UPRS Sklep I U 1604/2021-34
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-07-13

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), dr. Boštjan Zalar

UPRAVNI SPOR - ČLOVEKOVE PRAVICE - ŠOLSTVO

subsidiarni upravni spor - pravica do šolanja - izobraževanje - šola - vzgojni ukrep - začasni ukrepi v času epidemije SARS-CoV-2 (COVID-19) - nošenje mask - varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu - procesne predpostavke za tožbo v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Šola je zgolj izvrševala abstraktno pravno normo, vendar s to razliko, da je ni izvrševala neposredno, ampak je za vsak dan posebej izdala pisni sklep. Tudi v tem primeru, ko je šola tožniku izdajala posamezne sklepe, glede na stališče Vrhovnega sodišča RS ni delovala kot oblastni organ. Zahtevo po tem je namreč vseboval odlok, ki se je nanašal na nedoločeno število subjektov.

Beleženje neupravičenih ur ter izrekanje disciplinskih ukrepov stvar vzgojnega delovanja šole, v kar sodišče ne more posegati, ker gre v tem primeru za strokovno odločitev, to je izvajanje vzgojnega procesa.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnik vlaga tožbo zaradi varstva ustavnih pravic na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zoper 25 sklepov ravnatelja tožene stranke, s katerimi mu je le-ta prepovedal prisotnost pri pouku za vsak posamezni dan do konca šolskih obveznosti tistega dne, ker ni nosil zaščitne maske. Navaja, da vlaga tožbo zaradi varstva ustavnih pravic zato, ker je po Zakonu o poklicnem in strokovnem izobraževanju upravni spor možen samo zoper odločitev sveta šole o zahtevi za varstvo pravic v zvezi s pridobitvijo oziroma izgubo statusa dijaka, torej drugo sodno varstvo ni zagotovljeno in je tako tožena stranka posegla v človekove pravice in temeljne svoboščine in sicer v pravico do izobraževanja tožnika.

2. Tožnik v tožbi navaja, da Ustava Republike Slovenije (v nadaljevanju URS) v 153. členu ureja usklajenost pravnih aktov in določa, da morajo biti zakoni, podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z URS, prav tako pa morajo biti tudi podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z URS in zakoni. Izpodbijani sklepi se sklicujejo na Odlok o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS št. 142/2021), Odlok o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS št. 146/2021) in Odlok o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS št. 149/2021). Vse odloke je vlada sprejela na podlagi tretje alineje prvega odstavka 32. člena in prvega odstavka 39. člena ter za izvrševanje prvega odstavka 9. člena in drugega odstavka 31. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB). Drugi odstavek 32. člena ZNB določa, da kriterije za obstoj neposredne nevarnosti za širjenje nalezljivih bolezni določi minister, pristojen za zdravje, s posebnim pravilnikom, takšnega pravilnika pa minister za zdravje ni sprejel. Posledično tudi Vlada RS ne more sprejemati veljavnih odlokov s sklicevanjem na ta člen. Nadalje prvi odstavek 39. člena ZNB daje pooblastilo Vladi RS zgolj za odreditev ukrepov določitve pogojev za potovanje v državo, v kateri obstaja možnost okužbe z nevarno nalezljivo boleznijo in za prihod iz teh držav, prepovedi oziroma omejitve gibanja prebivalstva na okuženih in neposredno ogroženih območjih; prepovedi zbiranja ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni ter omejitve ali prepovedi prometa posameznih vrst blaga in storitev. 39. člen ZNB pa ne daje Vladi RS nikakršne podlage za določanje obvezne uporabe zaščitnih mask, saj ne gre za ukrep prepovedi oziroma omejitve gibanja, ampak zgolj za nalaganje obveznosti, ki jih morajo določene osebe izpolnjevati na javnih krajih, kar pomeni, da gre celo za ukrepe, ki posegajo v ustavno zagotovljeno pravico do svobode gibanja, v konkretnem primeru pa tudi v ustavno zagotovljeno pravico do izobraževanja. Besedna zveza prepovedi oziroma omejitve gibanja prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih lahko obsega le prostorske ali časovne okvire gibanja. V okviru ukrepov iz 2. točke prvega ostavka 39. člena ZNB ne sodi tudi ukrep obvezne uporabe zaščitnih mask. Izpodbijani sklepi nedvomno posegajo v tožnikovo pravico do izobraževanja, zaradi neopravičenih izostankov pa tožniku grozi izključitev iz šole. Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijane sklepe odpravi in naj ugotovi, da je tožena stranka z njimi posegla v pravico do izobraževanja tožnika. Zahteva tudi, naj sodišče odredi toženi stranki, da je dolžna tožniku opravičiti vse izostanke in naj v prihodnje prepove izdajati sklepe o prepovedi prisotnosti tožnika, ker ne želi uporabljati zaščitne maske, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Tožnik je vložil tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je predlagal, naj sodišče do odločitve Upravnega sodišča RS o predmetni zadevi zadrži izvajanje izpodbijanih sklepov in prepove toženi stranki izdajati sklepe o prepovedi prisotnosti tožnika pri pouku iz razloga, ker ne želi uporabljati zaščitne maske. Sodišče je s sklepom I U 1604/2021 z dne 10. 11. 2021 zahtevo za izdajo začasne odredbe v enem delu zavrglo, v enem delu pa zavrnilo.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je vladni ukrep nošenja mask v prostorih šole dolžna spoštovati do takrat, dokler bo obravnavani odlok Vlade RS veljal. Prav tako bo tožena stranka izvajala tudi druge ukrepe. Šole so dolžne pri izvajanju dejavnosti vzgoje in izobraževanja upoštevati podzakonske predpise. V smislu varnosti pri delu je odgovorna za mladino in tudi za zaposlene. Zaposleni učitelji se bojijo, da bi se lahko v razredu okužili, če dijaki ne bi nosili mask. Tožena stranka razume drugačna stališča, vendar nima pooblastila, da bi ravnala drugače. Predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

