UPRS Sodba III U 149/2019-14
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-04-11

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijsko nadzorstvo - upravna izvršba - sklep o dovolitvi izvršbe

Sodno varstvo je zoper sklep o dovolitvi izvršbe v upravnem sporu zagotovljeno le v obsegu ugovorov, ki se nanašajo na sam sklep o dovolitvi izvršbe (npr. ugovor neskladnosti izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe; ugovori, ki se nanašajo na način izvršbe; ugovor, da je bil akt, katerega prisilna izvršba se dovoljuje, v nadaljnjem upravnem ali sodnem postopku spremenjen, odpravljen ali razveljavljen; da je bila naložena obveznost že izvršena).

Ustavno sodišče je namreč zavzelo stališče, da odločitev pristojnega gradbenega inšpektorja, da je objekt nelegalen in da ga mora inšpekcijski zavezanec odstraniti, še ne pomeni izgube doma inšpekcijskega zavezanca in njegove družine, pač pa ta nastopi v primeru izvršbe inšpekcijske odločbe in dejanske odstranitve objekta, ko pa mora biti inšpekcijskemu zavezancu zagotovljena konkretna presoja sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma.

II. Tožeča stranka sama krije svoje stroške postopka.

1. S sklepom, št. 06122-11/1999-13 z dne 10. 10. 2018 (v nadaljevanju sklep o dovolitvi izvršbe) je prvostopenjski organ ugotovil, da je 1. točka izreka odločbe, št. 356-216/98-02-FK z dne 20. 9. 1999, s katero je bilo inšpekcijskemu zavezancu naloženo, da mora v roku 60 dni odstraniti prizidek in dostopne stopnice ob južni fasadi stanovanjske hiše, ki ju v nadaljevanju natančneje opredeli, na zemljišču s parc. št. 2733 k.o. ..., ter vzpostavi prejšnje stanje na svoje stroške, dne 24. 11. 1999 postala izvršljiva, zato se dovoljuje njena izvršba (1. točka izreka). Inšpekcijski zavezanci (A. A., B. B., tožnica in C. C.) so dolžni navedena objekta odstraniti ter vzpostaviti prejšnje stanje do 1. 6. 2019, sicer bo izvršbo opravil pooblaščeni izvajalec na stroške zavezanke. O datumu prisilne izvršbe bo inšpekcijska zavezanka obveščena naknadno (2. točka izreka). Odločeno je bilo še, da bo o stroških izvršbe izdan poseben sklep, pritožba zoper sklep o dovolitvi izvršbe pa ne zadrži izvedbe izvršbe (3. in 4. točka izreka).

2. Pred izdajo sklepa o dovolitvi izvršbe je prvostopenjski organ ugotovil, da je bila inšpekcijska odločba z dne 20. 9. 1999 izdana investitorju D. D., ki je umrl. Nadalje je ugotovil, da so njegovi pravni nasledniki in zavezanci v inšpekcijskem postopku A. A., B. B., tožnica in B. B. (v nadaljevanju tudi inšpekcijski zavezanci), ki jim je omogočil pravico do izjave v postopku. Pojasnili so, da je vse postopke urejal njihov pravni prednik, po ugotovitvi, da za gradnjo spornega objekta dovoljenje za gradnjo ni bilo izdano, so sprožili postopek za legalizacijo gradnje. Odgovor inšpekcijskih zavezancev je vseboval tudi predlog za "odložitev kakršnihkoli ukrepov", o katerem je bilo odločeno s sklepom, št. 06122-11/1999-11 z dne 9. 10. 2018.

3. Ker je prvostopenjski organ ugotovil, da je inšpekcijska odločba z dne 20. 9. 1999 postala izvršljiva 24. 11. 2018 in da ni bila izvršena, saj obravnavani objekt še stoji, je na podlagi prvega in drugega odstavka 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izdal sklep o dovolitvi izvršbe, pri čemer je inšpekcijskim zavezancem, skladno z določbo 297. člena ZUP, določil naknadni rok za izvršitev, to je do 1. 6. 2019.

