UPRS Sodba I U 361/2020-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-07-13

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), dr. Boštjan Zalar

zaposleni v vzgoji in izobraževanju - napredovanje - naziv svetovalec - pogoji za napredovanje v naziv - dodatno strokovno delo - dodatno strokovno delo povezano s poklicem - zmotna uporaba materialnega prava

Mentorstvo učencem in dijakom iz drugih šol, ki so dosegli eno od prvih treh mest v mednarodnem tekmovanju, je dodatno strokovno delo, ki je povezano z vzgojno-izobraževalnim delom v zavodu.

V prvem odstavku 20. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive ne piše, da bi moralo biti dodatno strokovno delo strokovnega delavca povezano z vzgojno-izobraževalnim delom v zavodu na tak način, da bi se upoštevalo le delo z osebami, ki obiskujejo zavod, kjer pedagoški delavec poučuje.

I. Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 10051-1786/2016/9/142-16 z dne 6. 2. 2020 odpravi ter se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 313,50 EUR, povečane za 22 % DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila predlog tožnice, ki je zaposlena v Osnovni šoli A., za napredovanje v naziv svetovalke. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je ravnatelj šole vložil predlog za izjemno napredovanje tožnice v naziv svetovalka. Enkrat je bila tožnici že izdana zavrnilna odločba, zoper odločbo je sprožila upravni spor in Upravno sodišče RS je tožbi ugodilo ter izpodbijano odločbo odpravilo in vrnilo zadevo toženi stranki v ponovni postopek. V ponovljenem postopku tožena stranka meni, da obstajajo utemeljeni razlogi, da lahko odloči v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča.

2. V nadaljevanju obrazložitve tožena stranka navaja, da Pravilnik o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (v nadaljevanju Pravilnik) v prvem odstavku 10. člena določa, da lahko v naziv svetovalec izjemoma napreduje strokovni delavec, ki ima najmanj štiri leta delovne dobe, je pri svojem delu nadpovprečno uspešen, je opravil različna dodatna strokovna dela in zbral najmanj 18 točk za dodatna strokovna dela, ki so v skladu s tem Pravilnikom ovrednotena s 3 ali več točkami. Po mnenju tožene stranke tožnica ni izpolnjevala vseh predpisanih pogojev. Ugotovljeno je bilo, da je imela več kot 4 leta delovne dobe, da je bila pri svojem delu nadpovprečno uspešna, ni pa priložila ustreznih dokazil o opravljenem dodatnem strokovnem delu, s katerim bi izkazala najmanj 18 točk, ki jih je v skladu s Pravilnikom mogoče vrednotiti z najmanj 3 točkami. Tožena stranka ji ni ovrednotila v skladu s prvo alinejo č razdelka 20. člena Pravilnika mentorstva športni ekipi, ki je osvojila eno izmed prvih treh mest na mednarodnih turnirjih, poimenovanih Turnir petih mest. Na spletni strani Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju MOL) je zapisano, da je Turnir petih mest tekmovanje mladih športnic in športnikov srednjeevropskih mest, ki v tekočem letu nimajo tekmovanj na evropskem nivoju. V prvi vrsti je mogoče razbrati tekmovalno naravo turnirja, ki ima še druge namene, osnovni pa je brez dvoma tekmovanje. Za namen sestave reprezentance MOL je odločilnega pomena sodelovanje najboljših igralk odbojke v zahtevanem starostnem obdobju in so najboljše igralke članice klubov, v tem primeru ljubljanskih odbojkarskih klubov. Treba pa je potegniti jasno ločnico med delom učitelja v vzgojno-izobraževalnem zavodu in delom trenerja, ki pripravlja ekipo na tekmovanje. Pravica do napredovanja v naziv je pravica, ki izhaja iz delovnega razmerja v vzgojno-izobraževalnem zavodu, kjer je strokovni delavec zaposlen. V tem kontekstu je tožnica lahko mentorica izključno učencem, ki se šolajo v zavodu in tekmujejo za zavod, v katerem je zaposlena, prav tako pa je lahko organizator tekmovanj le šola, kjer je tožnica zaposlena, in ne MOL. Za vrednotenje se upošteva strokovno delo, ki je povezano z vzgojno-izobraževalnim delom v okviru delovnega razmerja. Mentorstva učenkam in dijakinjam, ki so tekmovale kot članice različnih ljubljanskih odbojkarskih klubov in so dosegle eno od prvih treh mest na mednarodnih turnirjih petih mest, ni mogoče vrednotiti v skladu s prvo alinejo č razdelka 20. člena Pravilnika, ker kot opravljeno dodatno strokovno delo ni mogoče upoštevati dela, ki ga je tožnica opravila za MOL. Udeleženke niso tekmovale kot predstavnice šole. V delovnem razmerju je tožnica lahko mentorica izključno učenkam, ki se šolajo v osnovni šoli in tekmujejo za osnovno šolo, v kateri je tožnica zaposlena. O navedenih ugotovitvah je bila tožnica obveščena. Zastopniki so poslali dopolnitev predloga za napredovanje v naziv. Podanih pa ni bilo nobenih novih dejstev, ki bi vplivala na prejšnjo odločitev tožene stranke glede napredovanja tožnice v naziv. Ob vložitvi predloga ni izpolnjevala vseh pogojev iz prvega odstavka 10. člena Pravilnika kumulativno, zato je bil predlog za napredovanje zavrnjen.

