UPRS Sodba I U 939/2021-24
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-09-13

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - nezazidljivo območje - odlok - exceptio illegalis

Drugi kriterij velja zlasti za zazidana stavbna zemljišča (občina v zvezi z drugim kriterijem navaja obstoječo nezakonito gradnjo), prvi kriterij (pritisk na pozidavo) pa je presplošen, da bi pojasnil tako visoko razliko v vrednotenju med drugim in tretjim območjem, sodišče ne more preizkusiti utemeljenosti razlogov za bistveno večjo razliko v obremenitvi nezazidanih stavbnih zemljišč, ki so po 16. členu Odloka opredeljena kot "ostala stavbna zemljišča", v drugem območju v razmerju do tretjega.

16. člena Odloka je v delu, ki določa vrednotenje nezazidanih stavbnih zemljišč - "ostala stavbna zemljišča" (torej nezazidanih stavbnih zemljišč z nestanovanjskim namenom) v drugem območju, v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Sodišče je zato na podlagi 125. člena Ustave pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe odklonilo uporabo navedene določbe Odloka (exceptio illegalis). To pa narekuje odpravo izpodbijane odločbe.

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za finance, Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT4224-188/2020-006877 z 20. 7. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 385,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožniku odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ) na območju Občine Medvode za leto 2020 za nepremičnino: - zemljišče parc. št. ..., z namenom uporabe nezazidano stavbno zemljišče ostalo, v izmeri 1638 m2, v znesku 952,92 EUR. NUSZ je bilo odmerjeno na podlagi 58. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84) in Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Medvode (Odlok, UL RS, št. 77/2019) (17., 5. do 9. člen Odloka).

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je bilo NUSZ odmerjeno na podlagi nezakonitega Odloka. Glede na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-313/13 z 21. 3. 2014 spreminjanje odlokov ni mogoče. Določba 55. člena Zakona o izvrševanju proračunov RS za leti 2018 in 2019 je v nasprotju s tretjo točko izreka navedene odločbe Ustavnega sodišča, ki izrecno določa, kateri predpisi se lahko uporabljajo do nove zakonske ureditve. Odlok je nezakonit tudi, ker obremenjuje nekatere zavezance bistveno bolj kot druge, ki so v podobnem položaju in je posledično v nasprotju s 14. členom Ustave. S tem v zvezi zatrjuje nesorazmernost pri odmeri NUSZ za nezazidana stavbna zemljišča v drugem in tretjem območju (12. in 16. člen Odloka). Poudarja, da so v tretje območje uvrščene sosednje vasi (predeli A. in B.), od njegove nepremičnine oddaljene le kako minuto vožnje, in del Zbilja, ki so približno enako oddaljene od oskrbovalnega središča. Konfiguracija terena je enaka, niti v komunalni opremljenosti ni velikih razlik. Izpostavlja še, da je kot lastnik nezazidanega stavbnega zemljišča v ostale namene prekomerno obremenjen tudi v primerjavi z lastniki zazidanih stavbnih zemljišč in z lastniki nezazidanih stavbnih zemljišč s stanovanjskim namenom na istem območju. Sodišču predlaga, naj uporabi načelo exceptio illegalis in izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži, da mu je dolžna povrniti stroške, nastale pred upravnim organom v višini 183,60 EUR in stroške tega postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe, vztraja pri razlogih prvostopenjske in drugostopenjske odločbe ter predlagala zavrnitev tožbe.

5. Sodišče je v postopku v zvezi s tožbenimi ugovori glede kriterijev za določitev območij in določitev višine NUSZ za nezazidana stavbna zemljišča po posameznih območjih pridobilo mnenje Občine Medvode z 21. 8. 2023, ki ga je poslalo obema strankama.

6. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v vse listine v upravnem spisu, v listine, predložene v sodni spis (priloge A2 do A4) in v izpis iz portala PISO (priloga B1), ki ga je na naroku 13. 9. 2023 predložila toženka. Vpogledalo je tudi Izpisa (označena kot prilogi sodišča D1 in D2) iz na tožnikov dokazni predlog na naroku 13. 9. 2023 vpogledane spletne strani - portala GURS (prostor) - aplikacijo, ki omogoča pregled opremljenosti z infrastrukturo, in sicer je pogledalo predmetno parcelo št. ... k. o. ... tako, da je pogledalo potek kanalizacije na tem območju (Izpis 1 - priloga D1) in v soglasju s strankama ugotovilo, da je na navedenem Izpisu 1 (priloga D1) kanalizacijsko omrežje označeno z rjavo črto, ter razdalje med A. in B. do predmetne tožnikove parcele in potek kanalizacijskega omrežja na tem območju (označen prav tako z rjavo črto na Izpisu 2 - priloga D2), ter pregledno karto območij odmere NUSZ, ki je del Odloka (priloga D3). Drugopise navedenih listin je na naroku 13. 9. 2023 vročilo obema strankama.

