UPRS Sklep I U 1374/2022-4
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-10-24

imenovanje notarja - ustavitev postopka začetega po uradni dolžnosti - zavrženje tožbe - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - akt, ki ne posega v tožnikovo pravico

Sklep o ustavitvi postopka imenovanja notarja ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, saj organ z njim ne odloči vsebinsko. Pojasnilo je, da sklep o ustavitvi postopka predstavlja odločitev procesne narave in ne vsebuje odločitve o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi kandidatov, temveč se nanaša zgolj na izvedbo konkretnega postopka javnega razpisa in zato ne more biti upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1. Glede na to po presoji Vrhovnega sodišča tožba zoper sklep, s katerim je bil postopek imenovanja notarja ustavljen, ni dopustna. Poudarilo je tudi, da se položaj ne razlikuje od ustavitve drugih, po uradni dolžnosti uvedenih postopkov, ki po ustaljeni praksi Vrhovnega sodišča niso upravni akt, ker se z njimi ne oblikuje in ne spreminja pravnega položaja strank v postopku.4

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom ustavila postopek imenovanja notarja na prosto notarsko mesto s sedežem v ..., ki je bil začet na podlagi razpisa, objavljenega v Uradnem listu Republike Slovenije št. 35 z dne 11. 3. 2022.

2. Iz obrazložitve izhaja, da se izbira notarja po drugem odstavku 10.a člena Zakona o notariatu (v nadaljevanju ZN) opravi po izvedenem izbirnem postopku, v katerem se preveri strokovna usposobljenost ter izpolnjevanje pogoja iz 6. točke prvega odstavka 8. člena ZN. To preverjanje opravi komisija, ki jo imenuje minister, pristojen za pravosodje. Po opravljenem preverjanju strokovne usposobljenosti, člani komisije svoje mnenje o usposobljenosti kandidatov za mesto notarja posredujejo ministru, ki opravi izbiro.

3. V obravnavani zadevi je bila tričlanska komisija za izvedbo izbirnega postopka (v nadaljevanju komisija) imenovana s sklepom št. 704-4/2022/19 z dne 3. 5. 2022, vendar je po izdaji tega sklepa eden od članov komisije odstopil. Toženka pojasnjuje, da niti ZN niti Pravilnik o merilih in načinu preverjanja strokovne usposobljenosti kandidatov za notarja (v nadaljevanju Pravilnik) ne določata možnosti spremembe komisije. Izbirni postopek lahko opravijo le člani komisije v polni sestavi. Iz določb ZN in Pravilnika namreč ne izhaja, da lahko izbirni postopek izvede večina imenovanih članov komisije. Zato je odločila, da izbirnega postopka ni mogoče zaključiti skladno z ZN in je postopek, ki se je začel po uradni dolžnosti, po uradni dolžnost ustavila.

4. Tožnica se z ustavitvijo postopka ne strinja. V tožbi poudarja, da je zoper izpodbijani akt dovoljen upravi spor, saj bi ji bila sicer, ker pritožba ni dovoljena, odvzeta možnost pravnega varstva in bi prišlo do kršitve pravice do sodnega varstva iz 157. člena, pravnega sredstva iz 23. člena in kršitve načela pravne države iz 2. člena Ustave. Navaja, da se je prijavila na razpis za prosto notarsko mesto in se skupaj z ostalimi kandidati 13. 5. 2022 udeležila pisnega preizkusa, nato pa je toženka 10. 10. 2022 prejela odločitev o ustavitvi postopka. Z vpogledom v upravni spis je ugotovila, da je članica komisije 9. 5. 2022 toženki sporočila, da zaradi porodniškega dopusta ne more sodelovati v izbirnem postopku ter predlagala imenovanje drugega člana komisije. Toženka tega predloga ni upoštevala, ampak je s postopkom nadaljevala.

5. Trdi, da je bila v izvedenem postopku preverjanja najbolje ocenjena, saj je od možnih 90 prejela 76 točk, ostali kandidati pa 28 točk oziroma 22 točk. Sklicuje se na sodbo Vrhovnega sodišča I Up 179/2018 in navaja, da je sodišče v njej izpostavilo, da minister ni pooblaščen, da bi opravil izbiro na podlagi diskrecijske pravice. Minister mora za notarja izbrati strokovno najbolj usposobljenega kandidata oziroma lahko izbira med strokovno enako usposobljenimi. Tožnico pa je komisija ocenila z najvišjim številom točk. Poleg tega Pravilnik določa, da mora kandidat za notarja pri preizkusu znanja doseči vsaj 70 točk, zato je edina kandidatka, ki bi bila ustrezno strokovno usposobljena za imenovanje na mesto notarja.

