UPRS Sodba I U 1249/2020-13
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-01-17

Adriana Hribar Milič (preds.), Alenka Dolinšek (poroč.), mag. Slavica Ivanović

izvršba - upravna izvršba - obrazložitev - denarna kazen - izvršba s prisilitvijo - izvršba po drugih osebah - način izvršbe - bistvena kršitev določb postopka

Upravni organ bi moral obrazložiti odločitev o izbranem načinu izvršbe in višini denarne kazni ter obrazloženo zavrniti s tem povezane ugovore zavezanca. Šele tako bi bil možen preizkus načina izvršbe, ali je organ pri njegovi izbiri upošteval za zavezanca najmilejši način. V tem delu gre zato pritrditi tožnikoma, da je podana bistvena kršitev pravil upravnega postoka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

I. Tožbi se ugodi in se sklep Inšpektorata Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo št. 0611-1429/2018-17 z dne 27. 3. 2020/22. 6. 2020 odpravi ter zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrnitvi stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski upravni organ ugotovil, da je postala odločba Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo št. 0611-1429/2018-7 z dne 19. 7. 2018 izvršljiva dne 21. 9. 2018 in odločil, da se dovoljuje njena izvršba (1. točka izreka). Če bo prvi tožnik ravnal v nasprotju z naloženo obveznostjo in ne bo v celoti izvršil z navedeno odločbo naloženih obveznosti najkasneje do 25. 7. 2020, bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 500 EUR (2. točka izreka). O izvršitvi ukrepov mora prvi tožnik kot zavezanec takoj obvestiti inšpektorja (3. točka izreka). Pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvršitve (4. točka izreka).

2. Z odločbo z dne 19. 7. 2018 je bilo prvemu tožniku naloženo, da mora na kmetijskem zemljišču s parc. št. ... k. o. Zgornje Jezersko (nova parc. št. ... k. o. Zgornje Jezersko) prenehati s skladiščenjem lesa, zemeljskega izkopa in skal ter vse navedeno odstraniti. Kmetijska površina se mora začeti uporabljati za kmetijske namene ter se tudi nadalje primerno vzdrževati v kmetijske namene. O naloženih ukrepih je bil obveščen tudi drugi tožnik – stranski udeleženec v inšpekcijskem postopku. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa nadalje izhaja, da je navedena inšpekcijska odločba 21. 9. 2018 postala izvršljiva, zato je izvršba dovoljena. Dne 2. 3. 2020 je bil opravljen kontrolni pregled, kjer je bilo na krajem samemu ugotovljeno, da odločba ni bila izvršena, saj se je na nepremičnini ponovno skladiščil les, skale in zemeljski izkop in se zemljišče torej ne uporablja za kmetijske namene. Obema strankama je bil poslan zapisnik o kontrolnem ogledu. Drugi tožnik je po pooblaščenki podal izjavo glede okoliščin, ki so pomembne za inšpekcijski postopek. Prvostopenjski organ je ugotovil, da je sporno zemljišče nasuto in utrjeno s peskom, na njem pa so gume, kontejnerji, parkirana vozila zaposlenih pri prvemu tožniku in redno skladiščen les. Stanje zemljišča je od leta 2014 oz. 2015 nespremenjeno, pri čemer se poleg prej omenjenih stvari odlaga tudi zemeljski izkop. Skladiščenje lesa ni začasno, saj ko se odpelje, se pripelje novega, kar potrjujejo fotografije. Kršitev 4. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) utemeljuje z nasutjem omenjenega dela zemljišča, skladiščenjem lesa, parkiranjem vozil, zaradi česar so tla zbita in je motena rast rastlin. Ker odločba, ki pomeni izvršilni naslov, ni bila izvršena, je prvostopenjski organ tožniku na podlagi prvega in drugega odstavka 298. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zagrozil, da bo uporabljen prisilni ukrep – denarna kazen v višini 500,00 EUR, če ne bo ravnal po izvršljivi odločbi in najkasneje do 25. 7. 2020 izvršil naložene obveznosti.

3. Toženka je pritožbo zoper izpodbijani sklep zavrnila. V obrazložitvi povzema ugotovitve iz izpodbijanega sklepa in se sklicuje na 298. člen ZUP ter prvi odstavek 285. člena istega zakona. Preostale pritožbene navedbe nanašajo na pravnomočno odločbo, tj. izvršilni naslov, ne pa na samo izvršbo, kot jo določa 292. člen ZUP, ki ga v prvem odstavku tudi citira. Citira tudi prvi odstavek 293. člena ZUP, pri čemer meni, da ni razlogov za ustavitev upravne izvršbe, saj inšpekcijski zavezanec naložene obveznosti ni izpolnil.

