UPRS Sodba in sklep III U 149/2020-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-02-21

gradbeno dovoljenje - novogradnja - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - razlaga zakonskih določb - jezikovna razlaga - zmotna uporaba materialnega prava

Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, na kakšen način je toženka določila obseg funkcionalnega zemljišča na obravnavanih parcelah. Iz izračunov v izpodbijani odločbi je sicer mogoče razumeti, da je kot funkcionalno zemljišče obravnavala celotno površino zemljiških parcel, brez površine predvidenega stavbišča objektov. Vendar razlogov za določitev takega obsega funkcionalnega zemljišča na opisani način ni pojasnila in se zato sodišče do tega ne more z gotovostjo opredeliti. Ker toženka načina določitve obsega funkcionalnega zemljišča ni pojasnila, ni mogoče nedvoumno ugotoviti niti, da je obseg funkcionalnega zemljišča razumela in določila na način, kot ga za je odmero funkcionalnih zemljišč predvidel 46. člen ZUN - torej (le) kot zemljišče, ki je potrebno za redno rabo objektov.

Sodišče ugotavlja, da določbe šeste alineje drugega odstavka 16. člena PUP ni mogoče razlagati zgolj jezikovno, tako kot je to storila tožena stranka, pač pa bi morala za njeno (pravilno) uporabo pri pojasnilu pojma "funkcionalno zemljišče" (in pojma "pripadajoče funkcionalno zemljišče", ki ga pozna PUP) obenem upoštevati tudi druge določbe PUP in glede na umestitev te določbe v PUP presojati, kaj je funkcionalno zemljišče v konkretnem primeru. Poleg tega bi morala pri opiranju razlage te določbe na 46. člen ZUN upoštevati, da gre za določbo, ki je (bila) namenjena izvedbi parcelacije in ne za določbo, s katero bi bilo mogoče tolmačiti določbe prostorskih izvedbenih aktov, ki jih urejajo druge določbe tega zakona. Nenazadnje bi morala toženka določbo šestega odstavka 16. člena PUP razlagati tudi ob upoštevanju njenega namena, predvsem pa bi morala ob upoštevanju razvoja prostorskega načrtovanja skozi čas (zlasti dejstva, da pojma "funkcionalno zemljišče" v času njenega odločanja zakonodaja ni več poznala), temu pojmu nameniti vsebino, ki bo temeljila na sedaj veljavni zakonodaji s področja umeščanja objektov v prostor.

I. Postopek, ki teče po tožbi tožečih strank A. A., B. B. in C. C., se ustavi.

II. Tožbi tožnika D. D. se ugodi, odločba Upravne enote Piran, št. 351-304/2010-49 z dne 11. 11. 2019, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

III. Tožeče stranke A. A., B. B. in C. C. trpijo same svoje stroške postopka.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki D. D. povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Upravna enota Piran (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo, št. 351-304/2010-49 z dne 11. 11. 2019 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), zavrnila zahtevek E. E. (v nadaljevanju tudi investitor) za izdajo gradbenega dovoljenja za novogradnjo stanovanjskega objekta na zemljiški parcelni št. 1128/6 in 1129, obe k.o. ... (I. točka izreka). Zavrnila je tudi zahtevo za povračilo stroškov pritožbe (II. točka izreka).

2. V obrazložitvi pojasnjuje, da je upravni organ prve stopnje z odločbo, št. 351-304/2010-41 z dne 28. 2. 2019, zavrnil zahtevo investitorja E. E. za podaljšanje roka za dopolnitev vloge in zavrnil njegovo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za novogradnjo stanovanjskega objekta na parc. št. 1128/6 in 1129, obe k.o. ... Odločba je bila po pritožbi investitorja odpravljena in zadeva vrnjena prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Po tem, ko je prvostopenjski organ preveril izpolnjevanje pogojev iz 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), je o svojih ugotovitvah s sklepom, št. 351-304/2010-47 z dne 4. 9. 2019, seznanil investitorja ter mu dal možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za zaključek upravnega postopka in izdajo odločbe. Investitor je izjavil, da se v celoti sklicuje na izjavo z dne 13. 2. 2019.

3. Prvostopenjski organ v nadaljevanju citira določbo 66. člena ZGO-1 in pojasnjuje, da je moral v postopku preveriti izpolnjevanje tam določenih pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja, med drugim tudi, ali je projekt izdelan v skladu z izvedbenim prostorskim aktom. Ugotavlja, da se načrtovana gradnja po prostorskem delu Sprememb in dopolnitev prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran (Uradne objave, št. 26/1998, 22/1999, 31/1999, 37/1999, 46/2000, 17/2002, 24/2002, 36/2002, 7/2003, 37/2003, 26/2004, 36/2004, 1/2006, 5/2006 in 20/2010) nahaja v prostorski enoti 5/3 ter se urbanistično ureja z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za območja planskih celot: Strunjan (1), Fiesa - Pacug (2), Piran (3), Razgled - Moštra - Piranska vrata (4), Portorož (5), Lucija (7), Sečoveljske soline (10), Dragonja (12) in M SE/2 v občini Piran (Uradne objave št. 25/1993, 14/1997, 19/1999, 23/2000, 28/2003, 14/2005 — obvezna razlaga, 31/2006, 40/2007 — obvezna razlaga, 28/2008 in 5/2009, v nadaljevanju PUP). Prvostopenjski organ ugotavlja, da šesta alineja 16. člena PUP v poglavju "Za stanovanjske hiše" določa, da "pozidane površine vseh objektov (stanovanjskih in pomožnih na stavbni parceli) ne smejo presegati 1/3 velikosti funkcionalnega zemljišča (in velja za strnjena vaška in druga naselja)". Pojasnjuje, da funkcionalnega zemljišča ne gre izenačiti z gradbeno parcelo, kot to določa drugi odstavek 46. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN). Ker je bil PUP sprejet na podlagi ZUN, je treba to določbo ZUN smiselno uporabiti za razlago definicije pojma funkcionalno zemljišče.

