UPRS Sklep I U 1849/2023-5
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-01-09

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI SPOR

ukrep gradbenega inšpektorja - sklep o dovolitvi izvršbe - začasna odredba - pogoji za izdajo začasne odredbe - težko popravljiva škoda

Težko popravljivo škodo tožeča stranka utemeljuje z navedbami, da gre za objekt, ki stoji že od leta 2001 v nespremenjeni obliki, da je sprožen postopek za legalizacijo objekta, da bi odstranitev objekta po drugi osebi pred odločitvijo v upravnem sporu tožeči stranki povzročilo škodo v ocenjeni vrednosti novega nadstreška, ki bi ga morala še enkrat zgraditi, to je v višini cca. 40.000,00 EUR, in škodo v višini stroškov odstranitve nadstreška po II. osebi, ki jih bo inšpekcijski organ naložil v plačilo tožniku. Tožeča stranka je starejši občan, upokojenec, ki mesečno prejema 953,58 EUR pokojnine, kar dokazuje s kopijami mesečnih nakazil pokojnine. Pred časom je doživel tudi hudo srčno kap. To pomeni, da nadstreška ne bo mogel postaviti sam, oziroma pomagati pri delih, da bi zmanjšal stroške postavitve novega nadstreška, del pa glede na višino svoje pokojnine tudi ne bo mogel naročiti. Navedeno bi pomenilo trajno izgubo nadstrešnice, kjer parkira vozilo, kar v situaciji neurij in toč, ki niso več neobičajni vremenski pojavi, predstavlja tudi varovanje njegovega premoženja pred temi vremenskimi vplivi. Teh trditev toženka ne prereka, zato jih sodišče mora šteti za resnične. Sodišče na njihovi podlagi sodi, da bi odstranitev nadstreška pred sodno presojo zakonitosti izrečenega inšpekcijskega ukrepa in pred končanjem postopka legalizacije istega objekta za tožečo stranko pomenila težko popravljivo škodo. Sodišče je pri tej presoji, to je obstoja težko popravljive škode, zlasti upoštevalo, da gre za objekt, ki stoji že od leta 2001 in ga tožeča stranka uporablja v povezavi s stanovanjem za vsakdanja opravila, torej za objekt, ki je neposredno povezan s funkcijo prebivanja tožeče stranke in zakonske partnerke tožnika, in da je v nespremenjeni obliki že 23 let. Zato je že po naravi stvari razumljivo, da bo z njegovo odstranitvijo nastala škoda, ki je težko popravljiva.

I. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi in se izvršitev sklepa o dovolitvi izvršbe gradbenega inšpektorja Inšpektorata RS za okolje in prostor, OE Ljubljana št. P35602-42/2001-20 z dne 24. 8. 2022 odloži do pravnomočne odločitve o tožbi v tem upravnem sporu.

II. Odločitev o stroških postopka z izdajo začasne odredbe se pridrži za končno sodno odločbo.

1. S sklepom o dovolitvi izvršbe po II. osebi gradbenega inšpektorja Inšpektorata RS za okolje in prostor, OE Ljubljana št. P35602-42/2001-20 z dne 24. 8. 2022 (v nadaljevanju kot sklep o izvršbi ali izpodbijani sklep) je gradbeni inšpektor v 1. točki izreka dovolil izvršbo 1. točke izreka inšpekcijske odločbe št. 356.2-42/01-VJ z dne 19. 1. 2001 (v nadaljevanju kot inšpekcijska odločba) in je v 2. točki izreka tožniku naložil, da mora obveznost iz 1. točke izreka inšpekcijske odločbe izpolniti v naknadnem roku 180 dni od dneva vročitve tega sklepa, in sicer da mora na lastne stroške odstraniti nadstrešek tlorisnih dimenzij 9,00 m x 9,00 m, ki se nahaja na zemljiščih s pare. št. 642/7 in 1707/58, k.o. ... (v nadaljevanju kot nadstrešek). V 3. točki izreka je gradbeni inšpektor navedel, da v primeru, da tožnik obveznosti iz 2. točke izpodbijanega sklepa ne izpolni, da bo opravljena izvršba po drugi osebi. Nadalje pa še, da bo o stroških postopka odločeno naknadno (4. točka izreka izpodbijanega sklepa) in da pritožba ne zadrži izvršitve izpodbijanega sklepa (5. točka izpodbijanega sklepa).Svojo odločitev je oprl na 12.1 tč. prvega odstavka 2. člena, 152. člen Zakona o gradnji objektov (ZGO-1), ter na 18. in 19. tč prvega odstavka 3. člena Gradbenega zakona (GZ-1).

2. Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo.

3. Tožeča stranka se z navedeno odločitvijo ne strinja, zato je zoper izpodbijani sklep vložila tožbo, v kateri sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka. Izpodbijani sklep izpodbija iz razlogov po 1., 2., in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nasl., v nadaljevanju ZUS-1), tj. iz razloga napačne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe predpisa in bistvene kršitve pravil postopka. Tožeča stranka nadalje meni, da je izpodbijani sklep nezakonit zlasti iz razloga, ker je gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor zmotno uporabil materialno pravo s tem, ker ni upošteval določbe 285. člena ZUP glede izbire načina izvršitve odločbe gradbenega inšpektorja. Posledično je tudi dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno. Prav tako je nezakonit zato, ker gradbeni inšpektor ni upošteval, kdo je lastnik nepremičnine, na kateri leži sporni objekt, na katerega se nanaša zahteva za odstranitev, oziroma ker tega dejstva sploh ni ugotavljal. V tem smislu tudi sploh ni ugotavljal dejanskega stanja. Tožeča stranka navaja, da iz zemljiškoknjižnih izpiskov izhaja, da sta lastnika nepremičnin, na katerih stoji nadstrešek (ki je predmet izreka izpodbijanega sklepa), A. A. kot tožeča stranka in B. B., zakonska partnerka tožeče stranke, ki imata oba pravni interes, da nadstrešek ostane, saj tam parkirata svoja osebna vozila. Dalje tudi meni, da je odločba Ministrstva za naravne vire in prostor (II. stopenjski organ) neobrazložena in da ministrstvo ni po vsebini odgovorilo na pritožbene očitke tožnika, zaradi česar se odločbe upravnega organa II. stopnje ne da preizkusiti. S tem je bila storjena tudi bistvena kršitev pravil postopka. Iz navedenega izhaja, da je glede nadstreška mogoča legalizacija na podlagi določb GZ-1 (člen 142 in naslednji). V tem delu gradbeni inšpektor dejanskega stanja v izpodbijanem sklepu sploh ni ugotavljal, zaradi česar je ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. S tem je utemeljen tožbeni razlog iz 3. točke prvega odstavka 27. člena ZUS-1.

4. Tožeča stranka nadalje navaja, da prvi odstavek 285. člena ZUP določa, da v primeru, če je mogoče opraviti izvršbo na več načinov in z raznimi sredstvi, da se opravi izvršba na tak način in s takim sredstvom, ki sta za zavezanca najmilejša, pa se z njima vendarle doseže namen izvršbe. Namen izvršbe v obravnavani zadevi je odstranitev nelegalnega objekta. Ta se lahko fizično odstrani ali pa na način, da se doseže legalizacija objekta, s čimer se nelegalni objekt "odstrani" v pravnem smislu. Nedvomno za inšpekcijskega zavezanca, oziroma tožnika fizična odstranitev nadstreška pomeni najbolj grob način izvršbe, ki tudi najbolj poseže v njegovo pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Posegi države v premoženje posameznikov morajo biti skladno z ustaljeno ustavnosodno presojo sorazmerni, torej sorazmerni s ciljem, ki ga zasledujejo, v danem primeru torej z zagotavljanjem legalnosti gradenj. Gradbeni inšpektor bi torej glede na veljavno zakonodajo moral dati tožniku najprej rok, da doseže legalizacijo objekta, šele nato, kolikor le te v razumnem roku ne more doseči, mu naložiti fizično odstranitev objekta.

