UPRS Sodba I U 1588/2021-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-09-21

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep gradbenega inšpektorja - upravna izvršba - odlog izvršbe

Vložitev zahteve za odlog izvršbe po 156.a členu ZGO-1 je treba šteti za pravno sredstvo, ki je neločljivo povezano z izdajo odločbe na podlagi 152. člena ZGO-1. Morebitno vložitev tega pravnega sredstva je zato po presoji sodišča treba obravnavati kot nadaljevanje postopka, začetega na podlagi ZGO-1, torej v smislu prehodne določbe pravega odstavka 106. člena GZ2 in o njej odločiti z uporabo 156.a člena ZGO-1 na način, kot ga je določilo Ustavno sodišče v zadevi U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom ugotovil, da je postala odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, št. P06122-3363/2010-13-35204 z dne 21. 1. 2019, s katero je bilo tožnikoma naloženo, da morata v roku 120 dni po vročitvi odstraniti: - stanovanjski objekt v tlorisni izmeri 14,25 m x 7,5 m, višinskega gabarita pritličje in nadstropje, - zidani prizidek vkopan v teren z enokapnim nadstreškom v nadstropju v tlorisni izmeri 3,6 m x 7,5 m, - zunanje lesene stopnice s podestom v dolžini 11 m in širini 0,9 m, - oporni zid iz lomljenega kamna vezanega s cementnim vezivom v obliki kamnite zložbe v dolžini 6,5 m, višini do 3 m v podaljšku zidanega prizidka vkopanega v teren z enokapnim nadstreškom v nadstropju v dolžini 33, 5 m v višini do 3 m v odmiku 2,6 m do 4,5 m severno od stanovanjskega objekta ter asfaltirano dvorišče v dolžini 33,5 m, v višini 2,6 m do 4,5 m, vse stoječe na parc. št. ... in ... k.o. ... ter vzpostaviti prejšnje stanje zemljišča (v nadaljevanju inšpekcijska odločba), dne 29. 5. 2019 izvršljiva in dovolil njeno izvršbo (1. točka izreka). Odločil je, da se izvršba opravi tako, da sta dolžna tožnika obveznost iz inšpekcijske odločbe izpolniti v naknadnem roku 150 dni po vročitvi sklepa, sicer bo po preteku tega roka izvršbo po drugi osebi opravil pooblaščeni izvajalec na stroške inšpekcijskega zavezanca (2. točka izreka), da bo o stroških izvršbe izdan poseben sklep (4. točka izreka) in da pritožba zoper sklep ne zadrži izvršitve (5. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bila inšpekcijska odločba tožnikoma vročena 13. 2. 2019, rok za izpolnitev obveznosti pa je potekel 28. 5. 2019, tako da je postala izvršljiva 29. 5. 2019 in pravnomočna 4. 12. 2019. Navaja še, da je pri kontrolnem pregledu z dne 4. 8. 2020 ugotovil, da tožnika obveznosti nista izpolnila, zato je na podlagi 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) dovolil njeno izvršbo. Izbrani način izvršbe se skladno z določbo prvega odstavka 297. člena ZUP uporabi takrat, kadar je zavezanec dolžan storiti kaj takega, kar lahko stori tudi kdo drug, pa zavezanec te obveznosti ne izpolni ali je ne izpolni popolnoma. Po presoji organa izbrani način izvršbe in rok za prostovoljno izvršitev omogoča izpolnitev zavezančeve obveznosti v celoti.

3. Drugostopenjski organ je pritožbi delno ugodil tako, da je nepravilno ugotovljen datum izvršljivosti nadomestil s pravilnim datumom 13. 6. 2019, v ostalem delu pa je pritožbo zavrnil. Zavrača trditve, da bi moral prvostopenjski organ uporabiti milejše sredstvo izvršbe, saj je izbrani način za zavezanca milejši.

4. Tožnika se z izpodbijano odločbo ne strinjata in zoper njo vlagata tožbo. V tožbi navajata, da izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti, ker iz obrazložitve izhaja le golo besedilo posameznih določb, ne pa tudi pravno pomembna dejstva, ki so organ vodila k izdaji sklepa. Zatrjujeta, da je prvostopenjski organ uporabil pravilno, drugostopenjski organ pa napačno pravno podlago, saj je treba v obravnavani zadevi uporabljati določbe Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in ne Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ). Konkretni postopek se je namreč začel po določbah ZGO-1, izvršba pa je nadaljevanje inšpekcijskega postopka. Tako je že odločilo tudi Upravno sodišče v zadevi I U 2044/2017. Uporaba GZ namesto ZGO-1 pa bi inšpekcijske zavezance postavila v neenakopraven položaj.

5. Trdita še, da iz sklepa zlasti ni mogoče razbrati, zakaj je prvostopenjski organ zaključil, da je izbrani način izvršbe najbolj primeren in sorazmeren, saj izbira med dvema načinoma izvršbe, ki jih določa zakon, ni prepuščena samovoljni odločitvi inšpektorja. Predlaga, da sodišče izpodbijani akt odpravi in o zadevi meritorno odloči in podrejeno, da ga vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

6. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise.

