UPRS Sodba III U 302/2019-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-10-14

Jasna Šegan (preds.), Valentina Rustja (poroč.), dr. Damjan Gantar

državni tožilec - napredovanje državnega tožilca - položaj svétnika - pogoji za napredovanje - ista upravna zadeva - zavrženje vloge

Novega upravnega postopka po 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP ni mogoče začeti, če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek. Pri tem je pomembno, da se ugotovi, da gre za upravno zadevo z isto stranko (vlagateljem zahteve) in z isto vsebino (zahtevkom o tem, kar stranka uveljavlja). Sicer ne gre (več) za isto upravno zadevo in je treba o novi zahtevi stranke odločiti v skladu z ZUP. Za drugačno upravno zadevo, ki ne ovira začetka novega upravnega postopka, gre lahko tudi tedaj, ko se je upoštevno dejstvo oziroma predpis spremenil po izdaji (prvostopenjske) upravne odločbe v prej začetem upravnem postopku, ki pa zaradi pravnih sredstev še ni bil pravnomočno končan.

Tožbi se ugodi, sklep Državnotožilskega sveta št. Dts 191/2019-6 z dne 7. 11. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Z izpodbijanim sklepom je Državnotožilski svet (v nadaljevanju: DTS ali toženec) zavrgel predlog tožnice, roj. ... 1956, okrožne državne tožilke na Okrožnem državnem tožilstvu v ..., z dne 21. 8. 2019 za njeno napredovanje na položaj svétnice z dnem 26. 5. 2012 in posledično uvrstitev v 54. plačni razred.

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da se po osmem odstavku 37. člena Zakona o državnem tožilstvu (v nadaljevanju: ZDT-1), če ta zakon ne določa drugače, glede napredovanja državnih tožilcev, kriterijev za izbiro in napredovanje ter za ocenjevanje dela državnih tožilcev smiselno uporabljajo določbe Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju: ZSS). Na podlagi četrtega odstavka 27. člena ZSS tako položaj svétnika pridobi okrajni ali okrožni državni tožilec pri prvem napredovanju po dopolnjenem 45. letu starosti, če je z oceno državnotožilske službe ugotovljeno, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje. Kot pojasnjuje DTS, v skladu z drugim odstavkom 32. člena ZSS izdela takšno oceno, če ugotovi, da državni tožilec nadpovprečno izpolnjuje predpisane kriterije. Enake pristojnosti je DTS imel že po prej veljavnem Zakonu o državnem tožilstvu (ZDT) in tudi pogoji za napredovanje na položaj svétnika so ostali v bistvenem nespremenjeni. DTS nato opiše vsebino tožničinega predloga. V njem tožnica navaja, da je DTS izdal sklep št. Dts 144/2011-ZF(VV)-ks z dne 25. 10. 2011 (v nadaljevanju: sklep z dne 25. 10. 2011), ter pojasnjuje, da se zoper to odločitev ni pritožila, ker je bila glede na tedaj veljavno zakonodajo pravilna, saj se leta 2011 ni napredovalo v plačni razred ali naziv in zato tudi ni bil izpolnjen pogoj za pridobitev naziva svétnice. Kot še navaja tožnica, je DTS v dne 13. 5. 2015 izdanem sklepu št. Dts 581/13-5-AM(VV)-ah (v nadaljevanju: sklep z dne 13. 5. 2015, s katerim je ugotovil, da je tožnica 26. 5. 2016 izpolnila pogoje za redno napredovanje v plačnem razredu in s tem za uvrstitev v 53. plačni razred) v obrazložitvi med drugim pojasnil, da je pogoje za hitrejše napredovanje izpolnila 26. 5. 2012. Takrat je torej tožnica izpolnila oba pogoja iz četrtega odstavka 27. člena ZSS za pridobitev položaja svétnice, saj je napredovala po 45. letu, z oceno državnotožilske službe pa je bilo ugotovljeno, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje.

