UPRS Sodba I U 791/2020-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-04-06

Irena Grm (preds.), Irena Polak Remškar (poroč.), Mojca Mlakar

gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - legalizacija objekta - rekonstrukcija - skladnost projekta s prostorskim aktom - odmik objekta od parcelne meje - oblika

Po presoji sodišča je 43. člen GZ treba razlagati tako, da če obstoječi objekt sicer ni v skladu s prostorskim aktom, veljavnim v času posega ali v času izdaje odločbe in zato njegova legalizacija ne bi bila mogoča, je objekt mogoče legalizirati pod pogojem, da se z istočasno obravnavano zahtevo za rekonstrukcijo, spremembo namembnosti ali prizidavo oziroma z izdanim gradbenim dovoljenjem s takim posegom objekt uskladi z zahtevami prostorskega akta, seveda pod pogojem, da so izpolnjeni tudi vsi ostali pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja. V takem primeru je nujno, da sta zahtevi za legalizacijo in izdajo gradbenega dovoljenja obravnavani istočasno in da je o obeh izdana ena odločba. Če investitor takšne odločbe ne izvrši, je namreč njegova gradnja še vedno nelegalna in inšpekcijskemu organu omogoča izrek ustreznega inšpekcijskega ukrepa.

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Tržič št. 351-79/2019-16 (48) z dne 13. 12. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v 15-ih dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo tožnika za legalizacijo stanovanjske hiše na parc. št. 75/10 k.o. ... (1. točka izreka) in zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo stanovanjske hiše na tem zemljišču.

2. V obrazložitvi navaja, da stanje objektov pred izvršitvijo nelegalne gradnje prikazuje skica iz leta 2009, iz katere izhaja, da je bil zidani del objekta tedaj bistveno manjši in brez prizidka na južni strani. Tudi po navedbah investitorja so se do leta 2011 odstranili vsi leseni deli drvarnice in hišne delavnice, zunanje stopnišče, leseno ostrešje in lesena medetažna konstrukcija objekta. Sledila je nadzidava pritličja do enake višine. Objekt je bil dozidan na SZ in SV, dozidano je novo zunanje stopnišče, nova je tudi streha. Glede na skico ni dokazano, da je južni prizidek obstajal v obstoječi velikosti, tj. do višine objekta. Z legalizacijo po 114. členu Gradbenega zakona (GZ) želi investitor legalizirati celoten objekt, ki ima sedaj sestavljen tloris in različne oblike streh, saj je streha na objektu simetrična dvokapnica, južni prizidek pa je krit z enokapnico. Istočasno želi na podlagi novega gradbenega dovoljenja izvesti rekonstrukcijo južnega prizidka, tako da bo namesto enokapnice streha dvokapna.

3. Organ je oba postopka s sklepom združil v enega. Ugotavlja, da legalizacija ni skladna z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine Tržič (v nadaljevanju PUP Občine Tržič), saj se morajo po tem predpisu dozidave in nadzidave objektov skladati s celotno stavbno maso objekta in morajo biti skladne z oblikovanjem in gradbenimi materiali osnovnega objekta, prizidki z ravnimi strehami pa niso dopustni. Neskladje je tudi v tem, da iz dokumentacije ni jasno razvidno, da je zagotovljen odmik od sosednjih zemljišč v širini 2,5 metra oziroma, da je bila pridobljena služnostna pravica. Dokumentacija za legalizacijo je mestoma zavajajoča, v tehničnem opisu pa arhitekt neutemeljeno trdi, da ta odmik pri nadomeščenih objektih ni zahtevan. Tudi občina Tržič je izdala mnenje, da objekt, ki je predmet legalizacije, ni skladen s PUP Občine Tržič. Glede na to pa tudi izdaja gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo dela objekta, ki ni legalen, za katerega sicer velja Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Tržič (v nadaljevanju OPN Občine Tržič), ni mogoča. Na podlagi mnenja Ministrstva za okolje in prostor namreč prvostopenjski organ zaključuje, da legalizacije ni mogoče pogojevati z izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo, da bi bil objekt na koncu legalen.

4. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Navaja, da je izrek izpodbijane odločbe zakonit, vendar je treba upoštevaje tretji odstavek 248. člena Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) pojasniti pravilne razloge za tako odločitev. Ugotavlja, da iz dokumentacije izhaja, da so se predmetna dela začela izvajati maja 2010, PUP Občine Tržič pa je za območje urejanja 17 SK1/1, ureditveno enoto v (vas), kjer se nahaja objekt, v 32. členu določal, da se mora arhitekturno oblikovanje posegov zgledovati po oblikovnih kvalitetah krajevno značilne arhitekture, in v 35. členu, da mora biti za stanovanjske objekte širina zemljišča ob objektu najmanj 2,5 metra. Ker je obravnavani objekt sestavljene oblike in ne podolgovat, JV prizidek pa ima enokapno streho naklona 16 stopinj, ni nobenega dvoma, da ni skladen s prostorskim aktom, veljavnim v času gradnje. Objekt ni skladen niti z OPN Občine Tržič, tj. 47. členom. Iz fotografije namreč izhaja, da je sestavljene oblike in nima podolgovatega tlorisa, JV prizidek pa ima enokapno streho, medtem ko OPN Občine Tržič za to območje določa, da morajo biti strehe dvokapnice. Zato pogoj za legalizacijo po 1. alineji četrtega odstavka 116. člena GZ ni izpolnjen. Ker je obstoječi objekt nelegalna gradnja, tudi njegove rekonstrukcije ni mogoče dovoliti.

5. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja. V tožbi navaja, da je prvostopenjski organ nepravilno združil oba zahtevka v skupno obravnavanje. Posledično je bil neutemeljeno zavrnjen zahtevek za rekonstrukcijo, čeprav bi lahko organ postopek kadarkoli razdružil in odločanje o rekonstrukciji prekinil do pravnomočne odločitve o zahtevku za legalizacijo, kar mu zapoveduje tretji odstavek 43. člena GZ. Trdi, da je toženka njegovo vlogo nepravilno obravnavala kot vlogo za legalizacijo celotnega objekta, saj se je večkrat skliceval na 118. člen GZ oziroma 197. člen Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), po katerem imajo uporabno dovoljenje po zakonu vse stavbe, ki so bile zgrajene pred 31. 12. 1967, če se jim namembnost po tem datumu ni bistveno spremenila. Zahtevek za legalizacijo se je nanašal le na tisto, kar je bilo zgrajeno po letu 2010 (gre za razne prizidke), zamenjava enokapne strešine na JV prizidkom, pa je bila predmet zahtevka za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo.

6. Trdi, da je toženka zmotno zaključila, da glede na skico iz leta 2009 ni dokazano, da je južni prizidek obstajal v taki velikosti kot obstoječi objekt. Tožnik je izrecno navedel, da je poleg skice GURS iz leta 2009, velikost in položaj objektov pred nedovoljenimi posegi prikazana tudi v dokumentaciji, in sicer risbah označenih z DLO- lokacijski prikazi, št. načrta A-18 022, izdelano na geodetskem načrtu G2009075, ki so neprimerno boljše kot skica, na katero se sklicuje organ. Do teh listin se organ ni opredelil, zaradi česar izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. Posledično je toženka napačno zaključila, da je obstoječi objekt nelegalna gradnja in ni mogoče dovoliti njegove rekonstrukcije. Šele ugotovitev, kateri del objekta je legalen, bi lahko predstavljala podlago za odločanje o legalizaciji preostalega dela.

7. Trdi, da je toženka s tem, ko je zaključila, da objekt "ni podolgovat" ampak je "sestavljena stavba", zmotno uporabila predpis, pri čemer tudi ni pojasnila, na kateri predpis sploh opira te zaključke in v čem konkretno je iz tega razloga ugotovljena neskladnost s prostorskim aktom. Zmotno je uporabila še določbo o širini funkcionalnega zemljišča ob objektu, saj zadnji stavek drugega odstavka 35. člena PUP Občine Tržič določa, da je zemljišče za gradnjo pri obstoječih objektih manjše od zemljišča, ugotovljenega na osnovi navedenih meril, se upošteva dejanska površina zemljišča. Ne glede na to določilo je toženka zmotno zaključila, da investitor nima pridobljene služnosti na sosednjih zemljiščih. Dejstvo, da ima prizidek ravno streho, tudi ne more biti razlog za zavrnitev zahtevka za legalizacijo, saj je bil predmet zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo.

