UPRS Sodba I U 1484/2021-55
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-10-21

odobritev pravnega posla - predkupna pravica - zakupnik - status kmeta - nedovoljene tožbene novote - prekluzija

Za uspešno uveljavljanje predkupnega upravičenja zakupnika, bi moral biti tožnik zakupnik po pravilih ZKZ. Da to ni bil, je nenazadnje sam priznal, ko je pojasnil, da je sklenil ustno najemno pogodbo.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju: Upravna enota) je zavrnila zahtevo tožnika za odobritev pravnega posla za kmetijsko zemljišče A. A. Sklenila je, da sta z B. B. izenačena po predkupni pravici, ker sta oba kot druga kmeta prednostna upravičenca za nakup, kmetijska dejavnost je njuna glavna dejavnost, zemljišča pa obdelujeta sama. Ker je lastnik A. A. izjavil, da je za kupca izbral B. B, je Upravna enota odobrila njuno prodajno pogodbo. Pred tem je postopka po obeh zahtevah za odobritev pravnega posla združila v skupno obravnavo. Tem odločitvam je pritrdilo Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano.

2. Opisanim odločitvam je tožnik nasprotoval. Poudaril je, da je Upravna enota spregledala, da je nosilec grafične enote rabe kmetijskega gospodarstva (v nadaljevanju: GERK), v katero je vključeno sporno kmetijsko zemljišče. Poleg te nepremičnine GERK obsega še kmetijska zemljišča tožnika. Slednjega Upravna enota ni obravnavala kot zakupnika, ko je uveljavljal predkupno pravico. Tožnik je kmet, kmetovanje je njegova edina dejavnost. V letu 2020 je tako ustvaril 45.664,00 EUR dohodka. Kmetijsko zemljišče A. A. neposredno obdeluje več kot petnajst let. Predlagal je, da sodišče izpodbijani sklep in odločbo odpravi ter zavrne zahtevo za odobritev prodajne pogodbe med A. A. in B. B.; podredno pa, da sklep in odločbo odpravi ter zadevo vrne Upravni enoti v ponovni postopek.

3. Tožena stranka je vztrajala, da ima B. B. status kmeta, da mu kmetovanje predstavlja edino in glavno dejavnost ter da zemljišča sam obdeluje.

4. Na tožbo so se odzvale tudi stranke z interesom. B. B. je poudaril, da tožnik nima močnejše predkupne pravice. Ponovil je, da je kmetijska dejavnost edina in glavna dejavnost, s katero se ukvarja in je poglavitni vir njegovega preživljanja. Dodal je še, da ima v GERK vpisanih 4,8709 ha kmetijskih zemljišč. A. A. se je strinjal z odločitvijo Upravne enote. Pojasnil je, da sta bila tožnik in B. B. izenačena v svoji predkupni pravici in da je slednjega izbral kot kupca. Tožnik ni imel zakupnega razmerja zaznamovanega v Zemljiški knjigi, niti ni njemu poravnal zakupnine.

5. Med drugim odloča sodišče po sodniku posamezniku, če gre za enostavno dejansko in pravno stanje (tretja alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1

). Gre za izjemo od kolegialne (senatne) sestave sodišča (prvi odstavek 13. člena ZUS-1); kriterij zanjo pa je pravni standard: enostavno dejansko in pravno stanje.

6. Za rešitev tega upravnega spora je ključno, kateri pogoji za uveljavljanje predkupne pravice po 23. členu Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ

) so bili izpolnjeni. V tej luči gre za vprašanje uporabe materialnega prava. Ne odpirajo se pomembne pravne dileme, niti ni dejansko stanje zahtevno (ni večjega števila pravno pomembnih dejstev, ni potrebe po obseženem dokaznem postopku). Senat je zato presodil, da je izpolnjena predpostavka iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 in sklenil, da o zadevi odloča sodnica posameznica (sklep z dne 15. 9. 2022).

