UPRS Sklep I U 1844/2021-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-01-11

dr. Damjan Gantar (preds.), mag. Barbara Fajdiga Jadek (poroč.), Jure Likar

UPRAVNI SPOR - USTAVNO PRAVO - ČLOVEKOVE PRAVICE

varstvo človekovih pravic - tožba zaradi varstva človekovih pravic - upravni akt - posamičen akt - zavrženje tožbe - začasna odredba

Okrožnica ni upravni akt, ki ga za potrebe upravnega spora opredeljuje zakon, saj ni odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi iz področja upravnega prava in ne posega v javno pravno sfero, temveč gre za dopis, v katerem so, kot pravilno poudari toženka, navodila oziroma priporočila osnovnim šolam v zvezi z uporabo Odloka. Okrožnica ni niti posamičen akt, saj je naslovljena na vse osnovne šole, osnovne šole s prilagojenim programom, zavode za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami in glasbene šole. Ker okrožnica ni posamičen akt, z izdajo katerega naj bi bilo poseženo v tožnikove pravice, je sodišče že zato tožbo tudi na podlagi določbe 4. člena ZUS-1 zavrglo.

II. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnik v tožbi predlaga, da se delno odpravi okrožnica Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, št. 603- 1/2021/98 z dne 16. 11. 2021 (v nadaljevanju okrožnica) in sicer: (i) v delu 1. točke, ki določa, da za učence, ki se izobražujejo na daljavo (ker ne izpolnjujejo pogoja PCT in se ne bodo samotestirali), ni možno uveljavljati pravice do izobraževanja na domu, ki jo ureja VII. poglavje Zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn) v členih od 88. do 92., ter (ii) v 7. točki, ki določa, da se ocenjevanje znanja učencev, ki se ne izobražujejo v šoli, ne izvaja (v nadaljevanju izpodbijani del okrožnice). Tožnik zahteva tudi ugotovitev, da je toženka s sprejemom okrožnice posegla v njegove človekove pravice (pravico do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS), pravico do izobrazbe in šolanja iz 57. člena Ustave RS, pravico do brezplačnega obveznega osnovnošolskega šolanja iz drugega odstavka 57. člena Ustave RS, pravico do izobraževanja iz 2. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, 13. člena Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah, 28. člena Konvencije o otrokovih pravicah, 17. člena Evropske socialne listine - spremenjena ter 14. člena Listine EU o temeljnih pravicah). Tožnik zahteva ugotovitev, da je okrožnica v izpodbijanem delu nezakonita. Zahteva tudi, da se toženki prepove dajati navodila osnovnim šolam, da za učence, ki se izobražujejo na daljavo (ker ne izpolnjujejo pogoja PCT in se ne bodo samotestirali), ni možno uveljavljati pravice do izobraževanja na domu, ki jo ureja VII. poglavje ZOsn v členih od 88. do 92., ter da se ocenjevanje znanja učencev, ki se ne izobražujejo v šoli, ne izvaja. Priglaša tudi stroške postopka.

2. Iz tožbenih navedb je razvidno, da je Vlada RS z Odlokom o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS, št. 174/21 in 177/21; v nadaljevanju Odlok) učencem in dijakom, ki ne izpolnjujejo pogoja PCT in se ne bodo samotestirali v šoli, pod nadzorom osebe, ki jo določi ravnatelj, prepovedala zbiranje v vzgojnoizobraževalnih zavodih (8. člen Odloka). Toženka je 16. 11. 2021 sprejela okrožnico, v kateri je med drugim določeno, da za učence, ki se izobražujejo na daljavo (ker ne izpolnjujejo pogoja PCT in se ne bodo samotestirali), ni možno uveljavljati pravice do izobraževanja na domu, ki jo ureja VII. poglavje ZOsn v členih od 88. do 92. (1. točka okrožnice), ter da se ocenjevanje znanja učencev, ki se ne izobražujejo v šoli, ne izvaja (7. točka okrožnice).

