UPRS Sodba III U 49/2021-70
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-10

Andrej Orel (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Valentina Rustja

javni razpis - razvoj podeželja - sofinanciranje iz javnih sredstev - zavrnjen zahtevek za izplačilo sredstev - nujna nepredvidena dela - predhodno soglasje agencije - upravna kazen - krivda

Vprašanja, ali so bili stroški oziroma dela, ki niso bila odobrena z odločbo o pravici do sredstev, za realizacijo projekta smotrni in racionalni, kar poudarja tožeča stranka, za presojo pravilnosti izrečene upravne kazni niso relevantna. Po mnenju sodišča je za presojo, ali je tožeča stranka kriva, da je v zahtevku za izplačilo uveljavljala delo oziroma stroške, ki niso bili zajeti v odločbi o pravici do sredstev in kasnejši spremembi te odločbe, predvsem treba najprej ugotoviti, ali je tožeča stranka vedela, da je v zahtevku uveljavljala taka dela oziroma stroške, kolikor je za to vedela, pa ugotoviti in presoditi razloge za njeno odločitev, da jih uveljavlja v zahtevku za izplačilo in še ugotoviti, ali je vedela, da ima lahko to za posledico tudi izrek upravne kazni.

I. Tožba zoper 2. točko izreka odločbe in sklepa Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33123-15/2013 z dne 4. 10. 2018, v delu, ki se nanaša na upravno kazen v višini 23.180,75 EUR, se zavrne.

II. Tožbi zoper 3. točko izreka odločbe in sklepa Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33123-15/2013 z dne 4. 10. 2018, se ugodi in se v tem delu zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožeči stranki Občina ... je Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge iz razvoj podeželja (v nadaljevanju tožena stranka ali Agencija) z odločbo o pravici do sredstev z dne 23. 8. 2013 odobrila nepovratna sredstva v višini do 219.466,45 EUR iz programa razvoja podeželja za sofinanciranje iz ukrepa 322: "Obnova in razvoj vasi", ki ga je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano razpisalo z Javnim razpisom. Tožeči stranki so bila sredstva odobrena za naložbo "Vaški dom ...", in sicer v postopku in pod pogoji, ki jih določa Uredba o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 (v nadaljevanju Uredba PRP). Po zaključku projekta je tožeča stranka pri toženi stranki dne 10. 6. 2015 vložila zahtevek za izplačilo sredstev, ki ga je ta najprej zavrnila, vendar pa je bila njena odločitev s sodbo sodišča, št. III U 313/2015 z dne 18. 12. 2017, odpravljena in zadeva vrnjena toženi stranki v ponovno odločanje. V ponovljenem postopku je tožena stranka z izpodbijano odločbo zahtevku tožeče stranke za izplačilo sredstev v višini 132.555,51 EUR ugodila (1. točka izreka), zahtevek za izplačilo sredstev v višini 46.361,50 EUR pa zavrnila (2. točka izreka). S sklepom je zahtevek tožeče stranke za plačilo zamudnih obresti zavrgla (3. točka izreka), odločila pa še, da posebni stroški postopka niso nastali (4. točka izreka).

2. Tožeča stranka je zoper 2., 3. in 4. točko izpodbijane odločbe in sklepa vložila tožbo, ki ji je sodišče s sodbo, št. III U 329/2018-17 z dne 20. 2. 2020, delno ugodilo tako, da je 3. točko izreka odločbe in sklepa Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33123-15/2013 z dne 4. 10. 2018, odpravilo ter nadomestilo z novo 3. točko, ki se je glasila: "Zahtevek stranke Občina ... za plačilo zamudnih obresti se zavrne" (1. točka izreka sodbe). V vsem ostalem je sodišče tožbo zavrnilo (2. točka izreka sodbe).

3. Vrhovno sodišče RS je s sklepom št. X DoR 169/2020 z dne 16. 9. 2020 zoper to sodbo dopustilo revizijo glede vprašanj: ali je sodišče s tem, ko je po vsebini odločalo o pravici tožeče stranke do zakonskih obresti, o čemer v upravnem postopku ni bilo vsebinsko odločeno, poseglo v njeno pravico do učinkovitega pravnega sredstva; ali je sodišče s tem, ko je tožbi tožeče stranke ugodilo tako, da je zavrnilo njen zahtevek za obresti, odločilo v nasprotju z njenim tožbenim predlogom na odpravo odločitve upravnega organa o zavrženju tega zahtevka; in ali je pri odločanju na podlagi 63. člena Izvedbene Uredba Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo (v nadaljevanju Izvedbena Uredbe št. 809/2014) o krivdi upravičenca za vključitev neupravičenega zneska v zahtevek za izplačilo mogoče sklepati že na podlagi okoliščine (opustitve priglasitve spremembe), ki je bila odločilna za ugotovitev, da je znesek neupravičen. Na podlagi tega sklepa je tožena stranka zoper sodbo št. III U 329/2018-17 z dne 20. 2. 2020 vložila revizijo.

4. Vrhovno sodišče je s sklepom št. X Ips 117/2020 z dne 10. 2. 2021 reviziji tožeče stranke delno ugodilo tako, da je sodbo št. III U 329/2018-17 z dne 20. 2. 2019 razveljavilo v 1. točki izreka, v 2. točki izreka pa v delu, ki se nanaša na znesek v višini upravne kazni, in zadevo v delu, ki se nanaša na razveljavljeni del sodbe, vrnilo temu sodišču v novo sojenje. V preostalem delu, s katerim je tožeča stranka izpodbijala celotno sodbo sodišča št. III U 329/2018-17 (glede odločitve tožene stranke o zavrnitvi zahtevka za izplačilo sredstev iz naslova neupravičenih stroškov (del 2. točke izreka izpodbijane odločbe) in glede zavrnitve tožbe o stroških postopka (4. točka izreka izpodbijane določbe)), pa je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo, saj v zvezi s tem ni bila dovoljena.

5. Sodišče je pri ponovnem odločanju izhajalo iz sklepa Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 187/2020 z dne 10. 2. 2021, ki je bil izdan v tej zadevi in je zato presojalo pravilnost in zakonitosti odločitve tožene stranke le še v tistem delu, o katerem doslej še ni bilo pravnomočno odločeno in ni ponovno odločalo o delu zahtevka tožeče stranke za izplačilo, ki je bil zavrnjen zaradi ugotovitve, da je šlo za neupravičene stroške in tudi ne glede odločitve o stroških, ki so nastali v postopku tožene stranke. Pri odločanju se je torej sodišče omejilo na presojo odločitve tožene stranke, da zavrže zahtevek tožeče stranke za izplačilo zamudnih obresti od priznanih stroškov ter na presojo odločitve, ki se nanaša na izrek upravne kazni.

6. Sodišče je z namenom, da ponovno odloči v zadevi opravilo javno glavno obravnavo, na kateri sta obe stranki vztrajali pri svojih stališčih. Stališča strank in vsebina na glavni obravnavi izvedenih dokazov je povzeta v nadaljevanju te sodbe.

7. Sodišče je tožbo tožeče stranke zoper 2. točko izreka izpodbijane odločbe v delu, ki se nanaša na znesek v višini upravne kazni, zavrnilo kot neutemeljeno.

