UPRS Sklep in sodba IV U 112/2021-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-12-20

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - STANOVANJSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

ustavitev inšpekcijskega postopka - določitev upravnika - večstanovanjska stavba - pravni interes - odprava ali razveljavitev upravne odločbe po nadzorstveni pravici

V stanovanjski stavbi, v kateri ima tožnica položaj etažne latnice, opravlja posle upravnika oseba, ki je registrirana za upravljanje nepremičnin. Upravni organ je zato presodil, da začasna postavitev upravnika zaradi varovanja javnega interesa ni potrebna, saj ne gre za položaj, ko v stavbi, ki bi morala imeti upravnika, ta sploh ni določen. Če pa med etažnimi lastniki ali med njimi in upravnikom obstoji spor o tem, ali je upravnik zakonito določen ali mu je pogodba zakonito odpovedana, pa gre za spor zasebne narave, za katero je predvideno sodno varstvo v civilnih razmerjih.

Ker je inšpekcijski postopek uveden po uradni dolžnosti in ne na zahtevo tožeče stranke, ustavitev postopka pa ni povezana z razlogi na strani (tožeče) stranke, temveč z obstojem javnega interesa, ki je stvar presoje inšpekcijskega organa, sodišče ugotavlja, da tožeča stranka za ta upravni spor ne izkazuje pravnega interesa.

I. Tožba zoper sklep Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Gradbena, geodetska in stanovanjska inšpekcija, št. 06172-275/2020-13 z dne 22. 1. 2021, se zavrže.

II. Tožba zoper sklep Ministrstva za okolje in prostor, št. 060-4/2021-2550-2 z dne 14. 6. 2021, se zavrne.

1. Z izpodbijanim sklepom, št. 06172-275/2020-13 z dne 22. 1. 2021, je Ministrstvo za okolje in prostor, Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Gradbena, geodetska in stanovanjska inšpekcija (v nadaljevanju upravni organ prve stopnje) ustavilo inšpekcijski postopek v upravni zadevi začasne določitve upravnika v večstanovanjski stavbi z ID številko ... na naslovu ...

2. Iz izpodbijanega sklepa izhaja, da je bil po uradni dolžnosti začet inšpekcijski postopek začasne določitve upravnika v navedeni večstanovanjski stavbi. Upravni organ prve stopnje je preverjal podatek, ali ima navedena stavba upravnika, izbranega z večinskim soglasjem etažnih lastnikov. Ugotovil je, da je eden od možnih upravnikov posredoval listine, iz katerih izhaja, da ne razpolaga z večinskim soglasjem etažnih lastnikov. Upravnik A., d. o. o. je posredoval dokumentacijo, iz katere je razvidno, da je bil z večino 55,79 % etažnih lastnikov sprejet sklep o določitvi navedene pravne osebe za upravnika. Upravni organ prve stopnje je postopek ustavil na podlagi 28. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), ker je ugotovil, da je upravnik že določen in ni razlogov za nadaljnje vodenje postopka.

3. Po vloženem izrednem pravnem sredstvu je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju tožena stranka) z izpodbijanim sklepom, št. 060-4/2021-2550-2 z dne 14. 6. 2021, zavrglo zahtevo B. B. z dne 10. 2. 2021 za razveljavitev sklepa upravnega organa, št. 06172-275/2020-13 z dne 22. 1. 2021, po nadzorstveni pravici.

4. Tožena stranka je ugotavljala, da je upravni organ prve stopnje s sklepom, št. 06172-275/2020-13 z dne 22. 1. 2021, na podlagi 28. člena ZIN ustavil inšpekcijski postopek v upravni zadevi začasne določitve upravnika v večstanovanjski stavbi z ID številko ..., ki se nahaja na naslovu A. ulica 1 v Celju. Vlagateljica B. B. je kot etažna lastnica v navedeni večstanovanjski stavbi v zvezi z navedenim sklepom stanovanjskega inšpektorja vložila vlogo, sicer naslovljeno kot nadzorstvena pritožba, v kateri se je sklicevala na določbe od 274. do 281. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). V vlogi je navajala, da nadzorstveno pritožbo vlaga zaradi očitne kršitve materialnega predpisa pri izdaji navedenega sklepa in da gre za kršitev, ki je določena v 274. členu ZUP. Predlagala je razveljavitev sklepa upravnega organa.

