UPRS Sodba I U 1360/2021-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-04-13

disciplinski postopek - disciplinski ukrep - disciplinski ukrep zaps - izrek opomina - preiskava - prekluzivni rok - zastaranje - tek rokov v času veljavnosti posebnih ukrepov zaradi epidemije SARS-Cov-2 (COVID-19) - zadržanje zastaranja

Toženka je torej, ko je štela, da je rok, v katerem mora biti preiskava zaključena, instrukcijski, zmotno uporabila predpis. Zato relevantnega dejanskega stanja, tj. kdaj je disciplinski tožilec prejel prijavo in kdaj je iztekel rok, v katerem lahko disciplinski tožilec še vloži disciplinsko obtožbo (tj. 6 mesecev) ni ugotavljala.

I. Tožbi se ugodi, sklep Disciplinskega sodišča Zbornice za arhitekturo in prostor Slovenije št. D/JŠ_S-73/21-ZASP/DZ-DS/9 z dne 6. 5. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 15,00 EUR, v 15-ih dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je Disciplinska komisija Zbornice za arhitekturo in prostor Slovenije (v nadaljevanju ZAPS) tožnico kot univerzitetno diplomirano inženirko arhitekture spoznala za krivo, da je za naročnika Občino Kranjska Gora za podjetje A., d. o. o., dne 2. 10. 2019 izdelala Mnenje o skladnosti s prostorskimi akti št. 19-224-1944, ki vsebuje naslednje neresnične in zavajajoče podatke: 1. objekt 1 in 2 se stikata, kar povzroči, da je zazidalna površina 270,3 m2 + 270,3 m2 = 540,6 m2 in je več kot 280 m2; 2. zazidana površina objektov 1+2 = 540,6 m2, objekt 3 (uvozna klančina) = 90,32 m2, površina gradbene parcele = 1433 m2, s čimer je faktor zazidanosti = 0,44, kar presega mejo 0,4; 3. Objekt 1 je požarno ogrožen, do njega se ne da z vozilom, je več kot 30 m od hidranta..., intervencijska površina je na javni površini in popolnoma zapira občinsko cesto; 4. Dovozna rampa v garažo - objekt 3 se ne more šteti v nezahteven objekt - utrjena dovozna pot, niti kot podporni zid; 5. Dolžina objekta 1 in 2 = 46,80 m, v naselju in območju SK ni stanovanjskih objektov s tako dimenzijo - bistveno preseganje merila; 6. 11,55:46,80=1,4-pretirano razmerje stranic = neskladnost v oblikovanju objektov; 7. Objektoma 1 in 2 funkcionalno zemljišče ne omogoča normalne uporabe in vzdrževanja – dostop z gradbenimi vozili do objekta 2 ni mogoč po GP – ni mogoč dostop gasilskega vozila z lestvijo; funkcionalnost – popravilo objekta, reševanje objekta ni mogoče, ker ni prostora na gradbeni parceli za dostop z vozili, vprašljivo je odstranjevanje snega večjih količin; s čimer je izvršila znake disciplinske kršitve po 19. točki 5. člena Disciplinskega pravilnika Zbornice za arhitekturo in prostor Slovenije (v nadaljevanju Disciplinski pravilnik), ki določa, da član stori disciplinsko kršitev, če pri izvajanju poklicnih nalog ali poslovnem oziroma javnem nastopanju podaja neresnične ali zavajajoče podatke, ali če podaja neresnična ali pristranska strokovna mnenja, analize, pisne izjave ali sodnoizvedenska mnenja, pri storitvi očitanih kršitev pa je ravnala malomarno, za kar se ji izreče opomin. (1. točka izreka). Odločila je še izrek stranskega ukrepa, da se po dokončnosti sklepa sankcija objavi na spletni strani zbornice (2. točka izreka) in da je tožnica dolžna plačati stroške disciplinskega postopka na prvi stopnj v znesku 900,00 EUR, v roku 15. dni od pravnomočnosti sklepa (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je senat disciplinskega sodišča ZAPS po izvedenem dokaznem postopku ocenil, da je tožnica storila dejanja, navedena v disciplinski obtožbi. Strinja se z disciplinskim tožilcem, da objekt 1 in 2 nista en objekt ampak ločena objekta in da klančina ne sodi v zazidano površino, kot je to v mnenju zmotno definirala tožnica. S tem, ko je zapisala, da je objekt 1 požarno ogrožen, je prekoračila svoja pooblastila, napačno je kvalificirala tudi dovozno rampo. V mnenju se je neustrezno izrazila o tem, da dolžina objekta 1 in 2 bistveno presega merila, izračun razmerja stranic pa ni ustrezen, ker so zmotno seštete dolžine dveh objektov, kot da gre za enega. S tem, ko je navedla, da funkcionalno zemljišče objektoma 1 in 2 ne omogoča normalne rabe in vzdrževanja ter da je vprašljivo odstranjevaje snega, pa je izkazala prekomerno skrb pri navedbi odstranjevanja količine snega, kar v prostorskem aktu ni bilo predpisano. Strinja se tudi z disciplinskim tožilcem, da je uresničena prepovedana posledica, saj je bilo izdelano mnenje, ki vsebuje neresnične navedbe in da je tožnica ravnala malomarno, saj kot strokovnjak na svojem področju z vsemi strokovnimi kvalifikacijami in delovnimi izkušnjami nedvomno pozna predpise s svojega strokovnega področja in bi se negativnih posledic in prepovedane posledice morala zavedati.

