UPRS Sodba I U 998/2021-26
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-03-01

ukrep kmetijskega inšpektorja - uporaba kmetijskega zemljišča - namenska raba zemljišč - nenamenska raba - zavezanec v inšpekcijskem postopku

Lastnik in uporabnik tega zemljišča je tožnik, ki je ob njegovem nakupu vedel, da gre za gozdno in kmetijsko zemljišče. To ga postavlja v položaj inšpekcijskega zavezanca, ki mora gozdno in kmetijsko zemljišče uporabljati skladno z namenom, ki ga za tovrstna zemljišča predpisujeta Ustava in ZKZ.

Na kmetijskem zemljišču je dopustno postavljati le objekte, ki jih določa 3.č člen ZKZ in je njihova postavitev dopustna na podlagi akta lokalne skupnosti. V obravnavanem primeru ne gre za takšen objekt, tega tožnik tudi ne zatrjuje. Navaja, da se kmetijsko in gozdno zemljišče že ob nakupu nista uporabljala skladno z namensko rabo. Tudi, če je bilo temu res tako, mu to ne daje pravice, da je na tem zemljišču nasul pesek in postavil ograjo z lučmi. Takšna uporaba gozdnega in kmetijskega zemljišča ni skladna z njegovim namenom po določbah ZKZ.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Inšpektorat RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Gozdarska inšpekcija in Kmetijska inšpekcija, Območna enota Kranj, (v nadaljevanju inšpekcijski organ) tožniku kot zavezancu naložil, da mora z gozdnega in kmetijskega zemljišča s parc. št. ..., k. o. Šenčur, odstraniti ograjo, luči in nasutje peska (1. točka izreka); da mora na osrednjem delu tega zemljišča, ki je v prostorskem aktu občine opredeljen kot kmetijsko zemljišče, vzpostaviti prejšnje stanje in ga v nadaljevanju uporabljati skladno z njegovim namenom (2. točka izreka); da mora zahodni del zemljišča, ki je v prostorskem aktu občine opredeljen kot gozdno zemljišče, usposobiti tako, da bo primerno za sadnjo gozdnega drevja (3. točka izreka). Kot rok izvršitve te odločbe je določil 1. 6. 2021 (4. točka izreka) in določil, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži izvršitve (5. točka izreka). Stroškov postopka prvostopenjski organ ni ugotovil (6. točka izreka).

2. Iz obrazložitve te inšpekcijske odločbe izhaja, da je bila tožniku izdana zaradi nenamenske rabe gozdnega in kmetijskega zemljišča, ki je nasuto s peskom, ograjeno in opremljeno z lučmi, uporablja se kot parkirišče.

3. Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil pritožbo na Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju tožena stranka), ki je njegovo pritožbo zavrnilo.

Povzetek bistvenih navedb tožnika v upravnem sporu

4. Tožnik v tožbi in pripravljalni vlogi navaja, da sta bila gozdno in kmetijsko zemljišče degradirana že v času, ko je nepremičnino kupil. Na kmetijskem zemljišču ni bilo travnika, kot nepravilno izhaja iz inšpekcijske odločbe, pač pa so bile tam neobdelane zaraščene površine. Gozdno zemljišče je bilo poraščeno z drevjem, tretje osebe pa so to površino uporabljale za parkiranje vozil. Na gozdno in kmetijsko zemljišče so odlagale odpadni material, tudi nevarne odpadke. Čeprav je tožnik lastnik in uporabnik zemljišča, ni inšpekcijski zavezanec, saj ne more odgovarjati za ravnanja tretjih oseb. Na podlagi odločbe Zavoda za gozdove Slovenije je posekal določena drevesa, kasneje pa je do sprememb na tem delu zemljišča prišlo zaradi vetroloma. Kmetijsko in gozdno zemljišče se torej že ob nakupu ni uporabljalo skladno z namensko rabo. Da bi preprečil nadaljnje nastajanje škode in zlasti onesnaževanje z odpadki in nevarnimi snovmi, je tožnik pričel z urejanjem nepremičnine in jo fizično zavaroval.

