UPRS Sodba I U 1448/2021-23
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-12-14

ukrep kmetijskega inšpektorja - namenska raba zemljišč - nedovoljena raba kmetijskega zemljišča - načelo sorazmernosti

ZKZ ne zapoveduje le preprečevanje onesnaževanja, drugačnega degradiranja kmetijskih zemljišč ali zaviranja rasti rastlin, pač pa vsako nenamensko nekmetijsko uporabo.

Odrejen ukrep (prepoved uporabe kmetijskega zemljišča in odstranitev oglasnega panoja) je v skladu s prvo alinejo b.) točke 107. člena ZKZ, ki inšpektorju nalaga izrek le enega ukrepa, to je prepoved rabe kmetijskega zemljišča za drug namen in vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje. Že navedena zakonska ureditev torej daje odgovor na vprašanje, ali je izrečen ukrep sorazmeren oziroma primeren.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu, prepovedal uporabljati kmetijsko zemljišče parcela št. 681/5 k.o. ... v namene oglaševalske dejavnosti in za drug namen, razen za kmetijsko proizvodnjo, ter mu zaradi zagotavljanja rabe kmetijskega zemljišča v namene kmetijske proizvodnje in vzpostavitve v prejšnje stanje naložil, da najkasneje do 1. 8. 2021 s kmetijskega zemljišča parc. št. 681/5 k.o. ... odstrani celotno kovinsko konstrukcijo oglasnega panoja skupaj z vpetim oglasnim platnom (1. točka izreka), ter da bo o morebitnih stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (2. točka izreka). V obrazložitvi se sklicuje na 4. člen Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ), ter 107. člen ZKZ, ki določa pooblastila inšpektorja v primerih ugotovljene nenamenske rabe zemljišča. Pravna oseba - tožnik izvaja gospodarsko dejavnost, ki je v standardni klasifikaciji dejavnosti opredeljena kot "Dejavnost oglaševalskih agencij", ki ni kmetijska raba.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil.

3. Tožnik v tožbi uveljavlja nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in meni, da ni inšpekcijski zavezanec, ker konstrukcija ni v njegovi lasti. Da ni lastnik, je negativno dejstvo, kar ne more dokazati, poleg tega pa objekt ni zaveden v njegovih osnovnih sredstvih. Organ ni ugotavljal dejanskega stanja v zvezi z lastnikom kovinske konstrukcije. Z družbo A., d. o. o. ima glede uporabe objekta za obveščanje in oglaševanje uporabo urejeno na podlagi pogodbenega razmerja. Dejansko stanje v zvezi z lastništvom kovinske konstrukcije in oglasnega panoja je pomembno zaradi ugotavljanja pasivne legitimacije. Ugotovitev, da družba A., d. o. o. ni pravno relevantna stranka v postopku inšpekcijskega nadzora je napačna, saj določba 4. člena ZKZ poleg lastnika in zakupnika omenja tudi druge uporabnike kmetijskega zemljišča oziroma kogarkoli, ki uporablja kmetijsko zemljišče v nasprotju z njegovim namenom. Ni mogoče trditi, da domnevni lastnik montažne konstrukcije ne more biti nosilec pravic in obveznosti, o katerih se odloča v postopku. Zgolj lastniku kovinske konstrukcije je lahko naložena odstranitev. Dejansko stanje je napačno ugotovljeno tudi glede uporabe kmetijskega zemljišča, saj se s postavitvijo kovinske konstrukcije zemljišče še vedno uporablja v skladu z namenom. Navedeno dejstvo se ni ugotavljalo. Izpostavlja, da se večji del kmetijskega zemljišča neposredno uporablja za kmetijsko proizvodnjo, ter da namestitev kovinske konstrukcije v nobenem pomenu ne spremeni uporabe kmetijskega zemljišča. Postavljena konstrukcija pomeni minimalen poseg in ne predstavlja večje ovire pri njegovi obdelavi. Stališče organa je pavšalno in tak zaključek ne more predstavljati ugotovitve, da se del kmetijskega zemljišča nenamensko uporablja. Ni mogoče trditi, da se kmetijsko zemljišče, ki se v celoti uporablja skladno s svojim namenom, poleg tega pa se deloma tudi za druge dejavnosti, ne uporablja za kmetijsko dejavnost. Dejstvo uporabe skladno z namenom ni upošteval tudi drugostopenjski organ. Kovinska konstrukcija je irelevantna za stanje zemljišča. Glede na navedena dejstva je organ zmotno uporabil materialno pravo. V zvezi z razlago prvega odstavka 4. člena ZKZ je treba smiselno brati celoten zakon in posledično vsako določbo, ki jo vsebuje ZKZ. Iz prvega odstavka izhaja, tak zaključek daje tudi jezikovna razlaga, da je kmetijska zemljišča treba uporabljati v skladu z njihovim namenom tako, da mora lastnik oziroma uporabnik zemljišča zasledovati temeljne cilje varstva kmetijskega zemljišča in sicer ga obdelovati ter varovati pred onesnaženjem. Obe zapovedi veljata komulativno, torej ena ob drugi in ne vsaka posebej. Taka uporaba 4. člena ZKZ pa zahteva ugotavljanje, ali nenamenska uporaba pomeni onesnaževanje ali drugačno degradacijo. Sklicuje se na zadeve I U 1213/2014, I U 1048/2016, U 582/2008 in navaja, da iz njih izhaja stališče kot ga razlaga. Meni, da navedeno utemeljuje, da je postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje v konkretnem primeru dovoljena. Uveljavlja protiustaven poseg v pravice iz 33. in 74. člena Ustave. Meni, da ukrep ni bil primeren, ni nujen in ne proporcionalen. Uveljavlja kršitev pravil upravnega postopka in sicer neobrazloženost odločbe. Zahteva razpis glavne obravnave, ter predlaga, da sodišče prekine postopek in začne postopek za presojo ustavnosti določb ZKZ. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

