UPRS Sodba in sklep III U 243/2021-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-16

Jasna Šegan (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Andrej Orel

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - izvršitev inšpekcijske odločbe - odlog izvršbe - ponovni predlog za odlog izvršbe - pravica do doma - stranka v upravnem sporu - stranka oziroma stranski udeleženec v upravnem postopku - začasna odredba - zavrženje predloga za izdajo začasne odredbe

Iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017 izhaja, da je presoja sorazmernosti posegov po določbah zakona, ki ureja graditev objektov, sporna le v primeru vprašanja posega v pravico do doma, ne pa v primeru objektov, ki nimajo te funkcije. Tudi večkratni odlog izvršbe je Ustavno sodišče predvidelo le za te zadeve, ne pa za druge primere nelegalnih gradenj. V predmetni zadevi ni spora o tem, da objekt, na katerega se nanaša izrečeni inšpekcijski ukrep in za katerega je tožnik ponovno (drugič) predlagal odlog izvršitve njegove odstranitve, ni tožnikov dom. To, da je tožnik nanj navezan in ga koristi, pa mu tudi ne daje lastnosti doma.

I. Tožba prvotožeče stranke A. A. se zavrne.

II. Tožba drugotožeče stranke B. B. se zavrže.

III. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

IV. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvotožeča stranka A. A. (v nadaljevanju tožnik) je dne 15. 9. 2021 pri Inšpektoratu RS za okolje in prostor, Območna enota Koper (v nadaljevanju prvostopenjski organ) vložil predlog za odlog izvršbe inšpekcijske odločbe, št. 06122-1250/2015-8 z dne 4. 6. 2015 (v nadaljevanju inšpekcijska odločba). Prvostopenjski organ je tožnikov predlog s sklepom, št. 06122-1250/2015-37 z dne 17. 9. 2021 (v nadaljevanju izpodbijani sklep), zavrnil.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa prvostopenjski organ pojasnjuje, da je bilo tožniku z inšpekcijsko odločbo naloženo, da mora v 30 dneh po vročitvi te odločbe odstraniti objekt pravokotne tlorisne oblike, etažnosti P + M, maksimalnih tlorisnih dimenzij 6,00 m x 5,00 m ter talno ploščo na severni strani objekta, pravokotne tlorisne oblike, maksimalnih tlorisnih dimenzij 3,00 m x 2,40 m, vse stoječe na zemljišču s parc. št. 1160 k.o. ..., vključno s temelji, ter vzpostaviti prejšnje stanje. Ker tožnik te obveznosti ni izpolnil, mu je gradbeni inšpektor dne 10. 6. 2015 izdal sklep o dovolitvi izvršbe, št. 06122-1250/2015-17 (v nadaljevanju sklep o dovolitvi izvršbe).

3. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je tožnik je predlog za odlog izvršbe vložil na podlagi 4. alineje prvega odstavka 156.a člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in navajal, da je dne 13. 9. 2021 pri Upravni enoti Izola vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za sporni objekt, skliceval pa se je tudi na slabo zdravstveno stanje. Iz zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, ki ga je predlogu za odlog izvršbe priložil tožnik, izhaja, da je tako zahtevo vložil za novogradnjo nezahtevnega objekta - poljske hišice tlorisnih dimenzij 5,90 m x 5 m, pritlične izvedbe, s koto venca 2,40 m, na zemljišču s parc. št. 1160 k.o. ... Ta objekt pa ni predmet inšpekcijske odločbe, kar pomeni, da se tožnikova zahteva za odlog izvršbe ne nanaša na objekt, ki se je obravnaval v inšpekcijskem postopku in je zato prvostopenjski organ tožnikov predlog za odlog izvršbe zavrnil.

4. Tožnik je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) zavrnilo kot neutemeljeno. V obrazložitvi svoje odločitve drugostopenjski organ uvodoma povzema vsebino pritožbe in izpodbijanega sklepa, nato pa pojasnjuje, da je tožnik že dne 4. 9. 2015 prvič vložil predlog za odlog izvršbe, in sicer po 3. alineji prvega odstavka 156.a člena ZGO-1. Temu predlogu je prvostopenjski organ ugodil ter tožniku s sklepom, št. 06122-1250/2015-20 z dne 8. 9. 2015 (v nadaljevanju sklep o odlogu z dne 8. 9. 2015), odložil izvršbo do 5 let od vročitve tega akta. Glede na to, da je bil tožniku ta sklep vročen dne 9. 9. 2015, mu je bila izvršba inšpekcijske odločbe odložena do 9. 9. 2020. Dne 15. 9. 2015 je nato tožnik vložil sedaj obravnavani predlog za odlog izvršbe, in sicer na podlagi 4. alineje prvega odstavka 156.a člena ZGO-1.

