UPRS Sodba I U 1071/2017-30
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-02-21

GRADBENIŠTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

gradbeno dovoljenje - dopolnilna gradnja - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - izpodbijanje občinskega odloka - prostorski akti - ista upravna zadeva

155. člen Odloka o OPN Bled ni posamični akt po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, saj neposredno na podlagi OPN gradnja ni mogoča, pri čemer niti okoliščina, da so v OPN navedene parcelne številke, ne pomeni, da predpis ureja posamična razmerja, saj je s tem zgolj določeno območje, na katerem veljajo konkretni prostorski izvedbeni pogoji.

Vloga stranke z interesom za izdajo gradbenega dovoljenja je bila vložena na podlagi Odloka o OPN Bled, medtem ko je bila prejšnja vloga stranke z interesom vložena in obravnavana na podlagi Odloka o prostorskih sestavinah dolgoročnega in družbenega plana Občine Bled (Odlok o PUP). Na drugačno presojo ne more vplivati zatrjevanje tožnice, da gre še vedno za enak objekt, zgrajen na istem zemljišču, katerega namembnost ne bi smela biti spremenjena na način, kot je bila, in je bil zato Odlok o PUP razveljavljen iz tega razloga. Še vedno gre namreč za drugo pravno podlago - Odlok o OPN Bled.

II. Stroškovni zahtevek tožnice se zavrne.

III. Stroškovni zahtevek stranke z interesom se zavrne.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo izdal gradbeno dovoljenje investitorju A. A. (stranki z interesom), za novogradnjo enostanovanjske stavbe - Enodružinska hiša ..., na delu zemljišča s parc. št. 115/3 k.o. ... in za novogradnjo cestnega priključka in dostopne poti na delu zemljišča s parc. št. 115/3 in na parc. št. 121/5, obe k.o. ..., pod tam navedenimi pogoji. V obrazložitvi je navedel, da je investitor vložil vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja, ki ji je priložil projektno gradbeno dokumentacijo (v nadaljevanju PGD). Iz te izhaja, da želi investitor zgraditi objekt tlorisne velikosti 11,50 m x 16,85 m (velikost projekcije strešine objekta na zemljišče), etažnosti K + P + M ter dostop do objekta. Območje nameravane gradnje se ureja z Odlokom o občinskem prostorskem načrtu Občine Bled (v nadaljevanju Odlok o OPN Bled). Po 67. členu Odloka o OPN Bled so na celotnem območju Občine Bled dopustne med drugim tudi gradnje novega objekta, izpolnjene so tudi zahteve zahteve Splošnih PIP za posamezna območja. Organ je ugotovil, da so pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja iz 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) izpolnjeni, zato ga je izdal.

2. Drugostopenjski organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnice. Dodal je, da tožnica uveljavlja predvsem varstvo javne koristi in svoj dejanski interes, ne pa pravnega, kot bi ga morala glede na 43. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). PGD je ustrezna in vsebuje vse predpisane zahteve. Odlok o OPN Bled je v veljavi (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP), zato tudi ni mogoče upoštevati navedbe o njegovi neustavnosti. V tej zadevi gre za različno upravno zadevo kot pri prvotni zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja, ki je bila zavrnjena, zato ni slediti ugovoru, da bi moral organ zahtevo zavreči na podlagi 129. člena ZUP.

