UPRS Sodba I U 1133/2021-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-03-29

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - dozidava objekta - rekonstrukcija objekta - neskladna gradnja - dokazovanje z izvedencem

Inšpekcijske postopke s področja nedovoljenih gradenj vodi oseba, ki razpolaga s strokovnim znanjem s področja graditve objektov, zato do postavitve izvedenca v teh postopkih praviloma sploh ne more priti, saj se dokazovanje z izvedencem opravi le, če je za ugotovitev kakšnega pravno pomembnega dejstva potrebno znanje, s katerim uradna oseba, ki vodi postopek, ne razpolaga.

Za neskladno gradnjo bi šlo, če bi se dozidava in rekonstrukcija objekta, izvajala v nasprotju s pogoji gradbenega dovoljenja. V obravnavani zadevi gradnja ni bila izvršena v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, ampak gradbeno dovoljenje za naknadno izvršene gradbene posege (dozidavo in rekonstrukcijo) ni bilo izdano.

II. Vsaka stranka krije svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožnikom naložil, da morajo takoj po vročitvi odločbe ustaviti: a) rekonstrukcijo osnovne stanovanjske stavbe na parc. št. 214/38 k.o. ..., na lokaciji ..., izdelane v 3 etažah, s tlorisnim gabaritom cca. 9,4 x 12,5 m + balkon širine 1,2 m, prikazane na grafičnih prikazih S2, S3 in S4 v povezavi z S1, ki so priloga odločbe in njen sestavni del, ki obsega posege od S1.1 do S1.8, od S2.1 do S2.6 in od S3.1 do S3.7, ki so po teh oznakah navedeni v prilogi S1 te odločbe in so nelegalna gradnja; b) gradnjo dela stavbe „Prizidek 1“ na severni strani osnovne stanovanjske stavbe na parc. št. 212/48 k.o. ... v 3 etažah, s tlorisnim gabaritom cca. 2,5 x 6,5 m, prikazane na grafičnih prikazih S2, S3 in S4 v povezavi z S1, ki so priloga odločbe in so njen sestavni del in c) gradnjo dela stavbe „Prizidek 2“, ki je zgrajen na južni strani osnovne stanovanjske stavbe na parc. št. 214/38 k.o. ... v 3 etažah, tlorisnih gabaritov cca. 4,5 x 8 m, prikazane na grafičnih prikazih S2, S3 in S4 v povezavi z S1, ki so priloga odločbe in njen sestavni del (1. točka izreka) in v roku 10 mesecev po vročitvi odločbe odstraniti nelegalno gradnjo iz 1. točke izreka ter vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka), sicer se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravila po drugih osebah na stroške zavezancev ali s prisilitvijo (3. točka). Za nedovoljene objekte so bile izrečene prepovedi (4. točka), pritožba zoper to odločbo pa ne zadrži njene izvršitve (6. točka). Ugotovil je še, da v postopku posebni stroški niso nastali (5. točka).

