UPRS Sklep II U 364/2023-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-02-07

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI SPOR

začasna odredba - odložitvena začasna odredba - inšpekcijski ukrep - varstvo okolja - izkazanost nastanka težko popravljive škode - težko popravljiva škoda - dokazna sredstva - materialna škoda

Dokazna sredstva pri odločanju o začasni odredbi niso omejena, zaradi česar je sodišče v predmetni zadevi izvedlo predlagani dokaz z zaslišanjem zakonitega zastopnika tožeče stranke in njegovo izpovedbo upoštevalo v skladu z načelom proste presoje dokazov.

I. Predlogu za izdajo začasne odredbe se ugodi in se odloži izvršitev odločbe Ministrstva za okolje, podnebje in energijo, Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in energijo, Inšpekcije za okolje, Območne enote Celje, št. 06182-1996/2021-76 z dne 8. 9. 2023 do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

II. Odločitev o stroških za izdajo začasne odredbe se pridrži do izdaje končne odločbe.

1. Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo, Inšpektorat RS za okolje in energijo, Inšpekcija za okolje, Območna enota Celje, je z odločbo št. 06182-1996/2021-76 z dne 8. 9. 2023 odločila, da mora tožeča stranka odstraniti nezakonito vgrajen gradbeni material CEROPIT 30 v količini 1280 ton iz zemljišča na parc. štev. 249/24 in 249/8, k. o. ..., in z njim ravnati v skladu s točko 2.5.5.a.5. Okoljevarstvenega dovoljenja št. 35407-142/2006-29 z dne 20. 9. 2011, spremenjenega z odločbami o spremembah, navedenimi v izpodbijani odločbi, do 8. 2. 2024 (1. točka izreka). Odločeno je tudi, da mora zavezanec o izvršitvi ukrepa takoj pisno obvestiti inšpektorja, ki je izdal to odločbo in predložiti dokazila o izvedenih delih (2. točka izreka), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (3. točka izreka) in da v tem postopku stroški niso nastali (4. točka izreka).

2. Iz izpodbijane odločbe je razvidno, da je inšpektorica za okolje dne 21. 6. 2021 in 2. 7. 2021 na zemljiščih s parc. št. 249/24 in 249/8, obe k. o. ..., po uradni dolžnosti opravila inšpekcijski pregled v zvezi z nasipavanjem zemljine in drugih materialov. Celotne količine nasutja (ki je znašala približno 30m x 50m x 5m) se ni dalo ugotoviti, ker ni bilo znano predhodno stanje terena pred nasipavanjem. Nasip je bil utrjen in prekrit z zemeljskim izkopom. Pri ogledu dne 21. 7. 2021 je bil zaznan tudi rahel vonj po blatu čistilnih naprav. Ker je bil inšpekcijski pregled opravljen brez prisotnosti lastnika zemljišča A. A., je bil slednji dne 14. 7. 2021 vabljen na zaslišanje, kjer je izjavil, da je bilo na obravnavanih parcelah nasipano: zemeljski izkopi, kamenje in CEROPIT. Pojasnil je, da je B. B. trikrat prepeljal po en kamion (dimenzije cca. 20 m

) sivega materiala pepelnate strukture, pri čemer je smrdelo po žveplu. V nadaljevanju inšpekcijskega postopka so bili zaslišani tudi B. B. (direktor družbe C., d.o.o.), Č. Č. (ki posluje kot Č. Č., s.p.), D. D. (direktorica E., d.o.o.) in F. F. (kot predstavnica tožeče stranke).

3. Po zaslišanju prič in pregledu predložene dokumentacije je inšpektorica ugotovila, da je bilo navoženo cca. 40 kamionov CEROPIT 30. Ker ima kamion prikolico volumna cca. 20 m3, je skupna količina odloženega materiala cca. 800 m3, kar ob upoštevanju razmerja 1 m3=1,6 ton znaša cca. 1280 ton CEROPIT 30.

