UPRS Sodba in sklep I U 1543/2020-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-04-19

COVID-19 - izpad dohodka - pogoji za dodelitev sredstev - exceptio illegalis

Edina kriterija, ki se upoštevata pri dodeljevanju finančnega nadomestila, sta 20-odstotni izpad dohodka v sektorju ter da je izpad dohodka utrpel tudi prosilec kot nosilec kmetijskega gospodarstva, nosilec dopolnilne dejavnosti na kmetiji, fizična oseba, ki je lastnik gozda, ali imetnik dovoljenja za gospodarski ribolov. S tem, ko je Odlok o finančnem nadomestilu zaradi izpada dohodka v proizvodnji vina zaradi epidemije COVID-19 v prvem odstavku 6. člena predpisal dodatne pogoje, ki jih mora vlagatelj izkazati, da bo njegovi vlogi za dodelitev finančnega nadomestila ugodeno, je prišlo po mnenju sodišča do nezakonitega poseganja v pravico do finančnega nadomestila iz 74. člena ZIUZEOP, saj jo je z dodatnimi pogoji omejil preko mere, ki jo določa zakon. Zato v tem primeru pri odločanju Odloka ni mogoče uporabiti (exceptio illegalis).

I. Tožbi se deloma ugodi in se odločba Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja, št. 33021-1138/2020/5 z dne 12. 6. 2020, odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. V preostalem delu, zoper odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 33021-47/2020/9 z dne 9. 9. 2020, se tožba zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrnitvi stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju: organ prve stopnje) je z izpodbijano odločbo odločila, da se zavrne tožnikov zahtevek za finančno nadomestilo zaradi izpada dohodka v proizvodnji vina zaradi epidemije COVID-19 (1. točka izreka), da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (2. točka izreka) ter da posebni stroški v tem postopku niso nastali (3. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je organ prve stopnje z vpogledom v podatke pri Finančni upravi Republike Slovenije (v nadaljevanju: FURS) ugotovil, da je imel tožnik na dan oddaje zahtevka (14. 5. 2020) neporavnane zapadle davčne obveznost in druge denarne nedavčne obveznosti v višini, ki presega 50 EUR. Zaradi navedenega je organ prve stopnje na podlagi pete alineje prvega odstavka 6. člena Odloka o finančnem nadomestilu zaradi izpada dohodka v proizvodnji vina zaradi epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 49/20 in 61/20, v nadaljevanju: Odlok) tožnikov zahtevek zavrnil z utemeljitvijo, da ne izpolnjuje pogojev za dodelitev finančnega nadomestila.

2. Zoper odločbo organa prve stopnje je tožnik vložil pritožbo na Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: toženka). V pritožbi je navedel, da ni seznanjen z dejstvom o obstoju neporavnanih davčnih obveznostih in je v zvezi s tem poizvedel pri FURS, kjer so mu pojasnili, da je prišlo do napake glede knjiženja plačil in obveznosti glede nadomestila za stavbno zemljišče. Prav tako je tožnik navedel, da v času razglašene epidemije COVID-19 roki niso tekli, zato obveznosti v tem času niso mogle zapasti oziroma se jih ni moglo šteti za neporavnane. Toženka je pritožbo zavrnila z utemeljitvijo, da je iz odgovora FURS razvidno, da je tožnik na dan 14. 5. 2020 izkazoval dolg iz naslova davka od premoženja, višji od 50 EUR, pri čemer je prvi obrok tožnik poravnal dne 5. 2. 2020, drugi obrok pa je bil poplačan v postopku davčne izvršbe. Zadevna odločba o odmeri davka od premoženja v Občini Krško je bila tožniku vročena dne 29. 11. 2019.

3. Tožnik se z odločbo organa prve stopnje ter z odločbo toženke ne strinja in zoper njiju vlaga tožbo v upravnem sporu. V tožbi povzema potek dosedanjega postopka in navaja, da FURS tekom postopka ni zanikala njegovih navedb, da ni bil obveščen o tem, da naj bi imel kakršne koli neporavnane obveznosti in da ni bil niti obveščen niti pozvan, da jih mora izpolniti. V zvezi s tem tudi izpostavlja, da mu toženec ni posredoval odgovora FURS, ko je pri njej v okviru pritožbenega postopka opravil ponovne poizvedbe. Tožnik poudarja, da v času razglašene epidemije COVID-19 roki niso tekli, zato obveznosti v tem času niso mogle zapasti oziroma se jih ni moglo šteti za neporavnane. Nadalje navaja, da ni bil namen zakonodajalca v tem, da se z določitvijo podrobnejših pogojev za dodelitev finančnega nadomestila na podlagi 74. člena Zakon o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20 in 61/20; v nadaljevanju: ZIUZEOP) onemogoči pri uveljavljanju tega nadomestila osebo, ki je nenamerno oziroma nevedoč dolžna določeno manjšo obveznost, zaradi česar je določilo zakona (pravilno: odloka), ki je mejo določil na 50,00 EUR, protiustaven in predstavlja kršitev več ustavnih pravic.

