UPRS Sodba I U 1746/2021-18
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2024-01-05

Inženirska zbornica Slovenije (IZS) - vpis v imenik pooblaščenih inženirjev - pogoji za vpis v imenik - strokovni izpit - načelo zakonitosti

Upravni postopek za vpis tožnika v imenik pooblaščenih inženirjev se je pred IZS uvedel z dnem, ko je tožnik pri tem organu vložil zahtevo za vpis (drugi odstavek 127. člena ZUP), tj. z dnem 5. 5. 2021 (ki ga obe stranki štejeta za datum vložitve tožnikove zahteve). Navedenega dne je bil v uporabi ZAID (ki se je pričel uporabljati 1. 6. 2018), ta predpis pa je (kot veljaven predpis) IZS pravilno uporabila tudi pri odločanju o tožnikovi zahtevi.

Opravljen strokovni izpit je namreč skladno s 126. členom oz. 77. členom ZGO-1 (kot tudi v skladu s 7. členom ZAID) zgolj en izmed pogojev, katerega izpolnjevanje mora posameznik izkazati, da pridobi pravico do vpisa v imenik pri IZS, oz. izpolnjevanje katerega IZS preverja pri odločanju o zahtevi za vpis v imenik. Izpit se tako ne izvaja v okviru upravnega postopka odločanja o zahtevi za vpis v imenik, prijava na izpit pa ne predstavlja zahteve, na podlagi katere bi bil uveden upravni postopek vpisa v imenik IZS.

Tožnik je izpit opravil šele 27. 3. 2019, vlogo za vpis v imenik pri IZS pa je vložil šele 5. 5. 2021. To pomeni, da na dan uveljavitve ZAID v zvezi v vpisom v imenik pooblaščenih inženirjev ni imel pridobljenih pravic (saj ni izpolnjeval zahtev iz predstavljenih prehodnih določb tega zakona ali 120. člena GZ), njegovo kasnejšo zahtevo za vpis (na podlagi kasneje opravljenega izpita) pa je bilo tako treba glede izpolnjevanja pogojev obravnavati po določbah 7. člena ZAID.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopke.

1. Inženirska zbornica Slovenije (v nadaljevanju IZS) je kot prvostopenjski organ z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikovo vlogo za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik predlagal vpis v omenjeni imenik na podlagi 57. člena Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti (ZAID). Ker je predlagatelj vlogo za vpis oddal 5. 5. 2021, se postopek vpisa ni pričel pred začetkom uporabe ZAID, zato pri obravnavi tožnikove vloge 57. člena ZAID ni mogoče upoštevati. Prav tako tožnik na dan 1. 6. 2018 ni imel pravice nastopati kot odgovorni nadzornik ali odgovorni nadzornik posameznih del, zato niso izpolnjeni niti pogoji za vpis po petem in šestem odstavku 55. člena ZAID. V zvezi z navedbami tožnika tekom postopka IZS ugotavlja še, da je ta prijavo na strokovni izpit za odgovornega vodjo del oddal 19. 1. 2018 in izpit opravil 27. 3. 2019. Ker je bila prijava na strokovni izpit oddana pred uveljavitvijo Gradbenega zakona (GZ), je pristojna služba upoštevala 106. člen GZ in postopek prijave na strokovni izpit zaključila po določbah Zakona o graditvi objektov (ZGO-1). Postopek vpisa v imenik pooblaščenih inženirjev in postopek prijave na strokovni izpit pa sta dva ločena upravna postopka, ki se začneta na podlagi oddanih vlog. Ker je tožnik vlogo za vpis v imenik oddal v času veljave ZAID, pri njeni obravnavi ni mogoče upoštevati 57. člena tega zakona. Ker predlagatelj tako nima ustrezne izobrazbe za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev, je IZS njegovo vlogo zavrnil.

2. Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo, ki jo je toženka zavrnila. Iz obrazložitve drugostopenjske odločbe izhaja, da tožnik nima pridobljene ustrezne izobrazbe skladno z drugo alinejo 8. člena ZAID, tako pa ne izpolnjuje pogoja za vpis v imenik iz 1. točke prvega odstavka 7. člena ZAID. Tožnik na dan 1. 6. 2018, ko sta se pričela uporabljati tako GZ kot ZAID, obenem še ni imel potrebnega strokovnega izpita in ni izpolnjeval pogojev za izvajanje gradbenega nadzora skladno z določbami ZGO-1, zaradi česar ni bil mogoč niti vpis v imenik na tej podlagi. V zadevi ne gre za pridobljene pravice, saj te do presečnega datuma (1. 6. 2018) zaradi manjkajočega strokovnega izpita niso bile pridobljene. Drži, da so se pogoji za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev z uveljavitvijo ZAID (glede na predhodni ZGO-1) zaostrili. Tožnik se je na izpit prijavil v času veljave ZGO-1, zato se je izpit na tej podlagi tudi izvedel in zaključil (prvi odstavek 106. člena GZ). Hkrati pa je tožnik vlogo za vpis v imenik podal šele 2021, tj. skoraj tri leta po uveljavitvi ZAID. Strokovni izpit je res en izmed nujnih pogojev za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev, vendar gre pri postopku opravljanja izpita in postopku vpisa v imenik za samostojna upravna postopka in ne za enovit postopek, pričet po ZGO-1.

3. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo. Tožnik ima višješolsko izobrazbo, kar ni zadoščalo za opravljanje poklica odgovornega vodje del. Je pa ZGO-1 predvidel, da ta poklic lahko opravlja tudi oseba, ki opravi strokovni izpit za odgovornega vodjo del in ima potrebne delovne izkušnje. Tožnik se je na izpit prijavil 27. 3. 2018 (v času veljave ZGO-1) in ga opravil 27. 3. 2019. Dne 5. 5. 2021 je podal vlogo za vpis v imenik, ki jo je IZS zavrnila. Navedeno dejansko stanje v zadevi ni sporno.

4. Upravna organa sta kršila tožnikove pravice zaradi napačne uporabe določb glede prehodnega obdobja. Stališče toženke, da pri opravljanju strokovnega izpita in vpisu v imenik pooblaščenih inženirjev ne gre en postopek, temveč za dva, je materialnopravno napačno in tožnika diskriminira, saj kljub izpolnjenim pogojem ne more opravljati svoje dejavnosti. Tožnik se je na izpit namreč prijavil izključno iz razloga pridobiti potrebna potrdila za vpis v imenik. Opravljeni strokovni izpit je pogoj tako po GZ kot po ZGO-1, izvajalec je enak in v pristojnosti IZS. Da gre za neločljivo povezana postopka, izhaja tudi iz spletnih strani IZS, kjer je navedeno, da se z izpitom preveri, ali je kandidat usposobljen za samostojno opravljanje poklica vodje del in ali obvlada osnovne zakonitosti metod in tehnik za zagotavljanje izvajanja nalog vodje del. Na istem mestu je navedeno tudi, da opravljeni izpit ne zadošča za avtomatsko prijavo v imenik, pač pa je treba oddati primerno vlogo. Izpit se z razlogom vodi pri prvostopenjskem organu, ki tudi vodi in postavlja pogoje sprejema posameznikov v imenik. Tožnik niti v času prijave na izpit niti kasneje, ko ga je opravil, ni bil opozorjen, da oprava tega izpita ni več zadosten pogoj za vpis v imenik. Tožnik v času, ki ga je sicer predvideval šesti odstavek 55. člena ZAID, ni mogel podati popolne vloge za vpis, saj ni izpolnjeval pogoja glede izpita. Ko je tega opravil, pa je takoj nadaljeval postopek vpisa. Slednji postopek se začne že s prijavo na strokovni izpit, ki je nujen in temeljni pogoj vpisa. Določbo 57. člena ZAID je treba gledati celostno in pritrditi pravnemu naziranju tožnika. Tudi 120. člen ZGO-1 govori o varovanju že pridobljenih pravic, česar upravna organa nista upoštevala. V kolikor bi namreč presojala po določbah ZGO-1, bi tožnik izpolnjeval prav vse pogoje in bi bil v imenik vpisan. Tako pa je toženka svojo odločitev oprla na veljavne predpise in ni upoštevala predhodnih in končnih določb predpisov.