7. Sodišče je prebralo vse listine, ki so jih stranke izročile (priloge A1 do A5 in upravni spis številka 330-1342/2021). Drugih dokaznih predlogov niso imele.

9. Promet s kmetijskimi zemljišči teče po postopku in na način določen z ZKZ, če ni glede predkupne pravice z drugim zakonom določeno drugače (drugi odstavek 17. člena ZKZ). Lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, mora ponudbo predložiti upravni enoti na območju, kjer to leži (prvi odstavek 20. člena ZKZ). Vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče, mora dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, ki jo pošlje priporočeno upravni enoti ali neposredno vloži na upravni enoti (prvi odstavek 21. člena ZKZ). Ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe, je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote (tretji odstavek 21. člena ZKZ). Upravna enota odobri ali zavrne odobritev pravnega posla z odločbo (drugi odstavek 22. člena ZKZ).

10. Pri nakupu kmetijskega zemljišča, če ni z drugimi zakoni določeno drugače, lahko uveljavljajo predkupno pravico predkupni upravičenci po naslednjem vrstnem redu: (1) solastnik, (2) kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj, (3) zakupnik zemljišča, ki je naprodaj, (4) drug kmet, (5) kmetijska organizacija ali samostojni podjetnik posameznik, ki jima je zemljišče ali kmetija potrebna za opravljanje kmetijske oziroma gozdarske dejavnosti in (6) Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije za Republiko Slovenijo (prvi odstavek 23. člena ZKZ). Ob enakih pogojih se med kmeti, uvrščenimi na isto mesto, pravico do nakupa določi po naslednjem vrstnem redu: (1) kmet, ki mu kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno dejavnost; (2) kmet, ki zemljišče sam obdeluje in (3) kmet, ki ga določi prodajalec, razen v primeru, ko gre za prodajo kmetijskega zemljišča, ki je stvarno premoženje države in mora prodajalec določiti kmeta na podlagi metode javne dražbe (drugi odstavek 23. člena ZKZ).

11. Kmetijska dejavnost je edina in glavna dejavnost, če pridelki oziroma sredstva, pridobljena iz te dejavnosti, pomenijo tej osebi poglavitni vir za preživljanje (tretji odstavek 23. člena ZKZ). Kmetijska dejavnost so vse kmetijske dejavnosti po predpisih o standardni klasifikaciji dejavnosti. Kot pomemben dohodek iz kmetijske dejavnosti se po ZKZ šteje vrednost kmetijskih pridelkov na kmetiji, vključno s prihodki iz naslova ukrepov kmetijske politike in iz naslova državnih pomoči v gospodarskem letu pred ugotavljanjem pogojev, ki dosega najmanj 2/3 letne poprečne plače na zaposlenega v Republiki Sloveniji v istem obdobju (drugi odstavek 24. člena ZKZ).

12. Po ZKZ je kmet lastnik, zakupnik oziroma drugačen uporabnik kmetijskega zemljišča, ki to zemljišče obdeluje sam ali s pomočjo drugih, je za to obdelovanje ustrezno usposobljen in iz kmetijske dejavnosti pridobiva pomemben del dohodka (prva alineja prvega odstavka 24. člena ZKZ). Kmet je ustrezno usposobljen za opravljanje kmetijske dejavnosti, če ima strokovno izobrazbo najmanj IV. stopnje kmetijske smeri in opravljen preizkus znanja po veljavnem programu kmetijskih poklicnih ali srednjih šol s področja kmetijske dejavnosti (tretji odstavek 24. člena ZKZ). Prav tako velja, da je kmet ustrezno usposobljen za opravljanje kmetijske dejavnosti, če je starejši od 30 let in ima od 15. leta starosti dalje najmanj pet let delovnih izkušenj na kmetiji ali v posamezni kmetijski dejavnosti (drugi odstavek 111. člena ZKZ).

