UPRS Sklep I U 1248/2023-16
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-09-28

inšpekcijski nadzor - obvezno cepljenje otrok - začasna odredba - odložitvena začasna odredba - težko popravljiva škoda - učinkovito sodno varstvo - poslabšanje zdravja - javni interes - načelo sorazmernosti

Ko se zaradi ravnanja ali odločitve državnih organov utegne poslabšati zdravstveno stanje ali celo nastopi smrt, zadostuje nižja stopnja verjetnosti, da bo prišlo do takih posledic. Poslabšanje zdravstvenega stanja je težko popravljiva škoda.

I. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi in se do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu zadrži izvršitev odločbe Zdravstvenega inšpektorata RS, Območne enote Ljubljana, številka 06120-716/2019-38 z dne 27. 3. 2023.

II. Odločitev o stroških postopka, nastalih z odločanjem o zahtevi za izdajo začasne odredbe, se pridrži do končne odločitve v tem upravnem sporu.

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ odločil, da morata tožnika, ki sta zakonita zastopnika mladoletnega otroka, rojenega leta 2009 (v nadaljevanju otrok), v 12 mesecih od vročitve izpodbijane odločbe zagotoviti izvedbo manjkajočih obveznih cepljenj otroka proti davici, tetanusu, oslovskemu kašlju, otroški paralizi, ošpicam, mumpsu, rdečkam ter hepatitisu B v skladu s Pravilnikom o določitvi Programa cepljenja in zaščite z zdravili za leto 2022 na za zamudnike predpisan način (1. točka izreka) ter da morata zavezanca o opravljenih obveznih cepljenjih takoj obvestiti organ, ki je izdal to odločbo (2. točka izreka). Odločil je še, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe (3. točka izreka) in da ni bilo posebnih stroškov v tem postopku (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je v Elektronskem registru cepljenih oseb in neželenih učinkov po cepljenju pri otroku zabeleženo cepljenje z enim odmerkom cepiva Tetavax dne 9. 11. 2021 proti tetanusu. Prvostopenjski organ je na podlagi strokovnega mnenja Nacionalnega inštituta za javno zdravje (v nadaljevanju NIJZ) z dne 1. 2. 2023 ugotovil, katera so manjkajoča cepljenja v skladu s programom. Tožnika pa nista predložila dokazila o vložitvi predloga za opustitev cepljenja ali o opravljenih manjkajočih obveznih cepljenih. Zato je odredil ukrep obveznega cepljenja.

3. Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo.

4. Zoper izpodbijano odločbo tožnika vlagata tožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava, kršitev določb postopka in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Navajata, da ni bilo odločeno o predlogu za prekinitev postopka in da Program za leto 2022 ni bil veljaven v času izdaje izpodbijane odločbe. Po mnenju tožnikov je podana kršitev pravice do izjave zaradi odsotnosti vročitve strokovnega mnenja NIJZ in absolutna bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker ni obrazložen v izreku določen 12 mesečni rok za izpolnitev obveznosti.

5. Hkrati s tožbo tožnika vlagata tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, v kateri navajata, da bi z izvršitvijo izpodbijane inšpekcijske odločbe in izvedbo naloženega cepljenja otroku nastala nepopravljiva škoda, saj je cepljenje proti nalezljivim boleznim nepovraten poseg v njegovo telo, ki lahko bistveno vpliva na poslabšanje njegovega zdravstvenega stanja, pri čemer se telesno integriteto in zdravje otroka lahko varuje le do izvršitve inšpekcijske odločbe. Tožnika bi z izvršitvijo izpodbijane odločbe ostala brez učinkovitega sodnega varstva, saj ne bi bilo mogoče vzpostaviti prejšnjega stanja in odpraviti posledic nezakonitega posega v telo po izvršitvi naloženega cepljenja pred pravnomočnim zaključkom tega upravnega spora, kljub ugotovitvi nezakonitosti izpodbijane odločbe. Pravica do sodnega varstva bi izgubila svoj smisel in namen, zato je po mnenju tožnikov škoda nepopravljiva. Javna korist pa ne more prevladati nad pravico do učinkovitega sodnega varstva, saj sistemska ureditev obveznega cepljenja zagotavlja zadosten nivo precepljenosti. Predlaga, da se zadrži izvršitev izpodbijane odločbe do izdaje pravnomočne sodne odločitve v tem upravnem sporu.

