UPRS Sodba in sklep I U 733/2023-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-05-11

mednarodna zaščita - osebni razgovor - domneva umika prošnje - začasna odredba

Tožena stranka bi v konkretnem primeru morala še pred izdajo izpodbijanega sklepa o ustavitvi postopka zlasti ugotoviti, ali je tožnik, ki se ni udeležil osebnega razgovora v razumnem roku dokazal, da se razgovora ni udeležil zaradi okoliščin, na katere ni mogel vplivati. V obravnavanem primeru pa tožena stranka tega ni ugotavljala, ampak je avtomatično ustavila postopek, ker se tožnik ob določeni uri na (dvakrat različno) navedeni datum, na katerega naj bi bil (domnevno) pravilno vabljen na osebni razgovor, le-tega ni udeležil.

I. Tožbi se ugodi tako, da se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-1175/2023/4 (1222-05) z dne 31. 3. 2023 odpravi ter se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

II. Predlogu za izdajo začasne odredbe se ugodi tako, da se začasno odloži pravno učinkovanje izpodbijanega sklepa Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-1175/2023/4 (1222-05) z dne 31. 3. 2023 do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom ustavila postopek za priznanje mednarodne zaščite prosilca, ki trdi, da je A. A., roj. ... 11. 1993 v kraju Taunate, Maroko, državljan Kraljevine Maroko (sedaj tožnik). V obrazložitvi navaja, da je tožnik dne 3. 3. 2023 vložil prošnjo za priznanje mednarodne zaščite pri Ministrstvu za notranje zadeve Republike Slovenije (sedaj tožena stranka) in da je bil pri podaji prošnje obveščen oziroma je prejel vabilo na osebni razgovor za 28. 3. 2023 ob 9.00 uri, vendar se na osebni razgovor tega dne ni zglasil, prav tako svoje odsotnosti ni opravičil. Po ugotovitvi uradne osebe se je tožnik tega dne nahajal v Azilnem domu Ljubljana, vendar pisnega opravičila toženi stranki ni posredoval, niti naknadno, vse izdaje izpodbijanega sklepa. Nadalje je podlagi podatkov uradne evidence o nastanitvi prosilcev v Azilnem domu Ljubljana tožena stranka ugotovila, da se je tožnik še vse do vključno 31. 3. 2023 nahajal v Azilnem domu Ljubljana. Ker se tožnik, kljub pravilno vročenemu vabilu na osebni razgovor 27. 3. 2023 ob dogovorjeni uri ni zglasil na osebni razgovor, toženi stranki pa se tudi ni predhodno opravičil, niti ni morebitnega opravičila svoje odsotnosti podal naknadno vse do izdaje izpodbijanega sklepa, je tožena stranka na podlagi šestega odstavka 49. člena v povezavi s 1. alinejo drugega odstavka 50. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ-1) postopek za priznanje mednarodne zaščite ustavila.

2. Tožnik, ki se z odločitvijo tožene stranke ne strinja, vlaga tožbo iz razlogov bistvene kršitve določb postopka, nepravilne uporabe materialnega prava in nepopolne oziroma zmotne ugotovitve dejanskega stanja. Pojasnjuje, da je na osebni razgovor prišel na prvi navedeni termin, kjer so mu pojasnili, da ni osebnega razgovora in mu dali nov termin. Navaja, da so bili termini za osebni razgovor dvakrat spremenjeni. To, da ni jasno, katerega dne naj bi se tožnik zglasil na osebni razgovor, izhaja tudi iz izpodbijanega sklepa, kjer je na enem mestu navedeno, da je bil osebni razgovor razpisan za 28. 3. 2023, na drugem mestu pa za dne 27. 3. 2023. Tožnik meni, da niso izpolnjeni pogoji za ustavitev postopka, saj ni bil niti seznanjen s točnim datumom osebnega razgovora in ne drži, da se ni odzval vabilu na osebni razgovor. Tožnik poudarja, da je vseskozi nastanjen v Azilnem domu Ljubljana in če bi bil seznanjen s točnim datumom osebnega razgovora, bi se ga zagotovo udeležil. Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi, oziroma podredno, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne tožni stranki v ponovni postopek.

