UPRS Sodba in sklep III U 171/2023-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-11-30

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - smiselna uporaba ZUP - neobrazložena odločba - začasna odredba - začasna odredba -težko popravljiva škoda - predpostavke za začasno odredbo

V sklepu je zgolj povsem splošno navedeno, da je iz vsebine vloge razvidno, da se bo z realizacijo projekta zagotovila modernizacija poslovnih procesov, zato je tožnica prejela 7 točk. Pri tem ni niti nakazano, iz katerih delov tožničine vloge oziroma prilog konkretno naj bi to izhajalo. Toženec vse to obrazlaga šele v odgovoru na tožbo. Prav tako šele v odgovoru pojasnjuje, kako je uporabil določila javnega razpisa glede zadevnega merila, čeprav, kot je bilo že povedano, z odgovorom na tožbo obrazložitve akta ni mogoče nadomestiti.

I. Tožbi se ugodi, sklep Javnega sklada Republike Slovenije za podjetništvo, št. G23/00613 z dne 12. 10. 2023, se odpravi in se zadeva vrne Javnemu skladu Republike Slovenije za podjetništvo v ponovni postopek.

II. Predlog tožeče stranke za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožena stranka sama trpi svoje stroške tega postopka.

1. V izreku izpodbijanega sklepa, št. G23/00613 z dne 12. 10. 2023, je toženec (v nadaljevanju tudi: Sklad) odločil, da se vloga tožnice ne odobri.

2. Iz uvoda sklepa izhaja, da se le-ta izdaja na podlagi Javnega razpisa P1 plus 2023 - garancije Sklada za bančne kredite s subvencijo obrestne mere (Uradni list RS, št. 34/2023 z dne 24. 3. 2023, v nadaljevanju: javni razpis). V obrazložitvi sklepa toženec pojasni, da je tožnica vložila prošnjo za odobritev tovrstne garancije Sklada. Na osmo odpiranje, 1. 10. 2023 do 14.00 ure, je prispelo 55 vlog z zaprošenim zneskom kreditov v skupni višini 12,803 mio EUR. Komisija za dodelitev sredstev je ocenila vlogo tožnice in upoštevala merila za izbor upravičencev, ki izpolnjujejo pogoje. Tožničina vloga je prejela 65 od 100 možnih točk. Skladno s točko 12. "Merila za izbor končnih upravičencev" vloga, ki prejme manj kot 50 točk, v nobenem primeru ne more pridobiti garancije Sklada. Po končanem ocenjevanju se je izkazalo, da skupna vrednost predvideno odobrenih garancij vlagateljev, ki so dosegli navedeni prag, presega razpoložljiva sredstva, zato so bila sredstva razdeljena glede na višino doseženih točk (prednost so imeli projekti z višjim številom točk). Prag, nad katerim se je odobrila garancija Sklada, je 66 ali več točk. Tožničina vloga je bila ocenjena na podlagi desetih meril, ki so skladna z razpisno dokumentacijo. Glede na oceno komisije je bilo dodeljeno število točk pri posameznem merilu, seštevek posamičnih ocen pa predstavlja skupno oceno doseženih točk.

3. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijanega sklepa toženec navaja naslednjo utemeljitev doseženih točk pri posameznih merilih: 1.) Zaposleni podjetja: ker stranka v zvezi z realizacijo projekta načrtuje povečanje števila zaposlenih, je prejela 6 točk. 2.) Lastna sredstva za izvedbo projekta: stranka v finančni konstrukciji predvideva 21,46 % lastnih sredstev, zato je prejela 3 točke. 3.) Dinamika rasti čistih prihodkov od prodaje podjetja (načrtovani čisti prihodki v letu 2025 / čisti prihodki leta 2022): stranka v letu 2025 načrtuje povečanje čistih prihodkov od prodaje glede na leto 2022 za 24,13 %, zato je prejela 15 točk. 4.) Povečanje dodane vrednosti na zaposlenega (2025/2022): iz finančnih podatkov, priloženih vlogi, je razvidno, da se bo dodana vrednost na zaposlenega v letu 2025 povečala za 21,8 % glede na leto 2022, zato je stranka prejela 12 točk. 5.) Višina kreditnih sredstev, namenjenih financiranju obratnih sredstev: ker je kredit v celoti namenjen financiranju investicijskih stroškov (brez obratnih sredstev), je stranka pri tem merilu prejela 7 točk. 6.) Neposredna prodaja izven trga RS (promet za leto 2022); čisti prihodki od prodaje v tujino / čisti prihodki od prodaje: na podlagi priloženih bilanc za leto 2022 izhaja, da je stranka v tem obdobju dosegla 0,6 % prihodkov na trgu izven Republike Slovenije, zato je prejela 0 točk. 7.) Namen projekta: iz vsebine vloge je razvidno, da se bo z realizacijo projekta zagotovila modernizacija proizvodnih procesov, zato je stranka prejela 7 točk. 8.) Tržna naravnanost podjetja: iz vsebine vloge je razvidno, da ima stranka predstavljeno strategijo trženja in priložena je pogodba o prodaji svojih izdelkov/storitev, zato je prejela 7 točk. 9.) Vpliv projekta na okolje: iz vsebine vloge je razvidno, da so s projektom predvideni dodatni ukrepi za zmanjševanje vplivov na okolje (energijska učinkovitost, zmanjšanje emisij, manjša poraba surovin, uporaba lokalnih virov), zato je stranka prejela 8 točk. 10.) Status podjetja: stranka po definiciji iz javnega razpisa ne izpolnjuje pogojev za status mladega podjetja, zato je prejela 0 točk. Kot zaključi toženec, je na podlagi predložene vloge in ocene projekta sprejel sklep, da se vloga ne odobri.

4. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in je zato vložila tožbo zoper izpodbijani sklep. V tožbi navaja, da se je toženec pri dodeljevanju točk zmotil in ji pri merilu 7.) Namen projekta dodelil le 7 točk, namesto 10 točk, kolikor bi jih moral glede na javni razpis, s čimer bi tožnica dosegla skupno 68 točk. V zvezi z zapisom toženca, da iz vsebine vloge izhaja, da gre pri naložbi za modernizacijo proizvodnih procesov, tožnica opozarja, da se ne ukvarja s proizvodnjo, temveč s prodajo, torej storitvami. Toženec je spregledal, da je v prijavnem obrazcu jasno navedla, da bo uvedla nove storitve (prodaja tehničnega blaga). V tej zvezi tožnica prikaže relevantni izsek svoje vloge in izpostavlja, da je pod točko 4.4. Namen projekta, v rubriki c.) navedla, da bo realizacija projekta omogočila uvedbo novih proizvodov/storitev. Pod točko 5.5. Tržna naravnanost pa je v rubriki a.) označeno, da gre za osvajanje novih tržišč, in pripisano, da bodo z naložbo pridobili nov trg kupcev tehničnega blaga. Kot še navaja tožnica, tudi iz tekstualnega dela poslovnega načrta izhaja, da bo projekt omogočil prodajo novih izdelkov oziroma novega programa. Iz vsebine vloge je razvidno, da bo s projektom sicer tudi modernizirala storitve, vendar pa tudi uvedla nove proizvode oziroma nove storitve prodaje tehničnega blaga. Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in tožencu naloži, da opravi novo ocenjevanje oziroma točkovanje vloge ter ji v poglavju 7.) Namen projekta dodeli 10 točk.

5. Hkrati s tožbo je tožnica podala tudi predlog za izdajo začasne odredbe. V zvezi s tem ponavlja, da je izpodbijani sklep nepravilen, ter navaja, da bi ji izvajanje sklepov toženca, glede na njegov sistem dela oziroma podeljevanja kreditov, povzročilo nepopravljivo škodo, saj so razpoložljiva sredstva omejena, njihova razdelitev pa bi pomenila, da jih tožnica tudi v primeru uspeha s tožbo ne bi več mogla koristiti in posledično izvesti projekta. Tožba je smiselna samo, če so sredstva še na razpolago, kar je mogoče le, če sodišče izda začasno odredbo, s katero naj tožencu prepove razdelitev sredstev oziroma mu naloži, da ne sme izplačati sredstev iz produkta P1, dokler tožba ne bo pravnomočno rešena. Ker mora po 32. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) predlagatelj začasne odredbe utemeljiti nastanek težko popravljive škode, tožnica navaja, da je jasno, da ji bo brez odobritve vloge onemogočena izvedba projekta investicije, v katerega je že vložila preko 200.000 EUR. Velikost škode izhaja iz poslovnega načrta (finančni del), ki je priloga njeni vlogi, iz katerega tožnica preslika del o kazalnikih poslovanja ter navaja, da za leto 2024 njen izpad prihodkov znaša 2.175.953 EUR, izpad dobička pa 246.917 EUR, za leto 2025 znaša izpad prihodkov 1.468.824 EUR, izpad dobička pa 176.025 EUR, za leto 2026 znaša izpad prihodkov 924.968 EUR in izpad dobička 101.967 EUR, za leto 2027 pa izpad prihodkov znaša 924.968 EUR in izpad dobička 85.378 EUR. To pomeni približno za 4,5 mio EUR manj prihodkov v naslednjih 4 letih in za 610.000 EUR manjši dobiček. Po povedanem sodišču predlaga, naj odloči, da je toženec dolžan, da do odločitve sodišča zadrži razdeljevanje sredstev iz predmetnega razpisa. Tožbi in predlogu za izdajo začasne odredbe je tožnica priložila izpodbijani sklep in svoj prijavni list za produkt P1 plus 2023.

