UPRS Sodba III U 206/2022-64
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-12-06

kmetijska zemljišča - promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - predkupna pravica občine - namen zakona

ZKZ je s tem, ko je določil, da se promet s kmetijskimi zemljišči vedno opravi po tem zakonu, razen če ni glede predkupne pravice z drugim zakonom določeno drugače, dopustil, da se v primerih, ko zakonodajalec določi drug cilj in za ta namen določi predkupno pravico, ki ima prednost pred predkupno pravico, določeno v ZKZ, upošteva slednje. Tak drug predpis, ki posega na področje prometa s kmetijskimi zemljišči, je tudi ZON, saj ta določa predkupno pravico ustanovitelja zavarovanega območja ne glede na določbe drugih zakonov, ki urejajo predkupno pravico na kmetijskih, gozdnih in vodnih zemljiščih.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Postojna (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo, št. 330-1058/2021-6236-10 z dne 23. 6. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), zavrnila kupoprodajno pogodbo, ki sta jo dne 2. 12. 2021 sklenila A. A. kot prodajalka in B. B. kot kupec za nepremičnine s parc. št. 1371/3, 1371/4, 1371/5, 1375/4, 1382/2, 1387/2, 1387/3, 1398, 1402, 1404, 1405/2, 1406, 1408, 1471, 1473, 1475, 1481, 1671, 1729, 2259/1, 2600/3, 2623, 3368, 3369, 3410, 3411, 3473, 3683, 3691, 3693, vse k.o. ... do celote in s parc. št. 1382/1, 1387/4, 1387/5, vse k.o. ... do deleža 3/4, za kupnino 26.000,00 EUR.

2. Prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnjuje, da je bila na oglasni deski Upravne enote Postojna, Krajevnega urada Pivka in na enotnem državnem portalu E-uprava v skladu z 20. členom Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) v času od 6. 10. 2021 do 5. 11. 2021 objavljena ponudba za prodajo nepremičnin, navedenih v prejšnji točki. V pogojih prodaje je bilo določeno, da se parcele prodajajo skupaj - v celoti, da je kupec znan, da se mu nepremičnine prodajajo kot solastniku za povečanje zaščitene kmetije in da vse davke in stroške, ki bodo nastali ob sklepanju pravnega posla, plača kupec. Izjavo o sprejemu te ponudbe je v zakonsko določenem roku podal tožnik, nato pa 2. 12. 2021 pri prvostopenjskem organu zaprosil za odobritev pravnega posla. Vlogi je priložil tudi kupoprodajno pogodbo, ki jo je s prodajalko sklenil istega dne.

3. Dne 10. 12. 2021 je prvostopenjski organ prejel potrdilo o uveljavljanju predkupne pravice, ki ga je izdala Občina Pivka, tožnik pa je 15. 3. 2022 vlogo dopolnil s potrdilom o namenski rabi zemljišč, ki ga je izdala ta občina. Skupaj z dopolnitvijo je tožnik podal tudi pisne pripombe na ugotovitve prvostopenjskega organa, v katerih je navajal, da Občina Pivka v zakonsko objavljenem roku ni izkazala interesa po nakupu nepremičnin ter da v zemljiški knjigi pri nobeni od parcel, ki so predmet prodaje, ni zabeležena predkupna pravica občine. Navajal je tudi, da potrdilo o uveljavljanju predkupne pravice nima pravne podlage, ker zanj niso izpolnjeni pogoji iz 63. člen Zakona o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON). Ta ustanovitelju zavarovanega območja nalaga, da izda lastnikom zemljišč na tem območju ugotovitvene odločbe in jih vpiše v zemljiško knjigo. Za nepremičnine, ki so predmet prodaje, tega Občina Pivka ni storila in zato ni izpolnjen pogoj iz 84. člena ZON, da bi imela predkupno pravico.

4. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je iz potrdila o namenski rabi zemljišč razvidno, da se parc. št. 1371/3 k.o. ... nahaja v območju vodnih zemljišč, da se parc. št. 1382/1, 1371/4 in 1382/2 iste k.o. nahajajo v območju deloma kmetijskih in vodnih zemljišč, da se parc. št. 1387/4, 1387/5, 2600/3, 2623, 3410, 3411, 3473, 3683, 3691, 3693, 1405/2, 1406, 1408, 1471, 1473, 1475, 1481, 1671, 1729, 2259/1, 1371/5, 1375/4, 1382/2, 1387/2, 1387/3, 1398, 1402 in 1404 te k.o. nahajajo v območju kmetijskih zemljišč ter da se parc. št. 3368, 3369 k.o. ... nahajata deloma v območju kmetijskih in gozdnih zemljišč. Iz potrdila tudi izhaja, da na vseh zemljiščih obstaja zakonita predkupna pravica Občine Pivka na podlagi ZON ter Odloka o Krajinskem parku Pivška presihajoča jezera (Uradni list RS, št. 43/14 in 48/18, v nadaljevanju Odlok). Iz potrdila tudi izhaja, da Občina Pivka uveljavlja predkupno pravico. Prvostopenjski organ je zato štel, da je Občina Pivka s tem izkazala pravni interes in se zato šteje za stranko v postopku. Občina Pivka je 18. 5. 2022 prvostopenjski organ seznanila še z mnenjem Ministrstva za okolje in prostor glede uveljavljanja predkupne pravice, ki ga prvostopenjski organ v nadaljevanju odločbe citira.

5. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je Občina Pivka s tem, ko je v roku 30 dni izdala opisano potrdilo, izkazala interes za uveljavljanje predkupne pravice na prodajanih nepremičninah, in sicer v skladu s 84. členom ZON. O tem je prvostopenjski organ tožnika in A. A. seznanil z dopisom z dne 24. 5. 2022 in jima dal možnost, da se o tem izjavita. Tožnik je v svojem odgovoru, ki ga prvostopenjski organ povzema, vztrajal pri svojem stališču, da Občina Pivka ni upravičenka do predkupne pravice v smislu 84. člena ZON in da se zato ne sme upoštevati v postopku. Izpostavil je predvsem, da potrdilo, ki ga je glede prodajanih nepremičnin izdala Občina Pivka, nima podlage v nobenem zakonskem predpisu. A. A. je v svoji izjasnitvi z dne 2. 6. 2022 navajala, da je vpisana kot lastnica in solastnica prodajanih nepremičnin ter da ji doslej še ni bila izdana nobena ugotovitvena odločba, da ima omejitev pri njihovi prodaji, prav tako pa to ni vpisano v zemljiški knjigi. Ponudbo za prodajo je zato dala na oglasno desko v skladu z 20. členom ZKZ, to ponudbo pa je sprejel tožnik.

6. Prvostopenjski organ svojo odločitev utemeljuje na drugem odstavku 17. člena ZKZ, ki določa, da se glede predkupnih pravic na kmetijskih zemljiščih in gozdovih uporabljajo določbe ZKZ le, če ni z drugim zakonom določeno drugače. Glede kmetijskih zemljišč, ki ležijo na območjih, zavarovanih po ZON, tako velja, da imajo prednost predkupne pravice država in lokalne skupnosti iz 84. člena tega zakona. Ta določa, da je država in lokalna skupnost predkupni upravičenec pri nakupu zemljišč na zavarovanih območjih, za katere je sprejela akt o zavarovanju ne glede na določbe drugih zakonov, ki urejajo predkupno pravico na kmetijskih, gozdnih in vodnih zemljiščih. Lastnik zemljišča mora o nameravani prodaji obvestiti upravljavca zavarovanega območja in ministrstvo. Iz mnenja, ki ga je izdalo Ministrstvo za okolje in prostor, izhaja, da kljub temu, da na prodajanih zemljiščih v zemljiški knjigi ni zavedeno, da gre za zavarovana zemljišča, to ne vpliva na odločanje, saj vpis v zemljiško knjigo o obstoju pravnega dejstva nima konstitutivnega pač pa le deklaratorni učinek. Status zavarovanega zemljišča in varstveni režimi po ZON namreč stopijo v veljavo že z uveljavitvijo predpisa o ustanovitvi zavarovanega območja. Iz tega izhaja, da predkupno pravico na zavarovanih zemljiščih izkazuje Občina Pivka. Skladno s tem je prvostopenjski organ zavrnil kupoprodajno pogodbo, ki sta jo sklenila tožnik in A. A.