3. Tožnica v tožbi navaja, da tožena stranka pri izdaji izpodbijane odločbe ni upoštevala pravnega mnenja Upravnega sodišča RS v sodbi I U 2498/2017 z dne 20. 11. 2019. Ni ga upoštevala glede vprašanja, kdaj se šteje, da je dodatno strokovno delo povezano z vzgojno-izobraževalnim delom v okviru delodajalca, čeprav je tožena stranka na takšno mnenje vezana. Upravno sodišče je v sodbi I U 2498/2017 z dne 20. 11. 2019 jasno navedlo, da se je v zvezi s spornim vprašanjem, ali se upoštevajo tudi dodatna strokovna dela učitelja v vlogi mentorja učencem, ki se ne šolajo v šoli, v kateri učitelj uči, že izoblikovala sodna praksa, saj je sodišče v primerljivi zadevi I U 402/2010 z dne 15. 12. 2010 zavzelo stališče, da je mentorstvo športni ekipi, ki je dosegla eno od prvih treh mest na mednarodnem turnirju, dodatno strokovno delo, ki je povezano z vzgojno-izobraževalnim delom v zavodu. Tudi v konkretnem primeru je Upravno sodišče RS ugotovilo, da je mentorstvo odbojkarski ekipi v povezavi z delom tožnice profesorice športne vzgoje, ki ga opravlja v Osnovni šoli A. Zaradi tega so njena dodatna strokovna dela povezana z vzgojno-izobraževalnim delom v zavodu oziroma pri delodajalcu. Prva točka razdelka č 20. člena Pravilnika navaja, da se dodatno strokovno delo strokovnega delavca vrednoti in točkuje s 4 točkami za mentorstvo vsake športne ekipe, ki se uvrsti na prva tri mesta na tekmovanju med predstavniki najmanj petih držav. Gre za dodatno strokovno delo, povezano z vzgojno-izobraževalnim delom v zavodu. Čeprav je bilo stališče tožene stranke zavrnjeno s strani Upravnega sodišča RS, je potrebno tudi navesti, da Pravilnik v prvem odstavku 2o. člena vsebuje zahtevo, da je dodatno strokovno delo povezano z vzgojno-izobraževalnim delom v zavodu. Tožena stranka nedopustno in nezakonito oži zakonske pogoje, ko govori, da Pravilnik zahteva opravljanje strokovnih del zgolj in samo za zavod, v katerem je delavec zaposlen. Pravilnik govori o mentorstvu vsaki športni ekipi in ne mentorstvu športni ekipi zavoda, v katerem je delavec zaposlen, kot si to napačno razlaga tožena stranka. Res mora obstajati povezanost opravljenega dodatnega strokovnega dela z delom, ki ga delavec izvaja v zavodu, v katerem je zaposlen. Tožnica je zaposlena v Osnovni šoli A. in tam opravlja delo učiteljice športne vzgoje. Kot dodatno strokovno delo je opravljala vlogo mentorice odbojkarski ekipi Ljubljana, v kateri so sodelovale učenke in dijakinje različnih osnovnih in srednjih šol v Ljubljani in njeni okolici. Delo mentorice in delo učiteljice športne vzgoje je med seboj povezano, saj to izhaja iz narave stvari. Torej je delo tožnice povezano z opravljanjem njenega poklica učiteljice športne vzgoje in kot tako povezano z njenim vzgojno-izobraževalnim delom v zavodu. S tem pa so izpolnjeni vsi pogoji, da se njeno strokovno delo ustrezno točkuje v skladu z določili 20. člena Pravilnika. Dejstvo, da za ekipo MOL na Turnirju petih mest niso igrale zgolj in samo učenke vzgojno-izobraževalnega zavoda, v katerem je zaposlena tožnica, ni relevantno. Pravilnik nikjer ne navaja, da se lahko vrednoti zgolj dodatno strokovno delo, ki ga mentor opravi v vzgojno-izobraževalnem zavodu. Govori zgolj o dodatnem strokovnem delu, povezanem z vzgojno-izobraževalnim delom v zavodu. Tožnica je kot trenerka skrbela za dodatno strokovno delo treniranja odbojke za mladostnice iz osnovnih in srednjih šol na območju Ljubljane. S tem je nedvomno izvajala dodatno strokovno delo, povezano z vzgojno-izobraževalnim delom v šolah, s čimer je izpolnjen pogoj iz četrte alineje č razdelka 20. člena Pravilnika. Vztrajanje na stališču, da se lahko ocenjuje zgolj delo, ki ga predlagatelj izvaja kot zaposleni v vzgojno-izobraževalnem zavodu, ne pa v povezavi z delom, opravljenem v teh zavodih, lahko pomeni, da tožena stranka nadaljnjih dejstev sploh ni presojala. Tožnica je predložila dokaze, ki izkazujejo, da je bila v obdobju od leta 2009 do 2013 mentorica in trenerka odbojkarski ekipi MOL, da je ta ekipa sodelovala na turnirjih petih mest in je vedno osvojila eno od prvih treh mest.

