UPRS Sodba I U 407/2020-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-16

uporabno dovoljenje - obnova postopka - nova dejstva in dokazi

Drugostopenjski organ je presodil, da niso podane formalne predpostavke za obnovo iz prvega odstavka 267. člena ZUP, ker okoliščine, na katere se predlog opira, niso verjetno izkazane. Ugotovil je, da dejstva in dokazi, s katerimi tožnica utemeljuje svoj predlog, niso taki, ki jih tožnica ob ustrezni skrbnosti ne bi mogla uveljavljati že v postopku izdaje odločbe, katere obnovo predlaga, oziroma so nastali po izdaji te odločbe, ali pa sploh ne gre za nova dejstva, temveč za zmotno uporabo materialnega prava.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z v uvodu navedeno odločbo zavrnil tožničin predlog za obnovo postopka, končanega z odločbo št. 351-612/2019-33 z dne 22. 7. 2019.

2. Drugostopenjski organ je z izpodbijanim aktom navedeno prvostopenjsko odločbo odpravil in tožničin predlog za obnovo zavrgel. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica iz razlogov po 1. in 4. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) predlagala obnovo postopka, ki je bil končan z odločbo, s katero je bila zavrnjena njena zahteva za legalizacijo izvedene spremembe namembnosti iz enostanovanjske v dvostanovanjsko. Drugostopenjski organ meni, da obnovitveni razlogi, ki jih uveljavlja tožnica, niso izkazani in da zato niso izpolnjene formalne predpostavke za obnovo postopka.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej navaja, da je v predlogu za obnovo postopka predložila pet dokazov, ki bi morali sami zase ali v zvezi z že izvedenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva in dokazi navedeni in uporabljeni v prejšnjem postopku. Trdi, da je nedopustno odločanje drugostopenjskega organa na način, da je zanjo sprejel manj ugodno odločitev. Vztraja, da je predlog utemeljen, pri čemer meni, da je med predloženimi dokazi najpomembnejša pobuda za spremembo občinskega prostorskega načrta (OPN) za enoto urejanja prostora EUP PO-268. Sklicuje se tudi na ostale predlagane dokaze, in sicer aeroposnetek iz leta 1967, geodetski posnetek novega stanja zemljišča po stanju na dan 14. 10. 2019, lokacijsko informacijo in na določene dele strateškega dela OPN. Dodaja, da ima dopis občine z dne 27. 5. 2019 značaj rešitve predhodnega vprašanja, ki ga je občina z dopisom z dne 25. 10. 2019 rešila drugače. Sodišču predlaga, naj ta postopek združi s postopkom I U 1702/2019 v zvezi z legalizacijo izvedene spremembe namembnosti ter odpravi v tem upravnem sporu izpodbijano drugostopenjsko odločbo z dne 3. 2. 2020, kakor tudi prvostopenjsko odločbo z dne 19. 11. 2019, ter odločbo, izpodbijano v upravnem sporu I U 1702/2019, in ugodi njenemu zahtevku po 114. členu Gradbenega zakona (GZ), ugotovi, da objekt št. 433 k. o. ... ni nelegalen niti neskladen, da njeno stanovanje št. 2 v stavbi št. 433 k. o. ... ni nelegalno niti neskladno ter da ima to stanovanje uporabno dovoljenje v skladu z GZ.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise zadeve.

5. Sodišče je s sklepom z dne 3. 3. 2022 na podlagi tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sklenilo, da o zadevi odloča sodnica posameznica.

6. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v vse listine upravnega spisa zadeve in v naslednje listine v sodnem spisu: odločbo in sklep Ministrstva za okolje in prostor št. 35108-211/2019/11 z dne 3. 2. 2020 in v sodbo I U 1702/2019 z dne 10. 12. 2020.

7. Dokazni predlog za vpogled v ostale listine sodnega spisa in na naroku predlagano zaslišanje tožnice je sodišče zavrnilo na podlagi 52. člena in prvega odstavka 28. člena ZUS-1.

8. V tožbi je tožnica poleg vpogleda v upravne spise zadeve in izpodbijano odločbo (v katero je sodišče vpogledalo), predlagala tudi vpogled v prvo stran predloga Državnemu odvetništvu z dne 17. 2. 2020. Gre za nedovoljeno novoto po 52. členu ZUS-1.

