UPRS Sodba I U 717/2021-28
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-04-11

čakanje na delo - COVID-19 - nadomestilo plače - delno povračilo izplačanih nadomestil plač - pravočasnost vloge - objektivni rok

Sodišče sodi, da je zakonska določba prvega in devetega odstavka 8. člena ZIUPDV jasna in nedvoumna, že iz njene jezikovne razlage pa jasno izhaja, da mora delodajalec pri uveljavljanju predmetne pravice spoštovati kumulativno oba roka (subjektivni in objektivni) - vlogo mora vložiti v osmih dneh od napotitve delavca na začasno čakanje na delo, v kolikor je delavca na začasno čakanje napotil že pred uveljavitvijo ZIUPDV (za obdobje od 1. 7. 2020 dalje), pa v osmih dneh od uveljavitve tega zakona (ZIUPDV je pričel veljati 11. 7. 2020), kar predstavlja subjektivni rok. V nobenem primeru pa delodajalec vloge ne more vložiti po 31. 7. 2020 (oziroma v primeru podaljšanja iz drugega odstavka 3. člena tega zakona po 31. 8. 2020 oziroma po 30. 9. 2020), kar predstavlja objektivni rok. Navedeni roki so materialni prekluzivni roki, zamuda kateregakoli od teh rokov (subjektivnega ali objektivnega) pa ima za posledico izgubo obravnavane pravice.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje kot prvostopenjski organ (v nadaljevanju prvostopenjski organ) na podlagi petega odstavka 8. člena Zakona o interventnih ukrepih za pripravo na drugi val COVID-19 (v nadaljevanju ZIUPDV) zavrgel tožničino vlogo za uveljavljanje pravice do delnega povračila izplačanih nadomestil plač delavcem (1. točka izreka), sklenil, da v postopku niso nastali posebni stroški (2. točka izreka) in da je sklep takse prost (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je prvostopenjski organ tožničino vlogo zavrgel kot prepozno, ker ni bila vložena v osmih dneh od napotitve delavca na začasno čakanje na delo oziroma od uveljavitve ZIUPDV po prvem in devetem odstavku 8. člena ZIUPDV. Tožnica je namreč delavko na začasno čakanje na delo napotila 1. 7. 2020, vlogo pa je vložila 21. 7. 2020.

3. Toženka je kot drugostopenjski organ z odločbo zavrnila tožničino pritožbo zoper izpodbijani sklep.

4. Tožnica se z izpodbijanim sklepom ne strinja in vlaga tožbo. Navaja, da je vlogo vložila pravočasno, in sicer pred 31. 7. 2020, kar ZIUPDV določa kot objektivni in prekluzivni rok za uveljavljanje pravice. Pri tem subjektivni rok osmih dni ne predstavlja tudi prekluzivnega roka, saj ZIUPDV brez kakršnihkoli omejitev dovoljuje uveljavljanje predmetne pravice tudi po poteku osemdnevnega roka, vendar najdalj do zadnjega dne v mesecu. Slednje potrjujejo tudi obrazci za elektronsko vlaganje zahtev, ki niso omogočali napotitev za krajši čas od enega meseca, saj je bil možen razpon samo od prvega do zadnjega dne v mesecu. Isti rok za uveljavljanje pravic je določal tudi prej veljavni Zakon o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (ZIUOOPE). Restriktivna uporaba določbe 8. člena ZIUPDV je v nasprotju z namenom interventnih zakonskih ukrepov, ki jih država sprejema za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 na prebivalstvo in gospodarstvo, ki morajo biti čim bolj učinkoviti. S takšnim protipravnim tolmačenjem je toženka nedopustno prekoračila svoje pristojnosti, ker je samovoljno brez kakršnegakoli uradnega tolmačenja omejila pravice državljanov. Ker je določba nejasna, bi morala biti na podlagi temeljnih načel upravnega postopka upoštevana v korist stranke v postopku.

5. Tožnica je šele po prejemu sklepa o zavrženju, ki se je nanašal na njeno vlogo za uveljavljanje nadomestila plač za junij 2020, ugotovila, da upravni organ ne upošteva objektivnega roka, zato je pričakovala, da bo organ upošteval njeno zahtevo z dne 22. 7. 2020 vsaj za čas, ko naj bi potekel osemdnevni subjektivni rok, torej od 14. 7. 2020 do 31. 7. 2020. Zato je formalno napotila delavko na začasno čakanje na delo 14. 7. 2020, ker pa tega datuma ni bilo mogoče vnesti v elektronski obrazec, je vnesla datum 1. 7. 2020, kar je bilo uradno na razpolago. Tožnica je zato pravočasno vložila vlogo vsaj za del meseca julija, to je od 14. 7. 2020 do 31. 7. 2020.