5. Tožena stranka je navajala, da je odprava in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici izredno pravno sredstvo, ki je urejeno v določbah 274. člena ZUP, ki jih je citirala. Navajala je, da je iz določb 274. člena ZUP razvidno, da je izredno pravno sredstvo odprave in razveljavitve možno uporabiti zgolj zoper izdane upravne odločbe, s katerimi je bilo (vsebinsko) odločeno o določeni upravni zadevi. Po nadzorstveni pravici ni mogoče odpraviti oziroma razveljaviti v upravnem postopku izdanega sklepa, s katerim ni bila sprejeta vsebinska odločitev o kakšni upravni zadevi. Vlagateljica je zahtevala, da se po nadzorstveni pravici razveljavi izpodbijani sklep, ki je zgolj procesni sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka, izdan na podlagi 28. člena ZIN. Procesnega sklepa ni dopustno izpodbijati z zahtevo za razveljavitev po nadzorstveni pravici, saj ne gre za upravno odločbo. Tožena stranka je menila, da po navedenem ne gre za upravno zadevo zato je zahtevo vlagateljice zavrgla na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP.

6. Tožena stranka je še pojasnila, da ni mogoče izpodbijati sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka, ki se začne, vodi in tudi konča zgolj po uradni dolžnosti. Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne pomeni nikakršne spremembe pravnega položaja vlagateljice glede na njen pravni položaj v trenutku, ko se je predmetni inšpekcijski postopek začel. Posledično vlagateljica za takšno izpodbijanje tudi ne more imeti pravnega interesa, s svojimi trditvami pa zatrjuje zgolj dejanski interes za izdajo inšpekcijske odločbe, kar pa ne more vplivati na odločitev v zadevi. Tudi iz tega razloga je zahtevo za razveljavitev izpodbijanega sklepa po nadzorstveni pravici treba kot nedopustno zavreči.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

7. Tožeča stranka je v tožbi navajala, da je etažna lastnica v večstanovanjski stavbi z ID številko ..., ki se nahaja na naslovu A. ulica 1 v Celju. V tožbi je pojasnjevala dejansko stanje, ki se nanaša na določitev upravnika v navedeni večstanovanjski stavbi. Povzemala je kronologijo dogajanja, ki se nanaša na upravljanje stavbe po 28. 5. 2020, ko bi naj etažni lastniki stavbe sprejeli sklep o odpovedi pogodbe o opravljanju upravniških storitev družbi A., d. o. o. Zatrjevala je, da so zmotne ugotovitve upravnega organa, ki izhajajo iz sklepa o ustavitvi postopka z dne 22. 1. 2021 in se nanašajo na vprašanje, ali ima stavba zakonito določenega upravnika. Upravnemu organu prve stopnje je očitala, da iz razlogov sklepa z dne 22. 1. 2021 izhaja napačna ugotovitev o obstoju sklepa etažnih lastnikov z dne 2. 12. 2021 o izbiri upravnika in da je ob izdaji sklepa o ustavitvi postopka spregledal materialno pravo, to je 60. člen Stanovanjskega zakona (v nadaljevanju SZ-1).

8. Tožeča stranka ni soglašala z razlogi izpodbijanega sklepa z dne 14. 6. 2021. Po oceni tožene stranke bi naj pri sklepu z dne 22. 1. 2021 o ustavitvi postopka za začasno določitev upravnika po 28. členu ZIN šlo zgolj za procesni sklep. Tožeča stranka je opozarjala na sporno uporabo 28. člena ZIN s strani upravnega organa prve stopnje. Trdila je, da ZUP v nobenem primeru ne vzpostavlja distinkcije pri uporabi izrednega pravnega sredstva po 274. členu ZUP na meritorne in nemeritome odločbe. Izredno pravno sredstvo po drugem odstavku 274. člena ZUP je prav gotovo predvideno tudi v primeru nemeritorne odločbe, npr. procesnega sklepa.

