UPRS Sodba I U 944/2023-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-12-27

preprečevanje korupcije - omejitev poslovanja - prepoved poslovanja - nasprotje interesov - funkcionar - kršitelj - objektivna odgovornost

Povezava med funkcionarkama E. E. in G. G. s skupno občinsko upravo ni pomembna. Pomembna je njuna povezanost z Občino. Ta pa je bila ob sklepanju obravnavanih poslov nedvomno podana, saj sta pri tožeči stranki opravljali funkcijo članic občinskega sveta. Kot nesporna je bila v postopku ugotovljena tudi njuna povezanost z nosilcema zadevnih podjemov, saj sta bila nosilca podjemov v položaju družinskih članov omenjenih funkcionark in je zato povezava med Občino kot organom in funkcionarkama, ki vzpostavlja obravnavano omejitev oziroma prepoved poslovanja, ugotovljena pravilno.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka je v zadevi, ki jo je vodila zaradi suma kršitev določb o prepovedi oziroma omejitvah poslovanja v Občini A., sprejela ugotovitve o konkretnem primeru, po katerih je, kot sledi iz izpodbijanih 1. in 2. točke izreka:

2. 1. tožeča stranka kot soustanoviteljica Skupne občinske uprave občin A., B. in C., s tem ko je sklenila posel: a) s podjemom D. D., s.p., katerega nosilec in zakoniti zastopnik je D. D., ki je v zunajzakonski skupnosti s članico občinskega sveta Občine A. E. E., preko naročilnic, ki se navajajo v nadaljevanju, in b) s podjemom F. F., s.p., katerega zakonita zastopnica in lastnica je družinska članica (hči) občinske svetnice Občine A. G. G., preko naročilnice za fotografiranje na prireditvi ... 2022 v znesku 170,00 EUR z DDV, kršila prvi odstavek 35. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK), in

3. 2. tožeča stranka kot soustanoviteljica Skupne občinske uprave občin A., B. in C., (tudi) s tem, ko je sklenila posel z istim podjemom, kot je naveden v točki 1(a) in v istih okoliščinah, le da v drugem časovnem obdobju in preko naročilnic, ki so navedene v nadaljevanju, kršila prvi odstavek 35. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije, ki je veljal ob sklepanju posla.

4. V obrazložitvi tožena stranka opiše potek postopka, ki ga je vodila zaradi suma kršitev določb o prepovedi oziroma omejitvah poslovanja in pri tem navede podatke, ki jih je pridobila uradoma in od strank v postopku, povzame pa tudi vsebino sprejetih osnutkov ugotovitev, vključno s prejetimi izjasnitvami, ki jih je dala tožnica, ter svojimi odgovori nanje.

5. Kot relevantno pravo za presojo ravnanj uradne osebe pod točko 1 izreka nato navede določbe ZIntPK in določbe Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije za presojo ravnanj, ki so navedena pod 2. točko izreka, ter relevantne zakonske določbe nato tudi v celoti citira.

6. V zvezi s 1. točko izreka nato še posebej citira in razloži vsebino 35. člena ZIntPK kot določbe, ki izrecno prepoveduje poslovanje med organom oziroma organizacijo javnega sektorja s subjekti, v katerih je funkcionar organa ali njegov družinski član udeležen kot poslovodja, član poslovodstva ali zakoniti zastopnik, ali je neposredno ali preko drugih pravnih oseb v več kot 5% udeležen pri ustanoviteljskih pravicah, upravljanju ali kapitalu. Na tej pravni podlagi in ob upoštevanju izjasnitev Občine A. ter opredelitev toženke do posameznih izjasnitev je zato po presoji tožene stranke utemeljeno zaključiti, da sklenitev poslov, navedenih v izreku, pomeni kršitev prvega odstavka 35. člena ZIntPK, saj so bili posli sklenjeni v obdobju, ko je bila med občino A. in podjemom D. D., s.p., ki je takrat živel in še vedno živi v zunajzakonski skupnosti s članico občinskega sveta Občine A. E. E., vzpostavljena omejitev oziroma prepoved poslovanja. Enako velja za posel, ki ga je občina A. sklenila s podjemom F. F., s. p., saj gre za posel z družinsko članico (hčerko) občinske svetnice Občine A. G. G. Tožena stranka ob sklicevanju na deveti odstavek 35. člena ZIntPK poudari še, da so omenjeni posli, ne glede na vrednost posla, nični.

