UPRS Sodba I U 1826/2021-37
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-03-07

mag. Slavica Ivanović (preds.), Adriana Hribar Milič (poroč.), Alenka Dolinšek

energetika - distribucija zemeljskega plina - sistemski operater distribucijskega omrežja - ukrep za odpravo kršitve - postopek nadzora - bilanca stanja - upravičeni stroški - zahteva za spremembo akta

Pravila glede sodil urejajo razporejanje sredstev in obveznosti, prihodkov in stroškov, kar ni namenjeno zgolj računovodskemu poročanju za poslovne namene, marveč ima tudi pomemben regulativen pomen, saj se s tem Agenciji omogoča, da izda soglasje k ustreznemu regulativnemu okviru. Le tako se uporabnikom sistema zaračunava realna omrežnina, ki ustreza dejanskim stroškom, ki jih ima operater sistema z izvajanjem gospodarske javne službe. Če pa operater sistema poleg dejavnosti operaterja sistema (regulirana dejavnost) opravlja tudi druge dejavnosti (neregulirane dejavnosti), mora tudi tem dejavnostim pripisati sorazmeren del stroškov. Vloga Agencije kot sektorskega regulatorja pa je, da preprečuje navzkrižno subvencioniranje med dejavnostmi prenosa, distribucije in dobave. Agencija kot sektorski regulator, sestavljen iz strokovnjakov iz področja energetike z dobrim poznavanjem vseh predpisov s tega področja lahko celovito prepozna vse aktivnosti, ki tožniku povzročajo nastanek posrednih postavk. Na podlagi šestega odstavka 236. člena EZ-1 Agencija izvaja postopek nadzora nad primernostjo in izvajanjem sodil, skladno z določbami EZ-1 o nadzoru.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo, je Agencija za energijo (v nadaljevanju Agencija, tudi toženka) v postopku nadzora na podlagi drugega odstavka 432. člena, 235. člena, 236. člena in prvega odstavka 251. člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ-1), ugotovila, da tožnik s tem, ko v spremenjenem notranjem aktu (Pravilnik o sodilih za vodenje ločenih računovodskih evidenc in pripravo ločenih računovodskih izkazov po dejavnostih tožnika, nadaljevanju Pravilnik ter Dodatek k Pravilniku o računovodstvu z dne 11. 10. 2021) iz prvega odstavka 236. člena EZ-1 ni določil spremenjenega sodila „K1A - Delež neposrednih stroškov dela po dejavnostih“ primerno, saj ga ni določil tako, da bi temeljilo na aktivnostih, ki povzročajo posredna sredstva in obveznosti ter druge posredne stroške, odhodke in prihodke družbe, za katere je v notranjem aktu predpisana uporaba sodila, zato spremenjeno sodil “K1A - Delež neposrednih stroškov dela po dejavnostih“ ni primerno, saj ne zagotavlja sorazmernega razporejanja posrednih sredstev in obveznosti ter posrednih stroškov, odhodkov in prihodkov družbe za vse dejavnosti, ki jih družba izvaja in posledično ne zagotavlja ločenih računovodskih evidenc in sestavo ločenih računovodskih izkazov tako, kot bi se to od družbe zahtevalo, če bi te dejavnosti opravljala ločena podjetja, kršil prvi, drugi in tretji odstavek 236. člena v povezavi z 235. členom in prvim odstavkom 251. člena EZ-1 (prva alineja točke 1 izreka); - za vsa sredstva in obveznosti iz bilance stanja ter vse prihodke iz izkaza poslovnega izida ni konkretiziral, katera sodila se uporabljajo, ter s tem v notranjem aktu ni določil primernih sodil za ločeno računovodsko spremljanje in sestavo ločenih računovodskih izkazov za vse postavke računovodskih izkazov iz petega odstavka 235. člena EZ-1 in posledično ne zagotavlja ločenih računovodskih evidenc in sestavo ločenih računovodskih izkazov tako, kot bi se to od družbe zahtevalo, če bi te dejavnosti opravljala ločena podjetja, kršil prvi, drugi in tretji odstavek 236. člena v zvezi z 235. členom in prvim odstavkom 251. člena EZ-1 (druga alineja točke 1 izreka); - je pri zapisu dveh vsebinsko povezanih sodil - „K1C - Delež strank po dejavnosti“ in „K11 - Delež uporabnikov v koncesiji“ uporabil dva različna izraza (stranke, uporabniki) in s tem določil dve različni sodili za istovrstne postavke družbe ter s tem v notranjem aktu ni določil primernih sodil za ločeno računovodsko spremljanje in sestavo ločenih računovodskih izkazov tako, kot bi se to od družbe zahtevalo, če bi te dejavnosti opravljala ločena podjetja, kršil prvi, drugi in tretji odstavek 236. člena v povezavi z 235. členom in prvim odstavkom 251. člena EZ-1 (tretja alineja točke 1 izreka); - za posredne stroške in odhodke, ki se znotraj družbe razporejajo na dejavnost operaterja distribucijskega sistema po sodilu „K1B - Delež izdanih računov za posamezno dejavnost“ za njihovo nadaljnje razporejanje med posamezne lokalne skupnosti /koncesije je predpisal uporabo sodila „K11 - Delež števila uporabnikov v koncesiji“, ki temelji na drugih aktivnosti kot sodilo, ki je predvideno za delitev posrednih stroškov na nivoju družbe, in s tem ni zagotovil, da bi se te postavke sorazmerno pripisale posameznim lokalnim skupnostim/koncesijam in posledično ne zagotavlja ločenih računovodskih evidenc in sestavo ločenih računovodskih izkazov tako, kot bi se to od družbe zahtevalo, če bi te dejavnosti opravljala ločena podjetja, kršil prvi, drugi in tretji odstavek 236. člena v zvezi s 235. členom in prvim odstavkom 251. člena EZ-1 (četrta alineja točke 1 izreka); - pri zapisu treh dodatnih sodil za razporejanje posrednih sredstev in obveznosti ter posrednih stroškov, odhodkov in prihodkov med posamezne lokalne skupnosti /koncesije sodila „K10 - Delež distribuirane količine zemeljskega plina v koncesiji“, K11 - Delež števila uporabnikov v koncesiji“ in „K12 - Delež dolžine distribucijskega omrežja v koncesiji“ ni ustrezno opredelil v 14. členu spremenjenega notranjega akta, saj ni jasno navedeno, kateri podatki („leta“ ali „na dan 31. 12. leta“ itd.) vstopajo v izračun t.i. „ključa“ na podlagi navedenih sodil, kršil prvi, drugi in tretji odstavek 236. člena v zvezi s 235. členom in prvim odstavkom 251. člena EZ-1 (peta alineja točke 1 izreka). V točki 2 izreka toženka tožniku nalaga, da mora v spremenjenem notranjem aktu: - za delitev tistih posrednih sredstev in obveznosti ter stroškov, odhodkov in prihodkov, za katere je predvidela uporabo sodila „K1A - Delež neposrednih stroškov dela po dejavnostih“ upoštevati sodilo, določeneo v notranjem aktu „A.“, ki je bil Agenciji za energijo 6. 6. 2019 posredovan prek spletne aplikacije za poročanje in se glasi: „Posredni prihodki, stroški in odhodki, ki se ne morejo v celoti vsebinsko pripisati posamezni dejavnosti se razporejajo mednje po ključu razmerja neposrednih prihodkov, stroškov in odhodkov po dejavnostih za posamezno obračunsko obdobje. Posredna sredstva in obveznosti do virov sredstev, ki se ne morejo v celoti vsebinsko pripisati posamezni dejavnosti, se razporejajo mednje po ključu razmerja neposrednih prihodkov, stroškov in odhodkov po dejavnosti za posamezno obračunsko obdobje (prva alineja točke 2 izreka); - za vsa sredstva in obveznosti ter stroške, odhodke in prihodke konkretizirati, katera sodila se uporabljajo (druga alineja točke 2 izreka); - pri sodilu „K1C - Delež strank po dejavnosti“ in „K1l - Delež števila uporabnikov v koncesiji“, dosledno uporabiti izraz „stranke“ (tretja alineja točke 2 izreka); - sodilo, ki je namenjeno vodenju ločenih računovodskih evidenc in pripravo ločenih računovodskih izkazov po lokalnih skupnostih/koncesijah („K11 - Delež števila uporabnikov v koncesiji“), vsebinsko uskladiti s preostalimi sodili iz spremenjenega notranjega akta za delitev posrednih stroškov in odhodkov („K1B - Delež izdanih računov za posamezno dejavnost“) (četrta alineja točke 2 izreka); - pri sodilih, ki so navedena v 14. členu spremenjenega notranjega akta jasno zapisati, kateri podatki („leta“ ali „na dan 31. 12. leta“...) vstopajo v izračun t.i. „ključa“ na podlagi navedenih sodil (peta alineja točke 2 izreka). V točki 3 izreka pa nalaga tožniku, da mora spremenjeni notranji akt in popravljene ločene računovodske evidence za leti 2019 in 2020 ter popravljene izračune deležev/ključev za navedeni leti dostaviti toženki v roku 15 dni od prejema odločbe.