8. Po 282. členu ZUP se odločba, izdana v upravnem postopku izvrši, ko postane izvršljiva.

9. Iz navedenega izhaja, da sta relevantni dejstvi, na podlagi katerih sme organ izdati sklep o dovolitvi izvršbe, obstoj odločbe, ki zavezancu nalaga obveznost in njena izvršljivost. Po prvem odstavku 290. člena ZUP tako organ s sklepom ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe.

10. Iz izpodbijane in drugostopenjske odločbe izhaja, da je toženka ta dejstva ugotovila in da sklep vsebuje tudi način izvršbe, in sicer da je bila tožnikoma z inšpekcijsko odločbo naložena odstranitev nelegalno postavljenih objektov, odločba pa je postala izvršljiva 13. 6. 2019. Glede na to sodišče zavrača tožbeni ugovor, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. Enako velja za izbrani način izvršbe, saj je organ pojasnil, da je obveznost nedenarna, da jo zato lahko izvrši tudi kdo drug, v takih primerih pa se po 297. členu ZUP dejanje opravi po drugi osebi na zavezančeve stroške. Sicer pa sodišče pripominja, da so tožbeni ugovori povsem pavšalni, saj tožnika niti ne pojasnita, zakaj naj bi bilo bolj primerno in sorazmerno prisiljevanje zavezancev z denarnimi kaznimi. Zato sodišče tega tožbenega ugovora ne more preizkusiti.

11. Sodišče pa se strinja s tožnikoma, da se je prvostopenjski organ pravilno skliceval na ZGO-1. Izpodbijani sklep je bil v obravnavanem primeru sicer izdan v času veljavnosti GZ, ki odloga izvršitve inšpekcijskega ukrepa ne pozna, in sicer ne glede na to, ali gre za dom inšpekcijskega zavezanca. Vendar se je po presoji sodišča v obravnavanem primeru ne glede na to uporabljal ZGO-1. Ustavno sodišče je namreč v zadevi št. U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017 ugotovilo neustavnost določbe ZGO-1, ki je bila podlaga za izdajo inšpekcijske odločbe, pri čemer je do odprave te neustavnosti dopustilo njeno uporabo, neustavnost pa začasno saniralo z določitvijo načina rabe določb 156.a člena ZGO-1 kot pravnega sredstva za zaščito pravice do doma. Izguba doma po presoji Ustavnega sodišča nastopi v primeru izvršbe inšpekcijske odločbe in dejanske odstranitve objekta. Poseg v pravico do spoštovanja doma zato pomeni prisilna izvršitev odločbe, izdane na podlagi 152. člena ZGO-1 v izvršilnem postopku, v katerem pristojni organ proti volji inšpekcijskega zavezanca odstranijo objekt, ki inšpekcijskemu zavezancu pomeni dom.

Je pa inšpekcijskemu zavezancu zagotovljena konkretna presoja sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma na podlagi 156.a člena ZGO-1.

12. V obravnavani zadevi je torej vložitev zahteve za odlog izvršbe po 156.a členu ZGO-1 treba šteti za pravno sredstvo, ki je neločljivo povezano z izdajo odločbe na podlagi 152. člena ZGO-1. Morebitno vložitev tega pravnega sredstva je zato po presoji sodišča treba obravnavati kot nadaljevanje postopka, začetega na podlagi ZGO-1, torej v smislu prehodne določbe pravega odstavka 106. člena GZ

in o njej odločiti z uporabo 156.a člena ZGO-1 na način, kot ga je določilo Ustavno sodišče v navedeni odločbi.

Vsaka drugačna uporaba in razlaga predpisov bi bila namreč neustavna.

13. V prvi alineji prvega odstavka 156.a člena ZGO-1 je bilo določeno, da poleg razlogov za odlog izvršbe, določenih z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek, gradbeni inšpektor pri nelegalnih gradnjah, neskladnih gradnjah ali objektih, ki se uporabljajo brez predpisanega uporabnega dovoljenja, na predlog inšpekcijskega zavezanca odloži izvršbo inšpekcijske odločbe, če inšpekcijski zavezanec izkaže, da gre za stanovanjsko stavbo, v kateri vsaj od začetka inšpekcijskega postopka dejansko in neprekinjeno prebiva inšpekcijski zavezanec ali druge osebe in nimajo v lasti in posesti drugega primernega stanovanja po merilih, ki jih določa 10. člen Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 69/03, 18/04 - ZVKSES, 47/06 - ZEN, 45/08 - ZVEtL, 57/08, 62/10 - ZUPJS, 56/11 - odločba US, 87/11 in 40/12 - ZUJF).

