UPRS Sklep III U 35/2021-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-04-28

prostorski izvedbeni akt - občinski prostorski načrt (OPN) - splošni pravni akt - odločba Ustavnega sodišča - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

Za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni je po Ustavi pristojno Ustavno sodišče (tretja in četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave), ki ima pri tem ustavno pooblastilo, da protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte lokalnih skupnosti odpravi ali razveljavi (prvi odstavek 161. člena Ustave). Z 58. členom ZUreP-2 je zakonodajalec Upravno sodišče pooblastil, da v upravnem sporu odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov (v delih, opredeljenih v drugem odstavku 58. člena ZUreP-2) kot splošnih pravnih aktov ter prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, in drugih delih, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve. S tem je bila Upravnemu sodišču podeljena pristojnost, ki vsebinsko ustreza pristojnostim Ustavnega sodišča iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena ter prvega odstavka 161. člena Ustave (20. in 21. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča).

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške tega postopka.

1. Tožeča stranka je pri Upravnem sodišču vložila tožbo, s katero na podlagi 58. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-2) zahteva, da sodišče odpravi Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran (objavljen v Uradnem listu RS, št. 161/2020 z dne 10. 11. 2020, v nadaljevanju: Odlok) v delu 175. člena in v vseh ostalih določbah, ki se nanašajo na določitev namenske rabe nepremičnin s parc. št. 000, 111, 222, 333, 444, 555 in 666, vse k.o. 2593 Oltra, v enotah urejanja prostora AV-09, ter toženki naloži, da v roku treh mesecev vzpostavi novo ureditev tako, da vse navedene nepremičnine vključi v območje AV-12, v celotnem obsegu prej veljavnega Odloka o zazidalnem načrtu Sončni park Ankaran – Ancarano – III. faza (Uradne objave, št. 52/02). Zahteva tudi povračilo stroškov tega postopka.

2. Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje in zahteva povračilo stroškov tega postopka.

3. Senat tega sodišča je s sklepom, št. III U 35/2021-19 z dne 20. 4. 2022, odločil, da v zadevi sodi sodnica posameznica (3. alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1).

5. Po 58. členu ZUreP-2 je zoper prostorske izvedbene akte mogoč upravni spor, za katerega se, če ta zakon ne določa drugače, smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor (prvi odstavek); v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov v delu: - določitve namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora, - določitve prostorskih izvedbenih pogojev, ki se nanašajo na namembnost posegov v prostor, njihovo lego, velikost in oblikovanje, ali na velikost gradbene parcele, ali - najustreznejše variante v uredbi o najustreznejši varianti (drugi odstavek). Tožbo lahko med drugim vloži oseba, ki vlaga tožbo zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi, če izpodbijani prostorski izvedbeni akt določa pravni temelj za določitev njenih pravic ali obveznosti in če oseba izkaže, da ima izpodbijani prostorski akt v tem delu zanjo bistvene posledice (1. alineja tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2). Rok za vložitev tožbe je tri mesece od uveljavitve prostorskega izvedbenega akta (četrti odstavek 58. člena ZUreP-2). V tožbi se navedejo določbe prostorskega izvedbenega akta, za katere se zahteva presoja zakonitosti, vključno z zemljiškimi parcelami in enotami urejanja prostora, na katere se tožba nanaša (peti odstavek 58. člena ZUreP-2). Sodišče prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, pri čemer lahko sodišče odpravi ali razveljavi tudi druge dele istega prostorskega izvedbenega akta, če so te določbe v medsebojni vezi ali če je to nujno za rešitev zadeve (osmi odstavek 58. člena ZUreP-2). Če sodišče v upravnem sporu ugotovi nezakonitost prostorskega izvedbenega akta v določenem delu, ga v tem delu odpravi ali razveljavi in hkrati naloži organu, odgovornemu za njegov sprejem, da v določenem roku vzpostavi novo ureditev. Glede pravnih posledic odprave in razveljavitve prostorskega izvedbenega akta se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja ustavno sodišče (deveti odstavek).

6. Ustavno sodišče je z odločbo, št. U-I-327/20-16 z dne 20. 1. 2022 (objavljeno v Uradnem listu RS, št. 20/2022 z dne 18. 2. 2022, v nadaljevanju: odločba Ustavnega sodišča), odločilo, da je bil 58. člen ZUreP-2 v neskladju z Ustavo (1. točka izreka) ter da se odločitev iz 1. točke izreka odločbe izvrši na način, določen v 31. točki obrazložitve te odločbe (2. točka izreka).

7. Uvodoma je Ustavno sodišče v svoji odločbi opozorilo na že sprejeto stališče, da imajo prostorski akti, ki določajo namensko rabo prostora v Republiki Sloveniji, naravo predpisa ter se v sistemu delitve pravnih aktov na posamične in splošne akte uvrščajo med slednje. Po sprejeti zakonski ureditvi (tj. ureditvi iz 58. člena ZUreP-2) sta prostorska izvedbena akta, ki določata namensko rabo in imata glede na navedeno naravo splošnega pravnega akta, občinski prostorski načrt (OPN) in občinski podrobni prostorski načrt (OPPN), ki ju občina sprejme z odlokom. Pri teh gre torej za predpise lokalne skupnosti (16. in 17. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča), ki so kot podzakonski prepisi oziroma splošni pravni akti lokalnih skupnosti v sistem hierarhično urejenega pravnega reda umeščeni med zakone na eni strani ter posamične akte in dejanja na drugi strani. Zanje velja, da je pripravljavec pri pripravi in sprejetju ter določitvi njihove vsebine vezan na Ustavo, načela mednarodnega prava in veljavne mednarodnopravne pogodbe ter zakon (prvi odstavek 153. člena Ustave); veljaven prostorski akt pa je podlaga, na kateri temeljijo posamični akti ter dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (četrti odstavek 153. člena Ustave; 19. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča).

