UPRS Sodba I U 1690/2021-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-11-13

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep kmetijskega inšpektorja - neizpolnitev obveznosti - denarna kazen - izpodbijanje izvršilnega naslova

Tožnik ne nasprotuje ugotovitvam inšpekcijskega organa, da ni izvršil naloženih obveznosti po izvršilnem naslovu, temveč smiselno nasprotuje pravilnosti izvršilnega naslova po vsebini, ko navaja in pojasnjuje razloge glede postopkov spremembe namembnosti spornega zemljišča. S tem po vsebini izpodbija pravilnost odločbe, ki se izvršuje, torej izvršljive odločbe, kar pa v postopku izvršbe ni dopustno.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Inšpekcija za kmetijstvo, Območna enota Ljubljana (v nadaljevanju inšpekcijski organ) je z izpodbijanim sklepom po uradni dolžnosti v izvršilni zadevi zoper tožnika zaradi nasutja in nenamenske rabe na kmetijskem zemljišču tožnika kaznoval z denarno kaznijo v znesku 1.000,00 EUR, ki je bila zagrožena s sklepom o izvršbi istega organa 0611-2711/2015 z dne 17. 6. 2020, ki jo mora plačati tožnik v osmih dneh po vročitvi sklepa v korist proračuna RS, kot je naveden. Če denarna kazen ne bo plačana v roku, bo izterjana prisilno (točka 1 izreka). Če bo tožnik ravnal v nasprotju z naloženo obveznostjo in ne bo opravil naložene obveznosti z odločbo istega organa 0611-2711/2015-6 z dne 24. 12. 2015 najkasneje do 4. 2. 2022, bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 1.000 EUR (točka 2 izreka). Pritožba ne zadrži izvršbe (točka 3 izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je bila tožniku izdana izdana inšpekcijska ureditvena odločba z dne 24. 12. 2015, kot je navedena v točki 2 izreka izpodbijanega sklepa, ki je postala 20. 9. 2016 izvršljiva in se dovoljuje njena izvršba. Ob kontrolnem pregledu 21. 9. 2016 na kraju samem je inšpekcijski organ ugotovil, da navedena odločba ni bila izvršena in da tožnik ni odstranil odloženega gramoza in da zemljišče še vedno uporablja za parkiranje tovornih prikolic, osebnih avtomobilov, delovnih strojev in da se na zemljišču nahaja manjši šotor in kontejner. Tožnik je izjavil, da čaka na spremembo namembnosti zemljišča. Tožniku je bil izdan 3. 10. 2016 sklep o izvršbi izvršbe z rokom izvršitve do 13. 12. 2016. Dne 26. 9. 2019 je bilo ob opravljenem kontrolnem pregledu ugotovljeno, da tožnik ni izvršil naloženih obveznosti. V pripombah na zapisnik tožnik 6. 3. 2019 med drugim navaja, da si prizadeva za spremembo namembnosti zemljišča parc. št. 193/1 k.o. A. in da je občina v osnutku OPN določila, da se ob naselju A. uredi nova gospodarska cona za potrebe razvoja in širitve obstoječih lokalnih gospodarskih dejavnosti, kar pomeni, da bo samo zemljišče postalo stavbno in da zaradi tega odločbe z dne 24. 12. 2015 ni izvršil. Dne 2. 4. 2019 je bil tožniku izdan sklep o izvršbi z rokom za ureditev nepravilnosti 13. 8. 2019. Dne 22. 11 2019 je bil opravljen kontrolni pregled zemljišča in ugotovljeno, da tožnik ni izpolnil naložene obveznosti. Tožnik je 2. 12. 2019 odgovoril, da na vsebino zapisnika nima pripomb in da si prizadeva, da bi dosegel spremembo namembnosti zemljišča. Dne 17. 12. je bil izdan sklep, s katerim je bilo tožniku naloženo, da mora urediti zemljišče po odločbi z dne 24. 12. 2015 do 3. 3. 2020. Dne 16. 3. 2020 je bil opravljen kontrolni pregled in ugotovljeno, da tožnik ni izpolnil naložene obveznosti. Tožnik je izjavil, da čaka spremembo OPN, ki naj bi bila sprejet cca v letu dni. S sklepom z dne 17. 6. 2020 mu je naloženo, da uredi nepravilnosti do 17. 12. 2020. Dne 16. 8. 2021 je bil opravljen kontrolni pregled, kjer je ugotovljeno, da tožnik ni uredil nepravilnosti in poslan dopis tožniku 17. 8. 2021, na katerega je tožnik med drugim odgovoril, da nima pripomb na zapisnik in da je sprožen postopek za spremembo namembnosti zemljišča, ki teče pred Občino Vodice, na katerega tožnik ne more vplivati. Inšpekcijski organ kot pravno podlago za svojo odločitev navaja 285. člen in 289. člen in tretji odstavek 292. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