6. Izpodbijanega sklepa tudi ni mogoče preizkusiti, ker je organ svojo odločitev utemeljil le s pavšalnim citiranjem zakonskih določb brez kakršnekoli vsebinske ali pravne utemeljitve temeljnega vprašanja zamude roka po ZIUPDV. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep in drugostopenjsko odločbo razveljavi, ji prizna pravico do delnega povračila izplačanih nadomestil plač delavcev, napotenih na začasno čakanje na delo, za obdobje od 1. 7. 2020 (podredno od 14. 7. 2020) do 31. 7. 2020 in toženki naloži izplačilo nadomestil ter povrnitev stroškov postopka.

7. Tožnica je tožbeni zahtevek naknadno uskladila tako, da je namesto razveljavitve prej opredeljenih aktov zahtevala njuno odpravo, popravila je očitno pomoto v navedbi datuma drugostopenjske odločbe ter pri zahtevku za izplačilo nadomestil navedla znesek nadomestila, ki ga zahteva v primeru ugoditve podrednemu zahtevku (znesek nadomestila, ki ga zahteva v primeru ugoditve primarnemu zahtevku, je navedla že v tožbi, prav tako je v tej že podala tudi podredni zahtevek).

8. Toženka na tožbo ni odgovorila, prav tako ne na naknadno posredovano ji uskladitev tožbenega zahtevka.

9. Senat tega sodišča je s sklepom, I U 717/2021 z dne 1. 3. 2022, odločil, da v zadevi sodi sodnik posameznik. V zadevi gre za odločanje o pravici do delnega povračila nadomestila plač, glede česar že obstaja obširna sodna praksa, dejansko stanje pa ni zapleteno, zato so po presoji senata izpolnjeni pogoji iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1.

10. Sodišče je za dne 24. 3. 2022 razpisalo narok za glavno obravnavo. Tožnica je na sodišče pred narokom naslovila vlogo, s katero je svojo odsotnost opravičila zaradi udeležbe na naroku v drugi zadevi pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani (predložila je tudi vabilo na navedeni narok, naknadno pa še del zapisnika z naroka). Vendar pa je tožnica ob tem navedla, da ne predlaga svojega zaslišanja in prepušča odločitev o koristnosti obravnave sodišču, v primeru njenega zaslišanja pa sodišče prosi za preložitev naroka. Ob upoštevanju tožničine vloge (ter dejstva, da zaslišanje tožnice ni bilo predlagano) sodišče naroka za glavno obravnavo ni preložilo. Ker se naroka za glavno obravnavo ni udeležila nobena od pravilno vabljenih strank, je sodišče v skladu z 58. členom ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave.

11. Skladno s 184. členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, lahko tožeča stranka do konca glavne obravnave spremeni tožbo (prvi odstavek 184. člena ZPP). Sprememba tožbe je sprememba istovetnosti zahtevka, povečanje obstoječega zahtevka ali uveljavljanje drugega zahtevka poleg obstoječega (drugi odstavek 184. člena ZPP). Tožba ni spremenjena, če tožeča stranka spremeni pravno podlago tožbenega zahtevka, če zmanjša tožbeni zahtevek ali če spremeni, dopolni ali popravi posamezne navedbe, tako da zaradi tega tožbeni zahtevek ni spremenjen (tretji odstavek 184. člena ZPP). Sodišče sodi, da tožnica z uskladitvijo tožbe na način, opisan v 7. točki obrazložitve te sodbe, tožbe ni spremenila.

13. V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega sklepa, s katerim je prvostopenjski organ zavrgel tožničino vlogo za uveljavljanje pravice do delnega vračila izplačanih nadomestil plač delavcem v skladu z ZIUPDV.

14. Upoštevaje izpodbijani sklep in tožničine navedbe v upravnem postopku ter tožbi med strankama postopka ni sporno, da je tožnica vložila vlogo za delno povračilo izplačanega nadomestila plače delavki na začasnem čakanju na delo za obdobje od 1. 7. 2020 do 31. 7. 2020. Tožnica je sicer v tožbi navedla, da je vlogo vložila 22. 7. 2020, kar je v nasprotju z njenimi navedbami v pritožbi in s podatki v upravnem spisu, ki vsi kažejo na 21. 7. 2020 kot datum vložitve vloge, čemur tožnica v tožbi niti ni oporekala, zato gre po presoji sodišča pri datumu v tožbi za pomoto tožnice. Sporno med strankama pa je, ali je bila vloga pravočasna.