2. V obrazložitvi navaja, da je v postopku ugotovil, da so se gradbeni posegi izvajali v obdobju od 2009 do 2011, ko je bil lastnik objekta A., d. o. o., ki je bil 16. 1. 2017 izbrisan iz registra. Zato je v postopek vključil trenutne zemljiškoknjižne lastnike, ki so njegovi singularni pravni nasledniki. Ugotovil je, da je bilo za osnovno stavbo 16. 8. 1983 izdano gradbeno dovoljenje, ob primerjavi s stanjem 14. 1. 2020, ko je bila izvedena ustna obravnava in pregled notranjosti in zunanjosti stavbe, pa tudi, da so se na osnovni stavbi izvedla v izreku odločbe opisana rekonstrukcijska dela in dozidavi, zaradi katerih je bila spremenjena namembnost objekta iz enostanovanjske v tristanovanjsko stavbo. Ti posegi predstavljajo rekonstrukcijo po točki 7.2 prvega odstavka 2. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), prizidka pa po točki 7.1 prvega odstavka 2. člena ZGO-1 gradnjo novega objekta – dozidave. Za te gradbene posege bi bilo treba pridobiti gradbeno dovoljenje tako v času, ko so se izvajali, kot tudi po kasneje veljavnih predpisih in sedaj veljavnem Gradbenem zakonu (v nadaljevanju GZ). Ker ni bilo pridobljeno, so vsi gradbeni posegi, opisani v izreku in označeni na prilogah, nelegalna gradnja. Zato so podani pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa po 152. členu ZGO-1 v povezavi s prvim odstavkom 106. člena GZ.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Navaja, da tožnica B. B. res ni bila pravilno vabljena na ustno obravnavo, vendar je prvostopenjski organ napako popravil tako, da ji je posredoval zapisnik ustne obravnave in ji dal možnost, da se do ugotovitev opredeli. To je storila, vendar ni predlagala, naj se izvede nova ustna obravnava, ampak je zaradi naročenih zračnih posnetkov in arhivske dokumentacije prosila za podaljšanje roka za dodatni odgovor za šest mesecev. Strinja se s prvostopenjskim organom, da so tožniki kot zemljiškoknjižni lastniki inšpekcijski zavezanci, četudi niso investitorji gradbenih del. Zavrača tudi trditve, da so sporni deli stavbe nepravilno obravnavani kot nelegalna namesto neskladna gradnja, saj iz dokazil izhaja, da je bila prvotna gradnja izvedena na podlagi gradbenega dovoljenja leta 1983, zato ukrepov iz 153. člena ZGO-1 ni mogoče uporabiti. Prvostopenjski organ je naknadno izvedene gradbene posege ugotovil s primerjavo načrtov za gradnjo osnovne stavbe in jih pravilno kvalificiral kot rekonstrukcijo in kot novogradnjo prizidkov, ki se lahko začnejo le na podlagi gradbenega dovoljenja. Meritve v ta namen niso bile potrebne. Enako bi veljalo v primeru, da bi bila dela izvedena pred letom 2004, tj. v času veljavnosti Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor.

4. Tožniki se z odločitvijo ne strinjajo. V tožbi toženki očitajo kršitve postopka, ker ga ni vodila ažurno in ni ukrepala zoper investitorja, ki je dela izvajal brez gradbenega dovoljenja, s čimer je povzročila, da so tožniki kupili stanovanja, za katera so bili prepričani, da so brez bremen. Postopek je bil kršen tudi zato, ker B. B. ni bila pravilno vabljena na ustno obravnavo. Toženka ni pojasnila, na podlagi česa je ugotovila, da gre za poseg v nosilne dele stavbe in primarne nosilne konstrukcije stavbe. Tem ugotovitvam nasprotujejo, saj niso resnične, toženka pa jih tudi ni ugotavljala z meritvami in posnetki stanja. Organ v stanovanje B. B. nikoli ni stopil, ampak je zgolj sklepal, da naj bi nedopustno posegala v konstrukcijske dele stavbe na podlagi skic tlorisov druge in tretje etaže. Tožniki so se v stanovanja vselili šele leta 2017 in so zato nepravilno obravnavani kot inšpekcijski zavezanci.

5. Toženki očitajo tudi, da je napačno ugotovila, da naj bi do gradbenih posegov prišlo v obdobju od 2009 do 2011, saj iz načrta etažne lastnine izhaja, da je bila preureditev izvedena že leta 2004. Nadalje trdijo, da je napačna ugotovitev, da tretja etaža predstavlja mansardo, saj je tretja etaža izkoriščeno podstrešje, kar prostorski akt izrecno dovoljuje. Poleg tega je toženka sporne dele stavbe nepravilno obravnavala kot nelegalno namesto kot neskladno gradnjo, prizidka pa sta rekonstrukcija in ne novogradnja. Ugovarjajo še, da je z izpodbijano odločbo nedopustno poseženo v njihovo pravico do spoštovanja doma, kar je treba skladno s prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) upoštevati že v tem in ne šele v izvršilnem postopku. Predlaga, da sodišče odločbo v izpodbijanem delu odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

6. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravni spis.

8. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v listine v upravnem in sodnem spisu ter zaslišalo tožnico B. B. Zaslišanje tožnikov C. C. in zakonitega zastopnika D., d. o. o. je zavrnilo, ker bi izpovedovala o pravno nepomembnih dejstvih, tj. o okoliščinah v zvezi z nakupom in o tem, ali bi stanovanje kupila, če bi jima kakšna okoliščina vzbudila dvom v legalnost stavbe oziroma če bi vedela za ta inšpekcijski postopek. Izpovedovala bi tudi o dejstvih, ki niso sporna, tj. da gre za njihov dom in da posegov, ki jih opisuje prvostopenjski organ, niso izvedli tožniki. Iz razlogov, ki bodo pojasnjeni v nadaljevanju, je sodišče zavrnilo tudi dokazni predlog za postavitev izvedenca.