7. Tožnik je zoper odločitev tožene stranke vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo, št. 33008-283/2022/4 z dne 8. 8. 2022, zavrnilo. Drugostopenjski organ meni, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita. V obrazložitvi citira določbe 17. člena ZKZ ter povzema potek upravnega postopka. Ugotavlja, da je v zadevi sporno, ali je prvostopenjski organ ob upoštevanju določb 63. in 84. člena ZON Občini Pivka utemeljeno priznal predkupno pravico na prodajanih nepremičninah. Sklicuje se tudi na določbo 189. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2), ki določa, da lahko občina določi območje predkupne pravice med drugim tudi na kmetijskih, gozdnih, vodnih in drugih zemljiščih za namen graditve objektov gospodarske javne infrastrukture, objektov in objektov, ki se uporabljajo za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami. Območje predkupne pravice mora biti določeno tako, da ga je možno grafično prikazati v zemljiškem katastru, določi pa se z odlokom občinskega sveta. Po določbi 49. člena ZON se naravne vrednote zavarujejo z aktom o zavarovanju naravne vrednote, ki ga sprejme vlada ali pristojni organ lokalne skupnosti. Po 63. členu tega zakona izda pristojna upravna enota na podlagi tega akta lastnikom zemljišč na zavarovanem območju, ki ga je ustanovila država, ugotovitvene odločbe, obstoj tega pravnega dejstva pa se tudi vpiše v zemljiško knjigo. Lokalna skupnost izda tako odločbo za zemljišča na zavarovanem območju, ki ga je ustanovila sama in tudi predlaga vpis v zemljiško knjigo. Po določbi 84. člena ZON je država in lokalna skupnost predkupni upravičenec pri nakupu zemljišč na zavarovanih območjih, za katere je sprejela akt o zavarovanju, ne glede na določbe drugih zakonov, ki urejajo predkupno pravico na kmetijskih, gozdnih in vodnih zemljiščih. Lastnik zemljišča mora o nameravani prodaji obvestiti upravljavca zavarovanega območja in ministrstvo. Če ta prednostne predkupne pravice ne uveljavi s tem, da v 30 dneh od prejema obvestila lastnika, temu sporoči, da ponudbo sprejema, jo lahko uveljavijo drugi predkupni upravičenci po vrstnem redu, ki je določen v drugih zakonih.

8. Drugostopenjski organ pojasnjuje, da v konkretni zadevi ni sporno, da se prodajana zemljišča nahajajo v območju Krajinskega parka Pivška presihajoča jezera in so zavarovana z Odlokom. Zgolj dejstvo, da to ni bilo zavedeno v zemljiški knjigi, ne more vplivati na obstoj predkupne pravice Občine Pivka. Vpis dejstev iz 63. člena ZON v zemljiško knjigo namreč nima konstitutivnega, pač pa le deklaratorni učinek. Enako velja to tudi za dejstvo, da prodajalki še niso bile izdane ugotovitvene odločbe o tem, da zemljišča sodijo v zavarovano območje. Te odločbe so namreč le ugotovitvene narave. Soglasje upravne enote za odobritev pravnega posla po ZON v konkretnem primeru ni potrebno, saj gre za pridobitev lastninske pravice s pravnim poslom med lastnikom in lokalno skupnostjo, ki ima v skladu s prvim odstavkom 84. člena ZON absolutno prednostno pravico pri nakupu zemljišč na zavarovanih območjih.

9. Drugostopenjski organ tudi ne sledi tožniku, ki meni, da Občina Pivka predkupne pravice ni uveljavljala v zakonsko določenem roku. Kot je že bilo pojasnjeno, mora lastnik zemljišča o nameravani prodaji zavarovanih zemljišč obvestiti upravljavca zavarovanega območja, ta pa nato v 30 dneh od prejema pisnega obvestila lastniku zemljišča sporoči, ali ponudbo sprejema. A. A. je v svoji izjavi navedla, da ni nikoli prejela ugotovitvene odločbe o omejitvi prodaje njenih zemljišč. Glede na to gre sklepati, da svoje ponudbe za prodajo tudi ni posredovala Občini Pivka kot predkupnemu upravičencu. Drugostopenjski organ je zato določbo 84. člena ZON uporabil smiselno in kot relevanten dan seznanitve Občine Pivka z dejstvom prodaje zemljišč upošteval dan prejema tožnikove vloge za izdajo potrdila o tem, ali Občina Pivka uveljavlja predkupno pravico po ZON. To vlogo je Občina Pivka prejela 15. 11. 2021, nato pa je znotraj predpisanega 30 dnevnega roka izdala potrdilo o uveljavljanju predkupne pravice, ki je bilo prodajalki vročeno 10. 12. 2021. Na podlagi vsega navedenega zato drugostopenjski organ zaključuje, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Prvostopenjski organ vlogi tožnika za odobritev pravnega posla ni mogel ugoditi, ker je predkupno pravico za nakup zemljišč uveljavljala Občina Pivka.

10. Tožnik je zoper odločitev tožene stranke vložil tožbo, s katero sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Izpodbijana odločitev je po mnenju tožnika nepravilna in nezakonita, in sicer zaradi zmotno uporabljenega materialnega prava ter nepravilno in nezakonito izpeljanega postopka odobritve pravnega posla. Prvostopenjski organ bi moral najprej podrobno preučiti vse okoliščine, šele nato pa odločati na podlagi 17. člena ZKZ, saj za postopek po določbah ZON niso bili izpolnjeni pogoji. Za tožnika je sporen 84. člen ZON, ki se navezuje na 63. člen tega zakona. 84. člen ZON se ne more izvajati, če niso izpolnjeni pogoji iz 63. člena. Za tožnika je sporno tudi dejstvo glede konstitutivnega učinka vpisa v zemljiško knjigo. Ta vpis ima namreč konstitutiven učinek, saj gre za vpis pravnega dejstva. Tožnik v nadaljevanju citira določbo 63. člena ZON ter navaja, da je drugostopenjski organ spregledal pomemben del zakonodaje, in sicer določbe Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1). Sklicuje se na 5. člen tega zakona, ki pravi, da vpisi pravic in pravnih dejstev v zemljiški knjigi učinkujejo od trenutka, ko je zemljiško knjižno sodišče prejelo predlog za vpis oziroma listino, na podlagi katere o vpisu odloča po uradni dolžnosti, sklicuje pa se še na 6., 7. in 8. člen tega zakona. V konkretnem primeru je ZON ustanovitelju zavarovanega območja nalagal vpis v zemljiško knjigo.

11. Tožnik opozarja, da je drugostopenjski organ navedel, da gre pri odločbah o ustanovitvi zavarovanega območja za ugotovitvene odločbe, vendar pa je spregledal, da bi morala biti ta odločba poslana lastnikom zemljišč, da mora postati pravnomočna in da mora biti vpisana v zemljiško knjigo. Prav zato Občina Pivka na podlagi ZON ne more imeti predkupne pravice, ki bi se lahko upoštevala po 17. členu ZKZ. Prodajalka nepremičnin zato ni bila dolžna poslati predkupne ponudbe Občini Pivka, saj na njenih kmetijskih zemljiščih v zemljiški knjigi niso vpisane nobene omejitve v smislu ZON, niti ni o tem prejela ugotovitvene odločbe. Občina Pivka je odlok sprejela na podlagi ZUreP-2, ki je veljal do 1. 6. 2022. Po tem zakonu bi lahko Občina Pivka uveljavila predkupno pravico, kot je določena v 191. členu ZUreP-2, vendar je rok 15 dni zamudila. Ker ni bilo pravnomočne odločbe po ZON, namreč ne more obstajati predkupna pravica po 84. členu tega zakona, ki jo je mogoče uveljavljati v 30 dnevnem roku in torej ostane le predkupna pravica po 189. členu ZUreP-2, ki pa določa 15 dnevni rok, v katerem Občina Pivka predkupne pravice ni uveljavila.

12. Tožnik še navaja, da je prvostopenjski organ od njega zahteval potrdilo o neuveljavljanju predkupne pravice Občine Pivka, četudi ta predkupna pravica v zemljiški knjigi ni zavedena. Občina Pivka se k nakupu ni prijavila v času objave na oglasni deski, kar je razvidno iz listin upravnega spisa. Tožnik pa je v postopku nakupa kmetijskih zemljišč upošteval vse roke in postopke po ZKZ in je zato odločitev tožene stranke nepravilna.

13. Sodišče je tožbo vročilo toženi stranki, ki je v odgovoru navedla, da prereka vse tožbene navedbe, sodišču pa predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

14. Sodišče je tožbo vročilo tudi strankama z interesom, Občini Pivka in A. A. A. A. na tožbo ni odgovorila, Občina Pivka pa je v odgovoru na tožbo sodišču predlagala, naj tožbo tožnika zavrne kot neutemeljeno ter mu naloži plačilo stroškov postopka. Ugotavlja, da je bistvo spora v predmetni zadevi, ali obstoji zakonita predkupna pravica Občine Pivka na nepremičninah v lasti A. A., glede na to, da imajo te nepremičnine status kmetijskega zemljišča in se nahajajo na območju Krajinskega parka Pivška presihajoča jezera, ki je zavarovan z Odlokom, vendar pa lastnici zemljišč ni bila izdana ugotovitvena odločba, ki bi lahko bila podlaga za vpis tega dejstva v zemljiško knjigo. Občina Pivka navaja, da ni sporno, da taka ugotovitvena odločba na podlagi 63. člena ZON ni bila izdana. Kot pa pravilno izhaja iz izpodbijane odločbe, izdaja ugotovitvene odločbe in vpis v zemljiško knjigo nista podlaga za nastanek zakonite predkupne pravice Občine Pivka. Vpis statusa zavarovanega območja v zemljiško knjigo namreč nima konstitutivnega učinka, kar izhaja tako iz jezikovne kot tudi namenske razlage 63. in 84. člena ZON. Status zavarovanega območja in varstveni režim nastopi že z uveljavitvijo predpisa o ustanovitvi zavarovanega območja, to je v predmetni zadevi z Odlokom. Prav zato pravni posel med A. A. in tožnikom ni bil odobren, saj je Občina Pivka pravilno in pravočasno uveljavljala predkupno pravico.

