UPRS Sodba I U 582/2021-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-04-24

prispevki za socialno varnost - vračilo prispevkov za socialno varnost - sedež pravne osebe - delodajalec - spodbuda za zaposlovanje - pogoji za pridobitev - stalno prebivališče

Delodajalec mora za uspešno uveljavljanje povračila prispevkov delodajalca za socialno varnost izkazati, da ima na problemskem območju z visoko brezposelnostjo svoj sedež ter da hkrati na tem območju njegovi delavci dejansko opravljajo dejavnost ter da se z zaposlitvijo takšnega nezaposlenega delavca na problemskem območju zmanjšuje nezaposlenost. Tožnik ni izkazal, da se bo z zaposlitvijo delavca A. A., ki ima stalno prebivališče v Domžalah, zmanjšala brezposelnost na problemskem območju (v konkretnem primeru je to Kočevje).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje je kot prvostopenjski organ z izpodbijano odločbo zavrnil vlogo delodajalca – tožnika za povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost na podlagi Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (v nadaljevanju ZSRR-2) za zaposlitev brezposelne osebe A. A. V obrazložitvi izpodbijane odločbe se sklicuje na 27. člen ZSRR-2, pri čemer ugotavlja, da navedeni delavec stalno prebiva v občini Domžale, torej na območju, ki ni opredeljeno kot območje z visoko brezposelnostjo. Tožnik ima sicer sedež na območju z visoko brezposelnostjo, gre tudi za zaposlitev brezposelne osebe, vendar mora biti v skladu z določbo drugega odstavka 22. člena ZSRR-2 izpolnjen tudi pogoj, da se z zaposlitvijo takšnega delavca omogoči zaposlitev brezposelnih oseb, ki prebivajo na območju z visoko brezposelnostjo. Tožnikova zaposlitev sicer prispeva h krepitvi gospodarske moči podjetja, vendar navedenega delavca ni mogoče šteti za delavca s problemskih območjih. Ker delavec A. A. prebiva v Domžalah, ki ni območje z visoko stopnjo brezposelnosti, ga ni mogoče šteti kot delavca na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, za katerega bi enkratna pomoč v obliki povračila prispevkov delodajalca za obdobje enega leta prispevala k znižanju brezposelnosti na problemskem območju.

2. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti je kot pritožbeni organ pritožbo zavrnilo. Tožnik je 3. 7. 2020 vložil vlogo za povrnitev prispevkov delodajalca za socialno varnost in priložil plačilne liste za obdobje od maja 2019 do maja 2020, dokazila o izplačilu plač in pogodbo o zaposlitvi za določen čas, sklenjeno s A. A., stanujočim na naslovu ..., Domžale, ki je bil brezposelna oseba, zadnjih 6 mesecev brez plačane zaposlitve, za opravljanje dela na delovnem mestu varnostnik. Kraj opravljanja dela iz pogodbe o zaposlitvi ni bil razviden. Upravno sodišče RS je v sodbi I U 1208/2018-11 z dne 13 2. 2020 zavzelo stališče, da je potrebno zakonsko ureditev spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo iz 27. člena ZSRR-2 razlagati tako, da lahko uveljavlja povračilo plačanih prispevkov tisti delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo po prikrajšanih delavcih, kot jih opredeljuje Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe (v nadaljevanju Uredba 651/2014/EU), ki dejansko opravljajo delo na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Tožnik je posredoval delavčevo izjavo, da je od 13. 5. 2020 zaposlen na delovnem mestu varnostnik, da delovne naloge opravlja po celotni Sloveniji, večinoma na območju Ljubljane, Hrastnika in Kočevja. Organ prve stopnje je tožnika pozval, da kraj opravljanja dela dokaže z listinami, česar tožnik ni storil. V skladu s prvim odstavkom 27. člena ZSRR-2 lahko delodajalec uveljavlja povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost delodajalca, če ima sedež in dejansko izvaja dejavnost na problemskem območju z visoko brezposelnostjo ali, v primerih, ko opravlja dejavnost, za katero ne obstaja registrski organ ali druga predpisana evidenca, stalno ali začasno prebivališče v problemskem območju z visoko brezposelnostjo ter tam dejansko izvaja dejavnost. Tretji odstavek 27. člena ZSRR-2 določa dodatni pogoj, in sicer se le delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, za tega delavca, za obdobje enega leta, kot enkratna pomoč, povrnejo plačani prispevki delodajalca za socialno varnost iz proračuna Republike Slovenije. Spodbudo za zaposlovanje na problemskem območju z visoko brezposelnostjo lahko uveljavljajo delodajalci, ki imajo sedež v Pokolpju in tu dejansko opravljajo ekonomsko aktivnost. Ker je spodbuda regionalno naravnana, je njen cilj spodbujanje zaposlovanja na območju, na katerem se je brezposelnost bistveno povečala. Zakonsko dikcijo, da je delo treba opraviti na ciljnem območju, je potrebno tolmačiti glede na doseganje osnovnega namena te spodbude, ali se povečujejo zaposlitvene možnosti na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo. V obravnavani zadevi je tožnik zaposlil delavca, ki živi v občini Domžale. Cilj citiranih materialnih predpisov je zmanjšanje registrirane brezposelnosti na območjih občin Kočevje, Loški Potok, Osilnica, Kostel, Črnomelj, Semič in Metlika, Kungota, Hoče - Slivnica, MO Maribor, Pesnica, Podvelka, Radlje ob Dravi, Ribnica na Pohorju, Ruše, Sevnica ob Dravi, Hrastnik, Radeče in Trbovlje (v nadaljevanju problemsko območje, tudi območje Pokolpja). Pogoj za uspešno uveljavljanje spodbude za zaposlovanje je, da delodajalec zaposli osebo, ki je prijavljena v evidenco brezposelnih oseb na območju teh občin. Iz predloženih plačilnih list za delavca A. A., izhaja, da je delavec prejemal dodatek za prevoz na delo od 51,00 EUR do 124,00 EUR mesečno. Z njegovo zaposlitvijo se po povedanem ni zmanjšala brezposelnost na problemskem območju, kar je cilj programske spodbude.

3. Tožnik v tožbi povzema potek postopka, pravno podlago in odločitev prvostopenjskega organa. Kot podlago navaja 27. člen ZSRR-2, katerega vsebino citira. Iz ZSRR-2 in Uredbe o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči ter načinu uveljavljanja regionalne spodbude za zaposlovanje ter davčnih olajšav za zaposlovanje in investiranje (v nadaljevanju: Uredba o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči) izhaja, da je edini pogoj, ki se nanaša na delavca, da gre prikrajšanega delavca, kot ga opredeljuje Uredba 651/2014/EU. ZSRR-2 in navedeni Uredbi pa ne določajo, da bi delavec moral živeti in delati na problemskem območju oziroma, da bi na problemskem območju delavec moral opravljati dejavnost ali na tem območju imeti prijavljeno stalno prebivališče oziroma biti na tem območju prijavljen v evidenci brezposelnih oseb. Delodajalec, ki v skladu s prvim odstavkom 27. člena ZSRR-2 izpolnjuje pogoje, na podlagi katerih lahko uveljavlja povračilo prispevkov ter je zaposlil delavca, ki ima v skladu z Uredbo 651/2014/EU položaj prikrajšanega delavca, na podlagi zaposlitve pa je prišlo do neto povečanja števila zaposlenih oziroma do neto povečanja števila zaposlenih ni prišlo na podlagi izjeme, je upravičen do enkratne pomoči v obliki povračila plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost. Drugih pogojev relevantni pravni predpisi ne določajo. Tožnik ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo (območje Pokolpja). Delavec A. A., z zaposlitvijo katerega je prišlo do neto povečanja števila zaposlenih v primerjavi s povprečjem v zadnjih 12 mesecih, pa je prikrajšani delavec v smislu Uredbe 651/2014/EU. Navedeni delavec izpolnjuje več pogojev, ki so alternativno našteti v 4. točki prvega odstavka 2. člena Uredbe 651/2014/EU, kar izhaja iz tožnikove vloge, pri čemer za ugotovitev, da gre za prikrajšanega delavca, zadostuje že, da je izpolnjen eden (kateri koli) izmed pogojev.

