UPRS Sodba II U 345/2021-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-06-10

vojni veteran - veteranski dodatek - pogoji za priznanje veteranskega dodatka - posebni ugotovitveni postopek - skrajšani postopek ali posebni ugotovitveni postopek - ustna obravnava - obrazloženost odločbe

V postopku odločanja o veteranskem dodatku je organ pridobil podatke iz uradnih evidenc, vendar se navedeni podatki niso skladali z navedbami stranke in tudi ne medsebojno glede na vse pridobljene listine, zaradi česar bi organ odločanja moral namesto skrajšanega ugotovitvenega postopka izpeljati posebni ugotovitveni postopek, v katerem bi razčistil sporna dejstva, posledično pa bi moral svoje ugotovitve in razloge odločitve obrazložiti v izpodbijani odločbi.

Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba št. 130-607/2021-10 z dne 9. 6. 2021 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

1. Tožniku je bila izdana izpodbijana odločba, s katero je tožena stranka odločila, da tožnik kot vojni veteran od dne 1. 7. 2020 do 31. 12. 2020 nima več pravice do veteranskega dodatka (1. točka izreka), da tožnik kot vojni veteran od 1. 1. 2021 nima več pravice do veteranskega dodatka (2. točka izreka), da je tožnik dolžan Upravni enoti sporočiti vsako spremembo, ki vpliva na uveljavljanje in prenehanje pravice v 15 dneh od nastanka spremembe, oziroma ko se je zanjo izvedelo, saj je potrebno neupravičeno izplačane prejemke vrniti (3. točka izreka) in odločitev, da stroški v postopku niso nastali (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka, po uradni dolžnosti uvedla postopek redne letne preverbe za leto 2021 v zadevi veteranskega dodatka za tožnika, ki mu je bil veteranski dodatek nazadnje priznan z odločbo UE Maribor št. 130-233/2020 z dne 7. 4. 2020. Zaradi sprememb v višini tožnikovih prejemkov v preteklem letu, ki vplivajo na pravico veteranskega dodatka od 1. 1. tekočega koledarskega leta dalje in nove višine odmerjene osnove, je bilo treba na podlagi prvega odstavka 51. člena Zakona o vojnih invalidih (v nadaljevanju ZvojI), o pravici in višini veteranskega dodatka od 1. 1. 2021 dalje na novo odločati. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da na pravico in višino veteranskega dodatka vplivajo tako prejemki upravičenca, kakor tudi njegovega zakonca in vzdrževanih družinskih članov v preteklem letu, pri čemer se za vzdrževane družinske člane štejejo otroci do dopolnjenega 15. leta starosti oziroma, če se redno šolajo, najdlje do dopolnjenega 26. leta starosti, izjemoma pa do 27. leta ter osebe, ki so trajno nezmožne za delo in živijo z upravičencem v skupnem gospodinjstvu. Iz izpodbijane odločbe tudi izhaja, da osnova za ugotavljanje pravice do veteranskega dodatka in za določanje njegove višine skladno z 42. členom ZVojI v letu 2020 znaša 509,08 EUR oziroma 45 % usklajene osnove za odmero invalidnine.

3. V postopku preverbe je bilo ugotovljeno, da upravičenec živi sam, da plačuje preživnino za šoloobveznega otroka, in da znaša njegova starostna pokojnina od 23. 6. 2020 dalje 711,98 EUR, pri čemer pa upravičenec upravnega organa ni pravočasno obvestil o novi višini pokojnine. Upravni organ je spremembo upošteval od 1. 7. 2020 do 31. 12. 2020 in tako ugotovil, da kljub dejstvu, da tožnik kot upravičenec plačuje preživnino za mladoletnega sina v znesku 146,83 EUR, njegovi skupni prejemki znašajo 565,15 EUR mesečno in se ne delijo, zaradi česar tožnik nima več pravice do veteranskega dodatka, saj je delež prejemkov na družinskega člana enak ali višji od osnove za veteranski dodatek. (k 1. točki obrazložitve izpodbijane odločbe).

