UPRS Sodba I U 1468/2021-6
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-01-18

Jure Likar (preds.), dr. Damjan Gantar (poroč.), mag. Barbara Fajdiga

ukrep tržnega inšpektorja - začasni ukrepi v času epidemije SARS-CoV-2 (COVID-19) - odlok - prepoved prodaje - ugotovitvena tožba

Ker specializirana trgovina z otroškim programom kot dejavnost po SKD (2008) ne obstaja, nobena trgovina ne more biti registrirana kot specializirana trgovina z otroškim programom.

Tožnica je na dan inšpekcijskega nadzora nesporno prodajala zgolj otroško obutev, dostop do ponudbe za odrasle pa je bil onemogočen. Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (2021) ni izrecno določal, da bi morala prodajalna, ki bi spadala pod izjeme od splošne prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev, še pred uveljavitvijo Odloka prodajati zgolj otroški program oz. v obravnavanem primeru zgolj otroško obutev. V skladu z načelom legalitete je tako ključno stanje na čas veljavnosti Odloka, ne pa siceršnje stanje.

Zgolj dejstvo, da je morala tožnica omejiti svoj nabor izdelkov, ki jih je podajala v določenem obdobju, po presoji sodišča ne kaže na to, da ne gre za specializirano trgovino z otroškim programom. Ključno je, da je tožnica na dan nadzora, torej v času veljavnosti Odloka, prodajala zgolj otroške artikle (ostalo blago, ki se je sicer nahajalo v prodajalni, ni bilo predmet prodaje) in je torej svoje poslovanje v celoti prilagodila zahtevam iz Odloka.

I. Tožbi se ugodi. Ugotovi se, da je odločba Tržnega inšpektorata Republike Slovenije, Območne enote Dravograd-Maribor št. 0610-1692/2021-9-31021 z dne 15. 2. 2021 nezakonita.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Povzetek aktov prvostopenjskega in drugostopenjskega organa:

1. Tržni inšpektorat Republike Slovenije, Območna enota Dravograd-Maribor (v nadaljevanju prvostopenjski, tudi inšpekcijski organ) je z izpodbijano odločbo odločil, da se odločba prvostopenjskega organa št. 0610-1692/2021-4-31021 z dne 2. 2. 2021 odpravi (1. točka izreka), da se tožeči stranki začasno, za čas trajanja ukrepa iz 1. člena Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Ur. l. RS, št. 9/21; v nadaljevanju Odlok), v prodajalni A., PE Maribor, na naslovu ..., prepoveduje promet z otroško obutvijo, šolskimi torbami, spreji za impregniranje, vložki za obutev ter nogavicami, ker prodaja teh izdelkov ne spada med izjeme, navedene v 5. členu Odloka, saj navedena prodajalna ni specializirana prodajalna z otroškim programom (2. točka izreka), da se z izpodbijano odločbo nadomesti odločba prvostopenjskega organa 0610-1692/2021-4-31021 z dne 2. 2. 2021 (3. točka izreka) ter da bo o morebitnih stroških izdan poseben sklep (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega akta izhaja, da je tržni inšpektor 27. 1. 2021 opravil inšpekcijski nadzor v zgoraj omenjeni prodajalni tožeče stranke in ugotovil, da je bila navedena prodajalna odprta, v njej pa sta se nahajala dva kupca. Prodajala se je otroška obutev, šolske torbe, spreji za impregniranje ter vložki in nogavice do št. 41. Dostop do izdelkov za odrasle je bil onemogočen s trakovi. Tržni inšpektor je skladno z določbo 211. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izdal ustno (in nato še pisno) odločbo, s katero je tožnici prepovedal promet z otroško obutvijo in ostalim prodajnim programom, ker prodaja teh izdelkov ne spada med izjeme iz 5. člena Odloka, saj navedena prodajalna ni specializirana prodajalna z otroškim blagom. Zoper pisno odločbo je tožnica vložila pritožbo, ki ji je tržni inšpektor z izpodbijano odločbo delno ugodil.

3. V pritožbi je nasprotovala zaključku inšpektorja, da tožnice ni mogoče šteti za specializirano prodajalno z otroškim programom. Navedla je, da izpolnjuje kriterij specializiranosti, ker je med drugim v skladu s Standardno klasifikacijo dejavnosti (v nadaljevanju SKD) registrirana za dejavnost pod šifro 74.720 - trgovina na drobno v specializiranih prodajalnah z obutvijo in usnjenimi izdelki, poleg tega pa je v času pregleda prodajala izključno otroški program. Tržnemu inšpektorju je očitala, da v svoji odločbi ni navedel pravne podlage, ki bi opredeljevala pojem „specializirana prodajalna z otroškim programom“ in navedla, da izpolnjuje pogoje za izjemo po Odloku.

