UPRS Sodba III U 141/2021-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-07-30

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - odmera nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča - pravna podlaga - zavezanec za plačilo - neposredni uporabnik zemljišča - oprostitev plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča - lastnik zemljišča - stranka postopka - davčno pravo

Kot je pojasnilo Ustavno sodišče v odločbi U-I-11/16 z dne 17. 9. 2020, NUSZ ni dopustno predpisati mimo pogojev, ki jih v skladu z ZSZ/84 določa lokalna skupnost. To po presoji sodišča dopušča razlago, da je tudi oprostitev plačila NUSZ dopustna le v primerih, določenih s temi predpisi. Občina ima v skladu z določbo 61. člena NUSZ, sicer možnost, da pri določitvi NUSZ vzpostavi merila za oprostitev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (četrta alineja), vendar pa Občina Ankaran v svojem Odloku oprostitev plačila NUSZ na primer neuporabe stavbnega zemljišča zaradi prepovedi, ki je sprejeta mimo volje uporabnika oziroma lastnika zemljišča, ni predvidela.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju FURS) je z odločbo, št. DT 4224-3258/2020-000002-06-135-10 z dne 20. 7. 2020 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), družbi A., d.o.o. ... (v nadaljevanju tožnik) za leto 2020 odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) v skupnem znesku 234.307,67 EUR, za v izreku navedene parcele na območju Občine Ankaran. Določila je, da mora tožnik ta znesek poravnati v štirih obrokih (prvih treh v višini 58.576,44 EUR in četrtega v višini 58.587,35 EUR) na podračun Občine Ankaran. V obrazložitvi izpodbijane odločbe FURS pojasnjuje, da je odločitev sprejela na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84 in ZSZ), Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) in Odloka o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Ankaran (v nadaljevanju Odlok). Navaja še, da je podatke za odmero NUSZ prejela od Občine Ankaran. Ti podatki so del evidence, ki jo vodi ta občina, podatki o identifikacijskih oznakah nahajališč objektov ali zemljišč pa so na voljo na javnem prostorskem portalu Geodetske uprave RS. Sklicuje se še na določbo 404. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2), ki določa, da davčni organ izda odločbo o NUSZ po podatkih, ki mu jih posreduje občina.

2. Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za finance (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo, št. DT-499-13-965/2020-3 z dne 6. 7. 2021, zavrnilo kot neutemeljeno, prav tako pa zavrnilo tudi tožnikovo zahtevo za vračilo stroškov pritožbenega postopka. V obrazložitvi svoje odločitve pojasnjuje, da izpodbijana odločba temelji na določilih Odloka, po katerih se v skladu s 58. členom ZSZ plačuje NUSZ. Območje, na katerem se plačuje NUSZ, določi občinski svet v skladu z ZSZ in Dogovorom o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo in za določanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni list SRS, št. 19/86), ki ga sklenejo občine, pri čemer upoštevajo zlasti: opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami ter možnost priključitve na te objekte in naprave, lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča, izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih ter merila za oprostitev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Na podlagi 62. člena ZSZ mora nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča plačati neposredni uporabnik zemljišča oz. stavbe ali dela stavbe.

3. Z izpodbijano odločbo je bilo tožniku NUSZ odmerjeno za obdobje celotnega leta 2020, tožnik pa trdi, da mu NUSZ ne bi smelo biti odmerjeno v obdobju od 16. 3. 2020 do 18. 5. 2020 (za namestitvene kapacitete v kampu) oz. do 1. 6. 2020 (za namestitvene in gostinske kapacitete v hotelu, apartmajih in depandansah), saj objektov ni smel uporabljati zaradi ukrepov državnih organov, povezanih z epidemijo COVID-19. Občina Ankaran je o tem 16. 9. 2020 podala mnenje št. 422-4/2019 (38). Predlagala je, da se NUSZ za zunanje poslovne površine tožniku ne odmeri za čas od 1. 3. do 1. 6. 2020, saj je bil kamp zaprt. Za stavbe oz. stavbne dele pa je menila, da je treba nadomestilo kljub njihovi začasni neuporabi odmeriti za celotno leto, ker so ti objekti namenjeni za določen namen.

4. Drugostopenjski organ je dal tožniku možnost, da se o stališčih Občine Ankaran izjavi, kar je ta tudi storil. Strinjal se je s predlogom, da se NUSZ za zunanje poslovne površine namesto za celo leto 2020 odmeri le do 1. 3. 2020 ter od 1. 6. 2020 dalje. Še vedno pa je vztrajal, da se na enak način nadomestilo odmeri tudi za ostale površine. Navedel je, da je Občina Ankaran Rdeči križ Slovenije oprostila plačila nadomestila za Letovišče Debeli rtič za obdobje od marca do vključno decembra 2020, zaradi blaženja posledic epidemije COVID-19, gre pa za enake kapacitete, kot jih ima tožnik, ki mora nadomestilo plačati za celo leto 2020.