9. V zvezi s sklicevanjem tožnikov na njihove navedbe iz pobude, ki so jo zaradi kršitev, storjenih v inšpekcijskem postopku, naslovili na Varuha človekovih pravic, kot na del trditvene podlage v tem upravnem sporu, sodišče tožnikom uvodoma pojasnjuje, da je tožba samostojno pravno sredstvo, zaradi česar mora tožnik razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu. Navedeno izhaja iz prvega odstavka 30. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po katerem mora tožnik v tožbi razložiti, zakaj toži, sodišče pa je v skladu s prvim odstavkom 20. člena ZUS-1 pri odločanju vezano na trditveno podlago v tožbi, saj preizkuša dejansko stanje le v okviru tožbenih navedb. Ker mora tožnik v tožbi jasno navesti argumente, s katerimi utemeljuje vloženo tožbo, se sodišče v tem upravnem sporu ne bo opredeljevalo do navedb, ki so jih tožniki navajali v navedeni pobudi.

10. Glede ugovora tožnikov, da se inšpekcijski postopek ni začel leta 2015, kot je ugotovil prvostopenjski organ, ampak 2014, kot jim je pritrdil drugostopenjski organ, je treba pojasniti, da to ne spremeni pravno relevantnega dejstva, da je bilo treba v inšpekcijskem postopku uporabiti ZGO-1. Ker je ta zakon veljal od 1. 1. 2003 do 31. 5. 2018, namreč ni bistveno, ali se je postopek začel leta 2014 ali 2015. Odločba je bila sicer izdana v času veljavnosti GZ, vendar toženka pravilno navaja, da se po 106. členu GZ, ki določa, da se postopki, začeti na podlagi ZGO-1, končajo po tem zakonu, v obravnavani zadevi uporablja ZGO-1.

11. Po 7. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je gradnja izvedba gradbenih in drugih del in obsega gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo objekta in odstranitev objekta. Gradnja novega objekta je izvedba del, s katerimi se zgradi nov objekt oziroma se objekt dozida ali nadzida in zaradi katerih se bistveno spremeni njegov zunanji izgled (točka 7.1). Rekonstrukcija objekta pa je spreminjanje tehničnih značilnosti obstoječega objekta in prilagajanje objekta spremenjeni namembnosti ali spremenjenim potrebam oziroma izvedba del, s katerimi se bistveno ne spremeni velikost, spreminjajo pa se njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ter izvedejo druge njegove izboljšave, pri čemer pri stavbah ne gre za bistveno spremembo v zvezi z velikostjo, če se njena prostornina ne spremeni za več kakor 10% (točka 7.2).

12. Tožniki ne nasprotujejo ugotovitvi toženke, da je bil osnovni objekt, za katerega je bilo 16. 8. 1983 izdano gradbeno dovoljenje, zgrajen leta 1983.

13. Toženka je na podlagi orto foto posnetkov ugotovila, da sta prizidek na severo-vzhodni strani in prizidek na jugo-zahodni strani zgrajena kasneje kot osnovni objekt, z izvedbo gradbenih del med leti 2009 in 2011, in da so bila v istem obdobju izvedena rekonstrukcijska dela, na podlagi katerih je iz enostanovanjske stavbe nastala tristanovanjska. V zvezi s časom izvedbe naknadnih gradbenih del tožniki na 2. strani tožbe temu naprej pritrdijo, saj navajajo, da je investitor A., d. o. o. izvedel dela na stavbi v obdobju med 2009 in 2011, tako da je v njej uredil in etažiral tri stanovanja. Na 6. strani pod točko II. C tožbe pa trdijo, da se je namembnost spreminjala leta 2004, kar da izhajala iz sklepa GURS z dne 31. 3. 2009, ki je bil izdan na podlagi elaborata družbe E., d. o. o. z dne 23. 2. 2004, ki prikazuje stanje stavbe, kakršno je ugotovil tudi inšpekcijski organ ob ogledu. Ker je ZGO-1 stopil v veljavo 1. 1. 2003,

pa po presoji sodišča to, ali je do rekonstrukcije in dozidave prišlo leta 2004 ali med letoma 2009 in 2011, ni pravno relevantno. Toženka pri tem pravilno opozarja, da sta tudi prej veljavna zakonodaja, tj. Zakon o graditvi objektov (ZGO) in Zakon o urejanju prostora in drugih naseljih v prostor, za take posege predvidevala gradbeno dovoljenje.