3. Toženka se z odločitvijo strinja, kar pojasni ter zavrne zahtevo tožnika za povrnitev stroškov postopka. V sklepu z dne 17. 6. 2020 je določena denarna kazen v znesku 1.000,00 EUR, ki bo kot prisilno sredstvo uporabljena v primeru, da tožnik najkasneje do 17. 12. 2020 ne bo izpolnil obveznosti, naložene z odločbo z dne 24. 12. 2015. Dosledno je upoštevan 289. člen ZUP. Izrek je inšpekcijski organ tudi natančno utemeljil. Odločba, ki predstavlja izvršilni naslov, je izdana že 24. 12. 2015, sklep o dovolitvi izvršbe 3. 10. 2016, za tem pa še sklepi z dne 2. 4. 2019, 7. 12. 2019 in 17. 6. 2020. Pravilnost odločbe, ki se izvršuje se v skladu z prvim odstavkom 292. člena ZUP ne more izpodbijati. Tožniku z izpodbijanim sklepom ni bil izrečen noben ukrep, pač pa je dolžan plačati denarno kazen, s katero mu je inšpekcijski organ zagrozil s sklepom 17. 6. 2020. Inšpekcijski organ pred izterjavo zapadle denarne kazni ni dolžan tožnika posebej opozarjati na to dolžnost in mu tudi ni dolžan določiti dodaten rok (drugi odstavek 298. člena ZUP). Stališče tožnika, da izvršba ni ekonomična, ni utemeljena, saj je inšpekcijski organ glede na okoliščine ni mogel ravnati drugače. Rok tudi ni prekratek, saj je to več kot pet let od izteka prvotnega roka po odločbi z dne 24. 12. 2015. Glede OPN navaja, da ne vsebuje posameznih parcelnih številk in da je izrecno omenjeno, da so načrti dolgoročni. Zemljišče tožnika je iz podatkov v Prostorskem informacijskem sistemu občin (Portal PISO) glede na namensko rabo, označeno kot najboljše kmetijsko zemljišče. Četudi bi bile navedbe o skorajšnji spremembi namembnosti utemeljene, bi bile nerelevantne, saj je bil razlog inšpekcijskega ukrepa nezakonit poseg na najboljše kmetijsko zemljišče, katerega namembnost niti kasneje ni bila spremenjena. Okoliščin, povezanih s spremembami namembnosti zemljišča, tudi ne gre šteti za nobenega od razlogov za ustavitev postopka po prvem odstavku 293. člena ZUP.