Povzetek vsebine izpodbijane odločbe, tožbe, odgovora na tožbo, nadaljnjih pripravljalnih vlog tožeče stranke ter stališč Vrhovnega sodišča RS v tistih delih, ki se nanašajo na upravno kazen

8. Tožena stranka je v izpodbijani odločbi pojasnila, da je pri odločanju izhajala iz določbe 56. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1), pri upravičenosti izplačil pa upoštevala še določbe za zadevo relevantnih uredb EU in Javnega razpisa. Preverjanja, in sicer kontrolo na kraju samem in administrativni pregled zahtevka, je izvedla v skladu z Izvedbeno Uredbo št. 809/2014. V ponovljenem postopku je tožečo stranko s pozivom z dne 3. 7. 2018 seznanila z ugotovljenim dejanskim stanjem in zaključki Agencije, specificirala pa je tudi vse neupravičene stroške in razloge za njihovo neupravičenost. Tožečo stranko je pozvala, naj se o tem izjavi, kar je ta z odgovorom z dne 19. 7. 2018 tudi storila. Tožena stranka je navedla, da je pri upravnem pregledu ugotovila, da je tožeča stranka s predloženimi računi uveljavljala stroške, ki jih v vlogi za dodelitev nepovratnih sredstev ni navedla ter jih zato šteje za neupravičene stroške, saj niso bili zajeti v odločbi o pravici do sredstev kot odobrena sredstva in zanje tožeča stranka ni pridobila soglasja tožene stranke. Te neupravičene stroške navaja v štirih tabelah, in sicer glede na obračun na podlagi končne situacije št. 138/2014 z dne 30. 10. 2014, obračun na podlagi predračuna št. 357/A/213 z dne 20. 12. 2013, obračun na podlagi predračuna št. 358/2013 z dne 20. 12. 2013 ter obračun na podlagi predračuna št. 359/2013 z dne 20. 12. 2013. Njihova skupna vrednost znaša 34.987,58 EUR. Agencija je dne 27. 7. 2015 izvedla tudi kontrolo na kraju samem ob zaključku investicije. Iz zapisnika kontrole št. 33123-15/2013/34 izhaja, da so bila ugotovljena določena odstopanja pri posameznih postavkah računa št. 138/2014 ter predračuna št. 358/2013 z dne 20. 12. 2013. Pri strojnih instalacijah je bilo ugotovljeno, da je pri nekaterih postavkah v končni situaciji naveden drugačen tip opreme, kot pa je bilo to ugotovljeno ob kontroli na kraju samem. Poudarja, da se mora v skladu z Javnim razpisom in Uredbo PRP opis del v zahtevku za izplačilo sredstev ujemati s popisom del v javnem naročilu in projektni dokumentaciji. Na tej podlagi je Agencija ugotovila katere postavke niso upravičene ter jih navaja v tabeli na 6. in 7. strani izpodbijanega akta, njihova skupna vrednost pa znaša 3.647,00 EUR. Tožena stranka v izpodbijani odločbi poudarja, da je podlaga za odločanje odločba o pravici do sredstev, s katero so bila tožeči stranki odobrena sredstva v višini do 219.466,45 EUR. Dne 15. 4. 2014 je tožeča stranka vložila prošnjo za odobritev sprememb pri izvajanju naložbe in dne 18. 8. 2014 poslala dodatno pojasnilo glede spremembe pri izvedbi strojne instalacije, ki je bila za namen in potrebe objekta po njeni oceni primernejša ter bolj racionalna glede na prvotno zasnovo. Agencija je z dopisom št. 33123-15/2013/14 dne 19. 8. 2014 odobrila spremembo načina prezračevanja, kot je bila opredeljena v novem projektu z bistveno nižjo ceno izvedbe ter navedla, da mora tožeča stranka za pridobitev izvedbenih cen novih popisnih postavk postopati skladno z Zakonom o javnem naročanju (ZJN-2) in ostalo veljavno področno zakonodajo.

9. Na podlagi vseh opisanih ugotovitev je tožena stranka ugotovila, da upravičeni stroški znašajo 132.555,51 EUR in jih prikazala v tabeli. Pri izračunu je upoštevala znesek predloženih računov v višini 363.563,27 EUR, ki brez DDV znaša 298.195,02 EUR, od tega zneska pa odštela znesek neupravičenih stroškov v višini 38.634,58 EUR. Na podlagi navedenega izračuna in ob upoštevanju deleža sofinanciranja (60 %), tožena stranka ugotavlja upravičeno izplačilo po tem zahtevku v višini 155.736,26 EUR. Glede na razliko med višino zahtevanega zneska za izplačilo in upravičenim izplačilom po zahtevku, je bila tožena stranka dolžna postopati po določbi 63. člena Izvedbene Uredbe št. 809/2014 in uporabiti znižanje. Tožena stranka navaja, da se po tej določbi taka sankcija ne bi uporabila le, kolikor bi tožeča stranka izkazala, da za ugotovljeno odstopanje v višini razlike med zaprošenimi in upravičenimi stroški ni odgovorna, česar pa ni storila, četudi je bilo dokazno breme na njeni strani. Poudarja, da se tožeča stranka ne more sklicevati na domnevno neaktivnost tožene stranke med izvedbo projekta, saj je izpolnila vse zakonske zahteve v zvezi s pregledi, za kar je akreditirana, in tudi nudila pojasnila tožeči stranki. Ugotavlja, da je razlika med zahtevanim zneskom za izplačilo in upravičenim zneskom 12,96 %, kar presega dovoljeno mejo 10 %, in je zato na podlagi 63. člena Izvedbene Uredbe št. 809/2014 uporabila znižanje v višini razlike med zahtevanim zneskom in dejansko upravičenim zneskom. Tožeča stranka je priglasila zahtevek v višini 178.917,01 EUR, v postopku pa je tožena stranka ugotovila, da bi bila dejansko upravičena do zneska v višini 155.736,26 EUR. Razlika med obema zneskoma znaša 23.180,75 EUR in se odšteje od zneska, do katerega bi bila upravičena, kar je znesek sankcije.

10. Tožeča stranka je v tožbi in nadaljnjih pripravljalnih vlogah navajala, da ni kriva za morebitne nepravilnosti v zahtevku za izplačilo sredstev. Že več kot eno leto pred vložitvijo zahtevka za izplačilo sredstev ter ponovno še ob vložitvi zahtevka, je Agenciji pisno, z dopisom A. A. z dne 11. 7. 2014, poslanim B. B., to je pristojni osebi pri toženi stranki, sporočila, da je objekt v fazi finalizacije ter jo zaprosila, da si stanje objekta ogleda, to pa zato, da bi se ugotovilo, ali ima tožena stranka še kakšne dodatne zahteve oziroma navodila. Ker se tožena stranka temu vabilu ni odzvala, je tožeča stranka utemeljeno domnevala, da nima nobenih ugovorov in je zato po dokončanju objekta v dobri veri vložila zahtevek za plačilo, v katerega je vključila le tiste postavke, za katere je upravičeno verjela, da so upravičene do sofinanciranja. To, da je bila ves čas v dobri veri glede pravilnosti zahtevka, izhaja tudi iz njenega dopisa z dne 1. 7. 2015, ko je pojasnila, da njen zahtevek za izplačilo zajema le tista dela, ki so upravičena, so zavedena v gradbeni knjigi, jih potrjujejo strokovni nadzorniki gradnje in odgovorni projektant ter da je že v fazi gradnje sporočala spremembe in vabila toženo stranko na ogled objekta. Če bi tožeča stranka menila, da izvedena dela iz kakršnegakoli razloga ne spadajo v sofinancirani del projekta, jih v svoj zahtevek zagotovo ne bi vključila. To bi tožena stranka lahko preverila, kolikor bi zaslišala predlagane priče, tako pa ni izvedla nobenega od predlaganih dokazov in je tožeči stranki preprečila, da bi izkazala, da ni odgovorna za vključitev neupravičenih stroškov v zahtevek. Očitno torej je, da ni mogoče govoriti o krivdi tožeče stranke, zato je odmera upravne kazni neupravičena. Tožeča stranka opozarja na sodbo Sodišča EU v zadevi Van der Ham in Van der Haj Teijersen van Buren, v kateri je pojasnjeno, da pojem "namenska neskladnost", poleg objektivnega elementa, ki je v kršitvi pravil, zahteva tudi izkazanost subjektivnega elementa. Kot pravi Sodišče EU, je ta v stremljenju k stanju neskladnosti s pravili, ki so bila kršena, ali vsaj v sprejemanju možnosti nastanka takega stanja s strani kršitelja. Minimalna procesna kavtela, ki jo je treba zagotoviti ob postavljenemu očitku namenske neskladnosti, je, da se domnevnemu kršitelju omogoči, da dokaže, da njegovo ravnanje ni bilo namerno, vendar pa v konkretnem primeru tožena stranka tega tožeči stranki ni omogočila niti v tej zvezi ni izvedla nobenih procesnih dejanj. Tožeča stranka še izpostavlja, da je pri tako celovitih in kompleksih projektih, kot je predmetni, nemogoče, da se ne bi pojavila določena odstopanja med izhodiščno ocenjenimi in dejansko realiziranimi količinami del. Tožeča stranka je ves čas projekta skrbela, da se je ta izvajal gospodarno in čim ceneje ter je zato natančno preverjala realizirane količine. Posamezne postavke so bile tako izvedene za nižjo vrednost od prvotno predvidenih, kar je razvidno tudi iz končnega povzetka - končne rekapitulacije, kar tožeča stranka predstavlja v tabeli. Namen in kvaliteta naložbe, ki je bila upoštevana v odločbi o pravici do sredstev, se do vložitve zahtevka za izplačilo ni v ničemer spremenila. Objekt, ki je bil predmet prenove, je bil obnovljen v popolnoma isti funkcionalnosti in kvaliteti, kot izhaja iz prijavne vloge. Iz izpodbijane odločbe izhaja stališče Agencije, da bi morala tožena stranka vsako še tako majhno spremembo prijaviti ter počakati na potrditev, vendar pa je tako administrativno tolmačenje predpisov v nasprotju z njihovim namenom in neživljenjsko. Tožeča stranka ni imela nobenega namena spreminjati izvajanje dejavnosti, vendar pa so se med obnovo starejšega objekta šele ob izvajanju del odkrile njegove lastnosti, ki jih zaradi povsem drugačne gradnje v preteklosti, ko je bil objekt zgrajen, ni bilo mogoče vnaprej predvideti, kar vse bi vedele izpovedati predlagane priče.

11. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo izpostavila, da za izrek upravne kazni ni zahtevan nastanek dejanske škode, ampak zadošča že možnost za nastanek škode, pri čemer se lahko kot škoda štejejo tudi neupravičeni izdatki. Ker tožeča stranka ni vložila zahtevka za spremembo obveznosti, bi se morala držati tistih obveznosti, kot so bile prvotno določene z odločbo o pravici do sredstev. S tem, ko je od teh obveznosti odstopala, je storila kršitev, ki jo je treba upoštevati pri odločanju o odmeri upravne kazni. Odgovornost za izpolnjevanje obveznosti je na strani tožeče stranke in ta ne more svoje odgovornosti prevaliti na toženo stranko z zahtevami za sprotno nadzorovanje njene investicije. Očitno pa se je tožeča stranka že med izvajanjem investicije zavedala pomanjkljivosti oziroma nepravilnosti pri izvedbi projekta, saj v nasprotnem primeru ne bi prosila tožene stranke za izvedbo ogledov na nepremičnini. Dokazno breme za oprostitev odgovornosti je primarno in praviloma na strani upravičenca (stranke), le izjemoma pa lahko pristojni organ odloči v njegovo korist, če je drugače prepričan, da za to ni kriv zadevni upravičenec. Omenjena izjema se nanaša na položaje, ko lahko organ že na podlagi splošno znanih (nespornih) dejstev ugotovi, da stranka ni kriva za kršitev, ne nalaga pa ta izjema upravnemu organu dolžnosti za izvajanje dodatnih posebnih postopkov za ugotavljanje stanja in iskanje okoliščin, ki bi bile stranki v korist.

12. Sodišče je s sodbo št. III U 329/2018-17 z dne 20. 2. 2019 zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper 2. točko izreka izpodbijane odločbe, s katero je tožena stranka zavrnila del zahtevka tožeče stranke za izplačilo sredstev v višini 46.361,50 EUR, ki je seštevek ugotovljenih neupravičenih stroškov v višini 23.180,75 EUR in upravne kazni v enaki višini. Vrhovno sodišče RS je s sklepom št. X Ips 187/2020 z dne 10. 2. 2021 reviziji zoper to odločitev, ki jo je vložila tožeča stranka, delno ugodilo tako, da je sodbo št. III U 329/2018-7 razveljavilo v delu, ki se nanaša na znesek v višini upravne kazni ter zadevo v tem razveljavljenem delu vrnilo sodišču v novo sojenje. Predmet odločanja je torej (le) presoja upravičenosti izrečene upravne kazni.

13. Vrhovno sodišče je pojasnilo, da je bilo v postopku ugotovljeno, da je tožeča stranka z zahtevkom uveljavljala izplačilo sredstev tudi za dela (navedena v tabelah na 3., 4. in 5. strani izpodbijane odločbe), ki niso bila odobrena z odločbo o pravici do sredstev, oziroma zanje ni pridobila soglasja tožene stranke, saj ni vložila obrazloženega zahtevka za spremembo obveznosti, določenih v odločbi o pravici do sredstev, kot je to predvideno v 54. členu ZKme-1, vendar pa je glede na dopuščena revizijska vprašanja presojalo le odločitev o uporabi upravne kazni zaradi vključitve teh stroškov v zahtevek za izplačilo. Po 63. členu Izvedbene Uredbe št. 809/2014 je z upravno kaznijo sankcionirana vložitev napačnega zahtevka (če ta presega 10 % zahtevanega zneska), če upravičenec ne dokaže, da za vključitev neupravičenega zneska ni kriv. Vrhovno sodišče je poudarilo, da podrobnejših pravil tega dokazovanja Izvedbena Uredba št. 809/2014 ne določa, da pa je na podlagi 63. člena povsem jasno, da z vidika dokazovanja izključitve odgovornosti ne gre ne za vprašanje, ali so stroški upravičeni ali ne, niti ne za vprašanje, zakaj so neupravičeni, temveč gre za vprašanje, zakaj jih je revidentka vključila v zahtevek za izplačilo in ali ti razlogi izključujejo njeno krivdo. Če upravičenec za druga oziroma dodatna dela, torej za spremembo obveznosti po odločbi o pravici do sredstev, ne vloži zahtevka za odobritev spremembe obveznosti, določenih v odločbi o pravici do sredstev, stroški za ta dela niso upravičeni ter sofinanciranja teh del po odločbi o pravici do sredstev ni mogoče uveljavljati, vendar pa opustitev vložitve zahtevka za odobritev spremembe še ni sankcionirana z upravno kaznijo. Po določbi 63. člena Izvedbene Uredbe št. 809/2014 je dokazno breme, da dokaže, da ni odgovoren za vključitev neupravičenega zneska, na upravičencu, torej da dokaže, da razlogi za vključitev neupravičenih stroškov v zahtevek izključujejo njegovo krivdo, organ, ki vodi postopek, pa mu mora dati možnost dokazovanja, da za neupravičeni znesek v zahtevku ni odgovoren.

14. Tožeča stranka je v tožbi, nadaljnjih pripravljalnih vlogah in reviziji zatrjevala, da je ravnala v dobri veri, da je v zahtevek vključila samo tista dela, za katera je bila prepričana, da so upravičena do sofinanciranja, pri tem pa se je sklicevala na mnenja strokovnih sodelavcev ter opozarjala na odsotnost dodatnih navodil tožene stranke in na to, da se ta ni odzivala na njena vabila po sprotnem pregledu napredovanja objekta. Vrhovno sodišče je poudarilo, da dejstvo, da predhodni zahtevek za odobritev sprememb ni bil vložen, samo po sebi še ne pomeni, da upravičenec ne more dokazovati, da ni kriv za vključitev zneska neupravičenih stroškov v zahtevek za izplačilo. Neupravičeni stroški so namreč vedno posledica neizpolnjevanja predpisanih pogojev, ki so določeni bodisi s predpisom Evropske unije bodisi z zakonom. Seznanitev z opozorilom, da je v zahtevek za izplačilo dopustno vključiti le upravičene stroške, ki je splošno, zato tožeči stranki kot upravičenki ne jemlje vsakršne možnosti dokazovanja izključitve odgovornosti za obravnavano konkretno nepravilnost, kot je to napačno razlagalo sodišče v sodbi št. III U 329/2018-17 z dne 20. 2. 2019. To bi lahko bilo odločilno, če bi bilo hkrati ugotovljeno, da je tožeča stranka neupravičene stroške vključila v zahtevek za izplačilo, čeprav je vedela, da niso upravičeni, ali pa če bi bilo glede na konkretno nepravilnost odločilno, da bi morala vedeti za njihovo neupravičenost. Vrhovno sodišče je skladno s tem zaključilo, da mora sodišče v ponovljenem postopku ponovno oceniti relevantnost razlogov tožeče stranke, s katerimi utemeljuje zakaj je menila, da gre za upravičene stroške in relevantnost dokazov, ki jih ponuja v zvezi s tem.

