UPRS Sodba I U 1406/2021-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-03-21

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Petra Hočevar (poroč.), Borut Smrdel

komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - pravna podlaga za odmero

Toženka pravilno ni upoštevala Pravilnika pri odmeri komunalnega prispevka tožnici. S tem, ko je prenehal veljati Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Mirna Peč (UL RS, št. 47/12), je namreč prenehal veljati tudi Pravilnik, ki je bil sprejet na njegovi podlagi. Pravilnik bi naprej veljal le, če bi bila njegova veljavnost na podlagi novega predpisa - v tem primeru Odloka o programu opremljanja - izrecno podaljšana (npr. do sprejema novega ustreznega podzakonskega predpisa ali za določeno drugo časovno obdobje).

Občine smejo predpisati oprostitve plačila komunalnega prispevka le v primerih, ko gre za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo, in ne v primerih, ko gre za plačilo komunalnega prispevka za novo komunalno opremo.

Če bi toženka pri izdaji izpodbijane odločbe kot veljaven predpis upoštevala (tudi) Pravilnik (in na njegovi podlagi priznala tožnici olajšave), bi odločila v nasprotju z 227. členom ZUreP-2, torej v nasprotju z zakonom, in Ustavo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožnici odmeril komunalni prispevek za novogradnjo poslovnega objekta ... v gospodarski coni Dolenja vas v Mirni Peči, na zemljišču s parc. št. 1111, k.o. ..., v višini ... EUR (1. točka izreka), določil način in rok plačila ter še odločil, da v postopku niso nastali posebni stroški (2. in 3. točka izreka).

2. V obrazložitvi je navedel, da je prejel vlogo za odmero komunalnega prispevka (KP) za novogradnjo. V nadaljevanju je, sklicujoč se na 216., 217. in 220. člen Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2), pojasnil, da je bil sprejet Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč za območje, ki ga urejata Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu Industrijska cona Dolenja vas ter Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu Gospodarska cona Dolenja vas – del (Odlok o programu opremljanja). Sprejet je bil tudi Odlok o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo na območju Občine Mirna Peč (Odlok). KP je odmeril na podlagi Odloka o programu opremljanja za priključke na novo komunalno opremo, pri čemer je upošteval, da je tožnica za obravnavano zemljišče že poravnala 2017 KP v višini ... EUR.

3. Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo tožnice. V zvezi s pritožbenimi navedbami je še pojasnil, da je bil KP odmerjen na pravilni podlagi. Pravilnik o podrobnejših kriterijih in merilih za olajšave plačila komunalnega prispevka (Pravilnik), na podlagi katerega tožnica uveljavlja znižanje KP, je bil sprejet na podlagi Odloka o programu opremljanja za območje Občine Mirna Peč (Uradni list RS, št. 47/12, 81/12, 33/15), ki je prenehal veljati s sprejetjem Odloka (26. člen) in Odloka o programu opremljanja (13. člen, točno: 15. člen - op. sod.), s tem je prenehala veljavnost Pravilnika. 227. člen ZUreP-2 ne dopušča občinskih oprostitev plačila KP za novo komunalno opremo, za kar gre v tem primeru.

4. Tožnica je tožbo vložila iz tožbenih razlogov napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev pravil postopka ter zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Predlagala je, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovni postopek, pri čemer naj naloži toženki, da v ponovnem postopku uporabi Pravilnik. Uvodoma je opozorila na 6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Stališče toženke, da je Pravilnik prenehal veljati s prenehanjem veljavnosti prejšnjega Odloka, ne vzdrži pravne presoje. Noben od uporabljenih Odlokov ne določa prenehanja veljavnosti Pravilnika, temveč le prenehanje veljavnosti prejšnjega Odloka. V primerih, ko je določen odlok formalno prenehal veljati, ob tem pa ni nič posebej določeno glede prenehanja veljavnosti oziroma nadaljnje uporabe predpisov, ki so bili sprejeti na njegovi podlagi, to ne pomeni avtomatično njihovega prenehanja. Drugačno razlogovanje pomeni kršitev 2. člena Ustave RS. Nihče nima pristojnosti lastne presoje o veljavnosti ali neveljavnosti predpisa, temveč predpis velja, dokler ne preneha veljati na enega izmed načinov, ki ga pravni red za to določa. Predpis ne preneha veljati samo zato, ker je prenehal veljati predpis, na podlagi katerega je bil izdan, temveč je treba upoštevati in urediti prenehanje veljavnosti in morebitno nadaljnjo uporabo vseh predpisov, na podlagi zakona, ki je prenehal veljati. Ker bi bilo treba uporabiti Pravilnik, bi bila tožnica na tej podlagi deležna olajšav za znižanje KP vsaj v višini 21 %: olajšava za neto tlorisno površino (3%), olajšava glede na število zaposlenih (2%), olajšava glede povprečne mesečne bruto plače na zaposlenega (4%), olajšava glede na bonitetno oceno gospodarske družbe (6%), olajšava glede na možnost prenosa dejavnosti iz Občine Mirna Peč (trajnostna naravnanost) (4%), olajšava glede inovativnosti podjetja (2%). Predlagala je še povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka odgovora na tožbo ni podala, poslala je upravne spise.