14. Vendar pa uporabljivost ZGO-1 oziroma citiranih določb v postopku izvršbe na odločitev v obravnavani zadevi ne vpliva. Tožnika s sklicevanjem, da je treba v tem izvršilnem postopku uporabljati ZGO-1, namreč smiselno zatrjujeta, da bi morala toženka presojati argumente, ki preprečujejo poseg v pravico do spoštovanja njunega doma, preden je izdala izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe, kar pa ne drži.

15. Ustavno sodišče je v navedeni odločbi zavzelo jasna stališča o tem, kdaj se sorazmernost presoja. Iz te odločbe izhaja, da je moral inšpektor ob ugotovitvi, da je gradnja nelegalna, ne glede na konkretne okoliščine inšpekcijskega zavezanca, na podlagi 152. člena ZGO-1 izreči ukrep odstranitve objekta. Določba inšpektorju ni omogočala, da bi namesto predpisanega izrekel drug, milejši ukrep, ali da ukrepa sploh ne bi izrekel. Vložena pritožba in tožba nista zadržala izvršitve.

Ustavno sodišče je tako zavzelo stališče, da odločitev pristojnega gradbenega inšpektorja, da je objekt nelegalen in da ga mora inšpekcijski zavezanec odstraniti, še ne pomeni izgube doma inšpekcijskega zavezanca in njegove družine. Izguba doma nastopi v primeru izvršbe inšpekcijske odločbe in dejanske odstranitve objekta. Poseg v pravico do spoštovanja doma zato pomeni prisilna izvršitev odločbe, izdane na podlagi 152. člena ZGO-1 v izvršilnem postopku, v katerem pristojni organ proti volji inšpekcijskega zavezanca odstrani objekt, ki inšpekcijskemu zavezancu pomeni dom

. Je pa inšpekcijskemu zavezancu zagotovljena konkretna presoja sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma na podlagi 156.a člena ZGO-1.

16. S tem je Ustavno sodišče sledilo zakonodajalcu, ki je v obrazložitvi predloga zakona o dopolnitvi ZGO-1E pojasnil, da je s tem, ko je uvedel možnost odloga izvršbe za stanovanjske objekte, ki so zavezančev dom, predvidel, da se bo v tem postopku tehtalo med upravičenostjo posegov v lastninsko pravico in javnim interesom za odstranitev objektov. Z možnostjo odloga je v teh primerih omogočena nadaljnja uporaba objekta v določenem roku, ki je namenjen temu, da se v tem času objekt legalizira ali da si inšpekcijski zavezanec zagotovi drugo primerno bivališče.

Ustavno sodišče je zato štelo, da je ureditev neustavna, ker o predlogu za odlog izvršbe odloči gradbeni inšpektor, njegova odločitev pa ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 in zato zoper to odločitev ni sodnega varstva, kar ni v skladu s pravico do spoštovanja doma.

17. Da ne bi prišlo do nadaljnjih nedopustnih posegov v pravico do spoštovanja doma, je na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o ustavnem sodišču določilo način izvršitve svoje odločbe. Odločilo je, da je do odprave ugotovljene protiustavnosti inšpekcijskim zavezancem zoper dokončen sklep o zavrnitvi odloga izvršbe iz 156a. člena ZGO-1 zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu; vložitev predloga za odlog izvršbe iz 156a. člena ZGO-1, vložitev pritožbe zoper sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe iz 156a. člena ZGO-1 in vložitev tožbe na Upravno sodišče zadržijo izvršitev inšpekcijskega ukrepa iz 152. člena ZGO-1, pri čemer se sme izvršba odložiti večkrat (3. točka izreka).

18. Ker je sodišče glede na obrazloženo presodilo, da je izpodbijani sklep pravilen in zakonit, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker sta tožnika v tožbi sicer zahtevala izvedbo ustne obravnave jo je sodišče tudi razpisalo, vendar sta se ji po prejemu vabila odpovedala. Zato je odločilo brez glavne obravnave.

19. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Glej 28. točko odločbe Ustavnega sodišča U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017.

Prvi odstavek 106. člena GZ določa: "Postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 - uradno prečiščeno besedilo, 14/05 - popr., 92/05 - ZJC-B, 93/05 - ZVMS, 111/05 - odl. US, 126/07, 108/09, 61/10 - ZRud-1, 20/11 - odl. US, 57/12, 101/13 - ZDavNepr, 110/13 in 19/15; v nadaljnjem besedilu: ZGO-1), se končajo po določbah ZGO-1."

Glej I U 2044/2017 z dne 24. 1. 2019, točka 16 obrazložitve.

Glej 29. točko odločbe Ustavnega sodišča U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017.

Glej 28. točko odločbe Ustavnega sodišča U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017.

Glej Predlog zakona o dopolnitvi Zakona o graditvi objektov (ZGO-1E), nujni postopek EPA 1600-VI, tč. 2.2. Načela zakona.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 282, 290, 290/1

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 156a

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.