UPRS Sodba III U 291/2019-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-07-19

gradbeno dovoljenje - sprememba gradbenega dovoljenja - pravnomočno gradbeno dovoljenje - nezahteven objekt - varstvo kulturne dediščine - varstveni režim - kulturnovarstveno soglasje - mnenje - kulturnovarstveni pogoji - obrazloženost odločbe - pomanjkljiva obrazložitev - bistvena kršitev določb upravnega postopka - odprava izpodbijanega akta - vrnitev v ponovni postopek

V tej zadevi je Zavod za varstvo kulturne dediščine izdal negativno mnenje, iz katerega izhaja, da je isti organ tožniku za navedeni poseg izdal kulturnovarstvene pogoje. Kateri so ti pogoji, v kulturnovarstvenem mnenju ni navedeno. Obrazložitev kulturnovarstvenega mnenja je skopa, saj kulturnovarstvenih pogojev, na katere se izrecno sklicuje, ne navaja, navaja le tiste pogoje, s katerimi obravnavani poseh ni skladen. Sodišče pa v obravnavani zadevi ne more mimo dejstva, da je tožnik že v upravnem postopku zatrjeval, da mu kulturnovarstveni pogoji nikoli niso bili izdani. Do tega ugovora se ni opredelil niti prvostopenjski niti drugostopenjski organ, oba upravna organa navajata le, da je pristojni organ vezan na izdano negativno mnenje, čemur pa sodišče ne sledi, saj po določbah GZ organ na izdano mnenje ni vezan. Tako niti iz obrazložitve izpodbijanega akta niti iz drugostopenjske odločbe ne izhaja, ali so bili tožniku sploh izdani kulturnovarstveni pogoji, na katere se sklicuje za tožnika sporno kulturnovarstveno mnenje, in kakšna je vsebina teh pogojev. Po presoji sodišča so navedeni razlogi za izdajo zavrnilnega dela izpodbijanega akta pomanjkljivi do te mere, da sodišču v tem delu ne omogočajo preizkusa njegove vsebinske zakonitosti, to je ne omogočajo preizkusa ugotovitve, da poseg ni skladen po predpisih, ki urejajo varstveni režim kulturne krajine, v kateri leži obravnavana nepremičnina.

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Upravne enote Piran, št. 351-123/2019-8 z dne 12. 8. 2019, odpravi ter se zadeva v tem delu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. V delu, v katerem tožeča stranka izpodbija sklep Upravne enote Piran, št. 351-123/2019-8 z dne 12. 8. 2019, se tožba zavrne.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z uvodoma navedenim izpodbijanim aktom je Upravna enota Piran (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) izdala najprej odločbo, s katero je zavrnila tožnikovo zahtevo za izdajo odločbe o spremembi gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta, št. 351-173/2016-33 z dne 25. 4. 2017, na zemljišču s parc. št. 3846/5 k.o. ..., ter nato sklep, s katerim je zavrgla tožnikovo zahtevo, naj upravni organ v postopku ugotovi, da so izpolnjeni pogoji po prvem odstavku 66. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju: GZ) glede dopustnih manjših odstopanj od gradbenega dovoljenja, št. 351-173/2016-33 z dne 25. 4. 2017. V nadaljevanju je prvostopenjski organ odločil še o stroških postopka.

2. Iz obrazložitve izpodbijanega akta izhaja, da je prvostopenjski organ vodil postopek na podlagi dne 29. 4. 2019 prejete tožnikove zahteve za izdajo spremembe gradbenega dovoljenja, št. 351-173/2016-33 z dne 25. 4. 2017, ki je bilo tožniku izdano za gradnjo pomožnega gozdarskega objekta (v nadaljevanju: zahteva). Tožnik je v zahtevi navedel, da se spremembe nanašajo na zmanjšanje gabaritov objekta. Prvostopenjski organ je tožnika po prejemu zahteve s sklepom, št. 351-123/2019-1 z dne 9. 5. 2019, seznanil, da če se spremembe gradbenega dovoljenja nanašajo le na zmanjšanje gabaritov objekta in v skladu s 3. alinejo prvega odstavka 66. člena GZ pomenijo dopustna manjša odstopanja od gradbenega dovoljenja, bo zahtevo potrebno zavreči, saj se o tem ne odloča s posamičnim upravnim aktom. Na ta sklep se je tožnik odzval z dopisom z dne 23. 5. 2019, v katerem je navedel, naj upravni organ izda odločbo o spremembi gradbenega dovoljenja na podlagi 67. člena GZ, kot je tožnik tudi zahteval, v odločbi pa naj navede, da so izpolnjeni vsi pogoji iz 66. člena GZ. Glede na to, da se o dopustnih manjših odstopanjih od gradbenega dovoljenja ne odloča s posamičnim upravnim aktom, ugotovitev o tem, ali gre za takšna odstopanja, namreč ni stvar upravnega organa, pač pa predmet presoje gradbenega inšpektorja v morebitnem inšpekcijskem postopku, je prvostopenjski organ tožnikovo zahtevo v tem delu s sklepom zavrgel.

