UPRS Sklep I U 268/2020-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-28

javni razpis - sofinanciranje iz javnih sredstev - pravica do pritožbe - napačen pravni pouk

Pravica pritožbe, zagotovljena v 13. členu ZUP, pomeni pravico stranke do rednega pravnega sredstva, ki ima odložilni učinek (če ni z zakonom določena izjema) in devolutivni učinek.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Zavod RS za šolstvo (toženka) je z izpodbijanim sklepom s 26. 11. 2019 (sklep o sofinanciranju) sklenila, da je tožnica za šolsko leto 2018/2019 upravičena do sredstev za sofinanciranje državnega tekmovanja iz znanja oziroma drugega državnega tekmovanja Državno tekmovanje iz znanja kemije za dijake za Preglovo plaketo za šolsko leto 2018/2019. V obrazložitvi navaja, da je imenovana komisija toženke ugotovila, da tožnica izpolnjuje dodatne pogoje (prva, druga in tretja alineja drugega odstavka točke 3 Javnega razpisa za sofinanciranje stroškov državnih tekmovanj iz znanja in drugih državnih tekmovanj v šolskem letu 2017/2018 in v šolskem letu 2018/2019 - Uradni list RS, št. 40/2017 z 21. 7. 2017) in tožnico ocenila v skladu z merili za tekmovanja iz znanja oziroma za druga državna tekmovanja. Navaja, da je na podlagi podatkov iz tožničinega vsebinskega in finančnega poročila, priloženih dokazil k vsebinskemu in finančnemu poročilu ter 23. člena Pravilnika o sofinanciranju šolskih tekmovanj št. 0071-5/2016-3 z 8. 10. 2016 priznal upravičene stroške v višini 7.789,77 EUR. Predvideni znesek sofinanciranja stroškov tega tekmovanja znaša 1.355,77 EUR. Število točk, ki jih je tožnica prejela v skladu z merili za sofinanciranje realiziranih stroškov tega tekmovanja, znaša 60 točk.

2. Toženka je tožničino pritožbo zavrnila s sklepom z 20. 1. 2020 (sklep o izidu pritožbe). V obrazložitvi sklepa odgovarja na pritožbene ugovore, ki jih zavrača in dodatno pojasnjuje v izpodbijanem sklepu o sofinanciranju sprejeto odločitev.

3. Tožnica v tožbi med drugim navaja, da je toženki na podlagi določb Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI) s sklepom o ustanovitvi Zavoda Republike Slovenije za šolstvo s 6. 7. 1995 in z dopolnitvijo tega sklepa z 28. 7. 2016 podeljeno javno pooblastilo, da preko javnega razpisa odloča o sofinanciranju šolskih tekmovanj. Navaja, da je toženka svojo odločitev obrazložila zgolj pavšalno in v postopku kršila več temeljnih procesnih načel, hkrati pa je napačno uporabila materialno pravo in zmotno ugotovila dejansko stanje. Meni, da določba 23. člena Pravilnika z 8. 10. 2016 upravičene stroške našteva zgolj primeroma. Toženka je to določbo razlagala arbitrarno na način, da so upravičeni stroški zgolj stroški organizacije in izvedbe tekmovanja, ki so v istem členu primeroma našteti. Takšna razlaga nasprotuje tudi namenu te določbe. Izpostavlja tudi, da sta izpodbijana sklepa nezadostno obrazložena ter da je bilo dejansko stanje zmotno in nepopolno ugotovljeno. Sodišču predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijana sklepa spremeni tako, da v celoti ugodi tožničini vlogi s 7. 9. 2017 za sofinanciranje Državnega tekmovanja iz znanja kemije za dijake za Preglovo plaketo za šolsko leto 2018/2019; podrejeno naj zadevo vrne strokovni komisiji kot prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Hkrati zahteva povrnitev njenih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka odgovarja na tožbene navedbe, ki jih prereka in sodišču predlaga, naj tožbo v celoti zavrne, tožnici pa naloži plačilo njenih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Tožnica je vložila še pripravljalno vlogo s 23. 4. 2021, v kateri odgovarja na toženkine navedbe v odgovoru na tožbo in dodatno pojasnjuje tožbene razloge.

