UPRS Sodba I U 1789/2021-37
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-10-24

razlastitev - pravočasnost zahtevane razlastitve - pripravljalna dela - javna korist

V sodni praksi se je izoblikovalo stališče, da z uveljavitvijo ZPNačrt ni več časovne omejitve za vlaganje zahtev za razlastitev.

Tudi po ZUreP-2 se konkretna javna korist za razlastitev v okviru odločanja o dovolitvi pripravljalnih del (201. člen ZUreP-2) ne presoja, saj se ta presoja šele v okviru odločanja o sami razlastitvi (203. člen ZUreP-2).

V sodni praksi, ki se je razvila po ZUreP-2, pa je sodišče že presodilo, da se pripravljalna dela lahko dovolijo le, če je izkazan obstoj abstraktne javne koristi.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Novo mesto št. 352-15/2020-35 z dne 12. 5. 2021 in 1. točka izreka odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 35020-37/2021-2550-2 z dne 28. 10. 2021 se odpravita ter se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahteva stranke z interesom Občine Šentjernej za povračilo stroškov postopka se zavrne.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ Občini Šentjernej (v tem upravnem sporu stranka z interesom) kot razlastitveni upravičenki dovolil izvedbo postopka za ureditev mej in parcelacijo zemljišča s parc. št. ... k. o. Šentjernej, ki se izvede po zunanjem robu cestnega sveta javne ceste JP ..., ki poteka po tej parceli (1. točka izreka). Tožnika sta dolžna dovoliti dostop na nepremičnino osebam, ki se izkažejo z ustreznim pooblastilom razlastitvene upravičenke (2. točka izreka), izvajalec parcelacije pa je 8 dni pred začetkom izvajanja postopka za ureditev mej in parcelacijo dolžan o tem obvestiti tožnika (3. točka izreka). Odločil je še, da pritožba ne zadrži izvršitve in da bo o nastalih stroških odločeno z odločbo o razlastitvi (4. in 5. točka izreka).

2. Prvostopenjski organ v obrazložitvi pojasnjuje, da zahteva stranke z interesom za razlastitev ni prepozna. Ugotavlja, da gre v naravi za obstoječo javno cesto, ki je objekt gospodarske javne infrastrukture in je evidentirana v katastru gospodarske javne infrastrukture, da je razlastitev nujno potrebna zaradi zagotovitve prometne povezave med naselji Volčkova vas, Vrbovce, Sela pri Šentjerneju in Mali Ban ter da z razlastitvijo ne bo prišlo do bistvenih sprememb pri uživanju lastninske pravice. Dodaja, da je parcelacija v razlastitvenem elaboratu ustrezno opredeljena z zunanjim obodom obstoječe ceste, kot obstaja v naravi.

3. Drugostopenjski organ je delno ugodil pritožbi tožnikov, tako da je drugi stavek 1. točke izreka prvostopenjske odločbe nadomestil s stavkom: „Parcelacija se izvede na SZ delu te parcele v približni izmeri 280 m2, in sicer po zunanjem robu cestnega sveta javne ceste JP ..., ki poteka po tej parceli.“ V preostalem je pritožbo zavrnil.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4. Tožnika v tožbi vztrajata pri ugovoru, da je zahteva za razlastitev glede na drugi odstavek 95. člena Zakon o urejanju prostora (ZUreP-1) prepozna. Menita, da je Odlok o kategorizaciji občinskih cest v Občini Šentjernej neustaven. Trdita, da je stranka z interesom najprej brez vseh upravnih dovoljenj asfaltirala zemljišče v zasebni lasti, nato je cesto kategorizirala kot javno cesto, sedaj pa na tej podlagi zatrjuje obstoj javnega interesa. Navajata tudi, da gre za ozko, nevzdrževano, poškodovano pot, na kateri srečanje dveh vozil ni možno, da je namenjena le dostopu do zasebnega objekta tožnikov in da je dostop do drugih nepremičnin možen po normalno široki drugi javni poti. Izpodbijani odločitvi očitata, da navaja razloge, ki so med seboj v nasprotju. Menita, da je razlastitveni elaborat v nasprotju s tretjim odstavkom 199. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2), ker ne vsebuje načrta parcelacije oziroma natančnega opisa predvidene parcelacije. Nasprotujeta ugotovitvi, da toženka ne razpolaga z drugimi primernimi nepremičninami, na katerih bi lahko zgradila novo traso ceste. Uveljavljata tudi, da je poseg v njuno lastninsko pravico glede na postopanje stranke z interesom nesorazmeren. Sodišču predlagata, naj tožbi ugodi in odpravi prvostopenjsko odločbo ter 1. točko izreka drugostopenjske odločbe. Zahtevata povračilo stroškov postopka.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, predložila pa je upravni spis zadeve.