3. V nadaljevanju DTS povzame odločitev iz sklepa z dne 25. 10. 2011, s katerim je bil zavrnjen predlog za hitrejše napredovanje tožnice na položaj svétnice (1. točka izreka), za tožnico sprejeta ocena državnotožilske službe in ugotovljeno, da je 26. 5. 2011 izpolnila pogoje za hitrejše napredovanje za dva plačna razreda in s tem za uvrstitev v 49. plačni razred (2. točka izreka) ter nato odločeno, da tožnica v skladu s prvim odstavkom 8. člena Zakona o interventnih ukrepih (ZIU) v letu 2011 ne napreduje (3. točka izreka). Ob tem pripominja, da je tožnica, upoštevajoč interventno zakonodajo, v 49. oziroma po prevedbi v 52. plačni razred napredovala 26. 5. 2012. Z navedenim sklepom je bil torej predlog tedanje vodje Okrožnega državnega tožilstva (v nadaljevanju: ODT) v ... št. Tu 66/11 z 20. 6. 2011 (v nadaljevanju: predlog z dne 20. 6. 2011) za tožničino napredovanje na položaj svétnice, kljub izdelani oceni, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje, in izpolnjevanju starostnega pogoja, zavrnjen. Tožnica upravnega spora zoper to odločitev ni sprožila, s čimer je postala formalno pravnomočna. V tej zvezi DTS obrazloži razlikovanje med materialno pravnomočnostjo (prvi odstavek 225. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju: ZUP) in formalno pravnomočnostjo, ki se odraža tudi v določbah 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, ki jih citira. Ker se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira tožničin zahtevek z dne 21. 8. 2019, nista spremenila, je DTS njen predlog zavrgel. Dodaja, da je predlog tožnice, ki sicer tudi lahko vloži predlog za napredovanje, po vsebini enak zavrnjenemu predlogu vodje ODT z dne 20. 6. 2011. Tožničino pojasnjevanje, zakaj zoper sklep z dne 25. 10. 2011 ni vložila tožbe, ni pravno upoštevno in je tudi nelogično. Nerelevantno pa je tudi njeno sklicevanje na sklep z dne 13. 5. 2015, s katerim je bila izdelana ocena državnotožilske službe za tožnico za naslednje ocenjevalno obdobje, saj ne le, da ta ocena napredovanja na položaj svétnice ni omogočala, ampak predlog za takšno napredovanje DTS niti ni bil podan.

4. Tožnica je zoper izpodbijani sklep vložila tožbo v upravnem sporu, v kateri sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne DTS v ponovno odločanje. Meni namreč, da se DTS neutemeljeno sklicuje na to, da je bilo o napredovanju na položaj svétnice odločeno s sklepom z dne 25. 10. 2011 (ko je bil zavrnjen predlog vodje ODT), da je ta odločitev postala formalno pravnomočna in da se dejansko stanje in pravna podlaga, na katero se opira sedanji zahtevek, nista spremenila. Tožnica navaja, da je predlog z dne 20. 6. 2011 temeljil na oceni tožilske službe. Odločitev iz sklepa z dne 25. 10. 2011 je bila glede na tedaj veljavno zakonodajo pravilna, zato je ni izpodbijala. Njen predmetni predlog za napredovanje pa temelji izključno na četrtem odstavku 27. člena ZSS, pri čemer sta se oba pogoja iz te določbe izpolnila 26. 5. 2012, ko je prvič po dopolnjenem 45. letu hitreje napredovala za dva plačna razreda. Tudi DTS je v obrazložitvi sklepa z dne 13. 5. 2015 pojasnil, da je pogoje za hitrejše napredovanje izpolnila 26. 5. 2012. Tožnica je torej takrat izpolnila pogoje za napredovanje na položaj svétnice, in sicer na podlagi zakona, po četrtem odstavku 27. člena ZSS, brez ugotavljanja nadpovprečnosti, saj navedena določba ZSS takšnih pogojev ne določa. Njen predlog se opira na drugačno dejansko stanje in pravno podlago kot predlog z dne 20. 6. 2011 (v zvezi s katerim ni prišlo do materialne pravnomočnosti), saj se je dejansko stanje kasneje spremenilo, in sicer 26. 5. 2012, ko je bil izpolnjen pogoj za pridobitev položaja svétnice. Zato mora DTS o tožničinem predlogu vsebinsko odločiti in ji od 26. 5. 2012 priznati hitrejše napredovanje na položaj svétnice ter jo uvrstiti v 54. plačni razred, s pravico do plače v tem plačnem razredu od 1. 4. 2014.

