UPRS Sodba I U 1572/2020-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-01-05

Mojca Mlakar (preds.), Irena Grm (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

DRUŠTVA - UPRAVNI POSTOPEK - ŠPORTNO PRAVO

šport - športna dejavnost - športno društvo - status društva, ki deluje v javnem interesu - v javnem interesu delujoča nevladna organizacija - odvzem statusa - obrazložitev odločbe - neobrazložena odločba - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Na drugačno presojo ne vplivajo toženkine navedbe v odgovoru na tožbo, s katerimi dopolnjuje nekatere pomanjkljive razloge v izpodbijani odločbi. Razlogi za sprejeto odločitev morajo namreč biti navedeni v obrazložitvi izpodbijanega akta, saj je predmet sodne presoje v upravnem sporu njegova zakonitost. Tudi z dopolnjevanjem razlogov, ki bi jih moral vsebovati že izpodbijani akt, bi bila tožniku odvzeta možnost do učinkovitega pravnega sredstva in s tem kršena pravica iz 25. člena Ustave RS. Odgovor na tožbo je namreč namenjen zgolj izjasnitvi toženke o tožbenih navedbah oziroma podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in obrazložila v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti te odločbe.

I. Tožbi se ugodi, odločba Vlade Republike Slovenije št. 02100-8/2020/5 z dne 17. 9. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te odločbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z odločbo z dne 24. 12. 2019 odločil, da se tožniku vzame status nevladne organizacije v javnem interesu po Zakonu o nevladnih organizacijah (ZNOrg) in status društva v javnem interesu na področju športa (I. točka izreka). Odločil je še, da se status društvu odvzame s pravnomočnostjo te odločbe in da v postopku ni bilo stroškov (II. točka izreka).

2. Iz razlogov prvostopenjske odločbe izhaja, da tožnik ne deluje na področju športa. Upravni organ navaja, da shaolinska vadba ni dejavnost na področju športa v skladu z Zakonom o športu (ZŠpo-1) in Nacionalnim programom športa v Republiki Sloveniji (NPS)

, da ne gre za športno panogo, da za izvajanje te dejavnosti ni potrjen program usposabljanja na področju športa, da vadbe ne izvajajo strokovno usposobljeni delavci na področju športa ter da niso izpolnjeni pogoji o pomembnih dosežkih na področju športa, kot jih določa 6. člen Pravilnika o določitvi kriterijev za izkazovanje pomembnejših dosežkov delovanja nevladnih organizacij za podelitev statusa nevladne organizacije v javnem interesu na področjih vzgoje in izobraževanja, znanosti, raziskovalne dejavnosti in športa (v nadaljevanju Pravilnik). Odločitev o odvzemu statusa je oprl na 13. člen ZNOrg.

3. Drugostopenjski organ je ob reševanju tožnikove pritožbe odločil tako, da je pritožbo zavrnil (1. točka izreka), odpravil odločbo drugostopenjskega organa (2. točka izreka), tožniku odvzel status nevladne organizacije v javnem interesu in status društva, ki deluje v javnem interesu na področju športa (3. točka izreka), ter ugotovil, da stroški v tem postopku niso nastali (4. točka izreka).

4. V obrazložitvi navaja v bistvenem enake razloge kot prvostopenjski organ, s tem da dodaja, da v dejavnostih (Tai Chi, Kung Fu, Kick boks), ki jih izvaja tožnik, ni registriranih ali kategoriziranih športnikov. Dodaja še, da je prvostopenjski organ za odločitev navedel napačno pravno podlago in da je pravilna pravna podlaga za odločitev 31. člen ZNOrg.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

