UPRS Sodba II U 40/2022-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-05-07

odobritev pravnega posla - lastnik - upravni akt - priposestvovanje - posadna listina

Povedano drugače stvar upravnega organa torej je, da v upravnem postopku odobritve presodi, ali listina o priznanju izvirne pridobitve lastninske pravice s priposestvovanjem temelji na v zakonu določenih dejanskih okoliščinah, katerih prava posledica je izvirna pridobitev lastninske pravice s priposestvovanjem (43. člen SPZ) oziroma ali listina po vsebini ne predstavlja pravnega temelja za pravno poslovno pridobitev lastninske pravice v smislu 17. člena ZKZ.

Tudi posadna listina, ki lahko izkazuje nastanek lastninske pravice s priposestvovanjem, če so za to izpolnjeni v 43. členu SPZ določeni pogoji, je potrebno predložiti v odobritev po določbah ZKZ, ne glede na to, ali je zapisana v obliki pogodbe ali kot zemljiškoknjižno dovolilo.

I. Tožbi se ugodi. Izpodbijani sklep Upravne enote Maribor št. 330-910/2021-4 z dne 10. 11. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka za izpolnitev dalje do plačila.

1. Tožeča stranka (v nadaljevanju tožnik) je pri Upravni enoti Maribor vložil vlogo za odobritev pravnega posla - posadne listine z dne 12. 7. 2021, s katero je bilo glede nepremičnine parc. št. 1113 k.o. ... z zemljiškoknjižnima lastnikoma A. A. in B. B. dogovorjeno, da se kot lastnik omenjene nepremičnine vpiše dejanski lastnik C. C. Prvostopenjski organ je vlogo tožnika zavrgel. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna stvar, zato jo je na podlagi prve točke prvega odstavka 129. člena Zakona o upravnem postopku (ZUP), zavrgel. Takšno odločitev je potrdil tudi Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano kot drugostopenjski organ, ki je pritožbo tožnika zavrnilo (odločba št. 33008-397/202072 z dne 24. 12. 2021).

2. Tožnik vlaga tožbo v upravnem sporu. Sklicuje se na sodbo VSRS opr. št. X Ips 143/2013 ter navaja, da je odobritev pravnega posla potrebna v vseh primerih prenosa kmetijskega zemljišča. Dogovor o uskladitvi dejanskega in zemljiškoknjižnega stanja je bil v okviru posadne listine dogovorjen iz razloga pridobitve lastninske pravice na podlagi priposestvovanja. Namreč že pravni predniki so sklenili pravni posel. Č. Č. in D. D. sta pridobila lastninsko pravico že pred drugo svetovno vojno. Med njima in takratnima lastnikoma parc. št. 1114/2 je prihajalo do sporov, ki jih niso mogli rešiti. Ko pa sta leta 1953 lastnika parcele postala E. E. in F. F. pa so se razmere uredile, saj so se takoj pogovarjali, da bosta slednja kupila to parcelo. Dejansko sta v maju leta 1955 E. E. in F. F. to parcelo plačala Č. Č. in D. D., o čemer tožnik prilaga zapis. Z gotovostjo je izkazana lastniška posest tožnika, posest pa lahko tožnik izkaže tudi s pričami. Po prepričanju tožnika gre v danem primeru za primer, o katerem je potrebno odločiti z odobritvijo pravnega posla. Izkazano je, da so pravni predniki zemljiškoknjižnih lastnikov prepustili lastniško posest pravnim prednikom tožnika in so zato prejeli kupnino. Gre za pravni posel, ki je bil sklenjen v letu 1955, le da ni bil zemljiškoknjižno izveden. Tožnik predlaga, da sodišče izpodbijani sklep UE Maribor v zvezi z odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z dne 24. 12. 2021 odpravi, odobri posadno listino z dne 12. 7. 2021 ter toženi stranko (v nadaljevanju toženki) naloži povrnitev stroškov postopka.

