UPRS Sodba II U 104/2021-11
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-05-14

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - pogoji za odmero nadomestila - izkoriščanje mineralnih snovi - nadomestilo za izkoriščanje kamnoloma - kamnolom

Zgolj dejstvo, da na posameznem zemljišču, ki je po lokacijskem načrtu namenjeno površinskemu izkoriščanju mineralnih surovin, ni zagotovljena komunalna oskrba oziroma možnost komunalne oskrbe (v navedenem obsegu), samo po sebi torej ni razlog za nedopustnost odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, če je v posameznem primeru ugotovljeno, da se nadomestilo odmerja za zemljišče, pri katerem gre za eno od treh alternativno določenih situacij, naštetih v točkah od 1 do 3 petega odstavka 218.b člena ZGO-1.

V kolikor je v posameznem primeru ugotovljeno, da so izpolnjeni pogoji iz petega odstavka 218. čl. ZGO-1, se zemljišče, namenjeno izkoriščanju mineralnih surovin, lahko šteje za nezazidano stavbno zemljišče, kar pomeni, da se lahko zanj odmeri nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča.

Tožbi se ugodi. Odločba Finančne uprave Republike Slovenije št. DT 4224-555/2020-000372-16-120-02 z dne 2. 3. 2020 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

1. Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju: FURS) je z odločbo št. DT 4224-555/2020-000372-16-120-02 z dne 2. 3. 2020, tožeči stranki odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Velenje za leto 2020, in sicer za objekt oziroma zemljišče na območju Selo v višini 5.450,80 EUR. Odločila je, da je navedeno obveznost treba poravnati v štirih obrokih v višini 1.362,70 EUR na PDP-proračun Mestne občine Velenje, ki je naveden v izreku odločbe. Iz izreka odločbe še izhaja, da se bodo po preteku roka za plačilo zaračunale zamudne obresti in se bo začela davčna izvršba, da pritožba ne zadrži izvršitve te odločbe, in da davčnemu organu v tem postopku posebni stroški niso nastali.

2. V obrazložitvi odločbe FURS navaja določila Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju: ZSZ/84), ki predstavljajo podlago za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča in pojasnjuje, da je Občinski svet Mestne občine Velenje na podlagi 218. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju: ZGO-1) v Odloku o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni vestnik Mestne občine Velenje, št. 17/2019; v nadaljevanju: Odlok) predpisal pogoje in merila za plačilo nadomestila, ki so bila uporabljena pri izdaji odločbe.

3. Zoper navedeno odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo, ki jo je Ministrstvo za finance z odločbo št. DT-499-13-656/2020-2 z dne 19. 3. 2021, kot neutemeljeno, zavrnilo.

4. V obrazložitvi odločbe drugostopenjski organ navaja, da je v zvezi z vloženo pritožbo za mnenje zaprosil Mestno občino Velenje, ki je v dopisu št. 423-06-0032/2020 z dne 6. 5. 2020 pojasnila, da je odmera nadomestila v obravnavani zadevi skladna z določili Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča, in da tožeča stranka posluje na območju ureditvenega načrta kamnoloma Selo, ki ga ureja Odlok o ureditvenem načrtu kamnolom Selo del območja urejanje E 4/1 v Velenju (Uradni vestnik Mestne občine Velenje, št. 14/96), po katerem so na tem območju urejeni vsi infrastrukturni priključki (cesta, elektrika in vodovod) oziroma obstaja možnost priključitve. V 3. točki 12. člena navedenega odloka je tako določeno, da je vodovod ustreznih dimenzij speljan do sanitarij (garderob) v obstoječem projektu, v 4. točki pa glede elektroomrežja določa, da so objekti in naprave kamnoloma s kabli povezani s trafo postajo v objektu ... na desnem bregu reke Pake, in da nove potrebe po električni energiji niso predvidene. Območje, kjer se nahaja predmetno stavbno zemljišče, pa je tudi opremljeno z asfaltno cesto (državna cesta G-1 Zgornji Dolič-Velenje) in nekategorizirano asfaltno cesto, ki je speljana do območja kamnoloma Selo. Z mnenji Mestne občine Velenje je bila tožeča stranka v postopku seznanjena.

