UPRS Sodba I U 1559/2020-20
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-09-27

Petra Hočevar (preds.), Borut Smrdel (poroč.), mag. Miriam Temlin Krivic

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK

ukrep okoljskega inšpektorja - stranski udeleženec - pravica do pritožbe

Vsak subjekt, ki mu je bila priznana pravica, da se kot stranski udeleženec udeležuje upravnega postopka, ima že po zakonu tudi pravico do vložitve pritožbe zoper odločbo, s katero je bil ta postopek končan. Ker je bil v predmetnem inšpekcijskem postopku tožniku pravnomočno priznan status stranskega udeleženca, mu pravice do pritožbe zoper inšpekcijsko odločbo (v mejah priznane pravice do stranske udeležbe) tako ni mogoče odreči.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za okolje in prostor, št. 0613-38/2015-17 z dne 19. 8. 2020, se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Zahteva stranke z interesom A., d. o. o., ..., po povrnitvi stroškov postopka se zavrne.

1. Inšpektorat RS za okolje in prostor je stranki z interesom, kot inšpekcijskemu zavezancu, v ponovljenem postopku (po sodbi tega sodišča, I U 480/2016) izdal odločbo, št. 0619-120/2014-1033 z dne 19. 8. 2019 (v nadaljevanju inšpekcijska odločba), s katero je (med drugim) odločil, da mora ta na svoje stroške zaradi nedovoljenega posega na območju Natura 2000, EPO in naravne vrednote kot izravnalni ukrep sanirati stanje na parc. št. 1111, 2222 in 3333, k. o. ..., in sicer na način, kot je opredeljen v izreku navedene odločbe. Iz obrazložitve inšpekcijske odločbe izhaja, da je bil inšpekcijski postopek uveden v zvezi s prijavo tožnika (po uradni dolžnosti), ki mu je bil v inšpekcijskem postopku tudi priznan status stranskega udeleženca. Ugotovljeno je bilo namreč, da glede na 118. člen Zakona o ohranjanju narave (ZON) izkazuje pravni interes za udeležbo v postopku.

2. Tožnik je zoper inšpekcijsko odločbo vložil pritožbo, v kateri je uveljavljal, da sanacijski ukrepi v izreku inšpekcijske odločbe niso v skladu z zakonodajo s področja varstva narave, da inšpektor ni upošteval dejstev, ki jih je v postopku navajal in argumentiral tožnik, tega pa ni obrazložil, kar pomeni neupoštevanje načela varstva javnega interesa, da inšpekcijska odločba ne upošteva načela sorazmernosti, saj z izdanim ukrepom ni dosežen namen predpisa, ter da v inšpekcijskem postopku niso bila ustrezno ugotovljena vsa dejstva in okoliščine.

3. Toženka je z izpodbijanim sklepom tožnikovo pritožbo zoper inšpekcijsko odločbo zavrgla (1. točka izreka) ter odločila, da je tožnik prizadeti stranki dolžan povrniti stroške pritožbenega postopka v višini 186,66 EUR (2. točka izreka).

4. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa toženka zavzema stališče, da tožnik v zadevnem inšpekcijskem postopku ne more imeti položaja stranskega udeleženca, ker v tem postopku ne varuje kakšne svoje pravne koristi, pač pa opravlja z zakonom določene naloge v javnem interesu. Tožnik svojo zakonsko pravico in dolžnost opravlja s tem, da ima v teh postopkih pravico in dolžnost opravljati naloge iz 117. člena ZON, ki jih je opravljal tudi v konkretnem postopku, v katerem je bil večkrat pozvan k predložitvi strokovnih mnenj, ki jih je tudi pripravil in predložil, prvostopenjski organ pa je na njihovi podlagi izdal inšpekcijsko odločbo. Institut stranske udeležbe je namenjen varstvu osebnih, na zakon oprtih koristi stranskega udeleženca, v katere bi bilo lahko v postopku poseženo, ne pa varstvu nalog, ki jih tožnik opravlja kot javno službo oziroma na podlagi javnega pooblastila. Tega ne more spremeniti okoliščina, da je prvostopenjski organ izdal sklep, s katerim je tožniku priznal status stranskega udeleženca v predmetnem postopku, saj za izdajo takšnega sklepa prvostopenjski organ ni imel dejanske in pravne podlage. Izdaja takega sklepa tudi ne more pomeniti, da si je tožnik zagotovil vsebinsko obravnavo svoje pritožbe. Stranski udeleženec lahko svoje pravice v prvostopenjskem postopku in v postopku s pritožbo varuje zgolj v obsegu, v katerem v danem postopku varuje svoje lastne pravne koristi. Ker varovanja slednjih tožnik ni mogel izkazati, tudi njegove pritožbe ni mogoče vsebinsko obravnavati – ta namreč ni vložena po upravičeni osebi, zato jo je treba zavreči.

