UPRS Sodba II U 462/2019-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-02-23

komunalni prispevek - vračilo komunalnega prispevka - prenehanje veljavnosti gradbenega dovoljenja - pravica do izjave - sprememba lastništva - upravičenec do izplačila

Po upravno sodni praksi predstavlja komunalni prispevek namensko dajatev, ki je vezana na realizacijo gradnje. Če do gradnje ne pride, komunalni prispevek pripada ustreznemu upravičencu, to je investitorju, na katerega se glasi, ali se je glasilo gradbeno dovoljenje, v zvezi s katerim je bil plačan komunalni prispevek. V primeru naknadne spremembe lastništva nepremičnin, na katerih je dovoljena gradnja, je do vračila plačanega komunalnega prispevka upravičen tudi novi lastnik oziroma investitor, na katerega se glasi spremenjeno gradbeno dovoljenje.

Vprašanje veljavnosti gradbenega dovoljenja predstavlja samostojno dejansko in pravno vprašanje, na katerega je dolžan občinski upravni organ odgovoriti na podlagi celovite presoje vseh dokazov, izvedenih v ugotovitvenem postopku, v katerem mora pred odločitvijo ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in stranki omogočiti, da uveljavi in zavaruje svoje pravice in pravne koristi.

Tožniku v upravnem postopku ni bila dana možnost izjave in dokazovanja resničnosti svojih navedb. Upravna organa sta v postopku odločila izključno na podlagi listinskih dokazil (listin, sestavljenih v okviru inšpekcijskega postopka ter potrdila Upravne enote o prijavi investitorstva), ki sta jih pridobila, ne da bi se opredelila do navedb in predloženih dokazov tožnika, v postopku pa tudi nista razpisala ustne obravnave, ki bi bila glede na naravo upravne stvari in glede na navedbe tožnika po presoji sodišča koristna za razjasnitev zadeve. S tem tožniku v postopku ni bila dana možnost, da dokaže (npr. s predlaganim zaslišanjem prič, z ogledom...) resničnost svojih trditev o prenehanju veljavnosti gradbenega dovoljenja še pred prenosom lastništva nepremičnin.

I. Tožbi se ugodi, odločba župana Mestne občine Maribor št. 35900-55/2019-3 z dne 13. 8. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je župan Občine Maribor odpravil odločbo Javnega podjetja za gospodarjenje s stavbnimi zemljišči d.o.o. št. 420-07-166/2018-26 z dne 4. 6. 2019 (točka 1 izreka). Pritožbo družbe A., d.o.o. (v nadaljevanju: tožnik) je zavrnil (točka 2 izreka) in odločil, da se vloga tožnika z dne 15. 1. 2019 za vračilo komunalnega prispevka zavrže (točka 3 izreka). Ugotovil je še, da v postopku posebni stroški niso nastali (točka 4 izreka).

2. V obrazložitvi odločbe župan ugotavlja, da je prvostopni organ vlogo za vračilo komunalnega prispevka zavrnil, ker je ugotovil, da je gradbeno dovoljenje št. 351-1637/2010/42 (7128) z dne 28. 8. 2012, v zvezi s katerim je bil plačan komunalni prispevek, še vedno v veljavi, zaradi česar po 225. členu Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-2) pogoji za vračilo komunalnega prispevka niso podani. Da je omenjeno gradbeno dovoljenje, ki je bilo spremenjeno z odločbo št. 351-276/2014/15 (7128) z dne 24. 4. 2014 ter podaljšano z odločbo št. 351-798/2015/3 (7128) z dne 21. 9. 2015, še vedno veljavno, izhaja po mnenju prvostopnega organa iz listin, ki jih je pridobil v postopku (dopisi Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Maribor ter potrdilo Upravne enote Maribor z dne 1. 8. 2018), ki kažejo na to, da se je gradnja začela pred prenehanjem veljavnosti gradbenega dovoljenja dne 18. 9. 2017.