7. Zavrnilo pa je toženkin dokazni predlog za zaslišanje C. C., ker je ta dokazni predlog tudi po opozorilu tožnikove pooblaščenke na naroku 13. 9. 2023 ostal nesubstanciran. Toženkin pooblaščenec je v zvezi s tem na naroku navedel, da predlaga zaslišanje C. C., ker bi lahko župan dodatno izpovedal o okoliščinah, navedenih v pojasnilu Občine Medvode z dne 21. 8. 2023, med drugim tudi glede uporabljenih analiz in raziskav. S tem pa že na trditveni ravni ni zadostil dokaznemu bremenu, saj ni konkretno in določno navedel dejstev, ki naj bi jih s predlaganim dokazom dokazoval, temveč je le na splošno navedel, da naj bi župan izpovedal o okoliščinah iz pojasnila Občine Medvode in uporabljenih analizah in raziskavah, ne da bi navedeno konkretiziral. Ni namreč določno navedel, o katerih pravno pomembnih okoliščinah (dejstvih) naj bi izpovedal C. C. ter glede katerih analiz in raziskav oziroma pravno relevantnih dejstev iz teh analiz in raziskav. Pri tem pa sodišče dodaja, da Občina Medvode v tem upravnem sporu ni stranka postopka in da bi morala toženka najprej sama navesti oziroma opredeliti ustrezna dejstva, ki jih želi s predlaganim dokazom za zaslišanje C. C. dokazati, česar pa ni storila.

8. Sodišče je zavrnilo tudi tožnikov dokazni predlog, podan na naroku 13. 9. 2023, za pridobitev podatkov (poizvedbe) pri komunalnem podjetju Snaga o času gradnje kanalizacije na spornem območju oziroma o tem, ali je bilo v letu 2020 vzpostavljeno komunalno omrežje in ali je bil že možen priključek, ker je nepotreben oziroma nerelevanten za odločitev v tej zadevi, kot obrazloženo v nadaljevanju.

10. Predmet tožbenega izpodbijanja v tem upravnem sporu je odločba o odmeri NUSZ za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča v ostale (nestanovanjske) namene v k. o. ...

11. Tožnik uveljavlja nezakonitost in neustavnost Odloka, ki je bil podlaga za odmero, in sicer zato, ker je bil sprejet na podlagi predpisov, ki so prenehali veljati, Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2018 in 2019 (ZIPRS1819), na katerega se je tudi opiral normodajalec, pa je po njegovem mnenju v nasprotju s 3. točko izreka odločbe Ustavnega sodišča U-I-313/13.

12. Pooblastilo občini za sprejem odloka o NUSZ daje prvi odstavek 61. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84, Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji). Navedena določba ZSZ/84 je del VI. poglavja zakona, ki ureja NUSZ. ZSZ/84 oziroma njegovo VI. poglavje je na podlagi 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (ZDavNepr) prenehal veljati 1. 1. 2014. Ustavno sodišče je z odločbo U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 ZDavNepr razveljavilo (1. točka izreka) ter med drugim odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr (3. točka izreka), med katerimi je tudi VI. poglavje ZSZ/84 ter občinski odloki, ki so bili izdani na njegovi podlagi.

13. Res je, da je sodišče v svoji dosedanji praksi (npr. sodbe I U 1957/2017, I U 775/2016, I U 26/2019, I U 2103/2017, III U 3/2017, III U 185/2016) ob upoštevanju določb 44. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS), ki določa pravne posledice razveljavitve zakona, presodilo, da po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne "oživi" prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi sedaj razveljavljenih določb. V takšnih primerih Ustavno sodišče pravno praznino, ki nastane z razveljavitvijo, začasno samo zapolni, na primer tako, da odloči, da se do nove zakonske ureditve uporablja ureditev, kakršna je veljala pred uveljavitvijo razveljavljenih določb. Navedeno pomeni, da z odločbo Ustavnega sodišča, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, ZSZ/84 (oziroma njegovo VI. poglavje) in na njegovi podlagi sprejeti odloki niso začeli ponovno veljati, pač pa se le uporabljajo do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin, in sicer v vsebini, kakršna je bila ob prenehanju njihove veljave. V navedeni sodni praksi je sodišče tudi pojasnilo, da predpisi, ki jim je veljava prenehala, kljub temu da se še uporabljajo, ne morejo biti predmet nadaljnjih sprememb oziroma dopolnitev.

