UPRS Sodba II U 239/2021-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-10-03

inšpekcijski postopek - ukrep kmetijskega inšpektorja - uporaba kmetijskih zemljišč - kmetijsko zemljišče - namenska raba zemljišč - nenamenska raba - ogled - ustna obravnava - pravica do izjave

V obravnavanem primeru je bil opravljen inšpekcijski ogled predmetne sporne parcele na kraju samem, vendar brez prisotnosti tožeče stranke kot inšpekcijske zavezanke, katera na ogled ni bila vabljena. Tožeči stranki je bil sicer poslan zapisnik o opravljenem inšpekcijskem ogledu in je tožeča stranka bila pozvana, da lahko v roku 8 dni poda pripombe in se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, kar pa ne more nadomestiti možnost izjave o ugotovitvah po opravljenem ogledu.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, OE Koper, št. 0611-300/2021-6 z dne 12. 4. 2021 in odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 0611-1456/2021/2 z dne 28. 5. 2021 se odpravita ter se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 285,00 EUR, povečane za 22% DDV, v roku 15 dni od vročitve sodbe, po poteku tega roka dalje pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Inšpektorat RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Območna enota Koper (prvostopenjski organ) po uradni dolžnosti odločil, da zavezanka A. A. mora s kmetijskega zemljišča na parc. št. 3800/1 k.o. ... odstraniti prikolico za kampiranje z zaprtim nadstreškom (1. točka izreka odločbe). Rok za izvršitev zahtev pod 1. točko izreka je najkasneje do 30. 11. 2021 (2. točka izreka). O možnih stroških postopka bo odločeno s posebnim sklepom v nadaljevanju postopka (3. točka izreka). Pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka). O odpravljenih nepravilnostih mora stranka pisno obvestiti inšpektorja (5. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je kmetijski inšpektor dne 19. 2. 2021 opravil pregled rabe kmetijskega zemljišča na parc. št. 3800/1 k.o. ... V času pregleda na kraju samem je bilo ugotovljeno, da je na navedeni parceli posejanih 6 oljk, ki so obdelane. Podrast oljk je zatravljena. V tem delu inšpektor ni ugotovil kršitev določb Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ). Na vzhodni polovici navedene parcele je postavljen čebelnjak iz lesa, katerega tloris znaša 3 m3. Na zahodni polovici navedene parcele pa je postavljena prikolica za kampiranje z zaprto nadstrešnico. Nadstrešnica je izdelana iz lesa lesa in stavbnega pohištva. Tloris prikolice za kampiranje z zaprto nadstrešnico znaša 46 m3. Iz zemljiške knjige izhaja, da je lastnica navedene parcele tožnica v deležu 1/1 zato je inšpektor obravnaval njo kot zavezanko v postopku. Ker je bil pregled rabe kmetijskega zemljišča na obravnavani parceli opravljen v odsotnosti tožnice, je kmetijski inšpektor dne 16. 3. 2021 obvestil tožnico o navedenih ugotovitvah, ki so zapisane v zapisniku z dne 19. 2. 2021 in jo pozval, da poda v 8 dneh pripombe na zapisnik. V odgovoru je tožnica navedla, da je navedeno zemljišče podedovala po očetu. Postavitev prikolice za kampiranje z nadstrešnico je tožnica utemeljila s tem, da potrebujeta z možem prostor za spanje v času, ko prideta oskrbet čebele in točit med iz 300 km oddaljene ... Po navedbah tožnice so prav zaradi točenja medu morali nadstrešnico zapreti. Glede očitane nenamenske rabe tožnica pojasni, da zemljišča že dolgo ni nihče uporabljal, saj več let ni bilo pokošeno in se je zaraščalo s trnjem. Nadalje navaja, da pod prikolico in nadstreškom res ne raste trava, vendar prav tako ne povzročajo nobene škode, čistijo pa tudi okrog parcele. Inšpektor je ugotovil, da postavitev prikolice za kampiranje z zaprto nadstrešnico na obravnavanem kmetijskem zemljišču nista dovoljena posega. Namen uporabe kmetijskega zemljišča se presoja skladno z določili 4. člena ZKZ. Opisani posegi se štejejo kot nenamenska raba dela kmetijskega zemljišča, na katerem so bili posegi izvedeni, kar je v nasprotju z določbo 4. člena ZKZ, ki določa, da se morajo kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaženje ali drugačno degradiranje in onesnaženje ali drugačno zaviranje rasti rastlin.

3. Pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo je drugostopenjski organ zavrnil. Besedilo 1. točke izreka izpodbijane odločbe je spremenil tako, da se besedna zveza „prikolico za kampiranje“ nadomesti z besedno zvezo „bivalni kontejner“. Pritožbeni organ je v obrazložitvi drugostopenjske odločbe zapisal, da gre v obravnavani zadevi za kmetijsko zemljišče, ki spada med najboljša kmetijska zemljišča in katerega namen je izključno kmetijska raba, objekt na tem zemljišču predstavlja nenamensko rabo in zaviranje rasti kmetijskih rastlin na površini, ki jo zaseda. Vse navedeno izkazuje, da je v obravnavani zadevi nedvomno kršen prvi odstavek 4. člena ZKZ. Nadalje pritožbeni organ meni, da je besedilo 1. točke izreka izpodbijane odločbe kljub sicer pravilni in zakoniti odločitvi nenatančno opredeljuje objekt, na katerega se nanaša odrejena obveznost, zato je besedilo izreka izpodbijane odločbe ustrezno spremenil tako, da ni dvoma o tem, da mora tožnica z zemljišča poleg zaprtega nadstreška odstraniti bivalni kontejner in ne prikolice za kampiranje.

4. Zoper navedeno odločitev je tožeča stranka vložila tožbo v upravnem sporu, s katero izpodbija obe odločbi, tako prvostopenjsko kot drugostopenjsko odločbo. Primarno želi opozoriti na dejstvo, da gre v predmetni zadevi za absurdno in nezakonito odločitev. Pritožbeni organ je sicer ugotovil, da je bil izrek izpodbijane prvostopenjske odločbe nezakonit in ga je spremenil, kljub navedenemu pa je nezakonit izrek štel za manjšo pomanjkljivost, ki ni bila bistvena. Po mnenju tožeče stranke je drugostopenjska odločba nezakonita že zato, ker je bila pritožba tožeče stranke zavrnjena, čeprav je dejstvo, da brez pritožbe, do odločanja drugostopenjskega organa in posledične spremembe izreka, sploh ne bo prišlo. Tožeča stranka uveljavlja kršitev iz razloga 1., 2. in 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUS-1) in uveljavlja, da je pri izdaji izpodbijanega akta prišlo do bistvenih kršitev postopka, dejansko stanje je bilo nepravilno ugotovljeno in napačno uporabljeno materialno pravo. Inšpektor je ob ogledu ugotovil, da tožeča stranka ravna v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZKZ , se pravi uporablja kmetijska zemljišča v skladu z njihovim namenom. V nadaljevanju prvostopenjske odločbe pa je inšpektor ugotovil, da je bil kršen 4. člen ZKZ. Postavlja se vprašanje, kako sta si lahko dva odstavka nasprotujoča. Pri tem izrecno opozarja na dejstvo, da ob ugotavljanju resničnega dejanskega stanja ne prvostopenjski, kakor tudi ne drugostopenjski organ nista sploh ugotavljala dejstva, ali ima tožeča stranka bodisi v rabi, lasti, zakupu oziroma kakšni drugi pravni podlagi v svoji posesti še kakšno kmetijsko zemljišče v smislu prvega odstavka 7. člena ZKZ, zaradi česar je bilo dejansko stanje napačno ugotovljeno, saj so se osredotočili le na parcelo 3800/1. ZKZ ne določa kako velik kmetijsko-gozdarski objekt lahko ima oseba na kmetijskem zemljišču, temveč to določa Pravilnik o nezahtevnih in enostavnih objektih na kmetijskih in gozdnih zemljiščih v Mestni občini Koper s spremembami in dopolnitvami (v nadaljevanju Pravilnik). V skladu s četrtim odstavkom 6. člena Pravilnika lahko ima na zemljišču kmetijsko-gozdarski objekt, pod določenimi pogoji tudi kmetijsko-gozdarski objekt, kot tudi čebelnjak. Tožeča stranka pojasnjuje, da ima na nepremičnini k.o. ... parcela 3800/1 dejansko postavljen kmetijsko-gozdarski objekt, vendar objekt izpolnjuje vse pogoje, tako glede same velikosti kot tudi višine. Nadalje pojasnjuje, da na podlagi vseh pisnih dovoljenj kmetijsko obdelovalne površine presegajo 1 ha, kar pomeni, da lahko ima tožnica pomožen kmetijsko-gospodarski objekt v velikosti 45 m2. V objektu ima tožeča stranka shranjena vsa potrebna orodja, ki so potrebna za opravljanje dejavnosti. Tožeča stranka tudi predlaga sodišču, da opravi ogled kmetijsko-gozdarskega objekta na kraju samem in se opravi tudi ustrezne izmere objekta. Nadalje tožeča stranka izpostavlja, da sta izrek izpodbijanih prvostopenjske in drugostopenjske odločbe v nasprotju z obrazložitvijo in da se odločbe ne da preizkusiti. Prav tako je nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, da se na predmetni nepremičnini tožnica resda prvenstveno ukvarja s čebelarstvom, vendar ima postavljen kmetijsko-gozdarski objekt iz razloga, ker se na drugih parcelah na podlagi dovoljenj ukvarja tudi s kmetijsko dejavnostjo. Predlaga, da sodišče v celoti odpravi izpodbijani odločbi.