6. Tožena stranka v odgovoru na zahtevo navaja, da so navedbe tožnikov v zvezi s težko popravljivo škodo pavšalne, saj nista določno in konkretno z zadostno stopnjo verjetnosti opredelila težko popravljive škode, ki naj bi nastala z izvršitvijo izpodbijane odločbe. V zvezi s prizadetostjo javne koristi zaradi izdaje začasne odredbe se tožena stranka sklicuje na odločbo številka U-I-127/0 z dne 12. 2. 2004, s katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da je z zakonom dopustno določiti primere, kjer je zdravljenje mogoče izvajati brez soglasja posameznika ali proti njegovi volji. Tak primer je tudi obvezno cepljenje, s katerim se zasleduje legitimen cilj preprečevanja širjenja nalezljivih bolezni, zato se mora pravica posameznika odločati o sebi umakniti pravici do zagotavljanja zdravstvenega varstva.

7. Tožnika sta v dopolnitvi zahteve navajala, da se je otrok rodil z občutljivim imunskim sistemom in je imel v prvih dveh letih upočasnjen razvoj govora. Tožnika cepljenju nista naklonjena zaradi morebitnega poslabšanja otrokovega zdravstvenega stanja. Kljub temu sta soglašala s cepljenjem proti tetanusu 9. 11. 2021, po katerem je imel otrok močno reakcijo, in sicer je bil prvi dan utrujen, pojavili so se krči po telesu in črne pike pred očmi, drugi dan pa so ga začele močno boleti noge od kolen navzdol in v sklepih na levi nogi. Te zdravstvene težave so se izboljšale, vendar niso izzvenele. Bolečine v nogah do kolen navzdol in sklepih so še vedno prisotne, predvsem ob daljši hoji in hoji v hrib. V zvezi s tem je bila opravljena magnetna resonanca, ki ni pokazala poškodb sklepa, vendar ima redno fizioterapijo šele aprila 2024. Otroku pa se še vedno pojavljajo črne pike na očesu iz neznanega razloga, zato je bil 27. 1. 2023 na specialističnem pregledu pri okulistu, kjer je bilo ugotovljeno poslabšanje vida in astigmatizem, teh težav otrok pred cepljenjem ni imel, sedaj pa mora nositi korekcijska očala. Škodljive posledice prvega cepljenja še niso povsem izzvenele, specialistična obravnava ugotavljanja vzrokov poslabšanja zdravstvenega stanja pa tudi še ni zaključena. Zaradi navedenega bi po mnenju tožnikov lahko prišlo do dodatnega poslabšanja zdravstvenega stanja otroka, če bi se nadaljevalo z obveznim cepljenjem, kar je težko popravljiva škoda.

8. Tožena stranka v odgovoru na dopolnitev zahteve navaja, da tožnika nista verjetno izkazala težko popravljive škode, saj le obširno in posplošeno navajata in predlagata dokaze o pregledih pri zdravniku brez predložitve konkretnih dokazov, da so zdravstvene težave posledica cepljenja po prvem odmerku cepiva proti tetanusu. V nadaljevanju našteva razloge za opustitev cepljenja iz 22.a člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) in navaja, da predloga za opustitev cepljenja ni podal zdravnik, temveč šele tožnika ob vložitvi pritožbe, pri čemer je bil predlog zavržen s sklepom Ministrstva za zdravje številka 181‑145/2023/4 z dne 13. 6. 2023.

9. Zahteva za izdajo začasne odredbe je utemeljena.

10. Sodišče uvodoma ugotavlja, da so izpolnjeni formalni pogoji za meritorno reševanje vložene zahteve za izdajo začasne odredbe. Tožba je pravočasna, saj je vložena v tridesetdnevnem roku iz prvega odstavka 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Odločba drugostopenjskega organa je bila tožnikoma po pooblaščencu vročena s fikcijo 4. 8. 2023

, tožba pa je bila vložena 1. 9. 2023, ko je bila priporočeno oddana na pošto (drugi odstavek 29. člena ZUS‑1). S tožbo izpodbijata dokončno inšpekcijsko odločbo, ki je upravni akt po drugem odstavku 2. člena ZUS-1. Sodišče ugotavlja, da ni podan drug razlog iz 36. člena ZUS-1, zaradi katerega tožba ne bi bila dopustna.

