UPRS Sklep IV U 150/2023-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-12-08

razrešitev direktorja - predčasna razrešitev direktorja javnega zavoda - ureditvena začasna odredba - začasna odredba - zavrnitev izdaje začasne odredbe - težko popravljiva škoda ni izkazana

Po presoji sodišča izpodbijani akt o razrešitvi direktorice javnega zavoda ni akt, ki bi se izvrševal po določbah ZUP, zato odložitev izvršitve ni mogoča in posledično ne izdaja začasne odredbe. Tudi sicer je bil izpodbijani sklep že izvršen, zato odložitev izvršitve ni mogoča tudi iz tega razloga.

Tožnica je v predlogu merila tudi na izdajo ureditvene začasne odredbe in je sodišče izvedlo tudi to presojo. Tožnica bi v tem primeru morala izkazati verjetnost nastanka težko popravljive škode, ki pa je tožnica ni verjetno izkazala.

I. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

II. Odločitev o stroških postopka za začasno odredbo se pridrži za končno odločitev.

1. Minister za solidarno prihodnost je z izpodbijanim sklepom v 1. točki izreka odločil, da se B. B. z dnem 30. 11. 2023 razreši z delovnega mesta direktorice socialno varstvenega zavoda A. (v nadaljevanju zavod A.) in v 2. točki izreka, da do imenovanja novega direktorja zavoda A., svet zavoda A. imenuje vršilca dolžnosti direktorja, vendar najdalj za obdobje šestih mesecev.

2. Odložitev temelji na ugotovitvi, da svet zavoda A. na 17 redni seji zavoda z dne 6. 11. 2023, ni sprejel Programa dela zavoda A. za leto 2023 (v nadaljevanju predlog Programa dela), ker ni vseboval vseh relevantnih podatkov za odločanje. O sklepu sveta zavoda je bilo ministrstvo obveščeno 10. 11. 2023, ki je na podlagi desetega odstavka 56. člena Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV) sprejel odločitev o razrešitvi.

3. Tožnica v tožbi navaja, da je bila s sklepom št. 0141-4/2019/10 z dne 5. 11. 2019 imenovana za mandatno obdobje 5-ih let, za čas od dne 7. 11. 2019 do dne 7. 11. 2024. Zavod A. ima organiziran svet zavoda, katerega sestavlja sedem članov, in sicer so štirje člani predstavniki ustanovitelja, en član predstavnik delavcev zavoda A., en član predstavnik invalidskih organizacij ter en član predstavnik zakonitih zastopnikov uporabnikov oz. skrbnikov. Dne 16. 10. 2023 je na zavod A. vseh sedem članov sveta zavoda naslovilo odstop s funkcije članov sveta zavoda. S tem dnem jim je prenehal mandat. Člani sveta zavoda so brez dejanske in pravne podlage dne 6. 11. 2023 izvedli 17. redno sejo sveta zavoda A., katere so se udeležili vsi člani sveta zavoda A., z izjemo C. C., prav tako pa tudi tožnice. Ker sklep z dne 6. 11. 2023 ni bil sprejet po zakonitem organu, je na podlagi 6. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ničen. Kršena so bila tudi pravila postopka, ker tožnica ni bila zaslišana. Tožnica je sodišču predlagala, da izpodbijani sklep izreče za ničen oziroma podrejeno izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje upravnemu organu. Predlagala je tudi povrnitev stroškov.

4. Istočasno z vložitvijo tožbe je tožnica predlagala izdajo začasne odredbe v skladu z 32. členom Zakona o upravnem sporu (nadaljevanju ZUS-1), in sicer da sodišče za čas do pravnomočne odločitve v tem postopku zadrži izvršitev izpodbijanega upravnega akta.

5. V izogib ponavljanju je sodišču predlagala, da se tožbene navedbe štejejo kot del trditvene podlage predloga za izdajo začasne odredbe. Navaja, da izpodbijani upravni akt bistveno posega v položaj tožnice, ker se v posledici izpodbijanega sklepa razreši z mesta direktorice zavoda A.

