UPRS Sodba in sklep III U 52/2020-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-03-16

Jasna Šegan (preds.), Lea Chiabai (poroč.), Andrej Orel

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR - ZAPOSLOVANJE

inšpekcijski postopek - ukrep delovnega inšpektorja - prepoved opravljanja delovnega procesa in uporabe sredstev - obstoj delovnega razmerja - samostojni podjetnik - elementi delovnega razmerja - pogodba civilnega prava - načelo kontradiktornosti - pravica do izjave - stranka v upravnem sporu - stranka oziroma stranski udeleženec v upravnem postopku

Načelo zaslišanja stranke je eno od temeljnih načel upravnega postopka. Vrhovno sodišče RS je v sklepu X Ips 326/2014 z dne 25. 11. 2015 sprejelo stališče, da možnost izjave pomeni pravico stranke, da navede vsa dejstva, ki lahko prispevajo k njenemu uspehu v postopku. To pravico pa lahko izkoristi le, če sta izpolnjena dva pogoja: če ve, v kakšnem kontekstu bodo dejstva uporabljena in če ve, kakšne dodatne okoliščine bi lahko v zvezi z njimi navedla. Vrhovno sodišče RS je hkrati opozorilo, da se pravica do izjavljanja ne nanaša le na dejanske, temveč tudi na pravne vidike zadeve. Namen pravice do izjavljanja je namreč zagotoviti vsakomur, da lahko sovpliva na tek postopka in odločitev upravnega organa. Na to odločitev pa, poleg pravno relevantnih dejstev, vpliva tudi odločitev, katere pravne norme bo upravni organ uporabil in kako jih bo razlagal.

I. Tožbi prvotožeče stranke A., d. d. se ugodi in se 1. točka izreka izpodbijane odločbe Inšpektorata Republike Slovenije za delo, Območna enota Koper - Postojna - Nova Gorica, št. 06100-2557/2017 z dne 3. 9. 2019, odpravi ter zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožba drugotožeče stranke A., s. p. se zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna prvotožeči stranki A., d. d. povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

IV. Drugotožeča stranka A., s. p. trpi sama svoje stroške postopka.

1. Inšpektorat Republike Slovenije za delo, Območna enota Koper - Postojna - Nova Gorica (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo, št. 06100-2557/2017 z dne 3. 9. 2019 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), družbi A., d. d. (v nadaljevanju prvotožeča stranka, tudi delodajalec) prepovedal opravljanje delovnega procesa in uporabe sredstev za delo z delavcem A. A. (v nadaljevanju A. A. ali drugotožeča stranka), ki ima priglašeno dejavnost kot samostojni podjetnik, dokler bo pri delodajalcu opravljal delo na način, ki vsebuje elemente delovnega razmerja (delo po navodilih in pod nadzorom delodajalca, osebno in nepretrgano opravljanje dela, plačilo za delo, vključitev v organiziran delovni proces delodajalca) in s tem zagotovi spoštovanje drugega odstavka 13. člena Zakona o delovnih razmerjih (v nadaljevanju ZDR-1), z rokom izvršitve 15 dni po vročitvi odločbe (1. točka izreka). Inšpektorat je nadalje prvotožeči stranki odredil, da mora A. A. v roku treh delovnih dni od vročitve odločbe izročiti pisno pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas, ki mora ustrezati dejanskemu stanju (2. točka izreka)

. Določil je še, da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve in da stroški postopka niso nastali.

2. Prvostopenjski organ pojasnjuje, da je dne 19. 4. 2018 pri prvotožeči stranki začel izredni inšpekcijski pregled v skladu z 8. in 14. členom Zakona o inšpekciji (ZIN). Ugotovil je, da prvotožeča stranka opravlja dejavnost igralnic, poleg zaposlenih delavcev pa ima sklenjeno tudi pogodbo o poslovnem sodelovanju z A. A. Ta ima priglašeno dejavnost samostojnega podjetnika. Predmet pogodbe o poslovnem sodelovanju z dne 26. 6. 2017, ki je bila sklenjena za čas od 1. 7. 2017 do 30. 4. 2018, je opravljanje storitev, povezanih s posebnimi igrami na srečo v okviru dejavnosti prvotožeče stranke kot naročnika, in sicer zlasti storitve, potrebne neposredno za izvajanje posebnih iger na srečo. V pogodbi je določeno plačilo za uro opravljenega dela, nadalje, da mora A. A. upoštevati delovni proces pri prvotožeči stranki, da mora varovati njene poslovne skrivnosti, da bo storitve opravljal pod stalnim videonadzorom, da je poslovanje prvotožeče stranke podvrženo specifičnim pogojem in okolju, določena pa je tudi konkurenčna prepoved, ki A. A. onemogoča opravljanje dejavnosti na območju skoraj polovice države.