5. Toženec, ki je sodišču predložil spise zadeve, v odgovoru na tožbo predlaga, da se tožba zavrne. Izpostavlja, da so tožbene navedbe v bistvenem enake navedbam iz tožničinega predloga, na katere je odgovoril v izpodbijanem sklepu in pri teh razlogih vztraja. Glede na četrti odstavek 27. člena ZSS zavrača navedbe v smeri, da za napredovanje na položaj svétnika ni treba ugotavljati nadpovprečnega izpolnjevanja predpisanih kriterijev. Pogoji za napredovanje so bili taki tudi ob izdaji sklepa z dne 25. 10. 2011. Z njim je bilo o predlogu tedanje vodje ODT za napredovanje tožnice na položaj svétnice odločeno na podlagi izdelane ocene državnotožilske službe (navedbe, da je že omenjeni predlog temeljil na oceni, so zmotne, saj ta tedaj še ni bila izdelana). Predlog je bil v delu, ki se je nanašal na to napredovanje, kljub oceni državnotožilske službe, s katero je bilo ugotovljeno, da tožnica izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje, in izpolnjenemu starostnemu pogoju, zavrnjen; pozitivno pa je bilo odločeno o njenem napredovanju za dva plačna razreda (po mnenju toženca je namreč šteti, da predlog za napredovanje na položaj svétnika smiselno obsega tudi manj, tj. predlog za napredovanje za dva oziroma en plačni razred). Če bi DTS v celoti sledil predlogu vodje ODT, bi s sklepom z dne 25. 10. 2011 odločil, da tožnica napreduje na položaj svétnice, zaradi interventne zakonodaje pa bi dejansko napredovala šele 26. 5. 2012. Omenjeno napredovanje je namreč časovno vezano na siceršnje redno napredovanje, seveda če so izpolnjeni predpisani pogoji (tako tudi sodna praksa). Razlogi, zaradi katerih tožnica ni izpodbijala sklepa z dne 25. 10. 2011, in njeno sklicevanje na sklep z dne 13. 5. 2015, pa so nerelevantni.

6. Poleg navedenega toženec v odgovoru dodaja, da niti ZDT-1 niti ZSS ne vsebujeta določb o zastaranju terjatev iz službenega razmerja, zato bi bilo treba smiselno uporabiti določbo 202. člena Zakona o delovnih razmerjih (ZDR-1), po kateri terjatve iz delovnega razmerja zastarajo v roku petih let. Kot navaja, se v tej zvezi sklicuje tudi na obrazložitev sodbe Višjega delovnega in socialnega sodišča Pdp 242/2015 z dne 17. 12.2015, v zvezi s sodbo Vrhovnega sodišča VIII Ips 81/2016 z dne 30. 8. 2016, predvsem v delu, ki se nanaša na 4.a člen ZSS ter na vsebinsko podobnost službenega in delovnega razmerja. Ob upoštevanju, da je tožnica predlog vložila 21. 8. 2019, torej po več kot sedmih letih od dneva, ko bi lahko napredovala na položaj svétnice (26. 5. 2012), mu tudi iz razloga zastaranja DTS ne bi mogel ugoditi. Kot dokaze toženec predlaga izpodbijani sklep, tožničin predlog za napredovanje z ovojnico, iz katere je razviden datum njegove oddaje na pošto, sklep DTS z dne 25. 10. 2011, predlog tedanje vodje ODT z dne 20. 6. 2011, sklep DTS z dne 13. 5. 2015 in predlog tedanje vodje ODT št. Tu 20-2/2/2014/1 z dne 16. 6. 2014.

