UPRS Sodba I U 872/2021-24
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-05-04

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - dejanska možnost priklopa na komunalno infrastrukturo

(Še) nepridobljena pravica do uporabe tujega zemljišča zaradi izvedbe priključka, za katerega v dejanskem pogledu ni ovir, ne vpliva na odmero NUSZ. Odmera NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče je upravičena že, če ima zemljišče dejansko možnost priklopa oziroma dostopa do javnega komunalnega omrežja oziroma infrastrukture, četudi priklop na navedena omrežja ni izveden.

1. Finančna uprava Republike Slovenije je kot prvostopenjski organ (v nadaljevanju prvostopenjski organ) z izpodbijano odločbo tožnici odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ) na območju Občine A., parc. št. ..., k. o. ..., ki predstavlja nezazidano stavbno zemljišče v izmeri 1358 m2, in sicer v višini 567,83 EUR.

2. Toženka je zavrnila tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo.

3. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava ter nepopolne in zmotne ugotovitve dejanskega stanja. Uveljavlja, da predmetna nepremičnina ne izpolnjuje vseh pogojev za odmero NUSZ, saj nima urejenega dostopa do javne ceste, kot to zmotno ugotavljata upravna organa. Toženka je v svojo odločbo napačno povzela mnenje Občine A., saj iz tega ni razvidno, da bi imela predmetna nepremičnina dostop do občinske ceste. Iz mnenja, ki ga je za Občino A. izdelala družba B., d. o. o., izhaja, da občina ne načrtuje dograditve javnega cestnega omrežja do predmetne nepremičnine, da pa ima ta potencialno možnost izgradnje zasebnega cestnega priključka na javno cestno omrežje. Tega lahko zgradi bodisi s pridobitvijo lastninske pravice na tujih zemljiščih, s pridobitvijo služnosti na njih ali pa prek instituta nujne poti. Iz skice v mnenju je jasno razvidno, da bi bilo za dostop do javne poti treba urediti pot prek nepremičnin, ki so v lasti več fizičnih ali pravnih oseb (od katerih so nekatere v tujini, druge pa zaradi starosti in bolezni nedosegljive), zaradi česar je ureditev služnosti ali nujne poti praktično neizvedljiva, postopek lahko traja vrsto let in terja mnogo napora. Poleg tega nujne poti ni mogoče urediti, ker Občina A. kot mejaš na vzhodni strani doslej ni imela posluha za priznanje služnosti. Tožnica se strinja, da potencialno in teoretično možnosti dostopa obstajajo, vendar s tem ni zadovoljeno pravnemu standardu „urejenega dostopa do javne ceste“, ki pomeni, da mora v času odmere NUSZ dostop do javne ceste za nepremičnino že obstajati in ne, da je šele potencialno iztožljiv. Namen odmere NUSZ je namreč med drugim v tem, da se ustrezno plača ugodnost, ki jo ima lastnik nezazidanega stavbnega zemljišča, tožnica pa te ugodnosti nima.

4. Vezano na predlagano spremembo namenske rabe tožnica pojasnjuje, da ji je občina to dejansko predlagala, a ji je hkrati pojasnila, da za uspeh s pobudo, o kateri odloča pristojno ministrstvo, ni jamstva. Ker bi morala do spremembe plačevati davek, postopki pa se vlečejo več let, tožnica pobude doslej ni vložila. S sinom se že dolgo trudi urediti ustrezen dostop do zemljišča, v letu 2009 pa ji je uspelo urediti služnostno pravico vožnje in hoje za potrebe kmetijske dejavnosti. Se je pa dostop do predmetne parcele v preteklem letu poslabšal zaradi vzpostavitve nove parcele, št. ..., na trasi, kjer je po vknjiženi služnosti poti potekal dostop do predmetne parcele. Na tej parceli naj bi se v prihodnosti gradil stanovanjski blok, kar bo dodatno oviralo oz. onemogočilo dostop do predmetne parcele v obliki, kot je mogoč sedaj. Predmetna parcela na vzhodni strani v celoti meji na zemljišča v lasti Občine A., ki so namenjena šoli in vrtcu ter lokalni skupnosti. Sosednje tri parcele imajo dostop z vpisom služnosti že urejen prek teh parcel. Tudi za dostop do predmetne parcele bi bil tako možen dogovor glede služnosti z Občino A., a posluha glede tega doslej ni bilo, čeprav tožnica tam občasno dostopa do svoje parcele. Tožnica zato predlaga, da ji Občina A. najprej zagotovi pot preko nepremičnin v njeni lasti (kot ga imajo že omogočenega druge parcele), nato pa ji obračuna NUSZ. Tožnica sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi.

