UPRS Sodba I U 135/2021-27
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-11-27

sklep o dovolitvi izvršbe - izvršilni postopek - inšpekcijski postopek - ugovori zoper sklep o dovolitvi izvršbe - obrazloženost sklepa

Izvršilni postopek, voden po določbah ZUP, je od inšpekcijskega postopka samostojen in ločen postopek, pomeni njegovo nadaljevanje. Cilj izvršilnega postopka je prisilna vzpostavitev stanja, ki ga nalaga izvršilni naslov. Glede na povedano je sodno varstvo zoper sklepe o dovolitvi izvršbe v upravnem sporu zagotovljeno le v obsegu ugovorov, ki se nanašajo na sam sklep o dovolitvi izvršbe (na primer ugovor neskladnosti izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe, ugovor že izpolnjene obveznosti, ki je bila naložena z izvršilnim naslovom, ugovori, ki se nanašajo na način izvršbe, ugovor, da je bil akt, katerega prisilna izvršba se dovoljuje, v nadaljnjem upravnem ali upravno-sodnem postopku spremenjen, odpravljen ali razveljavljen).

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Celje (v nadaljevanju prvostopenjski organ), ugotovil, da je odločba tega organa, št. 06122-1941/2016/11 z dne 14. 2. 2018, s katero je bilo tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu v 2. točki izreka odrejeno, da v roku do 20. 9. 2018 odstrani stanovanjsko hišo tlorisne oblike črke L na zemljišču parc. št. 1893/5, k. o. ..., in na S strani stanovanjske hiše podporni zid na zemljišču parc. št. 1895/1, k. o. ..., ter vzpostavi zemljišče v prejšnje stanje na svoje stroške, postala v 2. točki izreka izvršljiva 21. 9. 2018 in se dovoljuje njena izvršba (1. točka izreka). Tožnik je dolžan izvršiti odrejeno obveznost in v naknadnem roku do 1. 9. 2020 odstraniti objekta iz 2. točke izreka odločbe z dne 14. 2. 2018; po preteku tega roka bo izvršbo opravil pooblaščeni izvajalec na stroške tožnika, o datumu in uri izvršbe pa bo tožnik obveščen z obvestilom (2. točka izreka). Sklenil je še, da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvedbe izvršbe (3. točka izreka) in da bo o stroških izvršbe izdan poseben sklep (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je inšpekcijska odločba prvostopenjskega organa z dne 14. 2. 2018 postala izvršljiva 21. 9. 2018 in pravnomočna 1. 10. 2019. Na kontrolnem inšpekcijskem pregledu 29. 11. 2019 je bilo ugotovljeno, da tožnik obveznosti, naložene z 2. točko izreka odločbe z dne 14. 2. 2018, ni izvršil, saj stanovanjske hiše in podpornega zidu ni odstranil, zato se na podlagi 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) dovoljuje njena izvršba. Organ je skladno z 297. členom ZUP tožnika opozoril, da bo, če tožnik v določenem roku iz tega sklepa ne bo izvršil naložene obveznosti, to dejanje opravil pooblaščen izvajalec na stroške tožnika. Pri določitvi roka je organ upošteval obseg del, ki jih mora tožnik izvršiti (tj. odstranitev hiše in podpornega zidu) ter tretji odstavek 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), v skladu s katerim mora pri določitvi roka organ upoštevati težo kršitve, njene posledice za javni interes in okoliščine, od katerih je odvisno, v kolikšnem času lahko zavezanec, pri katerem inšpektor opravlja nadzor, ob dolžni skrbnosti odpravi nepravilnosti. Organ je presodil, da način in rok izvršbe, določena v sklepu, omogočata izpolnitev tožnikove obveznosti v celoti.

