UPRS Sodba II U 159/2021-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-09-01

sofinanciranje iz javnih sredstev - sofinanciranje programskih vsebin medijev - razpisni pogoj - obrazložitev odločbe

V postopku sofinanciranja iz javnih sredstev je treba zagotoviti temeljne procesne garancije poštenega postopka, med katere spada tudi zahteva po obrazloženosti upravnega akta. Tožena stranka pa ni vsebinsko utemeljila, kateri kriteriji so bili upoštevani pri določanju števila točk. Izpodbijana odločba torej ne vsebuje obrazložitve, zakaj je komisija pri vsakem posamičnem razpisnem merilu podelila določeno število točk.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za kulturo, št. 6150-105/2020/4 z dne 5. 5. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti do plačila, pod izvršbo.

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odločila, da se v sofinanciranje ne sprejme projekt prijavitelja A., d. o. o., z naslovom „...“.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bil objavljen redni letni javni projektni razpis za sofinanciranje programskih vsebin medijev v letu 2021 z oznako JPR-MV-2021 (v nadaljevanju Javni razpis), katerega namen je podpora medijem pri ustvarjanju in razširjanju programskih vsebin, ki so v skladu s 4. členom Zakona o mediju (v nadaljevanju ZMed) pomembne za uresničevanje javnega interesa na področju medijev. Sestavljen je iz dveh področij, področje A sofinanciranje programskih vsebin tiskanih medijev, radijskih in televizijskih programov ter elektronskih publikacij. Področje B sofinanciranje programskih vsebin, radijskih in televizijskih programov s statusom lokalnega, regionalnega, študentskega oz. nepridobitnega radijskega ali televizijskega programa. Spodnja meja doseženega števila točk, pri katerih je projekte v okviru finančnih zmožnosti glede na višino razpoložljivih sredstev bilo še mogoče financirati, je bilo na področju A 345 točk (od 500 možnih), na področju B 366 točk (od 575 možnih). Tožeča stranka je podala vlogo za področje B, ki je bila ocenjena v višini 352 točk. Točke pri merilih št. 3, 6 in 9 je strokovna komisija glede na podane informacije o projektni vlogi podelila avtomatično. Člani strokovne komisije so individualno glede na vsebino predlaganega projekta ocenili projekt po merilih pod zaporednimi št. 1, 2, 4, 5, 7 in 8. Pri ocenjevanju so upoštevali Navodila prijaviteljem za izdelavo vloge, ki so bile objavljene na spletni strani Ministrstva za kulturo. Iz predloženih tabel so razvidne podeljene ocene glede na posamezno razpisno merilo ter skupni seštevek ocen vseh članov. Komisija je ugotovila, da projekt ustreza razpisnim merilom in da je dosegel 352 točk, vendar glede na pojasnila komisije in omejena finančna sredstva ga ne more predlagati za sofinanciranje. Seštevek točk odraža mnenje komisije.

3. Tožeča stranka je vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri predlaga, da sodišče spremeni izpodbijano odločbo tako, da sprejme v sofinanciranje obravnavani projekt in izpodbijano odločbo odpravi. Predlaga tudi spremembo izpodbijane odločbe tako, da se izreče za nično in pa podredno predlaga tudi spremembo izpodbijane odločbe tako, da se tožbi ugodi in se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek. Priglaša pa tudi stroške postopka.