5. Tožnik se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej nasprotuje ugotovitvi, da ne deluje na področju športa. Sklicuje se na opredelitev športne rekreacije v ZŠpo-1 in trdi, da so shaolinske veščine vrh športne vadbe, ki krepi telo in duha, kar je namen vsakega rekreativnega športa. Toženki očita, da ni obrazložila zaključka, da ne gre za šport, oziroma trdi, da je takšen zaključek arbitraren. Navaja, da izpolnjevanje pogoja pomembnejših dosežkov izhaja iz listinskih dokazov, na katere se sklicuje. Trdi, da toženka ni presodila predloženih dokazov in da se ni opredelila do trditev, da izobraževanje, usposabljanje in izpopolnjevanje vodijo strokovno usposobljeni vaditelji, za katere je predložil ustrezne licence, niti ni navedla, zakaj podatki in listine, ki jih je uveljavljal v pritožbi, ne zadostujejo. Uveljavlja tudi zmotno uporabo sedmega odstavka 31. člena ZNOrg. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in odpravi izpodbijani odločbi prvostopenjskega in drugostopenjskega organa.

6. Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje ter vztraja pri izpodbijani odločbi in v njej navedenih razlogih. Dodaja, da so pojavne oblike športa le športni programi, našteti v prvem odstavku 6. člena ZŠpo-1, njihovi izvajalci pa so športna društva, ki imajo v temeljnem aktu šport opredeljen kot pretežno dejavnosti. Navaja, da tožnik nima kot temeljne dejavnosti registrirane dejavnosti na področju športa. Iz izpodbijanih odločb naj bi bilo razvidno, da so bila v zvezi s preverjanjem doseganja pomembnejših dosežkov upoštevana posredovana poročila ter da v njih navedene dejavnosti niso programi oziroma projekti s področja športa, poleg tega ni izpolnjen pogoj, da vadbo vodi v skladu z zakonom usposobljen strokovni delavec. Nasprotuje očitani kršitvi sedmega odstavka 31. člena ZNOrg.

8. Predmet presoje v tem upravnem sporu je odločitev, da se tožniku odvzame status nevladne organizacije v javnem interesu in status društva, ki deluje v javnem interesu na področju športa.

9. V skladu s prvim odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. Po drugem odstavku istega člena ZUS-1 je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

10. V obravnavani zadevi je o tožnikovem statusu najprej odločilo ministrstvo kot prvostopenjski organ, in sicer tako, da mu je odvzelo status nevladne organizacije v javnem interesu in status društva, ki deluje v javnem interesu na področju športa. Drugostopenjski organ (vlada) pa je, kljub temu da je tožnikovo pritožbo zavrnil, ob presoji, da je prvostopenjski organ zmotno uporabil materialno pravo, odpravil prvostopenjsko odločbo in nato sam o stvari odločil enako. Ker je odločil enako kot prvostopenjski organ, za odpravo prvostopenjske odločbe ni imel podlage v 252. členu ZUP, temveč bi moral, če je menil, da je odločitev pravilna, vendar obrazložena z napačnimi razlogi, na podlagi tretjega odstavka 247. člena ZUP pritožbo zavrniti, v obrazložitvi pa navesti pravilne razloge. Zgolj zato, ker ni ravnal tako, odločba drugostopenjskega organa ni nezakonita. Ker pa je drugostopenjski organ odpravil odločbo prvostopenjskega organa in jo nadomestil s svojo (čeprav enako) odločitvijo, je upravni akt, s katerim se posega v tožnikov položaj, drugostopenjska odločba. Ta odločba je zato tista, ki je lahko predmet izpodbijanja v upravnem sporu in o zakonitosti katere lahko sodišče odloči, kar je tožnik ustrezno upošteval v tožbenem predlogu.

11. Izpodbijana odločitev je sprejeta na podlagi prehodne določbe 31. člena ZNOrg, ki ureja položaj organizacij, ki imajo na dan uveljavitve ZNOrg že status društva v javnem interesu ali temu podoben status. V četrtem odstavku tega člena je določeno prehodno obdobje za uskladitev z zahtevami ZNOrg. Podlaga za odvzem statusa je določena v sedmem in osmem odstavku 31. člena ZNOrg.

