UPRS Sodba I U 1791/2019-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-04-06

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST

ukrep zdravstvenega inšpektorja - prepoved opravljanja določenih zdravstvenih dejavnosti - dovoljenje za opravljanje dejavnosti

Tožeča stranka kot izvajalec storitev medicinskega postopka TPM, bi morala pridobiti dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti, česar pa ni storila, zato je tožena stranka pravilno odredila prepoved opravljanja zdravstvene dejavnosti.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Zdravstveni inšpektorat je kot organ prve stopnje v upravni zadevi nadzora nad zakonitostjo dela tožeče stranke, tožeči stranki z izpodbijano odločbo prepovedal opravljanje transpelvične magnetne stimulacije mišic medeničnega dna kot zdravstvene storitve, namenjene zdravljenju inkontinence urina in blata, do pridobitve ustreznega dovoljenja. Tožeča stranka je kot zavezanka dolžna izvršiti ukrep z dnem vročitve odločbe (1. točka izreka). Ugotavlja se še, da v postopku izdaje odločbe niso nastali posebni stroški (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve sledi, da je bilo v postopku inšpekcijskega nadzora ugotovljeno, da tožeča stranka v okviru svoje dejavnosti izvaja v izreku opisani medicinski postopek (v nadaljevanju: terapija TPM) ter da je omenjeno zdravljenje inkontinence oglaševala na svoji spletni strani „...“. Glede na to, da mora izvajalec zdravstvene dejavnosti v skladu s 3.a členom Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) pridobiti ustrezno dovoljenje Ministrstva za zdravje, je bila tožnica pozvana, da predloži kopijo dovoljenja oziroma pisno pojasni opravljanje omenjenih storitev. Tožeča stranka je v pisni izjavi potrdila izvajanje omenjenih terapij ter navedla, da pogodbeno sodeluje s A. A., dr. medicine in specialistko družinske medicine, ki izvaja oziroma nadzira izvajanje terapij pri tožnici. Dovoljenja za izvajanje zdravstvene dejavnosti tožnica ni predložila, Ministrstvo za zdravje pa je na poziv inšpekcije zanikalo, da bi omenjeni družbi kdajkoli izdalo dovoljenje in obenem navedlo, da tudi ni nikoli prejelo vloge tožeče stranke za njegovo izdajo. Glede na navedeno je inšpektorica tožeči stranki prepovedala opravljanje dejavnosti do pridobitve ustreznega dovoljenja, na podlagi pritožbe pa odločbo odpravila in jo po dopolnitvi postopka nadomestila z novo - izpodbijano odločbo. Tudi tokrat, v ponovnem postopku, inšpektorica ugotavlja, da tožeča stranka izvaja zdravstveno storitev, ki se lahko izvaja v okviru različnih zdravstvenih dejavnosti ter da za izvajanje le-teh nima ustreznega dovoljenja. Pri tem se sklicuje na podatke, pridobljene v prvem in v ponovnem postopku, to je, poleg že omenjenih (pisne izjave in spletne strani tožnice), na mnenji Razširjenih strokovnih kolegijev (v nadaljevanju: RSK) za kirurgijo in za družinsko medicino, iz katerih izhaja, da gre pri omenjeni terapiji za zdravstveno storitev, ki se lahko izvaja v okviru različnih vrst zdravstvenih dejavnosti, ter na mnenje oziroma odgovor Ministrstva za zdravje A. A., iz katerega izhaja, da ni zadržkov, da se omenjena metoda kot zdravstvena storitev opravlja tudi v dejavnosti družinske medicine. In ker tožeča stranka ne razpolaga z ustreznim dovoljenjem, organ prve stopnje odreja prepoved opravljanja zdravstvene dejavnosti na podlagi 18. člena Zakona o zdravstveni inšpekciji (v nadaljevanju ZZdrI) in 3. alinee osmega odstavka 83.a člena ZZDej, do pridobitve ustreznega dovoljenja. Rok za izvršitev ukrepa je določen na podlagi tretjega odstavka 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), in sicer iz razloga varovanje javnega zdravja, ki narekuje takojšnje prenehanje dejavnosti, za katero tožeča stranka nima ustreznega dovoljenja.

3. Ministrstvo za zdravje je kot organ druge stopnje pritožbo tožeče stranke zavrnilo (1. točka izreka), v 2. točki izreka pa 2. točko izreka (pravilno: drugi odstavek 1. točke izreka) izpodbijane odločbe odpravilo in nadomestilo z besedilom, ki se glasi: „Rok za izvršitev ukrepa iz 1. točke izreka te odločbe je takoj po vročitvi, pritožba pa ne zadrži izvršitve.“ V 3. točki izreka je odločeno še, da v pritožbenem postopku posebni stroški niso nastali.

