UPRS Sodba I U 959/2021-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-12-15

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - gradbeno dovoljenje - veljavnost gradbenega dovoljenja - prenehanje veljavnosti gradbenega dovoljenja - pritožbena novota - tožbena novota

Tožnik z navedbo o postavitvi dveh točkovnih temeljev v avgustu 2014 ne more uspeti. Gre namreč za pritožbeno novoto, za katero tožnik v pritožbenem postopku ni pojasnil, zakaj jih ni navedel že v postopku na prvi stopnji (drugi odstavek 146. in tretji odstavek 238. člena ZUP). Res je drugostopenjski organ te navedbe tožnika tudi vsebinsko obravnaval (in jih zavrnil kot neutemeljene oziroma neizkazane), kar pa ne pomeni, da za pritožbene novote ne gre, in jih organ zato ni bil dolžan obravnavati. Posledično jih ne more obravnavati tudi sodišče.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo naložil tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu, da mora na svoje stroške do 1. 10. 2020 na zemljišču s parc. št. 1149/1, k.o. ..., odstraniti lesen objekt v obliki kozolca toplerja, tlorisnih dimenzij cca 21,5 m x 7 m, maksimalne višine v slemenu dvokapne strehe cca 10 m, s talno betonsko temeljno ploščo, ter vzpostaviti prejšnje stanje (1. točka izreka), odločil, da mora tožnik takoj po vročitvi te odločbe ustaviti nadaljnjo gradnjo objekta iz 1. točke izreka na parc. št. 1149/1, k.o. ... (2. točka izreka), nadalje, da v kolikor tožnik ne bo izvršil odrejene obveznosti na način in v roku kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki bo opravljen po drugih osebah (3. točka izreka), naštel prepovedi za objekt iz 1. točke izreka (4. točka izreka), odločil, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve in še, da v postopku niso nastali posebni stroški (5. in 6. točka izreka).

2. V obrazložitvi je navedel, da je na inšpekcijskem pregledu 16. 6. 2020 ugotovil, da je na navedenem zemljišču v gradnji lesen objekt navedenih dimenzij. Lesena konstrukcija stoji na enoviti talni betonski plošči enakih tlorisnih dimenzij. Na zunanjih stenah so vgrajena okna in vrata, stene so delno obložene s slamo, prav tako v manjšem delu dvokapna streha. Pred pričetkom gradnje betonske talne plošče je bilo zemljišče zravnano z nasutjem (delno z zemljino, delno s peščenim materialom) do nivoja dostopne makadamske poti na V strani objekta. Trenutno se dela ne izvajajo, gradbišče ni ograjeno in ni označeno z gradbiščno tablo. Organ je pridobil tudi izdano gradbeno dovoljenje, št. 351-1841/2013-16, ki je postalo pravnomočno 29. 3. 2015 (točno: 29. 3. 2014). Iz letalskih posnetkov terena je razvidno, da leta 2018 tožnik z gradnjo še ni začel. Gradbeno dovoljenje je prenehalo veljati 29. 3. 2015, drugega dovoljenja tožnik ni pridobil. Po pozivu je tožnik podal izjavo o ugotovljenem dejanskem stanju. Organ je s tem v zvezi navedel, da namestitev gradbiščne table ni mogoče šteti kot začetek gradnje, prav tako ne prestavitev ''električne energije'', saj priključka na električno omrežje gradbeno dovoljenje ne omenja. Druge navedbe na odločitev ne morejo vplivati. Organ je tako odločil na podlagi 82. člena Gradbenega zakona (GZ).

3. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil. V zvezi s pritožbenimi navedbami je dodatno še pojasnil, da kot začetno delo predstavlja izkop in priprava podlage za postavitev temeljev. Glede postavitve prvih dveh stebrov tožnik ni predložil dokazila, iz ortofoto posnetka se ti ne vidijo. Sicer je pa navedba o postavitvi dveh temeljev novota. Tožnik je tudi kontradiktoren, ko na eni strani pove, da je sprva postavil dva temelja in nato naredil izravnavo terena. Vrstni red del je namreč obraten.

