UPRS Sklep IV U 158/2020-28
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-02-17

tobačni izdelki - prepoved prodaje - čas trajanja ukrepa - temporarna odločba - pravni interes - izpodbojna tožba - ugotovitvena tožba - zavrženje tožbe

Iz izpodbijane odločbe izhaja, da prepoved prodaje izdelkov (2. točka izreka) traja šest mesecev od dneva vročitve odločbe, kar pomeni, da je obravnavani ukrep prenehal veljati 9. 5. 2020. Ob takih okoliščinah pa si tožeča stranka z odpravo izpodbijanega akta, tudi če bi bilo tožbi ugodeno, očitno ne more več izboljšati svojega pravnega položaja. Obdobje, v katerem ni smel prodajati tobačnih izdelkov, je namreč preteklo in ga po naravi stvari, čeprav odprava upravnega akta učinkuje ex tunc, ni več mogoče vrniti v stanje pred izdajo odločbe. Tožeča stranka v času odločanja ne izkazuje pravnega interesa za vodenje upravnega spora, v katerem je s tožbo zahtevala odpravo odločbe.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Tožena stranka je tožnici v poslovni enoti Center A., naslov A, ulica 1, začasno prepovedala prodajo tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov, in sicer za šest mesecev od dneva vročitve odločbe. Prepoved je bila izrečena na podlagi prvega odstavka 38. člena Zakona o omejevanju uporabe tobačnih in povezanih izdelkov (v nadaljevanju ZOUTPI).

2. V obrazložitvi je pojasnila, da je 28. 8. 2020 od Tržnega inšpektorata Republike Slovenije (v nadaljevanju inšpektorat) prejela obvestilo skupaj s posredovanimi pravnomočnimi odločbami o prekršku oziroma pravnomočnim plačilnim nalogom zaradi kršitve 30. člena ZOUTPI. Inšpektorat je v poslovni enoti Center A, ugotovil kršitev določbe prvega odstavka 30. člena ZOUTPI, ki določa prepoved prodaje tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov osebam, mlajšim od 18 let. Ta enota ima sicer Dovoljenje za prodajo tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov št. 187-2221/2018/4 z dne 28. 8. 2020, ki je veljavno do dne 10. 1. 2024. Nadalje iz odločbe izhaja, da je plačilni nalog št. 201452041 z opravilno št. 7100-2512/2019-3-29004 z dne 2. 10. 2019, ki je bil izdan kršiteljici, postal pravnomočen 3. 6. 2020. Na podlagi navedenega je tožena stranka, skladno s 126. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in prvim odstavkom 38. člena ZOUTPI, zoper kršiteljico po uradni dolžnosti začelo postopek za izdajo odločbe o začasni prepovedi prodaje tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov. Zaradi pravnomočno ugotovljene kršitve prepovedi prodaje tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov osebam, mlajšim od 18 let, določene s prvim odstavkom 30. člena ZOUTPI, je tožena stranka izdala prepoved prodaje za šest mesecev.

3. Tožnica v tožbi in pripravljalni vlogi poudarja, da je prišlo do napačne uporabe materialnega prava in da je začasna prepoved prodaje tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov pretirana, saj je bila s sodbo Okrajnega sodišča v Celju opr. št. ZSV 907/2019 z dne 25. 3. 2020 ugotovljena zgolj ena kršitev pa še ta posebno lahke narave, saj je sodišče namesto globe izreklo opomin.

4. Opozarja, da je mogoče v skladu z jezikovno in namensko razlago določbo prvega odstavka 38. člena ZOUTPI razlagati samo na način, da lahko tožena stranka poslovnemu subjektu začasno prepove prodajo tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov samo, če je bilo ugotovljenih več kršitev določb 29. ali 30. člena tega zakona. Opozarja, da je bila v konkretnem primeru ugotovljena zgolj ena kršitev in da je edina ugotovljena kršitev majhnega pomena, saj je Okrajno sodišče v Celju s sodbo ZSV 907/2019 z dne 25. 3. 2020 spremenilo izrek kazni iz globe v znesku 4.000,00 EUR na opomin, prav tako pa je tudi sankcijo za odgovorno osebo pravne osebe namesto globe v znesku 800,00 EUR spremenilo v opomin. Iz obrazložitve izhaja, da je prodajalka dejansko preverila starost kupke cigaret tako, da je od nje zahtevala osebno izkaznico, vendar se je pri računanju starosti računsko zmotila, prišlo je do dejanske pomote pri matematičnem izračunu, saj je prodajalka pri matematični operaciji prišla do napačnega izračuna starosti 18 let in 6 mesecev namesto pravilnega izračuna starosti 17 let in 6 mesecev, takrat pa je bila tudi pri blagajni gneča.