4. Tožena stranka je tudi kršila dolžnost vezanosti na stališče upravnega sodišča v zvezi z uporabo materialnega prava, to je v zvezi z vprašanjem, kdaj se šteje, da je neko dodatno strokovno delo povezano z vzgojno-izobraževalnim delom v zavodu oziroma pri delodajalcu. Tožeča stranka se zaveda, da vezanost upravnih organov na napotke sodišča ni povsem absolutna, vendar mora biti ta izjema utemeljena na izjemnih situacijah. Te so povezane z ugotovitvijo drugačnega dejanskega stanja, spremembe materialnega prava ali morebitno drugačno razlago vrhovnega ali ustavnega sodišča. Nobeden od teh razlogov pa v danem primeru ni podan, zato bi tožena stranka morala upoštevati stališče in zaključke upravnega sodišča, česar pa ni storila. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije, ker bi odprava akta in nov postopek pri pristojnem organu izvotlila ustavno zagotovljene pravice tožeče stranke. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in s sodbo samo odloči o zahtevku tožeče stranke za napredovanje v naziv svetovalke. Podrejeno pa predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo toženi stranki v ponovni postopek. V obeh primerih predlaga tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je podrobno pojasnila, zakaj je ponovno zavrnila predlog za izvirno napredovanje tožnice. Ima pravico odločiti v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča, če ima za to utemeljene razloge. Tožnica niti v ponovljenem postopku ni izkazala, da bi bilo mentorstvo odbojkarski ekipi povezano z njenim delom v vzgojno-izobraževalnem zavodu, kjer je zaposlena, zato tožena stranka teh dokazil ni mogla vrednotiti oziroma upoštevati. Tožnica je zaposlena v Osnovni šoli A. kot učiteljica športa in v podaljšanem bivanju. Posvetiti se mora učencem z nižjo stopnjo prirojenih gibalnih sposobnosti, učencem, ki zaostajajo v biološkem razvoju in učencem s posebnimi potrebami. Navedbe, da naj bi z navedenim projektom MOL poskrbel za dodatno izvajanje športne vzgoje v vzgojno-izobraževalnih zavodih na območju Ljubljane, tožnica ni dokazala z nobenim konkretnim dokazom, saj listine, ki jih navaja, njenih navedb ne potrjujejo. Tožnica je opravljala delo trenerke odbojkarske ekipe, v kateri pa že iz objektivnih razlogov ne bi mogli sodelovati vsi otroci vzgojno-izobraževalnih zavodov na območju Ljubljane, kar je namen športne vzgoje v vzgojno-izobraževalnih zavodih. Logično je, da se vrednotijo tista dela, ki so neposredno povezana z delovnim mestom oziroma nalogami, ki jih strokovni delavec opravlja za svojega delodajalca. Tožena stranka je tožnico med postopkom seznanila z dejstvi samega postopka oziroma jo obvestila, katera dejstva mora še dokazovati z dodatnimi dokazili. Imela je možnost predlagati nove dokaze, s katerimi bi izkazovala svoje dodatno strokovno delo in je bila ves čas postopka seznanjena z dejstvi, ki jih je ugotavljala tožena stranka, tožnica pa je imela ves čas postopka možnost in pravico, da se o ugotovljenih dejstvih izjasni oziroma predloži ustrezna dokazila. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. Tožnica v pripravljalni vlogi navaja, da Pravilnik kot pogoj za pridobitev dodatnih točk predvideva tudi mentorstvo učencem, športni ekipi, zboru, komorni skupini, orkestru ali drugi skupini, ki na tekmovanju osvoji eno od prvih treh mest. Na ta mesta se lahko že po naravi uvrstijo najuspešnejši posamezniki. Pravilnik ne navaja, da delo z bolj talentiranimi osebami ne predstavlja podlage za pridobitev dodatnih točk.