5. Tožnik predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov upravnega spora.

6. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala je upravne spise zadeve.

8. V zadevi je spor glede zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je IZS zavrnila tožnikovo vlogo za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev. Tožnik v tožbi uveljavlja, da je IZS napačno uporabila materialno pravo.

9. ZAID v prvem odstavku 7. člena določa pogoje, ki jih mora izpolnjevati posameznik za vpis v imenik pooblaščenih arhitektov in inženirjev, med drugim tudi pogoj ustrezne izobrazbe (1. točka). Skladno z 8. členom ZAID se za pooblaščenega inženirja zahteva izobrazba, pridobljena po študijskih programih ravni druge stopnje v skladu z zakonom, ki ureja visoko šolstvo, oziroma izobrazba, ki ustreza ravni izobrazbe, pridobljeni po študijskih programih druge stopnje, s področja inženirskih znanosti, zlasti s področja gradbeništva, strojništva, elektrotehnične stroke, tehnoloških strok, rudarstva, geologije, geotehnologije in geodezije in prometnega inženirstva.

10. Med strankama v zadevi je nesporno, da tožnik navedenega pogoja ne izpolnjuje, saj ima pridobljeno višješolsko izobrazbo inženir gradbeništva, ki ne predstavlja izobrazbe druge stopnje (ali tej ustrezne izobrazbe) po prej citirani določbi 8. člena ZAID. V skladu z določbami ZAID tožnik v imenik pooblaščenih inženirjev tako ne more biti vpisan (čemur tožnik niti ne nasprotuje).

11. Vendar pa se tožnik sklicuje na določbo tretjega odstavka 77. člena ZGO-1, ki je določala, da je odgovorni vodja posameznih del lahko tudi posameznik, ki ima višjo strokovno izobrazbo z opravljenim strokovnim izpitom in najmanj dvema letoma delovnih izkušenj in tehnik z opravljenim strokovnim izpitom in z najmanj tremi leti delovnih izkušenj, lahko pa tudi oseba z opravljenim delovodskim ali mojstrskim izpitom s področja izvajanja del pri gradnjah in z najmanj petimi leti delovnih izkušenj pri gradnjah. Tožnik uveljavlja, da se je na izpit za odgovornega vodjo del prijavil še v času veljave ZGO-1 (kar je med strankama sicer nesporno), tudi glede njegovega vpisa v imenik IZS pa je v skladu s prehodnimi določbami iz 57. člena ZAID (ki določajo, da se postopki vpisa v imenik in izbrisa iz imenika ZAPS in IZS, opravljanja strokovnih izpitov, podeljevanja licenc, priznavanja poklicnih kvalifikacij, disciplinski postopki in drugi postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona, ki jih skladno z ZGO-1 vodita ZAPS in IZS, dokončajo po ZGO‑1) tako treba uporabiti ZGO-1.