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe se toženka sklicuje na 421. člena EZ-1, na podlagi katerega nadzira izvajanje določb tega zakona s področja trga z zemeljskim plinom ter na njegovi podlagi izdanih predpisov in splošnih aktov, razen v primerih, ki po tem zakonu spadajo v pristojnost posameznih pristojnih inšpekcij. Sklicuje se na 235. člen, 236. člena in prvi odstavek 251. člena EZ-1 ter 8. člen Zakona o preglednosti finančnih odnosov in ločenem evidentiranju različnih dejavnosti (v nadaljevanju ZPFOLERD-1). Sodila iz prvega odstavka 236. člena EZ-1 se lahko spremenijo samo izjemoma, pri čemer mora podjetje plinskega gospodarstva take spremembe ustrezno utemeljiti ter jih v letnem poročilu posebej pojasniti. Podjetja plinskega gospodarstva morajo v pojasnilih k računovodskim izkazom skupaj z ločenimi računovodskimi izkazi za energetske dejavnosti, za katere se zahteva ločeno razkrivanje, v celoti razkriti tudi vsa sodila za razporejanje po dejavnostih. Ustreznost sodil in pravilnost njihove uporabe mora letno revidirati revizor, ki mora o tem podati posebno poročilo. Pristojnost toženke pa je, da nadzira primernost in izvajanje sodil, skladno z določbami EZ-1 o nadzoru. Toženka je v konkretnem primeru na podlagi razkritja na 103. strani „Revidiranega letnega poročila družbe za leto 2019“ in „Revizorjevega poročila o izvajanju pravil za ločeno računovodsko spremljanje energetskih dejavnosti“, ki ju je tožnik 8. 6. 2020 posredoval toženki, ugotovila, da je tožnik za leto 2019 spremenil sodila za ločeno računovodsko spremljanje po posameznih dejavnostih, vendar razlogov za njihovo spremembo v Revidiranem letnem poročilu družbe za leto 2019 ni utemeljil in tudi ne posebej pojasnil, kot to določa tretji odstavek 236. člena EZ-1. Toženka je o svojih ugotovitvah, ki jih navaja na straneh 4 do 7 obrazložitve izpodbijanega akta tožnika 8. 9. 2021 obvestila o kršitvi ter ga pozvala, naj jih v roku 30 dni odpravi, kar obrazloži na straneh 7 in 8 izpodbijanega akta. Tožnika je tudi podučila, da bo v nasprotnem primeru v skladu z drugim odstavkom 432. člena EZ-1 izdala odločbo o ukrepih za odpravo kršitev. Tožnik je odgovoril in posredoval listine, ki jih navaja na straneh 8 in 9 obrazložitve izpodbijanega akta, vendar po mnenju toženke očitanih kršitev še vedno ni odpravil, kar toženka pojasni na straneh 9 do 14 obrazložitve. Ker tožnik očitanih kršitev v danem roku ni odpravil, je toženka na podlagi drugega odstavka 432. člena EZ-1 sprejela ustrezne ukrepe iz prvega odstavka 431. člena EZ-1. V skladu s četrto točko prvega odstavka 433. člena v povezavi s 407. členom EZ-1 je Agencija tožniku naložila, da mora v roku 15 dni posredovati v skladu s točko 2 izreka izpodbijane odločbe usklajen notranji akt in popravljeni poročili: „Bruto bilanco ODS“ za leti 2019 in 2020 ter popravljene izračune deležev/“ključev“ za navedeni leti, ob upoštevanju popravljenih sodil in popravljenih računovodskih evidenc, iz katerih morajo biti razvidni vhodni parametri, ki vstopajo v izračun posameznega deleža/“ključa“ in popravljene ločene računovodske izkaze po posameznih dejavnostih skupaj s popravljenimi pojasnili (popravljeno poročilo „Ekonomski podatki ODS“), ki bodo pripravljeni ob upoštevanju sodil, določenih v notranjem aktu, usklajenem z točko 2 izreka izpodbijane odločbe, in ki bodo vključevala podatke, vključno od leta 2019 dalje.

