UPRS Sodba I U 514/2022-45
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-04-16

inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - gradnja brez gradbenega dovoljenja - inšpekcijski zavezanec

V primeru prenosa lastninske pravice na nelegalno zgrajenem objektu je inšpekcijski zavezanec novi lastnik objekta.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Novo mesto (v nadaljevanju prvostopenjski organ), tožnici kot inšpekcijski zavezanki naložil, da mora na svoje stroške do 1. 3. 2022 na zemljišču parc. št. 297/29, k. o. ..., odstraniti zidan stanovanjski objekt tlorisnih dimenzij cca 8,5 m x 4,5 m, ki po višini obsega pritličje in mansardo s kolenčnim zidom višine cca 0,4 m, z dvokapno simetrično streho, s pritličnim prizidkom na severni strani tlorisnih dimenzij cca 4 m x 3 m, z enokapno streho, s hišno številko A. (stavba št. 248, k. o. ...), ter vzpostaviti prejšnje stanje (1. točka izreka). Tožnici je še naložil, da mora takoj po vročitvi te odločbe ustaviti nadaljnjo gradnjo zidanega objekta iz 1. točke izreka te odločbe (2. točka izreka), in v zvezi s tem objektom prepovedal opravo več dejanj (3. točka izreka). V primeru neizpolnitve obveznosti iz 1. točke izreka te odločbe se bo začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki bo opravljen po drugi osebi (4. točka izreka). V tem postopku ni bilo posebnih stroškov (5. točka izreka), pritožba zoper to odločbo pa ne zadrži njene izvršitve (6. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da bi moral investitor za gradnjo zadevnega objekta v letu 1978 pridobiti gradbeno dovoljenje v skladu z 22. členom takrat veljavnega zakona o graditvi objektov, ki po podatkih Upravne enote Novo mesto ni bilo izdano. Ker v postopku ni bilo mogoče ugotoviti, kdo je investitor zadevne gradnje, ima položaj inšpekcijske zavezanke v postopku na podlagi 157. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) tožnica kot lastnica nepremičnine parc. št. 297/29, k. o. ... Pri določitvi roka za odstranitev objekta je inšpektor upošteval tudi to, da je možno objekt na podlagi Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) legalizirati, zato je rok dovolj dolg tudi za morebitno pridobitev dovoljenja za legalizacijo.

3. Zoper odločbo prvostopenjskega organa je tožnica vložila pritožbo na Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj Ministrstvo za naravne vire in prostor; v nadaljevanju toženka), ki je izpodbijano odločbo v 2. točki izreka dopolnilo tako, da se v celoti glasi: "2. Inšpekcijska zavezanka B., mora takoj po vročitvi te odločbe ustaviti nadaljnjo gradnjo zidanega objekta, tlorisnih dimenzij cca 8,5 m x 4,5 m, ki po višini obsega pritličje in mansardo s kolenčnim zidom višine cca 0,4 m, z dvokapno simetrično streho, s pritličnim prizidkom na severni strani tlorisnih dimenzij cca 4 m x 3 m, z enokapno streho, s hišno številko A. (stavba št. 248, k. o. ...), na zemljišču parc. št. 297/29, k. o. ..." V preostalem delu je toženka pritožbo zavrnila kot neutemeljeno in odločila, da stroškov pritožbenega postopka ni bilo.

