UPRS Sklep I U 1328/2022-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-02-16

Mojca Mlakar (preds.), Irena Grm (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

inšpekcijski postopek - nelegalna gradnja - zasebni interes - varstvo ustavnih pravic - subsidiarni upravni spor - drugo sodno varstvo - zavrženje tožbe

V upravnem sporu, in sicer tako v rednem, kakor tudi v subsidiarnem upravnem sporu, že pojmovno ni mogoče zahtevati uvedbe inšpekcijskega postopka, ki ga je mogoče začeti le zaradi javnega interesa, ne pa zaradi varstva zasebnega interesa.

Za varstvo zasebnega interesa, za katerega si tožniki prizadevajo s tožbo, to je za varstvo zoper poseg v njihovo lastninsko pravico in z njenim uživanjem povezano pravico do zdravega življenjskega okolja, pa imajo tožniki na voljo drugo učinkovito sodno varstvo. In sicer je materialno varstvo teh pravic urejeno s pravili civilnega prava, sodno varstvo pa je zagotovljeno v civilnih postopkih pred sodišči splošne pristojnosti

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

1. Tožniki so vložili tožbo, s katero sodišču predlagajo, (1) naj ugotovi, da je toženka s tem, da ni izvedla inšpekcijskega postopka, kršila njihove pravice do zasebne lastnine in zdravega življenjskega okolja iz 2., 33., 67. in 72. člena Ustave RS, (2) toženki naloži, da po pravnomočnosti sodbe brez odlašanja obravnava njihovo prijavo z dne 13. 8. 2020 ter izvede nadzor nad gradnjo investitorke A. A. na nepremičnini z ID znakom ... ter (3) tožnikom plača 5.000,00 evrov z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 30. 9. 2022 dalje. Zahtevajo tudi povračilo stroškov postopka.

2. V tožbi se sklicujejo na prvi odstavek 4. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) in trdijo, da je toženka z opustitvijo dejanj posegla v njihove človekove pravice ter da zoper to opustitev nimajo drugega sodnega varstva. Navajajo, da so solastniki posameznih delov stavbe, ki meji na nepremičnino, na kateri je investitorka A. A. zgradila garažo in s tem zazidala okno enega izmed posameznih delov stavbe, kjer so bivalni prostori. Pojasnjujejo, da so 13. 8. 2020 podali prijavo nelegalne gradnje, vendar v zvezi z njo ni bila izdana nobena odločba, niti se ne vodi noben inšpekcijski postopek. Ker je investitorka z gradnjo nadaljevala, so 5. 10. 2020 vložili dopolnitev prijave, nato pa so še večkrat urgirali. Obvestili so tudi Državno odvetništvo Republike Slovenije, vložili pobudo pri Upravni inšpekciji in Varuhu človekovih pravic. Dodajajo, da je slednji njihovo pobudo štel kot utemeljeno, a videl možnost posredovanja v obliki poizvedbe o statusu prijave. Trdijo, da se od vložitve prijave do vložitve te tožbe, torej v več kot dveh letih, ni zgodilo nič, investitorka pa je samovoljno zgradila garažo in zazidala okno v prostore tožnikov. Menijo, da je toženka opustila dolžno ravnanje, ki ji ga nalagajo predpisi.

