UPRS Sodba II U 135/2022-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-09-27

sofinanciranje iz javnih sredstev - državna pomoč - COVID-19 - delno povračilo nekritih fiksnih stroškov - načelo enakosti pred zakonom - zavrnitev tožbe

Tožeča stranka, ker je "podjetje v težavah", ne izpolnjuje pogojev za izplačilo pomoči v obliki delnega povračila nekritih fiksnih stroškov za upravičeno obdobje.

Začasni okvir glede na svoj namen in vsebino nima zavezujočega učinka za države članice in se v državah članicah ne uporablja neposredno.

IZ 109. in 112. člena ZIUOPDVE je razvidno, da RS ni implementirala izjeme "podjetje v težavah" za mikro in mala podjetja v slovenski pravni red (in tega ni bila dolžna narediti), zato se ta izjema v RS ne uporablja. To pomeni, da morajo pogoj, da niso "podjetja v težavah", izpolnjevati tudi mikro in mala podjetja.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju FURS oz. organ prve stopnje) zavrnila vlogo vlagatelja (v tem postopku tožeča stranka) z dne 2. 5. 2021 za izplačilo pomoči v obliki delnega povračila nekritih fiksnih stroškov za upravičeno obdobje od 1. 4. 2021 do 30. 6. 2021 (1. točka izreka) in odločila, da vlagatelja bremenijo stroški, ki jih ima zaradi postopka; organu pa posebni stroški niso nastali (2. točka izreka).

2. V obrazložitvi odločbe so povzeta določila 109. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list št. 175/20 in 203/20; v nadaljevanju ZIUOPDVE), ki ureja pomoč v obliki delnega povračila nekritih fiksnih stroškov. Organ je ugotovil, da je na 31. 12. 2019 celotni kapital tožeče stranke (AOP 56) znašal -12.777,10 EUR, vpoklicani kapital (AOP 57) pa 7.500,00 EUR. Vplačila lastnikov A. A. in B. B. so se izvrševala v letih 2017, 2018 in 2019 v skupnem znesku 14.060,00 EUR, z različno opredeljenimi nameni na plačilnih nalogih (vplačilo kapitala, naknadno vplačilo kapitala, drugo). V korigiranih računovodskih izkazih je vplačila lastnikov izkazal na AOP 060 - kapitalske rezerve v znesku 14.060,00 EUR, posledično je spremenjen znesek na AOP 056, ki po popravku znaša 1.282,90 EUR. Vlagatelj je v postopku predložil dokazila, ki pojasnjujejo, da razlika med večjim vpoklicanim kapitalom in manjšim celotnim (lastniškim) kapitalom ni izračunana pravilno oziroma ni posledica preteklih in tekoče izgube bodisi v izkazu poslovnega izida ali v izkazu drugega vseobsegajočega donosa. Vendar je koeficient AOP 56 / AOP 57 v korigiranih računovodskih izkazih, ki znaša 0,17, še vedno manjši od 0,5 (pred popravkom izkazov je ta koeficient znašal -1,7036). Ker je bil vlagatelj ustanovljen pred 31. 12. 2016, je organ prve stopnje zaključil, da se vlagatelj na dan 31. 12. 2019 smatra za "podjetje v težavah" v skladu z alinejo 18. točke 2. člena Uredbe Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 (v nadaljevanju Uredba 651/2014) in ni upravičen do pomoči v obliki delnega povračila nekaterih fiksnih stroškov za upravičeno obdobje od 1. 4. 2021 do 30. 6. 2021.

3. Zoper izpodbijano odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo, ki jo je organ druge stopnje kot neutemeljeno zavrnil. V obrazložitvi je v zvezi s pritožbenimi navedbami navedeno, da je zmotno stališče pritožnika, da bi moral prvostopenjski organ upoštevati določila Sporočila Komisije - Začasni okvir za ukrepe državne pomoči v podporo gospodarstvu ob izbruhu COVID-19, ki v točki 3.12 oziroma točki 87.f. predvideva izjeme za mikro in mala podjetja. Posameznih določb sporočil Komisije državni organi držav članic ne izvajajo neposredno v svojih postopkih, hkrati pa to pomeni, da je za izvajanje določb potrebna implementacija v nacionalno zakonodajo države članice. Podlago za odločanje v predmetni zadevi predstavljajo določbe ZIUOPDVE. Republika Slovenija v svojo zakonodajo ni prenesla izjeme, ki izhaja iz oddelka 3.12 oz. točke 87.f. Začasnega okvirja in je v konkretnem primeru ni mogoče uporabiti.