3. Zoper prvostopenjsko odločbo je tožnik vložil pritožbo na Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj Ministrstvo za naravne vire in prostor; v nadaljevanju drugostopenjski organ), v kateri je ugovarjal, da je prvostopenjski organ z inšpekcijsko odločbo z dne 14. 2. 2018 napačno ugotovil, da predmetna stanovanjska hiša predstavlja nelegalno gradnjo, saj gre zgolj za neskladno gradnjo. Nadalje je ugovarjal, da ukrep, določen v 2. točki izpodbijanega sklepa, ni skladen z določili ZGO-1 in z Ustavo, saj je nesorazmeren. Inšpektorica namreč ni upoštevala, da v tej hiši prebiva tožnikov sin A. A. z družino, zato izrečeni ukrep predstavlja nesorazmeren poseg v njihovo pravico do spoštovanja doma. Drugostopenjski organ je z izpodbijano odločbo dopolnil 2. točko izreka izpodbijanega sklepa z natančno navedbo ter opisom stanovanjske hiše in podpornega zidu, ki sta predmet tega inšpekcijskega postopka. V preostalem delu je pritožbo kot neutemeljeno zavrnil.

4. Tožnik se z izpodbijanim sklepom in odločbo ne strinja in v tožbi v bistvenem navaja, da je prvostopenjski organ pri izdaji inšpekcijske odločbe z dne 14. 2. 2018 napačno uporabil določbe Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), saj je bilo za gradnjo spornega objekta dne 11. 10. 2013 izdano gradbeno dovoljenje, zato ne predstavlja nelegalne, temveč neskladno gradnjo. Nadalje navaja, da stanovanjska hiša, ki je predmet tega izvršilnega postopka, predstavlja večstanovanjski objekt, v katerem živi tožnikov sin z družino, ki je tudi pričel s postopkom za ustrezno legalizacijo objekta. Prvostopenjski organ bi moral v inšpekcijskem postopku in v postopku izdaje izpodbijanega sklepa o dovolitvi izvršbe upoštevati ustavno varovano pravico do spoštovanja doma (prvi odstavek 36. člena Ustave). Izpostavlja, da je na Občino Žalec podal pobudo za spremembo občinskega prostorskega načrta glede namenske rabe dela zemljišča parc. št. 1893/5 in 1895/1, k. o. ..., da bosta v relevantnem delu opredeljeni kot stavbno zemljišče. Nadalje navaja, da sta izpodbijani sklep in odločba drugostopenjskega organa pomanjkljivo obrazložena, zaradi česar ju ni mogoče preizkusiti. Obrazložitev, da je sporna stanovanjska hiša drugačnih tlorisnih dimenzij in oblike, namreč ni zadostna, temveč bi moralo biti iz obrazložitve v zadostni meri razvidno, zakaj je organ prišel do takšnih zaključkov, podani in pojasnjeni pa bi morali biti tudi numerični podatki o odstopanju v primerjavi z gradbenim dovoljenjem. Prav tako je drugostopenjski organ v obrazložitvi pavšalno in napačno zapisal, da sporna stanovanjska hiša nima tlorisne oblike črke L, čeprav jo ima, zaradi česar je napačno ugotovil dejansko stanje. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep prvostopenjskega organa v povezavi z odločbo drugostopenjskega organa odpravi. Podredno predlaga, da izpodbijani upravni akt odpravi, zadevo vrne toženki v ponovni postopek in ji naloži, da v roku 30 dni od prejema te sodbe izda nov upravni akt. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču posredovala upravne spise zadeve.

6. Sodišče je 27. 11. 2023 opravilo javno glavno obravnavo, ki se jo je udeležila pooblaščenka tožnika, toženka pa kljub pravilnemu vabljenju ne. Pooblaščenka tožnika je po elektronski pošti 21. 11. 2023 sodišče obvestila, da je bil tožnik hospitaliziran, zaradi česar je zaprosila za preklic in preložitev naroka na obdobje po aprilu 2024. V zvezi s tem je priložila tudi zdravniško potrdilo. Ker osebna navzočnost tožnika na naroku za glavno obravnavo ni bila potrebna, saj ima tožnik pooblaščenca, ki je odvetnik, prav tako pa na naroku ne bi bil zaslišan kot stranka (takšnega dokaznega predloga ni podal), sodišče predlogu za preklic naroka za glavno obravnavo ni ugodilo.

7. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v upravne spise zadeve in v naslednje listine, ki jih je tožbi priložil tožnik: izpodbijani sklep prvostopenjskega organa (A3), odločba drugostopenjskega organa (A2) ter potrdilo iz gospodinjske evidence z dne 24. 12. 2019 (A4).

8. Sodišče je kot nerelevantnega zavrnilo dokazni predlog tožnika za vpogled v listini: dopis "Spremembe in dopolnitve OPN Občine Žalec" z dne 21. 1. 2023 (A5) ter dopis "Spremembe in dopolnitve OPN Občine Žalec" z dne 15. 11. 2023, ki ga je pooblaščenka tožnika podala na glavni obravnavi. Navedeni listini sta bili namreč izdani po izdaji izpodbijanega sklepa o dovolitvi izvršbe, zato nista del pravnega in dejanskega stanja, ki je relevantno za odločanje v tem upravnem sporu.

9. Kot nerelevantnega je sodišče zavrnilo tudi dokazni predlog tožnika za vpogled v uradno evidenco GURS glede lege in velikosti stanovanjske hiše na parc. št. 1893/5, k. o. ..., in podpornega zidu na parc. št. 1895/1, k. o. ... Z navedenim dokaznim predlogom želi tožnik dokazovati nepravilnost izrečenega inšpekcijskega ukrepa, kar ni predmet presoje v tem upravnem sporu, kot bo podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju.

11. Predmet presoje v tem upravnem sporu je sklep o dovolitvi izvršbe inšpekcijske odločbe, s katero je prvostopenjski organ tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu naložil, da mora v roku do 20. 9. 2018 odstraniti stanovanjsko hišo tlorisne oblike črke L na zemljišču parc. št. 1893/5, k. o. ..., in na S strani stanovanjske hiše podporni zid na zemljišču parc. št. 1895/1, k. o. ..., ter da mora zemljišče na svoje stroške vzpostaviti v prejšnje stanje.

12. Uvodoma sodišče ugotavlja, da je predmet presoje v tem upravnem sporu zgolj sklep o dovolitvi izvršbe. Sam izvršilni naslov (inšpekcijska odločba z dne 14. 2. 2018) ni predmet presoje v tem upravnem sporu. Izvršilni postopek, voden po določbah ZUP, je od inšpekcijskega postopka samostojen in ločen postopek, pomeni njegovo nadaljevanje. Cilj izvršilnega postopka je prisilna vzpostavitev stanja, ki ga nalaga izvršilni naslov. Glede na povedano je sodno varstvo zoper sklepe o dovolitvi izvršbe v upravnem sporu zagotovljeno le v obsegu ugovorov, ki se nanašajo na sam sklep o dovolitvi izvršbe (na primer ugovor neskladnosti izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe, ugovor že izpolnjene obveznosti, ki je bila naložena z izvršilnim naslovom, ugovori, ki se nanašajo na način izvršbe, ugovor, da je bil akt, katerega prisilna izvršba se dovoljuje, v nadaljnjem upravnem ali upravno-sodnem postopku spremenjen, odpravljen ali razveljavljen).

13. Iz predstavljenih razlogov se sodišče ni vsebinsko opredeljevalo do tožbenega ugovora, da sporna stanovanjska hiša in podporni zid predstavljata zgolj neskladno, in ne nelegalno gradnjo. Navedeni ugovor se namreč nanaša na pravilnost inšpekcijske odločbe (izvršilnega naslova), kar pa ni predmet presoje v tem upravnem sporu. Sodišče je na tej podlagi kot nerelevantnega zavrnilo dokazni predlog tožnika za vpogled v uradno evidenco GURS glede lege in velikosti stanovanjske hiše na parc. št. 1893/5, k. o. ..., in podpornega zidu na parc. št. 1895/1, k. o. ...