8. Za odločanje o skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni je po Ustavi pristojno Ustavno sodišče (tretja in četrta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave), ki ima pri tem ustavno pooblastilo, da protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte lokalnih skupnosti odpravi ali razveljavi (prvi odstavek 161. člena Ustave). Z 58. členom ZUreP-2 je zakonodajalec Upravno sodišče pooblastil, da v upravnem sporu odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov (v delih, opredeljenih v drugem odstavku 58. člena ZUreP-2) kot splošnih pravnih aktov ter prostorski izvedbeni akt odpravi ali razveljavi v delu, katerega zakonitost izpodbija tožnik, in drugih delih, če so te določbe v medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve. S tem je bila Upravnemu sodišču podeljena pristojnost, ki vsebinsko ustreza pristojnostim Ustavnega sodišča iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 160. člena ter prvega odstavka 161. člena Ustave (20. in 21. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča).

9. V ustavno vzpostavljenem sistemu delitve oblasti ima Ustavno sodišče vlogo varuha ustavnosti in zakonitosti, v razmerju do vseh drugih državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil, kot izhaja iz že povzetega 160. člena Ustave (23. in 24. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča). Upravno sodišče pa ima, upoštevajoč 23. člen in prvi odstavek 157. člena Ustave, pristojnost presoje zakonitosti posamičnih aktov uprave (25. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča). Ustava ne predvideva pristojnosti (rednih) sodišč za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov in splošnih aktov s pooblastilom, da v primeru njihovega neskladja z Ustavo ali zakonom take akte odpravijo ali razveljavijo, temveč je Ustavno sodišče edino, ki sme kot varuh ustavnosti in zakonitosti na zahtevo upravičenih predlagateljev ali na pobudo vsakogar, ki za to izkaže pravni interes (drugi odstavek 162. člena Ustave), z za vse obvezujočim učinkom poseči v zakone, podzakonske predpise in druge splošne pravne akte (prvi odstavek 161. člena Ustave; 26. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča).

10. Zgoraj opisani položaj Ustavnega sodišča in njegove posebne ustavno določene pristojnosti, ki jih Ustava rednim sodiščem ne podeljuje, zato ne omogočajo drugega zaključka kot to, da je pristojnost Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti, vključno s pooblastilom, da te predpise ob ugotovitvi njihove protiustavnosti ali nezakonitosti razveljavi oziroma odpravi, izključne narave. Zato je bila izpodbijana zakonska ureditev, ki je enake pristojnosti podeljevala upravnemu sodstvu, v neskladju s tretjo oziroma četrto alinejo prvega odstavka 160. člena in prvim odstavkom 161. člena Ustave (28. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča). Ker je zakonska ureditev prenehala veljati, je Ustavno sodišče zgolj ugotovilo njeno neskladje z Ustavo (29. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča).

11. Ustavno sodišče je v nadaljevanju določilo še način izvršitve svoje odločbe. Pri tem se je oprlo na 44. člen Zakona o ustavnem sodišču - ZUstS (ta določa, da razveljavitev zakona učinkuje tudi za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno) v zvezi s 47. členom ZUstS (ki enake učinke pripisuje ugotovitvi protiustavnosti zakona). To pomeni, da upravna sodišča razveljavljenega 58. člena ZUreP-2 v odprtih postopkih, v katerih o tožbenem zahtevku še ni bilo pravnomočno odločeno, ne smejo uporabljati, in posledično, da za odločanje o tožbah, vloženih na njegovi podlagi, niso (več) pristojna. Nepristojnost sodišča za odločanje v upravnem sporu pa je razlog za zavrženje tožbe po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 (30. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča). V upravnem sporu, ki se vodi na podlagi 58. člena ZUreP-2, Upravno sodišče v treh mesecih od objave te odločbe v Uradnem listu RS odloči o vloženi tožbi, upoštevajoč stališča, ki jih je Ustavno sodišče sprejelo v svoji odločbi (31. točka njene obrazložitve).

12. Po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče tožbo s sklepom zavrže, če ugotovi, da akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Na razloge iz prvega odstavka 36. člena ZUS-1 mora sodišče v skladu z drugim odstavkom istega člena paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka.

13. Glede na navedeno je sodišče, sledeč navodilu iz 31. točke obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča, tožbo tožeče stranke, vloženo zoper Odlok kot splošni predpis na podlagi 58. člena ZUreP-2, zavrglo, saj po obrazloženem ta predpis ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

14. Sodišče še dodaja, da je Ustavno sodišče v 31. točki obrazložitve svoje odločbe, s katero je določilo način izvršitve te odločbe, določilo tudi, da lahko tožniki iz prve in druge alineje tretjega odstavka 58. člena ZUreP-2 v treh mesecih po vročitvi odločitve, s katero je postopek odločanja o njihovem tožbenem zahtevku končan, vložijo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta v skladu z ZUstS. Pobudi je treba priložiti tudi kopije tožbe in sodne odločbe, s katero je bilo odločeno o njihovi tožbi, ter vseh morebitnih drugih posamičnih aktov, ki so bili v zvezi s to sodno odločbo izdani v postopkih pred pristojnimi organi v zadevi.

15. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, ko sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o urejanju prostora (2017) - ZUreP-2  - člen 58

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS  - člen 157, 160, 161, 161/1

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-4

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.