6. Stranka z interesom v odgovoru sodišču predlaga, naj tožbo zavrne. Med drugim navaja, da je zahteva vložena na podlagi ZUreP-2, Zakona o cestah (ZCes-1) in Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (ZJC-B). Trdi, da je bila cesta v makedamski izvedbi zgrajena leta 1943, da od tedaj poteka po isti trasi ter da se vzdržuje na predpisan način. Sklicuje se na 118. člen Gradbenega zakona (GZ). Dodaja, da je že v zahtevi za razlastitev zatrjevala, da na obravnavanem območju prihaja do medsosedskih sporov in motene uporabe javne ceste, da več kot 100 domačinov uporablja to cesto in da nima v lasti drugih primernih zemljišč, da bi cesto prestavila ali drugače izpeljala traso.

7. Tožnika in stranka z interesom so si v nadaljevanju izmenjali pripravljalni vlogi, v katerih v bistvenem vztrajajo pri svojih navedbah v tožbi oziroma odgovoru na tožbo.

8. Na naroku za glavno obravnavo sta tožnika postavila še podrejeni tožbeni predlog, naj sodišče ugotovi, da je toženka s parcelacijo zemljišča, izvedeno na podlagi izpodbijane odločbe, posegla v njune pravice in pravne koristi.

9. Stranka z interesom pa je temu tožbenemu predlogu ugovarjala z navedbo, da je prepozen in da tožnika zanj nimata pravnega interesa. V spis je hkrati vložila novo pripravljalno vlogo.

10. Sodišče je na naroku za glavno obravnavo s sklepom zavrnilo predloga obeh strank za dodelitev dodatnega roka, in sicer predloga tožnikov za izjasnitev o vlogi stranke z interesom, ki sta jo prejela na naroku, in predloga stranke z interesom za izjasnitev glede navedb tožnikov na naroku. Sodišče je predloga zavrnilo, ker dodelitev dodatnega roka ni bila potrebna. V upravnem sporu namreč sodišče presoja zakonitost upravnega akta, izdanega v formaliziranem postopku. Za vložitev tožbe je predpisan prekluzivni rok. Glede na naravo upravnega spora in prekluzivno naravo roka za tožbo sta obe stranki po preteku roka za tožbo in odgovora na tožbo smeli zgolj še dodatno pojasnjevati pravočasno podane trditve in pravna naziranja v tožbi in odgovoru na tožbo, nista pa smeli navajati novih. V obsegu, ki ga je po povedanem sodišče lahko upoštevalo, nobena od strank ni navedla nič bistveno novega.

11. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v upravni spis zadeve in naslednje listine sodnega spisa: drugostopenjska odločba z dne 28. 10. 2021 (A3), prvostopenjska odločba z dne 12. 5. 2021 (A4), drugostopenjska odločba z dne 26. 2. 2021 (A5), prvostopenjska odločba z dne 21. 10. 2020 (A6) in sklep prvostopenjskega organa o uvedbi postopka z dne 3. 9. 2020 (A7).

12. Sodišče je na podlagi 52. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1)

kot prepozen zavrnilo dokazni predlog za vpogled naslednje listine: odločba drugostopenjskega organa z dne 25. 4. 2023 (A11), odločba prvostopenjskega organa z dne 12. 9. 2022 (C2) ter na naroku predložena mnenja (C9 do C13). Ti dokazi namreč niso bili predloženi že v upravnem postopku oziroma so nastali po izdaji izpodbijane odločbe.

13. Dokaz z vpogledom v odločbo GURS z dne 11. 5. 2021 (C4), ki je sicer tudi že v upravnem spisu, je sodišče zavrnilo kot pravno nerelevanten. Z njim stranka z interesom dokazuje, da je bila parcelacija izvedena, kar pa tudi glede na peti odstavek 201. člena ZUreP-2, na katerega se sklicuje, ni relevantno za odločitev o tožbi.

14. Občinske odloke (A8 do A10, C3, in na naroku priložene občinske odloke C7, C8 C) je sodišče prebralo v okviru uporabe prava.

