UPRS Sklep IV U 12/2023-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-02-01

Cvetka Horvat (preds.), mag. Vita Hribar (poroč.), Melita Ambrož

upravni spor - zahteva za izdajo začasne odredbe - dovoljenje za opravljanje dejavnosti - težko popravljiva škoda

Iz izkaza poslovnega izida ne izhaja, da je pretežni del dejavnosti tožnice res iz naslova podeljenega dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku. S tem pa tožnica ni izkazala, da bi zaradi izpodbijane odločbe (in posledično izgubo posla za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku) dejansko prenehala opravljati svojo (glavno) dejavnost, zaradi česar bi ji npr. grozila nelikvidnost in posledično stečaj in njeno prenehanje. Glede na navedeno s prenehanjem opravljanja dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku ni izkazala, da bi ji grozila težko popravljiva škoda.

I. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrne.

II. Odločitev o stroških tega postopka se pridrži do končne odločitve v tem upravnem sporu.

1. Tožnica je vložila tožbo zaradi odprave odločbe tožene stranke, navedene v uvodu tega sklepa. S to odločbo je tožena stranka tožnici odvzela dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in jo izbrisala iz registra domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabnikov, ki ga vodi tožena stranka (točka 1. izreka). Odločila je, da tožnica lahko ponovno pridobi dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, na podlagi katerega se vpiše v register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, ki ga vodi tožena stranka, po poteku 3 let od dneva dokončnosti te odločbe (točka 2. izreka). Ugotovila je tudi, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (točka 3. izreka).

2. Tožnica odločbo tožene stranke izpodbija iz razlogov po 1., 2. in 3. točki 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljnjem besedilu ZUS-1), predvsem pa uveljavlja kršitev načel legalitete in zaslišanja strank.

3. Skupaj s tožbo vlaga tožnica še predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 zahteva, da sodišče zadrži izvršitev izpodbijanega akta do poteka 30 dni po pravnomočnosti odločitve v zadevi, saj bi se z izvršitvijo akta tožnici prizadela težko popravljiva škoda. Navaja, da se v konkretni zadevi ta odraža v okoliščini nemožnosti opravljanja dejavnosti. Z izpodbijano odločbo tožena stranka odvzema dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, s tem pa tudi posega v ustavno zagotovljeno pravico tožnice do svobodne gospodarske pobude. Tožnica namreč pretežni del svojih prihodkov ustvarja iz naslova podeljenega dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku. Iz predložene bilance stanja sledi, da je tožnica v letu 2021 ustvarila za 890.228,04 EUR prihodkov. Izvršitev izpodbijane odločbe - odvzem dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku tako predstavlja izgubo posla in posledično prenehanje opravljanja dejavnosti. Navedeno pa nedvomno predstavlja težko popravljivo škodo v smislu določbe drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Poudarja še, da tožnica zaposluje 19 delavcev, ki bodo zaradi uveljavitve izpodbijane odločbe izgubili zaposlitev. Z zadržanjem izvršitve izpodbijane odločbe pa javna korist in korist tožene stranke ne bi bili v ničemer prizadeti. Tudi ob tehtanju sorazmernosti je očitno, da grozi tožnici bistveno večja škoda kot pa toženi stranki. Imetnik dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku mora biti zavarovan vsaj s tem, da ve, da bo lahko svojo dejavnost izvajal določeno obdobje, saj si od tega obeta določen zaslužek. Po drugi strani pa na strani tožene stranke ne grozi prav nikakršna škoda. Prav tako pa test "reverzibilnosti" v konkretnem primeru pokaže, da bi bilo posledice izdane začasne odredbe ob morebitni kasnejši zavrnitvi tožbenega zahtevka mogoče odpraviti. Jasno namreč je, da bo učinke odvzema dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku mogoče doseči tudi po končni odločitvi v predmetni zadevi.

4. Tožena stranka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe prereka vse navedbe v predlogu tožnika in vztraja pri navedbah, ki izhajajo iz odločbe o odvzemu dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in izbrisa iz registra, in sicer, da tožnica v skladu z zakonskimi določbami zaključi z opravljanjem dejavnosti. Javna korist namreč terja dosledno spoštovanje zakonodaje in zato tožena stranka nasprotuje predlogu za izdajo začasne odredbe. Tožnica kot pravni subjekt, ki deluje na trgu, mora spoštovati zakonodajo in sama nosi vse posledice njenega nespoštovanja.

5. Predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.

6. Po določbi prvega odstavka 32. člena ZUS-1 tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače, vendar pa lahko sodišče na podlagi drugega odstavka tega člena na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Po določbi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz enakih razlogov zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno. Začasna odredba je torej ukrep, s katerim sodišče začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta, oziroma začasno uredi stanje, če so za to izpolnjeni zakonski pogoji, pri tem pa mora skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

7. Stranka, ki predlaga izdajo začasne odredbe, mora že v predlogu navesti konkretne okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek težko popravljive škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda za njo težko popravljiva. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča RS je težko popravljiva škoda pravni standard, ki se ugotavlja v vsakem posamičnem primeru, nedvomno pa gre za takšno škodo, ki je resna in tožniku vsaj začasno neposredno preti ter jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta

. Sodišče zato v postopku odločanja o predlogu za izdajo začasne odredbe ni presojalo pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe niti s svojo odločitvijo o tej zahtevi bodoče odločitve v zadevi ne prejudicira, pač pa se je omejilo le na presojo, ali tožnici zaradi izpodbijanega sklepa nastaja težko popravljiva škoda ter ali jo je mogoče odvrniti zgolj z izdajo začasne odredbe.

