UPRS Sodba II U 61/2020-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-12-13

socialno varstvene storitve - dovoljenje za delo - institucionalno varstvo - zavrnitev izdaje dovoljenja

Pravilna je odločitev, da se tožeči stranki ne izda dovoljenje za delo za opravljanje socialno varstvene storitve institucionalnega varstva v oskrbnem domu. Tožena stranka je ob ugotovljenem dejstvu, da je tožeča stranka na dan 31. 12. 2018 izkazovala izgubo in da je imela na dan 23. 10. 2019 blokiran transakcijski račun, pravilno odločila, da pogoj finančne in poslovne sposobnosti za izvajaje storitev institucionalnega varstva v oskrbnem domu ni izkazan.

II. Tožeča stranka nosi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijano odločbo je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju upravni organ ali tožena stranka) odločilo, da se družbi A., d. o. o. (v nadaljevanju vlagatelj ali tožeča stranka) ne izda dovoljenje za delo za opravljanje socialno varstvene storitve institucionalnega varstva v oskrbnem domu.

2. V obrazložitvi odločbe se je upravni organ skliceval na določilo prvega odstavka 60. člena Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV) in Pravilnik o opravljanju socialno varstvenih storitev na podlagi dovoljenja za delo in vpisa v register (v nadaljevanju Pravilnik), ki podrobneje ureja postopek in pogoje za začetek opravljanja socialno varstvenih storitev na podlagi dovoljenja za delo in vpisa v register zasebnikov in pravnih oseb, ki opravljajo socialno varstvene storitve.

3. Iz odločbe izhaja, da je vlagatelj v vlogi, ki jo je upravni organ prejel 29. 10. 2018, izpolnjevanje pogojev dokazoval z dokazili, ki jih določa Pravilnik. Upravni organ se je skliceval na 4. in 5. člen Pravilnika. Ugotavljal je, da mora vlagatelj kot dokaz finančne in poslovne sposobnosti v skladu z drugim odstavkom 5. člena Pravilnika predložiti tudi zadnje letno poročilo, pri čemer morajo biti zadnji računovodski izkazi revidirani, tudi če vlagatelj k reviziji sicer ni zavezan, nadalje revizorjevo poročilo računovodskih izkazov (zadnjega letnega poročila) z mnenjem pooblaščenega revizorja, podatke o posojilih, ki so bila najeta za graditev ali rekonstrukcijo objektov oziroma prostorov za izvajanje storitve, podatke o morebitnih hipotekah in drugih stvarnih pravicah na teh objektih oziroma prostorih in podatke o drugih morebitnih obveznostih.

4. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je strokovna komisija za ugotavljanje izpolnjevanja pogojev za opravljanje socialno varstvenih storitev na podlagi dovoljenja za delo in vpisa v register (v nadaljevanju komisija) vlogo vlagatelja obravnavala na seji 10. 4. 2019. Ugotovila je, da je k vlogi priloženo tudi poročilo neodvisnega revizorja C., d. o. o., z dne 14. 9. 2018, ki je mnenje zavrnil, ker ni mogel pridobiti zadostnih in ustreznih revizijskih dokazov za zagotovitev podlage za revizijsko mnenje o računovodskih izkazih, ki obsegajo bilanco stanja na dan 31. 12. 2017 in izkaz poslovnega izida za leto, ki se je končalo 31. 12. 2017. Z dopisom, št. 12201-8/2018/4 z dne 29. 8. 2019, je upravni organ vlagatelja pozval, da vlogo dopolni s predložitvijo revidiranega letnega poročila za leto 2018. Upravni organ je 20. 11. 2019 prejel poročilo neodvisnega revizorja D., d. o. o., z dne 23. 10. 2019, iz katerega je razvidno, da je revidiral računovodske izkaze vlagatelja, ki vključujejo bilanco stanja na dan 31. 12. 2018, izkaz poslovnega izida in izkaz bilančnega dobička. Poročilo je navajalo, da po mnenju revizorja priloženi računovodski izkazi v vseh pomembnih pogledih pošteno predstavljajo finančni položaj družbe A., d. o. o. na dan 31. 12. 2018 ter njen poslovni izid v skladu s Slovenskimi računovodskimi standardi. Revizor pa je v navedenem poročilu opozarjal na dejstvo, da ima družba ob izdaji poročila blokiran transakcijski račun in da je imela na dan 31. 12. 2018 nepokrito izgubo v višini 100.283,65 EUR, ki je za 92.783,65 EUR presegla registriran osnovni kapital družbe. Iz poročila revizorja izhaja poudarek, da v kolikor družbi ne bo uspelo odpraviti teh okoliščin, obstaja dvom v sposobnost družbe, da nadaljuje kot delujoče podjetje.