4. Tožeča stranka je zoper izpodbijano odločitev vložila tožbo v upravnem sporu zaradi nepravilne uporabe materialnega prava ter nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in toženi stranki naloži povrnitev stroškov upravnega spora.

5. V tožbi povzame razloge zavrnitve vloge, pravno podlago ZIUOPDVE in opredelitev pojma "podjetje v težavah" iz 18. točke 2. člena Uredbe 651/2014.

6. Tožeča stranka navaja, da predstavlja njeno podjetje gostinski lokal z enim zaposlenim. Zaradi epidemije COVID-19 in sprejetih odlokov Vlade Republike Slovenije je bila primorana lokal zapreti, zaradi česar v tem času ni ustvarjala nobenih prihodkov, morala pa je plačevati tekoče stroške. V skladu z drugim odstavkom 55. člena Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1) se šteje med mikro družbe.

7. Tožeča stranka vztraja, da bi morala tožena stranka pri odločanju upoštevati določila Sporočila Komisije - Začasni okvir za ukrepe državne pomoči v podporo gospodarstvu ob izbruhu COVID-19, ki v točki 87.f. določa izjeme za mikro in mala podjetja. Priporočila Evropske komisije so bila jasna, in sicer da se določbe glede podjetij v težavah ne uporabljajo za mikro in majhna podjetja, med katera sodi tudi sama. Tem ugotovitvam o vplačilih s strani lastnikov in računovodskih izkazov in izračunanemu koeficientu AOP 56/AOP 57 ne oporeka.

8. Tožeča stranka je ves čas skrbela za nemoteno poslovanje družbe in je tudi z lastnimi sredstvi lastnikov družbe skrbela za to, da se gostinski lokal dodatno razvija. Družba je ves čas od ustanovitve imela poravnane vse davčne obveznosti, plačane prispevke zaposlene delavke za nedoločen čas in vse obveznosti do dobaviteljev. Tudi v času epidemije je delavka prejemala redno plačilo, kar je bilo možno zgolj z zalaganjem lastnih sredstev, saj so dobili s strani države ta del stroškov povrnjen šele tri mesece kasneje. Računovodsko gledano družba res izkazuje izgubo, vendar je bil namen lastnikov vedno, da ga z dodatnimi investicijami razvijajo in dodatno zaposlujejo, zato sta lastnika skrbela za dodatno likvidnost z vsakokratnimi zadostnimi naknadnimi lastnimi vplačili kapitala. Zaradi tega in določil ZIUOPDVE je tožeča stranka kaznovana, saj v skladu s strogim tolmačenjem zakonskih določil ni upravičena do povračila fiksnih stroškov. ZIUOPDVE neutemeljeno enači mikro družbe z velikimi družbami glede standarda "podjetje v težavah". Določanje enakih kriterijev za obe vrsti družb je glede na priporočila neutemeljeno in nezakonito. Namen Začasnega okvirja in sporočila Evropske komisije je bil ravno v tem, da mikro in majhnim podjetjem, kljub morebitnemu statusu podjetja v težavah, omogočijo izplačilo povračila fiksnih stroškov. Sporočila res niso zavezujoča za države članice neposredno in jih morajo države članice implementirati v svojo zakonodajo, česar pa Republika Slovenija ni storila. Tožeča stranka je zato diskriminirana v primerjavi z družbami držav članic, ki so priporočila Evropske komisije ustrezno prenesla. Sodišče ima možnost, da ustrezno vsebinsko napolni pravni standard "podjetje v težavah", saj je sodišče tisto, ki s sodno prakso in jasnimi napotki upravnemu organu določa merila za dopolnitev vsebine pravnega standarda in obenem določi ustrezne izjeme.

9. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo prerekala tožbene navedbe ter vztrajala pri razlogih izpodbijane odločbe in odločbe pritožbenega organa. Sodišču je predlagala, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

11. V obravnavani zadevi je sporna odločitev davčnega organa, da zavrne vlogo tožeče stranke za izplačilo pomoči v obliki delnega povračila nekritih fiksnih stroškov za upravičeno obdobje od 1. 4. 2021 do 30. 6. 2021, ker je v postopku ugotovil, da je bila tožeča stranka na dan 31. 12. 2019 podjetje v težavah skladno z 18. točko 2. člena Uredbe 651/2014, zaradi česar ne izpolnjuje pogoja iz tretje alineje prvega odstavka 109. člena ZIUOPDVE za pridobitev pomoči v obliki delnega povračila nekritih fiksnih stroškov.

12. Pravna podlaga za odločitev v obravnavani zadevi je podana v določbi 109. člena ZIUOPDVE, ki v prvem odstavku določa, da je upravičenec do pomoči v obliki delnega povračila nekritih fiksnih stroškov, v upravičenem obdobju iz osmega odstavka tega člena, pravna ali fizična oseba, ki: - je bila registrirana za opravljanje gospodarske dejavnosti najpozneje do 1. septembra 2020, - ima vsaj enega zaposlenega na dan uveljavitve tega zakona ali je samozaposlen, ki je na dan uveljavitve tega zakona vključen v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje na podlagi 15. člena ZPIZ-2 ali je družbenik ali delničar gospodarske družbe oziroma ustanovitelj zadruge ali zavoda, ki je poslovodna oseba, in je na dan uveljavitve tega zakona v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje vključen na podlagi 16. člena ZPIZ-2, - ni na dan 31. december 2019 podjetje v težavah skladno z 18. točko 2. člena Uredbe 651/2014, - ne more opravljati svoje dejavnosti ali jo opravlja v bistveno zmanjšanem obsegu zaradi posledic epidemije COVID-19 in zagotavlja, da se nekriti fiksni stroški ne krijejo iz drugih virov, kot so zavarovanja, začasni ukrepi pomoči ali podpora iz drugih virov.

13. V obravnavani zadevi je davčni organ ugotovil za tožečo stranko, da je znašal na podlagi podatkov iz računovodskih izkazov celotni kapital na dan 31. 12. 2019 (AOP 056) -12.777,10EUR, na podlagi korigiranih računovodskih izkazov pa je (AOP 056) 1.282,90 EUR, ter vpoklicani osnovni kapital (AOP 057) 7.500,00 EUR in da znaša koeficient AOP 56/AOP 57 -1,7036 oz. po korigiranih podatkih 0,17, kar je manj od 0,5, to pa pomeni, da se tožeča stranka šteje za "podjetje v težavah" v skladu z (a) alinejo 18. točke 2. člena Uredbe 651/2014 in ni upravičena do izredne pomoči iz prvega odstavka 109. člena ZIUOPDVE, ker ne izpolnjuje pogoja iz tretje alineje prvega odstavka 109. člena ZIUOPDVE.

14. Iz 18. točke 2. člena Uredbe 651/2014 med drugim izhaja, da je družba z omejeno odgovornostjo (razen MSP, ki obstaja manj kot tri leta ali, za namene upravičenosti do pomoči za financiranje tveganja, MSP v 7 letih po njegovi prvi komercialni prodaji in ki je upravičeno do naložb v financiranje tveganja po skrbnem pregledu izbranega finančnega posrednika) podjetje v težavah, kadar zaradi nakopičenih izgub izgine več kot polovica vpisanega osnovnega kapitala (alineja a). Sodišče ob tem ugotavlja, da je iz obrazložitve izpodbijane odločbe razvidno, da je bila tožeča stranka registrirana 26. 4. 2016 in tako ne obstaja manj kot tri leta. Tožeča stranka v tožbi ne prereka tako ugotovljenega dejanskega stanja, niti ne oporeka ugotovitvi tožene stranke, da je glede na takšno finančno stanje "podjetje v težavah", zato sodišče tudi upoštevajoč določbo prvega odstavka 214. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) šteje tako ugotovljeno dejansko stanje za nesporno.