4. Inšpektorica je nadalje ugotovila, da je družba E., d.o.o. na podlagi ustnega dogovora od leta 2020 prodajala tožeči stranki kot enemu vodilnih podjetij na področju ravnanja z odpadki v Sloveniji gradbeni proizvod CEROPIT 30, katerega uporaba je omejena z OVD in STS-13/0015, izdanim dne 18. 12. 2018. Tožeča stranka pa je del CEROPIT-a 30 predala podjetju Č. Č., s.p. kot gradbeni material in za prevoz ter prevzem tudi plačala Č. Č., s.p. Na podlagi navedenega je inšpektorica zaključila, da tožeča stranka ni zagotovila nadaljnje uporabe gradbenega materiala CEROPIT 30 v skladu s točko 2.5.5.a.5 OVD, kjer je navedeno, da mora upravljalec zagotoviti, da gradbeni proizvodi s komercialnimi imeni CEROPIT, CEROPIT 30 in CEROPIT 70 ustrezajo STS-13/0015, izdaja št. 4, podeljen 21. 9. 2015, veljaven do 17. 12. 2018, in se uporabijo izključno za namene, določene v STS-13/0015, izdanim dne 18. 12. 2018, pri čemer pa se CEROPIT, CEROPIT 30 in CEROPIT 70 ne smejo uporabljati za izgradnjo manipulativnih in servisnih površin ter transportnih poti na telesu odlagališča nenevarnih odpadkov.

5. Zoper izpodbijano odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo z odločbo št. 0612-71/2023-2570/2 z dne 9. 11. 2023 skupaj z zahtevo za povračilo stroškov postopka zavrnilo.

6. Tožeča stranka vlaga tožbo zoper izpodbijano odločbo, in sicer zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka in nepopolne oziroma napačne ugotovitve dejanskega stanja ter ker obstajajo razlogi, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega. V tožbi posebej izpostavlja, da je dne 22. 9. 2023 naročila kemijsko analizo predvidenega zemeljskega izkopa, ki jo je opravil izvajalec F., d.o.o., iz katere izhaja, da izkop predstavlja zemljina, pomešana z blatom, brez kamenja, kar pomeni, da se v predvidenem zemeljskem izkopu ne nahaja gradbeni material CEROPIT 30 in posledično izpodbijane odločbe ni mogoče izvršiti. Ker je rezultate prejela šele dne 8. 11. 2023, pa tega dokaza ni mogla predložiti že v predhodnem postopku. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo izreče za nično oziroma da se izpodbijana odločba odpravi.

7. Hkrati s tožbo tožeča stranka vlaga predlog za izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Navaja, da je rok za izpolnitev obveznosti v skladu z izpodbijano odločbo 8. 2. 2024, kar že samo po sebi predstavlja kratek rok. Stroški izkopa, odvoza in deponiranja izkopanega materiala predstavljajo škodo, ki bi tožeči stranki nastala z izvršitvijo izpodbijanega akta, ki je tožeča stranka ne bi mogla nadomestiti oziroma popraviti. Glede na primerljive cene je ocenila, da bi stroški izkopa, odvoza in odstranitve 1280 ton materiala znašali približno 396.800,00 EUR, v zvezi s čimer je predlagala zaslišanje direktorja G. G. Ker gre zgolj za okvirno ceno stroška, ki je odvisen od več dejavnikov, pojasnjuje, da na tem mestu še ne more podati točnega izračuna. Nedvomno pa gre za znesek, ki ni zanemarljiv in bi ji predstavljal težko popravljivo škodo. K temu dodaja, da javna korist ali koristi nasprotnih strank v tem primeru ne bi bile prizadete. Kot izhaja iz upravnega spisa, namreč na obravnavanih zemljiščih deponija obstaja že več kot 20 let, in sicer po volji lastnika zemljišč. Glede na to, da gre za utečeno stanje, ne javna korist ne korist lastnika zemljišča z odložitvijo izvršitve izpodbijanega akta ne bosta prizadeti. Predlaga, da sodišče predlogu za izdajo začasne odredbe ugodi in do pravnomočnosti odločitve v konkretni zadevi odloži izvršitev izpodbijanega akta.

8. Tožena stranka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe prereka vse navedbe tožeče stranke in v celoti vztraja pri izpodbijani odločbi. Ugovarja predlogu tožeče stranke, da se odloži izvršitev izpodbijanega akta do pravnomočne odločitve sodišča. Meni, da tožeča stranka v predlogu zgolj pavšalno navaja, da bi ji z izvršitvijo odločbe nastala nepopravljiva škoda in se pri tem povsem na splošno sklicuje na nastanek škode, konkretne škode pa v ničemer ni izkazala. Opozarja, da tožeča stranka ni jasno izkazala svojega finančnega stanja in obsega poslovanja, zato ne glede na višino zneska, ki naj bi ga plačala, ni mogoča pozitivna odločitev o zahtevi za izdajo začasne odredbe, poleg tega pa tožeča stranka za svoje že tako skromne navedbe ni predložila nobenega dokaza, s katerim bi dokazovala verjetnost nastanka težko popravljive škode.

