UPRS Sodba I U 1714/2022-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-09-20

COVID-19 - nadomestilo plače - upravna odločba - upravni akt - obvezne sestavine odločbe - pravica do pritožbe - molk organa

Zahtevek za vračilo sredstev praviloma ni upravna odločba. Kljub temu pa je takšen zahtevek mogoče šteti za upravno odločbo, če ima (ne glede na naslov) njegova vsebina elemente upravne odločbe. Iz obrazložitve zahtevka na vračilo sredstev z dne 13. 12. 2021 izhaja, da je z njim ZRSZ na podlagi 45. člena ZDUOP ter 7. člena Sklepa, tožnici naložil povrnitev sredstev v višini 28.331,97 EUR. Hkrati je navedel vsa dejstva, ki so podlaga za takšen zahtevek, določil je tudi rok za izpolnitev naložene obveznosti in pravne posledice v primeru neizpolnitve obveznosti. V zahtevku na vračilo sredstev je bil razviden datum izvršljivosti, znesek obveznosti in tek zamudnih obresti. Glede na tako vsebino, zahtevek za vračilo sredstev z dne 13. 12. 2021 upravna odločba, s katero je bilo odločeno o obveznosti tožnice.

45. člen ZDUOP, ki določa, da zoper sklep ni pritožbe. Sodišče se z navedenim ne strinja in pritrjuje tožnici, ki pravilno opozarja, da 45. člen ZDUOP ureja postopek in način uveljavljanja povračila nadomestila plače, torej ureja vlogo, s katero se pridobi pravica do nadomestila in ne postopek vračila morebitnih neutemeljeno izplačanih sredstev. Vračilo neupravičeno prejetih sredstev je urejeno v sedmem odstavku 47. člena ZDUOP, ta člen pa pravice do pritožbe ne izključuje.

I. Tožbi se ugodi tako, da se Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti naloži, da v roku 30 dni od izdaje te sodbe odloči o ugovoru tožnice z dne 15. 12. 2021 na zahtevek za vračilo sredstev z dne 13. 12. 2021.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve sodbe povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka tega roka dalje do plačila.

1. Tožnica je pri naslovnem sodišču vložila tožbo zaradi molka organa druge stopnje odločbe Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju drugostopenjski organ). Dne 10. 2. 2021 je na Zavod RS za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ) vložila vlogo za delno povračilo izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo. Dne 6. 3. 2021 je ZRSZ izdal sklep o delnem povračilu izplačanih nadomestil plač, s katerim je tožnici priznal pravico do delnega povračila izplačanih nadomestil. ZRSZ je kasneje uvedel postopek nadzora glede pravilnosti izjav, ki jih je tožnica priložila vlogi za uveljavljanje pravice do povračila, saj naj bi bila predložena neresnična izjava. Tožnici je bilo najprej vročeno Poročilo o opravljenem nadzoru z dne 8. 12. 2021, ki ni vsebovalo pravnega pouka, neposredno po vročitvi poročila pa ji je bil vročen še Zahtevek ZRSZ z dne 13. 12. 2021 za vračilo sredstev v višini 28.331,97 EUR, prav tako brez pravnega pouka. Po mnenju tožnice je bilo dejansko stanje nepravilno oziroma nepopolno ugotovljeno, zato je na poročilo in zahtevek vložila ugovor. ZRSZ se je do ugovora opredelil le z dopisom z dne 19. 1. 2022, v katerem je pojasnil, da pritožba po zakonu ni dopustna. Ker o pravicah tožnice ZRSZ ni odločil z odločbo, ki bi predstavljala ustrezen pravni naslov, je tožnica na ZRSZ naslovila zahtevo za izdajo odločbe, o kateri ZRSZ ni odločil. Z neizdajo odločbe je ZRSZ kršil ustavno zagotovljeno pravico do pravnega sredstva, tožnici je bil onemogočen dostop do sodišč, s tem pa je ZRSZ povzročil tudi več bistvenih kršitev pravil postopka. Zaradi opisanih kršitev je tožnica na drugostopenjski organ vložila pritožbo zaradi neizdaje odločbe in predlagala, da se pritožbi ugodi. Kljub pozivu na izdajo odločbe pa tudi drugostopenjski organ o pritožbi ni odločil. Tožničina primarna zahteva je tako izdaja upravnega akta ZRSZ, s katerim bi bilo odločeno o obveznosti vračila sredstev oziroma o ugovoru tožnice, podrejeno pa tožnica zahteva odločitev drugostopenjskega organa. Meni namreč, da je obveznost vračila sredstev v celoti neutemeljena, saj tožnica ni kršila določbe sedmega odstavka 47. člena Zakona o dodatnih ukrepih za omilitev posledic Covid-19 (v nadaljevanju ZDUOP). Nepravilen je zaključek nadzora pravilnosti izjav kot podlage za vračilo sredstev. Tožnica je predložila resnično izjavo, saj je na dan vloge imela dejansko in pravočasno izpolnjene obveznosti predložitve vseh obračunov davčnih odtegljajev za dohodke iz delovnega razmerja. Kot delodajalka je 1. 2. 2021 predložila obračun davčnih odtegljajev za dohodke iz delovnega razmerja za december 2020, pri sami predložitvi pa je prišlo do očitne pisne pomote, saj je bil oddan REK-1 z napako v zaporedni številki mesecev. Sodišče naj zato tožbi ugodi in ZRSZ naloži, da v roku 30 dni od izdaje sodbe izda upravni akt, s katerim bo odločil o ugovoru tožeče stranke zoper poročilo z dne 8. 12. 2021 in zahtevek z dne 13. 12. 2021 oz. podredno, naj drugostopenjskemu organu naloži, da v roku 30 dni odloči o pritožbi tožnice. Toženki naj se tudi naloži povrnitev stroškov postopka.