5. Upravni organ je vlagatelja z dopisom, št. 12201-8/2018/8 z dne 10. 12. 2019, pozval, da v določenem roku predloži dokazilo o pokritju izgube, ki izhaja iz poročila revizorja z dne 23. 10. 2019. Upravni organ je navajal, da vlagatelj dokazila v predpisanem roku ni predložil, temveč je prosil za podaljšanje roka zanj. Nato je dne 11. 1. 2020 B. B. iz družbe B., d. o. o., ki vodi poslovne knjige za vlagatelja, posredovala bilanco stanja na dan 31. 12. 2018 in podatke iz izkaza poslovnega izida v obdobju od 1. 1. 2018 do 31. 12. 2018. Komisija je na seji 21. 1. 2020 obravnavala dopolnitev vlagatelja in ugotovila, da iz dokumentacije, posredovane s strani B., d. o. o., ki nima statusa pooblaščenega revizorja, izhaja zgolj pojasnilo, da je vlagatelj v letu 2018 posloval z dobičkom, ni pa priloženo nobeno dokazilo, ki bi ovrglo poudarek iz revizorjevega poročila, da je imela družba A., d. o. o. blokiran transakcijski račun ob izdaji poročila D., d. o. o. in da obstaja dvom v sposobnost družbe, da nadaljuje kot delujoče podjetje.

6. Upravni organ se je skliceval na določbo drugega odstavka 5. člena Pravilnika, v skladu s katero mora vlagatelj kot dokaz finančne in poslovne sposobnosti priložiti zadnje letno poročilo, pri čemer morajo biti zadnji računovodski izkazi revidirani, tudi če vlagatelj k reviziji sicer ni zavezan, in revizorjevo poročilo računovodskih izkazov z mnenjem pooblaščenega revizorja. Upravni organ je ocenil, da vlagatelj ne izpolnjuje pogoja finančne in poslovne sposobnosti, zato je odločil, da se mu ne izda dovoljenje za delo za opravljanje socialno varstvene storitve institucionalno varstvo v oskrbnem domu.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

7. Tožeča stranka je v tožbi navajala, da je 27. 10. 2018 vložila pri toženi stranki vlogo, s katero je zahtevala izdajo dovoljenja za delo za izvajanje socialno varstvene storitve institucionalno varstvo v oskrbnem domu. Tožena stranka je šele v sredini leta 2019 po več urgencah tožeče stranke pričela vlogo obravnavati. Tožena stranka je zahtevala dopolnitev vloge s predložitvijo revidiranega letnega poročila neodvisnega revizorja, kar je tožeča stranka tudi storila in predložila poročilo neodvisnega revizorja D., d. o. o. z dne 23. 10. 2019. Tožena stranka je na podlagi predloženega revizijskega poročila zahtevala še dopolnitev vloge, in sicer dokazilo o pokrivanju izgube, ki izhaja iz poročila neodvisnega revizorja. Tožena stranka je posredovala dokumentacijo s strani svoje računovodje B. B. iz družbe B., d. o. o. Iz predmetne dokumentacije izhaja, da tožeča stranka vseskozi posluje pozitivno in iz tekočega poslovanja ustvarja dobiček, kar velja tudi za leto 2019. Izkazana izguba je posledica preknjižbe in spremembe obstoječega leasing razmerja iz dosedanjega prezadolženega leasingodajalca K., d. o. o. na novega leasingodajalca L., d. o. o. in dejstva, da se po stanju na dan 31. 12. 2018 ne morejo upoštevati dejstva, ki so nastala v letu 2019. Tožeča stranka je s sklenitvijo dogovora z novim leasingodajalcem z dne 15. 4. 2019 svojo kratkoročno terjatev, ki je razvidna iz poročila revizorja v višini 261.547,56 EUR, zmanjšala na 220.000,00 EUR, pa še od tega je bilo ob podpisu izpolnjeno 5.000,00 EUR. To pomeni, da je tožeča stranka že ob podpisu dogovora dne 15. 4. 2019 zmanjšala svoje obveznosti in posledično tudi izgubo za znesek 46.547,56 EUR (261.547,56 EUR - 220.000,00 EUR + 5.000,00 EUR).