3. Tožnica je tožbo vložila iz razlogov zmotne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Uvodoma je izpostavila, da je po njenem mnenju organ preozko tolmačil presojo njenega pravnega interesa, ne glede na že spremenjeno upravno-pravno presojo tega vprašanja, kar v nadaljevanju pojasnjuje s konkretnimi ugovori. Po njenem mnenju je napačno stališče organa, da nameravani objekt predstavlja dopolnilno gradnjo v smislu 155. člena Odloka o OPN Bled, saj naj bi bil v vrzeli med stavbami od SZ proti SV. Razlaga, da je na območju, ki ga obravnava podrobni PIP, dovoljena vsaka gradnja, je zmotna. Podrobni PIP dopustnost gradnje oži zgolj na objekte, ki funkcionalno služijo zapolnjevanju vrzeli med obstoječimi objekti, ne dopušča pa postavitve novogradnje, kakršna se dopušča z gradbenim dovoljenjem. Če pa takšna presoja izhaja že iz OPN Bled, kot to navaja drugostopenjski organ, potem pa je Odlok o OPN Bled v 155. členu protiustaven in protizakonit posamični akt, izdan v korist točno določenega subjekta, investitorja. Tožnica je namreč opozorila, da Odlok o OPN Bled v tem delu ureja konkretno pravno razmerje posameznega naslovnika in posledično to po svoji vsebini predstavlja posamičen in konkreten akt, izdan v korist investitorja, na kar je opozorila organa z namenom, da bi ta upoštevala odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-208/10-11 z dne 20. 1. 2011, in v primeru očitne neustavnosti oziroma nezakonitosti uporabila institut exceptio illegalis. To, da je bil ta del Odloka o OPN Bled izdan le v korist investitorja, priznava že sam drugostopenjski organ, ko navaja, da je presojo, ali je na parc. št. 115/3 dopustna dopolnilna gradnja, opravil že sam Odlok o OPN Bled. Tožnica je zaradi tega vložila tožbo v upravnem sporu, ki je bila zavržena s sklepom naslovnega sodišča, I U 1401/2014, vendar se sodišče glede tega sploh ni opredelilo. Enako tudi ne Vrhovno sodišče RS, ko je s sklepom, I Up 389/2014 z dne 18. 5. 2016, njeno pritožbo zavrnilo. Zoper to odločitev je tožnica vložila tudi ustavno pritožbo, o kateri pa Ustavno sodišče še ni odločilo, je pa pričakovati, da bosta odločitvi Upravnega in Vrhovnega sodišča razveljavljeni in zadeva vrnjena Upravnemu sodišču v ponovni postopek, v katerem bo Upravno sodišče ugotovilo nezakonitost oziroma neustavnost izpodbijanega dela Odloka o OPN Bled, s katerim je bila namembnost parc. št. 115/1 in 115/2 (sedaj 115/3) spremenjena iz kmetijske v stavbno, to pa pomeni, da za izdajo gradbenega dovoljenja niso bili izpolnjeni pogoji po materialnem pravu. Na to kaže tudi najnovejša praksa Vrhovnega sodišča RS, ki je v zadevi I Up 54/2016 prekinilo upravni spor in vložilo zahtevo za oceno ustavnosti, ker po njegovem mnenju trenutno pravno stanje v RS ne omogoča dovolj učinkovitega pravnega varstva zoper spremembe, ki jih uvajajo prostorski akti, saj bi bilo treba strankam dati možnost, da bi se lahko prostorske akte izpodbijalo s posebno tožbo. V tej zadevi je Vrhovno sodišče izpostavilo izrecno tudi argument kot tožnica, da bi bilo z vidika pravnega reda nerazumno, da bi za dostop do sodnega varstva bilo treba izpeljati celoten postopek za izdajo gradbenega dovoljenja, šele potem pa bi lahko prišlo do presoje ustavnosti oziroma zakonitosti prostorskega akta pred Ustavnim sodiščem, ki že glede na njegov položaj ne bi smelo biti prvoinštančno sodišče.

4. Tožnica je nadalje tudi navedla, da je obrazložitev glede dopolnilne gradnje in Odloka o OPN Bled zmotna in pavšalna, saj ne ponudi nobenega vsebinskega odgovora, razen prepisa določb iz Odloka o OPN Bled. Organ bi moral zahtevo na podlagi 129. člena ZUP zavreči. Objekt v naravi je bil že postavljen ob izdaji prve zavrnilne odločbe, ta pa je vsebovala PGD, ki ne more biti različen od sedaj priloženega, ko je bilo vlogi investitorja ugodeno. Kot že povedano, objekt že stoji, torej bi moral biti postavljen v skladu s PGD, ki je bil podlaga za prvotno gradbeno dovoljenje (ki je bilo zavrnjeno). Če pa temu ni tako, potem je objekt zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, ker je PGD drugačen, kar pa prostorska zakonodaja ponovno ne bi smela dopuščati. Že po naravi stvari bi morala biti vsaj v bistvenih elementih enaka. Tudi ne drži stališče drugostopenjskega organa, da gre za različno pravno podlago in zato za različni upravni zadevi. Zaradi neustavnosti Odloka o OPN Bled gre še vedno za zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja za enak objekt, ki temelji na isti pravni podlagi, tj. na dejstvu, da namembnost zemljišča, na katerem naj bi nameravani objekt stal, nikoli ni bila spremenjena iz kmetijske v stavbno s predpisom, ki bi bil v skladu z Ustavo RS. Tožnica je v postopku tudi uveljavljala svoj zasebni interes, saj je izpostavila rešitve vloženega PGD, ki predstavljajo nevarnost za okoliške objekte in s tem tudi za lastninsko pravico tožnice na sosednjem zemljišču ter njeno zdravje in življenje. Temu so bile namenjene vsebinske pripombe glede nedopustnosti gradnje (komunalni vodi kanalizacije in vodovoda, evakuacijska pot, dovozna pot, požarna ureditev, odvodnjavanje meteorne vode, neprimernost hidrogeološkega poročila, nedopustnost gradnje tudi po predpostavko veljavnosti 155. člen Odloka o OPN Bled), na katere ne investitor, ne nobeden od organov ni ustrezno odgovoril. Investitor in prvostopenjski organ sta navedla, da so rešitve ustrezne, drugostopenjski organ pa je celo zgolj zaključil, da upravni organ preverja le, ali so odgovorni projektanti podali ustrezne izjave in ali je investitor predložil vse listine, vsebinske presoje pa organ ne opravlja. Po tem stališču organ torej le pregleda, če je investitor predložil vse listine, kar pa ni vsebina ZGO-1 in ZUP. Tožnica je pričakovala, da bo o zgoraj navedenih elementih gradnje, ki utegnejo vplivati na njeno nepremičnino, prejela ustrezno obrazložitev. Tudi to predstavlja izvotlitev tožničine pravice do pravnega sredstva, saj lahko tožnica svoj pravni interes uspešno uveljavlja le v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ne pa v naknadnih odškodninskih sporih s projektanti.

