UPRS Sodba I U 1259/2021-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-04-04

nadomestilo plače - delno povračilo izplačanih nadomestil plač - COVID-19 - pravočasnost vloge - objektivni rok - čakanje na delo

Po oceni sodišča iz drugega odstavka 45. člena ZDUOP jasno izhaja, da je v primeru podaljšanja ukrepa mogoče pravočasno vlogo za uveljavljanje pravice do povračila izplačanih nadomestil plače vložiti le, kadar je vložena v roku osmih dni, šteto od napotitve delavca na začasno čakanje na delo. Kot skrajni datum, do katerega ZDUOP dopušča uveljavljanje ukrepa napotitve delavca na začasno čakanje na delo, pa je določen 30. 6. 2021. Po tem datumu vloge za uveljavljanje predmetne pravice ni več mogoče vložiti, tudi če osemdnevni subjektivni rok od napotitve še ni potekel.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je toženka zavrgla vlogo tožnice za uveljavljanje pravice do delnega povračila izplačanih nadomestil plač delavcem (1. točka izreka), ugotovila, da posebni stroški v postopku niso nastali (2. točka izreka) in da je sklep takse prost (3. točka izreka). V obrazložitvi je navedla, da je tožnica zamudila rok za vložitev vloge za delno povračilo izplačanih nadomestil plač delavcem, saj je delavce napotila na čakanje dne 1. 6. 2021, obravnavano vlogo pa je vložila dne 28. 6. 2021, torej po poteku osemdnevnega roka od napotitve delavca na začasno čakanje na delo iz prvega odstavka 45. člena Zakona o dodatnih ukrepih za omilitev posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZDUOP). Zato je toženka v skladu s prvim odstavkom 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) vlogo zavrgla.

2. Tožnica je vložila tožbo iz razloga napačne uporabe materialnega prava, zmotno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in bistvene kršitve določb postopka. Predlagala je, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje ter ji naloži stroške postopka.

3. V tožbi je navedla, da je dne 28. 6. 2021 pravočasno vložila vlogo za delno povračilo izplačanih plač za dva delavca, napotena na začasno čakanje na delo za obdobje od 1. 6. 2021 do 30. 6. 2021. Toženka je napačno uporabila prvi odstavek 45. člena ZDUOP, saj predmetni rok velja le v primeru novih napotitev na začasno čakanje na delo, ki so nastale v času veljavnosti podaljšanja ukrepa od 1. 5. 2021 do 30. 6. 2021, ne pa tudi za delavce, ki so bili že prej kontinuirano napoteni na začasno čakanje na delo, v konkretnem primeru od 16. 11. 2020. V slednjem primeru se upošteva rok iz drugega odstavka 45. člena ZDUOP, ki se je iztekel 30. 6. 2021. Noben predpis ne zahteva, da bi morali delodajalci, po podaljšanju ukrepov po ZDUOP s sklepi vlade, izdati delavcem, ki so bili na začasnem čakanju na delo že pred uveljavitvijo ZDUOP, nove napotitvene sklepe in na podlagi teh novih napotitvenih sklepov vlagati vloge v roku 8 dni od ponovne oziroma podaljšane napotitve. Dodala je, da je bil tudi na spletnih straneh toženke napisan rok za oddajo vlog 30. 6. 2021, čemur je tožnica verjela in zaupala. Navedla je še, da je toženka nepravilno ugotovila dejansko stanje glede datuma napotitve obeh delavcev na čakanje, saj delavca ni napotila na čakanje dne 1. 6. 2021, kot zmotno, nejasno in neobrazloženo navaja toženka v izpodbijanem sklepu, temveč od 16. 11. 2020 do preklica, in sicer do 1. 7. 2021, ko je začela tožnica ponovno opravljati svojo dejavnost. Pri tem pa dejanskega datuma napotitve in pričetka čakanja na delo ni bilo mogoče vnesti v obrazec za uveljavljanje pravic za predmetno obdobje od 1. 6. 2021 do 30. 6. 2021. Ker ni razvidno, za katere delavce je toženka ugotovila, da naj bi jih tožnica napotila na čakanje na delo 1. 6. 2021 in na podlagi česa je to ugotovila, izpodbijanega sklepa tudi ni mogoče preizkusiti. Toženka ni upoštevala vseh navedb tožnice in se v izpodbijanem sklepu ni do njih opredelila, s čimer je posegla v tožničino pravico do izjave, načelo kontradiktornosti, pravico do enakosti pred zakonom in pravico do enakega varstva pravic.

4. Tožnica je opozorila, da je dne 28. 6. 2021 iz previdnosti vložila tri vloge za delno povračilo izplačanih plač; eno za obdobje od 1. 5. 2021 do 31. 5. 2021, drugo za obdobje od 1. 6. 2021 do 30. 6. 2021 in tretjo za obdobje od 1. 5. 2021 do 30. 6. 2021, vse tri vloge pa je toženka s sklepi zavrgla kot prepozne. Tožnica je vložila tožbi tudi zoper druga dva sklepa in predlagala, naj sodišče združi vse tri zadeve v en postopek.