4. Tožnik sodišču predlaga, naj tožbi ugodi ter odpravi izpodbijani odločbi, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka v odgovoru na tožbo ponavlja svoje navedbe iz upravnega postopka in dodatno navaja, da je ugotavljanje obstoja davčnega dolga v pristojnosti FURS, ki je v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta podala pojasnila v zvezi z obstojem davčnega dolga tožnika. Iz pojasnil FURS prav tako izhaja, da je ta tožnika seznanila z obveznostmi iz naslova davka od premoženja.

6. Senat tega sodišča je s sklepom št. I U 1543/2020 z dne 12. 4. 2022 odločil, da v zadevi sodi sodnik posameznik (3. alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1).

7. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (2. člen Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1). Ker tožnik s tožbo izpodbija tako prvostopenjsko upravno odločbo, s katerim je bila njegova zahteva za dodelitev finančne pomoči zavrnjena, kot tudi drugostopenjsko upravno odločbo, s katerim je bila pritožba zoper upravni akt prve stopnje zavrnjena, je sodišče najprej preverilo, ali sta obe upravni odločbi akta, ki ju je mogoče izpodbijati v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

8. Ob upoštevanju pogojev, ki jih v zvezi z upravnim aktom določa 2. člen ZUS-1, se bo v upravnem sporu vselej izpodbijal tisti akt, ki v izreku vsebuje meritorno odločitev o pravicah ali obveznostih stranke. Upravni akti v smislu 2. člena ZUS-1 tako niso akti, ki v izreku ne vsebujejo odločitve o pravici ali obveznosti fizične ali pravne osebe in zato ne vplivajo na vsebino prvostopenjskega upravnega akta. V sodni praksi se je uveljavilo stališče, da je glede na določbe ZUS-1 v upravnem sporu treba izpodbijati prvostopenjski upravni akt, razen v primeru, kadar je drugostopenjski akt posegel v odločitev po vsebini (na primer prek spremembe ali dopolnitve).

9. Ker je bila z drugostopenjskim upravnim aktom pritožba zgolj zavrnjena, je prvostopenjski upravni akt tisti, ki vsebuje meritorno odločitev o pravici tožnika. Na podlagi navedenega je sodišče zavrglo tožbo v delu, v katerem se predlaga odprava drugostopenjskega upravnega akta.

10. Sodišče nadalje ugotavlja, da so preostale procesne predpostavke za dopustnost upravnega spora po določbah prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izpolnjene. Tožba je bila vložena pravočasno, izpodbijani prvostopenjski upravni akt predstavlja dokončen upravni akt, ki se ga lahko izpodbija v upravnem sporu, njegov naslovnik pa je tožnik in je tako legitimiran za vložitev tožbe. Z izpodbijanim sklepom se posega tudi v njegov pravni položaj. O tej zadevi pa v upravnem sporu še ni bila izdana pravnomočna sodba.

12. V skladu s 74. členom ZIUZEOP so nosilec kmetijskega gospodarstva in nosilec dopolnilne dejavnosti na kmetiji v skladu z Zakonom o kmetijstvu, fizična oseba, ki je lastnik gozda, in imetnik dovoljenja za gospodarski ribolov, ki imajo zaradi posledic epidemije izpad dohodka, ki je zlasti posledica nezmožnosti prodaje zalog, zmanjšanja obsega pridelave, predelave oziroma prodaje, upravičeni do finančnega nadomestila zaradi izpada dohodka, če je sektor utrpel najmanj 20 % izpad dohodka (prvi odstavek). Finančno nadomestilo iz tega člena se dodeli v obliki pavšala glede na hektar zemljišča oziroma glave velike živine glede na povprečje zadnjih treh let, pri dopolnilnih dejavnostih na kmetiji glede na povprečje dohodkov zadnjega leta, pri fizičnih osebah ribičih pa na podlagi povprečne količine ulova, zabeleženega v ladijskih dnevnikih za obdobje zadnjih treh let (tretji odstavek). V četrtem odstavku tega člena zakon pooblašča vlado, da podrobneje predpiše postopek, posamezne upravičene sektorje, podrobnejše pogoje za dodelitev finančnega nadomestila iz tega člena ter višino, vstopni prag, najvišjo višino finančnega nadomestila in način izračuna finančnega nadomestila. Vlada je na tej podlagi zato izdala Odlok.

