UPRS Sodba I U 415/2020-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-05-18

Irena Grm (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Mojca Mlakar

denacionalizacija - agrarna skupnost - vračanje premoženja agrarni skupnosti - povečanje vrednosti premoženja - povrnitev vlaganj - višina odškodnine - delna odločba - absolutna bistvena kršitev določb postopka

Zahtevek iz petega odstavka 25. člena ZDen je odvisen od pravnomočne odločitve o zahtevi za denacionalizacijo. Zato o njem ni mogoče odločiti drugače kot z odločbo, s katero je odločeno tudi o zahtevi za denacionalizacijo ali pa po njeni pravnomočnosti, kar izhaja iz šestega odstavka 25. člena ZDen.

Zato odločanje o tej zahtevi pred pravnomočnostjo odločbe pomeni procesno kršitev, ki lahko vpliva na zakonitost odločbe, torej absolutno bistveno kršitev.

I. Tožbi se ugodi, delna odločba Upravne enote Kamnik št. 321-229/1995/1413 z dne 15. 11. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Zahtevek za povračilo stroškov stranke z interesom se zavrne.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano delno odločbo ugotovil, da znaša vrednost nepremičnine parc. št. 873/135 k.o. ..., na katerem stoji leta 1934 zgrajena stavba ..., po stanju v času podržavljenja 310.987,68 DEM, njena vrednost v času vračanja pa 191.484,29 DEM (1. točka izreka). Odločil je, da se zahteva tožnika za odškodnino iz naslova večvrednosti podržavljene nepremičnine iz 1. točke izreka odločbe, ki je upravičencem nepravnomočno vrnjena z delno odločbo UE Kamnik št. 321-229/1995/1404 z dne 14. 10. 2019 (2. točka izreka) zavrne in da stroški izvedbe dokaznega postopka z izvedencem gradbene stroke bremenijo tožnika, pri čemer še ugotavlja, da so bili poravnani na podlagi pravnomočnega sklepa organa z dne 30. 9. 2019 (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je nepremičnina parc. št. 873/135 k.o. ... z na njej zgrajenim objektom predmet vračanja v postopku denacionalizacije. Ker je tožnik, ki je najemnik nepremičnine, v postopku uveljavljal povračilo vlaganj v objekt, je organ odredil dokazovanje z izvedencem, ki je ugotovil, da je vrednost objekta ob podržavljenju 310.987,68 DEM, po stanju v času vračanja pa 191.503,40 DEM. Ugotavlja, da je objekt pravilno uvrščen v objekte za turistično oziroma zdravstveno dejavnost, kar je primernejše od uslužnostne dejavnosti. V zvezi s tem je upošteval opise nespornih zgodovinskih dejstev, iz katerih izhaja, da je kralj objekt uporabljal kot gostišče in v njem gostil ožje vodstvo države ter visoke tuje goste. Zato ne drži, da naj bi bil objekt dokončan leta 1989 oziroma 1990. Trditve tožnika, da je treba ovrednotiti tudi premičnine v objektu zavrača, ker ti predmeti niso bili predmet podržavljenja. Ne strinja se niti s tem, da bi morala cenitev upoštevati, da gre za kulturni spomenik, saj je nepremičnina v register kulturne dediščine vpisana zgolj kot profana stavbna dediščina, ta status pa na vrednost ne vpliva.

3. Trditve tožnika, da je izvedenec napačno ugotavljal vrednosti vlaganj po metodologiji, ki je določena za denacionalizacijo in bi moral upoštevati, da je tožnik v letu 1988/89 zgradil nov vodovodni sistem in prenovil ogrevanje ter da je bila nepremičnina po cenitvi A. A. ob podržavljenju vredna 48.400,00 EUR in v času vračanja 1.510.000,00 EUR, zavrača, saj se na podlagi drugega in šestega odstavka 44. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen) vrednost ugotavlja po tam navedenih predpisih in uporaba drugih metod ni dovoljena. Glede na navedeno je ocenil, da tožnik ni uspel dokazati, da se je zaradi njegovih vlaganj vrednost nepremičnine povečala. Ker stranke niso nasprotovale predlogu upravičencev, naj organ z delno odločbo odloči o zahtevku za vračilo nepremičnine, z drugo delno odločbo pa o tožnikovem zahtevku za vračilo vlaganj, je na podlagi šestega odstavka 25. člena ZDen o tem odločil z delno odločbo.