9. Nadalje je tožeča stranka navajala, da gre pri odločanju upravnega organa o začasni določitvi upravnika za večstanovanjsko stavbo na A. ulici 1 v Celju za vsebinski, meritorni postopek. Tožena stranka ga napačno ocenjuje za nemeritomega, ker da naj bi šlo zgolj za procesni sklep o ustavitvi postopka po 28. členu ZIN. Če je upravni organ postopek ustavil, ker je spregledal sklep z dne 28. 5. 2020 ali ker je bil zaveden in v zmoti glede sklepa z dne 2. 12. 2021, izdanega s strani A., d. o. o., to še ne pomeni, da gre zgolj za procesni sklep. S takšno ustavitvijo postopka, kot izhaja iz sklepa 22. 1. 2021, je dosežen meritorni efekt v zvezi s 128. členom SZ-1, saj ni prišlo do začasne postavitve upravnika.

10. V vsakem primeru je tožeči stranki po drugem odstavku 274. člena ZUP v primeru očitne kršitve materialnega prava zagotovljena pravica do uporabe izrednega pravnega sredstva, ki jo je v konkretnem primeru tožeča stranka izkoristila zaradi kršitve določila 60. člena SZ-1 v zvezi s sklepom etažnih lastnikov z dne 28. 5. 2020. Določili 274. člena in 275. člena ZUP ne dajeta podlage za zavrženje izrednega pravnega sredstva. Tožeča stranka je še trdila, da je s kršitvijo materialnega prava pred upravnim organom prve stopnje in odrekanjem pravici do izrednega pravnega sredstva glede na napačno oceno pravne narave izdane odločbe in z napačno uporabo določil 274. člena in 275. člena ZUP, toženka posegla tudi v 7. člen ZUP in s tem v varstvo pravic strank in javnih koristi. Zloraba volje etažnih lastnikov in arbitrarno razlaganje njihove volje s strani bivšega upravnika ter spregled materialnega prava s strani tožene stranke namreč po mnenju tožeče stranke pomeni oboje.

11. Tožeča stranka je zahtevala, da sodišče odpravi sklep Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 06172-275/2020 z dne 22. 1. 2021, in sklep Ministrstva RS za okolje in prostor, št. 060-4/2021-2550-2 z dne 14. 6. 2021, ter zadevo vrne v novo odločanje toženkinem organu prve stopnje. Zahtevala je tudi povrnitev stroškov postopka s pripadajočimi obrestmi.

12. Tožena stranka ni vložila odgovora na tožbo, je pa po pozivu sodišča predložila upravni spis št. 060-4/2021-2550, medtem ko tudi po ponovnem pozivu ni predložila spisa št. 275/2020-13. Sodišče je zato o sporu odločilo brez spisa organa prve stopnje (tretji odstavek 38. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

13. Tožeča stranka je predlagala izvedbo glavne obravnave, a je sodišče ni opravilo, ker ocenjuje, da le-ta ni potrebna. Glavna obravnava se izvede za namen vsebinske obravnave zadeve, do katere pa v zvezi z odločanjem o tožbi zoper sklep upravnega organa prve stopnje ni prišlo, saj je tožba zavržena zaradi neizpolnjevanja procesnih predpostavk, kar bo natančneje pojasnjeno v nadaljevanju. Ob tem sodišče dodaja, da vprašanje obstoja pravnega interesa tožeče stranke tudi sicer ni terjalo izvedbe naroka, na katerem bi se o tem opravila ustna obravnava. Šlo je za presojo enostavnega pravnega vprašanja, kar kot dopustna izjema od odločanja sodišča na podlagi glavne obravnave izhaja tudi iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice.

14. Sodišče je tudi o tožbi zoper izpodbijani sklep tožene stranke odločilo brez glavne obravnave, ker med strankama ni sporno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa. Ni namreč sporno, da je tožeča stranka zahtevo vložila zoper sklep o ustavitvi upravnega postopka. Kadar pa dejansko stanje, na katerem temelji odločitev, ni sporno, pa ZUS-1 daje sodišču v prvem odstavku 59. člena izrecno pooblastilo, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave.

