UPRS Sodba I U 687/2021-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-03-07

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep gradbenega inšpektorja - inšpekcijski postopek - gradnja brez gradbenega dovoljenja - nelegalna gradnja - pravica do izjave - načelo zaslišanja strank

Tožniku ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, ki so izhajali iz zapisnika o inšpekcijskem ogledu z dne 6. 1. 2020, zaradi česar je v postopku izdaje izpodbijane odločbe prišlo do bistvene kršitve pravil postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Kranj, št. 06122-136/2018-9 z dne 15. 4. 2020, in odločba Ministrstva za okolje in prostor, št. 0612-134/2020/2 z dne 23. 3. 2021, se odpravita in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Kranj (v nadaljevanju prvostopenjski organ), tožniku naložil, da mora takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo lesenega objekta vikenda, zgrajenega iz zaprtega dela tlorisne velikosti 4 m x 5 m, in povezanega odprtega dela s podaljšano streho, podprto s tremi stebri, s pripadajočo teraso tlorisne velikosti 2 m x 5 m, etažnosti pritličja in mansarde, kritega z leseno dvokapno streho in betonskimi strešniki, na zemljišču parc. št. 269, k. o. ..., ker ga gradi brez gradbenega dovoljenja (1. točka izreka). Nadalje je odločil, da mora tožnik na svoje stroške odstraniti objekt iz 1. točke izreka in izkop zemljišča dolžine 15 m in globine do 1,2 m ter vzpostaviti teren v prejšnje stanje (2. točka izreka). Tožnika je opozoril, da se bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti iz 2. točke izreka te odločbe začel postopek izvršbe, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka), ter odredil prepovedi v zvezi z obremenitvami na zemljišču parc. št. 269, k. o. ... (4. točka izreka). Odločil je še, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka) in da stroškov postopka ni (6. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je gradbena inšpektorica 16. 1. 2018 opravila inšpekcijski ogled na zemljišču parc. št. 269, k. o. ..., ki predstavlja zaščiteno kmetijo. Na ogledu je ugotovila, da je na meji med gozdom in najboljšim kmetijskim zemljiščem izveden izkop v brežino, na njem pa je zabetonirana talna plošča. Na zemljišču se nahaja tudi lesen objekt, ki je v gradnji. Inšpektorica je 6. 1. 2020 opravila kontrolni ogled na kraju samem z namenom ugotovitve, ali je objekt že dokončan in ali je v skladu z določbami Občinskega prostorskega načrta (OPN) Občine Tržič ter kulturnovarstvenim soglasjem. Ugotovila je, da je objekt dokončan in da se glede na zunanjost ne uporablja za kmetijsko dejavnost, ampak za preživljanje prostega časa. Da se objekt ne uporablja za kmetijski namen, je razvidno iz naslednjega: (1) objekt je dvoetažen, (2) za potrebe kmetijskega objekta niso potrebna kvalitetna okna in polkna na njih, (3) vrata v objekt so običajna vhodna vrata, ki ne omogočajo spravila sena in krme, (4) za spravilo sena in krme bi zadoščal ekonomsko preprostejši objekt, (5) vgrajena so izolacijska okna, kar ni primerno za shranjevanje sena in krme, saj mora objekt omogočati ustrezno prezračevanje, (6) oblika objekta je tipična za vikend oziroma za objekt za preživljanje prostega časa, (7) kmetijski objekti za spravilo sena običajno nimajo električne napeljave in zunanje luči, (8) zbiralnik kapnice ter (9) zunanja vrtna oprema. V neskladju s kulturnovarstvenim soglasjem pa so naslednji deli objekta: navadna in strešna okna ter balkonska vrata v mansardi, polkna v oknih na pritličju ter lesena medetažna plošča. Obravnavani objekt ne predstavlja enostavnega objekta v skladu z določbami Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), saj je zgrajen v nasprotju s prostorskim aktom, ki določa, da se za potrebe kmetijskega gospodarstva na kmetijskem zemljišču lahko gradijo samo nadstrešnica kot zavetišče za živino in krmišča, senik, enojni kozolec, rastlinjak in namakalni sistem, poleg tega pa je dvoetažen. Na podlagi navedenega je organ ugotovil, da obravnavani objekt predstavlja nelegalen objekt.

3. Zoper prvostopenjsko odločbo je tožnik vložil pritožbo na Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj Ministrstvo za naravne vire in prostor; v nadaljevanju toženka), ki je 2. točko izreka izpodbijane odločbe spremenil tako, da je odstranil besedilo "izkop zemljišča dolžine 15 m in globine do 1,2 m", v preostalem delu pa je pritožbo zavrnil. Zavrnil je tudi zahtevo tožnika za povračilo stroškov postopka.

