UPRS Sodba I U 1034/2021-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-09-05

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - IZVRŠILNO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

sklep o dovolitvi izvršbe - neizvršljivost odločbe - način izvršbe - neobrazložen sklep

Utemeljeno tožnica uveljavlja neizvršljivost obveznosti iz 3. točke izreka inšpekcijske odločbe. S to točko je bilo tožnici odrejeno vodenje evidence odpadkov v skladu s predpisom, ki ureja ravnanje z odpadki, kar (kot izhaja že iz samega izreka) je tožnica dolžna delati že na podlagi predpisov, ki urejajo ravnanje z odpadki. Na podlagi tako splošno opredeljene obveznosti, ki jo vsebuje že predpis, pa res ni mogoče ugotoviti, kaj mora tožnica storiti, da bo mogoče na podlagi izreka inšpekcijske odločbe preveriti, ali je naloženo obveznost izpolnila. To še zlasti velja, ker iz razlogov izpodbijanega sklepa, izhaja, da ne gre za to, da tožnica ne bi vodila nobene evidence, temveč da evidenca, ki jo vodi oziroma na način kot jo vodi, ni v skladu s predpisi.

Tožnica ima prav, da upravni organ ni povsem prost pri izbiri načina izvršbe. Omejen je namreč z določbo prvega odstavka 285. člena ZUP, ki v skladu s temeljnim načelom varstva pravic strank (tretji odstavek 7. člena ZUP) nalaga tako izbiro načina in sredstva, ki je za zavezanca najmilejše, a da se z njim doseže namen izvršbe. Iz sodne prakse izhaja, da mora ob upoštevanju teh dveh kriterijev upravni organ navesti razloge, s katerimi obrazloži izbiro načina izvršbe.

I. Tožbi se ugodi, izpodbijani sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana, št. 06182-3184/2020-31 z dne 17. 2. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski organ ugotovil, da je njegova odločba št. 06182-3184/2020-13 z dne 30. 11. 2020 izvršljiva, in je dovolil njeno izvršbo. Tožnici je določil nov rok za izvršitev odločbe ter ji zagrozil, da bo sicer kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 10.000,00 evrov.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožnica zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo. V njej v bistvenem trdi, da obveznosti, naloženih s 1., 2. in 3. točko izreka odločbe št. 06182-3184/2020-13 z dne 30. 11. 2020, ni mogoče izvršiti. Hkrati navaja, da je upravni organ zmotno ugotovil, da navedenih obveznosti iz inšpekcijske odločbe ni izpolnila. Uveljavlja tudi, da izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti glede izbranega načina izvršbe.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis zadeve.

5. Sodišče je 15. 6. 2023 na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica.

6. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v upravni spis zadeve in v naslednje listine v sodnem spisu: izpodbijani sklep z dne 17. 12. 2021, drugostopenjska odločba z dne 3. 5. 2021, inšpekcijska odločba z dne 30. 11. 2020, pritožba z dne 11. 3. 2021, dopolnitev pritožbe z dne 11. 3. 2021, potrdilo z dne 22. 11. 2019, sklep z dne 29. 11. 2019, odločba z dne 7. 9. 2020, evidenca o zbiranju odpadkov za zbirni center ..., odločba z dne 30. 4. 2020 in načrt zbiranja odpadkov.

7. Na podlagi 52. člena ZUS-1 je kot nedovoljene dokazne novote zavrnilo naslednje dokazne predloge: zaslišanje stranke in priče A. A. ter vpogled v evidenco zbiralcev odpadkov, vlogo stranke z dne 26. 3. 2021 in njeno dopolnitev z dne 26. 4. 2021 ter evidenčne liste. Ti dokazi namreč niso bili pravočasno predlagani že v postopku izdaje izpodbijanega akta oziroma gre za listine, ki so nastale po izdaji izpodbijane odločbe.

