UPRS Sklep III U 40/2022-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-03

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO - ČLOVEKOVE PRAVICE - ŠOLSTVO

COVID-19 - začasni ukrepi v času epidemije SARS-CoV-2 (COVID-19) - pogoj PCT - osnovna šola - izobraževanje - subsidiarni upravni spor - varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu - procesne predpostavke za tožbo - zavrženje tožbe

Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča RS morajo biti tudi za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji. Taka tožba je dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi posegalo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedeno s strani organa države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil. Delovanje tožene stranke v obravnavani zadevi pa niti z vidika splošne opredelitve njenih nalog, ki so podrejene ciljem izobraževanja, niti z vidika ravnanja v konkretnem primeru ne ustreza opisanim značilnostim oblastvenega delovanja.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Mladoletni tožniki A. A., B. B., C. C., Č. Č., D. D., E. E., F. F., G. G., H. H., I. I., J. J., K. K. in L. L. (v nadaljevanju tožniki) so pri tukajšnjem sodišču dne 31. 1. 2022 vložili tožbo v upravnem sporu, s katero so izpodbijali Obvestila, ki jih je vsakemu od njih dne 20. 1. 2022 izdala tožena stranka, saj da iz teh Obvestil izhaja, da jim ni dovoljeno izobraževanje v prostorih tožene stranke ter jim je odrejeno izobraževanje na daljavo, tako da so zaradi tega ostali doma, brez možnosti pridobivanja izobrazbe pod enakimi pogoji, kot velja na druge učence tožene stranke, ki se šolajo v njenih prostorih. Sodišču so predlagali, naj ta Obvestila odpravi, obenem pa zahtevali, naj sodišče v zadevi izda začasno odredbo, s katero naj do pravnomočne sodne odločbe v tem upravnem sporu odloži izvršitev Obvestil tožene stranke in začasno uredi stanje tako, da mora tožena stranka tožnikom od izdaje začasne odredbe zagotavljati pravico do izobraževanja v njenih prostorih in jim ne sme brez zakonske podlage odrejati izobraževanja na daljavo. Sodišče je tožbo tožnikov vpisalo pod opr. št. III U 29/2022.

2. S prvo pripravljalno vlogo z dne 9. 2. 2022 so tožniki tožbeni zahtevek modificirali (razširili) tako, da zahtevajo, da sodišče poleg Obvestil z dne 20. 1. 2022 odpravi tudi obvestila o njihovi neocenjenosti (v nadaljevanju Obvestila o neocenjenosti), ki so bila dne 31. 1. 2022 poimensko izdana za vsakega od njih (razen za Č. Č.)

in v katerih je navedeno, pri katerih predmetih so neocenjeni v prvem konferenčnem obdobju tega šolskega leta. Modificirali so tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe tako, da so poleg zahteve za izdajo začasne odredbe, kot so jo vložili skupaj s tožbo, zahtevali še, da sodišče do pravnomočne odločitve odloži tudi izvršitev Obvestil o neocenjenosti in začasno uredi stanje na način, da tožnikom omogoči pridobivanje ocen v prostorih tožene stranke.

3. Ker je sodišče ugotovilo, da tožniki z modificiranim tožbenim zahtevkom izpodbijajo različna obvestila, ki temeljijo na različni dejanski in pravni podlagi, jih je z dopisom z dne 17. 2. 2022 pozvalo, da za vsako od izpodbijanih obvestil vložijo samostojno tožbo. Tožniki so temu sledili tako, da so z drugo pripravljalno vlogo, ki jo je sodišče prejelo dne 22. 2. 2022, ponovno modificirali tožbeni zahtevek in z njim zahtevali le še odpravo Obvestil z dne 31. 1. 2022 ter v zvezi s tem zahtevali izdajo začasne odredbe, pojasnili pa, da bodo Obvestila o neocenjenosti izpodbijali s posebno tožbo. To tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe, kar je predmet tega postopka, je sodišče prejelo dne 23. 2. 2022, in jo vpisalo pod opr. št. III U 40/2022.

4. Tožniki z obravnavano tožbo zahtevajo, da sodišče odpravi Obvestila o neocenjenosti, ki jih je dne 31. 1. 2022 izdala tožena stranka, navedena po številkah za vsakega tožnika posebej in z navedbo, pri katerih predmetih je vsak posamezni tožnik neocenjen, iz katerih da izhaja, da tožnikom ni omogočeno pridobivanje ocen in so neocenjeni v prvem konferenčnem obdobju šolskega leta 2021/2022, pri čemer so zaradi teh pisnih aktov tožniki doma brez možnosti pridobivanja izobrazbe pod enakimi pogoji kot to velja za druge učence tožene stranke, ki nemoteno pridobivajo ocene in so ocenjeni. Tožena stranka naj tožnikom tudi povrne stroške postopka. Zahtevajo še izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče odloži izvršitev Obvestil o neocenjenosti ter začasno uredi stanje tako, da od izdaje začasne odredbe do pravnomočnosti sodne odločbe razmerje med strankami uredi na način, da mora tožena stranka tožnikom zagotavljati možnost pridobivanja ocen za šolsko leto 2021/2022.

