UPRS Sodba I U 438/2020-19
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-10-26

dr. Damjan Gantar (preds.), Jure Likar (poroč.), mag. Barbara Fajdiga

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK

inšpekcijski postopek - ukrep fitosanitarnega inšpektorja - izrek odločbe - dolžnostno ravnanje

Iz 5. točke izreka izpodbijane odločbe ne izhaja dolžnostno ravnanje tožnika za odpravo nepravilnosti v konkretnem primeru. Upravni organ ni ugotovil, da bi v obravnavani zadevi prišlo do kopičenja ostankov živil oziroma odpadkov, ampak je izhajal le iz možnosti obstoja takega stanja ter s tem povezanih splošnih načel in izhodišč. Ob takih okoliščinah pa tožniku po presoji sodišča ni bilo zagotovljeno učinkovito pravno varstvo glede ustreznosti in sorazmernosti izrečenega ukrepa.

I. Tožbi se ugodi, 5. točka izreka odločbe Inšpekcije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin, Območni urad Postojna, številka U06103-3386/2019-5 z dne 1. 10. 2019, se odpravi in se zadeva v tem delu vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 382,47 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijano odločbo je organ prve stopnje odločil, da mora tožnik v svojem obratu na naslovu ..., urediti naslednje:

- v skladiščih z živili obnoviti poškodovane stene in strop ter prebeliti umazan oplesk; rok za izvršitev ukrepa je 45 dni po vročitvi te odločbe (1. točka izreka).

- poškodovane police za shranjevanje živil v skladiščih ter hladilnicah obnoviti tako, da se omogoči ustrezno vzdrževanje higiene in učinkovito čiščenje. Obnoviti je treba tudi od rje poškodovano hladilno napravo v hladilnici za sadje in zelenjavo; rok za izvršitev ukrepa je 45 dni po vročitvi te odločbe (2. točka izreka).

- izvesti temeljito čiščenje umazane talne površine v kletnem skladišču živil; rok za izvršitev ukrepa je 7 dni po vročitvi te odločbe (3. točka izreka).

- zamrzovalne skrinje v skladiščih živil očistiti in redno vzdrževati, da se prepreči zasneževanje; rok za izvršitev ukrepa je 7 dni po vročitvi te odločbe (4. točka izreka).

- živila, ki jim je potekel rok uporabnosti oziroma živila s pojavom plesni, ki se neprimerno zbirajo in več dni hranijo v hladilnici, je treba odstraniti iz hladilnice, kjer se skladiščijo tudi druga živila, namenjena nadaljnji prodaji. Zagotoviti je treba sprotno odstranjevanje ostankov živil iz prostorov, v katerih so živila, da se prepreči njihovo kopičenje in jih ustrezno shranjevati v prostoru za zbiranje odpadkov, kjer ne sme biti živil; rok za izvršitev ukrepa je 7 dni po vročitve te odločbe (5. točka izreka).

O izvršitvi odrejenih ukrepov mora zavezanec takoj obvestiti organ prve stopnje (6. točka izreka). Ugotovljeno je bilo še, da v postopku uradnega nadzora ni bilo stroškov (7. točka izreka) in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (8. točka izreka).

2. V uvodnih ugotovitvah obrazložitve se organ prve stopnje sklicuje na vsebino zapisnika z dne 11. 9. 2019 o opravljenem rednem inšpekcijskem pregledu higiene tožnikovega obrata ter varnosti in kakovosti tamkajšnjih živil. Med drugim ugotavlja, da tožnik posamezna živila, ki jim je že potekel rok uporabnosti ali imajo poškodovano embalažo ali organoleptične spremembe ali je na njih viden pojav plesni, shranjuje v hladilnicah poleg ostalih živil za nadaljnjo prodajo. Po izjavi prisotne tožnikove poslovodkinje se tovrstna živila hladijo in hranijo le zaradi trgovskih potnikov, ki jih ob naslednjem obisku prodajalne preverijo in s tem v zvezi trgovini priznajo odpis.

