UPRS Sodba I U 941/2021-29
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-05-18

gradbeno dovoljenje - zahteva za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici - upravičenec - stranka postopka - zahteva za izrek ničnosti odločbe - aktivna legitimacija - pravni interes - obrazložitev odločbe

Med strankami ni sporno, da tožnica v postopku izdaje spornega gradbenega dovoljenja ni imela položaja stranke ali stranske udeleženke. Glede na to ni upravičena zahtevati odprave oziroma razveljavitve sporne odločbe po nadzorstveni pravici, kar pomeni, da je toženka njeno zahtevo za odpravo in razveljavitev spornega gradbenega dovoljenja po nadzorstveni pravici utemeljeno zavrgla.

Aktivna legitimacija stranke se presoja ob vložitvi predloga za izrek ničnosti, ne glede na morebitno priznanje tega statusa v že končanem prejšnjem postopku.

I. Tožbi se delno ugodi tako, da se 2. točka izreka sklepa Ministrstva za okolje in prostor št. 0601-8/2021-3 z dne 13. 7. 2021 odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponoven postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 7,50 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

IV. Zahteva stranke z interesom za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1. Z izpodbijanim sklepom je toženka zavrgla tožničini zahtevi za odpravo in razveljavitev gradbenega dovoljenja Upravne enote Grosuplje št. 351-529/2020-6 z dne 21. 10. 2020 po nadzorstveni pravici in za izrek ničnosti istega gradbenega dovoljenja.

2. V obrazložitvi je navedla, da zahteve za odpravo in razveljavitev po nadzorstveni pravici ni vložila upravičena oseba, ker tožnica v postopku izdaje spornega gradbenega dovoljenja ni bila stranka oziroma stranska udeleženka. Ugotovila je še, da iz dokumentacije (sklep ARSO št. 35405-258/2019 z dne 5. 6. 2020, v nadaljevanju sklep ARSO) ne izhaja, da bi šlo v tem primeru za objekt z vplivi na okolje, zato niso podani razlogi iz 1. do 4. točke prvega odstavka 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). V zvezi z zahtevo za izrek ničnosti pa je presodila, da tožnica ne izpolnjuje kriterijev po 43. členu ZUP, poleg tega pa ničnostni razlog po 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP ni podan, ker iz spornega gradbenega dovoljenja in priložene dokumentacije ne izhaja, da bi šlo za objekt z vplivi na okolje.

3. Tožnica se s tem ne strinja. V tožbi in njeni dopolnitvi v bistvenem navaja, da je bila za 1. fazo Gospodarske cone A. sicer izvedena presoja vplivov, vendar ta ni upoštevala gradnje in vplivov objekta, ki je predmet gradbenega dovoljenja, v zvezi s katerim zahteva izrek ničnosti, zato je podan ničnostni razlog po petem odstavku 50. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ). Ne strinja se z izrekom izpodbijanega sklepa. Meni, da je organ neupravičeno zavrgel njen predlog za nadzorstveno obravnavo in da je napačno razlagal ZUP. Sklicuje se na Uredbo o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju Uredba), Direktivo 2011/92/EU (v nadaljevanju Direktiva) in Aarhuško konvencijo. Meni, da ima pravni interes za izrek ničnosti spornega gradbenega dovoljenja. Po njenem mnenju je nezakonit in neustaven tudi Odlok o prvih spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ivančna Gorica (v nadaljevanju Odlok), na katerem temelji sporno gradbeno dovoljenje.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa poslala upravni spis obravnavane zadeve.

5. Tožnica v vlogi z dne 4. 8. 2021 („Razširitev tožbe“) v bistvenem ponavlja tožbene navedbe in dodatno pojasnjuje svoja stališča. Navaja, da je bilo sporno gradbeno dovoljenje izdano na podlagi drugačne dokumentacije kot sklep ARSO. Projektna dokumentacija je iz julija 2020, sklep ARSO pa je bil izdan prej, zato ni ustrezen, ker se ne nanaša na enako dokumentacijo in ne gre za enak poseg v prostor. Meni, da so ji kršene pravice iz Evropske konvencija o varstvu človekovih pravic (v nadaljevanju EKČP) in Ustave RS.

6. Stranka z interesom v odgovoru nasprotuje tožbi in predlaga njeno zavrnitev. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

8. Po 274. členu ZUP pristojni organ po nadzorstveni pravici odločbo po njeni izdaji in vročitvi odpravi, če je podan kateri od tam taksativno naštetih razlogov (prvi odstavek) oziroma razveljavi, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis (drugi odstavek). Gre za izredno pravno sredstvo, s katerim je mogoče poseči v dokončno upravno odločbo (277. člen ZUP), zato je treba zakonske pogoje za uporabo tega pravnega sredstva razlagati ozko.

9. Skladno s prvim odstavkom 275. člena ZUP pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi oziroma razveljavi odločbo po uradni dolžnosti, če izve oziroma ugotovi, da so podani razlogi za odpravo ali razveljavitev. Odločbo lahko odpravi oziroma razveljavi tudi na zahtevo stranke, državnega tožilca ali državnega pravobranilca ali inšpektorja.