4. Po ugotovitvah prvostopenjskega organa iz vlogi priloženega projekta za izdajo gradbenega dovoljenja (vodilna mapa, št. projekta 12-07/P-pgd, avgust 2008) nesporno izhaja, da je predvidena zazidalna površina 194,46 m2 ter da je gradbena parcela velikosti 621 m2 (oba podatka sta navedena v vodilni mapi v poglavju 0.4 Splošni podatki o objektu in soglasjih). Ob upoštevanju drugega odstavka 46. člena ZUN, je po presoji prvostopenjskega organa treba iz priloženih dokumentov zaključiti, da je površina funkcionalnega zemljišča 426,54 m2 (621-194,46=426,54 m2) in da pozidana površina obravnavane stavbe (185,94 m2) presega 1/3 funkcionalnega zemljišča (142,02 m2). Projekt torej ni skladen s prostorskimi akti, kar pomeni, da niso izkazani pogoji iz 66. člena ZGO-1 oziroma pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja. Prvostopenjski organ je zato zahtevek investitorja za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnil.

5. E. E. je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo, št. 35108-36/2015-MZIP/12 z dne 14. 7. 2020, zavrnilo, prav tako pa je zavrnilo tudi njegovo zahtevo za povrnitev pritožbenih stroškov in zahtevo za povrnitev upravne takse. Drugostopenjski organ pojasnjuje, da se je obravnavani upravni postopek za izdajo gradbenega dovoljenja začel v času pred uporabo Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ), zato je bila izpodbijana prvostopenjska odločba izdana na podlagi določb ZGO-1. Prvostopenjski organ je pred izdajo izpodbijane odločbe investitorja seznanil s pogoji, ki jih za izdajo gradbenega dovoljenja določa 66. člen ZGO-1, prav tako ga je seznanil tudi, da se je treba pri opisu usklajenosti predvidenega posega s prostorskim aktom natančneje opredeliti do izpolnjevanja pogojev po določbi šeste alineje 16. člena PUP Piran.

6. Drugostopenjski organ soglaša z zaključki prvostopenjskega organa in navaja, da ZGO-1, na podlagi katerega je bila izdana izpodbijana odločba, ne opredeljuje pomena izrazov gradbena parcela in funkcionalno zemljišče. V prehodnih in končnih določbah Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 126/07, ZGO-1B) je v prvem odstavku 127. člena določeno, da se z dnem začetka uporabe tega zakona preneha z določanjem gradbenih parcel po 216. členu ZGO-1, v petem odstavku istega člena pa, da se z dnem začetka uporabe tega zakona šteje, da pojem gradbena parcela pomeni zemljišče, sestavljeno iz ene ali več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerem stoji oziroma na katerem je predviden objekt, in na katerem so urejene površine, ki služijo takšnemu objektu oziroma je predvidena ureditev površin, ki bodo služile takšnemu objektu. Drugostopenjski organ navaja, da je prvostopenjski organ investitorju predočil, da je za razlago pojma funkcionalno zemljišče treba smiselno uporabiti določbo drugega odstavka 46. člena ZUN in da funkcionalnega zemljišča ne moremo izenačiti z gradbeno parcelo. Ugotavlja, da iz podatkov projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju PGD) izhaja, da je na gradbeni parceli velikosti 621 m2 predvidena zazidalna površina 194,46 m2. Prvostopenjski organ je po ugotovitvi, da znaša površina funkcionalnega zemljišča 426,54 m2 (621 m2-194,46 m2=426,54 m2), po presoji drugostopenjskega organa pravilno zaključil, da pozidana površina obravnavane stavbe presega 1/3 funkcionalnega zemljišča, ki glede na zgornji izračun znaša 142,18 m2 in zato drugostopenjski organ ne sledi investitorju, ki trdi, da je treba faktor zazidanosti izračunati na podlagi velikosti celotne gradbene parcele ter da gre pri šesti alineji drugega odstavka 16. člena PUP za nepravilnost oziroma napako v zapisu. Ker sedanja zakonodaja ne opredeljuje definicije pojmov gradbena parcela in funkcionalno zemljišče, se je drugostopenjski organ strinjal z ugotovitvijo prvostopenjskega organa, da je treba v povezavi s pojmom funkcionalno zemljišče smiselno slediti določbi drugega odstavka 46. člena ZUN, ki določa pojem gradbene parcele kot stavbnega zemljišča, na katerem objekt stoji oziroma na katerem je predviden objekt ali naprava (stavbišče) in stavbno zemljišče, potrebno za njegovo redno rabo (funkcionalno zemljišče). Ugotavlja, da je v obrazložitvi izpodbijane odločbe sicer prišlo do delno nepravilnega zapisa zgoraj omenjenih površin, saj se je namesto zazidalne površine 194,46 m2 v tekstu navajalo 185,94 m2, pri izračunu funkcionalnega zemljišča pa navajalo 142,02 m2 namesto pravilno 142,18 m2, kar pa ne vpliva na odločitev v zadevi.

