UPRS Sklep I U 627/2020-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-01-25

mag. Mojca Muha (preds.), mag. Marjanca Faganel (poroč.), Adriana Hribar Milič

JAVNI USLUŽBENCI - RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - UPRAVNI SPOR

javni uslužbenci - razrešitev direktorja - nekrivdni razlogi za razrešitev - akt politične diskrecije - akt, ki se izpodbija s tožbo ni upravni akt - zavrženje tožbe

Gre za razrešitev tožnice z uradniškega položaja generalne direktorice na podlagi petega odstavka 83. člena ZJU, ki je akt politične diskrecije. Odločitev funkcionarja za razrešitev položajnega uradnika brez krivdnih razlogov je torej v popolni diskreciji funkcionarja, kar pa pomeni, da se sodišče dejansko ne more spuščati v preverjanje utemeljenosti razlogov za razrešitev.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Vlada Republike Slovenije tožnico z dnem 8. 5. 2020 razrešila s položaja generalne direktorice Direktorata za medije v Ministrstvu za kulturo. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je bila tožnica z odločbo Vlade RS z dnem 1. 7. 2017 imenovana za generalno direktorico za dobo petih let. V petem odstavku 83. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU) je določeno, da lahko funkcionar oziroma organ, pristojen za imenovanje, v enem letu od nastopa funkcije razreši generalnega direktorja v ministrstvu, predstojnika vladne službe, generalnega sekretarja v ministrstvu, predstojnika organa v sestavi ministrstva, načelnika upravne enote in direktorja občinske uprave oziroma tajnika občine, ne glede na razloge iz drugega odstavka 83. člena ZJU. V obravnavanem primeru je minister za kulturo podal predlog za razrešitev tožnice s položaja generalne direktorice, Vlada RS pa je predlogu sledila in tožnico razrešila.

2. Tožnica vlaga tožbo zaradi kršitve 16. člena pogodbe o zaposlitvi, posledično kršitve 94. člena Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1), zlorabe diskrecijske pravice funkcionarja ter zanemarjanja javnega interesa. Za čas trajanja bolniške odsotnosti je toženka enostransko in brez predhodnega obvestila razrešila tožnico s položaja generalne direktorice, za razrešitev pa je tožnica izvedela naključno, ob prebiranju sklepov Vlade. Toženka je s tem kršila pogodbo o zaposlitvi in splošno uveljavljeno prakso, da se zaposlenega za čas trajanja bolniške odsotnosti ne odpusti. Sklicevanje na 83. člen ZJU tožnica načeloma sprejema, kljub temu pa meni, da je v konkretnem primeru prišlo do prekoračitve pooblastila funkcionarja pri uporabi diskrecijske pravice. Minister je tožnico razrešil zaradi ideoloških pogledov in partikularnih interesov vladajoče stranke in njene nestrokovnosti. Tožnica je bila s strani članov stranke javno diskreditirana in šikanirana tudi predhodno, odpoved delovnega razmerja pa je posledica njenega dela na direktoratu, kjer se je zavzemala za pluralizacijo medijev in izvedbo nekaterih drugih projektov. Diskrecijska pravica, kot z zakonom podeljeno pooblastilo državnemu organu, omogoča, da ta organ po lastni presoji odloči o neki stvari. Mora pa ta pravica vedno ustrezati zahtevam suverene pravne države in družbene ureditve, ki temelji na načelu zakonitosti delovanja uprave. Tožnica lahko razume, da je diskrecijska pravica funkcionarja, da v skladu s petih odstavkom 83. člena ZJU imenuje in razrešuje državne uradnike. A je prepričana, da je funkcionar pri uporabi tovrstne pravice in v dotičnem primeru to pravico zlorabil. Eno od pravil prostega preudarka je obveza državnega organa, da mora pri odločanju vedno upoštevati javno korist, v obravnavanem primeru pa je bilo le-to zanemarjeno. Komisija za preprečevanje korupcije je v svojem mnenju opozorila, da državni organ ne sme zasledovati ciljev, ki so po zakonu prepovedani, oziroma ne sme priti v nasprotje interesov. Zakon zato posamezniku prepoveduje uporabo funkcije, da sebi ali drugemu uresniči kakšen nedovoljen zasebni interes. V nadaljevanju tožnica obširno razlaga, kje so meje diskrecijske pravice ter pojasnjuje koncept pravne države, javnega interesa in javne koristi. Sodišču predlaga, da tožbenemu zahtevku ugodi in odpravi nepravilnosti, ki so nastale pri odpovedi pogodbe o zaposlitvi, predvsem pa da ugotovi protizakonito ravnanje toženke pri nespoštovanju 16. člena pogodbe o zaposlitvi in posledično kršenje 94. člena ZDR-1. Toženki naj se naloži spoštovanje 16. člena pogodbe o zaposlitvi in tožnici omogoči koriščenje njenih pravic, razveljavi pa naj se tudi odločba 10012-128/2020/2 o razrešitvi tožnice s položaja generalne direktorice. Toženki naj se tudi naloži plačilo stroškov postopka.

