UPRS Sodba I U 1546/2021-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-09-06

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za okolje - odpadki - ravnanje z odpadki - ravnanje z odpadno embalažo - delež prevzemanja odpadne embalaže - bistvena kršitev določb postopka

DROE so po zakonu dolžne zagotavljati v svojem imenu in za svoj račun ravnanje z vsemi odpadki iz tistih izdelkov PRO, glede katerih je za vse njihove proizvajalce določena obveznost, da morajo svojo odgovornost PRO prenesti na DROE. Če temu ni tako, pa so ex lege dolžne zagotavljati ravnanje s tisto odpadno embalažo, glede katere so proizvajalci odgovornost PRO s pogodbami prenesli nanje.

Deleže prevzemanja odpadne embalaže, ki so določeni s sklepom Vlade, niso obračunani od celotne količine zbrane embalaže, ampak od tiste količine zbrane embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznsoti PRO.

DROE ni dopustno nalagati obveznosti ravnanja s tisto odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev, ki svoje obveznosti za ravnanje z odpadno embalažo izpolnjujejo sami, in za ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero ne velja obveznost PRO.

Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik že v upravnem postopku ugovarjal vhodnim količinam zbrane odpadne embalaže. Glede na določbe Uredbe 1, po katerih naj bi morale DROE v nasprotju z Direktivo in zakonom zagotavljati ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, za katero proizvajalci za ravnanje z njo niso bili dolžni pooblastiti DROE, bi morala toženka na ta ugovor tožnika ustrezno odgovoriti. Ker tega ni storila, sodišče ne more preizkusiti, ali so v količini odpadkov, od katerih je toženka izračunala količino, za katero ravnanje nalaga tožniku, upoštevane tudi količine, za katere obveznost prenosa ravnanja na DROE po Uredbi 1 ni veljala.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana št. 06182-859/2021-8 z dne 13. 5. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v 15-ih dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku naložil, da mora v 30 dneh po njeni vročitvi pri izvajalcu občinske gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov A., d.o.o., (v nadaljevanju IJS), na lokaciji B., zagotoviti prevzem 17,81 ton odpadne embalaže (številka odpadka 15 01 06), ki jo je ta IJS zbral iz mešanih komunalnih odpadkov od 1. 1. 2021 do 28. 2. 2021 in jo predhodno skladišči na tej lokaciji (1. točka). Odločil je še, da mora tožnik takoj po odpravi nepravilnosti pisno obvestiti inšpektorja (2. točka izreka), da pritožba zoper sklep ne zadrži izvršitve in izvedbe izvršbe (3. točka izreka) in da v tem postopku stroški niso nastali (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je opravil inšpekcijski pregled, ker je prejel obvestilo IJS iz tretjega odstavka 18. člena Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (v nadaljevanju Uredba 1), da količina zbrane odpadne embalaže, ki jo IJS predhodno skladišči, presega 80% zmogljivosti skladiščnega prostora. Sklicuje se na novelo Zakona o varstvu okolja - ZVO - 1J

, ki se uporablja od 1. 1. 2021, s katero je obveznost proizvajalcev izdelkov glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo na podlagi razširjene proizvajalčeve odgovornosti (v nadaljevanju PRO), ki je bila dotlej določena z uredbo, vzpostavljena na zakonski ravni. V primeru, ko proizvajalci to obveznost prenesejo na gospodarske družbe ali združenja, pa so slednji dolžni zagotavljati ravnanje z odpadno embalažo v svojem imenu in za račun teh proizvajalcev. Če je družb za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju DROE) več, morajo po trinajstem odstavku 20. člena ZVO-1 zagotoviti prevzem odpadne embalaže v deležih, ki so na podlagi petega odstavka 19. člena Uredbe 1 določeni s Sklepom o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2020 (v nadaljevanju Sklep). Da mora DROE zagotavljati predpisano ravnanje z vso odpadno embalažo na območju Slovenije, je določal tudi 39 člen Uredbe 1), enako pa določa Uredba o embalaži in odpadni embalaži (v nadaljevanju Uredba 2).