5. Uvodoma tožniki pojasnjujejo, da obiskujejo različne razrede osnovne šole, pri čemer tožena stranka kot javni zavod izvaja javna pooblastila na podlagi Zakona o osnovnih šolah (v nadaljevanju ZOsn). Tožniki, ki imajo na podlagi določbe 50. člena ZOsn pravico, da obiskujejo pouk in da se udeležujejo drugih dejavnosti, ki jih organizira šola, se niso odločili za izobraževanje na domu v smislu 88. člena tega zakona. Kljub temu pa jim ni omogočeno, da bi lahko na šoli uresničevali upravičenje iz 50. člena ZOsn, saj jima je tožena stranka dne 20.1. 2022 izdala Obvestila, s katerimi jim je odredila, da zanje velja prepoved zbiranja v prostorih tožene stranke ter izrecno določila, da se morajo do nadaljnjega izobraževati na daljavo, torej, da morajo biti doma. Obvestilo smiselno pomeni, da jim je prepovedano vstopiti v osnovno šolo in se v njej izobraževati, odrejeno pa jim je šolanje na daljavo, za kar ni zakonske podlage. Obvestilo brez zakonske podlage posega v njihove ustavne pravice. Primarno jim je poseženo v njihovo pravico do pridobitve ustrezne izobrazbe iz 57. člena Ustave RS. Tožnikom grozi, da bodo neocenjeni, s tem pa se posega v njihovo ustavno pravico do svobode dela iz 49. člena Ustave RS, saj je pravica do proste izbire zaposlitve neločljivo povezana s pravico do pridobitve ustrezne izobrazbe. Obvestilo posega tudi v pravico tožnikov do osebnega dostojanstva in varnosti iz 34. člena in v pravico do socialne varnosti iz 50. člena, vse Ustave RS, nadalje pa še v pravico do pravne države iz 2. člena Ustave RS. Zaradi neenake obravnave tožnikov glede na ostale učence tožene stranke, ki jim ni odrejeno šolanje na daljavo, jim je kršena tudi pravica do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS, saj Obvestilo ustvarja razlikovanje na podlagi osebnih okoliščin, ki zadeva komponento človekovega zdravja, kar smiselno predstavlja samotestiranje, kršena pa jim je tudi pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS.

6. Tožniki pojasnjujejo, da tožena stranka po izdaji Obvestil ni uredila ocenjevanja ob odrejenem šolanju na daljavo. Posledično so tožniki neocenjeni in brez možnosti dostopa do izobrazbe pod enakimi pogoji kot ostali otroci, ki se šolajo pri toženi stranki. Obvestila o neocenjenosti so tipičen primer oblastnega delovanja nosilca javnega pooblastila, ki je lahko predmet presoje v upravnem sporu, saj se na ta način posega v ustavno in zakonsko pravico tožnikov pridobiti ocene in biti ocenjeni, četudi se šolajo na daljavo. Če je tožena stranka tožnikom odredila šolanje na daljavo, ni pa uredila načina ocenjevanja, to zadošča za sklep, da je tožnikom naložila javnopravne obveznosti v smislu samovoljne odreditve neocenjenosti brez zakonske podlage in celo brez podlage v vladnem odloku, na katerega so se opirala prvotna Obvestila. Tožniki v nadaljevanju navajajo poimenska Obvestila o neocenjenosti, iz katerih izhaja iz katerih predmetov so bili v prvem konferenčnem obdobju neocenjeni. Doslej jim ni bilo pojasnjeno, ali bodo ocenjeni ob koncu šolskega leta, saj je to prepuščeno samovolji posameznega predmetnega učitelja.