7. Tožena stranka v pripravljalni vlogi navaja, da morajo biti člani športne ekipe, ki dosežejo vidni rezultat na tekmovanju, najboljši učenci konkretnega vzgojno-izobraževalnega zavoda, v katerem poučuje na primer tožeča stranka. Mentorstvo, ki ga želi uveljavljati tožnica, ne predstavlja dela, ki bi ga lahko tožena stranka ovrednotila v postopku napredovanja.

9. Sodišče ugotavlja, da je v navedeni zadevi sporno, ali tožnica izpolnjuje enega od pogojev za napredovanje v naziv svetovalka, to je pogoj, ali je z dodatnim strokovnim delom zbrala zadostno število točk. Pri tem tožena stranka nekaterih dodatnih strokovnih del tožnici ni priznala.

10. Prvi odstavek 20. člena Pravilnika določa: „Dodatno strokovno delo strokovnega delavca, ravnatelja oziroma direktorja, povezano z vzgojno-izobraževalnim delom v zavodu, se vrednoti in točkuje ...“ V nadaljevanju so ta dodatna strokovna dela našteta in natančno opredeljena ter ovrednotena z ustreznim številom točk. To določilo torej določa, da mora biti dodatno strokovno delo povezano z vzgojno-izobraževalnim delom zavoda. V tej zadevi je sporno, kdaj se šteje, da je neko dodatno strokovno delo povezano z vzgojno-izobraževalnim delom v zavodu. Sodišče meni, da je mentorstvo učencem in dijakom iz drugih šol, ki so dosegli eno od prvih treh mest v mednarodnem tekmovanju, dodatno strokovno delo, ki je povezano z vzgojno-izobraževalnim delom v zavodu. V konkretnem primeru gre namreč za isto dejavnost, ki jo tožnica opravlja tudi v zavodu, to je poučevanje športne vzgoje. Treniranje v odbojkarski ekipi je v povezavi z njenim poklicem, ki ga opravlja v šoli, to je s poklicem profesorice športne vzgoje, zato so po mnenju sodišča ta dodatna strokovna dela povezana s tožničinim vzgojno-izobraževalnim delom v zavodu. V prvem odstavku 20. člena Pravilnika ne piše, da bi moralo biti dodatno strokovno delo strokovnega delavca povezano z vzgojno-izobraževalnim delom v zavodu na tak način, da bi se upoštevalo le delo z osebami, ki obiskujejo zavod, kjer pedagoški delavec poučuje. Sodišče meni, da je potrebno izhajati iz jezikovne razlage Pravilnika. Bistvenega pomena je, da strokovni delavec opravlja dodatna strokovna dela na svojem poklicnem področju, četudi pri teh dejavnostih niso vključeni le tisti, ki obiskujejo zavod, v katerem učitelj poučuje. Pomembno je predvsem to, da se strokovni delavec čim bolj strokovno izpopolnjuje na svojem poklicnem področju, s tem pa je bolj uspešen tudi pri svojem vzgojno-izobraževalnem delu v zavodu. Podobna stališča je sodišče zavzelo že v sodbi I U 402/2010 z dne 15. 12. 2010.

