UPRS Sodba I U 511/2020-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-12-08

Irena Grm (preds.), Mojca Mlakar (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

gradbeno dovoljenje - vzdrževanje objekta - rekonstrukcija objekta

Dela, ki vplivajo na mehansko odpornost in stabilnost objekta ne spodijo v krog vzdrževanja objekta po 41. točki prvega odstavka 3. člena GZ in 9. členu Uredbe o razvrščanju objektov.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Litija številka 351-141/2019-12 z dne 4. 11. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške v višini 347,70 EUR v petnajstih dneh, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka do prenehanja obveznosti.

1. Upravna enota Litija (v nadaljevanju: Upravna enota oziroma tožena stranka) je zavrnila zahtevo tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja. Slednja je želela v objektu ID številka 582/1844 katastrske občine ... izvesti preboje v predelne betonske stene. Po oceni Upravne enote predvidena gradnja ni bila v skladu z Odlokom o občinskem prostorskem načrtu Občine Litija (v nadaljevanju: Odlok

). Poleg tega ni imela potrebnih mnenj, mnenje Občine Litija pa je bilo negativno. Tožeča stranka tudi ni predložila sklepa Agencije Republike Slovenije za okolje o tem, ali gradnja potrebuje presojo vplivov na okolje, niti ji ni bila izdana odločba o odmeri komunalnega prispevka. Na stavbi, ki je sicer imela gradbeno in uporabno dovoljenje, je bilo izvedeno več posegov, med drugim rekonstrukcija, dozidava, odstranitev in nova gradnja, spremenjena ji je bila namembnost, vse brez ustreznega gradbenega dovoljenja. Posledično ni šlo za rekonstrukcijo zakonito zgrajenega objekta po petem odstavku Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-2

). Gradbena inšpektorica je izdala tri odločbe o ustavitvi nelegalnih gradenj (nelegalna gradnja nadstreška za sekance, nelegalen poseg v objekt in nelegalna gradnja nove hale).

2. Ministrstvo za okolje in prostor je pritožbo tožeče stranke zavrnilo. Ni se strinjalo z oceno Upravne enote, da ni izkazana zakonitost objekta. Tožeča stranka je dokazala, da ima objekt gradbeno in uporabno dovoljenje. Toda rekonstrukcija je spremenila zunanjo podobo in namembnost, zato druga alineja petega odstavka 20. člena ZUreP-2 ni prišla v poštev.

3. Opisani odločitvi je tožeča stranka nasprotovala. Trdila je, da je objekt zakonit, saj ima gradbeno in uporabno dovoljenje. Odstranitev lahkih in nenosilnih sten sodi v okvir vzdrževalnih del po Uredbi o razvrščanju objektov (v nadaljevanju: Uredba

). Med ta dela spada tudi nova fasada, valovita kritina in električna napeljava. Te posege je tožeča stranka izvedla v dobri veri, da zanje ne potrebuje gradbenega dovoljenja. Zahtevo zanj je vložila zaradi gradbene inšpektorice, ki je prepovedala izvedbo prebojev. Gradbeni zakon (v nadaljevanju: GZ

) ne predpisuje gradbenega dovoljenja za vzdrževalna dela. To pa ne pomeni, da ga tožeča stranka ne bi smela zahtevati. Nenazadnje ji to omogoča peti odstavek 20. člena ZUreP-2. Namembnost objekta se ni spremenila, ker stavba nima posameznih funkcionalnih enot. Občina Litija je izdala negativno mnenje za nadomestno gradnjo. Na Agencijo Republike Slovenije za okolje pa tožeča stranka ni naslovila zahteve za predhodni postopek, temveč dopis o potrebnosti presoje vplivov na okolje za kotel na leseno biomaso. Odgovor se je glasil, da predhodni postopek ni potreben.

4. Na tožbo se tožena stranka ni odzvala.

5. V tožbi lahko tožeča stranka navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedla že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta (tretji odstavek 20. člena in 52. člen Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1

6. Tožnik je svoji tožbi med drugim priložil fotografije vzdrževalnih del (priloga A5), Izhodišča za pripravo OPPN za gospodarsko obrtno cono EUP GA-05 iz oktobra 2019 (priloga A7), Mnenje o potrebnosti izvedbe predhodnega postopka z dne 4. 10. 2019 (priloga A9) in Mnenje o potrebnosti izvedbe predhodnega postopka - dopolnitev Agencije Republike Slovenije za okolje z dne 6. 12. 2019 (priloga A10). Teh listin sodišče ni vzelo v obzir. Izostala je tožnikova razlaga, zakaj jih ni predložil že v upravnem postopku

(tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1).