6. Po tožničinem prepričanju je bila komisija zakonito sestavljena in to, da je ena članica ni ocenila, ni vplivalo na veljavnost mnenja komisije kot celote. Sklicuje se na stališče Vrhovnega sodišča, ki ga je zavzelo v sodbi VIII Ips 135/2016, ko je komisija za poskusno delo podala oceno kljub odsotnosti enega od članov, pa ocena po mnenju Vrhovnega sodišča zato ni bila nezakonita. Če bi toženka štela, da sestava komisije ni zakonita, bi postopek ustavila že po prejetju pisnega obvestila članice komisije in ne šele nekaj mesecev po tem. Poleg tega so kriteriji izbire določeni v Pravilniku, zato tudi tretja članica tožnice ne bi mogla oceniti drugače. Zakonito imenovana komisija je pripravila pisne preizkuse, na katere so kandidati pristopili, komisija pa je izdelala tudi mnenje o strokovni usposobljenosti kandidatov, ki sta ga podpisala najmanj dva člana. Iz navedenega izhaja, da minister tožnice ni želel izbrati, kar je zloraba njegove pravice. Prepričana je, da je v tej fazi postopka podana gotovost in ne zgolj verjetnost, da bi bila izbrana za notarko v ..., kajti če minister postopka ne bi nezakonito ustavil, ne bi mogel izbrati nobenega drugega kandidata. Zato je toženkino sklicevanje na domnevno nezakonito sestavljeno komisijo neutemeljeno. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi ter zadevo vrne toženki v ponovni postopek, zahteva pa tudi stroške postopka.

8. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti izpolnjeni temeljni pogoji (tako imenovane procesne predpostavke). Na izpolnjevanje procesnih predpostavk mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1). Če niso izpolnjene, mora tožbo s sklepom zavreči (prvi odstavek 36. člena ZUS-1). Med drugim sodišče tožbo zavrže tudi, če ugotovi, upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto korist (6. točka), in če upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno nima nobenih posledic za tožnika ali pa so te posledice zanemarljive, razen če gre za rešitev pomembnega pravnega vprašanja (5. točka).

9. Po 2. členu ZUS-1 v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek).

10. Zakon v drugem odstavku 5. člena ZUS-1 sicer določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Vendar je tudi v tem primeru za dopustnost upravnega spora bistvena presoja, ali so izpolnjene vse procesne predpostavke, torej tudi, ali je z navedenim procesnim sklepom poseženo v pravico ali pravno varovan interes stranke, saj ima le v takem primeru pravni interes za njegovo izpodbijanje v upravnem sporu.

11. Z izpodbijanim sklepom se je postopek imenovanja notarja končal brez izbire notarja. Tožnica zatrjuje, da je bilo v njeno pravno korist poseženo s tem, ker se postopek ni zaključil z izbiro in ni bila imenovana za notarko. Uveljavlja torej, da je ustavitev postopka nezakonita, in da bi ga morala toženka nadaljevati ter ga zaključiti z izbiro tako, da bi tožnico imenovala za notarko.

12. Vrhovno sodišče je v zadevi I Up 194/2010, v kateri je zavrnilo pritožbo zoper sodbo I U 887/2009, vsebinsko presojalo, ali je bila ustavitev postopka upravičena. Zavzelo je stališče, da odločanje o imenovanju notarja ni upravna zadeva, se pa na podlagi 4. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ta postopek smiselno uporablja, saj gre za drugo javnopravno stvar. Po presoji Vrhovnega sodišča je ta postopek, ki se ne more začeti brez javnega razpisa, mogoče ob smiselni uporabi 135. člena ZUP ustaviti. V tej zadevi je ugotovilo, da je bila presoja Upravnega sodišča o tem, da je ustavitev utemeljena, pravilna. Je pa pri tem izrecno poudarilo, da z ukinitvijo notarskega mesta, na katerega je tožnik kandidiral, ni bilo poseženo v kakšno njegovo (pridobljeno) pravico, saj kandidatu niti razpis niti kandidatura še ne zagotavljata izbire in imenovanja. Izbire in imenovanja ne zagotavlja niti svoboda dela iz 49. člena Ustave.

13. Vrhovno sodišče doslej ni spremenilo svojega stališča, da ima posameznik zgolj pravico kandidirati za notarja, nima pa pravice biti imenovan

. V zadevi I Up 120/2022 pa je spremenilo stališče o vsebinski presoji sklepa o ustavitvi, saj je potrdilo odločitev Upravnega sodišča o zavrženju tožbe zoper sklep o ustavitvi postopka imenovanja notarja. Zavzelo je stališče, da sklep o ustavitvi postopka imenovanja notarja ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, saj organ z njim ne odloči vsebinsko. Pojasnilo je, da sklep o ustavitvi postopka predstavlja odločitev procesne narave in ne vsebuje odločitve o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi kandidatov, temveč se nanaša zgolj na izvedbo konkretnega postopka javnega razpisa in zato ne more biti upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1. Glede na to po presoji Vrhovnega sodišča tožba zoper sklep, s katerim je bil postopek imenovanja notarja ustavljen, ni dopustna. Poudarilo je tudi, da se položaj ne razlikuje od ustavitve drugih, po uradni dolžnosti uvedenih postopkov, ki po ustaljeni praksi Vrhovnega sodišča niso upravni akt, ker se z njimi ne oblikuje in ne spreminja pravnega položaja strank v postopku.