14. Vendar pa je zakonodajalec v 58. členu Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (ZIPRS1617) prvič določil, da se kot uporaba prve in tretje alineje 41. člena ter določb VI. poglavja ZSZ/84 ter uporaba 218. člena, 218.a člena, 218.b člena, 218.c člena, 218.č člena in 218.d člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) šteje tudi sprejemanje občinskih odlokov v skladu s VI. poglavjem ZSZ/84. Enako določbo kot 58. člen ZIPRS1617 vsebujejo tudi nadaljnji zakoni o izvrševanju proračunov, to je 59. člen ZIPRS1718, 55. člen ZIPRS1819, 55. člen ZIPRS2021, 55. člen ZIPRS2122, 60. člen ZIPRS2223 in 59. člen ZIPRS2324. Navedena ureditev je torej veljala tudi v času, ko je bil sprejet in objavljen Odlok,

ki je podlaga za odmero NUSZ v obravnavanem primeru.

15. Tožnik zmotno meni, da je navedena zakonska ureditev, ki je po prenehanju veljavnosti ZSZ/84 omogočila sprejem Odloka, neustavna. Iz zakonodajnega gradiva

izhaja, da je zakonodajalec pri sprejemu navedene določbe izhajal iz istega namena, kot ga je pri določitvi načina izvrševanja odločbe U-I-313/13 zasledovalo Ustavno sodišče. To je, da v obdobju do uveljavitve z Ustavo usklajene zakonodaje za odmero davka na nepremičnine občine ne bi ostale brez prihodkov, ki so jih iz naslova davščin na nepremičnine prejemale po prej veljavnih predpisih.

Zakonodajalec nadalje pojasnjuje, da z navedeno določbo vsakokratnega zakona o izvrševanju proračuna občinam omogoča poseganje v obstoječ sistem odmere NUSZ, ker je to nujno potrebno zaradi poprave morebitnih nezakonitosti obstoječih odlokov, usklajevanja z novimi prostorskimi akti, spodbujanja lokalnega gospodarstva in zasledovanja prostorske politike občin.

16. Glede na navedeno zakonsko podlago, ki je po pojasnjenem obstajala že v času sprejema Odloka, Odlok ni nezakonit in neustaven zgolj zato, ker je bil sprejet po 1. 1. 2014.

Sodišče zato ni imelo podlage, da iz tega razloga zavrne njegovo uporabo (

17. Tožnik uveljavlja tudi, da je 16. člen Odloka neustaven, ker je v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave. Neustavnost zatrjuje zaradi nesorazmerja med nadomestilom, predpisanim za nezazidana stavbna zemljišča v primerjavi z zazidanimi stavbnimi zemljišči za stanovanjski namen, nesorazmerja pri odmeri NUSZ za nezazidana stavbna zemljišča za stanovanjski namen v primerjavi z drugimi nameni in zaradi nesorazmerja med nadomestilom za nezazidana stavbna zemljišča v drugem in tretjem območju.

18. Po ustaljeni ustavnosodni presoji splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne pa različno. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. Ustavno sodišče je že večkrat zapisalo, da načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja upoštevanje sorazmerja med ugodnostmi stavbnih zemljišč in s tem povezanimi bremeni, ki jih normodajalec z različnim urejanjem pravnih položajev nalaga posameznim zavezancem.

19. Po presoji sodišča tožnik ni uspel izkazati, da so nezazidana stavbna zemljišča za nestanovanjski namen (tj. za vse druge namene kot za stanovanjski namen) nesorazmerno bolj obremenjena kot zazidana stavbna zemljišča za stanovanjski namen in niti kot nezazidana stavbna zemljišča za stanovanjski namen. Tega ni uspel izkazati zgolj s posplošenim navajanjem, kakšna je razlika v točkovanju enih in drugih.

20. Že iz tožbenih trditev izhaja, da tožnik primerja neprimerljive položaje. Tožnik sam ugotavlja, da se pri zazidanih stavbnih zemljiščih dodatno vrednoti še opremljenost z vsako od vrst komunalne infrastrukture, kar za nezazidana stavbna zemljišča ne velja. V skladu s 15. členom Odloka se tako zazidana stavbna zemljišča dodatno vrednotijo z do skupno 190 dodatnimi točkami/m2. To upoštevaje 14. in 15. člen Odloka pomeni, da so zazidana stavbna zemljišča s stanovanjskim namenom praviloma vrednotena med 200 in 240 točkami/m2, z nestanovanjskim pa z do največ 1290 točkami (prvo območje in popolno komunalno opremljeno zemljišče), do 1190 točkami (drugo območje in popolnoma komunalno opremljeno zemljišče), do 810 točkami (tretje območje in popolnoma komunalno opremljeno zemljišče) in do 390 točkami/m2 (četrto območje in popolnoma komunalno opremljeno zemljišče). Da je stanovanjska namembnost točkovana nižje kot gospodarska dejavnost, je upoštevaje kriterij namembnosti zemljišča logično, saj uporaba zemljišča za opravljanje gospodarske dejavnosti, za razliko od uporabe za bivanje, uporabniku prinaša dohodek.