5. Tožnik je pritožbo dne 18. 1. 2021 dopolnil in predlagal, da se mu NUSZ iz enakih razlogov, kot jih je uveljavljal za obdobje od 16. 3. do 18. 5. 2020 oz. do 1. 6. 2020, ne odmeri tudi za obdobje od 14. 10. do 31. 12. 2020. Drugostopenjski organ pojasnjuje, da teh ugovorov pri odločanju ne more upoštevati, saj se zakonitost izpodbijanega upravnega akta presoja glede na dejansko in pravno stanje, kakršno je obstajalo v času njegove izdaje (20. 7. 2020), tožnik pa v dopolnitvi pritožbe zatrjuje okoliščine, ki so nastale kasneje. Poleg tega je v skladu s prvim odstavkom 86. člena ZDavP-2 dopustno pritožbo vložiti v 15 dneh po vročitvi odločbe, kar pomeni, da tudi iz tega razloga kasnejše dopolnitve pritožbe ni mogoče upoštevati.

6. Drugostopenjski organ navaja, da je po določbi prvega odstavka 20. člena Odloka zavezanec za plačilo NUSZ uporabnik stavbnega zemljišča, če ta ni znan, pa lastnik oziroma upravljavec. Lastnik je dolžan plačati NUSZ, četudi zemljišča del leta ni uporabljal in na njem ni mogel izvajati svoje dejavnosti. Meni, da ni podlage za stališče Občine Ankaran, ki je predlagala, da se NUSZ za določene površine za del leta ne plača, ker jih tožnik ni mogel uporabljati. Pojasnjuje, da je davčni organ pri izdaji odmerne odločbe v skladu z določili 404. člena ZDavP-2 vezan na določila Odloka in zato ne more upoštevati stališč občine, ki so z njimi v nasprotju.

7. Po Odloku se NUSZ plačuje za vsa zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, ki so opredeljena v 3. in 4. členu Odloka. Stavbna zemljišča, za katera se nadomestilo ne plačuje, so taksativno našteta v prvem odstavku 23. člena, med te pa ne spada nobeno od zemljišč, za katere je bilo z izpodbijano odločbo odmerjeno NUSZ. V drugem odstavku 23. člena Odloka je predvidena tudi oprostitve plačila NUSZ za določene kategorije zavezancev, med katere ni mogoče uvrstiti tožnika, poleg tega pa o oprostitvi tudi sicer odloča Občina Ankaran in ne davčni organ.

8. Ob upoštevanju vsega navedenega drugostopenjski organ zaključuje, da Odlok oprostitve plačila oziroma neodmere NUSZ za situacijo, kot jo uveljavlja tožnik, ne omogoča. NUZS je bil zato izračunan na podlagi formule za izračun, predpisane v prvem odstavku 18. člena Odloka, kar v nadaljevanju pojasnjuje.

9. Tožnik je zoper odločitev tožene stranke vložil tožbo v upravnem sporu. Sodišču primarno predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, podrejeno pa, naj izpodbijano odločbo razveljavi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Tožena stranka naj mu tudi povrne stroške postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Navaja, da je odločitev tožene stranke napačna in nepravilna, da je bilo dejansko stanje v postopku pomanjkljivo in nepopolno ugotovljeno ter da je bilo materialno pravo napačno uporabljeno. Tožena stranka se ni spustila v vsebinsko obravnavanje stvari in se do pritožbenih navedb tožnika o dejanski in pravni nezmožnosti uporabe nepremičnin ni opredelila. Nezakonita in materialno pravno napačna je tudi opredelitev tožene stranke do domnevne prekluzije navedb tožnika v dopolnitvi pritožbe.