6. Dejstvo je, da tožnici v primeru neizdaje predlagane začasne odredbe grozi nepopravljiva škoda, saj ji bo z dnem 30. 11. 2023 predčasno prenehala funkcija direktorice zavoda A. Navaja, da je v zadnjem času prišlo do spremembe sodne prakse na področju razlage postopka in pogojev za izdajo začasnih odredb, s katerimi sodišče do pravnomočne odločitve v upravnem sporu zavaruje pravni položaj stranke pred posegi nosilcev oblasti, zlasti pravnega standarda težko popravljive škode na področju davčnega prava, kar je smiselno uporabiti tudi v konkretni zadevi. Tako se za težko popravljivo škodo šteje že okoliščina, da stranka v posledici izpodbijanega upravnega akta ne more uresničiti poslovnih načrtov oz. izpolniti že dogovorjene pogodbene obveznosti.

7. Tožnica v posledici izvršitve izpodbijanega sklepa ne bo mogla več nadaljevati z opravljanjem svoje funkcije in posledično tudi ne bo mogla več nadaljevati z izvajanjem predvidenih nalog in investicij. Z izpodbijanim sklepom o razrešitvi tožnice kot direktorice je bilo poseženo v obstoječe pravno razmerje in ker je bil že sprejet sklep o imenovanju vršilca dolžnosti, vzpostavitev pravnega razmerja, v katerega je bilo poseženo, ne bo več mogoča, če bo tožnica s tožbo uspela. Že to pa lahko pomeni za tožnico težko popravljivo škodo, ki jo je mogoče preprečiti z ureditveno začasno odredbo (primerjaj npr. sklep VSRS I Up 51/2015 z dne 1. 4. 2015). V primeru, da sodišče predlogu za izdajo začasne odredbe ne bo ugodilo, smisel tega postopka ne bo varovan in bo morebitna ugodna sodba za tožnico pomenila zgolj mrtvo črko na papirju, vsled česar bo izjalovljen namen samega sodnega postopka.

8. Nadalje tožnica še izpostavlja, da je nujno preprečiti izvršitev izpodbijanega sklepa, saj se s slednjim predvideva prenehanje mandata tožnice in imenovanje vršilca dolžnosti. V kolikor začasna odredba ne bo izdana, bo vzpostavljeno nedopustno stanje - zavod A. bo tako imel dva zakonita zastopnika - tožnico in vršilca dolžnosti, kar je v nasprotju s prisilnimi predpisi.

9. V javnopravnem interesu je, da ima zavod ves čas veljavno imenovanega zakonitega zastopnika, pri čemer je v tovrstnem interesu tudi, da se ves čas ve, kdo je zakoniti zastopnik (smiselno primerjaj odločbo VSRS, opr. št. Ill Ips 56/2016, z dne 19. 9. 2017). Če predlagana začasna odredba ne bo izdana, bo prišlo do položaja v obdobju do pravnomočne odločitve sodišča, ko bo moral (nov) svet zavoda skupaj s soglasjem pristojnega ministrstva izpolniti zakonsko obveznost, to je imenovati vršilca dolžnosti, ki bo prevzel vodenje zavoda, pravilnost in zakonitost s tožbo izpodbijanega sklepa tožene stranke o razrešitvi tožnice pa do takrat sploh ne bo znana in ne bo pravnomočno potrjena ali izpodbita oz. odločba odpravljena.

