UPRS Sodba I U 1576/2020-17
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-01-17

koncesije - lekarniška dejavnost - podružnica - dovoljenje za poslovanje - stvarna legitimacija - sposobnost biti stranka

V konkretnem primeru niso podani razlogi za zavrženje vloge iz 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, saj tožeča stranka uveljavlja svojo pravico ali pravno korist, ker ima pravico vložiti vlogo za verifikacijo lekarniške podružnice, če meni, da so za to izpolnjeni zakonski pogoji. Prav tako je po ZUP tožeča stranka lahko stranka v postopku, saj je skladno s prvim odstavkom 42. člena ZUP stranka v upravnem postopku lahko vsaka fizična in pravna oseba zasebnega ali javnega prava, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek. Tožena stranka bi tako morala vlogo tožeče stranke obravnavati po vsebini. Tožnica lahko vloži vlogo za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice za opravljanje lekarniške dejavnosti na območju druge občine, ki pa bi jo moral prvostopenjski organ sprejet v vsebinsko presojo ter se do nje vsebinsko opredeli in presoditi ali tožnica izpolnjuje zakonske pogoje za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice.

I. Tožbi se ugodi. Odločba Občinske uprave Občine Lukovica 160-0003/2019-10 z dne 9. 7. 2020 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je Občinska uprava Občine Lukovica (v nadaljevanju prvostopenjski organ) zavrgla vlogo koncesionarke A. A. - Lekarniška dejavnost, ..., za odprtje podružnice lekarne v Občini Grosuplje (točka 1 izreka) in odločila, da posebni stroški postopka niso nastali (točka 2 izreka). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je prvostopenjski organ prejel vlogo tožnice za izdajo dovoljenja za odprtje podružnične lekarne. Tožnica v vlogi navaja, da v Občini Lukovica storitve lekarniške dejavnosti opravlja javni zavod Lekarne Ljubljana, katerega soustanoviteljica ni Občina Lukovica. Ugovarja kršitev 27. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1). Nepravilnosti je potrebno uskladiti do 27. 1. 2019, za kar se sklicuje na 121. člen in 123. člen ZLD-1. Meni, da je podano neskladje zakonodaje z evropskim pravnim redom in sodno prakso SEU. Prvostopenjski organ se sklicuje na drugi odstavek 39. člena ZDL-1, ki določa pogoje za ustanovitev podružnice. Podružnica se ustanavlja ne območju, za katerega ima obstoječa lekarna že podeljeno koncesijo. Na podlagi drugega odstavka 39. člena ZLD-1 lahko koncesionar organizira lekarne oz. podružnice kot svoje organizacijske enote za izvajanje lekarniške dejavnosti na območjih, za katera ima koncesijo oz. dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne. Sklicuje se tudi na tretji odstavek 10. člena, 28. člen in drugi odstavek 39. člena ZLD-1. Dovoljenje za poslovanje podružnice se mora nanašati na koncesijsko območje, kjer je posameznik že upravičen do opravljanja lekarniške dejavnosti, kar sledi iz sodne prakse (sodbi Upravnega sodišča RS I U 1114/2014 in I U 1301/2015). V konkretnem primeru vlagateljica, ki ima pridobljeno koncesijo za območje Občine Grosuplje s sedežem na naslovu ..., Grosuplje, nima podane legitimacije za vlogo na podlagi tretjega odstavka 10. člena ZLD-1, saj koncesije za delovanje na območju Občine Lukovica nima in tudi niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 39. člena ZLD-1. Ker je prvostopenjski organ ugotovil, da v zadevi ni podana stvarna legitimacija tožnice, tudi niso podane predpostavke za vsebinsko obravnavo vloge je tožničino vlogo zavrgel.

2. Županja Občine Lukovica kot pritožbeni organ je tožničino pritožbo zavrnila. Sklicuje se na določbo tretjega odstavka 10. člena v zvezi z drugim odstavkom 39. člena ZLD-1, ki določata pogoje za ustanavljanje podružnice lekarn. Podružnice lekarne ni mogoče ustanoviti na območju, za katerega posameznik nima podeljene koncesije. V nadaljevanju podaja razlago določbe drugega odstavka 39. člena ZLD-1. Ker pa ima tožnica pridobljeno koncesijo za območje Občine Grosuplje in ne za Občino Lukovica, nima podane legitimacije za vlogo, podano na podlagi določbe tretjega odstavka 10. člena v zvezi z drugim odstavkom 39. člena ZLD-1. Povedano drugače, tožnica nima materialnopravne podlage, ki bi ji omogočala delovanje na območju Občine Lukovica in ne izpolnjuje pogojev iz tretjega odstavka 10. člena v zvezi z drugim odstavkom 39. člena ZLD-1. V nadaljevanju zavrne tožničin očitek, da v zadevi ni tekel upravni postopek, saj se je ta pričel na podlagi 125. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) na zahtevo stranke. Ob predhodnem preizkusu tožničine vloge je prvostopenjski organ v skladu z določbo 129. člena ZUP ugotovil, da so izpolnjeni pogoji iz 2. točke prvega odstavka navedenega člena ZUP. Ker ni podane stvarne legitimacije, je tožničino vlogo zavrgel. Lastnost stranke v postopku ima le oseba, ki uveljavlja ali varuje svoje pravice ali pravne koristi. Tožnici pa koristi po ZLD-1 ne gredo, saj za Občino Lukovica nima pridobljene koncesije. V nadaljevanju zavrne tudi ugovor povezan z določbo 64. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju ZPomK-1).

