UPRS Sodba I U 231/2023-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-05-09

tožba zaradi molka organa - rok za izdajo odločbe - poziv na dopolnitev vloge - instrukcijski rok

S pozivi na dopolnitev vloge, ki so posredovani stranki šele v relativno daljšem časovnem obdobju po tem, ko je stranka vložila vlogo, kot je bilo to obravnavanem primeru, se namreč lahko poseže v pravico stranke, da je o njeni zahtevi odločeno v doglednem času, na način, da je ta pravica de facto izvotljena.

I. Tožbi se ugodi tako, da se toženi stranki naloži, da mora v roku 4 mesecev od vročitve te sodbe izdati upravni akt o vlogi tožeče stranke z dne 22. 12. 2021 za izdajo dovoljenja za kolektivno upravljanje avtorske pravice v primeru dajanja na voljo javnosti iz 32.a člena Zakona o avtorski in sorodnih pravicah (ZASP).

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve sodbe povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka tega roka dalje do plačila. Višja stroškovna zahteva tožeče stranke se zavrne.

1. Tožnik vlaga tožbo zaradi molka organa, ker toženka ni odločila o njegovi vlogi z dne 22. 12. 2021 za izdajo dovoljenja za kolektivno upravljanje avtorske pravice v primeru dajanja na voljo javnosti iz 32.a člena Zakona o avtorski in sorodnih pravicah (v nadaljevanju ZASP). V tožbi navaja, da je 22. 12. 2021 vložil vlogo, 25. 3. 2022 je s strani toženke prejel zahtevo za dopolnitev, dopolnitev vloge pa je toženka prejela 30. 3. 2022. Od tega dne dalje je začel teči rok za izdajo odločbe iz prvega odstavka 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Toženka bi morala o vlogi odločiti najpozneje do 30. 5. 2022, česar pa kljub večkratnim urgencam ni storila. Zato je 27. 10. 2022 vložil zahtevo za izdajo odločbe v sedmih dneh. Tudi v tem roku toženka ni izdala odločbe. Nato je še 10. 11. 2022 podal zahtevo za takojšnjo izdajo odločbe, vendar toženka odločbe kljub temu ni izdala. Zaradi takega stanja avtorjem nastaja škoda, saj pravice v primeru dajanja na voljo javnosti niso ne urejene, ne plačane, avtorska dela pa se nemoteno uporabljajo. Zaradi narave novih tehnologij in načinov uporabe individualna zaščita v praksi ni mogoča. Tožnik meni, da je njegova vloga popolna in da je dejansko stanje razjasnjeno do te mere, da je o zahtevku mogoče odločiti. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in mu izda dovoljenje za kolektivno upravljanje avtorske pravice v primeru dajanja na voljo javnosti iz 32.a člena ZASP oziroma podredno, da toženki naloži, da mora v roku 30 dni od prejema sodbe izdati odločbo o njegovi vlogi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

2. Toženka v odgovoru nasprotuje tožbi. Navaja, da je pri njej v teku tudi postopek nadzora skladnosti delovanja tožnika z določbami Zakona o kolektivnem upravljanju avtorske in sorodnih pravic (v nadaljevanju ZKUASP), v katerem je bil tožnik z dopisom z dne 20. 3. 2018 seznanjen z dejstvi in okoliščinami, na katerega je z vlogo z dne 24. 4. 2018 tudi odgovoril. Po tem pa je večkrat spremenil svoje notranje pravne akte. Vprašanje skladnosti tožnikovih notranjih pravnih aktov z ZKUASP predstavlja predhodno vprašanje v obravnavani zadevi. O skladnosti tožnikovih aktov z ZKUASP pa v postopku nadzora še ni odločila. Dalje navaja, da je v obravnavani zadevi z dopisom z dne 28. 2. 2023 seznanila tožnika z dejstvi in okoliščinami ter ga hkrati pozvala k dodatni dopolnitvi vloge. Rok za dopolnitev in izjavo še ni potekel, toženka tudi ni prejela nobenega pisanja s strani tožnika. To pomeni, da tožnikova vloga formalno še ni popolna, rok za izdajo odločbe pa začne teči od dneva prejema popolne vloge. Poleg tega ne more izdati odločbe, dokler ne poteče rok za izjavo stranke. Po mnenju toženke o tožnikovi vlogi iz opravičenih razlogov ni mogoče odločiti v roku iz prvega odstavka 222. člena ZUP, ker je zadeva kompleksna in zahteva obravnavo strokovno zahtevnih pravnih vprašanj. Predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

