UPRS Sodba II U 88/2020-24
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-03-01

Nevenka Đebi (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Mojca Medved Ladinek

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - komunalna oprema - pravna podlaga za odmero - nesprejetje podzakonskih predpisov

Iz določbe 218. člena ZUreP-2 izhaja, da mora občina za primer odmere komunalnega prispevka zaradi obremenitve obstoječe komunalne opreme sprejeti odlok in v njem določiti podlage za njegovo odmero. Vsebino takšnega odloka predpisuje 21. člen Uredbe o programu opremljanja stavbnih zemljišč in odloku o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo ter o izračunu in odmeri komunalnega prispevka (Uredba o programu opremljanja, ki velja od dne 30. 3. 2019). Iz izpodbijane odločbe pa nasprotno ne izhaja, da bi tožena stranka tak odlok sprejela in na tej podlagi opravila odmero v obravnavanem primeru, saj je tožena stranka komunalni prispevek odmerila na podlagi odloka, sprejetega na podlagi prej veljavnega 79. in 80. člena Zakona o prostorskem načrtovanju, ki pa glede na določbo 218. člena ZUreP-2 ne predstavlja ustrezne podlage za odmero komunalnega prispevka v konkretnem primeru.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Občinske uprave Občine Hoče-Slivnica št. 42601-021/2020 z dne 19. 2. 2020 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 382,47 EUR v roku 15 dni od prejema sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahtevek tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Občinska uprava Občine Hoče-Slivnica je z izpodbijano odločbo tožeči stranki (v nadaljevanju: tožniku) kot zavezancu oziroma lastniku po uradni dolžnosti odmerila komunalni prispevek v višini 335,26 EUR za priključitev na obstoječo komunalno opremo - vodovodno omrežje, za stavbo št. ..., ki se nahaja na parc. št. 52/14, k. o. ... (1. točka izreka), ki bi ga zavezanec moral plačati na transakcijski račun Občine Hoče-Slivnica v roku 30 dni po pravnomočnosti te odločbe (2. točka izreka). Posebni stroški postopka niso nastali (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je Ministrstvo za okolje in prostor, Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Maribor (v nadaljevanju: Inšpektorat), z odločbo št. 06182-1009/2016-19 z dne 25. 9. 2017 Občini Hoče-Slivnica naložilo, da mora začeti zagotavljati izvajanje obvezne občinske gospodarske javne službe varstva okolja na področju oskrbe s pitno vodo za vse stanovanjske in nestanovanjske objekte na območju ... (vodovodni sistem ...), kjer se nahaja tudi objekt v lasti zavezanca. S pravnomočnostjo odločbe je tako obstoječi vodovodni sistem postal javni, z njim pa je pričela upravljati Občina Hoče-Slivnica. Priključitev na vodovodni sistem je na podlagi 10. člena Odloka o oskrbi s pitno vodo na območju Občine Hoče-Slivnica (MUV, št. 6/11) obvezna.

3. Na podlagi dejanskih podatkov je tožena stranka ugotovila, da je objekt že priključen na vodovodni sistem, nima pa še poravnanega komunalnega prispevka, zato ga je tožnik zavezan plačati skladno z 217. členom Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-2), petim odstavkom 17. člena Odloka o komunalnem prispevku v občini Hoče-Slivnica (MUV, št. 30/09-UPB, 1/10-popr.) in Sklepom o indeksiranju obračunskih stroškov posameznih vrst komunalne opreme za leto 2020.

4. Tožnik je zoper prvostopenjsko odločbo vložil pritožbo, ki jo je župan Občine Hoče-Slivnica z odločbo št. 42601-21/2020-004 z dne 23. 3. 2020 kot neutemeljeno zavrnil, v obrazložitvi pa je dodatno obrazložil način izračuna višine komunalnega prispevka.

5. Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu iz razloga nepravilne uporabe materialnega prava in napačno ugotovljenega dejanskega stanja ter bistvene kršitve določb upravnega postopka. Navaja, da je objekt št. ..., ki je v njegovi lasti, že več kot petdeset let priključen na obstoječe vodovodno omrežje. Za oskrbo z vodo ima z Občino Hoče-Slivnica sklenjeno pogodbo o dobavi, odjemu in plačilu vode z dne 14. 3. 2019, pred tem pa jo je imel sklenjeno z drugimi upravljalci vodnega sistema. Objekt v njegovi lasti se tako ne priključuje, kot v izreku odločbe zmotno zaključuje tožena stranka, ampak je na vodovodno omrežje in s tem na obstoječo komunalno opremo že priključen, glede te okoliščine pa je izrek odločbe tudi v nasprotju z njeno obrazložitvijo.