10. Tožnik navaja, da tožena stranka stoji na pravno napačnem in zmotnem stališču, da je po določilih Odloka zavezanec za plačilo uporabnik, če ta ni znan, pa lastnik oziroma upravljavec. Lastnik je torej po mnenju tožene stranke dolžan plačati NUZS, četudi nepremičnine del leta ni uporabljal oziroma na njej ni mogel izvajati svoje poslovne dejavnosti. Tožnik izpostavlja, da je tožena stranka spregledala zakonsko določbo 62. člena ZSZ in njen pomen v povezavi z okoliščinami konkretnega primera, ki jih je tožnik izpostavil v svoji pritožbi zoper izpodbijano odločbo. Pri terminusu NUZS sta namreč ključna nadomestilo in uporaba. Besedi pomenita, da mora nekdo plačati nekomu nadomestilo za uporabo nečesa, od tega pa mora imeti korist, ki mu jo daje tisti, kateremu plača nadomestilo. Ni torej podlage zahtevati plačila za nekaj, od česar naslovniki odločbe nimajo nobene koristi oziroma jim je uporaba stvari dejansko in pravno onemogočena. Taka razlaga, ki izhaja iz 62. člena ZSZ, vodi do zaključka, da je zavezanec za plačilo NUSZ dejanski lastnik zemljišča, stavbe ali dela stavbe in objekta oziroma pogodbeno zavezani uporabnik, ki ima dejansko in pravno možnost uporabe stavbe, objekta ali zemljišča, ne glede na to, ali nepremičnino uporablja ali ne. V letu 2020 pa tožnik, kot zavezanec za plačilo NUSZ, ni imel dejanske in pravne možnosti uporabljati nepremičnine, za katere mu je bilo odmerjeno to nadomestilo. Ta neuporaba ni nastala zaradi njegove lastne odločitve, pač pa zaradi objektivnih razlogov, na katere tožnik ni imel nobenega vpliva. Ker mu dejanska in pravna možnost uporabe nepremičnin ni bila omogočena, ima to za posledico, da je za čas dejanske in pravne nezmožnosti uporabe oproščen plačila NUZS. Tožnik je že v pritožbi opozoril, da nepremičnin v letu 2020 ni mogel uporabljati zato, ker je njihovo uporabo prepovedala Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada) z več odloki, sprejetimi z namenom zajezitve epidemije COVID-19. Tožena stranka se do teh pritožbenih ugovorov v drugostopenjski odločbi ni opredelila.

11. Tožnik meni, da gre razglasitev epidemije COVID-19, do česar je prišlo 12. 3. 2020, šteti za višjo silo, ki je imela obsežne posledice, tudi za tožnika, saj je Vlada z odloki začasno omejila izvajanje določenih dejavnosti, med drugim dejavnosti storitev in prodaje. Dne 16. 3. 2020 je stopil v veljavo Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji, s katerim je bilo začasno prepovedano ponujanje in prodajanje blaga ter storitev neposredno potrošnikom. Tožniku je bilo od tega dne dalje prepovedano opravljanje turistične in gostinske dejavnosti, in to vse do 18. 5. 2020 (za namestitvene kapacitete v kampu) oziroma do 1. 6. 2020 (za namestitvene in gostinske kapacitete v hotelu, apartmajih, depandansah). Četudi je bila tožniku v tem času dejansko in pravno onemogočena uporaba nepremičnin in od njih takrat ni imel nobene koristi, mu je tožena stranka odmerila NUSZ za celotno leto 2020.

12. Iz oblikovane sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da je skladno z določbo 62. člena ZSZ tisti, ki ima dejansko in pravno možnost uporabe stavbe, objekta ali nepremičnine, ne glede na to, ali nepremičnino uporablja, zavezan k plačilu NUZS. Po teh stališčih se torej lahko plačila NUZS razbremeni tisti zavezanec za plačilo, ki izkaže in dokaže, da mu dejanska in pravna možnost uporabe stavbe, objekta ali nepremičnine ni bila omogočena, kar je v konkretni zadevi tožnik tudi storil, saj nepremičnin ni mogel uporabljati zaradi objektivnih razlogov, to je zaradi prepovedi, ki jih je z odloki sprejela Vlada.

13. Smiselno enako velja tudi za obdobje od oktobra 2020 do 31. 12. 2020. Tožnik ob tem graja odločitev drugostopenjskega organa, ki je tožnikovo dopolnitev pritožbe štel za prepozno in prekludirano. Gre namreč za dejstva, ki tožniku na dan vložitve pritožbe niso bila znana in mu tudi niso mogla biti znana, saj so nastopila po dnevu vložitve pritožbe. V dopolnitvi pritožbe je tožnik pojasnil, da se situacija, povezana z epidemijo COVID-19, ni bistveno umirila in je zato Vlada oktobra 2020 ponovno razglasila epidemijo in 14. 10. 2020 sprejela nov Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o omejitvah ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji, s katerim je bilo znova prepovedano opravljanje gostinske dejavnosti, dne 24. 10. 2020 pa sprejela še Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji, s katerim je bilo prepovedano opravljanje nastanitvenih in gostinskih storitev. Prepoved opravljanja nastanitvene in gostinske dejavnosti je z več podaljšanji odlokov veljala do konca leta 2020. Opisane okoliščine tožniku v času vložitve pritožbe niso bile znane in se je nanje lahko skliceval šele v dopolnitvi pritožbe, ko je za ta dejstva izvedel, kar pa pomeni, da dopolnitev pritožbe ni prepozna. Z dopolnitvijo pritožbe je sicer tožnik predlagal, naj se ustrezno znižanje NUSZ za leto 2010 upošteva tudi za obdobje od 14. 10. do 31. 12. 2020.