9. Tožena stranka nadalje ugovarja navedbam tožeče stranke, da javna korist v predmetni zadevi ni prizadeta, saj gre v vsakem primeru za nedovoljeno odložene odpadke na zemljiščih, ki so po namenski rabi gozdna in kmetijska zemljišča. Izpostavlja, da je inšpektorica ob prejetju obvestila gozdarske inšpekcije z dne 2. 7. 2021, da je bilo med izkopanimi materiali in gradbenimi odpadki na predmetni lokaciji ugotovljeno odlaganje večjih količin blata iz čistilnih naprav, pri čemer se je tudi širil rezek vonj po žveplu, ukrepala v smislu preprečevanja nedovoljenega obremenjevanja okolja. Poudarja, da je večina žveplovih spojin strupenih in da žveplo povzroča draženje nosne sluznice. Nepravilna uporaba CEROPIT-a 30 vpliva na obstoj sestave tega kompozita, njegove posamezne sestavine (med katerimi je tudi odpadno komunalno blato) pa dež spira v zemljo, ki lahko prodre v podtalnico. Posledice, ki jih lahko ima CEROPIT 30 na okolje, so daljnosežne in več časa, kot je okolje izpostavljeno nepravilno uporabljenemu oziroma odloženemu CEROPIT-u 30, večje in obsežnejše bodo posledice za okolje, ki jih bo težje ali celo nemogoče sanirati. Če odpadno komunalno blato prodre v podtalnico, bo onesnažena vsa podtalnica in posledično bo onesnaženo vodno omrežje, povezano s to podtalnico.

10. Tožeča stranka je v odgovoru na odgovor tožene stranke na predlog za izdajo začasne odredbe dodatno pojasnila, da je nemogoče podati točno strukturo stroškov, saj materiala CEROPIT 30 v predvidenem zemeljskem izkopu ni, zato je tudi nemogoče podati točno strukturo stroškov, saj izreka izpodbijane odločbe ni mogoče izvršiti. Opozarja, da tožena stranka za svoje trditve o onesnaženju podtalnice ni podala nobenega dokaza, poleg tega pa ni znano, da bi do tovrstnega dogodka prišlo. Izpostavlja tudi, da v kolikor bi imela uporaba CEROPIT-a 30 obsežne posledice za okolje, bi bila tudi njegova uporaba za izgradnjo vodonepropustnih plasti za namene tesnjenja odlagališč nenevarnih odpadkov zagotovo prepovedana.

11. V skladu z drugim odstavkom 19. člena ZUS-1 je sodišče vročilo tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe v odgovor stranki z interesom A. A., ki ni podal odgovora na predlog za izdajo začasne odredbe.

12. Sodišče je opravilo narok za obravnavo začasne odredbe v prisotnosti zakonitega zastopnika in pooblaščenca tožeče stranke ter stranke z interesom A. A., medtem ko se pravilno vabljena tožena stranka oziroma njen predstavnik naroka ni udeležila niti svojega izostanka ni opravičila.

13. Sodišče je o trditvah strank izvedlo dokaz z vpogledom v izpodbijano odločbo Inšpektorata RS za okolje in energijo št. 06182-1996/2021-76 z dne 8. 9. 2023, odločbo Ministrstva za okolje, podnebje in energijo št. 0612-71/2023-2570/2 z dne 9. 11. 2023, zapisnik z dne 14. 7. 2021 iz upravnega spisa in vse listine, ki se nahajajo v upravnem in sodnem spisu ter zaslišalo direktorja tožeče stranke G. G.

14. Sodišče je na naroku snemalo zaslišanje zakonitega zastopnika tožeče stranke, direktorja G. G., zaradi česar je izdajo sklepa pridržalo do dokončnosti prepisa zvočnega posnetka. Ker je bil prepis po podatkih spisa vsem strankam vročen dne 1. 2. 2024, je sodišče izdalo sklep po poteku 5-dnevnega roka za ugovor zoper prepis (pri čemer sta se tožeča stranka in stranka z interesom pravici do ugovora odpovedali) oziroma z dnem dokončnosti prepisa, torej z dnem 7. 2. 2024.