3. A. A. ima licenco za krupjeja, pridobivanje take licence pa poteka s podajo vloge koncesionarja, v konkretnem primeru prvotožeče stranke. Prirejanje iger na srečo je izključna pravica Republike Slovenije, ki izdaja dovoljenja oziroma koncesije za izvajanje te dejavnosti. A. A. koncesije za prirejanje iger na srečo nima in zato take dejavnosti sam ne more opravljati, pač pa jo lahko opravlja le v delovnem procesu prvotožeče stranke, ki ima koncesijo. Delo opravlja tako, da uporablja osnovna sredstva prvotožeče stranke ter dela po njenih navodilih in pod njenim nadzorom. Delo krupjeja torej ne omogoča, da bi se opravljalo kot posel, torej kot neka zaključena celota.

4. Ob inšpekcijskem pregledu je bilo ugotovljeno, da je na razporedu dela naveden tudi A. A. Naveden je začetek njegovega dela, kar pomeni, da ga prvotožeča stranka razporeja na delo in njegovo delo tudi evidentira. V nadaljevanju prvostopenjski organ povzema število ur, ki jih je A. A. opravil v posameznih letih (v letu 2017: julij 107 ur, avgust 122 ur, september 50 ur, oktober 124 ur, november 159 ur in december 186 ur; v letu 2018: januar 147 ur, februar 136 ur, marec 212 ur, april 188 ur, maj 104 ure, junij 103 ure, julij 61 ur, avgust 155 ur, september 147 ur, oktober 117 ur, november 115 ur, december 121 ur; v letu 2019: januar 90 ur, februar 103 ure, marec 121 ur, april 92 ur, maj 74 ur). A. A. je bil razporejen na delo tudi za mesec junij 2019, in sicer za 16 dni ter za julij za 14 dni. Računi, ki jih je izstavljal prvotožeči stranki, so tipični za mesečni obračun plače.

5. Glede na tako ugotovljeno dejansko stanje prvostopenjski organ zaključuje, da pri delu A. A. obstajajo vsi elementi delovnega razmerja, ki jih določa 4. člen ZDR-1. Opravlja delo, ki sodi v redno dejavnost prvotožeče stranke, opravlja ga sam, v delovni proces se je vključil prostovoljno, delo opravlja v organiziranem delovnem procesu skupaj z ostalimi delavci in v prostorih prvotožeče stranke, dela po navodilih delodajalca in prihaja na delo po njegovih razporedih, vsa osnovna sredstva za delo zagotavlja delodajalec, za delo prejema periodična plačila, ki niso ovrednotena kot celota, torej kot posel. Prvostopenjski organ ugotavlja, da je A. A. v obdobju skorajda dveh let v povprečju mesečno opravil bistveno več ur dela kot znaša polovični delovni čas in je zato mogoče trditi, da delo opravlja nepretrgoma. Vse to kaže, da gre pri njem za delo, ki vsebuje vse elemente delovnega razmerja in je zato prvostopenjski organ na podlagi 6. točke 19. člena Zakona o inšpekciji dela (ZID-1) prvotožeči stranki prepovedal nadaljnje opravljanje dela na opisani način.

