UPRS Sodba in sklep II U 43/2022-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-02-25

javna agencija - predčasna razrešitev - razlogi za razrešitev - obrazložitev odločbe

V skladu z novejšo sodno prakso je treba v zvezi s sodnim varstvom pri razrešitvah oseb s funkcij ali vodstvenih položajev v organih ali osebah javnega prava s strani nosilcev oblasti, v vsakem posameznem primeru presoditi, ali je zoper oblastveno odločitev o razrešitvi posameznika, ki je bil na tako funkcijo ali položaj imenovan ali izvoljen, z zakonom vzpostavljeno sodno varstvo. V takem primeru lahko ta oseba varuje v upravnem sporu svoj pravni interes, da v njeno opravljanje funkcije oziroma vodstvenega položaja ni nezakonito poseženo.

Izpodbijani sklep nima razlogov o tem, zakaj je prišlo do razrešitve članov agencije in tako nima vsebine, ki bi lahko bila predmet presoje zakonitosti in s tem predmet upravnega spora.

I. Tožbi se ugodi. Izpodbijani sklep Vlade RS št. 01410-3/2020/4 z dne 27. 1. 2022 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v nov postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni, do zapadlosti brezobrestno, po zapadlosti pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

1. V obravnavani zadevi je tožeča stranka vložila tožbo, v kateri je v točki 1 tožbenega zahtevka izpodbijala sklep Vlade Republike Slovenije št. 01410-3/2020/4 z dne 27. 1. 2022, s katerim je ta odločila, da se v upravnem odboru Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije (v nadaljevanju UO ARRS) kot predstavnika ustanovitelja razrešijo: A. A., B. B., C. C. in D. D., vsi imenovani na predlog ministrstva, pristojnega za znanost. Prav tako je odločila, da se v UO ARRS do izteka mandata UO ARRS, in sicer do 17. 10. 2024 imenujejo naslednji nadomestni člani: E. E., F. F., G. G. in H. H., vsi na predlog ministrstva pristojnega za znanost. V točki 2 tožbenega zahtevka je tožeča stranka zahtevala ugotovitev, da mandat v UO ARRS tožnikom ni prenehal, ampak še vedno traja do izteka mandata, to je do 17. 10. 2024, v točki 3 pa ugotovitev, da novo imenovani člani niso zakonito nastopili mandata članov UO ARRS.

2. Tožeča stranka v tožbi navaja, da je tožba v obravnavani zadevi dopustna, saj izpodbijani sklep predstavlja individualni pravni akt v smislu 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Predmetni sklep Vlade RS je bil izdan povsem arbitrarno, brez kakršnegakoli ugotavljanja obstoja razlogov za predčasno razrešitev iz 23. člena Zakona o javnih agencijah (v nadaljevanju ZJA) in na drugi strani izpolnjevanja pogojev za imenovanje nadomestnih članov v skladu s 47. členom Zakona o znanstvenoraziskovalni in inovacijski dejavnosti (v nadaljevanju ZZrID) in 12. členom ZJA. Iz izpodbijanega sklepa je razvidno samo, da se štirje člani UO ARRS kot predstavniki ustanovitelja razrešijo, namesto njih pa se do izteka mandata UO ARRS imenujejo novi štirje člani. Tožena stranka se je v uvodu izpodbijanega sklepa sklicevala tudi na napačno oziroma nepopolno pravno podlago, in sicer na 47. in 95. člen ZZrID, ki ne urejata razlogov za predčasno razrešitev članov UO ARRS, ne pogojev za imenovanje nadomestnih članov UO ARRS, kar že v izhodišču izkazuje napačno uporabo materialnega prava. S tem je tožena stranka posegla v zakonsko varovan položaj tožečih strank iz 44. in 59. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS), zaradi odsotnosti kakršnekoli obrazložitve pa tudi v ustavni pravici iz 22. in 25. člena URS. 23. člen ZJA namreč v drugem odstavku jasno določa pogoje, kdaj se člana upravnega odbora lahko predčasno razreši. Tako o domnevnih razlogih za predčasno razrešitev UO ARRS iz 23. člena ZJA v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ni prav nobenega podatka, ne ugotovitve. Zaradi odsotnosti kakršnekoli obrazložitve ni mogoče ugotoviti, kateri konkretno razumni vsebinski razlogi so Vlado RS vodili pri njeni odločitvi. Tožeče stranke v postopku predčasne razrešitve tudi niso bile seznanjene z razlogi za njihovo razrešitev, niti jim ni bila dana možnost, da bi se o razlogih za razrešitev kakorkoli izrekle oziroma se izjavile, kar predstavlja dodatno absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), hkrati pa pomeni kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena URS.

