UPRS Sodba I U 1797/2021-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-03-14

mag. Slavica Ivanović (preds.), Alenka Dolinšek (poroč.), Adriana Hribar Milič

COVID-19 - odlok - exceptio illegalis - pogoj PCT - kulturna dejavnost - ničnost

Odlok o začasni omejitvi ponujanja kulturnih storitev končnim uporabnikom v Republiki Sloveniji je bil v času izpodbijane odločbe ter tudi v času odločanja pritožbenega organa glede na predhodno navedeno obrazložitev Ustavnega sodišča RS v veljavi. To pomeni, da institut exceptio illegalis v konkretnem primeru ne pride v poštev.

Dejanska nezmožnost izvršitve namreč pomeni, da v izreku naloženih obveznosti objektivno ne bi mogel izvršiti nihče, pod nobenimi pogoji. V obravnavani zadevi pa temu ni tako. Naloženih ukrepov s potekom časa, torej po koncu konkretne prireditve, res ni več mogoče izvesti, vendar pa bi jih tožnik glede na časovni vidik lahko (in celo moral) izvršiti na sami prireditvi na dan 30. 7. 2021.

1. Z izpodbijano odločbo je Zdravstveni inšpektorat Republike Slovenije (v nadaljevanju inšpekcijski organ) odredil namestitev razkužila za roke ob vhodu v prireditveni prostor in že pred vstopom v prostor oziroma na površino, kjer se izvaja kulturna prireditev in izvajanje preverjanja, da se javne kulturne prireditve udeležijo le končni uporabniki, ki imajo izpolnjen pogoj PCT (prva točka izreka). Pritožba ne zadrži izvršitve odrejenih ukrepov (druga točka izreka). Ta odločba je izvršljiva z izrekom (tretja točka izreka). V postopku izdaje te odločbe niso nastali posebni stroški (četrta točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je inšpekcijski organ 30. 7. 2021 ob 18.00 uri pri tožniku na podlagi pooblastil Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) v zvezi s 17. členom Zakona o zdravstveni inšpekciji (v nadaljevanju ZZdrI) opravil inšpekcijski nadzor v zvezi s preverjanjem spoštovanja določil Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), v zvezi z Odlokom o začasni omejitvi ponujanja kulturnih storitev končnim uporabnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 104/21, 109/21, 114/21, 120/21 in 124/21, v nadaljevanju Odlok), ki v 3. členu določa pogoje, pod katerimi je dovoljeno ponujati storitev javnih kulturnih prireditev, med drugim pogoj razkuževanja rok za udeležence pred vstopom in ob izstopu ter izpolnjen pogoj PCT. Obveznost spoštovanja omenjenih pogojev morajo glede na določila devetega odstavka 3. člena Odloka zagotoviti organizatorji oziroma nosilci izvajanja javnih kulturnih prireditev. V okviru inšpekcijskega pregleda je bilo ugotovljeno, da se v parku A. v ... odvija javna kulturna prireditev B., ki jo organizira tožnik, pri čemer gre za prireditev s kulinarično ponudbo, z živo glasbo in omejenim prireditvenim prostorom. Ugotovljeno je bilo, da razkužilo za roke na vhodu ni nameščeno in da tožnik ne preverja PCT pogoja pri končnih uporabnikih pred vstopom v prostor oziroma na površino, kjer se izvaja javna kulturna prireditev, kar predstavlja kršitev 4. člena ZNB. Z izpodbijano odločbo se na podlagi 211. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izdaja pisni odpravek ustne odločbe inšpekcijskega organa z dne 30. 7. 2021, saj gre za nujni ukrep v javnem interesu, ki ga ni mogoče odlagati in ker je nevarnost okužbe z SARS-CoV-2 (COVID 19) tako velika, da terja ustni ukrep. Takojšnji rok odprave neskladij je posledica varovanja javnega zdravja in preprečitve možnosti širjenja nalezljive bolezni.

