UPRS Sodba in sklep II U 333/2021-24
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-02-10

Violeta Tručl (preds.), mag. Andreja Veselič (poroč.), Mojca Medved Ladinek

pravice iz socialnega varstva - dovoljenje za začasno prebivanje - molk organa

V predmetni zadevi ne gre za primer, ko bi upravna enota po materialnem pravu imela pristojnost odločati o pravicah predlagateljev do zaposlitve ali opravljanja dela, do nujnega zdravstvenega varstva in do izplačila denarne pomoči skupaj z odločbo o izdaji dovoljenja za začasno prebivanje po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2. Takšne podlage ni imela niti za izdajo ločene, samostojne pisne odločbe o morebitni zavrnitvi tožnikovih vlog v delu za priznanje socialnih pravic, saj je upravna enota v celoti odločila o zahtevku po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2, za kar je bila pristojna (drugi odstavek 86. člena ZTuj-2). Molk organa zato ni mogel nastopiti, saj je z izdajo odločb (v obravnavani zadevi v obliki izkaznic) po naravi stvari molk organa izključen.

I. Tožba se v primarnem tožbenem zahtevku, ki se nanaša na molk organa, zavrne.

II. Tožba se v podrejenem tožbenem zahtevku, ki se nanaša na izpodbijanje začasnih dovoljenj za prebivanje, zavrže.

III. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Tožniki so v obravnavanem upravnem sporu dne 24. 2. 2020 vložili tožbo zaradi molka organa (neizdaje odločbe v obliki, ki bi omogočala pritožbo zoper odločbo v celoti) ter zaradi izpodbijanja nevročenih (nedvignjenih) odločbe (za posamezne tožnike) v obliki izkaznice, dovoljenja za začasno prebivanje. Navajajo, da primarno vlagajo tožbo zaradi molka uprave, le subsidiarno, če bi sodišče zavrnilo ali zavrglo tožbo, pa tožbo zoper nevročene odločbe v obliki izkaznice (dovoljenja za začasno prebivanje). V tem primeru predlagajo oceno ustavnosti zakonske ureditve iz četrtega odstavka 87. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2), ki v primeru izdaje odločbe v obliki izkaznice (brez obrazložitve in roka za pritožbo ali za tožbo) stranki ne omogoča učinkovitega varstva njenih pravic.

2. Tožniki v tožbi navajajo, da so v prošnji z dne 11. 4. 2019, ki so jo vložili pri Upravni enoti Maribor dne 12. 4. 2019 predlagali izdajo dovoljenja za začasno prebivanje po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2 ob smiselni uporabi drugega odstavka 51. člena ZTuj-2 in uveljavljali dva zahtevka, o čemer bi v skladu z 207. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP-1) morala biti izdana odločba. Vendar pa slednja ni bila izdana, kar strankam onemogoča učinkovito varstvo njihovih pravic, zato zoper to nezakonito ravnanje (primarno) vlagajo tožbo zaradi molka uprave. Gre za specifičen, morda doslej sodno še ne obravnavan primer molka uprave, ko upravni organ ignorira (ne upošteva), da bi moral z odločbo odločati o dveh vsebinsko povezanih zahtevkih stranke, ki sta vsebinsko tako povezana, da bi bila ugoditev samo prvemu stranki v škodo in ne v korist, zaradi česar so v prošnji izrecno zahtevali hkratno odločitev o obeh zahtevkih. Če bi s tako odločbo organ prvemu zahtevku za izdajo dovoljenja ugodil, drugega (za priznanje socialnih pravic) pa zavrnil, bi stranka zoper tako odločbo lahko sprožila upravni spor in s tem preprečila kršitev svojih pravic. Na okoliščino, da je treba hkrati odločiti o obeh zahtevkih, so tožniki seznanili toženo stranko že v vloženi prošnji. Nadalje pa je nato njihov pooblaščenec na to ponovno opozoril po telefonu in v vlogi z dne 9. 2. 2020.