3. Takšna živila po presoji organa prve stopnje spadajo med ostanke živil in druge odpadke. Navedeno tožnikovo ravnanje pa lahko predstavlja kopičenje odpadkov, tudi za več kot 7 dni (odvisno od pogostosti obiskov predstavnikov dobaviteljev), v prostorih, kjer so druga živila. S tem v zvezi organ prve stopnje ugotavlja, da sta bili v hladilnici 2 pakiranji hrenovk s pretečenim rokom uporabnosti (do 31. 8. 2019), 2 pakiranji sira z razraščeno zeleno plesnijo in druga različna živila.

4. V skladu z 29. členom Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) je bila tožniku dana možnost pripomb na vsebino zapisnika. Z dopisom z dne 13. 9. 2019 je sporočil, da bo hlajeno blago s pretečenim rokom uporabe namestil ločeno na spodnjo polico v hladilni komori, da ne bo kontaminacije z drugimi živili. Poleg tega ga bo hranil v PVC zabojčku in označil s predpisano označbo. V dopisu z dne 17. 9. 2019 je tožnik podrobneje pojasnil način začasnega hranjenja tovrstnih živil (ki so v postopku reklamacije) v isti hladilnici, ki je (sicer) namenjena skladiščenju živil za prodajo. Navaja še, da je živila, ki so imela v času inšpekcijskega nadzora pretečeni rok uporabe in vidne spremembe, odstranil med odpadke v namenski sod Biotere. Pojasnjuje, da sledi Smernicam dobrih higienskih navad (v nadaljevanju Smernice) po načelih sistema HACCP v trgovinski dejavnosti.

5. Iz nadaljnje obrazložitve je razvidno, da stanje v tožnikovem obratu ni v skladu z Uredbo Evropskega parlamenta in sveta (ES) št. 852/2004 o higieni živil (v nadaljevanju Uredba 852/2004), in sicer z njenim 3. členom, drugim odstavkom 4. člena v zvezi s 1. in 2. točko poglavja I v prilogi II, ter z 2., 3. in 4. točko poglavja IX v prilogi II. Ob sklicevanju na poglavje VI priloge II Uredbe 852/2004 organ prve stopnje še meni, da je treba ostanke živil, neužitne stranske produkte in druge odpadke čim prej odstraniti iz prostorov, v katerih so živila, da se prepreči njihovo kopičenje. Odpadke je treba odlagati v zaprte zabojnike, ki morajo biti ustrezno izdelani, dobro vzdrževani in se morajo enostavno čistiti. Zagotoviti je treba ustrezno shranjevanje in odlaganje ostankov hrane in drugih odpadkov v prostorih za zbiranje odpadkov, ki morajo biti zasnovani in vzdrževani tako, da se lahko čistijo.

6. Po presoji organa prve stopnje je treba shranjevanje ostankov živil in odpadkov (sem sodijo živila s pretečenim rokom uporabe, poškodovano embalažo ali plesnijo) v obdobju 7 dni v hladilnici, skupaj z drugimi živili za nadaljnjo prodajo, šteti za zbiranje in kopičenje odpadkov. To pomeni, da v obravnavani zadevi ni izpolnjena zakonska zahteva, da morajo odpadki čim prej iz prostorov, v katerih so živila, in da se odpadke hrani v prostorih za zbiranje odpadkov, saj temu ni namenjena hladilna celica, v kateri so druga živila. Poudarja, da veljavne Smernice glede ravnanja z odpadki povzemajo določbe poglavja VI priloge II Uredbe 852/2004. Poleg tega je iz njih razvidno, da se ostanki hrane in živil, neužitni stranski produkti ter drugi odpadki ne smejo zbirati v prostorih za proizvodnjo in promet z živili, razen v količinah, ki sproti nastajajo v proizvodnji oziroma prometu z živili in se jim ni mogoče izogniti. Odpadki se morajo ustrezno hraniti in sprotno oziroma redno odstranjevati. Iz Smernic je še razvidno, naj bodo prostori za zbiranje odpadkov in/ali zunanji zabojniki nameščeni čim dlje od čistih prostorov. Če organskih odpadkov ne odvažajo vsak dan (npr. mesnih obreznin, izdelkov s pretečenim rokom), jih je priporočljivo shranjevati v namenskem hladilniku ali zamrzovati v namenskem zamrzovalniku.

