UPRS Sodba III U 232/2022-5
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-10-25

Jasna Šegan (preds.), Valentina Rustja (poroč.), Lea Chiabai

volilna pravica - varstvo volilne pravice - lokalne volitve - volitve članov občinskega sveta - kandidatna lista - stalno prebivališče kandidata - pritožba zoper odločbo občinske volilne komisije

Ni v neskladju z Ustavo RS, da se od političnih strank oziroma predlagateljev list pričakuje skrbnost pri uresničevanju volilne pravice. Če ti ne ravnajo skrbno, zavrnitev kandidatne liste sicer pomeni poseg v volilno pravico, vendar ne zaradi ravnanja volilnih organov, temveč zaradi neskrbnosti predlagatelja liste. Za to pa ne more odgovarjati volilna komisija, ki tudi ne sme sama brez izrecne zakonske podlage posegati v kandidatno listo. Pri tem je pri presoji zakonitosti kandidatne liste treba razlikovati položaj, ko predlagatelj predloži v potrditev listo kandidatov, ki že izhodiščno ne upošteva predpisanega deleža kandidatov po spolu, od položaja, ko je predlagatelj v potrditev predložil kandidatno listo, ki je ta pogoj izpolnjevala, pa se je razmerje zastopanosti po spolu spremenilo zaradi kasneje ugotovljene neveljavnosti kandidature posameznega kandidata, ki je bila posledica izključno njegovega ravnanja in za katero predlagatelj liste niti ni mogel niti ni moral vedeti.

1. Z uvodoma navedeno izpodbijano odločbo je Občinska volilna komisija Občine Piran (v nadaljevanju: OVK ali toženka) ugotovila, da je v nadaljevanju navedena lista kandidatov predlagateljice A. (v nadaljevanju: A.) vložena pravočasno, vendar ni sestavljena in določena v skladu z zakonom, ter zato na podlagi 41. člena Zakona o lokalnih volitvah (v nadaljevanju: ZLV) odločila, da se zavrne lista kandidatov: 1. A. A.,..., rojen ..., 2. B. B., ..., rojena ..., 3. C. C., ..., rojen ..., 4. Č. Č., ..., rojena ..., 5. D. D., ..., rojen ..., za člane občinskega sveta Občine Piran v volilni enoti št. 4 na rednih lokalnih volitvah, ki bodo 20. 11. 2022.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bila 20. 10. 2022 pri OVK vložena navedena lista kandidatov, ki jih je določila predlagateljica A. OVK je ob preizkusu liste ugotovila, da je kandidatka pod zap. št. 4 Č. Č. državljanka Kosova z dovoljenjem za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: RS) in da kot taka ne izpolnjuje pogoja iz 68.a člena ZLV ter je posledično listo kandidatov zavrnila.

3. Zoper izpodbijano odločbo so vložili skupno pritožbo E. E. kot predstavnica liste kandidatov ter kandidati A. A., B. B. in C. C. (v nadaljevanju: pritožnica). Predlaga, da sodišče pritožbi ugodi in odpravi izpodbijano odločbo ter zadevo vrne v ponovno odločanje OVK oziroma njeno odločitev spremeni tako, da se zavrne le kandidaturo kandidatke Č. Č. pod zap. št. 4, kandidatno listo v preostalem delu (kandidati pod zap. št. 1 - 3 in 5, oziroma podrejeno kandidate pod zap. št. 1 - 3), pa potrdi.

