UPRS Sodba I U 745/2022-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-07-26

upravni postopek - vpogled v spis - oseba, ki ni stranka v postopku - pravna korist

Namen pravice iz drugega odstavka 82. člena ZUP je ta, da lahko vsak z vpogledom v upravni spis (v ''tujem'' postopku) pride do podatkov, za katere se verjetno izkaže, da bodo (v nekem pravnem postopku) pomembni za varstvo njegovega pravnega položaja. Tožena stranka je pri presoji pravne koristi v skladu z drugim odstavkom 88. člena ZUP zmotno upoštevala le predpise, ki urejajo pravno razmerje v konkretnem upravnem (inšpekcijskem) postopku in so pomenili materialnopravno podlago za odločitev v tem postopku (v obravnavani zadevi ZIN). Izhajala je iz zmotnega stališča, da je treba korist, ki temelji na drugih predpisih, z vidika obravnavanega inšpekcijskega postopka (v zvezi s katerim je tožnik želel pregledati spis), šteti le za dejansko.

I. Tožbi se ugodi, sklep Inšpektorata Republike Slovenije za delo, Območna enota Ljubljana, številka 06100-2102/2020-38 z dne 23. 3. 2022, se odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 15,00 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki.

1. Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski organ zavrnil tožnikovo zahtevo za vpogled v spis in ugotovil, da v postopku niso nastali posebni stroški.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je prijavitelj v inšpekcijskem postopku (tožnik) zoper zavezanca A., d. o. o. (v nadaljevanju inšpekcijski zavezanec) pri prvostopenjskem organu vložil zahtevo za vpogled v spis. Ugotovil je, da je imel v obravnavanem inšpekcijskem postopku položaj stranke le inšpekcijski zavezanec, tožnik kot prijavitelj pa ni bil ne stranka ne stranski udeleženec. Prijavitelj ima v skladu s prvim odstavkom 24. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) pravico, da ga na njegovo zahtevo inšpektor obvesti o svojih ukrepih najkasneje po opravljenem nadzoru in sprejetem zadnjem ukrepu, kar pa ne pomeni, da ima tudi pravico do vpogleda v inšpekcijski upravni spis.

3. V nadaljnji obrazložitvi organ prve stopnje ugotavlja, da bi bil tožnik kot prijavitelj, ki ni bil stranka inšpekcijskega postopka, upravičen do zahtevanega vpogleda v inšpekcijski spis le, če bi izkazal, da bi zato imel pravno korist. To pa ni korist, ki bi jo utemeljevale dejanske okoliščine, temveč je v skladu z drugim odstavkom 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist, ki jo mora tožnik izkazati kot verjetno. Po mnenju prvostopenjskega organa gre za pravno korist takrat, ko obstaja določeno razmerje posameznika do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka, pri čemer to razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku.

4. Po stališču prvostopenjskega organa je treba za presojo, ali ima tožnik pravni interes za vpogled v inšpekcijski spis, izhajati iz določb ZIN. V skladu s citiranim četrtim odstavkom 24. člena tega zakona ima položaj stranke le inšpekcijski zavezanec, tožnik kot prijavitelj pa ne. Vložitev prijave v inšpekcijski postopek ne pomeni izkazovanja pravnega interesa za vpogled v spis, saj je v skladu s sodno prakso presojo, ali ima prijavitelj pravni interes v inšpekcijskem postopku, opravil že zakonodajalec, ki je izrecno določil, da ta ni stranka postopka. Ocenjuje, da tožnikove navedbe, da ima pravni interes za vpogled v upravni spis, ker je oškodovanec, ne utemeljujejo njegovega pravnega interesa za vpogled v upravni spis, saj gre za njegov dejanski interes. Tožnik pravnega interesa za vpogled v inšpekcijski spis tako ne utemeljuje na kakšni drugi materialni (zakonski) podlagi, temveč le z dejanskimi okoliščinami.

5. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil in se strinjal z ugotovitvami in zaključki prvostopenjskega organa. V zvezi s tožnikovimi pritožbenimi navedbami, da bi ga morala inšpektorica ob stališču, da gre za dejanski in ne pravni interes, pozvati k dopolnitvi vloge v skladu s 67. členom ZUP, je drugostopenjski organ ugotovil, da je tožnik v pritožbi sicer navedel razloge, ki naj bi utemeljevale njegov pravni interes za vpogled v inšpekcijski (upravni) spis, vendar pa niso pomembni za odločitev v tej zadevi. Tožnikovo sklicevanje na 6., 7. in 8. člen ZUP ni temelj za ugotovitev tožnikovega pravnega interesa, saj navedeni členi določajo zgolj načela, ki jih mora organ upoštevati pri upravnem odločanju. Tožnik kot prijavitelj v postopku, ki se vodi zoper zavezanca, ni stranka; zato ne more uveljavljati pravic, ki bi izhajale iz navedenih členov, s tem pa ni izkazal pravnega interesa za vpogled v inšpekcijski (upravni) spis. Po presoji drugostopenjskega organa tožnik ni utemeljil svojega pravnega interesa z navedbo, da je direktorica inšpekcijskega zavezanca trenutno v predkazenskem postopku po 197. členu KZ-1 in da namerava vložiti civilno tožbo.

