UPRS Sodba II U 51/2020-12
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-10-05

Violeta Tručl (preds.), Nevenka Đebi (poroč.), Mojca Medved Ladinek

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - stranski udeleženec - priznanje statusa stranskega udeleženca - pravna korist

Inšpekcijski nadzor se je na šoli vršil zaradi točno določenega dogodka, ki se je nanašal na mladoletnega tožnika, ki ima zato status stranskega udeleženca v postopku.

Kolikor tožeči stranki namreč stranska udeležba ni priznana, tudi ni seznanjena z inšpekcijskim postopkom in odločitvijo, kot tudi ne z zbrano dokumentacijo v inšpekcijskem postopku, ki se bo lahko uporabila v morebitnem odškodninskem postopku. Zato ni mogoče pritrditi toženi stranki, da prizadetost pravnega položaja tožeče stranke ni izkazana.

I. Tožbi se ugodi. Izpodbijani sklep Inšpektorata Republike Slovenije za šolstvo in šport št. 20102-344-2019/12 z dne 26. 11. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 285,00 EUR z DDV v roku 15 dni od prejema sodbe, skupaj s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je Inšpektorat Republike Slovenije za šolstvo in šport (v nadaljevanju prvostopenjski organ) v inšpekcijski zadevi zoper Osnovno šolo A., ki se vodi po uradni dolžnosti, odločil, da se tožniku kot mladoletnemu, ki ga zastopa mati kot zakonita zastopnica, ne prizna lastnost stranskega udeleženca v postopku.

2. Iz obrazložitve sklepa izhaja, da je Inšpektorat RS za šolstvo in šport dne 15. 11. 2019 prejel zahtevo za priznanje položaja stranskega udeleženca v predmetnem inšpekcijskem postopku, in sicer da se prizna stranska udeležba mld. B. B., zastopanem po zakoniti zastopnici C. C. V zahtevi izkazuje pravni interes z navedbami, da bo odločitev inšpekcijskega organa imela posreden vpliv na bodoči položaj žrtve (to je učenca šole, mld. B. B.), kot oškodovanca. Zapisniki inšpekcijskega organa se bodo uporabljali v pravdnem odškodninskem postopku, prav tako pa v morebitnem kazenskem postopku zoper ravnateljico kot odgovorno osebo v okviru preiskave suma kaznivega dejanja malomarnega opravljanja dela. Zaradi ugotovitve inšpektorata neposredno vplivajo na pravni položaj oškodovanca kot tožnika v postopku za izplačila odškodnine. V inšpekcijskem postopku so se preverjale domnevne kršitve določb 2. in 2.a člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI), ki določajo cilje vzgoje in izobraževanja ter zagotavljanja vzpodbudnega učnega okolja v povezavi s IV.B poglavjem Zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOsn), ki določa vzgojno delovanje šole. Namen inšpekcijskega postopka je varstvo javnega interesa, odločitve v postopku pa posledica tega, ali je obravnavana javna oseba, torej stranka v postopku, delovala zakonito. Inšpekcijski postopek je bil usmerjen v zaščito javnega interesa, preverjale so se aktivnosti šole z namenom zaščite vseh otrok, med njimi tudi konkretnega otroka. Z ukrepi inšpektorice ne bi bile oziroma niso bile prizadete nobene pravice in pravne koristi učenca ali njihovih staršev, ki izhajajo iz nadzorovanih materialnih predpisov. Zato mld. B. B. prvostopenjski organ ni priznal položaja stranskega udeleženca v predmetnem postopku v smislu prvega odstavka 43. člena Zakona o pravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

3. Zoper navedeni izpodbijani sklep je tožeča stranka vložila pritožbo, ki je bila zavrnjena z drugostopenjsko odločbo, iz katere izhaja, da pritožnik, torej tožeča stranka ni izkazala pravnega interesa oziroma zaradi katerega varstva svojih pravnih koristi bi želela vstopiti v postopek in jih varovati.