15. Zakoniti zastopnik tožeče stranke, direktor G. G., je izpovedal, da točnih podatkov glede odstranitve 1280 ton vgrajenega gradbenega materiala CEROPIT 30 ne more podati, ker je zelo veliko neznank, ki lahko vplivajo na sam izračun stroška. Pojasnil je, da so njihove strokovne službe poskušale oceniti potrebno delo, da se to izkoplje in odpelje na določeno deponijo, pri čemer strošek izkopa, izravnava in ponovna reza na tono znaša 55,00 EUR, strošek nakladanja 30,00 EUR, obdelava in odlaganja izkopanega materiala na delovišču pa cca. 225,00 EUR, v kolikor gre za CEROPIT. Ob tem je pojasnil, da je CEROPIT 30 gradbeni produkt, ki ima slovenski tehnični standard in se uporablja med drugim za utrjevanje deponij, lahko pa tudi za utrjevanje npr. nasipov ob določenih rekah. Gre torej za material, ki ni nevaren in nima vpliva na okolje, saj drugače ne bi mogel dobiti tega standarda. Ker pa je po njihovih ugotovitvah na spornih zemljiščih prisoten drug - pomešan material, bo dejansko strošek obdelave, če je sploh možno, večji in bo dejansko potrebno poiskati ter nostrificirati termično ali dejansko obdelavo tega materiala v tujini, saj v Sloveniji ni obratov, ki bi lahko sprejeli ta material. Znesek 396.800,00 EUR bi sicer zanje pomenil približno 10 do 15% zmanjšani letni dobiček, ki ga dejansko ne bi mogli nadomestiti oziroma bi ga kvečjemu lahko nadomestili s pridobitvijo novih poslov, česar pa glede na trenutno stanje trga ni moč pričakovati. Z izvršitvijo te odločbe jim sicer že nastaja škoda, saj so izvedli preliminarne analize, vključili so se tudi v pripravo strokovne ocene s strani ZAGA, pri čemer pa bi bilo v primeru oprave izkopa opraviti še podrobnejše analize, kar bi bilo povezano z dodatnimi stroški.

16. Predlogu za izdajo začasne odredbe se ugodi.

17. Tožeča stranka predlaga izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda (odložitvena začasna odredba). Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

18. Naslovno sodišče pojasnjuje, da je Vrhovno sodišče RS glede odločanja o začasnih odredbah sprva navajalo predvsem, da odločanje o začasni odredbi zahteva "restriktiven pristop". Izpostavilo je, da mora stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino škode, predvsem pa mora izkazati, da je taka škoda zanjo težko popravljiva. Glede na naravo postopka izdaje začasne odredbe je Vrhovno sodišče RS stalo na stališču, da mora tožnik v zahtevi zatrjevana dejstva dokazati z dokazi, predloženimi ob vložitvi zahteve, ki jih sodišče lahko tudi takoj presodi. Za dokazovanje zatrjevane škode so bili torej skladno z ustaljeno sodno prakso relevantni predvsem listinski dokazi

, kar je v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe izpostavila tudi tožena stranka. Vendar pa je pri tem treba opozoriti, da je Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 96/2022 z dne 8. 6. 2022 obrazložilo, da je treba v zvezi z odločanjem glede izdaje začasne odredbe zaradi spremenjenega razmerja med ureditvijo upravnega spora in uporabo pravdnega postopka, ki je sledila spremembi Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP), spremeniti določena stališča, ki so bila sprejeta v dotedanji sodni praksi. S tem je Vrhovno sodišče RS želelo prispevati k povečanju učinkovitosti sodnega varstva (23. člen Ustave RS), saj je možnost izdaje začasne odredbe zaradi zakonske ureditve, ki ne predvideva suspenzivnega učinka izpodbojne tožbe v upravnem sporu, nujna za zagotovitev navedene ustavne pravice na tem pravnem področju. Z izdajo začasne odredbe namreč sodišče odloži ali drugače uredi izvrševanje izpodbijane odločitve izvršne veje oblasti do tedaj, ko pristojno sodišče v upravnem sporu pravnomočno presodi, da je navedena odločitev pravilna in zakonita, s tem pa pomembno prispevka k pravni varnosti v razmerju delitve oblasti (2. in 3. člen Ustave RS). Vrhovno sodišče RS je nato v 11. točki obrazložitve navedenega sklepa izrecno pojasnilo, da dokazna sredstva pri odločanju o začasni odredbi niso omejena, zaradi česar je sodišče v predmetni zadevi izvedlo predlagani dokaz z zaslišanjem zakonitega zastopnika tožeče stranke in njegovo izpovedbo upoštevalo v skladu z načelom proste presoje dokazov.

19. Sodišče je pri odločanju o predmetni zadevi nadalje upoštevalo tudi stališče Vrhovnega sodišča RS, ki ga je zavzelo v sklepu I Up 174/2018 z dne 17. 10. 2018 (sicer iz gospodarskega področja), da je zahteva za izdajo začasne odredbe lahko utemeljena tudi takrat, ko stranka izkaže, da izpodbijani akt posega v določeno materialno (ustavno) pravico, četudi ne gre za ireverzibilen poseg. Pri tem pa ni nujno, da bi morale tožeče stranke ob tem izkazati, da bi izpodbijani akt povzročil stečaj družb.