4. Po določbi tretjega odstavka 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je upravni spor dopusten tudi v primeru, če upravni akt tožniku ni bil izdan ali mu ni bil vročen v predpisanem roku. Procesne predpostavke za vložitev takšne tožbe zaradi molka organa so določene v 28. členu ZUS-1. Stranka lahko sproži upravni spor tudi, če organ prve stopnje ne izda odločbe, zoper katero ni pritožbe, ter v primeru, če organ v treh letih od začetka postopka ni izdal dokončnega upravnega akta, ne glede na to, ali so v tem postopku že bila uporabljena redna ali izredna pravna sredstva, razen če je bil postopek ustavljen (tretji odstavek 28. člena ZUS-1).

5. Kot izhaja iz navedb strank, prilog k tožbi ter podatkov upravnega spisa, in kar med strankama niti ni sporno, je tožnik pri toženki vložil vlogo z dne 22. 12. 2021 za izdajo dovoljenja za kolektivno upravljanje avtorske pravice v primeru dajanja na voljo javnosti iz 32.a člena ZASP. To vlogo je toženka prejela 23. 12. 2021. Nato je toženka z dopisom z dne 24. 3. 2022, ki ga je tožnik prejel 25. 3. 2022, tožnika pozvala k dopolnitvi vloge. Tožnik je vlogo dopolnil z vlogo z dne 28. 3. 2022, ki jo je toženka prejela 30. 3. 2022. Nato je tožnik pri toženki večkrat urgiral za izdajo odločbe. Ker toženka odločbe ni izdala v dveh mesecih od prejema popolne vloge (prvi odstavek 222. člena ZUP), niti ne kasneje, je tožnik z dopisom z dne 27. 10. 2022 vložil zahtevo za izdajo odločbe v nadaljnjih sedmih dneh, ki jo je toženka prejela 2. 11. 2022. Ker toženka tudi v dodatnem sedemdnevnem roku ni izdala odločbe, jo je tožnik z dopisom z dne 10. 11. 2022 pozval k takojšnji izdaji odločbe. Kljub temu toženka ni odločila o tožnikovi vlogi z dne 22. 12. 2021. Glede na to so procesne predpostavke iz 28. člena ZUS-1 za tožbo zaradi molka izpolnjene.

6. Toženka je na poziv sodišča, naj sporoči, zakaj v zadevi še ni odločeno, v bistvenem navedla, da je z dopisom z dne 28. 2. 2023 tožnika pozvala k dodatni dopolnitvi vloge in ga seznanila z dejstvi in okoliščinami obravnavane zadeve. Rok za dopolnitev oziroma izjavo še ni potekel, s strani tožnika tudi ni prejela nobenega pisanja. Tako tožnikova vloga formalno še ni popolna, odločbe pa tudi ne sme izdati, dokler ne poteče rok za izjavo. Meni, da o tožnikovi vlogi ni odločila iz opravičenih razlogov, ker gre za obsežno, izjemno kompleksno zadevo, ki zahteva obravnavo strokovno zahtevnih pravnih vprašanj. Poleg tega se je v zadnjih letih soočala z velikim pomanjkanjem ustreznih kadrov, zaradi česar je prišlo do večjih zamud pri vodenju upravnih postopkov. Sicer pa je vprašanje skladnosti tožnikovih notranjih pravnih aktov z ZKUASP v obravnavi tudi v drugi upravni zadevi, ki jo vodi in o kateri še ni odločila, to pa predstavlja predhodno vprašanje v obravnavani zadevi.

