UPRS Sodba I U 957/2020-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-07-26

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep zdravstvenega inšpektorja - upravna izvršba - sklep o dovolitvi izvršbe - izvršljivost upravne odločbe - neizvršljivost - ničnost upravne odločbe - določljivost izreka

Izrek upravne odločbe, s katero se zavezancu nalaga obveznost, je določen, če je v njem konkretno opredeljeno ravnanje, ki je obvezujoče za zavezanca, torej kaj natančno in v kakšen obsegu je dolžan storiti.

Izrek izvršilnega naslova, na podlagi katerega je bil izdan izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe, ni določen, saj tožniku prepušča odločanje o obsegu in vsebini ukrepa, toženki pa, da ravnanje na podlagi samoizbire tožnika sprejme kot izvršitev ali jo zavrne. Odločba, na podlagi katere je bil izdan izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe, zato ne more postati izvršljiva in ne more pravno učinkovati (je nična).

I. Tožbi se ugodi, odločba Zdravstvenega inšpektorata Republike Slovenije, Območna enota Ljubljana, št. 06190-29/2019-5 z dne 2. 6. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrnitvi stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Zdravstveni inšpektorat Republike Slovenije, Območna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijanim sklepom sklenil, da je odločba prvostopenjskega organa št. 06102-713/2017-6 z dne 14. 12. 2017, izdana v zvezi s Sistemom za oskrbo s pitno vodo ... oziroma vodovodom A., postala izvršljiva in se dovoljuje njena izvršba (1. točka izreka) ter da mora tožnik odrejen ukrep iz 1. točke izreka odločbe št. 06102-713/2017-6 izvršiti v roku 24 ur po vročitvi tega sklepa (2. točka izreka). Če tožnik odrejenih ukrepov ne izvrši v danem roku, bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 500,00 EUR (3. točka izreka). Odločil je še, da pritožba zoper ta sklep ne zadrži začete izvršbe (4. točka izreka) in da v postopku ni bilo posebnih stroškov (5. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ z odločbo št. 06102-713/2017-6 z dne 14. 12. 2017 (v nadaljevanju Odločba) tožniku kot upravljavcu vodovoda A. naložil obveznost zagotavljati distribucijo skladne in zdravstveno ustrezne pitne vode, rok za izvršitev odrejenega ukrepa pa je pričel teči z dnem vročitve te odločbe. Odločba je postala pravnomočna in izvršljiva. Ob kontrolnem pregledu dne 14. 2. 2019 je bilo ugotovljeno, da naloženi ukrep s strani tožnika ni bil izvršen. Iz pregleda laboratorijskih rezultatov preskušanih vzorcev pitne vode, odvzetih iz omrežja vodovoda A. v obdobju od oktobra 2017 do sredine meseca februarja 2019, namreč izhaja, da so bile neskladnosti pitne vode s Pravilnikom o pitni vodi ugotovljene pri večjem številu preskušanih vzorcev, in sicer občasna prisotnosti bakterij Escherichia Coli, koliformnih bakterij in preseženo skupno število mikroorganizmov pri 37-C. Tožnik je glede ugotovljenih dejstev in okoliščin izjavil, da gre za neutemeljene očitke in da so bila neskladja, ugotovljena do septembra 2017, že sanirana, saj je iz rezultatov vzorčenj razvidno, da od konca septembra 2017 ni bilo več ugotovljenih neskladnih vzorcev pitne vode. Konec aprila 2018 so bili trije vzorci neskladni, vendar je bil razlog v internih inštalacijah. Navedel je, da je izvedel potrebne ukrepe, zagotovil distribucijo skladne in zdravstveno ustrezne pitne vode ter s tem izpolnil obveznost, ki mu je bila naložena z odločbo. V zvezi z neskladnimi vzorci, vzetimi maja 2018, pojasnjuje, da se je težava pojavljala na majhnem delu vodovodnega sistema na odseku ..., zato so povečali število vzorčenj, v dogovoru z Nacionalnim laboratorijem za zdravje, okolje in hrano (v nadaljevanju NLZOH) pa omrežja namenoma niso dizinficirali, saj bi s tem zabrisali vse sledove in onemogočili odkrivanje vzroka neskladnosti, zdravstveno stanje uporabnikov pitne vode pa ni bilo ogroženo. Težave so se septembra 2018 ponovile, zato se je tožnik povezal še z zasebnim podjetjem B., d. o. o., s katerim so od sredine oktobra do konca decembra 2018 izvajali aktivnosti odkrivanja vzrokov neskladnosti in z veliko verjetnostjo potrdili možnost kontaminacije v desni celici vodohrana ... Takoj so bile sanirane zakrite odprtine zračnikov, vodne celice vodohrana so bile dizinficirane, objekt pa je v celoti predviden za sanacijo v letu 2019. V mesecu maju 2018 je prišlo do ponovnih težav, pri čemer je tožnik ves čas odrejal, da se najdejo razlogi in stanje sanira. Prvostopenjski organ se z izjavo tožnika ni strinjal, saj nikoli ni izvajal neposrednega vzporednega vzorčenja. Niso resnične tožnikove trditve, da so vsi vodni viri zadevnega vodovodnega sistema mikrobiološki skladni in stabilni že vsaj dve desetletji in da v nobenem trenutku ni bilo ogroženo zdravje uporabnikov pitne vode, saj so bile v pitni vodi iz tega vodovodnega sistema večkrat ugotovljene bakterije Escherichia Coli (EC) v kombinaciji s klorofilnimi bakterijami.