4. V pritožbi pojasnjuje, da je bilo z vloženo listo petih kandidatov, tj. treh kandidatov in dveh kandidatk, razvrščenih izmenično po spolu, zadoščeno materialnemu pogoju iz 70.a člena ZLV. OVK pa je pri preverjanju zakonitosti vložene liste ugotovila, da je ena od predlaganih kandidatk državljanka Kosova z dovoljenjem za stalno prebivanje v RS. Ker državljani držav izven EU nimajo pasivne volilne pravice in zato kandidatka ne izpolnjuje pogoja iz 68.a člena ZLV, je OVK listo kandidatov v celoti zavrnila. Pritožnica poudarja, da sama ni imela možnosti preverjanja državljanstva omenjene kandidatke in ni razpolagala s podatkom, da ni državljanka RS, prav tako je o tem ni seznanila sama kandidatka. Pritožnica tudi nima dostopa do uradnih evidenc, na podlagi katerih bi lahko preverila izpolnjevanje zadevnega pogoja za kandidiranje. Zato ni bila v položaju preprečiti uvrstitev navedene osebe na listo kandidatov, česar ob seznanjenosti, da ta ni državljanka RS, ne bi storila.

5. Pritožnica meni, da je OVK napačno uporabila določbe ZLV in Zakona o volitvah v državni zbor (v nadaljevanju: ZVDZ), hkrati gre za kršitev volilne pravice volivcev in zlasti ostalih kandidatov z liste (43. člen Ustave RS). OVK ni utemeljila razloga za zavrnitev liste kandidatov v celoti. Po mnenju pritožnice je takšna odločitev nesorazmerna glede na tretji odstavek 56. člena ZVDZ. Zakon res določa, da lahko kandidira le državljan RS ali pod določenimi pogoji državljan druge države članice EU. Vendar ne določa obveznosti predlagatelja liste, da za svoje kandidate preveri, ali ta pogoj izpolnjujejo, niti zakonodaja takšne preverbe predlagateljem ne omogoča in ne vzpostavlja mehanizmov, ki bi bili za to v času izvajanja volilnih opravil na voljo predstavnikom list kandidatov. Takšna dolžnost predlagatelja tudi iz narave stvari ne izhaja. Podatek o državljanstvu ni nikjer javno objavljen, niti ga predlagatelj ni upravičen pridobiti iz uradnih evidenc. Umestitev kandidata brez ustreznega državljanstva na listo kandidatov zato ne more pomeniti razloga za zavrnitev celotne liste glede na to, da zakon dopušča tudi zavrnitev le posameznega kandidata in s tem preprečitev posega v pasivno volilno pravico ostalih kandidatov na listi, ki niso in ne morejo biti odgovorni, da se je na listi znašel kandidat brez pasivne volilne pravice. Četudi je OVK listo kandidatov v celoti zavrnila zaradi porušenja spolne uravnoteženosti liste v primeru zavrnitve sporne kandidatke (čeprav tega ni pojasnila), to ne vpliva na predlog in argumentacijo pritožnice. Ker je porušenje spolne uravnoteženosti liste kandidatov izven pritožničine moči, je treba dati prednost pravici biti voljen nad ciljem zasledovanja spolne uravnoteženosti list kandidatov. Lista ob vložitvi ni bila nepravilna, zato je odločitev OVK nesorazmerna. Čeprav je pogoj enakomerne zastopanosti spolov na kandidatnih listah materialni pogoj in ima njegovo neizpolnjevanje za posledico, da volilna komisija v skladu s prvim odstavkom 56. člena ZVDZ listo kandidatov zavrne, je neveljavnost kandidature kandidata, ki ne izpolnjuje pogojev za pasivno volilno pravico, napaka posamične kandidature, ki omogoča zavrnitev liste le glede tega kandidata. Pri tem pritožnica citira stališča iz sodbe Vrhovnega sodišča Uv 8/2018 z dne 12. 5. 2018. Čeprav ne gre za popolnoma identično dejansko in pravno situacijo, predlaga, da se omenjena stališča smiselno upoštevajo tudi v tem primeru. Prilaga pa še pisni umik kandidature kandidata pod zap. št. 5 D. D. z dne 23. 10. 2022, ki ga je ta podal s ciljem, da tako (glede na nedopustno kandidaturo tuje državljanke) omogoči uresničevanje pasivne volilne pravice vsaj preostalim trem kandidatom z liste. Ob umiku njegove kandidature namreč na listi ostanejo le trije kandidati, s čimer lista ustreza zakonskim pogojem tudi z vidika ustrezne zastopanosti spolov.