3. Pritožbeni organ je zavrnil pritožbo, pri tem pa spremenil 1. točko izreka izpodbijane odločbe, tako da se ta glasi: „Tožniku se zaradi varovanja zdravja ljudi in varstva pred nalezljivimi boleznimi na podlagi 12. točke prvega odstavka 15. člena ZZdrI odredi izvajanje preverjanja PCT pogoja za obiskovalce prireditve in namestitev razkužila ob vhodu v prireditveni prostor.“ Pritožbeni organ je namreč ugotovil, da se ustno izrečena odločba v predmetni zadevi in njen pisni odpravek ne skladata v celoti, a pri tem pojasnil, da je razlika le v obličnosti, zato ne gre za neskladnost, ki bi pomenila bistveno kršitev postopka. Glede drugih lastnosti imata odločbi enake učinke in posledice, zato odločbe ni odpravil. Inšpekcijski organ je pri presoji izvajanja posebnih ukrepov za varstvo pred nalezljivimi boleznimi pravilno sledil določbam nacionalne zakonodaje, in sicer ZNB in Odloku. Izdaja ustne odločbe je bila upravičena, saj je nevarnost okužbe z virusom SARS-CoV-2 tako velika, da ob upoštevanju njenih možnih posledic nedvomno predstavlja neposredno nevarnost za zdravje in celo življenje ljudi, obvladovanje širjenje virusa pa je izjemnega pomena za varovanje javnega interesa. Odlok je bil izdan na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, ki je blanketna norma, ki za razumevanje opisa ravnanja napotuje na kakšno drugo pravilo. Navedena zakonska določba je nedvomno ustrezna podlaga za konkretizacijo 3. člena Odloka, saj pri kulturnih prireditvah prihaja do gibanja večjega števila ljudi na manjšem območju in neizogibno do njihovega zbiranja. Glede zatrjevane nezakonitosti Odloka dodaja, da lahko o morebitni (ne)skladnosti Odloka z Ustavo RS in zakoni odloča le sodišče. Zaradi načela zakonitosti upravni organ ne more po lastni presoji odkloniti uporabe nižjega predpisa, ki bi bil po njegovem z višjem v nasprotju, zato je treba šteti, da so vsi pravni akti medsebojno skladni vse dotlej, dokler sodna veja oblasti ne odloči drugače in predpisa ne razveljavi, odpravi, odkloni njegove uporabe. Zavrača tudi očitek glede nesorazmernosti določb Odloka v razmerju do zakonov in Ustave RS. Inšpekcijski organ je pri izbiri ukrepov upošteval vse okoliščine konkretnega primera v skladu s 7. členom ZIN.

4. Tožnik je najprej vložil tožbo zaradi molka organa druge stopnje (drugi odstavek 28. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V njej je deloma uveljavljal enake ugovore kot v pritožbenem postopku, pa tudi ničnost izdane odločbe. Inšpekcijski organ je namreč izvajal pooblastila, ki izhajajo iz Odloka, ne da bi imel zanje zakonsko podlago. Zato je izpodbijana odločba po mnenju tožnika nična, saj tako ravnanje upravnega organa pomeni kaznivo dejanje po 257. členu Kazenskega zakonika (v nadaljevanju KZ-1). Skliceval se je na odločbo Ustavnega sodišča RS U‑I-79/20 z dne 13. 5. 2021 in pojasnil, zakaj 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB ne določata obveznosti preverjanja PCT pogoja, podzakonski akt pa ne sme samostojno urejati pravic in obveznosti.

5. Po pozivu sodišča, v katerem je bil med drugim pozvan, da navede tožbene razloge in postavi ustrezen tožbeni predlog, je tožnik pojasnil, da je prejel drugostopenjski odločbo in da je do zamude pri njeni vročitvi prišlo zaradi pošiljanja po pošti. Tožbo je spremenil na način, da je z njo zahteval ugotovitev ničnosti odločbe zaradi nemožnost izvršitve v skladu s 4. točko prvega odstavka 27. člena ZUS-1. Glede nemožnosti izvršitve odločbe je navedel, da se je serija dogodkov zaključila ravno na dan obiska uradnih oseb, kar izhaja tudi iz javnih novic. Zahteva tudi, da se sodišče opredeli do navedb toženke na 8. strani drugostopenjske odločbe v zvezi z vezanostjo organa na zakon in Ustavo RS in da Odloka, na podlagi katerega so mu bili izrečeni ukrepi, ne uporabi pri odločitvi (

6. Toženka je sodišču predložila upravni spis in podala odgovor na tožbo zaradi molka. Meni, da bi moralo sodišče tožbo kot preuranjeno zavreči, saj je bilo o tožnikovi pritožbi odločeno z odločbo z dne 29. 11. 2021. Podrejeno pa navaja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8. Med strankama ni sporno, da tožnik 30. 7. 2021 ob 18.00 uri v parku A. v ..., kjer se je odvijala javna prireditev B., ki jo je organiziral tožnik, pri obiskovalcih ni preverjal izpolnjevanja pogoja PCT in na vhodu ni namestil razkužila za roke. Zato mu je inšpekcijski organ ustno izrekel ukrepe, ki so povzeti v 1. točki obrazložitve te sodbe.

