UPRS Sodba II U 132/2021-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-05-09

univerzalna poštna storitev - glavna obravnava - zaslišanje izvedenca - pisno izvedensko mnenje - izvid in mnenje - dopolnitev

Izvedba glavne obravnave je obvezna, kadar je treba zaslišati izvedenca, v primeru ko izvedenec opravi izvid in mnenje izven ustne obravnave, ga nato poda še ustno na ustni obravnavi, kjer mu stranke lahko postavljajo vprašanja in zahtevajo pojasnila glede opravljenega strokovnega dela z njegove strani, kar velja tudi za vsebinsko dopolnitev izvedenskega izvida in mnenja.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Agencije za komunikacijska omrežja in storitve RS, št. 3831-24/2019/34 z dne 21. 4. 2021 se odpravi in se vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od prejema te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Agencija za komunikacijska omrežja in storitve RS (v nadaljevanju Agencija) zavrnila zahtevek tožeče stranke za izplačilo nadomestila za obveznost izvajanja univerzalne poštne storitve iz kompenzacijskega sklada zaradi nepravičnega finančnega bremena za leto 2018. V 2. točki izreka je določila, da mora tožeča stranka vrniti stroške, ki skupaj z 22% DDV znašajo 4.983,69 EUR.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka dne 1. 7. 2019 prejela vlogo tožeče stranke št. 0/15-6065/1-2019 z naslovom "Izračun neto stroška izvajanja univerzalne poštne storitve A., d. o. o. in zahtevek za izplačilo nadomestila iz kompenzacijskega sklada zaradi nepravičnega finančnega bremena za leto 2018", s katero je uveljavljala pravico do nadomestila na podlagi 19. člena Zakona o poštnih storitvah (v nadaljevanju ZPSto-2) v višini 36.967.310 EUR, kar po njenih izračunih v celoti predstavlja nepravično finančno breme za leto 2018.

3. V vlogi je tožeča stranka pojasnila, da je uporabila tri metode za oceno neto stroška obveznosti izvajanja univerzalne poštne storitve, in sicer: FAC metodo oziroma metodo popolno alociranih stroškov, metodo neto izogibnih stroškov (NAC) in komercialno metodo (KOM). V izračunih neto stroškov pa je na koncu prikazala NAC metodo, saj ocenjuje, da gre glede na zakonske zahteve za najustreznejši pristop, zgolj informativno pa je pripravila tudi izračun po KOM metodi. Glede metode NAC pojasnjuje, da gre za metodo izračunavanja prihrankov, ki bi jih poštni operater imel, če ne bi imel obveze izvajanja univerzalne poštne storitve in bi lahko prenehal z izvajanjem aktivnosti, ki predstavlja izgubo, metoda pa prezre učinke povpraševanja in predpostavi, da se bo v primeru neobstoja obveznosti univerzalne poštne storitve prenehalo z izvajanjem te storitve, ki prinaša izgubo, takšna predpostavka pa je nerazumna, saj je izvajanje nekaterih od teh storitev potrebno, da operater zadrži dobičkonosnost na drugih segmentih trga. Ker se metoda osredotoča na segment naslovnikov namesto na segment pošiljateljev so rezultati te metode visoko ocenjeni neto stroški - gre za nerealen prikaz storitev. Tožeča stranka se zavzema za uporabo komercialne metode (KOM) izračuna neto stroškov.

4. V nadaljevanju obrazložitve tožena stranka opiše postopek in pravno podlago, pri tem poudari, da morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja, da je stranka upravičena do nadomestila za obvezno izvajanje univerzalne storitve, in sicer: 1.) da obveznost izvajanja univerzalne storitve povzroča neto stroške in 2.) da ti neto stroški predstavljajo nepravično finančno breme, saj je namen instituta nadomestila za obveznost izvajanja univerzalne storitve nekakšna odškodnina izvajalcu za škodo, ki mu je nastala zaradi naložitve obveznosti izvajanja univerzalne poštne storitve predpisane kakovosti, in sicer kot razlika med potencialno višjimi neto stroški zaradi obveznosti izvajanja univerzalne storitve in potencialno nižjimi neto stroški, ki bi jih imel, če bi posloval brez obveznosti univerzalne storitve, vse pod pogojem, da je takšno razliko v stroških mogoče šteti kot nepravično finančno breme.

5. Tožena stranka ugotavlja, da tožeča stranka:

I. ni sledila zahtevi drugega in tretjega odstavka 5. člena Splošnega akta, saj ni izvedla segmentacije trga na geografska področja, na katerih storitve iz nabora univerzalne poštne storitve ne bi izvajala in to do podrobnosti tako, da bi bilo mogoče določiti skupine nedobičkonosnih uporabnikov, katerim te storitve ne bi izvajala. Namesto tega (zapiranja pošte na takšnih območjih) je tožena stranka izvedla sistem prerazporeditve pošiljk na najbližjo odprto pošto, kar ni v skladu z drugim odstavkom 19. člena ZPSto-2;

II. je v vlogo in izračun vključila element izračunavanja vplivov obračunavanja DDV na ceno storitev in na potencialno znižanje stroškov, kar ni v skladu z veljavno zakonodajo, saj DDV ni element izračuna neto stroškov.