3. Tožeča stranka odločbo prvostopenjskega organa izpodbija s tožbo v kateri uvodoma navaja, da je v mesecu oktobru 2020 spremenila naziv iz A. A. - Lekarniška dejavnost v A. B. - Lekarniška dejavnost. V nadaljevanju povzema potek postopka. Toženka je tožničino vlogo zavrgla na podlagi drugega odstavka 39. člena ZLD-1 in je tako podano neskladje med izrekom in obrazložitvijo izpodbijane odločbe, kar pojasni. Podana je bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, saj se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Zaradi zavrženja je podana tudi kršitev določb 65. člena do 67. člena in 129. člena ZUP. Tožničina vloga je vsebovala vse elemente iz 66. člena ZUP. Zmotno pa je bil tudi uporabljen 129. člen ZUP, saj v zadevi niso bili izpolnjeni pogoji za zavrženje. Prvostopenjski organ meni, da ni podana aktivna legitimacija tožnice za vložitev vloge po tretjem odstavku 10. člena ZLD-1. V takem primeru bi lahko vlogo tožnice zgolj zavrnil zaradi neizpolnjevanja pogojev iz 39. člena ZLD-1. O vlogi bi moral prvostopenjski organ vsebinsko odločiti, ne pa jo zavreči iz procesnih razlogov, kar pojasni. Posledično je izpodbijana odločba pomanjkljivo obrazložena, kršen je 214. člen ZUP. Prvostopenjski organ je tudi napačno razlagal drugi odstavek 39. člena ZLD-1, kar pojasni na straneh 4 do 7 tožbe in se sklicuje na sodbi Upravnega sodišča RS I U 1301/2015 in I U 156/2017-18. V nadaljevanju pojasnjuje novosti, ki jih je uvedel ZLD-1. Na straneh 7 in 8 tožbe pojasnjuje dejansko stanje in razloge, zaradi katerih meni, da izpolnjuje pogoje za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne v Občini Lukovica. Meni, da je podana kršitev 74. člena Ustave RS. Poudarja, da je v skladu z evropskim pravnim redom dejavnost, ki se financira iz prispevkov zavarovalnic, gospodarska dejavnost in se opravlja v tržnem okolju, za kar se na strani 9 tožbe sklicuje na sodno prakso SEU. Toženka pa protipravno omejuje konkurenco na trgu v smislu ZPomK-1, kar pojasni. V skladu z mnenjem Agencije za varovanje konkurence z dne 24. 10. 2014 je lekarniška dejavnost predmet konkurence na trgu. V danem primeru gre za omejevanje konkurence in poseg v 74. člen Ustave RS. Sklicuje se tudi na 49. člen Pogodbe o delovanju EU (v nadaljevanju PDEU). Iz razlogov, ki jih navaja na straneh 10 do 12 tožbe, sodišču predlaga, da v primeru pravnega vprašanja in uporabe evropskega prava in evropske sodne prakse v zvezi z lekarniško dejavnostjo kot gospodarsko dejavnostjo ter glede prepovedi omejevanja konkurence, v skladu z določbo 267. člena PDEU pošlje vlogo za predhodno odločanje SEU. Poudarja načelo primarne uporabe prava EU. Sklicuje se tudi na točki 25 in 45 odločbe Ustavnega sodišča RS I-U-194/17-21 z dne 15. 11. 2018, ki ju navaja. Sklicuje se tudi na 156. člen Zakona o zdravilih. Tožnica meni, da izpolnjuje vse zakonske pogoje za odprtje podružnice lekarne na območju Občine Lukovica. Poleg dokaznega predloga vpogleda v listine, navedene na straneh 2, 3 in 5 tožbe podaja tudi dokazni predlog zaslišanja tožeče in tožene stranke. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo kot nezakonito odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Toženi stranki naj tudi naloži, da je tožnici dolžna povrniti stroške sodnega postopka v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, pod izvršbo.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo zavrača tožbene ugovore, kjer pojasnjuje razloge, da gre za kompleksnejšo zadevo. Pojasnjuje tudi, da zahteva tožnice za odprtje podružnice lekarne v Občini Lukovica ni izvršljiva. Tožnica je enako vlogo kot je obravnavana vložila pri večjemu številu občin, njihove odločitve pa izpodbija z več tožbami. Sodišču predlaga, ta vse tožbene zahtevke zavrne kot neutemeljene.