15. Sodišče ni sledilo ugovoru stranke z interesom zoper zavrnitev dokaznega predloga za vpogled v mnenji z dne 14. 6. 2023 in 1. 9. 2023 (C9 in C10), ker ju je lahko pridobila šele po končanem upravnem postopku. Prepoved navajanja novih dejstev in predlaganja novih dokazov v tožbi, izhaja iz tega, da je na podlagi 2. člena ZUS-1 predmet sodnega varstva v upravnem sporu zakonitost izpodbijanega upravnega akta. Stranka je zato dolžna v upravnem postopku takoj, ko je mogoče navajati dejstva in predlagati dokaze, ki so pomembni za odločitev, in tako upravnemu organu omogočiti, da izda zakonito odločbo. Zakonitosti izpodbijanega upravnega akta, za kar se zavzema stranka z interesom, pa ni mogoče dokazovati z listinami, ki jih upravni organ pri izdaji tega akta ni upošteval. Prav zato, ker je predmet upravnega spora zakonitost izpodbijanega akta, morajo biti vsi razlogi za sprejeto odločitev (torej razlogi, ki utemeljujejo, da je upravni akt zakonit) že navedeni v njegovi obrazložitvi. Na drugačno presojo zato ne vpliva okoliščina, da navedenih mnenj glede na čas njunega nastanka upravni organ ni mogel upoštevati.

17. Predmet presoje v tem upravnem sporu je odločba, s katero je prvostopenjski organ na podlagi 201. člena ZUreP-2 dovolil pripravljalna dela v obliki urejanja meje in parcelacije zemljišča v lasti tožnikov, in sicer v okviru razlastitvenega postopka, začetega s predhodno izdanim sklepom z dne 3. 9. 2020, ki je bil izdan na podlagi 200. člena ZUreP-2.

18. Neutemeljena je tožbena navedba, da je bil razlastitveni postopek začet prepozno, ker je bil začet po roku iz drugega odstavka 95. člena ZUreP-1.

19. Drugi odstavek 95. člena ZUreP-1 je določal, da mora razlastitveni upravičenec zahtevo za razlastitev vložiti najkasneje v roku štirih let po uveljavitvi akta iz tretjega odstavka 93. člena tega zakona, ki je podlaga za razlastitev (državni ali občinski lokacijski načrt). Po prvem odstavku 103. člena ZPNačrt so se z dnem uveljavitve tega zakona (tj. 28. 4. 2007) prenehale uporabljati določbe 1. do 16. člena, drugega odstavka 95. člena, 167. do 180. člena in 182. do 191. člena ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na prostorsko načrtovanje v smislu tega zakona ter na opremljanje stavbnih zemljišč in komunalni prispevek.

se je izoblikovalo stališče, da z uveljavitvijo ZPNačrt ni več časovne omejitve za vlaganje zahtev za razlastitev. Dostavek v prvem odstavku 103. člena ZPNačrt „v delu, ki se nanaša na prostorsko načrtovanje v smislu tega zakona ter na opremljanje stavbnih zemljišč in komunalni prispevek“ v jezikovnem pomenu v zvezi z drugim odstavkom 95. člena ZUreP-1 sicer ne daje odgovora, v čem se ta določba več ne uporablja. V drugem odstavku 95. člena ZUreP-1 se namreč ni urejalo prostorsko načrtovanje, niti opremljanje stavbnih zemljišč ali komunalni prispevek, temveč je bil z njim določen rok, v katerem je bilo treba vložiti zahtevo za razlastitev. Jezikovni pomen tega dostavka je v povezavi z drugim odstavkom 95. člena ZUreP-1 presežen z uporabo argumenta teleološke redukcije celotnega določila prvega odstavka 103. člena ZPNačrt. Vsi ostali členi ZUreP-1, ki se na podlagi te določbe prenehajo uporabljati, so se nanašali na prostorsko načrtovanje, opremljanje stavbnih zemljišč in komunalni prispevek. Določba je torej namenjena usklajevanju z novim sistemom prostorskega načrtovanja. Če pa je zakonodajalec tudi drugi odstavek 95. člena vključil v prvi odstavek 103. člena ZPNačrt, to pomeni, da se ta določba preneha uporabljati v tistem, kar je njegova vsebina. To pa je rok za vložitev zahteve za razlastitev.

21. Ker tudi ZUreP-2, na podlagi katerega je bila vložena zahteva za razlastitev, ne določa roka za vložitev zahteve, ta ni prepozna.

