UPRS Sodba I U 912/2022-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-04-11

UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - ZAPOSLOVANJE

COVID-19 - pogoji za priznanje pravice - nadomestilo plače - višja sila - pogoj PCT - odklonitev testiranja - osnovna šola - objektivna okoliščina - odlok - zmotna uporaba materialnega prava - pravica do izjave - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Posledice odklonitve soglasja k samotestiranju otroka, predpisane s takrat veljavno ureditvijo, predstavljajo objektivno okoliščino, ki je povzročila nemožnost vzgojno-izobraževalnega varstva za otroka delavke. Tožničina delavka zaradi odreditve šolanja na daljavo njenemu otroku s sklepom ravnateljice, sprejetem na podlagi takrat veljavnih ukrepov, povezanih s COVID-19, ki sta jih sprejela vlada oziroma pristojni minister, na kar ni imela vpliva, ni mogla opravljati dela in je morala zaradi varstva otroka ostati doma, kar po prepričanju sodišča pomeni drugo objektivno okoliščino po drugem odstavku 25. člena ZNUPZ.

Tožbi se ugodi, odločba Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje, št. 11065-2544/2022-3 z dne 18. 1. 2022 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ zavrnil tožničino vlogo za uveljavljanje pravice do povračila izplačanih nadomestil plač delavcem, ki iz razloga višje sile ne morejo opravljati dela (1. točka izreka) ter odločil, da v postopku niso nastali posebni stroški (2. točka izreka).

2. Svojo odločitev je utemeljil s tem, da se pravica do povračila izplačanih nadomestil plač ne prizna v primerih, kot je obravnavani, ko je razlog odsotnosti z dela varstvo otroka zaradi odklonitve testiranja učenca osnovne šole s testi HAG za samotestiranje, ki se izvajajo v vzgojno-izobraževalnem zavodu in se jim posledično začasno prepove zbiranje v vzgojno-izobraževalnih zavodih. Po prepričanju prvostopenjskega organa v tem primeru ne gre za odsotnost delavca iz razloga višje sile zaradi varstva otroka skladno z Zakonom o nujnih ukrepih na področju zdravstva (v nadaljevanju ZNUPZ), saj ni podana zunanja objektivna okoliščina nemožnosti institucionalnega varstva in zato niso izpolnjeni vsi elementi višje sile (prisotnost zunanjega vzroka, nepričakovanost dogodka ter neizogibnost in neodvrnljivost dogodka). Zato je bilo treba njeno vlogo zavrniti.

3. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil. V obrazložitvi je, enako kot prvostopenjski organ, navedel, da tožnica ni izkazala obstoja višje sile zaradi druge zunanje objektivne okoliščine nemožnosti institucionalnega varstva po drugem odstavku 25. člena ZNUPZ. Obveznost samotestiranja učencev osnovne šole, ki se je izvajalo v vzgojno-izobraževalnih zavodih in začasno prepoved zbiranja v vzgojno-izobraževalnih zavodih v primeru odklonitve takšnega testiranja, sta določala Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 in Sklep o izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo. Nepodaja soglasja k samotestiranju otroka pomeni subjektivno okoliščino na strani delavke in predstavlja njeno odločitev, ki je vplivala na možnost obiskovanja šole njenega otroka oziroma na njegovo šolanje na daljavo.

4. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej navaja, da je 10. 1. 2022 vložila vlogo za priznanje pravice do povračila nadomestila plač za delavko A. A. za čas od 3. 1. 2022 do 31. 3. 2022, ki v tem času ni opravljala dela iz razloga višje sile zaradi obveznosti varstva otroka, učenca 4. razreda, kateremu je bilo odrejeno šolanje na daljavo, ker delavka ni dala soglasja k samotestiranju otroka s HAG testi v osnovni šoli. Tožnica meni, da toženka nepravilno razlaga pojem „druge zunanje objektivne okoliščine“. Tožbi prilaga posnetek ekrana spletne strani prvostopenjskega organa, na kateri je bil objavljen vzorec izjave o osebnih okoliščinah, ki je bil obvezna priloga vlogi. Navaja, da je iz njega razvidno, da je eden od razlogov za višjo silo tudi odreditev šolanja na daljavo zaradi nepodaje soglasja starša k samotestiranju otroka. Vlogi je bila priložena takšna izjava delavke z dne 3 .1. 2022 in sklep ravnateljice osnovne šole o šolanju otroka delavke na daljavo z dne 22. 11. 2021. Šola delavki za čas šolanja otroka na daljavo ni zagotovila drugega institucionalnega varstva otroka. Ti argumenti potrjujejo dejstvo, da gre za odsotnost delavke iz razloga višje sile. Toženka samovoljno razlaga vsebino ZNUPZ, s čemer je kršen 3. člen Ustave RS, ki poudarja načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Prvostopenjski organ je s svojo objavo na svoji spletni strani zavajal upravičence do povračila nadomestila plače delavcem in s tem kršil 7. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tožnica uveljavlja tudi bistveno kršitev določb postopka, ker ji ni bila dana možnost izjave o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, in ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis zadeve.

7. Po petem odstavku 25. člena ZNUPZ lahko delodajalec uveljavlja pravico do povračila izplačanih nadomestil plače delavca, ki ne more opravljati dela zaradi višje sile zaradi obveznosti varstva, višje sile zaradi ustavitve javnega prevoza ali višje sile zaradi zaprtja mej.

8. Sodišče upoštevaje tožbene navedbe ter odločbi prvo- in drugostopenjskega organa ugotavlja, da ni sporno, da je tožnica 10. 1. 2022 vložila vlogo za priznanje pravice do povračila nadomestila plač za delavko A. A. za čas od 3. 1. 2022 do 31. 3. 2022. Prav tako ni sporno, da je tožnica vlogi priložila izjavo delavke o obstoju osebnih okoliščin z dne 3. 1. 2022 (v nadaljevanju izjava delavke), v kateri je delavka označila, da dela ne more opravljati zaradi višje sile obveznosti varstva otroka zaradi druge objektivne okoliščine, in sicer odreditve šolanja na daljavo otroku, učencu 4. razreda osnovne šole, zaradi nepodaje soglasja k samotestiranju, in sklep ravnateljice Osnovne šole B. št. 1/2021 o izobraževanju otroka delavke na daljavo z dne 22. 11. 2021 (v nadaljevanju sklep ravnateljice), ki velja od 22. 11. 2021 do preklica.

9. Sodišče se najprej opredeljuje do zatrjevanih bistvenih kršitev pravil postopka. V zvezi s tožbenimi ugovori, da odločitve prvostopenjskega organa ni mogoče preizkusiti (kršitev 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s prvim odstavkom 214. člena ZUP), ugotavlja, da je sklep prvostopenjskega organa skopo obrazložen, vendar je po presoji sodišča drugostopenjski organ to kršitev s svojo odločbo saniral, za kar je imel tudi podlago v 248. členu ZUP. Zatrjevano pomanjkljivost izpodbijane odločbe je torej odpravila obrazložitev drugostopenjske odločbe, ki je po presoji sodišča zadostna, zato se izkažejo tožbene navedbe v zvezi z zatrjevano kršitvijo za neutemeljene.

10. Utemeljen pa je tožbeni ugovor, da tožnici v postopku pred izdajo odločbe ni bila dana možnost izjave. Načelo zaslišanja stranke ima v upravnem postopku poseben pomen, saj se posamezniku kot stranki zagotavlja položaj subjekta in ne zgolj objekta odločanja v upravnem postopku. Je izraz pravice do enakega varstva pravic v postopku iz 22. člena Ustave RS. Vzpostavlja dolžnost organa, da stranko seznani z vsemi navedbami, ki lahko vplivajo na njene pravice in interese. Kot izhaja iz določb ZUP, ki urejajo temeljna načela upravnega postopka (prvi in tretji odstavek 9. člena ZUP ter 146. člen ZUP) in ki jih je skladno s četrtim odstavkom 29. člena ZNUPZ