3. Tožniki v tožbi dodatno pojasnjujejo, da so bili prisiljeni zavrniti dvig izkaznic, ker bi s prevzemom (oziroma vročitvijo) teh izkaznic (kot posebne oblike upravne odločbe, zoper kakršno pritožba niti ni predvidena oziroma začetek veljavnosti take odločbe - izkaznice ni vezan na potek pritožbenega roka) le-te takoj stopile v veljavo, s tem pa bi bile hudo prizadete in kršene pravice strank. V času čakanja na zakonito odločitev o vloženi prošnji za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje, je bila tožnikom izdana policijska "dovolitev zadrževanja" po 73. členu ZTuj-2, na podlagi katere stranke prejemajo denarno socialno pomoč v skladu s 75. členom ZTuj-2. V trenutku vročitve dovoljenja za prebivanje pa bi jim ta denarna socialna pomoč prenehala, zato so bili (eksistenčno) prisiljeni prevzem teh dovoljenj zavrniti. To ne bi bilo potrebno, če bi bila zakonska ureditev izdaje takih odločb v obliki izkaznic skladna z ustavnimi načeli pravne države - če bi torej omogočala, da se stranka lahko zoper njo tudi pritoži in se s tem zadrži njeno uveljavitev in izvršljivost. Praviloma pri izdaji takih izkaznic to ni potrebno, tu pa gre za izjemno, specifično situacijo, kjer bi bilo to zavarovanje strankinih pravic nujno potrebno. Kolikor bo sodišče mnenja, da bi bila tudi v takem primeru stranka dolžna prevzeti izdano dovoljenje, potem se s tožbo subsidiarno predlaga, da sodišče postopek prekine in po 156. členu Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustave RS) sproži postopek za oceno ustavnosti zakonske ureditve, ki v primeru izdaje odločbe v obliki izkaznice (torej odločbe brez obrazložitve in rokom za pritožbo ali za tožbo, kadar pritožba ni možna), stranki ne omogoča učinkovitega varstva njenih pravic.

4. Tožniki še poudarjajo, da so dne 14. 2. 2020 vložili tudi vlogo, s katero so v skladu z 28. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ponovno zahtevali izdajo odločbe. Ker do danes ta odločba ni bila izdana, je tožnica vložila predmetno tožbo. Pooblaščenec tožeče stranke je zaradi nedvignjenih dovoljenj v obliki izkaznic dne 19. 2. 2020 prejel osem enakih sklepov tožene stranke, da se postopek izdaje prvega dovoljenja za prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov ustavi. Zoper te sklepe bo vložena tožba, že sedaj pa tožeča stranka opozarja, da zakonski pogoji za ustavitev postopka kot to predvideva določba 90. člena ZTuj-2 niso izpolnjeni.

5. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo prerekala navedbe iz tožbe in se zavzemala za njeno zavrnitev. Navaja, da se pooblaščenec tožeče stranke ni odzval na vabilo za vročitev dovoljenj za začasno prebivanje v roku 8 dni od vročitve vabila, zato so izpolnjene predpostavke iz tretjega odstavka 90. člena ZTuj-2, po katerem se zavračanje strank, da se jim vročijo dovoljenja, štejejo za umik zahtevka in je zato organ postopke za izdajo dovoljenj po prvem odstavku 135. člena ZUP ustavil. O prošnji tožeče stranke je bilo odločeno, zato ne gre za molk organa. Tožniki svojih prošenj niso vložili na obrazcu v skladu z 2. členom Pravilnika o načinu izdajaje dovoljenja za prebivanje, načinu zajemanja prstnih odtisov in načinu označitve prenehanja dovoljenja za prebivanje (v nadaljevanju Pravilnik) na obrazcu iz priloge 1, ki je sestavni del tega istega Pravilnika, temveč so prošnjo oblikovale samostojno, v obliki dopisa. Upravni organ je vezan na izdajo dovoljenja po različnih namenih, ki jih določa ZTuj-2. Iz zahtevkov stranke pa je upravni organ lahko ugotovil samo en zahtevek, ki je skladen z določbami ZTuj-2, to je zahtevek za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2. Zato je bila v skladu s prvim odstavkom 58. člena ZTuj-2 izdana odločba v obliki izkaznice, ki pa je člani družine ..., kljub poslanemu vabilu niso želeli prevzeti. Upravni organ je tako odgovoril na zahtevek, ki ga je iz vloge v obliki dopisa možno razbrati, saj ZTuj-2 ne omogoča prostega izbiranja in kombiniranja pravic, ki bi se naj z izdanim dovoljenjem podelile, kar so stranke verjetno poskušale, ko so v zahtevek po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2 dodatno vključile smiselno uporabo pravic iz drugega odstavka istega člena ZTuj-2. Stranke pa niso zahtevale dovoljenja za prebivanje po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2.