14. Tožnik meni, da je nepravilna in nezakonita tudi odločitev tožene stranke v delu, ko ni sprejela stališča Občine Ankaran, ki se je delno strinjala z njegovimi navedbami, in sicer glede plačila NUSZ za zunanje poslovne površine - kamp za čas od 1. 3. 2020 do 1. 6. 2020. Zaključek tožene stranke, da stališča Občine Ankaran ne more upoštevati, ker naj bi bila ta v nasprotju z določili Odloka, je nezakonita in ni utemeljena. Ker je Občina Ankaran svoj zahtevek iz naslova plačila NUZS zoper tožnika z dopisom z dne 16. 9. 2020 delno umaknila, o tem delu pritožbe drugostopenjski organ ne bi smel odločati, saj med tožnikom kot zavezancem za plačilo NUZS in Občino Ankaran kot upravičencem, plačilo NUZS za zunanje poslovne površine v obdobju od 1. 3. 2020 do 1. 6. 2020 v času odločanja o pritožbi ni bilo več sporno oziroma se je Občina Ankaran temu delu zahtevka odpovedala.

15. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožnikove tožbene navedbe in vztraja pri sprejeti odločitvi in njeni obrazložitvi, sodišču pa predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno. Navaja, da okoliščina, da je Občina Ankaran v mnenju, št. 422-4/2019 (38) z dne 16. 9. 2020, predlagala, da se NUSZ za zunanje poslovne površine namesto za celo leto 2020 odmeri le do 1. 3. 2020 ter od 1. 6. 2020 dalje, ni mogoče tolmačiti na način, da je občina svoj zahtevek za plačilo nadomestila v tem delu umaknila. V upravnih postopkih lahko z zahtevkom razpolagajo le stranke, kar pa občine v postopkih odmere NUSZ niso, kar je tudi ustaljena sodna praksa. V 403. členu ZDavP-2 je določeno, da zavezanec plačuje NUSZ na podlagi odločbe, ki mu jo izda davčni organ, kjer nepremičnina leži. Davčni organ izda odločbo po uradni dolžnosti na podlagi občinskega odloka in vrednosti točke, ki velja na dan 1. januarja leta, za katero se nadomestilo določa, določi pa se na podlagi podatkov, ki jih davčnemu organu posreduje občina. Glede na navedeno, pritožbeni organ pri odločanju o pritožbi ne more upoštevati stališča občine, ki bi bilo v neskladju oz. v nasprotju z določili občinskega odloka in odločitve o odmeri NUSZ, zato ni mogoče odpraviti zgolj zato, ker tako meni občina.

16. Tožena stranka še navaja, da je po določbi prvega odstavka 20. člena Odloka zavezanec za plačilo uporabnik, če ta ni znan, pa lastnik oziroma upravljavec. Tožnik je glede na obstoječe predpise kot lastnik torej dolžan plačati nadomestilo, četudi zatrjuje, da stavbnega zemljišča del leta ni uporabljal oz. na njem ni mogel izvajati svoje poslovne dejavnosti. Pravne podlage za stališče Občine Ankaran, ki je v svojem mnenju predlagala, da se za določene površine za del leta nadomestilo ne plača, ker se niso mogle uporabljati, zato ni mogoče najti. Občina bi lahko tožnika oprostila plačila nadomestila, če bi bila oprostitev za tak primer, kot ga uveljavlja tožnik, predpisana v občinskem odloku, o taki oprostitvi pa mora odločiti občina in ne davčni organ. Povedano drugače, občina bi odločbo o oprostitvi morala izdati še preden je davčni organ izdal odločbo o odmeri nadomestila.

17. Tožnik v prvi pripravljalni vlogi z dne 20. 1. 2021 vztraja pri svojih stališčih in pri tožbenemu zahtevku. Meni, da je odgovor tožene stranke pavšalen, tožena stranka pa ni prerekala njegovih tožbenih trditev o tem, da nepremičnin zaradi višje sile, to je razglašene epidemije, ni mogel uporabljati. Poudarja, da mu je bila neposredna uporaba njegovih nepremičnin za izvajanje dejavnosti prepovedana s tremi vladnimi odloki, in sicer Odlokom o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji z dne 15. 3. 2020, ter kasnejšima Odlokom o spremembah in dopolnitvah Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji z dne 14. 10. 2020 in Odlokom o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji z dne 24. 10. 2020.

