UPRS Sodba II U 104/2024-37
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-05-10

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - izpolnjevanje razpisnih pogojev - neizpolnjevanje pogojev - aktivna politika zaposlovanja - obvestilo o nesprejemu ponudbe - exceptio illegalis - arbitrarnost - test arbitrarnosti - sklepčnost tožbe - (ne)sklepčnost predloga

Vrhovno sodišče RS je presodilo, da vzpostavitev razlikovanja z določitvijo pogoja registracije po ZGD-1 ni temeljila na razumnih razlogih, izhajajočih iz narave stvari, zato gre po vsebini za arbitrarno razlikovanje s strani tožene stranke. Zgolj dejstvo, da je odvetništvo po vsebini svojega dela drugačno od drugih pridobitnih dejavnosti, namreč takega razlikovanja v obravnavani zadevi ne opravičujejo.

Ob upoštevanju stališča, ki ga je Vrhovno sodišče RS zavzelo v sklepu X Ips 26/2023 z dne 3. 4. 2024, naslovno sodišče ugotavlja, da je bila določitev pogoja v točki 7. 1. a) Javnega povabila neskladna z drugim odstavkom 14. člena Ustave RS in je posledično ni dopustno uporabiti (exceptio illegalis).

I. Tožbi se ugodi. Obvestilo Javnega štipendijskega, razvojnega, invalidskega in preživninskega sklada Republike Slovenije o zavrnitvi ponudbe št. 11085/225/2019 na Javno povabilo ASI 2019 z dne 25. 10. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 382,47 EUR, v roku 15 dni od prejema te sodbe, po preteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti do plačila, pod izvršbo.

1. Tožena stranka je z izpodbijanim obvestilom zavrnila ponudbo tožeče stranke z dne 26. 8. 2019, s katero se je slednja odzvala na Javno povabilo za zbiranje ponudb v okviru programa "Celovita podpora podjetjem za aktivno staranje delovne sile" za podporo podjetjem pri pripravi strategij za učinkovito upravljanje starejših zaposlenih ter krepitvi njihovih kompetenc 2019 (v nadaljevanju JP ASI 2019).

2. Iz obrazložitve obvestila izhaja, da je strokovna komisija po pregledu prispelih ponudb ugotovila, da tožeča stranka ne izpolnjuje pogoja za ponudnika, določenega v točki 7.1. a), in sicer da ni bila registrirana za opravljanje dejavnosti v Republiki Sloveniji po Zakonu o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1) vsaj 12 mesecev pred objavo JP ASI 2019, zaradi česar se njena ponudba zavrne.

3. Tožeča stranka je vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri navaja, da kot odvetnica opravlja gospodarsko dejavnost v okviru podjetja, organiziranega skladno z določili Zakona o odvetništvu (v nadaljevanju: ZOdv). V podjetju je bilo v času vložitve te vloge zaposlenih 10 delavcev, od katerih sta dve delavki izpolnjevali starostne pogoje po JP ASI 2019. Da odvetniki, ki prosto nastopajo na trgu, opravljajo gospodarsko dejavnost, se je v odločbi U-II-1/09 z dne 5. 5. 2009 že izreklo Ustavno sodišče Republike Slovenije. Izpostavlja, da se v nobenem pogledu ne razlikuje od subjektov, registriranih po ZGD-1, saj sama prosto išče delo na trgu, dogovarja pogoje poslovnega sodelovanja s potencialnimi strankami, nosi riziko neplačil s strani strank in riziko odgovornosti za svoje opravljeno delo, enako kot vsi subjekti, ki so organizirani po določilih ZGD-1. Hkrati kot odvetnica plačuje vse davke in prispevke v zvezi z zaposlenimi delavci ter druge davščine (DDV, dohodnino, NUSZ ...).

4. Po mnenju tožeče stranke so kriteriji JP ASI 2019 v nasprotju s 14., 22. in 74. členom Ustave Republike Slovenije, s tem ko diskriminirajo potencialni krog zadevajočih podjetij na tista, ki so registrirana po določilih ZGD-1, in tista, ki so organizirana na drugi podlagi, a vendarle v svojem bistvu opravljajo podobno dejavnost in enako nosijo vse rizike ter odgovornosti. Poleg subjektov, ki so tako kot tožeča stranka organizirani po ZOdv, bi v navedeno kategorijo sodili na primer še zavodi, zadruge, javna podjetja, notarji, zasebni zdravniki in zobozdravniki ipd. Tudi takšni subjekti namreč zaposlujejo starejše delavce, za pomoč katerim so z javnim pozivom ASI 2019 predvidena javna sredstva (80% sredstev namenja proračun EU, 20% pa proračun RS).

5. Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo razveljavi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje, priglaša pa tudi stroške postopka.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožeče stranke, kolikor se s posameznimi dejstvi izrecno ne strinja. Primarno izpostavlja, da ji ni znano, ali je bila tožba vložena s priporočeno poštno pošiljko na zadnji dan roka, dne 29. 11. 2019, ali ne. Nadalje meni, da je tožbeni zahtevek nesklepčen, saj tožeča stranka na podlagi 33. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) ne more zahtevati razveljavitve obvestila tožene stranke z dne 25. 10. 2019, temveč njegovo odpravo, zaradi česar predlaga, da sodišče tožbo zavrže. Nadalje meni, da ni posegla v pravico, pravni interes ali pravni položaj tožeče stranke, saj pravica do sofinanciranja projektov ne izhaja iz pozitivne zakonodaje, zato ji z izpodbijanim aktom tudi ni bila odvzeta. Zaradi pomanjkanja pravnega interesa predlaga sodišču, da tožbo zavrže, skladno s 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

7. Tožena stranka nadalje navaja, da, na podlagi prvega odstavka 47. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju: ZUTD), v ukrepe aktivne politike zaposlovanja (v nadaljevanju APZ), niso vključeni vsi subjekti, ki opravljajo gospodarsko dejavnost in zaposlujejo delavce. Tožena stranka pa je po lastni presoji legitimno izbrala ciljno skupino subjektov, znotraj katerih na objektiven in v naprej znan način ter po v naprej določenih merilih izbira prejemnike sredstev, besedilo razpisa pa je kot ustrezno potrdilo tudi Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti kot njen nadzorni organ. Tožena stranka tako (podrejeno) predlaga, da sodišče tožbo zavrne in tožeči stranki naloži plačilo njenih stroškov. Ob tem izpostavlja še vprašanje upravičenosti do povračila odvetniških stroškov tožeči stranki, glede na to, da tožečo stranko zastopa njen zaposleni odvetnik.

8. V prvi pripravljalni vlogi tožeča stranka dodatno navaja, da se za odvetništvo subsidiarno uporabljajo tudi določbe ZGD-1. Prav tako opozarja, da je bil 47. člen ZUTD z odločbo Ustavnega sodišča RS razglašen kot neskladen z Ustavo RS. Pojasnjuje pa tudi, da jo zastopa samostojni odvetnik.

9. Tožena stranka v prvi pripravljalni vlogi še navaja, da je JP ASI 2019 že zaključen, in da se je zaradi porabe razpoložljivih razpisanih sredstev predčasno zaprl dne 23. 10. 2019, zato tožeča stranka svojega pravnega položaja več ne more izboljšati.

10. V drugi pripravljalni vlogi tožeča stranka poudarja, da dejstvo, da je postopek izbire že zaključen, ni pomembno, saj bi bil sicer s takšno razlago, kot se je poslužuje tožena stranka, splošno onemogočen začetek upravnega spora v podobnih situacijah.

11. V nadaljnjih pripravljalnih vlogah stranki vztrajata pri svojih navedbah.

12. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožba v upravnem sporu pravočasna. Iz vročilnice, ki se nahaja v upravnem spisu, je namreč razvidno, da je bil izpodbijani akt tožeči stranki osebno vročen dne 30. 10. 2019. Tridesetdnevni rok za vložitev tožbe se je tako iztekel dne 29. 11. 2019. Na navedeni datum je tožeča stranka pri naslovnem sodišču vložila tožbo, ki jo je poslala s priporočeno pošto. V skladu z drugim odstavkom 112. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP), ki se v upravnem sporu uporablja na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1, je tako sodišče štelo, da je bila tožba vložena z dnem 29. 11. 2019, torej znotraj zakonskega 30-dnevnega roka za vložitev tožbe.