5. Tožena stranka je dne 12. 4. 2022 vložila še pripravljalno vlogo, v kateri sodišču predlaga, naj tožbo zavrže, ker tožnik ne izkazuje več pravnega interesa za vložitev tožbe. V konkretnem primeru od uveljavitve Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb za nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS št. 22/22 in nadaljnji) tožnik ne izkazuje več pravnega interesa za vodenje upravnega spora, ker se izvajajo v šolah samo še priporočljivi ukrepi za preprečevanje širjenja nalezljive bolezni, kar pomeni, da tudi nošenje zaščitnih mask ni več obvezno. Podrejeno pa predlaga, naj sodišče tožbo zavrne. Sklicuje se na sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 21/2022 z dne 16. 3. 2022, kjer je bila razlika v tem, da srednja šola ni izdajala posamičnih sklepov o prepovedi obiskovanja pouka zaradi nenošenja zaščitne maske. Iz citirane sodbe izhaja, da ni šola tista, ki bi z zahtevo po nošenju mask delovala kot oblastni organ. V konkretnem primeru je sicer šola izdajala sklepe o prepovedi obiskovanja šole, zaradi česar se vzbuja vtis oblastnega ravnanja, vendar v resnici ne gre za oblastveno ravnanje šole, ki je bila zavezanka po veljavnih odlokih. Ni bila šola tista, ki je sprejemala odločitve o nošenju zaščitnih mask, ampak je bila le zavezana, da se predpisani ukrepi izvršujejo. Šola bi lahko zagotovila, da sodelujejo le dijaki, ki uporabljajo zaščitne maske, tudi brez izpodbijanih sklepov, ker jo je k temu zavezoval predpis, to je podzakonski akt. Če tega ne bi zagotovila, bi sama kršila predpis, kar bi se ugotavljalo v inšpekcijskih postopkih. Tudi če bi sodišče odpravilo izpodbijane sklepe, šola še vedno ne bi smela dopustiti tožniku sodelovanja pri pouku brez ustrezne zaščitne maske. Niti tožnik niti tožena stranka niso tisti, ki bi lahko presojali, ali je nošenje zaščitnih mask strokovno utemeljeno ali ne. Zadržanje izvajanja odloka bi povzročilo nevzdržno situacijo, ko bi tožnik lahko obiskoval pouk brez zaščitne maske, velika večina dijakov in zaposlenih pa bi še naprej redno uporabljala zaščitno masko, da zaščitijo sebe in ostale. Tožnik je imel vsak šolski dan možnost iti v šolo z uporabo zaščitne maske, vendar tega ni storil. Tožniku je bilo tudi predlagano, naj pride v šolo z upoštevanjem ukrepov, ki so veljali za vse dijake, predlagana je bila priprava izobraževalnega načrta za premostitev primanjkljajev, dnevna uporaba spletnih učilnic od doma, možnost konzultacij z učitelji, ponujena je bila moč šolske svetovalne službe, če bi bila le ta potrebna. Ker z novim odlokom ni bila več potrebna obvezna uporaba zaščitne maske, je bilo staršem tožnika predlagano, naj začne obiskovati šolo, upoštevaje splošne ukrepe in čim prejšnji sestanek v šoli, na katerem bi se dogovorili glede rešitev za doprinos izpadle snovi in učnih obveznosti dijaka. Niti tožnik niti njegovi starši na predlog niso odgovorili. Šola si je vseskozi prizadevala doseči dogovor s tožnikovimi starši.

6. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

7. Sodišče je tožbo v delu, ki se nanaša na sklepe ravnatelja z dne 3. 9. 2021, 6. 9. 2021, 7. 9. 2021, 8. 9. 2021, 9. 9. 2021, 16. 9. 2021 in 17. 9. 2021 že zavrglo s sklepom I U 1604/2021 z dne 10. 11. 2021 iz razloga, ker zoper nekatere prvostopenjske sklepe ni bila vložena pritožba in ker je bilo pritožbi zoper dva sklepa že ugodeno in so bili tako podani razlogi za zavrženje tožbe iz 7. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 ter 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Ta sklep je postal pravnomočen dne 3. 12. 2021. Tožnik kljub temu pri spremenjenem tožbenem zahtevku, ki ga je vložil dne 28. 3. 2022, še vedno izpodbija tudi navedene sklepe. Ker je bila tožba zoper navedene akte že zavržena in je ta sklep postal pravnomočen, je sodišče v tem delu tožbo zavrglo iz razloga po 8. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

8. V preostalem delu pa je sodišče tožbo zavrglo, ker niso podane druge procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v več sodnih odločbah že zavzelo stališče, da ni mogoče izpodbijati dejanj vzgojno izobraževalnih zavodov, ki so le posledica izvrševanja splošnih pravnih aktov. Tako je na primer Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 21/2022 z dne 16. 3. 2022, na katerega se sklicuje tudi tožena stranka v pripravljalni vlogi, že zavzelo stališče, da je Vlada Republike Slovenije z odlokom, ki je zapovedal nošenje obrazne maske, prepovedala izobraževanje določenemu krogu oseb, da šola s takim dejanjem ni delovala v smislu organa oblasti in da zato ni bil izpolnjen pogoj za vodenje upravnega spora. Odlok je naslavljal vse fizične osebe, ki se gibljejo oziroma zadržujejo v zaprtih javnih prostorih in se ni nanašal samo na dijake srednjih šol, med katere je v navedenem primeru spadala tožnica. Celo če bi se obveznost nošenja mask nanašala samo na dijake, bi se nanašala na kateregakoli dijaka katerekoli šole v Republiki Sloveniji, saj v taki opredelitvi ni nobene specifične lastnosti, ki bi navzven zagotavljala prepoznavnost pritožnice kot povsem konkretno določene osebe. V tem sklepu je Vrhovo sodišče RS tudi zavzelo stališče, da imajo določeni splošni akti neposredni učinek, kar pomeni, da za njihovo učinkovanje ni potrebna konkretizacija s posamičnimi akti. Zoper tak akt se lahko vloži pobuda za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti. Ker je sodišče prve stopnje pri odločanju vezano na URS (125. člen URS), ni imelo podlage za presojo splošnih pravnih aktov. Tožeča stranka se je z navedenim stališčem Vrhovnega sodišča RS seznanila, saj ji je bil citirani sklep vročen s pripravljalno vlogo tožene stranke.