4. Glede odmere veteranskega dodatka od 1. 1. 2021 iz obrazložitve (k 2. točki obrazložitve izpodbijane odločbe) izhaja, da je pokojnina tožnika za preteklo leto znašala 694,62 EUR, pri čemer je zmanjšana za plačevanje preživnine v višini 146,67 EUR, tako da skupni prejemki tožnika znašajo 547,95 EUR mesečno in se ne delijo. Ker je delež prejemkov na družinskega člana enak ali večji od osnove za veteranski dodatek, ki v letu 2021 znaša 509,08 EUR, tako tožnik od 1. 1. 2021 nima več pravice do veteranskega dodatka, saj v skladu s 85. členom ZVojI več ne izpolnjuje pogojev, ki so predpisani za pridobitev in uživanje teh pravic.

5. Tožnik se je zoper navedeno odločbo pritožil.

6. Iz pritožbenih navedb izhajajo navedbe tožnika, da je njegova obračunana pokojnina znašala 651,00 EUR, ki pa je tri mesece s strani ZPIZ-a ni prejemal, zaradi česar meni, da je bil v tem času, iz razloga odsotnosti dohodkov, upravičen do polne vrednosti veteranskega dodatka, kar pa od UE Maribor ni prejemal. Prav tako vztraja, da so navedbe o višini njegove pokojnine v znesku 711,00 EUR od 1. 7. 2020 napačne in zmotne, saj je bila uskladitev pokojnin izvedena šele v decembru 2020.

7. Iz drugostopenjske odločbe izhaja, da je pritožba tožnika neutemeljena in se iz tega razloga zavrne.

8. Tožnik vlaga tožbo iz razloga nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, in sicer iz dveh razlogov. Prvič navaja, da je njegova pokojnina v letu 2020 znašala 651,00 EUR in ne 711,00 EUR kot navaja tožena stranka, saj je bila uskladitev pokojnin opravljena šele v decembru 2020, pri čemer pa izpostavlja, da je bil tri mesece od upokojitve pa do izplačila prve pokojnine brez dohodkov, saj ni prejemal nikakršnih dohodkov, zaradi česar meni, da je bil v navedenem obdobju upravičen do polne vrednosti veteranskega dodatka.

9. Tožnik izpostavlja, da je že v pritožbi na odločbo organa prve stopnje toženko seznanil z vsemi dejstvi in priložil tudi dokazila, česar pa organ druge stopnje ni upošteval in je v posledici nepravilno ugotovil dejansko stanje. O drugačni višini prejemka, kot zatrjuje toženka, pa toženke ni mogel seznaniti, saj zanj ni vedel.

10. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo predlagala, da se tožba kot neutemeljena zavrne, saj meni, da je njena odločitev utemeljena na pravnih in dejanskih razlogih, glede na to, da je tožeča stranka prejemala veteranski dodatek v letu 2020 in še v letu 2021, pri čemer upravnemu organu ni sporočila, da ima nov prejemek. Glede predloženih dokazil tožnika o drugačni višini pokojnine tožena stranka odgovarja, da kljub navedenemu, navedena dokazila ne morejo vplivati na drugačno odločitev.

12. Sodišče po pregledu predmetne zadeve pritrjuje tožniku, da je toženka napačno ali vsaj nepopolno ugotovila dejansko stanje, oziroma da navedenega v izpodbijani odločbi vsaj ni ustrezno obrazložila, saj je drugačno dejansko stanje, v zvezi z razliko med prejemanjem pokojnine tožnika za leto 2020 in zneski, ki jih je kasneje upoštevala toženka, že sama ugotovila.

13. Tožnik namreč ves čas postopka izpostavlja drugačno višino pokojnine, prav tako pa tudi dejstvo, da tri mesece po upokojitvi

, zaradi česar meni, da je bil v tem času upravičen celo do veteranskega dodatka

do česar se tožena stranka niti v odločbi organa druge stopnje

ni opredelila, zaradi česar je izpodbijana odločba tudi neustrezno oziroma pomanjkljivo obrazložena.

14. Sodišče ugotavlja, da je v predmetni zadevi odločal upravni organ, ki je skladno z določili Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in 24. člena Zakona o vojnih veteranih (ZVV)

, vezan na določila predmetnega zakona, tako glede natančne ugotovitve dejanskega stanja, kakor v posledici tudi glede konkretizirane obrazložitve izdanega akta.

15. 214. člen ZUP namreč določa, da mora biti vsaka odločba organa ustrezno obrazložena, kar v predmetnem postopku ni izpolnjeno, prav tako pa tudi organ druge stopnje, ki ima sicer možnost dopolniti tako dejansko stanje kakor tudi obrazložitev organa prve stopnje, predvsem glede okoliščine o dejstvu, ki ga je navajal tožnik, da je bil brez dohodkov, ni bilo pojasnjeno.