6. Prvotožeča stranka je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila pritožbo, ki ji je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo št. 0610-21/2019-4 z dne 20. 1. 2020, delno ugodilo tako, da je 2. točko izreka izpodbijane odločbe odpravilo ter v tem obsegu zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, v preostalem pa pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

7. Drugostopenjski organ je v obrazložitvi svoje odločitve, ki se nanaša na zavrnjeni del pritožbe prvotožeče stranke, uvodoma povzel vsebino pritožbe. Tožeča stranka je izpostavljala, da se storitev A. A. poslužuje v času, ko je predviden večji obisk, npr. ob božično novoletnih ali velikonočnih praznikih, da ne gre za kontinuirano delo preko celotnega leta, da je število ur, ki jih opravi A. A., primerljivo s številom ur, ki jih opravijo študenti, da se o obsegu in času opravljanja storitev dogovarjajo sproti ter da prične A. A. z delom praviloma ob 20. uri, kar je kasneje od ostalih delavcev, ki pričnejo ob 18. uri. Glede spoštovanja internih pravil družbe ter izpostavljenosti videonadzoru je prvotožeča stranka v pritožbi navajala, da ta pravila veljajo za vse osebe, ki kakorkoli delajo v igralnicah (npr. čistilke, razni serviserji, odvetnik družbe), saj gre za posebno dejavnost, ki jo ureja Zakon o igrah na srečo (v nadaljevanju ZIS). Izpostavljala je, da je prvostopenjski organ spregledal, da A. A. večino svojih dohodkov ustvari s svojo primarno dejavnostjo, to je oddajanjem sob (v letu 2017 več kot 80 % in v letu 2018 več kot 85 %) ter le manjši del s storitvami za prvotožečo stranko. A. A. zato ne izpolnjuje kriterijev za dodelitev statusa ekonomsko odvisne osebe po določbah ZDR-1, sklenitev pogodbe o zaposlitvi pa je zanj nemogoča, saj mu obseg poslovanja kot samostojnega podjetnika onemogoča, da bi to svojo dejavnost prekvalificiral v popoldansko, zavarovanje na podlagi dveh različnih osnov pa ni mogoče. Prvotožeča stranka je predlagala, naj se glede načina in obsega dela A. A. zasliši B. B., prav tako zasliši A. A., vpogleda v Ajpes glede A. A. poslovanja kot samostojnega podjetnika, pregleda izkaz njegovega poslovnega uspeha za leti 2017 in 2018 ter upošteva njegovo izjavo o razlogih za odklonitev podpisa pogodbe o zaposlitvi.

8. Drugostopenjski organ pojasnjuje, da pritožbeni ugovori prvotožeče stranke zoper 1. točko izreka izpodbijane odločbe niso utemeljeni ter se pridružuje stališčem in utemeljitvi prvostopenjskega organa, ki je pravilno in popolno ugotovil dejansko stanje zadeve. Iz teh ugotovitev izhaja, da trditev prvotožeče stranke, da se storitev A. A. poslužuje predvsem v času praznikov, ne drži. Z njim je sklenila več pogodb o poslovnem sodelovanju, iz izstavljenih računov in ur, ki jih je opravil, pa je razvidno, da je delal preko celotnega leta in ne le v času praznikov. Pri presoji, ali so podani elementi delovnega razmerja, ni pomembno, ali bi delavec delo lahko opravljal za polni ali za krajši delovni čas, je pa iz ugotovitev prvostopenjskega organa razvidno, da je A. A. opravil povprečno bistveno več ur kot znaša polovični delovni čas na mesečni ravni. Navedbe prvotožeče stranke glede določb ZIS niso relevantne. Posameznik namreč ne more opravljati dejavnosti prirejanja posebnih iger na srečo in posledično tudi ne more ponujati opravljanje storitev krupjeja, saj mora za to pridobiti licenco, to pa lahko pridobi le pri delodajalcu, ki ima koncesijo za tako dejavnost. Na pravilnost odločitve tudi nima vpliva sklicevanje prvotožeče stranke, da so vse osebe, ki delajo v igralnici, tudi zunanji izvajalci, podržene internim pravilom družbe in izpostavljene videonadzoru. Za odločitev so pomembni le način in pogoji opravljanja dela, kar vse je prvostopenjski organ pojasnil in utemeljil.