2. Zoper izdani sklep se je tožnik pritožil na Ministrstvo za zdravje (v nadaljevanju toženka), ki pa je njegovo pritožbo z odločbo št. 021-78/2019/2 z dne 18. 5. 2020 zavrnilo.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi v bistvenem navaja, da je izpodbijani sklep nesklepčen in neizvršljiv, zato je ničen. Odločbo prvostopenjskega organa št. 06102-713/2017-6 z dne 14. 12. 2017, na katero se organ sklicuje v 1. točki izreka izpodbijanega sklepa, namreč ni mogoče izvršiti, saj tožniku ne nalaga nobenih konkretnih ukrepov, temveč le obveznost zagotavljanja distribucije skladne in zdravstveno ustrezne pitne vode. Prav tako Odločba ne določa roka, v katerem naj se naložena obveznost izpolni, zaradi česar naložena obveznost tudi ni zapadla. Tožnik ponavlja svoje navedbe iz upravnega postopka, da je odpravil vse ugotovljene neskladnosti in da zagotavlja distribucijo skladne in zdravstveno ustrezne pitne vode. Navaja, da se kasneje ugotovljene neskladnosti pitne vode s strani prvostopenjskega organa nanašajo na drug historični dogodek, zato bi moral organ naložiti ukrepe z novo odločbo. Sodišču predlaga, da sklep prvostopenjskega organa odpravi.

4. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je rok za izvršitev naloženega ukrepa pričel teči z dnem vročitve Odločbe, da je bila Odločba tožniku vročena dne 18. 12. 2017 in da zoper odločbo ni vložil pritožbe. Opozarja, da je v upravni izvršbi izključena možnost izpodbijanja zakonitosti in pravilnosti izvršilnega naslova. Tudi sicer določbe Pravilnika o pitni vodi določno opredeljujejo, kaj pomeni zagotavljanje skladne in zdravstveno ustrezne pitne vode, kot je bilo tožniku odrejeno z izvršilnim naslovom. Sodišču predlaga vpogled oziroma združitev zadevnega upravnega spora z upravnim sporom, ki se pri sodišču vodi pod opr. št. I U 956/2020, katerega predmet je predlog tožnika za odpravo odločbe št. 06102-713/2017-6 z dne 14. 12. 2017 po nadzorstveni pravici oziroma za izrek navedene odločbe za nično.