10. Pravno razmerje, ki je nastalo z izdajo s tožbo izpodbijanega upravnega akta in ki je predmet presoje zakonitosti v tem upravnem sporu, bi z morebitno ugoditvijo tožbi, to je z odpravo sklepa, učinkovalo za nazaj, kar pomeni, da tožnica nikoli ne bi bila razrešena, posledično pa ne bi bila podana pravna podlaga za imenovanje vršilca dolžnosti. Odprava izpodbijanega akta bi zato pripeljala do neugodnih pravnih situacij za vse tiste, ki bi po utemeljenih pričakovanjih glede pravne veljavnosti in stabilnosti akta o imenovanju sklepali pravna razmerja, pri katerih oblikovanju bi sodeloval vršilec dolžnosti kot zastopnik zavoda A. V tem kontekstu se posledično postavlja vprašanje visečnosti vseh pravnih poslov, pri katerih bi sodeloval vršilec dolžnosti. To pa predstavlja hujše in težko popravljive škodljive posledice, ne le zaradi vprašljive veljavnosti pravnih poslov, pri katerih bi sodeloval vršilec dolžnosti kot zastopnik zavoda A., ampak tudi zaradi učinka vsakega posameznega pravnega posla na širši pravni promet.

11. Začasno neizvrševanje s tožbo izpodbijanega spornega sklepa v obravnavanem primeru pomeni primerno začasno ureditev stanja, saj ne povzroča prejudicialnih (določenih) sprememb položaja strank navedenega upravnega spora, preprečuje pa nastanek novih pravnih razmerij, kar je temeljni namen začasne odredbe, to je zadržanje s tožbo izpodbijanega akta z namenom, da se odvrnejo hujše škodljive posledice. Glede na navedeno so pogoji za izdajo začasne odredbe v celoti izkazani, zato tožnica sodišču predlaga, da izda začasno odredbo s katero zadrži izvršitev sklepa Ministra za solidarno prihodnost št. 0141-11/2023-2720-8 z dne 15. 11. 2023 do pravnomočne odločitve v tem postopku in da se Svetu zavoda A. do pravnomočne odločitve v tem postopku prepoveduje imenovanje vršilca dolžnosti direktorja zavoda A.

12. Zahteva za izdajo začasne odredbe ni utemeljena.

13. ZUS-1 v prvem odstavku 32. člena določa, da tožba ne ovira izvršitve upravnega akta zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. Na podlagi drugega odstavka istega člena pa sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda (odložitvena začasna odredba). Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. V skladu s tretjim odstavkom 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz drugega odstavka tega člena zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (ureditvena začasna odredba). Tudi za izdajo začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 je torej pogoj, da tožnik izkaže verjetnost nastanka težko popravljive škode, ki bi mu nastala zaradi izvršitve izpodbijanega akta. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, pa mora že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obseg oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda za njo težko popravljiva.

14. Začasna odredba torej pomeni nujni ukrep, s katerim sodišče ob izpolnjenih zakonskih pogojih začasno (in sicer le do pravnomočne odločitve v upravnem sporu) odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma uredi stanje glede na sporno pravno razmerje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop.

15. Formalni pogoj za izdajo začasne odredbe je vložena tožba, s katero se izpodbija akt, iz katerega neposredno izvirajo posledice, ki naj bi se jih z začasno odredbo odvrnilo, ker bi sicer sodno varstvo tudi v primeru uspeha s tožbo ne imelo pomena. Sodišče ugotavlja, da je bila tožba vložena pravočasno, dne 22. 11. 2023.

16. Sodišče v nadaljevanju pojasnjuje tudi, da se ne glede na namen izdaje začasne odredbe, v postopku njene izdaje ne presoja utemeljenost same tožbe oziroma tožnikova možnost uspeha v upravnem sporu, niti pravilnost in zakonitost izpodbijanega akta, zato sodišče tožničino sklicevanje na tožbene navedbe in tožbeno trditveno podlago, ki so usmerjene v dokazovanje nezakonitosti izpodbijanega akta, pri odločanju o izdaji začasne odredbe šteje kot nerelevantne.