6. Z navedbami, da z vpogledom v spis pričakuje pridobitev podatkov, ki bi mu lahko koristili pri uveljavljanju odškodninskega zahtevka na podlagi 8. člena Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1), tožnik ni verjetno izkazal pravnega interesa za vpogled v inšpekcijski (upravni) spis. Po stališču drugostopenjskega organa v primeru vložitve tožbe zaradi plačila odškodnine zaradi kršitve prepovedi diskriminacije ali trpinčenja na delovnem mestu na podlagi 8. člena ZDR-1, lahko sodišče, če oceni, da je treba pridobiti spise organov, za to po uradni dolžnosti zaprosi pristojne organe za posredovanje potrebnih dokazil oziroma spisov. Zato bo sodišče v primeru vloženega odškodninskega zahtevka po 8. členu ZDR-1 po lastni oceni ob upoštevanju tožnikovih tožbenih navedb po uradni dolžnosti priskrbelo potrebno dokumentacijo za odločitev v zadevi.

7. Drugostopenjski organ v zaključku poudarja, da ima tožnik v obravnavani zadevi le dejanski interes, saj želi na podlagi dejstev, ki bi po njegovem mnenju morebiti izhajala iz izjav in dokazil v spisu, sodno uveljavljati svoje pravice po 8. členu ZDR-1. To pomeni, da predmet inšpekcijskega postopka ni bila zakonsko določena pravica, ki bi jo lahko uveljavljal tožnik. Ker tožnik ni stranka in ni stranski udeleženec ter ni izkazal pravnega interesa za vpogled v inšpekcijski spis, ki se vodi zoper zavezanca, je izpodbijani sklep pravilen in zakonit.

8. Tožnik se ne strinja z ugotovitvijo tožene stranke, da ni verjetno izkazal pravnega interesa. Meni, da upravna organa ne ločita med statusom stranke (in stranskega udeleženca) ter statusom tretje osebe, ki zahteva vpogled v spis. Ob sklicevanju na odločbo Ustavnega sodišča RS številka U-I-16/10-10, Up-103/10-2 in sodbo Upravnega sodišča I U 347/2012 v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUP navaja, da fizične in pravne osebe, ki jim zakon omogoča pregled spisov, niso samo stranke in stranski udeleženci, temveč pod določenimi pogoji tudi tretje osebe, ter da gre za dva ločena postopka.

9. V nadaljevanju navaja, da je bil na delovnem mestu izpostavljen neenakemu obravnavanju in šikaniranju delodajalca zaradi članstva v sindikatu in zavzemanja za svoje pravice (izplačilo regresa, dodatka za deljen delovni čas...), zato sta bila kršena 6. in 7. člen ZDR-1. Zaradi navedenih kršitev ima tožnik na podlagi 8. člena ZDR-1 pravico do odškodnine, ki jo lahko uveljavlja v treh letih, torej še v letu 2023. To je pravica, na podlagi katere tožnik utemeljuje svojo pravno korist in na podlagi katere ima pravico do seznanitve s pomembnimi dejstvi, vključno z inšpekcijskim (upravnim) spisom. Dodaja, da drugi odstavek 82. člena ZUP pravni interes veže na pravico in ne na postopek uveljavljanja te pravice. Meni, da je z zadostno stopnjo verjetnosti izkazal svojo pravno korist, ki je neposredna, saj že obstaja, in je na zakon oprta osebna korist s pravno podlago v 6., 7. in 8. členu ZDR-1. Dejansko stanje, ki je bilo predmet nadzora v inšpekcijskem postopku, se pokriva z dejanskim stanjem, ki ga namerava zatrjevati v morebitni pravdi pred sodiščem. Navaja, da pravno korist izkazuje že zaradi statusa oškodovanca in da mora organ v postopku preveriti le, ali je ta status verjetno izkazan.

10. Iz previdnosti tožnik še trdi navaja, da bi moral organ zahtevati dopolnitev vloge in utemeljitev pravne koristi v skladu s 67. členom ZUP, saj je vloga po tožnikovem mnenju nepopolna zaradi odsotnosti zatrjevanja pravnega interesa. Sodišču predlaga, naj izpodbijani akt spremeni tako, da se mu dovoli vpogled v upravni spis, podrejeno pa odpravo izpodbijanega akta in vrnitev zadeve v ponoven postopek. Priglaša stroške postopka v upravnem sporu.