5. Hkrati s tožbo je vložila tudi predlog za izdajo začasne odredbe, s katero sodišču predlaga, naj zadrži izvršitev izpodbijanega prvostopenjskega sklepa. V predlogu navaja, da bi z izvršitvijo izpodbijanega sklepa prizadela tožeči stranki težko popravljiva škoda. Tožeča stranka je vložila zahtevo za gradbeno dovoljenje za objekt daljšega obstoja brez gradbenega dovoljenja na podlagi 146. člena GZ-1. Postopek se vodi pod št. 351-3781/2023-6224-3 in je bil prekinjen na podlagi sklepa Ustavnega sodišča št. U-l-203/23-7 z dne 23. 11. 2023, kar izhaja iz priloženega Obvestila UE Ljubljana z dne 11. 12. 2023. Iz sklepa Ustavnega sodišča št. U-l-203/23-7 z dne 23. 11. 2023 izhaja, da se izvrševanje 146. člena GZ-1 zadrži. To pomeni, da do odločitve Ustavnega sodišča o ustavnosti navedene določbe odločba o legalizaciji ne bo mogla biti izdana in da bo lahko tožnika v vmesnem času že doletela izvršitev izpodbijanega sklepa.

6. Tožeča stranka se v tej zvezi sklicuje na odločitev Ustavnega sodišča RS in navaja, da je prav za te primere že Ustavno sodišče v sklepu št. U-l- 203/23-7 z dne 23. 11. 2023 določilo način izvršitve začasnega zadržanja izvrševanja 146. člena GZ-1, in sicer je sklenilo, da do končne odločitve Ustavnega sodišča ni dopustna izvršba inšpekcijskega ukrepa iz prvega odstavka 93. člena Gradbenega zakona, izrečenega v zvezi z objektom daljšega obstoja, kot je opredeljen v prvem odstavku 146. člena Gradbenega zakona, z izjemo objektov iz drugega odstavka 142. člena Gradbenega zakona, ter da rok za prostovoljno izvršitev inšpekcijskega ukrepa v tem primeru v času odločanja Ustavnega sodišča ne teče.

7. Po navedbi tožeče stranke inšpekcijska odločba, na podlagi katere je bil izdan izpodbijani sklep, ni bila izdana na podlagi GZ-1, ampak na podlagi 73. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju kot ZUN). Ta je določala, da v primeru, da se gradi ali drugače posega v prostor brez lokacijskega dovoljenja ali odločbe o dovolitvi priglašenih del, odredi organ urbanistične inšpekcije, da se objekt ali del objekta odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira poseg v prostor, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna, in sicer na investitorjeve stroške, če investitorja ni mogoče odkriti, pa na stroške lastnika oziroma upravljalca zemljišča. To pomeni, da se način izvršitve na konkretni primer tožeča stranke ne nanaša. Ne glede na to pa tožeča stranka meni, da gre za enak primer, ki bi moral biti v skladu z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave enako obravnavan. Ustavno sodišče ni moglo predvideti, da se bo v letu 2023 izvrševala odločba urbanističnega inšpektorja iz leta 2001 po ZUN.

8. Glede na navedeno tožeča stranka meni, da so izpolnjeni pogoji za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanega sklepa do odločitve Ustavnega sodišča že na podlagi sklepa Ustavnega sodišča. Vendar pa se samo s tem škodljive posledice, ki grozijo tožeči stranki, ne bodo mogle preprečiti. Zato tožeča stranka predlaga, da se izvrševanje izpodbijanega sklepa zadrži do odločitve sodišča o tožbi, v kateri bo moralo presojati tudi dejstvo, da je tožnik že vložil zahtevek za legalizacijo objekta in da se tudi na ta način inšpekcijska odločba lahko izvrši (v smislu civilne odstranitve nelegalne gradnje, ki se legalizira), predvsem pa na način, ki bistveno manj posega v pravice tožeče stranke, zlasti v njeno pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Namreč, če se bo v času odločanja upravnega sodišča izpodbijani sklep izvršil, bo to pomenilo, da bo nadstrešek po II. osebi odstranjen. To bo tožeči stranki povzročilo škodo v ocenjeni vrednosti novega nadstreška, ki bi ga moral še enkrat zgraditi, to je v višini cca. 40.000,00 EUR, in škodo v višini stroškov odstranitve nadstreška po II. osebi, ki jih bo inšpekcijski organ naložil v plačilo tožniku. Po mnenju in navedbi tožeče stranke to predstavlja težko popravljivo škodo za tožečo stranko. Tožeča stranka je starejši občan, upokojenec, ki mesečno prejema 953,58 EUR pokojnine. Pred časom je doživel tudi hudo srčno kap. To pomeni, da nadstreška ne bo mogel postaviti sam, oziroma pomagati pri delih, da bi zmanjšal stroške postavitve novega nadstreška, del pa glede na višino svoje pokojnine tudi ne bo mogel naročiti. To bo torej zanj pomenilo trajno izgubo nadstrešnice, kjer parkira vozilo, kar v situaciji neurij in toč, ki niso več neobičajni vremenski pojavi, predstavlja tudi varovanje njegovega premoženja pred temi vremenskimi vplivi.