3. Hkrati s tožbo je tožnik vložil tudi predlog za izdajo začasne odredbe za začasno odložitev izvršitve izpodbijanega sklepa do izdaje pravnomočne odločbe o tožbi zoper izpodbijani sklep. Navaja, da bi v nasprotnem primeru, kolikor njegovemu predlogu ne bi bilo ugodeno in bi bil izpodbijani sklep izvršen še pred odločitvijo o glavni stvari, to pomenilo, da bi se tožnika lahko vrnilo v matično državo, kjer bi bil izpostavljen nevarnosti nečloveškega in ponižujočega ravnanja v smislu 3. člena EKČP. Posledično tudi vzpostavitev prejšnjega pravnega razmerja ne bi bila več mogoča, niti če bi tožnik pozneje s tožbo uspel, saj tedaj ne bi bil več pod jurisdikcijo Republike Slovenije, zaradi česar tudi ne bi mogel več izkazovati pravnega interesa. To bi za tožnika pomenilo kršitev njegovih pravic iz 23. in 25. člena Ustave zaradi izročitve državi, v kateri so mu kršene temeljne človekove pravice, s čimer bi mu nastala nepopravljiva škoda.

4. Tožena stranka je po pozivu sodišča na podlagi določil 38. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) predložila predmetne upravne spise in odgovorila na tožbo. Tožena stranka kot protislovne in neresnične označuje tožbene navedbe, da se je tožnik udeležil osebnega razgovora in da je dobil nov termin, saj po drugi strani pa še navaja, da ni vedel, kdaj bi se moral zglasiti na osebni razgovor in se ga zato ni udeležil. Dodaja, da je iz dokumentacije upravne zadeve nesporno razvidno, da je bil tožniku določen dan za osebni razgovor 28. 3. 2023 ob 9.00 uri in da je bil na osebni razgovor vabljen zgolj enkrat. V nadaljevanju dodaja (cit.): "Tožeča stranka pa se osebnega razgovora, kljub opravičilu ni udeležila. Navedbe, da je bila enkrat vabljena 27. 3. 2023, drugič pa 28. 3. 2023 nikakor ne držijo, saj se datumi ne nanašajo na vabilo osebnega razgovora. Datum 27. 3. 2023 je sicer res omenjen v izpodbijanem sklepu, vendar glede na vsebino in obrazložitev dejanskega stanja nesporno izhaja, da se je uradna oseba zatipkala in je namesto 28. 3. 2023 po pomoti napisala 27. 3. 2023, torej gre za očitno pomoto." Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne, ker sama meni, da je izpodbijani sklep zakonit in pravno pravilen. Prav tako nasprotuje zahtevi tožnika za izdajo začasne odredbe, češ da tožnik v svojem predlogu sploh ni zatrjeval nastanka težko popravljive škode, pač pa zgolj navaja, da so mu v izvorni državi kršene človekove pravice.

6. V zadevi je sodišče dne 11. maja 2023 opravilo narok glavno obravnavo. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo vse listine, predložene s strani strank v sodni spis ter tudi vse listine v upravnem spisu zadeve ter ustno zaslišalo tožnika, ki je med drugim izpovedal, da je vabilo dobil izključno v slovenskem jeziku, brez kakršnegakoli arabskega besedila, pri drugem razgovoru pa pisnega vabila sploh ni dobil, ampak samo ustno, tam pa so ga zaradi gneče odslovili, rekoč naj pride ponovno čez tri dni, a ga tudi tedaj niso sprejeli.

7. V obravnavanem primeru je predmet sodne presoje uvodoma navedeni sklep, s katerim je tožena stranka ustavila postopek po tožnikovi prošnji za priznanje mednarodne zaščite na podlagi šestega odstavka 49. člena v povezavi s 1. alinejo drugega odstavka 50. člena ZMZ-1, ki določa, da se prošnja šteje za umaknjeno, če se prosilec brez predhodnega opravičila ne odzove vabilu na osebni razgovor, medtem ko ZMZ-1 v šestem odstavku 49. člena določa, da se s sklepom pristojnega organa postopek ustavi, če se v skladu s tem zakonom prošnja šteje za umaknjeno.

8. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka pri svoji odločitvi izhajala samo iz jezikovne razlage določbe 1. alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1, ki pa je, kot je obrazloženo v nadaljevanju, v nasprotju s pravom EU, čeprav je nacionalno pravo treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo EU oziroma z načelom lojalne razlage prava EU, o čemer se je enako izreklo tudi že Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi št. Up-2012/8 z dne 5. 3. 2009 ter tudi Upravno sodišče v primerljivi zadevi v sodbi I U 1582/2016 z dne 23. 11. 2016, ki je bila potrjena s sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije št. I Up 7/2017 z dne 15. 2. 2017 (16. točka obrazložitve).

