UPRS Sklep I U 1828/2023-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-02-16

aktivna legitimacija za vložitev tožbe - zavrženje tožbe - nosilec javnega pooblastila - subjektivni koncept upravnega spora - izvrševanje upravne funkcije

Sodno varstvo v zvezi z vprašanjem zakonitosti dokončnega upravnega akta je dopustno samo, ko je z upravnim aktom odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ki izhaja iz predpisa. Upravni akt se mora torej nanašati na njemu lastne pravice in pravne koristi. Ker so samo te predmet varstva v upravnem sporu, je s tem izključeno varstvo drugih atributov, kot so pristojnosti oziroma pooblastila, ki jih ima subjekt v okviru izvrševanja svoje upravne (oblastvene) funkcije.

Tožnica je že v tožbi sama izpostavila svoj položaj prvostopenjskega organa v končanem upravnem postopku, in navedla, da je z izdajo sklepa št. 488/2023-SZS/PRIP-KŠ z dne 7. 3. 2023, ki ga je tožena stranka kot instančni organ z izpodbijano odločbo izrekla za ničnega, izvrševala javno pooblastilo na podlagi četrte alineje drugega odstavka 77. člena ZSV.

Ker je torej v končanem upravnem postopku tožnica nesporno izvrševala svoje naloge v okviru podeljenega javnega pooblastila, izpodbijana odločba tožene stranke ne pomeni odločitve o tožničini lastni pravici ali pravnem interesu, ki bi ji jo podeljeval predpis, ampak odločitev na področju njenega delovanja oz. izvajanja v zakonu podeljenih pooblastil. Varstva teh pa ji upravni spor ne zagotavlja, zaradi česar tožnica ne more utemeljiti svoje aktivne legitimacije s sklicevanjem na svojo obveznost (pravilnega) izvrševanja javnega pooblastila.

II. Tožeča stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnica je kot prvostopenjski organ izdala sklep št. 488/2023-SZS/PRIP-KŠ z dne 7. 3. 2023, s katerim je zavrnila zaprosilo CSD Koroška za skrajšanje pripravniške dobe za pripravnico A. A. (I. točka izreka), odločila, da mora vlagatelj v 15 dneh odpraviti sklep o skrajšanju pripravniške dobe in pripravnici omogočiti izvedbo pripravništva skladno s programom, ki mu je zbornica izdala soglasje št. P-13/2022 z dne 5. 8. 2022, in odločila, da v tem postopku ni bilo stroškov postopka (III. točka izreka).

2. Toženka je kot drugostopenjski organ z izpodbijano odločbo tožničin sklep z dne 7. 3. 2023 izrekla za ničen (I. točka izreka) in odločila, da ni bilo stroškov postopka (II. točka izreka).

3. V obrazložitvi izpodbijane odločbe toženka navaja, da je tožnica odločila o vsebinskih vprašanjih oziroma o zadevi, za katero nima javnega pooblastila v Zakonu o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV) oziroma ne gre za upravno zadevo v smislu 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Iz tega razloga je toženka na podlagi drugega odstavka 279. člena ZUP v zvezi s 1. točko prvega odstavka 279. člena ZUP sklep izrekel za ničnega.

4. Tožnica vlaga tožbo, v kateri glede svoje aktivne legitimacije navaja, da ji toženka z izpodbijano odločbo preprečuje izvajanje javnega pooblastila na podlagi četrte alineje drugega odstavka 77. člena ZSV in jo sili v nezakonito ravnanje, ki je v nasprotju z dosedanjo prakso in strokovnimi stališči. Njen pravni interes je v zaščiti njene pravice in obveznosti izvrševanja dodeljenega javnega pooblastila. Sodišče bi ji moralo nuditi pravno varstvo na način, da presodi zakonitost izpodbijane odločbe, zavrnitev aktivne legitimacije pa bi bila v nasprotju z 22., 23. in 157. členom Ustave RS. Morebitna ugoditev tožbi bi za tožnico pomenila izboljšanje njenega pravnega položaja, tj. pravilno izvrševanje javnega pooblastila v konkretni zadevi, predmetna tožba pa je edino sredstvo, s katerim lahko to doseže. V nadaljevanju tožnica po vsebini nasprotuje odločitvi toženke iz izpodbijane odločbe.

