UPRS Sodba I U 1111/2021-29
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-10-03

telekomunikacijska infrastruktura - spor med operaterji - operater s pomembno tržno močjo

Postopek reševanja spora med operaterji po prvi alineji prvega odstavka 217. člena ZEKom-1 ni namenjen spreminjanju regulatornih obveznosti operaterjev, ki so bili na podlagi analize trga določeni za operaterje s pomembno tržno močjo. Zato predlogu tožnika za rešitev medoperaterskega spora med njim in stranko z interesom zaradi obračunavanja redne in akcijske cene veleprodajne storitve razvezanega dostopa do optične krajevne zanke ... v skladu z Odločbo 3a, tako da se akcijski popusti upoštevajo ne glede na podpis aneksa s strani tožnika, tudi po presoji sodišča ni bilo mogoče ugoditi. Odločanje o medoperaterskih sporih je namreč v razmerju do regulacije trga subsidiarnega značaja.

Tožnik je s svojo zahtevo v medoperaterskem sporu od toženke dejansko zahteval ugotovitev, da je stranka z interesom kršila zgoraj navedene obveznosti iz regulatorne odločbe. S takšno zahtevo pa tožnik ne more uspeti, saj se ugotavljanje obstoja navedenih kršitev namreč opravi v postopku nadzora v skladu z 224. členom ZEKom-1, ne pa v postopku reševanja medoperaterskega spora.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

III. Zahteva prizadete stranke po povrnitvi stroškov postopka se zavrne.

1. Z izpodbijano 2. točko izreka odločbe je Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (v nadaljevanju toženka) zavrnila zahtevek tožnika, da je A., d.d., po prejemu odločbe in nadalje tožniku dolžan obračunavati redne in akcijske cene veleprodajne storitve razvezanega dostopa do optične krajevne zanke ... v skladu z Odločbo za upoštevni trg 3a "..." (v nadaljevanju Odločba 3a), tako da se akcijski popusti upoštevajo ne glede na podpis aneksa s strani predlagatelja.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je toženka dne 17. 12. 2019 s strani tožnika prejela predlog za rešitev spora z družbo A., d.d., ki v tem upravnem sporu nastopa kot stranka z interesom. Tožnik je v predlogu med drugim zahteval, da toženka družbi A., d.d., naloži, naj po prejemu odločbe in nadalje tožniku obračunava redne in akcijske cene veleprodajne storitve razvezanega dostopa do optične krajevne zanke ... v skladu z Odločbo 3a tako, da se akcijski popusti upoštevajo ne glede na podpis aneksa s strani tožnika. Toženka je ugotovila, da gre v tem delu za spor v zvezi z obstoječimi obveznostmi iz veljavne regulatorne odločbe in da relevantni materialnopravni okvir za presojo navedenega zahtevka poleg Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-1) predstavlja Odločba 3a, ki v 16. c) točki izreka nalaga obveznost cenovnega nadzora in stroškovnega računovodstva, in sicer da mora A., d.d. za storitve razvezanega dostopa do optične krajevne zanke v točka-točka (P2P) omrežju upoštevati gospodarsko ponovljivost (v nadaljevanju ERT). Toženka je v obrazložitvi opozorila, da v okviru medoperaterskega spora ni mogoče spreminjati že naloženih regulatornih obveznosti operaterjev. Nadalje je ugotovila, da z Odločbo 3a A., d.d. ni prepovedano, da v okviru vzorčne ponudbe objavi akcijski aneks, v katerem v zameno za vezavo operaterjem ponudi nižjo ceno. Takšno ravnanje je skladno s Priporočilom Komisije z dne 20. septembra 2010 o reguliranem dostopu do dostopovnih omrežij naslednje generacije (NGA) (2010/572/EU) in s Priporočilom Komisije z dne 11. septembra 2013 o doslednih obveznostih nediskriminacije ter metodologijah za izračun stroškov za spodbujanje konkurence in izboljšanje okolja za naložbe v širokopasovne povezave (2013/466/EU). Prav tako veljavna materialnopravna podlaga A., ne predpisuje, pod kakšnimi pogoji in od katere časovne točke dalje mora takšne morebitne cene uveljaviti. Posledično toženka A., ne more naložiti obveznosti, kot jo zahteva tožnik, saj bi mu s tem naložila novo obveznost, ki je Odločba 3a ne določa. V zvezi s trditvijo tožnika, da zaračunavanje različne cene za obstoječe in nove naročnike ni dopustno in da A., d.d. s tem ni pravilno izpolnil obveznosti iz 16. c) točke izreka Odločbe 3a, saj pri izračunu cene iz vzorčne ponudbe ne upošteva ERT, je toženka pojasnila, da zgolj dejstvo, da regulirani operater ponuja regulirane storitve tudi po akcijskih cenah, še ne pomeni, da so redne cene v njegovi vzorčni ponudbi neskladne z ERT. Glede na akcijske ponudbe se v okviru ERT upoštevajo akcijske cene le pri novih naročnikih, medtem ko se jih pri obstoječih naročnikih ne upošteva, saj v tem primeru A., d.d. ne ponuja cen in pogojev iz akcijskih aneksov. Pri izračunu cene, ki mora upoštevati ERT, se upošteva tako cene iz vzorčne ponudbe kot tudi morebitne akcijske cene.