4. V svojih razlogih pritožbeni organ ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in utemeljena na zakonu. V zvezi s pritožbenimi navedbami navaja, da odločitev v materialnopravnem pogledu pravilno sloni na določbah ZZDej, po katerih so izvajalci zdravstvene dejavnosti domače in tuje pravne in fizične osebe, ki so pridobile dovoljenje ministrstva za zdravje za opravljanje zdravstvene dejavnosti (3. člen) ter da ministrstvo dovoljenje izda, če so za to izpolnjeni predpisani pogoji (3.a člen istega zakona). Nadalje opredeli delovanje in vlogo RSK kot najvišjega strokovnega organa za posamezno področje medicine, ki oblikuje strokovno doktrino, njegovo mnenje pa upošteva kot pravno veljavno podlago za odločitev. Kot relevantne za obravnavo zadeve v nadaljevanju navaja tudi določbe Zakona o pacientovih pravicah (v nadaljevanju ZPacP), ki v 23. točki 2. člena določa, da so zdravstvene storitve storitve, ki jih v okviru dejavnosti izvajalcev zdravstvene dejavnosti za paciente opravljajo zdravstveni delavci in sodelavci, pri čemer je, glede na 21. točko 2. člena, zdravstvena dejavnost dejavnost, ki jo določa poseben zakon, v konkretnem primeru ZZDej. Nakar ugotavlja, da Ministrstvo za zdravje po zbranih podatkih tožeči stranki dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti ni nikoli izdalo niti ni tožeča stranka za to zaprosila. Po podatkih AJPES, ki jih je vpogledal pritožbeni organ, tako ostaja glavna dejavnost tožnice trgovska dejavnost in podjetniško svetovanje. To pa dodatno kaže na to, da tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev za izvajanje zadevnih zdravstvenih storitev, saj nima ne dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti skladno z ZZDej niti nima registrirane katere od zdravstvenih dejavnosti. Pritožbeni organ zavrača tudi pritožbene ugovore, ki se nanašajo na vodenje postopka in ugotavlja, da je bil postopek voden pravilno in skladno s pooblastili ter da je pri tem organ prve stopnje pravilno uporabil predpise. Pravilno je tudi odločil in v odločbi pravilno pojasnil razloge za odločitev. Dodatno še pojasnjuje tožnici, da se zdravstvene storitve izvajajo v okviru zdravstvene dejavnosti in da bi morala obravnavano storitev, kljub temu da jo izvaja skladno s Pravilnikom o vrstah zdravstvene dejavnosti, ustrezno umestiti v eno izmed zdravstvenih dejavnosti, za opravljanje dejavnost pa pridobiti določeno dovoljenje. Zdravstvena obravnava mora biti, kot sledi iz določb ZPacP, kakovostna in varna, zato bi bilo opravljanje zdravstvenih storitev brez dovoljenja v nasprotju ne le z zakonom, temveč tudi z ustavno pravico do zdravstvene obravnave. Glede na pritožbene navedbe tožena stranka dodaja še, da vloga A. A. oziroma odgovor Ministrstva za zdravje na njeno vlogo za odločitev nista relevantna, saj bi dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti morala dobiti tožeča stranka, ki zdravstvene storitve opravlja. Pač pa je po presoji drugostopenjskega organa podana kršitev 30. člena ZIN pri določitvi roka za izvršitev ukrepa in zato izrek izpodbijane odločbe, ob upoštevanju določb Zakona o splošnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ki jih citira, v tem delu spremeni in nadomesti z besedilom, ki izhaja iz 2. točke izreka.

5. Tožeča stranka se s takšno odločitvijo ne strinja in predlaga odpravo obeh izdanih odločb in ustavitev inšpekcijskega postopka. Predlaga tudi, da se ji povrnejo stroški postopka. Tožbo vlaga iz vseh tožbenih razlogov iz 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), razen iz razloga ničnosti.