3. Ugovor tožnice, da preiskava ni bila končana v šestih mesecih, zavrača, ker ne gre za prekluziven rok. Zavrača tudi njene trditve, da mnenje po 31. členu Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) nima obvezne pravne veljave, ker to za kršitev ni relevantno. Bistveno je, da gre za listino, ki jo je tožnica pripravila v okviru opravljanja svoje poklicne dejavnosti in da ta listina vsebuje neresnične podatke. Ne gre le za urbanistični nasvet občini, saj že iz naslova dokumenta izhaja, da gre za mnenje. Ker tožnica doslej še ni bila v disciplinskem postopku, pa se ji izreče milejša sankcija, in sicer pisni opomin.

4. Tožnica se z izpodbijano odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da je za Občino Kranjska Gora izdelala večino prostorskih aktov, pa tudi sporno mnenje, ki ga je občina uporabila za mnenje po 31. členu GZ. Mnenje je pravilno in strokovno. Objekta 1 in 2 sta v dokumentaciji za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju DGD) načrtovana tako, da se stikata, zato tvorita skupno zazidano površino 540,6 m2, iz prostorskega akta pa izhaja, da površina objekta v predmetnem območju ne sme preseči 280 m2. Objekt 3 je po DGD samostojen gradbeno inženirski objekt, ki premošča višinsko razliko več kot 2 m in zato ni nezahteven ampak zahteven. Ne gre za sekundarni del stavbe, ki se ne šteje v zazidanost, zato je matematični izračun zazidane površine pravilen. Glede ocene požarne ogroženosti navaja, da je občino na podlagi poznavanja prakse in dejanskih problemov v naselju, smernice TSG-1-001:2019 ter ob upoštevanju javnega interesa zgolj opozorila, da bi lahko prišlo do požarne ogroženosti. Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, zakaj naj bi napačno klasificirala dovozno rampo, zato je ni mogoče preizkusiti. Kar se tiče dolžine objekta 1 in 2 in navedbe, da v naselju in območju SK ni objektov s tako dimenzijo, opozarja, da se ji sploh ne očita, da je ta navedba neresnična, ampak da se je v mnenju neustrezno izrazila, kar ne sodi v disciplinski postopek. Podatek pa je tudi resničen, saj dolžina stranice, ki jo tvorita objekta 1 in 2, ki se stikata, bistveno presegata merilo sosednjih objektov. Pravilno je tudi njeno mnenje, da načrtovani staknjeni objekt 1 in 2 močno presega razmerja volumnov stanovanjskih objektov v gruči. Absurdno je, da se ji očita prekomerna skrbnost v zvezi z vzdrževanjem, saj to ne more biti namen disciplinskega postopka.

