UPRS Sodba I U 1369/2021-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-09-27

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalen objekt - gradnja brez gradbenega dovoljenja - pravna podlaga - načelo zakonitosti - nepravilno oziroma zmotno ugotovljeno dejansko stanje

Do tožnikovih navedb o tem, kdaj sta bila nadstreška postavljena, se upravni organ v izpodbijani odločbi ni vsebinsko opredelil, niti ni tega v pritožbeni odločbi storil drugostopenjski organ. Očitno je sicer, da sta oba štela, da sta bila nadstreška postavljena v času veljavnosti GZ, saj sta se oprla le na ta zakon, nista pa pojasnila, zakaj tako menita kljub spremenjenim tožnikovim trditvam. Sodišče zato glede časa gradnje izpodbijane odločbe ni moglo preizkusiti. Prav tako sodišče na podlagi listin v upravnem spisu ni moglo samo ugotoviti, kdaj je bila izvedena obravnavana gradnja nadstreškov, saj za to v njem ni zadostnih podatkov. To pomeni, da je dejansko stanje v tem pogledu nepopolno ugotovljeno.

Pri presoji nelegalnosti gradnje je bil inšpektor dolžan upoštevati tako predpise, ki so veljali v času gradnje, kakor tudi predpise, ki so veljali v času izdaje odločbe. Povedano drugače: preizkusiti je moral, ali je tožnik takrat, ko je nadstreška postavil, to lahko storil brez gradbenega dovoljenja, in ali bi to lahko brez gradbenega dovoljenja storil v času izdaje izpodbijane prvostopenjske odločbe, to je, ali je objekt ob odločanju še vedno nelegalen.

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, št. 06122-1766/2020-18 z dne 24. 11. 2020 se v še neodpravljenem delu, ki se nanaša na nadstrešek 1 in nadstrešek 2, odpravi ter v tem obsegu vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožniku odredil takojšnjo ustavitev gradnje: a. nadstreška 1 in b. nadstreška 2, oba tlorisnih gabaritov približno 6,6 x 12,5 m, višine približno 4,1 m, bruto tlorisne površine približno 82,5 m2, pritlične izvedbe, z enokapno streho, z namembnostjo CC-si 12420 - garažna stavba; s tem da je nadstrešek 1 lociran na severozahodnem delu parcele št. 244/13 k. o. ..., nadstrešek 2 pa na njenem vzhodnem delu; ter c. samostojnega parkirišča, tam navedenih gabaritov in lege. Hkrati mu je odredil, da mora navedeno gradnjo v roku 10 mesecev po vročitvi odločbe odstraniti in vzpostaviti prejšnje stanje. Navedel je še dejanja, ki so prepovedana za navedene objekte ter odločil, da se bo v primeru neizpolnitve izrečene obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo, da se objekte po vročitvi te odločbe označi s tablo, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve in da niso nastali posebni stroški.

2. Iz obrazložitve izhaja, da noben od navedenih objektov ne izpolnjuje pogojev za enostaven objekt in da tožnik za njihovo gradnjo ni pridobil gradbenega dovoljenja.

3. Drugostopenjski organ je tožnikovi pritožbi delno ugodil tako, da je izpodbijano odločbo odpravil v delu, ki se nanaša na parkirišče. V preostalem je pritožbo zavrnil.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4. Tožnik vlaga tožbo zoper neodpravljeni del prvostopenjske odločbe, to je v delu, ki se nanaša na oba nadstreška. V njej navaja, da sta bila nadstreška zgrajena pred začetkom veljavnosti Gradbenega zakona (GZ), da sta po svoji lastnosti šotor, da sta brez betonskih temeljev, da nista ograjena in da sta premakljiva. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi tudi glede obeh nadstreškov. Uveljavlja povračilo stroškov postopka.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis zadeve.

6. Sodišče je v dokaznem postopku izvedlo dokaze z vpogledom v upravni spis zadeve in v naslednje listine sodnega spisa: odločbo z dne 10. 8. 2021, odločbo z dne 24. 11. 2020, pogodbo o razdružitvi solastnine z dne 21. 1. 1997 in sklep Dn št. 6611/94.

7. Izvedbo dokazov z vpogledom v naslednje listine: dva računa z dne 31. 5. 2017, potrdilo banke, fotografije nadstreškov in fotografije iz zraka ter na naroku predlagani dokaz z zaslišanjem priče je zavrnilo na podlagi 52. člena ZUS-1.

Teh dokazov tožnik namreč ni predlagal že v upravnem postopku izdaje izpodbijanega akta. Razlog, ki ga je na poziv sodišča navedel za takšno zamudo, to je, da se tožnik prej nanje ni spomnil in jih je zato šele kasneje predložil odvetniku, ni opravičljiv. Tožniku je bilo namreč v upravnem postopku ves čas znano, da se inšpekcijski postopek vodi v zvezi z legalnostjo gradnje navedenih nadstreškov, zato se je na dokaze, povezane s tem, mogel in moral spomniti.

