UPRS Sklep I U 1350/2021-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-12-11

OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

celovita presoja vplivov na okolje - status stranskega udeleženca - napačen pravni pouk - dokončen upravni akt - prezgodaj vložena tožba - zavrženje tožbe

Tožnik je sledil (napačnemu) pravnemu pouku izpodbijanega sklepa in pritožbe zoper 1. točko izreka, čeprav je ta dovoljena, ni vložil. Ker pritožba pred vložitvijo tožbe v upravnem sporu ni bila izčrpana, izpodbijani sklep ni dokončen v smislu tretjega odstavka 2. člena ZUS-1, tožnikova tožba v upravnem sporu pa je vložena prezgodaj. Ker tožba v takšnem primeru ni dovoljena, jo je sodišče na podlagi 2. in 7. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

Napačen pravni pouk, ki ga je toženka dala v izpodbijanem sklepu, za tožnika ne more imeti nobenih škodljivih posledic, zato ima tožnik pravico, da pri organu, ki je izpodbijani sklep izdal, vloži pritožbo zoper 1. točko izpodbijanega sklepa v roku 15 dni, ki pa prične teči šele od dneva vročitve tega sklepa.

II. Tožeča stranka lahko v 15 dneh od vročitve tega sklepa vloži pri Ministrstvu za okolje, podnebje in energijo pritožbo zoper 1. točko izreka sklepa Ministrstva za okolje in prostor št. 35409-3/2020-2550-96 z dne 3. 8. 2021.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z uvodoma navedenim sklepom je Ministrstvo za okolje in prostor zavrnilo tožnikovo zahtevo za ugotovitev in/ali dovolitev stranske udeležbe v postopku celovite presoje vplivov na okolje za Nacionalno strategijo opuščanja rabe premoga in prestrukturiranje premogovnih regij v skladu z načeli pravičnega prehoda (1. točka izreka). Sklenilo je še, da se tožnikova zahteva za vročitev odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 35409-3/2020-2550-86 z dne 14. 6 2021 zavrže (2. točka izreka) in da v tem postopku stroškov ni bilo (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da tožniku ni bil priznan status stranskega udeleženca, ker do izdaje odločbe Ministrstva za okolje in prostor št. 35409-3/2020-2550-86 z dne 14. 6 2021 (v nadaljevanju odločba MOP) ni podal zahteve za priznanje takšnega statusa, čeprav je ves čas postopka celovite presoje vplivov na okolje (v nadaljevanju CPVO) vedel oziroma bi lahko vedel, da takšen postopek poteka. Bil je namreč član operativne delovne skupine za pripravo ukrepov prestrukturiranja premogovnih regij in vključen v pripravo Nacionalne strategije opuščanja rabe premoga in prestrukturiranje premogovnih regij v skladu z načeli pravičnega prehoda (v nadaljevanju Nacionalna strategija). V okviru članstva v operativni skupini je bil tožnik sproti seznanjen s potekom postopka CPVO. Prav tako je bila toženkina odločba o tem, da je postopek CPVO potrebno izvesti, javno objavljena in dostopna na njeni spletni strani. Javno je bilo objavljeno tudi okoljsko poročilo z informacijo, da poteka CPVO za Nacionalno strategijo. Toženka je zato smatrala, da je tožnikova zahteva za priznanje statusa stranskega udeleženca prepozna in jo je zavrnila, zahtevo za vročitev odločbe MOP pa zavrgla.

3. Tožnik vlaga tožbo zoper 1. točko izreka izpodbijanega sklepa iz vseh tožbenih razlogov. V njej navaja, da so razlogi, na podlagi katerih je toženka sprejela odločitev, napačni in neutemeljeni. Trdi, da je bil ves čas aktivni udeleženec postopka CPVO za Nacionalno strategijo. Sodeloval je v operativni delovni skupini za pripravo ukrepov prestrukturiranja premogovnih regij in dne 15. 4. 2021 podal tudi pisne pripombe na Nacionalno strategijo, s čimer je dejansko in formalno prijavil svojo stransko udeležbo in izkazal svoj pravni interes za udeležbo v postopku CPVO. Ker Nacionalna strategija in odločba MOP (nesorazmerno) posegata v pravice in pravne koristi tožnikovih članov, zlasti v pravico do dela in do socialne varnosti, je tožnik iz tega razloga imel položaj de facto stranskega udeleženca (stranski udeleženec v materialnem smislu). Toženka bi mu morala tudi formalno dopustiti udeležbo v postopku kot stranskemu udeležencu skladno z določilom 43. člena v zvezi z 229. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in mu vročiti odločbo MOP s pravico do pritožbe. Izpodbijani sklep je protispisen, mestoma v nasprotju sam s seboj, predvsem pa neobrazložen, ker se toženka ni opredelila do njegovih navedb glede izkazanega pravnega interesa. V zvezi s tem tudi ni izvedla tožnikovih dokaznih predlogov ali se do njih opredelila. S tem je zagrešila absolutno bistveno kršitev določil upravnega postopka po 3. in 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Tožnik uveljavlja kršitev 22. in 25. člena Ustave RS ter 6. in 13. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Zaradi nevročitve odločbe MOP je prišlo tudi do posega v tožnikovo pravico do izjave v postopku. Sodišču primarno predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da se njegovi zahtevi za priznanje stranske udeležbe ugodi, podredno naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov upravnega spora.