6. Med strankama je sporno, ali je Odločba, na podlagi katere je bil izdan izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe, izvršljiva in ali je postala izvršljiva ter na katero časovno obdobje se nanaša ukrep, ki je bil naložen z Odločbo.

7. Odločba, izdana v upravnem postopku, se izvrši, ko postane izvršljiva (prvi odstavek 282. člena Zakona o splošnem upravnem postopku; v nadaljevanju ZUP). Organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izda po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca sklep o dovolitvi izvršbe, s katerim ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe (prvi odstavek 290. člena ZUP). Glede na to, da se torej s sklepom o dovolitvi izvršbe ugotavlja izvršljivost izvršilnega naslova, izvršljivost izvršilnega naslova pa je tudi predpostavka, ki mora biti izpolnjena, da je mogoče izvršbo dovoliti, je po presoji sodišča ta okoliščina, čeprav se nanaša na Odločbo, lahko predmet presoje v tem upravnem sporu. Sodišče je zato najprej ugotavljalo, ali je Odločba kot izvršilni naslov, na podlagi katerega je bil izdan izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe, postala izvršljiva. Ta ugotovitev je namreč relevantna za presojo zakonitosti izpodbijanega sklepa, s katerim je bilo ugotovljeno, da je Odločba postala izvršljiva, zaradi česar je organ dovolil izvršbo.

8. Šesti odstavek 213. člena ZUP določa, da mora biti izrek upravne odločbe kratek in določen. Določnost izreka je pogoj za učinkovanje in izvršljivost odločbe; če izrek ni določen glede vsebine in obsega pravic in obveznosti oziroma pravnih koristi, odločba ni izvršljiva in se ugotovi kot nična (3. točka prvega odstavka 279. člena ZUP). Izrek ne sme vsebovati le sklica na pogoje predpisa, ampak mora biti konkretiziran za določeno stranko in njene okoliščine v danem času teka postopka. Izreka tudi ni mogoče dopolnjevati le z obrazložitvijo.

9. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v sklepu I U 171/99 z dne 13. 9. 2001 sprejelo stališče, da mora biti vsebina odločitve o obveznosti stranke formulirana tako, da je nedvomno izražena v izreku, saj je le jasen in določen izrek lahko izvršljiv. Iz navedenega sklepa izhaja, da je bil kot nedoločen presojen izrek, s katerim je bilo zavezancu naloženo, da pri imenovanem izvajalcu ravnanja s komunalnimi odpadki prevzame ustrezno število tipiziranih posod za ločeno zbiranje komunalnih odpadkov, saj ni bilo razvidno niti število niti vrsta posod.

10. Na podlagi predstavljenih stališč pravne teorije in sodne prakse je razvidno, da je izrek upravne odločbe, s katero se zavezancu nalaga obveznost, določen, če je v njem konkretno opredeljeno ravnanje, ki je obvezujoče za zavezanca, torej kaj natančno in v kakšen obsegu je dolžan storiti.

11. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je bila Odločba izdana na podlagi 8. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o zdravstveni ustreznosti živil in izdelkov ter snovi, ki prihajajo v stik z živili (v nadaljevanju ZZUZIS). Ta določa, da lahko pristojni inšpektor pri opravljanju uradnega zdravstvenega nadzora odredi, da se odpravijo zdravstveno tehnične in higienske pomanjkljivosti v proizvodnji in prometu živil, pitne vode in izdelkov ter snovi, ki prihajajo v stik z živili. Sprejem ukrepa za zagotovitev odprave zdravstveno tehničnih in higienskih pomanjkljivosti v proizvodnji in prometu pitne vode pomeni, da se zavezancu naložijo ravnanja, ki naj jih opravi s ciljem vzpostavitve zakonitega stanja. Ker je ukrep usmerjen v odpravo razlogov, ki so povzročili nezakonitosti, je ustrezen ukrep le tisti, ki je z izvršitvijo sposoben doseči zakonito delovanje zavezanca. Iz tega izhaja nadaljnja zahteva, da mora biti ukrep prilagojen naravi in dejanskim okoliščinam konkretne kršitve.

