UPRS Sodba I U 1937/2020
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-12-09

gradbeno dovoljenje - veljavnost gradbenega dovoljenja - začetek gradnje

Sodišče nima pomislekov, da v pričujoči zadevi posek drevja in grmičevja ni začetek gradnje v pomenu ZGO-1. Na to kažejo sledeča dejstva. Tožeča stranka ni ne zakoličila objekta, kar je sicer samostojna geodetska storitev, ki jo je treba opraviti pred začetkom gradnje (prvi in tretji odstavek 80. člena ZGO-1), niti ni označila gradbišča s tablo, kar je bil zakonski pogoj za začetek izvajanja del (tretji odstavek 82. člena ZGO-1 in prvi odstavek 8. člena Pravilnika o gradbiščih). Gradbišča tudi ni ogradila in zavarovala po načrtu organizacije gradbišča, kar bi morala storiti pred začetkom del (prvi odstavek 8. člena Pravilnika).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju: Upravna enota oziroma tožena stranka) je zavrnila zahtevo tožeče stranke za spremembo gradbenega dovoljenja. Ugotovila je, da je bila ta dana prepozno, po izteku desetletnega roka. Poleg tega gradbeno dovoljenje ni bilo veljavno. Dela, ki bi jih lahko šteli za začetek gradnje, so se pričela po preteku njegove veljavnosti.

2. Ministrstvo za okolje in prostor je pritožbo tožeče stranke zavrnilo. Ni pritrdilo Upravni enoti, da je bila zahteva za spremembo gradbenega dovoljenja prepozna, je pa soglašalo, da se gradbena dela niso začela v treh letih od pravnomočnosti gradbenega dovoljenja.

3. Opisanim odločitvi je tožeča stranka nasprotovala. Po njenem mnenju se vsa dela, namenjena gradnji, štejejo za začetek del. Ureditev gradbišča je del gradbenega dovoljenja. Predhodno čiščenje je bilo namenjeno vzpostavitvi prostora začasne deponije. Kot tako je del gradbenega procesa in brez njega se gradbena dela v ožjem smislu ne bi mogla začeti. Tako so se dne 11. 12. 2012 dejansko opravila dela, predvidena z gradbeno dokumentacijo. Ni šlo za ureditev okolice, ta se bo izvedla po postavitvi objekta.

4. Na tožbo se tožena stranka ni odzvala.

5. Med drugim odloča sodišče po sodniku posamezniku, če gre za enostavno dejansko in pravno stanje (tretja alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1

). Gre za izjemo od kolegialne (senatne) sestave sodišča (prvi odstavek 13. člena ZUS-1); kriterij zanjo pa je pravni standard: enostavno dejansko in pravno stanje.

6. Za rešitev tega upravnega spora je bistvena razlaga Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1

). V tem pogledu gre za vprašanje uporabe materialnega prava. Ne odpirajo se pomembne pravne dileme, niti ni dejansko stanje zahtevno (ni večjega števila pravno pomembnih dejstev, ni potrebe po obseženem dokaznem postopku). Senat je zato presodil, da je izpolnjena predpostavka iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 in sklenil, da o zadevi odloča sodnica posameznica (sklep z dne 27. 10. 2022). Opisanemu sklepu stranki nista oporekali (druga stran listovne številke spisa 20).

7. V tožbi lahko tožeča stranka navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedla že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1).

8. Stranka, ki predlaga, naj se določena oseba zasliši kot priča, mora poprej navesti, o čem naj priča, ter povedati njeno ime in priimek ter prebivališče oziroma zaposlitev (236. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju: ZPP

v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Sodišče izvede dokaz z izvedencem, če je za ugotovitev ali za razjasnitev kakšnega dejstva potrebno strokovno znanje, s katerim sodišče ne razpolaga (243. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

9. Tožeča stranka je med ostalim predlagala, da sodišče zasliši A. A. in postavi izvedenca gradbene stroke. Prvega dokaza ni ponudila v upravnem postopku (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1), niti ga ni ustrezno opredelila (236. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Izostal je namreč podatek o njeni zaposlitvi oziroma prebivališču. Sodišče je na omenjena pravila izrecno opozorilo tožečo stranko na glavni obravnavi (listovna številka spisa 21). Za izvedbo tega dokaza tako niti niso bile izpolnjene zakonske predpostavke; poleg tega, da je bil ponujen prepozno,