11. Tožnik je zahtevo za izdajo začasne odredbe vložil na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

12. Gre za odložitveno začasno odredbo, ki jo je mogoče izdati le, če se izpodbijani upravni akt prisilno izvršuje po določbah ZUP. Na ta način je mogoče izvršiti le tiste upravne akte, v katerih se zavezancu nalaga določena obveznost, kar v primeru nedenarne obveznosti pomeni, da mora ta nekaj storiti, dopustiti ali trpeti.

V obravnavani zadevi je tožnikoma (zavezancema) z izpodbijano odločbo naloženo zagotoviti izvedbo ukrepa obveznega cepljenja, torej gre za upravni akt, ki tožnikoma nalaga obveznost in ga je mogoče prisilno izvršiti na podlagi 298. člena ZUP. Obravnavna tožba pa nima suspenzivnega učinka na podlagi ZNB, Zakona o inšpekcijskem postopku in ZUP. To pomeni, da je dopustna meritorna obravnava te začasne odredbe, saj sodišče ni našlo razloga za nasprotno stališče.

13. Temeljni vsebinski pogoj, ki mora biti izpolnjen za izdajo vsake začasne odredbe, je verjetnost nastanka težko popravljive škode. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zato že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, pojasniti in izkazati, zakaj je ta škoda zanj težko popravljiva, za vse navedeno pa predložiti tudi dokaze. Predlagatelj začasne odredbe mora torej s svojimi navedbami in dokazi ustrezno vsebinsko napolniti pravni pojem težko popravljive škode, tožena stranka in druge stranke upravnega spora pa so dolžni ustrezno utemeljiti javni interes oziroma druge interese, ki bi lahko bili nesorazmerno prizadeti z izdajo začasne odredbe.

Obstoj in resničnost upoštevnih dejstev se presojata oziroma ugotavljata po splošnih pravilih pravdnega postopka, saj ZUS-1 ne določa drugače.

14. Zakon ne določa, kakšno škodo je mogoče šteti za težko popravljivo v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1, zato gre za nedoločen pravni pojem. Vsebino tega pravnega standarda je treba ugotavljati v vsakem primeru posebej ob upoštevanju specifičnih dejstev in okoliščin, na podlagi katerih je mogoče s stopnjo verjetnosti ugotoviti, ali gre v posameznem primeru za takšno težko popravljivo škodo. Glede na ustaljeno upravno sodno prakso Vrhovnega sodišča mora biti taka škoda resna, tožniku mora neposredno groziti, začasno pa jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega akta. Šele, ko je tako kvalificirana škoda izkazana, je dolžnost sodišča, da mora pri odločanju upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

15. V obravnavani zadevi tožnika zatrjujeta, da ima otrok izjemno občutljiv imunski sistem in da se je njegovo zdravstveno stanje po prvem odmerku cepljenja proti tetanusu (9. 11. 2021) bistveno poslabšalo, saj so se v prvih dneh po cepljenju pojavili krči po telesu, utrujenost, črne pike pred očmi, močne bolečine v nogah in sklepih na levi nogi, pri čemer težave z očmi in bolečine v nogah še vedno niso izzvenele. Tožena stranka navedenih pravno pomembnih dejstev ni prerekala, zato se štejejo za priznana v skladu z drugim odstavkom 214. člena Zakona o pravdnem postopku.

16. Vrhovno sodišče je v primerljivi zadevi I Up 326/2009 z dne 1. 10. 2009 sprejelo stališče, da lahko v primeru, ko se zaradi ravnanja ali odločitve državnih organov utegne poslabšati zdravstveno stanje ali celo nastopi smrt, zadostuje nižja stopnja verjetnosti, da bo prišlo do takih posledic. To pomeni, da za izdajo začasne odredbe v obravnavani zadevi velja nižji dokazni standard, kot to zatrjuje tožena stranka. Po stališču Vrhovnega sodišča, sprejetem v navedeni zadevi, pa je poslabšanje zdravstvenega stanja težko popravljiva škoda. Z v 15. točki obrazložitve tega sklepa navedenimi zdravstvenimi težavami otroka, ki so se pojavile po cepljenju, je po presoji sodišča podana težko popravljiva škoda.