3. Ugotavlja, da je iz evidence IJS razvidno, da je od 1. 1. 2021 do 28. 2. 2021 zbral 164,53 ton odpadne embalaže s številko odpadka 15 01 06, tožnik pa je v istem obdobju prevzel 27,84 ton. Ker je po Sklepu njegov delež prevzemanja odpadne embalaže 27,75 %, bi moral v tem obdobju prevzeti 45,65 ton. Ker je prevzel zgolj 27,84 ton, je kršil ZVO-1 in uredbo in je dolžan prevzeti še 17,81 ton. Ugovori zavezanca o tem, da vhodna količina odpadne embalaže ni dokazana, da zaradi prisotnih nečistoč ni pravilna, da ni podatkov o velikosti skladišča in o tem, kako na njegovo zasedenost vpliva količina odpadkov iz leta 2020 ter o nepravilno določenih deležih po prepričanju organa niso utemeljeni. IJS spremlja vhodne količine s tehtanjem, evidenca tehtanih listov pa se nahaja pri IJS. Glede na navedeno je na podlagi 1. točke prvega odstavka 157. člena ZVO-1 odločil, da je dolžan tožnik kršitev odpraviti.

4. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Zavrača trditve tožnika, da je količina zbrane odpadne embalaže določena arbitrarno in da se tožnik do nje ni mogel opredeliti, saj izračun neprevzete mešane odpadne embalaže temelji na izjavi in podatkih IJS o zbrani in oddani komunalni odpadni embalaži za to obdobje ter iz teh podatkov izhajajoče količine, ki je DROE niso prevzele. Prvostopenjski organ je izjavo in podatke IJS posredoval tožniku, ki je imel možnost s svojimi evidencami dokazovati drugače. Mesečno poročilo o zbrani in oddani komunalni embalaži pa IJS na podlagi uredbe posreduje DROE najkasneje 10 dan tekočega koledarskega meseca. Tožnik je k izjavi z dne 15. 4. 2021 priložil poročilo, iz katerega za obdobje od 1. 1. do 28. 2. 2021 izhajajo enake količine, ki jih je podal IJS. Zavrača tudi pritožbeno trditev, da se mu nalaga prevzem odpadne embalaže, ki mu ni bila naložena z odločbo, saj gre za obveznost, ki mu jo nalaga dvanajsti odstavek 20. člena ZVO-1 in prvi ter tretji odstavek 39. člena Uredbe 1.

5. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja. V tožbi navaja, da je bila odločba izdana, ne da bi bil prej izveden inšpekcijski postopek zoper tožnika kot zavezanca, 7. člen ZIN pa določa, da je zavezanec oseba, pri kateri se opravlja nadzor. Če bi se inšpekcijski nadzor opravljal pri tožniku kot zavezancu, bi mu moral prvostopenjski organ omogočiti, da je njegov predstavnik prisoten pri pregledu morebitne dokumentacije IJS. Tožnik pa sploh ni bil seznanjen, da se v okviru inšpekcijskega postopka ugotavlja dejansko stanje pri nekom tretjem. V obdobju od 1. 1. do 28. 2. je veljalo okoljevarstveno dovoljenje, za katerega je sodišče že zavzelo stališče, da tožnik na njegovi podlagi ni dolžan prevzemati večje količine odpadne embalaže od tiste, ki so jo dali na trg proizvajalci, ki so z njim sklenili pogodbo. Tožnik je pooblaščen, da v imenu nekaterih proizvajalcev, ki jim zakonodaja nalaga ravnanje z odpadki, obdela določene količine odpadne embalaže na podlagi civilno pravne pogodbe. Tega, s kom ima sklenjeno pogodbo in kakšne odpadne količine so njegovi partnerji dali na trg, pa inšpektor sploh ni ugotavljal. Pravno nedopustno je tudi, da bi se obveznost določila na podlagi sklepa Vlade, saj bi morala bit določena na podlagi odločbe, ki ni bila izdana. Deleži iz Sklepa so nepravilni in neobrazloženi, tako da ni jasno, zakaj naj bi tožnik prevzemal 27,75% mešane embalaže. Tožnik pa določitvi tega odstotka ni imel možnosti nasprotovati.

