UPRS Sodba III U 93/2020-21
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-11-16

kmetijska zemljišča - pravni promet s kmetijskimi zemljišči - pravni posel za pridobitev kmetijskega zemljišča - odobritev pravnega posla - položaj stranke v postopku - stranski udeleženec

Krog oseb, ki se imajo pravico udeleževati postopka za odobritev pravnega posla kot stranke ali stranski udeleženci (42. in 43. člen ZUP) je določen v drugem odstavku 22. člena ZKZ: to so pogodbene stranke in vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu s tem zakonom, in so v predpisanem roku vložili vlogo za odobritev pravnega posla.

II. Tožeča stranka sama nosi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ, Upravna enota Nova Gorica, je s sklepom, št. 330-140/2019/8 z dne 11. 3. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep), zavrgel pritožbo tožnika zoper odločbo Upravne enote Nova Gorica, št. 330-140/2019/5 z dne 1. 2. 2019, ki je postala pravnomočna dne 12. 2. 2019 (v nadaljevanju: odločba z dne 1. 2. 2019). Z odločbo z dne 1. 2. 2019 je upravni organ odobril pravni posel, sklenjen med prodajalko A. A. in kupcem B. B., ki se nanaša na nepremičnine s parc. št. 150/1, 150/2 in 151, vse k.o. ...

2. Prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijanega sklepa citira določbe Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ), ki urejajo promet s kmetijskimi zemljišči. Izpostavlja, da drugi odstavek 22. člena ZKZ določa, da so stranke v postopku odobritve pravnega posla pogodbene stranke in vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu z ZKZ ter so v predpisanem roku vložili vlogo za odobritev pravnega posla. V obravnavanem primeru tožnik ni sprejel ponudbe za prodajo navedenih zemljišč, ki je bila objavljena na oglasni deski upravne enote, na e - portalu in na oglasni deski Občine Brda, zato v skladu z ZKZ ni stranka v postopku odobritve pravnega posla in posledično ni upravičena oseba, ki bi lahko vložila pritožbo zoper odločbo z dne 1. 2. 2019. Na podlagi drugega odstavka 240. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) je zato prvostopenjski organ njegovo pritožbo s sklepom zavrgel.

3. Zoper izpodbijani sklep je tožnik vložil pritožbo, ki jo je drugostopenjski organ z odločbo z dne 30. 4. 2020 zavrnil. V obrazložitvi svoje odločbe se sklicuje še na prvi odstavek 229. člena ZUP, ki določa, da ima zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, pravico do pritožbe stranka in vsaka druga oseba, če odločba posega v njene pravice ali pravne koristi. Osebe, ki imajo pravico udeleževati se postopka za odobritev pravnega posla kot stranke in stranski udeleženci (42. in 43. člen ZUP) so v skladu z določbo drugega odstavka 22. člena ZKZ: oseba, ki je sklenila pravni posel z lastnikom zemljišča in lastnik kmetijskega zemljišča, ter osebe, ki so dale pisno izjavo o sprejemu ponudbe v skladu z ZKZ. Slednji vstopajo v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi kot stranski udeleženci. V zadevi ni sporno, da tožnik ni sprejel ponudbe prodajalke za prodajo zgoraj navedenih nepremičnin. Upoštevaje drugi odstavek 22. člena ZKZ tako tožnik ne sodi v krog oseb, ki so upravičene do udeležbe v postopku odobritve pravnega posla, ki se je zaključil z izdajo odločbe prvostopnega organa z dne 1. 2. 2019. Slednja odločba tako ne posega v pravice ali pravne koristi tožnika, zato ta v smislu prvega odstavka 229. člena ZUP zoper njo nima pravice do pritožbe. V zvezi s pritožbenim ugovorom, da bi moral prvostopenjski organ tožnika kot osebo s statusom kmeta in s tem predkupnega upravičenca neposredno obvestiti o postopku prodaje zemljišč in da ne zadostuje, da je bila ponudba objavljena na oglasni deski, je drugostopenjski organ odgovoril, da ZKZ v tretjem odstavku 20. člena določa način objave ponudbe, zakonodajalec pa drugačnega načina seznanitve s ponudbo ni predvidel. V zvezi z nadaljnjim pritožbenim ugovorom, da je tožnik s priposestvovanjem postal lastnik nepremičnine, ki je bila predmet zadevne odobritve pravnega posla, je drugostopenjski organ poudaril, da upravni organ v okviru svoje pristojnosti po določbah ZKZ pri odločanju o odobritvi pravnega posla oziroma poslovanju s ponudbo za prodajo kmetijskih zemljišč, preveri lastništvo prodajalca na podlagi podatkov iz zemljiške knjige. Če stranke zatrjujejo, da je lastništvo drugačno kot izhaja iz podatkov v zemljiški knjigi, gre za civilnopravni spor, zato tožnik s tovrstnim ugovorom, ne bi mogel uspeti niti, če bi imel pravico do udeležbe v postopku odobritve pravnega posla.

4. Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu. Kot navaja, jo vlaga iz razlogov nepravilne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka ter nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Prvenstveno je tožnik s tožbo izpodbijal odločbo drugostopenjskega organa. Po pozivu sodišča pa je tožbo z vlogo z dne 25. 7. 2020 ustrezno popravil tako, da z njo izpodbija izpodbijani sklep.

Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi.

5. Tožnik meni, da bi moral biti v postopku izdaje odločbe z dne 1. 2. 2019 udeležen kot stranka ali stranski udeleženec, pa mu ta možnost neutemeljeno ni bila dana. Upravni organ bi ga moral pred izdajo odločbe povabiti v postopek in ga o postopku neposredno obvestiti. Ne zadostuje, da je bila ponudba objavljena na oglasni deski upravnega organa in na javnem portalu. Sklicuje se na določbo 23. člena ZKZ, ki določa, da ima predkupno pravico pri nakupu kmetijskega zemljišča kmet, katerega zemljišče meji na zemljišče, ki je predmet prodaje, še posebej če mu kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno dejavnost. Tožnik meni, da le v primeru, če nihče od predkupnih upravičencev ne uveljavlja predkupne pravice, lahko prodajalec proda kmetijsko zemljišče vsakomur, ki je pravočasno sprejel ponudbo. Sam ima status kmeta in je lastnik kmetijskih zemljišč, ki neposredno mejijo z nepremičninami, ki so bile predmet prodaje, zato ima predkupno pravico, ki pa je ni mogel izkoristiti, ker o prodaji ni bil neposredno obveščen po pošti. S tem mu je bila kršena njegova zakonita predkupna pravica. Ni namreč mogoče od kmeta zahtevati, da bo tedensko spremljal informacije iz oglasne deske s ponudbami prodaje kmetijskih zemljišč, saj so takšne obveznosti nesorazmerne, po drugi strani pa upravna enota razpolaga z vsemi podatki oseb, ki imajo status kmeta in mejijo na zemljišče, ki je predmet prodaje. Navaja tudi, da je priposestvoval lastninsko pravico na zemljišču, ki je bilo predmet odobritve pravnega posla, ter da prodaja tuje nepremičnine ni dovoljena, zato upravni organ pravnega posla ne bi smel odobriti. Zaradi navedenega ima pravni interes, da se odločba z dne 1. 2. 2019 odpravi, pri čemer se sklicuje na določbo 20. člena ZKZ, ki določa, da lahko, le lastnik zemljišča, odda ponudbo za prodajo na upravni enoti.

6. Tožnik je tožbi priložil izpodbijani sklep, drugostopenjsko odločbo, odločbo z dne 1. 2. 2019, pritožbo zoper odločbo z dne 1. 2. 2019 in dopis odvetnika z dne 10. 2. 2020. Kot dokaze je v tožbi predlagal tudi zaslišanje strank, ogled nepremičnin, vpogled v listine iz spisa GURS glede parcelacije, vpogled v arhivske zračne posnetke za nepremičnino s parc. št. 150 in vpogled v historično zemljiškoknjižno stanje parcel. Vse navedene dokazne predloge, razen tožbi priloženih listin, je tožnik na naroku za glavno obravnavo umaknil.

7. Tožba s prilogami je bila vročena toženki, ki je nanjo odgovorila in sodišču poslala upravni spis, ki se nanaša na zadevo. V odgovoru na tožbo se sklicuje na razloge izpodbijanega sklepa in drugostopenjske odločbe ter sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8. Sodišče je v tem upravnem sporu 16. 11. 2023 opravilo javno glavno obravnavo, ki sta se jo udeležila tožnik in njegov pooblaščenec. Toženka na narok ni prišla in izostanka ni opravičila, čeprav je bila nanj pravilno vabljena ter opozorjena na posledice izostanka, je pa sodišče obvestila, da se naroka ne bo mogla udeležiti in soglašala, da ga sodišče izvede v njeni odsotnosti. Sodišče je zato narok za glavno obravnavo opravilo v odsotnosti toženke na podlagi določbe drugega odstavka 58. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1).

9. Tožnik je na naroku vztrajal pri tožbenih navedbah, umaknil pa je tožbeni ugovor v zvezi s priposestvovanjem zemljišča s parc. št. 150/2 k.o. ..., saj je glede tega (pravnomočno) uspel v pravdnem postopku pri Okrožnem sodišču v Novi Gorici. Iz tega razloga je tudi umaknil zgoraj navedene dokazne predloge.

10. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v vse listine, ki jih je tožnik priložil tožbi in so navedene v 6. točki te obrazložitve.

12. V obravnavani zadevi je sporno, ali bi moral biti tožnik, kot predkupni upravičenec (kmet mejaš) udeležen v postopku odobritve pravnega posla, ki se nanaša na predmetna kmetijska zemljišča in je posledično upravičena oseba za vložitev pritožbe zoper odločbo, s katero je bil ta postopek končan.