21. Navedeno pa še ne pomeni, da nobeno nezazidano stavbno zemljišče ne bi smelo biti vrednoteno višje kot zazidano. Odlok namreč pri zazidanih stavbnih zemljiščih določa različno število točk tudi glede na dejavnost, ki jo opravlja uporabnik. Gospodarski in poslovni ter storitveni in trgovski namen sta tako vrednotena bistveno višje kot javne službe in družbene dejavnosti ter kmetijski namen (tako je na primer v tretjem območju popolnoma opremljeno komunalno zemljišče obremenjeno z 810 točkami/m2, za namen družbenih dejavnosti pa s 490 točkami/m2). Glede na vse opisane okoliščine, po katerih se ti položaji razlikujejo, tako tožnik zgolj s splošnimi navedbami po presoji sodišča zatrjevane nesorazmernosti ne more izkazati.

22. Kolikor tožnik uveljavlja, da se v zvezi z odmero NUSZ pri zazidanih stavbnih zemljiščih upošteva zgolj neto tlorisna površina vseh zaprtih prostorov, pri nezazidanih stavbnih zemljiščih pa celotna površina, je treba pojasniti, da je tak način odmere v skladu z zakonom in po presoji sodišča ni nesorazmeren. Drugi odstavek 218. člena ZGO-1 namreč določa, da se za zazidana stavbna zemljišča po tem členu štejejo tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture, in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Če določena stavba gradbene parcele še nima določene, se do njene določitve za zazidano stavbno zemljišče šteje tisti del površine zemljiške parcele, na kateri stoji takšna stavba (fundus), pomnožena s faktorjem 1,5, preostali del površine takšne zemljiške parcele pa se šteje za nezazidano stavbno zemljišče (drugi odstavek). To pa pomeni, da četudi se zemljišče, na katerem je objekt, ovrednoti kot zazidano stavbno zemljišče, se v primeru, če površina tega zemljišča presega gradbeno parcelo oziroma fundus x 1,5, presežna površina ovrednoti kot nezazidano stavbno zemljišče. Višina NUSZ za s splošno komunalno infrastrukture opremljeno zazidano stavbno zemljišče, kjer se upošteva le gradbena parcela, pa je skladno z odlokom višja od NUSZ za z enako komunalno opremo nezazidano stavbno zemljišče (kot že pojasnjeno, se pri odmeri nadomestila za zazidana stavbna zemljišča dodatno upošteva opremljenost z elementi komunalne infrastrukture, pri nezazidanih stavbnih zemljiščih pa ne; vrednotenje zazidanega stavbnega zemljišča za stanovanjski namen v drugem območju v skladu s 14. in 15. členom Odloka tako lahko znaša do 240 točk/m2, vrednotenje nezazidanega stavbnega zemljišča za isti namen v drugem območju pa 115 točk/m2). Po povedanem očitanega nesorazmerja v škodo nezazidanih stavbnih zemljišč, kot ga zatrjuje tožnik, tako ne more biti.

23. Tožnik uveljavlja še neustavnost oziroma nezakonitost Odloka zaradi razlik v vrednotenju nezazidanih stavbnih zemljišč v drugem in tretjem območju. Trdi, da so uporabniki nepremičnin v navedenih območjih v podobnem položaju.

24. ZSZ/84 v 61. členu določa, da se pri določanju NUSZ upoštevajo: opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami ter možnost priključitve za te objekte in naprave; lega in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča; izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih. Po Dogovoru o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča in meril za določanje višine tega (Dogovor, Uradni list SRS, št. 19/86), na katerega odkazuje 61. člen ZSZ/84, je v okviru merila lege predvideno upoštevanje oddaljenosti zemljišča od ožjega mestnega centra oziroma od drugega oskrbnega središča in konfiguracija območja. Pri namembnosti zemljišča se upoštevajo opredelitev namena po prostorskih aktih ter neskladnost obstoječega namena s temi akti in neskladnost obstoječega namena s predvidenim. Pri smotrnosti uporabe zemljišča pa se upoštevajo gostota zazidave in skladnost obstoječe zazidave s predvideno po prostorskih akti.

25. Iz navedenega izhaja, da se NUSZ plačuje od uporabnosti stavbnega zemljišča in da v okviru merila lege na njegovo uporabnost najbolj vpliva bližina oziroma oddaljenost nepremičnine od oskrbnih središč, pri čemer je pomembna tudi dostopnost javnega prevoza in bližina glavnih cest.