8. Sodbo I U 416/2020 tega sodišča je sodišče prebralo v okviru uporabe prava.

10. Predmet tožbenega izpodbijanja v tem upravnem sporu je sklep o dovolitvi izvršbe odločbe okoljske inšpekcije.

11. Sklep je izdan na podlagi 290. člena Zakona o splošnem postopku (ZUP). Iz tega člena ZUP med drugim izhaja, da organ izda sklep o dovolitvi izvršbe, če ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, izvršljiva, pa še ni izvršena. V skladu z isto določbo ZUP mora v tem sklepu določiti tudi način izvršbe. Pogoj za izdajo sklepa je torej izvršljivost odločbe, ki se izvršuje, in dejstvo, da še ni bila izvršena.

12. S pravnimi sredstvi zoper sklep o dovolitvi izvršbe je sicer mogoče uveljavljati le razloge, ki se nanašajo na samo izvršbo, ni pa mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje (prvi odstavek 292. člena ZUP).

13. Po stališču pravne teorije, ki se sklicuje tudi na starejšo sodno prakso, se pri obveznosti, ki izhaja iz izvršilnega naslova, njena izvršljivost domneva, zato mora izvršilni organ le ugotoviti, ali obstaja izvršilni naslov (prvi odstavek 290. člen), ne pa tudi, ali je zavezančeva obveznost izvršljiva. Šteje se torej, da je izvršljiva vsaka obveznost, ki je navedena v izvršilnem naslovu. V tem primeru mora zavezanec trditi in dokazati, da ni.

14. Prav to, da v izvršilnem naslovu določena obveznost ni izvršljiva, v tem upravnem sporu uveljavlja tožnica. Trdi namreč, da njena obveznost v izreku inšpekcijske odločbe ni določena, v posledici česar upravni organ tudi ni mogel pravilno ugotoviti, da naloženih ukrepov ni že izvršila.

15. Z izvršilnim naslovom (inšpekcijsko odločbo) je upravni organ tožnici odredil,

(1) da mora zbirati odpadke v skladu z načrtom zbiranja odpadkov, na podlagi katerega ji je bilo izdano potrdilo o vpisu v evidenco zbiralcev odpadkov, in da mora zagotoviti, da bo odpadek s klasifikacijsko številko 030307 (mehansko ločeni rejekti iz razpuščanja odpadnega papirja ter kartona in lepenke) predhodno skladiščen v obstoječem objektu št. 3804 na zemljišču s parc. št. 66/8 k. o. ...;

(2) da mora zagotoviti predhodno skladiščenje vseh zbranih odpadkov na lokaciji zbirnega centra ..., ki je na zemljišču s parc. št. 55/8 k. o. ..., in sicer znotraj obstoječega objekta v izmeri 400 m2, št. stavbe 3804, in znotraj novega pokritega in zaprtega objekta v izmeri 1000 m2, skladno z navedenim potrdilom, ter

(3) da mora voditi evidenco o zbiranju odpadkov v skladu s predpisom, ki ureja ravnanje z odpadki.

16. Po presoji sodišča 1. točki izreka inšpekcijske odločbe ni mogoče očitati neizvršljivosti, saj iz nje jasno izhaja, kaj je morala tožnica storiti: odpadek s klasifikacijsko številko 030307 je morala predhodno skladiščiti

v objektu št. 3804. To pomeni, da je bila dolžna v odrejenem roku odpadek z navedeno klasifikacijsko številko, ki ni bil v navedenem objektu, prenesti v ta objekt. Inšpektor pa je to, ali je tožnica ravnala v skladu z izrečenim ukrepom, tudi lahko preveril.

17. Prav tako je jasno, kaj je morala tožnica storiti na podlagi 2. točke izreka inšpekcijske odločbe: vse odpadke, ki niso bili predhodno skladiščeni v obstoječem objektu v izmeri 400 m2, št. stavbe 3804, ali v novo pokritem in zaprtem objektu v izmeri 1000 m2 na lokaciji zbirnega centra ..., je bila dolžna v odrejenem roku prenesti v enega od navedenih objektov.