9. Tožbo zoper 1. točko izpodbijane odločbe sta vložila prvotožeča stranka in A. A., in to iz razloga nepopolno in nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega prava ter bistvenih kršitev določb postopka. Sodišču predlagata, naj izpodbijano odločbo odpravi ter vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Navedba tožene stranke, da bi morali tožeči stranki skleniti pogodbo o zaposlitvi in ne pogodbe civilnega prava, niso utemeljene. Prvotožeča stranka se storitev A. A. poslužuje v času, ko je predviden večji obisk igralnice in ne kontinuirano preko celotnega leta. Napačna je navedba, da naj bi prvotožeča stranka A. A. odrejala čas dela, pač pa sta se o tem vedno dogovarjala sproti, in sicer za prvotožečo stranko B. B. Igralne mize se odpirajo ob 18. uri, ko z delom pričnejo tako rekoč vsi krupjeji, ki so razporejeni na delo, A. A. pa je z delom pričenjal kasneje, po 20. uri, in zato tudi ni imel predvidenih 8 ur dela. Prvotožeča stranka se je njegovih storitev posluževala le takrat, ko je za to obstajala potreba. Tožeči stranki poudarjata, da je prirejanje posebnih iger na srečo urejeno z ZIS, ki so ga dolžni spoštovati vsi, ki so na kakršenkoli način povezani z igralnico, tudi vsi zunanji sodelavci. Internim pravilom in videonadzoru so torej podvržene tudi te osebe, četudi ni dvoma, da pri njih ne obstajajo elementi delovnega razmerja. Trditev tožene stranke, da A. A. ni na seznamu koncesionarjev za opravljanje igralniške dejavnosti, je absurdna in enaka, kot bi trdili, da natakar ne sme opravljati storitev strežbe, če nima sam svojega lokala.

10. Tožena stranka je povsem spregledala vsebino pogodbe, sklenjene med tožečima strankama, ki določa, da A. A. za prvotožečo stranko opravlja storitve, povezane z izvajanjem posameznih posebnih iger na srečo in ne da bi bil sam izvajalec teh posebnih iger na srečo. V tem smislu nima pomena zatrjevanje tožene stranke, da je A. A. licenco za krupjeja pridobil z vlogo, ki jo je vložila prvotožeča stranka in da sam tega ne bi mogel storiti. Komisija, ki podeljuje licence, namreč izdajo licence pogojuje s predložitvijo pogodbe o zaposlitvi oziroma drugo obliko delovnopravne pogodbe, kar pomeni, da je takšno delo oziroma storitev mogoče opravljati tudi na podlagi civilnopravne pogodbe. O tem bi lahko v zadevi izpovedala C. C., ki skrbi za tovrstne postopke pri prvotožeči stranki.

11. Tožena stranka je po prepričanju tožečih strank spregledala prvi odstavek 13. člena ZDR-1, ki določa, da se glede sklepanja, veljavnosti, prenehanja in drugih vprašanj pogodbe o zaposlitvi smiselno uporabljajo splošna pravila civilnega prava, če ni s tem ali drugim zakonom drugače določeno. Eno od takih načel je tudi načelo prostega urejanja razmerij in z njim povezane določbe glede izražanja volje strank oziroma soglasja volj. Četudi je prvotožeča stranka pripravljena z A. A. skleniti pogodbo o zaposlitvi, saj tovrstnega kadra na trgu primanjkuje, A. A. za to nima interesa, saj večino svojih prihodkov ustvari z oddajanjem sob in ne s storitvami za prvotožečo stranko. Prihodki A. A. iz osnovne dejavnosti so v letu 2018 dosegli slabih 130.000,00 EUR. A. A. je zato obvezni zavezanec za DDV in ni mogoče, da bi svoj status samostojnega podjetnika prekvalificiral v popoldansko zavarovanje ali zavarovanje na podlagi dveh različnih osnov. Prepoved, kot je bila izrečena z izpodbijano odločbo, posega tudi v njegovo pravico do svobodne gospodarske pobude po 74. členu Ustave RS, saj ga sili v delovno razmerje, četudi tega ne želi in mu hkrati prepoveduje opravljanje storitev za prvotožečo stranko, četudi niso izpolnjeni pogoji za obvezno sklenitev pogodbe o zaposlitvi.