3. Tožnik toži iz razlogov po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter zaradi kršitev ustavnih pravic (do zasebne lastnine, do svobodne gospodarske pobude ter načela zaupanja v pravo). Toženka je na podlagi 432. člena EZ-1 v postopku nadzora na podlagi 235. člena, 236. člena in prvega odstavka 251. člena EZ-1 izdala izpodbijano odločbo, katere izrek in vsebino obrazložitev uvodoma povzema. Tožnik meni, da je toženka v izpodbijani odločbi napačno uporabila materialno pravo in posledično napačno ugotovila dejansko stanje ter tožnika oškodovala za 976.124,00 EUR v letu 2020 in 1.187.808,00 EUR v letu 2019. Nastanek škode, vsaj v prehodno navedeni višini, tožnik pričakuje tudi v prihodnjih letih, zaradi česar je sprožil predmetni upravni spor. Za svoje trditve bo tožnik predložil tudi dokaze skupaj s Pravnim mnenjem Inštituta za javno upravo (v nadaljevanju Mnenje inštituta) in s Strokovnim mnenjem družbe B., d. o. o. z dne 21. 6. 2021 (v nadaljevanju Mnenje B.). Med strankama je sporno, ali ima toženka pristojnost odrejati tožniku kot operaterju distribucijskega sistema zemeljskega plina spremembo sodil iz 235. člena in 236. člena EZ-1 ter mu naložiti, da mora za nazaj spremeniti s strani skupščine že sprejeto ter s strani revizorja potrjeno bilanco po dejavnostih za leti 2019 in 2020. Zahteva toženke, da mora tožnik spremeniti sodila in zahteva za predložitev spremenjenih bilanc po dejavnostih za nazaj za leti 2019 in 2020, sta po mnenju tožnika nezakoniti, kar pojasni. Navedbe toženke v obrazložitvi izpodbijane odločbe niso utemeljene, njene zahteve po spremembi sodil ter njihovi drugačni interpretaciji ter predložitvi spremenjenih bilanc po dejavnostih za nazaj, za leti 2019 in 2020, pa so nezakonite. Tožnik je operater distribucijskega sistema (v nadaljevanju tudi ODS) zemeljskega plina v 29 občinah in skrbi za več kot 1.100 km plinovodnega omrežja ter dobavlja zemeljski plin, v zanemarljivem deležu pa opravlja pa tudi druge dejavnosti. Glede na svoje dejavnosti mora voditi ločene računovodske izkaze, kot če bi te dejavnosti opravljala ločena podjetja (235. člen EZ-1). Skladno z 236. členom EZ-1 mora v notranjih aktih opredeliti sodila za razporejanje sredstev in obveznosti, stroškov, odhodkov in prihodkov, ki se upošteva pri vodenju ločenih računovodskih evidenc in pri sestavljanju ločenih računovodskih izkazov po 235. členu EZ-1. Sodila so delež, po katerem se posredni stroški družbe razdelijo na različne dejavnosti, ki jih družba opravlja. Določbi 235. člena in 236. člena EZ-1 sta identični določilom Direktive 2009/73/ES z dne 13. 6. 2009 o skupnih pravilih trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 2003/55/ES (v nadaljevanju Direktiva 2009/73/ES), iz katerih izhaja, da podjetja plinskega gospodarstva sama določajo sodila. Tako toženka nima pristojnosti, da bi jih predpisovala. Sodila morajo biti skladna s Slovenskimi računovodskimi standardi (v nadaljevanju SRS) in Mednarodnimi računovodskimi standardi (v nadaljevanju MRS). Na straneh 9 in 10 povzema opis dogodkov do izdaje izpodbijane odločbe. Toženka je tožniku 9. 7. 2021 poslala poziv na pojasnilo in predložitev dokazil v postopku nadzora. Agencija tožniku očita, da je spremenil sodila iz leta 2018, ko je imel opredeljeno eno sodilo za delitev vseh posrednih postavk. Za leto 2019 pa je opredelil več sodil, ki jih tožnik imenuje „ključ“ (K1, K2, K3, K4 in K5), tega pa ni ustrezno utemeljil v letnem poročilu. V internem aktu tudi ni konkretiziral, katero sodilo se uporabi za delitev katere tožnikove postavke. V Pravilniku tožnika iz leta 2019 je navedena le osnova za delitev posrednih prihodkov in odhodkov, ne pa tudi osnova za delitev posrednih stroškov. Določitev sodila za razporejanje posrednih postavk tožnika v vnaprej določenem odstotku pa po mnenju toženke ne temelji na aktivnostih, ki te posredne postavke povzročajo. Na podlagi tretjega odstavka 236. člena EZ-1 se sodila lahko spremenijo le izjemoma. Iz sklepa o določitvi sodila izhaja, da je tožnik določil „ključ delitve“ (K1) v razmerju 90 % na dejavnost ODS in 10 % na dejavnost dobave zemeljskega plina na podlagi interne ocene porabljenega delovnega časa zaposlenih, kakor tudi dejansko porabljenega delovnega časa zaposlenih, kar po mnenju toženke ne predstavlja vseh aktivnosti, ki povzročajo posredna sredstva in obveznosti ter izredne prihodke, stroške in odhodke tožnika, saj iz prejeta Bruto bilance ODS izhaja, da je tožnik izkazal le 4,8 % (1.670.206,49 EUR) od celotnih neposrednih odhodkov tožnika (34.658.677,69 EUR) in zato tako ocenjen, kot tudi porabljen delovni čas zaposlenih ne predstavlja vseh aktivnosti tožnika. Tako določeno sodilo ne temelji na aktivnostih, ki te postavke povzročajo in ne predstavlja deleža neposrednih postavk (drugi odstavek 236. člena in prvi odstavek 251. člena EZ-1). Tožnik je Agenciji 10. 8. 2021 predložil pojasnila in dokazila. Na straneh 10 do 12 tožbe povzema točke 4 in 7 svojega odgovora z dne 8. 10. 2021. Tožnik ne uporablja le enega sodila, marveč 5 sodil. V nadaljevanju predstavlja podatke posameznih operaterjev distribucijskega omrežja za zemeljski plin s podobnimi sodili, kot jih ima tožnik in sicer: družbe C., d. o. o., D., d. d., E., d. o. o. in F., d. d. Tožnik je na očitke toženke odgovoril tudi z dopisom 11. 10. 2021, vendar Agencija tožnikove razlage sodil ni sprejela. Skladno z zahtevo Agencije je tožnik v novem pravilniku popravil sodila in izkaze družbe. Agencija tožnika sili k spremembam sodil. Posledično sedaj prihaja do nedovoljenega križnega subvencioniranja drugih dejavnosti na breme distribucije. Tožnik je spremembo moral storiti pod prisilo toženke in jo je izvedel za nazaj. Navedene zahteve toženke po mnenju tožnika niso v pristojnosti toženke, izpodbijana odločba je tudi iz navedenega razloga nezakonita. V nadaljevanju na straneh 21 do 23 tožbe prikazuje vpliv sprememb sodil z dne 11. 10. 2021 na tožnikov izkaz uspeha za leti 2019 in 2020. Toženka je kljub tožnikovim pojasnilom izdala izpodbijano odločbo in od tožnika zahtevala, da spremeni sodilo K1A ter ga nadomesti s sodilom 2018 in tudi uporablja interpretacijo tega sodila v skladu z razumevanjem toženke. Na straneh 25 do 27 tožbe tožnik prikazuje spremembe sodil z dne 29. 11. 2021 in njihov vpliv na izkaz uspeha za leti 2020 in 2021. Glede uporabe sodil 2018 je tožnik pred Upravnim sodiščem RS že sprožil upravni spor I U 989/2021, ki pa še ni rešen. Za potrebe navedenega upravnega spora je tožnik pridobil Mnenje B., katerega sklepne ugotovitev povzema. Tožnik ugotavlja, da je izračun na podlagi sodila 2018 zaradi napačne interpretacije toženke bistveno drugačen tako po vsebini, kot tudi po vrednosti. Tako interpretirano sodilo 2018, kot ga interpretira toženka, ni skladno z računovodskimi načeli in tudi ne z ZGD-1, z EZ-1 in z ZPFOLERD-1. Zahteve toženke po spremembi sodil so nezakonite in v nasprotju z SRS. Agencija glede na zakonsko določene pristojnosti ni pristojna od tožnika zahtevati uporabe drugačnih sodil oz. spremembo sodil, še posebej ne za nazaj. S tem v zvezi prilaga Mnenje inštituta, katerega glavne zaključke povzema. Da so sodila, ki jih je tožnik uporabljal že več let, v skladu s SRS, z 236. členom EZ-1 in z 8. členom ZPFOLERD-1, je potrdil tudi zunanji revizor z dne 8. 4. 2020 za leto 2019 in 2. 4. 2021 za leto 2020. Po povedanem je sodila, ki jih je uporabljal tožnik, potrdil revizor v okviru revizije letnega poročila za leti 2019 in 2020. Tožnik je toženki predložil tudi Mnenje B., da so uporabljena sodila 2018 pravilna. Odločitev o spremembi sodil lahko sprejme le tožnik sam in to za v naprej ter mu toženka tega ne more naložiti. Interpretacija sodil, kot jo navaja toženka, je v nasprotju z SRS in 250. členom EZ-1, saj ne dovoljuje pokritja upravičenih stroškov. Po mnenju tožnika je toženka materialno pravo napačno uporabila in tožnika oškodovala vsaj za 2.163.932,00 EUR. Toženka nezakonito posega v določanje sodil, s čimer posega tudi v tožnikove ustavne pravice do zasebne lastnine, do svobodne gospodarske pobude ter v načelo zaupanja v pravo, kar podrobneje pojasni na strani 30 tožbe. V nadaljevanju zavrača ugotovitve toženke, da ni primerno določil spremenjenega sodila K1A. Ne strinja se, da ocenjeni kot tudi porabljeni delovni čas ter na tej podlagi izkazani neposredni stroški dela zaposlenih in stroški storitev za najete delavce po posameznih dejavnostih tožnika ne predstavljajo vseh tožnikovih aktivnosti, ki jih povzročajo posredne postavke, kar pojasni. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek ter toženki tudi naloži, da je tožniku dolžna povrniti pavšalni znesek povračila stroškov postopka po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti dalje do plačila.

