UPRS Sklep II U 110/2022-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-05-18

Nevenka Đebi (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Mojca, Ladinek

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - KMETIJSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep kmetijskega inšpektorja - izvršilni naslov - sklep o dovolitvi izvršbe - predlog za odlog izvršbe

S tem, ko predlogu tožeče stranke za odlog izvršbe ni bilo ugodeno, je bilo odločeno le o tem, da se izpolnitev odrejene obveznosti v izvršilnem naslovu ne odloži, ni pa bilo s tem odločeno o obveznosti (oziroma pravici ali pravni koristi) sami. Odločitev, vsebovana v izvršilnem naslovu, se ne spreminja in zato v pravico, obveznost oziroma pravno korist tožeče stranke s predmetno odločitvijo ni poseženo.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožeča stranka je vložila tožbo v upravnem sporu, iz katere izhaja, da z njo izpodbija sklep Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, št. 0611-1123/2017-31 z dne 6. 1. 2022, s katerim je bilo odločeno, da se predlog tožeče stranke za odlog izvršitve odločbe št. 0611-1123/2017-6 z dne 5. 6. 2017, ki je postala pravnomočna in izvršljiva, zavrne.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je inšpekcijski organ z odločbo, ki predstavlja izvršilni naslov v predmetni zadevi, to je št. 0611-1123/2017-6 z dne 5. 6. 2017, tožeči stranki naložil, da s kmetijskega zemljišča na parc. št. 2716/20 k.o. ... odstrani bivalni zabojnik z nadstrešnico. Glede na to v konkretnem inšpekcijskem postopku pogoji, ki bi dovoljevali predlagani odlog izvršbe, niso izpolnjeni ne glede na to, da tožeča stranka navaja, da je podana pobuda za spremembo namembnosti obravnavanega kmetijskega zemljišča v stavbno zemljišče. Prav tako izvršitev inšpekcijske odločbe ne predstavlja nesorazmernega ukrepa, razlogi tožeče stranke pa niso takšni, da bi vplivali na drugačno odločitev.

3. Tožeča stranka se je zoper takšno odločitev pritožila, Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano pa je njeno pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo. Drugostopni organ ugotavlja, da je tožnik kot razlog za odlog izvršbe navedel postopek spreminjanja prostorskega akta v Mestni občini Koper, vendar pa ni tega z ničemer podkrepil oziroma utemeljil, da bi se lahko ta postopek zaključil v njegovo korist oziroma kako bi to vplivalo na odločitev kmetijske inšpekcije. V predlogu je podal zgolj svojo oceno, da bo javna razgrnitev v septembru in s tem omogočen nadaljnji postopek. V postopku sicer zatrjuje še, da bi z izvršitvijo odločbe bilo poseženo v njegovo pravico do doma in se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča U-I-64/2014-20 z dne 12. 10. 2017. Pri tem upravni organ dodaja, da v skladu z določbo 293. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odlog izvršbe ni mogoč do spremembe prostorskega akta v Mestni občini Koper, kot to navaja tožeča stranka oziroma kot to želi doseči tožeča stranka, ampak je mogoč le do izčrpanja pravnih sredstev zoper izvršilni naslov, v tem primeru do pravnomočne inšpekcijske odločbe. Takšna je tudi sodna praksa, ki temelji na tretjem odstavku 293. člena ZUP. Glede tega pa ministrstvo ugotavlja, da je tožnik izčrpal vsa pravna sredstva zoper izvršilni naslov in je Upravno sodišče s sodbo št. II U 507/2017 njegovo tožbo zavrnilo, ponovno pa je bil tožnik neuspešen tudi s tožbo, ki jo je sodišče obravnavalo v zadevi II U 161/2021 in s sklepom z dne 2. 7. 2021 tožbo zavrglo. Glede sklicevanja tožeče stranke na odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-64/2014 z dne 12. 10. 2017 pa ministrstvo ugotavlja, da Ustavno sodišče v tej zadevi ni presojalo ustavnosti določb Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), ki so podlaga za izdajo predmetne odločbe. Tožeča stranka pa se neutemeljeno sklicuje tudi na Zakon o interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19, saj tudi ta ne ureja vprašanja odloga upravne izvršbe.

4. Tožeča stranka je s tožbenim zahtevkom kot izpodbijani akt zajela tudi odločbo Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, št. 0611-1123/2017-6 z dne 5. 6. 2017, s katero je bilo tožniku (in A. A.) naloženo, da s kmetijskega zemljišča na parc. s št. 2716/20 k.o. ... odstranita bivalni zabojnik z nadstrešnico. Ta odločitev je bila potrjena tudi z odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 0611-1767/2017/2 z dne 18. 9. 2017, ki je kot drugostopni organ tožnikovo pritožbo zoper prej navedeni izvršilni naslov kot neutemeljeno zavrnilo.

