UPRS Sodba I U 1582/2020-29
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-04-25

javni razpis - koncesija - sofinanciranje - trditveno breme

Tožeča stranka ni imela (več) koncesije že pred prijavo na Javni razpis. Ravno ta pa ji je omogočala pridobitev sredstev od ZZZS, na katera se je, kot enega od virov sofinanciranja, sklicevala v svoji vlogi. Z drugimi besedami, z dokončnostjo Odločbe o odvzemu koncesije je prenehalo koncesijsko razmerje in koncesijska pogodba (četrti odstavek 44.j člena Zakona o zdravstveni dejavnosti). S tem je izgubila predviden vir sofinanciranja v letu 2018.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Tožeča stranka se je prijavila na Javni razpis za sofinanciranje programov in/ali projektov v MOL za leto 2018 in/ali za leta od 2018 do 2020: Socialno varstvo in varovanje zdravja - Ljubljana - zdravo mesto (v nadaljevanju: Javni razpis).

Program je nameravala sofinancirati tudi s sredstvi Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju: ZZZS) in sicer v višini 71.062,07 EUR. Toda ob oddaji vloge ni imela več koncesije za opravljanje dejavnosti patronaže in nege na domu. Ta ji je bila dokončno odvzeta z odločbo Župana tožene stranke številka 1700-19/2010-90 z dne 13. 10. 2017, zato do omenjenih sredstev ni bila upravičena. Slednja so predstavljala 40 % ocenjene vrednosti njenega programa. Komisija je zato ocenila, da finančni načrt za izvedbo programa ni realen. Pri 1.8. točki Vsebinskih in finančnih meril za izbor programov in meril za odmero višine sredstva sofinanciranja ji ni priznala točk. Tožena stranka je njeno vlogo v oziru na X. točko Javnega razpisa zavrnila.

2. Župan tožene stranke je pritožbo tožeče stranke zavrnil.

3. Z opisanimi odločitvami se tožeča stranka ni strinjala. V tožbi je pojasnila, da ji je bila koncesija odvzeta po prijavi na Javni razpis. Tožena stranka se je v ponovnem postopku oprla na drug pravni temelj. Izpodbijani sklep je bil zato zanjo presenečenje, saj ni imela možnosti, da se o tem izjavi. Napotkom iz sodbe naslovnega sodišča I U 888/2018 z dne 9. 6. 2020 tako tožena stranka ni sledila. Poleg tega je ni seznanila z imenovanjem Komisije. V pravico do izjave je bilo poseženo še zato, ker dokumentacija oziroma sklep niso bili poslani pooblaščencu tožeče stranke. Njena vloga ni bila obravnavana enakopravno v primerjavi z drugimi, izpodbijanega sklepa pa se tudi ne da preizkusiti. Končno se Župan ni ukvarjal s pritožbenimi razlogi in s tem kršil pravico tožeče stranke do pravnega varstva.

4. V odgovoru na tožbo je tožena stranka nasprotovala tožbi. Sodišču je predlagala, da jo zavrne in ji prizna stroške postopka.

5. Sodišče med drugim odloča po sodniku posamezniku, če gre za enostavno dejansko in pravno stanje (tretja alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1

). Gre za izjemo od kolegialne (senatne) sestave sodišča (prvi odstavek 13. člena ZUS-1); kriterij zanjo pa je pravni standard: enostavno dejansko in pravno stanje.

6. Za rešitev tega upravnega spora je ključno, ali so bila spoštovana pravila postopka in ali je bilo materialno pravo pravilno uporabljeno. Tožbeni razlogi so v tem pogledu preprosti. Ne odpirajo se (nove) relevantne pravne dileme, niti ni dejansko stanje zahtevno (ni večjega števila pravno pomembnih dejstev, niti ni potrebe po obseženem dokaznem postopku). Senat je zato presodil, da je izpolnjena predpostavka iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 in sklenil, da o zadevi odloča sodnica posameznica (sklep z dne 16. 3. 2023, listovna številka spisa 12).