6. Nadalje še tožena stranka navaja, da ZTuj-2 v primeru, ko upravni organ ugotovi, da so pogoji za izdajo dovoljenja za prebivanje izpolnjeni, ne predvideva izdaje odločbe v klasični obliki, ampak se izda odločba v obliki izkaznice. Socialne pravice lahko stranka pridobi, če ima dovoljenje za prebivanje v Sloveniji. Z izdanim dovoljenjem po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2 pa je možna tudi naknadna odobritev dostopa na trg dela v skladu z osmim odstavkom 58. člena ZTuj-2. Vendar pa upravna enota v svojem postopku ne odloča o socialnih pravicah, ampak o izdaji dovoljenj tujcem za prebivanje.

7. Tožniki v pripravljalni vlogi z dne 28. 8. 2020 dodatno pojasnjujejo, da pridobitev socialnih pravic omogoča samo dovoljenje za stalno prebivanje, od vseh dovoljenj za začasno prebivanje pa le enotno dovoljenje za prebivanje in delo in v omejenem obsegu dovoljenje po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2. Prav zato, ker dovoljenje po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2 ničesar od tega, niti ne zagotavlja niti ne omogoča, sta bila v upravnem postopku postavljena dva med seboj soodvisna zahtevka. Upravna praksa v zadnjih letih kaže, da Zavod za poslovanje ne dovoljuje dostopa na trg dela, niti imetnikom dovoljenja po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2, kaj šele imetnikom dovoljenja po prvem odstavku istega člena. Podobno centri za socialno delo imetnikom dovoljenj po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2 ne priznavajo pravice do osnovnega zdravstvenega zavarovanja, čeprav slednja sicer pripada vsem drugim prejemnikom denarne socialne pomoči, imetnikom dovoljenja po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2 pa sploh ne pripada nič od tega. Navedba tožene stranke, da je upravni organ iz zahtevkov strank lahko ugotovil samo en zahtevek, ki je skladen z določbami ZTuj-2 je nestrokovna, saj je prošnja izrecno vsebovala prej opisana dva zahtevka, in če upravni organ misli, da drugi od teh zahtevkov ni skladen z določbami ZTuj-2, bi ga seveda moral v izreku odločbe zavrniti in v obrazložitvi pojasniti zakaj. Ker upravni organ tega ni znal narediti, naj o tem odloči sodišče.

8. V obravnavani zadevi je sodišče že enkrat odločilo, in sicer je s sklepom opr. št. II U 36/2020 z dne 17. 3. 2021 tožbo kot nedopustno zavrglo. Tožniki so zoper sklep vložili pritožbo, Vrhovno sodišče RS pa je s sklepom opr. št. I Up 121/2021 z dne 25. 10. 2021 pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču v nov postopek.

9. V obravnavani zadevi je bila vložena tožba zaradi molka organa, ker organ ni odločil o zahtevkih tožnikov za uveljavitev socialnih pravic po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2, ki so bili postavljeni hkrati z zahtevki za izdajo dovoljenj za začasno prebivanje tujcem po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2. Tožniki so postavili tudi podrejeni zahtevek za primer, če bi sodišče tožbo zaradi molka organa zavrglo ali zavrnilo. V tem primeru so predlagali, da sodišče tožbo obravnava tudi zoper nevročene odločbe, torej zoper izdana dovoljenja za prebivanje v obliki izkaznic, saj se v primeru izdaje odločbe v obliki izkaznic, stranki ne omogoča učinkovitega varstva njenih pravic.

10. Iz podatkov upravnega spisa izhaja, da so tožniki dne 12. 4. 2019 vložili vloge za izdajo dovoljenj za začasno prebivanje izrecno prvem odstavku 51. člena ZTuj-2, hkrati so postavili tudi zahtevek za uveljavitev socialnih pravic po določbi drugega odstavka 51. člena ZTuj-2. Tožena stranka je vlogi tožnikov za izdajo začasnega dovoljenja po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2 ugodila tako, da je v skladu s prvim odstavkom 58. člena ZTuj-2 dovoljenja izdala v obliki izkaznic z veljavnostjo od 21. 1. 2020 do 21. 1. 2021. Tožniki so bili nato z vabilom z dne 5. 2. 2020 vabljeni na prevzem izdanih izkaznic. Pooblaščenec tožnikov je navedeno vabilo prejel dne 6. 2. 2020, dne 14. 2. 2020 pa v imenu tožnikov zahteval izdajo odločbe o obeh, v prošnji postavljenih zahtevkih, v nadaljnjih sedmih dneh (28. člen ZUS-1). Tožena stranka je nato, ker se tožniki na vabilo za prevzem dovoljenj v obliki izkaznic niso odzvali, izdala sklep z dne 17. 2. 2020, s katerim je postopek izdaje prvega dovoljenja za prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov ustavila po tretjem odstavku 90. člena ZTuj-2. V zadevi Upravnega sodišča RS opr. št. II U 41/2020 z dne 14. 4. 2021 so bili ti sklepi o ustavitvi postopka na podlagi vložene tožbe odpravljeni.

