UPRS Sodba I U 948/2020-26
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-12-21

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), mag. Nadja Marolt (poroč.), dr. Boštjan Zalar

solidarnost - dodatek - študent - javno veljavni študijski program - stalno prebivališče

Javnoveljaven študijski program je pravni pojem, ki je določno opredeljen z določbami ZVis. Njegovega pomena posledično ni mogoče širiti z navajanjem pravnih posledic, ki jih ima lahko študij v tujini v slovenskem pravnem redu.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odločila, da se tožničina vloga za dodelitev enkratnega solidarnostnega dodatka zavrne (1. točka izreka) ter da stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je v skladu s šestim odstavkom 58. člena Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (v nadaljevanju ZIUZEOP) eden izmed pogojev za pridobitev enkratnega solidarnega dodatka ta, da se mora študent v študijskem letu 2019/2020 izobraževati po javnoveljavnih študijskih programih v Republiki Sloveniji. Tožena stranka je vpogledala v spletni portal za vpis v visokošolski zavod eVŠ in ugotovila, da tožnica v tem obdobju ni bila vpisana na nobenega od slovenskih visokošolskih zavodov. Med strankama ni sporno, da je bila v tem času vpisana na Univerzo ... v Združenem kraljestvu, zato je tožena stranka štela, da se tožnica v študijskem letu 2019/2020 ni izobraževala po veljavnem študijskem programu v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju RS). Posledično je ugotovila, da tožnica vseh pogojev po zgoraj navedeni pravni podlagi ne izpolnjuje, zato do enkratnega solidarnostnega dodatka ni upravičena.

3. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, nepopolne in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnopravnih predpisov ter podzakonskih aktov. Meni, da je določba šestega odstavka 58. člena ZIUZEOP dvoumna, saj se jo lahko razume, kot da mora študijski program potekati v RS ali pa da mora biti javnoveljaven v RS. Zaradi te dvoumnosti, bi morala tožena stranka določbo šestega odstavka 58. člena ZIUZEOP uporabiti ob upoštevanju tretjega odstavka 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki določa, da se pri odločanju o pravicah, obveznostih in pravnih koristih strank nasproti njim uporabljajo tisti s predpisi določeni ukrepi, ki so zanje ugodnejši, če se z njimi doseže namen predpisa. Ker tožena stranka tega ni storila, je kršila določbo tretjega odstavka 7. člena ZUP.

4. Toženi stranki tudi očita, da je pogoj, da se mora študent izobraževati »po javnoveljavnih študijskih programih v RS« razlagala geografsko in ne vsebinsko. Vsebinsko so namreč vsi študijski programi, ki so javnoveljavni v državi članici EU ali Veliki Britaniji, javnoveljavni tudi v RS. Tožnica študira na Univerzi ... v Združenem kraljestvu, katerega študijski program je javno veljaven v RS, kar dokazuje tudi štipendija ... ki jo je tožnica prejela od RS in je lahko dana tudi za tuje javnoveljavne študijske programe v Sloveniji. Javna veljavnost programa se lahko preveri tudi na ENIC NARIC centru v sklopu tožene stranke in pri Vladi Velike Britanije.

5. Iz tožbe nadalje izhaja, da je enkraten solidarnostni dodatek namenjen študentom za pomoč v času pandemije, zato je v nasprotju s smislom zakona, da do njega niso upravičeni študentje, ki študirajo v tujini. Tožnica je v RS zavarovana kot študent, torej ji je tudi s tem priznan status študenta, ki študira po javnoveljavnem programu v RS. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

6. Tožena stranka navaja, da se 7. člen ZUP nanaša na načelo varstva pravic strank in varstva javne koristi, zato zatrjevana kršitev tretjega odstavka tega člena ne predstavlja bistvene kršitve pravil upravnega postopka. Šesti odstavek 58. člena ZIUZEOP po njenem mnenju ni dvoumen. Glede na pogoje, ki jih določa, je namreč povsem jasno, da jih tožnica v celoti ne izpolnjuje, saj se ne izobražuje po javnoveljavnih študijskih programih v RS.