5. Meni, da je začasna prepoved prodaje tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov za obdobje šestih mesecev pretiran in nesorazmeren ukrep, zaradi ugotovljene zgolj ene kršitve, ki je bila storjena v posebno lahkih olajševalnih okoliščinah. Poleg tega tožnici povzroča veliko gospodarsko škodo, ki je popolnem nesorazmerju s pomenom prekrška. Zato predlaga odpravo odločbe in zahteva povračilo stroškov.

6. Tožena stranka poudarja, da je v zadevi vodila skrajšani ugotovitveni postopek na podlagi pridobljenih podatkov inšpektorata. Podatek o pravnomočnosti odločbe oziroma plačilnega naloga je namreč podatek, ki ga inšpektorat pridobi iz svojih uradnih evidenc in ga, skladno z določbo tretjega odstavka 38. člena ZOUTPI, posreduje toženi stranki. Tožena stranka obsežno pojasnjuje škodljive posledice uporabe tobaka v Sloveniji, posebej pri mladostnikih ter smrtnost iz tega naslova.

7. Poudarja, da zakonska določba 38. člena ZOUTPI veže sankcijo na katerokoli kršitev 29. in 30. členu ZOUTPI glede prepovedi oglaševanja ali prepovedi prodaje. Navedeno določbo ZOUTPI je treba interpretirati tako, da za odločitev o prepovedi prodaje zadostuje zgolj ena pravnomočno ugotovljena kršitev. V nasprotnem primeru bi lahko bilo presojanje ministrstva o tem, koliko pravnomočno ugotovljenih kršitev mora biti podanih za izdajo odločbe o začasni prepovedi prodaje tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov arbitrarno ter ne bi omogočalo pravične in enakopravne obravnave poslovnih subjektov, pri katerih so bile kršitve ugotovljene. V nobenem drugem predpisu (podzakonskem aktu) namreč ni določil glede števila podanih kršitev določb ZOUTPI glede prepovedi oglaševanja ali prepovedi prodaje, ki narekujejo začasno prepoved prodaje tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov. S sprejetjem ZOUTPI je zakonodajalec med drugim zasledoval cilj doslednega sankcioniranja kršitev predpisov s področja nadzora nad uporabo tobaka, tobačnih in povezanih izdelkov, kar pomeni sankcioniranje tudi zgolj ene kršitve prepovedi prodaje tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov.

8. Slednje potrjujeta tudi dikciji tretjega in osmega odstavka 38. člena ZOUTPI, ki določata, da inšpektorat po pravnomočnosti odločbe iz prvega oziroma sedmega odstavka tega člena, podatek o kršitelju in kršitvi posreduje ministrstvu. Glede na četrti in peti odstavek 38. člena ZOUTPI je treba zakon interpretirati tako, da prva pravnomočno ugotovljena kršitev določb 29. ali 30. člena ZOUTPI vodi v šestmesečno prepoved prodaje, druga pravnomočno ugotovljena kršitev vodi v odvzem dovoljenja za tri leta, tretja pravnomočno ugotovljena kršitev pa vodi v odvzem dovoljenja in prepoved njegove ponovne pridobitve.

9. Opozarja, da je opomin prav tako sankcija, ki se izreče za storjeni prekršek, ne glede na to, da je bil le-ta storjen v olajševalnih okoliščinah in da le ta nima "velike teže".

10. Čeprav je Okrajno sodišče v Celju s sodbo opr. št. ZSV 907/2019 z dne 25. 3. 2020 izpodbijani plačilni nalog (plačilo globe) spremenilo v opomin, pa je v konkretnem primeru nesporno pravnomočno ugotovljena kršitev 30. člena ZOUTPI, ki ministrstvu narekuje izdajo izpodbijane odločbe. Ministrstvu ZOUTPI ali drug predpis namreč ne daje diskrecijske pravice odločanja o tem, ali začasno prepove oziroma ne prepove prodaje tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov v poslovnem prostoru poslovnega subjekta - nosilca dovoljenja, v katerem je bila ali so bile pravnomočno ugotovljene kršitve določb 29. ali 30. člena ZOUTPI.