4. Tožnik je v tožbi navedel, da je v zadevi poglavitno vprašanje, ali je z gradnjo toplarja začel pravočasno, na podlagi veljavnega gradbenega dovoljenja ali ne. Nesporno je, da je bilo tožniku izdano gradbeno dovoljenje z dne 17. 3. 2014 za prestavitev nezahtevnega objekta - kozolca toplarja na zemljišče tožnika. Ne drži, da tožnik z gradnjo ni začel v roku enega leta od pravnomočnosti izdanega gradbenega dovoljenja. Vsaka dejavnost, ki predstavlja začetek nekega gradbenega dela pomeni, da se je gradnja dejansko začela (44. točka 3. člena GZ). Po pravnomočnosti gradbenega dovoljenja je tožnik v mesecu avgustu 2014 začel z gradbenimi deli: postavljena sta bila dva točkovna temelja dimenzij 1 m x 1,5 m. Kozolec topler stoji na desetih točkovnih temeljih, od katerih sta dva betonska, ostalih osem je kamnitih (kamen rdeči skrilavec). Da ima kozolec 10 stebrov, je mogoče ugotoviti z vpogledom v fotografijo, priloženo k tožbi, in ogledom na kraju samem. Izvedbo točkovnih temeljev je tožnik financiral sam, kar pomeni, da to ni bilo predmet financiranja z javnim razpisom, medtem ko je bila prestavitev toplarja financirana z javnim razpisom. Točkovni temelji predstavljajo del gradbene konstrukcije. Da sta bila točkovna temelja postavljena v avgustu 2014, lahko potrdita priči A. A. in B. B. Ne drži, da konstrukcija stoji na enoviti talni plošči, temveč je iz fotografije jasno, da stoji na točkovnih temeljih. Ker je tloris betonskih temeljev le 1 m x 1,5 m, je glede na slabo resolucijo letalskega posnetka iz leta 2018 (na katero opira organ svojo ugotovitev) težko ugotoviti, da temelji že stojijo. Toženka tudi ni upoštevala erozije, saj v štirih letih pride do najmanj delnega zatravljenja oziroma zaraščanja postavljenega temelja. Glede na navedeno je predlagal, da sodišče po izvedbi glavne obravnave (kjer naj zasliši tožnika, predlagani priči, vpogleda v fotografijo) tožbi ugodi, prvostopenjsko odločbo odpravi in naloži toženki povrnitev njegovih stroškov postopka.

5. Toženka je poslala upravne spise, odgovora na tožbo ni podala.

6. Tožnik je poslal še vlogo z dne 30. 3. 2022, v kateri je sodišče zaprosil, da se izreče o stroških, vezani na ukrep inšpektorja, v zvezi z odplačevanjem posojila, kar je poslabšalo gospodarski položaj kmetije. Navedel je še, da se v obrazložitvi gradbenega dovoljenja zahteva prestavitev kozolca - Strgarjevega kozolca iz leta 1866, kar je začetek del. Ni mogoče tolmačiti, da je to samo gradbeni material, saj tega ni mogoče kupiti v nobeni gradbeni trgovini. Prestavitev je inšpektorju tudi pokazal, kar je vidno na letalskem posnetku.

7. Sodišče je v zvezi s sestavo sodišča sprejelo sklep, I U 959/2021 z dne 25. 10. 2022, da v zadevi sodi sodnik posameznik, ker je ocenilo, da so v zadevi za tako sestavo sodišča pri odločanju podani pogoji po tretji alineji drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Stranki sestavi sodišča nista ugovarjali ne po izdaji sklepa, ne do izdaje sodbe, tožnik pa je na izrecno vprašanje sodnice na glavni obravnavi tudi povedal, da ugovora s tem v zvezi nima.

8. Sodišče je v zadevi opravilo 15. 12. 2022 glavno obravnavo, ki se je je udeležil tožnik, ne pa toženka. Tožnik je vztrajal pri svojih navedbah in dokaznih predlogih, kot tudi tožbenemu predlogu. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v izpodbijano odločbo, pritožbo, drugostopenjsko odločbo, gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta, št. 351-1841/2013-16 z dne 17. 3. 2014, fotografije kozolca (kar vse se nahaja v upravnem spisu), fotografijo, predloženo na glavni obravnavi, ter ostale listine v upravnem spisu. Sodišče je zavrnilo dokazni predlog za ogled na kraju samem, zaslišanje tožnika in prič A. A. ter B. B. kot nerelevantne, kar bo podrobneje obrazloženo v nadaljevanju. Tožnik zavrnitvi dokaznih predlogov ni ugovarjal.

10. V primeru je predmet upravnega spora presoja odločitve prvostopenjskega organa o izreku ukrepa gradbenega inšpektorja: odstranitev lesenega objekta v obliki kozolca toplerja v navedenih dimenzijah z vzpostavitvijo v prejšnje stanje in ustavitev gradnje.

11. Organ se je pri tem skliceval na 82. člen GZ. Po tej določbi v primeru nelegalnega objekta gradbeni inšpektor, pristojni inšpektor ali občinski inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi in da se zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku odstrani na stroške inšpekcijskega zavezanca, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni mogoča.

12. Kar je bistveno za rešitev spora v tem postopku oziroma kar je sporno med strankama, je, ali je tožnik pravočasno začel z gradnjo glede na pravnomočno izdano gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta, št. 351-1841/2013-16 z dne 17. 3. 2014, po katerem to preneha veljati, če investitor (tj. tožnik) ne začne graditi v enem letu od njegove pravnomočnosti (tj. od 29. 3. 2014 do 29. 3. 2015).

