UPRS Sodba I U 534/2020-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-09-20

mag. Mira Dobravec Jalen (preds.), Borut Smrdel (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - odmera nadomestila - načelo enakosti - exceptio illegalis

Ker Odlok v devetem odstavku 8. člena določa faktorje, ki zvišujejo vrednotenje stavbnih zemljišč skupine C v območju I.A, niso pa določeni za druga stavbna zemljišča v tem območju (npr. za stavbna zemljišča skupine B), kljub temu, da območje I.A tudi za uporabnike slednjih zemljišč predstavlja posebno pridobitno območje v smislu možnosti ugodnega pridobivanja dohodkov, za takšno razlikovanje pa utemeljenih razlogov ni najti, je navedena določba v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, zato v tej zadevi ne bi smela biti uporabljena (exceptio illegalis).

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4224-3888/2019-1-04-130-01 z dne 4. 6. 2019, se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Višja stroškovna zahteva tožeče stranke se zavrne.

1. Finančna uprava Republike Slovenije je kot prvostopenjski organ z izpodbijano odločbo tožniku odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) na območju Mestne občine Celje za leto 2019, in sicer na naslovih ... ter ..., v skupnem znesku 138.980,40 EUR (1. točka izreka), določila način plačila odmerjenega NUSZ (2. in 3. točka izreka), opozorila, da bodo po preteku roka za plačilo zaračunane zamudne obresti in začet postopek davčne izvršbe (4. točka izreka), da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe (5. točka izreka) ter odločila, da davčnemu organu v postopku posebni stroški niso nastali (6. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ nadomestilo odmeril na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji, v nadaljevanju ZSZ/84) in Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni list RS, št. 83/16; v nadaljevanju Odlok), ob čemer je upošteval, da gre pri tožnikovih stavbnih zemljiščih za zazidana stavbna zemljišča skupine C v območju I.A.

3. Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo, ki jo je upravni organ v opredelitev poslal Mestni občini Celje (MOC). Slednja je v zvezi s pritožbo podala mnenje, ki je bilo poslano tožniku, ki se je o njem tudi izjasnil. S tožnikovo izjasnitvijo je upravni organ seznanil MOC, ki je vztrajal pri že podanem mnenju. Toženka je kot drugostopenjski organ zavrnila tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo.

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo. Zatrjuje, da so določbe Odloka v 6., 7. in 8. členu glede točkovanja stavbnih zemljišč z namembnostjo C v območju I.A v neskladju z načelom enakosti iz 14. člena Ustave RS, zato te določbe v konkretni zadevi ne bi smele biti uporabljene.

5. Tožnik izpostavlja, da obseg območja I.A, kot izhaja iz priloge 1 Odloka, ni skladen z opisom tega območja, pri čemer tak (širši) obseg ni pojasnjen, Odlok in priloga 1 pa sta tako med sabo v nasprotju. Pojasnjuje, da je občinski organ nepremičnine v njegovi uporabi razvrstil v območje I.A, nato pa ga glede na dejavnost skupine C (po devetem odstavku 8. člena Odloka) še dodatno obremenil s faktorjem 2,65, kar pomeni bistveno višjo davčno obremenitev. Iz Odloka ni razvidno, po kakšnih kriterijih se zemljišča v različnih območjih (I, I.A, II, III, IV, SMJ) dejansko razlikujejo. Tako ni jasno, po kakšnih kriterijih so bila tožnikova zemljišča uvrščena v I.A območje, saj ostalih območij Odlok ne opisuje z merili, ki bi omogočala primerjavo med njimi. Očitno je, da je določitev I.A območja zgolj odraz kriterija izjemne ugodnosti za pridobivanje dohodka, ne pa meril za določanje območij iz prvega odstavka 7. člena Odloka. Merilo izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v Odloku ni ustrezno razdelano ter jasno in preverljivo določeno, razvrstitev v območja in različna točkovanost ni določena po merljivih ali preverljivih kriterijih. Območje I.A je opredeljeno brez jasnih kriterijev in razmejitev glede na zemljišča, ki na grafični karti (prilogi Odloka) obkrožajo tožnikova zemljišča (območje II).

