UPRS Sodba I U 18/2021-92
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-11-07

spor o lastninski pravici - predhodno vprašanje - prekinitev postopka - izdaja gradbenega dovoljenja

Vprašanje, ali je lastnik tisti, ki je vpisan v zemljiško knjigo, ali je lastnik kdo drug, ki naj bi to postal ex lege, ni predhodno vprašanje, brez rešitve katerega organ ne bi mogel odločiti v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Ker torej spor o lastninski pravici na zemljišču predvidene gradnje ni predhodno vprašanje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, tudi okoliščina, da je pred pristojnim sodiščem v teku pravda za razrešitev tega spora, ni razlog za prekinitev postopka izdaje gradbenega dovoljenja. Po določbah 147. člena ZUP namreč upravni organ lahko upravni postopek prekine le, če gre za predhodno vprašanje, brez rešitve katerega v postopku ne more odločiti. Lastninski spor, pa kot že rečeno, v postopku izdaje gradbenega dovoljenja nima take narave.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski organ ugodil pritožbi investitorja A., d. o. o. (v tem upravnem sporu stranka z interesom), in odpravil sklep o prekinitvi postopka z dne 24. 9. 2020 (1. in 2. točka izreka), odločil, da se tožniku ne prizna statusa stranke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo veterinarske ambulante na zemljiščih parc. št. 251, 120, 119 in 118, k. o. ... (3. točka izreka), da pritožba zoper 3. točko izreka zadrži njeno izvršitev (4. točka izreka) ter da posebni stroški pri izdaji tega sklepa niso bili zaznamovani (5. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožnik v sodnih postopkih neuspešno uveljavljal lastninsko pravico in pravico posesti na nepremičninah predvidene gradnje. Organ navaja, da četudi bi tožnik uspel s tožbo, vloženo 14. 9. 2020, to ne sme biti v škodo tistemu, ki je v dobri veri in v zaupanju v javne knjige pridobil pravico, še preden je bila s priposestvovanjem pridobljena pravica vpisana v zemljiško knjigo. Zato meni, da tožnik ni izkazal pravnega interesa za sodelovanje v postopku.

3. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi med drugim navaja, da mora biti pravica graditi izkazana že ob sprožitvi postopka, zato ne more biti predmet predhodnega vprašanja v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4. Tožnik se z izpodbijanim sklepom ne strinja in zoper njega vlaga tožbo. V njej navaja, da ima zemljišče v posesti dlje kot 20 let, da v zvezi s tem pred Okrožnim sodiščem v Krškem teče postopek P 21/2020 (oziroma I P 49/2020) in da upravni organ ni pristojen odločati o njegovi lastninski pravici. Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne istemu organu v ponoven postopek, ki naj tožniku prizna status stranke v postopku.

5. Sodišče je tožbo vročilo toženki in stranki z interesom A., d. o. o. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču posredovala upravni spis zadeve. Stranka z interesom v odgovoru tožbi nasprotuje in predlaga njeno zavrnitev.

6. Na naroku za glavno obravnavo je tožnik vztrajal pri vloženi tožbi. Dodal je še, da pravdni postopki, na katere se organ sklicuje v izpodbijanem sklepu, niso identični postopku, ki sedaj teče pred Okrožnim sodiščem v Krškem, saj se niso nanašali na iste nepremičnine, ne na iste stranke, niti ne na enako pravno podlago. Navaja, da je domneva, da je lastnik nepremičnine tisti, ki je vpisan v zemljiški knjigi, izpodbojna. Trdi, da je lastništvo zemljišč predvidene gradnje sporno in da to vprašanje ni predhodno vprašanje v upravnem postopku, ker se rešuje v pravdnem postopku pri sodišču. Meni, da je zato nujno, da se upravni postopek izdaje gradbenega dovoljenje prekine, tožniku pa prizna status stranke oziroma stranskega udeleženca v navedenem upravnem postopku. Pojasnjuje, da je za vpis svoje lastninske pravice v zemljiško knjigo podvzel več aktivnosti, nenazadnje je vložil tudi že navedeno tožbo za ugotovitev lastninske pravice pri Okrožnem sodišču v Krškem. Opozarja, da v tej pravdi uveljavlja pridobitev lastninske pravice na originarni način s priposestvovanjem. Vztraja, da njegovo zatrjevanje lastninske pravice predstavlja močan pravni interes za sodelovanje v postopku.

7. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v vse listine sodnega in upravnega spisa zadeve.

9. V tem upravnem sporu je izpodbijan sklep, s katerim je upravni organ zavrnil tožnikovo zahtevo, naj se mu prizna položaj stranke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

10. Gradbeni zakon (GZ) v prvem odstavku 36. člena določa, da je stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja investitor. V drugem odstavku istega člena GZ določa, kdo so stranski udeleženci postopka. Po prvi alineji prvega odstavka 36. člena GZ je stranski udeleženec tudi lastnik nepremičnine in imetnik druge stvarne pravice na nepremičnini, ki je predmet izdaje gradbenega dovoljenja.

11. Zahtevo za priznanje položaja stranskega udeleženca tožnik opira na trditev, da je lastnik zemljišč predvidene gradnje. Med strankami ni sporno, da tožnik v zemljiški knjigi ni vpisan kot lastnik teh zemljiščih. Prav tako med strankami ni sporno, da je pred Okrožnim sodiščem v Krškem v teku pravdni postopek, v katerem tožnik uveljavlja

pridobljeno lastninsko upravičenje na teh zemljiščih.

12. Tožnik torej svojo zahtevo za priznanje položaja stranskega udeleženca opira na trditev, da je on lastnik zemljišč predvidene gradnje, ne pa oseba, ki je v tem svojstvu vpisana v zemljiško knjigo. S tem v bistvu svoj pravni interes za sodelovanje v postopku utemeljuje na ugovoru, da investitor (stranka z interesom) ne izkazuje pravice graditi, ker je tožnik lastnik zemljišč predvidene gradnje.

13. Vrhovno sodišče je v sodbi X Ips 16/2022 z dne 14. 12. 2022 postavilo stališče, da v postopku izdaje gradbenega dovoljenja dejstva, ali je lastnik tisti, ki je vpisan v zemljiško knjigo, ali je lastnik kdo drug, ki naj bi to postal ex lege, ni mogoče ugotavljati kot o predhodnem vprašanju.

14. Vrhovno sodišče je pri tej presoji izhajalo iz ureditve postopka izdaje gradbenega dovoljenja, in sicer zlasti iz 35. člena GZ, ki določa vsebino zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, in 43. člena GZ, ki določa pogoje za izdajo gradbenega dovoljenja. Iz teh določb GZ (enako iz določb sedaj veljavnega Gradbenega zakona - GZ-1 in iz določb Zakona o graditvi objektov - ZGO-1, ki je pred GZ urejal izdajo gradbenega dovoljenja) namreč jasno izhaja, da mora investitor že v vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja izkazati svojo pravico gradnje na zemljiščih, na katera se nanaša zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja. Če vlogi tak dokaz ni priložen, pravica graditi pa tudi ni razvidna iz zemljiške knjige, ki je upravnemu organu dostopna, ta pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja ni izpolnjen. To po stališču Vrhovnega sodišča v navedeni sodbi X Ips 16/2022 pomeni, da v takem primeru ne gre za predhodno vprašanje v smislu 147. člena ZUP.

Pojasnjuje še, da je enako stališče sprejelo tudi v sodbi X Ips 757/2004 z dne 11. 9. 2008, izdani v primeru, ko je tožnica uveljavljala prekinitev postopka izdaje gradbenega dovoljenja investitorju, ki je bil v zemljiški knjigi vpisan kot lastnik zemljišč nameravane gradnje, do odločitve pravdnega sodišča o njeni tožbi na ugotovitev lastninske pravice. To stališče je bilo sicer sprejeto na podlagi Zakona o graditvi objektov (ZGO, ki je bil v veljavi pred ZGO-1), ki pa je v svojem 36. členu prav tako določal, da mora investitor svoji vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja priložiti dokaz o pravici graditi.