12. Za obravnavano zadevo sta relevantna četrti in sedmi odstavek 31. člena ZNOrg, na katera se sklicuje toženka.

13. Po četrtem odstavku 31. člena ZNOrg organizacije iz prvega odstavka tega člena uskladijo svoje ustanovitvene akte in delovanje s pogoji, ki veljajo za podelitev statusa nevladne organizacije v javnem interesu po tem zakonu, in najkasneje do 31. marca 2019 pristojnemu ministrstvu posredujejo izjavo, da sta njihov ustanovitveni akt in delovanje usklajena s pogoji, ki veljajo za podelitev statusa nevladne organizacije v javnem interesu po tem zakonu, ter poročilo in program iz prvega odstavka 11. člena tega zakona. Za takšno poročanje se smiselno uporablja 11. člen tega zakona, pri čemer se šteje, da je taki organizaciji status v javnem interesu podeljen na podlagi 6. člena tega zakona.

14. Po sedmem odstavku 31. člena ZNOrg pa pristojno ministrstvo organizaciji iz prvega odstavka tega člena, ki ne izpolni obveznosti iz četrtega odstavka tega člena v roku, določenem v četrtem odstavku tega člena, v 15 dneh od poteka roka za izpolnitev obveznosti pozove, da v roku 30 dni izpolni te obveznosti. Če organizacija tudi po pozivu ne izpolni obveznosti, se šteje, da ne izpolnjuje več pogojev za pridobitev statusa nevladne organizacije v javnem interesu. V tem primeru pristojno ministrstvo po uradni dolžnosti izda odločbo, s katero organizaciji odvzame status nevladne organizacije v javnem interesu po tem zakonu in status delovanja v javnem interesu, ki je bil podlaga za to, da se je organizacija po prvem odstavku tega člena štela za nevladno organizacijo v javnem interesu po tem zakonu, in sicer v 60 dneh po poteku dodatnega roka za izpolnitev obveznosti. Z dnem dokončnosti odločbe pristojno ministrstvo organizacijo izbriše iz evidence iz 19. člena tega zakona.

15. Ni utemeljen tožbeni očitek o kršitvi sedmega odstavka 31. člena ZNOrg, ki naj bi bila v tem, da tožnik ni bil pozvan k izpolnitvi obveznosti. Toženka ima prav, da je k izpolnitvi obveznosti iz četrtega odstavka 31. člena ZNOrg dolžna pozvati le tiste organizacije, ki v roku, predpisanem v navedenem četrtem odstavku, niso posredovale predpisane izjave, poročila in programa. Tožniku status ni bil odvzet, ker navedenih dokumentov ne bi posredoval, temveč ker iz njih po toženkini presoji izhaja, da ne izpolnjuje pogojev za priznanje statusa nevladne organizacije po ZNOrg.

16. Utemeljeno pa tožnik uveljavlja, da izpodbijana odločba nima razlogov o vseh pravno odločilnih dejstvih, da se toženka ni opredelila do vseh tožnikovih pravno pomembnih navedb in listin, ki jih je v zvezi s tem predlagal.

17. Po prvem odstavku 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) mora obrazložitev upravne odločbe obsegati: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto; 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Enako velja za odločbe, izdane po uradni dolžnosti, za kakršno gre v tem primeru. Le če je upravna odločba ustrezno obrazložena, ima namreč stranka dejansko možnost, da odločitev učinkovito izpodbija, ter se lahko uresničijo pravice, ki jih zagotavlja tudi Ustava Republike Slovenije (22., 23. in 25. člen).

18. Ena od temeljnih pravic stranke v upravnem postopku je pravica do izjave (9. člen ZUP). Njena bistvena razsežnost je tudi pravica biti slišan (

), ki je spoštovana le, če organ odgovori na strankine relevantne navedbe. Gre za to, da ima stranka pred izdajo odločbe pravico razpravljati o vseh pravno odločilnih dejstvih. To pa pomeni, da mora na vse svoje pravno relevantne navedbe dobiti odgovor. Brez odgovora na strankine navedbe, je namreč njena pravica do izjave prazna – izvotljena (kot da je ne bi bilo).