Poleg tega je bilo Mnenje o potrebnosti izvedbe predhodnega postopka - dopolnitev Agencije Republike Slovenije za okolje z dne 6. 12. 2019 (priloga A10) oblikovano po izdaji izpodbijane odločbe. Zapisano velja tudi za listine, ki jih je tožeča stranka izročila na glavni obravnavi (Odločba in sklep Ministrstva za okolje in prostor, številka 0612-201/2019 z dne 2. 9. 2020 in Odločba gradbene inšpektorice, številka 06122-1235/2019-96 z dne 14. 6. 2021).

7. Sodišče je prebralo ostale listine, ki sta jih stranki predložili (priloga A1 do A4, A6, A8 in upravni spis številka 351-141/2019).

8. Predloga za ogled in zaslišanje zakonitega zastopnika A. A. je zavrnilo (prvi odstavek 22. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 287. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju: ZPP

). Z njim je želela tožeča stranka podkrepiti svoje navedbe o objektu in posegih vanj. V prvi vrsti to niso pravno pomembna dejstva (prvi odstavek 22. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 287. člena ZPP). Kot je že pojasnilo na glavni obravnavi, vidno pa je tudi iz nadaljnje obrazložitve, stanje zgradbe ni odločilno dejstvo. Sicer pa bi z ogledom sodišče lahko ugotovilo le njeno stanje sedaj in ne v času izdaje izpodbijane odločbe (prvi odstavek 22. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 220. člena ZPP).

10. Gradnja je izvedba gradbenih in drugih del, povezanih z gradnjo, ki obsega novogradnjo, rekonstrukcijo, vzdrževanje objekta, vzdrževalna dela v javno korist, odstranitev in spremembo namembnosti (6. točka prvega odstavka 3. člena GZ). Rekonstrukcija je spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta, pri čemer se delno ali v celoti spreminjajo njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ali izvedejo druge njegove izboljšave, pri čemer se morajo ohraniti najmanj temelji ali kletni zidovi obstoječega objekta in se gabariti objekta praviloma ne povečajo, lahko pa se zmanjšajo; povečanje gabaritov je v okviru rekonstrukcije mogoče le zaradi usklajevanja z bistvenimi zahtevami, kot jih za objekte določajo predpisi, ki urejajo graditev (35. točka prvega odstavka 3. člena GZ). Sprememba namembnosti je sprememba namena objekta ali njegovega dela, ki se izvede samostojno ali hkrati z vzdrževanjem, rekonstrukcijo ali prizidavo. Za spremembo namembnosti ne šteje sprememba v okviru podrazreda v skladu s predpisom, ki ureja uvedbo in uporabo enotne klasifikacije objektov (36. točka prvega odstavka 3. člena GZ). Podobni opredelitvi rekonstrukcije in spremembe namembnosti vsebuje tudi Odlok (46. točka in 49. točka prvega odstavka 3. člena Odloka). Vzdrževanje objekta pa so dela, namenjena ohranjanju uporabnosti in vrednosti objekta ter izboljšave, ki upoštevajo napredek tehnike, zamenjava posameznih dotrajanih konstrukcijskih in drugih elementov ter inštalacijski preboji (41. točka prvega odstavka 3. člena GZ).

11. Za novogradnjo, rekonstrukcijo in spremembo namembnosti objekta je treba imeti pravnomočno gradbeno dovoljenje

in prijaviti začetek gradnje (prvi odstavek 4. člena GZ). Gradnjo je treba izvesti po gradbenem dovoljenju (tretji odstavek 4. člena GZ). Eden od pogojev za njegovo izdajo je, da je gradnja skladna s prostorskim izvedbenim aktom v delu, ki se nanaša na graditev objektov in s predpisi o urejanju prostora (1. točka prvega odstavka 43. člena GZ).