15. Kot še izhaja iz sodbe X Ips 16/2022, je Vrhovno sodišče je pri sprejemu navedenega stališča upoštevalo, da je namen določb GZ, ki urejajo pravico gradnje, varstvo lastninske pravice, saj naj bi zagotavljale, da na nepremičnini gradi oseba, ki je njen lastnik oziroma, ki ji je lastnik to pravico podelil. Vendar pa v postopku izdaje gradbenega dovoljenja dejstva, ali je lastnik tisti, ki je vpisan v zemljiško knjigo, ali je lastnik kdo drug, ki naj bi to postal ex lege, ni mogoče ugotavljati kot o predhodnem vprašanju. Gre namreč za vprašanje dokazanosti pogoja za izdajo gradbenega dovoljenja iz 6. točke prvega odstavka 43. člena GZ (v obravnavanem primeru dejstva vpisa lastninske pravice v zemljiško knjigo) in ne za vprašanje, brez rešitve katerega ne bi bilo mogoče odločiti o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja.

16. Vrhovno sodišče še pojasnjuje, da GZ za ugotavljanje tega pogoja predpisuje bodisi dejstvo obstoja vpisa lastninske pravice v zemljiško knjigo ali notarsko overjene pogodbe o pridobitvi te pravice, ki je predlagana za vpis v zemljiško knjigo, oziroma dejstvo imetništva stvarne pravice, ki investitorju daje pravico graditi na tuji nepremičnini, kot dokazno sredstvo zanj pa predpisuje predložitev ustreznih listin, ki to dejstvo dokazujejo (3. točka drugega odstavka 35. člena GZ), oziroma upravni organ dejansko stanje ugotavlja tudi na podlagi podatkov v informatiziranih evidencah (tretji odstavek 164. člena Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP), glavna knjiga zemljiške knjige pa se po 175. členu Zakona o zemljiški knjigi (ZZK-1) vodi kot centralna informatizirana baza.

17. To pomeni, da gre za dokazovanje izpolnjevanja obravnavanega pogoja s predpisanimi dokazili, tj. z listinami. Listina, ki jo v predpisani obliki izda državni organ, organ lokalne samouprave ali nosilec javnih pooblastil v mejah svoje pristojnosti, podeljene z zakonom, kot javna listina dokazuje tisto, kar se v njej potrjuje ali določa (prvi odstavek 224. člena Zakona o pravdnem postopku - ZPP, ki se v upravnem sporu uporablja na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1, enako določa tudi prvi odstavek 169. člena ZUP). Dokazno pravilo o resničnosti pa ni absolutno. Tako v upravnem kot sodnem postopku je dovoljeno dokazovati, da so v javni listini dejstva neresnično ugotovljena in da je sama listina nepravilno sestavljena (tretji odstavek 224. člena ZPP, podobno določa tudi prvi odstavek 171. člena ZUP). Le tistih javnih listin, ki predstavljajo dispozicije (sodne in upravne odločbe, notarske listine ter sodne poravnave), dokazno ni mogoče izpodbijati. Glede na načelo prirejenosti postopkov, je take odločbe mogoče izpodbijati le v skladu s pravili, ki veljajo za postopek, v katerem so bile izdane, pri čemer mora oponent doseči višji dokazni standard.

Taki zahtevi bi npr. lahko zadostilo sklicevanje na notarsko overjeno pogodbo o pridobitvi lastninske pravice, zlasti, če bi bila v zemljiški knjigi že označena plomba za vpis te pravice (kar bi bilo tudi v skladu s prej omenjenim stališčem Ustavnega sodišča o varstvu lastninske pravice).