11. Tožena stranka je poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

13. Predmet tega upravnega spora je zavrnitev zahteve za vpogled v spis. Med strankama ni sporno, da tožnik kot prijavitelj v inšpekcijskem postopku ni imel položaja stranke ali stranskega udeleženca. Sporno je, ali je tožnik z zadostno stopnjo verjetnosti izkazal pravno korist za vpogled v spis na podlagi drugega odstavka 82. člena ZUP.

14. V skladu z drugim odstavkom 82. člena ZUP ima vsak, ki ni stranka oziroma stranski udeleženec v upravnem postopku, pravico pregledovati dokumente zadeve in na svoje stroške prepisati ali preslikati potrebne dokumente v fizični ali elektronski obliki, če verjetno izkaže, da ima od tega pravno korist. V zadevi U‑I‑16/10, Up-103/10 z dne 20. 10. 2011 Ustavnega sodišča RS in X Ips 108/2020 z dne 19. 5. 2021 ter I Up 633/2011 z dne 23. 2. 2012 Vrhovnega sodišča je bilo sprejeto stališče, da je pravna narava pravice do vpogleda v spis iz drugega odstavka 82. člena ZUP drugačna od pravice strank in stranskih udeležencev do vpogleda v spis iz prvega odstavka tega člena. Za tretje osebe, ki niso neposredno udeležene v postopku, pravica iz drugega odstavka 82. člena ZUP ni del njihovega procesnega položaja v upravnem postopku, v katerem se odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank oziroma stranskih udeležencev, ampak gre za posebno zakonsko pravico s specifičnim namenom, o kateri se odloča v posebnem postopku.

15. Zakonski pogoj verjetno izkazane pravne koristi nakazuje na namen navedene pravice, da se vsakomur zagotovi učinkovito varstvo njegovih lastnih, na zakon oprtih pravic ali pravnih koristi, tudi tistih, ki niso predmet odločanja v glavnem upravnem postopku. Pri tem se pravna korist iz drugega odstavka 82. člena ZUP ne nanaša nujno na področje upravnega prava, ampak na kateri koli zakon. Namen pravice iz drugega odstavka 82. člena ZUP je torej ta, da lahko vsak z vpogledom v upravni spis (v "tujem" postopku) pride do podatkov, za katere verjetno izkaže, da bodo (v nekem pravnem postopku) pomembni za varstvo njegovega pravnega položaja. Tako tudi postopek odločanja upravnega organa o pravici tretje osebe do vpogleda v spis ne poteka v okviru primarnega upravnega postopka, v katerem se odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank oziroma stranskih udeležencev, ampak gre za poseben postopek, v katerem se odloča o samostojnem zahtevku tretje osebe, ki želi pregledati spis zadeve, pri tem pa se presoja le, ali vlagatelj z zahtevano stopnjo verjetnosti izkazuje pravno korist. Na to, da je treba ta postopka obravnavati ločeno, kaže tudi dejstvo, da ZUP ne določa, da je mogoče vpogledati v spis samo v času trajanja upravnega postopka. Na podlagi drugega odstavka 82. člena ZUP je mogoče dokumente pregledovati, prepisovati in preslikati tudi po končanem upravnem postopku. Edini pogoj je torej, da vlagatelj zahteve izkaže svojo pravno korist.

16. Tožena stranka je zavrnila vpogled v spis na podlagi drugega odstavka 82. člena ZUP z utemeljitvijo, da tožnikova pravna korist ni podana, pri tem pa je izhajala iz 43. člena ZUP, v skladu s katerim mora obstajati določeno razmerje tožnika do upravne zadeve, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. Pri presoji pravne koristi je tožena stranka upoštevala le predpise, ki urejajo pravno razmerje v konkretnem upravnem (inšpekcijskem) postopku in so pomenili materialnopravno podlago za odločitev v tem postopku (v obravnavani zadevi ZIN). Izhajala je iz stališča, da je treba korist, ki temelji na drugih predpisih, z vidika obravnavanega inšpekcijskega postopka (v zvezi s katerim je tožnik želel pregledati spis), šteti le za dejansko. Tožnik v zvezi s tem utemeljeno opozarja, da tožena stranka ne loči med statusom stranke in stranskega udeleženca ter statusom tretje osebe, ki zahteva vpogled v spis, saj je tožena stranka presojala njegovo pravno korist le iz vidika tistih pravic, ki so bile predmet odločanja v glavnem upravnem postopku v smislu 43. člena ZUP, ki določa pogoje za vstop stranskega udeleženca v postopek. V obravnavani zadevi namreč med strankama ni sporno, da tožnik nima položaja stranskega udeleženca, zaradi česar mora tožena stranka tožnikov zahtevek obravnavati po drugem odstavku 82. člena ZUP, po katerem se pravna korist za vpogled v spis ne obravnava enako kot pravni interes za vstop v postopek, saj se ob upoštevanju stališča Ustavnega sodišča RS lahko opira na katerikoli zakon.