4. Tožnica je zoper sklep o dovolitvi izvršbe vložila pritožbo. Drugostopenjski organ je z odločbo, št. 0612-221/2018/2 z dne 6. 5. 2019 (v nadaljevanju drugostopenjska odločba), odpravil 1. točko izreka sklepa o dovolitvi izvršbe ter jo nadomestil z besedilom: "Odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Koper št. 356-216/98 z dne 20. 9. 1999 in odločba MOP št. 356-01-648/99 z dne 23. 2. 2000, s katerima je bilo inšpekcijskemu zavezancu naloženo, da je investitor D. D., ... dolžan v roku 60 dni po prejemu te odločbe odstraniti prizidek in dostopne stopnice ob južni fasadi svoje stanovanjske hiše in sicer je prizidek zgrajen na štirih nosilnih stebrih višine 2,50 m, pravokotnega prereza 0,30 x 0,30 m, na stebrih je izvedena armirano betonska plošča debeline 0,12 m, na plošči pa je zgrajen prizidek tlorisnih dimenzij 4,20 m x 4,60 m, grajen z modularno opeko, debeline 0,30 m in naj bi služil za ureditev sanitarij in vetrolova v stanovanju v drugi etaži stanovanjske hiše, na zemljišču s parcelno številko 2733 k.o. ... ter vzpostaviti prejšnje stanje na svoje stroške, je postala dne 24. 11. 1999 izvršljiva ter se dovoljuje njena izvršba." Nadalje je drugostopenjski organ spremenil 2. točko izreka sklepa o dovolitvi izvršbe tako, da se v 9. vrstici beseda "zavezanke" nadomesti z "inšpekcijskih zavezancev", v 10. vrstici pa "bo inšpekcijska zavezanka" nadomesti z "bodo inšpekcijski zavezanci obveščeni ...". V ostalem je drugostopenjski organ pritožbo tožnice zavrnil.

5. V obrazložitvi svoje odločbe je drugostopenjski organ pojasnil, da je besedilo 1. točke izreka sklepa o dovolitvi izvršbe nadomestil z besedilom, kot je navedeno v prejšnji točki obrazložitve te sodbe, saj je tako obveznost natančneje določena, upoštevajoč dejstvo, da je bila inšpekcijska odločba z dne 20. 9. 1999 delno spremenjena z odločbo drugostopenjskega organa, št. 356-01-648/99 z dne 23. 2. 2000. Odločbi z dne 20. 9. 1999 in z dne 23. 2. 2000 (v nadaljevanju inšpekcijska odločba) sta bili predmet presoje v upravnem sporu, tukajšnje sodišče je s sodbo, št. U 163/2000 z dne 21. 6. 2002, tožbo zavrnilo, navedeno sodbo je potrdilo tudi Vrhovno sodišče s sodbo, št. I Up 1247/2002 z dne 21. 6. 2004. Inšpekcijska odločba je postala izvršljiva 24. 11. 1999, dne 8. 7. 2004 pa tudi pravnomočna. V besedilu 2. točke izreka sklepa o dovolitvi izvršbe pa je drugostopenjski organ odpravil pisno pomoto prvostopenjskega organa, glede na to, da inšpekcijski zavezanec ni samo eden, pač pa jih je več. V zvezi s spremembo sklepa o dovolitvi izvršbe se drugostopenjski organ sklicuje na določbo prvega odstavka 251. člena ZUP.

6. Ker pa inšpekcijski zavezanci obveznosti niso izpolnili in je inšpekcijska odločba izvršljiva, je bil sklep o dovolitvi izvršbe utemeljeno izdan, na podlagi določb ZUP, na katere se v sklepu o dovolitvi izvršbe sklicuje že prvostopenjski organ. Navedenega (pri)tožnica v pritožbi niti ne izpodbija, saj v njej podaja le navedbe o trudu za legalizacijo spornega objekta in o postopkih, ki so v teku v tej smeri.

7. Drugostopenjski organ še izpostavi, da je bilo o predlogu inšpekcijskih zavezancev za "odlog kakršnihkoli ukrepov", ki so ga podali z vlogo z dne 30. 7. 2018, odločeno s sklepom, št. 06122-11/1999-11 z dne 9. 10. 2018 (predlog je bil zavržen), zoper katerega pritožba ni bila vložena.