6. Zaradi navedenega izračuni tožeče stranke niso pravilni, saj ne sledijo metodologiji, ki je predpisana z ZPSto-2, Splošnim aktom in Poštno direktivo. Da je metodologija izračuna neto stroškov predpisana z navedenimi predpisi skladna tudi s Poštno direktivo, je potrdilo že podjetje B. v svetovalnem mnenju, ki ga je predložila sama tožeča stranka. V sklad z 20. členom ZPSto-2 je tožena stranka nato sama spremenila izračun neto stroškov, pri čemer je zraven tistih delov izračunov, ki so sami po sebi napačni (zaradi uporabe napačne metodologije: iz točk I. in II.) spremenila tudi tiste dele izračunov, ki so z njimi neločljivo povezani.

7. Po uporabi predpisane metodologije (ki jo opisuje v izpodbijani odločbi na straneh: 25 - 40) je tožena stranka prišla do zaključka, da obveznost izvajanja univerzalne poštne storitve v letu 2018 ni povzročala neto stroška tožeči stranki, zato je njeno vlogo zavrnila.

8. Zoper navedeno odločitev tožeča stranka vlaga tožbo v upravnem sporu. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek. Navaja, da je prišlo do bistvene kršitve pravil postopka, saj izpodbijane odločbe ni možno preizkusiti ker tožena stranka ni specifično in natančno utemeljila svojih ugotovitev, konkretno: zakaj naj bi bili izračuni tožeče stranke napačni, njeni pa pravilni; ni se določno opredelila do metodologije, ki jo zasleduje v svojih izračunih in ni pojasnila uporabe določil splošnega akta o računovodskih informacijah in izračunu neto stroška obveznosti univerzalne poštne storitve ter ZPSto-2, katerih določila je zgolj povzela in pri tem v celoti izpustila pravno sintezo, to je aplikacijo materialnega prava na ugotovljeno dejansko stanje. Izvedenih izračunov ne razlaga v okviru določil Direktive 2008/6/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. 2. 2008 o spremembi Direktive 97/67/ES glede popolnega oblikovanja notranjega trga poštnih storitev v skupnosti (v nadaljevanju: Poštna direktiva). V nasprotju s predpisi ni izkoristila možnosti tolmačenja izračuna neto stroška, kakor tudi ne pomoči pri njegovem izračunu, kot to predvideva Poštna direktiva. Presojo stroškov je izvedla sama brez zunanjih presojevalcev, svoje presoje pa ni zadostno obrazložila, npr.: brez pojasnil je zgolj navedba, da se količine izvedenih storitev ob zaprtju določene neprofitabilne pošte ne bi selile na druge pošte; arbitrarno je določila pogostost dostave; nepojasnjeno je zapisala, da uvedba DDV naj ne bi imela vpliva na izvajanje storitev v referenčnem scenariju. Vse zapisano ureja tudi Direktiva 2008/6/ES, ki definira, da mora izračun vsebovati tudi vse druge pomembne elemente, kot je npr.: DDV. Enako velja za nadomestitev primerne stopnje dobička iz WACC na ROE in podobno. Metodologija, ki jo je uporabila tožena stranka se ne sklada z ekonomskimi dokazi, teorijo in regulatorno prakso. Na strani 22 izpodbijane odločbe sicer navaja, da je mnenje CE upoštevala in presojala, vendar to iz izpodbijane odločbe ni razvidno.

9. Izpodbijana odločba tudi ne vsebuje obrazložitve uporabe prostega preudarka s strani tožene stranke, ko je preverjala ustreznost izračuna neto stroška obveznosti univerzalne poštne storitve tožeče stranke; ne pojasni kako je zahteve iz 21. člena ZPSto-2 konkretno aplicirala v dan primer oziroma kako te zahteve konkretno razume, saj zgolj povzame zakonske določbe in določbe splošnega akta o izračunu neto stroška brez kakršnekoli obrazložitve. Dejansko nikjer konkretno ne omeni za katero metodologijo, ki se v praksi uporablja, dejansko gre.

