UPRS Sodba I U 1055/2021-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-01-25

Irena Grm (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Jonika mag. Marflak Trontelj

odobritev pravnega posla - kmet mejaš - izbira prodajalca

„Pretežnostnega merila“, po katerem naj bi imel večji interes in s tem pravico do nakupa tisti kmet, ki ima v lasti večjo površino mejnih parcel namreč zakon ne določa. Nasprotno, po zakonskih določbah površina zemljišča, s katero sprejemnik ponudbe, ki je kmet, meji na zemljišče, ki je na prodaj, ni pravno relevantna.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odobril pravni posel, katerega predmet so nepremičnine parc. št. 110/1, 110/2, obe k.o. ..., in parc. št. 2422 ter 2407, obe k.o. ..., za kupnino 37.567,00 EUR med prodajalko A. A. in kupcem B. B. (1. točka izreka), zavrnil pa je odobritev pravnega posla za navedene nepremičnine med prodajalko in tožnikom (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da sta ponudbo prodajalke za prodajo navedenih zemljišč sprejela tožnik in B. B., ki sta oba uveljavljala predkupno pravico kot kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj. Ugotavlja, da so nepremičnine parc. št. 2422, 2407, obe k.o. ..., in parc. št. 110/1 k.o. ... po namenski rabi kmetijska zemljišča, nepremičnina parc. št. 110/2 k.o. ... pa je le v majhnem delu gozdno in v preostalem delu kmetijsko zemljišče. Obema sprejemnikoma ponudbe je bil priznan status kmeta, iz registra kmetijskih gospodarstev izhaja, da sta nosilca kmetijskega gospodarstva, oba sta tudi lastnika zemljišč, ki mejijo na prodajana zemljišča. Povedala sta, da jima kmetovanje pomeni edino in glavno dejavnost. Glede na to ugotavlja, da sta oba sprejemnika ponudbe glede predkupne pravice izenačena, zaradi česar lahko kupca določi prodajalec. Ker je prodajalka na ustni obravnavi izjavila, da kot kupca izbere B. B., je odobril pravni posel med njim in prodajalko.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Navaja, da je prvostopenjski organ pravilno razlagal Zakon o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), ko je štel, da so zakonski pogoji za izbiro prodajalca izpolnjeni, če kupec vsaj z eno lastno zemljiško parcelo meji na vsaj eno od v paketu prodajanih zemljiških parcel. Stališče tožnika, da je tako stališče v nasprotju s sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 32/2018 in sodbo Upravnega sodišča III U 86/2018 zavrača, ker ne gre za primerljive zadeve. Sodba X Ips 32/2018 se nanaša na paketno prodajo kmetijskih in gozdnih zemljišč, sodba III U 86/2018 pa na nepremičnine, ki so v solastnini prodajalca in enega od obeh sprejemnikov ponudbe. V obeh primerih gre za omejitve, ki jih nalagajo predpisi, tj. glede prodaje gozdnega zemljišča in glede prodaje solastnega deleža. V konkretnem primeru paketne prodaje teh omejitev, ob neprerekanem dejstvu, da je le manjši del ene od parcel gozdno zemljišče, ni. Zavzeta razlaga upošteva stališče sodne prakse, da lahko prodajalec na podlagi ene ponudbe proda več zemljišč po enotni ceni in da je namen predkupne pravice po ZKZ varstvo kmetijskih zemljišč pri prometu z njimi. Pri prometu s kmetijskimi zemljišči pa ni omejitev, ki preprečevale tako razlago 2. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ, da so pogoji po navedeni določbi izpolnjeni, če kupec vsaj z eno lastno parcelo meji na vsaj eno od v paketu prodajanih zemljiških parcel. Taka razlaga je skladna s splošnim namenom ZKZ glede varstva kmetijskih zemljišč kot izhaja iz splošnih ciljev zakona, določenih v 1. a členu ZKZ.

4. Tožnik zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo. V njej uveljavlja, da kupca nista izenačena, saj je mejaš glede nepremičnin v k.o. ..., B. B. pa je mejaš glede nepremičnin v k.o. .... Nepremičnini v k.o. ... obsegata skupaj 4.625 m2, medtem ko nepremičnini v k.o. ... obsegata 10.207 m2, kar pomeni, da ima tožnik predkupno pravico pri več kot dvakrat večji površini kmetijskih zemljišč kot stranka z interesom. Po „pretežnostnem načelu“ ima tožnik znatno večji pravno priznan interes do uveljavitve predkupne pravice kot stranka z interesom. Opozarja na stališče Vrhovnega sodišča, ki ga je zavzelo v zadevi X Ips 32/2018, da prodajalec pri oblikovanju paketne prodaje prevzema tveganje, da takšnega pravnega posla morebiti ne bo možno odobriti, ker ne bo mogoče ugotoviti, kdo ima prednost. Takšen je tudi konkretni primer. Prodajalka pa je s tem, ko je navedla, da nepremičnine prodaja kot celoto, skušala zaobiti kogentne določbe ZKZ in omogočiti nakup B. B., katerega je očitno preferirala. Zloraba pravic ne more uživati pravnega varstva.