5. Toženka je v odgovoru na tožbo prerekala navedbe tožnice kot neutemeljene in dodala, da ni relevantno, da je tožnica že v novembru 2020 delavcema izdala odredbi o čakanju na delo. V kolikor bi tožnica obravnavano vlogo vložila pravočasno, bi jo toženka pozvala na predložitev nove odredbe glede na 138. člen Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1). Sodišču je predlagala, naj združi vse tri upravne spore, ki se nanašajo na tožničine vloge, vložene 28. 6. 2021, v enoten postopek, nato pa tožbo zavrne.

6. Tožnica je v nadaljnjih pripravljalnih vlogah vztrajala pri že podanih navedbah in prerekala navedbe toženke o predložitvi nove odredbe o čakanju na delo, saj ni bilo preseženo čakanje na delo več kot šest mesecev v posameznem koledarskem letu. Navedena določba ZDR-1 pa je irelevantna zaradi specialnosti ZDUOP, saj napotitev delavcev na začasno čakanje na delo ni bila iz razlogov na strani delodajalca, temveč zaradi epidemije COVID-19 in odlokov vlade, ki so tožnici prepovedovali opravljati dejavnost.

7. Sodišče je v zvezi s sestavo sodišča sprejelo sklep, I U 1259/2021 z dne 22. 3. 2022, da v zadevi sodi sodnik posameznik (13. člen Zakona o upravnem sporu (ZUS-1)). Presodilo je namreč, da so pogoji za odločanje po sodniku posamezniku podani, ker gre v zadevi za vprašanje delnega povračila izplačanih nadomestil plač delavcem, v zvezi s katerim obstaja uveljavljena sodna praksa.

8. Sodišče ni sledilo predlogu strank, naj združi tri upravne spore, ki se vodijo pred naslovnim sodiščem pod I U 1197/2021, I U 1259/2021 in I U 1287/2021, ker niso podani razlogi za združitev postopkov po 42. členu ZUS-1. Tožbe v navedenih zadevah niso vložene zoper isti upravni akt in predmet postopka ni isti. Ker sodišče ni združilo navedenih upravnih sporov, se je pri presoji v obravnavani zadevi omejilo le na tiste tožbene navedbe, s katerimi tožnica zatrjuje nezakonitosti in nepravilnosti v uvodu navedenega sklepa.

10. V primeru je predmet upravnega spora zavrženje vloge tožnice za uveljavljanje pravice do delnega povračila izplačanih nadomestil plač dvema delavcema za mesec junij 2021. Med strankama ni sporno, da je v konkretnem primeru tožnica vlogo vložila 28. 6. 2021 in da je z vlogo uveljavljala pravico do povračila za obdobje od 1. 6. 2021 do 30. 6. 2021. Sporno pa je, ali je bila vloga vložena pravočasno.

11. Delno povračilo izplačanih nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo je eden izmed dodatnih začasnih ukrepov, sprejetih zaradi omilitev posledic razglašene epidemije COVID-19, ki ga je v času vložitve tožničine vloge urejal ZDUOP. Postopek in način uveljavljanja povračila nadomestila plače je urejen v 45. členu ZDUOP, ki v prvem odstavku določa, da delodajalec uveljavi pravico do povračila izplačanih nadomestil plače po tem zakonu z vlogo, ki jo vloži v elektronski obliki pri toženki v osmih dneh od napotitve delavca na začasno čakanje na delo. V skladu z drugim odstavkom 45. člena ZDUOP je mogoče vlogo v roku iz prejšnjega odstavka vložiti najpozneje do 30. 6. 2021, če vlada podaljša trajanje ukrepa do 30. 6. 2021 na podlagi drugega odstavka 40. člena ZDUOP. Vlada je s Sklepom o podaljšanju ukrepa delnega povračila nadomestila plače delavcem na začasnem čakanju na delo dne 9. 4. 2021 navedeni ukrep najprej podaljšala do 31. 5. 2021, nato pa je z istoimenskim sklepom dne 26. 5. 2021 predmetni ukrep ponovno podaljšala še do 30. 6. 2021.