5. Drugostopenjski organ se strinja z ugotovitvijo prvostopenjskega organa, da objekt, ki je predmet zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, na katero se tožnik sklicuje v predlogu za odlog izvršbe, ni isti objekt kot je objekt, ki je bil predmet inšpekcijske odločbe. Objekta se razlikujeta v širini in višini. Objekt iz inšpekcijske odločbe je etažnosti P + M, medtem ko je objekt, ki je predviden v zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja, etažnosti P, poleg tega pa je za 10 cm krajši od objekta iz inšpekcijske odločbe. Objekta se razlikujeta do te mere, da ne gre za isti objekt. Tožnik sicer meni, da bi s pridobitvijo gradbenega dovoljenja obstoječi objekt postal le neskladen, vendar pa v primeru preširokega in previsokega objekta od dovoljenega ne bi šlo le za neskladnost, pač pa bi šlo za nelegalen objekt, saj bi bilo treba za vzpostavitev dovoljenega stanja v gabaritih iz predlaganega gradbenega dovoljenja odstraniti večji del objekta, ki je bil predmet inšpekcijske odločbe. Poleg tega je treba tožnikov predlog za odlog izvršbe zavrniti tudi zato, ker je odlog izvršbe po 156.a členu ZGO-1 dovoljen le enkrat, tožniku pa je bil en odlog izvršbe že dovoljen.

6. Tožnik se je v pritožbi skliceval tudi na sodbo Upravnega sodišča RS, št. I U 82/2014-18 z dne 30. 11. 2017 in odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, ki sta inšpekcijske ukrepe iz 152. člena ZGO-1 obravnavali v razmerju do posega v pravico do doma. Izrek odločitve Ustavnega sodišča RS je po presoji drugostopenjskega organa treba upoštevati glede na njegovo obrazložitev. Ustavno sodišče RS je namreč določbi 152. in 156.a člena ZGO-1 presojalo le z vidika posega inšpekcijskega ukrepa v pravico do doma, ni ju pa presojalo z vidika posega v gospodarsko pobudo ali katerokoli drugo ustavno varovano pravico. Posledično se lahko zato ureditvena odločba Ustavnega sodišča RS, s katero je omogočen večkratni odlog izvršitve inšpekcijskih odločb, uporabi le za primere iz 1. alineje prvega odstavka 156.a člena ZGO-1, to je za primere, ko se odlog nanaša na nepremičnine, ki nekomu predstavljajo dom. Tožnik pa zahteva odlog izvršbe zaradi vložitve popolne vloge za izdajo gradbenega dovoljenja, na kar pa se odločitev Ustavnega sodišča RS ne nanaša, in varovanja pravice do doma tudi ne zatrjuje. Razlog za odlog izvršbe pa tudi ni tožnikovo slabo zdravstveno stanje. Dodatno pa še pojasnjuje, da ima tožnik možnost vložitve vloge za odlog izvršbe po tretjem odstavku 293. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), v kateri mora zatrjevati in izkazati, da je zoper izvršbo oziroma zoper izvršilni naslov vloženo pravno sredstvo in da bi z izvršbo verjetno nastala nepopravljiva škoda, pri čemer mora tako škodo ustrezno utemeljiti in izkazati.