16. Zakon določa, da se lahko v upravnem sporu odloča le o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, ki posegajo v pravni položaj tožnika (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). O zakonitosti drugih aktov sodišče odloča samo, če tako določa zakon (npr. 5. in 17. člen ZUS-1). To pomeni, da v upravnem sporu sodišče ne more odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta, nadalje pa ne o zakonitosti aktov, ki v pravni položaj tožeče stranke ne posegajo. Upravni akt je pravni pojem, ki je opredeljen v drugem odstavku 2. člena ZUS-1. Ta kot upravni akt opredeljuje odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Dokončni upravni akt je tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v postopku odločanja (tretji odstavek 2. člena ZUS-1). ZUP v prvem odstavku 224. člena kot dokončno opredeljuje odločbo, ki se ne more več izpodbijati s pritožbo. Odločba se ne more več izpodbijati s pritožbo, ko poteče rok za njeno vložitev ali ko je o njej odločeno, če je pritožba bila vložena (dvostopenjsko odločanje), ali če se stranka pravici do pritožbe odpove. Dokončna je tudi odločba, zoper katero pritožba ni dovoljena (enostopenjsko odločanje).

17. Sodišče ugotavlja, da izpodbijani sklep upravnega organa prve stopnje, št. 06172-275/2020-13 z dne 22. 1. 2021, izpolnjuje pogoj dokončnosti, vendar ocenjuje, da tožba v tem delu ne izpolnjuje vseh preostalih predpostavk, ki jih za to predpisuje zakon, da bi se lahko vsebinsko obravnavala. Kot je že pojasnjeno, v skladu z določbo prvega odstavka 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožeče stranke. Vsak, ki zahteva sodno varstvo svojih pravic in pravnih interesov v upravnem sporu, mora za to izkazovati pravni interes oziroma pravovarstveno potrebo. Ta se kaže v tem, da bi morebitna ugoditev tožbi pomenila izboljšanje njegovega pravnega položaja, ki ga sicer ne bi mogel doseči. Pravni interes je tako podan, če bi morebitni uspeh s pravnim sredstvom (v tej zadevi s tožbo v upravnem sporu) pomenil določeno pravno korist za stranko v smislu izboljšanja njenega pravnega položaja. S tem pa je neločljivo povezana zahteva, da je bilo z aktom, zoper katerega se uporabi pravno sredstvo, odločeno o strankini pravici, pravni koristi ali obveznosti na način, ki posega v njen pravni položaj (prvi odstavek 2. člena ZUS-1), zaradi česar ji mora biti zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Taki so npr. primeri zavrnitve (v celoti ali delno) strankine zahteve, na podlagi katere se je vodil postopek, ali primeri, ko upravni organ stranki naloži določeno obveznost (o čemer se praviloma odloča v postopkih, ki se vodijo po uradni dolžnosti).

18. Sklep o ustavitvi postopka v zadevi, ko se postopek začne in vodi na podlagi strankine zahteve, pomeni, da o njenem zahtevku ne bo odločeno. V takem primeru ima ta oseba pravni interes za izpodbijanje omenjene procesne odločitve s ciljem, da doseže vsebinsko odločanje o svoji vlogi. Drugačna pa je situacija, če se postopek začne in vodi po uradni dolžnosti. Tedaj stranka nima pravnega interesa za izpodbijanje sklepa o ustavitvi postopka, saj ta odločitev pomeni, da se pravna situacija zanjo ne spreminja in s tem ne posega v njen pravni položaj. Ta je po izdaji sklepa enak kot pred uvedbo postopka. Ustavno sodišče je sicer v zadevi Up-2411/06 z dne 22. 5. 2008 zavzelo stališče, da tudi izdaja sklepa o ustavitvi postopka pomeni ukrep inšpektorja, ki lahko poseže v pravice, dolžnosti ali pravne koristi posameznika. Vendar iz kasnejše ustaljene sodne prakse

izhaja drugačno stališče, in sicer, da sklep o ustavitvi postopka ni upravni akt, ki bi oblikoval ali spreminjal pravni položaj oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Zato tak sklep v skladu z zakonsko ureditvijo ne more dobiti učinka materialne dokončnosti in pravnomočnosti.