4. Tožeča stranka je vložila tožbo v upravnem sporu in primarno izpodbija upravni akt iz razloga bistvene kršitve določb upravnega postopka po 1. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožeča stranka vztraja, da bi ji morala biti priznana lastnost stranke oziroma stranskega intervenienta in da bi ji morala biti v postopku dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Nadalje navaja, da je bil ml. tožnik žrtev spolnega nasilja, ki se je zgodil že v drugem tednu obiskovanja 1. razreda OŠ A. s strani starejšega dečka, prav tako učenca iste šole. Navaja, da ne žrtvi, ne staršem v šoli, ne v inšpekcijskem postopku ni bila dana možnost izjave, da bi lahko povedali, kaj se je dne 9. 9. 2019 zgodilo, pa tudi to, kakšne posledice tega dogodka ml. tožnik trpi. Tožeča stranka vztraja, da ne drži in ne more držati, da je obravnavo spolnega nasilja v šoli procesno in materialno mogoče pravilno izvesti brez vključitve žrtve v postopek. Starši so poskušali najprej sami urediti nastali položaj vendar brezuspešno, saj šola ni pokazala nobenega interesa, da bi se z zadevo ukvarjala in žrtev zaščitila. Iz dopisa v Odvetniške pisarne D. z dne 15. 10. 2019 v imenu OŠ A. je izhajalo, da naj bi OŠ A. sama obvestila inšpekcijske službe. Primer ni bil prijavljen inšpektoratu, ne obravnavan. Tožeča stranka je inšpektoratu posredovala celotno dokumentacijo, s katero je razpolagala, vključno z obvestilom, da starša žrtve želita pred inšpekcijskim organom predstaviti svoja stališča ter predložiti listine s katerimi razpolagata, če jih v spisu inšpekcijskega organa še ni. Inšpekcijski organ je na navedeno sporočilo odgovoril z obvestilom, da se zadeva obravnava po uradni dolžnosti. To je bilo tudi zadnje obvestilo, ki ga je prejela tožeča stranka.