12. Za vzdrževanje pa objektov ni potrebno gradbeno dovoljenje in prijava začetka gradnje (prva alineja 5. člena GZ). Na obstoječih zakonito zgrajenih objektih je ne glede na prostorske izvedbene akte dovoljeno vzdrževanje, vključno z zagotovitvijo toplotnega ovoja objekta, kot tudi rekonstrukcija, če se z njo ne spreminjajo gabariti, oblika, namembnost in zunanji videz objekta (prva in druga alineja petega odstavka 20. člena ZUreP-2).

13. Podrobnejša merila za vzdrževalna dela vsebuje Uredba (drugi odstavek 2. člena Uredbe). Mednje sodijo dela iz Priloge 2 (prvi odstavek 9. člena Uredbe). Njihovo opredelitev je mogoče zaslediti tudi v 66. točki prvega odstavka 3. člena Odloka.

14. Tožeča stranka je vložila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za izvedbo rekonstrukcije oziroma prebojev na objektu z ID številko ..., ki stoji na zemljiščih, vpisanih v Zemljiško knjigo pod parcelnimi številkami 920/2, 920/3, 920/7, 919/1, 919/2, 919/3, 919/4, 919/5, 919/6, 834/2, 834/5 in 1839/3 katastrske občine ... (prvi odstavek 35. člena GZ). Zapisala je, da bo za izboljšanje funkcionalnosti, stavbo rekonstruirala na način, da bo izvedla pet odprtin velikosti 3,50 m x 3,00 m v notranjih predelnih zidovih. Trdila je, da je zgradba skeletne strukture in da zato stene niso nosilne, za mehansko odpornost in stabilnost objekta pa bo zgradila AB preklade prereza 40/50 cm ali HEA 360.

15. Opisani objekt se nahaja v Občini Litiji in sicer na območju, ki ga ureja Odlok (tretji odstavek 3. člena Odloka). Sodi v urejevalno enoto ... naselja ... (Priloga 3 Odloka). Zanjo veljajo Posebni prostorski izvedbeni pogoji (drugi odstavek 120. člena Odloka;

Odloka). Ti v Prilogi 2 Odloka določajo, da je podrobna namenska raba te enote gospodarske cona. Predviden je Odlok o podrobnem prostorskem načrtu za obrtno cono. Do izdelave tega podrobnega prostorskega načrta pa je dopustna gradnja, za katero ni potrebno gradbeno dovoljenje in je v skladu z namensko rabo enote; gradnja, rekonstrukcija in vzdrževanje komunalne opreme za oskrbo obstoječih objektov in odstranitev obstoječih objektov, če ta ni prepovedana (121. člen Odloka).

16. Po eni strani je tožeča stranka prepričana, da pet prebojev velikosti 3,50 m x 3,00 m v notranjih zidovih sodi med vzdrževalna dela odstranitve lahkih nenosilnih sten (1. točka Priloge 2 Uredbe, dela v objektu). Po drugi strani pa je vztrajala, da utemeljeno zahteva izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo.

17. Drži, da so po Uredbi vzdrževalna dela (tudi) izvedba ali odstranitev lahkih nenosilnih sten. Toda tožeča stranka je v zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja prijavljena dela sama poimenovala rekonstrukcija - izgradnja petih novih odprtin 3,50 m x 3,00 m v notranjih predelnih zidovih. Ta je obsegala tako preboje, kot gradnjo AB preklad prereza 40/50 cm ali HEA 360. Pri tem je pojasnila, da so slednje potrebne za zagotovitev mehanske odpornosti in stabilnosti objekta (vse razvidno iz zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja z dne 14. 8. 2019). To pa brez dvoma pomeni, da ne gre za delno odstranitev lahkih nenosilnih sten in s tega vidika le za vzdrževanje (7. točka Priloge 2 Uredbe).

18. Tožeča stranka je v Tehničnem poročilu med posege pri prebojih uvrstila „preboje skozi nosilno konstrukcijo“. Ravno zato je predvidela preklade prereza (List 3 Tehničnega poročila). Tako ne gre le za zagotavljanje gradbene stabilnosti stene, v katero se posega, kakor je dejala tožeča stranka na glavni obravnavi (listovna številka spisa 26). Preklada se namreč vgradi po odstranitvi odvečnega zidu, z njo se doseže stabilnost zidu nad prebojem in s tem mehansko odpornost ter trdnost zgradbe (Načrt gradbeništva - 2 Statični izračun in List 5, 6 Tehničnega poročila).