9. Sodišče je že v zgoraj citirani pravnomočni sodbi št. I U 1582/2016 z dne 23. 11. 2016 poudarilo, da postopek v primeru implicitnega umika prošnje ali odstopa od nje ureja Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (v nadaljevanju Procesna direktiva II). V prvem odstavku 28. člena Procesne direktive II je določeno, da kadar obstajajo upravičeni razlogi za domnevo, da je prosilec implicitno umaknil svojo prošnjo ali od nje odstopil, države članice zagotovijo, da organ za presojo sprejme sklep o prekinitvi postopka ali, če na podlagi ustrezne vsebinske preučitve prošnje v skladu s členom 4 Direktive 2011/95/EU šteje, da je prošnja neutemeljena, odločbo o zavrnitvi prošnje. Določeno je tudi, da države članice lahko domnevajo, da je prosilec implicitno umaknil prošnjo za mednarodno zaščito ali od nje odstopil, zlasti kadar se ugotovi: (a) da se ni odzval na zahteve, da sporoči bistvene informacije za svojo prošnjo v smislu člena 4 Direktive 2011/95/EU ali se ni udeležil osebnega razgovora, kot je določen v členih 14-17 te Direktive, razen če v razumnem roku dokaže, da je bila njegova opustitev posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati; (b) da je pobegnil ali brez dovoljenja zapustil kraj, kjer je živel ali bil pridržan, ne da bi to v razumnem roku sporočil pristojnemu organu ali da v razumnem roku ni izpolnil obveznosti javljanja ali drugih obveznosti komuniciranja razen, če prosilec dokaže, da je bilo to posledica okoliščin, na katere ni mogel vplivati; v drugem odstavku istega člena pa je določeno še, da države članice poskrbijo, da takšna oseba ni odstranjena v nasprotju z načelom nevračanja. Sodišče, ki je že v citirani pravnomočni sodbi št. I U 1582/2016 z dne 23. 11. 2016 izpostavilo, da spoštovanje načela lojalne razlage prava EU torej od pristojnega organa odločanja zahteva, da mora določbo nacionalnega prava razlagati na podlagi namena evropskega predpisa, ki ga domači zakonodajalec ni celovito upošteval, saj tudi v konkretnem primeru ne odstopa od obrazložitve, navedene v citirani pravnomočni sodbi št. I U 1582/2023 z dne 23. 11. 2016 glede določbe 1. alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1, ki ni dovolj vsebinsko jasna in predvidljiva, ker ne vsebuje dikcije, da lahko prosilec v razumnem roku dokaže, da se osebnega razgovora ni udeležil zaradi okoliščin, na katere ni mogel vplivati, zato normativna vsebina določbe 1. alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 ni v celoti skladna s pravom EU.

10. Glede na navedeno bi morala tožena stranka v konkretnem primeru še pred izdajo izpodbijanega sklepa o ustavitvi postopka zlasti ugotoviti, ali je tožnik, ki se ni udeležil osebnega razgovora v razumnem roku dokazal, da se razgovora ni udeležil zaradi okoliščin, na katere ni mogel vplivati. V obravnavanem primeru pa tožena stranka tega ni ugotavljala, ampak je avtomatično ustavila postopek, ker se tožnik ob določeni uri na (dvakrat različno) navedeni datum, na katerega naj bi bil (domnevno) pravilno vabljen na osebni razgovor, le-tega ni udeležil.

11. Sodišče mora ob povedanem še posebej poudariti, da je pravica do azila temeljna človekova pravica (18. člen Listine EU o temeljnih pravicah). Po določbi prvega odstavka 52. člena Listine mora biti kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, predpisano z zakonom in mora spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.

12. Poseg je v obravnavanem primeru sicer predpisan z zakonom (primerjaj šesti odstavek 49. člena ZMZ-1 v zvezi s pogoji za vložitev nove prošnje), vendar pa ta poseg ne spoštuje bistvene vsebine te pravice, ker je tožena stranka citirano zakonsko določbo uporabila na tak način, da tožniku ni ostalo na razpolago nobeno drugo učinkovito sredstvo, s katerim bi imel dostop do vsebinske obravnave njegove prošnje za mednarodno zaščito. Razen tega zakonska omejitev pravice do azila tudi ni potrebna in dejansko ne ustreza ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija in omejitev tudi ni potrebna zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih oseb, zaradi česar predmetni poseg tudi ni v skladu z določbo prvega odstavka 52. člena Listine v zvezi z 18. členom Listine.