7. Tožena stranka je Obvestila o neocenjenosti izdala po tem, ko naj bi sprejela sklep oddelčnega učiteljskega zbora. S tem sklepom tožniki ne razpolagajo, podatek o njegovem obstoju pa izhaja iz Obvestila o neocenjenosti. Ta obvestila so bila izdana brez kakršnekoli zakonite pravne podlage, saj Priporočila za ocenjevanje znanja in izvajanje pouka v šolskem letu 2021/22, št. 091-1/2022-2 z dne 6. 1. 2022 (v nadaljevanju Priporočila), na katera se sklicuje tožena stranka, niso zavezujoč pravni akt, ki bi lahko dajal podlago za omejevanje ustavnih in zakonskih pravic tožnikov. Iz Obvestil o neocenjenosti izhaja, da šola še vedno deluje oblastno in odloča o pravici do izobraževanja ter tožnikom aktivno onemogoča šolanje in celo pridobitev ocen. To kaže, da je tožnikom škoda že nastala ter jim grozi neocenjenost tudi do konca šolskega leta. Obvestila o neocenjenosti ustvarjajo razlikovanje med učenci z vidika možnosti pridobitve ocen in s tem možnosti pridobitve izobrazbe, za kar ni nobene dopustne osnove. Tožnikom s tem nastaja škoda, saj so neocenjeni v prvem konferenčnem obdobju, grozi pa jim tudi neocenjenost ob koncu šolskega leta, saj tožena stranka ni predvidela nobenega sistema, po katerem naj bi potekalo ocenjevanje v drugi konferenci. Tožena stranka ravna samovoljno do te mere, da tožnikom ni več zagotovljen dostop do osnovnošolske izobrazbe ter na temelju Priporočil posega v njihove ustavno zagotovljene pravice. Tožniki se v zvezi s tem sklicujejo na Ustavo RS ter 10. člena ZOsn. Noben podzakonski akt, in še toliko manj Priporočila, ne morejo ustvariti podlage za to, da se omeji možnost tožnikov za dokončanje osnovne šole in pridobitev obvezne osnovnošolske izobrazbe. Pravica tožnikov je, da so ocenjeni v okviru šolanja pri toženi stranki, pravica do osnovnošolskega izobraževanja pa je ustavna in zakonska pravica in ena od človekovih pravic, ki se uresničuje neposredno na podlagi Ustave RS.

8. Tožniki s tožbo izpodbijajo Obvestila o neocenjenosti, s katerim jim je tožena stranka odredila neocenjenost v prvem konferenčnem obdobju šolskega leta 2021/2022, ni pa zagotovila nobenih pogojev, da bi imeli tožniki možnost pridobiti ocene ob odrejenem šolanju na daljavo. Sklicujejo se na določbo drugega odstavka 157. člena Ustave RS in na določbo 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), skladno s katerima odloča sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Obvestila o neocenjenosti so posamični akti, ki so bili izročeni tožnikom in s katerimi jim je bilo neposredno odrejeno, da ne smejo obiskovati pouka.

9. Tožniki skupaj s tožbo vlagajo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, in se sklicujejo na drugi in tretji odstavek 32. člena ZUS-1. Tožnikom nastaja škoda, ki je praktično nepopravljiva oziroma vsaj izjemno težko popravljiva. Tožniki se ne morejo šolati pri toženi stranki na način, da bi jih bil zagotovljen dostop do izobrazbe, saj ne morejo pridobivati ocen. Tega jim namreč tožena stranka, ki jim je odredila šolanje od doma, ni omogočila. Nejasno je, kako bo z ocenjevanjem tožnikov v drugem konferenčnem obdobju, saj šola ni naredila ničesar, da bi to uredila. Ker bo tako stanje trajalo še vsaj do konca šolskega leta, tožniki izgubljajo možnost pridobivanja ocen in jim grozi, da bodo izgubili šolsko leto, dodatno pa izgubljajo stik z vrstniki ter socialne veščine, povezane z izvajanjem pouka. Če bi zaključili, da odsotnost od pouka ne predstavlja verjetnosti nastanka težko popravljive škode, bi negirali obstoj pravice tožnikov, da pridobijo izobrazbo. Neocenjenost v eni konferenci že sama po sebi prinaša tveganje, da nekdo ne bo uspel dokončati razreda, saj je izjemno težko nadoknaditi izgubljeno in samo po sebi predstavlja neenako obravnavo. Tako škodo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma z začasno ureditvijo stanja. Podana je neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti, saj tožnikom škoda že nastaja.