6. Toženka je sodišču predložila volilne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, in sicer kot priloge po elektronski pošti dne 24. 10. 2022 poslanega (nepodpisanega) spremnega dopisa (tajnice OVK F. F.), ki pa ga ni opredelila kot odgovor na pritožbo in ga sodišče tudi ni upoštevalo kot takega. Tudi če bi ga, pa to vpliva na odločitev ne bi imelo. V dopisu so namreč le sumarno povzeti razlogi izpodbijane odločbe in dodano, da ob zavrnitvi kandidature kandidatke pod zap. št. 4 lista kandidatov ne izpolnjuje več pogoja iz 70.a člena ZLV. Vse, kar je navedeno, je torej pritožnici že znano in je ugovore glede tega podala že v pritožbi.

8. Predmet presoje v tem sporu je z izpodbijano odločbo sprejeta odločitev, s katero je OVK, ker je ob preizkusu ugotovila, da lista kandidatov predlagateljice A. za volitve članov občinskega sveta Občine Piran v volilni enoti 4 na rednih lokalnih volitvah, ki bodo 20. 11. 2022, ni sestavljena in določena v skladu z zakonom, to listo, kot je navedena v izreku izpodbijane odločbe, v celoti zavrnila.

9. Na podlagi prvega odstavka 97. člena ZLV lahko zoper odločbo, s katero se zavrne kandidatura oziroma lista kandidatov ali ugovor iz 96. in 96.a člena ZLV, vsak kandidat ali predstavnik kandidature oziroma liste kandidatov vloži pritožbo na sodišče, pristojno za upravne spore v 48 urah po prejemu odločbe. Prva pritožnica je predstavnica predmetne liste kandidatov, drugi pritožnik, tretja pritožnica in četrti pritožnik pa so kandidati na tej listi in so tako aktivno legitimirani za vložitev pritožbe zoper izpodbijano odločbo; pritožba je tudi vložena pravočasno.

10. Na podlagi drugega odstavka 74. člena ZLV se glede postopka potrjevanja kandidatur oziroma list kandidatov, določanja seznamov potrjenih kandidatur oziroma list kandidatov in njihove objave smiselno uporabljajo določbe ZVDZ. Smiselna uporaba pomeni predvsem, da je občinska volilna komisija tista, ki ima vsa pooblastila, ki jih ZVDZ daje pristojnim volilnim komisijam. Sam postopek potrjevanja kandidatur pa je enak kot pri državnih volitvah.

11. ZVDZ v 56. členu (ki se smiselno uporablja na podlagi 4. člena ZLV) določa, da če volilna komisija volilne enote ugotovi, da lista kandidatov ni določena v skladu s tem zakonom, jo zavrne (prvi odstavek). Če volilna komisija volilne enote ugotovi formalne pomanjkljivosti liste kandidatov, zahteva takoj od predlagatelja, da jih v treh dneh odpravi; če formalne pomanjkljivosti niso pravočasno odpravljene, volilna komisija listo kandidatov zavrne (drugi odstavek 56. člena ZVDV). Citirani drugi odstavek 56. člena ZVDZ se nanaša na odpravo formalnih, ne pa tudi na odpravo vsebinskih nepravilnosti predlagane liste kandidatov; uporabiti ga je torej mogoče le za tiste pomanjkljivosti, ki se nanašajo na izpolnjevanje postopkovnih zahtev za obravnavo liste kandidatov s strani pristojne volilne komisije, ne pa na tiste, ki pomenijo vsebinsko ponovitev volilnih opravil. V tretjem odstavku 56. člena ZVDZ, ki ga izpostavlja pritožnica, pa je še določeno, da v primerih iz prejšnjih dveh odstavkov tega člena volilna komisija listo kandidatov zavrne v celoti ali samo glede posameznih kandidatov.