10. Po 128. členu ZUP sme pristojni organ v zadevah, v katerih je po zakonu ali po naravi zadeve za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke, začeti in voditi postopek samo, če je taka zahteva podana. V postopkih izdaje gradbenega dovoljenja je bil po ZGO-1 in GZ, tako pa je tudi po GZ-1, sestavni del zahteve za pridobitev gradbenega dovoljenja projekt oziroma dokumentacija za pridobitev gradbenega dovoljenja. Grafični del projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja je dejansko tisti, bistven del vloge in samega dovoljenja, iz katerega izhaja, kaj je investitorjev zahtevek in kaj je predmet gradnje. Iz tako predložene dokumentacije izhaja, da je tožnik podal zahtevek za legalizacijo po 114. členu GZ in zahtevek za rekonstrukcijo dela tega objekta. Glede na to pa toženki neutemeljeno očita, da ni upoštevala 197. člena ZGO-1. Toženka bi lahko odločala o tem, ali se za objekt ali njegov del lahko šteje, da ima pridobljeno gradbeno in uporabno dovoljenje,

če bi tožnik tak zahtevek sploh vložil. Ker pa je bil vložen zahtevek po 114. členu GZ, bi toženka, če bi odločala o tem, ali se za del objekta lahko šteje, da je zanj pridobljeno gradbeno in uporabno dovoljenje po 118. členu GZ oziroma 197. členu ZGO-1, odločala brez zahteve stranke. Ker je toženka pravilno odločala o tožnikovem zahtevku, torej njegovi zahtevi po legalizaciji celotnega objekta (z izjemo zamenjave strehe na južnem prizidku) so neutemeljeni tudi očitki, da naj bi zmotno ugotovila, kateri del objekta naj bi bil dejansko legalen.

11. V obravnavani zadevi je bila izpodbijana odločba izdana na podlagi GZ, zato je treba na podlagi prvega odstavka 128. člena sedaj veljavnega Gradbenega zakona (GZ-1) uporabiti ta predpis. Po drugem odstavku 43. člena GZ mora biti poleg pogojev iz prejšnjega odstavka pri gradnji, ki se nanaša na obstoječi objekt, na katerem se namerava izvajati gradnja, izpolnjen pogoj, da obstoječi objekt ni zgrajen brez gradbenega dovoljenja. Tretji odstavek 43. člena GZ pa je določal, da se ne glede na prejšnji odstavek gradbeno dovoljenje za gradnjo, ki se nanaša na obstoječi objekt, ki je nelegalen, lahko izda, če se postopek izdaje gradbenega dovoljenja združi z izdajo gradbenega dovoljenja za že obstoječi objekt ali izdajo odločbe iz V. poglavja devetega dela tega zakona in se obstoječi objekt v tem postopku legalizira.

12. V petem poglavju GZ so predvideni naslednji postopki legalizacije: legalizacija v okviru dopustnih odstopanj od gradbenega dovoljenja (113. člen), legalizacija zunaj okvirov dopustnih odstopanj od gradbenega dovoljenja, nelegalnega objekta ali neskladne uporabe objekta (114. člen), izdaja dovoljenja za objekt daljšega obstoja (117. člen), izdaja odločbe o tem, da ima objekt iz 197. in 198. člena ZGO-1 pridobljeno gradbeno in uporabno dovoljenje (118. člen).

13. Kot je bilo že pojasnjeno, je tožnik vložil zahtevo za legalizacijo nelegalnega objekta po 114. členu GZ in zahtevo za rekonstrukcijo tega objekta oziroma južnega prizidka, zato toženka ni kršila predpisa, ko je obe zahtevi združila, saj bi morala v nasprotnem primeru zahtevo za rekonstrukcijo (dela) nelegalnega objekta zavrniti. Iz citirane določbe 43. člena ZUP jasno izhaja, da je mogoče rekonstruirati ali dozidati le legalen objekt oziroma da izjema velja zgolj v primeru,

ko se zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja za rekonstrukcijo ali dozidavo nelegalnega objekta združi s postopkom legalizacije.

Odločitev o združitvi je tudi v skladu s prvim odstavkom 113. člena ZUP, ki določa, da če se pravice ali obveznosti strank opirajo na isto ali podobno dejansko stanje in isto pravno podlago in če je organ, ki vodi postopek, za vse zadeve stvarno pristojen, lahko začne in vodi en sam postopek (tudi takrat, kadar gre za pravice in obveznosti več strank). Sodišče zato zavrača ugovor tožnika, da je bil zahtevek za rekonstrukcijo zavrnjen, ker je organ združil postopka za legalizacijo in rekonstrukcijo.

14. Po četrtem odstavku 116. člena GZ se zahtevi za legalizacijo (med drugim) ugodi, če je objekt skladen z veljavnimi predpisi ali s predpisi, ki so veljali v času začetka gradnje, ki je predmet legalizacije. Toženka pri tem pravilno šteje, da o tem, ali je ta pogoj izpolnjen, odloča upravni organ oziroma sodišče in ne projektant, kot je med postopkom neutemeljeno zatrjeval tožnik.