4. Tožnik ugovarja napačno uporabo materialnega prava. Prvostopenjski in pritožbeni organ sta izhajala iz ugotovitve, da delavec, ki živi izven problemskega območja z visoko brezposelnostjo, sicer prispeva h krepitvi gospodarske moči podjetja s sedežem na problemskem območju, vendar ne prispeva k osnovnemu cilju spodbude za zaposlovanje iz 27. člena ZSRR-2. Iz namena navedene določbe ZSRR-2 naj bi izhajala interpretacija 27. člena ZSRR-2, po kateri naj delodajalec ne bi bil upravičen do povračila prispevkov, če delavec, za katerega delodajalec uveljavlja povrnitev prispevkov za socialno varnost, živi izven problemskega območja z visoko brezposelnostjo oziroma, če delodajalec zaposli delavca, ki ni bil registriran v evidenco za brezposelne na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. To stališče je neutemeljeno, kar pojasni. Zakonska dikcija, ki bi določala, da je »delo treba opraviti na ciljnem območju«, ne obstaja. Gre za arbitrarno uvajanje novih oziroma dodatnih pogojev za prejem subvencije, ki jih ZSRR-2 in Uredba o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči ne določata, zato je izpodbijana odločba nezakonita. Ureditev spodbude za zaposlovanje iz 27. člena ZSRR-2 je jasna (acte claire) in ne dopušča različnih interpretacij (in claris non fit interpretatio). Do spodbude za zaposlovanje je upravičen tisti delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo (prvi odstavek 27. člena ZSRR-2). Delodajalcu, ki izpolnjuje navedeni pogoj, se prizna pravica do povračila prispevkov delodajalca za socialno varnost iz proračuna Republike Slovenije (tretji odstavek 27. člena ZSRR-2), če zaposli delavca, ki ima v skladu z Uredbo 651/2014/EU status prikrajšanega delavca (drugi odstavek 27. člena ZSRR-2). Kraj, kjer delavec prebiva, pri odločanju o povračilu prispevkov delodajalca, ni relevanten. Drugi del prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 se kot alternativni pogoj prvemu delu prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 (delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo), še vedno nanaša na delodajalca in ne na delavca. Pritožbeni organ je s teleološko razlago skonstruiral stališče, da naj bi iz namena instituta iz 27. člena ZSRR-2 izhajalo, da mora delavec na problemskem območju imeti stalno bivališče, oziroma mora na tem območju živeti oziroma na tem območju biti prijavljen v evidenco brezposelnih oseb, kar pa ne izhaja niti iz ZSRR-2, niti iz Uredbe o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči. Kraj (sedeža) je kot pogoj določen za delodajalca (in ne za delavca, v smislu kraja, kjer delavec prebiva). S pomočjo teleološke razlage pa ni mogoče priti do zaključka, da mora delavec prebivati na območju z visoko brezposelnostjo (tj. na tem območju imeti stalno prebivališče) in biti na tem območju prijavljen v evidenco brezposelnih oseb, kot to zmotno zatrjuje organ druge stopnje. Izhodišče za razlago pravnih aktov je namreč njegovo besedilo oziroma njegov jezikovni pomen. Stalno prebivališče delavca ter kraj prijave v evidenco brezposelnih oseb so za odločitev o povrnitvi plačanih prispevkov brezpredmetni. Kraj opravljanja dejavnosti je določen kot pogoj za delodajalca. Razlaga 27. člena ZSRR-2, iz katere bi izhajalo, da naj bi delavec na problemskem območju moral opravljati delo, ne bi prav v ničemer prispevala k uresničitvi namena spodbude zaposlovanja na problemskih območjih. S tem, ko se delavec zaposli pri delodajalcu, pri katerem bo delo opravljal na območju z visoko stopnjo brezposelnosti, se bo brezposelnost zato zmanjšala v kraju, kjer je bil delavec (bivši brezposelni) prijavljen v evidenci brezposelnih, ne pa v kraju, kjer bo delavec opravljal delo (tj. na območju z visoko stopnjo brezposelnosti). Na tem območju bo takšen delavec kvečjemu preprečil zmanjšanje brezposelnosti, saj bo to pomenilo, da zaradi zaposlitve takega delavca (ki bo sicer delal na območju z visoko stopnjo brezposelnosti) zaposlitve morebiti ne bo dobil nekdo, ki je dejansko prijavljen v evidenci brezposelnih na tem območju. V skladu z Zakonom o delovnih razmerjih (v nadaljevanju: ZDR-1) pa v primeru, ko v pogodbi o zaposlitvi ni naveden kraj opravljanja dela, velja, da delavec opravlja delo na sedežu delodajalca (4. alineja prvega odstavka 31. člena ZDR-1). Ker tožnikovi delavci storitve izvajajo (tudi) v krajih, kjer imajo sedež oziroma poslovne prostore tretji subjekti (stranke oziroma naročnik storitev varovanja), lokacije njihovih poslovnih prostorov pa se v času spreminjajo, delavci tožnika v pogodbi o zaposlitvi nimajo navedenega točnega kraja opravljanja dela. Delo opravljajo v različnih krajih, v skladu z navodili in vsakokratnimi potrebami tožeče stranke (in njenih pogodbenih strank).