4. Tožnik se z izpodbijanima odločbama ne strinja in v tožbi v bistvenem navaja, da odločba ni izvršljiva, saj izrek ni konkretiziran. Iz 1. točke izreka prvostopenjske odločbe po zatrjevanju tožnika ni razvidno, kaj naj bi bil dolžan izvesti, saj sploh ne gradi lesenega vikenda. Izpostavlja, da je nezakonita tudi 4. točka izreka izpodbijane odločbe, saj odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti. Nadalje navaja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, saj manjkajo razlogi o odločilnih dejstvih. Poudarja, da ga inšpektorica pred izdajo prvostopenjske odločbe ni seznanila z relevantnimi dejstvi in ugotovitvami postopka, zato tožnik sploh ni seznanjen, katero dokumentacijo je v postopku pridobila, takšno ravnanje pa predstavlja grobo kršitev načela zaslišanja stranke. Po mnenju tožnika v obravnavanem postopku niso bili izpolnjeni pogoji za vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka, saj je inšpektorica relevantna dejstva ugotavljala z izvajanjem dokazov, tožniku pa o tem ni dala možnosti izjave. Nadalje navaja, da je organ v postopku nepravilno in nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj je objekt namenjen spravilu kmetijskega orodja, v zvezi s tem pa je tožnik predložil tudi vsa potrebna soglasja, vendar iz odločbe ni razvidno, ali in kako jih je organ presojal. Po mnenju tožnika izpodbijana odločba temelji na subjektivni oceni inšpektorice, saj iz zunanjosti objekta ni mogoče sprejeti zaključka o njegovi namembnosti na način, kot izhaja iz izpodbijane odločbe. Sodišču predlaga, da izpodbijani odločbi odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov tega postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču posredovala upravne spise zadeve.

7. V zadevi je spor glede inšpekcijskega ukrepa, s katerim je bilo tožniku naloženo, da mora takoj po vročitvi izpodbijane odločbe ustaviti gradnjo lesenega objekta vikenda, zgrajenega iz zaprtega dela tlorisne velikosti 4 m x 5 m, in povezanega odprtega dela s podaljšano streho, podprto s tremi stebri, s pripadajočo teraso tlorisne velikosti 2 m x 5 m, etažnosti pritličja in mansarde, kritega z leseno dvokapno streho in betonskimi strešniki, na zemljišču parc. št. 269, k. o. ..., ker ga gradi brez gradbenega dovoljenja.

8. Tožnik v tožbi med drugim navaja, da sta prvo- in drugostopenjski organ svoji odločitvi v celoti oprla na ugotovitve, ki jih je inšpektorica sprejela na podlagi opravljenega inšpekcijskega ogleda z dne 6. 1. 2020, na katerem tožnik ni bil navzoč in mu v zvezi z ugotovitvami, sprejetimi na tem ogledu, ni bila dana možnost izjave.

9. Iz 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izhaja temeljno načelo upravnih postopkov (načelo zaslišanja stranke), skladno s katerim je treba, preden se izda odločba, stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (prvi odstavek); organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom (tretji odstavek). Stranka ima na podlagi prvega odstavka 146. člena ZUP pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka in za dosego namena, ki ga ima ta postopek, dajati potrebne podatke ter braniti svoje pravice in z zakonom zavarovane koristi. Uradna oseba, ki vodi postopek, mora v skladu s tretjim odstavkom istega člena stranki na ustni obravnavi ali izven ustne obravnave pisno oziroma ustno na zapisnik med drugim omogočiti, da se izreče o vseh okoliščinah in dejstvih, ki so bila navedena v ugotovitvenem postopku, da sodeluje pri izvedbi dokazov ter da se seznani z uspehom dokazovanja in se o tem izreče.

10. Tožnik v tožbi pravilno opozarja, da v zadevi niso bili izpolnjeni pogoji za vodenje skrajšanega ugotovitvenega postopka, ki organu omogoča, da izda odločbo brez zaslišanja stranke. Po prvem odstavku 146. člena ZGO-1 se vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu ZUP, zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. ZGO-1 s tem odkazuje na določbe ZUP o skrajšanem ugotovitvenem postopku (144. člen), ki pa vodenja takega postopka ne predpisuje, temveč ga le dovoljuje. Za vodenje skrajšanega postopka so v določbah 144. člena ZUP navedeni še nadaljnji pogoji. Iz te določbe je razvidna bistvena značilnost skrajšanega ugotovitvenega postopka, po kateri se ta postopek razlikuje od rednega ugotovitvenega postopka, to je, da za ugotovitev dejstev in okoliščin, pomembnih za odločitev, ni treba opraviti nobenih dejanj v postopku, kot npr. zaslišanja prič, dokazovanja z izvedenci ali ogleda.