13. Po presoji sodišča je tako tožena stranka v konkretnem primeru napačno uporabila določbi 1. alineje drugega odstavka 50. člena ZMZ-1 in šestega odstavka 49. člena ZMZ-1, ker je uporabila razlago, ki je v nasprotju s pravom EU, zato je izpodbijani akt nezakonit. Glede na to je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo vrnilo v ponovno postopanje toženi stranki, ki bo morala v ponovljenem postopku v zadevi postopati tudi v skladu z določili tretjega odstavka 70. člena, prvega odstavka 71. člena ter prvega, drugega in tretjega odstavka 73. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), saj se na podlagi 33. člena ZMZ-1 določila ZUP subsidiarno uporabljajo tudi v postopkih mednarodne zaščite, ker namreč niti ZUP in tudi ne ZMZ-1 ne vsebujeta prav nobenega določila, ki bi bil po svoji normativni vsebini kakorkoli primerljiv z določilom 132.a člena ZPP, da pisnih vabil prosilcem za mednarodno zaščito na naroke za osebne razgovore ne bi bilo potrebno vročati (skupaj s prevodom v jezik, ki ga prosilec razume).

14. Zahteva za izdajo začasne odredbe je utemeljena.

15. Po drugem odstavku 32. člena sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku tega člena pa lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

16. Tožnik predlog za izdajo začasne odredbe za začasno odložitve izvršitve izpodbijanega sklepa utemeljuje s trditvijo, da mu sicer v nasprotnem primeru, kolikor predlagana začasna odredba ne bi bila izdana, grozi kršitev načela nevračanja, s čimer bi mu nastala nepopravljiva škoda.

17. Tožena stranka v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe sicer navaja, da tožnik ni zatrjeval težko popravljive škode, kar je po ugotovitvi sodišča sicer v nasprotju z navedbami tožnika v zahtevi za izdajo predlagane začasne odredbe, kot je prehodno povzeta.

18. V skladu z ustaljeno upravno-sodno prakso Vrhovnega sodišča mora stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, zaradi narave postopka in kratkih rokov za odločanje že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obliko ter obseg škode, pojasniti, zakaj je ta škoda zanjo težko popravljiva, za vse navedeno pa ponuditi oziroma predložiti tudi dokaze. To pomeni, da je na stranki torej trditveno in dokazno breme

19. Če bi Republika Slovenija v času ugotavljanja, ali okoliščine, ki jih zatrjuje tožnik, opravičujejo meritorno odločanje o njegovi prošnji za mednarodno zaščito, tožnika vrnila v izvorno državo, bi to po mnenju sodišča hkrati pomenilo tudi, da ni več izkazan pravni interes za meritorno obravnavanje njegove prošnje za mednarodno zaščito z dne 3. 3. 2023, ki bi tako izgubila svoj smisel, saj se tožnik ne bi več nahajal na ozemlju in pod jurisdikcijo Republike Slovenije. Tožnik bi se namreč nahajal na območju, kjer suverenost izvršuje druga država, zato Slovenija morebitne pozitivne odločitve o njegovi prošnji sploh ne bi mogla enostransko izvršiti. Ker v takem primeru tudi tožnik izvršitve take odločitve prav tako ne bi mogel doseči, je zato po presoji sodišča težko popravljiva škoda in s tem potreba po začasni odložitvi pravnega učinkovanja izpodbijanega sklepa nedvomno izkazana.

20. Tožena stranka prizadetosti javne koristi, če bi sodišče izdalo začasno odredbo, ni niti zatrjevala in je ni kakorkoli konkretizirano navedla, (koristi) nasprotnih strank pa v konkretnem primeru ni, tako da sodišče nima prav nobenega podatka o tem, da bi bila odločitev o izdaji začasne odredbe nesorazmerna z javnimi koristmi.

21. Glede na navedeno je sodišče ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe tako, da je začasno odložilo pravno učinkovanje izpodbijanega sklepa o ustavitvi postopka do izdaje pravnomočne odločbe (2. odstavek 32. člena ZUS-1).

Npr. odločbe I Up 117/2017, I Up 139/2012, I Up 362/2010, I Up 515/2011 in I 203/2016.

Zakon o mednarodni zaščiti (2017) - ZMZ-1  - člen 49, 49/6, 50, 50/2, 50/2-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.