UPRS Sodba I U 1482/2021-25
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2023-11-21

inšpektor za kmetijstvo - organ v sestavi ministrstva - notranja organizacijska enota - stvarna pristojnost

Inšpekcije na podlagi drugega odstavka 8. člena ZIN delujejo v inšpektoratih, ki imajo status organa v sestavi ministrstva; če v inšpektoratu deluje več inšpekcij, se oblikujejo ustrezne notranje organizacijske enote v skladu s predpisi, ki urejajo notranjo organizacijo in sistemizacijo v organih državne uprave. Organizacijski enoti Inšpektorata Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo sta tako med drugim Inšpekcija za kmetijstvo in Inšpekcija za gozdarstvo. Ti dve po povedanem nista organa, temveč organizacijski enoti znotraj organa, to je Inšpektorata Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

1. Z izpodbijanim sklepom je Inšpektorat RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Kmetijska inšpekcija, OE Kranj, (v nadaljevanju prvostopenjski organ) sklenil, da je odločba prvostopenjskega organa št. 0611-1970/2020-9; 0613-335/2020-13 z dne 15. 2. 2021, s katero se je tožniku kot zavezancu naložil, da mora z gozdnega in kmetijskega zemljišča s parc. št. ..., k. o. Šenčur, odstraniti ograjo, luči in nasutje peska; da mora na osrednjem delu tega zemljišča, ki je v prostorskem aktu občine opredeljen kot kmetijsko zemljišče, vzpostaviti prejšnje stanje in ga v nadaljevanju uporabljati skladno z njegovim namenom; da mora zahodni del zemljišča, ki je v prostorskem aktu občine opredeljen kot gozdno zemljišče, usposobiti tako, da bo primerno za sadnjo gozdnega drevja, postala izvršljiva 2. 6. 2021 ter se dovoljuje njena izvršba (1. točka izreka). Nadalje je sklenil, da bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 500 EUR, če bo tožnik ravnal v nasprotju z naloženo obveznostjo in ne bo v celoti izvršil z navedeno odločbo naloženih obveznosti najkasneje do 30. 10. 2021 (2. točka izreka). Tožnik mora o izvršitvi ukrepov takoj obvestiti inšpektorja (3. točka izreka), pritožba zoper ta sklep pa ne zadrži izvršitve (4. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bila tožniku 15. 2. 2021 izdana inšpekcijska ureditvena odločba zaradi nenamenske rabe kmetijskega in gozdnega zemljišča. Navedena odločba je postala izvršljiva 2. 6. 2021. Ker tožnik do tega dne prvostopenjskega organa ni obvestil o ukrepih, je bil 22. 6. 2021 s strani gozdarske in kmetijske inšpekcije na terenu opravljen inšpekcijski nadzor. Ugotovljeno je bilo, da odločba ni bila izvršena, saj je zemljišče še vedno nasuto s peskom, ograjeno in se uporablja kot parkirišče. Upravni organ je tožniku zagrozil, da bo uporabljen prisilni ukrep - denarna kazen, če do 30. 10. 2021 ne bo izpolnil naloženih obveznosti. Rok 30. 10. 2021 je dovolj dolg, saj je bil zavezanec že julija 2020, ko se je začel inšpekcijski postopek, seznanjen, da bo moral izpolniti naložene ukrepe.