2. Sodišče je tožbo na podlagi 38. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) poslalo toženki v odgovor. Dne 6. 1. 2023 je prejelo odgovor, da je drugostopenjski organ z odločbo 11008-344/2022/3 z dne 13. 12. 2022 pritožbo tožnice zavrgel.

3. Sodišče je tožnico z navedenim seznanilo in jo pozvalo, da sporoči, ali še vztraja pri tožbi. Tožnica je sporočila, da pri tožbi vztraja in jo hkrati razširja na odločbo drugostopenjskega organa 11008-344/2022/3 z dne 13. 12. 2022, zoper katero je iz previdnosti vložila še eno tožbo. Tožnica izpostavlja, da je drugostopenjski organ zamudil zakonsko predpisan rok za izdajo odločbe o pritožbi. Z odločbo z dne 13. 12. 2022 je drugostopenjski organ odločil, da se pritožba zavrže, pri tem pa podal skopo obrazložitev, da je zahtevek (dopis) ZRSZ predstavljal upravno odločbo, zoper katero po zakonu ni dovoljena pritožba. Z navedeno odločitvijo se tožnica ne strinja. Drugostopenjski organ se tudi ni opredelil do vseh v pritožbi vsebovanih očitkov tožnice, neutemeljeno in neizkazano pa tudi navaja, da naj bi Upravno sodišče RS že razsojalo v podobni zadevi (sklep I U 123/2022 z dne 17. 2. 2022). Z navedenim sklepom je sodišče zavzelo stališče, da pri presoji ni bistveno, ali ima akt s formalnopravnega vidika vse elemente odločbe, ampak ali je z aktom organ v materialnopravnem smislu odločil o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi. Zoper zahtevek za vračilo sredstev z dne 13. 12. 2021 je izključena možnost pritožbe, saj je po izrecni zakonski določbi možen le upravni spor. Ker je pritožbo zaradi molka organa mogoče vložiti le, ko je zoper odločbo na prvi stopnji dopustna pritožba, je bilo treba pritožbo zavreči. Drugostopenjski organ tako stoji na stališču, da je zahtevek za vračilo sredstev, ki dejansko predstavlja zgolj dopis, šteti za upravno odločbo, za kar ne navede nobene zakonske podlage, sklicuje se zgolj na navedeni sklep Upravnega sodišča RS. Tožnica opozarja, da 45. člen ZDUOP, na katerega se sklicuje drugostopenjski organ, ureja postopek in način uveljavljanja povračila nadomestila plače, torej ureja vlogo, s katero se pridobi pravica do nadomestila in ne postopek vračila morebitnih neutemeljeno izplačanih sredstev. ZDUOP v šestem odstavku 45. člena določa, da o vlogi za priznanje pravice do nadomestila odloči v 15. dneh od vložitve s sklepom, zoper katerega ni mogoča pritožba, možen pa je upravni spor. Predmetni zakon navodil in postopka glede odločanja o vračilu sredstev ne vsebuje. Zato je razširitev predmetnega zakonskega določila na izključitev pravice do pritožbe glede odločanja o vračilu sredstev po mnenju tožnice pravno nedopustna. Zoper upravno odločbo, s katero bi moralo biti odločeno glede vračila sredstev, pa le-ta nikoli ni bila izdana, pritožba zakonsko ni izključena, zato je dopustna tudi pritožba zaradi molka prvostopenjskega organa. Dopis (zahtevek za vračilo sredstev), nima vseh bistvenih sestavin odločbe, saj nima niti pravnega pouka. Ugovor tožnice z dne 15. 12. 2021 je treba šteti za pritožbo in o njej bi moralo biti odločeno z odločbo. Če pa je pritožba res izključena, pa naj sodišče šteje to kot pravočasno tožbo zoper odločitev z dne 13. 12. 2021. Drugostopenjski organ se v odločbi z dne 13. 12. 2022 sploh ni opredelil glede zmotne ugotovitve dejanskega stanja, ni se opredelil do očitanih kršitev določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Sodišču zato predlaga, da tudi odločbo z dne 13. 12. 2022 odpravi ter zadevo vrne v ponovni postopek, da se o njej meritorno odloči.

