UPRS Sklep I U 803/2021-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-01-05

Mojca Mlakar (preds.), Irena Grm (poroč.), mag. Jonika Marflak Trontelj

razlastitev - sklep občinskega sveta - javna korist - obstoj javne koristi - subsidiarni upravni spor - posamični upravni akt - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Čeprav izpodbijani sklep konkretno opredeljuje (z navedbo parc. št. in k.o.) nepremičnino, na katero se nanaša ugotovitev o izkazanosti nujne potrebnosti in javne koristi, to samo po sebi še ne pomeni, da gre za posamični akt, s katerim bi bilo poseženo v kakšno pravico tožečih strank. Izpodbijani sklep ne vsebuje odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožečih strank in ne vpliva na lastninska upravičenja tožečih strank, zlasti ne na način, ki bi imel za posledico odvzem ali omejitev lastninske pravice.

II. Vsaka stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Tožnici sta 21. 5. 2021 na naslovno sodišče vložili tožbo zoper sklep Občinskega sveta Občine Tržič o ugotovitvi javne koristi 2 - Izobraževalno in športno središče Križe, št. 478-12/2021/65(209), ki ga je toženka sprejela na svoji 19. redni seji 22. 4. 2021. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka ugotovila, da je ureditev Izobraževalnega in športnega središča Križe na območju EUP KRŽ 01 (Križe - šola) na delu nepremičnine parc. št. 000, k.o. Križe nujno potrebna in v javno korist (1. člen) ter določila, da sklep začne veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu RS (2. člen).

2. Tožnici vlagata tožbo iz vseh tožbenih razlogov. V njej pojasnjujeta, da sta solastnici nepremičnine s parc. št. 000, k.o. Križe, ki predstavlja funkcionalno zemljišče (parkirišča) k poslovni stavbi št. 111 na naslovu ... Zatrjujeta, da je bilo z izpodbijanim sklepom poseženo v njune človekove pravice in temeljne svoboščine, in sicer v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena, 67. člena Ustave in 1. člena Protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. V tožbi navajata, da bodo na podlagi izpodbijanega sklepa zoper njiju začeti postopki za razlastitev in odvzem njune lastninske pravice na navedeni nepremičnini.

3. S tožbo izpodbijata sklep Občinskega sveta Občine Tržič. Navajata, da jima zoper ta sklep ni zagotovljeno drugo sodno varstvo in da ima naravo posamičnega akta, saj posega zgolj v lastninsko pravico tožnic in družbe A., d. d. kot tretjega solastnika. Uveljavljata, da izpodbijani sklep nima pravne podlage v Občinskem prostorskem načrtu Občine Tržič (v nadaljevanju OPN), saj je nepremičnina s parc. št. 000, k.o. Križe uvrščena v območje urejanja EUP KRŽ 02 (Križe na Ledinah) in ne v EUP KRŽ 01 (Križe - šola), kot je navedeno v izpodbijanem sklepu. Trdita tudi, da ima toženka na tem območju v lasti več ustreznih in prostorsko povezanih nepremičnin v obsegu preko 36.476 m2, ki bi jih lahko uporabila za namen ureditve izobraževalnega in športnega središča Križe, zato je poseg v njuno lastninsko pravico nesorazmeren. Toženka ni izkazala, da nepremičnine tožnic nujno potrebuje za dosego javne koristi. Menita, da je z izpodbijanim sklepom toženka v nasprotju z OPN spremenila namensko rabo nepremičnine, s čimer je posegla v njuna pričakovanja, da bosta svojo nepremičnino v celoti še naprej lahko uporabljali kot doslej, saj jo nujno potrebujeta za opravljanje poslovne dejavnosti. Sodišču predlagata, naj ugotovi ničnost izpodbijanega sklepa oziroma naj izpodbijani sklep odpravi.

4. Toženka v odgovoru na tožbo predlaga, naj sodišče tožbo zavrže oziroma zavrne.

6. Tožnici v tem upravnem sporu izpodbijata sklep Občinskega sveta Občine Tržič (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) o ugotovitvi javne koristi in nujne potrebnosti ureditve Izobraževalnega in športnega središča Križe na območju EUP KRŽ 01 (Križe - šola). Iz uvoda izpodbijanega sklepa je razvidno, da je bil sprejet na podlagi drugega odstavka 194. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2), ki je uvrščena v poglavje, ki ureja razlastitev.

7. Po prvem odstavku 192. člena ZUreP-2 se lastninska pravica na nepremičnini lahko odvzame proti odškodnini ali nadomestilu v naravi ali omeji s pravico uporabe za določen čas ali obremeni z začasno ali trajno služnostjo. Skladno z drugim odstavkom istega člena je razlastitev in omejitev ali obremenitev lastninske pravice dopustna le v javno korist, ob pogoju, da je za dosego te koristi nujno potrebna, javna korist razlastitvenega namena pa je v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Ob izpolnjenih pogojih iz 192. člena ZUreP-2 se nepremičnina lahko razlasti za namen gradnje in prevzema objektov in omrežij javne infrastrukture ter grajenega javnega dobra (prva alineja prvega odstavka 193. člena ZUreP-2). V primeru, da prostorski akt, ki predvideva gradnjo za tak namen, ni pripravljen skladno z zahtevami, določenimi v prvem odstavku 194. člena ZUreP-2, ali če gre za izvedbo dodatnih prostorskih ureditev iz 81. člena ZUreP-2, se skladno z drugim odstavkom 194. člena ZUreP-2 šteje, da je javna korist za razlastitev izkazana, če Vlada ali občinski svet za konkretno nepremičnino sprejme sklep, s katerim ugotovi, da je gradnja objekta nujno potrebna in v javno korist.

