UPRS Sodba I U 317/2021-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-04-14

CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO

ukrep inšpektorja za ceste - varovalni pas ceste - postavitev objekta za oglaševanje - pravna podlaga - dovoljenje - vzdrževanje ceste - soglasje Direkcije za ceste - prehodno obdobje

Rdeča nit odločitev Vrhovnega sodišča je, da je treba za presojo zakonitosti namestitve oglasnih tabel v varovalnem pasu ceste uporabiti zakon, veljaven v času njihove postavitve. ZCes-1, ki se je uporabljal v času izdaje izpodbijane odločbe, namreč ni imel pravil, ki bi urejala že izvršene posege, to je posege, storjene pred njegovo uveljavitvijo.

Pravna prednica tožeče stranke bi morala izpolniti zakonsko predpisane pogoje (po ZCes do 6. 6. 1997; po ZJC od 7. 6. 1997 do 24. 4. 2015) in pridobiti dovoljenje organizacije za redno vzdrževanje cest (drugi odstavek 108. člena ZCes) oziroma soglasje Direkcije za ceste (prvi odstavek 68. člena ZJC) za postavitev oglasnih tabel. ZJC je celo predvidel petletni prilagoditveni rok (prvi odstavek 86. člena ZJC).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektor za ceste (v nadaljevanju: Inšpektor) je tožeči stranki naložil, da odstrani dvanajst objektov za obveščanje in oglaševanje s kovinsko nosilno konstrukcijo in sicer pet na območju državne ceste ... - ... in sedem na območju državne hitre ceste ... - ... Sklenil je, da tožeča stranka ni imela soglasja upravljavca državnih cest (Direkcije Republike Slovenije za infrastrukturo ali Družbe za avtoceste v Republiki Sloveniji) za postavitev in uporabo teh oglaševalnih tabel oziroma panojev.

2. Ministrstvo za infrastrukturo (v nadaljevanju: Ministrstvo) mu je pritrdilo.

3. Z opisanimi odločitvami se tožeča stranka ni strinjala. Pojasnila je, da je pravna naslednica družbenega podjetja A. Takrat so bili postavljeni vsi objekti. Kot taki niso bili podvrženi pravilom Zakona o cestah (v nadaljevanju: ZCes

) ali Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju: ZJC

), temveč so zanje veljali posebni predpisi in pravila. Tako so bili na mejnem prehodu ... nameščeni po Odloku o zazidalnem načrtu „Mejni prehod Škofije“ (v nadaljevanju: Odlok

), soglasja pa so bila dana v specialnih prostorskih predpisih in v potrjenih gradbenih dovoljenjih. Enako velja za mejnih prehod ... Vse table za oglaševanje oziroma panoji se nahajajo v ožjem območju mejnega prehoda, neposredno ob državni meji. Tam velja obmejni režim, zato so v prometnem smislu izvzeti iz območij hitrih cest. Sicer je za obravnavanje te zadeve pristojen Inšpektorat za okolje in prostor. Poudarila je še, da Ministrstvo ni odgovorilo na njene pritožbene navedbe.

4. Tožena stranka je ponovila, da bi tožeča stranka morala pridobiti soglasje upravljalca državne ceste oziroma Družbe za avtoceste v Republiki Sloveniji najkasneje do 30. 6. 2005 ne glede na to, kdaj so bili objekti postavljeni. ZJC je v prehodnih in končnih določbah naložil, da se morajo neprometni zanki, ki so bili postavljeni na podlagi prej veljavnega ZCes, prilagoditi novim pravilom v petih letih od uveljavitve predpisa o prometni signalizaciji in prometni opremi na javnih cestah. S tega vidika ni pomembno, kdaj so bili objekti postavljeni. Prostorski akti urejajo gradnjo ter prostorsko ureditev s stališča prostora in okolja in kot taki ne posegajo v pristojnost državnih organov.