3. Uveljavljajo, da je toženka z opustitvijo dolžnega ravnanja, v posledici katerega jim je investitorka odvzela dnevno svetlobo v prostoru ter onemogočila rabo nepremičnine na način, kot so jo izvrševali pred posegom, kršila njihove ustavne pravice do zasebne lastnine, kot jo varujeta 33. in 67. člen Ustave RS, v zvezi s čemer se sklicujejo na določbe 48. člena Gradbenega zakona (GZ-1) in 75. člena Stvarnopravnega zakonika (SPZ). Uveljavljajo tudi kršitev načela zaupanja v pravo, in sicer navajajo, da imajo na podlagi 2. člena Ustave RS utemeljeno pričakovanje, da bo država nadzorovala spoštovanje veljavnih predpisov in sankcionirala njihovo kršitev. Kršitev ustavne pravice iz 72. člena Ustave RS utemeljujejo z navedbo, da življenje brez dnevne svetlobe pomeni kršitev pravice do zdravega življenjskega okolja. Odškodninsko odgovornost države utemeljujejo s sklicevanjem na stališča iz sodbe in sklepa Vrhovnega sodišča II Ips 51/2021 ter navajajo, da je bil inšpektorat seznanjen z nelegalno gradnjo, da bi jo moral skladno z določbami Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) in GZ-1 preprečiti ter da opustitev ukrepanja, ki je predpisana zaradi varstva javnega in zasebnega interesa, odstopa od minimalnih standardov opravljanja te službe. Trdijo, da jim je nastala nepremoženjska škoda v višini 5.000,00 evrov zaradi duševnih bolečin, ki jih trpijo zaradi okrnitve osebnostne pravice do zdravega življenjskega okolja in zaradi nezmožnosti uporabe nepremičnine na način, kot bi jo lahko, če bi državni organi dosledno izvajal svoje zadolžitve.

4. Toženka v odgovoru na tožbo potrjuje, da je inšpekcija 14. 8. 2020 prejela prijavo tožnikov zaradi zatrjevane nelegalne gradnje. Meni, da tožniki niso legitimirani za vložitev obravnave tožbe, ker se inšpekcijski postopki vodijo po uradni dolžnosti zaradi varovanja javnega interesa, prijavitelji pa imajo lahko le položaj stranskih udeležencev. Navaja, da stranski udeleženci ne morejo vložiti tožbe zaradi molka organa, varstvo lastninske pravice pa lahko uveljavljajo s tožbo pri sodišču splošne pristojnosti. Pojasnjuje, da gradbena inšpekcija vseh prijav ne zmore obravnavati tekoče, da jih obravnava skladno s prioritetami glede na kriterije iz 77. člena Gradbenega zakona (GZ) oziroma 88. člena GZ-1 in da obravnavana zadeva še ni na vrsti. Nasprotuje odškodninski odgovornosti in se pri tem sklicuje na instrukcijsko naravo rokov in na inštitut molka organa. Meni, da ni podana protipravnost, ker je očitana opustitev ravnanja, ne pa aktivno ravnanje. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrže.

5. Tožniki so vložili pripravljalno vlogo, v kateri prerekajo navedbe iz odgovora na tožbo. Nasprotujejo opredelitvi sodišča, ki je tožbo ob vročitvi toženki opredelilo kot tožbo zaradi molka organa, in uveljavljajo bistveno kršitev pravil postopka v upravnem sporu. Poudarjajo, da je tožba vložena zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, tožbeni zahtevek pa oblikovan v skladu s 66. členom ZUS-1. Menijo, da zato izkazujejo legitimacijo za ta upravni spor. Opozarjajo, da niso vložili tožbe zaradi molka organa, saj postopka sploh ni. Uveljavljajo, da je bila toženka dolžna obravnavati prijavo s 13. 8. 2020, pa tega do vložitve tožbe ni storila, kar kaže na kršitev človekovih pravic. Meni, da se toženka ne more sklicevati na pomanjkanje inšpektorjev in da bi se moral inšpektorat odzvati na prijavo nelegalne gradnje, zaradi katere so nato izgubili dnevno svetlobo v stanovanju. Vztrajajo tudi, da je podana odškodninska odgovornost države, in menijo, da protipravno ravnanje vključuje tudi protipravne opustitve, pri čemer poudarjajo, da je tožba vložena zaradi kršitve človekovih pravic. Zahtevajo izvedbo naroka za glavno obravnavo, na katerem naj se sodišče opredeli do svojega stališča, da je bila tožba vložena zaradi molka organa.

7. Tožniki s tožbo uveljavljajo sodno varstvo zaradi varstva ustavnih pravic po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, in sicer zaradi posega v njihove pravice iz 2., 33., 67. in 72. člena Ustave RS.