3. Toženka je v odgovoru na tožbo nasprotovala navedbam tožnika in navajala, da je v ugotovitvenem postopku prvostopenjski organ preveril vsa relevantna dejstva in v postopku odobritve pravnega posla ravnal pravilno in zakonito. Ravno zaradi nedvoumno ugotovljenega dejstva, da gre v konkretnem postopku za pridobitev lastninske pravice s priposestvovanjem, je organ prve stopnje pripoznal izviren način pridobitve lastninske pravice in odločil, da v konkretnem primeru niso bili izpolnjeni pogoji, da bi lahko bil pristojen za izdajo odločbe o odobritvi oziroma da bi lahko odločal, da odobritev ni potrebna, ali pa zahtevo z odločbo zavrnil. Tožbene navedbe so glede na navedeno v celoti neutemeljene.

4. Sodišče je na podlagi 1. točke drugega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v postopku pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Poleg tega je bilo v zadevi sporno vprašanje uporabe določb Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ), kar predstavlja pravno vprašanje, o katerem je mogoče odločiti brez glavne obravnave, pri tem pa dejansko stanje, ki je podlaga za uporabo takšnih določb, ni bilo sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

6. Pri presoji izpodbijane odločbe sodišče izpodbijani akt preizkusi v mejah navedb oziroma razlogov, ki so navedeni v tožbi (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), hkrati pa je dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).

7. V predmetni zadevi ni sporno, da je tožnik pri prvostopenjskem organu UE Maribor po določilih ZKZ vložil vlogo za odobritev pravnega posla vezanega na kmetijsko zemljišče - nepremičnino parc. št. 1113 k.o. ... Pravna podlaga za nameravani prenos lastninske pravice je bila posadna listina z dne 12. 7. 2021 sklenjena med (v času sestave posadne listine) zemljiškoknjižnima lastnikoma A. A. in B. B. in tožnikom kot dejanskim lastnikom, tožnik pa svojo lastninsko pravico utemeljuje na sklenitvi pravnega posla v letu 1955 med pravnimi predniki strank posadne listine, ki ni bil zemljiškoknjižno izveden, s potekom časa pa je tožnik lastninsko pravico pridobil na podlagi priposestvovanja, torej izvirno.

8. Posebnosti prometa s kmetijskimi zemljišči ureja ZKZ v III. poglavju (17.-25. člen ZKZ). Te posebnosti so zlasti: postopek prodaje preko ponudbe, ki mora biti objavljena na način predpisan v 20. členu ZKZ, postopek sprejema ponudbe za prodajo določen v 21. členu ZKZ ter postopek odobritve pravnega posla določen v 22. členu ZKZ, v katerem je treba upoštevati posebnosti prometa z zaščitenimi kmetijami (18. člen ZKZ), pogoje za odobritev oziroma neodobritev pravnega posla oziroma za izdajo potrdila, da odobritev ni potrebna (19. člen ZKZ) ter vrstni red predkupnih upravičencev (23. člen ZKZ). S temi določbami, ki določajo omejitve v zvezi s prometom kmetijskih zemljišč, zakonodajalec uresničuje v drugem odstavku 71. člena Ustave RS določeno posebno varstvo kmetijskih zemljišč. Z zakonom določena omejitev pri razpolaganju s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami je namreč namenjena usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije, saj se na ta način zagotavlja socialna, ekološka in gospodarska funkcija lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih (67. člen Ustave RS). Zato je promet s kmetijskimi zemljišči omejen in mogoč le v skladu s pravili, ki jih določa zakon.