12. Pri vodenju postopka je tožena stranka zagrešila več bistvenih kršitev določb postopka. V postopku ni zaslišala niti A. A. niti predlagane priče B. B., tožečima stranka pa ni bila dana možnost, da bi se pred izdajo odločbe izjavili o dejstvih in okoliščinah. Tožena stranka se ni opredelila do dejanskega stanja, kot ga zatrjujeta tožeči stranki, to je, da je A. A. že polno zdravstveno in pokojninsko zavarovan na drugi osnovi in da zaradi tega sklenitev pogodbe o zaposlitvi v konkretnem primeru ni mogoča. Izpodbijane odločbe zato v tem delu ni mogoče preizkusiti.

13. Tožba drugotožeče stranke A., d. d. je utemeljena.

14. Tožena stranka je pri odločanju izhajala iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDR-1, ki opredeljuje pojem delovnega razmerja. Delovno razmerje določa kot razmerje med delavcem in delodajalcem, v katerem se delavec prostovoljno vključi v organiziran delovni proces delodajalca in v njem za plačilo, osebno in nepretrgano opravlja delo po navodilih in pod nadzorom delodajalca. Delovno razmerje se sklene s pogodbo o zaposlitvi (prvi odstavek 11. člena ZDR-1). Če obstajajo elementi delovnega razmerja, se delo ne sme opravljati na podlagi pogodb civilnega prava, razen v primerih, ki jih določa zakon (drugi odstavek 13. člena ZDR-1).

15. Tožena stranka v izpodbijani in drugostopenjski odločbi navaja, da v razmerju med prvotožečo stranko in A. A. obstajajo vsi elementi delovnega razmerja in da zato svojega dela ne bi smel opravljati na podlagi pogodbe o poslovnem sodelovanju, torej pogodbe civilnega prava. Na tej podlagi je zato prvotožeči stranki tudi prepovedala, da bi A. A. še v nadalje opravljal delo na tak način. Ugotavlja: da A. A. za prvotožečo stranko opravlja delo, ki sodi v njeno redno dejavnost, da se vključuje v organiziran delovni proces in ga prvotožeča stranka enako kot druge zaposlene razporeja na delo, da dela po navodilih prvotožeče stranke in pod pogoji dela, ki se zahtevajo za subjekte, ki izvajajo posebne igre na srečo, da gre za izvajanje dela in ne storitev, ki bi bila zaključena celota, da opravil krupjeja, ki jih izvaja A. A., tudi sicer ni mogoče opravljati kot storitev niti jih ne more opravljati sam kot samostojni podjetnik, saj ne more pridobiti koncesije za prirejanje iger na srečo in da je število ur, ki jih opravi A. A., v povprečju višje od števila ur zaposlenih za polovični delovni čas.

16. Sodišče ugotavlja, da prvostopenjski organ s svojimi ugotovitvami, na podlagi katerih je izdal izpodbijano odločbo, prvotožeče stranke pred izdajo te odločbe ni seznanil in ji s tem ni dal možnosti, da bi se o teh ugotovitvah izjavila. Od prvotožeče stranke je zahteval le listinsko dokumentacijo, kar mu je ta tudi predložila. S tem je tožena stranka ravnala v nasprotju z določbo 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), po kateri je treba dati stranki možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, preden se ta izda (prvi odstavek); organ pa svoje odločitve ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnosti, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom (tretji odstavek). Načelo zaslišanja stranke je eno od temeljnih načel upravnega postopka. Vrhovno sodišče RS je tako v sklepu, št. X Ips 326/2014 z dne 25. 11. 2015, sprejelo stališče, da možnost izjave pomeni pravico stranke, da navede vsa dejstva, ki lahko prispevajo k njenemu uspehu v postopku. To pravico pa lahko izkoristi le, če sta izpolnjena dva pogoja: če ve, v kakšnem kontekstu bodo dejstva uporabljena in če ve, kakšne dodatne okoliščine bi lahko v zvezi z njimi navedla. Vrhovno sodišče RS je hkrati opozorilo, da se pravica do izjavljanja ne nanaša le na dejanske, temveč tudi na pravne vidike zadeve. Namen pravice do izjavljanja je namreč zagotoviti vsakomur, da lahko sovpliva na tek postopka in odločitev upravnega organa. Na to odločitev pa, poleg pravno relevantnih dejstev, vpliva tudi odločitev, katere pravne norme bo upravni organ uporabil in kako jih bo razlagal. S tem, ko tožena stranka prvotožeči stranki ni dala možnosti do izjave pred izdajo odločbe, je bistveno kršila določbe postopka (2. točka tretjega odstavka 237. člena ZUP).