5. Toženka v odgovoru na tožbo v celoti prereka tožničine navedbe in vztraja pri razlogih iz obrazložitev upravnih odločb. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

6. Tožnica v nadaljnji pripravljalni vlogi navaja, da je po prejemu izpodbijane odločbe pričela pridobivati mnenja pristojnih organov za priključitev bodočega objekta na minimalno komunalno oskrbo. Na podlagi pridobljenega pojasnila Komunale C. dodatno uveljavlja, da predmetna nepremičnina ne izpolnjuje ostalih pogojev, predpisanih za zaračunavanje NUSZ, saj ni komunalno opremljena – zgraditi je treba ustrezno sekundarno vodovodno infrastrukturo, ki še ne obstaja. Tožnica se vezano na navedeno sklicuje tudi na projektne pogoje, ki jih je Komunala C. izdala lastnici sosednje nepremičnine, ki sodi v isto območje pozidave.

7. Senat tega sodišča je s sklepom, I U 872/2021-11 z dne 5. 4. 2023, odločil, da v zadevi sodi sodnik posameznik. Ker je dejansko in pravno stanje zadeve enostavno, je senat presodil, da so izpolnjeni pogoji iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) za odločanje po sodniku posamezniku.

8. Obe stranki sta sodišču pisno sporočili, da se odpovedujeta glavni obravnavi. Sodišče je zato v skladu z drugim odstavkom 279. a člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov.

10. V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je prvostopenjski organ tožnici odmeril NUSZ za nepremičnino parc. št. ..., k. o. ... (nezazidano stavbno zemljišče), v njeni lasti. Tožnica v tožbi v bistvenem uveljavlja, da pogoji za odmero NUSZ niso izpolnjeni, saj predmetno zemljišče nima urejenega dostopa do javnega cestnega omrežja.

11. Ustavno sodišče RS je v postopku za oceno ustavnosti Zakona o davku na nepremičnine z odločbo, št. U-I-313/13-86 z 21. 3. 2014, med drugim odločilo, da se ta zakon razveljavi (1. točka izreka), določilo pa je tudi način izvrševanja te odločbe, in sicer da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena tega zakona (3. točka izreka), med katerimi so (tudi) prva in tretja alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nadaljnji – ZSZ/84), občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, ter 218. člen, 218.a člen, 218.b člen, 218.c člen, 218.č člen in 218.d člen ZGO-1. Ne glede na prenehanje veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1 (in uveljavitve ZUreP-2 oziroma ZUreP-3 ter GZ), je (glede na določitev načina izvršitve citirane ustavne odločbe, tj. do sprejema ustrezne zakonske ureditve) treba v postopkih za odmero NUSZ kot materialnopravno podlago tako uporabljati VI. poglavje ZSZ/84, citirane določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, ter občinske odloke, izdane na navedeni pravni podlagi. To podlago je prvostopenjski organ tudi uporabil.

