UPRS Sklep I U 626/2020-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-28

stvarna pristojnost - neustavnost zakona - presoja ustavnosti in zakonitosti podzakonskega akta - zavrženje tožbe

Položaj Ustavnega sodišča in njegove posebne ustavno določene pristojnosti, ki jih Ustava rednim sodiščem ne podeljuje, zato ne omogočajo drugega zaključka kot to, da je pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti, vključno s pooblastilom, da te predpise ob ugotovitvi njihove protiustavnosti ali nezakonitosti razveljavi oziroma odpravi, izključne narave. Zato je bila izpodbijana zakonska ureditev, ki je enake pristojnosti podeljevala upravnemu sodstvu, v neskladju s tretjo oziroma četrto alinejo prvega odstavka 160. člena in prvim odstavkom 161. člena Ustave.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožniki so na naslovno sodišče vložili tožbo zoper Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje „D29/1 Brinje 1“ (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 12/2019 s 23. 12. 2019; v nadaljevanju Odlok) na podlagi 58. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2). Sodišču predlagajo, naj Odlok odpravi in zadevo vrne toženki v nov postopek. Podrejeno predlagajo odpravo tretjega odstavka 3. člena, drugega in tretjega odstavka 4. člena, tretje in četrte alineje prvega odstavka 5. člena in drugi odstavek 5. člena, prvi odstavek 6. člena, drugi odstavek 7. člena, 8. in 10. člen, drugi odstavek 11. člena, 12., 13, in 16. člen, prvi odstavek 17. člena, 18. člen, drugi odstavek 28. člena, četrti odstavek 30. člena, 40. in 43. člen Odloka ter celotno besedilo Odloka v delu, ki se nanaša na parc. št. 1036, 1028/5, 1025/5, 1024/4, 1035/1, 1031/6 in 1039/7, vse k.o. ... ter vrnitev zadeve v tem obsegu toženki v nov postopek. Hkrati predlagajo, da do sprejema novih prostorskih ureditvenih pogojev za gradnjo na območju enote urejanja prostora ZB-12, ni mogoče začeti postopka odločanja o izdaji gradbenega dovoljenja na območju urejanja z Odlokom, tisti upravni postopki za izdajo gradbenega dovoljenja, ki so v teku, pa se prekinejo do sprejema novega prostorskega izvedbenega akta; izvršitev izdanih gradbenih dovoljenj za gradnjo na območju Odloka ni dopustna do sprejema novega prostorskega izvedbenega akta. Zahtevajo tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. Toženka v odgovoru na tožbo predlaga zavrženje tožbe, podrejeno pa zavrnitev.

3. Senat tega sodišča je s sklepom I U 626/2020 s 3. 3. 2022 odločil, da v zadevi sodi sodnica posameznica (tretja alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1).

5. Po 58. členu ZUreP-2 je zoper prostorske izvedbene akte mogoč upravni spor, za katerega se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor, če ta zakon ne določa drugače (prvi odstavek); v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih upravnih aktov v delu: - določitve namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora; - določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje, ali na velikost gradbene parcele, ali - najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti (drugi odstavek); tožbo v upravnem sporu lahko (med drugim) vloži: - oseba, ki vlaga tožbo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti in če oseba izkaže, da ima izpodbijani prostorski akt v tem delu zanjo bistvene posledice (tretji odstavek); rok za vložitev tožbe v upravnem sporu je tri mesece od uveljavitve prostorskega izvedbenega akta (četrti odstavek); v tožbi se navedejo določbe prostorskega izvedbenega akta, za katere se zahteva presoja zakonitosti, vključno z zemljiškimi parcelami in enotami urejanja prostora, na katere se tožba nanaša (peti odstavek). Sodišče prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, pri čemer lahko sodišče odpravi ali razveljavi tudi druge dele istega prostorskega izvedbenega akta, če so te določbe v medsebojni vezi ali če je to nujno za rešitev zadeve (osmi odstavek). Če sodišče v upravnem sporu ugotovi nezakonitost prostorskega izvedbenega akta v določenem delu, ga v tem delu odpravi ali razveljavi in hkrati naloži organu, odgovornemu za njegov sprejem, da v določenem roku vzpostavi novo ureditev. Glede pravnih posledic odprave in razveljavitve prostorskega izvedbenega akta se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja ustavno sodišče (deveti odstavek).

6. Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo tega sodišča, z odločbo št. U-I-327/20-16 z 20. 1. 2022 odločilo, da je bil 58. člen ZUreP-2 v neskladju z Ustavo (1. točka izreka), ter v 31. točki obrazložitve te odločbe določilo še način izvršitve odločitve iz 1. točke izreka (2. točka izreka).

7. V svoji odločbi je Ustavno sodišče uvodoma opozorilo na že sprejeto stališče, da imajo prostorski akti, ki določajo namensko rabo prostora v Republiki Sloveniji, naravo predpisa in se v sistemu delitve pravnih aktov na posamične in splošne uvrščajo med slednje. Po sprejeti zakonski ureditvi (tj. ureditvi iz 58. člena ZUreP-2) sta prostorska izvedbena akta, ki določata namensko rabo in imata glede na navedeno naravo splošnega pravnega akta, občinski prostorski načrt (OPN) in občinski podrobni prostorski načrt (OPPN), ki ju občina sprejme z odlokom. V obeh primerih gre torej za predpis lokalne skupnosti (16. in 17. točka obrazložitve), ki je v sistem hierarhičnega urejenega pravnega reda kot podzakonski predpis oziroma splošni pravni akt lokalne skupnosti umeščen med zakone na eni strani ter posamične akte in dejanja na drugi strani, za katerega velja, da je pripravljavec pri pripravi in sprejetju ter določitvi njegove vsebine vezan na Ustavo, načela mednarodnega prava in veljavne mednarodnopravne pogodbe ter zakon (prvi odstavek 153. člena Ustave), veljaven prostorski akt pa je podlaga, na kateri temeljijo posamični akti ter dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (četrti odstavek 153. člena Ustave; 19. točka obrazložitve).

8. Za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni je po Ustavi pristojno Ustavno sodišče (tretja in četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave), ki ima pri tem ustavno pooblastilo, da protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte lokalnih skupnosti odpravi ali razveljavi (prvi odstavek 160. člena Ustave). Z 58. členom ZUreP-2 je zakonodajalec Upravno sodišče pooblastil, da v upravnem sporu odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov (v delih, opredeljenih v drugem odstavku 58. člena ZUreP-2) kot splošnih pravnih aktov ter prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, in drugih delih, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve. S tem je bila Upravnemu sodišču podeljena pristojnost, ki vsebinsko ustreza pristojnostim Ustavnega sodišča iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena ter prvega odstavka 161. člena Ustave (20. in 21. točka obrazložitve).

9. V ustavno vzpostavljenem sistemu delitve oblasti ima Ustavno sodišče vlogo varuha ustavnosti in zakonitosti, v razmerju do vseh drugih državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil, kot izhaja iz že povzetega 160. člena Ustave (23. in 24. točka obrazložitve). Upravno sodišče pa ima, upoštevajoč 23. člen in prvi odstavek 157. člena Ustave, pristojnost presoje zakonitosti posamičnih aktov uprave (25. točka obrazložitve). Ustava ne predvideva pristojnosti (rednih) sodišč za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov in splošnih aktov s pooblastilom, da v primeru njihovega neskladja z Ustavo ali zakonom take akte odpravijo ali razveljavijo, temveč je Ustavno sodišče edino, ki sme kot varuh ustavnosti in zakonitosti na zahtevo upravičenih predlagateljev ali na pobudo vsakogar, ki za to izkaže pravni interes (drugi odstavek 162. člena Ustave), z za vse obvezujočim učinkom poseči v zakone, podzakonske predpise in druge splošne pravne akte (prvi odstavek 161. člen Ustave; 26. točka obrazložitve).