10. V izpodbijani odločbi se tožena stranka ni opredelila do navedb tožeče stranke podanih v izjavi z dne 22. 2. 2021, in sicer: da je tožena stranka zmotno upoštevala le znižanje količin pošiljk, ki so posledica zaprtja pošte, ne pa tudi realne situacije, da se delna količina pošiljk ob zaprtju posamezne pošte prenese na druge odprte poslovalnice, ter da tožena stranka zmotno ne upošteva vpliva znižanja količin zaradi uvedbe DDV in zmanjšanja količin zaradi znižanja kakovosti storitev. Prav tako se ni opredelila do navedb v isti izjavi, in sicer: da tožena stranka v izračunu napačno izloči prirastne prihodke sprejema in dostave.

11. V okviru spremenljivke: pogostost dostave je povsem neobrazložena in nekonkretizirana navedba tožene stranke, da naj bi tožeča stranka zagotavljala dostavo petkrat ali celo šestkrat tedensko, glede na atribut dostavnega okoliša in ne glede na stroškovni nosilec, zaradi česar naj bi v tem delu izračun tožeče stranke nasprotoval načelu objektivnosti, proporcionalnosti in nediskriminatornosti. Tožena stranka se tudi ni opredelila do navedb v isti izjavi, da naj glede vključevanja primernega dobička v izračun tožena stranka prouči morebitne dodatne navedbe iz mnenja CE, ki vsebujejo napotilo SGEI za izračun primernega dobička, ki pravi: "Primerni dobiček se določi kot stopnja čiste donosnosti kapitala, v kateri je upoštevana stopnja privzetega tveganja oziroma odsotnost tveganja." Prav tako se ne opredeli do izjave tožeče stranke, da je enačba, ki je uporabljena za izračun primernega dobička napačna, s čimer je tožena stranka bistveno podcenila višino dejanskega neto stroška.

12. Tožeča stranka izpostavlja, da si zaključki oziroma bistveni razlogi v izpodbijani odločbi nasprotujejo med seboj in z izrekom. Za primer navaja končni izračun tožene stranke v tabeli 9, ki prikazuje negativni rezultat, kar pomeni, da bi neto strošek moral obstajati; na strani 40 izpodbijane odločbe pa napačno ugotovil, da obveznost izvajanja univerzalne poštne storitve v letu 2018 tožeči stranki ni povzročilo neto stroška in zavrne zahtevo v I. točki izreka. To predstavlja notranje nasprotje v obrazložitvi izpodbijane odločbe glede bistvenih razlogov in z izrekom.

13. Druga večja kršitev, ki jo navaja tožeča stranka v tožbi, je kršitev načela kontradiktornosti, saj ji ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo izpodbijane odločbe, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Navaja, da je tožena stranka v pozivu pozvala tožečo stranko naj spremeni oziroma prilagodi izračun tako, da bo upoštevano zapiranje v pozivu navedenih 255 pošt kot to izhaja iz referenčnega scenarija, ki je predstavljen in pojasnjen v pozivu, pri tem pa ni predstavila dejstev in okoliščin v zvezi s tem, če in v kakšnem obsegu je upoštevala navedbe tožeče stranke iz predhodne izjave z dne 19. 6. 2020, tako da se tožeča stranka ni mogla ustrezno in celovito opredeliti o pristopu tožene stranke k preverjanju izračuna neto stroška izvajanja univerzalne poštne storitve. Tožeča stranka se je bila prisiljena izjaviti vsakič le glede posameznega elementa izračuna, ni pa imela možnosti, da se o zadevi izjasni v celoti. Zaradi tega ji je bila kršena pravica do izjave iz 9. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

14. Tudi materialno pravo je tožena stranka napačno uporabila, saj bi morala uporabiti metodo komercialnega pristopa, pri kateri se lahko izvede tudi dodatna ocena segmentacije posameznih storitev in segmentacije na geografska področja, kot to zahteva splošni akt o izračunu stroškov. Komercialni pristop uporablja večina držav članic EU, saj je glede na poštno direktivo najbolj ustrezen, vsebuje pa ga tudi drugi odstavek 4. in 6. člena Splošnega akta o izračunu neto stroška ter drugi odstavek 21. člena ZPSto-2. Je edini pristop, ki zagotavlja realno simulacijo poslovanja - kako bi tožeča stranka poslovala brez obveznosti univerzalne poštne storitve in je edini, ki je popolnoma skladen z načeli opredeljenimi v prilogi 1 Poštne direktive.

15. Tožeča stranka zanika, da ni sledila zahtevi iz drugega odstavka 5. člena Splošnega akta izračuna neto stroškov, saj je upoštevala vse spremenljivke, ki jih mora upoštevati jih tudi v celoti pojasnila. Pri tem poudarja, da vztraja, da delitev storitev, kot jo je v svojem izračunu uporabila tožena stranka, ne vodi v zadostno racionalizacijo stroškov, ki bi jih lahko dosegla v primeru, da ne bi bilo obveze izvajanja univerzalne storitve, saj bi se mreža za dostavo pisemskih pošiljk podvajala v dejanskem referenčnem scenariju. Napačno je tudi mnenje tožene stranke, da bi le uveljavitev načela dostopnosti cen namesto načela stroškovne naravnanosti lahko pomenila, da tožeči stranki nastaja nepravično finančno breme.