22. Razlastitev in omejitev ali obremenitev lastninske pravice je dopustna le v javno korist in če je za dosego javne koristi nujno potrebna in da je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino (drugi odstavek 192. člena ZUreP-2). Razlastitev in omejitev ali obremenitev lastninske pravice iz prvega odstavka tega člena ni dopustna, če država ali občina razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena (tretji odstavek 192. člena ZUreP-2). Ob pogojih iz prejšnjega člena se nepremičnina lahko razlasti za gradnjo in prevzem objektov in omrežij gospodarske javne infrastrukture ter grajenega javnega dobra (prva alineja prvega odstavka 193. člena ZUreP-2). Šteje se, da je javna korist za nepremičnine iz prvega in drugega odstavka prejšnjega člena izkazana: - če so predvidene v DPN, OPN, OPPN ali prostorskem aktu iz četrtega odstavka 59. člena tega zakona, če so ti akti pripravljeni tako natančno, da je te nepremičnine mogoče grafično prikazati v zemljiškem katastru, ali - če je bilo zanje izdano celovito dovoljenje (prvi odstavek 194. člena ZUreP-2). Če prostorski akt ni pripravljen z natančnostjo, kot jo določa prejšnji odstavek, vseeno pa predvideva gradnjo objektov za namene iz prvega odstavka prejšnjega člena, ali če gre za izvedbo dodatnih prostorskih ureditev iz 81. člena tega zakona, se šteje, da je javna korist za razlastitev izkazana, če vlada ali občinski svet za konkretno nepremičnino sprejeme sklep, s katerim ugotovi, da je gradnja objekta nujno potrebna in v javno korist (drugi odstavek 194. člena ZUreP-2). Ne glede na določbe prvega in drugega odstavka tega člena se šteje, da je javna korist za prevzem nepremičnin iz prve alineje prvega odstavka 193. člena tega zakona izkazana pri že zgrajenih objektih in omrežjih gospodarske javne infrastrukture ali njihovih delih, ki so evidentirani v katastru gospodarske javne infrastrukture (peti odstavek 194. člena ZUreP-2).

23. Skladno s prvim odstavkom 200. člena ZUreP-2 upravni organ po prejemu popolne zahteve za razlastitev (kar določa 199. člen ZUreP-2) s sklepom, zoper katerega ni pritobe, odloči o uvedbi razlastitvenega postopka. Pravna podlaga za dovolitev izvedbe pripravljalnih del je določena v 201. členu ZUreP-2. Po tej določbi lahko upravni organ na podlagi predloga razlastitvenega upravičenca ali investitorja izvedbe načrtovane prostorske ureditve z odločbo dovoli izvedbo postopka za ureditev mej, parcelacije, merjenj, raziskav terena in drugih pripravljalnih del na nepremičninah, ki so predvidene za razlastitev, pri čemer pritožba zoper takšno odločbo zadrži izvršitve (prvi odstavek); lastnik nepremičnin oziroma njihov posestnik mora dovoliti dostop na te nepremičnine osebam, ki se izkažejo z ustreznim pooblastilom predlagatelja izvedbe pripravljalnih del na podlagi pogodb za izvajanje pripravljalnih del in odločbe iz prejšnjega odstavka (drugi odstavek); če upravni organ zavrne zahtevo za razlastitev, pa geodetska uprava po pravnomočnosti odločbe o zavrnitvi na zahtevo razlastitvenega zavezanca ali investitorja izvedbe načrtovane prostorske ureditve odpravi odločbo o parcelaciji, predlagatelj izvedbe pripravljalnih del pa mora odpraviti vse posledice pripravljalnih del ali pa, če to ni mogoče, izplačati razlastitvenemu zavezancu odškodnino za vso dejansko škodo (peti odstavek). Skladno z 203. členom ZUreP-2 upravni organ odloči o razlastitvi z odločbo po izvedenem ugotovitvenem postopku (prvi odstavek).

24. Razlastitveni postopek glede na ZUreP-2 poteka v dveh fazah: v prvi fazi upravni organ izda sklep o uvedbi razlastitvenega postopka, v drugi fazi pa odloči o sami razlastitvi. Ureditev prve faze razlastitvenega postopka po ZUreP-2 se razlikuje od ureditve po prej veljavnem ZUreP-1. Po 100. členu ZUreP-1 je namreč v primerih iz prvega odstavka 93. člena tega zakona upravni organ izdal o začetku razlastitvenega postopka odločbo, v kateri je ugotovil, ali je javna korist izkazana, in odločil o uvedbi postopka razlastitve. Za razliko od ureditve po ZUreP-1 kasnejši ZUreP-2 ne predvideva več odločanja o uvedbi razlastitvenega postopka z odločbo, pač pa s sklepom. Upravni organ ta sklep izda, če je zahteva za razlastitev popolna in pri tem (za razliko od ureditve po ZUreP-1) ne preverja materialnopravnih pogojev za razlastitev,

torej tudi ni obstoja abstraktne (splošne) javne koristi za uvedbo razlastitvenega postopka, ki jo je bil dolžan ugotavljati ob izdaji odločbo uvedbi razlastitvenega postopka po 100. členu ZUreP-1.

