UPRS Sodba I U 986/2020-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-10-06

Irena Grm (preds.), Mojca Mlakar (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

Natura 2000 - naravovarstveno soglasje - aktivna legitimacija za vložitev pritožbe - zavrženje pritožbe

ZUP vsebuje splošna sistemska pravila o tem, kako se odloča o pritožbi. Za to, ali je zoper odločbo konkretnega organa možna pritožba, kdo o njej odloča in kakšni so njeni učinki, pa je treba uporabiti zakone, ki urejajo posamezna področja in organizacijo upravnih organov. V pričujočem primeru je to ZON.

Besedilo 118. člena ZON ne pušča nobenega dvoma. Naslovljeno je „Zastopanje interesov ohranjanja narave“ in jasno opredeljuje postopke, v katerih tožeča stranka zastopa te interese. Gre za postopke, katerih predmet so sestavine biotske raznovrstnosti, naravne vrednote ali zavarovana območja. Med slednje se uvršča Območje Natura 2000. Do enakega sklepa vodijo tudi logična, sistematična in teleološka (funkcionalna) razlaga pravila. Tožeča stranka je namreč organizacija, pristojna za ohranjanje narave (prvi odstavek 115. člena ZON), kar vključuje ohranjanje biotske raznovrstnosti in varstvo naravnih vrednot (prvi odstavek 1. člena ZON).

Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za okolje in prostor, številka 35607-4/2019-2 z dne 10. 6. 2019, se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

1. A. A. je zaprosila za izdajo naravovarstvenega soglasja h gradnji lope za shranjevanje orodja. Zemljišče se nahaja v območju Natura 2000, ekološko pomembnejšem območju Notranjski trikotnik in osrednjem območju življenjskega prostora velikih zveri. V postopku presoje sprejemljivosti posega v naravo je tožeča stranka dala svoje mnenje kot organizacija, pristojna za ohranjanje narave. Predlagala je več omilitvenih ukrepov, med drugim tudi, da ni zunanje osvetlitve in da se dejavnosti opravljajo tekom dneva (ohranjanje stanja zveri, črtastega medvedka in netopirjev). Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju: ARSO) je nato izdala naravovarstveno soglasje pod pogojem, da se na območju lope ne pušča smeti, silažnih bal ali potencialne hrane za zveri. Ostale predlagane omilitvene ukrepe pa je kot varstvene usmeritve in opozorila omenila v obrazložitvi.

2. Zoper izdano naravovarstveno soglasje se je pritožil Zavod Republike Slovenije za varstvo narave (v nadaljevanju: Zavod ali tožeča stranka). Opozoril je, da pogoj, da se lopa zunaj ne osvetljuje in da se opravila izvajajo v dnevnem času, ni bil vključen. Po njegovem mnenju je bila ocena nebistvenega vpliva napačna. Lokacija načrtovanega posega je v bližini prehoda za velike zveri pod viaduktom Ravbarkomanda. Ta ne sme biti obremenjen s prisotnostjo človeka v nočnem času.

3. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: tožena stranka) je pritožbo tožeče stranke zavrglo. Postavilo se je na stališče, da Zavod nima aktivne legitimacije. Naloge po 117. členu Zakonu o ohranjanju narave (v nadaljevanju: ZON

) so strokovne narave. Mednje ne sodi vlaganje pravnih sredstev v postopkih, v katerih je pripravila strokovno mnenje, ki nato ni bilo ustrezno ali dovolj upoštevano. Tako upravičenje bi moralo biti v zakonu posebej predvideno. Tožeča stranka tudi nima pravnega interesa za izpodbijanje naravovarstvenega soglasja; zakon ji ne daje samostojne legitimacije izven okvira 117. člena ZON. Tako ni ne stranka, ne stranska udeleženka in v postopku ne varuje lastnega na zakon oprtega interesa, v katerega bi posegala izdaja naravovarstvenega soglasja.