16. Tožeča stranka dodaja, da je pri prevodu poštne direktive v slovenski jezik in prenosu v ZPSto-2 prišlo do nedoslednosti, ki očitno vodijo v neustrezno razumevanje izračuna. V angleški različici poštne direktive ni navedeno, da gre za primerjavo z neto stroški izvajalca, ki bi ga ta imel, če bi posloval brez obveznosti.

17. Tožena stranka je napačno uporabila tretji odstavek 20. člena, ko je sama neutemeljeno spremenila izračun tožeče stranke glede neto stroškov obveznosti univerzalne storitve in ni upoštevala vpliva znižanja dostavljenih količin za pošiljke, ki prispejo iz mednarodnega prometa.

18. Glede zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja tožeča stranka ugovarja, da so izračuni in dejanski zaključki tožene stranke napačni, ker ni ustrezno upoštevala realnih učinkov ob ukinjanju pošt in predpostavke, ki jih je v referenčnem scenariju predvidela tožena stranka, niso realno izvedljive, saj ni res, da ima tožeča stranka prosto možnost spremembe poštnega omrežja in da bi bila kakovost, ki jo nudi uporabniku, nad zakonskimi določili.

19. Tožeča stranka sodišču predlaga postavitev izvedenca ustrezne stroke, za namen dokazovanja, da je metodologija, ki jo je uporabila za izračun neto stroška, pravilna, ter glede dokazovanja pravilnosti navedb glede ekonomske ustreznosti sprememb v poštnem omrežju, pogostosti dostave, kakovosti storitev v referenčnem scenariju, zlasti pa glede ustreznosti segmentacije geografskih območij na sprejemne in dostavne pošte in glede ustreznosti upoštevanja: DDV, zmanjšanja števila dostav ter zmanjšanja kakovosti.

20. Tožena stranka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. Poudarja, da je izpodbijana odločba izčrpno obrazložena in da so pojasnjena vsa vprašanja tožeče stranke, ki v tožbi navaja zgolj pavšalne očitke glede neobrazloženosti. Pri tem dodaja, da je v tabeli na strani 41 izpodbijane odločbe prišlo do tipkarske napake in da je zato pri postavki celice tabele št. 9 naveden -, da gre zgolj za zapisno napako, pa je jasno razvidno iz celotne tabele. Glede očitka kršitve pravice do izjave, poudarja, da je bila izvedena glavna obravnava, na kateri je tožeča stranka imela možnost postavljati izvedencu vprašanja, ter da je cel postopek bila natančno obveščena o spremenljivkah, ki jih je tožena stranka ocenila za napačne.

21. V obravnavani zadevi je sodišče odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega upravnega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi ugotovljene bistvene kršitve pravil upravnega postopka ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti na podlagi tretje točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

23. Pri presoji izpodbijane odločbe sodišče izpodbijani akt preizkusi v mejah navedb oziroma razlogov, ki so navedeni v tožbi (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), hkrati pa je dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).

24. V obravnavani zadevi je med strankama spor o pravilnosti in zakonitosti postopka izračuna neto stroškov za izvajanje univerzalne poštne storitve za leto 2018, ki naj bi v tem letu nastali tožeči stranki kot izvajalki univerzalne poštne storitve na območju Republike Slovenije.

25. Zaradi obveznosti izvajanja univerzalne storitve je namreč izvajalec pod pogoji, določenimi v zakonu, upravičen do izplačila nadomestila iz kompenzacijskega sklada, ki ga upravlja Agencija, če ta v posebnem postopku, začetem na njegovo zahtevo, in na podlagi izračuna, ki temelji na računovodskih informacijah, ugotovi, da je izvajalcu obveznost izvajanja univerzalne storitve v posameznem letu povzročila neto stroške, ki zanj pomenijo nepravično finančno breme (prvi odstavek 19. člena ZPSto-2). Način oziroma metodologijo izračuna neto stroška izvajanja univerzalne poštne storitve oziroma temeljna pravila, ki jih je pri izračunu treba upoštevati, določa okvirno že ZPSto-2 (v 19. in 21. členu),

ki implementira določbe Direktive 2008/6/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. februarja 2008 o spremembi Direktive 97/67/ES glede popolnega oblikovanja notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti (Direktiva 2008/6/ES), podrobneje pa je način izračuna v skladu z zakonskim pooblastilom predpisala v Splošnem aktu o izračunu neto stroška Agencija, ki izvaja naloge nacionalnega regulativnega organa. Njena naloga v postopku je, da kot neodvisen strokovni organ preveri pravilnost izračuna neto stroškov izvajalca univerzalne storitve, te izračune potrdi ali pa spremeni, če meni, da niso ustrezni, ter ugotovi, ali je obveznost izvajanja univerzalne storitve v posameznem letu izvajalcu storitev predstavljala nepravično finančno breme, ki mu daje pravico do izplačila nadomestila iz kompenzacijskega sklada (tretji in peti odstavek 20. člena ZPSto-2).