4. Tožnica s tožbo izpodbija obe odločbi in v bistvenem navaja, da je bil zadevni objekt zgrajen 1978 in da je bila v času podržavljenja nepremičnina parc. št. 297/29, k. o. ..., v lasti Občine Novo mesto. Z odločbo o denacionalizaciji je bila nepremičnina 17. 11. 1992 vrnjena v last tožnici. Navaja, da iz Strategije reševanja romske tematike v Mestni občini Novo mesto za obdobje 2013-2020 z dne 11. 9. 2013 izhaja, da zadevni objekt ni bil zgrajen brez gradbenega dovoljenja, saj gre za legalno zgrajeno naselje petih stanovanjskih hiš, ki izrecno vključuje tudi zadevni objekt. Izpostavlja tudi, da je bilo zadevno naselje grajeno z občinskimi sredstvi, zato je jasno, kdo je bil investitor zadevne gradnje. Nadalje navaja, da organ glede vprašanja o tem, kdo je investitor, ni ugotovil vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev. Prav tako se v obrazložitvi ni opredelil do vseh dokazov, ki so bili izvedeni v postopku. Izpostavlja, da je izpodbijana odločba neizvršljiva in sama s seboj v nasprotju, saj stavba št. 248, k. o. ... s hišno številko A., stoji zgolj na parceli št. 297/2, k. o. ..., in ne na parceli št. 297/29. Iz zemljiške knjige izhaja, da sta na parceli št. 297/29 zaznamovani dve prepovedi nedovoljene gradnje, in sicer na podlagi odločbe prvostopenjskega organa, št. 06122-163/2014-7 z dne 18. 6. 2014 ter št. 06122-162/2014-30 z dne 17. 2. 2021, kar pomeni, da je prišlo do kršitve prepovedi odločanja o isti stvari. Sodišču predlaga, da izpodbijani upravni akt odpravi in ustavi postopek. Podredno predlaga, da sodišče izpodbijani upravni akt odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka, skupaj z zamudnimi obrestmi.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, sodišču pa je posredovala upravne spise zadeve.

6. Stranki z interesom C. C. in D. D. sta 28. 3. 2024 sodišču posredovali vlogi, v katerih sta navedli, da je bil objekt na naslovu A., v katerem bivata, zgrajen okoli leta 1978 s strani njunih prednikov, takratnih stanovalcev te hiše in takratne Občine Novo mesto.

7. Sodišče je v zadevi 16. 4. 2024 izvedlo glavno obravnavo, ki se jo je udeležila pooblaščenka tožnice. Toženka in stranke z interesom se glavne obravnave kljub pravilnemu vabljenju niso udeležile.

8. Na glavni obravnavi je pooblaščenka tožnice vztrajala pri dosedanjih tožbenih navedbah in podala dodatni dokazni predlog za opravo poizvedb glede obstoja gradbenega dovoljenja v arhivu Upravne enote Novo mesto.

9. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v listine, ki so priloga tožbe na list. št. A2-A3 in A8, ter v vse listine v upravnem spisu zadeve.

10. Dokazne predloge tožnice za vpogled v listine, ki so priloga tožbe na list. št. A4-A7, ter za vpogled v listino "odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 06122-163/2014-7 z dne 18. 6. 2014" je sodišče zavrnilo kot prepozne. Tožnica namreč predlaga vpogled v navedene listine v zvezi z dokazovanjem dejstev in procesnih kršitev, ki jih ni uveljavljala že tekom postopka izdaje izpodbijane odločbe, zato jih sodišče, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, ne more upoštevati. Sodišče je kot prepozen (kot bo ravno tako pojasnjeno v nadaljevanju) zavrnilo tudi dokazni predlog tožnice za opravo poizvedb glede obstoja gradbenega dovoljenja v arhivu Upravne enote Novo mesto.

12. Pravna podlaga za inšpekcijski ukrep, o katerem je bilo odločeno z izpodbijano odločbo, je določena v 152. členu ZGO-1.

Ta določa, da v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna.

13. Iz sodne prakse Vrhovnega sodišča RS izhaja, da je treba pri odgovoru na vprašanje, kdo je lahko inšpekcijski zavezanec za izrek ukrepa nelegalne gradnje po 152. členu ZGO-1, analogno uporabiti prvi odstavek 157. člena ZGO-1. Ta ureja obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora v primeru nedovoljene gradnje. Vrhovno sodišče je jasno navedlo, da je uporaba analogne razlage utemeljena predvsem z institutom lastninske pravice na nepremičnini. Gradnja na lastnikovem zemljišču se namreč ne more zakonito izvajati brez njegove privolitve, saj bi bilo s tem sicer poseženo v njegovo lastninsko pravico. To pomeni, da lahko tudi gradbene posege na nepremičnini opravlja edino lastnik ali od njega pooblaščena oseba oziroma oseba, ki ima za takšen poseg privolitev lastnika zemljišča. Iz tega izhaja, da se obveznost zaradi nelegalne gradnje lahko prenaša le z lastninsko pravico na objektu, kadar njegovega lastnika ni mogoče ugotoviti, pa je zavezanec lastnik zemljišča.

