UPRS Sodba II U 388/2022-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-11-03

Jasna Šegan (preds.), Violeta Tručl (poroč.), Nevenka Đebi

lokalne volitve - volilna pravica - volitve članov občinskega sveta - pritožba zoper odločitev občinske volilne komisije - predložitev liste kandidatov - pravila politične stranke

Volilna komisija mora preizkusiti, ali je lista kandidatov določena v skladu z zakonom, kar pomeni tudi v skladu s pravili stranke. Presoja teh pravil se sicer ne opravi z enako mero natančnosti in strogosti, kot to velja za z zakonom določene pogoje, vendar pa je (tudi) presoja, ali je bila lista kandidatov sestavljena v skladu s pravili in po postopku stranke, eden od z zakonom določenih pogojev za presojo, ali je lista kandidatov določena v skladu z zakonom. Iz tega razloga morajo biti listi kandidatov, ki jo vloži politična stranka, priložena pravila stranke o določanju list kandidatov.

Pritožbi se ugodi. Odločba Občinske volilne komisije Občine Lendava, št. 041-0022/2022-37 z dne 26. 10. 2022 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Pritožnik je vložil pritožbo zoper odločbo Občinske volilne komisije Občine Lendava, št. 041-0022/2022-37 z dne 26. 10. 2022, s katero je bil zavrnjen njegov ugovor zoper odločitev o potrditvi kandidature stranke A. za lokalne volitve 2022, o čemer je tožena stranka odločila na seji dne 20. 10. 2022. S sklepom št. 041-0022/2022-34 je namreč Občinska volilna komisija Občine Lendava odločila, da se potrdi celotna lista kandidatov z imenom liste A. s 16 kandidati na listi za člane Občinskega sveta Občine Lendava na rednih volitvah, razpisanih za 20. 11. 2022, ker je ugotovila, da je lista kandidatov vložena pravočasno ter sestavljena in določena v skladu z 72. členom Zakona o lokalnih volitvah (v nadaljevanju ZLV).

2. Zoper odločitev o potrditvi kandidatne liste A. za volitve v občinski svet je predstavnik kandidature B., A. A. dne 26. 10. 2022 vložil ugovor. Glede na to je občinska volilna komisija na seji dne 26. 10. 2022 opravila ponovni preizkus liste kandidatov za občinski svet politične stranke A. upoštevajoč pri tem tudi ugovorne navedbe in ugotovila, da je ta sestavljena po določbah zakona (51. in 72. člen ZLV) ter da ugovor, ki je sicer vložen pravočasno, ni utemeljen. Tožena stranka je ugotovila, da lista kandidatov vsebuje vse podatke, kot jih določa prvi odstavek 72. člena ZLV (česar ugovor niti ne izpodbija), prav tako so listi kandidatov priložena pravila politične stranke o določanju list kandidatov (to je Pravilnik o postopku evidentiranja in določanja kandidatov ter list kandidatov stranke A. za lokalne volitve) ter zapisnik o določitvi kandidatov (to je zapisnik o delu organa politične stranke, ki je določil listo kandidatov za člane občinske sveta z dne 14. 10. 2022). Glede na to očitek, da listi kandidatov niso priložena pravila politične stranke o določanju list kandidatov ne drži, medtem ko predložitve morebitnih drugih pravil stranke ZLV ne zahteva. Kot izhaja iz zapisnika, so kandidatno listo določili člani stranke, ki imajo stalno prebivališče v Občini Lendava s tajnim glasovanjem, kar pomeni, da je bilo zadoščeno pogoju, ki je določen v pravilih stranke in tudi zakonskemu pogoju iz 51. člena ZLV. Tožena stranka je na podlagi predloženega zapisnika o delu organa politične stranke, ki je določil listo kandidatov, ugotovila, da so pri določanju kandidatne liste sodelovali trije člani stranke, ki imajo vsi volilno pravico in stalno prebivališče v Občini Lendava. Glede ugovora, da lokalni iniciativi odbor ni bil pravilno ustanovljen, ker ni imel soglasja izvršnega odbora za ustanovitev, kot to določa 22. člen Pravilnika o ustanavljanju, organiziranosti in delovanju lokalnih in regionalnih odborov stranke A. in da to soglasje ni priloženo kandidaturi, pa tožena stranka pojasnjuje, da ZLV ali Zakon o volitvah v državni zbor (v nadaljevanju ZVDZ) ne določata, da bi listi kandidatov morala biti priložena dokazila, da je bil organ, ki določa kandidatne liste, pravilno ustanovljen oziroma da bi moralo biti priloženo soglasje izvršnega odbora stranke za ustanovitev iniciativnega odbora. Nepredložitev tega soglasja še ne pomeni, da je lokalni iniciativni odbor nepravilno ustanovljen, sicer pa predložitev tovrstnega soglasja v skladu z določbo 72. člena ZLV niti ni obvezna sestavina kandidature.