6. Tožeča stranka v tožbi navaja, da se je zoper izpodbijano odločbo pritožila predvsem zaradi nepravilne podlage za njeno izdajo, saj 19. člen Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (v nadaljevanju ZPDZC-1) nima nobene zveze s konkretno zadevo, pravne podlage za odločitev pa tudi ne predstavljajo določbe ZZDej. Kljub temu organ druge stopnje vztraja pri isti pravni podlagi ter dodatno navaja še 11. člen ZPacP, česar pa ne utemelji in pri odločanju ne upošteva, da se z zadevno zdravstveno storitvijo ukvarjajo le zdravnica in medicinske sestre, medtem ko tožeča stranka v skladu s svojo poslovno dejavnostjo nudi medicinsko opremo. Kdo opravlja zdravstveno storitev, je razvidno tudi iz oglaševanja na spletni strani, ki je edina podlaga za očitano kršitev predpisov in vzrok za inšpekcijski postopek. Kakšno zvezo z zdravstveno dejavnostjo ima tehnična medicinska oprema, pa inšpekcijski organ in tožena stranka nista obrazložila. Poleg tega nista bila zaslišana niti direktor tožeče stranke niti izvajalec storitve A. A., ki opravlja dejavnost v ordinaciji družinske medicine in izven nje le začasno, zaradi pomanjkanja prostora. Skratka tožeča stranka zanika, da bi opravljala zadevne storitve in zatrjuje, da se s tem ukvarjajo strokovne osebe z znanjem medicine, medtem ko se sama ukvarja le z medicinsko opremo. To pa ne pomeni zdravstvene storitve in ne sodi v okvir zdravstvene dejavnosti in zato tožeča stranka dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti ne potrebuje. Prodaja medicinske opreme je namreč njena registrirana dejavnost, ki jo opravlja v skladu s predpisi. Dalje se v tožbi navaja, da uporaba oziroma sklicevanje na določbe ZPDZC-1 ni z ničemer utemeljeno. Ravno tako ni utemeljeno sklicevanje na načelo varstva javnega interesa. Tožena stranka torej glede na povedano ni pravilno postopala pri ugotavljanju dejanskega stanja ter ni pravilno uporabila veljavnih predpisov, vse to pa je vplivalo na zakonitost in pravilnost izpodbijane odločitve.

7. V nadaljevanju tožbe tožeča stranka nasprotuje dejanskim ugotovitvam inšpekcije ter ponovno poudarja, da vse zadevne storitve opravlja A. A., ki ima vsa potrebna dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti, vključno z zdravljenjem inkontinence, ter da postopek izvaja na zdravstveni opremi najvišje kakovosti. Pridobivanje podatkov v tej zvezi oceni kot napačno, ter navaja, da nikoli ni bilo sporno, da je zadevna storitev zdravljenja inkontinence zdravstvena storitev. Sporna je zahteva po dovoljenju za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki pa ga tožeča stranka ne potrebuje. Oba stola sta v lasti A. A., ki lahko zadevno zdravstveno storitev opravlja v okviru obstoječega dovoljenja za opravljanje dejavnosti splošne in družinske medicine, medtem ko tožeča stranka le svetuje v zvezi s tehnično uporabo opreme in se z zdravstveno storitvijo ne ukvarja. Ima pa seveda pri tem svoj poslovni interes in se zato na internetni strani „...“ oglašuje tudi medicinska oprema, ki jo prodaja tožeča stranka kot zastopnik proizvajalca.

8. Tožeča stranka še opozarja, da je prejela od inšpekcijskega organa zapisnik o pregledu spletne strani, s katerim se je začel nov postopek, ki je z obravnavano zadevo povezan. Zato je odločitev v tem upravnem sporu bistvenega pomena tudi za omenjeni novi inšpekcijski postopek in je zato posebej pomembno, da je v zadevi odločeno strokovno in po pravici.

9. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter vztraja pri odločitvi in pri razlogih. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

10. V pripravljalni vlogi in njeni dopolnitvi tožeča stranka prereka navedbe tožene stranke, ki jih vsebuje odgovor na tožbo ter prav tako vztraja pri svojih navedbah in pri predlogih. Dodatno predlaga zaslišanje prič, in sicer A. A. in direktorja tožeče stranke B. B.

11. Tožena stranka v odgovoru na pripravljalno vlogo prereka navedbe tožeče stranke ter vztraja pri svojih navedbah v odločbi in odgovoru na tožbo.

12. Na naroku za glavno obravnavo stranki vztrajata pri svojih navedbah in pri predlogih. Tožeča stranka predlaga izvedbo dokazov kot v tožbi in pripravljalni vlogi ter vpogled v listine, ki jih je predložila na naroku, čemur toženka ne nasprotuje.

14. V zadevi med strankama ni več spora o tem, da gre pri terapiji TPM za zdravstveno storitev, ki se lahko opravlja le v okviru opravljanja zdravstvene dejavnosti (različnih strok), za katero je potrebno dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti, in da je torej omenjeno dovoljenje potrebno tudi za primer, ko se izvaja omenjena terapija. Spora tudi ni o tem, da tožeča stranka takšnega dovoljenja nima.

15. Sporno je, kdo storitev TPM v konkretnem primeru opravlja, saj tožeča stranka, drugače kot pred tem v postopku nadzora in tudi drugače kot v pritožbi, ko (na 3. strani zgoraj) kot ključno vprašanje izpostavi, „ali transpelvična magnetna stimulacija mišic medeničnega dna,

, predstavlja zdravstveno dejavnost“, v tožbi prvič trdi, da ne opravlja omenjene storitve, ter da je kot podjetje le dobavitelj opreme, medtem ko se z izvajanjem terapije ukvarja izključno zdravnica in drugo medicinsko osebje. Vse dotlej, tudi še v postopku s pritožbo zoper izpodbijano odločbo, je bilo namreč sporno samo (za tožnico ključno) vprašanje, ali gre pri terapiji TPM za zdravstveno storitev in ali kot takšna sodi pod zdravstveno dejavnost, za katero se zahteva pridobitev dovoljenja.