15. A. A. je sporne nepremičnine želela prodati po določbah ZKZ, vendar pa je spregledala, da gre pri ZON za lex specialis, po katerem je promet s kmetijskimi in gozdnimi zemljišči urejen drugače kot v ZKZ. Na podlagi ZON je bila ustanovljena absolutna prednostna pravica Občine Pivka pri nakupu spornih zemljišč, zato ne zadošča, da se ponudba objavi na način, kot ga določa ZKZ. Zahteva po neposredni seznanitvi upravljavca zavarovanega območja kot predkupnega upravičenca ima razumno in logično podlago v posebni skrbi za zavarovano območje, kar izhaja iz namena ZON. Odlok, na podlagi katerega je bila ustanovljena predkupna pravica Občine Pivka, ima splošno veljavo in se zato niti tožnik niti prodajalka zemljišč ne moreta sklicevati na dejstvo, da za predkupno pravico nista vedela. Zakonita predkupna pravica ne sodi med tiste obligacijske pravice, ki se v skladu z drugim odstavkom 13. člena ZZK-1 vpisujejo v zemljiško knjigo in je zato sklicevanje na načelo zaupanja brezpredmetno. Neutemeljeno je tudi tožnikovo sklicevanje na določbe ZUreP-2, ki je splošni predpis, ZON pa ima naravo specialnejšega predpisa, ki ga je treba uporabiti v predmetni zadevi.

16. Občina Pivka zaključuje, da v predmetni zadevi ni dvoma, da je lahko podlaga za odločanje le 84. člen ZON. To pa pomeni, da bi morala po tej določbi postopati že prodajalka A. A., česar pa ni storila. Prodajalka namreč o nameravani prodaji nepremičnin ni obvestila Občine Pivka kot upravljavke zavarovanega območja in tudi ne pristojnega ministrstva. Po mnenju Občine Pivka je zato tožena stranka kot relevanten datum seznanitve Občine Pivka z nameravano prodajo zemljišč štela datum prejema tožnikove vloge za izdajo potrdila o uveljavljanju predkupne pravice. V potrdilu, ki ga je Občina Pivka izdala v 30 dnevnem roku in ga je vročila prodajalki A. A., je tudi uveljavljala predkupno pravico.

17. Na odgovor na tožbo Občine Pivka se je tožnik odzval v prvi pripravljalni vlogi z dne 13. 12. 2022. Sodišču je, enako kot v tožbi predlagal, naj izpodbijano odločbo odpravi in vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, dodatno pa še predlagal, naj mu tožena stranka povrne stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Uvodoma Občini Pivka odreka status stranke z interesom ter citira določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in določbe Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ki urejajo položaj take stranke. Občina Pivka zatrjuje, da ima na prodajanih nepremičninah zakonito predkupno pravico po šestem odstavku 84. člena ZON. Tudi če bi to držalo, to samo po sebi še ne pomeni, da ima neposredni pravni interes za udeležbo v predmetnem postopku, v katerem se odloča zgolj o tem, ali se pravni posel, ki ga je tožnik sklenil s A. A., odobri z vidika ZKZ. V tem postopku se ne odloča o skladnosti pravnega posla z določbami ZON, prav tako tudi ne o tem, ali mora lastnica zemljišča prodati Občini Pivka. Ne glede na to kakšna bo odločitev v predmetni zadevi, ta ne bo v ničemer neposredno spreminjala pravnega položaja Občine Pivka. ZKZ določa, da so stranke v postopku odobritve pravnega posla pogodbene stranke in vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu s tem zakonom in so v predpisanem roku vložili vlogo za odobritev pravnega posla. Občina Pivka izjave o sprejemu ponudbe po ZKZ ni vložila in ni vložila vloge za odobritev pravnega posla, zato nima položaja stranke v tej zadevi.

18. Z izpodbijano odločbo je bila odobritev pravnega posla zavrnjena iz razloga, ker naj bi na prodajanih zemljiščih obstajala predkupna pravica Občine Pivka po šestem odstavku 84. člena ZON, kar pa je materialno pravno zmotno. Po določbi 19. člena ZKZ se pravni posel za pridobitev kmetijskega zemljišča gozda ali kmetije ne odobri, če promet ni potekal po postopku in na način, ki je določen s tem zakonom in če ni bil upoštevan prednostni vrstni red kupcev po 23. členu tega zakona. Upravna enota v postopku odobritve pravnega posla po ZKZ ni pristojna preverjati obstoja morebitne predkupne pravice po ZON, pač pa se o tem odloča v postopku izdaje soglasja po 86. členu tega zakona. Kupec, ki kupuje kmetijsko zemljišče, ki leži na zavarovanem območju po ZON, mora za realizacijo nakupa pridobiti odobritev pravnega posla po ZKZ in soglasje po ZON. Če ne pridobi enega od teh odobritev oziroma soglasij, nakupa ne more realizirati in zato ni smisla, da bi se v postopku odobritve po ZKZ preverjalo oziroma odločalo o obstoju morebitne predkupne pravice občine po 86. členu ZON. V postopku odobritve pravnega posla po ZKZ bi morala upravna enota preverjati zgolj izpolnjevanje pogojev po tem zakonu, saj bi sicer šlo za odločanje o isti stvari v dveh različnih postopkih.

19. Tožnik se ne strinja s stališčem tožene stranke, da naj ne bi bilo pomembno, da Občina Pivka za prodajana zemljišča ni izdala ugotovitvene odločbe o obstoju zavarovanega območja in da tudi ni predlagala vpisa tega dejstva v zemljiško knjigo. Izdaja ugotovitvene odločbe po 63. členu ZON ni fakultativna pač pa obligatorna. Tožnik meni, da brez take odločbe zavarovano območje ni dokončno ustanovljeno in zato občina predkupne pravice po 84. členu ZON tudi ne more uveljavljati. V konkretnem primeru ni sporno, da Občina Pivka ugotovitvene odločbe glede prodaje zemljišč ni nikoli izdala in sta se zato lahko tožnik in lastnica zemljišč upravičeno zanesla, da ni zavarovanega območja ter da lahko skleneta pravni posel.

20. Tožnik meni, da je v zadevi zlasti pomembno, da morebitna predkupna pravica občine po 84. členu ZON ne more imeti prednosti pred predkupno pravico solastnika po tretjem odstavku 66. člena Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ) in 1. točki prvega odstavka 23. člena ZKZ. Tožnik je namreč solastnik na nekaterih prodajanih parcelah, kar je izkazal z zemljiškoknjižnimi izpiski že v postopku prvostopenjskega organa. Solastnik je postal že v letu 2013, torej prej, preden je bil sprejet Odlok. Tretji odstavek 66. člena SPZ določa, da ima pri vsaki stvari, ki je v solastnini, solastnik predkupno pravico, to pa zato, da se prepreči vstop tretje osebe v solastninsko razmerje. Z zmanjšanjem števila solastnikov se zmanjšajo možnosti sporov, omogoča se tudi bolj smotrno funkcioniranje lastnine. Določba o predkupni pravici solastnika varuje javni interes, saj olajšuje preoblikovanje solastninskih položajev v enovito lastninsko pravico. Po oceni Ustavnega sodišča je položaj predkupnega upravičenca iz naslova zakonite predkupne pravice varovan tudi v okviru pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Solastnik je prvi predkupni upravičenec tudi pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije po 23. členu ZKZ. Prednost pred občino ima tudi po 200. členu ZUreP-2 oziroma 190. členu ZUreP-2, ki je veljal v času izpodbijane odločbe. Tožnik se ob tem sklicuje na sklep Višjega sodišča v Ljubljani, št. I Cp 1200/2008, ki ga delno citira.

21. Tožnik nadalje meni, da je določba 84. člena ZON, če se jo razlaga na način, da ima predkupna pravica države oziroma občine po tej določbi prednost pred predkupno pravico solastnika po 66. členu SPZ in 23. členu ZKZ, protiustavna, saj krši splošno načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave. Po mnenju tožnika ni nobenega razumnega razloga za razlikovanje na način, da ima solastnik kot predkupni upravičenec absolutno prednost pri prodaji stavbnih, kmetijskih in gozdnih zemljišč, nima pa te pravice, če gre za prodajo zemljišča na zavarovanem območju po ZON. Določba 84. člena je s prej navedeno razlago protiustavna tudi zato, ker krši načelo pravne države iz 2. člena Ustave. Po tem členu mora biti pravni red konsistenten in notranje usklajen, zato v njem ne sme biti antinomij, kot je to pojasnilo Ustavno sodišče v odločbi U-I-303/08.