4. Tožnik izpodbija navedeni sklep iz razloga nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja, bistvenih kršitev pravil postopka ter napačno uporabe materialnega prava. Navaja tretji odstavek 7. člena ZUP, ki ga je upravni organ dolžan spoštovati, ki zahteva sorazmernost pri izbiri ukrepov ter da je upravni organ dolžan izreči ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši. Občina je v 24. členu OPN med drugim določila, da se zaradi postopnega umika obrtnih dejavnosti iz centra naselja na južnem robu naselja A. dolgoročno načrtuje nove površine, namenjene za obrtno dejavnost. V tretjem odstavku 9. člena osnutka sprememb OPN je določeno, da se bo ob naselju A. uredila nova gospodarska cona za potrebe razvoja in širitev obstoječih lokalnih gospodarskih dejavnosti. Lokalna dejavnost pa je tudi dejavnost tožnika. Tako je nedvoumno jasno, da se bo na zemljišču namembnost spremenila, ter bo zemljišče parc. št. 193/1 k.o. A. postalo stavbno zemljišče za potrebe izvajanja dejavnosti tožnika. Po gradbeni zakonodaji za tovrstne posege predstavlja razlog odloga inšpekcijskih ukrepov zaradi "legalizacije" obstoječega stanja. Zato skladno z načelom enakosti ni razloga, da se tožnika z denarnimi kaznimi prisiljuje k izpolnitvi obveznosti. Pričakovati je, da se bo namembnost v kratkem spremenila. Sklicuje se na strokovno presojo pobud 2SD OPN VODICEP-072, da se pobuda tožnika vključi v osnutek OPN. Zemljišče bo postalo stavbno in zato tožnik ni izvršil odločbe. Z ukrepi ni dovoljeno povzročati škode. Tudi je bilo sprejeto stališče, da je pobudo mogoče upoštevati, ker so bila zagotovljena nadomestna zemljišča, ki bodo služila kmetijski dejavnosti. V postopku je bilo pridobljeno pozitivno stališče Ministrstva RS za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano. Tožnik stoji na stališču, da vztrajanje na tem, da se odločba pod sankcijo denarnega prisiljevanja izvrši na ta način, da se odstrani nasut gramoz, parkirane tovorne prikolice, avtomobile, delovne stroje, kontejner in manjši prostor, ni ekonomično in v skladu z načelom ne povzročanja škode, saj bo po sprejemu prostorskih aktov zemljišče, ki je predmet postopka, izgubilo status kmetijskega zemljišča. Zato je tudi naveden nov rok izvršitve prekratek in arbitraren. Ne drži, da ima tožnik zadosti časa, da uredi svojo obveznost, saj sprejem prostorske zakonodaje ni v njegovi domeni. Upošteva naj se to stanje in naj se rok za izpolnitev prilagodi na realni rok, torej vsaj enoletni rok izpolnitve. Tudi sicer tožnik meni, da utemeljitev novega roka ni argumentiran in očita kršitev postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Tožnik je pričakoval, da se bo rok vsaj približal časovnici izvajanja nalog v zvezi s prejemanjem 2SD OPN VODICE, ki izhajajo iz tabele časovnega pregleda postopka, zato je podan nujni predlog, da se rok izvršitve podaljša do roka sprejema OPN2. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi in o zadevi meritorno določi oz. podredno izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne inšpekcijskemu organu v ponoven postopek, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka, z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe. Poudarja, da je določba tretjega odstavka 298. člena ZUP pravilno upoštevana. Izvršilni naslov je izdan že 24. 12. 2015 in tudi več sklepov o dovolitvi izvršbe. Organ ni izrekel nobenega ukrepa, pač pa da je dolžan tožnik plačati denarno kazen, s katero mu je zagrozil 17. 6. 2020, hkrati pa ponovno zagrozil z denarno kaznijo v istem znesku, če obveznosti ne bo opravil najkasneje do 4. 2. 2020. Glede očitka o prekratkem roka navaja, da je bil postavljen več kot pet let po izteku prvotnega roka. Tožnik zoper izvršilni naslov tudi ni uporabil nobenega pravnega sredstva, čeprav je bil z njim določen krajši rok od 9 mesecev. Glede domnevne skorajšnje spremembe namembnosti zemljišča, pa je navedeno le ob robu naselja, niso pa navedene parcelne številke zemljišč in gre za dolgoročne načrte. Sporno zemljišče je v času izdaje odločbe označeno kot najboljše kmetijsko zemljišče, medtem ko območje proizvodnih dejavnosti meji nanj in sicer se nahaja ob južnem robu. Razlog ukrepa je bil v konkretnem primeru nezakoniti poseg na najboljše kmetijsko zemljišče, katerega namembnost niti kasneje ni bila spremenjena. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Po presoji sodišča je izpodbijani sklep pravilen in zakonit, sodišče se z razlogi inšpekcijskega organa in toženke, ki je odgovorila na pritožbene navedbe tožnika, strinja in jih v izogib ponavljanju na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) posebej ne navaja, glede tožbenih navedb pa še dodaja:

8. Izpodbijani sklep o denarni kazni predstavlja z zakonom predviden način upravne izvršbe oz. prisilne izvršitve tožniku naložene obveznosti s prisilitvijo (prvi in drugi odstavek 298. člena ZUP).

9. Glede na to, da tožnik izpodbija sklep, ki ne sodi med sklepe iz 5. člena ZUS-1, je moralo sodišče najprej ugotoviti, ali gre po vsebini za odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, saj sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti teh aktov (2. člen ZUS-1). Presodilo je, da je s sklepom, ki tožniku nalaga plačilo 1.000,00 EUR (ker ni izpolnil naložene obveznosti), poseženo v njegov pravni položaj; značaj dokončnega upravnega akta pa takim sklepom priznava tudi sodna praksa.

