UPRS Sodba I U 637/2021-15
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-02-12

inšpekcijski postopek - postopek izvršbe - pravna podlaga

Tožnica sicer pravilno navaja, da sta po gramatikalni razlagi inšpekcijski postopek in postopek izvršbe dva različna postopka (drugi in tretji odstavek 106. člena GZ), vendar zmotno meni, da bi morali izvršbo šteti kot nadaljevanje inšpekcijskega postopka, zaradi česar bi bilo potrebno v obeh postopkih odločati po isti pravni podlagi, kar bi v skladu s prvim odstavkom 106. člena GZ1 pomenilo, da bi bilo treba v konkretnem postopku izvršbe uporabiti določbe ZGO-1. Sodišče se s tem ne strinja. Tudi na podlagi teleološke razlage (razlage po namenu pravne norme) in sistematične razlage (ki upošteva sestavo pravnega akta, torej, kako je zakonodajalec oblikoval pravna določila v ožje ali širše enote) inšpekcijskega postopka in postopka izvršbe ni mogoče šteti kot enega postopka. Postopka sta urejena v različnih poglavjih GZ, pri čemer je namen inšpekcijskega postopka nadzorstvo nad izvajanjem in spoštovanjem tega zakona ter z njim povezanih predpisov in izrekanje ukrepov za odpravo nepravilnosti (I. do III. poglavje), medtem ko je namen izvršbe izvršitev inšpekcijskih ukrepov s tam navedenimi načini izvršbe (IV. poglavje) in po postopku, določenem v ZUP - XVII. poglavje.

II. Stroškovni zahtevek tožeče stranke se zavrne.

1. Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ, tudi inšpekcijski organ) je z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe sklenil, da je postala njegova odločba št. 06122-4066/2017-8-35204 z dne 12. 7. 2019, s katero je bilo tožnici odrejeno, da mora v roku 60 dni po vročitvi odločbe odstraniti rekonstruirane gradbene elemente dela obstoječega industrijskega objekta ..., ... (nekdanji industrijski objekt št. 54), na zemljišču s parc. št. 496/2 in 496/27, obe k. o. ..., in sicer nadzidavo severnega dela objekta v tlorisni izmeri 4 m x 11,3 m za višino 3,2 m in izvesti streho v enokapni izvedbi v smeri padca strehe Z-V, prizidek armiranobetonskih zunanjih stopnic s podestom v tlorisni izmeri 1,2 m x 6,4 m, ki premaguje višinsko razliko 2,8 m, ob severni strani objekta in lesen balkon s kovinskim okvirjem v tlorisni izmeri 1,2 m x 4 m ob severovzhodni strani objekta ter armiranobetonsko talno ploščo v tlorisni izmeri 23 m x 8 m x 0,5 m in na njej postavljen kovinski dvokapni nadstrešek (kateri je bil po izdani inšpekcijski odločbi dodatno zaprt z obodnimi stenami) v tlorisni izmeri 12,6 m x 6 m s tlorisno projekcijo strehe z napuščem v tlorisni izmeri 13,6 m x 7,5 m ob jugozahodni strani obstoječega industrijskega objekta ..., ... na zemljišču s parc. št. 496/27 in 497/1, obe k. o. ..., dne 21. 9. 2019 v 2. točki izreka izvršljiva in se dovoljuje njena izvršba ter da mora tožnica obveznost iz 2. točke izreka izpolniti do 20. 7. 2021, sicer bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v upravni izvršbi v znesku 10.000,00 EUR.

Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je inšpekcijska odločba postala v 2. točki izreka izvršljiva dne 21. 9. 2019, ko je potekel 60 dnevni rok za izpolnitev obveznosti. Pri inšpekcijskem ogledu objekta na kraju samem dne 14. 12. 2020 je bilo na zapisnik ugotovljeno, da tožnica obveznosti iz 2. točke inšpekcijske odločbe v roku ni izpolnila, temveč je po izdaji inšpekcijske odločbe nadaljevala z gradnjo (na rekonstruiranem objektu je dokončala fasado in odprt nadstrešek na zemljišču s parc. št. 496/27 in 497/1, obe k. o. ..., z obodnimi stenami spremenila v zaprtega). Prav tako za parcele s parc. št. 496/2, 496/27, in 497/1, vse k. o. ..., ni bilo izdano gradbeno dovoljenje, s katerim bi bilo odpravljeno nezakonito stanje. Izbiro načina izvršbe je organ obrazložil ob sklicevanju na 285. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). V zvezi z zagroženo denarno kaznijo se organ sklicuje na določbe 91. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ). Ker je treba v skladu z drugim odstavkom 298. člena ZUP zavezanca najprej opozoriti, da bo uporabljena denarna kazen, če ne bo izpolnil svoje obveznosti v danem roku, je bil tožnici dan dodatni rok za izpolnitev obveznosti do 20. 7. 2021.