5. Organ prve stopnje je zmotno oziroma nepopolno ugotovil dejansko stanje, ker je materialno pravo napačno uporabil. ZSRR-2 v prvem odstavku 27. člena določa, da mora imeti delodajalec sedež na problemskem območju z visoko brezposelnostjo (prvi pogoj za delodajalca) in na problemskem območju z visoko brezposelnostjo dejansko izvajati dejavnost (drugi pogoj za delodajalca). Drugi in tretji odstavek 27. člena ZSRR-2 pa določata, da se delodajalcu prizna povrnitev prispevkov za socialno varnost, če zaposli delavca, ki ima status prikrajšanega delavca v skladu z Uredbo 651/2014/EU (pogoj za delavca). Tretji odstavek 22. člena Uredbe o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči določa, da mora zaposlitev brezposelne osebe pri zavezancu pomeniti neto povečanje števila zaposlenih v primerjavi s povprečjem v zadnjih 12 mesecih (pogoj neto povečanja števila zaposlenih pri delodajalcu). Delodajalec lahko pridobi povrnitev prispevkov tudi v primeru, ko pogoj neto povečanja števila zaposlenih pri delodajalcu sicer ni izpolnjen, če je razlog za neizpolnitev ena izmed izjem iz tretjega odstavka 22. člena Uredbe o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči. Na podlagi navedenega bi organ prve stopnje v okviru ugotavljanja dejanskega stanja moral ugotoviti naslednja dejstva: ali ima tožnik sedež na problemskem območju z visoko brezposelnostjo; ali tožnik dejansko opravlja dejavnost na problemskem območju z visoko brezposelnostjo; ali je pri delavcih, za katere tožnik uveljavlja povrnitev prispevkov, podan katerikoli izmed alternativno naštetih pogojev za prikrajšanega delavca v skladu s 4. točko prvega odstavka 2. člena Uredbe 651/2014/EU; ali je zaposlitev delavcev pri tožniku pomenila neto povečanje števila zaposlenih v primerjavi s povprečjem v zadnjih 12 mesecih oziroma ali je podana katera izmed izjem iz tretjega odstavka 22. člena Uredbe o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči. Druga dejstva za odločanje niso relevantna. Organ prve stopnje je pravilno ugotovil, da ima tožnik sedež v problemskem območju z visoko brezposelnostjo in je tako izpolnjen prvi zakonski pogoj iz prvega odstavka 27. člena ZSRR-2, ki se nanaša na delodajalca. Drugih pravno relevantnih dejstev, ki se nanašajo na izpolnjevanje drugega pogoja za delodajalca, pogoja za delavca in pogoja neto povečanja števila zaposlenih pri delodajalcu organ prve stopnje ni ugotavljal. Organ prve stopnje je zaradi zmotne uporabe materialnega prava ugotavljal, kje prebiva delavec, za katerega je tožnik uveljavljal povrnitev prispevkov, kar ni pravno relevantno. Tožnik kot glavno dejavnost opravlja dejavnost 80.100 Varovanje na območju Pokolpja, ki se po naravi stvari izvaja tudi na drugih geografskih območjih. Tožnik ima na sedežu v problemskem območju računovodsko in kadrovsko službo, administracijo in poslovodstvo. Na tožnikovem sedežu je težišče poslovanja, kar predstavlja drugi pogoj za delodajalca v skladu s prvim odstavkom 27. člena ZSRR-2. Dejansko stanje je bilo zmotno in nepopolno ugotovljeno, izpodbijana odločba je zato nepravilna in nezakonita. Tožnik sodišču predlaga izvedbo glavne obravnave zaradi pravilne ugotovitve kraja opravljanja delovnih zadolžitev obeh delavcev (gre za enega delavca, opomba sodišča). S tem v zvezi predlaga tudi zaslišanje tožnikove zakonite zastopnice B. B.

