UPRS Sodba I U 623/2021-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-04-12

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep gradbenega inšpektorja - sklep o dovolitvi izvršbe - izvršba s prisilitvijo - načelo najmilejšega ukrepa

Inšpekcijski organ ni prost pri izbiri načina izvršbe, vendar to ne pomeni, da mora vedno najprej določiti izvršbo po drugi osebi. Prvi odstavek 285. člena ZUP namreč v skladu s temeljnim načelom varstva pravic strank (tretji odstavek 7. člena ZUP) nalaga tako izbiro načina in sredstva, ki je za zavezanca najmilejše, a se z njim doseže namen izvršbe.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor je kot prvostopenjski organ (v nadaljevanju prvostopenjski organ) z izpodbijanim sklepom (o dovolitvi izvršbe) sklenil, da je odločba istega organa, št. 06122-1161/2017-11 z dne 20. 12. 2017 (v nadaljevanju inšpekcijska odločba), s katero je bilo tožniku (kot inšpekcijskemu zavezancu) odrejeno, da mora do 20. 6. 2018 na svoje stroške odstraniti: - pritlično prizidavo obstoječemu industrijskemu objektu, vzdolž celotne jugozahodne stranice v širini cca 5m in dolžini 16 m (višina kapi nove enokapne strehe cca 5m, ki se nadaljuje tudi preko obstoječega objekta) ter - nadzidavo in novo enokapno streho z lesenim ostrešjem (v slemenu je bil obstoječi objekt pred izvedbo nove strehe nadvišan za cca 80 cm), na zemljišču s parc. št. ... in ..., obe k. o. ..., dne 21. 6. 2018 v 2. točki izreka postala izvršljiva in se dovoljuje njena izvršba (1. točka izreka), da mora tožnik odrejeno obveznost iz 2. točke inšpekcijske odločbe izpolniti do 10. 4. 2021, sicer bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v upravni izvršbi v znesku 1.000 evrov (2. točka izreka), da bo o stroških izvršbe izdan poseben sklep (3. točka izreka), da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvršbe (4. točka izreka) ter da je sklep izdan po uradni dolžnosti in je takse prost (5. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je ta izdan v ponovljenem postopku, v katerem je prvostopenjski organ upošteval stališče toženke, da se v inšpekcijskih zadevah, začetih v času veljave Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), v skladu s 106. členom Gradbenega zakona (GZ) za postopek izvršbe uporabljajo določbe tega zakona. V zvezi z uporabljenim izvršilnim sredstvom iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je inšpektor ob upoštevanju prvega odstavka 285. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) izbral način izvršbe s prisilitvijo, saj obstaja interes tožnika, da nepravilnosti odpravi na drugačen način, tj. z legalizacijo nelegalnega objekta. V primeru izvršbe po drugi osebi bi bila tožniku lahko povzročena nepopravljiva škoda v primeru istočasne odstranitve objekta in izdaje gradbenega dovoljenja za legalizacijo tega. Pri izvršbi po drugi osebi bi zaradi rušitve lahko nastale negativne posledice na mehansko odpornost in stabilnost ter uporabnost legalnega dela objekta, ker sta prizidava in nadzidava konstrukcijsko in funkcionalno povezani z legalnim delom objekta v celoto. Prvostopenjski organ ugotavlja, da bi bila izvršba po drugi osebi zaradi navedenih dejstev neprimeren ukrep, način izvršbe s prisilitvijo pa je zato za tožnika ugodnejši.

3. Toženka je (kot drugostopenjski organ) zavrnila tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep.

4. Tožnik se z izpodbijanim sklepom ne strinja in vlaga tožbo iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Uveljavlja, da je materialnopravno stališče toženke glede uporabe GZ (ne pa ZGO-1) nepravilno. Drži, da določbe drugega in tretjega odstavka 106. člena GZ izrecno razlikujejo med rednim in izvršilnim postopkom, vendar pa je treba upoštevati tudi teleološko, ne zgolj gramatikalne razlage zakona. Konkretni postopek se je začel in še teče po ZGO-1, izdaja izpodbijanega sklepa pa je vezana na pravnomočni izvršilni naslov, tj. inšpekcijsko odločbo. Izvršba je sicer samostojen institut po ZUP, a neobhodno predstavlja nadaljevanje rednega postopka pred prvostopenjskim organom. Sodna praksa naslovnega sodišča glede tega vprašanja je neenotna, sodba, I U 2357/2018 z dne 4. 2. 2020, ki jo citira toženka, pa zavzema drugačno pravno stališče, kot izhaja iz sodbe naslovnega sodišča, I U 2044/2017 z dne 24. 1. 2019, katere obrazložitev tožnik delno citira.