4. V zvezi s temi pritožbenimi navedbami toženka v izpodbijani odločbi navaja, da sicer drži, da pojem „specializirana prodajalna z otroškim programom“ v SKD ne obstaja, vendar je treba pri presoji, ali je gre za takšno prodajalno, upoštevati celoten prodajni asortiman in ne samo dela, namenjenega za otroke. Pri tem je treba izhajati iz analogije določbe v Odloku, ki se nanaša na izjemo, da prepoved ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom ne velja za prodajalne, ki v pretežni meri prodajajo živila in blago za osebno nego in čiščenje, pri čemer to pomeni, da več kot polovico asortimana predstavljajo ti izdelki. Tako obravnavane prodajalne ni mogoče šteti za „specializirano prodajalno z otroškim programom“, ker otroški program glede na celotno ponudbo ne predstavlja večine blaga (več kot 50 %) v tej prodajalni, ne glede na to, da je bilo na dan inšpekcijskega nadzora v ponudbi samo otroško blago. Predmetna prodajalna predstavlja specializirano prodajalno z obutvijo, ki pa ni specializirana samo za otroški program, saj tožnici sicer ne bi bilo treba ničesar izločiti iz prodaje. Dejstvo, da je morala omejiti svoj nabor izdelkov, kaže na to, da obravnavana prodajalna v osnovi ni specializirana za prodajo otroškega programa, ampak je morala otroški program šele izločiti iz vsega ostalega programa. Prvostopenjski organ pa je ugotovil nepravilnosti izdane pisne odločbe, zato je z izpodbijano odločbo na podlagi prvega odstavka 242. člena ZUP odpravil ugotovljene nepravilnosti, pri tem pa ni posegel v vsebino obveznosti, kot je bila tožnici izrečena že z ustno odločbo.

5. Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo in odločil, da tožnica sama nosi stroške pritožbenega postopka. Sklicuje se na drugi odstavek 210. člena in 211. člen ZUP, prvi odstavek 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), Odlok o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije ter tretjo alinejo prvega odstavka 16. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZZUOOP). Pojasnjuje, da je bila tožnici izrečena prepoved, vezana na veljavnost Odloka (tj. od 23. 1. 2021 do 29. 1. 2021), kar pomeni, da je naložena obveznost prenehala veljati 30. 1. 2021. Ustna odločba z dne 27. 1. 2021 je začela učinkovati takoj in prenehala 30. 1. 2021, izdaja pisnega odpravka ustne odločbe z dne 1. 2. 2021 oziroma njegova nadomestna odločba pa je predstavljala le še formalnost. Nobenega dvoma ni, da tožničina prodajalna ni specializirana prodajalna z otroškim programom, pač pa specializirana prodajalna z obutvijo (v Poslovnem registru Slovenije, pa tudi v tožničinem aktu o ustanovitvi, je kot njena glavna dejavnost vpisana dejavnost pod šifro SKD 47.720 - Trgovina na drobno v specializiranih prodajalnah z obutvijo in usnjenimi izdelki), saj nudi tako otroško obutev, kot tudi obutev za odrasle. Presojo, ali gre za specializirano prodajalno z otroškim programom, je treba opraviti glede na celoten prodajni program skozi vse leto in ne samo glede tistega dela, ki je bil v prodajalni na voljo ob veljavnosti Odloka. Čeprav je otroška obutev del programa, to ne pomeni, da gre za specializirano prodajalno z otroškim programom, ker otroški program ne predstavlja večine blaga in ker je morala tožnica iz prodaje odstraniti del svojega siceršnjega programa. V zvezi s pritožbeno navedbo, da so na enak način tudi živilske prodajalne umikale nekatere izdelke iz prodaje in to ni bilo problematično, pojasnjuje, da je Odlok izrecno določil, da so od prepovedi ponujanja in prodajanja blaga potrošnikom izvzete prodajalne, ki v pretežni meri prodajajo živila, blago za osebno nego in čiščenje, vključno s prodajo kmetijskih pridelkov, pri čemer se kot izjema ne šteje prodaja oblačil in obutve v teh prodajalnah. Ker se v tožničini prodajalni v pretežni meri ne prodajajo živila, blago za osebno nego ali kmetijski pridelki, se tožnica v zvezi z izločitvijo izdelkov iz prodaje ne more sklicevati na to izjemo. Dejstvo, da SKD izrecno ne definira dejavnosti specializirane prodajalne z otroškim programom, ni bistveno. Pomembno je, kaj dejansko zajema prodajni program določene prodajalne. S sklepom z dne 22. 1. 2021, s katerim je tožnica od 23. 1. 2021 do preklica svojo glavno dejavnost pod šifro SKD 47.720 dodatno dopolnila tako, da se šteje za specializirano prodajalno z otroškim programom, ni mogoče spreminjati narave prodajalne in ta okoliščina na odločitev v zadevi nima vpliva. V zvezi s pritožbenimi navedbami, da prvostopenjski organ v drugih primerih nadzora ni ugotovil nepravilnosti in ni izdal prepovednih odločb, drugostopenjski organ pojasnjuje, da to na odločitev v konkretni zadevi ne vpliva, saj gre za druge postopke zoper tožnico. Kot neutemeljeno zavrača tudi tožničino sklicevanje na zadevo, v kateri je bila izdana odločba št. 0610-1685/2021-9-22007 z dne 12. 3. 2021, ker gre v tej zadevi za drugačne okoliščine. Zaključi, da je prvostopenjski organ pravilno in popolno ugotovil dejansko stanje, pravilno vodil postopek in izdal pravilno, na zakonu utemeljeno odločbo.