Glede primarnega zahtevka iz tožbe, v katerem tožnik uveljavlja molk organa:

11. Tožba glede primarnega tožbenega zahtevka zaradi molka organa ni utemeljena.

12. Tožba zaradi molka organa se vloži, če tožniku upravni akt ni bil izdan ali mu ni bil vročen v predpisanem roku (tretji odstavek 5. člena ZUS-1). Tožba je dopustna pod pogoji iz 28. člena ZUS-1, ki med drugim določa, da če organ druge stopnje v dveh mesecih ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, ne izda odločbe o strankini pritožbi zoper odločbo prve stopnje, in če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh, sme stranka sprožiti upravni spor, kot če bi bila njena pritožba zavrnjena. V skladu s tretjim odstavkom 28. člena ZUS-1 pa sme tožnik po prejšnjem odstavku ravnati tudi, če organ prve stopnje ne izda odločbe, zoper katero ni pritožbe, ter v primeru, če organ v treh letih od začetka postopka ni izdal dokončnega akta, ne glede na to, ali so v tem postopku že bila uporabljena redna ali izredna pravna sredstva, razen če bi bil postopek ustavljen. Po citiranem tretjem odstavku 28. člena ZUS-1 je tako tožba zaradi molka organa dopustna, če organ v enostopenjskem postopku v predpisanem roku

ne izda in ne vroči stranki odločbe, zoper katero ni pritožbe ter je ne izda niti na posebno zahtevo stranke v nadaljnjih sedmih dneh.

13. Iz tožbenih trditev izhaja, da organ ni odločil o zahtevkih tožnikov za priznanje socialnih pravic v skladu s smiselno uporabo drugega odstavka 51. člena ZTuj-2. Sodišče ugotavlja, da organ o tem delu zahtevka res ni odločil, kar med strankama ni sporno, vprašanje pa je, ali bi o tem moral odločiti. Odgovor na to vprašanje je odvisen od tega, ali je glede na materialnopravne določbe ZTuj-2, konkretno njenega prvega odstavka 51. člena, tožena stranka smela o zahtevku za priznanje socialnih pravic odločiti z eno odločbo, skupaj z zahtevkom za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje (za kar so se v upravnem postopku zavzemali tožniki) oziroma, ali je glede na tožbene navedbe, da naj bi nastopil molk organa, tožena stranka imela utemeljene razloge za to, da o delu vloge za priznanje socialnih pravic, ni odločila.

14. ZTuj-2 v 51. členu ureja pridobitev dovoljenja za prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov in zaradi interesa Republike Slovenije. Ti razlogi so: izkazan utemeljen razlog v skladu z domačimi in mednarodnimi predpisi, načeli in običaji (prvi odstavek), ogroženost življenja in svobode tujca v državi, kamor bi bilo treba tujca odstraniti (drugi odstavek) in posebni interes države za prebivanje določenega tujca v Republiki Sloveniji (tretji odstavek). Za vsakega od teh razlogov, so določeni različni pogoji za pridobitev dovoljenja, prav tako je za vsakega od njih določen različen čas trajanje dovoljenja (eno leto, dve leti in pet let).