13. Odlok v 6. členu določa pogoje za pridobitev finančnega nadomestila iz 74. člena ZIUZEOP, ki jih mora izpolnjevati vlagatelj, in sicer:

- na dan 16. marec 2020 mora biti vpisan v register in imeti v register prijavljeno dejavnost pridelave mošta in neustekleničenega vina,

- na dan 16. marec 2020 mora imeti v register prijavljenih vsaj 3.700 litrov vina letnika 2019,

- ni izključen iz prejemanja podpore po tretjem odstavku 41.a člena Zakona o kmetijstvu,

- na dan oddaje zahtevka za dodelitev finančnega nadomestila ne sme biti v osebnem stečaju, stečaju ali likvidaciji,

- na dan oddaje zahtevka ima poravnane zapadle davčne obveznosti in druge denarne nedavčne obveznosti v skladu z zakonom, ki ureja finančno upravo, v višini, ki presega 50 eurov,

- za nakazilo dodeljenih sredstev ima odprt transakcijski račun v skladu s 35. členom Zakona o kmetijstvu.

14. Načelo vezanosti delovanja državnih organov na Ustavo in zakon ter v tem okviru legalitetno načelo pri izdaji podzakonskih predpisov sta kot temeljni ustavni načeli v tesni povezanosti z načeli demokratične in pravne države (1. in 2. člen Ustave). Kar zadeva normativno dejavnost državne uprave pomenita, da je ta pri izdajanju podzakonskih predpisov vsebinsko vezana na Ustavo RS in zakon. Upravni organi torej nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu - zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Upravni predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja izvirnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje.

15. Sodišče je pri odločanju vezano na zakon, na podzakonski akt pa le, kolikor je ta po presoji sodišča skladen z zakonom. Če sodišče ugotovi, da gre za podzakonski akt, ki je z določbami zakona neskladen, svojo odločitev opre na določbe zakona, podzakonskega akta pa kot pravne podlage za odločitev v konkretni upravni zadevi ne uporabi (t. i. exceptio illegalis).

16. Iz zgoraj predstavljenega 74. člena izhaja ZIUZEOP izhaja, da sta edina kriterija, ki se upoštevata pri dodeljevanju finančnega nadomestila, 20-odstotni izpad dohodka v sektorju ter da je izpad dohodka utrpel tudi prosilec kot nosilec kmetijskega gospodarstva, nosilec dopolnilne dejavnosti na kmetiji, fizična oseba, ki je lastnik gozda, ali imetnik dovoljenja za gospodarski ribolov. S tem, ko je Odlok v prvem odstavku 6. člena predpisal dodatne pogoje, ki jih mora vlagatelj izkazati, da bo njegovi vlogi za dodelitev finančnega nadomestila ugodeno, je prišlo po mnenju sodišča do nezakonitega poseganja v pravico do finančnega nadomestila iz 74. člena ZIUZEOP, saj jo je z dodatnimi pogoji omejil preko mere, ki jo določa zakon. Zato v tem primeru pri odločanju Odloka ni mogoče uporabiti (exceptio illegalis), saj morajo biti v skladu tretjim stavkom 153. člena Ustave RS podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakoni, v skladu s 120. členom Ustave RS pa so na ustavo in zakone v okviru legalitetnega načela vezani tudi upravni organi pri svojem odločanju.

17. Na podlagi navedenega se sodišče ni opredeljevalo do navedb tožnika v zvezi z (ne)obstojem neporavnanih davčnih obveznosti in pravilnosti postopanja prvo- in drugostopenjskega organa pri pridobivanju podatkov o omenjenih obveznostih.

18. Ker je toženec izpodbijano odločbo oprl izključno na določbo podzakonskega akta, ki je iz navedenih razlogov nezakonit, kar pomeni nepravilno uporabo materialnega prava, je sodišče v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo in po tretjem odstavku istega člena vrnilo zadevo organu, ki je izpodbijano odločbo izdal, v ponovni postopek. V tem bo lahko prvostopenjski organ uporabil 6. člen Odloka le v obsegu, v katerem ga sodišče po gornji obrazložitvi ni spoznalo za nezakonitega.

19. Sodišče je v zadevi odločilo na seji senata, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, prav tako pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

20. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena po sodnici posameznici, tožnika pa je v postopku zastopal pooblaščenec, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (prvi odstavek 3. člena v zvezi s prvim odstavkom 2. člena Pravilnika) in 22-odstotni DDV (ker je pooblaščenec tožnika zavezanec za DDV), ki znaša 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ)), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (Opomba 6.1: c) Taksne tarife Zakona o sodnih taksah (ZST-1)).

Tako npr. sklep Vrhovnega sodišča RS št. I Up 36/2020 z dne 9. 9. 2020.

Odločba Ustavnega sodišča RS št. U-I-129/10 z dne 10. 11. 2011.

Glej npr. sodbo Upravnega sodišča RS št. I U 1208/2019-58 z dne 11. 2. 2021.

Zakon o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (2020) - ZIUZEOP  - člen 74

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 153, 153/3

Odlok o finančnem nadomestilu zaradi izpada dohodka v proizvodnji vina zaradi epidemije COVID-19 (2020) - člen 6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.