treba upoštevati tudi v obravnavani zadevi, mora upravni organ stranko pred izdajo odločbe seznaniti z rezultati ugotovitvenega postopka tako, da se lahko stranka izreče o vseh dejstvih in okoliščinah ter učinkovito uveljavi svoje pravice oziroma pravne koristi. Zato mora uradna oseba stranki posredovati svoje videnje dejanskih in pravnih okoliščin zadeve, med drugim tudi uspeha dokazovanja, kar je še posebej pomembno v primeru, če je rezultat postopka za stranko neugoden.

11. Iz podatkov upravnega spisa ni razvidno, da bi toženka pred izdajo odločbe v obravnavanem primeru tožnici dala možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, zlasti ne možnost izjave glede pravnega stališča toženke, da nepodaja soglasja starša k samotestiranju otroka pomeni subjektivno okoliščino na strani delavca in da posledično niso podani razlogi za višjo silo, zaradi česar bo tožničina vloga zavrnjena.

12. Po oceni sodišča bi toženka to morala storiti toliko bolj, ker je tožnica svoji vlogi skladno s tretjim odstavkom 29. člena ZNUPZ in navodili v zvezi z uveljavljanjem pravice do povračila izplačanih nadomestil plače, ki so bila objavljena na spletni strani prvostopenjskega organa (česar toženka ne zanika), priložila izjavo delavke na obrazcu, ki je bil prav tako objavljen na spletni strani prvostopenjskega organa. Obrazec je bil sestavljen tako, da je tožničina delavka na njem lahko enostavno obkrožila ustrezne možnosti. Delavka je na obrazcu označila, da dela ne more opravljati iz razloga pod točko 3c, t.j. „zaradi višje sile varstva otroka, druga objektivna okoliščina“. Pod postavko „druga objektivna okoliščina“ sta bili na obrazcu izrecno navedeni dve možnosti, in sicer odreditev šolanja na daljavo za ves razred in odreditev šolanja na daljavo zaradi nepodaje soglasja k samotestiranju, pri čemer je tožničina delavka označila slednjo. Svoji vlogi je tožnica priložila še sklep ravnateljice kot dokazilo o odreditvi šolanja na daljavo zaradi nepodaje soglasja za samotestiranje, ki je bil na spletni strani prvostopenjskega organa prav tako naveden kot ena izmed obveznih prilog k vlogi.

13. Glede na to, da je tožnica ravnala skladno z navodili prvostopenjskega organa ter vlogo in izjavo delavke oddala na obrazcih, ki jih je pripravil upravni organ oziroma so bili objavljeni na njegovi spletni strani, ter ji priložila vse obvezne priloge, je po presoji sodišča utemeljeno sklepala, da bo prvostopenjski organ odreditev šolanja na daljavo zaradi nepodaje soglasja k samotestiranju štel kot drugo objektivno okoliščino, zaradi katere je pri delavcu podana višja sila zaradi obveznosti varstva otroka, saj jo je kot takšno nenazadnje sam opredelil. Zato bi moral upravni organ stranko seznaniti s svojim stališčem v zvezi z razlago predpisa in tolmačenjem pojma „druge objektivne okoliščine“ in ji zaradi zavarovanja njenih pravic dati možnost, da se o tem izjavi, česar pa, kot obrazloženo že zgoraj, ni storil. Zaradi takšnega postopanja toženke je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka po 3. točki drugega odstavka odstavka 273. člena ZUP v zvezi z 2. točko prvega odstavka 27. člena ZUS-1, zato je treba izpodbijano odločbo že iz tega razloga odpraviti.

14. Tudi sicer sodišče sodi, da tožnica utemeljeno opozarja, da je toženka zmotno razlagala pojem „drugih zunanjih objektivnih okoliščin“ iz drugega odstavka 25. člena ZNUPZ, na podlagi katerega je sprejela izpodbijano odločitev.