7. Tožbo zoper izpodbijani sklep sta vložila tožnik in B. B. (v nadaljevanju tožnica). Sodišču predlagata, naj izpodbijani sklep odpravi, tožena stranka pa naj jima povrne stroške postopka. Pojasnjujeta, da je tožnik dne 4. 9. 2015 prvič vložil predlog za odlog izvršbe, ki mu je bilo s sklepom o odlogu z dne 8. 9. 2015 tudi ugodeno za čas petih let. Ker je ta čas potekel, je pričel prvostopenjski organ z aktivnostmi v smeri oprave izvršbe, in sicer je dal izdelati izračun predvidenih stroškov odstranitve objekta in opravil ogled na kraju samem. Tožnik je nato vložil predmetni predlog za odlog izvršbe na podlagi 4. alineje prvega odstavka 156.a člena ZGO-1, saj je vložil popolno zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Prvostopenjskemu organu je tudi pojasnil, zakaj svojih obveznosti doslej ni uspel izpolniti, in sicer zaradi zelo slabega zdravstvenega stanja, ki mu otežuje vsakdanje življenje, sploh pa urejanje zadev, kakršna je predmetna. Tožnik trpi za dekompenzirano etilično cirozo jeter, ima visok krvni tlak, srčno aritmijo, povišan holesterol v krvi ter sladkorno bolezen. V zadnjem letu je bil od aprila do avgusta hospitaliziran kar štirikrat, zadnjič dne 1. 9. 2021. Njegovo zdravstveno stanje se ne izboljšuje, prejema terapijo in potrebuje pomoč patronažne službe. To dodatno utemeljuje njegov predlog za odlog izvršbe, saj bi izvedba predvidenih ukrepov, predvsem glede na vloženo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, pomenila nesorazmeren (in torej protiustaven) poseg v pravico do mirnega uživanja premoženja iz 1. člena Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah (v nadaljevanju EKČP), oziroma poseg v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave RS.

8. Tožnik vlaga tožbo primarno iz razloga zmotne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava. V izpodbijanem sklepu je zavrnitev njegovega predloga za odlog izvršbe utemeljena skoraj izključno z navedbo, da se vložena zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja nanaša na drug objekt, kar pa ne drži. V zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja je namreč opisan objekt, ki ustreza bistvenemu delu objekta, ki je predmet inšpekcijskega postopka. Tlorisne dimenzije namreč ustrezajo objektu, ki mora biti po inšpekcijski odločbi porušen, zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja pa se tudi nanaša na objekt na isti lokaciji kot je sporni objekt, to je na parc. št. 1160 k.o. ... Na tem zemljišču, poleg objekta, ki je predmet inšpekcijskega postopka, ni drugega objekta, kar je ugotovil tudi prvostopenjski organ v inšpekcijski odločbi. Glede na opisane okoliščine, kot tudi glede na enako namembnost in siceršnjo podobnost med objektoma, ne more biti dvoma, da se zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja nanaša na isti objekt, ki je predmet inšpekcijskega postopka. Drži pa, da se objekta nekoliko razlikujeta, kar pa je posledica poskusa legalizacije objekta, zaradi česar je tudi določen razlog za odlog izvršbe po 4. alineji prvega odstavka 156.a člena ZGO-1. Tožena stranka si očitno razlaga, da mora biti v zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja identičen prepis opisa celotnega objekta, ki je predmet inšpekcijske odločbe, kar pa pomeni, da v takem primeru sodno varstvo ni učinkovito, saj ne omogoča legalizacije objekta. Delna uskladitev legaliziranega objekta je torej razlog, ki pojasni odstopanja med opisoma obeh objektov, tožnik pa se je za tako zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja odločil po nasvetu strokovnjakov.

9. Tožnik meni, da je v takih okoliščinah neutemeljeno nadaljevati z izvršitvijo inšpekcijske odločbe, saj še ni znano, ali bo zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja ugodeno. Če bo gradbeno dovoljenje izdano, bo rušitev celotnega objekta nesorazmeren, neutemeljen in močno pretiran poseg v pravico do mirnega uživanja premoženja iz 1. člena Protokola št. 1 k EKČP oziroma pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave RS. Z izdajo gradbenega dovoljenja bo mogoče enak cilj, to je stanje skladno z določbami gradbene zakonodaje, doseči z bistveno manj invazivnim posegom, to je le z delno prilagoditvijo že obstoječega objekta. Tudi če bi šteli, da je sporni objekt do te mere previsok in preširok glede na objekt, za katerega je bila vložena zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja, bi šlo še vedno za povsem isti objekt, tega pa tožena stranka ni pravilno razumela.

10. Tožnik nadalje opozarja na napačno uporabo drugega odstavka 156.a člena ZGO-1, ki določa, da se sme izvršba odložiti le enkrat. V izvrševanje te določbe je namreč poseglo Ustavno sodišče RS s sodbo, št. U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, ki je presodilo, da sta 152. in 156.a člen ZGO-1 v neskladju z Ustavo RS in določilo, da se sme izvršba odložiti večkrat. To je tožena stranka spregledala.