26. Postopek ugotavljanja neto stroškov izvajanja univerzalne storitve vodi Agencija po določbi drugega odstavka 56. člena ZPSto-2 v skladu z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek, če ni v ZPSto-2 določeno drugače. Navedeno pomeni, da je Agencija pri vodenju postopka in pri odločanju, skladno z načelom enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS), vezana na izoblikovane temeljne procesne garancije, ki strankam tudi pred upravnimi organi, ko ti odločajo o njihovih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih, zagotavljajo izvedbo poštenega postopka. Po uveljavljenih standardih velja postopek pred državnimi organi (tudi upravnimi) za poštenega, če je strankam v postopku (še pred izdajo odločbe) dana možnost (pisne ali ustne) izjave o vseh za odločitev pomembnih vprašanjih. Z namenom, da se zadeva na primeren način pred odločitvijo vsestransko razišče, da med strankami in organom ni neraziskanih pravno pomembnih vprašanj, zakon predvideva določene institute, ki garantirajo poštenost postopka. Takšen institut je tudi ustna obravnava, katere namen je, da stranka in organ na njej odprto in neposredno razpravljata o vseh vidikih zadeve z namenom, da se morebitna sporna vprašanja, nesporazumi ali nejasnosti, če je le mogoče, razrešijo še pred izdajo odločbe, s katero organ oblastno odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Cilj ustne obravnave je torej razjasnitev merodajnih dejstev v zadevi in uresničitev pravice do obrambe stranke, na njej pa se uresničujeta dve temeljni načeli upravnega postopka, to je načelo materialne resnice (8. člen ZUP) ter načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP). Stranki se s tem zagotavlja, da ima v postopku aktivno vlogo in da ni zgolj objekt postopka. Izvedba ustne obravnave v upravnem postopku po samem zakonu sicer ni zmeraj obligatorna. Po prvem odstavku 154. člena ZUP je obvezna v zadevah, v katerih je udeleženih več strank z nasprotujočimi si interesi, ali kadar je treba opraviti ogled ali zaslišati priče ali izvedence. Ne glede na navedeno pa daje zakon uradni osebi, ki vodi postopek, možnost oziroma pooblastilo, da (bodisi po lastnem preudarku bodisi na predlog stranke) razpiše ustno obravnavo tudi tedaj, ko ta sicer po zakonu ni obvezna, če glede na okoliščine konkretne zadeve presodi, da bi bila njena izvedba (tako z vidika upravnega organa kot tudi stranke) koristna za razjasnitev zadeve. Kot poudarja pravna teorija, velja ustna obravnava za koristno zlasti v zapletenih zadevah, saj omogoča učinkovit dokazni postopek, pri katerem se lahko stranke že na obravnavi izjavijo o vseh pravno pomembnih dejstvih, tako pravnih kot dejanskih, izpodbijajo trditve nasprotnih strank ter ugotovitve upravnega organa, predlagajo svoje dokaze in aktivno sodelujejo ves čas postopka.

27. V obravnavani zadevi je Agencija izpodbijano odločitev sprejela v postopku po opravljenem naroku ustne obravnave, na katerega je pristopil tudi v postopku postavljen izvedenec A. A. Iz upravnega spisa izhaja, da se je tožeča stranka naroka dne 9. 12. 2020 udeležila in izvedencu postavljala vprašanja. Iz zapisnika o ustni obravnavi pa izhaja, da je ob koncu naroka bil sprejet sklep, da bo izvedenec dopolnil izvedensko mnenje (popravil napako, izločil pojasnila glede WACC in se dodatno izjasnil glede alokacije). Navedeno je storil v dopolnitvi izvedenskega mnenja v januarju 2021. Celotno (končno) mnenje je bilo posredovano tožeči stranki s pozivom, da se lahko o izvedenskem mnenju v celoti pisno izjavi v roku 15 dni od vročitve. Upoštevajoč (tudi) končno izvedensko mnenje je tožena stranka izračunala neto strošek obveznosti univerzalne poštne storitve (dopis št. 3831-24/2019/27 z dne 4. 2. 2021) ter tožečo stranko pozvala na izjasnitev o ugotovitvah Agencije in o uporabljeni metodologiji izračuna neto stroška obveznosti univerzalne poštne storitve. Tožeča stranka je v izjasnitvi nasprotovala tako uporabljeni metodologiji kot izračunu tožene stranke (odgovor z dne 22. 2. 2021), predložila pa je tudi tuje strokovno mnenje družbe B. z dne 22. 6. 2021, do katerega se tožena stranka, razen s pozivom za predložitev dokumentacije v slovenskem jeziku, pred izdajo odločbe ni opredelila. Tudi sicer se tožena stranka pred izdajo odločbe do navedb tožeče stranke v izjasnitvi z dne 22. 2. 2021 ni opredelila ali razpisala ponovne ustne obravnave, temveč je dne 21. 4. 2021 sprejela izpodbijano odločbo.