13. V zvezi z ugovorom tožene stranke, da naj bi bil tožbeni zahtevek nesklepčen, saj tožeča stranka, skladno s prvim odstavkom 33. člena ZUS-1, ne more zahtevati razveljavitve obvestila tožene stranke z dne 25. 10. 2019, temveč le njegovo odpravo, sodišče pojasnjuje, da je, upoštevajoč celotno vsebino tožbe, štelo, da tožeča stranka zahteva odpravo upravnega akta, in da zgolj zaradi napačne uporabe izraza "razveljavitev" namesto "odprava" tožba ni nerazumljiva do te mere, da bi terjala njeno popravo. Res je sicer, da se pravne posledice odprave in razveljavitve odločbe, v skladu s prvim odstavkom in drugim odstavkom 281. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), razlikujejo, saj se z odpravo odločbe odpravijo tudi pravne posledice, ki so iz nje nastale, medtem ko se z razveljavitvijo pravne posledice, ki so iz nje že nastale, ne odpravijo, vendar pa po oceni sodišča navedeno razlikovanje pri oblikovanju tožbenega zahtevka v upravnem sporu ni odločilno, saj je iz same tožbe jasno razvidno, da se tožeča stranka dejansko zavzema za odpravo izpodbijane odločbe.

Glede pravnega interesa za vložitev tožbe

14. V skladu z 2. členom ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Čeprav tožena stranka z izpodbijanim aktom ni neposredno posegla v pravico ali pravni interes tožeče stranke, je pravno varstvo zoper takšno odločitev izrecno predvideno v zakonu. V skladu z določbo šestega odstavka 47. člena ZUTD je namreč zoper odločitev, s katero izvajalec ukrepov APZ delodajalce obvešča z dopisom v roku, določenem v javnem povabilu, možen upravni spor. Že sam zakon torej neizbranim kandidatom daje pravico do izpodbijanja tovrstne odločitve pred sodiščem. Prav tako pa za odločitev v upravnem sporu oziroma za presojo, ali ima neizbrani kandidat (še vedno) zagotovljeno pravno sredstvo zoper odločitev o neizbiri, ni odločilna okoliščina, ali je bil javni razpis že zaključen oziroma ali so bila že razdeljena predvidena javna sredstva.

16. V predmetni zadevi je naslovno sodišče že odločalo, in sicer je s sodbo II U 520/2019-25 z dne 30. 8. 2022 tožbo zavrnilo ter odločilo, da trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Zoper navedeno sodbo je tožeča stranka vložila revizijo, kateri je Vrhovno sodišče RS s sklepom X Ips 26/2023 z dne 3. 4. 2024 ugodilo, citirano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo naslovnemu sodišču v novo sojenje.

17. Vrhovno sodišče RS je v postopku odločanja o reviziji tožeče stranke presojalo, ali gre pri tožeči stranki in subjektih, ki so izpolnjevali sporni pogoj registriranosti po ZGD-1 iz Javnega povabila, za bistveno enake položaje. Pri tem je izhajalo iz predmeta urejanja z Javnim povabilom, pri čemer je cilj tega programa opolnomočiti delodajalce za upravljanje s starajočo se delovno silo, spodbuditi krepitev kompetenc starejših zaposlenih in delovne aktivnosti ter prispevati k izboljšanju položaja starejših na trgu dela. To Javno povabilo je bilo torej namenjeno dodeljevanju javnih sredstev v okviru ukrepov, namenjenih starejšim zaposlenim kot eni od ranljivih skupin.

18. Vrhovno sodišče RS je pritrdilo tožeči stranki, da je glede potreb po pridobitvi javnih sredstev za dosego cilja Javnega povabila v bistveno enakem položaju kot tisti subjekti, ki so bili registrirani za opravljanje svoje dejavnosti po ZGD-1 vsaj 12 mesecev pred objavo Javnega povabila in so sporni pogoji iz točke 7. 1. a) Javnega povabila izpolnjevali. Kolikor je pri njej določeno število starejših zaposlenih, glede katerih bi bila sicer upravičena do pridobitve javnih sredstev, je s tega vidika kot delodajalec v enakem položaju kot navedeni subjekti (podjetja). Kot bistveni vidik enakosti se kaže značilnost, da gre tudi pri opravljanju dejavnosti tožeče stranke za pridobivanje sredstev na trgu kot pridobitne dejavnosti, od katere je odvisen njen obseg poslovanja (in seveda obstoj na trgu), s tem pa tudi nadaljnja zaposlitev navedenih starejših oseb. Odvetniška dejavnost tožeče stranke se s tega vidika opravlja pod v bistvenem enakimi pogoji in predpisi kot druge pridobitne dejavnosti. Vsebina dejavnosti odvetnika, ki jo kot ključni razlikovalni element od drugih podjetij navaja tožena stranka, torej ni povezana s predmetom urejanja in zato ni bistvena. Enako velja tudi za formalni pogoj registracije (po ZGD-1 ali po ZOdv).

