UPRS Sklep II U 17/2023-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-03-01

Violeta Tručl (preds.), Mojca Medved Ladinek (poroč.), Nevenka Đebi

akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - sklep o prekinitvi postopka - predhodno vprašanje

S procesnim sklepom o prekinitvi postopka odločanja je sprejem odločitve o izdaji upravnega akta v zadevi le začasno odložen. Niti konkretne okoliščine spora, v katerem je prišlo do prekinitve postopka, ne morejo voditi do tega, da bi bil takšen akt po vsebini opredeljen kot upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Procesnemu sklepu zgolj zaradi morebitnih posledic, ki takemu sklepu šele sledijo, ni mogoče pripisati vsebine odločanja o pravici, ki mora biti kot taka učinkovito zavarovana v sodnem postopku.

II. Tožeča stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj: Ministrstvo za naravne vire in prostor; v nadaljevanju: ministrstvo) po uradni dolžnosti na podlagi prvega odstavka 147. člena in drugega odstavka 151. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) postopek v upravni zadevi izdaje okoljevarstvenega dovoljenja št. 35407-3/2017-ARSO, ki je bil začet na zahtevo tožnika kot upravljavca, prekinilo, dokler upravljavec ne pridobi pravnomočne odločbe oziroma sklepa v postopku za pridobitev okoljevarstvenega soglasja (1. točka izreka). Upravljavcu je naložilo, naj v 30 dneh od dokončnosti tega sklepa pri Ministrstvu za okolje in prostor vloži zahtevo za izdajo okoljevarstvenega soglasja (2. točka izreka) in ga opozorilo, da se bo postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja ustavil, če upravljavec v odrejenem roku ne bo vložil zahteve iz 2. točke izreka tega sklepa (3. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa ministrstvo pojasnjuje, da je tožnik vložil zahtevo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje večjega obsega, in sicer za napravo za predelavo biološko razgradljivih odpadkov z zmogljivostjo predelave 8.760 ton odpadkov na leto oziroma 24 ton odpadkov na dan.

3. Odločitev o tem, ali je za nameravani poseg potrebna presoja vplivov na okolje, kar predstavlja predhodno vprašanje v postopku odločanja o zahtevani izdaji okoljevarstvenega dovoljenja, je po mnenju ministrstva treba sprejeti v okviru postopka izdaje okoljevarstvenega soglasja. Ker spada omenjeno predhodno vprašanje v pristojnost druge organizacijske enote ministrstva (Sektorja za okoljske presoje), se je Sektor za okolje ministrstva odločil, da tega vprašanja ne bo reševal sam in da bo postopek odločanja o zahtevi za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi prvega odstavka 147. člena ZUP prekinil, dokler upravljavec pri pristojni organizacijski enoti ministrstva ne pridobi pravnomočne odločbe oziroma sklepa v postopku za pridobitev okoljevarstvenega soglasja.

4. Tožnik v upravnem sporu prekinitvi postopka izdaje okoljevarstvenega dovoljenja nasprotuje. Navaja, da v obravnavanem primeru, ko teče postopek pridobitve okoljevarstvenega dovoljenja za obstoječo napravo (bioplinarno X.i) na podlagi 68. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1) izključno zaradi spremembe zakonodaje, po predpisih ni treba izvesti presoje vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstvenega soglasja. Meni, da drugačno stališče ne izhaja niti iz mnenja Vrhovnega sodišča RS v zadevi X Ips 17/19, ki ga je ministrstvo pri izdaji izpodbijane odločitve razlagalo napačno. Izpodbijani sklep je po mnenju tožnika nezakonit tudi zato, ker sektorja ministrstva, navedena v izpodbijanem sklepu, ne predstavljata različnih organov v smislu prvega odstavka 147. člena ZUP, saj gre pri njima zgolj za interni organizacijski enoti brez samostojnih pooblastil za opravljanje upravnih nalog.