5. Trdi, da je pogoj za disciplinsko odgovornost nastanek škodljive posledice, ki v obravnavanem primeru ni mogla nastati. Očitana kršitev ne more biti hkrati prepovedana posledica. Poudarja, da ni bila izvedenec v postopku, ampak je mnenje izdelala po naročilu občine. Mnenje občine po 31. členu GZ nima obvezne pravne veljave, saj skladnost s prostorskimi akti presoja pristojna upravna enota. Če je bil investitor mnenja, da je mnenje občine nepravilno, bi lahko vztrajal pri nespremenjeni DGD. Ugovarja zastaranje disciplinskega postopka, saj sklicevanje na pandemijo ni utemeljeno. V primeru višje sile bi moral tožilec po 33. členu Disciplinskega pravilnika postopek prekiniti, česar ni storil. Ne strinja se niti s tem, da naj bi šlo za instrukcijski rok. Trdi še, da gre za neprimerno in nevarno širjenje odgovornosti urbanistov, ki hromi tožničin poklic. Predlaga, naj sodišče izpodbijani akt odpravi in postopek ustavi in podrejeno, da vrne zadevo v ponovno odločanje, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka.

6. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja, da je tožnica v mnenju, ki ga je izdelala za Občino Kranjska Gora podala neresnične in zavajajoče podatke. Vztraja tudi, da je prepovedana posledica tožničino mnenje, saj ni izdelano skladno s prostorskim aktom. Tega je tožnica napačno razlagala, pri nekaterih točkah pa je prekoračila svoja pooblastila in podajala mnenje izven svojega strokovnega področja. Rok za vložitev obtožbe je instrukcijski, ker Disciplinski pravilnik ne predvideva posledic, če se obtožba vloži kasneje. Poleg tega po 6. členu Zakona o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (v nadaljevanju ZZUSUDJZ) roki za opravljanje procesnih dejanj v postopkih, ki jih vodijo nosilci javnih pooblastil, niso tekli. Zato se je rok iztekel šele 17. 9. 2020. Predlaga zavrnitev tožbe.

8. Med strankama je (med drugim) sporno, ali je bila v obravnavani zadevi disciplinska preiskava pravočasno zaključena, pri čemer tožnica trdi, da je rok iz 37. člena Disciplinskega pravilnika prekluziven, toženka pa, da je instrukcijski, kot tudi, da je na tek tega roka vplival ZZUSUDJZ.

9. Kdaj se prične preiskava izhaja iz drugega odstavka 30. člena Disciplinskega pravilnika, ki ga je toženka izdala na podlagi pooblastila iz 44. člena Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti (v nadaljevanju ZAID). Po tej določbi se preiskava prične: - na podlagi disciplinske prijave, - na podlagi ugotovitvenega zapisnika o opravljenem rednem ali izrednem nadzoru, - po uradni dolžnosti, če disciplinski tožilec sam zazna disciplinsko kršitev. V primeru prijave se torej preiskava prične, ko je vložena disciplinska prijava, tj., ko jo disciplinski tožilec prejme, kar potrjuje tudi prvi odstavek 35. člena Disciplinskega pravilnika, po katerem disciplinski tožilec začne disciplinsko preiskavo po prejemu disciplinske prijave ali ugotovitvenega zapisnika o opravljenem rednem ali izrednem nadzoru oziroma ali ko sam zazna disciplinsko kršitev.

10. Disciplinska preiskava se konča z zavrženjem prijave ali vložitvijo disciplinske obtožbe (četrti odstavek 38. člena Disciplinskega pravilnika).

11. Po tretjem odstavku 37. člena Disciplinskega pravilnika, mora biti disciplinska preiskava končana v šestih mesecih, kadar ima disciplinska kršitev znake kaznivega dejanja pa v dvanajstih mesecih, in sicer: - v primeru vložene disciplinske prijave od dneva, ko disciplinski tožilec prejeme popolno prijavo, - v primeru prejema ugotovitvenega zapisnika o opravljenem rednem ali izrednem nadzoru ali ko disciplinski tožilec sam zazna disciplinsko kršitev, od dneva, ko izda sklep o uvedbi disciplinske preiskave.