6. Tožnik je več odločb upravnih organov izpodbijal pred naslovnim sodiščem, ki pa interpretacije spornega pogoja ni poenotilo, za kar se sklicuje na sodbe I U 2298/2018 z dne 22. 4. 2020, I U 1988/2018 z dne 12. 5. 2020, I U 1988/2018 z dne 12. 5. 2020, I U 1208/2018 z dne 13. 2. 2020, I U 1988/2018 z dne 12. 5. 2020 in druge, ki jih navaja. Vrhovno sodišče RS je v dveh primerih dopustilo revizijo (sklepa Vrhovnega sodišča RS X DoR 226/2020-3 z dne 30.09.2020 in X DoR 227/2020-3 z dne 30.09.2020). Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter zadeve vrne prvostopenjskemu organu v nov postopek, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. Tožena stranka je sodišču predložila upravni spis, na tožbo pa ni odgovorila.

8. V pripravljalni vlogi tožnik dodatno argumentira svoja stališča.

9. Na podlagi sklepa Upravnega sodišča RS I U 528/2021-8 z dne 28. 2. 2023 je v zadevi odločala sodnica posameznica.

11. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita ter utemeljena s pravilnimi razlogi, ki jih navajata prvostopenjski in pritožbeni organ, zato se sodišče po pooblastilu iz 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) nanje sklicuje. V zvezi s tožbenimi ugovori pa dodaja:

12. V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev vloge tožnika kot delodajalca za povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost za zaposlitev brezposelne osebe A. A. na podlagi določbe 27. člena ZSRR-2. Sporna je razlaga materialnega prava in sicer določbe 27. člena ZSRR-2.

13. Na podlagi prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 (v delu, ki je relevanten za obravnavano zadevo) povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost lahko uveljavlja delodajalec, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Po določbi drugega odstavka tega člena je delavec, za katerega se lahko uveljavlja spodbuda za zaposlovanje, prikrajšani delavec, kot ga opredeljuje Uredba 651/2014/EU. Po določbi tretjega odstavka 27 člena ZSRR se plačani prispevki delodajalca za socialno varnost povrnejo delodajalcu, ki zaposli prikrajšanega delavca, kot ga opredeljuje Uredba 651/2014/EU, na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, in sicer se kot enkratna pomoč za tega delavca za obdobje enega leta povrnejo plačani prispevki delodajalca za socialno varnost iz proračuna Republike Slovenije.

