UPRS Sodba I U 1923/2020-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-08-08

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep gradbenega inšpektorja - izrek denarne kazni

Po 290. členu ZUP se način izvršbe določi (že) v sklepu o dovolitvi izvršbe, kar pomeni, da je to tisti sklep, v katerem mora toženka obrazložiti svojo odločitev o tem, zakaj šteje, da gre za ukrep, ki je za zavezanca najmilejši. Zoper ta sklep ima zavezanec pravico do pritožbe (292. člen ZUP), v kateri lahko uveljavlja tudi ugovor, da izbrani način zanj ni milejši oziroma da organ ni preizkusil in obrazložil, ali je ta način za zavezanca milejši. Če je sklep dokončen oziroma pravnomočen, pa je po presoji sodišča v njem izbrani način izvršbe za toženko in tožnika zavezujoč. Iz navedenega izhaja, da organ v sklepu, v katerem ugotovi, da zavezanec ni izvršil odrejene obveznosti in se mu zato izreče v (pravnomočnem) sklepu o izvršbi zagrožena kazen, izbranega načina izvršbe ne utemeljuje več. Glede na to pa izpodbijani akt, ki sicer res ne utemelji, zakaj je način izvršbe s prisilitvijo za tožnika najmilejši ukrep, ni neobrazložen, saj je bila izbira načina izvršbe že pravnomočno določena v sklepu o dovolitvi izvršbe z dne 25. 2. 2019.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom tožniku izrekel denarno kazen v upravni izvršbi v znesku 3.000,00 EUR, ki je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe z dne 25. 2. 2019 (1. točka izreka), ki jo je dolžan plačati v roku 15. dni po vročitvi sklepa v korist Inšpektorata RS za okolje in prostor (2. točka izreka) in odločil, da če tožnik tudi do 30. 4. 2020 ne bo odstranil armirano - betonskega opornega zidu, ki se nahaja na zemljiščih s parc. št. 1111, 2222 in 3333, vse k.o. ..., kot je to naloženo z 2. točko izreka odločbe z dne 4. 8. 2015, bo kot prisilno sredstvo uporabljena nova denarna kazen v znesku 3.000,00 EUR (3. točka izreka).

2. V obrazložitvi navaja, da je inšpektor tožniku 4. 8. 2015 izdal odločbo št. 06122-4079/2011 - 34, s katero je odredil, da mora v roku 3 mesecev po vročitvi odločbe odstraniti armirano betonski oporni zid, ki se nahaja na zemljiščih s parc. št. 1111, 2222 in 3333 k.o. ... in vzpostaviti prejšnje stanje (v nadaljevanju inšpekcijska odločba). Ker odrejenih obveznosti ni izpolnil, je inšpektorica 25. 2. 2019 izdala sklep o dovolitvi izvršbe, v katerem je bil tožniku določen naknaden rok do 31. 5. 2019, v katerem lahko odstrani zgoraj navedeni objekt. Pri tem je bil opozorjen, da bo, če obveznosti ne bo izpolnil, kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 3000,00 EUR. Ker je bilo pri ponovnem inšpekcijskem pregledu na kraju samem 9. 10. 2019 ugotovljeno, da zavezanec v inšpekcijski odločbi odrejenih obveznosti ni izvršil, je izrekel zagroženo denarno kazen in v skladu z drugo alinejo 2. točke prvega odstavka 148. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), ker je objekt manj zahteven, zagrozil z novo.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Trditve, da za izpodbijani sklep ni pravne podlage, zavrača, saj je pravna podlaga 298. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki se nanaša tudi na primer, ko je inšpekcijski zavezanec dolžan kaj storiti, v obravnavanem primeru odstraniti armiranobetonski zid. Zavrača trditve, da bi moral prvostopenjski organ uporabiti milejše sredstvo izvršbe, saj je izbrani način za zavezanca milejši. Pripominja pa, da lahko tožnik izrečeni ukrep še vedno izvrši sam. Poudarja, da je bil tožnikov predlog za odlog zavrnjen, zavrnjena je bila tudi pritožba zoper sklep. V zvezi z zatrjevano vlogo za odlog izvršbe, navaja, da vloga z dne 12. 11. 2019 ni predlog za odlog, ampak dopolnitev pritožbe. Tudi, če bi šlo za odlog, pa vloženi predlog ne zadrži izvršbe. Do tega pride le, če organ predlogu ugodi.

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V tožbi navaja, da izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti, ker iz obrazložitve izhaja le golo besedilo posameznih določb, ne pa tudi pravno pomembna dejstva, ki so organ vodila k izdaji sklepa. Zatrjuje, da je organ seznanil, da je na Občino Dol pri Ljubljani podal pobudo za spremembo Občinskega podrobnega načrta Občine Dol pri Ljubljani ter predlagal odlog izvršbe, kot tudi z odgovorom občine, ki je pobudo ocenila kot primerno in jo uvrstila v nadaljnje faze postopka. Vse to pa kaže, da je odlog izvršbe utemeljen in je zato sklep o denarni kazni arbitrarno postopanje, saj inšpektorica ne sledi zakonsko utemeljenemu razlogu odloga izvršbe in ne odloči o odlogu, tj. dokumentu z dne 12. 11. 2019, ki nosi naslov dopolnitev pritožbe in iz katerega izhaja zaprosilo za odlog izvršbe za odstranitev opornega zidu. Če toženka meni, da vloga ni jasna in popolna, pa je tožnika dolžna pozvati, naj jo dopolni.

