UPRS Sodba I U 1856/2019-30
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2022-08-24

izobraževanje odraslih - soglasje ministrstva - pravica do izjave - zmotna uporaba materialnega prava - bistvena kršitev določb postopka

Utemeljen je tožbeni ugovor nepravilne uporabe materialnega prava, saj je bil izpodbijani sklep nedvomno izdan že 14. 10. 2019, torej še pred 1. 9. 2020 kot datumom, določenim za začetek uporabe določil 27. člena ZPSI, noveliranih s 14. členom ZPSI-1B, in 13. člena ZGim, noveliranih s 15. členom ZGim-D.

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 6036-187/2019/29 z dne 14. 10. 2019 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka na podlagi 16. člena Zakona o državni upravi (ZDU), 27. člena Zakona o poklicnem strokovnem izobraževanju (ZPSI) in 13. člena Zakona o gimnazijah (ZGim) odločila, da ne ugodi vlogi tožeče stranke z dne 4. 9. 2019 za pridobitev soglasja k spremenjenemu prvemu vpisu v izredno srednješolsko izobraževanje za šolsko leto 2019/2020 v izobraževalnih programih Ekonomski tehnik, Ekonomski tehnik - poklicni tečaj, Kozmetični tehnik in Maturitetni tečaj.

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožeči stranki predhodno že dne 17. 6. 2019 izdala Soglasje k obsegu prvega vpisa v izredno srednješolsko izobraževanje v šolskem letu 2019/2020 v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju Soglasje 2019/2020) upoštevajoč opisane štiri kriterije. Ker se navedeni kriteriji in podlage od izdaje Soglasja 2019/2020 niso spremenili, prav tako se niso spremenili niti podatki, ki so bili podlaga za izdajo Soglasja 2019/2020, je tožena stranka odločila, da ne poda soglasja k predlaganemu zvišanju vpisnih mest z naknadno z vlogo tožeče stranke z dne 4. 9. 2019, ker pri nobenem od navedenih štirih izobraževalnih programov ne gre za pridobitev deficitarnih poklicev. Zato ocenjuje, da je predhodno izdano Soglasje 2019/2020 skladno z obsegom vpisa predhodnega šolskega leta 2018/2019, tako da se obseg vpisnih mest za navedene programe ne povečuje.

3. Tožeča stranka, ki meni, da je izpodbijani sklep nezakonit, vlaga tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka ter napačno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Toženi stranki očita, da je z zavrnitvijo zaprošenega soglasja posegla v pravni položaj oziroma pravne koristi tožeče stranke kot izvajalke navedenih 4-ih izobraževalnih programov. Ker izpodbijani sklep nima pravnega pouka, toženi stranki očita bistveno kršitev določb postopka. Očita ji tudi nepravilno uporabo materialnega prava, ker izpodbijani sklep temelji na pravni podlagi, ki se bo za to vrsto izobraževanja šele začela uporabljati z dnem 1. 9. 2020 v skladu z določili novele ZGim-D in novele ZPSI-1B, obe objavljeni v Uradnem listu št. 46/2019, ki v prehodnih določbah določata, da se 13. člen ZGim oziroma 27. člen ZPSI v delu, ki se nanaša na izredno izobraževanje, začne uporabljati dne 1. 9. 2020, v skladu z določili 15. člena ZGim-D in 14. člena ZPSI-1B.