13. A. A. (lastnik) je 19. 2. 2021 dal ponudbo za prodajo kmetijskega zemljišča s parcelno številko 508 katastrske občine ..., površine 6.316 m² za 15.790,00 EUR. Ta je bila objavljena na oglasni deski Upravne enote in enotnem državnem portalu E-uprave od 23. 2. 2021 do 25. 3. 2021.

14. Dne 24. 2. 2021 je tožnik oddal izjavo o sprejemu ponudbe in uveljavljal predkupno pravico kot zakupnik prodajanega zemljišča in drug kmet.

15. Na ponudbo lastnika se je odzval tudi B. B. in 23. 3. 2021 izjavil, da jo sprejema. Obenem je uveljavljal predkupno pravico kot drug kmet in kot samostojni podjetnik posameznik, ki zemljišče potrebuje za opravljanje kmetijske dejavnosti.

16. Upravna enota je nato dne 31. 3. 2021 obvestila lastnika in sprejemnike ponudbe o teku postopka in zahtevi za odobritev pravnega posla. Slednjo je B. B. vložil 23. 4. 2021. Pred tem je 2. 4. 2021 predložil Odločbo številka 330-247/2021-4 z dne 30. 3. 2021 Upravne enote Kranj o tem, da izpolnjuje pogoje za kmeta (v nadaljevanju: Odločba o statusu). Le-ta je zaključila, da je njegov skupni prihodek iz čebelarstva in prodaje krme za leto 2020 znašal 16.503,00 EUR, da ima v uporabi 4,8709 ha kmetijskih zemljišč in je nosilec kmetijskega gospodarstva, v centralnem registru čebelnjakov pa ima vpisanih petindvajset čebeljih družin. Za kmetijsko dejavnost je ustrezno usposobljen; ima potrdilo o opravljenem izpitu iz predmeta Sadjarstvo in vinogradništvo, je starejši od 30. let in kmetuje sedem let.

17. Zahtevo za odobritev pravnega posla je dal tudi tožnik in sicer dne 16. 4. 2021.

18. Po opravljeni ustni obravnavi dne 9. 6. 2021 je Upravna enota sklenila, da sta tožnik in B. B. izenačena po predkupni pravici. Slednjega je lastnik izbral za kupca, zato je Upravna enota odobrila pravni posel med njima, to je Prodajno pogodbo z dne 27. 5. 2021. Nakup na osnovi izjave o sprejemu ponudbe tožnika pa je zavrnila.

19. Tožbene navedbe je mogoče strniti v dva osrednja očitka. Prvi se nanaša na izenačenost vrstnega reda predkupnih upravičencev. Tožnik je vztrajal, da bi ga morala tožena stranka obravnavati kot zakupnika predmetnega kmetijskega zemljišča in upoštevati, da je slednje vključeno v GERK. Drugi očitek se nanaša na kmetijsko dejavnost B. B. Zanj je tožnik trdil, da njegova glavna in edina dejavnost ni kmetijstvo; da zemlje, ki se prodaja ni obdeloval, niti nima vpisanega GERK-a in da je od nje oddaljen več kot 30 km.

20. Sodišče je v nadaljevanju pretehtalo oba ugovora. Na tem mestu je le na kratko povzelo zakonska izhodišča. Cilj predkupne pravice je smiselno zaokroževanje in povečevanje kmetij.

Prednost pri nakupu kmetijskih zemljišč je zato ZKZ dal tistim, ki so kmetje: gospodarsko in socialno odvisnim od kmetijskih zemljišč, ki zagotavljajo njihovo ohranjanje in izboljšavo, ohranitev poseljenosti, razvoj slovenskega podeželja in prehransko varnost prebivalstva.

Institut predkupne pravice je tako namenjen usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči, da ta ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije.