26. Iz mnenja D. št. MNE-00119/2020 z dne 15. 9. 2020, ki je del upravnega spisa zadeve, izhaja, da je Občina Medvode pri določitvi štirih območij iz 12. člena Odloka upoštevala komunalno opremljenost zemljišč, investicije občine v zadnjih letih in vrednosti glede na sosednje občine in primerljive primestne občine. Pri določitvi točk, ki so vezane na namen in lego stavbnega zemljišča, so bili upoštevani za določitev lege zlasti kriteriji oddaljenost od oskrbnega središča, konfiguracija območja, namen urejanja območij po veljavnih in predvidenih prostorskih aktih ter sanacija neskladnosti obstoječega namena s prostorskimi akti.

27. Iz pojasnila Občine Medvode z 21. 8. 2023 o kriterijih za razvrščanje naselij po legi v eno od štirih območij iz 12. člena Odloka, ki ga je sodišče pridobilo v postopku upravnega spora, dodatno izhaja, da je občina pri določitvi območij upoštevala funkcijo naselja, določeno s prostorskim aktom, oddaljenost od oskrbnega središča, opremljenost z oskrbnimi funkcijami, kar vključuje šolo, zdravstvene storitve, trgovine in druge storitve, ter infrastrukturo in javni prevoz. Višja funkcija v omrežju naselij je naselje uvrščala v višje rangirano območje. Bolj oddaljena naselja od oskrbnega središča so uvrščena v nižje rangirano območje. Več kot je imelo naselje oskrbnih funkcij, v višje rangirano območje je bilo uvrščeno, tako da so v tretje in četrto območje uvrščene nepremičnine, ki so primarno namenjene bivanju, na njih pa ni oskrbnih funkcij, razen manjših trgovin z osnovno oskrbo ter posameznih storitvenih dejavnosti. Prvo in drugo območje sta rangirana višje tudi zaradi večjega pritiska na poselitev in bivanje ter razvoj gospodarskih oziroma poslovnih dejavnosti, saj je predvidena širitev naselij in gospodarskih oziroma poslovnih con predvsem v naselju Medvode in bližnjih naseljih, ki se neposredno navezujejo na Medvode in Ljubljano. Naselja v območjih tri in štiri so primarno namenjena poselitvi za bivanje in posledično prihaja do manj trenj med različnimi namenskimi rabami. Pojasnila je, da so imela območja, kjer je treba sanirati neskladnost obstoječega namena s prostorskim aktom, vpliv pri rangiranju naselja v višje območje. Območji ena in dva imata največjo razpršenost različnih dejavnosti, kjer tudi v prostoru prihaja do konfliktov med dejansko in namensko rabo. Naselja v območjih tri in štiri pa so primarno bivanjska okolja in je konflikt med dejansko in namensko rabo bistveno manjši. Pojasnila je tudi, da so naselja na ravnem terenu z manj vegetacije zaradi boljše dostopnosti in prometne povezljivosti uvrščena v prvo do tretje območje, četrto območje pa zajema hriboviti del občine.

28. V zvezi z zazidanimi stavbnimi zemljišči je občina pojasnila, da je pri določanju višine vrednosti v posameznem območju upoštevala prej opisane kriterije, opremljenost s komunalno opremo, vrednost zemljišč na trgu in vrednost zazidanih stavbnih zemljišč z ostalimi primerljivimi občinami in sosednjimi občinami. Te kriterije je upoštevala tudi pri določanju višine vrednosti za nezazidana stavbna zemljišča.

29. Glede nezazidanih stavbnih zemljišč je občina v svojem pojasnilu z 21. 8. 2023 navedla, da je pri določitvi števila točk v posameznem območju (16. člen Odloka) upoštevala tudi komunalno opremljenost zemljišča, ki je eden od bistvenih kriterijev pri določitvi višine. V prvem in drugem območju imajo zemljišča možnost priključitve na kanalizacijsko omrežje in so v območju izvajanja avtobusnih prevozov. V prvem območju ima večina zemljišč tudi možnost priključitve na plinovodno omrežje. Razmerje med prvim in drugim območjem znaša 1 : 1,2, med drugim in tretjim območjem pa 1 : 2,1, kar pa je predvsem vpliv stopnje opremljenosti zemljišč na račun kanalizacije. Zemljišča v drugem območju so namreč za razliko od zemljišč v tretjem območju opremljena s kanalizacijskim omrežjem (kanalizacija je pri zazidanih stavbnih zemljiščih po Odloku točkovana s 70 točkami). Absolutne vrednosti so pri nezazidanem stavbnem zemljišču v istih območjih višje kot pri zazidanih, ker se s tem zasleduje namen in smotrnost izkoriščanja (izrabe) stavbnega zemljišča. Poleg tega so zemljišča v prvem in drugem območju med bolj želenimi, ker se nahajajo ob glavni prometni povezavi med Ljubljano in Medvodami in so najbližje oskrbnim funkcijah. Iz tega razloga dosegajo tudi višje cene na trgu, kot zemljišča v tretjem oziroma četrtem območju.