3. Po prvem odstavku 51. člena ZLV mora biti sam kandidacijski postopek oziroma postopek določanja kandidatov ter list kandidatov v skladu s pravili stranke o določanju kandidatov oziroma list kandidatov, zato je v skladu z 72. členom ZLV predložitev pravil politične stranke o določanju kandidatov oziroma list kandidatov obvezna sestavina kandidature, da občinska volilna komisija lahko preveri pravilnost tega postopka. Ugotavljanje pravilnosti ustanovitve stranke in njenih organov pa presega okvir preizkusa zakonitosti kandidature oziroma kandidacijske liste, kar je pristojnost občinske volilne komisije.

4. Sicer pa iz zapisnika o delu organa politične stranke, ki je določil listo kandidatov za člane občinskega sveta z dne 14. 10. 2022, izhaja, da je predsedujoči ugotovil, da imajo navzoči pravico odločati in da je organ na podlagi v zapisniku citiranih določil pravil stranke sklepčen, na osnovi česar je šteti, da ima ta organ vsa pooblastila za svoje delo. Iz istih razlogov tožena stranka zavrača tudi očitek, da predstavnik kandidatne liste oziroma oseba, ki je na kandidatni listi podpisana, ni upravičena podpisati kandidatne liste, ker naj ne bi bilo izkazano pooblastilo in ker iniciativni odbor ni bil imenovan v skladu s pravili stranke.

5. Zoper takšno odločitev je tožeča stranka vložila pritožbo, v kateri navaja, da je predložitev soglasja izvršnega odbora stranke A. h kandidaturi eden od sestavnih elementov oziroma sestavin za veljavno kandidaturo oziroma njeno zakonitost ne glede na to, da ZLV tega ne določa neposredno, ampak posredno, ko pravi, da mora politična stranka določiti kandidate po postopku, določenem z njenimi pravili. V pravilih stranke pa je določeno, da mora biti pridobljeno soglasje izvršnega odbora tako za ustanovitev odbora kot tudi h kandidaturam. Odbor stranke A. mora biti ustanovljen v skladu z njenimi pravili, da je tudi formalno ustanovljen in ima odgovorno osebo. Kot tak lahko deluje s svojimi pravicami in obveznostmi kot eden od organov stranke na lokalni ravni. To še toliko bolj, ker gre za lokalne volitve, kjer v imenu stranke nastopajo lokalni odbori oziroma regijski organi v skladu s pravili stranke. Zato nepravilnost pri imenovanju oziroma ustanavljanju odbora vpliva na zakonitost kandidatne liste. Tožeča stranka zatrjuje, da občinska volilna komisija ni preverila dejanskega stanja in vlagatelja kandidature oziroma predstavnika liste A. ni pozvala k odpravi pomanjkljivosti oziroma pojasnilom, s katerim bi odpravili dvome v pravilnost postopka skladno z volilnimi pravili A. Kandidaturo je vložil iniciativni odbor, ki ni bil ustanovljen v skladu s priloženim statutom in na njegovi podlagi sprejetimi pravili stranke A. Posledično se zato poraja vprašanje, ali je občinski odbor zakonito ustanovljen in kot tak tudi pravno formalno upravičen, da lahko izpelje postopek kandidature in vloži listo kandidatov po pravilih, ki veljajo za stranke. Občinska volilna komisija bi zato morala najprej preveriti zakonitost iniciativnih odborov A. in posledično njihov pravno formalno veljaven status, saj je v nasprotnem primeru v neenakopraven položaj postavila vse tiste liste kandidatov, ki so za vložitev kandidatur v danem postopku bile primorane zbirati podpise soglasij občanov. Tožeča stranka meni, da bi morala pristojna občinska volilna komisija v postopku ugotavljanja izpolnjevanja zakonskih pogojev za določitev kandidature pozvati k odpravi pomanjkljivosti. S tem bi sledila naravi ustavne pravice in namenu zakona ob upoštevanju načela sorazmernosti, s čimer ne bi omejevala volilne pravice, ampak bi sledila načelu sorazmernosti ter bistvu volilne pravice kot ustavne pravice. Glede na navedeno pritožnik sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in ugotovi, da lista kandidatov A. ni bila vložena v skladu z zakonom in njihovimi volilnimi pravili oziroma podredno, zadevo vrne v nov postopek.