4. Drugostopenjski organ je pritožbo kot neutemeljeno zavrnil. Navaja, da je odločitev prvostopenjskega organa pravilna, vendar iz drugih razlogov. Zakon o ponovni vzpostavitvi agrarnih skupnosti (v nadaljevanju ZPVAS), ki se uporablja v tej zadevi, namreč določa smiselno uporabo določb od 16. do 33. člena ZDen le glede stvarnih in pravnih ovir za vračanje, ne določa pa uporabe 25. člena ZDen, ki je podlaga za uveljavljanje zahtevkov za povrnitev vlaganj v nepremičnine, vrnjene v naravi. Ker tudi v ZPVAS ni podlage za povrnitev vlaganj v vrnjene nepremičnine, je treba tožnikov zahtevek zavrniti.

5. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja. V tožbi nasprotuje temu, da je organ v kratkem času izdal dve delni odločbi, s katerima je odločil o celotni zadevi, na kar ju je selektivno vročal strankam in s tem posegel v ustavno pravico do enakosti pred zakonom. Ugovarja ugotovljeni vrednosti nepremičnine, ker je povsem pavšalna, ker ni upoštevano, da gre za kulturni spomenik, in ker ni upoštevana oprema, ki se nahaja v objektu, ki je ni mogoče odstraniti brez škode za nepremičnino. V postopku tudi ni bilo dokazano, da ne drži njegova trditev, izkazana z določili najemne pogodbe, mnenjem izvedenca A. A. ter gradbenimi dnevniki, da je gradbeno instalacijsko dokončal objekt. Ne drži, da naj bi bila nepremičnina vredna za 38,41% manj kot ob podržavljenju, saj iz listin iz časa podržavljenja izhaja, da je bil tedaj objekt neprimeren za bivanje.

6. Trdi, da je bilo tudi materialno pravo napačno uporabljeno, saj ima najemnik pravico do povračila vlaganj v celoti, prav tako pa se ne upoštevajo zgolj vlaganja do leta 1991 ampak tudi kasnejša. Peti odstavek 25. člena ZDen se uporablja samostojno, ne da bi bila potrebna oziroma relevantna predhodna ugotovitev večvrednosti nepremičnine. Ne strinja se niti z razlago ZPVAS, ki jo je zavzel drugostopenjski organ, saj se smiselna uporaba nanaša na vse določbe od 16. do 33. člena ZDen. Nasprotuje še odločitvi organa glede stroškov, saj tožnik ni povzročil postopka, ampak se je začel in vodil na zahtevo upravičencev. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovno odločanje.

7. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe in predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

8. Stranka z interesom v odgovoru na tožbo navaja, da je odločitev pravilna, saj je v obravnavani zadevi ugotovljeno, da je nepremičnina vredna manj kot ob podržavljenju. To je ugotovil izvedenec, tožnik pa postavitve drugega izvedenca ni predlagal. Izvedenec je uporabil pravilno, v postopku denacionalizacije predpisano metodologijo. Objekt je bil zgrajen 1934 in ob podržavljenju ni bil niti začetno amortiziran. Vsa morebitna vlaganja so bila namenjena samo vzdrževanju vrednosti, pri čemer tudi niso dokazana, saj je izkazana manjvrednost objekta. Predlaga zavrnitev tožbe.

10. Iz prvega odstavka 215. člena Zakona o splošnem upravnem postopku

(v nadaljevanju ZUP/86) izhaja, da kadar se odloča o kakšni stvari v več točkah, pa so samo nekatere od njih zrele za odločitev, in kadar se pokaže za primerno, da se o teh točkah odloči s posebno odločbo, lahko izda pristojni organ odločbo samo o teh točkah (delna odločba). Delna odločba velja glede pravnih sredstev in glede izvršbe za samostojno odločbo (drugi odstavek).

11. Komentatorji Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) glede določbe 219. člena ZUP

, ki je po vsebini enaka določbi 215. člena ZUP/68, navajajo, da se delna odločba lahko izda, ko je ugotovitveni postopek o kakšnem delu upravne zadeve (postopek po uradni dolžnosti) ali o kakšnem zahtevku (postopek na zahtevo stranke) končan in je o njem mogoče odločiti. Organ mora hkrati v vsakem posameznem primeru presoditi, ali je sploh mogoče odločiti o delu zahteve oziroma o posameznem zahtevku ločeno od celote. Delno odločbo lahko organ izda le, če presodi, da je primerno, smiselno in mogoče, da se o posameznih delih zadeve oziroma o posameznih zahtevkih ločeno odloči. Delna odločba se lahko izda, ko posamezen del zadeve oziroma posamezen zahtevek ni odvisen od odločitve od preostalih delov oziroma zahtevkov, glede katerih ugotovitveni postopek še ni končan, oziroma če v zadevi ni nujna skupna odločitev o vseh delih oziroma zahtevkih.