11. V obravnavani zadevi je prvostopenjski organ dejstva, na katera je oprl svojo odločitev, ugotavljal z izvajanjem dokazov, med drugim s pridobitvijo podatkov pri tožniku, ogledom in zaslišanjem tožnika. Inšpekcijski organ kot prvostopenjski organ v tem primeru tako ni odločal v skrajšanem postopku, temveč je izvajal dejanja v rednem ugotovitvenem postopku. To pa pomeni, da je moral tožniku omogočiti, da se lahko pred izdajo izpodbijane odločbe seznani o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so relevantni za končno odločitev v zadevi (9. in 146. člen ZUP).

12. Sodišče ugotavlja, da med strankama ni sporno, da prvostopenjski organ tožnika ni seznanil z zapisnikom opravljenega inšpekcijskega ogleda z dne 6. 1. 2020. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bil obravnavani objekt v času prvega inšpekcijskega ogleda (16. 1. 2018) še v gradnji ter da v tem času še ni bilo končano podstrešje, nadstrešek pa je bil izveden le delno. Ugotovitve, ki jih je inšpektorica sprejela na podlagi ogleda 6. 1. 2020, da ima takrat dokončani objekt v podstrešju (mansardi) tri bivalna okna, balkonska vrata, balkon in strešno okno, pa so bile med drugimi ključne za utemeljitev, da se obravnavani objekt ne uporablja za kmetijski namen. Po presoji sodišča so bile navedene ugotovitve zato relevantne za končno odločitev v zadevi, prvostopenjski organ pa tožniku o tem ni dal možnosti izjave.

13. Čeprav je tožnik že v pritožbi opozoril, da ni bil seznanjen z zapisnikom inšpekcijskega ogleda z dne 6. 1. 2020 niti ni bil na tem ogledu navzoč, tudi toženka upravnega postopka ni dopolnila in tožniku pravice do izjave o navedenih dejstvih in okoliščinah ni omogočila. Po mnenju sodišča pri tem ni pravilna obrazložitev toženke v drugostopenjski odločbi, da je bil tožnik seznanjen z ugotovljenim dejanskim stanjem z dopisom prvostopenjskega organa z dne 19. 1. 2018 in da je bil dvakrat zaslišan (30. 1. 2018 in 26. 4. 2018), zato ga pred izdajo izpodbijane odločbe ni bilo treba še posebej obveščati o dodatnih ugotovitvah inšpektorice na ogledu z dne 6. 1. 2020. Objekt je bil namreč dokončan šele v času inšpekcijskega ogleda z dne 6. 1. 2020, na katerem je - kot je bilo pojasnjeno že zgoraj - inšpektorica sprejela ugotovitve, ki so se med drugim nanašale na lastnosti zgrajenega (dokončanega) objekta in ki so bile ključne za izdajo izpodbijane odločbe.

14. Iz vsega navedenega izhaja, da tožniku ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, ki so izhajali iz zapisnika o inšpekcijskem ogledu z dne 6. 1. 2020, zaradi česar je v postopku izdaje izpodbijane odločbe prišlo do bistvene kršitve pravil postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

15. Ker je že ugotovljena kršitev narekovala odpravo izpodbijane odločbe, se sodišče do ostalih tožbenih očitkov ni posebej opredeljevalo.

16. Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani odločbi odpravilo in v skladu s četrtim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Prvostopenjski organ mora v ponovnem postopku izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva prejema te sodbe, pri tem pa je vezan na stališča sodišča, ki izhajajo iz sodbe (peti odstavek 64. člena ZUS-1).

17. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je bilo treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v postopku pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

18. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnik upravičen do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Tožnika je zastopala odvetnica, zato se mu priznajo stroški v znesku 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena v zvezi z drugo povedjo prvega odstavka 2. člena Pravilnika), povečano za 22 % DDV, ki znaša 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Toženka je dolžna tožniku stroške povrniti v 15 dneh od vročitve sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ)), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (Opomba 6.1: c) Taksne tarife Zakona o sodnih taksah (ZST-1)).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 146, 146/1, 146/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.