UPRS Sodba I U 1639/2021-8
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-01-31

INVALIDI - SOCIALNO VARSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

osebna asistenca - upravni postopek - pravica do izjave - pomanjkljivo obrazložena odločba - obrazloženost odločbe - mnenje komisije

Prvostopenjski organ se v zvezi s svojo odločitvijo sklicuje na določbe ZOA in Pravilnika o osebni asistenci ter na mnenje strokovne komisije z dne 26. 5. 2021, konkretnih razlogov za svojo odločitev v predmetni zadevi pa v obrazložitvi izpodbijane odločbe ne navaja. Ker izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov za odločitev je bistveno pomanjkljiva ter je posledično tožbeni ugovor, da izpodbijane odločbe tožnik ne more preizkusiti in da mu ni bila zagotovljena pravica do izjave povsem utemeljen.

Obrazložitev upravnega akta mora v skladu z določbo 214. člena ZUP vsebovati navedbo dejanskega stanja s presojo dokazov, pravne predpise in razloge, ki so glede na ugotovljeno dejansko stanje narekovali odločitev navedeno v izreku. Če obrazložitev upravnega akta takšne vsebine nima, stranki ni dana možnost, da razloge izpodbija in ji tudi ni dana možnost za učinkovito pravno varstvo. Zahteva po obrazložitvi je del pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS.

I. Tožbi se ugodi, točka 1 izreka odločbe Centra za socialno delo 141-17/2021-31984/13 z dne 3. 6. 2021 se v delu, ki se nanaša na število ur storitev osebne asistence odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Center za socialno delo Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ, tudi CSD) odločil, da ima tožnik pravico do 150 ur storitev osebne asistence na teden, in sicer: storitev, namenjenih osebni pomoči uporabnika, storitev, namenjenih pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih, spremstva, pomoč na delovnem mestu in v izobraževalnem procesu, pomoč pri komunikaciji (točka 1 izreka). Pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve pravice do osebne asistence - v nadaljevanju tudi POA (točka 2 izreka). Izvajalca osebne asistence izbere tožnik iz registra izvajalcev osebne asistence, ki ga vodi ministrstvo, pristojno za invalidsko varstvo (točka 3 izreka). Tožnik in izbrani izvajalec storitev osebne asistence skupaj pripravita izvedbeni načrt izvajanja storitev osebne asistence, pri čemer sta dolžna upoštevati, da se število ur osebne asistence v izvedbenem načrtu zmanjša za število ur, ki jih tožnik prebije v programih in storitvah iz drugega in tretjega odstavka 9. člena Zakona o osebni asistenci, v nadaljevanju ZOA (točka 4 izreka). Tožnik se zavezuje, da bo polovico zneska denarnih prejemkov, ki ga prejema ali bo prejemal zaradi potrebe po tuji negi in pomoči, nakazal izbranemu izvajalcu storitev osebne asistence (točka 5 izreka). Tožnik je dolžan koordinatorju in izvajalcu osebne asistence sporočiti vsako spremembo, ki lahko vpliva na upravičenost do osebne asistence, njen obseg ali obdobje prejemanja storitev, oziroma vključitev, prenehanje ali spremembo programov ali storitev iz 9. člena ZOA, ki lahko vpliva na izvajanje osebne asistence, takoj, ko je taka sprememba nastala ali je zanjo izvedel (točka 6 izreka). V tem postopku niso nastali stroški postopka (točka 7 izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik 22. 1. 2021 vložil vlogo za priznanje pravice do osebne asistence. Prvostopenjski organ je imenoval strokovno komisijo, ki je 26. 5. 2021 na tožnikovem domu opravila razgovor s tožnikom in ugotovila, da je upravičen do storitev osebne asistence 150 ur tedensko. Sklicuje se na 2. člen, 9. člen, 20. člen, 22. člen in 26. člen ZOA ter na drugi odstavek 4. člena in na četrti odstavek 7. člena Pravilnika o osebni asistenci (v nadaljevanju Pravilnik). Prvostopenjski organ je odločil o pravici do osebne asistence tožnika na podlagi mnenja strokovne komisije in mu dodelil 150 ur storitev osebne asistence na teden.