19. Po določbi drugega odstavka 5. člena ZUS-1 se v upravnem sporu sicer lahko izpodbijajo sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta ustavljen. Tudi za izpodbijanje procesnih sklepov je potreben pravni interes, vendar iz navedene določbe ne izhaja, kdo ima za to pravni interes. Tega ima, kot pojasnjeno, le oseba, ki si s tožbo v upravnem sporu lahko izboljša svoj pravni položaj. Sodišče ugotavlja in temu tožeča stranka ne oporeka, da ima učinek dokončnosti in pravnomočnosti le izrek odločbe oziroma sklepa (in ne obrazložitev), pri čemer v izreku izpodbijanega sklepa upravnega organa tožeči stranki ni bila naložena nobena obveznost, prav tako v izreku sklepa niso bile ugotovljene kršitve zakona, ki bi jih storila tožeča stranka. Tudi iz preostalih navedb v tožbi ni razvidno, v čem bi si tožeča stranka v tej zadevi v primeru odprave sklepa o ustavitvi in ponovljenem postopku inšpekcijskega nadzora izboljšala svoj pravni položaj oziroma kako s tožbo varuje svojo (subjektivno) pravico ali pravno korist.

20. Tožeča stranka ne zanika, da v stanovanjski stavbi, v kateri ima položaj etažne lastnice, oseba, ki je registrirana za upravljanje nepremičnin, opravlja posle upravnika. Upravni organ je zato presodil, da začasna postavitev upravnika zaradi varovanja javnega interesa ni potrebna, saj ne gre za položaj, ko v stavbi, ki bi morala imeti upravnika, ta sploh ni določen.

Če pa med samimi etažnimi lastniki ali med njimi in upravnikom obstoji spor o tem, ali je upravnik zakonito določen oziroma ali mu je pogodba zakonito odpovedana, pa gre za spor zasebne narave, za katero je predvideno sodno varstvo v civilnih razmerjih. Sodišče na tem mestu opozarja, da inšpekcijskega postopka ni mogoče ne začeti in ne voditi samo zaradi zasebnega interesa (5. člen ZIN), ali je ob zasebnem interesu podan tudi javni interes, pa je v presoji inšpektorja. Ocena obstoja javnega interesa za nadaljevanje postopka je pridržana izključno inšpekcijskemu organu, ki postopek začne ali ustavi po uradni dolžnosti (28. člen ZIN), medtem ko ga posameznik ne more uveljavljati in varovati.

Prav tako sodišče pojasnjuje, da določba prvega odstavka 128. člena SZ-1, na katero se v tožbi sklicuje tožeča stranka, ne uzakonja obligatorne postavitve začasnega upravnika, če upravnik ni določen. Navedena določba določa, da inšpekcijski organ lahko določi začasnega upravnika, torej dopušča možnost in ne uzakonja obveznosti. Sodišče še dodaja, da je določitev (stalnega) upravnika stvar nepravdnega sodnega postopka (četrti odstavek 49. člena SZ-1).

21. Ker gre v konkretnem primeru za inšpekcijski postopek, uveden po uradni dolžnosti in ne na zahtevo tožeče stranke, ustavitev postopka pa ni povezana z razlogi na strani (tožeče) stranke, temveč z obstojem javnega interesa, ki je stvar presoje inšpekcijskega organa, sodišče ugotavlja, da tožeča stranka za ta upravni spor ne izkazuje pravnega interesa. Pravni interes kot procesna predpostavka za vsebinsko obravnavanje tožbe mora obstajati ves čas postopka, na njegov obstoj pa mora sodišče, tako kot na obstoj ostalih procesnih predpostavk iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti (drugi odstavek 36. člena ZUS-1). Če ugotovi, da tožeča stranka nima (več) pravnega interesa za tožbo, jo s sklepom zavrže (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

Sodišče je zato odločilo tako, kot izhaja iz I. točke izreka te sodne odločbe.