5. Tožnik se z izpodbijanim sklepom ne strinja in vlaga tožbo. Sklicuje se na 118. člen ZON in meni, da je to določbo moč šteti za

glede na druge določbe, ki na splošen način urejajo potek upravnih in sodnih postopkov. Tožniku je dana aktivna legitimacija za vstop v vse upravne postopke, kolikor gre za postopke, katerih predmet so med drugim tudi posebna varstvena območja Natura 2000. V konkretnem primeru je nesporno, da je ta pogoj izpolnjen, zato gre nedvomno za postopek, katerega predmet so sestavine biotske raznovrstnosti v smislu 118. člena ZON. V kolikor bi tožnik opravljal svojo dolžnost samo na podlagi 117. člena ZON (na katerega se sklicuje toženka), po 118. členu ne bi bilo potrebe. Slednji ima specifičen in samostojen pomen in tožniku nalaga pravico in dolžnost zastopanja javnega interesa ohranjanja narave v inšpekcijskem postopku ne zgolj z mnenjem, pač pa tudi s pravicami stranskega udeleženca. Inšpekcijski organ nima tako obsežnih strokovnih znanj kot tožnik, zaradi tega mora imeti slednji strokovni vpliv na postopek do samega konca, vključno s postopkom pravnega varstva, sploh če predlagane strokovne vsebine ne bi bile vključene v končno odločbo (ali bi bile nepravilno vključene) oz. bi bila slednja v nasprotju z ZON. Argument

je bil v toženkini obrazložitvi neustrezno uporabljen, saj je sistem stranskih udeležencev v specialnih predpisih s področja okolja nadgrajen z uzakonitvijo aktivne legitimacije nevladnih organizacij in v ZON dodatno aktivne legitimacije tožnika, in sicer zaradi varstva javne, ne zasebne koristi. V zvezi z nevladnimi organizacijami se tožnik sklicuje na 137. člen ZON ter izpostavlja, da ob uporabi argumentacije po analogiji tudi te ne bi bile upravičene do vlaganja pritožb oz. tožb v upravnih in sodnih postopkih, kar pa ne drži, saj jim upravni organ to upravičenje priznavajo. Tožnik se je na podlagi 118. člena ZON že pritožil na izdane odločbe v drugih upravnih postopkih – navaja tri primere takšnih pritožb. Pritožbeni organ je zadeve obravnaval in odločil na podlagi tožnikovih pritožb, kar pomeni, da je bil tožnik v dosedanjih pritožbenih postopkih že priznan kot stranka v postopku in aktivno legitimiran za vložitev pritožb na navedeni pravni podlagi.

6. Izpodbijani sklep posega v pravne koristi tožnika, saj onemogoča uporabo pravnih sredstev, do katerih je slednji upravičen, s tem pa možnost zastopanja interesov po 118. členu ZON. Posledično onemogoča ohranjanje biotske raznovrstnosti in ugodnega ohranitvenega stanja kvalifikacijskih vrst posebnega ohranitvenega območja Natura 2000. Zavrženje pritožbe pomeni neupoštevanje pritožbenih zahtevkov zoper inšpekcijsko odločbo, kar bi poslabšalo ohranitveno stanje zavarovanih rastlinskih in živalskih vrst, zaradi katerih je bilo določeno območje Natura 2000 Prevoje. Posledica zavrženja pritožbe bo tako uničen del mokrišča, ki ga je država dolžna varovati na podlagi državne (ZON in podzakonski akti) in mednarodne zakonodaje (Direktiva Sveta 92/43/EGS – Direktiva o habitatih). Tožnik meni, da mu 118. člen ZON daje pravico in dolžnost, da zastopa javni interes ohranjanja narave v inšpekcijskih postopkih s pravicami stranskega udeleženca, ki vključujejo tudi možnost pritožbe na odločitve, ki so v nasprotju z ZON in v škodo javne koristi ohranjanja narave ter rezultirajo v uničenem stanju narave, kot se je to zgodilo v obravnavanem primeru. Izpodbijani sklep predstavlja pomemben prejudic, ki bo tožnika onemogočal pri zastopanju interesov po 118. členu ZON. Brez statusa stranskega udeleženca tožnik ne more učinkovito varovati javnega interesa, zaradi česar je bil ustanovljen, in tudi ne more podati prepričljive argumentacije, saj mora biti najprej seznanjen s spisovno dokumentacijo in dokaznimi predlogi. Glede na navedeno predlaga, da se izpodbijani sklep odpravi in toženki naloži ponovno odločanje o zadevi.

7. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe tožnika in vztraja pri izpodbijanem sklepu. Tožnik se pri utemeljevanju dometa svoje aktivne legitimacije neutemeljeno sklicuje na subsidiarno uporabo Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), saj vsebina 118. člena ZON ni sporna, vendar pa to ne pomeni, da je 118. člen s tem drugače uredil tudi institut stranske udeležbe in da se naloge tožnika po 118. členu v zvezi s 117. členom ZON raztezajo tudi na možnost vlaganja pravnih sredstev. Tožnik je v postopku sodeloval na način, predviden v 117. členu ZON, vlaganje pravnih sredstev pa presega domet 118. člena tega zakona, ker tožnik v postopku ne uveljavlja lastnih pravnih koristi niti ni zastopnik javnega interesa. Neutemeljen je tudi argument tožnika, da inšpekcijski organ nima tako obsežnih strokovnih znanj kot tožnik in da je bil slednji zato tudi vključen v postopek. Tožnik je v postopku opravljal vlogo, kot mu jo dajejo določbe 117. in 118. člena ZON, tj. pripravil strokovna mnenja v postopku odreditve izravnalnih ukrepov, to pa mu ne daje pravice vložiti pritožbo zoper inšpekcijsko odločbo, v kolikor meni, da inšpektor njegovemu mnenju ni (v celoti) sledil. S predložitvijo strokovnega mnenja so se tožnikove pristojnosti v konkretnem postopku izčrpale. Ali so bili inšpekcijski ukrepi odrejeni v skladu s predhodno pridobljenim strokovnim mnenjem zavoda, v smislu 1. točke prvega odstavka 153. člena ZON, je sicer lahko predmet presoje zakonitosti, vendar v zvezi s pritožbo, ki jo vloži inšpekcijski zavezanec ali državni odvetnik kot zastopnik javnega interesa.

8. Neupravičeno je tožnikovo sklicevanje na analogijo z določbo sedmega odstavka 137. člena ZON. Nevladne organizacije imajo pravico zastopati interese ohranjanja narave v upravnih in sodnih postopkih, a mora način uveljavljanja te pravice določiti zakon. Tak zakon je npr. Zakon o varstvu okolja (ZVO-1), ki s tem povezana določila vsebuje v 51.a, drugem odstavku 64. in drugem odstavku 73. člena. Pravni položaj tožnika zato ni enak pravnemu položaju nevladnih organizacij, ki delujejo v javnem interesu, pomembno različna je tudi pravna ureditev njihovih položajev. Neutemeljen je tudi tožbeni očitek, da sta bila tožniku položaj stranskega udeleženca in pravica do pritožbe priznana v drugih postopkih. S tem povezane trditve so pavšalne in neizkazane, toženka pa tako nanje ne more konkretno odgovoriti.