14. Zakonsko ureditev spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo iz 27. člena ZSRR-2 je po mnenju sodišča treba razlagati ob uporabi jezikovne, namenske, logične in zgodovinske metode. Spodbuda za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo je namenjena delodajalcem s sedežem na takih območjih, in za zaposlene delavce, ki za takšne delodajalce opravljajo delo na takih območjih, saj je namen spodbude povečanje zaposlenosti na območjih z visoko brezposelnostjo. Že iz 25. člena ZSRR-2, ki predstavljajo pravno podlago tudi za predmetni dodatni začasni ukrep razvojne podpore, izhaja, da je: „namenjen problemskim območjem z visoko brezposelnostjo, na katerih se /.../ gospodarske razmere tako poslabšajo, da stopnja registrirane brezposelnosti doseže kritično mejo, pod pogojem, da z ukrepi razvojnih politik ni mogoče izboljšati gospodarskih razmer“. Taka razlaga tudi sledi logiki. Iz obrazložitve 27. člena Predloga ZSRR-2 (Poročevalec DZ, letnik 2010 z dne 9. 11. 2010) izhaja, da je spodbuda regionalno naravnana, njen cilj pa je spodbujanje zaposlovanja v območju, kjer je brezposelnost bistveno narasla. Glede na navedeno ni mogoče sprejeti razlage, kot jo ponuja tožnik, da pogoje za povračilo plačanih prispevkov po določbi prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 izpolnjuje že s tem, da ima kot delodajalec v problemskem območju z visoko brezposelnostjo svoj sedež. Če je narava tožnikove dejavnosti taka, da opravlja delo na več lokacijah oziroma geografskih območjih, navedeno z vidika uporabe določbe prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 pomeni zgolj, da tožnik povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost lahko uveljavi le za delavca, ki delo dejansko opravlja na problemskem območju z visoko brezposelnostjo ter povračila ne more uveljaviti za delavca, ki delo dejansko opravlja na lokacijah ali geografskih območjih izven problemskega območja z visoko brezposelnostjo. Pomena določbe prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 po mnenju sodišča ni mogoče ugotavljati ob uporabi institutov delovnopravne ter statusno-pravne zakonodaje, ne glede na tožnikovo (storitveno) dejavnost varovanja, ki se po naravi stvari opravlja na več lokacijah oziroma geografskih območjih. Če je narava tožnikove dejavnosti taka, to z vidika uporabe določbe prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 pomeni zgolj, da tožnik povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost lahko uveljavi le za delavca, ki delo dejansko opravlja na problemskem območju z visoko brezposelnostjo ter da povračila ne more uveljaviti za delavca, ki delo dejansko opravlja na lokacijah ali geografskih območjih izven problemskega območja z visoko brezposelnostjo. Ob upoštevanju namenske razlage citirane določbe ZSRR-2 pa je potrebno upoštevati tudi, da se z zaposlitvijo takšnega nezaposlenega delavca zmanjšuje nezaposlenost v območju z visoko stopnjo brezposelnosti. Tudi po mnenju sodišča je zakonsko dikcijo prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 v delu, ki določa, da mora imeti delodajalec sedež in da mora dejansko opravljati dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo potrebno razlagati z upoštevanjem namena zakona oz. predmetne spodbude tako, da se povečujejo zaposlitvene možnosti na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo.

15. Ker je spodbuda za zaposlovanje neposredno vezana na območje z visoko brezposelnostjo, je njen osrednji namen v zmanjšanju regionalnih razlik glede stopnje brezposelnosti na teh območjih. Ni logično, da bi zakonodajalec vezal spodbudo za zaposlovanje na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, njen osrednji cilj pa ne bi bil znižanje stopnje registrirane brezposelnosti prikrajšanih kategorij delavcev na teh območjih, ampak le spodbujanje delodajalcev k zaposlovanju in s tem spodbujanju gospodarstva. Spodbuda za zaposlovanje je le eden od ukrepov regionalne politike, vezan na problemska območja z visoko brezposelnostjo. Sicer pa ZSRR-2 za izboljšanje gospodarskih razmer na teh področjih za gospodarske subjekte predvideva druge ukrepe (npr. davčno olajšavo za investiranje). V petem odstavku 27. člena ZSRR-2 je določeno, da obravnavana spodbuda za zaposlovanje ni združljiva s subvencijo za zaposlitev, dodeljeno delodajalcu za namene spodbujanja zaposlovanja v okviru izvajanja ukrepov aktivne politike zaposlovanja. Navedeno kaže, da gre pri obravnavani spodbudi za zaposlovanje za specifično, regionalno naravnano spodbudo, ki ni namenjena izboljšanju zaposlitvenih možnosti (katerikoli) brezposelnih delavcev (iz aktivne politike zaposlovanja) oziroma splošnemu znižanju stopnje brezposelnosti, ampak se cilj zasleduje na točno določenem območju.