7. V zvezi z 2. točko izreka so ugotovitve toženke vsebinsko enake, le da se toženka tokrat sklicuje na določbe 35. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije, ki so veljale v času sklepanja poslov in pod katere subsumira dejanske ugotovitve, kakršne so že navedene v razlogih k 1.a točki izreka. Na tej podlagi nato toženka (enako) zaključi, da sklenitev poslov v primerih, ki so razvidni iz 2. točke izreka, pomeni kršitev prvega odstavka 35. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije, saj so bili sklenjeni v obdobju, ko je bila vzpostavljena omejitev oziroma prepoved poslovanja, vključno s pravno posledico ničnosti sklenjenih poslov, ne glede na njihovo vrednost.

8. Razloži pa toženka še, čemu je namenjen institut omejitev poslovanja, in sicer primarno preprečevanju korupcije, pa tudi dolžnemu izogibanju nasprotju interesov.

9. Tožeča stranka se z ugotovitvami tožene stranke, ki jih vsebujeta 1. in 2. točka izreka, ne strinja. Toži iz razloga bistvene kršitve pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in zaradi kršitve določb materialnega prava. Sodišču predlaga, da izpodbijani akt odpravi in samo odloči v zadevi, oziroma podrejeno, da izpodbijani akt odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje toženi stranki. Predlaga tudi, da se ji povrnejo stroški postopka.

10. V tožbi očita, da iz izpodbijanih ugotovitev ni razvidno, kateri organ ali organizacija javnega prava naj bi kršila določbe prvega odstavka 35. člena ZIntPK. Ni namreč jasno, ali je kršitev zagrešila Skupna občinska uprava (v nadaljevanju: SOU) ali organizacija javnega sektorja. Iz ugotovitev toženke ne izhaja povezava med ravnanjem SOU ter funkcionarjem - E. E., ki ima položaj funkcionarja v občinskem svetu Občine A. - tožeče stranke in torej v drugem organu. Enako velja za občinsko svetnico G. G. Manjka torej pojasnilo, kateri organ je kršitev zagrešil in kakšna je povezava med organom, za katerega prepoved velja in zadevnim funkcionarjem oziroma osebo, ki naj bi pri tem organu opravljala funkcijo, kar je pogoj za kršitev.

11. Za napačno šteje tožeča stranka tudi stališče toženke, da se določba prvega odstavka 35. člena ZIntPK uporablja za vse pravne posle, ki jih sklepa organ ali organizacija javnega sektorja. Meni namreč, in ob sklicevanju na določbe Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-3) argumentira, da se za naročilo storitev v vrednosti, ki je pod mejno vrednostjo iz 21. člena ZJN-3, določbe tega zakona ne uporabljajo. Tožena stranka pa zgolj poudari, da naj bi se določbe prvega odstavka 35. člena ZIntPK nanašale na vsa javna naročila, tudi pod mejnimi vrednostmi, pri čemer pa za takšno svoje stališče ne navede razlogov. Gre torej za nepravilno uporabo materialnega prava in obenem za bistveno kršitev pravil postopka.

12. Tožeča stranka pa nasprotuje tudi zatrjevanju toženke, da zadevni 35. člen ZIntPK uzakonja objektivno odgovornost občine za očitano kršitev in nasprotno trdi ter argumentira, da iz določb 35. člena to ne izhaja. V tem členu je namreč jasno določeno, da mora funkcionar organu pisno posredovati ustrezne podatke, ki se nanašajo na omejitve. To pa po navedbah v tožbi pomeni, da tožeča stranka lahko za kršitev odgovarja samo, če je bila seznanjena z omejitvijo in ne kar tako, objektivno. Pri čemer je tožeča stranka že med postopkom pojasnila, da je občinska svetnica E. E. oddala pomanjkljivo izpolnjen obrazec, svetnica G. G. pa sploh ni sporočila potrebnih podatkov, ki se tičejo omejitev, oboje pa bistveno vpliva na odločitev.

13. Sicer pa je po navedbah tožeče stranke določba prvega odstavka 35. člena ZIntPK tudi v nasprotju z 2. členom Ustave, saj uzakonja prepoved poslovanja kot brezpogojno in absolutno, ne glede na to, ali je organ s takšno prepovedjo sploh seznanjen. Pri čemer organ nima vzvodov, da bi funkcionarje prisilil v posredovanje pravilnih podatkov. Poudarja, da je sporočanje pravilnih podatkov dolžnost funkcionarjev. in da je zato nalaganje odgovornosti za njihovo nepravilno ravnanje organu ustavnopravno gledano nedopustno.

14. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter vztraja pri svojih ugotovitvah in pri razlogih.