14. Glede na to, da je šlo za kasnejšo izvedbo del na že zgrajenem (osnovnem) objektu, pa je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da sta prizidka dozidava oziroma gradnja novega objekta, ostale posege, ki jih je podrobno opisal in prikazal na skici, pa je pravilno kvalificiral kot rekonstrukcijo objekta. Kasnejša dozidava objekta glede na zakonsko definicijo namreč pomeni gradnjo novega objekta,

medtem ko spremembe objekta, ki imajo značilnosti, navedene v 7.2 točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1, pomenijo njegovo rekonstrukcijo. Kot je poudarilo Vrhovno sodišče v zadevi X Ips 439/2014, je namreč že na podlagi branja določbe točke 7.2 prvega odstavka 2. člena ZGO-1 jasno, da je rekonstrukcija izvedba v tej zakonski določbi navedenih del na obstoječem objektu. V obravnavanem primeru gre za dve odstranjeni nosilni steni in izveden stropni nosilec, tri preboje za fasadni odprtini, dva preboja v notranjo vratno odprtino, odstranjene notranje stopnice in izvedeno novo stropno konstrukcijo nad etažo v prvem nadstropju, odstranjeno nosilno steno in izveden stropni nosilec, dva preboja za fasadno odprtino, dva preboja za notranjo vratno odprtino in odstranjene stopnice ter izvedeno novo stropno konstrukcijo nad etažo v drugem nadstropju ter pet prebojev za fasadno odprtino, izvedbo strešne frčade nad fasadno odprtino z posegom v primarno nosilno konstrukcijo strehe (lege) in sten in izvedbo odstranitve stebrov ter izvedba novih notranjih sten in nosilcev. Četudi bi prizidka predstavljala rekonstrukcijo, kot v drugem odstavku točke III tožbe zatrjujejo tožniki, pa to ne bi ničesar spremenilo. Gradbeno dovoljenje je namreč potrebno tako za dozidavo kot za rekonstrukcijo.

15. Vsi tožniki priznavajo, da je sedanje stanje stanovanj, kot je prikazano na skici, ki je priloga odločbi, takšno kot je narisano na skicah. Trdijo pa, da jim ni znano, kakšni posegi v konstrukcijo so bili izvedeni, da ne vedo, s čim naj to primerjajo in navajajo, da inšpekcijski organ ni pojasnil, na podlagi česa je ugotovil poseg v konstrukcijo ter zato ugovarjajo, da je bilo v osnovnem objektu poseženo v konstrukcijo. Menijo, da bi morala toženka to ugotavljati v dopolnjenem postopku in resnično ugotoviti dejansko stanje.

16. Kot je tožnikom izrecno pojasnil že drugostopenjski organ, je izvršene posege ugotavljala inšpektorica tako, da je prikazano obstoječe stanje (ki za tožnike ni sporno) primerjala z načrti za gradnjo osnovne stavbe. Sodišče se strinja s toženko, da v ta namen izvajanje meritev ni potrebno. Ne držijo navedbe tožnikov, da se to iz načrtov iz leta 1983 ne vidi, in izpovedba tožnice B. B., da prvotnega stanja hiše ni. Prvostopenjskemu organu so bili načrti iz arhiva poslani 11. 10. 2019 in se nahajajo v upravnem spisu. Ker gre za skenirano dokumentacijo, je res slabše vidljiva, vendar vseeno dovolj, da je iz nje mogoče razbrati etažnost, razporeditev prostorov po etažah in preboje na fasadi. Tožniki kot stranke so imeli možnost vpogleda v upravni spis in s tem tudi v te načrte, poleg tega pa v arhivu obstajajo neskenirani načrti, ki so jim, če jim prodajalec stanovanj ob prodaji teh načrtov ne bi izročil, prav tako dostopni.