Povzetek glavne obravnave (uvodne in zaključne besede strank ter izvedeni dokazi)

15. Sodišče je z namenom, da bi ponovno odločilo v zadevi in se opredelilo do vprašanj, ki jih je v svoji odločitvi izpostavilo Vrhovno sodišče, opravilo javno glavno obravnavo. V dokaznem postopku je izvedlo dokaze z vpogledom v listine v upravnem spisu zadeve, vključno s pisnimi izjavami C. C. z dne 13. 7. 2018 (nadzornik strojnih napeljav), Č. Č. z dne 14. 7. 2018 (nadzornik elektro napeljav ) in D. D. z dne 16. 7. 2018 (nadzornik gradbenih in obrtniških del) ter z zaslišanjem prič E. E., F. F., G. G., H. H. in I. I. Dokazni predlog za zaslišanje priče Č. Č. je pooblaščenec tožeče stranke umaknil, za A. A., za katerega je tožeča stranka s tožbo predlagala njegovo zaslišanje kot priče, pa je bilo med postopkom ugotovljeno, da je pokojni.

16. Pooblaščenec tožeče stranke je v uvodni besedi izpostavil dolžnosti tožene stranke, ki izhajajo iz določb 7. člena Zakona o splošnemu upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožena stranka, ki je pred pripravo in prejemom končnega obračuna v dani zadevi od tožeče stranke, poleg podatkov o izvedbi projekta, prejela tudi vabila na opravo pregleda, bi bila dolžna tožečo stranko obvestiti o njenih pravicah kot izhajajo iz 53. člena ZKme-1, oziroma bi bila dolžna šteti, da gre pri obvestilih in vabilih tožeče stranke dejansko za predlog za izvedbo vseh potrebnih preverb po tej zakonski določbi. To še dodano potrjuje, da se je tožeča stranka, poleg vseh izrecnih strokovnih potrditev o pravilnosti vodenja zadevnega projekta, lahko upravičeno zanesla, da je izpolnila tudi vse zahteve tožene stranke, saj z njene strani pred pripravo in oddajo končnega obračuna oziroma zahtevka za plačilo ni prejela nobenih vsebinskih pripomb ali navodil. Pri odločanju je treba upoštevati tudi, da je Sodišče EU v več primerih, ki so se nanašali na nepovratna sredstva, opozorilo tudi na načelo Estopell, skladno s katerih se organi držav članic oziroma države članice ne morejo v svojo korist sklicevati na svojo lastno neaktivnost.

17. Pooblaščenka tožene stranke je poudarila, da uvodne navedbe pooblaščenca tožeče stranke nimajo pravne podlage. Če bi držalo to, kar navaja, bi to pomenilo, da bi se morala tožena stranka odzvati na vsako zahtevo strank, torej teoretično vsak dan ali celo večkrat na dan. Niti ZKme-1 niti kakšen drug pravni predpis pa ne določa, da bi bila tožena stranka dolžna svetovati strankam naj vložijo predlog za spremembo obveznosti, prav tako tudi ne, da je vsak obračun ali drug dokument znotraj upravnega postopka, v katerem odloča tožena stranka, treba šteti kot predlog za spremembo, če to ni izrecno navedeno. Pasivnost tožene stranke ne more pomeniti, da se šteje, da so s tem izpolnjene vse zahteve. Glede sklicevanja tožeče stranke na stališča Sodišča EU, pa je pooblaščenka tožene stranke navedla, da bi bilo treba vedeti, ali se ta sodna praksa nanaša na upravne postopke, ali morebiti na pravdne postopke. V upravnih postopkih namreč ne gre za vprašanje koristi upravnega organa, temveč gre za vprašanje, ali stranki pripada določena pravica, če ne izpolnjuje pogojev glede na relevantni pravni predpis.

18. V dokaznem postopku je sodišče najprej pregledalo listine upravnega spisa, med njimi tudi pisne izjave nadzornikov H. H., G. G. in Č. Č. Vsi trije so pisne izjave podali po tem, ko je tožena stranka tožečo stranka seznanila s svojimi ugotovitvami in jo s pozivom z dne 3. 7. 2018 pozvala, naj se o tem izjavi. Gre torej za odziv nadzornikov na nepravilnosti, ki jih je po pregledu zahtevka ugotovila Agencija. Vsi trije nadzorniki so se do ugotovitev Agencije opredelili in pojasnili, zakaj je prišlo do odstopanj glede na popis predvidenih del. Prav tako so vsi trije potrdili, da so bila vsa ta dela izvedena glede na osnovno funkcijo objekta, da je prišlo do odstopanj zaradi lastnosti obnavljanega objekta, ki so se pokazale šele med samo obnovo, kot tudi zaradi racionalizacije nekaterih inštalacij in za vgradnjo elementov naprav drugih proizvajalcev od prvotno predvidenih zaradi sprememb na trgu. Smiselno enako so nadzorniki (in odgovorni vodja projekta I. I.) spremembe opisovali kot nujne in racionalne tudi, ko jih je sodišče zaslišalo kot priče (razen Č. Č., za katerega je tožena stranka dokazni predlog za zaslišanje umaknila), pojasnili pa so tudi, na kakšen način so se dogovarjali za spremembe, kdo je o tem odločal.

19. H. H. je zaslišan kot priča pojasnil, da je bil v času izvedbe obnove Vaškega doma ... odgovorni projektant gradbenih konstrukcij, vodja nadzora in nadzornik za gradbena in obrtniška dela. Glede na izdano gradbeno dovoljenje in projektno dokumentacijo bistvenih sprememb pri izvedbi projekta obnove ni bilo. Mogoče so bile povečane določene količine kot več dela, včasih pa je šlo tudi za zmanjšanje. Ker je šlo za obnovo objekta, vsega, kar taka obnova zahteva, ni mogoče predvideti vnaprej. Šele ob gradnji se npr. ugotovi, da je treba odstraniti določene dele dotrajanih zidov, omet, ipd., vsega tega pa s projektom ni mogoče predvideti. Tedensko so imeli operativne sestanke, na katerih so bili navzoči predstavniki občine, projektant, izvajalci in nadzorniki. Sestavljali so se tudi zapisniki, kakšnih dodatnih dogovorov, razen mogoče le o načinu in teku izvajanja del, pa ni bilo. Mesečno so se sestavljale tudi situacije, v katerih je bila prikazana finančna slika in obseg del, ki so bila izvedena v posameznem mesecu. Tako situacijo so podpisali vsi nadzorniki, in sicer vsak za svoje področje, nato pa je končno situacijo podpisal še on sam kot vodja nadzora. S tem so potrdili dejansko in pravilno izvedbo del, saj je vsak nadzornik materialno in moralno odgovoren za točnost podatkov v situacijah. Mesečne situacije so bile posredovane toženi stranki, ki je na podlagi teh situacij opravila izračune. Iz njih je bilo razvidno, katera dela so bila opravljena in so bila tudi specificirana, in sicer po postavkah. Pri taki specifikaciji je navedena količina, ki je opravljena, osnovna cena enote in nato skupna cena po posamezni postavki. Več dela so bila razvidna v gradbeni knjigi. To so dela, ki so zajeta v popisu, gre pa za situacijo, ko se namesto predvidenega določenega števila enot izvede večje število enakih enot. Dodatna dela pa so tista, ki niso zajeta v popisu in so se v situacijah specificirala posebej, npr., se je navedlo, da se je prvotno predvidena naprava zamenjala z drugo. Od občinskih uradnikov je sodeloval z A. A. in s F. F.

20. Podobno je potek obnove Vaškega doma ... opisoval tudi G. G. Povedal je, da so sicer dogajanja že precej časovno oddaljena, vendar pa si kakšnih posebnih zapletov pri obnovi ne spomni. Običajno je, da se v primeru nastalih sprememb vedno pogovorijo z investitorjem, za konkretni primer pa se ne spomni, da bi prišlo do bistvenih odstopanj. Spremembe, kot jih je opisal v svoji pisni izjavi, so običajne, pa tudi sicer v razpisu znamke naprav niso navedene, pač pa le karakteristike, ki jih morajo izpolnjevati. O spremembah so se dogovarjali na tedenskih sestankih, končno besedo pri odločitvi za določeno spremembo pa je imel investitor. Nadzornik ni tisti, ki se odloči za spremembo, pač pa lahko poda le predlog, odločitev pa nato sprejme investitor. Pri sestavi zahtevka za izplačilo ni sodeloval.