15. V odgovoru se, v pogledu sporne opredelitve tožeče stranke kot odgovorne za ugotovljene kršitve, sklicuje na pojasnila Ministrstva za javno upravo, ki jim sledi in zato tožbene ugovore na tej podlagi kot neutemeljene zavrača. Vztraja, da je tožeča stranka tista, ki je kršila določbe o prepovedi oziroma omejitvah poslovanja, in sicer s tem, ko je preko SOU, kot ene od notranjih organizacijskih enot sedežne občine, poslovala s subjektoma, za katera je, na relaciji med sedežno občino (tožečo stranko) in v izreku ugotovitve navedenima subjektoma, veljala absolutna prepoved poslovanja. Pravni posli so bili namreč sklenjeni v imenu in za račun tožeče stranke kot soustanoviteljice SOU in so bili posledično v njenem interesu. Drugačna odločitev bi bila po prepričanju toženke, v nasprotju z namenom ZIntPK in bi pomenila zaobid zakona.

16. V pogledu poslov, za katere velja absolutna prepoved oziroma omejitev poslovanja iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK toženka vztraja, da se le-ta razteza tudi na javna naročila, katerih vrednost je nižja od mejnih vrednosti, ki so določene v 21. členu ZJN-3. Tudi ta naročila so namreč v drugem odstavku omenjenega člena izrecno poimenovana kot "javna naročila" ter predpisano vodenje evidence o njihovi oddaji. Enako izhaja iz pojasnila Ministrstva za javno upravo, ki ga je toženka pridobila v postopku. Glede na povedano je po prepričanju toženke kot postopek javnega naročanja v prvem odstavku 35. člena ZIntPK mišljen postopek, ki zajema vse vrste in oblike javnega naročanja, izvedene na podlagi ZJN-3, pa tudi postopek za naročila blaga, ki sicer ne podleže določbam ZJN-3, in da je torej tudi v teh primerih prepoved poslovanja absolutna, posli pa nični, ne glede na vrednost naročila.

17. Tožena stranka v odgovoru tudi ne odstopa od stališč, ki jih je zavzela v izpodbijanem aktu glede objektivne odgovornosti tožeče stranke za ugotovljene kršitve. Pri tem poudarja, da je prepoved poslovanja v zakonu določena kot absolutna prepoved, saj ni predvidena v tem pogledu nobena izjema. Zato dejstvo, da funkcionar ne sporoči vseh potrebnih podatkov ali pa so le-ti napačni, ne odveže odgovornosti občine, da ne posluje s subjekti, za katere velja prepoved oziroma omejitev poslovanja. Za nerelevantno šteje tožena stranka tudi dejstvo, da občina sama nima vzvodov za preverjanje poslovnih subjektov. Ne vidi pa niti razlogov za (v tožbi zatrjevano) neustavnost zakonske ureditve.

18. V pripravljalni vlogi tožeča stranka prereka navedbe tožene stranke, ki jih vsebuje odgovor na tožbo ter obenem vztraja pri tožbenih navedbah in podanih predlogih. V vlogi ponovno zatrjuje neobrazloženost izpodbijanega akta, ker ni, ne iz izreka in ne iz obrazložitve razvidno, kateri organ ali organizacija javnega prava naj bi storila očitano kršitev, ter obenem očita, da je tožena stranka v tem pogledu nepravilno uporabila materialno pravo in zmotno ugotovila dejansko stanje. Vztraja tudi, da je toženka zavzela napačno stališče, po katerem naj bi se določbe 35. člena ZIntPK uporabljale za vse pravne posle. Takšno stališče po prepričanju tožeče stranke nima podlage v zakonodaji (ZJN-3) in sodni praksi niti ni zadosti obrazloženo. Posebej pa se tožeča stranka opredeli še do navedb tožene stranke, ki se nanašajo na SOU in poudarja, da se tožena stranka do njenih navedb, da gre, skladno z določbami ZLS, pri SOU za organ, ni opredelila, in da vztraja pri stališču (da gre za notranjo organizacijsko enoto), ki niti ni njeno, temveč gre za stališče Ministrstva za javno upravo. Za nasprotno pravnemu redu in obenem neustavno pa tožeča stranka šteje stališče tožene stranke, ki se nanaša na objektivno odgovornost tožeče stranke za ugotovljeno kršitev. Pri čemer po vedenju tožeče stranke tožena stranka prekrškovnih postopkov zoper osebi, ki sta zakrivili nastalo situacijo, sploh ni sprožila.

