UPRS Sodba I U 448/2019-28
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-05-30

mag. Darinka Dekleva Marguč (preds.), dr. Boštjan Zalar (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

visoko šolstvo - podaljšanje akreditacije - izločitev uradne osebe

Tožena stranka v zvezi z zahtevo za izločitev, ki jo je tožnica vložila z dopisom z dne 3. 1. 2017, ni odločila po ZUP tako, da bi izdala sklep o (ne)utemeljenosti zahteve za izločitev, temveč je izdala sklep o imenovanju skupine strokovnjakov. Tožnica bi morala v skladu s tretjim odstavkom 192. člena ZUP o tožničinem predlogu za izločitev odločiti s sklepom o izločitvi, zoper katerega bi tožnica morala imeti pravico do pritožbe. Ker tožena stranka odločitve glede izločitve ni sprejela s sklepom o izločitvi v skladu s pravili ZUP, je podana bistvena kršitev določb postopka.

I. Tožbi se ugodi, izpodbijana dopolnilna odločba Sveta Nacionalne agencije Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu številka 6031-12/2016/ z dne 21. 6. 2018 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Povzetek odločitev, sprejetih v upravnem postopku

1. Z izpodbijano dopolnilno odločbo Svet agencije tožene stranke kot prvostopenjski organ ni podaljšal akreditacije tožničinemu študijskemu programu tretje stopnje „A.“ (1. točka izreka) in je ugotovil, da so stroški upravnega postopka breme organa (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnica vložila vlogo za podaljšanje akreditacije visokošolskega zavoda B. z dne 30. 9. 2015 in vlogo za podaljšanje akreditacije študijskega programa tretje stopnje A. z dne 28. 9. 2016. Prvostopenjski organ je za izvedbo zunanje evalvacije dne 17. 11. 2016 imenoval skupino strokovnjakov v sestavi: C. C. kot predsednica, Č. Č. in D. D. (študentka) kot člana. Predsednica skupine strokovnjakov je sporočila, da zaradi zasedenosti ne more sodelovati. Zato je prvostopenjski organ dne 15. 12. 2016 v skupino strokovnjakov imenoval E. E., kot predsednico in dodatno F. F., G., d. o. o., kot članico. Tožnica je podala zahtevo za zamenjavo članov skupine strokovnjakov, in sicer E. E., F. F. in D. D., ki jo je prvostopenjski organ v večini zavrnil, saj je zgolj namesto članice študentke D. D. imenoval člana študenta H. H. Skupina strokovnjakov je izvedla evalvacijski obisk, pripravila evalvacijsko poročilo z dne 15. 3. 2017 ter končno poročilo 23. 5. 2017. Prvostopenjski organ je na 114. seji 15. 6. 2017 z delno odločbo podaljšal akreditacijo visokošolskemu zavodu za pet let, medtem ko je v zvezi z vlogo za podaljšanje akreditacije študijskega programa tretje stopnje A. pozval tožnico na dopolnitev. Tožnica je prvotno vlogo dopolnila trikrat z naknadnimi dopolnitvami, v zvezi s katerimi je strokovna komisija izdala dopolnitve k poročilu.

3. Iz nadaljnje obrazložitve izhaja, da so kriteriji za podaljšanje akreditacije visokošolskega zavoda, določeni v Merilih za akreditacijo in zunanjo evalvacijo visokošolskih zavodov in študijskih programov (Uradni list RS št. 40/14; v nadaljevanju Merila), enaki ali obsežnejši v primerjavi s kriteriji za podaljšanje akreditacije študijskega programa za področja vpetosti v okolje iz 23. člena Meril, materialih pogojev iz 27. člena Meril in zagotavljanja kakovosti, inovativnosti in razvojne naravnanosti iz 28. člena Meril. Prvostopenjski organ je navedene kriterije podrobneje obravnaval v delni odločbi o podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda, zaradi česar teh kriterijev ni presojal v izpodbijani dopolnilni odločbi. V zvezi s podaljšanjem akreditacije študijskega programa je obravnaval kriterije za področja organizacije in izvedbe študijskega programa iz drugega odstavka 22. člena Meril, delovanje visokošolskega zavoda iz 24. člena Meril, kadri iz 25. člena Meril in študenti iz 26. člena Meril. Podlaga za presojo organizacije in izvedbe je akreditiran študijski program in vse spremembe, nastale po zadnji akreditaciji (tretji odstavek 22. člena Meril). Dodatno je organ pojasnil, da se v postopku podaljšanja akreditacije študijskega programa tretje stopnje v zvezi z znanstvenoraziskovalno dejavnostjo visokošolskega zavoda presoja, ali znanstvenoraziskovalna dejavnost visokošolskega zavoda omogoča pridobitev kompetenc, ki jih določa Zakon o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 40/12 – ZUJF, 57/12 – ZPCP-2D, 109/12 in 85/14; v nadaljevanju ZViS). Prvostopenjski organ je kriterije glede znanstvenoraziskovalne dejavnosti za podaljšanje akreditacije visokošolskega zavoda kot fakultete presojal po 4. členu ZViS, vendar navedeni zakon določa za študijske programe tretje stopnje strožje in natančnejše pogoje. Zato je pri presoji področja delovanja visokošolskega zavoda v izpodbijani odločbi ugotovil drugače kot pri podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda.

4. V nadaljevanju obrazložitve je organ povzel ugotovitve skupine strokovnjakov iz evalvacijskega poročila, končnega evalvacijskega poročila in dopolnitve poročila v zvezi s tožničinimi dopolnitvami, ki so bile vložene do vključno dne 18. 5. 2018. Ob upoštevanju poročil skupine strokovnjakov in sklicevanju na 41. člen Minimalnih standardov za izvolitev v nazive visokošolskih, znanstvenih delavcev in visokošolskih sodelavcev na visokošolskih zavodih (Uradni list RS št. 95/10 in 17/11; v nadaljevanju Minimalni standardi) je prvostopenjski organ ugotovil, da vsi učitelji v celotnem akreditacijskem obdobju niso izpolnjevali pogojev na področju izvolitev v naziv, čeprav je tožnica v februarju 2017 na senatu izvolila 8 mentorjev in napovedala zamenjavo enega. Diplomanti doktorskega študija, katerih mentorji so bili izvoljeni na visokošolskih zavodih v tujini, so si pridobili znanstveni naslov, ne da bi njihovi mentorji izkazovali ustrezno izvolitev v naziv, kar pomeni kršitev 41. člena Minimalnih standardov in 4. točke 25. člena Meril.