19. Kvalifikacija tožeče stranke, da so prijavljena dela vzdrževalne narave, torej ni pravilna. Z drugimi besedami, dela, ki vplivajo na mehansko odpornost in stabilnost objekta ne spodijo v krog vzdrževanja objekta po 41. točki prvega odstavka 3. člena GZ in 9. členu Uredbe.

20. Svojo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja je tožeča stranka oprla (tudi) na peti odstavek 20. člena ZUreP-2. Ta po njenem mnenju dopušča rekonstrukcijo zakonitega objekta ne glede na vsebino Odloka.

21. Pravila 20. člena je ZUreP-2 so naslovljena „Racionalna raba prostora“ in so umeščena v II. del zakona (Državni prostorski red), 2. poglavje: Temeljna pravila urejanja prostora. Ob njihovem sprejemu je zakonodajalec zapisal, da izhajajo iz načel usmerjanja poselitve in trajnostnega prostorskega razvoja. Z njimi naj bi se zagotovilo premišljeno razmeščanje dejavnosti v prostoru, na način, da ne moti drugih dejavnosti v okolici, se z okolico združuje in dopolnjuje ter dosega kvalitetnejšo izrabo že poseljenega prostora, zlasti s prenovo. Ta določba daje izrecno podlago za izvajanje določenih posegov.

Tako je rekonstrukcija možna le, če se z njo ne spreminjajo gabariti, oblika, namembnost in zunanji videz objekta (druga alineja petega odstavka 20. člena ZUreP-1).

22. Sodišče nima pomislekov, da predlagani preboji ustrezajo pojmu rekonstrukcije po 35. točki prvega odstavka 3. člena GZ. Z njimi se spreminjajo tehnične značilnosti Objekta (omogoči se skladiščenje, prehod, dostop in manipulacija v stavbi

), delno pa tudi konstrukcijski elementi (vgradnja preklad). Nenazadnje je tožeča stranka v svoji vlogi z dne 14. 8. 2019 zapisala, „strinjamo se z vami, da gre v tem primeru za rekonstrukcijo objekta“.

23. Sledeči korak, to je presoja, ali bo ta rekonstrukcija ohranila gabarite, obliko, znanji videz zgradbe, pa je izostal. Tožena stranka je le sklenila, da bo prišlo do spremembe namembnosti iz skladišča v industrijski objekt. Tega svojega zaključka ni obrazložila. Oprla se je na ugotovitev gradbene inšpektorice, da gre za industrijsko stavbo. Pri tem je dodala, da se namembnost ne sme ločeno obravnavati od rekonstrukcije stavbe kot celote. Enako velja za spremembo zunanje podobe; razlage zanjo sodišče ni zasledilo.

24. Toda med pogoje za izdajo gradbenega dovoljenja za posege na zakonito zgrajenem objektu ne sodi stanje stavbe v času odločanja tožene stranke (druga alineja petega odstavka 20. člena ZUreP-1 ter prvi in drugi odstavek 43. člena GZ). Z drugimi besedami, kakšna je zgradba, katera dela so že izvršena, ni pravno pomembno dejstvo. Opažanja gradbene inšpektorice so v tem pogledu brezpredmetna. Tožena stranka bi morala sama pretehtati, ali se bo z dopustitvijo rekonstrukcije spremenila namembnost objekta. Taisto drži za preostale tri predpostavke iz druge alineje petega odstavka 20. člena ZUreP-2.

25. Ključno je torej, da je bilo za predmetni objekt (skladišče z nakladalno rampo) izdano gradbeno dovoljenje številka 351-225/79/4/4 z dne 12. 10. 1981 in zanj pridobljeno uporabno dovoljenje številka 351-225/79 z dne 24. 5. 1988. V tej luči gre za zakonito zgrajeno stavbo (peti odstavek 20. člena ZUreP-2). Nadaljnjih pogojev, to je, ali se bodo s predvideno rekonstrukcijo spremenili njeni gabariti, oblika, namembnost in zunanji videz, pa tožena stranka ni (pravilno) ugotovila. To bo morala storiti v ponovnem postopku. Pri tem sodišče pripominja, da bo morala presoditi tudi, ali so, z izjemo skladnosti z prostorskimi izvedbenimi akti, izpolnjene ostale predpostavke po prvem in drugem odstavku 43. člena GZ.

