UPRS Sodba II U 284/2021-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-04-08

inšpekcijski ukrep - ničnost odločbe - zavezanec

Razloge bi tožnik lahko uveljavljal že s pritožbo oziroma v upravnem sporu, v koliko bi zoper odločbo pravna sredstva uporabil, vendar tega ni storil.

Tožnik istih razlogov, ki bi jih lahko uveljavljal s pravnimi sredstvi zoper inšpekcijsko odločbo, ne more uveljavljati v tožbi zoper izpodbijano odločbo, s katero je bilo odločeno o izrednem pravnem sredstvu, to je zahtevi za izrek ničnosti odločbe.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za infrastrukturo (v nadaljevanju Inšpektorat RS ali prvostopenjski organ) je z odločbo št. 06162-839/2018/4 z dne 21. 12. 2018 tožeči stranki (v nadaljevanju tožniku) izdal odločbo, s katero je tožniku naložil, da mora i) Navodila za vzdrževanje distribucijskega omrežja, v delu, ki obravnava nizkonapetostno distribucijsko omrežje, dopolniti z natančnim opisom vrste vzdrževalnih del in opravil za nizkonapetostno omrežje, skladno z zahtevami Pravilnika o zaščiti nizkonapetostnih omrežij in pripadajočih transformatorskih postaj in z njim predpisanih standardov SIST HD 60364-4-41 ter SIST HD 60364-6; ii) Navodila za vzdrževanje elektroenergetskega omrežja, v delu, ki obravnava nizkonapetostno distribucijsko omrežje, dopolniti z jasnimi določenimi roki opravljanja posameznih vzdrževalnih del in opravil za nizkonapetostno omrežje. Za izpolnitev teh ukrepov je Inšpektorat RS dne 17. 7. 2020 izdal še sklep o dovolitvi izvršbe.

2. Dne 5. 8. 2020 je tožnik na Ministrstvo za infrastrukturo vložil predlog za izrek odločbe Inšpektorata RS št. 06162-839/2018/4 z dne 21. 12. 2018 za nično. Z odločbo št. 360-133/2020/3-02411756 z dne 20. 7. 2021 je Ministrstvo za infrastrukturo predlog tožnika zavrnilo. Zoper to odločitev je tožnik, skladno s pravnim poukom v odločbi, sprožil upravni spor.

3. Predmet izpodbijanja v predmetni zadevi je torej odločba Ministrstva za infrastrukturo št. 360-133/2020/3-02411756 z dne 20. 7. 2021, s katero je bil zavrnjen predlog tožeče stranke, da se inšpekcijska odločba z dne 21. 12. 2018 izreče za nično (v nadaljevanju izpodbijana odločba ali izpodbijana odločitev).