9. Stranka z interesom v odgovoru na tožbo meni, da 118. člen ZON ne daje podlage za avtomatično priznavanje položaja stranskega udeleženca tožniku. Tudi po Zakonu o inšpekcijskem nadzoru (ZIN) ima v postopku inšpektorja položaj stranke zgolj zavezanec, ne pa npr. tudi prijavitelj. Javne interese na področju ohranjanja biotske raznovrstnosti in varstva naravnih vrednot v inšpekcijskem postopku inšpektorja za varstvo narave varuje že slednji, zato tožniku ne pripada položaj stranskega udeleženca. Tožnik ne izkazuje pravne koristi, kot neposredne, na zakon oprte osebne koristi. Stranka z interesom izpostavlja še, da ni imela nikakršnega vpliva na določitev naravovarstvenih statusov na njenih zemljiščih, da ji je zaradi teh onemogočen ali vsaj bistveno omejen bodoči razvoj dejavnosti, tožnik pa zavrača kakršnokoli komunikacijo s tem v zvezi. Predlaga, da sodišče tožbo zavrže, podredno zavrne, tožniku naj naloži povračilo njenih stroškov postopka.

11. V zadevi je spor glede zakonitosti izpodbijanega sklepa, s katerim je toženka zavrgla tožnikovo pritožbo zoper inšpekcijsko odločbo. Toženka je svojo odločitev utemeljila na stališču, da tožnik v obravnavanem inšpekcijskem postopku ne more imeti položaja stranskega udeleženca, česar ne more spremeniti niti dejstvo, da mu je bil tak položaj s strani prvostopenjskega organa priznan. Pritožba tako, po stališču toženke, ni bila vložena po upravičeni osebi. Tožnik nasprotno zatrjuje, da ima v postopku položaj in pravice stranskega udeleženca.

12. Po četrtem odstavku 24. člena ZIN ima v inšpekcijskem postopku položaj stranke zavezanec; vlagatelj pobude oz. prijave in morebitni drugi subjekti po ZIN nimajo položaja stranke. Vendar pa je Ustavno sodišče v več odločbah (npr., št. Up-3/97 z dne 15. 7. 1999, in, št. Up-257/03 z dne 2. 10. 2003) odločilo, da imajo osebe, katerih pravice ali pravne koristi so z ukrepi inšpekcijskega nadzorstva prizadete, v inšpekcijskem postopku položaj stranskega udeleženca. Ker ZIN uveljavljanja položaja stranskega udeleženca ne ureja, je potrebno glede tega uporabiti določbe ZUP (drugi odstavek 3. člena ZIN).

13. Po prvem odstavku 43. členu ZUP se ima pravico udeleževati postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes; pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). V prvem odstavku 142. člena ZUP dalje določa, da v primeru, če zahteva vstop v postopek med postopkom nekdo, ki doslej ni bil stranka, in zahteva, da se mu prizna lastnost stranke, preizkusi uradna oseba, ki vodi postopek, ali ima pravico biti stranka, in izda o tem pisni sklep. Zoper sklep, s katerim se mu lastnost stranke ne prizna, je dovoljena pritožba, ki zadrži izvršitev sklepa. Skladno s petim odstavkom 142. člena ZUP določbe tega člena veljajo tudi za stranske udeležence.

14. V predmetni zadevi je nesporno (to pa izhaja tudi iz upravnega spisa zadeve), da je prvostopenjski organ dne 30. 7. 2019 (tj. v času trajanja prvostopenjskega inšpekcijskega postopka in pred izdajo inšpekcijske odločbe) izdal sklep, s katerim je tožniku priznal status stranskega udeleženca v predmetnem inšpekcijskem postopku. Iz navedenega sklepa (med drugim) izhaja, da je tožnik izkazal pravni interes za udeležbo v postopku, saj ukrep inšpektorja za okolje in naravo predstavlja poseg v varovano območje na obravnavanih zemljiščih, interes teh pa varuje tožnik. Iz upravnega spisa zadeve ne izhaja, da je bilo zoper ta sklep vloženo kakršnokoli pravno sredstvo, oziroma, da je bil ta odpravljen, razveljavljen ali izrečen za ničnega (tega ne zatrjuje niti nobena od strank). Sodišče zato šteje, da je bila z navedenim sklepom tožniku pravmomočno priznana pravica, da se kot stranski udeleženec udeležuje predmetnega inšpekcijskega postopka.