8. Tožnica se s sklepom o dovolitvi izvršbe in drugostopenjsko odločbo (v nadaljevanju tudi izpodbijani sklep) ne strinja, zato vlaga tožbo v upravnem sporu. Navaja, da jo vlaga iz razlogov nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, bistvenih kršitev določb postopka ter napačne uporabe materialnega prava. Sodišču primarno predlaga, da drugostopenjsko odločbo spremeni tako, da se pritožbi za odlog izvršbe inšpekcijske odločbe v celoti ugodi, podrejeno pa, da izpodbijani sklep odpravi. V vsakem primeru tožnica zahteva, da ji toženka povrne stroške tega postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

9. V tožbi uvodoma povzema vsebino inšpekcijske odločbe, ki je, kot tožnica sama navaja, izvršljiva (dne 24. 11. 1999) in pravnomočna. Inšpekcijska odločba je bila izdana investitorju D. D., ki je umrl, njegovi pravni nasledniki (med njimi tudi tožnica) pa so zavezanci v inšpekcijskem postopku. Gradbena inšpektorica je ugotovila, da inšpekcijski zavezanci obveznosti niso izpolnili, zato je izdala sklep o dovolitvi izvršbe. Zoper ta sklep je tožnica vložila pritožbo. Čeprav v pritožbi tega ni izrecno napisala, se da iz pritožbenih navedb nedvoumno razbrati, da želi tožnica odlog predmetne izvršbe do pridobitve vseh potrebnih dovoljenj za legalizacijo obravnavane nelegalne gradnje, saj ji bo v nasprotnem primeru nastala nepopravljiva škoda. Tožnica zato meni, da bi morala toženka njeno pritožbo obravnavati v luči namena pritožbe, to pa je odlog izvršbe. Toženka se posledično ni obrazloženo opredelila do njenih pritožbenih navedb, pri čemer se tožnica sklicuje na 25. člen Ustave RS. Nadalje se tožnica v tožbi sklicuje še na pravico do spoštovanja doma, na odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, ter na posamezna stališča, ki jih je zavzelo v navedeni odločbi. Trdi, da izpodbijani sklep predstavlja nesorazmeren poseg v njeno pravico do spoštovanja doma, v obrazložitvi izpodbijanega sklepa pa sorazmernost ni niti obrazložena. Predmetna nelegalna gradnja predstavlja dom tožnice. V naravi sta to prizidek in dostopne stopnice, ki predstavljata le majhno stopnjo nezakonitosti, sta pa za tožnico ključnega pomena, saj brez te nelegalne gradnje svojega objekta ne more uporabljati. Že v pritožbi zoper sklep o dovolitvi izvršbe je pojasnila, da je za nelegalnost izvedela šele ob dedovanju, ko je takoj pristopila k legalizaciji.

10. Tožba s prilogami je bila vročena toženki, ki je sodišču poslala upravni spis, ki se nanaša na zadevo, odgovora na tožbo pa ni podala.

11. Tako tožnica kot tudi toženka sta se glavni obravnavi pisno odpovedali, zato je sodišče v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na podlagi njunih pisnih vlog (tožbe) in pisnih dokazov (prvi odstavek 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

13. Predmet presoje v tem upravnem sporu je zakonitost izpodbijanega sklepa, to je sklepa o dovolitvi izvršbe z dne 10. 10. 2018, izdanega na podlagi 290. člena ZUP, z vsebino, kot je bila spremenjena z drugostopenjsko odločbo z dne 6. 5. 2019.

14. Po prvem odstavku 290. člena ZUP organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, izda po uradni dolžnosti ali na zahtevo upravičenca sklep o dovolitvi izvršbe. S sklepom se ugotovi, da je odločba, ki naj se izvrši, postala izvršljiva, kdaj je postala izvršljiva in določi način izvršbe. Zoper ta sklep je dovoljena pritožba na pristojni organ druge stopnje. V skladu s prvim odstavkom 292. člena ZUP je zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku dovoljena pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo. Glede na navedeno pravno podlago je sodno varstvo zoper sklep o dovolitvi izvršbe v upravnem sporu zagotovljeno le v obsegu ugovorov, ki se nanašajo na sam sklep o dovolitvi izvršbe (npr. ugovor neskladnosti izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe; ugovori, ki se nanašajo na način izvršbe; ugovor, da je bil akt, katerega prisilna izvršba se dovoljuje, v nadaljnjem upravnem ali sodnem postopku spremenjen, odpravljen ali razveljavljen; da je bila naložena obveznost že izvršena). Tovrstnih ugovorov pa tožnica v tožbi (in niti pred tem v pritožbi, kot je to pravilno ugotovil drugostopenjski organ) ni podala.