22. Z aktom o zavarovanju se določi varstveni režim na območju, ki ga mora upoštevati vsak, ki je lastnik zemljišča na tem območju. Za uresničevanje ciljev zavarovanega območja ni potrebe oziroma javnega interesa, da bi moral ustanovitelj zavarovanega območja zaradi tega pridobiti lastninsko zemljišče. Razumeti je, da gre Občini Pivka predvsem za pridobitev in črpanje evropskih sredstev, ni pa navedenih drugih razlogov, zakaj mora občina za ohranjanje zavarovanega območja na njem pridobiti lastninsko pravico. Tožnik je pripravljen uresničevati režim in pravila ravnanja, ki veljajo na zavarovanem območju. Tudi če bi občina kupila prodajana zemljišča, bi bil tožnik na nekaterih še naprej solastnik.

23. Tožnik še navaja, da je predkupno pravico kot solastnik pridobil 17. 10. 2013, Odlok pa je bil sprejet v letu 2014. Med pravicami, ki so si konkurenčne, je pomemben tudi trenutek njihovega nastanka. Tožnik je že s tem, ko je pridobil solastninsko pravico, preden je občina sprejela Odlok, izkazal ''močnejšo'' predkupno pravico. Prodajalka je ponudila v prodajo večje število parcel v ''paketu'', med katerimi so tudi tiste, na katerih je tožnik solastnik. Če se v paketu prodaja več nepremičnin in ima nekdo predkupno pravico na nekaterih od njih, mu je treba priznati predkupno pravico na vseh prodajanih nepremičninah. Ker je po stališčih Ustavnega sodišča predkupna pravica solastnika varovana tudi v okviru pravice do zasebne lastnine po 33. členu Ustave, je 84. člen ZON ne more preprosto izničiti, saj bi to pomenilo nesorazmeren poseg v ustavno zagotovljeno pravico do zasebne lastnine. Če bi sodišče menilo, da določb 84. člena ZON ni mogoče razlagati drugače, kot da ima predkupna pravica države oziroma občine po tej določbi prednost pred predkupno pravico solastnika, tožnik predlaga, da sodišče v skladu s 156. členom Ustave in prvim odstavkom 23. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) prekine ta postopek ter pri Ustavnem sodišču vloži zahtevo za oceno skladnosti določbe 84. člena ZON z drugim odstavkom 14. člena, 33. členom in 2. členom Ustave.

24. Občina Pivka je v pripravljalni vlogi z dne 3. 3. 2023 prerekala navedbe tožnika iz prve pripravljalne vloge. Meni, da so neutemeljene njegove navedbe, da naj Občina Pivka ne bi imela pravnega interesa za sodelovanje v postopku. Občini Pivka je v neposrednem interesu, da odločba, ki jo tožnik izpodbija v predmetni zadevi, ostane v veljavi, kar pomeni, da do prehoda lastninske pravice na tožnika ne bi prišlo. Občina Pivka ima na prodajanih nepremičninah zakonito predkupno pravico po ZON, ki je lex specialis glede na ZKZ, ki jo je tudi pravočasno uveljavljala. ZON namreč v šestem odstavku 84. člena izrecno določa, da je lokalna skupnost predkupni upravičenec pri nakupu zemljišč na zavarovanih območjih, za katere je sprejela akt o zavarovanju, razen vodnih zemljišč. Tožnik se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča z dne 7. 12. 2012, ki pa se nanaša zgolj na uporabo ZKZ in uveljavljanje vrstnega reda predkupne pravice po tem zakonu. To za predmetno zadevo ni relevantno, saj podlago za odločitev predstavlja ZON. Iz enakih argumentov je neutemeljeno tudi tožnikovo sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča Up-1581/8-22 z dne 4. 4. 2019, saj tudi ta ne odgovarja na pravno relevantna vprašanja predmetne zadeve. Ker ima Občina Pivka interes za priznanje uveljavljane zakonite predkupne pravice, ima tudi pravni interes za udeležbo v tem postopku in je zato njen položaj stranke z interesom utemeljen.

25. Občina Pivka vztraja, da pravilno materialno pravno podlago za odločitev v zadevi predstavlja določba 84. člena ZON, ne pa tudi določbe ZKZ, kar je pojasnila v odgovoru na tožbo. Posebej še poudarja, da so neutemeljene navedbe tožnika, da naj bi bila izdaja ugotovitvene odločbe po 63. členu ZON obligatorna. Kolikor bi zakonodajalec želel, da bi zakonita predkupna pravica občine po ZON nastala šele z vpisom v zemljiško knjigo, bi to določil z zakonom. Da temu ni tako, pa izhaja iz jezikovne in namenske razlage določb 63. in 84. člena ZON.

tudi v razmerju do SPZ, ki predstavlja osnovni zakon, ki ureja stvarnopravna razmerja. Njegove določbe zato v predmetni zadevi ne morejo biti uporabljive, saj ZON ureja specifična razmerja. Prav tako tudi ne drži, da naj bi bila zakonita predkupna pravica Občine Pivka na prodajanih nepremičninah izključena na podlagi ZUreP-2, saj gre tudi pri tem za splošnejši zakon od ZON. Zgolj zato, ker izpodbijana odločba tožniku ni v korist, ne pomeni, da je določba 84. člena ZON protiustavna. Varstvo narave ima prednost pred solastninskimi pravicami, kar se zasleduje tudi z zakonito predkupno pravico občine. Občina je v zvezi s prodajanimi nepremičninami ocenila, da je to potrebno in je zato svojo pravico uveljavljala. Zakon občini ne nalaga, da bi morala svojo odločitev utemeljiti in tudi ne določa, da bi bila presoja uveljavljanja zakonitosti predkupne pravice predmet še morebitnega drugega upravnega postopka. Pravno je zgrešeno tudi tolmačenje tožnika, da naj bi imel kot solastnik prednost pred zakonito predkupno pravico Občine Pivka zato, ker je solastninsko pravico na nepremičninah parc. št. 1382/1, 1387/4 in 1387/5, vse k.o. ..., pridobil pred uveljavitvijo Odloka. Če bi obveljalo tako stališče, bi to pomenilo, da bi lahko občina pridobila lastninsko pravico na podlagi ZON zgolj na tistih nepremičninah, pri katerih je prišlo do prenosa lastninske pravice po sprejetju akta o zavarovanju, medtem ko bi bilo razpolaganje z vsemi drugimi nepremičninami prosto, kar pa ni namen zakonodajalca.

27. Tožnik se je na navedbe Občine Pivka odzval v drugi pripravljalni vlogi z dne 29. 3. 2023. Vztraja, da Občina Pivka ne izkazuje pravnega interesa za udeležbo v tem postopku. S trditvami, da naj bi imela predkupno pravico po ZON, namreč pravni interes še ni izkazan. V postopku ne gre za odločanje o uveljavitvi domnevne predkupne pravice Občine Pivka. Tožnik še navaja, da ni nobenega dvoma, da je izdaja ugotovitvene odločbe po tretjem odstavku 63. člena ZON obligatorna. Če bi bila zgolj fakultativna, bi to določal zakon. Razlaga upravnih organov, da izdaja te odločbe in vpis tega dejstva v zemljiško knjigo nima nobenega pravnega pomena, zato ne more biti pravilna. Brezpredmetno je tudi razlogovanje Občine Pivka, da je ZON

v razmerju do ZKZ in SPZ. Bistveno je, da se predkupne pravice po ZON presojajo v postopku izdaje soglasja po 86. členu tega zakona, medtem ko se v postopku odobritve pravnega posla po ZKZ predkupne pravice presojajo po ZKZ. Tudi če bi bil ZON

v razmerju do ZKZ in SPZ, je to protiustavno, kar je tožnik obširno razložil v prvi pripravljalni vlogi. Iz vlog Občine Pivka izhaja, da je njen cilj le pridobitev evropskih sredstev, ne pa obdelava in urejanje zemljišč.