25. Ureditev druge faze razlastitvenega postopka, v kateri upravni organ po izvedenem ugotovitvenem postopku vsebinsko odloči o razlastitvi, je v ZUreP-2 v bistvenem enaka ureditvi po ZUreP-1 (102. člen ZUreP-1, 203. člen ZUreP-2). To pomeni, da je tudi za ureditev po ZUreP-2 relevantno stališče iz ustaljene) sodne prakse (ki sicer temelji na določilih ZUreP-1), po kateri se v tej (torej drugi fazi razlastitvenega postopka - tj. v okviru odločanja o sami razlastitvi) ugotavlja, ali so za odvzem lastninske pravice na posamezni (konkretni) nepremičnini izpolnjeni (vsebinski) zakonski pogoji, ki se nanašajo na tako imenovano konkretno javno korist, to je, ali je razlastitev konkretne nepremičnine nujno potrebna za dosego javne koristi ter ali je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino.

Iz navedenega stališča tako izhaja, da se tudi po ZUreP-2 konkretna javna korist za razlastitev v okviru odločanja o dovolitvi pripravljalnih del (201. člen ZUreP-2) ne presoja, saj se ta presoja šele v okviru odločanja o sami razlastitvi (203. člen ZUreP-2).

26. V sodni praksi, ki se je razvila po ZUreP-2,

pa je sodišče že presodilo, da se pripravljalna dela lahko dovolijo le, če je izkazan obstoj abstraktne javne koristi. ZUreP-2, za razliko od ZUreP-1, sicer ne vsebuje več določbe, ki bi upravnemu organu izrecno nalagala, da že v fazi postopka pred izdajo odločbe o razlastitvi ugotavlja, ali je izkazana javna korist za razlastitev. Prav tako ZUreP-2 v petem odstavku 201. člena določa, da v primeru, če upravni organ zavrne zahtevo za razlastitev, geodetska uprava po pravnomočnosti odločbe o zavrnitvi na zahtevo razlastitvenega zavezanca ali investitorja izvedbe načrtovane prostorske ureditve odpravi odločbo o parcelaciji, predlagatelj izvedbe pripravljalnih del pa mora odpraviti vse posledice pripravljalnih del ali pa, če to ni mogoče, izplačati razlastitvenemu zavezancu odškodnino za vso dejansko škodo. Vse navedeno bi kazalo na stališče, da za dovolitev pripravljalnih del zadošča že formalno popolna zahteva za razlastitev. Vendar pa takšno stališče po presoji sodišča ne predstavlja ustavno skladne razlage zakona. Lastninska pravica je namreč ustavno varovana kategorija, vanjo pa je mogoče posegati le z v Ustavi določenimi inštituti. Pripravljalna dela (katerih nabor je določen v prvem odstavku 201. člena ZUreP-2) pomenijo poseg v lastninsko pravico. Če so izvršena brez pravne podlage, pa so nedopustna. Po presoji sodišča je treba šteti, da so pripravljalna dela izvedena brez pravne podlage tudi, kadar ob dovolitvi teh del niso izkazani in preizkušeni vsebinski pogoji za razlastitev, ki se nanašajo na obstoj abstraktne javne koristi za razlastitev.

Presoja obstoja javne koristi v konkretnem primeru

27. Glede na navedeno so v izpodbijani odločbi zavzeta stališča upravnega organa v zvezi s presojo obstoja konkretne javne koristi po 192. členu ZUreP-2 z vidika odločanja o dovolitvi pripravljalnih del torej nerelevantna, na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe (s katero je bilo odločeno zgolj o dovolitvi pripravljalnih del) pa nimajo vpliva. Tožnika zato ne moreta uspeti s tožbenimi očitki, s katerimi uveljavljata, da ni izkazana nujnost in sorazmernost posega ter da ima razlastitvena upravičenka na razpolago drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena. Sodišče ob tem dodaja še, da v izpodbijani odločbi navedena stališča glede obstoja konkretne javne koristi za razlastitev upravni organ v ničemer ne zavezujejo pri nadaljnjem odločanju o razlastitvi v skladu 203. členom ZUreP-2, niti ni mogoče šteti, da je z izpodbijano odločbo upravni organ o teh vprašanjih že odločil.

28. Abstraktna javna korist za prevzem že zgrajenih objektov gospodarske javne infrastrukture, za kar gre v tem primeru, je določena v petem odstavku 194. člena ZUreP-2, na katerega se je oprl tudi upravni organ. Po navedeni določbi je javna korist izkazana, če gre za prevzem že zgrajenih objektov in omrežij gospodarske infrastrukture ali njihovih delih, ki so evidentirani v katastru gospodarske javne infrastrukture. Gre za izjemo od splošne ureditve javnega koristi, ki mora biti izkazana za gradnjo takšnih objektov in ki se po prvem odstavku 194. člena ZUreP-2 izkazuje z ustrezno natančnim načrtovanjem teh objektov v prostorskih aktih.