3. Skupaj s tožbo je tožeča stranka vložila tudi predlog za izdajo začasne odredbe, s katero je tožeča stranka zahtevala, da se do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu zadrži pravno učinkovanje izpodbijanega sklepa. Navaja, da so bile tožeče stranke za člane UO ARRS dne 10. 10. 2019 imenovane za mandatno dobo 5 let oziroma do 17. 10. 2024, torej še 2 leti in 8 mesecev. Glede na to, da upravni spori v zadnjem obdobju v luči epidemije trajajo še dlje kot običajno, in sicer več kot 2 leti, se bo mandat tožečih strank do tedaj, ko bo sodišče predvidoma odločilo o tožbenem zahtevku, že skoraj iztekel. Posledično uveljavitev pravic tožečih strank ne bo več možna, ne smiselna, v vmesnem času pa bo nezakonito sestavljen UO ARRS sprejemal nelegitimne in nezakonite odločitve in pobude, vse v škodo tožečih strank, kot javnega interesa, ki se izraža v tožbi, opisani zakonsko (in ustavno) zagotovljeni nepristranskosti in neodvisnosti ARRS, njenih organov in njihovih članov. Brez začasne odredbe bi zato sodno varstvo tožečih strank v predmetnem upravnem sporu povsem izgubilo svoj smisel, kar bi bilo nedvomno v nasprotju z določili 23. člena URS in 13. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP) in bi tako povsem izničilo njihovo pravico so sodnega varstva.

4. Zaradi neobstoja razlogov iz 23. člena ZJA je odločba nezakonita, sprejeta ob popolni odsotnosti ugotavljanja dejanskega stanja, ob napačni uporabi materialnega prava in je tudi protiustavna, saj je predčasno prenehanje mandata članov UO ARRS dopustno izključno v okviru zakonsko predpisanih razlogov za predčasno razrešitev oziroma prenehanje mandata iz 23. člena ZJA. S tem je v nasprotju z določilom 2. člena URS tožena stranka nedopustno posegla tudi v ustavno pravico iz 59. člena URS, v skladu s katero je zagotovljena svoboda znanstvenega in umetniškega ustvarjanja, ki se kaže v zakonsko zagotovljeni neodvisnosti znanstvenega in strokovnega delovanja v javnem interesu tako ARRS kot njenih organov in njihovih članov ter nedopustnega poseganja v sestavo organov agencije brez zakonsko utemeljenih razlogov, v katero je bilo z izpodbijanim sklepom nezakonito in arbitrarno poseženo.

5. Podana je težko popravljiva škoda že iz razloga, ker je treba le-to presojati v kontekstu varovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki so zagotovljene z URS in so eden temeljnih sestavin vladavine prava in demokratične družbe. To pa pomeni, da gre že s samo kršitvijo takih pravic za težko popravljivo škodo, kar terja takojšnjo izdajo začasne odredbe. Izpodbijani sklep Vlade RS je neobrazložen tudi iz razloga, ker iz njega ni razviden javni interes, ki bi lahko v nasprotju s trditvami tožečih strank utemeljeval zavrnitev začasne odredbe. Nasprotno, iz medijskih objav v zvezi z zatrjevano nezakonito razrešitvijo članov UO ARRS in imenovanjem nadomestnih članov izhaja, da je bila predčasna razrešitev članov UO ARRS utemeljena izključno v političnih razlogih (ker člani niso predlagali njenega kandidata za v.d. direktorja), kar pa ni razlog, ki bi utemeljeval zavrnitev predlagane začasne odredbe. Prav tako izdana začasna odredba po prepričanju tožečih strank z ničemer ne bi posegla v pravico oziroma pravni položaj novoimenovanih članov UO ARRS, v katerega bi lahko sodišče poseglo s predlagano začasno odredbo, saj ti nimajo legitimnega pravnega interesa za članstvo v upravnem odboru. Njihov legitimni interes ni mogel biti vzpostavljen z nezakonitim posegom v z mandatom zavarovan pravni položaj tožečih strank, ker so v skladu s 15. členom URS človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika omejene s pravicami drugih.