21. I. I., odgovorni vodja projekta in odgovorni projektant načrta arhitekture v vseh fazah postopka obnove Vaškega doma ... je potrdil izpoved drugih dveh prič, da v primeru prenove objektov ni nikoli znano, kaj točno jih čaka. Projektant mora zato tolmačiti projekt glede na dejansko stanje, kot tudi iskati drugačne rešitve, ki so posledica ugotovljenih dejstev med obnovo. Šele ko se pričnejo izvajati dela na objektu, ki se obnavlja, je mogoče videti, iz česa je tak objekt zgrajen in v kakšnem stanju je. V konkretnem primeru so se dela izvajala v skladu s projektom, kar je bilo potrjeno tudi s tem, da je bilo na tej podlagi izdano uporabno dovoljenje za objekt. Prihajalo je le do manjših odstopanj, kar je bilo posledica dejanskega stanja objekta, naloga projektantov in nadzornikov pa je, da se dela obnove izvedejo kakovostno in tudi v iskanju ustreznih tehničnih rešitev. Vsa dela, ki se izvedejo, se dokumentirajo v projektu izvedenih del, označijo se tudi dela, ki odstopajo od projekta. Vsi posegi se sicer evidentirajo v gradbeni knjigi, medtem ko se v projektu izvedenih del, ki je podlaga za tehnični pregled objekta, ugotovijo izvedena dela in odstopanja od gradbenega dovoljenja. V gradbeni knjigi so torej vsa izvedena dela natančno popisana in je iz gradbene knjige mogoče videti, kaj je bilo opravljeno. Projekt izvedenih del pa je oblikovan na podlagi opravljenega ogleda, evidentiranih opazk med gradnjo in tudi po potrebi vpogleda v gradbeno knjigo za tista dela, ki navzven niso vidna. Pri obnovah je torej šele ob izvajanju del mogoče videti, za kakšen objekt gre in zato v popisu opravljenih del lahko postavka nepredvidenih del dosega tudi od 20 do 30 % prvotno predvidene vrednosti obnove. Če bi želeli za vsako posamezno spremembo, do katere pride pri obnovi, pridobiti vnaprejšnjo potrditev Agencije, bi to pomenilo, da bi moral biti njen predstavnik na vsakem operativnem sestanku. Ti so se izvajali enkrat tedensko. Pregledalo se je, kaj je bilo do sestanka izvedeno, opredelilo se je do problemov, na katere se je naletelo in določilo dela, ki se bodo opravila, torej časovnico. Iz pisnih izjav nadzornikov, ki so v upravnem spisu, je mogoče razbrati, da je šlo za običajne situacije, do katerih prihaja pri prenovah, vse pa z namenom, da se doseže zahtevana kakovost objekta in namen prenove. Ne gre za vsebinska odstopanja ali spremembo namena prenove, pač pa za realizacijo obnove, kot je bila določena s projektom. Iz predloženih izjav za gradbena dela izhaja, da je šlo za take situacije, ko se je med izvedbo del pokazala potreba za določeno opravilo, na primer se je pokazalo, da je stena slaba in jo je bilo treba porušiti ter sezidati novo, kar je zahtevalo več materiala. Glede strojnih napeljav ima v spominu, da je prišlo do sprememb zato, ker so med projektiranjem in izvedbo minila kakšna tri leta, v tem času pa se je dobavljivost sredstev spremenila. Potrebo po spremembi običajno najprej zazna izvajalec del, ki seznani nadzornika, ta investitorja, po potrebi pa še projektanta, torej v konkretnem primeru njega. Na operativnem sestanku se predlaga rešitev, ki se kaže kot najboljša, dokončno odločitev o sprejemu te rešitve pa sprejme investitor. Projekt izvedenih del se izroči stranki, medtem ko je izročitev mesečnih in končnih situacij stvar nadzornika. Investitor je tisti, ki naroči projekt in je seznanjen z dejansko izvedenih stanjem. V konkretnem primeru njega tožeča stranka glede odstopanj med odobrenim projektom in projektom izvedenih del ni spraševala, prav tako se z njim ni nihče pogovarjal glede stroškov in tudi ni sodeloval pri sestavi zahtevka, ki ga je občina vložila na Agencijo.

22. Enako kot nadzornika in odgovorni vodja projekta sta njihovo sodelovanje s tožečo stranko opisovala uradnika tožeče stranke E. E., vodja oddelka za razvojne projekte, in F. F., vodja oddelka za gospodarstvo in infrastrukturo. E. E. je povedal, da je prijavo projekta na razpis pripravila razvojna Agencija ... Ko je bil projekt potrjen, so pristopili k izbiri izvajalca del, gradnja pa je potekala tako, kot običajno potekajo tovrstni projekti. Ve, da je prišlo do spremembe pri strojnih inštalacijah, da je bila ta sprememba sporočena toženi stranki in je bila tudi odobrena. Pri obnovah objektov se sicer vedno pojavijo spremembe. Ker je šlo v konkretnem primeru za obnovo starega objekta, jim ni bil poznan niti njegov točen načrt niti njegovo stanje in to vse do takrat, ko so se pričela izvajati rušilna dela. Vnaprej je bilo zato težko predvideti, na primer, koliko kubičnih metrov betona bo potrebno ali kakšna bo debelina zidov. Vse spremembe so se zavedle v gradbeno knjigo in v gradbeni dnevnik, spremembe pa je evidentiral tudi nadzor. Manjših sprememb torej vnaprej ni bilo mogoče predvideti, vendar pa te niso v ničemer vplivale na objekt, saj je ta ostal v istih gabaritih, ima enake prostore in ima enak namen, kot je bilo to določeno v projektu. Ni šlo torej za spremembo vsebine del, pač pa so se spreminjale le obračunane količine materiala, vsebina del pa je bila enaka. Tudi sicer pri izvedbi vseh projektov skrbijo, da ne prihaja do kakšnih večjih sprememb, saj so kontrole precej stroge. Projekt je vodil sedaj že pokojni sodelavec A. A., ki je o poteku gradnje obveščal Agencijo, na gradbišču pa je preverjal, ali so dela izvedena v skladu s projektom, in to v sodelovanju z nadzorniki. Projekt je zaključen brez aneksov, nato pa se je na podlagi končne situacije, ki so jo potrdili nadzorniki, pripravil zahtevek za izplačilo, ki je bil vložen pri toženi stranki. Ni pa mu znano, ali je bila preverjena identiteta postavk iz odločbe o pravici do sredstev s postavkami v zahtevku za izplačilo, saj je to urejal A. A.

23. Tudi F. F. je povedala, da je projekt obnove Vaškega doma ... za toženo stranko vodil A. A. Pojasnila je, da imajo na občini delo razdeljeno, tako da so njene naloge predvsem v tem, da opravi pisarniški del, skrbi za dokumentacijo in koordinira sodelavce, tudi v razmerju do župana. Operativno torej projekt vodijo predvsem sodelavci, ki so zadolženi za posamezno investicijo. Ko pride pri izvedbi projekta do začasnih situacij, jih najprej pregleda operativni vodja projekta, nato pa še nadzorniki, to je projektanti in nadzorniki, ki to potrdijo s podpisom. Če se ugotovi odstopanja, na primer, da so neupravičeno ali pomotoma obračunane postavke, se te najprej uskladijo, šele nato se potrdijo. Pri obnovi Vaškega doma ... je preverjanje usklajenosti postavk vodil A. A., ki je Agenciji pošiljal specifikacije in jih tudi vabil na teren zaradi pregleda in odobritve. V primeru pregleda začasnih situacij so tako vodja projekta kot tudi projektant in nadzorniki preverjali izvedena dela po tabeli, v kateri je bilo določeno kaj se bo izvedlo, torej po tabeli iz projektne dokumentacije. Preverjali so skladnost s projektno dokumentacijo in ali je prišlo do uporabe zahtevane kakovosti materialov. Spremembe, ki so nastale pri izvedbi projekta, niso vsebinsko vplivale na njegove cilje in je bil namen projekta dosežen. Kakšne so bile te spremembe, se sicer ne spomni natančno. Pri izvedbi projekta obnove Vaškega doma ... so sicer postopali po ustaljenih praksah in v skladu s področno zakonodajo.