3. Iz tožbenih navedb izhaja, da za tožnika, starega ... let, ki obiskuje ... razred Osnovne šole A., starši niso podali soglasja k izvajanju testiranja s testi HAG, zaradi česar se v skladu z 8. členom Odloka šola doma. Tožnik navaja, da ga je 22. 11. 2021 ravnateljica obvestila, da se na podlagi dodatnih pojasnil k okrožnici za otroke, ki se šolajo od doma, ne bo izvajalo preverjanje znanja in se bo le-to opravilo za nazaj, ko se vrnejo v šolo.

4. Tožnik meni, da je okrožnica dokončni upravni akt in ima zato pravico do upravnega spora na podlagi prvega odstavka 2. člena ZUS-1. Navaja, da je bila izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije in z njo odločeno o pravici oziroma obveznosti stranke. Zatrjuje, da je okrožnica posamični akt, saj se nanaša na določljiv krog oseb in ima za učence, ki ne izpolnjujejo pogoja PCT in se ne bodo samotestirali, povsem predvidljiv in jasen učinek (te osebe ne morejo uveljaviti pravice do izobraževanja na domu, ki jo ureja VII. poglavje ZOsn ter da se ocenjevanje znanja učencev, ki se ne izobražujejo v šoli, ne izvaja). Na podlagi okrožnice ne bo izdana nobena odločba, prav tako tožnik glede odreditve šolanja na domu ni prejel nobenega sklepa, odločbe ipd. Tožnik navaja, da ima okrožnica neposredni učinek na njegov pravni položaj, saj neposredno posega v njegove ustavne pravice in svoboščine, konkretno v pravico do izobrazbe in šolanja iz 57. člena Ustave RS ter v pravico do brezplačnega obveznega osnovnošolskega šolanja iz drugega odstavka 57. člena Ustave RS, v zakonsko določeno pravico tožnika do izobraževanja na domu. Okrožnica je, kot trdi, dokončna, ker nima na voljo nobenega (rednega) pravnega sredstva.

5. Navaja, da podredno vlaga tožbo na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Zatrjuje, da je bilo s sprejemom okrožnice poseženo v njegove človekove pravice in temeljne svoboščine in ni zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo. Meni, da primarno sodno varstvo pred sodiščem splošne pristojnosti v konkretnem primeru ne bi bilo učinkovito, ker pred sodiščem splošne pristojnosti tožnik nima zahtevka na odpravo okrožnice.

6. Tožnik v nadaljevanju povzema 57. člen Ustave RS, odločbe Ustavnega sodišča U-I-68/98 z dne 22. 11. 2001, U-I-94/96 z dne 22. 10. 1998, U-I-269/12 z dne 4. 12. 2014, U-I-8/21 z dne 16. 9. 2021, 2. člen prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, 13. člen Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah, Konvencijo o otrokovih pravicah, Evropsko socialno listino, Listino EU o temeljnih pravicah in Zakon o osnovni šoli .

7. Toženka je po mnenju tožnika z okrožnico posegla v njegovo pravico do izobrazbe in šolanja, ki jo zagotavlja 57. člen Ustave RS. S prepovedjo izvajanja ocenjevanja znanja učencev, ki se ne izobražujejo v šoli, so slednji prikrajšani za minimalen standard kakovosti osnovnošolske izobrazbe. Z ocenjevanjem, šele po prihodu v šolo bo tožnik, kot trdi, postavljen v bistveno slabši položaj v primerjavi s tistimi učenci, ki se še naprej izobražujejo v šoli, s čimer je intenzivno poseženo v pravico do izobraževanja iz 57. člena Ustave in v pravico do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave. Navaja, da za prepoved izvajanje ocenjevanja v celotnem času šolanja na daljavo ne obstoji noben legitimen cilj, prav tako je navedeni poseg v celoti nesorazmeren, v nasprotju s 104. členom Zakon o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZUOOP) in nezakonit, krši pravico tožnika do enakega varstva pravic iz 14. člena Ustave in do izobrazbe ter šolanja, ki jo zagotavlja 57. člen Ustave.