5. Glede na obrazloženo tožnik sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi ter odloči, da za nadaljevanje postopka izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje naprave tožniku ni treba pridobiti okoljevarstvenega soglasja. Podredno pa predlaga, da sodišče po odpravi izpodbijanega sklepa vrne zadevo organu v ponovni postopek. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka.

6. Toženka na tožbo ni odgovorila, sodišču pa je poslala upravni spis.

8. Predmet tega upravnega spora je sklep o prekinitvi postopka, ki je bil izdan na podlagi prvega odstavka 147. člena ZUP zaradi rešitve predhodnega vprašanja, ali je za že izveden poseg tožnika v okolje (obratovanje bioplinarne X.) po ZVO-1 treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje.

9. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti izpolnjeni temeljni pogoji (tako imenovane procesne predpostavke), ki jih Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) določa v prvem odstavku 36. člena. Eden izmed teh pogojev je, da gre za akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

10. V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 3. člena ZUS-1). Upravni akt je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 3. člena ZUS-1). Nadalje se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan (drugi odstavek 5. člena ZUS-1).

11. Sodišče pojasnjuje, da sklep o prekinitvi postopka ne šteje med sklepe, naštete v drugem odstavku 5. člena ZUS-1, s katerimi je postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. S tožbo izpodbijani sklep pa tudi po vsebini ne pomeni odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, pri čemer tožnik tega, da naj bi izpodbijani sklep posegal v njegov pravni položaj in da bi bilo z njim odločeno o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, niti ne zatrjuje. Sodišče po ustaljeni sodni praksi presoja le to, kar tožnik glede izpodbijanega akta navaja v tožbi

, tožnik pa aktu nasprotuje zato, ker meni, da v obravnavani zadevi ni razlogov za prekinitev postopka.

12. Glede na navedeno sodišče zaključuje, da izpodbijani akt ne more predstavljati upravnega akta, pa tudi ne drugega posamičnega akta iz 2., 4. ali 5. člena ZUS-1, o zakonitosti katerega bi lahko odločalo sodišče v upravnem sporu, ampak gre za odločanje o procesnem vprašanju. Res je sicer, da je bil tožnik o možnosti upravnega spora poučen z napačnim pravnim poukom, vendar pa napačen pravni pouk, ki stranki sicer ne sme biti v škodo, tej tudi ne more dati več pravic, kot jih določa zakon.

13. S procesnim sklepom o prekinitvi postopka odločanja je sprejem odločitve o izdaji upravnega akta v zadevi le začasno odložen. Tudi po stališču sodne prakse Vrhovnega sodišča RS sklepa o prekinitvi ni dopustno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. V zadevi I Up 109/2016 z dne 22. 11. 2017 je namreč Vrhovno sodišče RS zavzelo stališče, da niti konkretne okoliščine spora, v katerem je prišlo do prekinitve postopka, ne morejo voditi do tega, da bi bil takšen akt po vsebini opredeljen kot upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Procesnemu sklepu zgolj zaradi morebitnih posledic, ki takemu sklepu šele sledijo, ni mogoče pripisati vsebine odločanja o pravici, ki mora biti kot taka učinkovito zavarovana v sodnem postopku (23. in 157. člen Ustave). Procesni akt je - in ostane - procesni akt. Definira ga njegov izrek, ki ima učinek zgolj na potek postopka.

14. Ker torej izpodbijani akt ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo, na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, zavrglo.

15. Sodišče je o tožbi odločilo na seji, ker je bilo med strankama sporno le vprašanje pravilne uporabe procesnega prava (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

16. Odločitev o stroških, ki jih je priglasil tožnik v tožbi, temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Glej VSRS I Up 295/2016 z dne 7. 12. 2016.

Glej VSRS I Up 261/2017 z dne 4. 1. 2018, I Up 63/2017 z dne 20. 6. 2018, I Up 73/2018 z dne 23. 5. 2018 in druge.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 35, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 151

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.