7. V zvezi s tem se tožena stranka sklicuje na 32. člen Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis) ki določa, da študijski programi postanejo javnoveljavni z akreditacijo pri Nacionalni agenciji RS za kakovost v visokem šolstvu (v nadaljevanju NAKVIS). Iz predloženega potrdila o vpisu na Univerzo ... v Združenem kraljestvu, izhaja, da je tožnica vpisana na tujo visokošolsko institucijo in tuj študijski program, ki ni bil akreditiran pri NAKVIS in tako ni javnoveljaven v RS. V obravnavani zadevi tudi ne gre za transnacionalno izobraževanje iz 33.c člena ZVis. Meni, da ima tožnica status študentke v Veliki Britaniji v skladu z britanskimi predpisi, nima pa tega statusa v RS, saj niti v študijskem letu 2019/2020 niti v študijskem letu 2020/2021 ni bila vpisana na visokošolski zavod v RS (65. člen ZVis).

8. Tožena stranka pojasnjuje, da je tožnica štipendijo ... lahko pridobila, ker ima status študenta v tujini in je tam vpisana v študijski program, ki je javnoveljaven v državi, v kateri tožnica študira. Vendar pa to ne pomeni, da ima s tem tožnica priznan status študentke v RS; tega ji ne omogoča niti v tujini dosežena izobrazba.

9. Za izplačilo enkratnega solidarnostnega dodatka študentom so vlagatelji vložili elektronsko vlogo na portalu eUprava, kjer so med drugim iz seznama višjih strokovnih šol in visokošolskih zavodov, ki v RS izvajajo javnoveljavne študijske programe, izbrali višjo strokovno šolo ali visokošolski zavod, na katerega so vpisani. Tožnica na tem seznamu ni našla Univerze King’s College London v Združenem kraljestvu in je tako vlogo sestavila sama ter jo po elektronski pošti poslala toženi stranki.

10. Ne drži, da so vsebinsko vsi študijski programi, ki so javnoveljavni v državah članicah EU ali Veliki Britaniji, javnoveljavni tudi v RS. To velja le za tiste visokošolske študijske programe, ki jih akreditira NAKVIS. Tuja listina o izobraževanju je predmet vrednotenja izobraževanja v skladu s 5. členom Zakona o vrednotenju in priznavanju izobraževanja (v nadaljevanju ZVPI). V skladu s 4. členom ZVPI je organ vrednotenja izobraževanja ENIC-NARIC center, ki pa ne podeljuje javne veljavnosti tuji izobraževalni instituciji ali tujemu študijskemu programu v RS. O tem odločajo tuji pristojni akreditacijski organi v vsaki posamični državi za njihove izobraževalne institucije oziroma njihove študijske programe.

11. Tožnica v pripravljalni vlogi navaja, da je program Univerze King's College London javno veljaven program v RS, saj ima ona tu status študenta, s tem pa je bila posredno priznana javno veljavnost temu tujemu študijskemu programu. Slovenski državljani, ki so vpisani v javno priznane študijske programe in univerze v tujini (kar Univerza King's College London je), imajo v RS status študenta in kot določa ZVis s tem tudi določene pravice in obveznosti. Izpostavlja, da je bila skladu z 22. členom Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ) vsa leta študija v tujini v RS zavarovana kot študent. Če RS tujih študijskih programov ne bi priznala kot javno veljavnih, slovenski študenti, ki redno študirajo v tujini, statusa študenta ne bi mogli imeti, posledično pa tudi ne bi mogli biti upoštevani kot vzdrževani družinski člani. Če študija ne bi opravili po javnoveljavnem študijskem programu v RS, se jim tu tudi izobrazba ne bi priznala, kar bi bilo absurdno. Ponovno izpostavlja določbo 7. člena ZUP in vztraja, da se v primeru dvoma odloča v korist državljana in ne države. V konkretnem primeru gre za socialno pravico, ki je vezana na status študenta, ne pa na kraj študija.