3. V zvezi z izdano odločbo pa je v njeni obrazložitvi pojasnjeno, da se sprememba gradbenega dovoljenja izda na podlagi določb 67. člena GZ. Tožnik je zahteval spremembo gradbenega dovoljenja z dne 25. 4. 2017, ki je postalo pravnomočno 9. 5. 2017 (v nadaljevanju tudi: gradbeno dovoljenje). Zahtevi je priložil dokumentacijo za pridobitev gradbenega dovoljenja za nezahteven objekt z grafičnimi prikazi sprememb in zemljiško katastrskim prikazom objekta. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je objekt (v primerjavi s tistim, za katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje, ki se v tem postopku spreminja) manjši, s tlorisnimi dimenzijami 4,55 m x 5,80 m, višine 4,6 m, etažnosti P + M, streha tega objekta pa ima strm naklon (približno 40˚). Predvidene spremembe kažejo na drugačno oblikovanost in izgled objekta, kar nedvomno vpliva na podobo kulturne krajine, ki je na osnovi prostorskih planskih aktov varovana kot kulturna krajina - Kulturna krajina Strunjanska dolina z evidenčno številko dediščine (v nadaljevanju: EŠD) 28262. Kot še ugotavlja upravni organ, si je tožnik v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja pridobil kulturnovarstveno soglasje Ministrstva za kulturo, št. 3510-70/2015-7 z dne 24. 10. 2016 (v nadaljevanju tudi: kulturnovarstveno soglasje), izdano na podlagi nastopa zakonske fikcije (molk organa).

4. Prvostopenjski organ v nadaljevanju poudarja, da spremembe objekta v smislu zmanjšanja gabaritov in s tem oblikovanosti objekta vplivajo na skladnost s predpisi, ki urejajo varstvo kulturne dediščine, na kar kaže tudi dejstvo, da je bilo tožniku izdano negativno kulturnovarstveno mnenje, št. 35104-692/2018/2-II z dne 13. 2. 2019 (v nadaljevanju tudi: kulturnovarstveno mnenje). Primerjava grafičnih prikazov predvidene spremembe objekta, priloženih k zahtevi za spremembo gradbenega dovoljenja, in grafičnih prikazov, priloženih k vlogi za izdajo kulturnovarstvenega mnenja, pokaže, da gre za bistveno enak objekt, iz obrazložitve kulturnovarstvenega mnenja pa izhaja, da tak objekt ni skladen z varstvenim režimom. V zvezi s tožnikovimi argumenti, da ima že pridobljeno kulturnovarstveno soglasje, prvostopenjski organ pojasnjuje, da se kulturnovarstveno mnenje nanaša na spremenjen objekt, torej objekt drugačnih dimenzij in oblike, kot je (bil) objekt, za katerega je bilo pridobljeno kulturnovarstveno soglasje. Kulturnovarstveno mnenje pa predstavlja strokovno oceno pristojnega organa, v konkretnem primeru Zavoda za varstvo kulturne dediščine (v nadaljevanju: ZVKD), v katerem se ta opredeli do skladnosti predvidenega objekta s predpisi iz njegove pristojnosti in ga upravni organ v času odločanja ne more zaobiti, saj gre za varovanje javnega interesa oziroma s področnimi predpisi varovane vrednote. ZVKD predstavlja pristojen in usposobljen organ za ugotavljanje varstvenega režima, ki mora biti upoštevan na območju kulturne dediščine. Glede na vse navedeno prvostopenjski organ zaključuje, da predlagana sprememba objekta ni skladna s predpisi s področja Zakona o varstvu kulturne dediščine (v nadaljevanju: ZVKD-1) oziroma z varstvenim režimom, ki velja za registrirano dediščino - Kulturna krajina Strunjanska dolina, v kateri se nahaja obravnavano zemljišče, zato zahtevi za spremembo gradbenega dovoljenja ni mogoče ugoditi. Sklepno obrazloži še odločitev o stroških postopka.

5. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: drugostopenjski organ) je z odločbo, št. 35108-231/2019-2 z dne 30. 10. 2019 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba), tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani upravni akt zavrnilo. Po tem, ko povzame vsebino pritožbe in potek upravnega postopka, ugotavlja, da je bila tožnikova zahteva, naj se v zvezi s predlagano spremembo gradnje ugotovi izpolnjevanje pogojev iz 66. člena GZ, pravilno zavržena. O tem, ali gre za manjša odstopanja od gradbenega dovoljenja, namreč izdaja upravnega akta ni predpisana, tožnik pa se sedaj ne more sklicevati, da ugotovitve o izpolnjevanju pogojev iz 66. člena GZ ni zahteval, saj takšna zahteva izrecno izhaja iz njegove vloge z dne 21. 5. 2019. V zvezi z drugo zahtevo, to je zahtevo za izdajo spremembe gradbenega dovoljenja, pa drugostopenjski organ pojasnjuje, da je bilo kulturnovarstveno soglasje res (že) pridobljeno, vendar je bilo to soglasje pridobljeno za drugačno gradnjo, kot je predlagana z zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja. Skladno z določbo tretjega odstavka 67. člena GZ se v postopku spremembe gradbenega dovoljenja res upošteva že izdana dokumentacija in se preveri zgolj skladnost odstopanj od potrjene dokumentacije, vendar se v primeru, če sprememba gradbenega dovoljenja vpliva na skladnost s predpisi s področja mnenjedajalcev, le-te vključi v postopek, kar je pravilno storil tudi prvostopenjski organ, ko je (glede predlagane spremembe) pridobil negativno mnenje ZVKD kot pristojnega mnenjedajalca. Drugostopenjski organ pojasnjuje še, da se tožnik ne more sklicevati na aplikacijo Ministrstva za kulturo, v kateri naj obravnavano zemljišče ne bi bilo zajeto, saj je varstveni režim določen v prostorskih aktih Občine Piran. Navedba, da zemljišče sploh ne leži v tem območju, pa je tudi sicer nedovoljena pritožbena novota. V zvezi z argumentom, da se kulturnovarstveno mnenje sklicuje na kulturnovarstvene pogoje z dne 15. 3. 2016, ki tožniku niso bili izdani, drugostopenjski organ navaja, da je ZVKD tisti organ, ki je po določbah ZVKD-1 v postopku izdaje gradbenega dovoljenja pristojen za izdajo mnenja s področja varovanja kulturne dediščine. V njegovi pristojnosti torej je, da poda mnenje o predlagani gradnji, in to (negativno) mnenje je 13. 2. 2019 podal, upravni organ pa ga je upošteval in za to tudi navedel razloge. Sklepno drugostopenjski organ pojasni še, da če mnenjedajalec ugotovi, da nameravana gradnja po predpisih iz njegove pristojnosti ni dopustna ali mogoča, se zahteva za izdajo projektnih in drugih pogojev šteje kot zahteva za izdajo mnenja, mnenjedajalec pa da mnenje, da se z nameravano gradnjo ne strinja (sedmi odstavek 30. člena GZ).