17. Sodišče je dokazovanje izvršenih gradbenih posegov z izvedencem zavrnilo, saj tožniki tega dokaza niso predlagali v upravnem postopku (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1). Pozivanje organa, naj ugotovi pravilno dejansko stanje, namreč ni predlog za izvedbo dokaza z izvedencem. Poleg tega je bil po 144. členu ZGO-1 za gradbenega inšpektorja lahko imenovan posameznik, ki poleg splošnih pogojev za delo v državni upravi izpolnjuje še naslednje pogoje: 1. da ima univerzitetno ali visoko strokovno izobrazbo s področja gradbeništva ali arhitekture, 2. da ima poleg univerzitetne izobrazbe še najmanj tri leta delovnih izkušenj s področja graditve objektov oziroma poleg visoke strokovne izobrazbe še najmanj pet let takšnih delovnih izkušenj in 3. da ima opravljen strokovni izpit za inšpektorja ali strokovni izpit iz upravnega postopka, s tem, da mora inšpektor, ki ima opravljen le strokovni izpit iz upravnega postopka, v roku enega leta od dneva imenovanja opraviti tudi strokovni izpit za inšpektorja. Tudi 78. člen GZ, ki je veljal od 1. 6. 2018, je določal, da je za gradbenega inšpektorja lahko imenovana oseba, ki ima poleg pogojev, določenih s predpisi, ki urejajo pogoje za javne uslužbence, in predpisi, ki urejajo inšpekcijski nadzor, izobrazbo s področja gradbeništva ali arhitekture in delovne izkušnje s področja graditve objektov. Inšpekcijsko nadzorstvo torej opravlja oseba, ki mora imeti univerzitetno ali visoko strokovno izobrazbo s področja gradbeništva ali arhitekture, delovne izkušnje in opravljen strokovni izpit za inšpektorja.

18. To pa pomeni, da inšpekcijske postopke s področja nedovoljenih gradenj vodi oseba, ki razpolaga s strokovnim znanjem s področja graditve objektov, zato do postavitve izvedenca v teh postopkih praviloma sploh ne more priti, saj se dokazovanje z izvedencem opravi le, če je za ugotovitev kakšnega pravno pomembnega dejstva potrebno znanje, s katerim uradna oseba, ki vodi postopek, ne razpolaga.

Ker tožniki ne zatrjujejo, da inšpektorica, ki je opravila nadzor in izdala odločbo ne izpolnjuje katerega od predpisanih pogojev oziroma nima potrebnega znanja za ugotavljanje pravno relevantnih dejstev, je bilo torej predlagani dokaz treba zavrniti tudi iz razloga, ker zakonski pogoj za postavitev izvedenca ni izkazan.

19. Sodišče zavrača tudi tožbeni ugovor, da je toženka napačno ugotovila, da naj bi investitor tretje nadstropje dozidal, tj. da stavba ob izgradnji ni imela med seboj povezanih treh etaž. Za del objekta, ki je tretja etaža, je toženka ugotovila rekonstrukcijo objekta, in sicer izvedbo frčade s posegom v primarno nosilno konstrukcijo strehe (lege) in sten, izvedbo odstranitve stebrov ter izvedbo novih notranjih sten in nosilcev in več prebojev za okna. Sodišče se strinja s toženko, da za odločitev ni relevantno, ali je sedaj tretje nadstropje mansarda ali izdelano podstrešje. Četudi Odlok o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana (OPN MOL) dopušča preureditev podstrešja v stanovanje in je dovoljena etažnost P + 1 + Po ali T, je namreč za tak poseg oziroma rekonstrukcijo objekta, kar izdelava stanovanja v podstrešju glede na zakonsko definicijo rekonstrukcije gotovo je, potrebno gradbeno dovoljenje. Toženka je pravilno ugotovila, da za izvedeni poseg ni bilo izdano.

20. Ker za navedene gradbene posege oziroma gradnjo gradbeno dovoljenje ni pridobljeno, je toženka tudi pravilno zaključila, da gre za nelegalno gradnjo in uporabila 152. člen ZGO-1, ki določa, da v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna.

21. Glede na navedeno je zmotno tožbeno naziranje, da bi morala toženka sporne dele stavbe obravnavati kot neskladno in ne kot nelegalno gradnjo, češ da je neskladna tista gradnja, ki vsaj po bistvenih značilnostih ustreza izdanemu gradbenemu dovoljenju. Po točki 12.1 prvega odstavka 2. člena ZGO-1 neskladna gradnja pomeni, da je za gradnjo oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, takšno dovoljenje sicer izdano, vendar se gradnja oziroma dela izvajajo oziroma so izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem, kakor tudi da se objekt, za katerega je bilo sicer izdano gradbeno dovoljenje, uporablja v nasprotju s pogoji, določenimi z njim. Po prvem odstavku 153. člena ZGO-1 pa pristojni inšpektor v primeru neskladne gradnje, ki se izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, najprej odredi, da se takšna gradnja ustavi, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja, oziroma prepove uporabo objekta oziroma tistega njegovega dela, ki se uporablja v nasprotju s pogoji iz gradbenega dovoljenja, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja in novega uporabnega dovoljenja. Za neskladno gradnjo bi torej šlo, če bi se dozidava in rekonstrukcija objekta, izvajala v nasprotju s pogoji gradbenega dovoljenja. V obravnavani zadevi gradnja ni bila izvršena v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, ampak gradbeno dovoljenje za naknadno izvršene gradbene posege (dozidavo in rekonstrukcijo) ni bilo izdano.