6. Tožena stranka se v odgovoru na pritožbo zavzema za njeno zavrnitev. Pri tem navaja, da določba tretjega odstavka 6. člena Pravilnika o postopku evidentiranja in določanja kandidatov ter list kandidatov stranke A. določa, da če izvršni odbor stranke na predlagani seznam kandidatov in list kandidatov ne poda soglasja v danem roku, v vsakem primeru šteje, da soglaša s predlaganim seznamom kandidatov ali list kandidatov in se predlagani seznam kandidatov in list kandidatov uvrsti na tajno glasovanje. Občinska volilna komisija zavrača očitek pritožbe, da je predložitev soglasja Izvršnega odbora stranke A. k ustanovitvi lokalnega odbora potrebna sestavina k listi kandidatov za veljavno kandidaturo. Po njenem mnenju za preizkus liste kandidatov ni bistveno ugotavljanje pravilnosti ustanovitve lokalnega odbora, saj to presega okvir preizkusa zakonitosti kandidature oziroma kandidacijske liste, kar je v skladu z ZLV v pristojnosti občinske volilne komisije. Sicer pa dejstvo, da občinska volilna komisija navedenega v postopku preizkusa kandidature ni ugotavljala oziroma da politična stranka A. ni predložila soglasja za ustanovitev lokalnega odbora, še ne pomeni, da lokalni odbor ni bil ustanovljen v skladu s pravili stranke o ustanovitvi lokalnih odborov.

8. Pritožnik je vložil pritožbo na Upravno sodišče po določbi 97. člena ZLV. Ta določa, da lahko zoper odločbo občinske volilne komisije, s katero se zavrne kandidatura oziroma lista kandidatov ali ugovor iz 96. in 96.a člena, vsak kandidat ali predstavnik kandidature oziroma liste kandidatov vloži pritožbo na sodišče, pristojno za upravne spore v 48 urah po prejemu odločbe. Po določbi 96.a člena ZLV občinska volilna komisija v celoti ali deloma odpravi odločbo, s katero je v postopku potrjevanja list kandidatov potrdila listo kandidatov, če sama, do roka za objavo potrjenih list kandidatov, ali na podlagi ugovora predstavnika katerekoli liste kandidatov ugotovi, da je lista kandidatov sestavljena v nasprotju s tem zakonom. Ugovor predstavnika liste kandidatov mora biti podan najpozneje v 48 urah po dnevu objave seznama list kandidatov (prvi odstavek). Občinska volilna komisija odloči o ugovoru najpozneje v 24 urah po prejemu ugovora (drugi odstavek). Zoper odločitev občinske volilne komisije iz drugega odstavka tega člena je dovoljena pritožba iz 97. člena tega zakona (tretji odstavek).

