UPRS Sodba I U 611/2021-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-09-01

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep inšpektorja - gradbeni inšpektor - ustavitev gradnje - neobrazložena odločba

Tožnik v tožbi navaja, da je lastnik objekta na parc. št. 583/45 k. o. ... ter da nepremičnina s parc. št. *367 in 583/44 ne obstaja. Tudi drugostopenjski organ v svoji odločbi navaja, da je pravilna nova številka parcele 583/45, vendar ne obrazloži, s čem utemeljuje ugotovitev tega dejstva, ne sklicuje se na kakšno listino upravnega spisa ali drug dokaz, in prvostopenjsko odločbo, ki se glasi na parc. št. *367 in 583/44, potrdi kot pravilno in zakonito, pri čemer se tudi ne opredeli do vprašanja njene izvršljivosti. Glede na to preizkus materialne zakonitosti odločbe ni mogoč, saj dejansko stanje v materialnopravno bistvenih točkah ni v zadostni meri obrazloženo. S tako pomanjkljivo obrazložitvijo odločbe pa je organ zagrešil absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

Organa sta gradnjo pravilno obravnavala kot samostojno, vendar pri tem nista obrazložila, zakaj sta jo opredeljevala kot nelegalno, saj sta se le nedoločno sklicevala na prvi odstavek 4. člena GZ in 5. člen tega zakona, pri čemer nista navedla, upoštevaje določbe 3. člena GZ, katere so tiste karakteristike gradnje, zaradi katerih štejeta, da gre za enega od gradbenih posegov iz prvega odstavka 4. člena GZ, za katerega je potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje, in za kateri poseg naj bi šlo, ter tudi nista navedla razlogov, glede na katere sta se opredelila, da ne gre za primere iz 5. člena GZ, v katerih ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. Bistvena pravno relevantna dejstva v odločbi tako niso navedena, zato se materialne zakonitosti odločbe tudi glede na to ne da preizkusiti ter gre tako za nadaljnjo absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana, št. 06122-649/2019-5 z dne 2. 6. 2020, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Inšpektorat RS za okolje in prostor OE Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) odločil, da mora tožnik ustaviti gradnjo frčade in gradnjo stopnic ter delnega preboja za vhod v stanovanjsko hišo na zemljišču s parc. št. *367 in 583/44, obe k. o. ..., ker se je njihova gradnja izvedla brez gradbenega dovoljenja (1. točka izreka), da mora tožnik na svoje stroške do 15. 8. 2020 odstraniti nelegalni gradnji in sanirati preboj ter na svoje stroške vzpostaviti prejšnje prvotno stanje (2. točka izreka), da se bo v primeru neizpolnitve te obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti (3. točka izreka), da so za nedovoljen objekt/del objekta prepovedana dejanja iz prvega odstavka 93. člena GZ (v nadaljevanju GZ) (4. točka izreka), da se objekt po vročitvi odločbe označi s tablo (5. točka izreka), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka izreka), in da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (7. točka izreka).

2. Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi določb 8. in 82. člena GZ. Iz njene obrazložitve izhaja, da je bil obstoječ stanovanjski objekt na zemljišču s parc. št. *367 in 583/44, obe k. o. .., obnovljen in mu je bil dograjen prizidek in stopnice. Organ ugotavlja, da je tožnik kot investitor zgradil frčado in armirane betonske stopnice do vhoda ter izvedel delni preboj za vhod. Navaja, da je tožnik v postopku povedal, da je z obnovo pričel leta 2012, gradbenega dovoljenja pa si ni pridobil, ker je menil, da to ni potrebno. Navaja dalje, da je tožnik predložil tudi uporabno dovoljenje iz leta 1937 in fotografije, ki kažejo stanje objekta pred obnovo. Organ se v obrazložitvi sklicuje na določbe 17. in 18. točke prvega odstavka 3. člena GZ ter 4. in 5. člen tega zakona. Zaključuje, da se je na parc. št. 2243 k. o. ... izvedla gradnja, za katero je treba pridobiti pravnomočno gradbeno dovoljenje, saj ne sodi med izjeme iz 5. člena GZ. Ker tožnik nima pravnomočnega gradbenega dovoljenja, predstavlja prizidek in gradnja stopnišča k stanovanjski hiši nelegalen objekt. Ker gradnja ne predstavlja nelegalne spremembe namembnosti ali nadaljevanja gradnje po izdaji sklepa o dovolitvi obnove postopka in zadržanju izvršitve gradbenega dovoljenja, je organ v zvezi z njo izrekel inšpekcijske ukrepe na podlagi prvega odstavka 82. člena GZ. Glede na vrsto gradnje je gradbeni inšpektor izrekel tudi ustrezne prepovedi skladno z določbo 93. člena GZ.

3. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnilo. Navaja, da je dejansko stanje, kot ga je ugotovil prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi (gradnja frčade, stopnic in izvedba delnega preboja za vhod), pravilno ugotovljeno, pravilna pa je tudi zakonska podlaga (82. člen GZ), na katero je oprta izpodbijana odločba. Tožnik nima gradbenega dovoljenja, ki bi ga skladno s prvim odstavkom 4. člena GZ moral imeti. V obrazložitvi k točki 1 in 2 v drugem odstavku na 3. strani izpodbijane odločbe je lokacija predmetne nedovoljene gradnje nepravilno navedena (parc. št. 2243 k. o. ... namesto parc. št. *367 in 583/44, k. o. ...), vendar pa izrek in ostali deli obrazložitve odločbe dokazujejo, da gre za gradnjo na zemljišču s parc. št. *367 in 583/44 (sedaj nova parc. št. 583/45), navedeno zato ne predstavlja bistvene kršitve postopka, ki bi imela za posledico odpravo odločbe. Predmetna gradnja je bila pričeta leta 2012, ko je veljal Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), po katerem je bilo za obravnavano gradnjo prav tako treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Objekt brez gradbenega dovoljenja je nelegalen do njegove pridobitve. Nameravana legalizacija (tudi če je vloga zanjo že vložena) na izdajo odločbe po določbah 82. člena GZ tako ne vpliva. Predloženo uporabno dovoljenje iz leta 1937 se nanaša na stanovanjski objekt, zgrajen pred več kot 80 leti, in ne na gradnjo, ki je predmet tega inšpekcijskega postopka. Glede na to je bila obravnavana gradnja izvedena brez gradbenega dovoljenja in je zato nelegalna gradnja po določbah 18. točke prvega odstavka 3. člena GZ, ki zahteva inšpekcijsko ukrepanje po 82. členu GZ, in ne neskladna gradnja po določbah 19. točke prvega odstavka 3. člena GZ, ki zahteva inšpekcijsko ukrepanje po 83. členu GZ. Navedeno stališče je podprto z utečeno sodno prakso, npr. sodbe Upravnega sodišča I U 43/2016, III U 70/2017 in številne druge.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4. Tožnik vlaga tožbo iz tožbenih razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navaja, da je bilo kršeno načelo zakonitosti, načelo varstva pravic strank in načelo materialne resnice (7. in 8. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Navaja, da nepremičnina s parc. št. *367 in 583/44 ne obstaja. Tožnik je lastnik objekta ID znak ..., za katerega je Uprava občine Šmarje dne 25. 6. 1937 izdala uporabno dovoljenje pravnemu predniku tožnika, iz katerega izhaja, da je bila hiša zgrajena na podlagi stavbnega dovoljenja št. 2436/35. Lahko gre le za neskladen objekt, delno zgrajen v nasprotju s pogoji iz gradbenega dovoljenja, pri čemer ne gre za manjša in ne nedopustna odstopanja, kot to določa 19. točka 3. člena GZ. Gradnja je bila izvedena in dokončana že v letu 2012. Z izvedbo preboja in izdelavo stopnic je tožnik le omogočil dostop v objekt in s tem njegovo uporabo, ki bi bila v primeru njune odstranitve in sanacije onemogočena. Skladnost gradnje se presoja po predpisih, ki so veljali v času posega, kasnejše spremembe predpisov ne smejo vplivati na dopustnost gradnje. Gradnja ni bila v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom in drugimi predpisi v zvezi z gradnjo. Tožnik je vložil zahtevo za legalizacijo rekonstrukcije neskladnih delov objekta, za kar prilaga dokaze. Navaja, da še ni potekel 90 - dnevni rok za izdajo odločbe o legalizaciji, potekel pa tudi še ni 5 - letni rok, v katerem je dopuščena legalizacija (114. člen GZ). Z izpodbijano odločbo zahtevana odstranitev frčade in stopnic ter sanacija preboja vhoda za tožnika pomeni nemožnost uporabe stanovanjske hiše in kršitev ustavne pravice do doma. Gradnja ne posega v gabarite objekta in ne posega v lastninsko pravico ali druge pravice drugih oseb. Sodna praksa, na katero se sklicuje organ druge stopnje, ni relevantna za obravnavano zadevo. Sodba I U 43/2016 z dne 16. 2. 2017 se nanaša na stavbo, ki je bila zgrajena z drugačno namembnostjo in v drugačnih dimenzijah, kot je bilo dovoljeno z gradbenim dovoljenjem. Sodba III U 70/2017 z dne 16. 2. 2018 pa se nanaša na gradnjo prizidka, torej novega objekta brez predhodno izdanega gradbenega dovoljenja. Izrečeni ukrep je nezakonit, prekomeren in preuranjen. Tožnik predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje toženki ali pa, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in samo odloči, da se postopek ustavi. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka. Tožnik se v dokazne namene sklicuje na izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa z dne 2. 6. 2020, pritožbo zoper izpodbijano odločbo, odločbo drugostopenjskega organa z dne 1. 3. 2021, uporabno dovoljenje Uprave občine Šmarje z dne 25. 6. 1937, zahtevo za legalizacijo in potrdilo o oddaji vloge na UE Ljubljana in Občino Škofljica, z dne 25. 2. 2021, ter predlaga svoje zaslišanje in ogled na kraju samem.