3. Za odločitev v obravnavani zadevi je treba po mnenju župana ugotoviti, kdo je investitor, saj je ta po določbi 225. člena ZUreP-2 edini upravičen do vračila komunalnega prispevka.

4. Kot ugotavlja, je bilo gradbeno dovoljenje z dne 28. 8. 2012 izdano za rušitev obstoječih objektov in gradnjo zahtevnega objekta na zemljiščih s parc. št. 21, 25/2, 25/4 in 25/5, vse k.o. ..., takratnemu investitorju, družbi B., d.o.o., ki je plačala komunalni prispevek, odmerjen z odločbo št. 420-07-14/2012-3 z dne 24. 8. 2012 v znesku 31.299,84 EUR. Z odločbo z dne 24. 4. 2014 je postal novi investitor tožnik, na katerega zahtevo je bila z odločbo Upravne enota Maribor z dne 21. 9. 2015 veljavnost gradbenega dovoljenja z dne 28. 8. 2012 podaljšana do vključno 18. 9. 2017. Nadalje ugotavlja, da iz potrdila Upravne enote Maribor št. 021-1232/2018-7 z dne 1. 8. 2018 izhaja, da je C. C. dne 25. 7. 2018 pri Upravni enoti Maribor v zvezi z izdanim gradbenim dovoljenjem priglasil spremembo investitorstva, in da je prijavil tudi začetek gradnje oziroma rušitev gospodarskega poslopja na zemljišču s parc. št. 25/5, k.o. ... Navedeno po mnenju župana dokazuje, da je bilo gradbeno dovoljenje v času spremembe investitorja veljavno, saj Upravna enota Maribor sicer spremembe ne bi vnesla v Prostorski informacijski sistem.

5. Na tej podlagi župan zaključuje, da tožnik v času vložitve vloge za vračilo komunalnega prispevka dne 15. 1. 2019 ni bil več investitor gradnje, saj je investitorstvo z dnem vložitve vloge za spremembo investitorja dne 25. 7. 2018 prešlo na C. C., ki je od tega dne tudi nosilec pravic in pravnih koristi.

6. Ker tožnik z vlogo ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi, je župan izpodbijano prvostopno odločbo odpravil in vlogo tožnika za vračilo komunalnega prispevka na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) zavrgel.

7. Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil tožbo v upravnem sporu zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, nepravilno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in zaradi bistvenih kršitev določb postopka. V tožbi navaja, da je iz podatkov zemljiške knjige razvidno, da je C. C. lastninsko pravico na zemljiščih, na katerih je bila z gradbenim dovoljenjem z dne 28. 8. 2012 dovoljena gradnja, pridobil šele 20. 4. 2018, torej skoraj 7 mesecev po tem, ko je gradbeno dovoljenje prenehalo veljati na podlagi zakona, ker tožnik do dne 18. 9. 2017 ni začel z gradnjo. Kot pojasnjuje, je od gradnje odstopil zaradi prenehanja veljavnosti gradbenega dovoljenja, o morebitnih inšpekcijskih postopkih pa ni bil nikoli obveščen. Meni, da listinska dokazila, izdana v inšpekcijskem postopku, ne dokazujejo začetka gradbenih oziroma rušitvenih del po izdanem gradbenem dovoljenju. Glede inšpekcijskega postopka še pojasnjuje, da je bil ta v letu 2017 uveden zaradi delnega porušenja objekta zaradi njegove dotrajanosti ter zaradi neurejene okolice zemljišč in ne zaradi posegov tožnika.