9. Odločba inšpekcijskega organa je bila izdana na podlagi 15. člena ZZdrI, takrat veljavne 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB

in Odloka, izdanega na podlagi ZNB. Prvi odstavek 39. člena ZNB je določal, da kadar z ukrepi, določenimi s tem zakonom, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni, lahko Vlada Republike Slovenije odredi tudi naslednje ukrepe: 1. določi pogoje za potovanja v državo, v kateri obstaja možnost okužbe z nevarno nalezljivo boleznijo in za prihod iz teh držav; 2. prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih; 3. prepove zbiranje ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni; 4. omeji ali prepove promet posameznih vrst blaga in izdelkov.

10. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je Ustavno sodišče RS z odločbo U-I-79/20-24 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21 z dne 3. 6. 2021) ugotovilo neskladnost 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB z Ustavo RS. Kot izhaja iz navedene odločbe, so v neskladju z Ustavo RS tudi vsi podzakonski akti, sprejeti na tej podlagi. Ugotovljena neskladnost bi narekovala razveljavitev izpodbijane zakonske ureditve, vendar je Ustavno sodišče RS upoštevalo, da bi z razveljavitvijo 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB izvršilna oblast izgubila kakršnokoli zakonsko podlago za omejevanje gibanja in zbiranja zaradi preprečevanja nalezljivih bolezni, vključno z boleznijo COVID-19. Dokler zakonodajalec ne bi sprejel nove zakonske ureditve, država morda ne bi mogla izpolnjevati svoje pozitivne ustavne obveznosti, da varuje zdravje in življenje ljudi. Ker sta pravica do zdravja in življenja temeljni ustavni vrednoti, bi razveljavitev izpodbijane zakonske ureditve lahko privedla do hujšega protiustavnega stanja, kot v primeru, če se protiustavna ureditev za določen čas ohrani v veljavi. Ustavno sodišče RS je na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) odločilo, da sta 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z Ustavo in da se do odprave neskladja navedeni določbi ZNB še naprej uporabljata. S tem je vnaprej zagotovilo zakonsko podlago za izdajo podzakonskih predpisov, ki urejajo ukrepe iz 2. in 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, hkrati pa tudi za vse še veljavne podzakonske predpise, ki so bili sprejeti na podlagi izpodbijanih zakonskih določb. Posledično sodišča navedenim podzakonskim predpisom za razmerja, nastala po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije, zaradi v tej odločbi ugotovljene protiustavnosti, ne smejo odreči veljave.

11. Glede učinkov ugotovitvenih odločb Ustavnega sodišča RS je Vrhovno sodišče RS v več odločbah

pritrdilo stališču, da na podlagi ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča RS niso nastopile posledice, ki jih ZUstS določa za razveljavitev zakonske določbe po 43. členu in 44. členu ZUstS.

Ker je torej učinek ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča RS tak, da izpodbijani zakonski določbi kljub ugotovljeni protiustavnosti ostaneta v veljavi in sta torej del veljavnega pravnega reda, mora sodišče v tem upravnem sporu pri odločanju o utemeljenosti tožbe upoštevati, da 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB predstavljata veljavno zakonsko podlago za sprejetje Odloka. Odlok je bil torej v času izdaje izpodbijane odločbe (in ustne odločbe z dne 30. 7. 2021) ter tudi v času odločanja pritožbenega organa (29. 11. 2021) glede na predhodno navedeno obrazložitev Ustavnega sodišča RS v veljavi. To pomeni, da institut

12. Inšpekcijski organ je torej imel zakonsko podlago za izdajo odločbe, ki po presoji sodišča tudi ni nična. Pogoji za izrek ničnosti so taksativno določeni v 279. členu ZUP. Ničnost odločbe v upravnem postopku je izredno pravno sredstvo, katerega namen je saniranje z zakonom določenih procesnih in materialnih pravnih napak, zaradi katerih je priznanje obstoja odločbe za pravni red nevzdržno. Takih nepravilnosti pri izpodbijani odločbi tožnik v tožbi ne navaja, niti jih ni našlo sodišče po uradni dolžnosti (drugi odstavek 37. člena ZUS-1). V primeru ugotovljenega ničnostnega razloga sodišče upravni akt s sklepom izreče za ničen (drugi odstavek 37. člena in 68. člen ZUS-1).