5. Takoj, ko je izvedel, da je del nepremičnine po namenski rabi kmetijsko in gozdno zemljišče, je pristopil k aktivnostim za spremembo prostorskih aktov. Te okoliščine inšpekcijski organ zmotno ni upošteval in je za izvršitev izpodbijane odločbe določil nesorazmerno kratek rok. Tožnik trdi, da bo v okviru postopkov za spremembo prostorskih aktov spremenjena tudi namembnost predmetne nepremičnine, tako da v nobenem delu ne bo več kmetijsko in/ali gozdno zemljišče. Z izvršitvijo izpodbijane odločbe bo torej ureditev zemljišča le začasna, njemu pa bo zaradi izvršitve izpodbijane odločbe nastala premoženjska škoda.

6. Meni, da ravnanja, naložena v 1. in 3. točki izreka izpodbijane odločbe, nasprotujejo zakonu. Skladno s svojimi pristojnostmi mu inšpekcijski organ ni odredil vzpostavitve prejšnjega stanja, temveč izvršitev konkretno določenih ravnanj, ki tega ne predstavljajo. Glede na 1. točko izreka mora tožnik odstraniti ograjo, luči in nasutje peska, glede na 3. točko izreka pa usposobiti gozdno zemljišče tako, da bo primerno za sadnjo gozdnega drevja, čeprav prejšnje stanje nepremičnine ni bilo takšno.

7. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijani odločbi odpravi in predmetni inšpekcijski postopek ustavi oziroma podrejeno, da po odpravi izpodbijanih odločb zadevo vrne v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka.

Povzetek bistvenih navedb v odgovoru na tožbo

8. Tožena stranka se v bistvenem sklicuje na navedbe in stališča v izpodbijanih odločbah.

9. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v predmetni upravni spis in listine sodnega spisa: odločbo tožene stranke št. 0611-1243/2021/2 z dne 20. 5. 2021 (priloga A2), inšpekcijsko odločbo št. 0611-1970/2020-9, 0613-335/2020-13 z dne 15. 2. 2021 (priloga A3) in pritožbo tožnika z dne 4. 3. 2021 (priloga A4). Tožnik na na narok ni pristopil, njegov pooblaščenec je dokazni predlog z zaslišanjem tožnika umaknil.

11. Predmet sodne presoje v obravnavani zadevi je izpodbijana odločba, s katero je inšpekcijski organ tožniku izrekel inšpekcijski ukrep, da mora z gozdnega in kmetijskega zemljišča odstraniti ograjo, luči in nasutje peska. Hkrati mora osrednji del zemljišča (ki je v prostorskih aktih občine opredeljeno kot kmetijsko) vzpostaviti v prejšnje stanje in ga uporabljati skladno z njegovim namenom. Zahodni del zemljišča (ki je v prostorskih aktih občine opredeljeno kot gozdno) pa je dolžan usposobiti tako, da bo primerno za sadnjo gozdnega drevja.

12. Po pregledu upravnega spisa in izpodbijane odločbe sodišče ugotavlja, da je ta pravilna in zakonita. Inšpekcijski organ in tožena stranka sta za svojo odločitev navedla pravilne in utemeljene razloge. Zato se sodišče, v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) nanje v celoti sklicuje. V zvezi s tožbenimi navedbami pa pojasnjuje in dodaja naslednje.

13. Med strankama ni sporno, da je tožnik na delu nepremičnine, ki je opredeljena kot gozdno in kmetijsko zemljišče nasul pesek, ogradil parkirišče in ga opremil z lučmi. Je lastnik tega zemljišča, ki ga tudi uporablja.

14. Sporno je, kdo je v zadevi inšpekcijski zavezanec, torej naslovnik izrečenega ukrepa, in zakonitost samega ukrepa. Tožnik meni, da ne more odgovarjati za dejanja tretjih neznanih oseb in da je ravnal pravilno, ko je fizično zavaroval zemljišče.

