena Ustave, s čimer je podana bistvene kršitve pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Krško 214-460/2019/18 z dne 23. 10. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 382,47 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila tožnikovo prošnjo za izdajo prvega enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujca (1. točka izreka) in ugotovila, da v postopku ni bilo stroškov (2. točka izreka).

2. Iz uvodnih ugotovitev obrazložitve je razvidno, da navedena prošnja, ki jo je za tožnika vložil delodajalec A. A., s. p., temelji na 37. členu Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2). Zato je tožena stranka v skladu s tretjim odstavkom 37.a člena ZTuj-2 od Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju Zavod) zahtevala, da poda soglasje k izdaji enotnega dovoljenja.

3. Zavod je z dopisom z dne 4. 6. 2019 obvestil toženo stranko, da bi prošnji moralo biti priloženo dokazilo o ustrezni tožnikovi poklicni usposobljenosti za zaposlitev na delovno mesto zidar. Poudaril je, da se s tem v zvezi upoštevajo pridobljena usposobljenost v verificiranih programih usposabljanja pri akreditiranih institucijah (dokazilo mora biti overjeno z žigom Apostille) ter delovne izkušnje, izkazane z vpisom v delovno knjižico ali izpisom pokojninskega zavoda države, kjer je bil tožnik zaposlen. Menil je, da se vlogi priloženo referenčno pismo (potrdilo delodajalca "B." SH. P. K.), s katerim se potrjuje tožnikova zaposlitev na delovnem mestu tesar od junija 2016 do februarja 2019, ne more upoštevati kot dokaz o tožnikovi poklicni usposobljenosti.

4. Z dopisom z dne 14. 8. 2019 je tožnikov pooblaščenec obvestil toženo stranko, naj upošteva, da se obravnavana prošnja nanaša na delovno mesto tesar, zaradi česar je predložil novo pogodbo o zaposlitvi z dne 12. 8. 2019. V zvezi s pozivom na predložitev dokazil o izpolnjevanju pogojev je navedel, da je v dokaz poklicne usposobljenosti že predložil navedeno potrdilo gospodarske družbe iz Kosova, pri kateri je delal kot tesar. S tem v zvezi je tožnik predlagal tudi svoje zaslišanje in zaslišanje direktorja navedene gospodarske družbe C. C.

5. Po mnenju Zavoda navedeno referenčno pismo ni izkazano z uradnim dokumentom, iz katerega bi bila razvidna tožnikova zaposlitev na delovnem mestu tesar, torej pridobljene delovne izkušnje za izpolnjevanje s tem povezane poklicne usposobljenosti. Zato je sprejel stališče, da za zaposlitev pri omenjenem delodajalcu niso izpolnjeni pogoji za izdajo soglasja za zaposlitev tujca na podlagi 7. točke 1. odstavka 17. člena Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju ZZSDT).

6. Pred izdajo odločbe je tožena stranka tožnika seznanila s stališčem, da ne izpolnjuje pogojev za izdajo prvega enotnega dovoljenja za prebivanje in delo iz drugega odstavka 37. člena ZTuj- 2, saj Zavod ni dal soglasja. V okviru pravice do izjave po 146. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) se je tožnik z vlogo, ki jo je tožena stranka prejela 8. 10. 2019, ponovno skliceval na omenjeno potrdilo gospodarske družbe iz Kosova. Poudaril je še, da delodajalec za zaposlitev ni zahteval delovnih izkušenj, zaradi česar jih ne more zahtevati niti Zavod. Izpostavil je, da se dejstva tudi sicer ne dokazujejo le z dokazili uradnih institucij, saj se lahko skladno z ZUP kot dokaz uporabi vse, kar je primerno za ugotavljanje dejanskega stanja. Za ugotovitev, da je res opravljal dela tesarja, je tožnik ponovno predlagal opravo navedenih zaslišanj.