14. Navedena določba pa ne določa izrecno, kdo je v primeru nelegalne gradnje inšpekcijski zavezanec za ustavitev gradnje in odstranitev nelegalno zgrajenega objekta. Po naravi stvari je inšpekcijski zavezanec iz navedene določbe ZGO-1 praviloma investitor, to je pravna ali fizična oseba, ki naroči graditev objekta ali ki jo sama izvaja (4.1 točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). S prenosom lastninske pravice na zgrajenem objektu oziroma objektu, ki se gradi, pa na novega lastnika objekta preidejo tudi upravičenja in obveznosti, ki izhajajo iz investitorjevega položaja glede objekta. Novi lastnik nelegalno zgrajenega objekta vstopi v investitorjev položaj in nanj tako preidejo tudi vsa bremena nelegalne gradnje. Zato je v primeru prenosa lastninske pravice na nelegalno zgrajenem objektu inšpekcijski zavezanec novi lastnik objekta. Takšno stališče je uveljavljeno tudi v sodni praksi.

15. Med strankama ni sporno, da je tožnica od leta 1992 lastnica nepremičnine parc. št. 297/29, k. o. ..., in da je bila stavba št. 248 zgrajena leta 1978. Ker so s prenosom lastninske pravice na zadevni nepremičnini na tožnico kot novo lastnico prešla vsa upravičenja in obveznosti v zvezi s to nepremičnino, to pomeni, da so nanjo prešla tudi vsa bremena nelegalne gradnje. Tožbena navedba, da bi organ moral ukrep odstranitve zadevnega objekta naložiti Mestni občini Novo mesto kot investitorki, je zato neutemeljen.

16. Pri tem ne vzdrži ugovor tožnice, da je prvostopenjski organ z izpodbijano odločbo v 2. točki izreka naložil ustavitev gradnje spornega objekta, iz česar naj bi izhajalo, da objekt še vedno nekdo gradi. Ker objekta ne gradi tožnica, je po njenem mnenju mogoče ugotoviti, kdo je investitor. Sodišče v zvezi s tem pojasnjuje, da med strankama v upravnem postopku ni bilo sporno, da je objekt že zgrajen. V skladu s 152. členom ZGO-1 mora inšpektor v primeru ugotovitve obstoja nelegalne gradnje odrediti, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Glede na samo dikcijo 152. člena ZGO-1 je mogoče ugotoviti, da mora inšpektor v primeru nelegalne gradnje vedno izreči tudi ukrep ustavitve gradnje, čeprav je gradnja že zaključena. Ker tožnica ni navedla nobenih dejstev in ni predložila nobenih dokazov v zvezi s tem, da se sporni objekt še gradi, je sodišče navedeni ugovor zavrnilo kot neutemeljenega.

17. Prav tako ni pravno relevantno sklicevanje tožnice na listino "Strategija reševanja romske tematike v Mestni občini Novo mesto za obdobje 2013-2020 z dne 11. 9. 2013". Iz tega dokumenta naj bi po navedbah tožnice izhajalo, da zadevni objekt ni bil zgrajen brez gradbenega dovoljenja, saj gre za legalno zgrajeno naselje petih stanovanjskih hiš, ki izrecno vključuje tudi zadevni objekt. V zvezi s tem tožnica tudi izpostavlja, da je bilo zadevno naselje grajeno z občinskimi sredstvi, zato je jasno, kdo je bil investitor zadevne gradnje.

18. V skladu z 52. členom Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta.

19. Sodišče ugotavlja, da je bil dokument "Strategija reševanja romske tematike v Mestni občini Novo mesto za obdobje 2013-2020" izdan 11. 9. 2013, torej pred izdajo izpodbijane odločbe, in da ga tožnica v postopku izdaje izpodbijanega akta ni predložila kot dokaz za svoje navedbe. Ker tudi na glavni obravnavi ni podala upravičenih razlogov, zakaj te listine ni mogla predložiti že v postopku izdaje izpodbijane odločbe, je sodišče zavrnilo dokazni predlog za vpogled v navedeno listino. Tožnica je zavrnitvi dokaznega predloga nasprotovala z ugovorom, da navedeni dokument predstavlja predpis. Sodišče v zvezi s tem pojasnjuje, da strategija občine ni predpis, ki bi lahko imel zavezujoče učinke, in je po svoji pravni naravi programski dokument, ki opredeljuje politiko občine na določenem področju.