7. Glede na zahteve veljavne zakonodaje organ prve stopnje ni upošteval tožnikovih navedb. Poudaril je, da ima tožnik možnost, da strokovno mnenje Zdravstvene fakultete ter svoja stališča glede odgovornega ravnanja z živili z vidika zmanjševanja odpadne hrane predstavi in zagovarja v okviru napovedane prenove trgovinskih smernic.

8. Organ druge stopnje je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper 5. točko izreka navedene odločbe. Ugotovil je, da tožnik ni imel pripomb na zapisnik z dne 11. 9. 2019, saj ni izpodbijal dejanskih ugotovitev inšpektorice, ampak je le pojasnil razloge za stanje v zvezi z odpadki. Ob sklicevanju na podatke spisa in upoštevne določbe Uredbe 852/2004 je sprejel stališče, da je tožnik ravnal v nasprotju s higienskimi standardi, ko je ostanke živil in druge odpadke shranjeval v hladilnici, kjer so živila. Po presoji organa druge stopnje ni odločilen način shranjevanja navedenih odpadkov v hladilnici, saj je iz poglavja VI Uredbe 852/2004 razvidno, da je treba poskrbeti, da se ostanke živil in druge odpadke čim prej odstrani iz prostorov z živili ter se zagotovi ustrezno shranjevanje in odlaganje ostankov hrane in drugih odpadkov v prostoru za zbiranje odpadkov.

9. V nadaljevanju drugostopenjski organ pojasnjuje, da v tožnikovem primeru ni bistvena niti količina odpadkov. Problematično je namreč njegovo ravnanje z odpadki, njihova manjša količina pa je le opis stanja ob inšpekcijskem nadzoru. V zvezi s tožnikovim sklicevanjem na dosedanjo prakso shranjevanja tovrstnih odpadkov organ druge stopnje ugotavlja, da so bile v letih 2018 in 2019 tožniku poleg izpodbijane odločbe izdane tudi tri ureditvene upravne odločbe in tri opozorila po 33. členu ZIN. Brezpredmetna je tudi pritožbena navedba, da so bila sporna pakiranja hrenovk in sira shranjena zaradi reklamacijskega postopka, saj bi lahko tožnik to uredil na drug način (s komisijskim zapisnikom, ki bi mu priložil barvne fotografije plesnivega sira). Ob upoštevanju določb Uredbe 852/2004 je organ druge stopnje zavrnil tudi tožnikov očitek, da dobavitelji v okviru reklamacijskega postopka pregledajo reklamirano blago najkasneje v tednu dni. Menil je še, da tožnik s pritožbenimi navedbami o ekonomski neupravičenosti zahtevanega pogostejšega odvoza ne izpodbija stališč in zahtev izpodbijane odločbe. Pojasnjuje, da tožniku ni bil izrečen nesorazmeren ukrep, ki bi mu povzročil neupravičeno povišanje stroškov poslovanja. Prav tako mu ni bilo naloženo hlajenje odpadkov, kar pomeni, da se je tožnik po lastni presoji odločil za priklop "odpisane 270 litrske skrinje, ki je velik porabnik električne energije in predstavlja obremenitev za okolje ter dodaten visok strošek poslovanja".