7. Predmet spora je zakonitost odločitve o odmeri komunalnega prispevka tožnici za novogradnjo poslovnega objekta ... v gospodarski coni Dolenja vas pri Mirni Peči, na zemljišču s parc. št.1111, k.o. ..., v višini 71.655,90 EUR.

8. Svojo odločitev je prvostopenjski organ (ki ji je pritrdil tudi drugostopenjski organ) utemeljil s sklicevanjem na 216.

ZUreP-2 ter Odlok o programu opremljanja (15. in 16. člen).

9. Tožničin poglavitni ugovor je (in kar je ugovarjala tudi v pritožbenem postopku pred drugostopenjskim organom), da bi moral organ pri odmeri komunalnega prispevka upoštevati Pravilnik, saj slednji po tožničinem mnenju ni nikoli prenehal veljati na način, kot je določeno za prenehanje veljavnosti predpisov.

10. Kot izhaja iz uvoda Pravilnika, je bil ta sprejet na podlagi Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Mirna Peč (UL RS, št. 47/12, 81/12, 33/15). V 1. členu Pravilnika je opredeljen predmet in namen pravilnika, tj. sprejem podrobnejših določil in kriterijev za znižanje plačila komunalnega prispevka v skladu s tretjim in četrtim odstavkom 17. člena Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Mirna Peč (UL RS, št. 47/12, 81/12, 33/15). Ta Odlok je prenehal veljati z uveljavitvijo Odloka o programu opremljanja (podlage za odmero KP v tem primeru - op. sod.)(15. člen)

11. Sodišče sodi, da toženka pravilno ni upoštevala Pravilnika pri odmeri komunalnega prispevka tožnici. S tem, ko je prenehal veljati Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Mirna Peč (UL RS, št. 47/12), je namreč prenehal veljati tudi Pravilnik, ki je bil sprejet na njegovi podlagi. Pravilnik bi naprej veljal le, če bi bila njegova veljavnost na podlagi novega predpisa - v tem primeru Odloka o programu opremljanja - izrecno podaljšana (npr. do sprejema novega ustreznega podzakonskega predpisa ali za določeno drugo časovno obdobje). Tako tudi dr. Lovro Šturm v Komentarju Ustave Republike Slovenije k 154. členu (veljavnost predpisov in njihovo objavljanje) (2002). Avtor sicer obrazlaga načine prenehanja veljavnosti zakona, vendar je po oceni sodišča tako razlago treba uporabiti tudi v tem primeru, ko gre za podzakonska predpisa, ki sta hierarhično nižja pravna akta od zakona in, kjer je (bil) en podzakonski predpis podlaga za izdajo drugega podzakonskega predpisa.

12. Da je treba Pravilniku odreči veljavnost (in njegovo uporabo - op. sod.), kaže tudi (že zgoraj) opredeljeni predmet in namen tega predpisa, saj je bil sprejet izrecno zaradi izvajanja tretjega in četrtega odstavka 17. člena Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Mirna Peč (UL RS, št. 47/12), torej kot izvršilni predpis k Odloku (oziroma navedeni določbi Odloka), ki pa - kot že povedano - (v celoti) ne velja več. Pravilnika tako ni mogoče uporabiti, saj določba, za izvrševanje katere je bil sprejet, več ne velja. Tožnici tako ni mogoče pritrditi, da bi Pravilnik prenehal veljati le v primeru, če bi sedaj veljavni Odlok o programu opremljanja v svojih določbah določil prenehanje njegove veljavnosti.