5. Prvostopenjski organ se je strinjal z mnenjem skupine strokovnjakov, da je kontinuirana znanstveno raziskovalna dejavnost pomembna za kakovostno izvedbo doktorskega študija. Ugotovil je, da so zavod zapustile tri vodje programske skupine in da spreminjajoča se kadrovska struktura, ki se kaže z odhodom visokošolskih učiteljev ne zagotavlja stabilnega in kakovostnega doktorskega študija. Presodil je, da razvoj oziroma napredek delovanja zavoda na področju znanstvenega in raziskovalnega delovanja ni izkazan. To temelji na ugotovitvah, da fakulteta od leta 2016 sodeluje kot partner v projektu Strateškega partnerstva Erasmus+, ki ni raziskovalni program; da je tožnica le podizvajalka v projektu, ki ga izvaja in koordinira I. in ga delno financira J.; da s tožnico ne sodeluje več nekdanji direktor raziskovalnega projekta, ki je potekal od leta 2013 do 2016 in ga financira univerza K. Dodaja, da novih dokazil o načrtovanih raziskovalnih projektih in objavah ni upošteval, saj bi morala tožnica znanstvenoraziskovalne aktivnosti v projektih in programih ter objave kontinuirano izkazovati skozi celotno akreditacijsko obdobje.

6. Iz končnega poročila skupine strokovnjakov izhaja tudi, da dva kvantitativna metodološka predmeta vsebujeta le elementarne teme, ki so pri večini poslovnih šol vsebovane že na prvi stopnji. Prvostopenjski organ ugotavlja, da ta dva predmeta nista sestavljena primerno tretjestopenjskemu doktorskemu študiju po 33. členu ZViS. Zaradi navedenih obstoječih neskladnosti in neskladnosti, ki so obstajale v presojanem obdobju, je tožena stranka zaključila, da ne podaljša akreditacije obravnavanemu študijskemu programu v skladu z ZViS-K.

7. Pritožbena komisija tožene stranke kot drugostopenjski organ je pritožbo zavrnila. Iz obrazložitve izhaja, da je neutemeljen ugovor kršitve pravice do izjave, saj je iz podatkov spisa razvidno, da je postopek potekal v skladu s VI. poglavjem Meril. Ugotavlja, da je skupina strokovnjakov proučila tožničine pripombe na končno poročilo in v dopolnitvi poročila z dne 16. 3. 2018 pojasnila, da je vse tožničine navedbe že upoštevala pri pripravi končnega poročila in da bi za celovito ugotovitev sedanjega stanja glede izvajanja študijskega programa morala opraviti ponoven obisk na lokaciji fakultete. Ocenjuje, da zatrjevana kršitev ni podana, saj se dejansko stanje ugotavlja za celotno obdobje zadnje akreditacije in se tožničine pritožbene navedbe glede dejavnosti, ki jih je tožnica razvila v letih 2017 in 2018 za presojo izpolnjevanja kriterijev za podaljšanje akreditacije niso relevantne.

8. V zvezi z izpolnjevanjem kriterijev za podaljšanje akreditacije študijskega programa ali visokošolskega zavoda drugostopenjski organ pojasnjuje, da se presoja za celotno akreditacijsko obdobje, to je od dokončnosti odločbe o akreditaciji študijskega programa do presoje v postopku o podaljšanju njegove akreditacije. Po mnenju drugostopenjskega organa ni sporno, da v celotnem akreditacijskem obdobju vsi visokošolski učitelji in sodelavci, ki izvajajo študijski program, niso imeli veljavne izvolitve v naziv; da je bil za dve učiteljici postopek priznavanja naziva, pridobljenega na drugi univerzi, izveden šele tri akademska leta za tem, ko sta pričeli z izvajanjem predmeta. Dokumentov, ki jih je tožnica predložila o podelitvi nazivov mentorjem v letu 2017, po mnenju drugostopenjskega organa ni mogoče upoštevati, saj tožnica ni navajala, da so imeli veljavno izvolitev v naziv v celotnem (re)aktivacijskem obdobju študijskega programa.

9. Drugostopenjski organ je kot neutemeljenega ocenil tožničin ugovor, da je v postopku sodelovala oseba, ki bi morala biti izločena. Tožnica je bila namreč pravočasno obveščena o imenovanju spremenjene sestave skupine strokovnjakov. Navaja, da je tožnica področno neprimernost treh članov komisije zatrjevala, vendar pavšalno brez navedbe konkretnih razlogov zanjo. Tožničine navedbe, da bi bilo strokovno ustrezneje imenovati člane skupine strokovnjakov z drugega področja, na katerem delujejo imenovani člani skupine strokovnjakov, po presoji drugostopenjskega organa ne zadošča za vsaj verjetno izkazane okoliščine, ki spravljajo v dvom strokovno znanje izvedenca iz 192. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

10. Po oceni drugostopenjskega organa so neutemeljene tožničine pritožbene navedbe, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, saj je iz poročila skupine strokovnjakov razvidno, kaj se nanaša na ocenjevanje izpolnjevanja kriterijev za podaljšanje akreditacije programa in kaj na ocenjevanje izpolnjevanja kriterijev za podaljšanje akreditacije visokošolskega zavoda ter da je prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi navedel, katere kriterije je presojal posebej in katerih ne.