18. Tožnik v nadaljevanju ponavlja tožbene trditve ter izpostavlja, da Odlok v 20. členu sicer res določa, da je zavezanec za plačilo nadomestila njegov uporabnik, kar pa ne izključuje določbe 62. člena ZSZ, po kateri je zavezanec neposredni uporabnik zemljišča, stavbe ali dela stavbe. Ker tožnik v času od 16. 3. do 1. 6. 2020 in od 14. 10. do vključno 31. 12. 2020 ni bil uporabnik nepremičnin, saj mu je bila njihova uporaba z vladnimi odloki izrecno prepovedana in onemogočena, mu ni mogoče naložiti v plačilo NUSZ za ta obdobja. Dodaja, da zakonodajalec v času sprejemanja ZSZ in Občinski svet Občine Ankaran ob sprejemanju Odloka tudi nista imela pred očmi take situacije, do katere je prišlo zaradi epidemije COVID-19, zato take situacije tudi posebej ne urejata. To pomeni, da mora zato sodišče pri odločanju o njegovi tožbi upoštevati tako določbe ZSZ in Odloka, kot tudi predpise in odloke Vlade, ki so bili sprejeti v letu 2020 in zaradi katerih je bila uporaba nepremičnin tožniku prepovedana. Tožnik je v postopku utemeljil in izkazal, da mu je bila zaradi objektivnih razlogov uporaba njegovih nepremičnin onemogočena in zato ne more biti zavezanec za plačilo NUSZ za prej navedena obdobja. Ne strinja se z zaključkom tožene stranke, da stališča Občine Ankaran ni mogoče obravnavati kot zavezujočega, saj ga sicer tožniku ne bi posredovala v izjasnitev, še toliko manj pa bi tožnika pozvala, naj se izjavi, ali pri pritožbi vztraja. Iz tega tožnik sklepa, da bi tožena stranka, če bi tožnik sporočil, da se s stališčem Občine Ankaran, ki je le delno ugodila njegovim ugovorom glede plačila NUSZ, strinja, izdala novo odločbo, v kateri bi to stališče upoštevala. Ker pa je tožena stranka odločila tudi o delu zahtevka, ki ga je Občina Ankaran umaknila, je odločala preko postavljenih spornih zahtevkov in je tudi iz tega razloga izpodbijana odločba nezakonita.

20. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe, s katero je tožena stranka tožniku odmerila NUSZ za leto 2020 za stavbna zemljišča na območju Občine Ankaran. Med strankama dejansko stanje zadeve ni sporno. Tožnik ne oporeka ugotovitvi tožene stranke, da je lastnik zemljišč, navedenih v izpodbijani odločbi, da ta zemljišča ležijo na območju Občine Ankaran in da plačilo NUSZ v tej občini ureja Odlok. Sporno tudi ni, da je bilo z Odlokom o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji od 16. 3. 2020 dalje začasno prepovedano ponujanje in prodajanje blaga in storitev neposredno potrošnikom. Ta prepoved je za namestitvene kapacitete v kampih trajala do 18. 5. 2020 ter za namestitvene in gostinske kapacitete v hotelih, apartmajih in depandansah do 1. 6. 2020, nato pa bila znova uvedena 24. 10. 2020 in je trajala do 31. 12. 2020. Med strankama zato tudi ni sporno, da v teh obdobjih tožnik na svojih nepremičninah mimo njegove volje ni mogel opravljati svoje dejavnosti, saj mu je bila ta prepovedana.

21. Tožnik ne oporeka stališču tožene stranke, da sta pravna podlaga za odmero NUSZ Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nadaljnji - ZSZ/84) in Odlok. Sporna pa je razlaga 62. člena ZSZ/84 v povezavi z Odlokom. Tožnik uveljavlja, da bi morala tožena stranka pri odločitvi o odmeri NUSZ za leto 2020 upoštevati dejansko in pravno možnost uporabe stavb, objektov in zemljišč. Ker v času veljavnosti odlokov Vlade, ki so bili sprejeti v zvezi z epidemijo COVID-19, ni imel dejanske in pravne možnosti uporabe svojih nepremičnin, in torej neuporaba ni bila stvar njegove odločitve, pač pa posledica veljavnih prepovedi, uveljavlja, da bi moral biti za ta čas oproščen plačila NUSZ. Nadalje še uveljavlja, da bi morala tožena stranka upoštevati mnenje Občine Ankaran, oziroma umik njenega zahtevka za odmero NUSZ za območje kampa za čas od 16. 3. do 18. 5. 2020, upoštevati pa bi se morala tudi dopolnitev pritožbe, s katero je uveljavljal vsebinsko enake ugovore kot v pritožbi, le da dodatno še za čas od 24. 10. do 31. 12. 2020.