6. Tožnica zoper izpodbijano odločbo vlaga ugotovitveno tožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka, nepravilne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava. Pravni interes za ugotovitev nezakonitosti izpodbijane odločbe utemeljuje z možnostjo uveljavljanja odškodninskega zahtevka, saj je do zaprtja prodajaln ustvarjala dohodek oziroma je imela možnost ustvarjati dohodek, z zaprtjem pa ji je bila ta možnost odvzeta. Zatrjuje arbitrarnost odločitve in veliko poslovno škodo. Pravni interes za ugotovitveno tožbo ima tudi zato, ker inšpekcijskemu običajno sledi še prekrškovni postopek, katerega podlaga bi bila prav izpodbijana odločba.

7. Tožnica se sklicuje, da je dan pred uveljavitvijo Odloka, to je 22. 1. 2021, s sklepom svojo glavno dejavnost, registrirano pod šifro KN 47.720, dodatno dopolnila kot specializirano prodajalno z otroškim programom, v kateri se od 23. 1. 2021 dalje prodaja samo otroški program oziroma blago, namenjeno otrokom. Zatrjuje, da je s tem glede na to, da se pravno ni mogla registrirati za opravljanje dejavnosti „specializirana prodajalna z otroškim programom“, saj takšna dejavnost ne obstaja, pridobila ustrezno podlago, da se šteje kot izjema po 5. členu Odloka. Od 23. 1. 2021 dalje je tožnica prodajala samo otroški program in tako tudi dejansko, ne le pravno, predstavljala „specializirano trgovino z otroškim programom“. Ostali izdelki so se skladiščili in strankam niso bili na voljo. V okviru inšpekcijskega pregleda je bilo kot nesporno ugotovljeno, da je tožnica prodajala izključno otroško obutev in artikle, ostalo blago pa je bilo zaščiteno s trakovi in priloženim obvestilom, da blago ni naprodaj. Zato je v nasprotju z navedenimi dejanskimi ugotovitvami navedba v obrazložitvi izpodbijane odločbe, da naj bi tožničin prodajni asortiman predstavljal obutev za odrasle in otroke, nogavice, moške pasove, spreje za impregnacijo, vložke za obutev itd., kar predstavlja prodajni asortiman, preden se je tožnica za čas veljave Odloka specializirala za prodajo otroškega programa.

8. Tožnica nadalje navaja, da izpodbijana odločba ne vsebuje obrazložitve glede bistvenih razlogov za izdajo prepovedi prometa, kar predstavlja nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in bistveno kršitev določb postopka. Da prvostopenjski organ ni dovolj natančno obrazložil razlogov za svojo odločitev, je razvidno iz dejstva, da je drugostopenjski organ skušal dopolniti obrazložitev prvostopenjskega organa, kar je nedopustno, saj je s tem stranki vzeta pravica do pravnega sredstva. Tožnica opozarja tudi na odločbo št. 0610-1783/2021-13-32012, ki je v obrazložitvi vsebinsko enaka izpodbijani odločbi, za katero pa je drugostopenjski organ z odločbo 0211-9/2021-5-MD z dne 31. 8. 2021 ugotovil, da je neobrazložena.

9. Tožnica uveljavlja tudi napačno uporabo materialnega prava. V prodajalni so se ob izvedbi nadzora in ves čas veljavnosti Odloka prodajali le otroški artikli. Tožnica je specializiranost trgovine za prodajo otroškega programa v dejanskem smislu izvedla na način, da je pričela prodajati le otroške artikle, v pravnem smislu pa specializiranosti za otroški program ni mogla doseči, ker ni urejena, saj definicija „specializirane otroške trgovine“ ni obstajala. Navedenemu pogoju je zadostila s sklepom z dne 22. 1. 2021. V času veljavnosti Odloka je bila tožnica tako nedvomno specializirana trgovina z otroškim programom. Opozarja, da v postopkih, ki so se nanašali na druge tožničine poslovalnice, inšpektorji niso ugotovili kršitev Odloka, čeprav je šlo za enak način poslovanja kot v predmetni poslovalnici, kar je pomembno z vidika enakega obravnavanja stranke in enakega varstva pravic.