5. Tožnik se dalje sklicuje na določbe 147. člena ZGO-1 ter 285., 296. in 298. člena ZUP, ter uveljavlja, da prvostopenjski organ ni navedel nobenega odločilnega dejstva v opravičilo izbranega izvršilnega sredstva, tj. izvršbe s prisilitvijo (denarno kaznijo) namesto izvršbe po drugih osebah. Izpodbijanega sklepa se posledično ne da preizkusiti. Prvostopenjski organ z izvršbo po drugih osebah ni niti poskusil, pač pa je tožniku preprosto izrekel denarno kazen. Glede na odločbo Ustavnega sodišča, Up-1092/07 z dne 21. 6. 2017, v konkretnem primeru tudi ne gre za dejanje, ki bi ga lahko opravil samo tožnik, pogoji za izvršbo s prisilitvijo pa tako niso izpolnjeni. Izvršba z izrekanjem denarnih kazni je primerna zgolj, kadar je to edini način, s katerim se lahko doseže cilj. Prvostopenjski organ pa se je sam pri sebi odločil, da izvršba po drugih osebah ni mogoča. Zakaj naj bi bil tožnik bolj kvalificiran za odstranitev domnevno nelegalne gradnje od gradbenega podjetja, iz izpodbijanega sklepa ne izhaja. Samovoljna odločitev prvostopenjskega organa je tudi nesorazmerna, saj je cilj, odstranitev nelegalne gradnje, mogoče doseči z milejšimi sredstvi. Prvostopenjski organ je določil izvršbo s prisilitvijo zgolj z namenom tožnika denarno kaznovati. Tudi utemeljitev, da je izbrani ukrep najmilejši, ni obrazložena do te mere, da bi jo bilo mogoče preizkusiti. Argumenti prvostopenjskega organa niso razlog, ki bi zadostil zakonski definiciji izvršbe in hierarhiji izvršilnih sredstev.

6. Tožnik sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi in o zadevi meritorno odloči, podredno pa, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Zahteva tudi, da mu toženka povrne stroške upravnega spora.

7. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala je upravne spise zadeve.

8. Stranki sta sodišču pisno sporočili, da se glavni obravnavi odpovedujeta. Sodišče je zato, v skladu s prvim odstavkom 279.a člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, v zadevi odločilo brez glavne obravnave.

10. V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega sklepa o dovolitvi izvršbe.

11. Uvodoma je v zadevi sporno, ali je organ izpodbijani sklep pravilno oprl na določbe GZ, ki je bil v veljavi v času izdaje izpodbijanega sklepa z dne 4. 1. 2021 (GZ je pričel veljati 1. 6. 2018). Tožnik namreč ugovarja, da bi moral upravni organ pri izdaji izpodbijanega sklepa uporabiti določbe ZGO-1, ker se z izpodbijanim sklepom izvršuje odločba gradbenega inšpektorja z dne 20. 12. 2017, ki je bila izdana na podlagi določb ZGO-1.

12. GZ v prvem odstavku 106. člena določa, da se postopki začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1.

13. Da sta inšpekcijski postopek in postopek izvršbe dva (različna) postopka, izhaja že iz gramatikalne razlage GZ – ta predpis v drugem in tretjem odstavku 106. člena GZ namreč izrecno (že terminološko) ločuje med inšpekcijskimi postopki in postopki izvršbe.