28. Občina Pivka je v drugi pripravljalni vlogi z dne 18. 4. 2023 prerekala tožnikove navedbe in vztrajala pri svojih stališčih. Poudarja, da je pravilno uveljavljala predkupno pravico na prodajanih nepremičninah in zato ne držijo tožnikove navedbe, da tudi, če bi mu bil pravni posel odobren, to Občini Pivka še ne bi preprečilo uveljavitve predkupne pravice. Predpostavka za odobritev bi namreč bila ugotovitev, da Občina Pivka take predkupne pravice nima. V zvezi s tožnikovimi navedbami o vsebini 63. člena ZON Občina Pivka poudarja, da je bistveno, da je njena zakonita predkupna pravica na prodajanih nepremičninah nastala na podlagi Odloka in ne morebiti šele z izdajo ugotovitvene odločbe in vpisom v zemljiško knjigo. Ne drži tožnikova trditev, da je brezpredmetno razlogovanje, da je ZON lex specialis glede na ZKZ, saj to izhaja tudi iz drugih določb ZON, na primer prvega odstavka 28.c in 28.d člena tega zakona, ki ju citira. Tožnik le pavšalno zatrjuje, da so določbe ZON protiustavne. Kot zlonamerne pa Občina Pivka ocenjuje tožnikove navedbe, da naj bi zasledovala zgolj pridobitev evropskih sredstev, saj je dolžna narediti vse, kar ji nalaga zakonodaja glede varstva narave. Hkrati je dolžna ravnati kot dober gospodar in zagotoviti finančno učinkovito upravljanje s sredstvi, med katere spada tudi pridobitev in uporaba evropskih sredstev za namen, za katerega so ji bila priznana.

29. Tožnik je v tretji pripravljalni vlogi z dne 15. 6. 2023 prerekal navedbe Občine Pivka v pripravljalni vlogi z dne 18. 4. 2023 ter vztrajal pri svojih navedbah. Kot nerelevantno šteje sklicevanje Občine Pivka na 28.d člen ZON, saj te določbe nimajo nobene povezave s predkupno pravico. Bistveno je, da je protiustavna razlaga oziroma ureditev, po kateri bi ZON izključil predkupno pravico solastnika. Zanika, da bi bile njegove navedbe glede tega, da občina zasleduje zgolj pridobitev evropskih sredstev, zlonamerne. Občina s sklicevanjem na pridobitev teh sredstev namreč ne more upravičiti kršitve tožnikove predkupne pravice, ki jo ima kot solastnik.

30. Sodišče je v zadevi opravilo javno glavno obravnavo, na kateri je izvedlo dokaze z vpogledom v listine upravnega spisa, z vpogledom v zgodovinske zemljiškoknjižne izpiske za parc. št. 1382/1, 1387/1, 1387/4 in 1387/5, vse k.o. ... in z vpogledom v izpis pošte o pošiljki, ki se v prilogah sodnega spisa nahaja pod A3.

31. Stranke postopka so tudi na glavni obravnavi vztrajale pri svojih stališčih ter smiselno ponovile svoje navedbe iz vlog, ki so jih vložile v tem upravnem sporu. Pooblaščenka stranke z interesom Občine Pivka je na naroku predložila odgovor na tretjo pripravljalno vlogo tožnika, o kateri sta se tožnik in stranka z interesom A. A. izjasnila po tem, ko sta se seznanila z njeno vsebino. Tožnik je, enako kot v vseh vlogah, poudaril, da zgolj navedba, da je ZON specialni zakon, ne pomeni obrazložitve stvarnega in razumnega razloga za razlikovanje v smislu 14. člena Ustave. Občina Pivka ne utemeljuje legitimnega razloga, da bi morala pridobiti lastništvo na spornih zemljiščih, saj morajo predpisane ukrepe za varstvo narave v zavarovanem območju upoštevati vsi lastniki in ne samo občina. Občina Pivka bi, kot je navedla v vlogi, zemljišča oddala v najem, kar še dodatno utemeljuje, da ni izkazan nujen in legitimen razlog za pridobitev lastništva na prodajanih nepremičninah. Pooblaščenka Občine Pivka je ob tem izpostavila, da iz šestega odstavka 84. člena ZON jasno izhaja, da je ZON lex specialis v razmerju do drugih zakonov in je zato te določbe treba uporabiti tudi v konkretni zadevi. Oddaja v najem predstavlja le eno od možnosti razpolaganja s premoženjem, s čimer je Občina Pivka odgovorila na navedbe tožnika, da naj s svojimi sredstvi ne bi ravnala gospodarno ampak sredstva samo porabljala.

33. V zadevi ni sporno, da je A. A., kot lastnica nepremičnin s parc. št. 1371/3, 1371/4, 1371/5, 1375/4, 1382/2, 1387/2, 1387/3, 1398, 1402, 1404, 1405/2, 1406, 1408, 1471, 1473, 1475, 1481, 1671, 1729, 2259/1, 2600/3, 2623, 3368, 3369, 3410, 3411, 3473, 3683, 3691, 3693, vse k.o. 2502 ... do celote in s parc. št. 1382/1, 1387/4, 1387/5, vse k.o. ... do deleža 3/4 (solastnik preostale 1/4 teh nepremičnin je tožnik), ki so kmetijska zemljišča, dne 6. 10. 2021 pri prvostopenjskemu organu vložila ponudbo za prodajo teh zemljišč. V ponudbi je navedla, da nepremičnine prodaja kot celoto, da gre za povečanje zaščitene kmetije in da se zemljišča prodajajo znanemu kupcu, ki je solastnik. Iz zapisnika o ponudbi za prodajo prvostopenjskega organa z dne 8. 11. 2021 izhaja, da je tožnik vložil pravočasno izjavo o sprejemu ponudbe A. A., prvostopenjski organ pa ga je seznanil, da mora v roku 30 dni po poteku roka objave ponudbe podati vlogo za odobritev pravnega posla, ki ji mora priložiti še fotokopijo potrdila o namenski rabi prodajanih zemljišč, potrdilo, ali na parcelah obstaja predkupna pravica Občine Pivka ter fotokopijo potrdila, da občina take pravice ne uveljavlja. Tožnik je v zahtevanem roku dne 2. 12. 2021 vložil vlogo za odobritev pravnega posla, to je za odobritev kupoprodajne pogodbe, ki jo je za prodajane nepremičnine istega dne sklenil s A. A. Dne 15. 11. 2021 je tožnik pri Občini Pivka vložil Vlogo za izdajo potrdila o uveljavljanju predkupne pravice na nepremičnini na območju Krajinskega parka Pivška presihajoča jezera, in to za vse prodajane nepremičnine. Občina Pivka je na podlagi te vloge dne 24. 11. 2021 izdala potrdilo, da kot predkupna upravičenka na podlagi določil ZON izjavlja, da uveljavlja predkupno pravico na prodajanih nepremičninah, ki se nahajajo v zavarovanem območju ter da je v skladu s šestim odstavkom 84. člena ZON predkupna upravičenka pri nakupu teh nepremičnin na podlagi akta o zavarovanju, ki ga je sprejela. Na podlagi tega potrdila, ki ga je Občina Pivka vročila tudi A. A. dne 10. 12. 2021, je prvostopenjski organ po tem, ko je tožnika seznanil z ugotovljenimi dejstvi in okoliščinami ter mu dal možnost, da se o njih izjavi, izdal izpodbijano odločbo, s katero je zavrnil kupoprodajno pogodbo, ki sta jo sklenila tožnik in A. A. Odločba je bila vročena tako tožniku in A. A., kot tudi Občini Pivka. Ta odločitev je tudi predmet tega upravnega spora, ni pa predmet spora presoja, ali bi morala prodajalka zemljišča prodati Občini Pivka, ki uveljavlja predkupno pravico in po kakšnem postopku ter se zato sodišče do tega ne opredeljuje.

34. Sodišče je tožbo vročilo tudi A. A. in Občini Pivka kot stranskima udeleženkama v tem upravnem sporu. Udeležba A. A. za nobeno od strank ni sporna, medtem ko tožnik meni, da Občina Pivka ne more biti stranska udeleženka, saj je predmet spora presoja pravnega posla, ki ga je sklenil s A. A. po določbah ZKZ, ni pa predmet odločanja presoja, ali bi morala prodajalka zemljišča prodati Občini Pivka, ki uveljavlja predkupno pravico. Meni tudi, da ne glede na to, kakšno odločitev bo sprejelo sodišče, ta pravnega položaja Občine Pivka ne bo v ničemer spremenila. Sodišče pojasnjuje, da lahko, vse dokler v upravnem sporu postopek na prvi stopnji ni končan, po uradni dolžnosti ali na predlog strank obvesti tretje osebe, če bi ureditev spornega razmerja lahko posegla v njihove pravice ali na zakon oprte neposredne koristi. V konkretnem primeru je predmet presoje odločitev tožene stranke, ki je zavrnila kupoprodajno pogodbo, sklenjeno med tožnikom in A. A., to pa zato, ker je Občina Pivka uveljavljala predkupno pravico po ZON na prodajanih nepremičninah. Sodišče je moralo zato v zadevi presoditi, ali taka predkupna pravica Občine Pivka obstaja (ne pa tudi, ali bi morala prodajalka z njo skleniti kupoprodajo pogodbo), če obstaja, ali je močnejša od predkupne pravice solastnika kmetijskega zemljišča in ali jo je Občina Pivka uveljavljala pravočasno (kar vse so ključna sporna vprašanja v tem upravnem sporu). To pa pomeni, da ureditev spornega pravnega razmerja, kot to predlaga tožnik, lahko poseže v pravice Občine Pivka oziroma koristi, ki jih utemeljuje z Odlokom in jo je zato sodišče v postopek pritegnilo kot stranko z interesom.