6. Trdi, da zgolj sprememba ZVO-1 brez ustrezne podzakonske ureditve, tj. brez spremembe Uredbe 1, ki je bila izvedena šele aprila 2021, ni neposredno uporabljiva in ne more vzpostaviti njegove obveznosti. Za obravnavano obdobje od 1. 1. do 28. 2. 2021 še vedno velja enako, kot pred novelo ZVO-1J, da so DROE civilnopravno odgovorne za tisto embalažo, ki so jo dali na trg zavezanci, ki so z DROE podpisali ustrezno pogodbo. Glede na to Uredba 1, ki je veljala od 1. 1. do 28. 2. 2021, tožniku ne more nalagati obveznosti, posledično pa tudi ne izpodbijana odločba. Poleg tega je 39. člen Uredbe 1 nelogičen in zato nezakonit in neustaven, saj DROE nalaga, da v drugi polovici leta zaradi izravnave pobira manj ali več kot to izhaja iz deleža za tekoče leto. Uredba 1 je bila tudi očitno v neskladju z zadnjo spremembo ZVO-1, saj je določala izjeme pri ravnanju z embalažo zaradi "majhnih količin", ko proizvajalcem ni bilo treba zagotavljati predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, če ne presega 15.000 kg, kar pomeni, da za ravnanje z odpadno embalažo niso plačali ničesar. Zato je sklep Vlade RS nepravilen, saj mu nalaga tudi ravnanje s t.i. majhnimi količinami.

7. Opozarja, da se s spremembo ZVO-1 ohranja obstoječa ureditev, saj iz desetega odstavka jasno izhaja, da DROE izpolnjuje obveznost svojega pooblastitelja. Takšno razumevanje in takšna zakonska dikcija je skladna tudi s členom 8(3) Direktive EU 2018/851 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih (v nadaljevanju Direktiva o odpadkih). Podlage za to, da naj bi bil proizvajalec v sistemu PRO zavezan za ravnanje z vso odpadno embalažo v RS in ne samo za tisto, ki jo da na trg, tako ni. Tudi deveti odstavek 20. člena ZVO-1 določa, da obveznost proizvajalcev v sistemu PRO velja za izdelke znotraj PRO, kar pomeni, da so dolžni poskrbeti za svojo embalažo ne pa tudi za drugo odpadno embalažo, torej embalažo proizvajalcev, ki samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti ali odpadno embalažo iz 36. člena Uredbe.

8. Nasprotuje količinam embalaže, ki naj bi jih IJS zbral od 1.1. do 28. 2. 2021, o katerih se tudi ni mogel izjasniti, saj mu niso bile posredovane relevantne listine. V nekaterih primerih je tožnik pri navzkrižnem preverjanju transportov že ugotovil, da so bile podane zgolj pavšalne ocene količine zbrane odpadne embalaže, da posamezni transporti sploh niso bili embalaža in da so se pojavljale raznorazne "izravnave" količin. Zato bi ga moral inšpekcijski organ natančno seznaniti z ugotovitvami v zapisniku in s tehtalnimi listi IJS, da bi lahko preveril čas transportov odpadne embalaže in količine oziroma bi morali biti transporti navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

9. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise.

11. Prvostopenjski organ je odločbo izdal na podlagi 1. točke prvega odstavka 157. člena ZVO-1, ki je določal, da če inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon, drug predpis ali da naprava ali obrat ne delujeta v okviru okoljevarstvenega dovoljenja ali okoljevarstvenega soglasja ali potrdila, izdanega na podlagi tega zakona, ima pravico in dolžnost odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi.

12. Z uveljavitvijo zakona o spremembah in dopolnitvah ZVO-1J, ki je stopil v veljavo 1. 1. 2021, je ZVO-1 v devetem odstavku 20. člena določal, da morajo pravne ali fizične osebe, ki v okviru dejavnosti razvijajo, izdelujejo, predelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo izdelke PRO za izdelke, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost, v skladu s tem zakonom zagotavljati obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljnjem besedilu: obveznosti PRO). V nadaljevanju te določbe je pojasnjeno, da obveznosti PRO pomenijo obveznost ravnanja z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, da se spodbujajo recikliranje in drugi postopki predelave odpadkov (2. točka) in delno ali celotno financiranje ravnanja z odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (3. točka).

