UPRS Sklep I U 777/2023-5
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-05-25

mag. Slavica Ivanović (preds.), Alenka Dolinšek (poroč.), Adriana Hribar Milič

dopolnilno zdravstveno zavarovanje - premija za dopolnilno zdravstveno zavarovanje - kontrola cen - uredba Vlade - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Izpodbijana Uredba o določitvi najvišje cene premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja je splošen akt z neposrednim učinkom na pravice in obveznosti naslovnikov, to je zavarovalnic, ki izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje. Uredba nima lastnosti posamičnega akta, saj ne učinkuje le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma zgolj na določen krog oseb, temveč vzpostavlja pravilo za vse zavarovalnice, ki ponujajo tovrstno zavarovanje, in za vse primere sklenjenih dopolnilih zavarovanj (sedanjih in bodočih v okviru časovne veljavnosti Uredbe).

II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnica vlaga tožbo zoper Uredbo o določitvi najvišje cene premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja (v nadaljevanju Uredba), ki določa najvišjo dovoljeno ceno mesečne premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, kot jih določa 62. in 62.b člen Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ). Navedena Uredba je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 44/23 z dne 14. 4. 2023 in velja do 31. 12. 2023. V tožbi predlaga odpravo celotne Uredbe oziroma podredno, odpravo 2. in 3. člena Uredbe. Meni namreč, da Uredba učinkuje neposredno in so zato podane procesne predpostavke za upravni spor po četrtem odstavku 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

2. Tožnica skupaj s tožbo vlaga tudi predlog za izdajo začasne odredbe. V njem predlaga, da sodišče v razmerju do tožnice začasno zadrži izvrševanje Uredbe do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. Sodišče naj do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu stanje začasno uredi tako, da Uredba za tožnico ne učinkuje in sme tožnica prosto določati mesečno premijo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja in prosto odločati o morebitnem prenehanju izvajanja dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja. Posredno predlaga, da sodišče do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu, vendar najdlje za čas veljavnosti Uredbe v razmerju do tožnice stanje začasno uredi tako, da najvišja dovoljena mesečna premija dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja znaša 44,89 EUR, v ostalem pa Uredba učinkuje v sprejetem besedilu.

3. Toženka v odgovoru na začasno odredbo ugovarja procesnim predpostavkam. Izpodbijana Uredba po njenem stališču nima narave posamičnega in konkretnega upravnega akta, saj ureja splošne pogoje za vse ponudnike dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja. Zato sodišču predlaga zavrženje tožbe in predloga za izdajo začasne odredbe. V primeru vsebinskega obravnavanja slednjega pa podaja navedbe glede neizpolnjevanja vsebinskih pogojev za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1.

5. V upravnem sporu odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Sodišče odloča tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja (četrti odstavek 5. člena ZUS-1). Tožnica meni, da izpodbijana Uredba učinkuje neposredno in da so posledično podane procesne predpostavke za meritorno odločanje sodišča v tem upravnem sporu. Sodišče mora zato najprej opraviti presojo posamičnega in zatrjevanega neposrednega učinka izpodbijane Uredbe.

6. Iz 157. člena Ustave RS kot tudi iz 1. člena ZUS-1 izhaja, da je upravni spor predviden v primeru posamičnih oblastvenih aktov in dejanj, ki se vzpostavijo in neposredno učinkujejo v posameznem primeru v razmerju do konkretno določene ali določljive osebe. Zato je pri aktu iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, če naj bi urejal posamična razmerja, pomembno, da mora biti ciljni krog oseb v predpisu določen z lastnostjo, zaradi katere se te osebe razlikujejo od drugih subjektov, in so zaradi nje v položaju, da se določba predpisa nanaša samo nanje.

Treba je torej ugotoviti, ali posamezna norma Uredbe neposredno vpliva na pravni položaj določene osebe (v konkretnem primeru tožnice), torej ali sprememba posamičnega javnopravnega razmerja (omejitev, izguba pravice itd.) nastopi neposredno na njeni podlagi in le enkratno, v konkretnem življenjskem primeru. Navedeno pa samo po sebi vključuje tudi presojo, ali norma zadeva določene osebe posamično (individualno), torej ali učinkuje zgolj na določen krog oseb. Pogoj, da posamezna določba predpisa ureja posamično razmerje, pomeni, da mora določba imeti pravno naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ki je javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, in da posledično izdaja nadaljnjih upravnih odločb ni potrebna.