5. Tožnica v pripravljalnih vlogah dodatno argumentira svoja stališča in podaja izjavo o umiku dokaznega predloga zaslišanja tožnice in tožene stranke.

6. Tožena stranka v pripravljalnih vlogah dodatno argumentira svojo odločitev in sodišču predlaga, da v zadevi odloči brez naroka.

7. Sodišče je odločalo po sodnici posameznici na podlagi druge alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

8. Ob predhodnem preizkusu tožbe je sodišče ugotovilo, da je tožnica, A. B., aktivno legitimirana za vložitev tožbe zoper izpodbijani akt, ki se sicer glasi na A. A. - Lekarniška dejavnost, ..., Grosuplje, saj je izkazala, da gre za spremembo priimka v imenu zasebnice kot poslovnega subjekta.

10. V obravnavani zadevi je sporno, ali je tožnica glede na določbo tretjega odstavka 10. člena v zvezi z drugim odstavkom 39. člena ZLD-1 upravičena oseba za vložitev vloge za izdajo dovoljenja za odprtje podružnice lekarne in vloge o zainteresiranosti za podelitev koncesije na območju Občine Lukovice, kar je izven območja Občine Grosuplje, za katero ima koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti. Izpodbijana odločitev temelji na stališču, da tožnica glede na tretji odstavek 10. člena in drugi odstavek 39. člena ZLD-1 ni stvarno legitimirana za vložitev predmetne vloge izven območja podeljene koncesije, saj ji ta pravica ne pripada glede na predpisani način podelitve koncesije po ZLD-1, zato je prvostopenjski organ z izpodbijano odločbo obravnavano vlogo zavrgel. Pritožbeni organ je obrazložitev dopolnil z navedbo, da tožnica v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oz. ne more biti stranka v postopku (2. točka prvega odstavka 129. člena ZUP). Upravna organa zaradi zavrženja tožničine vloge v upravnem postopku te vloge nista vsebinsko obravnavala in nista presojala ali tožnica izpolnjuje materialnopravne pogoje za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne v Občini Lukovica, kot to določa tretji odstavek 10. člena v zvezi z drugim odstavkom 39. člena ZLD-1. Z navedeno odločitvijo se tožnica ne strinja in vlaga izpodbojno tožbo, s katero predlaga odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

11. Sodišče je v zadevi presojalo pravilnost in zakonitost odločitve prvostopenjskega organa, da z izpodbijano odločbo zavrže vlogo tožnice za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne v Občini Lukovica.

12. Na podlagi tretjega odstavka 10. člena ZLD-1, ki določa pogoje za ustanovitev podružnic, izda dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne občina, na območju katere se podružnica lekarne ustanovi, na podlagi predhodnega mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in soglasja ministrstva. Na podlagi drugega odstavka 39. člena ZLD-1, ki ureja koncesije za izvajanje lekarniške dejavnosti, koncesionar organizira lekarne oziroma podružnice lekarn kot svoje organizacijske enote za izvajanje lekarniške dejavnosti na območju, na katerem ima koncesijo oziroma dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne, v skladu z mrežo lekarniških dejavnosti na primarni ravni po predhodnem mnenju pristojne zbornice in s soglasjem ministrstva. Organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže med drugim, če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka (točka 2 prvega odstavka 129. člena ZUP).

13. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe kot razlog za zavrženje tožničine vloge izhaja sklicevanje na drugi odstavek 10. člena in tretji odstavek 39. člena ZLD-1 ter navedba, da se podružnica ustanovi na območju, za katerega ima obstoječa lekarna že podeljeno koncesijo, saj podružnica predstavlja organizacijsko enoto lekarne. Dovoljenje za poslovanje podružnica se mora nanašati na koncesijsko območje, kjer je posameznik že upravičen do opravljanja lekarniške dejavnosti. Prvostopenjski organ je menil, da tožnica nima podane stvarne legitimacije za vložitev predmetne vloge. Pri tem prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedel pravne podlage za zavrženje tožničine vloge. Pritožbeni organ je odločitvi potrdil in navedel, da tožnica v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oz. ne more biti stranka v postopku (točka 2 drugega odstavka 129. člena ZUP).