14. Da gre pri inšpekcijskem postopku in postopek izvršbe za dva postopka, pa izhaja tudi iz sistematične razlage GZ, ki upošteva sestavo tega pravnega akta, tj., kako je zakonodajalec oblikoval pravna določila v ožje ali širše enote, ki sestavljajo predpis. V zvezi s tem je ugotoviti, da je izvajanje inšpekcijskega nadzora uvrščeno v prvo poglavje sedmega dela, izvršba pa v četrto poglavje GZ. Glede na dejstvo, da je izvršba uvrščena v posebno poglavje GZ, kot je v posebno poglavje uvrščen inšpekcijski nadzor, je po presoji sodišča zakonodajalec postopek izvršbe štel za poseben postopek (kar je skladno tudi z že predstavljeno terminologijo v drugem in tretjem odstavku 106. člena GZ). Tudi ob uporabi analogije z določbami ZUP, po katerih je postopek izvršbe poseben postopek, urejen v samostojnem poglavju ZUP, postopka izvršbe ni šteti za nadaljevanje in del postopka inšpekcijskega nadzora. Organ je po presoji sodišča tako pravilno upošteval, da postopek izvršbe predstavlja od inšpekcijskega ločen postopek, tako pa je v tem postopku tudi pravilno uporabil materialne določbe GZ, ki so bile v veljavi ob začetku postopka izvršbe. Takšno stališče je sodišče že zavzelo v več primerljivih zadevah, npr. v sodbah, I U 2357/2018 z dne 4. 2. 2020 (na katero se sklicuje tudi toženka), ter, I U 368/2021 z dne 26. 1. 2023.

15. Tudi obrazložitev sodbe tega sodišča, I U 2044/2017 z dne 24. 1. 2019, na katero se sklicuje tožnik, ne kaže na stališče, da je v inšpekcijskih postopkih in postopkih izvršbe treba uporabiti isti zakon. Kot izrecno izhaja iz zadnjega stavka 17. odstavka te sodbe, se navedena sodba namreč opredeli le do uporabe pravnega sredstva za zaščito pravice do doma (odloga izvršbe po 156. a členu ZGO-1), tj. glede določbe za varstvo doma v inšpekcijskem postopku (ki je GZ ne vsebuje), ki pa ni predmet izpodbijanega sklepa. S sklicevanjem na obrazložitev navedene sodne odločbe tožnik v predmetni zadevi tako ne more uspeti.

16. Tožnik ugovarja tudi pravilnosti izbire izvršilnega sredstva, pri čemer svoje ugovore opira na določbe ZGO-1. Ker je sodišče v predhodnih odstavkih obrazložitve te sodbe že navedlo, da je prvostopenjski organ uporabil pravilen zakon – GZ, je sodišče tožnikove ugovore presodilo v luči pravilne uporabe GZ in ZUP.

17. V obravnavanem primeru je bil tožniku zagrožen izrek denarne kazni, torej izvršba s prisilitvijo. Tožnik ugovarja, da prvostopenjski organ ni upošteval hierarhije izvršilnih sredstev, saj je izvršba z izrekanjem denarnih kazni mogoča samo takrat, kadar je to edini način za dosego cilja. Dalje uveljavlja, da iz izpodbijanega sklepa ne izhaja nobeno odločilno dejstvo v opravičilo izbire načina izvršbe z denarno prisilitvijo, ne pa po drugi osebi, zaradi česar se ga sploh ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Tožnik uveljavlja še, da je izvršba z navedenim sredstvom nesorazmerna, saj je cilj, odstranitev nelegalne gradnje, mogoče doseči z milejšimi sredstvi.

18. Iz prvega odstavka 89. člena GZ izhaja, da se v primeru neizpolnitve odrejene obveznosti začne postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah ali s prisilitvijo. ZUP v prvem odstavku 285. členu določa, da če je mogoče izvršbo opraviti na več načinov in z raznimi sredstvi, se opravi izvršba na tak način in s takim sredstvom, ki sta za zavezanca najmilejša, pa se z njima vendarle doseže namen izvršbe. V 296. členu pa ZUP določa, da se izvršba za izpolnitev zavezančevih nedenarnih obveznosti opravlja po drugih osebah ali s prisilitvijo.

19. Sodišče vezano na tožnikov tožbeni ugovor, da bi prvostopenjski organ postopek izvršbe s prisilitvijo (z denarno kaznijo) lahko uporabil šele po tem, ko bi predhodno (po hierarhiji izvršilnih sredstev) uporabil postopek izvršbe nedenarne obveznosti po drugih osebah, pojasnjuje, da inšpekcijski organ ni prost pri izbiri načina izvršbe, vendar to ne pomeni, da mora vedno najprej določiti izvršbo po drugi osebi. Prvi odstavek 285. člena ZUP namreč v skladu s temeljnim načelom varstva pravic strank (tretji odstavek 7. člena ZUP) nalaga tako izbiro načina in sredstva, ki je za zavezanca najmilejše, a se z njim doseže namen izvršbe

. Tak ukrep je lahko v določenem primeru tudi izvršba s prisilitvijo, zato tožnikovemu (splošnemu) očitku o tem, da v konkretnem primeru ni bila spoštovana hierarhija izvršilnih sredstev, ni mogoče slediti.