17. Prvotožeča stranka se je zato lahko o zaključkih prvostopenjskega organa izjasnila šele v pritožbi, sodišče pa ugotavlja, da drugostopenjski organ ni odgovoril na vse njene trditve. Glede navedbe tožene stranke, da je A. A. za prvotožečo stranko v povprečju enega leta opravil več ur, kot so zahtevane za zaposlitev za polovični delovni čas, je prvotožeča stranka izpostavljala, da tožena stranka ni upoštevala, da je A. A. angažirala le ob povečanem prometu, pri čemer je izpostavljala božično novoletne in velikonočne praznike. Iz števila ur, ki jih je opravil A. A., sicer res izhaja, da za prvotožečo stranko ni delal zgolj v času praznikov, je pa vendarle mogoče razbrati večja nihanja v številu opravljenih ur med posameznimi meseci v letu (npr. v letu 2017 od 50 pa do 124 ur mesečno; v letu 2018 od 61 do 212 ur mesečno, v letu 2019 od 74 do 121 ur mesečno), razlike pa so tudi v obsegu opravljenih ur med posameznimi leti. Četudi povprečje opravljenega števila ur kaže, da je A. A. v posameznem letu dosegel večje število ur od števila ur dela v polovičnem delovnem času, pa tožena stranka ni pojasnila, zakaj kljub občutnim nihanjem v številu opravljenih ur dela med posameznimi meseci (tudi leti) šteje, da gre za delo, ki je kontinuirano in v takem obsegu, da ga je mogoče šteti kot element delovnega razmerja ter zakaj trditev prvotožeče stranke, da A. A. angažira le v času povečanega obsega dela ne drži. Tožena stranka navsezadnje dejanskega stanja v tej smeri tudi ni raziskovala (npr. primerjava prometa v igralnici z opravljenim številom ur), pač pa le opravila izračun povprečja ur v posameznem letu, ne da bi se izjasnila o zatrjevanju prvotožeče stranke, da A. A. ni delal v enakem delovnem času kot ostali zaposleni, saj naj bi z delom začenjal kasneje, do trditve, da na enak način in v enakem obsegu kot A. A. delajo tudi študenti, kar ni bilo sporno, in do trditve, da se je za čas opravljanja dela dogovarjal sproti z B. B. in da torej ni šlo za razporejanje s strani delodajalca. Tožena stranka se nadalje tudi ni opredelila do trditve prvotožeče stranke v pritožbi, da se A. A. kot samostojni podjetnik prvenstveno ukvarja z oddajanem sob, da s tem dosega toliko dohodka, da je celo zavezanec za DDV, da zato statusa samostojnega podjetnika ne more spremeniti v popoldanskega in da niti ne more biti zavarovan na podlagi dveh različnih osnov (polno zavarovanje preko samostojne dejavnosti in polno zavarovanje na podlagi pogodbe o zaposlitvi). Prav tako se ni opredelila niti do trditve prvotožeče stranke, da je delo v igralnici specifično in da je razporejanje delavcev ter delo pod videonadzorom nujno glede na določbe ZIS, pač pa le navedla, da tako zatrjevanje ni relevantno. Nenazadnje pa se tožena stranka ni opredelila niti do dokaznih predlogov prvotožeče stranke v pritožbi, in sicer za zaslišanje B. B. in A. A. kot prič, ki bi pojasnila način in obseg dela, ki ga opravlja A. A. ter za izvedbo dokazov z vpogledom v Ajpes glede poslovanja A. A. kot samostojnega podjetnika in s pregledom izkaza njegovega poslovnega uspeha za leti 2017 in 2018. Tožena stranka sicer ni dolžna, da izvede vsak dokaz, ki ga predlaga stranka v postopku, vendar pa mora, kolikor določenega dokaza ne izvede, to utemeljiti, vendar pa ne na način, da bi do predlaganega dokaza sprejela vnaprejšnjo dokazno oceno. Iz vseh navedenih razlogov zato stališč tožene stranke, s katerimi utemeljuje svojo odločitev ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb postopka (7. točka tretjega odstavka 237. člena ZUP) in tudi razlog za odpravo odločbe.