16. Pri tožbeni trditvi, da tožeča stranka storitev TPM ne opravlja, gre torej za novo dejstvo, pri predlogu, da se v tej zvezi zaslišita zakoniti zastopnik tožnice in A. A. kot priča, pa za nova dokaza, za katera ni videti razloga, da ne bi bila, tako kot tudi omenjena trditev, zatrjevana oziroma predlagana že v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe. To pa pomeni, da gre za novo dejstvo in nova dokaza, ki v skladu s tretjim odstavkom 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) niso dovoljeni in ki jih zato, vključno s tozadevno argumentacijo, sodišče v skladu z 52. členom ZUS-1 ne more upoštevati pri odločanju.

17. To pa obenem pomeni, da ostanejo za odločanje relevantna dejstva in okoliščine, na katere inšpekcijski organ opira izpodbijano odločitev, to pa so dejstva in dokazi, ki so bili zbrani tako v prvem kot v ponovljenem postopku nadzora in iz katerih izhajajo ugotovitve, ki so relevantne za odločitev. Med njimi so nedvomno na prvem mestu ugotovitve glede položaja tožeče stranke kot izvajalca storitev TPM. Te so bile zbrane že v prvem postopku in temeljijo zlasti na izjavi tožeče stranke (odgovor na poziv z dne 24. 2. 2018) in izjavi priložene pogodbe o poslovnem sodelovanju z dne 31. 3. 2016, ki se nahajata v spisih in iz katerih sledi, da se storitve - terapije TPM izvajajo „v okviru našega podjetja“, tj. družbe A. - tožeče stranke ter izvajajo kot njena dejavnost, ter da A. A., dr. med. v podjetju opravlja vlogo strokovnega vodja centra „...“ in da je torej sodelovanje s A. A. zgolj strokovne narave. Nekoliko drugačno je besedilo pogodbe, ki je bila predložena sodišču na naroku, še vedno pa tudi iz te pogodbe sledi, da je nosilec dejavnosti tožeča stranka, strokovni delavci Ordinacije družinske medicine pa izvajalci strokovnega dela pri omenjeni družbi. Svojo ugotovitev, da je izvajalec zadevnih storitev tožeča stranka, pa tožena stranka po presoji sodišča utemeljeno opre tudi na dejstvo oglaševanja omenjene terapije, saj neprerekano ugotavlja, da je tožeča stranka nosilec spletne strani „...“ ter da je v predstavitev dejavnosti in storitev tožeče stranke na omenjeni spletni strani vključena celostna predstavitev terapije TPM in da torej ne služi le predstavitvi zadevne opreme, kot se zatrjuje v tožbi. Kar vse po presoji sodišča zadošča za to, da se tožečo stranko kot izvajalca storitev TPM v nadaljevanju preverja, če za opravljanje storitev izpolnjuje predpisane pogoje.

18. O tem, da gre pri terapiji TPM za zdravstveno storitev, ki se opravlja v okviru zdravstvene dejavnosti in za opravljanje katere je potrebno dovoljenje, pa kot že rečeno, v postopku s tožbo med strankama ni več spora. Spora tudi ni o tem, da tožeča stranka dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti nima. To pa pomeni, da je pravilen tudi zaključek toženke, po katerem tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev za opravljanje zadevnih storitev in se ji zato opravljanje storitev TPM z izpodbijano odločbo utemeljeno prepoveduje.

19. Tožbene očitke, ki se tičejo nepravilne uporabe predpisov, ki so podlaga za izpodbijane odločbe, pravilno zavrne že tožena stranka, ko odgovarja na enake pritožbene navedbe. Zato sodišče razlogov toženke ne ponavlja, temveč se po pooblastilu iz drugega odstavka 71. člena ZUS-1 nanje sklicuje. Kot nerelevantne za odločitev pa sodišče zavrača tudi tožbene navedbe, ki se nanašajo na pregled spletne strani in ki je bil, kot sledi iz zapisnika z dne 12. 11. 2019, namenjen ugotavljanju spoštovanja ukrepa, izrečenega z izpodbijano odločbo.

20. Glede na povedano sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožbene navedbe pa neutemeljene. Zato je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

21. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o zdravstveni dejavnosti (1992) - ZZDej  - člen 3a, 83a, 83a/8, 83a/8-3

Zakon o zdravstveni inšpekciji (1999) - ZZdrI  - člen 18

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.