9. Občinska volilna komisija Občine Lendava je z odločbo št. 041-0022/2022-34 z dne 26. 10. 2022 potrdila celotno listo kandidatov z imenom liste A. s 16 kandidati na listi za člane občinskega sveta Občine Lendava na rednih volitvah, razpisanih za 20. 11. 2022. Zoper to odločbo je pravočasno vložil ugovor pritožnik kot predstavnik kandidature B. Tožena stranka je z v upravnem sporu izpodbijano odločbo pritožnikov ugovor kot neutemeljen zavrnila. Ta odločba je bila pritožniku vročena 27. 10. 2022 ob 17. 30 in je torej pritožba, dne 28. 10. 2022 ob 17.52 priporočeno po pošti poslana sodišču, pravočasna.

10. Tožeča stranka zatrjuje, da občinska volilna komisija glede pravilnosti postopka določitve liste kandidatov stranke A. ni preverila dejanskega stanja in predstavnika liste ni pozvala k odpravi pomanjkljivosti oziroma pojasnilom, s katerim bi odpravili dvome v pravilnost postopka v skladu z volilnimi pravili A.

11. Politična stranka določi kandidate po postopku, določenem z njenimi pravili, pri določanju kandidatov pa smejo sodelovati samo člani stranke, ki imajo stalno prebivališče v občini in kandidate določijo s tajnim glasovanjem (51. člen ZLV). Glede postopka potrjevanja kandidatur oziroma list kandidatov, določanja seznamov potrjenih kandidatur oziroma list kandidatov in njihove objave se smiselno uporabljajo določbe Zakona o volitvah v državni zbor (drugi odstavek 74. člena ZLV). Če volilna komisija ugotovi, da lista kandidatov ni določena v skladu s tem zakonom, jo zavrne (prvi odstavek 56. člena ZVDZ). Če pa občinska volilna komisija ugotovi formalne pomanjkljivosti liste kandidatov, takoj zahteva od predlagatelja, da jih v treh dneh odpravi. Če niso odpravljene pravočasno, volilna komisija listo kandidatov zavrne (drugi odstavek 56. člena ZVDZ). Občinska volilna komisija je torej dolžna preizkusiti, ali je lista kandidatov vložena pravočasno in ali je določena v skladu z zakonom, kar glede na 51. člen ZLV pomeni, da mora preizkusiti tudi, ali je lista določena v skladu s pravili stranke. Pri tem lahko gre za take pomanjkljivosti, ki jih je mogoče odpraviti, ali pa za take, kjer to ni mogoče. Pomanjkljivosti, ki jih je mogoče odpraviti, so formalne narave. Take pomanjkljivosti ne zahtevajo izvedbe novih volilnih opravil v kandidacijskem postopku (Komentar ZLV, Uradni list RS 2018, stran 93).

12. O tem se je že opredelilo tudi Ustavno sodišče, ki v 14. točki odločbe št. Up 304/98 z dne 19. 11. 1998

pojasnjuje, da navedeno pomeni, da politična stranka predlaga listo kandidatov po pravilih, ki so prepuščena strankini notranji ureditvi, kar je tudi odraz pravice do svobodnega združevanja iz drugega odstavka 42. člena Ustave, zakonsko pa je vsaka stranka omejena z določbami ZLV, posebej z določbo 51. člena ZLV, da mora vnaprej predvideti pravila o postopku določanja kandidatne liste, pri določanju kandidatov pa smejo sodelovati samo člani stranke, ki imajo stalno prebivališče v občini in kandidate določijo s tajnim glasovanjem. Ustavno sodišče pojasnjuje, da mora politična stranka, ki hoče sodelovati na volitvah, svojo organiziranost in delovanje prilagoditi tem zahtevam in poskrbeti za to, da bo lahko izkazala obstoj zakonskih pogojev ob vložitvi kandidatne liste.