4. Tožnik v tožbi navaja, da je izpodbijana odločba nezakonita iz razloga zmotne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka, nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja ter iz razlogov, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega. Inšpektorat RS je namreč odločbo z dne 21. 12. 2018 izdal zoper napačno osebo, isto pa velja tudi za sklep o dovolitvi izvršbe istega organa. Obe odločbi sta izdani zoper tožnika namesto da bi kot zavezanec bila navedena družba A., d.o.o. Tožnik ni pasivno legitimiran v inšpekcijskem postopku, saj Navodila za vzdrževanje distribucijskega omrežja sprejema izključno sistemski operater distribucijskega omrežja, kar tožnik ni. Tožnik je le podjetje za distribucijo električne energije, ki je sestavni del elektroenergetskega sistema Republike Slovenije in eno izmed petih podjetij za distribucijo električne energije na območju Republike Slovenije. Ker ni sistemski operater distribucijskega omrežja, se odločba Inšpektorata RS za infrastrukturo z dne 21. 12. 2018 nanaša na napačnega naslovljenca in je tožnik ne more izpolniti. V inšpekcijskem postopku so bila po izdaji inšpekcijske odločbe prvostopenjskemu organu s strani družbe A., d.o.o., torej s strani sistemskega operaterja distribucijskega omrežja električne energije, predložena navodila, ki se nanašajo na vzdrževanje distribucijskega omrežja električne energije in zajemajo vse zahteve, ki izvirajo iz določil Pravilnika o zaščiti nizkonapetostnih omrežij in pripadajočih transformatorskih postaj in z njim povezanih standardov SIST HD 60364-4-41 ter SIST HD 60364-6. S tem, ko je Inšpektorat RS tožniku nezakonito določil status inšpekcijskega zavezanca, mu je tudi nezakonito oziroma brez kakršnekoli pravne podlage odredil dopolnitev Navodil za vzdrževanje distribucijskega elektroenergetskega omrežja, iz tega razloga pa je odločba nična po drugi in tretji točki prvega odstavka 279. člena ZUP, saj odločbe ni mogoče izvršiti, z navidezno izvršitvijo dispozitiva odločbe pa bi lahko tožnik izpolnil zakonske znake kaznivega dejanja. Posledično je pri izdaje izpodbijane odločbe z dne 20. 7. 2021 prišlo do zmotne uporabe materialnega prava, podane so kršitve pravil postopka, ki so vplivale ali mogle vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve, dejansko stanje je bilo nepravilno in nepopolno ugotovljeno. Ministrstvo za infrastrukturo bi moralo ugotoviti, da je odločba Inšpektorata RS št. 06162-839/2018/4 z dne 21. 12. 2018 nična. Glede na navedeno tožnik v tožbi predlaga, da sodišče razsodi, da je izpodbijana odločba z dne 20. 7. 2021 nezakonita in neutemeljena ter se v celoti odpravi oziroma razveljavi ter se ugotovi, da je odločba Inšpektorata RS z dne 21. 12. 2018 nična. Podrejeno predlaga, da sodišče razsodi, da je izpodbijana odločba nezakonita in neutemeljena ter se v celoti odpravi oziroma razveljavi, zadeva pa se vrne v ponovni postopek Ministrstvu za infrastrukturo.

5. Sodišče je tožbo vročalo v odgovor toženi stranki (v nadaljevanju toženki), ki na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču posredovala upravni spis.

6. V predmetni zadevi je sodišče odločilo brez glavne obravnave, saj dejansko stanje, ki je podlaga za sprejem odločitve sodišča ni bilo sporno in ga torej ni bilo potrebno dopolnjevati (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Predmet presoje v predmetni zadevi so namreč izključno pravna vprašanja, kot razvidno v nadaljevanju, o katerih je mogoče odločiti na podlagi obstoječih podatkov upravnega spisa.

8. V predmetni zadevi ni sporno, da je Inšpektorat RS z odločbo št. 06162-839/2018/4 z dne 21. 12. 2018 tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu naložil spremembo Navodil za vzdrževanje distribucijskega elektroenergetskega omrežja v delu, ki obravnava nizkonapetostno distribucijsko omrežje, in sicer njihovo dopolnitev z opisom vrste vzdrževalnih del in opravil za nizkonapetostno električno omrežje ter jasno določenimi roki za njihovo izvedbo. Zoper to odločbo tožnik pritožbe ni vložil, je pa potem, ko je Inšpektorat RS za infrastrukturo dne 17. 7. 2020 po uradni dolžnosti izdal sklep o dovolitvi izvršbe št. 06162-839/2018/7 za izpolnitev obveznosti po odločbi z dne 21. 12. 2018, predlagal, da Ministrstvo slednjo izreče za nično. Ministrstvo je predlog tožnika zavrnilo, ker je ocenilo, da pogoji za izrek ničnosti odločbe po 279. členu Zakona o upravnem postopku (ZUP) niso podani.

9. Kot izhaja iz navedb v tožbi, tožnik odločitev Ministrstva za infrastrukturo z dne 20. 7. 2021 izpodbija izključno zato, ker meni, da po veljavnih predpisih ne more biti zavezan za izpolnitev obveznosti, ki mu je bila naložena z inšpekcijsko odločbo. Z ugovorom, s katerim nasprotuje ugotovljenemu statusu inšpekcijskega zavezanca, dejansko oporeka pravilni uporabi materialnega prava in nepravilni oziroma zmotni ugotovitvi dejanskega stanja v postopku izdaje inšpekcijske odločbe, zoper katero ni vložil pravnega sredstva (pritožbe) in posledično tudi ne sprožil upravnega spora.

