UPRS Sklep I U 113/2023-42
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-06-07

mag. Barbara Fajdiga (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), Jure Likar

COVID-19 - začasni ukrepi v času epidemije SARS-CoV-2 (COVID-19) - šola - procesne predpostavke za tožbo v upravnem sporu - varstvo ustavnih pravic - tožbeni zahtevek - vezanost na tožbeni zahtevek

Tožeča stranka je na poziv tožnika, da je treba konkretizirati tožbeni zahtevek, odgovorila zgolj s konkretizacijo tožbene naracije, ni pa tožeča stranka kljub dvakratnemu opozorilu v istem pozivu dopolnila tožbenega zahtevka. V upravnih sporih zaradi varstva ustavnih pravic mora biti nezakonito dejanje navedeno v izreku sodbe, v primeru, da se tožbi ugodi. Pri tem pa je sodišče vezano na tožbeni zahtevek.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnika sta vložila tožbo zaradi varstva ustavnih pravic. V tožbi med drugim navajata, da obiskujeta Osnovno šolo A. Na podlagi zapovedi tožene stranke, ki tožnikoma brez rednega testiranja ne dovoli obiskovanja šole, sta se tožnika prisiljena podrediti testiranju ali pa se ne smeta izobraževati v prostorih šole. Na podlagi Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo Covid-19 (Uradni list št. 174/21 in nadaljnji, v nadaljevanju Odlok 174/21), sklepa Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju sklep MIZŠ) in njegovega navodila je za tožnika nastopila konkretna in dejanska zapoved testiranja. Navajata, da se v teh dejanjih ne izdajajo odločbe oziroma sklepi o izobraževanju na daljavo. Nimata nobene možnosti sodnega varstva. Za varstvo svojih pravic nimata nobenega pravnega sredstva, tožena stranka pa jima brez izdaje vsake odločbe neposredno prepoveduje, da bi obiskovala šolo. Gre za neposredno upravno oblastveno dejanje. Odlok, sklep MIZŠ, navodila MIZŠ ter prepoved tožene stranke neposredno posegajo v njun pravni položaj in nimata zagotovljenega drugega učinkovitega sodnega varstva. V nadaljevanju obsežneje pojasnjujeta, zakaj obveznost testiranja nima dokazanega učinka na širjenje oziroma obvladovanje epidemije. Menita, da Odlok 174/21, sklep MIZŠ in navodila MIZŠ nasprotujejo več določilom Ustave RS (v nadaljevanju URS). V tožbenem zahtevku predlagata naj sodišče ugotovi, da je zahteva tožene stranke po trikratnem tedenskem testiranju tožnikov nezakonita in da posega v pravice tožnikov iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 56. in 57. člena URS ter da naj sodišče toženi stranki prepove pogojevati vstop v šolo z izpolnjevanjem pogoja PCT. Zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka.