13. Iz Nomotehničnih smernic Službe Vlade RS za zakonodajo (tretja, spremenjena in dopolnjena izdaja, 2018), ki jih v določenih delih povzema tudi tožnica v tožbi, naj bi sicer izhajalo, da, upoštevajoč načelo pravne države (2. člen Ustave RS), na način, kot zgoraj opisan, veljavnosti predpisu ni mogoče odreči, temveč, da ''predpis velja, dokler ne preneha veljati na enega od načinov prenehanja veljavnosti predpisa, izdanega na njegovi podlagi, še zlasti upoštevajoč uporabnika predpisa, ki mu ni prepuščena izbira, niti ga predpis ne sme spravljati v položaj, ko bi moral kakorkoli ugibati in izbirati, ali določen predpis velja ali je prenehal veljati''. Hkrati pa je v nadaljevanju tudi navedeno, da sicer tak izvršilni predpis velja, vendar je nezakonit in protiustaven (str. 124, 125 in 126.). S tem v zvezi sodišče navaja naslednje:

Po 153. členu Ustave RS morajo biti zakoni, podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo (prvi odstavek). Podzakonski predpisi in drugi splošni akti morajo biti v skladu z ustavo in zakoni (tretji odstavek). V konkretnem primeru je v času izdaje izpodbijane odločbe veljal ZUreP-2. Ta je v 227. členu določal, da lahko občina predpiše delno ali celotno oprostitev plačila komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo za gradnjo neprofitnih stanovanj in gradnjo posameznih vrst stavb, ki so v javnem interesu in katerih investitor je občina ali država in so namenjene za izobraževanje, znanstveno raziskovalno delo in zdravstvo, muzeje, knjižnice, gasilske domove, opravljanje obredov in šport po predpisih o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov (prvi odstavek) in da lahko občina predpiše delno ali celotno oprostitev plačila komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo tudi za gradnjo vseh ali posameznih vrst ne stanovanjskih stavb po predpisih o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov (drugi odstavek). V nadaljevanju je predpisana višina možne oprostitve in vir nadomestnih sredstev zaradi oprostitve plačila po tej določbi (tretji in četrti odstavek). Iz citirane določbe torej izhaja, da smejo občine predpisati oprostitve plačila komunalnega prispevka le v primerih, ko gre za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo, in ne v primerih, ko gre za plačilo komunalnega prispevka za novo komunalno opremo. In v tem primeru je bil komunalni prispevek odmerjen za novo komunalno opremo, kot je to obrazložila tudi že toženka v svoji drugostopenjski odločbi in kar med strankama ni sporno. Povedano drugače: če bi toženka pri izdaji izpodbijane odločbe kot veljaven predpis upoštevala (tudi) Pravilnik (in na njegovi podlagi priznala tožnici olajšave), bi odločila v nasprotju z 227. členom ZUreP-2, torej v nasprotju z zakonom, in Ustavo.

14. Glede na povedano je sodišče, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in zakonit, odločba je pravilna in na zakonu utemeljena, hkrati pa tudi ni našlo kršitev, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, tožbo tožnice na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

15. Sodišče je odločilo na nejavni seji, brez glavne obravnave, ker je šlo v zadevi za vprašanje uporabe materialnega prava, relevantna dejstva (tj. da je bila podana vloga z dne 14. 5. 2021 za odmero komunalnega prispevka zaradi novogradnje tožnice kot investitorke) pa med strankama niso bila sporna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

16. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnice temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

216. člen ZUreP-2 predpisuje plačilo komunalnega prispevka za novo komunalno opremo;

217. člen ZUreP-2 predpisuje plačilo komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo;

220. člen ZUreP-2 predpisuje zavezanca za plačilo komunalnega prispevka za novo in obstoječo komunalno opremo zaradi graditve;

15. člen Odloka o programu opremljanja določa, da z dnem uveljavitve tega odloka preneha veljati Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Mirna Peč (UL RS, št. 47/12).

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 216, 217, 220, 227

Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu Gospodarska cona Dolenja vas (GC-OPPN-2) - 1. faza (2015) - člen 15, 16

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.