14. Tožnica smiselno zatrjuje, da je njen položaj drugačen in da je pravico oziroma pravno korist pridobila zato, ker je bil postopek ustavljen v fazi, ko je bilo strokovno ocenjevanje dveh članov komisije že izvedeno, tožnica je bila najbolje ocenjena in tega niti ocena tretje članice ne bi mogla spremeniti. Pri tem se sklicuje na prakso Vrhovnega sodišča, po kateri mora biti izbira notarja strokovna in temeljiti na objektivnih, vnaprej določenih kriterijih. Minister lahko med enako strokovno usposobljenimi (torej enako ocenjenimi) kandidati izbere tistega, ki ga prepriča v to, da mu podeli svoje zaupanje za najboljše opravljanje tega poklica; to po drugi strani pomeni tudi, da nima pooblastila, da bi za notarja imenoval kandidata, ki med ocenjenimi kandidati ni najbolj strokovno usposobljen.

15. Sodišče tožničinim argumentom ne more slediti. Iz prakse Vrhovnega sodišča, na katero se sklicuje tožnica, namreč ne izhaja, da se mora postopek zaključiti z izbiro, ampak izhaja, da sme minister izbrati notarja le med enako strokovno usposobljenimi kandidati. Notar je imenovan šele z odločbo o imenovanju (sedmi odstavek 10. člena ZN), tedaj pa se pravni položaj kandidatov tudi spremeni. V tožničin pravni položaj bi bilo tako poseženo, če bi minister izbral notarja, ki bi ga komisija ocenila za manj usposobljenega od nje. Do te izbire se torej uradoma začeti postopek, v skladu s četrtim odstavkom 135. člena ZUP, ki se po stališču Vrhovnega sodišča v tem postopku uporablja smiselno, lahko ustavi, ne da bi se pravni položaj kandidatov spremenil. Ker kandidatura še ne zagotavlja izbire in imenovanja in ne gre za pravico kandidata, to pa se ne spremeni niti tedaj, ko je postopek ocenjevanja končan, se postopek ne more nadaljevati niti na zahtevo stranke.

16. Upoštevaje stališče Vrhovnega sodišča iz sklepa I Up 120/2022 je tožba nedopustna tudi na podlagi 5. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, tj. ker izpodbijani upravni akt očitno nima nobenih posledic za tožnika ali so te posledice zanemraljive in ne gre za rešitev pomembnega pravnega vprašanja. Namen upravnega spora je v tem, da se stranki zagotovi učinkovito sodno varstvo zoper tiste upravne akte, ki dejansko in nezanemarljivo posegajo v njen pravni položaj. Ni pa namenjen temu, da se stranki zagotavlja sodno preverjanje pravilnosti procesnih odločitev oziroma njenih stališč tudi takrat, ko izpodbijani upravni akt zanjo nima pravnih posledic ali so te zanemarljive ter hkrati ne gre za pomembno pravno vprašanje, ki bi kot takšno terjalo sodno intervencijo. Pravni položaj tožnice se ne bi spremenil z nadaljevanjem oziroma vodenjem postopka, ampak bi se očitno spremenil šele z odločbo o imenovanju za notarja (sedmi odstavek 10. člena ZN), zoper katero je dopusten upravni spor. Toženka je, če izbiro opravi, dolžna izbrati strokovno najbolj usposobljenega kandidata, tega, da bi notarja (v določenih okoliščinah) morala imenovati, pa zakon ne določa. Zato zgolj ugotavljanje nezakonitosti procesne odločitve sodne intervencije ne terja, pri čemer tožnica takega zahtevka tudi ne uveljavlja, ampak zahteva odpravo sklepa in nadaljevanje postopka, ker meni, da bi morala biti imenovana za notarko.

17. Tega, da sklep ne posega v pravni položaj tožnice, ne spremeni niti trditev, da je tožnica že najela poslovne prostore in ji zato nastaja škoda, saj kot je bilo že pojasnjeno, pravice postati notarka nima. Odločitev o kandidaturi in s tem povezane obveznosti so poslovna odločitev kandidatov za notarja, ki niso pravno varovane.

18. Glede na vse navedeno sodišče ni presojalo, ali je toženka s tem, ko je postopek ustavila, kršila določbe ZUP, ampak je skladno s 5. in 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo. V zvezi z zatrjevanjem tožnice, da ji je odvzeta možnost pravnega varstva in bo prišlo do kršenja 157., 23. in 2. člena Ustave pa sodišče še pripominja, da bi bile te pravice lahko kršene, če ne bi bilo zagotovljeno pravno sredstvo zoper odločitev, ki bi posegla v tožničin pravni položaj, tj. zoper odločitev o imenovanju notarja.

19. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Glej Kerševan E. v Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 49.

Glej točko 14. obrazložitve sodbe I Up 194/2020.

Glej I Up 120/2022, tč. 14 in v njej navedene odločitve Vrhovnega sodišča.

Glej X Ips 209/2015, X Ips 40/2016, I Up 17/2020.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 36, 36/1, 36/1-5, 36/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.