12. V obravnavanem primeru je toženka zavrnila listo kandidatov, ker je ugotovila, da je kandidatka pod zap. št. 4 Č. Č. državljanka Kosova z dovoljenjem za stalno prebivanje v RS. To pa pomeni, da glede na določbe (prvega in drugega odstavka) 5. člena ZLV

nima pravice biti voljena za članico občinskega sveta in kot taka tudi ne more izpolnjevati pogoja iz 68.a člena ZLV.

Ob zavrnitvi kandidature navedene kandidatke pa lista ne izpolnjuje več pogojev iz 70.a člena ZLV. Ta določa, da morajo politična stranka ali volivci, ki v volilni enoti določijo več kot enega kandidata za člana občinskega sveta, določiti kandidate oziroma kandidatne liste tako, da pripada vsakemu od obeh spolov najmanj 40 % kandidatur oziroma mest na kandidatni listi ter svoje kandidate na prvi polovici kandidatne liste razporediti izmenično po spolu (prvi odstavek). Navedena določba ne velja za tiste kandidatne liste, na katerih so uvrščeni trije kandidati oziroma kandidatke, pri čemer mora biti tudi na takšni kandidatni listi najmanj en predstavnik vsakega od spolov (drugi odstavek 70.a člena ZLV).

13. Da so navedeni razlogi ključni za odločitev OVK, da se predmetna lista kandidatov v celoti zavrne, je kljub nepopolni obrazložitvi odločbe razumela tudi pritožnica, kar jasno izhaja iz vsebine pritožbenih ugovorov.

14. Pri tem ugotovitev, da kandidatka Č. Č. ni državljanka RS, pač pa državljanka Kosova (ki ni država članica EU) in da kot taka nima pasivne volilne pravice na volitvah za člane občinskega sveta, ni sporna; kot tudi ni sporno, da je zato njeno kandidaturo treba zavrniti. Za pritožnico je sporno, da je toženka listo zavrnila v celoti. Čeprav ob zavrnitvi kandidature omenjene kandidatke lista preostalih kandidatov ne izpolnjuje pogojev iz 70.a člena ZLV, je namreč po mnenju pritožnice ni utemeljeno zavrniti v celoti, ampak se pritožnica zavzema za to, da se zavrne le kandidaturo omenjene kandidatke ter potrdi kandidatno listo v preostalem delu (tj. kandidate pod zap. št. 1, 2, 3 in 5). Kot podrejeno rešitev pa predlaga, da se upošteva umik kandidature kandidata pod zap. št. 5, podan 23. 10. 2022, in potrdi listo s kandidati pod zap. št. 1, 2 in 3.

15. Pritožnica se pri tem sklicuje predvsem na stališča iz sodbe v zadevi Uv 8/2018, pri čemer pa ji sodišče ne sledi, ker v omenjeni zadevi obravnavana situacija ni v bistvenem primerljiva temu primeru.

16. Glede na pritožbene navedbe sodišče pojasnjuje, da Ustava v drugem odstavku 43. člena ureja aktivno in pasivno volilno pravico. Način njenega uresničevanja mora v skladu z drugim odstavkom 15. člena Ustave urediti zakon. Ta lahko določi tudi njene omejitve, med drugim tedaj, kadar tako določa Ustava. Volitve članov občinskega sveta tako ureja ZLV, ki določa tudi pogoje iz že citiranih določb 5., 68.a in 70.a člena. V zvezi s slednjim je treba še povedati, da po četrtem odstavku 43. člena Ustave zakon določi ukrepe za spodbujanje enakih možnosti moških in žensk pri kandidiranju na volitve v državne organe in organe lokalnih skupnosti. Zakon ni predvidel posebnih sankcij za neupoštevanje pravil iz 70.a člena ZLV, zato lista kandidatov, ki teh pravil ne spoštuje, ni določena v skladu z zakonom in jo mora volilna komisija zavrniti.

