UPRS Sodba I U 262/2021-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-07-04

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

dovolitev izvršbe - sklep o dovolitvi izvršbe - legalizacija - ugovori zoper sklep o dovolitvi izvršbe

Kar se tiče trditev o neprimernosti inšpekcijskega ukrepa, ne gre prezreti, da te merijo na vsebino inšpekcijske odločbe. Ta je bila predmet upravnega spora, ki se je vodil pod opravilno številko I U 11/2021. To brez dvoma pomeni, da v oziru na izpodbijani sklep niso umestne. Sodno varstvo zoper sklep o dovolitvi izvršbe je namreč omejen na ugovore, ki merijo nanj (na primer: neskladnost izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe, ugovor že izpolnjene obveznosti, ugovori, ki se nanašajo na način izvršbe, ugovor, da je bil akt, katerega prisilna izvršba se dovoljuje, v nadaljnjem upravnem ali sodnem postopku spremenjen, odpravljen ali razveljavljen).

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Gradbeni inšpektor (v nadaljevanju: Inšpektor) je dovolil izvršbo odločbe, s katero je tožeči stranki naložil, da odstrani rastlinjak v tlorisu 21 m x 9,65 m, z višino do 5 m, postavljen severno od gospodarskega poslopja na naslovu ..., ..., na zemljišču parcelne številke 340/6, 335 in 334 katastrske občine ... Sklenil je namreč, da je inšpekcijska odločba postala izvršljiva. Tožeča stranka je morala to storiti v naknadnih 60 dneh. Obenem jo je še opozoril, da bo v primeru neizpolnitve obveznosti opravil izvršbo po drugi osebi na njene stroške.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: Ministrstvo) je pritrdilo Inšpektorju; spremenilo je le datum izvršljivosti inšpekcijske odločbe.

3. Opisanim odločitvam je tožeča stranka oporekala. Po njenem mnenju odločba o odstranitvi rastlinjaka ni zakonita. Posledično sklep o dovolitvi izvršbe nima pravne podlage. Trdila je še, da izrečen ukrep ni sorazmeren. Inšpektor bi moral upoštevati težo kršitve in določiti za tožečo stranko ugodnejšo rešitev. Manjka pojasnilo glede primernega načina izvršbe; Inšpektor ni navedel odločilnih dejstev za izbiro sredstva izvršbe. Tožeča stranka ni gradila, temveč je poskušala legalizirati objekt.

4. Na tožbo se tožena stranka ni odzvala.

5. Med drugim odloča sodišče po sodniku posamezniku, če gre za enostavno dejansko in pravno stanje (tretja alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1

). Gre za izjemo od kolegialne (senatne) sestave sodišča (prvi odstavek 13. člena ZUS-1); kriterij zanjo pa je pravni standard: enostavno dejansko in pravno stanje.

6. Za rešitev tega upravnega spora je ključno, ali je tožena stranka sledila pravilom postopka dovolitve izvršbe. Ne odpirajo se pomembne pravne dileme, niti ni dejansko stanje zahtevno (ni večjega števila pravno pomembnih dejstev, ni potrebe po obseženem dokaznem postopku). Senat je zato presodil, da je izpolnjena predpostavka iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 in sklenil, da o zadevi odloča sodnica posameznica (sklep z dne 16. 3. 2023).

7. Tej odločitvi stranki nista nasprotovali.

8. S soglasjem strank je sodišče odločilo na podlagi njunih vlog in pisnih dokazov, brez glavne obravnave (prvi odstavek 279.a člena Zakona o pravdnem postopku; v nadaljevanju: ZPP

in prvi odstavek 22. člena ZUS-1). Slednji so se namreč odpovedale (listovni številki spisa 35 in 39; drugi odstavek 279.a člena ZPP in prvi odstavek 22. člena ZUS-1).

9. Sodišče je prebralo listine, ki jih je izročila tožeča stranka (priloge A1 do A6) in upravni spis številka 06122-1290/2015.

10. Za novogradnjo, rekonstrukcijo in spremembo namembnosti objekta je treba imeti pravnomočno gradbeno dovoljenje in začetek gradnje prijaviti po pravilih Gradbenega zakona (prvi odstavek 4. člena Gradbenega zakona; v nadaljevanju: GZ

11. Nedovoljen objekt so nelegalen objekt, neskladen objekt in nevaren objekt (17. točka prvega odstavka 3. člena GZ). Nelegalen objekt je objekt, ki se gradi ali ki je zgrajen brez pravnomočnega gradbenega dovoljenja ali v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem, če ga gradbeno - tehnično ni mogoče uskladiti z gradbenim dovoljenjem. Nelegalen objekt sta tudi objekt, za katerega je bilo gradbeno dovoljenje ali dovoljenje za objekt daljšega obstoja odpravljeno ali razveljavljeno in objekt, za katerega ni predpisano gradbeno dovoljenje, če je zgrajen v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom ali drugim predpisom občine (18. točka prvega odstavka 3. člena GZ).