7. Po mnenju drugostopenjskega organa do drugačne odločitve tudi ne morejo pripeljati pritožbene navedbe, ki se nanašajo na predhodni potek upravnega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, in sicer vprašanje obveznosti plačila komunalnega prispevka. Zaradi odločitve o tem vprašanju je bil upravni postopek prekinjen, drugostopenjski organ pa meni, da za nadaljevanje tako prekinjenega upravnega postopka glede na določbo 152. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) ni bila potrebna izdaja posebnega sklepa. Prvostopenjski organ je po presoji drugostopenjskega organa svojo odločitev pravilno oprl na določbe PUP, kot so veljale v času izdaje izpodbijane odločbe. Četudi bi prvostopenjski organ odločal v času prekinitve postopka, ne bi bilo mogoče priti do drugačnega zaključka, saj se določba šeste alineje 16. člena PUP v tem času ni spremenila, niti v zvezi s tem ni bila sprejeta uradna razlaga, prav tako pa tudi ni mogoče govoriti, da naj bi pri njenem zapisu prišlo do napake. V zvezi z objavo na spletni strani Občine Piran

https:/www.piran.si/index.php?item=112&page=static

, na katero se sklicuje investitor, drugostopenjski organ ugotavlja, da gre za podatke, ki se nahajajo v PDF dokumentih v posameznih odgovorih na pripombe k javnim razgrnitvam v zvezi s predlogi sprememb PUP in ne za uradno razlago določb PUP ali za njihove popravke, spremembe oziroma dopolnitve.

8. A. A., B. B., D. D. in C. C. so 20. 8. 2020 kot dediči po pokojnem investitorju E. E., ki je umrl dne 28. 3. 2020, zoper odločitev toženke vložili tožbo v upravnem sporu. V tožbi sodišču predlagajo, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v novo odločanje, toženka pa naj jim povrne stroške postopka.

9. V obrazložitvi tožbe pojasnjujejo, da je investitor 29. 12. 2010 pri prvostopenjskem organu vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za novogradnjo stanovanjskega objekta na parc. št. 1128/6 in 1129, k.o. ... Postopek je bil s sklepom z dne 26. 10. 2011 prekinjen do pravnomočne rešitve predhodnega vprašanja odmere komunalnega prispevka. Prvostopenjski organ je z odločbo, št. 351-304/2010-41 z dne 28. 2. 2019, investitorju prvič zavrnil izdajo gradbenega dovoljenja, vendar pa je drugostopenjski organ v pritožbenem postopku to odločitev odpravil ter zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. V ponovljenem postopku je prvostopenjski organ izdal sedaj izpodbijano odločbo. Zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja sta kot soinvestitorja preko skupnega pooblaščenca sicer vložila E. E. in D. D., ko pa je E. E. postal izključni lastnik nepremičnin 1128/6 in 1129 k.o. ..., ga je toženka štela za edino stranko v postopku.

10. Tožniki v nadaljevanju podrobno opisujejo potek postopkov za odmero komunalnega prispevka, ki so se zaključili s sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 26/2019 z dne 22. 1. 2020, s katero je Vrhovno sodišče odločilo, da se komunalni prispevek ne odmeri. Kljub pozivom E. E., naj se postopek nadaljuje, je prvostopenjski organ nezakonito in brez procesnega sklepa o nadaljevanju postopka prekinjeni postopek izdaje gradbenega dovoljenja nadaljeval šele po pravnomočnosti tretje odločbe Občine Piran o komunalnem prispevku, ne pa takrat, ko je postala pravnomočna druga odločba oziroma ko so se stekli pogoji za uporabo določb 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt). Ker toženka ni (formalno) nadaljevala prekinjenega postopka s sprejemom posebnega procesnega sklepa, se pod vprašaj postavlja zakonitost postopka in izdaja izpodbijanega akta, upravna praksa pa se je v času od vložitve vloge za izdajo gradbenega dovoljenja 29. 12. 2010 do dokončnosti izpodbijane odločbe tudi očitno spremenila.

11. Tožniki citirajo določbo šeste alineje drugega odstavka 16. člena PUP in navajajo, da ni sporno, da funkcionalno zemljišče ni enako površini gradbene parcele ter da predstavlja razliko med površino gradbene parcele in stavbišča. Funkcionalno zemljišče je na začetku, za razliko od površine gradbene parcele, vedno nedoločena površina, ki je namenjena nemoteni rabi stavbe (dostopne poti, dovozi, parkirišča, prostor za smetnjake, prostor za igro ...). Pojma funkcionalno zemljišče pozitivna zakonodaja ne pozna več, saj gre za pojem iz bivšega družbeno-političnega sistema ter je zato uporaba takšnega pravnega pojma predvsem pri določanju pozidanih površin na gradbeni parceli neustrezna in vnaša dvom in nedoločnost v pravni sistem. Pozitivna zakonodaja pozna samo pojem pripadajočega zemljišča, ki je vedno v zasebni lasti in je del gradbene parcele, funkcionalno zemljišče pa ni lastninski pojem in v sedanjem pravu ni potreben.