13. Krog oseb, ki se imajo pravico udeleževati postopka za odobritev pravnega posla kot stranke ali stranski udeleženci (42. in 43. člen ZUP) je določen v drugem odstavku 22. člena ZKZ: to so pogodbene stranke in vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu s tem zakonom, in so v predpisanem roku vložili vlogo za odobritev pravnega posla. Zakon tako priznava pravico udeleževati se postopka osebi, ki je sklenila pravni posel z lastnikom kmetijskega zemljišča, kot (aktivni) stranki (prvi odstavek 22. člena ZKZ), in lastniku kmetijskega zemljišča, ter osebam, ki so dale pisno izjavo o sprejemu ponudbe v skladu z zakonom in so v predpisanem roku vložile vlogo za odobritev pravnega posla (drugi odstavek 22. člena ZKZ). Slednje vstopajo v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi kot stranski udeleženci. Tožnik med te osebe ne sodi, ni namreč sporno, da ni niti pogodbena stranka niti ni sprejel ponudbe za prodajo predmetnih nepremičnin in (v predpisanem roku tudi ni vložil vloge za odobritev pravnega posla). To pa pomeni, da brez podlage zatrjuje, da bi v postopku za odobritev pravnega posla moral biti udeležen. Iz 2. točke prvega odstavka 23. člena ZKZ sicer izhaja, da je kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki je naprodaj, predkupni upravičenec, vendar oseba zgolj na podlagi te okoliščine, kot to zmotno meni tožnik, ne pridobi položaja stranke ali stranskega udeleženca v postopku za odobritev pravnega posla, saj tak položaj pridobi le, če je tako kot to določa ZKZ (prvi odstavek 21. člena in četrti odstavek 20. člena), sprejela ponudbo za naprodaj dano kmetijsko zemljišče. S prodajo nepremičnine se namreč ne posega v pravice ali pravne koristi kmeta mejaša, ki ni bil udeležen pri prometu z le-to po določbah ZKZ, zato svojih interesov v zvezi s prodajo nepremičnine, po določbah ZKZ ne more varovati kot svojih pravnih koristi v postopku za odobritev pravnega posla. Brez podlage zato tožnik zatrjuje, da bi v tem postopku moral biti udeležen.

14. V skladu s prvim in drugim odstavkom 20. člena ZKZ mora lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, ponudbo s predpisano vsebino (s podatki o prodajalcu, kmetijskem zemljišču, ceni in morebitnimi drugimi prodajnimi pogoji) predložiti upravni enoti na območju, kjer to kmetijsko zemljišče leži. Šteje se, da je lastnik s predložitvijo ponudbe upravni enoti le-to pooblastil za sprejem pisne izjave o sprejemu ponudbe. Dolžnosti upravne enote v zvezi s predloženo ponudbo prav tako določa ZKZ. Upravna enota mora v skladu s tretjim odstavkom 20. člena ZKZ ponudbo lastnika kmetijskega zemljišča nemudoma objaviti na oglasni deski in na enotnem državnem portalu E-uprave, ponudbo pa nemudoma pošlje tudi lokalni skupnosti in krajevnemu uradu oziroma informacijski pisarni, da jo objavijo na oglasni deski. S tem je zagotovljeno, da se s ponudbo lahko seznanijo vsi, ki želijo kupiti naprodaj dano kmetijsko zemljišče. Glede na navedeno, tožnik tudi po presoji sodišča neutemeljeno zatrjuje, da bi ga upravni organ moral pred izdajo odločbe o odobritvi pravnega posla z dne 1. 2. 2019 povabiti v postopek in ga neposredno o postopku obvestiti po pošti, saj zakonodajalec, drugačnega načina seznanitve s ponudbo, kot je določena v tretjem odstavku 20. člena ZKZ, ni predvidel.

15. Sodišče še pripominja, da je tožnik na naroku za glavno obravnavo umaknil tožbene ugovore v zvezi s priposestvovanjem zemljišča s parc. št. 150/2 k.o. ..., ki je bilo tudi predmet odobritve z odločbo z dne 1. 2. 2019. Sodišče se zato do teh tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

16. Glede na povedano sodišče zaključuje, da je izpodbijani sklep, ki tožniku odreka pravico do pritožbe zoper odločbo o odobritvi pravnega posla z dne 1. 2. 2019 na zakonu utemeljen, tožbene navedbe pa neutemeljene. Tožbo je zato na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo, pri čemer se ob zgoraj navedenih razlogih sklicuje tudi na razloge izpodbijanega sklepa in drugostopenjske odločbe (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

17. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Iz odgovora tožnika z dne 25. 7. 2020 sicer izhaja, da je s tožbo v tem upravnem sporu izpodbijal tudi odločbo o odobritvi pravnega posla z dne 1. 2. 2019, v zvezi s katero pa je, naknadno po pozivu sodišča, vložil samostojno tožbo, ki se je obravnavala pod opr. št. III U 184/2020.

Primerjaj npr. s sodbami Upravnega sodišča RS, št. I U 1740/2009 z dne 22. 6. 2010, št. IV U 22/2014 z dne 19. 3. 2015, št. II U 150/2020-23 z dne 17. 4. 2023.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 42, 43

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 22, 22/1, 22/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.