UPRS Sodba I U 70/2021-24
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-10-24

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - KMETIJSKA ZEMLJIŠČA

inšpekcijski postopek - ukrep kmetijskega inšpektorja - kmetijsko zemljišče - kozolec - oglasni pano - nenamenska raba

Bistveno po ZKZ je, da se kmetijsko zemljišče in kmetijski objekti, ki stojijo na njem, lahko uporabljajo le za namen kmetovanja. Kozolec se torej lahko uporablja le za spravilo sena oziroma kmetijskih pridelkov. Vsakršno drugačno uporabo, ki ni kmetijska, pa je šteti za nenamensko in s tem za neskladno z zakonom. Oglaševanje nedvomno ni kmetijska dejavnost oziroma dejavnost, ki bi bila sicer dovoljena po določbah ZKZ. Z zakonom je namreč izrecno zapovedana uporaba pomožnih kmetijskih objektov, med katere sodi kozolec, izključno za kmetijske namene. To izhaja iz zakonskega besedila, pa tudi iz namena zakonske ureditve, ki sledi ustavni zahtevi po posebnem varstvu kmetijskih zemljišč.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpekcijski organ je tožeči stranki kot inšpekcijskemu zavezancu z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka prepovedal uporabo kmetijskega objekta na parc. št. 126, k.o. ..., katerega del ima v najemu, za nekmetijske namene, ter ji naložil, da zaradi zagotavljanja namembnosti objekta s kozolca odstrani reklamni pano z vpetim oglasom. Odločil je še, da mora tožeča stranka izpolniti pogoje iz 1. točke do 27. 10. 2020 (2. točka izreka) in da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve (3. točka izreka). O morebitnih stroških postopka bo odločeno s posebnim sklepom v nadaljevanju postopka (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je kmetijski inšpektor opravil nadzor glede nenamenske rabe že omenjenega objekta, in sicer glede izpolnjevanja pogojev iz osmega odstavka 3.č člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ). Pri pregledu na kraju samem je ugotovil, da je na delu zemljišča postavljen enojni kozolec in da se del kozolca uporablja za reklamni pano oziroma za postavitev oglasa, medtem ko je preostali del zemljišča travniška površina. Razvidno je torej bilo, da se del objekta uporablja za nekmetijske namene, in sicer za oglaševalsko dejavnost. V ugotovitvenem postopku je inšpektor pridobil podatke MOL oziroma OPN in izjavo lastnika zemljišča, pripombe na ugotovitve inšpektorja pa je podal tudi pooblaščenec tožeče stranke. Na podlagi vsega navedenega inšpektor zaključi, da se je na kmetijskem objektu postavil reklamni pano ter da se s tem del objekta nenamensko uporablja, saj reklamni pano ni namenjen kmetijski dejavnosti, temveč oglaševanju. Gre za drug namen uporabe objekta in s tem za spremenjeno namembnost objekta, ki se v delu uporablja za oglaševanje, kar pa ni v skladu s predpisi. Inšpektor tožeči stranki pojasni še, da tudi po določbah OPN MOL ID (v Prilogi 3) objekt za oglaševanje ne sme biti nameščen na kozolce, skednje, hleve in podobne gospodarske objekte. Pojasni pa tudi, da pridobljeno soglasje Direkcije RS za infrastrukturo, na katero se sklicuje tožeča stranka, še ne pomeni, da se lahko kmetijski objekt uporablja kot objekt za oglaševanje. Gre namreč za soglasje, ki je potrebno zaradi zagotavljanja prometne varnosti, in ne za soglasje, ki bi dovoljevalo spreminjanje namembnosti objekta. Pooblastilo za izrečeni ukrep kmetijskega inšpektorja temelji na 107. členu ZKZ, ki kmetijskega inšpektorja pooblašča, da prepove uporabo kmetijskega objekta, ki mu je bila spremenjena namembnost.

3. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju toženka) je z odločbo št. 0611-3769/2020/2 z dne 22. 12. 2020 pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo zavrnilo. Glede stroškov, ki so nastali v postopku, je odločilo, da gredo v breme tožeče stranke, zahtevo tožeče stranke za vračilo plačane upravne takse pa zavrnilo. V svojih razlogih pritrdi odločitvi in razlogom prve stopnje. Pri tem se sklicuje na določbe 4. člena ZKZ, ki zapovedujejo uporabo kmetijskih zemljišč v skladu z njihovim namenom in obenem prepovedujejo njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin. Kmetijska proizvodnja in lov ter z njima povezane storitve pa so taksativno naštete v Prilogi I Uredbe o standardni klasifikaciji dejavnosti (v nadaljevanju Uredba) in med katerimi ni nobene storitve, ki bi bila kakorkoli povezana z oglaševanjem. Toženka na podlagi vpogleda v evidence MOL še ugotavlja, da je obravnavano zemljišče po namenski rabi v celoti opredeljeno kot najboljše kmetijsko zemljišče. Vse navedeno pa tudi po presoji toženke pomeni kršitev prvega odstavka 4. člena ZKZ, ker se kmetijski objekt uporablja v nasprotju z njegovim namenom, posredno pa se v nasprotju z njegovim namenom uporablja tudi kmetijsko zemljišče. Zato pritožbene ugovore o pridobljenih drugih soglasjih in o neugotovljeni dejanski uporabi objekta zavrača kot nerelevantne za odločitev. Dejstvo, da v obravnavanem primeru ne gre za kmetijsko proizvodnjo, po navedbah toženke namreč jasno sledi iz Uredbe. V 107. členu ZKZ pa je podana pristojnost inšpektorja, da prepove uporabo kmetijskega zemljišča za drug namen, kot je kmetijska proizvodnja. Ukrepanje inšpektorja pa po navedbah toženke tudi ni v nasprotju z Ustavo RS.

4. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga njeno odpravo ter povrnitev stroškov postopka. Toži iz razloga napačne uporabe materialnega prava, saj meni, da je razlaga 3.č in 4. člena ZKZ s strani inšpekcijskega organa oziroma toženke nesprejemljiva, odločitev kot takšna pa pomeni nesorazmeren poseg v pravico iz 33. člena Ustave RS. Toži pa tudi iz razloga bistvene kršitve pravil postopka in zaradi nepravilno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja.

5. Tožeča stranka trdi in vztraja, da se zadevni kmetijski objekt (kozolec) dejansko uporablja za kmetijske namene, oziroma da njegova namenska raba zaradi oglaševalskega objekta ni onemogočena. Dejanskega stanja v tem pogledu inšpekcijski organ sploh ni ugotavljal in je zgolj pavšalno, brez kakršnekoli obrazložitve, zavzel stališče, da gre za nenamensko uporabo. Sama postavitev objekta za obveščanje še ne more pomeniti spremembe namembnosti. Sicer pa je objekt za obveščanje postavljen le na manjšem delu kozolca, ki se zato lahko in tudi se dejansko uporablja za kmetijske namene. O tem se inšpekcijski organ ni izrekel, tako kot se o tem ni izrekla toženka. Presoja v konkretnem primeru ni bila opravljena v skladu s 3.a členom ZKZ v povezavi s 4. členom istega zakona, preveriti pa bi bilo treba tudi izpolnjevanje pogojev iz 1.a člena ZKZ in iz 71. člena Ustave RS. Tožeča stranka v nadaljevanju opiše svoj pogled na namen varstva kmetijskih zemljišč, kakršen izhaja iz določb ZKZ, in ki ga vidi predvsem v preprečevanju onesnaževanja in degradiranja in ne v prepovedovanju kakršnekoli nenamenske uporabe zemljišča. S postavitvijo panoja ni prišlo do onemogočanja rabe kozolca niti do rabe, ki bi kmetijsko zemljišče degradirala ali onesnaževala in torej po določbah ZKZ ni podlage za izrečeno prepoved. OPN MOL, na katerega se sklicuje inšpekcijski organ, ni pravna podlaga za ukrepanje kmetijskega inšpektorja. Sicer pa je po navedbah v tožbi tožeča stranka za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje dobila vsa potrebna soglasja, MOL pa je tožeči stranki vse do odločbe Ustavnega sodišča obračunavala komunalno takso. Uporaba kmetijskega objekta, čeprav široko gledano nenamenska, ki ne preprečuje uporabe objekta v kmetijske namene, po prepričanju tožeče stranke ne pomeni ravnanja, ki bi ogrozilo varstvo kmetijskih objektov in s tem pomenilo kršitev dolžnosti namenske uporabe kmetijskega objekta iz 3.a člena ZKZ. Interpretacija, ki jo zastopata inšpekcijski organ in toženka, je preveč formalistična in pretoga, saj zasledovani zakonski cilj varovanja kmetijskih objektov z ravnanjem tožeče stranke ni bil v ničemer prizadet. Odločitev o odstranitvi objekta za oglaševanje pa ni primeren ukrep za zavarovanje kmetijskega objekta, saj se kmetijski objekt kljub panoju lahko še naprej uporablja v kmetijske namene, tj. za namen sušenja in shranjevanja pokošene trave. Kmetijsko zemljišče se še naprej obdeluje in ni degradirano niti onesnaženo zaradi panoja. Zato bi bil na mestu vsaj milejši ukrep, kot je periodično nadziranje kmetijskega objekta in redno preverjanje, če se še vedno upravlja v skladu s kmetijskim namenom. Odstranitev objekta bo namreč imela za tožečo stranko hude posledice, saj bo vplivala na njeno glavno in edino dejavnost, posredovanje oglasnega prostora. Škoda, ki ji bo nastala zaradi odstranitve objekta bo tako materialna kot nematerialna in iz razloga okrnitve ugleda tudi nepopravljiva. Medtem ko odstranitev objekta na kmetijsko zemljišče ne bo imela upoštevnega pozitivnega vpliva.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih zanjo ter predlaga zavrnitev tožbe.