29. Z izpodbijano odločbo je upravni organ ugotovil, da gre v tem primeru za prevzem ceste, ki je objekt gospodarske javne infrastrukture, in da je evidentirana v katastru gospodarske javne infrastrukture. Pri presoji, da gre za obstoječ objekt gospodarske javne infrastrukture se je oprl na opredelitev javne ceste v prvem odstavku 3. člena in 24. točki prvega odstavka 2. člena ZCes-1, na izveden vpogled v pregledovalnik PISO (prostorski informacijski sistem občin) in na ugotovitev, da je je obravnavana cesta kategorizirana kot javna cesta z Odlokom o kategorizaciji občinskih cest.

30. ZUreP-2 nima splošne opredelitve pojma javne gospodarske infrastrukture, niti tega pojma ni določal v istem obdobju veljaven GZ. Sedaj veljavni Zakon o urejanju prostora (ZUreP-3) v 11. točki prvega odstavka 3. člena določa, da so javna gospodarska infrastruktura prostorske ureditve, namenjene opravljanju gospodarskih javnih služb, in prostorske ureditve za druge namene v javnem interesu na področju energetike, prometa, elektronskih komunikacij in drugih gospodarskih dejavnosti, ki so kot take določene z zakonom ali odlokom lokalne skupnosti; gospodarska javna infrastruktura je državnega in lokalnega pomena. Smiselno enako opredelitev gospodarske javne infrastrukture je ime pred ZUreP-2 veljaven Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), ki je v 4. točki prvega odstavka 2. člena določal, da so gospodarska javna infrastruktura objekti ali omrežja, ki so namenjeni opravljanju gospodarskih javnih služb skladno z zakonom ter tista gospodarska infrastruktura, ki je kot taka določena z zakonom ali odlokom lokalne skupnosti, kakor tudi drugi objekti in omrežja v splošni rabi. Gospodarska javna infrastruktura je državnega in lokalnega pomena.

31. Gospodarska javna infrastruktura je torej tudi prostorska ureditev za javne namene na področju prometa. To je v času izdaje izpodbijanega akta določal ZCes, ki je določal, da so javne ceste prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo ceste, in pravili cestnega prometa (prvi odstavek 3. člena ZCes-1). Po 24. točki prvega odstavka 2. člena ZCes-1 se za javno cesto šteje cesta, ki jo država ali občina, v skladu z merili za kategorizacijo javnih cest, razglasi za javno cesto določene kategorije in jo lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in drugimi predpisi.

32. V tem primeru obravnavana cesta je bila za javno cesto razglašena z odlokom, za katerega imata tožnika prav, da je v delu, v katerem je kot javno cesto kategoriziral nepremičnino v njuni lasti, v nasprotju z Ustavo. Ustavno sodišče je že večkrat, ko je presojalo občinske odloke o kategorizaciji občinskih cest, reklo, da so ti neskladni s 33. in 69. členom Ustave v delu, v katerem kot javno pot oziroma javno cesto kategorizirajo nepremičnino v zasebni lasti.

33. Vendar pa dejstvo, da je navedeni odlok v delu, ki se nanaša na nepremičnino tožnikov, neustaven, ni pomembno za presojo v tem primeru. Navedena zakonska ureditev, ki dovoljuje razlastitev zaradi prevzema obstoječe gospodarske javne infrastrukture, namreč že sama po sebi predpostavlja, da je tak objekt zgrajen na nepremičnini, ki ni v lasti države ali občine, temveč je v zasebni lasti. Če tak objekt ne bi bil zgrajen na nepremičnin v zasebni lasti, razlastitev ne bi bila potrebna. Zahteva, da je pogoj za razlastitev zaradi prevzema obstoječe gospodarske javne infrastrukture tudi kategorizacija, ki je skladna s 33. in 69. členom Ustave, je zato pogoj, ki ga ni mogoče izpolniti. To pa ni bil namen zakonodajalca, temveč je bil njegov namen ravno v tem, da se uredi neustavno stanje zaradi obstoječe javne gospodarske infrastrukture na zasebni nepremičnini z njenim prevzemom v javno last in z izplačilom ustrezne odškodnine lastniku.

34. Za presojo, ali gre v tem primeru res za obstoječ objekt gospodarske javne infrastrukture, torej ni bistveno, ali je Odlok o kategorizaciji skladen s 33. in 69. členom Ustave, temveč ali sploh gre po vsebini za objekt gospodarske javne infrastrukture. Cesta pa ima lahko ta status le, če so izpolnjeni pogoji za njeno kategorizacijo po merilih za kategorizacijo javnih cest. To so merila, določena v podzakonskih predpisih, sprejetih na podlagi pooblastila iz sedmega odstavka v zvezi s tretjim odstavkom 9. člena in 96. členom ZCes-1.