5. Tožnica se tudi ne strinja z razlago drugostopenjskega organa, da naj bi bil organ kljub temu, da se je investitor izrecno odpovedal pravici dopolnjevati svojo zahtevo, upravičen upoštevati tudi gradivo, ki je bilo vloženo naknadno. Pri tem se je drugostopenjski organ skliceval na načelo materialne resnice, vendar pa je to načelo nujno povezano z načelom enakosti strank v postopku in načelom varovanja koristi stranke v postopku. Organ bi moral izdati odločbo na podlagi do tedaj zbranega gradiva in ostati znotraj zahtevka stranke, ni pa naloga organa, da stranki, ki se je temu odpovedala, dopusti dopolnjevanje zahteve oziroma ji to celo sugerira, ko ugotovi, da bi bilo treba zahtevo dopolniti. Vloga je bila že formalno popolna, stranka sama je izjavila, da je ne želi več dopolnjevati, to pa pomeni, da so bili procesni pogoji za izdajo odločbe izpolnjeni. Kljub temu je organ kršil načelo enakosti v škodo tožnice, takšno postopanje pa je vodilo v izdajo gradbenega dovoljenja, ki v nasprotnem primeru očitno ne bi bilo izdano (ker je očitno tudi prvostopenjski organ menil, da je zahteva neutemeljena). Tožnica je predlagala, da sodišče odpravi prvostopenjsko odločbo in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, toženki pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

6. Toženka odgovora na tožbo ni podala, poslala je upravne spise.

7. Stranka z interesom A. A. je v odgovoru na tožbo navedel, da je bila vloga popolna in skladna z vsemi relevantnimi predpisi, na kar nakazuje tudi dejstvo, da ni imel noben izmed pristojnih organov kakršnihkoli pripomb in da so vsi pristojni soglasodajalci v postopku podali ustrezna soglasja. Tožnica ni izkazala pravnega interesa. Veljavni Odlok o OPN Bled je splošni prostorski akt. Stranka z interesom je s projektom sledil zgolj pogojem gradnje, v postopku pa je bilo izkazano, da je projekt v celoti skladen s temi pogoji. Ponovno je poudaril naslednje: 1. Križanje komunalnih vodov je običajen pojav pri priključevanju objekta oziroma več objektov na gospodarsko javno infrastrukturo. Vsi priklopi se izvedejo v skladu s projektnimi pogoji soglasodajalcev, prav tako priklop na fekalni kanalizacijski sistem in na vodovodni sistem opravlja soglasodajalec oziroma od njega pooblaščen izvajalec. V primeru te gradnje je vodovod nad fekalno kanalizacijo, vse cevi so vodotesne; 2. pot, ki je predvidena, je projektirana v skladu s projektnimi pogoji soglasodajalca Občine Bled. Pot služi izključno za objekt na gradbeni parceli, ki jo tvori parc. št. 115/3. Intervencijska pot je glede na zasnovo požarne varnosti ustrezna. Intervencijska in požarna pot se ne izključujeta; 3. Širina dostopne poti do objekta je v skladu z desetim odstavkom 101. člena Odloka o OPN Bled, dovozna pot se pri priključevanju ustrezno razširi, odlaganje snega je predvideno na gradbeni parceli izven vozišča; 4. ob javni poti je na dovozni poti predvidena postavitev kontejnerja za odpadke, vendar samo v času odvoza, sicer bo kontejner postavljen ob objektu; 5. dovozna pot je postavljena v skladu z Odlokom o OPN Bled; 6. požarna varnost je ustrezna; 7. okna v kleti se bodo ogradila s svetlobnimi jaški (rešitev v PZI), dotok meteornih vod v svetlobne jaške ne bo mogoč, hidrogeološko poročilo je ustrezno; 8. zasnova požarne varnosti je bila dopolnjena na osnovi poziva organa; 9. objekt predstavlja dopolnilno gradnjo na podlagi 155. člena Odloka o OPN Bled, saj je postavljen v vrzel med objekti, ki stojijo na eni strani na parc. št. 119 in 112/5 ter na drugi strani na 148/10 in 148/11, vse k.o. ... (10. točka prvega odstavka 6. člena OPN). Stranka z interesom je predlagal, da sodišče tožbo tožnice zavrne in ji naloži, da mu povrne vse pravdne stroške.

8. Sodišče je v pripravljalnem postopku pozvalo tožnico, da sporoči, ali je bila njena ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča RS, I Up 389/2014 z dne 18. 5. 2016, že rešena. Tožnica je sodišču poslala sklep Ustavnega sodišča RS, št. Up-655/16-10 z dne 15. 7. 2019, iz katerega izhaja, da ustavna pritožba ni bila sprejeta v obravnavo.

9. Sodišče uvodoma navaja, da je senat sodišča s sklepom, I U 1071/2017 z dne 24. 1. 2023, odločil, da v zadevi sodi sodnica posameznica (tretja alineja drugega odstavka 13. člena ZUS-1). Gre za spor v zvezi z izdajo gradbenega dovoljenja stranki z interesom, tožnica v tožbi uveljavlja ugovore, ki se nanašajo na vprašanje izpolnjevanja pogojev za gradnjo in na vprašanje zakonitosti Odloka o OPN Bled, ki je bil podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja, o čemer se je že izrekla sodna praksa. Senat je sklenil, da so v zadevi pogoji za odločanje po sodniku posamezniku podani. Na glavni obravnavi prisotni stranki na izrecno vprašanje na sestavo sodišča nista imeli ugovorov, tudi toženka po prejemu sklepa in vse do izdaje sodbe ugovora na sestavo sodišča ni podala.