10. Tožena stranka v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe navaja, da v konkretnem primeru niso izpolnjene procesne predpostavke za postopek upravnega spora, določene v ZUS-1 in da mora zato sodišče tožbo, posledično pa tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, zavreči. Tožniki tožbo utemeljujejo na 4. členu ZUS-1, ki predstavlja zakonsko realizacijo drugega odstavka 157. člena Ustave RS in ki zagotavlja sodno varstvo posameznikom in pravnim osebam v primerih, ko uveljavljajo poseg v svoje človekove pravice in temeljne svoboščine zaradi nezakonitih posamičnih aktov in dejanj državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, če za zadevo ni predvideno drugo sodno varstvo. Upravni spor je koncipiran kot spor med posameznikom ter oblastvenim organom v zadevah javnopravnega posamičnega odločanja. Gre torej za odločanje v zvezi s posamičnimi, to je konkretnimi akti, s katerimi je odločeno o konkretnih pravicah in obveznostih strank v postopku. Obvestila, ki jih je tožena stranka poslala tožnikom, so samo pojasnilo, sporočilo o tem, da so tožniki pri določenih predmetih neocenjeni in pojasnilo o tem, kako bodo te ocene lahko pridobili. Obvestilo ni pravni akt in ni odredba, pač pa le pojasnilo o obstoju dejstva oziroma o vsebini predpisov, zaradi česar ga ni mogoče obravnavati kot akt nosilca javnega pooblastila. Če bi sodišče sledilo zahtevi za izdajo začasne odredbe in začasno zadržalo domnevna sporna obvestila, bi s tem ne urejalo nekega pravnega razmerja. Tožena stranka namreč z obvestilom ni odločala o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnikov, meni pa tudi, da tožniki za tožbo nimajo več pravnega interesa. Z uveljavitvijo Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 22/22 z dne 19. 2. 2022 in je stopil v veljavo dne 21. 2. 2022, je namreč prenehal veljati Odlok o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS, št. 174/21, 177/21, 185/21, 190/21, 197/21, 200/21, 201/21, 4/22, 8/22, 13/22 in 19/22, v nadaljevanju Odlok), s tem pa lahko tožniki od 21. 2. 2022 brez izpolnjevanja PCT pogoja sodelujejo pri izvajanju pouka v prostorih šole.

11. Podrejeno tožena stranka sodišču predlaga, naj zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrne, ker ne izpolnjuje pogojev iz 32. člena ZUS-1. Tožniki bi morali že ob vložitvi zahteve za izdajo začasne odredbe izkazati verjetnost nastanka težko popravljive škode, vendar pa tega niso z ničemer izkazali. Razlog, da so se tožniki izobraževali na daljavo je bil v tem, da niso soglašali s samotestiranjem v prostorih šole, kot je to določal 8. člen Odloka, oziroma niso na drug način izpolnjevali pogoja PCT. Tožnikom pa je bilo omogočeno sodelovanje v vzgojno - izobraževalnem procesu na daljavo ter možnost doseganja potrebnih standardov znanj. Tožena stranka tožnikom ni preprečevala pridobivanja ocen, pač pa so se tožniki oziroma njihovi starši sami odločili, da se bodo tožniki v določenem obdobju izobraževali na daljavo. To pa ne more biti povsem enako izobraževanju v prostorih šole in enako to velja tudi za pridobivanje ocen. Ocenjevanje je strokovno opravilo, zato je tožena stranka ravnala v skladu s priporočili Zavoda RS za šolstvo. Vsak učenec je lahko tudi v času prepovedi zbiranja v šoli pridobil oceno, za sodelovanje pri pouku pa je moral izpolnjevati pogoj PCT, kar so tožniki odklanjali. Tudi iz Priporočil izhaja pomen sprotnega preverjanja oznanja, ocenjevanje pa naj se praviloma izvede v šoli, saj je pri ocenjevanju na daljavo težje zagotoviti načelo enakosti oziroma enakih možnosti. Oblike preverjanja znanja, ki se prilagajajo ciljem, namenom in potrebam učencev, določa učitelj. Tožena stranka izpostavlja še Sklep o ukrepih za nemoteno opravljanje vzgojno - izobraževalnega dela v osnovnih šolah v šolskem letu 2021/2022, iz katerega izhaja, da se znanje učenca pri vsakem predmetu ocenjuje skozi celotno šolsko leto. Zaradi ravnanja tožene stranke tožnikom ni nastala nobena škoda, saj za vse učence velja, da se njihovo znanje ocenjuje skozi celotno šolsko leto in da morajo do konca šolskega leta pridobiti najmanj dve oceni oziroma tri, če gre za predmet, ki se tedensko izvaja več kot dvakrat. Ker je Odlok z dnem 21. 2. 2022 prenehal veljati, bodo lahko tožniki prihajali v šolo in pridobili zadostno število ocen.