14. Prvostopenjski in pritožbeni organ sta po presoji sodišča ob predhodnem preizkusu vloge tožnice za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne v Občini Lukovica, slednjo zavrgla, ker naj tožnica ne bi bila upravičena oseba oziroma naj ne bi imela stvarne legitimacije v predmetnem postopku v smislu 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Po presoji sodišča pa v konkretnem primeru niso podani razlogi za zavrženje vloge iz 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, saj tožeča stranka uveljavlja svojo pravico ali pravno korist, ker ima pravico vložiti vlogo za verifikacijo lekarniške podružnice, če meni, da so za to izpolnjeni zakonski pogoji. Prav tako je po ZUP tožeča stranka lahko stranka v postopku, saj je skladno s prvim odstavkom 42. člena ZUP stranka v upravnem postopku lahko vsaka fizična in pravna oseba zasebnega ali javnega prava, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek. Tožena stranka bi tako morala vlogo tožeče stranke obravnavati po vsebini, kar pa pomeni, da bi morala v postopku upoštevati tudi vsa temeljna načela ZUP, med katerimi je tudi načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP). V skladu z določilom prvega odstavka 9. člena ZUP je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, preden se izda odločba. Skladno s tretjim odstavkom 9. člena ZUP organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom. Tožeča stranka je imela šele v upravnem sporu možnost navajati svoje ugovore. Vsa ta sporna vprašanja bi bilo potrebno razčistiti že v upravnem postopku.

15. Po povedanem po presoji sodišča tožnica lahko vloži vlogo za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice za opravljanje lekarniške dejavnosti na območju druge občine, ki pa bi jo moral prvostopenjski organ sprejet v vsebinsko presojo ter se do nje vsebinsko opredeli in presoditi ali tožnica izpolnjuje zakonske pogoje za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice na območju Občine Lukovica ali pa teh pogojev ne izpolnjuje, kot to pravilno ugovarja tožnica v tožbi. Sodišče meni, da tožnica izkazuje pravni interes in je tudi lahko stranka v postopku. Konkretna presoja ali stranka tudi dejansko izpolnjuje pogoje iz tretjega odstavka 10. člena v zvezi z drugim odstavkom 39. člena ZLD-2 pa predstavlja vsebinsko presojo vloge. Na stranki je, da v upravnem postopku z navedbami in predloženimi listinami dokaže, da izpolnjuje zakonsko predpisane pogoje (140. člen ZUP). Če pa upravni organ meni, da je vloga nepopolna (66. člen in 67. člen ZUP), je dolžan stranko pozvati k dopolnitvi vloge, pravilno dopolnjeno vlogo pa vsebinsko obravnavati in opraviti ugotovitveni postopek (67. člen ZUP). Po povedanem sodišče sodi, da bi v predmetni zadevi moral biti izveden ugotovitveni postopek, v katerem bi bilo potrebno presoditi ali tožnica izpolnjuje zakonsko predpisane pogoje za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne v Občini Lukovica, kot to določa tretji odstavek 10. člena v zvezi z drugim odstavkom 39. člena ZLD-1. Pri tem pa sodišče pripominja, da določba drugega odstavka 39. člena ZLD-1 govori o koncesionarju, to je oseba, ki ima koncesijo za izvajanje lekarniške dejavnosti. Ta položaj pa ima fizična ali pravna oseba lahko le na območju občine, ki je koncesijo podelila in to za območje, za katerega ji je s koncesijskim aktom (prva alineja prvega odstavka 42. člena, prvi odstavek 50. člena in prva alineja prvega odstavka 52. člena ZLD) podeljena koncesija, in območje, za katerega ji je koncedent (občina, ki je podelila koncesijo) ob izpolnjevanju pogojev iz 10. člena ZLD-1 izdala dovoljenje za podružnico lekarne.

Glede na predhodno navedeno so bile storjene kršitve določb postopka (4. točka prvega odstavka 237. člena ZUP), zaradi česar je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita.

16. Izpodbijana odločba je nepravilna in nezakonita. Ker so bila v obravnavani zadevi kršena pravila postopka je sodišče na podlagi določb 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo v ponovni postopek, v katerem naj prvostopenjski organ očitane kršitve določb postopka odpravi. Organ je vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča glede postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

17. Ker je bilo že zaradi kršitev določb postopka potrebno izpodbijano odločbo odpraviti se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

18. Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, je sodišče na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo izven glavne obravnave.

19. Odločitev o stroških temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), ki se povišajo za 22% DDV (davčna stopnja DDV veljavna v trenutku vložitve predmetne tožbe), torej za 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Glej sodbe Upravnega sodišča RS I U 1628/2019 z dne 4. 1. 2022 (točki 10 in 11 obrazložitve), I U 1112/2019-16 z dne 9. 12. 2021 (točki 21 in 22 obrazložitve) in I U 1254/2019-15 z dne 9. 12. 2021 ( 20 in 21 obrazložitve).

Zakona o lekarniški dejavnosti (2016) - ZLD-1  - člen 10, 10/3, 39, 39/2

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 42, 42/1, 129, 129/1, 129/1-2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.