19. V drugi pripravljalni vlogi tožeča stranka še dodatno pojasni, zakaj pri sklepanju poslov ni vedela in tudi ni mogla vedeti za omejitev ter se pri tem sklicuje na določbe Sistemskega poročila toženke o omejitvah oziroma prepovedi poslovanja. V vlogi dodatno predlaga še, da sodišče zaradi neustavnosti določb 35. člena ZIntPK postopek odločanja o tožbi prekine in zahteva presojo ustavnosti pred Ustavnim sodiščem.

20. Na naroku za glavno obravnavo stranki vztrajata pri svojih navedbah in pri predlogih. Tožeča stranka dodatno opozarja na dejstvo, da je pred Ustavnim sodiščem že sprožen postopek za oceno ustavnosti 35. člena ZIntKP, in da bi bilo zato smiselno ugoditi njenemu predlogu za prekinitev postopka. Tožena stranka pa dodatno opozarja na določbe Zakona o debirokratizaciji ter na vsebino predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah ZIntPK, ki ga prilaga, in iz katerega so razvidna stališča, ki potrjuje njene navedbe.

22. Trditev tožeče stranke, da naj bi tožena stranka ne opredelila kršitelja za konkreten primer, očitno ne drži, saj je omenjeno dejstvo povsem jasno razvidno že iz izreka izpodbijanega akta, ki kot kršitelja naslavlja tožečo stranko, in nato še iz vsebine spornih ugotovitev. Zato pomanjkanja razlogov v tem pogledu očitno ni in zato kršitev pravil postopka iz tega razloga, kot se zatrjuje v tožbi, očitno ni podana. Spor je lahko in (v nadaljevanju tožbenih ugovorov) tudi je o tem, ali je opredelitev tožeče stranke kot kršitelja pravilna in skladna z zakonom, konkretno z določbami prvega odstavka 35. člena ZIntPK, na katere se sicer sklicujeta obe stranki postopka. Le razumeta jih različno.

23. Glede opredelitve kršitelja pa ima po presoji sodišča tožena stranka prav iz vseh razlogov, ki so razvidni iz obrazložitve izpodbijanih ugotovitev. Tako se sodišče strinja z opredelitvijo toženke, da SOU ni organ javnega sektorja, na katerega se nanašajo predpisane prepovedi oziroma omejitve poslovanja. Javni sektor in s tem organi, ki ga predstavljajo, so namreč opredeljeni v 4. točki 3. člena ZIntPR in SOU že po definiciji mednje ne sodi, saj ne gre za (javno)pravno osebo, ki bi samostojno razpolagala z javnimi sredstvi. Prav tako že po definiciji oziroma po opredelitvi organov občine, kakršno vsebuje ZLS, SOU niso organ občine, temveč gre, kljub poimenovanju "organ" za notranjo organizacijsko enoto (sedežne) občine, ki jo kot skupno službo občin za opravljanje posameznih nalog občinske uprave ustanovijo občinski sveti na podlagi splošnih aktov iz drugega odstavka 49. člena ZLS, v konkretnem primeru na podlagi Odloka o ustanovitvi SOU in Medobčinskega sporazuma glede SOU. V tej zvezi je tožena stranka lahko sledila pojasnilu Ministrstva za javno upravo, saj pridobivanje mnenj v postopku ni prepovedano in zato tožena stranka ne stori nobene kršitve, če se nanje sklicuje, kot ji to očita tožnica. Podkrepi pa razumevanje položaja Občine kot organa, ki je zavezan omejitvam iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK oziroma iz Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije in s tem kršitelja v konkretnem primeru, nenazadnje tudi dejansko stanje konkretne zadeve, saj so se posli iz 2. točke izreka, kot izhaja iz naročilnic, ki se nahajajo v spisih, sklepali že pred ustanovitvijo SOU neposredno med Občino in podjemom. Po ustanovitvi SOU pa posredno, preko SOU kot izpolnitvenega pomočnika tožene stranke.

24. Povezava med funkcionarkama E. E. in G. G. s SOU zato ni pomembna. Pomembna je njuna povezanost z Občino. Ta pa je bila ob sklepanju obravnavanih poslov nedvomno podana, saj sta pri tožeči stranki opravljali funkcijo članic občinskega sveta. Kot nesporna pa je bila v postopku ugotovljena tudi njuna povezanost z nosilcema zadevnih podjemov, saj sta bila nosilca podjemov v položaju družinskih članov

omenjenih funkcionark in je zato povezava med Občino kot organom in funkcionarkama, ki vzpostavlja obravnavano omejitev oziroma prepoved poslovanja, ugotovljena pravilno.