9. Sodišče v tem upravnem sporu presoja zakonitost inšpekcijske odločbe. Z njo je bila tožniku (v izpodbijanem delu) odrejena odstranitev dveh nadstreškov, ki jih je zgradil brez gradbenega dovoljenja.

10. Upravni organ v izpodbijani odločbi navaja, da sta bila obravnavana nadstreška postavljena jeseni 2018 in jeseni 2019. To ugotovitev je oprl na tožnikovo izjavo na zapisniku z dne 13. 10. 2020. Tožnik je v upravnem postopku kasneje trdil

(to je ponovil tudi v pritožbi), da sta nadstreška mobilna in da sta bila prvič postavljena že leta 2012. Da sta bila nadstreška postavljena pred začetkom uporabe Gradbenega zakona (GZ),

tožnik vztraja tudi v tožbi, v kateri sicer trdi, da sta bila postavljena v letu 2017, pred tem pa so bili tu šotori. Do tožnikovih navedb o tem, kdaj sta bila nadstreška postavljena, se upravni organ v izpodbijani odločbi ni vsebinsko opredelil, niti ni tega v pritožbeni odločbi storil drugostopenjski organ. Očitno je sicer, da sta oba štela, da sta bila nadstreška postavljena v času veljavnosti GZ, saj sta se oprla le na ta zakon, nista pa pojasnila, zakaj tako menita kljub spremenjenim tožnikovim trditvam. Sodišče zato glede časa gradnje izpodbijane odločbe ni moglo preizkusiti. Prav tako sodišče na podlagi listin v upravnem spisu ni moglo samo ugotoviti, kdaj je bila izvedena obravnavana gradnja nadstreškov, saj za to v njem ni zadostnih podatkov. To pomeni, da je dejansko stanje v tem pogledu nepopolno ugotovljeno.

11. Upravni organ je v skladu z načelom zakonitosti iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) odločbo sicer pravilno izdal na podlagi predpisa, ki je veljal v času njegove izdaje. To je bil GZ. Inšpekcijski ukrep ustavitve in odstranitve nelegalne gradnje je izrečen na podlagi 82. člena GZ. Po tem členu v primeru nelegalnega objekta gradbeni inšpektor, drug pristojni inšpektor ali občinski inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi in da se zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku odstrani na stroške inšpekcijskega zavezanca, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni mogoča.

12. Ukrep ustavitve gradnje, odstranitve objekta in vzpostavitve prejšnjega stanja je celovit ukrep in je obligatoren v primeru, ko inšpektor ugotovi, da gre za nelegalno gradnjo. Pri tem odrejena ustavitev gradnje ne pomeni le ustavitve nedokončane gradnje, ampak tudi prepoved morebitnih nadaljnjih posegov na spornem objektu. Zato v konkretnem primeru dejstvo, da se gradbena dela ne izvajajo več, ne vpliva na zakonitost izpodbijane odločbe.

13. Pri presoji nelegalnosti gradnje pa je bil inšpektor dolžan upoštevati tako predpise, ki so veljali v času gradnje, kakor tudi predpise, ki so veljali v času izdaje odločbe. Povedano drugače: preizkusiti je moral, ali je tožnik takrat, ko je nadstreška postavil, to lahko storil brez gradbenega dovoljenja, in ali bi to lahko brez gradbenega dovoljenja storil v času izdaje izpodbijane prvostopenjske odločbe, to je, ali je objekt ob odločanju še vedno nelegalen.

14. V skladu s 4. členom GZ je bila gradnja dovoljenja le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Iz 5. člena GZ pa izhaja, da je bila brez gradbenega dovoljenja dopustna gradnja enostavnih in začasnih objektov. Nezahtevne objekte je, glede na povedano, dopustno graditi le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Enako je v 3. in 3. a členu določal pred tem veljavni Zakon o graditvi objektov (ZGO-1).

Tožnik zato z navedbami, da sta nadstreška nezahtevna objekta ne more uspeti, saj za njuno gradnjo nesporno ni pridobil gradbenega dovoljenja. Ker torej tožnik ni pridobil gradbenega dovoljenja za nezahteven objekt, za odločitev tudi ni relevantno, ali gre za situacijo iz šestega odstavka 7. člena Uredbe o razvrščanju objektov (Ur. l. RS 37/18, Uredba/18).

15. Glede na dimenzije nadstreškov, to je tloris približno 6,6 x 12,5 m oziroma tlorisno površino približno 82,5 m2 ter višino približno 4,1 m, očitno ne gre za enostavna objekta po Uredbi/18, saj presegata gabarite iz 8. člena te uredbe. Nadstreška pa se glede na navedene dimenzije nista mogla šteti za enostavna objekta niti po določbah 6. člena Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (Ur. l. RS 18/13, Uredba/13) v zvezi s točko 1 Priloge 2 k navedeni uredbi.

