UPRS Sodba I U 197/2020-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-11-10

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - IZVRŠILNO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

izvršilni postopek - pravno nasledstvo - neobrazložena odločba

Pravno podlago za odstop od načela stroge formalne legalitete v izvršilnem postopku predstavlja prvi odstavek 50. člena ZUP, po katerem se v primeru, če stranka med postopkom umre (fizična oseba) ali preneha (pravna oseba), postopek nadaljuje, če gre v postopku za pravico, obveznost ali pravno korist, ki lahko preide na pravne naslednike. Pravice in obveznosti, ki niso strogo osebne, se torej lahko prenašajo na pravnega naslednika (singularno ali univerzalno pravno nasledstvo). Ko gre za pravno nasledstvo, organu ni treba izdajati ločenega izvršilnega naslova. Vendar je pravno nasledstvo v materialnopravnem pomenu – prehod obveznosti v materialnopravnem smislu - treba dokazovati; v poštev pridejo vsa dokazna sredstva. Če se izvršba vodi na podlagi upravnega posamičnega akta, izdanega pravnemu predniku, pa je pravnemu nasledniku seveda treba zagotoviti vse procesne garancije (možnost ugovora, da je pravni naslednik, v kakšnem obsegu odgovarja za obveznosti svojega pravnega prednika, itd.).

I. Tožbi se ugodi, sklep o dovolitvi izvršbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Maribor, št. 06182-879/2019-13 z dne 10. 9. 2019, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 25,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Inšpektorat RS za okolje in prostor (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijanim sklepom ugotovil, da je odločba inšpektorice za okolje prvostopenjskega organa št. 06182-879/2019-9 z dne 10. 4. 2019, s katero je bilo A., d. o. o. (v nadaljevanju A.) kot zavezancu naloženo, da mora kot upravljavec vira hrupa B. (v nadaljevanju B.) v roku do 31. 5. 2019 Agenciji RS za okolje posredovati Poročilo o opravljenem ocenjevanju hrupa v okviru obratovalnega monitoringa hrupa (v nadaljevanju Poročilo o ocenjevanju hrupa) in na javnosti dostopnem mestu zagotoviti knjigo pripomb, postala izvršljiva dne 31. 5. 2019 in se dovoljuje njena izvršba ter tožnici kot novemu upravljavcu vira hrupa zagrozil, če v roku do 31. 12. 2019 ne bo v celoti izpolnila obveznosti na podlagi izvršljive odločbe, da se bo opravila izvršba s prisilitvijo z uporabo denarne kazni v višini 10.000,00 EUR. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je bilo na kontrolnem inšpekcijskem pregledu dne 23. 8. 2019 ugotovljeno, da zavezanec A., d. o. o. naložene obveznosti iz odločbe ni izpolnil v postavljenem roku. Zavezanec A. pa od dne 18. 7. 2019 ni več upravljavec vira hrupa B. in se zato proti njemu ne more začeti izvršilni postopek, saj citirane odločbe ni mogoče več realizirati. Upravljanje vira hrupa je dne 18. 7. 2019 prevzela tožnica, ki je s tem kot pravni naslednik v inšpekcijskem postopku postala zavezanec za izvršitev obveznosti iz citirane inšpekcijske odločbe. Neizpolnjene obveznosti iz odločbe pridejo na novega upravljavca vira hrupa, tožnico. Predstavnik tožnice je na inšpekcijskem pregledu dne 23. 8. 2019 podal izjavo, da se ne strinja s tem, da je tožnica pravni naslednik A. ter da ugovarja, da bi bila zavezanec v predmetnem inšpekcijskem postopku. Organ je sklep oprl na 290. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in 298. člen tega zakona.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 30. 12. 2019 zavrnilo pritožbo tožnice zoper izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe.