3. Tožnik se ne strinja z 2. točko izreka izpodbijane odločbe in v tožbi v bistvenem navaja, da A., d.d., kot operater s pomembno tržno močjo krši obveznosti, ki so mu bile naložene z 8. c), 15. c) in 16. c) točko Odločbe 3a, s tem ko zaračunavanje akcijskih cen veleprodajnih storitev, za katere velja obveznost cenovnega nadzora z ERT, pogojuje s sklenitvijo akcijskih aneksov. Zahteva po podpisovanju aneksov kot pogoj, da operater pridobi pravice, ki bi mu morale pripadati že po sami Odločbi 3a oziroma po vzročni ponudbi, je po mnenju tožnika v nasprotju z obveznostjo enakega obravnavanja in z obveznostjo zagotavljanja preglednosti. Navaja, da bi morale biti tudi cene, ki jih A., d.d. trenutno določa v akcijskih aneksih, vključene v vzorčno ponudbo, akcijska cena pa bi morala veljati avtomatsko od dne veljavnosti nove vzorčne ponudbe. Izpostavlja, da se toženka ni opredelila do njegovih navedb v zvezi s kršitvijo obveznosti enakega obravnavanja s strani A., d.d., ker ta svoji maloprodajni enoti oziroma hčerinskim in partnerskim podjetjem ponuja akcijske cene brez pogojev, kot jih postavlja ostalim operaterjem. Prav tako se toženka ni opredelila do navedb tožnika, da zagotavljanje veleprodajnih cen s sklepanjem akcijskih aneksov pomeni kršitev obveznosti zagotavljanja preglednosti, v skladu s katero mora A., d.d. v vzorčni ponudbi za ... objaviti cene vseh storitev za zagotavljanje razvezanega lokalnega dostopa. Navaja, da je sklicevanje toženke na priporočili Evropske komisije neutemeljeno, saj so obveznosti A., d.d. naložene z Odločbo 3a, zadevni priporočili pa dajeta usmeritve regulatornim organom. Opozarja, da je toženka napačno ugotovila, da A., d.d. ponuja akcijske cene le novim naročnikom, zaradi česar je v okviru ERT upoštevala le akcijske cene pri novih naročnikih. Toženka se ni opredelila do navedbe tožnika, da pri maloprodajni ponudbi A., d.d. za paket B., C., D. in E. veljajo popusti za nove in obstoječe naročnike. Sodišču predlaga, da spremeni 2. točko izreka izpodbijane odločbe tako, da se zahtevku tožnika ugodi, oziroma podredno, da 2. točko izreka izpodbijane odločbe odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da se v postopkih reševanja medoperaterskega spora ne ugotavlja in ne odloča o odpravi kršitev regulatornih obveznosti, niti se reguliranemu operaterju ne nalaga novih ali drugačnih regulatornih obveznosti, kot izhajajo iz veljavne regulatorne odločbe. Ugotavljanju morebitnih kršitev, med katere spada tudi (ne)skladnost cen z regulatornimi obveznostmi, in naložitvi ukrepov za njihovo odpravo je namenjen postopek nadzora na podlagi 221. oziroma 224. člena ZEKom-1, za spremembo regulatornih obveznosti pa je treba izvesti nov postopek regulacije preko analize upoštevnega trga, v okviru katerega se izda nova regulatorna odločba. Navaja, da se je v postopku opredelila do vseh relevantnih navedb tožnika in da se ji do navedbe glede obstoja morebitnih kršitev regulatornih obveznosti s strani A., d.d. ni bilo treba opredeliti, saj niso relevantne za reševanje zadevnega medoperaterskega spora. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