8. Upravnemu organu očita, da se v pritožbenem postopku ni ukvarjal s vprašanjem prenehanja veljavnosti gradbenega dovoljenja, ki je bistveno za odločitev, temveč je odločbo v nasprotju s predpisi oprl na potrdilo Upravne enote Maribor z dne 1. 8. 2018. Glede navedenega potrdila navaja, da je Upravna enota Maribor v dopisu z dne 20. 2. 2019 potrdila, da v zvezi s priglasitvijo spremembe investitorstva po Gradbenem zakonu (v nadaljevanju: GZ) nima drugih pristojnosti kot zgolj vnos podatkov o spremembi investitorstva v evidenco. Navedla je tudi, da je nadzor nad izvajanjem gradnje, vključno s preverjanjem dokumentacije za izvedbo gradnje in veljavnosti gradbenega dovoljenja, v pristojnosti inšpekcijskih služb. Do navedenih trditev se upravni organ v obrazložitvi odločbe ni opredelil. Zato sodišču predlaga, da odločbo župana odpravi in toženki naloži v plačilo znesek 31.299,84 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 13. 1. 2019 do plačila. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

9. V odgovoru na tožbo toženka vztraja pri izpodbijani odločitvi in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

10. V pripravljalni vlogi tožnica sodišču predlaga, da predhodno vprašanje (ne)veljavnosti gradbenega dovoljenja obravnava brez prekinitve postopka.

12. V obravnavanem primeru je med strankama spor o tem, ali je tožnik upravičen do vračila komunalnega prispevka, ki je bil plačan zaradi gradbenega dovoljenja, ki je bilo dne 28. 8. 2012 izdano takratnemu investitorju, družbi B., d.o.o.

13. Pravno podlago za odločanje predstavlja 225. člen ZUreP-2, ki v prvem odstavku določa, da je do vračila komunalnega prispevka upravičen investitor, ki plača komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo zaradi gradnje, pa mu gradbeno dovoljenje preneha veljati, objekta, za katerega je plačal komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo, pa dejansko ni začel graditi.

14. Po Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1), na podlagi katerega je bilo izdano ter kasneje spremenjeno gradbeno dovoljenje z dne 28. 8. 2012, se je za investitorja štela pravna ali fizična oseba, ki je naročila graditev objekta, ali ki je gradnjo sama izvajala (4.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Investitor je bila tako oseba, ki je zaprosila za izdajo gradbenega dovoljenja oziroma oseba, na katero se je izdano oziroma kasneje spremenjeno gradbeno dovoljenje glasilo. GZ, ki se uporablja od 1. 6. 2018, pa investitorja opredeljuje kot udeleženca pri graditvi objektov, ki vloži zahtevo za pridobitev gradbenega dovoljenja ali prijavi gradnjo, jo naroči ali jo za lastne potrebe izvaja sam (11. točka prvega odstavka 3. člena GZ).

15. Po upravno sodni praksi predstavlja komunalni prispevek namensko dajatev, ki je vezana na realizacijo gradnje. Če do gradnje ne pride, komunalni prispevek pripada ustreznemu upravičencu, to je investitorju, na katerega se glasi ali se je glasilo gradbeno dovoljenje, v zvezi s katerim je bil plačan komunalni prispevek.

V primeru naknadne spremembe lastništva nepremičnin, na katerih je dovoljena gradnja, je do vračila plačanega komunalnega prispevka upravičen tudi novi lastnik oziroma investitor, na katerega se glasi spremenjeno gradbeno dovoljenje.

16. Med strankama ni sporno, da je bil prvotnemu lastniku zemljišč in investitorju, družbi B., d.o.o., z odločbo št. 420-07-14/2012-3 z dne 24. 8. 2012 odmerjen komunalni prispevek v višini 31.299,84 EUR za rušitev obstoječih objektov ter za gradnjo zahtevnega objekta na zemljiščih s parc. št. s parc. št. 21, 25/2, 25/4 in 25/5, vse k.o. ... Omenjeni družbi je bilo dne 28. 8. 2012 izdano gradbeno dovoljenje. V zadevi tudi ni sporno, da je bil komunalni prispevek plačan, in da je bila leta 2013 pravica graditi prenesena na tožnika, ki je na podlagi odločbe Upravne enote Maribor št. 351-276/2014/15 (7128) z dne 24. 4. 2014 postal novi investitor gradnje, na njegovo zahtevo pa je bila z odločbo Upravne enote Maribor št. 351-798/2015/3 (7128) z dne 21. 9. 2015 veljavnost gradbenega dovoljenja podaljšana do vključno 18. 9. 2017.

