UPRS Sklep III U 117/2023-7, enako tudi , , 
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-09-27

tujci - enotno dovoljenje za prebivanje in delo - sklep o prekinitvi postopka - procesni sklep - procesne predpostavke za tožbo - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Tožnica v obravnavani zadevi izpodbija sklep o prekinitvi postopka izdaje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujcu, s katerim je toženka odločila, da se postopek izdaje navedenega dovoljenja prekine do odločitve ZRSZ o izdaji soglasja k izdaji tega dovoljenja. Po presoji sodišča je izpodbijani sklep, glede na opisano vsebino njegovega izreka, zgolj procesni sklep, ki ne pomeni odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice. Edini pravni učinek izpodbijanega sklepa je namreč v tem, da do nastopa v njem predvidene okoliščine upravni postopek pred toženko ne teče in da se v tem času v njem ne izvršujejo procesna dejanja ter ne tečejo z zakonom predpisani roki zanje (153. člen ZUP). Izpodbijani sklep o prekinitvi postopka tako ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Prav tako navedeni sklep ni eden izmed drugih aktov, ki jih je mogoče skladno z zakonom izpodbijati v upravnem sporu (5. člen ZUS-1), saj z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta ni obnovljen, ustavljen ali končan. Takšno stališče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče v sklepu, št. I Up 109/2016 z dne 22. 11. 2017, kjer je pojasnilo, da procesnemu sklepu zgolj zaradi morebitnih posledic, ki takemu sklepu šele sledijo, ni mogoče pripisati vsebine odločanja o pravici. Procesni akt je - in ostane - procesni akt.

II. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške tega postopka.

1. S sklepom, št. 214-581/2023-6213-4 z dne 5. 7. 2023 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep), je Upravna enota Izola (v nadaljevanju: toženka) sklenila, da se postopek izdaje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo v Republiki Sloveniji za A. A., rojenega ... 2003 v kraju Berovo, državljana Severne Makedonije, prekine (1. točka izreka). V nadaljevanju je sklenila še, da v postopku posebnih stroškov ni bilo (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je toženka 15. 3. 2023 prejela prošnjo za izdajo prvega enotnega dovoljenja za prebivanje in delo po 37. členu Zakona o tujcih (v nadaljevanju: ZTuj-2), ki jo je za delavca A. A. kot delodajalka vložila tožnica. Toženka je 16. 3. 2023 zaprosila Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju: ZRSZ) za podajo soglasja k izdaji enotnega dovoljenja za prebivanje in delo ter 16. 6. 2023 od ZRSZ prejela obvestilo, da je ta 30. 1. 2023 podal pobudo za inšpekcijski nadzor nad tožnico, zato bo s postopkom izdaje soglasja nadaljeval po pridobitvi odgovora. Toženka nato citira določbe prvega odstavka 147. člena, 148. člena in 5. točke prvega odstavka 153. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), po katerih lahko organ, če naleti na predhodno vprašanje, ki spada v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa, s sklepom prekine postopek, dokler vprašanje ne reši pristojni organ. Glede na navedeno je toženka sklenila, kot izhaja iz izreka izpodbijanega sklepa.

3. Tožnica se z odločitvijo ne strinja, zato vlaga tožbo v upravnem sporu, in sicer, kot navaja, toži iz vseh tožbenih razlogov po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Po tem, ko povzame dejansko stanje zadeve in poda navedbe glede svojega pravnega interesa za tožbo, tožnica pojasni, da enotno dovoljenje za prebivanje in delo predstavlja zbirno odločbo, ki jo izda pristojna upravna enota s soglasjem drugega organa (ZRSZ). To soglasje predstavlja v odnosu do zbirne odločbe akcesorni akt, ki nima lastnosti upravne odločbe in zato tudi ne neposrednega učinka nasproti stranki, vendar se lahko zbirno odločbo izpodbija tudi v primeru, če je podana nepravilnost pri izdaji akcesornega akta (tako tudi sodba in sklep tega sodišča, št. III U 104/2018-6 z dne 18. 6. 2018). V obravnavani zadevi ZRSZ v postopku izdaje soglasja ni pravilno uporabil zakona, kar tožnica utemeljuje s sklicevanjem na določbe 42. člena Zakona o zaposlovanju, samozaposlovanju in delu tujcev (v nadaljevanju: ZZSDT), v katerih je določeno, kdaj je delodajalcu prepovedano zaposlovanje, samozaposlovanje ali delo tujcev, in kar je po določbi četrtega odstavka 12. člena ZZSDT razlog, da ZRSZ zavrne izdajo soglasja k enotnemu dovoljenju za prebivanje in delo. V konkretnem primeru ni izpolnjena nobena izmed prepovedi iz 42. člena ZZSDT, ki bi na podlagi 12. člena ZZSDT preprečevala izdajo soglasja, ravno nasprotno, izpolnjeni so vsi pogoji iz 17. člena ZZSDT, ki določa, kdaj ZRSZ v postopku izdaje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo poda svoje soglasje. Prav tako so v obravnavani zadevi izpolnjeni vsi pogoji iz 37. člena ZTuj-2. Razloga, da je ZRSZ podal pobudo za inšpekcijski nadzor tožnice, ni mogoče uvrstiti v nobenega izmed z zakonom predvidenih primerov, zato je ZRSZ v postopku izdaje soglasja napačno uporabil prej citirane določbe ZZSDT in 37.a člen ZTuj-2, po določbi katerega mora ZRSZ svoje soglasje podati v 15 dneh od prejema prošnje; če tega ne stori, mora izdajo soglasja zavrniti, nima pa pravne podlage, da z izdajo (ali zavrnitvijo) soglasja čaka. Tožnica v nadaljevanju s sklicevanjem na upravnosodno prakso navaja, da je izpodbijani sklep pomanjkljivo obrazložen, saj ne vsebuje določb predpisov, na katere se opira, kot to določa 4. točka prvega odstavka 214. člena ZUP. V izpodbijanem sklepu je navedeno le, da se je ZRSZ odločil, da z izdajo soglasja počaka do prejema odgovora na svojo pobudo za uvedbo inšpekcijskega postopka, pri čemer toženka ne navede pravne podlage, ki bi mu omogočala sprejem takšne odločitve, niti konkretno ne navede, katere kršitve se očitajo tožnici ter ji posledično preprečujejo izdajo soglasja. Tožnici je bila kršena pravica do izjave in pravica do učinkovitega pravnega sredstva, saj ji obvestilo ZRSZ ni bilo vročeno, s tem pa ji je bilo onemogočeno, da se izjavi o vseh pomembnih dejstvih in okoliščinah. Obrazlaga še, da je bilo v konkretni zadevi napačno ugotovljeno dejansko stanje, saj zoper tožnico ne teče noben inšpekcijski postopek oziroma so bili ti zaključeni brez pripomb, kar utemeljuje s sklicevanjem na zapisnik o opravljenem inšpekcijskem pregledu z dne 1. 3. 2023, ki ga tožbi tudi prilaga. Sklepno opozarja, da ZRSZ v različnih postopkih različno in arbitrarno postopa, saj je tožnici 7. 6. 2023 v zvezi zaposlitvijo delavcev iz Srbije, za razliko od obravnavanega postopka, posredoval obvestilo, da so izpolnjeni osnovni pogoji za posredovanje delavcev na podlagi zakonodaje glede zaposlovanja tujcev v RS.