5. Ml. tožnik kot žrtev vztraja, da do danes, ko vlaga tožbo, nikoli ni bil zaščiten, prav tako pa sta mu šola in inšpektorat preprečila, da bi v zadevi kakorkoli podal izjavo ali v postopku sodeloval. Tožeča stranka vztraja, da ima sama po mednarodnih konvencijah, na podlagi ustave in zakona neodtujljivo pravico, da v postopkih, ko se presojajo dejanja spolnega nasilja, ki jo sama doživlja, najmanj pravico, da v takem postopku tudi sodeluje. V konkretnem primeru je bila žrtvi na OŠ A. grobo kršena pravica do varnosti in telesne nedotakljivosti, ki jih določa 35. člen Ustave RS in 19. člen Konvencije o otrokovih pravicah (v nadaljevanju KOP). Šola je odgovorna za zagotavljanje varnih šolskih prostorov. Spoštovanje te pravice nalaga državi in šoli, da z ustreznimi ukrepi zavaruje otroka pred vsemi oblikami nasilja, pred poškodbami, zlorabami, zanemarjanjem, malomarnim ravnanjem, trpinčenjem in izkoriščanjem. V pravico do telesne nedotakljivosti sodijo vzgojni ukrepi, ki v konkretni zadevi do danes niso bili sprejeti. Žrtev ima interes, da šola zagotovi takšne ukrepe, da se dogodek več ne ponovi, s tem pa ščiti svojo ustavno zagotovljeno pravico do varnosti, spolne nedotakljivosti in osebne integritete. Žrtvi je zaradi ravnanje šole, ki je dopustila, da je do dogodka sploh prišlo, že nastala škoda. Zato ima neposredno ustavno in zakonsko zagotovljen interes, da šola po dogodku sprejme takšne sankcije in ukrepe, da zagotovi varnost žrtve v šolskih prostorih. S posegom v najbolj temeljne človekove pravice v takšnih primerih kot je obravnavani, lahko pride do trajne in nepopravljive škode. Že dogodek z dne 9. 9. 2019 pomeni protipravno ravnanje za katerega odgovarja šola in zaradi katere je žrtev upravičena do odškodnine. Poseg v osebnostne pravice namreč predstavlja po 179. členu Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) pravno priznano nepremoženjsko škodo. Ml. tožnik kot žrtev tudi vztraja, da dejansko stanje ni bilo popolno ugotovljeno. Glede na potek dogodkov ni mogoče govoriti o tem, da naj bi OŠ A. imela vzpostavljene vse mehanizme, ki zagotavljajo varno in spodbudno učno okolje ter da tudi ob kršitvah ustrezno ukrepa. Žrtev spolne zlorabe absolutno vztraja, da njen pravni interes v povsem zadostni meri opravičuje že na zakonu utemeljena korist otroka, ki jo je potrebno upoštevati. Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi in ugodi zahtevi tožnika za priznanje statusa stranskega udeleženca oziroma sklep odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek organu prve stopnje ter toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonitimi zamudnimi obrestmi do plačila.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga, da se tožba zavrne kot neutemeljena. Navede, da se je predmetni inšpekcijski postopek po prejemu informacij s strani OŠ A., ki jo obiskuje ml. tožnik, začel po uradni dolžnosti. Postopek inšpekcijskega nadzora se je nanašal na dogodek z dne 9. 9. 2019, ko naj bi prišlo do spolnega napada učenca drugega razreda na učenca prvega razreda. Inšpektorat je v postopku preverjal ustreznost ravnanj šole in ustreznost vzgojnega ravnanja ter ukrepanje šole ob zaznavi domnevnega spolnega nasilja v šoli. Tožena stranka poudarja, da ima v skladu z določbo tretjega odstavka 24. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) položaj stranke v inšpekcijskem postopku le inšpekcijski zavezanec, vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge pa nima položaja stranke. Taka oseba zato lahko uveljavlja položaj stranskega udeleženca, če določno izkaže, da so z inšpektorjevo odločitvijo prizadete kakšne njene pravice ali pravne koristi. V tem pogledu je treba upoštevati tudi določbe 43. člena ZUP, po katerih ima položaj stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku oseba, ki izkaže pravni interes. Tožena stranka meni, da je stranski udeleženec samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravico ali pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, in v kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje. Obstajati mora določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje pa ureja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi ali ima kdo oziroma kdo ima lahko kakšno pravico ali pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku. Na podlagi navedenega tožena stranka vztraja, da v konkretnem primeru ni podan pravni interes tožeče stranke za sodelovanje v inšpekcijskem postopku. Inšpekcijski postopek je usmerjen v zaščito javnega interesa, ne v zaščito pritožnika ali kateregakoli drugih subjektov in njihovih interesov. Tožeča stranka tako v inšpekcijskem postopku nima oziroma ni imela položaja stranke oziroma stranskega udeleženca ampak le položaj posameznika, ki lahko na podlagi drugega odstavka 124. člen ZUP opozori pristojni organ na potrebo po uvedbi postopka po uradni dolžnosti.

7. Tožeča stranka se v pripravljalni vlogi v celoti sklicuje na svoje navedbe in dokaze v tožbi in poudarja, da je nesprejemljivo stališče tožene stranke, da je inšpekcijski postopek usmerjen v zaščito javnega interesa, ne pa v zaščito tožnika kot žrtve. Nepojmljivo je, da upravni organ, ki bi moral postavljati standard pravic otrok in varnega šolskega okolja, pripravljen pod preprogo pomesti tako hude kršitve. Prav tako ne drži, da za nadaljnje postopke ml. tožnika ni potrebno sodelovanje v inšpekcijskem postopku, saj se bodo v odškodninski tožbi predpostavke odškodninske terjatve, to je protipravno ravnanje oziroma dolžne opustitve, presojale skozi listine in odločitev inšpekcijskega organa. Zato je tožnikov interes za sodelovanje v postopku absolutno in nedvomno več kot očiten in izkazan.