17. V obravnavani zadevi tožnica s tožbo izpodbija sklep, s katerim je bila z dnem 30. 11. 2023 razrešena z delovnega mesta direktorice zavoda A. in zahteva izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1

. Po presoji sodišča izpodbijani akt ni akt, ki bi se izvrševal po določbah ZUP, zato odložitev izvršitve ni mogoča in posledično ne izdaja začasne odredbe po drugem odstavku navedenega člena ZUS-1. Tudi sicer je bil izpodbijani sklep že izvršen

, zato odložitev izvršitve ni mogoča tudi iz tega razloga.

18. Ne glede na navedeno pa sodišče ugotavlja, da tožnica v predlogu za izdajo začasne odredbe navaja, da "je bilo z izpodbijanim sklepom poseženo v obstoječe pravno razmerje in ker je bil že sprejet sklep o imenovanju vršilca dolžnosti, vzpostavitev pravnega razmerja v katerega je bilo poseženo ne bo več mogoča, če bo tožnica s tožbo uspela. Že to pa lahko pomeni za tožnico težko popravljivo škodo, ki jo je mogoče preprečiti z ureditveno začasno odredbo."

19. Tožnica je torej v tožbi merila tudi na izdajo ureditvene začasne odredbe (po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1), ki je sicer ni izrecno predlagala, torej ni konkretno predlagala na kakšen način naj se začasno drugače uredi stanje glede na sporno pravno razmerje. Ne glede na to ugotovitev, pa je sodišče izvedlo presojo ali so izpolnjeni pogoji za ugoditev predlagani začasni odredbi na tej pravni podlagi (tretji odstavek 32. člena ZUS-1). Izhajalo je iz že obrazloženega, da bi morala tožnica tudi v tem primeru izkazati verjetnost nastanka težko popravljive škode v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1 in s tem potrebo po izdaji začasne odredbe. Tožnik, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora namreč že v svoji zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva s katerimi utemeljuje nastanek, obliko in obseg oziroma višino škode, utemeljiti, da je ta škoda zanj težko popravljiva, in navedeno s stopnjo verjetnosti tudi izkazati.

20. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da gre za takšno škodo, če je ta resna in neposredno preti tožniku, začasno odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Podana mora biti torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in težko popravljivimi posledicami, ki se jih želi z začasnim pravnim varstvom preprečiti. Tudi če je izpolnjen pogoj težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1, pa izdana začasna odredba ne sme pomeniti nesorazmernega posega v javno korist in koristi nasprotnih strank.

21. Sodišče ugotavlja, da tožnica nastanek težko popravljive škode utemeljuje z ugotovitvijo, da ji v primeru neizdaje predlagane začasne odredbe grozi nepopravljiva škoda, saj ji bo z dnem 30. 11. 2023 predčasno prenehala funkcija direktorice zavoda A. Navaja tudi, da v posledici izvršitve izpodbijanega sklepa ne bo mogla več nadaljevati z opravljanjem svoje funkcije in posledično tudi ne bo mogla več nadaljevati z izvajanjem predvidenih nalog in investicij. Prav tako je bilo z izpodbijanim sklepom o razrešitvi tožnice poseženo v obstoječe pravno razmerje in ker je bil že sprejet sklep o imenovanju vršilca dolžnosti, vzpostavitev pravnega razmerja, v katerega je bilo poseženo, ne bo več mogoča, če bo tožnica s tožbo uspela. Že to pa lahko pomeni za tožnico težko popravljivo škodo, ki jo je mogoče preprečiti z ureditveno začasno odredbo. Nadalje tožnica še izpostavlja, da je nujno preprečiti izvršitev izpodbijanega sklepa, saj se s slednjim predvideva prenehanje mandata tožnice in imenovanje vršilca dolžnosti. V kolikor začasna odredba ne bo izdana, bo zavod A. imel dva zakonita zastopnika, kar je v nasprotju s prisilnimi predpisi. Prav tako bi v primeru ugoditve tožbi odprava izpodbijanega akta pripeljala do neugodnih pravnih situacij za vse tiste, ki bi po utemeljenih pričakovanjih glede pravne veljavnosti in stabilnosti akta o imenovanju sklepali pravna razmerja, pri katerih oblikovanju bi sodeloval vršilec dolžnosti kot zastopnik zavoda A. V tem kontekstu se posledično postavlja vprašanje visečnosti vseh pravnih poslov, kar predstavlja hujše in težko popravljive škodljive posledice.