22. Sodišče uvodoma poudarja, da se pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe presoja po dejanskem in pravnem stanju na dan njene izdaje, torej na dan 20. 7. 2020. Pojasnjuje, da je bila obveznost plačila NUSZ določena v VI. poglavju ZSZ/84, ki se je v tem delu uporabljal v skladu s 5. točko prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) in prvo alinejo prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 - ZSZ). Ta ureditev je ostala nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), saj ta v svojem 103. členu ni določil prenehanja veljavnosti ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na plačevanje NUSZ.

23. Tako ZUreP-1, kot ZPNačrt (z izjemo 89. člena) sta prenehala veljati z uveljavitvijo novega Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2; 299. člen), ZGO-1 pa je prenehal veljati z uveljavitvijo Gradbenega zakona (GZ; prvi odstavek 125. člena). Oba zdaj veljavna zakona kot datum začetka uporabe in s tem razveljavitve prej veljavnih zakonov določata 1. 6. 2018, kar je pred izdajo v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe (20. 7. 2020). Pri tem ZUreP-2 v prehodnih določbah (členi 266 do 303) izrecno našteva postopke, pričete pred njegovo ureditvijo, ki naj se končajo po prej veljavni zakonodaji, med njimi pa ni postopkov za odmero NUSZ. GZ sicer v prvem odstavku 106. člena določa, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1, vendar postopek za odmero NUSZ - kot že rečeno - ni začet na podlagi ZGO-1, temveč ZSZ/84. Ob upoštevanju načela zakonitosti bi to torej pomenilo, da je treba kot pravilno materialnopravno podlago pri odmeri NUSZ (glede na prvo alinejo prvega odstavka 56. člena ZSZ) upoštevati izključno določbe VI. poglavja ZSZ/84 in seveda določbe zakonodaje, veljavne v času izdaje izpodbijane odločbe, torej predvsem ZUreP-2, saj prehodne določbe zakonov, veljavnih v času izdaje izpodbijane odločbe, ne dajejo podlage za uporabo določb ZUreP-1, ne ZPNačrt, ne ZGO-1 v tem postopku. Vendar pa po oceni sodišča takšno stališče ne vzdrži sodne presoje.

24. Ustavno sodišče RS je namreč v postopku za oceno ustavnosti Zakona o davku na nepremičnine z odločbo št. U-I-313/13-86 z 21. 3. 2014 med drugim odločilo, da se Zakon o davku na nepremičnine razveljavi (1. točka izreka), določilo pa je tudi način izvrševanja te odločbe, in sicer da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi od prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (3. točka izreka), med katerimi so (tudi) našteti prva in tretja alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja ZSZ/84, občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, ter 218. člen, 218.a člen, 218.b člen, 218.c člen, 218.č člen in 218.d člen ZGO-1. Torej, ne glede na prenehanje veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1 (in uveljavitve ZUreP-2 ter GZ), je (glede na določitev načina izvršitve citirane ustavne odločbe, tj. do sprejema ustrezne zakonske ureditve) treba v postopkih za odmero NUSZ kot materialnopravno podlago uporabljati VI. poglavje ZSZ/84, citirane določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča ter občinske odloke, izdane na navedeni pravni podlagi.

25. ZSZ/84 v 58. členu določa, da se za uporabo stavbnega zemljišča na območju, ki ga določi občinska skupščina, plačuje nadomestilo, in sicer: na območju mest in naselij mestnega značaja; na območjih, ki so določena za stanovanjsko in drugačno kompleksno graditev; na območjih, za katere je sprejet prostorski izvedbeni načrt in na drugih območjih, ki so opremljena z vodovodnim in električnim omrežjem. NUSZ določi občinska skupščina v skladu z dogovorom o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo in za določanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki ga sklenejo občine (60. člen ZSZ/84).

26. Občina Ankaran je NUSZ določila z Odlokom. Z Odlokom je opredelila območja, na katerih se plačuje to nadomestilo, merila, po katerih se odmerja ter način izračuna nadomestila. Po določbi 62. člena ZSZ/84 mora nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča plačati neposredni uporabnik zemljišča, oziroma stavbe ali dela stavbe (imetnik pravice razpolaganja oziroma lastnik, najemnik stanovanja oziroma poslovnega prostora, imetnik stanovanjske pravice). Enako določa tudi 20. člen Odloka, po katerem je zavezanec za plačilo nadomestila njegov uporabnik, če ta ni znan, pa je zavezanec za plačilo lastnik oziroma upravljavec. NUSZ plačuje zavezanec na podlagi odločbe, ki jo izda davčni organ, kjer nepremičnina leži (403. člen ZDavP-2) in to za leto vnaprej (405. člen ZDavP-2). Davčni organ izdaja odločbe o NUSZ po uradni dolžnosti na podlagi občinskega odloka in vrednosti točke, ki veljata na dan 1. januarja leta, za katero se določa nadomestilo; določi pa se na podlagi podatkov občine (404. člen ZDavP-2).

