UPRS Sklep II U 222/2023-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-09-12

INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA - UPRAVNI SPOR

zahteva za izdajo začasne odredbe - pogoji za izdajo začasne odredbe - informacije javnega značaja - odložitev izvršitve odločbe - suspenzivni učinek tožbe v upravnem sporu - težko popravljiva škoda - razkritje podatkov

V obravnavani zadevi tožeča stranka ni zavezanka za dostop do informacij javnega značaja, temveč stranski udeleženec, na katerega se zahtevani podatki nanašajo, in zato vložitev njegove tožbe nima učinka iz tretjega odstavka 10. člena ZInfP.

Izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca pred odločitvijo sodišča o njeni pravilnosti in zakonitosti po naravi stvari povzroči, da sodno varstvo ne bi bilo učinkovito, kar pa je lahko nedvomno težko popravljiva posledica, ki jo uveljavlja tožeča stranka.

Predlogu za izdajo začasne odredbe se ugodi in se odloži izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca št. 090-159/2023/5 z dne 21. 7. 2023 do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

1. Z izpodbijano odločbo je Informacijski pooblaščenec delno ugodil pritožbi prosilca in odločbo A., d. d. št. IJZ-9/2023-JJ z dne 26. 4. 2023 delno odpravil ter odločil: „Organ je dolžan prosilcu v roku 31 dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati fotokopije naslednjih dokumentov: - pogodba o odvajanju in čiščenju odpadnih voda z dne 30. 9. 2014, z aneksi št. 1, 2, 3, 4, 5, pri čemer je dolžan v 1. alineji 16. člena pogodbe, na strani 6, prekriti ime in priimek predstavnic naročnika, telefonski številki, elektronska naslova in delovni mesti; - preglednica plačil tožeče stranke po letih; - finančne kartice tožeče stranke od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2022 po posameznih letih in posameznih kontih; - preglednice količin odvedenih in očiščenih odpadnih vod iz lastnega zajetja tožeče stranke po posameznih letih, v delu, ki se nanaša na tožečo stranko (7. vrstica v tabelah); - preglednice (excel) količin porabljene vode iz javnega vodovodnega sistema na vseh objektih tožeče stranke, za katere obračun izvaja A., d. d., ne glede na občino, v kateri se objekt nahaja; - preglednice (excel) količin odvedene in očiščene odpadne vode odjemnih mest tožeče stranke iz javnega vodovoda, ki se očistijo na Centralni čistilni napravi ... Pritožba prosilca se v delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke, ki jih je organ dolžan skladno s 1. točko izreka te odločbe prekriti, zavrne (2. točka izreka). Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali (3. točka izreka).“

2. Tožeča stranka, ki je imela v upravnem postopku status stranskega udeleženca, vlaga tožbo zoper izpodbijano odločbo v delu, v katerem je bilo pritožbi prosilca ugodeno, in sicer zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka in nepopolne oziroma napačne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da je v zvezi z zahtevanimi podatki podana izjema varstva poslovne skrivnosti, saj je izpolnjen tako subjektivni kot objektivni kriterij za opredelitev podatkov kot poslovne skrivnosti. Kot sporno izpostavlja odločitev tožene stranke tako o naboru dokumentov, ki jih je organ dolžan posredovati prosilcu, kot tudi, da gre v obravnavanem primeru za okoljske podatke in zato na podlagi 2. alineje tretjega odstavka 6. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: ZDIJZ) za absolutno javne podatke oziroma za podatke o porabi javnih sredstev, zaradi česar je podana izjema na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Meni, da prosilčevi zahtevi, upoštevajoč njuno vsebino, v konkretnem primeru tudi ne prestaneta testa javnega interesa. Izpostavlja še, da je obrazložitev v izpodbijani odločbi protislovna, saj je tožena stranka uvodoma navedla, da pritožba ni utemeljena, nato pa je v nadaljevanju vsebinsko pojasnjevala, da je pritožbi prosilca delno ugodila. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in odločbo v izpodbijanem delu odpravi ter (obe) zahtevi prosilca zavrne. Podredno pa predlaga, da sodišče vrne zadevo toženi stranki v ponovni postopek, vse s stroškovno posledico.