30. Občina je še pojasnila (stroški izgradnje javne infrastrukture), da so javna razsvetljava in pločniki pretežno zgrajeni v prvem in drugem območju in da so ceste v teh dveh območjih večinoma asfaltirane, kar ne velja za ceste v tretjem in četrtem območju. Strošek izgradnje makadamske ceste je bistveno nižji od stroška izgradnje asfaltirane ceste, zato je utemeljeno, da zavezanci prvega in drugega območja plačujejo bistveno višji NUSZ. V drugem območju je bila v zadnjih petih letih izvedena tudi popolna rekonstrukcija večjega dela vodovodnega sistema. Velika večina zgrajenega kanalizacijskega omrežja (približno 95 %) leži v prvem in drugem območju, v tretjem in četrtem pa skorajda ni zgrajene kanalizacije. To je glavni kriterij za razmejitev med drugim in tretjim območjem. Nivo zagotavljanja javnih storitev je v drugem območju bistveno višji kot v tretjem ali četrtem območju. Nezazidana stavbna zemljišča v drugem območju so višje točkovana, ker so bolje komunalno opremljena (imajo kanalizacijo), so lokacijsko bližje središču Medvod, nahajajo se na ravnem terenu, razlika je tudi v gostoti pozidave (večja je v drugem območju) in prisotnosti kmetijskih in gozdnih zemljišč, ki jih je v drugem območju manj. Drugo območje je v primerjavi s tretjim bolj intenzivno poseljeno, gre za večji pritisk na gradnjo, namenjeno je bivanju in gospodarskim dejavnostim (območje tri je namenjeno le bivanju), več je konfliktov med dejansko in namensko rabo. Za nezazidana stavbna zemljišča je treba plačevati višji NUSZ, ker se s tem spodbuja izenačitev dejanske rabe z namensko. Poleg tega se točkovanju po 16. členu Odloka ne dodaja točk za opremljenost, kar pomeni, da ta člen vsebuje tudi te "pribitke".

31. Po presoji sodišča v Odloku uporabljen kriterij lege, po katerem so bila določena posamezna, različno vrednotena območja, ustreza različnosti dejanskih stanj in razlikovanje ni arbitrarno. Osnovna komunalna opremljenost (vodovodno omrežje, elektroenergetsko omrežje, ceste in kanalizacija pod pogojem, da niso dovoljene čistilne naprave), je sicer pogoj za odmero NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče ne glede na lego oziroma območje. Komunalna opremljenost je tudi sicer po ZSZ/84 in Dogovoru upoštevana kot posebno merilo, pri čemer sodišče sodi, da je lahko ta kriterij, glede na Odlok, ki pri nezazidanih stavbnih zemljiščih komunalne opreme ne točkuje posebej, upoštevan pri legi nepremičnine v smislu dodatne komunalne opremljenosti (toplovod, plinovod, telekomunikacije, možnost dostopa to telekomunikacijskih omrežij različnih zmogljivosti in operaterjev ipd.).

32. Iz "Pregledne karte območij odmere nadomestila" (priloga D3), ki je po drugem odstavku 12. člena sestavni del Odloka, je razvidno, da je občina prej opisane kriterije tudi uporabila, saj so naselja, zgoščena okoli centra Medvod, kjer je največja gostota oskrbnih funkcij (pošta, banka, trgovine, šola, zdravstveni dom), uvrščena v prvo in drugo območje. Naselja, kjer je razvidna redkejša pozidava ter prisotnost gozdnih in kmetijskih površin, ki so bolj oddaljena od Medvod in glavne prometnice, so uvrščena v tretje območje. Še bolj oddaljena in nepozidana pa v četrto območje.

33. Tožnikova nepremičnina se nahaja v delu naselja D., ki je v drugem območju, primerja pa jih z deli naselij A. in B., za katere navaja, da so oddaljena od njegove nepremičnine le kako minuto vožnje, ter z delom naselja Zbilje, ki vsi spadajo v tretje območje. Navaja, da gre za približno enako oddaljenost od oskrbnih funkcij.

34. Iz navedene pregledne karte, ki je sestavni del Odloka, je razvidno, da deli A. in B. ter D., ki so uvrščeni v drugo območje, sodijo v strnjena bivanjska naselja, bližje Medvodam, na delih teh naselij, ki so v tretjem območju, pa je vidna manjša naselitev in večje območje kmetijskih in gozdnih zemljišč. Deli omenjenih naselij, ki spadajo v tretje območje, namreč niso strnjena bivanjska naselja, kot je to razvidno za del naselja D. in druga naselja oziroma njihove dele te občine, ki so uvrščena v drugo območje, ampak gre v bistvenem za neposeljene dele navedenih naselij. E. in del F., ki sta v tretjem območju, pa sta očitno bistveno bolj oddaljena od oskrbovalnega središča Medvod kot del Zbilja oziroma druga naselja v drugem območju.