28. Kot že zgoraj navedeno tožena stranka vodi postopek izdaje upravne odločbe v skladu z določili ZPSto-2 in ZUP, slednji pa prvem odstavku 154. člena določa, da je izvedba glavne obravnave obvezna, kadar je treba zaslišati izvedenca in v drugem odstavku 194. člena, da v primeru ko izvedenec opravi izvid in mnenje izven ustne obravnave, ga nato poda še ustno na ustni obravnavi, kjer mu stranke lahko postavljajo vprašanja in zahtevajo pojasnila glede opravljenega strokovnega dela z njegove strani. Izvedenstvo v smislu tolmačenja se torej mora vselej opraviti na ustni obravnavi.

Vse navedeno velja tudi za vsebinsko dopolnitev izvedenskega izvida in mnenja. Temu tožena stranka pri vodenju postopka ni sledila, in to kljub temu, da je svoje izračune oprla na izvedensko mnenje in njegovo dopolnitev oziroma na končno izvedensko mnenje, njenim izračunom pa je tožeča stranka nasprotovala ter predložila tuje strokovno mnenje, ki naj bi potrjevalo drugačna strokovna stališča od tistih, ki jih je v upravnem postopku zavzela tožena stranka. Tožeča stranka bi namreč morala imeti možnost, da bi izvedencu po ustni predstavitvi dopolnilnega oziroma končnega izvedenskega menja postavljala vprašanja (med strankama so sporna strokovna vprašanja izračuna neto stroškov, na ta vprašanja pa je izvedenec odgovarjal v dopolnitvi mnenja) in ga soočila z strokovnim stališčem družbe B., do katerih bi nato v okviru razhajanj izvedenec moral podati strokovna in obrazložena pojasnila, ki bi potrjevala strokovnost in pravilnost njegovega izvedenskega mnenja. Stranka se namreč mora imeti možnost izjaviti o celotni zadevi in ustno postavljati vprašanja in pridobiti pojasnila od izvedenca glede celotne zadeve oz. celotnega izvida in mnenja. Iz tega razloga zato tudi ZUP daje prednost ustni obravnavi in ne pisnemu komuniciranju z izvedenci (194. člen ZUP in prvi odstavek 154. člen ZUP). Namen take ureditve je v zanesljivejši ugotovitvi materialne resnice (8. člen ZUP) in učinkovitem varstvu pravic strank (7. člen ZUP), predvsem varstvu zaslišanja strank (9. člen ZUP). V primerih, kot je obravnavani, ko ima izvedensko mnenje bistven pomen za odločitev organa, zaslišanje izvedenca strankam omogoča, da izvedensko mnenje učinkovito preizkusijo. Le v izjemnih primerih se lahko zato ustna predstavitev in postavljanje vprašanj izkaže za nepotrebno, pri čemer je tako izjemo mogoče utemeljiti le s posebej tehtnimi razlogi.

29. Prav tako bi po prejemu končnega izvedenskega mnenja in izjasnitve tožeče stranke, morala biti tožeči stranki dana možnost, da ustno predstavi svoja stališča in izpodbija ugotovitve Agencije glede vseh sestavin izračuna neto stroška, kot ga je Agencija izračunala ob zaključku upravnega postopka na podlagi izvedenskega mnenja izvedenca (bodisi na istem ali naslednjem naroku ustne obravnave). Obravnavana zadeva je namreč po svoji vsebini izjemno kompleksna, saj ne zadeva le pravnih vprašanj, pač pa odpira med strankama v upravnem sporu predvsem tudi številna sporna strokovna vprašanja s specialnih področij (npr. ekonomske stroke, poznavanja trga poštnih storitev), za obravnavo katerih je Agencija kot nacionalni regulativni organ posebej strokovno usposobljena, in katerih sodišče, ki nima tega specialnega strokovnega znanja, samo po vsebini (brez pritegnitve izvedenca ustrezne stroke) niti ne more presojati.