5. Sodišče je dne 14. decembra 2023 izvedlo javno glavno obravnavo, na kateri je odločalo o izvedbi dokazov. Dopustilo je vpogled v vse listinske dokazne predloge tožnika, zavrnilo pa je dokazni predlog za zaslišanje zakonitega zastopnika B. B. iz razlogov navedenih v obrazložitvi. Na glavni obravnavi je tožnik vztrajal kot v tožbi.

7. Predmet upravnega spora je inšpekcijska odločba, s katero je organ tožniku prepovedal uporabo kmetijskega zemljišča in odredil odstranitev oglasnega panoja. Med strankama ni sporno, da je kovinska konstrukcija postavljena na kmetijskem zemljišču, pa tudi ne, da tožnik zemljišča ne uporablja za kmetijski namen, ter tudi ne, da oglaševanje ni kmetijska uporaba.

8. Sporna med strankama pa je razlaga prvega odstavka 4. člena ZKZ. Sodišče ne pritrjuje razlagi tožnika, da je treba prvi odstavek 4. člena ZKZ interpretirati na način, da je prepovedana le raba kmetijskega zemljišča, ki preprečuje obdelovanje zemljišča, ter na kakršen koli način vpliva na trajno rodovitnost tal, ali povzroča degradacijo oziroma onesnaževanje kmetijskega zemljišča. ZKZ namreč v prvem odstavku 4. člena izrecno zapoveduje uporabo kmetijskih zemljišč v skladu z njihovim namenom. To pomeni, da zakon ne zapoveduje le preprečevanje onesnaževanja, ali drugačnega degradiranja kmetijskih zemljišč ali drugačnega zaviranja rasti rastlin, pač pa vsako nenamensko nekmetijsko uporabo. Tožnik brez podlage zatrjuje, da se je edino takih ravnanj, torej uporabe, ki preprečuje obdelovanje, onesnaževanje, degradiranje zemljišč, treba vzdržati, ne pa tudi nenamenske rabe kmetijskih zemljišč. Razlaga, da določba prvega odstavka 4. člena ZKZ, zapoveduje uporabo kmetijskih zemljišč v skladu z njihovim namenom, izhaja iz tudi ustaljene sodne prakse Vrhovnega in Upravnega sodišča (sklep Vrhovnega sodišča X Ips 183/2016 z dne 15. 3. 2017, sodbe Upravnega sodišča I U 397/2017 z dne 12. 7. 2017, I U 318/2017 z dne 3. 10. 2017, I U 1666/2016 z dne 30. 1. 2018, I U 1707/2020 z dne 17. 2. 2022, I U 671/2020 z dne 31. 5. 2022). Drugačna razlaga ne izhaja tudi iz sodb I U 1213/2014, I U 1148/2016, in I U 582/2008, ki jih primeroma navaja tožnik.

9. Na podlagi jezikovne razlage iz prvega odstavka 4. člena ZKZ izhaja, da ureja več zakonskih dejanskih stanov. Zapoveduje uporabo v skladu z namenom kmetijskih zemljišč, kot preprečevanje onesnaženja oz. drugačnega degradiranja in zaviranja rasti rastlin ( sklep Vrhovnega sodišča X Ips 183/2016). Jezikovni razlagi kot jo podaja sodišče pa pritrjuje tudi sistematična razlaga. Člen 3.č ZKZ določa, da lahko lokalna skupnost v prostorskem aktu na območjih kmetijskih zemljišč, dopusti gradnjo objektov ali posegov v prostor, ki so primeroma našteti ali so povezani ali z namenom uporabe kmetijskih zemljišč, ali pa so v javnem interesu. Predmetni objekt ne predstavlja nobenega od objektov iz 3.č člena ZKZ, ne formalno in tudi ne po namenu uporabe, kar pomeni, da gradnja oglasnega panoja na kmetijskem zemljišču, ni bila dopustna.