11. Tožnica je vložila tožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, nepravilne ugotovitve dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega prava. Navaja, da je bilo odločanje v zadevi nerazumno dolgo, saj je tožena stranka o njeni vlogi za podaljšanje akreditacije študijskega programa odločala skoraj dve leti, s čimer je tožena stranka v nasprotju s predpisi in nezakonito za najmanj eno leto prekoračila čas za izvedbo postopka ter nedopustno podaljšala postopek. Obravnavano vlogo je vložila dne 28. 6. 2016, medtem ko je skupina strokovnjakov končno poročilo pripravila šele dne 23. 5. 2017, to je osem mesecev po vložitvi vloge oziroma pet mesecev po predpisanem roku, kar je v nasprotju z 39. členom Meril, v skladu s katerim mora biti poročilo pripravljeno najpozneje tri mesece od predložitve popolnega predloga za akreditacijo. Kljub tožničinim dopolnitvam po končnem poročilu in ugotovitvi skupine strokovnjakov, da bi bilo treba za ugotovitev dejanskega stanja tožničinega znanstvenoraziskovalnega dela opraviti ponoven evalvacijski obisk, ki ga tožena stranka neupravičeno ni odobrila, je tožena stranka odločitev sprejela predvsem na podlagi končnega evalvacijskega poročila brez upoštevanja naknadnih dopolnitev. S tem je po mnenju tožnice kršila pravila postopka, saj bi morala upoštevati vse dopolnitve, na njihovi podlagi ugotoviti dejansko stanje in po potrebi tudi s ponovnim evalvacijskim obiskom pri tožnici. Zaradi neupoštevanja tožničinih dopolnitev pa toženi stranki očita, da ni ugotavljala dejanskega stanja, ki izhaja iz teh dopolnitev, zaradi česar dejansko stanje ni pravilno in popolno ugotovljeno.

12. Nepravilna in nepopolna ugotovitev dejanskega stanja izhaja iz ugotovitve skupine strokovnjakov z dne 19. 3. 2018, iz katere izhaja, da bi za ugotovitev pravilnega in popolnega dejanskega stanja znanstvenoraziskovalnega dela tožnice bilo treba ponovno opraviti evalvacijski obisk, za kar se tožena stranka ni odločila ob očitni nepravilni uporabi diskrecijske pravice, za uporabo katere nima pravne podlage. V skladu s prvim odstavkom 44. člena Meril je bila tožena stranka namreč dolžna odločati na podlagi poročila skupine strokovnjakov in ga upoštevati, saj sama ne razpolaga z ustreznimi znanji, razen kadar je očitno, da stališča strokovnjakov niso utemeljena. V tem primeru bi morala razrešiti imenovane strokovnjake. Meni, da je ravnanje tožene stranke nedopustno in neutemeljeno ter nasprotuje pravici do izjave iz 9. člena ZUP in načelu materialne pravice iz 8. člena ZUP. Kršitev učinkovitega izvrševanja tožničine pravice do izjave naj bi bila podana, ker tožena stranka njenih izjav ni preizkusila in preverila ter jih ni upoštevala, saj sama za to ni imela ustreznih znanj, komisiji strokovnjakov pa ni dopustila izvedbe ponovnega evalvacijskega obiska. V izpodbijani odločbi niso upoštevani dokazi, ki jih je tožnica predložila po izdelavi končnega poročila, temveč je bila odločitev sprejeta predvsem na podlagi končnega poročila, ki je bilo izdelano maja 2017 in ni vsebovalo vseh relevantnih dejstev. Po mnenju tožnice bi morala tožena stranka dodatno ugotavljati dejansko stanje.

13. Ne strinja se s stališčem drugostopenjskega organa, da so neutemeljeni njeni pritožbeni očitki glede tega, da ji ni bila dana možnost obravnave, saj skupina strokovnjakov v končnem poročilu ni mogla upoštevati naknadno podanih pripomb in izjasnitev, ki jih je skupina strokovnjakov sprejela in obravnavala, vendar nadaljnje ugotavljanje s ponovnim evalvacijskim obiskom ni bilo več dopuščeno in odobreno. Takšno ravnanje predstavlja kršitev 8., 9., 138. in 146. člena ZUP. Po mnenju tožnice bi morala tožena stranka poleg poziva k izjasnitvi skupini strokovnjakov ustrezno in strokovno obravnavati podano izjasnitev ter dopustiti, da se postopek v celoti izvede, česar ni storila in je o tožničini vlogi samovoljno odločila v škodo stranke.

14. Toženi stranki očita, da so nepravilnosti postopka vezane tudi na to, da so pri odločanju oziroma vodenju postopka sodelovale osebe, ki bi po zakonu morala biti izločene, saj imenovani člani komisije niso strokovnjaki s področja managementa, temveč s področja ekonomije. Navedeno ni v skladu z 38. členom Meril, v skladu s katerim morajo biti imenovani strokovnjaki s področja presoje kakovosti, kar v konkretnem primeru pomeni s področja managementa. Meni, da je neustreznost podana, kljub temu da so bili vsi člani skupine strokovnjakov imenovani s področja ekonomske stroke, saj obeh področij ni mogoče enačiti. Navaja, kaj zajema področje managementa in kaj področje ekonomije ter s tem v zvezi poda mnenje, da bi bilo za presojo študijskega programa managementa treba imenovati v skupino strokovnjakov člane s področja poslovnih in upravnih ved, kamor management spada. Meni, da bi le skupina strokovnjakov, sestavljena iz ustreznih področij, lahko ugotovila, da je v doktorskem študiju raziskovalno delo najpomembnejši del študija.