10. V nadaljevanju navaja, da za presojo specializiranosti prodajalne ni odločilno, ali prodajalna „v glavnem“ opravlja določeno dejavnost, temveč ali je bila specializirana dejavnost, ki jo lahko predpiše le SKD, vpisana v poslovni register. V konkretnem primeru pa vpis v poslovni register ni mogoč, ker obravnavana dejavnost po SKD ne obstaja. Navaja tudi, da vseskozi dosega nivo specializacije, saj so njene prodajalne prilagojene otrokom, njeni zaposleni pa imajo poglobljeno znanje na področju dela z otroki. Nasprotuje stališču prvostopenjskega organa, ki kot eno od odločilnih okoliščin šteje, da tožničin otroški program ne predstavlja 50 % programa, ne glede na to, kaj je bilo na dan inšpekcijskega pregleda v ponudbi. Pogoji, ki jih mora izpolnjevati, se presojajo v času veljavnosti Odloka, ne pa glede na siceršnji program oziroma program pred veljavnostjo Odloka. Zatrjuje kršitev pravice do svobodne gospodarske pobude.

11. Toženkina interpretacija določb ZNB in Odloka je po mnenju tožnice neživljenjska in nerazumna ter v nasprotju z namenom Odloka, ki je prav v omejitvi gibanja prebivalstva ter zajezitvi in obvladovanju epidemije Covid-19 na eni strani ter na drugi stani v zagotovitvi najnujnejših dejavnosti in storitev v tem obdobju ter ohranitvi delovnih mest in socialne stabilnosti ljudi v času epidemije. V danem primeru je treba pri interpretaciji nedoločnega pojma „specializirane prodajalne z otroškim programom“ izhajati predvsem iz namena relevantnih predpisov, to je ZNB, Odloka in Zakona o interventnih ukrepih za pripravno na drugi val Covid-19. Izhajati je treba iz načela prilagajanja prava družbenim razmeram, v luči tega pa imajo inšpekcijski organi ne le pravico, temveč tudi dolžnost, da svoje odločitve in interpretacijo posameznih predpisov prilagajo družbenim razmeram in okoliščinam konkretnega primera. Vlada je z Odloki o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom začasno prepovedala ponujanje in podajanje blaga in storitev neposredno potrošnikom na območju Slovenije z namenom, da se omeji gibanje prebivalstva ter zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije Covid-19. Ob tem je Odlok predvideval več izjem od navedene prepovedi. Iz Odloka jasno izhaja, da je Vlada, ob izboljšanju epidemiološke slike, kot izjemo predvidela zagotavljanje dejavnosti „(specializirane) podajalne z otroškim programom“. Vlada je namreč s sprejemom Odloka, ki je predvideval določene izjeme v regijah z boljšo epidemiološko sliko, odločila tudi o ponovnem odpiranju vrtcev in šol. Od zaprtja trgovin z otroško obutvijo je v času sprejema Odloka minilo že več kot 3 mesece, zato je logično, da so (predvsem mlajši otroci) potrebovali novo obutev. Otrokom pa se lahko zagotovi ustrezna, kvaliteta in primerna obutev ravno v specializiranih prodajalnah z obutvijo, kjer je ponudba neprimerno večja, kot npr. v prodajalnah Babycenter, Pikapolonica itd. Javni interes in s tem namen izjem po Odloku je brez dvoma v tem, da se določeni populaciji, to je otrokom in mladini, zagotovi dostop do nujno potrebnih življenjskih potrebščin, zato razlikovanje med prodajalnami, ki se po stališču toženke štejejo za izjeme po Odloku (npr. Babycenter, Pikapolonica, Ciciban itd.) in tožnico ne ustreza namenu Odloka in ni utemeljeno na zakonski ali podzakonski določbi. Izpodbijana odločba temelji tudi na ustavno nedopustni razlagi 5. člena Odloka. Tožnica predlaga vložitev zahteve za oceno ustavnosti določbe 4. točke prvega odstavka 39. člena ZNB ter sklepno predlaga, naj sodišče tožbi ugodi ter ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

12. Toženka je predložila upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

14. Tožnica je svojo tožbo oblikovala kot ugotovitveno in uveljavljala, da njen pravni interes na ugotovitev, da je izpodbijana odločba nezakonita, z izvršitvijo odrejenega ukrepa ni prenehal. Vzpostavitev prejšnjega stanja sicer ni možna, vendar pa svoj pravi interes in izboljšanje svojega pravnega položaja lahko zagotovi s postavitvijo ugotovitvenega zahtevka. Tožnica lahko uveljavlja odškodninski zahtevek v civilnem postopku, saj je do zaprtja prodajaln ustvarjala dohodek, z odrejenim zaprtjem pa ji je bila ta možnost (nezakonito) odvzeta. Zatrjuje nastanek velike poslovne škode, ki je oblika premoženjske škode. Pravni interes za tožbo utemeljuje tudi z dejstvom, da inšpekcijskemu postopku (običajno) sledi prekrškovni postopek, kateremu podlaga je prav izpodbijana odločba. Toženka se do postavljenega ugotovitvenega zahtevka tožnice ni opredelila.