18. Obveznost iz 1. točke, ki se nanaša na točno opredeljeno vrsto odpadka, ni v nasprotju z obveznostjo, ki je tožnici naložena v 2. točki inšpekcijske odločbe. Iz 2. točke namreč ne izhaja, da tožnica lahko odpadek s klasifikacijsko številko 030307 predhodno skladišči tudi v novem pokritem in zaprtem objektu v izmeri 1000 m2. Z 2. točko izreka inšpekcijskega ukrepa pa je bilo tožnici naloženo, da mora vse odpadke predhodno skladiščiti znotraj enega od navedenih objektov, pri čemer je iz 1. točke jasno, kje mora predhodno skladiščiti odpadek s klasifikacijsko številko 030307. Ker po preteku roka za izvršitev ukrepa, tožnica ni smela predhodno skladiščiti odpadkov zunaj navedenih objektov, je bilo tudi izvršenost ukrepa iz 2. točke mogoče preveriti.

19. Glede na navedeno ne drži, da gre pri navedenih točkah izreka inšpekcijske odločbe zgolj za prepis obveznosti, ki jih tožnici nalagajo že predpisi in potrdilo o vpisu v evidenco zbiralcev odpadkov, saj je, kot rečeno, jasno kaj je bila tožnica dolžna storiti v odrejenem roku. Tožnica se neutemeljeno sklicuje na sodbo I U 416/2020, v kateri je bila predmet presoje zakonitost inšpekcijske odločbe, za kar v obravnavani zadevi ne gre. Poleg tega pa, drugače kot v obravnavani zadevi, v navedeni zadevi sodišče na podlagi izreka tam izpodbijane inšpekcijske odločbe ni moglo ugotoviti, kaj mora zavezanka storiti, da bo ugotovljeno kršitev odpravila.

20. Utemeljeno pa tožnica uveljavlja nepopolno ugotovljeno dejansko stanje glede tega, ali so izpolnjeni pogoji za dovolitev prisilne izvršbe 1. točke izreka inšpekcijske odločbe. V tem pogledu je (kot izhaja iz upravnega spisa in drugostopenjske odločbe) namreč že pred izdajo izpodbijanega sklepa uveljavljala, da na podlagi spremenjenega načrta zbiranja odpadkov odpadek s klasifikacijsko številko 030307 lahko predhodno skladišči tudi v novo pokritem in zaprtem objektu v izmeri 1000 m2. Če to drži (kar je treba v upravnem postopku preveriti), gre v primeru, da se je odpadek s tako klasifikacijsko oznako nahajal zunaj obeh navedenih objektov, za neizpolnitev 2. točke izreka inšpekcijske odločbe, ne pa tudi njene 1. točke. Kot že rečeno, je razlika med navedenima točkama izreka inšpekcijske odločbe v tem, da se mora po 1. točki odpadek s klasifikacijsko številko 030307 prenesti (bodisi od zunaj bodisi iz objekta v izmeri 1000 m2) v objekt št. 3804, po 2. točki pa se morajo vsi odpadki skladiščiti na lokaciji zbirnega centra ..., znotraj enega izmed navedenih objektov.

21. Prav tako utemeljeno tožnica uveljavlja neizvršljivost obveznosti iz 3. točke izreka inšpekcijske odločbe. S to točko je bilo tožnici odrejeno vodenje evidence odpadkov v skladu s predpisom, ki ureja ravnanje z odpadki, kar (kot izhaja že iz samega izreka) je tožnica dolžna delati že na podlagi predpisov, ki urejajo ravnanje z odpadki. Na podlagi tako splošno opredeljene obveznosti, ki jo vsebuje že predpis, pa res ni mogoče ugotoviti, kaj mora tožnica storiti, da bo mogoče na podlagi izreka inšpekcijske odločbe preveriti, ali je naloženo obveznost izpolnila. To še zlasti velja, ker iz razlogov izpodbijanega sklepa, izhaja, da ne gre za to, da tožnica ne bi vodila nobene evidence, temveč da evidenca, ki jo vodi oziroma na način kot jo vodi, ni v skladu s predpisi. Iz izreka inšpekcije odločbe torej ni razvidno, kaj je tožnica morala storiti v postavljenem roku, da bi ugotovljeno kršitev odpravila. To pa pomeni, da v tem delu v izvršilnem postopku tudi ni bilo mogoče preveriti, ali je z inšpekcijskim ukrepom naloženo obveznost izpolnila. Zato ima prav, da je izpodbijani sklep v delu, ki se nanaša na dovolitev izvršbe 3. točke izreka inšpekcijske odločbe, nezakonit.