15. V nadaljnjih tožbenih navedbah toženi stranki očita pomanjkljivo obrazložitev izpodbijane odločbe, češ da je ni mogoče v celoti preizkusiti, saj ne specificira, ali se ugotovitve skupine strokovnjakov nanašajo na visokošolski zavod v celoti ali na konkreten doktorski program. Meni, da se odločbe ne da preizkusiti, ker iz končnega poročila skupine strokovnjakov z dne 23. 5. 2027 niso izhajale razlike, ki bi vplivale na različni odločitvi glede podaljšanja akreditacije visokošolskega zavoda in podaljšanja akreditacije študijskega programa. Tožena stranka „v ZViS določenih strožjih in natančnejših kriterijev“ ni opredelila, iz ZViS pa niso razvidni strožji pogoji glede podaljšanja akreditacije študijskega programa, zaradi česar navedene ugotovitve tožene stranke ni mogoče preizkusiti. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da tožena stranka „ni mogla preveriti vsebine točk 5, 7 in 10 ter s tem ne njihove relevantnosti za izpolnjevanje pogojev iz 24. člena Meril“, kar po mnenju tožnice pomeni, da bi morala skupina strokovnjakov v tem primeru tožečo stranko pozvati, da se o teh točkah pred izdajo odločbe izjavi oziroma bi morala izvesti ponovni evalvacijski obisk. Zato ni utemeljen očitek pomanjkanja kontinuiranega izkaza projektov, programov ter objav skozi celotno akreditacijsko obdobje.

16. Tožnica je tekom postopka in pred izdajo odločbe toženo stranko obvestila o napačno ugotovljenem dejanskem stanju, vendar tožena stranka ni upoštevala kakršnihkoli tožničinih pripomb in dokazov, s katerimi je opozarjala na napačno ugotovljena dejstva. Tako so bile večkrat prezrte izboljšave vse od priprave končnega evalvacijskega poročila dalje glede prenovljenega učnega načrta predmeta Kvantitativne raziskovalne metode in tehnike v družboslovju. Prezrte pa so bila tudi izboljšave, ki so bile izvedene in predstavljene pred končnim evalvacijskih poročilom, glede sprememb Pravil za doktorski študijski program v delu, ki ureja pripravo člankov, njihov prejem in objavo v revijah; ter sprememb Pravil za doktorski program z vključitvijo pogojev mentorjem doktorskim študentom.

17. V tožbi navaja, da ni pravilen zaključek tožene stranke, da naj mentorji doktorskih študentov ne bi izkazovali ustrezne izvolitve v naziv, saj v slovenski zakonodaji ni pogoj, da so tuji mentorji doktorskim študentom podvrženi postopku priznavanja izvolitve v naziv, pridobljen na tuji univerzah. Tožnica je te mentorje obravnavala kot gostujoče visokošolske učitelje v skladu s 62. členom ZViS, saj ti mentorji niso bili z njo v delovnem razmerju. Do tožničinih stališč se ni opredelila skupina strokovnjakov, tožena stranka ali pritožbena komisija, ki je tožnici očitala, da visokošolski učitelji v celotnem akreditacijskem obdobju niso bili veljavno izvoljeni v naziv, čeprav to ni bil potrebno.

18. Tožnica na 13. do 15. strani tožbe nasprotuje ugotovitvam tožene stranke, da ni bil ugotovljen napredek in razvoj na znanstvenem in raziskovalnem delovanju tožnice ter pri podaji priporočil za izboljšanje. Meni, da je z zavrnitvijo podaljšanja akreditacije študijskemu programu zmotno uporabila ZViS in Merila, saj je tožena stranka delovala po diskreciji, za uporabo katere nima zakonske podlage. Sodišču predlaga, naj izpodbijano dopolnilno odločbo odpravi in zadevo vrne v ponoven postopek. Priglaša stroške tega upravnega spora z zakonskimi zamudnimi obrestmi v primeru zamude.

19. V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da tekom postopka področna primernost članic skupine strokovnjakov ni bila posebej pojasnjena (tudi v izpodbijani odločbi ne), očitki o področni neprimernosti so se pojavili kot pritožbeni razlog in razlog v tožbi. Zahteva za izločitev strokovnjakov tekom postopka je temeljila na vrsti visokošolskih zavodov, ki jim strokovnjaki pripadajo, in da delujejo samo na področju ekonomskih ved, ne pa tudi poslovnih, kar na podlagi določil statutov visokošolskih zavodov ne drži. Na podlagi priloge 1 Statuta Univerze v Ljubljani je tožena stranka naštela študijska področja fakultete L. Univerze v Ljubljani. V zvezi z ugotavljanjem študijskih področij pa citira tudi 12. člen Statuta Univerze v Mariboru.

20. V nadaljevanju pojasnjuje, da je predsednica imenovane skupine strokovnjakov redna profesorica za področje kvantitativne metode v poslovnih vedah in da je njena raziskovalna dejavnost razvrščena pod področje 5.02.01 Družboslovje, Ekonomija, Ekonomske vede in 5.02.02 Družboslovje, Ekonomija, Poslovne vede. Za članico skupine strokovnjakov F. F. pojasnjuje, da proučuje poslovne odličnosti na magistrskih študijskih programih fakultete L. Univerze v Ljubljani in da so njene raziskovalne dejavnosti razvrščene na področje 5.04.02 Družboslovje, Upravne in organizacijske vede, Management in 5.02.02 Družboslovje, Ekonomija, Poslovne vede. To po mnenju tožene stranke pomeni, da sta obe strokovnjakinji s področja poslovnih ved, s katerega je tudi obravnavani študijski program. Predlaga zavrnitev tožbe.

Povzetek nadaljnjih navedb strank v pripravljalnih vlogah

21. Tožnica je v pripravljalni vlogi navedla, da so se očitki o področni neprimernosti strokovne komisije pojavili že v dopisu z dne 3. 1. 2017, s katerim je tožnica odgovorila na obvestilo tožene stranke o zamenjavi članov strokovne komisije. V navedenem dopisu je tožnica predlagala, da se pri sestavi skupine strokovnjakov v postopku podaljšanja akreditacije njenega študijskega programa upošteva, da izvaja študijski program s področja managementa in da glede na klasifikaciji KLASIUS-P-16 in ISCED doktorski študij spada na področje poslovnih in upravnih ved in ne na področje ekonomije, od koder izhajajo tri članice skupine strokovnjakov. Na navedeno je opozorila že takoj ob imenovanju skupine strokovnjakov. Obe imenovani članici sta strokovnjakinji s področja poslovnih ved v okviru ekonomije, ne pa s področja managementa v sklopu upravnih in organizacijskih ved. Toženi stranki očita, da je nesprejemljivo, da se v komisijo izmed vrste možnih strokovnjakov imenuje dve osebi, ki izhajata iz iste ustanove.