7. Tožena stranka je ocenila, da iz navedene tožnikove vloge niso razvidna nova dejstva glede omenjene odločitve Zavoda. V zvezi s tožnikovimi navedbami glede dokaznih pravil po ZUP je izpostavila, "da skladno s prvim odstavkom 165. člena ZUP o tem ali je treba kakšno dejstvo dokazovati ali ne, odloča uradna oseba, ki vodi postopek, glede na to, ali utegne to dejstvo vplivati na odločitev o zadevi". Opozorila je, da se predloženi listini (referenčno pismo in davčno potrdilo) po vsebini izključujeta in "da je podajanje izjav, ki ne odraža dejanskega stanja, kaznivo dejanje". V zvezi s tožnikovo navedbo, da delodajalec za zaposlitev ni zahteval delovnih izkušenj, se je sklicevala na stališče Zavoda z dne 4. 6. 2019. Menila je, da Zavod ni zahteval izkazovanja tožnikovih delovnih izkušenj zaradi delodajalčeve zahteve, "ampak je preverjal tožnikovo poklicno usposobljenost za delovno mesto, ki ga je določil delodajalec". Ugotovila je, da tožnik ni predložil dokazila o pridobljeni usposobljenosti v verificiranih programih usposabljanja pri akreditiranih institucijah, ampak dokazilo o delovnih izkušnjah (referenčno pismo), ki pa ga ni izkazal z vpisom v delovno knjižico ali izpisom pokojninskega zavoda države, kjer je bil zaposlen. Izpostavila je, da Zavod v obravnavani zadevi, ko gre za zaposlitev tujca pod olajšanimi pogoji zaposlovanja, ni ugotavljal, ali je izpolnjen pogoj glede ustreznih oseb v evidenci brezposelnih v Republiki Sloveniji.

8. Glede na navedeno procesno dejansko stanje, ko Zavod ni dal soglasja, je tožena stranka presodila, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za izdajo prvega enotnega dovoljenja za prebivanje in delo iz drugega odstavka 37. člena ZTuj- 2. Zato je v skladu s četrtim odstavkom 37.a člena v zvezi s prvo alinejo prvega odstavka 55. člena ZTuj-2 zavrnila tožnikovo prošnjo. Ob takem stanju stvari ni presojala ostalih pogojev za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje iz drugega odstavka 37. člena v zvezi s tretjim odstavkom 33. člena ZTuj-2.

9. Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil tožbo, v kateri se ne strinja z oceno Zavoda in poudarja, da delodajalec zaposlitve ni pogojeval z delovnimi izkušnjami. Ne glede na to trdi, da je v dokaz svoje poklicne usposobljenosti za opravljanje dela na delovnem mestu tesar, predložil potrdilo družbe iz Kosova ter predlagal svoje zaslišanje in zaslišanje direktorja družbe iz Kosova C. C.

10. Iz nadaljnjih tožbenih navedb je razvidno, da se Zavod in tožena stranka nista določno opredelila do navedenih tožnikovih stališč, zaradi česar je bila kršena njegova pravica do izjave. Zato je po tožnikovem prepričanju treba skladno s tretjim odstavkom 37.a člena ZTuj-2 šteti, da soglasje Zavoda ni podano in da táko stanje ne more voditi v zavrnitev prošnje. Poudarja, da bi morala tožena stranka svojo odločitev obrazložiti in ne le povzeti pomanjkljivih, nepopolnih in skopih ugotovitev Zavoda. Izpostavlja še, da iz izpodbijane odločbe ni razvidno, da bi bilo soglasje Zavoda neizogibno potrebno za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo. Tožnik predlaga odpravo izpodbijane odločbe in priglaša stroške postopka v upravnem sporu.

11. Tožena stranka je poslala spise, ki se nanašajo na zadevo, na tožbo pa ni odgovorila.

13. Enotno dovoljenje za prebivanje in delo je dovoljenje, ki tujcu omogoča, da vstopi, prebiva in dela v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 37. člena ZTuj-2). Za izdajo dovoljenja morajo biti izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, med katerimi je soglasje, ki ga pristojni organ izda po zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev (drugi odstavek 37. člena ZTuj-2), torej po ZZSDT. Če soglasje k izdaji ali podaljšanju enotnega dovoljenja ni podano zaradi neizpolnjevanja pogojev po ZZSDT, se prošnja za izdajo ali podaljšanje enotnega dovoljenja zavrne (četrti odstavek 37.a člena ZTuj-2).

14. Nosilno stališče za zavrnitev izdaje enotnega dovoljenja tožniku temelji na ugotovitvi, da Zavod ni dal soglasja za zaposlitev zaradi stališča, da v obravnavani zadevi niso izpolnjeni pogoji iz 7. točke prvega odstavka 17. člena ZZSDT. Skladno z navedeno določbo Zavod v postopku izdaje enotnega dovoljenja za namen zaposlitve na zahtevo upravne enote namreč poda soglasje k enotnemu dovoljenju, če tujec izpolnjuje pogoje, ki jih zahteva delodajalec.