3. Toženka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da je minister za kulturo funkcijo ministra nastopil dne 13. 3. 2020, predlog za razrešitev tožnice s položaja generalne direktorice je podal dne 30. 4. 2020, tožnica pa je bila razrešena z dnem 8. 5. 2020, torej v okviru enoletnega roka iz petega odstavka 83. člena ZJU. Tožnica pravno argumentacijo za razrešitev načeloma sprejema, meni le, da je prišlo do prekoračitve pooblastila funkcionarja ter ugovarja vsebini in načinu izvedbe odpovedi. V zvezi z razrešitvijo položajnega uradnika brez krivdnih razlogov toženka opozarja na novejšo sodno prakso Vrhovnega sodišča RS, po kateri predstavlja takšna razrešitev akt politične diskrecije, ki glede na 3. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ni upravni akt. Zato meni, da bi moralo sodišče tožbo zavreči. V zvezi s tožbenimi navedbami, da je bila pogodba o zaposlitvi odpovedana v času upravičene bolniške odsotnosti z dela in da je bila odpoved izvedena brez predhodnega pogovora, toženka pojasnjuje, da Upravno sodišče RS ni stvarno pristojno za presojo zatrjevanih kršitev pravic, ampak je za ta vprašanja stvarno pristojno Delovno in socialno sodišče.

5. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, s katero je bila tožnica z dnem 8. 5. 2020 razrešena s položaja generalne direktorice Direktorata za medije v Ministrstvu za kulturo.

6. Toženka je odločitev utemeljila s sklicevanjem na peti odstavek 83. člena ZJU. Ta določa, da funkcionar oziroma organ, pristojen za imenovanje, lahko na predlog funkcionarja, pristojnega za predlaganje imenovanja, v enem letu od nastopa funkcije razreši generalnega direktorja v ministrstvu, predstojnika vladne službe, generalnega sekretarja v ministrstvu, predstojnika organa v sestavi ministrstva, načelnika upravne enote in direktorja občinske uprave oziroma tajnika občine, ne glede na razloge iz drugega odstavka tega člena. Razrešitev po tem odstavku je ne glede na to, kdaj je funkcionar nastopil funkcijo, možna v enem letu od imenovanja uradnika na položaj. Gre torej za možnost razrešitve brez krivdnih razlogov.

7. Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva, je bil eden izmed ciljev sprejema ZJU in njegovih dopolnitev na področju uslužbenskega sistema v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti vzpostaviti strokovno in politično nevtralno javno upravo. V ta namen je zakonodajalec vzpostavil sistem ključnih vodstvenih uradniških položajev, ki so ločeni od političnih funkcij. Prek načina izbire in z določitvijo petletnega mandata je želel zagotoviti element stabilnosti v karieri najvišjih položajev uradnikov, hkrati pa z možnostjo njihove razrešitve brez krivdnih razlogov v roku enega leta od nastopa funkcije vsakokratni oblasti zagotoviti določen vpliv na kadrovsko zasedbo najvišjih položajev. Institut razrešitve brez krivdnih razlogov je bil torej sprejet z namenom zagotoviti pristojnim funkcionarjem, da za vodilna delovna mesta (položaje) v državni in občinski upravi izberejo tiste osebe, ki jim še posebej zaupajo.