15. Po določbi druge alineje 33. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS‑1) se lahko s tožbo zahteva ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice in pravne koristi. Tožba, kot jo uveljavlja tožnica, je torej po navedeni določbi izrecno predvidena, po presoji sodišča pa je tožnica zanjo tudi izkazala pravni interes. Tožnica namreč zatrjuje poslovno škodo, ki ji je po njenih trditvah nastala zaradi nezakonitega postopanja toženke, protipravnost pa je ena od predpostavk odškodninske odgovornosti.

16. V obravnavni zadevi ugotovljeno dejansko stanje v času veljavnosti Odloka med strankama ni sporno. Tržni inšpektor je dne 27. 1. 2021 opravil inšpekcijski nadzor v prodajalni tožeče stranke v Mariboru, na naslovu ..., in ugotovil, da je bila navedena prodajalna odprta. V prodajalni sta se nahajala dva kupca, v prodaji je bila otroška obutev, šolske torbe, spreji za impregniranje, vložki za obutev do št. 41 ter nogavice do št. 41., dostop do izdelkov za odrasle pa je bil onemogočen s trakovi.

17. Sporna je uporaba Odloka, na podlagi katerega je bil odrejen izpodbijani ukrep, to je prepoved prometa z otroško obutvijo in ostalim prodajnim programom za čas trajanja Odloka. Natančneje, sporno je, ali prodajalna tožnice sodi pod izjeme, navedene v 5. členu Odloka, torej ali gre za specializirano prodajalno z otroškim programom ali ne in ali je toženka posledično pravilno in zakonito izdala izpodbijano odločbo, s katero je tožnici za čas veljavnosti Odloka prepovedala prodajo.

18. Pravna podlaga za izdajo izpodbijane odločbe je 39. člen ZNB, ki določa, da kadar z ukrepi, določenimi s tem zakonom, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni, lahko Vlada Republike Slovenije odredi tudi naslednje ukrepe: 1. določi pogoje za potovanja v državo, v kateri obstaja možnost okužbe z nevarno nalezljivo boleznijo in za prihod iz teh držav; 2. prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih; 3. prepove zbiranje ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni; 4. omeji ali prepove promet posameznih vrst blaga in izdelkov (prvi odstavek). O ukrepih iz prejšnjega odstavka mora Vlada Republike Slovenije nemudoma obvestiti Državni zbor Republike Slovenije in javnost (drugi odstavek).

19. Na podlagi navedenega člena ZNB je Vlada sprejela Odlok, ki v 1. členu določa, da se z namenom, da se omeji gibanje prebivalstva in zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19 s tem odlokom začasno

prepoveduje ponujanje in prodajanje blaga in storitev neposredno potrošnikom na območju Republike Slovenije. V 5. členu Odloka je nadalje določeno, da v statističnih regijah Osrednjeslovenska, Podravska, Gorenjska, Obalno-kraška, Koroška, Zasavska, Primorsko-notranjska, Pomurska in Savinjska izjema od prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev velja tudi za 1. premične stojnice za prodajo kmetijskih pridelkov in proizvodov kmetovalcev; 2. servisne delavnice, v katerih se opravljajo storitve popravil in vzdrževanja motornih vozil in koles (vulkanizerske, avtomehanične ali avtokleparske delavnice, delavnice za popravilo koles) in 3. specializirane prodajalne z otroškim programom.

20. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je Ustavno sodišče z odločbo U-I-155/202-24 z dne 7. 10. 2021

odločilo, da je točka 4 prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z Ustavo (1. točka izreka), da mora Državni zbor ugotovljeno neskladje odpraviti v roku dveh mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu RS (2. točka izreka) in da

se do odprave ugotovljenega neskladja iz 1. točke izreka uporablja 4. točka prvega odstavka 39. člena ZNB, pri čemer se uporablja tudi za storitve

(3. točka izreka); nadalje je odločilo, da je bil Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v RS (Ur. l. RS, št. 25/20, 29/20, 32/20, 27/20, 42/20, 44/20, 47/20, 53/20, 58/20 in 59/20) v neskladju z Ustavo (4. točka izreka) ter da ima ugotovitev iz prejšnje točke učinek razveljavitve (5. točka izreka).

21. Ustavno sodišče je na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) odločilo, da je 4. točka prvega odstavka 39. člena ZNB

v neskladju z Ustavo, vendar se do odprave ugotovljenega neskladja navedena določba ZNB vseeno še najprej uporablja. S tem je vnaprej zagotovilo zakonsko podlago za izdajo podzakonskih predpisov, ki urejajo ukrepe iz 4. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, hkrati pa tudi za vse še veljavne podzakonske predpise, ki so bili sprejeti na podlagi izpodbijanih zakonskih določb. Posledično sodišča navedenim podzakonskim predpisom za razmerja, nastala po objavi te odločbe v Uradnem listu RS, zaradi v tej odločbi ugotovljene protiustavnosti ne smejo odreči veljave.