13. ZVO-1J je še določil, da združenje proizvajalcev izdelkov ali druga gospodarska družba iz desetega odstavka tega člena zagotavlja v svojem imenu in za račun proizvajalcev prevzemanje in ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (dvanajsti odstavek 20. člena ZVO-1). Če proizvajalci izdelkov za izpolnjevanje svojih obveznosti PRO pooblastijo več združenj proizvajalcev ali drugih gospodarskih družb, posamezno združenje proizvajalcev ali gospodarska družba zagotavlja ravnanje z odpadki za delež odpadkov, ki je enak količniku med maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci izdelkov, ki so za izpolnjevanje svojih obveznosti glede ravnanja z odpadki, nastalimi iz izdelkov PRO, pooblastili to združenje proizvajalcev ali gospodarsko družbo, in maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO (trinajsti odstavek 20. člena, ki je vsebinsko enak prej veljavnemu desetemu odstavku 20. člena

14. Glede na navedeno se sodišče strinja s toženko, da je od uveljavitve ZVO-1J obveznost DROE, da ravnajo z odpadki iz izdelkov PRO in jih prevzemajo od izvajalcev javne službe, določena z zakonom. Zato kot neutemeljene zavrača trditve tožnika, da ni dolžan izvršiti naložene obveznosti, ker ta ni določena z odločbo.

15. Z ureditvijo v ZVO-1 je bila v nacionalno zakonodajo prenesena ureditev iz Direktive o odpadkih, ki v 8. členu določa, da lahko države članice za namene ponovne uporabe ter preprečevanja nastajanja, recikliranja in drugih načinov predelave odpadkov sprejmejo zakonodajne in druge ukrepe, s katerimi zagotovijo, da za vse fizične ali pravne osebe, ki poklicno razvijajo, proizvajajo, izdelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo proizvode in ravnajo z njimi (proizvajalec proizvoda), velja razširjena odgovornost proizvajalca. Po členu 3(21) "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca" pomeni sklop ukrepov, ki jih sprejmejo države članice, da zagotovijo, da proizvajalci proizvodov nosijo finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda. Po tej direktivi torej države niso dolžne uvesti sistema razširjene odgovornosti proizvajalca za odpadke.

Obveznost uvedbe razširjene odgovornosti proizvajalca določa člen 7(2) Direktive evropskega parlamenta in sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži

, po katerem morajo države članice zagotoviti, da se do 31. 12. 2024 vzpostavijo sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca za vso odpadno embalažo v skladu s členoma 8 in 8a Direktive o odpadkih.

16. Po 8 členu Direktive o odpadkih se v primeru, ko država vzpostavi sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, uporabljajo minimalne zahteve iz člena 8a direktive. Ta določa, da morajo države članice, kadar so v skladu s členom 8(1) vzpostavljeni sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, med drugim zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov, brez nalaganja nesorazmernega upravnega bremena proizvajalcem, vključno z malimi in srednjimi podjetji, z majhnimi količinami proizvodov (členu 8a (1)(d) Direktive o odpadkih). Po členu 8(4)(a) direktive države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da finančni prispevki posameznega proizvajalca proizvoda za uskladitev z njegovimi obveznostmi razširjene odgovornosti proizvajalca pokrijejo naslednje stroške za proizvode, ki jih proizvajalec da na trg v zadevni državi članici: - stroške ločenega zbiranja odpadkov in poznejšega prevoza in obdelave, vključno z obdelavo, ki je potrebna za izpolnjevanje ciljev Unije glede ravnanja z odpadki, in stroške, potrebne za izpolnjevanje drugih ciljev iz točke (b) odstavka 1, ob upoštevanju prihodkov iz ponovne uporabe, prodaje sekundarnih surovin iz njegovih proizvodov in iz nevrnjenih kavcij, - stroške zagotavljanja ustreznih informacij imetnikom odpadkov v skladu z odstavkom 2, - stroške zbiranja in sporočanja podatkov v skladu s točko (c) odstavka 1.

17. Države članice, ki uvedejo "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca", morajo torej zagotoviti, da finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda nosijo proizvajalci proizvodov. Člen 8(4)(c) določa, v katerih primerih lahko države članice odstopijo od finančne odgovornosti iz člena 8(4)(a) tako, da proizvajalci krijejo (zgolj) 80% ali 50% potrebnih stroškov, pri čemer pa je pogoj, da preostale stroške nosijo izvirni povzročitelji odpadkov (to so tisti, katerih delovanje povzroča nastajanja odpadkov) ali distributerji. Enako izhaja tudi iz 14. in 15. člen Uredbe.