6. Večina zemljišč v uporabi tožnika je glede na namembnost uvrščena v skupino C – stavbna zemljišča za storitveno in poslovno dejavnost. Glede na uvrstitev v območje I.A in v skupino C so tožnikova zemljišča glede na komunalno opremljenost točkovana bistveno višje kot zemljišča zavezancev, ki opravljajo isto dejavnost v drugih območjih. Čeprav so območja I.A, I in II z vidika splošne komunalne opremljenosti dobro razvita (7. člen Odloka) in torej ni podana različna stopnja komunalne opremljenosti (Odlok ne daje podlage za zaključek, da gre v območju I.A za izjemno komunalno opremljenost), je tožnikovo zemljišče točkovano s kar 18 oz. 24 točkami več kot zemljišča v območjih I ali II. Enako velja glede točkovanja v zvezi z opremljenostjo zemljišča z individualno komunalno rabo, kjer je območje I.A (dejavnosti A, B in C) točkovano višje od ostalih območij, pri čemer različna stopnja individualne komunalne opremljenosti ni razvidna. Nejasno je tudi, da naj bi zemljišča v območju I.A povzročala povečanje obremenitev komunalne, energetske in prometne infrastrukture, glede na to, da je povečana obremenitev očitno v največji meri posledica dnevnih migracij, na zavezance skupine C pa se neutemeljeno prelaga breme teh.

7. Deveti odstavek 8. člena Odloka določa, da se seštevek točk po merilih iz Odloka pomnoži z ustreznim faktorjem glede na tam določene kriterije (število lokalov v objektu, velikost objekta, št. parkirnih mest, odpiralni čas, možnost oglaševanja glede na vidnost, gostota prometa, bližina družbenih funkcij). FURS je tožniku določil enak faktor za vsa zemljišča skupine C, čeprav pri parkiriščih takšnih faktorjev niti ni mogoče uporabiti, uporabe devetega odstavka pa tudi ni mogoče podrediti pravilu iz šestega odstavka 8. člena Odloka.

8. Odlok zazidanih stavbnih zemljišč skupine A, B, D, E, G in G2, ki se prav tako nahajajo v območju I.A, ni dodatno obremenil s faktorjem, prav tako ne zazidanih stavbnih zemljišč skupine C, ki se nahajajo v drugih območjih, ki mejijo na območje I.A. Za določeno namembnost znotraj območja I.A pa je Odlok predvidel celo faktor nižji od 1, kar je glede na posebno pridobitnost območja nelogično. Tožnik je na podlagi območja in namembnosti bistveno višje obremenjen od večine drugih dejavnosti v območju, kot tudi od zavezancev, ki opravljajo isto dejavnost v drugih območjih, kar je v nasprotju z načelom enakosti. V 5. členu Odloka je navedeno, katera splošna merila naj bi bila uporabljena pri določanju izjemnih ugodnosti, vendar ta merila v nadaljevanju Odloka niso ustrezno razdelana niti ustrezno pojasnjena in tako niti ni jasno, kakšen delež NUSZ je tožniku dejansko odmerjen glede na domnevno izjemno ugodnost v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih. Kriteriji za določanje izjemne ugodnosti po devetem odstavku 8. člena Odloka so razlikovalni znak zgolj za zavezance iz skupine C v območju I.A, ne pa tudi za druge zavezance v istem območju. Kako je tam določene kriterije mogoče povezati z merili iz četrtega odstavka 5. člena Odloka, ni jasno, kot tudi ne, kako so bili ti kriteriji oblikovani in kako in v kakšnem obsegu naj bi vplivali na izjemno ugodnost za stavbna zemljišča skupine C (tj. ali je višina obveznosti sorazmerna z višino dohodka, ki naj bi ga prinašala lokacija). Stavbna zemljišča za finančne storitve (skupina B) sploh niso dodatno obremenjena s faktorjem, določenim za skupino C. Glede na točkovanje po Odloku pa kriteriji iz devetega odstavka 8. člena Odloka pri zavezancih skupine C v I. in II. območju ne povečujejo donosnosti, temveč imajo bistven vpliv samo v območju I.A, kar je nelogično.