16. Izpodbijana odločba je namreč upravna odločba, ki mora biti konkretizirano obrazložena, še posebej v delu, v katerem vlogi vlagatelja ni odobreno ali v delu v katerem se posamezniku ukinja pravica, ki mu je bila predhodno priznana, če organ navedb stranke ne šteje za utemeljene, saj je le na tak način zagotovljena pravica do poštenega postopka in pravica do izjave stranke. V nasprotnem se namreč stranka do razlogov organa, v svojih navajanjih in tudi ne ob vložitvi pravnega sredstva, ne more ustrezno opredeliti, prav tako pa ob navedeni odsotnosti razlogov in dejstev, ki so organ vodili k odločitvi, ne more preveriti sodišče. Zgolj konkretizirana obrazložitev organa odločanja daje podlago, iz

katere je razvidno nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, obveznost obrazložitve pa zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona

17. Za pošten postopek je tako bistveno, da ima oseba katere pravice, dolžnosti in interes so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno lahko poda samo, kolikor je akt v nekem upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem primeru stranki postopka kršena pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS in pravica do poštenega postopka iz 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (EKČP). Pri navedenem pa sodišče pripominja, da pravica do izjave ne pomeni samo pisna seznanitev stranke ali pisni poziv stranki, da se izjavi o ugotovljenih dejstvih, saj na ta način ni zagotovljena kontradiktornost postopka. Kontradiktornost postopka, ki se zagotovi na ustni obravnavi namreč pomeni način uresničevanja načela zaslišanja stranke in zagotavlja stranki postopka pravico do izjave tudi do dokazov, ki ji niso v korist, kar je pomembno tudi z vidika uresničevanja načela materialne resnice, ki organu odločanja nalaga, da se v postopku ugotovi resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovi vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (prvi odstavek 8. člena ZUP). Če se stranka ne more opredeliti do ugotovitev organa, ki je izvajal posebni ugotovitveni postopek, ker ustna obravnava ni bila razpisana, je ocenjevanje izvedenih dokazov in na tej podlagi sklepanje o pravno pomembnih dejstvih v upravnem postopku preuranjeno, morebitni očitek o nedovoljenih tožbenih novotah pa je vprašljiv.

18. Namen ustne obravnave je, da se na podlagi ustnega, neposrednega in javnega obravnavanja zadeve zbere gradivo, ki je podlaga za odločitev, stranki pa se omogoči varstvo pravic ter udejanji načelo zaslišanja stranke, kot ga določa 9. člen ZUP. Na ustni obravnavi se morajo pretresti in razjasniti vsa dejstva, ki so pomembna za odločitev, stranki postopka pa mora uradna oseba, ki vodi postopek, dati možnost, da se izjavi o vseh relevantnih dejstvih, s čimer sem ji omogoči učinkovita obramba pravic, kasneje pa morajo ugotovitve organa rezultirati v obrazložitvi odločbe, ki jo izda. Stranka ima tako pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa in nasprotnih strank ter drugih udeležencev v postopku.

Pred izdajo odločbe je treba ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. To se lahko opravi v skrajšanem postopku ali pa v posebnem ugotovitvenem postopku.

, pri čemer je posebni ugotovitveni postopek pravilo, skrajšan ugotovitveni postopek pa organ izpelje samo takrat, ko dejstva niso sporna, in ko lahko podatke pridobi iz uradnih evidenc. Ko se organ odločanja naslanja na ugotovitve, ki niso skladne z navedbami strank, je treba izvesti posebni ugotovitveni postopek v okviru katerega se šele na ustni obravnavi najučinkoviteje uresničujeta načelo materialne resnice (8. člen ZUP) ter načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP), ki sta izpeljana iz pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS).