4. Z opisanim sklepom se tožeča stranka ni strinjala. Pojasnila je, da je pravilo 118. člena ZON lex specialis. Tako lahko na njegovi podlagi vstopi v vse postopke, kjer nastopajo posebna varstvena območja. Besedilo je enako kot pri nevladnih organizacijah (tretji odstavek 137. člena ZON). S tem ima kot zastopnica interesov ohranjanja narave mehanizem, da doseže, da se vsebine iz njenih mnenj vključijo v naravovarstvene odločitve upravnih organov. To je pomemben instrument za uresničitve njenih zakonskih nalog. Sicer je tožeča stranka že uspešno vložila pritožbe v več postopkih.

5. V odgovoru na tožbo je tožena stranka poudarila, da 118. člen ZON tožeči stranki ne daje položaja stranke ali stranske udeleženke. P0 Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP

) ima pravico vložiti pritožbo stranka, državni tožilec in državni odvetnik ter vsaka druga oseba, če odločba posega v njene pravice in pravne koristi. Za slednje pa ne gre pri tožeči stranki. Tako bi pritožbo zoper odločbo, ki posega v javne koristi lahko vložil le državni odvetnik ali državni tožilec. Ta zastopa interese ohranjanja biotske raznovrstnosti in varstva naravnih vrednot v vseh upravnih in sodnih postopkih. Primerjava z nevladnimi organizacijami ni ustrezna. ZON jim ne daje aktivne legitimacije, temveč je ta določena v posameznih zakonih. Poleg tega tožena stranka na dano mnenje ni vezana. Drugi primeri, kjer je tožeča stranka nastopala kot pritožnica, niso primerljivi.

7. Namen ZON je prispevati k ohranjanju narave z ukrepi ohranjanja biotske raznovrstnosti in sistemom varstva naravnih vrednot z namenom (prvi odstavek 1. člena ZON). Ukrepi ohranjanja biotske raznovrstnosti so ukrepi, s katerimi se ureja varstvo prosto živečih rastlinskih in živalskih vrst, vključno z njihovim genskim materialom in habitati ter ekosistemi, in omogoča trajnostno rabo sestavin biotske raznovrstnosti ter zagotavlja ohranjanje naravnega ravnovesja (drugi odstavek 1. člena ZON). Sistem varstva naravnih vrednot je sistem, ki določa postopke in načine podeljevanja statusa naravnih vrednot ter izvajanje njihovega varstva (tretji odstavek 1. člena ZON). Država, lokalne skupnosti ter druge osebe javnega prava so pri izvajanju nalog iz svojih pristojnosti dolžne upoštevati načela, cilje in ukrepe ohranjanja biotske raznovrstnosti in varstva naravnih vrednot ter pri tem medsebojno sodelovati (drugi odstavek 7. člena ZON).

8. Za gradnjo objekta na območju, ki ima na podlagi predpisov s področja ohranjanja narave poseben status, je treba pridobiti naravovarstvene pogoje in pravnomočno naravovarstveno soglasje na način in po postopku, kakor je za pridobitev projektnih pogojev in soglasij določeno s predpisi s področja graditve objektov (prvi odstavek 105. člena ZON). To velja tudi za enostaven objekt, če je tako določeno v predpisih s področja ohranjanja narave (drugi odstavek 105. člena ZON).

9. Območje Natura 2000 je posebno varstveno območje (prvi odstavek 1. člena Uredbe o posebnih varstvenih območjih, v nadaljevanju: Uredba;

in prvi odstavek 33. člena ZON). Presojo sprejemljivosti posegov v naravo je zato treba izvesti v primerih in na način, kot je to določeno z ZON in ostalimi predpisi, ki urejajo ohranjanje narave (prvi odstavek 8. člena Uredbe in prvi odstavek 33.a člena ZON).

10. Zemljišče, na katerem želi A. A. postaviti lopo je v zavarovanem območju. Nahaja se v območju Natura 2000, Notranjskem trikotniku (identifikacijska številka: ...; Priloga 2 Uredbe). Posledično je morala pridobiti naravovarstveno soglasje, tožena stranka pa je morala za predlagani poseg v naravo izvesti presojo sprejemljivosti (42. člen Pravilnika o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov v naravo na varovana območja, v nadaljevanju: Pravilnik;

prvi odstavek 8. člena Uredbe, prvi in tretji odstavek 33.a člena ter prvi odstavek 105.a člena ZON).