10. Sodišče je v zadevi opravilo glavno obravnavo 21. 2. 2023, ki sta se je udeležila tožnica po pooblaščencu ter stranka z interesom po pooblaščencu. Toženka se glavne obravnave, kljub izkazanemu vabilu, ni udeležila. Tožnica je vztrajala pri tožbi, dodatno je sodišče opozorila še na odločbe Ustavnega sodišča RS: št. U-I-6/17-21 z dne 20. 6. 2019, U-I-139/15-16 z dne 23. 4. 2020, ter, U-I-151/15-13 z dne 4. 6. 2020, iz katerih izhaja pravno pravilo, da morajo občine pri spreminjanju namenske rabe zemljišč z OPN: 1. upoštevati interese lastnikov, 2. komunicirati z lastniki glede usklajevanja njihovih interesov z javnim interesom ter 3. za vse spremembe namenske rabe imeti vse ustrezne strokovne podlage, kar vse v primeru sprejema Odloka o OPN Bled, ni bilo upoštevano. Stranka z interesom je navedel, da je bil izdani posamični akt izdan na podlagi veljavnega Odloka o OPN Bled, pri čemer je gradnja že končana. V primeru razveljavitve tega gradbenega dovoljenja bi šlo za poseg v pridobljene pravice ter v lastninsko pravico. Pri odločanju o tej tožbi je po mnenju stranke z interesom treba upoštevati tudi načelo sorazmernosti. Tožnica je še dodala, da je bil stranka z interesom ob nakupu tega zemljišča seznanjen z nezakonito in neustavno spremembo namenske rabe, kar je stranka z interesom zanikal.

11. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo in pregledalo vso listinsko dokumentacijo, ki se nahaja v upravnem spisu, med drugim: tožbo tožnice z dne 29. 8. 2014 zaradi izpodbijanja dela 155. člena Odloka o OPN Bled z dne 31. 7. 2014, sklep, I U 1401/2014 z dne 25. 9. 2014, pritožbo tožnice z dne 30. 10. 2014, sklep Vrhovnega sodišča RS, I Up 389/2014 z dne 18. 5. 2016, ustavno pritožbo tožnice z dne 5. 8. 2016, vlogo tožnice z dne 8. 11. 2016, zapisnik ustne obravnave z dne 8. 11. 2016, vlogo tožnice z dne 17. 11. 2016, strokovno presojo o ustreznosti projekta iz novembra 2016, vlogo tožnice z dne 20. 12. 2016, gradbeno dovoljenje, pritožbo tožnice, drugostopenjsko odločbo ter ostale listine v upravnem spisu. Vpogledalo je tudi v sklep Ustavnega sodišča, Up-655/16-10 z dne 15. 7. 2019.

13. V primeru gre za vprašanje pravilnosti in zakonitosti odločitve prvostopenjskega organa o izdaji gradbenega dovoljenja stranki z interesom A. A. za novogradnjo enostanovanjske stavbe - Enodružinske hiše ..., na delu zemljišča s parc. št. 115/3, k.o. ..., in za novogradnjo cestnega priključka in dostopne poti na delu zemljišča s parc. št. 115/3 in na parc. št. 121/5, obe k.o. ..., po projektni dokumentaciji št. UK/1611/2016-PGD, izdelani v juliju 2016, dopolnjeni v oktobru in decembru 2016, v podjetju B., s.p., ki je sestavni del gradbenega dovoljenja, pod tam navedenimi pogoji.

14. Tožnica, ki je v postopku nastopala kot stranska udeleženka, izdanemu gradbenemu dovoljenju ugovarja iz razlogov bistvenih kršitev določb postopka, napačne uporabe materialnega prava (tudi zaradi po njenem mnenju uporabe protiustavnega Odloka o OPN Bled) ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja.

15. Status stranskega udeleženca ureja ZUP v 43. členu. Pravico udeleževati se postopka ima tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi svojih pravnih koristi, pri čemer je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (prvi in drugi odstavek). Stranski udeleženec ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa drugače (tretji odstavek). Oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, mora v svoji vlogi navesti, v čem je njen pravni interes (četrti odstavek).

16. Iz citiranega 43. člena ZUP torej izhaja, da je pravna korist tista neposredna osebna korist, ki je kot taka neposredno izkazana (v dejanskem smislu), poleg tega pa je izrecno oprta na zakon ali drug predpis. To pomeni, da mora oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi, izkazati, da nedvomno gre za poseg v njene dejanske interese, ki so (poleg tega) izrecno zavarovani z zakonom oziroma drugim relevantnim predpisom. V kolikor se namreč izkaže le poseg v dejanske interese posamezne osebe, ki pa pravno niso zavarovani s predpisi, potem ni mogoče govoriti o izkazanem posegu v koristi. To v tem primeru pomeni, da lahko tožnica uveljavlja le ugovore, ki se nanašajo na njene pravice in pravne koristi ter so vezane na njeno nepremičnino v razmerju do nameravane gradnje in njenih vplivov.