4. Toženka v odgovoru na pripravljalno vlogo prereka tožničine navedbe. Z določbami 47. člena ZDUOP se urejajo obveznosti delodajalca glede povračila izplačanih nadomestil plače, skladno s 45. členom ZDUOP, po šestem odstavku 45. člena pa o vlogi, to je o pravici do povračila izplačanih nadomestil plače, odloči ZRSZ s sklepom, zoper katerega ni pritožbe, možen pa je upravni spor. Z ZDUOP je v postopkih uveljavljanja povračila izplačanih nadomestil plač pritožba z zakonom izključena. Neutemeljene so navedbe tožnice, da je s tem prikrajšana za pravno varstvo oziroma da ji je bilo pravno varstvo odvzeto. Ne glede na to, da na zahtevku za vračilo sredstev ni bil naveden pravni pouk, bi tožnica morala in mogla, v kolikor je menila, da so ji kršene človekove pravice in temeljne svoboščine, vložiti tožbo na podlagi 4. člena ZUS-1. Tožnici še pojasni, da ji ni bil naložen odvzem finančnih sredstev, temveč vračilo sredstev, ker ni izpolnila svojih obveznosti. V zvezi z očitanimi formalnimi pomanjkljivostmi zahtevka ponovno opozarja na stališče naslovnega sodišča v sklepu I U 123/2022. V zvezi s predlogom tožnice, da naj v primeru, v kolikor bo sodišče štelo, da je pritožba izključena, šteje to kot pravočasno tožbo zoper odločitev organa prve stopnje, pa opozarja, da za takšno ravnanje ni pravne podlage.