11. Sprejemljivost posega je presodila na podlagi idejne zasnove lope in mnenja tožeče stranke (drugi odstavek 42. člena Pravilnika in drugi odstavek 105.a člena ZON). Ta je posredovala oceno o vplivih oziroma posledicah postavitve lope za orodja (z oceno učinkov posega in omilitvenimi ukrepi; tretji odstavek 42.člena Pravilnika).

12. Tožeča stranka je namreč organizacija, pristojna za ohranjanje narave (prvi odstavek 115. člena in 116. člen ZON). Kot taka opravlja dejavnost javne službe ohranjanja sestavin biotske raznovrstnosti, varstva naravnih vrednot in upravljanja zavarovanih območij (prvi odstavek 113. člena ZON). Med njene naloge sodi oblikovanje strokovnih mnenj s področja ohranjanja narave (16. točka prvega odstavka 117. člena ZON).

13. Dalje, tožeča stranka ima pravico in dolžnost zastopati interese ohranjanja biotske raznovrstnosti in varstva naravnih vrednot v vseh upravnih in sodnih postopkih, katerih predmet so sestavine biotske raznovrstnosti, naravne vrednote ali zavarovana območja (118. člen ZON).

14. Za rešitev tega spora je ključno, ali je tožeča stranka aktivno legitimirana za vložitev pritožbe v zadevi, v kateri je dala mnenje o posegu v naravo. Z drugimi besedami, ali je lahko stranka v postopku izdaje naravovarstvenega soglasja po tem, ko njeno mnenje po njeni oceni ni bilo (dovolj) upoštevano. Naslovno sodišče je prepričano, da je odgovor pritrdilen.

15. Drži, da ima zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, stranka pravico pritožbe. Velja pa tudi, da lahko pritožbo vloži tudi vsaka druga oseba, če odločba posega v njene pravice ali pravne koristi, in sicer v roku, ki je določen za stranko (prvi odstavek 229. člena ZUP). Tako imajo pravico do pritožbe tudi druge osebe, če odločba posega v njihove pravice ali pravne koristi. S ciljem varovanja javnega interesa pa lahko vložita pritožbo tudi državni tožilec in državni odvetnik. Procesna predpostavka v tem primeru je kršitev zakona v korist stranke in v škodo javnih koristi (tretji odstavek 229. člena ZUP).

16. ZUP vsebuje splošna sistemska pravila o tem, kako se odloča o pritožbi. Za to, ali je zoper odločbo konkretnega organa možna pritožba, kdo o njej odloča in kakšni so njeni učinki, pa je treba uporabiti zakone, ki urejajo posamezna področja in organizacijo upravnih organov.

17. Besedilo 118. člena ZON ne pušča nobenega dvoma. Naslovljeno je „Zastopanje interesov ohranjanja narave“ in jasno opredeljuje postopke, v katerih tožeča stranka zastopa te interese. Gre za postopke, katerih predmet so sestavine biotske raznovrstnosti, naravne vrednote ali zavarovana območja. Med slednje se uvršča Območje Natura 2000. Do enakega sklepa vodijo tudi logična, sistematična in teleološka (funkcionalna) razlaga pravila. Tožeča stranka je namreč organizacija, pristojna za ohranjanje narave (prvi odstavek 115. člena ZON), kar vključuje ohranjanje biotske raznovrstnosti in varstvo naravnih vrednot (prvi odstavek 1. člena ZON).

18. Tolmačenju, da ima tožeča stranka pravico in dolžnost zastopati interese ohranjanja narave v postopku pridobitve naravovarstvenega soglasja, je nenazadnje mogoče poiskati oporo v Konvenciji o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (tako imenovana Aarhurška konvencija

). Ta je med drugim v tretjem odstavku 9. člena predpisala dostop do upravnih postopkov v primerih opustitve organov javne oblasti, ki so v nasprotju s pravili notranjega okoljskega prava.