12. Poudarjajo, da je ZUN, na katerega se opira izpodbijana odločba, določal ne le kaj je funkcionalno zemljišče, pač pa tudi, kaj je gradbena parcela, in sicer da je to stavbno zemljišče, na katerem je predviden objekt ali naprava (stavbišče) in stavbno zemljišče, potrebno za njegovo redno rabo (funkcionalno zemljišče). Kasneje sprejet ZGO-1 je gradbeno parcelo definiral kot zemljišče, sestavljeno iz ene ali več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerem je predviden objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo takšnemu objektu oziroma je predvidena ureditev površin, ki bodo služile takšnemu namenu. Gre torej za bistveno razliko v konceptu različne opredelitve lastninske pravice in zato njenega pojmovanja iz prejšnjega družbeno političnega sistema ni mogoče prenesti v sedaj veljavni sistem. Uporabo pojmov, ki niso skladni z današnjim političnim sistemom in definicijo lastninske pravice (

), je torej treba zavrniti. Tožniki sodišču predlagajo, da na podlagi pooblastil, ki jih ima na podlagi 125. člena Ustave RS (

13. Tožniki izpostavljajo, da tudi kolikor bi uporabili pojem funkcionalnega zemljišča, bi površino takega zemljišča lahko določili šele po tem, ko bi bila znana površina stavbišča. Interpretacija, da se velikost stavbnega zemljišča izračuna na podlagi velikosti funkcionalnega zemljišča, je v nasprotju z načelom pravne varnosti, saj velikost funkcionalnega zemljišča (za razliko od velikosti gradbene parcele) ni vnaprej znana ter je odvisna od velikosti stavbe, in ne obratno. Ob takšni interpretaciji izgubi svoj pomen tudi površina gradbene parcele, saj postane zgolj orodje za izračun velikosti funkcionalnega zemljišča, ki pa je edino merodajno za izračun maksimalne velikosti stavbe. Gre za nesmisel, ki je tudi v nasprotju sam s sabo, saj mora biti velikost stavbišča znana vnaprej. Takšna interpretacija je tudi v nasprotju z

14. Iz izpodbijane odločbe izhaja zaključek, da ob površini obeh gradbenih parcel, ki merita 621 m2, in zazidalne površine, ki meri 194,46 m2, znaša velikost funkcionalnega zemljišča 426,54 m2. Ob upoštevanju faktorja pozidanosti 1/3 funkcionalnega zemljišča, je prvostopenjski organ zaključil, da znaša velikost zazidalne površine 142,02 m2, četudi bi bilo pravilno 142,17 m2. Tudi v tem delu je torej izpodbijana odločba napačna. Tak zaključek tožene stranke pokaže, da večja kot je začetna površina stavbe, manjša je dovoljena površina stavbišča, kar pa je nesmiselno in nelogično. Nenazadnje pa velikost izračunane zazidalne površine pomeni, da je velikost funkcionalnega zemljišča v tem primeru 478,98 m2, kar dovoljuje stavbišče površine 159,60 m2 in ne le 142,02 m2. Dejansko gre torej za faktor (največje) pozidanosti gradbene parcele do 1/4, ki bi ga, kolikor bi Občina Piran tako želela, tudi zapisala v svoje prostorske akte. Ker pa tega Občina Piran očitno ni želela, gre pri določitvi pozidanosti parcele glede na velikost celotne gradbene parcele za očitno pisno napako v aktih občine. Da zazidalna površina ni bila nikoli sporna niti za Občino Piran, je razvidno tudi iz vseh odločb o komunalnem prispevku, saj bi, če bi bila zazidalna površina v nasprotju s prostorskimi predpisi, izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka zavrnila. Občina Piran je investitorju odmerila komunalni prispevek na podlagi istih projektov, kot so bili predloženi prvostopenjskemu organu v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

15. Tožniki navajajo, da je to, da Občina Piran pri določitvi površine zazidanosti parcele šteje zgolj razmerje med zazidano površino in celotno gradbeno površino, razvidno tudi z obrazložitve PUP, ki je objavljena na spletni strani Občine Piran in je uradni dokument občine. Tožniki menijo, da je treba uporabiti teleološko razlago, to je razlago po namenu, ki ga ima zakonodajalec. Če bi prvostopni organ odločal na podlagi takrat veljavnega 79. člena ZPNačrt, ali bi (sicer nezakonito) prekinjeni postopek nadaljeval, ko je postala odločba o komunalnem prispevku prvič pravnomočna, bi investitor oziroma njegovi pravni nasledniki že razpolagali s pravnomočnim gradbenim dovoljenjem. Prvostopenjski organ je ves čas postopka štel, da je vloga investitorja popolna ter da so s prostorskimi akti skladni tudi vsi njegovi projekti, sedaj pa svoja pravna naziranja glede tega spreminja, ob nespornem dejstvu, da se materialno pravo medtem ni spremenilo. Gre za kršitev ustavnih pravic tožnikov iz 22. člena Ustave, saj je nesprejemljivo, da so druge stranke v drugih postopkih izposlovale izdajo gradbenega dovoljenja.

16. Toženka na tožbo ni odgovorila, sodišču pa je predložila upravne spise zadeve.

17. Sodišče je odločitev v zadevi sprejelo, ne da bi opravilo glavno obravnavo. Dejansko stanje v zadevi, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, namreč med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), pač pa je sporno pravno vprašanje o razlagi določbe šeste alineje drugega odstavka 16. člena PUP. Tožnik je sicer (nekonkretizirano) predlagal, naj sodišče pridobi odločitve, ki jih je v zvezi z izdajo gradbenih dovoljenj (morebiti) izdal prvostopenjski organ, vendar pa sodišče meni, da se te odločitve ne nanašajo na dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega akta, v drugih zadevah (na podlagi drugačnega dejanskega stanja) sprejete odločitve pa tudi ne morejo vplivati na presojo v tej zadevi spornega pravnega vprašanja. Sodišče zato takemu predlogu ni sledilo.

18. Tožniki A. A., B. B. in C. C. so z vlogo z dne 28. 9. 2022 sodišču sporočili, da tožbo umikajo. Pojasnili so, da za upravni spor nimajo več pravnega interesa, saj je na podlagi sklepa o dedovanju po pokojnem investitorju postal izključni lastnik parc. št. 1128/6 in 1129 k.o. ... D. D., kar izhaja tudi iz podatkov zemljiške knjige za ti dve nepremičnini.