4. Toženka v obsežnem odgovoru na tožbo navaja, da je na podlagi 421. člena EZ-1 pristojna za izvajanje nadzora nad spoštovanjem določb EZ-1. Za presojo nadzora primernosti in izvajanja sodil je Agencija pristojna na podlagi šestega odstavka 236. člena EZ-1. Določbe EZ-1 glede sodil in ločenem računovodskem spremljanju posameznih dejavnosti so v zakon umeščene zaradi preprečevanja navzkrižnega subvencioniranja med posameznimi dejavnostmi (235. člen, 236. člen, prvi odstavek 251. člena, četrti odstavek 406. člena, 407. člen in druga alineja tretjega odstavka 491 EZ-1). Ker tožnik poleg dejavnosti operaterja distribucijskega sistema opravlja še druge dejavnosti, mora v skladu s prvim odstavkom 251. člena EZ-1 tem drugim dejavnostim pripisovati sorazmeren del stroškov. S tem se preprečuje navzkrižno subvencioniranje med dejavnostmi prenosa, distribucije in dobave. Ločeno računovodstvo med regulirano in neregulirano dejavnostjo določa tudi tretji odstavek 31. člena Direktive 2009/73/ES. Zakonske pristojnosti Agencije glede presoje primernosti in izvajanja sodil so jasne. Na podlagi drugega odstavka 432. člena EZ-1 Agencija z odločbo sprejme primerne in sorazmerne ukrepe za zagotovitev odprave kršitve in njenih posledic v roku, ki ga določi. Za zahtevo za odpravo kršitev se šteje tudi prepoved nadaljnjih kršitev. Agencija na podlagi 431. člena EZ-1 zavezancu odredi, naj spremeni svoje ravnanje tako, da ne bo več predstavljalo kršitve EZ-1 in odpravi učinke, ki so zaradi kršitve že nastali. V skladu s prvim odstavkom 433. člena EZ-1 mora odločba Agencije o ukrepih za odpravo kršitev med drugim vsebovati tudi način odprave kršitev in njihovih posledic. V konkretnem primeru je Agencija ugotovila, da tožnikov notranji akt ni primeren, ker ne določa sorazmernega razporejanja posrednih sredstev in obveznosti ter stroškov, odhodkov in prihodkov k drugim tožnikovim nereguliriranim dejavnostim.

5. Agencija je zakonitost leta 2019 spremenjenih sodil tožnika presojala s tem, da je ocenila ali temeljijo na aktivnostih, ki posamezne posredne postavke povzročajo, in ali temeljijo na vseh računovodskih načelih, ki jih navaja na straneh 9 in 10 odgovora na tožbo. Na podlagi Kodeksa računovodskih načel (v nadaljevanju Kodeks) Agencija ugotavlja, da morajo podjetja s področja plinskega gospodarstva pri določitvi sodil na podlagi 236. člena EZ-1 v povezavi z 8. točko zakona ZPFOLERD-1 upoštevati vseh 24 računovodskih načel in ne zgolj nekaterih, kot je to storil tožnik. Načelo sorazmernosti in obseg dejavnosti se ne odraža zgolj preko stroškov dela. Na podlagi notranjega akta iz prvega odstavka 236. člena EZ-1 mora tožnik računovodsko spremljati neposredne postavke ločeno po posameznih dejavnostih in ločeno od posrednih postavk. Neposredne postavke (sredstva in obveznosti, stroški, odhodki in prihodki) se pripišejo neposredno tistim dejavnostim, na katere se nanašajo oziroma, ki so jih povzročile. Sodila, ki so v notranjem aktu določena na podlagi EZ-1 in 8. člena ZPFOLERD-1, pa niso merila, ki vplivajo na izkazovanje neposrednih postavk v računovodskih evidencah, ampak so merila, ki vplivajo samo na razdelitev posrednih postavk v računovodskih evidencah po posameznih dejavnostih. Izkazane neposredne postavke po posameznih dejavnostih za posamezno leto izkazujejo obseg izvajanja posamezne dejavnosti znotraj celotnega tožnikovega poslovanja. Zato je tudi ZPFOLERD-1 kot osnovo za delitev posrednih postavk v primeru, da posamezna družba ob upoštevanju računovodskih načel ne more (bolj natančno) opredeliti aktivnosti, ki take posamezne posredne postavke povzročajo, predpisal, da se za delitev posrednih postavk za določeno dejavnost uporabi (kar) razmerje neposrednih postavk te dejavnosti glede na obseg neposrednih postavk vseh dejavnosti družbe. To je skladno s pravilom sorazmernosti iz prvega odstavka 251. člena EZ-1. Načelo sorazmernosti pove tudi, katere so tiste dejavnosti, ki v največjem obsegu vplivajo na obseg posameznih dejavnosti tožnika, kar Agencija prikaže na straneh 11 in 12. Tožnik pa želi sodišče zmotno prepričati, da je le razmerje med neposrednimi stroški dela po posameznih dejavnostih tisto, ki odraža aktivnosti, ki povzročajo nastanek (pretežnega dela) posrednih postavk. S tem v zvezi Agencija izpostavlja, da je tožnik v letih 2019 in 2020 pri zunanjih izvajalcih naročal obseg storitev, ki je večkratnik zneskov stroškov tožnikovih zaposlenih. Posredne postavke pa morajo biti sorazmerne neposrednim, kar toženka pojasni na straneh 13 do 18. Izračunani deleži različnih realiziranih neposrednih postavk za dejavnost operaterja distribucijskega sistema, kot je to tudi tožnik, se gibljejo med 33 % in 45 %, za dejavnost dobave zemeljskega plina pa med 52 % in 63 %. Skupne neposredne postavke kažejo na zgolj 37,69% (in ne 92.94%, kot izhaja ob uporabi spornih sodil), delež regulirane dejavnosti v skupnem poslovanju tožnika v letu 2019 je bil 43,14 % (in ne 93.67 %, kot izhaja ob uporabi spornih sodil). Za velik del svojih dejavnosti tožnik naroča storitve pri zunanjih izvajalcih. Če Agencija pri izračunu istega razmerja neposrednim stroškom dela doda še neposredne stroške storitev za t.i. najete delavce, to razmerje za leto 2019 znaša 5,6 kratnik in za leto 2020 6,1 kratnik. Iz navedenega jasno izhaja, da neposredni stroški dela predstavljajo zgolj manjši delež vseh neposrednih stroškov, potrebnih za opravljanje aktivnosti tožnika in tudi zato sodilo, ki posredne postavke razporeja izključno glede na neposredne stroške dela, ne temelji na vseh ustreznih aktivnostih, ki te posredne postavke povzročajo, in je v nasprotju s prvim odstavkom 251. člena EZ-1. Po povedanem je obseg aktivnosti, ki jih tožnik izvede za posamezno dejavnost preko neposredno zaposlenih večkrat manjši od obsega aktivnosti, ki jih tožnik izvede preko naročil storitev pri zunanjih izvajalcih. Tudi zato sodilo, ki temelji zgolj na neposrednih stroških dela, ni primerno.