24. Sodišče je na podlagi opisanih dokazov presojalo, ali je bila odločitev tožene stranke, da tožeči stranki zaradi vključitve neupravičenih stroškov v zahtevek za izplačilo, ne le zavrne to zahtevo, pač pa ji tudi izreče upravno sankcijo, utemeljena in zakonita. Izhajalo je iz določbe 63. člena Izvedbene Uredbe št. 809/2014, ki določa, da se plačila izračunajo na podlagi zneskov, za katere je med upravnimi pregledi ugotovljeno, da so upravičeni. Če znesek, ki ga je treba plačati upravičencu na podlagi zahtevka za plačilo in sklepa o nepovratnih sredstvih, za več kot 10 % presega znesek, ki ga je treba plačati upravičencu po preučitvi upravičenosti izdatkov v zahtevku za plačilo, se uporabi upravna kazen, ki je razlika med navedenima zneskoma, ni pa večja od popolne ukinitve podpore. Upravna kazen pa se ne uporabi, če lahko upravičenec pristojnemu organu zadovoljivo dokaže, da ni kriv za vključitev neupravičenega zneska, ali če je pristojni organ drugače prepričan, da za to ni kriv zadevni upravičenec. Dokazno breme, da ni kriv za vključitev neupravičenega zneska v zahtevek za izplačilo sredstev, je torej na upravičencu.

25. Da bi sodišče presodilo, ali je bil izrek upravne kazni tožeči stranki v predmetni zadevi upravičen, je moralo najprej razložiti kaj pomeni "krivda" za vključitev neupravičenega zneska, kot jo določa 63. člen Izvedbene Uredbe št. 809/2014. Tega pojma namreč Izvedbena uredba ne opredeljuje. Iz stališč sodne prakse Sodišča EU, na katera je opozorilo Vrhovno sodišče (v 38. točki sklepa št. X Ips 117/2020) in na katera je opozarjala tudi tožeča stranka (sodba št. C-396/12), je po presoji sodišča mogoče povzeti, da vsaka nepravilnost glede vključitve neupravičenega zneska v zahtevek za izplačilo sredstev ne pomeni avtomatično tudi tega, da je vlagatelj zahtevka kriv za vključitev takega zneska v zahtevek. Nesporno sicer je, da upravičenec ni upravičen do povrnitve tistih stroškov oziroma del, ki niso bila vključena v odločbo o pravici do sredstev, vendar pa opustitev vložitve zahtevka za odobritev spremembe take odločbe sama po sebi še ne pomeni, da je to obenem tudi podlaga za določitev upravne kazni. Dejstvo seznanitve z obveznostmi in opozorili, kar je sestavni del odločbe o pravici do sredstev, je lahko odločilno, če je hkrati ugotovljeno, da je upravičenec v zahtevek za izplačilo vključil neupravičene stroške, čeprav je vedel, da niso upravičeni, oziroma če bi bilo glede na konkretno nepravilnost odločilno, da bi moral vedeti za njihovo neupravičenost.

26. Glede na opisana izhodišča sodišče razlaga, da je upravičenec v smislu 63. člena Izvedbene Uredbe št. 809/2014 kriv za vključitev neupravičenega zneska, ko to stori namenoma, torej z naklepom ali pa iz malomarnosti, oziroma povedano drugače, zaradi "namerne nepravilnosti" ali "nepravilnosti iz malomarnosti". Sodišče zato meni, da je stališče tožeče stranke, ki uveljavlja, da je izrek upravne sankcije upravičen le, kolikor je mogoče stranki pri vključitvi neupravičenih stroškov v zahtevek za izplačilo očitati naklep (torej namerno nepravilnost), ne pa tudi malomarnost (torej nepravilnost iz malomarnosti), preozko. Je pa po presoji sodišča vprašanje malomarnosti (zlasti nezavestne malomarnosti, torej očitka, da upravičenec pri vložitvi zahtevka ni ravnal kot dober gospodarstvenik, strokovnjak) treba presojati glede na konkretno nepravilnost in konkretne okoliščine.

27. Tožeča stranka izpostavlja, da so take spremembe, do katerih je prišlo pri izvedbi projekta, v primeru obnov objektov običajne, saj vseh značilnosti objekta, preden se dela začnejo, ni mogoče vnaprej predvideti in jih zajeti v projektu. Poudarila je, da se projekt, torej njegova vsebina, ni spremenil in da je treba zakon razlagati v skladu z njegovim namenom, to pa je, da upravičenec pri Agenciji predlaga odobritev sprememb projekta, za katerega je bila izdana odločba o pravici do sredstev le takrat, ko pride do vsebinskih oziroma funkcionalnih sprememb, torej ko se spremeni njegov končni namen, cilj ali uporabnost. Ker v konkretnem primeru do takih sprememb ni prišlo, pač pa je šlo za spremembe, ki so se pokazale kot nujne za dosego cilja, to je realizacijo obnove v skladu z načrtovanim namenom, meni, da izrek upravne kazni ni upravičen.

28. Sodišče takemu stališču tožeče stranke ne sledi. V zadevi je bilo že pravnomočno odločeno, da stroški v višini 23.180,75 EUR, ki jih je uveljavljala tožeča stranka v zahtevi za izplačilo in so navedeni v tabelah na 3. do 7. strani izpodbijane odločbe, niso bili upravičeni stroški, ker niso bili odobreni z odločbo o pravici do sredstev oziroma ker zanje tožeča stranka ni pridobila soglasja tožene stranke, saj ni vložila zahtevka za spremembo obveznosti. Vprašanja, ali so bili stroški oziroma dela, ki niso bila odobrena z odločbo o pravici do sredstev, za realizacijo projekta smotrni in racionalni, kar poudarja tožeča stranka, za presojo pravilnosti izrečene upravne kazni zato niso relevantna. To, da se je potreba po teh delih pojavila med izvajanjem del, da jih ni bilo mogoče vnaprej predvideti, saj je šlo za obnovo starejšega objekta in da so bile med izvajanem del sprejete nekatere rešitve, ki so se pokazale kot boljše in bolj racionalne za izvedbo projekta in dosego njegovega namena, so potrdile vse zaslišane priče. Sodišče zato nima razloga, da v ta pojasnila ne bi verjelo, navsezadnje tudi zato, ker je bilo za objekt izdano uporabno dovoljenje, vendar pa to na odločitev o tem, ali je bila upravna kazen tožeči stranki izrečena upravičeno, ne morejo vplivati, saj gre za pojasnila glede upravičenosti stroškov, ki jih je uveljavljala tožeča stranka v zahtevku za izplačilo, o čemer pa je bilo že pravnomočno odločeno. Po mnenju sodišča je za presojo, ali je tožeča stranka kriva, da je v zahtevku za izplačilo uveljavljala dela oziroma stroške, ki niso bili zajeti v odločbi o pravici do sredstev in kasnejši spremembi te odločbe, predvsem treba najprej ugotoviti, ali je tožeča stranka vedela, da je v zahtevku uveljavljala taka dela oziroma stroške, kolikor je za to vedela pa ugotoviti in presoditi razloge za njeno odločitev, da jih uveljavlja v zahtevku za izplačilo in še ugotoviti, ali je vedela, da ima lahko to za posledico tudi izrek upravne kazni.

29. Zaslišane priče H. H., I. I. in G. G. so enako pojasnjevali, da pri obnovah objektov ni mogoče vnaprej predvideti vseh zahtevanih del, kar je veljalo tudi za obnovo Vaškega doma ... V času obnove so imeli tedenske operativne sestanke, na katerih so bili navzoči predstavniki občine, projektant, izvajalci in nadzorniki, o tem so se tudi sestavljali zapisniki, ki so bili izročeni tožeči stranki. I. I. in G. G. sta enako povedala, da so se na operativnih sestankih seznanili z do takrat izvedenimi deli, opredelili so se do nastalih problemov ter določila nadaljnja dela. Potrebo po spremembah glede na projekt so praviloma prvi zaznali izvajalci del, to sporočili nadzornikom, nadzorniki pa investitorju. Na operativnih sestankih so se predlagale rešitve, dokončno odločitev o sprejemu takih rešitev pa je vedno sprejel investitor, torej tožeča stranka. I. I. je podrobneje opisal, da so se vsa dela, tudi odstopanja, evidentirala v gradbeni knjigi, medtem ko so se v projektu izvedenih del, ki se oblikuje na podlagi opravljenega ogleda, evidentiranih opazk med gradnjo in po potrebi tudi vpogleda v gradbeno knjigo, ugotovila izvedena dela, kar je bila podlaga za tehnični pregled objekta. H. H. je pojasnil, da so se mesečno sestavljale gradbene situacije, v katerih je bila prikazana finančna slika in obseg del. Iz teh situacij so bila razvidna vsa opravljena dela, kar je bilo specificirano, na tej podlagi pa je tožeča stranka opravila izplačila. Prej navedene priče so tudi enako pojasnile, da pri sestavi zahtevka za izplačilo, ki ga je tožeča stranka vložila pri Agenciji, niso sodelovali niti jih tožeča stranka ni spraševala glede odstopanj med odobrenim projektom in projektom izvedenih del, prav tako tudi ne glede stroškov izvedbe.