12. Tožena stranka v pripravljalni vlogi ponavlja, da se s priznanjem statusa študenta slovenskim študentom, ki študirajo v tujini, ne prizna javna veljavnost tujega študijskega programa. Britanski študijski program je pridobil javno veljavnost na podlagi britanskih predpisov, podeljena pa mu je bila s strani britanskega pristojnega organa. Drži, da je bil namen zakonodajalca pomagati študentom v času epidemije. Zakon o dodatnih ukrepih za omilitev posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZDUOP), ki je pričel veljati 5. 2. 2021, v prvem odstavku 61. člena določa, da se enkratni solidarnostni dodatek v višini 150 eurov do 28. februarja 2021 izplača študentom s stalnim prebivališčem v RS, ki se v študijskem letu 2020/2021 izobražujejo na tujem visokošolskem zavodu ter na dan 19. oktobra 2020 niso bili vključeni v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje na podlagi 14., 15., 16., 17. in 25. člena ZPIZ-2. V skladu s to zakonsko določbo ima tožnica možnost uveljavljati to pravico pod pogojem, da je imela v študijskem letu 2020/2021 status študenta.

14. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Sodišče se zato na podlagi določbe drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sklicuje na njene razloge, v zvezi s tožbenimi navedbami pa pojasnjuje in ponovno izpostavlja v nadaljevanju navedena dejstva.

15. ZIUZEOP v šestem odstavku 58. člena določa, da se enkratni solidarnostni dodatek v višini 150 eurov do 1. junija 2020 izplača študentom s stalnim prebivališčem v RS, ki se v študijskem letu 2019/2020 izobražujejo po javnoveljavnih študijskih programih v RS in na dan 13. marca 2020 niso bili vključeni v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje na podlagi 14., 15., 16., 17. in 25. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2). Med strankama ni sporno, da je bila tožnica v študijskem letu 2019/2020 vpisana na študijski program Univerze ... v Združenem Kraljestvu.

16. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo odločila, da tožnica ni upravičena do enkratnega solidarnostnega dodatka, ker se v navedenem študijskem letu ni izobraževala na nobenem od slovenskih visokošolskih zavodov. Tožnica trdi, da je ta odločitev napačna, ker (1) naj bi tožena stranka pogoj iz šestega odstavka 58. člena ZIUZEOP zmotno interpretirala geografsko, torej da se nanaša samo na študijske programe, ki potekajo v Sloveniji, in tudi ker (2) je študijski program, na katerega je vpisana tožnica, v RS javnoveljaven.

17. Po presoji sodišča je tožena stranka pravilno presodila, da študijski program, na katerega je vpisana tožnica, v RS ni javnoveljaven. Tožba je posledično v vsakem primeru neutemeljena, zato se sodišče ni spustilo v podrobno presojo vprašanja, ali se sporni odstavek nanaša samo na študijske programe, ki (geografsko) potekajo v RS.

18. Javna veljavnost študijskega programa je definirana v ZVis. Ta v četrtem odstavku 32. člena določa, da z akreditacijo pri NAKVIS študijski programi postanejo javnoveljavni. Pod pogoji, določenimi v osmem in devetem odstavku istega člena, so javnoveljavni tudi študijski programi, akreditirani v državah članicah EU ali drugih državah, ki jih izvaja mednarodna zveza univerz iz drugega odstavka 10.a člena tega zakona (t.j. mednarodna zveza univerz s sedežem v RS), če imajo njihove diplome v državi akreditacije naravo javne listine, dajejo v tej državi javnoveljavno stopnjo izobrazbe ter javnoveljavni naslov in jih v državi akreditacije izvajajo akreditirane organizacije. Tožnica sicer v postopku pred toženo stranko niti v tožbi ne trdi, da je Univerza ... v Združenem Kraljestvu članica mednarodne zveze univerz s sedežem v RS.

19. Četrti odstavek 32. člena ZVis ne določa, da lahko akreditacijo pri NAKVIS pridobijo samo študijski programi, ki potekajo na visokošolskih zavodih v RS, vendar pa to smiselno izhaja iz ostalih določb zakona. Tako je npr. v prvem odstavku 8. člena ZVis določeno, da je učni jezik slovenski, zgoraj citirana osmi in deveti odstavek 32. člena ZVis pa omejujeta možnost pridobitve statusa javnoveljavnosti zgolj na tiste tuje študijske programe, ki jih izvaja mednarodna zveza univerz s sedežem v RS.