10. Organ druge stopnje ugotavlja, da je bila z izrečenim ukrepom tožniku naložena le odstranitev ostankov živil in drugih odpadkov iz hladilnice, da se prepreči njihovo kopičenje in da je ostanke živil in druge odpadke treba shranjevati v prostoru za zbiranje odpadkov. Poudarja, da je pristojna inšpektorica upoštevala določbe Poglavja VI priloge II Uredbe 852/2004 in utemeljeno presodila, da hladilna celica za druga, prodaji namenjena živila, ne more biti hkrati prostor za zbiranje odpadkov. Po mnenju organa druge stopnje je nesprejemljiv s tem povezan tožnikov nagib (da te odpadke pregledajo trgovski potniki, ki mu nato priznajo odpis). Organ druge stopnje je še ocenil, da v obravnavani zadevi ni mogoče upoštevati niti pritožbi priloženega strokovnega mnenja Zdravstvene fakultete z dne 21. 6. 2019 glede začasnega hranjenja bioloških odpadkov v poslovalnicah, saj je njegova vsebina, predvsem v poglavju "Hladilnice-fizično ločeno od rednega blaga", v nasprotju z zgoraj navedenimi zahtevami Uredbe 852/2004 v Poglavju VI (priloga II). Organ druge stopnje je menil, da t. i. "območje, namenjeno zbiranju bioloških odpadkov v hladilnici", ne izpolnjuje zahteve, da je treba ostanke živil in druge odpadke čim prej odstraniti iz prostorov, v katerih so živila. To strokovno mnenje namreč dopušča tudi hranjenje bioloških odpadkov v namenskih sodčkih Biotera v hladilnicah poleg rednega blaga, tudi svežih oz. nepredpakiranih živil.

11. Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil tožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka ter nepopolnega oziroma zmotno ugotovljenega dejanskega stanja. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe, podrejeno tudi vrnitev zadeve v ponoven postopek. Priglaša stroške postopka v upravnem sporu.

12. Tožnik se ne strinja s stališčem upravnega organa, da se blago s pretečenim rokom uporabe šteje za odpadek ter da z vidika Uredbe 852/2004 ni pomembno, kako je táko blago hranjeno v hladilnici in kakšne so dejanske higienske razmere v njej. Meni, da bi bilo treba upoštevati posebnosti konkretnega primera, in sicer da:

- organ prve stopnje ni ugotovil, da bi v obravnavani zadevi prišlo do kopičenja ostankov živil oziroma odpadkov, ampak je izhajal zgolj iz možnosti obstoja takega stanja ter s tem povezanih splošnih načel in izhodišč;

- organ prve stopnje ni upošteval, da se blago s pretečenim rokom uporabe ne šteje za odpadek;

- so posamezni drugi ostanki živil v hladilni celici fizično ločeni od predpakiranega rednega blaga;

- je v tožnikovem primeru na razpolago velika hladilnica, v kateri sta v povprečju spodnji dve polici prazni in da je skozi dolgoletno prakso zagotovljeno, da vzpostavljen režim ne predstavlja neposrednega ali posrednega vira kontaminacije;

- se zaradi nizkih temperatur v hladilni celici prepreči razmnoževanje škodljivih mikroorganizmov, torej zavre procese gnitja in neželene vonjave, ki bi privabljale škodljivce;

- ob takem tožnikovem ravnanju ni moglo priti do kontaminacije z drugimi predpakiranimi živili;

- je izrečeni ukrep nesorazmeren, zaradi česar je treba preveriti, ali se želeni cilj da doseči na za tožnika primernejši in manj obremenjujoč način.