5. Stranka z interesom A., d.d., se v odgovoru na tožbo v celoti pridružuje navedbam, ki jih je podala toženka v svojem odgovoru na tožbo. Poudarja, da naloženih regulatornih obveznosti ni mogoče spreminjati v okviru medoperaterskega spora in da je očitana kršitev obveznosti enakega obravnavanja s strani stranke z interesom lahko zgolj predmet relevantnih nadzornih postopkov. Prereka navedbe tožnika, da stranka z interesom svojim hčerinskim in partnerskim podjetjem ponuja drugačne pogoje kot ostalim operaterjem, da cene v akcijskih aneksih niso skladne z ERT in da akcijski aneksi niso skladni z obveznostjo cenovnega nadzora iz točke 16. c) Odločbe 3a.

6. Tožnik v nadaljnji pripravljalni vlogi navaja, da je Odločba 3a posamični akt, zato se v okviru medoperaterskega spora lahko ugotavlja, ali je način uveljavljanja akcijskih popustov na veleprodajne cene v skladu z obveznostmi, ki so bile stranki z interesom naložene z navedeno regulatorno odločbo. Navaja, da ugoditev njegovemu zahtevku ne bi pomenila spremembe regulatornih obveznosti, saj z njim zasleduje le izpolnjevanje obveznosti iz regulatorne odločbe. Obrazloženo se opredeljuje tudi do ostalih navedb, ki sta jih v odgovoru na tožbo podali toženka in stranka z interesom.

7. Sodišče je v zadevi dne 3. 10. 2023 izvedlo glavno obravnavo, ki so se jo udeležile vse stranke (po pooblaščencih). Na glavni obravnavi so vse stranke povedale, da vztrajajo pri svojih dosedanjih navedbah.

8. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v izpodbijano odločbo in v Odločbo za upoštevni trg 3a "..." z dne 5. 12. 2017. Sodišče je vpogledalo tudi v vse listine v upravnem spisu zadeve.

10. Med strankami je sporno, ali bi morala toženka v zadevnem medoperaterskem sporu ugotavljati, ali A., d.d. kot operater s pomembno tržno močjo krši obveznosti, ki so mu bile naložene z 8. c), 15. c) in 16. c) točko Odločbe 3a, s tem ko zaračunavanje akcijskih cen veleprodajnih storitev, za katere velja obveznost cenovnega nadzora z ERT, pogojuje s sklenitvijo akcijskih aneksov, ter ali bi morala v primeru ugotovitve obstoja navedene kršitve ugoditi zahtevku tožnika, da A., d.d. po prejemu odločbe in nadalje tožniku obračunava redne in akcijske cene veleprodajne storitve razvezanega dostopa do optične krajevne zanke ... v skladu z Odločbo 3a tako, da se akcijski popusti upoštevajo ne glede na podpis aneksa s strani tožnika.

11. Izpodbijana odločba je izdana v postopku reševanja medoperaterskega spora v skladu s prvo alinejo prvega odstavka 217. člena ZEKom-1, na podlagi katere toženka rešuje spore med subjekti na trgu elektronskih komunikacij v Republiki Sloveniji, med drugim spore med fizičnimi in pravnimi osebami, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja oziroma storitve, če se spori nanašajo na pravice in obstoječe obveznosti, ki jih določajo ta zakon, na njegovi podlagi izdani predpisi, splošni in posamični akti.

12. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita ter ima oporo v relevantnih materialnih predpisih. Toženka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe podala pravilne razloge za svojo odločitev. Sodišče zato v celoti sledi njeni obrazložitvi in ponovno ne navaja razlogov za svojo odločitev (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami pa dodaja še spodnjo obrazložitev.

13. Toženka v skladu s prvim odstavkom 101. člena ZEKom-1 z (regulatorno) odločbo določi operaterja ali operaterje s pomembno tržno močjo na upoštevnem trgu, če na podlagi analize ugotovi, da ta trg ni dovolj konkurenčen. S takšno odločbo mora toženka v skladu z drugim odstavkom istega člena naložiti operaterju s pomembno tržno močjo vsaj eno izmed obveznosti iz 102. do 107. člena ZEKom-1, upoštevaje načelo sorazmernosti, kar mora toženka v odločbi tudi ustrezno obrazložiti (drugi odstavek 101. člena ZEKom-1).