4. Tožeča stranka poudarja, da izdajatelj medija s posebnim statusom. ZMed v 82. členu določa, da Republika Slovenija v skladu s 4. členom ZMed podpira dejavnost radijskih in televizijskih programov iz 76., 77., 79., 80. in 81. člena tega zakona, ki so posebnega pomena za slovensko kulturo s sredstvi državnega proračuna. Glede na to, da ima tožeča stranka status izdajatelja posebnega pomena, je torej jasno, da ima skladno z 82. v zvezi s 76. členom ZMed status javne službe. Tožeča stranka meni, da bi izpodbijana odločba skladno s 119. členom Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (v nadaljevanju ZUJIK) in 19. člena Pravilnika o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov (v nadaljevanju Pravilnik) ter Uredbo o izvedbi rednega letnega javnega razpisa za sofinanciranje ustvarjanja programskih medijev (v nadaljevanju Uredba) morala vsebovati natančne razloge za razvrstitev projekta tožnika, dosledno obrazložitev, kateri kulturni programi oz. projekti, ki so predmet ocenjevanih ustreznih vlog se financirajo v določenem obsegu, kateri pa se glede na višino sredstev in razvrstitev ne financirajo. Vsebovati bi morala natančno strokovno oceno, v kateri bi bil število točk pojasnjeno z vsebinsko utemeljitvijo same strokovne komisije glede na v razpisu določene pogoje in kriterije. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe sploh ni razbrati kateri kriteriji so bili uporabljeni pri določanju število točk, kako so se točke podelile, ni podana nobena utemeljena in argumentirana vsebinska presoja. Tožena stranka ni opravila nobene dokazne ocene. Tožena stranka v odločbi ni ustrezno pojasnila kaj so bili pravno relevantni razlogi pri izbiranju. Izpodbijana odločba tudi ne vsebuje obrazložitve zakaj je komisija pri vsakem posamičnem razpisnem merilu tožniku podelila določeno število točk. Tožba dodaja in izpodbija tudi samo pripravo razpisa in način dodeljevanja točk, ki ne more biti v nikakršni diskrecijski pravici vsakokratne oblasti, vendar mora zasledovati cilje, ki so bili dani skladno s 4.a členom ZMed. Bistvo tega spora je, da ne Uredba in ne Pravilnik ne dajeta prav nobene pravne osnove kako tožena stranka deli točke. Komisija je dodelila točke in iz razpredelnice je razvidno koliko točk je prejela tožeča stranka po vsakem kriteriju. Vendar ne ve zakaj je dobila toliko točk in zakaj jih je dobila manj od konkurence. Bistvo pravne države je v tem, da ta deluje po v naprej znanih pravilih.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da se ne strinja z navedbo tožeče stranke, da gre pri izpodbijani odločbi za neobrazloženo, pavšalno in nekonsistentno utemeljitev, s čimer bi bila kršena ustavna pravica iz 22. člena Ustave RS. Tožena stranka pojasnjuje, da je strokovna komisija presodila projekt tožeče stranke glede na merila in kriterije za ocenjevanje in vrednotenje kulturnega projekta, ki so določeni v besedilu Javnega razpisa. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je jasno razvidno število točk, ki jih je projekt tožeče stranke dosegel po posameznih ocenjevanih merilih in kriterijih ter tudi skupna strokovna ocena projekta, ki jo je opravila strokovna komisija. Iz obrazložitve je jasno razvidna povezava med ocenjevalnimi merili in kriteriji razpisa ter razlogi za zavrnitev projekta, zato popolnoma zadosti zahtevam o obrazloženosti odločbe kot izhaja iz določil 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožena stranka tudi odločno zavrača obtožbe, da je delovala izključno politično brez kakršne koli vsebinske in resne presoje in povsem arbitrarno. Tožena stranka odgovarja, da strokovna komisija presoja vsak projekt izključno glede na merila in kriterije za ocenjevanje in vrednotenje kulturnega projekta. Tožeča stranka tudi neutemeljeno izpodbija samo pripravo oz. besedilo javnega razpisa. Zadevna merila in pogoji javnega razpisa so skladni z zakonom, to je določbami 4. in 4.a člena ZMed, zlasti cilj javnega interesa na področju medijev, kar je jasno razvidno že iz samega besedila Javnega razpisa. Zato nikakor ne drži navedba tožeče stranke, da je tožena stranka odločala arbitrarno, samovoljno in na podlagi diskrecije oz. ni sledila začrtanim ciljem iz ZMed. Predlaga, da sodišče tožbo v celoti zavrne kot neutemeljeno in tožeči stranki naloži stroške.

