UPRS Sklep II U 73/2021-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-05-31

Violeta Tručl (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Mojca Medved Ladinek

prodajalna tobačnih izdelkov - prepoved prodaje - dovoljenost tožbe - pravni interes

Iz 2. točke izreka izpodbijane odločbe je razvidno, da prepoved prodaje izdelkov (iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe) traja šest mesecev od dneva vročitve te odločbe. Iz upravnega spisa pa izhaja, da je bila njena vročitev opravljena 24. 2. 2021, kar pomeni, da je obravnavani ukrep prenehal veljati 24. 8. 2021. Ob takih okoliščinah pa si tožeča stranka z odpravo izpodbijane odločbe, tudi če bi bilo tožbi ugodeno, očitno ne more več izboljšati svojega pravnega položaja. Obdobje, v katerem ni smel prodajati tobačnih izdelkov, je namreč preteklo in ga po naravi stvari, čeprav odprava upravnega akta učinkuje ex tunc, ni več mogoče vrniti v stanje pred izdajo odločbe. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da tožeča stranka v času odločanja ne izkazuje pravnega interesa za vodenje upravnega spora.

II. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka pravni osebi A. v poslovni enoti B., za katero je bilo s strani Ministrstva za zdravje dne 13. 11. 2018 izdano dovoljenje za prodajo tobaka, tobačnih in povezanih izdelkov, št. 187-540/2018/15, začasno prepovedala prodajo tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov (1. točka izreka odločbe). Prepoved prodaje tobaka, tobačnih in povezanih izdelkov traja 6 mesecev od dneva vročitve te odločbe (2. točka izreka). V postopku izdaje odločbe niso nastali posebni stroški (3. točka izreka).

2. Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi prvega odstavka 38. člena Zakona o omejevanju uporabe tobačnih in povezanih izdelkov (v nadaljevanju ZOUTPI), ko se poslovnemu subjektu začasno prepove prodaja tobaka, tobačnih in povezanih izdelkov, če so bile v poslovnem prostoru, za katerega mu je bilo izdano dovoljenje s pravnomočno odločbo ugotovljene kršitve določb 29. in 30. člena ZOUTPI. Tožena stranka je dne 28. 8. 2020 prejela obvestilo inšpektorata, s katerim so mu bile posredovane pravnomočne odločbe o prekršku oz. plačilni nalogi zaradi kršitve 30. člena ZOUTPI. Med posredovanimi kršitelji je bila tudi pravna oseba Posredništvo pri prodaji D. D., s.p. (v nadaljevanju kršiteljica pravna oseba). Kršiteljici pravni osebi je bil izdan plačilni nalog 19. 6. 2020, iz katerega izhaja, da sta kršiteljica pravna oseba in neposredna storilka prekrška po prvem odstavku 30. člena ZOUTPI, prodajalka na B. kršili prvi odstavek 30. člena ZOUTPI, ker sta dne 11. 3. 2020 ob 16.25 uri prodajali tobačni izdelek osebi mlajši od 18 let.

3. Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu in predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne toženi stranki v ponovni postopek. Odločbo izpodbija zaradi bistvene kršitve določb upravnega postopka (2. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1). Tožeča stranka navaja, da ji Tržni inšpektorat RS (v nadaljevanju TIRS) ni dal možnosti, da se o dejstvih in dokazih glede domnevne kršitve izjavi. Tožeča stranka pojasnjuje, da spornega bencinskega servisa ne obratuje sama, ampak ga obratuje partner, ki je samostojni gospodarski subjekt. TIRS je zato ugotovil, da tožeča stranka, ki ne obratuje bencinskega servisa, ne odgovarja za domnevne kršitve prepovedi prodaje tobačnih izdelkov in je zato TIRS postopek zoper tožečo stranko ustavil. Drug upravni organ, torej tožena stranka je dejansko nadaljevala že pravnomočno ustavljen postopek, ki ga je vodil TIRS in povzela vsa ugotovljena dejstva in dokaze in tožeči stranki ni dala možnosti, da se izjasni o dejstvih in zavaruje svoje interese. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka izrekla tožeči stranki prepoved prodaje tobačnih izdelkov, ki sodijo med pomembnejše izdelke, ki jih prodaja tožeča stranka. Zaradi tega bo tožeča stranka v času prepovedi utrpela upad prometa in upad dobička, katerega ne bo mogla „nadoknaditi“. Dejavnost trgovine je takšna, da se potrošnja ne bo „prenesla“ na obdobje po preteku prepovedi, ampak bo izgubljena.