11. Vsem tožnikovim tožbenim navedbam se pridružuje tudi tožnica, dodatno pa uveljavlja še bistvene kršitve določb postopka, saj ji kot skupni lastnici nepremičnine, na kateri je sporni objekt, ni bila omogočena udeležba v postopku in ji je bila kršena pravica do izjave. To, da sta tožnik in tožnica skupna lastnika nepremičnine, na kateri stoji sporni objekt, je bilo upravnemu organu znano, vendar pa je kljub temu vodil postopek, ne da bi bila pri tem udeležena tudi tožnica, s tem pa ravnal v nasprotju z določbo 43. in 44. člena ZUP, ki določata, kdo je stranka v upravnem postopku. Tožnica je torej brez dvoma oseba, katere pravice ali pravne koristi bi bile lahko prizadete z izpodbijanim sklepom, zaradi česar bi ji morala tožena stranka vsaj vročati odločbe, ki se tičejo spornega objekta, prav tako bi ji morala dati možnost, da se o vsem izjavi in vpliva na potek postopka.

12. Tožena stranka, ki je sodišču predložila upravne spise, na tožbo po vsebini ni odgovorila.

13. Tožnika sta z vlogo z dne 8. 3. 2022 v zadevi dodatno vložila še zahtevo za izdajo ureditvene začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Predlagata, naj sodišče z začasno odredbo uredi sporno pravno razmerje na način, da odloči, da se do pravnomočnosti odločitve sodišča v tem upravnem sporu zadrži izvrševanje izvršbe inšpekcijske odločbe in se odredi, da se objekt, ki je predmet te odločbe ne poruši. S predlogom za odlog izvršbe sta tožnika zasledovala odlog rušitve objekta, s čimer jima bo nedvomno nastala težko popravljiva škoda. Nujnost, ireverzibilnost ter logična nesmiselnost rušitve objekta primarno izhaja iz vseh tožbenih razlogov, ki jih v nadaljevanju povzemata. Navajata, da sta od dne vložitve tožbe gradbeni inšpekciji posredovala dopise in stališče, da je do odloga izvršbe dejansko prišlo in da mora trajati, dokler v zadevi ni pravnomočno odločeno, pri tem pa se sklicevala na odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, skladno s katero tožba zadrži izvršitev inšpekcijskega ukrepa odstranitve gradnje. Tožnik je kljub temu prejel opomin pred izvršbo ter sklep o izvršbi za izterjavo zneska 15.520,45 EUR za stroške izvršilnega postopka odstranitve objekta. Tožnika sta zaradi formalnih pomanjkljivosti prvotno vlogo za legalizacijo objekta umaknila, vendar pa sta nato vložila novo vlogo, ki se šteje za smiselno nadaljevanje istega postopka. Še vedno je torej prisotna okoliščina, ki opravičuje izdajo začasne odredbe. Porušenega objekta ni več mogoče legalizirati, s tem pa odpade vsaka možnost, da bi na objektu tožnika ohranila lastninsko pravico. Objekt ima zanju bistveno višjo vrednost od ocenjene vrednosti odstranitve objekta, saj sta nanj, četudi ne gre za njun dom, navezana, ga dolga leta uporabljata, koristita in uživata. Postopek tožniku zaradi njegovega slabega zdravstvenega stanja povzroča tudi hude duševne bolečine, s katerimi se težko sooča ob težkem zdravljenju.

14. Tožena stranka na zahtevo za izdajo začasne odredbe do odločanja sodišča o tej zahtevi ni odgovorila.

16. Med strankama ni sporno, da je bilo tožniku z inšpekcijsko odločbo naloženo, da mora v roku 30 dni od vročitve te odločbe odstraniti objekt pravokotne tlorisne oblike, etažnosti P + M, maksimalnih tlorisnih dimenzij 6,00 m x 5,00 m ter talno ploščo na severni strani objekta, pravokotne tlorisne oblike, maksimalnih tlorisnih dimenzij 3,00 m x 2,40 m, vse stoječe za zemljišču s parc. št. 1160 k.o. ..., vključno s temelji, ter vzpostaviti prejšnje stanje. Prav tako ni sporno, da tožnik te obveznosti ni izpolnil in da je zato prvostopenjski organ izdal sklep o dovolitvi izvršbe. Tožnik je nato na podlagi 3. alineje prvega odstavka 156.a člena ZGO-1 vložil predlog za odlog izvršbe, ki mu je prvostopenjski organ s sklepom o odlogu z dne 8. 9. 2015 ugodil in izvršbo odložil do uveljavitve prostorskega akta, vendar največ za pet let od vročitve tega sklepa, to je v konkretnem primeru do dne 9. 9. 2020. Dne 16. 9. 2020 je tožnik pri prvostopenjskemu organu ponovno predlagal odlog izvršbe, in sicer iz razloga po 4. alineji prvega odstavka 156.a člena ZGO-1, ki pa ga je prvostopenjski organ z izpodbijanim sklepom zavrnil, tej odločitvi pa je pritrdil drugostopenjski organ, ki je tožnikovo pritožbo zavrnil.