9. Obravnavana zadeva se sicer od zgoraj citirane zadeve razlikuje v tem, da tožena stranka ni izvajala pogojevanja vstopa tožnika v šolo z nošenjem zaščitne maske z materialnimi akti – dejanji, ampak je za vsak dan posebej tožniku izdala sklep o tem, da ne sme biti v šoli, ker ne nosi maske, vendar je šlo pri izdajanju teh sklepov zgolj za izvajanje splošnih pravnih aktov. Če tožniku tožena stranka ne bi izdajala konkretnih pravnih aktov, bi mu prav tako morala preprečevati vstop v šolo brez maske, ker je predpis to od nje zahteval. V primeru, če tožena stranka ne bi tožniku za vsak dan posebej izdajala pismenih sklepov in bi se s tožbo izpodbijala zgolj dejanja tožene stranke, bi glede na stališče Vrhovnega sodišča RS bila tožba zavržena, kot je bilo to v drugih primerljivih zadevah (npr. sklep Upravnega sodišča RS III U 244/2021). Iz istih razlogov pa odločitev v obravnavani zadevi ne more biti drugačna ne glede na to, da tožena stranka ni neposredno izvajala odloka, ampak je za vsak dan posebej izdala še poseben sklep v pismeni obliki. V primerih, ko so vzgojno izobraževalne ustanove preprečevale učencem in dijakom vstop v šolo, če niso izpolnjevali predpisanih pogojev, so bile v tovrstnih primerih doslej tožbe zavržene zaradi pomanjkanja procesnih predpostavk, torej iz razloga, ker so vzgojno izobraževalne ustanove zgolj izvrševale za njih zavezujoče abstraktne pravne norme. Iz navedenih razlogov tudi v konkretnem primeru ne more biti odločitev drugačna, saj je šola zgolj izvrševala abstraktno pravno normo, vendar s to razliko, da je ni izvrševala neposredno, ampak je za vsak dan posebej izdala pisni sklep. Tudi v tem primeru, ko je šola tožniku izdajala posamezne sklepe, glede na stališče Vrhovnega sodišča RS ni delovala kot oblastni organ. Zahtevo po tem je namreč vseboval odlok, ki se je nanašal na nedoločeno število subjektov. Tožena stranka ima zato v svoji pripravljalni vlogi prav, ko navaja, da če ne gre za delovanje šole v smislu organa oblasti, tudi niso izpolnjeni pogoji za vodenje upravnega spora. Iz navedenih razlogov je sodišče tožbo zavrglo, ker izpodbijani sklepi ne morejo biti sklepi, ki bi se lahko izpodbijali v upravnem sporu, kar je razlog za zavrženje tožbe iz 4. točke prvega odstavka 36. člen ZUS-1. Sodišče se zato strinja s toženo stranko, da ni bila šola tista, ki je sprejemala odločitve o nošenju zaščitnih mask, ampak je to določal predpis, šola pa je bila zavezana, da predpise izvršuje. Tožena stranka bi lahko odredila, da lahko sodelujejo pri izobraževalnem procesu le dijaki, ki uporabljajo zaščitne maske, tudi brez izpodbijanih sklepov. V nasprotnem primeru bi šola kršila tedaj veljavne predpise. Tožena stranka pa je zavezana, da spoštuje podzakonske akte, tudi če bi se ji pojavil dvom o tem, ali so v skladu z zakoni in URS, saj šola nima pristojnosti, da bi o tem lahko odločala.

10. Ker niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo izpodbijanih sklepov, je posledično temu sodišče zavrglo tožbo tudi v delu, ki se nanaša na zahtevek po opravičilu izostankov v določenih dneh. Neopravičeni izostanki so zgolj posledica izvrševanja izpodbijanih sklepov in ker izpodbijani sklepi ne morejo biti predmet upravnega spora, posledično temu ne more biti predmet upravnega spora tudi posledica izvajanja teh sklepov. Dodatni razlog, zaradi katerega je sodišče tudi v tem delu tožbo zavrglo, pa je v tem, da je beleženje neupravičenih ur ter izrekanje disciplinskih ukrepov stvar vzgojnega delovanja šole, v kar sodišče ne more posegati, ker gre v tem primeru za strokovno odločitev, to je izvajanje vzgojnega procesa, podobno kot ne more biti na primer predmet upravnega spora odločitev o oceni dijaka ali učenca. Tako stališče je Vrhovno sodišče RS zavzelo tudi v zadevi I Up 446/2006 z dne 14. 3. 2007, kjer je bil sprožen upravni spor zoper obvestilo o vzgojnem ukrepu – ukoru učiteljskega zbora. Vrhovno sodišče je v tej zadevi zavzelo stališče, da z izrečenim vzgojnim ukrepom ni bilo odločeno o pridobitvi oziroma izgubi statusa dijaka. Ugotovilo je, da v določbah Zakona o gimnazijah ni podlage za presojo pravilnosti oziroma zakonitosti izrečenega vzgojnega ukrepa.

11. Zahtevek o tem, da naj sodišče toženi stranki prepove v bodoče izdajati sklepe o prepovedi prisotnosti pri pouku tožniku iz razloga, ker ne želi uporabljati zaščitne maske, pa se zavrže poleg že navedenega razloga, ker taki sklepi ne morejo biti predmet upravnega spora, dodatno še iz razloga, ker za tak zahtevek tožnik nima več pravnega interesa. Z uveljavitvijo Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 (Uradni list RS 22/22 in nadaljnji) nošenje zaščitnih mask ni več obvezno, zaradi česar tožnik nima več pravnega interesa, da bi zahteval, naj sodišče šoli prepove, da mu tudi v bodoče pogojuje vstop v šolo z nošenjem zaščitne maske. Iz navedenih razlogov je bil ta del zahtevka zavrnjen tudi iz razloga po 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

12. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe. Iz istih razlogov se tudi ni opredeljevalo do vseh navedb strank v postopku.

13. Ker je sodišče tožbo zavrglo, skladno s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-6

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 125

Odlok o načinu izpolnjevanja pogoja prebolevnosti, cepljenja in testiranja za zajezitev širjenja okužb z virusom SARS-CoV-2 (14.09.2021) - člen 11

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.