19. V konkretnem primeru je sicer organ odločanja pridobil podatke iz uradnih evidenc, vendar se navedeni podatki niso skladali z navedbami stranke in tudi ne medsebojno glede na vse pridobljene listine, zaradi česar bi organ odločanja moral namesto skrajšanega ugotovitvenega postopka izpeljati posebni ugotovitveni postopek, v katerem bi razčistil sporna dejstva, posledično pa bi moral svoje ugotovitve in razlog odločitve obrazložiti v izpodbijani odločbi

20. Sodišče tako pripominja, da morajo iz obrazložitve upravnega akta izhajati konkretizirane okoliščine (razlogi zavrnitve za konkreten primer s konkretizirano opredelitvijo do navedb stranke) in podlaga za odločitev pooblaščene osebe v takšni meri, da jih stranka lahko preveri oziroma se do njih opredeli, kakor tudi, da jih ob morebitno vloženi tožbi lahko preizkusi sodišče. Tako bi v konkretnem primeru morala biti v izpodbijani odločbi jasno navedena opredelitev organa do navedb tožnika, da ni prejel pokojnine v višini kot jo navaja tožena stranka, kako je organ ovrednotil dokaze o prejemkih, glede na dejstvo, da se podatki medsebojno razlikujejo, in kako je organ štel navedbe tožnika o pravici do prejemanja polnega veteranskega dodatka za čas treh mesecev, ko naj sploh ne bi prejemal nobenih dohodkov. Torej kako navedeno dejstvo vpliva ali ne vpliva na pravico do prejemanja celotnega ali delnega veteranskega dodatka tudi za to obdobje, in katere so tiste pravno relevantne in konkretizirane okoliščine ter materialno pravna podlaga, zaradi katerih tožeča stranka naj ne bi bila upravičena do veteranskega dodatka. V tovrstnih postopkih je namreč bistveno, da se zagotovi pravica do enakopravnega obravnavanja vseh prejemnikov veteranskega dodatka, to je, da se vse vlagatelje obravnava pod enakimi pogoji ob upoštevanju različnih dejanskih stanj. Navedeno izhaja tudi iz četrtega odstavka 153. člena Ustave RS, ki določa, da morajo posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu. Takšno stališče je zavzela tudi sodna praksa

. To varstvo ni nič drugačno v upravnih postopkih, saj ima v upravnih postopkih, ravno zaradi vnaprejšnje nadrejenosti javnega interesa in tako upravnega organa v razmerju do posamične stranke, še večji pomen in je še bolj pomembna. Upravni postopek je namreč presečišče med zasebnim in javnim interesom, ki naj bosta uravnotežena. Enako varstvo pravic je na upravnem področju del obrambnih pravic pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo (6. člen EKČP).

Vodenje poštenega postopka s strani upravnega organa oziroma organa na katerega so prenesena pooblastila s strani države, pa ne pomeni zgolj zavzetja stališč stranke glede dejanskih vidikov zadeve, temveč tudi glede pravnih vidikov

, zaradi česar mora biti stranki dana pravica do dokazovanja na ustni obravnavi in tudi do podajanja izjave neposredno pred organom odločanja. Prav tako pa dejstvo, da postopek poteka zgolj zaradi pravice do veteranskega dodatka, ki je delno "avtomatiziran" z načinom izračuna, ne pomeni, da lahko poteka brez ustavnih garancij. Če torej dejansko stanje ni nedvoumno in jasno in je med strankama sporno, mora organ odločanja izvesti ustno obravnavo na kateri razčisti različna dejstva in stranko tudi seznani s svojim stališčem in videnjem zadeve.

21. Ob upoštevanju dejstva, da je toženka že sama ugotovila razlike v dejanskem stanju glede tožnikovih prejemkov, prav tako pa dejstva, da bi naj bil tožnik tri mesece brez vsakršnih prejemkov, sploh ni ugotavljala, je torej nepopolno ugotovila dejansko stanje. Ob tako nerazjasnjenem dejanskem stanju bi morala toženka izvesti ustno obravnavo, zaslišati tožnika kot stranko in preveriti vse njegove navedbe v zvezi z neprejemanjem dohodkov ter bi šele po tako razjasnjenem dejanskem stanju in izvedenem dokaznem postopku, lahko izvedla dokazni sklep, v katerem bi ocenila utemeljenost tožnikovih navedb ter predloženih dokazov in se do njih konkretizirano opredelila v odločbi na način, da bi tudi odgovorila na tožnikove navedbe kot stranke postopka.