7. Stranki tej odločitvi nista oporekali (listovna številka spisa 45).

8. Tožeča stranka lahko v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj tega ni storila že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1).

9. Na glavni obravnavi je tožeča stranka izročila vlogo (listovna številka spisa 48).

10. Sodišče jo je, v okviru materialno procesnega vodstva (285. člen Zakona o pravdnem postopku

v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), opozorilo na zgoraj citirano vsebino tretjega odstavka 20. člena in 52. člena ZUS-1. Navedb iz te vloge ni vzelo v obzir.

Najprej tožeča stranka ni ponudila pojasnila, zakaj je to storila šele v vlogi, ki jo je prinesla na glavno obravnavo.

Vsa dejstva bi morala zatrjevati v tožbi.

Sicer pa je sama dejala, da so ta nastala po vložitvi tožbe. Teh pa sodišče že po naravi stvari ne more in ne sme upoštevati; tožena stranka je lahko presojala le dejstva, ki so obstajala v času izdaje izpodbijanega akta (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1).

11. Posledično je sodišče predlog tožene stranke, da odgovori na vlogo tožeče stranke, zavrnilo (druga stran listovne številke spisa 46).

12. Prebralo pa je listine v spisu (priloge A1 do A5, B1 do B3) in upravni spis številka 1223-3/2017.

14. Javni razpis predstavlja materialni okvir odločanja o dodeljevanju sredstev. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je večkrat poudarilo, da se lahko v upravnem sporu sodi le skladnost javnega razpisa, njegove vsebine, pogojev, kriterijev oziroma meril z zakonom.

Sodišče tehta, ali so bili kriteriji za ocenjevanje dovolj jasni in določni ter uporabljeni.

15. Del Javnega razpisa so Vsebinska in finančna merila za izbor programov in merila za odmero višine sredstva sofinanciranja (v nadaljevanju: Merila). Ta v 1.8. točki Finančna konstrukcija programa za leto 2018 (5 meril - skupaj največ 20 točk) med drugim določajo, da mora biti finančni načrt programa realen in racionalen.

16. V prijavnem obrazcu je tožeča stranka v 3. točki Predvideni prihodki za izvedbo programa v letu 2018 in njihovi deleži, VI. Finančna konstrukcija programa, zapisala, da so predviden vir sofinanciranja tudi sredstva ZZZS v znesku 71.062,07 EUR. Dejstva, da ta vsota predstavlja 40,82 % ocenjene vrednosti njenega celotnega programa, ni zanikala. Vztrajala pa je, da je do odvzema koncesije prišlo pozneje, po tem, ko se je prijavila na Javni razpis.

17. Tožeča stranka je svojo vlogo, to je podpisani in ožigosani prijavni obrazec

s prilogami, na Javni razpis oddala 27. 10. 2017. Poslala jo je priporočeno po pošti, naslovljeno na toženo stranko.

To je razvidno iz poštne nalepke na ovojnici.

18. Z odločbo Župana tožene stranke številka 1700-19/2010-90 z dne 13. 10. 2017 (v nadaljevanju: Odločba o odvzemu koncesije) je bila tožeči stranki dokončno odvzeta koncesija za opravljanje dejavnosti patronaže in nege na domu. Vročena ji je bila 20. 10. 2017.

19. Povedano pomeni, da tožeča stranka ni imela (več) koncesije že pred prijavo na Javni razpis. Ravno ta pa ji je omogočala pridobitev sredstev od ZZZS, na katera se je, kot enega od virov sofinanciranja, sklicevala v svoji vlogi. Z drugimi besedami, z dokončnostjo Odločbe o odvzemu koncesije je prenehalo koncesijsko razmerje in koncesijska pogodba (četrti odstavek 44.j člena Zakona o zdravstveni dejavnosti

). S tem je izgubila predviden vir sofinanciranja v letu 2018.