7. V zvezi s pravno naravo postopka za izdajo izpodbijanega sklepa sodišče ugotavlja, da med strankama ni spora o tem, da predmet odločanja nima značaja upravne zadeve iz 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in da gre za odločanje v drugi javnopravni stvari (4. člen ZUP), torej za postopek, v katerem se določbe ZUP uporabljajo subsidiarno (kolikor področje ni urejeno s posebnim zakonom) in smiselno, kolikor je uporaba posameznih določb oziroma procesnih institutov ZUP v določeni javnopravni stvari sploh mogoča in primerna.

8. Sodišče dalje ugotavlja, da je toženka na podlagi 28. člena ZOFVI s sklepom Vlade RS ustanovljena kot javni zavod za namen izvajanja nalog s področja vzgoje in izobraževanja, ki so določene v tem členu zakona; v sklepu o dopolnitvi sklepa o ustanovitvi z 28. 7. 2016 je izrecno določeno, da je njena naloga (tudi), da organizira in preko javnega razpisa sofinancira šolska tekmovanja.

Toženka torej v obravnavani (javnopravni) stvari nastopa kot organ po ZUP (5. člen) – nosilec javnega pooblastila, ki je zavezan k uporabi ZUP, kot je določeno v določbah 1. do 4. člena tega zakona.

9. Ker gre pri toženki za individualno voden organ, v odsotnosti drugačne ureditve v predpisih o organizaciji tega organa izda odločbo v zadevi njegov predstojnik (28. člen ZUP), direktor toženke. Stališču tožnice, da bi v zadevi morala odločati strokovna komisija, sodišče po navedenem ne sledi. Komisija, ki jo v skladu s prvim odstavkom 13. člena Pravilnika o sofinanciranju šolskih tekmovanj za vodenje postopka imenuje direktor, o vlogah prijaviteljev ne odloča in torej ne izdaja odločb. Po drugem odstavku tega člena komisija lahko sodeluje v celotnem ali le v delu postopka, mora pa sodelovati pri pripravi javnega razpisa ter odpiranju, pregledu in ocenjevanju prijav na javni razpis, torej pri pripravi strokovnih podlag za odločitev.

10. Med pravila upravnega postopka, ki se v odsotnosti posebnega postopka v zadevi smiselno uporabljajo, nedvomno sodijo temeljna načela, vključno s pravico pritožbe, ki jo ZUP zagotavlja v 13. členu. V tem členu je določeno, da ima stranka zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, pravico pritožbe in da je pritožbo mogoče v posameznih upravnih zadevah izključiti samo z zakonom. To pa pomeni, da mora biti pritožba zagotovljena tudi v obravnavani zadevi, saj ne gre za položaj iz drugega in tretjega odstavka navedenega člena. Da v obravnavani zadevi pritožba ne bi bila dovoljena, ne izhaja niti iz drugega zakona. Glede na to postopek zakonsko ni urejen kot enostopenjski. Postopka ni mogoče opredeliti kot enostopenjskega glede na ustaljeno sodno prakso, kot zmotno navaja toženka v odgovoru na tožbo; postopek je enostopenjski le v primeru, če je pritožba z zakonom izključena (13. člen ZUP)

. Po 232. členu ZUP v primeru, ko je na prvi stopnji odločil nosilec javnega pooblastila, o pritožbi odloča organ, določen z zakonom; če zakon ne določa, kateri organ je pristojen za odločanje o pritožbi, odloča o njej stvarno pristojno ministrstvo. Sodišče dodaja, da je toženka v obravnavanem primeru formalno sicer odločila s sklepom, vendar gre glede na vsebino odločitve, ki je meritorna, za odločbo. S sklepom ni mogoče odločiti v upravni (javnopravni) zadevi o glavnem predmetu odločanja

. S sklepom se odloča o vprašanjih, ki se tičejo postopka in tudi o tistih vprašanjih postopka, ki se kot postranska pojavijo v zvezi z izvedbo postopka in se o njih odloča z odločbo (226. člen ZUP).