15. Po prvem odstavku 8. člena ZIUPDV delodajalec uveljavi pravico do povračila izplačanih nadomestil plače z vlogo, ki jo vloži v elektronski obliki pri Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje v osmih dneh od napotitve delavca na začasno čakanje na delo, vendar najpozneje do 31. 7. 2020 (oziroma v primeru podaljšanja iz drugega odstavka 3. člena tega zakona do 31. 8. 2020 oziroma do 30. 9. 2020). Po devetem odstavku 8. člena ZIUPDV lahko delodajalec vloži vlogo v osmih dneh od uveljavitve tega zakona, če je napotil delavce na začasno čakanje na delo že pred uveljavitvijo tega zakona za obdobje od 1. 7. 2020 dalje, če izpolnjuje vse pogoje za uveljavitev pravice.

16. Sodišče sodi, da je citirana zakonska določba jasna in nedvoumna, že iz njene jezikovne razlage pa jasno izhaja, da mora delodajalec pri uveljavljanju predmetne pravice spoštovati kumulativno oba roka (subjektivni in objektivni) - vlogo mora vložiti v osmih dneh od napotitve delavca na začasno čakanje na delo, v kolikor je delavca na začasno čakanje napotil že pred uveljavitvijo ZIUPDV (za obdobje od 1. 7. 2020 dalje), pa v osmih dneh od uveljavitve tega zakona (ZIUPDV je pričel veljati 11. 7. 2020), kar predstavlja subjektivni rok. V nobenem primeru pa delodajalec vloge ne more vložiti po 31. 7. 2020 (oziroma v primeru podaljšanja iz drugega odstavka 3. člena tega zakona po 31. 8. 2020 oziroma po 30. 9. 2020), kar predstavlja objektivni rok. Navedeni roki so materialni prekluzivni roki, zamuda kateregakoli od teh rokov (subjektivnega ali objektivnega) pa ima za posledico izgubo obravnavane pravice. Takšna razlaga obravnavanih (jasnih) zakonskih določb po presoji sodišča ni v neskladju z namenom ZIUPDV, saj se z njimi določajo zgolj roki za uveljavljanje pravice do povračila izplačanih nadomestil plače (ne pa sama pravica), tožnica pa po presoji sodišča ne uspe izkazati, da ima način določitve teh za posledico onemogočen ali bistveno otežen dostop do navedene pravice. Kolikor se tožnica sklicuje na določila drugih „interventnih“ zakonov, sodišče pojasnjuje, da ti za presojo pravilnosti in zakonitosti izpodbijanega sklepa (ki ne temelji na teh zakonih, pač pa na ZIUPDV) niso relevantni. Ravno tako pa sodišče ne more slediti tožnici, ki navaja, da bi upravni organ v skladu z načeli upravnega postopka obravnavane določbe moral razlagati v njeno korist; obravnavane določbe so po presoji sodišča (kot že pojasnjeno) namreč jasne, na način, za katerega se zavzema tožnica (da subjektivni osemdnevni rok ne predstavlja materialnega prekluzivnega roka), pa jih po presoji sodišča ni mogoče razlagati. Sodišče kot neutemeljene posledično zavrača tudi tožbene očitke tožnice, da bi moral upravni organ zahtevati pravno tolmačenje navedene določbe s strani zakonodajalca.