Bistvene navedbe strank v postopku upravnega spora

3. Tožnica v tožbi navaja, da se z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe, ki ni skladen z izvršilnim naslovom, dovoljuje prisilna izvršitev obveznosti A. zoper njo. Sklep o dovolitvi izvršbe vsebuje obveznost, ki se nalaga tožnici, in sicer da izpolni obveznosti po odločbi, ki je bila izdana A. Tožnica se dalje sklicuje na 50. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter navaja, da v obravnavanem primeru ne gre za obveznost, ki lahko preide na pravne naslednike, saj za to ni nobene pravne podlage. Prav tako tožnica ni bila opozorjena na to, da bi lahko prevzela položaj stranke, niti tega položaja ni prevzela. Tožnica je sicer že ob inšpekcijskem pregledu dne 23. 8. 2019 na zapisnik podala pripombo, da ni pravni naslednik A. in da ni zavezanec v inšpekcijskem postopku. Tožnica in A. sta po pravnem statusu obe gospodarski družbi, nista na noben način povezani, ne kapitalsko ne kako drugače, prav tako ni prišlo pri nobeni od njiju do statusnih sprememb, ki bi lahko vodile do navedenih zaključkov o pravnem nasledstvu. Tožnica ni vstopila v položaj A. na kakršen koli drug način ali v katerakoli druga razmerja, katerih udeleženec je bil A. kot upravljavec B. Tožnica je bila šele po pravnomočnosti odločbe, ki je predmet izvršbe, z le-to seznanjena. Tožnica dalje navaja, da se je primopredaja B. opravljala med Republiko Slovenijo in A. po zaključku njune medsebojne pogodbe. Tožnica pa je z Republiko Slovenijo sklenila pogodbo o izvedbi naročila za izvajanje storitev obratovanja B. dne 2. 7. 2019. Iz pogodbe izhaja, da ima Republika Slovenija v upravljanju B., tožnica pa z Republiko Slovenijo kot naročnikom po navedeni pogodbi le organizira in oziroma vodi določeno nalogo, kar pomeni, da mora storiti vse, kar je potrebno, da se ta naloga izvrši s sklenitvijo ustrezne pogodbe s tretjo osebo ali jo opravi sama. Predmet pogodbe je začasno izvajanje obratovanja B., vse naloge pa se opravljajo v imenu in za račun Republike Slovenije. Tudi iz navedenega je razvidno, da tožnica ni pravni naslednik upravljavca vira hrupa. Sama sprememba registrirane dejavnosti v Poslovnem registru, ki se vodi pri AJPES, pa nima nobenega vpliva na pravno nasledstvo. Iz Poslovnega registra tudi ne izhaja, da je za namen prenosa upravljanja z B. tožnica 6. 6. 2019 spremenila svoj akt o ustanovitvi in vanj vključila tudi dejavnost upravljanja letališč. Razlogi, ki izhajajo iz obrazložitve izpodbijanega sklepa in ki se nanašajo na odločitev o obstoju pravnega nasledstva med tožnico in A. kot njenim pravnim prednikom, nimajo opore v aktih, na katere se sklep sklicuje, in ugotovitve ne ustrezajo dejanskemu stanju stvari. Tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi za primer zamude s plačilom.

V pripravljalni vlogi tožnica ponovno izpostavlja, da v konkretni zadevi ne gre niti za univerzalno niti za singularno pravno nasledstvo po zavezancu A. Pravno podlago za takšno pravno nasledstvo bi lahko predstavljal Zakon o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD) v določbah, ki se nanašajo na razdelitev, oddelitev ali izčlenitev kapitalskih družb, ali pogodbeno razmerje med tožnico in zavezancem A. Kot je tožnica že pojasnila, nobena od navedenih pravnih podlag med tožnico in zavezancema A. ne obstaja, zato so zaključki o obstoju pravnega nasledstva med njima napačni. Tožnica še dodaja, da družba A., ki ji je bila naložena obveznost, ki je predmet izvršbe, še vedno obstaja in posluje ter zato ni jasno, zakaj izpolnitev naloženih obveznosti ni terjana od nje.

5. Sodišče je 11. 10. 2022 sprejelo sklep I U 197/2020, da v zadevi odloča sodnica posameznica. Tožnica je sestavi sodišča predhodno pisno ugovarjala, vendar po mnenju sodišča ni bilo razloga, da bi se postopek nadaljeval pred senatom, zato tak sklep ni bil sprejet, postopek pa je še naprej vodila sodnica posameznica.