15. ZNUPZ v svojem 4. poglavju, v drugem odstavku 25. člena, definira višjo silo zaradi obveznosti varstva otroka, zaradi katere upravičenec do nadomestila plače

ne more opravljati dela, kot višjo silo, ki je posledica obveznosti varstva otroka zaradi karantene na domu ali drugih zunanjih objektivnih okoliščin nemožnosti obiskovanja vrtca, šole ali socialno varstvene storitve vodenja in varstva ter zaposlitve pod posebnimi pogoji, ki ni v institucionalnem varstvu. višje sile zaradi obveznosti varstva.

16. V obravnavani zadevi je sporno, ali varstvo otroka, ki mu je bilo odrejeno šolanje na daljavo zaradi nepodaje soglasja staršev k samotestiranju s testi HAG v osnovni šoli, pomeni višjo silo, ki je posledica obveznosti varstva otroka zaradi druge zunanje objektivne okoliščine nemožnosti obiskovanja šole. Tožnica namreč trdi, da gre tudi v primeru takšnih okoliščin za višjo silo, toženka pa se s tem ne strinja in zatrjuje, da odklonitev soglasja za samotestiranje učenca pomeni subjektivno okoliščino na strani delavke.

17. Ugotavljanje, ali so v obravnavanem primeru podane „druge objektivne okoliščine“ pomeni uporabo pravno nedoločenega pojma (pravnega standarda), ki mu je treba v vsakem posamičnem primeru dati pravi pomen z ugotovitvijo vseh relevantnih okoliščin. Sodišče sodi, da toženka odločitve tožničine delavke glede nepodaje soglasja k samotestiranju otroka ni postavila v kontekst takrat veljavne ureditve, povezane z ukrepi zaradi epidemije COVID-19.

Odlokom o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Ur. l. RS, št. 174/21, 177/21, 185/21, 190/21, 197/21, 200/21, 201/21, 4/22, 8/22, 13/22, 19/22 in 22/22, v nadaljevanju Odlok), ki je v 8. členu (po spremembi Odloka, objavljeni v Ur. l. RS, št. 177/2021, ki je začela veljati 12. 11. 2021) določal obveznost testiranja učencev osnovne šole s testi HAG za samotestiranje za potrebe izvajanja vzgojno-izobraževalnega programa v vzgojno-izobraževalnem zavodu, so za učence osnovne šole starši oziroma drugi zakoniti zastopniki ali skrbniki podali predhodno pisno soglasje oziroma nesoglasje k izvajanju testiranja s testi HAG za samotestiranje (tretji odstavek 8. člena Odloka). V četrtem odstavku 8. člena Odloka je bil določen ukrep začasne prepovedi zbiranja v vzgojno-izobraževalnih zavodih tistim učencem osnovne šole, ki samotestiranja niso izvajali, torej ukrep začasne prepovedi obiskovanja šole tistim otrokom, katerih starši niso dali soglasja za izvajanje samotestiranja v šoli. Ti učenci so se v skladu s takrat veljavnim sklepom ministra, pristojnega za izobraževanje, izobraževali na daljavo (četrti odstavek 8. člena Odloka).

19. Glede na opisano ureditev so imeli starši učencev osnovne šole možnost podati ali odreči soglasje k samotestiranju. Bistveno pa je po presoji sodišča to, da je bila prepoved vstopa učencu v šolske prostore oziroma šolanje na daljavo, določena s podzakonskimi akti ter sklepom ravnatelja o začasni prepovedi zbiranja v vzgojno-izobraževalnem zavodu. Ob odločitvi, ki pomeni izvrševanje javnega pooblastila, torej ob oblastni odločitvi ravnatelja, pa ni mogoče šteti, da gre za voljno (subjektivno) odločitev staršev o tem, ali bo otrok obiskoval organiziran učni proces ali ne.