22. Toženka je tudi pravilno štela, da so v predmetnem postopku inšpekcijski zavezanci tožniki. Po ustaljeni sodni praksi namreč s prenosom lastninske pravice na nepremičnini na novega lastnika preidejo tudi upravičenja in obveznosti, ki izhajajo iz investitorjevega položaja glede objekta. Novi lastnik nelegalno zgrajenega objekta vstopi v investitorjev položaj in tako nanj preidejo tudi vsa bremena glede gradnje.

23. V zvezi z zatrjevanimi kršitvami postopka sodišče ugotavlja, da prvostopenjski organ tožnice B. B. res ni pravilno vabil na ogled oziroma ustno obravnavo, opravljeno na objektu. Vendar v upravnem postopku niti sama opustitev obligatorne ustne obravnave po 237. členu ZUP ni uvrščena med absolutno bistvene kršitve. Zato je treba v vsakem primeru posebej preizkusiti, ali je kršitev po svoji vsebini taka, da je vplivala ali bi mogla vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve. Opustitev izvedbe ustne obravnave lahko preraste v kršitev načela zaslišanja stranke. Če stranki ali stranskemu udeležencu v postopku ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih ali okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, bodisi na ustni obravnavi, lahko pa tudi zunaj nje, je podana absolutno bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

24. Bistvo temeljnega načela zaslišanja stranke ni v tem, da je navzoča pri posameznem dejanju ugotovitvenega postopka, čeprav je tudi ta okoliščina pomembna za pravilno uporabo tega načela, temveč v uresničevanju njegove vsebine.

Vsebina obravnave na objektu je bila ugotoviti dejansko stanje objekta oziroma pregled konstrukcije objekta. Organ je, ker v stanovanje tožnice B. B. ni mogel vstopiti, upoštevaje konstrukcijske značilnosti objekta, štel, da je stanovanje v nadstropju enako kot stanovanje v pritličju. Zapisnik s to ugotovitvijo je bil tožnici poslan in ji je bila dana možnost, da tako ugotovljenemu dejanskemu stanju stanovanja nasprotuje, česar pa ni storila. Tožnica je v svoji vlogi z dne 19. 2. 2020 navedla, da ne more vedeti, ali je stavba v danih gabaritih ali ne in ali so izvršena dela poseg v nosilno konstrukcijo. Zaslišana kot stranka pa je izpovedala, da je skica stanovanja S1, kar se tiče sedanjega stanja, pravilna in da na obravnavi, če bi bila prisotna, ne bi povedala nič drugače, kot je povedala na sodišču. Glede na to sodišče sodi, da je bila kršitev postopka s tem, ko je bila tožnici dana možnost, da se o ugotovitvah izreče pisno, sodišče pa jo je tudi zaslišalo, odpravljena. Primerjavo z načrti prvotnega stanja enostanovanjske hiše (ki je sedaj tri stanovanjska) bi tožnica lahko opravila izven ustne obravnave, saj se načrti, kot je bilo že pojasnjeno, nahajajo v upravnem spisu in v arhivu. Sodišče tožnici ne verjame, da zato, ker ni bila vabljena na ustno obravnavo, v času od te obravnave, tj. od februarja 2020, ne bi mogla s strokovnjaki ugotoviti, kateri posegi v konstrukcijo so bili izvršeni in postaviti konkretnih trditev o tem, katere konkretne ugotovitve prvostopenjskega organa niso pravilne in zakaj niso pravilne.

25. Sodišče kot pravno nepomembne zavrača tudi vse tožbene trditve v zvezi z nedopustno pasivnostjo inšpektorata pri vodenju postopka zoper investitorja oziroma prejšnje lastnike, kot tudi vse trditve v zvezi z okoliščinami nakupa, zaradi katerih naj tožniki ne bi mogli ugotoviti, da obstoječi objekt ni v skladu z gradbenim dovoljenjem iz leta 1983. Ali bi morala država v tem primeru postopati hitreje, ali bi s tem preprečila, da bi tožniki kupili navedeno nepremičnino in ali so bili sami dovolj skrbni pri nakupu za to ter ali je gradnja nelegalna ali legalna po predpisih, ki jih je treba uporabiti, ni pravno upoštevno. Predpisi ne določajo, da objekt, če kupci niso vedeli oziroma mogli vedeti, da je dozidava in rekonstrukcija izvedena brez gradbenega dovoljenja, ni nelegalen niti, da se iz tega razloga legalizira. Objekt ni nelegalen, če to izhaja iz evidenc (zemljiška knjiga, kataster), ampak če za izvršene posege, za katere je po zakonu potrebno gradbeno dovoljenje, to dovoljenje ni bilo pridobljeno. Dokaz, da je bilo pridobljeno, pa je uporabno dovoljenje.