8. Tožnik vlaga tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi tretjega odstavka 66. člena ZUS-1 in na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1. V bistvenem navaja, da mu z izvrševanjem izpodbijane okrožnice nastaja težko popravljiva škoda, javna korist pa ne bi bila z izdajo začasne odredbe v ničemer prizadeta. S prepovedjo izvajanja ocenjevanja znanja učencev je tožnik prikrajšan za minimalen standard kakovosti osnovnošolske izobrazbe. Nesprotno ocenjevanje predstavlja še posebej veliko breme za otroke v nižjih razredih, tudi tožnika, ki se na šolski sistem in ocenjevanje šele dobro privaja (tožnik namreč obiskuje 2. razred osnovne šole). Na podlagi obrazloženega predlaga, da se do izdaje pravnomočne odločbe v tej zadevi začasno zadrži izvršitev okrožnice, toženki prepove dajati navodila osnovnim šolam, da za učence, ki se izobražujejo na daljavo, ni možno uveljavljati pravice do izobraževanja na domu, ki jo ureja VII poglavje ZOsn v členih od 88. do 92., ter da se ocenjevanje znanja učencev, ki se ne izobražujejo v šoli, ne izvaja.

9. Toženka je v odgovoru na tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe navedla, da je treba tožbo zavreči, ker niso izpolnjeni pogoji, ki jih ZUS-1 določa v 2. in 4. členu. Navaja, da okrožnica, ki jo tožnik izpodbija, niti po vsebini ne izpolnjuje pogojev, ki jih ZUS-1 določa za upravni akt, tožniku ni bila posredovana in ne posega v njegov pravni položaj. Toženka z okrožnico ni odločala o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika, ki tudi po naravi stvari ne more biti stranka v »postopku izdaje akta«. Okrožnica je dopis, v katerem ministrstvo pojasnjuje nekatere predpise, daje strokovna mnenja, stališča. Okrožnica je naslovljena na vse ravnatelje osnovnih šol v Republiki Sloveniji in podaja neobvezujočo razlago predpisov, zato je ni mogoče obravnavati kot dejanje, ki posega v tožnikove človekove pravice in svoboščine. Podrejeno toženka ugovarja neutemeljenost tožbe.

10. Toženka predlaga tudi zavrženje predloga za izdajo začasne odredbe zaradi pomanjkanja procesnih predpostavk za sprejem tožbe v obravnavo (peti odstavek 32. člena ZUS-1 v zvezi s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1), podrejeno pa predlaga zavrnitev predloga za izdajo začasne odredbe, saj v ničemer ne izpolnjuje pogojev iz 32. člena ZUS-1, ker tožnik ni predstavil nobenih dejstev ali dokazov, ki bi izkazovali verjetnost nastanka oziroma obstoj težko popravljive škode.

11. Toženka predlaga primarno zavrženje tožbe in predloga za izdajo začasne odredbe, podrejeno pa njuno zavrnitev.

13. Sodišče v upravnem sporu odloča v mejah tožbenega zahtevka (prvi odstavek 7. člena ZUS-1), iz katerega je razvidno, da tožnik izpodbija okrožnico (v določenem delu) in zahteva njeno odpravo, ugotovitev, da je z njenim sprejemom poseženo v njegove ustavne pravice, ugotovitev njene nezakonitosti.

14. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt po ZUS-1 je upravna odločba in drug javno pravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje aktov (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Upravni akt je pravni pojem, ki je za potrebe upravnega spora definiran z zakonom.

Upravni akti tako niso samo upravne odločbe niti niso vse upravne odločbe, temveč samo tiste, ki ustrezajo definiciji upravnega akta.