Celo nasprotno, v tožbi je vsebino obveznosti, kot izhaja iz izpodbijanega sklepa, tudi sama povzela, nadalje pojasnila, da naložena obveznost še ni izvršena, prav tako je tožnica navedla, da je inšpekcijska odločba izvršljiva (in tudi pravnomočna), kot to izhaja iz izpodbijanega sklepa. Neutemeljen je zato tožbeni ugovor, da drugostopenjska odločba ni ustrezno obrazložena. Iz obrazložitve drugostopenjskega organa namreč izhaja, da je sklep o dovolitvi izvršbe po uradni dolžnosti preizkusil v smislu določbe drugega odstavka 247. člena ZUP (bistvene kršitve postopka v postopku na prvi stopnji ter kršitve materialnega prava), (vse) pritožbene navedbe pa je ocenil kot nerelevantne za konkretno zadevo, do nepomembnih pritožbenih ugovorov pa se organ ni (bil) dolžan posebej opredeljevati.

15. Za tožnico ni sporno, da je zoper sklep o dovolitvi izvršbe vložila pritožbo, o kateri je bilo odločeno z drugostopenjsko odločbo, kar tudi predstavlja procesno predpostavko za (vsebinsko) obravnavo predmetne tožbe (7. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Iz tožbenih navedb in tožbenega predloga pa je razbrati, da tožnica meni, da bi moral drugostopenjski organ vlogo, s katero je bila vložena pritožba zoper sklep o dovolitvi izvršbe, glede na njeno vsebino, obravnavati tudi kot predlog za odlog izvršbe. V zvezi s tem sodišče izpostavlja, da je (bila) zadevna vloga naslovljena kot "Pritožba zoper sklep-a o dovolitvi izvršbe vaš znak 06122-11/1999-13 z dne 10. 10. 2018". Kolikor je bila navedena vloga dejansko mišljena tudi kot predlog za odlog izvršbe, pristojni organ pa o njem v predpisanem roku ni odločil, je imela tožnica pravico vložiti pritožbo, kot da je bil njen predlog zavrnjen (četrti odstavek 222. člena ZUP), ter (pod tem pogojem) nadalje tožbo v upravnem sporu zaradi molka organa (28. člen ZUS-1). Da bi tako postopala tožnica ne zatrjuje, kar pa za predmetni upravni spor, v okviru katerega se presoja zakonitost sklepa o dovolitvi izvršbe (spremenjenega z drugostopenjsko odločbo), niti ni pomembno. Nerelevantni za ta upravni spor so namreč razlogi o morebitni nezakonitosti postopka v zvezi z drugim upravnim aktom, ki v upravnem postopku niti ni bil izdan in ki predvsem ni predmet presoje v tem upravnem sporu

. Ob tem sodišče še pripominja, da dokler izvršba ni uvedena, njenega odloga tudi ne bi bilo mogoče uveljavljati.

16. Po presoji sodišča so posledično brezpredmetne tožbene navedbe, ki se nanašajo na presojo sorazmernosti ukrepa v zvezi s pravico tožnice do spoštovanja doma. Da bi morala toženka (in posledično sodišče) navedene argumente upoštevati že v postopku izdaje izpodbijanega sklepa o dovolitvi izvršbe ne izhaja niti iz stališč Ustavnega sodišča, ki jih je zavzelo v odločbi, št. U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2017, na katero se sklicuje tožnica v tožbi. Ustavno sodišče je namreč zavzelo stališče, da odločitev pristojnega gradbenega inšpektorja, da je objekt nelegalen in da ga mora inšpekcijski zavezanec odstraniti, še ne pomeni izgube doma inšpekcijskega zavezanca in njegove družine, pač pa ta nastopi v primeru izvršbe inšpekcijske odločbe in dejanske odstranitve objekta,

ko pa mora biti inšpekcijskemu zavezancu zagotovljena konkretna presoja sorazmernosti posega v pravico do spoštovanja doma.

17. Ker je sodišče glede na obrazloženo presodilo, da je izpodbijani sklep zakonit, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

18. Odločitev o stroških tožnice temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Toženka povrnitve stroškov postopka ni uveljavljala.

S tem, ko je navajala, da je za dejstvo, da predstavlja obravnavani objekt nelegalno gradnjo, izvedela šele ob dedovanju, ko je tudi nemudoma sprožila postopke za legalizacijo objekta.

Poseg v pravico do spoštovanja doma zato pomeni prisilna izvršitev inšpekcijske odločbe v izvršilnem postopku, v katerem pristojni organi proti volji inšpekcijskega zavezanca odstranijo objekt, ki inšpekcijskemu zavezancu pomeni dom (glej 27. točko obrazložitve navedene odločbe Ustavnega sodišča).

Primerjaj tudi s sodbo in sklepom Upravnega sodišča, št. I U 31/2020 z dne 17. 3. 2021.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 290, 292

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sklep I Up 283/2009, enako tudi I Up 284/2009