6. Tožnik se sklicuje na določbo 220. člena ZUreP-2, ki določa, da je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na obstoječo komunalno opremo ali ki povečuje zmogljivost objekta ali spreminja njegovo namembnost. Glede na to, da je komunalna oprema v obliki vodovodnega omrežja evidentno obstoječa in ker sam tudi ne povečuje zmogljivosti obstoječega objekta ali spreminja njegove namembnosti, posledično ni nobene osnove za odmero komunalnega prispevka. Okoliščina, da je Inšpektorat toženi stranki naložil izvajanje obvezne gospodarske javne službe oskrbe s pitno vodo in da je zato tožena stranka pričela upravljati z obstoječim vodovodom, pa ni razlog za odmero komunalnega prispevka. Obenem izrecno ugovarja zastaranje pravice tožene stranke do odmere komunalnega prispevka, saj je stavba v njegovi lasti na obstoječ vodovodni sistem priključena že več kot petdeset let.

7. Tožnik sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi. Zahteva tudi plačilo stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožnikove navedbe in vztraja pri obrazložitvi izpodbijane odločbe. Sklicuje se na 217. člen ZUreP-2, ki ureja plačilo komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo, in pojasnjuje, da je vodovodni sistem ..., na katerega je priključen tožnikov objekt, z izdajo odločbe Inšpektorata postal javen in je s tem pričel obremenjevati javno infrastrukturo. Komunalna opremljenost zemljišč pa se je zaradi javnega vodovodnega sistema izboljšala oziroma spremenila, saj je tožnikov objekt sedaj priključen na javni vodovodni sistem. Izpostavlja tudi, da ima skladno z 218. členom ZUreP-2 sprejete vse pravne podlage za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo.

9. Tožena stranka nadalje pojasnjuje, da sklenitev pogodbe o dobavi, odjemu in plačilu vode z dne 14. 3. 2019 nima nobenega vpliva na plačilo komunalnega prispevka, temveč gre le za ureditev obligacijskopravnega razmerja. Iz 1. člena pogodbe pa je mogoče tudi razbrati, da se je le-ta sklenila na osnovi zahteve tožnika kot uporabnika za priključitev na javno vodovodno omrežje, na podlagi česar je mogoče skleniti, da se je s tem objekt priključil na javni vodovodni sistem ter da iz tega nadalje obstaja zaveza za plačilo komunalnega prispevka.

10. Tožena stranka poudarja, da tožnik ni predložil nobenega dokaza o tem, da je bodisi že poravnal komunalni prispevek za priključitev na vodovodni sistem bodisi da ni zavezanec za plačilo komunalnega prispevka, lastniki objektov pa ne vzdržujejo vodovodnega sistema ... in z njim tudi ne upravljajo. Iz previdnosti dodatno pojasnjuje način izračuna komunalnega prispevka in kot dokaz upravičenosti zaračunavanja komunalnega prispevka prilaga pravno mnenje A. A.

11. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne in tožniku naloži plačilo njenih stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

12. Tožnik v pripravljalni vlogi z dne 12. 11. 2020 dodatno pojasnjuje, da je vodovodni sistem, na katerega je priključen njegov objekt, postal infrastruktura javnega pomena na temelju drugega odstavka 149. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1) že z dnem uveljavitve zakona v letu 2004 in ne na temelju odločbe Inšpektorata. Poudarja tudi, da ker je komunalna oprema v obliki vodovodnega priključka na njegovem objektu nesporno že obstoječa, je jasno, da se komunalna oprema ni izboljšala v smislu 151. člena ZUreP-2, temveč je prišlo zgolj do spremembe upravljalca vodovodnega sistema. Glede na določbi tretjega odstavka 217. člena ZUreP-2 in drugega odstavka 220. člena ZUreP-2 pa je ultimativni pogoj za odmero komunalnega prispevka, da gre za nov priklop objekta (posreden ali neposreden) na posamezno vrsto obstoječe komunalne opreme oziroma pričetek bremenitve posamezne vrste obstoječe komunalne opreme v obliki povečanja zmogljivosti objekta ali spremembe njegove namembnosti.

13. Tožena stranka v pripravljalni vlogi z dne 15. 1. 2021 navaja, da dobi vodovodni sistem status javnega vodovoda takrat, ko je kot občinska gospodarska javna infrastruktura namenjen opravljanju storitev javne službe (navedeno izhaja iz sodbe in sklepa Upravnega sodišča RS I U 1959/2011 z dne 15. 3. 2012). Obveznost za plačilo komunalnega prispevka je nastala zaradi bremenitve javne infrastrukture, pri tem pa je nepomembno dejstvo, da dejanskega priklopa ni bilo treba izvesti.