17. Glede na obrazloženo tožena stranka ni pravilno uporabila materialnega prava (drugi odstavek 82. člena ZUP), ko je pravni interes tretje osebe za vpogled v spis razlagala na podlagi 43. člena ZUP. V zvezi s tem sodišče opozarja, da je tožnik svoj interes za vpogled v spis utemeljeval z odškodninsko odgovornostjo zavezanca inšpekcijskega postopka z navedbami, (1) da je oškodovanec zaradi neenakega obravnavanja in šikaniranja direktorice zavezanca, (2) da so zato podane kršitve iz 6. in 7. člena ZDR-1, (3) da je upravičen do odškodnine na podlagi 8. člena ZDR-1 in (4) da zaradi utemeljitve in dokazovanja svojega odškodninskega zahtevka potrebuje listine in izjavo direktorice iz inšpekcijskega spisa, na katerega se nanaša obravnavana zahteva za vpogled.

18. Glede na navedeno je sodišče sklep prvostopenjskega organa odpravilo na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakon o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponoven postopek. V njem bo morala tožena stranka presoditi, ali tožnik z navedbami, da ima pravico do odškodnine, verjetno izkazuje, da ima od tega vpogleda pravno korist, in nato ponovno odločiti, ali mu bo dovolila vpogled v spis. Ker je bilo treba izpodbijani sklep iz navedenega razloga odpraviti, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

19. Sodišče je odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov, saj sta se stranki pisno odpovedali glavni obravnavi (279.a člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS‑1).

Glede zahteve za odločanje v sporu polne jurisdikcije

20. Pojem "pravna korist" je nedoločen pravni pojem. Vrhovno sodišče je že sprejelo stališče, da so nedoločeni pravni pojmi na področju upravnega prava po svoji pravni naravi oblika zakonskega urejanja, s katero zakonodajalec upravi prepusti vsebinsko opredelitev pomena takega pojma. Sodišče glede na svojo funkcijo zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic v navedeno lahko poseže samo, če je pri tem uprava prestopila meje dovoljenega, torej prekoračila zakonski okvir razlage nedoločenega pravnega pojma.

Pravna kvalifikacija upoštevnih dejstev je namreč neločljivo povezana z izvrševanjem pooblastila, ki ga je prek nedoločenega pravnega pojma upravi podelil zakonodajalec. Zato je sodišče le v primeru kršitve pravil razumnega in logičnega sklepanja pooblaščeno, da poseže v pravilnost navedene subsumpcije.

Glede na navedeno je skladno z zakonom ocena, ali je v tožnikovem primeru izpolnjen pogoj pravne koristi, primarno prepuščena organu, ki odloča o vpogledu v spis, ta pa jo mora posebej obrazložiti.

21. Ob upoštevanju izhodišč o presoji pravilnosti zapolnitve nedoločenih pravnih pojmov sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije. Poleg tega podatki postopka za to ne dajejo zanesljive podlage, saj je dejansko stanje zaradi nepravilne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovljeno, pri čemer tožnik ne utemeljuje, zakaj bi mu nov postopek pri pristojnem organu prizadel težko popravljivo škodo (prva točka prvega odstavka 65. člena ZUS-1).

22. Če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, se tožniku v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

23. Ker je bila zadeva rešena po sodniku posamezniku brez glavne obravnave, tožnik pa v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena v zvezi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika). Plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

Enako tudi Ustavno sodišče RS v zadevi U-I-16/10, Up-103/10 z dne 20. 10. 2011, 12. in 13. točka obrazložitve, in Vrhovno sodišče v zadevi X Ips 108/2020 z dne 19. 5. 2021 v 12. točki obrazložitve.

Enako tudi Upravno sodišče v zadevah I U 443/2020 z dne 17. 12. 2020 (23. točka obrazložitve) in I U 347/2012 z dne 15. 3. 2012 (9. odstavek obrazložitve).

Sodba X Ips 182/2017 (21. in 22. točka obrazložitve) in sklep I Up 59/2019 (7. in 8. točka obrazložitve), oba z dne 9. 10. 2019, sodba X Ips 9/2018 z dne 4. 12. 2019 (11. in 12. točka obrazložitve), sklep X Ips 37/2022 z dne 7. 12. 2022 (16. točka obrazložitve).

Sklep I Up 59/2019 z dne 9. 10. 2019 (10. točka obrazložitve).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 82, 82/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba in sklep III U 298/2012, enako tudi III U 299/2012