4. Toženka v odgovoru na tožbo pojasnjuje, da sta se v tej zadevi vodila dva različna in ločena upravna postopka pri dveh organih. Nacionalno strategijo je pripravilo in sprejelo Ministrstvo za infrastrukturo. To je tudi ustanovilo operativno delovno skupino za pripravo ukrepov prestrukturiranja premogovnih regij in imenovalo tožnika za njenega člana. CPVO glede Nacionalne strategije pa je izvedlo Ministrstvo za okolje in prostor. Tožnik v tožbi napačno zatrjuje, da se je kot dejanski stranski udeleženec vseskozi aktivno udeleževal postopka CPVO. Udeleževal se je postopka priprave Nacionalne strategije in v okviru tega postopka tudi podal pripombe nanjo. V postopku CPVO za Nacionalno strategijo tožnik (v nasprotju z drugimi člani delovne skupine za pripravo Nacionalne strategije) ni bil udeležen in tudi nikdar ni podal vloge za priznanje statusa stranskega udeleženca v tem postopku, kljub temu, da je zanj vedel oziroma moral vedeti. Toženka sodišču smiselno predlaga, naj tožbo zavrne.

6. Tožnik je vložil zahtevo za priznanje statusa stranskega udeleženca in vročitev odločbe MOP s pravico do pritožbe po izdaji odločbe MOP, t. j. v procesni situaciji, ki jo ureja drugi odstavek 229. člena ZUP. Ta določa, da v primeru, če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranski udeleženec, odločba ni bila vročena, lahko ta oseba v roku, ki ga ima stranka za vložitev pritožbe, zahteva vročitev odločbe in nato vloži pritožbo v enakem roku, kot je določen za stranko, če iz vseh okoliščin izhaja, da za izdajo odločbe ta oseba ni vedela oziroma iz okoliščin ni mogla sklepati, da je bila odločba izdana. Če pristojni organ ne ugodi zahtevi za vročitev odločbe, zahtevo s sklepom zavrže. Zoper ta sklep je dovoljena pritožba.

7. Toženka je z izpodbijanim sklepom s 1. točko izreka zavrnila tožnikovo zahtevo za za ugotovitev in/ali dovolitev stranske udeležbe v postopku CPVO za Nacionalno strategijo, z 2. točko izreka pa zavrgla njegovo zahtevo za vročitev odločbe MOP.

8. Sodišče ugotavlja, da je pravni pouk v izpodbijanem sklepu napačen. Iz pravnega pouka namreč izhaja, da zoper izpodbijani sklep ni pritožbe, pač pa je dovoljeno sprožiti upravni spor. Pravico do pritožbe v upravnem postopku ureja 13. člen ZUP. V skladu s tretjim odstavkom 13. člena ZUP je, kadar je za odločanje na prvi stopnji pristojno ministrstvo, pritožba dovoljena samo v primeru, da tako določa zakon. V zakonu mora biti tudi določeno, kdo o pritožbi odloča.

Hkrati je v 258. členu ZUP določeno, da je pritožba zoper sklep dovoljena samo takrat, kadar je z zakonom izrecno tako določeno (prvi odstavek), pritožba zoper sklep pa ni dovoljena, če ni dovoljena pritožba zoper odločbo organa, ki je sklep izdal (drugi odstavek). Kot navedeno že zgoraj je skladno z drugim odstavkom 229. člena ZUP zoper sklep o zavrženju zahteve za vročitev odločbe, dovoljena posebna pritožba.