7. Izpodbijano Uredbo je izdala Vlada RS na podlagi Zakona o kontroli cen (v nadaljevanju ZKC)

in je po svoji obliki predpis, torej splošni akt. V 2. členu Uredba določa najvišjo dovoljeno ceno mesečne premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja za zavarovance, kot jih določata 62. in 62.b člen ZZVZZ, ki znaša 35,67 EUR. Zaradi navedenega ukrepa zavarovalnice ne smejo prenehati izvajati dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja ter odkloniti sprejema v dopolnilno zdravstveno zavarovanje in sklenitve pogodbe o dopolnilnem zdravstvenem zavarovanju z novimi zavarovanci (prvi odstavek 3. člena Uredbe). Uredba torej v relevantnem delu določa dva ukrepa, in sicer omejitev višine premije in prepoved prenehanja izvajanja dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja.

8. Tožnica zatrjuje, da Uredba na njen pravni položaj neposredno učinkuje, čemur lahko sodišče zgolj pritrdi, saj je vlada z njo določila najvišji možen mesečni znesek premije dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, ki je nižji, kot ga je določila uprava tožnice s sklepom z dne 29. 3. 2023 (44,89 EUR). Določeni splošni akti imajo namreč lahko neposredni učinek, kar pomeni, da za njihovo učinkovanje ni potrebna konkretizacija s posamičnim aktom. Vendar pa zaradi takega učinkovanja splošni akt še ni nujno tudi posamični konkretni (upravni) akt. To izhaja tudi iz prvega v zvezi z drugim odstavkom 24. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanje ZUstS), ki določata, da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude. Pravni interes je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Iz navedenega je razvidno, da lahko tudi splošni akt neposredno posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pravnega subjekta, pri čemer ta njegova lastnost (nujno) še ne pomeni, da gre za posamični akt, saj se zoper tak akt lahko vloži pobuda za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti.

9. Izpodbijana Uredba je po presoji sodišča prav tak splošen akt z neposrednim učinkom na pravice in obveznosti naslovnikov, to je zavarovalnic, ki izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje. Mednje nesporno spada tudi tožnica. Drugače, kot trdi tožnica, pa izpodbijana Uredba nima lastnosti posamičnega akta, saj ne učinkuje le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma zgolj na določen krog oseb, temveč vzpostavlja pravilo za vse zavarovalnice, ki ponujajo tovrstno zavarovanje, in za vse primere sklenjenih dopolnilih zavarovanj (sedanjih in bodočih v okviru časovne veljavnosti Uredbe).

Navedeno izhaja iz drugega odstavka 1. člena Uredbe, ki določa, da Uredba velja za zavarovalnice, ki v Republiki Sloveniji izvajajo dopolnilno zdravstveno zavarovanje v skladu z 61. in 62.b členom ZZVZZ. S tem se ureja nedoločeno število primerov, zato je treba po presoji sodišča šteti, da se Uredba nanaša na nedoločen krog oseb.

10. Tožnica stališče, da gre za posamični akt, utemeljuje tudi s številom zavarovalnic, ki nudijo dopolnilno zdravstveno zavarovanje. Te so le tri, poleg tožnice še A., d. d. in B., d. v. z. Toženka temu dejstvu ne nasprotuje. Vendar pa ob tem pravilno navaja, da okoliščina, da se Uredba nanaša na določljivo število zavarovalnic, splošnemu aktu še ne daje drugačne pravne narave. V opredelitvi naslovnikov, kot so določeni v drugem odstavku 1. člena Uredbe, sodišče ne vidi nobene specifične lastnosti, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost tožnice kot povsem konkretno določene osebe, na način, ki je lasten upravnim aktom, v katerih se naslovnika praviloma konkretizira z imenom in priimkom oziroma firmo gospodarske družbe. Bolj ali manj širok krog subjektov pa po presoji sodišča ne more biti odločilen za, če je sicer iz vsebine predpisa povsem jasno, da se nanaša na kateri koli subjekt, ki v Republiki Sloveniji opravlja neko dejavnost.