17. Po določbi 156.a člena ZGO-1, gradbeni inšpektor poleg razlogov za odlog izvršbe, določenih z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek, pri nelegalnih gradnjah, neskladnih gradnjah ali objektih, ki se uporabljajo brez predpisanega uporabnega dovoljenja, na predlog inšpekcijskega zavezanca odloži izvršbo inšpekcijske odločbe, če inšpekcijski zavezanec izkaže, da: - gre za stanovanjsko stavbo, v kateri vsaj od začetka inšpekcijskega postopka dejansko in neprekinjeno prebiva inšpekcijski zavezanec ali druge osebe in nimajo v lasti in po­sesti drugega primernega stanovanja po merilih, ki jih določa 10. člen Stanovanjskega zakona (1. alineja prvega odstavka); ali - se v objektu vsaj od začetka inšpekcijskega postopka neprekinjeno opravlja gospodarska dejavnost in bi zaradi izvršitve inšpekcijskega ukrepa inšpekcijskemu zavezancu grozila hujša gospodarska škoda ali bi izvršitev inšpekcijskega postopka pomenila neposreden razlog za odpuščanje delavcev, pri čemer se za hujšo gospodarsko škodo šteje povzročitev trajne nelikvidnosti ali izguba edinega vira pridobivanja dohodkov in sredstev za preživljanje (2. alineja prvega odstavka); ali - je inšpekcijski zavezanec dal pobudo za spremembo prostorskega akta, ki jo je občina že vključila v postopek sprememb prostorskega akta in se je pisno opredelila, da jo bo upoštevala pri naslednjih spremembah (3. alineja prvega odstavka); ali - je inšpekcijski zavezanec vložil popolno zahtevo za izdajo gradbenega ali uporabnega dovoljenja (4. alineja prvega odstavka). Izvršba iz prejšnjega odstavka se sme odložiti le enkrat, in sicer: v primeru iz prve in druge alineje za največ pet let; v primeru iz tretje alineje do uveljavitve prostorskega akta, vendar za največ pet let; in v primeru iz četrte alineje do dokončnosti odločbe o zahtevi za izdajo gradbenega ali uporabnega dovoljenja.

18. V zadevi ni sporno, da je tožnik predlog za odlog izvršbe vložil na podlagi 4. alineje prvega odstavka 156.a člena ZGO-1, to je iz razloga, ker je vložil popolno zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Tožena stranka je ta njegov predlog zavrnila iz dveh razlogov: ker mu je bila izvršba predhodno že enkrat odložena in ker se zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja nanaša na drugačen objekt kot je objekt, za katerega je bila izdana inšpekcijska odločba. Sodišče obema razlogoma, s katerima tožena stranka utemeljuje svojo odločitev, pritrjuje.

19. Nesporno je, da je bila izvršba izpodbijane odločbe tožniku s sklepom o odlogu z dne 8. 9. 2015 enkrat že odložena, in sicer iz razloga po 3. alineji prvega odstavka 156.a člena ZGO-1. Ponovni predlog za odlog izvršbe, sedaj sicer po 4. alineji prvega odstavka 156.a člena ZGO-1, zato po določbi drugega odstavka tega člena ni dopusten. Tožnik se s takim stališčem ne strinja, svojo trditev, da je izvršbo dopustno odložiti večkrat, pa utemeljuje z odločitvijo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017. Meni, da bi morala biti v skladu s to odločbo presojana tudi sorazmernost izrečenega inšpekcijskega ukrepa.