2. Ministrstvo za naravne vire in prostor (takrat Ministrstvo za okolje in prostor, v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 19. 3. 2021 zavrnilo tožničino pritožbo zoper prvostopenjski sklep o dovolitvi izvršbe.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

3. Tožnica v tožbi očita zmotno uporabo materialnega prava, bistvene kršitve pravil postopka ter zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Navaja, da je organ prve stopnje uporabil napačno pravno podlago, saj je namesto Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) uporabil GZ, čeprav ta zakon v prvem odstavku 106. člena določa, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1. Po mnenju tožnice je treba izvršbo kljub drugemu in tretjemu odstavku 106. člena GZ, ki razlikujeta med rednim in izvršilnim postopkom, šteti kot nadaljevanje rednega postopka, saj je izdaja sklepa o dovolitvi izvršbe vezana na pravnomočni izvršilni naslov, ki ga vsebuje odločba inšpektorja, zaradi česar v navedenih postopkih ni mogoče odločati po različnih pravnih podlagah. Pri tem se tožnica sklicuje na neenotno sodno prakso in izpostavlja sodbo I U 2044/2017-10 z dne 24. 1. 2019. Nadalje tožnica navaja, da se odločbe prvostopenjskega organa ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, saj gradbeni inšpektor ni navedel nobenega zakonsko opredeljenega razloga za izdajo sklepa, v katerem je določil izvršbo s prisilitvijo z denarno kaznijo namesto po drugi osebi. Obrazložitev, da bi izvršba po drugi osebi lahko vplivala na konstrukcijsko stabilnost objekta in da bi bilo potrebno dodatno delo zaradi preveritve načina povezanosti in izdelave načrta rušitve, je samovoljna in pavšalna. V skladu z 285. členom ZUP je namreč treba izvršbo opraviti na tak način in s takim sredstvom, ki sta za zavezanca najmilejša, pa se z njima vendarle doseže namen izvršbe. Izvršba z izrekanjem denarnih kazni je zato primerna zgolj, kadar je to edini način, s katerim se lahko doseže cilj, inšpektorjeva odločitev za izvršbo s prisilitvijo pa je iz tega razloga nesorazmerna, saj je cilj (odstranitev nelegalne gradnje) mogoče doseči z milejšimi sredstvi.

4. Toženka odgovora na tožbo ni podala, sodišču pa je predložila upravni spis.

5. Sodišče je v zadevi odločilo po sodnici posameznici na podlagi prvega odstavka 13. člena ZUS-1, v povezavi z določbo drugega odstavka 25. člena ZUS-1C.

7. Predmet presoje v obravnavanem upravnem sporu je sklep o dovolitvi izvršbe 0dločbe inšpektorja, izdane tožnici zaradi odstranitve rekonstruiranih gradbenih elementov dela obstoječega industrijskega objekta ..., ..., na zemljišču s parc. št. 496/2 in 496/27, obe k. o. ...

8. V zadevi je najprej sporno, ali je prvostopenjski organ izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe pravilno oprl na določbe tedaj veljavnega GZ, ali pa bi moral, kot meni tožnica, na podlagi prvega odstavka 106. člena GZ uporabiti določbe ZGO-1, ker se z izpodbijanim sklepom izvršuje odločba gradbenega inšpektorja, izdana na podlagi določb ZGO-1.

9. Tožnica sicer pravilno navaja, da sta po gramatikalni razlagi inšpekcijski postopek in postopek izvršbe dva različna postopka (drugi in tretji odstavek 106. člena GZ), vendar zmotno meni, da bi morali izvršbo šteti kot nadaljevanje inšpekcijskega postopka, zaradi česar bi bilo potrebno v obeh postopkih odločati po isti pravni podlagi, kar bi v skladu s prvim odstavkom 106. člena GZ

pomenilo, da bi bilo treba v konkretnem postopku izvršbe uporabiti določbe ZGO-1. Sodišče se s tem ne strinja. Tudi na podlagi teleološke razlage (razlage po namenu pravne norme) in sistematične razlage (ki upošteva sestavo pravnega akta, torej, kako je zakonodajalec oblikoval pravna določila v ožje ali širše enote) inšpekcijskega postopka in postopka izvršbe ni mogoče šteti kot enega postopka. Postopka sta urejena v različnih poglavjih GZ, pri čemer je namen inšpekcijskega postopka nadzorstvo nad izvajanjem in spoštovanjem tega zakona ter z njim povezanih predpisov in izrekanje ukrepov za odpravo nepravilnosti (I. do III. poglavje), medtem ko je namen izvršbe izvršitev inšpekcijskih ukrepov s tam navedenimi načini izvršbe (IV. poglavje) in po postopku, določenem v ZUP - XVII. poglavje.

