UPRS Sodba I U 622/2022-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-03-07

ukrep gradbenega inšpektorja - inšpekcijski postopek - gradnja brez gradbenega dovoljenja - nelegalna gradnja - odstranitev objekta

Sodišče pritrjuje stališču upravnih organov, da pričetek legalizacije nelegalnega objekta ne predstavlja okoliščine, ki bi bila relevantna z vidika izdaje izpodbijane odločbe in presoje njene zakonitosti. Za odločitev v zadevi je namreč bistveno zgolj, da tožnik pred začetkom gradnje spornih objektov in v času izdaje izpodbijane odločbe za izvedeni poseg ni imel ustreznega dovoljenja; zakonitost izrečenega inšpekcijskega ukrepa se namreč presoja glede na pravno in dejansko stanje v času izdaje prvostopenjske upravne odločbe.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Koper, je kot prvostopenjski organ z izpodbijano odločbo odločil, da mora tožnik (kot inšpekcijski zavezanec) takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo na parc. št. 6982/1 in 6982/2, obe k. o. ..., in sicer: - gospodarskega objekta, tlorisnih dimenzij 7,2 m x 5,6 m, z leseno konstrukcijo in dvokapno streho, ki je izveden v osrednjem delu parc. št. 6982/1, k. o. ..., zahodno od dostopne poti in stoji na betonski plošči, - dvoetažnega počitniškega objekta tlorisnih dimenzij 12,70 m x 10,95 m (brez stopnišč, a vključno s teraso, balkonom in nadstreškom), ki je izveden na parc. 6982/1 ter 6982/2, obe k. o. ..., južno od prej opisanega objekta in je klasično grajen, z dvonivojsko dvokapno streho na osnovnem delu, ter stopnišč, ki so izvedena ob njem, to je stopnišča maksimalnih tlorisnih dimenzij 7,30 m x 3 m, ki je izvedeno severno od objekta, stopnišča maksimalnih tlorisnih dimenzij 3,65 m x 1,8 m, ki je izvedeno ob južni strani objekta in vodi s terena pred kletjo na teraso, ter krožnega stopnišča maksimalnih tlorisnih dimenzij 2,2 m x 2,9 m, ki je izvedeno ob južni strani objekta, na nivoju pritličja (1. točka izreka) ter da mora tožnik na svoje stroške v treh mesecih od prejema odločbe odstraniti predhodno opredeljeno gradnjo in vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka). Prvostopenjski organ je podal še opozorilo po prvem odstavku 89. člena Gradbenega zakona - GZ (3. točka izreka), izrekel prepovedi po prvem odstavku 93. člena GZ (4. točka izreka), odločil o označitvi objekta s tablo po prvem odstavku 96. člena GZ (5. točka izreka), podal pouk o tem, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka izreka) ter navedel, da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (7. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja obširen povzetek teka inšpekcijskih postopkov, aktivnosti tožnika (in njegovih pravnih prednikov) glede pridobivanja dovoljenj za počitniški objekt ter ugotovitve glede dejanskega stanja obeh objektov. Prvostopenjski organ zaključuje, da so bile na parc. št. 6982/1 ter 6982/2, obe k. o. ..., izvedene gradnje, za katere je treba pridobiti pravnomočno gradbeno dovoljenje. Izveden počitniški objekt ni skladen z izdanima lokacijskim in gradbenim dovoljenjem, hkrati pa ga s slednjim ni mogoče uskladiti. Objekta sta skladno z GZ zato nelegalna objekta.