35. Glede na to ne drži, da ni razumnih razlogov za razlikovanje med drugim in tretjim območjem. Naselja, uvrščena v drugo in tretje območje, pa se vsa tudi ne morejo razlikovati po istih kriterijih. To že po naravi stvari ni mogoče. Očitno pa je, da so med njimi razlike, ki utemeljujejo njihovo uvrstitev bodisi v drugo bodisi v tretje območje. Gre zlasti za razlike v oddaljenosti od glavne prometne povezave med Medvodami in Ljubljano in oskrbnih funkcij, pri čemer je očitno, da je pomembna gostota teh funkcij.

36. Utemeljeno pa tožnik uveljavlja nesorazmernost v obremenitvi med drugim in tretjim območjem za nezazidana stavbna zemljišča z nestanovanjskim namenom. Po 16. členu Odloka so ta zemljišča v prvem območju obremenjena s 400 točkami/m2, v drugem s 320 točkami/m2, v tretjem s 160 točkami/ m2 in v četrtem s 120 točkami/m2. Čeprav za nezazidana stavbna zemljišča velja enaka razvrstitev v območja kot za zazidana stavbna zemljišča in so torej razlogi za uvrstitev posameznih naselji v ta območja enaki, razmerja med obremenitvami niso enako razporejena. Zlasti razlika v obremenitvi med drugim in tretjim območjem je bistveno večja, in sicer je obremenitev v drugem območju od obremenitve v tretjem območju večja za 100 %. Po presoji sodišča je ta razlika bistvena. Bistveno različna pa je tudi obremenitev drugega območja v razmerju do prvega in tretjega, saj je razlika med prvim in drugim 80 točk, med drugim in tretjim pa 160 točk, torej za 100 % večja.

37. Da bi se uporabnost nezazidanih stavbnih zemljišč v drugem območju tako bistveno razlikovala od enakih zemljišč v tretjem območju, pa občina ni izkazala. Občina poleg že navedenih razlikovalnih kriterijev sicer navaja še kriterija večjega pritiska na pozidavo ter večji konflikt med dejansko in namensko rabo v prvem in drugem območju v razmerju do tretjega in četrtega območja. Ker drugi kriterij velja zlasti za zazidana stavbna zemljišča (občina v zvezi z drugim kriterijem navaja obstoječo nezakonito gradnjo), prvi kriterij (pritisk na pozidavo) pa je presplošen, da bi pojasnil tako visoko razliko v vrednotenju med drugim in tretjim območjem, sodišče ne more preizkusiti utemeljenosti razlogov za bistveno večjo razliko v obremenitvi nezazidanih stavbnih zemljišč, ki so po 16. členu Odloka opredeljena kot "ostala stavbna zemljišča", v drugem območju v razmerju do tretjega. Povedano drugače: sodišče ne more preizkusiti, ali so podani utemeljeni razlogi za takšno stopnjo različnega urejanja.

38. Občina v svojem pojasnilu z 21. 8. 2023, kot prej navedeno, sicer navaja, da je bistveni kriterij za določitev točk v drugem območju v primerjavi s tretjim komunalna opremljenost zemljišč, zlasti opremljenost z javnim kanalizacijskim omrežjem, in sicer, da so nezazidana stavbna zemljišča v drugem območju v primerjavi s tretjim višje točkovana, ker imajo kanalizacijo. Navaja, da so zemljišča v prvem in drugem območju, poleg možnosti priključitve na kanalizacijsko omrežje, tudi v območju izvajanja avtobusnih prevozov, ter da so javna razsvetljava in pločniki pretežno zgrajeni v prvem in drugem območju, v teh dveh območjih pa so ceste tudi večinoma asfaltirane, kar ne velja za ceste v tretjem in četrtem območju. V drugem območju je bila v zadnjih petih letih izvedena tudi rekonstrukcija večjega dela vodovodnega sistema.

39. Vendar pa je obremenitev nezazidanih stavbnih zemljišč, opredeljenih kot "ostala stavbna zemljišča" (16. člen Odloka), v drugem območju od obremenitve v tretjem območju, kot rečeno, večja za 100 % (v tretjem območju so ta zemljišča točkovana s 160 točkami/m2, v drugem pa kar s 320 točkami/m2). To pomeni, da gre pri tovrstnih zemljiščih med drugim in tretjim območjem za tako razliko v točkah, ki bistveno presega 70 oziroma 80 točk, kolikor bi glede na 15. člen Odloka lahko morebiti šlo na račun kanalizacijskega omrežja in avtobusnega postajališča (upoštevaje pojasnilo občine in navedbe toženke na naroku, da je glavni kriterij za razmejitev med drugim in tretjim območjem zgrajena kanalizacija oziroma da je glavni kriterij za različno točkovanje razlika v opremljenosti s kanalizacijskim omrežjem). Glede na to je sodišče kot nerelevantnega oziroma nepotrebnega za odločitev zavrnilo tožnikov dokazni predlog za pridobitev podatkov (poizvedbe) pri komunalnem podjetju Snaga o času gradnje kanalizacije na spornem območju oziroma o tem, ali je bilo v letu 2020 vzpostavljeno komunalno omrežje in ali je bil možen priključek, ker ta dejstva za odločitev v tej zadevi niso pravno pomembna.