6. Za vsebinsko obravnavanje tožbe v upravnem sporu morajo biti izpolnjene z zakonom določene procesne predpostavke. Te ZUS-1 določa v prvem odstavku 36. člena. Na obstoj procesnih predpostavk mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1). Če niso izpolnjene, mora tožbo s sklepom zavreči. Med drugim sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

7. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj; o zakonitosti drugih upravnih aktov pa odloča v upravnem sporu le, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). V upravnem sporu tako ni mogoče izpodbijati vsakega upravnega akta, ampak le tistega, ki vsebuje odločitev o materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi. Če gre za akte, ki pomenijo zgolj procesno odločitev v upravnem postopku, so takšni akti lahko predmet izpodbijanja in s tem presoje v upravnem sporu le, če tako določa zakon. Po drugem odstavku 5. člena ZUS-1 pa se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

8. Tožnica v obravnavani zadevi izpodbija sklep o prekinitvi postopka izdaje enotnega dovoljenja za prebivanje in delo tujcu, s katerim je toženka odločila, da se postopek izdaje navedenega dovoljenja prekine do odločitve ZRSZ o izdaji soglasja k izdaji tega dovoljenja. Po presoji sodišča je izpodbijani sklep, glede na opisano vsebino njegovega izreka, zgolj procesni sklep, ki ne pomeni odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnice. Edini pravni učinek izpodbijanega sklepa je namreč v tem, da do nastopa v njem predvidene okoliščine (odločitve ZRSZ o izdaji soglasja) upravni postopek pred toženko ne teče in da se v tem času v njem ne izvršujejo procesna dejanja ter ne tečejo z zakonom predpisani roki zanje (153. člen ZUP). Izpodbijani sklep o prekinitvi postopka tako ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1. Prav tako navedeni sklep ni eden izmed drugih aktov, ki jih je mogoče skladno z zakonom izpodbijati v upravnem sporu (5. člen ZUS-1), saj z njim postopek odločanja o izdaji upravnega akta ni obnovljen, ustavljen ali končan. Takšno stališče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče v sklepu, št. I Up 109/2016 z dne 22. 11. 2017, kjer je pojasnilo, da procesnemu sklepu zgolj zaradi morebitnih posledic, ki takemu sklepu šele sledijo, ni mogoče pripisati vsebine odločanja o pravici. Procesni akt je - in ostane - procesni akt. Sodišče dodaja še, da pouk o pravnem sredstvu v izpodbijanem sklepu tožnici ne more dati več pravic, kot ji jih daje zakon oziroma ne pomeni, da vloženo pravno sredstvo ni podvrženo procesnim predpostavkam. Sodišče obenem pripominja, da to tudi še ne pomeni, da tožnica za predmetno odločitev sploh ne bi imela pravnega sredstva. Morebitne nepravilnosti v zvezi z vodenjem postopka bo namreč lahko uveljavljala v okviru pravnih sredstev zoper končno odločitev o glavni stvari, sodišče pa se v tem upravnem sporu do tožbenih ugovorov v zvezi s tem, glede na stališče, da je predmetna tožba vložena zoper akt, ki ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, ni opredeljevalo.

9. Ker izpodbijani akt ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče v skladu s 4. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo.

10. Sodišče je o tožbi odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, ker gre za procesno odločitev, sprejeto ob formalnem preizkusu pogojev za obravnavanje tožbe. Glede na navedeno tožbe tudi ni pošiljajo v odgovor toženki in drugim strankam (prvi odstavek 38. člena ZUS-1).

11. Odločitev o stroških, ki jih je priglasila tožnica v tožbi, temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 2/1, 5, 5/2, 36, 36/1, 36/1-4, 36/2

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sklep III U 114/2023-7, z dne 27.09.2023, ECLI:SI:UPRS:2023:III.U.114.2023.7

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sklep III U 115/2023-7, z dne 27.09.2023, ECLI:SI:UPRS:2023:III.U.115.2023.7

Opr št. sodišča II stopnje: UPRS Sklep III U 116/2023-7, z dne 28.09.2023, ECLI:SI:UPRS:2023:III.U.116.2023.7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.