16. Iz ugotovljenega dejanskega stanja, navedenega v obrazložitvi izpodbijane odločbe in odločbe pritožbenega organa izhaja, da ima tožnik sedež v problemskem območju z visoko brezposelnostjo in sicer v C., kamor sodi tudi Kočevje, kar med strankama ni sporno. Tožnik pa v predmetni zadevi uveljavlja povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost za zaposlitev nezaposlenega A. A., stanujočega v Domžalah, ki pa ni območje z visoko brezposelnostjo v skladu z 25. členom, 27. členom in 28. členom ZSRR-2 ter 8. členom in 9. členom Uredbe ter v skladu s Sklepom Vlade RS o dodatnih začasnih ukrepih razvojne podpore za problemska območja z visoko brezposelnostjo. Glede na predhodno navedeno razlago mora delodajalec za uspešno uveljavljanje povračila prispevkov delodajalca za socialno varnost izkazati, da ima na problemskem območju z visoko brezposelnostjo svoj sedež ter da hkrati na tem območju njegovi delavci dejansko opravljajo dejavnost ter da se z zaposlitvijo takšnega nezaposlenega delavca na problemskem območju zmanjšuje nezaposlenost. Sodišče se ne strinja s tožbenimi navedbami, da ni relevantno, kje bo delavec opravljal svoje delo. Taka razlaga je v izrecnem nasprotju z določilom tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2, kjer je izrecno določeno, da se plačni prispevki delodajalca za socialno varnost povrnejo tistemu delodajalcu, ki zaposli delavca na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Torej je eden od pogojev tudi, da je treba delavca zaposliti na točno določenem območju, torej na območju z visoko brezposelnostjo in je zato bistvenega pomena tudi kraj, kjer bo delavec opravljal delo, kar nedvomno izhaja iz jezikovne razlage tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2. Po mnenju sodišča pa tožnik ni izkazal, da se bo z zaposlitvijo delavca A. A., ki ima stalno prebivališče v Domžalah, zmanjšala brezposelnost na problemskem območju (v konkretnem primeru je to Kočevje). Glede kraja opravljanja dela pri obravnavanem delavcu pa iz obrazložitve izhaja, da je v pogodbi o zaposlitvi navedeno, da bo opravljal delo na terenu na območju Republike Slovenije ter na lokacijah naročnika, kjer s strani delodajalca poteka varovanje. Delavec bo svoje delo opravljal tudi na drugih lokacijah ali v tujini, če bodo to zahtevale potrebe delodajalca.

17. Glede na predhodno navedeno razlago relevantne določbe prvega odstavka 27. člena ZSRR-2, mora delodajalec za uspešno uveljavljanje povračila prispevkov delodajalca za socialno varnost izkazati, da ima na problemskem območju z visoko brezposelnostjo svoj sedež, ter da na tem območju njegovi delavci dejansko opravljajo delo (izvajajo tožnikovo dejavnost), kot tudi, da se z zaposlitvijo takšnega nezaposlenega delavca na problemskem območju zmanjšuje nezaposlenost. Navedeno izhaja tudi iz Sklepa o dodatnih začasnih ukrepih razvojne podpore za problemska območja z visoko brezposelnostjo. Kot izhaja iz predmetnega upravnega spisa, pa je tožnik izkazal, da ima na problemskem območju z visoko brezposelnostjo svoj sedež; ni pa ob vložitvi obravnavane vloge izkazal, da se z zaposlitvijo A. A., ki živi in ima stalno prebivališče v Domžalah, za katerega je uveljavljal povračilo prispevkov, zmanjšuje brezposelnost na problemskem območju (v Kočevju). V danem primeru se je tudi po presoji sodišča zaposlitvijo nezaposlenega A. A. zmanjšala brezposelnost na območju Domžal, ki pa ni območje, ki ga je Vlada RS določila za območje z visoko registrirano brezposelnostjo.