40. Četudi bi se izkazalo, da je bilo že v letu 2020 na spornem zemljišču zgrajeno kanalizacijsko omrežje, kljub temu na račun kanalizacije, kot pojasnjeno, ni mogoče utemeljiti tako bistvene razlike med drugim in tretjim območjem. V zvezi s tem občina v svojem pojasnilu z 21. 8. 2023 tudi navede, da približno 95 % zgrajenega kanalizacijskega omrežja leži v prvem in drugem območju, kar torej očitno ne pomeni, da v tretjem in četrtem območju sploh nikjer ne bi bilo kanalizacije. Navedla je tudi, da so ceste v prvem in drugem območju večinoma asfaltirane, kar ne velja za ceste v tretjem in četrtem območju, kar tudi ne pomeni, da naj v tretjem območju sploh nikjer ne bi bilo asfaltiranih cest oziroma da naj bi bile v tretjem območju samo makadamske ceste (za razliko od drugega območja, kjer naj bi bile vse ceste samo asfaltirane). V zvezi s tem pa so presplošne tudi navedbe toženke na naroku, da je cestno omrežje v drugem območju asfaltirano s hodniki za pešce in javno razsvetljavo, v tretjem območju pa da tega ni, ter da je bilo v drugem območju vodovodno omrežje obnovljeno, v tretjem pa ne. S takimi splošnimi navedbami namreč ni mogoče pojasniti tako visoke razlike v vrednotenju med drugim in tretjim območjem. Na podlagi navedenega, upoštevaje splošne navedbe občine in splošne navedbe toženke na naroku, nekonkretizirane glede na sporno tožnikovo zemljišče, tako sodišče ne more preizkusiti, ali so podani utemeljeni razlogi za takšno stopnjo različnega urejanja.

41. Glede na vse povedano ni mogoče utemeljiti tako bistvene razlike med drugim in tretjim območjem za nezazidana stavbna zemljišča z nestanovanjskim namenom, kar pomeni, da niso podani utemeljeni razlogi za takšno stopnjo različnega urejanja pri obremenitvi nezazidanih stavbnih zemljišč z nestanovanjskim namenom v drugem območju v razmerju do tretjega.

42. Navedeno pomeni, da je določba 16. člena Odloka v delu, ki določa vrednotenje nezazidanih stavbnih zemljišč - "ostala stavbna zemljišča" (torej nezazidanih stavbnih zemljišč z nestanovanjskim namenom) v drugem območju, v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Sodišče je zato na podlagi 125. člena Ustave pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe odklonilo uporabo navedene določbe Odloka

). To pa narekuje odpravo izpodbijane odločbe.

43. Zato je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo moral prvostopenjski organ tožniku odmeriti NUSZ za navedeno zemljišče ob vrednotenju, kot je po 16. členu Odloka določeno za ostala nezazidana stavbna zemljišča v tretjem območju (160 točk/m2). V ponovnem postopku je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

44. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik).

45. Zadeva je bila rešena po glavni obravnavi, tožnika pa je v postopku zastopala odvetnica, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika).

46. Priznane stroške mora toženka plačati tožniku v 15 dneh od vročitve te sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku - ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

47. Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

48. Ker sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije po 65. členu ZUS-1, ni odločalo o stroških upravnega postopka. Glede na to, da je tožbi ugodilo in zadevo vrnilo toženki v ponoven postopek, bo tožnik stroške upravnega postopka lahko uveljavljal v postopku pred upravnim organom.

Glej 39. in 40. točko obrazložitve te sodbe.

Ur. list RS št. 77/2019 z dne 20. 12. 2019.

Npr. k 59. členu ZIPRS1718, Predlog zakona z dne 22. 9. 2016, EVA 2015-1611-0175, str. 56 in 57.

Vsa prej navedena sodna praksa se nanaša na upravne akte, izdane na podlagi odlokov, ki so bili sprejeti oziroma spremenjeni pred navedeno intervencijo zakonodajalca.

Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-49/00 s 30. 5. 2002 , št. U-I-28/03 s 15. 4. 2004 in št. U-I-65/04 s 11. 5. 2006.

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 61

Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2018 in 2019 (2017) - ZIPRS1819  - člen 55

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.