15. Navedeno pomeni, da je odločba, s katero tožena stranka odloči o izdaji enotnega dovoljenja za prebivanje in delo iz prvega odstavka 37. člena ZTuj-2, upravni akt, pri katerem zakon določa, da v tej upravni zadevi odloča en organ s sodelovanjem drugega organa (t. i. zbirna odločba). Če zakon določa, da je lahko odločba izdana s potrditvijo drugega organa, mora organ, ki je pristojen izdati osrednjo odločbo, sporočiti drugemu organu zahtevek stranke in hkrati zahtevati od njega pisno sporočilo oziroma razloge za odklonitev potrdila.

16. V obravnavani zadevi je tožena stranka, ki je prejela tožnikovo vlogo za izdajo enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, skladno s tretjim odstavkom 37.a člena ZTuj-2 po uradni dolžnosti zahtevala od Zavoda, da poda soglasje k izdaji navedenega dovoljenja. Tožena stranka je prejela dopis z dne 20. 9. 2019, v katerem ji Zavod med drugim sporoča, da navedeno referenčno pismo ni izkazano z uradnim dokumentom, iz katerega bi bila razvidna tožnikova zaposlitev na delovnem mestu tesar in s tem pridobljene delovne izkušnje za izpolnjevanje poklicne usposobljenosti za to delovno mesto. Zavod je zato menil, da za zaposlitev pri omenjenem delodajalcu niso izpolnjeni pogoji za izdajo soglasja za zaposlitev tujca na podlagi 7. točke 1. odstavka 17. člena ZZSDT. Tožena stranka je tožnika seznanila z dopisom Zavoda in mu omogočila, da se je lahko opredelil do dejstev in ugotovitev v dopisu. Tožnik se je v vlogi, ki jo je tožena stranka prejela 8. 10. 2019, ponovno skliceval na omenjeno potrdilo gospodarske družbe iz Kosova. Poleg tega je poudaril, da delodajalec za zaposlitev ni zahteval delovnih izkušenj, zaradi česar jih po tožnikovem mnenju ne more zahtevati niti Zavod; za ugotovitev, da je res opravljal dela tesarja, pa je tožnik ponovno predlagal opravo navedenih zaslišanj. Tožena stranka tožnikovih stališč ni predložila Zavodu, ampak je le ugotovila, da tožnik ni predložil dokazila o pridobljeni usposobljenosti v verificiranih programih usposabljanja pri akreditiranih institucijah in da referenčnega pisma ni izkazal z vpisom v delovno knjižico ali izpisom pokojninskega zavoda države, kjer je bil zaposlen.

17. Iz navedenega je razvidno, da je tožena stranka sprejela stališče, da je za ugotavljanje dejanskega stanja pravno upošteven dopis Zavoda. V bistvenem je torej menila, da se nima pravice spuščati v navedbe o ugotovljenih dejstvih Zavoda.

18. S táko razlago drugega odstavka 37. člena ZTuj-2 je tožena stranka sprejela stališče, da vsa pravno upoštevna dejstva, ki so pomembna z vidika izdaje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo, ugotavlja in ovrednoti Zavod in ne tožena stranka, ki je pristojna za izdajo s tem povezane odločbe. Ob takem stanju stvari pa je bila tožnikova možnost, da se je v postopku pred toženo stranko lahko opredelil do ugotovljenega dejanskega stanja, po presoji sodišča zgolj navidezna. Če tožnikove navedbe in oprava morebitnih zaslišanj priče in tožnika ne morejo vplivati na presojo upravnega organa, ki odloča, namreč možnost tožnika, da se je v postopku pred toženo stranko sicer lahko opredelil do vseh ugotovitev, ne pomeni, da je tožnik lahko učinkovito opozoril na morebitno napačno ali nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Pravilno je sicer smiselno stališče tožene stranke, da je vezana na soglasje Zavoda, vendar vezanost prvega upravnega organa na potrditev drugega upravnega organa pri izdaji zbirne odločbe ne pomeni, da postopek ugotavljanja pravno upoštevnega dejanskega stanja in njegova ocena brez sodelovanja strank potekata pred drugim upravnim organom in da je prvi upravni organ vezan na tako ugotovljena dejstva in na tako oceno dejanskega stanja.

Potrditev drugega upravnega organa pomeni le strinjanje ali nestrinjanje tega organa s pričakovano odločitvijo prvega upravnega organa, ki temelji na dejanskem stanju, ki ga ugotovi in oceni prvi upravni organ v ugotovitvenem postopku, v katerem so strankam zagotovljena vsa procesna jamstva.