5. Tožeča stranka v vloženi tožbi navaja, da je izpodbijana odločba pomanjkljiva in se je ne da preizkusiti. V odločbi ni pojasnjen razlog nesorazmernosti ukrepa odstranitve ali prepovedi uporabe objekta. Navaja, da inšpekcijski organ ne pojasni in ne specificira, zakaj pogoji, ki bi opravičevali odlog izvršitve zadevne odločbe inšpektorata niso nastali. Zatrjuje, da se s tem izpodbijane odločitve ne da preizkusiti.

6. Nadalje tožnik izpostavlja, da se mu z zadevno odločbo jemlje pravica do doma, saj opisani bivalni zabojnik predstavlja njegov dom. Navaja, da je predmetno zemljišče kupil skupaj s A. A. z namenom gradnje stanovanjskega objekta po spremembi namembnosti, o čemer teče postopek pri Mestni občini Koper. Zaradi dolgotrajnosti tega postopka pa sta zavezanec in prej omenjena začasno postavila bivalni zabojnik z nadstrešnico in uredila okolico z vrtom. Tožnik navaja, da bo po njegovih informacijah javna razgrnitev v septembru, s čimer bo omogočena izvedba nadaljnjega postopka. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijane akte in zadevo vrne v nov postopek. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

7. Hkrati s tožbo tožeča stranka vlaga tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče zadrži izvršitev izpodbijane odločbe, to je odločbe Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, št. 0611-1123/2017-6 z dne 5. 6. 2017. S tem ukrepom je bila namreč tožeči stranki naložena odstranitev bivalnega zabojnika z nadstrešnico s parc. št. 2716/20 k.o. ..., kar bi za tožečo stranko dejansko pomenilo finančno breme, ki ga zaradi njene težke finančne situacije ne bi zmogla kriti. Ob izvršitvi izpodbijanega akta bi namreč tožeči stranki nastala težko popravljiva škoda, nesorazmerna glede na posledice, ki ne bi nastale, kolikor bi se predmetna tožba izkazala za neutemeljeno.

8. Tožba in zahteva za izdajo začasne odredbe sta bili vročeni v odgovor toženi stranki. Tožena stranka navaja, da je zahteva za izdajo začasne odredbe prepozna, saj je sodišče v upravnem sporu o aktu, katerega zadržanje predlaga tožeča stranka z začasno odredbo, že odločilo s sodbo št. II U 507/2017-14, s katero je tožbo zoper to odločbo zavrnilo. Razen tega tožena stranka navaja, da tožeča stranka tudi nastanka težko popravljive škode ni izkazala.

9. Glede vložene tožbe tožena stranka meni, da le-ta ni dovoljena, ker se izpodbijana akta nanašata le na tek izvršilnega postopka po izdaji sklepa o dovolitvi izvršbe in zato ne gre za upravni akt v smislu prvega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) niti za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1.

10. Tožena stranka predlaga, da sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe in tožbo zavrže oziroma podredno zavrne.

13. Kot izhaja iz prej navedenega, tožnica s predmetno tožbo izpodbija več upravnih aktov. Glede odločbe Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, št. 0611-1123/2017-6 z dne 5. 6. 2017, potrjene z odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 0611-1767/2017/2 z dne 18. 9. 2017, sodišče ugotavlja, da je tožnik le to že izpodbijal v upravnem sporu, sodišče pa je o tem odločilo s sodbo II U 507/2017-14 z dne 20. 5. 2020, s katero je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo. S tem je postala zgoraj navedena inšpekcijska odločba z dne 5. 6. 2017 pravnomočna in je ni mogoče ponovno izpodbijati v upravnem sporu. Tožnik je skušal to že storiti s tožbo, vloženo pri tukajšnjem sodišču dne 16. 6. 2021, ki se je vodila pod št. II U 161/2021, sodišče pa je to tožbo zaradi

, torej, ker je v zadevi že pravnomočno razsojeno, po 8. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 s sklepom II U 161/2021-8 z dne 2. 7. 2021 zavrglo.

14. Glede na to, da tožnik tudi v sedaj obravnavani zadevi ponovno napada tudi odločbo Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, št. 0611-1123/2017-6 z dne 5. 6. 2017, sodišče ugotavlja, da je tožba zoper to odločbo nedopustna, ker je bila o isti zadevi v upravnem sporu že izdana pravnomočna odločba, zato je treba to tožbo v tem delu po 8. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavreči.