4. Tožnika vlagata tožbo zaradi napačne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, bistvenih kršitev pravil postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Menita, da je izpodbijani sklep nepravilen, nezakonit in arbitraren, zato ga je treba odpraviti. Navajata, da se prisilna izvršba inšpekcijskih ukrepov opravlja po določbah ZUP in da gre v tej zadevi za izvršbo nedenarne obveznosti, ki se opravi po drugih osebah ali s prisilitvijo. Prvostopenjski organ je določil način izvršbe z denarno prisilitvijo, pri tem pa ni pojasnil razlogov za odstop od zakonske ureditve izvršbe in obstoječe sodne prakse. Ne prvostopenjski organ ne toženka namreč nista pojasnila, zakaj štejeta, da izvršba po drugi osebi ni mogoča in zakaj je prišlo do denarne prisilitve. Izvršba s prisilitvijo bi bila možna šele, ko se izvršba po drugi osebi neuspešno zaključi, v konkretnem primeru pa ni bila niti poskušena. Načina izvršbe ni mogoče določiti, kakor se organu dozdeva, saj velja načelo zakonitosti. Glede na odločbo Ustavnega sodišča RS Up-1092/07 z dne 21. 6. 2017 ne gre za dejanje, ki ga lahko opravi le tožnik. Pogoji za izvršbo s prisilitvijo in izrekanje denarne kazni po mnenju tožnikov torej niso izpolnjeni. Z inšpekcijsko odločbo, ki predstavlja izvršilni naslov, prvi tožnik kot inšpekcijski zavezanec tudi ni bil opozorjen, da se bo v primeru neizpolnitve začel postopek izvršbe po drugi osebi oziroma s prisilitvijo, zato tega ni možno navesti v izreku izpodbijanega sklepa. Izpodbijanega sklepa zato ni mogoče preizkusiti, kar pomeni absolutno bistveno kršitev postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. V izpodbijanem sklepu je povzeto le golo besedilo predpisov, ki so bili uporabljeni, niso pa navedeni razlogi o odločilnih dejstvih, kar mora vsebovati vsaka upravna odločitev. Zlasti ni mogoče ugotoviti, na kakšnem temelju je inšpektor zaključil, da je način izvršbe primeren in sorazmeren, da omogoča izpolnitev obveznosti v celoti. Manjkajo tudi razlogi o odločilnih dejstvih določitve denarne kazni, ki so vodili k izreku denarne kazni v višini 500,00 EUR. Ob tem tožnika še dodajata, da bi bilo cilj odstranitve predmetov možno doseči z milejšimi sredstvi, zato gre za povsem samovoljno odločitev, pri čemer je bil cilj inšpektorice v tem, da tožnika dodatno denarno kaznuje. Sodišču predlagata, naj izpodbijani sklep odpravi in o zadevi meritorno odloči, oziroma podredno, da izpodbijani sklep odpravi in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka.

5. Toženka v celoti prereka tožbene navedbe kot neutemeljene in se sklicuje na razloge iz obrazložitve izpodbijane odločbe.

7. Tožnika primarno ugovarjata sredstvu in načinu izvršbe. Sporno ostaja, ali je upravni organ uporabil pravilen način izvršbe za izpolnitev naložene nedenarne obveznosti oziroma ali je ustrezno pojasnil razloge za izbiro sredstva oz. načina izvršbe, tj. izvršbe s prisilitvijo in s tem povezane denarne kazni.

8. Izvršbo v upravnem postopku urejajo določbe 282. do 305. člena ZUP. Na podlagi 296. člena ZUP se izvršba za izpolnitev zavezančevih nedenarnih obveznosti opravlja po drugih osebah ali s prisilitvijo. Izvršba s prisilitvijo je urejena v 298. členu ZUP. Prvi odstavek določa, da če je zavezanec dolžan kaj storiti, dopustiti ali kaj trpeti, pa ravna v nasprotju s to obveznostjo, ali če je predmet izvršbe kakšno zavezančevo dejanje, ki ga ne more namesto njega opraviti nihče drug, ali če narava izvršbe to terja, ali če izvršba po drugih osebah ni bila uspešna ali ni primerna, prisili organ, ki opravlja izvršbo, zavezanca k izpolnitvi obveznosti z denarno kaznijo. Skladno z drugim odstavkom tega člena organ, ki opravlja izvršbo, zagrozi najprej zavezancu, da bo uporabil denarno kazen, če ne bo izpolnil svoje obveznosti v danem roku. Odreditev denarne kazni, ki je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe, zakon torej veže na eno samo okoliščino, da je tudi naknadni, v sklepu o dovolitvi izvršbe postavljen rok za prostovoljno izpolnitev obveznosti iz izvršilnega naslova, potekel brez uspeha.