17. Kot je pojasnilo Ustavno sodišče (prim. sklep Up-716/18, Up-745/18 z dne 17. 5. 2018 in tam citirano prakso), ima volilna pravica posebno naravo, ker jo lahko uresničujejo samo vsi njeni nosilci hkrati v organiziranem procesu, ki je časovno natančno opredeljen in omejen. To utemeljuje zakonsko ureditev kratkih rokov in zahtevo, da morajo (politične) stranke, če želijo sodelovati v volilnem procesu, vsa volilna opravila opraviti skladno s pravili in v zakonsko določenih rokih. Pravila morajo veljati za vse enako, ker se le tako lahko spoštuje načelo enakosti volilne pravice (prvi odstavek 43. člena Ustave) kot posebni izraz splošnega načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave).

18. Določanje kandidatov je volilno opravilo. Za formalno pomanjkljivost kandidatnih list gre takrat, ko ni treba izvesti novih opravil v kandidacijskem postopku. Če kandidatna lista ni oblikovana v skladu z vsebinskimi, materialnimi pogoji iz 5., 68.a in 70.a člena ZLV, po navedenem ne gre za formalno, temveč za vsebinsko pomanjkljivost. Zato volilna komisija ni dolžna pozivati k odpravi take pomanjkljivosti.

19. Kandidatne liste morajo biti predložene volilnim komisijam do določenega roka. Takšni roki morajo veljati enako za vse predlagatelje list kandidatov. Omogočanje odprave vsebinskih pomanjkljivosti na kandidatnih listah po izteku zadevnega roka bi pomenilo novo izvajanje postopka določanja kandidatov na kandidatni listi. Zaradi spoštovanja načela enakosti bi to moralo veljati za vse predlagatelje list, kar bi povzročilo podaljševanje postopkov, prestavljanje volilnega dne in bi s tem tudi nedopustno poseglo v načelo periodičnosti volitev.

20. Kot se je izreklo Ustavno sodišče, ni v neskladju z Ustavo, da se od političnih strank oziroma predlagateljev list pričakuje skrbnost pri uresničevanju volilne pravice. Če ti ne ravnajo skrbno, zavrnitev kandidatne liste sicer pomeni poseg v volilno pravico, vendar ne zaradi ravnanja volilnih organov, temveč zaradi neskrbnosti predlagatelja liste. Za to pa ne more odgovarjati volilna komisija, ki tudi ne sme sama brez izrecne zakonske podlage posegati v kandidatno listo.

21. Kot je nadalje izpostavilo Ustavno sodišče in tudi Vrhovno sodišče v že omenjeni sodbi Uv 8/2018, je pri presoji zakonitosti kandidatne liste treba razlikovati položaj, ko predlagatelj predloži v potrditev listo kandidatov, ki že izhodiščno ne upošteva predpisanega deleža kandidatov po spolu, od položaja, ko je predlagatelj v potrditev predložil kandidatno listo, ki je ta pogoj izpolnjevala, pa se je razmerje zastopanosti po spolu spremenilo zaradi kasneje ugotovljene neveljavnosti kandidature posameznega kandidata, ki je bila posledica izključno njegovega ravnanja in za katero predlagatelj liste niti ni mogel niti moral vedeti.