5. Sklicuje se tudi na sodbo III U 86/2018, v kateri je sodišče zavzelo stališče, da mora organ v primeru paketne prodaje kot predkupnega upravičenca šteti zgolj tistega sprejemnika ponudbe, ki je solastnik vseh nepremičnin, ki se prodajajo v paketu. Upoštevaje to razlago bi morala toženka, ker noben od sprejemnikov ponudbe ne meji na vsa v prodajo ponujena zemljišča, zahtevo za odobritev pravnega posla zavrniti. Prodajalka bi imela tako možnost, da nepremičnine proda v dveh ločenih postopkih. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo tako spremeni, da se odobritev pravnega posla zavrne, in podrejeno, da odločitev odpravi in vrne organu v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

6. Toženka v odgovoru na tožbo predlaga njeno zavrnitev in se v izogib ponavljanju sklicuje na razloge izpodbijane odločbe. Poudarja, da obravnavana zadeva ni primerljiva z zadevama, ki jo je Vrhovno sodišče obravnavalo v sodbi X Ips 32/2018 in Upravno sodišče v sodbi III U 86/2018.

7. Stranki z interesom na tožbo nista odgovorili.

8. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v listine v upravnem in sodnem spisu. Dokazovanje z zaslišanjem tožnika je zavrnilo, ker je želel s tem dokazovati, da bi bila z B. B. pripravljena kupiti zemljišča tudi ločeno, tako da prodajalka v primeru zavrnitve odobritve te prodaje ne bi bila oškodovana. Po presoji sodišča namreč te okoliščine za pravilno odločitev v tem upravnem sporu niso pravno relevantne.

10. Po 23. členu ZKZ imajo pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, če ni glede kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije z drugimi zakoni določeno drugače, predkupno pravico predkupni upravičenci po naslednjem vrstnem redu: 1. solastnik; 2. kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj; 3. zakupnik zemljišča, ki je naprodaj; 4. drug kmet; 5. kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jima je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdarske dejavnosti; 6. Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije za Republiko Slovenijo (prvi odstavek). Ob enakih pogojih se med kmeti, uvrščenimi na isto mesto v skladu s prejšnjim odstavkom, pravico do nakupa določi po naslednjem vrstnem redu: 1. kmet, ki mu kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno dejavnost; 2. kmet, ki zemljišče sam obdeluje; 3. kmet, ki ga določi prodajalec, razen v primeru, ko gre za prodajo kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, ki je stvarno premoženje države in mora prodajalec določiti kmeta na podlagi metode javne dražbe.

11. V obravnavani zadevi relevantno dejansko stanje med strankami ni sporno, in sicer, da je prodajalka „v paketu“ prodajala štiri kmetijska zemljišča, da sta ponudbo sprejela dva sprejemnika ponudbe, ki sta oba kmeta, pri čemer imata oba v lasti dve nepremičnini, ki mejita na dve nepremičnini, ki se prodajata v paketu. Obema sprejemnikoma ponudbe kmetijska dejavnost pomeni edino in glavno dejavnosti. Prav tako ni sporno, da zemljišča sama obdelujeta.

12. Oba sprejemnika ponudbe sta torej izenačena. Zato velja pravilo iz 3. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ, da se pravica nakupa določi tako, da ima zemljišča pravico kupiti kmet, ki ga določi prodajalec, kar je prodajalka tudi storila. Glede na navedeno se sodišču ni bilo treba opredeliti do stališča drugostopenjskega organa, da je prvostopenjski organ pravilno razlagal ZKZ, ko je štel, da so zakonski pogoji za izbiro prodajalca izpolnjeni, če kupec vsaj z eno lastno zemljiško parcelo meji na vsaj eno od v paketu prodajanih zemljiških parcel. Prvostopenjski organ namreč svoje odločitve ni oprl na to stališče, ampak je ugotovil, da sta sprejemnika ponudbe glede predkupne pravice izenačena, ker sta oba kmeta, oba sta lastnika dveh mejnih zemljišč, obema pa kmetijska dejavnost predstavlja edino in glavno dejavnost.