9. Prvi del tožbenih navedb se nanaša na razlago 296. člena ZUP. Po presoji sodišča je napačno tožbeno stališče, da je v 296. členu ZUP določen vrstni red načinov izvršbe nedenarnih obveznosti. Temu nasprotuje že jezikovna razlaga navedene zakonske določbe, v kateri sta načina izvršbe, tj. izvršba po drugih osebah in izvršba s prisilitvijo, določena alternativno z besedo „ali“. Temu stališču pritrjujeta tudi pravna teorija

To pomeni, da izvršba po drugih osebah, čeprav je v zakonu navedena na prvem mestu, ne pomeni primarnega načina izvršbe nedenarnih obveznosti, ki bi ga moral upravni organ obvezno uporabiti v primeru, ko zavezanec prostovoljno ne izpolni obveznosti, ki mu je naložena z izvršilnim naslovom. Izvršba s prisilitvijo po nasprotnem razlogovanju ne pride v poštev le podrejeno, če je prvi način izvršbe ni uspešen, ampak sta oba načina glede na zakonsko besedilo enakovredna. V drugačno odločitev ne prepriča niti sklicevanje na odločbo Ustavnega sodišča RS, ki se nanaša na izvršbo po določbah Zakona o izvršbi in zavarovanju (v nadaljevanju ZIZ) in ne na upravno izvršbo. Gre torej za neprimerljiva položaja, saj imata postopka svoja lastna pravila.

10. Navedeno pa ne pomeni, da je upravni organ povsem prost pri izbiri načina izvršbe. Omejen je namreč z določbo prvega odstavka 285. člena ZUP, ki v skladu s temeljnim načelom varstva pravic strank (tretji odstavek 7. člena ZUP) nalaga tako izbiro načina in sredstva, ki je za zavezanca najmilejše, a da se z njim doseže namen izvršbe. Iz sodne prakse

izhaja, da mora ob upoštevanju teh dveh kriterijev upravni organ navesti razloge, s katerimi obrazloži izbiro načina izvršbe. Teh razlogov pa, kot pravilno opozarjata tožnika, ne vsebujeta ne izpodbijani sklep ne odločba toženke, čeprav sta tožnika enake ugovore kot v tožbi uveljavljala že v pritožbenem postopku in bi torej toženka v skladu s svojimi pristojnostmi (251. člen ZUP) lahko dopolnila razloge prve stopnje. Namesto tega je v odločbi le citirala relevantne določbe ZUP in na kratko povzela dejansko stanje iz izpodbijanega sklepa, ni pa se opredelila do pritožbenih navedb.

11. Navedeno pomeni, da bi moral upravni organ obrazložiti odločitev o izbranem načinu izvršbe in višini denarne kazni ter obrazloženo zavrniti s tem povezane ugovore zavezanca. Šele tako bi bil možen preizkus načina izvršbe, ali je organ pri njegovi izbiri upošteval za zavezanca najmilejši način. V tem delu gre zato pritrditi tožnikoma, da je podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Obrazložitev izpodbijanega sklepa je torej tako pomanjkljiva, da ga ni mogoče preizkusiti, navedene procesne kršitve pa ni odpravila niti toženka v pritožbenem postopku. Ob tem pa sodišče ne sledi tožbenemu ugovoru, da naložitev obveznosti v 3. točki izreka izpodbijanega sklepa (da mora zavezanec o izvršitvi ukrepov obvestiti inšpektorja) ni obrazložena. V tem delu je po oceni sodišča z navedbo ukrepa in pravne podlage (peti odstavek 29. člena Zakon o inšpekcijskem nadzoru, ZIN) izpodbijani sklep ustrezno obrazložen.

12. Zaradi navedenih pomanjkljivosti je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo vrnilo v ponovno odločanje. V ponovljenem postopku mora upravni organ odpraviti ugotovljeno kršitev ob upoštevanju stališč, ki jih je sodišče sprejelo v tej sodbi. Sodišče ni odločilo v sporu polne jurisdikcije (65. člen ZUS-1), kot sta primarno predlagala tožnika, ker razlog za odpravo izpodbijanega sklepa tega ne dopušča.

13. Ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnega spisa očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, je sodišče v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave.

14. Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v določbi 25. člena ZUS-1. Ker je sodišče tožbi ugodilo, se tožnikoma glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Zadeva je bila rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica,zato se jima priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). To znese skupaj z zahtevanim 22 % DDV (v višini 62,70 EUR) 347,70 EUR. Plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

Prim. Podlipnik J. v Kovač, Kerševan (ur.): Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (2. knjiga), Uradni list, 2020, str. 844.

Prim. sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 196/2014 z dne 25. 5. 2016.

Prim. sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 196/2014 z dne 25. 5. 2016 ter sodbi Upravnega sodišča RS II U 66/2019 z dne 20. 10. 2021 in I U 2316/2017 z dne 19. 2. 2019.

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 237, 237/2, 237/2-7, 285, 285/1, 296

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.