7. Navedeno pa po presoji sodišča niso upravičeni razlogi za molk toženke v zvezi z izdajo in vročitvijo odločbe o tožnikovi vlogi z dne 22. 12. 2021.

8. Skladno s prvim odstavkom 67. člena ZUP mora organ, če je vloga nepopolna ali nerazumljiva v roku petih delovnih dni zahtevati, da se pomanjkljivosti odpravijo, in določiti vložniku rok, v katerem jo mora popraviti.

9. Sodišče ugotavlja, in kar med strankama niti ni sporno, da je toženka poziv na dodatno dopolnitev tožnikove vloge z dne 22. 12. 2021, na katerega se sklicuje, pripravila šele 28. 2. 2023 (tožniku vročen 1. 3. 2023), tj. po več kot enem letu od prejema tožnikove vloge z dne 22. 12. 2021 (prejela jo je 23. 12. 2021) in po tem, ko je tožnik pri tem sodišču že vložil predmetno tožbo zaradi toženkinega molka. Rok iz prvega odstavka 67. člena ZUP je sicer instrukcijski, vendar to ne more pomeniti, da bi lahko organ na način, ko bi po več kot enem letu od vložitve strankine vloge (kot v obravnavanem primeru) vložnika šele pozival k dopolnitvi vloge ter tako onemogočal začetek teka roka za izdajo odločbe iz prvega odstavka 222. člena ZUP, s tem pa neutemeljeno posegel v strankino pravno varnost oziroma v njeno pravico, da je v razumnem roku odločeno o njeni zahtevi. Instrukcijskega roka kljub temu, da njegova prekoračitev nima neposrednih pravnih posledic, ni mogoče v celoti spregledati, saj bi sicer organ lahko preprečil uporabo 222. člena ZUP oziroma jo odložil za nerazumno daljše obdobje z opustitvijo svojega dolžnega ravnanja, kar pa bi bilo tudi nasprotju z namenom instituta tožbe zaradi molka organa in bi lahko vodilo v omejevanje pravice do sodnega varstva.

S pozivi na dopolnitev vloge, ki so posredovani stranki šele v relativno daljšem časovnem obdobju po tem, ko je stranka vložila vlogo, kot je bilo to obravnavanem primeru, se namreč lahko poseže v pravico stranke, da je o njeni zahtevi odločeno v doglednem času, na način, da je ta pravica

10. Upravičenih razlogov za zamudo pri odločanju tudi ni mogoče utemeljeno opirati na pomanjkanje kadra in zahtevnost oziroma obsežnost zadeve. Notranja organiziranost in kadrovska zasedba organa ne moreta iti v škodo stranke v smislu neupravičene zamude pri odločanju. Četudi je rok iz prvega odstavka 222. člena ZUP instrukcijske narave, pa to ne more pomeniti neupravičenega oziroma nepotrebnega podaljševanja časa odločanja. Skladno z načelom zakonitosti v upravnem postopku, ki je del ustavnega načela pravne države, namreč ta rok sili organe, ki vodijo postopke, k aktivnostim, in daje pristojnim organom možnosti nadzora in ukrepanja v primeru neutemeljenih zastojev pri delu organa.

11. Neodločitev v drugi upravni zadevi, na katero se sklicuje toženka, prav tako v tem primeru ne more iti v škodo tožniku v smislu odlaganja sprejetja odločitve v obravnavani zadevi, saj bi se sicer poseglo v tožnikovo pravno varnost oziroma v pravico, da v obravnavani zadevi v razumnem času pride do odločitve o njegovem zahtevku. Vprašanje skladnosti tožnikovih notranjih pravnih aktov z ZKUASP v obravnavani zadevi ni prehodno vprašanje v smislu prvega odstavka 147. člena ZUP, saj je presoja skladnosti tožnikovih notranjih pravnih aktov z ZASP in ZKUASP del odločanja v postopku izdaje dovoljenja za kolektivno upravljanje in jo je treba v obravnavani zadevi samostojno opraviti (prvi in drugi odstavek 14. člena ZKUASP). Odločanje o tem pa tudi ne spada v pristojnost kakšnega drugega organa (prvi odstavek 147. člena ZUP).