9. Mestna občina Celje (MOC), kot izdajatelj Odloka, razlogov za predstavljeno ureditev odmere NUSZ ni utemeljila in ni pridobila podatkov, ki so podlaga za določitev sorazmerij med obremenitvami posameznih skupin zavezancev, zato so izpostavljene določbe Odloka arbitrarne in v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom. Tožnik se sklicuje na sodbo tega sodišča, I U 2076/2014, ter na odločbi Ustavnega sodišča, U-I-15/04 ter U-I-158/02, in izpostavlja, da je izjemna donosnost lahko med kriteriji, vendar mora biti višina dodatne obremenitve v razumnem sorazmerju z višino dodatnega dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija, zato je lokalna skupnost pred obremenitvijo zavezancev po tem kriteriju dolžna ugotoviti njihov različni položaj zaradi izjemne donosnosti dejavnosti po posameznih lokacijah, normodajalec pa mora navesti podatke, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami. Te zahteve v predmetni zadevi niso izpolnjene.

10. Davčna obremenitev tožnika po višini točkovanja po območju I.A je nepravilna, zato bi moral upravni organ za zazidana stavbna zemljišča v uporabi tožnika odmeriti NUSZ v višini, ki je za skupino C predvidena v II. območju, ki glede na grafično karto obkroža območje I.A. Odlok s predstavljenim načinom urejanja posega tudi v pristojnosti države, saj je MOC z arbitrarnim in diskriminatornim umeščanjem določenih zemljišč v napačna območja neposredno kršila 61. člen ZSZ/84, 2. člen Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) ter 147. člen Ustave. Ker je opisano urejanje in odločbe Odloka v nasprotju z Ustavo, tožnik sodišču predlaga uporabo načela exceptio illegalis. Tožnika naj se izvzame iz območja I.A ter uvrsti med zavezance iz II. območja.

11. Tožnik je bil z Odlokom negativno diskriminiran tudi v drugem odstavku 13. člena, ki predvideva ugodnosti, vezane na nove zaposlitve, samo za dejavnost D, ostale pa diskriminira. Za takšno negativno diskriminacijo Odlok nima razumnega in utemeljenega razloga, tudi v tem delu pa je v neskladju z Ustavo. Tožnik je zaposlil na novo 2 delavca, zato je treba ugotovljeno število točk pomnožiti s količnikom 0,975.

12. Tožnik predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

13. Toženka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožnika in vztraja pri razlogih iz izpodbijane in drugostopenjske odločbe. Pojasnjuje še, da je v skladu z načelom zakonitosti dolžna v upravni stvari odločati po zakonu, podzakonski predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, in nima pristojnosti, da odkloni njihovo uporabo, četudi bi bili v nasprotju z Ustavo. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

15. V obravnavani zadevi je sporna odločitev upravnega organa o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Podlaga za odmero nadomestila sta bila ZSZ/84 ter Odlok. Bistvo tožbenih ugovorov je očitek o neustavnosti uporabljenih določb Odloka, ki naj bi bile za tožnika arbitrarne in diskriminatorne.

16. Tožnik najprej zatrjuje, da ni jasno, po kakšnih kriterijih se zemljišča v različnih območjih (I, I.A, II, III, IV, SMJ) dejansko razlikujejo. Izpostavlja tudi neskladje Odloka in priloge 1 k Odloku glede določitve območja I.A.

17. Odlok v prvem odstavku 5. člena določa merila, ki se upoštevajo za določitev višine NUSZ (ta so enaka, kot so določena v 61. členu ZSZ/84). V drugem odstavku 5. člena Odlok dalje določa podrobnejša merila za opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve za te objekte in naprave, v tretjem odstavku istega člena podrobnejša merila za določanje lege, namembnosti in smotrnega izkoriščanja stavbnega zemljišča, v četrtem odstavku istega člena pa podrobnejša merila za izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih.