2. Pritožbeni organ je pritožbo zavrnil. Skladno s petim odstavkom 20. člena ZOA je imenoval komisijo za pripravo drugostopenjskega izvedenskega mnenja o številu ur in vsebini osebne asistence tožniku. Iz tega mnenja strokovne komisije, ki ga je pritožbeni organ prejel 8. 9. 2021 izhaja, da je tožnik upravičen do 150 ur osebne asistence na teden. Obseg je tako enak obsegu, ki ga je ugotovila strokovna komisija, imenovana na prvi stopnji. Zato je pritožbo tožnika zavrnil kot neutemeljeno.

3. Tožnik v tožbi izpodbija točko 1 izreka izpodbijane odločbe glede dodeljenega obsega ur osebne asistence na teden zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev pravil postopka in nepravilne ugotovitve dejanskega stanja. Ne strinja se z mnenjema strokovnih komisij z dne 26. 5. 2021 in z dne 23. 8. 2021 glede števila ur in vsebine osebne asistence. Ne strinja se z odločitvijo obeh upravnih organov o dodeljenem obsegu ur osebne asistence 150 ur tedensko namesto 168 ur tedensko. Tako v prvostopenjskem, kot tudi v drugo stopenjskem postopku je bila kršena tožnikova pravica do izjave, saj je obe mnenji strokovnih komisij tožnik prejel šele hkrati z izpodbijanima odločbama in se z njima prej ni imel možnosti seznaniti in se glede njiju opredeliti, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka. Glede mnenja strokovne komisije z dne 26. 5. 2021 se je tožnik lahko opredelil šele v pritožbenem postopku. Glede mnenja strokovne komisije z dne 23. 8. 2021 pa šele v upravnem sporu. Iz obrazložitev obeh upravnih odločb izhaja, da sta prvostopenjski in pritožbeni organ v celoti sledila mnenjema obeh strokovnih komisij in na tej podlagi odločila o obsegu ur osebne asistence na teden tožniku. Priznana POA pa bi morala skladno z namenom ZOA tožniku omogočiti kakovostno, aktivno in neodvisno življenje ter enakopravno vključenost v družbo. Osebna asistenca je namenjena pomoči uporabniku pri vseh tistih opravilih in dejavnostih, ki jih ne more izvajati sam zaradi vrste in stopnje invalidnosti, a jih vsakodnevno potrebuje doma in izven doma, da lahko živi neodvisno in aktivno ter je enakopravno vključen v družbo. Oba upravna organa sta storila absolutno bistveno kršitev določb postopka, saj sta obe izpodbijani odločbi v delu, ki se nanaša na odločitev o dodeljenem obsegu ur storitev osebne asistence na teden tožniku neobrazloženi in se zgolj sklicujeta na mnenji strokovnih komisij z dne 26. 5. 2021 in z dne 23. 8. 2021, katerih vsebino pa v obrazložitvah izpodbijanih odločbah ni povzeta. Skladno z drugim odstavkom 4. člena Pravilnika mora CSD poslati mnenje strokovne komisije vlagatelju zahteve v vednost. Pravilnik tudi določa, da zoper mnenje strokovne komisije ni pritožbe. Ker sta bili predhodno navedeni mnenju strokovnih komisij tožniku vročeni le v vednost hkrati z izpodbijanima odločbama, iz katerih njuna vsebina ni razvidna, se tožnik do ugotovitev strokovnih komisij ni mogel opredeliti. S tem je bila kršena tožnikova pravica do izjave in načelo materialne resnice. V nadaljevanju povzema vsebino sodbe Upravnega sodišča RS I U 91/2021 z dne 7. 5. 2020. Ker v obrazložitvi izpodbijane odločbe mnenje strokovne komisije vsebinsko ni povzeto, je v tem delu neobrazložena in je ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka. V nobeni od izpodbijanih odločb niso pojasnjeni razlogi, zakaj sta oba upravna organa sledila mnenjema strokovnih komisij in tako nimata navedenih razlogov, odločilnih za presojo v predmetni zadevi, zaradi česar se ju ne da preizkusiti. Pravica do obrazložene odločbe je ena izmed temeljnih pravic stranke v postopku, ki izhaja iz ustavnega načela enakega varstva pravic. Tožnik je že v pritožbenem postopku ugovarjal pravilnosti mnenja strokovne komisije in kršitev prvega odstavka 4. člena Pravilnika. Kolikor obstoji nezmožnost osebe uporabljati roke in noge, se osebi dodeli 168 ur tedenske asistence. Mnenja strokovne komisije z dne 26. 5. 2021 prvostopenjski organ ni vrnil strokovni komisiji v dopolnitev, temveč je po lastni presoji sprejel odločitev in izdal izpodbijano odločbo, s čimer je bila kršena določba prvega odstavka 4. člena Pravilnika. Tožnika pa tudi ni seznanil, zakaj mu je bila POA dodeljena le v obsegu 150 ur tedensko. Storitve osebne asistence bi morale, glede na vse dejanske okoliščine, tožniku omogočiti neodvisno in aktivno življenje ter enakopravno vključenost v družbo. Tožnik pa ni zmožen samostojnega življenja, kar pojasni. Pri bivanju in samostojnosti je vezan na številne omejitve, zaradi česar potrebuje stalno pomoč in prisotnost tretje osebe, od katere je popolnoma odvisen. Glede na zdravstveno in socialno stanje je tudi povsem nedojemljivo, kako je lahko drugostopenjska strokovna komisija podala mnenje, da tožnik uporablja roke in noge, kar pojasni. Tožnik glede na svoje individualne potrebe po 24-urnem stalnem nadzoru in pomoči nedvomno potrebuje osebno asistenco v obsegu 168 ur tedensko, saj ne more biti nikoli sam, kaj šele 18 ur tedensko. Odsotnost storitev osebne asistence v obsegu 18 ur tedensko zanj pomeni življenjsko ogrožujoče stanje, kar pojasni. Kolikor strokovni komisiji in na njuni podlagi upravna organa menita, da tožnik ne potrebuje osebne asistence v preostalem obsegu 18 ur tedensko, potem naj prevzameta tudi odgovornost, če v tem času tožnik ne bo zmožen poskrbeti zase in bo zaradi tega prišlo do posledic pri kvaliteti življenja, nenazadnje pa lahko tudi do življenjsko ogrožujočega stanja tožnika. Kolikor pa sta strokovni komisiji in posledično oba upravna organa ocenila oz. odločila, da je tožnik zmožen za samostojno življenje v obsegu 18 ur tedensko, ko ne potrebuje osebne asistence, pa bi morala to utemeljiti in obrazložiti, vendar sta tudi v tem delu predmetni odločbi povsem neobrazloženi in se ju ne da preizkusiti, zaradi česar je prišlo do absolutno bistvene kršitve upravnega postopka. Posledično je tudi dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno in materialno pravo napačno uporabljeno (Zakon o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP in ZOA). Sodišču tožnik primarno predlaga, da tožbi ugodi in odpravi odločbo pritožbenega organa in tudi točko 1 izreka odločbe prvostopenjskega organa, kjer je odločeno o tedenskem obsegu ur osebne asistence ter tožniku prizna pravico do 168 ur storitev osebne asistence na teden, tožena stranka pa je dolžna o polnem obsegu ur osebne asistence 168 ur na teden odločiti z odločbo v roku 30 dni po pravnomočnosti te sodbe oz. podrejeno, naj tožbi ugodi in v celoti odpravi odločbo pritožbenega organa in točko 1 izreka izpodbijane odločbe ter zadevo v tem obsegu vrne toženi stranki v ponovno odločanje, v katerem naj točko 1 izreka izpodbijane odločne spremeni tako, da tožeči stranki pripada 168 ur osebne asistence tedensko. Tožeča stranka naslovnemu sodišču tudi predlaga, da toženi stranki naloži povrnitev vseh priglašenih stroškov postopka v roku 8 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka izpolnitvenega roka do plačila.