6. V obravnavani zadevi je bila tožba vložena pravočasno, in sicer v roku 30 dni, kot to določa prvi odstavek 28. člena ZUS-1. Izpodbijani sklep je tožena stranka izdala dne 27. 1. 2022, medtem ko je bila tožba v obravnavani zadevi vložena dne 3. 2. 2022 in torej v okviru 30-dnevnega zakonsko določenega roka.

Glede narave izpodbijanega sklepa Vlade RS:

7. Predmet presoje v tem upravnem sporu je sklep vlade, s katerim je tožena stranka kot ustanovitelj ARRS razrešila svoje 4 predstavnike, člane v UO ARRS (tožnike) in namesto njih imenovala nove 4 člane.

8. V skladu z novejšo sodno prakso Ustavnega in Vrhovnega sodišča RS je treba v zvezi s sodnim varstvom pri razrešitvah oseb s funkcij ali vodstvenih položajev v organih ali osebah javnega prava s strani nosilcev oblasti, v vsakem posameznem primeru presoditi, ali je zoper oblastveno odločitev o razrešitvi posameznika, ki je bil na tako funkcijo ali položaj imenovan ali izvoljen, z zakonom vzpostavljeno sodno varstvo. V takem primeru lahko ta oseba varuje v upravnem sporu svoj pravni interes, da v njeno opravljanje funkcije oziroma vodstvenega položaja ni nezakonito poseženo.

9. Sodišče ugotavlja, da je v obravnavani zadevi izpodbijani sklep vlade v delu, ki se nanaša na razrešitev posameznih članov UO ARRS individualni upravni akt, saj so z njim bili razrešeni člani upravnega odbora, torej organa Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije, ki je pravna oseba javnega prava in je uporabnik proračuna Republike Slovenije, njen ustanovitelj pa je Republika Slovenija (43. člen ZZrID in 2. člen Sklepa o ustanovitvi ARRS). Razloge za razrešitev članov upravnega odbora agencije, ki je v skladu s prvim odstavkom 48. člena ZZrID organ upravljanja ARRS,

ureja 23. člen ZJA, pri čemer imajo razrešeni člani pravno varovan položaj v upravnem sporu na podlagi 25. člena ZJA. Slednji določa, da zoper odločbo o razrešitvi člana sveta in direktorja ni pritožbe, dovoljen pa je upravni spor. Ti dve določbi ZJA (23. in 25. člen) se v obravnavani zadevi uporabljata na podlagi četrtega odstavka 43. člena ZZrID,

saj ZZrID in Sklep o ustanovitvi ARRS kot specialnejša predpisa določb o razrešitvi članov upravnega odbora, nimata.

10. Ker so pogoji za imenovanje in razrešitev članov UO ARRS urejeni z zakonom

, in ker izpodbijani sklep vlade o razrešitvi članov UO ARRS učinkuje na pravice, obveznosti oz. pravne koristi razrešenih članov, ki imajo pravno varovan položaj kljub temu, da je vanj posegla vlada pri izvrševanju svojih enostranskih oblastvenih pooblastil, kar po vsebini pomeni izvrševanje upravne funkcije,

je izpodbijani sklep po svoji vsebini individualni upravni akt in je kot tak lahko predmet izpodbijanja v upravnem sporu v skladu z 2. členom ZUS-1.

12. V skladu s prvim odstavkom 37. člena ZUS-1 sme sodišče, če ima upravni akt take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni mogoče presoditi, ali je zakonit ali ne, akt s sodbo odpraviti, ne da bi poslalo tožbo v odgovor.

13. Sodišče v obravnavani zadevi ugotavlja, da izpodbijani sklep vlade vsebuje take bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih presoja njegove zakonitosti sploh ni mogoča. Gre za očitno, na prvi pogled spoznavno pomanjkljivost, saj v njem ni navedb o dejanskem stanju, čeprav bi bile za presojo zakonitosti nujne.

ZJA je v 23. členu, ki se kot je obrazloženo, uporablja glede razrešitve članov UO ARRS na podlagi četrtega odstavka 43. člena ZZrID, jasen. V drugem odstavku določa, da se člane sveta oziroma v primeru ARRS upravnega odbora (46. in 47. člen ZZrID in 11. in 12. člen Sklepa o ustanovitvi ARRS) predčasno razreši iz naslednjih razlogov: če član to sam zahteva, če ne izpolnjuje pogojev za imenovanje, če ne opravlja nalog, določenih v zakonu, ustanovitvenem aktu in splošnih aktih javne agencije, oziroma jih opravlja nevestno ali nestrokovno, in če ravna v nasprotju s svojimi obveznostmi iz 16. člena tega zakona.