10. ZUP ničnost odločbe določeno v 279. členu uvršča med izredna pravna sredstva. Po določbi drugega odstavka 6. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) v upravnem sporu v tožbi zoper akte, s katerimi je organ odločil o izrednem pravnem sredstvu zoper upravni akt, ni dopustno uveljavljati istih razlogov, iz katerih je stranka že vložila tožbo v upravnem sporu zoper sam upravni akt ali pa bi to lahko storila. Namen te omejitve je preprečiti kopičenje tožb z enako vsebino, zato tožnik v tožbah vloženih zoper odločitve o izrednih pravnih sredstvih, ne sme ponoviti razlogov, zaradi katerih je že vložil tožbo zoper upravni akt, prav tako ne sme navesti razlogov, ki jih v tožbi ni uveljavljal, čeprav bi jih lahko, ali celo če tožbe sploh ni vložil, čeprav za to ni bilo ovir.

V postopku, v katerem se presoja zakonitost odločbe, s katero je bila zavrnjena zahteva za izrek ničnosti odločbe prvostopenjskega organa z dne 21. 12. 2018, tožnik torej ne more uveljavljati razlogov, ki bi jih lahko uveljavljal v pritožbi oziroma kasneje tožbi zoper dokončni upravni akt prvostopenjskega organa. Stranka mora namreč s svojo aktivnostjo že v upravnem postopku doseči celovito obravnavo svoje zadeve, vključno s pritožbeno stopnjo, in s tem omogočiti upravi, da to, za kar je pristojna, tudi opravi. Če stranka tega ne stori, ne more pričakovati niti odločanja sodišča, ki bi v takih primerih dejansko prevzelo vlogo upravnega organa druge stopnje.

11. Med strankama ni sporno, da je tožnik zoper inšpekcijsko odločbo imel možnost vložitve pravnega sredstva - pritožbe, o kateri bi odločal drugostopenjski organ, vendar takšne pritožbe ni vložil. Zaradi pomanjkanja procesne predpostavke izčrpanja vseh pravnih sredstev tožnik inšpekcijske odločbe tudi ni izpodbijal v upravnem sporu. Pri tem je bistvo trditev tožnika, da je bilo v postopku izdaje inšpekcijske odločbe nepravilno uporabljeno materialno pravo in zmotno ugotovljeno dejansko stanje, ko je bil kot inšpekcijski zavezanec za spremembo Navodil za vzdrževanje distribucijskega elektroenergetskega omrežja imenovan tožnik. Po presoji sodišča bi te razloge tožnik lahko uveljavljal že s pritožbo oziroma v upravnem sporu, v koliko bi zoper odločbo z dne 21. 12. 2018 pravna sredstva uporabil, vendar tega ni storil. Iz upravnega spisa po presoji sodišča prav tako ne izhaja, da bi za uporabo pravnih sredstev obstajale kakršnekoli ovire, prav tako teh ovir tožnik ne zatrjuje (ali izkazuje) v tožbi. Glede na obrazloženo in upoštevajoč drugi odstavek 6. člena ZUS-1 sodišče zaključuje, da tožnik istih razlogov, ki bi jih lahko uveljavljal s pravnimi sredstvi zoper inšpekcijsko odločbo, ne more uveljavljati v tožbi zoper izpodbijano odločbo, s katero je bilo odločeno o izrednem pravnem sredstvu, to je zahtevi za izrek ničnosti odločbe. Izredno pravno sredstvo namreč ni namenjeno dajanju dodatne možnosti za vložitev pravnega sredstva stranki, ki v rednem postopku te možnosti ni izkoristila.

Glede na to, da drugih vsebinskih razlogov za nezakonitost in nepravilnost odločitve tožnik v tožbi je podaja, je po presoji sodišča tožba tožnika v celoti neutemeljena.

12. Ker pa sodišče po uradni dolžnosti pazi na ničnost upravnih aktov, sodišče v nadaljevanju pojasnjuje še, da bi bila tožba tožnika neutemeljena tudi v primeru, če bi razloge, ki jih v tožbi navaja tožnik, sodišče presojalo po vsebini.

13. Tožnik trdi, da je odločba prvostopenjskega organa z dne 21. 12. 20218 nična iz razlogov po drugi in tretji točki prvega odstavka 279. člena ZUP, z izvršitvijo obveznosti določenih v inšpekcijski odločbi naj bi tožnik povzročil kakšno dejanje, ki je kaznivo dejanje (druga točka prvega odstavka 279. člena ZUP) in da odločbe v tem delu sploh ni mogoče izvršiti (tretja točka prvega odstavka 279. člena ZUP).