20. Sodišče ugotavlja, da je v navedeni odločbi Ustavno sodišče presojalo določbi 152. in 156.a člena ZGO-1 (le) z vidika skladnosti s pravico do spoštovanja doma. Pojasnilo je, da je ureditev inšpekcijskega postopka pri nelegalni gradnji neustavna, ker ne zagotavlja, da bi poseg v pravico do spoštovanja doma zaradi odstranitve objekta temeljil na sodni odločbi, s katero bi sodišče presojalo sorazmernost posega. Presoja sorazmernosti posega je torej po tej odločitvi sporna le v primeru vprašanja posega v pravico do doma, ne pa v primeru objektov, ki nimajo te funkcije. Zato je odločilo, da sta 152. in 156a. člen ZGO-1 v neskladju z Ustavo RS, ker nedopustno omejujeta ustavno pravico do spoštovanja doma, zagotovljeno v prvem odstavku 36. člena Ustave. Odločilo pa je tudi o načinu izvršitve svoje odločbe, saj je štelo, da 152. in 156a. člena ZGO-1 ni mogoče razveljaviti, ker bi razveljavitev 152. člena ZGO-1 popolnoma onemogočala izvedbo inšpekcijskih ukrepov na področju nelegalnih gradenj tudi v primerih, ko pravica do spoštovanja doma ne bi bila ogrožena. Da ne bi prišlo do nadaljnjih nedopustnih posegov v pravico do spoštovanja doma, je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) določilo način izvršitve svoje odločbe, in sicer je odločilo, da je do odprave ugotovljene protiustavnosti inšpekcijskim zavezancem zoper dokončen sklep o zavrnitvi odloga izvršbe iz 156.a člena ZGO-1 zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu; vložitev predloga za odlog izvršbe iz 156a. člena ZGO-1, vložitev pritožbe zoper sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe iz 156.a člena ZGO-1 in vložitev tožbe na Upravno sodišče zoper tako odločitev pa zadržijo izvršitev inšpekcijskega ukrepa iz 152. člena ZGO-1, pri čemer se sme izvršba odložiti večkrat (3. točka izreka odločbe Ustavnega sodišča).

21. Iz odločbe Ustavnega sodišča torej izhaja, da je presoja sorazmernosti posegov po določbah 152. in 156.a člena ZGO-1 sporna le v primeru vprašanja posega v pravico do doma, ne pa v primeru objektov, ki nimajo te funkcije. Prav zato ni razveljavilo teh zakonskih določb, saj bi to onemogočalo izvedbo inšpekcijskih ukrepov v primeru nelegalnih gradenj, ko spoštovanje pravice do doma ni ogroženo. Ustavno sodišče je zato za čas do odprave nepravilnosti uredilo način izvršitve svoje odločitve, vendar pa le za primere, ko bi lahko prišlo do nedopustnih posegov v pravico do spoštovanja doma. Tudi večkratni odlog izvršbe je torej Ustavno sodišče predvidelo le za te zadeve, ne pa za druge primere nelegalnih gradenj. V predmetni zadevi ni spora o tem, da objekt, na katerega se nanaša izrečeni inšpekcijski ukrep in za katerega je tožnik ponovno (drugič) predlagal odlog izvršitve njegove odstranitve, ni tožnikov dom. To je tožnik potrdil tudi v zahtevi za izdajo začasne odredbe, kjer je navedel, da objekt ni njegov dom, da pa sta s tožnico nanj navezana, ga uporabljata, koristita in uživata. Sodišče zato meni, da glede na namen objekta, ki ne služi kot tožnikov dom, večkratni odlog izvršbe ni dopusten. To, da je tožnik nanj navezan in ga koristi, mu namreč še ne daje lastnosti doma. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017 pojasnilo, da ima sicer dom več pomenov - je fizični objekt, ki posamezniku zagotavlja varnost pred zunanjo okolico, zasebni prostor; z ustaljenim bivanjem posameznik izoblikuje občutek pripadnosti prostoru in skupnosti; je prostor, s katerim je posameznik uradno in pravno povezan z namenom, da opravlja večino svojega poslovanja, voli in uveljavlja različne pravice ter je bistveni element njegove družbene identitete. V predmetni zadevi ni sporno, da teh lastnosti objekt, za katerega je bil izrečen inšpekcijski ukrep, nima, kar je potrdil tudi tožnik sam, in je zato presoja tožene stranke, da je odlog izvršitve take odločbe dopusten le enkrat, utemeljena, s tem pa je že ta ugotovitev zadostni razlog za zavrnitev tožnikovega predloga za ponovni odlog izvršbe.