15. V skladu s prvim odstavkom 51. člena ZTuj-2 lahko pristojni organ tujcu, ki v skladu z zakonom, mednarodnimi akti ali mednarodnimi načeli ali običaji izkaže utemeljen razlog, zaradi katerega je njegovo bivanje v Republiki Sloveniji upravičeno, izda dovoljenje za začasno prebivanje, in sicer za čas nameravanega prebivanja v Republiki Sloveniji, vendar ne dlje od enega leta. Za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2 mora tujec izpolnjevati tudi ostale pogoje za izdajo dovoljenja za prebivanje po tem zakonu. V tem primeru gre za tujca, ki izkaže drug utemeljen razlog

16. V skladu z drugim odstavkom 51. člena ZTuj-2 pa lahko pristojni organ tujcu, kateremu je bilo v Republiki Sloveniji dovoljeno zadrževanje za čas najmanj 24 mesecev, ker njegova odstranitev iz države v skladu z 72. členom tega zakona ni dovoljena, in katerega istovetnost ni sporna, in tujcu, kateremu je bilo v Republiki Sloveniji dovoljeno zadrževanje za čas najmanj 24 mesecev in njegova odstranitev iz države še vedno ni možna in pri njem obstajajo drugi utemeljeni razlogi in posebne osebne okoliščine, ki utemeljujejo njegovo prebivanje v Republiki Sloveniji, in katerega istovetnost ni sporna, izda dovoljenje za začasno prebivanje z veljavnostjo dveh let. Temu krogu oseb zakon v nadaljevanju drugega odstavka 51. člena daje možnost, da se v Republiki Sloveniji zaposlijo ali opravljajo delo pod pogoji, določenimi v zakonu, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, tisti, ki nima sredstev za preživljanje, pa ima pravico do nujnega zdravstvenega varstva v skladu z zakonom, ki ureja zdravstveno varstvo in zdravstveno zavarovanje in do izplačila denarne pomoči v višini in na način, kot ga za izplačilo denarne pomoči določa zakon, ki ureja socialno varstvene prejemke. Sredstva za izplačilo denarne pomoči zagotavlja in izplačuje center za socialno delo, na območju katerega tujec prebiva.

17. Po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2 gre tako za tujce, ki izkažejo utemeljen razlog, zaradi katerega je njihovo bivanje v Republiki Sloveniji začasno upravičeno, drugi odstavek 51. člena ZTuj-2 pa ureja položaj tujcev, katerih zadrževanje je dovoljeno v Republiki Sloveniji zaradi načela nevračanja, zaradi katerega v okoliščinah iz 72. člena ZTuj-2 (ogroženo življenje in svoboda) odstranitev tujca iz Republike Slovenije ni dovoljena. Pogoji za pridobitev dovoljenja po prvem in drugem odstavku 51. člena ZTuj-2 so popolnoma različni, zaradi različnih okoliščin, v katerih se tujec nahaja, ko zaprosi za pridobitev dovoljenja. Prav tako je različno predpisana dolžina trajajnja dovoljenja, in sicer velja dovoljenje za začasno prebivanje, izdano po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2 do 1 leta, medtem ko velja dovoljenje, izdano po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2 2 leti. Gre torej za dva položaja tujcev, ki se v bistvenem razlikujeta, zato je zakonodajalec situacije za ene in druge različno uredil, posledično je drugače uredil tudi pridobitev ostalih pravic, vezanih na izdajo različnih dovoljenj. Takšna ureditev zato ni protiustavna.

18. Ker ZTuj-2, kot pravilno navaja tožena stranka v odgovoru na tožbo, ne daje materialnopravne podlage, da bi lahko upravna enota, hkrati z izdanim dovoljenjem za začasno prebivanje, ki je bilo izdano ob izpolnjevanju pogojev iz prvega odstavka 51. člena ZTuj-2, z isto odločbo odločila tudi o priznanju socialnih pravic, ki jih omogoča dovoljenje za začasno prebivanje, ki je bilo izdano ob izpolnjevanju pogojev iz drugega odstavka 51. člena ZTuj-2 (zaradi nevračanja tujca), ob tem ko določba 51. člena ZTuj-2 tudi ne omogoča prostega izbiranja in kombiniranja pravic, ki bi se naj z izdanim dovoljenjem podelile, je bila odločitev tožene stranke, ki je iz vloge tožnikov z dne 11. 4. 2019 ugotovila samo en zahtevek, ki je skladen z določbami ZTuj-2, pravilna.

19. Sodišče ob tem še dodaja, da niti tujci iz drugega odstavka 51. člena ZTuj-2 socialnih pravic ne dobijo avtomatično, ampak le ob izpolnjevanju pogojev iz področnih zakonov, o čemer je že zavzela stališče tudi sodna praksa.