13. Sodišče zavrača tudi stališče tožnika, da naj bi bilo pomembno, da nepremičnini v k.o. ... obsegata skupaj 4.625 m2, nepremičnini v k.o. ... pa 10.207 m2, iz česar naj bi izhajalo, da ima tožnik predkupno pravico pri več kot dvakrat večji površini kmetijskih zemljišč kot stranka z interesom. „Pretežnostnega merila“, po katerem naj bi imel večji interes in s tem pravico do nakupa tisti kmet, ki ima v lasti večjo površino mejnih parcel namreč zakon ne določa. Nasprotno, po zakonskih določbah površina zemljišča, s katero sprejemnik ponudbe, ki je kmet, meji na zemljišče, ki je na prodaj, ni pravno relevantna.

14. Prav tako neutemeljeno je stališče tožnika, da bi morala toženka zahtevo za odobritev pravnega posla zavrniti, ker noben sprejemnik ponudbe, ki je kmet, ne izpolnjuje pogoja istega vrstnega reda predkupnega upravičenja za vsako kmetijsko zemljišče, ki je predmet „paketne prodaje“. Tako pravilo ne izhaja niti iz zakona in niti iz razlage Vrhovnega sodišča, ki jo je podalo v sodbi X Ips 32/2018, na katero se tožnik sklicuje.

15. V tej zadevi je Vrhovno sodišče dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je materialno pravo pravilno uporabljeno, če se ob skupni prodaji gozdnih in kmetijskih zemljišč ob uporabi pretežnostnega načela predkupni upravičenec določi na podlagi desetega odstavka 47. člena Zakona o gozdovih (v nadaljevanju ZG). Revizijsko sodišče pa preizkusi izpodbijano sodbo samo v delu in glede tistih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1). Vrhovno sodišče je torej obravnavalo zadevo, v kateri so bila predmet „paketne prodaje“ kmetijska in gozdna zemljišča, za katere veljata različna zakona in različen vrstni red predkupnih pravic. Odločilo je, da hkratna uporaba ZKZ in ZG pri odobritvi pravnega posla "paketne" prodaje kmetijskih zemljišč in gozda pomeni, da se morata uporabiti tako pravilo prednostnega vrstnega reda kupcev (predkupnih upravičencev) iz 23. člena ZKZ kot tudi iz 47. člena ZG. Le če je do nakupa obeh vrst nepremičnin na navedeni pravni podlagi upravičena ista oseba, je mogoče tak pravni posel odobriti skladno z zakonom, sicer pa je treba odobritev zavrniti z odločbo (drugi odstavek 22. člena ZKZ). Vrhovno sodišče zato zaključuje, da je v odsotnosti drugačne zakonske ureditve to edini način, da je spoštovano tako pravilo iz ZKZ kot tudi ZG glede pogojev za odobritev navedenega pravnega posla ob enotni ponudbi in sprejetju ponudbe za obe vrstni nepremičnin.

16. Vrhovno sodišče se torej do vprašanja pravilne uporabe predpisa, ko se v paketu prodaja več kmetijskih zemljišč, za katera, če bi se prodajala kot posamična, po ZKZ ne bi veljal isti vrstni red uveljavljanja predkupnih pravic, v tej sodbi ni opredelilo. Sodišče se strinja s toženko, da ni primerljiva niti zadeva III U 86/2018, v kateri so se v paketu prodajale nepremičnine, za katere noben sprejemnik ponudbe ni bil solastnik vseh, saj se nanaša na 1. točko prvega odstavka 23. člena ZKZ.

17. Vrhovno sodišče je v načelnem pravnem mnenju z dne 6. 4. 2012 zavzelo stališče, da institut predkupne pravice in med več skupinami predkupnih upravičencev določen vrstni red, ne pomeni prekomernega posega v ustavno zagotovljeno lastninsko pravico. Iz obrazložitve zakona namreč izhaja, da je institut predkupne pravice namenjen usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije. Tak cilj je ne le ustavno dopusten, ampak tudi zaželen. Zakonodajalcu je z Ustavo dana naloga posebnega varstva kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 71. člena). Določitev predkupne pravice subjektov, navedenih v prvem odstavku 23. člena ZKZ (solastnik, kmet mejaš, zakupnik zemljišča, drug kmet, kmetijska organizacija in Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije) je primerno sredstvo za dosego zasledovanega cilja, tj. ohranitve pridelovalne funkcije kmetijskih zemljišč, njegova teža pa sorazmerna vrednosti tega cilja.

18. Ne drži stališče tožnika, da toženkina odločitev ne zasleduje navedenih ciljev za vse nepremičnine, ampak le za del, tj. za nepremičnine v k.o. ..., ker izbrani kupec meji zgolj nanje. Ker je kupec kmet (katerega zemljišča mejijo na dve parceli), obstajajo enake možnosti, da bo obdeloval vse kupljena kmetijska zemljišča, kot če bi bil lastnik zemljišč, ki bi mejila na vsa prodajana. Prav tako to, da bi bil kupec nekdo, ki bi z zemljišči mejil na vsa prodajana, ne bi zagotavljalo, da jih bo res obdelal. Tako, da namen, h kateremu teži zakonodajalec, v nobenem primeru ne more biti zajamčen. Z upoštevanjem zakonske ureditve, ki daje prednost za nakup kmetom, je zgolj zagotovljena najboljša možnost za to. Zato se v primeru, če za vse nepremičnine v paketu ni izpolnjen pogoj iz 2. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ namen zakona ne zaobide.