11. Tožeča stranka je v tožbi predlagala izdajo začasne odredbe, ki pa je bila s sklepom z dne 18. 12. 2020 zavrnjena.

12. Senat tukajšnjega sodišča je s sklepom IV U 158/2020 z dne 24. 1. 2023 v skladu s tretjo alinejo drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odločil, da bo, ker gre za enostavno dejansko in pravno vprašanje, v zadevi odločilo po sodniku posamezniku.

14. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti ves čas postopka izpolnjeni pogoji (t. i. procesne predpostavke), predpisani v prvem odstavku 36. člena ZUS-1. Eden izmed teh pogojev je, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (6. točka). Če procesne predpostavke niso izpolnjene, mora sodišče tožbo s sklepom zavreči (prvi odstavek 36. člena). Na navedeno sodišče pazi po uradni dolžnosti, ne glede na tožbene navedbe (prvi odstavek 40. člena ZUS-1).

15. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da prepoved prodaje izdelkov (2. točka izreka) traja šest mesecev od dneva vročitve odločbe. Vročitev tožeči stranki je bila opravljena 9. 11. 2020 (kot izhaja iz priloge B1), kar pomeni, da je obravnavani ukrep prenehal veljati 9. 5. 2020. Ob takih okoliščinah pa si tožeča stranka z odpravo izpodbijanega akta, tudi če bi bilo tožbi ugodeno, očitno ne more več izboljšati svojega pravnega položaja. Obdobje, v katerem ni smel prodajati tobačnih izdelkov, je namreč preteklo in ga po naravi stvari, čeprav odprava upravnega akta učinkuje ex tunc, ni več mogoče vrniti v stanje pred izdajo odločbe.

16. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da tožeča stranka v času odločanja ne izkazuje pravnega interesa za vodenje upravnega spora.

17. Sodišče tožečo stranko ni pozivalo, naj zahtevek spremeni in zahteva ugotovitev nezakonitosti odločbe (druga alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1), saj je sledilo stališču Vrhovnega sodišča iz zadeve I Up 159/2015, iz katere izhaja, da sodišče prve stopnje tožnika ni dolžno pozivati na dopolnitev tožbe s spremenjeno ali dodatno zahtevo, saj ne gre za formalno nepopolnost tožbe. Sodišče mora pozvati tožnika na razjasnitev tožbe, če je ta nerazumljiva, ker njene volje ni mogoče ugotoviti. To pa ne velja v primeru, če meni, da tožbi glede na postavljeno tožbeno zahtevo ter okoliščine zadeve ni mogoče ugoditi in jo je treba zavreči (ali zavrniti).

18. Glede na navedeno je sodišče v skladu s 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1 njegovo tožbo zavrglo.

19. Ne glede na navedeno pa sodišče v zadevi sicer ugotavlja, da med strankama ni sporno, da je tožena stranka tožeči stranki za poslovno enoto Center A., A. ul. 1, dne 10. 1. 2019 izdala Dovoljenje za prodajo tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov št. 187-2221/2018/4, ki je veljavno do dne 10. 1. 2024. Sporno ni, da je inšpektorat v poslovni enoti Center A., ugotovil kršitev določbe prvega odstavka 30. člena ZOUTPI, ki določa prepoved prodaje tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov osebam, mlajšim od 18 let. Nadalje ni sporno, da je plačilni nalog št. 201452041 z opravilno št. 7100-2512/2019-3-29004 z dne 2. 10. 2019, ki je bil izdan tožeči stranki, postal pravnomočen dne 3. 6. 2020, o čemer je inšpektorat obvestil toženo stranko 28. 8. 2020 in ji posredoval pravnomočne odločbe o prekršku oziroma pravnomočne plačilne naloge zaradi kršitve 30. člena ZOUTPI.

20. Med strankama pa je sporno, ali je tožena stranka pravilno uporabila materialno pravo, saj naj bi po tolmačenju tožeče stranke za izrek ukrepa po 38. členu ZOUTPI bilo potrebno ugotovljenih več pravnomočnih kršitev 29. in 30. člena ZOUTPI, prav tako pa je potrebno upoštevati, da je bil prekršek storjen v olajševalnih okoliščinah, ki ga delajo posebej lahkega.