Za nastali položaj tožeča stranka ni dala razumnega opravičila. Njeno mnenje, da je svoje zatrjevanje v upravnem postopku dokazala z listinami, ni upravičen razlog, da je zaslišanje ponudila šele v upravnem sporu. Nenazadnje so dela razvidna iz gradbenega dnevnika; v tem pogledu je bilo njeno zaslišanje odveč (drugi odstavek 287. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

10. V oziru na to, da je tožeča stranka citirala sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 22/2020 z dne 26. 8. 2020, naslovno sodišče na tem mestu pripominja sledeče. Vrhovno sodišče je jasno zapisalo, da lahko stranka na glavni obravnavi navaja dejstva in predlaga dokaze, če gre za „dejstva, ki so že bila navedena, in dokaze, ki so že bili izvedeni v upravnem postopku, pa bi stranka uveljavljala njihovo drugačno presojo pred sodiščem, bodisi tista dejstva in dokaze, ki so bili predlagani v upravnem postopku, pa jih organ ni izvedel, bodisi povsem nova dejstva in dokaze, ki pa morajo izpolniti pogoje iz 52. člena ZUS-1, da stranka glede njih ni prekludirana“ (19. točka tega sklepa).

11. Z izvedencem je tožeča stranka želela podkrepiti trditev, da so opravljena dela predstavljala ureditev gradbišča in so bila kot taka neobhodno potrebna za začetek gradnje. Kot bo vidno iz sledeče obrazložitve, je odločilno vprašanje ali je posek drevja in grmičevja na območju, predvidenem za gradbišče, začetek izvajanja gradnje v smislu ZGO-1.

Odgovor nanj ni terjal od sodišča strokovnega znanja, ki ga ne bi imelo.

Vsebinska konkretizacija pravil ni zahtevala posebnih strokovnih vedenj.

Dokazno oceno je sodišče, pred njim pa tožena stranka, oprlo na zapise v gradbenem dnevniku in fotografije. Pri tem je sledilo življenjsko izkustveni logiki. Sodišče je zato ta dokaz zavrnilo (drugi odstavek 287. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

12. Listine, ki sta jih stranki izročili, je sodišče prebralo in ocenilo (priloga A1 do A6 in upravni spis številka 351-3480/2019).

14. Gradnja je izvedba gradbenih in drugih del in obsega gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo objekta in odstranitev objekta (7. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Nov objekt se je začel graditi na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3. člena ZGO-1). Investitor pa je lahko na lastno odgovornost začel z gradnjo tudi po dokončnosti gradbenega dovoljenja (drugi odstavek 3. člena ZGO-1).

15. Pred začetkom gradnje novega objekta, za katerega je bilo predpisano gradbeno dovoljenje, je moral izvajalec poskrbeti za zakoličenje objekta (prvi odstavek 80. člena ZGO-1). Zakoličenje objekta se je izvedlo kot geodetska storitev (tretji odstavek 80. člena ZGO-1). Med pogoje za začetek gradnje je sodila prijava gradbišča (prvi odstavek 82. člena ZGO-1), ustrezen načrt organizacije gradbišča (drugi odstavek 82. člena ZGO-1) in označitev gradbišča s tablo (tretji odstavek 82. člena ZGO-1). Pred začetkom del je bilo treba gradbišče ograditi in zavarovati po načrtu organizacije ureditve gradbišča (prvi odstavek 8. člena Pravilnika o gradbiščih; v nadaljevanju: Pravilnik

16. Upravna enota je dne 18. 11. 2009 izdala gradbeno dovoljenje številka 351-1813/2007-77 (v nadaljevanju: gradbeno dovoljenje). Z njim je investitorjema dovolila gradnjo skladiščnega objekta s pisarnami „Letališka“ s pripadajočo komunalno in prometno ureditvijo (I. točka izreka gradbenega dovoljenja). Investitorja sta morala začeti z gradnjo v treh letih od pravnomočnosti gradbenega dovoljenja, sicer je slednje prenehalo veljati (VII. točka izreka gradbenega dovoljenja; 1. točka prvega odstavka 71. člena ZGO-1).