19. Vrhovno sodišče RS je nato presodilo, da vzpostavitev razlikovanja z določitvijo pogoja registracije po ZGD-1 ni temeljila na razumnih razlogih, izhajajočih iz narave stvari, zato gre po vsebini za arbitrarno razlikovanje s strani tožene stranke. Zgolj dejstvo, da je odvetništvo po vsebini svojega dela drugačno od drugih pridobitnih dejavnosti (da je del pravosodja, svobodni poklic itd.), namreč takega razlikovanja v obravnavani zadevi ne opravičujejo.

20. Ob upoštevanju stališča, ki ga je Vrhovno sodišče RS zavzelo v sklepu X Ips 26/2023 z dne 3. 4. 2024, naslovno sodišče ugotavlja, da je bila določitev pogoja v točki 7. 1. a) Javnega povabila neskladna z drugim odstavkom 14. člena Ustave RS in je posledično ni dopustno uporabiti (exceptio illegalis).

21. Ker izpodbijani akt temelji na napačni uporabi materialnega prava, je sodišče v skladu s 4. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano obvestilo odpravilo ter zadevo vrnilo v ponovni postopek. Tožena stranka bo morala, ob upoštevanju stališča sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1), ponovno odločiti o ponudbi tožeče stranke, s katero se je slednja prijavila na JP ASI 2019, pri čemer bo treba tudi druge določbe Javnega povabila razlagati skladno s stališči Vrhovnega sodišča RS, zavzetimi v sklepu X Ips 26/2023 z dne 3. 4. 2024.

22. Tožeča stranka je, v skladu s tretjim odstavkom 25. člen ZUS-1, upravičena do povrnitve stroškov po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Če je zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, je ta upravičen do stroškov v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), če pa je moral v postopku stvar dodatno pojasnjevati z obrazloženimi vlogami, se mu priznajo še stroški v višini 10 % od zneskov, določenih v prejšnjem členu (4. člen Pravilnika).

23. Sodišče v zvezi s pomisleki tožene stranke glede upravičenosti tožeče stranke do povračila stroškov zastopanja po odvetniku pojasnjuje, da je odvetnik A. A. samostojni pravni subjekt, kot izhaja iz predloženega izpisa Agencije za javnopravne evidence in storitve (AJPES; priloga A5) in posledično ni odločilno, da je več odvetnikov izven pravno-formalne oblike (na primer družbe z omejeno odgovornostjo) medsebojno povezanih v Odvetniško pisarno B. (kot izhaja iz priloge B2).

24. V predmetni zadevi je bila zadeva rešena brez izvedbe glavne obravnave, tožeča stranka pa je v postopku svoja stališča dodatno pojasnila v treh pripravljalnih vlogah, zato ji je sodišče odmerilo nagrado v višini 285,00 EUR, k čemur je prištelo še 10 % (28,50 EUR), torej skupaj 313,50 EUR. K temu je prištelo še 68,97 EUR iz naslova 22 % za DDV (pooblaščeni odvetnik je namreč zavezanec za plačilo DDV), kar skupno znaša 382,47 EUR.

25. Sodna taksa bo tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti.

26. Sodišče je, skladno s prvim odstavkom 279.a člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj sta se tako tožeča stranka (dopis z dne 21. 6. 2022) kot tudi tožena stranka (dopis z dne 23. 6. 2022) tej pravici izrecno odpovedali. Prav tako je šlo v predmetni zadevi za presojo zakonitosti določbe javnega poziva, medtem ko relevantno dejansko stanje med strankama, in sicer dejstvo, da da tožeča stranka ni bila registrirana za opravljanje svoje dejavnosti v Republiki Sloveniji po ZGD-1 vsaj 12 mesecev pred objavo JP ASI 2019, med strankama ni bilo sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Zakon o urejanju trga dela (2010) - ZUTD  - člen 47, 47/1, 47/6

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 33, 33/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.