UPRS Sodba I U 1195/2021-22
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-12-14

ukrep kmetijskega inšpektorja - namenska raba zemljišč - nedovoljena raba kmetijskega zemljišča - načelo sorazmernosti

ZKZ ne zapoveduje le preprečevanja onesnaževanja, drugačnega degradiranja kmetijskih zemljišč ali zaviranja rasti rastlin, pač pa vsako nenamensko nekmetijsko uporabo.

Odrejen ukrep (prepoved uporabe kmetijskega zemljišča in odstranitev oglasnega panoja) je v skladu s prvo alinejo b.) točke 107. člena ZKZ, ki inšpektorju nalaga izrek le enega ukrepa, to je prepoved rabe kmetijskega zemljišča za drug namen in vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje. Že navedena zakonska ureditev torej daje odgovor na vprašanje, ali je izrečen ukrep sorazmeren, oziroma primeren.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožniku prepovedal uporabo kmetijskega zemljišča parc. št. 2188 k.o. ... za drug namen, kot za kmetijsko pridelavo, ter mu zaradi zagotavljanja rabe kmetijskega zemljišča v kmetijske namene in vzpostavitve zemljišča v prejšnje stanje, odredil, da z navedenega zemljišča odstrani kovinsko konstrukcijo oglasnega panoja z oglasnimi ploščami in vse spremljajoče oporne palice, ter jeklenice s sidri (1. točka izreka), odredil rok za izvršitev (2. točka izreka), odločil, da bo o morebitnih stroških odločeno s posebnim sklepom (3. točka izreka) ter da pritožba ne zadrži njene izvršitve (4. točka). V obrazložitvi navaja, da je na ogledu ugotovil, da je na parceli, ki je v naravi obdelan travnik, postavljen dvostranski oglasni pano z oglasom za A. na eni in za B. na drugi strani. Ugotavlja, da postavitev oglasnega panoja predstavlja izvajanje oglaševalske dejavnosti, ter pomeni kršitev prvega odstavka 4. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ), saj reklamni pano ni namenjen kmetijski pridelavi, temveč je namenjen oglaševalski dejavnosti, zato postavitev reklamnega panoja na kmetijsko zemljišče ni v skladu s to določbo. Glede na kršitev je na podlagi prve alineje b.) točke 107. člena ZKZ odločil, kot je navedeno v 1. točki izreka, v 2. točki izreka je določil rok v skladu z 32. členom Zakona o inšpekcijskem nadzorstvu (ZIN).

2. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil.

3. Tožnik ugovarja nepopolno ugotovljenemu dejanskemu stanju v obsegu, ali se kmetijsko zemljišče, kjer je postavljena kovinska konstrukcija, še vedno uporablja za kmetijsko proizvodnjo. Uveljavlja dve dejstvi in sicer, da se večji del kmetijskega zemljišča neposredno uporablja za kmetijsko proizvodnjo, ter da se zemljišče, ki v naravi predstavlja travnik redno obdeluje skladno s standardom dobrega gospodarja ter se kosi. Predlaga zaslišanje svojega zakonitega zastopnika glede uporabe kmetijskega zemljišča. Posledično meni, da je bilo zmotno uporabljeno materialno pravo, prvi odstavek 4. člena ZKZ. Sporna določba uzakonja dolžnost lastnika ali uporabnika kmetijskega zemljišča, da ga uporablja skladno z njegovim namenom, ter mu skladno s tem nalaga skrb za preprečevanje onesnaževanja, oziroma degradiranja tal. Ta dolžnost je skladna z zagotavljanjem ekološke funkcije lastnine, ki jo zahteva 67. člen Ustave. Prvi odstavek 4. člena ZKZ je treba interpretirati na način, da je prepovedana raba kmetijskega zemljišča, ki preprečuje obdelovanje zemljišča, ter na kakršenkoli način vpliva na trajnostno rodovitnost tal ali povzroča degradacijo, oziroma onesnaževanje kmetijskega zemljišča. Sklicuje se na prakso Upravnega sodišča v zadevi I U 1213/2014 in I U 1148/2016. Zatrjuje tudi protiustaven poseg v ustavne pravice iz 33. člena Ustave in 74. člena Ustave. Uveljavlja tudi, da je poseg v ustavno varovane pravice in svoboščine neprimeren, ukrep je nenujen in nesorazmeren. Uveljavlja tudi, da je izpodbijana odločba obrazložena zgolj pavšalno. Predlaga prekinitev postopka in začetek postopka za presojo ustavnosti prvega odstavka 4. in 107. člena ZKZ. Zahteva odpravo izpodbijane odločbe in povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe.