13. Iz nadaljnjih tožbenih navedb je razvidno, da je izrečeni ukrep v nasprotju s 1. točko Poglavja VI Priloge II Uredbe 852/2004, ki po tožnikovem prepričanju ne prepoveduje začasnega shranjevanja ostankov živil, neužitnih stranskih produktov in drugih odpadkov v prostorih, v katerih so živila, ampak določa, da jih je treba čim prej odstraniti iz prostorov, v katerih so živila, da se prepreči njihovo kopičenje. Navaja, da se je upravni organ osredotočil le na prekoračen datum minimalne trajnosti in plesnivost predpakiranih živil, pri čemer je navedena položaja neupravičeno enačil, ni pa opravil presoje z vidika količine spornega blaga in tveganja glede kontaminacije z ostalimi predpakiranimi živili. Ob sklicevanju na drugi odstavek 3. člena Pravilnika o posebnih zahtevah glede označevanja in predstavljanja predpakiranih živil pojasnjuje, da se za živila s pretečenim rokom uporabe ne zahteva shranjevanje v drugem prostoru, ampak zadošča namestitev na posebni prodajni polici. V tem smislu bi bilo treba po tožnikovem mnenju razlagati tudi Uredbo 852/2004. Opozarja, da gre v obravnavani zadevi za predpakirana živila, zaradi česar embalaža predstavlja fizično prepreko pred naknadno kontaminacijo; gre torej tako za zaščito živila pred zunanjimi vplivi kot tudi za zaščito drugih živil, če je posamezno predpakirano živilo vidno sporne kakovosti.

14. V nadaljevanju tožnik pojasnjuje, da njegov obrat izpolnjuje vse potrebne ukrepe za preprečevanje kopičenja ostankov živil, neužitnih stranskih produktov ter drugih odpadkov in njihovo čim prejšnje odstranjevanje iz prostorov, v katerih so živila, saj za njihov odvoz tedensko, v primeru izrednih razmer pa tudi bolj pogosto, skrbi registrirani prevoznik "Biotera". Ker upravni organ navedenega ni upošteval, izrečeni ukrep ni sorazmeren. Sprejel je namreč le splošno stališče, da je do kopičenja odpadkov prišlo že zato, ker sta bili ob rednem inšpekcijskem pregledu dne 11. 9. 2019 v hladilnici le dve pakiranji predpakiranih hrenovk po 200 g s pretečenim rokom uporabe in dve pakiranji predpakiranega sira Ementalec po 400 g z vidno plesnijo. Obe živili sta bili hranjeni v hladilnici v nepoškodovani embalaži. Tožnik opozarja, da navedenega ni mogoče šteti za kopičenje blaga, saj bi bilo po njegovem prepričanju o tem mogoče govoriti šele v primeru bistveno večje količine živil. V obzir naj bi bilo treba vzeti tudi, da je organ prve stopnje sporno kopičenje zaznal le v zvezi s predpakiranimi in hermetično zaprtimi živili, kar po tožnikovem mnenju pomeni obvladovanje tveganja kontaminacije, do česar pa se upravni organ ni opredelil. Poleg tega naj bi bila iz prodaje izločena živila jasno označena in shranjena na namenskem prostoru, ki je tudi fizično ločen od prostorov za shranjevanje blaga za prodajo. Zato stališče upravnega organa, da je ključen način tožnikovega ravnanja z odpadki in ne njihova količina, po tožnikovem mnenju z vidika presoje ustreznosti očitanega ravnanja ne upošteva vseh okoliščin zadeve.

15. Iz tožnikovih navedb je razvidno, da v primeru manjših poslovalnic ni mogoče upoštevati stališča upravnega organa o nezadostnosti tedenskega odvoza bioloških odpadkov. Trdi, da pogostejši odvoz, razen v primeru večje količine odpadkov (ki je zagotovljen, česar upravni organ ni upošteval), ne bi bil sorazmeren. Poudarja, da so bila sporna pakiranja predpakiranih hrenovk in sirov umaknjena iz prodaje takoj, ko je bila ugotovljena njihova oporečnost, s čimer je bilo ustrezno poskrbljeno za varnost potrošnikov. Meni, da ni pravne podlage za stališče, da je ustrezno le shranjevanje v prostoru za zbiranje odpadkov, kjer ne sme biti živil, in izpostavlja, da je tveganje bistveno manjše, če so iz prodaje izločena predpakirana živila v hladilnici na ločenih praznih policah in ne v drugem nehlajenem prostoru, kjer bi sobna temperatura pospešila razkroj. Glede na navedeno je po tožnikovem mnenju režim, ki bi mu brezpogojno nalagal začasno shranjevanje iz prodaje izločenih živil v ločenem prostoru, nesorazmeren in v nasprotju s 4. točko Poglavja VI Priloge II Uredbe 852/2004.