35. V zadevi ni sporno, da spadajo prodajana zemljišča v območje Krajinskega parka Pivška presihajoča jezera, ki ga je kot varovano območje zavarovala Občina Pivka z Odlokom. Odlok, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 43/2014 dne 13. 6. 2014, je stopil v veljavo naslednjega dne (14. 6. 2014). Občina Pivka je Odlok je sprejela na podlagi prvega, četrtega in petega odstavka 49. člena ZON, po katerih se naravne vrednote zavarujejo z aktom o zavarovanju naravne vrednote, s katerim se lahko ustanovi tudi zavarovano območje ene ali več naravnih vrednot, sprejme pa ga vlada ali pristojni organ lokalne skupnosti. Če je akt o zavarovanju sprejela lokalna skupnost, je predkupna upravičenka pri nakupu zemljišč, razen vodnih zemljišč, na zavarovanih območjih, predkupno pravico pa uveljavlja na način, določen z ZON (šesti odstavek 84. člena ZON).

36. Tožnik ugovarja, da Občina Pivka zgolj s sprejemom Odloka na prodajanih zemljiščih še ni pridobila predkupne pravice in se sklicuje na določbo 63. člena ZON, ki določa, da pristojna upravna enota izda na podlagi akta o zavarovanju lastniku zemljišča na zavarovanem območju, ki ga je ustanovila lokalna skupnost, ugotovitveno odločbo in predlaga vpis v zemljiško knjigo (tretji v zvezi s prvim odstavkom 63. člena ZON). Med strankami ni sporno, da Občina Pivka take ugotovitvene odločbe za prodajane nepremičnine ni izdala in da zato pri prodajanih zemljiščih v zemljiški knjigi tudi ni zaznamovano, da gre za zemljišča, ki sodijo v zavarovano območje po Odloku. Tožnik skladno s tem uveljavlja, da zavarovano območje zato še ni dokončno ustanovljeno in da Občina Pivka predkupne pravice, ki jo ureja 84. člen ZON, tudi ne more uveljavljati.

37. Sodišče takemu stališču tožnika ne sledi in se pridružuje mnenju tožene stranke iz drugostopenjske odločbe, da zgolj zato, ker za prodajane nepremičnine, ki so z Odlokom postale del zavarovanega območja Krajinskega parka Pivška presihajoča jezera, še ni bila izdana ugotovitvena odločba in da to dejstvo tudi ni vpisano v zemljiški knjigi, ni mogoče zaključiti, da zavarovano območje ni ustanovljeno. Strinja se tudi, da je zavarovano območje nastalo z uveljavitvijo predpisa o njegovi ustanovitvi, torej z dnem, ko je Odlok stopil v veljavo, kar pa pomeni, da ugotovitvena odločba in vpis v zemljiško knjigo nima konstitutivnega, pač pa le deklaratorni učinek.

38. Po presoji sodišča tak zaključek utemeljujejo določbe ZON, npr. določba prvega odstavka 53. člena. Ta določba sicer ureja, kaj mora vsebovati akt o ustanovitvi zavarovanega območja, vendar pa je iz zapisa "Akt o zavarovanju, s katerim se ustanovi zavarovano območje ..." mogoče brez dvoma razbrati, da se zavarovano območje ustanovi z aktom in ne morebiti s kasnejšimi ugotovitvenimi odločbami. Enak zaključek smiselno izhaja tudi iz 55. člena ZON, ki določa, kdo so lahko ustanovitelji zavarovanega območja ter v primeru, ko je teh več (drugi odstavek), določa, da "Če več ustanoviteljev skupaj ustanovi zavarovano območje, začne akt o zavarovanju veljati, ko ga sprejmejo vsi ustanovitelji v enakem besedilu." Tudi ta določba, ki sicer za konkreten primer ni neposredno uporabljiva (saj je ustanoviteljica zavarovanega območja ena, to je Občina Pivka), pritrjuje stališču, da nastane zavarovano območje s trenutkom, ko stopi v veljavo akt, ki ga ustanavlja. Določbe 63. člena ZON zato ni mogoče razumeti na način, da je šele izdaja take odločbe podlaga za nastanek zavarovanega območja in vseh posledic, ki iz tega izhajajo. Kolikor bi bil to namen zakonodajalca, bi to tudi določil v zakonu, tako pa je določil, da lokalna skupnost izda ugotovitvene odločbe za zemljišča na zavarovanem območju, ki ga je ustanovila (torej je v trenutku izdaje ugotovitvene odločbe že ustanovljeno) in predlaga vpis v zemljiško knjigo. Iz vsega navedenega po presoji sodišča izhaja, da so odločbe po 63. členu ZON odločbe, s katerimi se (zgolj) ugotovi obstoj določenega pravnega dejstva in jih po naravi stvari zato tudi ni mogoče izvršiti po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Vse pravne in dejanske posledice zavarovanega območja (tudi obstoj predkupne pravice) namreč nastanejo z uveljavitvijo akta, s katerim se ustanovi zavarovano območje.

39. Opisanemu zaključku ne nasprotujejo niti določbe ZZK-1. Vpisi pravic in pravnih dejstev v zemljiški knjigi učinkujejo od trenutka, ko je zemljiškoknjižno sodišče prejelo predlog za vpis, oziroma ko je zemljiškoknjižno sodišče prejelo listino, na podlagi katere o vpisu odloča po uradni dolžnosti, če ta zakon ne določa drugače (5. člen ZZK-1). To pomeni, da od dneva vložitve predloga oziroma listine učinkuje sam vpis, ne pomeni pa tega, da bi se vedno šele z vložitvijo predloga oziroma listine tudi pridobila določena pravica oziroma, da bi šele takrat pričelo učinkovati pravno dejstvo. Kakšen učinek ima vpis v zemljiški knjigi (oziroma vložitev predloga za vpis), torej ali s tem vpisom tudi nastane določena stvarna pravica ali pravno dejstvo, ureja ZZK-1 posebej za vsako pravico oziroma pravno dejstvo, ki se vpisuje. Z začetkom učinkovanja vpisa v zemljiško knjigo začnejo praviloma učinkovati stvarne pravice, če zakon ne določa drugače (7. člen ZZK-1), kar pa ni zaznamba, da je nepremičnina del zavarovanega območja.

40. Po določbi 27. člena ZZK-1 so glavni vpisi v zemljiški knjigi vknjižba, predznamba in zaznamba. Pravice se vpisujejo z vknjižbo oziroma s predznambo, pravna dejstva pa z zaznambo. O dovolitvi vknjižbe oziroma predznambe odloča zemljiškoknjižno sodišče na podlagi listin, ki dokazujejo pravni temelj pridobitve oziroma prenehanja pravice, ki je predmet vpisa, o dovolitvi zaznambe pa na podlagi listin, ki dokazujejo nastop pravnega dejstva, ki je predmet vpisa, in ki ustrezajo drugim pogojem, določenim z zakonom (29. člen ZZK-1). Ker vpis, da je določena nepremičnina del zavarovanega območja po ZON, ni pravica, pač pa pravno dejstvo, to pomeni, da vpis tega pravnega dejstva v zemljiško knjigo nima konstitutivnega učinka, pač pa gre za zaznambo, ki dokazuje, da je to pravno dejstvo z določeno listino nastalo. V predmetni zadevi to pomeni, da zavarovano območje ne bo nastalo šele z zaznambo v zemljiški knjigi pri nepremičninah, ki so del tega območja, pač pa so te postale del zavarovanega območja z Odlokom, vpis v zemljiško knjigo pa bo to le zaznamoval. Ker je bil Odlok objavljen v Uradnem listu, zatrjevanje tožnika in A. A., da za to nista vedela (v kar sicer sodišče ne dvomi, saj ugotovitvene odločbe niso bile izdane), ne more vplivati na odločitev, saj se šteje, da sta bila z objavo Odloka z njim tudi seznanjena.

41. Ob upoštevanju vsega doslej navedenega sodišče zaključuje, da so prodajane nepremičnine postale del zavarovanega območja Krajinskega parka Pivška presihajoča jezera z uveljavitvijo Odloka. Ker je zavarovano območje ustanovila Občina Pivka, je ta po določbi šestega odstavka 84. člena ZON predkupna upravičenka pri nakupu teh zemljišč, predkupno pravico pa lahko uveljavlja na način iz tega zakona, ne glede na določbe drugih zakonov, ki urejajo predkupno pravico na kmetijskih, gozdnih in vodnih zemljiščih (prvi odstavek v zvezi s petim odstavkom 84. člena ZON). Lastnik takega zemljišča mora o nameravani prodaji obvestiti upravljavca zavarovanega območja in lokalno skupnost, ponudba pa mora vsebovati podatke o zemljišču, ceno in druge prodajne pogoje (drugi odstavek v zvezi s petim odstavkom 84. člena ZON). Če lokalna skupnost kot predkupni upravičenec v roku 30 dni po prejemu takega obvestila lastniku zemljišča ne sporoči, da ponudbo sprejema, jo lahko uveljavljajo drugi prednostni upravičenci; če pa je tudi ti ne uveljavljajo, lahko prodajalec zemljišče proda drugemu kupcu, ki je njegovo ponudbo sprejel pravočasno, na način, določen s predpisi o kmetijskih zemljiščih, in če s pogodbo soglaša upravna enota (tretji in četrti odstavek v zvezi s petim odstavkom 84. člena ZON).