5. Sklicuje se še na določbo 285. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po katerem je treba izvršbo opraviti na tak način in s takimi sredstvi, ki sta za zavezanca najmilejša. Toženka pa z izvršbo po drugih osebah ni niti poskusila. Izvršba z izrekanjem denarnih kazni je primerna samo takrat, kadar je to edini način, s katerim se lahko doseže cilj. Organ pa je že kar vnaprej odločil, da izvršba po drugih osebah ni mogoča. Zakaj naj bi bil tožnik bolj kvalificiran za odstranitev nelegalne gradnje od gradbenega podjetja, iz izpodbijanega akta ne izhaja. Odločitev organa je nesorazmerna, saj je cilj, in sicer odstranitev nelegalne gradnje, mogoče doseči z milejšimi sredstvi. Tako se izkaže, da je organ določil izvršbo s prisilitvijo z edinim razlogom, da tožnika dodatno denarno kaznuje. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in zavrnitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja oziroma podrejeno vrnitev zadeve v ponovno odločenje ter uveljavlja povračilo stroškov postopka.

6. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise.

8. Toženka je odločila na podlagi 298. člena ZUP, ki določa, da organ, ki opravlja izvršbo, zagrozi najprej zavezancu, da bo uporabil denarno kazen, če ne bo izpolnil svoje obveznosti v danem roku. Če stori zavezanec medtem kaj takega, kar nasprotuje njegovi obveznosti, ali če dani rok preteče brez uspeha, se denarna kazen s katero je organ zagrozil, takoj izterja, obenem pa mu določi organ nov rok za izpolnitev obveznosti in mu zagrozi z novo, višjo denarno kaznijo. Ugotovila je namreč, da je bila tožniku z inšpekcijsko odločbo odrejena odstranitev armirano-betonskega opornega zidu, da tožnik te obveznosti ni izpolnil, da je bil zato 25. 2. 2019 izdan sklep o izvršbi, s katerim je bil tožniku določen naknadni rok in izrečeno opozorilo, da bo v primeru, če naložene obveznosti do 4. 8. 2015 ne bo izpolnil, kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v upravni izvršbi v znesku 3.000,00 EUR. Izpodbijani sklep tako vsebuje pravno pomembna dejstva, ki so organ vodila k izdaji izpodbijanega sklepa in ga je zato mogoče preizkusiti.

9. Tožnik ugovarja še, da bi organ v postopku izvršbe lahko izbral drug ukrep, tj. izvršbo po drugih osebah po 297. členu ZUP in da je ta način zanj milejši ter da bi moral izbrano sredstvo izvršbe obrazložiti.

10. Sodišče sicer soglaša s tožnikom, da organ, kadar se izvršba lahko opravi tako z izvršbo po drugih osebah kot s prisilitvijo ni prost pri izbiri načina izvršbe in mora ob upoštevanju prvega odstavka 285. člena ZUP izbiro obrazložiti. Prvi odstavek 285. člena ZUP namreč določa, da če je mogoče opraviti izvršbo na več načinov in z raznimi sredstvi, se opravi izvršba na tak način in s takim sredstvom, ki sta za zavezanca najmilejša, pa se z njima vendarle doseže namen izvršbe. Da bi bil možen preizkus, ali je organ pri izbiri upošteval za zavezanca najmilejši način, mora biti torej odločitev o tem obrazložena.

11. Vendar pa se po 290. členu ZUP način izvršbe določi (že) v sklepu o dovolitvi izvršbe

, kar pomeni, da je to tisti sklep, v katerem mora toženka obrazložiti svojo odločitev o tem, zakaj šteje, da gre za ukrep, ki je za zavezanca najmilejši. Zoper ta sklep ima zavezanec pravico do pritožbe (292. člen ZUP), v kateri lahko uveljavlja tudi ugovor, da izbrani način zanj ni milejši oziroma da organ ni preizkusil in obrazložil, ali je ta način za zavezanca milejši. Če je sklep dokončen oziroma pravnomočen, pa je po presoji sodišča v njem izbrani način izvršbe za toženko in tožnika zavezujoč. Iz navedenega izhaja, da organ v sklepu, v katerem ugotovi, da zavezanec ni izvršil odrejene obveznosti in se mu zato izreče v (pravnomočnem) sklepu o izvršbi zagrožena kazen, izbranega načina izvršbe ne utemeljuje več. Glede na to pa izpodbijani akt, ki sicer res ne utemelji, zakaj je način izvršbe s prisilitvijo za tožnika najmilejši ukrep, ni neobrazložen, saj je bila izbira načina izvršbe že pravnomočno določena v sklepu o dovolitvi izvršbe z dne 25. 2. 2019. V njem je bilo določeno, da bo v primeru, če zavezanec odrejene obveznosti ne bo izpolnil, kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 3000,00 EUR. Temu, da je bil ta način izvršbe pravnomočno določen v sklepu z dne 25. 2. 2019, pa tožnik v tožbi ne ugovarja.