30. Na kompleksnost obravnavane zadeve, ki že po naravi stvari terja izvedbo tudi več narokov ustne obravnave, če se izkaže to za potrebno (z namenom, da se zadeva s strokovnega vidika vsestransko razišče in da se stranki zagotovi možnost izjave), kaže po ugotovitvi sodišča tudi več okoliščin konkretne zadeve, zlasti velika razlika v izračunu neto stroška oziroma prihodka izvajanja univerzalne storitve med Agencijo in tožečo stranko, ki po presoji sodišča kaže na velika razhajanja v razumevanju, kako pravilno upoštevati pri izračunu uporabljene spremenljivke (poštno omrežje, pogostost dostave, kakovost poštnih storitev, stroške posebnih skupin uporabnikov, (ne)opredmetene koristi in primeren dobiček) in kako v skladu z zakonom ter pravili ekonomske stroke izračunati neto stroške in dejstvo, da so bili izračuni neto stroškov med postopkom večkrat korigirani. Ker izračun neto stroškov temelji med drugim tudi na predvidevanjih oziroma na hipotetični oceni neto stroškov, ki bi jih izvajalec imel, če bi na trgu poštnih storitev nastopal prosto (t.i. referenčni scenarij), to je brez obveznosti izvajanja univerzalne poštne storitve v interesu javnosti,

je Agencija postopek dolžna voditi transparentno in tako, da ni dvoma, da so bili pri izračunu Agencije upoštevani vsi relevantni vhodni podatki, potrebni za izračun neto stroška, ki jih je dolžna na poziv posredovati tožeča stranka. Ta transparentnost se najbolj udejanja prav na ustni obravnavi, ki omogoča neposredni stik oziroma komunikacijo organa s stranko.

31. Izvedba ustne obravnave je zato v upravnih postopkih, kakršen je tudi obravnavani, z vidika varstva (ne le materialnih, pač pa tudi procesnih) pravic strank še toliko pomembnejša. Agencija bi zato morala glede na naravo obravnavane zadeve, pa tudi zaradi dokazovanja z izvedencem, po pisni dopolnitvi izvedenskega mnenja, razpisati (vsaj še en) narok ustne obravnave, na katerem bi izvedenec moral naknadno izdelano pisno dopolnitev svojega izvida in mnenja upravnemu organu in stranki predstaviti ustno, tožeča stranka pa bi mu lahko zastavljala vprašanja oziroma predstavila svoja končna stališča. Hkrati bi morala tožena stranka pred izdajo odločbe tožeči stranki na (isti ali naslednji) ustni obravnavi predstaviti svoje končne izračune in ugotovljene nepravilnosti pri izračunu neto stroškov (po vsaki od obveznih sestavin izračuna posebej) ter stranki na ta način omogočiti, da ugotovitve Agencije ustno izpodbija in dokazuje nasprotno. Ker tožeča stranka v izjasnitvi (enako tudi v tožbi) zelo podrobno nasprotuje posameznim elementom izračuna, bi morala Agencija obrazloženo odgovoriti na vsak očitek posebej in tudi konkretno (ne zgolj v splošnem) pojasniti, v katerem delu in zakaj ni sledila strokovnemu mnenju B. ugotovitve katere je v postopku štela kot del trditvene podlage tožeče stranke, česar prav tako ni storila (ne v pozivu za izjasnitev in ne v izpodbijani odločbi).

32. Med strankama postopka ni sporno, da je tožena stranka po prejemu dopolnilnega izvedenskega mnenja tožeči stranki pred izdajo izpodbijane odločbe svoj izračun neto stroškov izvajanja univerzalne storitve v letu 2018 predstavila zgolj pisno, in sicer v dokumentu, ki ga je naslovila kot "Izračun neto stroška obveznosti univerzalne poštne storitve - poziv na izjasnitev" z dne 4. 2. 2021, v katerem je Agencija tudi računsko pojasnila svojo ugotovitev, da tožeči stranki izvajanje univerzalne storitve v letu 2018 ni povzročalo neto stroškov, zaradi katerih bi bila tožeča stranka po zakonu upravičena do izplačila iz kompenzacijskega sklada. Na omenjeni izračun je tožeča stranka v dopisu z dne 22. 2. 2021 tudi odgovorila in podala nanj obsežne strokovne pripombe, priložila pa je tudi tuje strokovno mnenje. Primerjava tabel v pozivu tožene stranke za izjasnitev in tabel oziroma končnega obračuna neto stroškov v izpodbijani odločbi (v obeh primerih tabela št. 9) pokaže, da je Agencija svoje izračune po zadnji izjasnitvi tožeče stranke očitno še spreminjala (končni izračun neto stroškov v letu 2018 je različen: v pozivu za izjasnitev znaša -3.253.645 EUR (str. 41 poziva za izjasnitev), v izpodbijani odločbi pa 3.580.701 EUR (str. 21 odločbe)), ne da bi s svojimi ugotovitvami ter posledično s spremembami v izračunu pred izdajo izpodbijane odločbe tožečo stranko seznanila in ji omogočila, da se o navedenem izjavi. S tem je prav tako kršila tožničino pravico do izjave in načelo kontradiktornosti, kar oboje predstavlja bistveno kršitev določb postopka, ki je po presoji sodišča vplivala ali bi mogla vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve v upravnem postopku.