17. Kot splošno tožnica očita preozko tolmačenje uveljavljanja njenega pravnega interesa kot stranske udeleženke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, kar potem konkretizirano uveljavlja po posameznih ugovorih. In do posameznih tožničinih ugovorov se sodišče tudi opredeljuje v tej sodbi.

18. Iz lokacijske informacije v upravnih spisih, ki med drugim povzema podatke iz Odloka o OPN Bled, izhaja, da se območje nameravane gradnje nahaja v EUP: 1. (parc. št. 121/5), 2. in .3 (parc št. 115/3), pri čemer se zemljišče s parc. št. 115/3 delno nahaja na območju stavbnih zemljišč in delno na območju kmetijskih zemljišč. Del zemljišča s parc. št. 115/3 se po podrobnejši namenski rabi prostora nahaja med stanovanjskimi površinami - C. člen Odloka o OPN Bled dopušča gradnjo novega objekta, dozidavo in nadzidavo objekta na celotnem območju občine Bled, če ta odlok ne določa drugače. 131. člen (ki ureja območje stanovanj) določa pogoje za posege v prostor na območju stanovanj (in še dopustno stopnjo izkoriščenosti zemljišča), medtem ko Splošni PIP za stanovanjske površine vaških jeder (SSvj) (3) 6 PIP za gradnje in posege daje prednost ohranjanju in prednosti obstoječih stavb pred novogradnjami, ki so dopustne izjemoma: - kot dopolnilne gradnje stavb za bivanje, kmetijsko dejavnost ter dopolnilne in spremljajoče dejavnosti na nezazidanih stavbnih zemljiščih, ki so določena v PPIP, na mestu poprej odstranjenega objekta, če je za to pridobljeno soglasje pristojnega organa za varstvo kulturne dediščine, kot dozidava in nadzidava objekta. Dopustni objekti so med drugim 11100: Enostanovanjske stavbe. V 155. členu so za EUP 1. določeni pogoji za dopustno dopolnilno gradnjo stavb za bivanje, kmetijsko dejavnost ter dopolnilne dejavnosti na (med drugim) parc. št. 115/1 in 115/2, obe k.o. ..., z opombo, da je zemljišče s parc. št. 115/3 nastalo z združitvijo zemljišč s parc. št. 115/1, 115/2, 114/2, vse k.o. ...). 82. člen določa merila in pogoje za graditev objektov in izvedbo drugih del.

19. Tožnica se ne strinja z razlago organov glede pojma ''dopolnilne gradnje'', po kateri že po Odloku ta predstavlja gradnjo objekta v vrzeli med obstoječimi objekti od SZ do SV, pri čemer je drugostopenjski organ razlago dopolnil še z opredelitvijo ''dopolnilne gradnje'' po 10. točki prvega odstavka 6. člena Odloka. Po tej določbi je dopolnilna gradnja gradnja objekta v vrzeli med obstoječimi objekti.

20. Sodišče najprej pojasnjuje, da je opredelitev vrzeli pravno opredeljen pojem (kot to izhaja tudi iz Odloka o OPN Bled), značilnosti konkretnega zemljišča pa so dejstva. Če se ta dejstva v času odločanja upravnega organa ujemajo z elementi opredelitve vrzeli, gre za vrzel. Opredelitev vrzeli sama po sebi ne določa dopustnosti konkretne gradnje na nekem območju. Podlago za odločanje o dopustnosti konkretne gradnje določa OPN z določbami, ki glede na enotno namensko rabo območja urejajo posamezne enote EUP

. In določbe, ki v tem primeru dajejo podlago za odločanje o dopustnosti konkretne, v tem primeru obravnavane gradnje, v Odloku o OPN Bled je sodišče povzelo zgoraj. Tožnica zato nima prav, da je dopustna vsaka gradnja, temveč (le) gradnja, ki jo za konkretno EUP dopuščajo zgoraj citirane določbe, ki za to območje urejajo dopustnost gradnje. In med temi je dopustna tudi novogradnja (67. člen, 131. člen Odloka o OPN Bled).

21. Tožnica meni, da je Odlok o OPN Bled v delu 155. člena, ki se nanaša na parc. št. 115/1 in 115/2 in ki dopušča gradnjo, posamični akt, izdan v korist investitorja - stranke z interesom, kar podrobno obrazlaga, povzemajoč pri tem (vsaj v delu) vsebino tožbe v upravnem sporu, I U 1401/2014, (vsaj v delu) vsebino pritožbe v, I Up 389/2014, ter se sklicuje na ustavno pritožbo v, št. Up-655/16-10.

22. Sodišče tožnici tudi v tem ne pritrjuje. Že v sklepu, I U 1401/2014 z dne 25. 9. 2014, je Upravno sodišče sklenilo, da 155. člen Odloka o OPN Bled ni posamični akt po četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, saj neposredno na podlagi OPN gradnja ni mogoča, pri

čemer niti okoliščina, da so v OPN navedene parcelne številke, ne pomeni, da predpis ureja posamična razmerja, saj je s tem zgolj določeno območje, na katerem veljajo konkretni prostorski izvedbeni pogoji (42. in 43. člen Zakona o prostorskem načrtovanju - ZPNačrt)