12. Iz tega izhaja, da se delna odločba izda, kadar je ugotovitveni postopek o eni od zahtev ali delu upravne zadeve končan, ni pa končan o drugi zahtevi oziroma drugem delu zahteve. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je organ odločbo o vračilu nepremičnine izdal 14. 10. 2019, izpodbijano odločbo pa 15. 11. 2019, torej v razmaku meseca dni. Iz odločbe tudi izhaja, da po 14. 10. 2019 postopek ni bil v ničemer dopolnjen. Naprotno, iz razlogov izpodbijanega akta izhaja, da sta se zahtevi ves čas obravnavali skupaj. Že na podlagi tega pa je mogoče zaključiti, da ni bilo razlogov za izdajo dveh delnih odločb, saj je bil ugotovitveni postopek končan glede obeh zahtevkov.

13. Poleg tega je v obravnavani zadevi pomembno, ali je zahtevek za vračilo razlike vrednosti iz petega odstavka 25. člena ZDen odvisen od (predhodne) odločitve o drugem zahtevku, tj. zahtevi za denacionalizacijo.

14. Po drugem odstavku 20. člena Zakona o temeljnih lastninskopravnih razmerij, ki je veljal v času uveljavitve ZDen, se je lastninska pravica pridobila z odločbo državnega organa na način in pod pogoji, kot to določa zakon. Po Stvarnopravnem zakoniku, ki velja v času izdaje odločbe, pa se lastninska pravica pridobi s pravnomočno sodno odločbo ali dokončno odločbo upravnega organa, razen če zakon določa drugače (42. člen). Iz 66. člena ZDen, ki določa, da se v zemljiški knjigi spremembe izvedejo po pravnomočnosti odločbe izhaja, da v postopkih denacionalizacije velja izjema od pravila o izvršljivosti odločbe, določenega v 270. člena ZUP/86, ko odločba postane izvršljiva že z njeno dokončnostjo. To torej pomeni, da se nepremičnina upravičencu ne vrne z dokončnostjo odločbe o denacionalizaciji, ampak (šele) z dnem njene pravnomočnosti odločbe ter hkrati, da je do tega dne nepremičnina še vedno zavezančeva. Dokler do spremembe lastnika ne pride, tj. dokler upravičenec ni lastnik, pa ni podlage za to, da bi moral izplačati razliko v njeni vrednosti.

15. Zahtevek iz petega odstavka 25. člena ZDen je tako odvisen od pravnomočne odločitve o zahtevi za denacionalizacijo. Zato o njem ni mogoče odločiti drugače kot z odločbo, s katero je odločeno tudi o zahtevi za denacionalizacijo ali pa po njeni pravnomočnosti, kar izhaja iz šestega odstavka 25. člena ZDen. Ta določa, da če se zavezanec ali najemojemalec in upravičenec ne sporazumejo glede odškodnin, predvidenih v prejšnjih določbah tega člena, lahko upravičenec zahteva, da se mu nepremičnina vrne še pred ugotovitvijo višine povečane vrednosti. V takem primeru odloči organ, ki vodi postopek, o višini odškodnine, ki se plača za razliko v vrednosti, naknadno z dopolnilno odločbo.

