UPRS Sklep I U 1308/2022-9
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-10-26

dr. Damjan Gantar (preds.), Jure Likar (poroč.), mag. Barbara Fajdiga

javni razpis - imenovanje notarja - ustavitev postopka - pomembno pravno vprašanje

Z ustavitvijo obravnavanega postopka imenovanja notarja, ki se je začel in ustavil po uradni dolžnosti, ni bilo poseženo v nobeno tožničino pravico ali pravno korist; tožnici pa se prav tako ne nalaga nobena obveznost. Z morebitnim uspehom v tem upravnem sporu si svojega pravnega položaja torej ne more izboljšati, saj je (njen pravni položaj) enak kot pred ustavitvijo postopka. Ker kandidatura še ne zagotavlja izbire in imenovanja in ne gre za pravico kandidata, kar se ne spremeni niti v primeru, ko je postopek preizkusa strokovne usposobljenosti končan, se postopek na zahtevo kandidata ne more nadaljevati.

II. Tožeča stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka ustavila postopek imenovanja notarja na prosto notarsko mesto s sedežem v ..., ki je bil začet na podlagi razpisa, objavljenega v Uradnem listu Republike Slovenije št. 26 z dne 25. 2. 2022 (1. točka izreka). Ugotovila je, da posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bila za izvedbo izbirnega postopka za eno prosto notarsko mesto s sedežem v ...s sklepom z dne 3. 5. 2022 sicer imenovana tričlanska komisija, vendar je po izdaji tega sklepa eden izmed članov komisije odstopil. Zato izbirnega postopka ni bilo mogoče zaključiti v skladu z 10.a členom Zakona o notariatu (v nadaljevanju ZN), saj ni pravne podlage za spremembo izbirne komisije ali izvedbo izbirnega postopka z večino imenovanih članov komisije. Glede na navedeno je tožena stranka ustavila postopek skladno s četrtim odstavkom 135. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

3. Zoper izpodbijani sklep je tožnica vložila tožbo zaradi zmotne ugotovitve dejanskega stanja, bistvene kršitve določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da nihče izmed članov komisije ni odstopil in da je obrazložitev izpodbijanega sklepa pomanjkljiva, saj ne vsebuje podatka o tem, kateri član komisije naj bi odstopil in kdaj. Dodaja, da bi moral biti izpeljan postopek za spremembo oziroma imenovanje drugega člana komisije. Meni, da je v javnem interesu, da se obravnavani postopek dokonča, saj za nasprotno ni ovir. Predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponoven postopek. Priglaša stroške postopka v upravnem sporu.

4. Tožena stranka v I. točki odgovora na tožbo v bistvenem navaja, da je bil z izpodbijanim sklepom ustavljen postopek imenovanja notarja na prosto notarsko mesto s sedežem v ..., ki je bil začet na podlagi razpisa. Ob sklicevanju na sodno prakso Vrhovnega sodišča pojasnjuje, da ustavitev postopka imenovanja notarja, ki se je začel in ustavil po uradni dolžnosti, nima posledic, zaradi česar je tožničin pravni položaj enak kot pred ustavitvijo postopka. Pojasnjuje, da v obravnavani zadevi ne gre za pomembno pravno vprašanje iz 5. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, saj je na morebitna pravna vprašanja v sodni praksi že odgovorjeno. Predlaga, naj sodišče zavrže tožbo.

5. Tožnica v pripravljalni vlogi z dne 20. 10. 2022 navaja, da je v skladu s pravnim poukom v izpodbijanem sklepu dovoljen upravni spor in da gre za vrsto upravne odločitve, zoper katero je dovoljeno pravno sredstvo v obliki upravnega spora na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1, saj je tožena stranka z izpodbijanim sklepom izbirni postopek ustavila (to naj bi potrjevalo tudi dejstvo, da tožena stranka še ni objavila novega razpisa za notarsko mesto v ...). Trdi, da je bilo z izpodbijanim sklepom poseženo v tožničino pravico in pravni interes, saj ni bilo razloga za ustavitev postopka in je tožena stranka nezakonito posegla v pravico do izvedbe postopka. Poudarja, da ne uveljavlja pravice do imenovanja. Pojasnjuje, da je v skladu z 8. členom Pravilnika o merilih in načinu preverjanja strokovne usposobljenosti kandidatov za notarja (v nadaljevanju Pravilnik) kandidat strokovno usposobljen, če doseže najmanj 70 točk. Navaja, da je na pisnem preizkusu usposobljenosti dosegla oziroma presegla 70 točk, zato ima izkazano in oprto osebno korist ter vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi.