20. Nesporno je, da tožničina delavka ni podala soglasja k samotestiranju svojega otroka, zato mu je bilo s sklepom ravnateljice odrejeno šolanje na daljavo. S tem je prišlo do udejanjanja splošnega in abstraktnega predpisa v konkretnem primeru. Z odreditvijo šolanja na daljavo s strani šole otroka delavke ni smel obiskovati šole. Šola mu je enostransko, brez soglasja staršev odrekla udeležbo pri šolskih dejavnostih v prostorih šole. Brez izdaje sklepa o šolanju na daljavo bi se otrok delavke tožnice, čeprav ob morebitni kršitvi Odloka zaradi odklonitve samotestiranja, lahko še naprej udeleževal izobraževanja v prostorih osnovne šole. To, da se bo otrok šolal na daljavo torej, ni bila (subjektivna) odločitev delavke tožnice, temveč posledica takrat veljavne in zavezujoče ureditve, sprejete zaradi spoprijemanja z epidemijo COVID-19, ki je staršu prepuščala odločitev glede samotestiranja otroka v osnovni šoli in tudi določala posledice v primeru odklonitve soglasja k temu ukrepu.

21. Tega po prepričanju sodišča ne spremeni niti dejstvo, da je tožničina delavka sama sprejela odločitev, da ne soglaša s samotestiranjem otroka. Ta odločitev je resda bila njena in zato subjektivna, vendar pa je možnost izbire staršem prepuščal Odlok. Če bi pojem objektivnih okoliščin razlagali na način, kot ga tolmači toženka, bi starše posredno silili v podajo soglasja k samotestiranju njihovih otrok v šolah, saj jim v nasprotnem primeru ne bi pripadalo nadomestilo plače zaradi višje sile zaradi obveznosti varstva otroka, s tem pa bi se možnost izbire glede podaje soglasja, ki jo je predvidel sam podzakonski predpis, popolnoma izvotlila. Posledice odklonitve soglasja k samotestiranju otroka, predpisane s takrat veljavno ureditvijo, zato predstavljajo objektivno okoliščino, ki je povzročila nemožnost vzgojno-izobraževalnega varstva za otroka delavke. Tožničina delavka zaradi odreditve šolanja na daljavo njenemu otroku s sklepom ravnateljice, sprejetem na podlagi takrat veljavnih ukrepov, povezanih s COVID-19, ki sta jih sprejela vlada oziroma pristojni minister, na kar ni imela vpliva, ni mogla opravljati dela in je morala zaradi varstva otroka ostati doma, kar po prepričanju sodišča pomeni drugo objektivno okoliščino po drugem odstavku 25. člena ZNUPZ.

22. Iz povedanega izhaja, da je toženka storila absolutno bistveno kršitev pravil postopka in zmotno uporabila materialno pravo, obe kršitvi pa sta vplivali na odločitev v zadevi. Sodišče je zato na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V ponovljenem postopku je toženka vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tečejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

23. Ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanih aktov ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi v delu, v katerem tožnica izpodbija odločitev, ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče v zadevi odločilo brez glavne obravnave (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

24. Plačana sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo tožnici vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

25. Sodišče je odločilo po sodnici posameznici na podlagi sklepa tega sodišča I U 912/2022-11 z dne 23. 3. 2023.

Ta določa, da Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje odloči o vlogi v skladu z določbami zakona, ki ureja splošni upravni postopek.

To je skladno z drugim odstavkom 25. člena ZNUPZ delavec, eden od staršev ali oseba, ki neguje in varuje otroka na podlagi veljavnega izvršilnega naslova v skladu s predpisi, ki urejajo družinska razmerja, ali skrbnik, ki svojega varovanca dejansko neguje in varuje.

Odlok je prenehal veljati 21. 2. 2022 (glej 15. člen Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19, Ur. l. RS št. 22/22, 29/22, 37/22, 51/22 in 61/22, ki pa samotestiranja učencev za potrebe izvajanja vzgojno-izobraževalnega programa ni določal več).

Zakon o nujnih ukrepih na področju zdravstva  (2021) - ZNUPZ  - člen 25, 25/2, 25/5

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 146, 273, 273/2, 273/2-3

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 64, 64/1, 64/1-3, 64/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.