12. Glede na pravilnik se torej preiskava začne z vložitvijo prijave in se konča z vložitvijo disciplinske obtožbe, skrajni rok za to dejanje pa je v obravnavanem primeru 6 mesecev od prejema prijave. Toženka v izpodbijani odločbi trdi, da gre za instrukcijski rok, kar v odgovoru na tožbo podkrepi še s trditvijo, da to izhaja iz tega, da pravilnik ne določa posledic zastaranja. Vendar se sodišče strinja s tožnico, da je ta rok prekluziven. To izhaja iz 33. člena Disciplinskega pravilnika, ki določa, da se lahko postopek po sklepu disciplinskega tožilca ali disciplinskega sodišča prekine v primeru daljše bolezni disciplinskega obdolženca in njegove izkazane nezmožnosti za delo ter v primeru višje sile, ki onemogoča delo disciplinskih organov, in sicer za čas, dokler takšne okoliščine trajajo (prvi odstavek). V času prekinitve disciplinskega postopka zastaranje disciplinskega postopka ne teče (drugi odstavek). Če rok ne bi bil prekluziven namreč ta določba ne bi bila potrebna. Nadalje mora disciplinski tožilec po četrti alineji prvega odstavka 36. člena Disciplinskega pravilnika, če na podlagi opravljene preiskave ugotovi, da je disciplinski pregon zastaran, prijavo zavreči in torej nadaljevanje postopka v tem primeru ni dovoljeno. Tako, da ne drži argumentacija toženke, da posledice zastaranja postopka niso določene.

13. Tako razlago po presoji sodišča narekuje tudi zahteva po enakopravnosti obravnavanja oseb v primerljivem položaju. Tožnica kot univerzitetna diplomirana inženirka arhitekture opravlja svoj poklic, tj. delo za katerega prejema plačilo. V tem pogledu je njen položaj primerljiv z delavci v delovnem razmerju, za katere 176. člen Zakona o delovnih razmerjih prav tako določa prekluzivni rok, v katerem mora delodajalec odločiti o disciplinski odgovornosti delavca. To se utemeljuje s tem, da je ureditev namenjena varstvu obdolženca v postopku, da se ta ne bi vlekel v nedogled in da se osebi v postopku zagotovi določena stopnja pravne varnosti.

Ker lahko disciplinsko sodišče članu zbornice izreče tudi visoko denarno kazen in ukrep izbrisa iz imenika pooblaščenih članov zbornice (45. člen ZAID), pa mora po presoji sodišča tudi v disciplinskem postopku zoper člane te zbornice veljati, da negotovost glede tega, ali bo pooblaščeni arhitekt oziroma prostorski načrtovalec še lahko opravljal svoj poklic oziroma kako huda sankcija mu bo izrečena, ne more biti odmaknjena v daljše obdobje.

14. V obravnavanem primeru je zaradi razglašene epidemije nedvomno nastopila višja sila, pri čemer sodišče sodi, da sklep o prekinitvi v tem primeru ni bil potreben zato, ker je bilo zastaranje zadržano s samim zakonom, tj. s tem, ko je stopil v veljavo. ZZUSUDJZ je namreč v 6. členu določal, da roki v upravnih in drugih javnopravnih zadevah, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu Zakona o splošnem upravnem postopku za opravljanje procesnih dejanj strank in za izpolnitev njihovih materialnih obveznosti ter roki za opravljanje procesnih dejanj upravnih in drugih državnih organov, organov samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil in za izdajanje upravnih aktov ne tečejo. Toženka pa po presoji sodišča v disciplinskem postopku odloča o javnopravni zadevi na podlagi javnega pooblastila. Ukrepi po ZZUSUDJZ so veljali od 29. 3. 2020 (15. člen) do prenehanja razlogov zanje, kar ugotovi Vlada Republike Slovenije s sklepom (prvi odstavek 2. člena). Vlada je s Sklepom o ugotovitvi prenehanja razlogov za začasne ukrepe v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19) ugotovila, da so razlogi za začasne ukrepe prenehali 1. 6. 2020. To pomeni, da v času od 29. 3. 2020 do 1. 6. 2020 zastaranje disciplinskega pregona oziroma disciplinske preiskave ni teklo.