35. Izpolnjenosti teh pogojev pa toženka ni ugotavljala, čeprav sta tožnika prav to ugovarjala že v upravnem postopku. To sta najprej storila v pritožbi zoper odločbo prvostopenjskega organa št. 352-15/2020-13 z dne 21. 10. 2020 in nato še v vlogi z dne 6. 4. 2021, ko sta navajala, da gre za ozko, nevzdrževano, poškodovano pot, na kateri ni možno srečanje dveh vozil, ter da je namenjena zgolj dostopu do njunega objekta. Enak ugovor pa uveljavljata tudi v tožbi.

36. Navedeno pomeni, da je toženka zmotno uporabila peti odstavek 194. člena ZUreP-2 ter zaradi tega ni popolno ugotovila pravno relevantnega dejanskega stanja, kar pomeni, da je tožba utemeljena.

37. Na drugačno odločitev o tožbi ne vpliva okoliščina, da se drugostopenjski organ v svoji odločbi sklicuje tudi na Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Šentjernej,

za katerega ugotavlja, da znotraj grafičnega prikaza izvedbenega dela v prikazu javne gospodarske infrastrukture predmetno zemljišče prikazuje kot javno cesto. To bi sicer lahko kazalo na to, da je izpolnjena (abstraktna) javna korist, predpisana v prvi alineji prvega odstavku 194. člena ZUreP-2, vendar pa ne prvostopenjski ne drugostopenjski organ svoje odločitve nista oprla na to podlago. Drugostopenjski organ, ki se sklicuje na navedeni odlok, niti ni preizkusil, ali grafični prikaz nepremičnin v prostorskem aktu ustreza zahtevam iz prve alineje prvega odstavka 194. člena ZUreP-2, niti ni preizkusil, ali je razlastitveni elaborat v skladu s prikazom iz navedenega prostorskega akta.

38. Na drugačno presojo ne vpliva niti sklicevanje stranke z interesom na 19. člen ZJC-B, saj se prvostopenjski in drugostopenjski organ pri odločanju nista oprla na to pravno podlago. Drugostopenjski organ je celo menil, da ta pravna podlaga ne pride v poštev, ker je bila cesta kategorizirana šele 2009. Stranka z interesom sicer trdi, da je bila kategorizacija prvič izvedena že z Odlokom o kategorizaciji občinski cest in kolesarskih poti v Občini Šentjernej, ki je bil sprejet v letu 1998.

K temu sodišče dodaja, da bi bil organ, če bi se oprl na to zakonsko podlago, v okviru presoje obstoja abstraktne pravne koristi prav tako dolžan ugotavljati, ali so za obravnavano cesto izpolnjena predpisana merila za kategorizacijo javnih cest.

39. Pravna podlaga za ugotavljanje abstraktne javne koristi je v ZJC-B določena v tretjem odstavku 19. člena. Po tej določbi se ne glede na določbo tretjega odstavka 93. člena ZUreP-1 šteje, da je javna korist za razlastitev nepremičnin, po katerih poteka obstoječa javna cesta, ugotovljena, če ob vložitvi zahteve za razlastitev po njej poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena zakona. Da gre za abstraktno javno korist izhaja iz tega, da je v tretjem odstavku 93. ZUreP-1 prav ta vrsta javne koristi. Po tej določbi se namreč šteje, da je javna korist za nepremičnine iz prvega odstavka tega člena izkazana, če so predvidene v državnem oziroma občinskem lokacijskem načrtu.

40. Vrhovno sodišče je v sklepu X Ips 11/2022, ki se sicer nanaša na upravni spor v zvezi z odločbo o razlastitvi, pojasnilo, kako je treba ugotavljati obstoj javne koristi po tretjem odstavku 19. člena ZJC-B. Navedlo je, da se postopek razlastitve po ZJC-B glede ugotavljanja javne koristi od splošnega razlastitvenega postopka razlikuje v tem, da se obstoja javne koristi ne ugotavlja na podlagi ustreznega prostorskega akta, temveč glede na to, ali ob vložitvi zahteve za razlastitev po obstoječi cesti poteka cestni promet v skladu s prvim odstavkom 2. člena ZJC (tretji odstavek 19. člena ZJC-B). Prvi odstavek 2. člena ZJC je kot javne ceste opredeljeval prometne površine splošnega pomena za cestni promet, ki jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih. Enako določa že citirana določba 3. člena ZCes-1. V primerih iz 19. člena ZJC-B je torej javna korist izkazana, če so glede že kategorizirane ceste izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 2. člena ZJC oziroma prvega odstavka 3. člena ZCes-1. Ob sklicevanju na druge določbe ZJC in ZCes-1 je Vrhovno sodišče pojasnilo, da je v okviru preizkusa ugovora, da ni javnega interesa za razlastitev konkretnega zemljišča, treba najprej ugotoviti, ali cesta sploh izpolnjuje merila za obstoječo kategorizacijo ter da je ta presoja mogoča le, če je bil postopek preverjanja pravilne uporabe meril za kategorizacijo te ceste izpeljan v skladu z Uredbo o merilih za kategorizacijo javnih cest, sprejeto na podlagi določb ZJC. Za to, da gre za javno cesto, torej ne zadostuje, da je cesta kot taka kategorizirana, temveč tudi da izpolnjuje pogoje za kategorizacijo.