15. Razen tega tožeča stranka s tožbo izpodbija tudi sklep Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Območna enota Koper, št. 0611-1123/2017-31 z dne 6. 1. 2022 v zvezi z odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 0611-393/2022/4 z dne 8. 3. 2022, s katerim je bil zavrnjen predlog tožeče stranke za odlog izvršbe.

16. Odlog izvršbe v upravnem postopku ureja ZUP v 293. členu. V drugem odstavku tega člena določa, da se upravna izvršba odloži, če se ugotovi, da je za izpolnitev obveznosti dovoljen odlog ali da je namesto začasne odločbe, ki naj bi se izvršila, izdana odločba o glavni zadevi, ki se razlikuje od začasne odločbe. Odložitev izvršbe dovoli organ, ki je izdal sklep, s katerim jo je dovolil, vendar ne več kot za 6 mesecev. Tretji odstavek 293. člena ZUP pa določa, da se upravna izvršba lahko izjemoma odloži tudi na predlog zavezanca ali upravičenca, če je bilo zoper izvršbo oziroma zoper izvršilni naslov vloženo pravno sredstvo, pa bi z izvršbo verjetno nastala nepopravljiva škoda. Organ o predlogu zavezanca ali upravičenca odloči v 8 dneh.

17. V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti tistih dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih upravnih aktov pa le, če tako določa zakon. Upravni akt v smislu ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). V upravnem sporu tako ni mogoče izpodbijati vsakega upravnega akta, ampak le tistega, ki vsebuje odločitev o materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi.

18. Če gre za upravne akte, ki pomenijo zgolj procesno odločitev, so takšni akti lahko predmet presoje v upravnem sporu le, če tako določa zakon. Po drugem odstavku 5. člena ZUS-1 pa se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

19. V obravnavani zadevi tožeča stranka izpodbija odločitev o zavrnitvi njenega predloga za odlog izvršbe po zgoraj navedenem izvršilnem naslovu. Izpodbijana odločitev, sprejeta na podlagi tretjega odstavka 293. člena ZUP, se nanaša na tek izvršilnega postopka in ne vsebuje odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke. Obveznost je vseboval že izvršilni naslov - odločba inšpektorja, s katero je bila tožeči stranki naložena obveznost, da zaradi rabe v nasprotju z določbami ZKZ s kmetijskega zemljišča odstrani zabojnik z nadstrešnico.

20. S tem, ko predlogu tožeče stranke za odlog izvršbe ni bilo ugodeno, je bilo odločeno le o tem, da se izpolnitev odrejene obveznosti v izvršilnem naslovu ne odloži, ni pa bilo s tem odločeno o obveznosti (oziroma pravici ali pravni koristi) sami. S tem se odločitev, vsebovana v izvršilnem naslovu, ne spreminja in zato v pravico, obveznost oziroma pravno korist tožeče stranke s predmetno odločitvijo ni poseženo

. Glede na navedeno v obravnavanem primeru ne gre za upravni akt, s katerimi bi se posegalo v pravni položaj tožeče stranke, niti za sklep iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1, ki določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan.

21. Po obrazloženem je sodišče tožbo v delu, v katerem izpodbija sklep Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Območna enota Koper, št. 0611-1123/2017-31 z dne 6. 1. 2022 v zvezi z odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 0611-393/2022/4 z dne 8. 3. 2022, ki ga v upravnem sporu ni mogoče izpodbijati, zavrglo po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

22. Ker je sodišče tožbo kot nedovoljeno zavrglo in torej ni odločalo o njeni utemeljenosti po vsebini, tudi v tožbi zatrjevanega posega v tožnikovo pravico do doma ne more presojati. K zgoraj navedenemu le dodaja, da bi tožeča stranka tudi ta ugovor morala uveljavljati s pravnim sredstvom (tožbo v upravnem sporu), s katerim je izpodbijala izvršilni naslov in o katerem je sodišče odločalo v zadevi II U 507/2017.

24. Tožeča stranka je predlagala tudi izdajo ureditvene začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1. Formalni pogoj za izdajo začasne odredbe je vložena tožba. Ker je sodišče v predhodnem preizkusu tožbo zavrglo, ta predpostavka za odločanje o začasni odredbi ni podana, zato je zavrglo tudi predlog za izdajo začasne odredbe.

26. Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbo zavrglo, mora torej tožeča stranka sama nositi svoje stroške, zato je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz III. točke izreka tega sklepa.

Smiselno enako v sklepih Vrhovnega sodišče RS št. I Up 289/2008, I Up 99/2009, I Up 303/2009, I Up 253/2009, I Up 100/2011, X Ips 294/2010, I Up 83/2013 in I Up 451/2013 in sodbi Upravnega sodišča RS št. II U 353/2017-23 z dne 4. 11. 2020.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 293, 293/2, 293/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.