12. Tožnikovo stališče je materialnopravno napačno.

13. Upravni organi so pri odločanju v upravnih zadevah vezani na načelo zakonitosti v upravnem postopku (6. člen Zakon o splošnem upravnem postopku - ZUP) in so dolžni pri odločanju uporabljati veljavne predpise. Upravni postopek za vpis tožnika v imenik pooblaščenih inženirjev se je pred IZS uvedel z dnem, ko je tožnik pri tem organu vložil zahtevo za vpis (drugi odstavek 127. člena ZUP), tj. z dnem 5. 5. 2021 (ki ga obe stranki štejeta za datum vložitve tožnikove zahteve). Navedenega dne je bil v uporabi ZAID (ki se je pričel uporabljati 1. 6. 2018), ta predpis pa je (kot veljaven predpis) IZS pravilno uporabila tudi pri odločanju o tožnikovi zahtevi. Ob tem je IZS presojo izpolnjevanja pogojev za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev po presoji sodišča pravilno opravila na podlagi 7. člena ZAID. IZS namreč ni imela podlage za uporabo prehodne določbe 57. člena ZAID (na katero se sklicuje tožnik), ki bi jo bilo mogoče uporabiti zgolj v primeru, ko bi bil postopek vpisa v imenik pri IZS na dan pričetka uporabe ZAID že začet (57. člen ZAID), kar pa v zadevi ni podano (postopek tožnikovega vpisa v imenik je bil pred IZS namreč uveden šele skoraj tri leta po pričetku uporabe ZAID). Prav tako IZS v zvezi s tožnikovo zahtevo ni mogla uporabiti prehodne določbe iz petega in šestega odstavka 55. člena ZAID, saj tožnik na dan pričetka uporabe ZAID na podlagi ZGO-1 ni imel pravice nastopati kot odgovorni nadzornik ali odgovorni nadzornik posameznih del, ker ni imel opravljenega strokovne izpita, ki je bil po ZGO-1 pogoj za nastopanje v navedenih vlogah (86., 45., 126. ter 77. člen ZGO-1). Strokovni izpit iz odgovornega vodenja del je namreč opravil šele 27. 3. 2019 (kar je v zadevi ravno tako nesporno). Iz enakih razlogov je neupoštevno tudi tožnikovo sklicevanje na 120. člen GZ, saj tožnik iz razloga, ker tedaj še ni imel opravljenega strokovnega izpita (kar je tudi pogoj po četrtem odstavku 14. člena GZ), ob začetku uporabe tega zakona (1. 6. 2018) na podlagi ZGO-1 ni bil upravičen nastopati kot odgovorni vodja del ali odgovorni vodja posameznih del.

14. Zmotno je ob povedanem tudi stališče tožnika, da gre pri opravljanju izpita za odgovorno vodenje del in pri postopku vpisa v imenik inženirske zbornice za enoten upravni postopek - niti iz določb ZGO-1 (ali GZ) niti iz določb ZAID to ne izhaja. Opravljen strokovni izpit je namreč skladno s 126. členom oz. 77. členom ZGO-1 (kot tudi v skladu s 7. členom ZAID) zgolj en izmed pogojev, katerega izpolnjevanje mora posameznik izkazati, da pridobi pravico do vpisa v imenik pri IZS, oz. izpolnjevanje katerega IZS preverja pri odločanju o zahtevi za vpis v imenik. Izpit se tako ne izvaja v okviru upravnega postopka odločanja o zahtevi za vpis v imenik, prijava na izpit pa ne predstavlja zahteve, na podlagi katere bi bil uveden upravni postopek vpisa v imenik IZS. To nenazadnje izhaja tudi iz spletnih strani IZS, na katere se sklicuje tožnik, kjer je izrecno navedeno, da "opravljen izpit ne pomeni avtomatskega vpisa v imenik. Kandidat mora oddati vlogo za vpis v imenik." Da se je navedenega zavedal tudi tožnik, pa izhaja iz dejstva, da je po prijavi na izpit (in opravi tega) na IZS naslovil samostojno zahtevo za vpis v register pooblaščenih inženirjev (o kateri je bilo odločeno z izpodbijano odločbo).

15. Sodišče ob tem zgolj pripominja še, da bi sledenje stališču tožnika pomenilo absurden položaj, v katerem bi bilo treba npr. tudi začetek šolanja (visokošolskega, srednješolskega ali pa celo osnovnošolskega), na podlagi katerega se pridobi izobrazba, ki je ravno tako kot opravljen strokovni izpit pogoj za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev, že treba šteti za začetek postopka vpisa v ta imenik. Zgolj okoliščina, da se izpit opravlja pred IZS, ki odloča tudi o vpisu v imenik pooblaščenih inženirjev, ne spreminja dejstva, da gre pri izpitu zgolj za enega izmed pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za vpis v ta imenik in za odločitev v zadevi tako ni bistvena.