8. Tožeča stranka je navajala, da glede na pozitivno poslovanje vseh poslovnih let, vključno z dobičkom v poslovnem letu 2019, nastala izguba v letu 2018 ne more predstavljati ovire za nemoteno poslovanje tožeče stranke. Tožeča stranka je trdila, da je odločba izdana preuranjeno, ker tožena stranka v času odločanja ni upoštevala poslovnih rezultatov v letu 2019, ki jih je tudi predložila računovodkinja tožeče stranke. Posledično je dejansko stanje nepopolno ugotovljeno in je potrebno zadevo vrniti v ponovno odločanje toženi stranki.

9. Tožeča stranka je sodišču predlagala, da tožbenemu zahtevku ugodi, izpodbijano odločbo razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje toženi stranki. Zahtevala je še povrnitev stroškov postopka s pripadajočimi obrestmi.

10. Tožena stranka ni vložila odgovora na tožbo.

11. Sodišče je v zadevi opravilo narok za glavno obravnavo, na katerem je v dokazne namene pogledalo in prebralo listine upravnega spisa in listinska dokaza v prilogi A2 (izpodbijana odločba) in A4. Sodišče dodaja, da je priloga A4 vloga tožene stranke z dne 3. 7. 2020, vložena v predmetnem upravnem sporu in je že kot taka del spisovne dokumentacije, ki jo sodišče upošteva pri odločanju. Sodišče je zavrnilo dokazni predlog z branjem listine v prilogi A3. Gre za dogovor z dne 15. 4. 2019, sklenjen med družbo L., d. o. o. in tožečo stranko. Naveden dokazni predlogi je prepozen z vidika določb tretjega odstavka 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in 52. člena ZUS-1, saj je bil prvič podan v tožbi, ne pa pred izdajo izpodbijane odločbe. Tožeča stranka ni navedla razlogov, ki bi opravičevali opustitev predložitve listine že pred izdajo izpodbijane odločbe, kar bo sodišče pojasnilo še v nadaljevanju.

13. Z izpodbijano odločbo je bilo z zavrnitvijo izdaje dovoljenja za delo za opravljanje institucionalnega varstva v oskrbnem domu odločeno o (ne)izpolnjevanju pogojev za začetek opravljanja socialno varstvenih storitev. 11. člen ZSV med socialno varstvene storitve med drugim uvršča tudi institucionalno varstvo, ki po prvem odstavku 16. člena ZSV obsega vse oblike pomoči v zavodu, drugi družini ali drugi organizirani obliki, s katerimi se upravičencem nadomeščajo ali dopolnjujejo funkcije doma in lastne družine, zlasti pa bivanje, organizirana prehrana ter zdravstveno varstvo. Prvi in drugi odstavek 60. člena ZSV določata, da socialno varstveni zavod oziroma druga pravna oseba lahko začne z delom, če so poleg splošnih pogojev za ustanovitev zavoda oziroma druge pravne osebe, izpolnjeni tudi minimalni tehnični, kadrovski in drugi pogoji, ki jih predpiše minister, pristojen za socialno varstvo. Izpolnjevanje naštetih pogojev ugotavlja ministrstvo, pristojno za socialno varstvo.

14. Tožena stranka se je pri obravnavanju vloge tožeče stranke pravilno oprla na Pravilnik kot podzakonski akt, ki ureja postopek in pogoje za začetek opravljanja socialno varstvenih storitev. Iz 1. in 2. člena Pravilnika izhaja, da je pogoj za začetek opravljanja socialno varstvenih storitev dovoljenje za delo in vpis v register zasebnikov in pravnih oseb, ki opravljajo socialno varstvene storitve. Tako vlogo (vlogo za pridobitev dovoljenja za delo za izvajanje storitev institucionalnega varstva starejših v oskrbovanem domu) je v obravnavanem upravnem postopku vložila tožeča stranka. Tožena stranka je pri presoji utemeljenosti vloge za izdajo dovoljenja za delo izhajala iz pravilne materialnopravne podlage. V skladu s 4. členom Pravilnika mora vlagatelj za izdajo dovoljenja za delo in za vpis v register izpolnjevati naslednje pogoje: (-) da je pravna oseba v Republiki Sloveniji registrirana za opravljanje dejavnosti, ki je predmet postopka za izdajo dovoljenja za delo, oziroma da je podružnica tuje pravne osebe za opravljanje te dejavnosti vpisana v register v Republiki Sloveniji; (-) da je fizična oseba v Republiki Sloveniji vpisana v Poslovni register Slovenije; (-) da izpolnjuje pogoje glede prostorov, opreme, kadrov in druge pogoje, kot jih določajo zakon, ki ureja socialno varstvo, in na njegovi podlagi izdani izvršilni predpisi za opravljanje storitve, ki je predmet postopka; (-) da izkazuje finančno in poslovno sposobnost za izvajanje storitve. Za vlagatelja, ki želi izvajati storitev institucionalnega varstva, kot v konkretnem primeru tožeča stranka, pa drugi odstavek 5. člena Pravilnika predpisuje še dodatna dokazila, ki jih mora priložiti kot dokaz finančne in poslovne sposobnosti, in sicer: (-) zadnje letno poročilo, pri čemer morajo biti zadnji računovodski izkazi revidirani, tudi če vlagatelj k reviziji sicer ni zavezan; (-) revizorjevo poročilo računovodskih izkazov iz prejšnje alinee z mnenjem pooblaščenega revizorja; (-) podatke o posojilih, ki so bila najeta za zgraditev ali rekonstrukcijo objektov oziroma prostorov za izvajanje storitve; (-) podatke o morebitnih hipotekah in drugih stvarnih pravicah na teh objektih oziroma prostorih; (-) podatke o drugih morebitnih obveznostih.