19. V okvir strankine pravice do izjave spada tudi dolžnost organa, da izvede vse pravno relevantne dokaze, ki jih je predlagala stranka

, ter v skladu s pravilom o prosti presoji dokazov iz 10. člena ZUP to dokazno oceno tudi obrazloži, tako da je iz nje jasno, kako je posamezen dokaz in kako so vsi skupaj vplivali na ugotovitev pravno odločilnega dejstva.

20. V obravnavani zadevi izpodbijana odločitev temelji na ugotovitvi, da shaolinsko-budistična vadba za boljše zdravje ni dejavnost na področju športa po ZŠpo-1 in NPS, da za izvajanje te dejavnosti ni potrjen program usposabljanja na področju športa, da vadbe ne izvajajo strokovno usposobljeni delavci na področju športa, da v dejavnostih (Tai Chi, Kung Fu, Kick boks), ki jih izvaja tožnik, ni registriranih ali kategoriziranih športnikov ter da niso izpolnjeni pogoji o pomembnih dosežkih na področju športa, kot jih določa 6. člen Pravilnika.

21. Tožnik utemeljeno uveljavlja, da v obrazložitvi izpodbijane odločbe, ki ne presega povzetih ugotovitev, niso navedeni razlogi, zakaj shaolinska vadba, katere namen naj bi bil boljše zdravje in ki obsega Tai Chi ter Kung Fu in Kick boks, ni dejavnost na področju športa po ZŠpo-1 in NPS. Iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZŠpo-1 namreč izhaja, da je med športnimi programi po tem zakonu tudi športna rekreacija. ZŠpo-1 pa športno rekreacijo v 11. točki 2. člena definira kot različne pojavne oblike športne gibalne dejavnosti s ciljem ohranjanja zdravja, dobrega počutja in vitalnosti, druženja, tekmovanja oziroma zabave. Poleg tega je športna rekreacija tudi med programi, ki jih zajema nacionalni program športa, kar izhaja iz 4.3. točke NPS.

22. Prav tako ima tožnik prav, da se toženka ni opredelila do njegovih trditev in dokazov o tem, da vadbo izvajajo usposobljeni delavci na področju športa. Na drugačno presojo ne vpliva toženkino sklicevanje na 46. člen ZŠpo-1, na katerega se v zvezi s tem sklicuje šele v odgovoru na tožbo. Toženka v izpodbijani odločbi namreč ne pove, kako je navedeno določbo uporabila v obravnavani zadevi ter zakaj dokazi, ki jih je predlagal tožnik, ne izkazujejo tožnikovih trditev.

23. Tožnik se sklicuje tudi na dokazila, ki jih je predložil v upravnem postopku in s katerimi dokazuje izpolnjenost pogojev o pomembnih dosežkih na področju športa, kot jih določa 6. člen Pravilnika. Toženki utemeljeno očita, da se do teh trditev in predloženih dokazov ni opredelila, saj iz izpodbijane odločbe ne izhaja, kako jih je sploh ocenila oziroma zakaj trditve in dokazi, ki jih je predložil tožnik, ne vodijo k zaključku, da so izpolnjeni pogoji o pomembnih dosežkih na področju športa.

24. Sodišče pripominja, da iz izpodbijane odločbe tudi ne izhaja, zakaj je za odločitev pomembno, da v dejavnostih (Tai Chi, Kung Fu, Kick boks), ki jih izvaja tožnik, ni registriranih ali kategoriziranih športnikov. Tudi sicer izpodbijana odločba ne vsebuje presoje, v kakšni pravno pomembni povezavi so neobrazložene ugotovitve, ki jih toženka niza v obrazložitvi izpodbijane odločbe.