15. Iz obeh odločb izhaja, da sta bili zahtevi zavrnjeni, ker je organ ugotovil, da gre za objekt „sestavljene oblike“ in ne za podolgovat objekt, in ker ima JV prizidek enokapno streho, kar ni v skladu s PUP Občine Tržič niti OPN Občine Tržič. Iz prvostopenjske odločbe izhaja tudi, da „ni jasno razvidno“, ali je zagotovljen odmik od sosednjih zemljišč v širini 2,5 metra, medtem ko drugostopenjski organ zgolj navaja, da mora biti širina zemljišča ob objektu 2,5 metra, ne pojasni pa, ali je in na podlagi česa, ugotovil, da zahteva ni izpolnjena. Ali so izpolnjene zahteve glede odmikov od sosednjih nepremičnin po OPN Občine Tržič, organa nista presojala.

16. PUP Občine Tržič, ki je veljal v času začetka gradnje, je določal, da objekt leži v območju urejanja 17 SK 171 v ureditveni enoti v (vas). V 32. členu je bilo za to ureditveno enoto določeno, da glede oblikovanja stanovanjskih objektov pri gradnji in rekonstrukciji velja, da mora biti tloris podolgovat, z razmerjem stranic vsaj 1:4, strešina mora biti v naklonu 38 do 45 stopinj oziroma za obstoječe objekte v naklonu od 35 do 45 stopinj. Prizidki z ravnimi strehami po 20. členu niso dopustni. Drugi odstavek 35. člen PUP Občine Tržič pa je določal, da mora funkcionalno zemljišče omogočati normalno uporabo in vzdrževanje objekta z vsemi spremljajočimi prostorskimi potrebami, razen v primeru, da je del teh potreb zagotovljen na drugem zemljišču. Za stanovanjske objekte je širina funkcionalnega zemljišča okrog objekta najmanj 2,5 metra, širina dovoza do objekta pa najmanj 3 metre. Če je dejansko zemljišče pri obstoječih objektih manjše od funkcionalnega zemljišča, ugotovljenega na podlagi navedenih meril, se upošteva dejanska površina parcele. Podobno glede oblikovanja določa 48. člen OPN Občine Tržič, ki se nanaša na območja podeželskega naselja (SK), po katerem je za območja stanovanjskih stavb določen podolgovat tloris z razmerjem stranic najmanj 1 : 1,4 ali več. Glede strehe pa je določeno, da mora biti naklon strešin 38-45 stopinj, da mora biti naklon vseh strešin enak, streha simetrična dvokapnica, sleme vzdolž smeri. V primeru, da je objektu dodan izzidek, je streha nad njim lahko podaljšek obstoječe strešine z istim naklonom kot matična strešina.

17. Sodišče se strinja s tožnikom, da noben od navedenih prostorskih aktov ne opredeljuje „sestavljene oblike“ objekta, zato je toženka, ko je štela, da objekt zaradi take oblike ni v skladu s prostorskimi akti, zmotno uporabila predpis. Sodišče še pripominja, da če sta razlagala prostorske akte tako, da prizidki niso dovoljeni, to ne drži. Prizidki so namreč izrecno omenjeni v 20. členu PUP Občine Tržič, v katerem je določeno, da na njih niso dopustne ravne strehe, kar a contrario pomeni, da so dopustni prizidki s strehami, kakršne dovoljuje ta prostorski akt. OPN Občine Tržič pa prizidke prepoveduje pri posameznih enotah ureditve prostora, tj. v Potarjah (127. člen) in Pristavi (127. člen) oziroma so pod določenimi pogoji dopuščeni v Tržiču (135. člen). Po 48. členu OPN Občine Tržič so na območju podeželskega naselja (SK) pod točko d) prepovedani (zgolj) več kotni ali polkrožni izzidki, stolpiči, polkrožno oblikovana okna in neznačilni arhitekturni elementi in detajli na fasadah objektov.

18. Zaradi zmotne razlage predpisa, ki naj bi določal, da „sestavljene oblike“ objektov niso dovoljene, pa toženka tega, ali je izkazano predpisano razmerje stranic, s katerim je zagotovljeno, da je objekt podolgovat, ni niti ugotavljala.