4. V odgovoru na tožbo toženka navaja, da je bilo tožniku že z odločbo prvostopenjskega organa priznanih 150 ur storitev osebne asistence. Izpodbijana odločba temelji na mnenju strokovne komisije z dne 26. 5. 2021. Toženka je v pritožbenem postopku skladno s petim odstavkom 21. člena ZOA, ki določa, da o pritožbi zoper odločbo prve stopnje odloča ministrstvo in da pri odločanju o pritožbi ministrstvo lahko pridobi novo izvedensko mnenje, imenovala novo strokovno komisijo za izdelavo mnenja o številu ur in vsebini storitev osebne asistence tožnika. Na podlagi tretjega odstavka 20. člena ZOA se odločba o pravici do osebne asistence izda na podlagi mnenja strokovne komisije. Strokovna komisija izdela mnenje na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom oz. z njegovim zakonitim zastopnikom na domu uporabnika. Pri ocenjevanju vrste, vsebine in obsega potreb strokovna komisija in uporabnik uporabljata standardiziran ocenjevalni obrazec o aktivnostih, za katere uporabnik potrebuje pomoč in jih sam ne more upravljati. Tretji odstavek 3. člena Pravilnika določa, da za ugotavljanje upravičenosti glede osebne asistence in izračuna števila ur osebne asistence na teden komisija uporabi standardizirano orodje za oceno potreb po storitvah osebne asistence. Standardizirano orodje je pripomoček za izdelavo mnenja, oz. za določitev števila ur osebne asistence, ki pripada uporabniku. Člani strokovne komisije so za uporabo tega orodja posebno usposobljeni. Tudi iz mnenja strokovne komisije, imenovane v pritožbenem postopku, z dne 23. 8. 2021 izhaja, daje tožnik upravičen do 150 ur storitev osebne asistence na teden. Iz obeh navedenih mnenji strokovnih komisij po povedanem izhaja, da tožnik potrebuje 150 ur osebne asistence na teden. Zato toženka meni, da ni dvomiti v pravilnost in primernost dodeljenega obsega ur osebne asistence tožniku. Tožnik neutemeljeno ugovarja, da je bila v prvostopenjskem in v drugostopenjskem postopku kršena njegova pravica do izjave in s tem načelo materialne resnice. V postopku na drugi stopnji je bila imenovana nova strokovna komisije, ki je neodvisna od mnenja strokovne komisije, imenovane na prvi stopnji. Ta komisija je ponovno ocenila, da tožnik potrebuje 150 ur osebne asistence tedensko in ne 168 ur na teden, kot to ugovarja tožnik. Zato je toženka v celoti sledila temu mnenju. Ugovarja pa tudi, da tožnikova mati ni pooblaščena za zastopanje v tem upravnem sporu.