18. V prvem odstavku 7. člena Odlok dalje določa, da se NUSZ plačuje za vsa naselja v občini, ki so razvrščena v pet območij. Območja so določena glede na opremljenost stavbnih zemljišč s splošno komunalno infrastrukturo, urbaniziranosti okolice (gostoto javnih funkcij in poslovnih dejavnosti), oddaljenost od mestnega jedra občine, dostopnost z javnimi in drugimi prometnimi sredstvi in ustrezno namensko rabo po prostorskem aktu. Območje mestnega jedra je posebno območje, kjer velja poseben režim plačevanja nadomestila v skladu s sprejetimi strateškimi dokumenti Mestne občine Celje. V drugem odstavku 7. člena pa Odlok določa naslednjo razdelitev na območja: 1. območje: Obsega predvsem strjeno zazidavo stanovanjskih in poslovnih območij, kjer je stopnja splošne komunalne opremljenosti dobro razvita in za katere so večinoma izdelani podrobnejši prostorski načrti. 2. območje: Obsega predvsem zazidavo gospodarskih, industrijskih in poslovnih con, kjer je stopnja splošne komunalne opremljenosti dobro razvita in za katere so večinoma izdelani podrobnejši prostorski akti. 3. območje: Obsega predvsem zazidavo predvsem stanovanjskih in poslovno-stanovanjskih območij, kjer je stopnja splošne komunalne opremljenosti razvita nekoliko slabše od 1. območja po tem odloku in za katere so večinoma izdelani manj podrobni prostorski akti. 4. območje: Obsega predvsem razpršeno in obcestno zazidavo predvsem na manjših stanovanjskih in ruralnih območjih, kjer je stopnja splošne komunalne opremljenosti razvita slabše od 3. območja po tem odloku in za katere so večinoma izdelani manj podrobni prostorski akti. Območje starega mestnega jedra in dela soseske Breg: obsega območje starega mestnega jedra Celje, kjer je upravno središče Mestne občine Celje in zajema ožje historično urbano središče mesta in za njega velja podrobnejši prostorski akt za staro mestno jedro Celje ter del Brega, ki ga ureja prostorski akt za del Brega. 1. A. območje – posebno pridobitno območje: obsega območje ob Mariborski in Kidričevi cesti v smeri od križišča teh dveh cest navzven ter območje ob športnih objektih Arena in Zlatorog, kjer je največ dnevnih migracij, stopnja splošne in individualne komunalne opremljenosti dobro razvita, na območju ob športnih objektih so zgoščene javne in poslovne funkcije, za navedeno območje pa so izdelani podrobnejši prostorski akti. V tretjem odstavku istega člena Odlok določa, da so območja razvidna iz pregledne situacije, ki je priloga k Odloku (priloga 1).

19. Iz dosedanjih odločitev Ustavnega sodišča RS (npr. U-I-2017/97, U-I-355/98, U-I-158/02) izhaja, da gre, upoštevaje določbe ZSZ/84, pri NUSZ za dajatev, ki se plačuje za uporabo stavbnega zemljišča glede na njegovo namembnost, lego, komunalno opremljenost in druge okoliščine, ki vplivajo na njegovo uporabnost. Kriteriji njegovega predpisovanja in določanja morajo biti zato povezani z lastnostmi zemljišča in njegovimi prednostmi in slabostmi oziroma z njegovo namembnostjo. Izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, je po tretji alineji 61. člena ZSZ/84 okoliščina, ki jo lokalna skupnost lahko utemeljeno upošteva, ko določa višino tovrstnega nadomestila. Ta okoliščina je tudi po presoji Ustavnega sodišča v razumni povezavi s predmetom urejanja. Ustavno sodišče je presodilo, da logiki, naj uporabnik plača nadomestilo tudi v odvisnosti od tega, kolikor mu lokacija ali posamezne druge značilnosti zemljišča omogočajo ugodnejše ali celo izjemno ugodne pogoje gospodarjenja, ni mogoče očitati arbitrarnosti.

20. Iz določb ZSZ/84 in odločb Ustavnega sodišča sledi, da je MOC v Odloku smela določiti, da se določeno območje šteje za posebno pridobitno območje. Iz 7. člena Odloka izhaja, da se območje I.A od ostalih območij razlikuje (najmanj) po izjemni donosnosti dejavnosti, ki se opravlja na tem območju, katerega značilnosti so „največ dnevnih migracij“ ter „zgoščene javne in poslovne funkcije“ na tem območju, ki za druga območja (sledeč opredelitvi teh območij v 7. členu Odloka) niso značilne. Odlok torej določa merila za razlikovanje območja I.A od ostalih območij, s tem povezani tožbeni očitki pa niso utemeljeni. Neutemeljeni so po presoji sodišča tudi tožbeni očitki o neskladnosti Odloka s prilogo 1 k Odloku. Iz Odloka namreč izhaja, da obsega območje I.A območje ob Mariborski in Kidričevi cesti v smeri od križišča teh dveh cest navzven ter območje ob športnih objektih Arena in Zlatorog, to pa izhaja tudi iz priloge 1 k Odloku – tudi v tem je kot območje I.A namreč označeno območje ob navedenih cestah ter športnih objektih. Sodišče ob tem (tudi ob odsotnosti konkretiziranih navedb tožnika, iz katerih bi izhajalo drugače) kot prepričljivo sprejema pojasnilo MOC o tem, da so različne širine območja določene prostorsko logično glede na zaključene prostorske enote, tako da meje območja ne „sekajo“ stavb s pripadajočimi zemljišči, hkrati pa območje zajema najbolj iskane lokacije za izvajanje gospodarskih dejavnosti v MOC.