22. Sodišče ugotavlja, da je zavrženje tožbe zoper obravnavani sklep utemeljeno tudi iz drugih razlogov. Konkretni upravni (inšpekcijski) postopek je tekel po uradni dolžnosti. Iz spisovne dokumentacije ne izhaja, da je imela tožeča stranka v njem položaj stranke ali stranskega udeleženca. Da je tožeča stranka v upravnem postopku pred organom prve stopnje tak položaj imela, ni razvidno niti iz tožbenih navedb. Tudi iz končne odredbe izpodbijanega sklepa je razvidno, da je bil vročen le A., d. o. o., ne pa tudi tožeči stranki. Sodišče dodaja, da je tožeča stranka v tožbi zatrjevala vročitev sklepa tožene stranke, ne pa tudi upravnega organa prve stopnje. Oseba s položajem stranke ali stranskega udeleženca si s svojim položajem v upravnem postopku zagotovi tudi vročitev upravnega akta, nanjo pa ZUS-1 veže 30 dnevni rok za vložitev tožbe (prvi odstavek 28. člena ZUS-1), ki je prav tako ena izmed procesnih predpostavk za vsebinsko obravnavanje tožbe (2. točka prvega odstavka 36. člena ZUS). Izpodbijani sklep upravnega organa pa tožeči stranki sploh ni bil vročen.

23. Na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče tožbo zavrže, če jo vloži oseba, ki po določbah ZUS-1 ne more biti stranka. Sodna praksa je o tem, da je položaj stranke v upravnem sporu pogojen z njenim procesnim položajem v upravnem postopku, ustaljena. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v številnih odločbah poudarilo, da lahko oseba ustrezen položaj, ki ji v kasnejšem upravnem sporu zagotavlja položaj tožeče stranke, doseže le v upravnem postopku.

Položaj stranskega udeleženca lahko oseba doseže v upravnem postopku pod pogoji iz 43. člena ZUP in po postopku iz 142. oziroma 229. člena ZUP. Navedeno pomeni, da mora biti vprašanje, ali se nekdo lahko udeleži upravnega postopka, rešeno med upravnim postopkom. S tem je zagotovljena pravica do pravnega sredstva in/ali sodnega varstva. Pri tem ni pomembno, ali bi oseba morala biti udeležena v upravnem postopku. Odločilno je, ali je oseba v upravnem postopku bila stranka ali stranski udeleženec. Sodišče zato v predhodnem preizkusu tožbe ne preverja, ali bi tožeča stranka morala imeti položaj stranke ali stranskega udeleženca v upravnem postopku, temveč zgolj, ali je tak položaj formalno imela.

V konkretnem primeru tožeča stranka ni izkazala, da je v postopku pred upravnim organom prve stopnje imela položaj stranke ali stranskega udeleženca, kar je na podlagi citiranih določil prav tako razlog za zavrženje tožbe v tem delu.

25. Na podlagi tožbe v obravnavani zadevi je predmet presoje tudi sklep tožene stranke, št. 060-4/2021-2550-2 z dne 14. 6. 2021. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka izpodbijani sklep izdala v postopku z izrednimi pravnim sredstvom odprave ali razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici kot pristojni organ po 274. členu ZUP v zvezi 276. členom ZUP, ki določa organ, ki je pristojen za odločanje o tem izrednem pravnem sredstvu. Ker ne gre za odločanje v okviru dvostopenjskega upravnega odločanja (z rednim pravnim sredstvom), je izpodbijan sklep o zavrženju izrednega pravnega sredstva lahko predmet (samostojnega) sodnega varstva v upravnem postopku. Čeprav gre po vsebini za procesno odločitev, ki nima značilnosti upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ZUS-1 tudi v določenih primerih, ko ni izdan akt iz 2. člena ZUS-1, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati, zagotavlja možnost sodnega varstva. Kot je sodišče že pojasnilo, se v upravnem sporu v skladu z drugim odstavkom 5. člena ZUS-1 lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerim je postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Bistvena je presoja, ali je s procesnim sklepom poseženo v pravico ali pravno varovan interes stranke. Pravni interes je podan, če se je upravni postopek začel na zahtevo fizične ali pravne osebe kot stranke, o njeni zahtevi pa ni bilo meritorno odločeno, temveč je zavržena. Ravno tak pa je obravnavani primer. Ta situacija se tako razlikuje od situacije, ki jo je sodišče obravnavalo pod I. točko obrazložitve, ko je bil izpodbijan sklep o ustavitvi postopka, pa se ta ni začel na zahtevo tožeče stranke, temveč po uradni dolžnosti. Izpodbijani sklep o zavrženju je tako upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