7. Na naroku za glavno obravnavo, s katerega je opravičeno izostala toženka, tožeča stranka vztraja pri tožbenih navedbah in predlogih. Dodatno pojasnjuje, da je bil reklamni pano postavljen leta 2006, ko je veljal ZKZ (Ur. l. št. 55/03). Ker je postavitve objektov treba presojati po predpisih, ki so veljali v času postavitve, je tožeča stranka ravnala po veljavnih predpisih in je bil objekt s tem postavljen pravilno in zakonito.

8. Sodišče je v dokazne namene vpogledalo listine, ki so v upravnih spisih, ter listine, ki so bile priložene tožbi. Izvedbo dokaza s postavitvijo izvedenca ustrezne stroke je sodišče zavrnilo kot prepoznega. Ocenilo je namreč, da je tožeča stranka s tem dokaznim predlogom prekludirana. Po 52. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) namreč lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Ni sporno, da tožeča stranka tega dokaznega predloga ni podala v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe, prav tako ni upravičila, zakaj tega dokaznega predloga ni podala pred izdajo izpodbijane odločbe. Izvedbo dokaza z zaslišanjem zakonitega zastopnika tožeče stranke, A. A., je sodišče zavrnilo kot nepotrebnega, saj dejansko stanje med strankama ni sporno, sporna je uporaba materialnega prava. Izpovedba zakonitega zastopnika o ozadju postavitve oglaševalskega objekta, o pridobljenih dovoljenjih za postavitev oglaševalskega panoja in o škodi, ki bi z izvršitvijo izrečenega ukrepa nastala tožeči stranki, po oceni sodišča na presojo, ali je bil 3.č oziroma 4. člen ZKZ pravilno uporabljen, ne vpliva. Ob tem sodišče dodaja, da zakonitega zastopnika tožeče stranke sicer ni zaslišalo, mu je pa dalo možnost, da izpove, kaj ve povedati o predmetni zadevi.

10. Med strankama ni spora o tem, da je na kozolcu kot pomožnem kmetijskem objektu, ki je postavljen na prvovrstnem kmetijskem zemljišču, nameščen oglasni pano. Spora tudi ni o tem, da se oglasni pano nahaja le na delu kozolca. Toženka tudi ne oporeka trditvi tožeče stranke, da se kozolec sicer lahko (v celoti) uporablja za kmetijsko dejavnost in da oglasni pano uporabe kozolca za kmetijsko dejavnost ne preprečuje.

