UPRS Sodba I U 1844/2020-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-02-27

posebna raba javne površine - dovoljenje za rabo javne površine - občinska taksa - odmera občinske takse - javna površina - lastništvo nepremičnine - predhodno vprašanje - bistvena kršitev določb postopka

Glede na to, da tožniki uveljavljajo, da so bili že pred izdajo izpodbijane odločbe na podlagi zakona lastniki nepremičnine s parc. št. 1796/149 k. o. ..., toženka ni imela podlage za to, da se zanese zgolj na vpis lastninske pravice v zemljiški knjigi, temveč bi morala vprašanje lastninske pravice na navedeni nepremičnini obravnavati kot predhodno vprašanje po določbah 147. člena ZUP. Ker tega ni storila in ker je to vplivalo na pravilnost in zakonitost odločitve, je s tem podana bistvena kršitev pravil postopka (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1).

I. Tožbi se ugodi, odločba Mestne uprave Mestne občine Ljubljana št. 3711-165/2020-12 z dne 9. 9. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te odločbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ odločil, da je A., d. o. o., ki je v upravnem postopku zastopal tožnike, ki so investitorji del, za čas gradbišča in za čas posebne rabe javne površine po dovoljenju št. 3711-165/2020-5 z dne 12. 6. 2020 dolžan plačati občinsko takso v znesku 3.748,80 evrov. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je izdana v ponovljenem postopku. Prvostopenjski organ v njej pojasnjuje izračun takse in navaja, da je lastnik nepremičnine po podatkih zemljiške knjige Mestna občina Ljubljana, zato je za njeno posebno rabo treba plačati občinsko takso.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnikov zavrnil.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožniki se z izpodbijano odločitvijo ne strinjajo in zoper njo vlagajo tožbo. V njej navajajo, da so zemljiškoknjižni lastniki večstanovanjske stavbe z ID znakom ..., ki ji pripada funkcionalno zemljišče. Trdijo, da gre za nepremičnino s parc. št. 1796/149 k. o. ..., ki se nahaja tik ob stavbi in jo obkroža. Menijo, da je vpis lastninske pravice v zemljiški knjigi na toženko le formalen. Toženki očitajo, da je spregledala, da je v teku postopek za določitev pripadajočega zemljišča, ki so ga sprožili tožniki in poteka pod opr. št. III N 254/2016 pred Okrajnim sodiščem v Ljubljani, v zvezi z njim pa je vpisana tudi zaznamba postopka ugotovitve pripadajočega zemljišča. Sklicujejo se tudi na izvedeniško mnenje, ki po njihovem mnenju izkazuje, da je sporni prostor, na katerem se izvaja gradnja, pripadajoče zemljišče k stavbi tožnikov. Uveljavljajo, da jim toženka ni upravičena zaračunati uporabe zemljišča, ki je v njihovi lasti, oziroma bi morala vsaj počakati do odločitve o predhodnem vprašanju. Sklicujejo se tudi na sklep Višjega sodišča v Ljubljani I Cp 4676/2010 in navajajo, da so lastniki spornega (dela) nepremičnine postali že na podlagi Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini (ZLNDL). Sodišču predlagajo, naj izpodbijano odločbo odpravi.

4. Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje in sodišču predlaga naj jo zavrne. Navaja, da je bila v času izdaje prvostopenjske in drugostopenjske odločbe lastnica nepremičnine s parc. št. 1796/149 k. o. ... Pojasnjuje, da je odločala skladno z vlogo tožnikov in 29. člena Odloka o posebni rabi javnih površin v lasti Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju Odlok) ter da odločitev temelji na dejanskem stanju ob njeni izdaji. Meni, da zaznamba spora po Zakonu o vzpostavitvi etažne lastnine na določenih stavbah in o ugotavljanju pripadajočega zemljišča (ZVEtL-1) ni razlog za prekinitev postopka, saj na njeni podlagi ni izgubila lastninske pravice.

5. Tožniki se v pripravljalni vlogi sklicujejo na postopek za določitev pripadajočega zemljišča po ZVEtL-1, ki teče pod opr. št. III N 497/2018. Pritrjujejo toženki, da zaznamba spora nima učinkov izgube lastninske pravice, vendar pa menijo, da gre za pravno pomembno okoliščino. Vztrajajo, da bi morala toženka prekiniti postopek izdaje izpodbijane odločbe do odločitve v sodnem postopku.

6. Toženka v svoji pripravljalni vlogi vztraja pri izpodbijani odločbi in odgovoru na tožbo. Navaja, da se tožniki v postopku pred izdajo odločbe pred prvostopenjskim organom niso sklicevali na nepravdni postopek. Meni, da bi moral organ, če bi zadržal postopek, zadržati tudi odločanje o izdaji dovoljenja za posebno rabo javnih površin in ne zgolj o plačilu sodne takse. Meni tudi, da bi se morali tožniki pritožiti zoper celotno odločbo ne pa zgolj zoper odločitev o plačilu občinske takse.