17. Tožnik meni, da je do vračila plačanega komunalnega prispevka upravičen, ker do poteka veljavnosti gradbenega dovoljenja (to je do dne 18. 9. 2017) ni pričel z gradnjo, zaradi česar je gradbeno dovoljenje prenehalo veljati po samem zakonu.

18. Z izpodbijano odločbo je organ vlogo tožnika za vračilo komunalnega prispevka zavrgel, ker tožnik ob vložitvi vloge dne 15. 9. 2019 ni bil več investitor. Pri Upravni enoti Maribor je namreč dne 25. 7. 2018 gradnjo po izdanem gradbenem dovoljenju prijavil novi investitor, C. C. Da je gradbeno dovoljenje še zmeraj veljavno, in da zaradi prenosa investitorstva tožnik ni upravičen do vračila komunalnega prispevka, je upravni organ na drugi stopnji sklepal zgolj na podlagi potrdila z dne 1. 8. 2018, v katerem je Upravna enota Maribor potrdila prejem vloge za priglasitev spremembe investitorstva.

19. Za odločitev v obravnavani zadevi je po presoji sodišča bistveno vprašanje prenehanja veljavnosti gradbenega dovoljenja. Tožnik namreč zatrjuje, da je gradbeno dovoljenje prenehalo veljati na podlagi zakona še preden je lastništvo na nepremičninah, na katerih je bila dovoljena gradnja, v letu 2018 pridobil C. C. Gradbeno dovoljenje naj bi, kot zatrjuje, prenehalo veljati, ker kot investitor v času njegove veljavnosti, to je do dne 18. 9. 2017, dejansko ni začel z gradnjo.

20. Kolikor so navedene trditve tožnika resnične, bi moral organ tožnika po določbi prvega odstavka 225. člena ZUreP-2 šteti za upravičenega do vračila komunalnega prispevka. Prenos investitorstva po prenehanju veljavnosti gradbenega dovoljenja namreč ni bil mogoč niti po prej veljavnem ZGO-1 (prvi odstavek 73. člena

), dopusten pa ni niti po sedaj veljavnem GZ (tretji odstavek 66. člena

). S vprašanjem prenehanja veljavnosti gradbenega dovoljenja pred prenosom lastništva nepremičnin na C. C. in pred prijavo spremembe investitorja dne 25. 7. 2018 se pritožbeni organ po vsebini sam ni ukvarjal oziroma je zaključek o veljavnosti gradbenega dovoljenja oprl izključno na potrdilo Upravne enote Maribor, ki potrjuje zgolj to, da je C. C. dne 25. 7. 2018 kot novi investitor prijavil gradnjo po izdanem gradbenem dovoljenju.

21. Vprašanje veljavnosti gradbenega dovoljenja predstavlja samostojno dejansko in pravno vprašanje, na katerega je dolžan občinski upravni organ odgovoriti na podlagi celovite presoje vseh dokazov, izvedenih v ugotovitvenem postopku,

v katerem mora pred odločitvijo ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in stranki omogočiti, da uveljavi in zavaruje svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP). S svojimi ugotovitvami je dolžan organ stranko pred izdajo odločbe seznaniti in ji dati možnost, da za svoje trditve predloži dokaze. Pri tem svoje odločitve ne sme opreti na dejstva, glede katerih stranki ni dal možnost, da se o njih izjavi, razen v primerih, določenih v zakonu (prvi in tretji odstavek 9. člena ZUP - načelo zaslišanja stranke).