16. Sodišče se strinja z upravnim organom, da nadstreška nista začasna objekta v smislu GZ, ki jih je po tem zakonu dopustno graditi brez gradbenega dovoljenja. Po 42. točki prvega odstavka 3. člena GZ je namreč začasen le tisti objekt, ki je namenjen prireditvam ali sezonski ponudbi, ki se postavi samo za namen in čas prireditve ali med sezono. Za to, da se objekt šteje za začasnega, je torej bistveno, da je postavljen za vnaprej določen čas, vezan na določeno prireditev ali določeno sezono, ter da se po preteku tega časa odstrani. Ni pa za presojo začasnosti pomembno, ali je objekt mogoče premakniti.

17. Če pa tožnik z navedbami o "premakljivosti" nadstreškov ugovarja ugotovitvi, da sploh gre za objekt, je treba pojasniti, da za opredelitev objekta po GZ ni pomembna njegova "premakljivost". Po 25. točki prvega odstavka 3. člena GZ je namreč objekt stavba, gradbeni inženirski objekt ali drug gradbeni poseg, narejen z gradbenimi, zaključnimi gradbenimi ali inštalacijskimi deli, sestavljen iz gradbenih proizvodov, proizvodov ali naravnih materialov, skupaj s trajno vgrajenimi inštalacijami in napravami v objektu, ki so namenjene delovanju objekta. Da gre pri obravnavanih nadstreških za objekta v navedenem smislu, je upravni organ ugotovil že s tem, ko je ugotovil, da sta sidrana preko kovinskih sider v armirano betonske temelje. Tožbena trditev, da nadstreška nista betonirana v tla, ne drži. Da ima prav inšpektor, ne pa tožnik, očitno izhaja iz vseh šestih fotografij nadstreškov, ki so priložene zapisniku z dne 13. 10. 2020, ki je bil (kot izhaja iz zapisnika) vročen tožniku.

18. Tožnik pa, kot že rečeno, ves čas (v upravnem postopku pred izdajo izpodbijane odločbe, v pritožbi in tožbi) trdi, da sta bila nadstreška postavljena pred začetkom uporabe GZ, v času veljavnosti ZGO-1. Ta zakon v 1. točki prvega odstavka 1. člena določa, da je objekt s tlemi povezana stavba ali gradbeni inženirski objekt, narejen iz gradbenih proizvodov in naravnih materialov, skupaj z vgrajenimi inštalacijami in tehnološkimi napravami. Pri tem pa se po 1.1.5. točki prvega odstavka 1. člena ZGO-1 šteje, da je objekt povezan s tlemi, če je temeljen ali s pomočjo gradbenih del povezan s tlemi na stalno določenem mestu in ga ni mogoče premakniti ali odstraniti brez škode za njegovo bistvo. Za pojem objekta po ZGO-1 je torej bistveno ne samo to, da obstaja povezava s tlemi, ampak tudi vrsta te povezave, ki mora biti trajnejša, tj. taka, da ga z mesta, kjer je postavljen, ni mogoče premakniti ali odstraniti brez škode za njegovo bistvo.

19. Sodišče ugotavlja, da upravni organ v izpodbijani odločbi ni ugotovil vseh pravno odločilnih okoliščin. Ugotovil je sicer, da sta nadstreška sidrana preko kovinskih sider v armirano betonske temelje. Nima pa izpodbijana odločba razlogov, zakaj v obravnavani zadevi izveden stik s tlemi izpolnjuje pogoje, ki jih za definicijo objekta določa 1.1.5. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1.

sodišče na podlagi izpodbijane odločbe in podatkov v spisu ni moglo ugotoviti, kdaj je bila izvedena obravnavana gradnja nadstreškov. To pa je pomembno za presojo, ali je v tem primeru glede opredelitve objekta treba uporabiti GZ ali ZGO-1, kar po pojasnjenem lahko vpliva na odločitev.

21. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo moral organ dopolniti dejansko stanje z ugotovitvami o času postavitve obravnavanih nadstreškov. Če bo ugotovil, da sta bila oziroma da je bil kateri od njiju postavljen v času pred začetkom uporabe GZ, pa bo moral ugotoviti tudi, ali v obravnavani zadevi izveden stik s tlemi izpolnjuje pogoje, ki jih za definicijo objekta določa 1.1.5. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1.

22. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnika v postopku zastopal odvetnik, se mu po četrtem odstavku 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 385,00 EUR, kar povečano za 22 % DDV znaša 469,70 EUR. Stroške mu je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila. Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

Po tej določbi lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta.

Ta zakon se je uporabljal od 1. 6. 2018 do 31. 5. 2022.

Gl. npr. sodbo tega sodišča I U 883/2013.

Ta zakon se je uporabljal od 1. 1. 2003 do 31. 5. 2018.

Ta določa: Ne glede na prvi in drugi odstavek tega člena je stavba ali gradbeni inženirski objekt nezahteven objekt samo, če za njegovo izgradnjo ni treba izvesti reliefnega preoblikovanja terena, ki kot samostojen drug gradbeni poseg presega merila za nezahtevne objekte iz tega člena.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.