20. Sodišče dalje sodi, da ne držijo tožbeni očitki o tem, da prvostopenjski organ izbire izvršilnega sredstva ni obrazložil. Iz izpodbijanega sklepa namreč jasno izhaja, da je prvostopenjski organ v utemeljitev izbranega izvršilnega sredstva pojasnil, da je izkazan interes tožnika, da nepravilnost odpravi na drugačen način, to je z legalizacijo nelegalnega objekta. V primeru izvršbe po drugi osebi bi bila sledeč prvostopenjskemu organu tožniku lahko povzročena nepopravljiva škoda v primeru istočasne odstranitve objekta in izdaje gradbenega dovoljenja za legalizacijo tega. Pri izvršbi po drugi osebi pa bi zaradi rušitve lahko nastale tudi negativne posledice na mehansko odpornost in stabilnost ter uporabnost legalnega dela objekta, ker sta prizidava in nadzidava konstrukcijsko in funkcionalno povezani z legalnim delom objekta v celoto. Prvostopenjski organ ugotavlja, da bi bila izvršba po drugi osebi zaradi navedenih dejstev neprimeren ukrep, način izvršbe s prisilitvijo pa je zato za tožnika ugodnejši. Iz vsega navedenega po presoji sodišča izhaja, da izpodbijani sklep glede izbire izvršilnega sredstva ni neobrazložen in ga je mogoče preizkusiti, tožbeni očitek o s tem povezani absolutno bistveni kršitvi pravil postopka pa ni utemeljen.

21. Tožnik (sicer povsem pavšalno) uveljavlja še, da je odločitev za izvršbo s prisilitvijo nesorazmerna, saj je cilj, in sicer odstranitev nelegalne gradnje mogoče doseči z milejšimi sredstvi. Sodišče sodi, da so razlogi, ki jih je v zvezi z izbiro izvršilnega sredstva podal prvostopenjski organ, logični in smiselni, izbira izvršbe s prisilitvijo pa ni nesorazmeren ukrep. Kot izhaja iz upravnega spisa zadeve, je tožnik dne 18. 6. 2017 (v odgovor na poziv inšpektorja) navedel, da je v postopku pridobivanja nove dokumentacije, ki bo pridobljena v najkrajšem možnem času. Ob tem je priložil tudi izjavo projektanta o tem, da je naročil izdelavo projektne dokumentacije, kot tudi del projekta (statično presojo). Iz vloge tožnikove pooblaščenke z dne 26. 8. 2019, ki je ravno tako del upravnega spisa zadeve, pa izhaja, da je tožnik na Občino A. vložil pobudo za sprejem občinskega podrobnega prostorskega načrta, s katerim bo mogoče dosedanje morebitno nelegalno stanje sanirati na način pridobitve gradbenega in uporabnega dovoljenja. Navedeno je skladno z ugotovitvijo prvostopenjskega organa, da je izkazan interes tožnika, da ugotovljene nepravilnost odpravi z legalizacijo nelegalnega objekta, po presoji sodišča pa utemeljuje tudi zaključek tega organa, da bi bila v takšnem položaju izvršba po drugi osebi (z odstranitvijo objekta, za katerega bi utegnilo biti pridobljeno ustrezno dovoljenje) neprimerna, vplivati pa bi utegnila tudi na legalne dele obravnavanega objekta. Sodišče tako pritrjuje utemeljitvi prvostopenjskega organa, da je v konkretnem položaju izmed možnih načinov izvršbe za tožnika najugodnejši izbrani način, tj. izvršba s prisilitvijo, s tem povezanim tožbenim ugovorom pa utemeljenosti ne priznava.

22. Po povedanem sodišče sodi, da tožnik nezakonitosti izpodbijanega sklepa ni uspel izkazati. Ker sodišče obenem ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

23. Tožnik je zahteval povrnitev stroškov postopka.

24. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Tako tudi Vrhovno sodišče v sodbi, X Ips 169/2014 z dne 25. 5. 2016.

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 89, 89/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 285, 285/1, 296

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.