5. Tožnica v drugi pripravljalni vlogi vztraja pri vseh že podanih navedbah. Glede sklicevanja na sklep I U 123/2022 opozarja, da kolikor ne predstavlja podlage za odločitev, ni smiselno, da se toženka nanj sklicuje in ga povzema v obrazložitvi odločbe. Prereka tudi razlage toženke glede izključitve pritožbe in ponovno izpostavlja, da niti 47. člen 45. člen ZDUOP, pravice do pritožbe zoper odločitev o vračilu sredstev ne izključujeta. Člen 45. ZDUOP ureja postopek in način uveljavljanja povračila nadomestila plače, ne pa postopka vračila morebitno neutemeljeno izplačanih sredstev. V 47. členu ZDUOP pa so urejene obveznosti delodajalca, kakršno predstavlja tudi vračilo sredstev. Le-to je urejeno v sedmem odstavku, ki pa ne določa niti načina vračila teh sredstev niti postopka izdaje pravnega naslova za vračilo in ne izključuje možnosti pritožbe. Razširitev predmetnega zakonskega določila na izključitev pravice do pritožbe je zato po mnenju tožnice pravno nedopustna. Zoper upravno odločbo, s katero bi moralo biti odločeno glede vračila sredstev, pritožba zakonsko ni izključena. Iz predmetnega zakona niti ne izhaja, da lahko pri odločanju o neutemeljenosti izplačila in povrnitve sredstev odloči z dopisom in s tem stranko prikrajša za temeljno ustavno pravico do pritožbe. O pridobitvi sredstev je namreč odločeno z odločbo in izdane odločbe ne more odpraviti dopis. Zato vztraja, da zahtevka ni mogoče šteti za upravno odločbo. Dopis tožnice z dne 15. 12. 2021 je treba šteti za pritožbo in o njej bi moralo biti odločeno z odločbo. Tožnica zato vztraja, da dopis in zahtevek ZRSZ ne predstavljata odločbe, zato je podan nedopusten molk organa prve stopnje.

7. Po določbi tretjega odstavka 5. člena ZUS-1 je upravni spor dopusten tudi v primeru, če upravni akt tožniku ni bil izdan ali mu ni bil vročen v predpisanem roku. Procesne predpostavke za vložitev takšne tožbe zaradi molka organa so določene v 28. členu ZUS-1. Stranka lahko sproži upravni spor, če organ druge stopnje v dveh mesecih ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, ne izda odločbe o strankini pritožbi zoper odločbo prve stopnje in če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh. Upravni spor pa lahko stranka sproži tudi, če organ prve stopnje ne izda odločbe, zoper katero ni pritožbe, ter v primeru, če organ v treh letih od začetka postopka ni izdal dokončnega upravnega akta, ne glede na to, ali so v tem postopku že bila uporabljena redna ali izredna pravna sredstva, razen če je bil postopek ustavljen (tretji odstavek 28. člena ZUS-1).

8. Kot izhaja iz navedb strank, prilog k tožbi ter podatkov upravnega spisa, in kar med strankama niti ni sporno, je tožnica po tem, ko ji je bil vročen zahtevek ZRSZ z dne 13. 12. 2021 za vračilo sredstev v višini 28.331,97 EUR, kljub izostanku pravnega pouka, zoper navedeni zahtevek vložila ugovor. Z dopisom z dne 19. 1. 2022 je ZRSZ pojasnil, da pritožba zoper zahtevek ni dovoljena, predlogu tožnice za ustavitev postopka vračila sredstev pa ni mogoče ugoditi. Ker o ugovoru ni bilo odločeno z ustrezno odločbo, ki bi predstavljala ustrezen pravni naslov, je tožnica na ZRSZ naslovila zahtevo za izdajo odločbe. ZRSZ ni izdal nobene odločbe oz. se do ugovornih razlogov ni opredelil, zato gre po mnenju tožnice za molk organa.

9. Drugostopenjski organ v odgovoru na pripravljalno vlogo opozarja na sklep naslovnega sodišča I U 123/2022-6 z dne 17. 2. 2022. Z navedenim sklepom je sodišče zavzelo stališče, da zahtevek za vračilo sredstev praviloma ni upravna odločba. Kljub temu pa je takšen zahtevek mogoče šteti za upravno odločbo, če ima (ne glede na naslov) njegova vsebina elemente upravne odločbe. V obravnavanem primeru iz obrazložitve zahtevka na vračilo sredstev z dne 13. 12. 2021 izhaja, da je z njim ZRSZ na podlagi 45. člena ZDUOP ter 7. člena Sklepa o povračilu izplačanih nadomestil plač z dne 6. 3. 2021, tožnici naložil povrnitev sredstev v višini 28.331,97 EUR. Hkrati je navedel vsa dejstva, ki so podlaga za takšen zahtevek, določil je tudi rok za izpolnitev naložene obveznosti in pravne posledice v primeru neizpolnitve obveznosti. V zahtevku na vračilo sredstev je bil razviden datum izvršljivosti, znesek obveznosti in tek zamudnih obresti. Kot pravilno pojasni drugostopenjski organ je glede na tako vsebino, zahtevek za vračilo sredstev z dne 13. 12. 2021 upravna odločba, s katero je bilo odločeno o obveznosti tožnice. Ta zahtevek je zato treba šteti za akt iz 2. člena ZUS-1, kar pomeni, da bi moral ZRSZ tožnico poučiti o pravici do pravnega varstva, čeprav zahtevek nima strukture in vseh sestavin, ki jih kot obvezne za upravno odločbo določa 210. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Kot že rečeno, pri presoji izpodbijanega akta ni bistveno, ali ima akt s formalnega vidika vse elemente odločbe, ampak ali je z aktom organ v materialnopravnem smislu odločil o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi.