27. Tožnik v tožbi izpostavlja, da sta po njegovem mnenju za razlago 62. člena ZSZ/84 bistvena dva pojma: uporaba in nadomestilo. Na tej podlagi trdi, da besedi pomenita, da mora nekdo plačati nekomu nadomestilo za uporabo nečesa, od česar ima korist, ki mu jo daje tisti, ki mu nadomestilo plača. Iz tega izpeljuje zaključek, da je plačila nadomestila oproščen tisti, ki nima dejanske in pravne možnosti uporabe nepremičnin - torej, da ni dolžan plačati NUSZ za leto 2020 za obdobja, v katerih mu je bila zaradi vladnih odlokov (in ne zaradi lastne volje) uporaba njegovih nepremičnin onemogočena.

28. Sodišče taki tožnikovi razlagi ne sledi. V prvem odstavku 59. člena ZSZ/84, in enako v prvem odstavku 20. člena Odloka, so namreč taksativno našteti primeri, ko se NUSZ ne plačuje, in sicer se to nadomestilo ne plačuje za zemljišče, ki se uporablja za potrebe ljudske obrambe (oziroma po Odloku za potrebe obrambe RS ter za potrebe zaščite in reševanja), za objekte tujih držav, ki jih uporabljajo tuja diplomatska in konzularna predstavništva ali v njih stanuje njihovo osebje, za objekte mednarodnih in meddržavnih organizacij, ki jih uporabljajo te organizacije ali v njih stanuje njihovo osebje, če ni v mednarodnem sporazumu drugače določeno in za stavbe, ki jih uporabljajo verske skupnosti za svojo versko dejavnost. Drugi odstavek 59. člena ZSZ/84 in smiselno enako prva alineja drugega odstavka 20. člena Odloka nadalje omogočata, da je plačila NUSZ oproščen zavezanec za plačilo, ki je kupil novo stanovanje kot posamezni del stavbe ali zgradil, dozidal ali nadzidal družinsko stanovanjsko hišo, če je v ceni stanovanja oziroma družinske stanovanjske hiše ali neposredno plačal komunalni prispevek (stroške urejanja stavbnega zemljišča), in to za čas petih let, kolikor vloži tako zahtevo. Tretji odstavek 59. člena ZSZ/84 je občinam dal še možnost, da predpišejo oprostitev oziroma delno oprostitev plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za občane z nižjimi dohodki in občane, ki so organizirano vlagali družbena sredstva v izgradnjo komunalnih objektov in naprav, v skladu z merili po dogovoru iz 61. člena tega zakona. Tako možnost ureditve oprostitve plačila NUSZ je izkoristila tudi Občina Ankaran, ki je v drugi alineji drugega odstavka 20. člena Odloka predvidela, da se zavezanca oprosti plačila NUSZ za čas, ko je prejemal denarne dodatke po predpisih o socialnem varstvu in to z ustreznimi dokazili izkaže, pri čemer se izredna denarna socialna pomoč ne uvršča med denarne dodatke.

29. Iz opisanih določb ZSZ/84 in 20. člena Odloka torej ne izhaja, da bi bilo zavezanca za plačilo NUSZ dopustno oprostiti plačila nadomestila v drugih primerih, ki jih ta dva predpisa ne določata in s tem tudi ne v primeru, kot ga uveljavlja tožnik - ko je bila uporaba njegovih nepremičnin v določenih obdobjih leta 2020 onemogočena zaradi vladnih odlokov, ki so mu uporabo preprečevali. Kot je pojasnilo Ustavno sodišče v odločbi U-I-11/16 z dne 17. 9. 2020, NUSZ ni dopustno predpisati mimo pogojev, ki jih v skladu z ZSZ/84 določa lokalna skupnost. To po presoji sodišča dopušča razlago, da je tudi oprostitev plačila NUSZ dopustna le v primerih, določenih s temi predpisi. Občina ima v skladu z določbo 61. člena NUSZ, sicer možnost, da pri določitvi NUSZ vzpostavi merila za oprostitev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (četrta alineja), vendar pa Občina Ankaran v svojem Odloku oprostitev plačila NUSZ na primer neuporabe stavbnega zemljišča zaradi prepovedi, ki je sprejeta mimo volje uporabnika oziroma lastnika zemljišča, ni predvidela. Sodišče sicer sprejema argumente tožnika kot razumljive, vendar pa za to, da bi bil lahko oproščen plačila NUSZ za čas veljavnosti vladnih odlokov, ni pravne podlage niti v ZSZ/84 niti v Odloku. Kot je pravilno pojasnila tožena stranka - oprostitev plačila NUSZ je tudi sicer vprašanje, o katerem odloča občina in ne davčni organ, ki odločitev o plačilu NUSZ sprejme na podlagi prej navedene pravne podlage in podatkov, ki mu jih posreduje občina. To pa pomeni, da mora občina o oprostitvi plačila NUSZ odločiti prej, preden davčni organ izda odločbo o odmeri NUSZ v določenem letu.

