UPRS Sodba IV U 153/2020-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-04-04

Jasna Šegan (preds.), Cvetka Horvat (poroč.), Melita Ambrož

javni razpis - merila javnega razpisa - ustrezna obrazloženost - obrazložitev upravnega akta - ugoditev tožbi

Ocenjevanje vlog, prispelih na javni razpis, je v izključni pristojnosti strokovne komisije, ki jo sestavljajo strokovnjaki iz ustreznega področja. Sodišče presoja le, ali je ocena ustrezno utemeljena in ali so bila pri tem na podlagi dejanskega stanja, navedenega v vlogi, upoštevana vsa ključna dejstva, kot jih določa javni razpis, ter ali so bila upoštevana merila - kriteriji iz javnega razpisa ter pravila postopka.

Odločilne pravne in dejanske razloge za sprejeto odločitev mora toženec navesti v obrazložitvi svoje odločbe.

Ker manjka bistveni del razlogov, ki omogočajo preizkus narejene ocene, izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti in je zato podana kršitev postopka.

Tožbi se ugodi. Sklep Javnega sklada Republike Slovenije za podjetništvo številka S4D-C19/00248 z dne 29. 10. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Toženec je v izpodbijanem sklepu na podlagi javnega razpisa Spodbude za digitalno transformacijo MSP sklenil, da se vloga tožnice ne odobri. V obrazložitvi je navedel, da je tožnica vložila vlogo za odobritev vzpodbude za digitalno transformacijo MSP, kjer je prispelo 222 popolnih in ustreznih vlog. Vloga tožnice je bila obravnavana v sklopu skupine podjetij iz programskega območja kohezijske regije vzhodna Slovenija. Ker pa je vlagatelj znotraj kohezijske regije dosegel 60 (od možnih 100) ali več točk, kot je na razpolago razpisanih sredstev, so imeli prednost tisti vlagatelji, ki so pridobili več točk, saj je bil prag števila točk v sklopu skupine podjetij iz kohezijske regije vzhodna Slovenija, s katerim je odobrena subvencija, 78 ali več točk.

2. Tožnica se z odločitvijo ne strinja ter sklep izpodbija. Meni, da je prišlo do nepravilne uporabe razpisanih kriterijev za ocenjevanje, ki so bili objavljeni v razpisni dokumentaciji. Tako opozarja, da je ocena po kriteriju 1.6.Industrija 4.0 neustrezna, saj v tekstu razpisa za kriterij nikjer ni navedeno, da bo uporabljeno razvrščanje podjetij po njihovi glavni dejavnosti, kakor je to navedeno v obrazložitvi direktorice. Podjetje je navedlo, da je med drugim registrirano za dejavnost C25.110 Proizvodnja kovinskih in njihovih delov in C25.120 Proizvodnja kovinskega stavbnega pohištva, ker v precejšnjem delu to dejavnost tudi izvaja. Tekst razpisa ne vsebuje kriterija glavne dejavnosti podjetja, temveč navaja: podjetje proizvaja proizvode, ki spadajo v okvir Standardne klasifikacije dejavnosti v področje C. Tožnica pa je dobila le 0 točk od možnih 5 in meni, da ustreza kriteriju področja C - Predelovalne dejavnosti.

3. V nadaljevanju poudarja, da je tudi neustrezna ocena pri kriteriju 2. Ocena skladnosti Akcijskega načrta z zastavljenimi cilji. V tekstu razpisa je navedeno, da so upravičeni stroški za dva zaposlena, ki delata na prijavljeni operaciji. V skladu s tem je podjetje prijavilo eno osebo 100 % in dve osebi 50 %, kar je po času skupaj dve polno zaposleni osebi za 100 % za vodstveno in izvršitveno delo na operaciji, kot je zahtevano v točki 10.1. razpisa. Delitev na dve osebi po 50 % je smiselno, zaradi pokrivanja dveh popolnoma različnih področij dela, za katera je potrebno, da "razišče notranje procese, ugotavlja, katere procese je potrebno delno ali v celoti spremeniti ter preuči in predlaga nove procese in tehnologije ter skrbi za načrtovano uvedbo potrebnih sprememb". Sklicevanje, kot v sklepu, pod točko 10.2.2. v tem primeru ni relevantno, saj gre za zaposlene strokovne delavce, ki delajo izključno na projektu, kot to zahteva v točki 10.1. Ne gre za pomoč strokovnim sodelavcem iz točke 10.2.2. Tako upravičeno ocenjujejo, da je Akcijski načrt tudi kadrovsko in vsebinsko popolnoma usklajen in v tem delu izpodbija sklep. Predlaga popravo oziroma odpravo posledic napačne ocene.