26. Nosilni razlog za zavrženje zahteve za razveljavitev sklepa upravnega organa prve stopnje po nadzorstveni pravici je v tem, da je tožeča stranka zahtevala razveljavitev procesnega sklepa. Z razlogi tožene stranke za sprejeto odločitev sodišče soglaša in sledi utemeljitvi tožene stranke (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Sodišče pa tožeči stranki pojasnjuje, da ZUP ureja dve vrsti konkretnih in posamičnih pravnih aktov, in sicer odločbo in sklep. O glavnem predmetu postopka se odloči z upravno odločbo (207. do 225. člen ZUP). Upravni organ tako vsebinsko (meritorno) odloči z odločbo. S sklepom se odloča o procesnih (formalnih) vprašanjih, ki se nanašajo na upravni postopek, o vsebinskih (meritornih) vprašanjih pa tedaj, ko se kot postranska vprašanja pojavijo v zvezi z izvedbo upravnega postopka in se o njih ne odloča z odločbo (226. člen ZUP).

Vprašanja, ki se nanašajo na postopek, so npr. vprašanje pogojev za uvedbo postopka, združitve upravnih zadev, razširitve ali spremembe zahtevka, prekinitve postopka in ustavitve postopka.

Med postranska vprašanja, ki se pojavijo med postopkom, pa o njih upravni organ ne odloči z odločbo, temveč s sklepom, se uvrščajo odločitve o izločitvi uradne osebe, vrnitvi v prejšnje stanje, zastopanju stranke, stroških postopka in drugo. Pri tem sodišče pojasnjuje, da ima odločba po določbah ZUP drugačen pomen, kot ga ima odločba v sodnih postopkih. Po določbi prvega odstavka 128. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki ureja konkretne in posamične akte v pravdnem postopku, se tako sodba kot sklep uvrščata med odločbe. Po ZPP je tako odločba skupen izraz (nadpomenka) za sodbo in sklep, kar je pomembna razlika glede na ureditev po ZUP, v skladu s katerim sklep ni vrsta odločbe, kot to velja po določbah ZPP.

27. V obravnavani zadevi je predmet izrednega pravnega sredstva sklep o ustavitvi postopka. Glede na tožbene navedbe sodišče poudarja, da je v konkretni zadevi povsem nerelevanten predmet postopka pred upravnim organom prve stopnje (glavna stvar), ključnega pomena je namreč, da postopek ni bil končan z odločitvijo o predmetu postopka, temveč z njegovo ustavitvijo. Ne glede na to, ali se tožeča stranka strinja z ustavitvijo postopka ali ne (ali so obstajali pogoji za ustavitev postopka), ni dvoma, da je ustavitev postopka procesno vprašanje, o katerem se odloči s sklepom in ne z odločbo. Prvi odstavek 28. člena ZIN, na katerega se je upravni organ prve stopnje oprl, izrecno določa, da se postopek ustavi s sklepom ali v obliki zapisa o ustavitvi postopka na koncu zapisnika o inšpekcijskem pregledu, v primeru vzorčenja pa se to navede na spremni dopis, ko je zavezancu poslan izvid analize.