14. Zahteva za izrek ničnosti odločbe je izredno pravno sredstvo, katerega namen je saniranje z zakonom določenih procesnih in materialnih pravnih napak, zaradi katerih je priznanje obstoja odločbe za pravni red nevzdržno. Po uveljavljani tretji točki prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti. Navedena zakonska določba je jasna in omejuje sankcijo ničnosti na odločbe, ki so objektivno neizvršljive oziroma odločbe, ki jih ne more izvršiti nihče. Pravna teorija loči med pravno in dejansko nemožnostjo izvršitve. V prvem primeru odločba vsebuje takšen dispozitiv, ki nasprotuje pravnemu redu (npr. z odločbo se naloži vpis pravice v zemljiško knjigo, ki je po predpisih o zemljiški knjigi ni mogoče vknjižiti), v drugem primeru pa dispozitiv, ki ga objektivno ni mogoče izvršiti (izvršiti je ne more nihče). Glede na to, da tožnik ne zatrjuje, da je odločba objektivno neizvršljiva, temveč zatrjuje subjektivno neizvršljivost (tožnik, ki je tisti, ki je ne more izvršiti), okoliščine iz tretje točke prvega odstavka 279. člena ZUP v konkretnem primeru niso izkazane. Kot že obrazloženo, bi razloge, ki jih tožnik uveljavlja v postopku z izrednim pravnim sredstvom, moral uveljavljati v pravnem sredstvu zoper inšpekcijsko odločbo, za katero navaja, da je nična. V zvezi z navedenim velja dodati še, da je upravnosodna praksa že večkrat poudarila, da tudi očitna kršitev materialnega zakona ne predstavlja zakonskega razloga za izrek ničnosti, če taka kršitev v materialnem zakonu ni izrecno določena kot razlog za ničnost.

V konkretnem primeru takšne okoliščine niso podane.

15. Po presoji sodišča pa tožnik ni izkazal niti obstoja okoliščin po drugi točki prvega odstavka 279. člena ZUP. Tožnik namreč ni opredelil, kakšno kaznivo dejanje naj bi storil z izvršitvijo obveznosti iz odločbe z dne 21. 12. 2018. Navedbe v tem oziru so pavšalne in nekonkretizirane, zato posledično trditve, da je odločba z dne 21. 12. 2018 nična iz razloga po drugi točki prvega odstavka 279. člena ZUP po presoji sodišča niso izkazane.

16. Prav tako v konkretnem primeru ni podana nobena izmed taksativno določenih situacij za ničnost upravne odločbe kot jih določa 279. člen ZUP. Upravni organ je pravilno uporabil materialno pravo ter pravilno ugotovil dejansko stanje pomembno za odločitev v postopku odločanja o izrednem pravnem sredstvu. Po presoji sodišča iz upravnega spisa tudi ne izhaja, da bi upravni organ v postopku odločanja o izrednem pravnem sredstvu zagrešil kakšno bistveno kršitev določb postopka, ki bi vplivala na pravilno in zakonitost upravne odločbe, tudi sicer pa tožnik v tožbi ni konkretiziral, kakšne procesne kršitve naj bi upravni organ zagrešil, zato se sodišče do takšnih pavšalnih navedb ne more opredeliti. Enako velja za pavšalno zatrjevano ničnost izpodbijane odločitve. Tako je po presoji sodišča izpodbijani upravni akt pravilen in utemeljen na zakonu, upravni organ je svojo odločitev obrazloženo utemeljil, sodišče pa se z razlogi organa strinja in jih v izogib ponavljanju posebej ne navaja (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

17. Glede na obrazloženo sodišče zaključuje, da tožba tožnika (ne po primarnem in ne po podrednem zahtevku tožnika) tudi iz tega vidika ni utemeljena ter jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

18. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Kerševan, E (ur.), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, Komentar k 6. členu ZUS-1, str. 57-58.

Kerševan, E (ur.), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, Komentar k 6. členu ZUS-1, str. 57.

UPRS sodba, opr. št. I U 117/2017-7 z dne 7. 12. 2017.

UPRS sodba opr. št. IV U 37/2015 z dne 1. 12. 2015.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 6, 6/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.