5. Sodišče je dne 14. decembra 2023 izvedlo javno glavno obravnavo, na kateri je odločalo o izvedbi dokazov. Dopustilo je vpogled v vse listinske dokazne predloge tožnika, zavrnilo pa je dokazni predlog za zaslišanje zakonitega zastopnika C. C. iz razlogov navedenih v obrazložitvi. Na glavni obravnavi je tožnik vztrajal kot v tožbi.

7. Predmet upravnega spora je inšpekcijska odločba, s katero je organ tožniku prepovedal uporabo kmetijskega zemljišča in odredil odstranitev oglasnega panoja. Med strankama ni sporno, da je kovinska konstrukcija postavljena na kmetijskem zemljišču, pa tudi ne, da tožnik zemljišča ne uporablja za kmetijski namen, ter tudi ne, da oglaševanje ni kmetijska uporaba.

8. Sporna med strankama pa je razlaga prvega odstavka 4. člena ZKZ. Sodišče ne pritrjuje razlagi tožnika, da je treba prvi odstavek 4. člena ZKZ interpretirati na način, da je prepovedana le raba kmetijskega zemljišča, ki preprečuje obdelovanje zemljišča, ter na kakršen koli način vpliva na trajno rodovitnost tal, ali povzroča degradacijo oziroma onesnaževanje kmetijskega zemljišča. ZKZ namreč v prvem odstavku 4. člena izrecno zapoveduje uporabo kmetijskih zemljišč v skladu z njihovim namenom. To pomeni, da zakon ne zapoveduje le preprečevanje onesnaževanja, ali drugačnega degradiranja kmetijskih zemljišč ali drugačnega zaviranja rasti rastlin, pač pa vsako nenamensko nekmetijsko uporabo. Tožnik brez podlage zatrjuje, da se je edino takih ravnanj, torej uporabe, ki preprečuje obdelovanje, onesnaževanje, degradiranje zemljišč, treba vzdržati, ne pa tudi nenamenske rabe kmetijskih zemljišč. Razlaga, da določba prvega odstavka 4. člena ZKZ, zapoveduje uporabo kmetijskih zemljišč v skladu z njihovim namenom, izhaja iz tudi ustaljene sodne prakse Vrhovnega in Upravnega sodišča (sklep Vrhovnega sodišča X Ips 183/2016 z dne 15. 3. 2017, sodbe Upravnega sodišča I U 397/2017 z dne 12. 7. 2017, I U 318/2017 z dne 3. 10. 2017, I U 1666/2016 z dne 30. 1. 2018, I U 1707/2020 z dne 17. 2. 2022, I U 671/2020 z dne 31. 5. 2022). Drugačna razlaga ne izhaja tudi iz sodb I U 1213/2014, I U 1148/2016, in I U 582/2008, ki jih primeroma navaja tožnik.

9. Na podlagi jezikovne razlage iz prvega odstavka 4. člena ZKZ izhaja, da ureja več zakonskih dejanskih stanov. Zapoveduje uporabo v skladu z namenom kmetijskih zemljišč, kot preprečevanje onesnaženja oz. drugačnega degradiranja in zaviranja rasti rastlin ( sklep Vrhovnega sodišča X Ips 183/2016). Jezikovni razlagi kot jo podaja sodišče pa pritrjuje tudi sistematična razlaga. Člen 3.č ZKZ določa, da lahko lokalna skupnost v prostorskem aktu na območjih kmetijskih zemljišč, dopusti gradnjo objektov ali posegov v prostor, ki so primeroma našteti ali so povezani ali z namenom uporabe kmetijskih zemljišč, ali pa so v javnem interesu. Predmetni objekt ne predstavlja nobenega od objektov iz 3.č člena ZKZ, ne formalno in tudi ne po namenu uporabe, kar pomeni, da gradnja oglasnega panoja na kmetijskem zemljišču, ni bila dopustna.