14. Izpodbijani sklep kakršnihkoli razlogov, zakaj je prišlo do razrešitve tožnikov nima. Zaradi popolne odsotnosti konkretnih dejstev oziroma konkretnega dejanskega stanu, ki so relevantna za uporabo zgoraj citiranega 23. člena ZJA, ki je tudi edina relevantna pravna podlaga za odločitev tožene stranke, sodišče zaključuje, da gre za takšno bistveno pomanjkljivost, ki je očitna oziroma spoznavna na prvi pogled. Izpodbijani sklep vlade tako nima vsebine, ki bi lahko bila predmet presoje zakonitosti in s tem predmet upravnega spora.

15. Z določbo prvega odstavka 37. člena ZUS-1 je zakonodajalec odstopil od načela kontradiktornosti, ki je temeljno načelo tudi v upravnem sporu. Sodišče sme akt s sodbo odpraviti, ne da bi poslalo tožbo v odgovor (in bi se lahko nasprotna stranka izjavila o pravno relevantnih dejstvih).

16. V obravnavani zadevi je sodišče sicer skupaj z zahtevo za izdajo začasne odredbe v odgovor toženki poslalo tudi tožbo, saj mora sodišče z zahtevo za izdajo začasne odredbe postopati hitro in jo takoj poslati strankam v odgovor. Šele ob študiju zadeve, ki je sledil, je sodišče ugotovilo, da gre za situacijo iz prvega odstavka 37. člena ZUS-1 in je skladno s to določbo tudi odločilo, ne da bi počakalo na morebitni odgovor na tožbo tožene stranke, kar dopušča zgoraj citirani prvi odstavek 37. člena ZUS-1. Kot je že obrazloženo, sodišče sme odločiti po tej zakonski določbi le v primeru bistvenih pomanjkljivosti izpodbijanega akta, ki presojo tega akta že vnaprej onemogočajo, pri čemer teh bistvenih pomanjkljivosti tožena stranka v sodnem postopku ne more odpraviti z navajanjem manjkajočih konkretnih razlogov, na katerih bi naj odločitev v izpodbijani odločbi temeljila.

17. Po obrazloženem je sodišče v skladu s prvim odstavkom 37. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo ob smiselni uporabi tretjega in četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo toženi stranki v ponovni postopek, v katerem bo morala le-ta ob upoštevanju 23. člena ZJA, če bo sprejela enako odločitev, slednjo ustrezno obrazložiti tako, da bo navedla konkretne razloge za razrešitev za vsakega posameznega tožnika.

18. Sodišče je v obravnavani zadevi odločilo po sodnici posameznici. V skladu s četrto alinejo drugega odstavka 13. člena ZUS-1 namreč odloča Upravno sodišče po sodniku posamezniku, če ima izpodbijani upravni akt take pomanjkljivosti, da ga ni mogoče preizkusiti, to pa zajema tudi situacijo iz prvega odstavka 37. člena ZUS-1.

19. Zahteva za izdajo začasne odredbe ni dopustna.

20. Glede na določbo 32. člena ZUS-1, iz katere izhaja, da je pogoj za izdajo začasne odredbe odprt upravni spor, je po ustaljeni praksi Vrhovnega sodišča o zahtevi za izdajo začasne odredbe mogoče odločati vsebinsko le, če tožba izpolnjuje procesne predpostavke za meritorno obravnavanje v upravnem sporu (36. člen ZUS-1). Vsebinska odločitev o zahtevi za izdajo začasne odredbe pa ni mogoča tudi v primeru odločanja sodišča po prvem odstavku 37. člena ZUS-1. Preizkus izpodbijanega akta po tem členu je namreč enakovreden preizkusu tožbe glede obstoja procesnih predpostavk iz 36. člena ZUS-1.

V obeh primerih namreč gre za vprašanje, ali je upravni spor sploh mogoč, rezultat pa je lahko, da upravni spor ni dopusten oziroma mogoč. Nujna posledica odvisnosti instituta začasne odredbe od procesne usode tožbe je namreč ta, da lahko tožnik doseže obravnavo predlaganega začasnega ukrepa samo, če mu to uspe glede tožbe.