41. Stranka z interesom je v zadnji pripravljalni vlogi sicer navajala in dokazovala tudi, da so bila merila za kategorizacijo obravnavane ceste z navedenim občinskim odlokom pravilno uporabljena ter da obravnavana cesta tudi po sedaj veljavnih predpisih izpolnjuje merila za kategorizacijo. Te navedbe so (tako kot po že pojasnjenem velja za dokaze, katerih izvedbo je sodišče zavrnilo) prepozne, saj jih je stranka z interesom navedla po preteku roka za odgovor na tožbo. Poleg tega pa, kot tudi že rečeno, upravni organ svoje odločbe ni oprl na takšne ugotovitve. Ker v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti izpodbijanega akta, to je o tožbi, s katero tožeča stranka uveljavlja njegovo nezakonitost, je mogoče s trditvami o drugačnem dejanskem stanju od ugotovljenega v upravnem postopku dokazovati nezakonitost akta, ne pa tudi njegove zakonitosti, kar z navedenimi trditvami poskuša stranka z interesom.

42. Ker je torej po povedanem toženka zmotno uporabila pravo in iz tega razloga dejansko stanje ni popolno ugotovljeno, je izpodbijana odločba nezakonita. Nezakonita pa je v 1. točki izreka, to je v delu, s katerim je delno spremenjena odločitev prvostopenjskega organa, tudi odločba druge stopnje. Sodišče je zato na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo prvostopenjsko odločbo in 1. točko izreka drugostopenjske odločbe. Tako je odločilo ne glede na to, da je bila po podatkih upravnega spisa parcelacija že izvedena in je bila s tem izpodbijana odločba izvršena. Sodišče namreč na podlagi drugega odstavka 64. člena ZUS-1 zgolj ugotovi nezakonitost izpodbijanega akta, ne da bi ga hkrati tudi odpravilo, le če bi njegova odprava nesorazmerno posegla v pridobljene pravice ali pravne koristi stranke z interesom. Takšnih posledic stranka z interesom v tem upravnem sporu ni zatrjevala, niti ne izhajajo iz narave stvari. Ker je sodišče izpodbijani akt odpravilo, je na podlagi četrtega odstavka istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. Sodišče o podrejenem tožbenem predlogu, postavljenem na podlagi druge alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1 (niti o njegovi dopustnosti), ni odločalo, saj to, glede na to, da so bili izpolnjeni pogoji za ugoditev primarnemu tožbenemu predlogu, ni bilo potrebno.

43. Ker je sodišče tožbi ugodilo, sta tožnika v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnika v postopku zastopala odvetnica, se jima po četrtem odstavku 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 385,00 EUR, kar povečano za 22 % DDV znaša 469,70 EUR. Stroške je toženka dolžna povrniti tožnikoma v roku 15 dni od vročitve te sodbe z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila. Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

44. Stroškovni zahtevek stranke z interesom Občine Šentjernej je sodišče zavrnilo na podlagi pravila o uspehu iz 154. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

52. člen ZUS-1: V tožbi lahko tožnik navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta.

Gl. npr. sodbe tega sodišča I U 933/2011, I U 937/2011 , I U 1539/2018.

Prim. sodbe tega sodišča I U 1848/2019 in I U 515/2020.

Prim. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 57/2021.

Prim. sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 43/2021 ter X Ips 57/2021

Gl. npr. sodbi I U 253/2020 in I U 1377/2021.

Uradni vestnik Občine Šentjernej, št. 7/09 in 9/12.

Gl. npr. odločbe Ustavnega sodišča U-I-15/17 z 19. 5. 2022, U-I-119/19 s 16. 6. 2022 in U-I-243/19 s 6. 7. 2022.

Uradni vestnik Občine Šentjernej št. 4/2010, 5/2013, 10/2016 in 11/2017.

Uradni vestnik Občine Šentjernej št. 73/1998.

Zakon o prostorskem načrtovanju (2007) - ZPNačrt  - člen 103, 103/1

Zakon o urejanju prostora (2002) - ZUreP-1  - člen 95, 95/2

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 201, 203

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.