Dodatno tako stališče potrjuje drugi odstavek 86. člena ZTuj-2, ki določa, da so za ukrepe in odločitve ter postopke v zvezi s prebivanjem tujcev v Republiki Sloveniji na prvi stopnji

, na območju katerih tujec prebiva ali namerava prebivati, če ni z zakonom drugače določeno, pri čemer v drugem odstavku 51. člena ZTuj-2 ni drugače določeno (v zakonu ni določeno, da so za odločanje o pridobivanju socialnih pravic tujcev pristojne upravne enote). Drugačna razlaga tudi ne izhaja iz sedmega odstavka 58. člena ZTuj-2, ki določa, da o pravici do dostopa na trg dela tujca, ki v Republiki Sloveniji prebiva na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje, ki ni izdano zaradi zaposlitve, samozaposlitve ali dela,

odloči organ, katerega pristojnost določi zakon, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev, v postopku in pod pogoji, ki jih določa zakon, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev.

Sodišče se zato ne strinja z navedbami tožnikov o takšni soodvisnosti pravice do pridobitve dovoljenja za začasno prebivanje iz prvega odstavka 51. člena ZTuj-2 in socialnih pravic tujcev, ki jih zakon podeljuje tujcem, ki pridobijo dovoljenje iz drugega odstavka 51. člena ZTuj-2, da bi morala upravna enota hkrati z eno odločbo, s katero bi ugodila prošnji za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2, odločiti tudi o pridobitvi socialnih pravic, ki jih zakon daje tistim, ki so pravico do začasnega prebivanja pridobili ob izpolnjevanju pogojev iz drugega odstavka 51. člena ZTuj-2 (če pustimo ob strani, da položaj tujcev iz prvega odstavka 51. člena ZTuj-2 ni enak položaju tujcev iz drugega odstavka 51. člena ZTuj-2).

20. Tako v predmetni zadevi ne gre za primer, ko bi upravna enota po materialnem pravu (ZTuj-2) imela možnost odločati o pravicah predlagateljev do zaposlitve ali opravljanja dela, do nujnega zdravstvenega varstva in do izplačila denarne pomoči, skupaj z odločbo o izdaji dovoljenja za začasno prebivanje po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2. Takšne podlage ni imela niti za izdajo ločene, samostojne pisne odločbe o morebitni zavrnitvi tožnikovih vlog v delu za priznanje socialnih pravic, saj je upravna enota v celoti odločila o zahtevku po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2, za kar je bila pristojna (drugi odstavek 86. člena ZTuj-2).

Sodišče tako zaključuje, da je imela tožena stranka, ki je delu zahtevka za izdajo dovoljenj za začasno prebivanje ugodila tako, da je izdala odločbe v obliki izkaznic,

kar je prav tako skladno z 58. členom ZTuj-2 in 3. členom Pravilnika o načinu izdaje dovoljenja za prebivanje, načinu zajemanja prstnih odtisov in načinu označitve prenehanja dovoljenja za prebivanje (v nadaljevanju Pravilnik),

utemeljene razloge za to, da o drugem delu zahtevka za priznanje socialnih pravic ni odločila. Če pa je tako, molk organa ni mogel nastopiti, saj je z izdajo odločb (v obravnavani zadevi v obliki izkaznic) po naravi stvari molk organa izključen, kar ugotavlja tudi Vrhovno sodišče RS v razveljavitvenem sklepu, izdanem v tej zadevi opr. št. I Up 121/2021 z dne 25. 10. 2021, v točki 8 obrazložitve.

21. Tožbene navedbe, da bi morala tožena stranka izdati odločbo o, bodisi priznanju bodisi zavrnitvi tožnikovih vlog v delu, v katerih le-ti uveljavljajo socialne pravice po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2, so zato neutemeljene. Ustavnopravni ugovori, ki jih uveljavljajo tožniki glede pravic, urejenih s področnimi zakoni, pa se bodo lahko uveljavljali šele, ko bo po področnem zakonu pristojni organ morebitno vloženo vlogo za njihovo priznanje zavrnil iz razloga, ker ZTuj-2 teh pravic tujcem, ki pridobijo dovoljenje za začasno prebivanje po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2, ne daje.

22. Po obrazloženem, ker molk organa ni nastopil, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 tožbo v primarnem zahtevku kot neutemeljeno zavrnilo, saj je bil postopek pred toženo stranko pravilen in zakonit.