12. Inšpekcijski nadzor nad izvajanjem GZ, ki se nanaša na gradnjo, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje, opravljajo državni gradbeni inšpektorji ali inšpektorice (prvi odstavek 8. člena GZ). Med ostalim ti v primeru nelegalnega objekta odredijo, da se gradnja takoj ustavi in da se zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku odstrani na stroške inšpekcijskega zavezanca, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni mogoča (prvi odstavek 82. člena GZ).

13. Ko je odrejena odstranitev zgrajenega objekta ali dela objekta, vzpostavitev prejšnjega stanja ali drugačna sanacija objekta, se v odločbi inšpekcijskega zavezanca opozori na to, da se bo v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (prvi odstavek 89. člena GZ).

14. Citirana pravila so uresničitev načela zagotavljanja in zaščite vrednot v javnem interesu pri graditvi objektov (2. člen GZ).

15. Organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izda po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca sklep o dovolitvi izvršbe. S sklepom se ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe. Zoper ta sklep je dovoljena pritožba na pristojni organ druge stopnje (prvi odstavek 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku;

). Sklep o dovolitvi izvršbe odločbe, ki je bil izdana v upravni zadevi po uradni dolžnosti, mora organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izdati brez odlašanja, ko je takšna odločba postala izvršljiva, najpozneje pa v 30 dneh od dneva, ko je postala izvršljiva, če ni s posebnimi predpisi drugače določeno. Dejstvo, da sklep ni bil izdan do tega roka, ne izključuje obveznosti njegove izdaje (drugi odstavek 290. člena ZUP). Upravna izvršba, za katero je pristojen organ, ki je odločil o zadevi na prvi stopnji, se opravi na podlagi izvršljive odločbe in sklepa o dovolitvi izvršbe (drugi odstavek 292. člena ZUP).

17. Navedbe tožeče stranke je mogoče strniti v očitek, da izpodbijani sklep ni zakonit in sorazmeren. Prepričana je, da Inšpektor ni upošteval teže kršitve in zato ni izbral ustreznega ukrepa. Inšpekcijska odločba je dosegla namen, saj tožeča stranka poskuša legalizirati gradnjo. Razlogi o primernem in sorazmernem načinu izvršbe pa so izostali.

18. V prvi vrsti so povzeta tožbena navajanja povsem splošne narave. Tožeča stranka ni pojasnila v čem točno dovolitev izvršbe ni sorazmerna in zakonita (prvi odstavek 7. člena in 212. člen ZPP ter prvi odstavek 22. člena ZUS-1).

Sodišču tako ni znano, kako se izraža nesorazmernost načina izvršbe izrečenega inšpekcijskega ukrepa. Z izpodbijanim sklepom je Inšpektor ugotovil, da je inšpekcijska odločba postala izvršljiva, kdaj je postala in določil način izvršbe (prvi odstavek 290. člena ZUP).

Ob ponovnem pregledu po izdaji inšpekcijske odločbe, rastlinjak ni bil odstranjen. Ker to lahko opravi tudi kdo drug, je ocenil, da bo izvršba po drugih osebah primerna (3. stran izpodbijanega sklepa; prvi odstavek 89. člena GZ in prvi odstavek 290. člena ZUP).

19. Na tem mestu sodišče pripominja, da omembe prizadevanja za legalizacijo ni mogoče šteti kot kritiko meril stopnje javnega interesa (drugi odstavek 89. člena GZ). Zapis „

Inšpekcijski zavezanec ne izvaja nobene gradnje, pač pa skuša izvesti legalizacijo obstoječega stanja

“ je splošen. Enostavno rečeno, umanjkale so določne trditve. V tem pogledu tožeča stranka ni zmogla svojega trditvenega bremena; njena nedoločna navajanja pa ne morejo omajati pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega sklepa.

20. Enako velja za nadaljnje tožbene navedbe. Tožeča stranka je vztrajala, da je obrazložitev izpodbijanega sklepa prepis zakonskih pravil. To ne drži. Inšpektor je sledil pravilom 89. člena GZ, prvega in drugega odstavka 290. člena ZUP. Kot že rečeno, je ugotovil, da je inšpekcijska odločba postala izvršljiva, kdaj je postala, določil način izvršbe (prvi odstavek 290. člena ZUP) in opozoril, da bo le-ta opravljena po drugi osebi, če tožeča stranka ne bo sledila inšpekcijski odločbi (2. in 3. stran izpodbijane odločbe, prvi odstavek 89. člena GZ in prvi odstavek 297. člena ZUP). Na drugi strani je razglabljanje tožeče stranke o zakonskih pravilih ostalo na splošni ravni in čisto teoretično. Sklicevanje na sodbo naslovnega sodišča

pa ne more nadomestiti določnih tožbenih argumentov. Sodišče jih zato lahko le zavrne; utemeljitev je namreč ustrezna.