11. Prav tako ne drži, da je vsak podzakonski predpis, ki določa konkretno ceno za posamezno dobrino ali storitev, treba šteti za posamični akt. Kaj takega ne izhaja niti iz stališč Ustavnega sodišča RS, niti iz siceršnje sodne prakse ne.

Ustavno sodišče RS je nasprotno večkrat odločalo o zahtevah za oceno ustavnosti in zakonitost uredb, izdanih na podlagi 8. člena ZKC.

Iz navedenih odločb je razvidno, da je Ustavno sodišče RS uredbe štelo za splošne (podzakonske) akte (kjer so bile zahteve vlagateljev zavržene, je bilo to iz razloga, ker niso bile izpolnjene druge procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo vloženih zahtev). V vsakem konkretnem primeru posebej mora torej sodišče ugotoviti, ali ima podzakonski predpis značilnosti, ki ustrezajo pravni naravi splošnega akta ali ne.

12. Izpodbijana Uredba po navedenem ne opredeljuje pravic ali obveznosti zaključenega kroga oseb ob konkretnem življenjskem dogodku, zato njenih določb (konkretno 2. in 3. člena) ni mogoče šteti za posamični upravni akt, izdan v obliki predpisa in kot tak akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

13. Sodišče je glede na navedeno tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Ta določa, da sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

14. Sodišče je tožničin predlog za izdajo začasne odredbe zavrglo ob smiselni uporabi določb 32. člena ZUS-1.

15. Ena od procesnih predpostavk za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 namreč je, da je zoper akt, za katerega se predlaga začasno zadržanje izvršitve oziroma ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, vložena tožba v upravnem sporu. Ker je sodišče ugotovilo, da procesne predpostavke za obravnavo tožničine tožbe niso izpolnjene, to pomeni, da niso izpolnjene niti procesne predpostavke za odločanje o njenem predlogu za izdajo začasne odredbe. Nujna posledica odvisnosti instituta začasne odredbe od procesne usode tožbe je namreč ta, da lahko tožnik doseže obravnavo predlaganega ukrepa samo, če mu to uspe glede tožbe.

16. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 200/2021 z dne 25. 11. 2021. Enako tudi sklepa I Up 61/2021 z dne 9. 6. 2021 in I Up 179/2021 z dne 15. 9. 2021.

Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 138/2020 z dne 13. 7. 2022.

V 8. členu ZKC ima vlada pooblastilo, da pod zakonskimi pogoji z uredbo določi ustrezne ukrepe kontrole cen.

Tako sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 225/2021 z dne 1. 6. 2022.

Treba je dodati, da mora po samem zakonu zavarovalnica, ki izvaja dopolnilno zavarovanje, sprejeti v to zavarovanje vse osebe, ki so obvezno zdravstveno zavarovane in se želijo pri njej zavarovati, ter jih pri sprejemu v zavarovanje enako obravnavati (1. točka prvega odstavka 62.b člena ZZVZZ). Zavarovalna premija dopolnilnega zavarovanja mora biti enaka za vse zavarovance posamezne zavarovalnice, razen glede izjem, ki jih določa zakon, pa še v tem primeru lahko odobri popust v višini največ tri odstotke od zavarovalne premije (glej drugi odstavek 62.b člena ZZVZZ).

Glej npr. sodbo Vrhovnega sodišča RS II Ips 26/2018 z dne 6. 9. 2018, v skladu s katero ima tarifa, ki je sestavni del pravilnika, ki ga je sprejela kolektivna organizacija za uveljavljanje malih glasbenih pravic, ki določa nadomestilo za javno predvajanje glasbe v poslovnih prostorih, naravo prisilnega predpisa.

Prim. odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-265/00 z dne 15. 1. 2004, v kateri je Ustavno sodišče presojalo Uredbo o oblikovanju cen naftnih derivatov in Uredbo o določitvi najvišje cene plinskega olja in ekstra lahkega kurilnega olja. Prim. tudi sklep U-I-9/09 z dne 14. 4. 2011 in odločbo U-I-10/00 z dne 14. 3. 2002.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o kontroli cen (1999) - ZKC  - člen 8

Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (1992) - ZZVZZ  - člen 62, 62b

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.