19. 34. člen ZUS-1 določa, da lahko tožnik umakne tožbo brez privolitve toženca do pravnomočne odločbe. Če se tožba umakne, sodišče postopek s sklepom ustavi. Skladno z opisano zakonsko določbo in umikom tožbe, je sodišče postopek, ki teče po tožbi tožečih strank A. A., B. B. in C. C., ustavilo.

21. Sodišče ugotavlja, da za zadevo relevantno dejansko stanje med strankama ni sporno. Zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo novega objekta - enostanovanjske stavbe na parc. št. 1128/6 in 1129, obe k.o. ..., sta 29. 12. 2010 pri prvostopenjskem organu po pooblaščencu vložila E. E. in D. D. Predlogu sta priložila projektno dokumentacijo (vodilno mapo, načrt arhitekture in načrt gradbene konstrukcije), ki se kasneje v postopku ni spreminjala. Iz te projektne dokumentacije izhaja ugotovitev, da parceli, na katerih je predvidena gradnja, merita skupaj 621 m2, predvidena zazidalna površina objekta pa 194,46 m2. Ta podatek, ki je za odločitev v zadevi bistvenega pomena, med strankama ni sporen.

22. Ker je E. E. kasneje postal izključni lastnik obeh prej navedenih nepremičnin, ga je tožena stranka štela za edino stranko v postopku odločanja o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja. Postopek odločanja je bil s sklepom prvostopenjskega organa, št. 351-304/2010-22 z dne 26. 11. 2011, prekinjen do pravnomočne odločitve o odmeri komunalnega prispevka. V zvezi s to odmero je Občina Piran vodila več postopkov (kar vse je v tožbi podrobno opisano), ki so se zaključili s sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 26/2019 z dne 22. 1. 2020. Prvostopenjski organ je o investitorjevi zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja prvič odločil z odločbo, št. 351-304/2010-41 z dne 28. 2. 2019 (zahtevo je zavrnil), vendar pa je drugostopenjski organ v pritožbenem postopku to odločitev odpravil ter zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. V ponovljenem postopku je prvostopenjski organ izdal sedaj izpodbijano odločbo, odločitvi pa je v pritožbenem postopku pritrdil drugostopenjski organ.

23. Ker je investitor E. E. 20. 8. 2020 umrl, so tožbo zoper izpodbijano odločbo vložili vsi njegovi dediči, to je tožniki, saj zapuščinski postopek po pokojnem investitorju takrat še ni bil zaključen. Po tem, ko je D. D. na podlagi sklepa o dedovanju postal izključni lastnik nepremičnin, na katerih je predvidena sporna gradnja, so preostali trije tožniki tožbo umaknili, saj za nadaljevanje postopka niso imeli več pravnega interesa. Postopek se je tako nadaljeval s D. D. (v nadaljevanju tožnik), kot tožnikom v zadevi, kar vse med strankama prav tako ni sporno.

24. Sodišče se je ob odločanju najprej opredelilo do tožnikovih tožbenih ugovorov glede zatrjevanih kršitev določb upravnega postopka (konkretno glede nadaljevanja prekinjenega postopka in glede številčnih pomot v obrazložitvi izpodbijane odločbe) in meni, da ta ugovora nista utemeljena. Za nadaljevanje prekinjenega upravnega postopka po določbi 152. člena ZUP ni bila potrebna izdaja posebnega sklepa.

O tem, da je bil postopek prekinjen do pravnomočne rešitve o predhodnem vprašanju odmere komunalnega prispevka in da se je po njegovem pravnomočnem zaključku posledično nadaljeval, je prvostopenjski organ odločil že v sklepu o prekinitvi postopka, št. 351-304/2010-22 z dne 26. 10. 2011. Do številčnih pomot, ki so se izračunu velikosti dovoljene površine pozidanosti pripetile prvostopenjskemu organu, se je opredelil že drugostopenjski organ in sodišče z njegovimi pojasnili soglaša ter jih zato na tem mestu ne ponavlja. Tudi te pomote po presoji sodišča ne vplivajo na pravilnost odločitve.

25. Utemeljene pa so tožbene navedbe glede uporabe določb PUP pri presoji tožnikove zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. Za odločitev je ključna razlaga šeste alineje 16. člena PUP, ki se nanaša na obravnavane parcele in ki določa, da "pozidane površine vseh objektov (stanovanjskih in pomožnih na stavbni parceli) ne smejo presegati 1/3 velikosti funkcionalnega zemljišča (in velja za strnjena vaška in druga naselja)". Prvo- in drugostopenjski organ sta, upoštevajoč, da je bil PUP sprejet na podlagi ZUN, pomen pojma "funkcionalno zemljišče" (kar je v zadevi sporno) oprla le na opredelitev tega pojma iz drugega odstavka 46. člena ZUN. Po tej določbi je gradbena parcela stavbno zemljišče, na katerem objekt stoji oziroma na katerem je predviden objekt ali naprava (stavbišče) in stavbno zemljišče, potrebno za njegovo redno rabo (funkcionalno zemljišče). Da funkcionalno zemljišče po tej določbi ne vključuje tudi stavbišča parcele, pač pa le zemljišče okrog stavbišča, med strankama ni sporno.

Takšno stališče je zavzeto tudi v sodni praksi.

26. Vendar pa po presoji sodišča pojma "funkcionalno zemljišče" iz določb PUP ni mogoče razlagati le na način, ki ga je uporabila toženka, torej v pomenu iz 46. člena ZUN. Sprejem prostorskih ureditvenih pogojev je namreč temeljil na določbah 21. do 26. člena ter 34. do 42. člena ZUN (III. poglavje z naslovom "Prostorski izvedbeni akti").

