UPRS Sklep I U 1004/2021-10
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-03-13

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za okolje - odpadki - ravnanje z odpadki - ravnanje z odpadno embalažo - prevzem odpadne embalaže - izvršitev inšpekcijskega ukrepa - sklep o ustavitvi postopka - zavrženje tožbe - pravni interes

Izdaja sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka pomeni, da je ugotovljeno, da zavezanec ni storil kršitve zakona ali drugega predpisa in je zato treba postopek, ki se vodi po uradni dolžnosti ustaviti.

Ker torej tožnik nima pravnega interesa za izpodbijanje sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka, so neupoštevne tožbene navedbe, da bi morala biti v njegovem izreku ugotovljena kršitev predpisa.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom v zadevi neprevzete mešane komunalne odpadne embalaže (v nadaljevanju MKOE) za obdobje od 1. 4. 2019 do 30. 6. 2019 inšpekcijski postopek zoper tožnico ustavil.

2. V obrazložitvi navaja, da je 20. 8. 2019 izdal odločbo št. 06182-1900/2019-10, s katero je tožnici naložil, da mora za obdobje od 1. 4. do 30. 6. 2019 pri izvajalcu javne službe A., d. o. o. pobrati 451,31 ton neprevzete MKOE. Drugostopenjski organ je to odločbo odpravil in mu zadevo vrnil v ponovni postopek. Nato je 26. 11. 2019 prejel obvestilo tožnice, da je odločbo izvršila in od navedenega izvajalca prevzela 456,80 ton MKOE, kar je izkazano s predloženimi tehtalnimi listi. Glede na to ugotavlja, da so bile nepravilnosti odpravljene in ugotovljenih kršitev ni več. Zato je postopek, ki se je začel po uradni dolžnosti, na podlagi četrtega odstavka 135. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ustavil.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Navaja, da ni sporno, da je tožnica obveznost, naloženo z inšpekcijsko odločbo izvršila, še preden je bila obveščena, da je bila odločba v pritožbenem postopku odpravljena. Ob nesporni ugotovitvi, da je obveznost izpolnjena, pa ni več razlogov za vodenje postopka. Ni pomembno po kateri pravni podlagi je bil izdan sklep o ustavitvi, saj ta ne oblikuje in ne spreminja pravnega položaja oseb in se z njim ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Po drugi strani pa na zakonitost izreka izdanega sklepa ne bi mogla vplivati niti napačna obrazložitev (tretji odstavek 248. člena ZUP v zvezi s prvim odstavkom 259. člena ZUP). Pri tem se strinja, da je prvostopenjski organ pravilno uporabil četrti odstavek 135. člena ZUP in ne 28. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN). Tožničine trditve, da bi moral inšpektor postopek zaključiti z izdajo ugotovitvene odločbe o obstoju ali neobstoju kršitve, zavrača, ker za to v ZUP, ZIN in Zakonu o varstvu okolja ni pravne podlage. Razume sicer, da si želi tožnica zagotoviti ustrezno pravno podlago za morebitno uveljavljanje terjatev v drugih pravnih postopkih, vendar to v inšpekcijskem postopku ni pravno varovan interes. Če tožnica meni, da je obveznost po odpravljeni odločbi izvršila neupravičeno, ima na voljo druga pravna sredstva, tj. morebitno tožbo zoper državo, ne more pa doseči ugotavljanja upravičenosti naloženega ukrepa v inšpekcijskem postopku.

4. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja. V tožbi navaja, da je prvostopenjski organ v odločbi št. 06182-1900/2019-10 z dne 20. 8. 2019 zmotno in nepopolno ugotovil dejansko stanje glede domnevno premalo prevzete MKOE, saj je tožnica prevzela vso embalažo, ki so jo dali na trg njeni zavezanci, tj. v obsegu, ki ga je začrtala ustaljena sodna praksa Upravnega sodišča. Ker je odločba postala izvršljiva 22. 8. 2019, pa jo je kljub pritožbi morala izvršiti, saj je inšpektorat njen predlog za podaljšanje roka za izvršitev zavrnil. Trdi, da prvostopenjski organ v ponovljenem postopku ugotovljenih procesnih kršitev ni odpravil. Postopek je ustavil, pri čemer pa je v obrazložitvi ponovno zaključil, da je tožnica kršila obveznosti za prevzem MKOE, kar je odpravila med postopkom s tem, ko je dodatno prevzela 456,80 ton teh odpadkov.