10. Pravico zahtevati odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici imajo torej glede na zakonsko ureditev zgolj osebe, ki so izčrpno naštete v citiranem prvem odstavku 275. člena ZUP. Ostali sicer lahko pristojni organ opozorijo na obstoj razlogov za odpravo oziroma razveljavitev odločbe, vendar jim zakon ne daje podlage za to, da bi jo tudi zahtevali. Zato je v zadevah, kot je obravnavana, za odločitev o dovoljenosti zahteve za odpravo oziroma razveljavitev spornega gradbenega dovoljenja po nadzorstveni pravici bistveno, ali je imela tožnica v upravnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja položaj stranke oziroma stranske udeleženke (tretji odstavek 43. člena ZUP).

11. Med strankami ni sporno, da tožnica takega položaja v postopku izdaje spornega gradbenega dovoljenja ni imela. To tudi ne izhaja iz listin v upravnem spisu. Glede na to tožnica ni upravičena zahtevati odprave oziroma razveljavitve sporne odločbe po nadzorstveni pravici, kar pomeni, da je toženka njeno zahtevo za odpravo in razveljavitev spornega gradbenega dovoljenja po nadzorstveni pravici utemeljeno zavrgla.

Da bi bila tožnica upravičena vložiti zahtevo za odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, bi morala najprej izposlovati status stranke oziroma stranske udeleženke bodisi tekom upravnega postopka izdaje spornega gradbenega dovoljenja bodisi prek zahteve za obnovo tega postopka.

12. Za nično se izreče odločba: 1. ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v zadevi, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku; 2. ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu; 3. ki je sploh ni mogoče izvršiti; 4. ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen tega zakona), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila; 5. ki je bila izdana kot posledica prisiljenja, izsiljevanja, posebnega primera izsiljevanja, pritiska, ali drugega nedovoljenega dejanja; 6. v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost (prvi odstavek 279. člena ZUP). Odločba se lahko vsak čas izreče za nično po uradni dolžnosti ali pa na predlog stranke ali državnega tožilca ali državnega pravobranilca (prvi odstavek 280. člena ZUP).

13. Toženka je pri odločanju o predlogu za izrek ničnosti spornega gradbenega dovoljenja upoštevala stališče Ustavnega sodišča RS v odločbi Up-666/2010 in Up-1153/10 z dne 12. 5. 2011, da se aktivna legitimacija stranke presoja ob vložitvi predloga za izrek ničnosti, ne glede na morebitno priznanje tega statusa v že končanem prejšnjem postopku. Presojala je, ali je tožnica izkazala pravni interes v smislu 43. člena ZUP, in ugotovila, da ga ni. S tem se sodišče ne strinja.

14. Tožnica je v zahtevi za izrek ničnosti (med drugim tudi) spornega gradbenega dovoljenja navedla, da stanuje v neposredni bližini nameravanega posega in da naj bi zaradi posega prišlo do negativnih vplivov na njeno zdravje, do povečanja prašnih delcev v zraku, hrupa, smradu, vibracij, škode na njenih nepremičninah ter vpliva na njeno zdravo življenjsko okolje in mirno uživanje lastnine, kar je tudi obrazložila. Priložila je mnenje NIJZ in druga dokazila.

15. Po presoji sodišča je tožnica z vidika izkazovanja pravnega interesa svoje navedbe dovolj precizirala in konkretizirala, podkrepila jih je tudi z dokazili. Dovolj določno je navedla, da bo nameravani poseg vplival na njeno nepremično premoženje in zdravje. S tem je po presoji sodišča izpolnila zahtevo po izkazovanju pravnega interesa za izrek ničnosti zahtevanega gradbenega dovoljenja v smislu 43. člena ZUP. Četudi pa bi toženka menila, da tožničine navedbe in predložena dokazila niso zadostna oziroma da dokazila ne dokazujejo tistega, kar tožnica v vlogi zatrjuje, pa bi morala tožnico v smislu 140. člena ZUP pozvati k predložitvi dodatnih dokazil oziroma konkretizaciji navedb.

16. V izpodbijanem sklepu je toženka sicer navedla, da iz spornega gradbenega dovoljenja in spisovne dokumentacije ne izhaja, da bi šlo za objekt z vplivi na okolje po določbah GZ in da torej ničnostni razlog po 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, na katerega se sklicuje tožnica, ni podan. Vendar pa taka obrazložitev (ne)izpolnjevanja ničnostnega razloga po ZUP po presoji sodišča ne zadosti standardu obrazložitve odločbe v smislu prvega odstavka 214. člena ZUP.

17. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je toženka navedla le, da iz spornega gradbenega dovoljenja in sklepa ARSO ne izhaja, da bi šlo za objekt z vplivi na okolje. V zvezi s tem pa je izostala konkretizirana presoja, ali gre po spornem gradbenem dovoljenju dejansko za isti poseg, kot ga je v predhodnem postopku upošteval ARSO, ko je izdal sklep, v katerem je ugotovil, da za nameravani poseg ni treba izvesti presoje vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstvenega soglasja. Tožnica namreč med drugim trdi, da je bilo sporno gradbeno dovoljenje izdano na podlagi drugačne dokumentacije kot sklep ARSO in da ne gre za ustrezno enak poseg, oziroma, da gre po sklepu ARSO in spornem gradbenem dovoljenju za različne objekte. Trdi, da sklep ARSO temelji na drugačni dokumentacije in da so v njem navedeni drugi objekti kot v spornem gradbenem dovoljenje. To pa je pravno relevantno za ugotovitev, ali je podan ničnostni razlog po 6. točki prvega odstavka 279. člena ZUP v zvezi s petim odstavkom 50. člena GZ. Presoje v zvezi s tem, torej, ali gre po sklepu ARSO in spornem gradbenem dovoljenju dejansko za isti poseg v prostor, pa toženka, kot rečeno, ni napravila.

18. Taka obrazložitev zato ne omogoča, da bi sodišče presodilo, ali je toženka pravilno štela, da ni podan ničnostni razlog po ZUP, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, zato je treba v tem delu izpodbijani sklep že iz tega razloga odpraviti. Do drugih navedb strank se sodišče ni posebej opredeljevalo, saj to na odločitev ne bi moglo vplivati.

19. Ker je obrazložitev glede 2. točke izreka izpodbijanega sklepa pomanjkljiva in nezadostna, je sodišče že iz tega razloga na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi delno ugodilo, izpodbijani sklep v 2. točki izreka odpravilo in zadevo v tem obsegu vrnilo toženki v ponoven postopek. V ponovnem postopku je organ, kateremu se zadeva v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 vrača, vezan na stališča sodišča iz te sodbe (četrti odstavek tega člena).

20. Sodišče je odločalo o primarno postavljenem tožbenem zahtevku, zato o drugih ni odločalo. Kolikor je tožnica v okviru primarnega tožbenega zahtevka zahtevala ugotovitev, da je izpodbijani sklep v nasprotju z EKČP in Ustavo RS, sodišče pojasnjuje, da je tožnica imela zagotovljeno sodno varstvo v okviru rednega upravnega spora po 2. členu ZUS-1 zoper izpodbijani sklep, ki ga je sodišče presojalo, in v katerem je lahko uveljavljala tudi zatrjevane kršitve pravic. Tožba po 4. členu ZUS-1 je samostojna tožba in ne tožbeni zahtevek po prvem odstavku 33. člena ZUS-1. Tožničina zahteva po odpravi drugih aktov, izdanih v postopku izpodbijanega sklepa, ni relevantna, ker drugi akti v postopku izdaje izpodbijanega sklepa niso bili izdani. Odprava uporabnega dovoljenja v tem postopku ne pride vpoštev, saj je predmet tega upravnega spora sklep o zavrženju tožničinih zahtev za odpravo in razveljavitev gradbenega dovoljenja Upravne enote Grosuplje št. 351-529/2020-6 z dne 21. 10. 2020 po nadzorstveni pravici in za izrek ničnosti istega gradbenega dovoljenja, ne pa presoja samega spornega gradbenega dovoljenja. Glede na določbo 33. člena ZUS-1 pa v upravnem sporu tudi ni mogoče zahtevati, da sodišče pozove ministrstvo oziroma da predlaga Vladi, naj vloži zahtevo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti spornih odlokov.

21. V zvezi z zatrjevano nezakonitostjo in neustavnostjo Odloka sodišče dodaja, da v tem upravnem sporu, ki se je nanašal na procesno vprašanje pravilnosti odločitve o zavrženju tožničine vloge za odpravo in razveljavitev spornega gradbenega dovoljenja po nadzorstveni pravici ter za izrek ničnosti istega gradbenega dovoljenja, določb navedenega odloka ni uporabilo in torej odločitev sodišča v obravnavani zadevi na spornem Odloku ne temelji.

22. Ker je tožnica v upravnem sporu delno uspela, ji je sodišče na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 priznalo polovico stroškov po prvem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, to je v višini 7,50 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

23. Ker stranka z interesom v tem upravnem sporu po vsebini delno ni uspela, delno pa njene navedbe niso bistveno pripomogle k rešitvi zadeve oziroma niso vplivale na odločitev sodišča, ni upravičena do povračila stroškov tega postopka (154. in 155. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Glej tudi sodbo tega sodišča I U 1387/2015 z dne 9. 6. 2016.

Glej tudi Kerševan, Androjna: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 458-459 in npr. sodbi tega sodišča I U 1387/2015 z dne 9. 6. 2016 in I U 1906/2019 z dne 15. 12. 2020.

Glej tudi sodbo tega sodišča I U 1387/2015 z dne 9. 6. 2016.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 237, 237/2, 237/2-7, 274, 275, 275/1, 279, 279/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.