22. Sodišče meni, da zavrnitev odloga izvršitve inšpekcijske odločbe tudi ne nasprotuje pravici do mirnega uživanja premoženja po EKČP. Vsaka oseba ima pravico do mirnega uživanja premoženja, vendar pa to ne omejuje pravice držav, da uveljavijo zakone, za katere menijo, da so potrebni za nadzor nad uporabo premoženja v skladu s splošnimi interesi. Splošni interes je po presoji sodišča tudi ta, da so objekti zgrajeni legalno in da se zato odstranijo objekti, ki tega pogoja ne izpolnjujejo. Če je objekt zgrajen legalno, to pomeni, da ustreza kriterijem varnosti in tudi da je postavljen na način, da ne ovira drugih in da je lociran v skladu z akti, ki urejajo izrabo okolja in njegovo obremenjevanje. Zgolj dejstvo imetništva (lastništva) določenega (nepremičnega) premoženja oziroma objekta, torej še ne daje posamezniku pravice, da v to premoženje ni dopustno nikoli posegati, pač pa je to dopustno storiti takrat, ko uporaba tega premoženja ni v skladu s splošnimi interesi. V konkretnem primeru je bila tožniku izdana pravnomočna odločba, s katero se je od njega zahtevala odstranitev objekta zato, ker je bil zgrajen nelegalno, torej v nasprotju z veljavnimi predpisi in prostorskimi akti in zato zavrnitev odloga izvršbe ne pomeni, da je s tem poseženo v njegovo pravico do mirnega uživanja premoženja. Enako to velja tudi za zatrjevani poseg v zasebno lastnino iz 33. člena Ustave RS.

23. Utemeljen pa je tudi zaključek tožene stranke, da objekt, za katerega je tožnik vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, ni enak objektu, za katerega je bil izrečen inšpekcijski ukrep. Res je sicer, da je tožnik predlagal izdajo gradbenega dovoljenja za objekt, ki naj bi bil lociran na isti nepremičnini kot sporni objekt, kar pa samo po sebi še ne pomeni, da gre za identična objekta. Objekt, za katerega je tožnik zahteval izdajo gradbenega dovoljenja, namreč ni le nekoliko krajši od obstoječega objekta (10 cm), pač pa je tudi povsem drugačne etažnosti. Sporni objekt je namreč etažnosti P + M, objekt, za katerega je zahtevano gradbeno dovoljenje pa etažnosti P. Sodišče razlaga, da je odlog izvršbe po določbi 4. alineje prvega odstavka 156.a člena ZGO-1 dopusten, kolikor je vložena zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja za objekt, ki je enak nelegalnemu objektu. Če pa se taka zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja ne nanaša na tak objekt s ciljem, da se ta legalizira, odlog že po naravi stvari ni dopusten. V konkretnem primeru gre za bistveno odstopanje med dejansko obstoječim objektom in objektom, za katerega je bila vložena zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja, kar pomeni, da ni podlage za odlog izvršbe odstranitve nelegalnega obstoječega objekta.

24. Na podlagi vsega navedenega sodišče zaključuje, da tožba tožnika ni utemeljena in jo je zato na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Sodišče je odločitev sprejelo na seji senata, saj, kot je pojasnjeno v predhodnih odstavkih, za zadevo relevantno dejansko stanje med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), pač pa je sporna uporaba materialnega prava, konkretno določbe 156.a člena ZGO-1.

25. Sodišče je tožbo tožnice B. B. zavrglo.

26. V postopku upravnega spora je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta (prvi odstavek 17. člena ZUS-1). Tožnik je lahko tudi oseba, kateri je bila pravica do udeležbe v postopku s sklepom zavrnjena (drugi odstavek 17. člena ZUS-1). Osebe, ki v postopku izdaje upravnega akta niso imele položaja stranke ali stranskega udeleženca, niso upravičene do vložitve tožbe v upravnem sporu, razen kolikor se ta tožba nanaša na vprašanje njihove pravice do udeležbe v upravnem postopku. Za odločitev o dovoljenosti tožbe je torej bistveno, ali je tožnik v postopku izdaje izpodbijanega akta imel status stranke ali stranskega udeleženca, oziroma ali mu je bila zahteva za priznanje tega statusa z dokončno upravno odločbo zavrnjena.