18. Sodišče se tako strinja s tožnikom, da je obveznost ravnanja z odpadki po Direktivi o odpadkih kot po zakonu nedvomno obveznost proizvajalcev, ki so jo dali na trg. Enako določata deveti in deseti odstavek 20. člena ZVO-1, pri čemer pa je pomembno tudi to, da so proizvajalci svojo obveznost po zakonu dolžni prenesti na DROE.

19. Direktiva državam članicam ne prepoveduje, da sistem razširjene odgovornosti proizvajalca organizirajo tako, da proizvajalci svojo obveznost prenesejo na družbe, ki se profesionalno ukvarjajo z ravnanjem z odpadki, niti ne prepoveduje, da bi bile te družbe po samem zakonu zavezane, da ravnajo z odpadki, vendar pa to lahko velja le za tiste odpadke, za katere so po pogodbi prevzele odgovornost od proizvajalcev. Zato je po presoji sodišča z direktivo skladna tudi določba ZVO-1, po kateri lahko proizvajalci svoje obveznosti glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov PRO in financiranja tega ravnanja, izpolnjujejo skupaj z drugimi proizvajalci izdelkov, tako da za to pooblastijo združenje proizvajalcev izdelkov ali drugo gospodarsko družbo (2. točka desetega odstavka 20. člena; skupno izpolnjevanje obveznosti PRO), ali to obveznost izpolnjujejo sami (1. točka desetega odstavka 20. člena; samostojno izpolnjevanje obveznosti PRO).

20. V bistvu je med strankama sporna določba dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1, po kateri morajo DROE v svojem imenu zagotavljati ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, ki pa jo je treba razlagati v skladu z zahtevami Direktive o odpadkih. Če to ob uporabi uveljavljenih metod razlage prava ne bi bilo mogoče in bi bila zato z njimi v nasprotju, bi bilo naslovno sodišče v skladu s stališčem Sodišča Evropske Unije, da pristojno sodišče po potrebi zakonskega akta, ki je v nasprotju s pravom Unije ne uporabi

, dolžno uporabo dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 zavrniti.

21. Sodišče sodi, da je razlaga, ki je skladna s pravom Unije, ta, da so DROE po zakonu dolžne zagotavljati v svojem imenu in za svoj račun ravnanje z vsemi odpadki iz tistih izdelkov PRO, glede katerih je za vse njihove proizvajalce določena obveznost, da morajo svojo odgovornost PRO prenesti na DROE. Če temu ni tako, pa so ex lege dolžne zagotavljati ravnanje s tisto odpadno embalažo, glede katere so proizvajalci odgovornost PRO s pogodbami prenesli nanje.

22. Pri tem pa tožnik v tožbi pravilno opozarja, da zakonska določba brez ustrezne podzakonske ureditve ni neposredno uporabljiva. Ker je zakonska določba dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 splošna, pa zgolj na njeni podlagi ni mogoče zaključiti, da je v nasprotju z 9. in 10. členom ZVO-1 oziroma z zahtevami Direktive o odpadkih. Do nasprotja lahko pride pri izvedbi z zakonom določene PRO oziroma natančnejši določitvi njene vsebine, za kar je po enajstem odstavku 20. člena ZVO-1 pooblaščena Vlada. Vlada tako predpiše izdelke PRO, proizvajalce takih izdelkov, obveznosti proizvajalcev in obveznosti DROE, ki se med drugim nanašajo tudi na način in pogoje za samostojno ter skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in druge pogoje izpolnjevanja te obveznosti.

23. V obdobju, ko je bila MOE, na katero se nanaša izpodbijani akt, zbrana pri IJS, je veljala Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (tj. Uredba 1).

Uredba 1 bi morala biti v skladu z zakonom in zagotavljati skladnost z zahtevami Direktive o odpadkih. To pa v primeru, ko zakon nalaga DROE, da ravnajo z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, in je določeno, da je embalaža izdelek PRO, pomeni, da bi morala zagotavljati ureditev, po kateri bi za ravnanje z MOE veljala obveznost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.