13. Člen 72 ZLV določa, da mora kandidatura oziroma lista kandidatov vsebovati oznako volilne enote, ime predlagatelja, ime liste kandidatov, osebne podatke kandidatov: ime, priimek, rojstni podatki, stopnja izobrazbe, naziv izobrazbe, strokovni ali znanstveni naslov in delo, ki ga opravlja, naslov stalnega prebivališča oziroma začasnega prebivališča, če je državljan druge države članice EU in nima prijavljenega stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji, ime in priimek ter naslov stalnega prebivališča predstavnika kandidature oziroma liste kandidatov, če je državljan druge države članice EU, ki nima prijavljenega stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji, pa naslov začasnega prebivališča. Kandidaturi oziroma listi kandidatov morajo biti priložena pisna soglasja kandidatov in s tem zakonom določeno najmanjše število podpisov volivcev na predpisanih obrazcih (prvi odstavek). Kandidaturi oziroma listi kandidatov, ki jo vloži politična stranka, morajo biti priložena tudi pravila politične stranke o določanju kandidatov oziroma list kandidatov in zapisnik o določitvi kandidatov oziroma list kandidatov (drugi odstavek).

14. Pravila o postopku za določanje kandidatov oziroma kandidatnih list mora politična stranka predložiti občinski volilni komisiji ob vložitvi kandidatur, da lahko občinska volilna komisija preveri, ali so bili kandidati določeni po pravilih stranke. Če občinska volilna komisija ugotovi formalne pomanjkljivosti liste kandidatov, zahteva od predlagatelja, da jih v treh dneh odpravi.

15. Volilna komisija mora torej preizkusiti, ali je lista kandidatov določena v skladu z zakonom, kar po zgoraj obrazloženem pomeni tudi v skladu s pravili stranke. Presoja teh pravil se sicer ne opravi z enako mero natančnosti in strogosti, kot to velja za z zakonom določene pogoje

, vendar pa je (tudi) presoja, ali je bila lista kandidatov sestavljena v skladu s pravili in po postopku stranke, eden od z zakonom določenih pogojev za presojo, ali je lista kandidatov določena v skladu z zakonom. Iz tega razloga morajo biti listi kandidatov, ki jo vloži politična stranka, priložena pravila stranke o določanju list kandidatov.

16. A. kandidacijske postopke za lokalne volitve ureja s s Pravilnikom o postopku evidentiranja in določanja kandidatov ter list kandidatov stranke A. za lokalne volitve, določena vprašanja pa tudi s Pravilnikom o ustanavljanju, organiziranosti in delovanju lokalnih in regionalnih odborov stranke A.

17. Slednji določa, da izvršni odbor lokalnega odbora pripravlja predloge kandidatov in list kandidatov v organe lokalnega odbora in v organe lokalnih skupnosti (deveta alineja četrtega odstavka 13. člena). Lokalni iniciativni odbor pa predlaga izvršnemu odboru stranke kandidate in liste kandidatov za volitve v organe lokalnih skupnosti ter izvaja postopke priprav na lokalne volitve v skladu z zakonodajo in predpisi stranke (tretja in četrta alineja tretjega odstavka 22. člena).

18. Pravilnik o postopku evidentiranja in določanja kandidatov ter list kandidatov stranke A. za lokalne volitve pa določa, da postopke evidentiranja in določanja kandidatov in list kandidatov stranke za lokalne volitve vodi izvršni odbor stranke oziroma po njegovem pooblastilu druga oseba v skladu s statutom oziroma tem pravilnikom (drugi odstavek 1. člena).

19. Izvršni odbor lokalnega odbora stranke, če ta ni ustanovljen pa pristojni ambasador oziroma lokalni iniciativni odbor, pripravi predlog seznama kandidatov in list kandidatov za volitve v posamezne organe lokalnih skupnosti, ki bi šel na tajno glasovanje (prvi odstavek 6. člena). Predlog seznama kandidatov in list kandidatov se posreduje v soglasje izvršnemu odboru stranke, ki ga mora le-ta podati najkasneje v roku štirih dni (drugi odstavek 6. člena). Če izvršni odbor stranke poda soglasje, ali tega ne poda v danem roku, se šteje, da soglaša s predlaganim seznamom. V tem primeru se seznam kandidatov uvrsti na tajno glasovanje (tretji odstavek 6. člena).