8. Tožnica zahtevo za izdajo začasne odredbe vlaga v upravnem sporu, v katerem izpodbija odločbo, s katero ji je bilo odvzeto dovoljenje za opravljanje dejavnosti in jo izbrisalo iz registra domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev uporabniku. Ta odločba je bila tožnici izdana na podlagi druge alineje tretjega odstavka 172. člena Zakona o urejanju trga dela (ZUTD) iz razloga po 6. alineji prvega odstavka 164. člena tega zakona, in sicer zaradi nepredložitve nove bančne garancije (najkasneje na dan zapadlosti prejšnje bančne garancije), skladno s 5. členom Pravilnika za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku. Sodišču predlaga, naj na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 do odločitve v tej zadevi z začasno odredbo zadrži izvajanje izpodbijane odločbe.

9. Nastanek težko popravljive škode, zaradi katere meni, da je njena zahteva za zadržanje izpodbijane odločbe upravičena, tožnica utemeljuje z navedbami, da ne bo zmožna opravljanja dejavnosti, kar pa posega v njeno ustavno zagotovljeno pravico do svobodne gospodarske pobude. Pretežni del svojih prihodkov ustvarja iz naslova podeljenega dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku. Iz predložene bilance stanja sledi, da je tožnica v letu 2021 ustvarila za 890.228,04 EUR prihodkov. Izvršitev izpodbijane odločbe predstavlja izgubo posla in posledično prenehanje opravljanja dejavnosti. Poleg tega tožnica zaposluje 19 delavcev, ki bodo zaradi uveljavitve izpodbijane odločbe izgubili zaposlitev.

10. Tožnica je v potrditev njenih trditev predložila izkaz poslovnega izida v obdobju od 1. 1. do 31. 12. 2021, iz katerega izhaja, da je imela v tem obdobju 890.228,04 EUR čistih prihodkov od prodaje (priloga A3). Vendar pa iz navedenega ne izhaja, da je res pretežni del njene dejavnosti iz naslova podeljenega dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, s tem pa tudi ni izkazala, da bi zaradi izpodbijane odločbe (in posledično izgubo posla za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku) dejansko prenehala opravljati svojo (glavno) dejavnost, zaradi česar bi ji npr. grozila nelikvidnost in posledično stečaj in njeno prenehanje. Glede na navedeno s prenehanjem opravljanja dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku ni izkazala, da bi ji grozila težko popravljiva škoda.

11. Tožnica sicer še navaja, da zaposluje 19 delavcev, ki bodo zaradi uveljavitve izpodbijane odločbe izgubili zaposlitev. Predloži tudi listo zaposlenih delavcev (priloga A4). Vendar tudi s tem glede na podane trditve ni izkazala težko popravljive škode, ki bi nastala njej (ni izkazala niti, da bi njej nastala težko popravljiva škoda s prenehanjem opravljanja te dejavnosti). Glede na trditveno podlago bi z izgubo zaposlitve namreč kvečjemu lahko nastala težko popravljiva škoda delavcem, ki bi izgubili zaposlitev.

12. Sodišče zato ugotavlja, da tožnica trditve, da ji bo zaradi izpodbijane odločbe nastala težko popravljiva škoda, z okoliščinami in dokazi, ki jih je navedla, ni izkazala. Sodišče tožnice ni pozivalo k dopolnitvi predloga za izdajo začasne odredbe v opisani smeri, saj glede na naravo postopka odločanja o začasni odredbi in vezanosti na kratek rok za sprejem odločitve od sodišča ni mogoče zahtevati pošiljanja vloge v dopolnitev ali izvajanje dokazov, ki naj bi potrdili zgolj zatrjevan nastanek težko popravljive škode. Tako je tudi stališče ustaljene sodne prakse.

13. Na podlagi vsega navedenega sodišče zaključuje, da tožnica v zahtevi za izdajo začasne odredbe ni izkazala temeljnega pogoja, to je verjetnosti nastanka težko popravljive škode in jo je zato zavrnilo. Iz tega razloga se sodišče tudi ni opredeljevalo do vprašanja, ali bi bila izdaja začasne odredbe sorazmeren poseg v javni interes.

14. Odločitev o stroških tega postopka je sodišče pridržalo do končne odločitve v tem upravnem sporu.

Prim. sklepi Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 730/2007, I Up 223/2011, I Up 219/2013, X Ips 237/2014, X Ips 312/2015, I Up 402/2016, in drugi.

Prim. sklepa Vrhovnega sodišča RS št. I Up 20/2015 in št. I Up 61/2019.

Sodišče pa sicer pripominja, da bi bilo po presoji sodišča glede na trditveno podlago tožnice (ki v tožbi ni niti zatrdila (in ne izkazala), da bi razpolagala z veljavno bančno garancijo v času izdaje izpodbijanega akta) v nesorazmerju z javno koristjo, da bi sodišče izdalo začasno odredbo, v okviru katere bi spregledalo osnovne pogoje, ki jih mora (ves čas opravljanja dejavnosti) izpolnjevati tožnica za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku po 164. členu ZUTD, med drugim tudi razpolagati z veljavno bančno garancijo. Zaradi zaščite delavcev so bili namreč na podlagi zakona takšni pogoji postavljeni posredovalcem delovne sile, da lahko ti sploh pridobijo dovoljenje za opravljanje takšne dejavnosti, dovolitev nadaljnjega opravljanja dejavnosti brez obstoječe veljavne bančne garancije pa bi (četudi bi bila izkazana težko popravljiva škoda, ki bi lahko tožnici nastala brez izdaje začasne odredbe, česar sicer v dani zadevi tožnica ni izkazala) ravno zato bila v nasprotju z javno koristjo, ki je v zaščiti delavcev pred morebitnimi zlorabami s strani posredovalca delovne sile.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.