5. Po presoji drugostopenjskega organa tožeča stranka zgolj na splošno ugovarja, da na tem območju ni urejenega vodovoda in elektrike, in da tudi po tem, ko je bila seznanjena s podatki za odmero, ni uspela dokazati, da na obravnavanem območju ni niti osnovne komunalne opreme.

6. Drugostopenjski organ zavrača tudi pritožbeni ugovor, da bi morala biti tožeča stranka, v skladu s 13. členom Odloka, oproščena plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za dobo enega leta, ker je v letu 2018 na novo zaposlila enega delavca. Že v mnenju Mestne občine Velenje je bilo namreč pojasnjeno, da je 1. 1. 2020 začel veljati Odlok, v katerem oprostitev plačila za pravne osebe ni več določena.

7. Tožeča stranka vlaga tožbo v tem upravnem sporu, v kateri navaja, da v izpodbijani odločbi ni navedene oznake zemljišča, na podlagi katere bi bilo mogoče zemljišče, ki je predmet odmere nadomestila, identificirati, zato ni mogoče preveriti, ali je obremenitev določena pravilno. Zatrjuje, da na zemljišču s parc. št. ..., k. o. ..., za katerega ji je bilo odmerjeno nadomestilo, ni vodovodnega in tudi ne električnega priključka. Zaradi prevelike oddaljenosti skrajnega roba zemljišča od obstoječe gospodarske javne infrastrukture bi bili stroški priključitve na električno in vodovodno omrežje nesorazmerno visoki. Četudi bi bila priključitev morda tehnično izvedljiva, pa bi bila zaradi izjemno visokih stroškov ekonomsko neupravičena. Možnost priključitve je zato po njenem mnenju izvotljena, odmera nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča pa neupravičena. Za primerjavo navaja izgradnjo kablovoda na Kredarico, kar bi bilo sicer teoretično mogoče, praktično pa neizvedljivo. Meni, da bi moral drugostopenjski organ pred samim odločanjem to specifičnost razčistiti z A., d.d.

8. Ker Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Mestne občine Velenje ne določa razdalje, ki dopušča zaključek o možnosti priključitve zemljišča na gospodarsko javno infrastrukturo, je s tem organu dana možnost arbitrarnega odločanja, Odlok pa je zato v neskladju z Ustavo RS. Da obstaja možnost priklopa zemljišča na gospodarsko javno infrastrukturo, ne potrjuje niti zapis v Odloku o ureditvenem načrtu kamnoloma Selo, na katerega se sklicuje tožena stranka. Zemljišče s parc. št. ..., k. o. ..., se namreč nahaja v sredini kamnoloma (iz baze podatkov Geodetske uprave Republike Slovenije izhaja, da gre na tem območju za t. i. površine nadzemnega pridobivalnega prostora) in predstavlja v naravi "otok" sredi zemljišča s parc. št. ..., k.o. ..., ki je kar 16-krat večje od zemljišča v njeni lasti.

9. Tožeča stranka se sklicuje tudi na okoliščino, da sosednje zemljišče, čeprav ima enake lastnosti, rabo in komunalno opremljenost kot njeno zemljišče, z nadomestilom za uporabo stavbnega zemljišča ni obremenjeno, kar kaže na diskriminatorno in arbitrarno obravnavo zavezancev za plačilo nadomestila na istem območju. Poleg tega pa še izpostavlja, da je letna višina obremenitve z nadomestilom za uporabo stavbnega zemljišča praktično enaka vrednosti nepremičnine, ugotovljene s pomočjo množičnega vrednotenja, kar ogroža bistvo lastnine in predstavlja zaplembeni učinek.

10. Predlog tožeče stranke sodišču je tudi, naj sodišče pri Ustavnem sodišču RS vloži zahtevo za presojo ustavnosti 61. člena ZSZ/84 in tistih delov Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Mestne občine Velenje, ki določajo pogoje za opredelitev zemljišča kot komunalno opremljenega. Predlaga, naj sodišče njeni tožbi ugodi in izpodbijano odločbo razveljavi (pravilno: odpravi).

11. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožeče stranke in sodišču predlaga, naj tožbo iz razlogov, ki so navedeni v obrazložitvah upravnih odločb, kot neutemeljeno, zavrne.