8. Odločitev funkcionarja za razrešitev položajnega uradnika brez krivdnih razlogov je torej v popolni diskreciji funkcionarja, kar pa pomeni, da se sodišče dejansko ne more spuščati v preverjanje utemeljenosti razlogov za razrešitev. Vrhovno sodišče RS je s sklepom X Ips 24/2016 z dne 29. 8. 2018 sprejelo stališče, da je funkcionarju, ki odloča o razrešitvi določene osebe na podlagi petega odstavka 83. člena ZJU, podeljeno pravno vsebinsko neomejeno pooblastilo za sprejetje odločitve, zato gre v primeru razrešitve položajnega uradnika za akt politične diskrecije, ki pa glede na 3. člen ZUS-1 ni upravni akt. Upravni akti namreč niso tiste odločitve, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil. Pri vprašanju odločitev nosilcev oblasti o razrešitvah je tako treba ločevati med primeri, ko zakonodajalec razrešitev z določenega položaja oziroma funkcije uredi tako, da daje organu, ki o tem odloča, široko pooblastilo za sprejem odločitve, ter primeri, ko mora skladno z zakonsko ureditvijo pristojni organ pri odločanju o razrešitvi spoštovati posebne predpisane pogoje. Le v slednjem primeru ima posameznik lahko interes, da mu funkcija oziroma mesto preneha ob izpolnjenih zakonskih pogojih, zato v postopku razrešitve lahko varuje svojo pravno korist s tožbo v upravnem sporu, če le-ta izhaja iz vsebine navedenih zakonskih pogojev. V drugih primerih razrešitev z določenega mesta pomeni pravno nevezano odločitev in je kot taka akt politične diskrecije, ki glede na 3. člen ZUS-1 ne more biti predmet presoje zakonitosti v upravnem sporu.

9. V obravnavanem primeru gre za razrešitev tožnice z uradniškega položaja generalne direktorice na podlagi petega odstavka 83. člena ZJU, ki je torej akt politične diskrecije. Le če bi bila odločitev o razrešitvi sprejeta po preteku enoletnega roka, v katerem lahko funkcionar navedeno pooblastilo uporabi, bi bila odločitev o razrešitvi odvisna od zakonsko določenih pogojev (drugi odstavek 83. člena ZJU) in bi tedaj šlo za upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. S prekoračenjem z zakonom predpisanega roka bi namreč pooblastilo za uporabo politične diskrecije prenehalo, kar bi tudi spremenilo pravno naravo izdanega akta o razrešitvi. Tožnica take okoliščine v predmetnem sporu ni uveljavljala, sicer pa iz odgovora na tožbo izhaja, da je minister za kulturo, dr. Vasko Simoniti, s funkcijo ministra nastopil dne 13. 3. 2020, predlog za razrešitev je bil podan 30. 4. 2020, tožnica pa je bila s položaja razrešena z dnem 8. 5. 2020, torej v okviru enoletnega roka iz petega odstavka 83. člena ZJU.

10. S tožbo izpodbijana odločba toženke torej ni upravni akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, zato je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

11. Ob tem sodišče dodaja, da Upravno sodišče RS ni stvarno pristojno za presojo kršitev pravic iz delovnega razmerja, zato sodišče navedb tožnice, da ji je bila pogodba o zaposlitvi odpovedana v času upravičene bolniške odsotnosti z dela, zato naj se ugotovi protizakonito ravnanje toženke in kršenje 94. člena ZDR-1, ni presojalo. Za presojo utemeljenosti kršitev pravic iz delovnega razmerja je pristojno Delovno in socialno sodišče in v zvezi z navedenimi zatrjevanimi kršitvami se že vodi delovni spor I Pd 436/2020 pred Delovnim in socialnim sodiščem v Ljubljani.

12. Ker je sodišče tožbo zavrglo, trpi skladno z četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka svoje stroške postopka.

13. Sodišče je v zadevi odločilo v senatu na podlagi tretjega odstavka 36. člena ZUS-1, in sicer zunaj naroka, saj se je zadeva zaključila v postopku predhodnega preizkusa tožbe.

Zakon o javnih uslužbencih (2002) - ZJU  - člen 83, 83/5

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.