6. Agencija od tožnika ni zahtevala, da tožnik uporabi interpretacijo sodila 2018 ali takšno razlago, kot jo je podala toženka, kot to ugovarja tožnik v tožbi, saj se nadzorni postopek, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba nanaša le na preverjanje primernosti sodil. Glede na to, da so imela nova sodila tožnika učinke na rezultate med tožnikovimi dejavnostmi, to samo po sebi pomeni, da so bila sodila spremenjena. Mnenje B. ni bilo pripravljeno za potrebe tega spora, kar pojasni na straneh 20 in 21. Vzporednice s sporom, ki poteka pri Upravnem sodišču RS I U 989/2021, ki jih v tožbi kot argument navaja tožnik, niso mogoče, saj je v navedeni zadevi tožnik sprožil spor v povezavi z ugotavljanjem odstopanj od regulativnega okvira za leto 2018, konkretna zadeva pa se nanaša na nadzor ustreznosti spremenjenih sodil. V preostalem delu pa Mnenje B. ni relevantno za predmetni upravni spor.

7. Glede poslovanja ostalih udeležencev na trgu, na katere se sklicuje tožnik v tožbi, toženka navaja, da poslovanje teh subjektov ni primerljivo s tožnikovim poslovanjem, saj tožnik s svojimi zaposlenimi opravlja bistveno manjši obseg aktivnosti, saj jih naroča pri zunanjih izvajalcih v primerjavi z ostalimi družbami, kar Agencija predstavi v tabeli 8 na stani 29.

8. Na straneh 29 in 30 odgovora na tožbo Agencija navaja razloge, zaradi katerih je tožnikovo sklicevanje na mnenje revizorja brezpredmetno. V skladu s šestim odstavkom 236. člena EZ-1 Agencija nadzira primernost in izvajanje sodil, skladno z določbami EZ-1. Tožnik skuša napačno predstaviti, da se izpodbijana odločba nanaša tudi na nadzor izvajanja sodil za leti 2019 in 2020, kljub temu, da iz izpodbijane odločbe in dokumentacije upravnega spisa jasno izhaja, da je Agencija v tem postopku izvajala le nadzor nad primernostjo (spremenjenih) sodil tožnika, ne pa tudi nadzora nad izvajanjem teh sodil. Glede na ustaljeno sodno prakso v zvezi z odločbami sektorskih regulatorjev pa je bilo že zavzeto stališče, da je sodni nadzor nad splošnimi in posamičnimi akti sektorskega regulatorja zadržan, kar še posebej velja v primeru, kadar gre za strokovna vprašanja, kot so to tudi v konkretnem primeru. V zadevi ne gre za klasična materialno-pravna vprašanja, kot to želi prikazati tožnik, marveč za izrazito strokovna vprašanja presoje primernosti sodil skladno z določbami EZ-1. Agencija opravlja dejavnost, ki mora biti zaradi svoje narave (monopol opravljanja gospodarske javne službe) in zaradi varstva javnega interesa uporabnikov regulirana. Temeljni okviri regulacije so določeni z zakonom, kar ob upoštevanju posebne narave dejavnosti tožnika pomeni način uresničevanja tožnikove pravice iz 33. člena in 74. člena Ustave RS. Iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe, je Agencija presodila, da sta Pravilnik in z njim leta 2019 spremenjena sodila tožnika nezakonita in neprimerna.

9. V pripravljalnih vlogah stranki dodatno argumentirata svoja stališča.

11. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost odločbe Agencije, izdane v postopku nadzora, s katero je v skladu z določbo šestega odstavkom 236. člena EZ-1 ugotovila, da je tožnik kršil prvi, drugi in tretji odstavek 236. člena v zvezi z 235. členom in prvim odstavkom 251. člena EZ-1 in da spremenjena sodila za leto 2019 v tožnikovem spremenjenem notranjem aktu iz prvega odstavka 236. člena EZ-1 (Pravilnik o sodilih za vodenje ločenih računovodskih evidenc in pripravo ločenih računovodskih izkazov po dejavnostih tožnika, Dodatek k Pravilniku o računovodstvu z dne 11. 10. 2021) niso primerna, skladno z določbami EZ-1, zato je tožniku naložila, da jih mora ustrezno popraviti. Tožniku je Agencija tudi naložila, naj sodila na podlagi zakonitega notranjega akta „A.“, ki je veljal doslej, uporablja nespremenjeno tudi v letu 2019 in dalje za potrebe priprave ločenih računovodskih evidenc in ločenih računovodskih izkazov za namen regulacije tožnikove dejavnosti operaterja distribucijskega sistema zemeljskega plina. Tožniku je tudi naložila, da v danem roku Agenciji predloži spremenjeni notranji akt in popravljene ločene računovodske evidence za leti 2019 in 2020 ter popravljene izračune deležev/“ključev“ za navedeni leti.

12. Prvenstveno je med strankama sporno vprašanje, ali ima toženka pristojnost presojati primernost sodil, določenih v tožnikovem notranjem aktu (Pravilniku) in mu kot operaterju distribucijskega sistema zemeljskega plina odrejati spremembo teh sodil. Sporna je razlaga materialnega prava. Med strankama je nadalje sporno, katere od izvedenih aktivnosti tožnika so najprimernejša osnova za določitev sodila oz. katere so tiste aktivnosti, ki so pri tožniku povzročile nastanek v Pravilniku navedenih posrednih prihodkov, stroškov in odhodkov ter so zahtevale tudi uporabo posrednih sredstev in povzročila nastanek posrednih obveznosti. Sporno pa je tudi vprašanje, ali je toženka upravičeno presojala primernost sodil, o katerih se je že izrekel pooblaščeni revizor ko je izvajal revizijo tožnikovih računovodskih izkazov za leti 2019 in 2010. Po povedanem je sporno materialno pravo in sicer pravila stroke s področja regulativnega okvira, ki ga določa EZ-1 in podzakonski predpisi.

13. Pravna podlaga za izdajo izpodbijane odločbe so določbe 235. člena, 236. člena, 251. člena in drugega odstavka 432. člena EZ-1 in 8. člen ZPFOLERD-1. Na prvega odstavka 251. člena EZ-1 se upravičeni stroški operaterja sistema, za izvajanje nalog v okviru dejavnosti operaterja sistema ugotavljajo in določajo za posamezno leto regulativnega obdobja. Kadar operater sistema, poleg storitev dejavnosti operaterja sistema, opravlja tudi druge dejavnosti, mora tem dejavnostim pripisati sorazmerni del stroškov. Na podlagi 235. člena EZ-1 morajo podjetja plinskega gospodarstva v svojem računovodstvu, skladno z računovodskimi standardi, voditi ločene računovodske evidence in v pojasnilih k računovodskim izkazom razkriti ločene računovodske izkaze za prenosne, distribucijske ali skladiščne dejavnosti, kot bi se to od njih zahtevalo, če bi te dejavnosti opravljala ločena podjetja (prvi odstavek). Podjetja plinskega gospodarstva morajo na način iz prejšnjega odstavka voditi ločene računovodske evidence in v poročilih k računovodskim izkazom razkriti ločene računovodske izkaze za druge plinske dejavnosti, ki niso povezane s prenosom, distribucije ali skladiščenjem (drugi odstavek). Na podlagi prvega odstavka 236. člena EZ-1 morajo podjetja plinskega gospodarstva skladno z računovodskimi standardi v notranjih aktih opredeliti sodila za razporejanje sredstev in obveznosti, stroškov, odhodkov in prihodkov, ki jih upoštevajo pri vodenju ločenih računovodskih evidenc in pri sestavi ločenih računovodskih izkazov iz 235. člena EZ-1. Sodila iz prvega odstavka se lahko spremenijo samo izjemoma, pri čemer mora podjetje plinskega gospodarstva take spremembe ustrezno utemeljiti ter jih v letnem poročilu posebej pojasniti (drugi odstavek). Podjetja plinskega gospodarstva morajo v pojasnilih k računovodskim izkazom skupaj z ločenimi računovodskimi izkazi za energetske dejavnosti, za katere zakon zahteva ločeno razkrivanje, v celoti razkriti sodila za razporejanje po dejavnostih. Ustreznost sodil in pravilnost njihove uporabe mora letno revidirati revizor, ki mora o tem podati posebno poročilo (peti odstavek). Agencija nadzira primernost in izvajanje sodil skladno z določbami tega zakona o nadzoru (šesti odstavek). Na podlagi 8. člena ZPFOLERD-1 se za vodenje ločenih računovodskih evidenc po posameznih dejavnostih uporabljajo sodila, ki so namenjena razporejanju posrednih stroškov po dejavnostih, temeljijo pa na računovodskih načelih. Pri razporejanju posrednih stroškov je treba uporabiti sodila sodila, ki temeljijo na aktivnostih, ki te postavke povzročajo. Če teh aktivnosti ni mogoče določiti, se uporabijo sodila delitve posrednih postavk na podlagi deleža neposrednih postavk. Sodila se uporabljajo dosledno vsako poslovno leto.

14. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka na podlagi razkritja na 103. strani „Revidiranega letnega poročila družbe za leto 2019“ in „Revizorjevega poročila o izvajanju pravil za ločeno računovodsko spremljanje energetskih dejavnosti“, ki ju je tožnik 8. 6. 2020 posredoval toženki, ugotovila, da je tožnik za leto 2019 spremenil sodila za ločeno računovodsko spremljanje po posameznih dejavnostih, vendar razlogov za njihovo spremembo v Revidiranem letnem poročilu družbe za leto 2019 ni utemeljil in tudi ne posebej pojasnil, kot to določa tretji odstavek 236. člena EZ-1. Ker tožnik poleg dejavnosti operaterja distribucijskega sistema (ODS) in dejavnosti dobave zemeljskega plina, opravlja še druge dejavnosti, čemur tožnik ne oporeka, mora v skladu s prvim odstavkom 251. člena EZ-1 tem drugim dejavnostim pripisovati sorazmeren del stroškov. Vsa podjetja plinskega gospodarstva morajo glede na svojo organizacijsko strukturo in dejavnosti, ki jih izvajajo, določiti aktivnosti, ki te postavke pri njihovem poslovanju povzročajo. V konkretnem primeru je toženka ugotovila, da tožnikov notranji akt (Pravilnik) v obravnavanem delu ni primeren, ker ne določa sorazmernega razporejanja posrednih sredstev in obveznosti ter stroškov, odhodkov in prihodkov tožnika k drugim tožnikovim nereguliriranim dejavnostim. Sodila pa so primerna le, če onemogočajo financiranje drugih nereguliranih dejavnosti na račun reguliranih dejavnosti. S tem se preprečuje navzkrižno subvencioniranje med dejavnostmi prenosa, distribucije in dobave. Agencija tožniku očita, da je spremenil sodila iz leta 2018, ko je imel opredeljeno eno sodilo za delitev vseh posrednih postavk. Za leto 2019 je tožnik opredelil pet sodil, ki jih imenuje „ključ“ (K1, K2, K3, K4 in K5), tega pa ni ustrezno utemeljil v letnem poročilu in jih v internem aktu (Pravilniku) tudi ni konkretiziral. V Pravilih tožnika iz leta 2019 je navedena le osnova za delitev posrednih prihodkov in odhodkov, ne pa tudi osnova za delitev posrednih stroškov. Iz tožnikovega sklepa o določitvi sodila izhaja, da je tožnik določil „ključ delitve“ (K1) v razmerju 90 % na dejavnost ODS in 10 % na dejavnost dobave zemeljskega plina na podlagi interne ocene porabljenega delovnega časa zaposlenih, kakor tudi dejansko porabljenega delovnega časa zaposlenih, kar po mnenju toženke ne predstavlja vseh aktivnosti, ki povzročajo posredna sredstva in obveznosti ter izredne prihodke, stroške in odhodke tožnika. Tako ocenjen, kot tudi porabljen delovni čas zaposlenih, po mnenju toženke ne predstavlja vseh aktivnosti tožnika. Posredne postavke tožnika namreč nastajajo tudi npr. v povezavi z upravo, računovodstvom, planiranjem, kontrolingom ter nabavo, česar tožnik ni upošteval. Poleg navedenega je po mnenju toženke potrebno upoštevati, da tožnik velik del storitev izvaja preko zunanjih izvajalcev, ki izvajajo tudi ostale storitve in tudi preko pogodbeno zaposlenih delavcev, kot to izhaja iz tožnikove Bruto bilance ODS. Zato določitev sodila za razporejanje posrednih postavk tožnika v vnaprej določenem odstotku na podlagi interne ocene porabljenega delovnega časa zaposlenih, kakor tudi dejansko porabljenega delovnega časa zaposlenih, po mnenju toženke, ne temelji na aktivnostih, ki te posredne postavke povzročajo in zato ni primerna. S tem pa se strinja tudi sodišče.

15. Izpodbijano odločbo je Agencija izdala na podlagi zakonske pristojnosti za strokovni nadzor nad notranjimi akti tožnika, ki vplivajo na regulacijo in delovanje trga distribucije in dobave zemeljskega plina. Pri nadzoru je ugotovila, da je tožnik kršil določbe 235. člena, 236. člena in 251. člena EZ-1, kršitev pa tožnik, kljub pozivu Agencije, ni odpravil. Zato je Agencija v skladu z drugim odstavkom 432. člena EZ-1 utemeljeno z izpodbijano odločbo od tožnika zahtevala njihovo odpravo. Po presoji sodišča je neutemeljen tožnikov tožbeni ugovor, da Agencija glede na zakonsko določene pristojnosti ni pristojna presojati primernosti sodil, določenih v tožnikovih notranjih aktih (pravilnik) in od tožnika zahtevati uporabo drugačnih sodil oziroma spremembo sodil, kar bo sodišče pojasnilo v nadaljevanju. Toženka je v obrazložitvi izpodbijane odločitve podrobno pojasni svojo vlogo sektorskega regulatorja in temeljna načela regulacije v skladu z EZ-1 in Direktivo 2009/73/ES, s čimer se v celoti strinja tudi sodišče. Dejavnost, ki jo opravljajo podjetja plinskega gospodarstva je monopolna in zato regulirana dejavnost zaradi zaščite uporabnikov in zaradi uveljavljanja javnega interesa. Za namene realne določitve omrežnin je nujno potrebno, da so računovodski izkazi ločeni po dejavnosti. Zaradi jasnega in preglednega razporejanja sredstev in obveznosti, prihodkov in stroškov ter s tem določitve donosa in dobička v podjetjih plinskega gospodarstva, morajo biti jasno določena pravila za njihovo razporejanje ločeno po posameznih reguliranih dejavnostih. Pravila glede sodil urejajo razporejanje sredstev in obveznosti, prihodkov in stroškov, kar pa ni namenjeno zgolj računovodskemu poročanju za poslovne namene, marveč ima tudi pomemben regulativen pomen, saj se s tem Agenciji omogoča, da izda soglasje k ustreznemu regulativnemu okviru. Le tako se uporabnikom sistema zaračunava realna omrežnina, ki ustreza dejanskim stroškom, ki jih ima operater sistema z izvajanjem gospodarske javne službe. Če pa operater sistema poleg dejavnosti operaterja sistema (regulirana dejavnost) opravlja tudi druge dejavnosti (neregulirane dejavnosti), mora tudi tem dejavnostim pripisati sorazmeren del stroškov (prvi odstavek 251. člena EZ-1). Vloga Agencije kot sektorskega regulatorja pa je, da preprečuje navzkrižno subvencioniranje med dejavnostmi prenosa, distribucije in dobave (četrti odstavek 406. člena EZ-1). Agencija kot sektorski regulator, sestavljen iz strokovnjakov iz področja energetike z dobrim poznavanjem vseh predpisov s tega področja lahko celovito prepozna vse aktivnosti, ki tožniku povzročajo nastanek posrednih postavk. Na podlagi šestega odstavka 236. člena EZ-1 Agencija izvaja postopek nadzora nad primernostjo in izvajanjem sodil, skladno z določbami EZ-1 o nadzoru. Agencija v tem postopku zagotavlja skladnost ciljev EZ-1 tako, da preprečuje navzkrižno subvencioniranje. Pristojnost Agencije za presojanje primernost sodil pa izhaja že iz jezikovne razlage šestega odstavka 236. člena EZ-1. Sodila so primerna le, če onemogočajo financiranje drugih nereguliranih dejavnosti na račun reguliranih dejavnosti. Primernost sodil presoja Agencija in tudi sodišče kot strokovno vprašanje.