13. V obravnavani zadevi je sporna odmera nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2020 na parceli št. ..., k. o. ..., v lasti tožeče stranke. Med strankama ni sporno, da se izpodbijana odločba nanaša na nezazidano zemljišče, ki se po prostorskih aktih občine nahaja v ureditvenem območju kamnoloma Selo. Prav tako ni sporno, da je omenjeno zemljišče kot del površin nadzemnega pridobivalnega prostora namenjeno pridobivanju mineralnih surovin.

14. Ustavno sodišče RS je v postopku za oceno ustavnosti Zakona o davku na nepremičnine z odločbo št. U-I-313/13-86 z 21. 3. 2014 med drugim odločilo, da se Zakon o davku na nepremičnine razveljavi (1. točka izreka), določilo pa je tudi način izvrševanja te odločbe, in sicer da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (3. točka izreka), med katerimi so (tudi) našteti prva in tretja alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja ZSZ/84 in občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, ter 218. člen, 218.a člen, 218.b člen, 218.c člen, 218.č člen in 218.d člen ZGO-1.

15. Glede na takšno določitev načina izvršitve citirane ustavne odločbe je torej treba, do sprejema ustrezne zakonske ureditve v postopkih za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, kot materialnopravno podlago uporabljati VI. poglavje ZSZ/84 ter citirane določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zemljišča, za katera je mogoče odmeriti nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča.

16. Po ZSZ/84 se nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča odmerja za zazidana in nezazidana zemljišča na območjih, ki jih določi občina (tretji odstavek 58. člena ter 60. člen ZSZ/84). Opredelitev zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč, za katera se odmerja nadomestilo, določa ZGO-1 (218. in 218.b člen ZGO-1), po katerem so nezazidana stavbna zemljišča zemljiške parcele, za katere je z izvedbenim prostorskim aktom določeno, da je na njih dopustna gradnja določene vrste objekta iz tretjega odstavka 218. člena tega zakona, če je za njih zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto, in če ležijo znotraj območja, za katerega je občina z odlokom o nadomestilu določila, da se plačuje nadomestilo za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča (druga alineja prvega odstavka 218.b člena ZGO-1).

17. Skladno s petim odstavkom 218.b člena ZGO-1 pa se, ne glede na določbo druge alineje prvega odstavka 218.b člena ZGO-1, štejejo za nezazidano stavbno zemljišče tudi zemljiške parcele, za katere je z lokacijskim načrtom določeno, da so namenjene za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin:

1. če je z lokacijskim načrtom določeno, da se po opustitvi izkoriščanja na njih izvede sanacija tako, da se namenijo za gradnjo;

2. če je za takšno izkoriščanje na njih že podeljena koncesija, vendar se z izkoriščanjem na njih še ni začelo;

3. če se je z izkoriščanjem na njih že prenehalo in je z lokacijskim načrtom določeno, da se po opustitvi izkoriščanja izvede sanacija tako, da se vzpostavi prejšnje stanje oziroma da se na njih uredijo kmetijska zemljišča ali gozd, takšna sanacija pa še ni izvedena.

18. Pri navedenem sodišče pripominja, da šele, če je v posameznem primeru ugotovljeno, da so izpolnjeni navedeni pogoji, se zemljišče, namenjeno izkoriščanju mineralnih surovin, lahko šteje za nezazidano stavbno zemljišče, kar pomeni, da se lahko zanj odmeri nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča.

19. Navedena zakonska dikcija "se štejejo" pomeni izjemo od siceršnje opredelitve pogojev za stavbna zemljišča, saj izenačuje pravni status omenjenih zemljišč s tistimi, ki izpolnjujejo splošne pogoje za stavbna zemljišča. Med pogoje, ki jih ta določba izrecno izključuje ("ne glede na določbe druge alineje prvega odstavka"), spada tudi zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto. Zgolj dejstvo, da na posameznem zemljišču, ki je po lokacijskem načrtu namenjeno površinskemu izkoriščanju mineralnih surovin, ni zagotovljena komunalna oskrba oziroma možnost komunalne oskrbe (v navedenem obsegu), samo po sebi torej ni razlog za nedopustnost odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, če je v posameznem primeru ugotovljeno, da se nadomestilo odmerja za zemljišče, pri katerem gre za eno od treh alternativno določenih situacij, naštetih v točkah od 1 do 3 petega odstavka 218.b člena ZGO-1.