S tem je uresničen namen posebnega varstva kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 71. člena Ustave Republike Slovenije

21. Drži, da je tožnik uveljavljal predkupno pravico kot zakupnik in kot drug kmet. Toda tožena stranka je na podlagi predloženih listin sklenila, da ima predkupno pravico le za slednje - kot drug kmet (4. točka prvega odstavka 23. člena ZKZ). Zakupa obravnavnega zemljišča po ZKZ (26. člen do 38. člen ZKZ) ni dokazal. Zakupna pogodba ni bila sklenjena po postopku in način, kot predpisuje ZKZ (27. člen ZKZ); med drugim ni bila sklenjena v pisni obliki (peti odstavek 26. člena ZKZ-1), niti je ni odobrila Upravna enota (prvi odstavek 27. člena v zvezi z drugim odstavkom 22. člena ZKZ), zakupno razmerje pa tudi ni bilo zaznamovano v Zemljiški knjigi in Zemljiškem katastru (prvi odstavek 28. člena ZKZ).

Dejstvo, da je to zemljišče obdeloval in da je imel o tem ustni dogovor z možem nekdanje lastnice, zapisanega ne spremeni. Enako velja za dejstvo, da je bilo zemljišče vključeno v njegovo GERK. Z drugimi besedami, ta dejstva niso pravno pomembna. Za uspešno uveljavljanje predkupnega upravičenja zakupnika, bi moral biti tožnik zakupnik po pravilih ZKZ. Da to ni bil, je nenazadnje sam priznal, ko je pojasnil, da je sklenil ustno najemno pogodbo.

22. Naslovno sodišče je že večkrat razložilo, da je odločba o priznanju statusa kmeta ugotovitvenega oziroma deklarativnega značaja.

Ugotovitvena (deklarativna) odločba namreč ugotavlja določeno pravno razmerje, pravico ali obveznost, ki že obstaja po zakonu samem. Kot taka (praviloma) učinkuje od nastanka pravno pomembnih dejstev (ex tunc). Njen retroaktivni učinek izhaja iz narave stvari; gre za ugotovitev pravnega razmerja, ki je nastalo pred njeno izdajo. Še drugače, posameznik je kmet, ima status kmeta, po samem zakonu; odločba vsebuje le ugotovitev o tem.

23. V pričujoči zadevi je Upravna enota Kranj preverila, ali je B. B. izpolnil pogoje za status kmeta po prvi alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ za leto 2020. Sklenila je, da je temu tako. Posledično je imel predkupno pravico kot drug kmet (četrta točka prvega odstavka 23. člena ZKZ).

24. B. B. je svoj status kmeta utemeljil po prvi alineji prvega odstavka 24. člena ZKZ. Dokazal je, da je uporabnik kmetijskih zemljišč, da jih obdeluje, da je za to ustrezno usposobljen (da je starejši od 30. let in ima od 15. leta dalje najmanj pet let delovnih izkušenj na kmetiji; drugi odstavek 111. člena ZKZ) in da iz kmetijske dejavnosti pridobiva pomemben del dohodka (v letu 2020 16.503,00 EUR).

25. V tem pogledu tožbene trditve o tem, da B. B. predmetnega zemljišča ni obdeloval in da je od njega oddaljen več kot 30 km, niso pravne pomembne. Te okoliščine niso kriteriji za predkupno pravico po 23. členu ZKZ.