17. V pričujoči zadevi sta ključna dva trenutka: prvi se nanaša na veljavnost gradbenega dovoljenja (ali je bila gradnja začeta v treh letih od pravnomočnosti gradbenega dovoljenja; VII. točka izreka gradbenega dovoljenja; 1. točka prvega odstavka 71. člena ZGO-1), drugi pa je nastopil s sprejemom poznejšega GZ, ki je uvedel daljši čas za uveljavljanje zahteve za spremembo gradbenega dovoljenja. Ta se je po drugem odstavku 67. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju: GZ

) lahko vložila v času veljavnosti gradbenega dovoljenja, vendar najpozneje v desetih letih po pravnomočnosti gradbenega dovoljenja.

Pred tem je, kot rečeno, ZGO-1 predpisoval drugače; investitor je lahko zahteval spremembo gradbenega dovoljenja le v času njegove veljavnosti (prvi odstavek 73. člena ZGO-1).

18. Medtem, ko je v času izdaje gradbenega dovoljenja in izteka roka za začetek gradnje veljal še omenjeni ZGO-1, pa je ob vložitvi zahteve za spremembo gradbenega dovoljenja že nastopil GZ.

19. Že iz naštetih pravil je očitno, da je presoja veljavnosti gradbenega dovoljenja odločilna. Namreč, če gradbeno dovoljenje ni veljavno, ga tudi ni mogoče spremeniti. Sodišče se je zato v nadaljevanju osredotočilo nanj.

20. Tožeča stranka je trdila, da je z gradbenimi deli, torej z začetkom gradnje pričela 11. 12. 2012. Predložila je prijavo gradbišča z dne 24. 12. 2009, uvodni list in dnevna poročila številke 1 do 4 gradbenega dnevnika, dve fotografiji z dne 11. 12. 2012 ter dve brez označenega datuma. Iz teh listin je vidno, da je tožeča stranka dne 11. 12. 2012 posekala nekaj dreves in vejevja.

21. Sodišče nima pomislekov, da v pričujoči zadevi posek drevja in grmičevja ni začetek gradnje v pomenu ZGO-1. Na to kažejo sledeča dejstva. Tožeča stranka ni ne zakoličila objekta, kar je sicer samostojna geodetska storitev, ki jo je treba opraviti pred začetkom gradnje (prvi in tretji odstavek 80. člena ZGO-1), niti ni označila gradbišča s tablo, kar je bil zakonski pogoj

za začetek izvajanja del (tretji odstavek 82. člena ZGO-1 in prvi odstavek 8. člena Pravilnika). Gradbišča tudi ni ogradila in zavarovala po načrtu organizacije gradbišča, kar bi morala storiti pred začetkom del (prvi odstavek 8. člena Pravilnika). Z drugimi besedami, tožeča stranka ni opravila del, ki bi omogočala začetek gradnje. Začetek gradnje zato ne more biti sečnja dreves in grmovja sama po sebi. Po naravi ta opravila sama po sebi niso gradnja. To bi bila kvečjemu, če bi bila predhodno izvedena omenjena dela, ki so pogoj za začetek gradnje in če bi jo spremljala začetna gradbena dela kot na primer izkop gradbene jame, izkop za temelje in podobno.

22. Stališče tožeče stranke, da se vsa dela namenjena gradnji, štejejo za njen začetek, ne drži. Kot že rečeno, je že ZGO-1, natančneje pa Pravilnik, opredelil določena dela, ki sama po sebi niso sodila v okvir gradnje, so pa bila potrebna zanjo: zakoličenje objekta, označba gradbišča s tablo, zavarovanje in postavitev gradbiščne ograje. Nič od naštetega tožeča stranka ni izpeljala.

23. Tako se sodišče strinja s sicer skopo obrazložitvijo tožene stranke, da goli posek drevja in grmovja ne predstavlja začetka gradnje. To pa pomeni, da tožeča stranka na zadnji dan veljavnosti gradbenega dovoljenja ni začela z gradnjo. Posledično gradbeno dovoljenje ob vložitvi zahteve za njegovo spremembo, ni bilo več veljavno. Zahteva je bila torej osnovano zavrnjena.

24. Kar pa se tiče sodb naslovnega sodišča, na katere se je tožeča stranka sklicevala, te niso obravnavale primerljivih položajev. V njih se je sodišče ukvarjalo z drugimi deli, ki bi utegnila predstavljati začetek gradnje: v sodbi I U 1274/2017 z dne 7. 6. 2018 postavitev električnega priključka; v sodbi III U 128/2019 z dne 26. 5. 2019 zakoličenje in izkop gradbene jame; v sodbi IV U 41/2018 z dne 6. 10. 2020 pa z rušenjem obstoječe stavbe in izvedbo pripravljalnih del. Tožeča stranka ni trdila, da je opravila katero od opisanih del.

