UPRS Sodba II U 311/2019-23
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-09

Jasna Šegan (preds.), mag. Andreja Veselič (poroč.), Violeta Tručl

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - pravica graditi - prostorski akt - exceptio illegalis - prekinitev postopka - predhodno vprašanje

Ministrstvo je ravnalo pravilno, ko obstoja pravice graditi na zemljišču ni štelo za predhodno vprašanje v smislu 147. člena ZUP, zaradi katerega bi bilo treba postopek odločanja o zahtevani izdaji gradbenega dovoljenja prekiniti.

II. Zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

III. Tožeča stranka je dolžna prizadetima strankama, družbi A. d.o.o. in B.B., povrniti stroške postopka v znesku 257,50 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z delno odločbo št. 35105-11/2014/178 z dne 3. 4. 2019 je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: ministrstvo) zavrnilo zahtevo investitorja C. d.d. (v nadaljevanju: tožnik) za izdajo gradbenega dovoljenja za daljnovod DV 2 x 110 KV Murska Sobota – Mačkovci od stojnega mesta SM 18 do stojnega mesta SM 20, na zemljiščih s parc. št. 29, 30, 31, 32, 33, 34, 36, vse k.o. ... in parc. št. 1095, 1099/3, 1100, 1101, 1581/1, vse k.o. ... ter dostopno pot na zemljišču s parc. št. 1101, k.o. ... (I. točka izreka). Delno gradbeno dovoljenje pa je za omenjeni daljnovod izdalo od stojnega mesta SM 16 do vključno stojnega mesta SM 18 in od vključno stojnega mesta SM 20 do stojnega mesta SM 21, na zemljiščih s parc. št. 61, 72, 565, 566, 573, 63, vse k.o. ... in parc. št. 1102, 1106, 1105, 1107/2, 1107/1, 1111/1, 1111/2, 1112/1, vse k.o. ... (II. točka izreka).

2. V obrazložitvi odločbe ministrstvo pojasnjuje, da je tožnik dne 21. 2. 2014 vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za daljnovod DV 2 x 110 KV Murska Sobota – Mačkovci. O zahtevi je bilo odločeno z dopolnilnim gradbenim dovoljenjem št. 35105-11/2014/123 z dne 28. 10. 2016, ki je bilo izdano na podlagi ugotovitve, da ima tožnik na zemljišču s parc. št. 1099/3, k.o. ... izkazano pravico graditi. Upravna enota Murska Sobota je namreč z odločbo št. 352-43/2013-146 (o309) z dne 22. 6. 2016 na zemljišču ustanovila služnost v korist investitorja, služnost pa je bila tudi vpisana v zemljiško knjigo. V upravnem sporu, ki sta ga sprožila lastnika zemljišča s parc. št. 1099/3, k.o. ..., to je družba A. d.o.o. in B. B., je Upravno sodišče RS s sodbo opr. št. II U 486/2016 z dne 7. 11. 2018 dopolnilno gradbeno dovoljenje odpravilo in zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek. Ugotovilo je namreč, da je Uredba o državnem lokacijskem načrtu za daljnovod 2 x 110 kV Murska Sobota – Mačkovci (v nadaljevanju: Uredba o državnem lokacijskem načrtu) v delu, ki se nanaša na zemljišče s parc. št. 1099/2 (sedaj: 1099/3), k.o. ..., v neskladju z določbo prvega odstavka 32. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-1), kar pomeni, da je uredba v tem delu tudi v nasprotju z določbo tretjega odstavka 153. člena Ustave Republike Slovenije, po kateri morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakoni.