2. Hkrati s tožbo sta tožnika predlagala tudi izdajo začasne odredbe, s katero sta zahtevala, naj sodišče odredi toženi stranki, da jima je dolžna dopustiti obiskovanje šole brez pogojevanja izpolnjevanja in preverjanja pogoja PCT. Sodišče je s sklepom I U 1878/2021-6 z dne 28. 12. 2021 zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo. Sklep je postal pravnomočen dne 2. 3. 2022.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da v obravnavani zadevi ne gre za akt iz 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker zakonski pogoji za to niso izpolnjeni. Prav tako pa tudi niso izpolnjeni pogoji za upravni spor na podlagi 4. člena ZUS-1, v katerem odloča sodišče o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Niti odlok niti sklep MIZŠ nista posamična akta, ampak sta po naravi podzakonska predpisa, v katerih so vsebovane splošne in abstraktne norme, ki urejajo pravice in obveznosti nedoločenega kroga subjektov. Poleg tega tožnika v tožbi nista določno navedla, kakšno dejanje je bilo storjeno, kje in kdaj je bilo storjeno, nista navedla organa niti uradne osebe niti nista predložila dokazov za to, temveč sta podala le posplošene in pavšalne navedbe. Iz tega razloga je treba tožbo zavreči. Podrejeno tožena stranka sodišču predlaga zavrnitev tožbe. Izpodbijani Odlok 174/21 ima materialno podlago v 4. in 39. členu Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB). Pravica zbiranja v vzgojno-izobraževalnih zavodih se omejuje na podlagi 39. člena ZNB, ki daje ustrezno pravno podlago za omejitev zbiranja. Izvajanje izobraževanja na daljavo je ukrep, ki skuša v čim večji možni meri preprečiti nastanek negativnih posledic, povezanih z ukrepi za preprečevanje širjenja nalezljive bolezni. Pri izobraževanju na daljavo se uresničujejo in izvajajo učni načrti. Šola ni pristojna izdajati individualnih sklepov ali odločb o prepovedi zbiranja ljudi v šoli in posledičnem izobraževanju na daljavo. Skladno z 8. členom Odloka 174/21 je samotestiranje učencev osnovne šole, ki ne izpolnjujejo pogoja PCT, obvezno po predhodnem pisnem soglasju staršev. Prepoved zbiranja je določena že v predpisu. Ukrep prepovedi zbiranja se ne nanaša na konkretnega točno določenega učenca, ampak na celotno nedoločno populacijo osnovnih in srednjih šol, ki ne izpolnjujejo pogoja PCT niti s samotestiranjem. Tožena stranka nikogar ne sili ali prisiljuje v samotestiranje in ne posega v otrokove osebnostne pravice. Odlok 174/21 je tisti, ki določa obveznost nošenja mask kot tudi samotestiranje otrok v šoli. Odločitev o tem je svobodna odločitev staršev otrok. Šola zgolj izvaja podzakonske predpise, pri tem pa nima nobene diskrecijske pravice niti možnosti odločanja. V nasprotnem primeru bi bila podvržena sankcijam inšpekcij. Šola je starše učencev le obvestila o tem, kaj Odlok 174/21 določa in kakšne so posledice odločitve staršev, da samotestiranja otrokom ne dovolijo. Toženi stranki bi lahko očitali poseg v ustavne pravice, če bi samovoljno prepovedala zbiranje učencev v šoli, če bi torej ravnala v nasprotju z Odlokom 174/21. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne, zahteva pa tudi povrnitev svojih stroškov postopka.

4. Sodišče je s sklepom I U 1887/2021-17 z dne 30. 3. 2022 tožbo zavrglo in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Dne 19. 2. 2022 je bil namreč v Uradnem listu RS št. 22/2022 objavljen Odlok o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo Covid-19 (v nadaljevanju Odlok 22/2022), ki je začel veljati 21. 2. 2022. Ta odlok samotestiranja učencev oziroma pogoja PCT za potrebe izvajanja vzgojno-izobraževalnega programa ne določa več in glede na to, da tožnika ne izkazujeta pravnega interesa za ugotovitev, da je zahteva tožene stranke po trikratnem tedenskem testiranju nezakonita in da nedopustno posega v ustavne pravice, je sodišče sklenilo, da tožnika ne izkazujeta več pravnega interesa za tožbo. Iz navedenega razloga je sodišče tožbo zavrglo iz razlogov po 6. točki prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker dejanje, ki se izpodbija s tožbo, ne posega v pravico tožnikov ali v njihovo na zakon oprto osebno korist.

5. Tožnika sta zoper navedeni sklep vložila pritožbo, Vrhovno sodišče RS pa je s sklepom I Up 105/2022 z dne 13. 7. 2022 pritožbi delno ugodilo in je sklep Upravnega sodišča RS I U 1887/2021-17 z dne 30. 3. 2022 razveljavilo v 1. točki izreka v delu, ki se nanaša na ugotovitveni zahtevek, in v 2. točki izreka, ki se nanaša na odločitev o stroških. Vrhovno sodišče v svojem sklepu navaja, da sta tožnika zahtevala tako ugotovitev, da je zahteva tožene stranke po trikratnem tedenskem testiranju tožnikov kot pogoju za izvajanje dolžnosti vzgoje in izobraževanja nezakonita ter krši in posega v njune ustavne pravice, kot tudi, da se toženi stranki prepove, da tožnikoma pogojuje vstop v šolo in izvajanje izobraževanja z izpolnjevanjem pogoja PCT. Po mnenju pritožbenega sodišča je nepravilno stališče prvostopenjskega sodišča, da je bilo s sprejetjem Odloka 22/2022 doseženo tudi to, kar sta tožnika uveljavljala z ugotovitvenim zahtevkom in da zato zanj ne izkazujeta več pravnega interesa. Ker po mnenju pritožbenega sodišča prenehanje veljavnosti prejšnjega odloka ne more biti odločilno za pravni interes tožnikov glede ugotovitvenega zahtevka, je pritožbeno sodišče sklep prvostopenjskega sodišča v tem delu razveljavilo in zadevo v tem obsegu vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek. Navedlo je, da bo moralo prvostopenjsko sodišče v ponovljenem postopku najprej ponovno preveriti tudi ostale procesne predpostavke za obravnavo preostalega dela tožbe zoper osnovno šolo tožnikov.