14. Z regulatorno odločbo iz 101. člena ZEKom-1 lahko toženka naloži operaterju omrežja s pomembno tržno močjo obveznost zagotavljanja enakega obravnavanja v zvezi z medomrežnim povezovanjem oziroma operaterskim dostopom (103. člen ZEKom-1). V tem primeru lahko toženka po četrtem odstavku 102. člena ZEKom-1 od operaterja s pomembno tržno močjo v skladu s prvim, drugim in tretjim odstavkom tega člena z odločbo dodatno zahteva, da objavi vzorčno ponudbo za medomrežno povezovanje oziroma operaterski dostop. Ta vzorčna ponudba mora biti dovolj razčlenjena, tako da drugim operaterjem, ki želijo določeno storitev v zvezi z medomrežnim povezovanjem oziroma operaterskim dostopom, ni treba plačati zmogljivosti, ki niso nujno potrebne za zahtevano storitev. V tej vzorčni ponudbi morajo biti opisane storitve, ki jih operater omrežja s pomembno tržno močjo ponuja v zvezi z medomrežnim povezovanjem oziroma operaterskim dostopom, razčlenjene na komponente v skladu s tržnimi potrebami, ter z njimi povezani pogoji, vključno s cenami.

15. Med strankami ni sporno, da je toženka stranki z interesom kot operaterju s pomembno tržno močjo izdala regulatorno odločbo - Odločbo 3a. Z navedeno odločbo je stranki z interesom med drugim naložila, da mora za storitve razvezanega dostopa do optične krajevne zanke v točka-točka (P2P) omrežju upoštevati gospodarsko predvidljivost (ERT) (16. c) točka Odločbe 3a) in da mora v okviru zagotavljanja preglednosti na svoji spletni strani objaviti vzorčno ponudbo za ..., ki mora vsebovati pogoje, povezane z obveznostmi dostopa, zagotavljanja enakega obravnavanja ter cenovnega nadzora in stroškovnega računovodstva (15. točka Odločbe 3a). Prav tako ji je z regulatorno odločbo naložila, da mora operaterjem zagotoviti tako obliko lokalnega dostopa, ki operaterjem omogoča najmanj ponujanje enakih storitev, vključno s ceno, v enaki kakovosti, kot jih na maloprodajnem trgu zagotavlja tudi sama oziroma preko hčerinskih ali partnerskih podjetij, po potrebi pa tudi z omogočanjem namestitve lastne opreme operaterja (8. c) točka Odločbe 3a). Sodišče sodi tudi, da Odločba 3a stranki z interesom ne prepoveduje, da v okviru vzorčne ponudbe objavi akcijski aneks, v katerem v zameno za vezavo operaterjem ponudi nižjo ceno.

16. Iz opisane ureditve v ZEKom-1 in Odločbi 3a izhaja, da ima tožnik pravico od A., d.d. zahtevati dostop do storitve razvezanega dostopa do optične krajevne zanke v točka-točka (P2P) in s tem tudi sklenitev ustrezne pogodbe z njim, in sicer pod pogoji, ki jih na abstraktni ravni določa ZEKom-1, na konkretnejši pa regulatorna odločba. Od njunih določb so neposredno odvisni tudi konkretni pogodbeni pogoji. Ta akta torej vzpostavljata tožnikovo razmerje do predmeta odločanja, saj določata okvir, v katerem so pogoji za tožnikov dostop sploh lahko konkretneje opredeljeni v pogodbi, sklenjeni s A., d.d. kot operaterjem s pomembno tržno močjo. Posledično je mogoče ugotoviti, da v primeru odsotnosti ustreznih določb v ZEKom-1 in regulatorni odločbi toženka nima pooblastil za dodatno določanje pogodbenih pogojev, ki jih mora A., d.d. vnesti v pogodbo, ki jo sklene s posameznim operaterjem.

17. Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da bi ugoditev tožnikovi zahtevi dejansko pomenila določanje dodatnih pogojev s strani toženke kot regulatornega organa, kar lahko slednja stori zgolj z izdajo nove regulatorne odločbe ali z naložitvijo obveznosti spremembe vzorčne ponudbe v okviru postopka nadzora na podlagi četrtega odstavka 102. člena ZEKom-1. V zvezi s tem je zato pravilno stališče toženke, da postopek reševanja spora med operaterji po prvi alineji prvega odstavka 217. člena ZEKom-1 ni namenjen spreminjanju regulatornih obveznosti operaterjev, ki so bili na podlagi analize trga določeni za operaterje s pomembno tržno močjo in jim je tožena stranka kot takim naložila primerne obveznosti. Zato predlogu tožnika za rešitev medoperaterskega spora med njim in stranko z interesom zaradi obračunavanja redne in akcijske cene veleprodajne storitve razvezanega dostopa do optične krajevne zanke ... v skladu z Odločbo 3a, tako da se akcijski popusti upoštevajo ne glede na podpis aneksa s strani tožnika, tudi po presoji sodišča ni bilo mogoče ugoditi. Odločanje o medoperaterskih sporih je namreč v razmerju do regulacije trga subsidiarnega značaja.