19. Razlaga, za kakršno se zavzema tožnik, tako po presoji sodišča ne izhaja niti iz namena zakona, poleg tega pa bi po presoji sodišča prekomerno posegla v ustavno zagotovljeno lastninsko pravico (33. člen Ustave).

20. V zvezi z omejitvijo ustavne pravice prodajalca do zasebne lastnine je Vrhovno sodišče v navedenem pravnem mnenju še poudarilo, da uzakonitev predkupne pravice sama po sebi ne odvzema razpolagalnega upravičenja kot enega od bistvenih sestavnih delov ustavno zagotovljene lastninske pravice. Določena je le za prodajo kmetijskega zemljišča in se ne dotika drugih oblik razpolaganj. Tudi odločitev o tem, ali in kdaj ter pod kakšnimi pogoji bo prodal svoje zemljišče, ostaja v celoti v lastnikovi sferi. Omejitev posega le v njegovo pravico izbire nasprotne pogodbene stranke. Na tak način urejena predkupna pravica v najmanjši možni meri, potrebni za dosego zasledovanega cilja, omejuje lastninsko pravico lastnikov kmetijskih zemljišč in tako ne nasprotuje stališču Ustavnega sodišča v zadevi U-I-266/98, da široko zastavljena predkupna pravica znatno otežuje razpolaganje lastnikov, ki žele svoja kmetijska zemljišča prodati.

21. Tudi Vrhovno sodišče je v zadevi X Ips 115/2020 poudarilo, da udeleženci obligacijskih razmerij ta prosto urejajo in da je avtonomija strank omejena samo v primeru, če je obligacijsko razmerje v nasprotju z ustavo, prisilnimi predpisi ali moralnimi načeli.

Omejitve je zaradi varstva ustavne pravice do zasebne lastnine treba razlagati ozko. Po presoji sodišča pa bi to, če bi se določba 2. točke 23. člena ZKZ razlagala tako, da omejuje prodajalca na ta način, da sme zaradi zagotavljanja vrstnega reda posamičnim predkupnim upravičencem nepremičnine prodajati v paketu zgolj tedaj, če bi za vse nepremičnine obstajal isti predkupni upravičenec kot, če bi se prodajale ločeno, pomenilo prekomeren poseg v pravico do zasebne lastnine. To bi namreč lahko pripeljalo do tega, da prodaja v paketu sploh ne bi bila mogoča, kar bi lahko vplivalo na ceno zemljišč in možnost prodaje. To bi pomenilo poseg, ki ga potreba po zagotavljanju gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine (67. člen Ustave) ne opravičuje več.

22. Sodišče se ne strinja s tožnikom, da to v obravnavani zadevi ni relevantno, ker je prodajalka že preden je dala ponudbo vedela, da se za nakup zanimata dva kupca in zato ni bilo nobenega tveganja, da bi zemljišča v primeru ločene prodaje prodala za enako ceno kot v primeru skupne prodaje, zaradi česar bi morala ponudbo pripraviti na način, da bi se lahko upošteval vrstni red predkupnih upravičencev glede na nepremičnine, s katerima vsak od sprejemnikov meji na prodajane nepremičnine. Zakon je predpis, s katerim se ureja nedoločeno število dejanskih stanov, zato mora ostati splošen. Kot tak od prodajalcev ne zahteva, da strukturirajo prodajo, kot bi (najbolje) ustrezalo vsem potencialnim kupcem, in ga tudi tedaj, ko bi prodajalec nepremičnine, ki se prodajajo v paketu, lahko prodal posamično za enako skupno ceno različnim kupcem, tako ni mogoče razlagati.

23. Za odločitev v obravnavani zadevi tudi ni pomembno, ali imajo zemljišča v k.o. ... urejene meje in dostop, saj ta dejstva glede na predpis, ki ga je treba uporabiti, niso pravno relevantna. Zato sodišče tega, ali ima stranka z interesom do njih zagotovljen dostop ali ne, ni ugotavljalo.

24. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

25. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Šlo je za prodajo zaščitene kmetije, v okviru katere se je prodajalo sedem gozdnih in tri stavbna zemljišča, revident in stranki z interesom so bili imetniki zaščitene kmetije, njihova gozdna zemljišča pa so mejila na gozdna zemljišča prodajalca.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 23, 33, 33/2, 33/2-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.