16. Tožniku ni mogoče slediti niti v njegovem zatrjevanju, da je bilo z zavrnitvijo njegove zahteve po vpisu v imenik pooblaščenih inženirjev poseženo v njegove pridobljene pravice. Nesporno je, da se je za tožnika iz razloga, ker se je na strokovni izpit iz odgovornega vodenja del prijavil še v času veljave ZGO-1 (in pred pričetkom uporabe ZAID), na podlagi 57. člena ZAID opravljanje tega izpita dokončalo po določbah ZGO-1. Vendar pa tožnik na podlagi navedenega (enako pa tudi ne podlagi 106. člena GZ, na katerega se tožnik neutemeljeno sklicuje) ni pridobil pravice, da se po ZGO-1 vodi tudi samostojni upravni postopek njegovega vpisa v imenik pooblaščenih inženirjev. Tožnik je namreč (kot že navedeno) izpit opravil šele 27. 3. 2019, vlogo za vpis v imenik pri IZS pa je vložil šele 5. 5. 2021. To pomeni, da na dan uveljavitve ZAID v zvezi v vpisom v imenik pooblaščenih inženirjev ni imel pridobljenih pravic (saj ni izpolnjeval zahtev iz predstavljenih prehodnih določb tega zakona ali 120. člena GZ), njegovo kasnejšo zahtevo za vpis (na podlagi kasneje opravljenega izpita) pa je bilo tako treba glede izpolnjevanja pogojev obravnavati po določbah 7. člena ZAID.

17. Sodišče ob tem dodaja, da iz predloga ZAID

izhaja, da je namen zakona doseganje boljših rezultatov v procesih urejanja prostora in gradnje ter višje kakovosti grajenega okolja in da je potrebno zato vzpostaviti sistem, ki bo izločal neusposobljene izvajalce brez ustreznih kompetenc, terjal večjo odgovornost stroke in ji hkrati zagotovil veljavo. Predlagane omejitve gospodarske pobude so po mnenju zakonodajalca utemeljene z javnim interesom, saj je arhitekturno in inženirsko ustvarjanje intelektualna dejavnost, za katero je značilno delovanje v javnem interesu, a hkrati tudi varovanje interesov naročnikov in bodočih uporabnikov. Po presoji sodišča gre za razumen razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu oziroma s cilji, ki jih zasleduje sprememba zakonodaje. Ob tem gre dodati, da je tudi Ustavno sodišče že v odločbi, U-I-14/97 z dne 19. 11. 1998, zavzelo stališče, da je izboljšava kvalitete graditve objektov ustavno dopusten cilj in da lahko zakonodajalec zaradi varovanja javne koristi (dvig kvalitete projektiranja, večja varnost, oblikovna skladnost objektov, večja kakovost graditve) zviša izobrazbene pogoje za projektante in na novo uredi pogoje in način projektiranja objektov.

18. Ob vsem že navedenem sodišče zaključno dodaja še, da je bil ZAID, ki je uvedel strožje pogoje za opravljanje arhitekturne in in inženirske dejavnosti, sprejet že 24. 10. 2017, veljati pa je pričel 17. 11. 2017, tj. več kot štiri mesece pred tožnikovo prijavo na strokovni izpit. Tožniku tako ni moglo biti neznano, katere pogoje bo po pričetku uporabe tega zakona (1. 8. 2018) moral izpolnjevati za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev.

19. Po povedanem sodišče sodi, da tožnik nezakonitosti izpodbijane odločbe ni uspel izkazati. Ker sodišče obenem ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

20. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj sta se tožnik in toženka tej pisno odpovedala (279. a člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

21. Tožnik je zahteval povrnitev stroškov upravnega spora.

22. Odločitev o stroških tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Glej predlog Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti, prva obravnava 2016-2550-0007; tč. 2 Cilji, načela in poglavitne rešitve predloga zakona

Zakon o arhitekturni in inženirski dejavnosti (2017) - ZAID  - člen 7, 7/1, 8, 57

Zakon o graditvi objektov (2002) - ZGO-1  - člen 77, 77/3

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 6

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.