27. V obravnavani zadevi ni sporno, da tožnica ni bila stranka ali stranska udeleženka v postopku, v katerem je bila izdan izpodbijani sklep (enako to velja tudi za inšpekcijsko odločbo, sklep o dovolitvi izvršbe in sklep o odlogu z dne 8. 9. 2015), kar pomeni, da pogoj iz prvega odstavka 17. člena ZUS-1, ki določa, da je lahko tožnik le oseba, ki je bila stranka ali stranska udeleženka v postopku izdaje upravnega akta, ni izpolnjen. Tožnica meni, da bi ji tak status morala tožena stranka podeliti po določbah ZUP, ker je skupna lastnica parcele in spornega objekta in da je zato s tem, ko tega ni storila, bistveno kršila določbe postopka, kar je tudi razlog, da je upravičena zoper izpodbijano odločitev tožene stranke vložiti tožbo. Sodišče takemu stališču tožnice ne sledi, saj iz prvega odstavka 17. člena ZUS-1 jasno izhaja, da je status stranke v upravnem sporu pogojen z njenim procesnim položajem v upravnem postopku, kar je tudi ustaljeno stališče sodne prakse

. Za vložitev tožbe v upravnem sporu zato ne zadostuje zatrjevanje posebnega pravnega interesa, saj sodišče v okviru preizkusa procesnih predpostavk za tožbo ne preverja, ali bi tožnik bil upravičen do udeležbe v upravnem postopku kot stranka ali stranski udeleženec. Položaja tožnika v upravnem sporu zato tožnici ni mogoče priznati na podlagi določb ZUP, na katere se sklicuje v tožbi, ali na podlagi določb materialnih predpisov, ki določajo, kdaj ima oseba pravni interes za udeležbo v upravnem postopku. Oseba, ki v upravnem postopku ni imela statusa stranke ali stranskega udeleženca, ima pa materialnopravni interes za izid upravnega postopka, mora za pridobitev položaja stranke v upravnem sporu najprej doseči položaj stranke ali stranskega udeleženca v upravnem postopku v skladu s 142. oziroma 229. členom ZUP. Če je upravni postopek že končan, ima možnost obnove upravnega postopka po 9. točki 260. člena ZUP. Šele po tem, ko stranka doseže, da ji organ prizna položaj stranke oziroma stranskega udeleženca, lahko tako kot druge stranke oziroma stranski udeleženci izpodbija upravni akt, ki je izdan v upravnem postopku, sicer pa lahko v upravnem sporu izpodbija sklep, s katerim ji ni bila priznana pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta (drugi odstavek 17. člena ZUS-1).

28. Ker v zadevi ni sporno, da tožnica v postopku izdaje izpodbijanega sklepa ni imela položaja stranke ali stranske udeleženke (in tega, kot izhaja iz njenih tožbenih navedb ter upravnega spisa, doslej tudi ni zahtevala), je sodišče njeno tožbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

29. Sodišče je zahtevo tožnikov za izdajo začasne odredbe zavrglo, pri čemer so razlogi za to odločitev za vsakega od tožnikov drugačni.

30. Sodišče je tožnikov predlog za izdajo začasne odredbe zavrglo ob smiselni uporabi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, saj tožnik za izdajo začasne odredbe nima več pravnega interesa. Zoper sodbo, s katero je bilo odločeno o njegovi tožbi (I. točka izreka), namreč pritožba ni dovoljena, kar pomeni, da je sodišče z izdajo sodbe pravnomočno odločilo v zadevi in zato začasna ureditev stanja, kot to predlaga tožnik, ki je po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 vezana na čas do izdaje pravnomočne sodne odločbe, na tožnikov pravni položaj ne more več vplivati.

31. Predlog tožnice za izdajo začasne odredbe pa je sodišče zavrglo zato, ker za obravnavo te zahteve niso izpolnjene procesne predpostavke. Ena od procesnih predpostavk za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 namreč je, da je zoper akt, za katerega se predlaga začasno zadržanje izvršitve oziroma ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, vložena tožba v upravnem sporu. Če tožba in s tem upravni spor nista dopustna, ni dopustno niti vsebinsko obravnavati zahteve za izdajo začasne odredbe. Sodišče namreč o zahtevi za izdajo začasne odredbe odloča le, če tožba izpolnjuje procesne predpostavke za meritorno obravnavo,

v predmetni zadevi pa je tožničino tožbo zavrglo in zato niso izpolnjene niti procesne predpostavke za odločanje o njeni zahtevi za izdajo začasne odredbe.

32. Ob upoštevanju vseh opisanih zaključkov je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe, kot sta jo uveljavljala tožnika, zavrglo.

33. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

V več sklepih Vrhovnega sodišča RS, npr. št. I Up 54/2019, I Up 56/2020, I Up 98/2021.

Prim: sklepi Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011, I Up 47/2016 z dne 2. 3. 2016, I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021, in drugi.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 152, 156a, 156a/1, 156a/1-4

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 17, 17/1, 17/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba I U 333/2015, enako tudi I U 336/2015