5. Toženka ni odgovorila na tožbo, poslala pa je upravni spis.

7. Predmet presoje v obravnavanem upravnem sporu je dokončna odločba, s katero je tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu naložena ustavitev gradnje - frčade in stopnic ter delnega preboja za vhod v stanovanjsko hišo na zemljišču s parc. št. *367 in 583/44, obe k. o. ... - ker se je gradnja teh izvedla brez gradbenega dovoljenja, in da mora na svoje stroške odstraniti nelegalni gradnji in sanirati preboj ter vzpostaviti prejšnje prvotno stanje.

8. Med strankama je v bistvenem sporno, ali se odločitev inšpektorja nanaša na gradnjo na parc. št. *367 in 583/44 ali na parc. št. 583/45, in ali gre za nelegalno ali neskladno gradnjo ter posledično, ali je izrečen zakonit ukrep.

9. Tožnik namreč v tožbi navaja, da je lastnik objekta na parc. št. 583/45 k.o. ... ter da nepremičnina s parc. št. *367 in 583/44 ne obstaja. Tudi drugostopenjski organ v svoji odločbi navaja, da je pravilna nova številka parcele 583/45, vendar ne obrazloži, s čem utemeljuje ugotovitev tega dejstva, ne sklicuje se na kakšno listino upravnega spisa ali drug dokaz, in prvostopenjsko odločbo, ki se glasi na parc. št. *367 in 583/44, potrdi kot pravilno in zakonito, pri čemer se tudi ne opredeli do vprašanja njene izvršljivosti. Glede na to preizkus materialne zakonitosti odločbe ni mogoč, saj dejansko stanje v materialnopravno bistvenih točkah ni v zadostni meri obrazloženo. S tako pomanjkljivo obrazložitvijo odločbe pa je organ zagrešil absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

10. Tožnik v tožbi nasprotuje tudi pravni opredelitvi obravnavane gradnje kot nelegalne po 18. točki prvega odstavka 3. člena GZ

, in posledično zakonitosti izrečenega ukrepa po 82. členu GZ, in sicer zatrjuje, da gre za neskladno gradnjo po 19. točki 3. člena GZ

, za katero se po zakonu lahko izreče le ukrep iz 83. člena GZ

. Vendar kolikor tožnik meni, da je predmetno gradnjo mogoče obravnavati kot neskladno glede na uporabno dovoljenje za objekt iz leta 1937, je v zmoti, in je že drugostopenjski organ njegovo pritožbeno sklicevanje na uporabno dovoljenje pravilno zavrnil in s pravilnimi razlogi. Sodišče zgolj še dodaja, da se je gradbeno (stavbno) dovoljenje z dne 29. 9. 1935, na podlagi katerega se je gradnja prvotnega stanovanjskega objekta izvajala, z izdajo uporabnega dovoljenja za objekt z dne 25. 6. 1937, na katerega se tožnik sklicuje, izčrpalo, saj je uporabno dovoljenje potrjevalo dokončanje tedanje gradnje in sposobnost stavbe za uporabo. Gradnja, nesporno pričeta in zaključena leta 2012, tako predstavlja nov samostojen gradbeni poseg. Tudi organa sta gradnjo pravilno obravnavala kot samostojno, vendar pri tem nista obrazložila, zakaj sta jo opredeljevala kot nelegalno, saj sta se le nedoločno sklicevala na prvi odstavek 4. člena GZ in 5. člen tega zakona, pri čemer nista navedla, upoštevaje določbe 3. člena GZ, katere so tiste karakteristike gradnje, zaradi katerih štejeta, da gre za enega od gradbenih posegov iz prvega odstavka 4. člena GZ, za katerega je potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje, in za kateri poseg naj bi šlo, ter tudi nista navedla razlogov, glede na katere sta se opredelila, da ne gre za primere iz 5. člena GZ, v katerih ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. Bistvena pravno relevantna dejstva v odločbi tako niso navedena, zato se materialne zakonitosti odločbe tudi glede na to ne da preizkusiti ter gre tako za nadaljnjo absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