20. Tožnica v tožbi nadalje navaja, da je izpodbijana odločba neizvršljiva in sama s seboj v nasprotju, saj stavba št. 248, k. o. ... s hišno številko A., stoji zgolj na parceli št. 297/2, k. o. ..., in ne na parceli št. 297/29.

21. V zvezi z navedenim tožbenim ugovorom sodišče ugotavlja, da predstavlja novo dejstvo, ki ga tožnica ni navajala niti tekom postopka na prvi stopnji niti v pritožbi zoper izpodbijano odločbo. Ker tožnica na izrecno vprašanje sodišča na glavni obravnavi ni podala upravičenih razlogov, zakaj tega dejstva ni mogla navesti že v okviru upravnega postopka, se sodišče do tega tožbenega ugovora ni vsebinsko opredeljevalo.

22. Tudi sicer pa sodišče pripominja, da iz upravnega spisa zadeve izhaja, da je gradbeni inšpektor v zapisniku, št. 06122-162/2014-26 z dne 25. 1. 2021, izrecno ugotovil, da objekt št. 248 v celoti stoji na zemljišču s parc. št. 297/26, k. o. ..., in da je podatek v GURS, da objekt stoji na zemljišču s parc. št. 297/2, napačen.

23. Sodišče prav tako ni vsebinsko obravnavalo tožbenega ugovora, da je bila z izpodbijano odločbo kršena prepoved odločanja o isti stvari, ker sta na parceli št. 297/29 zaznamovani dve prepovedi zaradi nedovoljene gradnje, in sicer na podlagi odločbe prvostopenjskega organa, št. 06122-163/2014-7 z dne 18. 6. 2014 ter na podlagi izpodbijane odločbe. Gre namreč za ugovor bistvene kršitve pravil postopka, pravočasnost tovrstnih ugovorov pa se v upravnem sporu preizkuša v okviru prvega odstavka 6. člena ZUS-1, ki med drugim vzpostavlja dolžnost materialnega izčrpanja pritožbe ali drugega pravnega sredstva v upravnem postopku, to je v smislu dolžnega vsebinskega uveljavljanja kršitev, čim je to mogoče, ne pa šele s tožbo pred sodiščem.

Ker tožnica v okviru upravnega postopka ni uveljavljala, da je bila z izpodbijano odločbo kršena prepoved odločanja o isti stvari, je s tem ugovorom v zadevnem upravnem sporu prekludirana.

24. Na glavni obravnavi je tožnica predlagala še, da sodišče opravi poizvedbe glede obstoja gradbenega dovoljenja za predmetni objekt v arhivu Upravne enote Novo mesto. Sodišče ugotavlja, da je bila tožnica že v postopku izdaje izpodbijane odločbe seznanjena z ugotovljenim relavantnim dejstvom, da za sporni objekt ni bilo izdano gradbeno dovoljenje, zato bi lahko dejstva in dokaze, s katerimi bi zatrjevala in dokazovala nasprotno, predlagala že takrat, česar pa ni storila. S predlaganjem navedenega dokaza šele na glavni obravnavi v upravnem sporu je tožnica posledično prekludirana (52. člen ZUS-1).

25. Po povedanem sodišče sodi, da tožnica nezakonitosti izpodbijane odločbe ni uspela izkazati. Ker sodišče obenem ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

26. Tožnica je zahtevala povrnitev stroškov upravnega spora.

27. Odločitev o stroških tožnice temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Inšpekcijski postopek se je začel voditi še v času veljave ZGO-1. V skladu s prvim odstavkom 106. člena GZ, ki določa, da se postopki, začeti na podlagi ZGO-1 pred začetkom uporabe GZ, končajo po določbah ZGO-1.

Sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 202/2013 z dne 4. 11. 2015.

Sodbe Vrhovnega sodišča RS X Ips 113/2012 z dne 14. 3. 2013, I Up 1132/2002 z dne 7. 4. 2005 in I Up 786/2001 z dne 10. 9. 2003.

Prim. tudi s 65. členom Zakona o lokalni samoupravi, ki določa, da občina ureja zadeve iz svoje pristojnosti z odloki, odredbami, pravilniki in navodili (prvi odstavek), zadeve iz prenesene pristojnosti pa ureja z odloki in drugimi predpisi, določenimi z zakoni (drugi odstavek).

Sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 40/2019 z dne 11. 11. 2020.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 152, 157

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.