4. V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja, da je dovoljenje za prodajo tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov vezano na posamezni poslovni prostor. Prvi odstavek 38. člena ZOUTPI določa, da ministrstvo začasno prepove prodajo tobaka, tobačnih in povezanih izdelkov, če so bile v poslovnem prostoru s pravnomočno odločbo ugotovljene kršitve določb 29. in 30. člena ZOUTPI. Tožeča stranka je TIRS pojasnila, da v spornem bencinskem servisu ne obratuje sama, ampak v njem obratuje partner, ki je samostojni gospodarski subjekt, zato je TIRS ugotovil, da ne odgovarja za domnevne kršitve prepovedi prodaje tobačnih izdelkov tožnica, zato je postopek zoper njo ustavil. Sklep o ustavitvi postopka pa je pravnomočen.

5. Ministrstvo je dne 28. 8. 2002 prejelo obvestilo inšpektorata z dne 26. 8. 2020, s katerim so mu bile posredovane pravnomočne odločbe o prekršku oz. pravnomočni plačilni nalogi zaradi kršitev 30. člena ZOUTPI. Med posredovanimi kršitelji je bila tudi pravna oseba D. D., s. p. z ... in kršiteljica odgovorna oseba pravne osebe, ki jima je bil izdan plačilni nalog z dne 19. 6. 2020, iz katerega izhaja, da je kraj storitve prekrška B. Ministrstvo je z vpogledom v Poslovni register Slovenije, ki ga vodi Agencija Republike Slovenije za javne evidence in storitve ugotovilo, da ima kršiteljica pravna oseba registrirano poslovno enoto na naslovu ... Iz plačilnega naloga z dne 19. 6. 2020 izhaja tudi, da sta kršiteljica pravna oseba in neposredna storilka prekrška po prvem odstavku 30. člena ZOUTPI prodajalka na B. kršili prvi odstavek 30. člena ZOUTPI, ker sta dne 11. 3. 2020 ob 16.25 uri prodajali tobačni izdelek osebi mlajši od 18 let. S tem je podjetnica posameznica storila prekršek po tretjem odstavku v povezavi s 23. točko prvega odstavka 42. člena ZOUTPI in neposredna storilka za prekršek po drugem odstavku v povezavi s 23. točko prvega odstavka 42. člena istega zakonika. Pravnomočna kršitev je bila ugotovljena v poslovnem prostoru, v katerem se je s strani partnerja tožeče stranke v imenu za račun, korist in sredstvi tožeče stranke izvršila prodaja tobačnega izdelka mladoletni osebi, kar je v skladu s prvim odstavkom 30. člena ZOUTPI prepovedano. Ministrstvo je izpodbijano odločbo izdalo v skrajšanem ugotovitvenem postopku skladno z 2. točko drugega odstavka 144. člena ZUP. Podatek o pravnomočnosti odločbe oz. plačilnega naloga je namreč podatek, ki ga TIRS pridobi iz svojih uradnih evidenc in ga skladno z določbo tretjega odstavka 38. člena ZOUTPI posreduje ministrstvu. Gre torej za uradni podatek, s katerim ministrstvo razpolaga in na katerega stranka s svojo izjavo ne more vplivati oz. ga spremeniti.

7. V obravnavani zadevi tožeča stranka izpodbija odločitev, ki se nanaša na začasno prepoved prodaje tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov, ki ga je tožniku z izpodbijano odločno izrekla tožena stranka. Prepoved prodaje tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov traja šest mesecev od dneva vročitve izpodbijane odločbe.

8. Po prvem odstavku 33. člena ZUS-1 se s tožbo v upravnem sporu lahko zahteva odprava upravnega akta (izpodbojna tožba), ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba), izdajo oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka) in spremembo upravnega akta (tožba v sporu polne jurisdikcije).

9. Sodišče mora ob predhodnem preizkusu tožbe preizkusiti, ali ni podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Na te razloge mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka.

10. Tožeča stranka, ki v upravnem sporu zahteva varstvo svojih pravic in pravnih koristi, mora ves čas postopka izkazovati pravni interes, kar pomeni, da mora kot verjetno izkazati, da bo ugoditev njegovi zahtevi pomenila zanj določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči, oziroma da bi si v primeru ugoditve izboljšal svoj pravni položaj. Na obstoj pravnega interesa mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja upravnega spora.