6. Upravno sodišče je potem s sklepom I U 995/2022-26 z dne 27. 7. 2022 tožbo v delu, ki se nanaša na ugotovitveni zahtevek, ponovno zavrglo, ker odlok, ki je veljal v času vložitve tožbe, ni urejal pravnih razmerij, ki bi se nanašala konkretno prav na poimensko določena tožnika v tej zadevi, saj ni pogojeval prav konkretnima tožnikoma obiskovanja šole z izpolnjevanjem pogoja PCT. Naslovljen je bil na vse fizične osebe, ki obiskujejo vzgojno-izobraževalne ustanove. Naslovniki predpisa so bili določeni na splošno, saj v taki opredelitvi ni nobene specifične lastnosti, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost tožnikov kot povsem konkretno določenih oseb. Urejal je nedoločeno število naslovnikov pravne norme. Ni šlo za dejanja tožene stranke, ki bi bila uperjena zoper konkretna tožnika. Poleg tega šola ni delovala oblastveno, saj je oblastveno odločanje šole omejeno zgolj na izrecno naštete postopke v Zakonu o osnovni šoli, med katerimi pa ni odločanja o pogojih za fizično navzočnost v šoli. Tako stališče je Vrhovno sodišče RS zavzelo tudi v sklepih I Up 22/2022 ter I Up 81/2022.

7. Zoper ta sklep je bila ponovno vložena pritožba, pritožbeno sodišče pa je s sklepom I Up 189/2022 z dne 11. 1. 2023 navedeni sklep razveljavilo in ponovno zadevo vrnilo prvostopenjskemu sodišču v nov postopek. Navedlo je, da je res Vrhovno sodišče RS v prejšnjih sklepih sprejelo stališče, na katerega se sklicuje prvostopenjsko sodišče, da osnovne šole niso oblastveni organi, vendar pa je v nadaljnjih sklepih dodalo, da taka zamejitev ne more veljati za situacijo, v kateri bi osnovna šola enostransko in s položaja oblasti odrekla udeležbo učencu pri šolskih dejavnostih v prostorih šole. Nadalje je v tej sodni odločbi tudi navedeno, da je prvostopenjsko sodišče tožbo obravnavalo kot razumljivo in popolno, ne glede na določbo tretjega odstavka 30. člena ZUS-1. Ni ugotovilo, da je bila tožba glede na vsebino vložena zaradi hipotetičnih dejanj, torej dejanj, ki jih toženka v razmerju do pritožnikov pred vložitvijo tožbe ne bi izvršila. Pritožbeno sodišče je med drugim v tem sklepu še zapisalo, da bo moralo sodišče preveriti druge procesne predpostavke za odločanje in v primeru, da bodo podane, v zadevi odločiti po vsebini.