Zato tožena stranka z navedenim stališčem po presoji sodišča tožniku pri ugotavljanju pravno upoštevnega dejanskega stanja ni zagotovila učinkovitega izvrševanja ustavnih procesnih jamstev iz 22. člena Ustave.

19. Ker tožena stranka ni v ugotovitvenem postopku, v katerem bi bila tožniku zagotovljena vsa procesna jamstva, ugotovila vseh dejstev, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločitev, določila pomena upoštevnih predpisov in utemeljila svoje pričakovane odločitve ter šele nato svojih ugotovitev predložila Zavodu v potrditev, je tožniku onemogočila, da bi se lahko učinkovito izjavil o dejstvih in okoliščinah, pomembnih z vidika izpolnjevanja pogojev, ki jih v obravnavani zadevi utegne zahtevati delodajalec. Zato je tožena stranka kršila pravico iz 22. člena Ustave, s čimer je podana bistvene kršitve pravil postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

20. Glede na navedeno je bilo treba izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka pri oceni, ali tožnik v obravnavani zadevi izpolnjuje pogoje iz 7. točke prvega odstavka 17. člena ZZSDT, upoštevati tožnikove trditve o obstoju delodajalčevih pogojev in temu ustrezno, če bo presodila, da pogoji obstajajo, uporabiti načelo proste presoje dokazov (8. člena ZUP), ki pomeni tudi, da organ, ki vodi upravni postopek, pri presoji, ali je podano oziroma resnično neko dejstvo, ni omejen niti vezan na nobena posebna formalna dokazna pravila ali pogoje, ob katerih bi moral šteti neko dejstvo za dokazano.

Omejevanje možnosti dokazovanja določene vrste dejstev je namreč poseg v ustavno določbo o enakem varstvu pravic strank v vseh postopkih pred državnimi organi (22. člen Ustave), zato je omejevanje možnosti dokazovanja določenih dejstev zgolj na določene vrste dokazov mogoče le na podlagi zakona, če je tak poseg ustavno dopusten, torej skladen z načelom sorazmernosti, kar pomeni tri pogoje za dopustnost takih omejitev ali posegov (nujnost, primernost in sorazmernost v ožjem smislu).

Če se ista okoliščina dokazuje npr. z listinami, pričami in drugimi dokazili, imajo vse vrste dokaznih sredstev po zakonu enako moč.

Glede na navedeno tožena stranka ne more zavrniti tožnikove prošnje le na podlagi ugotovitve, „da tožnik ni predložil dokazila o pridobljeni usposobljenosti v verificiranih programih usposabljanja pri akreditiranih institucijah in da referenčnega pisma ni izkazal z vpisom v delovno knjižico ali izpisom pokojninskega zavoda države, kjer je bil zaposlen“, ne da bi pojasnila, ali je takšno omejevanje možnosti dokazovanja poklicne usposobljenosti zakonsko dopustna. Če bo ugotovila, da je odgovor na to vprašanje nikalen, bo morala s tem povezane tožnikove navedbe presojati z že predlaganimi dokazili.

21. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti, v postopku pa ni sodeloval udeleženec s stranskim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

22. Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v določbi 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnik pa je v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) in stroški v višini 28,5 EUR za dodatno pojasnjevanje v obrazloženi vlogi (4. člen Pravilnika). To znese skupaj z zahtevanim 22 % DDV (v višini 68,97 EUR) 382,47 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Tako tudi Ustavno sodišče v odločbi Up-936/16-29 z dne 2. 3. 20217 (13. točka obrazložitve).

Za uveljavitev pravice iz 22. člena Ustave ZUP zahteva, da ima stranka pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka in za dosego namena, ki ga ima ta postopek, dajati potrebne podatke ter braniti svoje pravice in z zakonom zavarovane koristi (prvi odstavek 146. člena). Stranka sme navajati dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev zadeve, in izpodbijati pravilnost navedb, ki se ne ujemajo z njenimi navedbami (drugi odstavek 146. člena ZUP). Uradna oseba, ki vodi postopek, mora stranki na ustni obravnavi ali izven nje pisno oziroma ustno na zapisnik omogočiti (1) da se izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, ki so bili navedeni v ugotovitvenem postopku; (2) da se izreče o predlogih in ponujenih dokazih; (3) da sodeluje pri izvedbi dokazov; (4) da postavlja vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem in (5) da se seznani z uspehom dokazovanja ter se o tem izreče (tretji odstavek 146. člena ZUP).

Glej tudi E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 93, drugi odstavek.

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 37, 37/1, 37/2, 37.a, 37.a/4

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 22

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.