Iz zakona izhajata dva temeljna pogoja, ki ju je treba uporabiti pri presoji, ali je posamezna odločitev upravni akt v smislu določb ZUS-1 in sicer: (i) formalno (le tisti akti, ki jih izdajo državni organi, organi lokalnih skupnosti oziroma nosilci javnih pooblastil (organi iz 1. člena ZUS-1) in (ii) materialni (če vsebuje vsebinsko odločitev o materialnopravni določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta in s tem posegajo v pravni položaj tožnika in so utemeljeni na normi javnega prava, ki organ pooblašča za enostransko, oblastveno, posamično določanje v javnem interesu).

15. Po presoji sodišča okrožnica ni upravni akt, ki ga za potrebe upravnega spora opredeljuje zakon (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Z okrožnico ni odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi iz področja upravnega prava in ne posega v javno pravno sfero, temveč gre za dopis, v katerem so, kot pravilno poudari toženka, navodila oziroma priporočila osnovnim šolam v zvezi z uporabo Odloka. Okrožnica po presoji sodišča tudi ni oblastveni posamični akt. Oblast se namreč izrazi v enostranskem poseganju v pravice ali pravne interese temu odločanju ali delovanju podrejene osebe v oblikah zapovedi, prepovedi ali ugotovitev, omejevanja ali urejanja javnopravnih razmerij oziroma nalaganja javnopravnih obveznosti. Okrožnica je navodilo oziroma priporočilo izobraževalnim zavodom kako uporabljati Odlok, zato ne gre za oblastveni akt. Okrožnica ni niti posamičen akt, saj je naslovljena na vse osnovne šole, osnovne šole s prilagojenim programom, zavode za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami in glasbene šole. Okrožnica je torej naslovljena na splošen krog izobraževalnih ustanov in ne na individualno določeno osebo (tožnika) ter vključuje navodila oziroma priporočila za nedoločeno število bodočih primerov, ne pa konkretnega (tožnikovega) življenjskega primera. Okrožnica tudi zaradi navedene splošnosti in abstraktnosti ni upravni akt v smislu določbe drugega odstavka 2. člena ZUS-2, zato tožba na tej podlagi ni dovoljena.

16. Tožnik vlaga tožbo tudi na podlagi 4. člena ZUS-1 z zahtevo, da se ugotoviti, da je toženka s sprejemom okrožnice (v izpodbijanem delu) posegla v njegovo pravico do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustava RS, pravico do izobrazbe in šolanja iz 57. člena Ustave RS, pravico do brezplačnega obveznega osnovnošolskega šolanja iz drugega odstavka 57. člena Ustave RS, pravico do izobraževanja iz 2. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, 13. člena Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah, 28. člena Konvencije o otrokovih pravicah, 17. člena Evropske socialne listine - spremenjena ter 14. člena Listine EU o temeljnih pravicah. Zahteva tudi ugotovitev, da je okrožnica nezakonita. Tožnik vtožuje torej tudi presojo zakonitosti dejanja toženke (sprejem okrožnice), s katerim naj bi bilo poseženo v ustavne pravice tožnika.

17. Z zakonom je skladno z drugim odstavkom 157. člena Ustave določeno (4. člen ZUS-1), da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil (organi) posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika (2. odstavek 157. člena URS). Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta.

18. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča RS morajo biti tudi za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji.

Postopek se lahko začne le na podlagi tožbe, vložene skladno z zakonom, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic zaradi nezakonitega dejanja in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek. Da je tako tožbo mogoče obravnavati, morajo biti izpolnjene vse splošne zakonske procesne predpostavke iz 36. člena ZUS-1, kar pomeni, da mora biti tožba pravočasna in dovoljena ter vložena po upravičeni osebi, itd. Poleg splošnih procesnih predpostavk pa je pri presoji dovoljenosti take tožbe treba upoštevati tudi posebne procesne predpostavke (36. člen v povezavi s 4. členom ZUS-1). Tako je tožba dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi posegalo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedeno s strani organa države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil. Ker pa je sodno varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu subsidiarno, je za dovoljenost tožbe treba presoditi, ali ima glede na okoliščine in značilnosti v tožbi zatrjevane kršitve ustavnih pravic tožnik na voljo drugo učinkovito sodno varstvo. Če navedene procesne predpostavke niso izpolnjene, je tožbo namreč treba zavreči.