Po navedeni določbi ZUS-1 se namreč novi dokazi lahko upoštevajo le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta (oziroma v tem primeru drugostopenjskega akta, s katerim je bilo odločeno o tožničini pravici), ta listina pa je nastala šele po izdaji izpodbijanega akta (to je po 3. 2. 2020).

9. Enako velja tudi za nekatere listine, ki jih je tožnica vložila po preteku roka za tožbo. Ker pa je tožba v upravnem sporu sodno varstvo pravic in pravnih koristi pravnih subjektov zoper odločitve državnih organov ter je za njeno vložitev v 28. členu ZUS-1

predpisan prekluziven rok, po poteku tega roka tožbe ni več mogoče širiti z navajanjem dejstev in dokazov, ki niso bili navedeni že v pravočasni tožbi, niti tekom upravnega postopka. Sodišče je zato izvedbo dokazov, ki so bili predlagani po preteku roka za tožbo, zavrnilo (tudi) iz tega razloga.

10. V sodbo tega sodišča I U 1702/2019 je sodišče vpogledalo zaradi tožničinega predloga za združitev tega upravnega spora z upravnim sporom, ki se je vodil pod št. I U 1702/2019 in v katerem je tožnica izpodbijala.

12. V tem upravnem sporu tožnica izpodbija odločitev o zavrženju predloga za obnovo postopka, končanega z odločbo, s katero je bila zavrnjena njena zahteva za legalizacijo spremembe namembnosti stavbe št. 433, k.o. ..., na naslovu ..., iz enostanovanjske v dvostanovanjsko stavbo.

13. Obnova postopka je izredno pravno sredstvo. Predlagati jo je mogoče le pod pogoji in v rokih, ki jih določa zakon, ter iz razlogov, določenih v 260. členu ZUP. V tem upravnem sporu izpodbijana odločitev o zavrženju tožničinega predloga se opira na drugi odstavek 267. člena ZUP v zvezi s prvim odstavkom tega člena.

14. Po prvem odstavku 267. člena ZUP mora organ, ki je pristojen za odločanje o predlogu za obnovo, najprej preizkusiti, ali je predlog dovoljen, popoln in pravočasen, ali ga je podala upravičena oseba in ali je okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana. Po drugem odstavku tega člena organ predlog zavžre, če pogoji iz prejšnjega odstavka - torej prvega odstavka 267. člena ZUP, niso izpolnjeni.

15. Drugostopenjski organ je presodil, da niso podane formalne predpostavke za obnovo iz prvega odstavka 267. člena ZUP, ker okoliščine, na katere se predlog opira, niso verjetno izkazane. Ugotovil je, da dejstva in dokazi, s katerimi tožnica utemeljuje svoj predlog, niso taki, ki jih tožnica ob ustrezni skrbnosti ne bi mogla uveljavljati že v postopku izdaje odločbe, katere obnovo predlaga (aeroposnetek), oziroma so nastali po izdaji te odločbe, ali pa sploh ne gre za nova dejstva, temveč za zmotno uporabo materialnega prava (pobuda za spremembo prostorskega akta, lokacijska informacija in del strateškega dela OPN). Ugotovil je tudi, da dopis Mestne občine Ljubljana z dne 25. 10. 2019 ne pomeni drugačne rešitve predhodnega vprašanja, temveč gre za vprašanje pravilne uporabo prava, to pa je v pristojnosti prvostopenjskega organa.

16. Sodišče se strinja s presojo drugostopenjskega organa. Formalne predpostavke za obnovo postopka namreč niso izpolnjene, če obnovitveni razlogi, ki jih predlog zatrjuje, niso verjetno izkazani. Za tak položaj pa gre, ko so podani razlogi, ki jih navaja toženka, kot bo sodišče pojasnilo v nadaljevanju.

17. Tožnica obnovo predlaga iz razlogov po 1. in 4. točki 260. člena ZUP. Po 1. točki navedene določbe ZUP je obnovo mogoče predlagati, če se zve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi bili mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku. Po 4. točki istega člena pa je obnovo mogoče predlagati, če se odločba organa, ki je vodil postopek, opira na kakšno predhodno vprašanje, pa je pristojni organ pozneje to vprašanje v bistvenih točkah drugače rešil.