12. Po četrtem odstavku 218. b člena ZGO-1 se šteje, da je za zemljiške parcele iz druge alineje prvega odstavka tega člena (ki opredeljuje nezazidana stavbna zemljišča) zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto, če je za območje, na katerem ležijo, sprejet državni ali občinski lokacijski načrt. Če je za območje, na katerem ležijo zemljiške parcele iz druge alineje prvega odstavka tega člena, sprejet občinski prostorski red, se šteje, da je za njih zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov, če imajo takšne parcele urejen dostop do javnega cestnega omrežja, za njih pa je tudi možno izvesti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav.

13. Iz ustaljene sodne prakse tega sodišča (npr. iz sodb, I U 1616/2015 z dne 19. 1. 2017, II U 128/2016 z dne 13. 9. 2017, I U 217/2018 z dne 13. 12. 2018, itd.) izhaja, da že možnost izvedbe priključkov na omenjena javna omrežja pomeni dejansko možnost njihove izvedbe, zato dejstvo, da bi morali priključki potekati preko zemljišča, ki ni v lasti zavezanca za plačilo NUSZ, še ne pomeni, da te možnosti ni. Pravna dopustnost priključevanja preko zemljišča v lasti drugega je namreč predmet presoje v postopku za pridobitev gradbenega dovoljenja, ko je upravni organ v zvezi z zakonsko zahtevano minimalno komunalno oskrbo objekta dolžan preveriti, ali investitor izkazuje pravico graditi (6. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1) tudi za posege na tujih zemljiščih, ki so povezani z zagotavljanjem minimalne komunalne oskrbe načrtovanega objekta.

14. To pomeni, da (še) nepridobljena pravica do uporabe tujega zemljišča zaradi izvedbe priključka, za katerega v dejanskem pogledu ni ovir, ne vpliva na odmero NUSZ. Tudi po stališču Vrhovnega sodišča je odmera NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče upravičena že, če ima zemljišče dejansko možnost priklopa oziroma dostopa do javnega komunalnega omrežja oziroma infrastrukture, četudi priklop na navedena omrežja ni izveden (sodba, X Ips 214/2013 z dne 27. 2. 2014).

15. V konkretnem primeru iz pojasnila Občine A. izhaja, da ima tožničina parcela (možen) dostop do občinske ceste, in sicer javne poti ... in lokalne cesta ... Tožnica s tem v zvezi uveljavlja, da bi bilo dostop treba urediti preko nepremičnin, ki so v lasti več fizičnih ali pravnih oseb, kar bi trajalo vrsto let in zahtevalo premnoge napore. Strinja pa se, da potencialno in teoretično možnosti dostopa obstajajo (pri čemer navaja tudi, da je v letu 2009 uredila služnost vožnje in hoje za potrebe kmetijske dejavnosti na predmetni parceli, kot možen dostop do te pa omenja tudi dostop prek zemljišč v lasti Občine A.), vendar s tem ni zagotovljeno pravnemu standardu urejenega dostopa do javne ceste – meni namreč, da je odmera NUSZ upravičena zgolj, kadar dostop do javne ceste že obstaja v trenutku odmere.

16. Stališče tožnice, da bi bila toženka do odmere NUSZ upravičena zgolj, če bi bil dostop do javnega cestnega omrežja za tožničino nepremičnino že izveden (če bi bila ta torej že priključena javno cesto), je (kot že pojasnjeno) napačno. Iz ugotovitev toženke, ki jih tožnica v bistvenem niti ne prereka, namreč izhaja, da za izvedbo priključka tožničine parcele na javno cesto dejanske ovire ne obstajajo, že to pa je zadostna podlaga za odmero NUSZ.