5. Med drugim odloča sodišče po sodniku posamezniku, če gre za enostavno dejansko in pravno stanje (tretja alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1

). To je izjema od kolegialne (senatne) sestave sodišča (prvi odstavek 13. člena ZUS-1); kriterij zanjo pa je pravni standard: enostavno dejansko in pravno stanje.

6. Za ta upravni spor je ključna razlaga ZCes, ZJC in ZCes-1. Gre za vprašanje uporabe materialnega prava. Dejansko stanje zahtevno (ni večjega števila pravno pomembnih dejstev, ni potrebe po obseženem dokaznem postopku), niti se niso sprožile pomembne pravne dileme. Senat je zato presodil, da je izpolnjena predpostavka iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 in sklenil, da o zadevi odloča sodnica posameznica (sklep z dne 16. 3. 2023).

7. Stranki tej odločitvi nista oporekali (druga stran listovne številke spisa 43).

8. V upravnem sporu stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta (tretji odstavek 20. člena ZUS-1).

9. Odgovor na tožbo je vseboval nove dokaze: izpise WEPS 2017 in 2012, posnetke Google maps september 2013 in sliki iz banke cestnih podatkov. Sodišče jih ni vzelo v obzir (tretji odstavek 20. člena ZUS-1). Ti dokazi bi morali biti obravnavani v upravnem postopku, torej že pred izdajo izpodbijane odločbe (tretji odstavek 20. člena ZUS-1).

10. Sodišče je prebralo ostale listine, ki sta jih stranki izročili (priloge A1 do A3, B1 ter B2) in upravni spis številka 06102-404/2020.

11. ZCes je veljal od 2. 1. 1982 do 6. 6. 1997. Prepovedal je postavitev spomenikov, spominskih napisov, reklam, nagrobnikov in drugih spominskih znamenj na cesti in na njenem varovalnem pasu (prvi odstavek 108. člena ZCes). Izjema so bili znaki, ki so opozarjali na kulturne spomenike, zgodovinske ali naravne znamenitosti ali obveščali o napravah in objektih, ki so v neposredni zvezi s prometom in turizmom (neprometni znaki). Zanje je organizacija za redno vzdrževanje cest lahko izdala dovoljenje za postavitev (drugi odstavek 108. člena ZCes). Postavili pa so se lahko le izven cestnega sveta,

na način, da niso ovirali ali ogrožali prometa, poškodovali ceste in kvarili naravnega okolja (tretji odstavek 108. člena ZCes). Podrobnejša pravila o tem je izdal Republiški upravni organ, pristojen za promet (četrti odstavek 108. člena ZCes). Pravilnik o neprometnih znakih (v nadaljevanju: Pravilnik ZCes

) sicer ni dovolil neprometnih znakov ob avtomobilskih cestah (4. člen Pravilnika ZCes). Za ostale pa je predpisal namestitev izven cestnega sveta, tako, da niso ovirali ali ogrožali prometa, poškodovali ceste in kvarili naravnega okolja (prvi odstavek 11. člena Pravilnika ZCes). Dovoljenje za postavitev je izdala temeljna organizacija združenega dela, ki je opravljala dejavnost vzdrževanja in varstva cest (drugi odstavek 11. člena Pravilnika ZCes).

12. Sledil je ZJC, ki je nadomestil ZCes.

Ta je v prvem odstavku 86. člena določil petletni rok, ki je tekel od sprejema podzakonskega predpisa, za prilagoditev zakonskim (67. in 68. členu ZJC) in podzakonskim pravilom za neprometne znake na javnih cestah (prvi odstavek 86. člena ZJC). Obenem je predpisal odstranitev neprometnih znakov, ki niso imeli dovoljenja ali pa so bili postavljeni v nasprotju z njim (drugi odstavek 86. člena ZJC). Na državni cesti so se lahko postavile table in napisi, ki so opozarjale na kulturni in zgodovinski spomenik ter naravno znamenitost ali turistično pomembno območje ali naselje in podobno (turistična in druga obvestilna signalizacija) le po predpisih o prometni signalizaciji.