V obravnavani zadevi tudi po presoji sodišča zakonski pogoj za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost po določbi 27. člena ZSRR-2 niso bili izpolnjeni že iz razloga, ker delavec, za katerega je tožnik uveljavljal spodbudo za zaposlovanje ne živi na problemskem območju. Ob pravilno navedenem pravnem in dejanskem stanju zadeve je po presoji sodišča prvostopenjski organ tožnikovo vlogo za povračilo prispevkov delodajalca za socialno varnost za delavca A. A. pravilno in zakonito zavrnil.

18. Sodišče kot neutemeljene zavrača tožbene navedbe, da je bilo zmotno uporabljeno materialno pravo ter, da je bilo dejansko stanje nepravilno ter nepopolno ugotovljeno. V obravnavani zadevi je bilo dokazno breme na tožniku kot delodajalcu, ki je uveljavljal povračilo prispevkov, glede na relevantno določbo prvega odstavka 27. člena ZSRR-2 in 5. člena Uredbe. Za uspešno uveljavljanje zaprošene spodbude bi moral tožnik izkazati, da gre za zaposlitev nezaposlenega delavca iz problemskega območja in da delavec delo dejansko opravlja v kraju na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Nosilni razlog za zavrnitev tožnikove zahteve, ki ga je pravilno navajal drugostopenjski organ je, da se z zaposlitvijo A. A. ni zmanjšala brezposelnost na problemskem območju z visoko brezposelnostjo (v Kočevju).

19. Prav tako se sodišče ne strinja s tožbenimi navedbami, da prvostopenjski organ ni ugotavljal vseh pravno relevantnih dejstev. Po presoji sodišča med strankama ni sporno, da ima tožnik svoj sedež na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Sodišče pa se strinja z zaključkom, da se z zaposlitvijo nezaposlenega delavca iz Domžal ni zmanjšalo število nezaposlenih iz problemskega območja in s tem tako tudi ni dosežen namen ZSRR-2.

20. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, dejansko stanje je pravilno in popolno ugotovljeno, materialno pravo je bilo pravilno uporabljeno, sodišče v postopku tudi ni našlo kršitev, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, zato je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

21. Sodišče je o navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo obeh upravnih aktov, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Ni sporno, da ima tožnik sedež v problemskem območju z visoko brezposelnostjo (Kočevje) in da navedeni delavec, za katerega uveljavlja povračilo prispevkov delodajalca za socialno varnost, živi na območju, ki ne velja za problemsko območje z visoko brezposelnostjo (Domžale). V predmetni zadevi je sporna pravilna uporaba materialnega prava, konkretno določbe 27. člena ZSRR-2, razlaga materialnega prava pa je v pristojnosti sodišča. Sodišče ni sledilo tožnikovemu predlogu, da naj opravi glavno obravnavo zaradi pravilne ugotovitve kraja opravljanja delovnih zadolžitev obeh delavcev (v konkretnem gre za enega delavca A. A., opomba sodišča) in zaslišanje tožnikove zakonite zastopnice B. B., saj glede na predhodno razlago materialnega prava navedeno dejstvo za odločitev v predmetni zadevi ni relevantno. Relevantno dejstvo je kraj, kjer navedeni delavec živi, to pa je Domžale, kar med strankama ni sporno.

22. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Da je navedena razlaga sodišča pravila izhaja tudi iz sodb Vrhovnega sodišča RS X Ips 125/2020 z dne 10. 3. 2021 in X Ips 4/2021 z dne 12. 5. 2020 po katerih mora delodajalec, ki uveljavlja spodbudo za zaposlovanje po 27. členu ZSRR-2 izkazati, da delavci, za katere uveljavlja povračilo prispevkov za socialno varnost živijo na območju z visoko stopnjo brezposelnosti. Sporno določbo in besedno zvezo „zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju“ iz tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2 je treba razumeti tako, da mora prikrajšani delavec, za katerega delodajalec iz prvega odstavka sporne določbe uveljavlja spodbudo za zaposlovanje, živeti na problemskem območju. Le če delodajalec zaposli delavca s tega območja, se bo stopnja brezposelnosti na tem območju znižala.

Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (2011) - ZSRR-2  - člen 27

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.