4. Toženec izpostavlja, da je v merilu 1.6.Industrija 4.0 v razpisni dokumentaciji in izpodbijanem sklepu jasno navedeno, da lahko točke pridobijo vlagatelji, ki proizvajajo proizvode in spadajo v okvir standardne klasifikacije dejavnosti področje C - Predelovalna dejavnost. Ocenjuje se izvedba ukrepov, kot je izdelava digitalnega dvojčka proizvodnega procesa (po konceptu pametne tovarne, ki ji digitalni dvojček predstavlja virtualno repliko fizičnih sredstev), integracija IoT platforme z obstoječo informatizacijo proizvodnje, ali uvajanje senzorjev v poslovne procese v nakup opreme za avtomatizacijo in robotizacijo proizvodnje ter implementacijo Digital Lean-a. Poudarja, da je v izpodbijanem sklepu jasno navedeno, da akcijski načrt ne vključuje ukrepov na tem področju, ter da podjetje izvaja storitve pod šifro glavne dejavnosti F41.100. Izpostavlja, da tako iz Prijavnega lista, Predstavitvenega načrta ter Akcijskega načrta, predloženega vlogi, izhaja, da se tožnica dejansko ukvarja z montažo ograjnih sistemov ter inženiringom, proizvodnja ograjnih sistemov pa se vrši pri lastništvu povezanega podjetja B., d.o.o., ki je registrirano na istem naslovu. In ti ukrepi, ki jih je tožnica navedla na področju industrije 4.0, se ne bodo izvedli na področju proizvodnje, ampak se bodo izvedli na področju izmer, montaže in njene povezave v informacijske sisteme povezanih podjetjih, ki vršijo proizvodnjo. Tako je toženec upošteval merila, ki so bila določena z razpisno dokumentacijo.

5. Glede ocene skladnosti Akcijskega načrta z zastavljenimi cilji, v povezavi z operacijo, pa opozarja, da je v merilu jasno navedeno, da je predložen Akcijski načrt časovno skladen, kadrovsko in vsebinsko pa le delno. Iz tekstualnega dela poslovnega načrta je razvidno, da so pri stroških plač zaposlenih na operaciji, predvideli višino urne postavke 23,09 EUR za vodjo projekta, kakor tudi za dva strokovna sodelavca, kar pa ni v skladu s točko 10.2.2. Javnega razpisa P4D-C19, zato so dobili le 10 točk. Tožnica je dejansko kršila dve določili točke 10. Upravičeni stroški, intenzivnost pomoči in način financiranja besedila javnega razpisa, in sicer ni upoštevala, da se lahko sofinancirata največ le dva zaposlena (tožnica je predvidela tri zaposlene (vodjo projekta in dva strokovna sodelavca)), in za strokovnega sodelavca je uporabila napačno urno postavko (namesto 15,39 EUR za uro opravljenega dela na operaciji je zahtevala 23,09 EUR). Na podlagi vsega navedenega predlaga zavrnitev tožbe.

6. V postopku sta obe stranki na poziv sodišča izrecno podali pisno soglasje, da se glavni obravnavi odpovedujeta v skladu z 279.a členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z 22. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tako je sodišče v sporu odločilo na seji, in sicer na podlagi pisnih vlog strank in njunih pisnih dokazov (prvi odstavek 279.a člena ZPP).