11. Z ostalimi ugovori pa tožnik ne more uspeti.

12. Tožnikov ugovor, da se skladnost gradnje presoja po predpisih, ki so veljali v času posega ter da kasnejše spremembe predpisov ne smejo vplivati na dopustnost gradnje, in da gradnja ni bila v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom in drugimi predpisi v zvezi z gradnjo, je podan na splošni ravni ter ga vsebinsko ni mogoče preizkusiti. Tožnik niti ne navaja, po določbah katerega predpisa naj bi bil gradbeni poseg, kot ga je izvedel, legalen, in tega tudi ne utemelji. Samo nenasprotovanje gradnje prostorskemu izvedbenemu aktu pa tudi sicer ne zadostuje za opredelitev gradnje, za katero je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, kot legalne. Okoliščini, da gradnja ne posega v gabarite objekta in ne posega v lastninsko pravico ali druge pravice drugih oseb, pa prav tako nista taki, da bi sami po sebi imeli vpliv na legalnost gradnje.

13. Tožniku je z izpodbijano odločbo med drugim naložena odstranitev nelegalne gradnje in saniranje izvedenega preboja. Ker mu je naložena tudi vzpostavitev prejšnjega, torej zadnjega zakonitega stanja objekta, izvedenega na podlagi gradbenega dovoljenja z dne 29. 9. 1935, dokončanju gradnje pa je nato sledila tudi izdaja uporabnega dovoljenja za objekt, z dne 25. 6. 1937, tožnik nelogično zatrjuje v tožbi, da bi mu bila ob odstranitvi spornih novih gradenj in saniranju preboja onemogočena uporaba objekta. Odločitev inšpektorja, da je objekt nelegalen in da ga mora inšpekcijski zavezanec odstraniti, še ne pomeni izgube doma; do kršitve ustavne pravice do spoštovanja doma lahko pride šele v postopku prisilne izvršitve inšpekcijske odločbe

. Zato tožnik takega ugovora v predmetni inšpekcijski zadevi ne more z uspehom uveljavljati.

14. Sodišče kot neutemeljen zavrača tudi tožnikov ugovor, podan v smeri, da naj bi dne 24. 2. 2021 na podlagi 114. člena GZ vložena zahteva za legalizacijo vplivala na zakonitost izpodbijane inšpekcijske odločbe, izdane na podlagi 82. člena GZ. Vložena zahteva za legalizacijo po določbah GZ ne vpliva na vodenje inšpekcijskih postopkov zaradi nelegalne gradnje. Gradnja, za katero je treba imeti pravnomočno gradbeno dovoljenje, je nelegalna do pridobitve takega gradbenega dovoljenja oziroma do dokončne odločbe o legalizaciji (osmi odstavek 116. člena GZ).

15. V okviru podanih razlogov sodbe je sodišče tudi že odgovorilo na tožbeni ugovor, da je izrečeni ukrep nezakonit, prekomeren in preuranjen.

16. Uvodoma uveljavljani ugovori, da je bilo pri izdaji izpodbijanega akta kršeno načelo zakonitosti, načelo varstva pravic strank in načelo materialne resnice, pa so podani na splošni ravni in neobrazloženi, zato jih sodišče vsebinsko ne more preizkusiti. Presoja tožbenega ugovora, da se je drugostopenjski organ skliceval na nerelevantno sodno prakso, pa je glede na odločitev sodišča v obravnavani zadevi brezpredmetna.

17. Ker je sodišče spoznalo, da v postopku za izdajo izpodbijane odločbe niso bila upoštevana pravila postopka (2. točka prvega odstavka in tretji odstavek 27. člena ZUS-1), je na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V tem postopku bo moral upravni organ upoštevati stališča sodišča, ki se tičejo postopka, podana v tej sodbi, in po potrebi dopolniti ugotovitveni postopek ter nato izdati nov upravni akt (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

18. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave (in izvedbe predlaganih dokazov z ogledom in zaslišanjem tožnika), ker je že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnih spisov bilo očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

19. O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in je tožniku v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu priznalo stroške v višini 285,00 EUR, povišane za 22% DDV, ker ga je zastopala pooblaščenka, zavezanka za DDV.

Po 18. točki 3. člena GZ je nelegalen objekt, ki se gradi ali je zgrajen brez gradbenega dovoljenja /.../

Po 19. točki 3. člena GZ je neskladen objekt tisti objekt, ki ima pravnomočno gradbeno dovoljenje, pa se gradi ali je zgrajen v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem in ga je gradbeno-tehnično mogoče uskladiti z gradbenim dovoljenjem /.../

Po 83. členu GZ inšpektor v primeru neskladnega objekta odredi, da se takšna gradnja ustavi, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja /... /

Tako Ustavno sodišče v odločbi I-U-64/14 z dne 12. 10. 2017, tč. 27

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-7

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 3, 4, 4/1, 5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.