20. Na tem mestu sodišče pripominja, da je zatrjevanje „

odvzem koncesije je dejstvo, ki je nastalo po tistem, ko je tožeča stranka vložila vlogo

Tožeča stranka ni oporekala datumu izdaje in vročitve Odločbe o odvzemu koncesije, niti temu, kdaj se je prijavila na Javni razpis. V tem pogledu ni zmogla svojega trditvenega bremena; njena nedoločna navajanja pa ne morejo omajati pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe.

21. Zaključek tožene stranke, da finančni načrt za izvedbo programa tožeče stranke ni realen, je pravilen. Dobrih 40 % predvidenih prihodkov za izvedbo programa v letu 2018 je temeljilo na sredstvih ZZZS, ta vir financiranja pa, kot rečeno, v času oddaje vloge ni (več) obstajal. Tožeča stranka je kandidirala za sofinanciranje v bodoče, od leta 2018 do 2020.

22. Pri 1.8. točki „Finančni načrt programa je realen in racionalen“ Finančna konstrukcija programa za leto 2018 (5 meril - skupaj največ 20 točk) Meril tožeča stranka zato ni prejela točk. Tožena stranka je njeno vlogo po drugi alineji tretjega odstavka X. točke Javnega razpisa zavrnila. To razpisno pravilo ji je namreč nalagalo odklonitev vlog oziroma programov, ki pri ocenjevanju niso dosegli zadostnega števila točk ali pa pri 1.1. IV. točki do 1.8. IV. točki Meril niso prejeli točk. Namen Javnega razpisa je sofinanciranje (I. točka Javnega razpisa); v tem oziru je povsem umesten kriterij realnosti (možnosti, da se uresniči) in racionalnosti (razumnosti, gospodarnosti) programa.

23. Zapisano vodi do nadaljnjega sklepa, da obrazložitev tožene stranke ni pomanjkljiva. Nasprotno, kot je že iz zgornje razlage vidno, je tožena stranka jasno in v zadostni meri utemeljila, zakaj finančni načrt programa tožeče stranke ni realen.

Pojasnila je, da kar 40 % njegove ocenjene vrednosti predstavljajo sredstva ZZZS, ki niso obstoječi vir sofinanciranja. Tožeča stranka do njih ni bila upravičena, saj ji je bila podlaga zanje, koncesija, odvzeta. Do tega pa je prišlo preden je vložila vlogo na Javni razpis.

24. Tudi tožbeni očitek o odločbi presenečenja ni osnovan. Prvotni sklep tožene stranke je bil s sodbo naslovnega sodišča I U 888/2018 z dne 9. 6. 2020 odpravljen, zadeva pa vrnjena v ponovni postopek. Nastopilo je stanje pred izdajo sklepa, slednji namreč ne obstaja več.

Tožena stranka je morala vlogo tožeče stranke obravnavati; pri tem ni bila vezana na svoje prejšnje razloge. Sprejela je lahko drugačno odločitev in jo obrazložila z drugo utemeljitvijo.

25. Dalje, tožena stranka ni bila dolžna pozvati tožečo stranko k dopolnitvi vloge v okviru njenega formalnega preizkusa. Javni razpis je v drugem odstavku VIII. točke izrecno določil pogoje formalno popolnih vlog. Tako je bila vloga formalno popolna, če je bila oddana na izpolnjenem, podpisanem in ožigosanem obrazcu Javnega razpisa ter je imela vse predpisane priloge. Vloga tožeče stranke je ustrezala omenjenim predpostavkam, zato jo je tožena stranka pravilno štela za formalno popolno in o njej vsebinsko odločila. S tem ni obšla napotkov naslovnega sodišča. Ti so se nanašali na nelogičnost v prijavi, ko je tožeča stranka potrdila, da ima sklenjeno koncesijsko pogodbo s področja socialnega varstva, obenem pa navedla, da po njej opravlja zdravstveno dejavnost.