16. Tožnik ob sklicevanju na določbe Poglavij VI in IX navaja, da lahko nosilec živilske dejavnosti skladno z Uredbo 852/2004 pristojnim organom dokaže ustreznost drugih sprejetih ukrepov in pogojev, potrebnih za nadzor tveganj in zagotovitev ustreznosti živil za prehrano ljudi, česar pa upravni organ ni upošteval in presojal, ali se surovine shranjujejo v ustreznih pogojih, da se prepreči škodljivo kvarjenje in kontaminacija.

17. Z nadaljnjimi tožbenimi navedbami tožnik meni, da ne v Uredbi 852/2004 ne v Smernicah niso opredeljeni izrazi "čim prej", "sproti" ter "redno", in opozarja, da je cilj Uredbe 852/2004 preprečevanje kopičenja odpadkov, priporočilo smernic pa se nanaša na preprečevanje navzkrižnega onesnaženja. Zato lahko po tožnikovem mnenju izraz "čim prej" pomeni čas od umika živila iz prodaje do vrnitve dobavitelju, če gre za shranjevanje na za to predvidenem mestu v hladilnici, ločeno od ostalih izdelkov, in če se preprečuje navzkrižno onesnaženje drugih predpakiranih živil. Za tak primer naj bi šlo tudi v obravnavani zadevi.

18. Tožnik še navaja, da je za potrditev, da režim začasnega shranjevanja manjše količine bioloških odpadkov v hladilnici, ki so fizično ločeni od rednega blaga, ne predstavlja neposrednega ali posrednega vira kontaminacije, angažirala Nacionalni laboratorij za zdravje, okolje in hrano. Pojasnjuje, da so bili v navedenem obratu zato ustvarjeni podobni pogoji kot ob inšpekcijskem pregledu, za nameček pa se je ob vzorčenju izvajalo tudi polnjenje soda z odpadki. Na polici za izločeno blago so bili različni izdelki, med njimi tudi plesnivi, pri dveh je popustil vakuum. To po tožnikovem mnenju pomeni, da so bili pogoji slabši oziroma bolj zahtevni, kot v običajnih razmerah v obratu. Opozarja, da so tako rezultati analize zraka kot tudi rezultati analize brisov površin potrdili, da ni problematično tovrstno začasno shranjevanje bioloških odpadkov v hladilnici. Analiza zraka namreč ni pokazala povišanega števila kvasovk in plesni, analiza brisov površin (polica za izločeno blago, površina transportne embalaže) pa nakazuje na skladnost s Smernicami za mikrobiološko varnost živil, ki so namenjeni končnemu potrošniku. Navedeno po tožnikovem mnenju pomeni, da je odločitev upravnega organa nepravilna in nesorazmerna ter ni podprta z materialnimi dokazi, ampak le s predvidevanji.

19. V odgovoru na tožbo se je tožena stranka sklicevala na obrazložitev izpodbijane odločbe.

21. Glede na tožbene navedbe, iz katerih je razvidno stališče, da je upravni organ odločal le na podlagi predvidevanja, da bo pri tožniku prišlo do kopičenja odpadkov, je sodišče najprej presojalo, ali je izrek izpodbijane odločbe jasen in določen, kot to določa 213. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Pri tem je bilo treba upoštevati, da je tožena stranka izpodbijano odločbo izdala v postopku nadzora, v katerem je ugotavljala, ali je tožnikovo delovanje skladno z določbami Uredbe 852/2004.