Zaradi posebne narave zemljišč, ki so namenjene izkoriščanju mineralnih surovin, in namena njihove uporabe, se namreč pogoji za odmero nadomestila pri teh zemljiščih utemeljeno razlikujejo od pogojev (tudi glede komunalne opremljenosti), ki veljajo za odmero nadomestila na zemljiščih, ki so v prostorskih aktih občin po namenski rabi opredeljena kot stavbna zemljišča.

20. Kot ugotavlja sodišče, upravna organa v obravnavani zadevi svoje odločitve pri odmeri nadomestila nista oprla na določbo petega odstavka 218.b člena ZGO-1, ki predstavlja pravno podlago za odmero nadomestila v primeru zemljišč, ki so po prostorskih aktih občine (kar velja tudi za zemljišče s parc. št. ..., k.o. ...) namenjena površinskemu izkoriščanju mineralnih surovin. Iz obrazložitve odločb namreč ne izhaja, da bi na tej podlagi presojala, ali so izpolnjeni pogoji za odmero nadomestila. V obravnavani zadevi zato materialno pravo ni bilo uporabljeno pravilno, v posledici česar tudi dejansko stanje, ki je pomembno za odločitev, ni bilo ugotovljeno.

21. Ker za odločitev v obravnavani zadevi ni bistvena uporaba določbe 61. člena ZSZ/84 in tudi ne vsebina Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Velenje, sodišče ni sledilo predlogu tožeče stranke, naj pri Ustavnem sodišču RS vloži zahtevo za presojo ustavnosti navedenih predpisov.

22. Glede na obrazloženo, je sodišče tožbi ugodilo ter na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo, skladno s tretjim odstavkom istega člena, vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem je, glede na četrti odstavek navedene določbe, vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava.

23. V ponovnem postopku bo tako moral FURS ugotoviti, ali so bili v letu 2020, za katero se odmerja nadomestilo, po takrat veljavnih predpisih občine (status zemljišč po lokacijskem načrtu) in upoštevaje dejanske okoliščine v zvezi z izkoriščanjem mineralnih surovin na zemljišču parc. št. ..., k. o. ..., po petem odstavku 218.b člena ZGO-1 izpolnjeni pogoji za odmero nadomestila (to je, da se je izkoriščanje mineralnih surovin na zemljiščih že opustilo in da so zemljišča namenjena sanaciji tako, da se namenijo za gradnjo; ali, da je na zemljišču podeljena koncesija za izkoriščanje mineralnih surovin, pa se z izkoriščanjem še ni pričelo; ali, da se je z izkoriščanjem mineralnih surovin že prenehalo in se sanacija še ni izvedla). V primeru odmere nadomestila bo moral organ natančno navesti razloge za odločitev, hkrati pa bo tožeči stranki v zvezi s svojimi ugotovitvami moral dati možnost izjave, odgovoriti pa bo moral tudi na očitek, da z nadomestilom ni obremenjeno sosednje zemljišče, ki naj bi bilo po rabi ter kakovosti primerljivo zemljišču tožeče stranke. Različna obravnava zemljišč na določenem območju je sicer dopustna, a le iz razlogov, ki se tičejo narave teh zemljišč in njihovega namena, kar se ugotavlja glede na okoliščine v vsakem primeru posebej.

24. Sodišče je v zadevi odločilo brez izvedbe glavne obravnave, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

25. Sodna taksa bo vrnjena tožeči stranki po uradni dolžnosti.

Tako tudi sodbi Upravnega sodišča RS II U 214/2020-15 z dne 12. 4. 2023 in I U 208/2019 z dne 10. 6. 2021.

Tako tudi sodbi Upravnega sodišča RS I U 1162/2013 z 10. 7. 2015 in I U 208/2019 z dne 10. 6. 2021.

Prim. sodba Upravnega sodišča RS I U 208/2019 z dne 10. 6. 2021.

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 218b, 218b/1, 218b/1-2, 218b/5

Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ  - člen 58, 58/3, 60

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.