19. Glede obsega funkcionalnega zemljišča oziroma odmikov od sosednje stavbe, sodišče sodi, da odločitev ne more temeljiti na tem, da iz dokumentacije za legalizacijo ni jasno razvidno, ali je zagotovljen odmik od sosednjih zemljišč v širini 2,5 metra. Organ mora namreč po 8. členu ZUP v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Če iz dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja ne izhaja, ali so zagotovljeni v prostorskem aktu zahtevani odmiki, bi moral od tožnika na podlagi 66. člena ZUP zahtevati, naj dokumentacijo za legalizacijo dopolni. V primeru, če bi dvomil v resničnost tako pridobljenih podatkov, pa bi se lahko o odmikih prepričal z ogledom. Tožnik tudi pravilno opozarja, da toženka ni zavzela stališča do njegove trditve, da je pri obstoječih objektih odmik lahko manjši. Zato sodišče izpodbijane odločitve v tem delu ne more preizkusiti. Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka pa opozarja na določbo 43. člena ZUP oziroma 36. člena GZ, po katerem so stranke v postopku tudi lastniki zemljišča, ki mejijo na nepremičnine, razen če pristojni upravni organ ugotovi, da gradnja nanj ne vpliva.

20. V kolikor bi bilo bodisi po PUP Občine Tržič bodisi po OPN Občine Tržič izkazano pravilno razmerje stranic objekta kot tudi zadostni odmiki od sosednjih objektov, bi ostalo sporno, ali je mogoče tožnikovim zahtevam ugoditi, čeprav je enokapnica na južnem prizidku v nasprotju z določbami obeh prostorskih aktov. Tožnik namreč zato zahteva izdajo gradbenega dovoljenja, po katerem bo streho nadomestil z dvokapnico, kot to zahteva prostorski akt.

21. Iz izpodbijane odločbe smiselno izhaja, da toženka 43. člen GZ razlaga tako, da to ni mogoče, tj. da se rekonstrukcija lahko zahteva zgolj pod pogojem, da je obstoječi objekt, tj. objekt kot že obstaja, skladen s katerim od prostorskih aktov in ne šele, če bo skladnost dosežena z istočasno rekonstrukcijo objekta. Po presoji sodišča je taka razlaga predpisa zmotna. V praksi bi namreč pomenila, da investitor ne bi mogel legalizirati objekta na podlagi ustreznega gradbenega dovoljenja, kar je smisel postopkov legalizacije. Lahko pa bi dosegel legalizacijo, če bi prej izvedel še en nedovoljen poseg, s katerim bi obstoječo gradnjo brez ustreznega dovoljenja uskladil s prostorskim aktom, na kar bi zahteval legalizacijo. V konkretnem primeru torej, če bi brez gradbenega dovoljenja zamenjal streho prizidka tako, da bi bila v skladna z zahtevami prostorskega akta.

22. Po presoji sodišča je zato 43. člen GZ treba razlagati tako, da če obstoječi objekt sicer ni v skladu s prostorskim aktom, veljavnim v času posega ali v času izdaje odločbe in zato njegova legalizacija ne bi bila mogoča, je objekt mogoče legalizirati pod pogojem, da se z istočasno obravnavano zahtevo za rekonstrukcijo, spremembo namembnosti ali prizidavo oziroma z izdanim gradbenim dovoljenjem s takim posegom objekt uskladi z zahtevami prostorskega akta, seveda pod pogojem, da so izpolnjeni tudi vsi ostali pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja. V takem primeru je nujno, da sta zahtevi za legalizacijo in izdajo gradbenega dovoljenja obravnavani istočasno in da je o obeh izdana ena odločba. Če investitor takšne odločbe ne izvrši, je namreč njegova gradnja še vedno nelegalna in inšpekcijskemu organu omogoča izrek ustreznega inšpekcijskega ukrepa.

23. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek. Ker je bilo že na podlagi tožbe in izpodbijanega akta očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, je sodišče na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

24. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnice, ki je upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. V skladu s tem pravilnikom je sodišče tožniku priznalo stroške v znesku 285,00 EUR, povečane za 22% DDV, torej skupaj 347,70 EUR, ker je bila zadeva rešena na seji, toženko pa je v postopku zastopal odvetnik. Stroške je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Sodišče pri tem opozarja na ustaljeno sodno prakso naslovnega sodišča, da je 197. člen ZGO-1 mogoče uporabiti le, če po 31. 12. 1967 niso bila več opravljena nobena dela, za katera bi bilo treba pridobiti gradbeno dovoljenje (I U 1532/2015, I U 922/2014, I U 994/2016, II U 73/2016 in druge).

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 43, 43/3, 114

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.