24. V 26. členu Uredbe 1 je bilo določeno, da morajo proizvajalci (tj. embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže), v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti iz 25. člena, tj. prevzemanjem odpadne embalaže od izvajalcev javne službe in plačilom stroškov prevzemanja odpadne embalaže, skleniti pogodbo z DROE. Če bi ta obveznost veljala brez izjeme za vse proizvajalce izdelkov PRO, iz katerih nastajajo predmetni odpadki, tudi obveznost DROE, da ravnajo z vso odpadno embalažo teh proizvajalcev, dano na trg v Republiki Sloveniji, ne bi mogla biti sporna. Vendar je Uredba 1 določala izjeme, ko proizvajalci za ravnanje z odpadno embalažo niso bili dolžni skleniti pogodbe z DROE. Izjema je bila določena v 27. členu, ki je pod tam določenimi pogoji dopuščala samostojno prevzemanje tiste odpadne embalaže, ki ni komunalni odpadek. Ker iz izpodbijane odločbe izhaja, da gre v obravnavani zadevi za mešano odpadno embalažo, izločeno iz mešanih komunalnih odpadkov, ta izjema za obravnavano zadevo ni relevantna. Naslednja izjema je bila določena v prvem odstavku 36. člena Uredbe 1, po kateri osebam iz prvega odstavka 25. člena in končnemu uporabniku iz 34. člena te uredbe ne glede na določbe od 25. do 34. člena te uredbe, ni treba zagotavljati predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, če letna količina embalaže ne presega 15.000 kg.

25. Peti odstavek 19. člena Uredbe 1 je določal, da če ravnanje z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ureja več DROE, deleže prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za tekoče koledarsko leto določi Vlada s sklepom do 30. junija tekočega koledarskega leta po metodologiji iz priloge 2B, ki je sestavni del te uredbe. Sklep iz prejšnjega stavka se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Iz priloge 2B je razvidno, da se delež izračuna kot količnik med maso embalaže posameznega embalažnega materiala, za katero je posamezna DROE zagotavljala ravnanje in skupno maso embalaže, za katero so zagotavljale ravnanje vse družbe z odpadno embalažo. Iz tega izhaja, kot je sodišče pojasnilo že v sodbi I U 260/2018, da deleži, ki so določeni s sklepom Vlade, niso obračunani od celotne količine zbrane embalaže, ampak od tiste količine zbrane embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.

Tako izračunan delež ni v nasprotju z zakonom in niti Direktivo o odpadkih, tožnik pa konkretno izračunanemu deležu zgolj posplošeno ugovarja, tj. trdi, da je napačen in da mu ni mogel nasprotovati, pri čemer ne pojasni niti tega, zakaj naj bi bil napačen in še manj, kakšen je po njegovih izračunih pravilen.

26. Iz povedanega izhaja, da v času veljavnosti Uredbe 1 ni veljala obveznost PRO za vse proizvajalce v tej zadevi obravnavanih izdelkov PRO (embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže) oziroma iz njih nastalih odpadkov (mešana odpadna embalaža), ker jo je Uredba 1 izrecno izključila. To pomeni, da vsi proizvajalci niso bili dolžni pooblastiti DROE, da ravna z odpadki, nastalimi iz njihovih proizvodov. Posledično teh proizvajalcev niso bremenile organizacijske in finančne obveznosti ravnanja z MOE. Hkrati pa je drugi odstavek 19. člena Uredbe 1 določal, da mora DROE prevzeti vso odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek od izvajalca javne službe brezplačno. Prav tako je prvi odstavek 39. člena Uredbe 1 določal, da mora DROE na celotnem območju Republike Slovenije zagotavljati predpisano ravnanje z vso odpadno embalažo, ki nastane po uporabi embalaže iz 2. člena te uredbe, razen za tisto odpadno embalažo, za katero je zagotovljeno ravnanje v skladu s 27. členom in 2. točko prvega odstavka 34. člena te uredbe (op. sodišča: gre za individualne sisteme ravnanja z odpadno embalažo).

27. Sodna praksa pa je že zavzela stališče, da DROE ni dopustno nalagati obveznosti ravnanja s tisto odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev, ki svoje obveznosti za ravnanje z odpadno embalažo izpolnjujejo sami, in za ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero ne velja obveznost PRO.