8. Sodišče ugotavlja, da tožbeni zahtevek nima vseh tistih elementov, kot jih zahteva tretji odstavek 30. člena ZUS-1, ker ni dovolj konkretiziran. S tem v zvezi je tožečo stranko na podlagi prvega odstavka 31. člena ZUS-1 pozvalo, da pomanjkljivosti tožbenega zahtevka dopolni v roku 15 dni tako, da navede, kje in kdaj je bilo konkretno tožnikoma naloženo s strani tožene stranke, da se morata testirati, če želita obiskovati šolo, oziroma kje in kdaj jima je bilo preprečeno, da bi vstopila v šolo, da navede organ in osebo, ki je to storila, in dokaze o tem. Z istim dopisom je sodišče tožečo stranko opozorilo, da če pomanjkljivosti ne bodo odpravljene in zaradi tega zadeve ne bo mogoče obravnavati, bo sodišče na podlagi drugega odstavka 31. člena ZUS-1 tožbo zavrglo. Sodišče je z istim dopisom ob koncu dopisa tožečo stranko ponovno opozorilo, da mora biti konkretiziran tožbeni zahtevek in ne zgolj tisti del tožbe, kjer so zapisane tožbene navedbe.

9. Tožeča stranka je na poziv odgovorila, da je mati tožnikov 21. 11. 2021 poklicala razrednika prvo tožnika in razrednika drugo tožnice in ju vprašala, kaj bo z otroci, ki ne želijo testiranja oziroma starši ne bodo podali pisnega soglasja za samotestiranje. Učitelja sta povedala, da imata navodila vodstva šole, da brez podpisanega soglasja vstopa v šolo ni. Dne 22. 11. 2021 je mati vseeno odšla pred šolo, pri čemer je drugo tožnica uspela priti do svojega razreda, vendar jo je učiteljica B. B. izgnala iz učilnice z besedami, da brez maske in testa ne sme v razred. Prvo tožnik pa je bil ustavljen že pred vrati in mu je bil pred podpisanega soglasja onemogočen vstop v prostore šole. Pred šolo je prišla pomočnica ravnateljice C. C. Mati je vztrajala, da sta otroka zdrava in da ni nobenega razumnega razloga, da ne bi bila prisotna v šoli ter zahtevala ustrezen sklep oziroma pisno odredbo z razlogom, zakaj je bil otrok poslan domov. Pomočnica ravnateljice je potem prinesla pisni obvestili o izobraževanju na daljavo. Od 22. 11. 2021 dalje sta bila tožnika zaradi izrecne prepovedi pomočnice ravnateljice doma in sta se šolala na daljavo, čeprav sta bila zdrava. V nadaljevanju dopolnitve tožbe tožeča stranka pojasnjuje, zakaj je po njenem mnenju zahteva po obveznem testiranju nesmiselna. Nadalje tudi pojasnjuje, zakaj je metoda jemanja brisa invazivna in agresivna in zakaj lahko privede do poškodb sluznice. Navaja tudi, da je Ustavno sodišče RS v svojih odločbah odločilo, da so bili odloki v delu, v katerem so urejali obvezno uporabo zaščitne maske, v neskladju z URS, razveljavilo je tudi določbe odlokov v delu, v katerem so določali obdelavo osebnih podatkov. Zahteva po nošenju maske in preverjanje izpolnjevanja pogoja PCT ni imelo zakonske podlage. Obsežno tudi pojasnjuje, zakaj je po njenem mnenju tožena stranka nedopustno in nezakonito posegla v pravico do izobraževanja. Ob tem pa tožeča stranka še vedno ni konkretizirala tožbenega zahtevka, čeprav je sicer konkretno opisala, katera ravnanja tožene stranke so bila po njenem mnenju sporna.

10. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

11. ZUS-1 v tretjem odstavku 30. člena določa, da če se s tožbo zahteva ugotovitev, da je bilo z dejanjem nezakonito poseženo v človekove pravice ali temeljne svoboščine tožnika oziroma se zahteva prepoved izvrševanja posamičnega dejanja, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, je treba v tožbi navesti dejanje, kje in kdaj je bilo storjeno, organ ali osebo, ki je to storila, dokaze o tem in zahtevek, naj se poseg v človekove pravice in temeljne svoboščine ugotovi, odpravi oziroma prepove.

12. Tožbeni zahtevek je od vložitve dalje ostal nespremenjen, čeprav je bila tožeča stranka v dopisu z dne 13. 2. 2023 opozorjena, da je treba tožbeni zahtevek konkretizirati. Tožbeni zahtevek se glasi, da naj se ugotovi, da je zahteva tožene stranke po 3 x tedenskem testiranju nezakonita (oziroma glede na to, da tožena stranka tega več ne zahteva, da je bila nezakonita) in da nedopustno posega v pravice tožeče stranke iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 56. in 57. člena URS. V tem obsegu in v zahtevi za povrnitev stroškov postopka je namreč tožbeni zahtevek še vedno predmet sodne presoje.