6. Sodišče je ob predhodnem preizkusu tožbe glede obstoja procesnih predpostavk za vsebinsko obravnavo tožbe ugotovilo, da je tožbo vložila tožnikova mati kot njegova zakonita zastopnica, da je pravočasna, dovoljena in da jo je podala upravičena oseba in jo je vsebinsko obravnavalo. Ugovor toženke, da je tožbo vložila nepooblaščena oseba, ker tožnik za zastopanje ni osebno pooblasti svoje matere, ni utemeljen. V konkretnem primeru je tožnikova mati sicer res odvetnica, vendar v upravnem sporu ne nastopa v tej vlogi, marveč kot zakonita zastopnica svojega sina, za kar pa ne potrebuje posebnega pooblastila, kot je to v primeru odvetniških storitev.

7. V obravnavani zadevi je med strankama sporno ali je prvostopenjski organ z izpodbijano odločbo pravilno in zakonito tožniku priznal pravico do 150 ur storitev osebne asistence na teden in ne 168 ur na teden, kot to ugovarja tožnik.

8. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik vložil vlogo za priznanje pravice do osebne asistence. Prvostopenjski organ je imenoval strokovno komisijo, ki je 26. 5. 2021 na tožnikovem domu s tožnikom opravila razgovor in ugotovila, da je tožnik upravičen do osebne asistence v obsegu 150 ur na teden za naslednje sklope storitev: storitve namenjene osebni pomoči tožnika, storitve namenjene pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih, spremstvo, pomoč na delovnem mestu in v izobraževalnem procesu ter pomoč pri komunikaciji. Prvostopenjski organ se v zvezi s svojo odločitvijo sklicuje na določbe ZOA in Pravilnika ter na mnenje strokovne komisije z dne 26. 5. 2021, konkretnih razlogov za svojo odločitev v predmetni zadevi pa v obrazložitvi izpodbijane odločbe ne navaja. Ker izpodbijana odločba ne vsebuje razlogov za odločitev je bistveno pomanjkljiva ter je posledično tožbeni ugovor, da izpodbijane odločbe tožnik ne more preizkusiti in da mu ni bila zagotovljena pravica do izjave povsem utemeljen.