6. Tožnik se z odločitvijo ne strinja, zato vlaga tožbo v upravnem sporu, in sicer iz razlogov bistvenih kršitev določb postopka, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter nepravilne uporabe materialnega prava. Sodišču predlaga, da izpodbijani akt odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek, toženki pa naloži, da mu povrne stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. Tožnik v tožbi uvodoma nasprotuje izdaji sklepa. Kot navaja, v obravnavani zadevi ni podal dveh vlog, temveč le vlogo za spremembo gradbenega dovoljenja, pozneje (v odgovoru na seznanitev) pa je zgolj navedel, da so upoštevana vsa dopustna odstopanja in je gradnja skladna tudi z določbami 66. člena GZ. Meni, da bi moral prvostopenjski organ v tem postopku preveriti le že izdelano dokumentacijo, torej dokumentacijo, ki je bila podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja. Takrat je bilo tudi pridobljeno kulturnovarstveno soglasje. Po tem, ko povzame kronologijo postopka izdaje tega soglasja, poudari, da kulturnovarstveni pogoji (kot je razvidno iz povzete kronologije) niso bili nikoli izdani. Ministrstvo za kulturo namreč v kulturnovarstvenem soglasju, sklicujoč se na določbo devetega odstavka 29. člena ZVKD-1, v zvezi s pogoji navede le, da se šteje, da pogoji za izdajo kulturnovarstvenega soglasja niso potrebni, če ZVKD teh pogojev ne izda v 30 dneh od dne vložitve vloge za izdajo pogojev. Kulturnovarstveno mnenje se tudi sicer ne bi smelo upoštevati, saj se sklicuje na kulturnovarstvene pogoje z dne 15. 3. 2016, po določbi 30.a člena ZVKD-1 pa kulturnovarstveni pogoji prenehajo veljati po poteku dveh let od njihove pravnomočnosti; v konkretnem primeru so minila več kot tri leta. Takrat je bila vloga dana za gradnjo novega objekta in ne za spremembo (kot tudi ne za objekt, ki je pridobil gradbeno dovoljenje), zato se pogoji tudi iz tega razloga ne bi smeli upoštevati. Po novi zakonodaji se čez mnenja ni mogoče pritoževati, zato je bilo odločeno brez prave pravne podlage. Kulturnovarstveno mnenje je vsebinsko neobrazloženo, izdano na podlagi zgrešene uporabe materialnega prava in v nasprotju z vsebino pravnih pravil, na katere se prvostopenjski organ sklicuje, ter v nasprotju s predloženo dokumentacijo. Iz skope obrazložitve izpodbijanega upravnega akta izhaja, da predpisi ne dovoljujejo gradnje predlaganega objekta znotraj varovanega območja, tak zaključek pa je z vidika materialnega prava nezakonit. Tožnik navaja še, da bi prvostopenjski organ moral upoštevati določila urbanistične dokumentacije v Prostorskih ureditvenih pogojih za območje prostorskih celot Strunjan (1), Seča (8), Karbonara-Lucan (9), Sečovlje (11) in Liminjan-Vinjole-Krog (13) v Občini Piran (v nadaljevanju: PUP), pri čemer so pogoji za varovanje kulturne dediščine določeni v 31. členu PUP. Upoštevajoč, da predpisan varstveni režim za Kulturno krajino Strunjanska dolina ne vsebuje absolutne prepovedi predlaganega posega in da ta ne predstavlja (pre)velikega posega v značilnosti predmetne kulturne krajine. V konkretnem primeru ne gre za nedopusten poseg. Načrtovani objekt nima negativnih vplivov na krajinsko podobo in je ustrezno odmaknjen od sosednjih objektov.

8. Tožnik nadaljuje, da tudi sicer zemljišče s parc. št. 3846/5 k.o. ... ne sodi v obravnavano kulturno krajino, kar je razvidno iz spletne strani Ministrstva za kulturo, konkretneje Navodil za uporabo pregledovalnikov kulturne dediščine, iz katerih izhaja, da je kulturno dediščino mogoče spremljati preko dveh javnih spletnih pregledovalnikov, ki sta namenjena Registru kulturne dediščine (v nadaljevanju: RKD) in varstvenim režimom kulturne dediščine (eVRD). Spletni pregledovalnik RKD (tudi) laični javnosti omogoča javno pregledovanje osnovnih opisnih in geo-lokacijskih podatkov registra nepremične in neosnovane kulturne dediščine, v sistemu eVRD pa so zbrani podatki o pravnih režimih, ki jih je treba upoštevati pri pripravi planov in posegih v območja kulturne dediščine. Ministrstvo za kulturo je sistem vzpostavilo že leta 2009, zato da lahko pripravljavci prostorskih aktov in drugi uporabniki na enem mestu dobijo pregled vseh pravnih režimov, ki v RS veljajo za območja kulturne dediščine. Podatki v sistemu eVRD so povzeti po podatkih registra nepremične kulturne dediščine, zato bi se moralo upoštevati te javno dostopne podatke, dejstvo, da Občina Piran tega pri svojih planih ni upoštevala, pa ne more biti v škodo tožniku. Sklepno tožnik s citiranjem 66. člena GZ zaključuje, da bi bilo treba pri izdaji spremembe gradbenega dovoljenja upoštevati dopustna manjša odstopanja, brez vključevanja ZVKD. Kot dokaze tožbi prilaga svojo vlogo za izdajo kulturnovarstvenega soglasja z dne 8. 6. 2015 s prilogo; poziv za dopolnitev vloge ZVKD, Območne enote Piran, št. 35104-304/2015/2 z dne 15. 6. 2015; dopolnitev vloge z dne 19. 6. 2015; odločbo ZVKD, Območne enote Piran, št. 35104-304/2015/5 z dne 8. 7. 2015; svojo pritožbo zoper to odločbo z dne 9. 7. 2015; popravni sklep ZVKD, Območne enote Piran, št. 35104-304/2015/9 z dne 17. 7. 2015; odločbo Ministrstva za kulturo, št. 3510-70/2015/3 z dne 7. 12. 2015; pritožbo zaradi molka organa z dne 17. 2. 2016; odločbo Ministrstva za kulturo, št. 3510-70/2015/7 z dne 24. 10. 2016; kulturnovarstveno mnenje z dne 13. 2. 2019; grafični prikaz "Pravni režimi varstva kulturne dediščine" s spletne strani https://gisportal.gov.si/evrd; izpodbijani prvostopenjski akt in drugostopenjsko odločbo.