7. Sodišče je 17. 11. 2022 na podlagi prve alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica.

9. Predmet tega upravnega spora je odločba o odmeri občinske takse v znesku 3.748,80 evrov v zvezi z dovoljenjem za delno zaporo pločnika in zelenice ter posebno rabo javne površine zaradi ureditve začasnega gradbiščnega prostora v času vzdrževalnih del na večstanovanjskem objektu tožnikov.

10. Izpodbijana odločba je izdana na podlagi 29. člena Odloka, ki določa, da so po tem odloku zavezanci za plačilo občinske takse pravne in fizične osebe, ki pridobijo dovoljenje za posebno rabo javnih površin. Predpostavka za odmero navedene občinske takse je posebna raba javne površine v lasti občine. To izhaja iz 1. člena Odloka, pa tudi iz določb 9. člena Zakona o financiranju občin (ZFO-1), ki je zakonska podlaga za določitev taksne obveznosti v Odloku.

11. Toženka torej lahko odmeri takso za posebno rabo javne površine, le če je tudi lastnica te površine. Vprašanje lastninske pravice je zato v zadevi odmere občinske takse po navedeni podlagi predhodno vprašanje v smislu prvega odstavka 147. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Po tej določbi je namreč tàko vsako vprašanje, ki je samostojna pravna celota in spada v pristojnost sodišča ali drugega organa in brez njegove rešitve ni mogoče rešiti same zadeve.

12. Upravni organ lahko v skladu z določbami 147. člena ZUP predhodno vprašanje po pogojih iz tega zakona obravnava sam ali pa prekine postopek, dokler ga ne reši pristojni organ. Če je o predhodnem vprašanju že odločeno s pravnomočnim posamičnim aktom, je organ na ta posamični akt vezan.

13. Ko gre za vprašanje lastninske pravice, se upravni organ praviloma lahko zanese na pravno stanje, kot je vpisano v zemljiški knjigi. Po prvem odstavku 11. člena Stvarnopravnega zakonika (SPZ) se namreč domneva, da je lastnik nepremičnine tisti, ki je vpisan v zemljiško knjigo. Vendar pa je ta domneva izpodbojna. To je odraz dejstva, da se lastninska pravica ne pridobi zgolj z vpisom v zemljiško knjigo na podlagi pravnega posla (40. člen v zvezi s 49. členom SPZ), temveč tudi na podlagi dedovanja, zakona ali odločbe državnega organa (39. člen SPZ). Za pridobitev lastninske pravice na teh podlagah pa vpis v zemljiško knjigo ni konstitutiven. Dokazovanje, da domneva ni resnična, je zato mogoče ter dovoljeno, in sicer v vsakem postopku in ne zgolj v pravdnem. Če je od rešitve tega vprašanja odvisna odločitev v sami zadevi, pa gre za predhodno vprašanje, ki se rešuje na način, kot to določa zakon. V zemljiški knjigi vknjižena lastninska pravica pomeni le, da se v primeru, ko nekdo stanju, ki ga izkazuje, oporeka, breme dokazovanja lastninske pravice obrne. Breme dokazovanja je na tistem, ki dokazuje, da v javni listini navedena dejstva niso resnična (I Up 1420/2004, I Up 707/2006).

14. Toženka je svojo odločitev oprla na ugotovitev, da je bila v času izdaje izpodbijane odločbe v zemljiški knjigi kot lastnica nepremičnin, to je parc. št. 1763/119 in 1796/149 k. o. ..., za posebno rabo katerih je odmerjena taksa, vpisana občina. Tožniki ob sklicevanju na postopek, ki po določbah ZVEtL-1 teče pred Okrajnim sodiščem v Ljubljani, trdijo, da se dela izvajajo le na zemljišču s parc. št. 1796/149 k. o. ... in da je to zemljišče funkcionalno zemljišče k večstanovanjski stavbi v njihovi lasti ter da je zato ta nepremičnina v njihovi lasti, vpis lastninske pravice na toženko pa zgolj formalen.

15. Tožniki torej trdijo, da so, kljub temu da je v zemljiški knjigi kot lastnica vpisana občina, oni lastniki sporne nepremičnine in da so to lastninsko pravico pridobili na podlagi zakona že pred izdajo izpodbijane odločbe. To izhaja iz njihovega sklicevanja ne postopek določitve funkcionalnega zemljišča po določbah ZVEtL-1, ki naj bi tekel pred Okrajnim sodiščem v Ljubljani. Po prvem odstavku 50. člena ZVEtL-1 namreč sodišče z odločbo le ugotovi obseg pripadajočega zemljišča stavbe in obstoj lastninske pravice lastnika stavbe na njem. Pravna podlaga za pridobitev lastninske pravice pa je po prvem odstavku 42. člena ZVEtL-1 drug zakon, veljaven pred 1. 1. 2003 in od katerega je odvisen tudi trenutek pridobitve lastninske pravice.