17. Sodišče ob tem pojasnjuje, da bo tožnica lahko dejansko priključitev njene parcele na javno cesto dosegla bodisi prek sporazumne (pogodbene) ureditve stvarne služnosti na tujih zemljiščih (kot je to, sledeč njenim navedbam, dogovorila že za namen služnost vožnje in hoje za potrebe kmetijske dejavnosti na predmetni parceli), v primeru, če dogovor ne bi bil možen, pa s pridobitvijo pravice do izvedbe priključitve preko nepremičnine v tuji lasti oziroma pravice nujne poti v nepravdnem postopku. Po 91. členu Stvarnopravnega zakonika se namreč določila o nujnih poteh smiselno uporabljajo tudi za priključitev na javna komunalna in druga omrežja, če lastnik nepremičnine, ki to zahteva, izpolnjuje pogoje za priklop. Zgolj z zatrjevanjem trajanja postopkov in s tem povezanih naporov ter z uveljavljanjem bodočih negotovih dejstev (gradnja stanovanjskega objekta na enem od zemljišč v prihodnosti, ki naj bi dodatno onemogočala dostop do tožničine parcele), tožnica nezmožnosti dejanske priključitve njene parcele na javno cesto ne uspe izkazati. Tožbeni očitki o tem, da pogoji za odmero NUSZ niso izpolnjeni, ker za predmetno parcelo ni urejen dostop do javnega cestnega omrežja, po presoji sodišča tako niso utemeljeni.

18. Tožnica v pripravljalni vlogi uveljavlja tudi, da predmetna nepremičnina ne izpolnjuje ostalih pogojev, predpisanih za zaračunavanje NUSZ, saj ni komunalno opremljena – zgraditi je treba ustrezno sekundarno vodovodno infrastrukturo, ki še ne obstaja.

19. Iz tretjega odstavka 20. člena ZUS-1 izhaja, da v upravnem sporu stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. Iz 52. člena ZUS-1 pa izhaja, da se nova dejstva in novi dokazi lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta.

20. Sodišče ugotavlja, da tožnica dejstva, da v zvezi s predmetno parcelo ni zagotovljena možnost priključitve na sekundarno vodovodno infrastrukturo, v postopku izdaje izpodbijane odločbe kot tudi v pritožbenem postopku zoper izpodbijano odločbo ni uveljavljala. Ker tega po presoji sodišča tudi ni opravičila (tožnica v pripravljalni vlogi z dne 18. 10. 2021 namreč navaja zgolj, da je šele po prejemu izpodbijane odločbe zaprosila za izdajo projektnih pogojev za predmetno parcelo, ne utemelji pa, zakaj tega ni mogla storiti že prej – sama celo navaja, da bi tudi v primeru, če bi za projektne pogoje zaprosila pred letom ali dvema, dobila enak odgovor, iz česar izhaja, da bi navedeno dejstvo lahko uveljavljala že v upravnem postopku), je po presoji sodišča z navajanjem tega dejstva prekludirana. Nedopustna sta tudi dokaza, ki ju tožnica v pripravljalni vlogi predlaga v dokazovanje navedenega dejstva, in sicer vpogled v listini, ki sta priloga pripravljalne vloge tožnice na list. št. A5 (dopis Komunale C. z dne 11. 10. 2021) ter A6 (projektni pogoji z dne 30. 8. 2021), saj nobena od navedenih listin ni obstajala v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta (52. člen ZUS-1). Tožnica posledično z ugovorom, da ji NUSZ ne bi smel biti odmerjen tudi zaradi neizpolnjevanja drugih pogojev za njegovo odmero, ne more uspeti.

21. Tožnica je prekludirana tudi z dokaznim predlogom po zaslišanju priče Č. Č., saj tudi tega dokaznega predloga v postopku izdaje izpodbijane odločbe oz. v pritožbenem postopku zoper izpodbijano odločbo ni predlagala, tega pa ni z ničemer opravičila. Tožnica se je ob sklicevanju na 279.a člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sicer tudi izrecno odpovedala glavni obravnavi ter s tem soglašala, da sodišče odloči na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov. Posledično je tako smiselno treba šteti tudi, da se je tožnica navedenemu dokaznemu predlogu odpovedala.

22. Po povedanem sodišče sodi, da tožnica nezakonitosti izpodbijane odločbe ni uspela izkazati. Ker sodišče obenem ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218b, 218b/4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.