26. Kar pa se tiče obširnih navedb tožnika na naroku za glavno obravnavo o tem, da je B. B. v zahtevi za odobritev pravnega posla zapisal neresnične podatke in da se ne bi smel šteti za drugega kmeta (da ni imel v lasti čebeljih panjev, da ti niso bili vpisani v register čebelnjakov, da je kmetijska dejavnost edini vir njegovega prihodka), pa sodišče v prvi vrsti ugotavlja, da ta dejstva predstavljajo tožbene novote (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1). Na to ga je tudi izrecno opozorilo, toda tožnik zanje ni izkazal opravičljivega razloga. Njegovo pojasnilo, da ni šlo za nova dejstva, ker je že v tožbi oporekal statusu B. B. kot drugega kmeta, ni osnovano. Najprej zato, ker se prekluzija razteza tako na tožbene, kot navedbe na glavni obravnavi in nadalje še zato, ker preprosto ne gre zgolj za podkrepitev že zatrjevanih dejstev. Trditev o čebeljih panjih, registru čebelnjakov in o kmetijski dejavnosti B. B. tožnik ni podal v upravnem postopku. To so povsem nova dejstva, ki so prvič vzniknila šele na glavni obravnavi. Povedano drugače, tožnik izjeme, ki jo predvideva 52. člen ZUS-1, ni utemeljil.

27. Vseeno pa sodišče pripominja, da je iz Odločbe o statusu vidno, da je Upravna enota Kranj vzela v obzir tako število čebeljih družin, ki so vpisane v centralni register čebelnjakov, kot prihodek iz tega naslova ter iz prodaje krme. Sklenila je, da je skupni prihodek B. B. znašal 16.503,00 EUR, kar je preseglo 2/3 povprečne plače na zaposlenega v Republike Sloveniji v letu 2020 in zato predstavljalo pomemben dohodek iz kmetijske dejavnosti (drugi odstavek 24. člena ZKZ). Na ustni obravnavi dne 9. 6. 2021 je tudi izjavil, da je kmetijska dejavnost njegov edini vir dohodka. Tožnik temu ni oporekal.

28. Izpodbijana odločba je pravilna in zakonita. Sodišče je zato tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

29. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 59/1996 z dne 25. 10. 1996, 67/2002 z dne 26. 7. 2002, 36/2003 z dne 16. 4. 2003, 43/2011 z dne 3. 6. 2011, 58/2012 z dne 31. 7. 2012, 27/2016 z dne 11. 4. 2016, 79/2017 z dne 28. 12. 2017 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-340/96 z dne 12. 3. 1998, U-I-26/97-8 z dne 13. 7. 2000, U-I-266/98-72 z dne 28. 2. 2002.

Poročevalec Državnega zbora 34/1996 z dne 20. 9. 1996, stran 44; 18/2000 z dne 17. 3. 2000, stran 4; 8/2003 z dne 11. 2. 2003, strani 3 in 6.

Poročevalec Državnega zbora 8/2003 z dne 11. 2. 2003, stran 6.

Načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z občne seje 6. 4. 2012, sedmi odstavek.

Uradni listi Republike Slovenije, številke: 33/1991 z dne 28. 12. 1991, 42/1997 z dne 17. 7. 1997, 66/2000 z dne 26. 7. 2000, 24/2003 z dne 7. 3. 2003, 69/2004 z dne 24. 6. 2004, 68/2006 z dne 30. 6. 2006 in 47/2013 z dne 31. 5. 2013.

Primerjaj sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 411/2006 z dne 11. 11. 2009, 10. točka.

Na naroku za glavno obravnavo dne 21. 10. 2022.

Primerjaj sodbe I U 1340/2016 z dne 11. 7. 2017, 10. točka in tam naštete sodne odločbe; I U 478/2017 z dne 19. 4. 2018, 12. točka; I U 639/2014 z dne 9. 12. 2014, osmi odstavek; I U 812/2015 z dne 5. 7. 2016, 11. točka; I U 650/2012 z dne 27. 8. 2013, 9. točka.

Dr. Erik Kerševan in dr. Vilko Androjna: Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 310.

Primerjaj sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 199/2016 z dne 13. 9. 2017, 12. in 13. točka ter X Ips 341/2015 z dne 7. 12. 2016, 9. 10. in 11. točka.

Razvidno iz Zapisnika številka 330-1342/2021-5 z dne 9. 6. 2021, druga stran.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 23, 23/1, 23/1-4, 24, 24/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.