10. Glede na navedeno je po presoji sodišča prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko je v postopku izdaje izpodbijanega sklepa kot materialno podlago uporabil GZ.

11. Sodišče kot neutemeljen zavrača tudi ugovor o neenotni sodni praksi. Sodišče se je na stališče, kot je predstavljeno v 9. točki obrazložitve, oprlo tudi npr. v sodbah I U 2357/2018 z dne 4. 2. 2020, I U 368/2021 z dne 26. 1. 2023 in I U 623/2021 z dne 12. 4. 2023. Iz sodbe I U 2044/2017-10 z dne 24. 1. 2019, na katero se sklicuje tožnica, pa tudi ne izhaja stališče, da je v inšpekcijskih postopkih in postopkih izvršbe treba uporabiti isti zakon. Navedena sodba se namreč opredeli le do uporabe pravnega sredstva za zaščito pravice do doma (odloga izvršbe po 156. a členu ZGO-1), tj. določbe za varstvo doma v inšpekcijskem postopku, vodenem na podlagi ZGO-1, v povezavi z odločbo Ustavnega sodišča U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017; vprašanje uporabe navedenega pravnega sredstva pa ni predmet obravnavanega izpodbijanega sklepa.

12. Prav tako ne držijo tožbeni očitki, da se odločbe prvostopenjskega organa ne da preizkusiti, ker naj bi gradbeni inšpektor ne obrazložil izbire izvršbe s prisilitvijo z denarno kaznijo. V skladu s prvim odstavkom 298. člena ZUP organ, ki opravlja izvršbo, zavezanca prisili k izpolnitvi obveznosti z denarno kaznijo, če je zavezanec dolžan kaj storiti, dopustiti ali kaj trpeti, pa ravna v nasprotju s to obveznostjo, ali če je predmet izvršbe kakšno zavezančevo dejanje, ki ga ne more namesto njega opraviti nihče drug, ali če narava izvršbe to terja, ali če izvršba po drugih osebah ni bila uspešna ali ni primerna. Prvi odstavek 285. člena ZUP pa določa, da če je mogoče izvršbo opraviti na več načinov in z raznimi sredstvi, se opravi izvršba na tak način in s takim sredstvom, ki sta za zavezanca najmilejša, pa se z njima vendarle doseže namen izvršbe. Kot je prvostopenjski organ obrazložil, je ob upoštevanju določbe prvega odstavka 285. člena ZUP izbral način izvršbe s prisilitvijo z denarno kaznijo, ker je ocenil, da bi lahko izvršba po drugi osebi vplivala na konstrukcijsko stabilnost legalnega dela objekta, s katerim so povezani novi nelegalni deli objekta, zaradi česar bi bilo potrebno za pravilno izvršbo po drugi osebi podrobneje preveriti način povezanosti novih dozidav objekta z obstoječim objektom ter izdelati natančne načrte rušitve, kar bi povzročilo dodatne stroške za tožnico, ki pa ne bi bili potrebni, v kolikor obveznost iz odločbe izvrši tožnica sama, saj je sama tudi postavila nelegalne dele in torej pozna način izvedbe oziroma spojitve z legalnim delom objekta. Sodišče se ob takem razlogovanju, za katero sodi, da ni pavšalno in arbitrarno, saj je stvarno utemeljeno, strinja z organom, da je izvršba s prisilitvijo za tožnico cenejši in s tem milejši ukrep kot bi bila izvršba po drugi osebi. Po povedanem ne drži, da prvostopenjski organ ni navedel nobenega razloga za izdajo sklepa, v katerem je določil izvršbo s prisilitvijo z denarno kaznijo, in tudi ne, da je taka izvršba primerna zgolj, kadar je to edini način, s katerim se lahko doseže cilj.

13. Ker je sodišče presodilo, da so tožbene navedbe neutemeljene, ugotovilo pa tudi ni razlogov, zaradi katerih bi izpodbijani akt izreklo za ničnega, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

14. Odločitev o zavrnitvi tožničinega stroškovnega zahtevka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče tožbo (med drugim) zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Ki določa, da se postopki začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1.

Primerjaj sodbi v zadevah I U 623/2021 in I U 368/2021

Gradbeni zakon (2017) - GZ  - člen 106, 106/1, 106/2, 106/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.