UPRS Sklep I U 115/2023-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-03-02

upravni akt - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - akt, ki ne posega v tožnikovo pravico - zavrženje tožbe

V obravnavani zadevi tožnik izpodbija odločbo, s katero je ministrstvo (v zvezi z upravnim sporom) odpravilo svojo odločbo z dne 19. 4. 2022, s katero mu je vrnilo v last in posest ... cerkev v ..., ter zadevo vrnilo v ponovni postopek. Izpodbijana odločba glede na vsebino sprejete odločitve torej ne pomeni odločitve o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika iz 2. člena ZUS-1. Z njo namreč ni bilo odločeno o tožnikovem zahtevku za denacionalizacijo, temveč le, kot že navedeno, da se odločba z dne 19. 4. 2022 odpravi in da se zadeva vrne v ponovni postopek. To pomeni, da izpodbijana odločba (tudi po stališču pravne teorije) ne izpolnjuje materialnega pogoja za upravni akt in s tem za izpodbijanje s (samostojno) tožbo v upravnem sporu.

Nadalje ZUS-1 v prvem odstavku 5. člena določa, da se lahko v upravnem sporu akti, s katerimi je upravni akt na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev odpravljen ali razveljavljen, izpodbijajo samo, če je bil z njimi postopek odločanja o zadevi končan.

V obravnavanem primeru tako tudi ne gre za situacijo iz prvega odstavka 5. člena ZUS-1. Izpodbijan je sicer akt, s katerim je bil upravni akt na podlagi izrednega pravnega sredstva odpravljen, vendar z njim postopek odločanja o zadevi ni bil končan, temveč je bila zadeva vrnjena v ponovni postopek.

II. Stroškovni zahtevek tožeče stranke se zavrne.

1. Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za kulturo (v nadaljevanju ministrstvo) ob uporabi izrednega pravnega sredstva spremembe ali odprave odločbe v zvezi z upravnim sporom odločilo, da se njegova odločba, št. 490-72/2007/263, z dne 19. 4. 2022, zoper katero sta vložili tožbo v upravnem sporu Mestna občina A. in Javni zavod B. odpravi in se zadeva vrne v ponovni postopek (1. točka izreka) ter da bo o stroških postopka odločeno ob koncu postopka (2. točka izreka). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je ministrstvo z navedeno (odpravljeno) odločbo z dne 19. 4. 2022 odločilo, da se tožniku vrne v last in posest ... cerkev v ... (parcela *197 (ID ...), k. o. ...). Ker pa dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno ter je bila posledično napačno uporabljena določba 4. točke prvega odstavka 19. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen), je ministrstvo odločilo na podlagi prvega odstavka 273. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ob tem je dodalo, da z odpravo odločbe z dne 19. 4. 2022 tudi ne bo prišlo do posega v tožnikove pravice, saj ta odločba še ni bila pravnomočna.

2. Tožnik se z opisano odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo. V njej v bistvenem zatrjuje, da je toženka nepravilno in nepopolno ugotovila dejansko stanje glede njegove izjave in smernic Slovenske škofovske konference o zvonjenju v zvezi z vrnitvijo ... cerkve v naravi. Uveljavlja tudi bistveno kršitev določb ZUP. Ocenjuje namreč, da je izpodbijana odločba neobrazložena. Poleg tega je prepričan, da je toženka napačno uporabila institut spremembe ali odprave odločbe v zvezi z upravnim sporom (273. člen ZUP). Ta po njegovem mnenju v obravnavani zadevi ni uporabljiv, saj je kot denacionalizacijski upravičenec stranka postopka, z izdajo izpodbijane odločbe pa je prišlo do kršitve njegove pravice, tj. pravice do vračila cerkve v naravi, ki mu je bila z dokončno odločbo z dne 19. 4. 2022 že priznana. Toženka je izpodbijano odločbo prav tako izdala izključno na pobudo Mestne občine A. in Javnega zavoda B., česar 273. člen ZUP ne predvideva, pobuda pa mu tudi ni bila vročena. Tožnik meni tudi, da toženka z izpodbijano odločbo ni ugodila vsem zahtevkom Mestne občine A. in Javnega zavoda B., zato je 273. člen ZUP kršen tudi iz tega razloga. Ker pa ni razlogov, da se ... cerkev ne bi vrnila v naravi, je toženka po njegovi oceni tudi napačno uporabila 4. točko prvega odstavka 19. člena ZDen. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