Tega stališča sodišče ne spreminja, saj bi zahteva, da DROE ravnajo tudi z odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev iz prvega odstavka 36. člena Uredbe 1, pomenila, da niso spoštovane zahteve Direktive o odpadkih, da finančno odgovornost za ravnanje z odpadki nosijo proizvajalci proizvodov, tj. povzročitelji odpadkov, in zahteve 8a (1)(d) Direktive o odpadkih, po kateri mora država, ki je v skladu s členom 8(1) vzpostavila sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov. Ker tista dela 19. in 39. člena Uredbe 1, ki od DROE zahtevata, da zagotavlja predpisano ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, za katero je bila po prvem odstavku 36. člena Uredbe določena izjema od zakonske obveznosti PRO nista skladna z zakonom in Direktivo, jih v tem obsegu ni mogoče uporabiti (exceptio illegalis) in DROE ni mogoče naložiti, da od IJS prevzame tudi to odpadno embalažo.

28. Glede na navedeno je v obravnavani zadevi pomembno, ali je toženka obveznost tožnika ugotovila upoštevaje MOE, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, tj. ali je iz skupne količine pri IJS od 1. 1. do 28. 2. 2021 zbrane MOE, od katere mora tožnik prevzeti 27,75%, izključena MOE, ki izvira iz embalaže tistih proizvajalcev, za katere je z Uredbo 1 obveznost PRO izključena in je zato niso prenesli na DROE. Prav tako je relevantno, ali je bila celotna količina zbrana v teh dveh mesecih, saj je v letu 2020 za odvoz s strani DROE neprevzete odpadne embalaže veljal 100.a člen Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 (v nadaljevanju ZUIZEOP) in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo, po katerem stroške ravnanja s to odpadno embalažo plača Republika Slovenija.

29. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik že v upravnem postopku ugovarjal vhodnim količinam zbrane odpadne embalaže. Glede na opisane določbe Uredbe 1, po katerih naj bi morale DROE v nasprotju z Direktivo in zakonom zagotavljati ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, za katero proizvajalci za ravnanje z njo niso bili dolžni pooblastiti DROE, bi morala toženka po presoji sodišča na ta ugovor tožnika ustrezno odgovoriti. Ker tega ni storila, sodišče ne more preizkusiti, ali so v količini odpadkov, od katerih je toženka izračunala količino, za katero ravnanje nalaga tožniku, upoštevane tudi količine, za katere obveznost prenosa ravnanja na DROE po Uredbi 1 ni veljala. To pomeni bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ter obenem ne daje zadostne podlage za zaključek, da je bilo dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno.

30. Zato je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Sodišče je odločalo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je bilo treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

31. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnik upravičen do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnika pa je v postopku zastopala odvetnica, zato se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) ter 22 % DDV, ki znaša 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve sodbe. V skladu s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo.

Ki je veljal od uveljavitve Zakona o interventih ukrepih pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in odpadnimi nagrobnimi svečami (ZIURKOE), tj. od 29. 12. 2018 do uveljavitve ZVO-1J, tj. do 31. 12. 2020.

So pa dolžne sisteme, ki so bili vzpostavljeni pred 4. julijem 2018, uskladiti z določbo člena 8a direktive do 5. januarja 2023 (člen 8a(7)).

Spremenjena z Uredbo 1882/2003, Direktivo 2004/12/ES, Direktivo 2005/20/ES, Uredbo 219/2009, Direktivo komisije 2013/2/EU, Direktivo 2015/720 in Direktivo 2018/852.

Glej C-128/09 do C 131/09, C-664/15, tč. 55, 56,57.

Ur.l.84/2006, 106/2006, 110/2007, 67/2011, 68/2011, 18/2014, 57/2015, 103/2015, 272016, 35/2017, 60/2018, 84/2018, 49/2020, 61/2020. Uredba o embalaži in odpadni embalaži, Ur.l. 54/21, 208/21, velja od 24. 4. 2021 in se zato v obravnavani zadevi , ki se nanaša na odpadke, zbrane pri IJS od 1.1. do 28. 2. 2021, ne more uporabiti.

I U 260/2018, tč. 16, I U 1522/2019, tč. 14.

Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (2006) - člen 19, 27, 36

Zakon o varstvu okolja (2004) - ZVO-1  - člen 20, 20/9, 20/12, 20/13, 157, 157/1, 157/1-1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.