15. Ustava v 33. členu zagotavlja pravico do zasebne lastnine, ki pa ni absolutna in neomejena. Glede na 67. člen Ustave zakon način pridobivanja in uživanja lastnine določa tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Za kmetijska zemljišča Ustava v drugem odstavku 71. člena predvideva posebno varstvo, določeno z zakonom. Skladno s prvim odstavkom 71. člena Ustave zakon zaradi smotrnega izkoriščanja določa tudi posebne pogoje za uporabo zemljišč. Zakon o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) ureja varstvo kmetijskih zemljišč in njihovo upravljanje, tako da določa njihovo razvrstitev, rabo in obdelovanje, njihov promet in zakup, agrarne operacije in skupne pašnike (prvi odstavek 1. člena ZKZ). Določbe tega zakona se smiselno uporabljajo tudi za gozdove, če ni z zakonom drugače določeno (drugi odstavek 1. člena ZKZ). Cilji tega zakona so: ohranjanje in izboljševanje pridelovalnega potenciala ter povečevanje obsega kmetijskih zemljišč za pridelavo hrane; trajnostno ravnanje z rodovitno zemljo in ohranjanje krajine ter ohranjanje in razvoj podeželja (1.a člen ZKZ). V skladu s prvim odstavkom 4. člena ZKZ je treba kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin.

16. Izvajanje določb ZKZ nadzorujejo kmetijski inšpektorji, v delu, ki se nanaša na gozd, pa gozdarski inšpektorji (106. člen ZKZ). Poleg pooblastil po splošnih predpisih, ki urejajo inšpekcijo, imajo inšpektorji med drugim pooblastilo nadzirati skladnost dejanske rabe zemljišča v naravi s stanjem v evidenci dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč, skladno s 3.čc členom tega zakona (štirinajsta alineja A) točke 107. člena ZKZ). Imajo številne pristojnosti

, med drugim lahko prepovedo uporabo kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če to po zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi zakona, ni dovoljeno, in odredijo vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku (prva alineja B) točke 107. člena ZKZ). Kot že pojasnjeno, se določbe tega zakona smiselno uporabljajo tudi za gozdove, če ni z zakonom drugače določeno.

17. Sodišče mora najprej odgovoriti na vprašanje, kdo je v zadevi inšpekcijski zavezanec. Lastnik in uporabnik tega zemljišča je tožnik, ki je ob njegovem nakupu vedel, da gre za gozdno in kmetijsko zemljišče. To ga postavlja v položaj inšpekcijskega zavezanca, ki mora gozno in kmetijsko zemljišče uporabljati skladno z namenom, ki ga za tovrstna zemljišča predpisujeta Ustava in ZKZ.

18. Na kmetijskem zemljišču je dopustno postavljati le objekte, ki jih določa 3.č člen ZKZ in je njihova postavitev dopustna na podlagi akta lokalne skupnosti. V obravnavanem primeru ne gre za takšen objekt, tega tožnik tudi ne zatrjuje. Navaja, da se kmetijsko in gozdno zemljišče že ob nakupu nista uporabljala skladno z namensko rabo. Tudi, če je bilo temu res tako, mu to ne daje pravice, da je na tem zemljišču nasul pesek in postavil ograjo z lučmi. Takšna uporaba gozdnega in kmetijskega zemljišča ni skladna z njegovim namenom po določbah ZKZ. Namenska uporaba kmetijskih zemljišč obsega zgolj in samo njihovo kmetijsko obdelavo in v tem oziru ohranjanje ter izboljševanje pridelovalnega potenciala, saj se s tem zagotavlja nacionalna prehranska varnost v povezavi z ohranjanjem potrebnih virov (prva alineja 1.a člena ZKZ). Postavitev ograje z lučmi in nasutje peska, ni zakonsko predpisana namenska uporaba. Ograjeno, zavarovano zemljišče, opremljeno z lučmi ne služi gozdnemu in kmetijskemu zemljišču. Golo dejstvo, da je bilo to zemljišče degradirano, preden ga je tožnik kupil, pa ne more voditi do drugačnega zaključka.

19. V prid drugačni odločitvi ne more pretehtati okoliščina, da naj bi tožnik takoj, ko je izvedel, da je nepremičnina po namenski rabi kmetijsko in gozdno zemljišče, pristopil k aktivnostim za spremembo prostorskih aktov. Ni sporno, da postopki v zvezi s tem še niso zaključeni. Poleg tega je za odločitev v predmetni zadevi bistveno, kaj so določali prostorski akti v času izdaje izpodbijane odločbe. Takrat je bilo zemljišče parc. št. ..., k.o. Šenčur opredeljeno kot gozdno in kmetijsko zemljišče.