7. V skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče odloča v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice. Upravni akt opredeljuje drugi odstavek 2. člena ZUS-1 kot upravno odločbo in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo utemeljeno navaja, da izpodbijani sklep o ustavitvi postopka imenovanja notarja ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, saj z njim ni bilo vsebinsko odločeno o tožničini materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi.

Sklep o ustavitvi postopka je zgolj odločitev procesne narave, ki vpliva le na potek tega postopka. Obravnavni sklep torej ne vsebuje vsebinske odločitve o kakršnikoli tožničini materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi, temveč se nanaša na izvedbo konkretnega javnega razpisa, zaradi česar ne gre za dokončni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1.

9. Zoper sklepe o ustavitvi postopka je zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu na podlagi 5. člena ZUS-1, ki v drugem odstavku določa, da se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Z izpodbijanim sklepom se je postopek imenovanja notarja ustavil, kar pomeni, da se je končal brez izbire notarja. Pravni pouk tožene stranke (v izpodbijanem sklepu), da je zoper ta sklep dovoljeno sprožiti upravni spor v roku 30 dni pri Upravnem sodišču RS, je pravilen, saj je sodno varstvo zoper izpodbijani sklep zagotovljeno na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Vendar pa je sodišče pred vsebinskim obravnavanjem tožbe na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1 dolžno opraviti predhodni preizkus tožbe po prvem odstavku 36. člena ZUS-1 in presoditi, ali so izpolnjene procesne predpostavke za njeno vsebinsko obravnavanje. Vsak, ki zahteva sodno varstvo svojih pravic in pravnih interesov s tožbo v upravnem sporu, mora namreč za to izkazovati pravni interes. Ta se kaže v tem, da bi morebitna ugoditev tožbi pomenila izboljšanje njegovega pravnega položaja, ki ga sicer ne bi mogel doseči. Pravni interes kot procesna predpostavka za vsebinsko obravnavanje tožbe mora obstajati ves čas postopka, na njegov obstoj pa je sodišče dolžno paziti po uradni dolžnosti (drugi odstavek 36. člena ZUS-1). Če ugotovi, da tožnik nima pravnega interesa za tožbo, jo zavrže s sklepom (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

10. Obravnavani postopek imenovanja notarja je po stališču Vrhovnega sodišča v sodbi I Up 194/2010 z dne 27. 7. 2010 druga javnopravna zadeva, ki sicer nima značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP, vendar pa se ob smiselni uporabi četrtega odstavka 135. člena ZUP postopek lahko ustavi po uradni dolžnosti. V sklepu I Up 120/2022 z dne 24. 8. 2022 pa je Vrhovno sodišče sprejelo stališče, da se postopek imenovanja notarja začne po uradni dolžnosti na podlagi razpisa, ki ga v Uradnem listu objavi tožena stranka. Ob upoštevanju navedenih stališč Vrhovnega sodišča po presoji sodišča z ustavitvijo obravnavanega postopka imenovanja notarja, ki se je začel in ustavil po uradni dolžnosti, ni bilo poseženo v nobeno tožničino pravico ali pravno korist; tožnici pa se prav tako ne nalaga nobena obveznost. Z morebitnim uspehom v tem upravnem sporu si svojega pravnega položaja torej ne more izboljšati, saj je (njen pravni položaj) enak kot pred ustavitvijo postopka. Stališče, da se pravni položaj stranke v primeru, ko se upravni postopek začne in ustavi po uradni dolžnosti, ne spremeni, je Vrhovno sodišče sprejelo že v zadevah I Up 142/2021 z dne 13. 10. 2021, I Up 133/2020 z dne 22. 10. 2020, X DoR 59/2019 z dne 8. 1. 2020 in I Up 120/2022 z dne 24. 8. 2022. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da tožničin pravni interes ni podan, zaradi česar je treba tožbo zavreči na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

11. Na obstoj pravnega interesa ne vpliva niti v pripravljalni vlogi zatrjevana pravica do izvedbe postopka. V skladu z ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča je imenovanje notarja povezano z varstvom javnega interesa in izvajanjem javnih nalog, zato ima posameznik zgolj pravico pod enakimi pogoji kandidirati za notarja, nima pa pravice biti imenovan. Po presoji sodišča v postopku, ki se vodi po uradni dolžnosti in je povezan z varstvom javnega interesa, že po naravi stvari ni mogoč poseg v zatrjevano tožničino pravico do izvedbe postopka, saj táka pravica ne obstaja. Postopek je namreč skupek procesnih pravil, na podlagi katerih se zagotavlja enakost pred zakonom, znotraj tega postopka pa ima vsak posameznik pravice. Tožnica pa je s prijavo na obravnavani razpis uveljavila svojo pravico do kandidiranja pod enakimi pogoji, kar ob dejstvu, da gre za postopek po uradni dolžnosti, ne pomeni, da ima pravico zahtevati, da se postopek zaključi ali da bi bila imenovana za notarko.