9. V obravnavani zadevi je sporno vprašanje zakonitosti in pravilnosti izdaje izpodbijanega sklepa, s katerim tožena stranka ni priznala ml. tožniku lastnost stranskega udeleženca v postopku inšpekcijske zadeve zoper OŠ A.

10. Iz spisovne dokumentacije je razvidno, da je v OŠ A. v času od 17. 10. 2019 do 11. 11.2019 potekal postopek izrednega inšpekcijskega nadzora. Postopek se je nanašal na dogodek z dne 9. 9. 2019 v deškem stranišču OŠ A., kjer naj bi domnevno prišlo do spolnega napada učenca drugega razreda na ml. tožnika, ki je obiskoval prvi razred. Ni sporno, da je tožeča stranka podala vlogo za vstop v inšpekcijski postopek, ki je bila zavrnjena iz razloga, ker ni bila izkazana pravna korist ml. tožnika, v skladu s 43. členom ZUP v povezavi s 142. členom ZUP.

11. ZIN v 24. členu določa, da mora inšpektor obravnavati prijave, pritožbe, sporočila in druge vloge v zadevah iz svoje pristojnosti in vlagatelje na njihovo zahtevo obvestiti o svojih ukrepih najkasneje po opravljenem nadzoru in sprejetem zadnjem ukrepu oziroma ustavitvi postopka. Iz četrtega odstavka istega člena izhaja, da ima v postopku inšpektorja položaj stranke v postopku zavezanec. Vlagatelj oziroma vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge pa nima položaja stranke.

12. Kljub navedenemu določilu se je v sodni praksi izoblikovalo stališče, da ima v skladu z določbami 43. člena ZUP pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes (stranski udeleženec). Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek, zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi. Skladno s 44. členom ZUP mora upravni organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Pravna korist pa ni korist, ki bi jo utemeljevale dejanske okoliščine, pač pa je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Obstaja torej določeno razmerje ml. tožnika, ki uveljavlja stransko udeležbo, do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje ureja materialni predpis, v obravnavanem primeru materialne določbe OZ glede odškodninske odgovornosti, na podlagi katere ima lahko stranski udeleženec kakšno pravico ali pravno korist.

13. Tožeča stranka je svojo pravico do stranske udeležbe v postopku utemeljevala na dejstvu, da je ml. tožnik bil žrtev domnevnega spolnega nasilja na OŠ A., kjer je v tem zvezi bil začet postopek inšpekcijskega nadzora zoper inšpekcijskega zavezanca t.j OŠ A. Sodišče pritrjuje stališču tožeče stranke, da ima žrtev že na podlagi 35. člena Ustave RS

pravico varnega šolskega okolja, šola pa dolžnost, da ukrepe za zagotavljanje varnega okolja izvaja. Tožeča stranka vztraja, da šola ni ravnala skladno s pravili stroke in ml. tožnika ni zaščitila, zato je odgovorna za kršitev pravice do varnosti in telesne nedotakljivosti. S posegom v temeljne človekove pravice nastane škoda in v konkretnem primeru lahko pride do trajne in nepopravljive škode. Takšen dogodek lahko pomeni protipravno ravnaje, za katerega je žrtev upravičena do odškodnine po OZ. Ker se v konkretnem inšpekcijskem postopku ugotavlja ravnanje in ukrepanje šole, so navedene okoliščine lahko pomembne v postopku ugotavljanja odškodninske odgovornosti, zato ima ml. tožnik pravni interes sodelovati v inšpekcijskem postopku.