14. Tožnik v pripravljalni vlogi z dne 17. 3. 2021 dodatno pojasnjuje, da je njegov pravni prednik izvršil vsa predhodna opravila, ki so bila po veljavnih predpisih potrebna za izdajo dovoljenja za graditev, kar pomeni, da je poravnal tudi morebitne javne dajatve za graditev. Izpostavlja še, da je B. v času gradnje več kot očitno bila javni upravljalec vodovodnega sistema, kot je razvidno iz odločbe SO Maribor-Tezno št. 351-514/64-41/7 z dne 26. 5. 1965.

16. V obravnavani zadevi je predmet presoje pravilnost in zakonitost odločbe o odmeri komunalnega prispevka za priključitev na obstoječo komunalno opremo – vodovodno omrežje, za objekt št. ..., k. o. ..., v lasti tožnika.

17. V skladu z 217. člena ZUreP-2, ki je veljal v času izdaje izpodbijane odločbe, je komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo prispevek za obremenitev obstoječe komunalne opreme, ki ga zavezanec plača občini (prvi odstavek). Komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo se odmerja na območju celotne občine (drugi odstavek). Komunalni prispevek za posamezno vrsto obstoječe komunalne opreme se odmeri, kadar se obstoječ ali načrtovan objekt posredno ali neposredno priključi na posamezno vrsto komunalne opreme oziroma prične bremeniti posamezno vrsto komunalne opreme (tretji odstavek). Komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo se določi na podlagi podlag za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo (četrti odstavek). S plačilom komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo je zavezancu zagotovljena možnost priključitve na obstoječo komunalno opremo oziroma možnost njene uporabe (peti odstavek). Šteje se, da so s plačilom komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo poravnani vsi stroški priključevanja objekta na obstoječo komunalno opremo v razmerju do občine, razen gradnje tistih delov priključkov, ki so v zasebni lasti (šesti odstavek).

18. V 218. členu ZUreP-2 so navedene podlage za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo, in sicer stroški obstoječe komunalne opreme, preračun stroškov obstoječe komunalne opreme na enoto mere in merila za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo (prvi odstavek). Podlage za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo se določijo za oskrbna območja posamezne vrste obstoječe komunalne opreme na območju celotne občine; oskrbna območja posamezne vrste obstoječe komunalne opreme so poselitvena območja, na katerih se zagotavlja priključevanje oziroma uporaba posamezne vrste obstoječe komunalne opreme (drugi odstavek). Podlage za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo sprejme občinski svet z odlokom (tretji odstavek).

19. Iz citirane določbe 218. člena ZUreP-2 tako izhaja, da mora občina za primer odmere komunalnega prispevka zaradi obremenitve obstoječe komunalne opreme sprejeti odlok in v njem določiti podlage za njegovo odmero. Vsebino takšnega odloka predpisuje 21. člen Uredbe o programu opremljanja stavbnih zemljišč in odloku o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo ter o izračunu in odmeri komunalnega prispevka (Uredba o programu opremljanja, ki velja od dne 30. 3. 2019). Iz izpodbijane odločbe pa nasprotno ne izhaja, da bi tožena stranka tak odlok sprejela in na tej podlagi opravila odmero v obravnavanem primeru, saj je tožena stranka komunalni prispevek odmerila na podlagi Odloka o komunalnem prispevku v občini Hoče-Slivnica iz leta 2009. Navedeni odlok je bil torej sprejet na podlagi prej veljavnega 79. in 80. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), ki pa glede na določbo 218. člena ZUreP-2 ne predstavlja ustrezne podlage za odmero komunalnega prispevka v konkretnem primeru. Posledično izpodbijana odločba temelji na napačni uporabi materialnega prava (1. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) in je že iz tega razloga treba tožbi ugoditi ter izpodbijano odločbo odpraviti.

20. Tožena stranka je sicer v odgovoru na tožbo navedla, da ima sprejete vse pravne podlage po 218. členu ZUreP-2 za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo, kar pa ne spremeni dejstva, da bi morala občina sprejeti poseben odlok in v njem določiti podlage za odmero komunalnega prispevka v primeru obremenitve obstoječe komunalne opreme, kot ji to nalaga ZUreP-2 in na njegovi podlagi izdana Uredba o programu opremljanja. Take vsebine ali uskladitve z ZUreP-2 pa, kot kažejo že datumi uveljavitve teh predpisov s spremembami, ne vsebuje niti Odlok o komunalnem prispevku v občini Hoče-Slivnica, na podlagi katerega je z izpodbijano odločbo odmerjen komunalni prispevek, niti Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč za območje Občine Hoče -Slivnica.

Občina namreč na svojem območju uvede plačevanje komunalnega prispevka šele z izpolnitvijo zakonske zahteve o sprejetju odloka s podlagami za odmero, zato odmera komunalnega prispevka brez sprejetih podlag z odlokom ni dopustna.