11. Vendar pa omenjeni okoliščini, tj. le delna namestitev oglasnega panoja in siceršnja namenska uporaba kozolca, po presoji sodišča nimata vpliva na odločitev. Bistveno po ZKZ namreč je, da se kmetijsko zemljišče in kmetijski objekti, ki stojijo na njem, lahko uporabljajo le za namen kmetovanja. Kozolec se torej lahko uporablja le za spravilo sena oziroma kmetijskih pridelkov. Vsakršno drugačno uporabo, ki (po določbah Uredbe) ni kmetijska, pa je šteti za nenamensko in s tem za neskladno z zakonom. Oglaševanje nedvomno ni kmetijska dejavnost oziroma dejavnost, ki bi bila sicer dovoljena po določbah ZKZ. Temu nenazadnje pritrjuje tudi tožeča stranka v tožbi, ko navaja, da je uporaba kmetijskega objekta v konkretnem primeru in "široko gledano" nenamenska, pri čemer poudarja, da oglasni pano ne preprečuje uporabe objekta v kmetijske namene in da zato ne pomeni ravnanja, ki bi ogrozilo varstvo kmetijskih objektov in s tem pomenilo kršitev dolžnosti namenske uporabe kmetijskega objekta iz 3.a člena ZKZ. Vendar pa tak način uporabe zakona po presoji sodišča ne zdrži pravne presoje. Z zakonom je namreč izrecno zapovedana uporaba pomožnih kmetijskih objektov, med katere sodi kozolec, izključno za kmetijske namene. To izhaja iz zakonskega besedila, pa tudi iz namena zakonske ureditve, ki sledi ustavni zahtevi po posebnem varstvu kmetijskih zemljišč.

12. Temeljne strateške usmeritve vsebujejo določbe 1.a člena ZKZ, posebno varstvo kmetijskih zemljišč pa ureja 4. člen ZKZ, na katerega se sklicuje že toženka in ki predpisuje uporabo zemljišč v skladu z njihovim namenom in obenem prepoveduje njihovo onesnaževanje, degradacijo ali drugačno zaviranje rasti rastlin. Sodišče tožeči stranki ne pritrjuje, da je treba 4. člen ZKZ razlagati tako, da prepoveduje le uporabo kmetijskega zemljišča, ki predstavlja njegovo degradacijo, onesnaževanje ter zaviranje rasti rastlin in pridelkov. ZKZ namreč v prvem odstavku 4. člena izrecno zapoveduje (tudi le) uporabo kmetijskih zemljišč v skladu z njihovim namenom. Kar pomeni, da zakon torej ne zapoveduje le preprečevanja onesnaževanja ali drugačnega degradiranja kmetijskih zemljišč ali drugačnega zaviranja rasti rastlin, in da tožeča stranka brez podlage zatrjuje, da se je edino takih ravnanj (onesnaževanja, degradiranja zemljišč) po prvem odstavku 4. člena ZKZ treba vzdrževati (in torej ne tudi nenamenske rabe kmetijskih zemljišč)1.

13. Kar se tiče pomožnih kmetijskih objektov je v 3.č členu določeno, da jih lahko dopusti (načrtuje v prostorskih aktih) lokalna skupnost, vendar le tiste, ki so taksativno našteti v omenjenem členu in pod pogojem, da se lahko uporabljajo le v kmetijske namene. Objekti za oglaševanje pa med dopuščene pomožne kmetijske objekte nedvomno ne sodijo, ne formalno in tudi ne po namenu njihove uporabe, ki nesporno ni kmetijske narave. Obenem pa z ozirom na opisano zakonsko ureditev, ki je kogentne narave in izjem ne določa, tudi ni prostora za upoštevanje kakršnihkoli drugih okoliščin, ki bi vplivale na presojo zakonitosti njihove postavitve oziroma namestitve. Kot rečeno, za ugotovitev kršitve zadošča nenamenska uporaba pomožnega kmetijskega objekta sama po sebi. Zato ugovori tožbe, ki merijo na (le) delno namestitev panoja na kmetijskem objektu in na siceršnjo nemoteno uporabo kozolca za kmetijske namene, za odločitev niso pomembni in jih sodišče kot takšne zavrača. Ob tem sodišče dodaja, da pri presoji (ne)namenske uporabe kmetijskega objekta, ni pomembna le uporaba objekta kot takega, ampak tudi sam izgled objekta postavljenega na kmetijskem zemljišču, torej celoten videz zemljišča. Le-ta je, s postavljenim oglasnim panojem na kozolcu, okrnjen.