22. Tožena stranka je v pripravljalni vlogi v zvezi z izločitvijo članic skupine strokovnjakov E. E. in F. F. navedla, da je tožničin očitek, da sta navedeni strokovnjakinji s področja ekonomskih ved in ne poslovnih, ovrgli v odgovoru na tožbo z dne 21. 3. 2019. Drugostopenjski organ pa je ugotovil, da je tožnica področno neprimernost treh članov skupine strokovnjakov zatrjevala pavšalno brez konkretnega razloga zanjo. Dodaja, da iz vloge za podaljšanje študijskega programa, poglavja B. PODROČJA PRESOJE/2.a, izhaja, da se študijski program po klasifikacijah ISCED in Klasius‑P uvršča med poslovne in upravne vede oziroma 3459 Poslovodenje in upravljanje (drugo). Program vsebuje znanja s področja poslovnih in upravnih ved, znanja s področij 09 osebni razvoj, 22 humanistika, 31 družbene vede, 46 matematika in statistika. Iz teh podatkov ne izhaja, da je področje študijskega programa management in vodenje, kot ga navaja tožnica. Navaja, da tožnica oporeka strokovno primernost imenovanih članic skupine strokovnjakov na podlagi podatkov o njuni raziskovalni dejavnosti, kot je razvidna iz evidence Informacijskega sistema o raziskovalni dejavnosti v Sloveniji (SICRIS, temelji na klasifikaciji raziskovalnih področij Javne agencije za raziskovalno dejavnost Republike Slovenije (ARRS) in ne na klasifikaciji Klasius-P, ki določa študijska področja. Klasifikaciji ARRS in Klasius-P se razlikujeta po predmetu, namenu in razvrstitvi posameznih področij. Ekonomija po klasifikaciji Klasius-P spada med družbene vede, medtem ko so poslovne in upravne vede uvrščene ločeno od ekonomije in na višjo, dvostopenjsko raven. Iz evidence SICRIS niso razvidna razhajanja med znanstvenoraziskovalnimi disciplinami članic skupine strokovnjakov in tožnico. Članici skupine strokovnjakov pokrivata tri od petih disciplinarnih področij tožnice, kar tožena stranka ponazori v tabeli. V zvezi z očitkom pripadnosti člana skupine strokovnjakov isti vrsti visokošolskega zavoda, tožena stranka pojasnjuje, da to ni preferenčna podlaga za imenovanje v skupino strokovnjakov, saj se strokovnjaki imenujejo na podlagi pedagoških, raziskovalnih in strokovnih kompetenc ter kompetenc na področju zagotavljanja kakovosti.

23. Tožnica v drugi pripravljalni vlogi dodatno navaja, da tožena stranka pri določitvi skupine strokovnjakov ni upoštevala njenih konstruktivnih predlogov, ki jih je podala v zahtevi za zamenjavo članov skupine strokovnjakov, zaradi česar je s svojimi ravnanji povzročila izdajo nezakonite odločbe.

25. Predmet presoje je odločitev tožene stranke, da ne podaljša akreditacije tožničinega študijskega programa tretje stopnje „A.“. Med strankama ni sporno, da je bila izpodbijana odločitev sprejeta z dopolnilno odločbo na seji dne 21. 6. 2018 in da je tožnica vložila vlogo za podaljšanje akreditacije študijskega programa tretje stopnje A. dne 28. 9. 2016.

26. Pogoji in postopek podaljšanja akreditacije študijskega programa so urejeni v Zakonu o visokem šolstvu in Merilih za akreditacijo in zunanjo evalvacijo visokošolskih zavodov in študijskih programov. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da v skladu s prvim odstavkom 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (ZViS-K), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS številka 75/2016 z dne 30. 11. 2016 in je začel veljati dne 15. 12. 2016, torej v času odločanja prvostopenjskega organa, agencija odloča o vlogah v akreditacijskih in evalvacijskih postopkih, vloženih pred uveljavitvijo tega zakona, na podlagi Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 40/12 – ZUJF, 57/12 – ZPCP-2D, 109/12 in 85/14; v nadaljevanju ZviS /14) in meril agencije za akreditacijo in zunanjo evalvacijo visokošolskih zavodov in študijskih programov, veljavnih ob uveljavitvi tega zakona. To pomeni, da se v obravnavani zadevi uporablja ZViS/14, ki je veljal pred spremembo ZViS-K, saj je bila vloga za podaljšanje akreditacije obravnavanega študijskega programa vložena dne 28. 9. 2016, to je pred uveljavitvijo ZViS-K. Ob uveljavitvi oziroma na dan uveljavitve ZViS-K pa so veljala Merila za akreditacijo in zunanjo evalvacijo visokošolskih zavodov in študijskih programov (Uradni list RS, št. 40/14; v nadaljevanju Merila/14). Edina izjema glede postopka podaljšanja akreditacije študijskega programa v zvezi z vlogami, ki so bile vložene pred uveljavitvijo ZViS-K, je urejena v njegovi četrti alineji drugega odstavka 41. člena, ki določa, da se v takem primeru akreditacija podaljša za nedoločen čas, ali pa se je ne podaljša.