Odločitev v tej zadevi je glede na uvodoma citirane določbe ZGO-1 odvisna zgolj od tega, za kakšne gradbene posege gre in ali je zanje potrebno gradbeno dovoljenje. Zato dobra vera tožnikov pri nakupu ni pravno pomembna in sodišče dokazov s tem v zvezi (zaslišanje tožnikov) ni izvajalo. Sodišče prav tako sodi, da s tem, ko se postopek ni zaključil zoper prejšnje lastnike, ni prišlo do kršitve 14. člena Ustave, saj to, kdo je zavezanec pri kvalifikaciji, ali gre za nelegalno gradnjo, ni relevantno. Zatrjevanje tožnikov, da naj bi jim škoda nastala zaradi nedopustnega ravnanja inšpekcije oziroma države, pa ne more biti predmet inšpekcijskega postopka.

26. Tožniki zatrjujejo, da bi morala toženka vse argumente, ki preprečujejo poseg v pravico do spoštovanja doma, upoštevati že v postopku izdaje inšpekcijske odločbe, vendar to po presoji sodišča ne drži. Ustavno sodišče je namreč v odločbi št. U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017 presojalo ustavnost 152. in 156.a člena ZGO-1 in v njej zavzelo jasna stališča o tem, kdaj se sorazmernost presoja. Iz te odločbe izhaja, da je moral inšpektor ob ugotovitvi, da je gradnja nelegalna, ne glede na konkretne okoliščine inšpekcijskega zavezanca, na podlagi 152. člena ZGO-1 izreči ukrep odstranitve objekta. Določba inšpektorju ni omogočala, da bi namesto predpisanega izrekel drug, milejši ukrep, ali da ukrepa sploh ne bi izrekel. Vložena pritožba in tožba nista zadržala izvršitve.

Ustavno sodišče je tako zavzelo stališče, da odločitev pristojnega gradbenega inšpektorja, da je objekt nelegalen in da ga mora inšpekcijski zavezanec odstraniti, še ne pomeni izgube doma inšpekcijskega zavezanca in njegove družine.

27. Izguba doma po presoji Ustavnega sodišča nastopi v primeru izvršbe inšpekcijske odločbe in dejanske odstranitve objekta. Poseg v pravico do spoštovanja doma zato pomeni prisilna izvršitev odločbe, izdane na podlagi 152. člena ZGO-1 v izvršilnem postopku, v katerem pristojni organ proti volji inšpekcijskega zavezanca odstranijo objekt, ki inšpekcijskemu zavezancu pomeni dom.

Je pa inšpekcijskemu zavezancu zagotovljena konkretna presoja sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma na podlagi 156.a člena ZGO-1. S tem je Ustavno sodišče sledilo zakonodajalcu, ki je v obrazložitvi predloga zakona o dopolnitvi ZGO-1E pojasnil, da je s tem, ko je uvedel možnost odloga izvršbe za stanovanjske objekte, ki so zavezančev dom, predvidel, da se bo v tem postopku tehtalo med upravičenostjo posegov v lastninsko pravico in javnim interesom za odstranitev objektov. Z možnostjo odloga je v teh primerih omogočena nadaljnja uporaba objekta v določenem roku, ki je namenjen temu, da se v tem času objekt legalizira ali da si inšpekcijski zavezanec zagotovi drugo primerno bivališče.

Ustavno sodišče je zato štelo, da je ureditev neustavna, ker o predlogu za odlog izvršbe odloči gradbeni inšpektor, njegova odločitev pa ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 in zato zoper to odločitev ni sodnega varstva, kar ni v skladu s pravico do spoštovanja doma.