14. Neutemeljeno je sklicevanje tožeče stranke na določbo 3. člena ZKZ (Ur. l. št. 55/03). Predmetni postopek je bil začet v letu 2020, zato se navedena določba nanj očitno ne nanaša. Kolikor tožeča stranka meni, da bi bilo treba inšpekcijski postopek voditi po določbah prejšnjega zakona, ker se nanaša na objekt, postavljen v času veljavnosti prejšnjega zakona, pa sodišče dodaja, da to ne izhaja iz navedene zakonske določbe niti iz kakšne druge prehodne določbe, prav tako do takšnega razumevanja ni mogoče priti z metodami razlage.

15. Tožeča stranka se pri svojem ugovoru o (takrat) legalni postavitvi objektov sklicuje tudi na Pogodbo št. 19 PO/2007 o ureditvi medsebojnih razmerij v zvezi z oglaševanjem na javnih mestih med MOL ter družbo B., d.o.o. (pravna prednica tožeče stranke) z dne 23. 10. 2007. Iz navedene pogodbe med drugim izhaja, da je sklenjena za čas do uveljavitve občinskega prostorskega načrta in Odloka o občinskih taksah (10. člen). Že iz vsebine te pogodbe je razvidno, da je bila sklenjena za določen čas in sicer do sprejetja občinskega prostorskega načrta. OPN MOL je bil objavljen v Uradnem listu št. 78/2010 z dne 8. 10. 2010, veljati je začel 15 dni po njegovi objavi v Uradnem listu. Pogodba torej ob opravi inšpekcijskega pregleda leta 2020 ni bila več v veljavi, zato za presojo pravilnosti izpodbijane odločbe ni relevantna. Relevanten za presojo pravilnosti izpodbijane odločbe je le ZKZ kot področni predpis, ki pa torej določa zelo restriktivne omejitve načrtovanja v prostorskih aktih brez spremembe namenske rabe in na območjih trajno varovanih kmetijskih zemljišč. Sprejeti OPN MOL sicer ne predstavlja pravne podlage za ukrepanje kmetijskega inšpektorja, sodišče pa kljub temu opozarja na vsebino pete alineje prve točke priloge 3 (Podrobni prostorski izvedbeni pogoji za postavitev objektov in oglaševanje), ki določa, da objekti za oglaševanje na smejo biti nameščeni na kozolce, skednje, hleve, na nezahtevne in enostavne objekte (razen na ograje), na podobne gospodarske objekte ter v drevorede. Navedeno predstavlja pomembno informacijo, da tudi po OPN MOL ni dovoljeno postavljati objektov za oglaševanje na kozolcih.

16. Sodišče pa tudi ne more slediti ugovorom o neustavnosti zakonske ureditve, saj pravica iz 33. člena Ustave RS, na katero se sklicuje tožeča stranka, ni absolutne narave, temveč se jo z zakonom in v splošno korist lahko omeji, ta pa je, ko gre za varovanje kmetijskih zemljišč, po presoji sodišča nedvomno podana. Zakonsko prepoved uporabe kozolca za drug namen kot je kmetijski, je mogoče udejanjiti le na način, da se prepove nenamenska raba objekta in odredi vzpostavitev prejšnjega stanja. Zakon drugih možnosti ne ponuja. Zato je inšpekcijski organ lahko izrekel le prepoved rabe objekta in odredil odstranitev oglasnega panoja. V posledici pa tudi ni podlage za tehtanje sorazmernosti ukrepa z ozirom na njegove učinke, ki ga tožeča stranka uveljavlja v tožbi in so zato njene tozadevne zahteve neupoštevne.

17. Po presoji sodišča so bile v danem primeru relevantne okoliščine pravilno ugotovljene. Pravilno je bilo tudi ugotovljeno dejansko stanje in pravilno uporabljeno materialno pravo, sodišče tudi ni našlo kršitev določb postopka. Izpodbijana odločba je pravilna in zakonita, sodišče v postopku pred njeno izdajo ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, zato je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

18. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri vsaka stranka krije svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 3č, 4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.