21. Kar pa se tiče trditev o neprimernosti inšpekcijskega ukrepa, ne gre prezreti, da te merijo na vsebino inšpekcijske odločbe. Ta je bila predmet upravnega spora, ki se je vodil pod opravilno številko I U 11/2021. To brez dvoma pomeni, da v oziru na izpodbijani sklep niso umestne. Sodno varstvo zoper sklep o dovolitvi izvršbe je namreč omejen na ugovore, ki merijo nanj (na primer: neskladnost izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe, ugovor že izpolnjene obveznosti, ugovori, ki se nanašajo na način izvršbe, ugovor, da je bil akt, katerega prisilna izvršba se dovoljuje, v nadaljnjem upravnem ali sodnem postopku spremenjen, odpravljen ali razveljavljen

22. Inšpekcijska odločba je postala izvršljiva, zato je Inšpektor osnovano odredil izvršbo izrečenega inšpekcijskega ukrepa (89. člen GZ, prvi in drugi odstavek 290. člena ZUP). Svojo odločitev je primerno obrazložil. Izpodbijani sklep je tako pravilen in zakonit. Sodišče je zato tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

23. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 26/1999 z dne 15. 4. 1999, 96/2002 z dne 14. 11. 2002, 110/2002 z dne 18. 12. 2002, 2/2004 z dne 15. 1. 2004, 52/2007 z dne 12. 6. 2007, 45/2008 z dne 8. 5. 2008, 74/2012 z dne 8. 10. 2012, 10/2017 z dne 27. 2. 2017, 32/2018 z dne 11. 5. 2018 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije številke U-I-255/99-28 z dne 5. 6. 2003, U-I-145/03-9 z dne 23. 6. 2005, Up-258/03-14 z dne 22. 9. 2005, U-I-55/04-10 ter Up-90/04-15 z dne 6. 4. 2006, U-I-146/07-34 z dne 13. 11. 2008, U-I-279/08-8 z dne 17. 12. 2008, U-I-279/08-14 z dne 9. 7. 2009, U-I-164/09-13 z dne 4. 2. 2010, U-I-200/09-14 z dne 20. 5. 2010, U-I-161/10-12 z dne 9. 12. 2010, U-I-74/12-6 z dne 13. 9. 2012, U-I-290/12-9 z dne 25. 4. 2013, U-I-134/10-28 z dne 24. 10.2013 ter U-I-48/11-10, Up-274/11-9 z dne 16. 1. 2014, U-I-74/14-9 z dne 17. 6. 2016 in U-I-5/16-9 z dne 19. 1. 2017.

Objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije številki 61/2017 z dne 2. 11. 2017 in 72/2017 z dne 15. 12. 2017.

Predlog Gradbenega zakona, EVA: 2015-2550-004 z dne 19. 5. 2017, 19. stran.

ZUP pride v poštev po drugem odstavku 3. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN; objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 56/2002 z dne 28. 6. 2002, 26/2007 z dne 23. 3. 2007 in 40/2014 z dne 3. 6. 2014): Glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena z ZIN ali s posebnim zakonom, se uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 80/1999 z dne 1. 10. 1999, 70/2000 z dne 8. 8. 2000, 52/2002 z dne 14. 6. 2002, 73/2004 z dne 5. 7. 2004, 119/2005 z dne 28. 12. 2005, 126/2007 z dne 31. 12. 2007, 65/2008 z dne 30. 6. 2008, 8/2010 z dne 5. 2. 2010 in 82/2013 z dne 8. 10. 2013.

Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 189/2018 z dne 7. 11. 2018, 9. in 10. točka.

Za opravo izvršilnih dejanj je moral Inšpektor izdati sklep o dovolitvi izvršbe. To je procesni sklep, s katerim se dopusti prisilno uresničenje obveznosti v upravnem izvršilnem postopku, kot izhaja iz izvršilnega naslova in v njem določenim sredstvom (načinom; Jernej Podlipnik: Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 807s).

Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 95/2014 z dne 22. 7. 2014, 13. točka in sodbo X Ips 494/2010 z dne 26. 3. 2012, 16. točka.

Pri tem se je naslovno sodišče v sodbi II U 190/2014 z dne 2. 7. 2014 soočilo s položajem, ko je bil v inšpekcijski odločbi določen en način izvršbe (s prisilitvijo), v sklepu o dovolitvi izvršbi pa drug (po drugih osebah). Pričujoča zadeva mi take narave.

Primerjaj sklepa Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 171/2021 z dne 6. 10. 2021, 11. točka in I Up 96/2021 z dne 6. 10. 2021, 10. točka ter tam naštete odločitve.

Primerjaj še pravilo prvega odstavka 292. člena ZUP o obsegu pritožbe zoper sklep v upravnem izvršilnem postopku.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 89, 89/1, 89/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 290, 290/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.