10. V skladu s prvim odstavkom 13. člena ZUP ima stranka zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, pravico pritožbe. Pritožbo je mogoče v posameznih upravnih zadevah izključiti samo z zakonom. To pomeni, da bi morala biti pritožba zagotovljena tudi v obravnavani zadevi, saj ne gre za položaj iz drugega in tretjega odstavka navedenega člena. V ZDUOP namreč ni predpisano, da pritožba ni dovoljena, da v obravnavani zadevi pritožba ne bi bila dovoljena, ne izhaja niti iz drugega zakona. Drugostopenjski organ sicer v odgovoru na pripravljalno vlogo pojasnjuje, da pritožbe ni, možen pa je upravni spor. V zvezi z navedenim se sklicuje na šesti odstavek 45. člen ZDUOP, ki določa, da zoper sklep ni pritožbe. Sodišče se z navedenim ne strinja in pritrjuje tožnici, ki pravilno opozarja, da 45. člen ZDUOP ureja postopek in način uveljavljanja povračila nadomestila plače, torej ureja vlogo, s katero se pridobi pravica do nadomestila in ne postopek vračila morebitnih neutemeljeno izplačanih sredstev. Vračilo neupravičeno prejetih sredstev, kar je predmet obravnavanja v konkretnem primeru, pa je urejeno v sedmem odstavku 47. člena ZDUOP, ta člen pa pravice do pritožbe ne izključuje.

11. Pravica pritožbe, zagotovljena v 13. členu ZUP, pomeni pravico stranke do rednega pravnega sredstva, ki ima odložilni učinek (če ni z zakonom določena izjema) in devolutivni učinek (o njej odloča organ druge stopnje). V obravnavanem primeru to pomeni, da je za odločitev o pritožbi pristojno Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti. Tožnica je, kljub temu da zahtevek za vračilo sredstev ni imel pravnega pouka, zoper zahtevek za vračilo sredstev vložila pritožbo, ki jo je naslovila kot ugovor, o katerem pristojni organ ni odločil. Na vloženi ugovor je tožnica s strani ZRSZ prejela le odgovor na dopis z dne 19. 1. 2022, iz katerega pa eksplicitno izhaja, da ne gre za odločitev o pritožbi, saj zoper zahtevek pritožba po zakonu ni dopustna, o ugovoru pa ni bilo odločeno.

12. Ker je po obrazloženem sodišče ugotovilo, da je tožba zaradi molka upravičena, je iz predstavljenih razlogov zahtevku tožnice ugodilo tako, da je na podlagi prvega odstavka 69. člena ZUS-1 Ministrstvu za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti naložilo, da odloči o tožničinem ugovoru zoper zahtevek za vračilo sredstev in sicer v roku 30 dni od vročitve te sodbe. Ob tem sodišče dodaja, da je tožnica z eno od pripravljalnih vlog izpodbijala tudi odločbo Ministrstva za delo družino, socialne zadeve in enake možnosti 11008-344/2022/3 z dne 13. 12. 2022, ki pa ne more biti predmet presoje v tem upravnem sporu, v katerem je sodišče ugotavljalo utemeljenost tožbe zaradi molka organa.

13. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

14. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.

Zakon o dodatnih ukrepih za omilitev posledic COVID-19  (2021) - ZDUOP  - člen 45, 47, 47/7

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 5/3, 28

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.