15. Skladno s tretjim odstavkom 43. člena ZUP ima stranski udeleženec v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa drugače. Med pravice stranke, skladno s prvim odstavkom 229. člena ZUP, sodi tudi pravica do pritožbe. Glede stranskega udeleženca zakon (ZIN ali ZUP) ne določa drugače. Navedeno posledično pomeni, da ima vsak subjekt, ki mu je bila priznana pravica, da se kot stranski udeleženec udeležuje upravnega postopka, že po zakonu tudi pravico do vložitve pritožbe zoper odločbo, s katero je bil ta postopek končan. Ker je bil v predmetnem inšpekcijskem postopku tožniku pravnomočno priznan status stranskega udeleženca, mu pravice do pritožbe zoper inšpekcijsko odločbo (v mejah priznane pravice do stranske udeležbe) tako ni mogoče odreči.

16. Ravnanje toženke, ki pri presoji dopustnosti tožnikove pritožbe ni upoštevala, da je bila tožniku pravica do stranske udeležbe v predmetnem inšpekcijskem postopku že pravnomočno priznana, pač pa je o tej pravici odločala ponovno (pri čemer sklep z dne 30. 7. 2019 ostaja v veljavi), po presoji sodišča pomeni kršitev načela pravnomočnosti (158. člen Ustave RS, 224. člen ZUP). S tem, ko je v pritožbenem postopku ponovno presojala tožnikovo pravico do stranske udeležbe v postopku, ter to slednjemu odrekla, je toženka kršila tudi tožnikovo pravico do pritožbe zoper zavrnitev vstopa v postopek, ki jo ima na podlagi prvega odstavka 142. člena ZUP. Ker na toženkini nezakoniti presoji, da tožnik nima položaja stranskega udeleženca v predmetnem inšpekcijskem postopku, temelji tudi njena presoja dopustnosti tožnikove pritožbe, je napačna in nezakonita tudi slednja – tožnik je kot subjekt, ki mu je bila pravnomočno priznana stranska udeležba v postopku, upravičen do vložitve pritožbe zoper inšpekcijsko odločbo (v mejah priznane stranske udeležbe), razlog za njeno zavrženje po prvem odstavku 240. člena ZUP (tj. iz razloga, ker pritožbe ni vložila upravičena oseba) pa tako ni izkazan.

17. Po povedanem sodišče sodi, da je toženka z zavrženjem tožnikove pritožbe kršila pravila postopka, kar je vplivalo na zakonitost izpodbijanega sklepa (2. točka prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1). Sodišče je zato, na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. V skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1 je zadevo (tožnikovo pritožbo) vrnilo toženki v ponoven postopek. V ponovnem postopku je slednja vezana na stališča sodišča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

18. Ker je bilo izpodbijani sklep treba odpraviti že iz predstavljenih razlogov, sodišče preostalih tožbenih očitkov tožnika ni vsebinsko obravnavalo.

19. V tem upravnem sporu je sodišče presojalo pravilno uporabo določb ZUP – šlo je torej le za vprašanje pravilne uporabe prava. Sodišče je zato na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave. Slednji se je toženka v dogovoru na tožbo tudi sicer izrecno odpovedala (soglasje po drugem odstavku 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), niti tožnik niti stranka z interesom pa v svojih vlogah glavne obravnave nista zahtevala.

20. Stranka z interesom je zahtevala povrnitev stroškov postopka.

21. Iz 19. člena ZUS-1 izhaja, da imajo tam navedene osebe, ki niso glavne stranke v upravnem sporu, pravico udeleževati se postopka. Ker v ZUS-1 obenem ni urejeno vprašanje povrnitve stroškov, ki jih imajo te osebe zaradi sodelovanja v postopku, je potrebno glede tega vprašanja, v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, uporabiti določbe ZPP, ki urejajo povračilo stroškov stranskemu intervenientu, saj ima ta v pravdnem postopku smiselno enak položaj kot udeleženci v upravnem sporu v smislu 19. člena ZUS-1 (tako Vrhovno sodišče RS v sklepu, I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013, in sklepu, I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015).

22. Po prvem odstavku 154. člena ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške. Stranka z interesom objektivno gledano s svojim predlogom, da se tožba zavrže oziroma zavrne, ni uspela - sodišče je tožbi namreč ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo. Ob upoštevanju navedenega je sodišče zavrnilo tudi zahtevo stranke z interesom za povrnitev stroškov postopka.

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 24, 24/4

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 43, 43/1, 43/3, 142, 142/1, 142/5

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.