30. Izpovedi H. H., I. I. in G. G. o načinu vodenja projekta sta smiselno potrdila tudi F. F. in E. E., oba uradnika tožeče stranke. Pojasnila sta, da je projekt operativno vodil njun sedaj pokojni sodelavec A. A., ki je tudi nadzoroval usklajenost postavk med odločbo o pravici do sredstev in zahtevkom za izplačilo. Večkrat je pristojne pri Agenciji vabil na oglede, vendar neuspešno. E. E. je povedal, da je na podlagi s strani nadzornikov potrjenih računov vložil zahtevek za izplačilo, torej ga je sestavil na podlagi dokumentacije, oba s F. F. pa sta pojasnila, da manjše spremembe, do katerih je prišlo pri izvedbi obnove Vaškega doma ..., niso vplivale na objekt in ima enak obseg in namen, kot je bil določen v projektu. E. E. je potrdil, da je tožeča stranka vedela, da mora za spremembe projekta pridobiti odobritev Agencije, kar so v primeru strojnih inštalacij tudi storili, ostale manjše spremembe pa niso odstopale od vsebine del, pač pa so se spreminjale le obračunane količine materiala.

31. Sodišče ugotavlja, da izpovedi prič nesporno kažejo, da je bila tožeča stranka ves čas trajanja obnove Vaškega doma ... seznanjena z vsemi spremembami, do katerih je prišlo pri izvedbi projekta, in sicer tako glede količin materiala, ki je bil potreben za izvedbo (in je do tega, kot trdijo, prišlo zaradi okoliščin, ki jih vnaprej ni bilo mogoče predvideti, saj je šlo za obnovo starejšega objekta), kot tudi glede nekaterih drugačnih ali racionalnejših tehničnih rešitev problemov, s katerimi so se srečali pri obnovi (npr. vgraditev drugačnih strojnih inštalacij oziroma inštalacij drugega proizvajalca zaradi spremenjenih razmer na trgu, vgradnja dodatnih luči, drugačnih vrat ...) in so odstopale od del, odobrenih z odločbo o pravici do sredstev. S potrebo po spremembah se je tožeča stranka preko svojih uradnikov seznanjala na rednih tedenskih operativnih sestankih in tudi sprejemala odločitve o teh spremembah. Spremembe torej niso bile izvedene po odločitvi izvajalcev, nadzornikov ali projektanta, pač pa na podlagi odločitve tožeče stranke. Te spremembe so bile zabeležene v gradbeni knjigi, z njimi pa se je tožeča stranka seznanjala tudi preko mesečnih gradbenih situacij (ki se izstavijo na podlagi količin del in cen za ta dela, prikažejo pa opravljena gradbena dela na način in po specifikaciji, kot je podana v tehnični dokumentaciji), ki so bile podlaga za plačilo obveznosti izvajalcem. Ob tem gre še dodati, da je tožena stranka ob kontroli na kraju samem ugotovila, da je bil pri nekaterih postavkah strojnih instalacij v zahtevku za izplačilo sredstev naveden drugačen tip opreme, kot pa je bil dejansko ugotovljen pri kontroli, do česar je navedbah I. I. prišlo zato, ker so med projektiranjem in izvedbo del pretekla tri leta in so se med tem razmere na trgu teh instalacij spremenile, s tem pa je bila tožeča stranka seznanjena in je o tem tudi sprejela odločitev.

32. Vse povedano vodi sodišče do zaključka, da je bila tožeča stranka ves čas izvajanja obnove in tudi po tem, ko je bila ta zaključena ter sestavljena končna gradbena situacija, vsekakor pa pred vložitvijo zahtevka za izplačilo, seznanjena z vsemi deli oziroma stroški, ki so odstopali od tistih del oziroma stroškov, ki so bili odobreni z odločbo o pravici do sredstev. Kot je že bilo pojasnjeno, sodišče sicer ne vidi razloga, da ne bi verjelo nadzornikom oziroma projektantu, da so bile spremembe utemeljene, racionalne, posledica ugotovitev med gradnjo in potrebne za to, da je bil dosežen cilj, to je obnova objekta v skladu z njegovim namenom, vendar pa bi tožeča stranka morala, kolikor je želela take spremembe uveljavljati v zahtevku za izplačilo, pred tem pridobiti soglasje Agencije ali pa jih v zahtevku ne bi smela uveljavljati. Tožeča stranka, ki potrjuje, da je bila s spremembami seznanjena, pojasnjuje, da je naravo sprememb, ki so se pojavile med samim delom (in je življenjsko, da se odločitve o spremembah zaradi kontinuitete dela sprejmejo čimprej) razumela tako, da so, ker niso spreminjale funkcionalnosti objekta ali njegove namembnosti, upravičene in jih je zato tudi zajela v zahtevek za izplačilo. Na tej točki se zato zastavlja vprašanje, ali je bila tožeča stranka dolžna vedeti, da so ti stroški neupravičeni stroški.

33. Sodišče sodi, da bi tožeča stranka morala vedeti, da lahko v zahtevku za izplačilo uveljavlja izključno tiste stroške, ki so zajeti v odločbi o pravici do sredste. S tako obveznostjo je bila seznanjena, predvsem pa je bila ves čas trajanja obnove seznanjena s tem, katera dela oziroma stroški odstopajo od tistih, ki so bili predvideni z odobrenim projektom. Izpovedi nadzornikov so namreč pokazale, da je bila odločitev tožeče stranke za spremembe pri izvedbi del izključno njena, prav tako je tožeča stranka sama preverjala identiteto postavk iz odločbe o pravici do sredstev s postavkami v zahtevku za izplačilo in sama sestavila zahtevek za izplačilo na podlagi dokumentacije, ki je bila izdana med gradnjo. Ta dokumentacija, kot so pojasnile priče, pa ni le specificirala izvedena dela, pač pa tudi odstopanja od odobrenega projekta. Tožeča stranka je torej vedela, da s tem, ko je v zahtevek zajela tudi ta dela, uveljavlja zahtevek za stroške, ki niso zaobjeti z odločbo o pravici do sredstev, vendar pa jih kljub temu uveljavljala s predpostavko, da so upravičeni zato, ker ne vplivajo na vsebino projekta. Za tako razlago pa tožeča stranka niti v odločbi o pravici do sredstev niti v zakonu ali uredbah EU ni imela podlage, na njej pa je bilo, da se o tem, kaj lahko uveljavlja v zahtevku, predhodno prepriča. Prav zato njene obveznosti ne zmanjšuje zatrjevana neodzivnost Agencije, saj gre za obveznosti, ki so na strani tožeče stranke kot upravičenke po odločbi o pravici do sredstev, kar pa pomeni, da se ne more sklicevati na to, da je s tem, ko se Agencija ni odzvala na njena povabila na oglede, štela, da na izvedena dela in zahtevek za izplačilo nima pripomb.

34. Ob upoštevanju vsega navedenega sodišča zaključuje, da tožeča stranka s predlaganimi in izvedenimi dokazi ni uspela izkazati, da ni kriva za to, da je v zahtevek za izplačilo vključila neupravičene stroške in je zato tožbo zoper 2. točko izreka izpodbijane odločbe v delu, ki se nanaša na znesek izrečene upravne kazni, na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

Glede zahtevka za plačilo zamudnih obresti

Povzetek vsebine izpodbijane odločbe, tožbe ter stališč Vrhovnega sodišča RS v tistih delih, ki se nanašajo na zamudne obresti

35. Sodišče je tožbi tožeče stranke zoper 3. točko izreka izpodbijane odločbe in sklepa Agencije ugodilo, izpodbijani akt v tem delu odpravilo ter v tem obsegu zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje.