21. Tožnik dalje zatrjuje, da so njegova zemljišča skupine C v območju I.A točkovana z več točkami kot zemljišča iste skupine v drugih območjih (I. in II.), ki imajo enako stopnjo splošne in individualne komunalne opremljenosti.

22. Odlok v prvem odstavku 5. člena določa tri merila, ki se upoštevajo za določitev NUSZ, in sicer 1. opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve za te objekte in naprave; 2. lega, namembnost in smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča; 3. izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih. Odlok dodatno določa še merila za oprostitev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča.

23. V točki a) drugega odstavka 5. člena Odlok določa, da je stopnja splošne komunalne opremljenosti odvisna od stopnje opremljenosti z objekti in napravami splošne komunalne rabe, kot je cestno omrežje, javna parkirišča, javna razsvetljava, zelene in druge javne površine. Iz drugega odstavka 7. člena Odloka izhaja, da je tako v I. območju, II. območju kot tudi v I.A območju stopnja splošne komunalne opremljenosti dobro razvita. Da bi bila stopnja splošne komunalne opremljenosti v območju I.A višja kot v območjih I in II iz Odloka ne izhaja, tega pa v svojem mnenju v zvezi s tožnikovo pritožbo ne zatrjuje niti MOC. Iz prvega odstavka 6. člena Odloka izhaja še, da se opremljenost stavbnega zemljišča s splošno komunalno rabo ovrednoti glede na območje in namembnost stavbnega zemljišča, pri čemer so stavbna zemljišča, namenjena dejavnosti C, v območju I.A ovrednotena s 66 točkami, v območju I z 48 točkami, v območju II pa z 42 točkami.

24. V točki b) drugega odstavka 5. člena Odlok določa, da je stopnja individualne komunalne opremljenosti odvisna od stopnje opremljenosti z objekti in napravami individualne komunalne rabe lokalne infrastrukture (vodovodno omrežje, kanalizacijsko omrežje, plinovodno in toplovodno omrežje). Iz drugega odstavka 7. člena Odloka izhaja, da je v območju I.A stopnja individualne komunalne opremljenosti dobro razvita. Da bi bila v ostalih območjih ta stopnja nižja, iz Odloka ne izhaja, tega pa v svojem mnenju v zvezi s tožnikovo pritožbo ne zatrjuje niti MOC. Iz drugega odstavka 6. člena Odloka izhaja še, da se opremljenost stavbnega zemljišča z individualno komunalno rabo ovrednoti glede na območje in namembnost stavbnega zemljišča, pri čemer so stavbna zemljišča, namenjena dejavnosti C v coni (območju) I.A, za vsako od štirih vrst komunalne opreme (kanalizacija, vodovod, plinovod in toplovod) ovrednotena s po 15 točkami, stavbna zemljišča, namenjena isti dejavnosti v drugih območjih, pa s po 11 točkami.

25. Predstavljena ureditev v Odloku potrjuje tožbene navedbe tožnika o tem, da so stavbna zemljišča skupine C po merilih splošne in individualne komunalne opremljenosti glede odmere NUSZ ovrednotena različno, upoštevajoč njihovo umeščenost v različna območja, in sicer ne glede na to, da je splošna in individualna komunalna opremljenost teh zemljišč sledeč Odloku enaka (pri čemer so stavbna zemljišča te skupine na območju I.A ovrednotena najvišje).

26. Razlogov za takšno, različno obravnavo enakih položajev v Odloku ni najti, ne izkaže pa jih niti MOC, katerega Mestni svet je sprejel ta predpis. Kolikor bi bilo mogoče pojasnila MOC razumeti na način, da so po navedenem merilu (1. merilu iz prvega odstavka 5. člena Odloka) stavbna zemljišča skupine C v območju I.A ovrednotena višje zaradi namembnosti in lege (s tem v zvezi pa tudi zaradi večjega obremenjevanja komunalne infrastrukture), gre pojasniti, da so lega, namembnost in smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča predmet vrednotenja po 2. merilu iz prvega odstavka 5. člena Odloka. Kolikor bi bilo mogoče pojasnila MOC razumeti na način, da višje vrednotenje teh zemljišč po obravnavanem merilu utemeljujejo izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v I.A območju, pa gre pojasniti, da so te že predmet vrednotenja po 3. merilu iz prvega odstavka 5. člena Odloka.