11. Pravica pritožbe, zagotovljena v 13. členu ZUP, pomeni pravico stranke do rednega pravnega sredstva, ki ima odložilni učinek (če ni z zakonom določena izjema) in devolutivni učinek. Iz sklepa o izidu pritožbe z 20. 1. 2020 pa jasno izhaja, da v obravnavanem primeru prijaviteljem na Javni razpis tako pravno sredstvo ni bilo zagotovljeno. O pritožbi je namreč odločila toženka, ki je izdala že prvi, s pritožbo izpodbijani sklep s 26. 11. 2019; poleg tega pa iz zaključnega dela obrazložitve sklepa o pritožbi tudi eksplicitno izhaja, da pritožba ni bila obravnavana kot redno pravno sredstvo po določbah ZUP, pač pa kot institut, preko katerega je prijaviteljem omogočena pravica do izjave, kar je potrdila toženka tudi v odgovoru na tožbo. Zato se ni mogoče strinjati z njenimi navedbami v odgovoru na tožbo, da je sklep o pritožbi pravilno izdal njen direktor, razen kolikor oba sklepa štejemo kot akta prvostopenjskega postopka v dvostopenjskem postopku. Po navedenem bi torej tožnici morala biti zagotovljena pritožba v smislu določb ZUP, o kateri bi kot pristojen odločal organ, določen v skladu z 232. členom ZUP, in bi pritožbo pred vložitvijo tožbe v upravnem sporu, da bi bila tožba dopustna, tudi morala izčrpati (prvi odstavek 6. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1). Le v takem primeru bi izpodbijala dokončen upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Ker tožnica tako ni ravnala, je to razlog za zavrženje tožbe po 7. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

12. Po navedenem tožnica s tožbo izpodbija sklep, ki še ni postal dokončen. Razlog za tako njeno postopanje je v nepravilnem pravnem pouku v sklepu o izidu pritožbe, v katerem je navedeno, da ni dovoljena pritožba, dovoljen pa je upravni spor. Po četrtem odstavku 215. člena ZUP pa ravnanje stranke po napačnem pouku ne more imeti zanjo nobenih škodljivih posledic. Kadar je zoper odločbo dovoljena pritožba, stranka pa je bila napačno poučena, da pritožba ni dovoljena ali da je mogoč zoper odločbo upravni spor, teče rok za pritožbo od dneva vročitve sodnega sklepa, s katerim je bila tožba zavržena kot nedovoljena, če ni stranka že prej vložila pritožbe na pristojni organ (šesti odstavek 215. člena ZUP).

13. Glede na navedeno je moralo sodišče tožbo kot nedovoljeno zavreči na podlagi 7. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Na razloge iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1 mora paziti sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

14. Ker je pravica do pritožbe tožnici po navedenem zavarovana z zakonom, bo tožnica lahko prvostopenjski upravni akt v zadevi (sklep sofinanciranju s 26. 11. 2019 in sklep o izidu pritožbe z 20. 1. 2020) (še) izpodbijala s pritožbo, pri čemer ji bo tekel 15 – dnevni rok za pritožbo od dneva vročitve tega sklepa. V skladu z 232. členom ZUP je ob odsotnosti drugačne zakonske ureditve za odločanje o pritožbi zoper odločbo, ki jo je na prvi stopnji izdal nosilec javnega pooblastila, pristojno stvarno pristojno ministrstvo, kar za obravnavano zadevo pomeni, da se tožnica lahko pritoži na Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport, pri čemer pritožbo vloži pri toženki, torej Zavodu Republike Slovenije za šolstvo, Poljanska cesta 28, Ljubljana (drugi odstavek 215. člena ZUP).

15. Sodišče je skladno s tretjim odstavkom 36. člena ZUS-1 v zadevi odločalo po predsednici senata.

16. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, če sodišče (med drugim) tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Po naravi stvari ne gre za izvajanje strokovne naloge v okviru javne službe, ki bi temeljila na pravilih znanosti oziroma stroke, pač pa za javnopravno stvar.

Erik Kerševan, Vilko Androjna, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 103: Ker je pravica pritožbe zoper odločbo prve stopnje zagotovljena že v ustavi, ni potrebe po posebni taki določbi v posameznih materialnih predpisih.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 13, 215, 215/2, 232

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.