(8. in 9. točka obrazložitve). Povzeto odločitev je potrdilo tudi Vrhovno sodišče RS s svojim sklepom, I Up 389/2014 z dne 18. 5. 2016, ki je v svoji obrazložitvi dodalo še, da je treba upoštevati, da npr. v primeru razpršene gradnje na določenem območju občinskih prostorskih načrtov ni mogoče urejati drugače. Tožnica je zoper citirana sklepa (kot že povedano) vložila ustavno pritožbo na Ustavno sodišče, ki pa je s sklepom, št. Up-655/16-10 z dne 15. 7. 2019, ni sprejelo v obravnavo zaradi neizpolnjenosti pogojev iz drugega odstavka 55. b člena Zakona o ustavnem sodišču. Sodišče še dodaja, da v kolikor se tožnica sklicuje na vsebino ustavne pritožbe kot na tožbene ugovore, je treba opozoriti, da s tem ne more biti uspešna. Tožba v upravnem sporu (30. člen ZUS-1) je samostojno pravno sredstvo in v njej mora tožnik/tožnica navesti vse razloge, zakaj toži. Sodišče namreč razišče oziroma preizkusi dejansko stanje v okviru tožbenih navedb (prvi odstavek 20. člena ZUS-1). Zato sodišče ne bo obravnavalo navedb, ki jih je tožnica podala (le) v ustavni pritožbi, ne pa tudi v tožbi.

23. V zvezi s sklicevanjem tožnice na sklep Vrhovnega sodišča RS, I Up 54/2016, o prekinitvi upravnega spora in vložitvi zahteve za oceno ustavnosti, sodišče najprej ugotavlja, da je s tem sklepom Vrhovno sodišče prekinilo postopek, ker je ocenilo, da sta bila ZUS-1 in Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) v neskladju z Ustavo Republike Slovenije, ker sta vsebovala neustavno pravno praznino in v nasprotju s 23. ter 25. členom Ustave nista zagotavljala učinkovitega sodnega varstva zoper prostorski akt (v konkretnem primeru OPN), s katerim je bilo poseženo v pravni položaj pritožnic in sicer v njuno ustavno varovano lastninsko pravico. Z odločbo, št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (ki jo je tožnica tudi omenila na naroku za glavno obravnavo - op. sod.) je Ustavno sodišče, ki je ustavnost ureditve presojalo z vidika ZPNačrt (15. točka obrazložitve), odločilo, da ta zakon ni bil v neskladju z Ustavo. Argument tožnice tako nima (več) podlage.

24. Zakonodajalec je sicer kasneje s sprejemom Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2) (ki se je uporabljal od 1. 6. 2018 do 31. 5. 2022 - op. sod.) v 58. členu uveljavil upravni spor zoper prostorske izvedbene akte (pod tam navedenimi pogoji), za reševanje katerih je bilo pristojno Upravno sodišče, vendar je Ustavno sodišče z odločbo, št. U-I-327/20-16 z dne 20. 1. 2022, odločilo, da je bila ta določba v neskladju z Ustavo. Povedano drugače: presoja zakonitosti in ustavnosti splošnih pravnih aktov je (še vedno - op. sod.) v izključni pristojnosti Ustavnega sodišča RS.

25. Tožnica tudi ugovarja, da odločba ni obrazložena glede dopustnosti gradnje. Po njenem mnenju namreč ni jasno, ali gre za legalizacijo obstoječega objekta ali novogradnjo. To ne drži. Že iz prvostopenjske odločbe jasno izhaja, da gre za novogradnjo (tretji odstavek str. 7, tretji in četrti odstavek str. 9), enako velja tudi za drugostopenjsko odločbo (četrti odstavek str. 6, prvi, drugi odstavek str. 7). In na te razloge se v izogib ponavljanju sklicuje tudi sodišče (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Kot je bilo tožnici že pojasnjeno, pojma legalizacija ZGO-1 ni poznal

, zato je nameravana gradnja glede na izvedbo in svojo zasnovo tudi po oceni sodišča pravilno obravnavana kot novogradnja.

26. Po 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže: če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti; enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na kateri se opira zahtevek, ni spremenilo.

27. Sodišče ne sledi tožbenemu razlogovanju, da v zadevi niso bili podani pogoji za vsebinsko obravnavo vloge stranke z interesom, ker je bilo o vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja že odločeno z zavrnitvijo in utemeljeno na isti pravni podlagi. Nesporno namreč je, da je bila vloga stranke z interesom za izdajo gradbenega dovoljenja v tem primeru vložena na podlagi Odloka o OPN Bled, medtem ko je bila prejšnja vloga stranke z interesom vložena in obravnavana na podlagi Odloka o prostorskih sestavinah dolgoročnega in družbenega plana Občine Bled (Odlok o PUP), za katerega je bilo v delu, ki se nanaša na parc. št. 115/1 in 115/2 (sedaj tudi parc. št. 115/3 - op. sod.), obe k.o. ..., z odločbo Ustavnega sodišča, št. Up-29/13-27 z dne 5. 11. 2015, ugotovljeno, da je v neskladju z Ustavo, pri čemer je imela ta ugotovitev učinek razveljavitve. Na drugačno presojo tega ugovora tako ne more vplivati zatrjevanje tožnice, da gre še vedno za enak objekt, zgrajen na istem zemljišču, katerega namembnost ne bi smela biti spremenjena na način, kot je bila, in je bil zato Odlok o PUP razveljavljen iz tega razloga. Še vedno gre namreč za drugo pravno podlago - Odlok o OPN Bled.