To pa v pričujočem sporu ni bilo (več) pravno pomembno.

26. S tega vidika tožeči stranki ni bila kršena pravica do izjave (22. člen Ustave Republike Slovenije

). V prvi vrsti tožeča stranka svojih očitanj ni konkretizirala.

Ni razložila, kako naj bi izostanek obvestila o imenovanju Komisije in posredovanje izpodbijane odločbe tožeči stranki neposredno, vplivalo na pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa. To predvsem velja za zadnje, saj nepravilna vročitev izpodbijanega sklepa po naravi stvari ne more poseči v njegovo vsebino. Ta je bil res poslan tožeči stranki neposredno, namesto pravilno njenemu pooblaščencu.

Toda tožeča stranka je kljub temu po pooblaščencu vložila pritožbo in Župan jo je vsebinsko pretehtal. Pri tem ni trdila, da bi bila na kakršenkoli način omejena ali ovirana (na primer, da zaradi časovne stiske ni uspela dobro pripraviti pritožbo). Sodišču tudi ne razume, zakaj naj bilo golo dejstvo imenovanja Komisije pravno pomembno v luči pravice do izjave. Nenazadnje tožeča stranka ni opredelila, katera dokumentacija (razen izpodbijani sklep) naj ji ne bi bila poslana po pooblaščencu. Z drugimi besedami, povzeta tožbena navajanja so splošna.

27. Končno pa sta splošna še tožbeni ugovor neenakopravnega obravnavanja in očitanje, da se izpodbijanega sklepa ne da preizkusiti. Tožeča stranka je ostala pri pavšalni navedbi; izostale so določne trditve, ki bi vodile do njihove vsebinske presoje.

28. Izpodbijani sklep je pravilen in zakonit. Sodišče je zato tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

29. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije številka 55/2017 z dne 6. 10. 2017, številka objave Ob-3141/17 .

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 26/1999 z dne 15. 4. 1999, 96/2002 z dne 14. 11. 2002, 110/2002 z dne 18. 12. 2002, 2ZU/2004 z dne 15. 1. 2004, 52/2007 z dne 12. 6. 2007, 45/2008 z dne 8. 5. 2008, 74/2012 z dne 8. 10. 2012, 10/2017 z dne 27. 2. 2017, 32/2018 z dne 11. 5. 2018 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-255/99-28 z dne 5. 6. 2003, U-I-145/03-9 z dne 23. 6. 2005, Up-258/03-14 z dne 22. 9. 2005, U-I-55/04-10 ter Up-90/04-15 z dne 6. 4. 2006, U-I-146/07-34 z dne 13. 11. 2008, U-I-279/08-8 z dne 17. 12. 2008, U-I-279/08-14 z dne 9. 7. 2009, U-I-164/09-13 z dne 4. 2. 2010, U-I-200/09-14 z dne 20. 5. 2010, U-I-161/10-12 z dne 9. 12. 2010, U-I-74/12-6 z dne 13. 9. 2012, U-I-290/12-9 z dne 25. 4. 2013, U-I-134/10-28 z dne 24. 10.2013 ter U-I-48/11-10, Up-274/11-9 z dne 16. 1. 2014, U-I-74/14-9 z dne 17. 6. 2016 in U-I-5/16-9 z dne 19. 1. 2017.

Primerjaj na primer sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 265/2015 z dne 30. 8. 2017, 16. točka, X Ips 341/2015 z dne 7. 12. 2016, 10. in 11. točka.

Formalni pogoj za uveljavljanje novih dejstev in novih dokazov v tožbi je pojasnilo, zakaj jih ni navedla že v postopku izdaje upravnega akta. To je podlaga za presojo vsebinskih pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za sprejem tožbenih novot v obravnavo (Nataša Smrekar: Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 310).