27. Sodišče v zvezi spremembo zakona o visokem šolstvu v času od vložitve vloge do sprejete odločitve prvostopenjskega organa pojasnjuje, da je bil sprejet še Zakon o urejanju položaja študentov (Uradni list RS, št. 61/17), ki je v 7. členu takrat veljavnemu Zakonu o visokem šolstvu dodal nov 69.a člen, s katerim je na novo uredil položaj študentov s posebnimi potrebami in posebnim statusom, ter Zakon o spremembi zakona o visokem šolstvu (ZViS-L), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 65/17, in s katerim sta se spremenila prvi in drugi odstavek 69. člena Zakona o visokem šolstvu, ki se nanašata na pravice študentov. Slednji spremembi spreminjata določbe Zakona o visokem šolstvu, ki za presojo v obravnavani zadevi niso relevantne, saj je predmet presoje zakonitost in pravilnost izpodbijane dopolnilne odločbe, ki je bila sprejeta po izvedenem postopku podaljšanja akreditacije tožničinega študijskega programa tretje stopnje.

28. Postopek podaljšanja akreditacije študijskega programa je urejen v 51.r členu ZViS/14, ki v prvem odstavku določa, da se postopek za podaljšanje akreditacije študijskega programa začne z vložitvijo vloge visokošolskega zavoda v skladu z določbo tretjega odstavka 32. člena ZViS/14, nadaljuje se z zunanjo evalvacijo ter konča z odločitvijo o podaljšanju akreditacije. Zunanjo evalvacijo izvede skupina strokovnjakov, ki jo imenuje svet agencije. Postopek za podaljšanje akreditacije študijskega programa je urejen tudi v 43. členu Meril/14, v skladu s katerimi se postopek začne z vložitvijo vloge visokošolskega zavoda in nadaljuje z imenovanjem skupine strokovnjakov za pripravo evalvacijskega poročila, konča pa se z odločitvijo o podaljšanju akreditacije.

29. Tožnica na 7. in 8. strani tožbe pod V. točko ter v nadaljnjih pripravljalnih vlogah navaja, da bi morali bili izločeni dve članici skupine strokovnjakov, in sicer E. E., ki je bila imenovana kot predsednica skupine strokovnjakov, in F. F., ki je bila imenovana kot dodatna članica v skupini strokovnjakov.

30. Oblikovanje skupin strokovnjakov je urejal ZViS/14 v 51.u členu, ki skupine strokovnjakov opredeljuje kot skupine strokovnjakov za akreditacije in skupine strokovnjakov za zunanje evalvacije. V skupine strokovnjakov se imenujejo strokovnjaki iz registra strokovnjakov, ki ga vodi agencija. Sestavljajo jih vsaj trije člani, od tega vsaj en tuj strokovnjak in en študent. Pri izvajanju nalog in sprejemanju odločitev v postopkih akreditacij in evalvacij strokovnjaki upoštevajo načela preprečevanja konfliktov interesov in načela nepristranosti. Sestavo oziroma oblikovanje skupine strokovnjakov pa ureja tudi 38. člen Meril/14, v skladu s katerim svet agencije v skupine strokovnjakov imenuje po najmanj tri člane, od tega vsaj enega tujega strokovnjaka in enega študenta (prvi odstavek). Razen tujih strokovnjakov so člani skupine strokovnjakov vpisani v register strokovnjakov. Tuji strokovnjaki so evalvatorji tujih agencij, vpisani v register EQAR (European Quality Assurance Register for Higher Education), ali strokovnjaki s področja presoje kakovosti v visokem šolstvu (drugi odstavek).

31. Iz določb ZViS/14 in Meril/14 je razvidno, da je skupina strokovnjakov sestavljena iz strokovnjakov, ki so izvedenci v smislu ZUP. Izločitev izvedencev je urejena v 192. členu ZUP, v skladu s katerim se glede izločitve izvedencev smiselno uporabljajo določbe o izločitvi uradnih oseb (prvi odstavek). V skladu z drugim odstavkom 192. člena ZUP pa lahko stranka zahteva izločitev izvedenca tudi tedaj, če verjetno izkaže okoliščine, ki spravljajo v dvom njegovo strokovno znanje. O izločitvi izvedenca odloči s sklepom uradna oseba, ki vodi postopek (tretji odstavek 192. člena ZUP). V skladu s prvim odstavkom 39. člena ZUP v zvezi s prvim odstavkom 192. člena ZUP je treba v sklepu o izločitvi določiti izvedenca, ki bo namesto izločenega izvedenca ugotovil ali presodil kakšna dejstva, ki je pomembno za rešitev zadeve in za katera je potrebno strokovno znanje, s katerim uradna oseba, ki vodi postopek, ne razpolaga. Zoper sklep, s katerim je zavrnjena zahteva stranke za izločitev, je dovoljena pritožba (drugi odstavek 39. člena ZUP).

32. Iz izpodbijane dopolnilne odločbe in upravnega spisa je razvidno, da je tožena stranka s sklepom o imenovanju skupine strokovnjakov številka 6031-12/2016/2 z dne 17. 11. 2016 imenovala v skupino strokovnjakov C. C. kot predsednico, Č. Č. kot člana in D. D. kot članico študentko. C. C. je dne 30. 11. 2016 sporočila, da zaradi zasedenosti ne more sodelovati. Zato je tožena stranka na 107. seji 15. 12. 2016 s sklepom o zamenjavi skupine strokovnjakov imenovala v skupino strokovnjakov za predsednico E. E. in kot dodatno članico F. F. O spremembi sestave skupine strokovnjakov je tožena stranka obvestila tožnico z obvestilom z dne 22. 12. 2016, v katerem je tožnico pozvala, naj v osemdnevnem roku sporoči morebitne pripombe oziroma zadržke na spremenjeno sestavo skupine strokovnjakov.

33. Tožnica je dne 3. 1. 2017 poslala dopis, iz katerega izhaja, da njen študijski program po klasifikaciji KLASIUS-P in ISCED spada na področje poslovnih in upravnih ved in ne na področje ekonomije, iz katerega izhajajo kar tri članice v spremenjeni sestavi, ter da sta ekonomija in management dve različni študijski disciplini, ki se ju ne bi smelo izenačevati. V dopisu z dne 3. 1. 2017 je navajala tudi razloge za izločitev povezane s presojo kakovosti organizacije in izvedbe doktorskega študijskega programa, presojo razvoja in napredka na znanstvenem in raziskovalnem področju fakultete. Brez dvoma je treba navedeni dopis po vsebini šteti kot predlog za izločitev.