27. Ustavno sodišče je v več svojih odločbah (npr. U-I-122/04, U-I-357/98) pojasnilo, da terja načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave upoštevanje sorazmerja med ugodnostmi stavbnih zemljišč in s tem zvezanimi bremeni, ki jih normodajalec z različnim urejanjem pravnih položajev nalaga posameznim zavezancem. Načelu enakosti ustreza takšna normativna različnost, ki ustreza različnosti dejanskih stanj, pri čemer razlikovanje ne sme biti arbitrarno in mora predpis v okviru svojega namena izbrati sredstva, sorazmerna ugotovljeni različnosti položajev, ki so podlaga za normativno razlikovanje.

28. Ker Odlok v prvem in drugem odstavku 6. člena stavbna zemljišča skupine C v območju I.A vrednoti različno (višje) od enako (splošno in individualno) komunalno opremljenih stavbnih zemljišč skupine C v drugih območjih, za takšno razlikovanje pa utemeljenih razlogov ni najti, sta navedeni določbi v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, zato v tej zadevi ne bi smeli biti uporabljeni (exceptio illegalis).

29. Tožnik dalje kot sporno zatrjuje, da so stavbna zemljišča skupine C v območju I.A vrednotena z dodatnim faktorjem po devetem odstavku 8. člena Odloka, medtem ko to neupravičeno ne velja za stavbna zemljišča drugih skupin v istem območju.

30. Odlok v devetem odstavku 8. člena določa, da se za zazidana stavbna zemljišča skupine C v območju I.A, ob upoštevanju šestega odstavka tega člena, seštevek točk po merilih iz Odloka pomnoži s faktorji, ki se določijo glede na naslednje kriterije: število lokalov v objektu, velikost objekta, št. parkirnih mest (PM), odpiralni čas, možnost oglaševanja glede na vidnost, gostota prometa ter bližina družbenih funkcij. Odlok navedene faktorje določa zgolj za stavbna zemljišča skupine C v območju I.A, ne pa tudi za stavbna zemljišča drugih skupin v istem območju. Razlogi za to iz Odloka ne izhajajo. MOC s tem v zvezi v svojem mnenju pojasnjuje, da zemljišča, ki jih je normodajalec razvrstil kot posebno pridobitno območje, nudijo ugodno pridobivanje dohodka le določenim skupinam zavezancev. To npr. ne velja za dejavnost javne uprave ali stanovanjsko dejavnost, tudi za proizvodno dejavnost lokacija ni prvenstvena za pridobivanje dohodka. Zavezanci iz skupine C pa zaradi frekventnosti obiskov njihovih poslovnih stavb tudi bistveno bolj obremenjujejo komunalno, energetsko in prometno infrastrukturo, kar terja večja vlaganja občine.

31. Sodišče uvodoma ugotavlja, da iz Odloka in pojasnil MOC ne izhaja jasno, ali so faktorji iz devetega odstavka 8. člena Odloka konkretizacija merila lege, namembnosti in smotrnega izkoriščanja stavbnega zemljišča (2. merilo iz prvega odstavka 5. člena Odloka) ali pa merila izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih (3. merilo iz prvega odstavka 5. člena Odloka). MOC v svojem mnenju zatrjuje slednje (prvi odstavek na 7. strani mnenja), vendar pa se pri opredeljevanju do navedb tožnika o neenakopravni obravnavi pri vrednotenju po navedenih faktorjih hkrati sklicuje na različno obremenjevanje komunalne infrastrukture in na smotrnost izrabe zemljišč (5. stran mnenja), ki predstavljajo elemente vrednotenja po 2. merilu iz prvega odstavka 5. člena Odloka.