14. Tožnik v tožbi ugovarja tudi, da organ pri izdaji izpodbijanega sklepa ni upošteval dejstva, da v stanovanjski hiši prebiva tožnikov sin z družino, zaradi česar sklep posega v njihovo ustavno varovano pravico do spoštovanja doma (prvi odstavek 36. člena Ustave). Sodišče odgovarja, da ureditev upravnega spora po Zakonu o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) temelji na pravnem varstvu položaja posameznika, kar pomeni, da lahko tožnik v njem uveljavlja le svojo (subjektivno) pravico ali pravno korist,

ne more pa varovati pravice oziroma pravne koristi koga drugega ali javnega interesa. Gre za eno izmed procesnih predpostavk za dovoljenost tožbe v upravnem sporu (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). S tožbenim ugovorom, ki se nanaša na pravico tožnikovega sina z družino do spoštovanja doma in ne na tožnikov pravni položaj, slednji ne varuje svoje pravice oziroma pravne koristi, temveč pravne koristi drugih oseb (tožnikovega sina in njegove družine). Ker je predmetni tožbeni ugovor nedovoljen, se sodišče do njega ni vsebinsko opredeljevalo.

15. Sodišče se prav tako ni vsebinsko opredeljevalo do tožbenega ugovora, da izpodbijani sklep ni ustrezno obrazložen. Za presojo pravočasnosti novih dejstev in dokazov, ki jih stranka uveljavlja s tožbenim razlogom bistvene kršitve pravil postopka, je namreč odločilno, ali je stranka prekludirana z uveljavljanjem tega tožbenega razloga. To pa se v upravnem sporu preizkuša v okviru prvega odstavka 6. člena ZUS-1, ki med drugim vzpostavlja dolžnost materialnega izčrpanja pritožbe ali drugega pravnega sredstva v upravnem postopku, to je v smislu dolžnega vsebinskega uveljavljanja kršitev, čim je to mogoče, ne pa šele s tožbo pred sodiščem.

Iz pritožbe, ki jo je tožnik vložil zoper navedeni sklep in se nahaja v upravnem spisu, v katerega je vpogledalo sodišče, pa izhaja, da tožnik tega ugovora v pritožbi ni podal. Sodišče zato ugotavlja, da je tožnik glede navedenega tožbenega ugovora prekludiran.

16. Glede tožbenega ugovora, da je podana bistvena kršitev pravil postopka, ker drugostopenjske odločbe ni mogoče preizkusiti, sodišče odgovarja, da se je v postopku izdaje sklepa o dovolitvi izvršbe v skladu z 290. členom ZUP treba opredeliti do naslednjih okoliščin: izvršljivost odločbe, ki je izvršilni naslov, izvršitev ukrepa, ponovni rok za izvršitev ukrepa in način izvršbe. Organu se zato v tem postopku ni treba podrobno opredeljevati do tlorisnih dimenzij objekta, ki je predmet izvršilnega postopka, saj je v tem delu vezan na izvršljivo inšpekcijsko odločbo. Zaradi tega je sodišče tožbeni ugovor zavrnilo kot neutemeljen.

17. Nadalje je neutemeljen tudi tožbeni ugovor, da je drugostopenjski organ v obrazložitvi pavšalno in napačno zapisal, da predmetna stanovanjska hiša nima tlorisne oblike črke L, čeprav jo ima, kar pomeni, da je napačno ugotovil dejansko stanje. Tlorisne dimenzije in tlorisna oblika hiše, ki je predmet sklepa o dovolitvi izvršbe, namreč niso sestavni del dejanskega stanja, relevantnega za izdajo takega sklepa (prvi odstavek 290. člena ZUP).

18. Ker je sodišče glede na obrazloženo presodilo, da je tožba neutemeljena, ugotovilo pa tudi ni razlogov, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

19. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče med drugim tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 171/2021 z dne 6. 10. 2021.

Sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 40/2019 z dne 11. 11. 2020.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 290

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.