34. Tožena stranka je tožničin dopis z dne 3. 1. 2017 obravnavala kot „zahtevo za zamenjavo strokovnjakov“. S tem v zvezi je na podlagi prvega odstavka 51.r člena ZViS 14 in prvega odstavka 45. člena Meril/14 na 108. seji sprejela in izdala nov sklep o imenovanju skupine strokovnjakov številka 6031-12/2016/12 z dne 19. 1. 2017, s katerim je namesto članice študentke D. D. imenovala H. H. (1. točka izreka) in ugotovila, da skupino strokovnjakov sestavljajo E. E. kot predsednica, F. F. in Č. Č. kot člana in H. H. kot član študent. Iz navedenega sklepa z dne 19. 1. 2017 izhaja, da so imenovani strokovnjaki področno ustrezni, da je izpolnjen pogoj za navzočnost tujega strokovnjaka v skupini in da je sestava skupine strokovnjakov kompetentna, soglaša pa z zamenjavo strokovnjakinje študentke z doktorskim študentom, ker je predmet presoje v postopku tudi doktorski študij.

35. Sodišče ugotavlja, da tožena stranka v zvezi z zahtevo za izločitev, ki jo je tožnica vložila z dopisom z dne 3. 1. 2017, ni odločila po ZUP tako, da bi izdala sklep o (ne)utemeljenosti zahteve za izločitev, temveč je izdala sklep o imenovanju skupine strokovnjakov. Tožnica bi morala v skladu s tretjim odstavkom 192. člena ZUP o tožničinem predlogu za izločitev odločiti s sklepom o izločitvi, zoper katerega bi tožnica morala imeti pravico do pritožbe. Tožena stranka je v pravnem pouku sklepa o imenovanju skupine strokovnjakov z dne 15. 12. 2016 navedla, da pritožba ni dovoljena. Ker tožena stranka odločitve glede izločitve ni sprejela s sklepom o izločitvi v skladu s pravili ZUP, je podana bistvena kršitev določb postopka, ki je vplivala na potek celotnega postopka, saj se je izmenjava argumentov glede (ne)pravilna sestave skupine strokovnjakov med tožnico in upravnim organom nadaljevala, kar je v obravnavani zadevi vplivalo na končno odločitev tožene stranke.

36. V zvezi s tožničinim zatrjevanjem področne neprimernosti članic skupine strokovnjakov sodišče zaradi učinkovitega nadaljnjega vodenja postopka ob upoštevanju drugega odstavka 192. člena ZUP dodaja, da bi morebitna področna specializacija dveh izvedenk lahko bila okoliščina, ki bi postavila primernost njunega strokovnega znanja za postopek evalvacije konkretnega izobraževalnega programa v dvom.

37. Tožena stranka, kot že obrazloženo sklepa o izločitvi ni sprejela, temveč je neke razloge za zavrnitev tožničine zahteve za izločitev z dne 3. 1. 2017 obrazložila v sklepu o imenovanju z dne 19. 1. 2017. Iz izpodbijane dopolnilne odločbe prvostopenjskega organa je v zvezi z izločitvijo razvidno zgolj to, da je prvostopenjski organ na 108. seji dne 19. 1. 2017 „zahtevo“ v večini zavrnil, le namesto članice študentke D. D. je imenoval člana študenta H. H. Drugostopenjski organ je v tem delu izpodbijano dopolnilno odločbo dopolnil tako, da je ugotovil, da je prvostopenjski organ tožničino „zahtevo“ obravnaval ter izdal sklep o imenovanju skupine strokovnjakov številka 6031-12/2016/12 z dne 19. 1. 2017, v katerem je ugotovil, da so imenovani strokovnjaki področno ustrezni, da je izpolnjen pogoj za navzočnost tujega strokovnjaka v skupini strokovnjakov in da je sestava skupine strokovnjakinj kompetentna, soglašal pa je z zamenjavo strokovnjakinje študentke z doktorskim študentom. V nadaljevanju pa je drugostopenjski organ ugotovil, da je bila tožnica pravilno obveščena o spremenjeni sestavi skupine strokovnjakov, vendar je tožnica po presoji drugostopenjskega organa pavšalno zatrjevala področno neprimernost treh članov skupine strokovnjakinj. Glede na ugotovitve tožene stranke v drugostopenjski odločbi, da je prvostopenjski organ ugotovil, da sta imenovani strokovnjakinji področno ustrezni, so navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo, da so se tožničini očitki o področni neprimernosti pojavili šele kot pritožbeni razlog in razlog v tožbi, očitno protispisne.

38. Iz tožničinega dopisa z dne 3. 1. 2017 kot zahteve za izločitev, kot tudi iz njene pritožbe izhaja, da konkretni izobraževalni program po klasifikaciji KLASIUS-P in ISCED spada na področje poslovnih in upravnih ved in ne ekonomije, iz katere izhajajo kar tri članice skupine strokovnjakov v spremenjeni sestavi, ter da sta ekonomija in management dve različni študijski disciplini, ki se ju ne bi smelo izenačevati. V dopisu z dne 3. 1. 2017 je navajala tudi razloge za izločitev povezane s presojo kakovosti organizacije in izvedbe doktorskega študijskega programa, presojo razvoja in napredka na znanstvenem in raziskovalnem področju fakultete. Po presoji sodišča navedeni razlogi za izločitev niso bili pavšalni, kot je to ugotovil drugostopenjski organ, temveč bi lahko predstavljali okoliščino, ki bi lahko vnesla dvom v primernost specializiranih znanj strokovnjakinj za predmetno evalvacijo, vendar se tožena stranka do teh tožničinih navedb ni opredelila v skladu z ZUP v sklepu o odločitvi o zahtevi za izločitev z ustreznim pravnim poukom.