3. Zoper izpodbijani sklep je tožnik vložil pritožbo na Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, ki je njegovo pritožbo zavrnilo.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4. Tožnik se z izpodbijanim sklepom ne strinja in v tožbi v bistvenem navaja, da je sklep izdala Inšpekcija za kmetijstvo, nanaša pa se na izvršitev odločbe, ki sta jo skupaj izdali Inšpekcija za kmetijstvo in Inšpekcija za gozdarstvo. Ker je prvostopenjski organ z izpodbijanim sklepom odločil tudi o izvršljivosti in dovolitvi izvršbe v delu, ki je v pristojnosti Inšpekcije za gozdarstvo, je izpodbijani sklep izdal nepristojen organ. Na navedeno kršitev je opozoril že v pritožbi, vendar se toženka do tega sploh ni opredelila. Nadalje navaja, da pri določitvi roka za izvršitev inšpekcijske odločbe in določitvi prisilnega sredstva v točki 2. izreka izpodbijanega sklepa organ ni upošteval vseh konkretnih okoliščin v zvezi z izvršitvijo inšpekcijske odločbe. Tožnik je namreč zoper inšpekcijsko odločbo vložil tožbo v upravnem sporu (ki se vodi pod opr. št. I U 998/2021), prav tako pa je v teku postopek za spremembo OPN Občine Šenčur, zato je rok za izvršitev do 30. 10. 2021 nesorazmeren in v nasprotju s 7. členom Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN). Prav tako ugovarja, da je zagrožena denarna kazen v višini 500 EUR previsoka ter da bi mu z izvršitvijo inšpekcijske odločbe nastala težko popravljiva premoženjska in nepremoženjska škoda. Nadalje izpostavlja, da se sam kot samostojni podjetnik in njegova družba A., d.o.o., ukvarjata z dejavnostjo cestnega tovornega prometa, vzdrževanjem in popravilom motornih vozil, zato potrebujeta parkirne površine na tej nepremičnini. Z izvršitvijo inšpekcijske odločbe bi lahko bila ogrožena tudi delovna mesta v navedenih podjetjih. Navaja, da degradacija zadevne nepremičnine ni posledica njegovih ravnanj in da bi bil z izvršitvijo inšpekcijske odločbe ogrožen tudi javni interes, saj je ograjo na zadevni nepremičnini namestil zaradi zavarovanja zemljišča pred nedovoljenimi posegi tretjih oseb, ki so zemljišče predhodno uporabljale kot nezakonito deponijo raznih (tudi nevarnih) odpadkov. Meni, da zato izpodbijanega sklepa ni mogoče izvršiti. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov tega postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zahteva zgolj to, da sklep izda organ, ki je pristojen za upravno izvršbo, ne predpisuje pa tudi obveznosti označbe notranje organizacijske enote organa. V konkretni zadevi je organ, ki je pristojen za izvršbo, Inšpektorat za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, zato je izpodbijani sklep izdal pravilen organ. Nadalje navaja, da tožnik s tožbo v tem upravnem sporu ne more izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje (tj. inšpekcijske odločbe z dne 15. 2. 2021), temveč je lahko predmet upravnega spora zgolj izvršitev obveznosti, ki izhaja iz upravne odločbe kot izvršilnega naslova. Glede tožbenega ugovora, ki se nanaša na višino zagrožene denarne kazni, toženka navaja, da je denarna kazen določena v okvirih iz tretjega odstavka 298. člena ZUP. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne.

6. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v upravni spis zadeve in naslednje listine sodnega spisa: pritožba z dne 16. 7. 2021 (A4), tožba z dne 24. 6. 2021 (A4C), dopis Občine Šenčur v zvezi s postopkom spremembe občinskega prostorskega načrta z dne 3. 6. 2021 (A4D) in odločba Zavoda za gozdove Slovenije št. 3408-03/2314-A131/19-1 z dne 12. 11. 2019 (A4J).

8. Predmet presoje v tem upravnem sporu je sklep o dovolitvi izvršbe inšpekcijske odločbe, s katero je prvostopenjski organ tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu naložil, da mora na gozdnem in kmetijskem zemljišču s parc. št. ..., k. o. Šenčur vzpostaviti prejšnje stanje tako, da se bo zemljišče uporabljalo v skladu z namensko rabo.