8. Po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

9. Navedena določba ZUS-1 je zakonska realizacija drugega odstavka 157. člena Ustave RS in pomeni tako imenovano subsidiarno sodno varstvo. Z njo se zagotavlja sodno varstvo zoper oblastvene posege v človekove pravice in temeljne svoboščine, zoper katere ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Neobstoj drugega sodnega varstva je zato negativna procesna predpostavka in pomeni, da je subsidiarni upravni spor dopusten le, če tožniku ni na razpolago drugo sodno varstvo, s katerim bi bilo mogoče učinkovito odpraviti zatrjevane nezakonitosti ravnanja oblastvenega organa, s katerim je poseženo v njegove človekove pravice.

10. Sodišče je zato v okviru predhodnega preizkusa dolžno preveriti, ali obstaja drugo (primarno) sodno varstvo, ki izključuje upravni spor po navedenem členu; če obstaja, katero sodno varstvo je to; in ali je tako (primarno) sodno varstvo učinkovito. Da se drugo (primarno) sodno varstvo šteje za učinkovito, pa ni treba, da je prizadeti osebi pred pristojnim sodiščem zagotovljeno uveljavljanje enakih zahtevkov, kot jih lahko uveljavlja v upravnem sporu zaradi varstva človekovih pravic, temveč zadostuje, da lahko oseba v okviru pravnega sredstva ali drugega zahtevka zatrjuje in uveljavlja tudi kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin.

11. Tožniki s tožbo toženki očitajo, da njen inšpekcijski organ ni uvedel postopka v zvezi z zatrjevano nelegalno gradnjo, kljub temu da je bil z njo seznanjen, v posledici te gradnje pa je nepremičnina v lasti tožnikov izgubila dnevno svetlobo in ni več mogoča njena raba na način, kot so jo izvrševali pred spornim gradbenim posegom.

12. Z obravnavno tožbo tožniki uveljavljajo sodno varstvo zaradi posega v njihovo lastninsko pravico in pravico do zdravega življenjskega okolja, do katerega je prišlo zaradi gradbenega posega tretje osebe. S tožbenim zahtevkom, naj se ugotovi kršitev navedenih ustavnih pravic zaradi neizvedbe inšpekcijskega postopka, naj se uvede inšpekcijski postopek in naj se jim prizna odškodnina, si namreč prizadevajo doseči prenehanje posega v lastninsko pravico in pravico do zdravega življenjskega okolja, tj. ustavitev gradnje in odstranitev objekta v inšpekcijskem postopku, ter odpravo posledic posega, to je odškodnino za povzročeno škodo. Toženki ne očitajo, da je v njihovo pravico posegla z aktivnim ravnanjem, temveč da je vanjo posegla z opustitvijo, ker ni uvedla in izvedla inšpekcijskega nadzora, s katerim naj bi preprečila oziroma odpravila poseg, ki ga je izvedla tretja oseba. Tožniki torej iščejo sodno varstvo zoper poseg v njihovo lastninsko pravico in z uživanjem lastninske pravice povezano pravico do zdravega življenjskega okolja.

13. Namen inšpekcijskega nadzorstva je, skladno s prvim odstavkom 2. člena ZIN, nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov. Inšpekcijski postopek se lahko začne le po uradni dolžnosti, in sicer le takrat, kadar to terja domnevno ogrožena javna korist.

Inšpekcijski postopek torej ni namenjen varstvu zasebnega interesa, saj se lahko začne in vodi le zaradi varstva javnega interesa.

Zato se morebiti že uveden inšpekcijski postopek, ne glede na zahteve po varstvu zasebnega interesa, ustavi, če za vodenje postopka javni interes ni več podan. V skladu s 5. členom ZIN sicer inšpektorji opravljajo tudi naloge nadzora z namenom varovanja interesov pravnih in fizičnih oseb, vendar le ob predpostavki, da je hkrati podan tudi javni interes. Inšpekcijskega postopka samo zaradi zasebnega interesa ni mogoče ne začeti ne voditi.