7. V obravnavani zadevi sodišče presoja pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe o sofinanciranju projekta tožeče stranke „...“, katerega je tožeča stranka prijavila na javni razpis za sofinanciranje programskih vsebin medijev v letu 2021 (oznaka: JPR–MV–2021; Javni razpis).

8. Javni razpis (financiranje in zagotovitev sredstev je v javnem interesu) je po ustaljeni upravno sodni praksi specifičen tip postopka, kjer je ključnega pomena upoštevanje načela enakih možnosti zainteresiranih udeležencev, ki konkurirajo za javna sredstva. Odločanje na podlagi javnega razpisa namreč nima značaja upravne zadeve po 2. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju po določbah ZUP), temveč gre za odločanje o „drugi javnopravni stvari“. To predvsem pomeni, da se pri odločanju o taki stvari določbe ZUP uporabljajo smiselno in kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom.

9. Skladno s prvim odstavkom 100. člena ZUJIK se za vprašanja postopkov javnega razpisa in javnega poziva smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, kolikor niso v tem zakonu urejena drugače. Zaradi specifičnega načina odločanja, predpisanega v določbah ZUJIK in Pravilnika, se določbe ZUP o obrazložitvi odločbe, izdane v postopku javnega razpisa, uporabljajo smiselno in prilagojeno naravi postopka in predpisanemu načinu sprejemanja odločitve.

10. Ocenjevanje in vrednotenje vlog v postopku javnega razpisa po določbah (119. člen ZUJIK) in Pravilnikom o izvedbi javnega poziva in javnega razpisa za izbiro kulturnih programov in kulturnih projektov (11. in 12. člen; Pravilnik) izvede strokovna komisija, ki kulturne programe oziroma projekte, ki so vsebovani v ustreznih vlogah, razvrsti glede na kriterije za ocenjevanje in vrednotenje, kot so bili določeni v objavi razpisa. O razvrstitvi pripravi poročilo, v katerem morajo biti natančno navedeni razlogi za razvrstitev kulturnih programov oziroma kulturnih projektov, in predlog, kateri kulturni programi oziroma projekti se financirajo v določenem obsegu, kateri pa se glede na višino sredstev in razvrstitev ne financirajo. Na podlagi predloga strokovne komisije minister izda o vsaki ustrezni vlogi, prispeli na javni razpis, posamično odločbo, s katero odloči o odobritvi ali o zavrnitvi njenega sofinanciranja.

11. Glede na ustaljeno sodno prakso ima tožena stranka v zadevah javnih razpisov določena polja proste presoje v okviru primernosti strokovne presoje kriterijev

, kot pravilno ugotavlja tožena stranka. Pri tem pa je predmet sodne presoje ali je odločitev o izbiri ustrezno obrazložena in utemeljena in ali so pri tem upoštevana vsa ključna dejstva in dokazi, ter ali je bila vloga obravnavana v skladu z razpisanimi merili in po predpisanem postopku.

12. Utemeljen je očitek tožeče stranke, da bi izpodbijana odločba v skladu s citiranimi členi ZUJIK, Pravilnika in Uredbe, morala vsebovati natančne razloge za razvrstitev projekta tožnika, dosledno obrazložitev, kateri kulturni programi oziroma projekti, ki so predmet ocenjevanih ustreznih vlog, se financirajo v določenem obsegu. Javni razpis določa, da vsak član strokovne komisije samostojno oceni in točkuje vsak posamezen projekt. Skupno število točk, ki jih prejme posamezen projekt, predstavlja vsoto točk, ki so jih posameznemu projektu dodelili vsi člani strokovne komisije. Vendar mora strokovna ocena vsebovati število točk, ki je pojasnjeno z vsebinsko utemeljitvijo ocene strokovne komisije, glede na v razpisu določene pogoje in kriterije. Iz izpodbijane odločbe je razvidno koliko točk je tožeča stranka prejela pod vsakim kriterijem, vendar tožena stranka ne obrazloži zakaj je dodelila določeno število točk. Tožena stranka ni vsebinsko utemeljila, kateri kriteriji so bili upoštevani pri določanju števila točk. Torej izpodbijana odločba ne vsebuje obrazložitve, zakaj je komisija pri vsakem posamičnem razpisnem merilu podelila določeno število točk. „Obrazložitev in strokovna ocena komisije“ v izpodbijani odločbi (6. stran) je zelo splošna in pavšalna.