22. Izrek, v katerem se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank (prvi odstavek 213. člena ZUP), mora biti kratek in določen; če je potrebno, se lahko razdeli tudi na več točk (šesti odstavek 213. člena ZUP). Izrek je torej najpomembnejši sestavni del upravne odločbe, ker postane izvršljiv, dokončen in pravnomočen. Določba, da mora biti dispozitiv upravne odločbe kratek in določen, pomeni, da mora biti vsebina odločitve o pravici oziroma obveznosti stranke formulirana tako, da je neposredno in nedvomno izražena v dispozitivu. Dispozitiv odločbe ni jasen in določen, če dopušča različna tolmačenja.

23. Postopek nadzora v obravnavani zadevi ureja trinajsta alineja drugega odstavka 175. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1), iz katere je razvidno, da lahko inšpektor za hrano ali uradni veterinar pri opravljanju inšpekcijskega nadzora poleg ukrepov, ki jih ima po splošnih predpisih, ki urejajo inšpekcijo, odredi izpolnjevanje higienskih zahtev ali kakršno koli drugo ukrepanje, da se zagotovi varnost živil ali skladnost s predpisi, ki urejajo živila.

Splošni predpis, ki ureja inšpekcijo, je ZIN, ki v 32. členu (ukrepi inšpektorjev) določa, da ima inšpektor, če ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis oziroma drug akt, katerega izvajanje nadzoruje, pravico in dolžnost odrediti ukrepe v skladu s tem ali drugim zakonom, katerega izvajanje nadzoruje, za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti v roku, ki ga sam določi ali odrediti druge ukrepe, za katere je pooblaščen.

24. Tako iz določb 175. člena ZKme-1 kot tudi iz določb 32. člena ZIN je razvidno, da je temeljna obveznost za nadzor pristojnega nadzorstvenega organa, da ob ugotovljenih kršitvah odredi ukrepe za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti pri izvrševanju zakonov in drugih predpisov v roku, ki ga določi. Iz izreka inšpekcijske odločbe oziroma odločbe, izdane v postopku nadzora izpolnjevanja obveznosti, mora jasno in določno izhajati ukrep, ki določa, kako mora zavezanec ravnati, da bodo nepravilnosti odpravljene in bo vzpostavljeno zakonito stanje.

25. Iz 5. točke izreka izpodbijane odločbe, sestavljene iz treh povedi, po presoji sodišča ne izhaja dolžnostno ravnanje tožnika za odpravo nepravilnosti v konkretnem primeru. Iz prve povedi je sicer razvidno, "da je treba iz hladilnice, kjer se skladiščijo tudi druga živila, namenjena nadaljnji prodaji, odstraniti živila, ki jim je potekel rok uporabnosti oziroma živila s pojavom plesni, ki se neprimerno zbirajo in več dni hranijo v hladilnici". Vendar pa gre tudi ob upoštevanju v obrazložitvi izpodbijane odločbe povzete tožnikove izjave z dne 17. 9. 2019, "da je živila, ki so imela v času inšpekcijskega nadzora pretečeni rok uporabe in vidne spremembe, odstranil med odpadke v namenski sod Biotere", zgolj za abstraktno obveznost iz Poglavja VI Priloge II Uredbe 852/2004.

Takšno pravno naravo pa ima več kot očitno tudi druga poved 5. točke izreka, iz katere je razvidno, "da je treba zagotoviti sprotno odstranjevanje ostankov živil iz prostorov, v katerih so živila, da se prepreči njihovo kopičenje in jih ustrezno shranjevati v prostoru za zbiranje odpadkov, kjer ne sme biti živil".