9. Glede na navedeno bi tožečo stranko, če naslovno sodišče ne bo izdalo začasnega zadržanja izpodbijanega sklepa, prizadela težko popravljiva škoda, saj tožeča stranka novega nadstreška, čeprav bi že postavljenega lahko legalizirala in ohranila, ne bo mogla več postaviti iz finančnih in zdravstvenih razlogov, ter bo zanjo to pomenilo trajno izgubo lastninske pravice na objektu. Na drugi strani tožeča stranka meni, da z zadržanjem izpodbijanega sklepa ne bodo mogle nastati hujše posledice ali škoda, kakor tudi ne bo mogla biti prizadeta javna korist, saj nadstrešek tam stoji že od leta 2001 in ne moti nikogar, postavljen je na lastnini tožeče stranke in njegove soproge B. B., oddaljen več metrov od prvih drugih objektov in se tudi sicer sklada z okolico. Nadstrešek stoji na površinah namenjenih za stanovanjsko gradnjo, kar pomeni, da ne obstajajo nobene ovire za legalizacijo objekta. Plačan je bil tudi že komunalni prispevek. Zato meni, da za takojšnjo izvršitev izpodbijanega sklepa, brez možnosti odložitve izvršitve do pravnomočnosti odločitve v upravnem sporu, niso podani nobeni razlogi v javno korist ter da je njen predlog za začasno zadržanje izpodbijanega sklepa utemeljen.

10. Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe vročilo toženki, ki nanj ni odgovorila, poslala (dne 5.1.2023) pa je upravni spis zadeve.

11. Zahteva za izdajo začasne odredbe je utemeljena.

12. Sodišče ugotavlja, da so izpolnjene predpostavke za vsebinsko odločanje o tožbenem zahtevku. Tožeča stranka je izpodbijani sklep prejela 29.11.2023 in tožbo ter predlog za izdajo začasne odredbe vložila v zakonskem roku. Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

13. Temeljni vsebinski pogoj, ki mora biti torej izpolnjen za vsako izdajo začasne odredbe, je torej verjetnost nastanka težko popravljive škode, ki bi stranki nastala z izvršitvijo v upravnem sporu izpodbijanega akta. Pri odločanju sodišče uporabi tudi pravila 214. člena in nasl. ZPP glede t.i. neprerekanih dejstev, ki v 2. odstavku istega člena določa, da se dejstva, ki jih stranka ne zanika, ali jih zanika brez navajanja razlogov, štejejo za priznana.

14. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča gre za tako škodo, ki je resna in tožniku neposredno preti, začasno odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma z začasno ureditvijo stanja (npr. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 38/2017 in I Up 214/2019). Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek, obliko in obseg škode, ter pojasniti, zakaj je zanjo težko popravljiva, za vse navedeno pa mora predložiti tudi dokaze. Na stranki je torej trditveno in dokazno breme.

15. V novejši sodni praksi Vrhovno sodišče opozarja, da zakonodajalec ni predpisal standarda nepopravljive škode, temveč (zgolj) škode, nastale zaradi izvršitve izpodbijanega upravnega akta, ki bi bila ob odpravi posledic na podlagi naknadnega uspeha v upravnem sporu za tožnika težko popravljiva (drugi odstavek 32. člen ZUS-1). Iz te sodne sodne prakse izhaja, da je težko popravljivo škodo mogoče utemeljevati (predvsem) s posledicami, ki tožnika prizadenejo pri uresničevanju bistvenih vidikov njegovega življenja in dela. Za težko popravljivo posledico v smislu zakona tako gre, če bi zaradi izvršitve izpodbijanega akta prišlo do posega v tožnikovo premoženje, ki ga za svoje življenje in delo nujno potrebuje, ali pa bi v to premoženje moral poseči na način, ki bi mu sam po sebi povzročil težko popravljivo škodo. Tudi po novejši sodni praksi pa je tožnik dolžan nastanek težko popravljive škode konkretizirati.