18. Ob upoštevanju vsega navedenega je sodišče tožbi prvotožeče stranke na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem mora ugotovljene nepravilnosti odpraviti. Sodišče je odločitev sprejelo na seji senata, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani akt odpraviti, v postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec, ki bi imel nasprotni interes (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

19. Sodišče je tožbo drugotožeče stranke A. A. zavrglo.

20. V postopku upravnega spora je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta (prvi odstavek 17. člena ZUS-1). Tožnik je lahko tudi oseba, kateri je bila pravica do udeležbe v postopku s sklepom zavrnjena (drugi odstavek 17. člena ZUS-1). Osebe, ki v postopku izdaje upravnega akta niso imele položaja stranke ali stranskega udeleženca, niso upravičene do vložitve tožbe v upravnem sporu, razen kolikor se ta tožba nanaša na vprašanje njihove pravice do udeležbe v upravnem postopku. Za odločitev o dovoljenosti tožbe je torej bistveno, ali je tožnik v postopku izdaje izpodbijanega akta imel status stranke ali stranskega udeleženca, oziroma ali mu je bila zahteva za priznanje tega statusa z dokončno upravno odločbo zavrnjena.

21. V obravnavani zadevi ni sporno, da A. A. ni bil stranka ali stranski udeleženec v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba (ta mu ni bila niti vročena), kar pomeni, da pogoj iz prvega odstavka 17. člena ZUS-1, ki določa, da je lahko tožnik le oseba, ki je bila stranka ali stranska udeleženka v postopku izdaje upravnega akta, za A. A. ni izpolnjen.

Za vložitev tožbe v upravnem sporu torej ne zadostuje zatrjevanje posebnega pravnega interesa, saj sodišče v okviru preizkusa procesnih predpostavk za tožbo ne preverja, ali bi tožnik bil upravičen do udeležbe v upravnem postopku kot stranka ali stranski udeleženec. Položaja tožnika v upravnem sporu zato A. A. ni mogoče priznati niti na podlagi določb ZUP niti na podlagi določb materialnih predpisov, ki določajo, kdaj ima oseba pravni interes za udeležbo v upravnem postopku. Oseba, ki v upravnem postopku ni imela statusa stranke ali stranskega udeleženca, ima pa materialnopravni interes za izid upravnega postopka, mora za pridobitev položaja stranke v upravnem sporu najprej doseči položaj stranke ali stranskega udeleženca v upravnem postopku v skladu s 142. oziroma 229. členom ZUP. Če je upravni postopek že končan, ima možnost obnove upravnega postopka po 9. točki 260. člena ZUP. Šele po tem, ko stranka doseže, da ji organ prizna položaj stranke oziroma stranskega udeleženca, lahko tako kot druge stranke oziroma stranski udeleženci izpodbija upravni akt, ki je izdan v upravnem postopku, sicer pa lahko v upravnem sporu izpodbija sklep, s katerim ji ni bila priznana pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta (drugi odstavek 17. člena ZUS-1).

22. Ker v zadevi ni sporno, da A. A. v postopku izdaje izpodbijanega sklepa ni imel položaja stranke ali stranskega udeleženca, je sodišče njegovo tožbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

23. Ker je sodišče tožbi prvotožeče stranke ugodilo in upravni akt v izpodbijanem delu odpravilo, je prvotožeča stranka po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, prvotožečo stranko pa je zastopal odvetnik.

24. Odločitev sodišča, da mora drugotožeča stranka A. A. sam trpeti svoje stroške postopka, temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

2. točka izreka izpodbijane odločbe je bila z odločbo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, št. 0610-21/2019-4 z dne 20. 1. 2020, odpravljena in v tem delu zadeva vrnjena prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Ker ni predmet tožbe, sodišče obrazložitve, ki se nanaša na to odločitev, ne povzema.

Tako v več sklepih Vrhovnega sodišča RS, npr. št. I Up 54/2019, I Up 56/2020, I Up 98/2021.

Zakon o delovnih razmerjih (2013) - ZDR-1  - člen 4, 4/1, 11, 11/1, 13, 13/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 142, 229, 237, 237/3, 237/3-2, 237/3-7

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 17, 17/1, 17/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.