12. Po oceni sodišča iz drugega odstavka 45. člena ZDUOP jasno izhaja, da je v primeru podaljšanja ukrepa mogoče pravočasno vlogo za uveljavljanje pravice do povračila izplačanih nadomestil plače vložiti le, kadar je vložena v roku osmih dni, šteto od napotitve delavca na začasno čakanje na delo. Kot skrajni datum, do katerega ZDUOP dopušča uveljavljanje ukrepa napotitve delavca na začasno čakanje na delo, pa je določen 30. 6. 2021. Po tem datumu vloge za uveljavljanje predmetne pravice ni več mogoče vložiti, tudi če osemdnevni subjektivni rok od napotitve še ni potekel. Zato ni pravilna razlaga drugega odstavka 45. člena ZDUOP, kot jo zagovarja tožnica, da je vsaka vloga, ki je vložena do 30. 6. 2021, pravočasna. Pravočasna je namreč le tista vloga, ki je podana v roku osmih dni od napotitve delavca na začasno čakanje na delo in je hkrati v primeru podaljšanja ukrepa podana najkasneje do 30. 6. 2021. Ker torej začne osemdnevni subjektivni materialni prekluzivni rok za vložitev vloge za uveljavljanje predmetne pravice teči od dneva napotitve delavca na začasno čakanje, to pomeni, da je tožnica svojo vlogo z dne 28. 6. 2021 vložila prepozno, saj je bila podana po izteku osemdnevnega roka od napotitve delavca na začasno čakanje na delo. Tožbene navedbe glede tega, kdaj sta bila delavca dejansko napotena na čakanje (16. 11. 2020, kot to izhaja iz napotitvenega sklepa, ali 1. 6. 2021, kot je razvidno iz tožničine vloge) na drugačno odločitev glede pravočasnosti predmetne vloge ne vplivajo, saj je bila v obeh primerih tožničina vloga z dne 28. 6. 2021 očitno vložena po poteku osemdnevnega roka. Iz navedenega razloga je sodišče tudi ocenilo, da zaslišanje strank in predlaganih prič v zvezi z datumom in trajanjem napotitve delavcev na čakanje, ni potrebno, ker gre za vprašanje pravne razlage teka zakonskega roka za vložitev vloge. Tožnica tudi navaja, da gre za nejasno določbo, ki je v skladu s sodno prakso ni mogoče šteti v škodo stranke. V skladu s prvim odstavkom 28. člena ZUS-1 je treba tožbo vložiti v 30 dneh od vročitve upravnega akta, s katerim je bil končan postopek in v njej navesti vsa relevantna dejstva in predlagati dokaze, s katerimi se ta dejstva ugotavljajo. Ker je tožnica to navedbo podala šele v drugi pripravljalni vlogi, vloženi po poteku citiranega prekluzivnega roka za vložitev tožbe, je sodišče zato ne upošteva.

13. Na drugačno razlago drugega odstavka 45. člena ZDUOP ne vpliva niti deseti odstavek 45. člena ZDUOP, na katerega se tožnica sklicuje v zvezi z vlogo, s katero je predmetno pravico uveljavljala za obdobje od 1. 2. 2021 do 30. 4. 2021. Deseti odstavek 45. člena ZDUOP se namreč nanaša na primere, ko je delodajalec napotil delavce na začasno čakanje na delo od 1. 2. 2021 dalje. Sodišče ugotavlja, da je objektivni osemdnevni rok od uveljavitve zakona (to je od 5. 2. 2021), določen v desetem odstavku 45. člena ZDUOP, izjema od osemdnevnega subjektivnega roka iz prvega odstavka 45. člena ZDUOP, saj omogoča pridobitev pravice do delnega povračila nadomestila plače delodajalcem, ki so delavce napotili na začasno čakanje na delo še pred uveljavitvijo ZDUOP. Navedena izjema je bila tako določena v korist potencialnih upravičencev, da zaradi kasnejše objave ZDUOP (objavljen je bil 4. 2. 2021) ne bi imeli krajšega roka za uveljavljanje predmetne pravice nasproti tistim, ki bi delavce napotili na začasno čakanje na dan uveljavitve zakona ali kasneje.