9. Uvodoma sodišče poudarja, da je predmet presoje zakonitosti v tem upravnem sporu le sklep o dovolitvi izvršbe. Izvršilni postopek, voden po določbah ZUP, je od inšpekcijskega postopka sicer ločen postopek, hkrati pa pomeni nadaljevanje in zaključno fazo tega inšpekcijskega postopka. Njegov cilj je prisilna vzpostavitev stanja, ki ga nalaga izvršilni naslov. Glede na povedano je sodno varstvo zoper sklepe o dovolitvi izvršbe v upravnem sporu zagotovljeno le v obsegu ugovorov, ki se nanašajo na sam sklep o dovolitvi izvršbe (na primer ugovor neskladnosti izvršilnega naslova in sklepa o dovolitvi izvršbe, ugovor že izpolnjene obveznosti, ki je bila naložena z izvršilnim naslovom, ugovori, ki se nanašajo na način izvršbe, ugovor, da je bil akt, katerega prisilna izvršba se dovoljuje, v nadaljnjem upravnem ali upravno-sodnem postopku spremenjen, odpravljen ali razveljavljen). Stališča o obsegu takšnih ugovorov je Vrhovno sodišče sprejelo že s sklepoma I Up 532/2012 in I Up 196/2010.

10. Iz predstavljenih razlogov se sodišče ni vsebinsko opredeljevalo do tožbenih ugovorov v zvezi s tem, da bi tožniku z izvršitvijo naloženega ukrepa (z vzpostavitvijo prejšnjega stanja na predmetnem zemljišču, tj. namenske rabe zemljišča kot kmetijskega in gozdnega), nastali nesorazmerni stroški ter da bi bilo s tem na zemljišču vzpostavljeno nezakonito stanje, zaradi katerega bi bil ogrožen javni interes. Navedena ugovora se namreč nanašata na zakonitost inšpekcijske odločbe, kar pa - kot je bilo podrobno pojasnjeno zgoraj - ni predmet presoje v tem upravnem sporu.

Glede ugovora o stvarni nepristojnosti organa

11. Tožnik v tožbi navaja, da je izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe izdal nepristojni organ, saj sta izvršilni naslov (inšpekcijsko odločbo z dne 15. 2. 2021) skupaj izdali Inšpekcija za kmetijstvo ter Inšpekcija za gozdarstvo, sklep o ustavitvi postopka pa zgolj Inšpekcija za kmetijstvo. Opozarja tudi, da je to kršitev uveljavljal že v pritožbi, vendar se drugostopenjski organ do tega sploh ni opredelil.

12. Organ je v prvem odstavku 5. člena ZUP definiran kot organ državne uprave ali drug državni organ, organ samoupravne lokalne skupnosti in nosilec javnih pooblastil, ki mu zakon daje pristojnost za odločanje v upravni zadevi. Kaj se šteje kot organ, je treba ugotoviti glede na zakonsko določeno pristojnost za odločanje v upravnem postopku; v tem smislu je za organ treba šteti vsako organizacijsko entiteto, ki je tako pooblaščena za odločanje v upravnih zadevah.

13. Prvi odstavek 21. člena Zakona o državni upravi (v nadaljevanju ZDU-1) določa, da se lahko z uredbo ustanovi organ v sestavi ministrstva za opravljanje specializiranih strokovnih nalog, izvršilnih in razvojnih upravnih nalog, nalog inšpekcijskega in drugega nadzora in nalog na področju javnih služb. Na tej podlagi je bila sprejeta Uredba o organih v sestavi ministrstev, ki v 3. točki prvega odstavka 10. člena določa, da je eden izmed organov v sestavi Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano Inšpektorat Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo.