15. Toženka je torej, ko je štela, da je rok, v katerem mora biti preiskava zaključena, instrukcijski, zmotno uporabila predpis. Zato relevantnega dejanskega stanja, tj. kdaj je disciplinski tožilec prejel prijavo in kdaj je iztekel rok, v katerem lahko disciplinski tožilec še vloži disciplinsko obtožbo (tj. 6 mesecev) ni ugotavljala. Zgolj posplošeno je navedla, da so bili v času epidemije sprejeti ukrepi, ki so preiskavo onemogočali, kar pa za zaključek, da do zastaranja ni prišlo, ne zadostuje. V odgovoru na tožbo sicer trdi, da naj bi rok začel teči 17. 1. 2020, s tem v zvezi pa sodišče opozarja, da v tem postopku presoja zakonitost izpodbijane odločbe, torej ali je toženka v izpodbijani odločbi pravilno ugotovila dejansko stanje, pravilno uporabila predpis in postopala v skladu s procesnim predpisom. To pomeni, da mora toženka že v svoji odločbi navesti vse pravno relevantne razloge za odločitev in da z navedbami v odgovoru na tožbo in (morebitnih) nadaljnjih vlogah v upravnem sporu ne more dopolnjevati razlogov za svojo odločitev in dokazovati njihove utemeljenosti. Taka je tudi ustaljena sodna praksa.

16. Ker po povedanem sodišče ne more preizkusiti, ali je toženka odločala v disciplinskem postopku, katerega vodenje je zastaralo pred vložitvijo obtožbe, je bilo treba na podlagi 3. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugoditi, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek. Sodišče v tej zadevi ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, kot je predlagala tožnica, saj za to niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1: podatki postopka tega ne omogočajo, tožnica težko popravljive škode niti ne zatrjuje, narava stvari v danih okoliščinah konkretnega primera pa tudi ne zahteva odločanja sodišča. Sodišče še dodaja, da iz 2. člena ZUS-1 sledi, da odloča v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Upravni spor torej pomeni sodni nadzor nad akti navedenih organov, ne pa prevzemanja njihovih funkcij. Sodno odločanje o pravici lahko nadomesti upravno odločanje le v primerih, ko bi drugačen način odločanja pomenil nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva.

17. Sodišče zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka še opozarja, da se to, kdaj je disciplinski tožilec prejel prijavo, ne računa od dneva, ko jo je prejela oseba, ki je konkretno zadevo obravnavala, ampak od dneva, ko jo je prejel disciplinski tožilec kot organ disciplinskega postopka. To pomeni, da okoliščina, da se je eden od tožilcev izločil in je zadevo namesto njega obravnaval drug tožilec, na tek zastaralnega roka ne vpliva.

18. Ker je bilo treba izpodbijano odločbo odpraviti že iz razloga, ker ni jasno, ali je vodeni disciplinski postopek zastaral, se sodišče o ostalih tožbenih razlogih ni moglo izrekati. Zato ni zavzelo stališča o tem, ali je mnenje, ki ga pooblaščeni arhitekt izdela za naročnika o skladnosti DGD s prostorskim aktom po 4. členu ZAID sploh poklicna naloga pooblaščenega arhitekta oziroma ali lahko pripelje do škodljive posledice, čemur tožnica oporeka s tem, ko trdi, da je mnenja iz 31. členu GZ dajala občina, medtem ko ji je sama o tem zgolj svetovala. To, ali je bila listina pripravljena v okviru tožničinih poklicnih nalog, pa je, kot navaja tudi toženka, (če postopek ne bi zastaral) bistveno. Pri tem je po 43. členu GZ o skladnosti DGD s prostorskim aktom in s tem o pravilni razlagi določb tega predpisa pristojen odločati organ, ki vodi postopek, v primeru tožbe zoper odločbo pa v upravnem sporu sodišče.

19. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice, ki je upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. V skladu s tem pravilnikom je sodišče tožnici priznalo stroške v znesku 15,00 EUR, ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave in je ni zastopal odvetnik. Stroške je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Glej K. Kresal Šoltes v N. Belopavlovič, B. Kresal, K. Kresal Šoltes, D. Senčur Peček (ur.), Zakon o delovnih razmerjih s komentarjem, IUS Software, GV Založba, Ljubljana 2016, stran 976.

Disciplinski pravilnik Zbornice za arhitekturo in prostor Slovenije (2018) - člen 37, 37/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.