Zato mora sodišče v tem upravnem sporu upoštevati, da točka 4 prvega odstavka 39. člena ZNB predstavlja veljavno zakonsko podlago za sprejetje Odloka. Prav tako sodišče ugotavlja, da je bil Odlok v času izdaje izpodbijane odločbe glede na predhodno navedeno obrazložitev Ustavnega sodišča v veljavi.

22. Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev je pričel veljati s 23. 1. 2021 in je veljal do 29. 1. 2021. Tožnici je bil izpodbijani ukrep izrečen 27. 1. 2021 z izpodbijano odločbo. Sporni Odlok je v 5. členu določal, da prepovedi ponujanja in prodajanja blaga ter storitev v določenih statističnih regijah ne velja za „specializirane prodajalne z otroškim programom“, pri čemer dodatnih meril za ugotavljanje tega statusa ni določil.

23. Ker specializirana trgovina z otroškim programom kot dejavnost po SKD (2008) ne obstaja, nobena trgovina ne more biti registrirana kot specializirana trgovina z otroškim programom. Če bi se pri presoji te izjeme strogo zasledovalo (pravni) pojem dejavnosti, kot je opredeljen po SKD, nobena prodajalna ne bi spadala pod izjeme od splošne prepovedi ponujanja in prodajanja blaga ter storitev.

To pa ni mogel bil namen Odloka in izjeme, ki jo določa. Zato je treba kot odločilno okoliščino upoštevati dejstvo, ali gre v dejanskem smislu za specializirano prodajalno z otroškim programom. Posledično so nerelevantne navedbe tožnice, da je dan pred uveljavitvijo Odloka s poslovnim sklepom družbe svojo glavno dejavnost dopolnila z specializirano prodajalno z otroškim programom, v kateri se od 23. 1. 2021 prodaja samo otroški program oziroma blago, namenjeno otrokom. Ker torej ne Odlok ne kakšen drug predpis pojma „specializirane prodajalne z otroškim programom“ ni opredelil oziroma natančneje določil, hkrati pa tudi ni določil meril, na podlagi katerih bi se prodajalna štela za specializirano za otroški program, je treba ta pojem vsebinsko napolniti.

24. Iz Slovarja slovenskega knjižnega jezika (SSKJ) izhaja, da glagol „specializirati“ pomeni, 1. usmerjati, omejevati dejavnost česa na ozko področje

; 2. pridobivati si izurjenost za opravljanje določene ožje dejavnosti; 3. pridobivati si posebno, poglobljeno znanje na ožjem področju kake stroke. Nadalje SSKJ pridevnik „otroški“ opredeli kot nanašajoč se na otroke. Otroški program je torej tisti, ki se nanaša na otroke. Nesporno je, da je tožnica specializirana trgovina z obutvijo

, hkrati pa njen prodajni asortiman zajema tudi otroško obutev in druge otroške artikle. Tožnica navaja, da svojo dejavnost usmerja na ozko področje, to je prodajo obutve, za kar potrebuje ustrezno znanje ter stalno izobraževanje v smeri prodajanja in ponujanja blaga kot tudi za svetovanje vsem skupinam kupcev, pri čemer se dodatna pozornost namenja posebej otroški populaciji, saj je splošno znano, da je pri njih najtežje izbrati pravilno obutev, česar tožena stranka ne prereka. Specializiranost po presoji sodišča ne pomeni zgolj blaga, pač pa tudi znanje, da se lahko določena dejavnost usmeri na ozko področje. Poleg tega „specializirana prodajalna z otroškim programom“

kot „prodajalna, specializirana za otroški program“. Tožnica je na dan inšpekcijskega nadzora nesporno prodajala zgolj otroško obutev, dostop do ponudbe za odrasle pa je bil onemogočen. Odlok ni izrecno določal, da bi morala prodajalna, ki bi spadala pod izjeme od splošne prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev,

uveljavitvijo Odloka prodajati zgolj otroški program oz. v obravnavanem primeru zgolj otroško obutev. V skladu z načelom legalitete je tako ključno stanje na čas veljavnosti Odloka, ne pa siceršnje stanje (in tako tudi ni relevantno, na kakšen način se je tožnica pred uveljavitvijo Odloka oglaševala v javnosti in za kaj je bila specializirana pred uveljavitvijo Odloka oziroma kakšno dejavnost je pred tem opravljala).

