UPRS Sklep I U 1243/2021-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-04-09

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - upravna izvršba - odlog izvršbe - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu

Izpodbijani sklep se nanaša le na tek izvršilnega postopka po izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe in vpliva samo na čas oprave procesnih dejanj. S tem, ko tožnikovemu predlogu za odlog izvršbe ni bilo ugodeno, je bilo namreč odločeno (le) o tem, da se izpolnitev odrejene obveznosti ne odloži, ni pa bilo z izpodbijanim sklepom odločeno o sami tožnikovi obveznosti (oziroma pravici ali pravni koristi). O tem je bilo odločeno z izvršilnim naslovom, to je z inšpekcijsko odločbo. Z izpodbijanim sklepom se odločitev, vsebovana v inšpekcijski odločbi, tudi ni spremenila.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrnil vlogi tožnika z dne 22. 5. 2019 in 28. 5. 2019 za odlog izvršbe po 156. a členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

2. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je bil 8. 5. 2019 izdan sklep o dovolitvi izvršbe za nelegalno gradnjo žičnate ograje in pomožnega objekta. Tožnik je podal vlogi za odlog izvršbe, ker ti objekti služijo za opravljanje njegove gospodarske dejavnosti, saj ima na tej lokaciji spravljene stroje, mehanizacijo in material za svojo dejavnost. Organ pa je ugotovil, da ne izpolnjuje pogojev za odlog, ker ne opravlja gospodarske dejavnosti vsaj od začetka inšpekcijskega postopka, kot je zahtevano v 2. alineji prvega odstavka 156 a. člena ZGO-1, saj je poslovno enoto A. ustanovil v času, ko je inšpekcijski postopek že potekal.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil.

4. Tožnik se z izpodbijanim sklepom ne strinja in zoper njega vlaga tožbo. Trdi, da so v obravnavani zadevi pogoji za odlog izvršbe po 156 a. členu izpolnjeni. Sodišču je predlagal, naj tožbi ugodi, izpodbijani sklep spremeni tako, da predlogu za odlog izvršbe ugodi in podrejeno, da ga odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Zahteval je tudi povrnitev stroškov postopka.

6. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti ves čas postopka izpolnjeni pogoji (t. i. procesne predpostavke), predpisani v prvem odstavku 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Eden izmed teh pogojev je, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka). Če predpostavke niso izpolnjene, mora sodišče tožbo s sklepom zavreči (prvi odstavek 36. člena ZUS-1).

7. Po določbah prvega odstavka 2. člena ZUS-1 se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Drugi odstavek istega člena opredeljuje upravni akt kot upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. V drugem odstavku 5. člena ZUS-1 je določeno, da se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

8. Predmet obravnavanega upravnega spora je sklep, s katerim je prvostopenjski organ zavrnil tožnikov predlog za odlog upravne izvršbe, dovoljene s sklepom o dovolitvi izvršbe št. 06122-2639/2016-49 z dne 8. 5. 2019. Presodil je, da niso izpolnjeni pogoji po drugi alineji prvega odstavka 156. a člena ZGO-1, ki je določal, da poleg razlogov za odlog izvršbe, določenih z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek, gradbeni inšpektor pri nelegalnih gradnjah, neskladnih gradnjah ali objektih, ki se uporabljajo brez predpisanega uporabnega dovoljenja, na predlog inšpekcijskega zavezanca odloži izvršbo inšpekcijske odločbe, če inšpekcijski zavezanec izkaže, da se v objektu vsaj od začetka inšpekcijskega postopka neprekinjeno opravlja gospodarska dejavnost in bi zaradi izvršitve inšpekcijskega ukrepa inšpekcijskemu zavezancu grozila hujša gospodarska škoda ali bi izvršitev inšpekcijskega postopka pomenila neposreden razlog za odpuščanje delavcev, pri čemer se za hujšo gospodarsko škodo šteje povzročitev trajne nelikvidnosti ali izguba edinega vira pridobivanja dohodkov in sredstev za preživljanje.

9. S to odločitvijo prvostopenjski organ po presoji sodišča ni odločil o kakšni materialnopravni pravici, obveznosti oziroma pravni koristi tožnika, zato ne gre za upravni akt v smislu prej citiranega prvega odstavka 2. člena ZUS-1. Prav tako ne gre za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, zoper katerega bi bilo mogoče samostojno sodno varstvo v upravnem sporu. Izpodbijani sklep se namreč nanaša le na tek izvršilnega postopka po izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe in vpliva samo na čas oprave procesnih dejanj. S tem, ko tožnikovemu predlogu za odlog izvršbe ni bilo ugodeno, je bilo namreč odločeno (le) o tem, da se izpolnitev odrejene obveznosti ne odloži, ni pa bilo z izpodbijanim sklepom odločeno o sami tožnikovi obveznosti (oziroma pravici ali pravni koristi). O tem je bilo odločeno z izvršilnim naslovom, to je z inšpekcijsko odločbo. Z izpodbijanim sklepom se odločitev, vsebovana v inšpekcijski odločbi, tudi ni spremenila.