36. Tožeča stranka je z dopisom z dne 17. 1. 2018 v postopku odločanja o njenem zahtevku za izplačilo sredstev, pri toženi stranki zahtevala plačilo zamudnih obresti od zahtevanega zneska 178.917,01 EUR od 25. 11. 2015, to je od prve odpravljene odločbe Agencije, do plačila. Tožena stranka je njen zahtevek ob upoštevanju 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP zavrgla (3. točka izreka izpodbijanega akta) z utemeljitvijo, da plačilo zamudnih obresti ni upravna zadeva, kot je opredeljena v 2. členu tega zakona. Agencija bi lahko odločala o zahtevku za plačilo zamudnih obresti v upravnem postopku le, če bi imela za to pravno podlago, ki pa jo neposredno uporabne uredbe EU, ZKme-1 in Uredba PRP, ki urejajo področje izvajanja ukrepov razvoja podeželja, ne določajo. Tožena stranka je poudarila, da lahko stranke na podlagi 56. člena ZKme-1 vlagajo zahtevke za izplačilo sredstev ob pogojih iz predpisov, Javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, ta pa se jim nakažejo na račun, če je zahtevek v celoti odobren, sicer pa se v nasprotnem primeru o zahtevku odloči z odločbo. To pa pomeni, da v konkretnem primeru o sredstvih, ki jih zahteva tožeča stranka, še ni bilo dokončno odločeno in zato niti ne gre za zamudo, prav tako pa tudi ne gre za protipravno zadrževanje sredstev.

37. Tožeča stranka, ki se z opisano odločitvijo tožene stranke glede zahtevka za plačilo zamudnih obresti ni strinjala, je v tožbenem zahtevku, modificiranim v pripravljalni vlogi z dne 22. 1. 2019, sodišču predlagala, da izpodbijano odločbo in sklep spremeni tako, da zahtevku tožeče stranke za izplačilo sredstev v zavrnjenem delu ugodi, toženi stranki pa med drugim naloži, da mora tožeči stranki poravnati tudi zamudne obresti, in sicer od zneska 46.361,50 EUR (torej od zavrnjenega dela zahtevka, ki naj mu sodišče ugodi) od poteka 30 dnevnega roka od dne 26. 10. 2015 (ko je tožena stranka prvič odločila o zahtevku tožeče stranke in ga zavrnila) do plačila ter zamudne obresti od že plačanega zneska v višini 132.555,51 EUR od poteka 30 dnevnega roka od dne 26. 10. 2015 do 26. 11. 2018, ko je bilo plačilo izvršeno.

38. Sodišče je ob prvem odločanju o tožbi tožeče stranke odločitev tožene stranke, da zahtevek tožeče stranke za izplačilo zamudnih obresti zavrže, ob upoštevanju 65. člena ZUS-1 odpravilo ter nadomestilo z novim izrekom tako, da je ta zahtevek zavrnilo. Vrhovno sodišče RS je v revizijskem postopku to odločitev sodišča odpravilo ter zadevo v tem delu vrnilo sodišču v ponovno odločanje. Pojasnilo je, da je Vrhovno sodišče v sodbi št. Up 13/2020 z dne 15. 4. 2020 sprejelo stališče, da bi sodišče z odločanjem o pravici sami nedopustno preseglo tožbeni zahtevek, če tožnik tega v tožbi ni predlagal. Sodišče namreč po prvem odstavku 40. člena ZUS-1 upravni akt presoja v mejah tožbenega predloga, po drugem odstavku tega člena pa je sodišče v primerih, ko se s tožbo zahteva odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi, vezano na tožbeni zahtevek. Ugotavlja, da je tožeča stranka glede dela izpodbijane odločbe, ki se nanaša na zamudne obresti, uveljavljala spremembo upravnega akta, saj je zahtevala odločitev o tej pravici, tožba pa je vsebovala tudi določen zahtevek glede odločitve o obrestih. Rezultat presoje, glede na to, da je tožeča stranka sama predlagala odločanje o pravici, ne pomeni, da ji je sodišče prisodilo več ali kaj drugega od tega, kot je zahtevala in zato sprememba izreka sklepa tako, da se zahtevek tožeče stranke za izplačilo zamudnih obresti zavrne, ne pomeni preseganje mej tožbenega zahtevka. Sodišče pa je s tem, ko je odločilo o utemeljenosti tožbe zoper sklep o zavrženju in o pravici do zamudnih obresti, opravilo presojo, ki je pred tem upravni organ ni opravil. Vrhovno sodišče je pojasnilo, da sta v 65. členu ZUS-1 kumulativno določena dva pogoja, ki omejujeta pooblastila za odločanje sodišča v sporu polne jurisdikcije, in sicer je prvi pogoj ustrezen tožbeni zahtevek, drugi pogoj pa določa, da sodišče v upravnem sporu lahko odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi le, če tako določa zakon, ali če je to potrebno zaradi narave pravice oziroma varstva ustavne pravice. Zahteva po vsebinskem odločanju o pravici do zamudnih obresti, ne da bi bila pred tem predmet izpodbijanega akta, iz narave te pravice sama po sebi ne izhaja, prav tako tudi ne iz drugih določb ZUS-1. Vrhovno sodišče je zato zaključilo, da je sodišče s tem, ko je samo odločilo o pravici do zamudnih obresti, ne da bi bila ta prej predmet izpodbijanega upravnega akta, odločilo o stvari iz pristojnosti upravnega organa.

39. Ob upoštevanju opisanih stališč Vrhovnega sodišča, je sodišče izpodbijano odločbo in sklep v 3. točki izreka, s katerim je tožena stranka zavrgla zahtevek tožeče stranke za izplačilo zamudnih obresti, odpravilo ter v tem obsegu zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje. Tožena stranka je svojo odločitev je oprla na določbo prvega odstavka 129. člena ZUP, saj meni, da odločanje o zahtevanih zamudnih obresti ni upravna zadeva ter da za odmero zamudnih obresti tudi nima materialne podlage v predpisih, ki urejajo izvajanje ukrepov razvoja podeželja, vendar pa sodišče s takim stališčem ne soglaša. Četudi so zamudne obresti ter način njihovega izračuna urejeni v Obligacijskem zakoniku (v nadaljevanju OZ), sodišče ne vidi razloga, da ta ureditev ne bi veljala tudi za obveznosti, določene v upravnem postopku. Po določbi prvega odstavka 378. člena OZ je do zamudnih obresti upravičen upnik, če je dolžnik v zamudi z izpolnitvijo denarne obveznosti; v zamudo pa pride, če obveznosti ne izpolni v roku, ki je določen za izpolnitev (prvi odstavek 299. člena OZ). Iz tega razloga je zato odločitev o zahtevanih zamudnih obrestih lahko del odločitve upravnega organa, te pa tečejo od dneva po poteku paricijskega roka, torej roka za izpolnitev obveznosti (smiselno enako v sodbi Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 254/2008 in tudi v sodbi Upravnega sodišča RS, št. I U 835/2012, na katero se sklicuje tožeča stranka). Odločitev tožene stranke, ki je zahtevek tožeče stranke za izplačilo zamudnih obresti zavrgla iz formalnih razlogov (ker ne gre za upravno zadevo), torej ni pravilna in je zato sodišče njeno odločitev odpravilo ter ji zadevo vrnilo v ponovno odločanje, v katerem mora o tem delu zahtevka tožeče stranke odločiti po vsebini.

40. Odločanje o stroških postopka v upravnem sporu ureja 25. člen ZUS-1. Odločitev o tem, kdo je dolžan poravnati stroške postopka, je odvisna od uspeha v postopku. Če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi ali ugotovi njegovo nezakonitost, se tožniku, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve, prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, ki ga določa Pravilnik o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, prisojene stroške pa poravna tožena stranka; če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali postopek ustavi, pa trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (tretji in četrti odstavek 25. člena ZUS-1). V konkretnem primeru je sodišče tožbo v vsebinsko bistvenem delu zavrnilo (I. točka izreka izpodbijane odločbe), 3. točko izreka izpodbijane odločbe pa odpravilo in vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje (II. točka izreka izpodbijane odločbe). Ker sodišče (ob smiselni uporabi določbe drugega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi z s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1) meni, da je bilo odločanje o obeh točkah izpodbijane odločbe neločljivo povezano, tožeča stranka pa v vsebinsko bistvenem delu svojega zahtevka ni uspela, je na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 53, 54, 54/1, 56

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo - člen 63

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.