3. V ponovljenem postopku je ministrstvo tožnika z dopisom pozvalo, naj zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja dopolni z dokazilom o pravici graditi na zemljišču s parc. št. 1099/3, k.o. ... V odgovoru je tožnik pojasnil, da je bila odločba Upravne enote Murska Sobota št. 352-43/2013-146 (0309) z dne 22. 6. 2016 zaradi ugotovljene nezakonitosti ter neustavnosti Uredbe o državnem lokacijskem načrtu odpravljena s sodbo Upravnega sodišča RS opr. št. II U 439/2016, in da je bil v ponovljenem postopku z odločbo št. 352-43/2013-175 (0309) z dne 17. 12. 2018 zahtevek za ustanovitev služnosti v javno korist zavrnjen. V obrazložitvi odločbe je Upravna enota Murska Sobota pojasnila, da bo tožnik po odpravi ugotovljene delne nezakonitosti in neustavnosti Uredbe o državnem lokacijskem načrtu lahko ponovno vložil zahtevek za omejitev lastninske pravice na omenjenem zemljišču. Ministrstvi, pristojni za infrastrukturo in okolje ter prostor, sta po zatrjevanju tožnika že začeli s postopki za odpravo ugotovljene nepravilnosti Uredbe o državnem lokacijskem načrtu tako, da bo po njihovi odpravi, ponovno podana podlaga za ustanovitev služnosti v javno korist. Tožnik je zato predlagal, da se postopek izdaje gradbenega dovoljenja na podlagi 147. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) prekine do odprave ugotovljene nepravilnosti Uredbe o državnem lokacijskem načrtu ter do ponovne izdaje odločbe o ustanovitvi služnosti v javno korist.

4. V postopku ponovnega odločanja je ministrstvo zavrnilo zahtevo tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja v delu trase med stojnim mestom SM 18 in stojnim mestom SM 20 iz razlogov, navedenih v sodbi opr. št. II U 486/2016 z dne 7. 11. 2018 ter zaradi neizkazane pravice graditi na zemljišču s parc. št. 1099/3, k.o. .... Kot je pojasnilo, namreč Uredbe o državnem lokacijskem načrtu zaradi ugotovljene nezakonitosti in neustavnosti v ponovljenem postopku ni bilo mogoče uporabiti, saj ta v delu, ki se nanaša na zemljišče s parc. št. 1099/3, k.o. ..., ne predstavlja veljavnega prostorskega akta. Za izdajo gradbenega dovoljenja na tem delu trase daljnovoda pa tudi ni izpolnjen pogoj iz 6. točke 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1), ki določa, da mora upravni organ pred izdajo gradbenega dovoljenja preveriti, ali ima investitor pravico graditi. Odločba Upravne enote Murska Sobota z dne 22. 6. 2016, s katero je bila ustanovljena služnost v javno korist na zemljišču s parc. št. 1099/3, k.o. ..., je bila namreč odpravljena, zahteva investitorja za omejitev lastninske pravice z ustanovitvijo služnosti v javno korist na tem zemljišču pa je je bila v ponovljenem postopku zavrnjena.

5. Glede predlagane prekinitve postopka izdaje delnega gradbenega dovoljenja pa ministrstvo pojasnjuje, da pogoji za prekinitev po 147. členu ZUP niso izpolnjeni. Vprašanje pravice graditi namreč ne predstavlja predhodnega vprašanja, saj gre za enega izmed pogojev, ki morajo biti v skladu s 66. členom ZGO-1 izpolnjeni za izdajo gradbenega dovoljenja in lahko to vprašanje organ reši sam.

6. Zoper zavrnilni del izreka delne odločbe je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu, v kateri zatrjuje, da bi moralo ministrstvo po 147. členu ZUP postopek odločanja prekiniti. Sklicuje se na obrazložitev odločbe z dne 17. 12. 2018, v kateri je Upravna enota Murska Sobota navedla, da bo lahko tožnik po odpravi delne nezakonitosti in neustavnosti Uredbe o državnem lokacijskem načrtu ponovno vložil zahtevek za omejitev lastninske pravice na zemljišču s parc. št. 1099/3, k.o. ... in navaja, da je na podlagi pravnega mnenja prof. dr. D. D. iz Inštituta E. pri Ministrstvu za infrastrukturo vložil zahtevo, da se nemudoma prične s postopki odprave ugotovljene nezakonitosti in neustavnosti omenjene uredbe. Ker sta na tej podlagi Ministrstvo za infrastrukturo ter Ministrstvo za okolje in prostor že pričeli s postopki za odpravo ugotovljenih nepravilnosti, je po mnenju tožnika predlog za prekinitev postopka na podlagi 147. člena ZUP utemeljen. Odprava nezakonitosti in neustavnosti dela uredbe v delu, ki se nanaša na zemljišče s parc. št. 1099/3, k.o. ... ter vnovična izdaja odločbe o ustanovitvi služnosti v javno korist, predstavlja namreč samostojno pravno celoto v smislu 147. člena ZUP, ki spada v pristojnost drugega organa, zaradi česar bi bila v postopku potrebna prekinitev, dokler tega vprašanja ne reši pristojni organ. Iz strokovnega mnenja prof. dr. D. D. izhaja, da postopek odprave nepravilnosti ne bo trajal predolgo, kratkotrajna prekinitev postopka pa bi bila po mnenju tožnika smotrna tudi zaradi škode, ki bi lahko nastala zaradi odstranitve objekta.