12. Tožnica navaja, da je njen položaj drugačen in da je pravico oziroma pravno korist pridobila zato, ker je bil postopek ustavljen po pisnem preizkusu strokovne usposobljenosti, na katerem je dosegla oziroma presegla 70 točk. Izpodbijani sklep po mnenju tožnice posega v njeno neposredno na 8. členu Pravilnika oprto osebno korist. Pri tem se sklicuje na 10. točko obrazložitve sodbe Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 179/2018 z dne 24. 10. 2018.

13. Navedeni tožničin očitek ni utemeljen. Kot je že obrazloženo, posameznik, ki je kandidiral za notarja, namreč nima pravice biti izbran. Iz zakonskih določb tudi ne izhaja, da bi morebitno táko upravičenje nastalo v določeni fazi postopka, tj. da bi od nekega trenutka določen kandidat pridobil pravno varovan položaj. Zakon določa zgolj, da minister, pristojen za pravosodje, opravi izbiro izmed kandidatov, ki izpolnjujejo zakonske pogoje za imenovanje (prvi odstavek 10.a člena ZN). Iz tega ni razvidno, da zakon vzpostavlja obveznost, da mora tožena stranka postopek imenovanja po tem, ko je opravljen preizkus strokovne usposobljenosti, tudi dokončati, tj. da je minister v tej fazi postopka dolžan opraviti izbiro med prijavljenimi kandidati. Notar je imenovan šele z odločbo o imenovanju (sedmi odstavek 10. člena ZN), do takrat pa se postopek, začet po uradni dolžnosti, lahko ustavi v skladu s četrtim odstavkom 135. člena ZUP. Ker kandidatura še ne zagotavlja izbire in imenovanja in torej ne gre za pravico kandidata, kar se ne spremeni niti v primeru, ko je postopek preizkusa strokovne usposobljenosti končan, se postopek na zahtevo kandidata ne more nadaljevati.

14. Po presoji sodišča je treba obravnavano tožbo zavreči tudi na podlagi 5. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, v skladu s katero sodišče tožbo zavrže, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno nima nobenih posledic za tožnika ali pa so te posledice zanemarljive, razen če gre za rešitev pomembnega pravnega vprašanja. Namen upravnega spora je namreč v tem, da se stranki zagotovi učinkovito sodno varstvo zoper tiste upravne akte, ki dejansko in nezanemarljivo posegajo v njen pravni položaj. Ni pa upravni spor namenjen temu, da se stranki zagotavlja sodno preverjanje pravilnosti njenih (načelnih) stališč v vsakem primeru, torej tudi takrat, ko izpodbijani upravni akt zanjo nima pravnih posledic ali pa so te zanemarljive ter hkrati ne gre za pomembno pravno vprašanje, ki bi kot takšno terjalo sodno intervencijo.

15. V obravnavani zadevi tožena stranka z izpodbijanim sklepom o ustavitvi postopka ni oblikovala ali spremenila pravnega položaja kandidatov za notarja, ki so se prijavili na razpis, in ni ugotavljala pravnih razmerij in pravnih dejstev. To pomeni, da izpodbijani sklep o ustavitvi postopka za tožnico nima nikakršnih posledic, saj je njen pravni položaj enak kot pred ustavitvijo postopka. Poleg tega ne gre za pomembno pravno vprašanje, saj so relevantna pravna vprašanja, kot je razvidno iz sodnih odločb Vrhovnega sodišča I Up 194/2010 z dne 27. 7. 2010 in I Up 120/2022 ter Upravnega sodišča (npr. I U 887/2009 z dne 3. 2. 2010, I U 62/2014 z dne 27. 8. 2014, I U 2027/2017 z dne 6. 11. 2018, I U133/2020 z dne 22. 10. 2020, I U 328/2022 z dne 31. 3. 2022), že rešena.

16. Glede na navedeno je sodišče obravnavano tožbo zavrglo na podlagi 5. in 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Skladno s tretjim odstavkom 36. člena ZUS-1 je odločilo brez glavne obravnave, saj se je zadeva zaključila v postopku predhodnega preizkusa tožbe.

17. Izrek o stroških temeljih na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže. Sodišče je odločilo zgolj o stroških tožnice, saj jih tožena stranka ni priglasila.

Enako tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 120/2022 z dne 24. 8. 2022, 13. točka obrazložitve.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 2, 5, 5/2, 36, 36/1, 36/1-5, 36/1-6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.