22. Sodišče tožnici v zvezi z navedbami predčasnega prenehanja funkcije direktorja in v tej zvezi zatrjevano nepopravljivo škodo pojasnjuje, da izguba položaja sama po sebi ne utemeljuje tožničinega predloga za izdajo začasne odredbe. Biti direktor javnega zavoda namreč ni pravica posameznika in posledično izguba vodstvenega položaja ne pomeni posega v pravico zasedati to vodstveno mesto. Prav tako sodišče ugotavlja, da tožničin interes še naprej ohraniti vodstveni položaj ni (posebej) pravno varovan, saj takšno posebno varstvo ne izhaja iz pravne ureditve položaja zavoda in njegovega direktorja

23. Prav tožnica težko popravljive škode, kot pogoja za izdajo predlagane začasne odredbe, ne more utemeljevati z nezmožnost vzpostavitve prejšnjega stanja v primeru uspeha s tožbo, torej vrnitve na mesto direktorice, saj nezmožnost vzpostavitve prejšnjega stanja (vrnitve na mesto direktorice) sama po sebi tudi ne pomeni težko popravljive škode in ni razlog za avtomatično spreminjanje sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu. Zato mora tudi tožnik, ki zatrjuje nemožnosti vzpostavitve prejšnjega stanja v primeru uspeha s tožbo izkazati škodo v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1, torej škodo, ki mora izhajati iz izpodbijanega akta in prizadevati posameznika v njegovem pravno varovanem položaju in ki je težko popravljiva.

24. Tožničine navedbe, da bi v primeru ugoditve tožbi odpadla pravna podlaga za imenovanje vršilca dolžnosti, kar bi lahko pomenilo neugodne pravne situacije za vse tiste, ki bi vstopali v pravna razmerja pri oblikovanju katerih bi sodeloval vršilec dolžnosti in s tem povezano vprašanje visečnosti pravnih poslov, prav tako ne utemeljujejo materialne škode v smislu 32. člena ZUS-1. Gre namreč za navedbe, ki se v pretežnem delu nanašajo na morebiten nastanek škode zavodu A., ne pa tožnici sami, kar je pogoj za izdajo začasne odredbe.

25. Ker torej tožnica ni verjetno izkazala težko popravljive škode v smislu 32. člena ZUS-1, že ta zakonski pogoj za izdajo predlagane začasne odredbe v tem upravnem sporu ni izpolnjen, zato je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo že iz tega razloga in ni bilo dolžno izvesti presoje sorazmernosti predlaganega ukrepa s prizadetostjo javne koristi.

26. Stroški, nastali v zvezi z obravnavano zahtevo za izdajo začasne odredbe, so del stroškov upravnega spora. Kdo bo nosil te stroške, bo lahko sodišče odločilo šele, ko bo znan končni uspeh v sporu. Zato bo (tudi) o stroških, povezanih z zahtevo za izdajo začasne odredbe, odločeno s končno sodno odločbo.

V obravnavani zadevi je tožnica sodišču izrecno predlagala izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1, kar pomeni, da je trditveno in dokazno breme dokazovanja za izdajo začasne odredbe potrebnih pogojev na njej.

B. B., rojena ..., univerzitetna diplomirana socialna delavka, se z dnem 30. 11. 2023 razreši z delovnega mesta direktorice socialno varstvenega zavoda A. (1. točka izreka izpodbijanega sklepa).

Zakon o socialnem varstvu, 55. in 56.člen zakona.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/3

Zakon o socialnem varstvu (1992) - ZSV  - člen 56, 56/10

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.