19. Z vidika navedenih izhodišč je sodišče že obrazložilo, da okrožnica ni posamičen akt (niti oblastveni). Okrožnica namreč ni usmerjena (niti naslovljena) prav proti tožniku s ciljem spremeniti njegov položaj oziroma doseči s pooblastili predvidene ali zahtevane učinke.

Ker okrožnica ni posamičen akt, z izdajo katerega naj bi bilo poseženo v tožnikove pravice, je sodišče že zato tožbo tudi na podlagi določbe 4. člena ZUS-1 zavrglo in se s presojo ostalih procesnih predpostavk za tožbo na tej podlagi ni ukvarjalo. Posamičnost akta se namreč zahteva tako za opredelitev akta kot upravnega akta v smislu določbe drugega odstavka 2. člena ZUS-1 kot tudi za subsidiarni upravni spor na podlagi določbe 4. člena ZUS-1. Ne glede na to, da tožnik s tožbo uveljavlja tudi kršitve ustavnih pravic in da se sicer človekove pravice in temeljne svoboščine uresničujejo neposredno na podlagi Ustave RS (prvi odstavek 15. člena Ustave RS) in da mora biti zagotovljeno sodno varstvo človekovih pravic ter pravice do odprave posledic njihove kršitve (četrti odstavek 15. člena Ustave RS), na katere se sklicuje tožnik, pa to ne pomeni, da je mogoče po 2. in 4. členu ZUS-1 iz navedenih razlogov v upravnem sporu uveljavljati kakršno koli morebitno kršitev ustavnih pravic zoper kateri koli akt, saj je po tem členu mogoče uveljavljati le tiste kršitve oz. morebitne posege v ustavne pravice, ki so storjene z akti (in/ali dejanji), opredeljenimi z 2. ali 4. členom ZUS-1 ali drugim zakonom. Ker okrožnica, katero odpravo vtožuje tožnik in s sprejemom katere naj bi bilo poseženo v tožnikove pravice, ni tak akt, je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

20. Zahteva za izdajo začasne odredbe ni dovoljena.

21. Obstoj vložene tožbe je procesna predpostavka za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe, kar izhaja iz določbe 32. člena ZUS-1. Vrhovno sodišče je že večkrat sprejelo stališče, da je vložena tožba, s katero se zahteva sodno varstvo v upravnem sporu, predpostavka za odločanje o začasni odredbi, pod nadaljnjim pogojem, da so za vsebinsko obravnavanje tožbe izpolnjene procesne predpostavke. Če tožba in s tem upravni spor nista dopustna, ni dopustno vsebinsko obravnavati niti predloga za izdajo začasne odredbe. Zavržena tožba torej predstavlja procesno oviro za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi in njeno morebitno izdajo.

22. Ob upoštevanju zgornjih izhodišč in odločitve, da tožba ni dopustna, je sodišče zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1 in ob smiselni uporabi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

23. Sodišče je tožbo zavrglo, zato tožnik na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 sam trpi svoje stroške postopka.

E. Kerševan, Zakon o upravnem sporu (ZUS-1), Lexpera, Gv založba, Ljubljana, 2019, stran 20.

Sodba in sklep Vrhovnega sodišča RS (v nadaljevanju VSRS) I Up 161/2016 z dne 19. 10. 2016, sklep VSRS I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017 in sklep VSRS I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021.

Celoten odstavek je povzetek 6. točke obrazložitve sklepa VSRS I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021.

Podobno VSRS v I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017 (10. točka obrazložitve).

Po ustaljeni upravno sodni praksi Vrhovnega sodišča je o zahtevi za izdajo začasne odredbe mogoče odločati le, če tožba izpolnjuje procesne predpostavke za meritorno obravnavo v upravnem sporu (npr. sklepi I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011, I Up 47/2016 z dne 2. 3. 2016, I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021 in drugi).

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 157, 157/2

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 4, 32, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.