9. Tožba je bila vročena toženki, ki nanjo ni odgovorila, je pa sodišču poslala spis, ki se nanaša na zadevo.

11. Predmet presoje v tem upravnem sporu je zakonitost izpodbijanega akta z vsebino, kot je razvidna iz uvoda te obrazložitve, ki ga je upravni organ izdal v postopku odločanja o spremembi gradbenega dovoljenja zaradi večjih odstopanj od gradbenega dovoljenja po 67. členu GZ. Med strankama je predvsem sporno, ali je nameravana sprememba gradnje dopustna po predpisih s področja varstva kulturne dediščine.

12. Glede na tožbene ugovore, da prvostopenjski organ ne bi smel odločati (tudi) o tožnikovi zahtevi za izdajo akta, da gre v obravnavanem primeru za dopustna manjša odstopanja od gradbenega dovoljenja po 66. členu GZ, sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožnik pri upravnem organu vložil zahtevo za izdajo spremembe gradbenega dovoljenja za nezahtevni pomožni gozdarski objekt, namenjen shranjevanju pridelkov, na zemljišču s parc. št. 3846/5 k. o. ..., za katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje, št. 351-173/2016-33 z dne 25. 4. 2017, ki je postalo pravnomočno 9. 5. 2017. Zahtevi je priložil dokumentacijo za pridobitev gradbenega dovoljenja za nezahtevne objekte in navedel, da želi objekt zmanjšati, tako da bo spremenjeni objekt tlorisnih dimenzij 5,80 m x 4,55 m, maksimalne višine 4,6 m, od zemljišča s parc. št. 3857/2 k.o. ... odmaknjen 4,5 m, od zemljišča s parc. št. 3844 pa 4 m. Pri tem med strankama ni sporno, da je po gradbenem dovoljenju z dne 25. 4. 2017 dovoljen dvoetažen objekt, grajen iz lesa in kamna, tlorisne velikosti 10 m x 6 m, višine 6 m, z naklonom strehe 22˚. Prvostopenjski organ je, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega akta in upravnega spisa zadeve, tožnika po prejemu zahteve s pozivom, št. 351-123/2019-1 z dne 9. 5. 2019, seznanil, da se zahteva za spremembo gradbenega dovoljenja vsebinsko nanaša na zmanjšanje gabaritov objekta, taka sprememba pa (glede na podatke iz zahteve) pomeni dopustna manjša odstopanja po 3. alineji prvega odstavka 66. člena GZ, za kar ni potrebno pridobiti spremembe gradbenega dovoljenja, zato bo upravni organ zahtevo zavrgel, saj se o tem ne odloča s posamičnim upravnim aktom. Obenem je tožniku pojasnil, da lahko izvaja gradnjo po 66. členu GZ, če gre za odstopanja, ki pomenijo zmanjšanje posameznih dimenzij objekta in hkrati niso v nasprotju z odstopanji iz prvega odstavka tega člena. Tožnik se je na to odzval z dopisom z dne 21. 5. 2019, v katerem je izrecno navedel, da želi izdajo spremembe gradbenega dovoljenja po 67. členu GZ, kakor je tudi podal zahtevo, v zadevi pa naj se navede, da so izpolnjeni pogoji za dopustna manjša odstopanja od gradbenega dovoljenja po 66. členu GZ. Glede na navedeno je po presoji sodišča prvostopenjski organ tožnikovo vlogo z dne 21. 5. 2019 pravilno obravnaval kot spremembo (razširitev) zahtevka.

13. Stranke so pri razpolaganju z zahtevki v upravnem postopku (večinoma) svobodne. V skladu z načelom dispozitivnosti se upravni postopek za pridobitev pravice ali pravne koristi po volji strank začne, teče in konča. Upravni organ je na zahtevek, ki ga postavi stranka, vezan po vsebini, po temelju in po obsegu, zato mora tudi med postopkom upoštevati morebitne spremembe strankine volje glede uveljavljanja zahtevka. Prvi odstavek 133. člena ZUP namreč daje stranki možnost, da med postopkom na prvi stopnji postavljeni zahtevek spremeni.