25. Sodišče v tem upravnem sporu ni samo ugotavljalo pravno odločilnih dejstev. Glede na pojasnjeno neobrazloženost izpodbijane odločbe bi namreč sodišče za to, da bi lahko presodilo njeno zakonitost, moralo samo v celoti in prvič ugotoviti pravno odločilni konkretni dejanski stan, oblikovati abstraktni dejanski stan in opraviti subsumcijo. Ker je tožba v upravnem sporu sodno varstvo (s tem pa pravno sredstvo) zoper odločitev upravnega organa in ker zoper sodbo Upravnega sodišča pritožba ni dovoljena (razen v primeru iz prvega odstavka 73. člena ZUS-1),

bi to pomenilo, da bi bilo stališče sodišča, ki bi temeljilo na tako povsem na novo ugotovljenem dejanskem stanju, neizpodbojno. Tako postopanje sodišča bi zato pomenilo kršitev pravice do pritožbe iz 25. člena Ustave RS.

26. Na drugačno presojo ne vplivajo toženkine navedbe v odgovoru na tožbo, s katerimi dopolnjuje nekatere pomanjkljive razloge v izpodbijani odločbi. Razlogi za sprejeto odločitev morajo namreč biti navedeni v obrazložitvi izpodbijanega akta, saj je predmet sodne presoje v upravnem sporu njegova zakonitost. Tudi z dopolnjevanjem razlogov, ki bi jih moral vsebovati že izpodbijani akt, bi bila tožniku odvzeta možnost do učinkovitega pravnega sredstva in s tem kršena pravica iz 25. člena Ustave RS. Odgovor na tožbo je namreč namenjen zgolj izjasnitvi toženke o tožbenih navedbah oziroma podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in obrazložila v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti te odločbe.

27. Glede na navedeno je izpodbijana odločba obremenjena s kršitvami iz 3. in 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano drugostopenjsko odločbo odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka istega člena ZUS-1 vrnilo drugostopenjskemu organu v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo toženka morala odpraviti ugotovljene pomanjkljivosti. Zlasti bo morala obrazložiti katera dejstva in zakaj so pravno pomembna za odločitev o tožnikovem statusu ter v skladu z metodološkim napotkom iz 10. člena ZUP pojasniti, kako jih je ugotovila. Pred tem bo morala izvesti vse pravno relevantne dokaze, ki jih je v zvezi s pravno pomembnimi okoliščinami predlagal tožnik ter se do njih in tožnikovih trditev opredeliti.

28. Ker je po povedanem že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in ker v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

29. Ker je sodišče ugodilo tožbi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. V zadevi ni bil opravljen narok za glavno obravnavo in tožnika je v postopku zastopal odvetnik, zato je po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičen do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22% DDV pa v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ). Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

Izvedbo posameznega dokaza lahko organ zavrne le, če za to obstajajo utemeljeni formalni (npr. dokaz je nesubstanciran) ali vsebinski razlogi, to je, če je dokaz (1) nepotreben, ker je dejstvo že dokazano (za tak primer pa gre le, ko je obstoj dejstva, ki se z zavrnjenim dokazom dokazuje, že dokazan, nikakor pa ne tudi takrat, ko naj bi iz nasprotnih dokazov izhajal neobstoj tega dejstva), (2) nerelevanten, ker dejstvo, ki naj bi se dokazovalo, za odločitev ni pravno odločilno, oziroma je dokaz (3) neprimeren za ugotovitev zatrjevanega dejstva.

Po tej določbi je pritožba zoper sodbo Upravnega sodišča dovoljena le, če sta kumulativno izpolnjena dva pogoja, to je: če sodišče ugotovi drugačno dejansko stanje in če na tej podlagi spremeni izpodbijani akt. Pritožba pa ni dovoljena, če sodišče v celoti in prvič samo ugotovi dejansko stanje in na tej podlagi zavrne tožbo.

Prim. odločbi Ustavnega sodišča RS Up-455/13 z dne 25. 9. 2014 in Up-964/16 z dne 9. 1. 2020.

Zakon o nevladnih organizacijah (2018) - ZNOrg  - člen 31, 31/4, 31/7

Zakon o športu (2017) - ZŠpo-1  - člen 2, 2/1, 2/1-11, 6, 6/1, 6/1-8

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-3, 237/2-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.