8. V postopku javnega razpisa sodišče po ustaljeni upravno-sodni praksi natančno presoja materialne in procesne vidike upravnega spora. Javni razpis pa je tudi v funkciji varovanja enakih možnosti vseh prijaviteljev, da konkurirajo (14. člen Ustave RS). Gre za poseben postopek, v katerem je enakost obravnavanja vseh subjektov, ki so se na javni razpis prijavili, bistvenega pomena. Prijaviteljem mora biti zagotovljena pravica, da pod enakimi pogoji sodelujejo v postopku javnega razpisa. Do različnega obravnavanja kandidatov ne sme priti samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Uspeh prijaviteljev na javnem razpisu mora biti odvisen zgolj od izpolnjevanja v naprej natančno določenih objektivnih kriterijev in meril javnega razpisa, ki pa morajo imeti podlago v veljavnih predpisih.

9. V obravnavani zadevi gre za drugo javnopravno stvar po 4. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Upravni postopek se smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, če ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Da mora toženec pri pripravi razpisne dokumentacije upoštevati predpise, ki urejajo splošni upravni postopek, izhaja tudi iz prve povedi četrtega odstavka 23. člena Zakona o podpornem okolju za podjetništvo (v nadaljevanju ZPOP-1). Ker pa postopek javnega razpisa v tem primeru primarno ureja ZPOP-1, se pravila ZUP uporabljajo smiselno, a subsidiarno. Sodišče tehta le, ali je prišlo do napak pri uporabi materialnega ali procesnega prava. Odločitev odpravi, če je argumentacija, ki izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, očitno nerazumna.

10. V zadevi je sporna odločitev toženca o prenizkem točkovanju vloge tožnice na javni razpis, in sicer pri kriteriju ocenjevanja 1.6.Industrija 4.0 in pri kriteriju ocenjevanja 2. Ocena skladnosti akcijskega načrta z zastavljenimi cilji. Med strankama ni sporno, da je po kriteriju ocenjevanja 1.6. tožnica dobila 0 od možnih 5 točk, medtem ko je po kriteriju ocenjevanja 2.0.2. prejela 10 točk od možnih 20 točk. Tožnica v bistvenem uveljavlja, da je prišlo do nepravilne uporabe razpisanih kriterijev ocenjevanja.

11. V zvezi s tožničinim izpolnjevanjem posameznih ocen po merilih, določenih v Javnem razpisu, sodišče najprej uvodoma pojasnjuje tožnici, da je po ustaljeni sodni praksi (I U 299/2019, I U 729/2018) presoja sodišča glede izpolnjevanja kriterijev iz javnih razpisov zadržana, tako da sodišče upravnem organu dopušča določeno voljo proste presoje. Ocenjevanje vlog, prispelih na javni razpis, je v izključni pristojnosti strokovne komisije, ki jo sestavljajo strokovnjaki iz ustreznega področja, kar med strankama v tem upravnem sporu ni sporno. Sodišče po povedanem presoja le, ali je ocena ustrezno utemeljena in ali so bila pri tem na podlagi dejanskega stanja, navedenega v vlogi, upoštevana vsa ključna dejstva, kot jih določa javni razpis, ter ali so bila upoštevana merila - kriteriji iz javnega razpisa ter pravila postopka.

12. V zvezi z oceno pri kriteriju 1.6.Industrija 4.0, kjer so v tekstu navedene točke, izhaja, da so te lahko pridobili vlagatelji, ki proizvajajo proizvode in spadajo v okvir standardne klasifikacije dejavnosti področje C - Predelovalna dejavnost. Ocenjuje se izvedba ukrepov, kot so izdelava digitalnega dvojčka proizvodnega procesa (po konceptu pametne tovarne, kjer digitalni dvojček predstavlja virtualno repliko fizičnih sredstev), integracijo IoT platforme z obstoječo informatizacijo proizvodnje (po konceptu pametne tovarne) ali uvajanje senzorjev v poslovne procese, nakup opreme za avtomatizacijo in robotizacijo proizvodnje ter implementacijo Digital Leana.