10. Stališče, da odločitev o predlogu za odlog izvršbe ni upravni akt, pa je ustaljeno tudi v sodni praksi Vrhovnega sodišča.

Nekatere odločitve tega sodišča se sicer nanašajo na odločanje o predlogu za odlog izvršbe po tretjem odstavku 293. členu ZUP,

pri čemer pa po presoji sodišča pri odločanju o odlogu izvršbe po obeh določbah ni pomembne razlike. V obeh primerih gre namreč za procesni sklep organa, ki ni sklep iz 5. člena ZUS-1 niti se z njim ne odloča o obveznosti zavezanca, ki jo ima na podlagi odločbe.

11. Izpodbijani sklep tudi ne predstavlja akta, ki bi se ga lahko samostojno izpodbijalo v upravnem sporu ob upoštevanju odločbe Ustavnega sodišča U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, v kateri je Ustavno sodišče opredelilo meje varstva pravice do spoštovanja doma pri inšpekcijskih ukrepih zaradi nelegalne gradnje. Ustavno sodišče je sicer to vprašanje obravnavalo v zvezi s presojo ustavnosti določb 152. in 156. a člena ZGO-1, ki sta - do začetka uporabe Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ), tj. do 1. 6. 2018 - urejali inšpekcijske ukrepe pri nelegalni gradnji ter odlog izvršbe pri inšpekcijskih ukrepih pri nelegalni gradnji. Ugotovilo je, da sta določbi 152. in 156. a člena ZGO-1 v neskladju z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) ter naložilo odpravo protiustavnosti, in sicer iz razloga, ker ureditev inšpekcijskega postopka pri nelegalni gradnji ne zagotavlja, da bi poseg v pravico do spoštovanja doma zaradi odstranitve objekta temeljil na sodni odločbi, s katero bi sodišče presojalo sorazmernost posega.

12. Ustavno sodišče je razlogovalo, da če se v inšpekcijskem postopku zaradi nelegalne gradnje postavi vprašanje varovanja pravice do spoštovanja doma, mora biti fizični osebi v postopku zagotovljeno, da odločitev izpodbija zaradi nesorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma v luči njenih osebnih okoliščin. To pomeni, da mora imeti sodišče pooblastilo, da nesorazmerni poseg v pravico do spoštovanja doma prepreči. V tem postopku mora imeti pravico in dolžnost, da pretehta vse upoštevne okoliščine, in imeti pooblastilo izreči ukrepe, s katerimi lahko ustrezno zavaruje pravico do spoštovanja doma, če bi iz konkretnih okoliščin izhajalo, da bi odstranitev objekta pomenila nesorazmeren poseg v to pravico. Ob ugotovitvi neskladnosti z Ustavo pa je Ustavno sodišče določilo tudi način izvršitve navedene odločbe U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, in sicer je odločilo, da imajo posamezniki do odprave ugotovljene protiustavnosti zoper dokončen sklep o zavrnitvi odloga izvršbe iz 156. a člena ZGO-1 zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu.

13. Po navedeni odločbi Ustavnega sodišča, s katero je določen način njene izvršitve, vezan na odločitev o protiustavni ureditvi odloga izvršbe v 156. a členu ZGO-1 (ta zakon ne velja več, GZ pa odloga izvršbe ne ureja), je v gradbenih inšpekcijskih postopkih posameznikom zagotovljeno le sodno varstvo pravice do doma, za kar pa v obravnavani zadevi ne gre. Iz izpodbijanega sklepa, drugostopenjske odločbe in iz tožbe izhaja, da gre za odstranitev žičnate ograje in pomožnega objekta, za katerega tožnik trdi, da ga uporablja kot skladišče v okviru opravljanja gospodarske dejavnosti.

14. Ker torej glede na obrazloženo izpodbijani sklep ni (upravni) akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo na podlagi določbe 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot nedovoljeno zavrglo. Ob ugotovitvi, da izpodbijani akt ni (upravni) akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, se sodišče do tožbenih navedb ni opredeljevalo.

15. Če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Glej I Up 323/2008, I Up 303/2009, I Up 253/2009, I Up 100/2011, I Up 83/2013, I Up 451/2013, I Up 158/2021.

Ki določa, da se upravna izvršba se lahko izjemoma odloži tudi na predlog zavezanca ali upravičenca, če je bilo zoper izvršbo oziroma zoper izvršilni naslov vloženo pravno sredstvo, pa bi z izvršbo verjetno nastala nepopravljiva škoda. Organ o predlogu zavezanca ali upravičenca odloči v 8 dneh.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 156a

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.