16. Težko popravljivo škodo tožeča stranke utemeljuje z navedbami, da gre za objekt, ki stoji že od leta 2001 v nespremenjeni obliki, da je sprožen postopek za legalizacijo objekta, da bi odstranitev objekta po drugi osebi pred odločitvijo v upravnem sporu tožeči stranki povzročilo škodo v ocenjeni vrednosti novega nadstreška, ki bi ga morala še enkrat zgraditi, to je v višini cca. 40.000,00 EUR, in škodo v višini stroškov odstranitve nadstreška po II. osebi, ki jih bo inšpekcijski organ naložil v plačilo tožniku. Tožeča stranka je starejši občan, upokojenec, ki mesečno prejema 953,58 EUR pokojnine, kar dokazuje s kopijami mesečnih nakazil pokojnine. Pred časom je doživel tudi hudo srčno kap. To pomeni, da nadstreška ne bo mogel postaviti sam, oziroma pomagati pri delih, da bi zmanjšal stroške postavitve novega nadstreška, del pa glede na višino svoje pokojnine tudi ne bo mogel naročiti. Navedeno bi pomenilo trajno izgubo nadstrešnice, kjer parkira vozilo, kar v situaciji neurij in toč, ki niso več neobičajni vremenski pojavi, predstavlja tudi varovanje njegovega premoženja pred temi vremenskimi vplivi. Teh trditev toženka ne prereka, zato jih sodišče mora šteti za resnične. Sodišče na njihovi podlagi sodi, da bi odstranitev nadstreška pred sodno presojo zakonitosti izrečenega inšpekcijskega ukrepa in pred končanjem postopka legalizacije istega objekta za tožečo stranko pomenila težko popravljivo škodo. Sodišče je pri tej presoji, to je obstoja težko popravljive škode, zlasti upoštevalo, da gre za objekt, ki stoji že od leta 2001 in ga tožeča stranka uporablja v povezavi s stanovanjem za vsakdanja opravila, torej za objekt, ki je neposredno povezan s funkcijo prebivanja tožeče stranke in zakonske partnerke tožnika, in da je v nespremenjeni obliki že 23 let. Zato je že po naravi stvari razumljivo, da bo z njegovo odstranitvijo nastala škoda, ki je težko popravljiva.

17. Z dolgotrajnostjo obstoja obravnavanega objekta in sproženim postopkom legalizacije tožeča stranka utemeljuje tudi trditev, da z zadržanjem njegove odstranitve ne bo prizadeta javna korist, niti korist tretjih oseb, odstranitev objekta pa bi dejansko pomenila trajno izgubo lastninske pravice tožeče stranke na objektu, kot tudi njene zakonske partnerke. Tudi teh trditev toženka v ničemer ne prereka, saj na predlog za izdajo začasne odredbe ni odgovorila. V posledici tega sodišče sodi, da ni izkazano, da bi se z izdajo začasne odredbe poseglo v javno korist in v interese drugih oseb. Pri tej presoji je sodišče upoštevalo tudi, da sicer iz izpodbijanega akta izhaja, da je bil objekt, ki ga obravnava inšpekcijski organ, zgrajen leta 2001 in da torej obstoji že skoraj 23 let na območju strnjene gradnje. Zgrajen je na območju stanovanjske gradnje. Kot to ugotavlja tudi inšpekcijski organ, je objekt zgrajen na območju, kjer je dovoljena stanovanjska gradnja in torej ne gre za zemljišče, na katerem v času obravnavane gradnje ne bi bila dovoljena nobena stanovanjska gradnja.

18. Sodišče tako zaključuje, da so pogoji za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 izpolnjeni.

19. Tožeča izdajo začasne odredbe utemeljuje primarno v zvezi z odstranitvijo izvedenih del in nadaljnjim postopkom izvršbe v primeru neizpolnitve odrejenega ukrepa (1. 2. in 3. točka izreka izpodbijanega sklepa), kar predstavlja celoten operativen del izreka izpodbijanega sklepa, zato sodišče posledično izdaja začasno odredbo v obsegu, kot izhaja iz izreka tega sodnega sklepa in zajema vse točke izreka izpodbijanega sklepa.

Odločitev o strokih postopka tožeče stranke v zvezi z izdajo začasne odredbe je sodišče pridržalo za odločitev o tožbi na podlagi smiselne uporabe določbe 25. člena ZUS-1.

21. Sodišče je o zadevi odločilo na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.