17. Iz napotila tožnice (ki ga slednja prilaga tudi k tožbi) izhaja, da je delavko napotila na začasno čakanje na delo od 1. 7. 2020 (tj. z dnem 1. 7. 2020) do 31. 7. 2020. Ista datuma pričetka in predvidenega zaključka začasnega čakanja na delo izhajata tudi iz izpisa oddane elektronske vloge (ki jo tožnica ravno tako prilaga tožbi). Na podlagi navedenih dejstev je prvostopenjski organ po presoji sodišča pravilno ugotovil, da je tožnica napotila delavko na začasno čakanje na delo od 1. 7. 2020 dalje. Okoliščina, da je tožničino napotilo datirano z datumom 14. 7. 2020, na navedeno ne more v ničemer vplivati. Skladno z devetim odstavkom 8. člena ZIUPDV bi tožnica (ki je delavko napotila na začasno čakanje na delo z dnem 1. 7. 2020, tj. pred uveljavitvijo ZIUPDV) vlogo za uveljavljanje pravice do povračila izplačanih nadomestil plače morala vložiti v (subjektivnem) roku osmih dni od uveljavitve ZIUPDV, tj. najkasneje do 19. 7. 2020 (ker gre za prekluzivni materialni rok, se je ta navedenega dne iztekel kljub temu, da je bila tedaj nedelja). Tožnica je vlogo (kot že pojasnjeno) vložila dne 21. 7. 2020. Prvostopenjski organ je tako po presoji sodišča pravilno ugotovil, da je tožničina vloga prepozna in jo je pravilno zavrgel. Po presoji sodišča prvostopenjski organ s tem ni ravnal samovoljno, kot tudi ni brez zakonske podlage omejil tožnice v njenih pravicah, s tem povezani tožbeni očitki pa niso utemeljeni.

18. Prav tako je po presoji sodišča zmotno stališče tožnice, da je njena vloga pravočasna najmanj v delu, ki se nanaša na obdobje od 14. 7. 2020 do 31. 7. 2020. Ponoviti gre, da je tožnica tako na napotilu kot na elektronskem obrazcu navedla, da je delavko napotila na začasno čakanje na delo za obdobje od 1. 7. 2020 do 31. 7. 2020 (in torej ne za obdobje od 14. 7. 2020 dalje). Ker je tožnica (kot že pojasnjeno) zamudila osemdnevni rok, v katerem bi morala vložiti ustrezno vlogo, je njena pravica do delnega povračila nadomestil plač delavcem na začasnem čakanju na delo za obdobje, kot ga je uveljavljala v svoji vlogi, ugasnila. To velja za celotno obdobje, za katerega je tožnica uveljavljala navedeno pravico, ne le za del obdobja pred vložitvijo vloge, saj z zamudo prekluzivnega roka pravica ugasne v celoti in ne zgolj njen del. Navedbe tožnice, da v elektronski obrazec ni mogla vnesti datuma 14. 7. 2020 in da je bilo pravico možno uveljavljati le od prvega dne v mesecu, so pavšalne in neizkazane in jim sodišče že iz tega razloga ni moglo slediti. Ne glede na navedeno, pa sodišče ponovno izpostavlja, da pričetek začasnega čakanja na delo z dnem 1. 7. 2020 ne izhaja zgolj iz tožničine elektronske vloge (kjer naj, tako tožnica, ne bi bilo mogoče navesti drugega datuma), pač pa tudi iz tožničinega napotila delavke na začasno čakanje na delo (za katerega tožnica ne navaja, da v njem ne bi mogla navesti kasnejšega datuma pričetka začasnega čakanja na delo).

19. Tožnica zatrjuje še, da izpodbijane in drugostopenjske odločbe ni mogoče preizkusiti, saj upravna organa le pavšalno citirata zakonske določbe, brez vsebinske ali pravne utemeljitve, drugostopenjska odločba pa je tudi nerazumljiva (tožnica torej zatrjuje, da je prišlo do kršitev pravil postopka). Sodišče vezano na navedeno uvodoma pojasnjuje, da po 2. členu ZUS-1 v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika (prvi odstavek); upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. V tem primeru je tak akt izpodbijani sklep, zato sodišče ugovorov, ki se nanašajo na drugostopenjsko odločbo ne presoja. Kolikor tožbene očitke tožnica usmerja na neobrazloženost izpodbijanega sklepa, sodišče ugotavlja, da obrazložitev slednjega, glede na naravo zadeve, o kateri je prvostopenjski organ odločal (pravočasnost vloge glede na jasne zakonske določbe o rokih), obsega vse, kar določa prvi odstavek 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ki se po ustaljeni upravnopravni sodni praksi smiselno uporablja tudi glede obrazložitve sklepov, zoper katere je dovoljena posebna samostojna pritožba), tako med drugim tudi vsa odločilna dejstva glede zamude roka kot tudi relevantno pravno podlago. Zatrjevana kršitev pravil postopka po presoji sodišča tako ni podana, s tem povezane tožbene navedbe pa niso utemeljene.

20. Po navedenem je sodišče presodilo, da so tožbene navedbe neutemeljene, ugotovilo pa tudi ni nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, zaradi česar je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

21. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o interventnih ukrepih za pripravo na drugi val COVID-19 (2020) - ZIUPDV  - člen 8

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.