39. Sodišče še dodaja, da pomanjkljive obrazložitve in napake v postopanju v zvezi z izločitvijo ni mogoče nadomestiti s pojasnjevanjem odločitve v odgovoru na tožbo, saj morajo biti razlogi za sprejeto odločitev navedeni v obrazložitvi sklepa o izločitvi. Zato razlogov, ki jih tožena stranka navaja šele v odgovoru na tožbo, sodišče pri presoji zakonitosti ni moglo upoštevati.

40. Zaradi učinkovitosti nadaljnjega vodenja postopka pa sodišče ugotavlja, da je tožena stranka v izpodbijani odločbi navedla, da se pogoji za podaljšanje akreditacije študijskega programa ugotavljajo za celotno akreditacijsko obdobje. S tem v zvezi sodišče dodaja, da mora visokošolski zavod vložiti vlogo za podaljšanje akreditacije najmanj leto dni pred iztekom veljavnosti akreditacije (prvi stavek tretjega odstavka 32. člena ZViS/14). V skladu s petim odstavkom 51.r člena ZViS/14 je lahko svet agencije v postopku podaljšanja akreditacije podaljšal akreditacijo študijskega programa za obdobje sedem let; za krajše obdobje, ki ni smelo biti daljše od treh let; ali pa ni podaljšal akreditacije študijskega programa. V skladu z drugim odstavkom 22. člena Meril/14 se kakovost študijskih programov presoja predvsem po organizaciji in izvedbi. Podlaga za presojo organizacije in izvedbe je akreditiran študijski program in vse spremembe, nastale po zadnji akreditaciji (tretji odstavek 22. člena Meril/14). To pomeni, da se izpolnjevanje pogojev za podaljšanje akreditacije študijskega programa ugotavlja na podlagi organizacije in izvedbe študijskega programa v obdobju veljavnosti zadnje akreditacije. Od datuma začetka veljavnosti zadnje akreditacije do njenega izteka je torej celotno akreditacijsko obdobje, vendar iz izpodbijane dopolnilne odločbe ni razvidno, kdaj je tožnica pridobila zadnjo akreditacijo, za koliko časa in do kdaj je veljavna. To pomanjkljivost bo morala tožena stranka prav tako odpraviti v ponovljenem postopku.

41. V zvezi z ugotovitvijo tožene stranke v izpodbijani dopolnilni odločbi, da so kriteriji presoje Meril/14 enaki ali obsežnejši za področje vpetost v okolje (23. člen), materialni pogoji (27. člen) in zagotavljanje kakovosti, inovativnosti in razvojne naravnanosti (28. člen) za podaljšanje akreditacije visokošolskega zavoda v primerjavi s kriteriji presoje za podaljšanje akreditacije študijskega programa, ter da ZViS/14 za študijske programe tretje stopnje določa strožje in natančnejše kriterije za področje organizacija in izvedba študijskega programa, delovanje visokošolskega zavoda, kadri in študenti, sodišče zaradi učinkovitega nadaljnjega vodenja postopka pojasnjuje, da iz obrazložitve izpodbijane dopolnilne odločbe tudi ni razvidna utemeljitev razlage, zakaj se nekateri kriteriji presojajo enako, drugi pa strožje kot za akreditacijo visokošolskega zavoda, prav tako ni jasno in nedvoumno utemeljeno, na podlagi pravnih predpisov in kateri so ti strožji pogoji glede na zakonske določbe. Iz prvega odstavka 22. člena Meril/14 namreč izhaja, da so področja, ki so predmet presoje kakovosti visokošolskega zavoda, naslednja: 1. vpetost v okolje; 2. delovanje visokošolskega zavoda; 3. kadri; 4. študenti; 5. materialni pogoji; 6. zagotavljanje kakovosti, inovativnosti in razvojne naravnanosti. Iz četrtega odstavka 22. člena Meril/14 pa izhaja, da so področja presoje študijskega programa enaka področjem iz prvega odstavka tega člena. Razlika je v tem, da se študijski programi na nekaterih področjih presojajo zgolj po posameznih merilih, in sicer: 1. vpetost v okolje (23. člen); 2. delovanje visokošolskega zavoda (4., 5., 7. do 10. točka 24. člena); 3. kadri (1., 2., 4. in 7. točka 25. člena); 4. študenti (1., 2., 4. do 6. in 9. točka 26. člena); 5. materialni pogoji (1. do 3. točka 27. člena); 6. zagotavljanje kakovosti, inovativnosti in razvojne naravnanosti (28. člen). Iz navedenih določb je razvidno, da so področja presoje kakovosti visokošolskega zavoda in kakovosti študijskega programa enaka, pri čemer je posameznih meril na nekaterih področjih presoje manj za presojo kakovosti študijskih programov. Iz Meril/14 ni razvidno, da bi bilo treba posamezna področja in merila presojati drugače, ZViS/14 pa pogojev za podaljšanje akreditacije študijskih programom ne ureja. Zato glede na izpodbijano odločitev ni jasno in nedvoumno razvidno oziroma ni dovolj utemeljeno na pravnih predpisih, zakaj je tožena stranka pri presoji področja delovanja visokošolskega zavoda v postopku za podaljšanje akreditacije študijskega programa ugotovila drugače, kot pri podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda.

42. Sodišče je na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano dopolnilno odločbo odpravilo ter vrnilo zadevo toženi stranki v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka najprej odločiti o tožničinem predlogu za izločitev z dne 3. 1. 2017 v skladu s 192. členom ZUP. Pri ponovnem odločanju bo morala tožena stranka upoštevati zgoraj navedene napotke (četrti odstavek 64. člen ZUS-1).

43. V obravnavani zadevi je sodišče odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa in upravnih spisov v tožbi očitno, da je treba ugoditi in izpodbijano dopolnilno odločbo odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

44. Če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, se tožniku v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

45. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena OZ). Plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 192

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.