16. Po presoji sodišča je toženka materialno pravo, ki se nanj sklicuje, to so določbe EZ-1, ZPFOLERD-1, SRS, MRS in MSR ter računovodska načela, pravilno uporabila in sodišče sledi tudi njeni razlagi navedenih pravil stroke. Sodišče je izpodbijani akt preizkušalo v mejah tožbenega zahtevka in v mejah razlogov, navedenih v tožbi. Pri tem je pri svoji presoji upoštevalo vlogo Agencije kot sektorskega regulatorja, kar ima za posledico, da sodišče v izpodbijano odločbo poseže le tedaj, ko se pojavi upravičen dvom v pravilnost uporabljenih pravil stroke ali pa v pravilnost tolmačenja uporabljenih pravnih pravil, kar pa ni obravnavani primer.

17. Sklicevanje tožnika v tožbi in v pripravljalnih vlogah na stališča, ki ga povzema iz Mnenja inštituta, ki ga je Agenciji v postopku tudi predložil, glede pravil stroke, ki postanejo del prava in odločitve Ustavnega sodišča RS U-I-250/00 glede pravne narave SRS kot splošnega pravnega akta, sodišče zavrača kot neprimerljiva za obravnavani primer, saj gre pri obravnavani zadevi za presojo primernosti sodil, torej za konkreten primer strokovnih pravil in izračunov posameznih parametrov ekonomskih kategorij, ki so med seboj povezani, v okviru ekonomske regulacije monopolnega trga in s tem za strokovna vprašanja (pravila stroke). Navedeno Mnenje inštituta pa se nanaša na odločbo Agencije, izdano v postopku ugotavljanja odstopanj od regulativnega okvira za leto 2018, kjer med strankama ni bilo sporno, ali je sodilo iz leta 2018 ustrezno določeno ali ne. Mnenje B., ki ga je tožnik Agenciji v postopku prav tako tudi predložil, pa enako kot predhodno navedeno Mnenje inštituta, ni bilo pripravljeno za potrebe tega spora. Hkrati sodišče dodaja, da pravno mnenje kot dokazno sredstvo tudi ni primerno.

Pravna pravila razlaga in uporablja sodišče samo in ne npr. drugi pravni strokovnjaki, odvetniki, inštituti za razlago prava, ipd. Navedbe, zaključki in argumenti iz pravnega mnenja so relevantni zgolj v okviru tožnikovih navedb, na katere pa je sodišče v obrazložitvi te sodbe odgovorilo.

18. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe jasno izhaja, da je imel tožnik leta 2018 v svojem notranjem aktu določeno eno sodilo, za leto 2019 pa je sodilo spremenil in določil pet sodil. Gre za vsebinsko spremembo sodil iz leta 2018 v primerjavi s sodilom za leto 2019 in ne gre zgolj za podrobnejšo delitev splošnih postavk, ki je bolj strukturirana, transparentna in razumljiva, kot to zatrjuje tožnik. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe jasno izhaja, da tožnik ni pojasnil razlogov za spremembo sodila. Agencija tožniku utemeljeno očita, da ni v postopku (in tudi ne v tožbi) argumentirano utemeljil razlogov, zaradi katerih je spremenil sodilo, kot to nalaga tretji odstavek 236. člena EZ-1. Tega tudi ni pojasnil v tožbi. Tožnik ni navedel nobenih spremenjenih okoliščin ali drugih razlogov. Pristojnost toženke pa je, da presoja upravičenost razlogov zaradi katerih gospodarski subjekt, izvajalec gospodarske javne službe, spremeni sodila. Obstoječa sodila se namreč lahko spremenijo le iz utemeljenih razlogov, pri čemer morajo biti tudi spremenjena sodila določena tako, da temeljijo na vseh računovodskih načelih (prvi odstavek 8. člena ZPFOLERS-1), da temeljijo na aktivnostih, ki te posredne postavke povzročajo (drugi odstavek 8. člena ZPFOLERD-1) in da zagotavljajo sorazmeren pripis posrednih postavk vsem dejavnostim, ki jih subjekt izvaja (prvi odstavek 251. člena EZ-1) ter da zagotavljajo preprečevanje navzkrižnega subvencioniranja med posameznimi dejavnostmi (prvi odstavek 235. člena EZ-1). Enaka sodila se namreč uporabljajo dosledno vsako poslovno leto, s čimer se zagotavlja kontinuiteta in primerljivost. Agencija pa ne presoja zgolj vprašanja ali sodila temeljijo na računovodskih načelih, ampak presoja tudi ali sodila temeljijo na aktivnostih, ki te postavke povzročajo ter ali tako določena sodila s sorazmernim pripisom posrednih postavk posameznim dejavnostim preprečujejo navzkrižno subvencioniranje med posameznimi dejavnostmi, za kar ima podlago v EZ-1 in ZPFOLERS-1.

19. Glede zatrjevanega oškodovanja tožnika se sodišče strinja s toženko in sicer, da do zatrjevanega oškodovanja tožnika zaradi izpodbijane odločbe ni prišlo, ker se v tožnikovih poslovnih knjigah izkazani stroški ne priznajo v celoti kot upravičeni stroški za potrebe regulacije, ampak se priznajo šele ob izpolnjevanju kriterijev iz Akta o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja sistema zemeljskega plina (Uradni list RS, št. 21/18 in 48/21). Operater sistema zemeljskega plina pa tudi sicer razliko višjih stroškov od upravičenih krije iz priznanega reguliranega donosa, zato vseh stroškov, ki jih je tožnik na podlagi (prvotno) spremenjenega sodila v letu 2019 in 2020 izkazal na dejavnosti operaterja distribucijskega sistema (ODS) ni mogoče (ne da bi tožnik izpolnili pogoje za njihovo priznanje) šteti za upravičene stroške za potrebe regulacije, ampak se njihova upravičenost na podlagi šestega odstavka 255. člena EZ-1 presoja v postopku ugotavljanja odstopanj od regulativnega okvira za posamezno leto regulativnega obdobja, kar pa ni bil predmet izpodbijane odločbe. Zaradi ugotovljene nezakonitosti tožnikovega notranjega akta (Pravilnika) je Agencija tožniku utemeljeno naložila, naj sodila, ki jih je imel določena na podlagi zakonitega notranjega akta „A.“, ki je veljal doslej, uporablja nespremenjeno tudi v letu 2019 in dalje za potrebe priprave ločenih računovodskih evidenc in ločenih računovodskih izkazov za namen regulacije tožnikove dejavnosti operaterja distribucijskega sistema zemeljskega plina. Gre namreč za kontinuiteto uporabe zakonitih notranjih aktov tožnika, in ne za njihovo retroaktivno veljavo, kot to napačno meni tožnik.