10. Posledično, glede na razlago prvega odstavka 4. člena ZKZ, je neutemeljen ugovor o nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju. Namreč, ker je tožnikova uporaba kmetijskega zemljišča nekmetijska (kar med strankama ni sporno), je nerelevantno ugotavljanje, ali se kmetijsko zemljišče tudi v delu, na katerem je postavljena kovinska konstrukcija, kljub postavitvi še vedno uporablja skladno z njegovim namenom, torej ali je namestitev konstrukcije spremenila njegovo kmetijsko uporabo, oziroma je uporaba onemogočena. Posledično je sodišče zavrnilo dokazni predlog za zaslišanje zakonitega zastopnika tožnika B. B., ki bi izpovedal, da se kmetijsko zemljišče kljub postavljeni konstrukciji uporablja za kmetijsko rabo, to dejstvo pa, tudi kolikor bi bilo izkazano, ni relevantno ob sprejeti razlagi materialnega prava.

11. Tožnik ugovarja, da ni inšpekcijski zavezanec, ker kovinska konstrukcija ni v njegovi lasti in da tega dejstva ne more dokazati, ker gre za negativno dejstvo. Poleg tega pa objekt za obveščanje in oglaševanje ni zaveden v njegovih osnovnih sredstvih. Tožnik ni predložil o tem, da je lastnik objekta za obveščanje družba A., d. o. o., nobenega dokaza. Sodišče ne soglaša s tožnikom, da dejstva, da ni lastnik objekta ne bi mogel dokazati, saj sam navaja, da ima z družbo A., d. o. o. uporabo objekta urejeno na podlagi pogodbenega razmerja, pa tega dokaza ni predložil. Organ je torej na dejstvo lastništva objekta, in posledično kdo je inšpekcijski zavezanec, lahko sklepal na podlagi najemne pogodbe z dne 3. 6. 2019, ki jo je tožnik sklenil z najemodajalcem C., na podlagi te pogodbe je zakupil del zemljišča parc. št. 681/5 k.o. ..., ter se v pogodbi zavezal, da bo na svoje stroške postavil reklamni pano in na njem izvajal gospodarsko dejavnost oglaševanja. Ni sporno tudi, da oglaševalsko dejavnost izvaja (pogodba z družbo C. in dejstva ugotovljena na ogledu).

12. Tožnik pa tudi neutemeljeno ugovarja poseg v ustavno varovane pravice in svoboščine. Z izpodbijano odločbo ni protiustavno poseženo v njegovo zasebno lastnino (33. člen Ustave) in v svobodno gospodarsko pobudo (74. člen Ustave). Zaradi varstva kmetijskih zemljišč, kot omejene in za človeka nujno potrebne dobrine, je Ustava in na njeni podlagi sprejeti zakoni, uredila posebno varstvo kmetijskih zemljišč, zlasti najboljših. Namen določb ZKZ je prav varstvo kmetijskih zemljišč in določitev posegov, oziroma gradnje objektov na njih, le v zvezi s kmetijsko dejavnostjo oziroma objektov, ki so začasne narave oziroma gospodarska javna infrastruktura. Lastninska svoboda posameznikov in pravnih oseb ni neomejena, poseg vanjo je dopusten v skladu z načelom sorazmernosti. Po drugem stavku drugega odstavka 74. člena Ustave RS se gospodarske dejavnosti ne smejo izvajati v nasprotju z javno koristjo. Javna korist na gospodarskem področju je pravni standard, ki ga Ustava ne pojasnjuje. Njena opredelitev pa je odvisna "od narave in namena posamezne gospodarske dejavnosti". V obravnavanem primeru tožnik kovinsko konstrukcijo, postavljeno na kmetijskem zemljišču, uporablja za oglaševanje. Glede na namen varstva kmetijskih zemljišč, ki je v javnem interesu, tožnikova zasebni interes, ne more prevladati.

13. Odrejen ukrep, prepoved uporabe kmetijskega zemljišča in odstranitev oglasnega panoja, je v skladu s prvo alinejo b.) točke 107. člena ZKZ, ki inšpektorju nalaga izrek le enega ukrepa, to je prepoved rabe kmetijskega zemljišča za drug namen in vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje. Torej že navedena zakonska ureditev daje odgovor na vprašanje, ali je izrečen ukrep sorazmeren, oziroma primeren. Inšpektor nima možnosti izbire med različnimi ukrepi in možnosti tehtanja sorazmernosti med različnimi ukrepi. Iz navedenega razloga je ukrep tudi primeren. Ukrep pa je tudi nujen, saj je cilj uporaba kmetijskega zemljišča le za kmetijski namen, doseže pa se ga lahko le z ukrepom odstranitve objekta. Ker škoda, ki bi z izvršitvijo ukrepa nastala tožniku, ne vpliva na presojo ali je bil ZKZ v relevantnih določbah pravilno uporabljen, je sodišče dokazni predlog za zaslišanje zakonitega zastopnika B. B. zavrnilo kot nepotrebnega.

14. Neutemeljeno pa tožnik ugovarja tudi kršitvi pravil upravnega postopka. Izpodbijana odločba je obrazložena tako, da jo je sodišče lahko preizkusilo, iz nje pa izhajajo tudi razlogi, ki so v skladu z razlago materialnega prava, ki je podlaga za izrek ukrepa.

15. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Iz razlogov navedenih v obrazložitvi pa tudi ni sledilo predlogu za začetek postopka za presojo ustavnosti določb 4. in 107. člena ZKZ.

16. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 4, 4/1, 107, 107-b, 107-b-1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.