Tožnik je, kot predhodno navedeno, pri upravnem organu z vlogo z dne 21. 5. 2019 predlagal, da se mu izda sprememba gradbenega dovoljenja po 67. členu GZ, s katero naj se ugotovi hkratno izpolnjevanje pogojev iz 66. člena GZ, zato je prvostopenjski organ, glede na vse okoliščine konkretnega primera, pravilno zaključil, da sta bila s takšno zahtevo postavljena dva zahtevka, ki ju je treba samostojno presojati, saj tožnik v zadevi uveljavlja dva različna pravna instituta, ki se opirata na iste bistvene sestavine dejanskega stanja.

14. Po določbi prvega odstavka 66. člena GZ so pri izvajanju gradnje v času veljavnosti gradbenega dovoljenja dopustna manjša odstopanja od gradbenega dovoljenja in potrjene dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja, če je odstopanje takšno, da: - se ne posega na druga zemljišča, kot so določena v gradbenem dovoljenju; – je skladno z določbami prostorskega izvedbenega akta, ki je veljal v času izdaje gradbenega dovoljenja, ali s pogoji, določenimi v lokacijski preveritvi; se posamezne zunanje mere stavbe, določene v gradbenem dovoljenju (širina, višina, dolžina, globina, polmer in podobno) ne povečajo za več kot 0,3 m ali se posamezne dimenzije zmanjšajo; - ne vpliva na mnenja pristojnih organov in njihove pogoje, določene v gradbenem dovoljenju, in je skladno s predpisi s področja mnenjedajalca; - so ne glede na drugačno tehnično rešitev od potrjene v gradbenem dovoljenju, izpolnjene bistvene in druge zahteve po predpisih, ki so veljali v času izdaje gradbenega dovoljenja; - v samem bistvu ne spremeni objekta in njegove namembnosti. V določbi drugega odstavka istega člena je (med drugim) določeno, da more projektant pred izvedbo sprememb iz prejšnjega odstavka pisno potrditi, da gre za dopustna manjša odstopanja, nadzornik pa jih mora vpisati v gradbeni dnevnik, pri čemer mora spremembe v konstrukciji, inštalacijskih sistemih in tehnoloških rešitvah odobriti vodja projekta ter morajo biti preverjene z novimi deli projekta za izvedbo. Iz citiranih zakonskih določb tako, kot to pravilno ugotavljata tudi upravna organa, izhajajo primeri možnih odstopanj med gradnjo, zaradi katerih ni potrebno pridobivati novega gradbenega dovoljenja. Navedeno je razvidno tudi iz obrazložitve vladnega gradiva iz sprejemanja GZ,

"veljavni ZGO-1 ni dovolj natančno definiral možnih odstopanj med gradnjo, zaradi katerih ni treba pridobiti novega gradbenega dovoljenja, zato je v praksi prihajalo do velikih težav, saj je bilo po črki zakona zaradi vsake neskladnosti z gradbenim dovoljenjem treba pridobiti novo gradbeno dovoljenje, gradbena inšpekcija pa je morala zaradi tega voditi kopico postopkov, ki so se nanašali na neskladne objekte in ni imela prav nobene pravne podlage za to, da takšnega postopka sploh ne bi uvedla ... Spremembe od dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja med gradnjo so namreč iz takšnih in drugačnih objektivnih razlogov dejstvo. V praksi izvajanja gradenj je na centimeter prikazane gabarite objekta in druge lastnosti gradnje namreč skoraj nemogoče doseči, med gradnjo pa prihaja tudi do raznih nepredvidljivih okoliščin, zaradi katerih je treba v manjšem obsegu odstopiti od gradbenega dovoljenja, vendar bi bila zahteva po prekinitvi izvajanja gradnje zaradi takšnega manjšega odstopanja, potrebne zaradi pridobitve novega gradbenega dovoljenja, popolnoma nesorazmerna ..."

Da je spremembo gradbenega dovoljenja treba pridobiti (samo) takrat, kadar gre za odstopanja, ki ne izpolnjujejo pogojev iz prvega odstavka 66. člena GZ oziroma a contrario, takšna sprememba ob izpolnjevanju navedenih pogojev ni potrebna, jasno izhaja tudi iz določbe prvega odstavka 67. člena GZ, ki ureja spremembo gradbenega dovoljenja zaradi večjih odstopanj od gradbenega dovoljenja. Ta določa, da če gre za odstopanja, ki ne izpolnjujejo pogojev iz prvega odstavka prejšnjega člena, mora investitor pridobiti spremenjeno gradbeno dovoljenje, razen če se s temi odstopanji v samem bistvu spremenita objekt in njegova namembnost. V tem primeru je treba pridobiti novo gradbeno dovoljenje. Ker je glede na vse navedeno smisel instituta dopustnih manjših odstopanj od gradbenega dovoljenja iz 66. člena GZ ravno v tem, da investitorju zaradi manjših odstopanj ni treba v vnovičen upravni postopek pridobivanja gradbenega dovoljenja oziroma spremembe le-tega, je po presoji sodišča pravilna ugotovitev prvostopenjska organa, da v takem primeru ne gre za zahtevo, o kateri bi se odločalo z izdajo upravnega akta, zato je takšno tožnikovo zahtevo pravilno zavrgel in mu pravilno pojasnil tudi, da je vprašanje presoje, ali manjša odstopanja med gradnjo izpolnjujejo pogoje, določene v 66. členu GZ, in so posledično dopustna, stvar presoje morebitnega inšpekcijskega postopka.