Določba 46. člena ZUN, na katero se sklicuje toženka, pa je umeščena v IV. poglavje z naslovom "Parcelacija", ki je bilo namenjeno (le) terenski parcelaciji stavbnih zemljišč na podlagi načrta gradbenih parcel (47. člena ZUN). Po drugem odstavku 46. člena ZUN je gradbena parcela poleg stavbišča vključevala še funkcionalno zemljišče, vendar pa ZUN razmerja med velikostjo enega in drugega ni predpisoval. Tega razmerja tudi ni mogoče v splošnem ugotoviti niti iz opredelitve funkcionalnega zemljišča v 46. členu ZUN (to je kot "stavbnega zemljišča, potrebnega za redno rabo objekta"). Skladno s 25., 26. in 40. členom ZUN je lahko občina v prostorskih ureditvenih pogojih sama določila razmerje med velikostjo stavbišča in velikostjo ostalega dela gradbene parcele in sama izbrala način določitve tovrstnega razmerja. To razmerje je lahko tudi razmerje med velikostjo stavbišča in velikostjo cele gradbene parcele; lahko je na svoj način poimenovala eno in drugo površino (npr. pozidane površine, faktor izkoristka...); in če je pri tem uporabila pojem "funkcionalno zemljišče", to še ni nujno pomenilo, da je uporabila pojem z vsebino iz 46. člena ZUN, če tega ni izrecno določila.

27. Pomen funkcionalnega zemljišča, ki ga Občina Piran v PUP ni pomensko opredelila, je zato po presoji sodišča treba razumeti zlasti glede na pomen, ki ga ima ta pojem v ostalih določbah PUP. Da pojem funkcionalnega zemljišča v PUP ni identičen tistemu iz drugega odstavka 46. člena ZUN in da lahko obsega tudi stavbišče, izhaja zlasti iz tretjega odstavka tretjega poglavja 18. člena PUP (Dograjevanje in prenavljanje obstoječih objektov in vzdrževalna dela). V tretjem odstavku tretjega poglavja 18. člena PUP je tako navedeno, da pozidana površina stanovanjskega objekta, ki se prenavlja, in vseh na funkcionalnem zemljišču zgrajenih objektov ne sme presegati 1/3 velikosti pripadajočega funkcionalnega zemljišča, ter da so v 16. členu za posamezne vrste objektov določeni faktorji izkoristka. Ta določba torej upošteva, da je delno pozidano tudi funkcionalno zemljišče, kar pomeni, da funkcionalno zemljišče v tem delu obsega stavbišče nekaterih objektov. Ker poleg tega ta povzeta določba PUP uvaja še pojem "pripadajočega funkcionalnega zemljišča", gre za očitno ožji pojem od pojma "funkcionalno zemljišče".

28. Dalje sodišče ugotavlja, da je PUP v četrtem do šestem odstavku 16. člena pri nekaterih vrstah objektov (za obrtne delavnice in gospodarska poslopja, za poslovne in javne objekte, za turistične in nastanitvene objekte) določil (le) faktor izkoristka zemljišča (npr. 0,5 ali o,3), kar je težko razumeti drugače, kot da gre za razmerje med velikostjo stavbišča glede na površino cele gradbene parcele. Čeprav je PUP za stanovanjske hiše v šesti alineji drugega odstavka 16. člena PUP na drugačen način določil največji obseg pozidane površine, je po presoji sodišča treba tudi to določbo razlagati v povezavi z ostalimi določbami PUP. Zlasti ne gre prezreti, da je na faktorje izkoristka iz 16. člena PUP napotil tudi tretji odstavek tretjega poglavja 18. člena PUP, ki se tudi nanaša na stanovanjske objekte (na tiste v dograjevanju ali prenavljanju). Tudi ta določba tako napeljuje k razlagi, da je v šesti alineji drugega odstavka 16. člena PUP določen faktor izkoristka zemljišča, torej največ 1/3 cele gradbene parcele. Da pojem funkcionalnega zemljišča iz PUP obsega tudi površino stavbišč objektov, izhaja še iz določbe tretjega odstavka 16. člena PUP, ki za kmetije ne določa faktorja izkoristka oziroma pozidanosti, pač pa določa - očitno skupno - velikost funkcionalnega zemljišča, prva alineja drugega odstavka 16. člena PUP pa določa širino tistega funkcionalnega zemljišča, ki je okrog stavbe.

29. Kot opozarja tožnik, zakonski predpisi pojma "funkcionalno zemljišče" v sistemu zasebne lastnine ne uporabljajo več. Novejši predpisi ga sicer upoštevajo, kolikor je bilo odmerjeno in je v takih primerih lahko tudi zajeto v nove pojme.

Pojmi, ki v novejših zakonih in drugih predpisih (zlasti pojem "pripadajoče zemljišče") označujejo zemljišče, primerljivo tistemu, ki je potrebno za redno rabo objekta, pa pomensko obsegajo celotno zemljišče, torej tudi stavbišče.

Ob upoštevanju navedenega in hkrati okoliščine, da vsebina določbe šeste alineje drugega odstavka 16. člena PUP ves čas njene veljavnosti do izdaje izpodbijane odločbe ni bila spremenjena, kaže na to, da pojem "funkcionalno zemljišče" iz te določbe ni bil pogojen s pomenom funkcionalnega zemljišča iz drugega odstavka 46. člena ZUN, ki od 16. 3. 2003 ne velja več.

Prav tako se odtlej funkcionalnega zemljišča ni več določalo oziroma se ga ni več odmerjalo.