13. Sodišče presoja zakonitost izpodbijanega upravnega akta oziroma dejanja v mejah tožbenega predloga (prvi odstavek 40. člena ZUS-1). Tožeča stranka je na poziv tožnika, da je treba konkretizirati tožbeni zahtevek, odgovorila zgolj s konkretizacijo tožbene naracije, ni pa tožeča stranka kljub dvakratnemu opozorilu v istem pozivu dopolnila tožbenega zahtevka. V upravnih sporih zaradi varstva ustavnih pravic mora biti nezakonito dejanje navedeno v izreku sodbe, v primeru, da se tožbi ugodi. Pri tem pa je sodišče vezano na tožbeni zahtevek (Komentar Zakona o upravnem sporu, GV Založba, 2019, stran 198). Če bi namreč sodišče taki tožbi, kot je bila vložena, ugodilo, bi bil v primeru tako postavljenega tožbenega zahtevka, tak izrek sodbe nedoločen, saj bi bilo zgolj na splošno navedeno, da je tožena stranka z zahtevo po trikratnem testiranju kršila določene ustavne pravice tožnikov, ne bi pa bilo navedeno, kje in kdaj je bilo to storjeno, katera oseba je to storila, in s katerim konkretnim dejanjem je bilo poseženo v konkretno določeno ustavno pravico. Sodišče pa samo ne sme spreminjati tožbenega zahtevka. Iz navedenega razloga je v zahtevi za dopolnitev tožbenega zahtevka sodišče tožečo stranko kar dvakrat opozorilo na to, da mora biti tožba konkretizirana v tožbenem zahtevku.

14. Tudi Vrhovno sodišče RS je v sodbi I Up 10/2018 z dne 4. 4. 2018 zavzelo stališče, da je tožbena navedba spornih dejanj organov, ki naj bi posegla v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika (ter s tem povezanih tožbenih zahtevkov) nujna za opredelitev predmeta upravnega spora na podlagi 4. člena ZUS-1 in da sodišče ne more nadomeščati izražene volje in tožbenih zahtevkov stranke. Če se v zvezi z navedenim pojavijo nejasnosti ali pomanjkljivosti je dolžnost sodišča prve stopnje, da tako tožbo obravnava kot nepopolno po prvem odstavku 31. člena ZUS-1 in od tožnika zahteva odpravo pomanjkljivosti (točka 15 obrazložitve).

15. Ker tožeča stranka v postavljenem roku ni odpravila pomanjkljivosti tožbe tako, kot jo je pozvalo sodišče, in tožbe zaradi tega ni bilo mogoče obravnavati, je na podlagi drugega odstavka 31. člena ZUS-1 tožbo zavrglo. Ker je sodišče tudi pri ponovnem odločanju tožbo zavrglo iz procesnih razlogov, se do vseh navedb strank v postopku ni opredeljevalo. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave, ker niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe.

16. Tožnika sta uveljavljala tudi vrnitev stroškov postopka tako v zvezi s tožbo kot v zvezi s pritožbo. Vrhovno sodišče je v sklepu I Up 189/2022 odločilo, da se odločitev o pritožbenih stroških pridrži za končno odločbo. Ker je bila tožba tudi v ponovljenem postopku zavržena glede ugotovitvenega dela zahtevka, trpi skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožeča stranka sama svoje stroške postopka. Tožnika sta sicer vmes uspela s pritožbenim postopkom, ker je bil zadnji sklep prvostopenjskega sodišča o zavrženju tožbe razveljavljen, vendar je temeljno pravilo pri presoji dolžnosti povračila pravdnih stroškov načelo končnega uspeha v pravdi, ne pa uspešnost posameznih pravdnih dejanj (tako izhaja tudi iz stališča Višjega sodišča v Ljubljani, sklep Cpg 680/2015 z dne 7. 10. 2015), zato tudi nista upravičena do povračila stroškov za pritožbo.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 30, 30/2, 30/3, 40, 40/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.