6. Toženec v odgovoru na tožbo predlaga, naj sodišče tožbo zavrne in tožnici naloži plačilo stroškov upravnega spora z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Uvodoma toženec pojasnjuje, da kot nacionalna finančna institucija zagotavlja finančna sredstva in druge ugodnosti mikro, malim in srednje velikim podjetjem v Republiki Sloveniji, ter nato našteva podlage za objavo javnega razpisa. Citira, kaj je navedeno v razpisni dokumentaciji v poglavju III. Merila za ocenjevanje vlog, v sklopu obrazložitev posameznih meril glede merila 7, ter poudarja, da so 10 ali 15 točk lahko dobile vloge, iz katerih je bilo razvidno, da se bodo novi izdelki oziroma nove storitve uvedle na osnovi prijavljenega projekta. Nato obrazlaga, da je bilo iz vloge tožnice razvidno, da je ta trgovec, ki ima že od leta 2002 v najemu poslovne prostore, v katerih je uredila market A. A. in cvetličarno B. B. Ker odkup najetih poslovnih prostorov ni bil možen, so kupili primerno zemljišče, na katerem bi v sklopu prijavljenega projekta zgradili nov, večji market. Iz poslovnega načrta je bilo razvidno, da bodo tako izboljšali in razširili ponudbo kupcem. Komisija je pravilno ugotovila, da ne gre za uvedbo novih izdelkov oziroma novih storitev, saj se s storitvijo prodaje tožnica ukvarja že vse od registracije podjetja. Zgolj povečevanje števila izdelkov še ne pomeni, da gre za uvedbo nove storitve. Zato je bilo tožnici pravilno dodeljenih 7 točk. V obrazložitvi meril je res zapisano, da se 7 točk pridobi, v kolikor se zagotovi modernizacija proizvodnih procesov, vendar se, kot pojasnjuje toženec, to merilo smiselno uporabi tudi za storitvena podjetja, kot modernizacijo poslovnih procesov.

7. V zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe pa toženec dodaja, da je tožnica za pridobitev garancije s subvencijo obrestne mere kandidirala na osmem odpiranju 1. 10. 2023, kjer so bila z izdajo vseh sklepov tudi v celoti razdeljena vsa finančna sredstva, zato zadržanje razdeljevanja sredstev ni mogoče. Toženec kot dokaze v svojem odgovoru navaja Javni razpis P7 2023 - Mikrokrediti 2023 in razpisno dokumentacijo za produkt P7 2023, pri čemer pa je sodišču predložil upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo tožničine vloge na javni razpis P1 plus 2023 - garancije Sklada za bančne kredite s subvencijo obrestne mere.

9. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost s tožbo izpodbijanega sklepa, v izreku katerega je toženec odločil, da se vloga tožnice (s katero se je prijavila na javni razpis) ne odobri. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja.

10. Glede na tožbene ugovore in na drugi strani navedbe, ki jih podaja toženec v odgovoru na tožbo, sodišče ugotavlja, da izpodbijani sklep ni ustrezno obrazložen, saj ni obrazložen tako, da bi ga bilo na podlagi v njem navedenih razlogov mogoče preizkusiti.

11. V zvezi s standardom obrazložitve akta, kot je izpodbijani, sodišče pojasnjuje, da iz že oblikovane sodne prakse izhaja stališče, da gre v zadevah odločanja o dodeljevanju sredstev na podlagi javnih razpisov in javnih pozivov po Zakonu o podpornem okolju za podjetništvo (v nadaljevanju: ZPOP-1), ki je tudi podlaga za predmetni javni razpis, za t.i. druge javnopravne stvari iz 4. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), v katerih se določbe ZUP uporabljajo smiselno, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom (prim. sodbo II U 213/2021 z dne 3. 11. 2021, pa tudi sodbi II U 224/2021 in II U 215/2021 z dne 13. 10. 2021). Tudi v takšnih stvareh pa splošno velja, da mora biti sprejeta odločitev obrazložena ob smiselnem upoštevanju zahtev, ki izhajajo iz prvega odstavka 214. člena ZUP, to je tako, da so iz nje razvidni konkretni dejanski in pravni razlogi za odločitev. Le v tem primeru lahko namreč stranka učinkovito udejani pravico do pravnega varstva zoper odločitev. Če odločitev nima takšne obrazložitve, gre za kršitev pravice, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave Republike Slovenije, ter obenem za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka v smislu 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1, kar je podlaga za odpravo akta in vrnitev zadeve v ponovni postopek. Iz navedenih razlogov po ustaljeni sodni praksi bistveno pomanjkljive obrazložitve izpodbijanega akta toženec tudi ne more nadomestiti z odgovorom na tožbo v upravnem sporu.