26. V oziru na zapisano je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo v tem obsegu vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena in tretji odstavek 64. člena ZUS-1). Slednja mora slediti danim napotkom iz prejšnjega odstavka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

27. Tožeči stranki je sodišče priznalo pavšalni znesek povračila stroškov po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1; v nadaljevanju: Pravilnik

). Le-ta znaša 285,00 EUR, ob upoštevanju 22% davka na dodano vrednost pa v skupni višini 347,70 EUR. (drugi odstavek 3. člena Pravilnika).

Objavljen v Uradnih listih Republike Sloveniji, številke: 58/2010 z dne 20. 7. 2010, 34/2011 z dne 6. 5. 2011 in 63/2018 z dne 28. 9. 2018.

Objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, številka 61/2017 z dne 2. 11. 2017 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-327/20-16 z dne 20. 1. 2022. Gre za različico, veljavno v času odločanja tožene stranke.

Objavljena v Uradnem listu Republike Slovenije, številka 37/2018 z dne 1. 6. 2018.

Objavljen v Uradnih listih, številki: 61/17 z dne 2. 11. 2017 in 72/2017 z dne 15. 12. 2017. Gre za različico, veljavno v času odločanja tožene stranke.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.

Stranka z interesom je v svojem odgovoru na tožbo izrecno opozorila, da gre za nove dokaze.

Primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 232/2017 z dne 30. 1. 2019, 12. točka, X Ips 147/2016 z dne 24. 1. 2018, 10. točka, X Ips 265/2015 z dne 30. 8. 2017, 16. točka, X Ips 341/2015 z dne 7. 12. 2016, 10. in 11. točka ter številne druge.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 26/1999 z dne 15. 4. 1999, 96/2002 z dne 14. 11. 2002, 110/2002 z dne 18. 12. 2002, 2ZU/2004 z dne 15. 1. 2004, 52/2007 z dne 12. 6. 2007, 45/2008 z dne 8. 5. 2008, 74/2012 z dne 8. 10. 2012, 10/2017 z dne 27. 2. 2017, 32/2018 z dne 11. 5. 2018 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije številke U-I-255/99-28 z dne 5. 6. 2003, U-I-145/03-9 z dne 23. 6. 2005, Up-258/03-14 z dne 22. 9. 2005, U-I-55/04-10 ter Up-90/04-15 z dne 6. 4. 2006, U-I-146/07-34 z dne 13. 11. 2008, U-I-279/08-8 z dne 17. 12. 2008, U-I-279/08-14 z dne 9. 7. 2009, U-I-164/09-13 z dne 4. 2. 2010, U-I-200/09-14 z dne 20. 5. 2010, U-I-161/10-12 z dne 9. 12. 2010, U-I-74/12-6 z dne 13. 9. 2012, U-I-290/12-9 z dne 25. 4. 2013, U-I-134/10-28 z dne 24. 10.2013 ter U-I-48/11-10, Up-274/11-9 z dne 16. 1. 2014, U-I-74/14-9 z dne 17. 6. 2016 in U-I-5/16-9 z dne 19. 1. 2017.

Odločba, s katero se gradnja dovoli, je gradbeno dovoljenje (7. točka prvega odstavka 3. člena GZ).

Odlok je bil v letu 2018 spremenjen. Ta sprememba je vidna v 36. členu Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka (Uradni list Republike Slovenije, številka 63/2018 z dne 28. 9. 2018).

Tudi Priloga 1 je bila leta 2018 spremenjena (Uradni list Republike Slovenije, številka 63/2018 z dne 28. 9. 2018).

Predlog zakona o urejanju prostora - ZUreP-2, EVA: 2016-2550-0006, stran 151.

Razvidno iz prvotne Zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja z dne 23. 7. 2019, kjer je tožeča stranka navedla, da so preboji potrebni za skladiščenje, dostop in manipulacijo v objektu.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številki: 24/2007 z dne 20. 3. 2007 in 107/2013 z dne 20. 12. 2013.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 3, 3/1, 3/1-35, 3/1-41, 35, 35/1, 43, 43/1, 43/2

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 20, 20/5

Uredba o razvrščanju objektov (2018) - člen 9

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.