20. Tožnik meni, da inšpekcijski organ ni odredil vzpostavitve prejšnjega stanja, temveč izvršitev konkretno določenih ravnanj, ki tega ne predstavljajo. S tem se sodišče ne strinja. Iz ugotovljenega dejanskega stanja izhaja, da tožnik predmetno gozdno in kmetijsko zemljišče uporablja v nasprotju z določbami ZKZ. Nasul je pesek in zemljišče ogradil z ograjo, ki jo je opremil z lučmi, ograjeno nepremičnino uporablja kot parkirišče. Inšpekcijski organ mu je zato skladno s svojimi pristojnostmi pravilno in utemeljeno izrekel zakonsko predpisan ukrep, to je vzpostavitev gozdnega in kmetijskega zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku (prva alineja točke B) 107. člena ZKZ). To je v konkretnem primeru možno doseči le z odstranitvijo ograje, luči in nasutja peska z gozdnega in kmetijskega zemljišča, gozdno zemljišče pa se mora usposobiti tako, da bo primerno za sadnjo gozdnega drevja. Zakon ne ponuja drugih možnosti, tako da inšpekcijski organ ni imel izbire med različnimi ukrepi, izrekel je lahko ukrepe, kot izhajajo iz 1. do 3. točke izreka izpodbijane odločbe. Posledično tudi tehtanje sorazmernosti opisanega ukrepa ne pride v poštev.

21. Glede na razloge v 20. točki obrazložitve tožnik neutemeljeno navaja, da bi moral inšpekcijski organ pri določitvi roka za izvršitev (4. točka izreka izpodbijane odločbe), upoštevati, da je v teku sprememba Občinskega prostorskega načrta Občine Šenčur in sprejem Občinskega podrobnega prostorskega načrta za širše območje Poslovne cone Šenčur ter, da mu bo z izvršitvijo naloženega ukrepa nastala premoženjska škoda. Sodišče ugotavlja, da je bil tožniku z inšpekcijsko odločbo z dne 15. 2. 2021, ki je postala izvršljiva 2. 6. 2021, odrejen rok za izpolnitev obveznosti (tj. vzpostavitev prejšnjega stanja in raba zemljišča v skladu z namenom) do 1. 6. 2021. Rok za izpolnitev naložene obveznosti je bil dovolj dolg, zlasti upoštevaje, da se je inšpekcijski postopek začel že julija 2020 in da je bil tožnik kot zavezanec že takrat seznanjen, da bo moral izvršiti z odločbo odrejene ukrepe. Rok za izpolnitev obveznosti je bil določen z inšpekcijsko odločbo, ki ji tožnik ni sledil. Tako določen rok sodišče šteje kot primeren in razumen, z zadostnimi razlogi pa je utemeljena tudi njegova določitev.

22. Tožnik meni, da ni jasno, na podlagi česa je tožena stranka ugotovila, da se je parkirišče v preteklosti nahajalo le na delu zemljišča, ki je v prostorskem aktu opredeljen kot proizvodne dejavnosti. Glede na to, da se izpodbijana odločba ne nanaša na del zemljišča, ki je opredeljen kot proizvodne dejavnosti, temveč le na tisti del, ki je opredeljen kot gozdno in kmetijsko zemljišče, ta tožbena navedba po presoji sodišča ni relevantna. Še zlasti ne ob zakonski dolžnosti, da je treba tovrstno zemljišče uporabljati skladno z njegovim namenom.

23. Odločitev tožene stranke je pravilna, zato je sodišče tožbo na prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Ugotovilo je, da je bil postopek pred izdajo odločbe pravilen in izpodbijani upravni akt na zakonu utemeljen.

24. Tožnik je priglasil stroške postopka, sodišče je odločilo, da te stroške trpi sam. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 183/2016 z dne 15. 3. 2017, 6. točka.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 1, 1a, 3č, 4, 4/1, 106

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.