13. Tožnik v tožbi uveljavlja ničnostna razloga po 2. in 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP.

Kot izhaja iz sodne prakse v okvir ničnostnega razloga po 2. točki prvega odstavka 279. člena ZUP ne spada kaznivo dejanje, ki bi ga storila uradna oseba v postopku izdaje odločbe (npr. kaznivo dejanje nevestnega dela v službi in zlorabe položaja),

kot si zmotno razlaga tožnik. Glede zatrjevane nemožnosti izvršitve

pa je iz tožbenih navedb mogoče razumeti, da ta po mnenju tožnika ni mogoča, ker so mu bili ukrepi naloženi zadnji dan prireditve in torej v trenutku izdaje pisne odločbe, ki je predmet presoje v tem upravnem sporu, preverjanje PCT pogoja za obiskovalce in namestitev razkužila ob vhodu v prireditveni prostor nista bila (več) mogoča. Pri tem pa tožnik spregleda, da so mu bili ukrepi izrečeni z ustno odločbo dne 30. 7. 2021, to je v času trajanja prireditve, pa čeprav zadnji dan, z učinkom takojšnje izvršljivosti. Navedena okoliščina med strankama postopka ni sporna. Pisni odpravek odločbe mu je bil skladno z 211. členom ZUP res izdan naknadno, to je po zaključku prireditve, kar pa na (ne)možnost izvršitve odločbe v konkretnem primeru ne vpliva. Dejanska nemožnost izvršitve namreč pomeni, da v izreku naloženih obveznosti objektivno ne bi mogel izvršiti nihče, pod nobenimi pogoji. V obravnavani zadevi pa temu ni tako. Naloženih ukrepov s potekom časa, torej po koncu konkretne prireditve, res ni več mogoče izvesti, vendar pa bi jih tožnik glede na časovni vidik lahko (in celo moral) izvršiti na sami prireditvi na dan 30. 7. 2021.

14. Ker po povedanem izpodbijani akt ni ničen, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

15. Sodišče je v zadevi odločilo na seji senata, ker relevantno dejansko stanje, ki je podlaga za izdajo izpodbijanega akta, med tožnikom in toženko ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Iz vsebine tožbenih navedb namreč ne izhaja, da bi tožnik nasprotoval dejanskim ugotovitvam, ki so pomembne za odločitev. Sporna med strankama so le pravna vprašanja, ki se nanašajo na razlago določb Odloka v povezavi z ZNB in ZUP.

Navedena določba je bila kasneje spremenjena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o nalezljivih boleznih (novela ZNB-D, ki se uporablja od 15. 10. 2022 dalje).

Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča U-I-79/20-24, 101. točka obrazložitve.

Tako npr. sodba in sklep Vrhovnega sodišča RS VIII Ips 2/2009 z dne 25. 1. 2011 in sodbi Vrhovnega sodišča RS VIII Ips 166/2011 z dne 19. 11. 2012 in VIII Ips 243/2013 z dne 24. 2. 2014.

Z razveljavitvijo se protiustavne ali nezakonite določbe izločene iz pravnega reda, kar pomeni, da formalno prenehajo veljati. Razveljavitev ima torej učinek splošnega pravnega akta (

) in jo morajo pri uresničevanju svojih pravic in dolžnosti spoštovati vsi posamezniki, zlasti pa tudi državni in drugi organi pri izvajanju svojih pristojnosti.

Po navedenih točkah se za nično izreče odločba: 2. ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu; 3. ki je sploh ni mogoče izvršiti.

Glej sodbo tega sodišča III U 426/2010 z dne 5. 11. 2010.

Neizvršljivost je lahko pravna ali dejanska. V prvem primeru odločba vsebuje takšen izrek, ki nasprotuje pravnemu redu, v drugem pa izrek, ki ga objektivno ni mogoče izvršiti. Glej tudi Androjna, V. in Kerševan, E., Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, GV založba 2017, str. 594.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 279, 279/1, 279/1-3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.