Primerjaj sodbo in sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 476/2013 z dne 5. 2. 2015, 32. točka ter sodbo I Up 168/2019 z dne 9. 10. 2019, 14. točka.

Primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 232/2017 z dne 30. 1. 2019, 12. točka, X Ips 147/2016 z dne 24. 1. 2018, 10. točka, X Ips 265/2015 z dne 30. 8. 2017, 16. točka, X Ips 341/2015 z dne 7. 12. 2016, 10. in 11. točka ter številne druge.

Glej sklepe X Ips 193/2013 z dne 17. 3. 2015, 12. točka, X Ips 299/2014 z dne 18. 8. 2014, 12. točka, X Ips 305/2012 z dne 11. 12. 2013, 13. točka in številne druge. Primerjaj še sodbo I Up 33/2013 z dne 13. 6. 2013, 10. točka.

Glej sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 725/2008 z dne 14. 12. 2010, 9. točka.

Naziv obrazca je „Vloga Javni razpis za sofinanciranje programov in/ali projektov v MOL za leto 2018/in/ali za leta 2018 do 2020: Socialno varstvo in varovanje zdravja - Ljubljana - zdravo mesto.“

Tretji odstavek VII. točke Javnega razpisa.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 9/1992 z dne 21. 2. 1992, 37/1995 z dne 30. 6. 1995, 8/1996 z dne 12. 2. 1996, 90/1999 z dne 5. 1. 1999, 31/2000 z dne 7. 4. 2000, 45/2001 z dne 7. 6. 2001, 2/2004 z dne 15. 1. 2004, 80/2004 z dne 23. 7. 2004, 23/2008 z dne 7. 3. 2008, 14/2013 z dne 15. 2. 2013, 64/2017 z dne 17. 11. 2017, 73/2019 z dne 6. 12. 2019, 82/2020 z dne 5. 6. 2020 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-104/92 z dne 7. 4. 1994, U-I-77/98 z dne 17. 6. 1999, U-I-137/01-23 z dne 11. 12. 2003, U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018.

Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 189/2018 z dne 7. 11. 2018, 9. in 10. točka.

Primerjaj sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 494/2010 z dne 26. 3. 2012, 16. točka.

Primerjaj sklepe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X DoR 116/2020 z dne 10. 3. 2020, 5. točka, X Ips 406/2016 z dne 24. 5. 2017, 8. točka, X Ips 347/2013 z dne 16. 1. 2014, 8. točka, X Ips 222/2012 in 226/2012 z dne 23. 5. 2012, 6. točka in številne druge.

Sodba naslovnega sodišča I U 888/2018 z dne 9. 7. 2020, 16. in 17. točka.

Objavljena v Uradnih listi Republike Slovenije, številke: 33/1991 z dne 28. 12. 1991, 42/1997 z dne 17. 7. 1997, 66/2000 z dne 26. 7. 2000, 24/2003 z dne 7. 3. 2003, 69/2004 z dne 24. 6. 2004, 68/2006 z dne 30. 6. 2006 in 47/2013 z dne 31. 5. 2013.

Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 80/1999 z dne 1. 10. 1999, 70/2000 z dne 8. 8. 2000, 52/2002 z dne 14. 6. 2002, 73/2004 z dne 5. 7. 2004, 119/2005 z dne 28. 12. 2005, 126/2007 z dne 31. 12. 2007, 65/2008 z dne 30. 6. 2008, 8/2010 z dne 5. 2. 2010 in 82/2013 z dne 8. 10. 2013.

Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 189/2018 z dne 7. 11. 2018, 9. in 10. točka.

Kadar ima stranka zakonitega zastopnika ali pooblaščenca, se vroča njemu (prvi odstavek 88. člena ZUP). Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 240/2010 z dne 13. 10. 2010, 6. točka in tam naštete odločitve.

Zakon o zdravstveni dejavnosti (1992) - ZZDej  - člen 44j, 44j/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.