3. Toženka je (kot drugostopenjski organ) zavrnila tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi svoje odločbe pojasnjuje, da je bilo tožniku v letu 1997 izdano lokacijsko dovoljenje za legalizacijo pomožnega kmetijskega objekta s pogojem sanacije na parc. št. 6982/1 ter 6982/2, obe k. o. ... Tožnik je nato 1999 pridobil gradbeno dovoljenje za legalizacijo s pogojem sanacije tega objekta. Navedeno gradbeno dovoljenje je bilo priloženo že na začetku inšpekcijskega postopka v letu 2001, iz javnih evidenc izhaja, da po letu 1999 za gradnjo na obravnavanih zemljiščih drugo gradbeno dovoljenje ni bilo izdano. Zgrajen objekt ni skladen z izdanima dovoljenjema, saj je izveden v večji etažnosti in tlorisnih dimenzijah. Glede na navedeno zgrajenega objekta ni mogoče uskladiti z izdanim gradbenim dovoljenjem, tako da bi bili odstranjeni le posamezni deli, zato je objekt, vključno s stopnišči ob njem, v celoti nelegalna gradnja. Tožnik je na istih zemljiščih zgradil še en gospodarski objekt, za katerega ni pridobil gradbenega dovoljenja in je prav tako nelegalen objekt. Izrečen inšpekcijski ukrep je določen po samem zakonu (82. člen GZ), zato upravni organ ni imel podlage oz. razloga za presojo morebitne (ne)sorazmernosti izrečenega ukrepa. Prvostopenjski organ tudi ne presoja pogojev za legalizacijo objekta, temveč opravlja inšpekcijski nadzor po Zakonu o inšpekcijskem nadzoru (ZIN), v primeru ugotovitve kršitve predpisov pa izreče ustrezen inšpekcijski ukrep. Inšpekcijski postopek je ločen od postopka pridobivanja gradbenega dovoljenja, zato so navedbe o postopku legalizacije nerelavantne. Takšno je tudi stališče iz sodne prakse (sodba Vrhovnega sodišča, X Ips 928/2005 z dne 2. 4. 2009, ter sodba Upravnega sodišča, II U 330/2011).

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo. Uveljavlja, da je v postopku prišlo do napačne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, saj gradbena inšpektorica ni upoštevala, da je imel tožnik že izdano gradbeno dovoljenje in da je sam pričel s postopkom legalizacije. Tožnik je inšpektorat obvestil, da je kot novi lastnik nepremičnin naročil projektno dokumentacijo za legalizacijo posegov na parcelah, da je ta že v postopku izdelave ter da se urejajo tudi geodetske zadeve. Prav tako ima tožnik za dvoetažni počitniški objekt gradbeno dovoljenje, ki sicer ni bilo izdano v obsegu, v katerem je trenutno zgrajen objekt, vendar bi organ lahko zahteval zgolj odstranitev objekta preko določenih gabaritov. V upravnem postopku ni bilo upoštevano načelo sorazmernosti, ki inšpektorje veže na podlagi 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in 7. člena ZIN. Upoštevati bi bilo treba sprožene postopke legalizacije, kot tudi, da tožnik ni sam postavil nelegalnih objektov, pač pa jih je zgolj podedoval. Inšpekcijski organ je tožniku naložil težji ukrep, čeprav bi se enako lahko doseglo s postopkom legalizacije, ki je bil sprožen še pred izdajo izpodbijane odločbe. Tožnik sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži plačilo njegovih stroškov postopka.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala je upravne spise zadeve.

7. V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je prvostopenjski organ tožniku naložil odstranitev nelegalnih objektov na parc. št. 6982/1 ter 6982/2, obe k. o. ... (ter izrekel druge ukrepe, prepovedi in opozorila).

8. Tožnik najprej uveljavlja, da je bilo v zadevi napačno oz. nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, saj upravna organa nista upoštevala, da je bilo za objekt (razumeti gre, da se v tem delu tožnikove navedbe nanašajo na počitniški objekt) pridobljeno gradbeno dovoljenje in da je v teku postopek legalizacije.