4. Toženi stranki nadalje še očita, da jo je šele v izpodbijanem sklepu seznanila z opisanimi štirimi kriteriji, na podlagi katerih je bilo o njeni vlogi odločeno, vendar ni znano, na kakšni pravni podlagi, saj to v izpodbijanem sklepu ni navedeno, čeprav bi morali biti izvajalci izobraževalnih programov vnaprej seznanjeni, pod kakšnimi pogoji lahko pridobijo soglasje. Sicer je v okrožnici izvajalcem izrednega srednješolskega izobraževanja tožena stranka navedla, da naj pri načrtovanju števila vpisnih mest upoštevajo število aktualnih vpisnih mest v tekočem šolskem letu, ponudbo programov drugih organizacij za izredno izobraževanje ter potrebe na trgu dela, vendar kriteriji, navedeni v citirani okrožnici niso enaki kriterijem v izpodbijanem sklepu. Slednji so po oceni tožeče stranke pretežno problematični. Tako glede drugega kriterija meni, da ga objektivno sploh ni mogoče upoštevati, češ da ob načrtovanju vpisnih mest izvajalcem ni znano, katere izobraževalne programe bodo ponudili drugi izvajalci. Tudi glede kriterija razmer na trgu dela meni, da je problematičen, češ da v citirani okrožnici ni navedeno, kateri podatki so za toženo stranko relevantni, kar sledi šele iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, v katerem je tožena stranka razmere na trgu dela ugotavljala na podlagi podatkov javnega razpisa za podelitev štipendij za deficitarne poklice, kar označuje tožeča stranka kot neprimerno. Tudi zato, ker očitno izhaja iz napačne predpostavke, da bodo vsi udeleženci uspešno zaključili izobraževanje za izbrani poklic. Sicer pa meni, da je kadrovske potrebe v nenehno spreminjajočem svetu nemogoče napovedovati vnaprej, kar ponazarja s primerom kroničnega pomanjkanja kadrov v gradbeništvu do nastopa gospodarske krize leta 2008, ko je prišlo do preobrata in suficita teh kadrov, posledično pa do zmanjšanja vpisa v tovrstne izobraževalne programe; po krizi je nastopil nov preobrat ob ekspanziji panoge gradbeništva. Zato meni, da načrtovanje izobraževanja ne more biti zasnovano enostransko. Izpostavlja citat iz govora podpisnika izpodbijanega sklepa na Letnem posvetu o izobraževanju odraslih dne 19. 11. 2019 o tem, da izobraževanje odraslih ni namenjeno samo trgu dela, ampak predvsem osebnemu razvoju posameznika. Toženi stranki nadalje očita, da izpodbijani sklep ni v skladu niti z njeno lastno izobraževalno politiko. Meni, da ker kriteriji za zbiranje in analiziranje podatkov o razmerah na trgu dela niso objektivno vnaprej določeni, gre za nerazumno sprejemanje odločitev o soglasju k obsegu vpisa na podlagi nepreverljivih podatkov o domnevnih razmerah na trgu dela. Predvsem zato, ker državna politika štipendiranja za celotno obdobje šolskega leta 2019/2020 sploh še ni bila sprejeta, pač pa le za obdobje od leta 2015 do 2019. Tudi uporabo kriterija deficitarnih poklicev za odločanje o izdaji soglasja k obsegu vpisa smatra za nerazumno in neprimerno oziroma napačno ter meni, da gre v tem delu tudi za napačno ugotovljeno dejansko stanje. Razen tega očita toženi stranki, da je izpodbijani sklep sprejet v nasprotju s kriteriji, navedenimi v njegovi obrazložitvi, češ da tožeči stranki za navedene tri programe, to je Ekonomski tehnik - poklicni tečaj, Kozmetični tehnik in Maturitetni tečaj, soglasje sploh ni bilo dano, tako da sprejeta odločitev v izpodbijanem sklepu temelji le na drugem in četrtem kriteriju in je tako v nasprotju s kriteriji, ki jih je določila sama tožena stranka. Po stališču tožeče stranke je kriterij števila mest iz soglasja v predhodnem šolskem letu diskriminatoren do izvajalcev novih izobraževalnih programov, saj je tako nemogoče pridobiti soglasje za nov program, ker v predhodnem šolskem letu soglasje zanj niti ni moglo biti dano.

5. Glede na 34. člen Zakon o financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI) je za tožečo stranko kot zasebni zavod, katerega glavna dejavnost je srednješolsko splošno izobraževanje, vprašljivo, ali in pod kakšnimi pogoji se sploh lahko odreče soglasje k vpisu v izobraževalne programe na področju izrednega izobraževanja odraslih, ter tudi, ali je sploh potrebno soglasje tožene stranke k obsegu razpisa za vpis v te izobraževalne programe. Zlasti zato, ker obveznost zasebnih izvajalcev izobraževalnih programov srednješolskega izrednega izobraževanja ni zakonsko regulirana, prav tako ni zakonsko reguliran niti postopek vpisa v te programe in tudi pogoji za odločanje o podelitvi soglasja niso vnaprej znani. Če se tožeči stranki onemogoči vpis udeležencev v navedene izobraževalne programe z opustitvijo izdaje soglasja ministra k razpisu, to postane

pogoj za izvajanje teh programov in tako posledično postane zakonsko zagotovljena pravica do izvajanja izobraževalnih programov, ki je bila pridobljena z vpisom izvajalca v razvid v skladu s 34. členom ZOFVI, samo formalna, dejansko pa izvotljena pravica. Poleg tega za samo pridobitev soglasja niso zakonsko predpisani niti pogoji in tudi ne postopek za izdajo spornega soglasja, čeprav se navedeni izobraževalni programi srednješolskega izrednega izobraževanja sploh ne financirajo iz javnih sredstev.

6. V nadaljnjih pripravljalnih vlogah tožeča stranka še dodatno utemeljuje tožbene navedbe in predloge.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo in nadaljnjih pripravljalnih vlogah sodišču predlaga, naj tožbo zavrže, oziroma podredno, naj jo zavrne.

9. V konkretnem primeru med strankama ni sporno, da je tožeča stranka organizirana kot zasebni zavod, katerega glavna dejavnost je srednješolsko splošno izobraževanje. Sporno pa ostaja vprašanje, ali in pod kakšnimi pogoji se ji kot zasebnemu zavodu (sploh) lahko odreče oziroma zavrne soglasje k vpisu v navedene štiri izobraževalne programe na področju izrednega izobraževanja odraslih in tudi, ali je to soglasje tožene stranke k obsegu razpisa za vpis v te izobraževalne programe sploh potrebno.