10. Zgoraj opisani položaj Ustavnega sodišča in njegove posebne ustavno določene pristojnosti, ki jih Ustava rednim sodiščem ne podeljuje, zato ne omogočajo drugega zaključka kot to, da je pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti, vključno s pooblastilom, da te predpise ob ugotovitvi njihove protiustavnosti ali nezakonitosti razveljavi oziroma odpravi, izključne narave. Zato je bila izpodbijana zakonska ureditev, ki je enake pristojnosti podeljevala upravnemu sodstvu, v neskladju s tretjo oziroma četrto alinejo prvega odstavka 160. člena in prvim odstavkom 161. člena Ustave (28. točka obrazložitve). Ker je ureditev prenehala veljati, je sodišče ugotovilo zgolj njeno neskladje z Ustavo (29. točka obrazložitve).

11. Ustavno sodišče je v nadaljevanju določilo še način izvršitve odločbe. Pri tem se je oprlo na 44. člen Zakona o ustavnem sodišču - ZUstS (ta določa, da razveljavitev zakona učinkuje tudi za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno) v zvezi s 47. členom ZUstS (ki enake učinke pripisuje ugotovitvi protiustavnosti zakona). To pomeni, da Upravno sodišče razveljavljenega 58. člena ZUreP-2 v odprtih postopkih, v katerih o tožbenem zahtevku še ni bilo pravnomočno odločeno, ne sme uporabljati, in posledično, da za odločanje o tožbah, vloženih na njegovi podlagi, ni (več) pristojno. Nepristojnost sodišča za odločanje v upravnem sporu je razlog za zavrženje tožbe (30. točka obrazložitve).

12. Po prvem odstavku 36. člena ZUS-1 sodišče tožbo zavrže s sklepom (med drugim), če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka). Na razloge iz prejšnjega odstavka mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek te določbe).

13. Sodišče je zato, sledeč navodilu iz 31. točke obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-327/20-16 z 20. 1. 2022, tožbo prvega do desetega in dvanajstega tožnika, vloženo zoper uvodoma navedeni splošni predpis na podlagi 58. člena ZUreP-2, zavrglo, saj po povedanem ta predpis ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

14. Kljub temu, da je odvetnik tožnikov v vlogi s 7. 7. 2020 navedel, da tožbo enajstega tožnika R. R. umika, je sodišče tožbo tudi v tem delu zavrglo. V navedeni vlogi, ki je bila podana po pozivu sodišča s 24. 6. 2020, je odvetnik navedel, da je bilo prvotno pooblastilo tega tožnika podano na neustrezen način (neustrezna listina), zaradi njegovega slabega zdravstvenega stanja pa pooblastila niso uspeli vnovič pridobiti. Že iz teh navedb odvetnika jasno izhaja, da enajsti tožnik ni podal pooblastila za zastopanje v tem upravnem sporu, niti se njegovo pooblastilo ne nahaja v sodnem spisu zadeve. Ker tožbe R. R. tudi ni sam podpisal, jo je moralo sodišče zavreči na podlagi drugega odstavka 31. člena ZUS-1, po katerem sodišče, če tožnik v določenem roku ne odpravi pomanjkljivosti tožbe, in je zaradi tega ne more obravnavati, zavrže tožbo s sklepom, razen če spozna, da je upravni akt ničen.

15. Dodati pa je treba, da je Ustavno sodišče v 31. točki obrazložitve določilo način izvršitve svoje odločbe, in sicer tako, da lahko tožniki iz prve in druge alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2 v treh mesecih po vročitvi odločitve, s katero je postopek odločanja o njihovem tožbenem zahtevku končan, vložijo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta v skladu z ZUstS. Pobudi je treba priložiti tudi kopije tožbe in sodne odločbe, s katero je bilo odločeno o njihovi tožbi, ter vseh morebitnih drugih posamičnih aktov, ki so bili v zvezi s to sodno odločbo izdani v postopkih pred pristojnimi organi v zadevi.

16. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 58

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.