8. Tožnici v tožbi navajata, da tožbo vlagata na podlagi drugega odstavka 33. člena in 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V skladu s 4. členom sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek).

9. Za obravnavo tožbe po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 morajo biti izpolnjene vse splošne procesne predpostavke (36. člen ZUS-1), poleg tega pa tudi posebne procesne predpostavke, ki izhajajo iz besedila 4. člena ZUS-1 (4. točka prvega odstavka 36. člena v povezavi s 4. členom ZUS-1).

10. Sodišče mora pri predhodnem preizkusu tožbe preveriti, ali ni podan kateri od razlogov iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Med drugim s sklepom tožbo zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Na te razloge mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka.

11. Sodišče ugotavlja, da tožba v obravnavani zadevi ni dovoljena. Kot izhaja iz citiranega besedila prvega odstavka 4. člena ZUS-1, je tožba na navedeni podlagi dopustna le, če gre za posamični akt, s katerim organ posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, in če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

12. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da bi bilo, tudi če bi izpodbijani sklep po pravni naravi opredelili kot posamični akt, ki posega v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika (pa ga ne moremo, kot bo obrazloženo v nadaljevanju), tožnicama zagotovljeno drugo sodno varstvo. Zoper akte, sprejete v obliki predpisa, ki urejajo posamična razmerja, je namreč upravni spor dopusten na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1. Vendar v skladu z ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča

zakonski pogoj, da določba ureja posamična razmerja, pomeni, da mora imeti naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ki je javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe. S tem, ko ureja posamično razmerje, je določba predpisa po svoji vsebini že posamični akt, ki neposredno posega v pravni položaj konkretno določene osebe, kar pomeni, da po vsebini že pomeni odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi te osebe na način, da izdaja nadaljnjih upravnih odločb ni potrebna. Na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 je torej Upravno sodišče pristojno odločati v upravnem sporu tedaj, ko akt izpolnjuje pogoje za upravni akt, vendar je izdan v obliki predpisa.

13. Čeprav izpodbijani sklep konkretno opredeljuje (z navedbo parc. št. in k.o.) nepremičnino, na katero se nanaša ugotovitev o izkazanosti nujne potrebnosti in javne koristi, to samo po sebi še ne pomeni, da gre za posamični akt, s katerim bi bilo poseženo v kakšno pravico tožečih strank. Izpodbijani sklep ne vsebuje odločitve o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožečih strank in ne vpliva na lastninska upravičenja tožečih strank, zlasti ne na način, ki bi imel za posledico odvzem ali omejitev lastninske pravice.

14. Z izpodbijanim sklepom je občinski svet zgolj ugotovil obstoj javne koristi za začetek morebitnega razlastitvenega postopka na podlagi določb ZUreP-2, katerega uvedbo bo tožena stranka kot upravičena predlagateljica lahko predlagala pri upravni enoti, ki je v upravnem postopku pristojna oblastno odločati o predlagani razlastitvi, torej o morebitnem posegu v lastninsko pravico tožnic. Do posega v to pravico in do spremembe pravnega položaja tožnic bo torej lahko prišlo šele, v kolikor bo pristojni organ v postopku na podlagi 192. do 205. člena ZUreP-2 odločil o razlastitvi zemljišča v lasti tožnic.

V morebitnem postopku razlastitve bosta tožnici lahko uveljavljali tako ugovore glede izkazane javne koristi in nujnosti ter sorazmernosti razlastitve kot tudi ugovore zakonitosti prostorskega akta in tudi sklepa, s katerim je javna korist ugotovljena.

Zoper odločbo o razlastitvi, če bo ta izdana, bosta tožnici imeli tudi možnost sodnega varstva pred upravnim sodiščem.

15. Ker izpodbijani sklep glede na zgoraj navedeno ni posamični akt, s katerim bi organ posegel v človekove pravice ali temeljne svoboščine, niso izpolnjene procesne predpostavke za subsidiarno varstvo in obravnavo tožbe po 4. členu ZUS-1, zato je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

16. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri, če sodišče (med drugim) tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Tako Vrhovno sodišče v sklepu I Up 139/2021 z dne 14. 12. 2022, 10. točka obrazložitve.

Prim. odločba Ustavnega sodišča Up-804/20, U-I-355/20 z dne 21. 9. 2020 (5. točka obrazložitve).

Tako Vrhovno sodišče tudi že v sodbi X Ips 57/2021 z dne 8. 12. 2021, 14. in 15. točka obrazložitve in v sklepu I Up 139/2021 z dne 14. 12. 2022, 9. točka obrazložitve.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 4, 4/1, 36, 36/1, 36/1-4

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 194, 194/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.