22. K temu sodišče dodaja, da za to presojo ni relevantno, ali je način, na katerega tožnica vodi evidenco, v skladu s predpisi, saj je bilo to vprašanje predmet inšpekcijske odločbe, ki je pravnomočna in ni predmet presoje v tem upravnem sporu. Bistveno je le, ali je tožnica v odrejenem roku izpolnila obveznost, ki ji je bila naložena v 3. točki izreka inšpekcijske odločbe, in da tega zaradi nedoločljivosti tega dela izreka, ni mogoče ugotoviti, kar ima za posledico nezakonitost izpodbijanega akta v tem delu iz razloga po 4. točki prvega odstavka 237. člena ZUP.

23. Tožnica tudi utemeljeno uveljavlja, da se izpodbijanega sklepa ne da preizkusiti, ker nima razlogov o izbiri načina izvršbe. Tožnica ima namreč prav, da upravni organ ni povsem prost pri izbiri načina izvršbe. Omejen je namreč z določbo prvega odstavka 285. člena ZUP, ki v skladu s temeljnim načelom varstva pravic strank (tretji odstavek 7. člena ZUP) nalaga tako izbiro načina in sredstva, ki je za zavezanca najmilejše, a da se z njim doseže namen izvršbe. Iz sodne prakse

izhaja, da mora ob upoštevanju teh dveh kriterijev upravni organ navesti razloge, s katerimi obrazloži izbiro načina izvršbe. Teh razlogov pa, kot pravilno opozarja tožnica, ne vsebujeta ne izpodbijani sklep ne toženkina odločba, čeprav je tožnica enak ugovor uveljavljala že v pritožbenem postopku in bi torej toženka v skladu s svojimi pristojnostmi (251. člen ZUP) lahko dopolnila razloge prve stopnje. Tožnica ima prav, da toženka ni odgovorila na pritožbene očitke o izbiri načina izvršbe v skladu s prvim odstavkom 285. člena ZUP. Ne pojasni namreč niti zakaj izvršba po tretji osebi v tem primeru ne bi bila mogoča, niti zakaj je izbrani način s prisilitvijo v skladu s prvim odstavkom 285. člena ZUP.

24. Ker torej razlogov za izbiro načina izvršbe ni pojasnil niti prvostopenjski niti drugostopenjski organ, je podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Obrazložitev izpodbijanega sklepa je torej tako pomanjkljiva, da ga ni mogoče preizkusiti, navedene procesne kršitve pa ni odpravila niti toženka v pritožbenem postopku.

25. Zaradi navedenih pomanjkljivosti je sodišče na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo vrnilo istemu organu v ponovno odločanje. V ponovljenem postopku je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

26. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnico v postopku zastopal odvetnik, se ji po četrtem odstavku 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 385,00 EUR, kar povečano za 22 % DDV znaša 469,70 EUR. Stroške je toženka dolžna povrniti tožnikoma v roku 15 dni od vročitve te sodbe z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila. Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

Gl. npr. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 503/2006, sodbo in sklep X Ips 242/2014, ipd.

Gl. npr. sodbo tega sodišča I U 549/2020 in v njej citirano stališče pravne teorije, ki se sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča U 170/92 z dne 7. 1. 1993. Smiselno enako stališče je Upravno sodišče zavzelo tudi v sodbah I U 717/2019, implicitno pa tudi v sodbi I U 928/2021.

Predhodno skladiščenje odpadkov definira 22. točka 3. člena v času izdaje inšpekcijske odločbe veljavne Uredbe o odpadkih. Po tej določbi je to skladiščenje odpadkov pri zbiralcu v zbirnem centru, v katerem se odpadki raztovorijo za namene priprave za prevoz do kraja njihove obdelave, pri čemer predhodno skladiščenje odpadkov ni postopek D 15 iz priloge 1 te uredbe ali postopek R 13 iz priloge 2 te uredbe.

Prim. sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 196/2014, pa tudi sodbo tega sodišča I U 1249/2020 in v nje citirano sodno prakso.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/1, 237/1-4, 285, 285/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.