32. Sodišče (tudi ob odsotnosti konkretiziranih navedb tožnika, iz katerih bi izhajalo drugače) sledi pojasnilom MOC, da lahko zemljišča, ki so razvrščena v območje I.A, že zaradi različne narave dejavnosti, ki se na njih opravlja, nudijo ugodno pridobivanje dohodka le določenim skupinam zavezancev. Tako sodišče kot logično sprejema stališče, da npr. stavbna zemljišča skupine E v območju I.A, tj. stavbna zemljišča za upravo in javne zavode (drugi odstavek 8. člena Odloka), za uporabnike teh zemljišč ne predstavljajo posebnega pridobitnega območja v smislu možnosti ugodnega pridobivanja dohodkov, tako pa je razumljivo tudi, da faktorjev iz devetega odstavka 8. člena (če jih gre šteti za konkretizacijo 3. merila iz prvega odstavka 5. člena Odloka) na to skupino zemljišč že iz tega razloga ne bi bilo mogoče aplicirati. Vendar pa sodišče hkrati sodi, da niti iz Odloka niti iz pojasnil MOC ne izhaja, zakaj so navedeni faktorji določeni za stavbna zemljišča skupine C v območju I.A, niso pa določeni npr. za stavbna zemljišča skupine B (stavbna zemljišča za finančne storitve) v istem območju, ki jih v tožbi konkretizirano izpostavlja tožnik. Tudi pri navedeni skupini zemljišč gre po presoji sodišča namreč za zemljišča, ki uporabnikom omogočajo ugodno pridobivanje dohodka, in sicer iz smiselno enakih razlogov, kot jih MOC navaja za zemljišča skupine C (lokacija, frekventnost obiska, dostopnost). Takšni presoji pritrjuje tudi stališče MOC, na katerega se sklicuje tožnik, iz katerega izhaja, da je po mnenju občine lokacija stavbnih zemljišč zelo pomembna tudi za opravljanje finančnih dejavnosti, saj naj bi to izjemno vplivalo na pridobitev dohodka (navedeno izhaja iz dopisa MOC z dne 29. 11. 2017, ki je priloga pritožbe). V mnenju o tožnikovi pritožbi se MOC do tega vprašanja ni posebej ali drugače opredelil, razlogi za različno obravnavanje tožnikovih zemljišč (zemljišč skupine C) in zemljišč skupine B v območju I.A z vidika faktorjev, določenih v devetem odstavku 8. člena Odloka, pa tako niso izkazani.

33. Ker Odlok v devetem odstavku 8. člena določa faktorje, ki zvišujejo vrednotenje stavbnih zemljišč skupine C v območju I.A, niso pa določeni za druga stavbna zemljišča v tem območju (npr. za stavbna zemljišča skupine B), kljub temu, da območje I.A tudi za uporabnike slednjih zemljišč predstavlja posebno pridobitno območje v smislu možnosti ugodnega pridobivanja dohodkov, za takšno razlikovanje pa utemeljenih razlogov ni najti, je navedena določba v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, zato v tej zadevi ne bi smela biti uporabljena (exceptio illegalis).

34. Tožnik zatrjuje spornost faktorjev iz devetega odstavka 8. člena Odloka tudi z vidika primerjave z zavezanci – uporabniki zemljišč skupine C v območjih I in II, ravno tako izpostavlja, da navedenih faktorjev ni mogoče uporabiti pri parkiriščih. Ker je sodišče že ugotovilo, da določba devetega odstavka 8. člena Odloka zaradi njene neskladnosti z načelom enakosti z drugega odstavka 14. člena Ustave v tej zadevi ne bi smela biti uporabljena, predstavljenih tožbenih očitkov ni posebej obravnavalo.

35. Tožnik v tožbi dalje zatrjuje, da je bil pri odmeri NUSZ negativno diskriminiran tudi na podlagi drugega odstavka 13. člena Odloka, ki predvideva ugodnosti, vezane na nove zaposlitve, samo za dejavnost D (stavbna zemljišča za industrijo, gradbeništvo in promet), ostale pa diskriminira.

36. Odlok v drugem odstavku 13. člena določa, da se lahko za gospodarske družbe in samostojne podjetnike posameznike, ki opravljajo dejavnost D po Odloku, seštevek točk, ugotovljenih po merilih iz 10. in 11. člena tega odloka, pomnoži s količnikom: – 0,975 če so zaposlili od 1 do 4 delavcev, – 0,95 če so zaposlili od 5 do 20 delavcev, – 0,90 če so zaposlili 21 do 100 delavcev, – 0,85 če so zaposlili 101 do 500 delavcev, – 0,75 če so zaposlili več kot 500 delavcev.