11. Iz 2. točke izreka izpodbijane odločbe je razvidno, da prepoved prodaje izdelkov (iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe) traja šest mesecev od dneva vročitve te odločbe. Iz upravnega spisa pa izhaja, da je bila njena vročitev opravljena 24. 2. 2021, kar pomeni, da je obravnavani ukrep prenehal veljati 24. 8. 2021. Ob takih okoliščinah pa si tožeča stranka z odpravo izpodbijane odločbe, tudi če bi bilo tožbi ugodeno, očitno ne more več izboljšati svojega pravnega položaja. Obdobje, v katerem ni smel prodajati tobačnih izdelkov, je namreč preteklo in ga po naravi stvari, čeprav odprava upravnega akta učinkuje ex tunc, ni več mogoče vrniti v stanje pred izdajo odločbe. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da tožeča stranka v času odločanja ne izkazuje pravnega interesa za vodenje upravnega spora.

12. Tožeča stranka je vložila izpodbojno tožbo in ne ugotovitvene tožbe na podlagi druge alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1, ki določa, da se s tožbo lahko zahteva ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba). Sodišče ne sme samovoljno zaključiti, kakšen je zahtevek tožnika, saj je tožnik tisti, ki se odloči o tožbi ter po svoji volji opredeli tožbeni zahtevek, torej tisto, kar s tožbo želi doseči. Navedeno je tako izraz zahtev poštenega postopka iz 22. člena URS kot tudi pravice do sodnega varstva v upravnem sporu iz 23. člena v povezavi s 157. členom URS. Temu v celoti sledi tudi ureditev ZUS-1, ki jasno opredeljuje, kaj tožnik s tožbo lahko zahteva (33. člen ZUS-1) in to v celoti prepušča njegovi odločitvi (30. člen ZUS-1).

13. Sodišče tožeče stranke ni pozivalo, naj zahtevek spremeni in zahteva ugotovitev nezakonitosti odločbe (druga alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1), saj je sledilo stališču Vrhovnega sodišča RS iz zadeve opr. št. I Up 159/2015

iz katere izhaja, da sodišče prve stopnje tožnika ni dolžno pozivati na dopolnitev tožbe s spremenjeno ali dodatno zahtevo, saj ne gre za formalno nepopolnost tožbe. Sodišče mora pozvati tožečo stranko na razjasnitev tožbe, če je ta nerazumljiva, ker njene volje ni mogoče ugotoviti. To pa ne velja v primeru, če meni, da tožbi glede na postavljeno tožbeno zahtevo ter okoliščine zadeve ni mogoče ugoditi in jo je treba zavreči (ali zavrniti). Povedano drugače, sodišče ni dolžno tožeče stranke pozivati, naj zaradi možnosti uspeha v upravnem sporu zahteva nekaj drugega od tistega, kar je v tožbi sam zahteval. To stališče je Vrhovno sodišče potrdilo še večkrat.

14. V tožnikov pravni položaj se z izpodbijano odločbo več ne posega, zato tožeča stranka nima več pravnega interesa za nadaljevanje postopka. Ker je potrebno paziti na obstoj procesnih predpostavk ves čas postopka, je sodišče v skladu s 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo s sklepom zavrglo.

15. Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov upravnega spora. Če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1), zato je sodišče odločilo, da stroške v zvezi s tožbo nosi vsaka stranka sama.

Tako tudi Upravno sodišče RS, sklep I U 724/2021 z dne 29. 11. 2022.

Če bi sodišče prve stopnje štelo, da je mogoče izpodbojni tožbi vselej ugoditi tudi tako, da se le ugotovi nezakonitost akta, bi odločilo o nečem, kar je v samem bistvu drugačno od tistega, kar je zahteval tožnik. To pa bi odprlo tudi vprašanje, ali je bil v tem upravnem sporu tožnik tisti, ki je bil subjekt (in ne objekt) sodnega postopka (22. člen Ustave) in ali je bilo njegovo sodno varstvo dejansko učinkovito (23. člen Ustave). Posledično tudi ni mogoče šteti, da bi v primeru izdaje ugotovitvene sodbe šlo za delno ugoditev izpodbojni tožbi. Tožbi v upravnem sporu ni mogoče delno ugoditi tako, da se odloči o zahtevi, ki je tožnik sploh ni postavil.

I Up 6/2022, I Up 37/2022, I Up 115/2022, I Up 174/2022, I Up 175/2022.

Tako tudi sklep Upravnega sodišča RS, opr. št. I U 918/2019 z dne 9. 10. 2019 v zvezi s sklepom VSRS I Up 224/2019 z dne 8. 7. 2020.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-6, 36/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.