O predlogu zainteresirane pravne ali fizične osebe za postavitev te signalizacije je odločila Direkcija za ceste (tretji odstavek 67. člena ZJC). Zunaj naselja ob državnih cestah je bila v varovalnem pasu postavitev turistične in druge obvestilne signalizacije prepovedana. Direkcija za ceste pa je lahko izdala soglasje, če so bila obvestila pomembna za udeležence v prometu in zanje ni bila predpisana prometna signalizacija. S soglasjem je določila pogoje njihove postavitve, vzdrževanja in odstranitve (prvi odstavek 68. člena ZJC). S Pravilnikom o prometni signalizaciji in prometni opremi na javnih cestah (v nadaljevanju: Pravilnik ZJC

) pa je prenehal veljati prejšnji Pravilnik ZCes. Nov je, razen obvestilnih tabel, „Dobrodošli v Sloveniji“, „Na svidenje“ in turistično informativnih tabel, prepovedal turistično in drugo obvestilno signalizacijo na avtocestah in hitrih cestah (drugi odstavek 110. člena Pravilnika ZJC).

13. V času izdaje izpodbijane odločbe pa je veljal Zakon o cestah (v nadaljevanju: ZCes-1

). Ta je vseboval podobna pravila kot njegovi predhodniki. Na državni cesti se je lahko namestila turistična in druga obvestilna prometna signalizacija po predpisih, ki so urejali prometno signalizacijo

(drugi odstavek 77. člena ZCes-1). Postavljanje in uporaba objektov za obveščanje in oglaševanje v območju državne ceste zunaj naselja ni bila dovoljena (prvi odstavek 78. člena ZCes-1). Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo pa je, pod določenimi pogoji, lahko soglašala z njimi (drugi, tretji, četrti in peti odstavek 78. člena ZCes-2).

15. V prvi vrsti je tožeča stranka trdila, da predmetne oglasne table niso bile podvržene pravilom ZCes, ZJC ali ZCes-1. Nameščene so bile v ožjem območju mejnih prehodov in zanje so veljali posebni predpisi. Kot take so izvzete iz prometnega režima hitrih cest. Ostali tožbeni očitki so šli v smeri pomanjkljivega pritožbenega odgovora in pristojnosti Inšpektorja.

16. Tožeča stranka ni oporekala, da objekti za obveščanje in oglaševanj stojijo v varovalnem pasu državnih cest izven naselij. Po njenih navedbah so bile postavljene med leti 1996 in 1999.

V tem času so njihovo namestitev urejali ZCes (do 6. 6. 1997), ZJC (od 7. 6. 1997 do 24. 4. 2015) in Pravilnik ZCes (do 30. 6. 2000).

17. O inšpekcijskem nadzoru cest in prepovedi retroaktivne veljave predpisov je v sodni praksi prelitega že kar nekaj črnila. Rdeča nit odločitev Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vrhovno sodišče) je, da je treba za presojo zakonitosti namestitve oglasnih tabel v varovalnem pasu ceste uporabiti zakon, veljaven v času njihove postavitve.

ZCes-1, ki se je uporabljal v času izdaje izpodbijane odločbe, namreč ni imel pravil, ki bi urejala že izvršene posege, to je posege, storjene pred njegovo uveljavitvijo.

Ustava Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava

) v prvem odstavku 155. člena prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov (prepoved retroaktivnosti); le zakon pa lahko določi, da imajo njegove posamezne določbe učinke za nazaj, če to zahteva javna korist in se s tem ne posega v pridobljene pravice (drugi odstavek 155. člena Ustave).