18. Prav tako ni utemeljen tožbeni ugovor, da bi morala toženka v postopku reševanja predmetnega medoperaterskega spora ugotavljati, ali je A., d.d. kot operater s pomembno tržno močjo kršil obveznosti, ki so mu bile naložene z 8. c) (obveznost zagotavljanja enakega obravnavanja), 15. c) (obveznost zagotavljanja preglednosti) in 16. c) točko Odločbe 3a (obveznost cenovnega nadzora), s tem ko zaračunavanje akcijskih cen veleprodajnih storitev, za katere velja obveznost cenovnega nadzora z ERT, pogojuje s sklenitvijo akcijskih aneksov, medtem ko svoji maloprodajni enoti oziroma hčerinskim in partnerskim podjetjem ponuja akcijske cene brez dodatnih pogojev.

19. Tožnik je s svojo zahtevo v medoperaterskem sporu od toženke dejansko zahteval ugotovitev, da je stranka z interesom kršila zgoraj navedene obveznosti iz regulatorne odločbe. S takšno zahtevo pa tožnik ne more uspeti, saj se ugotavljanje obstoja navedenih kršitev namreč opravi v postopku nadzora v skladu z 224. členom ZEKom-1, ne pa v postopku reševanja medoperaterskega spora. Nadzorni postopek, ki ga toženka izvede na podlagi 224. člena ZEKom-1 glede izvajanja določb tega zakona ter na njegovi podlagi izdanih predpisov, splošnih aktov in posamičnih aktov ali ukrepov, ki jih sama sprejema, pa se lahko začne in vodi le po uradni dolžnosti.

20. Toženka se zato v postopku reševanja predmetnega medoperaterskega spora ni bila dolžna opredeljevati do navedb tožnika glede zatrjevanih kršitev Odločbe 3a s strani A., d.d. v zvezi z maloprodajno ponudbo za pakete B., C., D. in E., pri katerih naj bi po navedbah tožnika veljali popusti za nove in obstoječe naročnike. Te navedbe so, kot je podrobno pojasnjeno zgoraj, pravno nerelevantne za odločitev v predmetnem medoperaterskem sporu. Posledično je pravno nerelevaten tudi tožbeni ugovor, da je toženka napačno ugotovila dejansko stanje glede vprašanja, ali A., d.d. akcijske cene ponuja samo novim ali tudi že obstoječim naročnikom.

21. Po povedanem sodišče sodi, da tožnik nepravilnosti ali nezakonitosti izpodbijane odločbe ni uspel izkazati. Ker sodišče obenem ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

22. Tožnik je zahteval povrnitev stroškov postopka v tem upravnem sporu.

23. Odločitev o stroških tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

24. Povrnitev stroškov postopka je zahtevala tudi stranka z interesom.

25. Iz 19. člena ZUS-1 izhaja, da imajo tam navedene osebe, ki niso glavne stranke v upravnem sporu, pravico udeleževati se postopka. Ker v ZUS-1 obenem ni urejeno vprašanje povrnitve stroškov, ki jih imajo te osebe zaradi sodelovanja v postopku, je potrebno glede tega vprašanja, v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, uporabiti določbe ZPP, ki urejajo povračilo stroškov stranskemu intervenientu, saj ima ta v pravdnem postopku smiselno enak položaj kot udeleženci v upravnem sporu v smislu 19. člena ZUS-11.

26. Iz prvega odstavka 155. člena ZPP izhaja, da se stranki povrnejo le potrebni stroški. Sodišče ugotavlja, da priglašeni stroški stranke z interesom niso bili potrebni, saj ta s svojimi navedbami ni prispevala k razjasnitvi zadeve oziroma ni vplivala na odločitev sodišča. Sodišče je zato stroškovni zahtevek prizadete stranke zavrnilo.

V postopku nadzora po ZPOmK-1 se uporabljajo določbe zakona, ki ureja inšpekcijski nadzor (ZIN), če ZPOmK-1 ne določa drugače (prvi odstavek 223. člena ZPOmK-1).

Zakon o elektronskih komunikacijah (2012) - ZEKom-1  - člen 101, 217, 217/1, 217/1-1, 224

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.