9. Iz izpodbijane in drugostopenjske odločbe izhaja, da sta bila upravna organa z obstojem gradbenega dovoljenja, ki je bilo pravnim prednikom tožnika v letu 1999 izdano za "legalizacijo s pogojem sanacije pomožnega kmetijskega objekta" na parc. št. 6982/1 ter 6982/2, obe k. o. ..., seznanjena in da sta se do tega tudi opredelila. Upravna organa sta tako pojasnila, da je bilo navedeno gradbeno dovoljenje (ki se skupaj s projektom nahaja tudi v upravnem spisu zadeve) izdano za objekt, ki je tako po etažnosti kot po tlorisni površini bistveno drugačen od dejansko zgrajenega počitniškega objekta. Gradbeno dovoljenje iz leta 1999 se namreč na pritlični objekt dimenzij 6 m x 8 m, s prizidano shrambo dimenzij 3,5 m x 2,70 m, inšpektor pa je ob ogledu zgrajenega objekta ugotovil, da gre za dvoetažni objekt tlorisnih dimenzij 12,70 m x 10,95 m (brez stopnišč, a vključno s teraso, balkonom in nadstreškom), z dvonivojsko dvokapno streho na osnovnem delu, ter stopnišč, ki so izvedena ob njem, to je stopnišča maksimalnih tlorisnih dimenzij 7,30 m x 3 m, ki je izvedeno severno od objekta, stopnišča maksimalnih tlorisnih dimenzij 3,65 m x 1,8 m, ki je izvedeno ob južni strani objekta in vodi s terena pred kletjo na teraso ter krožnega stopnišča maksimalnih tlorisnih dimenzij 2,2 m x 2,9 m, ki je izvedeno ob južni strani objekta, na nivoju pritličja. Prav tako sta upravna organa ugotovila, da je tožnik na že omenjenih parcelah zgradil tudi gospodarski objekt, tlorisnih dimenzij 7,2 m x 5,6 m. Tožnik navedenih ugotovitev upravnih organov glede vsebine gradbenega dovoljenja iz leta 1999 ter ob inšpekcijskem ogledu ugotovljenega dejanskega stanja zgrajenih objektov ne prereka, zato sodišče te ugotovitve šteje za nesporne.

10. Upravna organa sta v izdanih odločbah pojasnila tudi, zakaj je ob tako ugotovljenem dejanskem stanju objekta treba šteti za nelegalna. Za gospodarski objekt ni bilo izdano nobeno gradbeno dovoljenje, čeprav je bilo glede na predpise za gradnjo takšnega objekta potrebno, počitniškega objekta pa glede na opisane lastnosti po ugotovitvah inšpektorja ni mogoče uskladiti z izdanim gradbenim dovoljenjem, tako da bi bili odstranjeni le posamezni deli, zaradi česar je tega treba šteti za (v celoti) nelegalnega. Pravno podlago za slednje stališče upravnih organov predstavlja 18. točka prvega odstavka 3. člena GZ, ki kot nelegalen objekt opredeljuje tudi objekt, ki je zgrajen v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem, če ga gradbeno-tehnično ni mogoče uskladiti z gradbenim dovoljenjem.

11. Tožnik v tožbi s tem v zvezi sicer navaja, da bi lahko upravni organ zahteval zgolj odstranitev objekta preko določenih gabaritov, vendar pa tega z ničemer ne konkretizira, zato vsebinski preizkus tega ugovora ni mogoč.

12. Kolikor tožnik uveljavlja, da upravna organa nista upoštevala, da je tožnik pričel s postopkom legalizacije objekta (objektov), sodišče pritrjuje stališču upravnih organov, da pričetek legalizacije nelegalnega objekta ne predstavlja okoliščine, ki bi bila relevantna z vidika izdaje izpodbijane odločbe in presoje njene zakonitosti. Za odločitev v zadevi je namreč bistveno zgolj, da tožnik pred začetkom gradnje spornih objektov in v času izdaje izpodbijane odločbe za izvedeni poseg ni imel ustreznega dovoljenja; zakonitost izrečenega inšpekcijskega ukrepa se namreč presoja glede na pravno in dejansko stanje v času izdaje prvostopenjske upravne odločbe. Postopek pridobivanja dovoljenj je ločen od obravnavanega (inšpekcijskega) postopka, morebitna kasnejša pridobitev gradbenega dovoljenja pa lahko vpliva le na izvršitev izpodbijane inšpekcijske odločbe (tako npr. tudi Vrhovno sodišče v sodbi, X Ips 928/2005 z dne 2. 4. 2009, na katero se sklicuje tudi toženka v drugostopenjski odločbi).