9. Poleg omejitev pa je zakonodajalec določil tudi nadzor nad prometom s kmetijskimi zemljišči. Ta se zagotavlja tudi z obvezno pridobitvijo odobritve pravnega posla oziroma izdajo potrdila, da odobritev ni potrebna (19. člen in prvi, drugi ter tretji odstavek 22. člena ZKZ) in z določitvijo pogojev za overitev podpisov na listinah, ki so podlaga za vknjižbo lastninske pravice (peti odstavek 22. člena ZKZ, prvi in drugi odstavek 33. člena ter prvi, drugi in tretji odstavek 38. člena Zakona o zemljiški knjigi (ZZK-1) in 64. člen Zakona o notariatu (ZN)).

10. Nadalje pa je posadna listina opredeljena kot listina, ki vsebuje izjavo osebe, ki jo izstavlja, da priznava izvirno pridobitev stvarne pravice v korist druge osebe, in ki je v smislu uvodnega stavka tretjega odstavka 40. člena ZZK-1 zemljiškoknjižno dovolilo (prva točka tretjega odstavka 40. člena ZZK-1).

11. V zvezi z vprašanjem odobritve pravnega posla po določbah ZKZ v primeru, ko stranke v odobritev predložijo posadno listino oziroma pogodbo o priznanju lastninske pravice na podlagi priposestvovanja, se je izreklo Vrhovno sodišče RS v sodbi opr. št. X Ips 143/2013 z dne 24. 9. 2014. Iz obrazložitve izhaja, da je treba vsako listino, ki je podlaga za prenos lastninske pravice na kmetijskem zemljišču, že zaradi overitve podpisa na tej listini, predložiti v odobritev oziroma izdajo potrdila, da odobritev ni potrebna, za to pristojnemu organu, to je upravni enoti, na območju katere nepremičnina leži (prvi odstavek 19. člena ZKZ). S tem se namreč zagotavljajo gospodarska, socialna in ekološka funkcija lastnine (prvi odstavek 67. člena Ustave RS) ter uresničevanje posebnega varstva kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 71. člena Ustave RS). Ali predložena listina izkazuje pridobitev lastninske pravice s pravnim poslom v smislu prvega odstavka 17. člena ZKZ (in je zato potreben poseben postopek in posledično odobritev pristojnega organa), ali pa gre za drug način pridobitve lastninske pravice in zato odobritev ni potrebna (o čemer se izda potrdilo), pa je predmet presoje v upravnem postopku odobritve (pravnega posla) po določbah ZKZ.

12. Povedano drugače stvar upravnega organa torej je, da v upravnem postopku odobritve presodi, ali listina o priznanju izvirne pridobitve lastninske pravice s priposestvovanjem temelji na v zakonu določenih dejanskih okoliščinah, katerih prava posledica je izvirna pridobitev lastninske pravice s priposestvovanjem (43. člen SPZ) oziroma ali listina po vsebini ne predstavlja pravnega temelja za pravno poslovno pridobitev lastninske pravice v smislu 17. člena ZKZ.

13. Po presoji sodišča, glede na zgoraj obrazloženo, torej tudi posadna listina, ki lahko izkazuje nastanek lastninske pravice s priposestvovanjem, če so za to izpolnjeni v 43. členu SPZ določeni pogoji, ni izjema. Tudi slednjo je potrebno, kot je to storil tožnik, predložiti v odobritev po določbah ZKZ, ne glede na to, ali je zapisana v obliki pogodbe ali kot zemljiškoknjižno dovolilo. Ali ta temelji na pravnem poslu, ki po vsebini pomeni promet s kmetijskimi zemljišči v smislu 17. člena ZKZ ali na v zakonu določenih dejanskih okoliščinah, katerih pravna posledica je izvirna pridobitev lastninske pravice, pa je predmet presoje v upravnem postopku odobritve, v katerem upravni organ presodi ali je odobritev potrebna ali ne ter ali so bile upoštevane vse kogentne določbe ZKZ. Po obrazloženem se zato sodišče ne more strinjati s toženko, ki je tožnikovo vlogo, ker naj ne bi šlo za promet v smislu 17. člena ZKZ, pač pa za izvirno pridobitev lastninske pravice s priposestvovanjem, in tako ne za upravno zadevo, zavrgla. Toženka se sicer v tem oziru sklicuje na sodno prakso Upravnega sodišča RS opr. št. I U 307/2014 z dne 11. 11. 2014, vendar sodišče ugotavlja, da je njeno tolmačenje zmotno: tudi v navedeni sodni odločbi je namreč Upravno sodišče v celoti sledilo stališču Vrhovnega sodišča RS z dne 24. 9. 2014 ter izrecno poudarilo, da je stališče, ko bi se v primeru priposestvovanja vloga zavrgla, ker ne gre za promet v smislu 17. člena ZKZ in s tem ne za upravno zadevo, napačna.