Vrhovno sodišče RS je tudi poudarilo, da v takih okoliščinah zadostuje izkazati, da bo do visoke materialne škode prišlo, čeprav ni mogoče povsem zanesljivo ugotoviti njene višine.

20. V obravnavani zadevi po presoji sodišča glede na obveznost, ki je bila tožeči stranki naložena z izpodbijano odločbo (odstranitev nezakonito vgrajenega gradbenega materiala CEROPIT 30 v količini 1280 ton iz zemljišča v lasti stranke z interesom), ne more biti dvoma v to, da bi tožeči stranki nastala velika materialna škoda, ki bi pomenila tudi znatnejši poseg v poslovanje tožeče stranke z večjim zmanjšanjem dobička, ki ga tožeča stranka najverjetneje ne bi mogla nadomestiti. Sodišče je pri tem upoštevalo, da je zakoniti zastopnik tožeče stranke prepričljivo in izkustveno sprejemljivo pojasnil verjetni izračun škode, ki je bila v predlogu za izdajo začasne odredbe ocenjena na 396.800,00 EUR, pri tem pa je že po naravi stvari razumljivo, da povsem natančne ocene škode še ni mogoče podati, glede na to, da bi bilo šele ob dejanskem izvajanju izkopa mogoče ugotoviti strukturo zemljišč in stroške obdelave.

21. V zvezi z ugotavljanjem prizadetosti javne koristi sodišče pritrjuje stališču tožene stranke, da je namen varstva okolja varstvo ustavne pravice do zdravega življenjskega okolja in da morebitno onesnaženje podtalnice (za kar tožena stranka sicer ni predložila nobenih dokazov) že samo po sebi izkazuje javno korist, vendar pa je pri tehtanju med težko popravljivo škodo, ki bi utegnila nastati tožeči stranki in tudi stranki z interesom, upoštevalo dejstvo, da je bil inšpekcijski pregled prvič opravljen že poleti 2021, torej pred skoraj tremi leti. Prav tako ni nepomembno dejstvo, da nelegalna deponija, na kateri so pomešani različni materiali, po neprerekanih navedbah tožeče stranke na predmetnih zemljiščih obstaja že več kot 20 let, kar po oceni sodišča ne kaže na nujnost izvršitve inšpekcijskega ukrepa, pri čemer pa sodišče še zgolj pojasnjuje, da bo kljub temu glede na naravo, vrsto in pomen zadeve skladno z drugim odstavkom 13.a člena Zakona o sodiščih (ZS) obravnavalo prednostno.

22. Pri upoštevanju koristi nasprotnih strank pa po presoji sodišča vsekakor ne gre zanemariti tudi škode, ki bi z izvršitvijo izpodbijane odločbe lahko nastala stranki z interesom A. A. Kot je slednji navedel na naroku, so namreč na nasipani zemlji postavljeni objekti, ki stojijo na nasipani zemlji. Pojasnil je tudi, da ima kmetijo na bregu in da je dejansko z nasipom zemlje utrdil dvorišče, izkop pa bi zanj pomenil, da bi tam nastala jama, v katero se bo zapeljala zemlja oziroma bi lahko prišlo do plazenja. Takšna posledica pa vsekakor pomeni težko popravljivo škodo, ki bi torej z izvršitvijo izpodbijane odločbe nastala ne samo tožeči stranki, temveč tudi stranki z interesom A. A.

23. Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da je tožeča stranka izkazala pogoje, določene v 32. členu ZUS-1, in je zato predlogu za izdajo začasne odredbe ugodilo.

24. Tožeča stranka je predlagala, naj sodišče toženi stranki naloži povrnitev stroškov v zvezi z začasno odredbo. Vsi stroški, ki so nastali s predlogom za izdajo začasne odredbe, so del stroškov upravnega spora. O tem, kdo bo nosil stroške tega spora, vključno s stroški, nastalimi v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe, bo lahko sodišče odločilo šele, ko bo znan končni uspeh strank v postopku v tej zadevi. Sodišče bo zato o vseh stroških postopka odločalo ob izdaji končne odločbe.

Glej na primer sodne odločbe Vrhovnega sodišča RS v zadevah I Up 326/2010 z dne 22. 12. 2010, I Up 315/2010 z dne 16. 12. 2010; I Up 324/2010 z dne 22. 12. 2010.

Takšno stališče je Vrhovno sodišče RS zavzelo tudi v sklepu I Up 22/2017, v tem smislu tudi sklep I Up 172/2018 z dne 9. 10. 2018.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.