18. V obravnavanem primeru želi tožnik doseči položaj stranke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja z navedbami, da v zemljiški knjigi ni pravilno vpisana lastninska pravica na zemljiščih predvidene gradnje. Zemljiška knjiga, kot je še pojasnilo Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 16/2022, je javna knjiga, namenjena vpisu in javni objavi podatkov o pravicah na nepremičninah in pravnih dejstvih v zvezi z nepremičninami (prvi odstavek 1. člena ZZK-1). V postopku izdaje gradbenega dovoljenja pa presoje pravilnosti vpisa v zemljiško knjigo ni mogoče doseči. O vpisih v zemljiško knjigo namreč odloča zemljiškoknjižno sodišče po postopku, določenem z ZZK-1 (prvi odstavek 120. člena ZZK-1), v katerem vpis dovoli, če so izpolnjeni pogoji za dovolitev vpisa (148. člen ZZK-1). O vpisu odloča s sklepom (152. člen ZZK-1), zoper katerega so predvidena pravna sredstva (členi 157 do 161 ZZK-1). Neveljavnost vknjižbe pravice iz materialnopravnega razloga lahko tisti, čigar pravica je bila zaradi vknjižbe kršena, uveljavlja z izbrisno tožbo po 243. členu ZZK-1. Oseba, ki meni, da je lastnik nepremičnine, ima na voljo tudi ustrezne tožbene zahtevke v pravdnem postopku. Tako je pravnomočna sodna odločba, izdana v teh postopkih, s katero je razsojeno, da je lastnik nepremičnine druga oseba in ne tista, ki je vpisana v zemljiško knjigo (ne glede, ali gre za pravnoposlovno ali ex lege pridobitev lastninske pravice), v postopku izdaje gradbenega dovoljenja lahko dokaz, da trenutni vpis v zemljiško knjigo ne izkazuje investitorjeve pravice gradnje na tej nepremičnini. Sam tek postopka za ugotovitev lastninske pravice, to je okoliščina, na katero se v obravnavanem primeru sklicuje tožnik, pa še ne dokazuje, da je vpis lastninske pravice v zemljiški knjigi napačen.

19. Glede na pojasnjeno vprašanje, ali je lastnik tisti, ki je vpisan v zemljiško knjigo, ali je lastnik kdo drug, ki naj bi to postal

, ni predhodno vprašanje, brez rešitve katerega organ ne bi mogel odločiti v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Ker torej spor o lastninski pravici na zemljišču predvidene gradnje ni predhodno vprašanje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, tudi okoliščina, da je pred pristojnim sodiščem v teku pravda za razrešitev tega spora, ni razlog za prekinitev postopka izdaje gradbenega dovoljenja. Po določbah 147. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) namreč upravni organ lahko upravni postopek prekine le, če gre za predhodno vprašanje, brez rešitve katerega v postopku ne more odločiti. Lastninski spor, pa kot že rečeno, v postopku izdaje gradbenega dovoljenja nima take narave.

20. Če pa tožnikove trditve, da je vpis lastninske pravice v zemljiški knjigi napačen in da je on lastnik zemljišča predvidene gradnje, niso predhodno vprašanje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja in zato na njihovi podlagi ne more doseči prekinitve postopka do rešitve lastninskega spora pred pristojnim sodiščem, to pomeni tudi, da (zgolj) zatrjevana lastninska pravica ni položaj iz uvodoma citirane prve alineje drugega odstavka 36. člena GZ. Tožnik zato na podlagi teh trditev ne more doseči položaja stranskega udeleženca v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

21. Glede na navedene razloge pa tožnik s svojimi navedbami položaja stranskega udeleženca ne more doseči niti na podlagi določbe prvega odstavka 43. člena ZUP. Po tej določbi ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes, pri čemer tak interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek, zaradi varstva svojih pravnih koristi. Po drugem odstavku istega člena ZUP je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Taka korist je tista korist, katere varstvo posameznik lahko učinkovito zagotavlja v postopku, v katerem uveljavlja udeležbo. Ker zgolj zatrjevana lastninska pravica ni predhodno vprašanje v postopku izdaje gradbenega dovoljenja (in zato tudi ne razlog za njegovo prekinitev do rešitve tega vprašanja pred pristojnim sodiščem), ta okoliščina tudi ne utemeljuje pravnega interesa za stransko udeležbo v smislu 43. člena ZUP.

22. Glede na navedeno je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

23. Ker je sodišče tožbo zavrnilo, na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Tako Vrhovno sodišče že v več svojih odločbah, npr. X Ips 310/2013 z dne 13. 2. 2014, X Ips 196/2004 z dne 7. 10. 2009 in I Up 1449/2003 z dne 10. 5. 2006.

J. Zobec v L. Ude in ostali, Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 2. knjiga, GV Založba in Založba Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2006, str. 422 in 423.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 147

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.