7. Glede na obrazloženo tožnik sodišču predlaga, da I. točko izreka delne odločbe razveljavi ter postopek izdaje gradbenega dovoljenja za daljnovod od stojnega mesta SM 18 do stojnega mesta SM 20 prekine do odprave delne nezakonitosti in neustavnosti Uredbe o državnem lokacijskem načrtu v delu, ki se nanaša na zemljišče s parc. št. 1099/3, k.o. .... Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

8. V odgovoru na tožbo toženka vztraja pri izpodbijani odločitvi iz razlogov, ki so navedeni v obrazložitvi odločbe.

9. V pripravljalni vlogi z dne 4. 10. 2019 tožnik ponavlja navedbe iz tožbe ter dodaja, da so v obravnavani zadevi izpolnjeni vsi tehnični pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja.

10. Na tožbo sta odgovorili tudi družba A. d.o.o. ter B. B., ki v upravnem sporu kot lastnika zemljišča s parc št. 1099/3, k.o. ... nastopata kot prizadeti stranki. V obširnih navedbah pojasnjujeta dosedanji potek postopka in navajata, da se strinjata z zavrnitvijo dela zahteve tožnika za izdajo gradbenega dovoljenja in predlagata, da sodišče po izvedeni glavni obravnavi tožbo kot neutemeljeno zavrne. Zahtevata povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

12. V obravnavani zadevi tožnik v upravnem sporu nasprotuje zavrnitvi njegove zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za daljnovod DV 2 X 110 kV Murska Sobota – Mačkovci od stojnega mesta SM 18 do stojnega mesta SM 20. Meni namreč, da bi upravni organ moral z odločitvijo o tem delu zahtevka počakati in na podlagi 147. člena ZUP postopek odločanja prekiniti do odprave ugotovljene nezakonitosti in neustavnosti Uredbe o državnem lokacijskem načrtu ter ponovne ustanovitve služnosti na zemljišču s parc. št. 1099/3, k.o. ..., preko katerega poteka v uredbi predvidena trasa daljnovoda.

13. Med strankami v postopku ni sporno, da je bila izpodbijana odločitev izdana v ponovljenem postopku potem, ko je Upravno sodišče RS s sodbo opr. št. II U 486/2016 z dne 7. 11. 2018 odpravilo dopolnilno gradbeno dovoljenje št. 35105-11/2014/123 z dne 28. 10. 2016, ker je ugotovilo, da je prostorski akt, na podlagi katerega je bilo dovoljenje izdano, v delu, ki se nanaša na zemljišče s parc. št. 1099/3, k.o. ..., neustaven in nezakonit. Ugotovljeno je namreč bilo, da je bila Uredba o državnem lokacijskem načrtu po javni razgrnitvi in obravnavi deloma spremenjena glede prvotno predvidenega ureditvenega območja državnega lokacijskega načrta tako, da je predvidela med drugim potek trase tudi po zemljišču 1099/2, k.o. ... (sedaj 1099/3, k.o. ...), kar predstavlja nov poseg v prostor, ki ni bil javno razgrnjen in obravnavan, zaradi česar lastnikoma zemljišča (v tem postopku prizadetima strankama) s predvideno novo ureditvijo ni bila dana možnost, da bi se z njo seznanila in nanjo tudi podala pripombe. Uredba o državnem lokacijskem načrtu je zato po mnenju sodišča v delu, ki se nanaša na parcelo 1099/3, k.o. ..., v neskladju z določbo prvega odstavka 32. člena ZUreP-1, kar posledično pomeni, da je Uredba v tem delu tudi v nasprotju z določbo tretjega odstavka 153. člena Ustave RS, po kateri morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakoni. Zaradi navedene nezakonitosti in neustavnosti uredbe je bila s sodbo opr. št. II U 439/2016 z dne 4. 7. 2018 odpravljena tudi odločba št. 352-43/2013-146 (0309) z dne 22. 6. 2016, s katero je Upravna enota Murska Sobota na zahtevo tožnika na zemljišču s parc. št. 1099/3, k.o. ..., ustanovila služnost v javno korist.