28. Štelo je, da 152. in 156a. člena ZGO-1 ni mogoče razveljaviti, ker bi razveljavitev 152. člena ZGO-1 popolnoma onemogočala izvedbo inšpekcijskih ukrepov na področju nelegalnih gradenj tudi v primerih, ko pravica do spoštovanja doma ne bi bila ogrožena. Da pa ne bi prišlo do nadaljnjih nedopustnih posegov v pravico do spoštovanja doma, je na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o ustavnem sodišču določilo način izvršitve svoje odločbe. Odločilo je, da je do odprave ugotovljene protiustavnosti inšpekcijskim zavezancem zoper dokončen sklep o zavrnitvi odloga izvršbe iz 156a. člena ZGO-1 zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu; vložitev predloga za odlog izvršbe iz 156 a. člena ZGO-1, vložitev pritožbe zoper sklep o zavrnitvi predloga za odlog izvršbe iz 156a. člena ZGO-1 in vložitev tožbe na Upravno sodišče zadržijo izvršitev inšpekcijskega ukrepa iz 152. člena ZGO-1, pri čemer se sme izvršba odložiti večkrat (3. točka izreka).

29. Tožniki so imeli torej do odprave neustavnosti možnost uveljavljati varstvo pravice do doma v izvršilnem postopku. Pri tem je bila navedena neustavnost odpravljena z uveljavitvijo Gradbenega zakona (GZ-1),

po katerem lahko stranke ne glede na to, po katerem predpisu je bil inšpekcijski ukrep izrečen, zahtevajo odlog izvršbe zaradi nesorazmernosti posega inšpekcijskega ukrepa v dom (104. člen GZ-1). V primeru, da inšpektor presodi, da predlagatelj ni izkazal relevantnih dejstev, postopek prekine, nesorazmernost posega pa v tem primeru presoja sodišče v nepravdnem postopku (105. člen GZ-1).

30. Tega ne spremeni sklicevanje na zadevo Bjedov proti Hrvaški, o kateri je odločalo ESČP in iz katere po mnenju tožnikov izhaja, da se s presojo sorazmernosti ne sme odlašati do faze izvršilnega postopka. Zadeva ni primerljiva z obravnavano, saj se nanaša na civilnopravni spor, v katerem je bilo pritožnici naloženo, da mora izprazniti stanovanje, ki je bilo v lasti države. V obravnavani zadevi gre za nelegalno gradnjo, za tako gradnjo pa je Ustavno sodišče v navedeni odločbi poudarilo, da pravica do spoštovanja doma ne pomeni, da mora država, ko bi odstranitev konkretnega objekta nesorazmerno posegla v pravico do spoštovanja doma, takšen objekt zgolj iz tega razloga legalizirati. Sklicujoč se na zadevo Yordanova in drugi proti Bolgariji (točka 131) je še navedlo, da je treba pri ukrepih, povezanih z nelegalnimi gradnjami, upoštevati, da država ni dolžna neomejeno dolgo tolerirati nelegalne gradnje.

Poleg tega obstoječa zakonska ureditev zagotavlja, da sorazmernost posega v pravico do doma presoja sodišče v civilnem, tj. nepravdnem postopku.

31. Ker iz povedanega izhaja, da do posega v pravico do doma v tem postopku še ni prišlo, sodišče razlogov, zaradi katerih tožniki menijo, da je ukrep, izrečen z izpodbijano odločbo, nesorazmeren, ni presojalo.

32. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

33. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Glej X Ips 141/2017, tč. 23, I Up 476/2013.

Glej I U 1017/2012, I U 1544/2020, III U 161/2011.

Glej X Ips 113/2012, I Up 786/2001, I Up 1132/2002, I U 1858/2017, I U 413/2013 in druge.

Glej N. Hudej v P. Kovač, E. Kerševan, (ur.), Komentar zakona o splošnem upravnem postopku. (ZUP), Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, stran 170.

Glej E. Kerševan, A. Androjina, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, IUS Software, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 90.

Po 5. členu ZGO-1 je bil pogoj za začetek uporabe objekta, ki je bil zgrajen ali rekonstruiran na podlagi gradbenega dovoljenja, ali se mu je na podlagi gradbenega dovoljenja spremenila namembnost, uporabno dovoljenje.

Glej 29. točko odločbe Ustavnega sodišča U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017.

Glej 28. točko odločbe Ustavnega sodišča U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017.

Glej Predlog zakona o dopolnitvi Zakona o graditvi objektov (ZGO-1E), nujni postopek EPA 1600-VI, tč. 2.2. Načela zakona.

Glej U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, točka 14.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 2, 2/1, 2/1-7.1., 2/1-7.2., 2/1-12.1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.