18. Toženka ima prav, da obnovitveni razlog iz 1. točke 260. člena ZUP ni verjetno izkazan, če se predlog opira na dokaz, ki bi ga bilo mogoče ob ustrezni skrbnosti brez težav pridobiti že v postopku izdaje odločbe, katere obnovo se predlaga (npr. I U 726/2019). Tak dokaz je nedvomno aeroposnetek iz leta 1967. Tožnica ne more uspeti z navedbo, da naj bi bilo splošno znano, da je treba na te posnetke iz arhiva čakati več kot štiri mesece. Tožnica bi namreč lahko predlagala organu, ki je odločal v prvotnem postopku, naj pridobi to listino na podlagi 175. člena ZUP. Predvsem pa, glede na to, da je predmet obnove zavrnjena zahteva za legalizacijo na podlagi 114. člena GZ (nič drugače pa ne bi bilo, če bi bila zahteva za legalizacijo vložena in zavrnjena na podlagi 118. člena GZ), aeroposnetek iz leta 1967, za katerega tožnica sama trdi, da dokazuje, da objekt v letu 1967 ni obstajal, ne pomeni okoliščine, na katero bi se predlog za obnovo lahko opiral. Tožnica namreč z njim in z navedbo, da objekt v letu 1967 še ni obstajal, ne more izkazati okoliščin, pravno relevantnih za odločitev o legalizaciji po katerikoli od navedenih podlag za legalizacijo po GZ. Povedano drugače: tožnica z dokazovanjem, da objekt v letu 1967 še ni obstajal, ne zatrjuje pravno pomembnih okoliščin za legalizacijo po navedenih pravnih podlagah. To pa pomeni, da ta okoliščina ne more biti verjetno izkazana, kar pomeni, da tožnica s tem dokazom ni izkazala formalnega pogoja za obnovo postopka.

19. Glede na povzeto vsebino iz 1. točke 260. člena ZUP obnovitveni razlog iz te točke ni verjetno izkazan niti, če se predlog opira na dokaz, ki ni obstajal v času izdaje odločbe, v zvezi s katero se predlaga obnova, torej v tem primeru pred 22. 7. 2019. Zahteva, da morata biti novo dejstvo oziroma nov dokaz taka, da bi mogla sama zase ali v zvezi z drugimi že izvedenimi dokazi pripeljati do drugačne odločitve, če bi bila navedena in uporabljena že v prejšnjem postopku, namreč pomeni, da sta morala dejstvo in dokaz obstajati že v času prvega odločanja, le da je stranka zanju izvedela šele naknadno oziroma dokaza prej ni imela možnosti uporabiti; dokaz pa se mora poleg tega nanašati na dejstvo, ki ga je stranka v prejšnjem postopku zatrjevala, pa ji ga ni uspelo dokazati (npr. I U 726/2019, I U 1529/2016, in dr.). Dejstva in dokazi, ki v času prvega odločanja še niso obstajali, torej niso nova dejstva in dokazi v smislu 1. točke 260. člena ZUP. To nedvomno velja za geodetski posnetek novega stanja terena na dan 14. 10. 2019, ki je torej nastal po zaključku postopka (ta je bil končan z odločbo z dne 22. 7. 2019), katerega obnova se predlaga.

20. Pravilna je tudi toženkina presoja, da tožnica okoliščin za obnovo ni verjetno izkazala, z listinami (pobuda za spremembo prostorskega akta, lokacijska informacija in del strateškega dela OPN), s katerimi utemeljuje, da je organ, ki je odločil o njeni zahtevi za legalizacijo, zmotno uporabil predpise. S sklicevanjem na navedene listine tožnica tako ne dokazuje dejstev, temveč zatrjuje zmotno uporabo prava. Ker zaradi zmotne uporabe prava obnove postopka ni mogoče predlagati, tožnica tudi s temi listinami ni verjetno izkazala zatrjevanega obnovitvenega razloga in s tem formalnih predpostavk za obnovo postopka.