Glede podrejenega zahtevka iz tožbe, v katerem tožnik izpodbija (nevročena) dovoljenja za začasno prebivanje:

23. Tožniki so za primer zavrženja ali zavrnitve tožbe zaradi molka organa subsidiarno predlagali, da se tožba vlaga tudi zoper (nevročena) dovoljenja za prebivanje in v tem primeru predlagali presojo ustavnosti določbe četrtega odstavka 87. člena ZTuj-2

z 22. in 25. členom Ustave RS. To pomeni, da so glede na prvotni zahtevek zaradi molka organa uveljavljali še podrejeni zahtevek v skladu s tretjim odstavkom 182. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki določa, da lahko uveljavlja tožeča stranka z eno tožbo dva ali več tožbenih zahtevkom, ki so v medsebojni zvezi, tudi tako, da naj sodišče ugodi naslednjemu zahtevku, če spozna, da tisti zahtevek, ki ga uveljavlja pred njim, ni utemeljen. Navedeni člen ZPP se v upravnem sporu uporablja v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

24. Ker je sodišče primarni tožbeni zahtevek zavrnilo, je moralo odločiti še o podrejenem tožbenem zahtevku.

25. Tožba glede podrejenega tožbenega zahtevka zaradi izpodbijanja dovoljenj za začasno prebivanje, ni dopustna.

26. V skladu z 2. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče med drugim tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da je bila tožba vložena prezgodaj. Rok za vložitev tožbe v upravnem sporu je določen v prvem odstavku 28. člena ZUS-1 in znaša 30 dni. Pri tem prične rok za vložitev tožbe teči z

oziroma takrat, ko je bilo storjeno posamično dejanje, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika (prvi odstavek 23. člena ZUS-1). Če je tožba vložena prej, kot začne zanjo teči rok iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1, je le-ta vložena prezgodaj.

27. Nujna predpostavka za vložitev tožbe je torej dokončnost upravnega akta, na kar je smiselno opozorilo tudi Vrhovno sodišče RS v razveljavitvenem sklepu opr. št. I Up 121/2021 z dne 25. 10 2021 v točki 8 obrazložitve, ko je pojasnilo, da tožniki niti niso navedli, da bi vložili pritožbe zoper izdana dovoljenja, in bi pritožbeni organ pritožbe kot nedovoljene zavrgel, saj bi v tem primeru imeli sodno varstvo v upravnem sporu zoper tak sklep. Nasprotno, tožniki v obravnavani zadevi izrecno zatrjujejo, da izdanih dovoljenj niso dvignili, ker jim ni bila zagotovljena pritožba zoper njih. Kot izhaja iz podatkov upravnega spisa, je tožena stranka tožnikom dne 5. 2. 2020 poslala vabila za prevzem izkaznic, pooblaščenec tožnikov pa je po prejemu vabila v elektronskem sporočilu toženi stranki z dne 9. 2. 2020 izrecno navedel, da izdanih dovoljenj, ker naj bi bila po njihovem mnenju nezakonita, ne bodo dvignili. To pa pomeni, da so sami preprečili, da jim izdana dovoljenja za prebivanje niso bila vročena, posledično pa ni začel teči 30 dnevni rok za vložitev tožbe zaradi izpodbijanja teh upravnih aktov (prvi odstavek 28. člena v zvezi s prvim odstavkom 23. člena ZUS-1).

28. Ker je v delu podrejenega tožbenega zahtevka tožba bila vložena prezgodaj, jo je sodišče v skladu z 2. točko prvega odstavka 36. člena ZUS v tem delu zavrglo.

29. Glede na to, da tožba v delu na izpodbijanje izdanih dovoljenj o začasnem prebivanju ni bila dopustna, sodišče ni vsebinsko odločalo o izdanih dovoljenjih in se ni opredelilo do uveljavljane neustavnosti določbe 87. člena ZTuj-2 z 22. in 25. členom URS.

30. Sodišče je odločilo na seji, brez glavne obravnave, saj relevantno dejansko stanje (da je tožnik z vlogo z dne 12. 4. 2019 zahteval izdajo dovoljenj za začasno prebivanje po prvem odstavku 51. člena ZTuj-2 in hkrati priznanje socialni pravic po drugem odstavku 51. člena ZTuj-2, tožena stranka pa je izdala dovoljenja v obliki izkaznic, medtem ko o zahtevku za priznanje socialnih pravic ni odločila), med strankama ni bilo sporno.