28. Če pa (že postavljeni) objekt ni zgrajen v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem (in PGD, ki je sestavni del dovoljenja), potem je to stvar inšpekcijskega nadzorstva (152. člen ZGO-1, 82. člen Gradbenega zakona (GZ), 93. in 95. člen ter nadaljnji Gradbenega zakona (GZ-1)) in ne organa, pristojnega za izdajo gradbenega dovoljenja.

29. Sodišče tudi ne sledi tožnici, da organ ne bi smel upoštevati dopolnjene zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, temveč vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja v tej fazi postopka zavrniti.

30. Po 138. členu ZUP je treba pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek). Uradna oseba, ki vodi postopek, lahko med postopkom ves čas ugotavlja dejansko stanje in izvaja dokaze o vseh dejstvih, pomembnih za izdajo odločbe, tudi o tistih, ki v postopku še niso bila navedena (prvi odstavek 139. člen ZUP). ZUP v prvem odstavku 145. člena tudi določa, da se poseben ugotovitveni postopek izvede v vseh primerih, razen v primerih iz 144. člena tega zakona. Poseben ugotovitveni postopek se izvede za ugotovitev dejstev in okoliščin, ki so pomembne za razjasnitev zadeve ali zato, da se strankam da možnost, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. V drugem odstavku istega člena pa še je določeno, da potek ugotovitvenega postopka določa glede na okoliščine posameznega primera uradna oseba, ki vodi postopek, pri tem se mora držati določb tega zakona in predpisov, ki se nanašajo na zadevo, za katero gre.

31. Kot je razvidno iz podatkov spisa, se tožnica pri tem ugovoru navezuje na novo Zasnovo požarne varnosti, izdelano v decembru 2016, ki jo je stranka z interesom podal po vlogi tožnice z dne 18. 11. 2016, s katero je ta posredovala svoje pripombe, zraven pa priložila Strokovno presojo glede ustreznosti projekta PGD, izdelano v juliju 2016, dopolnjeno v oktobru 2016, ki se je nanašala predvsem na varnost pred požarom ter predmetne predpise s tega področja. Že iz citiranih določb ZUP je bil organ po oceni sodišča dolžan sprejeti (dopolnjeno) Zasnovo požarne varnosti, saj je bila podana tekom trajanja postopka, v katerem so sodelovale stranke z nasprotujočimi interesi. In v takem postopku je stranka z interesom imel nedvomno pravico, da se na pripombe tožnice (ki jih je ta podala na njegovo vlogo) odzove na ustrezen način. Ker pa je le organ tisti, ki presodi, ali so v posameznem primeru ugotovljena vsa pravno relevantna dejstva glede na materialnopravno podlago, ki velja za primer, in ali oziroma kdaj je zadeva zrela za odločanje ter kakšna bo ta odločitev (207. člen ZUP)

, je tudi prvostopenjski organ v tem primeru smel in mogel upoštevati dopolnjen dokument. Organu zato ni mogoče očitati nedopustnega dopolnjevanja zahteve zgolj zato, ker je (tudi) na tej podlagi, tj. na dejstvih, ki izhajajo iz Zasnove požarne varnosti, ocenil, da so vsa relevantna dejstva ugotovljena in pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja podani. Tožnici zato tudi ni bila kršena pravica do enakopravnega obravnavanja, kot trdi.

32. Tožnica očita tudi po njenem mnenju neprimerno obravnavo pripomb, ki jih je podala na rešitve PGD (v zvezi s komunalnimi vodi kanalizacije in vodovoda, evakuacijske poti, dovozne poti, požarne ureditve, odvodnjavanje meteorne vode, neprimernosti hidrogeološkega poročila, itd), na katere naj sploh ne bi bilo ustrezno odgovorjeno oziroma - kot je navedel drugostopenjski organ - naj bi bila morebitna neustreznost rešitev v PGD odgovornost projektantov oziroma odgovornih projektantov.

33. 54. člen ZGO-1 določa vsebino zahteve za pridobitev gradbenega dovoljenja, nadaljnji členi postopek njegove pridobitve, v 66. členu pa so določeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja, med drugim: 1. ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom, 2. ali je projekt izdelala pravna oziroma fizična oseba, ki je med izdelavo projekta izpolnjevala s tem zakonom predpisane pogoje za projektanta, ter ali je oseba, ki je navedena kot odgovorni projektant, med izdelavo projekta, izpolnjevala pogoje za odgovornega projektanta, 3. ali so k predvideni gradnji pridobljena vsa predpisana soglasja, 4. ali ima projekt predpisane sestavine in ali je bila opravljena revizija projektne dokumentacije, kadar je predpisana, ter ali so revidenti in odgovorni revidenti, ki so jo opravili, med revidiranjem izpolnjevali pogoje za revidenta in odgovornega revidenta, 7. ali iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja izhaja, da bo zagotovljena minimalna komunalna oskrba objekta, če se gradi nov objekt ali če se objekt prizidava, nadzidava ali rekonstruira tako, da se zato spreminjajo osnovni parametri obstoječih priključkov oziroma se povečujejo zahteve v zvezi z njegovo komunalno oskrbo.