15. Tožeča stranka pa zatrjuje, da je ne glede na te ugotovitve upravičena do pomoči v obliki delnega povračila nekritih fiksnih stroškov, saj je mikro podjetje, za katere pa se določbe glede pogoja "podjetje v težavah" ne uporabljajo. Tožeča stranka se v postopku pred davčnim organom in v tožbi sklicuje na določilo 87.f. Začasnega okvirja, v skladu s katero se pomoč ne odobri podjetjem, ki so bila dne 31. 12. 2019 že podjetja v težavah; z odstopanjem od navedenega se lahko pomoč dodeli mikro in malim podjetjem, ki so bila v težavah že 31. 12. 2019, če v skladu z nacionalno zakonodajo niso v kolektivnem postopku zaradi insolventnosti in niso prejela pomoči za reševanje ali prestrukturiranje. Sodišče stališču tožeče stranke ne more pritrditi.

16. Komisija je v okviru točke 3.12 Četrte spremembe začasnega okvira v 87. točki določila, kateri pogoji morajo biti izpolnjeni, da jih bo štela za združljive z notranjim trgom, če se država članica odloči prenesti to pomoč v svoj pravni red. V prvem stavku 87.f. točke Začasnega okvira je določila, da se pomoč ne odobri podjetjem, ki so bila v smislu Uredbe 651/2014 dne 31. 12. 2019 že podjetja v težavah. Isto pravilo je RS implementirala v 3. alineji prvega odstavka 109. člena ZIUOPDVE. Od tega pravila pa Četrta sprememba Začasnega okvira dopušča izjemo. V drugem stavku 87.f. točke določa, da se lahko pomoč dodeli mikro in malim podjetjem, ki so bila v težavah že 31. decembra 2019, če v skladu z nacionalno zakonodajo niso v kolektivnem postopku zaradi insolventnosti in niso prejela pomoči za reševanje ali prestrukturiranje. Vsaka posamezna država članica se lahko tako sama odloči, ali bo implementirala možnost izjeme glede "podjetja v težavah" za mikro in mala podjetja, ni pa tega dolžna storiti.

17. Sodišče se glede navedenega strinja s stališči prvostopenjskega in pritožbenega organa, da določila Začasnega okvirja niso zavezujoča za države članice EU. V Pogodbi o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU), ki v 288. členu ureja vrste pravnih aktov in njihovo pravno naravo, sporočila Komisije niso navedena med zavezujočimi pravnimi akti. Enako izhaja tudi iz sodne prakse Sodišča EU.

Takšno stališče je sprejelo tudi Sodišče EU (veliki senat) v zadevi C-526/14 z dne 19. 7. 2016, kjer je obrazloženo, da sporočilo Komisije ne more ustvarjati avtonomnih obveznosti za države članice, ampak je omejeno na določitev pogojev, ki so namenjeni zagotovitvi, da so državne pomoči združljive z notranjim trgom, in ki jih mora Komisija pri izvrševanju široke diskrecijske pravice, ki jo ima na podlagi tretjega odstavka 107. člena PDEU, upoštevati. Sporočilo Komisije nima zavezujočega učinka za države članice.

18. Navedeno potrjuje tudi dikcija oddelka 1.3 Začasnega okvirja, ki med drugim v 11. točki določa, da Začasni okvir določa možnosti, ki jih imajo na podlagi pravil EU države članice EU za zagotavljanje likvidnosti in dostopa do financiranja podjetjem, ki se soočajo z nenadnim pomanjkanjem. Iz 16. točke pa izhaja, da je namen tega Začasnega okvira določiti okvir, ki bo državam članicam omogočal reševanje težav, s katerimi se soočajo podjetja, ob ohranjanju celovitosti notranjega trga EU in zagotavljanju enakih konkurenčnih pogojev. Tudi iz vsebine 11. in 16. točke Začasnega okvira je jasno razvidno, da države članice niso dolžne sprejeti kakršnihkoli začasnih ukrepov, s katerimi bi si nacionalno gospodarstvo opomoglo v situaciji, ki je nastala zaradi izrednih razmer (izbruha pandemije COVID-19).

19. V prid temu stališču sodišča je tudi 86. točka Četrte spremembe Začasnega okvira, ki je umeščen v 3.12 oddelek in ureja pomoč v obliki podpore za nekrite fiksne stroške. Ta določa, da se države članice lahko odločijo prispevati k nekritim fiksnim stroškom tistih podjetij, za katera je izbruh COVID-19 pomenil prekinitev ali zmanjšanje njihove poslovne dejavnosti. Države članice imajo torej možnost izbire, ali bodo ta ukrep državne pomoči sprejele ali ne.