30. Sodišče tudi ne sledi tožbenemu ugovoru tožnika, da tožena stranka ni imela podlage za odmero NUSZ za območje kampa za čas od 16. 3. do 18. 5. 2020, to pa zato, ker naj bi Občina Ankaran svojo zahtevo za plačilo nadomestila umaknila. Tožena stranka je po presoji sodišča pravilno pojasnila, da občina ni stranka v postopku odmere NUSZ, četudi morajo zavezanci to nadomestilo plačati na njen račun. Iz ustaljene sodne prakse (npr. odločitve Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 422/2008, I Up 65/2010, I Up 165/2011, I Up 543/2012,I Up 129/2015 in odločitve Upravnega sodišča v zadevah II U 166/2009, II U 115/2011, I U 407/2015, III U 258/2015, II U 222/2017) izhaja, da je obveznost plačila NUSZ davčnopravno razmerje, ki je urejeno z davčnopravnimi pravili. Udeleženca tega razmerja sta davčni zavezanec in organ, ki davek odmerja. Občina kot javnopravna entiteta, ki je upravičena do sredstev iz naslova NUSZ, zato ni stranka oziroma stranska udeleženka postopka odmere NUSZ, ker ni niti zavezanec za plačilo NUSZ niti v tem postopku ne varuje nobene svoje pravice ali pravne koristi. Občina tudi ni organ, ki NUSZ odmerja, saj je bila ta pristojnost z zakonom (403. in 404. člen ZDavP-2) prenesena na davčni organ, kar pa ne spreminja značaja NUSZ kot občinskega davka, ki ga občina predpisuje samostojno, ob pogojih, ki jih določata ustava in zakon. V postopkih, v katerih pristojni državni organ odloča na podlagi predpisov občine, ima lokalna skupnost po 93. členu ZLS sicer pravico biti obveščena, nima pa pravice sodelovati v teh postopkih, če niso prizadete njene pravice ali pravne koristi. To je tožena stranka v predmetnem postopku tudi upoštevala, saj je Občino Ankaran seznanila s predmetnim postopkom in jo pozvala, naj o tem poda svoje mnenje.

31. Ker torej Občina Ankaran ni stranka v predmetnem postopku, tudi ne more niti uveljavljati in niti posledično ne more umikati zahtevkov. V zadevi je lahko podala le svoje mnenje, ki pa ga tožena stranka ni upoštevala (in ga tudi ni bila dolžna upoštevati), razloge za to pa je pojasnila. S temi razlogi se strinja tudi sodišče, saj niti določbe ZSZ/84 niti določbe Odloka, na katerih temelji izpodbijana odločitev, ne dajejo možnosti oprostitve plačila NUSZ iz razlogov, kot jih uveljavlja tožnik in zato tožena stranka mnenja Občine Ankaran ni mogla sprejeti. Trditev tožnika, da bi tožena stranka v primeru, če bi se s tem mnenjem strinjal, izdala novo odločbo o odmeri NUSZ, v kateri bi sledila stališču Občine Ankaran (in ji za kamp NUSZ ne bi odmerila za sporna obdobja), pa ostaja zgolj na ravni z ničemer izkazanega predvidevanja, kar na odločitev ne more vplivati, niti se sodišče do tega ni dolžno opredeljevati.

32. Sodišče pritrjuje tudi stališču tožene stranke, da tožnikovih pritožbenih navedb, ki jih je uveljavljal v dopolnitvi pritožbe, ne more upoštevati. Kot je že bilo navedeno, pritožbeni organ v upravnem postopku (enako tudi sodišče v postopku upravnega spora) presoja pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe po pravnem in dejanskem stanju v trenutku njene izdaje. Izpodbijana odločba je bila izdana dne 20. 7. 2020, tožnik pa v dopolnitvi pritožbe kot tožbene ugovore uveljavlja okoliščine, do katerih je prišlo kasneje, to je v času od 14. 10. do 31. 12. 2020. Kasneje nastale okoliščine (ponovna prepoved opravljanja dejavnosti), zato ne morejo biti predmet presoje pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe.

33. Ob upoštevanju vsega navedenega sodišče zaključuje, da tožba ni utemeljena in jo je zato na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. Odločitev je sodišče sprejelo, ne da bi opravilo glavno obravnavo, saj je odločitev sprejelo le na podlagi listin, obe stranki postopka pa sta se strinjali, da se glavna obravnava ne opravi (peta alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

34. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 58, 62

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.