13. Tožniki s tožbo zahtevajo, da sodišče odpravi Obvestila o neocenjenosti, ki so jim bila izdana dne 31. 1. 2022 in v katerih je bilo navedeno, pri katerih predmetih so neocenjeni. Navajajo, da iz Obvestil o neocenjenosti izhaja, da jim ni omogočeno pridobivanje ocen in so neocenjeni v prvem konferenčnem obdobju šolskega leta 2021/2022, pri čemer so zaradi teh aktov tožene stranke tožniki doma, brez možnosti pridobivanja izobrazbe pod enakimi pogoji kot to velja za druge učence tožene stranke in za druge državljane Republike Slovenije, ki nemoteno pridobivajo ocene in so ocenjeni. Tožniki torej vlagajo izpodbojno tožbo, hkrati pa izrecno navajajo, da je tožba vložena po 4. členu ZUS-1

. Pojasnjujejo, da je tožena stranka tožnikom z Obvestili z dne 20. 1. 2022 odredila, da zanje velja prepoved zbiranja v prostorih tožene stranke ter določila, da se morajo do nadaljnjega izobraževati na daljavo, jim prepovedala vstop v šolo in jim torej določila, da morajo biti doma. Ker pa ni uredila ocenjevanja ob odrejenem šolanju na daljavo, so posledično tožniki neocenjeni in brez možnosti dostopa do izobrazbe pod enakimi pogoji kot jih imajo drugi otroci, s čimer gre po njihovem prepričanju za primer oblastnega delovanja nosilca javnega pooblastila.

14. Glede na navedeno je sodišče najprej presojalo, ali je tožena stranka, kot oblastveni organ, z Obvestili tožnikom preprečila izobraževanje v šoli ter s tem posegla v njihove ustavne pravice iz 57. člena (izobrazba in šolanje), 49. člena (svoboda dela), 34. člena (pravica do osebnega dostojanstva in varnosti), 50. člena (pravica do socialne varnosti), 2. člena (pravna država), 14. člena (enakost pred zakonom) in 22. člena (enako varstvo pravic), vse Ustave RS. Tožniki namreč uveljavljajo, da so bili prav zaradi tega Obvestila primorani ostati doma, tožena stranka pa ocenjevanja ob odrejenem šolanju na daljavo ni uredila. To po presoji sodišča pomeni, da zatrjujejo, da so Obvestila o neocenjenosti posledica izdanih Obvestil.

15. Ustava RS v prvem odstavku 157. člena določa, da se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi je bilo odločeno o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika ali organizacije, če za določeno zadevo ni v skladu z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika (drugi odstavek 157. člena Ustave). Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe ZUS-1, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta (drugi odstavek 4. člena ZUS-1).

16. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča RS morajo biti tudi za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji.

Postopek se začne na podlagi tožbe, vložene skladno z zakonom, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic zaradi nezakonitega dejanja in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek. Tožba mora izpolnjevati vse splošne zakonske procesne predpostavke iz 36. člena ZUS-1, poleg tega pa tudi posebne procesne predpostavke (36. člen v povezavi s 4. členom ZUS-1). Taka tožba je dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi posegalo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedeno s strani organa države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil. Ker pa je sodno varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu subsidiarno, je za dovoljenost tožbe treba presoditi, ali ima, glede na okoliščine in značilnosti v tožbi zatrjevanih kršitev ustavnih pravic, tožnik na voljo drugo učinkovito sodno varstvo. Če vse navedene procesne predpostavke niso izpolnjene, je treba tožbo zavreči.

17. Ob upoštevanju opisanih izhodišč sodišče meni, da je tožena stranka državni organ v smislu 1. člena ZUS-1. Tak zaključek izhaja iz določbe 60. člena ZOsn, ki določa, da se določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, uporabljajo v postopkih v zvezi z vpisom, prestopom, prešolanjem, odložitvijo šolanja, oprostitvijo sodelovanja pri posameznem predmetu, prepovedjo obiskovanja osnovne šole po izpolnitvi osnovnošolske obveznosti, statusom učenca, ki se vzporedno izobražuje, oziroma statusom športnika in v zvezi z dodelitvijo sredstev učencem, ki zaradi socialnega položaja ne zmorejo v celoti plačati prispevkov za materialne stroške programa (šola v naravi, prehrana, učbeniki). Tožena stranka torej pri odločanju o pravicah in dolžnostih učencev nastopa v vlogi nosilke javnih pooblastil pri izvrševanju svojih oblastvenih pooblastil.

18. Opisana izhodišča so po presoji sodišča lahko pomembna le, kolikor je mogoče zatrjevana izpodbijana dejanja, to je izdajo Obvestila tožnikom, opredeliti kot oblastveno dejanje oziroma dejanje izvrševanja javnih pooblastil. Kot je pojasnilo Vrhovno sodišče, namreč vprašanja izvrševanja oblasti ne gre enačiti z izvajanjem javnih nalog oziroma nalog v javnem interesu. Oblast se izrazi v enostranskem poseganju v pravice ali pravne interese temu odločanju ali delovanju podrejene osebe v oblikah zapovedi, prepovedi ali ugotovitev, omejevanja ali urejanja javnopravnih razmerij oziroma nalaganja javnopravnih obveznosti. Nujno je torej, da je oblast usmerjena prav proti tej osebi s ciljem spremeniti njen položaj oziroma doseči s pooblastili predvidene ali zahtevane učinke.