Sporna je bila le razlaga materialnega prava.

31. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, v skladu s katerim trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

Prvi odstavek 222. člena ZUP določa, da kadar se začne postopek na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, pa pred odločitvijo ni potreben poseben ugotovitveni postopek, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki čimprej, najpozneje pa v enem mesecu od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka, oziroma od dneva, ko je bil začet postopek po uradni dolžnosti. V drugih primerih, ko se začne postopek na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih.

Pojem "utemeljen/upravičen razlog" je nedoločen pravni pojem, okoliščine, ki ga v konkretnem primeru napolnjujejo, so lahko različne, vendar pa morajo izhajati iz upravičenosti prebivanja tujca na ozemlju Republike Slovenije. V skladu s sodno prakso, ki se je izoblikovala pri izvajanju tega člena, kot drugi utemeljeni razlogi štejejo: uživanje pravic iz dela v Republiki Sloveniji (npr. pokojnine, prejemanja nadomestila za brezposelnost), lastništvo nepremičnin, zdravljenje, skrbništvo, rejništvo. Tako sodbi UPRS II U 116/2017 z dne 21. 6. 2017 in II U 377/2019 z dne 2. 10. 2019.

Tako tudi sodba UPRS II U 377/2019 z dne 2. 10. 2019.

Tako tudi sklep VSRS X Dor 213/2019 z dne 27. 5. 2020.

Tako sklep VSRS X Dor 213/2019 z dne 27. 5. 2020, smiselno tako pa tudi sodba VDSS Psp 227/2015 z dne 15. 10. 2015 in sodba VDSS Psp 485/2015 z dne 21. 1. 2016.

Drugi odstavek 86. člena ZTuj-2 določa, da so za ukrepe in odločitve ter postopke v zvezi s prebivanjem tujcev v Republiki Sloveniji na prvi stopnji pristojne upravne enote, na območju katerih tujec prebiva ali namerava prebivati, če ni s tem zakonom drugače določeno.

Upravno pravo pozna odločbe, glede katerih je z zakonom določeno, da zoper njih ni pritožbe, mora pa biti zagotovljeno drugo pravno varstvo, kot je upravni spor (prvi odstavek 215. člena ZUP). Pozna pa tudi izdajo pozitivnih odločb v obliki samostojnih listin, kot so izkaznice (npr. osebna izkaznica, potni list, vozniško dovoljenje, prometno dovoljenje, izkaznica o začasnem prebivanju, Modra karta EU....), s katerimi je v celoti ugodeno zahtevku stranke. Organ namreč lahko izda v nekaterih primerih tudi odločbo brez obrazložitve, če je zahtevku stranke v celoti ugodeno, zato tudi pritožba zoper takšno obliko odločbe ni predvidena. Prosilec tako nima pravnega interesa za vložitev pravnega sredstva zoper izdano dovoljenje za začasno prebivanje v obliki izkaznice oziroma ni prizadet glede svojih pravic. Tako zakonska ureditev, ki določa izdajo dovoljenja za začasno prebivanje v obliki izkaznice in ne v obliki odločbe, ki bi vsebovala tudi obrazložitev in pravni pouk o pravnem sredstvu (četrti odstavek 87. člena ZTuj-2), po stališču ni v nasprotju, oziroma prekomerno ne posega v pravico iz 22. in 25. člena Ustave RS.

Četrti odstavek 87. člena ZTuj-2 določa, da je pritožba v zadevah izdaje prvega dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji dovoljena le v primerih, če tujec uveljavlja svojo pravico do izdaje dovoljenja po 38., 44., 47. in 48. členu tega zakona.

Tako M. Dobravec Jalen, B. Domjan Pavlin, M. Faganel, P. Golob, E. Kerševan, A. Kmecl, R. Pirnat, N. Smrekar, T. Steinman, Z. Štucin in B. Žuber: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, 1. knjiga, Lexpera, GV založba Ljubljana 2019, komentar k 28. členu, stran 174.

Tako sklep VSRS I Up 320/2011 z dne 20. 10. 2011 in sodba in sklepa UPRS I U 1400/2016 z dne 20. 6. 2017 ter I U 1244/2014 z dne 31. 7. 2014.

Tako sodba VSRS X Ips 114/2020 z dne 17. 11. 2020.

Zakon o tujcih (2011) - ZTuj-2  - člen 51

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 28, 28/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.