28. Sporno med strankama upravnega spora je, ali se z izrednim pravnim sredstvom odprave in razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici lahko izpodbija zgolj odločba ali tudi sklep. Sodišče soglaša z stališčem tožene stranke, da je odločanje po nadzorstveni pravici sredstvo, namenjeno zgolj nadzoru nad zakonitostjo odločb, torej odločitev, s katerimi je meritorno odločeno o glavni stvari. ZUP v določbah od 274. do 277. člena uzakonja nadzor nad zakonitostjo odločb, ne pa tudi sklepov, zato je pravilno stališče tožene stranke, da obravnavanega izrednega pravnega sredstva ni mogoče vložiti zoper sklep. Tako izhaja tudi pravne teorije,

pravilnost takšnega stališča pa potrjuje tudi sodna praksa, ki se sicer nanaša na obnovo postopka, a gre za primerljivo zakonsko ureditev. Tudi v določbah ZUP, ki se nanašajo na obnovo postopka kot izredno pravno sredstvo (260. člen do 272. člen ZUP), je namreč določeno, da se lahko ob določenih pogojih obnovi postopek, ki je končan z (dokončno) odločbo. Iz sodne prakse izhaja jasno stališče, da je v skladu z zakonskim besedilom mogoča le obnova upravnega postopka zoper odločbo, ne pa tudi zoper sklep.

Iz navedenega izhaja, da v skladu z določbami ZUP po nadzorstveni pravici ni mogoče odpraviti ali razveljaviti sklepa, kar pomeni, da zahteva po odpravi oziroma razveljavitvi sklepa ni dovoljena.

29. Po vsem navedenem je prvostopenjski organ po oceni sodišča ravnal pravilno, ko je zavrgel zahtevo tožeče stranke za odločanje o odpravi oziroma razveljavitvi odločbe po nadzorstveni pravici. Sodišče je zato tožbeni zahtevek zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, saj v postopku pred izdajo izpodbijanega sklepa tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti.

30. Sodišče še ugotavlja, da je tožeča stranka postavila zahtevek za povrnitev stroškov postopka, vendar teh specificirano ni zahtevala, zato sodišče o povrnitvi stroškov postopka ni odločalo. Sodišče pa dodaja, da tožeča stranka do povrnitve stroškov postopka niti ne bi bila upravičena. V skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 namreč v primeru, ko sodišče tožbo zavrže ali zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Glej npr. sodbo v zadevi Ramos Nunes de Carvalho e Sa proti Portugalski z dne 6. 11. 2018, 190. točka obrazložitve.

Glej VSRS sklep X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016, VSRS sklep X Ips 40/2016 z dne 23. 11. 2016, VSRS sklep I Up 17/2020 z dne 30. 9. 2020, VSRS sklep I Up 107/2020 z dne 11. 11. 2020, VSRS sklep I Up 119/2021 z dne 9. 11. 2022, VSRS sklep I Up 27/2021 z dne 1. 9. 2021, UPRS sklep IV U 159/2018-11 z dne 23. 4. 2020, UPRS III U 309/2019-5 z dne 13. 2. 2020, UPRS sklep IV U 159/2018-11 z dne 23. 4. 2020 in druge.

Zaradi varovanja splošnega interesa upravni spor ni dopusten (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

Glej VSRS sklep I Up 259/2010 z dne 29. 9. 2010, VSRS sklep I Up 234/2022 z dne 22. 2. 2023, UPRS sklep I U 887/2018-16 z dne 16. 1. 2020, UPRS sklep I U 1492/2017-10 z dne 27. 5. 2020 in druge.

Glej VSRS sklep I Up 9/2022 z dne 23. 3. 2022, VSRS sklep I Up 56/2020 z dne 30. 9. 2020, VSRS sklep I Up 106/2020 z dne 24. 4. 2021 in druge.

Prim. VSRS sklep I Up 165/2020 z dne 14. 4. 2021, VSRS sklep I Up 207/2019 z dne 3. 6. 2020, VSRS sklep I Up 56/2020 z dne 30. 9. 2020, VSRS sklep I Up 54/2019 z dne 11. 12. 2019 idr.

Bruna Žuber, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, stran 516.

Da se v primeru obstoja zakonskih pogojev za ustavitev postopka izda sklep, izhaja iz številnih določb ZUP npr. prvega odstavka 135. člena, petega odstavka 137. člena, tretjega odstavka 151. člena, tretjega odstavka 161. člena.

Vilko Androjna, Erik Kerševan, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2006, stran 580.

Glej npr. VSRS sklep X Ips 40/2016 z dne 23. 11. 2016, VSRS sklep X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 274

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 5, 5/2, 36, 36/1, 36/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.