14. V ZUS-1 je, v skladu z njegovim 1. členom, uveljavljen subjektivni koncept upravnega spora kot sredstvo za varstvo pravic posameznikov in organizacij, kar velja tako za tako imenovani redni upravni spor (spor zaradi zakonitosti upravnega akta iz 2. člena ZUS-1), kakor tudi za subsidiarni upravni spor iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1,

na katerega se tožniki opirajo v obravnavani tožbi. Upravni spor, tudi subsidiarni, zato ni sredstvo za zagotavljanje zakonitosti delovanja uprave, za kar bi sicer lahko šlo, če bi bil uveljavljen tako imenovani objektivni koncept upravnega spora (kar pa, kot rečeno, ne drži).

15. Navedeno pomeni, da v upravnem sporu, in sicer tako v rednem, kakor tudi v subsidiarnem upravnem sporu, že pojmovno ni mogoče zahtevati uvedbe inšpekcijskega postopka, ki ga je (kot že večkrat pojasnjeno) mogoče začeti le zaradi javnega interesa, ne pa zaradi varstva zasebnega interesa. Prav to - to je uvedbo inšpekcijskega postopka - pa tožniki zahtevajo s tožbenim predlogom, naj sodišče toženki naloži izvedbo nadzora nad gradnjo investitorke A. A. Enako velja za tožbeni zahtevek, naj sodišče ugotovi kršitev človekovih pravic tožnikov zaradi neizvedbe inšpekcijskega postopka.

16. Za varstvo zasebnega interesa, za katerega si tožniki prizadevajo s tožbo, to je za varstvo zoper poseg v njihovo lastninsko pravico in z njenim uživanjem povezano pravico do zdravega življenjskega okolja, pa imajo tožniki na voljo drugo učinkovito sodno varstvo. In sicer je materialno varstvo teh pravic urejeno s pravili civilnega prava, sodno varstvo pa je zagotovljeno v civilnih postopkih pred sodišči splošne pristojnosti (1. člen Zakona o pravdnem postopku - ZPP).

17. Varstvo lastninske pravice je primarno urejeno v SPZ. Njenemu varstvu so na primer namenjeni instituti sosedskega prava, med njimi tudi varstvo pred prepovedanimi imisijami iz 75. člena SPZ, na katerega se v tožbi sklicujejo tožniki. Prav tako so temu varstvu namenjeni ostali instituti varstva lastninske pravice, med katerimi je na primer tudi tako imenovana negatorna tožba, urejena v 99. členu SPZ (zaščita pred vznemirjanjem). Ta inštitut pride v poštev tudi za poseg v lastninsko pravico, ki ga povzroča oseba, ki ni lastnica sosednega zemljišča, kar med drugim tožniki zatrjujejo v obravnavanem primeru, ko trdijo, da investitorka sporne gradnje ni (so)lastnica sosednjega zemljišča, na katerem je izvedena gradnja. Po prvem odstavku 99. člena SPZ namreč, če kdo tretji protipravno vznemirja lastnika ali domnevnega lastnika, in sicer kako drugače, ne pa z odvzemom stvari, lahko lastnik oziroma domnevni lastnik s tožbo zahteva, da vznemirjanje preneha in se prepove nadaljnje vznemirjanje. Če je bila z vznemirjanjem iz prvega odstavka 99. člena SPZ povzročena škoda, ima lastnik na podlagi drugega odstavka 99. člena SPZ pravico zahtevati njeno povrnitev po splošnih pravilih o povrnitvi škode. Po tretjem odstavku 99. člena SPZ zahtevek iz prvega odstavka tega člena ne zastara. Varstvo pred škodno nevarnostjo za zdravo življenjsko okolje, ki vključuje tudi opustitvene in odstranitvene zahtevke, pa je mogoče uveljavljati tudi po določbah Obligacijskega zakonika (OZ; npr. določbe 133. in 134. člena)

, saj ta po sodni praksi spada med osebnostne pravice.