3. Hkrati s tožbo tožeča stranka vlaga predlog za izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Navaja, da zahtevani podatki predstavljajo njeno poslovno skrivnost in jih zato družba skrbno varuje. Že iz narave predmetnih podatkov iz presojanih dokumentov izhaja, da se nanašajo na konkretne posle in kot taki vsebujejo določene poslovne informacije. Ti podatki nedvomno predstavljajo podatke, ki niso splošno znani ali lahko dosegljivi osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto dejavnosti. Prav tako imajo zahtevani podatki tržno vrednost, saj bi njihovo razkritje potencialno škodovalo njenim finančnim in poslovnim interesom ter konkurenčni sposobnosti. Z vnaprejšnjim posredovanjem informacij, na podlagi izpodbijane odločbe, o kateri še ni bilo pravnomočno odločeno, bi nastala nepopravljiva škoda na področju njenega delovanja, prav tako pa bi bila s predčasnim razkritjem informacij, ki predstavljajo poslovno skrivnost, prikrajšana za ustavno zagotovljeno pravico do učinkovitega pravnega varstva. Ob tem še izpostavlja, da tretji odstavek 10. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (v nadaljevanju: ZInfP) ne določa suspenzivnosti tožbe za primer, kot je obravnavani, ko tožbo vloži oseba (stranska udeleženka v upravnem postopku), na katero se nanašajo zahtevani dokumenti.

4. Tožeča stranka predlaga, da sodišče predlogu za izdajo začasne odredbe ugodi in do pravnomočnosti odločitve v konkretni zadevi odloži izvršitev izpodbijanega akta.

5. Tožena stranka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe navaja, da v celoti vztraja pri izpodbijani odločbi. Ugovarja predlogu tožeče stranke, da se odloži izvršitev izpodbijanega akta do pravnomočne odločitve sodišča, in sicer iz razloga, ker je navedeni predlog neutemeljen. Meni, da tožeča stranka v predlogu zgolj pavšalno navaja, da bi ji z izvršitvijo odločbe nastala nepopravljiva škoda in se pri tem povsem na splošno sklicuje na nastanek škode, konkretne škode pa v ničemer ni izkazala. Po ustaljeni sodni praksi mora tožeča stranka škodo konkretizirati na določene realno izkazane posledice in dokazovati, zakaj bi bila tako izkazana škoda zanjo težko popravljiva. V 10. členu ZInfP je določen suspenzivni učinek tožbe zgolj takrat, kadar je tožba vložena s strani organa, ki je zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, ne pa tudi za stranko z interesom. Upravno sodišče RS je v svoji praksi zavzelo stališče, da je dokazni standard obstoja težko popravljive škode pri stranki z interesom milejši, vendar pa to ne pomeni, da tožeča stranka ni dolžna v zadostni meri obrazložiti, da bi ji z izvršitvijo izpodbijanega akta nastala težko popravljiva škoda.

6. Tožena stranka je naknadno podala tudi odgovor na tožbo, v katerem prereka navedbe tožeče stranke in vztraja pri razlogih, navedenih v izpodbijani odločbi. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

7. V skladu z drugim odstavkom 19. člena ZUS-1 je sodišče vročilo tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe v odgovor strankama z interesom, prosilcu B. B., ki ni podal odgovora, in A., d. d. kot zavezancu za posredovanje informacij.

8. Stranka z interesom A., d. d. je v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe navedla, da je po njenem mnenju predlog tožeče stranke smiseln in utemeljen, pri čemer se sklicuje na obrazložitev v sklepu Vrhovnega sodišča RS I Up 72/2016 z dne 30. 3. 2016. Predlaga, da sodišče predlogu tožeče stranke ugodi.

9. Predlogu za izdajo začasne odredbe se ugodi.

10. Tožeča stranka predlaga izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda (odložitvena začasna odredba). Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

11. Tožeči stranki je položaj stranskega udeleženca v postopku odločanja o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja priznalo že A., d. d., torej organ, zavezan za posredovanje podatkov. Enak položaj pa je imela tožeča stranka tudi v postopku izdaje izpodbijane odločbe. Tožeča stranka tako izpolnjuje pogoje za priznanje aktivne legitimacije. V predhodnem preizkusu tožbe pa je sodišče tudi ugotovilo, da je tožba pravočasno vložena, kar je formalni pogoj za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu.

12. Sodišče se je v nadaljevanju ukvarjalo z vsebinskim pogojem za izdajo začasne odredbe, kar je verjetno izkazana potreba po začasni ureditvi stanja glede spornega pravnega razmerja. V obravnavani zadevi je predmet izpodbijanja odločba Informacijskega pooblaščenca, ki je delno ugodil prosilčevi zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je A., d. d. dolžno prosilcu v roku 31 dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati fotokopije dokumentov, navedenih v 1. točki izpodbijane odločbe.

13. Tretji odstavek 10. člena ZInfP določa, da je organ, če zoper odločbo Informacijskega pooblaščenca ni sprožil upravnega spora, dolžan prosilcu skladno z odločbo Informacijskega pooblaščenca poslati zahtevani dokument, zadevo, dosje, register, evidenco ali dokumentarno gradivo. Zakonodajalec je torej določil, da ima tožba zavezanca zoper odločitev Informacijskega pooblaščenca suspenzivni učinek, kar je izjema in ne pravilo. Tožba namreč po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 ne ovira izvršitve upravnega akta, če zakon ne določa drugače. Drugačno ureditev po ZInfP pa narekuje sam predmet odločb Informacijskega pooblaščenca, saj umik enkrat razkritih podatkov, kot informacij javnega značaja, ni več mogoč.