21. ZOUTPI v 38. členu določa, da ministrstvo poslovnemu subjektu začasno prepove prodajo tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov, če so bile v poslovnem prostoru, za katerega mu je bilo izdano dovoljenje, s pravnomočno odločbo ugotovljene kršitve določb 29. ali 30. člena tega zakona. Začasna prepoved prodaje traja šest mesecev (prvi in drugi odstavek). Tržni inšpektorat Republike Slovenije po pravnomočnosti odločbe iz prvega odstavka tega člena, podatek o kršitelju in kršitvi posreduje ministrstvu (tretji odstavek). Če je bila poslovnemu subjektu za določen poslovni prostor že izrečena začasna prepoved prodaje, se mu ob naslednji pravnomočni kršitvi iz prvega odstavka tega člena, odvzame dovoljenje in prepove ponovna pridobitev dovoljenja v obdobju treh let (četrti odstavek). Če je bila poslovnemu subjektu za določen poslovni prostor že dvakrat izrečena prepoved prodaje, se mu ob naslednji pravnomočni kršitvi iz prvega odstavka tega člena odvzame dovoljenje in prepove ponovna pridobitev dovoljenja (trajna prepoved) (peti odstavek). Med prepovedjo prodaje tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov oziroma v času trajanja prepovedi ponovne pridobitve dovoljenja poslovni subjekt ne more podaljšati veljavnosti ali podati vloge za izdajo novega dovoljenja (šesti odstavek). Če poslovni subjekt prodaja tobak, tobačne izdelke in povezane izdelke v poslovnem prostoru brez veljavnega dovoljenja, se mu izreče trajna prepoved pridobitve dovoljenja za ta poslovni prostor (sedmi odstavek). Tržni inšpektorat Republike Slovenije po pravnomočnosti odločbe iz prejšnjega odstavka podatek o kršitelju in kršitvi posreduje ministrstvu (osmi odstavek).

22. V 29. in 30. členu ZOUTPI so opredeljene kršitve, ki se nanašajo na oglaševanje in prodajo tobaka in tobačnih izdelkov. Za predmetni upravni spor je relevantno določilo prvega odstavka 30. člena ZOUTPI, ki določa, da je prepovedana prodaja tobaka, tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov osebam, mlajšim od 18 let. Teh izdelkov ne smejo prodajati osebe, mlajše od 18 let.

23. V konkretnem primeru je bila s sodbo Okrajnega sodišča v Celju opr. št. ZSV 907/2019 z dne 25. 3. 2020 ugotovljena ena kršitev, ko je C. C. 23. 9. 2019 ob 15.04 uri kot blagajničarka oziroma izmenovodja prodajalcev prodala tobačni izdelek - L&M Blue Label po ceni 3,70 EUR, mladoletni osebi stari 17 let.

24. Ugotoviti je, da je pri tožeči stranki v poslovni enoti Center A., bila ugotovljena zgolj ena kršitev prodaje enega tobačnega izdelka mladoletni osebi.

25. Sodišče v zadevi ugotavlja, da ne glede na to, da tožeča stranka navaja, da naj bi šlo za minimalno kršitev, je v zadevi jasno, da je bila kršitev podana in je bila s pravnomočno odločbo tudi ugotovljena kot to zahteva prvi odstavek 38. člena ZOUTPI. Sodišče pa je na pravnomočne odločitve vezano in jih ne more znova presojati. Zato so navedbe tožeče stranke o neznatnosti prekrška ter navedba okoliščin, ki naj bi delala prekršek neznaten, nerelevantne.

26. Poudariti je, da sicer obstaja pravica do podjetniške svobode, vendar se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Vsebine in meje javne koristi so razvidne iz zakonske ureditve posameznega področja.

27. Ustava Republike Slovenije poleg svobodne gospodarske pobude v 72. členu zagotavlja tudi pravico do zdravega življenjskega okolja in državi nalaga, da z namenom zagotavljanja zdravega življenjskega okolja z zakoni določa pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti. Vsi ukrepi iz ZOUTPI so namenjeni zagotavljanju zdravega življenjskega okolja prebivalcev ter preprečevanju in zmanjševanju škode, ki nastaja zaradi uporabe tobaka, tobačnih in povezanih izdelkov, še posebej pri ranljivih skupinah, med katere sodijo tudi mladoletni.

28. Omejevanje ustavnih pravic, tudi podjetništva, zaradi varstva pravic drugih je dopustno, če je v skladu z načelom sorazmernosti, izvedenimi iz temeljnega ustavnega načela o pravni državi. Te sorazmernosti običajno zahteva včasih ugotovitev, da je poseg nujen, da so izbrana sredstva (zakonsko določene omejitve) pravno dopustne za dosego zasledovanega cilja, ki je legitimen in stvarno upravičen, primerna.