42. Predkupni upravičenec po ZON torej lahko uveljavlja predkupno pravico po tem zakonu v roku 30 dni od prejema obvestila o nameravani prodaji, obvestiti pa ga mora prodajalec. Sodišče zato ne sledi tožniku, ki meni, da bi se za roke uveljavljanja take predkupne pravice v konkretnem primeru morali upoštevati roki, ki jih določa ZUreP-2. A. A. kot prodajalka zemljišč v zavarovanem območju, ni obvestila Občine Pivka o nameravani prodaji na način, kot je opisan v prejšnjem odstavku, pač pa je bila Občina Pivka o tem obveščena šele takrat, ko je tožnik vložil Vlogo za izdajo potrdila o uveljavljanju predkupne pravice na nepremičnini na območju Krajinskega parka Pivška presihajoča jezera, to je 15. 11. 2021. Občina Pivka je dne 24. 11. 2021 izdala potrdilo, da po določbah ZON uveljavlja predkupno pravico na prodajanih nepremičninah, ki je bilo prodajalki A. A. vročeno dne 10. 12. 2021, torej znotraj 30 dnevnega roka, ki ga za odgovor prodajalcu določa 84. člen ZON in s tem pravočasno. Tožnik sicer navaja, da bi morala tudi Občina Pivka v skladu z določbami ZKZ sprejeti ponudbo prodajalke po pravilih tega zakona in nato v postopku odločanja o odobritvi pravnega posla uveljavljati predkupno pravico, vendar pa sodišče temu ne sledi. Ko obstaja predkupna pravica po ZON, namreč ne zadošča, da se ponudba objavi na način, kot ga določa ZKZ, pač pa je prodajalec dolžan zemljišče, ki ga namerava prodati, ponuditi v nakup na način, določen v ZON. Tega pa A. A. ni storila (kar ni sporno), pač pa je bila z nameravano prodajo Občina Pivka, kot predkupna upravičenka po ZON, seznanjena šele po tem, ko je tožnik vložil Vlogo za izdajo potrdila o uveljavljanju predkupne pravice na nepremičnini na območju Krajinskega parka Pivška presihajoča jezera. Občina Pivka je svojo odločitev, da namerava to pravico uveljavljati, vročila (tudi) prodajalki, kot to zahteva ZON.

43. Kljub zaključku, da ima Občina Pivka predkupno pravico pri nakupu prodajanih zemljišč in da je to pravico uveljavljala pravočasno, pa je moralo sodišče odgovoriti še na bistveno vprašanje tega postopka, to je, ali ima taka pravica prednost pred predkupno pravico solastnika zemljišča po določbah ZKZ in SPZ. Tožnik je solastnik do 1/4 treh nepremičnin, ki jih prodaja A. A. (parc. št. 1382/1, 1387/4, 1387/5, vse k.o. ...), pri preostalih v prodajo ponujenih nepremičninah pa je ta lastnica do celote. Po presoji sodišča je bistveno, da je prodajalka kot pogoj prodaje določila, da se vsa ta zemljišča prodajajo kot celota, torej v paketu. Izpolnitev tega pogoja, ki ga določi (so)lastnik, pomeni, da se pogodba o prodaji zemljišč lahko sklepa le za vsa zemljišča obenem in za vsa zemljišča pod enakimi pogoji, ne glede na to, ali gre za zemljišča, ki so v celoti v lasti prodajalke, ali pa je pri njih le solastnica. Zaradi zahtevanega načina prodaje celotnega paketa zemljišč, je lahko zato tožnik, kot solastnik treh zemljišč, uveljavljal predkupno pravico tudi pri tistih nepremičninah, ki niso v njegovi solasti.

44. Po prvem odstavku 23. člena ZKZ lahko pri nakupu kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije, če ni glede kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije z drugimi zakoni določeno drugače, uveljavljajo predkupno pravico predkupni upravičenci po naslednjem vrstnem redu: 1) solastnik; 2) kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj; 3) zakupnik zemljišča, ki je naprodaj; 4) drug kmet; 5) kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jima je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdarske dejavnosti; 6) Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije za Republiko Slovenijo. Institut predkupne pravice je namenjen usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči s ciljem, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji, odločitev o tem, kdaj in pod kakšnimi pogoji bo kmetijsko zemljišče prodano, pa je v sferi lastnika prodajanega zemljišča. Vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, mora dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, upravna enota pa po preteku roka za sprejem ponudbe obvesti vse sprejemnike ponudbe in prodajalca o tem, kdo je ponudbo sprejel (prvi in drugi odstavek 21. člena ZKZ). Ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe, je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote (tretji odstavek 21. člena ZKZ). Fizična ali pravna oseba, ki sklene pravni posel z lastnikom nepremičnine, poda pri upravni enoti vlogo za odobritev pravnega posla, ki ji mora priložiti sklenjeno pogodbo o pravnem poslu (prvi odstavek 22. člena ZKZ). Upravna enota odobri ali zavrne odobritev pravnega posla z odločbo, overitev podpisa na zemljiškoknjižnem dovolilu (kar je pogoj za vpis prenosa lastninske pravice v zemljiški knjigi) pa je mogoča le, če upravna enota pravni posel odobri in je ta odločitev pravnomočna (drugi in peti odstavek 22. člena ZKZ). Za sklenitev pravnega posla za nakup kmetijskih zemljišč torej ne zadošča le sprejem ponudbe, saj je takrat pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve pri upravni enoti. Naloga upravne enote je, da na podlagi vloge, s katero sprejemnik ponudbe predlaga odobritev pravnega posla, preveri izpolnjevanje pogojev za promet s kmetijskim zemljiščem, kot jih zahteva ZKZ, pa tudi izpolnjevanje pogojev po drugih predpisih, ki posegajo na področje prometa s kmetijskimi zemljišči. Pravni posel odobri, če so vsi pogoji izpolnjeni, sicer pa pravni posel zavrne.

45. V zadevi ni sporno, da je tožnik ponudbo A. A. za prodajo njenih kmetijskih zemljišč sprejel pravočasno in pravočasno tudi vložil vlogo za odobritev pravnega posla, ki ji je priložil kupoprodajno pogodbo, sklenjeno s prodajalko. Postopek je torej potekal v skladu s pravili, ki jih določa ZKZ. Naloga prvostopenjskega organa pa je nato bila, da preveri, ali so izpolnjeni vsi pogoji za odobritev tega pravnega posla, in to ne le pogoji, ki jih določa ZKZ, pač pa tudi pogoji, določeni z drugimi predpisi. Po določbi drugega odstavka 17. člena ZKZ namreč promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami teče po postopku in na način, določen s tem zakonom, če ni glede predkupne pravice kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij z drugim zakonom določeno drugače. Tak "drug predpis", ki posega na področje prometa s kmetijskimi zemljišči, je tudi ZON, saj ta določa predkupno pravico ustanovitelja zavarovanega območja ne glede na določbe drugih zakonov, ki urejajo predkupno pravico na kmetijskih, gozdnih in vodnih zemljiščih (prvi odstavek 84. člena ZON; prim. sklep Višjega sodišča v Kopru CDn 93/2019, 4. in 5. točka obrazložitve). Šele če ta predkupni upravičenec ne uveljavlja predkupne pravice, lahko prodajalec proda zemljišče drugemu kupcu, ki je njegovo ponudbo sprejel pravočasno in na način, določen s predpisi o kmetijskih zemljiščih ter če s tem soglaša tudi upravna enota. Za predmetno zadevo to pomeni, da bi lahko upravna enota, ob izpolnjevanju ostalih pogojev, odobrila pravni posel, sklenjen med tožnikom in A. A. le, če bi bilo upravni enoti predloženo potrdilo, da Občina Pivka, kot predkupna upravičenka po ZON, te svoje pravice ne uveljavlja. Ker pa je z izdajo potrdila Občina Pivka izjavila, da uveljavlja predkupno pravico po ZON, je tožena stranka pravilno zaključila, da pogoji za odobritev pravnega posla, sklenjenega med tožnikom in A. A. niso izpolnjeni in ga je zato zavrnila.

46. Na drugačno odločitev sodišča ne more vplivati niti določba tretjega odstavka 66. člena SPZ, na katero se sklicuje tožnik in med drugim določa, da imajo solastniki predkupno pravico, če je predmet prodaje solastna nepremičnina. SPZ je namreč predpis, ki ureja temeljna načela stvarnega prava, posest in stvarne pravice ter način njihove pridobitve, prenosa, varstva in prenehanja (1. člen SPZ), medtem ko sta v razmerju do tega predpisa ZKZ in ZON specialna predpisa, ki urejata promet oziroma prenos lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih in na zemljiščih, ki sodijo v območja zavarovanih zemljišč po slednjem zakonu. Pri prometu s tovrstnimi zemljišči je torej treba upoštevati pravila teh dveh specialnejših predpisov, tudi razmerja med obema, kar vse je pojasnjeno v predhodnih odstavkih te obrazložitve.