25. Pravilna je po presoji sodišča tudi razlaga oziroma uporaba tistih določb 35. člena ZIntPK, ki določajo, v katerih primerih je organ javnega sektorja, ko naroča blago, storitve ali gradnje, dolžan upoštevati predpisane omejitve. Pri tem je zavezanost, upoštevati omejitve, opredeljena preko njegovega statusa, ki ga ima organ na podlagi predpisov, "ki urejajo javno naročanje", kar pomeni, da gre za predpise, ki urejajo javno naročanje kot področje delovanja nasploh in ne samo za posamezne določbe teh prepisov, kakršne so določbe 21. člena ZJN-3, ki urejajo specifični postopek javnega naročanja, ki se vodi pri in nad vrednostjo posla v višini 40.000,00 EUR, in na katere se sklicuje tožeča stranka v tožbi. Pomembno je torej le to, da ima organ po določbah ZJN-3 položaj naročnika. Kot takšen pa je potem zavezan pri sklepanju poslov ravnati skladno tudi s tistimi določbami ZJN-3, ki se nanašajo na storitve oziroma naročilo storitev v vrednosti, ki je pod mejno vrednostjo iz že omenjenega 21. člena ZJN-3. Kot pravilno navaja tožena stranka, so tudi ta naročila opredeljena v ZJN-3 kot "javna naročila" in predvidena pravila postopka (npr. vodenje evidenc) pri njihovi obravnavi in zato tudi tozadevno poslovanje podleže omejitvam, ki so določene v 35. členu ZIntPK oziroma v Zakonu, o integriteti in preprečevanju korupcije. Takšno (jezikovno) razlago pa nenazadnje podpira tudi namenska razlaga omenjenih določb, ki je razvidna iz zakonodajnih gradiv ob sprejemanju Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK-C)

,n na katere se (na naroku) sklicuje tožena stranka. Medtem ko sklicevanje tožeče stranke na Sistemsko pojasnilo toženke na more biti uspešno, in sicer iz razlogov, ki jih predstavi

tožena stranka na naroku in na katere se sodišče kot pravilne in zakonite sklicuje.

26. Pritrjuje pa sodišče tudi razlogom toženke, ki se nanašajo na vprašanje objektivne odgovornosti organa za očitano kršitev in na vprašanje ustavnosti tozadevne zakonske ureditve, in s katerimi očitke tožeče stranke v tej zvezi zavrne. Izjeme od uzakonjenih prepovedi oziroma omejitvah poslovanja namreč v zakonu niso predvidene. Tudi ne v povezavi z (ne)izpolnjevanjem zakonskih obveznosti funkcionarjev. Ključnega pomena so objektivna dejstva, predpisana z zakonom, in ki jim, če so in ko so ugotovljena, nujno sledi omejitev. Res je sicer, da tožeča stranka z relevantnimi dejstvi ni nujno seznanjena, zato pa se je tudi, kljub ugotovljeni kršitvi, kazenskopravno ne sankcionira. Sankcija se po zakonu lahko izreče osebi, ki je zakonsko dolžnost sporočanja podatkov, ki so pripeljali do omejitev, opustila, medtem ko se od organa zgolj pričakuje, da pozorno spremlja dogajanje in s tem zagotavlja, da se posli sklepajo v skladu s predpisi. Odgovornost za nedopustno ravnanje je torej prvenstveno na funkcionarju. To pa po presoji sodišča pomeni, da gre za zakonsko ureditev, s katero se ne posega prekomerno v položaj in upravičenja tožeče stranke, ki jih ima po Ustavi, niti ni videti kršitve načela pravne države. Zato ni sledilo predlogu tožeče stranke za prekinitev postopka in za vložitev zahteve za presojo ustavnosti zakonske ureditve. Uporaba instituta exceptio illegalis, na katero med drugim napotuje sodišče tožeča stranka v pripravljalni vlogi, pa v primeru, kakršen je obravnavani, ne pride v poštev, saj je presoja zakonske ureditve pridržana izključno Ustavnemu sodišču.

27. Po povedanem so torej izpodbijane ugotovitve tožene stranke pravilne in zakonite, tožbene navedbe pa neutemeljene. Sodišče je zato na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

28. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Po 6. točki 4. člena ZIntPK (pomen izrazov) so "družinski člani" zakonec, otroci, posvojenci, starši, posvojitelji, bratje, sestre in osebe, ki s posameznikom živijo v skupnem gospodinjstvu ali v zunajzakonski skupnosti.

Predlog, Prva obravnava, EVA 2018-2030-0041.

V pisni obliki so sicer vsebovani v prilogi B6 sodnega spisa.

Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (2010) - ZIntPK  - člen 35, 35/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.