29. V zadevi je očitno, da je že zakonodajalec zaradi škodljivih učinkov tobačnih izdelkov na zdravje in življenje ljudi opravil presojo sorazmernosti, in sicer iz samega 38. člena izhaja stopnjevanje ukrepov, in sicer v primeru kršitve je najprej izrečena začasna prepoved, v kolikor pa je pravnomočno ugotovljena še naslednja pravnomočna kršitev, pa se odvzame dovoljenje in prepove ponovna pridobitev dovoljenja v obdobju treh let (četrti odstavek 38. člena ZOUTPI). Načelo sorazmernosti oziroma tehtanje med pravico do javnega zdravja na eni strani in svobodno gospodarsko pobudo na drugi strani, je tako opravil že zakonodajalec s časovnim stopnjevanjem ukrepa, in sicer je za eno kršitev predvidel začasni odvzem za obdobje šest mesecev, v primeru ponovne kršitve pa odvzem dovoljenja in hkrati prepoved pridobitve dovoljenja za obdobje treh let. Tako je neutemeljena navedba tožeče stranke, da iz prvega odstavka 38. člena ZOUTPI izhaja, da mora biti ugotovljenih več kršitev. Tako je tudi že zakonodajalec presodil, da zaradi stopnjevanja ukrepa v zasledovanju interesa javnega zdravja ne gre za nesorazmeren ukrep. Zakonodajalec namreč s strožjo zakonodajo zasleduje javni interes, ki je v javnem zdravju in ravno zaradi varovanja javnega zdravja je zakonodajalec posegel v svobodno gospodarsko pobudo.

30. Kot izhaja iz predloga zakona je namreč zakonodajalec ugotovil, da kajenje tobaka prispeva k velikemu bremenu bolezni in prezgodnji smrti, kar pomembno vpliva na neenakost zdravja ter povzroča visoke stroške za posameznika, zdravstvo in družbo. Vsako leto namreč zaradi bolezni, ki jih povzroča kajenje tobaka umre več kot 3.000 prebivalcev Slovenije ali več kot 8 na dan. Letno je to več smrti kot jih skupno zaradi vseh nezgod (vključno s prometnimi) samomorov, alkohola, prepovedanih drog in aids-a. Umirajo ljudje v aktivni dobi, saj med 30 in 59 letom starosti vsako šesto smrt lahko pripišemo kajenju tobaka. Pljučni rak je skoraj v 90 odstotkih posledica kajenja tobaka. Konkretna določba 30. člena ZOUTPI pa je bila sprejeta zaradi preprečevanja kajenja med otroki, mladostniki in mladimi odraslimi.

31. Zakon je bil sprejet skladno z načelom previdnosti po katerem primeru dvoma prevlada korist varovanje javnega zdravja. Zakon je v primerih, ko je direktive članicam omogočila izbiro med različnimi rešitvami, uvedel tiste rešitve, ki zagotavljajo višjo stopnjo varovanja javnega zdravja.

Prav tako je poudariti ugotovitve, da v Sloveniji mladostniki zlahka pridejo do tobačnih izdelkov in priporočila nevladnih organizacij kažejo, da v akcijah "skriti kupec" mladoletniki lahko kupijo tobačne izdelke na okrog 95% prodajnih mest vključenih v akcijo. V Sloveniji imamo veliko število prodajnih mest (1 na 80 kadilcev) kar še dodano povečuje verjetnost, da bo mladostnik lahko kupil tobačne izdelke.

32. Če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Odločba Ustavnega sodišča U-I-76/91, Uradni list RS št. 20/94, stran 79.

L. Šturm in drugi, Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, stran 725.

Predlog Zakona o omejevanju uporabi tobačnih in povezanih izdelkov, stran 2 in 3. Med cilji in načeli ter poglavitnimi rešitvami je navedeno, da skladno s predlogom Resolucije nacionalnega plana zdravstvenega varstva od 2016 do 2025, da skupaj z družbo za zdravje želimo do leta 2025 zmanjšati potrošnjo tobačnih izdelkov za 30 % kar je tudi cilj globalne strategije SZO za preprečevanje kroničnih nalezljivih bolezni. Sledimo zgleda do držav, ki strmijo k družbi brez tobaka v kateri je pa delež kadilcev pod 5 %.

Stran 4 Predloga Zakona o omejevanju uporabi tobačnih izdelkov.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-6

Zakon o omejevanju uporabe tobačnih in povezanih izdelkov (2017) - ZOUTPI  - člen 38

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.