47. Tožnik je v zadevi sodišču predlagal, naj v primeru, če bi sprejelo takšna stališča, kot so opisana v prejšnjih odstavkih, prekine postopek ter sproži postopek pri Ustavnem sodišču. Meni namreč, da je taka razlaga 84. člena ZON protiustavna, saj naj bi kršila načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena, načelo pravne države iz 2. člena ter pravico do zasebne lastnine iz 33. člena, vse Ustave, kar je podrobneje pojasnil v prvi in nadaljnjih pripravljalnih vlogah. Sodišče takemu predlogu ni sledilo. Po prvem odstavku 23. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) in 156. členu Ustave mora sodišče prekiniti postopek in začeti postopek z oceno ustavnosti pred ustavnim sodiščem, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven. To ustavno pooblastilo sodiščem je treba razlagati skupaj s 125. členom Ustave, po katerem so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani ne samo na zakon, temveč tudi na Ustavo. Vezanost sodnika na Ustavo najprej zahteva, da sodnik pri sprejemanju konkretnih odločitev zakone razlaga tako, da je njihova uporaba v okoliščinah konkretnega primera skladna z Ustavo. Pri iskanju ustavnoskladne rešitve pravnega vprašanja se sodišče lahko opre na vse splošno sprejete metode pravne razlage. Šele, če sodišče z metodami pravne razlage ne more razlagati zakona na ustavnoskladen način, mora, če meni, da je zakon v neskladju z Ustavo, na podlagi 156. člena Ustave začeti postopek za oceno njegove ustavnosti (tako v sklepih Ustavnega sodišča RS, št. U-I-238/12 z dne 23. 1. 2024, 7. točka obrazložitve, št. U-I-52/15 z dne 28. 9. 2016, 5. točka. št. U-I-63/15 z dne 16. 12. 2015, 3. točka, št. U-I-129/15 z dne 11. 2. 2016, 9. točka in št. U-I-2004/15 z dne 3. 3. 2016, 5. točka).

48. Sodišče meni, da je mogoče določbe ZKZ in ZON v predmetni zadevi razložiti na način, ki je ustavnoskladen. Institut predkupne pravice je namenjen usmerjanju prometa z nepremičninami. Če gre za kmetijska zemljišča, je cilj predkupne pravice, ki jo določa ZKZ, v tem, da kmetijska zemljišča ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti, kar je ustavno dopusten cilj. Omejitve pri prometu s kmetijskimi zemljišči so zato primerno in sorazmerno sredstvo za dosego cilja, ki ga določa zakon, torej za ohranitev pridelovalne funkcije kmetijskih zemljišč (prim. sodba Vrhovnega sodišča RS II Ips 369/2010). ZKZ pa je s tem, ko je določil, da se promet s kmetijskimi zemljišči vedno opravi po tem zakonu, razen če ni glede predkupne pravice z drugim zakonom določeno drugače (drugi odstavek 17. člena ZKZ), dopustil, da se v primerih, ko zakonodajalec določi drug cilj in za ta namen določil predkupno pravico, ki ima prednost pred predkupno pravico, določeno v ZKZ, upošteva slednje. Zakon, ki predkupno pravico ureja drugače od ZKZ in ga je po presoji sodišča treba upoštevati v obravnavanem primeru, je ZON. Cilj ZON je v ohranjanju biotske raznovrstnosti in sistema varstva naravnih vrednot z namenom prispevati k ohranjanju narave (1. člen ZON). S tem zakonom so se v pravni red Republike Slovenije prenesle tudi Direktiva 2009/147/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. novembra 2009 o ohranjanju prosto živečih ptic (UL L št. 20 z dne 26. 1. 2010, str. 7), zadnjič spremenjena z Direktivo Sveta 2013/17/EU z dne 13. maja 2013 o prilagoditvi nekaterih direktiv na področju okolja zaradi pristopa Republike Hrvaške (UL L št. 158 z dne 10. 6. 2013, str. 193), Direktiva Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L št. 206 z dne 22. 7. 1992, str. 7), zadnjič spremenjena z Direktivo Sveta 2013/17/EU z dne 13. maja 2013 o prilagoditvi nekaterih direktiv na področju okolja zaradi pristopa Republike Hrvaške (UL L št. 158 z dne 10. 6. 2013, str. 193), Direktiva Sveta z dne 28. marca 1983 o uvozu kož nekaterih tjulnjih mladičev in izdelkov iz njih v države članice 83/129/EGS (UL L št. 91 z dne 9. 4. 1983, str. 30), zadnjič spremenjena z Direktivo Sveta z dne 8. junija 1989 o spremembi Direktive 83/129/EGS o uvozu kož nekaterih tjulnjih mladičev in izdelkov iz njih v države članice (UL L št. 163 z dne 14. 6. 1989, str. 37) in Direktiva Sveta 1999/22/ES z dne 29. marca 1999 o zadrževanju prosto živečih živali v živalskih vrtovih (UL L št. 94 z dne 9. 4. 1999, str. 24). Zakonodajalec je zaradi opisanih ciljev tudi uzakonil predkupno pravico upravljavca zaščitenega območja po ZON na način, da ima ta prednost pred predkupnim upravičencem po ZKZ. Ta cilj sodišče ocenjuje kot ustavnoskladen, saj ima namen z ustreznimi ukrepi ohraniti naravno okolje (glej Poročevalec Državnega zbora RS, št. 63/1998, str. 21 in 48). Sodišče zato predlogu tožnika, da bi prekinilo postopek in sprožilo postopek pri Ustavnem sodišču ni sledilo, saj meni, da je glede na povedano določbe ZKZ in ZON lahko razložilo na ustavnoskladen način.

49. Tožnik je še navajal, da Občina Pivka prodajanih zemljišč, pri katerih uveljavlja predkupno pravico, nima namena uporabljati sama oziroma da jih želi oddati v najem. Sodišče ob tem meni, da Občina Pivka svojih namenov in načrtov, zaradi katerih uveljavlja svojo zakonito predkupno pravico, ni dolžna razgrinjati, saj ta pravica ni z ničemer posebej pogojena. Pomembno je le, da se zemljišča, pri katerih uveljavlja predkupno pravico, uporabljajo skladno z njihovim namenom, torej za opravljanje kmetijske dejavnosti z omejitvami, ki veljajo v zavarovanem območju. Da Občina Pivka tega ne bi spoštovala, pa glede na izvedeni postopek in zbrane dokaze ni mogoče trditi.

50. Ob upoštevanju vsega doslej navedenega je sodišče presodilo, da je odločitev tožene stranke pravilna in utemeljena na zakonu in je zato tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

51. Na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 se za vprašanja postopka, ki v ZUS-1 niso urejena, primerno uporabljajo določbe Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). V četrtem poglavju ZUS-1 je zakonodajalec uredil področje stroškov postopka v upravnem sporu. V 25. členu ZUS-1 so vsebovane posebne določbe o stroških postopka, način urejanja stroškov pa se po posameznih določbah tega člena razlikuje glede na vrsto upravnega spora in glede na vrsto sprejete odločitve.

52. Na uporabo določb ZPP napotuje samo prvi odstavek 25. člena ZUS-1 v primerih, kadar sodišče v upravnem sporu odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi, ne pa tudi v drugih primerih. Kadar sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, kar je sodišče upoštevalo tudi pri odločitvi o stroških, ki jih je priglasil tožnik.

53. Zakonodajalec v 25. členu ZUS-1 (niti s kakšno drugo določbo) ni izrecno uredil povračila stroškov stranki z interesom, zato je za povračilo stroškov stranki z interesom treba na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporabiti določbe ZPP, ki urejajo povračilo stroškov stranskemu intervenientu, ki ima v pravdnem postopku smiselno enak položaj kot stranka z interesom v upravnem sporu (prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013). Po presoji vseh okoliščin obravnavane zadeve sodišče meni, da Občina Pivka s svojo udeležbo v postopku ni bistveno prispevala k odločitvi v zadevi, saj je smiselno ponovila navedbe in zaključke tožene stranke v izpodbijani, predvsem pa v drugostopenjski odločbi, ki je (že) odgovorila na enake ugovore tožnika, kot jih je uveljavljal s tožbo.

54. Ob upoštevanju povedanega je zato sodišče odločilo, da vsaka stranka, tudi Občina Pivka (ki je bila sicer stranka z interesom na strani tožene stranke, ki je v postopku uspela) nosi svoje stroške postopka.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 21, 23

Zakon o ohranjanju narave (1999) - ZON  - člen 63, 84

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.