15. Glede drugega zahtevka, ki se nanaša na izdajo spremembe gradbenega dovoljenja, sodišče ugotavlja, da je ta, kot izhaja iz zgoraj citiranega prvega odstavka 67. člena GZ, potrebna, če gre za odstopanja, ki ne izpolnjujejo pogojev iz prvega odstavka 66. člena GZ, razen če se s temi odstopanji v samem bistvu spremenita objekt in njegova namembnost; v tem primeru je treba pridobiti novo gradbeno dovoljenje. Po določbi drugega odstavka 67. člena GZ mora biti zahteva za spremembo gradbenega dovoljenja vložena v času veljavnosti gradbenega dovoljenja, vendar najpozneje v desetih letih po pravnomočnosti gradbenega dovoljenja. Investitor zahtevi priloži dokumentacijo za pridobitev gradbenega dovoljenja, dopolnjeno s spremembami ali novo dokumentacijo za pridobitev gradbenega dovoljenja, če so spremembe tolikšne, da je treba zaradi večje preglednosti izdelati novo dokumentacijo za pridobitev gradbenega dovoljenja in druge potrebne listine (drugi odstavek), po tretjem odstavku istega člena pa se pri spremembi gradbenega dovoljenja upoštevata že izdelana dokumentacija, izveden postopek za pridobitev gradbenega dovoljenja in se preveri zgolj skladnost odstopanj od potrjene dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja. Če sprememba gradbenega dovoljenja vpliva na pravice strank ali skladnost s predpisi s področja mnenjedajalcev, se jih vključi v postopek spremembe gradbenega dovoljenja. V četrtem odstavku je določeno še, da sprememba gradbenega dovoljenja delno ali v celoti nadomesti že izdano gradbeno dovoljenje. Iz citiranih zakonskih določb (glej tretji odstavek 67. člena GZ) tako res izhaja, kot to poudarja tožnik, da upravni organ pri spremembi gradbenega dovoljenja upošteva dokumentacijo, ki je že bila izdelana v postopku za pridobitev gradbenega dovoljenja, in se preveri zgolj skladnost odstopanj od potrjene dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja, vendar iz zakona izhaja tudi, da če sprememba gradbenega dovoljenja vpliva na pravice strank ali skladnost s predpisi s področja mnenjedajalcev, je te treba vključiti v postopek spremembe gradbenega dovoljenja. Glede na navedeno je moralo sodišče v nadaljevanju odgovoriti na vprašanje, ali nameravani poseg (spremenjena gradnja) vpliva na skladnost s predpisi s področja mnenjedajalcev, konkretno na skladnost s predpisi s področja varstva kulturne dediščine.

16. Iz obrazložitve izpodbijanega akta izhaja in med upravnim postopkom (to je do izdaje izpodbijanega akta) med strankama ni bilo sporno, da tožnikovo zemljišče s parc. št. 3846/5 k.o. ... leži v območju kulturne krajine Kulturna krajina Strunjanska dolina, za katero velja poseben varstveni režim. Tožnik po presoji sodišča ne more uspeti s (pri)tožbenim sklicevanjem na spletni pregledovalnik oziroma aplikacijo Ministrstva za kulturo eVRD, saj vrste posegov, za katere je treba pridobiti kulturnovarstveno soglasje, določa prvi odstavek 28. člena ZVKD-1, po katerem je kulturnovarstveno soglasje treba (med drugim) pridobiti za posege v varstvena območja dediščine oziroma posege v registrirano nepremično dediščino ali v enoto urejanja prostora, če to obveznost določa prostorski akt.

V obravnavani zadevi sta za poseg relevantna Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran in PUP, ki za območje, na katerem je predvidena nameravana gradnja, določata poseben varstveni režim. Da obravnavano zemljišče sodi v območje kulturne krajine KK 1.7.11. Kulturna krajina Strunjanska dolina je razvidno tudi iz lokacijske informacije Občine Piran, št. 3501-539/2019-2 z dne 4. 9. 2019, ki se nahaja v upravnem spisu zadeve. Po navedenem je (pri)tožbeno stališče tožnika, da obravnavani poseg ne zapade med vrste posegov, za katere je treba pridobiti kulturnovarstveno soglasje, napačno, kar pomeni, da je sodišče v nadaljevanju moralo presoditi še tožbene navedbe, ki se nanašajo na kulturnovarstveno soglasje in (negativno) kulturnovarstveno mnenje oziroma na tem utemeljeni zavrnilni del izpodbijanega akta.

17. Sodišče v zvezi s tožbenimi navedbami, da bi moral upravni organ upoštevati izdano kulturnovarstveno soglasje, pritrjuje stališču upravnih organov, da se tožnik ne more sklicevati na kulturnovarstveno soglasje, št. 3510-70/2015/7 z dne 24. 10. 2016, saj je bilo to soglasje, kot je razvidno iz samega soglasja in med strankama niti ni sporno, izdano za drug poseg, to je gradnjo pomožnega kmetijsko-gozdarskega objekta velikosti 10 m x 6 m, višine 6 m, etažnosti P + 1, stranki pa je bilo izdano na podlagi projektne dokumentacije, priložene vlogi za izdajo kulturnovarstvenih pogojev z dne 8. 6. 2015 in dopolnitvi te vloge z dne 19. 6. 2015 (2. točka izreka odločbe Ministrstva za kulturo, št. 3510-70/2015/7 z dne 24. 10. 2016). Obravnavana sprememba pa se nanaša na povsem drug objekt, to je objekt tlorisnih dimenzij 5,8 m x 4,55 m, maksimalne višine 4,6 m, pri čemer je bila vlogi za spremembo gradbenega dovoljenja, glede na to, da gre za drug objekt, tudi priložena druga projektna dokumentacija. Tožnik tako nima prav, ko zatrjuje, da bi se moralo upoštevati že pridobljeno kulturnovarstveno soglasje, saj je bilo to soglasje pridobljeno za drug poseg, to pa obenem pomeni tudi, da je upravni organ ravnal prav, ko je v postopku pridobil (novo) kulturnovarstveno soglasje.