Ustavno sodišče Republike Slovenije pa je sklenilo, da gre za tako imenovano pravo retroaktivnost,

če določba naknadno, torej za nazaj poseže v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so nastala in učinkovala v času veljavnosti predhodnega predpisa.

18. Kot rečeno, ZCes-1 ne vsebuje pravil, ki bi urejala posege v varovalni pas ceste, storjene pred njegovo uveljavitvijo. To pa pomeni, da je treba upoštevati zakonodajo, ki je veljala v času namestitve oglasnih tabel, torej ZCes, ZJC in pa Pravilnik ZCes.

19. Našteti predpisi so (splošno) prepovedovali postavitev reklamnih tabel v varovalnem pasu državne ceste (prvi odstavek 108. člena ZCes, prvi odstavek 68. člena ZJC - izven naselij,

4. člen Pravilnika ZCes). Pod določenimi pogoji pa so dopuščali njihovo postavitev. Tako je lahko organizacija za redno vzdrževanje cest izdala dovoljenje za postavitev neprometnih znakov (drugi odstavek 108. člena ZCes); ti so morali biti izven cestnega sveta, niso smeli ovirati ali ogrožati prometa, poškodovati ceste ali kvariti naravnega okolja (tretji odstavek 108. člena ZCes). Podrobnejše je neprometne znake,

opredelil Pravilnik ZCes. Njegova pravila so veljala še v času ZJC, vse do 30. 6. 2000. Po slednjem je lahko Direkcija za ceste izdala soglasje za postavitev v varovalnem pasu le, če so bila obvestila pomembna za udeležence v prometu in zanje ni bila predpisana prometna signalizacija. V soglasju je določila pogoje namestitve, vzdrževanja in odstranitve (prvi odstavek 68. člena ZJC).

20. V tej luči se pokaže, da bi pravna prednica tožeče stranke morala izpolniti zakonsko predpisane pogoje (po ZCes do 6. 6. 1997; po ZJC od 7. 6. 1997 do 24. 4. 2015) in pridobiti dovoljenje organizacije za redno vzdrževanje cest (drugi odstavek 108. člena ZCes) oziroma soglasje Direkcije za ceste (prvi odstavek 68. člena ZJC) za postavitev oglasnih tabel. ZJC je celo predvidel petletni prilagoditveni rok (prvi odstavek 86. člena ZJC). Njeno sklicevanje na Odlok, Zakon o graditvi objektov na mejnih prehodih (v nadaljevanju: ZDVGOMP

) in Zakon o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (v nadaljevanju: ZUPUDPP

) nima teže. Medtem, ko sta ZDVGOMP in ZUPUDPP stopila v veljavo po postavitvi oglasnih tabel (prvi 30. 12. 2001 in drugi 27. 10. 2010) in že zato ne prideta v poštev, pa Odlok ni vseboval pravil o namestitvi oglasnih tabel v varovalnem pasu državne ceste. Prvi odstavek 6. člena Odloka je sicer govoril o prometnih površinah. Toda določil je le, da so te prvenstveno namenjene tekočem prometu v vzdolžni smeri, promet v prečni smeri pa je bil možen le na za to posebej označenih prometnih površinah. Sodišče na tem mestu še pripominja, da se prvih pet oglasnih tabel nahaja na območju katastrske občine ..., ki ni zajeta z Odlokom. Ta se se nanaša le na zemljišča v katastrski občini ... (drugi odstavek 3. člena Odloka).

21. Nenazadnje pa je ZDVGOMP urejal vprašanja povezana s pridobivanjem nepremičnin, pripravo in sprejemom lokacijskega načrta za mejni prehod, izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo objektov na območju mejnega prehoda, ki je potreben zaradi vključevanja Republike Slovenije v Evropsko unijo (prvi odstavek 1. člena ZDVGOMP). Tako tudi v tem zakonu sodišče ni zasledilo pravil o postavitvah oglasnih tabel v varovalnem pasu državne ceste. Enako velja za ZUPUDPP. Ta je določal prostorske ureditve državnega pomena, vsebino in postopek priprave državnega prostorskega načrta, način, kako se je ta postopek vodil, dovoljenje za umestitev v prostor, začasne ukrepe za zavarovanje urejanja prostora v območju načrtov, urejanje mej in parcelacije zemljišč v območju načrtov in pridobivanje nepremičnin in pravic na njih za izvedbo prostorskih ureditev (prvi in drugi odstavek 1. člena ZUPUDPP).