13. V postopku sofinanciranja iz javnih sredstev je treba zagotoviti temeljne procesne garancije poštenega postopka, med katere spada tudi zahteva po obrazloženosti upravnega akta. Brez obrazložitve, ki omogoča preizkus pravilnosti in zakonitosti sprejete odločitve, namreč ni mogoče učinkovito varstvo ustavnih pravic iz 23. in 25. člena Ustave RS. Obrazložitev mora zato tudi v primeru, kakršen je obravnavani, obsegati vse pravno odločilne razloge, ki so organ vodili k odločitvi.

14. Sodišče ugotavlja, da je bila v obravnavanem primeru storjena bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zato je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Pri tem je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča glede na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka slediti navodilom sodišča ter po proučitvi vseh okoliščin primera ponovno odločiti o zadevi in svojo odločitev natančno obrazložiti z razlogi o odločilnih dejstvih. Izdana odločba bo morala biti obrazložena v skladu z zakonom tako, da bo njeno materialno zakonitost mogoče preizkusiti.

Postopek za njeno izdajo pa bo organ moral voditi ob uporabi ZUJIK, Pravilnika ter Uredbe in razlagi določil Javnega razpisa in se opredeliti do zatrjevanj tožeče stranke.

15. Zaradi kršitev pravil postopka, ki jih mora odpraviti organ, odločanje o vsebini upravnega akta ni bilo mogoče, zato sodišče samo ni moglo odločiti o stvari (analogna uporaba prvega odstavka 65. člena ZUS-1). Sodišče tudi ni razpisalo glavne obravnave in izvajalo dokazov z zaslišanjem strank, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega odločbe ter podatkov spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, zato je sodišče odločilo izven naroka (prva alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1). Iz 22. člena Ustave RS ne izhaja absolutna pravica stranke do izvedbe glavne obravnave. Glavna obravnava je sredstvo za izvajanje dokazov.

16. Glede predloga tožnika o odločanju sodišča v sporu polne jurisdikcije, sodišče pojasni, da za takšno sojenje niso izpolnjeni pogoji po 65. členu ZUS-1, ki v prvem odstavku določa, da sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. S sojenjem v sporu polne jurisdikcije sodišče dejansko poseže v izvrševanje upravne funkcije, saj odloči namesto upravnega organa, s čimer poseže v izvršilno vejo oblasti. Za takšno odločanje ima sicer podlago v 65. členu ZUS-1, vendar pod zakonsko določenimi pogoji in omejitvami, ki v obravnavani zadevi niso izkazani. Po prej navedenem namreč narava stvari to ne dopušča, saj gre za ocenjevanje projekta, ki je v pristojnosti strokovne komisije, tožnik pa tudi ni navedel, da bi mu nov postopek pri prvostopenjskem organu prizadel težko popravljivo škodo.

17. V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožeča stranka, ki jo zastopa odvetnik kot pooblaščenec upravičena do povrnitve priglašenih stroškov v višini 285,00 EUR z 22% DDV, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki.

18. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi s 378. členom OZ – enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Tako tudi sodba Vrhovnega sodišča RS, opr. št. X Ips 193/2013 z dne 17. 3. 2015.

Upravno sodišče RS, sodbe opr. št. I U 1414/2018, II U 62/2019, IU1863/2018.

Obrazložitev organa izpodbijane odločbe mora zadostiti pogojem iz 214. člena ZUP. Slednji določa, da mora biti upravna odločba obrazložena tako, da obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 214/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.