33. Agencija torej svojih ugotovitev, ki so bile ključne za končni (zadnji) izračun neto stroškov izvajanja univerzalne storitve, ki ga je tožena stranka nato uporabila v izpodbijani odločbi, tožeči stranki ni celovito predstavila na vsaj še enem naroku ustne obravnave, prav tako tožeči stranki, kot že obrazloženo, ni bilo omogočeno, da bi se ustno seznanila s končnim izvedenskim mnenjem ter od izvedenca zahtevala pojasnila. Glede na okoliščine zadeve (zlasti kompleksnost zadeve in spreminjanje izračunov neto stroškov) in glede na to, da bi tožeči stranki bilo potrebno dati možnost, da v zvezi s končnim izvedenskim mnenjem izvedencu postavlja vprašanja po izvedenčevi predstavitvi končnega izvedenskega mnenja, je bil po presoji sodišča vsaj še en narok ustne obravnave v predmetni zadevi obligatoren. Odsotnost slednjega je tožeči stranki odvzela možnost, da ustno predstavi in utemelji svoj izračun in učinkovito nasprotuje vsem končnim ugotovitvam Agencije, kar je po presoji sodišča imelo vpliv na zakonitost in pravilnost odločitve (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Zaradi kršitve pravice do izjave, na katero sodišče pazi po uradni dolžnosti, je sodišče tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijano odločbo v celoti odpravilo in vrnilo zadevo Agenciji v ponovni postopek, v katerem je organ vezan na stališča sodišča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

34. V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožeča stranka, ki jo je v postopku zastopal odvetnik kot pooblaščenec, upravičena do povrnitve priglašenih stroškov v višini 285,00 EUR, ki jih je sodišče ob upoštevanju 22% DDV, kar znaša skupno 347,70 EUR, naložilo v plačilo toženi stranki.

35. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ) v zvezi s 378. členom OZ)

36. Sodna taksa bo tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti.

Enako Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019 , str. 266, točka 5. in 7.

Neto strošek obveznosti univerzalne storitve je vsak strošek, ki je nujen za izvajanje univerzalne storitve in je s to storitvijo povezan. Izračuna se kot razlika med neto stroški imenovanega izvajalca univerzalne storitve, ki posluje z obveznostmi univerzalne storitve, in neto stroški istega izvajalca, ki bi jih imel, če bi posloval brez obveznosti univerzalne storitve (drugi odstavek 19. člena ZPSt0-2). Pri izračunu neto stroška obveznosti univerzalne storitve je treba upoštevati, da: lahko temelji le na stroških, povezanih z izvajanjem univerzalne storitve s predpisano kakovostjo; se pri izračunih upoštevajo le sestavine univerzalnih storitev (pri katerih ima izvajalec te storitve izgubo ali se izvajajo pod stroškovnimi pogoji, ki ne ustrezajo običajnim komercialnim standardom; se pri izračunih upošteva zagotavljanje univerzalne storitve za posebne uporabnike ali skupine uporabnikov, pri katerih ima izvajalec te storitve izgubo ali se izvajajo pod stroškovnimi pogoji, ki ne ustrezajo običajnim komercialnim standardom, pri čemer je te neto stroške treba izračunati ločeno od drugih neto stroškov; je treba ločene neto stroške sešteti tako, da se prepreči dvojno štetje neposrednih in posrednih stroškov in koristi; se, kadar je mogoče, univerzalno storitev zagotavljati s predpisano kakovostjo in v skladu s tem zakonom na več različnih načinov, za izračun upošteva način, ki zagotavlja izvajanje univerzalne storitve predpisane kakovosti z najmanj stroški, tudi kadar se je izvajalec univerzalne storitve odločil za drugačen način; ima izvajalec univerzalne storitve pravico z izvajanjem univerzalne storitve ustvarjati primeren dobiček, ki ohrani stopnjo dobičkonosnosti sredstev, ki bi jo imel brez izvajanja univerzalne storitve; mora biti upoštevano zmanjšanje neto stroška univerzalne storitve za vse opredmetene in neopredmetene koristi izvajalca univerzalne storitve, ki jih ima zaradi izvajanja univerzalne storitve (prvi odstavek 21. člena ZPSto-2).

Tako izhaja tudi iz uvodnih izjav št. 29 in št. 47 Direktive 2008/6/ES.

Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list RS, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, Nika Hudej in ostali, str. 167-168.

UPRS sodba opr. št. I U 1558/2018 z dne 28. 3. 2019.

Podobno USRS v odločbi opr. št. Up-1099/18 z dne 12. 9. 2019.

Enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 154, 154/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.