22. Končno pa tožeča stranka tudi kasneje, torej v času veljavnosti ZCes-1 ni pridobila soglasja za reklamne table. Tudi ta zakon ni dovoljeval postavljanja in uporabe objektov za obveščanje in oglaševanje v območju državne ceste zunaj naselja (prvi odstavek 78. člena ZCes-1). Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo pa je, pod določenimi pogoji, lahko soglašala z njihovo postavitvijo in uporabo (drugi, tretji, četrti in peti odstavek 78. člena ZCes-2).

23. Tožeča stranka je vztrajala, da so njene reklamne table „

skladne s specialnimi predpisi in postavljene z vsemi ustreznimi soglasji

.“ Toda v podkrepitev te navedbe ni ponudila ničesar. Z drugimi besedami, te trditve ni dokazala. V oziru na to, da sta na poziv Inšpektorja, ali je bilo za oglasne table kadarkoli dano soglasje, tako Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo,

kot Družba za avtoceste v Republiki Sloveniji d.d.

odgovorili nikalno, je na dlani sklep, da tožeča stranka oziroma njena pravna prednica nimata potrebnih dovoljenj oziroma soglasij zanje.

24. Sodišče zato nima dvomov, da je Inšpektor pravilno odredil odstranitev oglasnih tabel (6. točka prvega odstavka 118. člena ZCes-1).

25. Kar pa se tiče navedb o pristojnosti Inšpektorja, je na pomisleke tožeče stranke že izčrpno odgovorilo Ministrstvo. Sodišče se zato v tej točki le sklicuje na njegovo utemeljitev (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Pritožbo tožeče stranke je obravnavalo vsebinsko, zato tudi povsem splošen očitek v tej smeri, ni na mestu.

26. Izpodbijana odločba je pravilna in zakonita. Sodišče je zato tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

27. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Objavljen v Uradnih listih Socialistične Republike Slovenije, številke: 38/1981 z dne 25. 12. 1981, 7/1986 z dne 28. 2. 1986, 37/1987 z dne 9. 10. 1987 in 32/1989 z dne 2. 10. 1989.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 29/1997 z dne 23. 5. 1997, 18/2002 z dne 28. 2. 2002, 92/2005 z dne 18. 10. 2005, 45/2008 z dne 9. 5. 2008, 42/2009 z dne 5. 6. 2009, 109/2009 z dne 29. 12. 2009 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-224/00-15 z dne 9. 5. 2002.

Objavljen v Primorskih novicah, Uradne objave občin Ilirska Bistrica, Koper, Piran, Sežana 29/1991 z dne 30. 7. 1991.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.

Primerjaj smiselno sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 232/2017 z dne 30. 1. 2019, 12. točka, X Ips 147/2016 z dne 24. 1. 2018, 10. točka, X Ips 265/2015 z dne 30. 8. 2017, 16. točka, X Ips 341/2015 z dne 7. 12. 2016, 10. in 11. točka ter številne druge.

To je bil zemljiški pas ob cestnem telesu, pod njim in nad njim, največ 2 m preko zunanjega roba odvodnih jarkov, nožice nasipa, roba useka in cestnih objektov (četrta alineja prvega odstavka 60. člena ZCes).

Objavljen v Uradnih listih Socialistične Republike Slovenije, številki: 17/1982 z dne 13. 4. 1982 in 22/1984 z dne 6. 7. 1984.