15. Sam postopek obravnavanja vloge in zbiranja dokazil ni sporen. Tako tožeča stranka ne izpodbija ugotovitve tožene stranke, da je k vlogi za pridobitev dovoljenja za delo sicer priložila revizorjevo poročilo računovodskih izkazov, vendar je izostalo mnenje pooblaščenega revizorja, ker revizor ni mogel pridobiti zadostnih in ustreznih revizijskih dokazov za zagotovitev podlage za revizijsko mnenje o računovodskih izkazih, ki obsegajo bilanco stanja na dan 31. 12. 2017 in izkaz poslovnega izida za leto, ki se je končalo 31. 12. 2017. Ni sporno, da je tožeča stranka med postopkom posredovala revizorjevo poročilo računovodskih izkazov D., d. o. o. z mnenjem pooblaščenega revizorja. Pri odločanju tožene stranke o utemeljenosti izdaje dovoljenja za delo se je za pomembno izkazala ugotovitev revizorske hiše, da ima tožeča stranka na dan izdaje poročila (23. 10. 2019) blokiran transakcijski račun in da je imela na dan 31. 12. 2018 nepokrito izgubo v višini 100.283,65 EUR.

16. Sodišče ugotavlja, da je blokada transakcijskega računa na dan 23. 10. 2019 in obstoj izgube v višini 100.283,65 EUR na dan 31. 12. 2018 neprerekano dejstvo. Pravzaprav je tožeča stranka v upravnem postopku obstoj izgube potrdila, potrjujejo pa jo tudi njene tožbene navedbe. Tožena stranka je namreč v upravnem postopku s pozivom z dne 10. 12. 2019 tožečo stranko pozvala, da v določenem roku predloži dokazila o pokritju izgube v višini 100.283,65 EUR. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da se je na poziv tožene stranke odzvala družba B., d. o. o., ki vodi poslovne knjige za tožečo stranko. Iz neprerekanih ugotovitev tožene stranke, ki so podprte tudi z listinsko dokumentacijo upravnega spisa, izhaja, da med predloženimi listinami

ni bilo dokazil o pokritju omenjene izgube, tožena stranka pa je ugotavljala, da tožeča stranka ni predložila niti dokazila, ki bi ovrglo navedbo v revizorjevem poročilu o blokadi transakcijskega računa, na predložitev katerega sicer ni bila izrecno pozvana.

17. Tožeča stranka je v tožbi zatrjevala dejstva, ki se nanašajo na izvor izgube. Gre za navedbe o preknjižbi in spremembi razmerja iz leasing pogodbe, ki jih je tožeča stranka dokazovala s predložitvijo dogovora z dne 15. 4. 2019. Sodišče ugotavlja, da gre v tem delu za nedovoljeno tožbeno novoto in dokaz. Procesno izhodišče za obravnavanje dejanskega stanja v upravnem sporu je določeno v tretjem odstavku 20. člena ZUS-1, ki določa, da stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. Način in natančnejši pogoji za uveljavljanje tožbenih novot so določeni v 52. členu ZUS-1. Ta določa, da lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Tožeča stranka v tožbi ni opravičila navajanja novot oziroma predložitve novega dokaza. Na poziv sodišča je na naroku 13. 12. 2023 navajala, da dogovora z dne 15. 4. 2019 v upravnem postopku ni predložila, ker o njenem obstoju stranka ni seznanila svojega pooblaščenca, saj se ni zavedala njegove materialno pravne pomembnosti. Sodišče ocenjuje, da ne gre za razloge, ki bi upravičevali pasivnost tožeče stranke v upravnem postopku, zato velja, da gre za nedovoljene novote in dokaze.