37. MOC v mnenju v zvezi s tožnikovo pritožbo v zvezi s predstavljenim očitkom pojasnjuje, da je v skladu z ZLS naloga lokalnih skupnosti tudi, da (poleg skrbi za prostorski razvoj) skrbijo za gospodarski razvoj. Glede na veliko ekspanzijo trgovskih dejavnosti v MOC je lokalna skupnost preko mehanizma NUSZ želela uravnotežiti dejavnosti, ki jih želi v svojem okolju, zato nudi možnost znižanja NUSZ za nove zaposlitve le za deficitarne dejavnosti, kot je proizvodna dejavnost. Površina trgovskih središč je tako po gostoti na število prebivalcev kakor glede na površino občine daleč nad povprečjem v Republiki Sloveniji, po drugi strani pa druge, predvsem proizvodne in predelovalne dejavnosti, potrebujejo vzpodbude, kar MOC konkretno izvaja na podlagi Strategije razvoja prebivalstva MOC 2014-2020.

38. Sodišče pritrjuje stališču MOC, da so lokalne skupnosti pri določanju meril za odmero NUSZ upravičene upoštevati okoliščine, usmerjene v smotrnost prostorskega in gospodarskega razvoja. Tako so lokalne skupnosti po presoji sodišča s ciljem uravnoteženja dejavnosti, ki se izvajajo na območju lokalne skupnosti, že v okviru merila smotrnega izkoriščanja stavbnih zemljišč poleg določitve različne višine NUSZ za različne dejavnosti, ki se opravljajo na stavbnih zemljiščih, upravičene določiti tudi dodatne kriterije, usmerjene v vzpodbujanje posameznih deficitarnih dejavnosti. Tožnik ne prereka pojasnila MOC, da so dejavnosti iz skupine D na območju MOC deficitarne, prav tako pa tudi ne pojasnil o velikem obsegu opravljanja dejavnosti iz skupine C na tem območju. Ker tožnik tako ne izpodbija bistvenih argumentov, ki so podani v utemeljitev zanj spornega merila (pač pa se sklicuje zgolj na to, da gre za isto območje ter enako komunalno ureditev, kar pa so okoliščine, ki z vidika obravnavanega merila niso relevantne), zatrjevane neskladnosti obravnavanega merila iz drugega odstavka 13. člena Odloka s 14. členom Ustave ne uspe izkazati. S tem povezane tožbene navedbe niso utemeljene.

39. Po povedanem sodišče sodi, da je tožnik uspel izkazati, da sta prvi in drugi odstavek 6. člena, kolikor se nanašata na vrednotenje stavbnih zemljišč skupine C v območju I.A, ter deveti odstavek 8. člena Odloka v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, zato v tej zadevi ne bi smela biti uporabljena (1. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1). Sodišče je zato, na podlagi 4. točke prvega odstavka odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku bo moral prvostopenjski organ tožniku NUSZ za zemljišča skupine C v območju I.A odmeriti v višini, kot je po prvem odstavku 6. člena Odloka določena za najnižje ovrednotena, s splošno komunalno opremo enako (dobro) opremljena stavbna zemljišča skupine C v drugih območjih, to je kot stavbna zemljišča skupine C v II. območju, ter v višini, kot je po drugem odstavku 6. člena Odloka določena za z individualno komunalno opremo enako (dobro) opremljena stavbna zemljišča skupine C v conah (območjih) I oz. II. Devetega odstavka 8. člena Odloka prvostopenjski organ pri odmeri NUSZ tožniku ne bo smel uporabiti. V ponovnem postopku je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

40. Ker so že predstavljene ugotovitve narekovale ugoditev tožbi in odpravo izpodbijane odločbe, sodišče preostalih tožbenih navedb (v bistvenem tudi sicer usmerjenih v izpodbijanje istih določb Odloka, katerih neskladnost z Ustavo je sodišče že ugotovilo) ni vsebinsko obravnavalo.

41. Sodišče v zadevi ni odločilo na podlagi glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

42. Tožnik je zahteval povrnitev stroškov postopka. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Zadeva je bila rešena brez glavne obravnave, tožnika pa je v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečano za 22% DDV, kar skupaj znaša 347,70 EUR. Višjo stroškovno zahtevo tožnika je sodišče zavrnilo, saj za njeno priznanje podlage v veljavnih predpisih ni najti. Zakonske zamudne obresti od priznanih stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 290. člena Obligacijskega zakonika), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 61

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.