4. Pri predhodnem preizkusu tožbe mora sodišče preveriti, ali ni podan kateri od razlogov iz prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Na obstoj razlogov mora paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

5. Po določbah prvega odstavka 2. člena ZUS-1 se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Določba drugega odstavka istega člena opredeljuje upravni akt kot upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

6. V obravnavani zadevi tožnik izpodbija odločbo, s katero je ministrstvo (v zvezi z upravnim sporom) odpravilo svojo odločbo z dne 19. 4. 2022, s katero mu je vrnilo v last in posest ... cerkev v ..., ter zadevo vrnilo v ponovni postopek. Izpodbijana odločba glede na vsebino sprejete odločitve torej ne pomeni odločitve o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika iz 2. člena ZUS-1. Z njo namreč ni bilo odločeno o tožnikovem zahtevku za denacionalizacijo, temveč le, kot že navedeno, da se odločba z dne 19. 4. 2022 odpravi in da se zadeva vrne v ponovni postopek. To pomeni, da izpodbijana odločba (tudi po stališču pravne teorije

) ne izpolnjuje materialnega pogoja za upravni akt in s tem za izpodbijanje s (samostojno) tožbo v upravnem sporu.

7. Nadalje ZUS-1 v prvem odstavku 5. člena določa, da se lahko v upravnem sporu akti, s katerimi je upravni akt na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev odpravljen ali razveljavljen, izpodbijajo samo, če je bil z njimi postopek odločanja o zadevi končan.

8. V obravnavanem primeru tako tudi ne gre za situacijo iz prvega odstavka 5. člena ZUS-1. Izpodbijan je sicer akt, s katerim je bil upravni akt na podlagi izrednega pravnega sredstva odpravljen, vendar z njim postopek odločanja o zadevi ni bil končan, temveč je bila zadeva vrnjena v ponovni postopek.

9. Ob tem sodišče dodaja, da sodno varstvo tožniku s tako zakonsko ureditvijo ni odvzeto, temveč je le odloženo iz sistemsko razumnih razlogov. Upravni spor se namreč lahko začne le tedaj, če je poseženo v pravni položaj določene osebe z dokončnim upravnim aktom, torej ko je postopek odločanja o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih te osebe pred pristojnim organom vsebinsko že zaključen. Tožnik bo tako imel možnost v ponovnem postopku izdano denacionalizacijsko odločbo, če bo zanj neugodna, izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. V tem upravnem sporu pa bo moral imeti sodno varstvo v nezmanjšanem obsegu ugovorov, saj to zahteva tudi ustavnoskladna razlaga ZUS-1 (23. člen Ustave Republike Slovenije (URS)).

10. Ker glede na obrazloženo izpodbijana odločba ni (upravni) akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo na podlagi določbe 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1

kot nedovoljeno zavrglo. Z izpodbijano odločbo pa tudi očitno ni poseženo v tožnikov pravni položaj, saj iz same denacionalizacijske odločbe z dne 19. 4. 2022, odpravljene z izpodbijano odločbo, izhaja, da pravno učinkuje šele s pravnomočnostjo (3. in 4. točka izreka), kar je nadaljnji razlog za zavrženje tožbe

11. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo (med drugim) zavrže.

: Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem. Lexpera d. o. o. (GV Založba), Ljubljana 2019, str. 22.

Glej na primer sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 159/2018 z dne 20. 2. 2019, točki 9 in 10.

V 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

Iz 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 pa izhaja, da sodišče tožbo zavrže, če upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 5/1, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.