19. Sodišče meni, da delovanje tožene stranke v obravnavani zadevi niti z vidika splošne opredelitve njenih nalog, ki so podrejene ciljem izobraževanja (2. člen ZOsn) niti z vidika ravnanja v konkretnem primeru ne ustreza opisanim značilnostim oblastvenega delovanja. Obveznost, da morajo učenci izvajati testiranje s testi HAG za samotestiranje za potrebe izvajanja vzgojno - izobraževalnega procesa in da se to samotestiranje opravi v vzgojno - izobraževalnem zavodu, je namreč določil Odlok

in ne tožena stranka, in sicer z izjemo, da lahko učenci s posebnimi potrebami tako testiranje izvedejo tudi v domačem okolju, vendar pa le, kolikor tega zaradi zdravstvenih razlogov ali ovir oziroma motenj ne morejo izvesti v vzgojno - izobraževalnem zavodu (drugi odstavek 8. člena Odloka) ter da samotestiranja ni treba izvajati osebam, ki izpolnjujejo pogoj PCT (deveti odstavek 8. člena Odloka). Odlok tudi zahteva, da morajo starši ali skrbniki za učence osnovne šole podati predhodno pisno soglasje oziroma nesoglasje k izvajanju samotestiranja (tretji odstavek 8. člena Odloka) ter da se učencem, ki testiranja s testi HAG za samotestiranje ne izvajajo, začasno prepove zbiranje v vzgojno - izobraževalnih zavodih in se v skladu s sklepom ministra, pristojnega za izobraževanje, izobražujejo na daljavo (četrti odstavek 8. člena Odloka). Tožena stranka je starše tožnikov z Obvestilom z opisanimi obveznostmi le seznanila, ni pa tožnikom naložila nobene javnopravne obveznosti, pač pa zgolj izvršila to, kar ji je nalagal Odlok, po določbah katerega se tožnikom, ki ne izvajajo samotestiranja in za to njihovi starši tudi niso dali ustreznega soglasja, prepoveduje zbiranje v vzgojno - izobraževalnih zavodih in se šolajo na daljavo. Obveznosti oziroma prepovedi za tožnike torej ni določila tožena stranka, pač pa Odlok, ki pa ne ureja posamičnih razmerij. Gre za abstraktni splošni akt, ki se nanaša na nedoločljiv krog oseb in ureja nedoločeno število bodočih primerov. Sodišče v upravnem sporu pa ne more odločati o zakonitosti akta organa (vlade), ki je bil izdan v obliki predpisa, saj je za presojo abstraktnih splošnih aktov na podlagi 3. alineje prvega odstavka 160. člena Ustave RS v zvezi z 21. členom Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) pristojno Ustavno sodišče.

20. Sodišče tudi za Obvestila o neocenjenosti zaključuje, da gre zgolj za sporočilo, s katerim je tožena stranka tožnike oziroma njihove starše seznanila pri katerih predmetih so v prvem konferenčnem obdobju neocenjeni. Po določbi 63. člena ZOsn osnovna šola ob koncu vsakega ocenjevalnega obdobja pisno obvesti starše o ocenah učenca. Pravilnik o preverjanju in ocenjevanju znanja ter napredovanju učencev v osnovni šoli (v nadaljevanju Pravilnik) podrobneje določa, da šola ob koncu prvega ocenjevalnega obdobja

starše pisno obvesti o pridobljenih učenčevih ocenah, zapisanih v redovalnici (prvi odstavek 19. člena). Učenec, ki zaradi bolezni ali drugih utemeljenih razlogov ne more obiskovali pouka, je lahko neocenjen iz vseh ali iz posameznih predmetov. Če je neocenjen v celem ali delu ocenjevalnega obdobja, se mu za manjkajoči del snovi v dogovoru z njegovimi starši prilagodi načine in roke za ocenjevanje znanja ter število ocen, o prilagoditvah pa odloči oddelčni učiteljski zbor (prvi in drugi dostavek 27. člena Pravilnika). Če je učenec neocenjen ob koncu pouka posameznega predmeta, lahko do konca šolskega leta opravlja izpit iz tega predmeta (tretji odstavek 27. člena Pravilnika). Če učenec in starši menijo, da je bil učenec ob koncu pouka v šolskem letu nepravilno ocenjen, lahko pri ravnatelju vložijo obrazložen pisni ugovor, o katerem odloča komisija, ki jo imenuje ravnatelj (34. člen Pravilnika).

21. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka z Obvestilom o neocenjenosti tožnike oziroma njihove starše zgolj obvestila o tem, pri katerih predmetih so tožniki neocenjeni, priložila pa tudi obvestilo o izpisu ocen ob zaključku prvega ocenjevalnega obdobja, kar gre razumeti, da je bilo to obvestilo izdano za tiste predmete, pri katerih so tožniki pridobili zahtevano število ocen. V Obvestilu o neocenjenosti je tožena stranka nadalje pojasnila, da je Zavod RS za šolstvo pripravil Priporočila za ocenjevanje znanja in izvajanje pouka v šolskem letu 2021/2022, št. 091-1/2022-2 z dne 6. 1. 2022

, iz katerih izhaja, da se lahko tudi za učence, ki zaradi odsotnosti niso bili ocenjeni, opravi ocenjevanja znanja do konca pouka v šolskem letu ter da bo učenec, ki do konca pouka ne bo prejel nobene ocene, lahko do konca šolskega leta opravljal izpit iz takega predmeta. Navedla je tudi, da morajo tožniki, če bodo pristopili k ocenjevanju znanja, ki bo potekalo v šoli, izpolnjevati pogoj PCT oziroma opraviti testiranje s testi HAG za samotestiranje v šoli, pod nadzorom osebe, ki jo določi ravnatelj. Tožnike oziroma njihove starše je nadalje seznanila, da je oddelčni učiteljski zbor v skladu s Priporočili za ocenjevanje znanja in izvajanje pouka v šolskem letu 2021/2022 sprejel sklep, da se lahko učenci, ki se izobražujejo na daljavo, v drugem konferenčnem obdobju izjemoma ocenjujejo na daljavo, to ocenjevanje pa bo potekalo ustno. Dodana je bila še prošnja, naj tožniki oziroma njihovi starši vzpostavijo stik s posameznimi predmetnimi učitelji, ki jih bodo seznanili s potekom ocenjevanja.

22. Opisano izpodbijano Obvestilo o neocenjenosti torej tožnikom ne nalaga nobene pravice, obveznosti ali pravne koristi niti iz tega obvestila zanje ne izhajajo nobene pravne posledice. Gre zgolj za obvestilo v pravem pomenu te besede, torej le za sporočilo in seznanitev o tem, pri katerih predmetih so tožniki neocenjeni ter za seznanitev, na kakšen način lahko pridobijo ocene, kakšne pogoje morajo izpolnjevati, kolikor bodo pristopili k ocenjevanju znanja v šoli, način izvedbe ocenjevanja, kolikor se bodo tudi v drugem ocenjevalnem obdobju tega šolskega leta izobraževali na daljavo, dodana pa je bila še prošnja za kontakt s predmetnim učiteljem. Na tem mestu sodišče poudarja, da slednje ne pomeni, da bi šlo za samovoljo predmetnih učiteljev, kot je to navedeno v tožbi, saj prvi odstavek 6. člena Pravilnika določa, da znanje učenca iz posameznega predmeta ocenjuje učitelj, ki predmet poučuje, če s tem pravilnikom ni določeno drugače.

23. Iz vsega povedanega torej izhaja, da Obvestilo o neocenjenosti ni upravni akt, ki bi ga bilo dopustno izpodbijati v upravnem sporu.

Gre zgolj za sporočilo in seznanitev z dejstvom, pri katerih predmetih so tožniki neocenjeni. Zato tudi ne gre za akt ali dejanje, s katerim bi bilo poseženo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnikov niti za dejanje oblastvenega organa v smislu izvrševanja njegovih pooblastil (kot je že bilo pojasnjeno v 15. do 18. točki te obrazložitve). Ob upoštevanju vseh opisanih zaključkov je zato sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo.

24. Sodišče je zahtevo tožnikov za izdajo začasne odredbe zavrglo.

25. Ena od procesnih predpostavk za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 je, da je zoper akt, za katerega se predlaga začasno zadržanje izvršitve oziroma ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, vložena tožba v upravnem sporu. Če tožba in s tem upravni spor nista dopustna, ni dopustno niti vsebinsko obravnavati zahteve za izdajo začasne odredbe. Sodišče namreč o zahtevi za izdajo začasne odredbe odloča le, če tožba izpolnjuje procesne predpostavke za meritorno obravnavo.

26. Ker je sodišče ugotovilo, da procesne predpostavke za obravnavo tožbe niso izpolnjene, to pomeni, da niso izpolnjene niti procesne predpostavke za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe in jo je zato sodišče zavrglo.

27. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Tožbo, ki jo je sodišče prejelo dne 31. 1. 2022 in s katero so tožniki izpodbijali Obvestila z dne 20. 1. 2022, je poleg tožnikov, navedenih v uvodu te sodbe, vložil tudi mld. Č. Č., ki pa ni tožnik v predmetnem upravnem sporu.

4. člen ZUS-1 določa:(1) V upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. (2) Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta.

Prim: sodba in sklep Vrhovnega sodišča RS št. I Up 161/206 z dne 19. 10. 2016, sklep št. I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017 in sklep. št. I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021.

Tako Vrhovno sodišče v sklepu št. I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021, 6. točka obrazložitve.

Tako v sklepu Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017 (10. točka obrazložitve).

8. člen Odloka določa:(1) Učenci osnovne šole in dijaki obvezno izvajajo testiranje s testi HAG za samotestiranje za potrebe izvajanja vzgojno-izobraževalnega programa, pri čemer se samotestiranje opravi v vzgojno-izobraževalnem zavodu, pod nadzorom osebe, ki jo določi ravnatelj. (2) Ne glede na prejšnji odstavek lahko učenci in dijaki s posebnimi potrebami, ki samotestiranja iz zdravstvenih razlogov ali ovir oziroma motenj ne morejo izvesti v vzgojno-izobraževalnem zavodu, samotestiranje izvedejo v domačem okolju. (3) Za učence osnovne šole starši oziroma drugi zakoniti zastopniki oziroma skrbniki podajo predhodno pisno soglasje oziroma nesoglasje k izvajanju testiranja s testi HAG za samotestiranje. (4) Učencem in dijakom iz prvega in drugega odstavka tega člena, ki testiranja s testi HAG za samotestiranje ne izvajajo v skladu s prvim oziroma drugim odstavkom tega člena, se začasno prepove zbiranje v vzgojno-izobraževalnih zavodih. Ti učenci se v skladu s sklepom ministra, pristojnega za izobraževanje, ki ureja izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, izobražujejo na daljavo. (5) Študenti in udeleženci izobraževanja odraslih v programih, v katerih se pridobi javno veljavna izobrazba, obvezno izvajajo testiranje s testi HAG za samotestiranje za potrebe izvajanja vzgojno-izobraževalnega ali študijskega programa, pri čemer se samotestiranje opravi v izobraževalni instituciji. Glede določitve kraja, časa in dokazovanja testiranja se smiselno uporabljata tretji in četrti stavek prvega odstavka 4. člena tega odloka. Izobraževalna institucija lahko odloči, da se obvezno testiranje za potrebe izvajanja vzgojno-izobraževalnega ali študijskega programa izvaja kot presejalno testiranje s testi HAG v skladu z drugim odstavkom 4. člena tega odloka.(6) Testiranje s testi HAG za samotestiranje iz tega člena se izvaja v času, ko poteka vzgojno-izobraževalni program in se izvaja trikrat tedensko. (7) Za osebe iz tega člena, ki izvajajo testiranje s testi HAG za samotestiranje iz tega člena, se šteje, da za udeležbo v glasbeni šoli, obšolskih dejavnostih in pri kolektivnem uresničevanju verske svobode izpolnjujejo pogoj PCT. (8) Osebi iz tega člena pripada 15 testov HAG za samotestiranje na mesec, ki jih sama ali njeni starši ali zakoniti zastopniki pridobijo v lekarni po predložitvi kartice zdravstvenega zavarovanja ali po predložitvi potrdila o šolanju in osebnega dokumenta, če je oseba tujec in nima kartice zdravstvenega zavarovanja. Če je oseba študent, udeleženec izobraževanja odraslih, poleg kartice zdravstvenega zavarovanja predloži tudi potrdilo o šolanju in osebni dokument. (9) Osebam iz tega člena, ki izpolnjujejo pogoj PCT, ni treba izvajati testiranja s testi HAG za samotestiranje.

Po določbi 1. alineje 3. člena Pravilnika o šolskem koledarju za osnovne šole (Uradni list RS, št. 50/12, 56/12, 20/19, 36/19) traja prvo ocenjevalno obdobje od 1. septembra do 31. januarja.

Dostopna na spletni strani Zavoda RS za šolstvo: https://www.zrss.si/novice/prilagoditve-ocenjevanja-za-solsko-leto-2021-22/.

Drugi odstavek 2. člena ZUS-1 določa, da je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v obliki izvrševanja upravne funkcije, s akterim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

Prim: sklepi Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011, I Up 47/2016 z dne 2. 3. 2016, I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021, in drugi.

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 157

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 4/1, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.