11. Sodišče pa je tudi v obravnavani zadevi odločbo tožene stranke enkrat že odpravilo zaradi njene napačne razlage materialnega prava in sicer s sodbo I U 2498/2017-19 z dne 20. 11. 2019. Sodišče je v tej sodbi zavzelo stališče, da tožena stranka preozko razlaga prvi odstavek 20. člena Pravilnika, saj prizna le tista dela, ki so opravljena v okviru dela strokovnega delavca v zavodu oziroma delodajalcu. Tudi v tej sodbi je sodišče zavzelo stališče, da gre za isto strokovno področje, ki ga tožnica opravlja v zavodu, to je poučevanje športne vzgoje. Mentorstvo športni ekipi na mednarodnih tekmovanjih je nedvomno povezano z njenim delom, ki ga opravlja v Osnovni šoli A., to je poklic profesorice športne vzgoje. Za vrednotenje in točkovanje dodatnega strokovnega dela je bistveno, da gre pri opravljanju dodatnega strokovnega dela za isto področje, kot ga strokovni delavec opravlja v zavodu, kjer je zaposlen. Tožena stranka pa je dodatno strokovno delo omejila le na priznanje opravljenih strokovnih del, ki so bila opravljena v zavodu, kjer je tožnica zaposlena (točka 10 obrazložitve sodbe). Tako stališče je bilo v citirani sodbi spoznano za napačno.

12. Prva alineja č razdelka prvega odstavka 20. člena Pravilnika določa, da se s štirimi točkami točkuje mentorstvo za vsako uvrstitev športne ekipe, ki predstavlja vzgojno-izobraževalne zavode in se na tekmovanju na mednarodni ravni med predstavniki vzgojno-izobraževalnih zavodov najmanj petih držav uvrsti na prva tri mesta oziroma osvoji plaketo. Torej ni določeno, da se kot športno ekipo upošteva zgolj tisto, katere člani se šolajo v istem zavodu, v katerem poučuje kandidat za napredovanje, saj je govora o ekipi, ki predstavlja vzgojno-izobraževalne zavode, to pomeni tudi več zavodov, torej je lahko športna ekipa sestavljena tudi iz članov, ki ne obiskujejo zavoda, v katerem tožnica poučuje, ampak obiskujejo kakšen drug zavod.

13. Sodišče je iz navedenih razlogov tožbi ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in odločbo odpravilo zaradi napačne razlage materialnega prava. Ker je sodišče odločbo odpravilo že zaradi napačne uporabe materialnega prava, se do vseh navedb strank ni opredeljevalo.

14. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov ugotovilo, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v postopku pa ni sodeloval udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1), poleg tega pa sta se obe stranki v skladu z 279. a členom Zakona o pravdnem postopku glavni obravnavi tudi odpovedali.

15. Sodišče še pojasnjuje, da čeprav je tožnica s primarnim tožbenim zahtevkom predlagala odločanje v sporu polne jurisdikcije, je sodišče sledilo podrednemu zahtevku in vrnilo zadevo v ponovno odločanje toženi stranki. Sodišče lahko v izjemnih primerih odloči v sporu polne jurisdikcije, če so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1. ZUS-1 torej daje sodišču možnost, da v določenih primerih samo odloči o pravici, pravni koristi ali obveznosti stranke. Vendar pa je po mnenju sodišča treba inštitut spora polne jurisdikcije uporabiti le v zelo izjemnih primerih, saj v tem primeru sodišče poseže v odločanje s področja izvršilne veje oblasti. Pri tem sodišče še izrecno poudarja, da če sodišče upravni akt odpravi, je upravni organ pri ponovnem odločanju skladno s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava. Nov upravni akt pa mora pristojni organ v skladu z navedenim določilom izdati v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo.

16. Ker je tožeča stranka zahtevala povrnitev stroškov postopka in je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je presodilo, da mora tožena stranka skladno z določilom tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. V skladu z navedenim določilom se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Določilo drugega odstavka 3. člena navedenega pravilnika določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285 EUR, 4. člen tega pravilnika pa določa, da če je moral tožnik v postopku stvar dodatno pojasnjevati z obrazloženimi vlogami, se mu priznajo še stroški v višini 10 % od zneskov, določenih v prejšnjem členu.

Pravilnik o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (2002) - člen 10, 10/1, 20, 20/1, 20/1-č

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.