9. Na podlagi prvega odstavka 5. člena ZOA se v postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če posamezna vprašanja v ZOA niso urejena drugače (torej se uporablja ZUP). V predmetnem postopku pa tudi po presoji sodišča ni bila zagotovljena kontradiktornost postopka. Pravica do izjave in do sodelovanja v postopku iz 9. člena ZUP je eno od temeljnih načel upravnega postopka. V postopku morajo biti stranki zagotovljene vse možnosti, da se o ugotovitvah upravnega organa izjavi in jim učinkovito oporeka. Po presoji sodišča pa tožniku v konkretnem primeru ni bila zagotovljena možnost, da se v postopku izjavi o razlogih ter navaja dejstva in predlaga dokaze v tej zvezi, saj v izpodbijani odločbi razen sklicevanja na mnenje strokovne komisije, katerega vsebina v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni povzeta, ni navedenih nobenih razlogov za odločitev. Upravni organ mora o tem, katera dejstva šteje za dokazana, odločiti po svojem prepričanju na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega dokaznega postopka, pri čemer morajo razlogi in potek dokaznega postopka ter presoja dokazov izhajati iz obrazložitve upravnega akta. Te kršitve ni odpravil tudi pritožbeni organ.

10. Obrazložitev upravnega akta mora v skladu z določbo 214. člena ZUP vsebovati navedbo dejanskega stanja s presojo dokazov, pravne predpise in razloge, ki so glede na ugotovljeno dejansko stanje narekovali odločitev navedeno v izreku. Če obrazložitev upravnega akta takšne vsebine nima, stranki ni dana možnost, da razloge izpodbija in ji tudi ni dana možnost za učinkovito pravno varstvo. Tudi sodišče v takem primeru ne more preizkusiti zakonitosti takšnega upravnega akta. Iz pravice do enakega varstva iz 22. člena Ustave RS izhaja, da morajo biti stranki v postopku zagotovljena procesna jamstva, ki obsegajo tudi pravico do enakega obravnavanja strank v postopku. Ta pa vključuje tudi pravico do obrazložitve upravnih aktov. Zahteva po obrazložitvi je del pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Če je obrazložitev upravnega akta pomanjkljiva do takšne mere, da upravnega akta ni mogoče preizkusiti, gre po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP za bistveno kršitev pravil postopka v zvezi z 2 točko prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V konkretni zadevi izpodbijana odločba po presoji sodišča takšne obrazložitve nima. Sodišče sodi, da je obrazložitev predmetne odločitve bistveno pomanjkljiva in ne vsebuje vseh zakonsko predpisanih sestavin, kot jih določa 214. člen ZUP ter tožniku, kakor tudi sodišču, ne omogoča preizkusa.

11. Tožnik je sicer primarno predlagal izdajo sodbe v sporu polne jurisdikcije oziroma, da sodišče v zadevi samo vsebinsko odloči, vendar sodišče na takšno tožnikovo zahtevo ni vezano.

Sodišče v zadevi ni odločalo meritorno na podlagi 65. člena ZUS-1, kot je to predlagal tožnik, saj za meritorno odločitev v obravnavani zadevi ni bilo podanih pogojev, ker podatki predmetnega postopka ne dajejo zanesljive podlage za tovrstno odločitev sodišča, marveč je potrebno relevantno dejansko stanje ugotoviti v upravnem postopku.

12. Po povedanem je izpodbijana odločba v izpodbijanem delu (točka 1 izreka) nepravilna in nezakonita. Ker so bila v predmetni zadevi pri odločanju bistveno kršena pravila postopka in posledično dejansko stanje ni bilo popolno ugotovljeno, je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 3. in 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo v izpodbijanem delu odpravilo ter zadevo v navedenem obsegu na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo istemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. V ponovnem postopku naj upravni organ dopolni obrazložitev upravnega akta tako, da bodo navedeni konkretni razlogi za odločitev. Po izvedenem ugotovitvenem postopku, v katerem naj zagotovi tožniku pravico do izjave, naj toženka v zadevi ponovno odloči in izda upravni akt, ki bo vseboval vse sestavine upravne odločbe, kot jih določa 214. člen ZUP, z obrazložitvijo, ki bo omogočala preizkus.

13. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe in izpodbijane odločbe ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti.

14. Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani akt odpravi, je tožnik v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). V predmetnem postopku je tožnika zastopala zakonita zastopnica, mati tožnika, sicer odvetnica, ki pa v postopku ni bila v funkciji odvetnice. V skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika pripadajo tožniku, če je bila zadeva rešena brez glavne obravnave in tožnika v postopku ni zastopal odvetnik, stroški v višini 15,00 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo dalje (prvi odstavek 299. člena OZ). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/C taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Prim. Dobravec Jalen, Mira, et al., Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, 2019, str. 269.

Zakon o osebni asistenci (2017) - ZOA  - člen 5, 5/1

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 9, 214

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.