18. Iz tretjega odstavka 28. člena ZVKD-1 izhaja, da se kulturnovarstveno soglasje za posege, za katere je predpisano gradbeno dovoljenje, izdaja kot projektno soglasje v skladu s predpisi, ki urejajo graditev. Pri tem sodišče poudarja, da so se v skladu s spremenjeno ureditvijo v GZ dotedanja soglasja po Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1) prekvalificirala v mnenja.

Iz obrazložitve navedenih določb v postopku sprejemanja zakona med drugim izhaja, da

"Predlog zakona ne spreminja pravnih podlag za obveznost pridobitve mnenj, kar pomeni, da bo obveznost pridobitve mnenj, tudi po prekvalifikaciji iz soglasij veljala še naprej v tistih primerih, ko to zahteva poseben zakon ... Ne glede na določbe drugih predpisov mnenje, pridobljeno za potrebe postopka izdaje gradbenega dovoljenja, ni upravni akt. Pristojni upravni organ za gradbene zadeve ga obravnava v okviru postopka izdaje gradbenega dovoljenja, v katerem ga je možno izpodbijati le s pravnimi sredstvi zoper gradbeno dovoljenje."

To izrecno izhaja tudi iz 1. točke prvega odstavka 112. člena GZ, po kateri se z dnem začetka uporabe tega zakona ne glede na posebne predpise kulturnovarstveno soglasje za posege na podlagi 28. do 30. člena ZVKD-1 šteje za mnenje v skladu s tem zakonom. Navedeno pomeni, da kulturnovarstveno soglasje iz 28. člena ZVKD-1 od uveljavitve GZ šteje za mnenje, pridobljeno za potrebe postopka izdaje gradbenega dovoljenja, in zato ne glede na določbe drugih predpisov ni upravni akt. Takšno stališče je ustaljeno tudi v upravnosodni praksi Vrhovnega in Upravnega sodišča.

Do navedenega mnenja se mora v skladu s prvim odstavkom 40. člena GZ opredeliti pristojni upravni organ za gradbene zadeve v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Če meni, da to ni usklajeno, je nejasno ali nima ustrezne pravne podlage, lahko razpiše ustno obravnavo z namenom uskladitve ali spremembe mnenja. Če uskladitev ali sprememba mnenja ni dosežena, lahko odloči sam po opravljenem ugotovitvenem postopku ali s pomočjo mnenja pristojnega organa za nadzor nad mnenjedajalcem (tretji odstavek 40. člena GZ). Enako izhaja iz določbe četrtega odstavka 209. člena ZUP, po kateri se sme odločba, če je z zakonom ali odlokom samoupravne lokalne skupnosti določeno, da mora pristojni organ pred izdajo odločbe zahtevati mnenje drugega organa, izdati šele po tem, ko upravni organ dobi mnenje mnenjedajalca.

Glede na vse navedeno mora torej organ pridobiti mnenje od tistih mnenjedajalcev, za katere predpisi določajo, da je treba za nameravani poseg pridobiti njihova soglasja, dovoljenja ali druge oblike odobritve, pri čemer to mnenje za upravni organ ni zavezujoče, do njega pa se mora opredeliti, pri čemer se lahko opredeli tudi tako, da se z njim (molče) strinja (in posledično zahtevi za izdajo odločbe ugodi). Po presoji sodišča upravnemu organu torej ni treba za vsako mnenje posebej obrazložiti, zakaj se z njim strinja oziroma zakaj tudi sam šteje, da je nameravana gradnja v skladu s predpisi s področij mnenjedajalcev. Glede na prej citirane določbe GZ pa mora svojo presojo pravilnosti mnenj posebej obrazložiti tedaj, ko se z mnenjedajalčevo presojo skladnosti gradnje s predpisi ne strinja, če bi bilo katero od mnenj ali v njih določenih pogojev nezakonito, nasprotujoče, neusklajeno, nejasno ali nedorečeno ali bi jim stranke oziroma stranski udeleženci argumentirano ugovarjali, pod pogojem, da bi s temi ugovori uveljavljali svoj pravni interes. Takšno stališče je utemeljeno zlasti s spremenjeno pravno naravo soglasij, ki soglasju (sedaj mnenju) odvzema status upravnega akta, kar pomeni, da ga ni več mogoče izpodbijati s samostojno tožbo v upravnem sporu, pač pa ima stranka možnost grajanja zavrnitve tega soglasja šele v okviru postopka izdaje gradbenega dovoljenja. Pri tem sodišče dodaja, da mora stranka oziroma stranski udeleženec v skladu s 140. členom ZUP dejansko stanje, na katero opira svoj zahtevek oziroma ugovore, navesti natančno, po resnici in določno. Če ne gre za splošno znana dejstva, mora za svoje navedbe predlagati dokaze in jih, če je mogoče, predložiti. Stranka, ki trdi, da so mnenja nepopolna ali v nasprotju s predpisi, mora torej to svoje stališče konkretno utemeljiti z navedbami predpisov, ki naj bi bili kršeni, in trditvami, iz katerih izhaja, zakaj je po njenem prepričanju kršitev podana. Če ne gre za zmotno uporabo predpisa, ampak je mnenje izdano na podlagi nepravilnih dejstev, pa mora podati tudi navedbe, katera dejstva so nepopolno ali napačno ugotovljena oziroma so nasprotujoča.