21. Obnovitveni razlog iz 4. točke 260. člena ZUP tožnica utemeljuje s sklicevanjem na dopis Mestne občine Ljubljana z dne 25. 10. 2019, ki naj bi nadomestil dopis z dne 27. 5. 2019, in s tem drugače rešil predhodno vprašanje. Po prvem odstavku 147. člena ZUP je predhodno vprašanje tako vprašanje, da brez njegove rešitve ni mogoče rešiti same zadeve. Obnovo postopka zaradi drugače rešenega predhodnega vprašanja pa je mogoče predlagati le, če se odločba opira na rešitev pravnega vprašanja, ki je sicer v pristojnosti drugega organa ali sodišča, pa je ta pristojni organ ali sodišče to vprašanje rešil drugače. Za drugačno rešitev predhodnega vprašanja gre torej le tedaj, ko pristojni organ s posamičnim aktom drugače odloči o vprašanju iz svoje pristojnosti, oziroma ko o takem vprašanju iz sodne pristojnosti drugače razsodi sodišče.

22. Dopis Mestne občine Ljubljana z dne 25. 10. 2019 ni njena odločitev o vprašanju iz njene pristojnosti, temveč njeno pojasnilo - odgovor na zastavljeno vprašanje v zvezi s prostorskim aktom, ki ga je sicer ona sprejela. Razlaga prostorskega akta v postopkih izdaje upravnih dovoljenj je v pristojnosti upravnega organa, v tem primeru upravne enote, ki odloča o izdaji dovoljenja, ne pa občine. Če upravna enota za mnenje o razlagi predpisa zaprosi občino, ki je prostorski akt sprejela, tako mnenje občine ni odločitev o predhodnem vprašanju, upravni organ pa nanj ni vezan. Tožnica torej tudi glede obnovitvenega razloga iz 4. točke 260. člena ZUP ni izkazala formalne predpostavke iz prvega odstavka 267. člena ZUP, to je, da je okoliščina, na katero se predlog opira, verjetno izkazana.

23. Po povedanem je pravilna toženkina presoja, da je treba tožničin predlog zato, ker okoliščine, na katere se opira, niso verjetno izkazane, zavreči na podlagi drugega odstavka 267. člena ZUP.

24. Na drugačno presojo ne vpliva tožbeni očitek, da je toženka sprejela za tožnico manj ugodno odločitev s tem, ko je odločitev prvostopenjskega organa o zavrnitvi tožničinega predloga, spremenila tako, da je njen predlog zavrgla. V tem primeru namreč ne gre za prepovedano

, ki jo določa 253. člena ZUP. Po tej določbi sme namreč drugostopenjski organ spremeniti odločbo v škodo pritožnika le iz razlogov, ki so določeni v 274., 278. in 279. členu ZUP. Toženka pa ni spremenila odločitve v tožničino škodo. Za tako spremembo namreč ne gre, če sta obe odločbi, prvostopenjska in drugostopenjska, negativni, kot je bilo v tem primeru (prim. sodbo Vrhovnega sodišča I Up 286/2004). Tožničin položaj se tako ni spremenil na slabše, saj je bila odločitev o njenem predlogu že prej negativna. Poleg tega so razlogi, ki jih v prvostopenjski odločbi navaja organ (nerelavnatnost aeroposnetka, lokacijska informacija, pobuda za spremembo OPN in strateški del OPN se nanašajo na razlago prava, geodetski posnetek terena na dan 14. 10. 2019 se nanaša na stanje po končanem postopku ter dopis občine ni rešitev predhodnega vprašanja), v bistvenem enaki razlogom iz izpodbijane odločbe, s tem da jih je toženka drugače pravno kvalificirala, ta kvalifikacija pa je po presoji sodišča pravilna.

25. Tožnica zato ne more uspeti s pojasnilom, ki ga je podala na naroku za glavno obravnavo, da si želi vsebinske odločitve o njeni vlogi in da bi organ v prihodnosti lahko štel, da je bilo o zadevi odločeno, zaradi česar bi jo lahko zavrgel. Kot je sodišče že pojasnilo, v tej zadevi niso izpolnjeni zakonski pogoji za vsebinsko presojo tožničinega predloga. Poleg tega pa ravno izpodbijana odločitev, ki jo je sprejela toženka, to je zavrženje predloga iz formalnih razlogov, ne pomeni ovire razsojene stvari v smislu 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP.

26. Glede na navedeno je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

27. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

52. člen ZUS-1: „V tožbi lahko tožnik navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. “

Po tej določbi je treba tožbo vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 260, 260-1, 260-4, 267, 267/1, 267/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.