8. Predmet presoje v tem upravnem sporu je pravilnost in zakonitost izpodbijanega sklepa, s katerim je DTS zavrgel tožničin predlog z dne 21. 8. 2019 za njeno napredovanje na položaj okrožne državne tožilke svétnice z dnem 26. 5. 2012 in temu posledično uvrstitev v plačni razred. V tem upravnem sporu se torej presoja (zgolj to), ali je DTS imel podlago sprejem formalne odločitve o zavrženju tožničinega predloga ali pa bi moral o njem sprejeti vsebinsko odločitev.

9. DTS je tožničin predlog zavrgel na podlagi 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Ta določa, da organ ob preizkusu zahteve le-to s sklepom zavrže, če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice ali so ji bile naložene kakšne obveznosti. Enako ravna organ tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na kateri se opira zahtevek, ni spremenilo. DTS se v smislu zavrnilne odločbe iz citirane zakonske določbe sklicuje na sklep z dne 25. 10. 2011, pri čemer to, da je navedeni sklep formalno pravnomočen, med strankama ni sporno.

10. Kot pojasnjuje tudi pravna teorija (Glej Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ur. Polonca Kovač, Erik Kerševan, Uradni list RS in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, 2. knjiga, str. 26 in sledeče), zavrženje vloge po določbah prvega odstavka 129. člena ZUP pomeni, da organ vloge sploh ni obravnaval, ker niso bili izpolnjeni pogoji za začetek postopka. Novega upravnega postopka med drugim po 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP ni mogoče začeti, če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek. Pri tem je pomembno, da se ugotovi, da gre za upravno zadevo z isto stranko (vlagateljem zahteve) in z isto vsebino (zahtevkom o tem, kar stranka uveljavlja). Sicer ne gre (več) za isto upravno zadevo in je treba o novi zahtevi stranke odločiti v skladu z ZUP. Za drugačno upravno zadevo, ki ne ovira začetka novega upravnega postopka, gre lahko tudi tedaj, ko se je upoštevno dejstvo oziroma predpis spremenil po izdaji (prvostopenjske) upravne odločbe v prej začetem upravnem postopku, ki pa zaradi pravnih sredstev še ni bil pravnomočno končan. Dalje, če je bil zahtevek stranke zavrnjen in je posledično odločba postala zgolj formalno pravnomočna, med stranko in organom ni nastalo nobeno pravno razmerje, zato je o istem vprašanju mogoče ponovno odločati. Vendar je zakonodajalec v ZUP tudi v takšnem primeru iz razloga ekonomičnosti postopka predvidel zavrženje vloge, če je bila stranka z zahtevo v enaki zadevi že neuspešna in ji je bila izdana zavrnilna odločba, pa se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo od trenutka izdaje odločbe v prejšnjem postopku. To določbo pa je treba razlagati širše, saj je vsaka okoliščina, ki bi lahko utemeljevala drugačno odločitev ob ponovno vloženi zahtevi, lahko podlaga za dolžnost organa, da izvede postopek vsebinske presoje, in vloge ne sme zavreči.

11. Glede na zakonsko ureditev in navedena stališča, po presoji sodišča v obravnavanem primeru DTS podlage za zavrženje tožničinega predloga v 4. točki prvega odstavka 129. člena ZUP in s tem povezanem sklicevanju na sklep z dne 25. 10. 2011 ni imel. Za to presojo ni toliko pomembno, da se je v navedenem sklepu o napredovanju tožnice na položaj svétnice odločalo na predlog tedanje vodje ODT, medtem ko je z izpodbijanim sklepom odločeno o predlogu, ki ga je vložila tožnica. Pomembno je predvsem, da tožnica v predlogu ob sklicevanju na četrti odstavek 27. člena ZSS zatrjuje, da je tam določene pogoje izpolnila 26. 5. 2012, ko je prvič hitreje napredovala po dopolnjenem 45. letu. Njen zahtevek se torej z vidika dejanske podlage opira na okoliščino, ki je glede na četrti odstavek 27. člena ZSS ni mogoče opredeliti kot očitno nepomembno, nastopila pa je po času izdaje sklepa z dne 25. 10. 2011, in torej na okoliščino, ki je omenjeni sklep (z njim sprejeta sicer formalno pravnomočna odločitev) že časovno ni mogel zajeti. Tožničinega predloga, ki se opira na takšno dejansko podlago, zato DTS ne bi smel zavreči na podlagi 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, pač pa bi ga moral (ob izpolnjenih ostalih formalnih predpostavkah) obravnavati in o njem sprejeti vsebinsko odločitev. Ob tem sodišče pripominja, da glede na takšno dejansko podlago, na katero se opira tožničin predlog, tudi z njim uveljavljani zahtevek (za napredovanje na položaj svétnika z dnem 26. 5. 2012 in uvrstitev v 54. plačni razred z navedenim dnem, pri čemer naj pravico do izplačila tako določene plače tožnica pridobi s 1. 4. 2014) že glede na navedene časovne okvire ni tak, da bi bilo mogoče zaključiti, da je bilo o popolnoma istem zahtevku odločeno že s sklepom, izdanim 25. 10. 2011.