19. V tej zadevi je ZVKD izdal negativno mnenje, iz katerega izhaja, da je isti organ tožniku za navedeni poseg izdal kulturnovarstvene pogoje, št. 35104-355/2015/13 z dne 15. 3. 2016 (v nadaljevanju: kulturnovarstveni pogoji). Kateri so ti pogoji, v kulturnovarstvenem mnenju ni navedeno, v nadaljevanju ZVKD navaja le, da je bilo po preučitvi predložene dokumentacije ugotovljeno, da projektna dokumentacija ni izdelana v skladu z varstvenim režimom, kakor je opredeljen v kulturnovarstvenih pogojih, saj iz predložene dokumentacije izhaja, da predlagana postavitev presega v citiranih pogojih določeno maksimalno pravokotno tlorisno površino 15 m², predlagana postavitev prav tako ne izpolnjuje pogoja točkovnega temeljenja, pritličnosti objekta, maksimalne višine strešnega venca 2,5 m in kritja z enokapno strešino z okvirnim naklonom 16˚. Obrazložitev kulturnovarstvenega mnenja je skopa, saj kulturnovarstvenih pogojev, na katere se izrecno sklicuje, ne navaja, navaja le tiste pogoje, s katerimi obravnavani poseg ni skladen. Sodišče pa v obravnavani zadevi ne more mimo dejstva, da je tožnik že v upravnem postopku zatrjeval (dopis tožnika z dne 29. 7. 2019 na predhodni poziv prvostopenjskega organa z dne 4. 7. 2019), da mu kulturnovarstveni pogoji nikoli niso bili izdani. Do tega ugovora se ni opredelil niti prvostopenjski niti drugostopenjski organ, oba upravna organa navajata le, da je pristojni organ vezan na izdano negativno mnenje, čemur pa sodišče glede na zgoraj citirane zakonske določbe ne sledi, saj po določbah GZ, kakor že pojasnjeno, organ na izdano mnenje ni vezan. Po navedenem tako niti iz obrazložitve izpodbijanega akta niti iz drugostopenjske odločbe ne izhaja, ali so bili tožniku sploh izdani kulturnovarstveni pogoji, na katere se sklicuje za tožnika sporno kulturnovarstveno mnenje, in kakšna je vsebina teh pogojev. Po presoji sodišča so navedeni razlogi za izdajo zavrnilnega dela izpodbijanega akta pomanjkljivi do te mere, da sodišču v tem delu ne omogočajo preizkusa njegove vsebinske zakonitosti, to je ne omogočajo preizkusa ugotovitve, da poseg ni skladen po predpisih, ki urejajo varstveni režim kulturne krajine, v kateri leži obravnavana nepremičnina. To pa pomeni, da so utemeljeni tožbeni očitki o kršitvah 214. člena ZUP. Ker neobrazloženost odločitve pomeni tudi, da je ni mogoče preizkusiti, gre za bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

20. Glede na povedano sodišče zaključuje, da je izpodbijani akt v delu, v katerem tožnik izpodbija sklep, zakonit. Tožbo je zato v tem delu kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1). Obrazložitev odločbe pa je, glede na predhodno navedeno, bistveno pomanjkljiva, zato je sodišče tožbi v tem delu na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijani akt v tem delu odpravilo ter na podlagi tretjega odstavka istega člena ZUS-1 zadevo v tem delu vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Skladno s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 je v ponovljenem postopku upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. V ponovljenem postopku bo tako moral upravni organ ponovno presoditi kulturnovarstveno mnenje ZVKD ter v posledici te presoje postopati v skladu z 31. in 40. členom GZ. Sodišče dodaja še, da z odpravo izpodbijanega akta po samem zakonu preneha veljati tudi drugostopenjska odločba (tako že sklep Vrhovnega sodišča X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015).

21. Sodišče je odločitev sprejelo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa zadeve očitno, da je treba tožbi delno ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). V delu, v katerem je sodišče tožbo zavrnilo (zoper izpodbijani sklep), pa je sodišče odločilo na podlagi dejanskega stanja, ki v tem delu med tožnikom in toženko ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

22. Ker je sodišče tožbi (delno) ugodilo, je tožnik v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). V zadevi ni bil opravljen narok za glavno obravnavo in tožnika v postopku ni zastopal odvetnik, zato je po prvem odstavku 3. člena Pravilnika upravičen do povračila stroškov v višini 15,00 EUR. Te stroške mu je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, v nadaljevanju: OZ).

23. Za tožbo plačano sodno takso pa bo tožniku vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, ter opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).

Spremembo zahtevka v upravnem postopku ureja 133. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Ta določa, da lahko stranka po uvedbi postopka do izdaje odločbe na prvi stopnji razširi ali spremeni postavljeni zahtevek ne glede na to, ali ima razširjeni oziroma spremenjeni zahtevek isto pravno podlago ali ne, če se tak zahtevek opira na iste bistvene sestavine dejanskega stanja in, če je organ pristojen za njegovo reševanje (prvi odstavek). Če organ, ki vodi postopek, ne dovoli razširitve ali spremembe zahtevka, izda o tem sklep, zoper katerega je dovoljena pritožba (tretji odstavek istega člena).

Prim.: Janez Čebulj in ostali: Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list RS, Ljubljana, 2022, str. 46.

Predlog GZ, prva obravnava, EVA: 2015-2550-0004, obrazložitev k 67. členu.

Primerjaj sodbo tega sodišča, št. I U 838/2010 z dne 31. 3. 2011.

Predlog GZ, prva obravnava, EVA: 2015-2550-0004, obrazložitev k 30. in 31. členu.

Glej sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 178/2021 z dne 22. 2. 2023 in sodbe tega sodišča v zadevah I U 234/2020, I U 421/2021, I U 682/2021 in I U 1776/2021.

Tako tudi Kerševan, Androjna: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana, 2017, str. 316.

Tako tudi sodba tega sodišča v zadevi I U 1776/2021.

Gradbeni zakon (2021) - GZ-1  - člen 30, 30/7, 66, 66/1, 66/1-3, 66/2, 67

Zakon o varstvu kulturne dediščine (2008) - ZVKD-1  - člen 28, 28/1, 28/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 133, 133/1, 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.