14. ZDUOP tudi ne razlikuje med novimi in kontinuiranimi napotitvami, saj dalj časa trajajočih oziroma kontinuiranih napotitev na čakanje zaradi razglašene epidemije COVID-19, ki je izredna in nepredvidljiva situacija, ZDUOP sploh ne omenja oziroma ne dopušča, kar nenazadnje izhaja tudi iz naziva ukrepa, ki se glasi „na začasno čakanje“. V petem odstavku 41. člena ZDUOP je med drugim določeno, da mora delodajalec v pisnem napotilu določiti čas začasnega čakanja na delo, ki je v skladu s 40. členom najdlje za obdobje od 1. 2. do 30. 4. 2021 in se lahko s sklepom vlade podaljša največ dvakrat za obdobje enega meseca, vendar ne dlje kot do 30. 6. 2021. Zato so tožničine navedbe, da noben zakon ali vladni sklep ne predpisuje izdajanja novih napotitev v primeru podaljšanja ukrepov, neutemeljene, saj bi morale biti napotitve v skladu s prvim odstavkom 40. člena ZDUOP omejene najdlje do 30. 4. 2021. Šele ko to obdobje poteče in pod pogojem, da vlada v skladu z drugim odstavkom 40. člena ZDUOP ukrep podaljša s sklepom, se lahko delavca ponovno napoti na novo časovno omejeno čakanje na delo, na podlagi katerega lahko delodajalec kot upravičenec uveljavlja delno povračilo izplačanih plač za podaljšano obdobje. Zato je tudi logično, da v elektronskem obrazcu vloge ni bilo mogoče vnesti kot datum pričetka čakanja na delo 16. 11. 2020, saj se je podaljšanje ukrepa povračila izplačanih nadomestil plač nanašalo na čakanje na delo le v mesecu juniju 2021. Tako so se v vlogo vpisovali datumi pričetka uveljavljanja pravice, ki so istočasno tudi v novih napotitvah določeni kot prvi dan začasnega čakanja na delo, kar izhaja tudi iz tožničine vloge. Sodišče še dodaja, da ZDUOP institut napotitve na čakanje na delo ureja drugače kot ZDR-1, ki določa napotitev delavca na čakanje na delo za daljše obdobje, in sicer za največ 6 mesecev v posameznem koledarskem letu, zato se v konkretnem primeru določba ZDR-1 zaradi specialnosti ureditve po ZDUOP ne uporabi.

15. Glede tožbenih navedb, da je bilo na spletnih straneh toženke navedeno, da je za podaljšano obdobje rok za uveljavitev pravice 30. 6. 2021, sodišče ocenjuje, da so objave na spletni strani zgolj obvestila in poenostavljena pojasnila obstoječe zakonodaje, ki, pravno gledano, niso zavezujoča. Posamezniki se na nepoznavanje prisilnih predpisov ne morejo uspešno sklicevati, saj so javno objavljeni v Uradnem listu RS in tako dostopni vsakomur, da se z njimi seznani, do uveljavitve in uporabe takšnega predpisa pa mora preteči določen rok (vacatio legis), ki je namenjen seznanitvi javnosti z njegovo vsebino. Po preteku tega roka pa se domneva, da so predpisi javnosti znani in se na nepoznavanje prava v smislu nepoznavanja prisilnih predpisov ni mogoče uspešno sklicevati (ignorantia iuris nocet).

16. Tožnica še ugovarja nemožnosti preizkusa izpodbijanega akta in kršitev pravice do izjave ter načela kontradiktornosti. Toženka je izdala izpodbijani sklep v fazi predhodnega preizkusa vloge na podlagi 129. člena ZUP, ki ga je potrebno izvesti pred vsebinsko presojo oziroma odločanjem o pravici, ki jo vlagatelj z vlogo želi uveljavljati. Kadar procesne predpostavke iz prvega odstavka 129. člena ZUP niso izpolnjene, organ vloge po vsebini sploh ne obravnava. Iz navedenega razloga se toženka ni bila dolžna opredeliti do tega, kateri delavci so bili napoteni na čakanje in na kateri podlagi je bilo to ugotovljeno, saj je to že del vsebinske presoje, do katere v obravnavanem primeru zaradi neizpolnjevanja procesne predpostavke pravočasnosti vloge sploh ni prišlo. Hkrati to tudi pomeni, da toženki ni mogoče očitati kršitve pravice do izjave in načela kontradiktornosti. Po presoji sodišča zato sklep tudi vsebuje vsa odločilna dejstva glede zamude roka in relevantno pravno podlago, ko se sklicuje na 45. člen ZDUOP. Tožbene navedbe o absolutnih bistvenih kršitvah pravil postopka so zato neutemeljene.

17. Ker je sodišče presodilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega akta pravilen in zakonit, izpodbijani akt pa je pravilen in temelji na zakonu, hkrati pa sodišče tudi ni našlo kršitev, na katere pazi po uradni dolžnosti, je tožbo tožnice na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

18. Sodišče je na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave (sojenje na seji), saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnico in toženko ni bilo sporno. Večji del tožbenih navedb se je nanašal, kot pojasnjeno že zgoraj v obrazložitvi, na dejansko stanje, ki v zadevi sploh ni bilo pravno relevantno in katerega presoja ne bi mogla vplivati na zakonitost izpodbijanega sklepa. V zvezi s tožbenimi navedbami glede pravočasnosti pa relevantno dejansko stanje med tožnico in toženko niti ni bilo sporno (tj. datum vložitve vloge in obdobje, za katerega je tožnica uveljavljala pravico do nadomestila); šlo je zgolj za vprašanje pravilne uporabe materialnega prava, in sicer pravilnost uporabe drugega v zvezi s prvim odstavkom 45. člena ZDUOP.

19. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnice temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o dodatnih ukrepih za omilitev posledic COVID-19  (2021) - ZDUOP  - člen 45

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.