12. V delu sklepa, s katerim organ odloča po drugem odstavku 298. člena ZUP, prvič odloči o višini denarne kazni, ki je zagrožena, ker je prej dani rok za prostovoljno izpolnitev obveznosti pretekel brez uspeha. Višino novo izrečene denarne kazni (drugi odstavek 298. člena ZUP) mora po presoji sodišča utemeljiti, kadar je ta višja od najnižje predpisane kazni, saj ni razumnega razloga, zaradi katerega bi organ stranki utemeljeval, zakaj ni izbral višje, v predpisu dovoljene kazni. Ker je v obravnavanem primeru izrečena najnižja, v drugi alineji 2. točke prvega odstavka 148. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) predpisana denarna kazen, torej obrazložitev, zakaj ni bila izbrana višja kazen, ni bila potrebna. Tožnik pa temu, da ne gre za manj zahteven objekt, ne ugovarja. Ker je sodišče vezano na tožbeni predlog oziroma tožbene navedbe

, ni presojalo, ali je uvrstitev armirano betonskega opornega zidu v vrsto objektov in posledično uporaba te določbe ZGO-1, pravilna.

13. Tudi sklicevanje na vloženi predlog za odlog izvršbe, ni utemeljeno. Odlog izvršbe na predlog zavezanca ureja tretji odstavek 293. člen ZUP, ki določa, da se upravna izvršba lahko izjemoma odloži tudi na predlog zavezanca ali upravičenca, če je bilo zoper izvršbo oziroma zoper izvršilni naslov vloženo pravno sredstvo, pa bi z izvršbo verjetno nastala nepopravljiva škoda. Organ o predlogu zavezanca ali upravičenca odloči v 8 dneh. Poseben postopek odloga izvršbe je bil določen tudi v Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1, ki se še vedno uporablja v tej zadevi na podlagi 106. člena Gradbenega zakona). ZGO-1, ki je v 156.a členu določal še posebne primere, na podlagi katerih je mogoče na predlog inšpekcijskega zavezanca odložiti izvršitev inšpekcijske odločbe. Med njimi je tudi pobuda za spremembo prostorskega akta, ki jo je občina že vključila v postopek sprememb prostorskega akta in se je pisno opredelila, da jo bo upoštevala pri naslednjih spremembah (tretja alineja prvega odstavka).

14. Iz obeh citiranih določb izhaja, da organ o predlogu odloči s posebnim sklepom, tj. posebno odločitvijo, noben predpis pa ne določa, da vloženi predlog zadrži postopek izvršbe. Do odloga tako pride le, če oziroma kadar organ predlogu ugodi in odloči, da se izvršba odloži. Tudi to, če stranka tak predlog vloži, pa organ o njem ne odloči, ne pomeni, da organ ne sme nadaljevati izvršilnega postopka. Stranka, ki je predlog dala, pa ima pravno varstvo v okviru določbe 222. člena ZUP, saj velja, da če o zahtevi stranke v predpisanem roku ni odločeno, lahko vloži pritožbo, kot da je bila njena zahteva zavrnjena. Zato je toženka pravilno štela, da vloženi predlog za odlog ni razlog, da izpodbijani akt ne bi smel biti izdan.

15. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

16. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker relevantno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikom in toženko ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Upoštevalo je tudi stališča Evropskega sodišča za človekove pravice, da obravnava ni nujna, če ni spornih dejanskih in pravnih vprašanj, ki jih ne bi bilo mogoče ustrezno rešiti na podlagi sodnega spisa in pisnih vlog strank. Gre za postopke, v katerih ni spornih dejstev, ki terjajo ustno predstavitev dokazov ali soočenje prič, če je imela stranka ustrezno možnost pisno predstaviti svoja stališča in izpodbijati dokaze. V teh primerih lahko država ob upoštevanju zahteve po učinkovitosti postopka odloči le na podlagi elementov spisa brez oprave obravnave v postopkih. Sistematično izvajanje obravnave bi namreč lahko nasprotovalo načeloma učinkovitosti in ekonomičnosti postopka in nenazadnje pripeljalo do kršitve pravice do sojenja v razumnem roku, zlasti v postopkih, ki terjajo prednostno ali hitro odločanje.

17. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne. Ker stranka z interesom z navedbami iz odgovora na tožbo ni v ničemer prispevala k odločitvi sodišča, pa je sodišče v skladu z določbami prvega odstavka 155. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 njen zahtevek za povračilo stroškov postopka zavrnilo.

Glej X Ips 169/2014, J. Podlipnik v P. Kovač, E. Kerševan (ur.), Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 846.

Glej I Up 295/2016, X Ips 298/2016, I Up 16/2017, X Ips 317/2015.

Glej I Up 146/2021 in v njej navedene sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 290, 298

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.