22. Prav s tega vidika pa se obravnavani primer po presoji tega sodišča bistveno razlikuje od tistega v zadevi Uv 8/2018, v kateri je bilo predpisano razmerje spolov porušeno zaradi ugotovljene neveljavnosti kandidature kandidata kot posledice njegovega hkratnega kandidiranja na listi tudi druge politične stranke. Tam je torej šlo za posledico izključno ravnanja kandidata, za katero predlagatelj ni mogel vedeti, saj podatek o danem soglasju ni javno objavljen, niti se o tem ne vodi uradna evidenca. Za razliko od tega pa v obravnavanem primeru ugotovitev neveljavnosti kandidature kandidatke pod zap. št. 4 predmetne liste temelji na podatku o njenem državljanstvu, torej okoliščini, ki je (potencialni) kandidat ne more poljubno in hitro spreminjati in o kateri se vodi uradna evidenca (prim. npr. Zakon o centralnem registru prebivalstva, ZCRP, člen 3 in ostali). To pa pomeni, da ima skrben predlagatelj možnost od potencialnega kandidata zahtevati, da mu, preden ga uvrsti na listo kandidatov, tudi s potrdilom iz uradne evidence izkaže izpolnjevanje predmetnega pogoja. Drugačno stališče (ki naj bi omogočalo potrditev liste brez sporne kandidatke) bi pomenilo, da bi lahko predlagatelji v skrajni posledici z uvrščanjem kandidatov na listo, čeprav ne izpolnjujejo pogoja za kandidiranje iz 5. člena ZLV, popolnoma obšli pravilo iz 70.a člena ZLV. Da bi pri sporni kandidatki prišlo do spremembe državljanskega statusa v času od njene uvrstitve na predmetno listo kandidatov do odločanja o preizkusu liste, pa pritožnica niti ne zatrjuje.

23. Glede na predhodno opisana stališča pa sodišče ni moglo slediti niti podrednemu predlogu za potrditev liste z zgolj prvimi tremi kandidati. Kot že povedano, določanje kandidatov je volilno opravilo, ki mora biti opravljeno skladno s pravili (zakona in politične stranke), pri čemer morajo biti tako oblikovane kandidatne liste predložene volilni komisiji do določenega roka (za konkretne volitve članov občinskih svetov do 20. 10. 2022). Pisno soglasje kandidata, ki je potrebno za vsako kandidaturo, je nepreklicno (70. člen ZLV), kar pomeni, da (tudi zato) z umikom tega soglasja oziroma kandidature posameznega kandidata (ki je bil v konkretnem primeru podan 23. 10. 2022) vsebinsko nepravilno sestavljene liste naknadno, po izteku roka za njeno predložitev volilni komisiji, ni mogoče sanirati.

24. Upoštevaje vse povedano je sodišče presodilo, da je odločitev toženke, ki je predmetno listo kandidatov v celoti zavrnila, pravilna (56. člen ZVDZ v zvezi s 74. členom ZLV) in da s takšno odločitvijo ni bilo nedopustno poseženo v volilno pravico, ki jo zagotavlja 43. člen Ustave. Zato je pritožbo zoper izpodbijano odločbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 97. člena ZLV v zvezi s 63. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Odločitev o pritožbi je sodišče sprejelo na seji v skladu s četrtim odstavkom 59. člena ZUS-1.

ZLV v prvem odstavku 5. člena določa, da ima pravico voliti in biti voljen za člana občinskega sveta vsak državljan RS, ki je na dan glasovanja dopolnil 18 let starosti. V skladu z drugim odstavkom 5. člena ZLV ima pravico voliti in biti voljen za člana občinskega sveta pod pogoji iz prvega odstavka tega člena tudi državljan druge države članice Evropske unije, ki ima potrdilo o prijavi stalnega prebivanja in prijavljeno stalno prebivališče v RS oziroma potrdilo o prijavi prebivanja in prijavljeno začasno prebivališče v RS. Ostali tujci, ki imajo dovoljenje za stalno prebivanje in prijavljeno stalno prebivališče v RS, pa imajo pod pogoji iz prvega dostavka tega člena (zgolj) pravico voliti člana občinskega sveta (tretji odstavek 5. člena ZLV).

V skladu z 68.a členom ZLV mora imeti kandidat v volilni enoti, v kateri kandidira za člana občinskega sveta, stalno prebivališče; če je kandidat državljan druge države članice EU, ki nima prijavljenega stalnega prebivališča v RS, pa začasno prebivališče.

Zakon o lokalnih volitvah (1993) - ZLV  - člen 4, 5, 5/1, 5/2, 68a, 70a, 74, 74/2, 97, 97/1

Zakon o volitvah v državni zbor (1992) - ZVDZ  - člen 56

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.