Sodišče je 10. 11. 2022 opravilo javno glavno obravnavo. Obravnave se je udeležila le tožnica, toženka pa ob izkazanem vabilu ne. Na glavni obravnavi je sodišče izvedlo dokaze z vpogledom v tožbi priložene listine A1 – A4 (izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe, drugostopenjska odločba v zadevi, dopis inšpektorice z dne 8. 1. 2020, pogodba o izvedbi naročila z dne 2. 7. 2019) in listine upravnega spisa. Zavrnilo pa je dokazne predloge za vpogled v listine, predložene na glavni obravnavi, A6 - A8 (obvestilo tožnice inšpektoratu o pridobljenem okoljevarstvenem dovoljenju z dne 22. 9. 2022, okoljevarstveno dovoljenje z dne 15. 9. 2022, pogodba za izvedbo obratovalnega monotoringa hrupa in ocene obremenitve okolja s hrupom za B.), ker gre za dokaze za dokazovanje dejstev, nastalih po izdaji izpodbijanega sklepa, in ki niso pravno relevantna za dokazovanje (ne)obstoja pravnega nasledstva tožnice po družbi A., ki je ključno sporno vprašanje. Sicer pa je v svoji besedi tožnica vztrajala pri podanih navedbah v tožbi in pripravljalni vlogi in dodatno izpostavila okoliščine, ki so nastale po izdanem izpodbijanem sklepu, in jih dokazovala s predložitvijo listin, vendar sodišče dejstev in dokazov, nastalih po izdaji izpodbijanega sklepa, kot pravno nerelevantnih za odločanje ni upoštevalo.

7. V obravnavani zadevi je sporna dovolitev izvršbe inšpekcijske odločbe z dne 10. 4. 2019, izdane A. kot inšpekcijskemu zavezancu, zoper tožnico kot osebo, ki naj kot pravna naslednica A. inšpekcijsko odločbo izvrši.

8. Dovolitev izvršbe inšpekcijske odločbe je prvostopenjski organ oprl na zaključek, da A. od 18. 7. 2019 ni več upravljavec hrupa B. in da je upravljanje hrupa s tem dnem prevzela tožnica, ki je s tem kot pravni naslednik postala zavezanec za izvršitev obveznosti iz inšpekcijske odločbe. Drugostopenjski organ je obrazložitev dopolnjeval s sklicevanjem na 50. člen Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in utemeljevanjem, da s tem, ko je tožnica pogodbeno prevzela upravljanje letališča, je v inšpekcijski zadevi emisije hrupa v okolju vstopila v pravni položaj prejšnjega upravljavca vira hrupa, tj. v položaj inšpekcijskega zavezanca za izvršitev obveznosti iz ureditvene inšpekcijske odločbe.

9. Tožnica se ne strinja z organom, da je s prevzemom upravljanja B. kot pravni naslednik postala zavezanec za izvršitev obveznosti iz inšpekcijske odločbe, izdane kot inšpekcijskemu zavezancu A.

10. Po prvem odstavku 286. člena ZUP se izvršba opravi zoper tistega, ki je dolžan izpolniti obveznost (zavezanec). Gre za materialnopravno opredelitev zavezanca. Da se zahteva izpolnitev obveznosti v izvršilnem postopku od tistega, ki je dolžan izpolniti obveznost, mora izhajati iz izvršilnega naslova, ki se glasi nanj. Če se izvršilni naslov glasi na drugo osebo, mora obstajati pravna podlaga, ki omogoča vodenje izvršilnega postopka zoper to osebo, ki v izvršilnem naslovu ni opredeljena kot zavezanec; v tem primeru mora biti tudi ustrezno izkazano, zakaj se postopek lahko vodi zoper določeno osebo (na primer zaradi pravnega nasledstva).

11. Pravno podlago za odstop od načela stroge formalne legalitete v izvršilnem postopku predstavlja prvi odstavek 50. člena ZUP, po katerem se v primeru, če stranka med postopkom umre (fizična oseba) ali preneha (pravna oseba), postopek nadaljuje, če gre v postopku za pravico, obveznost ali pravno korist, ki lahko preide na pravne naslednike. Pravice in obveznosti, ki niso strogo osebne, se torej lahko prenašajo na pravnega naslednika (singularno ali univerzalno pravno nasledstvo). Ko gre za pravno nasledstvo, organu ni treba izdajati ločenega izvršilnega naslova. Vendar je pravno nasledstvo v materialnopravnem pomenu – prehod obveznosti v materialnopravnem smislu - treba dokazovati; v poštev pridejo vsa dokazna sredstva.