17. Iz neprerekanih relevantnih dejstev je tako razvidno, da se je otrokovo zdravstveno stanje poslabšalo zaradi cepljenja proti tetanusu, zato so po presoji sodišča pravno nepomembne navedbe tožene stranke glede neizkazanosti vzročne zveze tožnikov v zvezi s težko popravljivo škodo, saj neprerekanih dejstev ni treba posebej dokazovati. Tožena stranka namreč ni zatrjevala, da otrokove zdravstvene težave niso posledica cepljenja po prvem odmerku cepiva proti tetanusu, temveč je le navajala, da tožnika v zvezi s tem nista predložila dokazov. Navedbe tožene stranke o razlogih za opustitev cepljenja in zavrženju predloga tožnikov za opustitev cepljenja pa ne vplivajo na obstoj težko popravljive škode.

18. Obravnavano zahtevo za izdajo začasne odredbe je po presoji sodišča treba presojati tudi z vidika učinkovitega sodnega varstva. Če bi med upravni sporom prišlo do cepljenja otroka tožnikov in posledic, kot jih navajata tožnika, vzpostavitev prejšnjega stanja po naravi stvari ni več mogoča. Gre namreč za nepovraten poseg v telesno integriteto in zdravje otroka, kjer ni mogoče več odpraviti posledic posega v telo, zato lahko nastane težko popravljiva škoda. Zaradi izvršitve izpodbijane odločbe (izvedbe naloženega ukrepa obveznega cepljenja) sodno varstvo torej ne bi bilo učinkovito. To pomeni, da bi pravica do sodnega varstva izgubila svoj smisel in namen, ki je ravno v tem, da se zagotovi suspenzivni učinek postopka sodnega varstva in s tem njegovo učinkovitost v smislu 25. člena Ustave.

19. Glede na navedeno sodišče zaključuje, da je v obravnavani zadevi podana težko popravljiva škoda, takšno začasno zadržanje izvršitve izpodbijane odločbe pa upoštevajoč načelo sorazmernosti ne bo prizadelo javne koristi. Zaradi izdane začasne odredbe po presoji sodišča ne bo ogrožen z odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004 ugotovljen legitimen cilj obveznega cepljenja, to je preprečevanje širjenja nalezljivih bolezni ter varstvo posameznika in celotne populacije pred nastankom epidemij, saj sistemska ureditev obveznega cepljenja zagotavlja zadosten nivo precepljenosti. Iz trditvenega gradiva tožene stranke namreč ni razvidno, da se bo ravno zaradi presoje v obravnavani zadevi znižala raven zdravja celotnega prebivalstva in da se je le-to poslabšalo v obdobju zadnjih treh let in pol, ko je trajal obravnavani upravni postopek.

20. V skladu z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 je sodišče zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo in jo izdalo za čas do izdaje pravnomočne odločitve.

21. ZUS-1 ne ureja stroškov postopka, ki nastanejo v zvezi z odločanjem o zahtevi za izdajo začasne odredbe, zato si sodišče pridrži odločitev o tem stroškovnem zahtevku za končno odločitev.

Iz vročilnice je razvidno, da je bilo pisanje, v katerem je bila drugostopenjskega odločba z dne 12. 7. 2023, puščeno v hišnem predalčniku pooblaščenca, ki je v 15 dnevnem roku ni prevzel, zato je bilo pismo po preteku roka puščeno v njegovem hišnem predalčniku.

Glej sklepe Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 94/2012, I Up 199/2010 z dne 7. 7. 2010 in I Up 120/2019 z dne 11. 7. 2019.

Glej sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 96/2022 z dne 8. 6.2022.

Glej sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 109/2022 z dne 8. 6. 2022, 9. točka obrazložitve.

Glej sklepe Vrhovnega sodišča v zadevah I Up 139/2012 z dne 21. 3. 2012, I Up 362/2010 z dne 6. 1. 2011, 206/2016 z dne z dne 11. 1. 2017 in I Up 117/2017 z dne

Enako tudi sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 50/2023 z dne 15. 3. 2023.

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 32, 32/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.