10. Po 298. členu ZUP, če je predmet izvršbe kakšno zavezančevo dejanje, ki ga ne more namesto njega opraviti nihče drug, ali če narava izvršbe to terja, ali če izvršba po drugih osebah ni bila uspešna ali ni primerna, prisili organ, ki opravlja izvršbo, zavezanca k izpolnitvi obveznosti z denarno kaznijo (prvi odstavek). Organ, ki opravlja izvršbo, najprej zagrozi zavezancu, da bo uporabil denarno kazen, če ne bo izpolnil svoje obveznosti v danem roku. Če stori zavezanec medtem kaj takega, kar nasprotuje njegovi obveznosti, ali če dani rok preteče brez uspeha, se denarna kazen, s katero je organ zagrozil, takoj izterja, obenem pa mu določi organ nov rok za izpolnitev obveznosti in mu zagrozi z novo, višjo denarno kaznijo (drugi odstavek). Prva denarna kazen, ki se izreče za prisilitev po prejšnjem odstavku tega člena, ne sme presegati 1.000 evrov. Vsaka poznejša denarna kazen za prisilitev je lahko znova izrečena do tega zneska (tretji odstavek). Skladno s prvim odstavkom 292. člena ZUP je zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku dovoljena pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo; z njo pa ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje.

11. V zadevi ni sporno, da je bila tožniku zaradi nenamenske rabe kmetijskega zemljišča izdana ureditvena odločba inšpekcijskega organa z dne 24. 12. 2015, (izvršljiv izvršilni naslov), s katero so bile tožniku naložene določene obveznosti, tako med drugim odstranitev odloženega gramoza in odstranitev vozil itd., in da je bilo izdano nato več sklepov dovolitvi izvršbe, v katerih so bili postavljeni roki za izvršitev odločbe ter opravljeni kontrolni pregledi zemljišča, v katerih je bilo ugotovljeno, da tožnik ni izvršil naloženih obveznosti do postavljenega roka, kar je sodišče povzelo iz obrazložitve izpodbijanega sklepa v točki 2 te sodbe. S sklepom z dne 17. 6. 2020 o izvršbi, ki se nanj sklicuje inšpekcijski organ v 1. točki izreka izpodbijanega sklepa mu je bila zagrožena kazen 1.000, 00 EUR, če ne uredi nepravilnosti do 17. 12. 2020. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da tožnik nepravilnosti ni uredil oziroma da ni izvršil odločbe z dne 24. 12. 2015, kar je inšpekcijski organ ugotovil v kontrolnem pregledu 16. 8. 2021. Slednje v zadevi tudi ni sporno, kar je relevantna okoliščina, na kateri temelji izpodbijani sklep.

12. Tožnik s predmetno tožbo ne nasprotuje ugotovitvam inšpekcijskega organa, da ni izvršil naloženih obveznosti po izvršilnem naslovu, temveč smiselno nasprotuje pravilnosti izvršilnega naslova po vsebini, ko navaja in pojasnjuje razloge glede postopkov spremembe namembnosti spornega zemljišča. S tem po vsebini izpodbija pravilnost odločbe, ki se izvršuje, torej izvršljive odločbe z dne 24. 12. 2015, kar pa v postopku izvršbe ni dopustno (prvi odstavek 292. člena ZUP). Glede na procesno dejansko stanje v obravnavani zadevi pa izpodbijani sklep o izreku denarne kazni tožniku pomeni zgolj realizacijo sklepa o dovolitvi izvršbe z dne 17. 6. 2020, kot pravilno navaja tudi toženka. Slednji tudi ni predmet tega postopka.

13. Predmet konkretnega postopka je po povedanem lahko zgolj vprašanje, ali je tožnik odrejeni ukrep po izvršljivi odločbi izpolnil. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da tožnik ni izvršil naloženih obveznosti, kar je inšpekcijski organ ugotovil pri kontrolnem pregledu, kot navaja, in temu tožnik v tožbi ne nasprotuje. Ugovori, ki jih v tožbi podaja tožnik, se po vsebini smiselno nanašajo na način ureditve spornega zemljišča po OPN v prihodnosti, kar pa ne more biti predmet tega postopka. Tožnik v tožbi ne zatrjuje, da je izpolnil naložene obveznosti po izvršilnem naslovu z dne 24. 12. 2015, saj zgolj obsežno pojasnjuje in argumentira svoja prizadevanja in okoliščine glede spremembe namembnosti spornega zemljišča, pri čemer navaja osnutek sprememb OPN in druge dokumente. Takšni vsebinski ugovori pa glede na procesno dejansko stanje po že povedanem v tem postopku niso dovoljeni, saj so pravno nerelevantni in zato neupoštevni. Zato se sodišče tudi ni dolžno do njih posebej opredeljevati.