V času odločanja prvostopenjskega organa je veljal Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), ki je postopek CPVO urejal v določilih 40. do 49. člena. Četrti odstavek 46. člena ZVO-1 je določal, da v primeru, če je pripravljalec plana državni organ, odloči o pritožbi zoper odločbo

Ker je bil v tej zadevi pripravljalec plana, t. j. Nacionalne strategije, državni organ, in sicer Ministrstvo za infrastrukturo, je po presoji sodišča upoštevaje citirano zakonsko ureditev zoper izpodbijani sklep glede na to, da gre za dvostopenjski postopek, dovoljeno vložiti pritožbo na pristojni organ, o kateri bo odločala Vlada RS.

9. V primeru napačnega pravnega pouka ima stranka možnost ravnati se po veljavnih predpisih (torej v konkretnem primeru vložiti pritožbo), ali pa ravnati se po pouku, kar pa ji ne more iti v škodo (četrti odstavek 215. člena ZUP). V obravnavanem primeru je tožnik storil oboje. Zoper 1. točko izreka izpodbijanega sklepa je vložil tožbo, ki se obravnava v tem upravnem sporu, zoper 2. točko izreka izpodbijanega sklepa pa je, kot navaja v tožbi, na pristojni organ vložil pritožbo z dne 26. 8. 2021, o kateri še ni bilo odločeno.

10. Ne glede na napačen pravni pouk je sodišče dolžno upoštevati določbo prvega odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po kateri odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Dokončni upravni akt je tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v postopku odločanja (tretji odstavek 2. člena ZUS-1). Pred vložitvijo tožbe v upravnem sporu je torej treba vedno izkoristiti pritožbeno pot v upravnem postopku, če je ta na voljo. To pomeni, da se upravni akt, ki je izdan v dvostopenjskem upravnem postopku, lahko izpodbija v upravnem sporu le, če je pritožba zoper njega zavrnjena. Le takrat namreč postane prvostopenjski akt materialno (po vsebini) dokončen in je torej (dokončno) odločeno o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi stranke. Povedano drugače: upravni spor ni dopusten, če stranka, ki je imela možnost vložiti pritožbo zoper upravni akt, te ni vložila ali jo je vložila prepozno (prvi odstavek 6. člena ZUS-1).

11. Sodišče mora v skladu z drugim odstavkom 36. člena ZUS-1 na obstoj procesnih predpostavk paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka. Če pri predhodnem preizkusu tožbe ugotovi, da je podan kateri od razlogov iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1, mora tožbo zavreči. Med drugim s sklepom tožbo zavrže, če ugotovi, da je bila tožba vložena prepozno ali prezgodaj (2. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1) oziroma da je bila zoper upravni akt, ki se s tožbo izpodbija, mogoča pritožba, pa ta sploh ni bila vložena ali je bila vložena prepozno (7. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

12. Tožnik je sledil (napačnemu) pravnemu pouku izpodbijanega sklepa in pritožbe zoper 1. točko izreka, čeprav je ta dovoljena, ni vložil. Ker pritožba pred vložitvijo tožbe v upravnem sporu ni bila izčrpana (prvi odstavek 6. člena ZUS-1), izpodbijani sklep ni dokončen v smislu tretjega odstavka 2. člena ZUS-1, tožnikova tožba v upravnem sporu pa je vložena prezgodaj. Ker tožba v takšnem primeru ni dovoljena, jo je sodišče na podlagi 2. in 7. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

13. Napačen pravni pouk, ki ga je toženka dala v izpodbijanem sklepu, za tožnika ne more imeti nobenih škodljivih posledic (četrti odstavek 215. člena ZUP), zato ima tožnik pravico, da pri organu, ki je izpodbijani sklep izdal, vloži pritožbo zoper 1. točko izpodbijanega sklepa v roku 15 dni, ki pa prične teči šele od dneva vročitve tega sklepa (šesti odstavek 215. člena ZUP).

14. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri, če sodišče (med drugim) tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Tudi v skladu z drugim odstavkom 230. člena ZUP je dovoljena pritožba zoper odločbo, ki jo izda na prvi stopnji ministrstvo, samo takrat, kadar je to določeno z zakonom. Takšen zakon mora določiti tudi, kateri organ je pristojen za odločanje o pritožbi, sicer o pritožbi odloča vlada.

Sklep o zavrženju zahteve za vročitev upravnega akta vsebuje tudi odklonitev priznanja udeleževati se konkretnega upravnega postopka kot stranski udeleženec. S tem v zvezi glej sodbo Upravnega sodišča RS I U 1043/2014 z dne 26. 2. 2015.

Gre za odločbo MOP o sprejemljivosti vplivov izvedbe plana na okolje.

Enako določa sedaj veljavni četrti odstavek 84. člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-2).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 215, 215/4, 215/6

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-2, 36/1-7

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.