21. Poleg tega je odločitev sodišča o tožbi v obravnavanem primeru pravnomočna, saj zoper sodbo pritožba ni dovoljena (prvi odstavek 73. člena ZUS-1). Tožeča stranka za odločanje o predlagani začasni odredbi zato tudi nima več pravnega interesa, saj je upravni akt, katerega zadržanje izvršitve je tožnica predlagala, s sodbo pravnomočno odpravljen.

22. Po obrazloženem je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe kot nedopustno zavrglo. Ker sodišče o zahtevi za izdajo začasne odredbe ni vsebinsko odločalo, tudi ni upoštevalo odgovora, ki ga je na zahtevo za izdajo začasne odredbe vložila tožena stranka.

23. O stroških postopka je sodišče odločilo v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 v zvezi s četrtim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Tožeči stranki je prisodilo pavšalni znesek v višini 285,00 EUR in 62,70 EUR kot povračilo za plačani 22 % DDV, saj je tožečo stranko pred sodiščem zastopala odvetnica, ki je davčna zavezanka. Tožena stranka je tako dolžna povrniti tožeči stranki 347,70 EUR stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od prvega dne po preteku 15 dnevnega roka za izpolnitev obveznosti do plačila.

24. Sodišče je to odločbo poslalo tudi z izpodbijanim sklepom vlade imenovanim novim članom UO ARRS, saj se predmetna sodba, s katero je sodišče v celoti razveljavilo sklep vlade, neposredno nanaša tudi na njih. Sodišče pa glede na sprejeto odločitev v glavni stvari po prvem odstavku 37. člena ZUS-1, zaradi česar je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo, slednjim le-te ni vročalo v odgovor, saj do vsebinske obravnave ni prišlo.

Tako odločba USRS št. U-I-157/17-11, Up-143/15-26 z dne 5. 4. 2018, sklep VSRS I Up 117/2020 z dne 10. 9. 2020 in sodbe X Ips 11/2018 z dne 14. 3. 2019, X Ips 13/2018 z dne 27. 5. 2020 in X Ips 31/2018 z dne 27. 5. 2020.

Pristojnosti upravnega UO ARRS so predpisane v prvem odstavku 48. člena ZZrID in v skladu z drugim odstavkom 48. člena ZZrID podrobneje v 16. členu Sklepa o ustanovitvi ARRS. Odgovornost članov upravnega odbora pa je predpisana v šestem odstavku 47. člena ZZrID in v drugem odstavku 16. člena Sklepa o ustanovitvi ARRS. morajo pri svojem delu ravnati nepristransko in s skrbnostjo dobrega gospodarstvenika ter varovati poslovno skrivnost agencije. Člani upravnega odbora so odgovorni za škodo, ki je nastala kot posledica kršitve njihove dolžnosti.

Četrti odstavek 43. člena ZZrID določa, da se glede vprašanj, ki s tem zakonom niso urejena, uporablja zakon, ki ureja javne agencije.

V postopku razrešitve z javnih funkcij ali mest, pri kateri je zakonodajalec določil pogoje za prenehanje in trajanje opravljanja te funkcije, ima posameznik interes, da mu bo funkcija ali mesto prenehalo ob izpolnjenih zakonskih pogojih (več o tem odločba USRS U-I-157/17 Up-143-26 z dne 5. 4. 2018).

Tako sklep VSRS I Up 117/2020 z dne 10. 9. 2020 in sodba VSRS X Ips 11/2018 z dne 14. 3. 2019.

V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika.

Tako tudi M. Dobravec Jalen, B. Domjan Pavlin, M. Faganel, P. Golob, E. Kerševan, A. Kmecl, R. Pirnat, N. Smrekar, T. Steinman, Z. Štucin in B. Žuber: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, 1. knjiga, Lexpera, GV založba Ljubljana 2019, komentar, komentar k 37. členu, str. 251 in 252.

Tako M. Dobravec Jalen et al., kot zgoraj, komentar k 37. členu, str. 251.

Tako sklep VSRS I Up 166/2019 z dne 9. 10. 2019, in sklepa UPRS IX U 208/2010 z dne 9. 11. 2010 ter I U 2321/2018-2 z dne 20. 11. 2018.

Zakon o javnih agencijah (2002) - ZJA  - člen 23, 25

Zakon o znanstvenoraziskovalni in inovacijski dejavnosti (2021) - ZZrID  - člen 43, 43/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.