21. Sodišče k temu še dodaja, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi tožnik na svojem objektu izvajal kakršnakoli dela, ki bi spreminjala sam objekt, zgolj zaradi spremembe upravljalca vodovodnega omrežja pa po presoji sodišča ni povečana sama zmogljivost objekta ali spremenjena namembnost, kot določa drugi odstavek 220. člena ZUreP-2. Do odmere komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo namreč pride zaradi graditve objekta, legalizacije objekta, izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča

ali naknadne priključitve objekta na obstoječo komunalno opremo, pri čemer pa v obravnavanem primeru ne gre za nobenega od naštetih primerov. Sodišče tako soglaša s tožnikovim stališčem, da v smislu drugega odstavka 220. člena ZUreP-2 ne more biti zavezanec za plačilo komunalnega prispevka.

22. Upoštevajoč vse navedeno je sodišče izpodbijano odločbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek, v katerem bo morala tožena stranka ob upoštevanju četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 in stališča sodišča glede uporabe materialnega prava presoditi, ali obstajajo pogoji za odmero komunalnega prispevka.

23. Sodišče še pojasnjuje, da ni sledilo tožnikovemu predlogu, naj odloči v sporu polne jurisdikcije in sámo odloči o stvari tako, da izpodbijano odločbo odpravi. Na podlagi 65. člena ZUS-1 sme namreč sodišče meritorno odločiti o stvari le, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. V obravnavanem primeru navedeni pogoji za meritorno odločanje po presoji sodišča niso podani. Ob tem sodišče izpostavlja tudi načelo delitve oblasti. S sojenjem v sporu polne jurisdikcije sodišče dejansko poseže v izvrševanje upravne funkcije, saj odloči namesto upravnega organa, s čimer poseže v izvršilno vejo oblasti.

Za takšno odločanje ima sicer podlago v citirani določbi 65. člena ZUS-1, vendar le pod zakonsko določenimi pogoji in omejitvami, ki pa jih tožnik ne zatrjuje niti v obravnavani zadevi niso izkazani.

24. Sodišče je na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi nepravilne uporabe materialnega prava ugoditi in upravni akt odpraviti ter zadevo vrniti v nov postopek.

25. Tožnik je v skladu s tretjim odstavkom 25. člen ZUS-1 upravičen do povrnitve stroškov po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Če je zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, je ta upravičen do stroškov v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), če pa je moral v postopku stvar dodatno pojasnjevati z obrazloženimi vlogami, se mu priznajo še stroški v višini 10 % od zneskov, določenih v prejšnjem členu (4. člen Pravilnika).

26. V predmetni zadevi je bila zadeva rešena na seji, tožnik pa je v postopku svoja stališča dodatno pojasnil v dveh pripravljalnih vlogah, zato mu je sodišče odmerilo nagrado v višini 285,00 EUR, k čemur je prištelo še 10 % (28,50 EUR), torej skupaj 313,50 EUR. K temu je prištelo še 68,97 EUR iz naslova 22 % za DDV (pooblaščeni odvetnik je namreč zavezanec za plačilo DDV), kar skupno znaša 382,47 EUR.

27. Obresti od zneska stroškov postopka je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi s 378. členom OZ – enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

28. Sodna taksa bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti.

29. Sodišče je zavrnilo zahtevek tožene stranke za povračilo stroškov postopka po načelu uspeha (154. člen Zakona o pravdnem postopku- ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Na tem mestu sodišče še zgolj pripominja, da tožena stranka sicer ne bi bila upravičena do povrnitve stroškov niti v primeru uspeha v postopku, saj v postopku upravnega spora skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 v primeru zavrnitve ali zavrženja tožbe oziroma ustavitve postopka vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Tako tudi sodbe Upravnega sodišča RS II U 11/2020-28 z dne 22. 2. 2023, II U 89/2020-15 z dne 2. 11. 2022, I U 523/2020 z dne 8. 6. 2022 in št. I U 592/2020 z dne 1. 2. 2022.

Tako sodbi Vrhovnega sodišča RS X Ips 26/2019 z dne 22. 1. 2020 in Upravnega sodišča RS I U 1401/2020-15 z dne 5. 4. 2022.

Skladno s prvim odstavkom 151. člena ZUreP-2 se šteje, da gre za izboljšanje opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, če se stavbno zemljišče opremi z dodatno vrsto komunalne opreme, ki je na stavbnem zemljišču prej ni bilo.

prim. sodba Upravnega sodišča RS I U 1542/2020-20 z dne 13. 9. 2021.

Glej tudi Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 333, tč. 6.

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 217, 217/1, 218, 218/1, 218/3, 220, 220/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.