12. Ob tem pa sodišče, glede na tožbene navedbe in zaradi ponovnega postopka, poudarja, da je določba četrtega odstavka 27. člena ZSS jasna: položaj svétnika pridobi okrajni ali okrožni sodnik (in torej enako tudi okrožni državni tožilec) pri prvem napredovanju po dopolnjenem 45. letu starosti, če je z oceno njegove službe ugotovljeno, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje. Pogoj za napredovanje na položaj svétnika na navedeni podlagi je torej tudi, da je bilo z oceno državnotožilske službe ugotovljeno, da državni tožilec izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje. Če ta pogoj ni izpolnjen, je predlog za napredovanje neutemeljen, vendar bi moral v primeru takšne presoje v obravnavani zadevi toženec tožničin predlog zavrniti (o pravici stranke sprejeti vsebinsko odločitev in v obrazložitvi takšne odločitve glede na relevantne materialnopravne določbe utemeljiti tudi, zakaj ocena o izpolnjevanju pogojev za hitrejše napredovanje iz 2. točke izreka sklepa z dne 25. 10. 2011 ne daje podlage za napredovanje na položaj svétnice), ne pa zavreči (torej stranki odreči vsebinsko odločanje o njeni pravici).

13. Ker toženec v odgovoru na tožbo dodatno utemeljuje še, da tudi sicer tožničinemu predlogu iz razloga zastaranja ne bi mogel ugoditi, sodišče dodaja, da s tem razlogovanjem toženec sprejetega sklepa o zavrženju ne more ubraniti. Kolikor s tem nakazuje, da tožnica nima pravnega interesa za vsebinsko odločanje o svojem predlogu, je treba pojasniti, da na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP sicer organ zahtevo s sklepom zavrže tudi v primeru, če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne korist oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka. Kot pojasnjuje tudi že omenjeni Komentar (str. 28), je zavrženje vloge na navedeni podlagi treba dopustiti tudi v primeru, ko vlagatelj v svoji zahtevi uveljavlja priznanje določene pravice ali pravnega interesa, ki mu po materialnih predpisih očitno ne pripada. Ta očitnost pa pomeni, da je to razvidno že na prvi pogled iz same zahteve. V nasprotnem primeru, ko je treba za presojo utemeljenosti zahteve opraviti bolj poglobljeno presojo (kot bi to bilo treba glede na razloge, ki jih ponuja toženec v konkretnem primeru), pa se taka presoja ne more končati z zavrženjem vloge, temveč le z vsebinsko odločitvijo o njej.

14. Ker po navedenem DTS ni imel podlage za to, da je tožničin predlog zavrgel in ker je torej napačno uporabil citirane določbe prvega odstavka 129. člena ZUP, je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo DTS v ponovni postopek.

15. Sodišče je odločilo na seji senata, brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno treba tožbi ugoditi in izpodbijani sklep odpraviti, v postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec, ki bi imel nasprotni interes (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 129, 129/1, 129/1-4

Zakon o sodniški službi (1994) - ZSS  - člen 27, 27/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.