14. Očitek glede neprimernega roka za izvršitev odločbe je po presoji sodišča neutemeljen, saj ga tožnik izpodbija glede na dolžino trajanje postopka, ki se vodi pred občino glede spremembe OPN, ne pa glede nemožnosti izpolnitve oziroma izvršitve naloženih obveznosti po izvršilnem naslovu, zato so ti očitki tudi pravno neupoštevni. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa pa so pojasnjeni tudi razlogi za določitev konkretnega roka za izvršitev naloženih obveznosti, čemur tožnik neutemeljeno nasprotuje, saj je inšpekcijski organ pojasnil, da je tožnik že od 31. 12. 2015 vedel, da mora urediti zemljišče s parcelno številko 193/1 k.o. A. in ga uporabljati za kmetijske namene.

15. Izpodbijani sklep je mogoče preizkusiti, zato sodišče očitke o kršitvah pravil postopka kot neutemeljene zavrača. Očitek, da se z izpodbijanim sklepom tožniku povzroča škoda, da ni ekonomičen in da gre za nesorazmeren ukrep, ni utemeljen na način, kot želi prikazati tožnik, saj razlogi, kot jih navaja, v tem postopku po že povedanem niso upoštevni. V obravnavanem primeru gre za upravno izvršbo po izvršljivi odločbi in sklepu o dovolitvi izvršbe, z načinom izvršbe s prisilitvijo in sredstvom te izvršbe zagroženo denarno kaznijo (298. člen ZUP), zato očitki glede načina izvršbe v tem postopku tudi niso upoštevni. Tožnik pa tudi ne pojasni, kako v konkretnem primeru uporabljeni način izvršbe krši načelo varstva pravic strank iz 7. člena ZUP.

16. Neutemeljen je očitek kršitve načela enakosti pred zakonom, ker naj bi po gradbeni zakonodaji tovrstni posegi predstavljali razlog odloga inšpekcijskih ukrepov zaradi "legalizacije" obstoječega stanja, saj v obravnavanem primeru ne gre za tak primer, zato ni mogoče trditi, da gre za neenako obravnavanje enakih položajev.

17. Neutemeljeni so tudi očitki, da ni ekonomično vztrajanje na tem, da se inšpekcijska odločba pod sankcijo denarnega prisiljevanja izvrši na način, da se odstrani nasut gramoz, parkirane tovorne prikolice itd. Načelo ekonomičnosti postopka (14. člen ZUP) v konkretnem primeru ni kršeno.

V obravnavani zadevi tožnik tudi ne zatrjuje, da je upravna izvršba odložena oziroma zadržana. Pri tem sodišče še dodaja, da upravno izvršbo, ki je predmet tega postopka, opravlja inšpekcijski organ po uradni dolžnosti, zato začetek in tek tega postopka ni stvar stranke, niti inšpekcijski organ nima pooblastila za odločanje po prostem preudarku, kot bi želel tožnik. V obravnavani zadevi pa tudi ni sporno, da tožnik naknadno tudi ni pridobil spremembe namembnosti spornega zemljišča, kar bi lahko bilo razlog za ustavitev izvršbe.

18. Ker je po povedanem izpodbijani sklep pravilen in zakonit, tožba pa neutemeljena, sodišče tudi ni našlo kršitev, na katere pazi po uradni dolžnosti (ničnost), je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Glede na povedano tudi ni podlage za odločanje v sporu polne jurisdikcije (65. člen ZUS-1).

19. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, ker relevantne okoliščine, ki so bile podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa, niso sporne. Sodišče v tej zvezi pojasnjuje, da tožnik sicer podaja vrsto vsebinskih ugovorov, ki pa so v tem postopku nerelevantni.

20. Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Primerjaj npr. sodbe Upravnega sodišča RS I U 1442/2016 z dne 4. 1. 2018, I U 1240/2016 z dne 22. 3. 2018, I U 1692/2016 z dne 3. 7. 2018 in druge.

Ki med drugim določa, da je postopek treba voditi hitro, s čim manj stroški in čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 292, 298

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.