19. Na tem mestu sodišče še pripominja, da pravica tožeče stranke do zastopanja interesov ohranjanja narave ni omejena le na oblikovanje mnenj o sprejemljivosti posegov v naravo. To bi bilo v nasprotju s sistematično razlago ZON. Izdelava strokovnih mnenj je del njenih nalog (16. točka prvega odstavka 117. člena ZON); zastopanje pa je širše, eno od njenih pristojnosti za ohranjanje narave (118. člen v zvezi s prvim odstavkom 115. člena ZON).

20. S tem, ko je zavrgla pritožbo tožeče stranke, tožena stranka o njej ni odločila vsebinsko. To bo morala storiti v ponovljenem postopku.

21. Tožena stranka ni sledila pravilom postopka, kar je vplivalo na pravilnost in zakonitost odločitve (2. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1

). Ker niso bili izpolnjeni pogoji za spremembo odločbe (prvi odstavek 65. člena ZUS-1),

jo je sodišče odpravilo (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1) in ji zadevo vrnilo v ponoven postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). Na dano pravno mnenje je vezana (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

22. Pri tem je vzelo v obzir prvi odstavek 59. člena ZUS-1

in razsodilo brez glavne obravnave. Dejansko stanje med strankama ni bilo sporno; rešitev tega spora se je skrivala v pravilni uporabi ZON.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 56/1999 z dne 13. 7. 1999, 31/2000 z dne 7. 4. 2000, 119/2002 z dne 30. 12. 2002, 41/2004 z dne 22. 4. 2004, 46/2014 z dne 23. 6. 2014 in 31/2018 z dne 4. 5. 2018.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 80/1999 z dne 1. 10. 1999, 70/2000 z dne 8. 8. 2000, 52/2002 z dne 14. 6. 2002, 73/2004 z dne 5. 7. 2004, 119/2005 z dne 28. 12. 2005, 126/2007 z dne 31. 12. 2007, 65/2008 z dne 30. 6. 2008, 8/2010 z dne 5. 2. 2010 in 82/2013 z dne 8. 10. 2013.

Objavljena v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 49/2004 z dne 30. 4. 2004, 110/2004 z dne 11. 10. 2004, 59/2007 z dne 4. 7. 2007, 43/2008 z dne 5. 5. 2008, 8/2012 z dne 3. 2. 2012, 33/2013 z dne 19. 4. 2013, 3/2014 z dne 10. 1. 2014, 21/2016 z dne 18. 3. 2016, 47/2018 z dne 6. 7. 2018 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-37/10-16 z dne 18. 4. 2013.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 130/2004 z dne 3. 12. 2004, 53/2006 z dne 23. 5. 2006, 38/2010 z dne 14. 5. 2010 in 3/2011 z dne 14. 1. 2011.

Dr. Erik Kerševan: Komentar zakona o splošnem upravnem postopku, 2. knjiga, Javno podjetje Uradni list d.o.o., Ljubljana, 2020, stran 533.

Objavljena v Uradnem listu Evropske unije L 124/4 z dne 17. 5. 2005.

Uradni listi Republike Slovenije številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.

Narava stvari in ugotovljene kršitve ne dopuščajo sojenja v sporu polne jurisdikcije.

V pravice stranke z interesom po oceni sodišča ni bilo poseženo, saj bo imela možnost uveljavljanja pravnih sredstev zoper odločitev tožene stranke. Obveznosti obravnave namreč ni, če to opravičujejo okoliščine primera, ki so odvisne od narave spornih vprašanj, o katerih razsodi sodišče. Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 146/2021 z dne 25. 8. 2021, 14. točka in tam naštete odločitve Evropskega sodišča za človekove pravice.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 224, 229, 229/1, 229/3

Zakon o ohranjanju narave (1999) - ZON  - člen 1, 1/1, 115, 115/1, 118

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.