Je pa imel pojem funkcionalnega zemljišča velik pomen pred tem - ob lastninjenju zemljišč, zlasti na podlagi Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 44/97 do 110/02-ZGO-1).

30. Iz izpodbijane odločbe ne izhaja, na kakšen način je toženka določila obseg funkcionalnega zemljišča na obravnavanih parcelah. Iz izračunov v izpodbijani odločbi je sicer mogoče razumeti, da je kot funkcionalno zemljišče obravnavala celotno površino zemljiških parcel, brez površine predvidenega stavbišča objektov. Vendar razlogov za določitev takega obsega funkcionalnega zemljišča na opisani način ni pojasnila in se zato sodišče do tega ne more z gotovostjo opredeliti. Tudi projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja iz avgusta 2008, dopolnjen 28. 7. 2011, na katerega se sklicujeta odločbi obeh organov, ne omenja funkcionalnega zemljišča.

Iz grafičnih prikazov v njem sicer izhaja, da gradbena parcela obsega obe zemljiški parceli v celoti (meje gradbene parcele so označene po zunanjih meja obeh zemljiških parcel), vendar pa to še ne opredeljuje velikosti funkcionalnega zemljišča. Kot ugotavlja drugostopenjski organ, je bil v času izdelave tega projekta pojem gradbene parcele opredeljen nekoliko drugače kot v 46. členu ZUN.

Ker toženka načina določitve obsega funkcionalnega zemljišča ni pojasnila, ni mogoče nedvoumno ugotoviti niti, da je obseg funkcionalnega zemljišča razumela in določila na način, kot ga za je odmero funkcionalnih zemljišč predvidel 46. člen ZUN - torej (le) kot zemljišče, ki je potrebno za redno rabo objektov.

31. Tožnik utemeljeno poudarja, da bi lahko v nekaterih primerih razlaga pojma "funkcionalno zemljišče" iz določb PUP v pomenu iz 46. člena ZUN privedla do tega, da ne bi bilo mogoče ugotoviti dovoljene površine pozidanosti oziroma dovoljene velikosti stavbišča. Do takšne situacije pride v primeru, ko sta tako obseg stavbišča kot obseg funkcionalnega zemljišča (ki kot zemljišče, potrebno za redno rabo objekta, ne sovpada nujno z mejami zemljiških parcel) vnaprej nedoločena, hkrati pa je njuna dovoljena velikost medsebojno pogojena (velikost funkcionalnega zemljišča je pogojena z velikostjo objekta in s tem tudi njegovega stavbišča, hkrati pa je velikost stavbišča po šesti alineji drugega odstavka 16. člena PUP pogojena z velikostjo funkcionalnega zemljišča). V takem primeru bi zaradi kršitve načela zaupanja v pravo in pravne varnosti razlaga pojma "funkcionalno zemljišče" v pomenu iz 46. člena ZUN lahko pripeljala tudi do odklonitve uporabe spornih določb PUP, do česar pa se sodišče v predmetni zadevi glede na obrazložitev, kot jo je ponudila tožena stranka (iz katere ne izhaja, na kakšen način je določila obseg funkcionalnega zemljišča v predmetni zadevi, kar je pojasnjeno v predhodnih točkah te obrazložitve), ne more opredeliti. Pri tem je treba še upoštevati, da je lahko presoja o ustavni (ne)skladnosti in (ne)zakonitosti sporne določbe PUP samo enaka, zato nanjo ne bi mogla vplivati okoliščina, da je v nekaterih primerih mogoče vnaprej izračunati dovoljeno površino pozidanosti (tak je tudi obravnavani primer - ko je ugotovitvah v izpodbijani odločbi celotna površina zemljiških parcel ob stavbišču funkcionalno zemljišče in je njegova velikost posledično določljiva).

32. Glede na vse navedeno sodišče ugotavlja, da določbe šeste alineje drugega odstavka 16. člena PUP ni mogoče razlagati zgolj jezikovno, tako kot je to storila tožena stranka, pač pa bi morala za njeno (pravilno) uporabo pri pojasnilu pojma "funkcionalno zemljišče" (in pojma "pripadajoče funkcionalno zemljišče", ki ga pozna PUP) obenem upoštevati tudi druge določbe PUP in glede na umestitev te določbe v PUP presojati, kaj je funkcionalno zemljišče v konkretnem primeru. Poleg tega bi morala pri opiranju razlage te določbe na 46. člen ZUN upoštevati, da gre za določbo, ki je (bila) namenjena izvedbi parcelacije in ne za določbo, s katero bi bilo mogoče tolmačiti določbe prostorskih izvedbenih aktov, ki jih urejajo druge določbe tega zakona. Nenazadnje bi morala toženka določbo šestega odstavka 16. člena PUP razlagati tudi ob upoštevanju njenega namena, predvsem pa bi morala ob upoštevanju razvoja prostorskega načrtovanja skozi čas (zlasti dejstva, da pojma "funkcionalno zemljišče" v času njenega odločanja zakonodaja ni več poznala), temu pojmu nameniti vsebino, ki bo temeljila na sedaj veljavni zakonodaji s področja umeščanja objektov v prostor. Sodišče je zato na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje, v katerem bo morala odgovoriti na vsa vprašanja, kot izhajajo iz pojasnil sodišča v predhodnih točkah te obrazložitve. Tožnik je sicer predlagal, naj sodišče zavrne uporabo določbe šeste alineje drugega odstavka 16. člena PUP (

), vendar pa sodišče takemu predlogu ni sledilo, ne da bi dalo toženi stranki možnost, da ponovno interpretira sporno določbo PUP ob upoštevanju vseh dopustnih razlag predpisa in šele nato ponovno odloči o tožnikovi zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja, s tem da bo morala še pred odločitvijo dati tožniku možnost, da se o njenih (novih) stališčih izjavi, svojo odločitev pa nato ustrezno utemeljiti.