12. V konkretnem primeru je v 1. točki izreka izvršilnega naslova navedeno: „[Tožnik] mora kot upravljavec vodovoda A. zagotavljati distribucijo skladne in zdravstveno ustrezne pitne vode. Rok za izvršitev odrejenega ukrepa je: z dnem vročitve te odločbe.“ Po presoji sodišča navedeni izrek izvršilnega naslova ne ustreza zgoraj predstavljenim zahtevam po njegovi določnosti, saj iz njega ni razvidno, katere in kako obsežne spremembe oziroma ukrepe, ki se nanašajo na njegovo delovanje, mora sprejeti tožnik, da bo glede na okoliščine, v katerih je do kršitve prišlo, za naprej odvrnil vsakršno možnost distribucije pitne vode, ki ni skladna in zdravstveno ustrezna. Pri tem za določnost izreka ni bistveno, da je v izreku naveden cilj, ki ga mora tožnik uresničiti, saj je ta lasten že samemu ukrepu (zagotavljanje s predpisi skladnega stanja), ki ga izreče nadzorni organ, zato zgolj podvajanje tega cilja v izreku v ničemer ne prispeva k njegovi večji določnosti.

13. Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da izrek izvršilnega naslova, na podlagi katerega je bil izdan izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe, ni določen in tako ni v skladu z zahtevami iz šestega odstavka 213. člena ZUP. Tožniku namreč prepušča odločanje o obsegu in vsebini ukrepa, toženki pa, da ravnanje na podlagi samoizbire tožnika sprejme kot izvršitev ali jo zavrne. Odločba, na podlagi katere je bil izdan izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe, zato ne more postati izvršljiva in ne more pravno učinkovati (je nična). Organ je z izdajo izpodbijanega sklepa, ki temelji na nepravilni ugotovitvi, da je Odločba postala izvršljiva, storil bistveno kršitev pravil postopka (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1).

14. Glede na povedano je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek, v katerem mora organ, upoštevajoč pravno mnenje sodišča, ki se tiče uporabe procesnega prava, dopolniti postopek ter ugotoviti pravno relevantne okoliščine ter o zadevi ponovno odločiti glede na rezultat postopka.

15. Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo že zaradi zgoraj pojasnjene bistvene kršitve pravil postopka, zato se ni opredeljevalo še do ostalih tožbenih navedb.

16. Sodišče ni ugodilo predlogu toženke za združitev zadevnega upravnega spora z upravnim sporom, ki se pri naslovnem sodišču vodi pod opr. št. I U 956/2020, katerega predmet je predlog tožnika za odpravo odločbe št. 06102-713/2017-6 z dne 14. 12. 2017 po nadzorstveni pravici oziroma za izrek navedene odločbe za nično. V navedenih upravnih sporih se namreč ne odloča o istem predmetu, saj se izpodbijata različna upravna akta, zato niso izpolnjeni pogoji za združitev zadev, ki jih določa prvi odstavek 42. člena ZUS-1.

17. Sodišče v obravnavanem primeru ni opravilo glavne obravnave, ker sta se stranki obravnavi na podlagi 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) z dopisoma z dne 25. 4. 2022 in 3. 5. 2022 odpovedali.

18. Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

19. Ker je bila zadeva rešena po sodniku posamezniku brez glavne obravnave, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se tožniku priznajo stroški v višini 285,00 EUR. Ta znesek se poviša še za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR, kar pomeni, da tožeči stranki skupaj pripadajo stroški v višini 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo dalje (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

: Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) s komentarjem, 2. knjiga. Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, str. 437.

Sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 37/2021 z dne 9. 6. 2021.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 213, 213/6, 279, 279/1, 279/1-3

Zakon o zdravstveni ustreznosti živil in izdelkov ter snovi, ki prihajajo v stik z živili (2000) - ZZUZIS  - člen 27, 27/1, 27/1-8

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.