13. Po 7. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 (ki je bil podlaga za izdajo navedenega gradbenega dovoljenja, zaradi česar je upoštevni predpis tudi pri razlagi pojma ''gradnja'' ali ''začetek gradnje'') je gradnja izvedba gradbenih in drugih del in obsega gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo objekta in odstranitev objekta. Podobno definicijo podaja tudi 43. (in ne 44., kot je to očitno pomotoma navedeno v tožbi) točka prvega odstavka 3. člena GZ, po kateri je začetek gradnje začetek izvajanja gradbenih, obrtniških ali inštalacijskih del.

14. Sodišče se strinja z organom, da postavitev gradbiščne table ne predstavlja gradnje oziroma njenega začetka. Gre zgolj za označitev gradbišča z namenom zagotovitve varnosti objekta, življenja in zdravja ljudi, itd. (82. člen ZGO-1, 65. člen GZ).

15. Kot izhaja iz podatkov upravnih spisov, odločitev prvostopenjskega organa temelji na ugotovitvi, da tožnik v enem letu od pravnomočnosti pridobljenega gradbenega dovoljenja, št. 351-1841/2013-16 z dne 17. 3. 2014, tj. do 29. 3. 2015 ni opravil nobenega dejanja, ki bi predstavljalo začetek gradnje oziroma prestavitev kozolca.

16. Tožnik ugovarja, da povzeta ugotovitev ne drži, saj je že v mesecu avgustu 2014 začel z gradbenimi deli, ko je postavil dva točkovna temelja dimenzij 1 m x 1,5 m (pri čemer še pojasnjuje, da kozolec stoji na desetih točkovnih temeljih, od katerih sta dva betonska, osem pa je kamnitih). Ker točkovni temelji predstavljajo del konstrukcije, to pomeni, da se je gradnja pričela pravočasno.

17. Tožnik z navedbo o postavitvi dveh točkovnih temeljev v avgustu 2014 ne more uspeti. Gre namreč za – kot je pravilno tožniku pojasnil že drugostopenjski organ – pritožbeno novoto, za katero tožnik v pritožbenem postopku ni pojasnil, zakaj jih ni navedel že v postopku na prvi stopnji (drugi odstavek 146. in tretji odstavek 238. člena ZUP). Po navedenih določbah ZUP stranka ne more več navajati dejstev in predlagati dokazov, ki bi jih lahko navajala do izdaje odločbe, pa tega ni storila. Res je drugostopenjski organ te navedbe tožnika tudi vsebinsko obravnaval (in jih zavrnil kot neutemeljene oziroma neizkazane), kar pa ne pomeni, da za pritožbene novote ne gre, in jih organ zato ni bil dolžan obravnavati.

18. Posledično jih ne more obravnavati tudi sodišče. Tožnik je namreč z obravnavo teh navedb prekludiran tudi po 52. členu ZUS-1 (po tej določbi lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta), pri čemer v tožbi ni navedel, zakaj teh navedb ni podal že v postopku za izdajo izpodbijane odločbe. V upravnem sporu se namreč presoja zakonitost in pravilnost izpodbijanega akta v času izdaje odločbe (6. člen ZUP) in sodišče je v tem obsegu na tak preizkus tudi vezano (20. v zvezi s 52. členom ZUS-1). Sodišče zato ni izvedlo predlaganega dokaza z zaslišanjem prič A. A. in B. B., ogleda na kraju samem ter tožnikovega zaslišanja, ki jih je ta predlagal v dokaz teh trditev.

19. Ker je navedba o postavitvi dveh točkovnih temeljev (pritožbena) novota, sodišče tudi ne more sprejeti zatrjevanja tožnika o slabi vidljivosti opisanih točkovnih temeljev na letalskih posnetkih iz leta 2018, na katera se sklicuje organ kot o dokazu, da tožnik z deli še ni pričel. Enako velja za navedbo o eroziji terena in zaraščenosti temeljev.

20. Ker pa je tožnik šele v vlogi, vloženi 30. 3. 2022, torej nedvomno po izteku roka za vložitev tožbe v upravnem sporu po 28. členu ZUS-1 (k je procesni in prekluzivni rok), navedel, da je prestavitev kozolca (ki je del vsebine izdanega gradbenega dovoljenja z dne 17. 3. 2014 - op. sod.) vidna na letalskem posnetku (in kar je, kot tudi navaja, pokazal tudi prvostopenjskemu organu), sodišče tudi ne navedbe ne more obravnavati. Po 30. členu ZUS-1 mora namreč tožnik že v tožbi navesti vse razloge, zaradi katerih upravni akt izpodbija. Iz enakega razloga sodišče tudi ne bo obravnavalo navedb o že nastalih stroških za tožnika zaradi izreka ukrepa.

21. Glede na povedano je sodišče tožbo tožnika zavrnilo, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe zakonit, odločba pa je pravilna in na zakonu utemeljena (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

22. Sodišče je odločilo na podlagi opravljene glavne obravnave (51. člen ZUS-1).

23. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 146, 146/2, 238, 238/3

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 52

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.