18. Ne glede na stališče sodišča o (ne)dovoljenosti tožbenih navedb o izvoru izgube in z njim povezanega novega dokaza sodišče poudarja, da je ključnega pomena pri presoji pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe sam obstoj izgube in ne njen izvor. Obstoj izgube pa ni sporen.

Tožeča stranka tudi v okviru tožbenih navedb potrjuje obstoj nepokrite izgube na dan 31. 12. 2018, nadalje pa iz njenih navedb izhaja, da izguba ni bila pokrita niti ob izdaji izpodbijane odločbe. Tožena stranka je tožečo stranko skladno z določbami Pravilnika pozvala k predložitvi dokazil o pokritju izgube in ta niso bila predložena. Tožeča stranka se ne more razbremeniti z navedbami o preuranjeno izdani odločbi sklicujoč se na poslovne rezultate v letu 2019, ki naj bi jih predložila računovodkinja, tožena stranka pa jih ni upoštevala. Sodišče ugotavlja, da so navedbe tožeče stranke v tem delu zmotne, saj je družba B., d. o. o. po B. B. predložila bilanco stanja in poslovni izid za leto 2018 in ne za leto 2019. Poleg tega je tožeča stranka dobiček za leto 2019 zatrjevala zgolj pavšalno, pa tudi sicer sam obstoj dobička še ne odkazuje na sklep, da bo z njim poravnana izguba in da bo ta poravnana v celoti. Predvsem pa sodišče poudarja, da pravne norme ne nalagajo upravnemu organu, da v primeru dvomljive finančne in poslovne sposobnosti izdajo odločbe odloži in stranki ponudi rok, da odpravi vzrok finančne oziroma poslovne nesposobnosti. Upravni organ odloči glede na listine, ki jih mora stranka predložiti po citiranih določbah Pravilnika, pri čemer sodišče izpostavlja, da določilo petega odstavka 5. člena Pravilnika upravnemu organu ne nalaga izrecne dolžnosti, da vlagatelja pozove k predložitvi dokazila o pokritju izgube. Določa zgolj, da če iz zadnje bilance stanja izhaja izguba, mora biti pokrita do izdaje odločbe o vpisu v register. S tem, ko je tožena stranka na tožečo stranko naslovila poziv k predložitvi dokazila o pokritju izgube,

jo je seznanila s pomembno okoliščino pri presojanju izpolnjevanja pogojev za opravljanje storitve in ji ponudila dodatno možnost, da izkaže svojo finančno in poslovno sposobnost.

19. Dolžnost stranke je, da natančno navede dejansko stanje, na katero opira svoj zahtevek, in za svoje navedbe predlaga dokaze (prvi in drugi odstavek 140. člena Zakona o splošnem upravnem postopku). Poleg tega določbe 3., 4. in 5. člena Pravilnika izrecno uzakonjajo dolžnost vlagatelja vloge za izdajo dovoljenja za delo, da izpolnjevanje pogojev dokaže s predložitvijo določenih dokazil. Trditveno in dokazno breme, ko uveljavlja svojo pravico ali pravno korist oziroma vlaga zahtevek, je tako na strani stranke. Tožena stranka je ob nesporno ugotovljenem dejstvu, da je tožeča stranka na dan 31. 12. 2028 izkazovala izgubo in da je imela na dan 23. 10. 2019 blokiran transakcijski račun, pravilno odločila, da pogoj finančne in poslovne sposobnosti za izvajaje storitev ni izkazan. Pravilnosti odločitve tožeča stranka s tožbenimi navedbami ni uspela omajati.

20. Ker je sodišče ugotovilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, sodišče pa v postopku pred njeno izdajo tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

21. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Tožeča stranka je zahtevala povrnitev stroškov upravnega spora, zato je sodišče v skladu s citiranim določim odločilo, da jih trpi sama.

Družba B., d. o. o. je predložila oddan davčni obračun, oddano bilanco stanja na dan 31. 12. 2018 in oddano bilanco poslovnega izida v obdobju od 1. 1. 2018 do 31. 12. 2018.

Nanjo je opozorila revizijska hiša v poročilu in mnenju, ki ga je toženi stranki predložila prav tožeča stranka.

Ravnanje tožene stranke ima podlago v šestem odstavku 7. člena Pravilnika, ki določa, da lahko komisija v postopku od vlagatelja poleg dokazil iz 4. in 5. člena Pravilnika zahteva še druga dokazila o izpolnjevanju pogojev za opravljanje storitev.

Zakon o socialnem varstvu (1992) - ZSV  - člen 60, 60/1

Pravilnik o opravljanju socialno varstvenih storitev na podlagi dovoljenja za delo in vpisa v register (2006) - člen 4, 5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.