13. Ključni ugovor tožnice v tožbi je, da nikjer pri kriteriju ni navedeno, da bo uporabljeno razvrščanje podjetij po glavni dejavnosti, kot je to navedeno v obrazložitvi direktorice. Upoštevaje merila, da je navedeno, da lahko točke pridobijo vlagatelji, ki proizvajajo proizvode in ki spadajo v okvir standardne klasifikacije dejavnosti C - Predelovalna dejavnost, je ugotoviti, da se toženec ni opredelil do izrecne navedbe tožnice v oddani vlogi, da je podjetje registrirano med drugim za kovinsko predelovalno dejavnost SKD 25.110 in SKD 25.120. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa sicer izhaja, da je zapisano, da Akcijski načrt stranke ne vključuje ukrepov na tem področju in da je tožnica registrirana in opravljanje dejavnosti F41.110 Organizacija izvedbe stavbnih projektov, zato je dobila 0 točk. Navedena obrazložitev pa ne zadosti standardu ustrezne obrazloženosti odločbe. Ta se skriva v tisti stopnji podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, da omogoča učinkovito pravno sredstvo. V tem delu manjkajo razlogi, zakaj ne zadostuje dejstvo, da je tožnica registrirana tudi za SKD 25.110 in SKD 25.120.

14. Te pomanjkljivosti toženec tudi ne more nadomestiti z navedbami v upravnem sporu. Odločilne pravne in dejanske razloge za sprejeto odločitev mora navesti v obrazložitvi svoje odločbe. Toženec je namreč šele v odgovoru na tožbo podrobneje navedel, da tožnica namerava izvesti operacijo z nazivom Digitalizacija procesov postavitve ograjnih sistemov po naročilu kupca. Prav tako je šele tam navedel, da iz Prijavnega lista, kot Predstavitvenega načrta ter Akcijskega načrta predloženega v vlogi tožnice izhaja, da se dejansko ukvarja z montažo ograjnih sistemov ter inženiringom, proizvodnja ograjnih sistemov pa se vrši pri lastniško povezanem podjetju B., d.o.o., ki je registrirano na istem naslovu. Dodal je, da se tudi ukrepi, ki jih je tožnica navedla na področju Industrije 4.0, ne bodo izvedli na področju proizvodnje, ampak se bodo izvedli na področju izmer, montaže in njene povezave v informacijske sisteme povezanih podjetij, ki vršijo proizvodnjo.

15. Manjka torej bistveni del razlogov, ki šele omogočajo preizkus narejene ocene. Zato ima tožnica prav, ko navaja, da izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti in je zato podana kršitev postopka. Čim pa je obrazložitev sklepa pomanjkljiva do te mere, da preizkus ni mogoč, gre za kršitev postopka, ki je bistvena in ki kot takšna narekuje odpravo izpodbijanega sklepa. Navedeno predstavlja bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi z 2. točko prvega odstavka ter tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

16. Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpodbijani sklep odpravilo in zadevo vrnilo v ponovno odločanje tožencu. Sodišče je tako odpravilo izpodbijani sklep že iz navedenih razlogov.

17. Sodišče sicer ugotavlja, da pri kriteriju ocene skladnosti Akcijskega načrta z zastavljenimi cilji, tožba ni utemeljena. Toženec je namreč jasno obrazložil, da je iz vloge razvidno, da je predložen Akcijski načrt časovno skladen, kadrovsko in vsebinsko pa le delno, saj so pri stroških plač zaposlenih na operaciji, predvideli višjo urno postavko 23,09 EUR za vodjo projekta, kakor tudi za dva strokovna sodelavca, kar ni skladno s točko 10.2.2.. Zavrniti je tožbeno navedbo, da sklicevanje na točko 10.2.2. (Standardna lestvica stroškov na enoto stroškov dela) ni relevantno, saj je iz razpisa jasno, da se standardna lestvica stroška na enoto za sofinanciranje stroškov plač nanaša na stroške plač in povračil stroškov v zvezi z delom osebja, ki dela na prijavljeni operaciji (in ne na pomoč strokovnih sodelavcev, kot to napačno meni tožnica).

Tako iz sodne prakse I U 618/2016-8 z dne 4. 10. 2017.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 4, 237, 237/2, 237/2-7

Zakon o podpornem okolju za podjetništvo (2007) - ZPOP-1  - člen 23, 23/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.