14. Na podlagi 147. člena ZUP upravni organ postopek prekine, če pri odločanju v upravnem postopku naleti na tako vprašanje, da brez njegove rešitve ni mogoče rešiti same zadeve, to vprašanje pa je samostojna pravna celota, ki spada v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa (predhodno vprašanje). Če tega vprašanja ne obravnava organ sam, postopek prekine, dokler tega vprašanja ne reši pristojni organ.

15. Predhodno vprašanje predstavlja sestavni del dejanskega stanja zadeve, o kateri organ odloča,

pri čemer predhodnega vprašanja ne more predstavljati sprožen drug, čeprav vsebinsko povezan postopek, katerega rezultat je odločba, ki predstavlja formalno prilogo vloge v postopku, v katerem organ odloča.

16. Po mnenju tožnika predstavlja v obravnavani zadevi samostojno pravno celoto, ki po 147. členu ZUP terja prekinitev postopka, začet postopek odprave ugotovljene nezakonitosti in neustavnosti Uredbe o državnem lokacijskem načrtu, na podlagi katere namerava tožnik po odpravi ugotovljenih nepravilnosti na zemljišču s parc. št. 1099/3, k.o. ... doseči izdajo odločbe o ustanovitvi služnosti v javno korist, s katero bi v postopku gradbenega dovoljenja izkazoval pravico graditi.

17. Po ZGO-1, ki se je kot veljavni predpis v času vložitve zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja uporabil pri odločanju v obravnavani zadevi (prvi odstavek 106. člena Gradbenega zakonika), mora pristojni upravni organ za gradbene zadeve preveriti, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom (1. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1) ter ali ima investitor pravico graditi (6. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1). Skladnost projekta z veljavnim prostorskim aktom (v obravnavani zadevi z Uredbo o državnem lokacijskem načrtu) ter pravica graditi predstavljata namreč pogoja, ki morata biti izpolnjena za izdajo gradbenega dovoljenja. V primeru, ko pravica graditi

še ni vpisana v zemljiško knjigo, mora investitor zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja priložiti tudi dokazilo o pravici graditi (četrti odstavek 54. člena zvezi z drugim odstavkom 54. člena ZGO-1). Listine oziroma odločbe, ki veljajo za dokazilo o pravici graditi, našteva ZGO-1 v prvem odstavku 56. člena (izpisek iz zemljiške knjige, notarsko overjena pogodba z dokazilom o vložitvi predloga za vpis v zemljiško knjigo, sodna odločba ali druga listina, ki v skladu z zakonom izkazuje pravico graditi).

18. Upravni organ glede na navedeno zakonsko ureditev v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja ugotavlja le, ali je stranka, ki zahteva izdajo gradbenega dovoljenja, zahtevi priložila katero od v zakonu naštetih dokazil. Če stranka zahtevi takšnega dokazila ni priložila, pravica graditi pa tudi ni razvidna iz javnih evidenc, ki so upravnemu organu dostopne, je taka vloga nepopolna in v takem primeru po upravnosodni praksi ne gre za predhodno vprašanje v smislu 147. člena ZUP.

19. V obravnavani zadevi med strankami ni sporno, da tožnik v ponovljenem postopku odločanja ni predložil dokazila o pravici graditi na zemljišču s parc. št. 1099/3, k.o. ... Upravna enota Murska Sobota je namreč z odločbo št. 352-43/2013-175 (0309) z dne 17. 12. 2018 njegovo zahtevo za ustanovitev služnosti v javno korist na navedenem zemljišču zavrnila, ker je Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. II U 439/2016 z dne 4. 7. 2018 ob uporabi instituta exceptio illegalis ugotovilo, da je Uredba o državnem lokacijskem načrtu v delu, ki se nanaša na zemljišče s parc. št. 1099/3, nezakonita in neustavna, zaradi česar navedenega prostorskega akta upravna enota pri odločanju v ponovljenem postopku (po odpravi pred tem izdane odločbe št. 352-43/2013-146 (0309) z dne 22. 6. 2016) v tem delu ni smela uporabiti. Pravilnost te odločitve je v odločbi št. 35021-15/2015-52 dne 10. 6. 2019 v postopku odločanja o tožnikovi pritožbi potrdilo tudi Ministrstvo za okolje in prostor.