12. V konkretnem primeru izpodbijani sklep v delu, ki se nanaša na tožnici dodeljeno sporno število točk po merilu 7. Namen projekta, takšne obrazložitve nima. V sklepu je namreč zgolj povsem splošno navedeno, da je iz vsebine vloge razvidno, da se bo z realizacijo projekta zagotovila modernizacija poslovnih procesov, zato je tožnica prejela 7 točk. Pri tem ni niti nakazano, iz katerih delov tožničine vloge oziroma prilog konkretno naj bi to izhajalo. Toženec vse to obrazlaga šele v odgovoru na tožbo. Prav tako šele v odgovoru pojasnjuje, kako je uporabil določila javnega razpisa glede zadevnega merila, čeprav, kot je bilo že povedano, z odgovorom na tožbo obrazložitve akta ni mogoče nadomestiti. Sodišče se zaveda, da gre v tovrstnih zadevah lahko za zelo veliko število vlog in da morajo biti postopki dodeljevanja sredstev učinkoviti, vendar ne more odstopiti od temeljne zahteve ZUP in Ustave, da morajo biti za odločitev ključni dejanski in pravni razlogi dovolj konkretno pojasnjeni že v obrazložitvi akta, ki pomeni odločitev o vlogi tožnice, saj lahko ta le v tem primeru v sodnem postopku učinkovito izpodbija sprejeto odločitev, sodišče pa le-to ustrezno preizkusi. Še toliko bolj je to pomembno, ko gre za zgolj enostopenjski postopek pred tožencem, v katerem ni možnosti, da bi odločitev pred sodno presojo dodatno pojasnil in pomanjkljivosti njenih razlogov odpravil drugostopenjski organ.

13. Iz navedenih razlogov je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in zadevo v skladu s četrtim odstavkom istega člena ZUS-1 vrnilo tožencu v ponovni postopek, v katerem naj odpravi ugotovljene pomanjkljivosti ter ponovno odločitev o tožničini vlogi na javni razpis obrazloži skladno s stališči iz te sodbe.

14. Sodišče je v tem upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa in upravnih spisov zadeve očitno, da je tožbi treba ugoditi in izpodbijani sklep odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

15. Izdajo začasne odredbe v postopku pred sodiščem prve stopnje v upravnem sporu urejajo določbe 32. člena ZUS-1. Po prvem odstavku tega člena tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 pa sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. V skladu s tretjim odstavkom 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka tega člena zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

16. Glede na opisano zakonsko ureditev je vložena tožba, o kateri še ni pravnomočno odločeno, predpostavka za vsebinsko odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe, saj se s slednjo izvršitev izpodbijanega akta lahko zadrži oziroma stanje začasno uredi le do pravnomočne sodne odločbe o tožbi. Ko je o tožbi pravnomočno odločeno, začasne odredbe ni več mogoče izdati. To pomeni, da v konkretnem primeru ni izpolnjena procesna predpostavka za vsebinsko odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe, saj je sodišče s sodbo iz I. točke izreka (zoper katero po prvem odstavku 73. člena ZUS-1 pritožba ni dovoljena in ki je pravnomočna z dnem izdaje sodbe) pravnomočno odločilo o tožbi. Predlog za izdajo začasne odredbe je bilo zato treba zavreči ob uporabi navedenih določb ZUS-1 in 6. točke prvega odstavka 36. člena tega zakona.

17. Sodišče pa v pojasnilo glede na navedbe obeh strank še dodaja, da je v podobni zadevi Vrhovno sodišče v sklepu I Up 53/2023 z dne 19. 4. 2023 zavzelo stališče, da bo tudi v primeru razdelitve vseh razpoložljivih finančnih sredstev tožena stranka v primeru tožnikovega uspeha v upravnem sporu in postopku dodeljevanja sredstev morala potrebna finančna sredstva zagotoviti iz drugih virov ter je zato predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim je tožnik želel zadržati razdelitev sredstev iz javnega razpisa, treba zavreči.

18. Glede na sprejeto odločitev o tožbi in tretji odstavek 25. člena ZUS-1 je sodišče odločilo, da toženec sam trpi svoje stroške tega upravnega spora. Tožnica namreč povrnitve stroškov tega postopka ni zahtevala. Sodišče zato le še pojasnjuje, da bo za tožbo plačano sodno takso tožnici vrnilo po uradni dolžnosti, upoštevajoč 36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah (ZST-1) ter opombo 6.1.c taksne tarife tega zakona in v tej zvezi ustaljeno prakso.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 214, 214/1, 237, 237/2, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.