10. Predmet sodne presoje je torej uvodoma naveden sklep tožene stranke, ki ni ugodila zahtevku tožeče stranke za pridobitev soglasja k spremenjenemu prvemu vpisu v izredno srednješolsko izobraževanje za šolsko leto 2019/2020 za navedene 4 izobraževalne programe, utemeljen na določilih 16. člena ZDU, 27. člena ZPSI in 13. člena ZGim, ne da bi se pri tem opredelila do določil 15. člena ZGim-D (UL RS, št. 46/2019) in 14. člena ZPSI-1B (UL RS, št. 46/2019), po katerih se 13. člen ZGim oziroma 27. člen ZPSI v delu, ki se nanaša na izredno izobraževanje, začne uporabljati šele pozneje in sicer s 1. 9. 2020. Zato je po presoji sodišča utemeljen tožbeni ugovor nepravilne uporabe materialnega prava, saj je bil izpodbijani sklep nedvomno izdan že 14. 10. 2019, torej še pred 1. 9. 2020 kot datumom, določenim za začetek uporabe določil 27. člena ZPSI, noveliranih s 14. členom ZPSI-1B, in 13. člena ZGim, noveliranih s 15. členom ZGim-D.

11. Ker razlogi in pravna podlaga za izpodbijano odločitev tožene stranke izhajajo šele iz obrazložitve izpodbijanega sklepa, tudi po presoji sodišča tožeči stranki v postopku ni bila dana možnost, da se izjavi o vseh za odločitev relevantnih dejstvih in okoliščinah pravne in dejanske narave, kot to pravilno ugovarja v tožbi. Tudi po oceni sodišča je bila namreč v obravnavani zadevi storjena bistvena kršitev določb postopka, ki jo je tožena stranka kot pristojni upravni organ storila s tem, da tožeči stranki v postopku ni dala možnosti, da se bi se izjavila o pravno relevantnih dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo sporne odločitve. Tožeča stranka je bila torej šele z obrazložitvijo tožene stranke v izpodbijanem sklepu seznanjena z razlogi in pravno podlago za sprejeto zavrnilno odločitev in ji tako v okviru upravnega postopka ni bila zagotovljena pravica do izjave in tudi ne do učinkovitega pravnega sredstva. Po presoji sodišča so bila tako v predmetni zadevi pri odločanju o zahtevku tožeče stranke z dne 4. 9. 2019 bistveno kršena pravila postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena v povezavi s 4. členom Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP, ter 2. točka prvega odstavka 27. Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1 v povezavi z 22. členom Ustave). Sodišče je v bistveno primerljivi zadevi v pravnomočni sodbi št. I U 1577/2015 z dne 5. 12. 2017 (pod tč. 8 in 9) izrazilo stališče, da je sporno (ne)soglasje (oziroma izpodbijani sklep) k obsegu vpisa tožena stranka izdala v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije, oziroma, da je tožena stranka s tem z izvajala svojo pristojnost v smislu izvajanja upravnih nalog, zato ga je dopustno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu, pri čemer je dodalo, da je sodišče v primerih, ko presoja zakonitost aktov, ki po sami definiciji iz prvega in drugega odstavka 2. člena ZUS-1 niso upravni akti, a so vendarle izdani v okviru izvrševanja upravnih nalog, pri sodni presoji zadržano. Pri tem je še posebej izpostavilo dejstvo, "da se v okviru nacionalnega programa izobraževanja odraslih z Zakonom o izobraževanju odraslih (ZIO) ureja le tisti del izobraževanja odraslih, ki se izvaja v javnem interesu, in v okviru katerega država določa določena pravila. Izobraževalne ustanove pa lahko v okviru svoje registrirane dejavnosti izvajajo tudi izobraževanja, ki ne spadajo pod izobraževanje, ki se izvaja v javnem interesu, in ga država regulira, temveč ga izvajajo v okviru svoje tržne dejavnosti".

12. Zaradi zgoraj navedenih nepravilnosti je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter izpodbijani sklep odpravilo in zadevo na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem naj ob upoštevanju stališč sodišča o zadevi ponovno odloči tako, da ugotovljene nepravilnosti odpravi.

13. Ker je bilo potrebno izpodbijani sklep odpraviti že zaradi bistvene kršitve določb postopka, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni dodatno še posebej opredeljevalo.

14. V zadevi je sodišče odločilo brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in listin iz upravnega spisa razvidno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti, zato ni bilo treba na glavni obravnavi izvajati dokazov, ki jih je predlagala tožeča stranka.

15. Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka.

16. Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji in je tožeča stranka v postopku imela pooblaščenca, ki je odvetnik, se ji v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 285,00 EUR, kar skupaj z 22 % DDV znaša 347,70 EUR, kar mora tožena stranka plačati tožeči stranki v petnajstih dneh od prejema te sodbe, v primeru zamude navedenega roka pa skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po preteku roka 15 dni po prejemu te sodbe do plačila.

17. Sodišče bo plačano sodno takso vrnilo po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c točke taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

Zakon o poklicnem in strokovnem izobraževanju (1996) - ZPSI  - člen 27

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o poklicnem in strokovnem izobraževanju (2019) - ZPSI-1B  - člen 14

Zakon o gimnazijah (1996) - ZGim  - člen 13

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.