14. Ker je upravni organ vlogo tožnika zavrgel, namesto, da bi o njej vsebinsko odločil (da odobritev ni potrebna, ker ne gre za promet s kmetijskimi zemljišči, v primeru, da so v taki listini ugotovljeni in izkazani tako zakonsko določena doba za nastop lastninske pravice in ugotovljena in izkazana dobroverna lastniška posest v smislu 27. in 28. člena SPZ

ali da gre za promet s kmetijskimi zemljišči po 17. členu ZKZ), je po presoji sodišča upravni organ materialno pravo uporabil napačno. Sodišče je zato tožbi ugodilo na podlagi določbe četrte točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ listino tožnika predloženo v odobritev obravnavati ponovno in sprejeti vsebinsko odločitev, upoštevati pa bo moral stališča sodišča izpostavljena v predmetni zadevi ter presojati ali posadna listina izpolnjuje vse z zakonom izpolnjene pogoje za izvirno pridobitev lastninske pravice ter po presoji slednjega ustrezno odločiti.

15. Tožnik je sicer smiselno predlagal odločanje sodišča v sporu polne jurisdikcije (s tem, ko je predlagal naj sodišče odobri posadno listino). Na podlagi 65. člena ZUS-1 sme sodišče meritorno odločiti o stvari le, če narava stvari to dopušča, in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago, ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. Ob tem sodišče izpostavlja načelo delitve oblasti. S sojenjem v sporu polne jurisdikcije sodišče dejansko poseže v izvrševanje upravne funkcije, saj odloči namesto upravnega organa, s čimer poseže v izvršilno vejo oblasti.

Čeprav ima za takšno odločanje podlago v citirani določbi 65. člena ZUS-1, pride takšno postopanje v poštev le pod zakonsko določenimi pogoji in omejitvami, ki v obravnavani zadevi, po presoji sodišča niso izkazani. Glede na naravo zadeve in glede na podatke spisa v konkretni zadevi ni zadostne podlage za sojenje v sporu polne jurisdikcije. Sodišče je zato, kot že obrazloženo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponovni postopek prvostopenjskemu organu.

16. V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je toženka dolžna tožniku povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožnik, ki ga je v postopku upravnega spora zastopal pooblaščenec, zadeva pa je bila rešena na seji, upravičen do povrnitve stroškov v višini 285,00 EUR, kar skupaj z 22% DDV (odvetnik je zavezanec za DDV) znaša 347,70 EUR, kar je sodišče naložilo v plačilo toženki (II. točka izreka).

17. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ) v zvezi s 378. členom OZ)

18. Sodna taksa bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti.

Enako Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019 , str. 266, točka 5. in 7.

Smiselno enako stališče je Vrhovno sodišče RS zavzelo tudi v odločbah opr. št. X 1636/2006 z dne 30. 9. 2009 in X Ips 563/2007 z dne 22. 9. 2010. enako tudi Upravno sodišče RS sodba opr. št. III U 19872017-10 z dne 21. 6. 2018.

Pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 18. 12. 2001 in sklep opr. št. II Ips 196/2011.

UPRS sodba opr. št. I U 1542/2020-20 z dne 13. 9. 2021.

Enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 17, 17/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.