33. Odločitev sodišča o stroških postopka tožnikov A. A., B. B. in C. C. temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče postopek ustavi.

34. O stroških postopka, ki jih je uveljavljal tožnik D. D., je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da je tožnik, kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu upravičen do povračila stroškov postopka, ki se mu prisodijo skladno s pravilnikom, ki ga izda minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača toženec. Ker je v obravnavani zadevi sodišče tožbi tožnika D. D. ugodilo, izpodbijani akt odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje, je odločilo, da je upravičen do povračila stroškov postopka, ki jih je po določbi 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je sodišče odločilo ne da bi izvedlo glavno obravnavo, tožnika pa je zastopal odvetnik. Zahtevane zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika), sodna taksa pa bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (prvi odstavek 37. člena Zakona o sodnih taksah (ZST-1) v zvezi z določbo točke c) opombe 6.1. taksne tarife).

Tako Polonca Kovač v: Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, str. 156, komentar 152. člena ZUP.

Tožbene navedbe, da ni sporno, da funkcionalno zemljišče ni enako površini gradbene parcele in da predstavlja razliko med površino gradbene parcele in stavbišča, sodišče razume kot tožnikovo razlago pojma funkcionalnega zemljišča iz 46. člena ZUN.

Npr. odločbah Vrhovnega sodišča X Ips 133/2013 z dne 13. 3. 2014, II Ips 17/2023 z dne 10. 5. 2023, III Ips 2/2015 z dne 7. 3. 2017 ,in v drugih. Sodišče še dodaja, da je pojem funkcionalnega zemljišča opredeljeval tudi prvi odstavek 9. člena Stanovanjskega zakonika (SZ), ki je veljal v času od 19. 10. 1991 do 13. 10. 2003, in je določal: "Funkcionalno zemljišče stanovanjske hiše je po tem zakonu tisto zemljišče, ki je neposredno namenjeno njeni redni rabi in brez katerega ne more funkcionirati, kot npr.: dostopne poti, dovozi, parkirni prostori, prostori za smetnjake, prostori za igro, počitek in podobno".

Tudi v uvodu PUP je navedeno, da je sprejet na podlagi 27., 30. in 39. člena ZUN.

Prim. četrti odstavek 127. člena ZGO-1B, četrti odstavek 290. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 in nasl., v nadaljevanju ZUreP-2), drugi odstavek 43. člena Zakona o vzpostavitvi etažne lastnine na določenih stavbah in o ugotavljanju pripadajočega zemljišča (ZVEtL-1, Uradni list RS št. 34/17).

Prim. 6.2. točko prvega odstavka 2. člena ZGO-1A, ki se je uporabljal od 1. 5. 2004, peti odstavek 127. člena ZGO-1B, ki je velja od 15. 4. 2008, tudi drugi odstavek 7. člena Zakona o vzpostavitvi etažne lastnine na predlog pridobitelja posameznega dela stavbe in o določanju pripadajočega zemljišča k stavbi (Uradni list RS, št. 45/08 do 34/17, ZVEtL), prvi odstavek 23. člena od 19. 7. 2019 veljavnega ZVEtL-1, prvi odstavek odstavek 181. člena ZUreP-2.Tudi Uredba o prostorskem redu Slovenije (Uradni list RS, št. 122/04 do 61/17), ki uporablja od 13. 11. 2004 tudi za določanje osnovne in podrobne namenske rabe prostora, meril in pogojev za urejanje prostora v strateških in izvedbenih prostorskih aktih na regionalni in lokalni ravni ter lokacijskih pogojev za umeščanje prostorskih ureditev ter načrtovanje in graditev objektov, v tretjem odstavku 91. člena določa, da se faktor zazidanosti gradbene parcele (z) določi kot razmerje med zazidano površino in celotno površino gradbene parcele.

Po odločbi Ustavnega sodišča št. I-227/00-56 z dne 14. 2. 2002 o razveljavitvi ZUN z učinkovanjem po preteku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu RS št. 23/2002 dne 15. 3. 2002.

ZGO-1, ki je začel veljati 1. 1. 2003, je v prvem odstavku 215. členu pod naslovom "Prenehanje z določanjem funkcionalnih zemljišč in dokončanje uvedenih postopkov za določitev funkcionalnega zemljišča", dopuščal le nadaljevanje postopkov za določitev funkcionalnega zemljišča k obstoječim objektom, ki so bili začeti pred uveljavitvijo ZGO-1.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS II Ips 785/2009 z dne 28. 1. 2010 in druge.

Pa čeprav je v zadnjem odstavku 16. člena PUP določeno, da mora bili v vsaki lokacijski dokumentaciji narisano funkcionalno zemljišče in izmerjena njegova velikost. Po prvem odstavku 16. člena PUP se funkcionalno zemljišče določa z lokacijsko dokumentacijo na osnovi namembnosti in velikosti objektov, naravnih danosti z upoštevanjem predvidenega modela pozidave.

Peti odstavek 127. člena ZGO-1B, ki se je uporabljal od 15. 4. 2008, je določal, da se z dnem začetka njegove uporabe šteje, da pojem gradbena parcela pomeni zemljišče, sestavljeno iz ene ali več zemljiških parcel ali njihovih delov, na katerem stoji oziroma na katerem je predviden objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo takšnemu objektu oziroma je predvidena ureditev površin, ki bodo služile takšnemu objektu.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 66

Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (1984) - ZUN  - člen 25, 26, 40, 46

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.