16. Glede na to, da tožniki uveljavljajo, da so bili že pred izdajo izpodbijane odločbe na podlagi zakona lastniki nepremičnine s parc. št. 1796/149 k. o. ..., toženka ni imela podlage za to, da se zanese zgolj na vpis lastninske pravice v zemljiški knjigi, temveč bi morala vprašanje lastninske pravice na navedeni nepremičnini obravnavati kot predhodno vprašanje po določbah 147. člena ZUP. Ker tega ni storila in ker je to vplivalo na pravilnost in zakonitost odločitve, je s tem podana bistvena kršitev pravil postopka (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1).

17. Na drugačno presojo ne vpliva toženkino sklicevanje na izdano dovoljenje za posebno rabo javne površine, ki se nanaša (tudi) na navedeno nepremičnino in ki je bilo izdano v postopku, ki se je začel na zahtevo tožnikov. Res je, da so po 29. členu Odloka zavezanci za plačilo občinske takse pravne in fizične osebe, ki pridobijo dovoljenje za posebno rabo javnih površin, vendar pa le, če gre za javne površine v lasti občine. Prav to pa je v tej zadevi sporno. Tožniki so imeli očitno interes, da zaradi izvedbe predvidenega posega, pridobijo navedeno dovoljenje na zemljišču, ki je zemljiškoknjižno v lasti občine. Z zahtevo za izdajo dovoljenja za posebno rabo te površine pa očitno niso pristali tudi na to, da se jim za rabo nepremičnine, za katero sicer menijo, da so njeni lastniki, odmeri taksa, zato so odločbo (le) v temu delu izpodbijali.

18. Glede na navedeno toženka tudi ne more uspeti z ugovorom, da bi se tožniki morali pritožiti zoper izdano dovoljenje v celoti. Tožniki so se pritožili v delu, ki je bil zanje sporen. Če pa toženka s tem meni, da sta dovoljenje in taksa nedeljiva celota, potem ne bi mogla predhodno že sama toženka ugoditi pritožbi le v tem delu, temveč bi morala odločbo v celoti odpravili. Toženka pa je (po presoji sodišča povsem pravilno) ob prvi pritožbi tožnikov zoper odločbo z dne 12. 6. 2020 odpravila le njen taksni del in v tem obsegu zadevo vrnila v ponoven postopek, v katerem je bila izdana v tem upravnem sporu izpodbijana odločba z dne 9. 9. 2020.

19. Če toženka z ugovorom o neizpostavljenem lastninskem vprašanju v postopku izdaje dovoljenja meri na to, da gre za nedovoljeno novoto, sodišče pojasnjuje, da tak ugovor ni utemeljen. V skladu s prvim odstavkom 281. člena ZUP se namreč po odpravi odločbe postopek vrne v stanje pred njeno izdajo, torej v stanje, ko o stvari še ni bilo odločeno. V tako ponovljenem postopku zato stranka lahko navaja nova dejstva in predlaga nove dokaze. Iz podatkov upravnega spisa izhaja, da so tožniki ugovor lastninske pravice podali že v prvi pritožbi zoper odločbo z dne 12. 6. 2020 in da so se pri tem sklicevali tudi na nepravdni postopek ugotovitve pripadajočega zemljišča. Prav tako iz upravnega spisa izhaja, da v ponovljenem postopku upravni organ ni opravil nobenega procesnega dejanja, s katerim bi tožnikom omogočil, da se v postopku izjavijo. Tožniki, ki so torej ugovor lastninske pravice podali že v prvi pritožbi, s ponovitvijo istega ugovora v drugi pritožbi, tokrat zoper izpodbijano odločbo z dne 9. 9. 2020, niso bili v neupravičeni zamudi.

20. Po povedanem je sodišče po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena zadevo vrnilo organu, ki je izpodbijani upravni akt izdal, v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo moral upravni organ navedbe tožnikov o lastninski pravici na parc. št. 1796/149 k. o. ... obravnavati kot predhodno vprašanje in ravnati po določbah 147. člena ZUP.

21. Ker je po povedanem že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in ker v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

22. Ker je sodišče ugodilo tožbi, so tožniki v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičeni do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. V zadevi ni bil opravljen narok za glavno obravnavo in tožnike je v postopku zastopal odvetnik, zato so po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičeni do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22% DDV pa v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ). Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

Odlok o posebni rabi javnih površin v lasti Mestne občine Ljubljana (2015) - člen 1, 29

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 147

Zakon o vzpostavitvi etažne lastnine na določenih stavbah in o ugotavljanju pripadajočega zemljišča (2017) - ZVEtL-1  - člen 42, 50

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.