34. Podrobnejšo vsebino PGD določa Pravilnik o projektni dokumentaciji (v nadaljevanju Pravilnik), ki je izdan na podlagi določb ZGO-1. Iz navedenih ureditev in tudi ostalih določb ZGO-1 (npr. 53. člena, ki ureja revizijo projektne dokumentacije, in 32. člena, ki ureja odgovornost projektanta za škodo) izhaja, da se pri preizkusu izpolnjenosti pogojev iz 66. člena ZGO-1 organ ni dolžan spuščati v presojo predložene projektne dokumentacije z vidika primernosti v njej predstavljenih strokovnih rešitev, temveč mora preveriti, ali ima PGD vse sestavine in ali so te skladne s prostorskim aktom. Tako tudi sodna praksa (npr. I U 230/2012, I U 1397/2017, I U 1514/2020 z dne 19. 10. 2021, idr.).

35. Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da je organ nedvomno (med drugim tudi) preveril, ali PGD vsebuje predpisane sestavine (temu tožnica ne ugovarja) in, ali so k gradnji priložena vsa zahtevana soglasja in soglasja za priključitev, kot tudi, ali so za gradnjo izpolnjeni vsi pogoji iz prostorskega akta - Odloka o OPN Bled (obrazložitev str. 8 - 11). Sodišče se v tudi tem delu v izogib ponavljanju sklicuje na obrazložitev prvostopenjske odločbe (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Tožnica tako glede na zgoraj citirane določbe ZGO-1 ter uveljavljeno sodno prakso ne more uspeti z navedbo, da je bila njena pravica do pravnega sredstva izvotljena, ker njenih vsebinskih pripomb organ ni obravnaval. Obrazložitev odločbe pa zato tudi zadosti standardu obrazložitve po 214. členu ZUP

36. V kolikor pa se tožnica glede podanih pripomb na rešitve iz PGD sklicuje na svojo vlogo, podano v upravnem postopku z dne 8. 11. 2016, pa sodišče tožnici ponovno pojasnjuje, da navedb, ki jih je tožnica podala v svoji vlogi v upravnem postopku z dne 8. 11. 2016, ne pa tudi v tožbi, sodišče ne bo obravnavalo (prvi odstavek 20. člena v zvezi s 30. členom ZUS-1).

37. Tožnica je na naroku za glavno obravnavo v zvezi z uveljavljanjem neskladnosti Odloka o OPN Bled sodišče opozorila še na odločbe Ustavnega sodišča RS: št. U-I-6/17-21 z dne 20. 6. 2019, št. U-I-139/15-16 z dne 23. 4. 2020, št. U-I-115/15-13 z dne 4. 6. 2020. Sodišče pritrjuje tožnici, da iz citiranih ustavnih odločb izhajajo naslednja pravila pri spreminjanju namenske rabe zemljišč z OPN: 1. upoštevati je treba interes lastnikov, 2. treba je komunicirati z lastniki glede usklajevanja njihovih interesov z javnim interesom, in 3. za vse spremembe namenske rabe imeti ustrezne strokovne podlage, s katerimi utemeljujejo javni interes. Vendar pa ob tem iz vsebine tožbenih navedb ni razbrati, kako konkretno ta stališča ne bi bila upoštevana pri sprejemu Odloka o OPN Bled in v čem naj bi bilo (z neupoštevanjem le-teh) poseženo v tožničine pravice in pravne koristi. Sodišče zato tudi ta ugovor zavrača kot neutemeljen.

38. Sodišče je glede na povedano tožbo tožnice, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in zakonit, odločba pa je pravilna in utemeljena na materialnopravnih predpisih, ki veljajo za ta primer, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

39. Sodišče je odločilo na podlagi opravljene glavne obravnave (51. člen ZUS-1).

40. Odločitev o zavrnitvi stroškov postopka tožnice temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

41. Odločitev o zavrnitvi stroškov postopka stranke z interesom temelji na uporabi 154. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z 22. členom ZUS-1. Po prvem odstavku 154. člena ZPP mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni strani in njenemu intervenientu povrniti stroške. Ker je stranka z interesom (objektivno gledano) uspel s svojim predlogom v odgovoru na tožbo, da se tožba zavrne kot neutemeljena, je zaradi navedenega načeloma upravičen do povrnitve stroškov postopka. Ker pa se po prvem odstavku 155. člena ZPP povrnejo stranki le ''potrebni stroški'', je treba ugotoviti, ali so navedbe stranke z interesom v odgovoru na tožbo in na glavni obravnavi take, ki so (bile) pomembne za razjasnitev zadeve. Sodišče ocenjuje, da za take navedbe ne gre, zato povračila stroškov stranki z interesom ni priznalo.

tako tudi Vrhovno sodišče v sodbi, X Ips 13/2022 z dne 31. 8. 2022;

Gradnja novega objekta je izvedba del, s katerimi se zgradi nov objekt oziroma se objekt dozida ali nadzida in zaradi katerih se bistveno spremeni njegov zunanji izgled (7.1 točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1);

Na podlagi dejstev, ugotovljenih v postopku, izda organ, ki je pristojen za odločanje, odločbo o zadevi, ki je predmet postopka.

Obrazložitev odločbe med drugim obsega: 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto, 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 129, 129/1, 129/1-4

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5, 5/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.