16. Določba šestega odstavka 25. člena ZDen je bila v ZDen vključena z novelo ZDen-B v letu 1998. Njen namen pa je bil pospešitev postopkov denacionalizacije v primerih, v katerih je postopek ugotavljanja višine odškodnine zaradi vlaganj v premoženje po podržavljenju, kar je imelo za posledico povečanje vrednosti premoženja po stanju ob vračanju glede na vrednost po stanju ob podržavljenju, zahtevnejši in dolgotrajnejši, zavezanec oziroma najemnik in upravičenec pa se ne sporazumeta glede te odškodnine. V takem primeru lahko upravičenec zahteva, da se mu nepremičnina vrne še pred ugotovitvijo višine povečane vrednosti zaradi vlaganj, organ, ki vodi postopek, pa odloči o višini odškodnine, ki se plača za za vlaganja, naknadno z dopolnilno odločbo. Glede na specialno ureditev po ZDen je torej izdaja dveh delnih odločb sicer mogoča, čeprav je odločitev o plačilu vrednosti v razliki vrednosti nepremičnine odvisna od tega, ali je (pravnomočno) ugodeno zahtevi za vračilo nepremičnine v naravi. Ravno zaradi tega razmerja odvisnosti pa je treba v primeru, ko se o obeh zahtevah, tj. o denacionalizaciji in vračilu povečane vrednosti ne odloča z isto odločbo, o zahtevi iz petega odstavka 25. člena ZDen odločati po pravnomočnosti odločbe o zahtevi za vračilo nepremičnine, saj je odločitev o plačilu razlike v vrednosti odvisna od tega, ali je nepremičnina sploh vrnjena. V nasprotnem primeru bi lahko prišlo do situacije, ko bi bil upravičenec (pravnomočno) dolžan plačati povečano vrednost premoženja, zahteva za njegovo vračilo pa bi bila (pravnomočno) zavrnjena. Zato odločanje o tej zahtevi pred pravnomočnostjo odločbe pomeni procesno kršitev, ki lahko vpliva na zakonitost odločbe, torej absolutno bistveno kršitev.

17. V obravnavani zadevi za izdajo delne odločbe niso bili izpolnjeni niti pogoji iz šestega odstavka 25. člena ZDen, tj. da se nepremičnina vrne še pred ugotovitvijo višine povečane vrednosti. Iz izpodbijane odločbe namreč izhaja, da je organ višino povečane vrednosti ugotovil že tedaj, ko je odločil o zahtevi za denacionalizacijo.

18. Glede na navedeno je na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek. Ker je bilo že na podlagi tožbe in izpodbijanega akta očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti že iz navedenega razloga se sodišče o ostalih tožbenih razlogih ni izrekalo.

19. Iz istega razloga je sodišče na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave. Sodišče sodi, da z opustitvijo glavne obravnave niso bile kršene pravice strank z interesom, saj zaradi narave bistvene kršitve postopka te kršitve ne bi moglo odpraviti niti če bi izvedlo glavno obravnavo. Zato bi v vsakem primeru zadevo vrnilo toženki, strankam pa bi z obravnavo nastali zgolj stroški. Pri tem je upoštevalo stališča Evropskega sodišča za človekove pravice, da obravnava ni nujna, če ni spornih dejanskih in pravnih vprašanj, ki jih ne bi bilo mogoče ustrezno rešiti na podlagi sodnega spisa in pisnih vlog strank. Gre za postopke, v katerih ni spornih dejstev, ki terjajo ustno predstavitev dokazov ali soočenje prič, če je imela stranka ustrezno možnost pisno predstaviti svoja stališča in izpodbijati dokaze. V teh primerih lahko država ob upoštevanju zahteve po učinkovitosti postopka odloči le na podlagi elementov spisa brez oprave obravnave v postopkih. Sistematično izvajanje obravnave bi namreč lahko nasprotovalo načeloma učinkovitosti in ekonomičnosti postopka in nenazadnje pripeljalo do kršitve pravice do sojenja v razumnem roku, zlasti v postopkih, ki terjajo prednostno ali hitro odločanje.

20. Sodišče o stroških tožeče stranke ni odločalo, ker jih ni priglasila. V skladu z ZST-1 bo sodna taksa vrnjena tožniku po uradni dolžnosti. Ker stranka z interesom z navedbami iz odgovora na tožbo ni prispevala k odločitvi sodišča, pa je sodišče v skladu z določbami prvega odstavka 155. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 njen zahtevek za povračilo stroškov postopka zavrnilo.

Ta v prvem odstavku določa, da kadar se lahko odloča o kakšni zadevi po delih oziroma po posameznih zahtevkih, pa so posamezni deli oziroma zahtevki primerni za odločitev, lahko izda pristojni organ odločbo samo o teh delih oziroma zahtevkih (delna odločba). Delna odločba velja glede pravnih sredstev in glede izvršbe za samostojno odločbo (drugi odstavek).

Glej B. Žuber v P. Kovač, E. Kerševan, Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 467.

Glej I Up 146/2021 in v njej navedene sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice.

Zakon o denacionalizaciji (1991) - ZDen  - člen 25, 25/5, 25/6

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 219

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.