5. Trdi, da je uporaba četrtega odstavka 135. člena ZUP zmotna, saj se ZUP v inšpekcijskem postopku uporablja zgolj subsidiarno. Ustavitev postopka je urejena v prvem odstavku 28. člena ZIN, po katerem se inšpekcijski postopek ustavi le, če se ugotovi, da zavezanec ni storil kršitve zakona ali drugega predpisa. Po sklepanju a contrario to pomeni, da če inšpekcijski organ ugotovi kršitev predpisa, postopka ne sme ustaviti, ampak v izreku ugotoviti, da je zavezanec kršil predpis. Inšpektorat bi tako v obravnavani zadevi moral odločati z ugotovitveno odločbo, s katero bi bodisi ugotovil, da je tožnica v obdobju od 1. 4. do 30. 6. 2019 kršila svoje obveznosti ali pa bi ugotovil, da kršitve ni bilo in bi postopek na podlagi 28. člena ZIN ustavil. To izhaja tudi iz sodbe I U 2250/2018. Izpodbijani sklep vsebuje golo zaključno ugotovitev, da je tožnica kršila svojo obveznost (čemur že ves čas nasprotuje), ne pove pa, na podlagi česa je bila kršitev ugotovljena. Zaključek o kršitvi zato temelji na grobi kršitvi načela zaslišanja stranke in načela kontradiktornosti, saj tožnici ni omogočeno, da bi se ugotovila za odločitev relevantna dejstva. Poleg tega o kršitvi ni odločeno z izrekom odločbe, kar pomeni, da je toženka kršila tudi prvi odstavek 213. člena ZUP. S takim postopkom je tožnici onemogočeno, da zavaruje svoje pravice.

6. Trdi, da ima pravni interes za tožbo, ker je odločitev zgolj navidezno v njeno korist, saj postopek ni ustavljen, ker kršitve ni bilo ampak, ker je tožnica izvršila izvršljivo inšpekcijsko odločbo. Ta odločba je bila kasneje z učinkom ex-tunc odpravljena, kar pomeni, da kršitev ni bila ugotovljena in je z odpravo odločbe odpadla vsaka podlaga, ki je tožnici narekovala prevzem dodatnih količin MKOE in je med strankama še vedno sporno, ali je ta obveznost obstajala. Tudi 5. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) izrecno določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta ustavljen. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

8. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti izpolnjeni temeljni pogoji (tako imenovane procesne predpostavke). Na izpolnjevanje procesnih predpostavk mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1). Če niso izpolnjene, mora tožbo s sklepom zavreči (prvi odstavek 36. člena ZUS-1). Med drugim sodišče tožbo zavrže tudi, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto korist (6. točka).

9. Po 2. členu ZUS-1 v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek).

10. Zakon v drugem odstavku 5. člena ZUS-1 sicer določa, da se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Vendar je tudi v tem primeru za dopustnost upravnega spora bistvena presoja, ali so izpolnjene vse procesne predpostavke, torej tudi, ali je z navedenim procesnim sklepom poseženo v pravico ali pravno varovan interes stranke, saj ima le v takem primeru pravni interes za njegovo izpodbijanje v upravnem sporu. Če takega interesa nima, je treba tožbo zavreči. Tako je pravni interes podan, če se je upravni postopek začel na zahtevo stranke, njena zahteva pa je bila s sklepom zavržena še pred izdajo upravne odločbe. Pravnega interesa za izpodbijanje sklepa o ustavitvi postopka pa stranka nima, če se je postopek vodil po uradni dolžnosti, saj ustavitev postopka pomeni le, da se pravna situacija ne bo spremenila.