10. Posledično, glede na razlago prvega odstavka 4. člena ZKZ, je neutemeljen ugovor o nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju. Namreč, ker je tožnikova uporaba kmetijskega zemljišča nekmetijska (kar med strankama ni sporno), je nerelevantno ugotavljanje, ali se kmetijsko zemljišče tudi v delu, na katerem je postavljena kovinska konstrukcija, kljub postavitvi še vedno uporablja skladno z njegovim namenom, torej ali je namestitev konstrukcije spremenila njegovo kmetijsko uporabo, oziroma je uporaba onemogočena. Posledično je sodišče zavrnilo dokazni predlog za zaslišanje zakonitega zastopnika tožnika C. C., ki bi izpovedal, da se kmetijsko zemljišče kljub postavljeni konstrukciji uporablja za kmetijsko rabo, to dejstvo pa, tudi kolikor bi bilo izkazano, ni relevantno ob sprejeti razlagi materialnega prava.

11. Tožnik pa tudi neutemeljeno ugovarja poseg v ustavno varovane pravice in svoboščine. Z izpodbijano odločbo ni protiustavno poseženo v njegovo zasebno lastnino (33. člen Ustave) in v svobodno gospodarsko pobudo (74. člen Ustave). Zaradi varstva kmetijskih zemljišč, kot omejene in za človeka nujno potrebne dobrine, je Ustava in na njeni podlagi sprejeti zakoni, uredila posebno varstvo kmetijskih zemljišč, zlasti najboljših. Namen določb ZKZ je prav varstvo kmetijskih zemljišč in določitev posegov, oziroma gradnje objektov na njih, le v zvezi s kmetijsko dejavnostjo oziroma objektov, ki so začasne narave oziroma gospodarska javna infrastruktura. Lastninska svoboda posameznikov in pravnih oseb ni neomejena, poseg vanjo je dopusten v skladu z načelom sorazmernosti. Po drugem stavku drugega odstavka 74. člena Ustave RS se gospodarske dejavnosti ne smejo izvajati v nasprotju z javno koristjo. Javna korist na gospodarskem področju je pravni standard, ki ga Ustava ne pojasnjuje. Njena opredelitev pa je odvisna "od narave in namena posamezne gospodarske dejavnosti". V obravnavanem primeru tožnik kovinsko konstrukcijo, postavljeno na kmetijskem zemljišču, uporablja za oglaševanje. Glede na namen varstva kmetijskih zemljišč, ki je v javnem interesu, tožnikova zasebni interes, ne more prevladati.

12. Odrejen ukrep, prepoved uporabe kmetijskega zemljišča in odstranitev oglasnega panoja, je v skladu s prvo alinejo b.) točke 107. člena ZKZ, ki inšpektorju nalaga izrek le enega ukrepa, to je prepoved rabe kmetijskega zemljišča za drug namen in vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje. Torej že navedena zakonska ureditev daje odgovor na vprašanje, ali je izrečen ukrep sorazmeren, oziroma primeren. Inšpektor nima možnosti izbire med različnimi ukrepi in možnosti tehtanja sorazmernosti med različnimi ukrepi. Iz navedenega razloga je ukrep tudi primeren. Ukrep pa je tudi nujen, saj je cilj uporaba kmetijskega zemljišča le za kmetijski namen, doseže pa se ga lahko le z ukrepom odstranitve objekta. Ker škoda, ki bi z izvršitvijo ukrepa nastala tožniku, ne vpliva na presojo ali je bil ZKZ v relevantnih določbah pravilno uporabljen, je sodišče dokazni predlog za zaslišanje zakonitega zastopnika C. C. zavrnilo kot nepotrebnega.

13. Neutemeljeno pa tožnik ugovarja tudi kršitvi pravil upravnega postopka. Izpodbijana odločba je obrazložena tako, da jo je sodišče lahko preizkusilo, iz nje pa izhajajo tudi razlogi, ki so v skladu z razlago materialnega prava, ki je podlaga za izrek ukrepa.

14. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Iz razlogov navedenih v obrazložitvi pa tudi ni sledilo predlogu za začetek postopka za presojo ustavnosti določb 4. in 107. člena ZKZ.

15. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Zakon o kmetijskih zemljiščih (1996) - ZKZ  - člen 4, 4/1, 107

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.