26. Ugotovitvi tožene stranke, da je tožnik v določenem obdobju z določenim ravnanjem kršil svojo obveznost (sodišče zaradi uveljavljane kršitve nima podlage, da bi v tem upravnem sporu presojalo, ali je do tega res prišlo oziroma ali je ta ugotovitev tožene stranke pravilna), bi torej moral slediti izrek konkretnega ukrepa, nanašajočega se na določno in ne generično opredeljena živila

, katerega izvršitev bo odpravila ugotovljeno kršitev; seveda ob predpostavki, da je táko kršitev mogoče odpraviti. Če je ugotovljeno, da zavezanci kršijo obveznosti iz Poglavja VI Priloge II Uredbe 852/2004, kršitve pa ni mogoče več odpraviti (ker je zavezanec to pred izrekom inšpekcijskega ukrepa morebiti že storil), je namreč na mestu kvečjemu izrek druge sankcije, če je ta glede na okoliščine posameznega primera predpisana. S tega vidika se sodišče strinja s tožnikovim stališčem, da upravni organ ni ugotovil, da bi v obravnavani zadevi prišlo do kopičenja ostankov živil oziroma odpadkov, ampak je izhajal le iz možnosti obstoja takega stanja ter s tem povezanih splošnih načel in izhodišč. Ob takih okoliščinah pa tožniku po presoji sodišča ni bilo zagotovljeno učinkovito pravno varstvo glede ustreznosti in sorazmernosti izrečenega ukrepa.

27. Ker je tožena stranka kršila pravila postopka, sodišče pa te kršitve v upravnem sporu ni moglo odpraviti, je izpodbijani akt na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

28. Sodišče je odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov na seji, saj sta se stranki pisno odpovedali glavni obravnavi (279.a člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

29. Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v določbi 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnik pa je v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetniška družba, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) in stroški v višini 28,5 EUR za dodatno pojasnjevanje v obrazloženi vlogi (4. člen Pravilnika). To znese skupaj z zahtevanim 22 % DDV (v višini 68,97 EUR) 382,47 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

Táko stališče je Upravno sodišče sprejelo v več zadevah, npr. U 1353/2001 z dne 9. 4. 2003, IV U 9/2010 z dne 15. 9. 2011, I U 1568/2010 z dne 2. 2. 2011, II U 150/2011 z dne 22. 8. 2012, I U 1715/2009 z dne 12. 5. 2011 in druge.

S tem v zvezi se upravni organ sklicuje tudi na smiselno enake določbe 54. člena Uredbe (ES) št. 882/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o izvajanju uradnega nadzora, da se zagotovi preverjanje skladnosti z zakonodajo o krmi in živilih ter s pravili o zdravstvenem varstvu živali in zaščiti živali.

V času odločanja upravnega organa je Poglavje VI Priloge II Uredbe 852/2004 v obsegu, relevantnem za sodno presojo, določalo:

"(1) Ostanke živil, neužitne stranske produkte in druge odpadke je treba čim prej odstraniti iz prostorov, v katerih so živila, da se prepreči njihovo kopičenje.(2) Ostanke živil, neužitne stranske produkte in druge odpadke je treba odlagati v zaprte zabojnike, razen če nosilec živilske dejavnosti pristojnim organom dokaže, da so drugi zabojniki ali sistemi odstranjevanja, ki jih uporablja, ustrezni. Ti zabojniki morajo biti ustrezno izdelani, dobro vzdrževani in se morajo enostavno čistiti ter, kadar je to potrebno, razkužiti.(3) Zagotoviti je treba ustrezno shranjevanje in odlaganje ostankov hrane, neužitnih stranskih produktov in drugih odpadkov. Prostori za zbiranje odpadkov morajo biti zasnovani in vzdrževani tako, da se lahko čistijo in so, kadar je to potrebno, brez živali in škodljivcev."

V smislu ne zadostuje presplošen izraz "živila, ki jim je potekel rok uporabnosti" ali "živila s pojavom plesni".

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 213

Zakon o kmetijstvu (2008) - ZKme-1  - člen 175, 175/2, 175/2-13

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 32

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.