5. Tožena stranka prereka tožbene navedbe in predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno. Ob tem poudarja, da gre v obravnavani zadevi za zemljišče, ki spada med najboljša kmetijska zemljišča in katerega namen je izključno kmetijska raba, zato objekt na tem zemljišču predstavlja nenamensko rabo in zaviranje rasti kmetijskih rastlin na površini, ki jo zaseda, kar pomeni kršitev prvega odstavka 4. člena ZKZ. Vztraja tudi pri stališču, da je odločitev organa prve stopnje pravilna in zakonita, saj ima kmetijski inšpektor poleg pooblastil po splošnih predpisih, ki urejajo inšpekcijo, na podlagi 1., 2. in 6. alineje odstavka B) 107. člena ZKZ tudi pristojnosti prepovedati uporabo kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če to po zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi zakona, ni dovoljeno in odrediti vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku. Glede na očitek tožeče stranke v zvezi s spremembo besedila izreka prvostopenjske odločbe pa tožena stranka pojasnjuje, da pri uporabi besedne zveze prikolice za kampiranje namesto bivalni kontejner gre nedvomno za očitno pomoto v izreku odločbe, kakor je opredeljena v prvem odstavku 223. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Bistvo odločitve organa prve stopnje v izreku odločbe je namreč v tem, da mora tožeča stranka kot inšpekcijska zavezanka s kmetijskega zemljišča odstraniti predmet oziroma objekt katerega prisotnost predstavlja nedovoljen poseg na zemljišče ter s tem kršitev prvega odstavka 4. člena ZKZ. Če bi se na istem zemljišču nahajalo več podobnih predmetov bi lahko taka napaka v izreku odločbe dejansko povzročila nejasnost besedila, saj bi moral biti v tem primeru eden poglavitnih podatkov v izreku tudi ta, na kateri posamezen predmet natančno se nanaša določen ukrep. Odprava odločbe v celoti in vrnitev zadeve organu prve stopnje v ponovni postopek zaradi očitne pomote v njenem izreku bi bila po prepričanju tožene stranke nesmotrna, zato je odločbo v tem delu v skladu z 246. členom ZUP spremenila.

7. Z izpodbijanim aktom je kmetijski inšpektor na podlagi 32. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) in 1. alinee, točke B 107. člena ZKZ odredil ukrep odstranitev prikolice za kampiranje oz. bivalni kontejner, na parceli tožnice št. 3800/1, k.o. ..., ker je ugotovil, da je naveden poseg v nasprotju s 4. člen ZKZ, saj pomeni nenamensko rabo zemljišča.

8. V obravnavani zadevi je prvostopenjski organ za ugotovitev relevantnih okoliščin v postopku opravil dejanja, in sicer vpogledal v zemljiško knjigo glede lastništva nepremičnine ter opravil ogled na kraju. To pomeni, da je prvostopenjski organ izvajal poseben ugotovitveni postopek. Tega pa je treba voditi skladno z določbami 146. člena ZUP,

kar pomeni, da stranka lahko sodeluje pri izvedbi dokazov, da je pred odločitvijo seznanjena s končnimi rezultati ugotovitvenega postopka in da mora imeti možnost, da se o njih izreče pred izdajo odločbe.