14. Zaradi navedenega po mnenju sodišča ni mogoče pritrditi navedbam tožene stranke, da gre v predmetnem primeru zgolj za nadzor inšpektorja z namenom varovanja javnega interesa, temveč tudi interesov pravnih in fizičnih oseb, kot to določa 5. člen ZIN. Inšpektor je vršil nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov (2. člen ZIN), in sicer nadzor za zagotavljanje ciljev vzgoje in izobraževanja ter zagotavljanja vzpodbudnega učnega okolja (2. in 2.a člena ZOFVI). Nadzor se je vršil na OŠ A. zaradi točno določenega dogodka, ki se je nanašal na ml. tožnika, v posledici česar je lahko izrečen tudi ukrep skladno s pooblastili inšpektorja, zato ima ml. tožnik pravico statusa stranskega udeleženca v predmetnem postopku. Gre za specifičen postopek, ki se nedvomno nanaša na nadzor izvrševanja ustreznosti ukrepov šole oziroma preverja zakonitost delovanja šole na področju zagotavljanja varnega šolskega okolja v šoli v primeru morebitnega spolnega nasilja. Ml. tožnik je dovolj določno navedel, da je dogodek v OŠ A. vplival na njegove osebnostne pravice, ki so varovane z Ustavo RS in lahko predstavljajo odškodninsko sankcijo, to pa so pravne koristi, ki jih glede na določbe OZ lahko varuje v postopku odškodnine.

15. Tožeči stranki ni mogoče zanikati interesa, da je seznanjena z delom inšpektorja oziroma v posledici vsaj z odločitvijo inšpektorja, saj so se preverjale aktivnosti šole glede zaščite vseh otrok, med njimi tudi ml. tožnika. Tako se z ukrepi inšpektorja varujejo koristi tako ml. tožnika, kot drugih učencev OŠ A. da slednja zagotovi takšne ukrepe, da se dogodek več ne ponovi. Vendar glede na dejstvo, da se je inšpekcijski postopek nanašal na dogodek, ki se nanaša na ml. tožnika, ta zasleduje tudi pravne koristi, kot je bilo obrazloženo. Kolikor tožeči stranki namreč stranska udeležba ni priznana, tudi ni seznanjena z inšpekcijskim postopkom in odločitvijo, kot tudi ne z zbrano dokumentacijo v inšpekcijskem postopku, ki se bo lahko uporabila v morebitnem odškodninskem postopku. Zato ni mogoče pritrditi toženi stranki, da prizadetost pravnega položaja tožeče stranke ni izkazana.

16. Po presoji sodišča je ml. tožniku treba priznati pravni interes za sodelovanje v upravnem postopku, v posledici česar je sodišče iz navedenih razlogov na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, ter izpodbijani sklep iz odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo organu, ki je izpodbijani sklep izdal, v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo tožena stranka morala ponovno odločati o izpolnjevanju pogojev ml. tožnika kot stranskega udeleženca v upravnem postopku inšpekcijskega nadzora nad OŠ A. in je pri tem vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

17. V obravnavani zadevi je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo na seji in ni razpisalo glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti.

18. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 toženka dolžna tožniku povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka 3. člena tega pravilnika je tožnik upravičen do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR, vse z DDV, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki.

19. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

Zagotovljena je nedotakljivost človekove telesne in duševne celovitosti, njegove zasebnosti ter osebnostnih pravic.

Države pogodbenice bodo z vsemi ustreznimi zakonodajnimi, upravnimi, družbenimi in vzgojnimi ukrepi varovale otroka pred vsemi oblikami telesnega ali duševnega nasilja, poškodb ali zlorab, zanemarjanja ali malomarnega ravnanja, trpinčenja ali izkoriščanja, vštevši spolne zlorabe, medtem ko je pod skrbništvom staršev, zakonitih skrbnikov ali katerekoli druge osebe, ki skrbi zanj.Takšni zaščitni ukrepi naj, če je to primerno, vključujejo učinkovite postopke za sprejemanje socialnih programov, ki otroku in tistim, ki skrbijo zanj, zagotavljajo potrebno podporo, kakor tudi druge oblike zaščite ter ugotavljanje, obveščanje, prijavljanje, preiskovanje, obravnavanje in spremljanje prej naštetih primerov trpinčenja otrok in, če je potrebno, poseg sodišča.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

UPRS sodba in sklep III U 298/2012, enako tudi III U 299/2012