14. Na podlagi 27. člena ZDU-1, ki določa, da skupne temelje za notranjo organizacijo organa v sestavi ministrstva in sistemizacijo delovnih mest določi vlada z uredbo, je bila sprejeta Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v pravosodnih organih. Ta v šesti alineji prvega odstavka 9. člena kot notranjo organizacijsko enoto v organu državne uprave (torej tudi v organu v sestavi ministrstva) določa inšpekcijo. Inšpekcije na podlagi drugega odstavka 8. člena ZIN delujejo v inšpektoratih, ki imajo status organa v sestavi ministrstva; če v inšpektoratu deluje več inšpekcij, se oblikujejo ustrezne notranje organizacijske enote v skladu s predpisi, ki urejajo notranjo organizacijo in sistemizacijo v organih državne uprave. Organizacijski enoti Inšpektorata Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo sta tako med drugim Inšpekcija za kmetijstvo in Inšpekcija za gozdarstvo. Ti dve po povedanem nista organa, temveč organizacijski enoti znotraj organa, to je Inšpektorata Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo.

15. Po prvem odstavku 289. člena ZUP opravlja upravno izvršbo organ, ki je odločil o zadevi na prvi stopnji, če ni s posebnim predpisom za to določen kakšen drug organ. Izvršilni naslov (inšpekcijska odločba z dne 15. 2. 2021) je bil izdan zaradi nenamenske rabe zemljišča, ki je v delu kmetijsko in v delu gozdno zemljišče, kar predstavlja kršitev prvega odstavka 4. člena

v zvezi z drugim odstavkom 1. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih

(v nadaljevanju ZKZ). V skladu s 106. členom ZKZ opravljajo nadzor nad izvajanjem določb tega zakona in predpisov, izdanih na njegovi podlagi, kmetijski inšpektorji, v delu, ki se nanaša na gozd, pa gozdarski inšpektorji. Iz vsega navedenega izhaja, da je za vodenje inšpekcijskih postopkov glede nenamenske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč na podlagi ZKZ pristojen Inšpektorat Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, v okviru inšpektorata pa kot njegovi notranji organizacijski enoti Inšpekcija za kmetijstvo za kmetijska ter Inšpekcija za gozdarstvo za gozdna zemljišča.

16. Tožbeni ugovor o stvarni nepristojnosti organa je torej neutemeljen. Inšpekcijsko odločbo z dne 15. 2. 2021, ki je bila izdana zaradi nenamenske rabe zemljišča s parc. št. ..., k. o. Šenčur, ki je delno kmetijsko in delno gozdno zemljišče, kot tudi izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe je namreč izdal isti organ (Inšpektorat Republike Slovenije za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo), zaradi česar določbe o stvarni pristojnosti v zadevi niso bile kršene. Na takšen zaključek sodišča ne more vplivati niti dejstvo, da sta izvršilni naslov skupaj izdali Inšpekcija za kmetijstvo ter Inšpekcija za gozdarstvo, izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe pa zgolj Inšpekcija za kmetijstvo, saj gre v tem primeru, kot je bilo podrobno pojasnjeno zgoraj, zgolj za vprašanje organizacijske ureditve delovanja organa v sestavi ministrstva in ne njegove stvarne pristojnosti.

17. Tožnik pa ne more uspeti z ugovorom, da se drugostopenjski organ v svoji odločbi ni opredelil do ugovora nepristojnosti. Predmet presoje v upravnem sporu je upravni akt, s katerim je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi (2. člen Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1), to je v tej zadevi prvostopenjski sklep. Poleg tega pa je ta ugovor, kot že pojasnjeno, neutemeljen.

Glede nesorazmernosti roka za izvršitev naložene obveznosti in zagrožene denarne kazni

18. Tožnik nadalje ugovarja, da sta zagrožena denarna kazen v višini 500 EUR in dodatni rok za izvršitev inšpekcijske odločbe, naložen z izpodbijanim sklepom, očitno nesorazmerna. Organ pri tem po mnenju tožnika ni upošteval vseh konkretnih okoliščin zadeve, med drugim da je zoper izvršilni naslov vložil tožbo v upravnem sporu, da je v teku postopek za spremembo OPN Občine Šenčur ter da bi mu z izvršitvijo naloženega ukrepa nastala nepopravljiva premoženjska in nepremoženjska škoda.