22. Tožnik je namreč v postopku navajal, da je v juliju 2020 pridobil status upokojenca, in da mu je ZPIZ obračunal pokojnino v višini 651,00 EUR, čemur tožena stranka ni oporekala, temveč je navedeno višino celo upoštevala v točki 2. izpodbijane odločbe, pri čemer pa ni pojasnila razlike, ki jo je upoštevala pri točki 1. in pri točki 2., ob tem, da je iz navedene obrazložitve mogoče ugotoviti, da je za leto 2020 upoštevala višino 711,00 EUR prejete pokojnine, medtem ko za leto 2021 651,00 EUR. Kot izpostavlja tožnik v tožbi, tožena stranka ni pojasnila razlike v izplačilu, ne dejstva, da oziroma če je bil upravičen do polne vrednosti veteranskega dodatka, ki ga od UE niti ni prejemal. Tožnik izpostavlja, da od 23. 6. 2020 ni prejemal

, še manj pa pokojnine v višini 711,98 EUR, kar je izkazal s predloženimi izpiski, zaradi česar izpostavlja, da je tožena stranka napačno ugotovila dejansko stanje, tožena stranka pa se do teh navedb ni opredelila oziroma dejanskega stanja ni ustrezno raziskala in tudi ni odgovorila na navedbe tožnika. Tožnik je že v svoji pritožbi navedel, da je bila uskladitev pokojnin izvedena ob izplačilu pokojnine šele v

do česar se tožena stranka prav tako ni opredelila in tako ni prejemal pokojnine v višini 711,98 EUR že od 23. 6. 2020, kot to navaja toženka. V svojih navedbah pa je tožnik še izpostavil, da organu sploh ni mogel sporočiti spremembe o višini pokojnine, saj mu odločba o uskladitvi ni bila vročena v času, kot ga je upoštevala tožena stranka.

23. Nenazadnje tudi iz lastnega dokumenta tožene stranke št. 130-607/2021-4, datiranega 20. 5. 2021 izhaja, da je A. A. prejemnik starostne pokojnine v

pri čemer bi se naj predmetni podatek nanašal na december 2020. Ker tožena stranka navedenih razlik ni ugotavljala in torej ni ustrezno ugotovila dejanskega stanja na način, da bi izvedla dokazni postopek in ustno obravnavo, na kateri bi navedene nejasnosti razčistila, je bila storjena bistvena kršitev postopka, saj dejansko stanje ni bilo razjasnjeno, posledično pa izpodbijana odločba ni bila ustrezno obrazložena.

24. Bistvena kršitev določb postopka je vselej podana v primeru, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP (tretji odstavek 27. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1), zato je sodišče po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo, izpodbijani upravni akt odpravilo in v skladu s četrtim odstavkom citiranega člena, zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek. V ponovnem postopku mora organ razpisati ustno obravnavo na kateri naj zasliši tožnika, razčisti nejasna dejstva in se opredeli do tožnikovih navedb in predloženih dokazil, kot izhaja iz zgornje obrazložitve ter nato v odločbi konkretizirano navede razloge za svojo odločitev, tako da ovrednoti posamezne dokaze in nato na podlagi vseh dokazov skupaj opravi dokazno oceno.

25. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi, zaradi storjenih kršitev pravil upravnega postopka pred izdajo izpodbijanega akta (drugi odstavek 59. člena ZUS-1).

Toženka se do predmetnih navedb tudi v odgovoru na tožbo ni opredelila.

24. člen Zakona o vojnih veteranih : V postopku za uveljavljanje pravic po tem zakonu se uporabljajo določila zakona o splošnem upravnem postopku ter zakona o vojnih invalidih in na njegovi podlagi izdanih predpisov, če s tem zakonom ni drugače določeno.

Komentar ZUP, 2. knjiga - 125. do 325. člen, UL RS, Ljubljana 2020, str. 444.

O tem več v Komentarju Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list RS, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, Nika Hudej in ostali, str. 77, 78 in 166-170 .

Enako stališče izhaja tudi iz Komentarja ZUP, 2. knjiga, UL RS, Ljubljana, 2020, str. 78.

Tako sodbe VSRS X Ips 357/2015, X Ips 358/2015, X Ips 359/2015 in X Ips 360/2015, vse z dne 5. 4. 2017.

Tako sodna praksa Vrhovnega sodišča RS X Ips 1/2020 z dne 2. 9. 2020, točka 8 obrazložitve.

Enako izhaja iz Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, Kerševan, E. in Androjna, V. GV založba 2017, str. 88 in 89.

Zakon o vojnih invalidih (1995) - ZVojI  - člen 51, 51/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 14, 14/1, 214, 214/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.