Če se izvršba vodi na podlagi upravnega posamičnega akta, izdanega pravnemu predniku, pa je pravnemu nasledniku seveda treba zagotoviti vse procesne garancije (možnost ugovora, da je pravni naslednik, v kakšnem obsegu odgovarja za obveznosti svojega pravnega prednika, itd.).

12. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa o dovolitvi izvršbe (tudi upoštevaje dopolnitev drugostopenjskega organa) ne izhaja, na katere dokaze konkretno je oprt zaključek organa, da je tožnica pravna naslednica inšpekcijskega zavezanca A., in na kateri dokaz (konkretizirano) je oprt zaključek, da je prešla na tožnico obveznost iz ureditvene inšpekcijske odločbe (da predloži Poročilo o ocenjevanju hrupa, zagotovi knjigo pripomb). Iz sklepa (glede na povedano v točkah 10 in 11 te sodbe) tako niso razvidni bistveni razlogi za odločitev. Brez poznavanja navedenih razlogov pa sodišče izpodbijanega sklepa ne more preizkusiti glede njegove materialne zakonitosti, saj ne more presoditi tožbenih navedb in nanje odgovoriti, (1) da obstoja pravnega nasledstva in prehoda na tožnico obveznosti, ki so predmet izvršilnega naslova, ni mogoče utemeljevati s pavšalnim in nekonkretiziranim sklicevanjem na pogodbeni prevzem upravljanja letališča in da naj bi tožnica s tem nasledila obveznosti prejšnjega upravljavca, (2) da ne gre niti za singularno niti za univerzalno pravno nasledstvo, (3) da ni nikakršne povezanosti med subjektoma AERODOM in tožnico, (4) da je predmet pogodbe začasno obratovanje letališča, pri čemer tožnica naloge izvaja v imenu in za račun Republike Slovenije, (5) da pri družbah A. in tožnice ni prišlo do statusnih sprememb v smislu določb ZGD, ki bi kazale na pravno nasledstvo, (6) da je sprememba registrirane dejavnosti za vprašanje prehoda na tožnico obveznosti, ki so predmet izvršilnega naslova, pravno nepomembna, itd. Ker je tako dejansko stanje v obrazložitvi sklepa v materialnopravno bistvenih točkah pomanjkljivo opisano, se izpodbijanega sklepa ne da preizkusiti. Navedena kršitev predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, zaradi katere se upravni akt sme izpodbijati (2. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1, v zvezi s tretjim odstavkom tega člena).

13. Ker je sodišče spoznalo, da v postopku za izdajo izpodbijanega sklepa niso bila upoštevana pravila postopka, in ker sodišče v svojem postopku kršitev ni odpravilo (saj bi dopolnjevanje postopka pomenilo prenos celotnega bremena dokaznega postopka na sodišče

), je na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter upoštevaje tretji in četrti odstavek tega člena izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo vrnilo organu v ponovni postopek. V tem postopku bo organ, upoštevajoč stališča sodišča glede postopka, po potrebi dejansko stanje dopolnil, v tem primeru dal tožnici (pooblaščeni osebi) možnost, da se o ugotovljenih odločilnih dejstvih pred odločitvijo izjavi, nato pa v obrazložitvi sklepa podal vse relevantne dejanske in pravne razloge za odločitev, ali pa, če razlogov za izdajo sklepa ne bo ugotovil, postopek ustavil.

14. O stroškovnem zahtevku tožnice je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožnici priznalo stroške po tretjem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.

Tako Jernej Podlipnik, Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, 2. knjiga, str. 783

Glej odločbo Ustavnega sodišča Up-521/02 z dne 23. 9. 2004

Sodna odločba Vrhovnega sodišča X Ips 220/2016 z dne 17. 5. 2017

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 50, 50/1, 286, 286/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.