12. Glede na obrazloženo torej neizpolnitev obveznosti organa, da izda in vroči upravni akt v določenem roku, v tem primeru ni upravičena.

13. Kadar sodišče spozna, da je tožba upravičena, ji s sodbo ugodi in pod pogoji prvega oziroma petega odstavka 65. člena ZUS-1 samo odloči o stvari ali pa pristojnemu organu naloži, naj izda upravni akt oziroma kakšen upravni akt naj izda (prvi odstavek 69. člena ZUS-1).

14. Sodišče sme v primeru neupravičenega molka s sodbo odločiti o stvari, če stranka s tožbo zahteva od sodišča, da odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi, in če narava stvari to dopušča (prvi odstavek 65. člena ZUS-1).

15. V predmetni zadevi po presoji sodišča narava stvari takega načina odločanja ne narekuje, saj gre za postopek odločanja o zahtevi za izdajo dovoljenja za kolektivno upravljanje avtorske pravice v primeru dajanja na voljo javnosti iz 32.a člena ZASP, za kar pa je pristojni upravni organ glede na organizacijo uprave tudi usposobljen in specializiran, saj je uprava organizirana po posameznih upravnih področjih in lahko izpolnjevanje pogojev za izdajo zahtevanega dovoljenja tudi strokovneje, hitreje, učinkoviteje in stroškovno ugodneje ugotovi v upravnem postopku. Poleg tega pa je bila tožnikova vloga glede na poziv toženke z dne 28. 2. 2023 nepopolna, sodišče pa ni bilo seznanjeno z njeno morebitno dopolnitvijo, zato tudi ne more samo odločiti v zadevi.

16. Sodišče tudi sodi, da je glede na načelo delitve oblasti toženki treba omogočiti, da o podelitvi dovoljenja za kolektivno upravljanje avtorske pravice odloči sama, seveda ob spoštovanju roka, določenega v tej sodbi. Sodišče še dodaja, da tudi z odločitvijo na način, da toženki naloži izdajo upravnega akta v določenem roku, sodišče varuje tožnikovo pravico do odločitve v razumnem roku.

17. Ker je po obrazloženem sodišče ugotovilo, da je tožba zaradi molka upravičena, je iz predstavljenih razlogov zahtevku tožnika ugodilo tako, da je na podlagi prvega odstavka 69. člena ZUS-1 toženki naložilo, da odloči o tožnikovi vlogi za izdajo dovoljenja za kolektivno upravljanje avtorske pravice v primeru dajanja na voljo javnosti iz 32.a člena ZASP z dne 22. 12. 2021.

18. Sodišče je toženki za izdajo in vročitev odločbe določilo rok 4 mesece od vročitve te sodbe. Rok 4 mesece za izdajo odločbe je sodišče določilo glede na navedbe toženke o zahtevnosti in obsežnost zadeve ter glede na specifiko sprejemanja odločitve in izdaje odločbe, upoštevaje dejstvo, da je tožnik svoje notranje pravne akte, ki so predmet presoje v tem postopku, spreminjal (navedenemu tožnik ne oporeka).

19. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

20. Sodišče je odločilo po sodniku posamezniku na podlagi sklepa tega sodišča, I U 231/2023 z dne 9. 5. 2023.

21. Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in prvem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v upravnem sporu. Ker tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, zadeva pa je bila rešena brez naroka, se mu priznajo stroški v znesku 15,00 EUR. Zakonske zamudne obresti od priznanih stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 290. člena Obligacijskega zakonika – OZ). Višjo stroškovno zahtevo tožnika je sodišče zavrnilo, ker za njeno priznanje ni najti pravne podlage.

Glej tudi sodbo tega sodišča I U 1027/2019 z dne 4. 6. 2020.

Tako tudi Vrhovno sodišče RS v sodbi U 14/2008 z dne 12. 5. 2010.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 28

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 67, 67/1, 222, 222/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.