14. V obravnavani zadevi tožeča stranka ni zavezanka za dostop do informacij javnega značaja, temveč stranski udeleženec, na katerega se zahtevani podatki nanašajo, in zato vložitev njegove tožbe nima učinka iz tretjega odstavka 10. člena ZInfP. Zakonodajalec namreč ni predvidel, da bi zavezanec lahko odločbo Informacijskega pooblaščenca izvršil le, če nihče izmed udeležencev upravnega postopka ne bi vložil tožbe v upravnem sporu. Kljub temu da zakonodajalec izvršljivosti teh odločb ni vezal na njihovo pravnomočnost, je treba tudi drugim udeležencem postopka zagotoviti učinkovito sodno varstvo, ki ga zagotavlja 23. člen Ustave RS

15. ZUS-1 v 32. členu kot pogoj za izdajo začasne odredbe predpostavlja nastanek težko popravljive škode, ki bi nastala v posledici izvršitve izpodbijanega akta. Izvršitev odločbe Informacijskega pooblaščenca pred odločitvijo sodišča o njeni pravilnosti in zakonitosti torej po naravi stvari povzroči, da sodno varstvo ne bi bilo učinkovito, kar pa je lahko nedvomno težko popravljiva posledica, ki jo uveljavlja tožeča stranka. Slednja si svojega položaja ob uspehu s tožbo v upravnem sporu več ne bi mogla izboljšati, zato bi bilo sodno varstvo zoper izpodbijano odločbo neučinkovito. Sodišče tako meni, da v primeru ugoditve tožbi vzpostavitev pravnega stanja, kakršno je bilo pred razkritjem zahtevanih dokumentov, že po naravi stvari ne bo več mogoče, kar v skladu s sodno prakso

že samo po sebi predstavlja težko popravljivo škodo. Iz tega razloga sodišče tudi zavrača ugovor tožene stranke, da tožeča stranka ni konkretizirala določene realno izkazane posledice in izkazala, zakaj bi bila tako izkazana škoda zanjo težko popravljiva.

16. Po določbi 32. člena ZUS-1 mora sodišče pri odločanju o začasni odredbi upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank, in sicer v skladu z načelom sorazmernosti. V obravnavanem primeru, ko sodišče tehta pravico do učinkovitega sodnega varstva v razmerju do javne koristi ter koristi nasprotnih strank, pa po mnenju sodišča te ne morejo pretehtati nad ustavno pravico do učinkovitega pravnega sredstva in sodnega varstva

. Sodišče tudi pritrjuje stališču tožeče stranke, da ne bo prizadet interes prosilca, saj nerazkriti zasebni interesi ne morejo pretehtati nad pravico tožeče stranke do učinkovitega sodnega varstva.

17. Učinkovito sodno varstvo, kadar tožba sama po sebi nima suspenzivnega učinka, lahko zagotavlja izdana začasna odredba, ki do odločitve sodišča o tožbi zadrži izvršitev posredovanja zahtevanih dokumentov. Stranka z interesom lahko suspenzivni učinek tožbe poskuša doseči z vloženim predlogom za izdajo začasne odredbe. Tudi po stališču Ustavnega sodišča RS je v upravnem sporu enak učinek, kot se ga sicer doseže s suspenzivnim učinkom pravnega sredstva, mogoče doseči s predlogom (prej: zahtevo) za odložitev izvršitve izpodbijanega dokončnega upravnega akta in s tem doseči učinkovitost sodnega varstva (odločba Up-2501/08 z dne 19. 2. 2009)

18. Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da je tožeča stranka izkazala pogoje, določene v 32. členu ZUS-1, in je zato predlogu za izdajo začasne odredbe ugodilo.

Prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 88/2020 z dne 5. 8. 2020.

Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 18/2020 z dne 19. 2. 2020.

Tako npr. sklep Upravnega sodišča RS II U 306/2021-18 z dne 17. 11. 2021 in sklep Upravnega sodišča I U 1735/2018-18 z dne 22. 8. 2018 v zvezi s sklepom Vrhovnega sodišča RS I Up 160/2018 z dne 9. 10. 2018.

Sklep Upravnega sodišča RS II U 306/2021-18 z dne 17. 11. 2021.

Sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 18/2020 z dne 19. 2. 2020, op. 5.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

Zakon o Informacijskem pooblaščencu (2005) - ZInfP  - člen 10, 10/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.