18. V okviru sodnega varstva po pravilih civilnega prava tožniki tako lahko uveljavljajo tako ustavitev gradnje in odstranitev gradnje, ki pomeni prepovedan poseg v lastninsko pravico in pravico do zdravega življenjskega okolja, kakor tudi odškodnino za morebitno nastalo škodo. Iz navedenega torej izhaja, da imajo tožniki zoper zatrjevani poseg v njihovo lastninsko pravico in pravico do zdravega življenjskega okolja zagotovljeno sodno varstvo pred sodišči splošne pristojnosti, kar pomeni, da ni izpolnjena negativna procesna predpostavka za subsidiarno sodno varstvo v upravnem sporu.

19. Na drugačno presojo ne vpliva stališče Vrhovnega sodišča v sodbi in sklepu II Ips 51/2021, po katerem država ni razbremenjena odškodninske odgovornosti za opustitev predpisanega dolžnega ravnanja svojih oblastnih organov, če ti po uradni dolžnosti ne preprečijo niti ne poskušajo preprečiti kršitve svojih odločb (posamičnih aktov). Vrhovno sodišče je namreč v citirani zadevi odločalo o utemeljenosti odškodninskega zahtevka zoper državo na podlagi 26. člena Ustave RS, za katerega je pristojno sodišče splošne pristojnosti. Upravno sodišče pa v tako imenovanem subsidiarnem upravnem sporu v skladu z drugim odstavkom 7. člena ZUS-1 o odškodninskem zahtevku odloča le kot o adhezijskem zahtevku ob predhodno izpolnjenem pogoju, da so podane procesne predpostavke za tak upravni spor. Morebitna odškodninska odgovornost države zaradi opustitve inšpekcijskega nadzorstva pa ne pomeni, da so izpolnjene predpostavke za tožbo v subsidiarnem upravnem sporu za uveljavitev izvedbe inšpekcijskega postopka.

20. Glede na vse navedeno imajo torej tožniki zagotovljeno drugo učinkovito sodno varstvo v civilnih postopkih pred sodišči splošne pristojnosti in ne v upravnem sporu, zato niso podane procesne predpostavke za odločanje upravnega sodišča v upravnem sporu iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Sodišče je zato na podlagi pooblastila iz drugega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ker sodno varstvo lastninske pravice in pravice do zdravega življenjskega okolja, ki ju uveljavljajo tožniki, ne more biti predmet subsidiarnega upravnega spora. Ker je sodišče tožbo zavrglo iz procesnih razlogov, se do vseh tožbenih navedb ni opredeljevalo.

21. Sodišče je o zadevi odločilo na seji, brez glavne obravnave. Tožniki so utemeljeno uveljavljali, da je sodišče ob vročanju tožbe toženki tožbo zmotno opredelilo kot tožbo zaradi molka organa, saj je bila tožba vložena na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1 zaradi varstva ustavnih pravic. Sodišče jo je zato v tem sklepu obravnavalo kot tožbo v subsidiarnem upravnem sporu po navedeni določbi ZUS-1. Naroka za glavno obravnavo pa ni izvedlo, ker je bilo treba tožbo zavreči zaradi neizpolnjenosti predpostavk iz prvega odstavka 4. člena ZUS-1.

22. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem, če sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Gl. npr. sklep Vrhovnega sodišča I Up 38/2022.

Gl. P. Kovač v Inšpekcijski nadzor, Razprave, sodna praksa in komentar zakona, Uradni list, 2016, str. 67.

Gl. npr. sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 40/2016 in I Up 27/2021.

Gl. npr. sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 209/2015 in I Up 142/2021.

Gl. R. Pirnat v Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV založba, 2019. str. 14.

Gl. npr. komentar D. Jadek Pensa k 134. členu OZ v Obligacijski zakonik s komentarjem (splošni del), 1. knjiga, GV založba 2003, str. 790 - 791.

Da pravica do zdravega življenjskega okolja spada med osebnostne pravice, na primer izhaja iz sodbe Višjega sodišča v Ljubljani I Cp 1008/2021, tč. 7 in 17.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 4/1, 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.