20. Nepravilne so tudi tožnikove navedbe, da je sodila, ki jih je tožnik uporabljal že več let v skladu s SRS, 236. členom EZ-1 in z 8. členom ZPFOLERD-1 potrdil tudi pooblaščeni revizor okviru zunanjega revizije letnega poročila tožnika za leti 2019 in 2020. Z izpodbijano odločbo se toženka ni izrekla o delu pooblaščenega revizorja in tudi ne glede mnenja in glede posebnih poročil revizorjev za leti 2019 in 2020 na podlagi petega odstavka 236. člena EZ-1, kot to ugovarja tožnik. Od tožnika Agencija ni zahtevala popravkov letnega poročila in tudi ne popravkov posebnega revizorjevega poročila, izdanega na podlagi 236. člena EZ-1. Iz točke 3 izreka izpodbijane odločbe jasno izhaja, da je Agencija utemeljeno od tožnika za potrebe regulacije zahtevala, da odda popravljene računovodske evidence (popravljeni poročili v Bruto bilanci ODS za leti 2019 in 2020 in popravljene izračune deležev/“ključev“ za leti 2019 in 2020) in popravljene računovodske izkaze po posameznih dejavnostih, skupaj s popravljenimi pojasnili, ob upoštevanju sodil, določenih v notranjem aktu. Po povedanem Agencija od tožnika ni zahtevala nobenih popravkov podatkov, ki jih je na podlagi računovodskih standardov tožnik pripravil za potrebe poslovnega poročanja, ampak popravke podatkov za potrebe regulacije, za kar tudi ima pooblastila. Tako so neutemeljeni tožnikovi ugovori o zahtevi toženke za spreminjanje tožnikovih računovodskih izkazov. Tožnik tudi neutemeljeno ugovarja, da so spremenjena sodila primerna, ker naj bi jih potrdil revizor v okviru zunanje revizije letnega poročila. Neodvisna revizorja sta res izdala Poročili za leti 2019 in 2020 na podlagi Mednarodnega standarda sorodnih storitev 4400 (v nadaljevanju MSS 4400), ju je tožnik v postopku tudi predložil, kar izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe. Kot je poleg navedb v obrazložitvi izpodbijane odločbe tožniku pravilno še dodatno pojasnila Agencija v odgovoru na tožbo, sta v delu revizorjevega poročila, ki se nanaša na Poročilo o ugotovitvah skladno s pravili stoke revizorja navedla da opravljeni postopki niso niti revizija niti preiskava v skladu z Mednarodnimi standardi revidiranja ali Mednarodnimi standardi poslov preiskovanja, ne dajemo nikakršnega zagotovila, da so vsi prihodki, odhodki, sredstva in obveznosti do virov sredstev pravilno izkazani po različnih dejavnostih na določen dan, s čimer sodišče soglaša. Glede na 5. točko MSS 4400 revizor pripravi le poročilo o dejanskih ugotovitvah na osnovi dogovorjenih postopkov, ne izrazi pa nikakršnega zagotovila. Namesto tega uporabniki poročila sami ocenjujejo postopke in ugotovitve, o katerih poroča revizor, ter na osnovi revizorjevega dela oblikujejo svoje lastne sklepe. Iz Poročil neodvisnega revizorja za leti 2019 in 2010, ki ju je tožnik predložil v postopku nadzora, tako jasno izhaja, da s strani pooblaščenih revizorjev ni bilo dano nikakršno zagotovilo, kot to zmotno navaja tožnik. Spornega sodila „K1A - Delež neposrednih stroškov dela po dejavnostih“, za katero je Agencija ugotovila, da ni primerno, pa pooblaščeni revizor tudi še ni pregledal in se o njemu še ni izrekel, kot to napačno zatrjuje tožnik. Poročili pooblaščenih revizorjev za leti 2019 in 2020, na kateri se tožnik sklicuje v tožbi, se nanašata na presojo povsem drugega sodila/“ključa“ „K1: 90 % na dejavnost ODS in 10 % na dejavnost Dobave ZP“, ki ga je tožnik uporabil pri ločenem računovodskem spremljanju in pri pripravi ločenih računovodskih izkazov za navedeni leti.

21. Tožnik se v tožbi in v pripravljalnih vlogah sklicuje tudi na sodbo Upravnega sodišča RS I U 989/2021, v katerem je sodišče presojalo pravilnost in zakonitost odločbe Agencije na podlagi šestega odstavka 255. člena EZ-1 glede presežkov oziroma primanjkljajev omrežnine, s katero je Agencija ugotovila višje odstopanje od regulativnih okvirov za predmetna geografska območja za leto 2018.

V konkretnem primeru pa je predmet sodne presoje odločba Agencije, izdana v postopku nadzora primernosti spremenjenih sodil tožnika za leti 2019 in 2010, na podlagi šestega odstavka 236. člena EZ-1, torej je predmet upravnega spora povsem drugačen in gre v tem smislu za neprimerljivi zadevi.

22. Sodišče ne sledi razlogom tožbe glede kršitve pravice do zasebne lastnine in svobodne gospodarske pobude zaradi izkazanega javnega interesa v obravnavani zadevi. Tožnik opravlja monopolno dejavnost kot gospodarsko javno službo. Zaradi zaščite uporabnikov in zaradi javnega interesa je tožnikova dejavnost v precejšnji meri regulirana. Temeljni okvir regulacije pa je določen z zakonom, kar ob upoštevanju omejitev zaradi narave dejavnosti, predstavlja način uresničevanja tožnikove ustavne pravice iz 3. člena in 74. člena Ustave RS.

23. Po presoji sodišča je Agencija relevantno materialno pravo pravilno uporabila in postopek nadzora pravilno vodila, tožnik je v predmetnem postopku sodeloval, izpodbijana odločba pa tudi vsebuje razloge, ki omogočajo njen preizkus. Tožniku tudi bila kršena pravice do izjave. Izpodbijana odločba je po presoji sodišča pravilna in skladna z zakonom, na katerega se sklicuje. Sodišče se strinja z razlogi, s katerimi je odločitev v pravnem in dejanskem pogledu v izpodbijani odločbi utemeljila Agencija in se nanje sklicuje (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

24. S tem je sodišče odgovorilo na tiste tožbene ugovore, ki so bistveni za odločitev. Odgovor na ostale tožbene ugovore pa je razviden iz konteksta celotne obrazložitve te sodbe. Ker je po povedanem izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, sodišče pa tudi ni našlo zatrjevanih kršitev Ustave RS in tudi ne kršitev, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

25. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave saj dejansko stanje med strankama ni sporno, v zadevi so sporna vprašanja pravne narave, kar pa je v domeni upravnega organa in sodišča. Zato je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločalo na nejavni seji.

26. Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.

Glej sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 43/2019 z dne 18. 5. 2020, točki 13 in 14.

Primerjaj sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 459/2012 z dne 30. 5. 2013.

Glej sodbo Upravnega sodišča RS I U 989/2021 z dne 20. 12. 2022, točki 13 in 14.

Energetski zakon (2014) - EZ-1  - člen 235, 236, 406, 421

Zakon o preglednosti finančnih odnosov in ločenem evidentiranju različnih dejavnosti (2011) - ZPFOLERD-1  - člen 8

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.