22. Citirana določila upravnega postopka v obravnavanem primeru po ugotovitvi sodišča niso bila upoštevana. Tožniku namreč v upravnem postopku ni bila dana možnost izjave in dokazovanja resničnosti svojih navedb. Upravna organa sta v postopku odločila izključno na podlagi listinskih dokazil (listin, sestavljenih v okviru inšpekcijskega postopka ter potrdila Upravne enote o prijavi investitorstva), ki sta jih pridobila, ne da bi se opredelila do navedb in predloženih dokazov tožnika, v postopku pa tudi nista razpisala ustne obravnave, ki bi bila glede na naravo upravne stvari in glede na navedbe tožnika po presoji sodišča koristna za razjasnitev zadeve.

S tem tožniku v postopku ni bila dana možnost, da dokaže (npr. s predlaganim zaslišanjem prič, z ogledom...) resničnost svojih trditev o prenehanju veljavnosti gradbenega dovoljenja še pred prenosom lastništva nepremičnin na C. C. Breme dokazovanja, da se v času veljavnosti gradbenega dovoljenja dejansko ni pričelo z gradnjo, je namreč na ramenih investitorja, ki zahteva vračilo komunalnega prispevka.

23. Zaradi nepravilne uporabe materialnega prava ter zaradi kršitve pravil postopka je sodišče izpodbijano odločitev na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena ter zaradi ekonomičnosti vodenja postopka zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek.

24. V ponovnem postopku bo treba ob upoštevanju pravnega mnenja sodišča glede pravilne uporabe prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) tožniku omogočiti pravico do izjave in v dokaznem postopku razjasniti vse za odločitev pomembne okoliščine. Predvsem bo treba ugotoviti, ali tožnik v času podaljšane veljavnosti gradbenega dovoljenja (do dne 18. 9. 2017) res ni začel z gradnjo, kot to sam zatrjuje.

25. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člen ZUS-1 toženka dolžna tožniku povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Skladno z drugim odstavkom 3. člena tega Pravilnika je tožnik upravičen do povrnitve stroškov postopka v znesku 285,00 EUR, ki jih je sodišče skupaj z DDV v znesku 62,70 EUR ter z zakonskimi zamudnimi obrestmi v roku 15 dni od vročitve te sodbe naložilo v plačilo toženki.

26. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe in izpodbijanega akta očitno, da je treba tožbi zaradi ugotovljenih kršitev ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Tako Vrhovno sodišče RS v sodbi opr. št. X Ips 57/2014 z dne 5. 5. 2016, 12. točka obrazložitve.

Tako Vrhovno sodišče RS v sodbi opr. št. X Ips 57/2014 z dne 5. 5. 2016, 15. točka obrazložitve.

Prvi odstavek 73. člena ZGO-1 je določal: „Gradbeno dovoljenje se lahko spremeni. Investitor lahko vloži zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja samo v času njegove veljavnosti.“

Tretji odstavek 66. člena GZ določa: „Pri izvajanju gradnje je v času veljavnosti gradbenega dovoljenja dopustna sprememba investitorja, pri čemer je treba spremembo prijaviti pri pristojnem upravnem organu za gradbene zadeve. Novi investitor prevzame pravice in obveznosti dotedanjega investitorja po tem zakonu.“

Tako Upravno sodišče RS V sodbi opr. št. IV U 217/2014 z dne 21. 5. 2015, 12. točka obrazložitve.

Po prvem odstavku 154. člena ZUP lahko ustno obravnavo po lastnem preudarku ali na predlog stranke uradna oseba upravnega organa vselej razpiše z namenom, da se ugotovijo vsa za odločitev pomembna dejstva, kadar je to koristno za razjasnitev zadeve, mora pa jo razpisati v zadevah, v katerih sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi, ali kadar je treba opraviti ogled ali pa zaslišati priče ali izvedence.

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 225

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.