13. Neupoštevno je tudi tožnikovo sklicevanje, da sam ni postavil spornih objektov, pač pa je nepremičnini (na katerih stojita) podedoval. GZ v prvem odstavku 79. člena določa, da je inšpekcijski zavezanec v postopku inšpekcijskega nadzora investitor, če je investitor neznan, pa se za inšpekcijskega zavezanca šteje zemljiškoknjižni lastnik zemljišča ali objekta, na katerem se izvaja gradnja. Inšpekcijski ukrepi zaradi nedovoljenih posegov so tako v prvi vrsti uperjeni zoper investitorje, ki gradijo brez ustreznih dovoljenj. Ker pa je namen inšpekcijskih ukrepov vzpostavitev stanja, kakršno je bilo pred nedovoljeno gradnjo, sprememba lastništva oziroma sprememba nosilca obveznosti ne more biti ovira za odpravo nezakonitega položaja. Pri tem ni pomembno, ali so pravni nasledniki sami nadaljevali z nedovoljeno gradnjo ali prispevali k njej. Tako se inšpekcijski ukrepi lahko prenesejo na zavezančeve pravne naslednike, to je tiste osebe, ki pridobijo nelegalno zgrajeni objekt, saj je ukrep v javnem interesu vezan na bistveno lastnost objekta - njegovo nelegalnost. S prenosom pravic pa ta pomanjkljivost ne preneha.

14. Tožnik uveljavlja še, da je inšpekcijski ukrep, s katerim mu je bila naložena odstranitev nelegalnih objektov, nesorazmeren, saj si prizadeva za legalizacijo teh, s katero bi bil dosežen namen GZ.

15. Sodišče s tem v zvezi najprej ponavlja, da za odločitev v obravnavni zadevi zatrjevana okoliščina, da je tožnik pričel s postopki legalizacije predmetnih objektov, ni relavantna. Ob tem sodišče dodaja, da so inšpekcijski ukrepi v primeru nelegalne gradnje določeni v zakonu. Iz prvega odstavka 82. člena GZ tako izhaja, da v primeru nelegalnega objekta gradbeni inšpektor, drug pristojni inšpektor ali občinski inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi in da se zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku odstrani na stroške inšpekcijskega zavezanca, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni mogoča. V okoliščinah predmetne zadeve, ko je inšpektor ugotovil, da obravnavana objekta v celoti predstavljata nelegalno gradnjo, je tožniku lahko izrekel zgolj predstavljene ukrepe, tj. ustavitev gradnje objektov in njuno odstranitev ter vzpostavitev prejšnjega stanja. Za stališče tožnika, da bi inšpektor v takšnem položaju lahko inšpekcijski postopek zaključil tudi brez izreka navedenih ukrepov, in sicer na podlagi upoštevanja okoliščine, da je tožnik pričel s postopki za legalizacijo objektov, zakonske podlage ni. Iz predstavljenih razlogov je treba zavrniti tudi (izključno na navedenem napačnem stališču temelječ) tožbeni očitek, da je upravni organ z izrečenim ukrepom kršil načelo sorazmernosti.

16. Po povedanem sodišče sodi, da tožnik nezakonitosti izpodbijane odločbe ni uspel izkazati. Ker sodišče obenem ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

17. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj sta se tožnik in toženka tej pisno odpovedala (279.a člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

18. Tožnik je zahteval povrnitev stroškov upravnega spora.

19. Odločitev o stroških tožnika temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 3, 3/1, 3/1-18, 82, 82/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.