20. Javnoveljaven študijski program je torej pravni pojem, ki je določno opredeljen z zgoraj navedenimi določbami ZVis. Njegovega pomena posledično ni mogoče širiti z navajanjem pravnih posledic, ki jih ima lahko študij v tujini v slovenskem pravnem redu. Tako so neutemeljene tožbene navedbe, da dejstvo, da je študijski program Univerze ... v Združenem Kraljestvu v RS javnoveljaven, dokazujejo štipendija ..., ki jo je tožnica prejela od RS

, dejstvo, da je v RS zdravstveno zavarovana

ter da lahko javnoveljavnost študijskega programa potrdita ENIC NARIC Center

21. Določba šestega odstavka 58. člena ZIUZEOP torej ni dvoumna in ima ob upoštevanju zgoraj navedenih določb ZVis povsem enoznačen pomen. Jasne zakonske določbe pa se uporabljajo tako, kot se glasijo, kar pomeni, da njihovega pomena ni dopustno širiti na podlagi ugotavljanja smisla oz. namena zakona, kot to predlaga tožnica, ko trdi, da je izključitev tujih študentov iz prejemanja enkratnega solidarnostnega dodatka v nasprotju s smislom ZIUZEOP.

22. Sodišče sklepno pripominja, da tudi predpisi, ki so uredili pravico do enkratnega solidarnostnega dodatka za študijsko leto 2020/2021 (predmet tega upravnega spora je enkratni solidarnostni dodatek za študijsko leto 2019/2020) kažejo na to, da tudi zakonodajalec šteje, da enkratni solidarnostni dodatek po šestem odstavku 58. člena ZIUZEOP ni bil namenjen študentom, ki študirajo na tujih visokošolskih zavodih. Enkratni solidarnostni dodatek za študente je bil namreč za študijsko leto 2020/2021 najprej določen v Zakonu o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19, ki je stopil v veljavo dne 31. 12. 2020. Ta je v prvem odstavku 95. člena za pridobitev tega dodatka postavil enak pogoj kot šesti odstavek 58. člena ZIUZEOP, torej da se vlagatelj izobražuje po javnoveljavnem študijskem programu v RS. Zakon o dodatnih ukrepih za omilitev posledic COVID-19, ki je v veljavo stopil dne 5. 2. 2021, pa je v 61. členu omogočil pridobitev enkratnega solidarnostnega dodatka tudi za študente, ki se izobražujejo na tujem visokošolskem zavodu. Iz časovnega sosledja sprejemanj omenjenih zakonov logično izhaja, da je pomen šestega odstavka 58. člena ZIUZEOP takšen, kot izhaja iz obrazložitve te sodbe.

23. Glede na vse navedeno je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

24. Sodišče je odločilo na seji, brez glavne obravnave, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

25. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, v skladu s katerim v primeru, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o štipendiranju sicer v prvem odstavku 14. člena izrecno predvideva možnost pridobitve štipendije za študij v tujini.

Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju sicer v 22. členu kot pogoj za zavarovanje otroka kot družinskega člana določa le, da se otrok šola, in ne, da se otrok šola po javnoveljavnem programu.

ENIC NARIC center je v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZVPI organ vrednotenja izobraževanja, ki v skladu z 6. členom ZVPI izdaja informativno-svetovalna mnenja v postopku priznanja izobraževanja. Postopek priznanja izobraževanja pa je postopek, v katerem se odloči o posameznikovi pravici do dostopa, prijave in obravnave v postopkih vpisa pri nadaljevanju izobraževanja na izobraževalni instituciji v RS. ENIC NARIC ima torej informativno-svetovalno vlogo v postopkih priznanja (tujega) izobraževanja v RS, nima pa pristojnosti v zvezi s postopki akreditacije študijskih programov.

Zakon o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (2020) - ZIUZEOP  - člen 58, 58/6

Zakon o visokem šolstvu (1993) - ZVis  - člen 32

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.