19. Sodišče ugotavlja, da je bil z inšpekcijsko odločbo z dne 15. 2. 2021, ki je postala izvršljiva 2. 6. 2021, tožniku odrejen rok za izpolnitev obveznosti (tj. vzpostavitev prejšnjega stanja in raba zemljišča v skladu z namenom) do 1. 6. 2021. Ker tožnik v odrejenem roku naložene obveznosti ni izpolnil, mu je organ z izpodbijanim sklepom naložil, da jo mora izpolniti v dodatnem roku do 30. 10. 2021. Sodišče se strinja z upravnim organom, da je rok za naknadno izpolnitev naložene obveznosti dovolj dolg, glede na to, da se je inšpekcijski postopek začel julija 2020 in da je bil tožnik kot zavezanec že takrat seznanjen, da bo moral izvršiti z odločbo odrejene ukrepe. Predvsem pa je bil rok za izpolnitev obveznosti določen že z inšpekcijsko odločbo, ki ji tožnik ni sledil. Prav zato je bil izdan izpodbijani sklep, ki je zgolj določil dodaten 4-mesečni rok za izpolnitev naložene obveznosti, ki bi jo tožnik moral izpolniti že v roku, določenem z izvršilnim naslovom. V izvršilnem postopku določen rok pa, kot že pojasnjeno, ni predmet presoje v tem upravnem sporu. Tako določen rok zato sodišče šteje kot primeren in razumen, z zadostnimi razlogi pa je utemeljena tudi njegova določitev.

20. Glede ugovora nesorazmernosti zagrožene denarne kazni (500,00 EUR) sodišče ugotavlja, da je ta bila izrečena v skladu s tretjim odstavkom 298. člena ZUP, ki določa, da prva denarna kazen, ki se izreče za prisilitev, ne sme presegati 1.000 evrov. Denarna kazen za prisilitev je psihološka prisilitev in hkrati tudi ekonomsko sredstvo, ki naj bi vplivalo na zavezanca, da bi izpolnil obveznost; ta kazen ni represija oziroma kazenska sankcija, temveč preventivno sredstvo in se zato ne zahteva zavezančeva krivda oziroma odgovornost za neizpolnitev obveznosti.

Tožbene navedbe v smeri, da bi moral organ pri določitvi višine zagrožene denarne kazni upoštevati okoliščini vložene tožbe zoper inšpekcijsko odločbo ter postopka za spremembo OPN Občine Šenčur, so po presoji sodišča neutemeljene, saj želi tožnik s tem izkazati obstoj lastnih prizadevanj za odpravo inšpekcijske odločbe (izvršilnega naslova) in zakonito uporabo spornega zemljišča. Takšne okoliščine pa, kot pojasnjeno, ne morejo imeti vpliva na višino zagrožene denarne kazni na podlagi tretjega odstavka 298. člena ZUP. Tožnikove navedbe, da bi mu v primeru plačila zagrožene denarne kazni nastala težko popravljiva premoženjska in nepremoženjska škoda, pa so povsem pavšalne in neobrazložene, zato se sodišče do njih ni vsebinsko opredeljevalo.

21. Ker je odločitev tožene stranke pravilna, je sodišče tožbo na prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo, saj je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo odločbe pravilen in da je izpodbijani upravni akt na zakonu utemeljen.

22. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

R. Pirnat, v: P. Kovač in E. Kerševan (ur.): Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, str. 89.

Ta določa: "Kmetijska zemljišča je treba uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin."

Ta določa: "Določbe tega zakona se smiselno uporabljajo tudi za gozdove, če ni z zakonom drugače določeno."

Kerševan, Androjna: Upravno procesno pravo : Upravni postopek in upravni spor, 2., spremenjena in dopolnjena izdaja, GV založba, Ljubljana 2018, str. 491.

Zakon o inšpekcijskem nadzoru (2002) - ZIN  - člen 8, 8/2

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.