20. Sodišče na podlagi obrazloženega ugotavlja, da Začasni okvir glede na svoj namen in vsebino nima zavezujočega učinka za države članice in se v državah članicah ne uporablja neposredno. Začasni okvir posamezni državi članici ne nalaga nobenih obveznosti v smislu, da bi morala zakonsko urediti in zagotoviti državno pomoč, temveč ji zgolj sporoča, katero državno pomoč bo Komisija štela za združljivo z notranjim trgom, če se bo zanjo odločila, in pod katerimi pogoji. Tožena stranka je pravilno ugotovila, da je Začasni okvir usmeritev oziroma zunanji okvir, znotraj katerega vsebino posamičnih ukrepov pomoči opredeli vsaka država članica v svojem pravnem redu. Državam članicam torej daje zgolj možnost, da morebitne začasne ukrepe uredijo, kot je določeno v Začasnem okviru. Vendar to ne pomeni, da država članica ne more urediti začasnih ukrepov državne pomoči tudi na drug način.

21. Iz 109. do 112. člena ZIUOPDVE je razvidno, da RS ni implementirala izjeme "podjetja v težavah" za mikro in mala podjetja v slovenski pravni red (in tega ni bila dolžna narediti), zato se ta izjema v RS ne uporablja. To pomeni, da morajo pogoj iz tretje alineje prvega odstavka 109. člena ZIUOPDVE, torej da niso "podjetja v težavah", izpolnjevati tudi mikro in mala podjetja. Sodišče je skladno z določbo 125. člena Ustave RS vezano na ustavo in zakon in ne more mimo tega določati izjem, za kar se zavzema v tožbi tožeča stranka.

22. Tožeča stranka v tožbi očita diskriminacijo v primerjavi z družbami drugih držav članic EU, ki so priporočilo Evropske komisije ustrezno prenesla v svojo zakonodajo, torej uveljavlja kršitev ustavne pravice enakosti pred zakonom. Načelo enakosti pred zakonom določa, da so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj, invalidnost ali katerokoli drugo osebno okoliščino (14. člen Ustave RS). Gre za eno temeljnih ustavnih norm in pomeni pravico posameznika do zagotovitve enakosti, tako pri postavljanju, kot tudi pri uporabi prava (enakost v zakonu in enakost pred zakonom). Vendar pa načela enakosti pred zakonom ni mogoče pojmovati kot splošno enakost vseh, ampak je o kršitvi načela enakosti iz 14. člena Ustave RS mogoče govoriti le takrat, kadar se enaki dejanski položaji obravnavajo različno. Očitek je v tožbi sicer uveljavljan nekonkretizirano. Vendar pa glede na to, da se Začasni okvir ne uporablja neposredno in lahko vsaka država članica obravnavano pomoč uredi tudi drugače, kot je to urejeno v Četrti spremembi začasnega okvirja, neenakopravni položaj oz. kršitev načela enakosti pred zakonom v razmerju do drugih družb v drugih državah članicah ni podana.

23. Sodišče je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) po ugotovitvi, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita.

24. V skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 je sodišče odločilo brez glavne obravnave, ker relevantno dejansko stanje, ki je podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, med strankama ni sporno, pač pa je bila sporna razlaga materialnega prava, in sicer določbe 109. člena ZIUOPDVE in 18. točke 2. člena Uredbe 651/2014.

25. Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, v skladu s katerim, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Primerjaj sodbe C-369/07 z dne 7. 7. 2009, EK proti Grčiji, C-270/11 z dne 30. 5. 2013, EK proti Kraljevini Švedski.

Primerjaj sodbo Sodišča EU v zadevi C-526/14 z dne 19. 7. 2016, Kotnik in drugi proti Republiki Sloveniji.

Zakon o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (2020) - ZIUOPDVE  - člen 109, 109/1, 109/1-3

EU - Direktive, Uredbe, Sklepi / Odločbe, Sporazumi, Pravila

Uredba Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 Pogodbe - člen 2, 2-18

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.