Kot je pojasnilo Vrhovno sodišče v zadevi I Up 107/2020 bistvo inšpekcijskega nadzora ni golo ugotavljanje kršitev zakona, ampak izrekanje inšpekcijskih ukrepov, torej ukrepov, katerih izvršitev pomeni vzpostavitev z zakonom skladnega stanja, in ukrepov s ciljem preprečevanja nadaljnjih bodočih nezakonitih ravnanj. Iz ZIN pa ne izhaja, da mora nadzorni organ v primeru, ko oceni, da niso več podane okoliščine, ki bi utemeljevale izrek inšpekcijskega ukrepa z namenom odprave ugotovljenih nepravilnosti oziroma z namenom preprečitve nadaljnjega izvajanja dejanj v nasprotju z zakonom, vseeno izdati odločbo, in sicer odločbo o ugotovljenih kršitvah zakona (čeprav te ne zahtevajo naložitve inšpekcijskih ukrepov). O tem je Vrhovno sodišče tudi v sodbi X Ips 30/2017 navedlo, da v upravnem postopku, ki se vodi po uradni dolžnosti v primeru, če stranki obveznosti ni mogoče naložiti ne predvideva izdaje (ugotovitvene) odločbe, temveč se postopek ustavi s sklepom (četrti odstavek 135. člena ZUP). Sklep o ustavitvi postopka, ki se je vodil po uradni dolžnosti, temelji na vsebinski ugotovitvi organa, da javni interes za vodenje postopka ni več podan, da niso (več) izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji za vodenje postopka po uradni dolžnosti oziroma da dejstva, ki bi utemeljevala izdajo upravne odločbe in naložitev obveznosti stranki skladno z zakonom, niso podana. Izdaja sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka tako pomeni, da je ugotovljeno, da zavezanec ni storil kršitve zakona ali drugega predpisa in je zato treba postopek, ki se vodi po uradni dolžnosti ustaviti.

12. Ker torej tožnik nima pravnega interesa za izpodbijanje sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka, so neupoštevne tožbene navedbe, da bi morala biti v njegovem izreku ugotovljena kršitev predpisa. Z navedenim namreč tožnik dejansko uveljavlja nasprotje med izrekom sklepa (v smislu, da se postopek ustavi, ker ni bila ugotovljena kršitev zakona) in njegovo obrazložitvijo, torej bistveno kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Vendar pa se na to kršitev lahko sklicuje le oseba, če si s pravnim sredstvom lahko izboljša pravni položaj. Tudi če je odločitev napačna, je v korist tožniku, saj iz nje ne izhajajo nobene pravne posledice. Nenazadnje tak zaključek izhaja že iz tožbenih navedb, saj tožnik sam navaja, da je bila odločba, ki mu je nalagala prevzem dodatnih količin MKOE kasneje z učinkom ex-tunc odpravljena in da je z odpravo odločbe odpadla vsaka podlaga, ki je tožnici narekovala prevzem dodatnih količin MKOE. Tožnica prav tako pravilno opozarja, da o kršitvi ni odločeno z izrekom. Iz tega razloga pa ne drži tožbena trditev, da ji je onemogočeno, da zavaruje svoje pravice, saj v njene pravice z obrazložitvijo izpodbijanega sklepa ni poseženo.

13. Tožnica se pri utemeljevanju tožbenih razlogov sklicuje na sodbo naslovnega sodišča I U 2250/2018, v kateri je sodišče zavzelo stališče, da mora inšpektor, če ugotovi, da je zavezanec kršil postopek, kršitev ugotoviti v izreku. Sodišče v zvezi s tem pripominja, da sodba le navidezno odstopa od ustaljene sodne prakse. Če namreč inšpektor v ponovljenem postopku ugotovi kršitev, ravna tako kot za tak primer določa zakon, zavezancu torej naloži odpravo te kršitve, kar vsebuje tudi ugotovitev, da je bila kršitev storjena. Pri tem pa je iz upravne prakse razvidno, da inšpekcijski organi organi hkrati, ko naložijo obveznost, ugotovijo, da je bila že izvršena. Na ta način je omogočeno sodno varstvo tudi tedaj, ko je izvršitev ukrepa naložena z odločbo, kar pa v obravnavani zadevi ni bila, saj je bil postopek ustavljen.

14. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, ko sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Glej Kerševan E. v Kerševan E. (ur.), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 49.

Glej X Ips 30/2017, I Up 119/2021, I Up 107/2020, I Up 27/2021, IV U 159/2018 in druge.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 135, 135/4

Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1  - člen 36, 36/1, 36/1-6

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 28

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.