Ta zakon ni več poznal pojma neprometnih znakov, temveč prometno signalizacijo in prometno opremo kot sestavni del javne ceste (deseta alineja prvega odstavka 13. člena ZJC, 38. in 39. točka prvega odstavka 14. člena ZJC).

Prometna signalizacija so sredstva in naprave, s katerimi se zagotavlja izvajanje prometnih pravil in varnosti prometa ter jo sestavljajo prometni znaki, turistična in druga obvestilna signalizacija ter druga sredstva in naprave za vodenje in zavarovanje prometa na cesti (38. točka prvega odstavka 14. člena ZJC).

Objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije številka 46/2000 z dne 31. 5. 2000.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 109/2010 z dne 30. 12. 2010.,48/2012 z dne 26. 6. 2012, 46/2015 z dne 26. 6. 2015, 10/2018 z dne 21. 2. 2018 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-37/12-17 z dne 8. 5. 2014.

Prometna signalizacija je sklop prometnih znakov, tabel, označb in naprav, s katerimi se udeležencem cestnega prometa sporoča nevarnosti, omejitve, prepovedi in obveznosti na cesti ali njenem delu, jih vodi v prometu in jim daje potrebna prometna, turistična in druga obvestila (62. točka prvega odstavka 2. člena ZCes-1).

Sklepi Vrhovnega sodišče Republike Slovenije X Ips 15/2021 z dne 14. 4. 2021, 14. točka, X Ips 81/2020 z dne 26. 11. 2020, 14. točka, X Ips 60/2020 z dne 22. 10. 2020, 15. točka.

Sklepi Vrhovnega sodišče Republike Slovenije X Ips 15/2021 z dne 14. 4. 2021, 13. točka, X Ips 81/2020 z dne 26. 11. 2020, 13. točka, X Ips 60/2020 z dne 22. 10. 2020, 14. točka.

Objavljena v Uradnih listi Republike Slovenije, številke: 33/1991 z dne 28. 12. 1991, 42/1997 z dne 17. 7. 1997, 66/2000 z dne 26. 7. 2000, 24/2003 z dne 7. 3. 2003, 69/2004 z dne 24. 6. 2004, 68/2006 z dne 30. 6. 2006 in 47/2013 z dne 31. 5. 2013.

Prepoved retroaktivnega delovanja pravnih pravil je odsev zahteve po določenem ravnanju, ki je smiselna le vnaprej, zahteve po pravni varnosti in zahteve po varovanju pridobljenih pravic (elementi pravne države, 2. člen Ustave; Lovro Šturm: Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, 2010, strani 1039, 1040).

O pravi retroaktivnosti govori pravna teorija v primerih, ko zakon naknadno in spreminjajoče poseže v že nastala dejanska stanja, ki so nastala v preteklosti, pred objavo zakona. Ta so nastala, se razvila in pravno učinkovala v preteklosti (Lovro Šturm: Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, 2010, stran 1040).

Glej odločbi Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-185/10, Up-1409/10 z dne 2. 2. 2012, 20. točka in U-I-6/15, Up-33/15, Up-1003/15 z dne 5. 7. 2018, 26. točka. Primerjaj še U-I-98/07 z dne 12. 6. 2008, 22. točka.

ZJC je sicer uvedel dva režima, glede na to, ali je šlo za državne ceste v ali izven naselja. Za slednje gre v obravnavani zadevi; zanje je prepovedal oglaševanje v varovalnem pasu.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številki: 111/2001 z dne 29. 12. 2001 in 147/2007 z dne 16. 2. 2007.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 80/2010 z dne 12. 10. 2010, 106/2010 z dne 27. 12. 2010, 57/2012 z dne 27. 7. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-186/16-10 z dne 22. 3. 2018.

Zakon o cestah (1981) - ZCes  - člen 108, 108/2

Zakon o javnih cestah (1997) - ZJC  - člen 86, 86/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.