20. Ko je tajno glasovanje končano, se sestavi o tem zapisnik, vsa potrebna dokumentacija pa se posreduje na izvršni odbor stranke oziroma z njegove strani pooblaščeni osebi, nato pa izvršni odbor stranke oziroma z njegove strani pooblaščena oseba, vloži na pristojne občinske volilne komisije določene kandidate in liste kandidatov za volitve v predstavniške organe lokalnih skupnosti (9. člen).

21. Tožena stranka meni, da je s tem, ko je preverila, ali ima vložena lista kandidatov formalne sestavine iz 72. člena ZLV, zadostila pogoju iz 56. člena ZVDZ v zvezi s 74. členom ZLV, da je lista kandidatov sestavljena v skladu z zakonom.

22. Člen 72 ZLV določa obvezne formalne sestavine liste kandidatov, preizkus liste kandidatov po 56. členu ZVDZ v zvezi s 74. členom ZLV pa presega zgolj ugotavljanje, ali ima predložena lista sestavine določene z 72. členom ZLV, ampak zahteva presojo, ali je določena v skladu z zakonom. Pri tem se ne zahteva presoja, ali je bila politična stranka pravilno ustanovljena in ali so pravilno ustanovljeni njeni organi (kot navaja tožena stranka v odgovoru na pritožbo), zahteva pa se presoja, ali je kandidacijski postopek tekel po pravilih, ki si jih je stranka določila.

, mora politična stranka, ki hoče sodelovati na volitvah, svojo organiziranost in delovanje prilagoditi tem zahtevam in poskrbeti za to, da bo lahko izkazala obstoj zakonskih pogojev ob vložitvi kandidatne liste. Zato mora politična stranka pravila o postopku za določanje kandidatov oziroma kandidatnih list predložiti občinski volilni komisiji ob vložitvi kandidatur, da lahko občinska volilna komisija preveri, ali so bili kandidati določeni po pravilih stranke.

24. Ko gre za vprašanje, ali so kandidacijski postopki tekli v skladu s pravili stranke in ali so vložene kandidature (le) formalno pomanjkljive (ker pravilnost teka teh postopkov ob vložitvi list kandidatov ni izkazana), mora občinska volilna komisija postopati v skladu z drugim odstavkom 56. člena ZVDZ v zvezi z drugim odstavkom 74. člena ZLV in zahtevati od predlagatelja ustrezna pojasnila in odpravo pomanjkljivosti. Če se namreč ugotovi, da njihova odprava ne zahteva izvedbe novih volilnih opravil v kandidacijskem postopku, gre za pomanjkljivosti, ki so formalne narave, in jih je mogoče odpraviti. K temu je dodati, da mora občinska volilna komisija tako postopati, ko prejme listo kandidatov (drugi odstavek 54. člena ZVDZ v zvezi z drugim odstavkom 74. člena ZLV), oziroma po prejemu ugovora 96.a člena ZLV, če se ta vprašanja (šele) takrat zastavijo.

25. Ker pri izdaji izpodbijane odločbe zgoraj navedene postopkovne določbe niso bile uporabljene, je sodišče zaradi kršitev pravil postopka na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi s petim odstavkom 105. člena ZVDZ

le-to odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek, da odloči o vloženem ugovoru, pri tem pa je vezana na zgoraj obrazloženo pravno mnenje sodišča (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

26. V skladu s četrtim odstavkom 59. člena ZUS-1 je sodišče odločilo na seji.

Podobno tudi v zadevi Up-305/98 z dne 19. 11. 1998.

Ta določa, da sodišče odloča ob primerni uporabi določb zakona o upravnih sporih.

Ta določa, da se glede vprašanj, ki s tem zakonom niso posebej urejena, smiselno uporabljajo določbe ZVDZ.

Zakon o lokalnih volitvah (1993) - ZLV  - člen 56, 72, 74, 74/2

Zakon o volitvah v državni zbor (1992) - ZVDZ  - člen 105

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.