25. Toženka v izpodbijani odločbi navaja okoliščine, za katere šteje, da so pomembne za presojo specializiranosti prodajalne z otroškim programom, vendar te okoliščine ne izhajajo iz materialnega prava, ki je bil podlaga za izrek izpodbijanega ukrepa. Tako toženka navede, da je treba pri presoji, ali gre za prodajalno, ki ustreza izjemi po Odloku, upoštevati celoten prodajni asortiman skozi vse leto in ne samo del, namenjen za otroke, in da bi bila tožnica sprecializirana prodajalna z otroškim blagom le, če ji v času veljavnosti odloka ne bi bilo treba ničesar umikati iz prodaje. Zgolj dejstvo, da je morala tožnica omejiti svoj nabor izdelkov, ki jih je podajala v določenem obdobju, po presoji sodišča ne kaže na to, da ne gre za specializirano trgovino z otroškim programom. Ključno je, da je tožnica na dan nadzora, torej v času veljavnosti Odloka, prodajala zgolj otroške artikle (ostalo blago, ki se je sicer nahajalo v prodajalni, ni bilo predmet prodaje) in je torej svoje poslovanje v celoti prilagodila zahtevam iz Odloka. Da bi bilo v prodajalnah prepovedano že zgolj imeti (brez da bi bili na voljo za prodajo) katerekoli artikle, ki ne sodijo v „otroški program“, iz Odloka ne izhaja.

26. Toženka nadalje navede, da bi moral otroški program glede na celotno ponudbo predstavljati večino blaga, torej več kot polovico, in sicer po analogiji z določbo 1. alineje prvega odstavka 2. člena Odloka, po kateri so bile lahko odprte prodajalne, ki so v pretežni meri (torej več kot 50 %) prodajale živila, blago za osebno nego in čiščenje, vključno s prodajo kmetijskih pridelkov na kmetiji, pri čemer se kot izjema ni štela prodaja oblačil in obutve v teh prodajalnah. Tudi ta argument ni utemeljen, saj pri določbi 3. alineje 5. člena Odloka ne gre za pravno praznino v tem smislu, da ne bi bilo mogoče že na podlagi jezikovne razlage za obravnavano situacijo dovolj določno in pravilno ugotoviti vsebino pojma "specializirana prodajalna z otroškim programom".

27. Do zaključka, da je tožnico moč šteti za „specializirano prodajalno z otroškim programom“, poleg jezikovne razlage vodi tudi namenska (teleološka) razlaga.

Vlada je sprejela sporni Odlok v obdobju epidemije Covid-19. Tedaj sta tako zakonodajalec kot Vlada sprejela številne predpise, katerih namen je bil omejitev gibanja prebivalstva ter zajezitev in obvladovanje epidemije ob hkratni zagotovitvi najnujnejših dejavnosti in storitev ter ohranitvi delovnih mest in socialne stabilnosti ljudi. V konkretnem primeru je pri interpretaciji določb in iskanju namena relevantnih predpisov treba upoštevati in izhajati tudi iz načela prilagajanja prava družbenim razmeram, ki predpostavlja dejstvo, da je epidemija pomenila popolnoma novo in nepredvidljivo situacijo, tako z vidika njenega trajanja ter posledic za družbo in posameznike ter njihov vrednostni sistem. V luči te negotovosti zakonodajalec nima le pravice, temveč tudi dolžnost, da zakonodajo prilagaja danim družbenim razmeram in jo tudi spreminja, če to narekujejo spremenjena družbena razmerja. Načelo prilagajanja prava družbenim razmeram se v teh družbenih razmerah torej kaže kot ključni element načela pravne države.

28. Že iz 1. člena Odloka je razvidno, da je namen prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev neposredno potrošnikom omejitev gibanja prebivalstva zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije Covid-19. Ob tem je Odlok predvidel več izjem, med drugim ob izboljšanju epidemiološke slike v določenih regijah tudi zagotavljanje dejavnosti „specializirane prodajalne z otroškim programom“. Hkrati s sprejemom Odloka je Vlada odločila tudi, da se v teh istih regijah ponovno odprejo vrtci in da lahko šolarji prve triade pouk obiskujejo v živo.

Vsi izobraževalno-vzgojni zavodi so bili zaprti od 26. 10. 2020 dalje, v tem obdobju pa so bile med drugim zaprte tudi trgovine z otroško opremo.

Na podlagi sočasnosti sprejema Odloka in ponovnega odpiranja šol in vrtcev v določenih regijah je utemeljeno sklepanje, da je bil namen Vlade zagotoviti potrebno opremo za vračanje otrok v šole in vrtce. Zato je med drugim nujna primerna obutev otrok, upoštevajoč, da so bile trgovine z otroško obutvijo tedaj zaprte že več kot tri mesece, da se je vmes zamenjal letni čas in splošno znano dejstvo, da vrtčevski otroci in šolarji prve triade obutev (in oblačila) hitro prerastejo. Glede na navedeno je torej razlaga tožene stranke, da je „specializirana prodajalna z otroško opremo“ le tista trgovina, v kateri vsaj 50% blaga predstavlja otroška oprema, v očitnem nasprotju z namenom določbe tretje alineje 5. člena Odloka, tj. v čim lažjem zagotavljanju nujno potrebne otroške opreme za vrnitev otrok v vrtce in šole ob hkratnem čim manjšem tveganju za širitev epidemije. Omejitev nabora trgovin, v katerih bi bilo mogoče kupiti takšno otroško opremo, kar bi pomenilo koncentracijo ljudi v preostalih trgovinah, ni v skladu s tem namenom. Sodišče še dodaja, da je obutev le manjša podmnožica otroške opreme, ki pa je nujno potrebna za normalno življenje otrok in predvsem za njihovo obiskovanje vrtca in šole. Če je bil namen Vlade, da omogoči nakup celotnega otroškega programa, ki zajema tudi otroške izdelke, ki niso nujni za obiskovanje vrtcev in šol, potem to še toliko bolj velja za nakup otroške obutve.