9. Ugotovitveni postopek je namenjen temu, da se strankam postopka da možnost, uveljavitve in zavarovanja svojih pravic in pravnih koristi, ki pa jih lahko zavarujejo le na način, da so z ugotovitvami organa pred izdajo odločbe seznanjene, da se lahko o njih primerno izjavijo.

V skladu s četrtim odstavkom 146. člena ZUP pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe.

10. Tako po določbah ZUP kot po določbah ZIN imajo zavezanec, njegov zakoniti ali statutarni zastopnik, pooblaščenec in odgovorna oseba zavezanca varovano pravico do sodelovanja pri izvajanju neposrednih procesnih dejanj, na primer pri zaslišanju prič, postavljanju in zaslišanju izvedencev, ogledih ipd., zato jih je inšpektor o tem dolžan seznaniti in jim omogočiti sodelovanje.

11. V primeru, ko je treba opraviti ogled, je po prvem odstavku 154. člena ZUP ustna obravnava obvezna. Nanjo je treba povabiti stranke in jim dati možnost, da se na obravnavi izrečejo o vseh okoliščinah, ki so pomembne za odločitev.

Ogled je namreč sam po sebi oblika ustne obravnave, le da se v tem primeru ustna obravnava (deloma) izvede zunaj sedeža organa, tako se tudi pri ogledu zagotovijo enake procesne pravice strank in drugih udeležencev kot pri ustni obravnavi.

12. V obravnavanem primeru je bil opravljen inšpekcijski ogled predmetne sporne parcele na kraju samem, vendar brez prisotnosti tožeče stranke kot inšpekcijske zavezanke, katera na ogled ni bila vabljena. Tožeči stranki je bil sicer poslan zapisnik št. 0611-300/2021-3 z dne 19. 2. 2021 o opravljenem inšpekcijskem ogledu in je tožeča stranka bila pozvana, da lahko v roku 8 dni poda pripombe in se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev.

13. Vendar o nameravanem ogledu inšpektor tožeče stranke kot stranke upravnega postopka ni vnaprej seznanil in ji ni dala možnosti, da je na ogledu prisotna in da se na kraju samem seznani z ugotovitvami inšpektorja ter poda nanje ustno svoje pripombe, kar pa ne more nadomestiti možnost izjave o ugotovitvah po opravljenem ogledu.

14. Tožeči stranki tako v postopku ni bila dana možnost, da se na primeren način izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, s tem pa je bila storjena bistvena kršitev pravil upravnega postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, na obstoj katere pazi sodišče po uradni dolžnosti in na katere se sklicuje tudi tožnica v tožbi. Slednje pomeni, da je to v vsakem primeru razlog za odpravo odločbe. V tem primeru se sodišču ni treba opredeljevati do drugih tožbenih navedb.

15. Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1). V ponovnem postopku bo moral organ prve stopnje odpraviti storjeno kršitev upravnega postopka in tožeči stranki dati možnost, da se ustno na obravnavi oziroma na ogledu sporne parcele na kraju samem izjavi o vseh za odločitev relevantnih dejstvih, okoliščinah ter izvedenih dokazih in nato ponovno odločiti o zadevi ter z zanesljivostjo ugotoviti namen uporabe spornega zemljišča v skladu z določili 4. člena ZKZ in Pravilnika in s tem dopustnost spornega objekta na navedeni parceli.

16. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi bistvene kršitve pravil postopka ugoditi in izpodbijani upravni akt, izdan na prvi stopnji, odpraviti ter zadevo vrniti v nov postopek (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1)

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka tretjega člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR, ki jih je sodišče skupaj z DDV, to je 347,70 EUR, naložilo v plačilo toženi stranki.

18. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ- enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

ZIN v 3. členu določa, da se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena z ZIN ali s posebnim zakonom, uporablja ZUP.

Enako Komentar ZUP k 146. členu, 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 128 – 134.

Polonca Kovač…et al., Inšpekcijski nadzor, Razprave, sodna praksa in komentar zakona, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2016, str. 232.

Tako tudi UPRS sodba II U 14/2018-12 z dne 20. 1. 2021.

Enako Komentar ZUP k 154. členu, 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 170.

Tako tudi UPRS sodba I U 1541/2016 z dne 17. 1. 2018.

Glej tudi Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 333, tč. 6.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 146, 146/4, 154, 154/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.