6. Po določbi 1. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je upravni spor namenjen zagotavljanju sodnega varstva pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil. V skladu z 2. členom ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikom pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon (prvi odstavek). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek). Navedene določbe utemeljujejo sprejeti koncept subjektivnega upravnega spora, izraženega v prvem odstavku 157. člena Ustave.

7. Z vidika omenjenih določb je sodno varstvo v zvezi z vprašanjem zakonitosti dokončnega upravnega akta dopustno samo, ko je z upravnim aktom odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ki izhaja iz predpisa. Upravni akt se mora torej nanašati na njemu lastne pravice in pravne koristi. Ker so samo te predmet varstva v upravnem sporu, je s tem izključeno varstvo drugih atributov, kot so pristojnosti oziroma pooblastila, ki jih ima subjekt v okviru izvrševanja svoje upravne (oblastvene) funkcije.

8. Če tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka, sodišče tožbo zavrže (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Priznanje položaja tožnika ureja 17. člen ZUS-1, ki v prvem odstavku določa, da je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta, v četrtem odstavku pa je izrecno izključena možnost, da bi bil tožnik organ, ki je odločal v končanem postopku. Omenjena določba velja za vse organe, ki so odločali v končanem postopku, torej tudi za nosilce javnih pooblastil.

9. V obravnavanem primeru je tožnica že v tožbi sama izpostavila svoj položaj prvostopenjskega organa v končanem upravnem postopku, in navedla, da je z izdajo sklepa št. 488/2023-SZS/PRIP-KŠ z dne 7. 3. 2023, ki ga je tožena stranka kot instančni organ z izpodbijano odločbo izrekla za ničnega, izvrševala javno pooblastilo na podlagi četrte alineje drugega odstavka 77. člena ZSV.

10. Ker je torej v končanem upravnem postopku tožnica nesporno izvrševala svoje naloge v okviru podeljenega javnega pooblastila, izpodbijana odločba tožene stranke ne pomeni odločitve o tožničini lastni pravici ali pravnem interesu, ki bi ji jo podeljeval predpis, ampak odločitev na področju njenega delovanja oz. izvajanja v zakonu podeljenih pooblastil. Varstva teh pa ji upravni spor ne zagotavlja,

zaradi česar tožnica ne more utemeljiti svoje aktivne legitimacije s sklicevanjem na svojo obveznost (pravilnega) izvrševanja javnega pooblastila.

11. Neutemeljeno je tudi njeno sklicevanje na pravice iz 22. člena (enako varstvo pravic), 23. člena (pravica do sodnega varstva) in 157. člena (upravni spor) Ustave, saj je tožnica kot nosilec javnih pooblastil v položaju oblastnega organa, kar pomeni, da glede na naravo človekovih pravic ne more biti nosilka navedenih pravic.

12. Ker torej tožnica kot prvostopenjski organ na podlagi izrecne določbe četrtega odstavka 17. člena ZUS-1 ne more biti tožnik v upravnem sporu in ker tožnica v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi, je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

13. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

Ta določa, da o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristi posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo.

Tako razumevanje predmeta varstva v upravnem sporu je Vrhovno sodišče potrdilo večkrat, npr. v sklepih I Up 188/2015 z dne 27. 1. 2016, I Up 405/2008 z dne 18. 9. 2008, I Up 53/2013 z dne 18. 12. 2014 in I Up 544/2012 z dne 12. 12. 2012.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 188/2015 z dne 27. 1. 2016 (10. točka obrazložitve).

Ta določa, da Socialna zbornica kot javno pooblastilo določi vsebino in potek pripravništva, sestavine programa, mentorstvo in način spremljanja in ocenjevanja pripravništva ter nadzoruje izvajanje pripravništva v skladu s splošnim aktom iz prvega odstavka 71. člena tega zakona.

Sklep Vrhovnega sodišča I Up 188/2015 z dne 27. 1. 2016 (11. točka obrazložitve).

Gl. tudi sklep Ustavnega sodišča Up-157/08 z dne 4. 11. 2008.

Zakon o socialnem varstvu (1992) - ZSV  - člen 77

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 17, 17/1, 36, 36/1, 36/1-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.