29. Po povedanem sodišče ugotavlja, da je zaradi napačne uporabe materialnega prava izpodbijana odločba nezakonita, zato je tožbi na podlagi 64.a člena ZUS-1 ugodilo in ugotovilo nezakonitost upravnega akta.

30. Sodišče je o tožbi v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi.

31. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica glede na določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška družba, zaradi česar je v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika upravičena do povračila stroškov v višini 285,00 EUR. Tako obračunani stroški se povišajo za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Glede na navedeno je tožeča stranka upravičena do povračila stroškov v višini 347,70 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ). Plačana sodna taksa pa se v skladu s 37. členom Zakona o sodnih taksah (ZST-1) stranki, ki v sporu uspe, vrne po uradni dolžnosti, ne da bi se posebej odločalo o njenem vračilu.

To je za čas veljavnosti Odloka, od 23. 1. 2021 do 29. 1. 2021 (7. člen Odloka).

Objavljeno v Uradnem listu RS, št. 178/21 z dne 12. 11. 2021.

Ustavno sodišče je z odločbo U-I-79/20-24 z dne 13. 5. 2021 ugotovilo, da sta tudi 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z Ustavo.

Ustavno sodišče z odločbo U-I-155/202-24 z dne 7. 10. 2021 namreč Odloka, ki je sporen v tej zadevi, izrecno ni razveljavilo.

Kot izhaja iz sodnega registra in je to torej splošno znano ima trgovina Babycenter, ki jo toženka navaja kot tipično specializirano prodajalno z otroškim programom, svojo glavno dejavnost registrirano pod šifro 47.650 - Trgovina na drobno v specializiranih prodajalnah z igračami in rekviziti za igre in zabavo.

Predmet razlage je pravno besedilo, ki sestoji iz jezikovnih znakov. Naloga jezikovne razlage je, da v skladu z besedoslovnimi, slovničnimi in stilističnimi pravili jezika rekonstruira besedni pomen pravnega pravila, ne da bi bilo potrebno, da se besedni pomen ujema tudi s prav(n)im pomenom pravnega pravila. V tem pomenu je jezikovna razlaga le prva stopanja, ki loči možni besedni pomen pravnega pravila, a hkrati stopnja, ki določa zunanjo mejo, ki je razlagalec ne sme pristopiti (Marijan Pavčnik, Teorija Prava: Prispevek k razumevanju prava, GV Založba, Ljubljana, 2007, str. 486).

specializirati trgovine za prodajanje otroške obutve

Svojo dejavnost ima tožnica registrirano pod šifro 74.720 - trgovina na drobno v specializiranih prodajalnah z obutvijo in usnjenimi izdelki.

Namenska razlaga določa pomen jezikovnih znakov glede na namen, ki ga pravno določilo ima. Pravno gledano mora biti pot od namena do dokončne pomenske določitve pravnega pravila določena v tolikšni meri, da pomen pravnega pravila izhaja iz meril, ko so vsebovana v pravnem besedilu, to je iz meril, ki jih lahko aktiviramo z ustaljenimi metodami razlage. Namenska razlaga ne more nadomestiti drugih metod razlage in iz svojega lastnega cilja ustvariti pravnega pravila. Namen tako ne sme biti namen razlagalca besedila, temveč namen (realnega ali fiktivnega) zakonodajalca. Namen pravnega pravila je le ena izmed prvin, ki skupaj z drugimi sodoloča njegov pomen (Marijan Pavčnik, Teorija Prava: Prispevek k razumevanju prava, GV Založba, Ljubljana, 2007, str. 523-254).

Tako Vlada v Predlogu Zakona o interventnih ukrepih za pripravo na drugi val Covid-19, št. EVA 2020-2611-0033; https://www.gov.si/assets/vlada/Seja-vlade-SZJ/2020/06-2020/PKP4_v2.pdf.

Točka 1 in 2 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 9/21).

Člen 1 in prva alineja 2. člena Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 181/20).

Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji  (2021) - člen 5

Zakon o nalezljivih boleznih (1995) - ZNB  - člen 39, 39/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.