25. Izpodbijana odločba je pravilna in zakonita. Sodišče je zato tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

26. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.

Objavljen v Uradnih istih Republike Slovenije, številke: 110/2002 z dne 18. 12. 2002, 47/2004 z dne 30. 4. 2004, 126/2007 z dne 31. 12. 2007, 108/2009 z dne 28. 12. 2009, 57/2012 z dne 27. 7. 2012, 110/2013 z dne 27. 12. 2013, 19/2015 z dne 20. 3. 2015, 61/2017 z dne 2. 11. 2017 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številke: U-I-152/00-23 z dne 25. 9. 2003, U-I-1/03-15 z dne 20. 5. 2004, U-I-150/04-19 z dne 1. 12. 2005, U-I-286/04-46 z dne 26. 10. 2006, U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011, U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014 in U-I-64/14-20 z dne 24. 11. 2017.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 26/1999 z dne 15. 4. 1999, 96/2002 z dne 14. 11. 2002, 110/2002 z dne 18. 12. 2002, 2ZU/2004 z dne 15. 1. 2004, 52/2007 z dne 12. 6. 2007, 45/2008 z dne 8. 5. 2008, 74/2012 z dne 8. 10. 2012, 10/2017 z dne 27. 2. 2017, 32/2018 z dne 11. 5. 2018 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije številke U-I-255/99-28 z dne 5. 6. 2003, U-I-145/03-9 z dne 23. 6. 2005, Up-258/03-14 z dne 22. 9. 2005, U-I-55/04-10 ter Up-90/04-15 z dne 6. 4. 2006, U-I-146/07-34 z dne 13. 11. 2008, U-I-279/08-8 z dne 17. 12. 2008, U-I-279/08-14 z dne 9. 7. 2009, U-I-164/09-13 z dne 4. 2. 2010, U-I-200/09-14 z dne 20. 5. 2010, U-I-161/10-12 z dne 9. 12. 2010, U-I-74/12-6 z dne 13. 9. 2012, U-I-290/12-9 z dne 25. 4. 2013, U-I-134/10-28 z dne 24. 10.2013 ter U-I-48/11-10, Up-274/11-9 z dne 16. 1. 2014, U-I-74/14-9 z dne 17. 6. 2016 in U-I-5/16-9 z dne 19. 1. 2017.

Primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 232/2017 z dne 30. 1. 2019, 12. točka, X Ips 147/2016 z dne 24. 1. 2018, 10. točka, X Ips 265/2015 z dne 30. 8. 2017, 16. točka, X Ips 341/2015 z dne 7. 12. 2016, 10. in 11. točka ter številne druge.

Manjka podatek, ki omogoča vabljenje priče na glavno obravnavo, tožeča stranka pa za to ni dala razumnega opravičila (glej Jan Zobec: Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 2. knjiga, Uradni list, GV Založba, 2005, Ljubljana, stran 457). Primerjaj še sklep in sodbo Vrhovnega sodišča II Ips 852/2007 z dne 5. 11. 2009, 11. točka, II Ips 319/2008 z dne 14. 10. 2009, 8. točka, sodbi II Ips 491/2009 z dne 10. 9. 2009, 12. točka, II Ips 399/2007 z dne 2. 10. 2008, šesti odstavek in nadaljnje.

To je predpis, ki je takrat veljal - v času priprave gradbišča.

Preprosto ni bilo potrebe po specialnem strokovnem znanju.

Glej Jan Zobec: Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 2. knjiga, Uradni list, GV Založba, 2005, Ljubljana, stran 478.

Objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, številka 55/2008 z dne 4. 6. 2008. Gre za različico, veljavno v času oprave zatrjevanih del.

Objavljen v Uradnih istih Republike Slovenije, številke: 61/2017 z dne 2. 11. 2017, 72/2017 z dne 15. 12. 2017, 65/2020 z dne 8. 5. 2020.

Zakonodajalec ob sprejemu tega pravila ni dal pojasnila čemu ta skrajni rok (Gradbeni zakon, prva obravnava, EVA: 2015-2550-0004, stran 136).

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 71, 71/1, 71/1-1, 73, 73/1, 80, 80/1, 80/3, 82

Pravilnik o gradbiščih (2008) - člen 8, 8/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.