20. Glede na obrazloženo je ministrstvo po presoji sodišča ravnalo pravilno, ko obstoja pravice graditi na zemljišču s parc. št. 1099/3, k.o. ... ni štelo za predhodno vprašanje v smislu 147. člena ZUP, zaradi katerega bi bilo treba postopek odločanja o zahtevani izdaji gradbenega dovoljenja prekiniti. Pravilna pa je tudi ugotovitev, da v ponovljenem postopku zaradi neustavnosti in nezakonitosti prostorskega akta, ki bi ga organ moral uporabiti pri odločanju (1. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1) ter zaradi neobstoja pravice graditi (6. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1), pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja za daljnovod v delu zahtevka, ki se nanaša na potek trase od stojnega mesta SM 18 do stojnega mesta SM 20, niso podani. Na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) je zato sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

21. Ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega akta (to je nezakonitost in neustavnost Uredbe o državnem lokacijskem načrtu v delu, ki se nanaša na zemljišče s parc. št. 1099/3, k.o. ... ter neobstoj pravice graditi na zemljišču s parc. št. 1099/3, k.o. ...), med strankami ni sporno, je sodišče o tožbi odločilo na seji in ni opravilo glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

22. Zahtevek tožnika za povrnitev stroškov postopka je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

23. Stroške sta priglasili tudi prizadeti stranki, ki sta se v postopku zavzemali za zavrnitev tožbe. Po prvem odstavku 154. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP), ki ga je treba uporabiti v skladu z 22. členom ZUS-1, sta do povrnitve stroškov postopka upravičena stranka in njen intervenient, ki sta v postopku uspela. Prizadeti stranki, ki sta v postopku sodelovali na strani toženke, ta pa je v postopku uspela, sta tako upravičeni do povrnitve stroškov postopka.

24. Po prvem odstavku 155. člena ZPP se stranki povrnejo le stroški, ki so potrebni za postopek. O tem, kateri stroški so bili potrebni in koliko znašajo, odloči sodišče po skrbni presoji vseh okoliščin. Če je predpisana tarifa za nagrade odvetnikov ali za druge stroške, se taki stroški po drugem odstavku 155. člena ZPP odmerijo po tarifi.

25. V obravnavani zadevi sta prizadeti stranki priglasili stroške, ki so jima nastali v postopku zaradi zastopanja po odvetniku, in sicer stroške sestave odgovora na tožbo po tarifni številki 30 Odvetniške tarife (v nadaljevanju: OZ) v zvezi s tretjim odstavkom 7. člena OT v višini 550 točk oziroma 252,45 EUR ter materialne stroške po tretjem odstavku 11. člena OT v višini 2 % od skupne vrednosti storitve do 1000 točk, kar znaša 5,05 EUR. Tožnik je tako dolžan prizadetima strankama povrniti stroške postopka v skupni višini 257,50 EUR.

26. Obresti od zneska stroškov postopka je sodišče prizadetima strankama prisodilo od dneva zamude, tožnik pa bo prišel v zamudo, če stroškov ne bo poravnal v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ – enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Tako sodba Upravnega sodišča RS opr. št. I U 1036/2015 z dne 27. 9. 2016.

Tako Andrej Kmecl, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 135, 136.

Pravica graditi predstavlja po 6.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 lastninsko ali drugo stvarno pravico ali katero drugo pravico, na podlagi katere lahko investitor na določenem zemljišču oziroma objektu izvaja gradnjo.

Tako sodba Upravnega sodišča RS opr. št. I U 980/2010 z dne 25. 11. 2010 in sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. X Ips 310/2013 z dne 13. 2. 2014 .

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 66

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 147

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.